Résumé Le système de justice portugais demeure en proie à des problèmes d’efficience, en particulier dans les juridictions administratives et fiscales. Plusieurs initiatives sont actuellement menées afin d’améliorer la qualité et l’efficience de la justice. En outre, une attention particulière est accordée à la mise en place de solutions numériques dans tous les types de juridictions. D’importantes réformes ont été entreprises afin d’adapter la carte judiciaire et de répondre aux besoins cernés en s’appuyant sur les ressources existantes. En réponse à des allégations de failles spécifiques dans le système électronique de répartition des affaires, le Conseil supérieur de la magistrature a appliqué des sanctions disciplinaires et enquête actuellement sur d’éventuelles irrégularités dans la répartition des affaires. Le cadre juridique pénal de lutte contre la corruption est largement en place. Une stratégie nationale de lutte contre la corruption est en cours d’élaboration. Jusqu’en décembre 2019, lorsque le gouvernement a annoncé qu’il allait travailler sur la définition d’une stratégie nationale de lutte contre la corruption, il n’existait aucune approche stratégique coordonnée de lutte contre la corruption. Des réponses, tant sur le plan politique que législatif, ont été dans une large mesure apportées de manière disparate, afin de remédier aux diverses lacunes au fur et à mesure qu’elles étaient révélées. Des avancées dans la lutte contre la corruption ont continué à être réalisées par le ministère public spécialisé dans les affaires de corruption et la police judiciaire. Toutefois, les difficultés dans la poursuite efficace des affaires de corruption résultent d’un manque de ressources et de compétences spécialisées des services répressifs. Un ensemble de mesures législatives sur la transparence dans la fonction publique, les déclarations de patrimoine et les incompatibilités a été adopté en 2019 et est entré en vigueur. Les mesures de prévention restent jusqu’à présent limitées. En outre, le Conseil de prévention de la corruption manque de ressources et de compétences spécialisées et accomplit principalement un travail de sensibilisation. L’Autorité pour la transparence nouvellement créée, chargée du suivi et de la supervision des déclarations de patrimoine et des conflits d’intérêts, n’est pas encore fonctionnelle. La Constitution reconnaît la liberté d’expression et d’information ainsi que la liberté et le pluralisme des médias. Il règne en outre une culture de respect de la liberté éditoriale des journalistes. L’autorité de régulation des médias [Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC)] est considérée comme indépendante et efficace. En ce qui concerne les autres points de préoccupation, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les condamnations pénales pour diffamation constituaient une violation de la liberté d’expression. Le système juridique prévoit des dispositions relatives à la divulgation de la propriété et du financement des médias, ainsi qu’à la transparence des campagnes publicitaires de l’État. Ces deux questions sont contrôlées par l’autorité de régulation des médias. Une législation spécifique garantit l’accès aux informations et aux documents détenus par les autorités publiques. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, la justice constitutionnelle prévoit la possibilité d’un contrôle ex ante et ex post et couvre l’omission de légiférer. Le médiateur jouit d’un mandat étendu pour protéger les droits fondamentaux, et tout manque injustifié de coopération avec celui-ci est sanctionné pénalement. La transparence du processus législatif est garantie et la participation des parties prenantes est assurée. Le Conseil supérieur de la magistrature est habilité à proposer des initiatives législatives concernant l’amélioration des institutions judiciaires. La société civile bénéficie d’un cadre législatif favorable et joue un rôle actif.



I.Système de justice

Le système de justice portugais se caractérise par un système juridictionnel comprenant la Cour constitutionnelle, la Cour suprême de justice et les tribunaux judiciaires de première et de deuxième instance, la Cour suprême administrative et les juridictions administratives et fiscales de première et de deuxième instance, et la Cour des comptes. Le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil supérieur des juridictions administratives et fiscales et le Conseil supérieur du ministère public exercent une action disciplinaire sur les magistrats respectifs et sont chargés des fonctions de gestion correspondantes. En outre, ils sont compétents pour nommer, transférer et promouvoir les juges et les procureurs. Les juges et les procureurs sont nommés par le Conseil compétent, à la suite d’un concours général et en fonction des notes obtenues au terme des cours de formation obligatoires organisés par le Centre d’études judiciaires. Le ministère public est indépendant du pouvoir judiciaire et fonctionne de manière autonome par rapport au pouvoir exécutif. Il possède son propre système de gouvernance, dans lequel le bureau du procureur général est l’organe le plus élevé. Le barreau est une entité juridique indépendante de droit public et, dans l’exercice de ses pouvoirs publics, il accomplit des fonctions réglementaires.

