DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION - Intégration des considérations environnementales dans les autres politiques - bilan du processus de Cardiff

1. Introduction

Le présent bilan de l'intégration environnementale découle du Conseil européen du printemps 2003, qui a pris note de l'intention de la Commission « de dresser un bilan annuel du processus de Cardiff visant à l'intégration des questions d'environnement, ainsi que de procéder régulièrement à un réexamen de la politique en matière d'environnement et de faire rapport en temps utile pour pouvoir tenir compte des résultats de ces travaux lors de la préparation de son futur rapport de printemps, dès 2004 » [1]. Il complète le réexamen de la politique de l'environnement 2003 [2] adopté en décembre 2003, et doit être appréhendé dans le contexte des informations présentées dans ce document.

[1] Paragraphe 58, conclusions de la Présidence, Conseil européen de Bruxelles, 20 et 21 mars 2003.

[2] COM(2003)745 du 03.12.03.

Le principe de l'intégration environnementale admet que la politique environnementale ne peut à elle seule réaliser les améliorations nécessaires pour parvenir à un développement durable. Les changements requis pour réduire les pressions environnementales inquiétantes résultant de la pêche, l'agriculture, le transport, l'énergie et d'autres secteurs dans une optique de développement durable, ne peuvent être apportés que dans le cadre d'un processus d'intégration de la dimension environnementale dans ces secteurs [3].

[3] Voir encadré ci-après.

Au niveau de l'UE, l'importance de l'intégration environnementale est reconnue à l'article 6 du traité CE, qui dispose que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable. » [4] L'intégration environnementale a été relancée au niveau institutionnel en 1998 avec la mise en route du « processus de Cardiff », selon lequel différentes formations du Conseil ont dû élaborer des stratégies à cet effet.

[4] L'importance de l'intégration a été réaffirmée dans le projet de traité constitutionnel proposé par la Convention sur l'avenir de l'Europe le 18 juillet 2003 (articles II-37 et III-4). - voir http://european-convention.eu.int/DraftTreaty.asp?lang=FR

La stratégie de développement durable de l'UE (EU SDS), adoptée à Göteborg en 2001, est allée plus loin, exigeant à la fois la poursuite des objectifs environnementaux prioritaires et de l'intégration environnementale et des objectifs économiques et sociaux. Cette stratégie définit une vision à long terme combinant une économie dynamique à la cohésion sociale et à des normes environnementales élevées. Cela requiert une action renforcée en faveur de la cohérence et de l'intégration au niveau des politiques, comme le soulignaient en 2001 les conclusions de la présidence du Conseil adoptant la stratégie de l'UE pour le développement durable, qui a invité le Conseil à « compléter et développer les stratégies sectorielles afin d'intégrer l'environnement dans tous les domaines concernés de la politique communautaire, en vue de les mettre en oeuvre le plus rapidement possible ». En faisant ceci, « Les objectifs applicables définis dans le prochain sixième programme d'action pour l'environnement et la stratégie de développement durable doivent être pris en compte. »

Au niveau de l'UE, l'approche plus holistique et à long terme suivie dans les stratégies sectorielles d'intégration environnementale est complétée par l'outil de l'analyse d'impact approfondie, conçu pour servir aux propositions de mesures ou d'initiatives [5] particulières. Ces deux sont des instruments essentiels pour l'équilibre entre les trois piliers du développement durable, et donc pour la réalisation d'un niveau plus élevé d'intégration environnementale.

[5] L'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) et l'évaluation environnementale stratégique (EES) sont d'autres outils pour promouvoir l'intégration environnementale au niveau national ou régional (pour les projets, les plans et les programmes).

Les processus mis en place au cours des dernières années ont conduit à des améliorations dans plusieurs secteurs. Toutefois, le rythme des progrès vers l'intégration environnementale serait accéléré si tous les secteurs mettaient à exécution les engagements pris au cours des cinq dernières années. Cela ne se fera pas sans difficulté: du fait que bon nombre des "fruits prêts à tomber" de l'intégration ont déjà été cueillis, les efforts futurs pour inverser les tendances non durables persistantes devront se concentrer sur les réformes structurelles, ce qui pourrait induire des tensions avec les différents groupes d'intérêts des secteurs concernés. En outre, l'action au niveau national est nécessaire pour s'acquitter des engagements pris au niveau de l'Union, car dans de nombreux domaines la compétence communautaire est limitée.

Le bilan décrit d'abord le cadre de l'intégration environnementale au niveau de l'UE depuis le lancement du processus de Cardiff en 1998. Il présente ensuite une vue synthétique de l'état d'avancement de l'intégration environnementale dans les différents secteurs pour lesquels il avait été demandé d'élaborer des stratégies d'intégration. Il tire enfin des conclusions sur la façon de faire avancer l'intégration environnementale au niveau de l'UE. Ces conclusions mettent en lumière les actions prioritaires destinées à accélérer la mise en oeuvre du processus de Cardiff et à la soutenir par des actions complémentaires aux niveaux national et communautaire, notamment en adaptant et étoffant les approches existantes en matière de politique environnementale ainsi qu'en recherchant des solutions avantageuses pour tous.

2. Cadre de l'UE pour l'intégration environnementale

À la suite de l'inclusion d'une clause relative à l'intégration dans le traité d'Amsterdam en 1997, le Conseil européen de Luxembourg (décembre 1997) a souligné « sa conviction que les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans les politiques et actions de la Communauté, en particulier afin de promouvoir le développement durable » et a invité la Commission « à lui présenter, avant sa session de juin 1998, une stratégie pour atteindre cet objectif » [6].

[6] Voir le paragraphe 56 des conclusions de la présidence du Conseil européen de Luxembourg (12-13 décembre 1997).

* La communication de la Commission intitulé « Partenariat pour l'intégration » [7] a répondu à cette demande en mettant en lumière les actions nécessaires pour traduire l'article 6 en résultats concrets d'intégration environnementale. Les orientations détaillées comprenaient : l'engagement de la Commission à veiller à ce que ses principales initiatives politiques intègrent les préoccupations environnementales par l'instauration d'un mécanisme d'évaluation environnementale approfondie.

[7] COM(98)333 du 27.06.98.

* L'engagement de la Commission à examiner les politiques de l'UE et à élaborer des stratégies d'action dans les secteurs clés, y compris l'identification des indicateurs de performances et de mise en oeuvre des politiques ainsi que des cibles indicatives.

* L'appel du Conseil pour la détermination d'une série d'actions prioritaires en vue de l'incorporation des exigences environnementales et de mécanismes efficaces pour le suivi de la mise en oeuvre de la stratégie.

* L'appel du Conseil européen pour des examens périodiques de l'intégration dans les politiques sectorielles clés.

Cinq ans après, d'importants progrès ont été accomplis dans la concrétisation des orientations précitées, et, partant, de l'intégration environnementale, marqués par les étapes suivantes:

* Le lancement du processus de Cardiff en 1998. Le Conseil européen a fait un important pas sur la voie de l'application concrète de l'article 6 en invitant les différentes formations du Conseil à élaborer des stratégies et de programmes visant l'intégration des considérations environnementales dans leurs domaines respectifs, en commençant par l'énergie, les transports et l'agriculture. Le processus concerne maintenant neuf secteurs (outre les transports, l'agriculture et l'énergie, Cardiff s'applique à l'industrie, au marché intérieur, au développement, à la pêche, aux affaires générales et aux affaires économiques et financières), pour l'ensemble desquels des stratégies d'intégration on été adoptées.

* En 1999, le Conseil européen d'Helsinki a apporté des clarifications supplémentaires sur la mise en oeuvre des stratégies d'intégration environnementale. Il indiquait que « lorsque les stratégies sectorielles auront été définies, elles devront être mises en oeuvre immédiatement ». Il faudra procéder à intervalles réguliers à des évaluations, à un suivi et à une surveillance, afin que les stratégies puissent être ajustées et approfondies. La Commission et le Conseil sont instamment invités à mettre au point les instruments appropriés et à définir les données nécessaires à cette fin. » [8]

[8] Paragraphe 47 des conclusions du Conseil européen d'Helsinki (10-11 décembre 1999).

