COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
COM(94) 23 final 
Bruxelles, le 23.02.1994 
COMMUNICATION DE L~OMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
SUR LES POLmQUES D'IMMIGRATION ET D'ASILE 
AVANT-PROPOS- OBJET ET CONTENU DE LA COMMUNICATION 
L'immigration et l'asile, deux sujets connexes mais distincts, occupent une place de plus 
en plus importante dans l'ordre du jour politique de l'Union européenne et de ses Etats 
membres. Ils suscitent des débats publics et parlementaires d'une intensité croissante et 
entraînent même, parfois, des actes de violence totalement contraires aux traditions et aux 
lois européennes. 
Simultanément, on perçoit de mieux en mieux qu'il faut s'attaquer à ces questions dans 
un esprit de coopération. La forme la plus concrète de cette prise de conscience sont les 
provisions du traité sur l'Union européenne, qui désignent explicitement ces sujets comme 
étant des questions d'intérêt commun, devant être abordées dans un cadre institutionnel 
uruque. 
C'est comme il faut. L'approfondissement du processus d'intégration européenne demande 
une réponse intégrée et cohérente combinant réalisme et solidarité, aux défis que posent 
les pressions migratoires et l'intégration des immigrés légaux pour l'Union entière. Ne pas 
répondre à ces défis serait au détriment des efforts de promouvoir la cohésion et la 
solidarité à l'intérieur de l'Union et pourrait, en fait, mettre en jeu la stabilité future de 
l'Union elle-même. 
C'est pourquoi la Commission attend à ce que cette Communication constitue la base pour 
mettre en branle un débat nouveau et approfondi sur la question, comment utiliser les 
nouvelles possibilités créées par le Traité sur l'Union européenne afin d'établir la réponse 
coordonnée nécessaire, ainsi que le cadre directeur pour l'Union dans son travail futur. 
A cette fin la Communication considère le travail déjà accompli et les développements 
sur le terrain. En outre, elle prend appui sur un nombre des éléments qui ont été acceptés 
au cours de discussions antérieures, en particulier la nécessité d'une approche globale 
comportant les éléments clés d'une politique d'immigration efficace : 
agir sur la pression migratoire, notamment en coopérant avec les principaux pays 
d'émigration potentielle vers l'Europe~ 
maîtriser l'immigration afin de la maintenir dans des structures pouvant être gérées; 
approfondir les politiques d'intégration concernant des immigrés légaux. 
L'avantage d'une telle approche globale est qu'elle permet d'associer des mesures 
d'admission et de contrôle à une coopération à long terme avec les pays et les régions 
d'origine et à une politique active visant à renforcer les droits des ressortissants de pays 
tiers qui séjournent déjà légalement dans l'Union. 
La Communication dépasse les programmes de travail actuels de l'Union dans les 
domaines respectifs afin de les compléter. Elle veut être réaliste en présentant des idées 
nouvelles et en accentuant les méthodes d'opérationaliser les objectifs politiques. 
5 
Agir sur les causes de la pression migratoire 
La Communication maintient que pour agir sur les causes de la pression migratoire, il 
faut faire en sorte que les politiques de migration et d'asile soient pleinement intégrées 
aux politiques extérieures de l'Union et que les différents instruments des politiques 
extérieures, dont l'Union dispose, soient utilisées afin de s'attaquer aux racines de ces 
pressions. Cela pourrait impliquer la prise d'action à un nombre des niveaux différents, 
comme dans les domaines du commerce, des politiques de développement et de 
coopération, de l'assistance humanitaire et des politiques des droits de l'homme. 
L'action effective dans ce domaine demande également l'assurance de la disponibilité des 
informations exactes au sujet des tendances migratoires actuelles et à venir. 
Maîtriser les flux migratoires 
La maîtrise des flux migratoires suppose aussi une réponse politique à un nombre de 
niveaux. Ca implique la définition et la mise en œuvre des approches communes sur les 
politiques d'admission concernant l'admission des travailleurs, des indépendants et des 
étudiants et l'approximation des politiques d'admission pour des raisons humanitaires. Cela 
exige des politiques pour adresser d'une façon plus effective le problème de l'immigration 
illégale par des mesures préventives aussi bien que par des mesures adressées à la 
question des personnes qui séjournent illégalement dans la Communauté, en mettant 
l'accent sur la lutte contre l'emploi illégal. 
Il faut aussi traiter les politiques concernant les refugiés et des autres personnes ayant 
besoin d'une protection internationale, mais la Communication suggère ici que l'accent 
est différent. L'accent dans le domaine des politiques d'asile devrait être mis sur · 
l'assurance que l'examen des demandes d'asile individuelles puisse continuer à se procéder 
d'une manière équitable et efficace. La Communication traite aussi les nouvelles questions 
qui se sont présentées suite à la guerre dans l'ex-Yougoslavie par le développement de 
schemas de protection temporaire. Elle suggère qu'une Union liée à une action 
cooperative pourrait examiner la façon de montrer solidarité afin d'aider des Etats 
membres qui se trouvent dans la première ligne pour répondre à de telles situations. 
Approfondir les politiques d'intégration concernant des immigrés légaux 
La Communication insiste pour que l'action dans ce domaine demeure l'un des éléments 
essentiels du besoin plus générale de promouvoir la solidarité et l'intégration dans l'Union. 
Les politiques d'intégration doivent donc viser à améliorer la situation des ressortissants 
de pays tiers qui séjournent légalement dans la Communauté, en prenant les mesures 
nécessaires à promouvoir l'assimilation de leurs droits à ceux des ressortissants des Etats 
membres. 
L'approfondissements des politques d'intégration impliquera aussi des actions à créer les 
conditions économiques et socio-culturelles propices à une intégration réussie, par 
exemple des actions dans le domaine de l'emploi et de l'éducation. Cela exige également 
de favoriser l'information et le dialogue et de lutter contre la discrimination raciale et 
toutes les formes de racisme et de xénophobie. 
6 
Les diverses idées que la Commission invite le Parlement et le Conseil à examiner sont 
résumées au chapitre IV de la communication, sous la forme d'un nouveau cadre possible 
pour l'action de l'Union. Au stade actuel, ces idées ne sont pas destinées à constituer un 
programme de travail définitif. Néanmoins, elles forment un ensemble cohérent de 
propositions dont les Etats membres et la Commission elle-même souhaiteront tenir 
compte lors de l'élaboration du nouveau programme d'action requis pour relever les défis 
et saisir les possibilités de l'Union européenne. Les propositions présentées au chapitre: 
IV doivent donc être vues comme des idées destinées à alimenter le débat que la' 
Commission espère lancer avec la présente Communication. 
L'étape suivante consistera à traduire ces idées en mesures concrètes. La Commission Va 
également s'efforcer de contribuer à ce processus en utilisant les divers instruments à sa 
disposition en relation avec le plan d'action adopté par le Conseil européen en décembre 
1993, de même qu'avec le nouveau cadre pour l'action de l'Union, comme suggeré dans 
le chapitre IV .. 
7 
SOMMAIRE 
L INTROD U CfiON -Contexte de la préparation 
de la communication 
n. DEVELOPPEMENTS FACfUELS 
ll.l. Evolution de la perception des questions d'immigration 1 
5 
et d'asile par l'opinion publique et le monde politique 5 
ll.2. Le traité sur l'Union européenne 7 
0.3. Développements sur le temün 9 
0.4. Changements législatifs dans les Etats membres 1 0 
IL5. Développements en ce qui concerne le 
programme de travail de 1991 13 
DL LE DEVELOPPEMENT D'UNE POLIDQUE 
EUROPEENNE EN MA TIERE D'IMMIGRATION 
ET D'AS~E 16 
Ill.1. Introduction 16 
lll.2. Agir sur la pression migratoire 1 7 
Ill.2.1. La nécessité de disposer d'informations exactes 17 
Ill.2.2. Traiter les causes profondes de la pression migratoire 19 
DL3. Maîtriser les flux migratoires 29 
Ill.3.1. Introduction 29 
Ill.3.2. Politiques d'admission 30 
III.3 .3. Réfugiés et autres personnes ayant besoin d'une 
protection internationale 32 
111.3 .4. Immigration illégale 40 
Ill.4. Approfondir les politiques d'intégration en faveur des 
immigrés légaux 4 7 
III.4.1. Améliorer la situation des ressortissants de pays tiers qui 
séjournent légalement dans l'Union 49 
111.4.2. Créer les conditions économiques et socio-culturelles propices 
à une intégration réussie 53 
I11.4.3. Information et dialogue 55 
111.4.4. Lutter contre la discrimination raciale et s'attaquer au problème 
du racisme et de la xénophobie 56 
IV. SYNTHESE : UN NOUVEAU CADRE 
POUR L'ACfiON DE L'UNION 60 
ANNEXE I: 
ANNEXE ll: 
ANNEXE rn: 
ANNEXE IV: DESCRIPTION DES PRINCIPAUX FLUX MIGRATOIRES 
EXECUTION DU PROGRAMME DE TRAVAIL DE 1991 
RElATIF AUX POLIDQUES DE MIGRATION ET D'ASILE 
DEVELOPPEMENTS RECENTS AU SEIN DE L'UNION 
DEVELOPPEMENTS RECENTS DANS LES ENCEINTES 
INTERNATIONALES 
L INTRODUCOON -Contexte de la préparation de la communication 
1. En octobre 1991, la Commission avait soumis deux communications séparées sur 
le droit d'asile et sur l'immigration (SEC(91) 1855 final et SEC(91) 1857 final 
respectivement). La présente communication a pour but de développer les idées 
contenues dans les deux précédentes, compte tenu des nouvelles possibilités créées 
par le Traité sur l'Union européenne (TUE) dans le domaine de l'asile et de 
l'immigration. La décision de soumettre deux communications séparées en 1991 
avait été inspirée par la volonté de souligner que le fondement humanitaire du droit 
d'asile est distinct des questions soulevées par les problèmes d'immigration en 
général. Cette distinction reste aussi valide aujourd'hui; mais il est devenu 
extrêmement difficile d'examiner l'un des sujets sans faire référence à l'autre. Par 
conséquent, dans la présente communication, les deux sujets sont traités dans un 
même document sans toutefois perdre de vue les caractéristiques de chacun, qui 
continuent de le distinguer de l'autre par nature. 
2. La présente communication traite aussi, comme le faisait la communication de 1991 
sur l'immigration, de l'importante question de savoir quelles mesures sont 
aujourd'hui nécessaires pour approfondir les politiques d'intégration en faveur des 
immigrés légaux. On sait depuis longtemps que l'immigration n'est pas un 
phénomène temporaire et que les hypothèses en ce sens assez répandues dans les 
années 50 et 60 reposaient sur une incompréhension fondamentale de la nature des 
flux migratoires qui s'étaient établis après la guerre. Ce qui est plus important 
encore, c'est que l'immigration a été un phénomène positif qui a procuré des 
avantages économiques et culturels aux pays d'accueil comme aux immigrants 
eux-mêmes. Certains exigent l'arrêt complet de l'immigration : ce n'est ni faisable 
ni souhaitable, ce qui est nécessaire, c'est une gestion appropriée de la politique 
d'immigration. La Communauté a toujours été une entité pluriculturelle et 
pluri-ethnique : sa diversité enrichit la Communauté elle-même et tous ses citoyens 
en bénéficient, mais elle présente aussi des défis pour la société tout entière et pour 
les communautés immigrées. Une approche globale doit donc tenir compte de ce 
fait et aborder, en termes de politiques d'intégration, le problème de la présence de 
ces ressortissants de pays tiers et de leurs familles -qui comprennent souvent une 
deuxième génération née dans la Communauté- et des nouveaux immigrants. 
3. Les précédentes communications de la Commission sur l'immigration et le droit 
d'asile ont été présentées pour répondre à l'invitation que le Conseil européen de 
Luxembourg de juin 1991 avait adressée aux ministres responsables de 
l'immigration de soumettre au sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de 
Maastricht des propositions concernant l'harmonisation de ces politiques. Cette 
décision a conféré une dimension nouvelle à la coopération entre les Etats membres 
dans ces domaines. Jusqu'alors, les efforts de la Communauté et de ses Etats 
membres avaient principalement visé à préparer, en matière d'immigration et d'asile, 
les nouvelles formes de coopération qui seraient nécessaires pour gérer l'espace sans 
frontières appelé à voir le jour le 1er janvier 1993. A cette fin, ils avaient mené à 
bon terme les négociations qui avaient conduit à la signature de la convention de 
Dublin et à la solution de toutes les questions liées à la convention sur les frontières 
extérieures, sauf la question de son application territoriale. En invitant les ministres 
1 
à aller au-delà de cet objectif important, mais clairement limité, le Conseil européen 
de Luxembourg a indiqué non seulement que l'essentiel des travaux sur cette 
première phase était désormais virtuellement achevé, mais aussi que le contexte 
géopolitique et socio-économique dans lequel les problèmes d'immigration et d'asile 
devaient être envisagés changeait rapidement et appelait un niveau de coopération 
différent, les questions de procédure laissant la place aux questions de fond. 
4. Si la décision du Conseil européen de Luxembourg a représenté un tournant 
important dans la manière dont la Communauté et ses Etats membres envisagent la 
coopération dans ces domaines, l'entrée en vigueur du TUE constitue un progrès 
encore plus marquant car elle introduit l'obligation de coopérer dans une structure 
institutionnelle unique sur des questions qui sont désormais formellement reconnues 
comme étant d'intérêt commun. Les possibilités offertes par l'entrée en vigueur du 
TUE ont été soulignées par le Conseil européen lors de sa réunion des 10 et 
11 décembre 1993 à Bruxelles. A cette occasion, le Conseil européen s'est déclaré 
déterminé à faire pleinement usage de ces nouvelles possibilités. Il a également 
marqué son accord sur un plan d'action établi par le Conseil des ministres de la 
justice et des affaires intérieures ainsi que sur un programme de travail qui 
comprend, dans le domaine de l'immigration et de l'asile, un nombre limité de 
mesures appelées à recevoir la priorité en 1994. 
5. Outre ces développements institutionnels importants au sein de l'Union, d'autres 
changements pertinents qui se sont produits depuis 1991 rendent opportun un 
réexamen de ces dossiers. Si l'intérêt politique et public pour ces questions ne s'est 
pas démenti et a même encore augmenté, certains événements récents ont rendu 
plus impératif que jamais la définition d'une approche efficace des questions 
d'immigration et d'asile. La tragédie de l'ex-Yougoslavie a ouvert ou rouvert une 
série de questions en rapport avec les réfugiés auxquelles il convient d'apporter des 
réponses dans un esprit de coopération. La législation dans certains pays importants 
a changé ou est en cours de modification. Plusieurs incidents violents impliquant 
des immigrants et des demandeurs d'asile ont reçu une large publicité dans les 
médias et ont ému l'opinion publique qui n'a pas manqué de réagir. Le sujet en 
général s'inscrit désormais dans un débat international beaucoup plus large qui, 
au-delà des frontières de l'Union, figure à l'ordre du jour des agences de l'ONU, de 
la CSCE, de l'OCDE, du Conseil de l'Europe, du G-7 et du dialogue transatlantique. 
6. De la même manière que la Commission avait jugé bon de contribuer, par ses 
communications d'octobre 1991 sur l'immigration et sur le droit d'asile, au débat qui 
a conduit à l'adoption, au Conseil européen de Maastricht, des programmes de 
travail existant dans ces domaines, elle juge aujourd'hui opportun de transmettre la 
présente communication au Parlement européen et au Conseil afin de stimuler le 
débat dans le cadre nouveau du TUE. La communication fait le point de ce qui a 
été réalisé et de ce qui reste à faire, que_ ce soit dans le cadre des programmes 
existants ou au-delà. Elle regarde donc plus loin que le plan d'action adopté par le 
Conseil européen en décembre 1993, puisqu'elle offre, en matière d'immigration et 
d'asile, un cadre pour une stratégie à long terme qui, de l'avis de la Commission, 
peut servir de base pour les politiques globales et actives dont l'Union a besoin dans 
2 
2) ces domaines. Elle ne porte que sur l'immigration et l'intégration des ressortissants 
de pays tiers. Pour ce qui concerne les citoyens des Etates membres, l'asile entre 
Etats membres ne devrait en général pas avoir lieu d'être, tous les Etats membres 
de l'Union étant pleinement engagés au respect des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales. 
7. La communication comprend deux parties : la première est consacrée aux faits et 
la seconde dégage des orientations politiques. La partie consacrée aux faits examine 
les sujets suivants : 
a) évolution de la perception des questions d'immigration et d'asile par l'opinion 
publique et par le monde politique, ainsi que suggestions quant aux moyens de 
rendre cette perception moins négative; 
b) changements institutionnels introduits par le TUE; 
c) changements factuels sur le terrain dans le sens des mouvements migratoires et 
mesure dans laquelle ils correspondent aux prévisions; 
d) changements de législation et d'attitude dans les Etats membres et ailleurs; 
e) état d'exécution des programmes de travail approuvés par le Conseil européen en 
décembre 1991. 
La communication est accompagnée des annexes suivantes : 
-Annexe I : Description des principaux flux migratoires 
-Annexe II : Execution du programme de travail de 1991 relatif aux politiques 
de migration et d'asile 
-Annexe III : Développements récents au sein de l'Union 
-Annexe IV : Développements récents dans les enceintes internationales 
3 
D. DEVELOPPEMENTS FACIUEI.S 
D.l. Evolution de la perception des questions d'immieration et d'asile par l'opinion 
publique et le monde politique 
8. Le phénomène des migrations est aussi vieux que le monde tellement il est ancré 
dans la nature humaine. Pendant le 19e siècle et au début du 20e, L'Europe a 
elle-même connu une forte émigration. Les vastes mouvements de population qui 
ont eu lieu à cette époque ont finalement bénéficié à la fois aux pays de 
destination et à l'Europe elle-même. 
9. La situation s'est inversée dans les années 50 et 60, lorsque certains pays 
européens ont fait appel à l'immigration, en provenance aussi bien de l'Europe que 
de pays tiers, pour satisfaire leur besoins de main-d'oeuvre. A leur tour, ces 
immigrés ont largement contribué à la reconstruction de l'Europe et à l'expansion 
économique qui a suivi. A la suite des récessions dues aux crises pétrolières des 
années 70, l'immigration de main-d'oeuvre a été progressivement ralentie et les 
possibilités d'immigrer légalement vers la Communauté ont été considérablement 
restreintes. Néanmoins, ces anciens pays d'émigration qu'étaient les Etats membres 
de l'Union européenne ont peu à peu commencé à se transformer, de facto, en 
pays d'immigration. Dans une perspective à long terme comme celle-là, il importe 
de ne pas exclure l'éventualité d'une nouvelle inversion de ce processus si, par 
exemple, l'Europe se trouve un jour dans l'obligation d'élargir les possibilités 
d'immigration légale pour des raisons démographiques. 
1 O. Le débat actuel, qui continue d'accorder une grande place à la politique 
d'immigration, doit être replacé dans ce contexte historique. L'Europe occidentale 
a des traditions solidement ancrées de respect des valeurs humaines et de la justice 
sociale. Simultanément, on a néanmoins observé, dans diverses parties de la 
société, une bipolarisation des attitudes à l'égard de l'immigration nouvelle et des 
communautés immigrées déjà installées. Cette évolution a été aggravée par la 
situation économique actuelle, caractérisée par des taux de chômage élevés 
générateurs de tensions sociales. 
Il. La grande majorité de la population conserve une attitude positive à l'égard des 
étrangers. Celle-ci est mieux reflétée par les marches de protestation contre les 
agressions racistes que par les agressions elles-mêmes. Il n'en reste pas moins que 
certains sont sincèrement préoccupés par la perception qu'ils ont du nombre des 
immigrants. Mais cette perception repose souvent davantage sur une impression 
que sur des faits. Or, c'est peut-être aussi cette perception qui a joué un rôle dans 
la multiplication et l'aggravation des agressions racistes dans un passé récent. 
12. Cela pose un problème croissant aux gouvernements. Ils doivent rester crédibles 
pour les modérés des deux camps alors que des éléments anti-démocratiques 
tentent d'exploiter le thème de l'immigration. Pour prévenir les dangers que cela 
implique, les gouvernements doivent s'appuyer sur la tolérance traditionnelle du 
public, en mettant l'accent plus vigoureusement sur les avantages de l'immigration, 
4 
tant économiques que sociaux, mais aussi montrer qu'ils maîtrisent l'immigration, 
en mettant en place une stratégie à long terme cohérente. 
13. Un élément essentiel d'une telle stratégie consiste à faire en sorte que le public 
soit bien informé : on pourrait exercer une influence sur la perception de 
l'immigration par l'opinion publique en lui fournissant des informations fiables sur 
les flux migratoires actuels et potentiels. Pour le moment, des chiffres sont surtout 
disponibles en ce qui concerne les demandeurs d'asile. De ce fait, le débat public 
tend à se concentrer fortement sur la question de l'asile, alors que d'autres 
mouvements migratoires, comme l'immigration irrégulière, jouent généralement 
un rôle plus important. Une bonne politique d'information est par conséquent 
indispensable. 
14. Ces préoccupations sont aussi des celles de l'Europe. Non seulement les Etats 
membres ont réagi en intensifiant leur coopération et en réformant les institutions, 
mais le Parlement européen déploie aussi une activité accrue dans ce domaine. En 
novembre 1992, le Parlement a adopté deux résolutions importantes en réponse 
aux communications de la Commission de 1991 sur l'immigration et l'asile1• 
Depuis, il a eu des discussions sur un certain nombre de rapports ultérieurs 
consacrés à des sujets évoqués dans la présente communication. L'une des 
dernières résolutions dans ce domaine a été adoptée par le Parlement le 19 janvier 
1994, sur la base du rapport Lambrias relatif à une politique européenne des 
réfugiés2. 
15. L'Union doit s'attaquer à ces problèmes et, bien que la situation de chaque pays 
puisse appeler une solution spécifique, elle devrait examiner quelle contribution 
elle pourrait apporter en fournissant un cadre général dans lequel une politique 
européenne de l'immigration et de l'asile pourrait être développée. 
112. Le traité sur l'Union européenne 
16. Le TUE offre de nouvelles possibilités pour élaborer des politiques en matière de 
migration et d'asile puisqu'il regroupe, dans un seul et même cadre, des aspects 
de la politique étrangère et de sécurité commune (titre V) et de la justice et des 
affaires intérieures (titre VI). Comme il sera expliqué au chapitre III, l'élaboration 
d'une approche globale requiert une combinaison de diverses politiques : elle 
exige la coordination de domaines d'activité traditionnels, comme la politique 
sociale, certains éléments de la politique étrangère et de sécurité commune et des 
instruments disponibles en matière de commerce, de coopération et de 
développement, ainsi que des politiques de gestion des migrations. Le TUE 
incorpore toutes ces politiques dans un cadre institutionnel unique et crée donc de 
nouvelles possibilités pour l'élaboration de l'approche globale qui est maintenant 
requtse. 
Les résolutions A3-0280/92 et A3-0337/92. L'annexe III contient un résumé des 
points essentiels de ces résolutions. 
A3-0402/93 
5 
17. Le titre VI du TUE inscrit dans un instrument contraignant l'obligation, que les 
Etats membres de l'Union ont souscrite, de coopérer dans un certain nombre de 
domaines "d'intérêt commun", parmi lesquels la politique d'asile et la politique 
d'immigration. Dans une certaine mesure, cet engagement formel consolide et 
codifie une coopération qui existait déjà via un mécanisme ad hoc pour traiter des 
questions dont les Etats membres s'accordaient à considérer qu'elles appelaient une 
réponse commune plutôt que dispersée. Le passage d'une coopération 
intergouvernementale ad hoc, en théorie réversible à tout moment, à un 
engagement inscrit dans le traité de coopérer sur une base permanente constitue 
néanmoins un signal politique considérable à la fois pour l'opinion publique dans 
les Etats membres et pour le monde extérieur. 
18. Le titre VI fixe aussi des règles et procédures claires pour la coopération dans ces 
nouveaux domaines, en précisant le rôle respectif des Etats membres, de la 
Commission et du Parlement européen et en prévoyant la possibilité de saisir la 
Cour de justice en cas de problème d'interprétation. Bien que plus complexe que 
les plus élaborées des procédures de décision de la Communauté introduites par 
l'Acte unique européen, le titre VI prévoit néanmoins, en ce qui concerne 
l'immigration et l'asile, que tous les Etats membres et la Commission peuvent 
proposer des initiatives; que le Parlement européen doit être régulièrement informé 
et consulté; que des positions communes, des actions communes et des 
conventions peuvent être utilisées comme instruments de coopération; et que sera 
mise en place une structure plus rationnelle, plus stratifiée et mieux coordonnée 
de comités et groupes officiels, conduisant à des décisions politiques au Conseil 
dans le cadre unifié d'un traité unique. 
19. L'article K.9 du titre VI ouvre aussi la porte à de futurs développements 
institutionnels en disposant que : "Le Conseil, statuant à l'unanimité à l'initiative 
de la Commission ou d'un Etat membre, peut décider de rendre applicable l'article 
100 C du traité instituant la Communauté européenne à des actions relevant de 
domaines visés à l'article K.1 points 1) à 6) ... ". Cet article permet donc de 
transférer éventuellement certains secteurs du titre VI, dont les politiques en 
matière d'asile et d'immigration, au domaine du traité CE. La déclaration relative 
à l'asile, qui est annexée à l'Acte final du traité, demandait au Conseil d'examiner, 
avant la fin de 1993, la possibilité d'une application de l'article K.9 à la politique 
d'asile. En novembre 1993, la Commission a soumis un rapport à ce sujet au 
Conseil. Elle y déclarait que "nonobstant les avantages offerts par l'article l 00 C 
... le moment n'est pas encore venu de proposer l'application de l'article K.9 aussi 
rapidement après l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne", mais 
indiquait également qu'elle pensait "que ces avantages démontrent que la question 
d'une éventuelle application de l'article K. 9 à la politique d'asile devrait être 
réexaminée à la lumière de l'expérience." 
20. Le TUE prévoit donc un nouvel engagement politique; un ensemble clair de 
règles, de procédures et d'instruments possibles; une possibilité pour toutes les 
institutions et tous les Etats membres de l'Union de s'impliquer dans de nouveaux 
domaines d'intérêt majeur tant pour l'opinion publique que sur le plan politique; 
et des structures rationalisées et mieux coordonnées pour préparer les décisions 
6 
au niveau politique. Etant donné que l'ordre du jour qui attend ces nouvelles 
structures est potentiellement chargé, l'Union se doit à elle-même et doit à ses 
citoyens de faire usage avec rapidité et efficacité des possibilités offertes par le 
traité. 
ILJ. Développements sur le terrain 
21. L'annexe 1 donne une indication -sur la base des statistiques disponibles, qui ne 
sont pas toujours directement comparables -des tendances des mouvements 
migratoires depuis les communications de 1991 de la Commission. Il est clair que, 
bien que des changements aient été observés et qu'un certain nombre de 
phénomènes imprévus se soient produits, les pressions n'ont pas diminué dans 
l'ensemble et il est peu probable qu'elles le fassent. EUROST AT a évalué 
l'immigration totale dans l'Union en 1992 à quelque 2 millions de personnes, dont 
la moitié seraient des ressortissants de pays tiers. En 1992, les Etats membres ont 
reçu environ 570.000 demandes d'asile, mais les chiffres disponibles pour 1993 
révèlent une chute considérable. En outre, les données figurant à l'annexe montrent 
que, malgré certaines tendances communes, la situation du point de vue de 
l'immigration et de l'asile diffère d'un Etat membre à l'autre; l'Allemagne, par 
exemple, reçoit plus de demandes d'asile que tous les autres Etats membres réunis. 
22. D'une part, les craintes de mouvements massifs de population vers l'Europe 
occidentale en provenance de l'ex-Union soviétique et de son ancienne sphère 
d'influence ne se sont pas encore concrétisées, même si des mouvements 
importants se sont produits à l'est de l'ancien Rideau de fer, en particulier entre 
les composantes de l'ex-Union soviétique elle-même. D'autre part, les pressions 
migratoires en provenance du Sud, en particulier de l'Afrique du Nord, n'ont fait 
que s'accentuer pour des raisons à la fois démographiques et économiques. En 
outre, aux portes mêmes de l'Union, la tragédie de l'ex-Yougoslavie a engendré 
des mouvements de population de grande envergure, les gens étant chassés de leur 
foyer par des événements qui sont sans commune mesure avec ce que l'Europe 
occidentale connaît ou est à même de gérer habituellement et qui appellent des 
réponses nouvelles taillées sur mesure. De surcroît, le nombre des candidats 
immigrants en provenance de pays beaucoup plus éloignés a gonflé sous l'effet 
conjugué des possibilités de transport modernes et de l'absence de scrupules des 
trafiquants d'être humains, toujours prêts à exploiter leur prochain. 
23. Les changements qui se sont produits depuis 1991 n'excluent pas qu'il s'en 
produise d'autres à l'avenir. Ils soulignent en tout cas la nécessité croissante de 
surveiller de près ce qui se passe à tout moment et de tirer le plus grand parti 
possible des instruments éventuellement disponibles pour prévoir avec précision 
ce qui pourrait arriver demain. 
