Résumé

La Commission européenne a exercé une surveillance relativement étroite au cours de l’année 2010, étant donné le nombre plus élevé que jamais d’enquêtes ouvertes en 2009 dans le contexte de la crise économique mondiale.

Une assistance individuelle a été offerte à plusieurs industries de l’UE confrontées à ces enquêtes et de nombreuses interventions ont été nécessaires pour garantir que l’accès de l’UE aux marchés étrangers ne soit pas indûment restreint par des mesures injustifiées. En effet, en cette période de crise, les exportateurs de l’UE ont fait face à des mesures de défense commerciale auxquelles recourt parfois le pays importateur pour protéger son industrie nationale de la concurrence étrangère.

Les interventions de l’UE ont porté leur fruit: en effet, de nombreuses enquêtes n’ont pas donné lieu à des mesures et, en fin 2010, le nombre de mesures en vigueur contre l’UE a atteint son niveau le plus bas depuis plusieurs années. Les interventions de la Commission ont donc souvent obtenu de bons résultats, ce qui est encourageant.

Malheureusement, tous les problèmes rencontrés n’ont pas pu être résolus. Le nombre de nouvelles enquêtes en 2010 est resté relativement élevé et leur complexité s’est accrue. En outre, malgré certaines améliorations, quelques-uns des points faibles recensés dans les précédents rapports persistent encore, tels que des critères insuffisants d’ouverture et de conduite des enquêtes, le manque de transparence et le recours inapproprié à l’instrument de sauvegarde.

La Commission a élaboré de nouveaux outils en vue d’offrir une assistance aux industries de l’UE: un guide pour les exportateurs de l’UE a été publié et un nouveau site internet, plus convivial, a été créé. De plus, elle continuera à prôner une utilisation réfléchie et judicieuse des instruments de défense commerciale afin de promouvoir un commerce libre et équitable au niveau mondial.

Introduction

Les rapports des années précédentes avaient mis en évidence une utilisation accrue de mesures de défense commerciale par certains pays tiers depuis le début de la récession économique mondiale, se traduisant en 2009 par une augmentation sans précédent du nombre de nouvelles mesures imposées et de nouvelles enquêtes, notamment des mesures de sauvegarde. La crainte était de voir ces nouvelles enquêtes donner lieu à davantage encore de nouvelles mesures en 2010. Cette tendance suscitait certaines inquiétudes car elle révélait que divers gouvernements recouraient très souvent à des mesures de défense commerciale pour protéger leur industrie nationale de la concurrence étrangère.

Par conséquent, la Commission a dû multiplier ses interventions et accroître l’assistance qu’elle apporte aux exportateurs de l’UE concernés. Certaines interventions politiques ont également été nécessaires afin d’éviter tout écart par rapport à la stricte application des règles en la matière. Comme exposé plus loin dans le présent rapport, ces efforts n’ont pas été vains. En effet, de nombreuses enquêtes ouvertes en 2009 – souvent à partir d’éléments insuffisants – n’ont finalement pas donné lieu à des mesures et, en fin 2010, le nombre de mesures en vigueur prises contre l’UE a atteint son niveau le plus bas depuis plusieurs années.

Malgré ces avancées très positives, le nombre de nouvelles enquêtes antidumping est resté élevé en 2010 et les problèmes relevés par le passé (manque de transparence, critères insuffisants d’ouverture d’enquêtes et utilisation inappropriée des instruments) sont toujours d’actualité. Même si certains pays ont amélioré leurs critères, il est inquiétant de constater que d’autres s’orientent dans la direction opposée et s’écartent sensiblement des critères qu’ils ont établis.

Le présent rapport décrit les tendances générales, les problèmes relevés et les améliorations enregistrées. Il présente également en annexe une analyse détaillée des tendances et des procédures particulières en cours relatives aux principaux utilisateurs de ces instruments.

TENDANCES GÉNÉRALES

Même si le nombre de nouvelles enquêtes a diminué en 2010 par rapport à 2009 (passant de 45 en 2009 à 39 en 2010), principalement en raison d’une baisse importante du nombre d’ouvertures d’enquête de sauvegarde, très élevé en 2009 (31, contre 18 en 2010), il est toutefois resté assez élevé. De surcroît, le degré de complexité des nouvelles procédures en cours a augmenté. Mais, en raison de la nature erga omnes des enquêtes de sauvegarde, toutes ne concernent pas des exportations de l’UE. A contrario, le nombre de nouvelles enquêtes antidumping a augmenté de 13 en 2009 à 20 en 2010. Le déplacement d’intérêt des mesures de sauvegarde vers les mesures antidumping représente une évolution positive, étant donné que ces dernières concernent exclusivement des pratiques commerciales déloyales ayant une origine précise, tandis que les mesures de sauvegarde touchent les importations quelles que soient les conditions de leurs échanges et leur origine. Le nombre de nouvelles enquêtes antisubventions n’a pas changé.

