COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 09.10.1996 
COM(96) 485 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
L'emploi en 
EUROPE 
1996 

Résumé — Relever le défi de l'emploi 
Résumé — Relever le défi de l'emploi 
Le rapport sur L'emploi en Europe de 1996 présente les 
toutes dernières évolutions de l'emploi et du marché du 
travail dans l'Union européenne. Il analyse la situation 
actuelle et expose toute une série de questions de poli­
tique économique auxquelles il faut s'attaquer si l'on 
veut résoudre le problème de l'emploi. 
Tendances 
- Les effectifs employés se montaient à 148 millions 
de personnes en 1995, soit 1,1 millions de plus 
qu'en 1994, mais encore 4 millions de moins que 
quatre ans plus tôt. 
- Le taux d'emploi, qui s'établissait à 60%, restait in­
férieur à ce qu'il était il y a vingt ans et reculait 
nettement par rapport au sommet récent de 63% 
atteint en 1991. 
- Le taux de chômage demeure obstinément élevé, 
avec une moyenne de 10,7% au milieu de 1996, à 
peine inférieure au pic de 11,3% atteint en avril 
1994. 
- Le chômage des jeunes reste proportionnellement 
deux fois plus élevé que celui des adultes, avec un 
taux moyen supérieur à 20%. 
- Le chômage de longue durée, qui concernait 48% 
des chômeurs en 1995, en touche désormais plus de 
50%. La proportion des personnes sans travail de­
puis deux ans ou plus est passée de 27% à 30%. 
- L'augmentation de la population active observée 
pendant les vingt dernières années est entièrement 
imputable aux femmes, dont le taux d'activité 
s'élève aujourd'hui à 70% dans l'ensemble de 
ITJnion. 
- Le chômage des femmes, qui était de 12,5% en 
juillet 1996, n'a pas été modifié par la reprise et 
reste plus élevé que celui des hommes dans tous 
les Etats membres sauf deux. 
- La nature des emplois se modifie. Le nombre de 
personnes qui travaillent la nuit et le samedi et le 
dimanche a augmenté presque partout. La plupart 
des emplois créés pendant les années quatre-vingt-
dix étaient à temps partiel. Les contrats à durée 
déterminée ont représenté la totalité de l'augmen­
tation de l'emploi pour les hommes et un peu moins 
de la moitié pour les femmes. - Durant la période 1988-95, sur base d'une 
moyenne annuelle, les pertes d'emplois dans les 
grandes entreprises, ont été largement compensées 
par la création d'emplois dans les PME. Les entre­
prises de moins de 100 employés ont contribué à 
l'augmentation nette des emplois à raison de 
259.000 par an, alors que les entreprises de plus de 
100 employés ont enregistrés une perte nette de 
222.250 emplois par an. 
- Le secteur des services a fourni le plus gros de 
l'augmentation nette des emplois, tandis que l'em­
ploi continuait à diminuer dans l'agriculture et 
l'industrie. 
- La reprise de la croissance qui a commencé en 
1994 s'est plus ou moins arrêtée à la fin de 1995, 
surtout à cause des effets de mouvements défavo­
rables sur les marchés financiers. Néanmoins, une 
reprise de la croissance est escomptée dans le cours 
de l'année, et une accélération devrait se produire 
en 1997. 
Domaines d'action 
Les Etats membres paraissent avoir une marge de 
manoeuvre étroite dans la lutte contre le chômage et la 
marginalisation, et les possibilités qui s'offrent ne sont 
pas très nombreuses. La gestion traditionnelle de la 
demande par l'intermédiaire des déficits publics ne s'est 
pas révélée efficace pour établir une croissance durable 
et résoudre les problèmes structurels des économies 
européennes. 
Il faut donc poursuivre des politiques macroéconomi­
ques orientées vers la stabilité, qui renforceront la 
confiance sur les marchés financiers et chez les consom­
mateurs. Il ne faut pas céder à un pessimisme techno­
logique, craindre une libéralisation mondiale des 
échanges ou adopter des attitudes de lutte à outrance 
en menant des actions solitaires et non coordonnées. 
Une croissance propice à l'emploi ne peut reposer que 
sur une stratégie offensive promouvant l'augmentation 
de la demande et non sur une stratégie défensive fondée 
sur le partage des emplois existants. Le moteur de cette 
croissance est un effort d'innovation accru qui élargit 
les sources de création d'emploi et consolide les emplois 
existants. Cela exige une politique orientée vers l'inves­
tissement, comportant quatre volets: 
- un investissement en capacités physiques producti­
ves; 
Résumé — Relever le défi de l'emploi 
- un investissement dans les ressources humaines; 
- un investissement dans la création d'un environne­
ment favorable à l'esprit d'entreprise; 
- un investissement dans la connaissance et les com­
pétences à travers les investissements 
immatériels. 
En outre, les réformes des systèmes de production et 
d'emploi doivent contribuer à éliminer les rigidités 
structurelles sur les marchés des produits, des services 
et du travail et à rendre leur fonctionnement efficient. 
Dans le même temps, il doit être clair que les réformes 
doivent respecter les principes de solidarité et de justice 
sociale. Le mode européen d'organisation de la produc­
tion et de l'égalité des chances trouve sa force dans le 
fait qu'il combine efficience, adaptabilité et sécurité. 
L'expérience de plusieurs pays européens a montré qu'il 
est possible de combattre la pauvreté et la marginalisa­
tion en offrant un filet de sécurité à ceux qui ne peuvent 
réagir aux forces du marché, tout en encourageant une 
quête active de travail et une demande active de tra­
vailleurs, toutes deux favorables à la flexibilité et à la 
sécurité. 
La différence dans les taux de création d'emplois aux 
Etats-Unis et en Europe tient à une ensemble complexe 
de facteurs, parmi lesquels on peut citer la différence 
dans les taux de croissance de la production, des diffé­
rences dans les évolutions sectorielles de l'emploi, une 
plus grande dispersion des salaires aux Etats-Unis, et 
des différences dans le degré de réglementation des 
marchés des produits et services. Des coûts de main-
d'oeuvre autres que salariaux excessifs ont créé en 
Europe des distorsions à l'encontre des groupes peu 
qualifiés et faiblement rémunérés. Ce type de distorsion 
doit être corrigé sans pour autant contraindre à arbitrer 
entre une plus forte dispersion des salaires et une plus 
grande pauvreté. 
- De très nombreux indices montrent que les mar­
chés européens du travail deviennent plus 
flexibles, en termes d'organisation du travail, de 
cadre réglementaire et de temps de travail. Néan­
moins, le potentiel en termes d'emploi de ce 
surcroît de flexibilité n'est pas exploité. La politi­
que doit continuer à viser une plus grande 
flexibilité, mais avec un nouvel accent sur la sécu­
rité relative à l'emploi sur le marché global du 
travail afin d'assurer l'équilibre entre flexibilité et 
sécurité. 
- Le niveau des qualifications des travailleurs euro­
péens est un élément crucial pour les perspectives 
futures de développement des emplois. Le défi im­posé par l'avancée des nouvelles technologies né­
cessite une amélioration urgente des qualifications 
de la main-d'oeuvre. Il faut faire effectuer un saut 
quantique à l'investissement en éducation et en 
formation professionnelle afin d'élever le niveau 
général des connaissances et des qualifications. Il 
faut établir des programmes de formation continue 
assis sur un partenariat entre autorités publiques 
et entreprises pour répondre aux exigences d'un 
changement structurel permanent. 
Il faut aussi mettre davantage l'accent sur la for­
mation des chômeurs pour lutter contre le 
processus de déqualification et leur donner un 
meilleur accès à l'emploi. Une fraction dispropor­
tionnée des chômeurs n'a pas de qualifications ou 
possède des qualifications démodées, et de nom­
breux travailleurs relativement âgés quittent la 
population active pour la même raison. 
Les jeunes ont une plus forte probabilité d'être chô­
meurs que les adultes, bien que les effectifs 
concernés soient plus faibles qu'il y a dix ans parce 
qu'un nombre beaucoup plus important de jeunes 
reste dans le système éducatif ou se forme. Une po­
litique équilibrée en faveur des jeunes implique 
que des mesures soient prises du côté de l'offre 
pour les préparer au monde du travail, ainsi que 
des mesures du côté de la demande afin d'amélio­
rer pour eux le fonctionnement du marché du 
travail. Des politiques actives du marché du travail 
devraient se concentrer sur des mesures précoces 
et ciblées liant expérience professionnelle et forma­
tion. 
Le chômage de longue durée est la composante du 
problème du chômage en Europe la plus difficile à 
résoudre. Il concernait à nouveau en 1995 plus de 
50% des chômeurs. Les mesures ne doivent pas se 
concentrer seulement sur la réintégration de ces 
chômeurs mais plus encore sur la prévention du 
chômage de longue durée, en offrant à chaque de­
mandeur d'emploi une expérience de travail ou une 
formation avant qu'il ne franchisse le seuil du chô­
mage de longue durée. 
Les services publics de l'emploi joueront un rôle 
primordial dans la mise en oeuvre de cette action 
précoce. Les programmes pluriannuels des Etats 
membres, tels qu'ils sont approuvés par les Con­
seils européens, devraient en tenir compte. Cette 
action précoce devrait comprendre un suivi adé­
quat des personnes les plus exposées, des services 
de conseil appropriés et un accès à un éventail 
adapté de mesures actives. 
Résumé — Relever le défi de l'emploi 
- Les femmes représentent une proportion de plus 
en plus forte de la population active dans l'Union, 
et occupent une fraction considérable des nouveaux 
emplois créés. Si de réels progrès ont été accomplis 
sur le chemin de l'égalité, celle-ci reste incomplète. 
La politique doit continuer à viser la mise en place 
de conditions assurant l'égalité des chances entre 
les femmes et les hommes tout en reconnaissant 
les besoins spécifiques de conciliation des respon­
sabilités professionnelles et familiales des femmes. 
Les mesures doivent se concentrer sur l'élimina­
tion de toute ségrégation à l'encontre des femmes 
sur le marché du travail et des obstacles qui les 
empêchent d'améliorer leur situation sur ce mar­
ché. Les femmes et les hommes doivent être 
encouragés à chercher des profils de carrière non 
conventionnels, et rompre ainsi avec la ségrégation 
des métiers. présente les plus grandes perspectives de progrès réels 
sur la voie consistant à offrir plus d'emplois et des 
emplois de meilleure qualité et à élever le niveau de vie 
de tous les citoyens européens. 
- La stratégie de l'emploi invite les Etats membres à 
rééquilibrer leurs politiques du marché du travail 
dans un sens favorable aux mesures actives. Cette 
exigence est double: il s'agit de transformer des dé­
penses liées à des mesures passives sur le marché 
du travail en mesures actives, et de renforcer les 
mesures préventives à l'intérieur des mesures acti­
ves. Ce type de stratégie est pleinement compatible 
avec les objectifs de consolidation budgétaire et de 
stabilité des taux de change. 
- Les données empiriques suggèrent que des progrès 
sont en cours pour s'orienter vers des mesures plus 
actives sur le marché du travail. De nouveaux pas 
en avant exigeront plus d'efforts pour concentrer 
les politiques du marché du travail, un réexamen 
des effets incitatifs du système d'allocations et une 
insistance sur le rôle primordial que jouent les ser­
vices publics de l'emploi. 
Un défi pour Faction: passer de 
l'incertitude à la confiance 
Pour que la stratégie de l'emploi réussisse, il faut donc 
que tous les Etats membres et l'Union aient une action 
concertée visant: 
- un rééquilibrage des politiques macroéconomiques 
et structurelles; 
- une démarche équilibrée entre efficience et équité; 
- une démarche équilibrée fondée sur la participa­
tion de toutes les parties concernées. 
On a déjà beaucoup fait. Il reste encore beaucoup à faire. 
La poursuite de la stratégie européenne de l'emploi 
7-
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
Le rapport "L'emploi en Europe" de 1996 analyse l'évolution 
et les tendances actuelles en matière d'emploi et sur le 
marché du travail dans l'Union, à la lumière des objectifs et 
des priorités définis dans la stratégie de l'emploi. Le rapport 
de l'année dernière avait avancé une note d'optimisme 
prudent, suggérant que la reprise de la production amorcée 
au sein de l'Union entraînerait une augmentation de la 
création nette d'emploi, mais que l'impact sur le chômage 
serait faible. Le présent rapport confirme ce point de vue, 
tout en soulignant toutefois la nécessité d'améliorer le 
fonctionnement structurel du marché du travail européen et 
de prendre d'autres mesures pour consolider la reprise au 
niveau de la croissance de la production. 
La stratégie 
européenne 
de l'emploi 
Augmenter l'emploi dans l'Union 
européenne reste le défi majeur au­
quel les Etats membres sont con­
frontés. Bien qu'un grand nombre 
des éléments soient en place pour 
une croissance durable et créatrice 
d'emplois, l'édifice est loin d'être 
terminé et l'engagement loin d'être 
total. Le climat est à l'incertitude et 
au manque de confiance, alors que 
les conditions macro-économiques 
sont plus stables qu'elles ne l'ont été 
depuis de nombreuses années. 
Le défi fondamental en matière 
d'emploi et de politique macro-éco­
nomique reste le même pour lutter 
contre des taux d'emploi faibles et 
des taux de chômage élevés. Depuis 
le premier choc pétrolier jusqu'aux 
crises monétaires de 1992-93, où le 
chômage a triplé, passant de 5 à 15 
millions, tant les facteurs macro­
économiques que les caractéristi­
ques structurelles ont joué un rôle dans la mauvaise performance de 
l'Europe en matière d'emploi. 
C'est pourquoi depuis le Conseil eu­
ropéen d'Essen en décembre 1994, 
les États membres de l'Union se 
sont engagés dans une stratégie eu­
ropéenne de l'emploi fondée sur des 
mesures étroitement liées entre el­
les pour renforcer la croissance gé­
nératrice d'emplois, la solidarité 
sociale, l'égalité de traitement, et 
s'efforcent tout particulièrement de 
promouvoir l'accès à l'emploi pour 
les groupes les plus vulnérables sur 
le marché du travail. 
