RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur le recours aux mécanismes de la coopération administrative dans la lutte contre la fraude à la TVA

1. Résumé

Le régime transitoire de taxe sur la valeur ajoutée est conçu de telle manière que les livraisons intracommunautaires de biens entre assujettis sont exonérées dans l'État membre d'origine des biens et que la taxation a lieu dans l'État membre de destination. À ce régime «normal» sont venus s'ajouter de nombreux régimes particuliers et souvent complexes, dans des domaines où les États membres souhaitaient conserver un contrôle plus étendu de la taxation.

Ce mécanisme de l'exonération expose le système de la TVA à la fraude et notamment aux mécanismes spécifiques de fraude intracommunautaire dite "fraude Carrousel". Les biens peuvent en effet circuler sans être taxés et il importe par conséquent que les instruments communautaires de coopération administrative soient utilisés aussi efficacement que possible et que les systèmes de contrôle nationaux soient adaptés à ces défis.

La Commission regrettait dans son dernier rapport [1] sur la coopération administrative et le contrôle de la TVA que ces conditions n'étaient pas encore réunies. Le Conseil ECOFIN a par conséquent invité le 5 Juin 2000 la Commission et les États membres à initier une série d'actions afin de renforcer la lutte contre la fraude fiscale dans le cadre du régime actuel de TVA.

[1] COM(2000) 28 final du 28.1.2000.

De nombreuses initiatives ont été prises afin de répondre à ces recommandations et ont été coordonnées au niveau du Comité Permanent de la Coopération Administrative (SCAC).

Au niveau communautaire, le Conseil a récemment adopté le règlement 1798/2003/CE [2] qui renforce considérablement le cadre juridique en matière d'assistance mutuelle, il a également adopté une décision relative à la mise en place du programme Fiscalis 2003-2007 [3], qui permet de financer le renforcement au quotidien de cette coopération. À moyen terme, la Commission a en outre annoncé son intention de réformer en profondeur le système VIES [4].

[2] JO L 264 du 15.10.2003, p. 1.

[3] Décision 2235/2002 du Parlement européen et du Conseil du 3.12.2002 (JO L 341 du 17.12.2002).

[4] Système d'échange d'information sur la TVA

Les États membres ont pour leur part accompli des progrès sensibles sur la voie d'un contrôle plus moderne et plus efficace de la TVA, et commencent à intégrer la coopération administrative en tant qu'outil quotidien du contrôle. Cela est toutefois encore insuffisant et certains progrès restent encore à accomplir, notamment en vue de doter les services nationaux chargés de l'assistance mutuelle de ressources humaines suffisantes.

De nombreuses réflexions ont été menées récemment afin d'identifier les mesures supplémentaires qui pourraient être prises afin de lutter encore plus efficacement contre les mécanismes spécifiques de la fraude dite "Carrousel".

Une solution est de réformer en profondeur l'organisation du contrôle de la TVA. Une liste de bonnes pratiques a été ainsi été identifiée. Les États membres qui se sont engagés sur cette voie ont d'ores et déjà rencontré des succès importants.

Une solution alternative évoquée par certaines autorités nationales, professionnelles ou académiques serait de revoir le fonctionnement du système TVA lui-même. Plusieurs options existent mais toutes ont des inconvénients bien supérieurs aux avantages potentiels.

Le rapport conclut par conséquent qu'il est possible de lutter efficacement contre la fraude dans le cadre du système actuel de TVA à condition de continuer à renforcer la coopération administrative et l'efficacité des systèmes de contrôle nationaux. Les premiers succès rencontrés par certains États membres en sont la preuve.

2. Contexte

La Commission est tenue de rédiger régulièrement un rapport sur le fonctionnement de la coopération administrative dans le domaine de la TVA.

À ce jour, trois rapports ont été présentés dans le cadre de l'article 14 du précédent règlement sur la coopération administrative, le règlement 218/92/CE [5]. Le premier rapport [6] traitait du système d'échange d'informations sur la TVA (VIES). Le deuxième rapport [7] examinait l'échange d'informations en vertu du règlement. Le troisième rapport était un rapport conjoint sur la coopération administrative et le contrôle, présenté à la fois en vertu de l'article 14 du règlement 218/92 [8] et de l'article 12, paragraphe 3, du règlement 1553/89/CE [9].

[5] JO L 24 du 1.2.1992, p. 1.

[6] COM(94) 262 final du 23.6.1994.

[7] COM(96) 681 final du 8.1.1997.

[8] JO L 24 du 1.2.1992, p. 1.

[9] JO L 155 du 7.6.1989, p. 9.

Les recommandations contenues dans le troisième de ces rapports ont servi de base aux discussions du Conseil dans le cadre du groupe ad hoc sur la fraude fiscale. Sur la base des travaux de ce groupe, le Conseil ECOFIN a adopté le 5 Juin 2000 une série de recommandations à l'attention de la Commission et des États membres (cf. annexe 1). En ce qui concerne la TVA, le suivi des recommandations du Conseil avait été confié au Comité Permanent de la Coopération Administrative (SCAC).

Le présent rapport résume l'ensemble des actions entreprises suite aux recommandations du Conseil et tente d'examiner si ces actions ont été suffisantes pour faire face au défi de la fraude TVA. Il examine également les actions supplémentaires qui devraient être mises en oeuvre à l'avenir.

Ce rapport s'inscrit dans le cadre du programme de travail annoncé par la Commission dans sa récente communication sur la stratégie TVA [10].

[10] COM(2003) 614 final du 20.10.2003.

3. Défi de la fraude dans le régime actuel de TVA

3.1. Le régime actuel de TVA et ses conséquences en matière de contrôle

Afin de réaliser la suppression, à partir du 1er janvier 1993, des contrôles imposés aux fins de la TVA lors du franchissement des frontières intérieures de la Communauté, le Conseil a décidé en 1991 d'instaurer le régime transitoire de TVA [11]. Ce régime prévoit que les opérations intracommunautaires entre assujettis continuent d'être taxées aux taux et conditions de l'État membre de destination. L'exonération des livraisons de biens effectuées à destination d'un autre État membre a remplacé l'exonération des opérations à l'exportation et le fait générateur que constituait l'«importation» est devenu l'«acquisition» dans l'État membre d'arrivée des biens. La valeur des biens circulant ainsi dans la Communauté en exonération de la TVA s'élève actuellement à plus de 1 500 milliards d'euros chaque année (ce qui représente entre 150 et 200 milliards d'euros de recettes TVA).

[11] Directive 91/680/CEE du Conseil complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant, en vue de l'abolition des frontières fiscales, la directive 77/388/CEE (JO L 376 du 31.12.1991, p. 1).

La suppression des contrôles aux frontières a eu pour effet d'intégrer le contrôle de la taxation des opérations intracommunautaires dans le contrôle de la TVA en régime intérieur, ce qui a entraîné l'instauration d'une nouvelle dimension dans la coopération entre les États membres. Ainsi, pour être en mesure de contrôler la taxe, il fallait que les États membres obtiennent des informations des autres États membres, puisqu'il ne leur était plus possible de recueillir des informations sur le flux de marchandises entrant sur leur territoire en recourant aux contrôles douaniers traditionnels aux frontières.

Ces informations, qui sont l'un des éléments de la méthode utilisée par les États membres pour contrôler la TVA appliquée aux opérations intracommunautaires, sont fournies par le système VIES, un réseau informatique commun fournissant des informations de contrôle détaillées sur toutes les opérations intracommunautaires exonérées.

En plus des modifications introduites par le régime transitoire de TVA décrit ci-dessus, des régimes particuliers ont été instaurés pour la taxation des moyens de transport neufs, des ventes à distance et des ventes aux personnes morales non taxables. Le but était de maintenir le niveau des recettes fiscales des États membres en taxant à destination des livraisons de biens spécifiques autres que les livraisons entre assujettis. Ces régimes particuliers, qui ne sont pas couverts par le système VIES, supposent toutefois un contrôle particulier. De manière générale, il est nécessaire, pour assurer une taxation correcte, que l'information sur les opérations relevant de ces régimes circule entre les États membres.