En 2010, 15 nouvelles mesures ont été imposées, contre 33 en 2009. Sur les 12 pays ayant imposé des mesures contre l’UE en 2010, la Chine est le pays qui en a adopté le plus grand nombre (20 % du total). Par rapport à l’an passé, le nombre de nouvelles mesures de sauvegarde et antidumping a baissé respectivement de 15 à 7 et de 18 à 8. Tout comme en 2008 et 2009, aucune nouvelle mesure antisubventions n’a été imposée en 2010.

En fin 2010, il existait 123 mesures en vigueur contre l’UE (dans son ensemble ou contre certains de ses États membres), ce qui représente le niveau le plus bas depuis plusieurs années. Elles étaient au nombre de 136 en 2009 et avaient même atteint un total de 185 en 2004. Cette évolution est positive, surtout au vu du fait qu’en 2009 un nombre important de nouvelles enquêtes (45) avaient été lancées et que l’on craignait alors que bon nombre d’entre elles ne donnent lieu à davantage de mesures l’année suivante. Bien que cette tendance soit encourageante, il convient néanmoins de signaler que ces nouvelles enquêtes n’étaient souvent ni suffisamment étayées par des preuves ni juridiquement fondées et que, dès lors, elles n’auraient pas dû être ouvertes. En effet, même si aucune mesure n’a été imposée, ces nouvelles enquêtes ont perturbé les flux commerciaux dans la mesure où elles ont plongé les entreprises dans un climat d’incertitude et ont exercé sur elles une pression supplémentaire inutile alors qu’elles souffraient déjà de la crise économique.

Les mesures antidumping restent l’instrument le plus communément utilisé (88 mesures, contre 95 en 2009), devant les sauvegardes (30 mesures, contre 37 en 2009) et les mesures antisubventions (4 mesures, contre 6 en 2009). Malgré le fait qu’ils n’aient introduit aucune nouvelle mesure ces deux dernières années, les États-Unis restent le pays qui maintient le plus grand nombre de mesures en vigueur (24) contre l’UE en 2010. La Chine (14 mesures en vigueur), particulièrement active en 2010, est passée de la troisième à la deuxième place, confirmant ainsi la tendance mise en évidence dans de précédents rapports. L’Inde et la Turquie partagent la troisième place (13 mesures en vigueur), suivies par le Brésil, l’Argentine et le Mexique (9 et 5 mesures en vigueur).

PROBLÈMES ACTUELS

Les interventions de la Commission ont contribué à la clôture de certaines des enquêtes peu fondées ouvertes sous la pression de la récession économique mondiale en 2009 et ont également permis d’aboutir à une issue plus positive pour les exportateurs de l’UE dans certaines procédures en cours. Cependant, les problèmes relevés par le passé existent toujours et d’autres s’y sont ajoutés en 2010, tels que l’absence de mise en œuvre des conclusions du groupe spécial de l’OMC, l’utilisation inappropriée des instruments et le recours excessif aux sauvegardes.

Absence de conformité avec les obligations de l’OMC

Dans deux affaires portées devant l’OMC (DS294 et DS350), l’UE a démontré avec succès qu’un grand nombre de droits antidumping américains en vigueur contre les exportations provenant de l’UE sont soit créés, soit indûment gonflés en raison de l’utilisation de la «réduction à zéro». Les États-Unis ont supprimé la réduction à zéro dans les comparaisons à moyenne pondérée concernant les nouvelles enquêtes mais ont jusqu’à présent refusé de modifier leurs pratiques concernant les réexamens des mesures au moyen desquelles sont perçus la plupart des droits. Afin de se conformer à ses obligations imposées par l’OMC, les États-Unis devraient modifier leurs pratiques en matière de réexamens et recalculer les marges de dumping pour plusieurs mesures particulières, ainsi que rembourser les droits trop perçus après expiration de l’échéance fixée pour la mise en œuvre de ces mesures.