* 2001 a marqué un tournant dans le processus d'intégration environnementale avec l'adoption, au Conseil européen de Göteborg, d'une stratégie de l'UE pour le développement durable, ainsi que l'ajout d'un troisième pilier, environnemental, à la stratégie de Lisbonne. Il importe aujourd'hui de promouvoir la croissance économique et la cohésion sociale en même temps que la protection de l'environnement. Dans ce nouveau contexte politique, le Conseil européen a invité le Conseil « à arrêter et à étoffer les stratégies sectorielles afin d'intégrer l'environnement dans tous les domaines concernés de la politique communautaire, en vue de les mettre en oeuvre le plus rapidement possible [...]. Les objectifs correspondants définis dans le 6e programme d'action pour l'environnement et dans la stratégie de développement durable doivent être pris en compte. » [9] Les stratégies d'intégration sectorielle élaborées dans le cadre du processus de Cardiff constituent donc un des moyens d'atteindre les objectifs environnementaux de la stratégie pour le développement durable.

[9] Paragraphe 32 des conclusions du Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001).

* En ce qui concerne la mise en oeuvre de la stratégie de l'UE pour le développement durable, un système unifié concernant l'analyse d'impact ex ante de toutes les grandes propositions opérationnelles a été instauré au sein de la Commission en 2002 [10], en commençant par une phase pilote, en 2003, portant sur 43 propositions. Ce système permettra de procéder à des arbitrages au cas par cas, sur la base d'une analyse approfondie des incidences économiques, sociales et environnementales, lors de l'adoption de nouvelles propositions opérationnelles. Il constitue un complément essentiel de l'approche plus holistique des stratégies sectorielles.

[10] Communication sur l'analyse d'impact, COM(2002) 276 final du 05.06.02.

* L'entrée en vigueur, en septembre 2002, du 6e programme d'action dans le domaine de l'environnement (6e PAE) [11] a ravivé l'accent sur l'importance de l'intégration environnementale. L'élaboration de stratégies thématiques dans le cadre du 6e PAE sur les questions environnementales clés constituent une occasion de promouvoir l'intégration, car ces stratégies sont transsectorielles et nécessitent l'action conjointe d'un large éventail de secteurs.

[11] Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, JO L 242 du 10.09.02.

* Le Conseil environnement d'octobre 2002 a appelé le Conseil européen à «inviter les formations du Conseil compétentes en matière d'éducation et de santé, de politique des consommateurs, de tourisme, de recherche, de politique de l'emploi et de politique sociale à élaborer des stratégies destinées à encourager le développement durable en intégrant les aspects environnementaux dans leurs politiques et actions existantes » [12].

[12] Paragraphe 9 des conclusions du Conseil Environnement sur la mise en pratique de la stratégie de l'Union européenne pour le développement durable et de la dimension environnementale des engagements de Johannesbourg (Bruxelles, le 17 octobre 2002).

* En 2003, la plupart des États membres actuels et nouveaux ont élaboré des stratégies nationales de développement, dont bon nombre abordent la question de l'intégration environnementale et de la cohérence des politiques.

pressions environnementales dans des secteur prioiritaire pour l'integration

Les éléments suivants constituent des exemples des défis à relever dans le cadre de l'intégration environnementale, notamment quelques-unes des pressions environnementales les plus fortes dans des secteurs d'intégration clés. Ces pressions ont été identifiées et une action est menée par l'UE pour y faire face comme indiqué à la section 3. Dans de nombreux cas, cette action est trop récente pour que les bénéfices s'en fassent pleinement sentir [13]. Toutefois, étant donné la gravité particulière de certaines tendances environnementales, il faudra poursuivre assidûment les efforts d'intégration environnementale déployés au niveau de l'UE et des États membres.

[13] On notera par exemple dans le secteur des transports, des mesures visant à encourager un rééquilibrage de la répartition entre les modes des transports routiers et aériens vers les modes plus favorables à l'environnement (tels que le transport ferroviaire et fluvial), la directive sur les biocarburants avec pour objectif une part de marché de 5,75% des carburants d'ici 2010, la proposition de modification de la directive «Eurovignette», et enfin la taxation des combustibles, introduisant des taux d'imposition minimaux plus faibles pour les combustibles entraînant de plus faibles émissions de CO2.

Pêche: les incidences humaines de la pêche sur l'environnement marin, liées à la pêche mais aussi à d'autres éléments imputables à l'homme, tels que le changement climatique, les rejets de polluants et de nutriments et un éventail d'utilisations des fonds marins, tels que l'extraction d'agrégats et de pétrole. Les stocks de poisson sont également soumis à des variations cycliques. Malgré cela, la surpêche a continué et c'est elle la principale responsable de la réduction de moitié des stocks reproducteurs et des mises à terre au cours des 25 dernières années, malgré les efforts pour y remédier. 40% de toutes les prises de l'UE sont prélevées sur des stocks considérés comme en dessous de leurs limites biologiques sûres. Pour certains types de poisson, notamment les espèces démersales et diadromes, le pourcentage atteint 60%. La situation de certaines espèces, telles que cabillaud et merlu, est encore plus préoccupante. Tous les stocks ne sont cependant pas en mauvais état. Les stocks pélagiques ont augmenté au cours des deux dernières décennies, de même que les stocks de crevette et de homard de Norvège. La reconstitution des espèces pélagiques tels que le hareng de Mer du Nord, après la dégringolade des stocks dans les années 1970, démontre le potentiel de reconstitution des stocks, pour autant que les bonnes mesures soient prises. Le dernier rapport du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), daté d'octobre 2003, confirme la nécessité de prendre des mesures appropriées pour assurer la reconstitution d'un certain nombre de stocks [14]. Vu la situation, diverses mesures ont été prises, la plus récente en décembre 2003 lors que le Conseil Pêche a convenu de plusieurs plans de reconstitution pour diverses espèces, ainsi que, pour la première fois depuis le lancement de la politique commune de la pêche en 1983, de plans de gestion pluriannuels.

[14] Notamment le cabillaud en Mer du Nord, Skagerrak, Manche Est, Mer d'Irlande et Ouest de l'écosse pour lequel le CIEM conseille zéro capture. Le CIEM donne le même conseil pour le merlan en Mer d'Irlande. Dans le cas du merlu de l'Irlande jusqu'au Portugal, le CIEM recommande des plans de reconstitution et zéro capture pour le stock de merlu austral. Des plans permettant la reconstitution des stocks sont également recommandés pour la plie en Mer du Nord, pour le cabillaud et la plie en Mer Celtique, et pour la sole en Manche Ouest et Golfe de Gascogne. Voir le rapport du Conseil international pour l'exploration de la mer sur le cabillaud et les autres stocks de poisson dans l'Atlantique Nord-Est (24 octobre 2003).

Transports : les transports sont essentiel pour la compétitivité économique de l'UE ainsi que pour les échanges commerciaux, économiques et culturels. À mesure que l'activité économique et les revenus augmentent, on observe que la demande de transport a tendance à s'accroître, en particulier pour les transports routiers et l'aéronautique. Des progrès considérables ont été réalisés dans la technologie des véhicules des combustibles. Cela a permis d'aboutir à des réductions de la pollution de l'air ambiant. Toutefois, jusqu'ici, les améliorations de consommation au niveau des véhicules ont été plus que compensés par la hausse du volume des voyageurs et des marchandises transportés, ce qui aboutit à une augmentation nette des émissions de gaz à effet de serre (base de données du partenariat international sur le changement climatique, Agence européenne de l'environnement - AEE). Les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, principalement le CO2, ont augmenté de 20% dans l'UE entre 1990 et 2000, pour représenter 21% du total des émissions de gaz à effet de serre de l'UE, ce qui revient à une neutralisation des améliorations réalisées dans les autres secteurs. Au niveau local, des problèmes importants subsistent, notamment la congestion des routes, le bruit et les émissions de particules liées à l'utilisation du diesel.

