COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Projet de Rapport conjoint de la Commission et du Conseil sur des pensions viables et adéquates

Résumé analytique

Adéquation des pensions

Viabilité financière des régimes de pension

Modernisation des régimes de pension

Évaluation globale

1. Introduction

2. Le défi du vieillissement des populations: les tendances démographiques et leur perception dans le grand public

2.1. Vieillissement de la population

2.2. Perception dans le grand public

3. Adéquation

3.1. Objectif 1: prévenir l'exclusion sociale

3.1.1. Garanties minimales en matière de pensions

3.1.2. Le risque de pauvreté chez les personnes âgées

3.1.3. Conclusion: Éliminer les risque de pauvreté pesant sur les personnes âgées

3.2. Objectif 2: Permettre le maintien des niveaux de vie

3.2.1. Accès à des mécanismes permettant aux individus de continuer à maintenir leur niveau de vie après leur départ en retraite, dans des limites raisonnables

3.2.2. Évolution probable des taux de remplacement

3.3. Objectif 3: Promouvoir la solidarité

3.3.1. Solidarité au sein des générations

3.3.2. Solidarité entre les personnes âgées

3.3.3. Vieillissement et évolution probable des inégalités

3.3.4. Conclusion: l'avenir de la solidarité

4. Viabilité financière des systèmes de pension

4.1. Objectif 4: relever les niveaux d'emploi

4.1.1. Brève description de la situation actuelle du marché du travail (par exemple, potentiel inexploité d'emplois)

4.1.2. Principales mesures envisagées pour relever les taux d'emploi

4.1.3. Analyse de l'incidence financière de la croissance du taux d'emploi envisagée (celui des travailleurs âgés non compris) sur les systèmes de pension

4.1.4. Conclusion

4.2. Objectif 5: prolonger la vie active

4.2.1. Participation actuelle des travailleurs âgés au marché du travail

4.2.2. Objectifs à moyen et long terme concernant l'emploi des travailleurs âgés

4.2.3. Mesures destinées à relever le taux d'emploi des travailleurs âgés

4.2.4. Évaluation de l'incidence financière de la prolongation de la vie active

4.2.5. Conclusion: la prolongation de la vie active est un moyen puissant de garantir la viabilité financière des systèmes de pension

4.3. Objectif 6: Assurer la viabilité des systèmes de pensions dans une optique de finances publiques saines

4.3.1. Impact actuel et impact escompté des systèmes de pensions sur les dépenses publiques

4.3.2. Contributions des régimes publics de pension

4.3.3. Mesures générales pour financer les dépenses publiques de pensions

4.3.4. Conclusion: viabilité financière des systèmes publics de pension et bonne gestion des finances publiques

4.4. Objectif 7: adapter les prestations et les cotisations d'une manière équilibrée

4.4.1. Alléger la charge qui pèse sur les générations futures

4.4.2. Préserver l'adéquation des pensions

4.4.3. Conclusion: partage des risques entre les générations actives et les retraités

4.5. Objectif 8: assurer l'adéquation et la solidité financière des régimes de pension privés

4.5.1. Rôle actuel et envisagé des régimes professionnels et privés

4.5.2. Cadres réglementaires des régimes de pension privés

4.5.3. Réduire les frais de gestion

4.5.4. Conclusion: contribution des régimes par capitalisation aux pensions futures

5. Modernisation: faire face à l'évolution des besoins

5.1. Objectif 9: s'adapter à des schémas d'emploi et de carrière plus flexibles

5.1.1. Accès aux droits à pension

5.1.2. Transférabilité des droits à pension

5.1.3. Conclusion: améliorations à apporter au deuxième pilier

5.2. Objectif 10: répondre aux aspirations vers une plus grande égalité entre les femmes et les hommes

5.2.1. Écarts entre les hommes et les femmes en termes de pension

5.2.2. Différences entre les hommes et femmes au regard de la législation en matière de pensions

5.2.3. Mesures destinées à favoriser une plus grande égalité entre les hommes et femmes dans les régimes de pension

5.2.4. Conclusion: l'incidence des systèmes de pension sur l'égalité hommes-femmes

5.3. Objectif 11: démontrer la capacité des systèmes de pension à atteindre les objectifs

5.3.1. Surveillance des systèmes de pension

5.3.2. Mécanismes permettant d'aboutir à un consensus politique

5.3.3. Information des bénéficiaires

5.3.4. Conclusion: l'information en tant que moteur du changement

6. Conclusions générales et prochaines étapes

6.1. Atteindre les objectifs communs

6.2. Poursuivre la coopération au niveau de l'UE

ANNEXE - Résumés par pays

BELGIQUE

DANEMARK

ALLEMAGNE

GRÈCE

ESPAGNE

FRANCE

IRLANDE

ITALIE

LUXEMBOURG

PAYS-BAS

AUTRICHE

PORTUGAL

FINLANDE

SUÈDE

ROYAUME-UNI

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Projet de Rapport conjoint de la Commission et du Conseil sur des pensions viables et adéquates

Résumé analytique

Plusieurs conseils européens, de Lisbonne à Barcelone, ont mis en lumière le défi que représentent le vieillissement de la population et ses implications pour le maintien de pensions viables et adéquates. Ce défi occupe une place particulière dans les conclusions du conseil européen qui s'est tenu à Stockholm en mars 2001 et qui a jeté les bases de la méthode ouverte de coordination en matière de pensions. Ce processus a finalement été lancé par le conseil européen de Laeken en décembre 2001, sur la base de onze objectifs communs relevant de trois grands titres: préserver la capacité des systèmes à atteindre leurs objectifs sociaux, maintenir leur viabilité financière et répondre à l'évolution des besoins de la société.

Dans les rapports sur les stratégies nationales en matière de pensions présentés en septembre 2002, les États membres exposaient en détail comment ils entendaient atteindre les onze objectifs communs. Les rapports ont ensuite été analysés par les services de la Commission en vue d'évaluer la réalisation de ces onze objectifs communs.

Adéquation des pensions

Tous les États membres veillent à ce que la plupart des gens accumulent des droits à pension et que les personnes âgées dont les droits à pension sont insuffisants bénéficient d'un revenu minimal. La vieillesse n'est donc plus synonyme de pauvreté, ce qui est un des grands succès des régimes de pension. Nombreux sont d'ailleurs les États membres où le risque de paupérisation est plus faible pour les personnes âgées que pour les jeunes. Quant aux États membres où les risques de paupérisation demeurent élevés, ils ont entrepris de mettre en place un large éventail de mesures visant à améliorer les garanties relatives aux revenus minimaux, ainsi que diverses prestations en espèces ou en nature.

Les systèmes de pension, au travers de régimes publics liés aux revenus (premier pilier), de régimes privés de type professionnel (second pilier) et de plans de retraite de type individuel (troisième pilier), offrent à la plupart des Européens de bonnes possibilités de maintenir leur niveau de vie au long de leur retraite. C'est ce qui a permis, en association avec des politiques fiscales en faveur des retraités, que les personnes âgées bénéficient généralement, dans la plupart des États membres, d'un bon niveau de vie et même, dans certains États membres, d'un niveau de vie relativement élevé. La maturation des régimes de pension et l'accroissement de la participation des femmes ont contribué à relever le niveau moyen des pensions. À l'avenir, de nombreux États membres prévoient d'améliorer encore l'offre de pensions, notamment en permettant aux particuliers de reculer leur départ à la retraite pour accumuler des droits supplémentaires et en encourageant les partenaires sociaux à mettre en place des régimes de pension sectoriels fondés sur des conventions collectives à caractère contraignant. Le gros des pensions versées proviendra toujours des régimes relevant du premier pilier, mais les États membres encouragent également les régimes privés.

Les États membres ont incorporé de solides composantes redistributives à leurs régimes de pension du premier pilier, particulièrement sous la forme de minima garantis ou de crédits destinés à couvrir certaines périodes n'ouvrant pas droit à pension (chômage, congé parental, etc.). Il a ainsi été possible de réduire les écarts de revenus entre pensionnés, de façon souvent plus marquée que dans la population dans son ensemble. La part croissante des régimes de pension professionnels, souvent fondés sur des conventions collectives, ou des régimes publics caractérisés par de solides éléments de solidarité et un lien étroit entre cotisations et prestations, permettra de renforcer l'adéquation des pensions et de promouvoir un traitement équitable des générations.

Viabilité financière des régimes de pension

Au cours de ces dernières années, les États membres ont reconnu l'urgence d'assurer la stabilité financière des régimes de pension en profitant de l'étroit créneau de possibilités encore disponible avant que les effets du vieillissement de la population ne se fassent sentir. C'est dans ce contexte que les États membres ont largement intégré à leurs stratégies une approche consistant à relever les taux d'emploi, à réduire la dette publique et à réformer les régimes de pension, éléments qui sous-tendent également les «grandes orientations des politiques économiques».

Tous les États membres considèrent les efforts visant à relever les taux d'emploi comme un élément important de leur stratégie à long terme pour assurer la viabilité des pensions. En relevant les taux d'emplois, on accroît le nombre de cotisants qui financent les prestations, ce qui permet d'en maintenir le niveau. Les projections relatives aux dépenses publiques consacrées aux pensions [1] indiquent que, si les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi sont atteints, avec une progression continue de l'emploi au-delà de 2010, la croissance des dépenses publiques consacrées aux pensions pourrait être réduite d'environ un tiers en 2050 par rapport au scénario de base n'impliquant aucun changement de politique. En d'autres termes, la seule progression de l'emploi ne suffira donc pas à résoudre le problème de la viabilité financière des régimes de pension.

[1] Étude menée en 2001 par les États membres sous les auspices du comité de politique économique.

À l'heure actuelle, la plupart des Européens prennent leur retraite avant d'avoir atteint l'âge légal de départ. S'il était possible de relever d'un an l'âge effectif du départ à la retraite sans augmenter les droits à pension, l'accroissement prévu des dépenses de pension baisserait de 0,6 à 1 point de pourcentage du PIB en 2050. Ainsi, un relèvement d'un an de l'âge effectif de la retraite permettrait d'absorber environ 20 % de l'augmentation prévue des dépenses de pension en 2050. Les États membres ont déclaré leur engagement à retarder les départs en préretraite et entrepris de réformer les régimes de préretraite et la réglementation du marché du travail. Dans de nombreux cas, cependant, le rythme des réformes est trop lent pour atteindre les objectifs de Stockholm et de Barcelone en ce qui concerne le taux d'emploi des travailleurs âgés (50 % en 2010, contre 38,5 % aujourd'hui) et permettre de relever de cinq ans l'âge effectif de départ à la retraite d'ici à 2010.

Certains États membres ont mis en place ou sont en train de mettre en place des stratégies globales destinées à assurer la viabilité des régimes de pension et des finances publiques dans leur ensemble, conformément à la stratégie à trois branches définie dans le cadre des grandes orientations des politiques économiques. Toutefois, la plupart des États membres projettent de larges augmentations des dépenses de pension et certains pays sont encore gênés par de forts taux d'endettement et la nécessité d'une consolidation budgétaire. Il faut donc poursuivre les réformes dans les trois domaines, particulièrement dans les États membres qui n'ont pas encore assuré la viabilité à long terme des régimes de pension.