Malgré les condamnations répétées prononcées par les organes de l’OMC habilités et les preuves convaincantes qui ont été fournies, les États-Unis ne se sont pas encore conformés à leurs obligations internationales. Avancée positive vers la mise en application des décisions de l’OMC en la matière, les États-Unis ont publié le 28 décembre 2010 une proposition de nouvelle méthode visant à supprimer la réduction à zéro dans les réexamens. Cette proposition reste néanmoins peu claire, tout comme le calendrier des modifications proposées. En outre, les États-Unis ont jusqu’à présent refusé de rembourser les droits trop perçus après expiration des périodes de mise en application dans les deux affaires portées devant l’OMC. S’ils ne se conforment pas à leurs obligations, une décision de l’arbitre concernant une éventuelle série de sanctions est prévue pour le 15 septembre 2011. Dans une autre affaire (TKAST), les États-Unis ont refusé de corriger une erreur arithmétique et d’annuler la mesure antidumping.

Utilisation inappropriée des instruments

Comme déjà signalé dans le rapport annuel de l’an passé, après l’institution de mesures antidumping par la Commission européenne, le pays visé par ces mesures ouvrait des enquêtes portant sur des produits semblables. Cette tendance a continué en 2010, désormais également par rapport au choix de l’instrument ou des critères utilisés pour instituer des mesures. En effet, l’UE a été confrontée à une enquête antisubventions ainsi qu’à l’institution de mesures fondées sur la menace de préjudice dans une autre enquête peu après avoir recouru au même instrument/aux mêmes critères contre le même pays. Dans l’ensemble de ces procédures en cours, il est très difficile de croire en une pure coïncidence.

En outre, le canevas de ces procédures est toujours semblable: critères d’ouverture des enquêtes très insuffisants (souvent aussi un manque de transparence dû à l’emploi abusif des règles de confidentialité) et aucune preuve de préjudice. La Commission intervient activement dans ce genre de cas et est déterminée à examiner avec davantage encore d’attention la conformité de ces enquêtes avec les règles de l’OMC.

Emploi abusif des règles de confidentialité

Dans les enquêtes en matière de défense commerciale, le manque de détails suffisants concernant les informations communiquées à titre confidentiel est un problème récurrent, particulièrement dommageable dans la mesure où il prive les parties intéressées de leur droit légitime de défense. Bien que les règles en matière de confidentialité soient nécessaires pour protéger les intérêts des parties concernées, très souvent elles peuvent être employées de manière abusive, de sorte que les versions publiques des demandes et/ou notifications de conclusions préliminaires ou finales ne permettent souvent pas de comprendre convenablement le sujet traité.

Conformément aux règles applicables, les données à caractère confidentiel devraient être fournies sous forme de résumé. En outre, il appartient aux autorités chargées de l’enquête de demander aux parties intéressées qui communiquent des informations confidentielles de fournir ce type de résumés non confidentiels. Malheureusement, dans plusieurs pays, les autorités chargées de l’enquête ne se conforment pas à cette obligation, entravant dès lors les droits de défense des exportateurs de l’UE concernés.

Recours inutile aux sauvegardes

Le recours à l’instrument de sauvegarde avait littéralement explosé en 2009, coïncidant avec la récession économique mondiale. En effet, cette année-là, les sauvegardes avaient représenté plus des deux tiers de l’ensemble des nouvelles enquêtes ouvertes et près de la moitié des nouvelles mesures instituées. Cette tendance a ralenti en 2010, ce qui est un signe très positif.

Le problème du recours inutile aux sauvegardes persiste néanmoins. Certains pays sont devenus de grands utilisateurs de ces instruments et ont recouru aux sauvegardes pour des cas qui justifieraient plutôt une action ciblée contre des importations en dumping en provenance d’un pays particulier. Alors que la jurisprudence de l’OMC a souligné les exigences élevées auxquelles il est nécessaire de satisfaire pour imposer des mesures de sauvegarde, ces dernières sont encore trop souvent considérées comme des instruments auxquels on peut facilement recourir.

Compte tenu de leur nature erga omnes (des mesures sont imposées contre l’ensemble des pays d’origine), les sauvegardes provoquent plusieurs dommages collatéraux. En effet, les pays exportateurs qui ne causent aucun préjudice à l’industrie nationale (par exemple, parce que leurs prix sont bien plus élevés que les prix pratiqués sur le marché national) sont également soumis à certaines mesures.

La Commission européenne est intervenue dans le cadre de nombreuses procédures en cours afin de mettre en évidence les lacunes dans les enquêtes de sauvegarde. Par conséquent, dans certains cas, les mesures elles-mêmes ou leur impact négatif sur les exportations en provenance de l’UE ont été évités.

RÉSULTATS MAJEURS

Le rôle de la Commission dans les procédures engagées par les pays tiers consiste notamment à suivre les enquêtes, mais également à conseiller et assister les exportateurs européens concernés. Elle intervient directement auprès des autorités des pays tiers en ce qui concerne les problèmes propres aux différentes procédures en cours - afin de soutenir les entreprises concernées – et les aspects systémiques - en vue d’inciter, d’une manière générale, les partenaires commerciaux à mieux respecter les règles. La Commission organise également des séminaires spécialisés sur la défense commerciale destinés aux fonctionnaires des pays tiers afin de permettre l’échange et l’amélioration des meilleures pratiques parmi les opérateurs économiques.

