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 COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
Résumé de l'analyse d'impact 
accompagnant le document:  
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil 
relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au 
moyen du droit pénal 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
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 1. Définition du problème ................................................................................................ 3 
2. Analyse du principe de subsidiarité ............................................................................. 4 3. Principaux objectifs politiques..................................................................................... 4 4. Options stratégiques..................................................................................................... 5 4.1. Évaluation de l'impact des options stratégiques........................................................... 6 4.2. Option privilégiée........................................................................................................ .8  
4.3. Suivi et évaluation....................................................................................................... .9  
 
 
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 1. DEFINITION DU PROBLEME  
 
L'Union européenne et les États membres ont l'ob ligation de combattre la fraude et toute autre 
activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Cette obligation est inscrite 
à l'article 310, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). 
En outre, l'article 325 du TFUE prévoit l'adopt ion de mesures dissuasives, offrant un cadre 
homogène.  L'Union européenne dispose déjà d'un ensemble d'instruments juridiques faisant obligation 
aux États membres de fixer des règles minimale s de droit pénal pour pr otéger ses intérêts 
financiers (notamment la convention relative à la protection des inté rêts financiers des 
Communautés de 1995, qui porte sur la fraude, ainsi que les protoc oles sur la corruption et le 
blanchiment de capitaux). Ces instruments se sont toutefois révélés insuffisants pour obtenir 
la protection requise, ce  qui nuit à la crédibilité de l'Uni on européenne dans ses efforts de 
rigueur budgétaire. En particul ier, comme ils ne couvrent qu'un nombre limité d'agissements 
illicites portant atteinte aux intérêts financiers  de l'UE, ces instruments négligent de nombreux 
phénomènes importants qui sont réguliè rement observés dans la pratique. 
 Le cadre actuel n'est pas encore suffisamment robuste pour éviter la perte d'une partie de l'argent du contribuable alloué à l'Union europé enne, que ce soit dans le volet des recettes ou 
dans celui des dépenses. Le fait qu'on ait dé nombré en 2010 un total de  13 631 cas d'activités 
illicites impliquant des fonds de l'UE (c'est -à-dire des «irrégularités» ) illustre bien cette 
situation. Ces cas signalés sont à l'origine d'un volume cumulé d'envir on 2 milliards d'EUR de 
fonds publics européens indûment perçus et dépensés.  Les moyens de protection des fonds publics de l'UE souffrent des déficiences suivantes: 
• effet insuffisamment dissuasif des dispositions en matière de protection des intérêts 
financiers de l'UE; 
• application lacunaire des interdictions en vi gueur, qui est imputable aux faibles capacités 
de détection des activités criminelles et à l' insuffisance des activités de suivi, étant donné 
que les procédures judiciaires se soldent, en moyenne, par des résultats extrêmement modestes; et 
• faible taux de recouvrement des sommes perdues. 
 
Sous l'angle du droit pénal matériel, les cau ses sous-jacentes des problèmes susmentionnés 
sont variées. 
• Tout d'abord, le spectre des infractions pénale s existantes est insuffi sant pour protéger les 
intérêts financiers de l'UE en  ce qui concerne la déterminatio n des responsabilités engagées 
et les règles de compétence juridictionne lle requises pour poursuiv re en justice des 
infractions commises à l'étranger. 
• Deuxièmement, l'éventail des infractions péna les est incomplet, non seulement en raison 
d'une trop faible application des définitions existantes, mais aussi du nombre insuffisant 
des infractions définies au niveau de l'UE, dont il peut même découler une absence totale 
de protection face à certains types d'agissements illicites. 
 
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 • Troisièmement, les types et niveaux de sanctions  sont souvent trop faibles et, en tout état 
de cause, fortement divergents d'un État membre  à l'autre. Outre le manque d'effet dissuasif 
et l'iniquité liée à la disparité des sanctions qui en découlent, l'absence de cadre homogène 
entame la confiance mutuelle des autorités ju diciaires qui doivent c oopérer pour traiter des 
affaires transfrontalière s se rapportant aux intérê ts financiers de l'UE. 
• Enfin, l'application du droit péna l se heurte à des obstacles tr op importants. En particulier, 
même si le temps consacré aux poursuites est justifié par la complexité des enquêtes 
financières, il a fallu classer des affaires tombées sous le coup de la prescription alors que le procès avait déjà commencé. 
 