Indépendance

Des modifications de la composition des Conseils supérieurs font actuellement l’objet de discussions. Le Conseil supérieur de la magistrature est composé du président de la Cour suprême de justice (qui le préside), de deux membres nommés par le président de la République, de sept membres élus par le Parlement et de sept juges élus par leurs pairs conformément au principe de la représentation proportionnelle. Les Conseils supérieurs étant dotés d’importants pouvoirs en matière de nomination et de carrière des juges, l’importance de préserver leur indépendance vis-à-vis de l’influence politique a été soulignée. Une proposition législative modifiant la composition du Conseil supérieur du ministère public en vue d’augmenter le nombre de membres non professionnels a été rejetée par le Parlement en 2018, et la majorité des membres du Conseil supérieur du ministère public restent des procureurs. Une proposition similaire concernant la modification de la composition du Conseil supérieur de la magistrature a été communiquée de manière informelle en 2019, mais elle n’a pas été retenue. Bien que la proposition n’ait pas encore été officiellement présentée au Parlement pour discussion, il est important que toute modification tienne compte des recommandations du Conseil de l’Europe.

Le système électronique de répartition des affaires dans les juridictions est en cours d’examen. La répartition des affaires, tant dans les tribunaux judiciaires que dans les juridictions administratives et fiscales, se fait par voie électronique, grâce à un système qui prévoit une répartition aléatoire selon un algorithme prédéfini, permettant la consultation en ligne de la répartition des affaires. Cependant, des allégations de failles du système et d’ingérence dans la répartition aléatoire des affaires ont fait surface au début de 2020, lorsque des juges de haut rang ont été mis en accusation dans une affaire de corruption de haut niveau, de trafic d’influence et de blanchiment d’argent. Le Conseil supérieur de la magistrature a infligé des sanctions disciplinaires à deux des juges concernés et mène actuellement une enquête sur d’éventuelles irrégularités dans la répartition des affaires. Le Conseil supérieur a traité l’affaire publiquement, en soulignant la gravité de ces allégations et les dommages que cette affaire pourrait entraîner sur la manière dont la justice est perçue par les citoyens et les entreprises.

La perception de l’indépendance du système judiciaire par le grand public est en baisse. Le niveau de perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par le grand public est moyen (40 % la qualifient de «plutôt satisfaisante» ou de «très satisfaisante»), mais est en baisse depuis 2017. Les entreprises en ont une perception plus positive (45 % la qualifient de «plutôt satisfaisante» ou de «très satisfaisante»), ce qui constitue une amélioration par rapport aux années précédentes.

Le statut du ministère public et le statut des magistrats du siège ont été modifiés. L’une des caractéristiques des deux nouveaux statuts est la suppression du plafond précédemment applicable à la rémunération du président de la Cour suprême et du procureur général, qui la liait à la rémunération du Premier ministre. Ces modifications garantissent que les juges et les procureurs mènent des carrières parallèles. Le nouveau statut du ministère public adapte également la structure du ministère public à la nouvelle organisation territoriale établie par les réformes de la carte judiciaire de 2013 et de 2019. Il prévoit également des dispositions visant à clarifier les limites du pouvoir hiérarchique dans les procédures pénales. Le Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil supérieur du ministère public et les associations professionnelles concernées ont été consultés au cours du processus législatif.

Qualité

De nouvelles réformes sur la carte judiciaire et sur la spécialisation des juridictions ont été adoptées. Cette réorganisation a été mise en œuvre à la suite d’une évaluation de la vaste réforme de la carte judiciaire de 2013 et vise à remédier à certaines des lacunes relevées. Il s’agit notamment de la réouverture de 20 juridictions qui avaient été fermées lors de la réforme de 2013, afin de renforcer la proximité avec les citoyens. En outre, la nouvelle réforme prévoit également un renforcement de la spécialisation, avec l’installation de juridictions plus spécialisées, en particulier dans les régions du pays où il n’en existait pas auparavant, et la requalification des juridictions existantes. La réforme vise également à une meilleure allocation des ressources existantes, en tenant compte de la charge de travail des juridictions. Les autorités s’attendent à ce que cette réforme ait une incidence positive sur l’efficience des juridictions. Parallèlement, des modifications au statut des juridictions administratives et fiscales sont également entrées en vigueur. Ces modifications prévoient notamment la création de quatre nouveaux types de chambres spécialisées: les chambres des marchés publics, les chambres administratives pour les affaires sociales, les chambres de recouvrement des impôts et les chambres de contrôle des infractions. Les premières chambres spécialisées seront opérationnelles en septembre 2020, et seront installées dans les juridictions où les arriérés les plus importants ont été constatés.

