FR Journal officiel de l’Union européenne C 175/100

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la compétitivité des industries des métaux — Contribution à la stratégie pour la croissance et l'emploi de l'Union européenne»

COM(2008) 108 final — SEC(2008) 246

(2009/C 175/19)

Le 22 février 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la compétitivité des industries des métaux — Contribution à la stratégie pour la croissance et l'emploi de l'Union européenne»

COM(2008) 108 final.

La commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 18 novembre 2008 (rapporteur: M. ZÖHRER, corapporteur: M. CHRUSZCZOW).

Lors de sa 449e session plénière des 3 et 4 décembre 2008 (séance du 3 décembre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 160 voix pour, 6 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La valeur ajoutée réelle considérable générée par l'industrie des métaux et les productions en aval représente une contribution essentielle au développement économique de l'Union européenne. Elle s'inscrit dans une concurrence mondiale et a été, ces dernières années, régulièrement touchée par des changements et des restructurations d'ampleur.

1.2 Les restructurations à venir seront étroitement liées à la mondialisation croissante de la chaîne de création de valeur des industries des métaux (des matières premières aux étapes ultérieures de transformation). Cela requiert une nouvelle approche de la politique industrielle, qui tende vers l'innovation, l'amélioration des qualifications, et des conditions de concurrence équitables au niveau mondial.

En substance, le Comité souscrit à l'analyse des caractéristiques du secteur telle que décrite par la communication de la Commission. Il convient à cet égard de tenir compte du fait que les industries des métaux ne constituent pas un secteur homogène et qu'il est difficile d'émettre des affirmations générales. Bien des mesures proposées par la Commission restent quelque peu trop générales. Dans le cadre du suivi de la communication à l'examen, le Comité appelle la Commission à présenter un calendrier détaillant un catalogue de mesures concrètes jusque dans les différents sous-secteurs.

1.3.1 Le Comité suggère de conduire sur chaque secteur des études qui s'accompagneraient, en se basant sur l'expérience de la CECA, d'un suivi permanent et d'un dialogue social.

1.4 Concernant la politique énergétique, le Comité demande que soient prises des mesures qui, grâce à la transparence des prix et du marché, permettent un approvisionnement sûr, s'appuyant sur des contrats à long terme. Il faut signaler de surcroît l'importance des énergies renouvelables et la contribution que l'industrie elle-même fournit à la génération d'électricité et de chaleur.

En matière de politique environnementale, il s'agit avant tout de trouver des solutions conciliant les objectifs de protection du climat avec l'emploi, la croissance et la compétitivité au niveau mondial. Afin de réduire les handicaps concurrentiels pour l'industrie des métaux européenne, le Comité demande instamment:

— d'accorder la priorité aux accords internationaux;

— de favoriser la diffusion des meilleures technologies les plus efficaces sur le plan énergétique;

— de prendre en considération les investissements déjà engagés;

— de tenir compte des contraintes technologiques de chaque secteur pour ce qui est de leur capacité à réduire les émissions;

— de prendre rapidement une décision quant à la reconnaissance du risque de fuite de carbone.

1.5.1 Le Comité se félicite des projets de la Commission concernant la directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, la législation en matière de déchets, le règlement REACH et la normalisation, mais attend aussi une description concrète des différentes propositions.

1.6 Le recyclage des matières premières, la diminution de l'intensité matérielle ou la recherche de matériaux de substitution ne cesseront de gagner en importance à l'avenir (tant du fait de leur importance pour la protection de l'environnement qu'en raison des considérations de politique commerciale).

1.7 Le Comité se félicite de l'engagement pris par la Commission en faveur d'une intensification de l'innovation et de la recherche-développement ainsi que d'une amélioration des qualifications. Le projet ULCOS («Ultra Low CO2 Steelmaking», c'est-à-dire fabrication d'acier à très faibles émissions de CO2) mené dans le cadre de la plateforme technologique européenne de l'acier (ESTEP) sert ici d'exemple. Pour la seconde partie du 7e programme-cadre, le Comité suggère un examen de l'efficacité des programmes en cours, et espère une amélioration de la concertation et du soutien. S'agissant de l'enseignement et de la formation, il convient de réaliser des investissements considérables afin d'améliorer la base de compétence.

