Avis du Comité économique et social sur:

- la «Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1766/92 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales et abrogeant le règlement (CEE) n° 2731/75 fixant les qualités types de froment tendre, du seigle, de l'orge, du maïs et du froment dur», et - la «Proposition de règlement (CE) du Conseil instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables» () (98/C 284/11)

Le 4 juin 1998, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur les propositions susmentionnées.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 juin 1998 (rapporteur: M. Bastian).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité économique et social a adopté par 98 voix pour, 33 voix contre et 15 abstentions l'avis suivant.

1. Observations générales

1.1. Le Comité rappelle l'importance et le caractère stratégique des cultures arables (céréales, oléagineux et protéagineux) pour l'Union. Les données citées à l'annexe 1 illustrent bien cette situation.

1.2. Le Comité estime que l'Union doit poursuivre ses efforts de reconquête de son marché intérieur dans ce secteur (en particulier pour l'alimentation animale), constituer une réserve alimentaire et mettre au point un plan stratégique afin d'être apte à répondre aux opportunités qu'offriront les marchés internationaux:

- croissance de la population mondiale;

- accroissement du pouvoir d'achat (y compris dans les pays en développement);

- et augmentation de la demande mondiale en viande (notamment en Asie du Sud-Est) qui devrait entraîner une progression de la demande en céréales et en oléoprotéagineux.

1.2.1. Le Comité n'ignore pas pour autant les contraintes que l'accord agricole de l'Uruguay Round, signé à Marrakech en 1994, fait peser sur le secteur européen des cultures arables, et notamment sur les exportations communautaires de céréales. Il est également conscient que les prochaines négociations multilatérales sur l'agriculture, au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pourraient renforcer considérablement ces contraintes (poursuite de la baisse des droits de douane et/ou élargissement des quotas tarifaires, réductions des exportations subventionnées, réduction du soutien intérieur «couplé» à la production...). Ces négociations se tiendront dans une période cruciale pour l'agriculture communautaire, qui doit déjà s'adapter aux effets de l'accord de Marrakech et se préparer à l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale.

1.3. D'une façon générale, le Comité estime donc qu'une nouvelle réforme de l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales est nécessaire, ainsi qu'une modification des systèmes de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, de façon à permettre aux producteurs concernés de s'adapter à leur nouvel environnement économique et international.

1.3.1. Pour autant, comme il l'a exprimé dans son avis () sur les aspects agricoles de l'Agenda 2000, (§ 3.1.3), le Comité considère que l'Union doit promouvoir son propre modèle de développement agricole et l'affirmer lors des prochaines négociations internationales. Dès lors, le Comité considère que la prochaine réforme de la PAC doit être l'occasion pour l'Union de marquer sa volonté de respecter ses engagements internationaux, tout en préservant les spécificités de ses productions et de ses outils de politique agricole.

1.4. Le Comité souligne que les prochaines négociations à l'OMC ne seront pas les dernières. Il convient de ne pas oublier qu'avec la création de l'OMC, il a été mis fin aux cycles de négociations («rounds»): les négociations commerciales internationales sont désormais permanentes. Par ailleurs, il ne fait pas non plus de doute que l'élargissement aux PECO amènera l'Union à revoir ses engagements internationaux.

1.4.1. La prochaine réforme de la PAC doit donc avant tout être conçue en fonction des intérêts et des échéances propres à l'Union PAC pour la période 2000-2006. L'Union est, par exemple, fondée à défendre sa propre conception du découplage des aides. Ou à refuser le démantèlement total des restitutions à l'exportation, comme l'a souligné l'avis du Comité sur les aspects agricoles de l'Agenda 2000 (§ 3.1.4).

1.4.2. C'est sur la base de la réforme qui sera adoptée en l'an 2000 que l'Union devra négocier ses engagements internationaux pour cette période afin de ne pas se trouver en situation de devoir payer une deuxième fois. Selon le Comité, cette vision active offensive des prochaines négociations vaut autant pour les céréales et les oléoprotéagineux que pour les autres secteurs de productions de l'Union, en particulier la viande bovine et le lait.

