COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 12.12.2017 SWD(2017) 442 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant le document: Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen conformément à l'article 21, paragraphe 3, du Règlement (UE) n ° 258/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 portant application de l’article 10 du protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (protocole relatif aux armes à feu) et instaurant des autorisations d’exportation, ainsi que des mesures concernant l’importation et le transit d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions {COM(2017) 737 final}



Table des matières Table des matières 1. Introduction 2. Contexte 2.1. Contexte général 2.2. Le cadre politique international et le protocole des nations unies sur les armes à feu 2.3. Les politiques et le droit de l'Union européenne 2.4. Logique d'intervention 3. Etat des lieux 3.1. Etat du marché et du commerce international d'armes à feu 3.2. Mise en œuvre du règlement 4. Méthodologie 4.1. Présentation des sources et des méthodes utilisées 4.2. Défis méthodologiques; limites et fiabilité des résultats 5. Analyse et réponses aux questions d'évaluation 5.1. Pertinence 5.2. Valeur ajoutée européenne et caractère durable de l'intervention 5.3. Efficacité 5.3.1. Mise en œuvre harmonisée de l’article 10 du protocole relatif aux armes à feu

5.3.2. Améliorer la traçabilité des armes à feu 5.3.3. Améliorer l'échange d'informations et la coopération administrative 5.3.4. Faciliter les transactions internationales légitimes d'armes à feu 5.4. Efficience 5.5. Cohérence et complémentarité 5.5.1. Articulation avec la directive 91/477/CEE 5.5.2. Articulation avec la Position commune 2008/944/PESC 5.5.3. Articulation avec la règlementation douanière 5.5.4. Articulation avec la directive 2009/43/CE sur les transferts de produits liés à la défense à l'intérieur de l'Union européenne 6. Conclusions 1. Annexes annexe 1. Description détaillée des dispositions du règlement (UE) 258/2012 et de sa mise en œuvre annexe 2. aspects procéduraux annexe 3. consultation des parties intéressées 1. Introduction 2. Consultations ciblées des acteurs du secteur 2.1. Etats membres 2.2. Consultations dans le cadre de l'étude d'évaluation externalisée 3. Consultation publique 3.1. Introduction

3.2. Vue d'ensemble des réponses 3.2.1. Profil des réponses reçues 3.2.2. Réponses aux questions annexe 4. Méthodes et modèles analytiques utilisés pour l'évaluation 1. Méthodologie de l'évaluation (hors étude du marché) 1.1. Enquête 1.2. Entretiens 1.3. Études de cas 1.4. Consultation publique 1.5. Groupe de coordination pour les exportations d’armes à feu 1.6. Brève enquête supplémentaire des autorités nationales compétentes 2. Méthodologie de l’analyse de marché 2.1. Taille du marché 2.2. Structure du marché, de l’emploi et de l’investissement 2.3. Commerce extérieur de l'UE annexe 5. Etat du marché 1. Taille et structure du marché 2. Commerce extérieur annexe 6. Aperçu général du bilan coûts-avantages identifiés lors de l'évaluation





1.Introduction (1) Adopté le 14 mars 2012, le règlement no 258/2012 met en œuvre l’article 10 du protocole des Nations Unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, et instaurant des autorisations d’exportation, ainsi que des mesures concernant l’importation et le transit d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. (2) L’article 21, paragraphe 3, du règlement dispose que «la Commission examine la mise en œuvre du présent règlement et présente un rapport au Parlement européen et au Conseil sur son application, qui peut comporter des propositions en vue de sa modification» à la date du 19 avril 2017. (3) A cette fin, l'évaluation détaillée dans le présent document s'appuie sur une étude externe ainsi que sur les contributions et retours d'expériences des Etats membres et des acteurs privés affectés par le règlement. Elle tient également compte des politiques de l’Union européenne et des évolutions législatives les plus récentes en matière de sécurité intérieures et d’armes à feu. Elle intègre en particulier l'entrée en vigueur de la directive 91/477/CEE, telle que modifiée en dernier lieu par la directive (UE) 2017/853, ainsi que les études qui la sous-tendent. (4) L'évaluation a permis d'examiner si les procédures actuelles et les dispositions établies par le règlement ont permis d'obtenir les résultats escomptés, si les objectifs ont été atteints de la manière la plus efficiente, si le règlement reste pertinent au vu des besoins existants et quelle a été sa valeur ajoutée, s'il reste cohérent et complémentaire avec les politiques et législations nationales et européennes en matière d'armes à feu et de sécurité. Cette évaluation doit fournir les données nécessaires permettant, le cas échéant, d'identifier les options envisageables pour répondre aux défis identifiés, sous réserve des conclusions d'une étude d'impact ultérieure. (5) L’évaluation s'est concentrée sur trois sujets principaux: ·Une analyse du marché mondial et du commerce extérieur pour le secteur européen des armes à feu; ·Une analyse de la mise en œuvre pratique du règlement, comprenant une analyse des obstacles rencontrés, des meilleures pratiques, et des nouveaux défis; ·Une analyse globale, qui permette de tirer des conclusions en termes de pertinence, de valeur ajoutée et de soutenabilité, d’efficacité, d’efficience, de cohérence et de complémentarité du règlement. A cet égard, l'évaluation doit notamment permettre de répondre à des questions spécifiques: ·Les autorités compétentes s'assurent-elles bien que l'importation et le transit ont été autorisés par les pays concerné avant de délivrer une autorisation d’exportation? (article 7 du règlement) ·Les autorités compétentes appliquent-elles la position commune 2008/944/PESC à l’exportation de tous types d’armes, y compris les armes non destinées aux forces armées? ·La coexistence des deux régimes conduit-elle à des risques de doublon, et avec quelles conséquences? ·Les modalités de transit (notamment en termes de redevances) posent-elles des difficultés?

·Les procédures simplifiées sont-elles mises en œuvre conformément au règlement? ·La carte européenne d’arme à feu est-elle correctement prise en compte pour faciliter les mouvements des chasseurs et des tireurs sportifs? ·Les catégories d'armes reprises à l'annexe 1 du règlement sont-elles suffisamment claires et adaptées? Comment mieux identifier les armes utilisées à des fins militaires? ·Les procédures d'échanges d'information et de coopération entre les autorités compétentes sont-elles adaptées? Quelles sont les bases de données utilisées et sont-elles adéquates? Quels sont les besoins au vu des évolutions réglementaires en matière d'acquisition et de transferts d'armes au sein du marché intérieur? (6) L'évaluation porte sur les premières années de la mise en œuvre du règlement, à compter de son entrée en application le 30 septembre 2013, et jusqu'en 2016 (en fonction des données disponibles). Elle s'est focalisée sur les 28 Etats membres de l'Union européenne (avec des études de cas axées sur les dix pays les plus pertinents). Elle a intégré les contributions d'acteurs d'Etats tiers et d'organisations internationales dans la mesure où celles-ci étaient pertinentes (OSCE, SEESAC, Small Arms Survey, Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives des Etats-Unis). 2.Contexte 2.1.Contexte général (7) Rarement fabriquées de manière artisanale, les armes à feu produites dans l'Union européenne le sont généralement légalement, par l'Etat ou par des entreprises privées placées sous son contrôle. (8) Une fois produites, les armes à feu peuvent être utilisées pendant de longues années. Elles peuvent aisément être détournées du circuit légal et être vendues en contrebande d’un théâtre de conflit à l’autre ou vers le milieu du crime organisé et du terrorisme. Elles sont alors un élément essentiel des activités terroristes, mais plus largement de la plupart toutes les activités criminelles dont elles constituent souvent une condition. (9) Même si les données fiables sont peu nombreuses, on peut considérer que la majorité des armes à feu sur le marché noir (ou utilisées à des fins illégales) proviennent du marché légal. Afin de prévenir ou de poursuivre et sanctionner ces détournements, il importe donc prioritairement d'améliorer le traçage des armes à feu – du fabricant au dernier acheteur légal, en permettant des contrôles accrus et en renforçant la coopération entre les autorités compétentes au sein de l'Union européenne. 2.2.Le cadre politique international et le protocole des nations unies sur les armes à feu (10) Divers instruments pertinents ont été adoptés au niveau international pour lutter contre le trafic et réglementer le commerce licite des armes: ·Le Protocole de 2001 contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions (protocole sur les armes à feu); ·Le programme d’action des Nations unies de 2001 en vue de prévenir, combattre et éliminer le commerce illicite des armes légères et de petit calibre sous tous ses aspects (ci-après dénommé «PA ONU»); ·L’instrument international de traçage (IIT) de 2005 visant à permettre aux États de procéder à l’identification et au traçage rapides et fiables des armes légères et de petit calibre; et

·Le traité sur le commerce des armes de 2013 (TCA). (11) Les États membres de l’Union européenne sont tous parties à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (CTOC) et ont l’obligation de mettre en œuvre ses dispositions de manière effective. Un protocole à la convention (le protocole sur les armes à feu) se concentre sur la prévention de la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. (12) L’article 10 du protocole sur les armes à feu vise à promouvoir, faciliter et renforcer la coopération au niveau mondial afin éradiquer le trafic d'armes et de mettre en place des dispositifs administratifs permettant un contrôle efficace sur la fabrication, le marquage, l’importation et l’exportation d’armes à feu. (13) Pour leur part, le PA ONU, l'IIT et le TCA se focalisent sur les contrôles dans le secteur de la production, du commerce, de l’utilisation et/ou l’élimination des armes de petit calibre (à usage militaire), par opposition aux armes à feu à usage civil. Depuis les années 1990, les outils visant à contrôler les armes utilisées sur différents théâtres de conflits emploient généralement le terme d'"armes légères et de petit calibre", tandis que des dispositifs visant à assurer l'ordre et la sécurité publics font plus souvent référence au concept d'"arme à feu". (14) Selon l'analyse des services de la Commission, la distinction opérée n'est pas toujours claire. D'une part, les catégories peuvent se chevaucher, lorsque la définition technique des "armes à feu" englobe l’ensemble des armes légères et de petit calibre. D'autre part, la distinction faite entre les armes en fonction de leur usage (dans le cadre d'un conflit armé ou à des fins criminelles) peut se révéler malaisée, voire subjective. 2.3.Les politiques et le droit de l'Union européenne (15) La distinction entre armes légères et de petit calibre à usage militaire et armes à feu à usage civil se reflète dans les actes et instruments adoptés par l'Union européenne. (16) En matière d'armes légères et de petit calibre à caractère militaire, la politique générale de l'Union européenne s'appuie sur la Stratégie adoptée par le Conseil européen en 2005. (17) Dans le domaine du contrôle des exportations d’armements, l'Union européenne s'efforce depuis le début des années 1990 d'améliorer la coordination et la convergence en son sein. Ces efforts ont porté sur les contrôles de l'armement et des biens à double usage, dans les domaines relevant de la compétence exclusive ou partagée de l'Union européenne. Ce processus a généré un éventail de différents outils, notamment: ·Les embargos sur les armes imposés par les décisions adoptées par le Conseil de l’Union européenne; ·Le régime de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage instauré par le règlement (CE) n°428/2009 (règlement sur les biens à double usage); ·La position commune 2008/944/PESC définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires (position commune 2008/944/PESC); et ·La directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté (directive 2009/43/CE).