Cette stratégie appelle une appro­
che intégrée, dans laquelle toutes 
les politiques concernées, y compris 
les politiques macro-économiques 
et structurelles, doivent intervenir 
et se soutenir dans la lutte contre le 
chômage. La composante macro­
économique de la stratégie repose 
Sur l'assainissement budgétaire 
pour parvenir à un équilibre à 
moyen terme, et sur une évolution 
salariale qui tienne compte des ob­
jectifs de stabilité monétaire et de 
rentabilité des investissements. L'évolution salariale devrait égale­
ment refléter la productivité déter­
minée par les qualifications et, dans 
une certaine mesure, les différences 
régionales et sectorielles. Cela pré­
pare le terrain pour aller vers des 
taux d'intérêts plus faibles et des 
investissements plus importants 
qui favoriseront la croissance et 
l'emploi. 
Dans sa Communication du 5 juin 
1996, la Commission a demandé 
que soit adopté un "pacte de con­
fiance" pour l'emploi, qui fasse pro­
gresser la stratégie européenne de 
l'emploi en mobilisant toutes les 
personnes concernées par le proces­
sus de création d'emploi, en particu­
lier les partenaires sociaux. 
Dans la stratégie européenne de 
l'emploi, la composante structurelle 
et celle du marché de l'emploi re­
quièrent de nouveaux investisse­
ments en ressources humaines, 
notamment au travers de l'éduca­
tion et de la formation profession­
nelle, ainsi que ïa promotion de 
l'emploi, entre autres grâce à une 
orgapisati.on du travail plus flexi-
0,S 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
ble, au soutien d'initiatives au ni­
veau régional et local, y compris les 
pactes territoriaux mentionnés 
dans le "pacte de confiance", à la 
réduction des coûts de main-d'oeu­
vre non salariaux pour les bas salai­
res peu qualifiés et à une politique 
du marché du travail plus efficace. 
Il faut s'attacher particulièrement à 
l'intégration des jeunes dans la vie 
professionnelle, à la prévention du 
chômage de longue durée et à la 
réalisation de l'égalité des chances 
pour les hommes et les femmes 
dans le monde professionnel. 
Les sections suivantes examinent 
les contextes macro-économique et 
du marché du travail dans lesquels 
cette stratégie est mise en oeuvre et 
identifient les domaines où l'action 
doit être approfondie. Toutefois, ce 
rapport n'entend pas présenter une 
analyse exhaustive de tous les diffé­
rents facteurs qui peuvent avoir un 
impact sur l'emploi en Europe. 
Trois facteurs en particulier, qui 
sont susceptibles d'avoir des consé­
quences importantes sur l'emploi 
tant maintenant qu'à l'avenir, mé­
ritent une analyse plus détaillée 
dans des rapports ultérieurs — le 
rôle des petites et moyennes entre­
prises (voir L'Emploi en Eu-
ropel994), l'impact de la 
mondialisation et de la libéralisa­
tion du commerce et l'élargissement 
futur de l'Union. 
Stabilité 
macro-économique 
et confiance 
La reprise nette de 1994 et du pre­
mier semestre 1995 laissait espérer 
une évolution positive de l'économie 
européenne, avec des prévisions de 
croissance de la production de près 
de 3% pour 1995 et 1996 et, avec elle, 
une amélioration de la situation de 
l'emploi. Le rythme et la composition 
de cette reprise étaient exactement 
ce dont l'économie européenne avait 
besoin. Sur la base de la stratégie 
macro-économique exposée dans les grandes orientations de politique 
économique, la reprise aurait pu se 
transformer en une trajectoire de 
croissance durable tirée par l'inves­
tissement, qui aurait 
progressivement créé un potentiel de 
production et les emplois qui vont 
avec. On aurait ainsi disposé d'une 
base permettant de résorber peu à 
peu le chômage et d'appliquer plus 
facilement les réformes structurelles 
sur le marché du travail. Des enquê­
tes de conjoncture réalisées fin 1994 
sur les plans d'investissements con­
firmaient effectivement des projets 
précoces et solides d'investissement 
en capital. 
Toutefois, depuis lors, on a assisté à 
un ralentissement net de la crois­
sance, qui a eu des répercussions 
directes sur l'évolution du marché 
du travail, mettant pratiquement 
un terme, début 1996, à la crois­
sance modérée de l'emploi enregis­
trée depuis le milieu de 1994, qui 
avait atteint 0,8% en 1995. 
Ces résultats inférieurs aux prévi­
sions s'expliquent essentiellement 
par les effets décalés de deux faits 
défavorables survenus sur les mar­
chés financiers. Premièrement, la 
hausse sensible des taux d'intérêt à 
long terme sur les marchés mon­
diaux et communautaires en 1994. 
Deuxièmement, et plus important, 
la turbulence des taux de change au 
printemps 1995, accompagnée de 
variations considérables et brus­
ques entre les monnaies de la Com­
munauté. Ces deux événements 
sont liés entre eux et reflètent des 
problèmes de crédibilité ou une ap­
plication tardive de la politique de 
convergence convenue dans plu­
sieurs États membres. 
Parmi les causes de l'augmentation 
des taux d'intérêt à long terme, il 
semble que l'absence d'une action 
décidée pour réduire les déficits 
budgétaires structurels au moment 
de la reprise (seulement -0,2% du 
PIB de l'Union européenne en 1994 
et -0,3% en 1995) ait joué un rôle 
important. De même, l'augmenta­tion était plus prononcée dans les 
pays dont les finances publiques ne 
semblaient pas encore avoir été 
orientées durablement à la baisse. 
La turbulence monétaire du début 
de 1995 a eu un impact négatif im­
portant sur les économies des mon­
naies en cours de revalorisation et 
de celles en cours de dépréciation. 
Dans le premier groupe, une com­
pression des bénéfices est interve­
nue dans le secteur des 
exportations/importations soumis à 
la concurrence. Combinée à une po­
litique monétaire encore relative­
ment restrictive, cette compression 
a entraîné une révision à la baisse 
des prévisions de dépenses des par­
ticuliers. Dans les pays où la mon­
naie de dévalorisait, les efforts 
déployés pour modérer les effets in­
flationnistes de la dépréciation ont 
également ralenti la demande en 
raison des taux d'intérêt plus hauts 
(déjà relevés par l'accroissement de 
la prime de risque) et de l'érosion du 
pouvoir d'achat des consomma­
teurs, tandis que la forte hausse des 
exportations était, dans une cer­
taine mesure, contrebalancée par 
une croissance plus faible de leurs 
principaux marchés extérieurs. 
Cette situation, et la perspective de 
nouvelles mesures immédiatement 
nécessaires pour compenser le dé­
passement du déficit budgétaire, 
ont sapé la confiance économique 
chez les consommateurs et chez les 
investisseurs. 
Une reprise de la croissance est at­
tendue au cours du deuxième se­
mestre et devrait s'accentuer en 
1997 et 1998. Les indicateurs avan­
cés vont effectivement dans cet sens 
et l'évolution est tout à fait con­
forme aux prévisions faites au prin-
temps par les services de la 
Commission. Une accélération pro­
gressive de la croissance est prévue, 
passant de 1,5% environ pour 1996 
à près de 2,5% pour 1997, accompa­
gnée d'une croissance de l'emploi de 
l'ordre de 0,2% pour 1996 et 0,6% 
pour 1997. 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
Nécessité d'agir 
L'impact décevant de l'évolution 
macro-économique récente sur 
l'emploi et le chômage montre clai­
rement combien un taux de crois­
sance supérieur et durable est 
prioritaire dans la lutte contre le 
chômage. Une fois de plus, la néces­
sité de restaurer sans attendre une 
trajectoire de croissance plus forte, 
grâce à un rééquilibrage crédible 
des divers moyens d'action moné­
taires et budgétaires, a été souli­
gnée. Pour y parvenir, deux types 
de conditions doivent être remplies, 
en fonction de l'horizon temporel. 
A court terme: 
- Au vu des bons résultats en 
matière de salaires, de prix, de 
rentabilité et avec une de­
mande internationale forte, la 
croissance de la production et 
de l'emploi dans l'Union euro­
péenne est entravée par un 
manque de confiance qui limite 
la demande intérieure. Si l'on 
tient compte de la progression 
récente des politiques vers la 
convergence et de l'évolution 
qui en résulte au niveau du do­
sage des composantes de la po­
litique, les conditions d'un 
retour de la reprise nationale 
sont réunies. 
- D'un point de vue politique, la 
demande ne devrait pas venir 
d'une croissance budgétaire ou 
salariale, mais d'un regain de 
confiance dans une application 
complète des grandes orienta­
tions économiques. Cela signifie 
poursuivre l'assainissement 
budgétaire, maintenir une évo­
lution salariale appropriée dans 
toute l'Union européenne, accé­
lérer les réformes structurelles 
et s'employer à faciliter les con­
ditions monétaires. L'assainis­
sement budgétaire n'aura 
d'effets positifs sur la confiance 
des entreprises et des consom­
mateurs que s'il est poursuivi 
de manière crédible, c'est-à-dire en permettant que des taux 
d'intérêt plus faibles soient 
maintenus. 
- Un obstacle majeur à la crois­
sance à court terme pourrait 
être un retour du risque de tur­
bulence dans les taux de 
change. En gros, ce risque pour­
rait se produire dans deux cas: 
un manque de crédibilité des politi­
ques de convergence nominale de 
certains États membres mises en 
place pour répondre aux conditions 
de 1TJME. Cela constituerait une 
simple répétition de la crise moné­
taire de 1995 et aurait des répercus­
sions néfastes sur la production et 
l'emploi dans tous les pays. Ce cas 
ne se produirait que si les objectifs 
approuvés en matière de conver­
gence étaient abandonnés ou insuf­
fisamment appliqués. 
une absence de perspectives crédi­
bles de création d'emploi dans d'au-
tres États membres. Cela 
découlerait d'une faiblesse fonda­
mentale de la stratégie de crois­
sance et de l'emploi et, en 
particulier, du consensus social né­
cessaire pour restaurer la trajec­
toire de la croissance. Seule une 
reprise dans un environnement de 
stabilité macro-économique, avec 
un retour progressif à la création 
d'emplois, assurerait la cohérence 
de l'ensemble de la stratégie. 
A moyen terme: 
- l'augmentation de la capacité 
de production résultera d'une 
trajectoire de croissance tirée 
par les investissements si l'as­
sainissement budgétaire con­
duit progressivement vers un 
équilibre budgétaire et si tout 
conflit de stabilité peut être évi­
té au niveau des salaires et des 
marchés des produits et des 
services. Pour résorber sensi­
blement le chômage, le taux de 
croissance durable doit être su­
périeur à ce qu'il a été au cours 
des deux dernières décennies (2,2% de croissance annuelle 
moyenne). Si l'évolution de la 
productivité du travail enregis­
trée entre 1974 et 1996 reste 
stable (elle est actuellement de 
2% environ par an) seule la 
part de croissance supérieure à 
2% sera créatrice d'emploi. 
Compte tenu d'une augmenta­
tion probable de la population 
active de 0,6% par an environ, 
cela signifie que la croissance à 
moyen terme devrait être de 
l'ordre de 3 à 3,5% pour parve­
nir à une réduction progressive 
du chômage selon un rythme 
satisfaisant (0,5 à 1% par an) et 
augmenter. suffisamment le 
taux de l'emploi dans l'Union 
européenne. Cela est important 
entre autres pour résoudre les 
futurs problèmes fiscaux qu'en­
traînera le vieillissement de la 
population. 
avec un taux de croissance infé­
rieur, la seule manière d'aug­
menter l'emploi serait 
d'augmenter l'intensité d'em­
ploi de la croissance. Une façon 
d'y parvenir consisterait à ré­
duire la substitution de capital 
au travail, ce qui entraînerait 
une baisse du taux de crois­
sance de la productivité du tra­
vail, exprimée en rendement 
individuel. La création d'em­
plois grâce aux initiatives loca­
les, qui sont un moyen de 
répondre à de nouveaux be­
soins, est une autre manière 
d'augmenter l'intensité d'em­
ploi de la croissance. Dans cette 
perspective, une réduction des 
coûts indirects de main-d'oeu­
vre au bas de l'échelle, comme 
le suggérait le Livre blanc, 
pourrait s'accompagner d'une 
création réelle d'emplois. Le 
fait de lier cette réduction à des 
créations nettes d'emplois par 
les entreprises, lorsque l'em­
ployeur ne bénéficie de l'avan­
tage fiscal que si un nouvel 
emploi est créé, peut réduire les 
coûts incompressibles et préve­
nir les effets de déplacement 
- 9 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
ME2 Variation annuelle de l'emploi dans l'Union, 
633 1970-1995 
Variation annuelle (en %) 
T 2 
-1 h 
-2 
ME2 Taux d'emploi dans les Etats membres, 1985 et 1995 
641 
100 En % de la population en âge de travailler 
100 (lorsqu'une certaine catégorie 
de travailleurs bénéficiant des 
mesures d'incitation est recru­
tée au détriment d'autres caté­
gories). L'Union européenne 
doit se montrer à la hauteur de 
la mondialisation et de l'inté­
gration des nouveaux pays in­
dustriels, acteurs de premier 
plan dans le système économi­
que et commercial mondial. 
D'une part, cette situation ren­
forcera la concurrence dans l'in­
dustrie de transformation 
essentiellement mais aussi 
dans les services, elle requiert 
par ailleurs des politiques 
structurelles de soutien pour 
permettre aux individus et aux 
entreprises de s'adapter au 
changement. L'intégration des 
économies des marchés émer­
gents, en particulier celles 
d'Europe centrale et orientale, 
rendra également nécessaire 
une adaptation structurelle au 
niveau des stratégies des entre­
prises et des marchés de l'em­
ploi. D'autre part, cet 
ajustement structurel est égale­
ment nécessaire pour que les 
entreprises européennes puis­
sent tirer profit des perspecti­
ves d'emploi que représente 
l'accès à de nouveaux marchés. 