Agriculture : la moitié du territoire de l'UE est cultivé : ce seul fait indique l'importance du secteur agricole pour l'environnement naturel de l'UE. L'exploitation agricole a contribué au cours des siècles à la création et au maintien d'une variété d'habitats semi-naturels de valeur. Aujourd'hui, ils façonnent la majorité des paysages de l'UE et accueillent certains des plus riches éléments de la vie sauvage de l'UE. Les liens entre la richesse de l'environnement naturel et les pratiques agricoles sont complexes. Si de nombreux habitats de valeur en Europe sont maintenus grâce à une agriculture extensive et un large éventail d'espèces sauvages dépendent d'elle pour leur survie, les pratiques agricoles peuvent également avoir une incidence négative sur les ressources naturelles. La pollution des sols, de l'eau et de l'air, la fragmentation des habitats et les pertes de vie sauvage peuvent résulter de pratiques agricoles et d'utilisation des sols inappropriées. Au cours des dernières années, les inquiétudes se sont accrues concernant les effets des méthodes intensives de production agricole sur la santé humaine et sur l'environnement. L'agriculture continue à représenter 10% des émissions de gaz à effet de serre de l'UE, principalement en raison des émissions de méthanes et d'oxyde d'azote, malgré une réduction de 6,4% sur la période 1990-2000. En outre, l'utilisation accrue des pesticides et des engrais a entraîné une dégradation environnementale. Les tendances générales des concentrations de nitrates dans les eaux de l'UE peuvent servir d'exemple. Les activités agricoles ne sont pas les seules qui contribuent à la pollution des eaux, mais elles sont responsables d'une part importante de celle-ci. Globalement, les niveaux des concentrations de nitrates dans les eaux souterraines demeurent très élevés, environ 40% du territoire de l'UE se trouvant dans une situation préoccupante (en 2001). Les politiques de l'UE, et notamment la politique agricole commune (PAC) visent donc de plus en plus à réduire les risques de dégradation environnementale, tout en encourageant les exploitants agricoles à jouer un rôle positif dans la maintenance des campagnes et de l'environnement.

Énergie : en 2000, le secteur énergétique était toujours le plus gros émetteur de gaz à effet de serre de l'UE, représentant à lui seul 27% des émissions totales de l'UE (15) [15]. L'intensité énergétique de l'UE s'est améliorée entre 1985 et 2000, diminuant en moyenne d'un peu plus d' 1% par an. Ceci démontre la possibilité d'un découplage relatif entre la consommation d'énergie et la croissance économique. De nouveaux efforts sont nécessaires pour améliorer les tendances actuelles. Les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique offrent des possibilités de réduire les pressions sur l'environnement, mais les projections les concernant ne sont pas encourageantes. Ainsi, la part des énergies renouvelables n'augmente pas assez vite actuellement pour atteindre les objectifs de l'UE. Alors que la consommation énergétique intérieure a augmenté régulièrement, d'environ 1% par an, depuis 1985, la part des énergies renouvelables demeurent faible, environ 6% (2001). Les États membres mettent en oeuvre actuellement des politiques pour la promotion de l'énergie renouvelable, conformément aux directives sur l'électricité renouvelable et sur les biocarburants. Bien qu'il puisse être un peu trop tôt pour en tirer des conclusions fermes, il semble probable que des efforts plus importants seront nécessaires. Il est de la plus grande importance de mettre en oeuvre les mesures déjà adoptées Les projections les plus récentes de l'AEE indiquent que, sauf si des mesures additionnelles sont prises, l'UE n'atteindra pas son objectif indicatif d'une part de 12% des énergies renouvelables en 2010. Il semble également peu probable que l'UE parvienne à atteindre son objectif indicatif d'assurer 22% de la consommation électrique brute à partir d'énergies renouvelables en 2010. En termes d'efficacité énergétique, le plein potentiel rentable d'économies d'énergie, estimé à environ 18% de la consommation actuelle d'énergie, reste à réaliser. Selon les « Perspectives mondiales » publiées par la Commission européenne en mai 2003 [16] selon un scénario de statu quo (excluant les récentes politiques de l'UE concernant le changement climatique), la consommation mondiale d'énergie aura doublé d'ici 2030; les combustibles fossiles (pétrole) resteront les sources d'énergie dominantes et les émissions de dioxyde de carbone seront quasiment doubles de celles enregistrées en 1990. Des scénarios alternatifs fondés sur un fort développement des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique démontrent que des solutions rentables sont possibles si l'on met en oeuvre une politique adaptée.

[15] Le secteur énergétique comprend l'extraction du charbon, du gaz et du pétrole, les raffineries, la production électrique, mais pas la consommation d'énergie dans l'industrie, les transports, les ménages etc.

[16] Le document « World Energy, Technology and Climate Policy Outlook » (WETO) publié par la Commission européenne le 12 mai 2003, a été élaboré par un consortium d'équipes de recherche de l'UE, comprenant ENERDATA et le CNRS-IEPE en France, le Bureau fédéral du Plan en Belgique et l'installation de Séville (Espagne) du Centre commun de recherche de la Commission - voir http://194.185.30.69/energysite/gp/gp_pubs_en.html

Industrie : les mesures consacrés à l'intégration des considérations environnementales dans les activités industrielles ont permis d'atteindre des résultats positifs substantiels. Ces efforts ont contribué à une réduction globale des émissions d'oxyde de carbone provenant des industries de transformation de l'UE de plus de 11% au cours de la période 1985-2000. La production manufacturière a augmenté dans le même temps de 31%. Un découplage absolu entre la production et les émissions de gaz acidifiant et de précurseurs de l'ozone est également intervenu, ainsi qu'un découplage relatif entre la production d'énergie et l'utilisation de matières premières [17]. Toutefois, en dépit d'améliorations considérables dans l'industrie au cours des dernières décennies eu égard à plusieurs polluants majeurs, les processus de production industrielle représentent encore une part très importante de la pollution globale en Europe. L'industrie représente 21% des émissions de gaz à effet de serre de l'UE, ainsi qu'une source majeure de pollution (par example, métaux lourds, composés organiques volatils, nutriments, etc.).

[17] Voir le chapitre 5 du rapport 2002 sur la compétitivité européenne.

3. Évaluation sectorielle

La présente section porte sur les neuf secteurs couverts à ce jour par le processus de Cardiff : agriculture, énergie, transports, coopération pour le développement, industrie, marché intérieur, pêche, affaires économiques et financières, politiques commerciale et étrangère. [18]

[18] Il convient de noter que des actions sont menées en vue de promouvoir l'intégration des préoccupations environnementales dans les autres politiques, par exemple dans le cadre des programmes de recherche de l'UE. Le 6e programme cadre comporte une priorité thématique sur le développement durable, le changement climatique et les écosystèmes, centrée sur l'environnement ainsi que les transports et l'énergie, avec quelques actions mises en lumière dans les tableaux ci-après. Le budget total pour ce thème, sur quatre années, est de 2,12 milliards d'euros.

L'évaluation qui va suivre est présentée afin de refléter l'ordre dans lequel les Conseils sectoriels ont été invités à élaborer des stratégies d'intégration. Lorsqu'ils ont lancé le processus de Cardiff à leur réunion de juin 1998, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE ont invité trois secteurs (agriculture, transports et énergie) à s'y impliquer. D'autres secteurs ont été invités à faire de même lors des réunions suivantes du Conseil européen: le développement, l'industrie et le marché intérieur en décembre 1998, puis la pêche, les affaires économiques et financières et les politiques commerciale et étrangère (affaires générales) en juin 1999.

Le point de départ de la présente évaluation sectorielle est la mise en oeuvre de la stratégie plutôt que sa formulation ou son contenu [19]. Les stratégies d'intégration environnementale doivent être évaluées sur la base de leur capacité à concrétiser les engagements et objectifs établis.

[19] Ces deux points ont été abordés dans plusieurs études commandées par les État membres en 2001.

Pour chacun de neuf secteurs, l'évaluation considère les actions menées à ce jour, en indiquant les derniers développements au niveau des politiques et en soulignant les défis et occasions pour l'intégration environnementale au cours des années à venir. Les efforts déployés pour faire avancer l'intégration environnementale sont évalués en fonction d'objectifs prioritaires (voir les tableaux pour chaque secteur). Ces objectifs sont tirés des engagements pris dans les différentes stratégies d'intégration élaborée au niveau du Conseil, qui ont été complétés par des engagements pris ultérieurement, notamment dans le 6e programme de l'UE dans le domaine de l'environnement, la stratégie de l'UE pour le développement durable et le plan de mise en oeuvre du sommet mondial de Johannesbourg sur le développement durable. Il s'agit d'objectifs essentiels sélectifs pour lesquels les efforts d'intégration déployés à ce jour, qui vont parfois au-delà des engagements pris dans les stratégies initiales, peuvent être évalués.

3.1. Agriculture

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

La réforme de la PAC en 2003 représente une avancée importante vers une plus grande intégration des préoccupations environnementales, avec d'une part des mesures qui intègrent les préoccupations environnementales sur les marchés agricoles et dans la politique des revenus, et d'autre part des mesures environnementales ciblées dans les programmes de développement rural. L'étape suivante consiste à utiliser de la meilleure façon possible les nouveaux instruments étendus aujourd'hui à la disposition des États membres pour améliorer concrètement les performances environnementales de l'agriculture. La mise en oeuvre des mécanismes de conditionnalité, par exemple, encouragera les agriculteurs à adapter leurs pratiques aux exigences environnementales. Les services consultatifs agricoles seront un outil important d'amélioration de l'application des normes et de la mise en oeuvre des bonnes pratiques dans le processus de production.

