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Bruxelles, le 27.10.2010

COM(2010) 602 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ÉTABLI EN APPLICATION DE L'ARTICLE 25 TFUE

concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2007-2010

{COM(2010) 603 final}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

ÉTABLI EN APPLICATION DE L'ARTICLE 25 TFUE concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2007-2010

1. INTRODUCTION

L'article 25 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) dispose que la Commission fait rapport au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social tous les trois ans sur l'application des dispositions de la deuxième partie du traité. Le présent rapport, qui accompagne le «Rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union: lever les obstacles à l'exercice des droits des citoyens de l'Union», fait le point sur les principaux développements survenus dans le domaine de la citoyenneté de l'Union durant la période comprise entre le 1er juillet 2007 et le 30 juin 2010[1]. L'évolution de la situation en ce qui concerne le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union aux élections au Parlement européen est présentée plus en détail dans le rapport sur l'évaluation des élections législatives européennes de 2009[2] qui est adopté en même temps que le rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union.

2. FAITS MARQUANTS DANS LE DOMAINE DES DROITS ATTACHÉS À LA CITOYENNETÉ DE L'UNION

2.1. Le nouveau cadre juridique et institutionnel

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne a renforcé à plusieurs égards la notion de citoyenneté de l'Union, ainsi que les droits qui s'y rattachent.

Le titre II du traité sur l'Union européenne (TUE) accorde une place plus importante à la citoyenneté de l'Union en l'intégrant aux dispositions relatives aux principes démocratiques (article 9 TUE). Il consolide également le lien entre citoyenneté et démocratie (articles 10 et 11 TUE).

En enrichissant la série de droits liés à la citoyenneté de l'Union d'un droit supplémentaire – le droit d'initiative citoyenne – le nouveau traité permet aux citoyens européens de participer plus activement à la vie démocratique de l'Union. Aux termes de l'article 11, paragraphe 4, TUE, «des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités».

Définir les modalités pratiques de mise en œuvre de ce nouvel instrument a été l'une des priorités de la Commission. Celle-ci a donc présenté, le 31 mars 2010, une proposition de règlement [3] visant à mettre en place des procédures simples, conviviales et accessibles tout en prévenant l'usage abusif de cet instrument.

Le traité de Lisbonne renforce encore davantage les liens entre citoyenneté et non-discrimination. La deuxième partie du TFUE, qui est désormais intitulée «Non-discrimination et citoyenneté de l'Union», intègre dans son article 18 (ex-article 12 du traité instituant la Communauté européenne – TCE) les dispositions prohibant toute discrimination exercée en raison de la nationalité et incorpore dans son article 19 (ex-article 13 TCE) celles qui interdisent toute discrimination fondée sur d'autres motifs (le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle)[4].

S'agissant de la définition même de la citoyenneté de l'Union, le traité de Lisbonne précise que ce statut s'ajoute à la citoyenneté nationale, alors que l'article 17 TCE indiquait qu'il la complétait.

L'article 20, paragraphe 2, TFUE est renforcé par rapport à l'ancien article 17 TCE, puisqu'il énumère expressément les droits (et les obligations) des citoyens de l'Union et que l'expression «entre autres» indique que la liste n'est pas exhaustive. En outre, la disparition de la structure en piliers de l'Union européenne[5] élargit la portée de la citoyenneté européenne, comme le montre le fait que cette disposition stipule que les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités.

Le traité de Lisbonne renforce le droit des citoyens de l'Union dont le pays n'est pas représenté de bénéficier de la protection des autorités consulaires et diplomatiques d'autres États membres. En effet, ce droit individuel est clairement consacré par l'article 20, paragraphe 2, point c), TFUE et est développé à l'article 23 TFUE. L'article 23, paragraphe 2, TFUE permet à la Commission d'exercer son droit d'initiative législative en proposant des directives établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter cette coopération, ce qui marque l'abandon du processus décisionnel intergouvernemental. En ce qui concerne la protection consulaire sur le terrain, l'article 35 TUE prévoit que les missions diplomatiques et consulaires ainsi que les délégations de l'Union contribuent à sa mise en œuvre.

Les droits liés à la citoyenneté de l'Union qui figurent dans la deuxième partie du traité sont également consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (titre V, «Citoyenneté»). La Charte des droits fondamentaux, qui est juridiquement contraignante, sert désormais de point de référence pour toutes les politiques de l'Union, ce qui marque une avancée significative en ce qui concerne l'engagement politique de l'Union européenne à l'égard des droits fondamentaux.

