FR Journal officiel de l'Union européenne C 44/182

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'initiative citoyenne»

COM(2010) 119 final — 2010/0074 (COD)

2011/C 44/34

Rapporteuse générale: Mme Anne-Marie SIGMUND

Le 27 avril 2010 et le 19 mai 2010, le Conseil et le Parlement européen ont respectivement décidé, conformément à l'article 304, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'initiative citoyenne»

COM(2010) 119 final — 2010/0074 (COD).

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 464e session plénière des 14 et 15 juillet 2010 (séance du 14 juillet 2010) de nommer Mme Anne-Marie SIGMUND rapporteuse générale, et a adopté le présent avis par 155 voix pour et 4 voix contre.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité approuve les principes essentiels de la proposition de la Commission, notamment la démarche en trois étapes, à savoir l'enregistrement formel, la vérification de la recevabilité sur le fond et l'évaluation politique.

1.2 Le Comité envisage d'intervenir à deux stades: premièrement en tant que «facilitateur» d'initiatives citoyennes en cours de lancement, afin de permettre leur mise en réseau ainsi que des contacts éventuels, etc., et deuxièmement en tant qu'accompagnateur institutionnel, chargé d'aider la Commission à évaluer une initiative réussie en élaborant un avis, en organisant des auditions, etc. Par ailleurs, le Comité prendra part aux campagnes de communication.

1.3 Cela étant, le Comité propose entre autres les améliorations suivantes:

— une référence claire aux valeurs de l'Union comme motif de refus d'un enregistrement;

— l'abandon de la mention de différents numéros d'identification lors de la signature d'une initiative;

— la référence au lieu de résidence comme principe d'affectation des signataires à un État membre;

— la prolongation du délai de collecte des signatures à 18 mois;

— le développement de logiciels «à source ouverte» (open source) pour la collecte en ligne;

— l'abaissement du nombre minimal d'États membres à un quart;

— l'abaissement à 50 000 signataires du quorum pour le contrôle de la recevabilité;

— une révision du règlement au terme de trois ans;

— la mise en place d'une coopération interinstitutionnelle.

2. Introduction

2.1 Le Comité approuve les principes essentiels de la proposition de règlement présentée par la Commission concernant l'initiative citoyenne européenne. Le présent avis complète l'avis adopté le 17 mars 2010 sur «La mise en œuvre du traité de Lisbonne: démocratie participative et initiative citoyenne (art. 11 TUE)» (1) et ne traite que des aspects qui selon le Comité mériteraient d'être encore améliorés.

2.2 Le Comité renvoie notamment aux motifs de la Convention européenne qui souhaitait explicitement offrir aux citoyens, dans le cadre de la «vie démocratique de l'Union», un instrument leur permettant d'influer à égalité avec le Parlement et le Conseil sur la définition de l'agenda politique.

3. Modifications souhaitées de la proposition de règlement

3.1 Enregistrement d'une proposition d'initiative citoyenne (art. 4)

3.1.1 Approche en trois étapes

Le Comité soutient fermement la démarche en trois étapes proposée par la Commission:

— enregistrement formel d'une initiative,

— vérification légale de sa recevabilité après obtention d'un certain quorum,

— évaluation politique d'une initiative réussie.

Il ne paraît pas judicieux d'effectuer le contrôle de la recevabilité au moment même de l'enregistrement, comme proposé par plusieurs parties intéressées, car cela retarderait voire bloquerait le lancement de certaines initiatives. Ainsi, on ne pourra pas non plus reprocher à la Commission d'avoir procédé à une évaluation ex ante ou même d'avoir censuré une initiative.

Le Comité souligne dans ce contexte que l'initiative européenne n'est pas seulement un instrument transeuropéen novateur de démocratie directe, mais qu'elle constitue aussi un outil de communication tout à fait essentiel, permettant de stimuler le débat politique européen. C'est la seule façon de permettre aux propositions et aux idées les plus diverses, qui sinon n'atteindraient jamais le stade de la collecte de signatures, de nourrir le débat européen, ce qui est déjà en soi un plus.

3.1.2 Informations requises

Le Comité soutient la proposition de la Commission concernant les informations à fournir (annexe II). Ces exigences sont dans l'intérêt d'une transparence maximale et favorisent par là même l'acceptation de l'initiative proposée. La mention de la base juridique spécifique devrait être laissée au libre choix des organisateurs et ne devrait pas être obligatoire.

