EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

En octobre 2017, la Commission s’était déjà engagée à prendre des mesures pour renforcer les capacités administratives des autorités fiscales à lutter contre la fraude à la TVA dans le secteur du commerce électronique (ci-après «commerce électronique») par une amélioration de la coopération avec les tierces parties. Dans la déclaration inscrite au procès-verbal sur l’adoption de la directive (UE) 2017/2455 du Conseil (la directive relative la TVA sur le commerce électronique) en décembre 2017, le Conseil a souligné la nécessité d’améliorer les outils de lutte contre la fraude. L’initiative actuelle visant à lutter contre la fraude à la TVA dans le cadre du commerce électronique complète et ouvre la voie à une bonne application des nouvelles mesures introduites par la directive relative à la TVA sur le commerce électronique dans le cadre de la stratégie de la Commission pour le marché unique numérique. En particulier, la directive relative à la TVA sur le commerce électronique a introduit de nouvelles obligations en matière de TVA pour les places de marché en ligne et des simplifications supplémentaires afin d’aider les entreprises à respecter les obligations en matière de TVA applicables aux prestations de services, aux ventes à distance de biens et aux importations, y compris l’enregistrement et le paiement électroniques de la TVA par l’intermédiaire du guichet unique (enregistrement dans un seul État membre et non plus dans l’ensemble des États membres de consommation). Ces mesures, en simplifiant le système de TVA, renforceront le respect des obligations en la matière, mais les autorités fiscales devront conserver leur capacité à déceler et à contrôler les entreprises qui fraudent. Pour l’heure, c’est un défi à relever pour les autorités fiscales. La Cour des comptes européenne a fait remarquer que la législation relative à la TVA sur le commerce électronique s’appuie essentiellement sur la volonté des entreprises de s'enregistrer aux fins de la TVA et d'acquitter les montants dus à ce titre. Or, du fait des limites existantes, les États membres ne peuvent utiliser pleinement le cadre juridique actuel pour la coopération administrative. Si les simplifications susmentionnées ne s’accompagnent pas de mesures antifraude, les fraudeurs ne seront guère incités à changer d’attitude et à commencer à respecter leurs obligations en matière de TVA. Ainsi, pour que les mesures destinées à faire respecter les règles en matière de commerce électronique soient couronnées de succès, des mesures antifraude efficaces doivent également être élaborées en parallèle. Le commerce électronique s’est développé rapidement ces dernières années, aidant les consommateurs à acheter des biens et des services en ligne. Les consommateurs ont le choix entre différents fournisseurs, produits et marques. Ils peuvent également payer en ligne dans un environnement fiable à partir de leur ordinateur ou de leur smartphone. Les fournisseurs ont modifié leurs modèles économiques pour tirer parti du commerce électronique et vendre leurs produits aux consommateurs dans le monde entier, sans devoir être présents physiquement au niveau commercial. Or, des entreprises frauduleuses exploitent également cette possibilité pour obtenir un avantage injustifié sur le marché en ne respectant pas leurs obligations en matière de TVA. L’analyse d’impact jointe à la présente proposition a recensé trois cas principaux de fraude à la TVA dans le cadre du commerce électronique transfrontière: i) livraisons de biens et prestations de services intra-UE, ii) importations de biens en provenance d’entreprises établies dans un pays tiers ou territoire tiers (c’est-à-dire un pays ou un territoire en dehors de l’UE) à destination de consommateurs dans les États membres, et iii) prestations de services à des consommateurs des États membres par des entreprises établies dans un pays tiers.

Selon les estimations, les États membres enregistrent sur les livraisons de biens transfrontières des pertes de recettes de TVA s’élevant à 5 milliards d’EUR par an. Des cas de fraude à la TVA dans le cas de prestations de services transfrontières, en l’espèce la télévision en ligne et les jeux numériques, ont été également signalés. Europol et l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle ont rendu compte de cette fraude dans le dernier rapport d’Europol sur la distribution illégale d’émissions de télévision (et les ventes de l’accès à ces émissions). Cette fraude a également été mise en évidence par l’organisation de l’industrie de la télévision Nordica Content Protection (PCN). Les distributeurs de télévision en ligne au Danemark, en Finlande et en Suède (ces pays représentent à eux trois moins de 10 % des recettes totales de la télévision en ligne dans l’UE) estiment à 436 millions d’EUR leurs ventes perdues annuellement du fait de la distribution illégale, ce qui représente environ 103 millions d’EUR de pertes de recettes TVA potentielles. Ces chiffres (qui augmenteront parallèlement à la croissance du commerce électronique) montrent qu’il est urgent de lutter contre la fraude à la TVA dans le commerce électronique. Or, la plupart des autorités fiscales ne disposent pas des outils et des sources d’information leur permettant de quantifier le niveau de fraude à la TVA dans le commerce électronique. Dans ce type de fraude, l’internet permet aux entreprises frauduleuses de dissimuler leur identité propre derrière un nom de domaine. Même lorsqu’une autorité fiscale a connaissance de l’existence d’un magasin en ligne donné, l’identité de l’entreprise qui se cache derrière, sa localisation réelle ou son chiffre d’affaires dans cet État membre restent souvent inconnus. Cela pose un problème aux autorités fiscales, qui souhaiteraient éventuellement ouvrir une enquête ou engager une coopération administrative au niveau de l’UE ou au niveau international. Les États membres de consommation, où la TVA doit être acquittée, ne disposent très probablement d’aucun document ou d'aucune information permettant de déclencher une inspection. Cela s’explique par le fait que les consommateurs finals ne sont pas tenus de conserver des informations lorsqu'ils effectuent leurs achats en ligne. Même si c’était le cas, il serait disproportionné d’avoir systématiquement recours aux consommateurs finals pour enquêter sur la fraude à la TVA commise par le vendeur.

