Avis du Comité européen des régions — «La mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience»

(2022/C 97/05)

Rapporteur: Rob JONKMAN (NL/ECR), échevin d’Opsterland

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Observations générales

1. accueille favorablement la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui constitue un instrument ambitieux et opportun pour permettre à l’Union européenne de sortir plus forte de la crise de la COVID-19 et d’accélérer les transitions écologique et numérique. Le CdR partage le point de vue de la Commission européenne selon lequel la plupart des États membres ont accompli un tour de force en élaborant des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR) dans un délai relativement court;

2. est conscient du fait que les PNRR de plusieurs États membres ne sont que l’un des éléments de plans nationaux de relance plus vastes, et souligne la nécessité d’arriver à un échange accru d’expériences et à une approche globale au niveau européen afin de sortir de la crise et de rendre l’économie de l’Union plus solide et plus durable pour l’avenir;

3. met en garde sur le fait que le Semestre européen comme mécanisme de gouvernance du fonds dit «facilité» demeure un exercice centralisé et descendant, qui n’est pas approprié à un outil censé renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale. À cet égard, le CdR note l’importance cruciale d’une bonne mise en œuvre des PNRR, qui s’effectue avec objectivité et transparence dans la répartition des fonds et en partenariat étroit avec les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux et les ONG, sur la base du principe de subsidiarité, de la gouvernance à niveaux multiples et d’une approche intégrée et ascendante. Plus l’adhésion est forte dans un État membre, plus la probabilité d’une mise en œuvre réussie des PNRR est grande;

4. souligne que les collectivités locales et régionales ont été, dès le début de la pandémie, en première ligne de la lutte contre la crise de la COVID-19 et ses conséquences socio-économiques, qu’elles ont menée non seulement en adoptant leurs propres politiques, mais aussi en mettant en œuvre et en appliquant des décisions prises par les gouvernements nationaux;

5. attire l’attention sur la baisse des recettes et l’augmentation des dépenses qu’a entraînées la crise de la COVID-19 pour de nombreuses municipalités et régions. Cela rappelle la situation qui prévalait lors de la crise du crédit (2008-2011). Le niveau d’investissement des collectivités locales et régionales n’a toujours pas retrouvé son niveau d’avant cette crise économique et financière;

6. rappelle que les collectivités locales et régionales, responsables d’un tiers de l’ensemble des dépenses publiques et de plus de la moitié des investissements publics dans l’Union ( 1 ) , détiennent dans de nombreux cas, en vertu des règles constitutives des États membres concernés, les compétences dans certains domaines politiques clés pour la FRR. Il est essentiel, pour assurer le succès des PNRR, que les collectivités locales et régionales soient directement associées à la conception et à la mise en œuvre des réformes et des investissements qui relèvent de leur compétence conformément au degré d’autonomie économique, budgétaire et financière qui est le leur en vertu du cadre juridique national et du principe de subsidiarité;

Participation des collectivités locales et régionales à l’élaboration des PNRR

7. constate, comme le montrent des études réalisées par le CdR, le Centre de politique européenne (EPC) et la Fondation Konrad-Adenauer ainsi que la CRPM ( 2 ) , que les collectivités locales et régionales ont été insuffisamment associées à la préparation des PNRR et que la mesure dans laquelle la contribution de ces collectivités a été intégrée aux plans ne peut être déterminée dans la plupart des cas;

8. conclut que le degré de participation des collectivités locales et régionales à l’élaboration des PNRR est par conséquent très variable et que, bien que les projets de plans aient officiellement fait l’objet d’une consultation des collectivités locales et régionales ou de leurs associations dans plusieurs États membres, la manière dont la consultation a eu lieu concrètement et dont les contributions décentralisées ont été prises en compte dans les plans n’est généralement pas claire;

9. regrette également que l’élaboration des PNRR ait été dans la plupart des États membres un processus descendant, ce qui comporte un risque de centralisation des investissements publics importants et compromet le succès final de la FRR. Cela va à l’encontre de l’importance accordée à la gouvernance à niveaux multiples et au principe de subsidiarité, ainsi que du processus de décentralisation des compétences qui s’est déroulé ces dernières décennies dans de nombreux États membres, notamment en ce qui concerne les programmes des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI);