IL4. Changements législatifs dans les Etats membres 
24. L'un des développements les plus importants depuis 1991 a été l'introduction de 
la notion de "protection temporaire". Cette notion a été mise au point pour éviter 
7 
de solliciter exagérément les procédures d'asile en cas d'afflux massif Pour 
répondre principalement aux événements dans l'ex-Yougoslavie, de nombreux 
Etats membres ont adopté des dispositions législatives spéciales en matière de 
protection temporaire. Ces dispositions constituent généralement la base légale 
pour l'admission temporaire de personnes ayant besoin d'une protection 
internationale. Bien que le contenu de ces dispositions varie selon les Etats 
membres, elles présentent certaines caractéristiques communes : 
ces régimes ne sont applicables qu'aux situations d'afflux massif; 
bien que les personnes concernées aient peut-être déjà présenté une demande 
d'asile ou puissent le faire à un stade ultérieur, leurs demandes d'asile ne sont 
généralement pas traitées aussi longtemps que le régime de la protection 
temporaire est applicable; 
le caractère temporaire du besoin de protection confère une importance particulière 
à l'élaboration de politiques de retour organisé et de réadaptation ainsi qu'à leur 
mise en oeuvre, si la situation dans le pays d'origine le permet. 
25. Il n'y a pas de règle uniforme pour ce qui est des droits secondaires des personnes 
bénéficiant de la protection temporaire : le droit au regroupement familial, par 
exemple, varie selon les Etats membres. Il existe une tendance dans les Etats 
membres à autoriser les personnes admises sous le régime de la protection 
temporaire à travailler pendant leur séjour, mais le droit au travail est parfois 
limité aux emplois vacants que la main-d'oeuvre résidente n'est pas en mesure 
d'occuper. 
26. Depuis 1991, tous les Etats membres ont adopté des mesures pour faire face au 
nombre croissant des demandeurs d'asile. D'une manière générale, ces mesures 
sont de deux types : les unes visent à réduire le nombre des demandes d'asile à 
examiner sur le fond en introduisant de nouvelles procédures pour la recevabilité 
desdites demandes; les autres visent à raccourcir le délai imparti pour examiner 
les demandes d'asile sur le fond, par exemple en réduisant les droits des 
demandeurs de faire appel. 
27. L'introduction par les Etats membres de procédures rapides pour le traitement des 
demandes manifestement non fondées et l'application du principe du pays tiers 
d'accueil sont des exemples de mesures relevant de la première catégorie. Bien 
que la majorité des Etats membres aient introduit de telles procédures, elles sont 
loin d'être identiques. Le principe du pays tiers d'accueil, par exemple, a reçu des 
interprétations différentes selon les Etats membres. En vertu de ce principe, un 
demandeur d'asile peut être refoulé vers un pays tiers s'il a déjà reçu la protection 
de ce pays ou s'il avait la possibilité d'y introduire une demande d'asile en 
transitant par ce pays ou encore s'il est clair qu'il sera admis dans ce pays tiers. 
Les différences entre les Etats membres dans l'application de ce principe 
concernent, en particulier, l'interprétation des critères relatifs à la situation 
générale dans le pays tiers d'accueil. 
8 
28. La mesure la plus communément utilisée pour accélérer les procédures d'examen 
des demandes sur le fond réside dans l'accroissement des effectifs. La France, 
l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Belgique, par exemple, ont 
considérablement renforcé les effectifs consacrés à l'examen des demandes d'asile 
individuelles, mais une évolution similaire peut être observée aussi dans d'autres 
Etats membres. Certains Etats membres ont également limité les droits des 
demandeurs de faire appel. Parallèlement à la restriction des droits d'appel, l'effet 
suspensif d'un appel a été supprimé dans des cas déterminés dans certains Etats 
membres. 
29. Les modifications apportées récemment à la constitution en Allemagne et en 
France doivent faire l'objet d'une mention spéciale. Dans les deux cas, les 
modifications ont eu pour but de rendre possible l'application de la convention de 
Dublin et d'autres accords semblables en ce qui concerne la question de savoir 
quel pays a la responsabilité de traiter les demandes d'asile individuelles. 
30. Dans les autres domaines de la législation et de la politique en matière 
d'immigration, les changements ont été moins nombreux. On observe cependant 
une tendance à restreindre les conditions du regroupement familial. Certains Etats 
membres ont introduit des périodes d'attente, tandis que les conditions de revenu 
et de logement ont été appliquées de manière plus rigoureuse. Les possibilités 
d'admission pour la seconde génération ont également été réduites dans certains 
Etats membres. Les politiques d'admission en vue d'occuper un emploi sont 
restrictives depuis le milieu des années 70, et cela n'a pas changé au cours des 
dernières années. A vrai dire, elles ont plutôt eu tendance à devenir plus 
restrictives encore, en raison de l'aggravation sensible du chômage partout dans 
l'Union. 
31. Bon nombre de ces tendances législatives se sont reflétées dans les travaux au 
niveau européen, en particulier dans les résolutions, recommandations et 
déclarations adoptées par les ministres de l'immigration des Douze. 
ILS. Développements en ce qui concerne le proeramme de travail de 1991 
32. En 1991, le Conseil européen a adopté un programme de travail en vue 
d'harmoniser les politiques d'immigration et d'asile des Etats membres et d'obtenir 
des résultats significatifs d'ici la fin de 1993. Le moment est donc bien choisi pour 
mesurer le degré d'exécution du programme de travail de 1991. L'annexe II 
contient une analyse détaillée de chacun des éléments du programme de travail et 
de sa mise en oeuvre. On trouvera aux paragraphes qui suivent une description 
plus générale des succès et des lacunes du processus d'harmonisation jusqu'à 
présent. 
33. Bien que le programme de travail ne donne aucune définition du mot 
"harmonisation", celui-ci est généralement compris comme signifiant le 
développement de règles et de pratiques communes. Cette interprétation 
correspond à l'introduction du programme de travail de 1991, où il est clairement 
précisé qu'il ne suffit pas que les Etats membres développent une législation 
9 
harmonisée, mais qu'il faut aussi qu'ils aient des pratiques identiques pour son 
application. 
34. Au cours des deux dernières années, les Etats membres ont consacré beaucoup de 
temps et d'énergie à analyser les différences entre leurs politiques nationales en 
matière d'asile et d'immigration. Ils ont dégagé des principes directeurs pour 
certains aspects de la politique d'asile et le regroupement familial. Néanmoins, la 
mise au point de règles et de pratiques communes n'en est qu'à un stade 
préliminaire. Bien que les ministres de l'immigration aient adopté un certain 
nombre de résolutions, celles-ci sont dépourvues de caractère contraignant et leur 
interprétation est laissée à l'appréciation de chaque Etat membre. Jusqu'à présent, 
aucun effort n'a été entrepris pour créer un mécanisme permettant de suivre la 
mise en oeuvre de ces résolutions. Pour la phase actuelle du processus, il convient 
donc de parler plutôt de rapprochement que d'harmonisation des politiques en 
matière d'immigration et d'asile. 
35. Un examen plus approfondi des résolutions adoptées jusqu'à présent révèle aussi 
d'importantes lacunes, même dans les domaines qu'elles sont censées traiter. Par 
exemple, la résolution adoptée au sujet du regroupement familial ne traite pas de 
l'admission pour la seconde génération. Elle ne précise pas non plus les critères 
à utiliser pour l'admission de partenaires non mariés ou de parents au second 
degré, laissant au contraire le soin aux Etats membres de développer leur propre 
politique. De même, la résolution sur les demandes d'asile manifestement non 
fondées laisse le soin aux Etats membres de décider s'ils introduisent une 
procédure distincte pour les demandes en question ou s'ils se contentent d'accélérer 
les procédures normales. 
36. Un autre aspect de l'exécution du programme de travail de 1991 est que davantage 
de progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'asile que sur les politiques 
générales d'admission. Mais, même pour ce qui est de l'asile, les travaux ont été 
concentrés sur des aspects spécifiques, à savoir principalement les politiques et 
pratiques en vue de lutter contre le recours abusif aux procédures d'asile. Aucun 
progrès notable n'a été accompli dans la tentative de dégager une interprétation 
harmonisée de la définition du réfugié conformément à l'article 1 A de la 
convention de Genève. Cependant, le Conseil européen réuni à Bruxelles le 
10 décembre 1993 a adopté un plan d'action qui fait de rapplication harmonisée 
de la définition du réfugié un domaine d'action commune. Pour ce qui est des 
politiques générales d'admission, le principal résultat jusqu'à présent a été 
l'adoption d'une résolution sur le regroupement familial et d'une recommandation 
concernant l'éloignement et les contrôles intérieurs. Des travaux sont également 
en cours en ce qui concerne l'harmonisation des politiques d'admission des 
travailleurs, indépendants et étudiants, mais les progrès sont lents. 
37. Il est clair qu'il reste beaucoup à faire si l'Union souhaite développer et appliquer 
une politique commune en matière d'immigration et d'asile. Il ne sera pas possible 
d'élaborer et d'appliquer une politique commune sans faire davantage recours à des 
instruments légalement contraignants, sans définir des procédures permettant 
d'assurer l'interprétation uniforme de ces règles communes et sans développer des 
JO 
politiques communes dans des domaines du droit matériel et procédural qui n'ont 
pas encore été abordés jusqu'à présent (certains de ces domaines devant selon 
toute vraisemblance se révéler des plus sensibles). 
Il 
DL LE DEVEWPPEMENT D'UNE POLmQUE EUROPEENNE EN MATIERE 
D'IMMIGRATION ET D'ASILE 
OLt. Introduction 
38. La communication de 1991 sur l'immigration a proposé une approche globale 
fondée sur trois éléments distincts, mais connexes : 
-agir sur la pression migratoire; 
-maîtriser les flux migratoires; 
-approfondir les politiques d'intégration en faveur des immigrés légaux. 
Les événements depuis 1991 n'ont fait que mettre en évidence la sagesse d'une 
approche pluridisciplinaire globale de ce type. Malgré des changements dans la 
structure des mouvements migratoires, les pressions n'ont pas diminué globalement 
et il est peu probable qu'elles le fassent. A vrai dire, les événements dans les pays 
voisins de l'Union sont plutôt de nature à accentuer qu'à réduire les pressions. 
39. Le climat politique général reste favorable à l'élaboration d'une approche globale. 
Toutefois, aucune enceinte internationale ne s'est révélée capable jusqu'à présent 
de rendre une telle politique opérationnelle. L'Union a les moyens institutionnels 
de le faire et a d'ailleurs commencé à le faire. Les trois éléments de base 
mentionnés ci-dessus requièrent la même attention et l'un des défis qui attendent 
l'Union consiste à trouver le juste équilibre entre eux. S'il y a des déséquilibres, 
c'est la conception même d'une approche globale qui risque d'être faussée. La 
philosophie de cette approche est que des mesures de maîtrise à court terme, y 
compris pour l'admission, doivent aller de pair avec une coopération à long terme 
avec les pays et régions d'origine, ainsi qu'avec une politique active en vue de 
renforcer les droits de ceux qui séjournent déjà légalement dans les Etats 
membres. 
40. La communication présente par conséquent une approche équilibrée et intégrée et 
propose le cadre à l'intérieur duquel des mesures spécifiques peuvent être 
envisagées et développées. Certaines des mesures préconisées produiront leurs 
effets à court terme, d'autres ne seront efficaces que dans le moyen ou long terme. 
Elles sont néanmoins liées les unes aux autres. Il est clair, par exemple, que la 
maîtrise des flux migratoires est une condition indispensable au succès des 
politiques d'intégration à l'égard des ressortissants de pays tiers qui séjournent 
dans l'Union (voir par exemple le rapport Braun cité au point 118). 
L'harmonisation des politiques d'admission dont il est question dans la 
section III.3 .2. aura un rôle crucial à jouer à cet égard. 
01.2. Agir sur la pression migratoire 
111.2.1. La nécessité de disposer d'informations exactes 
41. Un élément essentiel dans l'élaboration d'une approche globale consiste à assurer 
la disponibilité d'informations exactes sur les mouvements migratoires, fondées sur 
12 
des statistiques harmonisées. L'Union a besoin de ces informations pour formuler 
et justifier les mesures politiques nécessaires à son niveau afin de mettre en 
oeuvre l'approche globale. Les Etats membres ont eux aussi besoin d'informations 
exactes pour prendre les mesures appropriées au niveau national. La disponibilité 
de statistiques fiables contribuera aussi grandement à apaiser les inquiétudes du 
public, ces inquiétudes étant souvent alimentées par l'absence d'une vision claire 
de la situation existante et des futures tendances probables. 
42. L'existence de données directement comparables collectées partout dans l'Union 
permettrait : 
-d'analyser les données afin de dégager des tendances; 
-de comparer les données avec les informations fournies par des pays tiers et des 
organisations internationales et non gouvernementales; 
-de procéder à une estimation de l'immigration secondaire (en particulier en 
raison du regroupement familial); 
-de prévoir les grands mouvements migratoires (fonction d'alerte). 
43. Dès le 4 décembre 1990, le Conseil Affaires générales, répondant à une 
suggestion du président de la Commission, avait invité la Commission à 
entreprendre des études en vue d'établir les moyens permettant d'avoir une 
connaissance harmonisée des flux migratoires avec l'aide des Etats membres. La 
Commission a rapidement élaboré un questionnaire, mais les Etats membres ont 
soit négligé de répondre, soit répondu trop lentement pour que leurs réponses 
soient utiles. 
44. La surveillance des mouvements migratoires a été considérée comme un sujet 
prioritaire aussi bien dans la communication de 1991 sur l'immigration que dans 
le programme de travail de 1991. Cela a conduit à la création de deux "clearing 
houses .. : le Centre d'information, de réflexion et d'échange en matière d'asile 
(CIREA) et le Centre d'information, de réflexion et d'échange en matière de 
franchissement des frontières et d'immigration (CIREFI), structures informelles qui 
permettent à des experts nationaux de se rencontrer en tant que de besoin. Leur 
mandat comprend l'échange de données sur le nombre de demandes d'admission, 
le nombre de personnes admises et le nombre de personnes qui sont retournées 
dans leur pays d'origine. La collecte des données se fait désormais de manière 
régulière et leur compilation est informatisée. Toutefois, à l'heure actuelle, les 
informations ne sont pas toujours directement comparables. 
45. Bien que le CIREA ait entrepris des travaux en vue de définir les hypothèses qui 
sous-tendent les données fournies par les Etats membres, c'est EUROST AT qui 
est spécialisé dans l'harmonisation des statistiques et qui a créé un groupe de 
travail, constitué d'experts des Etats membres, afin de progresser vers l'obtention 
de statistiques harmonisées. Les autres éléments nécessaires à la surveillance des 
mouvements migratoires, mentionnés ci-dessus, n'ont pas encore été pleinement 
13 
développés encore qu'EUROST AT ait pris des initiatives dans certains de ces 
domaines. 
46. Un véritable système de surveillance devrait être à même de répondre à tous les 
besoins énumérés au point 42 ci-dessus. Si la création du CIREA et du CIREFI 
et les travaux d'EUROST AT peuvent contribuer à satisfaire les besoins 
d'information de l'Union dans ce domaine, ce qu'il leur est possible de faire dans 
le cadre de ces structures reste limité, notamment pour ce qui est de recueillir et 
d'analyser les données sur les causes de la pression migratoire. La Commission 
estime donc qu'il serait utile de créer un mécanisme pour surveiller les flux et 
mouvements migratoires sur la base la plus globale possible et dans le contexte 
de l'Union. Par conséquent, elle a entrepris une étude sur diverses options 
possibles pour la mise en place d'un observatoire à la suite de la création par le 
Parlement européen, pour 1993 et 1994, d'une ligne budgétaire séparée pour un 
observatoire de l'immigration dont le mandat ne serait pas limité à la collecte et 
à l'interprétation de données statistiques. Si cette étude révèle que la création d'un 
observatoire serait le meilleur moyen de répondre aux besoins d'information en 
vue du développement efficace de la politique globale, la Commission élaborera 
une proposition appropriée. Toute proposition en ce sens tiendra compte de 
l'opinion désormais bien établie de la Commission et du Conseil, selon laquelle 
la création d'un observatoire ne devrait pas conduire à un surcroît de bureaucratie. 
Par conséquent, les études en cours portent sur des méthodes efficaces pour 
collecter et analyser les données pertinentes plutôt que sur la création de structures 
nouvelles. 
111.2.2. Traiter les causes profondes de la pression migratoire 
47. Une autre étape essentielle dans la réponse aux pressions migratoires consistera 
à définir ce que recouvre ce terme et la nature des problèmes auxquels il convient 
en fait de s'attaquer. La pression migratoire correspond à tous les mouvements 
migratoires actuels et potentiels en direction de l'Europe. Les pressions migratoires 
dont il convient de s'attaquer aux causes profondes revêtent toutes sortes de 
formes. Les disparités économiques engendrent en général les pressions les plus 
fortes. D'autres pressions sont liées à des facteurs démographiques et 
environnementaux. Dans d'autres cas, les pressions sont en rapport avec la 
situation des droits de l'homme ou la situation politique dans le pays d'origine : 
c'est ce qui se produit notamment pour les personnes ayant besoin d'une protection 
internationale. La présente section s'intéresse à ces pressions-là. Les autres formes 
de migration, par exemple à des fins de regroupement familial, seront donc 
examinées dans le chapitre suivant. 
48. Dans leur réponse à ces pressions, l'Union et ses Etats membres doivent bien 
entendu toujours respecter leurs obligations internationales et leurs traditions en 
matière de respect des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de la 
justice sociale. Cela signifie qu'ils doivent continuer d'accueillir les réfugiés, les 
autres personnes ayant besoin d'une protection internationale et celles dont 
l'admission est justifiée par des raisons humanitaires. 
14 
49. Ces traditions d'accueil ne doivent cependant pas empêcher l'Union d'essayer de 
s'attaquer aux causes sous-jacentes des pressions migratoires. Par exemple, les 
réfugiés, bien que leur protection fasse partie des traditions mentionnées ci-dessus, 
auraient normalement préféré rester dans leur pays d'origine si la situation des 
droits de l'homme y avait été meilleure. Dans le cas de l'immigration irrégulière, 
la situation économique dans le pays d'origine est souvent la cause essentielle. Si 
la situation économique dans le pays d'origine avait procuré à l'intéressé 
suffisamment de possibilités, il n'aurait peut-être même pas envisagé d'émigrer. 
50. Une approche globale de la pression migratoire suppose que l'Union et ses Etats 
membres coordonnent leur action dans le domaine de la politique étrangère, de la 
politique commerciale, de la politique de coopération au développement et des 
politiques d'immigration et d'asile. Le Conseil européen qui s'est réuni à 
Edimbourg le 12 décembre 1992 a adopté une déclaration sur les principes 
régissant les aspects extérieurs de la politique migratoire, principes qui, selon lui, 
devraient guider l'Union et inspirer son approche dans ce domaine. Il a notamment 
retenu les facteurs suivants comme étant importants pour réduire la pression 
migratoire : 
-le maintien de la paix et la fin des conflits armés; 
-le respect intégral des droits de l'homme; 
-la création de sociétés démocratiques et des conditions sociales adéquates; 
-une politique commerciale libérale, qui devrait améliorer la situation 
économique dans les pays d'émigration; 
-l'utilisation efficace du volume adéquat d'aide au développement pour 
encourager un développement économique et social durable et, notamment, pour 
contribuer à la création d'emplois et pour atténuer la pauvreté dans les pays 
d'origine~ 
-la coordination des actions menées par la Communauté et ses Etats membres 
dans les domaines de la politique étrangère, de la politique de coopération 
économique et de la politique en matière d'immigration et d'asile. 
51. Les politiques extérieures menées par l'Union dans les domaines de la politique 
étrangère et de sécurité commune, du commerce, de la coopération et du 
développement peuvent en elles-mêmes contribuer à atteindre ces objectifs et c'est 
d'ailleurs ce qu'elles font souvent dans la pratique. Ces instruments continueront 
donc de jouer un rôle essentiel dans toute approche globale vis-à-vis des pressions 
migratoires. Il existe néanmoins d'autres manières de mettre en oeuvre les 
principes en question, étant entendu qu'il faudra souvent tenir compte aussi bien 
de la nature spécifique des flux migratoires considérés que du pays ou de la 
région dont ils proviennent. Trois grands flux sont à prendre en considération : les 
réfugiés; les autres personnes ayant besoin d'une protection internationale; et les 
autres mouvements migratoires. Les causes pour les deux premières catégories 
étant moins diversifiées que pour la troisième, le nombre des mesures suggérées 
est plus limité. Cela ne signifie cependant pas qu'elles sont moins importantes. 
a) Réfugiés 
1 s 
52. Par définition, les réfugiés redoutent à juste titre les persécutions dans leur pays 
d'origine et les pressions qui incitent les réfugiés à demander asile seront donc 
toujours en rapport avec les droits de l'homme. L'accent que l'Union et ses Etats 
membres placent sur le respect des droits de l'homme et sur l'Etat de droit dans 
leurs relations extérieures peut donc contribuer à réduire ces pressions. 
53. Une source potentielle d'informations est sous-utilisée à l'heure actuelle. Il s'agit 
des informations obtenues au cours de l'examen des demandes d'asile fondées. Les 
informations fournies par les réfugiés contiennent parfois des indications très 
précises sur les violations des droits de l'homme dans leur pays d'origine, 
indications qui pourraient facilement servir de base pour des actions bilatérales ou 
multilatérales contre le pays concerné. Ces informations devraient être 
systématiquement exploitées et généralisées en vue de préparer de telles actions, 
à chaque fois que c'est possible, tout en protégeant pleinement les intérêts 
personnels des réfugiés qui les ont fournies. Ces actions devraient être considérées 
comme complétant et non comme remplaçant les politiques générales en matière 
de droits de l'homme. Qui plus est, les politiques en vigueur pour lutter contre les 
violations des droits de l'homme dans d'autres pays doivent continuer d'être 
menées activement. 
b) Autres personnes ayant besoin d'une protection internationale 
54. Il s'agit des personnes qui, bien que ne répondant pas à la définition du réfugié 
telle qu'elle figure dans la convention de Genève, ont besoin d'une protection. 
Dans leur cas, les causes profondes seront aussi à trouver dans la violation des 
droits de minorités ethniques ou religieuses, par exemple. Mais la nature même 
des mouvements migratoires massifs qui sont observés révèle qu'il y a souvent 
autre chose. En règle générale, les tensions ethniques ou religieuses se sont 
exacerbées au point qu'il règne dans le pays une situation de guerre civile ou, tout 
au moins, de violence généralisée. Les politiques de sauvegarde des droits de 
l'homme devraient par conséquent être complétées par des politiques visant à 
mettre fin immédiatement à la violence elle-même. Comme indiqué dans la 
déclaration d'Edimbourg, l'action de l'Union devrait dans ces cas-là être dirigée 
vers le rétablissement et le maintien de la paix. En outre, l'aide humanitaire peut 
contribuer à soulager les souffrances des personnes déplacées dans la région 
d'origine~ cette' aide devrait en particulier permettre aux personnes déplacées de 
rester dans la zone sûre la plus proche de leur domicile. 
55. L'établissement d'un cadre en cas de conflit armé suppose que l'on combine des 
politiques de sauvegarde des droits de l'homme, d'autres éléments des politiques 
étrangères et de sécurité et une aide humanitaire. Comme l'a souligné le Haut 
Commissariat des Nations unies pour les réfugiés dans le cadre de la réponse 
globale à la crise humanitaire dans l'ex-Yougoslavie, il est nécessaire de 
développer une coopération entre agence~ au niveau international. Il appartiendra 
à l'Union et à ses Etats membres de contribuer le plus efficacement possible à de 
telles stratégies. 
c) Autres mouvements migratoires 
16 
56. La troisième catégorie de flux migratoires revêt un caractère complexe. De nos 
jours~ ces mouvements s'apparentent le plus souvent à une immigration irrégulière. 
Mais cette catégorie comprend aussi des mouvements de masse qui ne relèvent 
pas de la deuxième catégorie~ par exemple les mouvements consécutifs à une 
famine ou à une catastrophe écologique. La nature des pressions qui les 
sous-tendent n'est pas la même que pour les mouvements visés sous a) et b) 
ci-dessus. Elles appellent une autre réponse et une autre combinaison de 
politiques. Les causes profondes sont généralement connues : disparités 
économiques~ pressions démographiques et, parfois, considérations écologiques 
expliquent normalement l'essentiel de ces mouvements. Comme indiqué dans la 
déclaration d'Edimbourg, il faut, pour atténuer ces pressions migratoires, agir au 
niveau général de la coopération économique, notamment en pratiquant une 
politique commerciale libérale ainsi que des formes efficaces de coopération au 
développement. Mais l'action au niveau local peut aussi contribuer à réduire ces 
presstons. 
Disparités économiques 
57. S'attaquer aux disparités économiques en tant que cause profonde de la pression 
migratoire place l'Union et ses Etats membres devant des défis particuliers. 
L'expérience a montré que la coopération au développement ne peut pas à elle 
seule remédier à ces disparités économiques : elle doit aller de pair avec des 
politiques en matière de gestion de la dette, de commerce international et 
d'investissements, puisque l'environnement économique général des pays en 
développement est conditionné dans une large mesure par leurs termes de 
l'échange et par leur capacité d'attirer ou d'obtenir des investissements étrangers. 
Un autre facteur du développement économique réside dans les progrès vers 
l'intégration économique régionale. La propre expérience de la Communauté 
européenne montre qu'un tel processus peut améliorer considérablement les 
possibilités de croissance économique. Pour inclure tous ces aspects dans 
l'approche globale et pour les rendre opérationnels, il faudra mobiliser la majeure 
partie des relations économiques extérieures et des relations de développement de 
l'Union et de ses Etats membres. 
58. Dans sa communication de mai 1992 sur la politique de coopération au 
développement d'ici l'an 2000, la Commission a noté qu'il existe des relations 
entre certains mouvements migratoires et la politique de coopération au 
développement. Le meilleur remède à ces pressions migratoires consisterait à 
promouvoir la croissance économique dans les pays en développement. Il 
conviendrait d'améliorer l'intégration d'une politique migratoire active dans les 
politiques générales de coopération au développement et dans les relations 
économiques extérieures. La concentration et la coordination des politiques de 
coopération au développement de la Commission et des Etats membres pourraient 
contribuer à cette amélioration. Les effets d'une telle approche globale ne se feront 
toutefois sentir qu'à long terme. 
59. Néanmoins, des cas particuliers pourraient justifier une aide au développement 
spécifique :les pays en développement qui sont gravement affectés par l'exode des 
17 
cerveaux, les pays en développement qui doivent eux-mêmes faire face à une forte 
pression migratoire en provenance d'autres pays et les pays en développement qui 
sont disposés à coopérer activement à la mise en oeuvre d'un programme de 
rapatriement organisé. 
60. La Commission a financé un projet mis en oeuvre par l'Organisation internationale 
pour les migrations (OIM) en vue d'encourager et de faciliter le retour et la 
réintégration de travailleurs africains qualifiés qui séjournent dans des pays 
industrialisés. La Commission veut ainsi contribuer à inverser l'exode des cerveaux 
et ses effets pour certains pays de l'Afrique subsaharienne. Les résultats de ce 
projet ont été évalués en vue de prendre une décision sur le soutien durable à un 
programme de ce type. 
61. Dans le même ordre d'idées, il serait possible d'établir des programmes d'échange 
spéciaux. Ce genre de programmes tels qu'il en existe déjà dans le cadre de la 
coopération avec les pays tiers du bassin méditerranéen, offrent à des groupes 
cibles identifiés une possibilité de séjourner dans l'Union temporairement afin de 
poursuivre des études ou d'acquérir une expérience du travail. Il faut ici définir 
soigneusement les conditions auxquelles ce séjour temporaire serait autorisé : il 
devrait être clair dès le départ que les bénéficiaires devront ensuite rentrer dans 
leur pays d'origine. 
62. Dans la pratique, la plupart des réfugiés n'atteignent pas l'Europe, mais restent 
dans des pays en développement. Les efforts entrepris par ces pays, généralement 
en étroite coopération avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les 
réfugiés (HCR), sont appuyés par l'Union et ses Etats membres. Une partie de 
l'aide au développement, et en particulier de l'aide humanitaire, fournie par l'Union 
et ses Etats membres sert à soutenir ces pays. 
63. Le HCR et I'OIM ont aussi été extrêmement actifs dans le passé pour mettre en 
place des programmes de rapatriement organisé chaque fois que c'était possible. 
Par exemple, le plan d'action global pour le Vietnam a permis à un grand nombre 
de personnes de rentrer dans leur pays d'origine en toute sécurité et dans la 
dignité. Le succès de tels programmes dépend fortement du soutien, entre autres, 
de l'Union et de ses Etats membres. Lors de leur réunion à Athènes en 
novembre 1993, les ministres responsables des questions d'immigration des 
32 pays membres du Conseil de l'Europe ont également attiré l'attention sur le 
développement de programmes soigneusement conçus en vue d'aider les personnes 
qui rentrent volontairement dans leur pays d'origine, par exemple les réfugiés 
disposés à rentrer chez eux pour y contribuer à la reconstruction d'une société 
démocratique. 
