RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant l’application de la directive sur les services postaux (directive 97/67/CE, telle que modifiée par les directives 2002/39/CE et 2008/6/CE)

I.INTRODUCTION

Le secteur des services postaux de l’UE (courrier postal et colis) est un moteur essentiel de l’économie et du commerce, qui sous-tend d’autres secteurs et contribue à la croissance et à la résilience de l’économie européenne. Les entreprises de toutes tailles utilisent les services postaux pour développer leurs activités, fournir des biens et recevoir des paiements. Tous les niveaux de gouvernement et les administrations publiques s’appuient sur les services postaux pour les communications publiques. Les utilisateurs vulnérables et les citoyens des zones rurales éloignées ont besoin des services postaux pour rester connectés à une économie de plus en plus numérique. Le secteur des services postaux joue donc un rôle essentiel pour garantir le droit à la communication et promouvoir la cohésion territoriale, sociale et économique. Lors du confinement imposé lors de la pandémie de COVID-19, durant lequel de nombreux citoyens européens ont été contraints de rester chez eux, les services postaux se sont révélés plus importants que jamais. Ils ont offert des prestations de qualité à des prix abordables, livré des produits à des fins médicales et fourni aux citoyens d’autres services pertinents, notamment financiers.

Le cadre réglementaire qui régit les services postaux a été instauré il y a plus de 20 ans. La directive 97/67/CE (ci-après la «directive sur les services postaux») est entrée en vigueur en 1997. Son objectif était d’assurer l’harmonisation des obligations nationales de service universel tout en introduisant progressivement la concurrence dans le secteur des services postaux, notamment en ce qui concerne les services de poste aux lettres qui étaient traditionnellement réservés aux opérateurs postaux historiques nationaux. Elle a été modifiée en 2002 de manière à assurer une ouverture supplémentaire du marché, puis en 2008 en vue d’achever l’ouverture totale du marché. À l’exception de ces deux modifications et du règlement relatif aux services de livraison transfrontière de colis, adopté en 2018 afin d’assurer une plus grande transparence et une meilleure surveillance réglementaire des services de livraison de colis, le cadre des services postaux au niveau de l’UE n’a pas connu d’autre évolution depuis 1997. Or, durant cette période, les marchés des services postaux ont, eux, connu une évolution majeure largement portée par l’innovation technologique, la numérisation et le commerce électronique. La communication électronique a de plus en plus remplacé la poste aux lettres, notamment dans le contexte de l’administration en ligne. Par ailleurs, de nombreux expéditeurs traditionnels d’envois en nombre (par exemple, les banques et les sociétés de services publics) ont adopté des solutions de communication électronique après la crise financière. Parallèlement, le commerce électronique a entraîné une augmentation significative des services de livraison de colis. Cette transformation, qui est devenue de plus en plus évidente durant la pandémie de COVID-19, a affecté tant la demande que l’offre dans tous les États membres, à des degrés divers toutefois.

Poussée par les changements fondamentaux se produisant dans le contexte du marché, la Commission a réalisé une évaluation ex post visant à déterminer si la directive sur les services postaux a atteint ses objectifs, si elle est toujours adaptée à sa finalité et si elle correspond aux besoins actuels et futurs des utilisateurs et des opérateurs postaux.

Établi au titre de l’article 23 de la directive sur les services postaux, le présent rapport expose les principales conclusions de l’évaluation. Il s’appuie sur les informations extraites du document de travail des services de la Commission concernant l’évaluation de la directive sur les services postaux (ci-après le «document de travail des services de la Commission»), qui doit être lu conjointement avec le présent rapport, ainsi que sur la consultation publique ouverte de la Commission sur l’évaluation de la directive.

Le rapport conclut principalement que le maintien d’une certaine forme de service postal universel pour l’ensemble des citoyens de l’UE se justifie, mais que les États membres doivent disposer d’un niveau adéquat de flexibilité pour concevoir la politique postale au niveau national. Parallèlement, s’appuyant sur les éléments disponibles, l’évaluation a fait ressortir des aspects qui ne sont pas suffisamment pris en compte dans l’actuelle directive sur les services postaux ou pour lesquels la directive n’a pas produit les résultats escomptés: 1) les avantages présentés par les services postaux universels pour la société ont diminué, alors que le coût de la prestation du service universel ne cesse de croître, 2) la réalisation d’un marché intérieur et la stimulation d’une concurrence effective dans le segment de la poste aux lettres n’ont pas eu lieu dans la mesure envisagée et 3) les normes ne sont pas utilisées de manière suffisante, ce qui réduit la sécurité juridique et peut entraîner des problèmes d’interopérabilité. En outre, alors que l’intervention réglementaire mettait traditionnellement l’accent sur les services de poste aux lettres, la numérisation de la société et la croissance du commerce électronique sont telles que les opérateurs du marché et les décideurs politiques accordent aujourd’hui une attention soutenue aux services de livraison de colis. Dans ce contexte, les grands écarts de prix entre les tarifs des livraisons nationales et ceux des livraisons transfrontières de colis méritent une attention particulière, car ils risquent de nuire au fonctionnement du marché intérieur et à l’essor du commerce électronique transfrontière.