1.5. Dans le secteur des cultures arables, le Comité estime que la volonté d'affirmer le modèle agricole européen passe globalement par:

- le maintien d'une organisation commune des marchés, active et protectrice pour les agriculteurs concernés, qui permette d'assurer l'équilibre des marchés, la stabilité des prix, la régularité de l'approvisionnement, en quantité et en qualité, du marché intérieur (ce point étant particulièrement important pour les industries agroalimentaires en aval de la production) et la présence de l'Union sur les marchés internationaux;

- le maintien de l'équilibre entre les productions végétales qui passe par un soutien approprié aux cultures déficitaires;

- le respect de l'environnement;

- et la préservation du revenu des producteurs.

1.5.1. Sur ce dernier point, le Comité redoute l'effet cumulatif des propositions de la Commission: baisse des prix institutionnels, compensation partielle (à 50 %), plafonnement, modulation des soutiens par les États membres et conditionnalité des aides par rapport à l'emploi et à l'environnement. Dans ces conditions, contrairement à la Commission, le Comité ne craint pas de phénomènes de «surcompensation» en faveur de producteurs de céréales et d'oléoprotéagineux et demande que la baisse des prix institutionnels soit totalement compensée.

1.5.2. Il lui semble au contraire que l'Union doit «approfondir» la logique des paiements compensatoires instaurée en 1992. Selon le Comité, l'Union doit compenser totalement la nouvelle baisse des prix qui sera décidée dans le secteur des cultures arables.

1.5.3. Par ailleurs, le Comité met en garde la Commission contre le risque de renationalisation de la PAC que pourraient entraîner les nouvelles mesures de modulation des soutiens par les États membres et la conditionnalité des aides par rapport à l'emploi et l'environnement.

2. Observations sectorielles

2.1. Céréales

2.1.1. Le Comité partage le souci de la Commission d'assurer la compétitivité notamment par les prix des céréales européennes, y compris notamment sur les marchés internationaux. Le Comité considère que l'Union doit avoir le souci de l'approvisionnement de son marché et doit demeurer un acteur majeur sur un marché international des céréales en expansion.

2.1.2. Dans un contexte de diminution des restitutions à l'exportation, le Comité est d'avis que l'écart entre les prix institutionnels européens (qui servent souvent de référence pour la fixation des prix sur le marché intérieur) et les prix constatés sur les marchés internationaux ne peut être durablement trop important.

2.1.3. Toutefois, le Comité considère que l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des céréales n'a pas pour vocation de devenir exclusivement une «machine à exporter» pour l'Union. Outre sa fonction de régulation des marchés, l'OCM a également pour objet la protection des producteurs contre les fluctuations des cours mondiaux (extrêmement volatils en matière de céréales) et doit garantir la stabilité de leur revenu. Le Comité rappelle qu'une OCM forte, active, est une garantie supplémentaire pour le maintien d'exploitations céréalières de taille somme toute moyenne dans l'Union.

2.1.4. Conformément à son avis sur les aspects agricoles de l'Agenda 2000 (§ 3.1.3), le Comité considère que l'Union n'a pas besoin de baisser de 20 % le prix d'intervention de ses céréales pour les rendre plus compétitives sur les marchés internationaux, et pour exporter avec un recours limité aux restitutions. De même, l'Union doit continuer à protéger les producteurs contre la volatilité des prix mondiaux.

2.1.5. Le Comité est d'avis que la baisse devra être strictement limitée à ce qui est nécessaire pour ramener le prix d'intervention européen au niveau des cours mondiaux tendanciellement constatés ces dernières années (cf. annexe 2).Une baisse des prix de l'ordre de 10 % paraît suffisante à cet égard.

2.1.6. Concernant spécifiquement le maïs, le Comité ne peut accepter la proposition de la Commission de supprimer toute différenciation («base maïs») pour le calcul des rendements régionaux à partir desquels sont calculés les paiements compensatoires (). Le Comité regrette que la Commission ne tienne pas compte des spécificités du maïs et demande que les États membres conservent la souplesse dans la fixation des rendements pour le maïs de façon à maintenir l'équilibre entre les productions et préserver l'approvisionnement des usines de transformation (notamment des amidonneries).

2.1.7. Par ailleurs, le Comité note que la Commission préconise le maintien des taxes à l'exportation, afin d'assurer l'approvisionnement du marché intérieur, à des conditions de prix plus avantageuses pour les utilisateurs européens, lorsque les cours mondiaux sont supérieurs à ceux pratiqués sur le marché intérieur. La décision d'appliquer ou non une taxe à l'exportation serait laissée à la libre appréciation de la Commission. Le Comité estime que, dans la logique de libéralisation du marché proposée par la Commission (visant notamment à inciter les producteurs à tirer parti des opportunités offertes par les marchés internationaux), le recours à la taxe à l'exportation doit être limité aux cas de fortes hausses des cours mondiaux. Le Comité propose donc la fixation d'un seuil de déclenchement de la taxe à l'exportation, d'autant plus élevé que le «filet de sécurité» prévu par l'OCM réformée sera plus bas.

2.1.8. De même, le Comité souligne que, dans la nouvelle logique plus libérale de l'OCM, l'attribution des certificats à l'exportation devra être automatique en cas d'exportation sans restitutions.

2.2. Oléagineux

2.2.1. La Commission propose l'alignement du soutien des oléagineux sur celui des céréales, avec un paiement compensatoire de 66 écus par tonne (soit une diminution de 30 % par rapport au soutien actuel). En supprimant le soutien spécifique aux oléagineux, la Commission espère avant tout exonérer l'Union de la contrainte (en production et en surface) imposée par l'accord de Blair House.

2.2.2. Dans son avis sur les aspects agricoles de l'Agenda 2000, le Comité a fait valoir qu'il s'attendait à un fort recul des surfaces européennes en oléagineux, donc à une large diminution de l'autoapprovisionnement de l'Union en huiles et en protéines végétales. Le Comité souligne à nouveau que cette situation serait inacceptable alors que l'Union ne produit plus aujourd'hui que 25 % de ses besoins en protéines végétales issues des protéagineux et des oléagineux.

2.2.3. Le Comité désapprouve la proposition de la Commission qui conduirait mécaniquement, à prime égale, à privilégier la culture du blé sur celle des oléagineux. Il considère que la priorité à donner à la production de protéines végétales dans l'Union exigerait au contraire d'améliorer leur compétitivité au sein des cultures arables.

2.2.4. Par ailleurs, le Comité estime que le souci louable de s'affranchir de la contrainte de Blair House ne saurait avoir paradoxalement pour conséquence de ramener les surfaces européennes en deçà des plafonds de surface négociés avec les États-Unis en 1993. Il y aurait là un marché de dupes pour les producteurs européens. Ce serait d'autant moins acceptable qu'avec le Fair Act, les États-Unis ont maintenu une garantie de prix pour les oléagineux et instauré, par le biais du «contrat de flexibilité», un soutien spécifique à cette production qui n'existait pas auparavant. Pour le Comité, l'Union commettrait une erreur stratégique en démantelant son système de soutien aux oléagineux alors que le découplage revendiqué par les États-Unis se traduit en réalité par un renforcement de leur propre soutien.

2.2.5. Le Comité rappelle que les oléagineux sont déjà produits au cours mondial (ils ne bénéficient pas d'un prix d'intervention) et ne sont donc pas en ligne de mire pour les prochaines négociations internationales. Selon le Comité, il n'y a aucune urgence ni motif valable pour réformer ce secteur avant 2006.

2.2.6. Le véritable défi pour ce secteur réside dans l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale, qui sont potentiellement d'importants producteurs d'oléagineux.

2.2.7. Le Comité recommande donc que l'Union n'aligne le soutien aux oléagineux sur celui des céréales qu'après une période transitoire. Lors des prochaines négociations internationales, elle pourra ainsi informer les États-Unis de son intention de s'exonérer de l'accord de Blair House et obtenir la garantie qu'ils ne contesteront pas le nouveau régime communautaire s'il aboutit à une augmentation des surfaces en production. Cette approche paraît juridiquement plus sûre au Comité, que l'approche actuellement préconisée par la Commission qui pense pouvoir rendre caduc l'accord de Blair House par une décision européenne unilatérale.

