[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 18.12.2006

SEC(2006) 1696

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL EXAMEN DU RÉGIME CE DE CONTRÔLE DES EXPORTATIONS DE BIENS ET TECHNOLOGIES À DOUBLE USAGE RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION D'IMPACT {COM(2006) 828 final}{COM(2006) 829 final}

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL EXAMEN DU RÉGIME CE DE CONTRÔLE DES EXPORTATIONS DE BIENS ET TECHNOLOGIES À DOUBLE USAGE RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION D'IMPACT

CONTEXTE ET MÉTHODOLOGIE

A) Contexte

Le règlement CE sur le contrôle des exportations de biens et technologies à double usage aide les États membres à mettre en œuvre leurs engagements en matière de non-prolifération. En effet, les biens à double usage sont des biens civils qui peuvent être utilisés à des fins militaires et, dans certains cas, pour la production des vecteurs porteurs d’armes de destruction massive (nucléaires, biologiques, chimiques ou missiles)

B) M éthodologie

1) Champ d’application de l’étude

La décision d’externaliser la présente évaluation d’impact a été prise début décembre 2004 en raison d’un manque de ressources au sein de la DG. Le projet de mandat relatif à l’étude a été soumis aux États membres en janvier 2005. L’appel d’offres a été publié au Journal officiel de l’UE, du 2 mars 2005 (JO S 43).

L’objectif global de l’étude consistait à examiner l’impact potentiel et la faisabilité des différentes options de réforme du régime UE de contrôle des exportations de biens à double usage en vue de satisfaire aux normes fixées par la résolution 1540 du Conseil de sécurité des NU et de mettre en œuvre les recommandations émises à la suite des examens collégiaux relatifs à l’application du règlement par les États membres en 2004 (pour le contexte, il convient de se référer à la communication sur la réforme du régime UE et au rapport sur la mise en œuvre du règlement entre 2000 et 2004[1]).

2) La sélection de l’entreprise qui a réalisé l’étude a été finalisée en juillet 2005

La société de conseil[2] a lancé l’étude en septembre 2005. Le rapport final a été diffusé le 23 février 2006 à l’adresse Internet suivante:http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/pr230206_en.htm.

3) Méthodologie

La première tâche a consisté à identifier un échantillon représentatif d’exportateurs. À cet effet, un questionnaire a été envoyé à environ 450 exportateurs potentiels de biens à double usage établis dans l’UE (dont un grand nombre de fédérations professionnelles de l’UE, 70). La consultation des exportateurs et autres parties concernées par l’étude a été diffusée sur la page web de la DG TRADE le 5 octobre 2005. L’échantillon de parties prenantes (environ 150 entreprises) qui ont été consultées dans le cadre de l’enquête reposait sur les réponses des exportateurs au premier questionnaire. Sa ventilation en PME, moyennes et grandes entreprises et fournisseurs des 10 catégories de biens à double usage visés à l’annexe I du règlement[3] est satisfaisante. Les transporteurs et les opérateurs commerciaux ont également été consultés. L’ensemble des parties prenantes ont été consultées sur les différentes options de réforme du règlement pendant le déroulement de l’étude et ont participé activement au processus. Les avis des États membres et d’autres parties prenantes sur les résultats de l’étude et le suivi prévu par les services de la Commission ont été collectés entre janvier et début juillet 2006, de sorte qu’ils sont bien reflétés par la présente proposition. |

PRINCIPALES OPTIONS TESTÉES DANS LE CADRE DE L’ÉTUDE D’ÉVALUATION D’IMPACT, AVIS DES SERVICES DE LA COMMISSION SUR LES RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION D’IMPACT ET PROPOSITIONS ULTÉRIEURES DE LA COMMISSION AU CONSEIL

A) Options testées dans le cadre de l’évaluation d’impact externalisée, mais ne se reflétant pas dans les propositions de modification du règlement formulées par la Commission

1) Transparence de la législation pour les exportateurs

L’option testée dans le cadre de l’évaluation d’impact a permis d’évaluer le coût que représente pour les États membres l’alignement sur une norme minimale commune UE assurant la transparence de l’accès des exportateurs nationaux à la législation pertinente et aux lignes directrices facilitant la mise en œuvre. Il en est ressorti que les États membres n’ayant pas de site web ou dont le site web ne contenait pas les informations minimales nécessaires telles qu’elles ont été définies dans l’étude devraient remédier sans délai à cette situation.