II.Évolution du marché: une TRANSFORMATION MAJEURE mue par la numérisation et l’innovation technologique

La numérisation et les évolutions technologiques ont transformé les besoins des consommateurs et des entreprises, entraînant la création de nouveaux produits, services et modèles commerciaux. Le secteur postal ne fait pas exception. Depuis la crise financière de 2008, on observe un important déclin de la poste aux lettres qui s’explique par l’accélération de la substitution des services de courrier traditionnels par des services électroniques qui s’opère au fur et à mesure que les administrations publiques, les entreprises et les consommateurs adoptent des processus électroniques dans des domaines multiples. Durant la pandémie de COVID-19, cinq grands prestataires du service universel de l’UE ont déclaré une baisse des volumes de la poste aux lettres allant de -10 % aux Pays-Bas à -18 % en France.

La croissance des services de livraison de colis a, par contre, connu une accélération sous l’effet de l’augmentation significative du commerce électronique. Alors qu’avant la pandémie de COVID-19, on s’attendait à un quasi-doublement des ventes en ligne dans le monde entre 2019 et 2024, les tendances actuelles suggèrent que, sous l’effet de la crise, cette échéance pourrait être avancée. En 2020, la croissance du volume de colis livrés par les prestataires du service universel a varié de 14 % au Danemark et en Suède à 42 % en Italie et 49 % en Belgique. Les principaux opérateurs mondiaux de services express ont enregistré une croissance des volumes de colis allant jusqu’à 23 %.

Les deux tendances très contrastantes de la poste aux lettres et de la poste aux colis vont probablement se poursuivre et s’intensifier au cours des prochaines années. Si tel est le cas, par rapport à 2016, une diminution de plus de 12 % des recettes et de 32 % des volumes pourrait se produire dans le segment de la poste aux lettres de l’UE d’ici 2025. Les recettes du segment de la poste aux colis de l’UE feraient plus que doubler.

Le modèle économique postal reposant sur des économies d’échelle, la diminution des volumes de la poste aux lettres (-4,9 % en moyenne en glissement annuel depuis 2008) fait augmenter le coût de distribution à l’unité. Afin de compenser l’augmentation des coûts, de nombreux opérateurs postaux de l’UE ont adapté leur modèle économique de manière innovante. Les prestataires du service universel, avec leurs réseaux établis et leur structure de coûts fixes élevés, ont cherché des moyens d’accroître l’efficacité, d’améliorer les solutions orientées vers le client, de diversifier leurs services et de trouver de nouveaux marchés pour se développer. L’essor du commerce électronique leur a offert la possibilité de se développer dans la distribution de colis et de nombreux prestataires du service universel sont désormais en concurrence féroce avec d’autres opérateurs chargés de la livraison de colis. À quelques rares exceptions près, la part de marché des prestataires du service universel dans le segment des colis reste toutefois relativement faible par rapport à celle de la poste aux lettres où ils ont toujours détenu (et continuent de détenir) des parts de marché très importantes, pour ne pas dire qu’ils restent l’unique opérateur du marché concerné.

La rentabilité des prestataires du service universel a été maintenue en réduisant les coûts (principalement de main-d’œuvre), en augmentant la productivité grâce à l’innovation technologique (par exemple, en recourant à des systèmes de tri automatisés), en s’appuyant sur l’offre de produits et de services plus basiques et/ou en augmentant les prix. Les prix de la poste aux lettres sur le territoire national relevant du service universel augmentent de manière constante en termes nominaux depuis 2008. Le prix du format de lettre le plus couramment utilisé, à savoir le pli simple d’un poids inférieur à 20 grammes, a augmenté de 7 % par an en termes nominaux. Pour les livraisons de colis relevant du service universel, l’augmentation des prix observée au cours de la même période est restée modérée malgré l’augmentation des volumes. Entre 2014 et 2019, les prix de l’envoi national d’un colis standard de 2 kg ont augmenté en moyenne de 1 % par an, tandis que les prix nominaux pour la destination transfrontière la moins chère et la plus chère ont augmenté de respectivement 2,6 % et 0,3 %.

Avec un volume d’environ 1,5 million d’emplois répartis sur l’ensemble de l’UE en 2018, le secteur figure parmi les plus grands employeurs nationaux dans le segment des entreprises. Dans le secteur public comme dans le secteur privé, on observe une augmentation des emplois plus flexibles, dont l’externalisation, une forme d’emploi à laquelle la majorité des prestataires du service universel a désormais recours.

S’il est difficile d’établir un lien direct de cause à effet entre l’évolution du marché et la directive sur les services postaux, il est important de comprendre le contexte dans lequel le cadre réglementaire a été applicable et d’examiner les conclusions suivantes de l’évaluation de la Commission sous l’angle de l’évolution des besoins des utilisateurs.

III.LE PASSÉ ET LE PRÉSENT: RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION DE LA DIRECTIVE SUR LES SERVICES POSTAUX

La directive sur les services postaux poursuit trois objectifs principaux: 1) fournir à tous les utilisateurs un service postal universel de grande qualité et abordable, 2) établir un marché intérieur des services postaux performant et concurrentiel et 3) établir des principes d’harmonisation pour la réglementation des services postaux. Les résultats de l’évaluation peuvent être présentés en suivant la même classification des objectifs.

1.Résultats concernant la fourniture à tous les utilisateurs d’un service postal universel de grande qualité et abordable