Avis du Comité des régions sur "L'application de la législation de l'UE par les régions et les collectivités locales"

(1999/C 374/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision du Bureau en date du 15 juillet 1998, conformément à l'article 198C, alinéa 4 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis en la matière et de confier les travaux préparatoires à la commission des Affaires institutionnelles;

vu l'avis de la commission des Affaires institutionnelles, adopté le 6 juillet 1999 (CdR 51/99 rév. 2) (rapporteur: M. Lars Nordström),

a adopté à l'unanimité l'avis suivant lors de sa 30e session plénière des 15 et 16 septembre 1999 (séance du 15 septembre).

1. Introduction

1.1. Les États membres sont seuls responsables face à l'UE de la mise en oeuvre de la législation de l'UE. Cette responsabilité a pour objet à la fois la transposition des directives CE dans la législation nationale et la gestion de leur application. Au sein des États eux-mêmes, toutefois, ces tâches peuvent se répartir entre le gouvernement central et les collectivités territoriales. Très souvent, les régions et les collectivités locales supportent une part très importante de la charge qui résulte de cette obligation de mise en oeuvre de la législation de l'UE.

1.2. La participation des régions et des collectivités locales au processus de mise en oeuvre de la législation de l'UE à l'échelon national reflète l'importance pratique que cette dernière revêt pour elles. La législation de l'UE a de plus en plus de conséquences sur certains domaines de compétence régionale et locale. En conséquence, le fait d'associer à l'échelon national les régions et les collectivités locales au processus de la mise en oeuvre de la législation de l'UE dans la législation nationale, ainsi qu'à la gestion de son application, offre aux régions et aux collectivités locales une occasion non négligeable:

- d'apporter leur compétence;

- de voir leurs caractéristiques spécifiques et individuelles prises en compte;

- de préserver leur diversité et leurs particularités;

- de permettre une gestion efficace de la mise en oeuvre à un niveau proche des citoyens.

1.3. Pour les collectivités territoriales, la participation à la mise en oeuvre de la législation de l'UE représente donc une extension nécessaire de leur engagement dans le processus législatif de l'UE exercé actuellement à travers le Comité des régions et, dans certains États membres, au moyen d'une procédure supplémentaire spéciale qui associe les collectivités territoriales à la politique européenne de leur gouvernement national.

2. Transposition législative des directives CE

2.1. Au sein des États membres de l'UE, il existe différentes formes d'implication des collectivités territoriales dans la transposition législative des directives CE. Dans certains pays, les directives CE sont partiellement transposées dans la législation nationale par les organes législatifs des régions. C'est le cas pour les régions qui disposent de compétences législatives propres dans le cadre des pouvoirs exclusifs que leur confère la loi nationale. La transposition peut également être opérée par les organes législatifs du gouvernement central, en collaboration avec une représentation des régions au niveau national. Par ailleurs, la participation des régions et des collectivités locales au processus de transposition des directives CE dans la législation nationale peut prendre diverses autres formes, y compris des formes non officielles de coopération. Dans ce cadre, la transposition des directives européennes peut avoir des conséquences dans l'exercice des compétences assurées par les collectivités au niveau local. L'application des règles européennes peut, dans certains cas, encadrer voire limiter la capacité d'exercice des collectivités et avoir des conséquences financières sur les budgets de celles-ci.

2.2. La participation active des régions et des collectivités locales à la transposition des directives CE tient compte de la plus grande souplesse possible et d'une considération approfondie des spécificités régionales. De surcroît, le processus législatif concentre alors un degré de compétence particulièrement élevé.

2.3. L'adaptation aux conditions locales renforce l'efficacité administrative et assure une plus grande légitimation démocratique. Elle améliore également l'acceptation de la législation de l'UE par les citoyens.

2.4. Les différents types de participation des collectivités territoriales à la transposition législative des directives CE sont fonction de l'organisation constitutionnelle spécifique de chaque État membre. Les différences en la matière doivent être totalement respectées.

3. Mise en oeuvre administrative de la législation de l'UE

3.1. La législation de l'UE peut être mise en oeuvre de trois façons différentes au sein des différents États membres par les administrations, soit:

- mise en oeuvre menée principalement par les administrations locales et régionales;

- mise en oeuvre menée, en fonction du contenu, en partie par les organes administratifs nationaux, et en partie par les collectivités territoriales;

- mise en oeuvre menée exclusivement par les administrations centrales des États membres.