2.2. Acquisition et perte de la citoyenneté de l'Union

2.2.1. Informations et données statistiques

Des informations actualisées sur l'acquisition et la perte de la nationalité dans les États membres, ainsi que des informations sur les normes et l'évolution des politiques relatives à la citoyenneté de l'Union sont disponibles sur le site internet de l'Observatoire européen de la citoyenneté[6], qui a été lancé en janvier 2009 et est principalement financé par la Commission[7].

Selon un rapport récemment publié par Eurostat [8], 696 000 personnes ont acquis la nationalité d'un État membre en 2008 (contre 707 000 en 2007). Ces nouveaux citoyens de l'Union étaient principalement originaires d'Afrique (29 % du total des personnes ayant acquis la citoyenneté d'un pays de l'UE), de pays européens ne faisant pas partie de l'UE-27 (22 %), d'Asie (19 %) et d'Amérique du Nord et du Sud (17 %)[9].

Les citoyens d'un État membre ayant obtenu la nationalité d'un autre État membre étaient au nombre de 59 449, ce qui représente 8,5 % du total. En chiffres absolus, les principaux groupes de citoyens d'un État membre de l'UE qui ont acquis la nationalité d'un autre État membre sont les Portugais ayant obtenu la nationalité française (7 778 personnes), les Roumains ayant obtenu la nationalité hongroise (5 535 personnes) et les Polonais ayant obtenu la nationalité allemande (4 245 personnes).

2.2.2. Évolution de la jurisprudence

Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 2 mars 2010 dans l'affaire Rottmann (C-135/08), la Cour de justice de l'Union européenne a clarifié la réserve, constamment réaffirmée dans sa jurisprudence, selon laquelle les États membres doivent exercer leur compétence en matière de nationalité dans le respect du droit de l'Union[10].

La Cour a précisé que cette réserve ne portait pas atteinte au principe de droit international selon lequel les États membres sont compétents pour définir les conditions d'acquisition et de perte de la nationalité, mais consacrait le principe selon lequel, lorsqu'il s'agit de citoyens de l'Union, l'exercice de cette compétence, dans la mesure où il affecte les droits conférés et protégés par l'ordre juridique de l'Union, est susceptible d'un contrôle juridictionnel opéré au regard du droit de l'Union.

Elle a donc conclu que lorsqu'une décision de retrait de la naturalisation, telle que celle en cause dans l'affaire au principal, entraîne pour la personne concernée, outre la perte de la nationalité de l'État membre de naturalisation, la perte de la citoyenneté de l'Union, les juridictions nationales doivent vérifier si ladite décision respecte le principe de proportionnalité non seulement au regard du droit national, mais également au regard du droit de l'Union.

La Cour a ajouté que, vu l'importance qu'attache le droit primaire de l'Union au statut de citoyen de l'Union, il convient que les juridictions nationales tiennent compte des conséquences que la décision emporte pour l'intéressé et les membres de sa famille en ce qui concerne la perte des droits dont jouit tout citoyen de l'Union. Il importe notamment de vérifier si cette perte est justifiée par rapport:

- à la gravité de l'infraction commise par l'intéressé,

- au temps écoulé entre la décision de naturalisation et la décision de retrait,

- à la possibilité pour l'intéressé de recouvrer sa nationalité d'origine.

La Commission encouragera les initiatives et les projets visant à acquérir et à partager des informations ainsi qu'à procéder à des échanges d'expérience sur les conditions et les procédures de déchéance de la nationalité des États membres et, partant, de la citoyenneté européenne, de manière à diffuser de bonnes pratiques et, le cas échéant, à faciliter la coordination, sans toutefois empiéter sur les compétences des États membres.

2.2.3. Problèmes liés à l'acquisition et à la perte de la nationalité des États membres

S'agissant des questions liées à la nationalité, la Commission a répondu, au cours de la période considérée, à environ 130 questions individuelles, 18 questions parlementaires et 5 pétitions.

Pendant cette même période, plusieurs États membres ont modifié leur législation relative à l'acquisition et à la perte de la nationalité. Selon le droit de l'Union, les conditions d'obtention et de déchéance de la nationalité des États membres sont exclusivement régies par le droit national des différents États membres. Tout État membre est libre de définir les conditions d'acquisition et de perte de sa nationalité. Ce principe de droit international n'est affecté par aucune des dispositions du traité et, comme indiqué plus haut, est confirmé par la jurisprudence constante de la Cour de justice.