Les États membres sont conscients que le lourd fardeau financier lié à la dégradation rapide des taux de dépendance met en péril le traitement équitable des générations. Pour éviter toute retombée négative pour l'emploi, il faut prendre soin de ne pas alourdir les prélèvements fiscaux dans leur globalité et sur le facteur travail, en particulier, et d'équilibrer la taxation du travail, d'un côté, et d'autres types de taxes, y compris sur le capital, de l'autre. Plusieurs États membres ont anticipé les effets de la génération du baby-boom sur les régimes de pension en constituant des fonds de réserve dans les régimes de pension publics afin d'éviter de fortes augmentations des taux de cotisation. Ils sont aussi nombreux à avoir amélioré les conditions liées aux formules individuelles complémentaires et aux financements privés, réduisant ainsi la nécessité d'accroître les dépenses publiques. Quelques pays ont transformé leurs régimes de pension publics en systèmes à cotisations fictives définies, dans le but de stabiliser les taux de contribution au fil des générations et de renforcer les incitations au travail, concourant également ainsi à avancer vers l'objectif de relèvement des taux d'emploi.

La viabilité financière des régimes de pension par capitalisation dépend de la saine gestion des fonds et du comportement des marchés financiers. Une surveillance efficace et une saine gestion des actifs permettent de réduire considérablement les risques associés à ce type de régimes. La directive concernant les institutions de retraite professionnelle, en cours de discussion au Conseil et au Parlement européen, constituera à cet égard un grand pas en avant.

Modernisation des régimes de pension

Les régimes obligatoires, d'une manière générale, réagissent bien au défi des pensions destinées aux travailleurs atypiques (à temps partiel, intérimaires, indépendants) et aux travailleurs mobiles. En revanche, la situation des régimes du second pilier ne peut encore être jugée satisfaisante: les travailleurs atypiques continuent à être moins bien couverts par les régimes professionnels et, dans de nombreux États membres, les personnes qui ont changé d'emploi disposent souvent en fin de carrière de droits réduits par rapport à ceux des travailleurs qui sont restés chez le même employeur.

Les États membres adaptent progressivement leurs régimes de pension à l'évolution des rôles socio-économiques des hommes et des femmes, en introduisant de nouvelles règles dont le but est de permettre aux deux parents de concilier plus facilement responsabilités familiales et vie professionnelle. En dépit, toutefois, de ces mesures et de la participation accrue des femmes au marché du travail, des différences significatives entre les droits à pension des femmes et des hommes subsisteront encore longtemps.

Enfin, la plupart des États membres ont accompli des efforts pour améliorer la transparence de leurs régimes de pension, tant au niveau des systèmes dans leur ensemble qu'à l'échelon des droits individuels. Ils reconnaissent également l'importance de parvenir à des consensus pour le développement et la réforme des régimes de pension.

Évaluation globale

La première étude complète, au niveau de l'Union européenne, des régimes et des politiques nationaux en matière de pension montre que les États membres évoluent vers des systèmes financièrement viables qui permettront de continuer à verser des pensions adéquates, particulièrement lorsque le vieillissement de la population s'accélérera. Les États membres sont pleinement conscients du lien d'interdépendance entre la viabilité financière et le caractère d'adéquation des pensions dans le contexte d'une société vieillissante: la viabilité financière des régimes de pension est une condition préalable incontournable pour pouvoir assurer à l'avenir le versement de pensions adéquates et l'adéquation des pensions est elle-même une condition préalable pour obtenir le soutien politique aux nécessaires réformes des régimes de pension.

Les rapports sur les stratégies nationales présentent toute une série de points sur lesquels des progrès ont été accomplis vers la réalisation des objectifs communs. Bien que les impératifs financiers aient constitué le principal aiguillon des réformes, les États membres ont pris soin de ne pas saper les objectifs sociaux de leurs régimes de pension et s'efforcent d'adapter ces régimes à l'évolution des besoins de la société. Cet équilibre entre préoccupations sociales et financières est la clé du succès des réformes sur le plan politique. Tous les États membres ont lancé un processus de réforme et un certain nombre d'entre eux ont mis en oeuvre des réformes majeures (voire radicales pour quelques-uns), dans les années quatre-vingt-dix. Nombreux sont, malgré tout, les pays qui estiment nécessaire d'aller plus avant dans les réformes afin de préserver à la fois la viabilité à long terme de leurs régimes de pension et la santé de leurs finances publiques.

Il faut maintenir l'élan de ce processus de réformes qui vise à assurer la viabilité de pensions adéquates. Ces réformes sont à considérer dans le contexte des efforts coordonnés des États membres pour mettre en oeuvre la stratégie de croissance imposée par le sommet de Lisbonne, notamment en termes de réformes structurelles et fiscales et de renforcement de la qualité et de la productivité des investissements publics. De nombreux États membres sont confrontés à de très fortes augmentations des dépenses liées aux régimes de retraite dans le système actuel et doivent encore prendre des mesures pour relever ces défis financiers sans compromettre l'adéquation des pensions. Il sera particulièrement important d'améliorer les dispositions visant à inciter les travailleurs âgés à rester plus longtemps sur le marché du travail. Un bon moyen d'y parvenir peut être de renforcer le lien entre cotisations et prestations. En outre, il est possible de consolider l'assise financière des régimes de pension par un accroissement des financements publics et privés. Enfin, la pérennisation de l'adéquation des pensions dépendra de l'adaptabilité des régimes de pension à des schémas d'emploi et de carrières plus souples ainsi qu'à l'évolution des rôles respectifs des hommes et des femmes dans la société.

Dans de nombreux États membres, les effets du vieillissement de la population commenceront à se faire sentir dans les dix ans à venir. Il y a donc urgence à mettre en place des stratégies crédibles et efficaces, tout en informant clairement les citoyens de ce qu'ils peuvent attendre de leurs régimes de pension et de ce qu'ils doivent faire pour s'assurer un niveau de vie adéquat au moment de leur retraite.

1. Introduction

Plusieurs conseils européens ont insisté sur le défi que représente le vieillissement des populations, et, en particulier, ses implications pour le maintien de pensions viables et adéquates. Le conseil de Lisbonne (2000) a souligné la nécessité d'étudier «l'évolution future de la protection sociale dans une perspective à long terme, en accordant une attention particulière à la viabilité des régimes de retraite à différentes échéances jusqu'en 2020 et au-delà, si nécessaire». Trois grands principes ont ensuite été approuvés en 2001 par le conseil de Göteborg en vue de moderniser les régimes de pension: «préserver la capacité des systèmes à atteindre leurs objectifs sociaux, maintenir leur viabilité financière et répondre à l'évolution des besoins de la société».

Un rapport conjoint [2] du comité de protection sociale et du comité de politique économique, adressé au conseil européen de Laeken de décembre 2001, préconisait une méthode ouverte de coordination en matière de pensions «en vue d'aider les États membres à élaborer progressivement leurs propres politiques de façon à préserver des pensions adéquates tout en maintenant leur viabilité financière et en faisant face au défi de l'évolution des besoins de la société». Ce rapport fixait onze objectifs communs dans le cadre des trois principes approuvés à Göteborg.

[2] Qualité et viabilité des pensions - Rapport conjoint sur les objectifs et méthodes de travail dans le domaine des pensions

Enfin, le conseil de Barcelone de 2002 a appelé à accélérer la réforme des régimes de retraite «en vue de garantir tant leur viabilité financière que la réalisation de leurs objectifs sur le plan social» et, dans cette optique, souligné «l'importance du rapport conjoint de la Commission et du Conseil sur les pensions qui sera présenté au Conseil européen du printemps 2003 et qui sera établi sur la base des rapports sur les stratégies nationales prévus pour septembre 2002». L'élaboration du rapport cité s'est appuyée sur les rapports relatifs aux stratégies nationales de septembre 2002, dans lesquels les États membres décrivent en détail les méthodes qu'ils mettent en oeuvre pour s'efforcer d'atteindre les onze objectifs communs. Ces rapports montrent que les États membres ont pris et prennent encore à cet effet tout un éventail de mesures. En ce qui concerne l'objectif que constitue la viabilité financière des régimes de pension, les approches suivies par les États membres ont intégré, pour faire face aux implications budgétaires du vieillissement des populations, la stratégie à trois branches définie lors du conseil de Stockholm puis incorporée aux grandes orientations de politique économique de 2002. Les trois branches de cette stratégie sont le relèvement des taux d'emploi, la réduction de la dette publique et l'adaptation des régimes de pension eux-mêmes. Son but est de contenir la pression sur les finances publiques et d'asseoir les régimes de pension sur des bases financières saines. Parmi les mesures prises par les États membres, on peut citer en particulier la limitation des flux de départs dans le cadre des programmes de préretraite, le renforcement des incitations à allonger la vie professionnelle et retarder le départ à la retraite et l'accroissement des futures marges budgétaires au travers d'une réduction de la dette publique ou de la constitution de fonds de réserve publics au profit des pensions.

Les États membres conservent la responsabilité de la conception et de la gestion des régimes de pension, conformément au principe de subsidiarité. Il n'est pas prévu de changer cette règle, mais il est à présent largement admis que l'adéquation et la viabilité des régimes de pension ont des implications de portée transnationale. Ce fait a été admis pour la première fois dans le domaine de la politique économique et des finances publiques: la stabilité de la monnaie commune passe par de bonnes politiques fiscales. Le vieillissement des populations constitue un grand défi à relever en matière de finances publiques si l'on considère que les dépenses publiques consacrées au financement des pensions absorbent actuellement quelque 10 % du PIB de l'UE.

Il faut également noter que le vieillissement représente un grand défi en ce qui concerne l'aptitude des régimes de pension à réaliser leurs objectifs sociaux: permettre aux personnes âgées de disposer de revenus adéquats et équitables et faire en sorte que vieillesse ne rime pas avec pauvreté. D'un point de vue européen, il importe également de faire en sorte que les effectifs croissants de travailleurs immigrés ayant acquis des droits à pension dans différents États membres puissent compter sur l'obtention des prestations qui leur ont été promises et n'en soient pas réduits à solliciter le bénéfice de l'aide sociale dans leur pays de résidence.

Conformément aux exigences des conseils européens de Stockholm et de Barcelone, l'incidence sur les finances publiques des dépenses liées au vieillissement est évaluée dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Chaque année, les États membres présentent leurs programmes de stabilité et de convergence, qui fixent les objectifs à atteindre pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques. En outre, le conseil européen de Laeken, qui a approuvé les méthodes de travail et les objectifs communs pour la méthode ouverte de coordination des pensions, a déclaré que ce processus a sa place aux côtés d'une série de processus communautaires existants et bien rodés qui, dans le cadre d'attributions plus larges, abordent certains aspects des politiques de pension. En outre, le conseil exige que ce processus s'exerce sans modifier les responsabilités respectives des décideurs aux niveaux européen et national. La méthode ouverte de coordination lancée par le conseil européen de Laeken met en place un cadre intégré qui prend en compte les actions existantes en matière de coordination des politiques dans d'autres domaines (politique économique, finances publiques et emploi, en particulier) et réinvestit ses résultats dans le développement de ces autres processus.

Cette nouvelle coopération aura le grand avantage de permettre à chacun de tirer profit de l'expérience des autres. Les États membres sont affrontés à des problèmes dont beaucoup sont similaires, au premier rang desquels le défi commun du vieillissement des populations. Loin d'imposer des contraintes aux responsables politiques nationaux, la méthode ouverte de coordination les rendra plus aptes à apprécier les performances des uns et des autres, à prendre conscience des choix politiques d'autrui et à bien comprendre les mérites et les inconvénients des différentes options.

