LIVRE VERT SUR UNE PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER ET SUR DES MESURES VISANT À SIMPLIFIER ET À ACCÉLÉRER LE RÈGLEMENT DES LITIGES PORTANT SUR DES MONTANTS DE FAIBLE IMPORTANCE

(présenté par la Commission)

SOMMAIRE

Objectifs du Livre vert

Consultation sur le Livre vert avec toutes les parties intéressées

1. CHAPITRE I: INTRODUCTION

1.1. L'applicabilité d'un instrument européen uniquement aux litiges transfrontaliers, ou également aux litiges purement internes

1.2. Le choix d'un instrument approprié pour continuer le rapprochement du droit procédural

2. CHAPITRE II: UNE PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER

2.1. INTRODUCTION

2.1.1. Accès à une justice efficace lorsque les débiteurs n'honorent pas leurs obligations sans qu'il y ait pourtant contestation sur la justification, la nature et le montant de la créance en cause

2.2. Définition de la procédure d'injonction de payer

2.3. Nécessité d'agir au niveau communautaire

2.4. CONTEXTE

2.4.1. Initiatives en faveur de la création d'une procédure européenne d'injonction de payer avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam

2.5. Le traité d'Amsterdam et ses ramifications

2.6. Les conclusions de Tampere

2.7. Le programme de reconnaissance mutuelle

2.8. Le titre exécutoire européen pour les créances incontestées: premier niveau d'une approche à deux échelons

2.9. Le Livre vert: deuxième volet de cette approche

3. LA PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER

3.1. Approche générale

3.1.1. Aperçu succinct des différents modèles existant dans les États membres

3.2. Champ d'application de l'instrument

3.2.1. Limitation aux demandes pécuniaires?

3.2.2. La procédure doit-elle être applicable uniquement à certains types de demandes ou doit-elle exclure de son champ d'application certains types de demandes?

3.2.3. Un plafond doit-il être fixé pour le montant faisant l'objet de la demande? (ou, si les demandes non pécuniaires sont admises, pour la valeur de la demande)

3.2.4. L'utilisation de la procédure doit-elle être obligatoire?

3.3. Règles régissant la procédure

3.3.1. Juridiction internationale dans les affaires transfrontalières: attribution de la compétence au domicile du défendeur?

3.3.2. Règles régissant la compétence dans l'État membre dont les juridictions sont compétentes

3.3.3. Règles déterminant qui exactement est en charge de la procédure

3.3.4. Demande de délivrance d'une injonction de payer

3.3.5. Champ d'examen de la demande par la juridiction

3.3.6. Décision de la juridiction sur l'injonction de payer

3.3.7. Information du défendeur sur ses droits et ses obligations procéduraux dans le cadre de la décision

3.3.8. Signification de l'injonction de payer au défendeur

3.3.9. Opposition du défendeur

3.3.10. Effets de l'opposition

3.3.11. Effets de l'absence d'opposition dans le délai fixé

3.3.12. Règles sur la représentation par un avocat

3.3.13. Règles relatives aux coûts (frais de justice et autres dépenses) et à leur remboursement

3.3.14. Exécution

4. CHAPITRE III: MESURES DESTINÉES À SIMPLIFIER ET À ACCÉLÉRER LE RÈGLEMENT DES LITIGES DE FAIBLE IMPORTANCE

4.1. DROIT COMMUNAUTAIRE EN VIGUEUR - INITIATIVES COMMUNAUTAIRES ANTÉRIEURES

4.2. CONTEXTE

4.3. PROCÉDURES RELATIVES AUX DEMANDES DE FAIBLE IMPORTANCE DANS LES ÉTATS MEMBRES

4.3.1. Seuil

4.3.2. Types de litiges

4.3.3. La procédure pour les créances de faible montant: option ou obligation

4.3.4. Introduction de la procédure

4.3.5. Représentation et assistance

4.3.6. Règlement alternatif des litiges

4.3.7. Assouplissement de certaines règles en matière de preuve

4.3.8. Introduction de la possibilité d'une procédure purement écrite

4.3.9. Assouplissement des règles relatives au contenu de la décision et aux délais

4.3.10. Coûts

4.3.11. Exclusion ou restriction de la possibilité de recours

4.4. NÉCESSITÉ D'ACTION AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

5. CHAMP D'APPLICATION D'UN INSTRUMENT RELATIF AUX DEMANDES DE FAIBLE IMPORTANCE

5.1. Seuil

5.2. Types de litiges

5.3. La procédure pour les créances de faible montant: option ou obligation

6. SIMPLIFICATION DES RÈGLES DE PROCÉDURE

6.1. Normes minimales communes des formulaires

6.2. Représentation et assistance

6.3. Autre formule de règlement des litiges

6.4. Assouplissement de certaines règles en matière de preuve

6.5. Introduction de la possibilité d'une procédure purement écrite

6.6. Assouplissement des règles relatives au contenu de la décision et aux délais

6.7. Coûts

6.8. Exclusion ou restriction de la possibilité de recours

6.9. Autres possibilités de simplification

7. LISTE DES QUESTIONS

Objectifs du Livre vert

Le présent Livre vert lance une consultation avec toutes les parties intéressées sur les mesures qui peuvent être mises en oeuvre au niveau communautaire:

* pour créer une procédure européenne d'injonction de payer, c'est-à-dire une procédure spécifique rapide et économique pour le règlement des litiges qui sont censés n'être pas contestés, qui soit disponible dans tous les États membres; et

* pour simplifier et accélérer le règlement des litiges portant sur des montants de faible importance, un domaine dans lequel il importe particulièrement de rationaliser les mécanismes et de limiter leur coût afin de faire en sorte que le règlement des litiges de ce type ne devienne pas déraisonnable en termes économiques.

Ce document repose sur une étude comparative de la manière dont les États membres gèrent actuellement les questions de procédure pertinentes. Cette présentation entend faciliter l'identification des meilleures pratiques qui pourraient servir de source d'inspiration pour l'élaboration d'instruments européens.

Consultation sur le Livre vert avec toutes les parties intéressées

Les chapitres 1, 2, 3 et 5 du document énoncent une série de questions sur les problèmes que la Commission estime les plus importants dans l'évaluation des initiatives potentielles d'une part pour la définition d'une procédure européenne d'injonction de payer et, d'autre part, pour la simplification et l'accélération du règlement des litiges de faible importance. Une synthèse de ces questions figure également à la fin du Livre vert. La Commission souhaiterait recevoir des réponses argumentées à ces questions de la part de toutes les parties intéressées. Les parties intéressées ne doivent naturellement pas se sentir prisonnières de ces questions si elles souhaitent formuler des commentaires sur d'autres aspects pertinents, évoqués ou non dans le document. Les réponses aux questions et les autres commentaires doivent être adressés au plus tard le 31 mai 2003 à:

La Commission européenne Direction générale Justice et Affaires intérieures, Unité A.3 B-1049 Bruxelles Télécopie: +32 2 299.64.57

Courrier électronique: jai-coop-jud-civil@cec.eu.int

Afin de faciliter la gestion du dossier, les parties intéressées qui communiquent leurs réponses et commentaires par des moyens différents (par courrier électronique et par écrit, par exemple) sont priées d'indiquer, le cas échéant, que le même document a déjà été envoyé précédemment à la Commission. Les réponses et les commentaires pourront être publiés sur le site Internet de la Commission sauf si leur auteur le refuse expressément. Au printemps 2003 la Commission examinera s'il y a lieu d'organiser une audition publique afin de débattre des thèmes soulevés dans ce document.

1. CHAPITRE I: INTRODUCTION

Comme son nom l'indique, le programme des mesures de mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale [1], programme de travail actuel de la Commission, traite essentiellement des moyens de faciliter la reconnaissance et l'exécution des décisions rendues dans un autre État membre, et non du rapprochement ou de l'harmonisation du droit procédural. Ce programme reconnaît néanmoins que, dans certains domaines, la suppression des mesures intermédiaires encore requises pour permettre la reconnaissance et l'exécution des décisions pourrait coïncider avec la mise en place d'une procédure spécifique, établie au sein de la Communauté, qu'il s'agisse d'une procédure uniforme définie dans un règlement ou d'une procédure harmonisée établie par chaque État membre en application d'une directive.

[1] JO 12 du 15.01.2001, p. 1.

Dans le droit fil des conclusions du Conseil européen de Tampere, le programme de reconnaissance mutuelle préconise explicitement l'établissement de règles communes:

* relatives à une procédure spécifique permettant le recouvrement rapide et efficace des créances incontestées (procédure européenne d'injonction de payer); et

* relatives à la simplification et à l'accélération du règlement des litiges sur les montants de faible importance.

Bien que les procédures relatives aux litiges sur des montants de faible importance et la procédure européenne d'injonction de payer appartiennent à deux domaines distincts du droit procédural, les questions soulevées par l'harmonisation des procédures ou la création d'une procédure européenne uniforme sont en partie identiques ou se chevauchent. Il s'agira en fin de compte des premières initiatives dans le domaine de la coopération judiciaire civile concernant directement les règles qui régissent la procédure d'obtention d'une décision exécutoire.

Les deux questions essentielles concernant la marche à suivre pour élaborer la législation européenne appropriée et qui sont communes aux deux sujets (bien que les solutions choisies ne doivent pas nécessairement être identiques) sont les suivantes:

1.1. L'applicabilité d'un instrument européen uniquement aux litiges transfrontaliers, ou également aux litiges purement internes

Il est envisageable d'élaborer des règles applicables exclusivement aux litiges sur des montants de faible importance ou aux injonctions de payer impliquant deux parties domiciliées dans deux États membres différents et, donc, de prévoir une procédure européenne d'injonction de payer ou de règlement des demandes de faible importance uniquement pour les litiges transfrontaliers. La dimension transfrontalière d'une affaire peut cependant n'apparaître que lorsque le créancier en arrive à demander l'exécution de la décision et qu'il se rend compte que cette exécution doit être demandée dans un autre État membre parce que le débiteur y a déménagé ou parce qu'il ne dispose de ressources susceptibles d'être saisies que dans cet État. En outre, il ne serait guère satisfaisant qu'une procédure européenne spécifique efficace ne s'applique qu'aux créances ayant une dimension internationale, alors que, dans les affaires purement internes, les justiciables n'ont peut-être d'autre choix que de recourir à un système contraignant de procédure civile ordinaire, qui ne répond pas à leurs besoins légitimes. Au-delà des questions de praticabilité et d'équité, un déséquilibre notable, en termes d'efficacité, entre les moyens procéduraux fournis aux créanciers de différents États membres pour recouvrer leurs créances, qu'elles soient de faible importance ou incontestées, pourrait avoir une incidence directe sur le bon fonctionnement du marché intérieur. Une telle incidence serait discutable si les justiciables de l'Union européenne ne bénéficiaient pas tous d'instruments à l'efficacité identique, alors que l'égalité des citoyens et des partenaires économiques au sein d'un espace intégré présuppose une égalité d'accès à l'arsenal juridique. De toute évidence, une entreprise opérant dans un État membre dont le système judiciaire assure une exécution rapide et efficace des demandes pourrait jouir d'un atout compétitif substantiel par rapport à une entreprise exerçant ses activités dans un environnement juridique dépourvu de voies de recours d'une efficacité comparable. De telles disparités pourraient même aboutir à ce que les entreprises soient dissuadées de mettre en pratique le droit à la liberté d'établissement dans les autres États membres que leur confère le traité CE. En conséquence, l'utilisation éventuelle d'instruments relatifs à l'injonction de payer et aux litiges portant sur de faibles montants pourrait être considérée comme nécessaire aussi dans des affaires purement internes.