Pressions démographiques 
64. Un facteur qui risque de prendre de plus en plus d'importance est la situation 
démographique dans un certain nombre de pays d'origine. Dans son rapport sur 
l'état de la population mondiale en 1993, le Fonds des Nations unies pour les 
activités en matière de population (FNUAP) observe ce qui suit : 
18 
(4) "Bien que les taux de croissance de la population aient diminué dans la plupart 
des pays en développement, le nombre d'habitants est en augmentation rapide. 
L'augmentation rapide du nombre de jeunes atteignant l'âge de la fertilité 
maximale recèle un potentiel d'accroissements encore plus importants à l'avenir. 
Toute incitation démographique à émigrer sera amplifiée au cours des deux ou 
trois prochaines décennies à mesure que la population -et, par conséquent, le 
nombre d'émigrants potentiels -augmentera. La combinaison des pressions 
démographiques et des déséquilibres économiques pourrait produire une migration 
massive des pays pauvres vers les pays riches." 
65. Il faudra que l'Union et ses Etats membres continuent d'aider les pays en 
développement dans leurs efforts en matière de politique démographique et 
contribuent à une action efficace au niveau international. Comme mentionné dans 
la résolution adoptée par le Conseil Développement en novembre 1992, l'aide 
devrait surtout concerner les secteurs suivants : promouvoir la santé des femmes 
dans leurs sociétés, favoriser l'alphabétisation, améliorer la qualité des services 
sociaux accessibles au niveau local et fournir des services de planning familial qui 
ne soient ni coercitifs ni discriminatoires et qui ne portent pas atteinte aux droits 
fondamentaux de 1 'homme. 
Considérations environnementales 
66. Les facteurs environnementaux peuvent aussi constituer des causes profondes 
d'une pression migratoire occasionnelle ou de longue durée. Le HCR et le FNUAP 
ont fait valoir que ces facteurs sont souvent négligés. Il est évident que des 
catastrophes naturelles telles que des inondations ou une extrême sécheresse 
tendent à engendrer des flux migratoires, les populations quittant les régions 
touchées pour gagner des régions ou des pays plus sûrs. Des processus à plus long 
terme tels que l'érosion et la désertification ou encore l'augmentation du niveau 
de la mer peuvent aussi engendrer des flux migratoires. L'Union et ses Etats 
membres devront continuer de répondre aux catastrophes naturelles en offrant un 
niveau approprié d'aide humanitaire. La prise en compte de la dimension 
environnementale, déjà préconisée dans la communication de la Commission 
intitulée "Vers un développement soutenable" et prévue dans le contexte de 
l'évaluation à mi-parcours de Lomé IV, s'intéressera aussi aux causes profondes 
des pressions migratoires dans le long terme, en assurant une meilleure gestion des 
ressources naturelles des pays en développement. 
Action au niveau local 
67. En plus des mesures macroéconomiques à plus long terme (qui, par définition, 
mettront du temps à donner des résultats tangibles et auront peut-être même dans 
un premier temps des effets contraires en provoquant par exemple un exode des 
cerveaux), il faudra aussi agir au niveau local. Dans ce contexte, la question clé 
consiste à savoir ce qui incite les immigrants irréguliers en puissance à quitter leur 
pays d'origine et à choisir la Communauté comme destination. Il semble que tous 
les groupes n'ont pas le même comportement et que ce sont, par exemple, plutôt 
19 
les personnes qualifiées qui ont tendance à émigrer3. Cela suggère que 
l'établissement d'un "profil" des immigrants actuels et potentiels pourrait apporter 
une contribution importante à l'élaboration de stratégies et de programmes à mettre 
en oeuvre au niveau des pays ou régions d'origine4
. 
68. Il sera nécessaire d'associer les pays d'origine à ce processus dès le départ : c'est 
seulement dans le cadre d'un dialogue avec les pays concernés que des mesures 
efficaces peuvent être prises. Ces mesures pourront par exemple être d'ordre 
économique et social. Il se pourrait que la migration internationale soit la 
conséquence d'une migration interne des zones rurales vers les zones urbaines. 
Dans de tels cas, il pourrait être opportun de concentrer les efforts sur ces 
mouvements internes, soit en réalisant des projets de développement à forte 
intensité de main-d'oeuvre dans ces zones rurales, soit en améliorant les conditions 
de logement et de travail dans les zones urbaines, en particulier dans les villes de 
petite et moyenne dimension, et de préférence en combinant ces deux types 
d'action. 
Des études relatives à différents pays mettent cette tendance en évidence : une 
étude réalisée en 1992 par l'université d'Amsterdam pour le ministère 
néerlandais du bien-être, de la santé publique et de la culture a montré que 
c'était le cas pour les demandeurs d'asile. Des études effectuées par la 
Commission sur les pays du Maghreb ont fait ressortir des tendances identiques 
pour les immigrants clandestins en provenance de ces pays. 
Le programme d'information sur les migrations, mis en place à Budapest à la suite 
d'une initiative commune du Conseil de l'Europe et de l'OIM, fournit également 
des études précieuses sur le profil des émigrants potentiels des pays d'Europe 
centrale et orientale ainsi que sur leurs motivations. 
20 
111.3. Maîtriser les flux mi~:ratoires 
111.3 .1. Introduction 
69. La maîtrise des flux migratoires restera un élément indispensable dans le cadre de 
l'approche globale. Les politiques portant sur les causes profondes, telles qu'elles 
sont décrites dans la section 111.2 ci-dessus, visent principalement à réduire la 
pression migratoire dans le long terme. Des mesures ayant pour but de maîtriser 
les flux migratoires resteront donc nécessaires dans un avenir prévisible. 
70. La première tâche pour maîtriser les flux migratoires consiste à formuler des 
principes de base afin de tenir compte de la distinction entre pression migratoire 
et autres formes de migration. Les politiques d'admission reflèteront 
nécessairement cette distinction : elles ne peuvent pas être purement restrictives 
car elles doivent respecter les obligations internationales et les traditions 
humanitaires en général. Par conséquent, maîtriser les flux migratoires n'implique 
pas nécessairement y mettre un tenne : il s'agit en fait de gérer les flux 
migratoires. En définissant des motifs d'admission en termes clairs, il sera possible 
de transposer ces principes en politiques concrètes. Un autre élément essentiel 
pour la maîtrise des flux migratoires consistera à définir et appliquer des 
politiques en vue de faire face aux formes de migration irrégulières. 
71. Tout au long de ce chapitre, l'accent sera mis sur la nécessité d'harmoniser les 
politiques en matière d'immigration et d'asile. Loin d'être une idée nouvelle, cela 
correspond à une approche approuvée par le Conseil européen, qui a demandé en 
1991 aux ministres de l'immigration d'accomplir des progrès substantiels dans 
l'hannonisation des législations relatives à l'immigration et à l'asile avant la fin de 
1993. Les raisons qui justifient cette approche commune tiennent en partie à 
l'intensification des pressions migratoires subies par la quasi-totalité des Etats 
membres. Les Etats membres ont compris que leurs politiques d'immigration et 
d'asile sont de plus en plus interdépendantes, l'adoption de nouvelles mesures dans 
un Etat membre pouvant avoir des effets directs sur les mouvements migratoires 
vers les Etats membres voisins. 
III.3.2. Politiques d'admission 
72. Bien que la communication de 1991 sur l'immigration et le programme de travail 
de Maastricht de 1991 aient tous deux fait référence à des principes de base 
devant sous-tendre les politiques d'admission, les discussions entre les Etats 
membres ont généralement été concentrées sur les propositions d'harmonisation 
plus spécifiques contenues dans le programme de travail. Cette approche semble 
justifiée dès lors que les principes généraux applicables à chaque motif 
d'admission sont définis au cours du processus d'harmonisation. Dans les 
paragraphes qui suivent, on entreprend de passer en revue les travaux accomplis 
dans ces domaines et d'identifier les questions qui restent à traiter, tout en 
exposant un certain nombre de considérations de base pertinentes pour chacun des 
motifs d'admission. 
21 
73. Les ministres de l'immigration se sont d'abord attaqués au dossier de l'admission 
à des fins de regroupement familial, sujet sur lequel ils ont adopté une résolution 
à Copenhague en juin 1993. Cette résolution reflète le principe selon lequel le 
regroupement familial est intrinsèquement lié au droit de mener une vie de famille 
tel qu'il est reconnu par la convention européenne des droits de l'homme. La 
résolution précise quelles catégories de membres de la famille peuvent faire valoir 
leur droit au regroupement familial et énonce des conditions générales pour 
l'admission. 
74. Le regroupement familial revêt une importance considérable pour les ressortissants 
de pays tiers qui séjournent légalement dans l'Union, et le succès des politiques 
d'intégration peut être affecté par les politiques en matière de regroupement. Eu 
égard à l'importance de la sécurité juridique dans ce domaine pour les 
ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement dans l'Union, un instrument 
légalement contraignant tel qu'une convention pourrait offrir une base plus solide 
et s'attaquer aux différences qui subsistent dans les pratiques des Etats membres 
en la matière. Ces différences portent notamment sur les délais d'attente, sur l'âge 
maximal des enfants pouvant être admis à des fins de regroupement familial, sur 
les politiques à l'égard de la seconde génération et sur les politiques relatives à 
l'admission des partenaires non mariés, des parents au second degré et des enfants 
adoptés ainsi que sur le statut juridique des membres de la famille ainsi admis. 
75. D'autres aspects des politiques d'admission en cours d'examen au Conseil ont trait 
à l'admission des étudiants, des travailleurs et des indépendants. Il convient de 
mener ces travaux à terme. Dans le cas des étudiants, la Commission est d'avis 
que les politiques d'admission devraient être fondées sur le principe général selon 
lequel il convient d'accueillir favorablement la migration qui va dans le sens d'une 
meilleure compréhension et d'une meilleure connaissance des règles sociales de 
l'autre partie. Toutefois, il est tout aussi important d'éviter des politiques entraînant 
un exode des cerveaux dans les pays d'origine. Il conviendrait donc d'élaborer des 
politiques propres à éviter que les intéressés ne restent dans le pays d'accueil après 
la fin de leurs études. 
76. Les politiques d'admission concernant les travailleurs et les indépendants ont varié 
au fil des années en fonction des besoins économiques de la Communauté. Dans 
ce domaine, il semble extrêmement judicieux de s'accorder sur les principes de 
base régissant les politiques d'admission à l'égard des ressortissants de pays tiers 
qui séjournent légalement dans l'un des Etats membres. Ce sujet, qui est 
étroitement lié aux politiques d'intégration, sera traité plus longuement dans la 
section III. 4. 
77. La prochaine étape dans la formulation des principes de base qui sous-tendent les 
politiques d'admission applicables aux travailleurs et aux indépendants devrait 
consister à définir des principes pour l'admission des autres ressortissants de pays 
tiers. Eu égard à la situation actuelle de l'économie et du marché du travail, ces 
politiques d'admission devront généralement conserver un caractère restrictif à 
court terme. Cela implique que la fixation de quotas, mesure qui a été suggérée 
22 
comme étant un moyen d'alléger la pression migratoire, ne correspond pas à la 
situation économique à court terme. 
78. L'approche à plus long terme de la question de l'immigration liée à l'emploi devra 
aussi tenir compte, nécessairement, de l'évolution de la situation économique et 
de celle du marché du travail dans la Communauté. Le Livre blanc de la 
Commission "Croissance, compétitivité, emploi" a mis l'accent sur la promotion 
de la croissance et de la compétitivité et sur la lutte contre le chômage. Dans une 
perspective à plus long terme, il faudra aussi tenir compte de l'incidence des 
changements démographiques sur le marché du travail. Il faudra donc suivre 
étroitement l'évolution du marché du travail pour faire en sorte que les politiques 
d'admission soient à même de s'adapter à des demandes nouvelles. Ces analyses 
devraient aussi pouvoir faire la distinction entre phénomènes conjoncturels à court 
terme et changements structurels, car il faut avoir une image claire de l'évolution 
à long terme de l'offre et de la demande de travail. S'il devait apparaître qu'il 
existe un besoin à long terme pour une offre de main-d'oeuvre supplémentaire, 
l'analyse devrait entreprendre de définir les coûts et les avantages qu'il y aurait à 
autoriser une immigration afin de répondre à ce besoin. La fixation de quotas ne 
devrait être envisagée que si l'analyse devait révéler que les effets nets seraient 
positifs. 
79. Quel que soit le résultat de cette analyse générale, il existe de bonnes raisons de 
s'abstenir d'appliquer des politiques restrictives dans le cas des programmes de 
travail temporaire, en particulier les programmes mis au point dans le cadre de 
l'approche portant sur les causes profondes, à condition que cela n'équivaille pas 
à une "rotation des emplois", ainsi que pour l'admission des travailleurs frontaliers 
et saisonniers, catégories qu'il faudrait définir avec précision. 
80. Un aspect de la politique d'admission qui n'a pas encore été traité est celui de 
l'admission pour raisons humanitaires. Comme expliqué dans le programme de 
travail de 1991, l'harmonisation de cette politique est difficile étant donné que, par 
définition, l'admission pour raisons humanitaires dépend des circonstances propres 
à chaque cas individuel. Néanmoins, au stade actuel, on pourrait utilement 
examiner dans quelle mesure les pratiques des Etats membres autorisent 
l'admission de groupes vulnérables déterminés. Une attention particulière pourrait 
par exemple être accordée à la situation des femmes victimes de harcèlement 
sexuel ou de réseaux de trafiquants, catégorie à l'égard de laquelle le Parlement 
européen a récemment exprimé sa préoccupation. 
III.3 .3. Réfugiés et autres personnes ayant besoin d'une protection internationale 
81. D'un point de vue analytique, les mouvements et la pression migratoires devraient 
être examinés sous toutes leurs formes, c'est-à-dire indépendamment de la question 
de savoir s'ils sont ou non en rapport avec le droit d'asile. Mais, parallèlement, les 
arguments qui ont été exposés dans la communication de 1991 sur le droit d'asile 
restent valides : les politiques d'asile sont distinctes par le fait qu'elles visent à 
répondre à un problème humanitaire. Le principe du non-refoulement tel qu'il 
figure dans la convention de Genève de 1951 exige des Etats parties à la 
23 
convention qu'ils soient scrupuleux lorsqu'il s'agit d'établir quels demandeurs 
d'asile sont des réfugiés au sens de l'article 1 A. Les réfugiés ont le droit d'être 
protégés. En n'accordant pas cette protection, les Etats parties à la convention 
violeraient son principe le plus fondamental et violeraient même le Traité 
proprement dit puisque ladite convention est explicitement mentionnée à 
l'article K.2 du TUE. Il est par définition impossible d'agir sur le nombre des 
réfugiés auxquels les Etats membres sont tenus d'accorder leur protection. Par 
conséquent, les politiques d'asile sont distinctes par le fait qu'elles ont pour but de 
gérer l'examen des demandes d'asile de sorte que chaque demande puisse être 
traitée de manière efficace et impartiale. 
82. Le programme de travail de 1991 et la communication de 1991 sur le droit d'asile 
ont analysé les différents aspects de la politique d'asile qu'il conviendrait 
d'harmoniser. Des progrès considérables ont été accomplis en définissant les 
principes directeurs dans diverses résolutions. Le plan d'action approuvé par le 
Conseil européen de Bruxelles en décembre 1993 a retenu les sujets suivants 
comme requérant une attention prioritaire en 1994 : 
a) l'application harmonisée de la définition du "réfugié" conformément à 
l'article 1 A de la convention de Genève: 
b) l'établissement de normes minimales pour les procédures d'asile. 
On trouvera aux paragraphes qui suivent les mesures jugées nécessaires pour 
traiter ces sujets prioritaires, ainsi que des suggestions de mesures à prendre sur 
d'autres aspects connexes. 
24 
a) Application harmonisée de la définition du "réfugié" 
83. Pour harmoniser l'application de la définition du "réfugié", il faut s'intéresser à deux 
aspects distincts : d'une part, il faut mettre au point des indicateurs généraux 
concernant les aspects juridiques de la notion de réfugié; d'autre part, il faut 
disposer d'indicateurs relatifs aux pays d'origine pour compléter ces indicateurs 
généraux afin de les rendre applicables aux cas individuels. Le Conseil a donc 
décidé que les groupes d'experts compétents au sein du Conseil entreprendraient les 
travaux sur ces deux aspects. Le HCR s'est déjà déclaré prêt à contribuer à ces 
travaux. La Commission se félicite de cette évolution, qui pourrait préparer 
d'importants efforts en vue de définir des normes. 
b) Normes minimales pour les procédures d'asile 
84. L'augmentation du nombre des demandeurs d'asile a incité les Etats membres à agir 
pour mettre au point des procédures d'asile plus efficaces et créer entre eux ~n 
mécanisme afin de déterminer quel Etat membre devrait être responsable du 
traitement d'une demande d'asile (convention de Dublin). Cette convention 
représente aussi une mesure compensatoire importante pour la réalisation d'un 
espace européen sans frontières intérieures. 
85. Si ces approches ont toutes un rôle utile à jouer, l'introduction d'un système de 
filtrage afin d'exclure certaines catégories de demandes d'asile des procédures 
d'examen sur le fond, dans le but notamment de repérer les demandes 
manifestement non fondées, comporte le risque que les Etats membres, pour peu 
qu'ils ne soient pas extrêmement prudents, ne violent eux-mêmes involontairement 
le principe du non-refoulement. Il sera donc difficile d'exclure des catégories 
entières de demandes de la procédure d'examen sur le fond : comme réaffirmé dans 
la résolution de 1992 sur les demandes d'asile manifestement non fondées, chaque 
demande devrait être examinée séparément, le demandeur d'asile devant avoir la 
possibilité d'expliquer pourquoi il devrait faire l'objet d'une exception à la règle 
générale de la non-admissibilité, même s'il vient d'un pays où il n'y a généralement 
pas de raison de craindre des persécutions ou s'il existe un pays tiers d'accueil. 
86. Les résolutions adoptées en 1992 sur les demandes d'asile manifestement non 
fondées et sur la notion de pays tiers d'accueil ont constitué le premier pas accompli 
par les ministres de l'immigration en vue de définir des normes harmonisées pour 
la procédure d'asile. La Commission est d'avis que la nécessité de procurer la 
sécurité juridique dans ce domaine aussi bien pour les demandeurs d'asile que pour 
les Etats membres pourrait justifier que la matière de ces résolutions soit elle aussi 
traitée de manière plus globale dans le cadre d'une convention. 
87. Par ailleurs, le développement de procédures équitables et efficaces suppose que les 
Etats membres s'accordent sur les principes essentiels devant sous-tendre la 
procédure d'asile. Bien que cette question sensible touche aux traditions juridiques 
fondamentales de chaque Etat membre, il conviendrait d'examiner la possibilité de 
définir, en matière d'équité et d'efficacité, des critères objectifs qui fixeraient un 
cadre général tout en laissant le soin à chaque Etat membre de compléter la 
procédure d'asile quant à son contenu précis. En ce qui concerne les principes en 
25 
cause, des orientations peuvent être trouvées dans diverses conclusions d'EXCOM5 
ainsi que dans le manuel des procédures et critères pour déterminer le statut de 
réfugié, préparé par le HCR. 
88. Les critères d'efficacité concerneraient l'accès aux différentes étapes de la procédure 
d'asile ainsi que la durée de ces étapes. Ils devraient tenir compte de la nécessité 
de faire en sorte que l'asile reste accessible. Outre les considérations mentionnées 
ci-dessus, fondées sur des textes approuvés au niveau international, la gestion des 
flux migratoires exige une telle approche : en l'absence de mesures actives pour 
réduire les pressions migratoires, les demandeurs d'asile en puissance risquent de 
se transformer en immigrants clandestins si les procédures d'asile cessent d'être 
accessibles. Il est peu probable que le coût d'une lutte efficace contre l'immigration 
clandestine soit inférieur au coût actuel du traitement des demandes d'asile. En 
revanche, la procédure d'asile présente l'avantage que, dans la majorité des cas, et 
en particulier dans le cas des demandes manifestement non fondées, les coordonnées 
des demandeurs sont connues ou faciles à obtenir, tandis que dans le cas de 
l'immigration irrégulière, des efforts considérables doivent, presque par définition, 
être accomplis pour localiser les intéressés. 
89. Les critères d'équité concerneraient entre autres le droit de faire appel et les 
conditions d'accueil. Sur ce dernier point, les pratiques des Etats membres sont 
encore très différentes et il pourrait se révéler difficile de réaliser une harmonisation 
totale : le programme de travail de 1991 et la communication de 1991 sur le droit 
d'asile ont toutefois indiqué qu'un rapprochement des politiques d'accueil devrait 
être possible. Ces critères devraient de surcroît s'intéresser aux procédures à 
appliquer à des groupes particulièrement vulnérables tels que les femmes et les 
mineurs (non accompagnés). Ces groupes peuvent souvent prétendre à un traitement 
spécial tenant compte des difficultés particulières qu'elles peuvent avoir pour 
présenter leur dossier de demande d'asile. 
90. L'adoption de critères pour des procédures d'asile équitables et efficaces applicables 
partout dans l'Union représenterait un pas significatif vers la définition d'une 
politique commune en matière d'asile. 
c) Autres mesures néc~ssaires 
91. Au-delà des priorités immédiates retenues par le Conseil européen, on pourrait aussi 
s'intéresser utilement au problème mentionné dans le programme de travail de 1991, 
à savoir les cas qui ne relèvent pas de l'article lA de la convention de Genève, mais 
dans lesquels les Etats membres ont pour politique générale, pas toujours pour les 
mêmes raisons, de ne pas exiger des intéressés qu'ils retournent dans leur pays 
d'origine. Etant donné que cela concerne dans la pratique un nombre considérable 
de cas, la recherche d'un certain degré d'harmonisation semble souhaitable. 
92. De plus, l'expérience récente, notamment les leçons à tirer de la tragédie dans 
l'ex-Yougoslavie, suggère qu'il conviendrait maintenant d'examiner aussi les 
Comité exécutif du HCR. 
26 
(5) questions de la protection temporaire et des problèmes d'absorption temporaires. 
93. Les Etats membres ont répondu de différentes manières au problème des personnes 
fuyant l'ex-Yougoslavie, souvent en introduisant des régimes de protection 
temporaire pour les groupes vulnérables de façon à éviter un recours massif aux 
procédures d'asile. Ces régimes doivent être accueillis comme une démarche 
positive pour faire face à des situations d'afflux massif. Certains Etats membres ont 
adopté une législation spécifique afin de disposer d'une base juridique solide~ 
d'autres ont recouru au mécanisme du séjour temporaire. Deux Etats membres au 
moins sont allés plus loin en examinant les demandes d'asile individuelles et en 
accordant à un grand nombre des personnes concernées l'admission en qualité de 
réfugié ou pour des raisons humanitaires. Il devrait être possible de tirer parti de 
cette expérience et d'harmoniser ces régimes en vue d'élaborer un système européen 
uniforme de protection temporaire. Cette harmonisation éviterait que les flux 
migratoires de ce genre ne changent de destination en fonction des différences entre 
les législations nationales. Elle garantirait aussi un niveau de protection minimal 
pour les personnes concernées, quel que soit l'Etat membre offrant cette protection. 
94. Une telle approche harmonisée devrait répondre aux questions suivantes : 
comment reconnaître qu'une situation donnée engendre la nécessité d'une protection 
temporaire ? 
quels sont les droits juridiques des personnes qui bénéficient de la protection 
temporaire ? 
au bout de combien de temps l'admission pour un séjour de longue durée doit-elle 
être accordée ? 
95. Pour ce qui est de la première question, il conviendrait de tenir compte notamment 
des facteurs suivants : la survenance d'un afflux massif ou la probabilité que l'Union 
doive faire face incessamment à un tel afflux; l'indication, par le HCR, qu'une aide 
et une protection adéquates ne sont pas disponibles dans la région d'origine ou que 
l'Union elle-même pourrait être considérée comme faisant partie de la région 
d'origine, comme c'est le cas pour l'ex-Yougoslavie. La décision aux termes de 
laquelle une situation donnée engendre la nécessité d'une protection temporaire 
devrait aussi régler la question de savoir qui doit en bénéficier. Dans certains cas, 
la protection temporaire devra être accordée à tous les groupes concernés; dans 
d'autres, il pourrait se révéler possible d'établir des critères pour certains groupes 
vulnérables; dans d'autres encore, le bénéfice du régime pourrait n'être accordé 
qu'aux groupes spécifiquement désignés par le HCR ou d'autres organisations d'aide. 
96. Tout régime de protection temporaire devrait définir les droits juridiques des 
bénéficiaires. L'aspect essentiel de ces régimes est leur caractère temporaire, mais 
la durée totale de la protection dépend de l'évolution de la situation dans le pays 
d'origine. Il faudrait donc évaluer à intervalles réguliers si le régime de protection 
doit être maintenu ou si des programmes de rapatriement organisé peuvent être mis 
en oeuvre. Il conviendrait de trouver un juste équilibre entre les intérêts des 
personnes concernées et les intérêts des Etats membres. 
97. La troisième question se posera quand la situation dans le pays d'origine reste telle 
27 
qu'une protection est nécessaire pendant longtemps. La question se posera 
ultérieurement de savoir s'il est encore justifié de renvoyer dans leur pays d'origine 
les personnes ayant besoin d'une protection internationale quand la situation s'y sera 
finalement améliorée. Inévitablement, plus un étranger séjourne dans un pays, plus 
il y développe des liens. Lorsque la protection temporaire s'étend sur plusieurs 
années, il est très probable qu'elle s'accompagne d'un certain degré d'intégration, 
jusqu'au moment où il cesse d'être raisonnable d'exiger des personnes concernées 
qu'elles retournent dans un pays avec lequel elles n'entretiennent plus de liens 
étroits bien qu'il s'agisse de leur pays d'origine. 
98. L'autre question à examiner dans le contexte de la maîtrise de l'immigration est 
celle d'une politique efficace pour résoudre les problèmes d'absorption temP-or:a:ïr~~. 
L'expérience a montré qu'en cas d'affiux massif imprévu de personnes ayant besoin 
d'une protection internationale, il peut y avoir une pénurie temporaire de logements 
et autres installations. A l'heure actuelle, aucun suivi cohérent des problèmes 
d'absorption n'est assuré. L'Union pourrait prendre l'initiative de créer un tel système 
de suivi, sur la base d'un échange de vues au sujet des meilleurs enseignements 
pratiques tirés de l'expérience. Une coordination permanente entre les divers 
services concernés pourrait être mise en place. Il serait alors possible de prendre les 
dispositions nécessaires sur la base d'estimations chiffrées (nombre d'intéressés, 
coût) et d'élaborer des dispositifs d'intervention pour faire face aux situations 
d'urgence. Sur la base de ces informations, l'Union pourrait essayer d'établir une 
sorte d'interconnexion entre les capacités nationales d'absorption. 
99. Cette interconnexion ne devrait pas nécessairement passer par un arrangement 
formel pour le partage de la charge, mais offrirait des garanties réciproques aux 
Etats membres : ils sauraient que, s'ils étaient confrontés à de sérieux problèmes 
dans la mise en oeuvre de leur politique d'accueil, ils ne seraient pas seuls, mais 
pourraient compter sur le soutien actif des autres Etats membres et de l'Union 
elle-même. 
l 00. Dans le contexte d'une interconnexion de ce genre, il est bon de signaler que le 
Parlement européen a demandé à la Commission d'élaborer un projet relatif à un 
Fonds européen pour les réfugiés6
. Il semble logique de recourir à un tel fonds pour 
faire face à des situations d'urgence rencontrées par les Etats membres, par exemple 
un afflux massif, qui pourraient amener un Etat membre à assumer, sur une base 
strictement volontaire et/ou pour des raisons géographiques, la responsabilité 
d'accueillir davantage de personnes ayant besoin d'une protection internationale qu'il 
n'aurait à le faire selon les critères figurant dans la convention de Dublin. Un tel 
fonds pourrait également servir à aider les Etats membres qui, confrontés à des 
pressions nouvelles, ne disposent pas des capacités administratives nécessaires pour 
y faire face. 
l 01. L'Union et ses Etats membres ne devraient pas seulement se soucier de ce qui se 
passe à l'intérieur~ l'application du principe du pays tiers d'accueil aux pays de 
transit concernera en particulier les pays voisins d'Europe centrale et orientale, qui 
6 Point 7 de la résolution AJ-0280/92 adoptée par le PE le 18 novembre 1992. 
28 
sont souvent des pays de transit. Les débats au Conseil de l'Europe et un rapport 
récent du HCR montrent que la mise en oeuvre de politiques d'asile pose de graves 
problèmes budgétaires et opérationnels à ces pays. Pour les aider, le HCR participe 
à la création d'institutions en mettant l'accent sur l'adoption de procédures d'asile 
équitables et efficaces. L'Union devrait prendre une part active à ces activités, étant 
donné que le succès de l'application du principe du pays tiers d'accueil aux pays 
d'Europe centrale et orientale dépendra de la manière dont ils font face au problème. 
Un Fonds européen pour les réfugiés pourrait être une source de financement pour 
des projets impliquant les ONG actives en Europe centrale et orientale. 