Le présent rapport récapitule la première grande étude qui ait été réalisée sur les stratégies nationales dans le domaine des pensions; il décrit comment les États membres répondent au défi du vieillissement des populations, en tenant compte des trois dimensions que sont l'adéquation, la viabilité et la modernisation.

2. Le défi du vieillissement des populations: les tendances démographiques et leur perception dans le grand public

2.1. Vieillissement de la population

Au cours des prochaines décennies, l'Union européenne sera confrontée à une importante accélération du vieillissement démographique due à trois grands facteurs: i) la génération du baby-boom arrive à l'âge de la retraite, ii) l'espérance de vie continue à progresser et iii) la fertilité est en baisse depuis les années soixante-dix. Le premiers de ces éléments provoquera un déséquilibre démographique temporaire, mais les deux autres auront des effets continus. Il n'en reste pas moins que la combinaison de ces trois facteurs est à la source d'un défi majeur, qui se posera aux régimes de pension au cours des prochaines décennies sous la forme d'une augmentation rapide du nombre de retraités et d'un rétrécissement de la tranche de la population en âge de travailler. Le risque est donc que le ratio de dépendance des personnes âgées qui résultera de cette situation exerce à l'avenir une pression financière insupportable sur la population active et affecte aussi négativement le potentiel de croissance en Europe.

D'ici à 2050, il est probable que les Européens vivront au minimum quatre à cinq ans de plus qu'aujourd'hui (voir le graphique 1 ci-dessous). Étant donné que l'espérance de vie actuelle pour les personnes âgées de 65 ans est d'environ 15 ½ ans pour les hommes et 19 ½ pour les femmes, une augmentation de 5 ans fera grimper de 25 à 30 % le coût de la fourniture d'un niveau de pension identique. Or, cela ne représente qu'environ la moitié du défi démographique auquel l'Europe doit se préparer. L'autre bouleversement majeur découle du fait que les fortes cohortes d'âge du baby-boom, nées peu après la deuxième guerre mondiale, vont arriver à l'âge de la retraite et que les cohortes d'âge suivantes sont bien plus réduites en raison de taux de natalité plus faibles. La pyramide des âges de l'Europe (voir le graphique 2) le montre bien: les personnes âgées de 35 à 55 ans sont actuellement très nombreuses. Durant les 10 à 15 prochaines années, ces fortes cohortes commenceront à prendre leur retraite et à toucher leur pension.

Graphique 1

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Source: projections démographiques EUROSTAT - scénario de base

Graphique 2

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Source: projections démographiques EUROSTAT - scénario de base

L'effet combiné de fortes cohortes arrivant à l'âge de la retraite et d'une espérance de vie accrue se traduira par un doublement du ratio de dépendance des personnes âgées, c'est-à-dire du nombre de personnes ayant atteint l'âge de la retraite (65+) en pourcentage de la population en âge de travailler (15-64 ans). En 2000, les plus de 65 ans représentaient environ un quart de la population en âge de travailler; d'ici 2050, ils en représenteront presque 50 %.

Graphique 3

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a) Nombre de personnes âgées de 65 ans et plus, en pourcentage des 15-64 ans. Source: projections démographiques EUROSTAT - scénario de base

Le conseil européen de Stockholm, qui s'est tenu en mars 2001, s'est attaqué au défi que pose le vieillissement d'une population dont les membres en âge de travailler ne constitueront plus qu'une part réduite, concluant ainsi: «Le nombre de personnes retraitées va augmenter rapidement, tandis que la proportion de la population en âge de travailler commencera à diminuer d'ici à 2010. Il en résultera une pression importante sur les systèmes de prévoyance sociale, et plus particulièrement sur les régimes de retraite, de santé et de soins pour les personnes âgées [3]. L'Union et les États membres agissent dès maintenant en définissant de nouvelles orientations (...). La prochaine décennie offre l'occasion de relever le défi démographique en rehaussant les taux d'emploi, en réduisant la dette publique et en adaptant les systèmes de protection sociale, y compris les régimes de retraite.»

[3] La Commission examinera dans une communication distincte les questions de l'accessibilité, de la viabilité financière et de la qualité des systèmes de santé et de soins de longue durée destinés aux personnes âgées.

2.2. Perception dans le grand public

L'effet potentiel de ces évolutions démographiques sur les régimes de pension suscite une vive inquiétude dans tous les États membres. La conscience du problème s'accroît, tant parmi les décideurs que parmi les citoyens, comme le révèlent les résultats de l'enquête Eurobaromètre menée par la Commission à l'automne 2001 (voir graphique ci-après). [4]

[4] La Commission a annoncé son intention de lancer une enquête sur les pensions et la réforme des pensions dans sa communication du 11 octobre 2000 intitulée «L'évolution à venir de la protection sociale dans une perspective à long terme - Des pensions sûres et viables» (COM (2000) 622 final). L'objectif était d'évaluer la prise de conscience et les attentes du public concernant la modernisation des régimes de pension. La présente partie n'expose que quelques-uns des résultats jugés particulièrement significatifs dans le cadre du présent rapport. Une analyse plus approfondie des résultats sera disponible prochainement. Des questions ont été posées à des échantillons représentatifs de la population âgée de quinze ans et plus dans chaque État membre. L'échantillon normal des sondages Eurobaromètre standard compte 1 000 personnes par pays, excepté au Luxembourg (600) et au Royaume-Uni (1 000 en Grande-Bretagne et 300 en Irlande du Nord).

Graphique 4

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La prise de conscience de ces défis démographiques, qui sont surtout considérés comme un problème pour les régimes de pension publics, a conduit nombre d'Européens à adopter un point de vue pessimiste en ce qui concerne l'avenir des droits à pension des agents publics. Une majorité d'Européens pensent qu'ils auront du mal s'en sortir avec leur pension d'État, mais nombreux sont ceux qui ne savent pas au juste à quoi il convient de s'attendre: en effet, près de 30 % des personnes interrogées ont répondu «Je ne sais pas».

Graphique 5

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les résultats reflètent peut-être certains doutes quant à la viabilité future des régimes de pension statutaires et un sentiment de défiance à l'égard des politiques gouvernementales, mais aussi, du moins dans quelques pays, une certaine confusion quant à ce que l'on entend par «pension d'État». Dans tous les cas, le niveau de confiance est assez élevé en ce qui concerne la situation financière après le départ à la retraite, qui dépend non seulement des revenus perçus au titre des différents régimes de pension, mais aussi d'autres facteurs tels que l'épargne et la propriété du logement. Cette question plus générale sur la situation financière des Européens après le départ à la retraite, telle qu'ils se l'imaginent, montre que 20 % d'entre eux sont inquiets tandis que 60 % s'avouent confiants. C'est dans les pays nordiques que l'on a noté les niveaux de confiance les plus élevés. Il est également intéressant de constater que peu de personnes ont répondu «Je ne sais pas» à cette question.

Graphique 6

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'une des réponses évidentes à l'allongement de l'espérance de vie serait de relever l'âge de la retraite de manière à conserver l'équilibre entre la durée de la vie active et celle de la retraite. Cette solution permettrait de maintenir les pensions à des niveaux adéquats sans avoir à augmenter les cotisations ou les taux d'imposition pour financer les régimes de pension. Cet objectif pourrait être atteint sans qu'il soit nécessaire de relever l'âge légal de la retraite, habituellement fixé 65 ans dans la plupart des États membres. En effet, dans la pratique, seule une minorité de personnes demeure sur le marché du travail jusqu'à l'âge légal de la retraite. La plupart des Européens prévoient de partir à la retraite entre 56 ans et 60 ans et peu d'entre eux envisagent de prolonger leur vie active après 65 ans (voir graphique 7).

Graphique 7 - À quel âge envisagez-vous de partir à la retraite?

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'un des grands défis que devront relever les responsables politiques sera de faire évoluer les mentalités à l'égard des politiques de retraite. De toute évidence, la solution consistant à relever l'âge légal de la retraite afin de faire face au vieillissement des populations n'est pas plébiscitée: en effet, moins d'un quart des Européens approuveraient une telle décision (voir graphique 8).

Graphique 8

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Le fait de maintenir l'âge de la retraite à son niveau actuel ne signifie pas toutefois que l'on ne puisse pas reculer l'âge effectif du départ à la retraite sur le marché du travail et ainsi le rapprocher de l'âge légal. Il est à noter également que l'âge moyen de la retraite était plus élevé dans les années soixante qu'il ne l'est aujourd'hui, même si, à l'époque, l'espérance de vie restante à 65 ans était nettement moindre et l'état de santé des personnes âgées de 65 ans moins bon qu'ils ne le sont aujourd'hui ou qu'ils ne le seront probablement dans quelques décennies.

Relever l'âge effectif du départ à la retraite exige que l'on introduise dans les régimes de pension des mesures incitant les actifs à demeurer plus longtemps sur le marché du travail. La solution consistant à établir un lien actuariel étroit entre les cotisations et les prestations semble séduire l'opinion publique, du moins en théorie (voir graphique 9).

Graphique 9

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Dans le même temps, l'idée que les travailleurs âgés doivent laisser la place aux jeunes et aux chômeurs sur le marché du travail reste largement répandue. La fausse hypothèse selon laquelle le nombre total d'emplois dans une économie est fixe et doit être partagé le plus équitablement possible semble encore profondément enracinée dans l'opinion publique. Mais ce n'est certainement pas le cas partout. Au Danemark, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Irlande, où la sensibilisation du public à la discrimination fondée sur l'âge a récemment fait l'objet de vastes débats et de campagnes gouvernementales, la majorité est tout aussi véhémente dans son désaccord avec la proposition. Étant donné que les attitudes dans ces pays étaient, il n'y a pas si longtemps, similaires à celles qui sont actuellement majoritaires, il semble que les sentiments puissent évoluer et se modifier lorsque les individus sont confrontés à des débats sur ces questions pendant une longue période.

Graphique 10

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Une majorité d'Européens estime également que le départ à la retraite devrait être rendu obligatoire à un âge fixe, mais les opinions diffèrent une fois de plus selon les États membres. Le cas de l'Italie est intéressant: en effet, il semble exister dans ce pays un soutien important en faveur de la retraite obligatoire, qui n'a cependant pas empêché le gouvernement d'introduire (sur une longue période de transition) des systèmes très souples, où les individus disposent d'une grande de liberté pour décider du moment auquel ils souhaitent prendre leur retraite ainsi que de la possibilité de déterminer le niveau de leur pension en fixant le moment de leur départ à la retraite.

Graphique 11

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Reculer son départ à la retraite afin d'accumuler des droits supplémentaires peut être un moyen efficace de conserver un niveau de pension adéquat dans un contexte où, pour faire face à une perte d'équilibre entre le nombre d'actifs et de retraités, les taux de remplacement sont abaissés. Toutefois, cette solution, déjà mise en oeuvre dans certains régimes de pension réformés, n'est pas encore très populaire auprès de l'opinion publique (voir graphique 12).

Graphique 12

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'idée d'autoriser les retraités à percevoir certains revenus en plus de leur pension - autre solution possible pour inciter les travailleurs les plus âgés à rester sur le marché du travail et pour garantir aux retraités un niveau de vie plus élevé - est plus largement acceptée, même si bon nombre d'Européens jugent impossible de combiner revenus du travail et pension (graphique 13).