3.1.3 Enregistrement formel

Le Comité considère que les critères mentionnés dans la proposition comme motifs de refus d'un enregistrement (propositions «irrecevables», «injurieuses», «dénuées de sérieux») n'ont pas force exécutoire devant les tribunaux. De surcroît, ces notions autorisent une trop large marge d'interprétation.

Le Comité propose en conséquence que lors de l'enregistrement formel, l'on examine par la voie administrative uniquement si

— la proposition d'initiative respecte le principe de «l'unité de la matière», en d'autres termes ne tente pas de faire passer plusieurs requêtes distinctes sous le couvert d'une seule proposition;

— ne contient pas de propos diffamatoires à l'encontre de certaines personnes ou de certains groupes;

— n'est pas contraire à la Charte des droits fondamentaux ni aux valeurs de l'Union (art. 2 TUE).

3.1.4 Voies de recours

D'une manière générale, le droit des citoyens à une bonne administration (art. 41 de la Charte des droits fondamentaux) doit bien entendu être garanti. En cas de refus d'un enregistrement, les organisateurs pourraient s'adresser à ce propos au médiateur européen et pourraient bien entendu aussi, en dernier ressort, former un recours juridictionnel. Le Comité est d'avis qu'il conviendrait, pour des raisons de transparence, de le préciser dans le règlement, tout au moins dans l'exposé des motifs.

3.1.5 Contrôle du respect du principe de subsidiarité

La référence au principe de subsidiarité réclamée par diverses parties est jugée superflue par le Comité. Si une initiative citoyenne devait amener la Commission à présenter une proposition législative, celle-ci procéderait en tout état de cause au contrôle du respect de ce principe.

3.2 Collecte des déclarations de soutien (art. 5)

3.2.1 Numéros d'identification

Le Comité estime que les données personnelles demandées dans le formulaire proposé (annexe III) sont tout à fait excessives, ce qui devrait sans aucun doute décourager les signataires. Le Comité se prononce donc contre la mention exigée de ces numéros d'identification. Il est peu vraisemblable que des passants abordés dans la rue et qui se laissent convaincre par une initiative aient leur passeport sous la main ou aient en tête un numéro d'identification. Le Comité renvoie également à l'avis défavorable à cet égard du contrôleur européen de la protection des données (2).

Étant donné que tous les États membres n'exigent pas ou n'utilisent pas de tels numéros d'identification, et que chaque État réclame les documents les plus divers (3), l'on risque d'obtenir un ensemble disparate de données exigibles, de sorte que les conditions appliquées pour la collecte des signatures ne seraient plus identiques. Ce serait contraire au principe de l'égalité de traitement des citoyens européens, alors que le but recherché doit être la mise en œuvre d'une procédure uniforme.

C'est pourquoi le Comité estime qu'il devrait suffire d'indiquer les données requises pour établir l'identité d'une personne, c'est-à-dire le nom, l'adresse, la date de naissance et la nationalité. À cela il faudrait ajouter une déclaration sur l'honneur certifiant que l'initiative n'a été signée qu'une seule fois.

3.2.2 Principe du lieu de résidence

En règle générale, les citoyens de l'UE devraient être comptabilisés dans les États où ils vivent, sur la base du principe du lieu de résidence, indépendamment de leur nationalité. Les citoyens de l'UE résidant dans un pays tiers sont comptabilisés en fonction de la nationalité indiquée.

3.2.3 Délai

D'après le Comité, le délai de 12 mois fixé par la Commission est trop court pour mener à bien avec succès une initiative paneuropéenne. Il s'en tient par conséquent à sa demande concernant l'établissement d'un délai de 18 mois.

3.3 Systèmes de collecte en ligne (art. 6)

Le Comité est tout à fait favorable à la possibilité prévue de collecter les signatures en ligne et partage le point de vue de la Commission selon lequel cela nécessite de prévoir des dispositifs de sécurité extrêmement rigoureux. Compte tenu du fait qu'il n'existe pas à ce jour de systèmes comparables au niveau international pour la collecte de signatures dans le cadre de procédures d'initiative (qui diffèrent des pétitions à large échelle, beaucoup moins contraignantes juridiquement), il faudrait selon le Comité examiner les aspects suivants:

— La Commission doit promouvoir le développement de logiciels «à source ouverte» (open source) pour les initiatives en ligne et généraliser l'accès à ceux-ci.