1.8 Les questions de politique commerciale sont de la plus haute importance pour l'industrie des métaux, qui s'inscrit dans la concurrence mondiale. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel il convient de mener un dialogue économique étroit avec les pays tiers en ce qui concerne les questions de politique commerciale. Il convient toutefois de conserver des instruments de politique commerciale conformes à l'OMC permettant de lutter contre les pratiques défavorables ou discriminantes à l'égard de l'industrie européenne des métaux.

1.9 L'industrie des métaux se trouve confrontée à des défis sociaux de grande ampleur, tels que par exemple:

— la poursuite des restructurations,

— le vieillissement de la main d'œuvre,

— des exigences de plus en plus élevées en matière de qualifications,

— la sécurité et la protection de la santé.

Le Comité s'étonne quelque peu que la Commission ne présente dans sa communication aucune mesure concrète ni recommandation au sujet des aspects sociaux. Le Comité exhorte la Commission à encourager (davantage) le dialogue social dans les secteurs concernés, dans la mesure où c'est là l'endroit approprié pour aborder ces questions.

2. Motivation/Contenu de la communication

2.1 La communication à l'étude analyse la compétitivité des industries des métaux et formule des recommandations sur la voie à suivre. Elle fait suite à la communication de la Commission de 2005 sur la politique industrielle de l'UE qui a annoncé plusieurs initiatives sectorielles dont une communication relative à l'impact des matières premières et de la fourniture d'énergie sur la compétitivité des industries européennes des métaux (1) et tient également compte de l'examen à mi-parcours de la politique industrielle de 2007 (2).

2.2 Les industries des métaux, qui sont par nature de très grandes consommatrices d'énergie, sont directement touchées par les politiques communautaires en matière d'énergie et de changement climatique. Le Conseil européen a d'ailleurs souligné en mars 2007 «l'importance considérable que revêtent les secteurs grands consommateurs d'énergie» et mis en évidence que «des mesures présentant un bon rapport coût-efficacité sont nécessaires pour améliorer la compétitivité de ces industries européennes et en réduire l'incidence sur l'environnement». Dans ce contexte, le paquet de la Commission sur le changement climatique et les énergies renouvelables du 23 janvier 2008 reconnaît la situation spécifique des industries à forte intensité énergétique qui sont directement exposées à la concurrence mondiale.

2.3 La Commission propose un paquet de seize mesures dans les domaines suivants: énergie, environnement, normalisation, innovation, recherche et développement, qualification, relations extérieures et politique commerciale.

3. Observations générales

3.1 Comme il l'avait fait dans son avis sur la communication de la Commission «Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: Un cadre politique pour renforcer l'industrie manufacturière de l'UE — vers une approche plus intégrée de la politique industrielle» (COM(2005) 474 final) du 20 avril 2006, le Comité salue en général les mesures sectorielles spécifiques avancées par la Commission afin d'accroître la compétitivité et de garantir l'emploi.

L'industrie européenne des métaux occupe une place essentielle dans la chaîne de création de valeur de bon nombre de secteurs économiques. Les estimations de l'industrie indiquent par exemple que les secteurs en aval de l'industrie de l'acier génèrent un chiffre d'affaire de 3 157 milliards d'euros et emploient quelque 23 millions de travailleurs (voir annexe 1). Il n'existe malheureusement pas d'estimation pour les autres branches de l'industrie des métaux. Par ailleurs, les produits en acier sont largement utilisés comme matériaux de construction qui revêtent une grande importance, en particulier pour les infrastructures efficaces sur le plan énergétique. Aussi la capacité de l'UE à poursuivre son développement et à s'adapter au changement climatique dépend-elle fortement de la stabilité de l'approvisionnement en acier sur le marché de l'UE.

3.2.1 Face à la crise actuelle sur les marchés financiers, le Comité considère particulièrement important de souligner que la valeur ajoutée réelle considérable générée par les industries des métaux et les productions en aval représente une contribution essentielle au développement de l'économie européenne. Le rôle moteur que joue l'industrie européenne des métaux dans de nombreux domaines constitue aussi le socle de la compétitivité d'autres branches de l'industrie. Ce savoir-faire doit être préservé et développé en Europe.