La principale conclusion de l'ana­
lyse macro-économique est que la 
restauration d'une trajectoire de 
croissance plus élevée, exposée dans 
les grandes orientations de politique 
économique, constitue à la fois la 
priorité numéro un et la meilleure 
manière, d'un point de vue politique 
et social, de résoudre durablement 
le problème de l'emploi dans l'Union 
européenne. Les réformes structu-
2sde wchei 
essentiellement en intervenant par 
des augmentations de la productivi­
té de l'économie de l'Union euro-
10-
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
péenne et en facilitant la conduite 
d'une politique macro-économique 
durable. 
Taux d'emploi faibles, 
taux de chômage 
élevés 
En 1995, l'emploi a augmenté dans 
l'ensemble de l'Union pour la pre­
mière fois depuis 1991, mais il reste 
beaucoup à faire pour compenser les 
pertes d'emploi subies au cours des 
trois années 1991 à 1994 (graphique 
ME2633). Pendant cette période, 
l'Europe a perdu quelque 5 millions 
d'emplois et le nombre des actifs oc­
cupés était inférieur de 4 millions au 
nombre enregistré quatre ans plus 
tôt (soit un déclin de 2,5%). En Fin­
lande et en Suède, leur nombre était 
inférieur de quelque 10% à ce qu'il 
était quatre ans plus tôt. L'emploi a 
continué à chuter en 1995 dans cer-
tains États membres comme 
l'Allemagne, l'Italie et le Portugal. 
Le taux d'emploi dans l'Union, qui 
n'est que de 60% environ, est sensi­
blement inférieur à ce qu'il était il y 
a 20 ans et considérablement infé­
rieur à ceux des États-Unis et du 
Japon, pays dans lesquels il a aug­
menté depuis le milieu des années 
1970 (graphique ME2624). Dans 
l'ensemble, en effet, les États mem­
bres parviennent un peu mieux seulement qu'après le deuxième choc 
du prix du pétrole des années 1980, 
à offrir un emploi à ceux qui en cher­
chent; la situation varie toutefois 
considérablement entre les pays 
(graphique ME2641). 
En 1995, le chômage au sein de 
l'Union était inférieur à son niveau 
de 1994, mais après avoir chuté de 
son taux record de 11,3% en avril 
1994 à 10,7% en juillet 1995, il est 
resté stable, avant de recommencer 
à augmenter en novembre 1995 pour 
atteindre 10,9% au printemps 1996 
et 10,8% en juillet. Seuls cinq des 15 
États membres ont connu une baisse 
constante du chômage depuis juillet 
1995; dans huit États, le chômage a 
augmenté (graphique ME 2625), no­
tamment en Allemagne (où il a 
atteint 8,9% alors qu'il était de 8,1% 
douze mois plus tôt). 
L'augmentation du chômage aurait 
même été encore plus forte si le taux 
moyen d'activité n'avait pas conti­
nué à baisser en 1995, après son 
déclin des quatre années précéden­
tes. Cette baisse se concentre sur 
deux groupes: les jeunes (des deux 
sexes) de moins de 25 ans et les hom­
mes de tout âge. Le déclin du taux 
d'activité des jeunes correspond à 
peu près à une augmentation de leur 
participation à l'éducation et à la 
formation initiale, ce qui reflète à la 
fois les efforts déployés par les États membres pour améliorer les niveaux 
de qualification, et la décision des 
jeunes de retarder leur entrée sur un 
marché du travail dans lequel les 
perspectives d'emploi sont limitées. 
En outre, la baisse du nombre des 
jeunes entrant sur le marché du tra­
vail risque d'être renforcée par 
l'évolution démographique; le nom­
bre déjeunes présents sur le marché 
du travail et disposant de nouvelles 
compétences serait alors nettement 
insuffisant pour compenser les taux 
croissants des départs à ia retraite 
dans les groupes plus âgés. 
L'évolution constante vers une re­
traite anticipée a eu une 
conséquence disproportionnée sur le 
taux d'activité des hommes de plus 
de 50 ans. Bien que l'âge officiel de la 
retraite soit de 65 ans dans la plu­
part des États membres, dans 
l'Union, moins d'un tiers des hom­
mes âgés de 60 à 64 ans sont encore 
économiquement actifs et un peu 
plus des deux tiers seulement dans 
la tranche des 55-59 ans. Plus pré­
occupante est la sortie croissante du 
marché du travail dans le groupe des 
25—49 ans, classe d'âge de forte acti­
vité. 
ME2 Taux d'emploi, 1973-95 
624 
OQ En % de la population des 15-64 ans 
50 70 FN» 
60 Japon 
..•-1--- —y' 
Etals-Unis .••"*' 
EUR15 80 
70 
60 
50 ME2 Taux de chômage, 1373-95 
625 
En % de la population ecft/e 
1373 1875 1877 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1S93 1995 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 
11 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
Croissance de la 
production et emploi 
La reprise de la croissance de l'em­
ploi en 1995 reflète l'augmentation 
du PIB. L'emploi réagit à l'évolution 
de la production avec un décalage, 
c'est pourquoi on peut s'attendre à 
une progression lente de l'emploi 
dans l'ensemble de l'Union en 1996, 
en dépit du taux modeste des prévi­
sions actuelles concernant la hausse 
du PIB. L'accroissement du PIB ré­
sulte de îa combinaison d'une 
augmentation de la productivité (va­
leur ajoutée par salarié) et du 
volume de travail (population active 
totale). En 1995, la productivité a 
augmenté de 1,9% et l'emploi de 
0,6%. Toutefois, l'accroissement du 
PIB a entraîné une progression de 
l'emploi plus importante dans cer­
tains pays que dans d'autres. En 
Allemagne et en Italie, dans les an­
nées 1993-95, l'augmentation du 
PIB correspondait approximative­
ment à la moyenne de l'Union 
européenne mais l'emploi a diminué. 
Dans d'autres États membres qui 
avaient un taux de croissance simi­
laire (Belgique, Espagne, France, 
Royaume-Uni et particulièrement 
Pays-Bas) l'emploi a progressé. 
La nécessité d'augmenter une crois­
sance génératrice d'emplois est l'un 
des objectifs prioritaires de la straté­
gie européenne de l'emploi, le but 
étant de parvenir à ce que la crois­
sance de la production se traduise 
par une augmentation du nombre 
des emplois. En d'autres termes, la 
politique de l'Union ne vise pas seu-
lement à assurer une simple 
croissance du PIB, elle doit permet­
tre de générer une création d'emploi 
pour offrir du travail tant aux per­
sonnes qui sont sans emploi qu'à 
celles qui sont découragées d'en 
chercher un par suite de l'absence de 
perspectives d'emploi. Elle n'est pas 
destinée à ralentir le taux de crois­
sance de la productivité. Une forte 
croissance de la productivité est, au 
contraire, une condition indispensa­
ble à une compétitivité de l'économie et à une prospérité accrues. La créa­
tion d'emploi dans les PME en est un 
exemple. Au cours de la période 
1993-95, une augmentation de 10% 
du chiffre d'affaires des PME s'est 
accompagnée d'une croissance de 
l'emploi supérieure à 5%, alors que 
le même taux d'augmentation du 
chiffre d'affaires dans de grandes en-
treprises a donné lieu à une 
croissance de l'emploi de 3% seule­
ment. 
Même dans les pays qui ont le 
mieux réussi à traduire la crois­
sance en emplois supplémentaires, 
l'augmentation récente de l'emploi 
au sein de l'Union était sensible­
ment inférieure à celle des États-
Unis, où l'augmentation du PIB n'a 
été que légèrement supérieure en­
tre 1993 et 1995, mais où la popula­
tion active occupée a augmenté de 
plus de 2% par an en moyenne, con­
tre une augmentation seulement 
marginale dans l'ensemble de l'Eu­
rope. Cela reflète partiellement le 
fait que, alors que la croissance de 
la production est soutenue aux 
États-Unis depuis 1991, l'économie 
européenne n'est qu'au début de la 
reprise. En grande partie toutefois, 
cela traduit la différence fondamen­
tale du taux de création nette d'em­
ploi pour une croissance donnée du 
PIB, qui a été beaucoup plus impor­
tante à long terme aux États-Unis 
qu'en Europe. 
Diverses analyses ont été avancées 
pour expliquer cette différence au 
niveau de l'intensité d'emploi de la 
croissance, mais le poids respectif à 
attribuer aux différents facteurs ne 
fait pas l'unanimité. Deux éléments 
importants sont, premièrement, les 
disparitions considérables d'emploi 
intervenues à long terme dans 
l'agriculture et l'industrie de trans­
formation en Europe, sensiblement 
supérieures à celles enregistrées 
aux États-Unis, où elles ont été as­
sociées à une croissance plus impor­
tante de la production plutôt qu'à 
une croissance plus faible de la pro­
ductivité et à une compétitivité et 
un dynamisme plus grands. Le deuxième élément est le taux plus 
élevé de création nette d'emplois aux 
États-Unis dans les services, où la 
croissance de la production (ou va­
leur ajoutée) n'était pas très 
différente de celle obtenue en Eu­
rope. C'est la croissance élevée de 
l'emploi par rapport à la production 
dans ce secteur qui est à la base de 
la croissance créatrice de nombreux 
emplois dans l'ensemble de l'écono­
mie américaine. Mais il existe des 
différences au niveau de l'impor­
tance de la croissance de l'emploi 
dans le secteur des services et dans 
la mesure dont les services sont four­
nis par les secteurs privé ou public 
(voir ci-dessous). Cette tenue de 
l'emploi est également liée aux fai­
bles taux d'augmentation moyenne 
des salaires ou aux faibles hausses 
des coûts globaux de main-d'oeuvre, 
ainsi qu'à un ensemble de facteurs 
tels que l'élargissement des écarts 
au bas de la grille des salaires, no­
tamment dans les années 1970 et 
1980, et au meilleur fonctionnement 
des marchés des services. Cette flexi­
bilité de la grille des salaires, 
associée à la faible couverture et aux 
limitations du système d'assurance-
chômage qui oblige de nombreux 
chômeurs à travailler pour n'importe 
quel taux de salaire, est un facteur 
important qui explique la création 
d'emplois à faible productivité dans 
les services aux États-Unis. 
Nécessité d'agir 
Il est donc indispensable de pour­
suivre sans relâche la stratégie eu­
ropéenne de l'emploi et il ne faut pas 
se contenter de la faible baisse du 
chômage intervenue depuis 1994. Il 
faut continuer la modernisation de 
l'Europe, en exploitant pleinement 
le potentiel offert par l'Union. 
- La réalisation du Marché uni­
que entraîne la création de la 
plus grande économie du 
monde en termes de PIB et de 
pouvoir d'achat, avec 370 mil­
lions de consommateurs. L'har­
monisation de la législation 
dans différents domaines et 
- 12 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
l'élimination des entraves au 
commerce et à la libre circula­
tion des facteurs de production 
dans les secteurs des services, 
de la passation des marchés pu­
blics ou des marchés financiers 
ont abouti à une augmentation 
du commerce intracommunau­
taire et constituent donc un ou­
til de modernisation ultérieure 
de l'économie, de la croissance 
et de la création d'emploi en 
Europe. Il faut poursuivre ce 
processus, l'améliorer et exploi­
ter pleinement les avantages 
qu'il présente. La coopération 
insuffisante des Etats membres 
en matière de fiscalité, et no­
tamment de fiscalité indirecte 
où les décisions requièrent l'u­
nanimité, semble être actuelle­
ment l'un des obstacles majeurs 
à la compétitivité entre un seul 
marché et 15 marchés diffé­
rents, non coordonnés, dont les 
systèmes fiscaux diffèrent. L'in­
frastructure de l'Europe doit 
également être développée pour 
aller de pair avec le Marché 
unique, elle doit abandonner un 
patchwork de réseaux natio­
naux au profit de réseaux véri­
tablement transeuropéens en 
matière de transport, d'énergie 
et de télécommunications. 
Cette économie commune, op­
portunément exploitée, offre en 
matière de croissance et de 
nouveaux emplois, des perspec­
tives que chaque pays ne pour­
rait pas atteindre 
individuellement. 
L'Union monétaire européenne 
assurera les conditions d'une 
croissance soutenue et d'un 
chômage réduit. L'obligation de 
maintenir la convergence amé­
liorera les conditions favorables 
à un dosage équilibré de mesu­
res monétaires et budgétaires. 
Le cadre macro-économique 
stable stimulera les investisse­
ments et la consommation pri­
vée. En outre, l'union 
monétaire permettra au poten­
tiel du marché intérieur de se réaliser pleinement. L'élimina­
tion permanente des distorsions 
des taux de change augmentera 
la transparence des prix, la con­
currence et l'efficacité. 
- La modernisation des systèmes 
d'emploi en Europe. L'ancien 
système de l'emploi, avec la 
production en série et une 
main-d'oeuvre essentiellement 
masculine possédant un seul 
type de qualifications, n'existe 
plus. L'économie moderne re­
pose sur les connaissances, l'in­
formation et la technologie 
jouent un rôle crucial dans la 
restructuration de l'organisa­
tion du travail et génèrent une 
économie fondée sur les qualifi­
cations et la polyvalence des in­
dividus. Chaque année, 10% au 
moins de tous les emplois dis­
paraissent et sont remplacés 
par de nouveaux, dans de nou­
veaux procédés, de nouvelles 
entreprises, exigeant de nouvel­
les qualifications. Mais l'évolu­
tion rapide de la demande du 
marché du travail ne s'est pas 
accompagnée de mesures adé­
quates du côté de l'offre pour 
améliorer les compétences de la 
main-d'oeuvre. Ce marché du 
travail à deux vitesses est l'une 
des causes fondamentales des 
problèmes du marché du travail 
en Europe. La compétitivité à 
long terme de l'économie euro­
péenne dépend donc d'une ap­
proche nouvelle, coordonnée, 
dans laquelle l'investissement 
dans les ressources humaines, 
dans la formation et le recy­
clage, dans la réinsertion des 
chômeurs, améliorera à la fois 
la qualité de l'offre de personnel 
qualifié et la flexibilité du mar­
ché du travail. 