Question 1:

Des instruments européens relatifs à la procédure d'injonction de payer ou au règlement des litiges de faible importance doivent-ils être applicables uniquement aux affaires transfrontalières ou également aux affaires purement internes? Veuillez présenter vos observations sur les avantages et les inconvénients d'un champ d'application réduit ou élargi de ces deux instruments.

1.2. Le choix d'un instrument approprié pour continuer le rapprochement du droit procédural

Les répercussions du choix de l'instrument juridique considéré comme approprié pour poursuivre le rapprochement du droit procédural sont d'une importance considérable. Une directive pourrait se limiter aux principes fondamentaux et laisser aux États membres une certaine marge de manoeuvre pour adapter la procédure à leurs propres besoins. Cependant, l'obligation de rendre le droit interne conforme aux exigences de la directive implique inévitablement le remplacement de l'ancien système national. En revanche, un règlement, en raison de son applicabilité directe, ne laisse aux États membres aucune marge de manoeuvre. Toutefois, l'introduction d'une procédure européenne uniforme ne supplante pas nécessairement la législation nationale. Cette nouvelle procédure européenne pourrait également être considérée comme une option supplémentaire, coexistant harmonieusement avec le système national de règlement des créances incontestées ou de faible importance.

La question se pose de savoir quel degré d'uniformité doit être prévu, au regard du principe de subsidiarité, pour obtenir le gain d'efficacité et de convivialité souhaité. Il faut en outre déterminer la marge de manoeuvre qui peut être accordée aux États membres sans compromettre l'objectif initial de faciliter l'équité et l'égalité d'efficacité dans l'accès à la justice.

Il convient également de rappeler à cet égard que la ligne qui sépare les procédures uniformes et les procédures harmonisées n'est pas aussi nette qu'il pourrait sembler. Même dans le cas de l'adoption d'un règlement, toutes les questions qui ne sont pas expressément réglées par cet instrument resteraient ouvertes et nécessiteraient en fait des règles nationales complémentaires. On pourrait très bien, par exemple, préférer un règlement car il permet mieux de garantir l'uniformité totale des principes essentiels d'une procédure européenne d'injonction de payer, tout en laissant aux États membres la possibilité, pour les questions moins fondamentales, d'élaborer éventuellement des règles divergentes, en fonction de leurs besoins particuliers. Dans le même temps, une directive peut sembler plus appropriée, compte tenu des éléments fondamentaux d'une procédure relative aux créances de faible importance. Quoi qu'il en soit, il est indispensable de définir ces aspects procéduraux essentiels, qui justifient une harmonisation et doivent être couverts par un instrument législatif, qu'il s'agisse d'un règlement ou d'une directive. La suite du présent document s'attachera à dégager ces aspects fondamentaux pour la procédure européenne d'injonction de payer, d'une part, et pour le règlement des créances de faible importance, d'autre part.

Question 2:

Quel est l'instrument législatif approprié pour une procédure d'injonction de payer et le règlement des créances de faible importance: un règlement ou une directive?

2. CHAPITRE II: UNE PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER

2.1. INTRODUCTION

2.1.1. Accès à une justice efficace lorsque les débiteurs n'honorent pas leurs obligations sans qu'il y ait pourtant contestation sur la justification, la nature et le montant de la créance en cause

Il est constant que le principal objectif d'un grand nombre de procédures judiciaires dans les États membres n'est pas d'obtenir une décision impartiale et faisant autorité sur des questions litigieuses de fait ou de droit. Il est en effet de moins en moins exceptionnel qu'en l'absence de différend avéré, le créancier doive s'adresser au pouvoir judiciaire pour obtenir un titre exécutoire lui permettant de recouvrer, par exécution forcée, une créance que le débiteur ne veut ou ne peut simplement pas honorer [2].

[2] La Commission a entamé en 2000 une étude sur les procédures spécifiques applicables aux litiges de faible importance existant dans les États membres. Le questionnaire adressé aux États membres dans ce cadre contenait également quelques questions sur les créances non contestées. Lorsque des données statistiques complètes sont disponibles, les réponses des États membres, telles que résumées dans un tableau du rapport final d'Évelyne Serverin, Directeur de recherche au CNRS IDHE-ENS CACHAN (Des procédures de traitement judiciaire des demandes de faible importance ou non contestées dans les droits des États membres de l'Union européenne, Cachan 2001, p. 30), font apparaître que le pourcentage de demandes non contestées oscille entre quelque 50 % (Irlande) et plus de 80 % (Allemagne, Autriche, Suède) du total des affaires traitées par les tribunaux civils ordinaires de première instance.

Cette situation soulève un enjeu polymorphe pour les systèmes judiciaires des États membres. Il est désormais essentiel de distinguer au stade le plus précoce possible de la procédure les demandes réellement contentieuses des affaires qui ne reposent sur aucun différend juridique réel. Cette distinction est une condition indispensable, quoique insuffisante, pour faire un usage efficace des ressources exiguës affectées à la justice. Elle permet de se concentrer sur les affaires controversées et de les trancher dans un délai raisonnable. Toutefois, ce résultat souhaité ne peut être atteint que si une procédure rapide et efficace de règlement des demandes non contestées est disponible et allège effectivement la charge de travail des instances judiciaires de manière à prévenir les retards importants. Eu égard à la proportion des affaires non contentieuses évoquée plus haut, l'existence d'une législation procédurale qui assure leur règlement efficace constitue donc un paramètre déterminant pour le bon fonctionnement du système judiciaire tout entier.

Le recouvrement rapide des créances dont la justification ne soulève aucune contestation revêt une importance primordiale pour les opérateurs économiques dans l'Union européenne. Un cadre juridique ne garantissant aux créanciers le règlement rapide des créances non contestées peut offrir aux débiteurs de mauvaise foi une certaine impunité et les inciter à ne pas acquitter leurs dettes à leur propre avantage [3]. Les paiements tardifs sont une des principales causes de faillite, qui menace la pérennité des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises, et qui provoque de nombreuses pertes d'emplois. La nécessité d'engager une procédure judiciaire longue, contraignante et onéreuse, même pour le recouvrement de créances non contestées, aggrave inévitablement ces effets économiques néfastes.

[3] D'après les conclusions d'une étude menée en 1984 (« European Late Payement Survey » - Intrum Justitia), dans sa communication au Conseil et au Parlement européen, intitulée « Vers une efficacité accrue dans l'obtention et l'exécution des décisions au sein de l'Union européenne », JO C 33 du 31.01.1998, p. 3, point 38, la Commission a estimé à 35 % la proportion des retards de paiement intentionnels à travers l'Union européenne.

2.2. Définition de la procédure d'injonction de payer

Tous les États membres tentent de résoudre le problème des multiples recouvrements de créances incontestées dans le cadre national et en tenant compte de leurs traditions et de leurs systèmes de procédure. Il n'est guère surprenant que les solutions trouvées présentent de grandes différences, tant sur le plan technique qu'en ce qui concerne leur succès. Dans certains États membres, les décisions rendues par défaut, les procédures spécifiques en référé dans le cadre de la procédure civile ordinaire, voire les mesures provisoires qui, en pratique, sont quasi définitives car rarement suivies de procédures au principal [4], sont les instruments procéduraux les plus utilisés pour régler les créances ne faisant pas l'objet d'un litige.

[4] Aux Pays-Bas, l'absence de procédure rapide, simple et économique de recouvrement des dettes a favorisé une utilisation abondante des mesures provisoires (kort geding) par les tribunaux.

Dans plusieurs États membres, cependant, une procédure spécifique d'injonction de payer s'est révélée particulièrement utile pour garantir le recouvrement rapide et efficace des créances qui ne font l'objet d'aucune contestation juridique. À ce jour, dans onze États membres (Autriche, Belgique, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Italie, Luxembourg, Portugal, Espagne et Suède) une telle procédure fait partie intégrante du droit procédural en matière civile [5], l'injonction de payer française et la Mahnverfahren allemande en étant les exemples les plus connus. En fait, au cours de ces dernières années, des procédures d'injonction de payer ont été introduites dans deux États membres (l'Espagne et le Portugal) qui ne proposaient auparavant aux créanciers aucune décision exécutoire de cette nature [6]. Cette évolution montre l'intérêt grandissant porté à ce type de procédure dans toute l'Union européenne.

[5] À l'exception de la Belgique, où la procédure sommaire d'injonction de payer s'est finalement avérée plus lourde qu'une procédure civile ordinaire en raison de déficiences structurelles (l'injonction de payer doit être précédée par un avis officiel, par exemple) et n'a dès lors pas été très bien acceptée par les acteurs juridiques.

[6] Au Portugal, la législation sur la procédure d'injonction de payer, adoptée en 1993, a subi en 1998 une réforme qui a sensiblement rehaussé son efficacité. En Espagne, le proceso monitorio a été instauré en 1999.

Les procédures d'injonction de payer existant dans les États membres diffèrent considérablement par certains aspects fondamentaux, tels que leur champ d'application, l'attribution de la compétence pour délivrer une injonction ou les conditions de forme ou de fond à remplir pour obtenir une décision favorable. Malgré ces disparités, qui seront examinées plus à fond dans la suite du présent Livre vert, les différents modèles de législation en vigueur ont tous en commun les caractéristiques décrites ci-dessous, qui pourraient servir de base pour élaborer une définition de la procédure d'injonction de payer.

Sur demande du plaignant, la juridiction ou toute autre autorité compétente prend une décision sur la créance en cause au cours d'une procédure non contradictoire, c'est-à-dire que le défendeur ne peut pas y participer. Cette décision est notifiée au défendeur, qui est prié soit de se conformer à l'injonction, soit de contester la créance dans un délai fixé. Si le défendeur ne réagit pas, l'injonction de payer devient exécutoire. Ce n'est que s'il fait opposition que l'affaire peut être examinée selon la procédure ordinaire. Contrairement aux règles de procédure habituelles, c'est donc au destinataire de l'injonction de payer qu'incombe d'engager la procédure contradictoire. Ce transfert de responsabilité, que le français appelle, en des termes particulièrement explicites, « inversion du contentieux », ainsi que la protection des droits de la défense, concrétisée par la possibilité d'empêcher qu'une décision devienne exécutoire, constituent les caractéristiques essentielles de la procédure d'injonction de payer.

