COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - MISE A JOUR SEMESTRIELLE DU TABLEAU DE BORD POUR L'EXAMEN DES PROGRÈS RÉALISÉS EN VUE DE LA CRÉATION D'UN ESPACE "DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE" DANS L'UNION EUROPÉENNE - (I SEMESTRE 2001)

TABLE DES MATIERES

1. Introduction

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

2.2. Régime d'asile européen commun

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

2.4. Gestion des flux migratoires

3. Un véritable espace européen de justice

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

6. La citoyenneté de l'Union

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

8. Une action extérieure plus forte

9. Autres initiatives en cours

1. Introduction

Lors de sa réunion de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen a invité la Commission à proposer un "tableau de bord approprié" permettant de "suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires et pour respecter les échéances" fixées par le traité d'Amsterdam, par le plan d'action de Vienne et par les conclusions de Tampere pour la création d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice". En réponse, la Commission a présenté, en mars 2000, une communication au Conseil et au Parlement européen intitulée "Tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace 'de liberté, de sécurité et de justice' dans l'Union européenne" (COM(2000) 167 du 24 mars 2000). Le 29 mai 2000 a été présentée une version consolidée du tableau de bord, dans laquelle sont intégrées un certain nombre de clarifications apportées à la suite des commentaires formulés par certains États membres, soit pendant la session du Conseil du 27 mars 2000, soit ultérieurement.

La première mise à jour semestrielle du tableau de bord, conformément à l'engagement pris par la Commission de présenter un tel document une fois par présidence a été présentée en novembre 2000 sous présidence française (COM(2000)782 du 30/11/2000). A l'instar de l'édition de novembre 2000, la présente révision semestrielle ne comporte pas de changements dans la présentation ou dans les objectifs du champ d'application.

Cependant, à cette édition de mai 2001, a été ajouté un nouveau chapitre reprenant certaines initiatives des Etats membres ayant un lien avec les conclusions de Tampere et le Plan d'Action de Vienne.

Les principaux changements se trouvent dans la colonne intitulée "État d'avancement", qui constitue l'"objectif à horizon glissant" que les conclusions du Conseil européen de Tampere avaient fixé pour toutes les institutions et pour les États membres, et qui permet de suivre les progrès accomplis en vue de la réalisation de l'objectif de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne.

La présente version du Scoreboard, quoique inchangée dans sa structure, amorce la réflexion qui devra accompagner les institutions d'ici le Conseil Européen de Laeken en décembre 2001 lorsque, conformément aux conclusions de Tampere, reprises également par le Conseil européen de Stockholm en mars 2001, les progrès enregistrés dans la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne, devront être évalués..

Depuis la dernière édition de novembre 2000, le travail des institutions s'est poursuivi. La Commission a présenté, entre autres, des propositions législatives et/ou des communications relatives au modèle-type de visa, aux normes minimales régissant les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, au statut des ressortissants des pays tiers résidents de longue durée, à la reconnaissance mutuelle des décisions relatives à la responsabilité parentale, à la refonte des instruments communautaires en matière de droit de séjour et de demeurer, au renforcement de la sécurité de la société de l'information, aux définitions, incriminations et sanctions communes du trafic de drogue.

De leur côté, certains Etats membres ont aussi présenté plusieurs initiatives actuellement sur la table du Conseil.

Le Parlement européen, pour sa part, a exprimé ses avis sur les différentes propositions d'actes qui lui ont été soumises et il n'a pas hésité à exprimer un avis négatif lorsqu'il a estimé que leur contenu ne correspondait pas ou ne répondait que partiellement aux orientations politiques voulues.

En ce qui concerne les instruments adoptés, ou dont on peut escompter l'adoption sous présidence suédoise, on peut citer par exemple la décision-cadre relative au statut des victimes, la mise en place de l'unité provisoire Eurojust qui devrait être remplacée en décembre 2001 par l'unité définitive, la protection temporaire, le réseau judiciaire civil et le réseau de prévention de la criminalité.