Ce changement structurel assure­
rait une croissance durable de l'em­
ploi à moyen et à long terme. Il 
devrait être complété par l'évolu­
tion appropriée des coûts de la 
main-d'oeuvre. En outre, des pers­
pectives d'emploi suffisantes, no­tamment dans les services, doivent 
être proposées à ce segment de la 
population active dont on ne peut 
pas raisonnablement espérer qu'il 
devienne hautement qualifié. Cela 
permettra notamment à l'économie 
européenne de relever le défi et 
d'exploiter les perspectives que pré­
sentent une mondialisation et une 
concurrence croissantes des pays 
émergents et nouvellement indus­
trialisés, incluant non seulement 
les pays du Sud-est asiatique mais 
aussi ceux d'Europe centrale et 
orientale. L'accès à de nouveaux 
marchés offre des perspectives qui 
devraient déboucher sur une créa­
tion d'emploi. Le défi consiste à dé­
velopper de nouveaux domaines de 
spécialisation et de nouveaux do­
maines de création d'emploi en Eu­
rope, en remplacement d'activités 
dans lesquelles les faibles coûts de 
main-d'oeuvre sont l'élément clé de 
la concurrence de ces pays et la 
mondialisation croissante de la pro­
duction risqueraient d'accroître en­
core le chômage dans les secteurs à 
faible coût de main-d'oeuvre dans 
l'Union et la pression favorable à 
des mesures protectionnistes dans 
ces secteurs. 
Création et 
destruction ;ezn is 
Les caractéristiques sectorielles de 
la croissance de l'emploi étaient 
pratiquement les mêmes dans toute 
l'Union en 1995: les services aux 
entreprises, la santé, l'éducation, 
les loisirs, les services et le secteur 
de l'environnement personnels re­
présentaient la majeure partie de 
l'apport net en emplois, alors que 
des emplois continuaient à dispa­
raître dans l'agriculture et, dans la 
plupart des États membres, dans 
les industries de transformation (à 
l'exception de la fabrication d'ins­
truments de précision, en partie liée 
au développement de la protection 
de l'environnement). II s'agit-là 
d'une tendance à long terme, tout 
aussi manifeste aux États-Unis et 
au Japon. Dans ces deux économies, 
13-
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
les secteurs d'activité dans lesquels 
la création de l'emploi a été la plus 
forte sont pratiquement les mêmes 
qu'en Europe, tout comme les sec­
teurs dans lesquels l'emploi a baissé 
ou est resté pratiquement inchan­
gé. Toutefois, l'échelle des change­
ments diffère. 
Au cours du dernier cycle conjonc­
turel, l'emploi dans les PME a bien 
résisté. A partir de 1988-1990, 
alors que l'emploi augmentait dans 
les entreprises de toutes tailles, son 
expansion a été plus significative 
dans les PME. Depuis 1991, l'em­
ploi dans les toute petites entrepri­
ses (moins de 10 salariés) a 
continué à croître. Dans les petites 
entreprises ( 10 à 49 salariés) et les 
moyennes (50 à 249 salariés), l'em­
ploi s'est maintenu, alors qu'il a 
commencé à chuter dans les gran­
des. Depuis l'embellie, toutefois, 
l'emploi a considérablement repris 
dans les grandes entreprises. 
En Europe, 18 millions d'emplois 
supplémentaires ont été créés dans 
les services au cours des 13 années 
1980-1993, contre 22 millions aux 
États-Unis. Proportionnellement, 
l'échelle de la croissance de l'emploi 
a été d'un tiers environ plus impor­
tante aux États-Unis qu'en Europe. 
Les services collectifs (santé, servi­
ces sociaux et éducation) et les acti­
vités de loisirs ont contribué à 
l'emploi à raison de près de 1% par 
an aux États-Unis et de 0,5% par an 
en Europe et au Japon. Les seuls 
autres secteurs constituant une 
source importante de création nette 
d'emploi en Europe et aux États-
Unis étaient les services aux entre­
prises, la distribution, l'hôtellerie et 
la restauration. 
Une différence plus marquée entre 
l'Europe et les États-Unis, et plus 
encore entre l'Europe et le Japon, 
concerne l'industrie et l'agriculture. 
En Europe, ces secteurs ont, à eux 
deux, perdu 13 millions d'emplois. 
Aux États-Unis, les emplois ont di­
minué de moins de deux millions et 
au Japon, ils ont augmenté légère­ment. Ces différences sont dues es­
sentiellement à des changements 
concernant l'emploi dans l'indus­
trie, l'emploi en agriculture ayant 
chuté dans les trois économies — 
bien qu'à de degrés divers. En ter­
mes quantitatifs, l'ampleur des dis­
paritions d'emplois dans ces deux 
secteurs est un aspect de la mau­
vaise tenue de l'emploi en Europe 
par rapport aux États-Unis plus im­
portant que ne l'est le faible taux de 
création d'emploi dans les services: 
si on lui appliquait le même rythme 
de création d'emploi dans les servi­
ces qu'aux Etats-Unis, l'Union eu­
ropéenne aurait créé 7 millions 
d'emplois supplémentaires, alors 
qu'en réalité, l'industrie de la trans­
formation a perdu 6 millions d'em­
plois de plus que les Etats-Unis et 
l'agriculture et le bâtiment en ont, 
ensemble, perdu quelque 4 millions 
de plus. 
A la différence des services, la 
meilleure tenue de l'emploi aux 
États-Unis dans l'industrie reflète 
entièrement un taux beaucoup plus 
élevé de croissance de la production 
qu'un taux plus faible de croissance 
de la productivité. En fait, cette der­
nière aussi a été plus importante 
qu'en Europe au cours des quinze 
dernières années, contribuant ain­
si, avec la dévaluation considérable 
du dollar par rapport à d'autres 
monnaies, à accroître la compétiti­
vité des producteurs américains sur 
les marchés intérieurs et à l'expor­
tation, et donc à soutenir le dévelop­
pement de la production. 
Par ailleurs, dans les services, 
l'augmentation de la production 
semble avoir été pratiquement la 
même aux États-Unis et en Europe, 
la croissance plus forte de l'emploi 
reflétant, dans ce cas, une crois­
sance de productivité beaucoup 
plus limitée aux États-Unis ou, en 
d'autres termes, un modèle de déve­
loppement à plus forte intensité de 
main-d'oeuvre. Cela ne semble tou­
tefois pas être simplement lié à un 
taux plus faible d'augmentation des 
salaires moyens dans les services aux États-Unis, étant donné que la 
hausse des coûts salariaux réels 
dans les services (+3,9% pour la pé­
riode 1984-94) n'a pas été beaucoup 
plus faible qu'en Europe (+4,7%). 
Elle pourrait aussi être liée à une 
dispersion plus vaste des salaires, 
notamment au bas de la grille des 
salaires au cours des années 1970 et 
1980, où il semble qu'une propor­
tion importante des nouveaux em­
plois créés dans les services 
s'adressait à des travailleurs peu 
qualifiés et peu rémunérés. 
Toutefois, dans les années 1990, un 
renversement de tendance semble 
s'être produit aux Etats-Unis: les 
données relatives à la localisation 
sectorielle des nouveaux emplois 
dans ce pays indiquent que la crois­
sance de l'emploi s'est concentrée 
dans des activités beaucoup plus 
spécialisées. En effet, 68% de la 
croissance nette de l'emploi à temps 
plein intervenue entre 1994 et 1996 
concerne des catégories d'emploi of­
frant des salaires supérieurs à la 
moyenne. En outre, 52% de la crois­
sance de l'emploi se situait dans les 
30% correspondant aux catégories 
d'emploi les mieux rémunérées. 
Ce renversement de tendance s'est 
accompagné d'un changement de 
politique aux États-Unis, qui in­
siste maintenant beaucoup plus sur 
la nécessité d'améliorer la qualité 
des emplois, en particulier dans les 
emplois peu qualifiés, d'où les ef­
forts de l'administration améri­
caine pour améliorer et étendre la 
formation et l'aptitude à l'emploi. 
Cette convergence dans l'approche 
politique ressortait des conclusions 
de la Conférence du G7 sur l'emploi, 
qui s'est tenue à Lille. 
Mobilité sectorielle et 
rotation des emplois 
En Europe comme aux États-Unis, 
l'ampleur de la création et de la 
disparition d'emplois intervenant 
chaque année est considérable, elle 
est de très loin supérieure aux va-
14 -
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
riations nettes de l'emploi qui re­
tiennent habituellement l'atten­
tion. Si l'on considère la population 
active occupée, au sein de l'Union, 
dans un secteur donné et à un mo­
ment donné, une personne sur huit 
ne travaillait pas du tout l'année 
précédente ou ne travaillait pas 
dans ce secteur. Si l'on ajoute le 
nombre des personnes qui changent 
d'emploi au sein d'un même secteur, 
chaque année, la rotation de la 
main-d'oeuvre touche une personne 
sur six environ, soit pratiquement 
la même proportion qu'aux États-
Unis, et dans certains États mem­
bres tels que l'Espagne, le 
Danemark, les Pays-Bas ou le 
Royaume-Uni cette proportion est 
encore plus grande. 
Toutefois, l'ampleur des mouve­
ments intersectoriels n'a pas grand-
chose à voir avec le taux de 
croissance de l'emploi des secteurs, 
ou même avec le fait qu'ils sont en 
expansion ou en déclin. Les niveaux 
de qualification exigés des tra­
vailleurs et, de ce fait, l'importance 
de la formation nécessaire pour ef­
fectuer la tâche, semblent plus im­
portants. Ainsi, en agriculture, la 
rotation des emplois (pour les sala­
riés uniquement) atteint 20 à 25% 
par an, alors que dans l'hôtellerie et 
la restauration, elle est de près de 
30%. En revanche, dans le secteur 
bancaire, les assurances et l'admi­
nistration publique, secteurs où les 
ME Variation des emplois à temps plein et 
262 à temps partiel, 1967-05 
g .En % de l'emploi total 
[dans Tannée debase 
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 exigences en matière d'éducation et 
de formation sont en moyenne net­
tement supérieures, par an seuls 
quelque 9% des salariés sont r^ou-
veaux dans le secteur. Dans une 
certaine mesure, cela reflète les dif­
ficultés que rencontrent les gens 
pour changer de profession (plutôt 
que pour occuper des emplois simi­
laires dans des secteurs différents) 
dans un certain nombre de pays, ce 
qui semble rester une source d'in­
flexibilité du marché du travail. 
Nécessité d'agir 
La comparaison de la situation de 
l'Europe et des États-Unis en ma­
tière de croissance de l'emploi pose 
un certain nombre de questions po­
litiques, auxquelles il n'est pas fa­
cile de répondre. 
— Les États-Unis ont réussi à gé­
nérer davantage d'emplois et à 
créer un modèle de croissance 
qui génère davantage d'em­
plois. Les raisons de cette situa­
tion et les enseignements que 
les États membres de l'Union 
européenne peuvent en tirer 
continuent à susciter des dé­
bats et tournent autour de fac­
teurs sociaux, politiques, 
culturels et économiques. Bien 
que la dispersion des bas salai­
res aux États-Unis par rapport 
à l'Europe soit un facteur im­
portant, d'autres entrent en li­
gne de compte, tels que des 
différences dans le degré de mo­
bilité de la main-d'oeuvre (pour 
diverses raisons) et la régula­
tion des marchés des produits 
et des services. Même si ce type 
d'écarts de salaires serait diffi­
cilement compatible avec le mo­
dèle social européen, on 
constate malgré tout une con­
vergence croissante d'opinions 
sur l'approche du problème, 
comme l'indiquent les conclu­
sions de la Conférence du G7 
sur l'emploi, qui précisent qu'il 
ne s'agit pas de choisir entre 
l'aggravation du chômage et 
une plus grande inégalité des revenus. Il est évident toutefois 
que des réformes pragmatiques 
sont nécessaires pour suppri­
mer d'éventuels obstacles è, la 
recherche d'emplois et pour 
pouvoir améliorer le fonctionne­
ment des marchés de l'emploi. 
Dans ce contexte, une réduction 
des coûts du travail non sala­
riaux, en particulier si elle est 
ciblée sur les salaires les plus 
bas, contribuerait à augmenter 
l'emploi. Mais l'impact risque­
rait d'être limité, c'est pourquoi 
il est capital de réunir les con­
ditions qui permettent d'accroî­
tre davantage le taux de 
croissance que l'évolution de la 
productivité et de s'attaquer à 
tout autre facteur susceptible 
d'entraver le potentiel de crois­
sance de l'économie euro­
péenne. 
Par ailleurs, bien que l'atten­
tion politique se porte sur les 
secteurs de croissance en tant 
que tels et sur les mesures qui 
permettent de promouvoir de 
nouvelles activités, si l'Europe 
a échoué à maintenir des taux 
de croissance de l'emploi suffi­
samment élevés, c'est en 
grande partie du fait de l'am­
pleur des disparitions d'emploi 
dans les secteurs en déclin. Cel­
les-ci sont essentiellement 
dues, non pas au progrès tech­
nologique et à l'automatisation 
qui suppriment des emplois, 
mais à de faibles taux de crois­
sance de la production. Cela 
souligne la nécessité de 
meilleurs niveaux de compétiti­
vité et de conditions de marché 
plus favorables. 
L'ampleur de la rotation des 
emplois n'indique pas une trop 
grande rigidité des marchés du 
travail, au moins en termes de 
limitation excessive des mouve­
ments intersectoriels des tra­
vailleurs. Les données 
montrent cependant que les 
travailleurs peu qualifiés repré­
sentent une grande partie de 
- 15 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
ces mouvements et qu'il leur 
est peut-être plus facile de 
changer d'activité que ce n'est 
le cas pour des travailleurs 
dont les qualifications sont plus 
grandes et, en général, plus 
spécifiques. On peut toutefois 
se demander si l'existence de 
nombres de plus en plus grands 
de ménages bi-actifs n'est pas 
un facteur qui limite la mobilité 
géographique. 