2.3. Nécessité d'agir au niveau communautaire

Il semble aller de soi que la durée et le coût d'une procédure civile ordinaire, qui n'est pas appropriée pour les demandes qui ne soulèvent aucun litige juridique, tendent à enregistrer une hausse encore plus disproportionnée dans les affaires ayant des implications transfrontalières. L'ignorance des systèmes juridiques des autres États membres et la nécessité qui en résulte de consulter un avocat, le temps nécessaire pour signifier des documents judiciaires aux parties dans un État membre différent de celui dans lequel la procédure se déroule, ainsi que les dépenses liées à la traduction, ne sont que les éléments les plus flagrants qui compliquent l'action des titulaires de créances transfrontalières. Ces problèmes sont inhérents à toute affaire transfrontalière, qu'elle fasse ou non l'objet d'une contestation. Le contraste entre une procédure de recouvrement rapide applicable aux affaires purement internes, d'une part, et les délais et les frais incontournables lorsque les parties sont domiciliées dans différents États membres, d'autre part, devient toutefois insupportable si le défendeur ne conteste même pas la justification de la créance en cause. Cette situation avantage les débiteurs de mauvaise foi dans les relations transfrontalières et elle peut dissuader les opérateurs économiques d'étendre leurs activités en dehors de leur État membre d'origine, ce qui freine les échanges commerciaux entre États membres. Même l'existence dans tous les États membres d'une procédure nationale efficace pour le recouvrement des dettes non contestées, un voeu pieu dans la situation actuelle [7], n'apporterait pas nécessairement une amélioration déterminante dès lors que les profondes différences entre ces procédures et leur méconnaissance dresseraient d'importants obstacles au règlement des affaires transfrontalières. Une procédure européenne harmonisée d'injonction de payer serait un progrès substantiel dans la simplification de l'accès à une justice efficace.

[7] Même dans les États membres qui se sont dotés d'une procédure d'injonction de payer, celle-ci n'est souvent pas applicable si le défendeur est domicilié à l'étranger (c'est le cas en Autriche, en Belgique, en Italie et au Luxembourg).

Il convient également de garder à l'esprit que les affaires ayant des implications transfrontalières ne se limitent aucunement à celles dans lesquelles la procédure principale concerne des parties issues de différents États membres. Une affaire à l'origine purement nationale peut acquérir une dimension internationale parce qu'une décision rendue dans un État membre doit être exécutée dans un autre, par exemple si le débiteur y a déménagé ou parce qu'il ne dispose de ressources susceptibles d'être saisies que dans cet État. La déclaration de la force exécutoire (exequatur), indispensable pour autoriser l'exécution sur le territoire d'un autre État membre que celui dans lequel la décision a été prononcée [8], est une cause de retards et de coûts, à telle enseigne que le Conseil et la Commission ont inscrit la suppression de ces mesures intermédiaires parmi leurs principales priorités dans le programme de mesures sur la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale [9]. La possibilité, sous réserve des règles juridiques internationales, d'obtenir une décision exécutoire dans l'État membre où l'exécution doit être réalisée, au moyen d'une procédure harmonisée d'injonction de payer, éliminerait la nécessité même de se rendre à l'étranger aux fins de l'exécution dans bon nombre d'affaires. Lorsque l'exécution dans un autre État membre que celui où la décision a été rendue est inévitable, l'introduction générale d'une injonction de payer européenne pourrait faciliter sensiblement les procédures de reconnaissance et d'exécution, voire les rendre obsolètes [10]. L'octroi du droit de refuser l'exécution d'une décision étrangère résulte dans une large mesure de la diversité des législations nationales et du manque de connaissance des dispositions étrangères, en ce qui concerne notamment leur compatibilité avec les exigences indiquées dans la liste des motifs de refus ou de révocation de l'exequatur [11]. Pour ce qui est des décisions par défaut, considérant qu'une injonction de payer est une décision par défaut en ce qu'elle devient exécutoire uniquement si le défendeur reste passif et ne la conteste pas [12], ce raisonnement s'applique en particulier au problème délicat du respect des droits de la défense inscrits à l'article 34, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil. Si une procédure européenne d'injonction de payer énonçait des règles communes uniformes, y compris des règles préservant les droits de la défense, il serait possible de supprimer entièrement toute mesure intermédiaire destinée à la reconnaissance et à l'exécution des décisions [13].

[8] La procédure d'exequatur, établie initialement aux articles 31 et suiv. de la Convention de Bruxelles de 1968 sur la juridiction et l'exécution des décisions judiciaires en matière civile et commerciale (version consolidée: JO C 27 du 26.01.1998, p. 1), a été modifiée et est aujourd'hui régie par les articles 38 et suiv. du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000, JO L 12, p. 1, qui est entré en vigueur le 1er mars 2002.

[9] JO C 12 du 15.01.2001, p. 1.

[10] Cette position a déjà été exprimée dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Vers une efficacité accrue dans l'obtention et l'exécution des décisions au sein de l'Union européenne », JO C 33 du 31.01.1998, p. 3.

[11] Article 45, paragraphe 1, en conjonction avec les articles 34 et 35 du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil.

[12] La Cour européenne de justice a examiné la conformité de l'injonction de payer à l'article 27, paragraphe 2, de la Convention de Bruxelles de 1968, qui s'applique aux décisions rendues par défaut de comparution, dans l'affaire Hengst Import BV contre Campese (C-474/93), 13.07.1995, Rec. 1995, p. I-2113 (procedimento d'ingiunzione italen) et dans l'affaire Klomps contre Michel (C-166/80), 16.06.1981, Rec. 1981, p. 1593 (Mahnverfahren allemande).

[13] Le risque inévitable d'interprétation ou d'application inadéquates de ces règles dans une affaire particulière ne constitue pas un obstacle à cet égard dès lors que des erreurs de cette nature n'entravent pas la force exécutoire d'une décision dans une affaire purement interne, excepté si la partie condamnée conteste la décision elle-même.

Envisager une procédure européenne d'injonction de payer qui soit uniquement applicable aux seules affaires transfrontalières est discutable. Outre les réflexions générales sur cette question dans le cadre des multiples interrogations du présent Livre vert [14], les considérations suivantes doivent aussi être prises en compte. Étant donné que, par essence, une procédure d'injonction de payer est une méthode de recouvrement massif de dettes non contestées, qui est appliquée par les tribunaux puisqu'ils détiennent le monopole de la délivrance de décisions exécutoires, on pourrait raisonnablement considérer qu'une situation impliquant un déséquilibre du marché au niveau de l'efficacité des outils procéduraux mis à la disposition des créanciers dans les différents États membres s'apparente à une distorsion de concurrence au sein du marché intérieur [15]. La création d'une injonction de payer européenne pourrait être une avancée particulièrement utile vers une harmonisation, dans le respect du principe de subsidiarité, dès lors que cette procédure n'est pas indissociable des autres règles régissant les procédures civiles, mais constitue plutôt un chapitre distinct. C'est la fin de la procédure d'injonction de payer engagée par l'opposition du défendeur qui déclenche le passage éventuel à une procédure civile ordinaire. L'instauration d'une procédure européenne d'injonction de payer ne nécessiterait donc pas un rapprochement supplémentaire de la législation procédurale nationale.

[14] Cf. supra au point 1.1.

[15] D'après la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Vers une efficacité accrue dans l'obtention et l'exécution des décisions au sein de l'Union européenne », JO C 33 du 31.01.1998, p. 3, point 38, une étude (European Payment Habits Survey, Intrum Justitia) a démontré que la proportion de retards de paiement intentionnels est largement inférieure à la moyenne communautaire de 35 % dans les États membres où l'obtention et l'exécution des décisions sont rapides, peu coûteuses et efficaces.

À la lumière des observations qui précèdent, et afin de permettre à la Commission de mieux évaluer le degré de nécessité d'une intervention au niveau communautaire, ainsi que la nature de l'intervention requise, le présent Livre vert a également pour objectif de recueillir de plus amples informations sur le fonctionnement des règles de procédure pour le recouvrement des créances non contestées, qu'il s'agisse d'une procédure d'injonction de payer ou d'une autre procédure, dans les États membres. L'analyse du cadre juridique en vigueur ne permet pas en soi de tirer des conclusions pertinentes quant à l'efficacité d'une procédure donnée dans son utilisation quotidienne. Plus les divergences sont grandes dans l'acceptation et le succès des méthodes destinées à simplifier et à accélérer l'obtention d'une décision exécutoire sur une demande qui n'est pas contestée, plus le déséquilibre évoqué plus haut s'accentue et plus la nécessité d'un rapprochement au sein de la Communauté est pressante.

Question 3:

Quels problèmes se posent, le cas échéant, dans l'application de la procédure d'injonction de payer ou de toute autre procédure de recouvrement des créances non contestées existant dans votre État membre? Veuillez indiquer le niveau d'acceptation et de succès des procédures en vigueur. Ces procédures sont-elles applicables aussi aux affaires transfrontalières, lorsque le plaignant ou le défendeur est domicilié dans un autre État membre? Dans l'affirmative, quels problèmes, le cas échéant, surviennent dans leur application? Dans la négative, comment les créances non contestées dans une affaire transfrontalière doivent-elles être réglées?

2.4. CONTEXTE

2.4.1. Initiatives en faveur de la création d'une procédure européenne d'injonction de payer avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam

2.4.1.1. Proposition Storme

En 1993, un groupe de travail constitué de spécialistes du droit procédural, chapeauté par le professeur Marcel Storme, a soumis à la Commission un projet de proposition de directive pour le rapprochement des législations et des dispositions des États membres relatives à certains aspects de procédure en matière civile (un texte appelé « proposition Storme ») [16]. Cette première tentative globale d'aborder les aspects les plus fondamentaux de la procédure civile [17], motivée par la logique du marché intérieur [18], comprend une section décrivant les règles détaillées d'une procédure d'injonction de payer, et reconnaît ainsi l'importance particulière d'une harmonisation dans ce domaine [19]. Bien que cette proposition n'ait jamais donné lieu à une initiative législative de la Commission, elle offre un paramètre de référence et une source d'inspiration de grande valeur.

[16] Le texte a été publié en 1995, Storme (éd.), Rapprochement du droit judiciaire de l'Union européenne - Approximation of judiciary law in the European Union, Dordrecht/Boston/Londres.

[17] Il convient de souligner que, préalablement à cette proposition, le Conseil de l'Europe avait affirmé dans sa recommandation R (81) 7, du 14.05.1981, sur les mesures visant à faciliter l'accès à la justice que « des dispositions doivent être prises en ce qui concerne les créances non contestées ou certaines portant sur des sommes d'argent afin que, dans ces affaires, une décision définitive soit rendue rapidement, sans formalités, comparutions ou dépenses superflues ».

[18] Le préambule du professeur Marcel Storme traite abondamment de la nécessité d'harmoniser le droit procédural civil résultant de la mise en place d'un marché intérieur, aussi bien du point de vue économique qu'au regard du fondement juridique de la législation communautaire à ce propos.

[19] Le groupe de travail était chargé initialement de rédiger un modèle européen complet de code de procédure civile. La proposition finale se caractérise toutefois par une différence marquée entre certains domaines (tels que l'injonction de payer), qui sont traités en détail et pour lesquels une procédure harmonisée commune est suggérée, et d'autres, qui se limitent à proclamer des principes généraux ou des normes minimales.