Les autres voies d'intégration environnementale sont notamment les suivantes:

* L'évaluation à mi-parcours de la politique de développement rural et le débat sur la nouvelle période de programmation 2007-2013 permettront de renforcer encore la contribution du développement rural aux objectifs de la politique environnementale dans le contexte du 6e PAE et du plan de mise en oeuvre de Johannesbourg, en particulier en ce qui concerne le changement climatique et la protection des sites Natura 2000 et d'autres questions environnementales. Dans ce contexte, la communication de la Commission intitulée « Construire notre avenir commun » (COM 101) indique que la politique de développement rural se concentrera sur la compétitivité, en améliorant l'environnement et les campagnes, notamment les sites NATURA 2000, ainsi que la qualité de la vie dans les zones rurales.

* Les stratégies thématiques sur l'utilisation durable des pesticides et des sols prévues pour 2004 sont destinées, respectivement, à réduire les incidences des pesticides sur la santé humaine et l'environnement ainsi, d'une manière générale, qu'à instaurer une utilisation plus durable des pesticides et à promouvoir l'utilisation durable des sols, en mettant particulièrement l'accent sur la prévention de l'érosion, de la détérioration, de la contamination et de la désertification. Une manière d'atteindre ces objectifs est de poursuivre l'adaptation des pratiques agricoles.

* La communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur un plan d'action communautaire visant à stimuler l'agriculture biologique sera présenté au premier semestre 2004.

3.2. Transports

Situation

>EMPLACEMENT TABLE>

Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

Dans ses conclusions du 6 décembre 2002, le Conseil Transports a noté que « même si des progrès ont été accomplis dans les États membres et au niveau communautaire pour réduire les répercussions des transports sur l'environnement, il faut encore en consentir d'importants pour réaliser les objectifs fixés dans la stratégie de 1999 du Conseil ». La nécessité de prolonger les actions a été confirmée en 2003 avec le rapport sur l'état d'avancement du programme européen sur le changement climatique, qui indiquait que « Pour limiter les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports, il faudra élaborer des nouvelles stratégies et des politiques et des mesures plus strictes dans l'avenir. C'est nécessaire pour préserver les réductions globales qui sont réalisées en vue d'atteindre l'objectif du premier engagement et, plus encore, en vue des périodes d'engagement ultérieures. Le Livre blanc sur les transports comporte une série de mesures allant de la tarification à la promotion de modes de transport autres que les transports routiers et de l'investissement consacré au réseau transeuropéen. Cette approche intégrée vise à permettre un retour aux parts de marché de 1998 pour les modes alternatifs et ainsi à rééquilibrer la répartition entre les modes de transport à partir de 2010. La réalisation de cet objectif est plus difficile qu'il n'y paraît, puisqu'un déséquilibre historique en faveur des transports routiers existe depuis plus de 50 ans. La mise en oeuvre appropriée des mesures proposées dans le cadre du Livre blanc est d'une très grande importance. Parmi les opportunités pour une plus grande intégration environnementale on peut citer:

* La continuation des efforts pour un rééquilibrage de la répartition entre les différents modes de transport, particulièrement par la mise en oeuvre de toutes les mesures contenues dans le Livre blanc sur la politique des transports. [20]

[20] COM (2003) 745, 3 Décembre 2003, p.46.

* Les discussions, dans le cadre de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'organisation maritime internationale, sur la croissance rapide des émissions de gaz à effet de serre provenant de l'aviation et de la navigation n'ont pas encore abouti à des propositions concrètes. Des actions spécifiques visant à réduire ces émissions devront être prises par l'UE, comme prévu dans le 6e programme d'action dans le domaine de l'environnement.

* Parallèlement, il convient d'accorder plus d'attention aux normes d'émission, en particulier les fines particules et les NOx provenant des voitures et des camions diesel.

* La contribution de la Commission au Conseil européen de Göteborg a demandé un rééquilibrage entre les différents modes de transports par une politique d'investissement ciblée dans les infrastructures de chemins de fer, la navigation intérieure, le transport maritime à courte distance et le transport intermodal. Dans ce cadre, les réseaux transeuropéens vont jouer un rôle important. La mise en oeuvre des réseaux transeuropéens (RTE), relancée par l'initiative européenne de croissance dans le cadre du programme Quick-start, doit se faire conformément aux normes environnementales. « La préférence devrait être accordée à des projets offrant de grands avantages environnementaux. Par exemple, des projets consistant à soutenir une économie de l'hydrogène ou à déplacer le trafic de la route vers le rail ou vers la mer ». [21] Dans une première étape, la détermination des priorités pour les projets en attente devrait tenir pleinement compte des engagements de l'UE en matière d'environnement et de développement durable.

[21] Communication de la Commission - Une initiative européenne pour la croissance - Investir dans les réseaux et la connaissance pour soutenir la croissance et l'emploi - COM (2003) 690 final, 11 novembre 2003.

* Les engagements volontaires des constructeurs automobiles sur le CO2 devront être abordés lors de l'examen à mi-parcours en 2003/4. Un élément de cet examen concerne les possibilités de progrès dans la réalisation de l'objectif de 120 g CO2/km en 2012. En outre, les autres piliers de la stratégie, à savoir la fiscalité et l'étiquetage des automobiles, doivent être étoffés.

* La promotion de mesures visant à encourager l'achat de véhicules consommant moins d'énergie et émettant moins de polluants doit être poursuivie

* D'autres mesures sont prévues afin de réduire les risques d'accidents maritimes et leurs incidences environnementales, notamment le paquet « Erika III ». Ces mesures devraient comprendre l'établissement d'un cadre juridique pour les enquêtes après accident, un système harmonisé de gestion du trafic et d'informations en la matière, ainsi qu'un renforcement des contrôles dans les ports. D'autres travaux sont nécessaires sur la base des engagements pris par plusieurs États membres dans le cadre de l'OMI en vue de la désignation de zones maritimes particulièrement sensibles.

3.3. Énergie

Situation

>EMPLACEMENT TABLE>

Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

La deuxième révision de la stratégie énergétique était prévue pour 2002. Au lieu de cela, le Conseil Énergie du 25 novembre 2002 a adopté des conclusions sur le développement durable dans lequel il rappelle l'importance de l'objectif d'une part de 12% des énergies renouvelables dans la consommation brute d'énergie et de 22% de l'électricité consommée produite à partie d'énergies renouvelables, d'ici à 2010. En outre, le Conseil a encouragé la promotion de systèmes énergétiques compatibles avec le développement durable par le recours à de meilleurs signaux à l'intention du marché ainsi que la suppression des distorsions de concurrence, et a appelé à l'utilisation d'instruments de marché dans le domaine de l'énergie.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de sa stratégie d'intégration, le Conseil a fait part de sa détermination à « poursuivre [sa] mise en oeuvre d'une manière qui va dans le sens des conclusions adoptées au SMDD [22]». Sur cette base, l'action future sera concentrée sur les domaines suivants, complétant les objectifs de politique énergétique pour le long terme d'assurer la sécurité énergétique et le fonctionnement économique des marchés de l'énergie.:

[22] SMDD : deuxième sommet mondial sur le développement durable tenu à Johannesbourg en août et septembre 2002.

* Mise en oeuvre en temps voulu de la directive sur la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables et d'autres dispositions pertinentes récemment adoptées, de façon prioritaire. Les systèmes de soutien existants dans les États membres peuvent apporter une expérience de terrain précieuse pour la réussite environnementale et économique des régimes d'aide. Une politique proactive est nécessaire dans les États membres pour une intégration équitable dans le marché intérieur libéralisé de l'électricité, tout en tenant compte de leur valeur environnementale et sociétale. En outre, il est nécessaire de poursuivre l'aide aux avancées technologiques dans le domaine des énergies renouvelables et la diffusion efficace de la recherche dans le domaine du rendement énergétique afin de surmonter les obstacles de marché. [23]

[23] Il convient de noter dans ce contexte que les Etats membres de l'UE étaient des états fondateurs de la Coalition de Johannesburg sur l'Energie durable. (plus d'informations sur http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/ctf/home) (voir également ci-dessous)

* Étant donné l'importance des émissions liées à l'énergie et afin de traduire la législation en résultats concrets pour l'environnement, il est important que les États membres complètent les plans nationaux d'attribution qu'ils doivent, conformément à la Directive sur l'échange de droits d'émission, soumettre à la Commission en mars 2004, et qu'ils fassent plus d'efforts pour atteindre leurs objectifs en matière de partage des charges aux termes du protocole de Kyoto, en développant et en mettant en oeuvre notamment leurs stratégies nationales de changement climatique. En outre, de nouvelles politiques pour intégrer davantage l'environnement dans les politiques énergétiques doivent être considérées.