Flexibilité et sécurité 
Le débat en cours ces dernières an­
nées insiste de plus en plus sur la 
nécessité d'une flexibilité accrue sur 
les marchés du travail européens 
comme condition structurelle indis­
pensable à la compétitivité et à la 
croissance de l'emploi. Le consensus 
est beaucoup moins grand sur ce que 
signifie cette flexibilité, comment il 
faudrait la réaliser et si, à elle seule, 
elle est une condition suffisante de 
croissance. En même temps, tout in­
dique que les marchés du travail 
européens deviennent plus flexibles 
en termes d'organisation du travail, 
de cadre réglementaire et d'aména­
gement du temps de travail. 
Le nombre des personnes qui tra­
vaillent la nuit et le week-end a 
augmenté ces dernières années dans 
la plupart des pays de l'Union—bien 
que beaucoup rechignent encore à le 
faire (une récente enquête menée au­
près d'employeurs de cinq pays 
indique que les entreprises ont du 
mal à trouver du personnel qui ac­
cepte de travailler le samedi) — ce 
qui constitue un pas vers une orga­
nisation plus souple du travail. En 
même temps, la durée moyenne de la 
semaine de travail pour les person­
nes qui travaillent à temps plein n'a 
pratiquement pas changé au cours 
de cette même période et a même 
augmenté entre 1990 et 1995. La 
réduction de la durée moyenne du 
travail intervenue au cours des quel­
que dix dernières années au sein de 
l'Union, résulte en partie d'une re­
distribution de l'emploi entre les secteurs (en particulier de la dispa­
rition d'emplois en agriculture, où le 
nombre d'heures de travail est géné­
ralement important) et, surtout, 
d'une augmentation du travail à 
temps partiel. 
En effet, la majorité des emplois sup­
plémentaires nets créés au début des 
années 1990 étaient des emplois à 
temps partiel, tant féminins que 
masculins, tendance qui s'est pour­
suivie en 1995 (graphique ME2626). 
Quelque 71% des emplois masculins 
supplémentaires nets, et près de 
85% des emplois féminins, étaient à 
temps partiel. Cela reflète une évo­
lution vers un marché de l'emploi 
plus flexible et le fait que les droits 
des travailleurs à temps partiel en 
matière d'emploi sont souvent moins 
grands que ceux des travailleurs à 
temps plein. En outre, la croissance 
relativement faible des emplois mas­
culins à temps plein a probablement 
contribué pour une grande part à la 
cessation d'activité de nombreux tra­
vailleurs. La hausse importante du 
travail à temps partiel chez les hom­
mes concerne le groupe d'âge le plus 
actif, où il a augmenté de 50% au 
cours de la période 1990-95, et une 
proportion importante d'entre eux 
ont accepté un emploi à temps par­
tiel parce qu'ils ne trouvaient pas 
d'emploi à temps plein. 
De même, une part considérable des 
emplois créés en 1995 étaient tem­
poraires. Le travail temporaire re­
présentait la totalité de 
l'augmentation de l'emploi mascu­
lin au sein de l'Union et presque la 
moitié de l'augmentation de l'em­
ploi féminin. Bien que l'emploi tem­
poraire constitue une part 
relativement faible de l'emploi total 
dans l'Union (12% environ), plus de 
50% des chômeurs qui ont trouvé du 
travail en 1995 ont accepté des em­
plois temporaires. Un pourcentage 
sensiblement plus important des 
moins de 25 ans occupait des em­
plois temporaires (51% contre 45% 
pour la tranche des 25-49 ans). Si 
certains de ces emplois compor­
taient une période de formation, ce n'est pas une raison pour accepter 
un emploi temporaire. La part des 
chômeurs ayant bénéficié d'une de 
ces formations en alternance était 
en fait inférieure à la part des sala­
riés qui travaillaient déjà. Ainsi, 
pour la plupart d'entre eux, les 
seuls emplois disponibles étaient 
des emplois temporaires. 
La relation entre emploi temporaire 
et niveau d'instruction n'est pas 
uniforme au sein de l'Union et on ne 
peut pas, de manière générale, as­
socier emplois temporaires et fai­
bles qualifications. S'il est vrai que 
dans le Sud de l'Union, une part 
relativement importante de person­
nes ayant un faible niveau d'ins­
truction occupe des emplois 
temporaires, dans le Nord, quel­
qu'un dont le niveau d'instruction 
est élevé risque davantage d'occu­
per un emploi temporaire qu'une 
personne ayant un niveau d'ins­
truction plus faible. 
La plupart des États membres con­
sidèrent l'expansion de 
l'organisation flexible du travail 
comme un élément clé de l'évolution 
de la structure de l'emploi, en parti­
culier grâce à l'assouplissement des 
règles régissant le travail à temps 
partiel et les contrats temporaires, 
mais aussi à la reréglementation du 
temps de travail. D'autres réglemen­
tations, notamment en matière 
d'embauché et de licenciement, ris­
quent d'affecter la création d'emploi 
et le rythme auquel les entreprises 
adaptent leur main-d'oeuvre pour 
répondre au changement. Dans plu­
sieurs États membres, des modalités 
spécifiques ont été instaurées qui 
lient des conditions de travail plus 
flexibles et la création d'emploi. 
Nécessité d'agir 
Si ces données indiquent une flexi­
bilité de l'économie européenne 
plus grande qu'il y a dix ans, jus­
qu'ici son impact sur la création 
d'emploi n'est pas visible. C'est 
peut-être qu'il reste encore des obs­
tacles à la création d'emploi. Il faut 
16 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
donc se demander pourquoi le po­
tentiel d'emploi qui découle d'un 
travail et d'une organisation du 
temps de travail plus flexibles ne se 
matérialise pas. L'explication sem­
ble résider dans la manière dont les 
entreprises abordent la réorganisa­
tion des modalités de production et 
de travail. Les mesures prises se 
limitent souvent à des changements 
en marge de la main-d'oeuvre, elles 
passent par un recours accru à î'ex-
ternalisation, aux contrats tempo­
raires et au travail atypique. Afin 
d'exploiter pleinement le potentiel 
d'emploi qu'offrent de nouvelles for­
mes d'organisation du travail, une 
approche positive et plus ample est 
justifiée, avec la participation ac­
tive des travailleurs. 
- Toute politique de redistribution 
du travail est dépendante de 
l'abaissement des barrières en­
tre les marchés du travail inté­
rieur et extérieur, pour que les 
chômeurs puissent trouver un 
emploi et que les personnes tra­
vaillant à temps partiel ou ayant 
des emplois temporaires puis­
sent trouver des emplois à 
temps plein, qui présentent une 
plus grande sécurité. L'introduc­
tion de politiques visant à pro­
mouvoir la flexibilité, par 
exemple en facilitant l'emploi de 
travailleurs à temps partiel ou 
sur la base de contrats à durée 
déterminée, soulève des ques-
ME Population figée de 25 à 59 ans selon le 
262 niveau d'instruction 
En%du total •Enseignement supérieur 
BSecond cycle du secondaire 1 
CO 
Ci 
O 
G? 2&8 30-4 354 404 ,«£4 60-4 55-9 tions concernant le rôle du filet 
de sauvetage social et l'égalité 
entre les femmes et les hommes. 
Une réduction de la durée du 
travail, accompagnée d'une réor­
ganisation intelligente du temps 
de travail, peut être profitable 
aux employeurs et aux salariés. 
Il convient d'encourager la diffu­
sion de changements innovants 
en matière d'organisation du 
travail et de durée du travail, 
ainsi que de bonnes pratiques 
dans la gestion des changements 
organisationnels, notamment 
pour les petites et moyennes en­
treprises. Il convient également 
de développer les expériences 
consistant à associer des réduc­
tions du temps de travail et des 
avantages fiscaux ou de sécurité 
sociale, qui ont jusqu'ici été as­
sez limitées et tentées essentiel­
lement au niveau local ou de 
l'entreprise. 
La persistance de rigidités sur 
les marchés des produits et des 
services empêche la réalisation 
de tout le potentiel d'une flexibi­
lité accrue sur les marchés du 
travail. Il faut identifier ces rigi­
dités et prendre des mesures 
pour les supprimer. 
"L'organisation qualifiante" doit 
apparaître comme une compo­
sante essentielle de la flexibilité. 
De nouvelles formes de partena­
riat entre les entreprises, avec 
d'autres organisations et avec 
des éducateurs seront nécessai­
res pour disposer des indispen­
sables compétences nouvelles et 
évolutives. Le perfectionnement 
des compétences pendant les 
heures de travail peut, davan­
tage que des réductions du 
temps de travail, contribuer à 
accroître la flexibilité. 
La capacité des entreprises à 
s'adapter aux changements 
technologiques et du marché dé­
pend de l'efficacité de la manière 
dont elles sont organisées pour exploiter les ressources non ma­
térielles, en particulier la re­
cherche et le développement, 
l'innovation et la formation tout 
au long de la vie. Pour relever ce 
défi et maintenir en même 
temps l'équilibre entre flexibilité 
et sécurité, les entreprises doi­
vent être organisées de façon à 
offrir à tous les travailleurs un 
accès permanent à la connais­
sance et à l'information pour 
renforcer leur capacité à s'adapt­
er et leur aptitude à l'emploi. 
L'aptitude de la main-d'oeuvre à 
l'emploi doit constamment être 
renforcée par la formation. Si­
non les entreprises recourraient 
davantage à des contrats de tra­
vail flexibles, avec une sécurité 
d'emploi moindre, pour s'adapt­
er rapidement aux changements 
de la demande de travail, et les 
arguments en faveur d'un inves­
tissement dans la formation 
d'une main-d'oeuvre principale 
risqueraient de perdre de leur 
force. Les grandes entreprises 
japonaises investissent dans la 
formation dans le cadre de sys­
tèmes d'emploi à vie pour que 
les bénéfices de la formation res­
tent dans l'entreprise. En Eu­
rope, la flexibilité ne doit pas 
être définie en termes de préca­
rité accrue de l'emploi. 
Un concept européen de sécuri­
té par rapport à l'emploi de­
vrait insister davantage sur 
l'aptitude à l'emploi des tra­
vailleurs sur le marché du tra­
vail que sur leur sécurité dans 
leur emploi actuel, encoura­
geant ainsi la flexibilité et l'ac­
ceptation du changement, dans 
le cadre du processus d'amélio­
ration de la productivité et de 
la création d'emploi. 
Dans le contexte de l'aptitude à 
l'emploi et de la sécurité, une 
plus grande flexibilité dépendra 
de l'existence d'un niveau ap­
proprié de protection sociale. 
L'expérience de certains pays 
17 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
montre qu'une économie flexi­
ble peut être maintenue en 
combinant une politique effi­
cace, active, du marché du tra­
vail avec des niveaux élevés de 
protection sociale. De hauts ni­
veaux de rendement et de pro­
duction peuvent assurer un 
système reposant sur le consen­
sus quant aux rôles et obliga­
tions respectifs de la politique 
du marché du travail, des em­
ployeurs et des travailleurs, 
pour que les marchés puissent 
être flexibles. L'évolution ré­
cente de la politique danoise du 
marché du travail offre un 
exemple d'une telle approche 
consensuelle. Mais l'expérience 
danoise montre également 
qu'un tel système doit être com­
plété par des règles strictes en 
matière de contrôle et d'appli­
cation afin de contenir les coûts 
qu'il représente pour le budget 
et de prévenir un effet démobi­
lisateur sur l'offre de travail. 
Il faut repenser radicalement tous 
les systèmes du marché du travail 
qui sont concernés — protection de 
l'emploi, durée du travail, protec­
tion sociale, santé et sécurité —pour 
les adapter à un monde du travail 
qui sera organisé différemment, 
dans lequel le concept de sécurité des 
travailleurs doit être reformulé en 
insistant davantage sur la sécurité 
fondée sur l'aptitude à l'emploi dans 
le marché du travail que sur la sé­
curité fondée sur le poste de travail 
de l'individu. Le centre d'intérêt doit 
se déplacer d'un débat simpliste sur 
la régulation — dérégulation vers 
un nouvel équilibre entre flexibilité 
et sécurité de l'aptitude à l'emploi, 
avec des avantages tangibles pour 
les travailleurs et les employeurs. 
Un sentiment diffus de précarité, 
sensible non seulement chez les chô­
meurs mais également dans la po­
pulation active occupée, a contribué 
à diminuer la confiance des consom­
mateurs et à ralentir les perspectives 
de reprise. Qualifications 
pour l'avenir 
L'évolution technologique et la con­
currence entre les entreprises sti­
mulent le rythme des changements 
structurels. Dans dix ans, 80% de la 
technologie que nous utilisons au­
jourd'hui sera obsolète et remplacée 
par des technologies nouvelles, plus 
avancées. D'ici là, 80% de la main-
d'oeuvre ne disposera, comme base 
de travail, que d'une éducation et 
d'une formation formelles, vieilles 
de plus de dix ans. 
L'évolution vers le perfectionnement 
de la main-d'oeuvre est inexorable. 
Entre 1983 et 1991, le nombre des 
personnes classées comme person­
nel de direction, personnel spécialisé 
et personnel technique a augmenté 
de plus de 25% par an, alors que la 
croissance totale de l'emploi tournait 
autour de 1% seulement par an. Le 
glissement vers des professions hau­
tement qualifiées s'est poursuivi en 
1995 au sein de l'Union. L'augmen­
tation de l'emploi dans ces 
professions a représenté la plus 
grande partie de l'accroissement de 
l'emploi des hommes et des femmes 
enregistré au cours de l'année. 
Mais un niveau d'éducation élevé 
n'est pas une garantie d'emploi. 
Dans tous les États membres, la pro­
portion des chômeurs ayant un fait 
des études supérieures s'accroît. Di­
vers facteurs ont abouti à ce 
paradoxe apparent. Le relèvement 
global des niveaux d'études signifie­
ra vraisemblablement que la 
proportion de personnes plus quali­
fiés augmentera parmi les 
chômeurs. Bien que les niveaux 
d'études augmentent, l'éducation et 
la formation offertes dans de nom­
breux cas ne répond pas aux 
qualifications requises, en ce qui con­
cerne tant un éventail plus large de 
compétences qu'une flexibilité ac­
crue. 