Selon une autre option acceptée par la DG TRADE, sa page web doit être étendue[4] afin d’y inclure davantage d’informations de fond sur les régimes internationaux de contrôle des exportations[5] et de constituer un point d’entrée utile et à la valeur ajoutée vers l’ensemble des sites des États membres de l’UE. Selon une autre recommandation importante approuvée par la DG TRADE, il convient de créer une «fenêtre unique» au sein de la Commission de façon que l’ensemble de la législation CE pertinente sur les exportations et les importations soit accessible aux opérateurs économiques de l’UE et localisée en un endroit unique.

2) Conditionnement de l’octroi d’autorisations globales d’exportation (défini à l’article 6 du règlement) à la mise en œuvre d’un programme de conformité interne par l’exportateur

La raison qui a motivé l’essai de cette option est la suivante:

- les enquêtes initialement réalisées par la DG TRADE et confirmées par les examens collégiaux ont souligné des divergences dans les pratiques des États membres

- d’autres gouvernements ont poussé des exportateurs à adopter des PCI dans le cadre des meilleures pratiques recommandées (États-Unis en particulier).

Les résultats ont mis en évidence les avantages substantiels des PCI sur les capacités des exportateurs de se conformer pleinement au champ d’application et aux conditions des autorisations d’exportation leur ayant été octroyées, en particulier dans le cas de transferts intangibles de technologies. Toutefois, la faible durée de l’étude n’a pas permis d’établir une évaluation approfondie de l’imposition de PCI par le secteur concerné ou les administrations des États membres.

L’ensemble de ces considérations ont amené la DG TRADE à renoncer à l’option initiale et à proposer de modifier l’article 8 actuel du règlement, de façon à renvoyer aux PCI comme un facteur positif à prendre en compte dans le traitement des demandes d’autorisation globale d’exportation.

3) Modification de l’autorisation générale communautaire d’exportation afin de permettre aux États membres d’empêcher son utilisation par des délinquants

Cette option trouve sa justification dans les enquêtes menées sur les pratiques des États membres et l’application de sanctions pénales à l’encontre de violations du règlement. Il s’est avéré qu’environ 50 exportateurs de l’UE ont fait l’objet de sanctions pénales relatives à des violations de l’autorisation communautaire générale d’exportation. Les consultants et certains États membres en ont conclu que des modifications du règlement n’étaient donc pas justifiées. D’autres difficultés de mise en œuvre sont également apparues et ont amené la DG TRADE à renoncer à cette option.

4) Création de nouvelles autorisations communautaires générales d’exportation complémentaires (éventuellement EU002 et EU003)

L’étude a montré que les exportateurs qui pourraient bénéficier d’autorisations générales d’exportation au niveau national auraient un avantage relatif par rapport aux autres exportateurs. Afin de créer des conditions égales pour l’ensemble des exportateurs de l’UE, la Commission s’engage à formuler des propositions visant à créer des autorisations nouvelles et complémentaires d’exportation générales communautaires, mais elle n’a pas eu le temps de les intégrer dans le présent document. Les détails figurent à l’annexe V de la communication de la Commission sur la réforme du règlement UE.

5) Option consistant à imposer un calendrier maximum pour traiter les autorisations d’exportation

L’étude a révélé que les exportateurs subissaient dans certains cas des retards importants imposés par les administrations des États membres du fait du traitement des demandes d’autorisation d’exportation. Ces délais portent préjudice à la pénétration de marchés tiers par ces exportateurs (en particulier dans les économies émergentes telles que la Chine et l’Inde), car ces marchés sont desservis par des concurrents étrangers qui obtiennent ces autorisations plus rapidement ou qui sont déjà établis sur place.

C’est pourquoi il a été recommandé que la refonte du règlement prévoie une disposition demandant aux États membres d’intégrer dans leur législation des délais indicatifs pour le traitement des demandes d’autorisation d’exportation ou pour les demandes des exportateurs aux autorités nationales concernant le statut des autorisations d’exportation de biens non listés en cas de doute sur leur utilisation finale.

6) Options visant à remédier aux incohérences dans les interprétations nationales des biens figurant en annexe I

Les seuls moyens qui permettent de remédier aux divergences susceptibles d’exister entre les États membres ou entre l’UE et les pays tiers membres des régimes de contrôle consistent à renvoyer ces cas devant les régimes en question, lesquels définissent le contenu des contrôles. Toutefois, étant donné que la Communauté européenne n’a pas de responsabilité dans ces régimes et qu’elle n’a pas demandé un renforcement de son rôle, ces mesures n’ont pas été retenues, mais les entreprises sont encouragées à signaler ces cas à la Commission, afin que celle-ci puisse les signaler aux États membres.