2.4.1.2. Directive concernant la lutte contre le retard de paiement

En 1998, la Commission a présenté la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales [20]. S'appuyant sur le raisonnement selon lequel les conséquences d'un retard de paiement, telles qu'un intérêt prohibitif exigible par le créancier après l'expiration du délai normal, ne sont dissuasives que si elles sont assorties de procédures de recours rapides, efficaces et peu onéreuses [21], la proposition contenait, à l'article 5, une disposition imposant aux États membres de mettre en place une procédure accélérée de recouvrement des créances pour des dettes non contestées et énumérant quelques éléments fondamentaux minimaux de cette procédure. Bien que l'expression « injonction de payer » ne figurait pas dans le texte, on peut supposer sans risque que les auteurs de la proposition avaient surtout à l'esprit une procédure de ce type [22]. La directive qui a finalement été adoptée le 29 juin 2000 [23] sur la base de l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne a opté pour une approche plus circonspecte. Au lieu de la mise en place d'une procédure spécifique (éventuellement nouvelle), l'article 5 invite les États membres à veiller à ce qu'un titre exécutoire puisse être obtenu dans les 90 jours en conformité avec leurs dispositions législatives respectives [24]. Il reste à déterminer si la transposition de l'article 5 entraînera des modifications significatives dans les systèmes procéduraux des États membres [25]. En tout état de cause, cette disposition doit être assimilée à une première étape prudente, et non à la dernière étape du processus menant à l'établissement d'une procédure européenne de recouvrement efficace pour les créances non contestées.

[20] COM (98) 126 final, JO C 168 du 03.06.1998, p. 13.

[21] Considérant 14 de la proposition, devenu le considérant 20 de la directive.

[22] La note explicative de la proposition faisait expressément référence à l'injonction de payer française et à la Mahnverfahren allemande.

[23] Directive 2000/35/CE, JO L 200 du 08.08.2000, p. 35. Le délai fixé pour la transposition a pris fin le 8 août 2002.

[24] L'article 5 (« Procédures de recouvrement pour des créances non contestées ») prévoit ce qui suit: « 1. Les États membres veillent à ce qu'un titre exécutoire, quel que soit le montant de la dette, puisse être obtenu normalement dans les quatre-vingt-dix jours civils après que le créancier a formé un recours ou introduit une demande auprès d'une juridiction ou d'une autre autorité compétente, lorsqu'il n'y a pas de contestation portant sur la dette ou des points de procédure. Les États membres s'acquittent de cette obligation en conformité avec leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives respectives. 2. Les dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales respectives s'appliquent dans les mêmes conditions à tous les créanciers qui sont établis dans la Communauté européenne. 3. Les périodes mentionnées ci-après ne sont pas prises en compte dans le calcul du délai de quatre-vingt-dix jours civils visé au paragraphe 1: a) les délais requis pour les notifications et significations; b) tout retard causé par le créancier, tel que les délais nécessaires à la rectification de recours et de demandes. 4. Les dispositions du présent article sont également sans préjudice des dispositions de la convention de Bruxelles concernant la compétence judiciaire et l'exécution des jugements en matière civile et commerciale. » Le considérant 23 note expressément que les États membres ne sont pas tenus d'adopter une procédure spécifique ou de modifier leurs voies de droit existantes d'une manière spécifique.

[25] Il ne paraît pas improbable que la plupart, voire la totalité, des États membres prétendent que leur législation procédurale satisfait d'ores et déjà à ces conditions. Beaucoup dépend à cet égard de l'interprétation du terme « normalement ». Prend-il en considération uniquement le cadre juridique ou également les faits empiriques de l'efficacité réelle des tribunaux dans la pratique?

2.5. Le traité d'Amsterdam et ses ramifications

L'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam a impliqué le transfert de la coopération judiciaire en matière civile du troisième pilier (article K.1, paragraphe 6, du traité UE) au premier pilier. Aux termes des articles 61, paragraphe c), et 65 du traité instituant la Communauté européenne, la Communauté prend des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière et dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur. Conformément à l'article 65, paragraphe c), ces mesures visent, entre autres, à éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les États membres.

Cette nouvelle compétence communautaire a imprimé un nouvel élan aux discussions sur un rapprochement étendu de la législation procédurale, notamment dans le domaine des créances non contestées [26].

[26] Cela ne signifie pas, toutefois, que les articles 61(c) et 65 soit la seule base juridique possible d'une procédure d'injonction de payer européenne.

2.6. Les conclusions de Tampere

Le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 a proclamé le principe de la reconnaissance mutuelle des jugements et des autres décisions émanant des autorités judiciaires en tant que pierre angulaire de la coopération judiciaire qui devait être instaurée au sein de l'Union. Sous le titre « Convergence accrue dans le domaine du droit civil », il a invité le Conseil et la Commission à élaborer de nouvelles dispositions de droit procédural dans les affaires transfrontalières, concernant, en particulier, les éléments qui contribuent à faciliter la coopération judiciaire et à améliorer l'accès au droit. Les injonctions de payer ont été mentionnées expressément parmi ces éléments fondamentaux [27].

[27] Point 38 des conclusions de la présidence.

Le Conseil européen a demandé au Conseil et à la Commission d'adopter, pour décembre 2000, un programme de mesures destinées à mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle et, dans ce cadre, d'entamer des travaux sur le titre exécutoire européen et sur les aspects du droit procédural pour lesquels la fixation de normes minimales communes est considérée comme nécessaire pour faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle.

2.7. Le programme de reconnaissance mutuelle

Le programme conjoint de la Commission et du Conseil portant mesures pour la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale, adopté par le Conseil le 30 novembre 2000, a inscrit la suppression de l'exequatur pour les créances incontestées parmi les priorités de la Communauté. Attirant l'attention sur la contradiction par laquelle la procédure d'exequatur retarde l'exécution des décisions relatives à des créances non contestées par le débiteur, le programme a désigné ce domaine comme l'un des premiers dans lesquels l'exequatur devait être supprimé, dès lors que le recouvrement rapide des impayés est une nécessité absolue pour le commerce et représente une préoccupation constante des milieux économiques concernés par le bon fonctionnement du marché intérieur [28].

[28] JO C 12 du 15.01.2001, p. 1, chapitre I, section B, point 3.

Ainsi que cela a déjà été évoqué, le programme pour la reconnaissance mutuelle s'attache essentiellement à faciliter la reconnaissance et l'exécution des décisions judiciaires rendues dans un autre État membre. Il ne s'agit pas d'un programme d'harmonisation du droit procédural national. Le rapprochement de la législation procédurale par la fixation de normes minimales ou une harmonisation n'est pas envisagé comme un objectif en soi, mais comme une mesure complémentaire qui, dans certains domaines, pourrait conditionner les progrès à accomplir pour pouvoir peu à peu se passer de la procédure d'exequatur [29]. Dans le même document, il est noté que, dans certains domaines, la suppression de l'exequatur pourrait se traduire par l'établissement d'un véritable titre exécutoire européen, obtenu à l'issue d'une procédure spécifique, uniforme ou harmonisée, établie au sein de la Communauté [30]. Il convient de souligner que la suppression de l'exequatur et l'harmonisation du droit procédural sont deux sujets distincts. La première suppose le prononcé d'une décision et porte sur l'accès à l'exécution lorsqu'une frontière doit être franchie aux fins de l'exécution, tandis que la seconde a trait à l'efficacité de l'accès à la justice pour obtenir une décision, que cette décision doive être exécutée dans l'État de la juridiction ou à l'étranger. En dépit de l'imbrication de ces questions, selon les remarques formulées plus haut, il importe de garder à l'esprit leur nature distincte et le fait que les deux peuvent être analysées indépendamment, suivant leurs caractéristiques propres. Il suffira de rappeler que dans une affaire transfrontalière la suppression de l'exequatur n'a aucun intérêt pour un créancier qui doit poursuivre un défendeur dans un autre État membre dépourvu de procédure efficace de recouvrement des dettes non contestées. À l'inverse, l'application de cette procédure aboutissant à une décision rendue dans l'État du domicile du défendeur élimine dans l'écrasante majorité des cas la nécessité d'exécuter la décision dans un État membre tiers. Toutefois, il y aura toujours des décisions judiciaires ou d'autres titres exécutoires relatifs à des demandes non contestées (règlements judiciaires ou actes authentiques), même obtenus par des procédures non harmonisées, qui devront être exécutés dans un État membre autre que leur État d'origine.

[29] Il est révélateur à cet égard que le programme aborde les sujets qui se prêtent à l'harmonisation ou à la fixation de normes minimales sous le titre « Mesures d'accompagnement de la reconnaissance mutuelle ».

[30] Chapitre II, section A, point 2, sous b), du programme. Bien que ce passage ne mentionne pas expressément la procédure d'injonction de payer (ni aucune autre procédure spécifique), la proposition ultérieure d'une procédure européenne d'injonction de payer pour les créances incontestées, au premier stade de la mise en oeuvre, au chapitre III, section A, démontre qu'une harmonisation dans cet esprit a été envisagée, tout spécialement, pour le recouvrement des créances incontestées.

2.8. Le titre exécutoire européen pour les créances incontestées: premier niveau d'une approche à deux échelons

Eu égard aux facteurs précités, la Commission s'est lancée dans une stratégie à deux échelons, qui poursuit pour objectifs à la fois:

* la suppression de l'exequatur à condition que soient respectées certaines normes minimales pour tous les titres exécutoires pour des créances incontestées, quelle que soit la procédure qui a abouti à la décision ou au titre exécutoire;

et

* la création d'une procédure spécifique harmonisée pour le recouvrement des dettes dont on suppose qu'elles demeureront incontestées, à savoir l'injonction de payer européenne;

quoique non simultanément dans un même instrument législatif. Cette approche permet des progrès rapides en rendant superflue la procédure d'exequatur dans toutes les situations qui se caractérisent par l'absence de litige sur la nature et le montant d'une dette (pas seulement les injonctions de payer), tout en préparant soigneusement l'établissement d'une procédure harmonisée d'injonction de payer.

En avril 2002, la Commission a adopté la proposition de règlement du Conseil portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances non contestées [31]. Cette initiative législative marque la première étape de la stratégie à deux échelons et prévoit la suppression de l'exequatur pour tous les titres exécutoires pour des créances incontestées. De plus, son champ d'application ne se confine pas aux décisions résultant d'une procédure spécifique. L'élimination des mesures intermédiaires exige le respect d'un ensemble de règles procédurales minimales sur la notification et la signification des documents, y compris les procédés de notification, le délai entre la notification et le jugement permettant la préparation d'une défense et la bonne information du défendeur. Seule la satisfaction de ces exigences, attestée par la juridiction d'origine, autorise l'omission d'un contrôle du respect des droits de la défense dans l'État membre où la décision doit être exécutée. Ce système de certification par le biais de formulaires uniformes multilingues devrait procurer un avantage concret aux créanciers, qui pourraient ainsi obtenir une exécution rapide et efficace à l'étranger, en évitant l'implication du système judiciaire de l'État membre dans lequel l'exécution doit être réalisée, ainsi que les délais et les coûts connexes.

[31] COM (2002) 159 final.

2.9. Le Livre vert: deuxième volet de cette approche

Le présent Livre vert représente le deuxième volet de cette stratégie et s'inscrit dans le sillage de la politique de la Commission visant à régler les problèmes mentionnés dans le programme de reconnaissance mutuelle en ce qui concerne les créances non contestées dans leur ensemble.

Il résulte logiquement des considérations qui précèdent à propos de la mise en oeuvre du programme de reconnaissance mutuelle et des réflexions générales relatives à la raison d'être d'une procédure européenne d'injonction de payer [32] que les objectifs d'une harmonisation procédurale visés par le présent Livre vert et d'une simplification de la reconnaissance et de l'exécution des décisions ne s'excluent pas mutuellement, pas plus qu'ils ne sont contradictoires ou même qu'ils ne se chevauchent. Les deux initiatives de la Commission sont au contraire complémentaires. Non seulement l'existence d'une procédure européenne d'injonction de payer mettrait sur un pied d'égalité les créanciers et les débiteurs de tous les États membres en leur offrant un accès égal à la justice, mais elle pourrait également apporter des progrès supplémentaires dans le domaine de la reconnaissance et de l'exécution des décisions en rendant superflue même l'obligation de certification imaginée dans la proposition de titre exécutoire européen.

