EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le règlement (UE) nº 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (ci-après le «règlement sur les exigences de fonds propres» ou «CRR») a établi, avec la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil (ci-après la «directive sur les exigences de fonds propres» ou «CRD»), le cadre de réglementation prudentielle applicable aux établissements de crédit exerçant des activités dans l’Union. Largement fondés sur les normes internationales convenues avec les partenaires internationaux de l’UE, en particulier le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), le CRR et la CRD ont été adoptés à la suite de la crise financière de 2008 et 2009, afin d’accroître la résilience des établissements opérant dans le secteur financier de l’UE. Le CRR a été ultérieurement modifié, afin de remédier à des faiblesses que présentait encore le cadre de réglementation prudentielle et de mettre en œuvre certains pans encore en suspens de la réforme des services financiers entreprise à l’échelle mondiale qui sont essentiels pour garantir la résilience des établissements. Parmi les diverses modifications apportées au CRR, le règlement (UE) 2017/2395 y a inséré des dispositions transitoires visant à atténuer l’incidence sur les fonds propres de l’entrée en vigueur de la nouvelle norme d’information financière (IFRS) 9 «Instruments financiers». Le règlement (UE) 2019/630 y a introduit une exigence de couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes (ce que l’on a appelé le «filet de sécurité de type prudentiel»). En outre, le règlement (UE) 2019/876 (CRR II) a ajouté au CRR certains des derniers éléments des réformes conduites au niveau international (le dispositif de Bâle III finalisé), qui, notamment, redéfinissent le ratio de levier et prévoient un coussin de ratio de levier, afin d’empêcher les établissements d’accroître excessivement leur levier. Ce dernier règlement a aussi introduit dans le CRR des dispositions prévoyant un traitement prudentiel plus favorable des actifs consistant en des logiciels, de certains prêts garantis par des pensions ou des salaires, ainsi que des prêts aux petites et moyennes entreprises (PME) et en faveur de projets d’infrastructure.

La pandémie de COVID-19 et les mesures exceptionnelles de confinement qui ont été prises pour la stopper ont entraîné un grave choc économique, de portée majeure. Les entreprises sont confrontées à des ruptures dans leurs chaînes d’approvisionnement, à une contraction de la demande et à la nécessité de fermetures temporaires, tandis que les ménages doivent affronter le chômage et une baisse de leurs revenus. Les pouvoirs publics au niveau de l’Union et des États membres ont pris des mesures décisives pour aider les entreprises solvables et les ménages à faire face à ce ralentissement brutal, mais temporaire, de l’activité économique, ainsi qu’à la pénurie de liquidités qu’il va entraîner. Grâce aux réformes conduites à la suite de la crise financière de 2008, les établissements de crédit sont aujourd’hui bien capitalisés et bien plus résilients qu’ils ne l’étaient en 2008. Cette bonne santé leur permet de jouer un rôle essentiel dans la gestion du choc économique causé par la pandémie de COVID-19. Cependant, les incertitudes qui entourent les perspectives de reprise économique auront nécessairement une incidence sur le secteur bancaire.

Face à ces nouvelles circonstances, les autorités compétentes de toute l’Union ont décidé d’alléger temporairement les exigences de fonds propres et les exigences opérationnelles applicables aux établissements de crédit, afin de garantir à ceux-ci des conditions favorables à la poursuite de leur activité de prêt dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Il importe en effet que les capitaux aillent où ils sont le plus nécessaires et que le cadre prudentiel interagisse harmonieusement avec les diverses mesures prises face à la pandémie de COVID-19. Le CRR offre une grande latitude pour soutenir les initiatives publiques et privées visant à favoriser la poursuite de l’activité de prêt dans le contexte de la pandémie de COVID-19, tout en garantissant une approche prudente. Cette flexibilité inscrite dans le CRR est décrite dans la communication interprétative de la Commission du 27 avril 2020 sur l’application des cadres comptable et prudentiel en vue de faciliter l’octroi de prêts bancaires dans l’Union dans le contexte de la crise liée à la COVID-19.

Outre l’utilisation de toute la flexibilité permise par le cadre existant, il convient d’apporter des modifications mineures à des dispositions spécifiques du CRR, afin de maximiser la capacité des établissements de crédit de prêter et d’absorber les pertes liées à la pandémie de COVID-19, tout en préservant leur résilience. En outre, au niveau international, le CBCB a convenu de prolonger d’un an le délai de mise en œuvre des derniers éléments du dispositif de Bâle III, dont certains avaient déjà été intégrés dans le CRR, ainsi que d’accorder une plus grande souplesse pour la matérialisation progressive des effets d’IFRS 9 sur les fonds propres. Ces changements doivent être pris en compte dans les règles existantes.