3.4. Industrie

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

* L'adoption par le Conseil et le Parlement de la proposition de la Commission pour une nouvelle politique des produits chimiques est une priorité afin de permettre l'entrée en vigueur du système REACH en temps voulu.

* La communication sur la production durable, prévue pour 2004, portera principalement sur la façon dont les producteurs intègrent les aspects environnementaux (mesures visant à réduire les incidences de leur processus de production et de leurs produits sur l'environnement) dans leur stratégie commerciale à long terme, et s'ouvrent des débouchés du fait de leurs performances environnementales supérieures.

* La stratégie thématique sur la prévention et le recyclage des déchets, associée à la stratégie sur l'utilisation durable des ressources naturelles prévues pour 2005 porteront principalement sur les moyens de promouvoir une gestion plus durable des déchets, de réduire la production de déchets, de minimiser les incidences environnementales des déchets et de réduire l'utilisation des ressources.

* Le plan d'action sur l'innovation prévu pour 2004 à la suite de la communication de 2003 de la Commission sur l'innovation contribuera à la poursuite de la promotion des technologies propres, conformément au plan d'action pour les technologies environnementales adopté en janvier 2004.

* Le nouveau programme sur la compétitivité des entreprises qui doit être adopté en 2004 pour remplacer le programme pluriannuel actuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise, qui vient à échéance en 2005, promouvra l'avancement dans la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne, donc de l'intégration environnementale.

3.5. Marché intérieur

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

La Commission a indiqué les priorités pour 2003-2006 dans une communication sur la stratégie du marché intérieur (COM (2003) 238 final). Les actions d'une importance particulière pour une meilleure intégration des considérations environnementales dans la législation relative au marché intérieur sont notamment les suivantes :

* l'adoption par le Conseil et le Parlement européen d'une directive cadre sur la conception écologique des produits utilisant de l'énergie.

* Révision de l'encadrement communautaire pour les aides d'État en matière de protection de l'environnement (2004-2007), afin d'adapter le cadre à la sophistication croissante des investissements dans les technologies environnementales et aux nouvelles formes de partenariat public/privé.

La Commission devrait également proposer une restructuration de la base de calcul de la taxe annuelle de circulation et de la taxe d'immatriculation, afin de lier davantage la fiscalité automobile au dioxyde de carbone et d'améliorer sa cohérence avec le marché intérieur.

3.6. La coopération au développement

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

* La révision de la stratégie de l'UE pour le développement durable, prévue pour 2004, donne l'occasion de mieux intégrer les piliers internes et externes de la stratégie.

* La révision à mi-parcours des documents de stratégie nationaux financés dans le cadre de l'accord de Cotonou, prévue pour 2004 également, donne une occasion de renforcer les synergies entre environnement et développement, qu'il convient de saisir, notamment en procédant à un examen de ces documents sous l'angle environnemental et en établissant des profils environnementaux lors de l'élaboration des stratégies nationales.

* L'initiative de l'UE dans le domaine de l'eau devrait être poursuivie en menant des actions sur le terrain de concert avec les principales parties prenantes, suite à la décision de mars 2004 du Conseil sur le financement initial de l'Agence de l'eau ACE-UE. L'initiative de l'UE dans le domaine de l'énergie devrait également être poursuivie, notamment en assurant un financement adéquat. L'initiative devrait permettre d'identifier des liens énergie-environnement, de fournir au public des services énergétiques modernes et durables, en particulier en Afrique subsaharienne.

* Le plan d'action pour l'application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux devrait être poursuivi par la Commission, en particulier en adoptant un règlement à ce sujet en 2004, en vue d'instaurer un régime volontaire de délivrance d'autorisations pour les exportations de bois en provenance de pays partenaires. Une étude d'impact sur le développement durable (EIDD) de ce système est prévue pour 2004. Toujours dans le domaine forestier, la Commission proposera un mandat de négociation pour la renégociation de l'accord international sur les bois tropicaux, qui interviendra en juillet 2004.

* La révision du plan d'action pour la biodiversité dans le cadre de la coopération économique et pour le développement, prévue en 2004, donne l'occasion de mieux traiter les questions de biodiversité dans la coopération pour le développement.

* Dans le cadre de la révision de la stratégie d'intégration prévue pour 2004 et de l'évaluation de l'aide environnementale, l'Union devrait aborder en priorité la nécessité de débloquer de nouveaux moyens financiers afin de faciliter la mise en oeuvre des accords multilatéraux dans le domaine de l'environnement, et d'autres politiques clés en la matière dans les pays en développement.

* La stratégie d'intégration des considérations environnementales dans la politique de développement fixe un calendrier et des indicateurs. Les actions clés pour 2004 sont notamment la formation à l'intégration environnementale du personnel du siège et des délégations travaillant sur les questions de développement, la création d'un help desk environnemental, l'évaluation de la ligne budgétaire de l'environnement dans les pays en développement et les forêts tropicales, l'élaboration de nouvelles lignes directrices pour la programmation à l'horizon 2005-2006 et enfin la mise à jour du manuel d'intégration dans la coopération pour le développement.

3.7. Pêche

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

Sur la base des propositions de la Commission dans le cadre de la politique commune de la pêche et de l'accord du Conseil en décembre 2002 et décembre 2003, il convient de poursuivre les efforts en vue de réaliser l'objectif de Johannesbourg consistant à établir une exploitation durable des ressources poissonnières d'ici à 2015.

* Toutes les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre la réforme de la PCP, notamment par des réductions de la pression de pêche, la création des premiers conseils consultatifs régionaux en 2004, l'élaboration d'accords de partenariat dans le secteur de la pêche et l'intégration des préoccupations environnementales dans l'aquaculture.

* Le nombre d'espèces et de zones affectées par la pression de pêche va croissant. Le rapport 2003 du Conseil International pour l'Exploration de la Mer (CIEM) constate que, sur les 113 stocks de poissons évalués par le CIEM dans l'Atlantique Nord en 2001, seulement 18% se situaient au-dessous des limites biologiques sûres et que la surpêche est une des principales causes de la baisse des stocks. Des mesures sont nécessaires pour réduire encore l'effort de pêche.

* À plus long terme, l'Union devrait garder à l'esprit les effets du changement climatique sur la taille et la répartition des stocks en relation avec la définition des politiques et la fixation de leurs objectifs.

3.8. Affaires économiques et financières

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

* Suite à la nouvelle directive sur la fiscalité des produits utilisant de l'énergie, entrée en vigueur en janvier 2004, de nouvelles mesures sont nécessaires afin de promouvoir l'utilisation d'instruments souples fondés sur le marché et favorisant la protection de l'environnement. À cet effet, la Commission présentera en 2004 une communication à ce sujet.

* Les orientations générales de politique économique en vigueur, qui constituent un élément majeur pour la préparation du rapport de printemps de la Commission et comprennent l'établissement d'un dialogue avec les États membres sur la politique économique, couvrent la période 2003-2005. Les orientations générales de politique économique comprennent depuis 2001 des considérations environnementales générales, mais il conviendrait d'envisager d'y inclure des recommandations environnementales spécifiques à partir de 2005, lorsque des signes attestent l'existence d'un problème particulier au pays concerné et qui représente un défi économique important ou a des implications pour la politique économique.

* D'autres actions devraient être engagées, sur la base du cadre de l'OCDE dont la publication est prévue pour fin 2004, afin de mettre en lumière les subventions néfastes pour l'environnement, en tenant compte toutefois des aspects économiques et sociaux, comme indiqué dans le plan d'action pour les technologies environnementales.

* La Commission devrait présenter des propositions d'objectifs environnementaux plus ambitieux en matière de fiscalité de l'énergie, dans les deux ans suivant l'adoption de la directive sur la fiscalité des produits utilisant de l'énergie, comme indiqué dans sa communication COM (2001) 264 sur la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable.

