Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil"

(2001/C 221/09)

Le 14 février 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 mai 2001 (Rapporteur: M. Braghin).

Lors de sa 382e session plénière des 30 et 31 mai 2001 (séance du 30 mai 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 109 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive à l'examen a pour objet de contribuer à aligner la législation communautaire sur les dispositions des articles 6 et 7 de la Convention d'Aarhus relatifs à la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice en matière d'environnement. Elle permettra à la Commission de s'acquitter de ses obligations internationales et ouvrira la voie à la ratification de la Convention par la Communauté européenne.

1.2. Les articles en question prévoient l'information et la consultation du public avant l'adoption de décisions ayant une incidence sur l'environnement. La proposition contient une série d'amendements à la directive 85/337/CEE ("directive EIE"), relative à l'évaluation de l'incidence de certains projets publics et privés sur l'environnement, ainsi qu'à la directive 96/61/CE ("directive IPPC"), relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, plus particulièrement en ce qui concerne l'autorisation des catégories d'activités industrielles énumérées en annexe à cette directive.

1.3. Une action au niveau communautaire est jugée nécessaire pour garantir que les procédures de participation du public à la prise de décision dans le domaine de l'environnement soient cohérentes dans tous les États membres, mais doit laisser à ceux-ci le soin de définir les modalités pratiques de mise en application.

1.4. Étant donné que tous les États membres et la Communauté ont déjà signé la convention, la proposition ne devrait induire pour les États membres aucun coût nouveau autre que celui lié en tout cas à la transposition des dispositions de la convention dans les législations nationales. Des coûts sont cependant à prévoir au niveau de la diffusion des données à plus grande échelle, de l'organisation et de l'analyse des différents volets de la participation du public (notamment sous forme d'avis), ainsi que de l'éventuelle consultation de celui-ci par le biais d'enquêtes publiques et, enfin, de la diffusions des décisions prises.

2. Observations

2.1. Le Comité économique et social approuve l'importance accordée par la Commission à l'accès du public à l'information environnementale dans sa proposition de modification de la directive 90/313/CEE(1), puis dans sa proposition de directive sur la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement. Cette question revêt une importance considérable sur le plan politique et présente des aspects techniques et juridiques que la Commission a pris en compte dans les modifications spécifiques qu'elle propose d'apporter aux directives 85/337/CEE et 96/61/CE afin de les aligner sur les dispositions et l'esprit de la Convention d'Aarhus. Cet effort de cohérence et de précision, notamment terminologique, explique que certains aspects de la proposition aillent au-delà du contenu de la convention et que d'autres ne la respectent pas fidèlement, comme le Comité le relève plus loin.

2.2. Le Comité économique et social partage l'avis selon lequel la législation communautaire doit être alignée sur les dispositions de la Convention d'Aarhus traitées par la proposition de directive à l'examen, relatives à l'accès à l'information (premier pilier, qui a déjà fait l'objet d'un avis), à la participation du public au processus décisionnel (deuxième pilier) et à l'accès à la justice en matière d'environnement (troisième pilier). Le Comité juge positif l'effort visant à éliminer toute disparité entre les différentes législations des États membres et à définir des procédures d'intervention homogènes.

2.3. Le Comité considère que l'information est un droit du citoyen, qu'elle doit être fournie de la manière et dans les délais les plus appropriés et représenter véritablement un outil constructif en vue de la participation du public et ce, sans être à l'origine d'une charge de travail et de frais inutiles pour les autorités et sans perturber les activités économiques concernées. Cet aspect doit être pris en compte lors de l'évaluation de l'efficacité des mesures proposées.

2.4. La nouvelle définition des notions de "public" et de "public concerné", qui se base sur les dispositions de l'article 2, paragraphes 4 et 5 de la convention d'Aarhus, représente un pas important vers l'harmonisation des systèmes nationaux. Le Comité souligne toutefois que la définition du "public concerné", présenté comme celui qui a un intérêt à faire valoir à l'égard de la procédure d'autorisation, reste très vague puisqu'elle ne précise pas que cet intérêt doit être direct, concret, et en tout cas reconnu par la législation nationale.

2.5. Aux termes de la proposition de directive, des organisations non gouvernementales qui oeuvrent en faveur de la protection de l'environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt. Le Comité estime que la formulation "qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne" est trop générale et invite la Commission à rechercher une définition qui lie la participation de ces organisations à des intérêts spécifiques en matière d'environnement.