10. fait valoir que la manière dont les PNRR ont été élaborés et dont les collectivités locales et régionales y ont été associées ne favorise pas l’appropriation des plans de relance. Les enseignements tirés du passé dans le cadre du Semestre européen montrent que de nombreuses recommandations par pays n’ont pas été suivies, faute d’une approche et d’une appropriation claires; relève que cette situation est imputable également au manque de reconnaissance accordée au rôle des collectivités locales et régionales dans le Semestre européen;

11. est déçu que, d’une manière générale, aucune suite favorable n’ait été réservée à son avis dans lequel il prônait une participation directe des collectivités locales et régionales en tant que telles à l’élaboration des PNRR ( 3 ) . Le CdR déplore que l’appel formulé au considérant 34 du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, qui insiste sur l’importance d’associer les collectivités locales et régionales à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans de relance, n’ait été que partiellement pris en compte. Les processus de préparation des PNRR remettent également en cause le respect du principe de subsidiarité;

12. rappelle que les régions ultrapériphériques constituent un cas spécifique et qu’il est nécessaire de leur accorder une attention particulière dans le cadre du Semestre européen, comme l’a reconnu la Commission européenne;

13. rappelle que les collectivités locales et régionales sont le niveau de pouvoir le plus proche des citoyens et des entreprises, et donc celui qui est le plus au fait de leurs besoins, de leurs problèmes et de leurs ambitions. Elles sont en fin de compte responsables de la mise en œuvre au niveau local de la plupart des stratégies nationales, qui sont généralement formulées selon une approche descendante et ne correspondent donc pas aux besoins locaux. En outre, ce sont les collectivités locales et régionales qui fournissent la plupart des services publics à la population et aux entreprises et investissent dans des domaines d’action faisant l’objet des plans de relance. La reprise économique et sociale, ainsi que les transitions écologique et numérique, et en particulier la numérisation de l’administration publique, ne peuvent donc réussir que si les collectivités locales et régionales sont directement associées à l’élaboration et à la mise en œuvre des PNRR. En l’absence d’une participation structurelle des collectivités locales et régionales, le niveau de pouvoir qui est le plus proche des citoyens est laissé de côté, de sorte qu’il sera impossible d’atteindre les jalons et objectifs fixés. Le CdR suggère par conséquent que les collectivités locales et régionales ou les associations nationales qui les représentent soient associées aux commissions de planification, et qu’elles participent aux négociations avec la Commission européenne;

14. conclut également que la plupart des PNRR ne contiennent aucune référence aux contributions à la réalisation des objectifs de développement durable (ODD), alors que l’Union européenne a déjà érigé en règle générale que ses politiques devraient y contribuer. Le CdR propose dès lors que la Commission définisse des indicateurs clairs devant être pris en compte par les États membres;

15. souligne que les États membres et les institutions de l’Union doivent appliquer et respecter strictement le principe consistant «à ne pas causer de préjudice important» (principe DNSH) dans tous leurs projets d’investissement et de réforme, en particulier les investissements durables contribuant aux objectifs en matière de climat et de biodiversité; insiste par ailleurs pour que la Commission veille à la mise en place du mécanisme de rapport et à la prise en compte de la dimension territoriale et de l’expertise des collectivités locales et régionales lors de l’évaluation des mesures au niveau national;

Participation des collectivités locales et régionales à la mise en œuvre des PNRR

16. souligne, à la lumière de ce qui précède, que la mise en œuvre des PNRR au niveau local et régional revêt une importance capitale et demande à la Commission d’encourager les États membres à associer activement et structurellement les collectivités locales et régionales à ce processus, et de présenter des orientations à cet effet;

17. fait observer à cet égard que le rôle crucial des collectivités locales et régionales ne se limite pas à la mise en œuvre des plans de relance, mais concerne aussi la planification et l’évaluation ultérieures des PNRR;

18. invite les associations européennes telles que le CCRE, Eurocities et la CRPM ( 4 ) à continuer d’informer, conjointement avec le CdR, les collectivités locales et régionales et leurs associations sur les PNRR (et leur mise en œuvre) et le rôle qu’elles peuvent jouer à cet égard;

19. invite les États membres à définir, dans les arrangements opérationnels convenus avec la Commission (conformément à l’article 20, paragraphe 6, du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience) et dans les engagements juridiques individuels concernant la contribution financière (conformément à l’article 23 du règlement), le rôle des collectivités locales et régionales dans la mise en œuvre ainsi que dans la planification et l’évaluation ultérieures des plans de relance, en tenant compte des relations constitutionnelles et de la répartition des compétences au sein des États membres, d’autant plus que dans certains d’entre eux, la mise en œuvre de la FRR sera en partie assurée par les collectivités infranationales. Les États membres devraient inclure dans leurs rapports sur la mise en œuvre de la FRR une section sur la participation des collectivités locales et régionales, conformément au considérant 34 dudit règlement;