[32] Cf. supra au point 2.3.

3. LA PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER

3.1. Approche générale

Le présent document a pour objectif d'entamer une large concertation sur les stratégies possibles pour créer une procédure européenne d'injonction de payer spécifique, uniforme ou harmonisée. À cette fin, les règles qui président à une procédure de ce type seront analysées une par une, si possible dans l'ordre chronologique d'une procédure. Chaque aspect sera présenté sur la base d'un résumé succinct de la législation pertinente dans les États membres. Cette étude doit inspirer les discussions qui devront identifier les meilleures pratiques qui existent dans l'Union européenne ou, le cas échéant, des nouvelles solutions inédites, et transposer les conclusions de cette analyse dans une nouvelle procédure d'injonction de payer de dimension européenne qui apporte une valeur ajoutée aux citoyens européens.

L'examen séparé des caractéristiques spécifiques d'une procédure d'injonction de payer, une à une, serait toutefois incomplet et insuffisant s'il était isolé, dès lors qu'il perdrait nécessairement de vue le tableau d'ensemble, autrement dit, l'objectif d'élaborer une procédure dont les différentes composantes se combinent harmonieusement et forment un tout équilibré. Avant d'évoquer les spécificités, un bref aperçu sera par conséquent présenté sur les différentes « familles » de procédures d'injonction de payer qui se côtoient en Europe afin de permettre une meilleure compréhension des traits de procédure que les systèmes nationaux conjuguent généralement. En examinant les divers aspects de la procédure, il convient de prendre en considération les relations qui peuvent exister entre eux. Une décision lourde de conséquences devra être arrêtée en s'inspirant de l'un des modèles prédominants ou en imaginant une procédure entièrement neuve, en associant des éléments de plusieurs systèmes en vigueur, et, éventuellement, des caractéristiques novatrices.

3.1.1. Aperçu succinct des différents modèles existant dans les États membres

Grosso modo, on distingue en Europe deux types de procédures d'injonction de payer. En dépit de disparités dans certains domaines particuliers, toutes les législations nationales des États connaissant une injonction de payer peuvent être réparties dans l'une de ces deux catégories.

La caractéristique essentielle de ce que l'on pourrait appeler le modèle « par preuve » (appliqué en Belgique, en France, en Grèce, au Luxembourg, en Italie et en Espagne) est l'obligation pour le plaignant de produire une preuve écrite qui justifie la créance en cause. Sans ce document justificatif, la demande d'injonction de payer est réputée irrecevable. Cette obligation constitue un garde-fou contre les demandes fantaisistes. Il convient de la replacer dans le cadre d'un système permettant la délivrance d'une injonction de payer uniquement après un examen rapide du fond de l'affaire par un juge. C'est au stade de cet examen que le document justificatif joue un rôle essentiel. Ce document justificatif existe-t-il et corrobore-t-il suffisamment l'existence de la créance pour justifier la décision du juge de délivrer une injonction de payer? L'obligation incombant au juge de se pencher sur ces questions constitue un moyen de protéger le défendeur, y compris au stade de la procédure non contradictoire, au cours de laquelle celui-ci ne peut se prononcer lui-même sur la justification de la demande. Les créances non fondées, voire basées exclusivement sur les informations fournies par le plaignant, ou qui ne peuvent pas être étayées par des documents écrits, doivent être rejetées par le juge lui-même dès le stade initial de la procédure. Par contre, la délivrance d'une injonction de payer garantit le caractère raisonnable de la créance. Dans la plupart des États membres appartenant à la famille « par preuve » (France, Grèce, Italie et Espagne), le défendeur ne dispose que d'une seule possibilité de s'opposer à la créance. Après expiration du délai imparti pour faire opposition, l'injonction de payer acquiert immédiatement force de chose jugée et n'est plus susceptible d'appel.

La procédure d'injonction de payer « sans preuve », pour laquelle ont opté l'Autriche, la Finlande, l'Allemagne, la Suède et le Portugal, se caractérise en revanche par l'absence totale d'examen au fond de la créance en cause par la juridiction. Dès qu'une demande est recevable et satisfait aux conditions formelles de base, la juridiction délivre une injonction de payer sans évaluer plus avant le bien-fondé de la demande [33]. Alors que l'école « par preuve » juge apparemment indispensable que la juridiction assure une protection minimale du défendeur, le modèle « sans preuve » met surtout l'accent sur la responsabilité du défendeur lui-même. Dans un certain sens, il s'agit d'une application pure et simple du principe de « l'inversion du contentieux », puisque l'issue de l'affaire dépend entièrement de la réaction (ou de l'absence de réaction) du défendeur, sans autre intervention de la juridiction. Si le défendeur dispose de la possibilité d'empêcher l'adoption d'une décision exécutoire en y opposant un simple refus, c'est-à-dire en contestant la créance, aucune autre garantie n'est jugée nécessaire. Les autres grandes différences sont les conséquences logiques de cette autre approche. Si aucun examen n'a lieu, il n'est évidemment pas nécessaire de présenter un document justificatif de la créance, qui ne sert qu'à permettre ce contrôle. En outre, si la créance n'est pas examinée par la juridiction et que l'intégralité de la procédure revêt un caractère plutôt administratif [34], il ne semble pas nécessaire d'y faire participer un juge; par conséquent, dans tous les États membres appliquant ce modèle, le pouvoir de délivrer une injonction de payer est délégué soit aux greffiers de la juridiction, soit, comme en Suède, aux autorités d'exécution, qui sont des instances administratives n'appartenant pas au pouvoir judiciaire. Il est assez intéressant de relever que, dans les États membres appartenant à cette catégorie, l'absence de protection par l'examen au fond de la créance par une juridiction est souvent quelque peu compensée par l'octroi au défendeur de deux possibilités de faire opposition, au lieu d'une. En Finlande, en Allemagne et en Suède, à défaut d'opposition dans le délai imparti, une deuxième décision (exécutoire) est rendue; elle n'est pas définitive, mais peut être contestée par le défendeur qui dispose pour ce faire d'un nouveau délai. Ce n'est que si le défendeur laisse passer cette seconde chance que l'injonction de payer acquiert force de chose jugée.

[33] Il y a lieu de noter toutefois que la législation adoptée récemment en Autriche impose une évaluation rapide du fond de la demande par le tribunal. Cf. infra au point 3.3.5 pour plus de détails.

[34] L'emploi du terme « administratif » fait référence à l'absence d'examen du bien-fondé de la demande. Il ne doit pas être interprété à tort comme une remise en question du caractère judiciaire de la procédure à proprement parler. Seule la Suède s'est avancée au point de confier à un organe administratif la prise en charge des procédures d'injonction de payer.

Cela dit, il convient cependant de souligner que deux États membres se sont éloignés de ce modèle dans leur législation. L'Autriche et le Portugal ont tous deux adopté le modèle « sans preuve », mais pour en accroître l'efficacité ils ont choisi la procédure en une seule étape. Lorsque le défendeur a laissé passé sa seule possibilité de faire opposition, aucune autre décision susceptible d'appel ou d'opposition ne doit être prise, car l'injonction de payer devient définitive sur-le-champ.

Les exemples autrichien et portugais illustrent la possibilité d'assembler les éléments les plus positifs des deux modèles classiques des procédures d'injonction de payer. La Mahnverfahren autrichienne allie la simplicité du modèle « sans preuve » (pas de document justificatif, pas d'examen de la demande, pas d'intervention d'un juge) et la restriction substantielle des possibilités de recours inhérente au système « par preuve » et elle permet au créancier d'obtenir une décision qui est non seulement exécutoire, mais possède également force de chose jugée, le tout en un peu plus de deux semaines [35]. Une solution de niveau européen peut-elle s'inspirer de cet hybride [36]? Faut-il plutôt s'en tenir à l'un des systèmes généraux décrits plus haut? Le fossé culturel entre les traditions « par preuve » et « sans preuve » peut-il être comblé, et de quelle manière? Quel degré de responsabilité doit être laissé au défendeur? Faut-il instaurer une norme de protection minimale du défendeur par la juridiction contre la poursuite de demandes non fondées au moyen d'une procédure d'injonction de payer?

[35] Il faut cependant ajouter que le délai de 14 jours actuellement prévu pour la formation d'une opposition sera doublé à 4 semaines à compter du 1er janvier 2003. Cf. infra au point 3.3.9.1.

[36] Il mérite d'être précisé à cet égard que l'Autriche et le Portugal limitent le champ d'application de leur système d'injonction de payer à un montant maximal. Ce plafond peut s'assimiler à une mesure de précaution destinée à éviter les résultats inadmissibles d'une nouvelle procédure extrêmement efficace.

L'examen des stratégies possibles pour aborder les moindres détails d'une procédure d'injonction de payer doit être perçu à la lumière de ces questions globales. Les solutions trouvées par différents États membres ne peuvent pas et ne doivent pas être analysées indépendamment de l'approche générale qu'ils ont choisie. Toute proposition d'une procédure européenne d'injonction de payer doit par ailleurs établir son propre équilibre au vu des interactions complexes entre les multiples aspects de la procédure. Dans les points qui suivent, une attention particulière sera consacrée, à chaque fois que cela semblera approprié, aux conséquences de certains choix pour le caractère de la procédure dans son ensemble.

3.2. Champ d'application de l'instrument

3.2.1. Limitation aux demandes pécuniaires?

Alors que dans la plupart des États membres (Autriche, Belgique, Allemagne, Grèce, Luxembourg, Portugal et Espagne) le champ d'application d'une procédure spécifique pour l'obtention d'une décision exécutoire, qui repose sur l'hypothèse selon laquelle la demande demeurera incontestée et implique l'inversion du contentieux, se limite aux affaires pécuniaires jusqu'à un montant déterminé, la France, la Finlande, l'Italie et la Suède l'étendent également à d'autres obligations. Dans ces derniers États, la portée de l'injonction de payer est transcendée et une « injonction de faire » peut être délivrée. La liste des demandes éligibles est variable, mais elle inclut généralement la livraison ou la restitution de biens meubles et l'expulsion [37].

[37] En Italie, conformément à l'article 639 du c.p.c., les demandes portant sur une quantité fixée de biens fongibles ou sur la restitution d'un bien meuble spécifique sont recevables. La procédure suédoise de « l'assistance ordinaire » (handräckning) peut s'appliquer à l'expulsion, à la remise de biens meubles, à l'accomplissement d'une obligation de livraison, à l'enlèvement de biens, à l'exécution d'un contrat de travail et à la mise en oeuvre d'une interdiction ou d'une autorisation d'accès à un immeuble bâti ou non. En France, aux termes de l'article 1425-1 du N.C.P.C, une injonction de faire peut être délivrée pour toutes les obligations non monétaires fondées sur un contrat si l'une des parties au contrat au moins n'est pas un commerçant professionnel.