B) Options qui ont été étudiées dans l’étude externalisée sur l’évaluation d’impact et qui ont amené la Commission à proposer de modifier le règlement CE

1) Harmonisation du format des autorisations d’exportation définies en annexe IIIa

L’étude a conclu à la nécessité de refondre le règlement de façon à lever les ambiguïtés créées par les formulations actuelles, ce qui permettra de créer des conditions égales pour tous et facilitera la mise en œuvre dans l’UE, car il s’est avéré que certaines autorisations nationales ne remplissaient pas les critères de l’annexe IIIa.

2) Introduction de contrôles du transit et du transbordement de biens à double usage

Cette option est justifiée par:

- les obligations définies par la résolution 1540 du CS NU, adoptée en avril 2004 et renouvelée en 2006;

- le fait que ces contrôles sont exemptés par l’article 3-4 du règlement.

Les options ont été basées sur les trois différents types de contrôle qui sont actuellement en vigueur dans quelques États membres[6]. La définition du terme «transit» utilisée dans la proposition couvre également le transbordement.

Compte tenu du volume élevé des échanges commerciaux transitant par l’UE, la proposition visant à soumettre l’ensemble des biens à double usage en transit ou en transbordement qui entrent dans l’UE et qui ont une destination extérieure à l’UE à des obligations systématiques de pré-autorisation a été exclue. L’alternative consistant à ne soumettre que certains cas de transit ou de transbordement à des autorisations (les cas suspects), a été écartée sur la base des documents des États membres et des transporteurs. Le choix a consisté à permettre à l’ensemble des autorités nationales compétentes des États membres de prendre possession d’un bien à double usage qui est en transit ou en transbordement lorsqu’elles ont de bonnes raisons (émanant des sources de renseignements) de supposer que le bien est destiné ou susceptible d’être destiné à une prolifération illicite dans un pays tiers.

3) Mise en place de contrôles pour le courtage ou la prestation de services d’intermédiation concernant des biens à double usage

Les différentes options ont tenu compte du fait que le contrôle du courtage (service facilitant une transaction relative à des biens à double usage dans des pays tiers) porterait sur des biens situés en dehors de l’UE et serait par conséquent soumis à la législation de pays tiers. L’étude a fait apparaître qu’il serait extrêmement difficile de mettre en œuvre de tels contrôles. Il a été conclu que les contrôles ne devaient couvrir que deux cas limités:

- le courtier est au courant de l’utilisation finale illicite des biens à titre d’ADM dans les pays tiers

- l’État membre dans lequel est établi le courtier a informé celui-ci du risque de prolifération, auquel cas le courtier sera tenu de faire une demande d’autorisation s’il a l’intention de réaliser la transaction.

4) Harmonisation de la mise en œuvre des contrôles d’utilisation finale

L’option qui a été testée consistait à supprimer l’expression «le cas échéant» de la version actuelle de l’article 4, paragraphe 6, du règlement, . Cette formule limite le champ d’application des données échangées entre États membres sur les obligations nationales de contrôle des biens qui ne figurent pas sur les listes et qui sont destinés à certains utilisateurs finaux aux seuls cas que les États membres jugent «utiles» le cas échéant. L’étude a montré que «le cas échéant» signifie «jamais» dans la pratique de certains États membres. Une enquête de la Commission a en outre confirmé et complété les résultats de l’étude à propos des divergences significatives dans les pratiques des États membres qui créent non seulement des distorsions dans les échanges, mais portent aussi atteinte à la sécurité de l’UE et à l’efficacité du système UE de contrôle des exportations.

Les résultats de l’étude ont débouché sur la proposition d’une position intermédiaire entre l’option testée initialement et la situation actuelle. La proposition vise à obliger les États membres à partager entre eux et avec la Commission des détails pertinents sur «les produits et les utilisateurs finaux» relatifs aux exigences générales que les États membres imposent aux exportateurs nationaux afin de les obliger à solliciter une autorisation d’exportation avant d’exporter un bien non énuméré vers un utilisateur final donné (en vertu de l’article 4, paragraphes 1 à 3, ou l’article 4, paragraphe 4, du règlement). En outre, il est proposé d’organiser l’échange régulier des pratiques des États membres afin d’encourager la convergence et l’harmonisation.