Des mesures visant à améliorer la numérisation du système de justice continuent à être mises en œuvre. En particulier, une modification du code de procédure civile a institué l’application du principe du «numérique par défaut» à toutes les procédures civiles. Le même principe s’appliquait déjà aux procédures fiscales et administratives. En particulier, les parties et les conseillers juridiques peuvent désormais accéder aux dossiers et suivre en ligne l’avancement des procédures. La deuxième phase du programme «Justiça + Próxima», qui repose sur quatre piliers (efficience, innovation, proximité et humanisation), est en cours de mise en œuvre. Ce programme comprend le projet «Tribunal + 360º», qui vise à mettre en œuvre une numérisation complète et un système sans papier dans les juridictions, tout en simplifiant le contact et la communication entre les citoyens et les juridictions. Des modifications sont également apportées au fonctionnement des juridictions, afin de simplifier l’expérience des citoyens lorsqu’ils se trouvent devant une juridiction. Les autorités prévoient de mettre pleinement en œuvre le projet «Tribunal + 360º» d’ici à 2023. En parallèle, des formations sont organisées afin de familiariser les magistrats et les greffiers avec les nouveaux outils.

Les ressources allouées au système de justice font l’objet de discussions. La réduction des ressources budgétaires allouées au système de justice et le manque de ressources matérielles et humaines sont des préoccupations souvent exprimées par les parties prenantes. Par exemple, le nombre total de juges qui siègent actuellement dans les juridictions fiscales et administratives de première instance est nettement inférieur au nombre établi dans le cadre juridique, une situation que les parties prenantes associent aux problèmes d’efficience constatés dans les juridictions fiscales et administratives. Certaines mesures annoncées pour améliorer l’efficience des juridictions restent en suspens en raison de contraintes budgétaires. C’est le cas de la création de cabinets de conseil pour aider les juges. Bien que cette mesure soit déjà prévue par la loi, le Conseil supérieur a signalé que la mise en œuvre de cette mesure ne serait pas possible faute de ressources spécialement prévues à cet effet. Le manque de ressources humaines et techniques du ministère public a également été pointé du doigt comme un obstacle à son efficience.

Plusieurs mesures ont été prises pour limiter les effets de la pandémie de COVID-19 sur le fonctionnement du système de justice. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, le Portugal a déclaré l’état d’urgence, qui a été suivi par un «état de calamité». Au cours de cette période, plusieurs mesures concernant le fonctionnement des juridictions ont été adoptées, notamment en ce qui concerne l’application des régimes de télétravail et la possibilité de tenir des audiences et de mener d’autres procédures à distance. Les parties prenantes soulignent l’importance des outils numériques existants pour éviter la paralysie totale du système au cours de cette période. Si la répartition des affaires urgentes et non urgentes n’a jamais été interrompue dans les juridictions de première instance, les délais dans les affaires non urgentes ont été suspendus et les actes non urgents ont été ajournés. Dans le cadre de la suppression progressive des mesures d’urgence, le Portugal prévoit un ensemble de mesures couvrant la justice. En particulier, pour faire face à d’éventuels arriérés et à une augmentation des litiges, un régime temporaire de réduction des frais de justice a été créé dans le but de faciliter les accords d’élection de for. En outre, le personnel (juges et greffiers) des juridictions du travail et du commerce sera renforcé, une augmentation des affaires dans les services économiques et sociaux étant prévue.

Efficience

En dépit de certaines améliorations, le système de justice demeure en proie à des problèmes d’efficience. Cette question a également fait l’objet d’une recommandation par pays dans le cadre du Semestre européen 2020, concernant la nécessité d’améliorer l’efficience des juridictions fiscales et administratives. Le Portugal a fait des efforts pour venir à bout de ces difficultés en mettant en œuvre un certain nombre de mesures visant à améliorer l’efficience de ses juridictions. En particulier, des équipes d’intervention rapide ont été mises en place pour traiter les affaires pendantes des juridictions fiscales et administratives. Ces efforts se traduisent par des gains d’efficience considérables. Néanmoins, les juridictions comptent toujours un nombre relativement élevé d’affaires pendantes et les procédures restent relativement longues. Ces difficultés sont en particulier préjudiciables à la justice administrative et fiscale, le pays se classant parmi les États membres dont les procédures sont les plus longues. La durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes devant les juridictions administratives et fiscales reste supérieure à 900 jours en première instance, et supérieure à 1 000 jours en deuxième instance. En outre, bien que le taux de résolution ait dépassé les 100 %, le Portugal continue d’avoir l’un des taux les plus élevés d’affaires administratives pendantes. Le Conseil de l’Europe a également souligné les problèmes d’efficience des juridictions administratives et fiscales.