Les intérêts financiers de l'UE en ont subi le contrecoup parce que les sommes dues à l'Union européenne ne sont pas perçues pour elle ou sont détournées en violation des dispositions juridiques. Les activités illégale s sont suffisamment graves et fr équentes pour justifier que des 
garanties supplémentaires soient prises.  Pour toutes les raisons susmentionnées, il faut  réagir avec détermination afin de définir un 
niveau de protection commun et proportionné re posant sur la dissuasion. De cette manière, 
l'efficacité des dispositions financières et budgéta ires de l'UE s'en trouv era renforcée, ce qui, 
en fin de compte, profitera à la crédibilité globale des finances de  l'UE, et à la justice pénale, 
grâce à l'instauration d'un cadre homogène dans toute l'Union. 
2. A
NALYSE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE  
 
Les intérêts financiers de l'UE sont liés aux actifs et aux engagements gérés par l'Union européenne ou au nom de celle-ci. Étant, de par leur nature, placés au niveau de l'UE, ils ne 
peuvent raisonnablement être protégés par les seul s États membres. La lutte antifraude relève 
de la responsabilité partagée de l'Union européenne et des États membres.  L'UE est la mieux placée pour évaluer les mesures qui sont nécessaires et proportionnées pour protéger ses intérêts financiers, compte tenu des dispositions spécifiques de l'UE applicables dans ce domaine. Ces considérations valent également dans la mesu re où les dispositions pénales en matière de 
protection des intérêts financiers  de l'UE doivent être harmonisées. Seule l'UE est en mesure 
de concevoir un cadre harmonisé au moyen d'une  législation contraigna nte applicable dans 
l'ensemble des États membres et de créer ainsi un cadre juridique susceptible de contribuer à 
combler les lacunes actuelles. La valeur ajoutée particulière pr ocurée par des dispositions péna les de l'UE dans ce domaine 
pourrait résider dans la défin ition de nouvelles infractions et de  nouveaux types et niveaux de 
sanctions, dont l'application serait  uniforme dans tous les États membres, ce qui permettrait de 
compléter le suivi de la mise en œuvre de la  convention relative à la protection des intérêts 
financiers des Communautés et d'en tirer les enseignements. 
3. P
RINCIPAUX OBJECTIFS POLITIQUES  
 
Au vu des problèmes recensés, une série d' objectifs généraux, spécifiques et opérationnels 
peut être déterminée:  
 
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 Objectifs généraux:  
 prévenir et réduire les pe rtes financières pour l'UE; 
 accroître la crédibilité de la re sponsabilité budgétaire de l'UE. 
 
Objectifs spécifiques : 
 renforcer comme il se doit l'effet dissuasif des interdictions relatives aux intérêts 
financiers de l'Union, dans le respect de s dispositions de la Charte des droits 
fondamentaux de l'UE; 
 mieux faire respecter l'interdiction de certa ins agissements portant atteinte aux fonds 
publics de l'Union en améliorant les résult ats des enquêtes, notamment l'identification 
des suspects et la détection de s bénéficiaires de transactions  illégales, dans le respect 
des dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l'UE; 
 améliorer comme il se doit les niveaux de recouvrement des fonds publics de l'Union 
faisant l'objet d'agissements illicites, dans le respect des dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l'UE; 
 garantir, dans l'ensemble de l'Union, l'équiva lence et l'équité des dispositions relatives 
à la protection des intérêts financiers de l'UE; 
 contribuer à accroître la confiance mutuelle entre les autorités judiciaires des États 
membres; 
 sensibiliser davantage les enquêteurs, tout  en mettant en garde les contrevenants 
potentiels, aux dispositions régissant la protection des in térêts financiers de l'UE. 
Objectifs opérationnels:
 
 prévoir un champ suffisamment vaste pour couvrir les catégo ries de contrevenants qui 
portent atteinte le plus gravement et/ou le plus fréquemment aux fonds publics de 
l'UE; 
 augmenter, comme il se doit, le nombre des infractions de manière à couvrir les types 
d'agissements les plus préjudiciables et/ou le s plus fréquent s portant atteinte aux fonds 
publics de l'UE; 
 prévoir des types et des niv eaux de sanctions suffisants pour garantir l'équité en 
matière de protection des fonds publics de l'UE , sur l'ensemble de son territoire, tout 
en veillant à la proportionnalité; 
 définir des règles d'accompagnement claire s et appropriées afin  de faciliter la 
répression. 
4. OPTIONS STRATEGIQUES  
 
Cinq options ont été examinées en détail:  
 
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 Option 1:  maintien du statu quo (scénario de base), conjugué à un suivi permanent de la mise 
en œuvre des instruments en vigueur.  Option 2:
 action non législative visant à sensibiliser les praticiens, t out en mettant en garde les 
contrevenants potentiels, aux dispositions en la  matière et à faciliter la compréhension et 
l'application de ces dernières, y compris pa r l'échange des meilleures pratiques et la 
transmission d'informations sur les dossiers.  Option 3:
 instrument législatif permettant de tran sformer la convention PIF et ses protocoles 
en un instrument relevant des nouv elles règles du traité , tout en améliorant  la cohérence des 
dispositions qui y figurent.  Option 4:
 instrument législatif faisant obligati on aux États membres de rapprocher leurs 
dispositions de droit pénal en vue d'un élar gissement approprié du champ d'application, de 
l'introduction de nouveaux types d'infractions sp écifiques et d'un renforcement des types et 
des niveaux de sanction minimaux pour la pr otection des intérêts financiers de l'UE. 
 Option 5:
 instrument législatif compor tant des dispositions de droi t pénal matériel directement 
applicables dans le domaine de la protection des intérêts fina nciers de l'UE, prévoyant des 
tranches précises pour les sancti ons (niveaux minimaux et maximaux). 
4.1. Évaluation de l'impact des options stratégiques 
Option 1:  en ce qui concerne la réal isation des objectifs visés, l' efficacité de cette option est 
très faible, voire nulle. Par rapport au cadre juri dique actuel, elle ne devrait pas avoir plus 
d'impact sur les droits fondamentaux, les sy stèmes judiciaires na tionaux ou les matières 
économiques et financières.  Option 2:
 cette option est jugée peu efficace car on ne peut créer d'effets supplémentaires en 
termes de dissuasion et de répression dans les secteurs où le droit pénal n'est actuellement pas 
applicable. L'impact sur les droits fondamentaux devrait être faible à modéré. Les incidences 
économiques et financières sont estimées à + 37 millions d'EUR au niveau de l'UE, car un 
suivi plus efficace des dossiers par les autorités judiciaires des États membres améliorerait les 
niveaux de recouvrement, moyennant des co ûts supplémentaires pour la Commission à 
hauteur de 3 millions d'EUR, notamment pour la formation. Cette option stratégique respecte l'exigence de proportionnalité.  Option 3:
 cette option stratégique n'est que faible ment efficace et, par rapport au cadre 
juridique actuel, elle ne devrai t pas avoir beaucoup plus d'impa ct sur les droits fondamentaux, 
ni sur les systèmes judiciaires nationaux. On pe ut estimer à 17 millions d'EUR l'impact positif 
sur le budget de l'UE à la suite d'améliorations en matière de répressi on et de recouvrement, 
en contrepartie d'un coût prévisionnel de 3 millions d'EUR pour la procédure législative au 
niveau des États membres. En mettant en balance,  d'une part, la grande valeur structurelle qui 
en découle pour l'intégrité, la capacité financiè re et la réputation de l'UE et, d'autre part, 
l'ingérence minimale qui s'ajoute par rapport au  cadre existant, on peut affirmer que cette 
mesure est proportionnée à l'objectif poursuivi. Cependant, sa valeur ajoutée en matière de 
protection de l'argent du c ontribuable est très limitée. 
 Option 4:
 cette option devrait être d' une efficacité moyenne à élevée  pour limiter les pertes 
financières pour l'UE et restaurer la crédibil ité de ses efforts de rigueur budgétaire, sans 
toutefois que soient prises tout es les mesures de droit pénal théoriquement possibles ou sans 
 