— Les organisateurs devraient faire certifier ces logiciels dans l'État membre dans lequel les données recueillies à l'aide du système de collecte en ligne sont stockées.

— Des critères d'identification électronique supplémentaires, tels qu'un courriel de vérification, devraient pouvoir garantir la bonne qualité du contrôle.

— En cliquant sur une case prévue à cet effet, le signataire confirmerait qu'il n'a signé qu'une seule fois.

3.4 Nombre minimum de signataires par État membre (art. 7)

3.4.1 Nombre d'États membres

Le Comité s'en tient sa proposition de fixer le seuil à un quart des États membres. Cela permettrait, en mettant sur un pied d'égalité le Parlement et les citoyens, d'appliquer le même principe que celui en vigueur pour la formation de partis européens. (4) Il n'est pas admissible que l'initiative citoyenne européenne rencontre des obstacles plus élevés que l'enregistrement d'un parti européen.

3.4.2 Nombre de signataires par État membre

Le Comité soutient pleinement le système proposé pour déterminer le nombre minimal de signataires (annexe I), système qui se fonde sur le principe de proportionnalité dégressive. Conformément au principe du lieu de résidence (cf. paragraphe 3.2.2), les citoyens ayant une double nationalité ou les citoyens de l'UE vivant dans un autre État membre devraient être comptabilisés dans le pays où ils déclarent résider. Les cas éventuels de double signature devraient rester limités dans la pratique et ne pas remettre en question l'instrument dans son ensemble.

3.5 Décision concernant la recevabilité d'une proposition d'initiative citoyenne (art. 8)

3.5.1 Nombre de signatures requises

Le Comité soutient l'approche en trois étapes proposée par la Commission. Mais le nombre de 300 000 signatures réclamées par celle-ci pour le contrôle de la recevabilité est beaucoup trop élevé. Cela représente une charge colossale pour les organisateurs. Et la frustration des signataires ne devrait pas être moindre, lorsqu'ils seraient informés que l'initiative n'est pas du tout recevable.

Le contrôle de la recevabilité devrait s'effectuer après l'obtention de 50 000 signatures provenant de trois États membres (et sans vérification) et devrait prendre fin dans un délai maximal de deux mois. Durant ce laps de temps, les organisateurs peuvent poursuivre la collecte de signatures.

3.6 Vérification et certification des déclarations de soutien par les États membres (art. 9)

Le Comité approuve le fait que les vérifications puissent s'effectuer sur la base de sondages aléatoires.

3.7 Présentation d'une initiative citoyenne à la Commission (art. 10)

Afin d'assurer une transparence aussi grande que possible, tout signataire devrait pouvoir s'informer afin de savoir qui assure le soutien organisationnel et financier d'une initiative. C'est pourquoi le Comité réitère sa demande afin que l'organisateur, lors du dépôt des signatures, fournisse également des informations sur les formes de financement et de soutien dont bénéficie une initiative citoyenne.

3.8 Examen d'une initiative citoyenne par la Commission (art. 11)

3.8.1 Équivalence avec les procédures d'initiative du Parlement ou du Conseil

Le Comité demande que la Commission traite les initiatives citoyennes de la même façon que celles proposées par le Parlement et le Conseil, en vertu respectivement des articles 225 TFUE) et 241 TFUE. Elles devraient avoir le même statut.

3.8.2 Droit à une audition publique

L'initiative citoyenne européenne étant également un moyen de communication permettant de promouvoir le dialogue entre les citoyens et la Commission européenne, la présentation d'une initiative citoyenne réussie devrait être suivie d'une audition publique. Le Comité est disposé à apporter son soutien dans ce contexte et à organiser une telle audition, en jouant son rôle de pont entre l'UE et les citoyens.

3.8.3 Information des organes consultatifs

La communication de la Commission sur l'action qu'elle compte entreprendre devrait également être adressée au Comité économique et social européen et au Comité des régions.

3.9 Clause de révision (art. 21)

Compte tenu du manque d'expérience concernant ce nouvel instrument transnational, le Comité recommande de revoir ce règlement au terme de trois ans déjà. La Commission devrait également consulter le Comité dans ce contexte.