Graphique 13

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Ces données tirées de l'enquête Eurobaromètre semblent indiquer que les attitudes du public dans plusieurs États membres sont à la traîne par rapport à un processus de réforme déjà bien engagé. En sensibilisant davantage le public aux mesures de réforme requises et aux avantages qui en découleront pour les travailleurs âgés, les cotisants et les retraités pourraient dès lors constituer une priorité, notamment en ce qui concerne le lien entre l'emploi et les régimes de pension.

3. Adéquation

Les régimes de pension constituent une des grandes conquêtes sociales de notre époque. Ils ont permis de réduire le risque de pauvreté chez les personnes âgées, à tel point que les gens âgés risquent souvent moins que les jeunes de vivre dans la pauvreté. Les régimes de pension représentent également une caractéristique importante des économies modernes. Ils permettent aux personnes âgées de s'affranchir économiquement de leurs enfants, et aux adultes en âge de travailler de bénéficier d'une plus grande mobilité que s'ils vivaient dans des ménages traditionnels regroupant trois générations.

La plupart des gens peuvent jouir de leur retraite à un âge où ils sont encore en forme et en bonne santé, d'où l'importance accordée à la retraite en tant qu'elle vient récompenser une vie de travail et permet de se lancer dans de nouveaux projets et de changer de style de vie.

Les régimes de pension diffèrent considérablement d'un État membre à l'autre, mais leurs objectifs sociaux sont partout les mêmes, comme le souligne le rapport conjoint présenté au Conseil européen de Laeken sur la qualité et viabilité des pensions: prévenir la paupérisation des personnes âgées; permettre aux gens de continuer à bénéficier d'un niveau de vie raisonnable après leur départ à la retraite; et promouvoir la solidarité entre les générations et au sein de chacune.

3.1. Objectif 1: prévenir l'exclusion sociale

Veiller à ce que les personnes âgées ne soient pas exposées au risque de pauvreté et puissent jouir d'un niveau de vie décent; qu'elles partagent le bien-être économique de leur pays et puissent en conséquence participer activement à la vie publique, sociale et culturelle [5].

[5] De ce point de vue, les allocations sociales et les avantages fiscaux autres que les pensions devraient également être pris en compte, lorsque cela se justifie.

3.1.1. Garanties minimales en matière de pensions

La spécificité des systèmes européens de sécurité sociale tient dans une large mesure à l'existence de dispositions propres à garantir un niveau minimum de ressources. En ce qui concerne la population en âge de travailler, on peut craindre que les régimes d'aide sociale soumis à des conditions de ressources découragent les gens de travailler. Pour ceux qui ont dépassé l'âge du départ à la retraite, ces préoccupations sont sans objet. À noter en outre que l'on admet sans conteste plus facilement de voir l'État garantir un revenu à des personnes âgées qu'à des jeunes censés pouvoir gagner leur vie par leurs propres moyens.

En règle générale, les personnes âgées bénéficient d'un meilleur niveau de protection minimum que les gens en âge de travailler. Le Danemark et les Pays-Bas assurent une retraite universelle à taux fixe, non soumise à des conditions de ressources et liée aux revenus (indirectement dans le cas des Pays-Bas), à quiconque résidait dans le pays lorsqu'il était en âge de travailler. Le nouveau système suédois inclut une pension garantie, exclusivement établie par rapport au revenu procuré par le régime statutaire de pension lié aux gains de l'intéressé. Dans d'autres pays, des conditions de ressources plus strictes peuvent s'appliquer aux prestations complémentaires dont la finalité est de porter les revenus au niveau minimum garanti. Il ne faut cependant pas oublier que si les conditions de ressources deviennent trop systématiques, elles peuvent entraîner une moindre propension à économiser en vue de la retraite. Le Royaume-Uni traite ce problème en mettant en oeuvre une formule assortie de conditions de ressources, celle du «crédit de pension» permettant de cumuler les revenus perçus au titre de la pension et les allocations soumises à des conditions de ressources, de manière à obtenir des revenus supérieurs au minimum garanti.

Il importe d'insister sur le rôle d'appoint que jouent bon nombre de ces régimes. Les régimes de pension sont généralement conçus pour prévenir la pauvreté chez les personnes âgées, plutôt que pour l'atténuer au moyen de mesures permettant à chacun d'acquérir suffisamment de droits au titre d'un régime de pension public ou privé pour demeurer financièrement indépendant de sa famille ou de l'aide sociale. Les régimes garantissant un revenu minimum font généralement office, dans le domaine social, d'ultime filet de sécurité pour ceux dont les carrières ont été incomplètes (par exemple les femmes, les travailleurs immigrés) ou qui ont été très peu rémunérés pendant leur vie active. L'Allemagne, la France et l'Autriche observent que le nombre des personnes tributaires d'un revenu minimum garanti a notablement diminué pendant les dernières décennies, à mesure que s'amélioraient les droits acquis dans le cadre du régime de pension. La Grèce et l'Italie font état d'une tendance inverse, mais celle-ci tient au fait que les minima ont été relevés.

Le tableau 1 ci-après illustre la diversité des garanties existant dans les États membres en matière de revenu minimum, mais il est difficile de faire des comparaisons, étant donné les différences existant entre les modalités respectives, y compris parfois au sein d'un même pays. Dans certains pays, le revenu minimum garanti revêt la forme d'une allocation forfaitaire versée aux personnes ayant cotisé pendant une carrière complète (Royaume-Uni et Irlande) ou octroyée sur la base de la résidence (Pays-Bas, Danemark). Une majorité d'États membres offre des prestations complémentaires dont la finalité est de porter les droits à pension liés au revenu à un niveau minimum déterminé. Ces mécanismes suffisent généralement à offrir un niveau minimal acceptable, excepté pour les personnes dont la carrière est incomplète ou qui n'ont pas résidé assez longtemps dans le pays. Les prestations sociales entièrement soumises à des conditions de revenu sont adaptées à ce type de cas.

Tableau 1: Garanties de revenu minimum pour les personnes âgées

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3.1.2. Le risque de pauvreté chez les personnes âgées

Bon nombre de ces régimes n'ont été introduits que récemment ou vont l'être sous peu. Les États membres rendent également compte des efforts qu'ils ont accomplis ces derniers temps pour améliorer le niveau de protection minimum dont bénéficient les personnes âgées. C'est là un aspect qu'il faut garder présent à l'esprit lorsqu'on analyse les résultats du Panel des ménages de la Communauté européenne (ECHP). Les dernières données en date dont on dispose reflètent la situation des revenus en 1998. Les données de l'ECHP en matière de revenus ne reflètent pas l'éventuelle propriété du logement (en tant que revenu locatif théorique), négligeant ainsi un élément essentiel du niveau de vie. Ne sont pas prises non plus en considération les multiples prestations dont bénéficient les personnes âgées dans certains États membres (qu'il s'agisse de soins médicaux et de services sociaux, de la gratuité des transports publics, de la réduction des tarifs du téléphone ou de l'énergie, etc.). Il faut également se rappeler que les données de l'ECHP en matière de revenu sont établies pour des ménages, puis converties pour les personnes seules sur la base d'un tableau d'équivalences [6]. Autrement dit, ces données ne se rapportent pas au revenu individuel pour telle ou telle catégorie (homme, femme, population de diverses tranches d'âges), mais à une part déterminée du revenu des ménages dans lesquels vivent les individus concernés. Si les femmes sont davantage exposées au risque de connaître la pauvreté ou d'avoir des revenus moyens moins élevés, cela revient à dire qu'elles sont plus susceptibles de vivre dans un ménage menacé par la pauvreté ou bénéficiant d'un revenu moins élevé. Les données de l'ECHP ne se rapportent pas aux personnes qui ne vivent pas dans des ménages privés, mais résident, par exemple, dans des établissements de soin. Finalement, si l'on se réfère à un seuil de revenu (à savoir 60 % du revenu moyen) pour mesurer les risques de pauvreté, on n'a qu'une vue partielle de la situation. Une garantie de revenu minimum fixée juste au-dessus du seuil de revenu se traduira par un niveau très bas de risques de pauvreté, même si la situation réelle en matière de revenu ne diffère que marginalement de celle résultant d'une garantie de revenu minimum fixée à un niveau légèrement inférieur à celui du seuil. C'est peut-être ainsi que s'explique par exemple l'ampleur de l'écart observé dans plusieurs États membres entre les proportions de personnes qui vivent dans des ménages dont les revenus sont respectivement inférieurs à 60 % et à 50 % du revenu moyen (voir graphique 14).

[6] Pour plus d'informations, se reporter à la note méthodologique relative aux statistiques générales qui figure à l'annexe des résumés par pays.

Les données présentées dans le graphique 14 montrent que les risques de pauvreté diffèrent considérablement d'un pays à l'autre et qu'ils sont généralement plus élevés pour les femmes que pour les hommes. L'introduction d'une nouvelle garantie minimum ou le relèvement du niveau de ladite garantie peut toutefois modifier sensiblement le tableau. C'est ainsi qu'au Royaume-Uni le nouveau crédit de pension va permettre d'accomplir des progrès considérables dans l'élimination de la pauvreté chez les retraités. Malheureusement, l'amélioration des garanties en matière de revenu minimum ne produira des effets observables qu'à longue échéance, lorsque seront connues les données d'une enquête à l'échelle européenne portant sur les revenus.

Graphique 14

a) Voir la note méthodologique relative aux statistiques générales, qui figure à l'annexe des résumés par pays. Source: ECHP-UDB, Eurostat, version de décembre 2002. Les données relatives au Royaume-Uni sont provisoires. Les pondérations afférentes aux données concernant l'Espagne seront réexaminées. Les données relatives à la Suède ne se rapportent qu'aux personnes âgées de moins de 85 ans; voir note méthodologique.

Tableau 2: Risque de pauvreté (% de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté) et niveau de revenu des personnes âgées de 65 ans et plus, exprimé en pourcentage du revenu des personnes âgées de 0 à 64 ans, 1998 (ECHP)

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Pour l'UE considérée dans son ensemble, le risque de pauvreté pesant sur les personnes âgées n'était que légèrement supérieur à celui enregistré pour les moins de 65 ans, ce qui tient principalement au fait que les femmes ont des revenus moindres. Chez les hommes le risque de pauvreté n'est pas plus grand pour les plus de 65 ans que pour les moins de 65 ans. Toutefois, les données de 1998 font apparaître un risque de pauvreté pour quelque 17 % des plus de 65 ans, si l'on prend pour seuil 60 % du revenu moyen, et pour la moitié de ce pourcentage si l'on se réfère à un seuil de 50 % du revenu moyen [7]. Les personnes âgées sont donc exposées à un même niveau de risque de paupérisation que la population dans son ensemble.

[7] 65 ans peut être considéré comme l'âge légal de la retraite dans la plupart des États membres. Toutefois, dans certains pays, l'âge normal de la retraite se situe avant pour les femmes, voire pour les deux sexes (France: 60 ans). En outre, la pratique montre que la plupart des personnes se retirent du marché du travail avant d'avoir atteint les 65 ans. Si l'on prenait 60 ans comme seuil, on observerait des risques de paupérisation plus faibles et des niveaux de vie plus élevés chez les personnes âgées.