Dans la mesure où l'exercice par les États membres de leur compétence en matière de nationalité n'affecte pas les droits conférés et protégés par l'ordre juridique de l'Union, les problèmes susceptibles de découler de l'exercice de cette compétence ne relèvent pas du droit de l'Union et la Commission n'est pas compétente pour agir dans ce domaine.

Dans la limite de ses compétences, la Commission soutient toutes les initiatives visant à résoudre les problèmes qui se posent dans ce domaine et favorise l'entretien de bons rapports, dans l'esprit de compréhension mutuelle et de coopération qui caractérise les relations entre les États membres de l'Union européenne.

2.3. Liberté de circulation et de séjour des citoyens de l'Union

2.3.1. Mesures visant à garantir la transposition et l'application correctes de la directive 2004/38/CE

L'adoption, le 29 avril 2004, de la directive 2004/38/CE [11] relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres a considérablement accru l'effectivité et l'accessibilité de ce droit en codifiant la législation et la jurisprudence préexistantes, en simplifiant et en clarifiant la réglementation de l'Union en la matière et en simplifiant les procédures nationales.

La Commission a procédé à un suivi attentif des mesures adoptées au niveau national en vue de la transposition de cette directive pour le 30 avril 2006 au plus tard. Le 10 décembre 2008, elle a adopté un rapport sur l'application de cet instrument[12], dans lequel elle a répertorié de nombreux problèmes.

Pour remédier à cette situation et garantir l'application correcte de la réglementation de l'Union au niveau national et local, la Commission:

- a fourni aux États membres des orientations sur la mise en œuvre correcte de la législation de l'Union en matière de libre circulation et a facilité les échanges de bonnes pratiques,

- a adopté une attitude ferme et cohérente sur la question de la mise en œuvre,

- a amélioré l'accès des citoyens aux informations sur la manière dont ils peuvent exercer concrètement leurs droits.

Le 9 juillet 2009, la Commission a adopté une communication concernant les lignes directrices destinées à améliorer la transposition et l'application de la directive 2004/38/CE [13]. Dans le souci de résoudre les principaux problèmes mis en évidence dans le rapport en ce qui concerne la bonne application de la législation de l'Union relative à la libre circulation, cette communication a fourni des orientations détaillées aux États membres en vue d'apporter des améliorations réelles à tous les citoyens de l'Union.

En 2008, la Commission a créé un groupe d'experts des États membres sur la mise en œuvre concrète de la directive 2004/38/CE. Ce groupe a été officiellement institué en décembre 2009 et s'est réuni à intervalles réguliers pour procéder à des échanges de vues, de savoir-faire et de meilleures pratiques sur les questions liées à l'application du droit de l'Union en matière de libre circulation, et notamment sur la lutte contre les abus et les fraudes.

Au cours des années 2009 et 2010, la Commission a organisé des réunions bilatérales structurelles avec les États membres en vue de remédier à toutes les lacunes recensées dans les mesures nationales de transposition et de trouver des solutions appropriées, y compris, le cas échéant, l'ouverture de procédures d'infraction.

Le 19 mars 2010, la Commission a adopté une décision établissant le Manuel relatif au traitement des demandes de visas et à la modification des visas délivrés [14], qui contient des instructions, des bonnes pratiques et des recommandations sur la manière dont les règles relatives au traitement des demandes de visa prévues dans le code des visas[15] doivent être appliquées par les autorités. Ce manuel comporte un chapitre consacré au traitement des demandes de visa émanant de membres de la famille des citoyens de l'Union et devrait apporter une réelle amélioration concernant certains problèmes qui font encore obstacle à l'application correcte de la législation de l'Union sur la libre circulation.

Le 13 juillet 2010, la Commission a adopté une communication intitulée «Réaffirmer la libre circulation des travailleurs: droits et principales avancées» [16], qui vise à présenter une vue d'ensemble du droit de libre circulation des travailleurs migrants de l'UE, à sensibiliser le grand public et à défendre les droits des travailleurs migrants.

En outre, le nouveau site internet «L'Europe est à vous»[17] aide les citoyens de l'Union à connaître leurs droits et fournit des conseils pratiques pour les aider à circuler dans l'Union européenne.

La Commission vient également de publier, à l'intention des citoyens de l'Union, un guide simple et facile à lire sur le droit de libre circulation et de séjour en Europe [18].

2.3.2. Demandes et plaintes traitées

Au cours de la période considérée, la Commission a répondu à un grand nombre de demandes individuelles sur des questions ayant trait à la libre circulation et au séjour (environ 770 en 2007, 1 070 en 2008, 1 000 en 2009 et 340 entre janvier et juillet 2010). Parmi ces demandes, 64 ont été inscrites au registre central des plaintes en 2007, 81 en 2008, 255 en 2009 et 128 entre janvier et juillet 2010. Elle a également répondu à environ 240 questions du Parlement européen et à 85 pétitions concernant la libre circulation des citoyens de l'Union.

D'autres demandes ayant trait à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur famille ont été reçues et traitées par SOLVIT [19]. Les statistiques recueillies durant la période considérée font apparaître une hausse sensible et constante du pourcentage de problèmes liés au droit de libre circulation et de séjour soumis à SOLVIT: celui-ci est passé de 15 % de l'ensemble des dossiers traités par SOLVIT en 2007, à 20 % en 2008 et à 38 % en 2009, date à laquelle les problèmes liés au droit de séjour sont arrivés en tête des thèmes évoqués dans les plaintes (549 dossiers traités et clôturés, avec un taux de résolution de 92 %). Au cours des six premiers mois de 2010, SOLVIT a reçu (sur près de 7 000 demandes au total) 1 314 demandes se rapportant à des questions liées au droit de libre circulation et de séjour.

À ce jour, 63 procédures d'infraction ont été engagées contre les États membres dans le domaine de la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l'Union.

2.3.3. Exemples de questions abordées

Pour illustrer les résultats concrets de l'approche adoptée par la Commission afin de garantir l'application correcte de la réglementation de l'Union sur le droit de libre circulation et de séjour, il y a lieu de mentionner la suite donnée à l'arrêt de la Cour de justice du 25 juillet 2008 dans l'affaire C-127/08, Metock et autres[20]. Dans cet arrêt, la Cour avait estimé que des règles nationales subordonnant le droit de séjour des ressortissants de pays tiers, membres de la famille de citoyens de l'Union, à leur séjour légal préalable dans un autre État membre étaient contraires au droit de l'Union.

Comme la Commission le souligne dans son rapport sur l'application de la directive 2004/38/CE, adopté le 10 décembre 2008, cet arrêt a suscité une vive polémique dans certains États membres, inquiets que des ressortissants de pays tiers puissent ainsi «régulariser» plus facilement leur situation en se mariant avec un citoyen de l'Union. La Cour a rappelé dans son arrêt que la directive 2004/38/CE n'empêchait pas les États membres de lutter contre les abus relatifs aux droits des citoyens de l'UE, notamment les mariages de complaisance, comme le prévoit l'article 35 de la directive.

Depuis, la Commission travaille en étroite liaison avec les États membres, tant au niveau bilatéral qu'au sein du groupe d'experts sur le droit de libre circulation des citoyens de l'Union, pour faire en sorte que les autorités nationales puissent adopter des mesures efficaces et échanger des informations en vue de lutter contre les abus et la fraude, ainsi que pour s'assurer que tous les États membres mettent leur réglementation en conformité avec l'arrêt.

L'un des principaux problèmes qui a été résolu au cours de la période considérée concernait les retards dans le traitement, par les autorités du Royaume-Uni, des demandes de permis de séjour émanant de citoyens de l'Union et de membres de leur famille. Depuis octobre 2008, la Commission a enregistré plus de 250 plaintes individuelles de citoyens de l'Union et de leur famille affirmant que les autorités du Royaume-Uni n'avaient pas respecté les délais imposés par la législation nationale et européenne pour le traitement de leurs demandes de permis de séjour. Après une série de contacts avec le Royaume-Uni, les autorités de cet État membre ont mis en place un programme global prévoyant une augmentation significative (de 400 %) du nombre de gestionnaires de dossiers chargés de statuer sur les demandes émanant de citoyens européens, de sorte que le délai de traitement des nouvelles demandes est désormais conforme aux exigences de la directive 2004/38/CE. Cet exemple montre que, dans bien des cas, l'établissement d'un dialogue avec les États membres peut se révéler efficace et servir les intérêts des citoyens de l'Union et des membres de leur famille. La Commission continue néanmoins à assurer un suivi attentif.

2.3.4. Priorités futures

Les principales actions que la Commission entend mettre en place en ce qui concerne les questions liées au droit de libre circulation sont abordées dans le rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union, auquel le présent rapport est annexé.

La priorité sera accordée à la mise en œuvre de la réglementation. Après avoir analysé la législation et la pratique des États membres quant à l'application de la réglementation de l'Union en matière de libre circulation et de séjour et avoir pris des contacts bilatéraux avec les États membres, la Commission engage actuellement, lorsqu'il y a lieu, des procédures d'infraction pour non-transposition de la directive 2004/38/CE. Par ailleurs, elle continuera à prendre des mesures contre les principales infractions individuelles liées à une application incorrecte de la législation sur la libre circulation, notamment en ce qui concerne le principe de non-discrimination.