L'industrie des métaux, qui s'inscrit dans une concurrence mondiale, a été ces dernières années régulièrement touchée par des changements et des restructurations d'ampleur. Ceux-ci ont contribué à renforcer sa compétitivité, mais ont également entraîné des pertes d'emploi massives. Ces restructurations ne s'expliquent toutefois pas seulement par des considérations technologiques ou par la volonté d'accroître la productivité. Une partie est également imputable à la délocalisation hors d'Europe de certains processus de fabrication, comme par exemple la production d'aluminium brut, dans laquelle les coûts énergétiques, les contraintes environnementales et la proximité des matières premières jouent un rôle. Ce processus n'est pas terminé, et il faut s'attendre à de nouvelles restructurations, qui seront étroitement liées à la mondialisation croissante de la chaîne de création de valeur des industries des métaux (des matières premières aux étapes ultérieures de transformation).

3.3 En raison de leur haute intensité énergétique, ces secteurs industriels sont particulièrement concernés par le débat actuel sur la protection du climat. L'enjeu n'est pas seulement de maintenir la compétitivité, mais aussi de préserver l'emploi dans les industries concernées. Le Conseil «Compétitivité», dans ses conclusions du 3 juin 2008, invite dès lors la Commission et les États membres «à poursuivre activement leurs discussions avec l'industrie et les pays tiers sur la question des approches sectorielles, de façon à encourager la prise de mesures effectives pour réduire les émissions de gaz a effet de serre, et, ainsi, s'attaquer également au problème de la fuite de carbone».

En outre, le Comité approuve l'analyse des caractéristiques du secteur telle que menée par la Commission. Il convient de tenir compte du fait que la Communication s'appuie sur des travaux préliminaires qui ont débuté dès 2004, et que les industries des métaux ne constituent pas un secteur homogène.

3.4.1 Des imprécisions demeurent toutefois en ce qui concerne la délimitation des secteurs à l'examen. La Commission fait référence, pour les définir, au code NACE 27, tandis que les données mentionnées dans les documents (communication et annexe) ne concernent qu'une partie des sous-secteurs (secteur primaire et semi-transformation). Il convient que la Commission donne ici une description plus précise, d'autant plus qu'il est difficile d'émettre des affirmations générales en raison de la diversité des sous-secteurs (26 secteurs industriels répartis en 5 groupes, selon NACE 27) et des structures (principalement de grandes entreprises dans l'industrie des matières premières, contre une multitude de PME dans la transformation).

La Commission propose dans sa communication une série de mesures visant à améliorer l'environnement des industries concernées. Celles-ci ne doivent pas être considérées séparément d'autres visées politiques de la Communauté, contradictoires en apparence, qui sont traitées en parallèle. Aussi le Comité déplore-t-il que bien des propositions restent quelque peu trop générales, et appelle la Commission à présenter, dans le cadre du suivi de la communication à l'examen, un calendrier détaillant un catalogue de mesures concrètes jusque dans les différents sous-secteurs. Cela est d'autant plus indispensable que les décisions d'investissement dans le secteur des industries métallurgiques se prennent par nature de moyen à long terme, et sont influencées par ces mesures.

3.5.1 Le Comité suggère de mener, en coopération avec les parties concernées, des études spécifiques sur le développement de la demande, de la production et des technologies dans chacun des secteurs, qui s'accompagneraient, en se basant sur l'expérience de la CECA, d'un suivi permanent et d'un dialogue social. L'industrie de l'acier sert ici d'exemple. Le traité de Paris prévoyait pour le domaine du fer et de l'acier la mise en place d'un système de collecte d'informations qui aille bien au-delà du cadre des «statistiques générales de l'industrie». Lorsqu'il a pris fin en 2002, l'industrie sidérurgique européenne a réussi à ce que soit assurée, au moins de manière temporaire, la collecte des informations essentielles non couvertes par les «statistiques générales de l'industrie». Ces informations sont transmises au niveau européen en vertu du règlement (CE) no 48/2004. Le Comité plaide en faveur d'une prolongation du règlement qui porte sur une période limitée, et propose qu'une collecte d'informations aussi détaillée soit également mise sur pied pour les autres secteurs de la métallurgie, dans la mesure où il s'avère de plus en plus fréquemment que les statistiques générales de l'industrie sont trop pauvres pour être utiles à l'action politique concrète.