3.9. Politique commerciale et étrangère

Situation

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Défis et occasions futurs pour l'intégration environnementale

* L'Union devrait intégrer le défi, souligné dans la stratégie européenne de sécurité adoptée en décembre 2003 par le Conseil Européen, que le changement climatique pourrait représenter dans les prochaines décennies, du fait de la concurrence accrue pour les ressources naturelles, en particulier l'eau. Cela pourrait provoquer des troubles et des mouvement migratoires dans diverses régions.

* L'initiative européenne de voisinage (Europe élargie), en cours d'élaboration suite à l'adoption de la communication de la Commission en mars 2003, aborde les questions environnementales. Dans ce cadre, la réflexion sur la création d'un nouvel instrument de voisinage donne une occasion de prendre en considération les défis environnementaux particuliers des pays concernés.

* La dimension environnementale devrait être intégrée dans l'Espace économique européen commun (EEEC) envisagé, approuvé lors du sommet UE-Russie en novembre 2003.

* L'initiative européenne pour une diplomatie verte, récemment mise sur pied, devrait être prise pour base d'une action visant à renforcer, au niveau opérationnel, la voix et l'influence de l'Europe dans les négociations et processus internationaux en matière d'environnement. Il conviendrait également de renforcer le dialogue avec les partenaires clés sur les questions environnementales.

* La Commission et les États membres devraient promouvoir davantage l'inscription d'un point "commerce et environnement" dans les négociations de l'OMC dans le cadre du programme de Doha pour le développement ; il convient également de renforcer la dimension environnementale des accords de commerce régionaux et bilatéraux, notamment en améliorant les analyses d'impact sur le développement durable et l'utilisation de leurs résultats dans les négociations.

* La mise en oeuvre de la Recommandation de l'OCDE sur des approches communes de l'environnement et des crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public devrait être poursuivie par les États membres et une action supplémentaire devrait être entreprise afin de renforcer la contribution des crédits à l'exportation au développement durable, par exemple dans le secteur des énergies renouvelables.

4. La nécessité d'améliorer les résultats en matière d'intégration environnementale

Sur la base de l'analyse des résultats sectoriels, on peut conclure que le processus de Cardiff a abouti à des résultats mitigés. Du côté positif, ce processus a contribué à des améliorations concrètes de certains secteurs : les initiatives de la Commission au sujet des énergies renouvelables et du rendement énergetique constituent une incontestable avancée. La réforme de la PAC en 2003 et 2004 a considérablement participé aux progrès vers les objectifs du processus de Cardiff. Le processus de Cardiff a également contribué à donner du poids à la question de l'intégration environnementale, dorénavant régulièrement examinée au niveau de l'UE.

Toutefois, les engagements pris en la matière restent pour la plupart à concrétiser. À ce jour, le processus de Cardiff n'a pas donné tous les résultats escomptés. Il présente plusieurs insuffisances :

* Un manque général de cohérence : la qualité et l'ambition varient considérablement d'un secteur à l'autre. Toutes les formations du Conseil n'ont pas fait preuve du même degré d'engagement dans le processus. Certaines stratégies ont pris la forme d'une série pleinement développée d'engagements, assorties d'échéances, d'étapes bien définies, de mécanismes de notification et de révision. D'autres formations du Conseil s'en sont tenues à des déclarations d'intention dans leurs conclusions, davantage axées sur la mise en oeuvre de la politique environnementale que sur des engagements en vue de l'intégration de l'environnement dans les secteurs concernés. Il convient d'étudier les moyens d'améliorer la cohérence.

* L'engagement politique devrait être renforcé : le processus de Cardiff semble être perçu par plusieurs formations du Conseil comme un exercice purement formel, imposé par le Conseil Européen et qu'ils ne reconnaissent pas comme le leur. Le rythme des progrès varie également en fonction du degré d'engagement en faveur de l'intégration environnementale des présidences successives du Conseil.

* Les mécanismes de mise en oeuvre, de réalisation des objectifs et de révision peuvent être améliorées: il faut incontestablement persévérer, car les efforts d'intégration demandent du temps pour porter leurs fruits; les premiers secteurs à avoir élaboré des stratégies d'intégration ont en général obtenu des résultats, comme par exemple l'agriculture. Toutefois, des dispositions spécifiques de mise en oeuvre peuvent faciliter l'obtention de résultats. Ainsi, la stratégie adoptée dans le secteur du développement en 2001 expose en détail les mesures nécessaires pour obtenir des résultats sur le terrain, abordant notamment les questions des ressources humaines, de la sensibilisation et de la formation. Or de nombreuses formations du Conseil ont interprété le processus de Cardiff comme une opération ponctuelle. L'intégration est au contraire un processus dynamique qu'il convient de suivre, réviser et mettre à jour régulièrement. Force est de constater pourtant que bien peu de stratégies prévoient des révisions régulières. La stratégie du secteur énergétique, par exemple, adoptée en 1999, comporte un engagement pour sa révision biennale.

* Des priorités et une orientation plus claires sont nécessaires : de nombreuses stratégies ont tendance à prendre la forme d'un fourre-tout, sans faire ressortir de domaines prioritaires bien identifiés dans lesquels des actions ciblées pourraient faire la différence. En revanche le rythme de l'intégration semble accéléré dans les secteurs pour lesquels l'Union a fixé des objectifs et des étapes clairs. Tel est le cas de la stratégie du secteur énergétique pour 1999, et de celle du développement pour 2001, qui renforce l'accent sur les cibles fixées pour 2010 et 2015 (action en relation avec le changement climatique, énergies renouvelables et cogénération, renversement de la tendance aux pertes de ressources environnementales). Les stratégies des secteurs du développement et de la pêche comprennent également un tableau des étapes, assorties de délai pour leur achèvement. En outre, lorsque la compétence se situe au niveau de l'Union, les objectifs à l'aune desquels les progrès peuvent être mesurés et examinés sont souvent plus faciles à atteindre. Dans de nombreux autres domaines, les objectifs sont plus ambigus et la voie d'intégration moins claire. Il est souvent nécessaire de trouver de difficiles compromis entre les différents intérêts nationaux, puis de mobiliser les énergies nationales pour les appliquer, ce qui est tout aussi délicat.

* L'adoption d'une approche stratégique tournée vers l'avenir serait bénéfique: jusqu'à présent, les mesures les plus importantes prises pour faire progresser l'intégration environnementale au niveau de l'UE ont pris la forme d'une réponse à des situations de crise, notamment des menaces contre une activité économique continue (pêche), des alertes alimentaires répétées (agriculture) ou des catastrophes écologiques (transport maritime), plutôt que du résultat de stratégies d'intégration environnementale conçues dans le cadre du processus de Cardiff. Une action plus centrée sur le développement et la mise en oeuvre de l'approche stratégique établie par le processus de Cardiff accroîtrait la rentabilité de l'intégration environnementale. Il est généralement admis que les approches stratégiques fondées sur la planification permettent une meilleure gestion des risques et peuvent réduire les coûts des dommages futurs ainsi que les coûts de prévention des dommages.

Ces insuffisances ont donné lieu à des appels en faveur d'une relance de l'action. En octobre 2002, le Conseil Environnement a invité le Conseil Européen à "intensifier le processus de Cardiff [...] afin de parvenir à un développement durable, notamment en invitant les formations compétentes du Conseil à mettre en pratique, sous la coordination du Conseil "Affaires générales" et relations extérieures, conformément aux conclusions du Conseil européen de Séville, la dissociation entre croissance économique, exploitation des ressources naturelles et dégradation de l'environnement et à rendre compte tous les deux ans à partir de 2003 ou de 2004, selon qu'il conviendra » [24].

[24] Conclusions du Conseil Environnement sur la mise en pratique de la stratégie de l'Union européenne pour le développement durable et de la dimension environnementale des engagements de Johannesbourg (Bruxelles, le 17 octobre 2002).

Le Conseil Européen de Bruxelles de mars 2003 a réaffirmé l'importance du mandat pour l'intégration environnementale dans le contexte des efforts de l'UE pour progresser sur la voie du développement durable, et a appelé à cette fin au renforcement du processus de Cardiff, notamment par la fixation "d'objectifs sectoriels de découplage ». Les spécificités du contexte institutionnel et politique de chaque stratégie devraient à l'évidence être pris en compte aux fins de la fixation de ces objectifs ainsi que du développement futur du processus de Cardiff.