Il existe aussi un régime spécial pour certains services intracommunautaires, notamment pour les services couverts par l'article 9, paragraphe 2, point e), de la 6e directive TVA [12], qui sont taxés à destination et auxquels s'appliquent un mécanisme d'«autoliquidation» [13]. Là encore, il est nécessaire que l'information circule entre les États membres pour garantir que le client déclare le montant exact de taxe dans le pays de destination. Toutefois, les données VIES portent uniquement sur les livraisons intracommunautaires de biens et ne couvrent donc pas ces prestations de services.

[12] JO L 145 du 13.6.1977, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2003/92/CE (JO L 260, 11.10.2003, p. 8).

[13] Mécanisme en vertu duquel le service est facturé hors TVA, la taxe étant déclarée par le client de la même manière que pour les livraisons et acquisitions intracommunautaires de biens.

3.2. Situation en matière de fraude

3.2.1. La fraude à la TVA est devenue un phénomène particulièrement préoccupant pour beaucoup d'États membres.

Dans ce contexte, la Commission et les États membres ont pris conscience que la coopération administrative de même que les systèmes de contrôle nationaux n'étaient pas encore pleinement adaptés à la nouvelle situation apparue en 1993.

Bien que le taux de détection de la fraude soit incertain et qu'il soit difficile de la chiffrer avec précision, il ne fait aucun doute que les montants en jeu sont considérables. Certains États membres ont estimé que ces pertes pouvaient atteindre jusqu'à 10 % des recettes nettes de TVA. La fraude à la TVA est donc devenue un phénomène particulièrement préoccupant dans beaucoup d'États membres. Outre les pertes de recettes fiscales, cette fraude met en péril le commerce légitime dans certains secteurs économiques et fausse la concurrence au profit des opérateurs malhonnêtes.

3.2.2. La «fraude carrousel» menace tout particulièrement le régime TVA

Un mécanisme de fraude semble avoir pris de l'ampleur ces dernières années et préoccupe particulièrement les États membres. Il s'agit de la fraude tournante qui porte sur les échanges intracommunautaires (fraude dite «carrousel») et qui est un exemple manifeste d'utilisation abusive de l'exonération de la TVA dans les échanges intracommunautaires. Ce mécanisme de fraude pourrait très bien profiter de l'élargissement à venir et s'étendre aux nouveaux États membres.

Cette fraude s'organise comme suit. Une entreprise dite «entreprise relais» (A) effectue une livraison de biens intracommunautaire exonérée à destination d'un «opérateur défaillant» (B) dans un autre État membre. Cette entreprise B acquiert les biens sans payer la TVA et effectue ensuite une livraison en régime intérieur à destination d'une troisième entreprise (C), appelée «entreprise courtier». L'«opérateur défaillant» perçoit la TVA sur ses ventes à l'«entreprise courtier», mais ne reverse pas la TVA au fisc et disparaît. L'«entreprise courtier» (C) demande le remboursement de la TVA afférente aux achats effectués auprès de l'entreprise B. Pour le fisc, la perte de recettes de TVA est donc égale à la TVA que l'entreprise C verse à l'entreprise B. Par la suite, l'entreprise C peut déclarer une livraison intracommunautaire exonérée à destination de l'entreprise A qui, à son tour, peut effectuer une livraison intracommunautaire exonérée à destination de l'entreprise B et le mécanisme recommence, ce qui explique le terme de «fraude carrousel».

Afin de détourner les enquêtes de TVA, les biens sont souvent livrés par l'entreprise B à l'entreprise C via une entreprise intermédiaire appelée «entreprise tampon». Bien que l'entreprise tampon soit parfois totalement ignorante de la fraude, elle a, dans la plupart des cas, conscience de participer à un mécanisme frauduleux (en raison de la nature inhabituelle de l'opération commerciale).

Dans la pratique, ce type de fraude prend une forme complexe qui fait intervenir plusieurs États membres et plusieurs entreprises dans chaque État membre. Le mécanisme fondamental de la fraude tournante intracommunautaire peut toutefois s'illustrer comme suit :

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4. Initiatives communautaires en matière de lutte contre la fraude à la TVA

La situation en matière de fraude a déjà été décrite comme extrêmement préoccupante par la Commission en janvier 2000 dans son troisième rapport «au titre de l'article 14» et par le Conseil en juin de la même année.

Tant le rapport de la Commission que les recommandations du Conseil de juin 2000 insistaient sur la nécessité de prendre des mesures urgentes, au niveau communautaire, pour lutter contre la fraude. La plupart des recommandations du Conseil se sont traduites en actions concrètes.

4.1. Un nouveau cadre légal pour la coopération administrative

En juin 2001, la Commission a présenté une proposition de règlement [14] visant à renforcer la coopération en matière de lutte contre la fraude entre les autorités fiscales des États membres. Le Conseil a adopté cette proposition le 8 octobre 2003 et un nouveau règlement (règlement (CE) n° 1798/2003) concernant la coopération administrative dans le domaine de la TVA est entré en vigueur le 1er janvier 2004.

[14] COM(2001) 294 final du 18.6.2001.

Ce règlement définit un cadre légal unique combinant la structure juridique du règlement (CEE) n° 218/92 et les dispositions de la directive 77/799/CEE sur la TVA [15]. Il améliore considérablement le cadre légal de la coopération administrative et doit, à ce titre, être considéré comme un instrument essentiel dans la lutte contre la fraude à la TVA.

[15] JO L 336 du 27.12.1977, p. 15.

4.1.1. Des règles plus efficaces

Le nouveau règlement établit des règles claires et contraignantes qui faciliteront les échanges d'informations. Ainsi, des règles claires et contraignantes s'appliquent désormais aux demandes d'informations, aux modalités et délais de réponse, ainsi qu'à la gestion des échanges d'informations avec les pays tiers.

Le règlement définit aussi de nouvelles règles permettant aux États membres de dépasser le cadre du simple échange d'informations. Dorénavant, une administration fiscale peut, par exemple, demander à une autre administration fiscale de notifier, en son nom, une décision à l'un de ses assujettis établi sur le territoire de l'autre État membre. Il lui est aussi possible de formuler une demande de contrôle spécifique ou même de demander à envoyer l'un de ses contrôleurs dans l'autre État membre pour qu'il participe à un contrôle.

Ces nouveaux instruments seront très utiles dans les cas où un assujetti n'est pas établi dans un pays et n'y a pas de représentant fiscal ou lorsqu'une société tient l'ensemble de sa comptabilité dans un autre pays que le sien.

La possibilité de demander une enquête administrative spécifique sera aussi des plus utiles dans la lutte contre la «fraude carrousel». Elle permettra aux États membres de demander à d'autres États membres de vérifier l'authenticité d'un assujetti (adresse, activité, actifs, identité des dirigeants, ...) ou de recueillir davantage d'indices concernant des irrégularités présumées.

4.1.2. Des contacts plus directs

Le nouveau règlement prévoit aussi des contacts directs entre les contrôleurs fiscaux des différents États membres, ce qui évitera de devoir passer chaque fois par les bureaux centraux de liaison (CLO) et permettra une coopération plus rapide et plus efficace. La Commission est d'avis que la communication directe entre les contrôleurs ou entre les unités de lutte contre la fraude est le moyen le plus efficace d'accélérer l'échange d'informations.

Les CLO resteront responsables de la gestion de la coopération administrative. Néanmoins, dorénavant, toutes les administrations fiscales peuvent aussi désigner d'autres services de liaison et d'autres fonctionnaires compétents qui pourront échanger des informations sans intermédiaire. Il peut s'agir de services régionaux ou de services opérationnels spécialisés (unités de lutte contre la fraude, par exemple) ou encore de contrôleurs individuels participant à des contrôles multilatéraux.