5) Harmonisation des conditions d’utilisation de l’autorisation générale communautaire d’exportation et des autorisations générales nationales d’exportation

a) En ce qui concerne l’autorisation générale communautaire d’exportation, l’étude sur l’évaluation d’impact a amené la Commission à opter pour une proposition qui:

- précise que les exportateurs ne devront s’inscrire auprès des autorités nationales qu’en indiquant leur intention d’utiliser l’autorisation générale communautaire d’exportation avant ou au plus tard 30 jours après la première expédition;

- aligne les obligations de déclaration sur celles qui sont visées à l’article 16 du règlement;

- indique les critères selon lesquels l’autorisation générale communautaire d’exportation peut être refusée.

b) En ce qui concerne l’harmonisation des conditions d’utilisation de l’autorisation générale nationale d’exportation, l’option vise à renforcer la mise en œuvre en imposant une déclaration à l’ensemble des utilisateurs utilisant ces autorisations nationales.

6) Enregistrement de l’ensemble des exportateurs utilisant les autorisations d’exportation et des fournisseurs ayant l’intention de transférer des biens à double usage figurant à l’annexe V à l’intérieur de la Communauté (refonte article 25)

L’impact positif est lié à l’amélioration de la capacité des États membres de contrôler la mise en œuvre du règlement.

C) D’autres recommandations qui sont reprises dans les propositions de modification du règlement CE ne faisaient pas partie de l’étude externalisée d’évaluation d’impact, mais ont été examinées en interne par la DG en coopération avec les DG concernées

1) Clarification du contenu des contrôles de transferts intangibles de technologies (refonte article 2, paragraphe b, point iii)

La proposition peut avoir un certain impact sur les entreprises, étant donné qu’il n’y a pas actuellement de définition ou d’harmonisation à l’échelle de l’UE pour la mise en œuvre des contrôles portant sur les transferts intangibles de technologies. Récemment encore, il n’y avait en effet pas de certitude quant à la question de savoir si la version actuelle de l’article 2, paragraphe b, point iii, couvrait la transmission via Intranet de technologies à double usage soumises à contrôle à des tierces parties établies à l’extérieur de l’UE.

2) La refonte de l’article 7, paragraphe 2, vise à réduire les risques actuels qu’un État membre exporte un bien à double usage vers un utilisateur final lorsque cette transaction menace les intérêts essentiels de sécurité d’un autre État membre

Une étude menée par la DG TRADE a révélé que dans 50 % des cas, l’État membre qui a demandé à un autre État membre d’interrompre une exportation menaçant ses intérêts essentiels de sécurité en vertu de l’article 7, paragraphe 2, n’obtient pas gain de cause. La proposition a pour valeur ajoutée d’étendre les consultations bilatérales actuelles aux autres États membres en cas de désaccord entre les deux États membres concernés de façon à renforcer la sécurité de l’UE.

3) La refonte de l’article 9 du règlement vise à améliorer les échanges de données sur les rejets de demande et de faire diminuer le risque qu’un État membre exporte un bien à double usage vers un utilisateur final, alors même que cette exportation a été refusée par un autre État membre

À la suite des propositions avancées initialement par la Commission en 2003 et des conclusions des rapports collégiaux, les propositions de modification du règlement visent à:

- mettre en œuvre les recommandations des examens collégiaux;

- aligner le régime UE sur les régimes internationaux de contrôle des exportations appelant à l’examen régulier de la validité des rejets de demandes après une certaine durée;

- permettre à l’UE de développer, le cas échéant, un réseau électronique sécurisé d’échange de données sensibles, y compris sur les demandes rejetées en se basant sur les renseignements que les services de la Commission ont tirés de la base de données pilote en cours.

L’annexe à l’exposé des motifs de la proposition de modification du règlement contient une évaluation des coûts d’établissement d’un tel système.

4) La refonte de l’article 10 dispose qu’un État membre peut gérer l’ensemble du processus d’autorisation d’exportation par voie électronique

La modification de l’article 10 vise à faciliter les travaux conformément aux demandes des entreprises.

5) Refonte de l’article 11 relatif à la liste des biens soumis à contrôle dans l’UE

Il s’agit d’adapter le règlement à la situation institutionnelle intervenue depuis mai 2004, étant donné que certains des nouveaux États membres n’ont pas adhéré aux régimes internationaux de contrôle des exportations.

6) Refonte de l’article 16 du règlement

En plus de l’obligation d’enregistrement visée ci-dessus dans la partie B-6, les obligations relatives au relevé ont été modifiées afin de répondre à des demandes des parties prenantes visant à améliorer la situation en prévoyant des obligations proportionnées et applicables, notamment dans le cas des transferts intangibles de technologies et de la prestation de services d’intermédiation.