III.3.4. Immigration illégale 
102. Eu égard à l'intensification des pressions migratoires et à la limitation croissante des 
possibilités d'immigration légale, les personnes désireuses d'émigrer vers l'Union 
continueront selon toute probabilité de le faire illégalement. La politique globale 
préconisée dans la présente communication exige une attitude ferme et claire pour 
lutter contre ce phénomène. Les formes d'immigration illégales contrarient les effets 
des politiques d'admission, portent préjudice aux politiques visant à intégrer les 
immigrés légaux et placent les intéressés dans une situation de vulnérabilité. 
L'Union doit donc mener une politique active pour prévenir et combattre les 
mouvements migratoires illégaux. 
103. L'immigration illégale revêt diverses formes. Dans certains cas, les intéressés 
essaient d'entrer sur le territoire de l'Union illégalement en se soustrayant aux 
contrôles ou en utilisant de faux documents. Dans d'autres cas, des personnes qui 
sont entrées légalement dans l'Union se placent elles-mêmes dans une situation 
irrégulière en prolongeant leur séjour ou en enfreignant les règles convenues lors 
de leur admission (par exemple en exerçant un emploi). 
104. Les travaux sur les mesures pertinentes mentionnées dans le programme de travail 
de 1991 ont été concentrés sur l'éloignement. Les ministres de l'immigration ont 
adopté en juin 1993 une recommandation concernant les contrôles et l'éloignement 
des ressortissants des pays tiers séjournant ou travaillant illégalement. L'approche 
globale pour combattre le problème de l'immigration clandestine appelle des 
mesures à . plusieurs niveaux. Il est possible de distinguer quatre principaux 
éléments : 
a) mesures visant à prévenir l'entrée des immigrants clandestins sur le territoire de 
l'Union~ 
b) mesures visant à repérer les personnes en séjour irrégulier dans l'Union; 
c) définition de normes minimales pour le traitement des immigrants clandestins; 
d) mesures visant à faciliter le rapatriement des immigrants clandestins. 
a) Mesures préventives 
lOS. Les mesures en vue de s'attaquer aux causes pronfodes de la pression migratoire ont 
été exposées dans la section 111.2.2. Au-delà de ces mesures, la lutte contre 
l'immigration illégale exige que l'on agisse préventivement, avant que les personnes 
concernées n'aient pénétré sur le territoire de l'Union. Des travaux sont en cours 
29 
dans le cadre du Conseil en ce qui concerne l'échange d'informations sur les filières 
et les trafiquants, mais il faut les rendre plus systématiques. A cet égard, une 
coopération étroite avec les pays de transit et les pays d'origine serait précieuse pour 
obtenir les informations nécessaires afin de prendre des mesures contre les 
trafiquants. La lutte contre les passeurs connus doit veiller à ne pas priver les 
personnes ayant besoin d'une protection internationale de toute possibilité de quitter 
leur pays d'origine. 
l 06. Des contrôles rigoureux aux frontières extérieures et la politique en matière de visas 
joueront aussi un rôle pour dissuader les candidats à l'immigration clandestine et 
lutter contre ce phénomène. Le projet révisé de convention sur le franchissement 
des frontières extérieures, présenté récemment par la Commission, fixe clairement 
le cadre pour des contrôles systématiques et efficaces aux frontières. La première 
priorité devrait maintenant être l'adoption de cette convention. A plus long terme, 
il faudra aussi assurer le suivi de son application. Des mesures seront également 
envisagées pour soutenir des projets spécifiques en faveur d'Etats membres 
confrontés à des problèmes en raison de leur situation géographique. 
b) Mesures visant à repérer les personnes en séjour irrégulier_dans l'U_ni9J! 
107. Les mesures préventives et les contrôles plus systématiques aux frontières, tels 
qu'ils sont envisagés ci-dessus, seront importants pour lutter contre l'immigration 
clandestine, mais ne peuvent pas être entièrement efficaces pour la faire cesser. Les 
mesures permettant de repérer les personnes qui séjournent irrégulièrement dans 
l'Union continueront donc aussi de jouer un grand rôle. Cette question a été 
évoquée dans la recommandation de 1993 sur les politiques d'éloignement, qui 
mentionne, entre autres, l'importance des contrôles internes. C'est incontestablement 
un terrain sensible, puisque la localisation des immigrants en situation irrégulière 
relève généralement de la compétence des forces de police et doit être vue dans le 
contexte d'une large gamme d'autres priorités, parmi lesquelles la lutte contre la 
criminalité en général figure vraisemblablement au premier rang. 
108. Le programme de travail de 1991 et la communication de 1991 sur l'immigration 
ont proposé d'autres solutions à ce problème complexe. L'accent y a été mis sur les 
efforts visant à rendre difficile dans la pratique pour les personnes en situation 
irrégulière de rester. Leurs différentes sources de revenus constituent un bon point 
de départ. En règle générale, ces personnes ont deux principales sources de 
revenus : les allocations au titre de divers systèmes d'aides publiques et les revenus 
tirés du travail clandestin. Dans l'introduction du programme de travail de 1991, il 
était indiqué, d'une part, qu"'il faudra veiller à ce que les mesures d'ordre social ne 
constituent pas une invitation au séjour illégal, étant entendu que, pour des raisons 
humanitaires ou d'urgence, des personnes séjournant illégalement pourraient 
bénéficier de ces mesures" et, d'autre part, que "la politique visant à la réduction de 
l'emploi illégal devra être intensifiée. A cet égard, le rôle de l'employeur qui s'en 
rend coupable et abuse de la précarité de la position de l'étranger séjournant 
clandestinement devra occuper une place centrale". La communication de 1991 sur 
l'immigration a donné des indications encore plus précises sur ce dernier point : 
"La Commission, dans un souci d'efficacité, serait disposée à reprendre sou une 
30 
forme appropriée sa proposition relative au rapprochement des législations des Etats 
membres concernant la lutte contre l'immigration illégale et le travail clandestin qui 
s'y rattache. A cet égard, l'on pourrait prévoir d'une part que les adjudicataires de 
marchés publics soient conduits à démontrer qu'ils respectent les règles du droit du 
travail et d'autre part la responsabilité des donneurs d'ordre en cas de non-respect 
des règles sur le travail clandestin par leurs sous-traitants, ou les entreprises de 
travail intérimaire auxquelles ils font appel." 
Dans sa résolution du 18 novembre 1992, le Parlement européen a 1 ui aussi souligné 
que la lutte contre l'emploi illégal est un élément important dans la lutte contre 
l'immigration irrégulière. La Commission reste d'avis que le rapprochement des 
législations destinées à lutter contre l'emploi illégal contribuerait à faciliter la lutte 
contre l'immigration clandestine. La Commission présentera des propositions en ce 
sens. 
c) Définition de normes minimales pour le traitement des immigrants cla.Ild_estins 
109. Bien qu'il soit essentiel, pour les raisons exposées ci-dessus, de mener en général 
une action ferme et efficace contre l'immigration illégale, il ne faut pas oublier que 
les personnes concernées courent le risque d'être exploitées et sont souvent dans une 
situation extrêmement vulnérable. Il faudrait donc tenir compte du fait qu'elles ont 
elles aussi droit à une procédure équitable garantissant l'entière sauvegarde des 
droits de l'homme et des libertés fondamentales tels qu'ils sont reconnus en droit 
international. En ce sens, la définition de normes minimales sera une mesure 
nécessaire qui contribuera simultanément à crédibiliser des politiques restrictives à 
l'égard de l'immigration illégale. 
11 O. Une mesure qui donnerait une expression concrète à cette ambition serait la 
signature et la ratification par les Etats membres de la convention des Nations unies 
sur les travailleurs migrants et les membres de leur famille7
. Cette convention est 
unique en ce qu'elle définit les droits de l'homme des travailleurs migrants, y 
compris de ceux qui se trouvent en situation irrégulière. La convention établit 
clairement que les droits de l'homme et les libertés fondamentales sont applicables 
quel que soit le statut juridique du migrant concerné. Cette convention pourrait, le 
cas échéant, être complétée par un instrument de l'Union. 
d) Mesures visant à faciliter le rapatriement des immigrants clandestins 
Ill. Le quatrième élément est le rapatriement des personnes surprises en situation 
irrégulière. La meilleure forme de rapatriement reste le retour volontaire, et des 
programmes mis en place dans certains Etats membres, souvent en étroite 
coopération avec I'OIM, en vue d'encourager le retour volontaire offrent cette 
possibilité. Le rapport coût/efficacité de ces programmes peut se révéler favorable 
par comparaison avec le coût des mesures de rapatriement non volontaire, et les 
La ratification de cette convention est également souhaitable pour la protection des 
droits des ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement dans l'Union (voir 
section 111.4 ). 
31 
programmes en question peuvent par conséquent être attrayants à la fois pour les 
pouvoirs publics et pour les personnes concernées. Il est toutefois important de 
veiller à ce qu'ils n'aient pas l'effet malencontreux d'encourager l'immigration 
clandestine. Rien n'a été entrepris pour rapprocher les caractéristiques des 
programmes de la sorte existant dans les Etats membres; il semble qu'il serait bon 
de le faire afin d'éviter des disparités entre les Etats membres à cet égard. 
112. L'éloignement est la solution du dernier recours en ce qui concerne les personnes 
surprises en situation irrégulière qui ne sont pas disposées à quitter le territoire 
volontairement. L'éloignement est un instrument nécessaire pour montrer clairement 
que l'immigration irrégulière ne sera pas tolérée. Toutefois, les Etats membres ont 
rencontré des difficultés pratiques pour mettre en oeuvre des politiques de 
rapatriement dans des cas spécifiques. De telles difficultés peuvent se présenter 
lorsqu'il n'y a pas de liaison directe pour le transport entre l'Etat membre et le pays 
d'origine concerné ou lorsque le pays d'origine n'est pas enclin à coopérer. 
113. Les ministres de l'immigration songeaient sans aucun doute à la première difficulté 
lorsqu'ils ont adopté en novembre 1992 une recommandation relative au transit à 
des fins d'éloignement. Aux termes de cette recommandation, les Etats membres se 
sont engagés à faciliter le transit par leur territoire en vue de permettre le 
rapatriement par voie d'éloignement. Il conviendrait d'examiner la possibilité de 
conclure des arrangements analogues avec des pays tiers. 
114. Dans la communication de 1991 sur l'immigration et dans le programme de travail 
de 1991, les accords de réadmission avec des pays tiers ont été mentionnés comme 
un moyen de résoudre les problèmes qui peuvent parfois se poser avec les pays 
d'origine ou de transit. Des conclusions sur les principes directeurs applicables à 
l'élaboration de tels accords avec des pays tiers ont été approuvées récemment par 
le Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures. Il reste maintenant 
à transposer ces principes en accords formels des Etats membres avec les pays tiers 
concernés. A cet égard, il faut se réjouir que la conférence de Budapest, qui s'est 
tenue en février 1993 et à laquelle la quasi-totalité des pays d'Europe centrale et 
orientale ont participé, ait reconnu l'importance de ce genre d'accords de 
réadmission dans le contexte européen. 
115. Le Conseil a également approuvé le principe consistant à établir un lien, à chaque 
fois que c'est possible, entre accords et pratiques de réadmission, d'une part, et 
accords extérieurs de l'Union et de ses Etats membres, d'autre part. De la sorte, la 
conclusion et l'application de tels accords de réadmission pourraient être facilitées. 
La mise en oeuvre de cette décision appelle des mesures de suivi de la part de la 
Commission et du Conseil. 
116. Les accords de réadmission de ce genre peuvent avoir des conséquences importantes 
pour les pays concernés. Comme pays de transit, ils peuvent être confrontés à des 
charges considérables, d'ordre aussi bien fir:tancier que technique, puisqu'ils devront 
prendre en charge le rapatriement des personnes concernées. Même la réintégration 
de ses propres. ressortissants peut engendrer pour un pays des contraintes 
supplémentaires sur son marché de l'emploi ou pour ses programmes d'aides 
publiques. L'Union devra se montrer sensible à ces aspects-là en menant une 
32 
politique d'assistance active pouvant être intégrée dans ses politiques générales 
visant à conclure des accords de ce type avec les pays concernés. 
1 17. Des politiques spécifiques pourraient aussi être utilement envisagées pour certains 
groupes vulnérables. Citons à titre d'exemple les enfants non accompagnés. De 
nombreux Etats membres ont établi des lignes directrices précisant que les enfants 
n'ayant pas atteint un âge déterminé ne devraient pas être renvoyés dans leur pays 
d'origine s'ils n'y ont pas de parents ou de tuteurs qui prendront soin d'eux. En 
revanche, d'autres Etats membres rapatrient régulièrement des enfants même lorsque 
de telles garanties n'existent pas. Il s'agit donc là d'un autre domaine où 
l'élaboration de normes minimales serait souhaitable. De même, les politiques à 
l'égard des victimes d'une exploita~ion sexuelle devraient veiller à ce que le 
rapatriement des victimes ne fasse pas obstacle à des poursuites judiciaires contre 
les personnes responsables de cette exploitation. 
33 
IIL4. Approfondir les politiques d'intét::ration en faveur des immie.rés lét:.aux 
1 18. La Commission est d'avis que les politiques d'intégration et les politiques 
d'immigration sont étroitement liées. La propension de la société à accepter l'afflux 
de nouveaux migrants dépend de la perception qu'elle a de la maîtrise du 
phénomène par le gouvernement. Ainsi qu'il a déjà été constaté dans le rapport 
Braun8, 
119. 
120. 
121. 
9 "on ne peut parler d'intégration de la population déjà immigrée sans évoquer la 
question des nouveaux flux -de travailleurs, de parents, de demandeurs d'asile, de 
personnes en situation irrégulière et de clandestins -dont l'intensité et la rapidité 
conditionnent assurément le processus d'intégration". 
Plus important encore, presque tous les Etats membres sont aujourd'hui des pays 
d'immigration. La population immigrée est estimée à près de 10 millions de 
ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans les Etats membres. Les pays 
suivants comptent plus de 100 000 de leurs ressortissants sur le territoire de la 
Communauté : Autriche, Turquie, Yougoslavie, Algérie, Maroc, Tunisie, Etats-Unis 
et Inde9. 
L'intégration est donc un problème pour tous les Etats membres. L'intégration 
consiste à offrir aux migrants et à leurs descendants la possibilité de vivre 
"normalement" dans le pays d'accueil. Pour cela, il faut fournir aux migrants des 
moyens suffisants (connaissance de la langue du pays, logement, éducation, 
formation professionnelle, etc.) pour leur permettre d'atteindre progressivement la 
"parité" avec les nationaux. De la part des migrants eux-mêmes, l'intégration 
suppose la volonté de s'adapter au mode de vie de la société d'accueil sans perdre 
leur identité culturelle, ainsi que l'acceptation du fait que l'égalité des droits va de 
pair avec l'égalité des obligations. Cette approche semble aujourd'hui jouir d'un 
large crédit dans les Etats membres. 
Si la nécessité d'une politique d'intégration active est aujourd'hui très largement 
reconnue dans tous les Etats membres, ces politiques elles-mêmes doivent être 
continuellement suivies et développées si l'on veut qu'elles puissent répondre de 
manière efficace à l'évolution des caractéristiques et des besoins des communautés 
de migrants déjà établies dans l'Union ainsi que des nouveaux arrivants. C'est 
pourquoi les politiques d'intégration restent au coeur même du débat politique. 
La tendance dans les Etats membres est de confier la responsabilité de la mise en 
oeuvre de cette politique à des agences au niveau central comme au niveau local 
et de donner à ces agences le soutien de toutes sortes d'associations volontaires. 
Plus le nombre des intervenants augmente, plus il est difficile d'assurer la cohérence 
de l'action. L'attribution d'un logement social, qui suppose souvent l'intervention de 
l'Etat, des autorités locales et des agences spécialisées, en offre un bon exemple. 
"Politiques d'immigration et intégration sociale des immigrés dans la 
Communauté européenne", SEC(90) 1813 final, point 21. 
Voir annexe l, tableau 8 A,B,C. 
34 
(6) L'efficacité des politiques d'intégration peut aussi être compromise par ceux qui 
cherchent à exploiter le thème de l'immigration à des fins politiques. Il ne faut 
toutefois pas laisser ces difficultés dissimuler les avantages que présente, pour 
chaque Etat membre et pour la Communauté, la réussite des politiques d'intégration. 
122. Depuis la publication de la communication de 1991 sur l'immigration, le Parlement 
européen a invité à de nombreuses reprises la Commission à préparer et présenter 
des initiatives-cadres concernant les politiques d'intégration des immigrants de pays 
tiers et des résolutions sur la lutte contre le racisme et la xénophobie. La 
Commission considère qu'il serait très intéressant de faire usage des possibilités 
offertes par le TUE -notamment son titre VI, qui prévoit la possibilité d'une action 
commune en ce qui concerne la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers -
pour développer des approches communes sur ces questions. On trouvera dans les 
paragraphes qui suivent un certain nombre de suggestions concernant une telle 
approche. 
123. A cette fin, il est bon de faire la distinction entre politiques visant à améliorer la 
situation des ressortissants de pays tiers, politiques visant à créer l'environnement. 
économique et socio-culturel propice à une intégration réussie, politiques visant .à 
satisfaire les besoins d'information et à promouvoir le dialogue et politiques visant 
à lutter contre le racisme et la xénophobie. 
111.4.1. Améliorer la situation des ressortissants de pays tiers qui séjournent 
légalement dans l'Union 
124. Toute politique d'intégration réussie doit nécessairement comprendre plusieurs 
éléments. Le premier élément essentiel est la perspective d'obtenir la sécurité du 
statut de résident permanent. La sécurité du séjour et le statut de résident permanent 
pour tous ceux qui satisfont à des critères de stabilité sont des préalables essentiels 
pour une intégration réussie. Sans ce fondement, l'incertitude entachera d'autres 
aspects du processus d'intégration tels que le regroupement familial, l'accès à 
l'emploi, le logement, la santé, l'éducation et la formation, etc. De plus, la propre 
volonté d'intégration d'un immigrant dépend dans une large mesure de son sentiment 
de sécurité par rapport à son statut. C'est la raison pour laquelle la Commission a 
suggéré dans sa communication de 1991 d'envisager de créer d'un commun accord 
un droit de séjour permanent qui pourrait être accordé après une période appropriée. 
125. Une attention particulière doit aussi être accordée au statut des membres de la 
famille des immigrants légaux. Il n'est pas satisfaisant que les membres de la 
famille continuent de dépendre du statut de l'immigrant, même après une longue 
durée de séjour. Les enfants et petits-enfants d'immigrants qui n'ont pas pris la 
nationalité de l'Etat membre où ils vivent, mais qui ont eux-mêmes séjourné dans 
l'Etat membre pendant une période appropriée, devraient pouvoir obtenir un statut 
leur procurant la sécurité lorsqu'ils ont dépassé l'âge de la scolarité obligatoire. De 
même, les conjoints nés à l'étranger d'immigrants établis· dans le pays ou de 
nationaux devraient obtenir un droit de séjour autonome à l'issue d'une période 
appropriée. Ces personnes doivent pouvoir raisonnablement escompter qu'elles 
pourront rester dans le pays en cas de décès ou de départ de leur conjoint ou en cas 
de divorce. 
35 
126. Un autre point digne d'attention est l'obligation, dans certains Etats membres, de 
détenir un permis de résidence distinct du permis de travail qui a déjà été accordé. 
Cette obligation engendre une duplication des tâches administratives et est source 
d'insécurité pour l'immigrant. La duplication des tâches est onéreuse et inutile, 
tandis que l'insécurité va à l'encontre de l'objectif d'intégration. 
127. Dans sa communication de 1991, la Commission a aussi émis l'opinion que la 
logique du marché intérieur implique l'élimination de la condition de nationalité 
pour l'exercice de certains droits. Un premier pas dans cette direction consisterait 
à autoriser les ressortissants de pays tiers à se déplacer librement dans l'Union grâce 
à leur permis de séjour, qui se substituerait à toute obligation de visa. Les accords 
de Schengen prévoient un tel droit de libre circulation, mais ils ne sont applicables 
qu'aux pays signataires. La Commission estime que ce droit devrait être garanti 
aussi pour l'ensemble de l'Union. Dans ce contexte, elle a d'une part proposé, en ce 
qui concerne le franchissement des frontières extérieures, de donner une valeur 
équivalente à celle d'un visa au permis de séjour des ressortissants de pays tiers qui 
séjournent légalement dans l'un des Etats membres. Cette proposition a été incluse 
dans le projet de convention sur le franchissement des frontières extérieures des 
Etats membres, que la Commission a soumis au Conseil10. D'autre part, afin de 
permettre aux ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement dans un Etat 
membre de circuler librement dans l'Union pour des séjours de courte durée, la 
Commission a l'intention de présenter une proposition qui les autoriserait à pénétrer 
sur le territoire d'un autre Etat membre sans visa même dans le cas où l'Etat 
membre concerné exigerait normalement un visa pour les ressortissants des pays 
tiers en question. 
128. 
129. 
10 
11 Un autre élément auquel il conviendrait de s'intéresser est la libre circulation aux 
fins d'exercer une activité économique. Les partenaires sociaux représentés au 
comité permanent de l'emploi ont demandé le 14 mai 1992 que les obstacles à 
l'emploi dans un autre Etat membre pour les ressortissants de pays tiers qui ont un 
statut de résident permanent dans un Etat membre soient levés. Cette idée figurait 
déjà dans le programme de travail de 1991, qui prévoyait l"'examen, dans les 
enceintes appropriées, de la possibilité de reconnaître aux ressortissants des pays 
tiers résidents de longue durée dans un Etat membre certains droits ou possibilités, 
par exemple concernant l'accès au marché du travail"11. 
Il convient maintenant de prendre des mesures pour atteindre cet objectif. Une 
première étape vers une amélioration dans ce domaine serait que les Etats membres 
accordent la priorité aux ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement et en 
permanence dans un autre Etat membre lorsque des emplois vacants ne peuvent pas 
être occupés par des ressortissants de l'Union. Ouvrir à ces ressortissants de pays 
tiers l'accès à l'emploi dans un autre Etat membre en réponse à une offre d'emploi 
représenterait un pas supplémentaire dans cette direction. Il conviendrait aussi de 
COM(93)684 final, soumis au Conseille 10 décmebre 1993. 
SN 4038/91 WGI 930, p. 6. 
36 
s'intéresser à la situation des indépendants désireux de s'établir dans un autre Etat 
membre. 
130. Dans l'introduction du programme de travail de 1991, il était indiqué que "d'un 
point de vue de justice sociale, l'approche générale . . . devrait être d'examiner de 
quels droits devraient pouvoir bénéficier les ressortissants des pays tiers parmi ceux 
dont bénéficient les ressortissants des Etats membres"12. Dans sa communication de 
1991 sur l'immigration, la Commission a déclaré que " ... l'égalité de traitement pour 
les immigrés en situation régulière est un objectif fondamental pour l'ensemble de 
la société"13. Les Etats membres devraient maintenant réexaminer leur législation 
afin de lever les conditions de nationalité pour l'exercice de certains droits ou pour 
l'octroi de certains avantages qui ne sont plus justifiées par des raisons objectives. 
131. Dans sa communication de 1991, la Commission avait proposé d'assurer le respect 
des engagements déjà pris dans les accords conclus avec des Etats tiers prévoyant 
l'égalité de traitement des travailleurs de ces pays en matière de rémunération, de 
conditions de travail et de sécurité sociale. La Commission continue d'utiliser les 
moyens dont elle dispose pour surveiller l'application stricte des dispositions de ces 
accords dans les Etats membres, à la lumière de la jurisprudence de la Cour de 
justice. 
132. La convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs 
migrants et des membres de leur famille, adoptée par l'Assemblée générale des 
Nations unies le 18 décembre 1990, doit être ratifiée par 20 pays pour pouvoir 
entrer en vigueur. La ratification de cette convention par les Etats membres serait 
l'expression de la valeur que l'Union attache à l'amélioration de la situation des 
travailleurs migrants et de leurs familles résidant dans l'Union et garantirait que les 
droits qui leur sont accordés correspondent aux normes internationales les plus 
élevées. 
133. Les lois' relatives à la naturalisation et à la nationalité présentent des différences 
considérables entre les Etats membres, puisqu'elles sont l'émanation de conceptions 
historiques et philosophiques différentes de la citoyenneté. Comme le précise la 
"déclaration relative à la nationalité d'un Etat membre" annexée au TUE, la question 
de savoir si une personne a la personnalité de tel ou tel Etat membre est réglée 
uniquement par référence au droit national de l'Etat concerné. Néanmoins, la 
naturalisation est potentiellement un instrument juridique important pour faciliter 
l'intégration des immigrés résidents et des générations suivantes nées dans le pays. 
Les avantages de la naturalisation pour les immigrants légaux sont notamment le 
séjour permanent, la libre circulation dans l'Union et la jouissance pleine et entière 
des droits civils et politiques. La naturalisation peut aussi contribuer dans une 
mesure importante à motiver l'immigrant à apprendre la langue du pays et à utiliser 
les institutions nationales et sociales tout en y contribuant. 
111.4.2. Créer les conditions économiques et socio-culturelles propices à une 
12 
13 SN 4038/91 WGI 930, p. 28. 
SEC(91)1855 final, p. 22, point 59. 
37 
intégration réussie 
134. L'emploi des immigrés et des minorités ethniques continue d'être entravé par les 
inégalités sur le marché du travail qui résultent de leur absence de qualifications, 
de la vulnérabilité des industries dans lesquelles les immigrés sont 
traditionnellement employés, des lacunes de leur formation et de leur connaissance 
insuffisante de la langue de l'Etat membre où ils séjournent, de leurs perspectives 
d'emploi et de carrière limitées, ainsi que de la discrimination (généralement 
déguisée) au stade du recrutement. Les instruments et la politique de la 
Communauté en vue de lutter contre le chômage et l'exclusion devraient accorder 
une attention particulière à la situation des immigrés. Les mesures prises dans le 
cadre du Fonds social devraient tenir compte de leurs besoins spécifiques. 
135. D'autres facteurs importants pour la réussite de l'intégration sont le logement et la 
santé. Toutefois, les mauvaises conditions de logement et les difficultés d'accès aux 
services de santé n'affectent pas seulement les immigrés. Ces questions sont donc 
traitées dans le programme de la Communauté contre l'exclusion. 
136. Les immigrés sont confrontés sur le marché du travail aux mêmes pressions que les 
nationaux, mais ils peuvent en outre subir des désavantages qui leur sont 
spécifiques. Les problèmes qu'ils rencontrent sur le marché du travail varient aussi 
en fonction de l'âge et du sexe. Les mesures spéciales et les possibilités de 
formation offertes aux 15-25 ans devraient pouvoir tenir compte des besoins 
particuliers des immigrés et des membres des communautés ethniques. De même, 
les 23-30 ans peuvent être particulièrement vulnérables : souvent, ils sont venus 
rejoindre leur famille et ont commencé à être scolarisés tardivement. Leurs 
qualifications peuvent se révéler inadéquates et il n'est pas rare qu'ils parlent mal 
la langue du pays. Les membres de cette tranche d'âge, ainsi que les chômeurs de 
la première génération, ont peu d'espoir de trouver un emploi approprié et devraient 
bénéficier de mesures spéciales. Les femmes et jeunes filles immigrées peuvent 
rencontrer des obstacles encore plus graves en matière de formation, d'emploi et de 
promotion. Ces problèmes ne donnent qu'une image partielle de la situation; la 
majorité des immigrés sont en effet bien intégrés sur le marché du travail et 
continuent d'apporter une contribution importante aux économies nationales par leur 
travail et leurs compétences et en créant de petites et moyennes entreprises. 
137. L'article 2 paragraphe 3 de l'accord sur la politique sociale, qui prévoit l'adoption 
de directives communautaires dans le domaine des conditions d'emploi des 
ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de la 
Communauté, crée une base nouvelle pour des propositions de la Commission dans 
ce domaine14. 
138. La directive sur l'éducation des enfants de travailleurs migrants15 est un texte de 
14 
15 Voir la communication relative à la mise en oeuvre pratique de l'accord sur la 
politique sociale, présentée par la Commission au Conseil et au Parlement 
européen -COM(93)600 final du 14 décembre 1993. 
Directive du 25 juillet 1977, JO n· L 199 du 6.8.1977. 
38 
référence essentiel bien que son application soit limitée aux enfants de ressortissants 
des Etats membres qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. Dans une 
déclaration inscrite au procès-verbal du Conseil, les Etats membres ont toutefois 
exprimé la volonté politique que les mesures prises par eux répondent aussi aux 
besoins des enfants de ressortissants de pays tiers. 
