RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL concernant les mesures de rééquilibrage dans le secteur de l'acier

1. Introduction

À la suite de la présentation du rapport de la Commission du 17 juillet, le Conseil a indiqué, dans ses conclusions du 19 juillet :

"qu'il invitait la Commission à lui soumettre un rapport complémentaire et une proposition sur le contenu définitif et l'application de l'annexe I du règlement 1031/2002, et qu'il déciderait sur la base de cette proposition, compte tenu des décisions à arrêter par les États-Unis au sujet des exclusions de produits et des compensations. Le Conseil compte revoir le problème à la fin de septembre".

Le présent rapport complémentaire propose, par conséquent, une analyse actualisée de l'évolution observée récemment en ce qui concerne l'incidence des mesures américaines de sauvegarde sur le marché des États-Unis et les marchés mondiaux (2), le règlement du différend (3), les exclusions de produits (4) et les mesures de compensation (5).

2. Incidence des mesures de sauvegarde adoptées en faveur des aciers américains sur le marché des états-Unis et Les marchés mondiaux

2.1. Incidence des mesures américaines de sauvegarde sur le marché des États-Unis

Le rapport du 17 juillet faisait valoir que les mesures américaines de sauvegarde aient produit de très fortes augmentations artificielles de prix, qui avaient encouragé le avaient maintien de capacités non rentables, et que leur retrait, l'an prochain, serait une nouvelle source de distorsion des marchés. Des données plus récentes confirment cette analyse, à savoir la persistance d'une pression à la hausse des prix et d'un niveau de coûts de l'acier américain se situant nettement au-dessus des chiffres mondiaux.

Il est frappant, en outre, qu'un certain nombre d'entreprises sidérurgiques américaines aient fait état, ces derniers mois, d'une "amélioration des résultats" se traduisant par des pertes financières moins élevées qu'au cours du trimestre correspondant de l'année dernière. Une interrogation véritable s'impose au sujet des entreprises qui restent incapables d'atteindre le seuil de rentabilité, alors même que le marché américain est protégé par des mesures de sauvegarde doublées de nombreuses mesures antidumping et antisubventions et que les prix ont si fortement grimpé. Ces entreprises connaîtront de sérieuses difficultés lorsque la "bulle" des prix éclatera et que les mesures de sauvegarde auront disparu par suite de leur condamnation par l'OMC.

En conséquence, il est probable qu'à un moment donné du deuxième semestre de l'année prochaine, nous assistions à une nouvelle apparition de la "crise de l'industrie sidérurgique" qui sévit à intervalles de trois à cinq ans. Il est incontestable que, comme par le passé, cette crise donnera lieu à des appels à un protectionnisme encore accru et à une nouvelle application de mesures antidumping et anti-subventions illicites au regard de l'OMC. Or, ce cycle ne sera brisé que si les autorités et l'industrie américaines acceptent de s'attaquer aux problèmes sous-jacents, notamment ceux des capacités non rentables et des distorsions du marché.

2.2. Prolifération des mesures de sauvegarde sur d'autres marchés

L'application de mesures de sauvegarde protectionnistes à un large éventail de produits sidérurgiques par les États-Unis a déclenché une réaction en chaîne dans le monde, dont les autorités compétentes et l'industrie de l'acier craignent de voir l'impact déjà sérieux de ces mesures sur leur activité s'aggraver par des détournements de trafic vers leurs marchés.

Le Canada, la Chine, le Chili, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque ont lancé ou sont sur le point d'ouvrir des enquêtes de sauvegarde, et d'autres pays (Bulgarie et Roumanie) ont indiqué qu'ils envisageaient de lancer des initiatives similaires. Dans la plupart des cas, sinon dans tous, elles devraient se traduire par l'adoption de mesures de protection. De telles mesures sont déjà appliquées en Chine, en Hongrie, en Pologne, au Chili et au Mexique.