7) La refonte de l’article 19 crée une procédure de «comitologie» pour l’examen de la liste de contrôle

L’objectif est de créer une procédure «comitologie» pour modifier la liste des biens soumis à contrôle (annexe I du règlement). Cette modification aura des répercussions positives sur les États membres et sur les entreprises. Son impact sera essentiellement de nature technique et administrative pour la Commission.

8) La refonte article 21 introduit une référence à des sanctions pénales, au moins pour les infractions graves au règlement les dispositions adoptées par les États membres pour sa mise en œuvre

a) Les répercussions seront bénéfiques dans la mesure où elles auront un effet dissuasif sur la violation des dispositions relatives au contrôle des exportations. Il s’agit de répondre à l’appel de la stratégie européenne de lutte contre la prolifération des ADM adoptée le 12 décembre 2003 en vue d’adopter des politiques communes relatives aux sanctions pénales des exportations, du courtage et du trafic illégal de matières en liaison avec des ADM et de répondre à l’appel de la résolution 1540 du CSNU en faveur de l’introduction de mesures civiles ou pénales adaptées aux violations de ces réglementations de contrôle des exportations. En même temps, cette modification reflète les pratiques actuelles des États membres telles qu’elles ressortent d’une étude menée en 2005 par les services de la Commission conformément à la déclaration du Conseil européen de juin 2004.

b) Refonte de l’article 22 sur la coopération internationale

Cet article contribuera à résoudre les problèmes qui se posent notamment lorsque les exportateurs dans les pays tiers et dans l’UE sont obligés d’enfreindre les lois de pays tiers ou le principe de libre circulation des biens à double usage sur le marché intérieur. Il facilitera en outre la reconnaissance mutuelle des autorisations d’exportation qui sont susceptibles d’améliorer grandement les projets industriels communs ou les projets de recherche avec des pays tiers. Il permettra d’adopter des procédures spécifiques pour le contrôle des exportations au cas où des technologies à double usage de l’UE (tangibles ou intangibles) seraient concernées par des projets engagés avec des pays tiers.

9) Refonte de l’article 24 afin d’introduire une plus grande transparence dans les rapports de la Commission européenne sur les pratiques des États membres

Cette modification permettra d’améliorer la transparence pour l’ensemble des parties.

10) Refonte article 25 afin de remplacer les autorisations préalables actuelles de transfert pour les biens visés dans la liste de l’annexe V par un système de prénotification conforme aux principes de libre circulation des biens à double usage sur le marché unique et conforme à l’article 30 du traité CE

L’impact est positif pour les entreprises, car les transferts au sein du marché unique s’en trouveront facilités sans pour autant que la sécurité en soit affectée, puisque les États membres conserveront la possibilité de bloquer de tels transferts pour des raisons valables.

11) Introduction d’une nouvelle clause qui constitue une bonne pratique exigée par l’engagement de la Commission à mieux légiférer.

L’impact est positif pour toutes les parties prenantes.

[1] Disponible sur le site web TRADE: http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en. htm

[2] La note annonçant la sélection a été publiée sur le site web de la DG TRADE le 10 août 2005.

[3] Un petit nombre d’États membres ont accepté de fournir à la DG TRADE le nom des exportateurs à consulter ou le nombre d’exportateurs auxquels ils ont accordé des autorisations d’exportation. Toutefois, le nombre total d’exportateurs de biens à double usage peut varier entre 5000 et 6000. Les États membres ayant octroyé le plus grand nombre d’autorisations comptent environ 1000 exportateurs chacun. Ceux qui ont accordé un nombre moyen d’autorisations comptent 50 à 100 exportateurs chacun, alors que certains États membres n’en comptent aucun.

[4] http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en.htm.

[5] À l’heure actuelle, la page (http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/links.htm) donne accès aux sites pertinents de l’ensemble des régimes internationaux de contrôle des exportations, tels que le «Nuclear Suppliers' Group», le «Wassenaar Arrangement», le «Australia Group» (biens biologiques et chimiques à double usage) et le «Missile Technology Control Regime».

[6] Trois types de contrôle ont été identifiés:

- des autorisations ex ante systématiques;

- des autorisations ex ante imposées par les autorités nationales pour les transactions suspectes uniquement;

- la possibilité légale pour les autorités nationales d’arrêter les biens à double usage qui sont en transit et, dans certains cas, de les confisquer.