Il y a lieu d'observer que les échanges directs se pratiquent déjà avec succès à une échelle limitée, notamment entre bureaux locaux des zones frontalières dans le cadre d'accords bilatéraux.

Tous les États membres peuvent maintenant exploiter pleinement les possibilités que leur offre le nouveau règlement pour faciliter les échanges directs d'informations entre les bureaux locaux de même qu'entre les bureaux de lutte contre la fraude qui ont absolument besoin d'accéder rapidement aux informations provenant d'autres États membres pour pouvoir combattre efficacement la fraude intracommunautaire.

4.1.3. Davantage d'échanges d'informations

Les échanges d'informations entre États membres ont été insuffisants jusqu'ici, car, en dehors du système VIES, les échanges spontanés ou systématiques d'informations restent rares. Cette situation s'explique par l'absence de décision en la matière au niveau communautaire. Il a donc fallu passer des accords sur une base bilatérale, ce qui s'est toutefois avéré peu efficace et très lourd pour les administrations fiscales amenées à gérer différents accords fixant chacun leurs propres règles.

La seule exception a été l'accord multilatéral sur les nouveaux moyens de transport signé le 27 novembre 2002 par 14 États membres. L'accord a été négocié dans le cadre du SCAC, mais sans passer par la procédure formelle de la comitologie.

Le nouveau règlement vise donc à intensifier les échanges spontanés d'informations entre les administrations pour une lutte plus efficace contre la fraude. Les nouvelles dispositions imposent aux États membres d'échanger des informations chaque fois que cela pourrait aider d'autres États membres à déceler et à combattre la fraude à la TVA. Les catégories précises d'informations et les modalités selon lesquelles chaque État membre devra gérer ces échanges seront bientôt définies dans un règlement d'application.

L'un des principaux domaines couverts par ce type d'échanges sera celui de la fraude carrousel, le nouveau règlement rendant obligatoire l'échange de certains renseignements. Cela aidera à identifier les cas de fraude carrousel et à éviter d'enregistrer des sociétés susceptibles de se lancer dans ce type d'activités frauduleuses.

4.2. Programme Fiscalis 2003-2007

Alors que le nouveau règlement sur la coopération administrative était une condition préalable à l'amélioration de la coopération entre États membres dans la lutte contre la fraude à la TVA, il était nécessaire d'accompagner cette initiative législative de mesures concrètes visant à renforcer la coopération entre les administrations fiscales et les agents du fisc.

Le programme Fiscalis 2003-2007 a donc été adopté par le Conseil et le Parlement européen dans le but d'intensifier la coopération quotidienne entre agents. Ce programme prévoit le financement de séminaires à l'intention des agents du fisc, d'échanges et de visites d'étude dans d'autres pays participants [16], de contrôles multilatéraux [17] et de groupes de projet permettant à des agents de différents pays de se pencher ensemble sur des thèmes spécifiques. Il prévoit aussi des fonds pour les systèmes de technologie de l'information dans le domaine de la fiscalité (essentiellement pour le système VIES).

[16] Les pays participants sont les États membres, les pays adhérents et les pays candidats.

[17] Un contrôle multilatéral est un contrôle simultané, par au moins deux États membres, de la situation fiscale d'un ou de plusieurs assujettis présentant un intérêt commun ou complémentaire.

Le programme Fiscalis, qui s'inscrit dans la foulée d'un programme précédent, mais dans une optique claire de préparation de l'élargissement, est doté d'un budget de 44 millions d'euros sur cinq ans (sous réserve de financements ultérieurs dans le cadre de l'élargissement). Il a notamment pour objectif de permettre aux pays adhérents de parvenir dès que possible au même degré de coopération et au même niveau d'efficacité en matière de contrôle que les États membres actuels.

Pour relever ce défi, la Commission a déjà organisé ou planifié un certain nombre d'actions spécifiques à l'intention de ces pays dans le cadre du programme Fiscalis 2003-2007. Plusieurs séminaires de formation intensive ont ainsi été organisés sur des thèmes tels que l'analyse de risque, les contrôles informatisés et la fraude carrousel.

4.3. Une future initiative communautaire: VIES II

D'autres initiatives seront lancées à moyen terme pour améliorer la coopération entre États membres dans la lutte contre la fraude à la TVA. Ainsi, la Commission envisage actuellement une révision du système VIES et son extension aux services, ce qui devrait aider les États membres à renforcer leurs contrôles.

Le système VIES introduit en 1993 était conçu pour durer quatre ans, correspondant à la durée initialement prévue pour l'application du régime transitoire. Il est toujours en place. Bien qu'il soit une source utile d'informations de contrôle sur le gros du commerce intracommunautaire, ses défauts apparaissent de plus en plus clairement.

Depuis 1993, les États membres ont sensiblement intensifié leur recours au système VIES. Ainsi, ils introduisent chaque année quelque 15 millions de demandes d'informations spécifiques dans le système VIES et le nombre de validations de numéros d'identification TVA sur l'internet (y compris via le service VIES en ligne) dépasse actuellement les trois millions par mois.

Peu de grandes améliorations techniques ou fonctionnelles y ont toutefois été apportées depuis 1992, hormis l'introduction de l'échange électronique de formulaires entre CLO et de l'échange d'informations concernant les services fournis par voie électronique par des assujettis non établis dans la Communauté. Quelques efforts ont aussi été consentis pour améliorer l'accès direct des États membres aux bases de données des autres États membres ainsi que pour accélérer la transmission de données. La technologie, à la pointe en 1992, est donc devenue obsolète.

Qui plus est, le système VIES s'est avéré inadapté à la lutte contre la fraude carrousel, et ce non en raison de sa lenteur, mais du laps de temps qui s'écoule avant que les informations sur les acquisitions intracommunautaires soient accessibles aux autres États membres. Il y a habituellement un écart d'au moins trois mois entre la date de l'opération et la date de transmission des données, soit plus qu'il n'en faut à un opérateur défaillant pour disparaître.

Un autre problème souligné par les États membres depuis 1993 est le manque d'exhaustivité des données VIES. La qualité des données introduites dans le système dépend de l'exhaustivité et de l'exactitude des déclarations présentées par les assujettis, or le système de sanctions en cas de non-respect de cette obligation s'est souvent avéré inadapté. Les assujettis ayant désormais le droit de présenter des états récapitulatifs par voie électronique [18], de plus en plus d'opérateurs devraient opter pour cette possibilité, ce qui améliorera la qualité des données échangées. Néanmoins, des efforts supplémentaires pourraient être déployés pour automatiser l'envoi de données à partir de la comptabilité des assujettis, ce qui aurait pour double effet de réduire les obligations imposées à ces derniers tout en améliorant la qualité des données.

[18] Voir l'article 22, paragraphe 6, point b, de la 6e directive TVA.

Pour toutes ces raisons, la Commission a décidé que le moment était venu de repenser le système: capture, mise à disposition et utilisation des données. Plutôt que l'étendre simplement aux services comme l'a suggéré le groupe de travail ad hoc du Conseil sur la fraude fiscale, la Commission estime qu'il vaudrait mieux remplacer le système existant par un système plus moderne, plus puissant et plus souple, capable de fournir plus rapidement des données plus précises.

La Commission procédera donc cette année à une étude de faisabilité dans l'intention d'introduire un nouveau système VIES avant l'expiration du programme Fiscalis 2003-2007. Ce nouveau système devrait permettre d'échanger des informations sur le commerce intracommunautaire de manière plus rapide et plus efficace à moindre coût pour les assujettis.

4.4. Une initiative future de la Commission en matière d'assistance mutuelle dans la lutte contre la fraude

Une assistance administrative mutuelle coordonnée et l'échange d'informations (y compris entre les États membres et la Commission) jouent un rôle important dans la lutte contre la fraude. C'est pourquoi la Commission prépare actuellement une proposition de règlement concernant l'assistance administrative mutuelle en matière de protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et autres activités illégales. Cette initiative a vocation à couvrir la fraude à la TVA, le blanchiment du produit de la fraude communautaire, la fraude aux fonds structurels et d'autres types de fraude qui ne sont pas encore couverts par le droit communautaire dérivé.