(18) Les États membres de l’UE ont individuellement adhéré à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, et sont liés par ses dispositions. Toutefois, si les États membres sont parties à la convention, le champ d’application du Protocole sur les armes à feu inclut les armes à feu à usage civil, qui sont soumises au droit européen. L’Union européenne a en effet adopté la directive 91/477/CEE relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes en juin 1991 afin d’établir des règles communes sur la possession et l’utilisation d’armes à feu à des fins civiles légitimes. Cette directive a été modifiée par la directive 2008/51/CE, et plus récemment encore par la directive (UE) 2017/853 du 17 mai 2017. Il faut toutefois noter que si la directive 91/477/CEE règlemente les armes à usage civil, elle donne des armes à feu une définition qui englobe également les armes légères et de petit calibre (pour en interdire l'usage civil), telles que les lanceurs militaires à effet explosif ou les armes à feu automatiques. Sous l'empire de la directive, la Commission a également adopté un règlement d'exécution établissant des normes de neutralisation. (19) Afin de mettre en œuvre les principes du marché unique, la directive 91/477/CEE pose le cadre la libre circulation des biens pour ce qui concerne les armes à feu à usage civil légitime. Toutefois, un équilibre doit être trouvé entre cette liberté et la nécessité de préserver l'ordre et la sécurité publics, qui pourraient être menacés par l'usage des armes à feu à usage civil. (20) En contrepoint de la directive, l'Union européenne a été amenée à adopter le règlement (UE) 258/2012, afin de répondre à deux enjeux spécifiques: ·déterminer les mesures communes concernant l’exportation des armes à feu à usage civil à partir du territoire douanier de l’Union à destination ou à travers des pays tiers. ·veiller à ce que les armes à feu, leurs pièces, éléments essentiels et munitions qui sont importés dans l’UE en provenance de pays tiers, soient soumis aux exigences de la directive 91/477/CEE. (21) Le règlement qui fait l'objet de la présente évaluation traite de la fabrication et du trafic illicites d’armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. Comme indiqué précédemment, il ne s’applique qu’aux armes à feu, à leurs pièces, éléments essentiels et munitions en vue d’un usage civil et non pas à ceux qui sont spécifiquement destinées à des fins militaires. En outre, il ne concerne que les échanges commerciaux et les transferts en provenance ou à destination de pays tiers. (22) Le règlement (UE) 258/2012 est directement applicable dans tous les États membres de l’UE: il n'a pas à être transposé dans la législation nationale. Il se compose d’un préambule, de 22 articles organisés en 5 chapitres, et de 2 annexes. 2.4.Logique d'intervention (23) L'étude d’impact réalisée en 2010 à l'appui de la proposition de règlement permet de déterminer les enjeux identifiés à l'époque et qui le justifiaient: incohérente la mise en œuvre par les États membres des normes de l’ONU pour la prévention du trafic d’armes à feu, failles en matière de traçabilité aisément exploitables par les criminels, charges administratives pour les exportateurs résultant de la diversité des règles. Ces facteurs menaçaient la mise en œuvre des obligations internationales de l’UE, conduisaient à une absence de conditions de concurrence équitables entre les exportateurs et à une faible coopération entre États membres. (24) L’objectif stratégique global du règlement (UE) 258/2012 consistant en la lutte contre le trafic illicite d’armes à feu à usage civil, tout en veillant à la cohérence des règles dans l’ensemble des États membres en matière de commerce extérieur, en conformité avec l’article 10 du protocole relatif aux armes à feu, a été concrétisé en objectifs spécifiques: ·Garantir une mise en œuvre harmonisée des dispositions du règlement dans l’ensemble des États membres, en conformité avec l’article 10 du protocole relatif aux armes à feu; ·Contribuer à une meilleure traçabilité des armes à feu dans les échanges internationaux (c'est-à-dire entre le point d'exportation et le point d'importation), afin d'améliorer l'information des autorités nationales pour leur permettre de mieux lutter contre les trafics en améliorant la prévention et de répression; ·Améliorer l'échange d'informations entre les autorités nationales, afin de faciliter la collaboration dans le traçage des armes à feu et leur contrôle, de prévenir et d’enquêter sur les éventuels détournements du marché légal.

(25) A ces trois objectifs s’ajoutent un quatrième, moins explicite, qui porte sur les incidences potentielles que le règlement (UE) 258/2012 pourrait avoir en termes de facilitation des transactions internationales légales. (26) Afin de permettre aux États membres de réaliser ces objectifs, le règlement (UE) 258/2012 prévoit des dispositions, détaillées à l'annexe 1 de ce document, dont la mise en œuvre devait se traduire, à court terme, par l'adoption d'une liste commune des définitions, des exemptions, des règles procédures d’exportation/d’importation/de transit, des procédures simplifiées, des peines et des sanctions; une définition des obligations de marquage et des systèmes nécessaires pour assurer le stockage des informations; et la définition des procédures de coopération administrative. (27) Ces réalisations devaient déboucher, à long terme, sur des résultats correspondant aux objectifs spécifiques identifiés: harmonisation des règles et procédures nationales, amélioration du traçage des armes à feu civiles, amélioration de la coopération entre les autorités nationales, tous ces résultats contribuant à long terme à la réduction du trafic d’armes à feu à usage civil, et indirectement à une égalité de traitement entre les opérateurs économiques établis dans les différents Etats membre. (28) Cette logique d'intervention, telle qu'elle ressort du règlement adopté, peut être reflétée sous forme de graphique. Graphique 1 —Logique d’intervention du règlement (UE) 258/2012 3.Etat des lieux 3.1.Etat du marché et du commerce international d'armes à feu (29) Au cours de la période 2007-2015, la production vendue d’armes à feu à usage civil, de leurs pièces, éléments et munitions a connu une croissance moyenne de 2,3 %. Ce marché ne représentait que 0,04% de la production vendue totale de l'Union européenne. L'essentiel est constitué de munitions (en moyenne 58% de la production vendue totale). Le marché est très concentré (les grandes entreprises représentent 4,8 % du nombre total d’entreprises pour 78,8 % du chiffre d’affaires total). (30) L’Union européenne est exportatrice nette d’armes à feu, pour une valeur totale de 1 729 millions d’euros d'exportations et 538 millions d’euros d'importations en 2015. Les exportations ont connu une croissance continue en valeur de 2003 à 2013. Un recul a été observé entre 2013 et 2014, concomitant à la baisse des importations et reflétant un ralentissement global du commerce international d'armes à feu cette année-là. Les parts de marché des exportations européennes d'armes à feu se sont dégradées entre 2006 et 2015, passant de 43,1 % en 2006 à 36,3 % en 2015. L'analyse est limitée par le fait qu'il est difficile d'opérer une distinction entre les armes civiles et celles destinées à des services répressifs (voir également l'analyse de l'efficacité, section 5.3.4). 3.2.Mise en œuvre du règlement (31) Le règlement (UE) 258/2012 est directement applicable dans les États membres depuis la date de sa publication et ne nécessite pas de mesures de transposition. En conséquence, les États membres ont suivi des approches différentes dans sa mise en œuvre. Si certains États membres ont modifié leur législation nationale, en incluant la référence directe au règlement, d’autres n’ont pas modifié la législation existante, et seulement adapté leurs procédures et pratiques par voie d’actes administratifs. La description détaillée des dispositions du règlement se trouve en annexe 1. (32) Dans l’ensemble, les définitions du règlement sont respectées par les Etats membres, en grande partie car elles correspondent aux définitions de la directive 91/477/CEE sur les armes à feu, qui avaient déjà été transposées.

(33) Un système d'autorisation d'exportation existait déjà en 2010 dans l'ensemble des pays concernés. Tous les Etats n'exigeaient toutefois pas la présentation d'une licence d'importation avant d'émettre une autorisation d'exportation. C'est désormais le cas. (34) Alors qu'avant 2010, les législations nationales ne faisaient souvent pas de distinction entre armes civiles et militaires aux fins d'importation, d'exportation ou de transit, aucun Etat ne semble aujourd'hui appliquer les règles et procédures du règlement aux transactions, armes ou personnes exclues de son champ d'application (article 3). La pratique peut en revanche se révéler autre, en particulier pour ce qui concerne les armes neutralisées ou les armes d'alarme. Par ailleurs, les autorités compétentes sont confrontées à d'importantes difficultés dans la détermination du caractère civil ou militaire des armes à feu (en particulier en ce qui concerne les armes de la catégorie ML1) sur la base de leurs caractéristiques techniques (voir section 5.5.2). (35) Les autorités responsables de la délivrance des autorisations d’exportation varient grandement d'un Etat membre à l'autre. Dans 15 États membres, plusieurs autorités sont effectivement impliquées dans des procédures d’octroi de licences d’exportation. Cette information n'était pas disponible en 2010. (36) En ce qui concerne le délai maximal de traitement des demandes, à l'exception de l'ES, aucun autre Etat membre ne prévoit de délai maximal de traitement supérieur à soixante jours. Les durées moyennes de traitement des demandes semblent hétérogènes, allant de moins de 10 jours (HR, IE, LT, LV, PT, SE) à plus de 30 jours (DE, IT, RO). En 2010, les délais de traitement pouvaient aller jusqu'à 3 mois, voire un an. (37) L'article 7, paragraphe 6 laissant le choix aux Etats quant aux modes de dépôt des demandes d'autorisation, ceux-ci varient. Le recours aux documents électroniques a des résultats variés. Tandis qu’en Italie, la dématérialisation des procédures semble être mise en œuvre avec succès, en Allemagne en revanche, les modifications fréquentes du système de délivrance électronique des licences imposent une charge considérable sur les entreprises. Cette information n'était pas disponible en 2010. (38) Le règlement (article 4, paragraphe 2) prévoit que les Etats membres peuvent recourir à une procédure unique pour répondre aux obligations résultant à la fois du règlement et de la position commune 2008/944/PESC. En principe, les deux systèmes ne peuvent entrer en conflit, bien qu'en pratique ce soit le cas (voir section 5.5.2). Les services de la Commission ont déjà eu l'occasion de rappeler que l'article 4 vise les situations où l'exportation inclurait à la fois des marchandises civiles et militaires, et appellerait à titre de simplification une procédure unique. Dans le cas exceptionnel où un produit serait soumis aux deux instruments, les demandes d'autorisations doivent être étudiées au cas par cas, en tenant compte des critères de l'article 2 de la Position commune. 15 États membres ont choisi une procédure unique pour la délivrance de l’autorisation d’exportation, dont les modalités varient sensiblement d'un Etat à l'autre. La comparaison avec 2010 est impossible, la référence à une procédure unique ayant été intégrée au cours de la procédure législative. (39) Alors qu'en 2010, 10 des 14 Etats membres ayant répondu à la consultation indiquaient avoir recours à des procédures simplifiées, conformément à l'article 9 du règlement, la quasi-totalité des États membres applique désormais les procédures simplifiées pour les chasseurs et les tireurs sportifs, qui n'ont pas à produire d'autorisation d’exportation dans les cas prévus par le règlement. Dans un seul cas, les dispositions du règlement relatives aux procédures simplifiées ne semblent pas respectées pour les réexportations suite à admission temporaire ou dépôt temporaire. Par ailleurs, l'étude d'évaluation indique que les chasseurs ou tireurs sportifs seraient soumis à des exigences qui ne sont pas prévues par le règlement. (40) Le règlement ne donne pas de détails sur les procédures simplifiées pour les catégories autres que les chasseurs et les tireurs sportifs, dont les modalités restent à la discrétion des Etats membres. La notion de procédure simplifiée est ainsi interprétée de manière restrictive par plusieurs Etats: en Allemagne, les procédures simplifiées sont des licences générales ou globales pour les exportations temporaires à destination de certains pays (Canada, Islande, Norvège, États-Unis). Les pays nordiques ont adopté une procédure simplifiée dans le cadre de laquelle chaque pays reconnaît les permis et les certificats délivrés par les autres. (41) Tous les États membres où les informations étaient disponibles appliquent l'exigence d'une notification écrite de non-objection au transit des pays tiers concernés (article 7, paragraphe 1(b)). En 2010, 8 Etats membres n'exigeaient pas une telle notification. Les difficultés mentionnées par les acteurs consultés ne résultent pas tant du règlement que des procédures et contrôles réalisés par les pays de transit, qui existeraient en toute hypothèse. La Commission avait proposé de généraliser le principe de l'accord tacite au transit afin de simplifier la procédure très stricte du protocole. Le co-législateur a préféré laisser le choix aux Etats membres. (42) Dans tous les États membres, la durée de validité de l’autorisation d’exportation ne peut dépasser la période de validité de l’autorisation d’importation, conformément à l’article 7, paragraphe 5 du règlement (UE) 258/2012. La durée moyenne de la période de validité varie selon les États membres, allant de quelques mois à un maximum de trois ans. Cette information n'était pas disponible en 2010.