Bien que les résultats obtenus dans ces domaines ne soient pas toujours facilement quantifiables, l’intervention de la Commission a bel et bien porté ses fruits et, dans plusieurs cas, les entreprises s’en sont tirées à meilleur compte que si la Commission n’était pas intervenue. D’un point de vue général, le fait que de nombreuses enquêtes ouvertes en 2009 n’aient pas donné lieu à des mesures peut être attribué, du moins en partie, aux interventions de la Commission. Il convient de souligner en particulier les aspects suivants:

Exemples d’expériences réussies

Guide pour les exportateurs de l’UE, «fiches techniques» et nouveau site internet

Bien souvent, les entreprises exportatrices de l’UE ne savent pas comment réagir aux enquêtes en matière de défense commerciale ouvertes par des pays tiers. Or il est indispensable qu’elles connaissent leurs droits et obligations pour décider s’il faut coopérer ou non à ces enquêtes et déterminer quels seraient les coûts et les bénéfices de cette coopération. Dans cette optique, la Commission a publié en 2011 un guide pour les exportateurs de l’UE et des «fiches techniques» résumant les principales caractéristiques des pratiques de défense commerciale des principaux pays qui les emploient contre l’UE.

Le guide pour les exportateurs de l’UE explique les principaux concepts des instruments de défense commerciale et les étapes procédurales concernées. Il propose des conseils sur la façon de réagir à une enquête en matière de défense commerciale ouverte par un partenaire commercial de l’UE, en expliquant dans le détail les droits et obligations des exportateurs, les avantages de la coopération avec les autorités chargées de l’enquête, ainsi que le rôle des différentes parties concernées, y compris de la Commission. Ce guide est disponible en ligne et traduit dans toutes les langues de l’UE.

La Commission a également élaboré des «fiches techniques» concernant les principaux pays qui emploient des mesures de défense commerciale contre l’UE. Ces fiches présentent brièvement et par pays le nom et l’adresse des autorités chargées de l’enquête, la chronologie des enquêtes, les remarques concernant les vérifications sur site, les critères particuliers d’enquête (telles que la règle du droit moindre et l’examen de l’intérêt public), les auditions, la représentation légale et toute autre question essentielle. Ces fiches techniques peuvent également être consultées en ligne.

Enfin, il convient aussi de signaler que la Commission a créé un nouveau site internet, plus convivial , permettant à chacun de consulter plus aisément certaines informations de base au sujet des mesures de défense commerciale, un certain nombre de statistiques à propos des enquêtes en cours et des mesures en vigueur, ainsi que les rapports annuels.

Turquie

La Turquie recourait très fréquemment aux sauvegardes; la Commission est intervenue activement afin de mettre en évidence les points faibles de ces enquêtes et des mesures subséquentes. Les informations les plus récentes montrent que la Turquie a quelque peu réduit son utilisation des sauvegardes. Toutefois, la Commission reste vigilante en raison de certains signes de regain d’activité en matière de sauvegardes en 2011 (notamment le réexamen de mesures de sauvegarde en vigueur).

Pays du Golfe

Le rapport annuel de l’an passé signalait l’ouverture par le Conseil de coopération des États arabes du Golfe de deux enquêtes de sauvegarde concernant les importations de papiers et cartons non couchés en rouleaux et en feuilles et les importations d’équerres d’angle, de cornières et de poutres en acier. La Commission est intervenue et a déposé un mémoire officiel pour exprimer ses préoccupations concernant le manque de transparence et d’objectivité de l’analyse du préjudice et de l’analyse du lien de causalité insuffisant effectuées par les autorités chargées de l’enquête dans ces deux procédures en cours. Les deux enquêtes ont été clôturées en 2010 sans institution de mesures.

Mexique

Le réexamen au titre de l’expiration des mesures antisubventions concernant la viande bovine, ouvert en juin 2009, a été clôturé en décembre 2010. La Commission avait fourni de nombreuses informations et de nombreux éléments probants, permettant ainsi au Mexique de conclure qu’à la suite de la réforme de sa politique agricole commune l’UE était devenue importatrice nette de viande bovine et que, dès lors, il n’y aurait aucun risque de réapparition du préjudice si les mesures étaient supprimées.