20. fait observer que le tableau de bord destiné à mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des PNRR et à fournir des informations sur celle-ci doit être opérationnel d’ici au 31 décembre 2021, comme le prévoit l’article 30 du règlement sur la FRR, qu’il sert de base au dialogue pour la reprise et la résilience et qu’il devrait tenir compte des intérêts régionaux et locaux; demande à la Commission européenne de garantir une prise en compte adéquate de la dimension territoriale et du rôle des collectivités locales et régionales dans le tableau de bord semestriel; estime qu’il est essentiel, pour garantir un processus de suivi inclusif et une vision objective de la mise en œuvre, de pouvoir visualiser les objectifs atteints au niveau local et régional, sans que cela n’entraîne de charge administrative excessive pour les collectivités territoriales;

21. invite la Commission européenne à continuer d’exiger des États membres qu’ils tiennent compte des spécificités des régions de tous types et de toutes sortes lors de la mise en œuvre de leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience afin de permettre une mise en œuvre des PNRR sensible à la dimension territoriale;

22. se félicite de l’inclusion de «dialogues sur la reprise et la résilience» dans le règlement sur la FRR. À cet égard, le CdR souhaite attirer l’attention du Parlement européen sur son droit à inviter la Commission, tous les deux mois, à présenter l’état de la reprise, les plans des États membres et l’état d’avancement de la mise en œuvre, conformément à l’article 26 du règlement;

23. invite la Commission européenne à consulter régulièrement les États membres et les régions et à veiller à ce que l’ensemble des exigences et des principes soient respectés tout au long de la mise en œuvre des PNRR, en particulier les principes de gouvernance à niveaux multiples et de subsidiarité, et à ce qu’ils servent de point de référence dans les discussions sur les rapports d’étape semestriels;

24. invite le Parlement et la Commission, compte tenu de l’importance de la participation des collectivités locales et régionales à la mise en œuvre des PNRR, à associer systématiquement le Comité européen des régions aux «dialogues sur la reprise et la résilience» afin de promouvoir le dialogue entre toutes les institutions et tous les organes consultatifs de l’UE, de manière à préserver la dimension régionale et locale;

25. invite les 27 membres et les suppléants du groupe de travail conjoint des commissions ECON et BUDG du Parlement européen sur le contrôle de la facilité pour la reprise et la résilience à jouer pleinement leur rôle de «gardiens» de la mise en œuvre des plans de relance et à associer régulièrement le CdR et d’autres représentants des collectivités locales et régionales à ces dialogues; souligne qu’il peut également s’appuyer sur l’expertise de son groupe de travail sur le pacte vert et de sa plateforme consacrée au haut débit pour contribuer au suivi des principaux objectifs écologiques et numériques;

Cohésion territoriale

26. se réjouit de l’ancrage de la FRR dans la cohésion économique, sociale et territoriale grâce à la base juridique constituée par l’article 175 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et de l’inscription de la cohésion au rang des piliers définis à l’article 3 du règlement final sur la FRR;

27. recommande que les États membres associent les collectivités locales et régionales à l’analyse coûts-bénéfices des investissements publics et des réformes au titre de la FRR dans les domaines de la cohésion, de la durabilité et de la numérisation, et, le cas échéant, mettent en œuvre les systèmes de financement de la FRR en gestion partagée ou directe;

28. insiste sur la nécessité que le règlement sur la FRR soit appliqué dans le plein respect de l’article 4, paragraphe 2, du TUE, ainsi que des principes d’attribution des compétences, d’objectivité, de non-discrimination et d’égalité de traitement; souligne que conformément aux conclusions du Conseil européen de décembre 2020, il convient de préserver le budget de l’Union (y compris Next Generation EU) contre tout type de fraude, de corruption et de conflit d’intérêts, et de protéger sa bonne gestion financière et les intérêts financiers de l’Union;

29. constate cependant que les PNRR n’abordent la cohésion territoriale que dans une certaine mesure. Certains plans fournissent des informations aux échelons local et régional et traitent des questions sociales, de la numérisation et des matières environnementales d’un point de vue territorial. L’approche territoriale n’est toutefois pas systématiquement prise en compte dans tous les domaines d’action;

30. estime que cette lacune est due à l’approche descendante de la plupart des PNRR ainsi qu’au manque de participation des collectivités locales et régionales, et invite dès lors instamment la Commission et les États membres à respecter et à mettre en œuvre le principe de partenariat inscrit dans le code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds structurels et d’investissement européens;

31. souligne que l’approche centraliste a négligé les différences territoriales, en ce qui concerne non seulement les enjeux mais aussi les perspectives. En conséquence, l’efficacité et l’impact des PNRR pourraient être inférieurs à l’objectif souhaité. Les régions qui accusaient déjà un retard de développement avant l’éclatement de la pandémie risquent ainsi de subir un écart encore plus important en matière d’emploi, de niveau d’instruction, de soutien aux entreprises, de numérisation ou de mobilité, ou dans d’autres domaines d’action clés;

32. relève en outre que les synergies potentielles avec la politique de cohésion risquent de faire défaut si les collectivités locales et régionales ne participent pas suffisamment à l’élaboration des PNRR. Les investissements des plans de relance et des programmes relevant des Fonds ESI pourraient se chevaucher, ce qui créerait une concurrence entre ces instruments; le fait que les PNRR ne nécessitent pas de cofinancement national et soient soumis à un régime spécial d’aides d’État est préjudiciable aux programmes relevant des Fonds ESI. Il importe de ne pas compromettre les objectifs de la politique de cohésion, qui consistent à réduire l’écart entre les diverses régions et à combler le retard des régions les moins favorisées;

33. s’étonne de l’absence de coordination claire, à ce jour, entre les PNRR et les programmes relevant des Fonds ESI, étant donné qu’il s’agit d’une obligation au titre de l’article 17 du règlement sur la FRR. Le CdR invite dès lors la Commission à attirer l’attention sur ce point dans les accords conclus avec les États membres sur les PNRR. La synergie entre les PNRR et les programmes relevant des Fonds ESI devrait également faire l’objet des rapports annuels de la Commission sur la mise en œuvre de la FRR et le contrôle exercé par le Parlement;

34. attire également l’attention sur la coordination avec les autres programmes financés par NextGenerationEU (par exemple REACT-UE). L’efficacité de la mise en œuvre par les collectivités locales et régionales est entravée par les différents délais de réalisation des programmes de relance et par le manque d’harmonisation entre les programmes existants de l’UE et les nouveaux programmes financés par NextGenerationEU en ce qui concerne les ambitions en matière de transition écologique et numérique;

35. constate en outre que les PNRR ne font guère référence à d’autres programmes européens (par exemple, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe — MIE), ce qui signifie qu’il reste nécessaire de renforcer la coordination entre les PNRR et ces programmes de l’Union;

Capacité administrative

36. souligne que si la capacité administrative, dans de nombreux PNRR, fait l’objet de réformes au titre des recommandations par pays, certains États membres n’accordent pas suffisamment d’attention au renforcement des capacités administratives aux niveaux local et régional; relève qu’il y aurait lieu, eu égard notamment au grand nombre des programmes et dispositifs de subvention européens, de renforcer les capacités administratives de nombreuses collectivités locales et régionales;

37. souligne que, pour garantir la bonne mise en œuvre des PNRR et un niveau adéquat d’absorption des fonds de la FRR, les États membres peuvent, le cas échéant, améliorer la mise en place et/ou le renforcement des capacités administratives des collectivités locales et régionales en étroite collaboration avec celles-ci, afin de parvenir à une utilisation efficace des fonds publics en développant et en soutenant conjointement des mécanismes de coordination des politiques, de coopération et d’échange d’informations, ainsi que des systèmes de formation spécifique et continue;

38. estime dès lors qu’il conviendrait de faciliter l’accès à l’instrument d’appui technique (TSI) en vue de soutenir les collectivités locales et régionales, en particulier dans les régions les moins avancées qui souffrent des plus sérieuses lacunes en matière de capacités, les empêchant de tirer le meilleur parti du soutien apporté par la FRR dans la mise en œuvre des investissements et des réformes;

Semestre européen

39. fait observer que les collectivités locales et régionales, en tant que partenaires de gouvernance, ont un rôle important à jouer, au moyen d’investissements, de réformes et de législations, dans la réalisation des réformes mises en œuvre dans le cadre des PNRR sur la base des recommandations par pays du Semestre européen; encourage la Commission européenne à publier et à partager, en coopération avec le CdR, les bonnes pratiques et les expériences concernant la participation des collectivités locales et régionales au Semestre européen;