(43) Dans tous les Etats membres où l'information était disponible, l'existence d'une infraction inscrite au casier judiciaire conformément à l'article 11, paragraphe 1(a) justifie un refus d'octroi de la licence d'exportation. Il ressort de l'évaluation que l'extrait de casier judiciaire n'est pas exigé de manière systématique, et rien n'indique que l'existence d'une infraction reprise au casier judiciaire soit systématiquement vérifiée, soit dans le casier judiciaire national, soit a fortiori dans les casiers judiciaires des autres Etats membres (en particulier lorsque le demandeur n'est pas ressortissant de l'Etat où il dépose sa demande). Cette information n'était pas disponible en 2010. (44) Par ailleurs, conformément à l'article 10, paragraphe 2 du règlement, 16 États membres prennent en considération la mise en œuvre par l’exportateur de procédures et moyens proportionnés et appropriés permettant d’assurer la conformité avec le règlement. Ils contrôlent notamment la comptabilité-matière, les conditions d'entreposage, ou la présence d'un responsable de la conformité. (45) Conformément à l'article 10, paragraphe 1 (c), il appartient aux Etats membres de prendre en compte les "considérations relatives à l’utilisation finale prévue, au destinataire final identifié, et au risque de détournement", "le cas échéant", donc en tant que de besoin, dans l'attribution de la licence d'exportation. L'utilisation finale n'est en principe qu'une considération accessoire car le règlement vise à assurer la traçabilité des armes entre l'exportation et l'importation et non tout au long du cycle de vie de l'arme à feu; de plus cette information n'est obligatoire que pour les armements militaires et est souvent impossible à déterminer (lorsque le destinataire n'est pas l'utilisateur final). Pourtant, cette information est souvent demandée. Dans ce cas, l'évaluation indique un risque très net d'analyse divergente de l'utilisation finale pour un même destinataire, en fonction de l'autorité en charge de l'octroi de la licence, en raison de l'absence de critères communs pour la déterminer . La comparaison avec 2010 n'est pas pertinente, puisque la situation antérieure ne permettait pas toujours de distinguer les armes civiles des armes militaires. (46) 14% des autorités nationales consultées indiquent avoir déjà refusé d'accorder une autorisation d'exportation. Le nombre de cas varie de 1 à 10 dans quatre États membres (BG, LT, PT, SE) et de 11 et 20 en Allemagne et en France, ce qui représente une très faible proportion du nombre total annuel de demandes. D'autre part, plusieurs exportateurs ainsi que les représentants des administrations concernées, indiquent que certaines autorités compétentes ont pour pratique de suggérer aux demandeurs de retirer leur demande lorsque certaines conditions ne sont pas remplies, ce qui n'est pas pris en compte dans la catégorie des "refus" formels. Les échanges d'information concernant les refus d'autorisations sont limités, victimes des difficultés abordées plus loin (point (53) ). Pour les mêmes raisons qu'au paragraphe précédent,, la comparaison avec 2010 ne s'impose pas. (47) Les Etats membres pratiquent également le retrait ou la suspension de l'autorisation, lorsque les conditions initiales ne sont plus remplies, pour des raisons de sécurité nationale, d'ordre public ou de politique étrangère, ou lorsque l'autorisation initiale avait été accordée sur la base de fausses informations. L'étude d'évaluation indique que huit Etats membres n'assurent aucun suivi pour vérifier si les conditions d'octroi initiales ne sont plus satisfaites, l'analyse de risque ayant été réalisée au stade de l'octroi. (48) La mise en œuvre de l'article 12 du règlement sur la conservation des données reflète une grande hétérogénéité, 9 Etats membres ne respectant pas, selon l'étude d'évaluation, la durée minimum de conservation de 20 ans. Lorsque la conservation des données relève d'une seule administration, elle repose sur une base de données unique pour accéder à laquelle les autres administrations doivent déposer une demande. Dans le cas où la base de données des exportations n'est pas la même que celle des expéditions intra-Union, ces systèmes ne sont pas reliés entre eux. (49) L'article 13, paragraphe 1 du règlement prévoit qu'en cas de soupçon, les États membres demandent au pays tiers importateur de confirmer la réception de l’expédition d’armes à feu. Or onze Etats membres ne demandent jamais une telle confirmation, y compris deux des principaux exportateurs (France, Royaume-Uni). D'autres gros exportateurs, au contraire, l'exigent de manière systématique. Ces deux types de pratiques systématiques pose des questions au regard de l'appréciation de la demande au cas par cas. A l'importation en revanche, les Etats membres respectent l'article 13, paragraphe 2, en fournissant au pays de provenance la confirmation de réception des armes sur le territoire douanier de l'Union européenne. Cette information n'était pas disponible en 2010. (50) Concernant les procédures douanières, conformément à l'article 17 du règlement, dans 16 États membres, l’autorisation d’exportation constitue le document essentiel demandé aux exportateurs comme preuve que l’exportation a été autorisée. Il est très rare que les autorités douanières suspendent la procédure d'exportation (article 17, paragraphe 3 du règlement). Seuls 58% des Etats membres indiquent qu'ils informent les autres Etats membres de leur décision finale à l'issu du délai de réexamen. L'étude d'impact de 2010 ne permet pas de comparer les deux situations. (51) Si la quasi-totalité des Etats membres assure un marquage à l'importation permettant d'identifier le premier pays d’importation au sein de l’Union européenne conformément au Protocole en plus du marquage unique tel qu'exigé par la directive 91/477/CEE (comme c'était déjà le cas en 2010), un seul d'entre eux (les Pays-Bas) a une approche moins restrictive, se contentant conformément au règlement du marquage unique, n'indiquant que le pays de production. (52) Tous les États membres pour lesquels des informations sont disponibles prévoient des sanctions pour certaines infractions et délits liés à l’application des dispositions du règlement (UE) 258/2012. Cependant, le règlement ne précisant pas tous les éléments susceptibles de constituer une infraction, on constate une grande diversité en manière de sanctions. L'étude d'impact de 2010 ne permet pas de comparer les deux situations.

(53) L'échange d'information entre Etats membres et avec la Commission européenne et la coopération administrative constitue la pierre angulaire d'un système européen harmonisé de contrôle des échanges d'armes à feu aux frontières communes de l'Union européenne. Le groupe de coordination pour les exportations d’armes à feu créé par l'article 20 du règlement est également un instrument destiné à encourager la coopération administrative. L'évaluation révèle plusieurs faiblesses. D'une part, tous les Etats n'utilisent pas les mêmes méthodes pour échanger. Les pratiques incluent l’utilisation du système COREU, requêtes et échanges au cas par cas ou canaux de coopération internationale (Europol, Interpol). (54) En second lieu, pour l'échange d'information sur les refus d'autorisation d'exportation, 21 autorités nationales indiquent avoir recours au système en ligne du groupe COARM «Exportations d’armes conventionnelles», qui a été conçu à cette fin. Dans une moindre mesure, les Etats recourent aux échanges électroniques (courriel) ou écrits (télécopie). S'il est peu utilisé pour notifier les refus liés au règlement (UE) 258/2012, le système COARM est en revanche le plus utilisé pour consulter les refus émis par d'autres Etats membres. (55) Eu égard aux informations à communiquer à la Commission (article 21), finalement, celle-ci n'a pu prendre connaissance des mesures mises en œuvre par les Etats membres qu'en réponse à un questionnaire non détaillé envoyé en 2015, et lors de l'enquête plus approfondie réalisé en vue du présent rapport. Les services de la Commission prennent note du degré encore parcellaire des informations communiquées pour son élaboration, en dépit des multiples relances. (56) Le transit des marchandises à l'intérieur de l'Union européenne n'est pas régi par le règlement. Celui-ci n'appréhende le contrôle et le traçage des armes à feu ni entre leur point d'entrée sur le territoire douanier de l'Union et leur point de dédouanement à l'importation, ni entre le point de dédouanement à l'exportation et le point de sortie du territoire douanier. 4.Méthodologie 4.1.Présentation des sources et des méthodes utilisées (57) L'évaluation s'est appuyée sur les échanges (bilatéraux) et la consultation (dans le cadre de l'étude externalisée) des acteurs suivants: ·Les autorités compétentes des États membres, en charge de la mise en œuvre du règlement (UE) 258/2012, notamment dans le cadre du groupe de coordination pour les exportations d’armes à feu établi par l'article 20 du règlement; ·Des représentants du secteur (fabricants d’armes à feu, exportateurs). ·Des représentants des utilisateurs d’armes à feu; ·Les fonctionnaires de la Commission européenne et des groupes d’experts compétents; ·D'autres experts d'organismes internationaux, d'associations, d'instituts de recherche et d’autres experts des contrôles des armes à feu. (58) En outre, la Commission a organisé du 1er mars au 26 mai 2017 une consultation publique sur internet, publique et disponible dans toutes les langues de l'Union européenne. Ses résultats ont été intégrés dans l'analyse fournie par l'évaluateur externe.