Le Conseil Européen de Printemps de mars 2004 a de nouveau souligné l'importance de l'intégration environnementale : « Pour être durable, la croissance doit être respectueuse de l'environnement. Il convient de dissocier croissance et incidences négatives sur l'environnement par une meilleure intégration des préoccupations en matière d'environnement et par la promotion de modes de production et de consommation plus durables. »

5. La marche à suivre

Comme souligné lors du Conseil Européen de mars 2003 [25] ainsi que dans le réexamen 2003 de la politique de l'environnement, l'intégration environnementale doit être relancée. C'est ce qu'atteste la présente évaluation. Étant donné la persistance des pressions environnementales négatives et des tendances non durables, le processus de Cardiff doit être poursuivi, dans certains cas de manière plus vigoureuse. Toutefois, la réussite de l'intégration des préoccupations environnementales dans les autres secteurs nécessitera de nouvelles mesures pour soutenir ce processus et promouvoir l'intégration, dans le contexte plus large du développement durable. Dans la section suivante, plusieurs suggestions sont formulées pour accroître l'efficacité du processus de Cardiff, par des actions complémentaires aux niveaux communautaire et national, afin qu'il se traduise par des améliorations environnementales sur le terrain.

[25] Voir le paragraphe 57 des conclusions de la présidence du Conseil européen (20-21 mars 2003).

5.1. Relance du processus de Cardiff

i) Le processus de Cardiff a besoin d'une direction claire. Un signal politique clair devrait être donné par le Conseil européen sur la nécessité de poursuivre l'intégration environnementale avec détermination dans le cadre du processus de Cardiff. Le Conseil européen devrait régulièrement être informé du rythme des progrès dans ce domaine et avoir ainsi l'occasion de réaffirmer son engagement en faveur de l'intégration environnementale, afin de donner l'impulsion politique nécessaire pour mobiliser à cette fin les différentes formations du Conseil.

ii) conformément aux conclusions du Conseil européen de mars 2003, la Commission effectuera un bilan annuel du processus de Cardiff pour servir à l'examen de la politique environnementale, au rapport de printemps de la Commission et aussi au Conseil européen de printemps.

Il convient d'étudier des approches visant à promouvoir les bonnes pratiques et la cohérence entre les stratégies en termes de surveillance, révision et mise à jour du contenu des stratégies. La Commission développera des orientations et un cadre communs d'ici 2005, en identifiant les approches possibles et en présentant les options permettant d'assurer au mieux le rôle indispensable de coordination et de supervision.

iii) Les conseils sectoriels devraient veiller à ce que :

* L'accent soit mis sur la mise en oeuvre de la stratégie et l'exécution des engagements déjà pris.

* Il s'agit de traduire les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels clairs. Des objectifs et étapes plus ciblés seront inclus dans les stratégies afin d'établir pour chaque secteur une voie d'intégration environnementale. Le suivi bénéficiera également d'une approche systématique et ciblée. Ainsi, comme l'a suggéré le Royaume-Uni dans sa contribution à la préparation du Conseil européen du printemps 2004, les différentes formations du Conseil pourraient être invitées par le Conseil européen à faire rapport chaque année sur les mesures prises pour lutter contre le changement climatique.

* Le suivi de la stratégie soit mis en pratique: de nouveaux efforts doivent être faits en vue de la définition et de l'application d'objectifs et d'étapes de découplage, ainsi que d'indicateurs d'intégration (sur la base des mesures prises dans les transports (TERM), dans l'agriculture (IRENA) et dans l'énergie (ERM)) permettant de mesurer les progrès accomplis sur la voie du développement durable [26].

[26] Ce point a été souligné dans les conclusions de la Présidence du Conseil européen des 20 et 21 mars 2003, paragraphe 57.

* Les stratégies comprennent des mécanismes de mise à jour et de révision pour permettre de les adapter en fonction des progrès accomplis et des leçons tirées de l'expérience, ainsi que de tenir compte de l'évolution des politiques au cours de la mise en oeuvre.

Plus précisément:

* Le Conseil affaires générales et relations extérieures qui devait réviser sa stratégie en 2003 devrait être invité à effectuer cette révision dans un délai raisonnable. Il pourrait être invité, dans le cadre de la révision de la stratégie de développement prévue pour 2004, à adapter les objectifs de la stratégie au plan de mise en oeuvre de Johannesbourg, afin de contribuer activement à sa réalisation. En outre, la révision devrait aborder la nécessité de nouveaux moyens financiers pour faciliter la mise en oeuvre des accords multilatéraux et d'autres politiques environnementales clés dans les pays en développement.

* Comme indiqué par le Conseil environnement (17 octobre 2002), les efforts d'intégration environnementale doivent être étendus aux autres politiques sectorielles. Étant donné leurs liens étroits avec la politique de l'environnement, le Conseil considère le tourisme, la recherche, la politique de cohésion et l'éducation comme des candidats prioritaires pour de futurs efforts d'intégration environnementale au niveau de l'UE.

5.2. Compléter le processus de Cardiff

Afin que le processus de Cardiff se traduise par de réelles améliorations dans la qualité de l'environnement et promeuve le développement durable dans les actions qu'il suscite, il est clair que l'approche institutionnelle et descendante suivie dans ce processus doit être doublée de mesures plus concrètes tant au niveau communautaire que national.

L'objectif de ces mesures complémentaires serait de mobiliser les autres acteurs au niveau communautaire et dans les États membres pour soutenir l'intégration environnementale, en renforçant l'efficacité des efforts déployés par les formations du Conseil et d'autres institutions dans le cadre du processus de Cardiff, en démontrant que celui-ci est nécessaire et qu'il peut être mutuellement bénéfique aux secteurs concernés ainsi qu'à l'environnement, que des instruments et solutions appropriés existent et peuvent être élaborées aux fins de sa mise en oeuvre. Cela implique en particulier:

5.2.1 Au niveau communautaire

i) La promotion de solutions satisfaisantes pour tous :

Il faut mettre davantage l'accent sur la façon dont l'intégration environnementale peut aider à la réalisation d'autres objectifs sectoriels, en recherchant des solutions au bénéfice de tous. La Commission, ainsi que les États membres, devrait rechercher de telles solutions ainsi que des exemples de bonnes pratiques. Dans les transports, par exemple, les réductions de la congestion obtenues par la tarification amélioreront la mobilité et réduiront les coûts pour les autres secteurs de l'économie, tout en améliorant la qualité de l'air [27]. L'amélioration de la qualité environnementale des régions les moins favorisées peut être un facteur important pour attirer les investissements privés ou développer le tourisme dans une région et ainsi promouvoir le développement régional, avec des bénéfices en termes de cohésion. Un domaine prometteur en la matière est la promotion des technologies environnementales.

[27] En effet, la nouvelle proposition d'Eurovignette encourage les États membres à différencier les tarifs. Ce nouveau cadre, lorsqu'il sera adopté par le Conseil et le Parlement, pourra servir à contribuer de façon importante à une amélioration de la performance environnementale du secteur des transports, à condition que les États membres utilisent les possibilités offertes par la directive.

ii) La démonstration de la faisabilité de l'intégration environnementale:

Parallèlement, il est nécessaire de développer des instruments et approches innovants qui peuvent promouvoir activement l'intégration environnementale tout en minimisant les coûts économiques et sociaux. Si la voie législative reste essentielle pour réaliser les objectifs en matière d'environnement, elle doit être complétée par un éventail plus large d'instruments opérationnels assurant une rentabilité maximale des efforts pour atteindre les objectifs, tout en tenant pleinement compte des considérations économiques et sociales. Comme indiqué dans la stratégie de l'UE pour le développement durable, dans le 6e PAE et dans le plan d'action pour les technologies environnementales, les mesures permettant une internalisation des coûts environnementaux constituent une des voies les plus rapides vers l'intégration environnementale, car une internalisation réussie implique que les signaux au niveau des prix reflètent les coûts environnementaux réels, permettant ainsi des décisions en connaissance de cause de la part tant des opérateurs économiques que des responsables politiques dans les secteurs concernés. Cette internalisation des coûts est facilitée par l'utilisation d'instruments fondés sur le marché afin de promouvoir les objectifs environnementaux, comme l'illustre le système d'échange de droits d'émissions récemment adopté, ou la directive sur la fiscalité des produits utilisant de l'énergie. Il y a de nombreux avantages à l'utilisation d'instruments fondés sur le marché. Mécanismes souples, ils permettent à plusieurs acteurs de développer des approches rentables pour réduire les incidences environnementales. En internalisant les coûts environnementaux, ils peuvent entraîner des modifications de comportement. Toutefois, la compétence dans ce domaine appartient principalement aux États membres, ce qui freine la mise en oeuvre de certains instruments fondés sur le marché au niveau communautaire, comme le démontre le délai nécessaire pour l'adoption de mesures dans le domaine de la fiscalité.