Pour déterminer si une procédure européenne harmonisée doit couvrir ou non les demandes non pécuniaires, il convient de garder à l'esprit que, eu égard à la nette prédominance des demandes de paiement dans les affaires civiles, une injonction de faire n'aurait qu'un intérêt pratique relativement faible par comparaison avec une injonction de payer [38]. En outre, par définition, ces obligations se prêtent moins à une normalisation, par exemple par l'utilisation de formulaires et le traitement de données, dès lors que la demande elle-même (et la formulation d'une décision exécutoire) requiert toujours une description précise dont le libellé est sensiblement plus délicat que la simple expression d'une demande pécuniaire en euros et en cents (ou dans une autre monnaie).

[38] Il importe de souligner à ce propos que la procédure française d'injonction de faire n'est guère couronnée de succès et que le Président du Tribunal de Grande Instance de Paris a préconisé sa suppression dans une proposition de réforme.

Question 4:

Une procédure européenne d'injonction de payer doit-elle être limitée aux demandes pécuniaires? Dans la négative, quels types de demandes non pécuniaires doit-elle inclure?

3.2.2. La procédure doit-elle être applicable uniquement à certains types de demandes ou doit-elle exclure de son champ d'application certains types de demandes?

Dans le domaine des demandes pécuniaires, plusieurs États membres (Autriche, Belgique, Grèce, Italie, Espagne et Suède [39]) ne limitent pas la procédure d'injonction de payer par rapport à la nature ou à la base légale de la demande en cause. Parmi les autres États membres, deux approches peuvent être observées pour rétrécir le champ d'application de cette procédure. La France et le Portugal autorisent uniquement la délivrance d'une injonction de payer pour les demandes qui émanent d'obligations contractuelles, et excluent donc les affaires impliquant un délit [40]. Au lieu d'énumérer les demandes éligibles à la délivrance d'une injonction de payer, l'Allemagne, la Finlande et le Luxembourg interdisent ce type de décision dans certaines situations bien définies [41].

[39] L'exigence d'une obligation inconditionnelle et échue est supposée évidente et n'est pas comprise dans les limitations au sens du présent chapitre du Livre vert.

[40] En France, outre les obligations contractuelles, l'article 1405 du N.C.P.C. autorise la délivrance d'une injonction de payer pour certaines obligations légales telles que les cotisations au fonds de retraite.

[41] Au Luxembourg, une injonction de payer ne peut être délivrée pour une demande qui résulte d'un contrat d'occupation d'un immeuble, d'un contrat de travail ou d'apprentissage. En Allemagne, les limitations sont nettement plus réduites et ne concernent que le crédit à la consommation si le taux d'intérêt dépasse le seuil établi à l'article 688 (II) (I) du ZPO. En Finlande, cette procédure ne peut pas s'appliquer aux affaires pour lesquelles un règlement extrajudiciaire entre les parties est interdit.

Il faut cependant souligner que les différences esquissées ci-dessus ne sont pas aussi manifestes qu'elles peuvent le paraître à première vue. Il est particulièrement intéressant de rappeler dans ce cadre que bon nombre d'États membres subordonnent la délivrance d'une injonction de payer à la production d'un document justificatif à l'appui de la demande. Cette condition ne peut presque jamais être remplie pour une demande fondée sur une responsabilité délictuelle. Dans la pratique, un écart marginal sépare donc l'injonction de payer applicable uniquement aux obligations contractuelles et la procédure applicable à tous les types de demandes, mais uniquement sur présentation d'un document justificatif (comme en Belgique, en Grèce, en Italie et en Espagne).

Il s'impose dès lors d'examiner soigneusement si le champ d'application d'une procédure européenne d'injonction de payer doit se limiter à certains types de demandes, et dans l'affirmative, dans quelle mesure et par quelles méthodes. L'admission de toutes les demandes (pécuniaires) offrirait bien entendu la solution la plus simple, dès lors que toute restriction susciterait inévitablement des difficultés d'interprétation quant à la distinction entre les demandes éligibles et non éligibles [42] et exigerait un examen par la juridiction ou l'autorité compétente avant la délivrance de l'injonction. Une limitation semblerait se justifier seulement en cas de nécessité impérieuse d'exclure certaines affaires du champ d'application de la procédure. Ainsi pourrait-on considérer qu'une faiblesse structurelle typique des défendeurs dans des domaines particuliers compromet la protection appropriée des droits de la défense, en dépit de la possibilité de contester la demande, et interdit par conséquent la délivrance d'une décision exécutoire.

[42] Ainsi, les demandes de dommages et intérêts qui découlent d'une relation précontractuelle (culpa in contrahendo) sont réputées de nature contractuelle dans certains États membres (l'Allemagne, par exemple) et sont assimilées à des affaires délictuelles dans d'autres (la France, par exemple).

Question 5:

Une procédure européenne d'injonction de payer doit-elle être applicable aux demandes portant sur certains domaines du droit civil et commercial uniquement ou doit-elle exclure de son champ d'application certains types de demandes? Dans les deux cas, veuillez préciser les catégories de demandes qui doivent être incluses ou exclues.

3.2.3. Un plafond doit-il être fixé pour le montant faisant l'objet de la demande? (ou, si les demandes non pécuniaires sont admises, pour la valeur de la demande)

L'applicabilité d'une procédure d'injonction de payer peut être limitée non seulement par la définition de la nature des demandes recevables, mais aussi par l'introduction d'un plafond pour le montant pouvant faire l'objet de la demande (ou pour la valeur de la demande si les demandes non pécuniaires doivent être admises). Certains États membres (Autriche, Belgique, Portugal, Espagne) n'autorisent l'injonction de payer qu'à concurrence d'un montant maximal [43], tandis que d'autres (Finlande, France, Allemagne, Grèce, Italie, Luxembourg et Suède) s'abstiennent de limitation en ce sens [44].

[43] Les montants adoptés comme plafonds varient sensiblement entre les États membres. Ils s'élèvent à environ 1 850 EUR en Belgique, 3 750 EUR au Portugal et 30 000 EUR en Espagne. En Autriche, une nouvelle législation a récemment été promulguée selon laquelle le plafond sera relevé de 10 000 à 30 000 EUR à partir du 1er janvier 2003.

[44] Au Luxembourg, deux procédures distinctes (ordonnance constitutionnelle de paiement et provision sur requête) peuvent être mises en oeuvre en fonction du montant de la demande. La provision sur requête, applicable aux demandes supérieures à 10 000 EUR, a été introduite en 1997 seulement et s'inspire largement des règles régissant l'ordonnance conditionnelle de paiement. Elle s'en distingue toutefois en ce qu'elle est principalement une mesure provisoire et ne peut pas acquérir force de chose jugée.

Dès lors que la procédure d'injonction de payer est conçue pour permettre le règlement rapide et économique non des demandes portant sur des montants de faible importance, mais bien des demandes incontestées, et dès lors que le caractère incontesté d'une demande n'est aucunement lié à l'importance du montant impliqué, la justification d'une limitation d'accès de ce type ne saurait se trouver que dans la protection du défendeur contre le risque d'un préjudice irréparable dans le cas de l'exécution d'une décision qui serait annulée ultérieurement [45]. Il semble toutefois que ce raisonnement ne soit valable que si la procédure ordinaire à laquelle doit recourir le plaignant offre réellement au défendeur passif une protection supérieure à celle de la procédure d'injonction de payer. Cette propriété peut être mise en doute dès lors que presque tous les États membres autorisent la délivrance d'une décision par défaut si le défendeur ne comparaît pas à une audition du tribunal, quelle que soit la valeur de la demande en cause, et sans examen approfondi de la justification de la demande par rapport à la procédure d'injonction de payer [46]. Il est intéressant de noter que l'analyse comparative de la législation des États membres en matière d'injonction de payer ne révèle aucune corrélation claire entre un accès illimité à cette procédure et une meilleure protection des droits du défendeur. En réalité, hormis l'Autriche la plupart des États membres qui n'exigent pas de document justificatif ou d'examen du bien-fondé d'une demande et chargent des fonctionnaires autres que des juges de prononcer la décision (Allemagne, Suède et Finlande) n'imposent aucun plafond pour l'accès à l'injonction de payer. Le cas échéant, la limitation du montant de la demande au Portugal et en Espagne peut s'expliquer en partie par l'introduction récente de l'injonction de payer dans les systèmes procéduraux de ces États membres et par la prudence qui en découle [47].

[45] Le plafond autrichien émane de l'intention de prévenir le risque d'anéantissement des moyens de subsistance du défendeur. Dans le débat récent sur l'élévation du plafond, la relation entre la valeur d'une demande et la probabilité de sa contestation a également joué un rôle considérable. Ce critère doit être observé à la lumière de la circonstance que la procédure d'injonction de payer est obligatoire en Autriche (cf. infra au point 3.2.4). Dans tous les autres États membres, il appartient au plaignant d'opter pour cette procédure s'il considère suffisamment probable que le défendeur ne contestera pas la demande.

[46] Il convient toutefois de prendre en considération que d'une manière générale une décision par défaut peut faire l'objet d'un appel par une procédure ordinaire, tandis que ce n'est pas le cas d'une injonction de payer dans plusieurs États membres (cf. infra au point 3.3.11.2).

[47] Il convient également de signaler que, en Autriche et au Portugal, le plafond a récemment été relevé sensiblement et une nouvelle adaptation à la hausse vient d'être décidée (Autriche) ou fait actuellement l'objet de discussions.

Suite aux réflexions qui précèdent, la question se pose de savoir si une limitation du montant qui peut être réclamé dans une procédure d'injonction de payer doit être considérée comme nécessaire, et dans l'affirmative, pour quelles raisons, et quelle doit être la hauteur de cette limitation, ou si la procédure doit être applicable quelle que soit l'importance de la demande.

Question 6:

Une procédure européenne d'injonction de payer doit-elle être applicable uniquement aux créances jusqu'à une certaine valeur? Dans l'affirmative, quelle doit être cette valeur maximale?

3.2.4. L'utilisation de la procédure doit-elle être obligatoire?

À la seule exception de l'Autriche, tous les États membres disposant d'une procédure d'injonction de payer la proposent en tant que méthode facultative de recouvrement des créances, que les créanciers ne choisissent en général que lorsqu'ils ont de bonnes raisons de penser que la justification de leur demande ne sera pas contestée. En Autriche, la Mahnverfahren est obligatoire et ne dépend pas d'une demande du plaignant. L'application de la procédure d'injonction de payer comme première étape obligatoire de toute procédure traitant d'une demande pécuniaire en deçà du plafond établi par le droit autrichien peut s'expliquer par les circonstances spécifiques de cet État membre [48], mais il reste à déterminer si ce raisonnement est approprié à l'échelle européenne. Contrairement à son objectif, une procédure obligatoire d'injonction de payer peut provoquer des retards supplémentaires si les parties doivent effectuer le parcours complet alors que, dès le départ, il n'est pas douteux que le défendeur contestera la demande [49].