Le schéma de l'évolution de l'emploi 
dans les secteurs a des répercussions importantes sur les niveaux de qua­
lification et d'enseignement exigés 
de la main-d'oeuvre. Les secteurs 
dans lesquels les emplois augmen­
tent le plus rapidement sont, en 
général mais pas toujours, ceux dans 
lesquels les travailleurs ont un ni­
veau relativement élevé 
d'instruction et de formation, alors 
que ceux dans lesquels l'emploi dé­
cline sont, dans l'ensemble, ceux 
dans lesquels les niveaux d'instruc­
tion et de qualification sont 
relativement faibles. Alors que dans 
les secteurs en déclin, quelque 45% 
des personnes occupées au sein de 
l'Union n'ont pas poursuivi leurs étu­
des au-delà de la scolarité obligatoire 
et que 13% seulement possèdent un 
diplôme universitaire ou équivalent, 
dans les secteurs à forte croissance, 
seuls 27% n'ont pas poursuivi après 
la scolarité obligatoire et 35% possè­
dent des diplômes universitaires, 
bien que ce groupe de secteurs com­
prenne l'hôtellerie et la restauration, 
où le personnel a un niveau d'ins­
truction parmi les plus bas. 
En outre, la proportion des person­
nes qui risquent de perdre leur 
emploi est sensiblement plus forte 
chez celles dont le niveau d'enseigne­
ment est faible que chez celles qui 
ont un niveau de qualifications plus 
élevé, qu'il s'agisse de secteurs en 
expansion ou en déclin. Cela indique 
clairement que l'évolution sectorielle 
renforce l'évolution professionnelle 
au sein des secteurs et réduit la de­
mande de travailleurs peu qualifiés, 
alors que la demande augmente pour 
les niveaux d'études supérieures. 
Ces dernières années, les États 
membres ont pris de nombreuses 
mesures pour améliorer la struc­
ture, la qualité et l'adéquation de 
l'éducation et de la formation pro­
fessionnelle, pour les salariés 
comme pour les chômeurs (graphi­
que ME2627). 
Des instruments très divers ont été 
utilisés pour promouvoir l'investis­
sement dans la formation pour ceux 
qui travaillent, y compris les prélè-
-18 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
vements destinés à financer la for­
mation (IRL), l'investissement en 
formation obligatoire (F), les allége­
ments fiscaux ou les réductions des 
cotisations sociales (F, NL). Une 
mesure très répandue est la promo­
tion du congé formation (B, DK, D, 
F, P, FIN, SV). 
De même, tous les Etats membres 
disposent d'une panoplie de pro­
grammes de formation destinés aux 
chômeurs; dans la majorité d'entre 
eux, la promotion de la participa­
tion est la pierre angulaire de la 
mise en oeuvre des politiques du 
marché du travail (voir ci-dessous). 
Toutefois, malgré cela, au cours des 
trois dernières années, on a enregis­
tré une baisse sensible, de 7,1% à 
6,9% par rapport à l'ensemble des 
chômeurs, de la proportion des chô­
meurs âgés de 25 à 59 ans partici­
pant à une formation,. 
En dépit de ces améliorations, il 
n'est pas certain que le rythme ac­
tuel de développement des ressour­
ces humaines et les dispositions 
institutionnelles existantes suffi­
sent pour que l'Europe relève les 
défis mondiaux du XXIème siècle. 
Nécessité d'agir 
Le défi politique est donc double: 
premièrement, réaliser un saut 
qualitatif en matière d'investisse­
ment dans les ressources humaines 
pour relever les niveaux globaux de 
qualifications afin de répondre à 
l'évolution vers des emplois plus 
qualifiés. Pour cela, il faut à la fois 
une éducation et une formation de 
meilleure qualité, obéissant aux 
lois du marché, et une amélioration 
considérable de l'efficacité et de 
l'adéquation des programmes ac­
tuels. Deuxièmement, préparer une 
main-d'oeuvre adaptée, à même de 
répondre aux besoins de l'évolution 
structurelle permanente. Cela im­
plique deux types d'action: une pour 
les chômeurs et les nouveaux venus 
sur le marché du travail, une autre 
pour ceux qui occupent déjà un em­ploi et qui constituent la majeure 
partie de la main-d'oeuvre. 
- Dans un marché du travail où 
les besoins en qualifications ne 
font que croître, trop de chô­
meurs n'ont pas de qualifica­
tions suffisantes. Les personnes 
dont la formation est obsolète 
ou inappropriée rencontrent 
des difficultés pour réintégrer 
la population active. Relever les 
niveaux d'ensemble des qualifi­
cations signifie que ceux qui ont 
les plus faibles niveaux d'ins­
truction se retrouveront encore 
plus loin derrière et seront en­
core plus menacés d'exclusion 
sociale. Un effort particulier 
s'impose pour améliorer leurs 
niveaux de qualifications, afin 
qu'ils puissent participer plus 
efficacement à un marché du 
travail de plus en plus compéti­
tif. 
- Mais le défi encore plus grand 
concerne le recyclage des effec­
tifs occupés pour leur permettre 
de s'adapter aux nouvelles exi­gences. Cela est particulière­
ment important pour les tra­
vailleurs peu qualifiés; la 
valorisation et l'élargissement 
de leurs qualifications en cours 
d'emploi pourraient constituer 
l'investissement le plus impor­
tant et le plus rentable pour pré­
venir le chômage de longue 
durée et promouvoir l'aptitude à 
l'emploi. La plupart des actions 
de formation et de perfectionne­
ment sont organisées pour les 
jeunes (voir ci-dessous), non 
pour les travailleurs occupés ou 
pour ceux qui ont perdu leur em­
ploi après avoir travaillé pen­
dant 10, 20 ou 30 ans. 
Une meilleure conception et une 
meilleure offre de formation de­
vraient reposer sur un partena­
riat entre l'industrie et le 
gouvernement, afin d'établir des 
liens entre eux et les besoins de 
la vie professionnelle. L'indus­
trie doit reconnaître son rôle 
dans l'offre de formation de la 
main-d'oeuvre, et l'offre publi­
que de formation doit répondre 
ME2Chômage des jeunes dans les Etats membres, 1990 et 
629 1995 
lf>L I L »L O l> SF I UKCIl » 0K D OR E F If*. I L NL O P SF S UK E18 
En % de la population active En % de la population des 15-24 ans 
- 19 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
aux besoins de l'industrie et aux 
souhaits des salariés. 
La valorisation de la main-
d'oeuvre nécessitera une refonte 
en profondeur de l'éducation et 
de la formation, qui puisse rat­
traper la révolution des TIC et 
suivre le rythme de leur évolu­
tion constante dans les années à 
venir. Cela implique une inter­
action nouvelle entre travail et 
formation, en remplacement de 
l'ancienne entre travail et non 
travail. Le système éducatif doit 
abandonner l'enseignement au 
profit de l'apprentissage. Les en­
treprises doivent proposer da­
vantage d'initiation pratique au 
travail. Il faut offrir aux chô­
meurs un recyclage plutôt qu'un 
chômage de longue durée et une 
déqualification. 
Stopper le déclin du taux d'acti­
vité des travailleurs âgés, des 
hommes en particulier, sur le 
marché du travail constitue un 
défi important. Un grand nom­
bre de ceux qui partent en pré­
retraite sont des travailleurs 
peu qualifiés, qui ont souvent 
connu une longue période de 
chômage. H semble que la socié­
té ne sache pas quoi faire d'eux 
et ne s'en préoccupe pas. La 
compétitivité future de l'écono­
mie européenne et de sa main-
d'oeuvre dépend du niveau 
ME ChAmage da bague dorée daas 
262 l'Union, 1969-93 
En%*schflrnaur» BChôm*« > 1 an 
30 
«0 
30 
20 
50 
0 
1966196719661989199019911992199319941995 d'activité de ces travailleurs. Les 
efforts visant à améliorer la re­
valorisation et la mise à niveau 
devraient se concentrer davan­
tage sur ce groupe. 
L'Europe doit élaborer une nouvelle 
structure d'éducation et de formation 
tout au long de la vie, qui s'attache 
particulièrement à réaliser l'égalité 
des chances entre les femmes et les 
hommes, mais qui s'intéresse égale­
ment davantage aux travailleurs 
âgés et aux travailleurs handicapés. 
Cet effort est déjà entrepris dans le 
cadre de 1996 Année européenne de 
l'apprentissage tout au long de la vie 
et du Livre blanc de la Commission 
"enseigner et apprendre". Mais il est 
impératif de mettre un terme au 
vieillissement croissant des qualifi­
cations de la population active 
adulte, tant pour ceux qui travaillent 
encore que pour ceux qui ont déjà 
quitté la vie professionnelle. 
Les objectifs 
structurels de la 
politique de l'emploi 
La stratégie de réemploi définie à 
Essen a souligné la priorité à accor­
der à certains groupes défavorisés 
sur le marché du travail: les jeunes, 
les chômeurs de longue durée et les 
femmes au chômage. 
Ensuite, dans le rapport conjoint du 
Conseil de Madrid et dans le rap­
port intérimaire conjoint du Conseil 
de Florence, la stratégie a été déve­
loppée et traduite en trois objectifs 
structurels pour la politique de 
l'emploi. 
- Intégration des jeunes dans 
la vie professionnelle: Tous 
les jeunes devraient recevoir le 
niveau d'éducation, de forma­
tion et d'expérience du travail 
nécessaire pour les rendre ap­
tes à occuper un emploi 
- Prévention du chômage de 
longue durée: Tous les chô­meurs devraient avoir la possi­
bilité de bénéficier de mesures 
de recyclage ou de réintégration 
avant de devenir des chômeurs 
de longue durée 
- Promotion de l'égalité des 
chances dans le cadre de 
toutes les politiques: Une po­
litique active d'élimination de 
la ségrégation du marché du 
travail en recourant à titre pro­
visoire à une nouvelle approche 
en matière de travail à temps 
partiel, ainsi que la conciliation 
de la vie de famille et de la vie 
active pour les hommes et les 
femmes. 
Ces objectifs structurels ne visent 
pas à limiter les politiques à cer­
tains groupes. Bien au contraire: il 
s'agit de mettre en oeuvre une poli­
tique globale pour permettre à l'en­
semble du marché du travail de 
fonctionner mieux. 
L'intégration des jeunes 
dans le marché du travail 
Le chômage des jeunes reste deux 
fois plus élevé que celui des adultes, 
à plus de 20% en moyenne. L'écart 
entre le chômage des jeunes et celui 
des adultes, qui s'était considérable­
ment réduit au cours des années 
1985-90 où l'on enregistrait une 
baisse du chômage, s'est à nouveau 
creusé avec la récession du début des 
années 1990. Mais il reste inférieur 
à ce qu'il était il y a dix ans et les 
effectifs concernés sont beaucoup 
plus réduits, en raison du déclin du 
taux d'activité des jeunes, associé à 
la diminution de leur population, 
(graphique ME 2629). 
Le nombre des jeunes entrés dans la 
vie active en 1995 dans l'Union au­
rait baissé naturellement, même si 
leur taux d'activité n'avait pas chuté, 
car l'importance numérique de ce 
groupe d'âge diminue dans la plu­
part des États membres. A lui seul, 
cet effet démographique a réduit les 
effectifs des jeunes de 1% environ en 
20 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
1995 et, si l'on ajoute la baisse d'ac­
tivité, le déclin était de quelque 3% 
pour cette seule année. A la diffé­
rence d'autres groupes d'âge, ces 
tendances sont pratiquement les mê­
mes chez les hommes et chez les 
femmes. 
La plupart des mesures prises par 
les 'États membres pour améliorer 
les perspectives d'emploi des jeunes 
visent à leur donner la possibilité 
d'acquérir des compétences et des 
qualifications adaptées au marché 
du travail et à éviter le chômage. 
Elles sont notamment destinées à 
réduire le nombre déjeunes quittant 
le système éducatif et/ou formatif 
prématurément, sans qualifications 
ou avec peu de qualifications. 
Certains États membres garantis­
sent une place en apprentissage aux 
jeunes qui souhaitent en avoir une 
au terme de la scolarité obligatoire 
(NL, UK). D'autres veillent à ce qu'il 
existe un nombre minimum de pla­
ces dans l'enseignement secondaire 
du deuxième degré pour que quicon­
que le souhaite puisse en avoir une 
(FIN, SV). Plusieurs États membres 
se sont fixé pour objectif d'augmen­
ter les taux d'activité à divers 
niveaux (ES, F, IT, UK). Même dans 
les États membres ayant de longues 
traditions en matière de program­
mes d'apprentissage, des mesures 
sont actuellement prises pour ren-
forcer ces programmes ou améliorer 
leur image auprès des employeurs et 
des jeunes. D'autres États membres 
élaborent ou étendent les systèmes 
de formation professionnelle pour les 
rendre plus attrayants. 
Nécessité d'agir 
Comme les taux d'emploi et de chô-
xcage des jeunes réagissent 
fortement aux tendances globales du 
marché du travail, pour qu'une stra­
tégie en faveur des jeunes obtienne 
de bons résultats, elle devra combi­
ner des politiques de l'offre, pour 
préparer adéquatement les jeunes 
au marché du travail, et des politi­
ques d'action sur la demande, pour améliorer le fonctionnement du mar­
ché du travail et attaquer à la racine 
les causes du chômage élevé et per­
sistant des jeunes. 
- Du côté de la demande, une in­
tervention précoce est capitale 
pour empêcher les jeunes de se 
retrouver au chômage et de glis­
ser ensuite vers le chômage de 
longue durée. Les données mon­
trent que, par rapport aux jeu­
nes qualifiés, les jeunes sans 
qualifications courent quatre 
fois plus de risques de se trouver 
au chômage. La politique de­
vrait s'attacher à réduire l'anal­
phabétisme et l'échec scolaire et 
à augmenter le niveau d'éduca­
tion. Certains pays ont fixé des 
objectifs quantitatifs, limités 
dans le temps, pour améliorer 
les niveaux. Lorsqu'ils existent, 
ces objectifs devraient être sup­
portés par des ressources appro­
priées. 