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 que les types et niveaux de sanc tions soient pleinement harmoni sés. Des définitions élargies 
des infractions existantes améliorent l'équivale nce du cadre des sanctions  dans l'ensemble de 
l'UE et la confiance mutuelle entre les autori tés judiciaires s'en trouve raffermie, ce qui 
facilite la répression  et le recouvrement  dans les affaires transfront alières. Le fait de définir 
des types d'infractions pénales nouveaux et plus vastes, ainsi que  des types et des niveaux de 
sanction plus sévères applicables en cas de pertes de ressources financières pour l'UE, 
impliquera un effet dissuasif  probablement très élevé. En outre, de telles définitions 
communes et règles minimales en matière de sa nctions améliorent l'équivalence du cadre des 
sanctions dans l'ensemble de l'UE et, dès lo rs, la confiance mutuelle entre les autorités 
judiciaires, ce qui facilite la répression et le recouvrement  dans les affaires transfrontalières. 
Cette option aurait un impact modéré sur les droits fondamentaux, dans la mesure où de 
nouvelles infractions pénale s seraient définies et où le ch amp d'application des infractions 
existantes serait étendu, tandis que les types et les niveaux minimaux des sanctions seraient 
renforcés. Ces mesures visent à remplir des objectifs d'intérê t général reconnus par l'Union 
(voir article 52, paragraphe 1, de la Charte) et, en particulier, à prévoir des mesures efficaces 
et dissuasives pour protéger les intérêts financiers de l'UE. De vant la hausse des irrégularités 
et des fraudes présumées et compte tenu de l'inefficacité des dispositions prises au titre de la convention PIF, ces mesures n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. 
Elles rapporteraient un montant élevé, estimé à 471 millions d'EUR, au niveau de l'UE grâce 
aux améliorations apportées à la dissuasion (dimi nution des pertes d'argent), à la répression et 
au recouvrement (augmentation des sommes récupérées), en contrepartie de coûts 
administratifs et organisationnels relativement fa ibles, de 29 millions d'EUR, en particulier 
pour les travaux législatifs, au  niveau des États membres. 
Compte tenu de la pondération entre, d'une part, la  grande valeur structur elle que représente la 
protection des fonds publics de l' UE pour l'intégrité, la capacité financière et la  réputation de 
l'Union et, d'autre part, la couverture amélioré e que procurent les définitions des infractions 
pénales et les niveaux minimaux crédibles pour le s sanctions, le critère de proportionnalité est 
rempli. Étant donné qu'elle a une incidenc e considérable sur la dissuasi on, les capacités de répression 
et les niveaux de recouvrement, cette opti on est considérée comme ayant une efficacité 
moyenne à élevée.  Option 5:
 cette option est jugée aussi efficace que l'op tion 4 en ce sens qu'elle appliquerait des 
définitions d'infractions nouvelles et plus vast es, prévoirait des types et des niveaux de 
sanctions suffisants et instaurerait des règles faci litant la répression des infractions pénales. Il 
en découlerait un impact extrêmement positif sur la dissuasion, les capacités de répression et 
les niveaux de recouvrement des fonds. Comme pour l'option 4, l'incidence sur les droits 
fondamentaux et les systèmes de justice pénale  est modérée, l'impact supplémentaire étant 
qu'un texte législatif de l'UE serait, en soi, di rectement applicable pour engager des poursuites 
pénales et requérir une condamnation. Il y aurait un impact considérable sur les sy stèmes judiciaires nationa ux, étant donné que les 
autorités de justice pénale des États membre s devraient mettre directement à exécution les 
dispositions de l'UE en matière d'infractions pénales. Les incidences économiques et financières devr aient être similaires à celles prévues dans 
l'option 4. Compte tenu de la pondération entre, d'une part, la  grande valeur structur elle que représente la 
protection des fonds publics de l' UE pour l'intégrité, la capacité financière et la  réputation de 
l'Union et, d'autre part, la couverture amélioré e que procurent les définitions des infractions 
pénales et les niveaux minimaux crédibles pour les sanctions, le critèr e de proportionnalité 
devrait être rempli, même si l'incidence en te rmes d'ingérence et de droits fondamentaux est 
 
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 plus forte que dans l'option 4 pour un impact financier positif qui n'est pas beaucoup plus 
important. 
4.2. Option privilégiée 
Il ressort de l'évaluation comparative des im pacts susmentionnés que les options 4 et 5 sont 
toutes deux efficaces pour réaliser l'ensemb le des objectifs généraux et spécifiques. 
Cependant, en termes d'efficience, l'option 4 es t moins intrusive pour le s systèmes judiciaires 
des États membres.  
→ La principale différence entre l'option 4 et l'opt ion 5 réside dans la marge de manœuvre variable 
dont disposent les États membres: alors que l'option 4 leur permet, pour les infractions à la PIF, de 
conserver en grande partie leur système pénal normal  et leur méthode d'élaboration des lois, voire 
d'adopter des dispositions plus sévères que celles de  l'UE, l'option 5 se distingue par le caractère 
globalement strict des règles de l'UE, qui devraie nt être appliquées directement par les parquets et 
les juridictions pénales des États membres.  
Option 4 
 Option 5 
 