Ce bilan que nous pouvons dresser, montre déjà certains retards ainsi que l'absence d'actions visibles et concrètes dans certains domaines. En outre, il convient d'admettre que plusieurs actions s'étaient vues fixer, par le plan d'Action de Vienne et par Tampere, l'horizon temporel d'avril 2001, mais ce calendrier n'a pas été respecté. Cela concerne, par exemple, certains instruments en matière d'asile, la lutte contre certaines formes de criminalité comme la corruption, le trafic de drogues et la cyber-criminalité. La ratification des conventions sur l'extradition et la mise en oeuvre de la convention d'entraide judiciaire ainsi que d'autres éléments relatifs à l'entraide connaissent également du retard.

Nous portons tous notre part de responsabilité ; la Commission a, certes, présenté avec retard par rapport à ses propos originaires, quelques propositions. Ces retards concernent la révision de la Convention de Rome sur la responsabilité extracontractuelle, la proposition concernant la définition, l'incrimination et les sanctions communes du trafic de drogues, ou la proposition concernant la révision de la Convention de Dublin. En tout état de cause, la Commission sera en mesure de présenter avant l'été, la totalité des propositions concernant la définition d'une politique d'asile et immigration, en ligne avec les principes convenus à Tampere. Quant à lui, le Conseil n'est pas encore parvenu à un accord, entre autre, sur la proposition de la Commision relative au regroupement familial et de nombreuses conventions n'ont pas encore été ratifiées par l'ensemble des 15 Etats membres.

Et pourtant, comme indiqué plus haut, le travail a été poursuivi sans relâche. Certains efforts cependant, ont porté parfois sur des actions ponctuelles n'apportant qu'une valeur ajoutée très partielle. Il est attendu que le Conseil européen de Laeken évaluera non seulement les progrès accomplis mais qu'il se penchera également sur les actions qui n'ont pas été entreprises.

Le Scoreboard montre aussi des cas où les actions envisagées ne trouvent pas la concrétisation attendue comme c'est le cas notamment pour la lutte contre la fraude fiscale et pour les instruments destinés à compléter la lutte contre le blanchiment de l'argent.

Il apparaît par conséquent nécessaire d'approfondir la réflexion, d'une part, sur la hiérarchisation des priorités et d'autre part, sur la manière la plus efficace d'atteindre les objectifs dans les délais fixés en vue de donner l'impulsion nécessaire pour l'accélération des travaux dans les domaines où les retards plus importants sont constatés.

2. Une politique européenne commune en matière d'asile et de migration

Il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l'asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune comprenant les éléments indiqués ci-après:

2.1. Partenariat avec les pays d'origine

Une approche globale en matière de migrations sera définie; elle abordera les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit, sur la base d'un partenariat avec ces pays et ces régions dans le but de favoriser le codéveloppement.

>EMPLACEMENT TABLE>

2.2. Régime d'asile européen commun

L'objectif est de veiller à l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

À terme, il faudra instituer une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour l'octroi de l'asile.

Les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les États membres doivent être limités.

Les efforts seront intensifiés en vue d'un accord sur un régime de protection temporaire des personnes déplacées reposant sur la solidarité entre les États membres.

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

2.3. Traitement équitable pour les ressortissants de pays tiers

Les conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers seront rapprochées, sur la base d'une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine.

Une politique d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire des États membres (en particulier ceux qui y résident légalement depuis longtemps) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne, tout en favorisant la non-discrimination et la lutte contre le racisme et la xénophobie.

>EMPLACEMENT TABLE>

2.4. Gestion des flux migratoires

Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit.

La lutte contre l'immigration clandestine doit être renforcée, en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes.

>EMPLACEMENT TABLE>

3. Un véritable espace européen de justice

L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l'Union européenne. La justice doit être considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes et demandant des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de la société. Cela implique un meilleur accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les États membres.