[48] Avant la réforme de la Mahnverfahren, en 1983, la contestation du défendeur invalidait purement et simplement l'injonction de payer. Pour continuer de poursuivre sa demande, le créancier était contraint d'engager une nouvelle action judiciaire, selon les règles des procédures ordinaires, qui étaient considérées comme excessivement fastidieuses et réduisaient fortement l'acceptation générale de cette procédure. L'introduction d'une procédure obligatoire d'injonction de payer, qui se poursuit automatiquement par une procédure ordinaire en cas de contestation de la demande, est apparemment perçue comme une solution satisfaisante à ce problème. L'ouverture obligatoire d'une procédure par le biais d'une demande d'injonction de payer ne paraît toutefois pas être une condition indispensable pour un passage sans heurt à une procédure ordinaire si le défendeur fait opposition à la demande.

[49] Les autorités autrichiennes affirment cependant que l'obligation d'engager une procédure d'injonction de payer ne cause aucun retard car le délai de contestation de la demande sert simultanément à la préparation de la défense et contribue ainsi à un règlement accéléré de l'affaire dans la procédure ordinaire.

Question 7:

L'utilisation d'une procédure européenne d'injonction de payer doit-elle être obligatoire ou facultative seulement si le créancier pense que la demande demeurera incontestée?

3.3. Règles régissant la procédure

3.3.1. Juridiction internationale dans les affaires transfrontalières: attribution de la compétence au domicile du défendeur?

Si le plaignant et le défendeur sont domiciliés dans deux États membres différents, la compétence internationale est régie par les dispositions du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil, aux termes desquelles les défendeurs doivent en principe être poursuivis devant les juridictions de l'État membre où ils ont leur domicile (article 2, paragraphe 1). Ce règlement énonce toutefois une liste impressionnante d'exceptions, qui donnent la possibilité au plaignant de désigner une juridiction supplémentaire à celle du domicile du défendeur ou autorisent même une juridiction exclusive quel que soit le domicile du défendeur.

Il est manifestement opportun de déterminer si un instrument législatif instituant une procédure européenne d'injonction de payer doit contenir des dispositions spéciales sur la compétence internationale, qui primeraient le règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil. On pourrait envisager, dans ce type de procédure, d'attribuer la compétence exclusive aux tribunaux de l'État membre où le défendeur est domicilié. Le plaignant serait ainsi privé de la possibilité de poursuivre le défendeur dans l'État membre où il a lui-même son domicile, ou à tout le moins, dans l'État membre qui détient la compétence (exclusive) pour la procédure ordinaire principale en cas d'opposition. En conséquence, si le défendeur fait opposition à la demande, il est possible que l'action doive être transférée dans un autre État membre aux fins de la procédure contradictoire, dès lors qu'une règle spécifique à l'injonction de payer n'affecterait pas les règles générales de juridiction concernant une procédure ordinaire. Un tel transfert pourrait soulever des difficultés de procédure considérables. Ces inconvénients potentiels dans un petit nombre de cas pourraient toutefois être compensés par la sécurité juridique qui résulterait d'une règle simple et claire sur la compétence internationale. Cette disposition pourrait également contribuer dans une large mesure à garantir les droits de la défense. En particulier, autoriser une procédure d'injonction de payer uniquement dans l'État membre où le défendeur a son domicile ferait qu'aucune frontière ne devrait être franchie pour la signification de l'injonction de payer au défendeur. Compte tenu de l'importance primordiale de la signification de cet acte pour les droits de la défense [50], les obstacles et les retards potentiels d'une signification transfrontalière pourraient être évités. La procédure gagnerait ainsi en rapidité et en efficacité. Quoiqu'il en soit, il faut examiner avec soin si les avantages éventuels d'une règle juridictionnelle à cet effet justifient qu'on s'écarte du système équilibré de la juridiction internationale mis en place par le règlement du Conseil (CE) 44/2001.

[50] Pour plus de précisions à ce sujet, cf. infra au point 3.3.8.

Question 8:

Les juridictions de l'État membre où le défendeur est domicilié doivent-elles avoir la compétence exclusive pour une procédure européenne d'injonction de payer dans les affaires transfrontalières?

3.3.2. Règles régissant la compétence dans l'État membre dont les juridictions sont compétentes

À propos de l'attribution de compétence pour la procédure d'injonction de payer dans un État membre, les législations des États membres possédant une telle procédure présentent de grandes différences. Dans certains États membres (Autriche, Italie et Luxembourg), les règles générales sur la compétence dans les procédures ordinaires sont applicables, tandis que d'autres ont adopté des règles spécifiques. Dans la quasi-totalité des États membres, les juridictions du domicile du défendeur sont compétentes pour les procédures d'injonction de payer. Souvent, le plaignant a également la possibilité de faire appel à la juridiction du lieu où l'obligation en cause (la plupart du temps le paiement) doit être exécutés et/ou du lieu où l'exécution de l'injonction sera sollicitée. L'Allemagne constitue une exception de taille en ce que normalement les juridictions du domicile du plaignant ont toujours la compétence aux fins de la Mahnverfahren [51].

[51] Article 689, paragraphe 2, du ZPO. Cette particularité est sans doute destinée à accroître la commodité du système pour les gros créanciers, qui ont l'avantage de pouvoir s'adresser à une seule juridiction pour l'ensemble de leurs demandes, quels que soient les domiciles des défendeurs. Il faut également remarquer que la procédure d'injonction de payer est purement écrite, et que l'endroit d'où provient l'injonction ou auquel le défendeur doit signaler son opposition ne fait guère de différence pour lui. Il convient toutefois de signaler que l'article 703 d modifie cette règle si le défendeur n'est pas domicilié en Allemagne. Dans ce cas, la compétence est attribuée à la juridiction qui serait compétente pour la procédure principale (si le défendeur contestait la demande) conformément aux règles générales de compétence. Le même principe vaut pour la procédure d'injonction de payer auprès des juridictions du travail. De manière générale, l'existence de règles de compétences distinctes, d'une part, pour la Mahnverfahren, et d'autre part, pour la procédure ordinaire implique la nécessité de transférer l'affaire à une autre juridiction si le défendeur fait opposition et déclenche ainsi l'ouverture d'une procédure ordinaire. De plus, l'article 689, paragraphe 3, du ZPO autorise les Länder à concentrer la compétence en matière d'injonction de payer afin de faciliter un traitement plus rapide et plus efficace de ces dossiers, principalement par le recours intensif au traitement automatique des données, qui permet le déroulement de la procédure et l'obtention d'une décision exécutoire sans qu'une quelconque personne ne doive intervenir (pour plus de détails à ce sujet, cf. infra au point 3.3.4.4). Plusieurs Länder ont fait usage de cette possibilité et créé des tribunaux qui traitent essentiellement de ces affaires. Afin que l'analyse soit complète, il faut mentionner que, en Italie, les titulaires de certaines professions libérales, tels que les avocats, les notaires ou les huissiers de justice, peuvent solliciter la délivrance d'une injonction de payer devant la juridiction auprès de laquelle l'association du barreau ou une autre association professionnelle à laquelle ils appartiennent est enregistrée (article 637 du c.p.c.).

Des règles identiques dans toute l'Union européenne seraient bien entendu d'une utilisation plus aisée pour les plaignants d'autres États membres, qui ne devraient pas faire face aux particularités du système juridique de l'État membre dans lequel a lieu la procédure. Il est toutefois contestable qu'un instrument européen énonce des dispositions sur l'attribution de compétences internes au sein des États membres. Il serait plus conforme au règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil de limiter les règles de compétence à la désignation de l'État membre compétent dans les affaires transfrontalières. Quoi qu'il en soit, des règles de compétences différentes nécessiterait de mettre des informations à ce sujet à la disposition du grand public, par exemple au moyen du Réseau judiciaire européen.

Question 9:

Un instrument européen instituant une procédure d'injonction de payer doit-il contenir des règles désignant les juridictions compétentes dans les États membres? Dans l'affirmative, quelles doivent être ces règles?

3.3.3. Règles déterminant qui exactement est en charge de la procédure

L'un des principaux traits distinctifs entre l'école dite « par preuve » et l'école dite « sans preuve » réside dans le fait que la première (Belgique, France, Grèce, Italie, Luxembourg et Espagne) réserve le droit de délivrer une injonction de payer au juge compétent, tandis que la seconde (Autriche, Finlande, Allemagne, Portugal et Suède [52]) confie ce pouvoir aux greffiers du tribunal (Rechtspfleger) ou, dans le cas de la Suède, aux fonctionnaires des autorités d'exécution.

[52] Cette délégation de pouvoir aux greffiers des juridictions en cas d'absence de contestation de la demande s'observe également dans les États membres qui ne possèdent pas de procédure d'injonction de payer, par exemple au Royaume-Uni dans la procédure par défaut. En Autriche, cette délégation de pouvoir est quelque peu limitée dans la pratique en ce que les juges eux-mêmes traitent habituellement des procédures d'injonction de payer dans les juridictions de grands arrondissements ou dans les juridictions qui ne disposent pas de greffiers pour ce faire. De plus, le juge compétent peut toujours décider d'intervenir et de se prononcer à n'importe quel stade de la procédure.

Ainsi que cela a été évoqué plus haut, cette divergence est imputable, tout au moins en partie, aux différences structurelles entre les décisions qui sont le fruit d'un examen sommaire du fond de l'affaire sur la base de documents justificatifs et celles qui reposent sur le simple fait que le défendeur n'a pas contesté la demande.

En décidant de choisir entre ces modèles, de combiner différents éléments de chacun d'entre eux ou de laisser cette question à l'appréciation des États membres, il ne faut pas oublier que l'instauration d'une procédure d'injonction de payer gérée par les greffiers des juridictions peut contribuer sensiblement à alléger la charge de travail des juges et leur permettre ainsi de se focaliser sur les affaires réellement « épineuses ». Il faut néanmoins être conscient que, même si le défendeur ne conteste pas la demande, la personne chargée de mener à bien concrètement la procédure d'injonction de payer peut être confrontée à des problèmes juridiques complexes. Elle devrait alors se pencher sur plusieurs questions: le document qui a ouvert la procédure a-t-il été dûment signifié au défendeur? Le plaignant a-t-il fourni une justification de la demande qui est contradictoire en soi ou pourrait même cacher un acte frauduleux? Le plaignant a-t-il suffisamment expliqué les raisons pour lesquelles il a droit à un taux d'intérêt supérieur au taux légal? Le défendeur qui a laissé s'écouler le délai d'opposition et sollicite la suspension des effets de l'expiration du délai n'a-t-il pas été en mesure de faire opposition en temps utile sans qu'une faute puisse lui être reprochée [53]? Il va sans dire que la capacité des greffiers de s'acquitter de cette mission dépend de l'ampleur et de la qualité de leur formation juridique, laquelle semble varier considérablement d'un État membre à l'autre [54].

[53] En Autriche au moins, les décisions sur l'application d'une suspension (Wiedereinsetzung in den vorigen Stand), et le cas échéant, le rejet de l'opposition (en cas de dépassement du délai, par exemple) relèvent des compétences du Rechtspfleger (sous réserve des limitations exposées dans la note en bas de page précédente), tandis que ces questions incombent en Allemagne à un juge.

[54] En Autriche et en Allemagne, les greffiers des juridictions (Rechtspfleger) suivent une formation juridique de plusieurs années.

Si l'option retenue était une délégation de pouvoir, il conviendrait dès lors d'étudier attentivement les limites des compétences des greffiers dans le traitement d'une injonction de payer européenne. Certains États membres ont, semble-t-il, tenté de surmonter ce problème en donnant la possibilité ou en imposant l'obligation aux greffiers de référer les cas « difficiles » au juge compétent [55]. Dans ce dernier cas, les critères entraînant l'intervention d'un juge devront sans doute être clairement définis.