(59) L'étude d'évaluation commandée à un prestataire externe (Ernst&Young, en partenariat avec les organismes RAND Europe et le SIPRI) du 20 janvier 2016 au 15 septembre 2018 s'est appuyée sur plusieurs dispositifs, détaillés à l'annexe 4. (60) Chacune des questions spécifiques du cahier des charges a été rattachée à l'un des critères d'évaluation (pertinence, valeur ajoutée européenne et caractère durable de l'intervention, efficacité, efficience et cohérence et complémentarité). (61) L'ensemble des données collectées via diverses sources a été compilée de manière standardisée dans des grilles d'analyse uniques, afin de recouper les informations fournies par différents moyens. (62) L'étude s'est appuyée sur des sources documentaires ainsi que sur les informations fournies par les acteurs consultés. (63) La recherche documentaire s'est fondée sur des données gouvernementales (statistiques ou textes réglementaires) ou privées ouvertes, ainsi que sur des rapports et études disponibles sur internet. (64) En complément de la consultation publique, de nature générale, le prestataire a organisé une enquête en ligne plus détaillée visant à recueillir des informations sur les procédures et les règles nationales mettant en œuvre le règlement. (65) De plus, le prestataire a mené 48 entretiens approfondis avec un large éventail d'interlocuteurs (33 afin de nourrir les études de cas et 11 pour évaluer les questions transversales). (66) Les études de cas ont permis d'analyser de manière plus détaillées certaine questions clés (procédures d’importation et/ou d’exportation, procédures simplifiées, échange d’informations, catégories, transport et le transit), en entrant dans un niveau de détail qui ne serait pas possible pour la totalité des Etats membres. Ces études couvrent dix Etats membres (Allemagne, Autriche, Belgique, Finlande, France, Italie, Pays-Bas, Suède, République tchèque, Royaume-Uni), sélectionnés en fonction de leur poids dans les exportations, les importations, l'importance de leurs ports ou aéroports de fret international ou leur poids dans la production manufacturière d'armes à feu en Europe. (67) Les Etats membres ont été consultés sur les conclusions de l'étude, afin d'éviter toute erreur factuelle en ce qui les concerne, en particulier dans le cadre du groupe de coordination pour les exportations d’armes à feu du 23 juin 2017. 4.2.Défis méthodologiques; limites et fiabilité des résultats (68) De par sa nature, le règlement est directement applicable dans tous les Etats membres et n'a pas à être transposé (contrairement aux directives). Les États membres ont de ce fait suivi des approches différentes, ce qui rend malaisé l'accès à l'information.. Les sites internet des autorités nationales ne font que rarement référence au règlement (UE) 258/2012, et rares sont ceux qui opèrent une distinction dans les procédures applicables aux armements militaires et aux armes à caractère civil. Dans certains Etats, l'information n'est disponible qu'au niveau régional (Länder allemands, Régions belges, par exemple). De ce fait, les analyses liminaires des cadres réglementaires nationaux ont été complétées par les contributions des acteurs privés consultés, et l'étude s'est focalisée sur les cas d'espèce les plus pertinents.

(69) Certaines informations ne sont pas du tout disponibles. D'autres n'ont pas été communiquées pour des raisons de confidentialité. C'est le cas pour les données privées relevant du secret commercial des entreprises concernées, mais c'est également le cas des statistiques douanières que certains Etats n'ont pas communiqué, rendant difficile une analyse fine des flux commerciaux en fonction des positions douanières, des pays d'origine ou des pays de destination. (70) D'autre part, les différences de nomenclatures et de classification dans les sources consultées rendent parfois la comparaison et la combinaison des données malaisée, surtout pour l'analyse du marché, de l'emploi et de la production d'armes à feu. A l'instar d'autres études déjà menées sur les armes civiles, les statistiques disponibles ne permettent pas toujours de distinguer les armes à usage civil des armes à usage militaire, lorsqu'elles peuvent être utilisées dans ces deux perspectives. (71) Afin de pallier ces lacunes, le prestataire s'est attaché à compléter l'analyse statistique par une recherche documentaire préliminaire et par les contributions individuelles fournies lors de l'enquête en ligne et lors des entretiens. Les limites sont également clairement indiquées dans le rapport. 5.Analyse et réponses aux questions d'évaluation 5.1.Pertinence (72) Au titre de la pertinence, l'évaluation s'était donné pour objectif de répondre notamment aux questions suivantes: ·Dans quelle mesure les définitions du règlement (UE) 258/2012, qui n'ont pas été évaluée dans le cadre de la nouvelle directive 91/477/CEE, restent-elles judicieuses et adaptées à l'objectif poursuivi? ·Dans quelle mesure les objectifs et le champ d'application du règlement (UE) 258/2012 sont-ils adaptés aux besoins et aux risques passes et actuels du contexte sécuritaire? (73) La pertinence du règlement au regard de l'objectif stratégique global consistant en la lutte contre le trafic illicite d’armes à feu à usage est dépendante de divers facteurs, dont l’impact ne peut être qu’indirectement appréhendé : en effet, le règlement vise avant tout à encadrer le commerce légal des armes à feu et à éviter les failles juridiques, non à organiser une politique répressive de lutte contre le trafic d’armes. Toutefois, on peut constater que le trafic international d'armes à feu reste une préoccupation majeure. Un contrôle harmonisé des importations d'armes à feu sur le territoire douanier reste une priorité, afin d'encadrer les conditions du commerce légal. A l'exportation également, le règlement conserve toute sa pertinence, sans doute plus forte encore aujourd'hui que lors de son adoption. L'instabilité politique et les conflits armés dans de nombreux pays proches de l'Union européenne (Afrique sub-saharienne, Afrique du Nord, Moyen-Orient) en font des destinations pour lesquelles un risque important de trafic d'armes existe. Il importe donc plus que jamais d'assurer également le contrôle des exportations d'armes civiles afin d'éviter les risques détournement et l'alimentation des conflits armés dans d'autres régions du monde. (74) L'appréciation de la pertinence est similaire en ce qui concerne les trois objectifs spécifiques identifiés. Seul un règlement européen est à même de garantir une mise en œuvre harmonisée des règles en la matière dans l’ensemble des États membres, en conformité avec l’article 10 du Protocole relatif aux armes à feu. C'est le règlement qui a permis la ratification du Protocole par l'Union européenne en 2014. Le Protocole est encore en vigueur, et tous les Etats membres ne l'ont d'ailleurs pas ratifié; le règlement garde donc toute sa pertinence, en particulier pour ces derniers. Le règlement est également l'outil adapté pour améliorer la traçabilité des armes à feu; une approche non harmonisée (notamment en termes de marquage, ou de type d'informations à produire) empêcherait les services répressifs de lutter efficacement contre le trafic d'armes. Enfin, des règles communes restent nécessaires afin de permettre l'échange d'information entre les autorités, aux fins de renseignement, d'analyse du risque et pour garantir une interprétation uniforme des règles d'importation et d'exportation d'armes à feu sur le territoire douanier de l'Union européenne. (75) Le règlement avait également comme objectif d'établir des conditions de marché harmonisées pour les opérateurs afin de leur garantir des règles uniformes et faciliter leurs opérations commerciales légitimes et dûment déclarées. Un règlement était et reste justifié dans cette perspective, même si l'analyse de l'efficacité montrera que les opérateurs font toujours face à une hétérogénéité des règles et procédures nationales de nature administrative. (76) Dans l’ensemble, les définitions du règlement (UE) 258/2012 sont jugées pertinentes par les différents acteurs concernés. L'analyse de la mise en œuvre du règlement soulève néanmoins plusieurs difficultés. Ainsi, comme on le verra dans l'analyse de la cohérence, les définitions (y compris celles des composants essentiels) ne sont plus pleinement en phase avec celles de la directive 91/477/CEE, suite à sa révision de mai 2017. La notion d'arme neutralisée n'est plus conforme avec celle issue de la directive, et ne fait pas de lien avec les normes de neutralisation telles qu'issues du règlement (UE) 2015/2403.

(77) De manière générale, la référence aux procédures simplifiées, où chaque Etat membre interprète selon sa législation nationale cette notion de manière différente, constitue une faiblesse du règlement, dont l'interprétation doit être uniforme. Il en est de même pour les autres dispositions du règlement laissant le choix aux autorités compétentes (procédure unique pour les autorisations d'exportations, principe de l'accord tacite des pays tiers de transit, modalités des échanges d'information en matière de refus d'autorisation…). (78) Dans l'ensemble, les modalités des procédures de contrôle des exportations, calquées sur les règles des biens à double usage, apparaissent pertinentes eu égard à leur objectif et au caractère sensible des marchandises en cause, et ont permis une approche commune de la part des Etats membres. Dans le détail en revanche, la pertinence de certaines dispositions peut être mise en cause. Ainsi, l'autorisation globale telle qu'elle est prévue par le règlement parait peu adéquate, ce qui est confirmé par le fait que la Commission n'a pas eu connaissance de l'octroi d'autorisations de ce type. (79) En ce qui concerne les importations, contrairement à ce que prévoit l'article 10 du Protocole des Nations Unies qu'il doit mettre en œuvre, le règlement n'établit pas de système harmonisé de licences d'importation. Il est donc peu pertinent à cet égard. Les modalités de l'octroi des licences d'importation reposent des systèmes de licences nationaux. Il en est de même en ce qui concerne les modalités du transit au sein de l'Union européenne (à l'importation comme à l'exportation), qui se trouve moins règlementé que les transferts d'armes à feu entre les Etats membres sous l'empire de la directive 91/477/CE: en définitive, les marchandises de l'Union sont plus réglementées que les marchandises non-Union. (80) En résumé, le règlement reste largement justifié par les enjeux sécuritaires actuels et aux besoins de conditions de concurrence égales entre les opérateurs des différents Etats membres, et des besoins de traçabilité. Ses dispositions ne sont que partiellement pertinentes, car elles ne permettent pas pleinement d'y répondre (c'est notamment le cas pour les approches divergentes en matière de procédure unique, de procédures simplifiées, d'accord tacite ou d'échanges d'information). De plus, les définitions et les concepts ont perdu une partie de leur pertinence suite aux évolutions de la législation interne de l'Union européenne. Enfin, le texte ne règlemente pas les règles relatives à l'importation et au transit sur le territoire de l'Union européenne, et ne présente donc pas de pertinence à cet égard. 5.2.Valeur ajoutée européenne et caractère durable de l'intervention (81) Au titre de la valeur ajoutée européenne, l'évaluation devait notamment répondre aux questions suivantes: ·Dans quelle mesure le règlement (UE) 258/2012 a-t-il apporté une valeur ajoutée par rapport au maintien des seules législations nationales? ·Cette valeur ajoutée peut-elle être améliorée? ·Quels seraient les effets vraisemblables de l'arrêt de l'intervention européenne (l'abrogation du règlement)? (82) La réponse, à cet égard, est double: la valeur ajoutée européenne paraît indéniable pour ce qui concerne certains des objectifs poursuivis (et seulement pour certains Etats), mais elle reste incomplète. (83) D'une part, en effet, les objectifs poursuivis ont été atteints: le règlement a permis à l'Union européenne dans son ensemble de ratifier le Protocole des Nations Unies sur les armes à feu. Cela a comblé les failles juridiques existantes susceptibles d'être exploitées par les criminels alors que tous les Etats membres ne l’ont pas ratifié (DE, FR, IE, LU, MT, UK). (84) L'examen des effets d'une éventuelle abrogation du règlement confirme cette analyse. Le Protocole des Nations Unies sur les armes à feu couvrant des aspects qui touchent de la compétence de l'Union en droit interne (comme la directive 91/477/CEE sur les armes à feu), il relève de la compétence exclusive de l'Union en matière de politique commerciale. Par conséquent, en l'absence de règlement consacré aux importations et aux exportations, ces transactions relèveraient du cadre général de la politique commerciale commune. L’abrogation du règlement (UE) 258/2012 aurait ainsi pour conséquence la déréglementation des exportations d’armes à feu à usage civil et conduirait à une hétérogénéité accrue des pratiques et règles nationales en matière de licences d'importation et d'exportation.