En outre, lorsque les fraudeurs et leur localisation sont inconnus, il peut s’avérer véritablement compliqué de savoir à quel État membre il convient d’adresser une demande de coopération administrative.

Cette situation pourrait donner lieu à un grand nombre de demandes d’identification. Celles-ci devraient être adressées soit à un tiers (c’est-à-dire la place de marché en ligne ou les prestataires de services de paiement) susceptible de détenir les informations, soit éventuellement à l’autorité fiscale d’un pays où le tiers est établi. Néanmoins, ces démarches seraient jugées disproportionnées au regard de l’article 54, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 904/2010. En outre, l’article 54, paragraphe 2, dudit règlement, précise que les États membres ne peuvent être tenus de fournir des informations si leur législation nationale ne les autorise pas à les recueillir. Cela limite les possibilités dont disposent les États membres pour demander à d’autres États membres des données relatives à des tiers.

La présente proposition vise à résoudre le problème de la fraude à la TVA dans le commerce électronique en renforçant la coopération entre les autorités fiscales et les prestataires de services de paiement. Ces dernières années, plus de 90 % des achats en ligne effectués par des clients européens ont été réalisés au moyen de virements, de prélèvements et de paiements par carte, c’est-à-dire par un intermédiaire participant à l’opération (un prestataire de services de paiement), et cette tendance va se poursuivre à l’avenir. Les tiers qui détiennent des informations sur les paiements peuvent donc fournir aux autorités fiscales un tableau complet sur les achats en ligne afin de les aider à s'acquitter correctement de leur tâche consistant à contrôler le respect des obligations en matière de TVA sur les livraisons de biens et les prestations de services en ligne. L’expérience des États membres qui coopèrent déjà avec les prestataires de services de paiement au niveau national a montré que la coopération avec les prestataires de services de paiement produit des résultats tangibles dans la lutte contre la fraude à la TVA dans le commerce électronique. Certains pays tiers utilisent également les informations sur les paiements comme un outil permettant de détecter les opérateurs en infraction, en combinaison avec des régimes de collecte simplifiés comparables au système de l’UE, applicables aux livraisons transfrontières de biens B2C.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition complète le cadre réglementaire actuel en matière de TVA, tel que récemment modifié par la directive relative à la TVA sur le commerce électronique dans le contexte de la stratégie de la Commission pour le marché unique numérique. En outre, cette initiative renforce le cadre de coopération administrative afin de mieux lutter contre la fraude à la TVA dans le commerce électronique et de rétablir une concurrence loyale. Une des priorités de la Commission est de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales afin de prévenir les distorsions de concurrence et d'aider à préserver les recettes nationales et de l’UE. Les orientations politiques de la Commission actuelle appelaient à intensifier les efforts pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscales, et dans l’État de l’Union 2018, il est rappelé que la Commission mène une stratégie de grande envergure visant à garantir que toutes les entreprises, petites et grandes, paient leur juste part d’impôts.

Le règlement (UE) nº 2018/1541 modifiant le règlement (UE) nº 904/2010 concernant la coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée crée de nouveaux outils de coopération administrative entre les autorités fiscales des États membres. Ces outils seront principalement utilisés pour combattre i) la fraude dite «de type carrousel» (effectuée sur les opérations B2B); ii) la fraude concernant le régime de la marge applicable aux voitures d’occasion; iii) la fraude exploitant des régimes douaniers spécifiques applicables aux importations effectuées par des assujettis (également sur les opérations B2B); et iv) permettront des actions conjointes entre les autorités fiscales (c’est-à-dire des enquêtes administratives conjointes). Des experts des administrations fiscales et des entreprises participant au forum de l’UE sur la TVA soulignent que la forme traditionnelle de coopération en matière de lutte contre la fraude à la TVA repose sur les registres tenus par les entreprises directement impliquées dans la chaîne d’opérations. Dans le cas de livraisons transfrontières B2C, ces informations peuvent ne pas être directement disponibles et, partant, la coopération «traditionnelle» entre autorités fiscales est insuffisante. Par conséquent, cette initiative complète également les modifications apportées récemment au cadre de coopération administrative de l’UE dans le domaine de la TVA, en dotant les autorités fiscales d’un nouvel outil pour détecter la fraude à la TVA sur les livraisons transfrontières B2C.

Enfin, cette initiative doit également être replacée dans un contexte international. Lorsque la fraude est commise par des fournisseurs établis dans un pays tiers ou un territoire tiers, la coopération internationale est essentielle pour recouvrer la TVA manquante due. L’Union a récemment conclu un accord de coopération en matière de TVA avec la Norvège et est active au sein de l’OCDE afin de renforcer l’utilisation des outils de coopération administrative au niveau international. Cette initiative donnera aux États membres des éléments de preuve pour identifier les fraudeurs dans les pays tiers. Ces éléments seront utilisés comme première étape pour stimuler la coopération internationale ou contribuer au dialogue international sur l’amélioration de la coopération administrative avec d’autres juridictions.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique