ANNEXE

Recommandations détaillées en vue de l’élaboration d’un projet d’accord interinstitutionnel sur des dispositions concernant les procédures de surveillance et de suivi sur la situation de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux dans les États membres et les institutions de l’Union

PROJET D’ACCORD INTERINSTITUTIONNEL

PACTE DE L’UNION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE, L’ÉTAT DE DROIT ET LES DROITS FONDAMENTAUX

Le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne,

vu le préambule du traité sur l’Union européenne, et notamment son deuxième, son quatrième, son cinquième et son septième considérants,

vu notamment l’article 2, l’article 3, paragraphe 1, l’article 3, paragraphe 3, deuxième alinéa, et les articles 6, 7 et 11 du traité sur l’Union européenne,

vu les articles du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant le respect, la promotion et la protection de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux au sein de l’Union, notamment les articles 70, 258, 259, 260, 263 et 265,

vu l’article 4, paragraphe 3, et l’article 5 du traité sur l’Union européenne, l’article 295 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le protocole no 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne et le protocole no 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexés au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après dénommée «Charte»),

vu la charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, et en particulier son article E sur la non-discrimination,

vu les critères de Copenhague et l’ensemble des règles de l’Union, appelé acquis, auxquels un pays candidat doit satisfaire pour adhérer à l’Union, et notamment les chapitres 23 et 24,

vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, les conventions, recommandations, résolutions et rapports de l’Assemblée parlementaire, du Comité des ministres, du commissaire aux droits de l’homme et de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe,

vu la liste des critères de l’état de droit adoptée par la Commission de Venise à l’occasion de sa 106e session plénière le 18 mars 2016,

vu le «Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne» du 23 mai 2007,

vu la convention-cadre pour la protection des minorités nationales du Conseil de l’Europe,

vu la charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l’Europe,

vu la déclaration universelle des droits de l’Homme

vu les traités des Nations unies sur la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la jurisprudence des organes des traités des Nations unies,

vu les publications de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA), et notamment la proposition d’un système d’information européen pour les droits fondamentaux figurant dans son document intitulé «Fundamental rights in the future of the European Union’s Justice and Home Affairs» (droits fondamentaux dans la politique future de l’Union en matière de justice et d’affaires intérieures) du 31 décembre 2013,

vu l’approche de l’ONU en matière d’aide à la consolidation de l’état de droit d’avril 2008,

vu les objectifs de développement durable des Nations unies, notamment l’objectif no 16,

vu le vingt-cinquième rapport semestriel de la COSAC sur l’évolution des procédures et pratiques de l’Union européenne relatives au contrôle parlementaire du 18 mai 2016,

vu la lettre du 6 mars 2013 des ministres des affaires étrangères allemand, danois, finlandais et néerlandais à l’intention du Président de la Commission,

vu l’avis de la FRA du 8 avril 2016 sur l’élaboration d’un outil intégré composé d’indicateurs objectifs sur les droits fondamentaux permettant de mesurer la conformité avec les valeurs communes énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne en se fondant sur les sources d’information existantes («Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on the development of an integrated tool of objective fundamental rights indicators able to measure compliance with the shared values listed in Article 2 TEU based on existing sources of information»),

vu la note de la présidence italienne intitulée «Garantir le respect de l’état de droit dans l’Union européenne» du 15 novembre 2014,

vu les conclusions du Conseil et des États membres réunis au sein du Conseil le 16 décembre 2014 sur le respect de l’état de droit,

vu les lignes directrices du Conseil relatives à la méthodologie à suivre afin de vérifier la compatibilité avec les droits fondamentaux au sein des instances préparatoires du Conseil du 19 décembre 2014,

vu les premier et deuxième dialogues sur l’état de droit organisés par les présidences luxembourgeoise et néerlandaises du Conseil de l’Union européenne le 17 novembre 2015 et le 24 mai 2016,