2.2.8. Le Comité est conscient que l'Union devra davantage découpler ses aides à la production en vue des prochaines négociations internationales. Il propose donc que, lorsque la baisse du prix des céréales aura été décidée et que le montant de l'aide non liée aux cultures sera connu (actuellement 66 écus dans la proposition de la Commission), un supplément soit prévu pour les oléagineux. Ce supplément devra être égal à la différence entre le soutien actuel (94,24 écus par tonne) et la future aide non liée aux cultures ().

2.2.9. Le Comité se déclare prêt à étudier toute solution alternative que pourrait proposer la Commission visant à libérer l'Union de la contrainte de Blair House dès l'an 2000 tout en garantissant le maintien des surfaces oléagineuses (prime à l'assolement dans le cadre des programmes agri-environnementaux, prime aux cultures déficitaires...).

2.3. Protéagineux

2.3.1. Afin de conserver une cohérence d'approche pour l'ensemble des protéines européennes, le Comité propose que le supplément protéagineux soit calculé selon la méthode qu'il recommande pour les oléagineux. Le supplément de 6,5 écus par tonne proposé par la Commission (soit un recul de 6 écus par rapport à l'aide actuelle de 78,49 écus par tonne) lui paraît en effet insuffisant pour maintenir la compétitivité des protéagineux par rapport aux céréales.

2.3.2. Par ailleurs, le Comité demande à la Commission de faire des propositions pour la mise en place d'un nouveau «plan protéines» dans l'Union pour sauvegarder la pérennité d'une culture qui joue un rôle positif dans la protection de l'environnement.

2.4. Blé dur

2.4.1. La Commission propose la reconduction du système actuel, issu de la réforme de l'OCM «blé dur» d'octobre 1997: la baisse de 20 % du prix d'intervention s'appliquerait au blé dur qui, en plus de l'aide indifférenciée de 66 écus par tonne, continuerait de bénéficier d'un supplément de 344,5 écus par hectare (ou éventuellement d'une aide spéciale 138,9 écus par hectare, selon les zones de production considérées), à l'intérieur de surfaces maximales garanties.

2.4.2. Le Comité s'oppose à la baisse du prix d'intervention pour le blé dur.

2.4.3. Cela aboutira à un affaiblissement de la protection aux frontières () et favorisera l'importation de blés de qualité en provenance de pays tiers plus compétitifs sur ce créneau (Canada, États-Unis...), au détriment de la production de blés de qualité européens. En baissant le prix d'intervention du blé dur, l'Union n'en parviendra pas pour autant à accroître ses exportations sur les marchés internationaux. Dans ces conditions, le Comité ne voit pas l'intérêt de baisser le prix d'intervention du blé dur.

2.5. Fécule de pommes de terre

2.5.1. Le régime de la fécule de pommes de terre est mécaniquement lié à l'OCM dans le secteur des céréales. La Commission propose d'adapter le prix minimal des pommes de terres destinées à la fabrication de fécule en fonction de la réduction du prix des céréales.

2.5.2. Le Comité estime que cette proposition est techniquement justifiée. Toutefois, il souligne le caractère spécifique du régime de la fécule de pommes de terre dont la production fait l'objet d'un contingentement. Dès lors, en cas de baisse du prix et de compensation simplement partielle, les producteurs ne pourront stabiliser leur revenu en augmentant les quantités produites. Le Comité considère donc que la compensation à la baisse de prix doit être intégrale pour cette production.

3. Autres observations

3.1. Gel des terres

3.1.1. En cas de baisse des prix permettant de rapprocher le prix d'intervention des céréales de ceux constatés tendanciellement sur les marchés internationaux, le Comité approuve la proposition de la Commission de ramener le taux de base du gel obligatoire des terres à 0 %. Tout comme la Commission, le Comité considère que l'Union ne saurait se priver de la possibilité de pratiquer le gel obligatoire des terres, qui constitue un mécanisme efficace de gestion de la production et du marché ().