40. invite la Commission européenne à aider activement les collectivités locales et régionales qui ont déjà rencontré des problèmes d’absorption des financements de l’Union dans le passé à améliorer cette situation, afin que la mise en œuvre des PNRR soit susceptible de porter ses fruits dans toute l’Union européenne;

41. réitère dès lors sa demande, formulée dans de précédents avis ( 5 ) , concernant un code de conduite pour la participation des collectivités locales et régionales dans le cadre du Semestre européen. Ce code est plus urgent et nécessaire que jamais pour rendre le Semestre plus transparent, inclusif et démocratique, mais aussi plus efficace en y associant les collectivités territoriales, de manière à renforcer l’appropriation au niveau local et régional, et à améliorer ainsi la mise en œuvre des réformes souhaitées dans les États membres;

42. conclut qu’un code de conduite pour le partenariat dans le cadre du Semestre européen aurait évité l’approche descendante adoptée pour la préparation des PNRR. La participation directe des collectivités locales et régionales en tant qu’autorités partenaires à part entière aurait permis de mieux ancrer l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale dans les PNRR;

43. renvoie à la communication de la Commission du 23 octobre 2018 sur la subsidiarité ( 6 ) , qui reconnaît notamment que les collectivités locales et régionales se distinguent des autres acteurs intéressés en ce qu’elles jouent un rôle de premier plan pour la mise en œuvre du droit de l’Union et que «dans de nombreux cas, le point de vue des parlements nationaux et régionaux, de même que celui des autorités locales et régionales, pourraient être mieux pris en compte par chaque État membre au cours de la procédure législative»; invite la Commission à améliorer leur participation à l’avenir;

44. constate également que la Commission, en ce qui concerne la dimension territoriale du Semestre européen, a pris des mesures pour inclure davantage d’éléments régionaux dans les recommandations par pays et établir un lien avec les programmes relevant des Fonds ESI; le CdR considère dès lors comme une étape logique et nécessaire l’élaboration d’un code de conduite pour formaliser la participation des collectivités locales et régionales au Semestre européen;

45. exige au moins des États membres qu’ils rendent désormais compte, dans les programmes nationaux de réforme (PNR) présentés chaque année dans le cadre du Semestre européen, des consultations menées auprès des collectivités locales et régionales et des parties prenantes, dans l’esprit de l’article 18, paragraphe 4, point q), du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, et décrivent en détail l’incidence concrète de ces consultations;

46. est d’avis qu’une bonne mise en œuvre des PNRR, associant régulièrement les collectivités territoriales, requiert une réforme approfondie du Semestre européen, non seulement à la lumière des enseignements tirés de l’élaboration des PNRR, mais aussi pour en faire un véritable outil en vue d’atteindre les objectifs à long terme de l’Union, que ce soit dans le contexte du train de mesures «Ajustement à l’objectif 55», de la transition numérique ou de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) d’ici à 2030 et de neutralité climatique à l’horizon 2050.

Bruxelles, le 1er décembre 2021. Le président du Comité européen des régions Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) OCDE, Key data on Local and Regional Governments in the European Union (brochure), 2018. https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf

(2) EPC et Konrad-Adenauer-Stiftung Europe, National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions?, Discussion paper, avril 2021.

Valenza, A., Iacob, A., Amichetti, C., Celotti, P. (t33 Srl), Zillmer, S. (Spatial Foresight) et Kotrasinski, J., Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans, étude du CdR, juin 2021. https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf

CRPM, CPMR analysis on the National Recovery and Resilience Plans, Note technique, juin 2021.

(3) Avis du Comité des régions, Plan de relance pour l’Europe face à la pandémie de COVID-19: facilité pour la reprise et la résilience et instrument d’appui technique, COR-2020-03381.

(4) CCRE: Conseil des communes et régions d’Europe (https://www.ccre.org/).

Eurocities (https://eurocities.eu).

CPRM: Conférence des régions périphériques maritimes (https://cpmr.org).

(5) Avis du Comité des régions, Plan de relance pour l’Europe face à la pandémie de COVID-19: facilité pour la reprise et la résilience et instrument d’appui technique, octobre 2020, COR-2020-03381.

Avis du Comité des régions, Le Semestre européen et la politique de cohésion: adapter les réformes structurelles aux investissements à long terme, avril 2019, COR-2018-05504.

Avis du Comité des régions, Améliorer la gouvernance du semestre européen — un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales, mai 2017, COR-2016-05386.

(6) COM(2018) 703 final.