Le partage d'informations sur la lutte contre les abus et la fraude en matière de libre circulation reste une priorité abordée dans le cadre du groupe d'experts sur la libre circulation des citoyens de l'Union. La Commission a également l'intention de promouvoir les meilleures pratiques favorisant un traitement administratif fluide et efficace des questions liées au droit de libre circulation et celles visant à garantir que les agents des autorités locales, régionales et nationales qui sont en première ligne possèdent une connaissance suffisante de la législation de l'Union applicable.

En 2013, la Commission publiera un rapport sur l'application des règles de l'Union relatives au droit de libre circulation, dans lequel elle procédera à une évaluation globale de l'impact de cette réglementation et mettra en lumière les domaines dans lesquels il est souhaitable d'apporter des améliorations.

2.4. Droits électoraux

Les citoyens de l'Union qui vivent dans un État membre autre que celui dont ils sont ressortissants se voient garantir le droit de participer (en tant qu'électeurs et en tant que candidats) aux élections municipales et européennes dans cet État membre dans les mêmes conditions que ses ressortissants.

En ce qui concerne les droits électoraux, la Commission a répondu, au cours de la période considérée, à environ 170 demandes individuelles, 30 questions parlementaires et 9 pétitions. Durant cette période, des procédures d'infraction ont été engagées contre 18 États membres qui n'avaient pas communiqué en temps utile les mesures visant à assurer la transposition de la directive 2006/106/CE[21] adaptant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales en raison de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie.

Un certain nombre de lettres de citoyens de l'Union, de pétitions et de questions du Parlement européen concernaient le fait que, selon la législation de plusieurs États membres, les ressortissants qui se rendent dans un autre État membre et qui y séjournent sont privés de leurs droits électoraux après une période déterminée. Lorsque tel est le cas, des citoyens de l'Union se retrouvent privés de la possibilité d'exercer leur droit de vote lors des élections nationales parce qu'ils exercent leur droit de libre circulation. Cet important problème est abordé dans le rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union en vue d'une coopération avec les États membres pour mettre un terme à ce type de situation.

Comme indiqué précédemment, un rapport évaluant la transposition de la législation de l'Union se rapportant aux élections européennes et la mise en œuvre de celle-ci lors des élections législatives européennes de 2009, adopté en même temps que le présent document, présente les développements intervenus au cours de la période considérée et décrit les autres mesures prévues en la matière.

La Commission publiera en 2011 un rapport évaluant la transposition et la mise en œuvre de la réglementation de l'Union applicable en la matière (directive 94/80/CE [22]).

2.5. Protection consulaire

Un citoyen de l'Union qui se rend ou qui séjourne dans un pays tiers où son État membre n'est pas représenté a le droit de bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.

La Commission présentera, en mars 2011, une communication sur «la protection consulaire du citoyen de l'Union dans les pays tiers: bilan et perspectives», qui fera le point sur les initiatives prises par l'UE conformément au plan d'action de la Commission 2007-2009[23] en vue de contribuer à une protection consulaire effective dans les pays tiers et fournira des orientations sur les mesures à mettre en œuvre à la lumière de l'expérience acquise et du nouveau cadre juridique.

2.6. Le droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de s'adresser au médiateur

Les citoyens de l'Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, ont le droit de pétition devant le Parlement européen sur tout sujet relevant des domaines d'activités de l'Union et concernant directement le pétitionnaire (articles 24 et 227 TFUE). Le Parlement européen a reçu 1 506 pétitions en 2007, 1 849 pétitions en 2008 et 1 924 pétitions en 2009.

Des plaintes peuvent également être adressées au médiateur européen concernant des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions, organes ou organismes de l'Union (articles 24 et 228 TFUE). Le nombre de plaintes reçues par le médiateur et relevant de sa compétence s'est élevé à 870 en 2007, à 802 en 2008 et à 727 en 2009. Au cours de la même période, le médiateur a reçu un nombre bien plus important de plaintes qui ne relevaient pas de sa compétence ou qui ont été jugées irrecevables (2 401 en 2007, 2 544 en 2008 et 2 392 en 2009).

2.7. Degré de sensibilisation des citoyens de l'Union à l'égard de leurs droits

Un rapport Eurobaromètre Flash réalisé en mars 2010[24] a évalué la connaissance qu'ont les citoyens des droits qui sont attachés au statut de citoyen de l'Union. Une comparaison a ainsi pu être réalisée avec les résultats de deux précédents sondages réalisés en 2002 et en 2007.