3.2. La répartition des compétences entre les administrations nationales, régionales et locales varient d'un État membre à l'autre. Il n'est pas souhaitable de procéder à une harmonisation dans ce domaine. Toutefois, il convient de veiller à ce que, au sein du cadre constitutionnel de chaque État membre, la mise en oeuvre administrative de la législation de l'UE est bien régie par les principes suivants:

- proximité optimale du citoyen;

- contribution des compétences locales et régionales;

- efficacité administrative de par la prise en compte des caractéristiques spécifiques;

- amélioration des contrôles et prévention des abus de pouvoir des responsables politiques locaux et régionaux;

- meilleures conditions d'acceptation par les citoyens;

- attribution de la responsabilité administrative au plus près possible du citoyen.

3.3. La proximité du citoyen constitue à elle seule une force pour l'administration. Elle stimule une société démocratique. C'est également la meilleure gestion possible en termes de rapport coût/efficacité. Elle garantit une responsabilité directe des responsables politiques locaux et régionaux, qui exercent à leur tour un contrôle, empêchant ainsi le détournement des fonds de l'UE.

3.4. La responsabilité et le contrôle peuvent s'exercer de manière optimale dans des zones de taille limitée. Cela contribue en retour à l'efficacité et à l'acceptation du système politique. C'est pourquoi, avec toute la considération et le respect dus à l'organisation constitutionnelle des différents États membres, une bonne mise en oeuvre administrative de la législation de l'UE repose dans la plupart des cas sur les collectivités territoriales.

4. Problèmes posés par l'application de la législation de l'UE

4.1. Remarques générales

4.1.1. Il est essentiel à une bonne mise en oeuvre de la législation communautaire qu'il y ait un équilibre entre l'UE, les États membres et le niveau infranational des collectivités territoriales.

4.1.2. En outre, il est également important que la législation soit d'une qualité générale satisfaisante et que soient prises en compte les conséquences économiques et administratives de sa mise en oeuvre pour les collectivités territoriales.

4.1.3. Le Traité d'Amsterdam et son protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité constituent une expression claire et opportune de l'importance accordée par l'Union à l'existence d'un équilibre entre les différents niveaux (UE, États membres, collectivités territoriales).

4.1.4. Dans ce contexte, on peut faire référence notamment aux points 5, 7 et 9 du protocole, ainsi qu'à l'article 203 du Traité. En particulier, il faut souligner la codification, dans le protocole, de l'exigence d'analyser les conséquences économiques et administratives de la proposition de la Commission.

4.1.5. Le Traité d'Amsterdam constitue dès lors une base unique pour créer un dosage équilibré et une coopération entre les différents niveaux, qui puisse prendre en compte les conditions locales et régionales.

4.1.6. Le Traité d'Amsterdam contribue en outre à souligner l'importance du fait que l'UE tienne compte de manière juste notamment des capacités des collectivités territoriales à assurer le financement des futurs missions fixées par la nouvelle législation et de leurs possibilités de gérer les conséquences administratives de cette législation.

4.1.7. En l'occurrence, il faut également reconnaître le travail effectué par la Commission et les progrès accomplis par exemple en matière d'amélioration de la qualité de la législation.

4.1.8. Bien que les évolutions décrites ci-dessus puissent être considérées comme positives, il existe toutefois d'autres domaines dans lesquels des problèmes sont susceptibles d'apparaître au niveau local et régional.

4.1.9. Il est nécessaire de garder à l'esprit que les avis sur l'importance des problèmes décrits plus bas peuvent dépendre de différents facteurs tels que la tradition, les dispositions constitutionnelles et le degré d'autonomie locale et régionale.

4.2. La qualité de la législation

4.2.1. Le principe de subsidiarité revêt la plus haute importance pour la qualité de la législation de l'UE(1).

4.2.2. Il est nécessaire de conserver à l'esprit que les conceptions au sujet du principe de subsidiarité et de ce qui s'y rapporte peuvent diverger à certains égards. Pour certains, le principe de subsidiarité devrait être appliqué de façon dynamique. Les autres estiment que l'objectif principal du principe de subsidiarité est de protéger les États membres et les régions, ainsi que les collectivités locales, de l'action communautaire superflue, et donc de restreindre le champ d'action de l'UE et de ses institutions dans certains domaines.