• Directive • Règlement 
• assurerait une protection étendue, tout en 
permettant aux États membres d'aller 
plus loin  • procurerait un arsenal de règles unique et 
inamovible  en matière de protection 
pénale des intérêts financiers de l'UE 
• prévoirait des définitions minimales  pour 
les infractions, que les États membres 
pourraient développer, par exemple en 
ajoutant des éléments sur les cas graves ou 
la responsabilité en  cas de négligence • imposerait des définitions exhaustives  
pour les types d'infractions couverts 
• contiendrait des règles minimales  sur les 
types et niveaux de sanctions • prévoirait des types et des niveaux de 
sanctions stricts  
• contiendrait des dispositions accessoires 
que transposeraient les États membres 
dans le respect de leurs traditions 
juridiques  • contiendrait un ensemble isolé et 
exhaustif de dispositions accessoires , qui 
pourraient parfois s'écarter des traditions 
nationales en matière de législation pénale 
et qui seraient inscrite s ailleurs que dans le 
code pénal national 
• les parquets et les ju ridictions des États 
membres appliqueraient les mesures 
nationales de transposition  dans le droit 
pénal interne • les autorités des États membres 
appliqueraient directement  les 
dispositions du règlement  
 
L'option privilégiée est donc l'option 4 . 
 L'option privilégiée aurait pour effet d'accroître la protection des intérêts financiers de l'UE, à 
la fois en étendant la protection pénale à des domaines qui sont le théâtre d'activités illégales 
graves et/ou particuliè rement nuisibles et qui ne sont actuellement pas couverts par la 
convention PIF et en prévoyant des niveaux de sanction minimaux applicables aux types 
 
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 d'infractions tant existants que  nouveaux, ce qui garantir ait un cadre homogène et la clarté de 
la législation dans l'ensemble de l'UE.  L'option 4 est proportionnée par rapport à ses objectifs légiti mes, étant donné qu'aucune des 
autres options ne permet de co njuguer d'une manière aussi effici ente la limitation des coûts et 
l'efficacité dans la réalisation des objectifs d écrits dans la section 3 ci-dessus. Tandis que 
l'action législative prônée par l'option privilégiée va probablement amener certains États membres à modifier leur législation pénale en vue de la mise en œuvre de la directive, il 
apparaît qu'aucun autre moyen aussi efficace n'ex iste pour réaliser le s objectifs politiques 
généraux et spécifiques. 
 
4.3. Suivi et évaluation 
Les risques potentiels pour la mise en œuvre par les États membres en conformité avec la 
période de transposition sont  exposés et traité s dans un plan de mise en œuvre qui 
accompagne la proposition.  Un mécanisme adéquat de suivi et d'évaluatio n est envisagé, dans le cadre duquel les États 
membres seraient tenus de rendre compte de  la mise en œuvre effective de mesures 
législatives ou non législatives selon la na ture des modifications proposées. Grâce aux 
données fournies par les États membres (confor mément à l'article 325, paragraphe 5, du 
TFUE), par Eurostat, par Eurobaromètre, par le  futur système européen d'information sur les 
casiers judiciaires et par le Conseil de l'Europe, il sera possible de constituer une base de référence utile pour le suivi de la situation, ai nsi que de procéder à une évaluation ex post de 
l'impact de la présente initi ative, par rapport aux chiffres communiqués par les États membres 
avant son entrée en vigueur. En plus des données quantita tives fournies par les États 
membres, d'autres sources possibles d'informations  qualitatives sur le respect de la législation 
et des pratiques seront recueillies auprès des États membres qui établisse nt des rapports sur la 
fraude, du Forum sur la justice, de l'Office euro péen de lutte antifraude (OLAF) et d'Eurojust. 
Une étude empirique spécifique, axée sur la  collecte de données, sera menée par la 
Commission, un à trois ans après la date de mise en œuvre de la proposition.