Graphique 15

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

a) Voir la note méthodologique relative aux statistiques générales, qui figure à l'annexe des résumés par pays. Source: ECHP-UDB, Eurostat, version de décembre 2002. Les données relatives au Royaume-Uni sont provisoires. Les pondérations afférentes aux données concernant l'Espagne seront réexaminées. Les données relatives à la Suède ne se rapportent qu'aux personnes âgées de moins de 85 ans; voir note méthodologique.

Les retraités les plus âgés (75 ans et plus) sont généralement plus exposés aux risques de pauvreté que les retraités plus jeunes. Différents facteurs peuvent expliquer ce phénomène: acquisition de droits à pension moins favorables dans les générations anciennes (par exemple chez ceux qui ont travaillé dans des secteurs ou qui se sont vu appliquer une législation impliquant des retraites moins généreusement calculées); pouvoir d'achat d'une pension grignoté par l'inflation mesurée depuis la date à laquelle la personne a fait valeur ses droits à la retraite; surreprésentation des ménages d'une seule personne, à savoir des veuves ou des veufs bénéficiant de prestations de réversion insuffisantes pour maintenir un revenu comparativement équivalent à celui qui était le leur avant le décès du conjoint. Les femmes représentent une majorité de ces retraités âgés de plus de 75 ans.

Graphique 16

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

a) Voir la note méthodologique relative aux statistiques générales, qui figure à l'annexe des résumés par pays. Source: ECHP-UDB, Eurostat, version de décembre 2002. Les données relatives au Royaume-Uni sont provisoires. Les pondérations afférentes aux données concernant l'Espagne seront réexaminées. Les données relatives à la Suède ne se rapportent qu'aux personnes âgées de moins de 85 ans; voir note méthodologique.

En ce qui concerne ces garanties minimales, les besoins futurs et donc le coût à supporter varieront considérablement selon que les futurs retraités auront ou non acquis des droits à pension suffisants, dans le cadre des régimes publics ou privés, pour les hisser au-dessus des niveaux minimums garantis. Les changements structurels survenus dans les pays du sud de l'Europe ont eu pour effet d'accroître le nombre des actifs ayant mené à leur terme de longues carrières garantissant un bon régime d'assurance vieillesse. La participation accrue des femmes au marché du travail se traduira par une amélioration de leur situation en matière de droits à pension. Enfin, comme nous le verrons ci-après à propos de l'objectif 2, le développement des régimes de retraite complémentaires privés est susceptible de compenser dans plusieurs pays les effets d'un durcissement observé en matière de régimes publics, durcissement qui résulte d'une indexation sur les prix plutôt que sur les revenus, ainsi que du jeu automatique de mécanismes d'ajustement, consécutif dans certains cas à l'adoption de régimes à cotisations définies. La plupart des États membres s'attendent à ce que les régimes de revenu minimum garanti continuent de jouer un rôle accessoire, en ce sens qu'une grande partie de la population des retraités n'en sera pas tributaire.

3.1.3. Conclusion: Éliminer les risque de pauvreté pesant sur les personnes âgées

Tous les États membres se sont dotés de dispositifs assurant un niveau de revenu minimum aux personnes âgées qui, pour telle ou telle raison, n'ont pas pu acquérir elles-mêmes des droits à pension suffisants. En 1998, dans l'Union européenne, le risque de pauvreté était quasiment le même pour les personnes âgées que pour les personnes de moins de 65 ans. Dans certains États membres, toutefois, les risques de pauvreté sont sensiblement plus élevés pour les personnes âgées.

Reste à savoir s'il sera possible de réduire les risques de pauvreté dans les années à venir grâce à des mesures destinées à relever le niveau des pensions minimales et à améliorer le fonctionnement même des régimes de pension (davantage de retraités ayant accompli une carrière complète).

3.2. Objectif 2: Permettre le maintien des niveaux de vie

Donner à tous les individus accès à des dispositifs de pensions appropriés, publics et/ou privés, permettant d'acquérir des droits à pension qui leur donnent les moyens de maintenir leur niveau de vie après le départ en retraite, dans des limites raisonnables

Les régimes de pensions n'ont pas pour seule finalité de protéger les personnes âgées contre la pauvreté. Ils doivent également prévoir des dispositions permettant aux individus de conserver, dans une limite raisonnable, le niveau de vie qui était le leur durant leur vie active [8]. Les États membres sont conscients de cette nécessité et la plupart d'entre eux y pourvoient dans une large mesure par un régime légal de pension (lié au revenu). Cependant, ils prévoient également la possibilité de souscrire à des régimes de pension complémentaire privés à titre collectif (deuxième pilier) ou à titre individuel (troisième pilier), et ils encouragent ce type d'épargne-pension notamment par des incitations fiscales.

[8] Ceci requiert généralement un revenu moins élevé, car les personnes âgées ont moins d'obligations familiales, n'ont plus de frais professionnels et ont plus de chance d'être propriétaire de leur habitation.

Les États membres ne se fixent généralement pas d'objectifs explicite en ce qui concerne le niveau de vie après le départ à la retraite par rapport à la situation qui prévalait avant la retraite. L'Allemagne s'est engagée à assurer, dans le cadre du premier pilier, un taux de remplacement de 67 à 68 % du revenu en 2030 pour un travailleur percevant une rémunération moyenne et ayant 45 ans de période d'assurance, mais il s'agit d'un chiffre plutôt théorique qui n'est pas nécessairement représentatif du montant réel de la pension. La Grèce a adopté récemment une loi visant à adapter le taux de remplacement au taux de 70 % prévu dans le cadre du régime de pension de base pour tous les salariés en réduisant le taux de remplacement des cohortes les plus âgées et en augmentant celui des cohortes les plus jeunes. La Finlande s'est fixée pour objectif un taux de remplacement de 60 % du revenu dans le cadre du régime légal, quelle que soit la tranche de revenu (niveau maximum pour une carrière complète de 40 ans). Ces exemples se rapportent au premier pilier. Pour le deuxième et le troisième pilier, il est parfois possible de découvrir des objectifs implicites dans les règles fiscales. Les cotisations aux régimes de pension ne sont déductibles du revenu que jusqu'à concurrence d'un montant déterminé. Aux Pays-Bas, ce montant est limité à la somme nécessaire pour parvenir à un niveau de remplacement brut égal à 70 % de la rémunération brute finale après 40 ans de carrière.

3.2.1. Accès à des mécanismes permettant aux individus de continuer à maintenir leur niveau de vie après leur départ en retraite, dans des limites raisonnables

Dans la plupart des États membres, les régimes légaux de pension offrent des pensions proportionnelles au revenu et contribuent ainsi au maintien du niveau de vie après le départ à la retraite. Les prestations servies dans le cadre de ces régimes de pension sont liées à la rémunération dont l'intéressé a bénéficié pendant un nombre d'années déterminé vers la fin de sa vie active ou, de plus en plus souvent, pendant toute sa vie active.

Dans trois États membres (Danemark, Irlande et Pays-Bas), les régimes légaux de pension consistent principalement en des prestations forfaitaires. Au Royaume-Uni, outre la pension forfaitaire, la «State Second Pension» (pension complémentaire nationale) fournit une pension complémentaire proportionnelle au revenu particulièrement avantageuse pour les bas revenus. Certains peuvent décider de ne pas y souscrire et d'opter plutôt pour un régime de pension privé professionnel ou individuel. Dans les pays précités, la capacité de préserver le niveau de vie après le départ à la retraite passe dans une large mesure par la possibilité d'accéder à de tels régimes. Assurer un taux de couverture approprié par ces régimes privés et un niveau de prestations adéquat constituera dès lors un objectif important pour les responsables politiques. Les incitations fiscales n'entraîneront pas automatiquement une couverture globale, et plusieurs États membres comptent sur le système de négociation collective pour obtenir une meilleure couverture. Le tableau 3 ci-dessous récapitule les informations fournies dans les rapports de stratégie nationale sur l'importance des régimes de pensions privés, essentiellement professionnels.

Tableau 3: Accès aux régimes de pensions privés

>EMPLACEMENT TABLE>

La promotion des régimes privés passe par des mesures d'incitation fiscale, généralement sous la forme du modèle EET (Exempter les cotisations, Exempter les revenus du capital, Taxer les bénéfices), par une aide financière directe sous forme de subventions (innovation de la dernière réforme des pensions en Allemagne) ou par des dispositions rendant obligatoire l'affiliation à de tels régimes.

Les fédérations syndicales et patronales ont un rôle particulièrement important à jouer dans plusieurs États membres. Aux Pays-Bas, au Danemark et en Suède, les partenaires sociaux concluent des conventions collectives en matière de pension professionnelle, au niveau sectoriel. L'affiliation à ces régimes est obligatoire. Ils enregistrent en conséquence des taux de couverture particulièrement élevés, allant jusqu'à 91 % des salariés aux Pays-Bas. D'autres pays (Belgique, Allemagne, Espagne) suivent désormais cette voie ou préparent des mesures pour le faire; l'Italie envisage également de rendre obligatoire la participation à des fonds privés.

Grâce aux régimes légaux et au caractère contraignant des conventions collectives, l'affiliation à des régimes de pension assurant un niveau assez élevé de remplacement du revenu après une carrière complète est obligatoire pour une grande majorité de salariés dans la plupart des États membres. L'Irlande est le seul pays qui ne dispose pas d'un régime de pension obligatoire lié au revenu, et le niveau des pensions proportionnelles au revenu servies au titre de régimes obligatoires est relativement bas au Royaume-Uni et en Belgique pour les personnes à hauts revenus. Au Royaume-Uni, les salariés qui ne cotisent pas au régime public sont tenus d'être membres d'un régime de pension professionnel ou individuel répondant à des critères précis. La Belgique a un taux de remplacement peu élevé comparé aux États membres qui possèdent un système de pension lié au revenu.

Certains craignent qu'il puisse exister des incompatibilités entre certains régimes de pension professionnels obligatoires sectoriels et la législation européenne en matière de concurrence. La Cour de justice des Communautés européennes considère que ces régimes relèvent du secteur entrepreneurial et qu'il y a donc lieu d'examiner cas par cas si l'affiliation obligatoire se justifie par des objectifs sociaux [9]. Jusqu'à présent, la législation régissant la concurrence n'a pas véritablement fait obstacle au développement de régimes de pension obligatoires sectoriels, mais les responsables politiques nationaux auraient peut-être besoin d'une plus grande sécurité juridique.

[9] Voir plus particulièrement l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 21 septembre 1999 dans l'affaire C-67/96 (Albany International).

Les salariés peuvent parfois décider librement soit de cotiser à un régime de pension professionnel, soit de souscrire à titre individuel à un plan d'épargne pension totalement séparé de la relation de travail. Il est cependant pertinent d'offrir des prestations complémentaires en matière de pension dans le contexte de l'emploi, l'objectif visé étant en définitive de remplacer le revenu que procurait le travail. En outre, l'assurance-pension de groupe est généralement meilleur marché. Enfin, il peut se révéler extrêmement difficile pour la plupart des consommateurs de choisir le bon produit en matière d'épargne-pension. Le Royaume-Uni et l'Irlande favorisent traditionnellement l'affiliation facultative aux régimes professionnels de pension et traitent les problèmes des différences au niveau de la couverture et de la complexité par l'établissement de nouveaux plans appelés «stakeholder pensions» (système d'épargne-pension collectif) au Royaume-Uni et «Personal Retirement Savings Accounts» (compte personnel d'épargne-pension) en Irlande. Les salariés sont libres de s'affilier ou non à ces deux systèmes, mais les employeurs sont tenus de mettre ces produits à la disposition de leurs salariés s'ils ne sont pas couverts par un régime professionnel de pension.