4.2.3. De même, ils existe différentes approches de la question d'une séparation nette des pouvoirs entre les niveaux respectifs (UE, États membres, collectivités territoriales). Certains (dont la Commission) avancent l'argument qu'une définition plus précise des pouvoirs de l'UE serait préjudiciable à la souplesse de l'action communautaire, et pourrait donc faire obstacle à l'avancée de la législation de l'UE. D'autres préconisent la nécessité de fixer clairement les pouvoirs de l'UE, tout en appliquant strictement le principe de subsidiarité.

4.2.4. Il existe également des différences quant à l'interprétation du terme "pouvoirs communautaires exclusifs". La Commission revendique le fait que l'ensemble de la législation sur le marché unique fait partie de la sphère des pouvoirs communautaires exclusifs, avec pour conséquence que le principe de subsidiarité ne s'applique pas. D'autres estiment que le domaine des pouvoirs communautaires exclusifs devrait être plus limité afin que le principe de subsidiarité puisse être plus souvent appliqué.

4.2.5. Ces divergences de vues au sujet d'aspects importants concernant la qualité de la législation de l'UE peuvent être considérées comme une expression des différences (culturelles, historiques et constitutionnelles) existant entre les États membres et les régions de l'Union. Dans ce sens, les différences doivent être parfaitement respectées, car elles représentent une part intéressante du dialogue européen.

4.3. L'accroissement de l'activité de l'UE dans des domaines relevant traditionnellement de la sphère de compétences des collectivités territoriales restreint la marge d'action accordée aux régions et aux collectivités locales.

4.3.1. Dans certains domaines, qui relèvent de la compétence (exclusive) des collectivités territoriales, par exemple l'aménagement local et régional, on observe un désir net (de la base) d'accroître les échanges d'information, la consultation mutuelle et la coordination à l'échelon européen.

4.3.2. S'il existe une dimension européenne du sujet en question, la coordination transnationale ne peut qu'être bien accueillie. Toutefois, ces initiatives peuvent aboutir à une législation, ou des programmes et des accords, émanant de l'UE, et comportant un caractère contraignant, qui restreindraient donc par exemple les pouvoirs absolus en matière d'aménagement des collectivités territoriales.

4.3.3. Il ne faut pas oublier que la coopération et la coordination volontaires à l'échelon européen entre les parties concernées peuvent arranger bien des choses. La réussite de certains objectifs ne nécessite pas forcément une législation ni une réglementation européenne centralisée.

4.3.4. En outre, il peut être justifié dans certains cas de vérifier si les domaines de compétence communautaire ne nécessiteraient pas d'être précisés dans le Traité. Le CdR a déjà estimé ces précisions justifiées, voire indispensables en matière de stratégie d'aménagement local et régional(2).

4.4. Dépenses administratives

4.4.1. La législation et les programmes communautaires, par exemple dans le domaine des données statistiques, nécessitent souvent un effort administratif considérable de la part des collectivités territoriales, qui est parfois sans rapport avec les bénéfices retirés. En outre, les objectifs de certaines obligations administratives sont parfois obscurs, ou bien semblent trouver en elles-mêmes leur justification.

4.4.2. Il est compréhensible qu'une charge administrative accrue, dénuée d'un objectif ou d'un bénéfice clairement établi, conduira facilement à un sentiment général de mécontentement et à l'affaiblissement du soutien à l'intégration européenne.

4.4.3. Les collectivités territoriales sont confrontées à une augmentation du nombre de leurs tâches et à des charges administratives croissantes émanant à la fois de la législation européenne et nationale, or elles doivent les exécuter avec leur personnel habituel (dans certains cas même avec un personnel réduit). La capacité des collectivités territoriales à accomplir les tâches qui leur sont dévolues par la législation européenne (et nationale) doit donc être prise en compte avant l'adoption d'une nouvelle législation.

4.4.4. Les institutions de l'UE doivent donc examiner la législation européenne existante comme la nouvelle et en supprimer toutes les exigences qui ne sont pas strictement nécessaires. Cette nécessité doit être établie non seulement de manière absolue, mais également relative, en prenant en compte l'aspect du rapport coût/bénéfice. Toute exigence administrative doit avoir un objectif clairement défini.

4.5. Conséquences financières

4.5.1. À ce sujet, il convient de rappeler les observations présentées dans l'avis du Comité des régions sur "L'évaluation des conséquences financières et administratives des actes législatifs de l'Union européenne sur les collectivités régionales et locales" du 15 novembre 1995(3).

