Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil sur l'incinération des déchets"

(1999/C 116/10)

Le 30 novembre 1998, le Conseil, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 février 1999 (rapporteur : Mme Sirkeinen).

Lors de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 25 février), le Comité a adopté par 85 voix pour, 17 voix contre et 12 abstentions le présent avis.

1. Introduction

La proposition a pour objectif de modifier deux directives du Conseil, à savoir :

- la directive 89/369/CEE du Conseil, du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux;

- la directive 89/429/CEE du Conseil, du 21 juin 1989, concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d'incinération des déchets municipaux.

Dans sa "Résolution du 24 février 1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets" (97/C 76/01), le Conseil proposait un réexamen de la politique communautaire en matière de déchets. Dans ce document (point 22),

"... le Conseil reconnaît, pour ce qui est des opérations de valorisation, que le choix de la solution à adopter dans chaque cas particulier doit s'opérer en tenant compte des effets environnementaux et économiques, tout en estimant que, à l'heure actuelle et en attendant la réalisation de progrès scientifiques et techniques et la mise au point d'analyses du cycle de vie, la réutilisation et la valorisation des matériaux doivent en général être considérées comme préférables lorsqu'elles représentent les meilleures solutions sur le plan de l'environnement.".

La directive sur l'incinération des déchets est liée au reste de la législation communautaire, et son examen doit se faire à la lumière de toute une série de directives(1).

La Commission estime qu'il est nécessaire de revoir la législation existante en matière d'incinération de déchets municipaux, dans la mesure où celle-ci présente des lacunes. En effet,

- les dispositions législatives communautaires ne concernent que l'incinération de certains déchets;

- les exigences relatives à la coïncinération des déchets sont parfois moins sévères; c'est pour cette raison que la quantité de déchets acheminés aux installations de coïncinération va grandissant;

- l'UE s'est efforcée de mettre en oeuvre différents moyens pour limiter les émissions de métaux lourds, de dioxines et de furannes; toutefois, seules les directives relatives à l'incinération des déchets dangereux fixent des valeurs limites d'émission pour les dioxines et furannes;

- le renforcement des exigences concernant les installations d'incinération peut conduire au transfert de substances polluantes provenant de l'incinération de déchets de l'air vers l'eau;

- la proposition de directive de la Commission vise à combler les lacunes de la législation existante en matière d'incinération des déchets, notamment en renforçant les exigences auxquelles les installations d'incinération doivent répondre afin de contribuer à la réalisation des objectifs de qualité de l'air; la Commission s'est également fixé pour objectif d'établir des dispositions communes à l'ensemble de l'EEE en matière de coïncinération;

- la Commission estime qu'il est essentiel de valoriser de la manière la plus efficace possible l'énergie produite par l'incinération des déchets;

- la Commission a exprimé à plusieurs reprises sa préoccupation face à l'augmentation du volume des déchets dans l'Union; le renversement de la situation - c'est-à-dire la diminution de la quantité de déchets - constitue un objectif prioritaire de la politique communautaire de gestion des déchets.

2. Observations générales

2.1. Nécessité d'une directive sur l'incinération des déchets

2.1.1. Le tri des déchets à la source, lorsqu'il est effectué de façon efficace, contribue au respect de la hiérarchie des mesures à prendre en matière de gestion des déchets. Ainsi, la priorité est accordée à la suppression de toute production de déchets. Lorsque cela s'avère impossible, il faut d'abord valoriser les déchets en tant que matériaux avant d'envisager la valorisation énergétique. En dernier ressort, il convient de procéder à un examen adéquat des décharges. Le tri à la source est indispensable, afin d'appliquer aux différents types de déchets le traitement le plus approprié.

2.1.2. Grâce à l'incinération des déchets, il est possible de diminuer la quantité de déchets à mettre en décharge tout en réduisant, si l'on en croit les hypothèses en la matière, les émissions de gaz à effet de serre provenant de ces décharges et responsables de l'aggravation du changement climatique, et d'économiser les combustibles fossiles non renouvelables. Le Comité souscrit à la position de la Commission, selon laquelle il faudrait limiter l'incinération des déchets sans valorisation énergétique sous forme de production de chaleur ou d'électricité.

2.1.3. La directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages(2) impose la réduction du volume des déchets d'emballages, ainsi que leur valorisation efficace et leur recyclage. Les directives à venir en matière de gestion des déchets devraient poursuivre des objectifs similaires. Selon la nouvelle stratégie communautaire pour la gestion des déchets(3), la valorisation des déchets en tant que matériaux constitue un objectif fondamental. Toutefois, il est établi que ce type de valorisation des déchets ne permet de répondre qu'en partie aux exigences fixées par la directive, en raison de la demande limitée pour les matériaux recyclés. Par ailleurs, la valorisation de déchets qui ne peuvent être revalorisés en tant que matériaux pour des raisons techniques augmente en même temps que la collecte des déchets. Pour ce genre de déchets, il n'existe pas de possibilité de valorisation autre que l'incinération courante.

2.1.4. Le Comité économique et social se félicite que la Commission ait l'intention de surveiller les émissions dues à l'incinération des déchets, et soutient la proposition de la Commission en vue de garantir un développement durable. Les actions menées en la matière doivent permettre d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé, et de limiter le transport - non souhaitable - des déchets au niveau international. Bien qu'elle aille dans la bonne direction, la proposition comporte certaines lacunes. Afin de combler ces lacunes, le Comité souhaite faire part des observations et précisions suivantes.

2.2. Harmoniser les dispositions et les pratiques afin de renforcer le marché intérieur

2.2.1. Le Comité souscrit à la position de la Commission, selon laquelle il est nécessaire de combattre les effets négatifs des émissions de substances polluantes sur l'environnement, et considère qu'il est indispensable dans ces conditions d'établir des dispositions pertinentes en faveur de la protection de l'environnement et de la santé des personnes. Afin d'harmoniser les dispositions relatives à l'incinération des déchets ainsi que les mesures de contrôle dans ce domaine, et d'éviter une concurrence déloyale, l'espace économique européen doit se doter de dispositions communes. Toutefois, le Comité souhaite signaler que de nouvelles règles ne sont pas toujours suffisantes pour réaliser l'harmonisation souhaitée. En effet, l'harmonisation des procédures dépend également du contrôle de la transposition et de la mise en oeuvre des dispositions en question.

2.2.2. La définition du terme "déchet" fournie par la directive-cadre relative aux déchets(4) est malheureusement sujette à diverses interprétations, et les tentatives de clarification n'ont pas abouti aux résultats escomptés. Bien que les lignes directrices de l'OCDE(5) semblent très prometteuses, elles ne permettent pas vraiment de définir sans ambiguïté la limite entre produits et déchets en cas de doute. Étant donné qu'il n'existe pas de dispositions communes en la matière, les États membres appliquent dans les cas délicats des critères différents pour juger si le matériau appartient ou non à la catégorie des déchets.

2.2.3. Le Comité soutient énergiquement la proposition de la Commission concernant le régime de permis pour les installations d'incinération de déchets. Ce régime permet aux autorités de contrôler tant des installations d'incinération spécialisées que des installations de coïncinération.

2.3. Assurer la cohérence avec la directive IPPC et la directive sur les grandes installations de combustion

2.3.1. La directive IPPC vise l'uniformisation, conformément au cinquième programme d'action en matière d'environnement, des procédures d'autorisation et de la surveillance des émissions toxiques provenant des activités industrielles. Cette harmonisation, qui devra être réalisée au plus tard le 30 octobre 1999 dans tous les États membres, a pour objectif d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement sur l'ensemble du territoire de l'Union, grâce à des conditions d'autorisation fondées sur les meilleures techniques disponibles et tenant compte des caractéristiques techniques de l'installation concernée, de son implantation géographique et des conditions locales de l'environnement.

2.3.2. La directive 88/609/CEE relative à la limitation des émissions en provenance des grandes installations de combustion définit des valeurs limites d'émission différentes pour les nouveaux incinérateurs et les installations existantes. En revanche, pour le calcul des valeurs limites d'émission pour la coïncinération, la proposition de la Commission ne prend pas en considération les différences techniques entre les nouvelles installations d'incinération et les installations existantes, c'est-à-dire les installations ayant reçu un permis avant le 1er juillet 1987 conformément à la directive en vigueur jusqu'à présent. Le Comité recommande de développer les technologies de lutte contre la pollution atmosphérique dans les installations moins récentes de sorte qu'elles répondent dans les plus brefs délais aux exigences techniques valables pour les nouvelles installations.

2.3.3. Apparemment, les valeurs limites d'émission proposées par la Commission dans sa directive sont fondées non pas sur les meilleures techniques disponibles, mais sur une analyse coût-efficacité. Pour cette raison, la précision et le champ de l'analyse revêtent une grande importance. Ni les bases ni le champ de l'analyse ne ressortent clairement de la description présentée par la Commission dans son exposé des motifs. Ainsi, les exemples de calcul fournis par la Commission concernent uniquement les installations implantées dans les mégalopoles européennes, dans des zones à forte densité de population.

2.4. Trier les déchets afin de les orienter vers les installations les plus appropriées

2.4.1. Le comité souhaite souligner que pour garantir une incinération sûre des déchets ainsi que la protection de l'environnement et de la santé, les déchets destinés à l'incinération devraient, si nécessaire, être triés et soumis à un traitement préliminaire avant de procéder à leur incinération. Il convient, lorsque c'est possible, de séparer d'une part les matériaux considérés comme des déchets non nocifs et, d'autre part, les déchets dangereux et les déchets non nocifs mais susceptibles d'être à l'origine d'émissions toxiques. En général, les déchets industriels sont soumis à un tri rigoureux. Les producteurs et les détenteurs de déchets doivent fournir aux installations d'incinération de déchets et en particulier aux installations de coïncinération des informations précises sur la qualité et la nature des déchets, afin que les responsables des installations d'incinération soient en mesure d'estimer si les déchets qu'ils doivent traiter sont adaptés au type d'incinération concerné. Des exigences sévères en matière d'émissions sont justifiées dans le cas de l'incinération des déchets non nocifs susceptibles de provoquer des émissions toxiques, notamment de dioxines, de furannes ou de métaux lourds indésirables d'un point de vue environnemental.

2.4.2. Les déchets forestiers et agricoles et le bois, à l'exception de ceux susceptibles de contenir des composés organiques halogénés ou des métaux lourds après traitement, ne rentrent pas dans le champ d'application du projet de directive. Le Comité demande à la Commission d'examiner si d'autres matériaux non recyclables classés comme déchets, mais qui ne produisent pas d'émissions polluantes lorsqu'ils sont incinérés, pourraient également être exclus du champ d'application de la directive proposée. Parmi ces matériaux, on trouve par exemple les matériaux plastiques non halogénés, le papier, le carton et les textiles.

2.5. Nécessité de limiter les émissions de dioxines et de furannes

2.5.1. Les dioxines et furannes sont des substances extrêmement nocives qui proviennent essentiellement de l'incinération de déchets municipaux non dangereux. Le Comité considère qu'étant donné que les émissions de dioxines et de furannes, même en faible quantité, comportent des risques pour la santé et l'environnement, il faut insister sur la prévention de ces émissions. Le meilleur moyen de mener ce type d'action consiste à investir dans le tri des déchets à la source. Selon le Comité, il faudrait imposer des limites à l'incinération des déchets contenant du chlore mais également des halogènes dans les installations d'incinération utilisant des technologies dépassées ou insuffisantes qui ne réduisent pas suffisamment les émissions de dioxines et de furannes dans le milieu environnant.

2.6. La coïncinération comme condition de la réalisation des objectifs de valorisation des déchets

2.6.1. Le Comité considère que les infrastructures existantes doivent être exploitées de façon à garantir une gestion des déchets rentable et à renforcer la compétitivité des entreprises sur le territoire de l'UE. Il faudrait éviter de construire de nouvelles installations d'incinération lorsque les industries et installations de productions de chaleur et d'énergie existantes offrent des possibilités d'incinération pratiques et sûres.

2.6.2. Les conditions d'incinération des fours à ciment actuels et des installations de production de chaleur et d'énergie sont parfois meilleures que dans les installations d'incinération de déchets plus récentes. Dans les fours à ciment, la température des matériaux atteint environ 1450° C. Bon nombre de nouvelles installations ou techniques de production de chaleur ou d'électricité ont atteint un tel degré de développement, que le respect des exigences fixées en matière d'incinération de déchets ne pose plus problème, même lorsque celles-ci sont sévères.

2.6.3. Le Comité considère que la proposition de la Commission d'autoriser la coïncinération est digne d'attention, mais reste insuffisante. Concernant plus particulièrement les déchets d'emballages plastiques non chlorés et ceux à base de fibres impropres à la valorisation, les modalités de la directive ne peuvent être respectées que si l'on a recours à l'incinération. Dans les États membres peu ou pas équipés en installations d'incinération spécialisées, notamment en Irlande, en Autriche, en Grèce, au Portugal, en Finlande et au Royaume-Uni, le respect des objectifs de valorisation de la directive sur les déchets d'emballages entraîne un recours considérable à la coïncinération. Une autre option consisterait à stocker les déchets qui ne peuvent être valorisés en tant que matériaux dans des décharges, ou à les transporter pour les incinérer dans d'autres États membres. Le Comité considère que cette option n'est pas souhaitable du point de vue de l'évaluation du cycle de vie.

2.6.4. Les centrales électriques et thermiques ainsi que certaines industries appropriées ont annoncé qu'elles étaient disposées à recourir à la coïncinération pour les déchets dangereux. Le Comité est d'avis que les propositions de la Commission en matière de coïncinération en tiennent compte tout en respectant la nécessité de protéger l'environnement et la santé publique.

2.6.5. Dans le cas de la coïncinération de déchets non dangereux qui respecte les strictes valeurs limites d'émission existantes appliquées aux gaz de combustion des carburants classiques, il semblerait qu'il faille examiner plus avant les possibilités de renforcer les propositions de directive sur la coïncinération, afin de respecter à la fois le niveau très strict de protection de l'environnement et de la santé et l'utilisation optimale de la capacité d'incinération existante.

2.6.6. La durée de vie économique de la plupart des centrales électriques et thermiques et des fours à ciment pouvant parfois atteindre plusieurs décennies, leur remplacement par de nouvelles installations n'est pas justifié d'un point de vue économique. Le Comité propose que, pour la coïncinération dans les installations existantes, c'est-à-dire moins récentes, des déchets non nocifs à l'origine d'émissions non toxiques, la valeur limite d'émission fixée dans le permis des installations en question serve, durant une période de transition suffisamment longue, de Cprocédé dans le calcul de la valeur limite présenté à l'annexe II de la proposition de directive de la Commission. En revanche, pour les nouvelles installations, il est justifié d'appliquer la valeur limite d'émission des nouvelles installations d'incinération fixée dans la directive relative à la limitation des émissions en provenance des grandes installations de combustion conformément à la proposition de la Commission.

2.7. Examen des obligations en matière de contrôle à la lumière des risques encourus

2.7.1. Bon nombre d'installations d'incinération spécialisées utilisent des matériaux dont la composition hétérogène est parfois indéterminée. Par conséquent, le Comité approuve la proposition de la Commission concernant les spécifications de surveillance détaillées.

3. Observations particulières

3.1. Article 4 - Demande et octroi des permis

Le contrôle de l'incinération des déchets exige qu'une procédure d'autorisation soit mise au point, comme le propose la Commission. Il est particulièrement important que le permis délivré énumère de manière explicite, conformément à l'article 4, paragraphe 4, premier alinéa, les catégories de déchets qui peuvent être traités.

3.2. Article 7, Annexe II - Valeurs limites des émissions dans l'air

Afin d'atteindre les objectifs de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets, le Comité propose d'appliquer à l'incinération des déchets non nocifs à l'origine d'émissions non toxiques dans les chaudières et les fours jugés conformes aux dispositions de la directive sur les grandes installations de combustion, des exigences moins sévères en matière d'émissions, semblables à celles valables pour les nouvelles installations, comme le prévoit la directive susmentionnée. Dans la pratique, le Cprocédé utilisé pour déterminer la valeur limite (voir annexe II de la proposition) peut être remplacé, durant une période de transition de 10 ans par exemple, par la valeur limite d'émission fixée dans le permis.

3.3. Article 13 - Conditions d'exploitation anormales

Certaines circonstances exceptionnelles ont un impact non souhaitable sur les émissions provenant de l'incinération de déchets. Le Comité approuve la proposition de la Commission, qui consiste à fixer des limites plus strictes pour l'incinération de déchets lorsque les conditions d'une bonne combustion ne sont pas remplies.

4. Conclusions

4.1. L'impact négatif de l'incinération de déchets sur l'environnement et la santé doit être réduit, et l'énergie produite lors de l'incinération doit être valorisée aussi efficacement que possible. Cela peut être garanti par une procédure d'autorisation commune et un contrôle minutieux de la part des autorités.

4.2. L'incinération des déchets a un impact positif sur la protection de l'environnement, dans la mesure où elle s'accompagne d'une importante réduction du volume des déchets, et qu'il est pratiquement toujours possible de récupérer l'énergie contenue dans les déchets. La plupart des études en la matière démontrent que l'incinération des déchets permet indirectement de réduire l'émission dans l'atmosphère de gaz à effet de serre plus toxiques que le dioxyde de carbone, et contribue ainsi à la lutte contre l'aggravation du changement climatique.

4.3. L'incinération de déchets non triés et de déchets dont le traitement laisse à désirer peut cependant s'accompagner d'un rejet d'émissions toxiques dans le milieu ambiant, et nuire tant à l'environnement qu'à la santé des personnes. C'est pourquoi le Comité estime qu'il est extrêmement important d'assurer au sein de l'UE un contrôle de l'incinération des déchets harmonisé, effectif et respectueux des dispositions de la directive IPPC, afin de garantir un développement durable et de protéger l'environnement et la santé. Le Comité souligne la nécessité de trier les déchets à la source. Une interprétation ambiguë, et par conséquent différente d'un État membre à l'autre, de la définition des déchets peut cependant désavantager les pays de l'UE.

4.4. Le recours à la coïncinération des déchets dans les installations de production de chaleur et d'énergie ainsi que dans les chaudières industrielles réduit le besoin de nouveaux investissements en faveur des installations d'incinérations de déchets. Le Comité propose que cette considération soit prise en compte dans la suite des travaux concernant la directive.

Bruxelles, le 25 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Directive du Conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets; Directive 88/609/CEE du Conseil, du 24 novembre 1988, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion et Proposition de directive de la Commission modifiant la directive 88/609/CEE du Conseil (98/C 300/04, septembre 1998); Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages; Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC); Directive 94/67/CE du Conseil, du 16 décembre 1994, concernant l'incinération de déchets dangereux.

(2) Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages.

(3) Résolution du Conseil du 24 février 1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets.

(4) Directive du Conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets, paragraphe 1, alinéa a).

(5) Guide de l'OCDE pour la distinction déchets/non-déchets, 1998.