Dans le domaine de la criminalité financière, l'initiative vise à utiliser les informations recueillies au moyen des dispositifs de lutte contre le blanchiment d'argent relevant des instruments juridiques des premier et troisième piliers pour protéger les intérêts financiers de la Communauté. Cela implique notamment un dépistage de la fraude communautaire grâce aux informations sur les transactions financières suspectes.

Cette nouvelle initiative s'inscrit en complément de la législation existante, notamment du règlement (CE) n° 515/97 [19] relatif à l'assistance mutuelle en matière douanière et agricole et du règlement (CE) n° 1798/2003 concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée.

[19] JO L 82 du 22.3.1997, p. 1.

5. Les changements intervenus au niveau national en réponse aux recommandations du Conseil

Outre les nombreuses initiatives lancées au niveau communautaire, il convient également de constater que les États membres eux-mêmes ont accompli des progrès sensibles en matière de contrôle de la TVA et que nombre des recommandations émises par le Conseil en juin 2000 ont été suivies. La plupart de ces actions nationales ont été coordonnées au niveau communautaire dans le cadre du suivi par le comité SCAC.

Certaines réformes ou progrès restent toutefois encore à faire afin de permettre une coopération optimale des États membres dans leur lutte commune contre la fraude.

5.1. Des progrès importants ont été accomplis

5.1.1. Une utilisation plus intensive des mécanismes de coopération administrative

Les États membres font une utilisation de plus en plus importante des mécanismes de coopération administrative. En ce qui concerne les échanges sur demande, les statistiques tenues par le SCAC (cf. graphique de l'annexe 2) démontrent un accroissement sensible dans le recours à l'assistance mutuelle, qu'il s'agisse de l'article 2 de la directive 77/799/CE ou de l'article 5 du règlement 218/92/CE. On peut ainsi constater une croissance du nombre total des demandes de 18 % en 2000 par rapport à 1999 et de 29 % en 2001 par rapport à 2000. L'année 2002 connaît pour sa part une stabilisation de ces chiffres.

Ces progrès sont dus d'une part à une sensibilisation plus grande des États membres à l'importance de l'assistance mutuelle dans le contrôle de la TVA mais également à un besoin croissant d'utiliser l'assistance mutuelle pour lutter contre les fraudes de dimension européenne.

Cet effort doit être poursuivi afin de faire de l'assistance mutuelle un outil quotidien du contrôle fiscal. Pour cela, une véritable culture communautaire doit être insufflée au sein des administrations fiscales à tous les échelons. Des efforts substantiels sont donc encore à faire afin de sensibiliser les contrôleurs à l'importance de l'assistance mutuelle dans le contrôle de la taxe sur la valeur ajoutée. Des efforts importants sont également à accomplir afin de former ces contrôleurs au droit fiscal communautaire et aux pratiques et réglementations des autres États membres. Une connaissance approfondie d'au moins une deuxième langue communautaire par une majorité de contrôleurs est souhaitable, ce qui nécessite à la fois une réforme des méthodes de recrutement et un effort accru en matière de formation. L'utilisation des outils du nouveau programme Fiscalis 2003-2007 devra pour cela être maximisée.

5.1.2. Un contrôle plus efficace et plus moderne.

Il convient également de noter que les États membres ont entrepris une modernisation importante de leurs méthodes de contrôle.

Deux séries de domaines ont notamment fait l'objet d'une attention particulière : la mise en place de systèmes nationaux d'analyse de risque et le développement de l'audit informatisé.

5.1.2.1. L'analyse de risques

L'analyse de risque est une méthode visant à sélectionner les entreprises et les secteurs de nature à faire l'objet d'un contrôle en fonction de leur "risque" potentiel. Dans un contexte de ressources rares, un tel système est essentiel de manière à renforcer l'efficacité du contrôle. Ce système permet ainsi par exemple de faire une utilisation judicieuse des nombreuses données reçues de VIES.

Tous les États membres ont dans ce cadre intégré dans l'organisation du contrôle de l'impôt un système d'analyse des risques. Certains États membres ont en outre développé des systèmes spécifiques pour l'enregistrement ou le remboursement de la TVA. Ces systèmes permettent de minimiser le temps d'attente imposé à la plupart des assujettis en vue de l'obtention d'un numéro d'identification à la TVA ou en vue d'un remboursement de taxe. Ils permettent en même temps de concentrer les efforts de contrôle sur les sujets ou secteurs à risque.

La Commission a toujours soutenu ces développements, en organisant plusieurs séminaires et en finançant grâce au programme Fiscalis de nombreux échanges de fonctionnaires. Elle a également identifié en partenariat avec les États membres des bonnes pratiques et développé une méthodologie commune d'identification des indicateurs de risques, afin d'aider les États membres à construire leur propre système. Elle continuera à soutenir ces efforts, dans le cadre d'un nouveau groupe de projet sur la "gestion des risques".

5.1.2.2. L'audit informatisé

L'audit informatisé est une réponse nécessaire à l'adoption de plus en plus fréquente, par les entreprises, de moyens électronique de transmission et de conservation des données comptables (commandes, bons de livraison, factures, livres comptables...).

Une telle modernisation du contrôle passe à la fois par une modification de la législation afin de rendre possible l'utilisation de fichiers informatiques à des fins de contrôle (dans les États membres où cela n'était pas encore le cas) mais également par des efforts afin d'acquérir le matériel et les logiciels nécessaires et afin de former le personnel aux nouvelles techniques.

La Commission a développé en partenariat avec les États membres des recommandations en vue de procéder à une telle modernisation des méthodes de contrôle. Les travaux récemment accomplis au sein du SCAC visent ainsi à aider les États membres sur cette voie en leur fournissant des lignes directrices.

L'ensemble de ces efforts semble porter ses fruits dans la mesure où la plupart des États membres accordent désormais une attention toute particulière à développer leurs capacités en matière d'audit informatisé. Certains États membres sont en outre en train de développer des outils de recherche spécifiques et particulièrement innovants dans le contrôle du commerce électronique.

Certains États membres et nombre de pays adhérents n'ont toutefois encore aucune capacité d'audit informatisé. Les efforts communautaires dans ce domaine seront donc poursuivis dans le cadre du nouveau programme Fiscalis 2003-2007, d'autant plus que l'importance de l'informatique dans la comptabilité et la facturation de la TVA ne fera que croître à l'avenir, au rythme du commerce électronique. L'adoption le 20 décembre 2001 de la directive 2001/115/CE [20] visant à rendre possible la facturation électronique transfrontalière dans des conditions harmonisées ne fait que rendre ce besoin plus urgent.

[20] JO L 15 du 17.1.2002, p. 24.

5.2. Mais certains progrès restent à accomplir

5.2.1. Une coordination encore insuffisante des plans de contrôle nationaux

Si les États membres semblent commencer à faire de l'assistance mutuelle un outil quotidien du contrôle fiscal, il est également vrai qu'une véritable coordination des politiques de contrôle reste à mettre en place.

Ainsi, un des outils majeurs de cette coordination est l'organisation de contrôles multilatéraux, c'est-à-dire de contrôles coordonnés de la situation fiscale d'un ou de plusieurs assujettis qui présentent un intérêt commun.

La Commission ne peut de ce point de vue que s'alarmer de la chute du nombre de ces contrôles (déjà bien faibles par ailleurs), et ceci malgré le fait que de tels contrôles sont financés par le budget du programme Fiscalis. Seulement 3 contrôles ont été organisés en 2003, 4 en 2002 et 8 en 2001, et ceci dans toute l'Union européenne (contre 15 durant l'année 2000, ce qui était déjà un chiffre bien faible comparé aux 1 500 000 entreprises ayant une activité intracommunautaire).