La connaissance de l'expression «citoyen de l'Union européenne» reste élevée: la grande majorité des personnes interrogées (79 %) ont indiqué que cette expression ne leur était pas inconnue. Dans l'ensemble, la part des citoyens des États membres de l'UE-15 qui ont affirmé n'avoir jamais entendu cette expression a reculé d'un tiers (32 %), en 2002, à un quart (24 %).

Au cours des trois dernières années, l'écart de sensibilisation qui séparait les pays déjà membres de l'UE avant 2004 et les États membres de l'UE-12 a disparu: les citoyens de l'UE-12 ont à présent davantage confiance dans la notion de citoyenneté de l'Union que ceux qui vivent dans l'UE-15. Les citoyens de l'UE-12 qui ont affirmé n'avoir jamais entendu parler de ce terme ne représentaient que 13 % de l'ensemble, contre 24 % dans les États membres de l'UE-15 (24 %).

Seulement 43 % des citoyens de l'Union interrogés ont affirmé qu'ils connaissaient la signification de cette expression et la moitié des personnes interrogées (soit 48 %) ont indiqué qu'elles n'étaient «pas bien informées» de leurs droits en tant que citoyens de l'Union. En fait, moins d'un tiers (29 %) des personnes interrogées se disent «bien informées» de leurs droits en tant que citoyens de l'Union et seulement 3 % se considèrent «très bien informées». Ces chiffres ne révèlent aucun changement par rapport à 2007. Cette stabilité est très vraisemblablement liée au fait que, même en 2007, une grande majorité des personnes étaient au courant de ces droits.

Il n'y a guère de confusion quant au caractère «automatique» de la citoyenneté de l'Union. 9 sondés sur 10 savent qu'ils sont «à la fois citoyens de l'Union et [nationalité]» (ce pourcentage est identique à celui observé en 2007). Toutefois, environ un cinquième des personnes interrogées pensent qu'elles «doivent introduire une demande pour obtenir la citoyenneté de l'Union» ou qu'elles «peuvent choisir d'obtenir ou non la citoyenneté de l'Union» (le pourcentage s'élève à 20 % dans les deux cas).

Parmi les droits garantis aux citoyens de l'Union, c'est le droit de séjour qui est le mieux connu des personnes interrogées: 89 % d'entre elles savent qu'elles ont le droit, dans certaines conditions, de résider dans n'importe quel État membre (ce qui représente 2 points de pourcentage de plus qu'en 2007). On a également observé une bonne connaissance du droit d'adresser une plainte à la Commission, au Parlement européen et au médiateur (87 %, soit 2 points de pourcentage de plus qu'en 2007) et de bénéficier dans tout État membre d'un traitement identique à celui réservé aux ressortissants nationaux (85 %, soit 2 points de pourcentage de plus qu'en 2007).

Environ 7 citoyens de l'Union sur 10 (68 %) savent qu'un droit de participation à l'initiative citoyenne leur a été récemment accordé.

Enfin, seuls 22 % des sondés ont répondu correctement en indiquant que la proposition «un citoyen de l'Union a le droit d'acquérir la nationalité de n'importe quel État membre dans lequel il réside depuis au moins 5 ans» était fausse, tandis que 13 % n'ont pas su ou pas voulu répondre.

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2.8. Données statistiques sur les citoyens de l'Union ayant exercé leur droit de libre circulation et de séjour

Comme l'indique le tableau figurant à l'annexe de la présente communication, le nombre de citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'étaient pas ressortissants s'élevait à environ 11,7 millions au 1er janvier 2009. Toutefois, ce résultat n'est pas nécessairement le reflet exact du nombre total de citoyens de l'Union exerçant effectivement leur droit de libre circulation et de séjour. En effet, certaines catégories de citoyens de l'Union qui se déplacent sur le territoire de l'Union ne sont pas prises en considération dans ces statistiques.

Le critère d'inclusion ou d'exclusion d'une personne dans la population ayant sa «résidence habituelle» dans le pays déclarant est un séjour d'au moins 12 mois [25]. Nombre de citoyens de l'Union qui voyagent à des fins professionnelles ou d'agrément, qui se déplacent pour fournir ou recevoir des services, les navetteurs ou les personnes qui séjournent dans un État membre autre que celui dont elles sont originaires durant moins de 12 mois (comme les étudiants dont le séjour Erasmus dure 9 mois, les stagiaires, etc.), ne sont donc pas pris en considération.