Premièrement, il est nécessaire d’adapter les dispositions transitoires qui permettent aux établissements de crédit d’atténuer l’incidence sur leurs fonds propres du provisionnement pour pertes de crédit attendues imposé par la norme IFRS 9. Cette adaptation permettrait aux établissements de crédit de mieux atténuer l’incidence de toute augmentation potentielle de ce provisionnement que causerait une détérioration de la qualité de crédit de leurs expositions liée aux conséquences économiques de la pandémie de COVID-19.

Deuxièmement, afin de tenir compte de l’incidence des garanties accordées en lien avec la pandémie de COVID-19, il est nécessaire d’adapter les règles relatives à la couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes (ENP), afin que le traitement actuellement applicable aux ENP garanties ou assurées par des organismes de crédit à l’exportation soit temporairement étendu aux expositions qui seraient devenues non performantes en conséquence de la pandémie et qui seraient couvertes par les différents régimes de garantie mis en place par les États membres. Les similitudes des garanties accordées par les organismes de crédit à l’exportation avec celles liées à la COVID-19 seraient ainsi reconnues.

Troisièmement, le mécanisme de compensation lié au pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes de permettre aux établissements de crédit d’exclure temporairement du calcul du ratio de levier leurs expositions sous forme de réserves de banque centrale doit être modifié. L’objectif serait de garantir que les liquidités fournies par les banques centrales dans un contexte de crise vont effectivement, via les établissements de crédit, à l’économie.

Quatrièmement, il est nécessaire de reporter, conformément à la décision du CBCB, la date d’application de la nouvelle exigence de coussin de ratio de levier. Une telle mesure donnerait plus de capacité opérationnelle aux établissements de crédit et leur permettrait de se concentrer sur les défis plus immédiats liés à la pandémie de COVID-19.

Cinquièmement, il faut avancer les dates d’application de certains allègements des exigences de fonds propres prévues par le CRR, mais pas encore applicables, à savoir les dispositions relatives au traitement de certains actifs logiciels, les dispositions relatives à certains prêts garantis par des pensions ou des salaires, le facteur supplétif révisé pour les petites et moyennes entreprises (PME) et le nouveau facteur supplétif pour le financement des infrastructures. Avancer la date d’application des deux facteurs supplétifs, du traitement préférentiel de certains actifs logiciels et du traitement préférentiel de certains prêts garantis par des pensions ou des salaires permettrait aux établissements de crédit de libérer des fonds propres et de donner à leur activité de prêt un coup de fouet bien nécessaire durant la pandémie de COVID-19 et à sa suite.

Les modifications proposées ci-dessus ne modifieront pas fondamentalement le cadre de réglementation prudentielle. Elles font partie de la réponse apportée par la Commission à la situation d’urgence engendrée par la pandémie de COVID-19. Ces ajustements du cadre de réglementation prudentielle faciliteraient les efforts collectifs tendant à atténuer les conséquences de la pandémie et à progresser sur la voie d’une reprise rapide.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition prévoit d’apporter des modifications à la législation existante Ces modifications sont pleinement cohérentes avec les dispositions existantes dans le domaine des exigences prudentielles applicables aux établissements et de leur surveillance, y compris la communication interprétative de la Commission adoptée en même temps que la présente proposition. Elles sont également pleinement cohérentes avec les règles comptables de l’Union, notamment le règlement (UE) 2016/2067 de la Commission du 22 novembre 2016 modifiant le règlement (CE) nº 1126/2008 portant adoption de certaines normes comptables internationales conformément au règlement (CE) nº 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la norme internationale d’information financière IFRS 9. La présente proposition complète des mesures prises par la Banque centrale européenne, l’Autorité bancaire européenne et les autorités nationales compétentes dans ce domaine.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

La présente proposition s’inscrit dans le cadre plus large de la réponse apportée par la Commission européenne à la pandémie de COVID-19. Elle contribuera à garantir l’efficacité des mesures adoptées par les États membres, la Commission et la Banque centrale européenne. Elle est aussi pleinement cohérente avec la communication de la Commission du 13 mars 2020 sur les aspects économiques de la crise liée à la COVID-19, ainsi qu’avec le train de mesures économiques intitulé «Réaction face au coronavirus – Utiliser chaque euro disponible» lancé le 2 avril 2020.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