Bien que ces différents pays aient tendance, en théorie, à imiter le modèle CE (application de mesures de sauvegarde comme filet de sécurité à l'encontre des détournements de trafic), la plupart d'entre eux n'ont pas pu, en réalité, résister aux pressions de leurs milieux protectionnistes nationaux. Les mesures qu'ils ont instituées sont donc plus restrictives, et parfois dans des proportions considérables, que les mesures de sauvegarde de la CE. Ces différents éléments ne peuvent qu'accroître la tendance des autres pays à suivre leur exemple. À moyenne échéance, le libre-échange dans le secteur sidérurgique pourrait se trouver fortement compromis et il importe de rappeler une nouvelle fois que toutes ces conséquences sont, à tout le moins manifestement, liées à l'institution de mesures par les États-Unis

3. point de la situation en ce qui concerne le règlement du différend à l'OMC

En réaction aux mesures de sauvegarde des États-Unis, une large coalition regroupant la CE, le Japon, la Corée, la Chine, la Suisse, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et le Brésil a engagé, auprès de l'OMC, des procédures de règlement des différends à l'encontre des États-Unis.

La coopération intégrale réalisée au cours de la phase de consultations s'est poursuivie au stade du groupe spécial et a donné lieu à la constitution d'un groupe unique, composé des mêmes membres, chargés d'examiner le dossier de l'ensemble des plaignants. À la suite de la mise en place de ce groupe spécial, le 25 juillet, une coordination étroite a permis d'avancer des arguments fortement convergents dans les requêtes présentées.

Le rapport du groupe spécial est attendu en mars 2003. La Commission a la certitude que ce rapport conclura à l'incompatibilité des mesures américaines avec les obligations imposées par l'OMC en matière de sauvegarde, étant donné que ces mesures présentent en tous points le même vice que celui déjà dénoncé dans des mesures de sauvegarde précédentes condamnées par l'OMC. En cas de recours des États-Unis, l'organe d'appel devrait diffuser son rapport en septembre 2003.

Compte tenu du fait que le rapport du groupe spécial devrait être la confirmation des décisions antérieures de l'organe d'appel, un recours ne pourrait constituer qu'une manoeuvre de retardement. La Commission estime en conséquence qu'il conviendrait d'inciter les États-Unis à retirer leurs mesures illicites dès la publication du rapport du groupe spécial.

Il y a lieu de rappeler que l'adoption du rapport du groupe spécial (en l'absence de recours) ou du rapport de l'organe d'appel par l'organe de règlement des différends de l'OMC déclenche automatiquement l'application de droits de douane supplémentaires à l'égard de la longue liste de produits énumérés dans le règlement de rééquilibrage de la CE.

4. Point de la situation en ce qui concerne les exclusions de produits

Le rapport publié par la Commission, le 17 juillet, au sujet des mesures de rééquilibrage dans le secteur de l'acier exposait le processus selon lequel les entreprises pouvaient demander que des produits particuliers ne soient pas assujettis aux droits supplémentaires institués par les mesures de sauvegarde Il faisait observer qu'à ce jour les autorités américaines ont publié quatre listes proposant au total 247 exclusions de produits. Environ 150 de ces exceptions ont été accordées soit directement aux entreprises européennes, soit aux transformateurs américains de produits sidérurgiques s'approvisionnant auprès de sociétés européennes. Le précédent rapport estimait qu'au 11 juillet, ce processus d'exemption avait réduit de près de $ 230 millions l'incidence des mesures initiales de sauvegarde frappant les producteurs d'acier européens.

L'administration américaine a publié une nouvelle liste, excluant 14 produits, le 18 juillet, juste avant la recommandation de la Commission concernant le report de la décision sur l'opportunité de prendre des contre-mesures immédiates. Deux autres listes, portant sur 215 exclusions au total, ont été annoncées par voie de presse les 12 et 22 août, et officialisées par leur publication au Federal Register le 30 août [1].

[1] Vol 67, n° 169, pp. 56182 et ss.

Selon notre évaluation, fondée sur les informations précises communiquées par les entreprises et les fédérations professionnelles européennes, les exclusions additionnelles notifiées depuis le rapport du 17 juillet devraient permettre aux sociétés sidérurgiques de la CE d'exporter aux États-Unis 650 000 tonnes de produits échappant aux droits supplémentaires, et réduiraient l'incidence des mesures de sauvegarde initiales d'un nouveau volume équivalant à $ 420 millions. Ainsi, au total, les sept listes déjà publiées pourraient concerner un volume de production d'acier européen de l'ordre de $ 650 millions. Ce chiffre représente près de 30 % des $ 2,3 milliards d'exportations communautaires réputées avoir été affectées par l'annonce originelle des États-Unis. Il apparaît, en d'autres termes, que si le volume total des exportations de produits sidérurgiques de la CE vers les États-Unis se maintenait à son niveau de $ 4 milliards de 2001, près de 60 % de ces exportations s'effectueraient sans être frappées de droits supplémentaires.