(85) Certains interlocuteurs considèrent qu'une abrogation n'aurait pas d'effet négatif, les exportations d'armes civiles représentant une part minimum de l'ensemble des exportations d'armements. Néanmoins, aucune des personnes ou autorité consultées n'a jugé qu'il fût nécessaire de l'abroger. (86) D'autre part, en revanche, le paysage règlementaire et administratif reste marqué par une grande hétérogénéité, en raison du manque de clarté de certaines dispositions, de l'articulation complexe avec d'autres instruments (comme la position commune 2008/944/PESC), des marges de manœuvre laissées aux Etats membres dans leurs procédures administratives, dans l'appréciation des demandes d'autorisation, dans le reconnaissance ou non de l'accord tacite des Etats tiers de transit, ou du caractère vague et général des dispositions en matière d'échange d'informations et de coopération administrative. De ce fait, les exportateurs ne sont toujours pas confrontés à un dispositif réellement unifié de contrôle des exportations, et les risques de contournement persistent (et ne peuvent être vérifiés en raison même des défauts dans le dispositif d'échange d'informations). (87) Il ressort également de l'évaluation que de nombreuses règles étaient déjà en place lors de l'adoption du règlement, et que les procédures nationales n'ont pas été substantiellement modifiées. En effet, avant même l'adoption du règlement, la plupart des Etats s'étaient déjà engagés dans la ratification du Protocole des Nations Unies. (88) En matière d'échanges d'information sur les refus, suspension ou annulation d'autorisations d'exportations, l'absence, au niveau européen, de dispositif commun aux autorités compétentes limite la valeur ajoutée des principes généraux inscrits dans le règlement. N'étant pas destinataire des échanges d'information sur les refus d'autorisation, la Commission n'est pas en mesure d'assurer une veille au niveau européen et d'alerter les autorités compétentes en cas de divergence d'approche entre elles. De manière plus générale, la Commission est très rarement consultée par les autorités nationales, notamment pour des doutes qui pourraient survenir dans la classification des armes à feu, et en particulier sur leur usage civil ou militaire. (89) Logiquement, eu égard à l'absence de dispositions précises régissant les importations d'armes à feu, l'ensemble des acteurs concernés s'accordent sur le fait que le règlement n'a pas apporté de valeur ajouté spécifique en la matière. Les règles et procédures nationales de dédouanement, les modalités des contrôles douaniers relèvent de la règlementation douanière et non du présent règlement. (90) Le même constat peut être fait en matière de transit de cargaisons comportant des armes sur le territoire de l'Union européenne (avant dédouanement à l'importation ou après dédouanement à l'exportation). En l'absence de disposition sur ce point, le règlement (UE) 258/2012 n'a pas vocation à apporter une valeur ajoutée européenne. Les modalités et les contrôles du transit se font dans le cadre de la règlementation douanière. 5.3.Efficacité (91) Afin d'évaluer l'efficacité du règlement, il importait de déterminer s'il a atteint ses objectifs et en particulier quelle a été sa contribution au renforcement de la sécurité des personnes et des entreprises et au fonctionnement efficace du marché des armes à feu. 5.3.1.Mise en œuvre harmonisée de l’article 10 du protocole relatif aux armes à feu (92) Comme indiqué précédemment (section 3.2), la comparaison entre la situation en 2010 et la situation actuelle montre que l'ensemble des Etats membres a progressé dans l'application uniforme du Protocole. Ainsi, à titre d'exemple, alors qu'en 2010, certains Etats n’exigeaient pas la présentation d’une licence d’importation avant d’émettre une autorisation d’exportation, c’est désormais le cas pour tous. De même, alors que 9 Etats membres sur 14 ne s'assuraient pas de la non objection des pays tiers au transit, désormais tous les Etats ayant fourni des informations appliquent les règles; les Etats confirment bien aux pays tiers la réception de chargements d'armes sur leur territoire et ont mis en œuvre des procédures simplifiées. Alors qu'en 2010, au moins 4 Etats membres ne prévoyaient pas de procédures simplifiées, c’est désormais le cas pour tous. Graphique 2 —Mise en œuvre des dispositions du Protocole par les Etats membres en 2017

Source: Etude d'évaluation sur la mise en œuvre du règlement 258, Ernst&Young, SIPRI, 2017 (93) Si le règlement a permis une approche commune de l'Union européenne dans la mise en œuvre du Protocole, l'harmonisation reste encore parcellaire dans de nombreux domaines (définitions et catégories, respect des trois types d'autorisation, types de procédures simplifiées, bénéficiaires des procédures, pièces exigées, modalités des contrôles, acceptations de la Carte européenne d'arme à feu, procédure unique, accord tacite, sanctions). (94) Un aspect en particulier mérite toutefois d'être souligné. L'étude d'impact du règlement avait relevé que les législations nationales ne faisaient pas de distinction claire entre les armes à usage militaire et les armes à caractère civil dans les procédures d'exportation, d'importation ou de transit. Le règlement visait à répondre à ce défi. Ces problèmes persistent néanmoins, comme la pratique en matière de procédure unique et en matière d'échanges d'information par le système COARM l'a démontré. Contrairement aux exportations d'armements militaires, les Etats membres ne sont pas tenus d'exiger la soumission d'informations relatives à l'utilisation finale. Et dans ce cas, les éléments d'information demandés à l'exportateur en ce qui concerne l'utilisation finale des armes varient d'un Etat à l'autre. En définitive, l'absence de définition des éléments de la procédure unique prévue par le règlement a conduit à une approche très diversifiée de la part des Etats membres: une grande partie considère que la procédure unique les autorise à appliquer une même procédure et les mêmes critères à toutes les exportations d'armes, civiles comme militaires, et non, comme c'est son objectif, de soumettre exceptionnellement une même opération d'exportation d'armes civiles et militaires à une démarche administrative unique. 5.3.2.Améliorer la traçabilité des armes à feu (95) De manière générale, le règlement a apporté une contribution au suivi des mouvements des armes à feu par les frontières extérieures de l’UE, en particulier par la vérification systématique et préalable d'une autorisation d'importation dans le pays tiers de destination, par l'exigence d'un avis de non-objection au transit (ou d'un accord tacite à celui-ci), par l'harmonisation des types de données stockées et de leur délai de conservation. Certaines pratiques volontaires des Etats membres (non obligatoires mais prévues par le règlement) ont encore amélioré la traçabilité des armes: le marquage des armes à l'importation avec indication de l'Etat d'importation en plus du marquage requis par la directive 91/477/CEE ou des modalités supplémentaires de contrôle de l'utilisation finale des armes exportées. Néanmoins, comme l'analyse de la valeur ajoutée l'a montré, l'efficacité du règlement a été plus importante pour les Etats membres qui ne disposaient pas de règlementation développée en la matière; il n'a pas fondamentalement modifié les équilibres pour ceux qui pratiquaient déjà les contrôles des exportations. (96) Plusieurs défis restent à relever. (97) A l'importation, du fait du manque de clarté de l'article 2(15) du règlement, la traçabilité des armes importées n'est pas garantie de manière optimale. En effet, d'une part, l'Etat membre qui ne pratique pas le marquage du pays importateur représente 7% des importations dans l'Union européenne. D'autre part, l'absence de marquage à l'importation pour les armes neutralisées ou pour les armes d'alarme rend impossible leur traçabilité à l'importation comme à l'exportation alors qu'elle est désormais assurée dans les échanges à l'intérieur de l'Union européenne depuis la révision en 2017 de la directive 91/477/CEE sur les armes à feu. En particulier, le fait que les armes à feu neutralisées ne fassent pas l'objet d'une codification spécifique dans la nomenclature douanière constitue une difficulté supplémentaire en ce qui concerne le traçage, par le biais des déclarations en douane.Par ailleurs, les autorités douanières ne sont qu'exceptionnellement informées par les autorités en charge des licences d'importation de l'arrivée prochaine d'un chargement. (98) Par ailleurs, comme évoqué à la section 5.2, la traçabilité des chargements n'est pas garantie lors des opérations de transit sur le territoire douanier de l'Union européenne. Elle relève de la règlementation douanière et non du règlement. (99) Les armes à feu étant des produits d'une très longue durée de vie, la conservation des données est indispensable pour permettre leur traçabilité durant de nombreuses années. Or, l'évaluation a constaté que, contrairement aux exigences du règlement, neuf Etats membres ne respectent pas la durée minimum de conservation de 20 ans. Cela empêche la constitution d'archives détaillées retraçant les mouvements des armes à feu. (100) Comme évoqué plus loin, l'échange d'information défaillant entre Etats membres (section 5.3.3) nuit directement à la traçabilité efficace des armes. Mais bien au-delà, les pratiques hétérogènes dans les fichiers nationaux affectent la qualité de la traçabilité. Ainsi, selon l’étude d’évaluation, dix États membres ne disposent pas d’un registre national unique pour stocker toutes les informations sur les armes à feu et les destinataires des exportations, ces informations ne sont pas accessibles à toutes les autorités concernées et l'interconnexion entre les fichiers des licences ou des transferts au sein du marché unique et les fichiers des licences d'exportation n'est pas assurée dans cinq Etats, rendant malaisée la reconstitution des mouvements. 5.3.3.Améliorer l'échange d'informations et la coopération administrative