Parmi les autres instruments conçus pour contribuer à l'intégration environnementale figurent notamment les stratégies thématiques prévues dans le 6e PAE (sols ; mer ; qualité de l'air; ressources; déchets et recyclage; villes; pesticides) ainsi que la stratégie sur l'environnement et la santé. Ces stratégies illustrent la nouvelle approche intégrée de la Commission pour l'élaboration de la politique dans le domaine de l'environnement. Elles sont définies en consultation étroite avec les parties prenantes ainsi qu'avec la participation des secteurs opérationnels concernés, afin de promouvoir l'intégration environnementale et la convergence des politiques. Les stratégies fixeront des objectifs clairs et quantifiables et promouvront si possible l'utilisation d'instruments fondés sur le marché [28]. Elles constitueront un banc d'essai pour des approches innovantes.

[28] L'élaboration des stratégies se fait en deux étapes. La première, achevée en 2003, a donné lieu à une communication définissant les problèmes à résoudre et donnant les grandes lignes des solutions proposées. La seconde étape concernera la définition des objectifs ainsi que des moyens et mesures pour y parvenir; elle sera achevée en 2005. Trois stratégies complèteront la seconde étape en 2004 (sols, pesticides, prévention et recyclage des déchets); parallèlement, un plan d'action sur l'environnement et la santé sera élaboré suite à l'adoption d'une stratégie globale en la matière en 2003.

La mise en oeuvre pleine et entière, à compter de janvier 2004, des analyses d'impact approfondies, dans le cadre du paquet pour une meilleure réglementation et dans le contexte de la stratégie pour le développement durable, suscitera des retombées d'une politique à l'autre, ou des synergies qu'il conviendra de repérer et d'utiliser, ce qui facilitera l'identification et la négociation des compromis. L'expérience acquise jusqu'à présent confirme que les analyses d'impact approfondies, utilisées correctement, peuvent être de puissants instruments de promotion de l'intégration environnementale, tout en assurant une prise en considération adéquate des dimensions économiques et sociales du développement durable.

iii) L'illustration de la nécessité de l'intégration environnementale:

Informer sur les problèmes environnementaux et leurs solutions peut sensibiliser le public et les décideurs à la nécessité de poursuivre l'intégration environnementale. L'information peut également servir à promouvoir la participation des parties intéressées, afin d'améliorer la conception de la politique de l'environnement et d'encourager les changements de comportement.

Les efforts visant à rassembler et publier des informations et données sur l'état de l'environnement, les pressions qu'il subit, leurs provenances et le chemin qui reste à parcourir pour réaliser les objectifs fixés doivent être intensifiés et devraient aller de pair avec les efforts pour faire la synthèse de ces éléments, notamment au moyen d'indicateurs.

5.2.2. Au niveau national

Afin de recueillir l'ensemble des bénéfices potentiels liés au processus de Cardiff et aux efforts qui s'y rattachent en termes d'améliorations sur le terrain pour l'environnement et le développement durable, les efforts en vue d'améliorer l'intégration au niveau de l'UE doivent être relayés par des engagements et des actions au niveau national.

Par exemple, l'application rigoureuse, par les États membres, des directives sur l'analyse des incidences sur l'environnement [29] et sur l'évaluation stratégique environnementale [30] est essentielle pour avancer dans l'intégration environnementale par l'intermédiaire des projets, plans et programmes au niveau national.

[29] La directive 85/337/CEE, amendée par la directive 97/11/CE. La directive EIE requiert la prise en compte des incidences environnementales d'un éventail de projets concernant diffférents secteurs avant l'adoption définitive du projet.

[30] Directive 2001/42/CE. Une analyse environnementale stratégique permet l'identification et l'évaluation des conséquences environnementales de certains plans et programmes lors de leur élaboration, avant leur adoption.

En outre, des échanges réguliers de bonnes pratiques aux niveaux national, régional et local pourraient faciliter la concrétisation de l'intégration. Il existe à tous les niveaux une grande expérience, acquise notamment dans le cadre des initiatives liées à l'Agenda 21 local, qu'il conviendrait de regrouper et de rendre plus accessibles. Le réexamen de la dimension internationale des stratégies nationales pour le développement durable, actuellement en préparation, constituera un premier outil d'analyse des approches, en vue de mettre en lumière les bonnes pratiques et d'en promouvoir les échanges. Il conviendraient d'étudier les moyens de renforcer les réseaux existants pour l'intégration environnementale et le développement durable ainsi que de simplifier et d'accélérer l'échange d'informations entre les acteurs. On pourrait par exemple envisager la création d'un portail internet interactif afin de permettre la consultation et la mise à jour d'informations sur les expériences aux niveaux national, régional et local.

Le maintien d'un engagement politique sur le recours à de telles approches au niveau de l'UE et des États membres est nécessaire pour que le processus d'intégration environnementale continue de se traduire en résultats tangibles sur le terrain.

6. CONCLUSION

Le présent bilan, s'il met en lumière les résultats positifs du processus de Cardiff, en particulier le relèvement du profil de l'intégration environnementale et les améliorations concrètes dans certains secteurs, fait ressortir également plusieurs points faibles dans sa mise en oeuvre. Il souligne notamment la nécessité d'améliorer la cohérence des stratégies adoptées par les différentes formations du Conseil et de mettre davantage l'accent sur les bonnes pratiques en termes de contenu et de mise en oeuvre. Il évoque également une série de mesures aux niveaux communautaire et national à l'appui des Conseils sectoriels dans leurs efforts pour intégrer, au titre du processus de Cardiff, les préoccupations environnementales dans leurs politiques, mesures qui visent à maximiser les bénéfices de ces efforts en termes d'améliorations environnementales concrètes. D'autres efforts sont également nécessaires au niveau national pour mettre pleinement en oeuvre les décisions prises au niveau communautaire.

Bien que le développement durable implique de développer les politiques économiques, sociales et environnementales de façon à ce qu'elles ce renforcent mutuellement, l'intégration environnementale doit être un processus plus visible et doit s'assurer d'un soutien au plus haut niveau politique. Elle devrait figurer régulièrement à l'ordre du jour du Conseil européen de printemps. À cet égard, et conformément aux conclusions de la présidence au Conseil européen de mars 2003, la Commission européenne effectuera un bilan annuel de l'intégration environnementale, en complément de la révision de la politique de l'environnement et qui sera intégré au rapport de printemps de la Commission ainsi qu'aux débats du Conseil européen de printemps.

Il convient également de ne pas manquer les occasions de promouvoir l'intégration environnementale qui vont se présenter:

* La révision de la stratégie pour le développement durable, prévue pour 2004-2005, examinera les progrès accomplis depuis 2001 et identifiera des actions prioritaires pour assurer la réalisation des objectifs. Cet exercice permettra à l'UE d'une part de mettre en lumière les points pour lesquels les lacunes en matière d'intégration environnementale se situent au niveau de l'UE et entravent ses propres efforts pour enrayer les tendances environnementales non durables, et d'autre part de formuler des propositions concrètes pour combler ces lacunes.

* La révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, en 2005, offre une autre occasion d'examiner comment l'intégration environnementale et la croissance économique et de l'emploi pourraient se soutenir mutuellement.

* L'accent mis par la Commission sur le développement durable dans sa communication sur les perspectives financières de l'Union (à partir de 2007) [31] va donner une impulsion supplémentaire en faveur de l'intégration environnementale, en particulier dans la politique agricole et régionale. L'adoption, en 2004, d'une proposition de la Commission concernant un règlement sur les Fonds structurels et de cohésion pour la période après 2006, qui fixe de nouvelles orientations, donnera l'occasion de mieux intégrer les piliers environnementaux, économiques et sociaux du développement durable dans la politique de cohésion.

[31] Voir la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Programme législatif et de travail de la Commission pour 2004, COM (2003) 645 final du 29 octobre 2003, p. 5.

L'intégration environnementale est une condition clé pour avancer sur la voie du développement durable. Cela requiert l'engagement ferme et infaillible de tous les secteurs opérationnels à tous les niveaux de gouvernance dans l'Union.