RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Réexamen des mesures transitoires concernant l’acquisition de terres agricoles prévues dans le traité de 2011 relatif à l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne

Introduction

Le présent rapport de la Commission est remis au Conseil conformément à l’acte de 2011 relatif aux conditions d’adhésion de la République de Croatie (ci-après, l’«acte d’adhésion»). Cet acte instaure une période de transition de sept ans, allant jusqu’en 2020 et pouvant être prolongée de trois ans, au cours de laquelle la Croatie peut maintenir les restrictions à l’acquisition de terres agricoles existant dans sa législation nationale. Sont concernées les acquisitions par des personnes physiques et morales d’autres États membres de l’Union européenne et de l’Espace économique européen.

En vertu du traité d’adhésion, la Commission est tenue de présenter au Conseil, au cours de la troisième année suivant l’adhésion, un rapport sur la possibilité de raccourcir la période transitoire prévue par le traité, ou d’y mettre fin, avant la date fixée dans ce dernier.

En règle générale, le droit de l’Union européenne et la libre circulation des capitaux favorisent les investissements transfrontières. La libre circulation des capitaux est l’un des principes fondamentaux de l’UE, selon lequel les investisseurs sont en principe libres d’opérer au sein du marché intérieur. Les investissements étrangers peuvent avoir de nombreux avantages pour le développement agricole et rural. En Europe, par exemple, les investissements transfrontières ont permis la diffusion de connaissances et de techniques agricoles nouvelles et fourni des capitaux à la production agricole dans des zones sous-capitalisées. Les investissements transfrontières peuvent aussi contribuer à une utilisation plus rationnelle des terres, notamment dans les régions où la propriété est très fragmentée.

Dans le même temps, il convient de rappeler que les traités européens n’obligent pas les États membres à libéraliser le marché des terres agricoles sans possibilité d’imposer des règles adaptées pour atteindre des objectifs légitimes de politique publique. Le principe de libre circulation des capitaux autorise l’imposition de restrictions nationales à la circulation des capitaux, sous forme de règles régissant les marchés fonciers, à condition qu’elles soient nécessaires, justifiées et proportionnées au regard de la poursuite d’objectifs légitimes d’intérêt général et de politique publique. La libre circulation des capitaux est donc mise en balance avec la nécessité pour les États membres de veiller à ce que les marchés fonciers permettent un développement rural et une production agricole durables.

La période de transition pendant laquelle la Croatie peut maintenir les restrictions qui existaient au moment de son adhésion lui a été accordée pour permettre à ce nouvel État membre de remédier aux imperfections de son marché agraire et de son secteur agricole et de rendre ce dernier plus compétitif sur le marché intérieur. Le présent rapport vise à faire le point de la situation sur le marché agraire et à réexaminer la nécessité de ces mesures transitoires. Se fondant sur la situation globale du secteur agricole de la Croatie trois ans après son adhésion à l’UE, le présent rapport conclut que la période transitoire ne devrait pas être raccourcie.

1. Base juridique du rapport de la Commission

L’acte d’adhésion de 2011 a accordé à la Croatie une période transitoire pendant laquelle elle pouvait maintenir les restrictions existantes à l’acquisition de terres agricoles, par dérogation au principe de libre circulation des capitaux inscrit à l’article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). En vertu de l’article 18 de l’acte d’adhésion, ces mesures transitoires restrictives s’appliquent dans les conditions définies par l’annexe V (Mesures transitoires) de l’acte d’adhésion. Le chapitre de cette annexe consacré à la libre circulation des capitaux dispose qu’«un réexamen général des mesures transitoires est réalisé avant la fin de la troisième année suivant la date d’adhésion. À cette fin, la Commission présente un rapport au Conseil. Statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, le Conseil peut décider de raccourcir la période transitoire [...] ou d’y mettre fin».

2. Dispositions transitoires

La libre circulation des capitaux est l’une des libertés fondamentales garanties par la législation de l’Union. Aux termes de l’article 63 du TFUE, «toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites.» Les investissements dans l’immobilier et les terres agricoles sont des mouvements de capitaux. La Cour de justice de l’Union européenne a rappelé que l’exercice du droit d’acquérir, d’exploiter ou d’aliéner des terres agricoles sur le territoire d’un autre État membre générait des mouvements de capitaux. La législation des États membres régissant l’acquisition de terres agricoles doit donc respecter le principe de libre circulation des capitaux en vertu du droit de l’Union.

Toutefois, lors des négociations d’adhésion avec la Croatie, l’UE a accepté certaines dispositions transitoires concernant l’acquisition de terres agricoles, qui permettent à la Croatie de déroger temporairement au principe fondamental de liberté de circulation des capitaux. L’annexe V de l'acte d’adhésion autorise en effet la Croatie à «maintenir en vigueur pendant une période de sept ans à compter de la date d'adhésion les restrictions prévues par sa loi relative aux terres agricoles (Narodne novine 152/08) en vigueur au moment de la signature du traité d'adhésion, en ce qui concerne l'acquisition de terres agricoles par des ressortissants d'autres États membres, par des ressortissants d'États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (accord EEE) et par des personnes morales constituées conformément au droit d'un autre État membre ou d'un État partie à l'accord EEE.» En même temps, l’acte d’adhésion prévoit une exception à ces mesures transitoires pour «[l]es agriculteurs indépendants qui sont ressortissants d’un autre État membre et qui souhaitent s’établir et résider en Croatie» et qui «ne sont soumis ni aux dispositions [...] ni à des règles et procédures autres que celles applicables aux ressortissants croates.».

Les principales raisons motivant la demande de mesures transitoires de la Croatie étaient similaires à celles invoquées par la majorité des États membres de l’UE-12 (UE-10 et UE-2) lors de leur adhésion à l’UE, et tiennent essentiellement à la nécessité de préserver, au lendemain de l’introduction du marché unique et du passage à la politique agricole commune, le contexte socioéconomique dans lequel s’exerçaient jusqu’alors les activités agricoles. Les mesures transitoires visent en particulier à atténuer l’impact négatif que pourrait avoir une ouverture soudaine du marché en Croatie, dans la mesure où le prix des terres et le pouvoir d’achat des agriculteurs présentent d’importants écarts par rapport à l’UE-15 et où le marché des terres agricoles reste soumis à des contraintes institutionnelles restreignant l’utilisation de ces terres (privatisation et restitution inachevées des terres, incertitudes quant à leur propriétaire, inachèvement du registre foncier et du cadastre). En outre, la Croatie a fait valoir qu’à la suite de la guerre d’indépendance (1991-1995), un pourcentage important des terres agricoles ne pouvait être exploité en raison de la présence de mines et de la conduite d’opérations de déminage.

En outre, la Croatie a souligné qu’au cours de la période transitoire, des mesures seraient prises pour développer le marché des terres agricoles et pour améliorer la productivité agricole et la capacité des agriculteurs à participer ultérieurement à un marché foncier plus ouvert. À cet effet, la Croatie prévoyait différents projets à moyen et à long terme, pouvant être mis en œuvre durant la période transitoire. Ces projets concernaient:

·la réglementation des droits de propriété et la mise en ordre des données du registre foncier et du cadastre;

·le remembrement;

·le développement du marché de la location des terres agricoles et le renforcement des droits des locataires;