Il peut également être difficile de faire la distinction entre le troisième pilier et d'autres initiatives personnelles destinées à assurer un niveau de vie adéquat après le départ à la retraite. On peut citer en l'occurrence l'exemple de la propriété du logement, qui se traduit par une différence significative en termes de niveau de vie mais qui n'est malheureusement pas encore prise en considération dans le panel des ménages de la Communauté européenne (qui ne tient pas compte des revenus locatifs). Parmi les autres mécanismes contribuant au maintien du niveau de vie après le départ à la retraite, il convient de mentionner les soins de santé et les soins de longue durée - qui augmentent de plus en plus à mesure que les personnes vieillissent - ainsi que l'aide au logement et certains avantages comme la gratuité des transports publics et l'exonération de la redevance télévision.

La fiscalité peut aussi contribuer notablement au relèvement du niveau de vie relatif des personnes âgées. Les taux de remplacement nets d'impôts sont plus élevés que les taux de remplacement bruts, compte tenu de la progressivité de l'impôt et des avantages spécifiquement réservés aux pensionnés et aux personnes âgées. En outre, les retraités sont exonérés de certaines cotisations d'assurance sociale. Il n'est pas possible de déterminer si le niveau des pensions est adéquat sans prendre en considération tous ces facteurs. Les taux de remplacement bruts ne sont donc pas suffisants pour évaluer l'adéquation d'un régime de pension.

Sans perdre de vue les réserves faites précédemment quant aux données provenant du panel des ménages de la Communauté européenne (PCM) et à propos du premier objectif, on peut observer que les revenus des plus de 65 ans ne sont pas beaucoup moins élevés que ceux des tranches d'âge inférieures. Il existe entre les hommes et les femmes une différence significative, et même un écart étonnamment important en Suède, ce qui tient peut-être au fait que les prestations personnelles sont préférées à des prestations dérivées (prestations de survie) [10]. Pour l'interprétation des résultats, il importe toutefois de prendre en compte le type de ménage dans lequel vit la personne intéressée, car les données du PCM se rapportent uniquement à des ménages, et non à des individus.

[10] La perte du partenaire se traduit par une forte baisse des revenus du ménage si les revenus du partenaire ne sont pas partiellement remplacés par des prestations de survie. Cette situation concerne plus particulièrement les femmes, qui ont plus de chances de survivre à leur partenaire que les hommes.

Graphique 17

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

a) Voir note méthodologique relative aux statistiques générales à l'annexe comprenant les résumés sur les pays. Source: PCM-BDU, Eurostat, version de décembre 2002. Les données relatives au Royaume-Uni sont provisoires. Les pondérations pour les données espagnoles devront être revues. Les données concernant la Suède ne couvrent que les personnes de moins de 85 ans; voir note méthodologique.

3.2.2. Évolution probable des taux de remplacement

Le niveau futur des pensions par rapport à celui du revenu d'activité (niveau de remplacement du revenu) dépendra de différents facteurs. Il ressort des rapports de stratégie nationale que les régimes légaux ont tendance à devenir un peu moins généreux à la suite d'ajustements divers. Plusieurs pays (notamment la France, l'Espagne, le Portugal et la Finlande) ont allongé ou sont en train d'allonger la période de rémunération utilisée pour le calcul des droits à pension. On prend ainsi en considération non plus les années où les rémunérations ont été les plus élevées vers la fin de la carrière mais les rémunérations perçues pendant une période beaucoup plus longue, voire la carrière tout entière. Il en résulte généralement des niveaux de pension plus bas, surtout si les rémunérations antérieures ne sont pas intégralement ajustées en fonction de la croissance du salaire (nominale).

Le niveau des pensions peut également être abaissé par une révision de la formule utilisée pour calculer les prestations. L'établissement d'un facteur d'ajustement démographique a constitué un changement important. Dans les nouveaux régimes de pension suédois et italien, la prolongation de l'espérance de vie fera décroître le taux de remplacement si les travailleurs ne diffèrent pas leur départ à la retraite.

Parmi les pays où les pensions forfaitaires sont prédominantes, les Pays-Bas et le Danemark se sont engagés à maintenir la corrélation avec le revenu moyen afin que le taux de remplacement demeure inchangé. Le Royaume-Uni garantit une corrélation avec les prix (avec un minimum de 2,5 %) pour la pension publique de base et lie à la rémunération le minimum garanti sous conditions de ressources (crédit de pension). L'Irlande a pris l'engagement de relever sensiblement d'ici à 2007 la pension minimum non contributive et elle reverra probablement aussi à la hausse les pensions contributives afin que ces dernières demeurent plus élevées que les prestations non contributives; les taux de remplacement devraient donc s'élever à moyenne échéance.

Il convient de faire une distinction entre taux de remplacement théorique et taux de remplacement empirique. Dans certains pays, les régimes légaux liés au revenu de pension assurent des taux de remplacement très élevés pour une carrière complète. Cependant, il arrive que le niveau moyen courant de la pension se révèle peu élevé par rapport à la rémunération courante parce que les systèmes de pension ne sont pas encore parvenus à maturité et que l'intéressé n'a pas fait une carrière complète ou que ses rémunérations ont été sous-déclarées dans le passé. Dans les pays du sud de l'Europe, la modernisation économique et l'évolution qui en découle dans le domaine de l'emploi se traduiront dans le futur par une amélioration des pensions. La participation croissante des femmes au marché du travail dans tous les États membres entraînera également une élévation du niveau moyen des pensions. En conséquence, l'évolution vers des prestations moins généreuses sera compensée dans une large mesure par les effets de l'allongement des carrières et de l'accroissement des revenus.

Un moyen important de préserver l'adéquation des pensions des régimes légaux consistera à permettre aux individus d'acquérir des droits à pension supplémentaires en travaillant plus longtemps. C'est particulièrement le cas des régimes de pension suédois et italiens, qui deviennent peu à peu actuariellement neutres. Le rapport italien indique qu'en partant à la retraite à l'âge de 65 ans après avoir travaillé 40 ans, il sera possible de parvenir à un taux de remplacement similaire à celui dont bénéficie aujourd'hui le salarié qui prend sa retraite à 60 ans après 35 années de carrière. La France n'a pas l'intention de relever l'âge de la retraite peu élevé fixé à 60 ans, mais elle a porté de 37,5 à 40 le nombre d'années de cotisation requis pour bénéficier d'une pension complète, mesure qui obligera beaucoup de travailleurs intellectuels à demeurer plus longtemps présents sur le marché du travail, tandis que les travailleurs manuels (entrés plus jeunes dans la vie active et jouissant généralement d'une espérance de vie moins longue) pourront continuer à prendre leur retraite à l'âge de 60 ans. Bien que des suppléments de pension aient été prévus dans certains pays en contrepartie du recul de l'âge du départ à la retraite, de plus amples réformes sont nécessaires dans la plupart des États membres pour permettre aux travailleurs d'améliorer leurs droits à pension en prolongeant leur vie active (voir objectif 5 ci-après).

En ce qui concerne les régimes de pension privés, leur contribution aux revenus devrait s'accroître dans la plupart des États membres, en raison du fait que le développement des régimes professionnels de pension, même dans les pays où les taux de couverture sont les plus élevés, est un phénomène encore récent (dans le contexte des systèmes de pension). Il y a donc lieu de s'attendre dans les prochaines décennies à une augmentation significative du nombre de pensionnés comptant une carrière complète.

Les informations présentées dans les rapports de stratégie nationale ne permettent pas toujours d'établir des comparaisons des niveaux actuels et futurs de remplacement dans les États membres. Le sous-groupe «Indicateurs» du comité de la protection sociale s'emploie actuellement à calculer les taux de remplacement et à prévoir les effets des réformes des pensions sur leur évolution. Il n'est pas possible de se prononcer sur le bien-fondé de la confiance qu'expriment les rapports de stratégie nationale car il est très malaisé de prévoir les niveaux futurs des pensions, eu égard aux réformes supplémentaires qui s'imposent et à l'incertitude concernant les performances des marchés financiers.

3.3. Objectif 3: Promouvoir la solidarité

Promouvoir la solidarité au sein et entre les générations

3.3.1. Solidarité au sein des générations

La plupart des États membres cherchent à faire en sorte que les retraités bénéficient d'un revenu décent par rapport à celui de l'ensemble de la population. La plupart des États membres signalent d'ailleurs à ce propos que la situation relative des personnes âgées en termes de revenus est généralement bonne ou du moins satisfaisante. Ce fait est largement corroboré par les données du PCM présentées dans le graphique 17, d'autant plus qu'elles sous-estiment probablement la prospérité relative des ménages âgés. La Grèce et la France indiquent que les personnes âgées ont généralement l'avantage de disposer d'un patrimoine plus important, notamment sous la forme de la propriété du logement. D'après les statistiques nationales françaises, les ménages de pensionnés bénéficient d'un revenu disponible qui équivaut à 91 % du revenu moyen. La Finlande fait état, pour cette catégorie de la population, d'un revenu moyen correspondant à 90 % du niveau enregistré pour l'ensemble de la population (durant la période de ralentissement économique du début des années 1990, ce niveau dépassait les 100 %).

La plupart des rapports de stratégie nationale citent le système financé par retenue à la source comme le principal mécanisme utilisé pour garantir la solidarité entre jeunes et vieux. Ce système n'est toutefois pas synonyme de solidarité. Il est clair que la première génération de pensionnés dans le cadre du système par répartition a bénéficié de la solidarité nationale (au lieu de la solidarité familiale). Cependant, pour les cohortes ultérieures, il peut exister un lien explicite entre cotisations et prestations traduisant une faible redistribution.

En outre, des éléments de solidarité existent également dans les régimes de pension par capitalisation. Le rapport des Pays-Bas explique que les régimes de pension néerlandais par capitalisation du deuxième pilier sont généralement à prestations définies. Ils peuvent également posséder des éléments de redistribution (de la population active vers les retraités), puisque la population active peut être appelée, en période de faible rendement des investissements, à compenser partiellement le manque à gagner par des cotisations plus élevées, alors qu'en période de bon rendement, les excédents peuvent être transmis à la génération suivante. Par ailleurs, les systèmes par répartition peuvent comporter des éléments contraires au principe de solidarité: dans les régimes où les pensions sont fondées sur les rémunérations perçues en fin de carrière, la redistribution peut profiter aux travailleurs qui bénéficient de rémunérations croissantes, dont les revenus sont généralement supérieurs à la moyenne.

Cette possibilité de redistribution inéquitable via le système de pension est l'un des motifs qui ont conduit au remplacement des anciens régimes de pension suédois et italiens par de nouveaux régimes fondés sur la neutralité actuarielle dans lesquels la valeur totale des pensions est liée au montant total des cotisations effectuées pendant la vie active. Dans le cadre du régime lié au revenu, la redistribution s'effectue entre hommes et femmes (au moyen de facteurs actuariels unisexes) et en faveur d'autres catégories via des crédits de pension et des minimums garantis financés par le budget général et donc par les impôts.