vu le mécanisme de surveillance existant ainsi que les outils d’évaluation périodique par la Commission, y compris le mécanisme de coopération et de vérification, le tableau de bord de la justice, les rapports anticorruption et l’instrument de surveillance du pluralisme des médias,

vu la communication de la Commission du 19 octobre 2010 relative à la stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte par l’Union européenne,

vu le document de travail de la Commission du 6 mai 2011 intitulé «Orientations opérationnelles sur la prise en compte des droits fondamentaux dans les analyses d’impact de la Commission»,

vu la communication de la Commission du 19 mars 2014 intitulée «Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit»,

vu le colloque annuel de la Commission sur les droits fondamentaux,

vu l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016,

vu la résolution du Parlement européen du 27 février 2014 sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne (2012) (1),

vu la résolution du Parlement européen du 8 septembre 2015 sur la situation des droits fondamentaux dans l’UE (2013-2014) (2),

(1) considérant la nécessité d’un mécanisme pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux qui soit objectif, impartial et fondé sur des éléments concrets, qui soit appliqué de manière égale et équitable à l’ensemble des États membres ainsi qu’aux institutions de l’Union, et qui comporte à la fois une dimension préventive et une dimension corrective.

(2) considérant que l’objectif premier d’un tel mécanisme devrait être de prévenir les violations et le non-respect de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux, tout en apportant les outils nécessaires pour rendre opérationnels les volets préventif et correctif de l’article 7 du traité sur l’Union européenne et les autres instruments prévus par les traités dans la pratique.

(3) considérant que la création superflue de nouvelles structures ou la duplication de structures existantes devrait être évitée au profit de l’intégration et de l’incorporation des instruments existants.

(4) considérant que l’élaboration de définitions, de normes et de critères dans le domaine de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux n’est pas une décision ponctuelle, mais plutôt une procédure permanente et interactive fondée sur une consultation et un débat publics larges, un réexamen régulier et le partage des bonnes pratiques.

(5) considérant que seul un mécanisme qui dispose du soutien d’une grande partie des citoyens de l’Union et qui leur permet de s’approprier la procédure pourra être efficace.

(6) considérant que les États membres sont les principaux responsables du maintien de normes communes, mais que s’ils échouent, l’Union a le devoir d’intervenir pour protéger ses principales valeurs constitutionnelles et de veiller à ce que les valeurs consacrées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne et dans la Charte soient garanties pour l’ensemble des citoyens et résidents de l’Union sur tout son territoire.

(7) considérant qu’il importe que tous les niveaux de pouvoir collaborent étroitement sur la base de leurs compétences et de leurs responsabilités pour détecter à un stade précoce d’éventuelles menaces systémiques à l’état de droit et améliorer la protection de l’état de droit.

(8) considérant que plusieurs instruments peuvent être sollicités en cas de risque de violation grave des valeurs de l’Union mais qu’il est nécessaire de développer des critères clairs et objectifs afin de rendre ces instruments assez forts et dissuasifs pour empêcher des violations de l’état de droit et des droits fondamentaux; considérant que l’Union ne dispose d’aucun mécanisme juridique contraignant qui lui permette de vérifier périodiquement que les États membres et les institutions de l’Union respectent les valeurs et les droits fondamentaux de l’Union.

(9) considérant que conformément à l’article 295 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le présent accord interinstitutionnel fixe uniquement des dispositions facilitant la coopération entre le Parlement, le Conseil et la Commission; que conformément à l’article 13, paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne, ces institutions doivent agir dans les limites des attributions que leur confèrent les traités et dans le respect des procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci; que le présent accord interinstitutionnel est sans préjudice des prérogatives de la Cour de justice en ce qui concerne l’interprétation authentique du droit de l’Union,

SONT CONVENUS DE CE QUI SUIT:

Article premier

Les valeurs essentielles et les principes fondateurs de l’Union, à savoir la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux, sont défendus dans toute l’Union par le truchement d’un pacte européen pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux (pacte DEF de l’UE) qui prévoit la définition, l’élaboration, la surveillance et l’application de ces valeurs et principes, et qui s’applique tant aux États membres qu’aux institutions de l’Union.

Article 2

Le pacte DEF de l’UE comprend:

— un rapport annuel sur la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux (rapport européen DEF) incluant des recommandations spécifiques par pays qui tiennent compte des rapports établis par la FRA, le Conseil de l’Europe et d’autres autorités compétentes dans le domaine,

— un débat interparlementaire annuel qui s’appuie sur ce rapport européen DEF,

— des modalités de traitement des risques potentiels et violations telles que prévues par les traités, et des conditions d’activation du volet préventif ou correctif de l’article 7 du traité sur l’Union européenne,

— un cycle de politiques en faveur de la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux (cycle de politiques DEF) au sein des institutions de l’Union.

Article 3

Le pacte DEF de l’UE est élargi en vue de regrouper au sein d’un instrument unique de l’Union le cadre pour l’état de droit de la Commission et le dialogue sur l’état de droit du Conseil.

Article 4

Le rapport européen DEF sur la situation de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux dans les États membres est rédigé par la Commission après consultation du panel d’experts indépendants visé à l’article 8 (ci-après dénommé «panel d’experts DEF»). La Commission transmet le rapport européen DEF au Parlement, au Conseil et aux parlements nationaux. Ce rapport est mis à la disposition du public.

Le rapport européen DEF contient une partie générale et des recommandations par pays.

Si la Commission n’adopte pas en temps voulu le rapport européen DEF, comprenant les recommandations par pays, la commission compétente du Parlement européen peut inviter formellement la Commission à fournir des explications sur son retard et à les adopter sans délai afin d’éviter tout retard supplémentaire.

Article 5

Le rapport européen DEF intègre et complète les instruments existants, y compris le tableau de bord pour la justice, l’instrument de surveillance du pluralisme des médias, le rapport sur la lutte contre la corruption et les procédures d’évaluation par les pairs fondées sur l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et remplace le mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie.

Article 6

Le rapport européen DEF est élaboré à partir de diverses sources et des outils existants pour l’évaluation, l’élaboration de rapports et la surveillance des activités des États membres, notamment:

— les contributions des autorités compétentes des États membres en matière de respect de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux,

— la FRA, en particulier son instrument EFRIS,

— d’autres agences spécialisées de l’Union, notamment le Contrôleur européen de la protection des données, l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes, la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound) et Eurostat,

— des experts, des universitaires, des organisations de la société civile, des associations professionnelles et sectorielles, notamment de juges, d’avocats et de journalistes,

— les index et critères existants développés par des organisations internationales et des ONG,

— le Conseil de l’Europe, plus particulièrement la Commission de Venise, le groupe d’États contre la corruption (GRECO), le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe et la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ),

— les organisations internationales comme les Nations unies, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE),

— la jurisprudence de la Cour de justice, de la Cour européenne des droits de l’homme, ainsi que d’autres juridictions internationales et organismes créés par des traités,

— toute résolution ou autre contribution pertinente du Parlement européen, y compris son rapport annuel sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union,

— les contributions des institutions de l’Union.

Toutes les contributions des sources mentionnées au présent article, ainsi que le projet de rapport européen DEF préparé par le panel d’experts DEF, incluant les recommandations par pays, sont mis à la disposition du public sur le site internet de la Commission.

Article 7

Le rapport européen DEF est présenté sous une forme harmonisée, accompagné de recommandations par pays et élaboré en portant une attention particulière aux aspects suivants:

— la séparation des pouvoirs,

— l’impartialité de l’État,

— le caractère réversible des décisions politiques après les élections,

— l’existence d’un équilibre institutionnel des pouvoirs qui garantisse que l’impartialité de l’État ne soit pas remise en question,

— la pérennité de l’État et des institutions, fondée sur le caractère immuable de la Constitution,

— la liberté et le pluralisme des médias,

— la liberté d’expression et de réunion,

— la promotion de l’espace civique et des mécanismes efficaces pour le dialogue civil,

— le droit à la participation démocratique active et passive aux élections et la démocratie participative,

— l’intégrité et l’absence de corruption,

— la transparence et la responsabilité,

— la légalité,

— la sécurité juridique,

— la prévention des abus ou des détournements de pouvoirs,

— l’égalité devant la loi et la non-discrimination,

— l’accès à la justice: l’indépendance et l’impartialité, un procès équitable, une justice constitutionnelle (le cas échéant), l’indépendance de la profession d’avocat,

— les enjeux particuliers en matière d’état de droit: la corruption, les conflits d’intérêts, la collecte de données à caractère personnel et la surveillance,

— les titres I à VI de la Charte,

— la CEDH et ses protocoles additionnels.

Article 8

L’évaluation de la situation de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux dans les États membres et l’élaboration de projets de recommandations par pays sont effectuées par un panel d’experts indépendants (ci-après dénommé «panel d’experts DEF») représentatif sur la base de l’examen quantitatif et qualitatif des données et informations disponibles.

8.1. Le panel d’experts DEF est composé des membres suivants: — un expert indépendant nommé par le parlement national de chaque État membre, qui est un membre qualifié de la Cour constitutionnelle ou d’une cour suprême et qui ne se trouve actuellement pas en service actif. — dix autres experts nommés par le Parlement européen à la majorité des deux tiers, choisis à partir d’une liste d’experts désignés par: i) la Fédération européenne des académies nationales des sciences et des sciences humaines (ALLEA); ii) le réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme (REINDH); iii) Le Conseil de l’Europe, y compris la Commission de Venise, le GRECO et le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe; iv) La CEPEJ et le Conseil des barreaux européens (CCBE); v) les NU, l’OSCE et l’OCDE.

8.2. Le panel d’experts DEF élit un président parmi ses membres.

8.3. Afin de faciliter l’élaboration du projet de rapport européen sur la situation de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux et des projets de recommandations par pays, la Commission assure le secrétariat du panel d’experts DEF et en permet le fonctionnement efficace, notamment en collectant des données et des sources d’information à examiner et à évaluer et en assurant le soutien administratif au cours du processus de rédaction.

Article 9

Le panel d’experts DRF analyse les aspects énumérés à l’article 7 dans chaque État membre et relève les infractions et risques potentiels. Cette analyse est effectuée de manière anonyme et indépendante par chaque expert membre du panel, de manière à préserver l’indépendance du panel d’experts DEF et l’objectivité du rapport européen DEF. Toutefois, les membres du panel d’experts DEF peuvent se consulter entre eux afin de discuter des méthodes et des normes convenues.

Les méthodes d’analyse sont revues chaque année par le panel d’experts DEF et, le cas échéant, approfondies, précisées, enrichies et modifiées d’un commun accord entre le Parlement, le Conseil et la Commission après consultation des parlements nationaux et de la société civile.

Article 10

L’adoption du rapport européen DEF par la Commission marque le début du débat interparlementaire et du débat au sein du Conseil, destinés à analyser les résultats du rapport européen DEF et les recommandations par pays selon les étapes suivantes:

— le Parlement européen organise un débat interparlementaire à partir du rapport européen DEF et adopte une résolution. Ce débat devrait être organisé de manière à définir des critères et des objectifs à atteindre et à donner les moyens nécessaires à l’évaluation des évolutions réalisées d’une année à l’autre au sein du consensus de l’Union existant sur la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux. Les procédures pertinentes devraient être accélérées afin de créer de tels moyens, qui permettront non seulement la surveillance immédiate et efficace des évolutions annuelles, mais assureront aussi le respect des engagements pris par toutes les parties concernées;

— le débat interparlementaire annuel s’inscrit dans un dialogue structuré pluriannuel entre le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les parlements nationaux. Elle implique également la société civile, la FRA et le Conseil de l’Europe;

