EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Les récents attentats perpétrés dans l'Union européenne et ailleurs dans le monde ont montré combien il était nécessaire pour l'UE de mobiliser ses forces dans tous les domaines d'action pour prévenir et combattre le terrorisme. Les organisations terroristes et la criminalité organisée ont besoin de financements - pour entretenir leurs réseaux criminels, recruter de nouveaux membres et commettre des actes terroristes proprement dits. Les mesures permettant de couper l’accès des organisations terroristes à leurs sources de financement, de compliquer la tâche des terroristes qui veulent éviter d’être découverts lorsqu’ils utilisent ces fonds, et d’exploiter toutes les informations pertinentes tirées des transactions financières sont autant de contributions fondamentales à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.

Le financement du terrorisme n'est pas un problème nouveau. Les outils dont dispose d’ores et déjà l’Union européenne pour y répondre sont notamment la législation pénale en vigueur, la coopération entre les autorités répressives et l’échange d’informations pertinentes, ainsi que la législation visant à prévenir et à combattre le blanchiment de capitaux, qui fait l’objet d’un renforcement constant.

La nature du financement du terrorisme ne cesse toutefois d’évoluer et l’UE a besoin de mesures résolues, rapides et de grande ampleur pour moderniser la législation existante, pour veiller à ce qu’elle soit pleinement mise en œuvre par tous les acteurs concernés, et pour remédier aux lacunes constatées. L’Union a aussi besoin d’une coopération accrue entre les autorités compétentes, par-delà les frontières, et avec les agences de l’UE concernées afin d’améliorer la diffusion des informations et de débusquer les bailleurs de fonds du terrorisme.

La présente proposition de directive, annoncée dans le plan d’action de la Commission destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme du 2 février 2016, vise à lutter contre le blanchiment de capitaux en recourant au droit pénal. La proposition de directive permet d’atteindre cet objectif par la mise en œuvre d’obligations internationales dans ce domaine, notamment la Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, STCE n° 198 (ci-après la «convention de Varsovie»), ainsi que les recommandations pertinentes formulées par le Groupe d’action financière (GAFI).

Les instruments existants au niveau de l’UE (en particulier la décision-cadre 2001/500/JAI) ont une portée limitée et ne permettent pas d’incriminer globalement les infractions liées au blanchiment de capitaux. Tous les États membres érigent en infraction les actes de blanchiment de capitaux, mais il existe des différences importantes dans leurs définitions respectives de ce qu’il faut entendre par blanchiment de capitaux, en ce qui concerne les infractions principales, c’est-à-dire les activités criminelles sous-jacentes qui sont à l’origine des biens blanchis, ainsi que le niveau des sanctions. Le cadre législatif actuel n’est ni complet ni suffisamment cohérent pour être pleinement efficace. Les différences qui existent entre les cadres juridiques des États membres peuvent être exploitées par les criminels et les terroristes, qui peuvent choisir d’effectuer leurs transactions financières là où ils perçoivent que les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux sont les moins rigoureuses.

De façon plus significative, au niveau opérationnel, les différences observées dans les définitions, le champ d’application des infractions liées au blanchiment de capitaux et les sanctions prévues à cet égard affectent la coopération policière et judiciaire transfrontière entre les autorités nationales et l’échange d’informations. Par exemple, les différences observées dans le champ d’application des infractions principales sont telles qu’il est difficile pour les cellules de renseignement financier (CRF) et les autorités répressives d’un État membre de coordonner leur action avec d’autres États membres de l’UE pour combattre le blanchiment de capitaux transfrontière (notamment en ce qui concerne le blanchiment de capitaux lié aux infractions fiscales). Dans le cadre de la consultation préalable à la présente proposition, les praticiens, y compris des agences telles qu’Europol et Eurojust, ont indiqué que les disparités relevées dans la pratique législative des États membres lorsqu’il s’agit d’ériger en infraction le blanchiment de capitaux constituaient un obstacle à l’efficacité de la coopération policière et des enquêtes transfrontières.

Les activités des criminels et des organisations criminelles sont conçues pour générer des gains. Essentiellement, les individus et les groupes qui se livrent au blanchiment de capitaux utilisent les gains générés par une multitude d’activités transfrontières illégales - telles que le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, le trafic illégal d’armes, la corruption - dans le but d’acquérir, de convertir ou de transférer des biens, tout en dissimulant la véritable nature de leur origine, en vue d’utiliser le produit de ces crimes dans l’économie légale. Le blanchiment de capitaux permet aux organisations criminelles de tirer profit de leurs activités illégales et de continuer à fonctionner. Un renforcement de la réponse pénale au blanchiment de capitaux contribue à lutter contre les incitations financières qui motivent les actes criminels.

Selon des estimations des Nations unies, le montant total des produits du crime à l'échelle mondiale a atteint près de 2 100 billions d'USD en 2009, soit 3,6 % du PIB mondial. Le produit des activités criminelles réalisées dans les principaux marchés illicites au sein de l’Union européenne pour lesquelles des preuves sont disponibles a été estimé à 110 milliards d’euros. Le montant actuellement en cours de recouvrement dans l’UE ne représente qu’une faible part des produits estimés du crime.