4.5.2. Il faudrait rappeler également la fréquente disparité existant entre les coûts administratifs et le "retour" de nombreux projets limités de promotion, par exemple dans le secteur de la préservation du patrimoine architectural, dans des cas où il n'y a pas de concentration sur des mesures d'une importance suprarégionale exceptionnelle. C'est pourquoi, dans le cas de programmes de développement réduits, le retour doit être proportionné à la dépense administrative occasionnée. Il faut vérifier en outre si la préférence ne devrait pas être donnée plutôt à la concentration des ressources sur des mesures individuelles particulièrement importantes.

4.6. Mise en oeuvre dans les États membres

4.6.1. Les problèmes susceptibles d'apparaître lors de la mise en oeuvre de la législation de l'UE peuvent dans certains cas être dus à la législation ou son application au sein des différents États membres. Bien que cette donnée doive être reconnue, le principe qui doit prévaloir est le suivant: chaque problème spécifique est traité comme il convient au niveau auquel il se rapporte.

4.6.2. Les autorités locales et régionales sont tenues d'observer les dispositions des directives communautaires à partir de la date prévue pour leur entrée en vigueur, même à défaut de l'adoption de la législation en question par les autorités nationales (selon la jurisprudence de la Cour de justice, connue sous l'expression "effets verticaux des directives"). Un rôle analogue de surveillance et d'application du droit communautaire revient aux organismes locaux et régionaux en cas de transposition erronée ou inexacte des directives communautaires dans le droit national.

5. Conclusions et propositions

5.1. Une bonne mise en oeuvre commence par une bonne législation. Cela signifie d'une part, que les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent être intégralement appliqués. Réaffirmant les constatations et les conclusions du CdR dans son rapport "Vers une véritable culture de la subsidiarité"(4), le principe de subsidiarité doit s'appliquer sans exception à tous les domaines de l'activité de l'UE.

5.2. Le principe de subsidiarité en tant que règle d'exercice du pouvoir, devrait être complété par une délimitation mieux définie des fonctions, sous la forme d'une règle régissant l'attribution des pouvoirs.

5.3. En outre, il faut tenir compte des conséquences administratives et financières que supportent les collectivités territoriales afin d'éviter la surréglementation et l'administration inutile. Il serait par ailleurs intéressant que, dans le cadre des propositions qu'elle est amenée à faire, la Commission puisse quantifier les impacts financiers pour les collectivités des directives communautaires initiées et que les États membres associent les collectivités territoriales dans l'évaluation des coûts financiers des réglementations en cours de négociation.

5.4. D'autre part, les collectivités territoriales doivent être associées bien plus efficacement au processus législatif de l'UE. Cela renforcera la légitimité et l'efficacité de la législation de l'UE. Cela aidera également à préserver la diversité au sein de l'Europe et contribuera de manière significative à faire accepter la législation de l'UE par les citoyens.

5.5. En fonction du contexte historique et constitutionnel respectif des États membres, les collectivités territoriales disposent de nombreux moyens d'accroître leur influence sur le processus législatif de l'UE. Elles peuvent, par exemple, participer officiellement à l'élaboration de la position du gouvernement national au Conseil, au moyen de résolutions au moins partiellement obligatoires déposées par un parlement régional au sein d'un État membre, ou grâce à des activités de lobbying menées par des représentants de certaines régions ou communes à Bruxelles. Cependant, le CdR reste la seule possibilité, accessible à toutes les collectivités territoriales, de gagner davantage d'influence indépendamment de l'organisation constitutionnelle de chaque État membre.

5.6. C'est pourquoi il est essentiel de renforcer l'efficacité de la participation du CdR au processus législatif de l'UE. Cela nécessite notamment:

- que soient intégralement appliquées les dispositions du Traité d'Amsterdam concernant l'administration propre du CdR. À cet effet, le CdR doit recevoir les fonds nécessaires à sa propre administration. Le CdR demande instamment aux différentes institutions de l'UE de veiller à ce que le CdR dispose des ressources nécessaires, ce qui est d'une importance cruciale pour son bon fonctionnement.

- Étant donné qu'aucune autre institution de l'UE ne dispose de la connaissance complète des conséquences pratiques de la législation de l'UE sur les collectivités territoriales, la Commission devrait être tenue de consulter le CdR sur les possibilités de coopération dès le stade préparatoire de la législation de l'UE. À cet égard, le CdR renvoie aux constatations exprimées dans son avis sur "L'évaluation des conséquences financières et administratives des actes législatifs de l'Union européenne sur les collectivités régionales et locales" (CdR 368/95).

5.7. Le CdR salue la pratique en vigueur à la Commission de préparer la législation de l'UE en publiant des Livres verts et des Livres blancs destinés au débat public. Cette pratique ne supprime toutefois pas la nécessité pour le CdR de participer en tant que banque de données aux stades initiaux des projets concrets d'élaboration de la législation.

5.8. La nature et l'ampleur de l'association des régions et des collectivités locales au processus de mise en oeuvre, conformément à la législation nationale, dépend de l'organisation et de la structure interne de chaque État membre. Toutefois, la prise en considération adéquate des préoccupations spécifiques des régions et des collectivités locales devrait être garantie dans chaque cas de figure. C'est la condition préalable indispensable à la préservation de l'autorité directe et des caractéristiques particulières de chaque région et de chaque collectivité locale, ainsi qu'à une contribution accrue des compétences locales et régionales.

5.9. Le Comité des régions rappelle qu'il préconise à cet effet d'imposer à la Commission et aux gouvernements nationaux l'obligation de le consulter, en tant que représentant des instances locales et régionales, au stade de l'élaboration des propositions législatives susceptibles d'avoir des incidences significatives pour les citoyens.

5.10. La mise en oeuvre de la législation de l'UE par les collectivités territoriales est essentielle pour parvenir à la proximité du citoyen, à l'efficacité et à la contribution des compétences locales, ainsi que pour garantir un contrôle le plus efficace possible de l'utilisation correcte des ressources. Les régions et les collectivités locales devraient se voir accorder une marge suffisante de mise en oeuvre administrative, conformément à leurs situations spécifiques. La mise en oeuvre de la législation de l'UE par les seules administrations nationales, sans participation active des administrations locales et régionales, peut difficilement garantir la nécessaire proximité du citoyen et son acceptation de la législation de l'UE.

5.11. Aux fins d'une application complète et efficace du droit communautaire, il convient que les administrations régionales et locales se dotent de compétences et de ressources appropriées pour surveiller les cas de non-transposition et de transposition inadéquate ou erronée des directives communautaires par les autorités législatives compétentes.

5.12. Les propositions suivantes sont destinées à approfondir les recherches du CdR:

- Le CdR devrait promouvoir des études sur les effets à long terme des activités de l'UE sur le champ d'action des collectivités territoriales dans des domaines spécifiques, en particulier le droit de l'aménagement et les services publics.

- Le CdR devrait promouvoir des études sur la manière de renforcer encore l'efficacité de la participation du CdR au processus législatif de l'UE. Il faudrait envisager tout particulièrement une participation accrue à un stade précoce du processus législatif de l'UE.

- Le CdR devrait entreprendre, si besoin est, des études comparatives concernant la mise en place de la législation de l'UE dans des domaines spécifiques. L'objectif devrait être de mieux connaître le processus de mise en oeuvre, ce qui pourrait servir d'exemple à travers l'Union. Il est possible par exemple d'utiliser les programmes interrégionaux actuels de coopération et de partenariat, comme le programme Karolus, afin d'étudier cette mise en oeuvre.

- Le CdR recommande à la Commission de présenter une liste des programmes d'aides et des éléments budgétaires existants, permettant ainsi au CdR d'évaluer la mise en oeuvre concernant les efforts administratifs demandé aux régions et aux collectivités locales, ainsi que l'intérêt européen des programmes.

- Le CdR devrait prendre ensuite les initiatives nécessaires, en fonction des résultats des études et enquêtes mentionnées ci-dessus.

Bruxelles, le 15 septembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) À cet égard, cf. les remarques de l'avis du Comité des régions sur le "Rapport de la Commission au Conseil européen - Mieux légiférer 1998 - Une responsabilité à partager" (CdR 50/99 fin).

(2) CdR 340/96 fin sur "L'aménagement du territoire en Europe", JO C 116 du 14.4.1997, p. 1.

(3) CdR 368/95 - JO C 126 du 29.4.1996, p. 1.

(4) CdR 302/98 fin - JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.