Cette tendance décroissante très nette est particulièrement inquiétante. Elle est sans doute liée aux difficultés tenant à l'organisation pratique de tels contrôles. L'adoption du nouveau programme Fiscalis 2003-2007 ainsi que du nouveau règlement sur la coopération administrative en matière de TVA ont toutefois eu pour effet de réduire ces difficultés, en permettant un financement plus rapide et des règles d'organisation plus flexibles, ce qui permet une utilisation plus fréquente de ces contrôles, par exemple dans la lutte contre la fraude carrousel.

Mais cette faible activité tient sans doute également à la faible priorité accordée par les administrations fiscales à ce type de contrôles, dans la mesure où ils mobilisent des ressources importantes et où ils nécessitent des ressources humaines maîtrisant plusieurs langues.

Elle résulte enfin de l'absence de prise en compte de ces contrôles multilatéraux dès la phase de conception des plans de contrôle nationaux.

5.2.2. Certains obstacles légaux s'opposent encore à une coopération administrative efficace

Une utilisation efficace de l'assistance mutuelle dans la lutte contre la fraude suppose en outre que cette assistance ne soit pas entravée par des législations nationales qui freinent, bloquent ou rendent moins efficace l'échange d'information. C'est pourquoi le Conseil avait identifié certains obstacles précis et demandé la levée de ces obstacles.

Nombre de ces obstacles sont désormais levés du fait de l'adoption du nouveau règlement sur la coopération administrative TVA. Ce règlement ne prévoit notamment plus la notification préalable de l'assujetti en cas d'échange d'information, procédure qui avait été jugée particulièrement nuisible en cas de fraude.

Certains obstacles demeurent toutefois, notamment en matière de législation liée au secret. Certains États membres n'ont en effet pas la possibilité d'accéder à certaines informations pour des raisons légales. Dans ce cas, de telles informations ne peuvent pas non plus être transmises aux autres administrations fiscales qui en auraient éventuellement besoin. Il s'agit là d'un obstacle toujours important à une coopération administrative efficace dans la lutte contre la fraude, obstacle qui reste à lever par les États membres concernés. Un autre obstacle est l'absence de possibilité, dans la plupart des États membres, de poursuivre en justice un redevable dont les actions frauduleuses ne portent préjudice qu'aux recettes fiscales d'un autre État membre. Il s'agit là d'un obstacle particulièrement nuisible dans le cadre de la lutte contre la fraude carrousel. Pour cette raison et pour remédier au problème existant, la Commission prévoit de proposer, d'ici le début de 2005, une décision-cadre relevant du troisième pilier destinée à être transposée en droit national.

5.2.3. Un manque de ressources de plus en plus inquiétant pour faire face aux nouveaux défis.

Faire de l'assistance mutuelle un outil quotidien du contrôle fiscal suppose enfin que les moyens nécessaires soient alloués afin de répondre aux demandes d'assistance de plus en plus nombreuses.

Des efforts ont certes été réalisés par certains États membres pour doter les CLOs de ressources supplémentaires mais il semble, au vu des statistiques tenues par le SCAC sur les échanges d'information (cf. tableau à l'annexe 3) que cela soit insuffisant. Le nombre de réponses hors délai est en effet encore trop important et ne cesse de croître. On peut ainsi constater une croissance du nombre total des réponses non fournies dans les délais de 27 % en 2000 (par rapport à 1999) et de 24 % en 2001 (par rapport à 2000) et de 17 % en 2002 (par rapport à 2001). Si l'on compare ces chiffres au nombre de demandes annuelles d'assistance, on constate qu'ils en représentent plus de la moitié.

Or, l'augmentation sensible ces dernières années du nombre de demandes d'assistance mutuelle risque de déboucher sur un engorgement du système, soit au niveau des services responsables pour l'assistance (notamment les CLOs) soit au niveau des services de contrôle travaillant pour l'assistance mutuelle. Une telle croissance est d'ailleurs appelée à s'intensifier au cours des années à venir, du fait de l'entrée en vigueur du nouveau règlement sur la coopération administrative et du fait de l'élargissement de l'Union Européenne à 25 États membres en 2004.

Il est donc urgent pour accompagner cette évolution que tous les États membres consacrent plus de ressources humaines à l'assistance mutuelle (dans les CLOs et les nouveaux services décentralisés d'assistance mutuelle ainsi que dans les services de contrôle travaillant pour l'assistance mutuelle).

6. Autres initiatives à prendre pour relever le défi spécifique de la fraude carrousel

6.1. Adapter le système de contrôle à la fraude «carrousel»

Outre ce qui a déjà été réalisé aux niveaux communautaire et national en réponse aux recommandations du Conseil, d'autres initiatives ont été prises dans le but de résoudre le problème spécifique de la fraude carrousel.

Avec les États membres, la Commission a procédé à un examen approfondi de la fraude intracommunautaire à la TVA et a recensé les diverses mesures adoptées au niveau national qui se sont avérées les plus efficaces dans la lutte contre la fraude carrousel. Ces «meilleures pratiques» reposent sur un recours plus intensif et plus rapide à l'assistance mutuelle et sur une adaptation des systèmes de contrôle nationaux en vue de perturber la fraude carrousel. Si le premier aspect a déjà été traité tant dans les recommandations du Conseil que dans le nouveau règlement sur la coopération administrative, le second exige des efforts supplémentaires de la part des différents États membres. Quelques exemples des types de «bonnes pratiques» recensés sont illustrés ci-dessous.

6.1.1. Mesures visant à empêcher les «opérateurs défaillants» d'entrer dans le système de TVA

Il importe avant toute chose de s'efforcer d'empêcher les opérateurs défaillants d'entrer dans le système de TVA. Pour y parvenir, les administrations fiscales devraient identifier les sociétés fictives qui demandent une immatriculation à la TVA dans le seul but de se livrer à des opérations frauduleuses, ce qui exige un renforcement des contrôles au moment de l'immatriculation des opérateurs potentiellement suspects. Ces contrôles vont normalement de pair avec une combinaison de mesures permettant à l'administration fiscale d'imposer des garanties financières, des déclarations mensuelles ou des programmes spéciaux d'inspection aux nouveaux opérateurs suspects.

6.1.2. Techniques de contrôle destinées à détecter les «opérateurs défaillants»

En dépit des mesures préventives, des opérateurs suspects arrivent encore à échapper aux contrôles au stade de l'immatriculation. Il est donc aussi nécessaire de concevoir des méthodes spéciales pour le travail de renseignement et d'évaluation du risque permettant une détection rapide des opérateurs défaillants potentiels. L'évaluation du risque au niveau central, à savoir l'analyse des déclarations de TVA et des discordances dans le système VIES, devrait s'accompagner d'un travail de renseignement opérationnel fournissant des «informations en temps réel» issues, par exemple, de la coopération administrative.

6.1.3. Mesures destinées à mettre fin aux fraudes carrousel détectées

Si elles se veulent efficaces, les stratégies de lutte contre la fraude carrousel doivent combiner la détection rapide avec une rétention des remboursements de TVA aux acheteurs dans l'attente de l'issue de l'enquête. C'est pourquoi certains États membres ont adapté leur législation et leurs procédures administratives en matière de remboursements de TVA.

De plus, les numéros d'identification TVA des opérateurs défaillants simulant une activité économique devraient être supprimés immédiatement pour ôter à ces opérateurs toute possibilité de continuer à acquérir des biens sans acquitter la TVA et mettre ainsi fin au mécanisme de la fraude.

6.1.4. Recouvrement de la TVA en cas de fraude carrousel

Une fois la fraude arrêtée, il convient de faire en sorte de recouvrer la TVA impayée. Faute de réelle possibilité de recouvrer la TVA auprès de l'opérateur défaillant, une méthode efficace consiste à refuser la déduction ou l'exonération de la TVA aux autres parties impliquées dans la fraude.