4. Observations spécifiques au sujet des propositions de la Commission

4.1 Politique énergétique

4.1.1 Comme le constate à juste titre la Commission, les fluctuations telles que la croissance des prix du gaz et de l'électricité, qui s'est récemment accélérée, ainsi que les contraintes en matière d'approvisionnement en énergie dans le cadre de contrats à long terme nuisent à la compétitivité de l'industrie européenne des métaux.

4.1.2 Il faut prendre des mesures qui permettent une meilleure prévisibilité de l'évolution des prix, qui garantissent une plus grande transparence sur les marchés et qui permettent un libre choix parmi les fournisseurs d'énergie. Pour œuvrer dans ce sens, il faudra s'appuyer notamment sur la réglementation, mais aussi reconnaître que les pratiques usitées sont conformes au droit communautaire.

4.1.3 L'examen des possibilités en matière de contrats de livraison à long terme est l'une des mesures centrales visant à accroître la prévisibilité des conditions d'approvisionnement. Il convient à cet égard également d'évaluer dans quelle mesure les fournisseurs d'énergie peuvent ou non participer au système communautaire d'échange de quotas d'émission.

4.1.4 Il est nécessaire de trouver des solutions afin de construire les chaînons manquants dans l'infrastructure de transport d'énergie (réseaux transeuropéens), et de garantir ainsi un libre accès au marché énergétique pour toutes les entreprises concernées.

4.1.5 À plus long terme, la poursuite du développement des énergies renouvelables est un facteur essentiel pour un approvisionnement des industries européennes en toute indépendance. Les industries des métaux contribuent à la réussite de la politique communautaire visant à accroître la génération d'énergie (électricité et chaleur) à partir de sources renouvelables. Le processus de fabrication de l'acier et les cokeries constituent une source de gaz précieux: le gaz de haut fourneau, le gaz de convertisseur et le gaz de cokerie. Ces gaz contiennent différentes proportions d'oxyde de carbone (jusqu'à 65 % dans le cas du gaz de convertisseur), de dioxyde de carbone, de nitrogène et d'hydrogène (jusqu'à 60 % dans le cas du gaz de cokerie). Au lieu d'être gaspillés et brûlés à la torche, ils doivent être utilisés efficacement pour générer de l'électricité et/ou de la chaleur. C'est déjà en grande partie le cas à l'heure actuelle, il convient néanmoins d'entreprendre des efforts pour poursuivre le développement de ces technologies.

4.1.6 En outre, le Comité fait référence à ses nombreux avis relatifs à la politique énergétique, dont l'avis CCMI/052 et divers avis de la section TEN.

4.2 Politique environnementale

4.2.1 L'industrie des métaux est d'ores et déjà concernée par un grand nombre de dispositions communautaires relatives à l'environnement, dont la mise en œuvre et le respect constituent un défi permanent. L'industrie doit ainsi concilier des objectifs variés: par exemple, la limitation des émissions polluantes nécessite parfois une plus grande consommation en énergie, ce qui nuit donc à l'efficacité énergétique. Il est incontestable que certains pans de l'industrie des métaux appartiennent aux secteurs grands consommateurs d'énergie qui sont soumis à une forte concurrence internationale en matière de coûts et qui émettent de grandes quantités de CO2. L'application des mesures proposées par la Commission pour lutter contre le changement climatique, en particulier l'élargissement du système communautaire d'échange de quotas d'émission, pourrait entraîner une délocalisation des investissements, que l'on observe déjà aujourd'hui, ainsi que des pertes d'emploi (risque de fuite de carbone). Or, l'impact prévu en matière de changement climatique sera nul tant que tous les pays n'auront pas souscrit à ces objectifs.