Bon nombre de citoyens de l'Union, et notamment ceux qui n'ont pas l'intention de s'établir de manière permanente ou qui retournent régulièrement dans leur pays d'origine (comme les étudiants, les travailleurs qui font la navette entre leur domicile et leur lieu de travail une fois par semaine ou les personnes qui ont un foyer dans deux États membres) ne peuvent s'enregistrer ou ne s'enregistreront effectivement que s'ils ont une bonne raison de le faire, par exemple lorsqu'ils commencent à travailler. Fait plus important, ces personnes ne jugeront pas nécessairement utile de déclarer leur départ.

Il se peut également que certaines personnes, telles que celles qui séjournent durant de longues périodes dans deux États membres différents aient, dans l'un comme dans l'autre, le statut de résidentes. De même, plusieurs États membres considèrent que les étudiants qui se rendent à l'étranger pour y étudier ne sont que temporairement absents, de sorte qu'ils conservent leur statut de résident.

Dans le cadre d'un programme actuellement mis en œuvre en vue d'améliorer les statistiques sur les flux migratoires, Eurostat envisage de lancer un projet pilote visant à évaluer la faisabilité d'un système d'échange d'informations individuelles entre les registres des États membres, qui permettrait de résoudre certains des problèmes décrits ci-dessus.

2.9. Programmes financiers

2.9.1. Le programme «L'Europe pour les citoyens»

La Commission a mis en œuvre le programme «L'Europe pour les citoyens», établi pour la période 2007-2013[26] et doté d'un budget total de 215 millions EUR, en vue de promouvoir la participation civique, de faire naître chez les citoyens un sentiment d'appartenance à l'Union européenne, d'améliorer la tolérance et la compréhension mutuelle et de développer une identité européenne. Ce programme vise à permettre aux citoyens de participer à la construction européenne en prenant part à des échanges, des débats et des réflexions, par l'apprentissage et en participant à d'autres activités. Les priorités annuelles couvrent l'avenir de l'Union européenne et ses valeurs essentielles, la participation démocratique, le dialogue interculturel et l'impact des politiques de l'Union sur les sociétés. Le programme prévoit des actions telles que le jumelage de villes, des projets citoyens, le soutien à des groupes de réflexion et aux organisations de la société civile, etc. Environ 1 million de citoyens participent chaque année à des projets mis en œuvre dans le cadre de ce programme.

2.9.2. Le programme «Droits fondamentaux et citoyenneté»

La Commission promeut les droits attachés à la citoyenneté de l'Union grâce au programme «Droits fondamentaux et citoyenneté» établi pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général «Droits fondamentaux et justice» et doté d'un budget global de 93,8 millions EUR[27]. Ce programme a notamment pour objectif de promouvoir le développement d'une société européenne fondée sur le respect des droits fondamentaux, y compris les droits attachés à la citoyenneté de l'Union. Il finance prioritairement des projets visant à promouvoir des initiatives d'information et d'éducation civique sur la participation active des citoyens européens à la vie démocratique de l'Union en général et aux élections européennes et municipales en particulier.

2.9.3. Le septième programme-cadre de recherche: le programme thématique en faveur des sciences socio-économiques et des sciences humaines

La Commission finance des travaux de recherche dans le domaine des sciences sociales et des sciences humaines, en vue notamment d'améliorer les connaissances relatives à la citoyenneté de l'Union, de sensibiliser les milieux universitaires, les décideurs politiques, les organisations de la société civile et le grand public et de diffuser les résultats de la recherche auprès de ces groupes. Plus particulièrement, un volet entier des activités, intitulé «Les citoyens dans l'Union européenne» et doté d'un budget de 125 millions EUR environ pour la période 2007-2013, est spécifiquement consacré aux difficultés de faire naître chez les citoyens européens le sentiment qu'ils sont partie prenante au processus démocratique et de susciter leur participation active, dans le cadre de l'évolution future de l'Union européenne élargie[28].

3. CONCLUSIONS

Le présent rapport fait le point sur les principaux développements survenus dans le domaine des droits attachés à la citoyenneté de l'Union. Il est un élément important sur la base duquel une série d'actions à entreprendre sont énumérées dans le rapport 2010 sur la citoyenneté de l'Union, notamment en ce qui concerne le droit de libre circulation et le droit de séjour, la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés à l'étranger et les droits de vote et d'éligibilité des citoyens aux élections municipales et européennes dans l'État membre où ils résident.

À partir de l'année prochaine, la Commission procèdera à une évaluation annuelle des dispositions du traité consacrées aux droits attachés à la citoyenneté de l'Union dans le cadre du rapport annuel sur l'application de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, dont le premier sera publié en 2011.