Afin d'alléger la charge de la preuve dans les mécanismes de fraude complexes, certains États membres ont récemment renforcé leur législation en matière de lutte contre la fraude en introduisant la notion de «responsabilité conjointe ou solidaire» en matière fiscale. L'introduction de cette notion implique que si un assujetti connaissait ou aurait dû connaître le caractère frauduleux des activités de son cocontractant, il devra répondre du paiement de la TVA due par celui-ci. Dans certains États membres, cette responsabilité conjointe ou solidaire a un effet clairement dissuasif et semble efficace. Cette mesure trouve sa base juridique dans l'article 21 de la directive 77/388/CEE, à condition que le principe de proportionnalité soit respecté.

6.1.5. Constitution d'unités de lutte contre la fraude

Outre ces mesures, il est aussi nécessaire d'adapter l'organisation des administrations fiscales elles-mêmes de manière à leur permettre de déceler et de combattre rapidement et efficacement ces formes de fraude internationale. La nature particulière et complexe de la fraude carrousel requiert des unités de lutte contre la fraude et de renseignement spécialisées disposant d'un niveau de responsabilité suffisant pour garantir une action rapide et efficace à tous niveaux. Ces unités devraient être dotées des compétences nécessaires pour échanger rapidement des informations avec leurs homologues dans les autres États membres.

6.2. Ou adaptation du système de TVA

6.2.1. Les différentes suggestions

Les autorités nationales de même que les représentants des milieux professionnels et universitaires de plusieurs États membres ont étudié les possibilités de remanier le fonctionnement du régime de TVA afin de combattre la fraude carrousel. Plusieurs suggestions se focalisent sur la suppression de la coexistence d'opérations avec et sans paiement de la TVA et ont notamment pour objectif d'assurer, au sein de l'Union, un traitement identique des opérations intérieures à un État membre et des opérations intracommunautaires. Il est possible d'y parvenir soit en imposant le paiement effectif de la TVA pour les opérations intracommunautaires entre assujettis ou en suspendant le paiement de la taxe pour les opérations intérieures entre assujettis.

D'autres solutions se fondent sur le fait que la fraude carrousel est possible pour la seule et unique raison que les assujettis peuvent récupérer la TVA sans qu'il existe de condition liée au reversement de la TVA à l'administration fiscale par l'opérateur défaillant.

6.2.1.1. Suspension du paiement de la TVA pour toutes les opérations intérieures entre assujettis.

Les pertes financières causées par la fraude carrousel sont dues au non-paiement, par un opérateur défaillant, de la TVA qui a été intégralement déduite par ou remboursée à un autre opérateur. En conséquence, la suspension du paiement de la TVA pour toutes les opérations entre assujettis présente certains avantages lorsqu'il s'agit de combattre la fraude carrousel puisqu'elle met fin à tout remboursement ou déduction de la TVA.

Il est possible de parvenir à cette suspension soit en exonérant les transactions entre assujettis soit en appliquant un mécanisme d'autoliquidation par lequel le client acquitte et déduit simultanément la TVA sur ses achats en amont avec compensation de la taxe d'amont. Toutes ces suggestions présentent néanmoins des inconvénients non négligeables.

Premièrement, l'efficacité de ces mesures dans le cadre de la lutte contre la fraude est discutable. Les régimes suspensifs mettent en cause l'un des principes fondamentaux de la TVA, à savoir le mécanisme des paiements fractionnés, qui garantit que le système fiscal assure, dans une certaine mesure, son autocontrôle et répartit clairement les responsabilités entre l'acheteur et le vendeur. Dans un régime suspensif, la charge de la perception de la taxe incombe entièrement au détaillant, ce qui crée de nouvelles possibilités de fraude et d'évasion fiscale. Les opérateurs peuvent disparaître à la suite d'opérations entre assujettis et consommateurs de la même façon qu'à la suite d'opérations entre assujettis, les livraisons à un consommateur final peuvent être frauduleusement déclarées comme des opérations entre assujettis et la généralisation de la possibilité d'acheter à prix net pourrait favoriser le développement de l'économie souterraine (où les ventes sont tout simplement supprimées).

Deuxièmement, les administrations fiscales devraient mobiliser des moyens supplémentaires considérables pour renforcer leurs ressources humaines et technologiques. Toutes les opérations entre assujettis devraient être déclarées et faire l'objet de contrôles croisés. Il faudrait par ailleurs renforcer le contrôle des opérations entre assujettis et consommateurs, car la charge de la perception de la taxe incomberait entièrement au détaillant.

Troisièmement, cette solution imposerait une lourde charge administrative supplémentaire aux opérateurs. Comme le prévoit le régime actuellement applicable aux opérations intracommunautaires, toutes les opérations en régime intérieur devraient être déclarées aux autorités et les opérateurs devraient vérifier la qualité d'assujetti de leur client.

6.2.1.2. Suspension du paiement de la TVA pour certaines opérations intérieures entre assujettis.

En théorie, le régime suspensif pourrait se limiter à certaines catégories d'opérateurs ou de livraisons. Certaines administrations fiscales ont suggéré d'appliquer le mécanisme d'autoliquidation à certains secteurs ou d'instaurer un régime suspensif facultatif. Cependant, outre les inconvénients susmentionnés, ce système ferait coexister des opérations intérieures entre assujettis avec et sans paiement de la TVA, ce qui créerait un risque de fraude carrousel purement intérieure en raison de la combinaison d'opérations en régime intérieur normales pour lesquelles les fournisseurs facturent la TVA à leurs clients et des opérations intérieures en régime suspensif.

6.2.1.3. Paiement effectif de la TVA pour toutes les opérations intracommunautaires

Une autre possibilité consisterait à appliquer la TVA sur toutes les opérations intracommunautaires au sein de l'Union européenne, ce qui permettrait de réinstaurer le mécanisme des paiements fractionnés, qui garantit que le système fiscal assure, dans une certaine mesure, son autocontrôle. Si la TVA était acquittée sur toutes les opérations entrantes et sortantes, seule la différence entre la taxe d'amont et d'aval pourrait être menacée et les risques financiers liés à la fraude carrousel s'en trouveraient nettement diminués. Cette option pallierait les lacunes du système actuel à l'origine des fraudes carrousel. Il s'agit là exactement du type de régime que la Commission a toujours considéré comme le régime de TVA définitif idéal au sein du marché intérieur («système fondé sur l'origine»).

Idéalement, le paiement effectif de la TVA pour toutes les transactions intracommunautaires entre assujettis se ferait au taux applicable dans l'État membre d'origine.

Il faudrait toutefois un système de réaffectation des recettes du pays d'origine vers le pays de destination. Ce régime exigerait aussi une harmonisation nettement plus poussée qu'actuellement. Il faudrait, par exemple, parvenir à un degré nettement plus élevé de rapprochement des taux. Un tel degré d'harmonisation n'est pas réalisable à court terme compte tenu de la situation intérieure des différents États membres et de l'importance que la plupart d'entre eux, si pas tous, attachent à leur souveraineté fiscale en ce qui concerne la fixation des taux.

Ce type de système pourrait aussi fonctionner en appliquant le taux de l'État membre de destination, ce qui serait toutefois très lourd pour les opérateurs, car le système d'exonération actuel serait remplacé par l'application de la TVA à un taux différent pour chaque acheteur. Tous les opérateurs intracommunautaires devraient dès lors connaître le taux applicable à leurs produits ou services dans chacun des États membres.

6.2.1.4. Paiement effectif de la TVA pour certaines opérations intracommunautaires

Dans la plupart de cas, la fraude carrousel concerne des marchandises de grande valeur aisées à transporter, telles que les composants d'ordinateurs et les téléphones mobiles [21]. En théorie, le paiement effectif de la TVA sur les opérations intracommunautaires pourrait se limiter à ces secteurs économiques. La facturation de la TVA dans le cadre des opérations intracommunautaires éliminerait bien entendu la fraude carrousel portant sur des biens à haut risque. Toutefois, les problèmes d'affectation des recettes et d'harmonisation fiscale se poseraient de la même manière que pour un régime entièrement fondé sur l'origine. De plus, les fraudeurs pourraient se tourner vers d'autres biens tels que les véhicules automobiles, les produits textiles, les cartes de téléphone, les denrées alimentaires, les boissons rafraîchissantes, les métaux, l'alcool, l'essence, etc. En conséquence, ce système permettrait de combattre la fraude dans les secteurs les plus vulnérables, mais cette dernière pourrait, en partie du moins, glisser vers d'autres secteurs.