La neutralité actuarielle des régimes de pension n'empêche pas les pouvoirs publics d'accorder des droits à pension complémentaire aux personnes à faibles revenus ou relatifs à des périodes pendant lesquelles les intéressés n'ont pas pu obtenir un revenu ni verser de cotisations. Les mécanismes destinés à assurer aux personnes âgées des revenus minimums garantis ou à améliorer leur niveau de vie (voir objectifs 1 et 2) sont des formes incontestables de solidarité. Les États membres accordent également de droits à pension pour certaines périodes qui n'ont pas donné lieu au paiement de cotisations, par exemple les périodes consacrées à s'occuper d'enfants, de personnes âgées ou de handicapés, les périodes de formation dans l'enseignement supérieur, de chômage, d'invalidité ou de maladie. Dans les États membres semble se manifester une tendance à renforcer ces mécanismes de solidarité, souvent financés par le budget général plutôt que par les cotisations.

3.3.2. Solidarité entre les personnes âgées

Plusieurs États membres indiquent que leurs systèmes de pension visent de façon plus ou moins explicite une répartition plus équitable du revenu dans la population des retraités que dans la population générale (Espagne, Belgique, Grèce, Italie, Pays-Bas, Suède). Le graphique 18 montre que l'écart entre les revenus des 20 % de personnes les mieux loties à cet égard et ceux des 20 % de personnes les moins bien loties est moindre dans la population des plus de 65 ans que dans le reste de la population, sauf en Grèce, au Danemark, en Allemagne, en Autriche et en Belgique, où d'autres facteurs effacent l'effet égalisateur des pensions publiques).

Graphique 18

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

a) Ratio du revenu total des 20 % de la population ayant les revenus le plus élevé (quintile supérieur) et des 20 % ayant les revenus les plus bas (quintile inférieur). Voir également la note méthodologique relative aux statistiques générales. Source: PCM-BDU, Eurostat, version de décembre 2002. Les données relatives au Royaume-Uni sont provisoires. Les pondérations pour les données espagnoles devront être revues. Les données concernant la Suède ne couvrent que les personnes de moins de 85 ans; voir note méthodologique.

Les États membres font ressortir diverses caractéristiques de leurs régimes du premier pilier propres à réduire les inégalités entre les personnes âgées. En effet, la plupart citent à cet égard les mécanismes de redistribution de leurs systèmes et plus particulièrement les pensions ou les revenus minimums garantis pour les personnes âgées, ainsi les crédits de pension concernant les périodes consacrées à s'occuper d'enfants, les périodes de maladie et les périodes de chômage. Les Pays-Bas insistent par exemple sur le fait que, dans le système du premier pilier par répartition, tous les résidents acquièrent des droits à pension à un taux annuel identique. La Belgique énumère une série de dispositions de son système qui redistribuent les revenus par des prélèvements chez les retraités les plus riches au bénéfice des retraités les plus pauvres. Ces dispositions comprennent des taux de pension minimums et maximums, une cotisation de solidarité perçue sur les pensions les plus élevées et des cotisations au régime d'assurance maladie prélevées uniquement à partir d'un certain seuil.

Les mécanismes de solidarité des systèmes de pension ont des conséquences importantes pour l'égalité entre les femmes et les hommes. Comme leur participation au marché du travail a été et demeure inférieure à celle des hommes et que leurs rémunérations sont moins élevées, les femmes perçoivent des pensions inférieures à celles des hommes mais bénéficient plus largement des pensions minimums garanties et des crédits de pension pour les périodes consacrées aux enfants. Les Pays-Bas et la Suède précisent également que l'utilisation de facteurs actuariels unisexes équivaut à une redistribution en faveur des femmes puisque celles-ci, en raison de leur espérance de vie plus longue, perçoivent leur pension pendant plus longtemps que les hommes.

La plupart des rapports de stratégie nationale signalent que les pensions des retraités les plus âgés ont tendance à être inférieures à celles des retraités les plus jeunes, ce qui s'explique par une série de facteurs. Le calcul des droits à pension sur la base du salaire final avantage les retraités les plus récents. Les améliorations progressives de la couverture et des conditions régissant le calcul des droits à pension ont profité aux personnes les plus récemment parties à la retraite. Dans les tranches d'âges supérieures, les femmes sont proportionnellement plus nombreuses et, en raison de leurs droits individuels à pension inférieurs et des prestations de survie peu élevées, le revenu moyen de ces tranches d'âge sera réduit. En conséquence, les retraités les plus âgés sont surreprésentés parmi les titulaires de pensions minimums. Tout en reconnaissant cette tendance, les États membres soulignent que le souci permanent d'améliorer les pensions minimums et autres mécanismes de solidarité corrigent dans une certaine mesure la répartition des revenus. La France cite des chiffres nationaux dont il ressort que la pension brute moyenne des retraités les plus âgés représente 60 % de celle des retraités les plus jeunes. Cependant, après prise en compte des impôts et autres déductions diverses ainsi que des avantages offerts aux retraités, ce chiffre atteint 90 %.

La Belgique et l'Italie reconnaissent que les inégalités de revenus entre les ménages de retraités demeurent un sujet de préoccupation constant. L'Italie affirme que les inégalités de revenus sont plus grandes parmi les retraités les plus jeunes en raison de l'importance croissante des régimes professionnels de pension (qui tendent à assurer une redistribution moindre) et des autres sources de revenus (notamment du capital) pour ce groupe. Le Royaume-Uni indique que les revenus des 20 % de retraités les plus riches se sont accrus de 80 % entre 1999 et 1996/97, alors que ceux des 20 % de retraités les plus pauvres n'ont augmenté que de 30 %. Cette situation est due au développement des régimes de pension privés et professionnels, qui n'a pas profité aux retraités les plus pauvres. Les réformes réalisées depuis 1997 ont dès lors porté prioritairement sur les groupes les plus pauvres.

Enfin, l'Italie et la Grèce observent que les différents fonds de pension qui se sont multipliés au fil du temps pour différentes catégories professionnelles ont connu des taux de rendements dissemblables, ce qui constitue un facteur supplémentaire d'inégalité entre retraités. C'est pourquoi la consolidation du système et la recherche d'une équité intersystèmes ont été et demeurent un aspect de leurs politiques.

3.3.3. Vieillissement et évolution probable des inégalités

Plusieurs rapports de stratégie nationale examinent l'évolution probable des inégalités et les moyens de maintenir la solidarité dans un contexte de vieillissement démographique. Le Danemark observe que les nouveaux retraités actuels et futurs sont plus susceptibles de percevoir des pensions servies au titre de régimes professionnels ou de plans d'épargne, aussi prévoit-il que les taux de remplacement continueront à augmenter tandis que les revenus seront répartis de façon plus équilibrée entre les retraités. Par conséquent, compte tenu des caractéristiques actuelles du système danois, la solidarité au sein et entre les générations pourra être maintenue.

Considérant les tendances qui caractérisent l'évolution de la société (telles que la participation accrue des femmes au marché du travail), et grâce aux améliorations apportées aux pensions de base garanties, la plupart des États membres estiment que leur système devrait à l'avenir assurer plus efficacement la réalisation de ce double objectif de solidarité. Seuls quelques-uns pensent que les ajustements effectués pour maintenir la viabilité financière des systèmes publics de pension pourraient avoir un retentissement négatif sur ces objectifs. L'Italie reconnaît par exemple que les taux de remplacement actuels sont appelés à baisser. L'Allemagne prévoit elle aussi une diminution des taux de remplacement dans le premier pilier mais fournit un soutien important aux régimes par capitalisation afin de compenser cette perte. L'Italie a également l'intention de développer les pensions complémentaires pour contrebalancer la réduction des prestations publiques.

Certains États membres font état de la pression accrue que l'allongement de l'espérance de vie fait peser sur les systèmes de pension. Le passage à des régimes à cotisations définies afin que les systèmes de pension prennent en compte l'allongement de l'espérance de vie lors de la détermination du montant des pensions permettrait de mieux faire face aux conséquences financières de ce phénomène. Le rapport néerlandais de stratégie nationale affirme explicitement que la prolongation de l'espérance de vie n'a pas d'influence directe sur le montant de la pension dans le cadre des régimes à prestations définies. Les Pays-Bas mentionnent également une étude comparant les plans de pension à prestations définies assurant une solidarité au sein des générations et les plans de pensions à cotisations définies qui ne prévoient pas cette forme de solidarité. D'après cette étude, les cotisations aux régimes à cotisations définies devraient être de 25 % supérieures à celles des régimes à prestations définies pour couvrir le même risque de déclin des prestations de pension.

Le rapport suédois apporte une autre dimension à la notion de solidarité. Dans le nouveau régime légal de pension, l'élément de répartition et l'élément de prime (capitalisation) seront révisés pour tenir compte de l'allongement de l'espérance de vie moyenne des cohortes successives. Le rapport explique que le mécanisme prévu vise à assurer un rendement constant des cotisations de pension pour tous les individus et pour toutes les cohortes. Avec un taux de rendement constant, l'allongement de l'espérance de vie doit se traduire soit par une augmentation des taux de cotisation, soit par la prolongation de la vie active. Si le taux de cotisation est fixe, la population est invitée à travailler jusqu'à un âge plus avancé si elle souhaite conserver un niveau de pension identique à celui des cohortes précédentes.

3.3.4. Conclusion: l'avenir de la solidarité

L'opinion publique est très attachée aux éléments de solidarité des systèmes de pension, aussi les États membres ont-ils renforcé une grande partie d'entre eux lors de leurs récentes réformes. Des garanties efficaces devraient ainsi être établies contre les risques de pauvreté, mais elles pourraient se révéler insuffisantes pour empêcher le revenu moyen des personnes âgées de baisser par rapport à celui des jeunes et pour prévenir une aggravation des disparités entre personnes âgées. Un recours plus large aux régimes de pension privés pourrait approfondir les inégalités, car ils reflètent plus étroitement les rémunérations et tendent à être plus accessibles aux personnes à hauts revenus. Les États membres favorisent néanmoins un accès élargi à ces régimes. L'évolution des droits à pension des femmes constituera un facteur déterminant dans les inégalités futures entre jeunes et vieux ainsi qu'entre retraités. Les femmes constituent la majorité des personnes âgées et sont celles dont les revenus sont les plus bas (voir également objectif 10 ci-après). De meilleurs instruments sont nécessaires pour évaluer l'efficacité des mécanismes de solidarité.

Tableau 4: Récapitulation des stratégies nationales destinées à assurer des pensions adéquates

>EMPLACEMENT TABLE>

4. Viabilité financière des systèmes de pension

L'offre de pensions adéquates dans le futur dépend de notre capacité à assurer un financement viable des systèmes de pensions face au vieillissement rapide de nos sociétés. Il est évident que la fourniture de pensions convenables ne peut être financée indéfiniment par des emprunts publics. Il ne faut pas non plus s'attendre à ce que les régimes de pension par capitalisation fournissent les niveaux de prestations réels espérés si l'économie ne produit pas de ressources suffisantes pour les actifs et les retraités. Tous les régimes de pension, quel que soit le mécanisme financier qu'ils utilisent (capitalisation ou répartition), transfèrent une partie du produit actuel de l'économie des actifs vers les retraités. [11]

[11] Les pays disposant d'importants avoirs nets à l'étranger peuvent, en accusant un déficit courant, utiliser la production d'autres économies pour fournir des ressources à leur population retraitée.