4.2.2 La priorité absolue doit dès lors être la conclusion d'accords internationaux contraignants, avec des critères clairs en matière d'efficacité et de contrôle, destinés à empêcher que l'industrie européenne soit désavantagée sur le plan concurrentiel et à lutter contre le changement climatique à l'échelle de la planète.

Par le passé, de vastes pans de l'industrie des métaux ont déjà investi à grande échelle dans des technologies efficaces sur le plan énergétique. Ainsi par exemple, l'industrie européenne de l'acier est à la pointe en ce qui concerne les réductions d'émissions de CO2, et bon nombre d'entreprises de ce secteur ont atteint la limite des réductions d'émissions pouvant être réalisées grâce aux technologies dans le processus de production. C'est pourquoi l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 21 % d'ici à 2020 par rapport au niveau de 2005 devrait concerner l'ensemble des secteurs participant au système communautaire d'échange de quotas d'émission (secteur énergétique et industries grandes consommatrices d'énergie). Il convient en outre que la répartition des efforts entre secteurs prenne en considération la capacité de l'industrie à réduire les émissions eu égard aux contraintes technologiques, sans que sa capacité de production en soit affectée.

4.2.3.1 Le Conseil a indiqué que les accords internationaux prévus permettront d'atteindre un objectif bien plus ambitieux pouvant aller jusqu'à 30 % de réduction des émissions de CO2. Le Comité souligne à cet égard qu'il convient de préciser dans quels domaines ces réductions devraient être réalisées. Il est incontestable qu'elles ne pourront être effectuées exclusivement dans les secteurs actuellement concernés par le système communautaire d'échange de quotas d'émission. Le Comité est d'avis qu'il y a également lieu de prendre en priorité des mesures dans des domaines comme l'isolation des bâtiments, l'organisation des transports et de la circulation, l'efficacité énergétique en général, etc.

4.2.4 Le Comité estime dès lors qu'il convient de fixer d'abord des mesures prioritaires visant à diffuser les meilleures technologies les plus efficaces sur le plan énergétique et, partant, à promouvoir la recherche-développement pour améliorer ces technologies et mettre au point de nouveaux matériaux. Les normes techniques doivent être prises en considération tant lors de l'élaboration des mesures à l'échelon communautaire que lors des négociations d'un accord international de protection du climat.

Il y a lieu que la Commission élabore à ce sujet un plan reprenant toutes les mesures et les actions prévues aussi rapidement que possible, afin d'éviter toute incertitude supplémentaire pour l'industrie. Le Comité renvoie à ce sujet à l'article 10 ter de la proposition de la Commission relative à l'échange de quotas d'émission (3).

4.2.5 Pour ce qui est de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, le Comité se félicite de l'harmonisation qu'entend mener la Commission et qui devrait également contribuer à la simplification et à l'amélioration de la réglementation. Il convient toutefois qu'en ce qui concerne la certification et l'exploitation de sites industriels, la directive codifiée prenne en compte l'état particulier de l'évolution technique. La compétitivité de l'industrie européenne des métaux ne peut être mise en danger par une réglementation ne correspondant pas aux possibilités technologiques.

4.2.6 En ce qui concerne les propositions relatives à la législation en matière de déchets, au règlement REACH et à la normalisation, le Comité partage en général l'avis de la Commission, mais attend une description concrète des différentes propositions.

4.3 Innovation, recherche et développement, qualification

4.3.1 Le Comité appuie l'engagement pris par la Commission en faveur d'une intensification de l'innovation et de la recherche-développement, ainsi que d'une amélioration des qualifications.

4.3.2 La plateforme technologique européenne de l'acier (ESTEP) contribue à façonner l'avenir en proposant d'ambitieux programmes de recherche et développement pour une compétitivité durable, dans le cadre de son agenda stratégique de recherche (ASR). Ce dernier vise en priorité à réduire les coûts environnementaux des processus et à développer des produits modernes à haute valeur ajoutée plus efficaces tout au long de leur cycle de vie. Le projet ULCOS («Ultra Low CO2 Steelmaking», c'est-à-dire fabrication d'acier à très faibles émissions de CO2) par exemple est le premier projet d'envergure mené par l'ESTEP visant une réduction drastique des émissions de CO2. C'est actuellement le projet de ce type le plus ambitieux au monde, et il a déjà été couronné de succès: quatre voies prometteuses ont en effet été retenues et doivent désormais être testées à une échelle industrielle et associées à des technologies de capture et de stockage du carbone. L'ESTEP contribue en outre indirectement à la recherche de solutions en matière de changement climatique et d'énergies en inventant des produits en acier léger complètement recyclables, par exemple pour les secteurs automobile et de la construction, et en proposant de nouvelles solutions efficaces pour le développement des sources énergétiques de demain, comme l'énergie éolienne.