3.1.2. Concernant le gel volontaire des terres, le Comité est favorable à l'instauration d'un taux minimal et à la possibilité d'instaurer un gel pluriannuel pour une période n'excédant pas 5 ans. Le taux de 10 % proposé par la Commission lui paraît cependant trop élevé. Tout comme il appartient aux seuls États membres de fixer le taux maximum de gel volontaire, le Comité estime que la fixation du taux minimal devrait relever de la subsidiarité.

3.2. Suppression des majorations mensuelles et report du versement des aides

3.2.1. Le Comité observe que la suppression des majorations mensuelles, combinée au report de la date de versement des paiements compensatoires, conduit à une baisse des prix plus importante qu'annoncée par la Commission, de l'ordre de 6 à 7 points. À cela s'ajoute le fait que les compensations ne sont pas revues en fonction de l'inflation. Le revenu des producteurs serait d'autant plus menacé que la Commission ne prend pas en compte l'impact de ces deux propositions dans le calcul de la compensation partielle qu'elle propose.

3.2.2. Le Comité est fermement opposé à ces deux propositions.

3.2.3. Les majorations mensuelles constituent des compléments de prix octroyés aux producteurs ou aux organismes stockeurs (coopératifs ou privés) avant la mise en marché de la production. Le Comité estime qu'elles facilitent la régulation du marché intérieur par des livraisons plus régulières. Elles constituent un mécanisme utile de stabilisation des cours pendant toute la campagne, et donc une protection pour le revenu des producteurs. À ce titre, le Comité demande le maintien des majorations mensuelles.

3.2.4. Le Comité est également d'avis qu'il n'est pas opportun de retarder le versement des paiements compensatoires aux producteurs. Actuellement prévu du 15 octobre au 31 décembre, la Commission propose de le repousser du 1er janvier au 31 mars, estimant qu'un paiement trop précoce n'incite pas les agriculteurs à mettre leur récolte sur le marché en début de campagne de commercialisation. Le Comité ne partage pas cette analyse et considère qu'un report du versement des soutiens directs ne ferait que fragiliser la trésorerie de nombreux producteurs.

3.2.5. Avant la réforme de 1992, les producteurs percevaient l'ensemble du produit de leurs récoltes lors de la vente, aux alentours du mois de juillet. La réforme de la PAC a introduit un décalage de trésorerie en repoussant au mois d'octobre le versement des paiements compensatoires. Le Comité estime que l'Union ne peut demander aux producteurs de consentir de nouveaux efforts de trésorerie.

3.2.6. En revanche, prenant acte de l'argumentation de la Commission qui estime que le versement au mois d'octobre perturbe les livraisons de céréales, le Comité propose une solution neutre en termes de trésorerie: tout en veillant à ne pas compliquer la procédure, cette solution consisterait à verser au producteur un acompte de 50 % lors de la validation de son «dossier de déclaration de surfaces» (en juillet), le solde pouvant dès lors n'être versé qu'à partir du mois de janvier suivant.

3.3. Cultures à usages non alimentaires

3.3.1. En 1995/1996, plus d'un million d'hectares de jachère industrielle ont été utilisés dans l'Union pour la production de matières premières renouvelables à usage non alimentaire (notamment oléagineux et céréales). En 1997/1998, les surfaces consacrées à ces cultures ne totalisaient plus que 470 000 hectares, dont environ 385 000 hectares pour le colza et le tournesol.

3.3.2. Afin d'assurer leur compétitivité, ces productions s'appuient largement sur la possibilité offerte pour l'instant aux producteurs de pratiquer la jachère industrielle conformément au règlement (CEE) n° 334/93, c'est-à-dire d'utiliser les terres qu'ils doivent «geler» pour implanter ces cultures à finalité industrielle.

3.3.3. Selon le Comité, il ne fait pas de doute que cet équilibre sera remis en cause avec un taux de gel obligatoire des terres à 0 %. Il s'étonne que la Commission ne fasse aucune proposition pour développer les usages non alimentaires des produits agricoles dans le cadre de la prochaine réforme.