La Commission sera ainsi en mesure de procéder tous les trois ans à une analyse plus approfondie de la situation et des obstacles auxquels les citoyens restent confrontés et de proposer des solutions visant à renforcer les droits attachés à la citoyenneté de l'Union.

ANNEXE

[pic]

[1] Le cinquième rapport sur la citoyenneté de l'Union, qui a été publié le 15 février 2008, couvrait la période comprise entre le 1er mai 2004 et le 30 juin 2007 - COM(2008) 85.

[2] COM(2010) 605 .

[3] COM(2010) 119.

[4] Vu la période couverte par le présent document, la mise en œuvre de ces dispositions sera évaluée dans le cadre du prochain rapport établi en application de l'article 25 TFUE.

[5] Les trois piliers qui formaient précédemment l'architecture de base de l'Union européenne, conformément au traité sur l'Union européenne, étaient les suivants: le pilier communautaire, qui correspondait aux trois Communautés, à savoir la Communauté européenne, la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) et l'ancienne Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) (premier pilier); le pilier consacré à la politique étrangère et de sécurité commune, couverte par le titre V du TUE (deuxième pilier) et le pilier consacré à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, couverte par le titre VI du TUE (troisième pilier).

[6] http://eudo-citizenship.eu

[7] http://ec.europa.eu/justice_home/funding/integration/funding_integration_en.htm

[8] Statistiques en bref, 36/2010 «Le nombre d'acquisitions de la citoyenneté en léger recul dans l'UE» http://ec.europa.eu/eurostat.

[9] Pour de plus amples informations sur le lien entre nationalité, citoyenneté et intégration des ressortissants de pays tiers, voir le chapitre 5 du Manuel sur l'intégration à l'intention des décideurs politiques et des praticiens (troisième édition).

[10] Voir, entre autres, les affaires C-369/90, Micheletti et autres, Rec. 1992, p. I-4239, point 10, C-179/98, Mesbah, Rec. 1999, p. I-7955, point 29, et C-200/02, Zhu et Chen, Rec. 2004, p. I-9925, point 37.

[11] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (JO L 158 du 30.4.2004, p. 77).

[12] COM(2008) 840.

[13] COM(2009) 313.

[14] C(2010) 1620.

[15] Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, établissant un code communautaire des visas (code des visas) (JO L 243 du 15.9.2009, p. 1).

[16] COM(2010) 373.

[17] http://ec.europa.eu/youreurope/index.htm

[18] http://ec.europa.eu/justice/policies/citizenship/docs/guide_free_movement.pdf

[19] SOLVIT est un réseau de résolution de problèmes en ligne, au sein duquel les États membres coopèrent pour régler les problèmes résultant d'une application incorrecte de la législation du marché intérieur par les autorités publiques.

[20] Rec. 2008, p. I-6241.

[21] Directive 2006/106/CE du Conseil, du 20 novembre 2006, portant adaptation de la directive 94/80/CE fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité, en raison de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie (JO L 363 du 20.12.2006, p. 409).

[22] Directive du Conseil, du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité (JO L 368 du 31.12.1994, p. 38).

[23] COM(2007) 767.

[24] Flash Eurobaromètre 294 «La citoyenneté européenne», mars 2010.

[25] Les données présentées dans ce tableau, qui sont communiquées à Eurostat par les États membres, sont basées sur les notions de «résidence habituelle», «immigration» et «émigration» définies à l'article 2, paragraphe 1, points a), b) et c), du règlement (CE) n° 862/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007, relatif aux statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale, et abrogeant le règlement (CEE) n° 311/76 du Conseil relatif à l'établissement de statistiques concernant les travailleurs étrangers (JO L 199 du 31.7.2007, p. 23).

[26] Décision n° 1904/2006/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, établissant, pour la période 2007-2013, le programme «L'Europe pour les citoyens» visant à promouvoir la citoyenneté européenne active (JO L 378 du 27.12.2006, p. 32).

[27] Décision 2007/252/CE du Conseil, du 19 avril 2007, établissant pour la période 2007-2013, dans le cadre du programme général «Droits fondamentaux et justice», le programme spécifique «Droits fondamentaux et citoyenneté» (JO L 110 du 27.4.2007, p. 33).

[28] De plus amples informations sur le fonctionnement et les résultats du programme thématique «Sciences socio-économiques et sciences humaines» financé dans le cadre du 7ème programme-cadre de recherche sont disponibles à l'adresse suivante: http://cordis.europa.eu/fp7/ssh/home_en.html