Canada

Le réexamen au titre de l’expiration des mesures antisubventions concernant le sucre raffiné en provenance de l’UE et le réexamen parallèle au titre de l’expiration des mesures antidumping contre les importations du même produit en provenance du Danemark, d’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni ont été clôturés en novembre 2010. Cette issue positive a été rendue possible grâce aux nombreuses informations et aux nombreux éléments probants fournis par la Commission européenne, permettant ainsi au Canada de conclure qu’à la suite de la réforme de la politique agricole commune de l’UE les volumes de production avaient été réduits et qu’il n’y avait dès lors aucun risque de réapparition du préjudice.

Maroc

Le Maroc a ouvert une nouvelle enquête de sauvegarde en juillet 2010 concernant les importations de tapis faits à la machine. L’industrie de l’UE concernée a coopéré avec les autorités chargées de l’enquête et la Commission a déposé un mémoire mettant l’accent sur le manque total de lien de causalité entre les importations en provenance de l’UE et un quelconque préjudice subi par l’industrie nationale. En l’absence de préjudice, l’enquête a été clôturée en novembre 2010 et aucune mesure n’a été instituée.

Israël

En 2010, la Commission est intervenue activement en déposant des mémoires techniques dans le cadre de procédures particulières en cours. Parallèlement et à différentes occasions, les défauts persistants inhérents à toutes les enquêtes en matière de défense commerciale ouvertes par Israël ont été signalés aux autorités israéliennes à un niveau politique élevé, à la suite de quoi deux enquêtes antidumping sur les cartons d’emballage recyclés et le papier blanc ont été clôturées sans qu’aucune mesure n’ait été instituée et l’enquête antidumping contre les importations de film extensible a été suspendue après qu’un accord a été trouvé avec les exportateurs de l’UE. Enfin, à la suite de demandes répétées de la part de la Commission, Israël a officiellement confirmé la clôture de l’enquête de sauvegarde contre les exportations de barres d’armature en acier.

Ukraine

Récemment, l’Ukraine a commencé à recourir aux sauvegardes sur une grande échelle. La Commission a activement suivi les mesures prises par l’Ukraine et l’a invitée à s’abstenir de recourir à l’instrument de sauvegarde lorsque des importations préjudiciables proviennent d’une seule ou d’un petit nombre de sources, à étendre la période analysée d’un an à trois ans et à tenir dûment compte de l’intérêt national avant d’adopter une mesure. L’Ukraine a finalement clôturé deux importantes procédures en matière de sauvegarde (concernant des ferro-alliages et des engrais) sans instituer de mesure et a, dans le cadre de la procédure concernant le verre flotté, adopté des mesures définitives pour dix jours seulement, en plus de mesures provisoires.

CONCLUSION

L’activité de suivi en 2010 a été fortement touchée par le nombre élevé de nouvelles enquêtes ouvertes en 2009, lorsque les effets de la crise économique mondiale s’étaient fait ressentir. Bon nombre de ces enquêtes ont été clôturées sans institution de mesures en 2010 de sorte que, globalement, le nombre total de mesures en vigueur a pu diminuer. Cette tendance positive est également le fruit des nombreuses interventions de la Commission.

Toutefois, malgré la diminution du nombre de nouvelles enquêtes en 2010, celui-ci reste important. Bien que le recours aux mesures de sauvegarde ait considérablement diminué, les enquêtes antidumping ont néanmoins augmenté en 2010 et il est probable qu’elles se traduiront par un nombre de mesures en vigueur plus élevé en 2011.

Malgré certaines tendances favorables dans les données chiffrées, le suivi assuré par la Commission vis-à-vis des mesures de défense commerciale prises par des pays tiers reste essentiel compte tenu de l’augmentation, observée en 2010, des problèmes liés à l’utilisation de ces instruments par certains pays. C’est pourquoi la Commission est intervenue dans de nombreuses affaires en vue d’empêcher, dans la mesure du possible, tout écart par rapport aux règles de l’OMC. Ses efforts ont souvent été récompensés et les enquêtes ont été clôturées soit sans institution de mesures, soit sans que les mesures instituées n’aient une influence sur les exportations de l’UE.

La Commission se félicite de la bonne coopération établie avec les États membres de l’UE, les associations européennes de producteurs et les entreprises concernées au cas par cas. Dans ces circonstances, le guide pour les exportateurs de l’UE élaboré par la Commission ainsi que son nouveau site internet constituent des outils utiles et performants pour améliorer la compréhension qu’ont les entreprises européennes de ce sujet très technique. La Commission continue également de renforcer ses échanges avec d’autres autorités chargées d’enquêtes afin d’améliorer les critères, la transparence et la prévisibilité dans l’utilisation de mesures de défense commerciale.