Bien que les nouvelles et substantielles exclusions accordées en août aient certainement été accueillies favorablement et seront bénéfiques tant aux exportateurs européens qu'à bon nombre de sociétés américaines qui ont besoin d'aciers de haute qualité d'Europe, le refus de faire droit à certaines demandes bien justifiées reste surprenant et non satisfaisant.

Bien que le communiqué de presse publié par le représentant des États-Unis pour le commerce (USTR) précisait, le 22 août, que "l'examen de toutes les demandes d'exclusion présentées jusqu'au 20 mai 2002 est ainsi clôturé", nous croyons savoir que les entreprises ont été invitées à identifier les problèmes techniques que suscitaient les désignations des produits énumérés dans le Federal Register et qu'il pourrait en résulter que de nouveaux avis soient publiés pour remédier à ces problèmes.

En tout état de cause, le processus sera relancé en novembre 2002 et la possibilité existera de solliciter des exclusions qui prendraient effet à partir de mars 2003. Il est évident que les entreprises dont les demandes sont satisfaites auront néanmoins payé des droits supplémentaires (ou été exclues du marché américain) pendant une année. En outre, l'intérêt de ces exclusions de "deuxième année" se trouvera limité par le fait que, dans le même mois, le groupe spécial de l'OMC devrait prendre une décision défavorable aux mesures américaines de sauvegarde .

5. Point de la situation en ce qui concerne les compensations

L'accord sur les sauvegardes établit un parallèle entre le droit, pour un membre de l'OMC, de prendre des mesures de sauvegarde - sous réserve que les critères définis par l'OMC soient satisfaits - et l'obligation de maintenir un niveau substantiellement équivalent de concessions à l'égard des membres de l'OMC lésés par ces mesures.

Dans le dossier de l'acier, les États-Unis ont mis en doute l'obligation, définie à l'article 8 de l'accord, de proposer une compensation pour l'effet commercial préjudiciable causé par les mesures américaines de sauvegarde sous la forme d'une réduction des droits applicables à des produits autres que l'acier.

Quoi qu'il en soit, la Commission estime qu'une interprétation et une application correcte de l'article 8 de l'accord présentent une importance systémique primordiale pour éviter la prolifération d'actions de sauvegarde abusives.

6. Conclusions

En conclusion du présent rapport, la Commission souhaite souligner les éléments suivants:

* les exclusions de produits décidées par les États-Unis en août contribuent à atténuer les effets commerciaux négatifs des mesures américaines de sauvegarde édictées à l'encontre de l'acier;

* toutefois, ces exclusions représentent moins de 30% de l'incidence totale des ces mesures de sauvegarde sur les exportations de la CE, si bien que plus de 40 % des exportations totales de produits sidérurgiques de la CE vers les États-Unis restent assujetties à des mesures américaines protectionnistes;

* il conviendrait donc que la CE poursuive avec vigueur l'action engagée auprès de l'OMC à l'encontre de ces mesures, cette action devant, selon les prévisions, donner lieu à une condamnation des mesures américaines illicites par le groupe spécial en mars 2003;

* il conviendrait d'inciter les États-Unis à retirer leurs mesures de sauvegarde aussitôt après la publication du rapport du groupe spécial;

* une initiative internationale de large envergure devrait être envisagée pour appréhender les difficultés auxquelles l'industrie sidérurgique est appelée à faire face;

* le problème des compensations présente toujours un intérêt systémique primordial pour éviter le recours abusif aux actions de sauvegarde;

* une pression suffisante devrait continuer d'être exercée sur les États-Unis pour qu'ils réduisent encore l'incidence commerciale négative de leurs mesures de sauvegarde, grâce à de nouvelles exclusions de produits;

Compte tenu des éléments évoqués ci-dessus, la Commission ne propose pas, à ce stade, l'application de l'annexe I du règlement 1031/2002