Les individus et les groupes impliqués dans des actes terroristes utilisent des réseaux criminels ou commettent eux-mêmes des actes criminels afin de financer leurs activités, pour se servir ensuite de systèmes de blanchiment de capitaux dans le but de convertir ou acquérir des fonds, ou d'en dissimuler l’origine illicite, pour financer leurs agissements. L’attrait de la criminalité organisée s’en trouve ainsi considérablement accru. Un grand nombre des cellules terroristes qui opèrent en Europe se procurent des fonds auprès de sources de nature criminelle telles que le trafic de stupéfiants, le trafic de biens culturels ou les demandes de prêts frauduleuses. Les grandes organisations terroristes recourent également à des activités criminelles sous différentes formes dans le but de financer des activités terroristes. En outre, les terroristes peuvent tirer parti d’organisations criminelles à des fins logistiques, en se procurant de faux documents ou des armes à feu auprès de ces groupes, lesquels peuvent à leur tour blanchir le produit de ces opérations. Un cadre juridique de l’UE renforcé contribuerait donc à combattre plus efficacement le financement du terrorisme et à réduire la menace que représentent les organisations terroristes en entravant leur capacité à financer leurs activités.

L’introduction de règles minimales pour définir l’infraction pénale du blanchiment de capitaux, l’application de cette définition aux infractions terroristes et à d’autres activités criminelles graves, ainsi que le rapprochement des sanctions en la matière, permettront de renforcer le cadre pénal dont dispose actuellement l’UE pour lutter contre le blanchiment de capitaux à travers l’Europe. La proposition de directive améliorera la coopération transfrontière existante et l’échange d’informations entre les autorités compétentes, et contribuera à empêcher les criminels d’exploiter à leur avantage les différences qui existent entre les législations nationales. Ces mesures permettront de renforcer le cadre juridique de la lutte contre le blanchiment de capitaux dans l’Union européenne, seront propices à une meilleure application du droit et auront un effet plus dissuasif sur les activités terroristes et criminelles. Elles constitueront ainsi une réponse plus efficace à la criminalité organisée et au financement du terrorisme, renforçant du même coup la sécurité intérieure de l’UE et la sûreté de ses citoyens.

•Nécessité de mettre en œuvre les normes et obligations internationales en vigueur et de lutter efficacement contre le blanchiment de capitaux

La présente proposition vise à mettre en œuvre les obligations internationales découlant de la convention de Varsovie, ainsi que les recommandations du Groupe d’action financière en ce qui concerne l’incrimination du blanchiment de capitaux.

La recommandation 3 du Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) invite les pays à conférer le caractère d’infraction pénale au blanchiment de capitaux sur la base de la Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988 («convention de Vienne») et de la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée de 2001 («convention de Palerme»). La recommandation appelle les pays à appliquer l’infraction de blanchiment de capitaux à toutes les infractions graves afin de couvrir la gamme la plus large d’infractions principales (sur la base d’une liste des catégories d’infractions principales sous-jacentes telles que le terrorisme, y compris le financement du terrorisme, la traite des êtres humains et le trafic de migrants, le trafic illicite d’armes, la criminalité environnementale, la fraude, la corruption ou les infractions fiscales), tout en laissant aux pays le soin de définir les moyens d’y parvenir. La recommandation autorise les pays à ne pas appliquer l’infraction de blanchiment de capitaux à la personne qui a commis l’infraction principale et fait obligation aux pays d’appliquer des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives lorsqu’elles sont commises par des personnes physiques, et de prévoir l’imputation de la responsabilité pénale et l’application de sanctions pénales (ou l’imputation de la responsabilité civile ou administrative et l’application de sanctions civiles ou administratives) à l’encontre des personnes morales. La recommandation appelle également à ériger en infraction les activités connexes telles que la participation, l’association ou l’entente en vue de commettre l’infraction, la tentative, l’aide et l’assistance et le fait de faciliter et de conseiller la commission de l’infraction, sauf lorsque ce n’est pas permis par les principes fondamentaux du droit interne.

La convention de Varsovie est la convention internationale la plus complète dans le domaine du blanchiment de capitaux (comportant des dispositions relatives à l’application du caractère d’infraction au blanchiment de capitaux, mais aussi des dispositions sur le gel et la confiscation d’avoirs et sur la coopération internationale). La convention de Varsovie invite les parties à adopter des mesures législatives destinées à faciliter la prévention des infractions liées au blanchiment de capitaux, les enquêtes et les poursuites en la matière, ainsi que la confiscation et le gel effectifs des produits et des instruments du crime. À maints égards, cette convention va au-delà des exigences de la recommandation du GAFI, en ce qu’elle dispose que le fait que l’infraction principale soit ou non de la compétence des juridictions pénales du pays où l’infraction de blanchiment de capitaux a été commise n'entre pas en ligne de compte, et qu’elle autorise les pays à appliquer un degré d’intention inférieur, lesquels doivent également s’assurer qu’une condamnation pour blanchiment est possible en l’absence de condamnation préalable ou concomitante au titre de l’infraction principale et sans qu’il soit nécessaire de prouver de quelle infraction précise il s’agit.

La convention de Varsovie a été signée par 26 États membres de l’UE, parmi lesquels 17 seulement l’ont ratifiée à ce jour. L’UE l’a signée mais pas encore ratifiée. La présente proposition de directive serait une étape importante sur la voie de la ratification de la convention de Varsovie.

La présente proposition vise à mettre en œuvre les obligations internationales susmentionnées. Dans certains domaines, elle va au-delà de ces obligations: elle établit le niveau minimal des sanctions maximales et érige en infraction les activités d’auto-blanchiment, c’est-à-dire les cas dans lesquels la personne qui blanchit le bien provenant d’activités criminelles est également l’auteur de l’infraction principale sous-jacente, bien que l’auto-blanchiment soit limité à la conversion ou au transfert et à la dissimulation ou au déguisement. Outre les grandes catégories d’infractions énumérées dans la liste des infractions principales sous-jacentes établie par le GAFI et la convention de Varsovie, la liste figurant dans la présente proposition comprend la cybercriminalité et les infractions relevant d’une législation communautaire qui définit les infractions principales, en faisant référence aux actes législatifs pertinents de l’UE.