3.1. Meilleur accès à la justice en Europe

Un véritable espace de justice doit permettre aux particuliers et aux entreprises de s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les États membres aussi facilement qu'ils le feraient dans leur propre pays, sans que la complexité des systèmes juridiques et administratifs des États membres ne les empêchent ni ne les dissuadent d'exercer leurs droits.

>EMPLACEMENT TABLE>

3.2. Reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires

Un véritable espace de justice doit assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux opérateurs économiques. À cette fin, les jugements et les décisions doivent être respectés et exécutés dans l'ensemble de l'Union.

Le renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements et le rapprochement nécessaire des législations faciliteraient la coopération entre autorités et la protection judiciaire des droits de la personne. Il faut faire en sorte que le principe de reconnaissance mutuelle devienne la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union.

En matière civile:

>EMPLACEMENT TABLE>

En matière pénale:

>EMPLACEMENT TABLE>

3.3. Convergence accrue dans le domaine du droit civil

Afin de faciliter la coopération judiciaire et d'améliorer l'accès au droit, il convient d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques.

>EMPLACEMENT TABLE>

4. Lutte contre la criminalité à l'échelle de l'union

Il faut réussir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre toutes les formes de criminalité, y compris les formes graves de criminalité organisée et transnationale, tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi.

Dans ce contexte il convient d'attirer particulièrement l'attention sur la « stratégie de l'Union européenne pour le début du prochain Millénaire » pour la prévention et le contrôle de la criminalité organisé. Dans ce chapitre ont été introduites certaines actions complémentaires, allant au-delà des conclusions de Tampere et demandées dans les recommandations de la stratégie.

4.1. Prévention de la criminalité au niveau de l'Union

Pour être efficace, une politique de lutte contre toutes les formes de criminalité, organisée ou non, doit également comprendre des mesures de prévention à caractère multidisciplinaire.

Il convient d'intégrer les aspects liés à la prévention dans les actions et les programmes de lutte contre la criminalité au niveau de l'Union et des États membres.

La coopération entre les organismes nationaux de prévention doit être encouragée, tout en déterminant des domaines d'action prioritaires.

>EMPLACEMENT TABLE>

4.2. Intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité

Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des États membres.

Procurer aux citoyens un niveau élevé de protection suppose l'intensification de la coopération entre les autorités chargées de l'application des lois. À cette fin, la coopération entre les autorités des États membres, lors d'enquêtes sur des affaires transfrontières, doit être la plus fructueuse possible.

En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la criminalité organisée.

>EMPLACEMENT TABLE>

4.3. Lutte contre certaines formes de criminalité

En ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière. Il faut parvenir à des accords sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes concernant les formes graves de criminalité organisée et transnationale, afin de protéger la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi.

>EMPLACEMENT TABLE>

4.4. Action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent

Le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Pour cette raison, des mesures doivent être adoptées pour l'éradiquer partout où il existe, et notamment des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime.

>EMPLACEMENT TABLE>

5. Questions relatives à la politique en matière de frontières intérieures et extérieures de l'Union et en matière de visas, mise en oeuvre de l'article 62 CE et conversion de l'acquis de Schengen

>EMPLACEMENT TABLE>

6. La citoyenneté de l'Union

>EMPLACEMENT TABLE>

7. Coopération en matière de lutte contre la drogue

Le problème de la drogue, qui constitue une menace à la fois collective et individuelle, doit être traité dans le cadre d'une approche globale, multidisciplinaire et intégrée. La Stratégie antidrogue de l'Union européenne (2000-2004) fera également l'objet d'une évaluation à mi-parcours et à son terme, avec l'aide de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'Europol.

>EMPLACEMENT TABLE>

8. Une action extérieure plus forte

L'Union européenne souligne que toutes les compétences et tous les instruments dont elle dispose, notamment en matière de relations extérieures, doivent être utilisés d'une manière intégrée et cohérente pour établir l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre d'autres politiques et d'autres actions de l'Union.

>EMPLACEMENT TABLE>

9. Autres initiatives en cours

>EMPLACEMENT TABLE>