- Les mesures actives conçues 
pour les jeunes chômeurs de­
vraient être déclenchées beau­coup plus tôt que ce n'est géné­
ralement le cas actuellement. 
Une importance excessive accor­
dée à la réglementation régis­
sant l'ouverture des droits à 
l'allocation chômage peut entraî­
ner les jeunes dans de longs dé­
lais de carence et risque de 
transformer une politique active 
du marché de l'emploi en une 
politique réparatrice, asservie 
au système d'allocation, alors 
qu'il faudrait une politique dy­
namique qui s'efforce de réinté­
grer ces jeunes dans le marché 
du travail. 
Lorsque les jeunes arrivent sur 
le marché du travail, ils de­
vraient avoir accès à un ensem­
ble intégré de conseils et 
d'orientations et avoir la possibi­
lité de développer les compéten­
ces et l'expérience requises. 
Moderniser le modèle d'appren­
tissage lorsqu'il existe, et élabo­
rer des programmes qui 
reflètent l'essence du système 
dual est une façon d'y parvenir. 
Pour ceux qui ont déjà des quaîi-
BRU Taux d'activité des femmes âgées de 26 à 49 ans dans 
1415 les Etats membres, 1987 et 1395 
100 En % de la population des 25-49 ans 100 
Ë15 Inclut les nouveaux Lander (D87: estimation); SF, S: 1985; 8; 25-44 
21-
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
fications professionnelles, le 
plus important est d'avoir accès 
aux emplois pour pouvoir acqué­
rir une expérience profession­
nelle appropriée. Les pays qui 
garantissent l'offre d'une expé­
rience professionnelle ou d'une 
formation après une certaine pé­
riode de chômage ont réussi à 
réduire considérablement le chô­
mage des jeunes. 
- Du côté de la demande, l'offre 
d'une expérience professionnelle 
et des emplois de base sont es­
sentiels. Les partenaires sociaux 
ont un rôle clé à jouer dans ce 
domaine et dans l'élaboration de 
formes novatrices d'organisation 
du travail (interruptions de car­
rière, retraite par étapes, etc) et 
d'horaire flexible, afin de créer 
des débouchés supplémentaires 
pour aider les jeunes à accéder 
au marché du travail. 
La prévention et la lutte contre le 
chômage des jeunes en Europe, et 
notamment contre le chômage de 
longue durée, requièrent des mesu­
res ciblées, précoces, actives sur le 
marché du travail, associant expé­
rience professionnelle et offre de for­
mation pour les trois millions de 
jeunes qui se trouvent au chômage 
depuis six mois au moins. Ces mesu­
res devraient être conçues pour 
maximiser les chances d'emploi 
pour ce groupe pendant. toute leur 
vie active et réduire le risque d'un 
chômage ultérieur. 
La prévention 
du chômage 
de longue durée 
En 1995 dans l'Union, le chômage 
de longue durée est passé de 48% 
des chômeurs à plus de 50% 
(EUR 12). La proportion de chô­
meurs sans emploi depuis deux ans 
ou plus a augmenté davantage en­
core, passant de 27% à plus de 30% 
(ME 2628). Le chômage de longue 
durée a progressé sans cesse depuis 1992, année où sa proportion est 
descendue à 41%, chiffre le plus bas 
sur une période de dix ans. 
Par rapport aux personnes actuelle­
ment occupées, une proportion 
beaucoup plus grande des actuels 
chômeurs a déjà connu une période 
de chômage par le passé (il s'agis­
sait souvent d'un chômage de lon­
gue durée). La proportion de la 
population active passant par une 
période de chômage semble toute­
fois avoir augmenté au fil du temps. 
Dans l'Union, près de 45% des jeu­
nes âgés de moins de 25 ans ont 
connu une période de chômage 
avant ou après leur premier emploi. 
Le chômage de longue durée est le 
résultat des sorties et des entrées 
dans le chômage. Les données four­
nies par certains Etats membres in­
diquent que quelque 20% des 
chômeurs risquent de devenir chô­
meurs de longue durée. 
Le chômage de longue durée en­
traîne également une 
déqualification. Non seulement les 
personnes perdent confiance et 
amour-propre pendant de longues 
périodes de chômage, mais elles per­
dent aussi leur aptitude à l'emploi. 
Ce processus a de profondes consé­
quences sur les personnes et sur 
l'ensemble de l'économie. 
L'ampleur du chômage de longue 
durée révèle des insuffisances dans 
les politiques économiques et de 
l'emploi. La situation globale de 
l'emploi explique partiellement le 
problème, mais les différentes stra­
tégies de politique du marché du 
travail sont tout aussi importantes. 
Les Etats membres qui adoptent 
une politique dynamique ont mieux 
réussi à prévenir le chômage de lon­
gue durée (Luxembourg, Dane­
mark, Autriche, Suède). 
La plupart des Etats membres ont 
suivi une stratégie axée sur les 
prestations, comportant peu de po­
litique active, et les mesures actives 
visent souvent à éliminer le chô­mage de longue durée et non à le 
prévenir. Les mesures réparatrices 
sont nécessaires et importantes, 
mais si la politique du marché du 
travail se limite à ces mesures, on 
risque de donner de mauvais si­
gnaux aux demandeurs d'emploi, 
aux entreprises et aux services de 
l'emploi, qui retardent l'action et 
donc entretiennent, ou créent 
même, un chômage de longue du­
rée. 
Nécessité d'agir 
L'action politique doit aborder le 
problème du chômage de longue du­
rée sous deux angles différents: ré­
intégrer les chômeurs de longue 
durée dans le monde du travail et 
empêcher les chômeurs de devenir 
chômeurs de longue durée.Cette ap­
proche est motivée par deux consi­
dérations. Premièrement, les 
mesures dynamiques visent à stop­
per l'entrée dans le chômage de lon­
gue durée, en agissant sur le 
nombre des chômeurs de longue du­
rée, sur la longueur des périodes de 
chômage et sur le chômage total. 
Deuxièmement, les mesures seront 
probablement plus rentables si l'on 
intervient lorsque les gens n'ont pas 
encore perdu confiance et sont en­
core aptes à l'emploi. 
- La réintégration devrait com­
mencer bien avant que les per­
sonnes ne deviennent des 
chômeurs de longue durée et ne 
se découragent. Les Etats mem­
bres doivent indiquer clairement 
dans les programmes plurian-
nuels que cette approche pré­
ventive approuvée sera 
appliquée dans l'activité quoti­
dienne des services de l'emploi. 
- Une action précoce requiert un 
suivi systématique des person­
nes qui risquent de devenir des 
chômeurs de longue durée. Le 
service local de l'emploi doit 
pouvoir offrir un service d'orien­
tation et de conseil de grande 
qualité. 
22-
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
Une réintégration réussie inclut 
souvent une formation aux nou­
veaux emplois plus qualifiés; un 
vibrage plus précis des besoins 
en qualifications des entreprises 
et de l'économie locale améliore 
les perspectives pour les chô­
meurs. 
Des mesures de formation en al­
ternance peuvent aider les chô­
meurs à surmonter leur 
réticence à suivre une forma­
tion, motiver les chômeurs de 
longue durée en leur indiquant 
d'éventuels débouchés profes­
sionnels. L'expérience acquise 
en cours d'emploi est plus appré­
ciée par les employeurs que la 
formation "pure". 
Les programmes de création 
d'emploi devraient reposer sur 
un partenariat actif et un finan­
cement commun faisant interve­
nir tous les acteurs du marché 
local du travail. Il faudrait insis­
ter particulièrement sur une 
participation active des parte­
naires sociaux. Les programmes 
de création d'emploi à plus pe­
tite échelle, qui s'adressent aux 
groupes et collectivités les plus 
défavorisés, offrent souvent de 
meilleures perspectives que cer-
tains programmes à grande 
échelle et sont plus rentables. 
De manière plus générale, le 
succès des stratégies de préven-
tion et de réinsertion dans la 
lutte contre le chômage de lon­
gue durée et l'exclusion sociale, 
dépend du développement d'ins­
titutions et de structures de sou­
tien plus vastes (travail à temps 
plein et à temps partiel, travail 
indépendant, éducation et for­
mation, conciliation de la vie fa­
miliale et de la vie 
professionnelle). 
L'efficacité et la valeur de politi­
ques du marché du travail acti­
ves pour prévenir et combattre 
le chômage de longue durée ne 
devraient pas être jugées uni­quement en fonction de place­
ments de courte durée, mais 
aussi en fonction de l'employabi-
lité à long terme. 
- Il conviendrait de développer, en 
tant qu'élément important d'une 
stratégie préventive, dynami­
que, le concept de marchés tran­
sitoires du travail, avec des 
emplois de courte durée, qui 
contribuent à entretenir ou re­
trouver l'aptitude à l'emploi. 
Une action précoce est l'élément cru­
cial de la lutte contre le chômage de 
longue durée, au niveau tant de la 
prévention que de la réinsertion. La 
nature du chômage de longue durée 
nécessite une approche diversifiée 
pour répondre aux différents be­
soins de ce groupe, qui inclut des 
structures appropriées de soutien, 
une formation en alternance et la 
participation active des services pu­
blics de l'emploi. 
La promotion de 
l'égalité des chances 
femmes-hommes 
L'égalité des chances femmes-hom­
mes est un objectif essentiel de la 
Stratégie européenne de l'emploi. 
Ceci est dû en partie à la participa­
tion accrue des femmes sur le 
marché de l'emploi et à leur rôle sans 
cesse croissant dans l'économie euro­
péenne. Dans une certaine mesure, 
donc, les femmes connaissent déjà 
des progrès, certes incomplets, mais 
réels, en matière d'égalité d'accès, de 
chances, de conditions et de rémuné­
rations. 
Les femmes, et elles seules, sont à 
l'origine de la croissance de la main-
d'oeuvre de l'Union au cours des 
quelque 20 dernières années, et elles 
vont probablement conserver ce rôle 
à l'avenir. Les taux de participation 
des femmes, dans la tranche des 
25-49 ans, par exemple, traduisent, 
au cours de la brève période de 1987 
à 1995, une croissance de leur pro­portion dans la population en âge de 
travailler (passant de 63% à un peu 
plus de 70%) dans l'ensemble des 15 
États membres (Graphique 
BRU 1415). Au cours de cette même 
période, cette proportion a augmenté 
partout, sauf au Danemark, en Fin­
lande et en Suède, où elle reste 
élevée (plus de 80%), et l'accroisse­
ment a été plus particulièrement 
sensible dans des pays où le niveau 
au début de cette période était faible, 
comme l'Espagne et l'Irlande, où leur 
proportion est passée de 40% environ 
à quelque 58-59%. Néanmoins, la 
participation des femmes dans cette 
tranche d'âge reste inférieure à ce 
qu'elle est aux États-Unis, où elle se 
rapproche de 80% — ce qui corres­
pond à une différence effective dans 
le nombre de femmes qui travaillent 
(eu égard à la différence de taille de 
la population) de 6 millions environ. 
Alors que les taux d'emploi et de 
participation des femmes ont eu ten­
dance à augmenter au fil du temps, 
ceux des hommes ont eu tendance à 
diminuer. Un peu plus de 62% de la 
création nette d'emplois dans 
l'Union en 1995, tout comme au 
cours de ces dernières années, s'est 
faite au profit des femmes et non des 
hommes. Dans une certaine mesure, 
ceci reflète le schéma de l'évolution 
des secteurs d'emploi, la croissance 
des effectifs se concentrant dans les 
services, tandis que se poursuit le 
déclin des emplois de l'agriculture et 
des industries de transformation; où 
les hommes sont prédominants. 
Les secteurs d'activité qui connais­
sent la croissance la plus rapide du 
point de vue des effectifs sont ceux: où 
les femmes sont sur-représentées. 
Dans ces secteurs, plus de 60% des 
postes sont occupés par des femmes 
(dans l'Union) et une proportion 
comparable des créations d'emploi 
bénéficient aux femmes et non aux 
hommes. Par contraste, les hommes 
occupent plus de 70% des emplois 
dans les secteurs en déclin de l'in­
dustrie. Une proportion sensible des 
femmes dans les secteurs en expan­
sion des services ont un haut niveau 
-23 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
d'enseignement (diplômes de l'ensei­
gnement supérieur ou équivalent). 
De fait, quelque 70% de femmes pos­
sédant ce niveau de qualification 
travaillaient dans ces secteurs en 
1995 contre 46% seulement d'hom­
mes à niveau égal. Et, ce qui est 
peut-être plus significatif, un peu 
plus de 40% des femmes ayant seu­
lement un niveau d'enseignement de 
base travaillaient dans les secteurs 
d'activité en expansion, contre 14% 
seulement d'hommes. 
Toutefois, le chômage des femmes 
n'a guère été affecté par la reprise et 
reste plus élevé que celui des hom­
mes dans l'ensemble des États 
membres à l'exception du Royaume-
Uni et de la Suède. Le taux moyen de 
chômage de l'Union dans son ensem­
ble a moins diminué que celui des 
hommes entre 1994 et 1995. Mais 
entre le milieu de l'année 1995 et le 
printemps de 1996, les taux de chô­
mage respectifs des hommes et des 
femmes ont augmenté à peu près 
dans les mêmes proportions avant de 
se stabiliser. L'Allemagne constitue 
une exception dans la mesure où le 
chômage des hommes a augmenté 
plus vite que celui des femmes, ce 
phénomène reflétant cependant lar­
gement le retrait sensible des 
femmes du marché de l'emploi dans 
l'ancienne RDA, où leur participa­
tion était particulièrement forte. 