— le Conseil tient un débat annuel, qui reprend son dialogue sur l’état de droit, à partir du rapport européen DEF et adopte des conclusions du Conseil par lesquelles il invite les parlements nationaux à élaborer une réponse au rapport européen DEF, des propositions ou des réformes;

— sur la base du rapport européen DEF, la Commission peut décider d’intenter une action pour violation systémique, au titre de l’article 2 du traité sur l’Union européenne et de l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en regroupant plusieurs dossiers d’infractions;

— sur la base du rapport européen DEF et après avoir consulté le Parlement européen et le Conseil, la Commission peut décider de présenter une proposition d’évaluation de la mise en œuvre par les États membres des politiques de l’Union dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice au titre de l’article 70 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

10.1 Sur la base du rapport européen DEF, si un État membre se conforme à l’ensemble des aspects énumérés à l’article 7, aucune mesure supplémentaire n’est prise.

10.2 Sur la base du rapport européen DEF, si un État membre obtient une note rouge pour un ou plusieurs des aspects énumérés à l’article 7, la Commission engage sans délai un dialogue avec l’État membre concerné en tenant compte des recommandations par pays. 10.2.1 Si la recommandation par pays pour un État membre inclut une analyse du panel d’experts indiquant qu’il existe un risque clair de violation grave des valeurs visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne et qu’il existe suffisamment de raisons pour invoquer l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne, le Parlement, le Conseil et la Commission examinent chacun la situation sans retard et prennent une décision motivée, qui est rendue publique.

10.3 Sur la base du rapport européen DEF, si la recommandation par pays pour un État membre inclut une analyse du panel d’experts indiquant qu’il existe une violation grave et persistante, à savoir en augmentation ou sans évolution pendant au moins deux ans, des valeurs visées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne et qu’il existe suffisamment de raisons pour invoquer l’article 7, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, le Parlement, le Conseil et la Commission examinent chacun la situation sans retard et prennent une décision motivée, qui est rendue publique.

Article 11

Les droits fondamentaux sont intégrés à l’analyse d’impact effectuée pour toutes les propositions législatives par la Commission, conformément au paragraphe 25 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»;

Le panel d’experts DEF, visé à l’article 8, analyse le respect de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux par le Parlement, le Conseil et la Commission.

Article 12

Un groupe de travail interinstitutionnel chargé des analyses d’impact est créé (ci-après dénommé «groupe de travail») en vue d’améliorer la coopération interinstitutionnelle en matière d’analyses d’impact et d’instaurer une culture du respect des droits fondamentaux et de l’état de droit. Le groupe de travail consulte des experts nationaux à un stade précoce afin de mieux prévoir les difficultés de mise en œuvre dans les États membres et pour contribuer à surmonter les interprétations et conceptions divergentes de chaque institution de l’Union en ce qui concerne l’incidence des droits fondamentaux et de l’état de droit sur la législation de l’Union. Le groupe de travail s’appuie sur les lignes directrices du Conseil relatives à la méthodologie à suivre afin de vérifier la compatibilité avec les droits fondamentaux au sein des instances préparatoires du Conseil, sur la «Stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l’Union européenne», sur les «Orientations opérationnelles sur la prise en compte des droits fondamentaux dans les analyses d’impact de la Commission», sur l’outil no 24 de la boîte à outils pour l’amélioration de la réglementation et sur l’article 38 du règlement du Parlement européen pour assurer le respect et la promotion de la démocratie, de l’état de droit et des droits fondamentaux.

Article 13

Les rapports annuels suivants du Parlement européen, du Conseil et de la Commission au sujet de l’application et du respect de l’état de droit et des droits fondamentaux par les institutions de l’Union sont présentés parallèlement au cycle de politiques DEF annuel du rapport européen DEF:

— rapport annuel sur l’application de la Charte;

— rapport annuel sur l’application du droit de l’Union;

— rapport annuel sur l’application du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil (3).

Article 14

Le présent accord entre en vigueur le …