[21] Quelque 40 secteurs différents ont néanmoins été recensés à ce jour.

6.2.1.5. Lier la déduction de la TVA au paiement de la taxe ou à son reversement à l'administration fiscale par le fournisseur

La fraude carrousel n'est possible que parce que les assujettis peuvent déduire la TVA indépendamment du reversement de la taxe à l'administration fiscale par le fournisseur. C'est pourquoi certaines autorités nationales étudient les possibilités de modifier les règles en matière de déduction de la TVA pour les rattacher, dans une certaine mesure, au versement de la taxe par le fournisseur. Il va sans dire que le droit à déduction est un principe fondamental de la TVA et que toute mesure restreignant ce droit devrait strictement respecter le principe de proportionnalité.

Une autre suggestion envisage le recours à l'option prévue à l'article 10, paragraphe 2, troisième alinéa, de la 6e directive TVA pour renforcer les règles en matière de déduction. Les États membres ont la faculté de prévoir que la taxe ne devient exigible (et donc déductible), pour certaines opérations ou certaines catégories d'opérateurs, qu'au moment de l'encaissement du prix. Pour être réellement efficace, ce système devrait s'accompagner d'un système de contrôles croisés.

Un tel système imposerait toutefois de nouvelles obligations fastidieuses aux opérateurs.

6.3. Position de la Commission

La Commission salue le fait que les États membres réfléchissent à l'introduction de certaines mesures législatives (par exemple, le renforcement des règles en matière de déduction de la TVA) afin de protéger le régime de TVA contre les graves abus tels que la fraude carrousel. En étroite coopération avec les États membres, elle continuera à recenser les meilleures pratiques en la matière et, à la lumière de l'expérience acquise, examinera s'il y a lieu de modifier la législation communautaire.

L'idée d'aller plus loin et de modifier le régime de TVA lui-même pour combattre la fraude peut sembler séduisante à première vue. Il faut toutefois prendre garde de ne pas créer de nouvelles possibilités de fraude qui pourraient s'avérer aussi graves, voire même plus, que la fraude existante, notamment en cas de généralisation des exonérations. De plus, tout changement proposé doit être examiné avec attention du point de vue de la charge administrative potentielle pour les opérateurs honnêtes. De même, il convient d'évaluer le renforcement des ressources humaines et technologiques nécessaire pour permettre aux administrations fiscales de créer et de gérer des bases de données, de traiter les données et de procéder aux contrôles indispensables.

Il convient aussi de souligner que le régime de TVA actuel offre des solutions pour combattre cette fraude. De fait, la Commission observe que les États membres (notamment les Pays-Bas et le Royaume-Uni) qui ont déjà mis en oeuvre les mesures spécifiques de détection et de contrôle visées au point 6.1 en vue de combattre la fraude carrousel ont obtenu des résultats positifs.

Toutes ces mesures, de même que les autres initiatives prises, il y a peu, par les États membres en matière de contrôle et l'activité législative récente au niveau communautaire (nouveau règlement sur la coopération administrative, programme Fiscalis 2003-2007 et VIES II) devraient être appropriées et suffisantes pour relever le défi spécifique que représente la fraude carrousel.

Au-delà des initiatives récentes dans ce domaine, il est également nécessaire d'explorer les questions de l'adoption d'une définition communautaire commune et complète de la fraude fiscale et de l'harmonisation des sanctions peinales.

En conséquence, avant tout remaniement profond du régime de TVA, la Commission estime qu'il faut s'employer à combattre la fraude dans le cadre du régime actuel en continuant d'améliorer la coopération administrative et les systèmes de contrôle de la TVA dans les États membres.

7. Conclusions et recommandations.

7.1. Conclusions :

La Commission a fait suite aux recommandations du Conseil en proposant un cadre juridique renforcé en matière de la coopération administrative. Cela s'est traduit par l'adoption le 7 octobre 2003 d'un nouveau règlement sur la coopération administrative en matière de TVA ainsi que l'adoption le 3 décembre 2002 de la décision sur le programme Fiscalis 2003-2007. À moyen terme, le Commission a en outre l'intention de proposer une modernisation du système VIES.

Les progrès accomplis par les États membres afin de se conformer aux recommandations du Conseil sont également importants.

Les États membres ont beaucoup plus recours que par le passé à l'assistance mutuelle. Cette augmentation du nombre de demandes d'assistance est une tendance qui va se poursuivre voire s'amplifier du fait de l'élargissement de l'Union européenne et du fait de l'adoption du nouveau règlement sur la coopération administrative en matière de TVA.

Les États membres ont fait des progrès pour rendre leurs procédures de contrôle plus efficaces et plus modernes, notamment en adoptant des systèmes d'analyse de risque et en investissant dans l'audit informatisé.

Outre l'ensemble des actions entreprises suite aux recommandations du Conseil, de nombreuses réflexions ont eu lieu récemment afin de dégager des solutions au problème spécifique de la fraude intracommunautaire (et notamment de la fraude Carrousel).

Une solution est d'adapter le contrôle à ces nouveaux mécanismes de fraude. Une liste de bonnes pratiques a été ainsi été identifiée au niveau communautaire en collaboration avec les États membres. Les États membres qui se sont engagés sur cette voie ont d'ores et déjà rencontré des succès importants.

Une solution alternative évoquée par certaines autorités nationales, professionnelles ou académiques serait de revoir le fonctionnement du système TVA lui-même. Plusieurs options existent mais toutes ont des inconvénients bien supérieurs aux avantages potentiels.

Il est par conséquent préférable de continuer à renforcer la coopération administrative et l'efficacité des systèmes de contrôle nationaux, afin de tirer les bénéfices de l'ensemble des réformes engagées récemment tant au niveau national que communautaire, plutôt que de s'engager sur la voie hasardeuse d'une réforme du système TVA lui-même qui comporte plus de risques et d'incertitudes qu'il n'apporte de solutions.

Il est enfin essentiel que les dix nouveaux États membres adoptent au plus vite les mêmes standards en matière de contrôle et d'assistance mutuelle.

7.2. Recommandations

- Les États membres doivent continuer à faire un usage intensif des mécanismes de coopération administrative. Ils doivent notamment utiliser au mieux les outils contenus dans le nouveau règlement (notification, demande d'enquête administrative et présence de fonctionnaires sur le territoire d'un autre État membre);

- Ils doivent dégager les ressources humaines nécessaires afin d'organiser un nombre plus important de contrôles multilatéraux et intégrer ces contrôles dans leurs plans de contrôle nationaux;

- Ils doivent lever les derniers obstacles légaux qui avaient été identifiés par le Conseil, afin de faire en sorte que le contrôle de la TVA ait la même efficacité sur tout le territoire de l'Union européenne;

- Ils doivent adopter au plus vite un plan national visant à réduire le délai moyen de réponse aux demandes d'assistance mutuelle;

- Ils doivent pour cela allouer rapidement des ressources supplémentaires à l'assistance mutuelle, soit au niveau du CLO soit au niveau territorial et ils doivent utiliser au mieux les possibilités de décentralisation prévues par le nouveau règlement afin d'éviter que la croissance de l'utilisation de l'assistance mutuelle ne se traduise par un engorgement;

- Ils doivent continuer à rendre plus efficace et à moderniser le contrôle fiscal. Les États membres qui n'ont pas encore adopté l'audit informatisé doivent le faire au plus vite;

- Ils doivent mettre en pratique au plus vite les bonnes pratiques identifiées en matière de lutte contre la fraude Carrousel (voir le point 6.1) et notamment mettre en place des services nationaux de lutte contre la fraude ayant l'autorité compétente pour échanger des informations avec les autres États membres.