(101) Les articles 11 et 19 du règlement (UE) 258/2012 contiennent des dispositions générales la nécessité pour les Etats membres d'échanger des informations, en particulier celles relatives au refus, à l'annulation ou la suspension des autorisations d’exportation. Elles ne visent pas à permettre une vision globale des échanges internationaux des armes à feu en provenance ou à destination de l'Union européenne. (102) Alors que la proposition initiale de la Commission incluait des dispositions précises en matière d'échange d'informations sur les refus d'autorisation, coordonnées des acteurs impliqués dans des activités suspectes ou routes suivies, le co-législateur a fait le choix de règles plus générales. Il ressort de l'évaluation que ces dispositions de nature générique se sont révélées insuffisantes pour répondre à l'objectif poursuivi d'amélioration des échanges d'information et de la coopération administrative. D'une part, les Etats membres ne vérifient pas de manière systématique si le demandeur a fait l'objet d'un refus ou d'un retrait d'autorisation dans les autres Etats membres (14% des Etats n'ont jamais opéré une telle vérification). Graphique 3 —Vérification des notifications de refus par les autorités nationales Source: Etude d'évaluation sur la mise en œuvre du règlement 258, Ernst&Young, SIPRI, 2017 (103) D'autre part, les vérifications opérées sont peu susceptibles de renvoyer des résultats positifs: les vérifications se font principalement dans le système COARM, alors que celui-ci n'est utilisé pour notifier les refus et retraits d'autorisation dans le cadre du règlement que par un nombre réduit d'Etats. Ainsi, les données du système COARM entre juillet 2016 et juin 2017 indiquent 44 notifications renvoyant au règlement (UE) 258/2012, et chargées par seulement trois Etats membres (DE, PT, RO) alors que les autorités compétentes font part d'un nombre annuel moyen de refus de 1 à 10 (BG, LT, NL, SE) ou de 10 à 20 (FR). Il arrive également que des refus soient enregistrés comme se rapportant à des armements militaires, sans référence au règlement (UE) 258/2012, lorsqu'il est fait application de la procédure unique (DE, AT). En outre, le COARM n'est pas accessible à toutes les autorités compétentes: tous les Etats membres ne l'utilisent pas et lorsque c'est le cas, l’accès est accordé, ou non, par un administrateur national. Seuls 23 % des autorités nationales compétentes ayant répondu à l’enquête indiquent avoir un tel accès. (104) Conséquence logique des limites constatée ci-dessus, bien que 78% des autorités ayant répondu à l'enquête considère l'information disponible sur les refus comme "adéquate", 43% indiquent avoir déjà octroyé une autorisation d’exportation à des exportateurs pour des transactions essentiellement identiques qui avaient fait l'objet d'un refus de la part d'un autre État membre. (105) Le règlement (UE) 258/2012 n’aborde pas spécifiquement l’échange d’informations entre autorités douanières sur les armes à feu en circulation. Celui-ci relève de la règlementation douanière, à laquelle le troisième considérant du règlement fait indirectement référence en évoquant "meilleure utilisation des moyens de communication existants." C'est dès lors dans ce cadre que doivent être appréhendées les limites des dispositifs douaniers d'échange d'information identifiées par la Commission dans le commerce des armes à feu. (106) Plus globalement, l'organisation administrative nationale varie d'un Etat à l'autre. La dispersion des administrations impliquées dans le suivi autorisations et des échanges d'armes à feu nuit à la qualité de l'échange d'information au niveau européen, les autorités concernées ne disposant pas de la totalité des éléments au niveau national. Ce problème est atténué dans certains États membres, par la mise en place d’instances interministérielles (ES, LT, LV), la création d’une agence unique rassemblant les effectifs et les ressources des différentes autorités (UK) et la mise en place de systèmes électroniques unifiés pour l’échange d’informations (IT, UK). (107) Pour toutes ces raisons, il existe un consensus parmi l'ensemble des acteurs interrogés sur le fait que le règlement (UE) 258/2012 n'a contribué que dans une faible mesure à renforcer l’échange d’informations et la coopération administrative. (108) Enfin, la mise en place du groupe de coordination pour les exportations d’armes à feu établi par l'article 20 du règlement, s'il ne permet pas une coopération administrative et l’échange d’informations opérationnels, en raison de son caractère non permanent, a permis de créer une communauté de praticiens et un forum d'échange utile entre les autorités compétentes. Il a ainsi permis d'identifier les meilleurs interlocuteurs dans les administrations nationales, de comparer les différentes pratiques, de clarifier les questions relatives aux champs d'application respectifs du règlement et de la position commune, d'améliorer le système d'échange d'information. 5.3.4.Faciliter les transactions internationales légitimes d'armes à feu

(109) Les dispositions du règlement (UE) 258/2012 visent en principe à faciliter les flux commerciaux internationaux et limiter la durée de l’autorisation et des procédures d’exportation. (110) Il résulte de l'étude d'évaluation que la plupart des producteurs/exportateurs estiment que le temps exigé pour le traitement des demandes est trop important. En particulier, lorsque la période de validité de la licence d’importation du pays tiers est inférieure à six mois, les délais pour l’instruction et la délivrance des autorisations d’exportation réduit d'autant le temps disponible pour la réalisation de l’exportation. (111) L'étude d'évaluation conclut qu'il n'est pas possible d'établir une incidence claire du règlement (UE) 258/2012 sur les échanges internationaux d'armes à feu. Son entrée en vigueur n'a pas affecté la croissance constante des exportations européennes d'armes à feu. Les larges marges de manœuvre laissées aux Etats membres dans le choix des modalités d'attribution des licences conduit à une hétérogénéité unanimement critiquée par les professionnels, car elles génèrent des charges supplémentaires: coûts liés à des procédures différentes (selon que l'arme est également considérée comme militaire ou non); implication de plusieurs administrations dans l'octroi de l'autorisation qui accroit la durée de la procédure; délais rallongés dans les treize Etats membres qui ne se contentent pas de l'accord tacite des pays tiers de transit mais exigent une notification écrite de non-objection; coûts liés aux traductions exigées par 11 Etats membres. Les retards créés peuvent forcer les professionnels à redéfinir les itinéraires choisis, ou peuvent accroître les coûts d'entreposage dans les ports ou les aéroports. Si elle ne relève pas du règlement, l'identification des autorités des pays tiers chargées d'autoriser le transit relève également de la gageure. En revanche, la pratique de sept États membres d’appliquer une redevance pour l'autorisation de transit sur leur territoire ne semble pas négativement affecter les entreprises. L'application d'une procédure unique, et la soumission au régime des exportations d'armements militaire soulève également des préoccupations dans le chef des opérateurs économiques, sans que son impact ait pu être chiffré. Le recours aux procédures simplifiées devait substantiellement réduire la charge administrative des exportateurs individuels (chasseurs, tireurs sportifs). Tel fut bien le cas pour cette catégorie, mais les autres dispositions relatives aux procédures simplifiées, ainsi que le principe de l'accord tacite du pays de transit ne semblent en définitive pas avoir eu d'impact notable sur le commerce extérieur de l'UE en matière d'armes à feu. 5.4.Efficience (112) Au titre de l'efficience, l'évaluation devait notamment répondre aux questions suivantes: ·Les résultats obtenus l'ont-ils été à un coût acceptable? ·En particulier, la charge administrative créée dans le chef des autorités compétentes, des professionnels et des usagers par la mise en œuvre du règlement, de ses concepts et de ses procédures est-elle justifiée et proportionnée à ses bénéfices (et sinon, comment la réduire)? (113) Si les opérateurs économiques estiment que les coûts l'emportent sur les bénéfices, cette perception ne s'avère pas fondée sur une évaluation objective, mais sur un ressenti, non nécessairement lié au règlement lui-même. Pour la Commission, il n'est pas démontré que les objectifs du règlement auraient été atteints au prix de coûts ou de difficultés déraisonnables. Dans un seul pays (l'Italie), une chute brutale de la production et des exportations de munitions a été constatée immédiatement après l'entrée en vigueur du règlement. Néanmoins, il n'a pas été possible d'établir une corrélation (et encore moins un lien de causalité) avec celui-ci, faute de données comparatives sur la production mondiale au même moment, et en raison des explications trop parcellaires de certains acteurs consultés sur ce point. De manière générale, la confidentialité des données commerciales des acteurs économiques, ainsi que le caractère trop parcellaire des données du commerce extérieur, rendent malaisée une analyse détaillée de l'impact financier, et donc des coûts ou des bénéfices résultants de l'application du règlement. De ce fait, l'étude d'évaluation s'est révélée dans l'incapacité de proposer une comparaison avec les coûts envisagés dans l'étude d'impact du règlement en 2010. L'évaluation de l'efficience est directement liée au paragraphe précédent sur le commerce international, qui inclut également une analyse des coûts. L’impact positif attendu sur le commerce extérieur ne s’est pas vérifié, vraisemblablement en raison d’une harmonisation trop peu importante. (114) De manière spécifique, la mise en œuvre harmonisée de l’article 10 du Protocole des Nations Unies sur les armes à feu n’a eu, comme prévu par l’étude d’impact de 2010, que des effets positifs sur la sécurité et la lutte contre le trafic d’armes (notamment grâce à la traçabilité accrue). Cet impact est trop indirect pour pouvoir être quantifié. (115) La plupart des coûts introduits par le règlement sont de nature administrative, et sont liés aux obligations de respect des règles et de mise en conformité. Les producteurs et les exportateurs supportent les coûts de mise en conformité les plus importants (). Ce constat est d'autant plus préoccupant que 76% des opérateurs sont des microentreprises, plus susceptibles d'être affectées par la lourdeur des procédures que les gros opérateurs qui concentrent l'essentiel du chiffre d'affaire. (116) Les autorités publiques supportent quant à elles les coûts liés aux contrôles, et à la mise en œuvre (y compris répressive) du règlement. Les États membres ayant fait part de coûts supplémentaires n'avaient pas tous ratifié le Protocole (AT, LU, UK). D'autre part, l'entrée en vigueur du règlement n'a pas systématiquement exigé l'adoption de nouvelles règles ou procédures nationales, ce qui a limité d'autant les coûts dans ces pays. (117) En ce qui concerne les autorisations d'exportation, si les autorités nationales ne font pas état de coûts additionnels, comme cela avait été anticipé en 2010, les exportateurs considèrent qu'il s'agit d'un des postes les plus importants, en lien notamment avec les pratiques hétérogènes d'un Etat à l'autre. Ils se plaignent également de la préférence de plusieurs Etats membres pour les licences individuelles aux dépends des autorisations multiples ou globales. Dans le cas italien, les producteurs eux-mêmes ont décidés de créer un système électronique d'échange d'information avec les autorités compétentes afin de réduire les coûts. Le délai de 60 jours est encore jugé trop long, en particulier lorsque la période de validité de la licence d’importation du pays tiers est inférieure à six mois.

(118) Les dispositifs assurant la traçabilité des armes paraissent avoir eu un impact neutre. Ainsi, si les difficultés liées aux procédures de transit, déjà mentionnées, sont également un facteur important de coût pour les entreprises, elles ne découlent pas du règlement (ces obligations existeraient également en son absence). Au sein de l'Union européenne, les redevances pour transit ne semblent pas avoir affecté les choix des opérateurs économiques. L'impact de la confirmation de la réception des marchandises à l’importation, qui pourrait ne concerner que les administrations concernées, n’a pas été quantifié ou même mentionné par celles-ci. La communication des données nécessaires à l’autorisation, notamment l’information sur l’utilisateur final, est un coût – non quantifié – fréquemment mentionné par les opérateurs. Celle-ci n’a en revanche pas induit de coût supplémentaire mentionné par les administrations. La conservation de ces données pendant 20 ans minimum n’a pas non plus été mentionnée par les administrations consultées comme créatrice de coûts. Le recours à la procédure unique a permis aux autorités compétentes de ne pas modifier substantiellement les dispositifs en place avant l’entrée en vigueur du règlement et n’a donc pas créé de coût additionnel. En revanche, cette possibilité (introduite par le législateur), est source d’incertitude pour les opérateurs économiques quant au régime d'exportation applicable, et crée des différences de traitement entre les Etats membres. (119) En matière de procédures simplifiées, les chasseurs, les tireurs sportifs, les collectionneurs, les exposants doivent encore fournir des informations supplémentaires et présenter les documents à l’exportation. Cette pratique créé une charge supplémentaire sur les usagers. Par exemple, le fait que les chasseurs ou tireurs sportifs doivent fournir une autorisation d'exportation en quittant l'Union européenne par un autre Etat membre que leur pays de résidence ou d'autres documents au départ de leur Etat de résidence peut affecter leur trajet et les coûts qui y sont liés, par comparaison à ceux qui quittent l'Union européenne par un Etat qui n'exige que la carte européenne d'armes à feu. (120) En matière d'échanges d'information, 65 % des autorités nationales compétentes interrogées considèrent que le règlement (UE) 258/2012 n'a pas ou peu résulté en des frais supplémentaires, ce qui semble en phase avec la faible valeur ajoutée du règlement en la matière. Les coûts liés aux échanges d'information sont plus élevés pour les Etats membres où plusieurs administrations sont susceptibles d'intervenir dans le processus d'octroi des licences, mais cela résulte de leur organisation interne. En raison des faiblesses des règles en la matière, le bilan coûts-avantages des dispositions relatives à l’échanges d’information est plutôt négatif en termes de simplifications et d’égalité de traitement (puisqu’il n’empêche pas un traitement différent de transactions identiques) et en termes de sécurité (il ne permet pas une information adéquate des autorités des autres Etats membres en cas de refus ou de retrait d’autorisation). (121) En ce qui concerne les procédures douanières, les autorités compétentes ne font pas part de coûts ou de difficultés notables, tandis que les exportateurs mentionnent l’obligation de fournir une traduction des documents comme la charge la plus importante (encore une fois non quantifiée). (122) Les dispositions – très génériques – en matière de sanctions n’ont pas généré de coûts spécifiques mentionnés par les autorités concernées. (123) En définitive, les acteurs concernés considèrent que le bilan coûts-avantages du règlement est négatif, en particulier du point de vue des opérateurs économiques, sans pour autant que cette appréciation puisse être appuyée par une évaluation chiffrée. Les représentants des autorités publiques concluent quant à eux à un bilan légèrement positif. 5.5.Cohérence et complémentarité (124) Le règlement (UE) 258/2012 s'articule étroitement avec diverses autres dispositions réglementaires. C'est le cas en particulier de la directive 91/477/CEE sur le contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, dont il partage le champ d'application. C'est également le cas de la position commune 2008/944/PESC, qui règlemente le contrôle des exportations d'armes à caractère militaire ou à destination des forces armées. (125) L'examen de la cohérence s'est fait en répondant notamment aux questions suivantes: ·Le règlement s'est-il révélé complémentaire avec d'autres actes ou interventions de l'UE dans ce domaine? ·Quelle est la cohérence entre le règlement et des interventions similaires au niveau européen ou international (en particulier, quel est le lien avec la Position commune du Conseil 2008/944/PESC et avec le règlement (UE) 2015/2403 sur les normes de neutralisation?