3.3.4. Le Comité rappelle la nécessité d'assurer l'approvisionnement des outils industriels qui valorisent ces produits (diester, chimie...). Il demande donc la mise en place d'un véritable plan spécifique pour les cultures à usages non alimentaires. Ce plan pourrait prendre la forme d'aides directes et spécifiques, en attendant que l'Union ait mis en place la réglementation fiscale nécessaire pour assurer l'avenir de ce secteur.

3.3.5. Sans préjudice du plan spécifique qui doit être adopté dans le cadre de l'Agenda 2000 dans l'immédiat, le Comité recommande d'adopter sans tarder des mesures de revalorisation de la production pour les cultures à usage non alimentaire afin d'enrayer la chute préoccupante des surfaces qui leur sont consacrées et restaurer la sécurité de l'approvisionnement industriel.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 170 du 4.6.1998, pp. 1-4.

() JO C 73 du 9.3.1998, p. 71.

() Pour calculer le paiement à la surface, il y a lieu de multiplier le paiement compensatoire prévu (par exemple, 66 écus par tonne) par le rendement moyen en céréales déterminé pour la région considérée (par région, on entend un État membre ou une région à l'intérieur d'un État membre, au choix de l'État membre considéré).

() Ce montant du supplément oléagineux devra être «lissé» à la baisse pour tenir compte de la compensation simplement partielle à la baisse des prix dont bénéficieront les producteurs de céréales (de telle sorte que le différentiel entre le soutien aux céréales et celui aux oléagineux demeurera proportionnellement inchangé par rapport à la situation actuelle).

() En vertu de la règle imposée par l'accord agricole de Marrakech selon laquelle le tarif douanier maximum imposable aux céréales importées ne peut dépasser 155 % du prix d'intervention.

() Le gel des terres obligatoire étant également la condition d'ouverture du droit pour un producteur à bénéficier des paiements compensatoires à la baisse des prix institutionnels dans le secteur des cultures arables.

ANNEXE I à l'avis du Comité économique et social

Rappels chiffrés sur les productions communautaires de céréales, oléagineux et protéagineux

Les céréales, les oléagineux et les protéagineux représentent environ 30 % de la surface agricole utile de l'Union. Au cours de années 80 et 90, la forte augmentation des productions végétales européennes a été due pour la plus grande part à l'amélioration de la productivité à l'hectare (qui a, par exemple, atteint 54 quintaux en moyenne pour les céréales en 1996).

Sur les dix dernières années, le phénomène le plus marquant dans ce secteur des cultures arables a été le doublement des surfaces en oléagineux de l'Union (obligatoirement stabilisées à 5,482 millions d'hectares du fait de l'accord de Blair House) qui demeure pourtant encore aujourd'hui très largement déficitaire dans ces productions.

Avec une production de 87,7 millions de tonnes (1995), l'Union est le premier producteur mondial de blé devant les États-Unis (l'Union et les États-Unis représentant respectivement 16 % et 11 % de la production mondiale). L'Union produit 89,9 millions de tonnes de céréales secondaires (1995, sans le riz), soit 11 % de la production mondiale (en seconde position derrière les États-Unis qui, avec 209 millions de tonnes, assurent 26 % de la production mondiale de céréales secondaires).

Autosuffisante à plus de 140 % dans cette production, l'Union est un acteur majeur sur le marché mondial du blé, avec 12,6 millions de tonnes exportées en 1995/1996, soit 14 % des exportations mondiales (les États-Unis représentant 37 % du commerce mondial du blé, le Canada 19 %, l'Australie 13 % et l'Argentine 5 %). En matière de céréales secondaires, l'Union est importatrice nette si l'on prend en compte les produits de substitution aux céréales (PSC). Les États-Unis dominent largement le marché mondial des céréales secondaires (70 %) avec leurs importantes exportations de maïs. L'Union est essentiellement présente sur ce marché avec ses exportations d'orge (elle arrivait au 3e rang des exportateurs mondiaux en 1995/1996, avec 5 % du total des exportations mondiales, dernière l'Argentine, 7 %, à égalité avec le Canada et devant l'Australie, 4 %).

Source: Eurostat - Rapports 1995 et 1997 de la Commission européenne sur «la situation générale de l'agriculture dans l'Union européenne».

ANNEXE II à l'avis du Comité économique et social

Prix mondial du blé