Annexe 1

Recommandations formulées par le Conseil en juin 2000

1- Recommandations relevant de la compétence de la Commission

(1) Lever tous les obstacles d'ordre législatif au niveau communautaire, pour permettre une coopération administrative rapide et efficace entre les divers États membres, en cas de fraude fiscale ou de sérieux soupçons de fraude fiscale.

Il serait plus particulièrement nécessaire:

- d'envisager des dérogations à diverses dispositions relatives au secret qui empêchent ou retardent l'échange d'informations;

- d'examiner la possibilité de raccourcir les délais pour l'échange d'informations relatives aux cas de fraude les plus graves;

- d'abolir la notification préalable au contribuable de l'échange d'informations;

- de lever les ambiguïtés de la directive 77/799/CEE et d'examiner les limites imposées à l'utilisation des informations.

(2) Modifier la législation communautaire de manière à permettre un contact plus direct entre les services de contrôle des différents États membres. Cet objectif peut être atteint, notamment, grâce à la présence d'agents participant à des opérations de contrôle dans les autres États membres, ce qui permettrait de rendre la lutte contre la fraude plus efficace. Ces actions de contrôle communes seraient toujours entreprises dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux sous la direction, le contrôle et la responsabilité d'un agent de l'État membre sur le territoire duquel l'opération de contrôle a lieu.

(3) Étudier les possibilités de modification du système VIES en envisageant d'inclure les prestations de services, et notamment celles qui sont réalisées conformément à l'article 9, paragraphe 2, point e), de la sixième directive TVA.

(4) Modifier le règlement (CEE) n° 218/92 ainsi que la directive 77/799/CEE en créant, de préférence, un cadre juridique commun et approprié qui permette le nécessaire renforcement de la coopération pour combattre la fraude, levant ainsi les obstacles mis en évidence ci-dessus.

(5) Examiner les règles définies dans la sixième directive TVA en vue de les simplifier et de soumettre une proposition de directive dans les meilleurs délais.

2- Recommandations relevant de la compétence des États membres

(1) Lever tous les obstacles d'ordre législatif au niveau national, pour permettre une coopération administrative rapide et efficace entre les divers États membres, en cas de fraude fiscale ou de sérieux soupçons de fraude fiscale.

En particulier, il serait nécessaire:

- d'envisager des dérogations à diverses dispositions relatives au secret qui empêchent ou retardent l'échange d'informations;

- d'examiner la possibilité de raccourcir les délais pour l'échange d'informations relatives aux cas de fraude les plus graves;

- d'abolir la notification préalable au contribuable de l'échange d'informations.

(2) Modifier la législation nationale de manière à permettre un contact plus direct entre les services de contrôle des différents États membres. Cet objectif peut être atteint, notamment, grâce à la présence d'agents participant à des opérations de contrôle dans les autres États membres, ce qui permettrait de rendre la lutte contre la fraude plus efficace. Ces actions de contrôle communes seraient toujours entreprises dans le cadre d'accords bilatéraux ou multilatéraux sous la direction, le contrôle et la responsabilité d'un agent de l'État membre sur le territoire duquel l'opération de contrôle a lieu.

(3) Étudier les possibilités de modification du système VIES en accélérant l'accès aux informations fournies par le système VIES, car le temps joue un rôle important dans les mécanismes de fraude et, par conséquent, la coopération administrative faisant appel à ce système, mais aussi à d'autres moyens, doit devenir plus facile et plus rapide.

(4) Doter les bureaux centraux de liaison (CLO) de ressources humaines et matérielles adéquates et veiller à ce qu'ils travaillent de manière coordonnée avec les services de contrôle et notamment avec les unités antifraude, afin d'assurer le respect des délais de réponse prévus et la qualité des informations échangées.

(5) S'employer à faire en sorte que les services de contrôle, au niveau local ou régional selon l'organisation propre à chaque État membre, disposent des ressources humaines nécessaires pour pouvoir répondre rapidement et donner un suivi adéquat aux demandes d'informations formulées par les autres États membres.

(6) Reconnaître l'importance des contacts directs, avec délégation préalable de l'autorité compétente, pour des cas spécifiques ou certaines catégories de cas, à savoir les opérations de contrôle multilatérales ainsi que la transmission directe de données dans les cas de fraude ou de sérieux soupçons de fraude, dans les zones frontalières et lors d'enquêtes communes.

(7) Développer des mécanismes qui, sur le plan administratif, pénaliseraient la présentation hors délais des déclarations récapitulatives. Veiller à traiter les déclarations récapitulatives en temps opportun et encourager la rectification rapide des erreurs qui y sont relevées afin que les données puissent être transmises dans les délais prescrits et qu'elles soient les plus complètes possible. La mise en oeuvre de mesures dans ce domaine permettrait de fournir plus rapidement des informations plus fiables et, partant, d'utiliser ces dernières aux fins de l'analyse de risque et d'actions de contrôle mieux ciblées.

(8) Intensifier, par la conclusion d'accords, l'échange spontané et systématique d'informations, notamment pour des cas spécifiques ou des opérations présentant généralement un risque élevé de fraude ou d'évasion fiscales, telles que les ventes à distance et les ventes de moyens de transport neufs aux particuliers.

(9) Perfectionner les méthodes de sélection en les fondant sur l'analyse de risque. Ces méthodologies devraient, sans préjudice du principe de la subsidiarité et dans la mesure du possible, reposer sur des principes communs aux différents États membres et qui restent à définir.

(10) S'efforcer de tenir compte dans les plans nationaux d'inspection de certaines lignes directrices fondées sur des caractéristiques communes de l'évasion et de la fraude fiscales, définies de préférence et si possible conformément à la méthodologie évoquée dans la recommandation précédente, en vue notamment de lutter contre la fraude de manière concertée et non au cas par cas, et de tirer des conclusions sur l'importance de certains types de fraude dans l'espace intracommunautaire.

(11) Définir une stratégie de contrôle des procédures d'immatriculation et tenir compte des indicateurs d'alerte indiquant un risque de fraude fiscale. Si un contrôle révèle que l'activité n'est pas exercée ou que les conditions ne sont pas réunies pour son exercice, les États membres devraient envisager des mesures préventives.

(12) Adapter les systèmes de contrôle à la réalité du commerce électronique et généraliser le recours à des procédures d'audit automatisées.

3- Recommandations qui appellent une action communautaire (autre que législative)

(1) Étudier les possibilités de modification du système d'échange d'informations sur la TVA (VIES) en autorisant l'accès direct de chaque État membre à la base de données VIES des autres États membres, moyennant des garanties à définir ultérieurement, afin de prévenir la violation du secret, notamment commercial, lui permettant ainsi d'identifier tous les assujettis nationaux destinataires de livraisons intracommunautaires effectuées par un opérateur donné immatriculé dans un autre État membre.

(2) Perfectionner les méthodes de sélection en les fondant sur l'«analyse de risque». Ces méthodologies devraient, sans préjudice du principe de la subsidiarité et dans la mesure du possible, reposer sur des principes communs aux différents États membres et qui restent à définir.

(3) S'efforcer de tenir compte dans les plans nationaux d'inspection de certaines lignes directrices fondées sur des caractéristiques communes de l'évasion et de la fraude fiscales, définies de préférence et si possible conformément à la méthodologie évoquée dans la recommandation précédente, en vue notamment de lutter contre la fraude de manière concertée et non cas par cas, et de tirer des conclusions sur l'importance de certains types de fraude dans l'espace intracommunautaire.

(4) Adapter les systèmes de contrôle à la réalité du commerce électronique et généraliser le recours à des procédures d'audit automatisées.

(5) Demander au groupe multidisciplinaire «Criminalité organisée» de poursuivre résolument ses efforts en vue de rendre la lutte contre certains types de fraude à la TVA plus efficace.

Annexe 2

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Annexe 3

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>