5.5.1.Articulation avec la directive 91/477/CEE (126) A l'origine, la concordance des définitions et du champ d'application du règlement et de la directive permettait d'attribuer la même signification aux différents concepts. Cela garantissait la complémentarité des deux textes, l'un s'appliquant dans les échanges intra-UE, l'autre dans les échanges internationaux. (127) La directive 91/477/CEE a été récemment révisée par la directive (UE) 2017/853 du 17 mai 2017, entrée en vigueur le 13 juin 2017. Cette directive modifie substantiellement le champ d'application du cadre juridique applicable. D'une part, les catégories d'armes sont mises à jour afin de interdire à l'usage civil les armes les plus dangereuses, comme les armes à feu automatiques transformées en armes à feu semi-automatiques, les armes semi-automatiques dotés de chargeurs de haute capacité ainsi que les armes semi-automatiques aisément dissimulables (ces armes continuent à relever de la catégorie des armes couvertes par le règlement, et donc autorisées à l'exportation). D'autre part, la directive n'exempte clairement les armes d'alarme ou de signalisation qu'à la condition qu'elles ne puissent être utilisées que pour cet usage précis. Les armes transformées pour le tir à blanc ou en arme de spectacle continuent à relever la catégorie à laquelle elles appartenaient (ces armes ne sont pas clairement couvertes par le règlement). (128) Dans les définitions, la nouvelle directive supprime la distinction entre "pièces" et "parties essentielles" pour répondre aux difficultés d'interprétation. La notion de "pièces" intégrant des éléments de l'arme "essentiels à son fonctionnement", les deux définitions se recoupaient nettement. Par ailleurs, dans certaines versions linguistiques, le terme "partie essentielle" apparaît sous différentes formes qui introduisent une regrettable confusion quand il s'agit de déterminer quelles pièces doivent être neutralisées. (129) Comme mentionné précédemment, la directive révisée établit un système d'échange d'informations sur les transferts au sein de l'UE plus aboutit que le dispositif concernant les exportations et le transit. Cela conduit à une incohérence entre les deux textes, avec une traçabilité plus réduite pour les transferts d'armes par les frontières extérieures de l'UE qu'en son sein. Par ailleurs, l'article 12 du règlement (UE) 258/2012 ne précise pas les modalités d’archivage (papier ou électronique), et, contrairement à la directive, ne précise pas le type de données permettant l’identification des armes à conserver, en laissant aux États membres la liberté d'en décider, conformément aux pratiques nationales. Dans les faits, les bases de données relatives aux transferts intra-UE et celles relatives aux exportations ne sont que rarement interconnectées, ce qui complexifie la traçabilité des armes lorsqu'elles passent du marché intérieur à l'exportation. (130) Enfin, le règlement d'exécution de la Commission sur les normes de neutralisation affecte directement le champ d'application de la directive, car seules les armes neutralisées conformément à celui-ci ne sont plus considérées comme couvertes par ses dispositions. Or l'article 3 du règlement (UE) 258/2012 exclut les armes à feu neutralisées de son champ d’application, dont la définition (article 2, paragraphe 5) laisse aux Etats membres toute latitude quant aux modalités de cette neutralisation. Par ailleurs, le règlement d’exécution (UE) 2015/2403 rend obligatoire le marquage des armes à feu neutralisées, tandis que le règlement (UE) 258/2012 définit le marquage comme une alternative possible à la délivrance d’un certificat de neutralisation. Les Etats peuvent donc théoriquement appliquer aux exportations un cadre juridique national de neutralisation et des normes différentes pour la possession et les transferts au sein de l'Union européenne. Sous le régime du règlement (UE) 258/2012, la Commission ne dispose pas du pouvoir d'adopter un acte délégué similaire pour imposer des normes de neutralisation harmonisées à l'export. Si le cas ne semble pas s'être encore présenté, il semble légitime d'envisager un risque que l'application de règles de neutralisation, et de marquage des armes neutralisées ou des armes d'alarme incite certains vendeurs à se tourner vers des pays tiers pour y exporter ces armes sans être soumis aux dispositions applicables au sein de l'Union européenne. Puisque certains Etats membres considèrent les armes neutralisées comme des armes soumises au règlement, tandis que d'autres non, un exportateur peut être incité à exporter son arme neutralisée (et non conforme aux règles intra-UE de neutralisation) à partir d'un Etat moins regardant. 5.5.2.Articulation avec la Position commune 2008/944/PESC (131) En dépit des efforts réalisés, il existe un certain nombre de domaines où le règlement (UE) 258/2012 et la Position commune 2008/944/PESC de l’UE se chevauchent. Tout d’abord, ainsi que le règlement le souligne, les éléments qu’elle définit comme des armes à feu peuvent également, exceptionnellement, figurer sur la liste des articles militaires qui nécessitent des mesures nationales d’octroi de licences d’exportation en vertu de la position commune 2008/944/PESC. En deuxième lieu, tant le règlement que la position commune prévoient des dispositifs d'échange d'information entre les Etats membres sur diverses questions, notamment les refus d’autorisation. Pour finir, l’Union européenne s’est engagée dans des démarches visant à soutenir le renforcement des capacités dans les États non membres de l’Union européenne, afin d'améliorer leur capacité de contrôle des exportations d’armements. (132) L'évaluation révèle des incohérences dans la classification nationale liées à l’existence d’une zone grise de chevauchement entre l’annexe I du règlement (UE) 258/2012 et la liste militaire commune — catégorie ML1 – qui soumettent potentiellement les armes à deux régimes. Par exemple, si les armes à canon lisse servant à la chasse ou au tir sportif sont exclues de la catégorie ML1 de la liste commune des équipements militaires, celle-ci inclut les armes à canon lisse d'un calibre inférieur à 20 mm, autres armes et armes automatiques d'un calibre inférieur ou égal à 12,7 mm. Toutefois, l’annexe I du règlement (UE) 258/2012 ne mentionne pas les calibres, et le nombre d’armes à feu spécifiquement conçus pour le tir sportif est assez limité. Cela offre une zone de chevauchement entre les deux actes puisqu'un fusil semi-automatique peut être déclaré comme une arme de tir sportif ou comme fusil de sniper par différents exportateurs. (133) L'étendue exacte de cette zone grise est difficile à évaluer, mais elle semble concerner principalement les armes à feu semi-automatiques. L'existence d'un chevauchement n'est pas en lui-même constitutif d'une incohérence, et était au contraire prévu par le règlement. En revanche, l'interprétation de son champ varie d'un Etat à l'autre et n'est donc pas interprétée de manière uniforme, ce qui nuit à l'égalité de traitement entre des transactions substantiellement identiques. 5.5.3.Articulation avec la règlementation douanière

(134) Le règlement concernant une matière essentiellement douanière, la cohérence et la complémentarité avec la règlementation dans ce domaine doivent également être garantis. L'article 3, paragraphe 2, du règlement, indique qu'il s’applique sans préjudice du Code des douanes de l'Union. (135) Si certaines définitions ("exportations", "territoire douanier") renvoient directement à celles du code des douanes, d'autres termes identiques dans les deux textes ont pourtant une signification différente. (136) Ainsi, la notion de "procédure simplifiée" du règlement est indépendante les procédures simplifiées du Code des douanes de l'Union, sans lien, notamment, avec le statut d'Opérateur Economique Agréée – Sûreté Sécurité (OEA-S), qui selon le code des douanes permet l'octroi de procédures simplifiées (essentiellement à l'importation, mais également à l'exportation). (137) La définition d'exportation temporaire du règlement est distincte de celle de l'article 155 du Code des douanes de l'Union ("Marchandises de l'Union quittant temporairement le territoire douanier de l'Union"), qui ne concerne que les opérations de transit interne (circulation de marchandises de l'Union d'un point à un autre du territoire douanier de l'Union, avec emprunt d'un pays ou territoire situé en dehors de ce territoire douanier, sans modification de leur statut douanier), ni par le régime du perfectionnement passif. La définition du règlement recouvre néanmoins les codes 22 et 23 des modalités d'application du code des douanes, sans pour autant qu'il y fasse expressément référence. (138) Sur ces deux points, la complémentarité entre les deux textes est donc assurée. (139) Les catégories d'armes de la Nomenclature Combinée couvertes par le règlement (dans son annexe 1) ne correspondent plus aux nouvelles catégories issues de la directive révisée. Néanmoins, conformément à l'article 5 du règlement, "la Commission est habilitée à adopter des actes délégués modifier l’annexe I sur la base des modifications de l’annexe I […] sur la base des modifications de l’annexe I de la directive 91/477/CEE." La mise en cohérence avec les nouvelles dispositions de la directive peut ainsi être aisément assurée sans affecter l'économie générale du règlement. (140) Enfin, l'article 19, paragraphe 2 du règlement (UE) 258/2012 dispose que "le règlement (CE) 515/97 du Conseil relatif à l’assistance mutuelle, et notamment les dispositions relatives à la confidentialité des informations, s’appliquent mutatis mutandis aux mesures prises en vertu du présent article, sans préjudice de l’article 20 du présent règlement." L'article Article 18 quinquies de ce règlement prévoit que la Commission crée et gère un répertoire contenant les données relatives aux importations de marchandises, au transit de marchandises, et aux exportations de marchandises (alcool, tabac, produits énergétiques). Les problèmes éventuels doivent être appréhendés dans ce cadre, et ne relèvent pas du règlement (UE) 258/2012, qui ne présente ainsi pas non plus d'incohérence avec ces dispositions. 5.5.4.Articulation avec la directive 2009/43/CE sur les transferts de produits liés à la défense à l'intérieur de l'Union européenne (141) Aucune difficulté de cohérence et ou de complémentarité n'a été relevée avec la directive 2009/43/CE, en raison de l'absence totale de recoupement entre leurs champs d'application respectifs: la directive concerne les échanges d'armements militaires à l'intérieur de l'Union européenne, tandis que le règlement traite des échanges internationaux d'armes à usage civil. Les champs d'application matériel et géographique ne permettent aucune contradiction. 6.Conclusions (142) L'évaluation menée permet de tirer des conclusions mitigées de la mise en œuvre du règlement (UE) 258/2012. S'il a en grande partie atteint les objectifs qui lui avaient été fixés, il est toutefois victime aussi bien de son imprécision et de son articulation complexes avec d'autres normes de droit européen.