139. En outre, depuis 1976, la Commission n'a cessé, en coopération avec les Etats 
membres, de promouvoir des projets pilotes concernant l'éducation des enfants de 
migrants, y compris ceux des pays tiers. Ces projets ont donné la priorité à 
l'amélioration des structures d'enseignement du pays d'accueil, ainsi qu'à la 
formation du personnel responsable de cet enseignement, car il s'agit des préalables 
essentiels à l'intégration réussie des jeunes immigrés dans le milieu éducatif, y 
compris les jeunes immigrés de la deuxième génération dont beaucoup continuent 
d'avoir des besoins spécifiques en matière linguistique. L'accent a également été mis 
sur l'éducation des immigrés dans leur langue maternelle, afin de soigner leur 
propre estime et de développer leurs facultés cognitives, et aussi afin de contribuer 
aux efforts des Etats membres pour diversifier leurs structures d'enseignement des 
langues. Cette coopération devrait encore être intensifiée dans le cadre du nouveau 
programme d'action en matière d'éducation (SOCRATES). La Commission a 
présenté une proposition de programme similaire pour la formation professionnelle 
(LEONARDO), qui prévoit des mesures spécifiques en faveur de l'égalité d'accès 
à la formation initiale et continue pour les groupes désavantagés. La porte est ainsi 
ouverte au ciblage plus spécifique de mesures de ce type vers les jeunes immigrés, 
sachant notamment que la politique de la Commission consiste à articuler, aux 
niveaux politique et opérationnel, la réalisation des objectifs politiques énoncés aux 
articles 126 et 127 du TUE. ELAINE (voir ci-après) participe également à un projet 
de coopération concernant l'éducation en milieu urbain, qui met l'accent sur 
l'apprentissage de la langue dans un environnement pluriculturel et qui est mis en 
oeuvre par le réseau EuroCity avec le soutien de la Commission. 
III.4.3. Information et dialogue 
140. La diffusion de l'information par des réseaux d'experts contribue grandement à 
améliorer le savoir-faire des personnes actives dans le domaine de l'intégration. La 
Commission donne son soutien à deux réseaux de ce type. Le premier est le 
RIMET (Réseau d'information sur les migrations des Etats tiers), qui publie chaque 
année un rapport sur la situation dans les Etats membres. Le rapport pour 1992 
décrit les attitudes à l'égard des contrôles, des exigences du marché du travail et du 
défi de l'intégration16. Le second est ELAINE (Réseau européen interactif des 
autorités locales pour les politiques à l'égard des minorités ethniques), qui a pour 
but de promouvoir un échange interactif d'expériences entre les agents des autorités 
locales qui s'occupent des immigrés au niveau local. Le recours à ces réseaux sera 
élargi. 
141. ll serait utile de constituer au niveau de l'Union un mécanisme qui permettrait aux 
agences chargées de coordonner la politique d'intégration au niveau national et aux 
16 V/5819/93, juit:t 1993. 
39 
autres services responsables en la matière au sein des administrations nationales de 
suivre l'évolution et d'échanger informations et expériences. Un tel réseau pourrait 
être organisé dans le cadre de la procédure de concertation instituée par la décision 
de la Commission du 8 juin 198817. 
142. Dans sa résolution du 16 juillet 1985 concernant les orientations d'une politique 
communautaire des migrations18, le Conseil a reconnu l'opportunité d'un dialogue 
au niveau communautaire avec les associations des travailleurs migrants. C'est à 
cette fin que le Forum des migrants a été créé; fondé à l'initiative du Parlement 
européen et financé par la Commission, il est politiquement indépendant. 
Le Forum a défini les objectifs suivants : 
-faciliter le dialogue et l'échange d'information entre les institutions de la 
Communauté européenne et les populations issues de l'immigration; 
-favoriser, par des initiatives propres, l'amélioration des relations interethniques 
et intercommunautaires dans l'Europe communautaire; 
-promouvoir les intérêts dans tous les domaines des migrant(e)s et des réfugié(e)s 
originaires des pays non communautaires (Etats tiers); 
-agir pour l'égalité des droits, la liberté de circulation, le droit au travail, le droit 
d'établissement et le droit de vote des immigrés. 
Des groupes d'appui ont été ou sont en train d'être constitués dans chacun des Etats 
membres, avec pour objectif d'élargir la base, les structures et la représentation 
démocratiques du Forum. La Commission continuera de soutenir le Forum. 
III.4.4. Lutter contre la discrimination raciale et s'attaquer au problème du racisme 
et de la xénophobie 
143. 
17 
18 Comme démontré par l'adoption d'une déclaration formelle et d'un plan d'action par 
les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe 
(Vienne, octobre 1993), les politiques de non-discrimination ont pris une urgence 
accrue avec la récente flambée d'agressions racistes et xénophobes. Les actes de 
racisme et de xénophobie dans plusieurs Etats membres, qui sont allés jusqu'à des 
agressions, des incendies volontaires et des meurtres, ne sauraient rester sans 
réponse. Bien que la responsabilité de s'attaquer à ce problème incombe aux Etats 
membres, la Commission a cherché à encourager et à faciliter le débat sur ce sujet 
au niveau de l'Union. A cette fin, elle a entrepris une évaluation exhaustive des 
instruments juridiques disponibles dans les différents Etats membres pour lutter 
contre toutes les formes de discrimination, de racisme et de xénophobie. Les 
résultats de cette étude ont été publiés sous le titre "Moyens juridiques pour 
combattre le racisme et la xénophobie". L'étude a conclu que les Etats membres 
doivent examiner les systèmes de recours que la loi offre à leurs résidents en cas 
d'acte raciste, mettre en place de tels systèmes lorsqu'ils font défaut, veiller à ce 
qu'ils soient appliqués avec vigueur et organiser des campagnes pour convaincre les 
88/3 84/CEE. 
JO n· C 186 du 26.7.1985. 
40 
victimes comme les auteurs que tout manquement donnera lieu à des poursuites. La 
Commission compte faire réviser et actualiser cette étude en 1994. 
144. La Commission a également essayé de faciliter la prise de mesures à d'autres 
niveaux et elle soutient financièrement, sur les thèmes des "droits de l'homme" et 
de l"'intégration des immigrés", de nombreux projets d'ONG qui mettent 
directement ou indirectement l'accent sur la lutte contre la discrimination et l'action 
en faveur de l'intégration. La Commission continuera d'utiliser les différents 
instruments dont elle dispose pour encourager les initiatives de ce genre. 
145. Des systèmes nationaux de recensement des incidents à caractère raciste devraient 
être mis en place de façon à disposer d'informations statistiques fiables sur les 
tendances. Parallèlement, la formation des agents des services publics appelés à se 
trouver en contact avec des minorités ethniques devrait être améliorée, en particulier 
pour les enseignants, les forces de police et le personnel des services de 
l'immigration, du logement, de la santé publique et de la sécurité sociale. L'attention 
des personnes chargées de fournir des informations devrait être attirée, au moyen 
de codes de conduite, sur l'importance du rôle qu'elles peuvent jouer dans 
l'élimination des préjugés raciaux. 
146. Les partenaires sociaux devraient également être associes à ce processus et 
pourraient utilement être encouragés à élaborer des codes de bonnes relations sur 
le lieu de travail, tels qu'un code de bonnes pratiques communautaire interdisant la 
discrimination raciale dans le domaine de l'emploi, pour lequel le cadre du dialogue 
social institué par l'accord sur la politique sociale annexé au TUE pourrait être 
utilisé. Ce code aurait pour objectif de lutter contre le racisme sur le lieu de travail 
en préparant des orientations communautaires interdisant la discrimination raciale 
et offrant des conseils aux partenaires sociaux sur la conduite à tenir. Des travaux 
préparatoires à cette fin ont déjà été entrepris en consultation avec les partenaires 
sociaux et en coopération avec des experts et chercheurs nationaux. 
147. Le problème du racisme et de la xénophobie a donné lieu à une déclaration 
commune du Parlement, du Conseil et de la Commission en 1986. Depuis, la lutte 
contre le racisme et la xénophobie a été désignée comme un objectif prioritaire par 
le Conseil européen, et le Parlement européen a réclamé à de nombreuses reprises 
des mesures appropriées. Afin de sensibiliser les jeunes à la valeur intrinsèque de 
la diversité culturelle et de les inciter à l'accepter, la récente proposition de la 
Commission concernant un programme d'action dans le domaine de la jeunesse 
(Youth for Europe ill) prévoit une aide pour des projets visant à lutter contre le 
racisme et la xénophobie et s'adresse à tous les jeunes qui vivent dans les Etats 
membres. 
148. Le Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures a adopté récemment 
des conclusions reconnaissant l'importance des travaux du Parlement européen dans 
ce domaine et approuvant une série de mesures conçues comme un premier pas en 
vue d'encourager l'amélioration de la coopération entre les Etats membres dans la 
prévention des actes racistes et xénophobes. Le Conseil est également convenu que 
d'autres mesures concrètes pourraient se révéler nécessaires. 
41 
149. La Commission est convaincue qu'il est possible d'améliorer la coopération au 
niveau de l'Union dans la lutte contre le racisme et la xénophobie. Les conclusions 
adoptées par le Conseil ont reconnu la nécessité d'une réponse globale comprenant 
une approche associant toutes les agences concernées et un certain nombre 
d'éléments : amélioration de la collecte des données, formation et coopération par­
delà les frontières. Il va maintenant falloir s'employer à élaborer dans ce domaine 
et dans d'autres des propositions pouvant servir d'outils dans la lutte contre les 
attitudes et les actes racistes et contre la discrimination raciale, afin d'assurer que 
toutes les possibilités offertes par le nouveau cadre du traité sont pleinement 
exploitées. 
42 
(7) IV. SYNTHESE : UN NOUVEAU CADRE POUR L'ACTION DE L'UNION 
150. Le chapitre III contient un certain nombre de propositions en vue de développer une 
politique européenne en matière d'immigration et d'asile. D faut voir dans ces 
propositions des idées appelées à servir de base de discussion. Elles ne sont pas 
conçues comme constituant un programme de travail définitif à ce stade, mais 
représentent seulement un cadre, que les Etats membres et la Commission 
elle-même pourront examiner afin d'établir le nouveau programme d'action qu'il faut 
maintenant adopter pour tenir compte des possibilités offertes par l'Union 
européenne et lui permettre de mener une politique migratoire active et globale. Le 
présent chapitre synthétise les idées exposées ci-dessus. 
AGIR SUR LA PRESSION MIGRATOIRE 
1. Améliorer la collecte d'informations précises sur, par exemple : 
-les flux migratoires vers l'Union; 
-les causes sous-jacentes de ces flux; 
-la pression migratoire estimative et les flux migratoires correspondants. 
2. Envisager la création d'un observatoire des migrations et le rôle qu'il pourrait jouer 
pour répondre aux besoins d'information d'une approche globale en vue de relever 
les défis de l'immigration et de l'asile. 
3. Définir des mesures à prendre pour s'attaquer aux causes profondes des différents 
types de mouvements migratoires conformément à la déclaration du Conseil 
européen de 1992 sur les principes régissant les aspects extérieurs de la politique 
migratoire. Ces mesures pourraient comprendre : 
-des politiques en matière de droits de l'homme; 
-une aide humanitaire; 
-une politique de sécurité; 
-des politiques démographiques; 
-des politiques en matière de commerce, de développement et de coopération; 
-des programmes d'échange pour certains groupes-cibles des pays d'origine, en 
particulier des pays voisins, 
et elles pourraient s'adresser, si nécessaire, à certains pays ou régions d'origine 
déterminés. 
MAÎTRISER LES FLUX MIGRATOIRES 
Politiques générales d'admission 
4. Achever le programme de travail de 1991, en mettant particulièrement l'accent sur : 
-l'élaboration d'une convention sur le regroupement familial, 
-l'achèvement des travaux dans le domaine de l'admission des travailleurs, 
indépendants, étudiants et ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement 
43 
dans la Communauté. 
5. Rapprocher et, quand c'est possible, harmoniser les politiques d'admission pour 
raisons humanitaires, en accordant une attention particulière à la situation de 
certains groupes vulnérables tels que les femmes qui sont les victimes de 
trafiquants. 
Réfugiés et autres personnes ayant besoin d'une protectioginteQtationale 
6. Mettre en oeuvre le plan d'action approuvé par le Conseil européen en 
décembre 1993 en ce qui concerne : 
-l'application harmonisée de la définition du réfugié conformément à l'article lA 
de la convention de Genève, 
-l'élaboration de normes minimales pour des procédures d'asile équitables et 
efficaces. 
7. Elaborer une convention sur les demandes d'asile manifestement non fondées et 
mettre en oeuvre le principe du pays tiers d'accueil. 
8. Harmoniser les politiques à l'égard de ceux qui ne peuvent pas être admis comme 
réfugiés, mais que les Etats membres n'obligeront quand même pas à retourner dans 
leur pays d'origine en raison de la situation qui y règne. 
9. Harmoniser les régimes de protection temporaire. 
10. Mettre au point un système de suivi des capacités d'absorption et créer un 
mécanisme qui permettrait d'aider les Etats membres qui sont disposés à aider 
d'autres Etats membres confrontés à une situation d'afllux massif et de soutenir les 
projets d'Etats membres ou de pays tiers de transit qui doivent faire face soudain 
à des pressions nouvelles. 
Immigration illégale 
11. Améliorer les procédures pour l'échange d'informations sur les itinéraires et les 
transporteurs et pour l'adoption de mesures de suivi appropriées à caractère 
préventif. 
12. Adopter et mettre en oeuvre le projet révisé de convention sur le franchissement des 
frontières extérieures. 
13. Elaborer des mesures en vue de repérer les personnes en séjour irrégulier dans la 
Communauté en mettant tout particulièrement l'accent sur la lutte contre l'emploi 
illégal. 
14. Définir des normes minimales pour le traitement de ceux qui ont été surpris en 
situation irrégulière (voir aussi point 22). 
·15. Etablir des lignes directrices pour les politiques de rapatriement de certains groupes 
44 
particulièrement vulnérables tels que les mineurs non accompagnés. 
16. Rapprocher les systèmes en vigueur pour le rapatriement volontaire des immigrants 
clandestins, intensifier la coopération entre les Etats membres en vue de faciliter le 
rapatriement dans les cas appropriés et étendre cette coopération aux pays tiers 
intéressés. 
17. Conclure des accords de réadmission avec les pays tiers concernés, établir les liens 
appropriés entre ces accords et les accords extérieurs correspondants de la 
Communauté et examiner les conséquences de ces accords de réadmission pour 
certains pays d'origine ou de transit. 
APPROFONDIR LES POLITIOUES D'INTEGRATION EN FAVEUR DES 
IMMIGRES LEGAUX 
Améliorer la situation des ressortissants de pays tiers dans la Communauté 
18. Hannoniser le statut juridique des ressortissants de pays tiers qui séjournent 
légalement dans la Communauté en vue de garantir un droit de séjour permanent 
aux immigrés et aux membres de leur famille qui satisfont à des critères de 
stabilité. 
19. Prendre des mesures pour atteindre l'objectif de ]a libre circulation pour les 
ressortissants de pays tiers en séjour régulier. 
20. Réexaminer la législation des Etats membres afin de lever les conditions de 
nationalité pour l'exercice de certains droits ou pour l'octroi de certains avantages 
qui ne sont pas justifiées par des raisons objectives. 
21. Surveiller l'application par les Etats membres des accords conclus avec des pays 
tiers en ce qui concerne l'égalité de traitement des travailleurs de ces pays. 
22. Faire en sorte que les Etats membres ratifient la convention internationale sur la 
protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur 
famille, adoptée par l'ONU le 18 décembre 1990. 
Créer les conditions économigues et socio-culturelles propices à une_ inté_gration réussie 
23. Prendre des mesures pour lutter contre le chômage des ressortissants de pays tiers. 
24. Prendre des mesures à l'égard des conditions d'emploi des ressortissants de pays 
tiers qui séjournent légalement sur le territoire de la Communauté. 
25. Poursuivre le développement de programmes spéciaux pour les immigrants dans le 
contexte du nouveau programme d'action en matière d'éducation (SOCRATES) et 
du programme de formation professionnelle (LEONARDO). 
Information et dialogue 
45 
26. Elargir les réseaux RIMET et ELAINE. 
27. Elargir la procédure de concertation prévue par la décision 88/384/CEE de la 
Commission afin d'assurer la participation de tous les services responsables de la 
politique d'intégration au sein des administrations nationales. 
28. Continuer de soutenir le Forum des migrants. 
Lutter contre la discrimination raciale et s'attaq_uer au problème du racisme et de la 
xénophobie 
29. Réviser et actualiser le rapport "Moyens juridiques pour combattre le racisme et la 
xénophobie". 
30. Mettre en place des systèmes de recensement des incidents à caractère raciste. 
31. Elaborer un code de bonnes pratiques communautaire interdisant la discrimination 
raciale dans le domaine de l'emploi. 
32. Elaborer des propositions dans le domaine de l'éducation, de l'information et de la 
législation en vue d'encourager l'amélioration de la coopération entre les Etats 
membres dans la prévention du racisme et de la xénophobie. 
46 
ANNEXE 1: DFSCRIPTION DES PRINCIPAUX FLUX MIGRATOIRFS 
1. Données générales sur l'immigration et l'émigration 
1. Les tableaux ci-dessous illustrent l'évolution générale de l'immigration et de 
l'émigration pour les Etats membres entre 1989 et 1992. Bien que la communication 
ne porte pas sur la migration des ressortissants de la CE, ces tableaux sont 
intéressants car ils prouvent que ces mouvements sont quantitativement plus 
importants que les mouvements migratoires des ressortissants de pays tiers. 
Malheureusement, les statistiques ne couvrent pas tous les Etats membres pour la 
période en question, ce qui affecte particulièrement les chiffres de la ligne "Total", 
puisque ceux-ci ne représentent alors que l'addition des chiffres disponibles pour un 
certain nombre d'Etats membres et non le total de l'émigration ou de l'immigration 
pour l'Union dans son ensemble. Ainsi, EUROSTAT estime le chiffre total de 
l'immigration pour 1992 à quelque 2 millions de personnes, alors que le tableau 
donne un chiffre beaucoup plus faible parce que des données complètes ne sont pas 
disponibles pour tous les Etats membres. Il convient également de tenir compte des 
points suivants lors de la lecture de ces tableaux : 
-les chiffres de 1992 concernant l'Allemagne ne portent que sur la première moitié 
de l'année; 
-les données relatives à l'immigration en France n'incluent pas les ressortissants 
français rentrant en France; 
-les données relatives à l'émigration pour l'Espagne ne concernent que les citoyens 
espagnols; 
-Les chiffres concernant l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni sont arrondis et 
provisoires; les données relatives à l'immigration au Portugal ne comprennent pas 
les ressortissants portugais rentrant dans leur pays. 
Tableau lA : Total de l'immigration vers les Etats ~mbœs 
Etat membre 1989 1990 1991 1992 
Belgique 54 149 62 682 67 460 66 763 
Danemark 38 391 40 715 43 567 43 337 
Allemagne 1 522 190 1 256 250 1 182 027 666 585 
-----J Grèce 38 644 42 021 24 346 32 132 
Espagne 33 910 33 988 24 320 38 882 
France 94 855 102 108 110 867 
Irlande 33 300 40 800 
Italie 81 201 168 754 128 935 
--~ . --
Luxembourg 9 143 10 281 10 913 10 698 . ----· .. --~---r~---------~~ 
Pays-Bas 98 916 117 350 120 237 116 928 
------'-"=r---- -----. 
Portugal 13 700 
-~ ~---~--- ~--~ 
Royaume-Uni 249 752 288 787 288 522 215 900 
'TOTAL" 2 128 285 2 150 973 2 035 226 1 317 784 
- --- -
Source : EUROST AT 
2 
Tableau lB : Immigration de ressortissants de pays ti~~~vers les Etats membres 
Etat membre 1989 1990 1991 1992 
~ -
Belgique 21 071 25 837 29 294 27 971 
lt------+----~-+-~~=~~-~~~~-~-+-"-~~~~~~c~~~c-~-~----- ----- ~-~-~ -~~~-~--
Danemark 15 977 16 283 18 457 17 708 
·~A-Il-em--~--e---r---64_9_2_1_3 __ ~---32-8~8~_0=-0~=-=~~-~7~9-2~7-3~7~~~-~_ ~_-~-~-] 
1._.,Gr_e_' c_e ___ -+-__ 2_2_0_8_1 _ _..._ __ 19_7_60 __ ~--_____ I __ o __ 3_7_4_~---+---~~~~~--~~- -~~5----~--~~-~--
Espagne 7 880 8 381 7 273 12 735 
------11 
France 85 339 92 789 88 470 
. ._..~:ru-1811-ie_d_e---~---2-o_s_7_1 __ _..._ ____ s9--o-2o·----~~. ~ll"=-_"-~---=~8~:-~:~~-~~~-~~--~4-6-0~0~~ 
lt-----1-----~~~~~-~ --~~~----~~ -+-------r---~--11 
Luxembourg 1 585 1 938 2 321 2 887 
Pays-Bas 50 318 83 301 84 285 
---
~---.. -- . _1 12 200 
1t--R_o_ya_u_m_e_-U_nt_· -+--1_1_5_9_1_7_-+--~1~28~4_04_~~~11_6~-9~3_8_~_] __ --~~-~~= 0-~~---
'TOTAL" 906 602 789 053 1243 636 _ .. •r . 274 798 J Portugal 
Source : EUROST AT 
3 
Tableau tC : Total de l'émigration au départ des Etats membres 
Etat membre 1989 1990 1991 1992 
Belgique 33 458 32 502 33 752 33 707 
Danemark 34 949 32 383 32 629 31 915 
Allemagne 544 987 610 595 582 240 321 472 
Grèce 
Espagne 12 044 9 149 
France 
Irlande ~ 
--~- - --
Italie 
------· 
Luxembourg 6 288 6 339 6 740 6 441 
Pays-Bas 47 485 45 321 45 297 
Portugal 25 700 
Royaume-Uni 142 081 163 884 168 515 149 700 
--~ 
'TOTAL" 811 237 905 058 880 313 570 927 
·--·--
Source : EUROST AT 
4 
Tableau lD : Emigration de ressortissants de pays tiers à partir des Etats membres de 
la CE 
Etat membre 1989 1990 1991 1992 
Belgique 7 342 8 949 8 014 8 328 
Danemark 6 773 6 369 7 639 8 330 
Allemagne 348 371 380 930 400 897 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
---···--
Italie 3 340 4 172 3 913 
Luxembourg 1 172 1 215 1 221 1 195 
Pays-Bas 12 242 12 023 12 150 
Portugal 900 
Royaume-Uni 62 447 67 131 70 425 77 300 
''TOTAL" 443 676 482 779 506 250 98 045 
Source : EUROST AT 
2. Migration intraeurooéenne 
2. Pour ce qui est de la migration intraeuropéenne de ressortissants de pays tiers, on 
peut noter deux grands changements. Premièrement, les pays d'Europe centrale sont 
devenus des pays de transit importants. Deuxièmement, les conflits ethniques et la 
vulnérabilité de certaines minorités ont entraîné de vastes mouvements migratoires 
à partir de certains pays d'Europe de l'Est. Non seulement la guerre civile dans l'ex­
Yougoslavie a provoqué le déplacement de millions de personnes, mais des groupes 
minoritaires, comme les tziganes roumains, ont aussi été nombreux à émigrer. 
3. En revanche, les vastes mouvements de population auxquels on s'attendait en 
provenance de l'ex-Union soviétique vers l'Europe de l'Ouest n'ont pas eu lieu. 
Certaines minorités ethniques ont émigré (Allemands et Grecs de souche, Juifs, 
Arméniens, Polonais, Bulgares, Hongrois), ayant été les premières à saisir les 
nouvelles possibilités d'émigration que leur offraient les bouleversements politiques 
de 1989 et 1990. Elles sont parties aux Etats-Unis, au Canada et en Israël ainsi que 
dans les Etats membres de la CE. Cependant, seules 12 000 demandes d'asile ont 
été introduites dans les Etats membres de la CE en 1992 par des citoyens de l'ex­
Union soviétique, dont la plupart en Allemagne (84 %). 
5 
4. Il s'est néanmoins produit une nette augmentation des mouvements à court terme 
en provenance de l'ex-Union soviétique, pour des raisons prétendument touristiques. 
Ces visites, par exemple en Pologne (qui a reçu 7 millions de touristes de l'ex­
Union soviétique en 1991), sont en fait essentiellement commerciales et ont pour 
but de vendre des marchandises, par exemple de la vodka Elles posent un problème 
lorsque les "touristes" restent dans le pays dans l'espoir d'y trouver un travail. 
5. Les principaux mouvements migratoires en rapport avec l'ex-Union soviétique 
resteront cependant confinés à l'intérieur de ses anciennes frontières. Les statistiques 
de la Rand Corporation indiquent que de nombreux Russes quitteront les 
républiques de l'ex-URSS pour retourner en Russie. 81 % des Russes vivant au 
Tadjikistan, par exemple, veulent rentrer en Russie. Leur désir de déménager peut 
être dû à des tensions ethniques (discrimination à l'égard des Russes) ou à des 
facteurs économiques (grave surpopulation agricole en Asie centrale, dans le 
Caucase ou en Moldavie par exemple). Etant donné que plus de 27 millions de 
Russes vivent hors de Russie, c'est là un potentiel migratoire immense. En outre, 
la Russie a dû faire face au problème du retour de ses soldats autrefois stationnés 
en Europe de l'Est. 
6. Le tableau 2 indique le nombre de personnes originaires de l'Europe centrale et 
orientale, à l'exclusion de l'ex-Yougoslavie, qui ont demandé aSile dans les Etats 
membres de la CE. A l'exception des Polonais, le nombre de ressortissants de ces 
pays ayant demandé asile dans les Etats membres de la CE a pratiquement doublé. 
Environ 60 à 80 % de ces demandes d'asile ont été introduites en Allemagne, mais 
le nombre des demandes dans ce pays a considérablement diminué depuis les 
récentes modifications apportées à la législation allemande en matière d'asile. Il est 
encore trop tôt pour dire si cette évolution se poursuivra à long terme ou si nous 
assisterons à une réorientation de ces demandes d'asile vers d'autres Etats membres 
de la CE. Pour l'instant, il semble risqué de se fonder sur les chiffres de 1991 et 
1992 pour extrapoler à 1994 et au-delà. 
6 
Tableau 2 -Nombre de demandeurs d'asile originaires d'Europe centrale et orientale 
(à l'exclusion de l'ex-Yougoslavie) dans les Etats membres 
-------
Pays d'origine 1991 1992 
Bulgarie 15 094 33 203 
Tchécoslovaquie 1 873 3 109 
Hongrie 646 1 163 
Pologne 5 899 5 979 
Roumanie 50 872 Ill 346 
Total 76 375 156 792 
Source : Etats membres. 
7. Récemment, les Etats d'Europe centrale et orientale sont devenus des pays de transit 
importants. Ici encore, il est difficile d'obtenir des données fiables, mais l'on estime 
que les flux migratoires en cause sont considérables. Il est clair, par exemple, que 
les Somaliens et les Chinois transitent par ces pays. La Pologne a connu 
d'importants mouvements migratoires en provenance de la Roumanie, de la 
Tchécoslovaquie, de la Bulgarie et du Vietnam et, en 1992, la Hongrie et la 
Pologne ont été confrontées à une multiplication des tentatives de franchissement 
illégal de leurs frontières. 
8. C'est la situation dans l'ex-Yougoslavie qui a entraîné les mouvements migratoires 
intraeuropéens les plus dramatiques. Selon le Haut Commissariat des Nations unies 
pour les réfugiés (HCR), le nombre de personnes déplacées et autres victimes ayant 
besoin d'une protection atteignait les 3,8 millions en mars 1993. C'est la preuve 
qu'en Europe, un violent conflit ethnique peut rapidement provoquer des 
mouvements migratoires massifs. Les derniers chiffres fournis par le HCR révèlent 
que la majorité des personnes déplacées originaires de l'ex-Yougoslavie a été 
accueillie par un nombre relativement faible de pays1• Les tableaux ci-dessous 
indiquent le nombre de personnes qui se sont vu offrir une protection spéciale en 
raison de leur appartenance à des groupes vulnérables. Ces chiffres ne représentent 
qu'une faible proportion du nombre total d'ex-Yougoslaves séjournant légalement 
dans la Communauté, étant donné qu'il conviendrait d'y ajouter les demandeurs 
d'asile et les personnes qui bénéficient d'une protection temporaire (plus de 400.000 
dans la seule Union européenne). 
"Etude de la mise .en oeuvre de la protection temporaire", document de travail du 
groupe de travail sur les questions humanitaires de la Conférence internationale 
sur l'ex-Yougoslavie, Genève, juillet 1993. 