[55] Au Portugal, les dossiers dans lesquels le greffier a un doute doivent être tranchés par un juge. Dans la procédure finlandaise d'injonction de payer, les greffiers, qui ne possèdent pas nécessairement une formation juridique, doivent soumettre les cas « difficiles » à une personne formée juridiquement, c'est-à-dire un notaire ou un juge.

Question 10:

Un instrument instituant une procédure européenne d'injonction de payer doit-il contenir des dispositions désignant la personne précise d'une juridiction (juge ou greffier) qui doit mener à bien la procédure et qui possède le pouvoir de délivrer une injonction de payer? Dans l'affirmative, quelles doivent être ces règles?

3.3.4. Demande de délivrance d'une injonction de payer

3.3.4.1. Contenu de la demande, en particulier description de la créance et de sa base légale

À première vue, les informations élémentaires que doit contenir une demande de délivrance d'une injonction de payer, notamment l'identité et l'adresse des parties, le montant réclamé, y compris, le cas échéant, les intérêts et les coûts, et les circonstances du fondement de la créance, sont relativement évidentes et ne prêtent guère à controverse. Un aspect susceptible d'alimenter le débat a trait à la teneur des exigences concernant une description jugée suffisante de l'origine de la créance. La législation actuelle des États membres sur la procédure d'injonction de payer va de conditions identiques à celles d'un mandat ordinaire (Italie) à une simple référence très brève au fondement de la créance (Suède, Autriche, Allemagne et Finlande) [56]. L'approche à privilégier à cet égard est intimement liée aux décisions relatives à d'autres aspects plus fondamentaux soulevés dans le présent Livre vert. De toute évidence, la qualité et la précision requises pour la justification de la créance dépendent dans une large mesure de l'importance de l'examen de la demande par la juridiction. Si l'injonction de payer résulte d'un examen juridique (rapide) par la juridiction, le compte rendu des faits sous-jacents qui étayent prétendument la demande doit être suffisamment détaillé pour permettre l'examen du tribunal. Si, au contraire, seul le défendeur peut obtenir un examen sur le fond en contestant la demande et si, en l'absence de contestation, l'injonction de payer est délivrée sans même un contrôle superficiel de sa justification, il suffit de communiquer des informations permettant au défendeur d'identifier la demande et de décider ensuite s'il souhaite ou non s'y opposer.

[56] La brochure d'information suédoise jointe au formulaire de demande standard présente les critères d'une déclaration claire sur le motif de la créance en citant l'exemple de l'achat d'une voiture, inscr. n° BMG 689 du 19 janvier 1996. Le système autrichien remanié qui entrera en vigueur le 1er janvier 2003 et prévoit un examen rapide de la justification de la créance en cause débouchera probablement sur la nécessité d'ajouter un peu plus de précisions à la description du fondement de la créance afin de donner les moyens aux juridictions d'accomplir leur mission.

Question 11:

Quelles doivent être les exigences relatives au contenu de la demande de délivrance d'une injonction de payer européenne? En particulier, quelles conditions doivent s'appliquer à la description des circonstances invoquées comme fondement de la créance?

3.3.4.2. Obligation de présenter un document justificatif prouvant la créance

L'obligation de fournir un document justificatif prouvant la créance a été définie plus haut comme la caractéristique essentielle du modèle « par preuve » d'une procédure d'injonction de payer. L'avantage évident pour la protection du défendeur contre une demande non fondée dépend d'un examen juridique du fond de l'affaire par la juridiction sur la base de l'exposé des faits et des documents justificatifs produits par le plaignant. Cet effet doit être mis en parallèle avec les pertes d'efficacité qui résultent de la nécessité de cet examen et des difficultés de concilier la production indispensable de documents justificatifs avec le traitement électronique des données. En termes simples, la question se résume à déterminer si un contrôle du bien-fondé apparent de la demande par le tribunal est considéré comme indispensable ou, à l'inverse, si la responsabilité de contester la demande peut être entièrement laissée au défendeur et si l'absence d'opposition en soi suffit alors à justifier une décision en faveur du plaignant.

Afin d'évaluer de manière approfondie le sens et l'incidence d'une obligation de présentation d'un document justificatif, il est de la plus haute importance de déterminer le degré de générosité ou de rigueur avec lequel elle doit être interprétée, autrement dit, les types de documents qui peuvent être admis comme preuve suffisante du bien-fondé d'une demande. Des conditions très strictes, exigeant la reconnaissance explicite de la demande par le défendeur, ôteraient à la procédure d'injonction de payer une grande partie de son intérêt pratique. À l'opposé, des règles trop laxistes pourraient affaiblir le contrôle que le tribunal peut exercer au point de remettre en question l'utilité de l'obligation de présentation d'un document justificatif. Les États membres appartenant à l'école « par preuve » (Belgique, France, Grèce, Luxembourg, Italie et Espagne) n'appliquent pas les mêmes critères à cet égard, loin s'en faut. Le degré de précision et de détail des dispositions relatives à cet aspect fluctue largement. En France, l'article 1407 du NCPC se borne à affirmer que la requête doit être accompagnée de documents justificatifs [57], sans autre indication quant aux éléments qui pourraient être jugés nécessaires pour satisfaire à cette condition, laissant donc aux tribunaux le soin d'élaborer dans leur jurisprudence des lignes directrices plus concrètes. La législation belge, franchissant un pas supplémentaire, exige un document émanant du défendeur, tout en précisant qu'il ne doit pas s'agir d'une reconnaissance de dette [58]. Le droit espagnol et plus encore le droit italien contiennent des listes et des définitions longues et précises sur les éléments qui constituent un document justificatif au sens de la procédure d'injonction de payer [59]. L'analyse approfondie de tous les documents couverts par ces dispositions sort des limites du présent Livre vert. Il suffira d'indiquer que, dans ces deux États membres, la requête peut être accompagnée de documents qui ne sont pas signés de la main du défendeur, mais qui ont été obtenus unilatéralement par le plaignant [60].

[57] Article 1047, alinéa 3: « La requête doit être accompagnée des documents justificatifs. » L'article 11, paragraphe 2, point 4, de la « proposition Storme », qui stipule « La requête (...) doit être accompagnée de tous les documents justificatifs à l'appui de la créance » semble tout aussi imprécis en termes qualitatifs, mais plus exigeant sur le plan quantitatif.

[58] Article 1338 du Code judiciaire belge: « (...) un écrit émanant du débiteur ». Les travaux préparatoires relatifs à cette disposition mentionnent un bon de commande, une confirmation de livraison signée par le défendeur et une facture acceptée comme exemples de pièces valables.

[59] En Espagne, article 812 du NLEC; en Italie, articles 633 à 636 du c.p.c. Dans les deux cas, les listes ne sont pas exhaustives.

[60] La loi espagnole accepte les documents obtenus unilatéralement par le plaignant qui font foi, soit des circonstances de la créance concrète en cause, soit, en tant que document complémentaire d'un autre mentionnant le montant réclamé, d'une relation de longue durée entre les parties. La loi italienne privilégie certaines catégories de créanciers en les autorisant à produire eux-mêmes les documents recevables en tant que preuves dans une procédure d'injonction de payer. Sous réserve de certaines conditions, les avocats et notaires peuvent ainsi soumettre leurs propres factures, les banques peuvent présenter un relevé du solde d'un compte, et l'État ou des autorités d'État peuvent s'appuyer sur leurs livres et registres.

Compte tenu de ces disparités, il semble que l'on doive se garder de sous-estimer la complexité d'une définition des documents recevables comme justification dans une procédure d'injonction de payer. Cet aspect doit également être pris en considération, le cas échéant, dans l'examen de la question générale visant à déterminer si la délivrance d'une injonction de payer européenne doit être subordonnée à la production d'un document justificatif à l'appui de la créance.

Question 12:

La production d'un document justificatif à l'appui de la créance en cause doit-elle être obligatoire dans la demande de délivrance d'une injonction de payer européenne? Dans l'affirmative, quels types de documents doivent être considérés comme suffisants en tant que justification de la créance?

3.3.4.3. Exigences formelles - Utilisation de formulaires uniformes

Plusieurs États membres ayant une procédure d'injonction de payer fournissent des formulaires uniformes officiels (Autriche, Allemagne, Luxembourg, Portugal et Suède) [61], mais leur utilisation n'est obligatoire que dans certains d'entre eux [62] et constitue une formule facultative remplaçant le mandat dans d'autres [63]. Dans les États membres où un mandat peut ou doit être soumis, les exigences varient de celles correspondant à un mandat dans une procédure civile ordinaire [64] à une version simplifiée indiquant uniquement les parties et leur domicile, le montant de la créance et son origine [65].

[61] En France, des formulaires uniformes non officiels sont distribués par des maisons d'édition privées.

[62] En Autriche, en Allemagne (sauf lorsque le document doit être signifié à l'étranger) et au Portugal (sauf si le formulaire ne convient pas à l'affaire en cause).

[63] C'est le cas au Luxembourg, où une introduction simplifiée de la procédure est également possible au moyen d'une déclaration orale ou écrite au greffe (requête présentée au greffe du tribunal).

[64] Italie.

[65] Espagne (article 814 du NLEC).

L'utilisation de formulaires uniformes est une façon particulière de structurer les informations indispensables à l'ouverture de la procédure d'injonction de payer. Elle peut avoir plusieurs objectifs distincts. Premièrement, elle aide le plaignant, surtout s'il n'est pas représenté par un avocat, en lui fournissant la liste complète des thèmes qui doivent être abordés pour soumettre une requête éventuelle, accompagnée de préférence de quelques remarques explicatives pour chaque rubrique. Deuxièmement, un tel formulaire est un outil précieux pour faciliter le traitement électronique des données, en particulier s'il est possible aussi de transmettre électroniquement la requête au tribunal. Dans les affaires transfrontalières, l'existence d'un formulaire uniforme multilingue peut en outre contribuer beaucoup à simplifier et à accélérer la procédure en réduisant au strict minimum les besoins de traduction et les coûts et délais connexes. Enfin, une requête uniforme semble être la condition requise pour une décision uniforme qui pourrait ensuite circuler librement dans toute la Communauté aux fins de son exécution.

L'élaboration d'un formulaire européen uniforme, s'il est estimé nécessaire vu les considérations qui précèdent, soulèverait toutefois de multiples problèmes techniques. Dans toute une série de questions, telles par exemple que les catégories de coûts dont le remboursement peut être exigé les règles nationales divergent largement et ce facteur doit probablement se refléter à la fois dans le formulaire et dans les remarques explicatives. Peut-être une limitation de l'uniformité aux questions centrales, laissant aux États membres la latitude d'adapter certaines questions à leurs besoins spécifiques ou d'insérer des rubriques supplémentaires, offrirait-elle une stratégie acceptable pour faire face à ces complexités.

Question 13:

Doit-il être obligatoire d'utiliser un formulaire uniforme pour soumettre une requête d'injonction de payer européenne? Dans l'affirmative, quel doit être le contenu de ce formulaire uniforme?

3.3.4.4. Soumission de la requête au tribunal par voie électronique et utilisation du traitement électronique des données en général

La communication entre la juridiction et les parties

La communication entre la juridiction et les parties par voie