3.10 Entrée en vigueur du règlement (art. 22)

Le Comité approuve les délais proposés par la Commission pour l'entrée en vigueur du règlement, même si tous les détails n'ont pas encore été fixés, par exemple en ce qui concerne la collecte en ligne des signatures. Mais les attentes des citoyens à l'égard de ce nouvel instrument sont si élevées qu'il devrait entrer en vigueur au plus vite.

3.11 Autres questions en suspens

3.11.1 Soutien financier

Le Comité demande à nouveau qu'une initiative citoyenne ayant été déclarée recevable après avoir recueilli 50 000 signatures bénéficie d'un certain soutien financier de la part de la Commission.

3.11.2 Traduction

Le Comité est d'avis que le résumé succinct de la proposition (800 caractères seulement au total, conformément à l'annexe II) devrait être traduit dans toutes les langues officielles par les services de la Commission, et ce dès le stade de l'enregistrement de l'initiative.

Une fois les 50 000 premières signatures recueillies et la proposition déclarée formellement recevable, la Commission devrait s'engager à faire traduire dans les langues officielles de l'Union la totalité du texte de l'initiative enregistrée.

4. Propositions spécifiques du CESE

Le Comité renvoie aux propositions qu'il a faites dans son avis du 17 mars 2010 mentionné ci-dessus et qu'il précise ci-après.

4.1 Communication et information Le Comité souligne la nécessité d'une vaste campagne de communication dès l'entrée en vigueur du règlement. Les institutions européennes devraient coopérer et coordonner leurs activités dans ce contexte. Le Comité prépare déjà une brochure d'information qui vise à expliquer aux citoyens et aux organisations de la société civile les nouvelles possibilités offertes par l'initiative citoyenne et à les familiariser avec celles-ci, mais qui traite également des modalités de consultation et du dialogue civil. Le Comité prévoit en outre d'organiser dès l'adoption du règlement une conférence des parties prenantes. D'autres initiatives pourraient par exemple s'adresser aux écoles, afin de sensibiliser les jeunes générations.

4.2 Coopération interinstitutionnelle Il importe que les personnels des institutions et des organes consultatifs de l'UE en charge de l'initiative citoyenne se concertent et se coordonnent étroitement afin de répondre efficacement aux besoins d'information des citoyens. Ces synergies, dans le respect des compétences de chacun, sont en effet nécessaires si l'on veut que le droit d'initiative citoyenne devienne un outil effectif au service d'un modèle européen de démocratie moderne.

4.3 Participation du Comité Le Comité envisage d'intervenir à deux stades distincts: 4.3.1 Phase 1: le Comité en tant que «facilitateur» Pendant la phase de préparation ou de lancement d'une initiative, le Comité est disposé, en tant que plate-forme de dialogue et d'information, à faire office de «facilitateur», en permettant la mise en réseau des initiatives citoyennes, les prises de contact éventuelles, etc., sans que cela ne préjuge de sa position concernant le contenu de l'initiative. 4.3.2 Phase 2: le Comité en tant qu'accompagnateur institutionnel Conformément à sa fonction première, qui est d'assurer un rôle consultatif auprès de la Commission, du Parlement et du Conseil, le Comité peut à ce stade faire office d'accompagnateur institutionnel d'une initiative citoyenne. Il propose par exemple d'élaborer un avis afin d'assister la Commission dans le cadre de ses délibérations internes et de la définition de sa position concernant une initiative réussie. Il est également disposé à mettre son infrastructure à disposition pour l'organisation d'auditions relatives à une telle initiative. 4.3.3 Renforcement des structures existantes Les propositions faites dans le présent avis ainsi que dans l'avis du 17 mars 2010 pourraient le cas échéant nécessiter le renforcement des structures actuelles du Comité ainsi que des ressources supplémentaires, afin qu'il puisse se montrer à la hauteur de cette tâche.

Bruxelles, le 14 juillet 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Pas encore publié au Journal officiel.

(2) Avis du 21 avril 2010 sur la proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'initiative citoyenne (source: http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/).

(3) Orientation générale concernant un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'initiative citoyenne (10626/2/10 REV 2).

(4) Règlement (CE) no 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen. JO L 297 du 15.11.2003