4.3.3 D'autre part, étant donné que l'instruction et la formation du personnel sont essentielles pour créer une industrie durable en Europe, il convient de réaliser des investissements considérables afin d'améliorer la base de compétence, par exemple en embauchant de jeunes diplômés talentueux et en développant l'apprentissage tout au long de la vie, et en particulier l'apprentissage en ligne. Le soutien de l'UE comme du monde universitaire est nécessaire pour atteindre cet objectif social (4).

4.3.4 Il y a toutefois lieu de mener un examen de l'efficacité des programmes en cours. Ainsi par exemple, l'agenda stratégique de recherche de la plateforme technologique européenne de l'acier a produit des résultats décevants à la suite du premier appel d'offre du 7e programme-cadre (taux de réussite inférieur à 10 %), car l'appel d'offre ne couvrait apparemment pas les priorités de l'ASR. Il conviendra d'améliorer la concertation et le soutien apporté lors de la seconde partie du 7e programme-cadre.

4.4 Relations extérieures et politique commerciale

4.4.1 Le Comité se félicite que la Commission ait décidé d'accorder une grande priorité à l'approvisionnement de l'industrie en matières premières. Il convient toutefois de préciser à cet égard qu'il ne s'agit pas uniquement d'une question de relations extérieures et de politique commerciale, comme l'avait indiqué le Comité dans son avis CCMI/056 sur l'industrie minière non énergétique en Europe. Il faut souligner ici que le recyclage des matières premières, la diminution de l'intensité matérielle ou la recherche de matériaux de substitution ne cesseront de gagner en importance à l'avenir (non seulement en raison de considérations de politique commerciale, mais aussi du fait de leur importance pour la protection de l'environnement).

4.4.2 Il convient de garder en particulier à l'esprit que dans bien des secteurs de matières premières, le marché est concentré entre quelques groupes d'envergure mondiale capables de dicter les prix.

4.4.3 Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel il convient de mener un dialogue économique étroit avec les pays tiers en ce qui concerne les questions de politique commerciale. Il convient toutefois de conserver des instruments de politique commerciale conformes à l'OMC permettant de lutter contre les pratiques défavorables ou discriminantes à l'égard de l'industrie européenne des métaux, et de signaler clairement que ces instruments pourront être utilisés si aucun progrès ne peut être réalisé dans le cadre du dialogue.

4.5 Aspects sociaux

4.5.1 Eu égard aux défis tels que le vieillissement de la main-d'œuvre, particulièrement dans l'industrie de l'acier, aux exigences en matière de qualifications et à la poursuite des mutations structurelles, le Comité s'étonne que la Commission ne présente à l'industrie aucune proposition ni aucune mesure au sujet des aspects sociaux mentionnés dans sa communication.

4.5.2 Il convient de se pencher en particulier sur les questions de sécurité et de protection de la santé, dans la mesure où l'industrie des métaux fait partie de ces industries exposées à un risque accru.

4.5.3 Dans ce contexte, le Comité souligne à nouveau l'importance du dialogue social.

Bruxelles, le 3 décembre 2008. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI Le Secrétaire général du Comité économique et social européen Martin WESTLAKE

(1) COM(2005) 474 final, annexe II.

(2) COM(2007) 374 final du 4.7.2007.

(3) COM(2008) 16 final du 23.1.2008.

(4) Il convient ici de noter qu'il existe déjà en Europe des initiatives de l'industrie des métaux visant à promouvoir/développer la mobilité de la main-d'œuvre dans le secteur métallurgique, comme par exemple le «passeport UEM» (www.emu-pass.com).