(143) La raison d'être du règlement reste entière. L'instabilité de l'environnement politique international dans plusieurs régions du monde et le renforcement des règles internes à l'Union européenne justifie toujours plus son existence afin d'assurer un contrôle adéquat des échanges d'armes à feu civiles vers et à partir de l'Union européenne. Si l'essentiel des détournements concerne les armements militaires, un cadre solide pour les armes civiles reste indispensable, en raison des zones grises et pour éviter les détournements grâce à l'usage procédures plus souples dans un secteur proche. (144) La pertinence de nombreuses dispositions est confirmée, mais des difficultés se sont fait jour. C'est notamment le cas des définitions des "pièces" et des "parties essentielles" qui sont sources de confusion. Les champs d'application matériel et personnel ne sont plus adaptés aux besoins actuels, puisque des armes désormais prohibées dans le marché unique sont autorisées à l'exportation; des armes sujettes à l'obligation de marquage restent non couvertes par le règlement (armes neutralisées, armes d'alarme ou de spectacle); certains acteurs visés par la directive (collectionneurs, musées) ne sont pas appréhendés par le règlement. En la matière, seule une évolution réglementaire semble de nature à résoudre les difficultés mentionnées. (145) Aussi bien au regard de la pertinence que de la valeur ajoutée ou de l'efficacité, la large marge de manœuvre laissée aux Etats membres dans l'application du règlement contredit le principe même de son interprétation et de son application uniforme. Des transactions substantiellement identiques (même type d'arme, même destinataire/pays de destination) sont susceptibles d'être traitées différemment selon l'autorité nationale chargée d'examiner la demande. Les différences de classement (y compris en cas de chevauchement entre la liste des armements militaires et des armes civiles) ont également des conséquences en matière statistiques et d'information des autres parties prenantes. La liberté laissée aux Etats membres quant au choix des procédures (types de procédures simplifiées, recours ou non au principe de l'accord tacite des pays de transit, modalités en matière de marquage, modèles des formulaires, types de documents justificatifs exigés) expose les exportateurs (y compris les petits acteurs comme les tireurs sportifs ou les chasseurs) à une complexité administrative et une inégalité de traitement, en particulier lorsque l'exportation a lieu via un Etat membre autre que l'Etat de résidence du demandeur. L'absence de précision du règlement quant aux modalités de la coopération administrative, de l'échange d'information, du stockage des données complexifie la tâche des différents services, aussi bien au stade de l'évaluation des demandes (prévention des détournements) qu'au stade répressif, aux fins de traçage des armes. Une action au niveau européen (législative ou non) afin de rapprocher les pratiques semble nécessaire pour répondre à ces défis. (146) Pour autant, le règlement a fourni de nombreuses avancées, qui permettent de conclure à sa pertinence, à sa valeur ajoutée et à son efficacité relatives. Pour les Etats qui n'avaient pas ratifié le Protocole des Nations Unis sur les armes à feu, il a permis un rapprochement des dispositions législatives et une intégration de l'Union européenne dans sa globalité dans le système international de lutte contre le trafic d'armes à feu. Les formulaires et les procédures (notamment les délais pour le traitement des demandes ou la conservation des données) ont fait l'objet d'une harmonisation minimum qui offre un socle commun au sein de l'Union européenne. (147) De manière plus spécifique, il est possible de conclure à une efficacité modérée du règlement au regard de ses objectifs. (148) Il a contribué positivement à l'harmonisation des règles en matière d’exportation, d’importation et de transit, en permettant à l'Union européenne d'être globalement respectueuse de ses engagements internationaux, sans toutefois unifier totalement les règles applicables. (149) Le règlement a également contribué à améliorer le traçage des armes à feu à usage civil, même si certaines restrictions subsistent et obèrent les efforts de traçabilité optimale. (150) En lien direct avec le point précédent, l'objectif d'amélioration de l'échange d'information entre les Etats membres n'a été que très partiellement atteint. C'est le cas pour les échanges sur les refus d'autorisation d'exportation, qui n'est pas systématique, et qui a pu conduire à autoriser dans un Etat des exportations interdites à partir d'un autre. A cet égard, des évolutions sont possibles, notamment des améliorations techniques du système COARM, mais qui à elles seules, sans cadre juridique plus contraignant, ne permettront pas de faire évoluer sensiblement les pratiques constatées. (151) En ce qui concerne l'objectif d'un bon fonctionnement du marché par la facilitation des transactions internationales légales et l'égalité de traitement, le bilan est plus mitigé. Rien n'indique que le règlement ait contribué à améliorer la position extérieure des exportateurs européens, et il semble acquis qu'il ait produit des charges administratives accrues dans certaines situations. La question de la simplification administrative reste posée, en particulier pour les petits opérateurs, dans un marché très concentré. (152) Le bilan global au regard de l'objectif stratégique de lutte contre le trafic d'armes est en quant à lui trop indirect pour être tiré de manière définitive. D'un point de vue sécuritaire, l'objet du règlement ne résidait pas dans l'harmonisation des modalités des contrôles ou de l'analyse de risque. De ce fait, sa valeur ajoutée directe dans la lutte contre la fraude n'est pas démontrable.

(153) En dépit de la perception des opérateurs économiques, qui ne la justifie pas par des éléments quantifiables, les services de la Commission considèrent que le bilan coûts-avantages (efficience) est légèrement positif, les bénéfices d'une d'approche commune et harmonisée supplantant les désagréments liés aux divergences persistantes. Si les acteurs privés s'entendent sur un bilan généralement négatif en raison de la charge administrative accrue, celle-ci peut être jugée comme proportionnelle et nécessaire aux objectifs fixés pour assurer la sécurité du commerce de marchandises sensibles comme les armes. En revanche, des règles plus harmonisées, des concepts clarifiés, des procédures plus simples et plus accessibles pourraient permettre de diminuer la charge administrative pesant sur les entreprises et les usagers tout en facilitant le travail et la coopération des autorités compétentes. (154) Pour finir, des manques en matière de cohérence et de complémentarité sont apparus suite, notamment, aux évolutions législatives récentes. Ainsi, la cohérence au regard de la directive 91/477/CEE s'est dégradée suite à sa modification en mai 2017 (cf. points sur la pertinence ci-dessus). Certains aspects sont très aisément susceptibles d'amélioration, y compris par la modification des catégories d'armes reprises à l'annexe I. Des problèmes de cohérence se sont également fait jour au regard de la position commune 2008/944/PESC, dont la zone grise commune à celle du règlement crée des différences d'approches très nettes entre les Etats membres quant à la procédure à appliquer en dépit des clarifications apportées par la Commission. Une approche non règlementaire, à tout le moins, est susceptible de réduire certaines divergences d'interprétation.

1.Annexes annexe 1.Description détaillée des dispositions du règlement (UE) 258/2012 et de sa mise en œuvre (1) L’article 1 définit l’objectif et l’objet du règlement (UE) 258/2012, qui est de fixer les règles concernant les autorisations d’exportation, ainsi que des mesures concernant l’importation et le transit d’armes à feu, de leurs pièces, éléments essentiels et munitions en vue de mettre en œuvre l’article 10 du protocole relatif aux armes à feu. (2) L’article 2 du règlement contient les définitions des principaux termes utilisés tout au long du texte. (3) "Arme à feu" (article 2, par. 1) – Dans la plupart des États membres, la correspondance avec le règlement est intégrale (15 États membres) ou partielle (dans 12 États membres). Dans ce cas, la raison en est l’absence de toute référence à la possible convertibilité, ou une interprétation sujette à caution des termes "peut être transformée à cette fin". Aucune correspondance n'est constatée dans la définition de la législation slovène. Cinq Etats membres s'appuient sur leur classification nationale, tandis que quinze d'entre eux recourent aux catégories de l'annexe 1 du règlement. Dans deux cas, la liste commune des équipements militaires est utilisée pour la classification des armes à feu à des fins d’exportation, l’annexe I du règlement (UE) 258/2012 ne venant qu'en soutien à l'exercice de classement. Le classement des armes peut être le fait de plusieurs administrations au sein d'un même pays (en France, par exemple, le ministère de la défense a en charge le classement des armes civiles, et le ministère de la défense le classement du matériel de guerre). (4) "Parties essentielles" (article 2, par. 3) – Dans la plupart des États membres, la correspondance avec le règlement est intégrale (19 États membres) ou partielle (dans quatre États membres. Dans trois pays, les parties essentielles sont définies différemment pour les armes de poing et les armes d'épaule. (5) "Munitions" (article 2, par 4) – Dans la plupart des États membres, la correspondance avec le règlement est intégrale (16 États membres) . Dans 10 cas, l'application de la définition est un peu différente, et les munitions sont généralement décrites comme un objet fabriqué par l’assemblage dans une cartouche de différents éléments (étui, amorce, projectile) et de combustible. Dans deux États membres seulement, l'application de la définition ne semble pas être alignée sur le règlement (UE) 258/2012. (6) "Armes à feu neutralisées" (article 2, par 5) – Dans la plupart des États membres, la correspondance avec le règlement est intégrale (16 États membres) ou partielle . Certains États membres préfèrent adopter une description détaillée du processus de neutralisation.

(7) "Exportation" (par. 6), "exportation temporaire" (par. 11), "autorisation d'exportation" (par. 14), "exportateur" (par. 8) – Dans la plupart des États membres, la correspondance avec le règlement est intégrale (13 États membres) ou partielle (5 Etats membres), en cas d'absence de référence aux formalités de sortie. Dans d'autres cas, l'application de la définition est plus vague. 15 Etats membres appliquent la notion d'autorisation d'exportation selon la même typologie que celle du règlement (autorisation simple, multiple ou globale). En pratique, en revanche, il semble que l'autorisation globale ne soit accordée par aucun Etat membre, soit que cette procédure ne soit pas prévue par l'Etat membre, soit faute de demande et d'intérêt de la part des exportateurs (voir également sur ce point la section 5.1). Enfin, la notion d'exportateur ne correspond à celle du règlement que dans 14 États membres. (8) Le "transit" (article 2, par. 12) est défini par le règlement comme le transport de marchandises qui quittent le territoire douanier de l’Union et traversent le territoire d’un ou plusieurs pays tiers pour atteindre leur destination finale dans un autre pays tiers. La notion se distingue du concept douanier de transit, qui vise la circulation de marchandises non Union d'un point à un autre du territoire douanier de l'Union en exonération de droits (transit externe) ou la circulation de marchandises de l'Union d'un point à un autre du territoire douanier de l'Union, avec emprunt d'un pays ou territoire situé en dehors de ce territoire douanier, sans modification de leur statut douanier (transit interne). (9) "Traçage" (article 2, par 16) – Les Etats membres appliquent correctement la définition du règlement. Le concept de traçage est le même que celui de la directive 91/477/CEE sur les armes à feu. Il renvoie au suivi intégral de l'arme tout au