7 
Tableau 3A -Nombre de places offertes à des groupes vulnérables d'ex-Yougoslaves 
dans l'Union européenne (chiffres de fin avril 1993) 
--··-~·-- -.--,~ 
Etat membre de la CE Nombre 
de personnes 
-----
Belgique 200 
Danemark 200 
France -~ 1 320 
Allemagne 17 000 
Grèce 150 
------· --~~----
Irlande 340 
= ~ --~~__,;=--=.,..,......_""' >---~~.~ 
Italie 400 
Luxembourg 10 1 -
t:::~ Pays-Bas 
Espagne --- --~------
Royaume-Uni 1 000+ 1 
1 
Source : HCR (les chiffres marqués d'un + ne comprennent pas les membres de la 
famille) 
8 
Tableau 38 : Nombre de places offertes à des -groupes vulnérables d'ex-Yougoslaves 
dans d'autres pays (chiffres de fin avril 1993) 
Pays Nombre de 
personnes 
Australie 250 
Autriche 200+ 
Canada 500 
République tchèque 500 
Finlande 72+ 
Malaisie 100 
Nouvelle-Zélande 50+ 
Suède 150+ 
Suisse (y compris les réfugiés et les personnes bénéficiant 5635 
d'Wle protection temporaire) 
Turquie 270 
Etats-Unis 1000 
Source : HCR (les chiffres marqués d'Wl + ne comprennent pas les membres de la 
famille) 
9. Actuellement, les personnes déplacées en provenance de l'ex-Yougoslavie ont trouvé 
refuge dans un grand nombre de pays. Bien que la plupart séjournent dans un pays 
européen, d'autres pays, comme les Etats-Unis, l'Australie, le Canada, le Pakistan 
et la Malaisie, ont également offert l'hospitalité à des groupes plus ou moins 
nombreux d'ex-Yougoslaves. Et même si le gouvernement concerné a parfois fait 
savoir, comme dans le cas du Pakistan, qu'il s'attend à voir ces réfugiés retourner 
finalement dans leur région d'origine, il ne semble pas que l'on doive craindre leur 
rapatriement avant que la situation ne se soit améliorée dans leur pays. Il pourrait 
en aller différemment dans quelques-Wls des pays limitrophes. Ainsi, l'avenir des 
quelque 300 000 musulmans de Bosnie-Herzégovine qui s'abritent actuellement en 
Croatie est incertain depuis que Croates et musulmans s'affrontent directement en 
Bosnie-Herzégovine. On ne peut pas poser comme acquis que, même si le processus 
de paix aboutit, cela entraînera un retour immédiat, dans l'ordre et la dignité, des 
ex-Yougoslaves déplacés. D'une part, les zones qui ont été directement touchées par 
le conflit ne disposeront plus des installations nécessaires, d'autre part, certains 
ressortissants de l'ex-Yougoslavie auront déjà séjourné si longtemps dans leur pays 
d'accueil qu'ils s'y seront intégrés et ne souhaiteront pas rentrer dans leur pays 
d'origine. L'éventuelle poursuite de leur séjour dépendra de la politique du pays 
d'accueil. On peut donc en conclure que la crise yougoslave a donné lieu en Europe 
9 
à de larges mouvements migratoires qui ont provoqué la diaspora d'une grande 
partie de la population de l'ex-Yougoslavie. 
3. Flux migratoires en provenance d'Afrique du Nord et de Turquie 
10. De par leur nature même, les mouvements migratoires de l'Afrique du Nord vers 
la Communauté sont entièrement différents des mouvements intraeuropéens. Tandis 
que les mouvements migratoires d'Europe centrale et orientale sont un phénomène 
relativement récent, à quelques exceptions près, l'immigration en provenance 
d'Afrique du Nord plonge ses racines dans le passé. Certaines sont liées au passé 
colonial des Etats membres de la CE : c'est le cas de l'immigration algérienne en 
France, par exemple. Mais la plupart des flux migratoires légaux trouvent leur 
source dans les programmes de recrutement de main-d'oeuvre que certains Etats 
membres de la CE avaient adoptés entre 1960 et 1973. Lorsque ces pays se sont 
rendu compte que les "travailleurs migrants" deviendraient de véritables immigrés 
et n'étaient pas uniquement des visiteurs temporaires, ils leur ont accordé le droit 
au regroupement familial, entraînant une migration secondaire. 
Il. Le nombre de personnes séjournent légalement dans les Etats membres en 1992 
apparaît au tableau 8. Ces chiffres doivent cependant être interprétés avec une 
certaine prudence. Il convient notamment d'accorder la plus grande attention à 
l'effet des lois sur la nationalité : si le droit du sol est d'application, comme c'est 
le cas en France, par exemple, les enfants des migrants de la première génération 
obtiennent automatiquement la nationalité du pays d'accueil et ne sont plus 
comptabilisés comme des ressortissants d'un pays tiers. Par conséquent, les chiffres 
du tableau 8 ne peuvent servir d'indicateurs pour évaluer le nombre de personnes 
originaires des pays concernés qui résident effectivement dans les Etats membres. 
Néanmoins, en comparaison avec la situation en 1980, le nombre de résidents en 
provenance des pays du Maghreb et de la Turquie s'est accru dans la plupart des 
Etats membres. Cette augmentation est presque entièrement due aux admissions 
pour cause de regroupement familial. Cette forme de migration devrait 
normalement diminuer à l'avenir, puisque le regroupement familial de la première 
génération est déjà achevé. La baisse pourrait toutefois être moindre que prévu si 
les immigrants des deuxième et troisième générations épousent aussi des 
compatriotes. 
12. Bien que l'on puisse s'attendre à une diminution de l'immigration légale en 
provenance de l'Afrique du Nord et de la Turquie dans les années à venir, il existe 
des raisons de penser que l'immigration illégale en provenance de ces pays pourrait 
continuer d'augmenter. Les effets de répulsion et d'attraction "push and pull" sont 
trop importants pour qu'il soit possible de supposer que les pressions migratoires 
n'augmenteront pas considérablement à l'avenir. Afin d'assurer le suivi de sa 
communication de 1991 sur l'immigration, la Commission a chargé deux instituts 
locaux d'étudier la nature des mouvements migratoires actuels à partir de l'Algérie, 
du Maroc, de la Tunisie et de la Turquie, ainsi que leurs causes et leurs effets sur 
les économies nationales de ces pays. Un séminaire a été organisé le 2 avril 1993 
pour faire le point sur ces études et préparer d'autres études éventuelles sur le 
sujet. En outre, il faut encore mentionner le séminaire organisé par l'OIM 
10 
(Organisation internationale pour les migrations) sur le même thème, du 19 au 
22 avril 1993, qui a apporté de précieuses informations complémentaires. 
13. Les études mentionnées ci-dessus ont confirmé que, depuis le milieu des 
années 70, le regroupement familial a été la principale source d'immigration légale 
en provenance des pays examinés. Depuis le milieu des années 80, l'immigration 
irrégulière est quantitativement supérieure à l'immigration légale et touche les pays 
d'Europe du Sud, notamment l'Espagne et l'Italie. Autre résultat important de ces 
études : la majorité des émigrants sont des personnes plutôt qualifiées abandonnant 
leur emploi; le nombre de chômeurs décidant d'émigrer est bien inférieur. En ce 
qui concerne les effets d'attraction et de répulsion, les études ont conclu que la 
disponibilité d'emplois (clandestins) dans la Communauté est le principal facteur 
d'attraction pour les immigrants tandis que la situation démographique dans le pays 
d'origine et ses conséquences économiques constituent le premier facteur de 
répulsion. 
14. Selon des estimations du BIT et du FNUAP, la population des pays du Maghreb 
doublera presque entre 1990 et 2025. En Turquie, la population augmentera, au 
cours la même période, de 70 %. L'évolution démographique pourrait aussi 
gravement affecter la structure d'âge de la population. Ces pays ont des 
caractéristiques communes : une population jeune, une main-d'oeuvre abondante 
et un taux de chômage élevé. Mais ils ont aussi des facteurs de répulsion 
différents : pour le Maroc, c'est l'exode rural et les écarts considérables entre les 
régions, tandis qu'en Turquie, ce sont les tensions ethniques qui jouent un rôle 
important. De plus, ces flux migratoires ne sont pas tous dirigés vers les mêmes 
pays. 97% des Algériens qui émigrent vont, par exemple, en France, tandis que 
59 % des Tunisiens partent pour la Libye. 
15. Le fait que les paragraphes précédents soient consacrés à quatre pays en particulier 
ne doit pas être interprété comme signifiant que la situation dans les autres pays 
d'Afrique du Nord est meilleure. L'Egypte, par exemple, doit faire face à des 
déséquilibres démographiques similaires à ceux de la Turquie et le taux de 
chômage y touchait 14 % de la population en 1991, soit 2 millions de personnes. 
En outre, ce pays a dû réintégrer les 500 000 Egyptiens qui travaillaient en Irak 
et au Koweït, mais qui ont dû quitter leur emploi pendant la guerre du Golfe. 
16. En résumé, tous les pays mentionnés ci-dessus connaissent des déséquilibres 
démographiques. Jusqu'à présent, ces déséquilibres ont provoqué une migration 
légale et une migration clandestine fondées sur des facteurs économiques 
d'attraction et de répulsion. Il est cependant probable que, si ces déséquilibres 
démographiques persistent -et il faut noter que l'évolution démographique ne peut 
être influencée qu'à long terme -, l'effet de répulsion va augmenter. Or celui-ci 
peut aussi entraîner des troubles sociaux et économiques ayant des conséquences 
politiques pour les pays concernés. A leur tour, celles-ci peuvent avoir une 
influence sur les pressions migratoires : demandes d'asile, etc. Dans une certaine 
mesure, l'évolution en ce sens a déjà commencé : le nombre de demandes d'asile 
introduites par des ressortissants algériens arrivant dans les Etats membres de la 
CE est passé de 1730 en 1991 à 8158 en 1992. 
Il 
4. Flux mi2ratoires en provenance d'autres parties du monde 
17. Les flux migratoires à partir d'autres pays peuvent être divisés en deux catégories : 
premièrement, les mouvements dus aux liens coloniaux traditionnels avec certaines 
parties du monde et, deuxièmement, les mouvements liés à l'asile. Ce n'est que 
récemment que l'immigration clandestine en provenance de pays lointains a acquis 
un tant soit peu d'importance, mais elle est encore exceptionnelle puisque, en règle 
générale, les grandes distances qu'elle implique font qu'il est difficile de parvenir 
dans un Etat membre de la CE de manière illégale. 
18. Les flux migratoires vers les Etats membres de la CE ont toujours eu une origine 
géographique très variée, ce qui est la conséquence, quasi logique, des anciens 
liens coloniaux. Dans presque tous les cas, les politiques d'admission applicables 
aux ressortissants des anciennes colonies sont devenues plus restrictives, de sorte 
que l'immigration légale a progressivement perdu de son importance. En revanche, 
il peut encore subsister dans les lois nationales sur les étrangers ou la nationalité 
certaines dispositions qui octroient un traitement préférentiel à ces ressortissants. 
En outre, il existe toujours des possibilités de séjour temporaire, par exemple pour 
les étudiants, dont profitent surtout les ressortissants de ces pays pour la simple 
raison que la tradition fait de tel ou tel Etat membre le pays de séjour le plus 
logique. 
19. Au Royaume-Uni, les principaux groupes d'immigrés relevant de cette catégorie 
viennent de l'Inde, du Pakistan, des Antilles et de certains pays africains. Aux 
Pays-Bas, ils sont originaires d'Indonésie et du Surinam, tandis qu'en Belgique et 
en France, ils arrivent des anciennes colonies de ces pays en Afrique centrale et 
occidentale. En Espagne, ces groupes viennent essentiellement d'Amérique latine 
et parfois des Philippines et, au Portugal, les principaux groupes d'immigrés sont 
originaires du Brésil, de l'Angola, du Cap-Vert et du Mozambique. 
20. Il est difficile de prévoir l'évolution des pressions migratoires exercées par ces 
pays. D'une part, certains Etats membres n'ont que récemment restreint leur 
politique d'admission, soit parce que leurs anciennes colonies viennent juste 
d'acquérir leur indépendance, soit parce que les gouvernements ne souhaitaient pas, 
pour des raisons politiques, réduire l'immigration en provenance de ces pays. 
D'autre part, les territoires d'outre-mer appartiennent parfois encore, formellement, 
à un Etat membre, comme les départements français d'outre-mer ou les Antilles 
néerlandaises : souvent, il serait inconcevable d'introduire des politiques 
d'admission restrictives pour les personnes nées ou vivant dans ces territoires, dans 
la mesure où elles sont ressortissantes de l'Etat membre. 
21. Pour le reste, c'est des effets de répulsion et d'attraction existants que dépendra 
l'importance de l'immigration illégale en provenance des anciennes colonies. 
L'héritage colonial peut déjà fournir un certain nombre d'éléments facilitant la 
migration ou ayant un effet d'attraction : la familiarité avec la langue, les voies de 
communication directes et la présence de compatriotes dans l'Etat membre en 
question, qui peuvent entretenir un flux continu d'informations sur les possibilités 
d'immigration et d'emploi, tout en offrant une assistance pratique à l'arrivée. Pour 
ce qui est des effets de répulsion, ce sont les facteurs démographiques et socio-
12 
économiques qui ont le plus d'impact, ainsi que le climat politique général. L'Inde 
en est un exemple frappant, l'évolution démographique dans ce pays étant jugée 
très inquiétante par le Fonds des Nations unies pour les activités en matière de 
population (FNUAP); en outre, le développement économique semble marquer le 
pas et les tensions ethniques et religieuses s'intensifient. Tous ces facteurs risquent 
de créer un climat dans lequel la migration apparaît comme une manière 
d'échapper à la situation intérieure. Cependant, même si la répulsion et l'attraction 
sont de nature à fortifier le flux migratoires, il ne pourra y avoir de mouvement 
migratoire à grande échelle tant qu'il n'existera pas de moyen pratique de combler 
l'immense distance qui sépare ces pays des Etats membres de la CE. Il est donc 
important de savoir si des intermédiaires offrent un tel moyen. Les récents 
mouvements de ressortissants chinois en sont un bon exemple : ce sont des 
intermédiaires qui se chargent, à un coût considérable pour les migrants concernés, 
d'obtenir le moyen de transport et la documentation requise. La migration illégale 
en provenance de Chine vers l'Union européenne et les Etats-Unis s'effectue 
généralement selon ce schéma. 
22. L'autre phénomène qui est à l'origine des mouvements migratoires en provenance 
de pays lointains est le flux de demandeurs d'asile et de réfugiés. Le tableau 4 
donne une idée des nationalités concernées ces dernières années. Il est 
extrêmement difficile de procéder à des prévisions fiables sur la base de ces 
chiffres. Premièrement, il est difficile de comparer les chiffres eux-mêmes, étant 
donné que les Etats membres n'ont pas encore harmonisé leurs méthodes 
statistiques dans ce domaine et que, par conséquent, les hypothèses de base 
diffèrent. Deuxièmement, aucun flux migratoire n'est aussi difficile à prédire que 
ceux en rapport avec les demandes d'asile. Par rapport à 1991, le nombre de 
demandes d'asile en provenance des pays de cette liste a généralement diminué en 
1992; si les chiffres globaux relatifs à l'asile ont augmenté dans certains Etats 
membres, c'est principalement dû aux demandes d'asile déposées par d'ex­
Yougoslaves (voir point 9) et non à une soudaine hausse d'autres catégories. Il n'y 
a pas eu d'examen systématique des causes de ce ralentissement du nombre de 
demandes d'asile déposées par des ressortissants de pays lointains. Dans certains 
cas, la situation des droits de l'homme dans le pays d'origine s'est peut-être 
améliorée; mais cela n'expliquerait guère que la tendance générale soit à la baisse. 
Selon les principales théories en matière de migration, les perspectives d'emploi 
dans les pays d'accueil constituent le principal facteur d'attraction, de sorte que la 
récession dont l'Europe souffre depuis la seconde moitié de 1992 est peut-être une 
partie de l'explication. Il faut cependant noter que l'année 1993 a été caractérisée 
à la fois par une continuation, voire une aggravation des tendances à la récession, 
et par des hausses fortes et soudaines du nombre de demandes d'asile dans certains 
Etats membres. 
13 
Tableau 4 -Nombre de ressortissants de pays lointains qui ont demandé asile dans les 
Etats membres 
Pays d'origine 1991 1992 
Afghanistan 9 740 7 362 
Angola 10 322 2 056 
Ethiopie 6 626 3 194 
Ghana 9 739 9.989 
Inde 10 380 8 725 
-
Iran 12 031 6 036 
Irak 6 816 6 032 
Nigeria 10 284 Il 426 
Pakistan 10 919 8 330 
Somalie 7 896 10 449 
Sri Lanka 15 205 10 957 
Zaïre 16 123 15 431 
Source : Etats membres. 
23. Les données sur le nombre de demandes d'asile introduites en 1993 révèlent une 
grande variété de tendances différentes. Dans certains Etats membres, le nombre de 
demandes a continué de baisser tandis qu'il a plus que triplé par rapport à 1992 
dans d'autres. Le tableau 5 compare le nombre de demandes d'asile dans chaque 
Etat membre en 1991, 1992 et 1993. Les disparités qui apparaissent d'un Etat 
membre à l'autre prouvent l'absence de schéma universel. Néanmoins, la chute 
considérable des demandes en Allemagne affecte le tableau d'ensemble et entraîne 
une certaine tendance à la baisse après 1992 pour l'Union tout entière. 
14 
Tableau 5-Nombre de demandeurs d'asile par Etat membre 
Etat membre 
Belgique 
Allemagne 
Danemark 
Espagne 
France 
Grèce 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
"Total" 
Source : 1991 et 1992 -
1993 1991 1992 ~199~ 
15 354 17 647 22 039 
256 112 438 191 322 599 
4 609 13 884 6 121 
8 138 11 708 5 .. 77~ -- ~~~~, 
47 380 27 000 
5 944 4 000 8271 
--~ 
31 250 65 
28 000 2 500 1 075 
238 2 ooof 381 
21 615 20 346 35 399 
163 200 2 091 
- ~ --
57 700 32 000 22 350 
447 275 571 718 420 718 
Rapport du NIDI "Demandeurs d'asile et réfugiés -
Statistiques et contexte dans les douze pays de la CE" 
Etats membres 
Les chiffres pour 1991 et 1992 relatifs à la Belgique, la France, l'Italie et le 
Portugal ne comprennent pas les enfants à charge. Les données concernant le 
Danemark excluent les demandes d'asile déposées en dehors du Danemark ou 
rejetées à la frontière. Les chiffres pour le Portugal n'incluent pas les demandes 
d'asile manifestement non fondées. 
24. Enfin, les tableaux 6A et 6B montrent la répartition, entre l~s Etats membres de la 
CE, des demandeurs d'asile originaires des principaux pays lointains. Les 
tableaux 7 A, 7B et 7C donnent le nombre absolu de ces demandeurs d'asile. Ces 
tableaux prouvent qu'il n'y a pas de répartition égale des demandeurs d'asile entre 
les Etats membres et que la répartition varie considérablement selon la nationalité. 
Les relations traditionnelles entre un Etat membre et un pays d'origine semblent 
jouer un certain rôle dans les flux migratoires, mais leur effet n'est pas crucial : on 
voit, par exemple, que le Royaume-Uni accueille une proportion de demandeurs 
d'asile originaires de l'Inde et du Pakistan supérieure à la moyenne, mais 
l'Allemagne reste leur pays de prédilection. L'Allemagne est le pays d'accueil le 
plus populaire d'une manière générale, pour deux raisons : premièrement, sa 
politique d'asile relativement libérale (bien que le nombre de demandeurs d'asile ait 
15 
fortement diminué depuis que la législation nationale a été rendue plus stricte); 
deuxièmement, sa prospérité économique. 
16 
Tableaux 6A et 68-Pouœentage des demandeurs d'asile de certains pays d'origine par 
Etat membre en 1992 
Etat Afghani- Angola Ethiopie Ghana Inde Iran 
membre stan 
B 0,23 0,72 0,75 9,35 12,53 1,90 
--
D 86,27 94,01 49,80 70,00 66,45 63,51 
DK 8,41 0,07 6,47 0,22 0,45 4,46 
ES 0,16 0,31 0,62 
F 3,35 0,50 2,21 2,73 1,42 
GR 0,16 0,02 0,13 
IRL 0,02 
1 0,15 0,02 11,26 0,03 0,06 0,27 
LUX 0,02 0,05 
NL 4,78 1,80 9,32 1,40 1,08 21,50 
p 0,10 0,07 0,03 
-··-
UK 21,43 16,06 16,62 6,71 
·~ 
Total 100,00 99,99 100,00 99,99 100,01 100,00 
17 
Etat Irak Nigeria Pakistan Somalie Sri Lanka Zaïre 
membre 
B 1,66 4,99 8,58 1,02 1,31 24,21 
D 22,81 91,77 62,61 26,33 48,40 53,63 
DK 23,67 0,46 0,55 13,00 4,14 0,32 
ES 6,29 0,25 0,90 1,70 
F 1,44 0,39 5,29 0,38 17,37 9,32 
GR 21,10 0,06 0,01 0,02 
IRL 0,02 0,01 
1 0,46 0,20 3,56 0,27 0,15 
LUX 0,09 0,07 0,02 0,03 0,12 
NL 11,83 2,04 1,30 40,64 9,44 3,08 
p 0,04 0,07 0,02 1,78 
UK 10,68 20,41 15,03 19,03 5,68 
Total 100,05 100,01 99,99 100,01 100,00 99,99 
Source : Etats membres. 
18 
Tableaux 7 A, 78 et 7C -Demandes d'asile par principaux pays d'origine 
Albanie Bulgarie Inde 
1991 1992 1991 19921 1991 1992 
Belgique 203 93 407 503 1 291 1 093 
Allemagne 4 227 5 957 12 056 31 540 5 523 5 798 
Danemark 26 10 41 19 36 1-3;1 
~ 
Espagne 27 -522 426 1 -
France 247 37 569 41 1 128 238 
------
Grèce 494 3 3 - 29 2 
Irlande 1 l 
Italie 18 723 161 629 2971 21 5 
Luxembourg 5 3 1 ---
Pays-Bas 215 138 440 197 318 94 
Portugal 1 7 6 
:----
Royaume-Uni 370 180 2 045 1 450 
Union européenne 26 158 8 394 17 030 35 196 12 371 10 717 
Source : Etats membres 
19 
Iran Nigeria Pakistan 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
Belgique 165 115 743 570 913 715 
Allemagne 8 643 3 834 8 355 10 486 4 364 5 215 
Danemark 463 269 35 52 68 46 
Espagne 47 -287 28 55 75 
France 305 86 211 44 1 852 441 
Grèce 115 8 3 0 185 5 
Irlande - 1 ---
Italie 26 16 2 -23 17 
Luxembourg 6 3 1 8 2 2 
Pays-Bas 1 726 1 298 640 233 218 108 
Portugal - 1 4 5 4 6 
Royaume-Uni 535 405 3 195 1 700 
Union européenne 14 022 8 028 12 272 13 418 12 910 10 322 
Source : Etats membres. 
20 
Roumanie Sri Lanka Zaïre 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
--
3 7~91 Belgique 2 418 3 463 29 144 1 960 
Allemagne 40 504 103 787 5 628 5 303 2 134 8 305 
Danemark 135 98 340 454 18 sol 
Espagne 718 868 24 1~~~ ---;Ml 
France 2 486 710 3 400 1 903 4 402 1 443 
Grèce 35 0 78 2 1 
Irlande 12 
Italie 2 164 942 138 301 -36 231 
Luxembourg 45 15 16 191 
Pays-Bas 1 662 960 1 821 1 034_1 ~'7_1 4771 
Portugal 53 160 3 2 85 221 
Royaume-Uni 552 305 3 750 2 085 7 010 880 
Union européenne 52 763 113 312 17 202 12 949 18 114 17 423 
Source : Etats membres. 
25. En résumé, hormis les liens coloniaux traditionnels, les courants migratoires sont 
influencés par des facteurs comme la présence de compatriotes dans un Etat 
membre, la réputation générale d'urt pays comme étant prospère ou comme ayant 
une politique d'asile et/ou d'immigration relativement libérale, l'existence 
d'intermédiaires pour s'occuper du transport et des papiers. Ce dernier point 
explique sans doute des flux qui peuvent sembler arbitraires à première vue : les 
intermédiaires offrent généralement leurs services pour un itinéraire précis, qui ne 
dessert que quelques Etats membres, voire un seul d'entre eux. 
4. Ressortissants de pays tiers séioumant lée:alement dans les ·Etats membres 
26. Outre les chiffres sur les mouvements migratoires tels qu'ils ont été évoqués dans 
les paragraphes précédents, le nombre de ressortissants de pays tiers séjournant dans 
les Etats membres mérite aussi l'attention. Il peut en effet fournir des indications sur 
la capacité d'un pays d'accueillir de nouveaux immigrants. Ces données sont 
également indispensables à l'élaboration de politiques d'intégration. 
27. Les tableaux 8 et 9 contiennent les données nécessaires. Les tableaux 8A, 8B et 8C 
donnent le nombre absolu de ressortissants des principaux pays tiers. Ils montrent 
que ceux-ci représentaient, dans la Communauté, une population totale de plus de 
100 000 personnes au 1er janvier 1992. Le tableau 8D contient les chiffres relatifs 
aux ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans la Communauté au· 
21 
1er janvier 1991, ventilés par continent. Il convient de noter que les chiffres 
concernant la France dans ces tableaux sont fondés sur le recensement de 1990. 
22 
Tableau SA : Population par nationalité au 1er janvier 1992 1 Ressortissants de pays 
d'Europe 
Autriche Pologne Roumanie Turquie "Yougoslavie" 
Belgique 1 073 4 821 88 365 6 459 
Danemark 588 4 868 920 32 018 10 719 
Allemagne 188 885 271 198 92 135 1 779 586 775 082 
Grèce 2 149 11 393 4 620 2 303 3 052 
Espagne 1 458 3 122 179* 584* 
France 3 280 47 127 5 114 197 712 52 453 
Irlande 300* 100* 
Italie 4 878 9 073 5 155 2 767 20 735 
Luxembourg 420 218 3 110 
- ~ 
Pays-Bas 2 896 4 636 1 954 214 830 15 148 
Portugal 274* 107* 28 35* 80* 
--
9oooJ Royaume-Uni 4 800 29 400 29 400 
Union 211 001 385 845 110 105 2 347 23j 8964221 
européenne 
Source: EUROSTAT (Les chiffres marqués d'un astérisque datent du 1er janvier 1991) 
23 
Tableau 88 : Population par nationalité au ler janvier 1992 1 Ressortissants de pays 
d'Afrique 
Algérie· Maroc Tunisie 
Belgique 10 971 145 800 6 385 
Danemark 347 3 170 342 
Allemagne 9 073 75 145 27 205 
Grèce 269 387 408 
Espagne 2 263 49 513 355* 
France 614 207 572 652 206 336 
Irlande 
Italie 2 592 81 695 30 374 
Luxembourg 
Pays-Bas 809 163 697 2 576 
Portugal 33* 71* 17* 
Royaume-Uni 2 000 9 500 1 600 
Union européenne 642 564 1 lOI 630 275 598 
Source: EUROSTAT (Les chiffres marqués d'un astérisque datent du 1er janvier 1991) 
24 
Tableau 8C : Population par nationalité au ler janvier 1992 1 Ressortissants de pays 
d'Amérique et d'Asie 
Etats-Unis Inde 
Belgique 11 697 3 024 
Danemark 4 358 932 
Allemagne 99 712 32 769 
Grèce 19 699 2 121 
Espagne 13 184 5 352 
France 24 236 4 579 
Irlande 9 274 
Italie 19 610 6 625 
Luxembourg 1 385 
Pays-Bas 12 093 3 293 
Portugal 7 210 600* 
Royaume-Uni 117 300 151 500 
Union européenne 339 758 210 795 
Source: EUROSTAT (Les chiffres marqués d'un astérisque datent du 1er janvier 1991) 
25 
Tableau 8D : Population par nationalité au ter janvier 1991/ Chiffres globaux pour 
l'Europe, l'Afrique, l'Amérique et l'Asie 
Europe hors Mrique Amérique Asie 
Union euro. 
Belgique 107 227 181 284 19 348 22 205 
Danemark· 71 271 7 063 7 920 38 247 
Allemagne 3 016 091 197 974 144 633 513 420 
Grèce 40 213 19 117 28 647 36 130 
Espagne 33 336 39 875 98 438 36 363 
France 349 594 1 633 142 72 758 226 956 
Irlande 1 800 7 600 
Italie 118 024 238 565 128 362 140 279 
Luxembourg 5 132 1 724 1 836 1 612 
Pays-Bas 234 210 186 225 42 153 52 956 
Portugal 2 646 45 255 26 369 4 154 
Royaume-Uni 149 000 148 000 221 000 453 000 
Union européenne 4 128 544 2 698 224 799 064 1 525 089 
Source: EUROSTAT. 
28. Le tableau 9 donne le pourcentage de ressortissants de pays tiers séjournant 
légalement dans les Etats membres. ll révèle une hausse dans certains pays 
(notamment l'Allemagne) et une baisse dans d'autres (la France et la Grèce) entre 
1986 et 1992. Cela ne signifie cependant pas que la France et la Grèce ont connu 
une émigration nette : la baisse s'explique en partie par le fait que des ressortissants 
de pays tiers ont obtenu la nationalité française ou grecque. En outre, les chiffres 
ne comprennent pas les ressortissants de pays tiers séjournant-illégalement dans les 
Etats membres. Ce type de données serait pourtant utile pour élaborer des politiques 
d'intégration -notamment du fait que la présence d'immigrés illégaux risque d'avoir 
un effet négatif sur la position des ressortissants de pays tiers séjournant légalement 
dans le pays -, mais il n'existe guère de chiffres fiables. 
26 
Tableau 9-Population totale des Etats membres et ressortissants de pays tiers y 
séjournant(* 1000) 
--~ 
Etat 1986 1992 
membre Populat. Ressort. % Populat. Ressort. % 
totale pays totale pays 
tiers tiers 
-"0-
Belgique 9 858,9 308,4 3,13 10 022,0 367,9 3,67 
Danemark 5 1 16,3 91,1 1,78 5 162,1 141,1 2,73 
France 53 173,9 2 285,7 4,30 56 163,2 2 357,7 4,14 
Allemag. 61 020,5 3 022,3 4,95 64 484,8 4 395,0 6,82 
Grèce 9 949,1 185,3 1,86 10 120,0 174,9 1,73 
Irlande 3 541,3 17,9 0,51 3 524,0 --
-·-
Italie 57 202,4 --56 757,0 425,9 0,75 
Luxemb. 367,2 - -389,8 I 13,9 3,56 
Pays-Bas 14 529,4 391,0 2,69 15 129,2 55;,-Q_- 3,6~ 
Portugal 10 185,0 59,0 0,58 9 846,0 83,9 0,85 
----·--·-
Espagne 38 542,1 121,9 0,32 39 055,9 202,4 0,52 
RU. 55 913,6 1 052,1 1_,88 I 56 960,3 1 207,2 2,1i] 
Source: EUROSTAT. 
29. Indépendamment de ces lacunes, le tableau 9 montre qu'il y a de profondes 
différences entre les Etats membres quant au pourcentage de ressortissants de pays 
tiers qui y séjournent en toute légalité. Tandis que l'Allemagne a un pourcentage 
de 6,82 %, les ressortissants de pays tiers ne représentent que 0, 75 % de la 
population totale de l'Italie. Afin d'élaborer des politiques d'~ntégration efficaces, il 
conviendrait aussi de tenir compte d'autres données. Il est par exemple extrêmement 
important de savoir si les ressortissants de pays tiers sont également répartis dans 
l'ensemble du pays ou s'ils tendent à se concentrer dans certaines villes ou certaines 
régions. Les politiques d'intégration devront également tenir compte de données 
sociales, comme le taux de chômage et le niveau d'éducation. En fait, les 
populations immigrées se regroupent souvent dans les grandes villes, les minorités 
ethniques formant par exemple 25,7% de la population de Londres alors que, selon 
le tableau 9, les ressortissants de pays tiers ne représentent que 2,12 % de la 
27 
2 population britannique. Le rapport RIMET de 1992 contient des informations utiles2 
dans ce domaine particulier. 
Commission des Communautés européennes -DG Emploi, relations industrielles 
et affaires sociales. Rapport de synthèse du Réseau d'information sur les 
migrations des Etats tiers : les Etats membres de la CEE face à l'immigration en 
92. 
28 
ANNEXE ll: EXECUTION DU PROGRAMME DE TRAVAIL DE 1991 
RElATIF AUX POLITIQUES DE MIGRATION ET 
D'ASILE 
1. Depuis les communications de 1991, les ministres responsables de l'immigration ont 
intensifié leurs efforts en vue d'harmoniser les politiques de migration et d'asile. 
L'un de leurs premiers succès a été la présentation et l'adoption lors du Conseil 
européen de Maastricht, en 1991, d'un programme de travail relatif à l'harmonisation 
des politiques de migration et d'asile, à mettre en oeuvre avant la fin de 1993. Les 
ministres de l'immigration sont aussi convenus, la même année, d'un programme de 
travail encore plus détaillé, relatif à l'harmonisation des politiques d'asile. Ce 
programme de travail exposait en détail les questions à résoudre. 
2. On trouvera dans les paragraphes qui suivent une vue d'ensemble des résultats 
atteints depuis l'adoption du programme de travail. 
1. Les politiques d'asile 
3. La situation, en ce qui concerne les divers éléments du programme de travail de 
1991 sur la politique d'asile, est la suivante : 
a) Convention de Dublin 
Mesures préparatoires relatives à l'application et à la mise en oeuvre de la 
convention de Dublin. Un accord a été réalisé sur la plupart des mesures 
concernant, entre autres, les moyens de preuve, les officiers de liaison et une 
représentation graphique des critères de la Convention. Il reste un point en suspens : 
l'éventuelle élaboration d'un système de comparaison des empreintes digitales afin 
de lutter contre les demandes d'asile déposées sous de fausses ou de multiples 
identités (EURODAC). L'étude de faisabilité d'un tel système n'a pas encore été 
entreprise. 
b) Harmonisation des règles de fond du droit en matière d'asile 
Formulation de conditions évidentes permettant de constater que des demandes 
d'asile sont manifestement non fondées. En novembre 1992, les ministres de 
l'immigration ont adopté une résolution concernant les demandes d'asile 
manifestement non fondées. Cette résolution énonce les conditions demandées dans 
le programme de travail, mais n'impose pas l'introduction de procédures accélérées 
spécifiques pour ce type de demandes. Les ministres y insistent cependant pour que 
les demandes d'asile manifestement non fondées fassent l'objet d'un examen rapide, 
la première décision devant être prise dans le mois. 
Définition et mise en oeuvre harmonisées du principe du pays de premier accueil. 
A cette fin, les ministres de l'immigration ont adopté, lors de leur réunion du 
30 novembre 1992, une résolution établissant les principes de base du concept de 
"pays de premier accueil". En fait, la résolution a une portée plus large que le point 
correspondant du programme de travail, puisqu'elle inclut aussi le principe des pays 
29 
tiers d'accueil, c'est-à-dire des pays qu'un demandeur d'asile n'a pas obligatoirement 
traversés, mais qui n'en sont pas moins les pays logiquement les mieux placés pour 
examiner la demande d'asile, par exemple s'ils ont délivré un visa au demandeur 
d'asile. En revanche, la résolution ne prévoit pas d'harmonisation complète, puisque 
tout Etat membre conserve le droit pour des raisons humanitaires de ne pas refouler 
le demandeur d'asile dans un pays tiers d'accueil. Enfin, il faut noter que la 
résolution réclame une révision du fonctionnement de ces procédures, en 
coopération avec la Commission et en consultation avec le HCR, ainsi que l'examen 
de toutes autres mesures éventuellement nécessaires. 
Pays dans lesquels il n'y a généralement pas de risque de persécution. Bien que les 
ministres de l'immigration n'aient pas établi de liste de ces pays, ils se sont mis 
d'accord sur un certain nombre de critères de base, lors de leur réunion de 
novembre 1992. Ils ont également décidé d'échanger régulièrement des informations 
sur ce sujet. 
Appréciation commune de la situationdansles p_av~ .. 9~9ri_gine. enyue aussi bi~n de 
l'admission que de l'éloignement. Ce travail est effectué par le Centre d'information, 
de réflexion et d'échanges en matière d'asile (CIREA), créé par les ministres de 
l'immigration lors de leur réunion à Lisbonne en 19921• Bien que le CIREA soit 
responsable de l'examen des rapports sur les pays tiers, ceux-ci sont préparés dans 
le cadre de la PESC. Le nombre de rapports préparés de cette manière est encore 
limité, mais la procédure sera probablement appliquée de manière plus ou moins 
continue. 
Application harmonisée de la . définition du réfugié. telle qu'elj~,3.PQ~ntî_L"à 
l'article lA de la Convention de_ Genève. Depuis 1991, les ministres de 
l'immigration disposent d'une étude concernant les principales similitudes et 
différences entre les Etats membres en ce qui concerne les règles de fond du, droit 
en matière d'asile. Le premier Conseil "Justice et Affaires intérieures" a classé ce 
sujet parmi les priorités. 
c) Harmonisation de la politique d'élQÏ&l~l!l~~D.! 
Lors de leur réunion à Copenhague, en juin 1993, les ministres de l'immigration ont 
approuvé une recommandation concernant les contrôles et l'éloignement des 
ressortissants de pays tiers séjournant ou travaillant illégalement. La 
recommandation définit au moins partiellement divers aspects de la politique 
d'éloignement demandée dans le programme de travail, tout en allant au-delà du cas 
des demandeurs d'asile qui ont essuyé un refus. En outre, lors de leur réunion à 
Londres, les ministres de l'immigration ont adopté une recommandation sur le 
transit aux fins d'éloignement. Cette recommandation fait en sorte que l'éloignement 
impliquant le passage par le territoire d'un autre Etat membre puisse avoir lieu sans 
formalités excessives. Lors de leur réunion à Copenhague, en juin 1993, les 
ministres de l'immigration y ont apporté des précisions dans le sens d'une plus 
Voir ci-dessous. 
30 
grande souplesse en la matière. La recommandation concerne les politiques 
d'éloignement en général, c'est-à-dire qu'elle s'applique aussi bien aux demandeurs 
d'asile ayant essuyé un refus qu'aux autres ressortissants de pays tiers. 
d) Création d'une "clearing bouse" 
La création du CIREA doit être vue comme servant à mettre en oeuvre cette partie 
du programme de travail. Le CIREA ne fonctionne que depuis le milieu de 1992, 
mais l'échange d'informations commence progressivement à devenir réalité. La 
coopération entre le CIREA et le Centre de documentation du HCR pourrait bientôt 
mener à un échange informatisé de renseignements sur les législations existantes 
ainsi que sur les rapports relatifs aux pays d'origine. En outre, le secrétariat du 
Conseil a amélioré le système régissant la collecte des données statistiques, même 
si des problèmes de définition subsistent. L'examen de la jurisprudence n'a pas 
encore commencé, mais n'est pas exclu par le mandat donné au CIREA. 
e) Garantie d'une application harmonisée de la politiqqed d'asile 
Ce point a été évoqué plus explicitement dans la communication de la Commission 
sur le droit d'asile. Selon les conclusions de cette communication, des études 
devraient être effectuées sur le rôle, la structure et le fonctionnement d'un éventuel 
mécanisn1e juridictionnel commun. Celui-ci viserait à réduire les différences 
d'interprétation entre les Etats membres au sujet du droit d'asile et aurait 
simultanément pour effet indirect d'harmoniser les pratiques administratives. Il 
convient de noter qu'aucun examen ou étude n'a encore été entrepris. 
f) Conditions d'accueil des demandeurs d'asile 
Afin de mettre en oeuvre cette partie du programme de travail, le groupe ad hoc 
"Immigration" a approuvé un questionnaire, dont les réponses sont actuellement en 
cours d'analyse. Aucune proposition n'a encore été avancée pour rapprocher les 
conditions d'accueil. 
4. La communication de la Commission de 1991 évoque aussi quelques autres 
domaines de coopération possibles. L'un d'entre eux est l'harmonisation des règles 
et pratiques concernant les réfugiés "de facto". Les ministres chargés de 
l'immigration n'ont pas adopté de propositions spécifiques· à ce sujet. Cependant, 
lors de leur réunion à Copenhague en juin 1993, ils ont approuvé une résolution sur 
la protection devant être assurée aux groupes particulièrement vulnérables 
originaires de l'ex-Yougoslavie. Comme beaucoup de ces personnes répondraient 
à la définition de "réfugiés de facto" évoquée plus haut, on pourrait estimer que la 
protection temporaire requise pour ces groupes d'ex-Yougoslaves est un exemple 
particulier de la manière de traiter un afflux massif soudain de personnes ayant 
besoin d'une protection internationale. La résolution ne cherche cependant pas à 
harmoniser la protection temporaire offerte par les législations nationales. 
31 
2. Les politiques d'admission 
5. Le programme de travail de 1991 contenait aussi un grand nombre de points relatifs 
à l'harmonisation des politiques générales d'admission. Il reste cependant beaucoup 
à faire dans ce domaine. 
Harmonisation des politig_u~s d'!~._dmi~siQo __ à ___ d~s fin_~--telles gue le __ I"_~gr9uoement 
familial. y compris pour la seconde gén~r~tio_n, __ ~_ttl\dmission_des étudi~ts. Les 
ministres chargés de l'immigration ont adopté une résolution sur l'admission pour 
regroupement familial lors de leur rencontre à Copenhague en juin 1993. Cette 
résolution ne prévoit cependant pas une harmonisation totale. Premièrement, elle ne 
contient aucun critère en ce qui concerne l'admission à des fins de regroupement 
familial pour la seconde génération. Deuxièmement, elle ne traite que de l'admission 
des conjoints et des enfants et laisse aux Etats membres le soin de définir des 
politiques d'admission pour d'autres membres de la famille. Troisièmement, les 
critères concernant l'admission pour regroupement familial n'ont pas tous été 
harmonisés; parfois, la résolution ne donne que quelques indications, par exemple 
dans le cas de l'âge maximal pour l'admission des enfants. Pour ce qui est des 
étudiants, les ministres de l'immigration ont approuvé un questionnaire sur la 
législation nationale en vigueur. Les réponses à ce questionnaire ont été analysées 
et pourraient constituer la base de futures propositions d'harmonisation. 
Harmonisation des politiques d'admission à_d'~_uji"~~.fins,__teJl~l!~f~dmissiQ!t dans 
un but humanitaire et le travail jndépendant ou salarié. La présidence belge a été 
la première à tenter de traiter ce sujet en organisant un séminaire. Les travaux sur 
l'harmonisation des politiques d'admission en vue d'occuper un emploi ont 
commencé en 1992, lorsque la présidence britannique a présenté une première 
proposition de résolution sur ce thème. Cependant, aucun accord n'a pu être trouvé 
sur le texte de la résolution proposée. Les travaux sur l'harmonisation des politiques 
d'admission pour les indépendants ont commencé sur la base d'une proposition de 
la présidence belge, mais, ici aussi, il reste beaucoup à faire pour s'accorder sur un 
texte. 
Harmonisation des dispositions juridiqy.~~s_:__a_ppJj_g,~:!~L~\IX_personnes admises au 
séjour. Aucun progrès n'a été accompli sur ce point. 
3. L'immigration illégale 
6. La section B du programme de travail sur la politique de migration s'intéresse à une 
question qui a également été largement évoquée dans la communication sur 
l'immigration de 1991, à savoir le développement d'une approche commune d~Ll~ 
question de l'immigration illégale. Certains progrès ont pu être faits dans ce 
domaine, mais les discussions doivent se poursuivre sur de nombreux aspects. 
Coopération au sujet du contrôle des_ f.ro_n,ti~[§~~d.!W~-~~-ç~gre_s;I~_J~ Çgn_y~_n_tion 
relative au franchissement des frontières extéri.~J~. Un projet révisé de convention 
relative au franchissement des frontières extérieures a été présenté récemment par 
la Commission afin de tenir compte de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union 
européenne. 
32 
Néanmoins, des échanges informels d'informations ont déjà lieu dans le cadre du 
Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des 
frontières et d'immigration (CIREFI), établi par les ministres de l'immigration lors 
de leur réunion à Londres, en novembre 1992. Son mandat est analogue à celui du 
CIREA, mais le CIREFI traite de questions non liées à l'asile. Les informations 
échangées portent sur les trafiquants, les transporteurs et les itinéraires choisis pour 
l'immigration illégale. 
Harmonisation des conditions de lutte contre l'immigration irrégulière et l'emploi 
illégal ainsi gue des contrôles prévus à cet effet. tant à l'intérieur du territoire qu'aux 
frontières. Ainsi qu'il est mentionné plus haut, les ministres chargés de 
l'immigration ont adopté en juin 1993 une recommandation sur les contrôles et 
l'éloignement des ressortissants de pays tiers séjournant ou travaillant illégalement. 
Cette recommandation peut être vue comme un premier pas vers l'harmonisation 
telle qu'elle est envisagée dans le programme de travail. Néanmoins, ce domaine est 
extrêmement vaste et la recommandation ne donne que quelques indications de 
base. Il convient aussi de rappeler une autre recommandation déjà citée, au sujet du 
transit aux fins d'éloignement. 
Harmonisation des principes en matière d'éloignement. y compris des droits à 
garantir aux personnes éloignées. Bien que l'on ait essayé, sous la présidence 
portugaise, de définir les droits des personnes à éloigner, les travaux se sont révélés 
extrêmement difficiles du fait qu'ils supposent que les textes des conventions 
internationales sur les droits de l'homme soient réécrits. Ce point du programme de 
travail n'a donc pas été achevé. 
Définition des principes directeurs sur la guestion de la politigue à l'égard des 
ressortissants des pays tiers séjournant irrégulièrement dans les Etats membres. 
Bien que ce sujet paraisse, au premier abord, chevaucher les points précédemment 
mentionnés dans cette section, l'introduction du programme de travail fait clairement 
comprendre que ce qui sous-tend cette phrase, c'est la volonté d'adopter une position 
commune sur les politiques de régularisation. Bien que cet aspect n'ait pas été traité 
de manière explicite, la recommandation sur l'éloignement part du principe général 
selon lequel les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier doivent être éloignés. 
L'admission pour raisons humanitaires ne pourrait être envisagée que dans des cas 
particuliers. 
Coopération avec les pays de départ et de transit dans le domaine de la lutte contre 
l'immigration irrégulière, et notamment en matière de réadmission. Le premier 
Conseil "Justice et Affaires intérieures" a adopté un ensemble de principes qui 
pourraient orienter le contenu d'éventuels accords de réadmission avec des pays 
tiers. Ce même Conseil a également approuvé des conclusions sur le lien qu'il serait 
souhaitable d'établir, quand c'est possible, entre les accords extérieurs que l'Union 
a conclus avec des pays tiers et des accords ou pratiques en matière de réadmission. 
4. La migration de la main-d'oeuvre 
7. Une autre section du programme de travail de 1991 porte sur l'élaboration d'une 
politique de migration de la main-d'oeuvre. Elle a certaines implications pour le 
33 
droit communautaire et présente donc également un intérêt pour les ministres du 
travail. 
Harmonisation des politiques nationales d'admission au travail des ressortissants des 
Etats tiers en tenant compte des besoins éventuels de main-d'oeuvre dans les Etats 
membres au cours des années à venir. Comme il a été dit plus haut, une résolution 
sur ce sujet est en cours de négociation. Elle ne couvrirait cependant pas la totalité 
du domaine de l'admission au travail, excluant notamment l'admission des 
travailleurs temporaires, saisonniers et frontaliers. 
Augmentation de la mobilité des ressortissants de la Communauté. notamment par 
l'amélioration du fonctionnement du système SEDOC. La Commission a mis au 
point un nouveau système informatisé, appelé EURES, qui a déjà fourni des 
résultats importants. 
5. La situation des ressortissants des pays tiers 
8. Cette section du programme de travail de 1991 ne contient qu'un point, à savoir 
l'examen. dans les enceintes appropriées. de la possibilité de reconnaître aux 
ressortissants des pays tiers résidents de longue durée dans un Etat membre certains 
droits ou possibilités. par exemple concernant l'accès au marché du travaiL gue 
détiennent les ressortissants des Etats membres. à compter du moment où les 
ressortissants des douze Etats membres bénéficieront des mêmes conditions de libre 
circulation et d'accès au marché du travail. Aucune étude n'a encore été entreprise, 
mais le premier Conseil "Justice et Affaires intérieures" a indiqué que les travaux 
dans ce domaine devraient commencer en 1994. 
9. A part les points spécifiquement liés aux politiques de migration et d'asile, le 
programme de travail mentionne encore d'autres points d'intérêt plus général : 
analyse des causes de la pression à l'immigration; 
suppression des causes des mouvements migratoires par une politique 
adaptée dans le domaine de l'aide au développement, de la politique 
commerciale, des droits de l'homme, de l'alimentation, de l'environnement 
et de la démographie; 
renforcement du soutien à l'accueil dans les pays d'origine des réfugiés; 
incorporation de l'aspect "migration" dans la coopération économique, 
financière et sociale. 
Ces domaines ont fait l'objet d'une définition plus précise dans la communication 
de 1991 sur l'immigration. Les auteurs avaient estimé que ces points devraient être 
inclus dans les relations extérieures de l'Union. Aucune mesure spécifique n'a été 
prise dans le cadre de la coopération intergouvernementale au sujet des points 
mentionnés dans cette section du programme de travail. 
34 
ANNEXE ID: DEVEWPPEMENTS RECENTS AU SEIN DE L'UNION 
1. Depuis 1991, les principaux développements en matière d'harmonisation des 
politiques de migration et d'asile ont eu lieu dans le cadre de la coopération 
intergouvernementale (ministres chargés de l'immigration) puis dans le cadre du 
titre VI du TUE. Ils ont été décrits à l'annexe ll. Les paragraphes suivants 
rappellent d'autres développements qui se sont produits au sein de l'Union et qui 
sont pertinents pour la politique de migration et d'asile au sens large. 
1. Déclaration sur les principes régissant les aspects extérieurs de la politique 
migratoire : contenu et suivi 
2. Le 12 décembre 1992, le Conseil européen d'Edimbourg a adopté un certain nombre 
de conclusions qui posent les principes régissant les aspects extérieurs de la 
politique migratoire. Ces principes fixent le cadre général d'une politique migratoire 
plus vaste, telle qu'elle est souhaitée tant dans le programme de travail de 1991 sur 
les politiques migratoires que dans la communication sur l'immigration de 1991. 
3. La déclaration mentionne les facteurs suivants comme jouant un rôle important dans 
la réduction des mouvements migratoires vers les Etats membres : 
le maintien de la paix et la fin des conflits armés; 
le respect intégral des droits de l'homme; 
la création de sociétés démocratiques et des conditions sociales adéquates; 
une politique commerciale libérale, qui devrait améliorer la situation 
économique dans les pays d'émigration; 
la coordination des actions menées par la Communauté et ses Etats 
membres dans les domaines de la politique étrangère, de la coopération 
économique et de la politique en matière d'immigration et d'asile. 
4. La déclaration est d'une importance politique majeure : la nécessité d'élaborer une 
approche globale de l'immigration et de l'asile et d'utiliser à cet effet les relations 
extérieures de l'Union y est reconnue au plus haut niveau. 
2. Politiques démograohigues 
5. En novembre 1992, la Commission a présenté au Conseil et au Parlement européen 
une communication sur la démographie, la planification familiale et la coopération 
avec les pays en développement. Le 18 novembre, le Conseil "Développement" et 
les représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil 
ont adopté une résolution fondée sur cette communication. Le Conseil y rappelle 
sa résolution précédente, du Il novembre 1986, sur la population et le 
développement, dans laquelle la Communauté se déclarait disposée à aider les pays 
en développement dans ce domaine. Dans sa résolution de 1992, le Conseil souligne 
que les mutations démographiques rapides ont des répercussions profondes car elles 
affectent les perspectives d'amélioration du niveau de vie dans le monde en 
développement. Le Conseil note également que les liens existant entre les tendances 
et les facteurs démographiques et la transformation de l'environnement devraient 
faire l'objet d'un examen permanent. 
6. La résolution précise ensuite les domaines dans lesquels l'aide peut contribuer à une 
évolution démographique plus équilibrée. Elle mentionne en particulier les 
politiques destinées à promouvoir la santé des femmes et des enfants, à améliorer 
la condition des femmes dans leurs sociétés, à favoriser l'alphabétisation et à 
améliorer la qualité des services sociaux. En outre, la résolution qualifie la 
constitution de services de planning familial de moyen indispensable pour améliorer 
la gamme des services sociaux accessibles aux populations des pays en 
développement. Dans le même temps, le Conseil réaffirme que l'aide ne doit être 
fournie qu'à des programmes qui ne sont ni coercitifs ni discriminatoires, et qui ne 
portent pas atteinte aux droits de l'homme. 
7. En ce qui concerne le planning familial, le Conseil attire l'attention sur la nécessité 
de répondre d'urgence à une importante demande non satisfaite de services dans les 
pays en développement. On estime que, dans le monde, 300 millions de femmes et 
d'hommes souhaiteraient avoir accès à des moyens de planifier librement le nombre 
de leurs enfants et l'espacement entre les naissances, mais qu'ils n'en ont pas la 
possibilité. Les programmes destinés à améliorer les services de planning familial 
devraient cependant, chaque fois qu'il y a lieu, être intégrés dans d'autres mesures 
de santé concernant la famille, offrir aux femmes et aux hommes l'ensemble des 
méthodes et moyens de contraception appropriés, les informer des avantages et 
inconvénients inhérents à chaque méthode et prévoir également une action 
d'éducation en matière de santé et de relations entre partenaires. La Communauté 
et ses Etats membres sont aussi convenus d'examiner quels moyens supplémentaires 
pourraient être libérés, y compris par le biais d'une redistribution des ressources 
existantes, afin d'intensifier les efforts déployés pour aider les pays en 
développement à renforcer leurs services de planning familial. 
8. Après l'adoption de la résolution, deux réunions d'experts ont eu lieu afin de décider 
du suivi opérationnel. Ces experts ont défini un certain nombre de thèmes 
spécifiques à traiter et ont entrepris des études par pays. Il est probable que, sur la 
base de ces informations supplémentaires, les experts finiront par proposer un 
programme d'action plus précis. 
9. La Communauté a également tenu compte de ces préoccupations démographiques 
dans ses propositions relatives à l'évaluation à mi-parcours de Lomé IV. 
3. Promotion de la libre circulation entre l'Union et d'autres Etats européens 
10. La plupart des mesures mentionnées dans les paragraphes précédents visaient à 
alléger les pressions migratoires. Les paragraphes suivants évoqueront un ensemble 
de mesures entièrement différentes, qui ont été prises par la Communauté et ses 
Etats membres dans l'intention d'encourager la libre circulation en Europe, la 
migration étant donc considérée comme un phénomène plus positif que négatif. 
2 
11. En premier lieu, il convient de mentionner la signature, le 2 mai 1992, de l'accord 
sur l'BEE entre la Communauté et ses Etats membres, d'une part, et les pays de 
l'ABLE, d'autre part. Sur la base de l'article 28 de cet accord ainsi que de la 
jurisprudence de la Cour de justice relative à l'article 48 du traité CEE, les 
ressortissants des Etats contractants obtiennent le droit de se déplacer librement sur 
le territoire de ces Etats afin d'y chercher un emploi ainsi que le droit d'y séjourner 
pour exercer l'emploi qu'ils ont trouvé. L'accord sur l'BEE a également repris les 
articles 59 et 60 du traité CEE sur la libre prestation des services. Ces libertés 
créeront aussi une certaine liberté de mouvement, notamment si l'on se fonde sur 
l'interprétation que la Cour de justice donne de ces articles. Ces dispositions auront 
également un effet sur les contrôles aux frontières des ressortissants des Etats 
contractants : ces contrôles devront se limiter à la vérification de l'identité et être 
justifiés par l'existence d'une menace éventuelle pour l'ordre public, la sécurité 
publique ou la santé publique, tels qu'ils sont définis dans la directive 64/221/CEE. 
12. En second lieu, les accords européens conclus avec plusieurs pays d'Europe centrale 
et orientale constituent aussi un cadre pour accorder la libre circulation à certaines 
catégories de personnes. Cela vaut tout particulièrement pour la mise en oeuvre de 
la libre prestation des services. 
4. Activités du Parlement européen 
13. Depuis 1991, le Parlement européen a également entrepris un certain nombre 
d'études sur les politiques de migration et d'asile et adopté plusieurs résolutions. En 
octobre 1992, Mme van den Brink a présenté au Parlement un rapport de la 
commission des libertés publiques et des affaires intérieures sur la politique 
européenne en matière d'immigration. En novembre 1992, M. Cooney a présenté un 
rapport de la même commission sur l'harmonisation du droit et des politiques en 
matière d'asile dans la Communauté européenne. Lors de sa séance plénière du 
18 novembre 1992, le Parlement a adopté deux résolutions sur la base de ces 
rapports (A3-0280/92 et A3-0337/92). 
14. Ces deux résolutions exposent leurs propres programmes d'action en matière de 
politiques de migration et d'asile. Le principe de base est de faire preuve d'autant 
de générosité que possible envers ceux qui ont besoin d'une protection internationale 
et de renforcer le statut juridique de ceux qui séjournent régulièrement dans la 
Communauté depuis un certain temps. Cela implique, entre autres, une approche 
libérale du regroupement familial. Par ailleurs, les résolutions estiment nécessaire 
d'adopter une politique stricte contre l'immigration illégale. 
15. Cela dépasserait le cadre de la présente communication que de citer toutes les 
mesures proposées dans ces résolutions; la liste qui suit ne contient donc qu'une 
sélection des principales propositions : 
la création d'un Observatoire européen pour le contrôle des flux 
migratoir~s; 
la conclusion d'accords entre les Etats membres de la Communauté et les 
pays d'émigration sur la demande et l'offre de travail prévisibles; 
3 
l'introduction de normes communautaires pour le contrôle de l'emploi 
illégal et l'application de sanctions sévères à l'encontre des employeurs qui 
embauchent des travailleurs clandestins; 
la mise en place de campagnes d'information dans les pays d'origine des 
immigrés au sujet des risques et problèmes liés à l'immigration illégale; 
la conclusion d'accords de réadmission avec les principaux pays d'origine; 
la coordination entre les politiques en matière de migration, d'aide 
internationale au développement, d'échanges et de coopération économique 
et sociale avec les pays tiers menées par la Communauté et ses Etats 
membres; 
l'élaboration de propositions destinées à étendre à tous les ressortissants de 
pays tiers établis légalement dans la CE le droit, tel qu'il existe pour les 
citoyens de la Communauté, de libre circulation, d'établissement et d'accès 
au marché du travail; 
la création d'un Fonds européen pour les réfugiés; 
l'élaboration d'un statut pour ceux qui fuient la misère ou la faim, la 
violence guerrière ou les catastrophes et ne sont pas couverts par la 
Convention de Genève ou le Protocole de New York; 
l'adoption d'une politique assurant la protection des réfugiés de fait; 
la mise en place de solutions afin que les autres Etats membres viennent 
en aide à celui qui accueille un grand nombre de réfugiés; 
la création, sur une base ad hoc, d'un groupe d'experts provenant de 
chaque Etat membre, auquel s'associerait un représentant de la Commission 
et du HCR, chargé de prodiguer des conseils dans les cas sans précédent 
et d'élaborer un livre des précédents à partir de ces cas; 
l'institution d'un Comité européen de l'asile et des réfugiés, ayant pour 
mission de prendre des décisions préjudicielles sur-des questions touchant 
au pays d'origine; 
le transfert à une Cour de justice internationale de la compétence en 
dernière instance pour l'interprétation des dispositions nationales relatives 
au droit d'asile et pour l'interprétation des diverses conventions 
(Convention des droits de l'homme, Convention de Genève sur le statut 
des réfugiés). 
16. Le Parlement européen s'est montré extrêmement préoccupé par le caractère 
intergouvernemental que revêtait la coopération entre les Etats membres en matière 
de politiques de migration et d'asile. Il aurait préféré que ces politiques soient 
traitées dans le cadre de procédures communautaires. Cette préférence a été 
4 
clairement exprimée non seulement dans les résolutions et rapports mentionnés ci­
dessus, mais également dans le rapport de M. Robles Piquer, qui a été présenté au 
Parlement le 12 mai 1993. Dans la résolution que le Parlement a adoptée sur la base 
de ce rapport, il demande instamment l'adoption d'une approche communautaire. 
Néanmoins, le débat qui a eu lieu sur ce rapport, le 13 juillet 1993, a révélé qu'un 
grand nombre de députés européens acceptent que la coopération en matière de 
politiques de migration et d'asile dans la Communauté s'effectue sur la base des 
dispositions spéciales du titre VI du traité sur l'Union européenne. Les points de vue 
exprimés par ces parlementaires montrent leur volonté d'utiliser au mieux ces 
dispositions, puisqu'ils demandent : 
que la Commission use pleinement de son nouveau droit d'initiative; 
que la Cour de justice soit déclarée compétente pour connaître des 
conventions qui seront adoptées par les ministres de la justice et des 
affaires intérieures; 
que le Conseil utilise la "passerelle" de l'article K.9 pour transférer les 
politiques de migration et d'asile dans le champ d'application de 
l'article 1 OOC du traité. 
En outre, le Parlement espère que de nouvelles procédures communautaires seront 
introduites lors de la conférence intergouvernementale prévue pour 1996. 
5 
ANNEXE IV: DEVEWPPEMENTS RECENTS DANS LFS ENCEINTES 
INTERNA TIONALF.S 
1. Suivi de la conférence de Vienne sur la migration Est-Ouest 
1. En 1991, l'Autriche a pris l'initiative de réunir à Vienne, les 24 et 25 janvier, une 
Conférence des ministres sur les mouvements des personnes en provenance des pays 
d'Europe centrale et orientale. Au total, 32 Etats européens ainsi que l'Australie, le 
Canada et les Etats-Unis y ont participé. Cette conférence a passé en revue un large 
éventail de sujets liés à la migration Est-Ouest et a bénéficié, dès le début, de 
l'appui du Conseil de l'Europe, qui s'est également chargé du suivi. Elle a été 
organisée en réponse à l'appréhension croissante que provoquait la perspective 
d'éventuels courants migratoires massifs des pays d'Europe centrale et orientale vers 
les autres pays européens. 
2. Le document final adopté par la conférence réaffirme l'importance des instruments 
internationaux existants en matière de droits de l'homme et invite tous les Etats 
participants à adhérer à la convention de Genève et au Protocole de New York, s'ils 
ne l'ont pas encore fait. Ce document souligne la nécessité de développer une 
concertation plus étroite entre les Etats participants, sur une base de solidarité. 
3. Bien que les flux migratoires massifs d'Europe centrale et orientale que l'on 
redoutait ne se soient pas produits -si l'on excepte les personnes déplacées 
originaires de l'ex-Yougoslavie-, la conférence de Vienne a été suivie de plusieurs 
réunions. Cela peut s'expliquer par le fait que certains pays d'Europe centrale et 
orientale étaient eux-mêmes confrontés à de graves problèmes liés à la migration 
de transit en direction de l'Europe de l'Ouest et que tous les Etats participants, 
actuellement au nombre de 3 7, ont trouvé intéressant de débattre de ces problèmes 
et de surveiller la migration potentielle et effective entre l'Est et l'Ouest. Un Groupe 
de hauts fonctionnaires a donc été créé dans ce but et s'est réuni cinq fois entre 
janvier 1991 et décembre 1993. A son tour, ce groupe de hauts fonctionnaires a créé 
plusieurs groupes de travail afin d'étudier les sujets suivants : 
la libre circulation des personnes; 
l'échange international d'informations sur les migrations; 
le profil des migrants potentiels; 
le droit d'asile; 
les pratiques en matière de visa; 
le partage de la charge. 
4. Lors de sa réunion de juillet 1993, le Groupe de hauts fonctionnaires a fait le bilan 
des résultats du suivi de la conférence de Vienne à cette date. Cette conférence a 
défini un cadre plus équilibré que les conférences de Berlin et de Budapest car elle 
a mieux déterminé les besoins et les problèmes fondamentaux des pays d'Europe 
centrale et orientale que les précédentes, qui étaient essentiellement consacrées à la 
lutte contre la migration illégale et les trafiquants. 
5. Les hauts fonctionnaires ont aussi décidé d'instituer un groupe consultatif à guichet 
ouvert, chargé des travaux de suivi nécessaires. En outre, le rapport des hauts 
fonctionnaires a été présenté à la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement 
des Etats membres du Conseil de l'Europe, qui s'est tenue à Vienne les 8 et 
9 octobre 1993. 
6. Il est difficile de prévoir comment le processus de Vienne va évoluer. Certes, le 
nombre d'Etats participants est en augmentation, mais, en revanche, les délégations 
sont de plus en plus nombreuses à souligner l'importance d'une coordination avec 
des organisations internationales comme le Conseil de l'Europe, la CSCE, l'OIM et 
le HCR Certains pays, notamment la Suède, la Pologne, les Etats-Unis et le 
Canada, ont clairement indiqué qu'ils préféreraient confier un rôle accru à la CSCE 
dans ce domaine. D'autres délégations ont insisté sur l'importance d'une meilleure 
coordination avec les organes existants du Conseil de l'Europe, voire d'un transfert 
des activités de la Conférence auxdits organes. La coopération informelle qui est 
née de la conférence de Vienne tend donc à être réintégrée dans des cadres 
internationaux plus traditionnels. 
2. Suivi de la conférence de Berlin 
7. Les 30 et 31 octobre 1991, à l'invitation du gouvernement allemand, les ministres 
de l'intérieur et de la justice de 27 pays européens se sont rencontrés à Berlin pour 
débattre du problème des entrées irrégulières en provenance de et par l'Europe 
centrale et orientale. Le communiqué final de cette conférence contenait une liste 
de mesures destinées à renforcer la coopération administrative et policière en 
matière de contrôles aux frontières et, à un moindre degré, à procéder à des 
modïfications législatives complémentaires. Un groupe de travail, qui a pris le nom 
de groupe de Berlin, a été établi afin de mettre en oeuvre ces recommandations. 
8. La première réunion de ce groupe de travail a eu lieu à Graz en janvier 1992, sous 
la présidence de l'Autriche. Le groupe de travail a décidé de créer neuf sous­
groupes s'intéressant aux thèmes suivants : 
a) harmonisation de la pénalité du trafic criminel de personnes; 
b) entraide judiciaire dans les procédures pénales portant sur la répression du 
trafic criminel de personnes; 
c) création d'unités spéciales pour la lutte contre le trafic criminel de 
personnes; 
d) échange d'informations sur l'immigration illégale; -· 
e) procédures et normes pour l'amélioration du contrôle des personnes; 
f) accords de réadmission; 
g) exécution de la réadmission; 
h) surveillance de la frontière en dehors des points de passage frontaliers 
autorisés; 
i) responsabilité des transporteurs. 
9. Deux sessions plénières du groupe de Berlin ont eu lieu en mai 1992 et 
janvier 1993; elles ont été principalement consacrées à l'élaboration de 
recommandations devant être approuvées au niveau ministériel. Les 15 et 
16 février 1993, une conférence ministérielle s'est tenue à Budapest et a adopté le 
2 
résultat de toutes les délibérations préalables sous la forme d'une recommandation. 
Celle-ci a la même structure que les sous-groupes. 
1 O. Outre la recommandation mentionnée ci-dessus, la conférence avait également eu 
à connaître d'un projet autrichien de convention couvrant plusieurs aspects des 
politiques de migration et d'asile. Ce projet n'a pas été adopté, pas plus qu'une 
proposition allemande sur le partage de la charge. Quant au suivi de la conférence, 
il avait été convenu qu'un groupe de travail se réunirait en tant que de besoin mais 
il n'a pas encore été convoqué jusqu'à présent. Plusieurs délégations ont cependant 
souligné que nombre des aspects traités par le groupe de Berlin pourraient, à 
l'avenir, être repris par le groupe de Vienne. 
11. Les conférences de Berlin et de Budapest ont certainement attiré l'attention sur des 
questions importantes pour la lutte contre l'immigration illégale. Elles ont fourni 
l'occasion de stimuler le dialogue· entre les pays d'Europe occidentale, centrale et 
orientale dans ces domaines. 
3. Conseil de l'Europe 
12. Les principaux organes du Conseil de l'Europe chargés des politiques de migration 
et d'asile sont le Comité européen sur les migrations (le CDMG) et le Comité ad 
hoc d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial, des réfugiés et des 
apatrides (le CAHAR). En outre, il faut encore mentionner la Convention 
européenne relative au statut juridique des travailleurs migrants, qui a été ratifiée 
par quatre des douze Etats membres de la CE (la France, les Pays-Bas, le Portugal 
et l'Espagne) et signée par la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Italie et le 
Luxembourg. Conformément aux dispositions de cette Convention, un comité 
consultatif a été créé pour examiner, entre autres, la mise en oeuvre de la 
Convention par les parties contractantes. Ce comité a soumis quatre rapports 
périodiques au Comité des ministres. 
13. L'une des principales missions du CDMG a été de préparer les conférences 
régulières des ministres européens responsables des questions de migration. La 
quatrième de ces conférences a eu lieu les 17 et 18 septembre 1991 à Luxembourg, 
et la cinquième à Athènes les 18 et 19 novembre 1993. Tout comme l'activité du 
CDMG elle-même, ces conférences portent sur les politiques et les flux migratoires 
en général, mais s'intéressent aussi à la situation et à l'intégration des migrants déjà 
admis sur le territoire des Etats membres, ainsi qu'aux relations entre les 
populations immigrées et la société hôte. La conférence de Luxembourg, par 
exemple, a été consacrée, d'une part, à l'évolution actuelle et future des phénomènes 
migratoires qui affectent l'Europe et, d'autre part, à l'évaluation du projet du Conseil 
de l'Europe sur les relations intercommunautaires. De son côté, la conférence 
d'Athènes s'est concentrée sur les moyens de gérer les flux migratoires et sur le 
racisme, la xénophobie et l'intolérance. 
14. Le programme de travail du CDMG couvre aussi les domaines suivants : 
premièrement, en 1991, le CDMG a, conjointement avec le Comité européen sur 
la population, lancé un projet appelé "Migrations, démographie et emploi". La 
première phase a vu la réalisation de trois études sur la migration Sud-Nord, sur les 
3 
questions statistiques relatives au nombre de migrants et aux flux migratoires et sur 
la tension entre considérations humanitaires et considérations économiques dans le 
traitement des pressions migratoires. La seconde phase de ce projet inclura une 
étude comparative des politiques d'intégration. Deuxièmement, le CDMG a examiné 
le statut juridique, économique et social des travrulleurs migrants et des membres 
de leur famille. Troisièmement, en 1987, le CDMG a élaboré le Projet sur les 
relations intercommunautaires, consacré aux politiques d'intégration. Ce projet s'est 
achevé en 1991 par la présentation du rapport final à la conférence des ministres 
de Luxembourg. Ce rapport a fait l'objet d'une discussion plus détaillée au cours 
d'une conférence finale exceptionnelle à La Haye, en novembre 1991. Ses éléments 
principaux ont ensuite été intégrés dans une recommandation, adoptée par le Comité 
des ministres du Conseil de l'Europe en 1992. Le projet sur les relations 
intercommunautaires a cédé la place à un projet sur l'égalité des chances pour les 
immigrés, qui s'intéresse en particulier à la situation des immigrés sur le marché du 
travail, à leurs chances d'obtenir tant un logement correct que des droits en matière 
de culture, ainsi qu'à la lutte contre la xénophobie. Enfin, le CDMG a entrepris des 
études concernant la migration à court terme et la réintégration des émigrés dans 
leur pays d'origine. 
15. Les activités du CAHAR ont été quelque peu éclipsées par la multiplication du 
nombre des enceintes où l'on parle des politiques d'asile. Bien que le CAHAR ait 
déjà avancé beaucoup d'idées et de propositions originales dans ce domaine, sa 
tâche principale est maintenant d'échanger des informations concernant ces 
politiques. Les Etats d'Europe centrale et orientale étant de plus en plus représentés 
dans ces réunions, le CAHAR pourrait devenir l'une des enceintes où les 
discussions avec ces pays pourraient continuer de se développer. 
16. La convention sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et des obligations 
militaires en cas de pluralité de nationalités a été adoptée il y a une trentaine 
d'années. De nombreux Etats membres sont aujourd'hui favorables à une approche 
plus libérale à l'égard des cas de pluralité de nationalités. Un comité d'experts 
examine actuellement la convention en fonction de la manière dont la législation 
et les pratiques des Etats européens ont évolué et dans le contexte des mouvements 
migratoires en Europe ainsi que de l'ouverture du Conseil de l'Europe aux pays de 
l'Europe centrale et orientale. Le comité a fait des propositions pour la préparation 
d'une nouvelle convention sur la nationalité. 
17. A la suite de la Déclaration et du Plan d'action sur la lutte contre le racisme, la 
xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance, adoptés par les chefs d'Etat et de 
gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe à Vienne, le 9 octobre 
1993, le Conseil de l'Europe s'est lancé dans l'organisation d'une vaste campagne 
européenne de jeunesse visant à mobiliser le public en faveur d'une société de 
tolérance, fondée sur l'égale dignité de tous ses membres, et contre les 
manifestations de racisme, de xénophobie, d'antisémitisme et d'intolérance. Cette 
campagne atteindra son point culminant au milieu de 1995. En outre, le Conseil de 
l'Europe a institué un Comité d'experts gouvernementaux ayant pour mandat : 1) 
d'examiner les législations, les politiques et les autres mesures prises par les Etats 
membres visant à combattre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et 
l'intolérance, ainsi que leur efficacité; 2) de stimuler de nouvelles actions en la 
4 
matière au niveau local, national et européen; 3) de formuler des recommandations 
de politique générale à l'égard des Etats membres; 4) d'étudier les instruments 
juridiques internationaux applicables en la matière, en vue de leur renforcement si 
nécessaire. Il a également décidé, pour la même raison, d'entreprendre des actions 
relatives à l'enseignement de l'histoire et à la sensibilisation des professionnels des 
médias. 
18. Il convient aussi de mentionner la jurisprudence relative à la Convention 
européenne des droits de 1 'homme. La Cour européenne des droits de l'homme a 
particulièrement mis l'accent sur le principe de l'unité familiale garanti par l'article 8 
de la Convention, qui peut être invoqué pour protéger les travailleurs migrants qui 
sont expulsés ou refoulés alors qu'ils souhaitent rejoindre leur famille dans un Etat 
signataire. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a été 
expressément évoquée dans le contexte des travaux de l'Union en matière de 
regroupement familial. En outre, depuis quelque temps déjà, les organes de la 
Convention et de la Cour ont été en mesure d'appliquer l'article 3 de la Convention, 
qui interdit les traitements inhumains ou dégradants, aux personnes affirmant qu'un 
retour dans leur pays d'origine les exposerait à des persécutions. La Cour a jugé 
nécessaire de rappeler que, même si le droit d'asile n'est pas garanti en tant que tel 
dans la Convention, les mesures de rapatriement de ce type peuvent poser des 
problèmes du point de vue de l'article 3 (ainsi que de celui de l'article 13, qui 
garantit le droit à un recours effectif). 
4. Conférence européenne sur la population 
19. Du 23 au 26 mars 1993, une conférence européenne sur la population s'est tenue 
à Genève dans le cadre de la préparation de la Conférence mondiale des Nations 
unies sur la population et le développement, prévue pour 1994. Elle a été organisée 
par la Commission économique des Nations unies pour l'Europe, le Conseil de 
l'Europe et le Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population. 
Trente-neuf Etats européens y étaient représentés, ainsi qu'Israël, le Canada, les 
Etats-Unis et la CE. Comme c'était une conférence régionale, elle s'est 
exclusivement intéressée à la situation en Europe et en Amérique du Nord, sans 
pour autant négliger l'évolution globale. Elle a adopté un ensemble de 
recommandations importantes, couvrant non seulement les politiques 
démographiques au sens strict, mais aussi les politiques de migration et d'asile. Les 
principales de ces recommandations seront évoquées ci-dessous. 
20. En ce qui concerne la planification familiale, la conférence a d'abord recommandé 
que les gouvernements adoptent des mesures permettant aux individus et aux 
couples d'exercer leur droit de décider librement et en toute responsabilité du 
nombre d'enfants qu'ils veulent avoir et de l'espacement entre les naissances. Ces 
mesures devraient permettre d'améliorer l'accès des individus et des couples à 
l'éducation, à l'information et aux moyens de réguler leur fécondité, y compris par 
le traitement de la stérilité, indépendamment des objectifs démographiques globaux. 
Il conviendrait de fournir des conseils et un planning familial de qualité afin de 
réduire le nombre' des avortements. Les pouvoirs publics aux niveaux national et 
local, les organisations non gouvernementales et les autres institutions concernées 
devraient encourager les services de planning familial non coercitifs, qui respectent 
5 
les valeurs des bénéficiaires. Il faudrait aussi promouvoir les programmes de santé 
pour les mères et les enfants et les autres programmes de santé en rapport avec la 
procréation. 
21. Dans ce contexte, il est recommandé que les pays développés et en développement 
s'engagent politiquement davantage en faveur de programmes et de politiques en 
matière de population, conformément à leurs priorités et objectifs nationaux et dans 
le respect des droits de l'homme fondamentaux. Les programmes et politiques en 
matière de population devraient donc faire partie intégrante des stratégies nationales 
de développement. 
22. Pour ce qui est des liens entre les tendances démographiques en Europe et en 
Amérique du Nord et l'éventuelle nécessité d'une immigration, les recommandations 
adoptées sont très prudentes. Les auteurs estiment que les gouvernements doivent 
se rendre compte que, bien que certains déséquilibres sur le marché du travail 
puissent être corrigés par l'immigration, celle-ci ne sera peut être pas la solution 
idéale pour adapter la structure d'âge. En s'en remettant trop à l'immigration pour 
remédier aux déséquilibres démographiques, on risquerait, à long terme, de 
provoquer de fortes fluctuations dans la structure d'âge des populations nationales. 
23. En matière de migration et de développement, la recommandation aux 
gouvernements des pays d'origine et de destination est de chercher à s'attaquer aux 
causes de l'immigration afin de limiter les flux migratoires massifs et incontrôlés. 
Pour ce faire, il faudrait consentir un effort supplémentaire pour : 
parvenir à un développement économique et social durable; 
éviter les conflits internes et internationaux; 
respecter la primauté du droit; 
soutenir un bon gouvernement; 
renforcer la démocratie; 
promouvoir les droits de l'homme; 
encourager les programmes en matière d'éducation, d'alimentation, de santé 
et de population; 
assurer une protection efficace de l'environnement. 
24. Pour ce qui est de la démographie, la conférence est parvenue à émettre des 
recommandations d'assez grande portée. Celles-ci feront l'objet d'un nouveau débat 
lors de la Conférence globale sur ce sujet, qui doit se tenir au Caire en 1994. 
5. Le dialogue transatlantique 
25. Les politiques en matière de migration et d'asile des Etats européens ont toujours 
été très différentes de celles appliquées en Amérique du Nord. La tradition des 
Etats-Unis et du Canada les· amène à se considérer comme des pays d'immigration 
contrairement aux Etats européens. Récemment, toutefois, les attitudes ont 
commencé à changer des deux côtés de l'Atlantique. 
26. Alors que presque tous les Etats européens doivent admettre qu'ils sont devenus, ne 
serait-ce que de facto, des pays d'immigration nette, les Etats-Unis et le Canada ont 
6 
de plus en plus l'impression que l'immigration incontrôlée ne peut plus être tolérée 
étant donné qu'il y a des limites au nombre d'immigrés qu'ils peuvent absorber. 
Cette évolution entraîne une certaine convergence des politiques et un intérêt mutuel 
accru pour les politiques de l'autre. Le gouvernement canadien et, plus récemment, 
le gouvernement américain se sont montrés intéressés par un renforcement de la 
coopération sur les politiques en matière de migration et d'asile. 
27. Ce désir de renforcer la coopération s'est déjà manifesté à plusieurs reprises. Dès 
1990, la déclaration sur les relations entre la CE et le Canada envisageait une 
réponse commune aux défis transnationaux posés par la migration illégale. En 
décembre 1992, il a été proposé, lors du sommet transatlantique d'Ottawa, de créer 
un groupe de travail .CE-Canada sur ce thème. De même, le gouvernement des 
Etats-Unis a-t-il mentionné récemment l'immigration et l'asile comme deux des 
thèmes à discuter dans le cadre de la déclaration transatlantique, qui a fourni en 
1991 la base d'un dialogue régulier entre la CE et les Etats-Unis. 
28. Avant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, les politiques de 
migration et d'asile étaient essentiellement débattues dans le cadre 
intergouvernemental, et il s'est révélé difficile d'établir les contacts nécessaires au 
sein de ces structures. On a cependant trouvé d'autres moyens de communication, 
dont les rencontres régulières de la Troïka avec les représentants d'un certain 
nombre de pays tiers, au cours des réunions ministérielles du groupe TREVI. Des 
·propositions visant à développer ces structures sont envisagées pour certains 
domaines d'intérêt spécifiques, définis par les Etats-Unis et le Canada. 
29. Les discussions qui ont lieu dans le cadre des consultations intergouvernementales 
sur les politiques en matière d'asile, de réfugiés et de migration en Europe, en 
Amérique du Nord et en Australie sont de nature plus informelle et les Etats 
membres n'y sont pas tous représentés, pas plus que la Commission ou le secrétariat 
du Conseil. 
30. Les domaines auxquels le Canada et les Etats-Unis s'intéressent en priorité sont 
l'élaboration d'une approche globale de la migration et de l'asile, la lutte contre 
l'immigration illégale et la mise en place de procédures d'asile équitables et 
efficaces. 
31. Le Canada et les Etats-Unis doivent tous deux faire face-à une aggravation des 
problèmes liés à l'immigration illégale. Au Canada, le groupe chargé de la politique 
d'immigration a rédigé un rapport1 constatant que le consensus sur les politiques 
traditionnelles du Canada en matière d'immigration risque d'être menacé si les 
Canadiens ont le sentiment que le gouvernement n'a aucun contrôle sur la nature 
et le volume des entrées. Outre les mesures qui pourraient être prises a posteriori 
au niveau national, le groupe conclut qu'à long terme, des mesures préventives 
Employment and Immigration Canada : An Approach to international migration, 
janvier 1993. 
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exigeant une coopération internationale avec d'autres pays de destination mns1 
qu'avec les pays d'origine pourraient se révéler au moins aussi importantes. 
32. Pour ce qui est des politiques d'asile, les Etats-Unis doivent absorber un retard 
d'environ 200 000 à 250 000 dossiers. Etant donné qu'il y a environ 
100 000 nouveaux cas par an et que le personnel ne peut en traiter que 50 000, ce 
retard ne peut que s'accentuer considérablement dans les années à venir. Dans ce 
contexte, l'administration américaine s'est montrée intéressée par le processus 
d'harmonisation entamé par l'Union et ses Etats membres en matière de politique 
et de législation sur l'asile. En outre, l'a~inistration américaine serait aussi 
intéressée, comme le gouvernement canadien, par une coopération relative à la 
collecte et à l'analyse d'informations sur les pays d'origine. 
6. Autres enceintes internationales 
33. TI serait pratiquement impossible de dresser ici une liste exhaustive des enceintes 
internationales s'intéressant aux questions de migration. La migration a pris une telle 
importance politique qu'aujourd'hui, presque toutes les grandes organisations 
internationales s'en occupant à des degrés divers. Sans entrer dans les détails, il 
convient cependant d'évoquer ici les activités du BIT, de l'biM et de la 
Commission économique pour l'Europe (ECE), mais même des organisations qui 
ne se consacraient pas habituellement aux questions de migration, comme le FMI, 
la Banque mondiale ou le GATT, prennent maintenant une part active aux travaux 
dans ce domaine. 
34. L'OCDE a réalisé un travail considérable en rassemblant des données sur les 
travailleurs migrants (SOPEMI). Le Groupe de travail sur les migrations a 
longtemps discuté de questions concernant la migration, d'abord du point de vue de 
l'interaction entre marché du travail et migration, et maintenant en tenant compte 
aussi d'aspects plus généraux des politiques de migration. Plus récemment, le 
Comité d'aide au développement s'est lui aussi découvert un intérêt pour la 
migration. En collaboration avec le Canada, l'OCDE a organisé une conférence sur 
la migration et le développement en mars 1993 à Madrid. 
35. La CSCE accorde de plus en plus d'attention aux divers aspects de la migration. La 
réunion sur la mise en oeuvre des engagements concernant la dimension humaine 
de la CSCE, qui s'est tenue à Varsovie du 27 septembre au 15 octobre 1993, s'est 
intéressée, entre autres, aux migrants et réfugiés involontaires. Un séminaire sur les 
travailleurs migrants aura lieu dans la dernière semaine de mars 1994. Bien que ces 
réunions ne dégagent pas de conclusions formelles, elles n'en offrent pas moins un 
cadre utile pour un échange de vues entre tous les partenaires de la CSCE. Il faut 
notamment rappeler le travail entrepris par le Haut commissaire pour les 
minorités nationales : il s'agirait de prévenir les mouvements massifs de groupes 
minoritaires en établissant un système approprié de protection des minorités 
ethniques. 
36. Un nombre croissant d'organisations appartenant à la famille des Nations unies 
s'active dans le domaine des politiques de migration et d'asile. Parmi elles, le Haut 
Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) est certainement 
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l'organisation la plus directement concernée. Le HCR remplit, depuis 1952, son 
mandat général qui est de protéger et d'aider les réfugiés. Selon l'article 35 de la 
Convention de 1951, le HCR est aussi chargé de surveiller l'application des 
dispositions de la convention. Le Comité exécutif du programme du Haut 
Commissariat (EXCOM) conseille le HCR et la communauté internationale sur la 
manière de réagir lorsqu'un problème de réfugiés se pose et sur la mise en oeuvre 
des politiques en matière d'asile et à l'égard des réfugiés. Ses conclusions sont 
confinnées par le Conseil économique et social (ECOSOC) et l'Assemblée générale 
de l'ONU et, bien que légalement non contraignantes, elles posent des principes 
extrêmement importants dans le domaine de la politique et de la législation sur les 
réfugiés. L'Union et ses Etats membres coopèrent étroitement avec le HCR. Huit 
pays de l'Union sont membres d'EXCOM. La contribution de la Commission et des 
Etats membres en 1993 s'est élevée à 450 millions de dollars, soit près de la moitié 
du total des contributions reçues par le HCR. En décembre 1993, un accord-cadre 
de partenariat en vue du financement d'actions humanitaires a été signé entre la 
Commission européenne et le HCR. Sur la base de cet accord, la Commission 
entamera un dialogue avec le HCR, dans le cadre d'un groupe de travail de haut 
niveau Commission-HCR, qui a été créé à la demande du Haut Commissaire pour 
les réfugiés, Mme Ogata. 
37. Dans le dialogue infonnel régulier. avec le HCR sur les questions relatives à 
l'hannonisation du droit et des politiques d'asile, sa responsabilité générale et son 
rôle dans la définition des principes du droit international des réfugiés sont 
reconnus à leur juste valeur. Le HCR préconise l'élaboration d'une politique globale 
à l'égard des réfugiés, comprenant la prévention, la protection et la définition de 
solutions durables, et fondée sur une étroite coopération internationale et 
interinstitutionnelle avec d'autres agences de l'ONU et institutions régionales. Le 
HCR s'est réjoui, dans ce contexte, que le Conseil européen d'Edimbourg ait 
reconnu la nécessité d'une telle politique, et il s'est déclaré prêt à participer à son 
élaboration. 
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