Nécessité d'agir 
La participation constante des fem­
mes sur le marché du travail est 
essentielle pour l'évolution ulté­
rieure de l'emploi en Europe, en 
particulier au regard des tendances 
démographiques pour l'avenir. À des 
taux élevés de participation des fem­
mes sont associés des taux élevés de 
croissance de l'emploi, des revenus et 
du développement économique glo­
bal. La politique dans ce domaine 
devrait donc viser à garantir et faci­
liter l'accès des femmes à des 
perspectives d'emploi adéquates et 
appropriées. En dépit du fait que la création 
d'emplois a tendance à être due 
dans une plus forte proportion 
aux femmes qu'aux hommes, il 
n'en reste pas moins vrai que les 
femmes, dans l'ensemble de 
l'Union, sont plus touchées par 
le chômage que les hommes. Il 
importe de mettre en oeuvre des 
actions propres à garantir que 
les femmes soient équitablement 
traitées au travail et qu'elles 
aient toute latitude pour conju­
guer leurs responsabilités pro­
fessionnelles et familiales sans 
subir de détriments dans leur 
carrière. 
Un élément est essentiel: il faut 
davantage de services plus effi­
caces pour aider les membres 
des ménages à mieux concilier 
responsabilités professionnelles 
et familiales (notamment pour 
la garde des enfants et les soins 
aux personnes âgées). Ceci im­
plique une révision de toutes les 
réglementations pénalisant di­
rectement ou indirectement les 
femmes lorsqu'elles interrom­
pent leur activité professionnelle 
en cas de grossesse ou pour s'oc­
cuper d'enfants ou de personnes 
à charge. 
Il est impératif de ne pas négli­
ger les nombreux hommes dont 
les qualifications ne sont plus 
requises sur le marché du tra­
vail et qui sont condamnés à 
l'inactivité à long terme, qu'elle 
prenne la forme du chômage de 
longue durée ou d'une retraite 
précoce. Jusqu'à présent, aucune 
mesure concrète n'a été conçue 
pour les aider à se remettre au 
travail et la politique reste axée 
sur des mesures passives d'aide 
aux revenus sous toutes sortes 
de formes (allocations chômage, 
allocations invalidité, pensions 
de retraite anticipée ou aide so­
ciale). 
Marquer la politique du marché 
de l'emploi au coin de l'égalité 
des chances implique une étude de l'impact sur les sexes pour 
voir si des politiques nationales 
ont des effets involontaires, inat­
tendus, mais importants sur les 
relations entre les sexes quand 
bien même elles sont censées 
s'appliquer également aux fem­
mes et aux hommes, avec les 
mêmes effets. 
Les politiques devraient viser à élimi­
ner la ségrégation sur le marché du 
travail et tous les obstacles qui empê­
chent actuellement les femmes 
d'améliorer leur situation sur ce mar­
ché. Cette situation est caractérisée 
par des salaires beaucoup trop fai­
bles, des conditions de travail 
atypiques, l'insécurité de l'emploi et 
le manque cruel de perspectives de 
carrière. La politique menée devrait 
s'attacher à prendre pour toile de 
fond de son action l'égalité des chan­
ces femmes-hommes. 
Des mesures passives 
aux mesures actives 
Un certain nombre de facteurs, en 
particulier des développements dans 
le domaine macro-économique, ont 
contribué à l'émergence d'un chô­
mage massif. Mais les facteurs 
structurels ont eux aussi joué un 
rôle. La hausse du chômage est due 
à deux facteurs: davantage de per­
sonnes se retrouvent sans emploi, et 
les périodes de chômage s'allongent. 
Des politiques de l'emploi mal équi­
librées ont peut-être aggravé le 
chômage structurel en se bornant à 
soutenir les revenus de la majorité 
des chômeurs, au lieu de leur donner 
les moyens d'acquérir de nouvelles 
qualifications pour prendre un nou­
veau départ sur un marché du 
travail plus axé sur cet aspect. Ce 
phénomène a peut-être favorisé 
l'émergence du chômage de longue 
durée et de l'exclusion sociale. 
Les programmes multi-annuels de 
l'emploi confirment une croyance 
largement répandue selon laquelle 
les dépenses publiques devraient 
privilégier les politiques actives, et 
-24 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
non plus les mesures passives. Il est 
plus sensé de financer la création 
d'emploi que de se limiter à soutenir 
les revenus des chômeurs, et il con-
viendrait de privilégier 
l'investissement au lieu de la con­
sommation. Cependant, les 
méthodes pour ce faire sont diverses. 
Dans certains cas, on opte pour un 
renversement complet, les dépenses 
"passives" étant intégralement rem­
placées par des dépenses "actives", 
portant notamment sur des forma­
tions et des offres d'emploi, avec de 
nouvelles mesures qui tendent à 
mettre l'accent davantage sur les 
possibilités de reprendre un emploi. 
Dans d'autres, on recherché une 
meilleure complémentarité entre les 
deux catégories de dépenses, en liant 
le maintien des revenus et des pro­
grammes actifs de façon plus efficace 
grâce à une restructuration du ré­
gime des allocations de chômage 
pour renforcer les incitations à la 
recherche active de travail. 
Dans tous les États membres, le rôle 
essentiel des services publics de 
l'emploi dans la lutte contre le chô­
mage et l'instauration d'un degré 
élevé de flexibilité sur le marché du 
travail est reconnu. En réponse aux 
critiques qui soulignent l'impression 
d'inefficacité que donnent ces servi­
ces à la lumière de l'évolution des 
besoins du marché, la plupart des 
États membres les ont réformés. 
Cela implique souvent une décentra-
lisation des services, une 
déréglementation et le développe­
ment progressif des services du privé 
dans les activités de placement, l'of­
fre de services de conseils plus ciblés, 
ainsi qu'un effort pour améliorer 
l'orientation de la clientèle. 
En 1995, les 15 États membres ont 
consacré environ 180 milliards 
d'écus aux politiques du marché du 
travail, dont 63 milliards au titre de 
mesurés actives. Un peu plus du 
tiers seulement du total des dépen­
ses a été consacré à des mesures 
conçues spécifiquement pour pro­
mouvoir la réintégration des chômeurs, au Heu de maintenir leurs 
revenus. 
Une prise de conscience de la fai­
blesse relative des politiques actives 
dans le total des dépenses par la 
plupart des Etats membres ainsi que 
le niveau alarmant du chômage de 
longue durée ont conduit un grand 
nombre d'entre eux à redéployer des 
dépenses consacrées à un maintien 
passif des revenus des chômeurs au 
profit de mesures actives sur le mar­
ché pour les aider à trouver du 
travail. 
Cela est difficile à réaliser, surtout 
dans une période de récession où le 
nombre des chômeurs augmente et 
exerce une pression sur les ressour­
ces. Les récentes tendances en, 
matière de dépenses illustrent la 
propension des politiques passives à 
bloquer les politiques actives en pé­
riode de récession. Entre 1990 et 
1994, la part moyenne des politiques 
actives dans le total des dépenses au 
sein de l'Union est tombée de 36 à 
33%, avant de remonter à 35% en 
1995. 
L'augmentation constatée en 1995 
peut s'expliquer en partie par une 
légère réduction du chômage, et 
d'autre part par des efforts sensibles 
pour mettre en oeuvre une politique 
dynamique du marché. Cette straté­
gie ne se limite pas à remplacer des 
dépenses "passives" par des dépen­
ses "actives". Elle consiste pour une 
part importante à réviser complète­
ment le système de l'indemnisation 
du chômage, pour s'assurer que le 
niveau et la durée du chômage et des 
prestations d'assurance correspon­
dantes ne soient pas de nature à 
dissuader la recherche de travail, et 
pour intégrer de façon plus complète 
l'aide aux revenus dans l'application 
de programmes actifs. 
Nécessité d'agir 
Le succès d'un tel changement de 
politique dépendra de l'action en­
treprise à la fois pour réexaminer 
les objectifs et l'interaction des me­sures actives et passives, et d'un 
examen et d'un renforcement des 
instruments utilisés. 
- Cette action devrait sraccompa-
gner d'un réexamen de la fonc­
tion incitative des allocations, n 
faudrait obtenir deux effets. Pre­
mièrement, que les individus 
préfèrent à la passàriié de "as­
sistance financière Vattitvde ac­
tive de la recherche d'un emploi 
et de la participation. Beuxièine-
ment, proposer des programmes 
sur mesures pour aider les chô­
meurs à trouver une solution 
durable à leurs problèmes. Le 
caractère actif plus marqué des 
mesures est essentiel non seule­
ment pour réintégrer ceux qui 
sont àéjà. au chômage mais aussi 
pour engager le potentiel pro­
ductif de l'ensemble de la main-
d'oeuvre. Cependant, on ne 
saurait y parvenir que grâce à 
une bonne compréhension mu­
tuelle des responsabilités réci­
proques entre les chômeurs et 
les services publics qui ont pour 
mission de les aider à retrouver 
un emploi. 
- Les États membres utilisent 
toute une panoplie de mesures 
pour augmenter les incitations 
sous forme d'allocations, en par­
ticulier pour que des salariés 
peu qualifiés soient recrutés et 
convaincus d'accepter un nouvel 
emploi au lieu de rester inactifs. 
Ces mesures doivent concilier 
leurs effets directs et indirects, 
ce qui est délicat. Elles peuvent 
avoir pour effet de pousser da­
vantage les chômeurs à accepter 
un emploi, mais aussi de décou­
rager les conjoints. Elles peu­
vent aboutir à une réduction des 
taux d'imposition pour les bas 
salaires, mais provoquer un 
alourdissement de la charge fis­
cale pour les salaires intermé­
diaires ou moyens, réduire le 
coût total de la main-d'oeuvre 
pour les emplois les moins quali­
fiés, mais avoir un impact sensi­
ble sur le budget. Il faut 
-25 
Relever le défi du chômage — enjeux et politiques 
soigneusement éplucher les pro­
grammes et trouver les solutions 
les plus efficaces. 
Le service public de l'emploi a 
un rôle crucial à jouer à ce pro­
pos. Les États membres possè­
dent un large éventail de 
mesures pour développer et ré­
former leurs services. Jusqu'à 
présent, on s'est concentré sur la 
décentralisation, la réglementa­
tion et le ciblage des groupes 
ayant des besoins particuliers. 
De nouvelles réformes devraient 
d'attacher à renforcer les quatre 
fonctions principales du service 
public de l'emploi pour qu'elles 
puissent pleinement contribuer 
à la mise en oeuvre de politiques 
dynamiques de l'emploi. La pre­
mière de ces fonctions concerne 
l'activité traditionnelle d'inter­
médiaire qui consiste à rappro­
cher les offres et les demandes. 
La deuxième consiste dans l'in­
formation des chercheurs d'em­
ploi et des employeurs 
concernant les programmes et 
mesures, et la troisième a trait à 
l'orientation des demandeurs 
d'emploi, qu'il convient de con­
seiller sur les possibilités en ma­
tière de travail, de formation et 
de recyclage, et sur les différents 
régimes. La quatrième est la 
fonction "prestation", qui con­
siste à piloter des programmes 
actifs en étroite coordination 
avec les autres fonctions et le 
système d'aide aux revenus. Ces 
trois dernières fonctions exigent 
généralement un rôle beaucoup 
plus dynamique de la part des 
services de l'emploi, mais elles 
offrent potentiellement le plus 
de possibilités. Le défi: de 
l'incertitude à la 
confiance 
Avec le Marché unique, l'Europe est 
en train de faire un bond en avant 
dans la modernisation de l'économie. 
Ce marché fournit le cadre et le po­
tentiel favorables à la croissance et à 
des politiques macro-économiques 
axées sur l'emploi, permettant aux 
États membres de mieux exploiter 
l'effet multiplicateur, comme l'a sou­
ligné le Programme d'action pour 
l'emploi de la Commission — Un 
pacte de confiance. Avec le soutien 
constant des activités déployées 
dans le cadre des Fonds structurels 
communautaires, et plus particuliè­
rement du Fonds social européen, 
qui jouent un rôle notable dans la 
promotion de la cohésion économi­
que et sociale entre les États 
membres et en leur sein même, le 
Marché unique met en lumière le 
potentiel du processus d'intégration. 
Ce potentiel n'a pas encore été ex­
ploité au mieux. Une action 
coordonnée de façon constante est 
plus fructueuse que la somme des 
mesures individuelles, disparates, 
prises dans chaque État membre. 
Cette démarche implique l'abandon 
des politiques stériles d'appauvris­
sement du voisin au profit d'une 
politique fertile de croissance coor­
donnée, source de confiance pour les 
consommateurs et les investisseurs. 
Le présent rapport a défini les do­
maines d'action où ii sera toujours 
nécessaire d'intervenir si l'on veut 
mener à bien la stratégie d'emploi 
pour l'Europe. Les structures sont 
en place, il faut maintenant les faire fonctionner. La clef du succès réside 
dans la conciliation d'objectifs sou­
vent incompatibles. 
- agir de façon décidée pour conci­
lier la politique macro-économi­
que et structurelle de manière à 
améliorer le fonctionnement du 
marché de l'emploi en Europe 
parallèlement à des mesures 
propres à promouvoir la reprise 
de l'économie 
- allier résolument l'efficacité à 
l'équité, en promouvant la créa­
tion d'un emploi productif, tout 
en poursuivant les objectifs 
structurels d'intégration et de 
prévention répondant aux be­
soins des groupes les plus défa­
vorisés (jeunes et chômeurs de 
longue durée) dans le respect de 
l'égalité des chances 
- faire participer activement tous 
les intéressés aux décisions qui 
les concernent. Une économie et 
une société efficaces et équita­
bles ne peuvent fonctionner que 
si les employeurs et les tra­
vailleurs perçoivent de la même 
façon leur rôle et leur fonction 
dans cette société. 
L'Europe a les moyens de résoudre 
son problème d'emploi. La solution 
passe par la réponse à un certain 
nombres de choix graves et diffici­
les. La voie de la coopération, maî­
tre mot de la construction 
européenne depuis la fondation de 
la Communauté, est la mieux à 
même de dissiper le climat d'incer­
titude pour permettre à l'Europe 
d'aller de l'avant, confiante dans 
l'avenir. 
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ISSN 0254-1491 
COM(96) 485 final 
DOCUMENTS 
FR 04 05 
N° de catalogue : CB-CO-96-500-FR-C 
ISBN 92-78-09905-8 
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L-2985 Luxembourg 
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