2.6. Étant donné qu'elle traite de l'information dans le cadre de la participation du public, la Convention d'Aarhus implique la protection d'intérêts légitimes tels que la confidentialité des données à caractère personnel, la confidentialité des informations commerciales et industrielles, les droits de propriété intellectuelle et l'autorisation de divulguer les informations lorsque la législation en vigueur dispose que les parties ne sont pas tenues de le faire (article 4, paragraphe 3 et article 6, paragraphe 6 de la convention). Bien que la proposition de directive n'aborde pas ces aspects dans le cadre de la divulgation d'informations relatives à l'environnement, le Comité considère toutefois qu'il convient de protéger ces intérêts légitimes tout en restant dans les limites fixées par la convention d'Aarhus(2).

2.7. Le Comité considère lui aussi qu'il est opportun d'introduire(3) l'obligation pour les États membres de veiller, dans le cadre de leur législation nationale, à instituer une procédure de recours devant une instance judiciaire ou un autre organe établi par la loi, qui soit rapide sans que son coût ne soit prohibitif, et dont les délais soient précis et réduits. Étant donné que les différentes législations nationales contiennent déjà des dispositions relatives aux principes et aux conditions de l'accès à la justice en matière d'environnement en ce qui concerne les décisions des autorités publiques, la Commission devrait élaborer des propositions en vue d'harmoniser davantage ces dispositions nationales.

2.7.1. La proposition de directive dispose que tout organisme ou toute personne qui est touché(e) ou risque d'être touché(e) par la procédure d'autorisation (article 2, paragraphe 1) ou par les décisions prises relatives à la délivrance ou à l'actualisation des autorisations et des modalités dont elles sont assorties (article 3, paragraphe 1, point b.14) a le droit de contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, d'une décision ou d'un acte. Compte tenu de la formulation actuelle du texte, une personne dont le droit de participer à la procédure n'a pas été respecté peut former un recours pour dénoncer cette erreur de procédure mais également la légalité, quant au fond, de la procédure en question. Cette formulation pourrait par conséquent, dans la pratique, encourager la présentation de demandes dans le seul but de retarder les procédures administratives, ce qui augmenterait les coûts et donnerait lieu à un recours non justifié aux organes juridiques chargés des contentieux.

2.7.2. En vertu des principes consolidés du droit, toute personne qui doit préserver des droits spécifiques protégés par la loi doit avoir la possibilité de contester la légitimité d'un acte quant au fond; il ne faut pas confondre cette possibilité avec celle consistant à former un recours contre la légalité d'une procédure ou d'une omission. La proposition de la Commission devrait par conséquent établir une distinction claire entre la formation d'un recours contre la légalité d'une procédure et la formation d'un recours contre la légalité quant au fond.

2.8. Le Comité reconnaît l'opportunité de prendre en compte l'aspect de l'information et de la participation du public aux décisions susceptibles d'avoir des effets transfrontaliers, même s'il n'est pas prévu par la convention d'Aarhus. Pour être viable, la proposition devrait consacrer le principe de l'équilibre entre les différents intérêts légitimes concernés, afin d'éviter tout utilisation abusive de cet instrument sur la base de prétendus effets transfrontaliers sur l'environnement au détriment des intérêts sociaux et économiques du pays dans lequel la décision a été prise ou l'autorisation donnée, et clarifier la question de la langue et des frais de traduction, afin d'éviter des frais et des délais excessifs. Le Comité considère que la Commission devrait inviter les États membres à lui présenter des rapports réguliers sur la mise en oeuvre de ces dispositions.

2.8.1. La Commission est invitée à veiller à ce que, dans le cadre des négociations d'adhésion, le droit à l'information et à la participation du public aux plans et programmes en matière environnementale soit garanti conformément aux dispositions des directives en cours de modification et, plus particulièrement, à ce que les questions transfrontalières fassent l'objet d'une procédure efficace.

2.9. Les critères d'évaluation relatifs à la modification et/ou à l'extension substantielle d'une exploitation ou d'un processus productif, figurant à l'article 3, paragraphe 1, point a), ne sont pas suffisamment clairs et peuvent prêter à confusion. Il serait plus logique de conserver la définition de modification substantielle figurant à l'article 2 de la directive 99/13/CE du Conseil du 11 mars 1999 sur la réduction des émissions de composés organiques volatiles (COV), qui fait notamment référence à des exploitations relevant du champ d'application de la directive 96/61/CE.

Bruxelles, le 30 mai 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 402 final, du 29.6.2000, sur lequel le CES s'est exprimé dans son avis CES 1408/2000 du 29 novembre 2000. (JO C 116 du 20.4.2001, p. 43).

(2) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information environnementale" CES 1408/2000 - 2000/0169 COD, 29 novembre 2000. (JO C 116 du 20.4.2001, p. 43).

(3) Insertion dans la directive 85/377/CEE en tant qu'article 10 bis et dans la directive 96/61/CE en tant qu'article 15 bis.