Compte tenu du défi poser par le vieillissement démographique, le rapport conjoint sur la qualité et la viabilité des pensions présenté au Conseil de Laeken affirme que «les États membres devraient suivre une stratégie à multiples facettes en vue de doter leurs systèmes de pensions de bases financières saines». Cette stratégie doit s'appuyer sur une combinaison adéquate de politiques qui tienne compte des cinq objectifs figurant au chapitre «Viabilité financière». Les objectifs qui devraient garantir la viabilité financière sont les suivants:

- atteindre un niveau d'emploi élevé;

- offrir des incitations efficaces à la participation des travailleurs les plus âgés au marché du travail (prolongation de la vie active);

- reformer les systèmes de pension de façon adéquate en tenant compte de l'objectif du maintien de la viabilité des finances publiques. Dans le même temps, la viabilité des systèmes de pension doit s'accompagner de politiques fiscales saines incluant, lorsque c'est nécessaire, une réduction de la dette [12]. Les stratégies adoptées pour atteindre cet objectif peuvent également comprendre la mise en place de fonds de réserve spécifiques pour les pensions;

[12] Les stratégies des États membres pour garantir la santé et la viabilité des finances publiques sont consignées et évaluées dans le cadre des GOPE et du pacte de stabilité et de croissance, auxquels elles doivent être conformes.

- veiller à ce que les dispositions et les réformes en matière de pensions maintiennent un équilibre équitable entre la population active et les retraités;

- veiller à ce que les régimes de pension privés et publics puissent offrir des pensions suffisamment efficaces, abordables, transférables et sûres.

La méthode ouverte de coordination en matière de pensions pour laquelle ces objectifs ont été définis doit prendre en considération les progrès actuellement réalisés dans les domaines de l'emploi et des finances publiques, mais la coordination des efforts politiques dans ces domaines continuera d'être menée dans le cadre des processus de coordination des politiques économiques et de l'emploi établis de longue date. Plus particulièrement, la viabilité à long terme des finances publiques, et notamment les tensions que devraient provoquer les évolutions démographiques dans le futur, est examinée dans le cadre des programmes de stabilité et de convergence (conformément aux conclusions du Conseil européen de Stockholm), l'emploi des travailleurs âgés restant une priorité de la stratégie européenne pour l'emploi. En conséquence, des efforts particuliers ont été réalisés dans le texte ci-après pour veiller à ce que les informations fournies par les États membres dans leurs rapports de stratégie nationale en matière de pensions soient cohérentes avec celles fournies dans les programmes de stabilité et de convergence [13], dans les grandes orientations de politique économique, ainsi que dans les plans d'action nationaux pour l'emploi. Il importe que les conclusions de ces différentes activités de coordination politique concordent les unes avec les autres.

[13] Les programmes de stabilité et de convergence de l'automne 2001 étaient disponibles lors de l'examen du présent rapport, alors que les programmes de 2002 ne sont parvenus à la Commission qu'en novembre et décembre 2002.

4.1. Objectif 4: relever les niveaux d'emploi

Parvenir à un niveau d'emploi élevé, grâce, si nécessaire, à des réformes globales du marché du travail, comme le prévoit la stratégie européenne pour l'emploi, et en conformité avec les grandes orientations des politiques économiques (GOPE)

Relever les taux d'activité et d'emploi des personnes actuellement inactives et/ou sous-employées dans la population en âge de travailler constitue pour les États membres le principal moyen de compenser la diminution de la population active qui se produira lorsque la génération du «baby boom» commencera à partir à la retraite. L'effet négatif des évolutions démographiques sur les potentiels d'emploi et de croissance économique peut être tempéré par des niveaux de chômage moins élevés et la participation d'un plus grand nombre de personnes en âge de travailler au marché du travail. Les gouvernements ont peu d'influence sur le ratio démographique de dépendance des personnes âgées; même une immigration massive - la variable démographique qui possède le plus de flexibilité à court terme - ne pourrait éviter la forte augmentation de ce ratio. Cependant, ce qui compte pour la viabilité des systèmes de pensions, c'est le ratio de dépendance économique, c'est-à-dire le nombre de retraités par rapport au nombre effectif de personnes exerçant une activité professionnelle. L'Europe dispose d'une marge considérable pour améliorer ce ratio en atteignant les objectifs ambitieux en matière d'emploi définis par les Conseils européens de Lisbonne et de Stockholm (voir graphique 19).

Graphique 19

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: UE-EFT, EUROSTAT

4.1.1. Brève description de la situation actuelle du marché du travail (par exemple, potentiel inexploité d'emplois)

Tous les pays à l'exception de l'Autriche ont vu une amélioration de leurs taux globaux d'emploi depuis le milieu des années 1990, et tous soulignent leur engagement envers les objectifs en matière d'emploi définis à Lisbonne et à Stockholm, quelques-uns se disant toutefois préoccupés par le ralentissement récent de la croissance de l'emploi. En outre, dans plusieurs pays, les performances en termes d'emploi doivent s'améliorer sensiblement avant d'espérer atteindre ne fût-ce que les objectifs globaux. Certains d'entre eux (la Belgique, l'Espagne et l'Italie, notamment) reconnaissent que de plus amples efforts seront nécessaires.

Tableau 5

>EMPLACEMENT TABLE>

Les trois objectifs en matière de taux d'emploi (taux d'emploi total, taux d'emploi des femmes, taux d'emploi des travailleurs âgés) sont bien entendu étroitement liés les uns aux autres. Le taux d'emploi global ne peut être augmenté que si les potentiels inexploités de main-d'oeuvre sont mobilisés, et ceux-ci sont à trouver très vraisemblablement chez les femmes et les personnes âgées en âge de travailler. Les progrès peuvent être ralentis par la nécessité de modifier les attitudes, de renforcer la capacité d'insertion professionnelle des personnes qui sont actuellement sans emploi et, en particulier pour ce qui concerne le taux d'activité des femmes, par la nécessité d'investir substantiellement dans les structures d'accueil des enfants et autres personnes dépendantes, comme l'indique le rapport grec.

Bien que les chômeurs constituent encore une importante réserve de main-d'oeuvre immédiate dans plusieurs États membres, le relèvement des taux d'emploi devra s'effectuer principalement par la mobilisation des inactifs chez les femmes et les travailleurs âgés (voir objectif 5 ci-dessous). L'Espagne et la Grèce prévoient que les immigrants fourniront un important apport supplémentaire de main-d'oeuvre; ceci peut concerner également les immigrants déjà entrés dans le pays dont la situation est régularisée. Le rapport espagnol de stratégie nationale souligne la contribution non négligeable des travailleurs étrangers à la situation financière actuellement favorable du système d'assurance sociale. Le nombre d'étrangers couverts par le système de sécurité sociale a plus que doublé: il est passé de 332 000 en 1999 à 792 000 en 2002. Améliorer le taux d'emploi des immigrants et de leur descendance fait partie des stratégies du Danemark et de la Suède. D'autres rapports prêtent peu d'attention à la question de l'immigration et de l'insertion des immigrants sur le marché du travail.

Compte tenu de la situation assez difficile du marché du travail, le Danemark et les Pays-Bas attirent également l'attention sur les réserves de main-d'oeuvre potentielles que constituent les personnes touchant des prestations d'invalidité et les exclus sociaux.

Le fait d'avoir atteint les objectifs fixés en matière d'emploi - ou de s'en rapprocher - n'empêche pas les États membres d'intensifier leurs efforts pour relever encore davantage les taux d'emploi. La Suède, le Danemark et la Finlande lient directement leurs objectifs dans le domaine de l'emploi à la diminution future de leur population active. Pour contrebalancer la baisse de leur offre de main-d'oeuvre due aux évolutions démographiques, ces États membres renforceront les mesures visant à intégrer sur le marché du travail toutes les personnes en âge de travailler et à assurer sur ce marché une entrée plus précoce et un départ plus tardif.

Une croissance structurelle régulière du taux d'activité des femmes et des taux d'emploi est un objectif fondamental à moyen et long terme pour l'Autriche, l'Allemagne, l'Espagne, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal.

4.1.2. Principales mesures envisagées pour relever les taux d'emploi

Les plans d'action nationaux pour relever les taux d'emploi sont élaborés dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi. Les États membres ont été invités à décrire les mesures nationales les plus importantes en faveur de l'emploi dans leurs rapports de stratégie nationale sur les pensions.

L'Italie et l'Allemagne prévoient des réformes majeures de leur marché du travail qui devraient sensiblement améliorer les taux d'emploi et faire reculer le chômage. Le Danemark prépare un plan d'action intitulé «More people in work» (Davantage de personnes au travail) visant à faire en sorte qu'il soit financièrement intéressant de travailler et à garantir l'efficacité et la flexibilité des initiatives destinées à procurer un emploi aux individus.

La plupart des États membres cherchent à augmenter les taux d'emploi par de nombreuses petites initiatives et mesures étroitement liées. Les efforts généraux de la Suède pour relever les taux d'emploi (notamment la fixation d'objectifs nationaux en matière d'emploi) s'organisent autour de quatre axes: 1. le renforcement des incitations au travail des régimes d'imposition et d'indemnisation; 2. des politiques actives en faveur de l'emploi et des services de placement efficaces; 3. la qualité du travail et une meilleure santé durant la vie active; 4. l'éducation et la formation tout au long de la vie. Des variations de ces quatre thèmes se retrouvent dans les efforts en faveur de l'emploi de plusieurs États membres. La Finlande se concentre sur l'amélioration des performances globales en matière d'emploi via un environnement favorable comprenant des services de sécurité et de soins professionnels, des initiatives d'éducation et de formation tout au long de la vie, des programmes de réinsertion et un milieu propice à l'esprit d'entreprise et à la création d'entreprises. La France étudie l'effet positif sur les taux d'emploi de la législation récemment adoptée en matière de lutte contre la discrimination et d'égalité des chances.

Quelques pays disposent d'estimations détaillées sur la contribution relative des différents moyens à la réalisation des objectifs globaux en matière d'emploi. Le Danemark, qui se propose d'augmenter l'emploi d'environ 133 000 personnes, prévoit que 20 000 d'entre elles sortiront des rangs des chômeurs actuels grâce à des mesures d'incitations plus efficaces, tandis que la moitié des 113 000 personnes restantes seront des travailleurs âgés retardant leur départ à la retraite à la suite de la mise en place d'une nouvelle structure d'incitation dans les régimes de retraite anticipée, d'invalidité et de pension de vieillesse. Enfin, les efforts visant à obtenir des taux d'emploi plus élevés chez les immigrants et leur descendance et à assurer la réinsertion des groupes frappés d'exclusion devraient fournir le reste.

Les pays où le taux d'activité des femmes est faible (Espagne, Grèce, Irlande) espèrent généralement l'améliorer par une série de changements culturels liés aux cohortes quant aux rôles respectifs des femmes et des hommes, par des investissements destinés à développer de façon soutenue les structures d'accueil des enfants et autres personnes dépendantes et par des mesures permettant de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle. Les pays où les taux d'activités sont moins élevés que dans les pays précités (Autriche, Belgique, Allemagne, Pays-Bas) soulignent souvent qu'une