Avis sur :

- la proposition de directive du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires et - la proposition de directive du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaires et la perception de redevances d'utilisation de l'infrastructure () (94/C 393/10)

Le 18 janvier 1994, le Conseil a décidé, conformément à l'article 75 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social d'une demande d'avis sur les propositions susmentionnées.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, avait désigné M. Bleser en qualité de rapporteur le 12 janvier 1994. Cependant, suite à l'indisponibilité de celui-ci, pour des raisons de santé, la tâche de rapporteur a été confiée par la suite à M. Decaillon. La section a élaboré son avis le 20 juillet 1994.

Le Comité économique et social, lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 14 septembre 1994), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Remarques liminaires

1.1. Avant d'aborder les deux propositions de directive, il semble utile d'examiner la place des chemins de fer dans le cadre des transports dans l'Union européenne.

Les chemins de fer ont perdu depuis des années beaucoup de parts de marché des transports de biens et des personnes. Cela a eu des conséquences néfastes sur l'environnement.

Le Comité économique et social considère qu'il est nécessaire d'entreprendre et d'engager des actions pour améliorer la situation des réseaux du chemin de fer.

Pour cela, il est utile de tracer le cadre juridique des entreprises ferroviaires.

1.2. Dès son origine, remontant au siècle dernier, le mode de transport par chemin de fer traditionnel et les sociétés qui le composent se sont dotées au fil des années d'instruments juridiques uniformes afin de favoriser les transports ferroviaires internationaux.

Dans la plupart des cas, ces instruments étaient des conventions entre les parties prenantes et n'étaient pas nécessairement couverts par la législation des États dans son contexte international.

La diversité de ces législations et réglementations nationales constitue une gêne pour l'approche communautaire.

1.3. Les entreprises ferroviaires de la Communauté, privées à l'origine, se sont développées en des entreprises publiques chargées de la fourniture et de la commercialisation de services de transports de voyageurs et de marchandises. Elles opèrent sur les différents marchés des transports en concurrence avec d'autres entreprises publiques ou privées.

1.4. Ces entreprises ont constitué « l'Union internationale des chemins de fer » (UIC), interlocuteur reconnu par l'ONU, qui est une association dotée de la personnalité juridique et qui permet aux entreprises ferroviaires de coopérer dans les domaines techniques et commerciaux.

1.5. En l'état actuel de la réglementation applicable au secteur des transports ferroviaires, les transports internationaux s'effectuent dans le cadre d'une coopération entre toutes les entreprises ferroviaires concernées par le transport.

L'application de cette réglementation s'opère pour la plupart des activités par « la fiche UIC ». Nonobstant cet état des choses, les sociétés de chemin de fer n'ont pas réussi à maintenir leur part du marché. Au contraire, le transport par rail régresse d'année en année.

1.5.1.

Le cadre technique

Le premier véritable instrument juridique a vu le jour avec la signature de gouvernements des États adhérents à l'unité technique des chemins de fer prescrivant les règles auxquelles doivent répondre les voies ferrées et les véhicules pour le transit international.

1.5.2.

Le cadre commercial

Le trafic international des marchandises et des voyageurs est, en général, régi par la « Convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) » et ses appendices sur « les règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises (CIM) » et « les règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des voyageurs (CIV) ».

1.5.3.

La gestion du trafic

Par la tenue régulière de conférences, le flux des trains en trafic international est réglé entre les réseaux, aussi bien en trafic marchandises, que voyageurs.

2. Introduction

2.1. Les propositions de directives concernant, d'une part, les licences des entreprises ferroviaires et, d'autre part, celle sur la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la perception de redevances d'utilisation de l'infrastructure sont présentées en exécution de la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991.

2.2. La directive [doc. COM(93) 678 final - SYN 488] définit les critères applicables à la délivrance, par les États membres, des licences d'exploitation aux entreprises ferroviaires établies dans la Communauté ainsi qu'à leur prorogation ou leur modification.

2.3. La directive [doc. COM(93) 678 final-SYN 490] définit les principes et les procédures à suivre pour la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et les redevances d'utilisation de l'infrastructure.

3. Observations générales

3.1. La directive 91/440/CEE représente la base juridique pour un développement comptable séparé de la gestion d'exploitation et de l'infrastructure des entreprises ferroviaires dans l'Union européenne.

3.2. Sans vouloir contester le bien-fondé des deux propositions de directive, le Comité constate que certains préalables ne sont pas ou devraient être remplis avant la mise en application de ces directives. Ces préalables se situent avant tout, et en dehors des aspects juridiques au niveau des liens organiques existants entre les réseaux. De ce fait une substitution des accords existants n'est prévue par aucun texte précis des directives.

3.3. La séparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation, obligatoire sur le plan comptable, et l'assainissement financier des entreprises ferroviaires sont loin d'être réalité, dans la plupart des pays membres. L'application pose des problèmes aussi bien du point de vue juridique que vu sous l'aspect de la politique budgétaire des États.

L'interopérabilité technique est un autre domaine non harmonisé.

3.4. S'il existe un cadre légal dans les différents États membres pour une bonne partie de la gestion des affaires des chemins de fer (voir remarques liminaires), il est évident qu'il y aura un vide juridique, surtout en technique ferroviaire, s'il n'y a plus lieu de se référer aux accords UIC, en particulier les fiches UIC. L'enceinte pour le débat sur la politique des transports, dépassant même le cadre de l'Union européenne se fait par le biais de la CEMT.

3.5. Les accords UIC ne constituent pas une législation. Ils sont le produit de négociations volontaires entre les réseaux partageant un problème commun. Ils sont utilisés volontairement comme référence, soit dans les relations commerciales et techniques, soit en relation avant la mise en application d'une législation. La force de ces accords se mesure d'ailleurs à la reconnaissance de leur utilité pratique plutôt qu'à l'autorité de leur statut. Il y a lieu d'analyser si, comme à l'instar de l'aviation civile on fait référence à la CEAC, pour la navigation maritime à l'OMI, l'UIC serait l'organisation de référence dans une phase transitoire du moins. Il s'agit donc de fixer des objectifs et critères généraux que les pays membres sont en droit de négocier, et d'autre part, d'encourager les sociétés en présence sur le marché à harmoniser d'autres domaines via des négociations.

3.6.

Licence, santé du personnel et conditions de travail

3.6.1. Si à la base une formation générale, sanctionnée par un diplôme d'État, est exigée en début de service, la plupart des métiers typiquement cheminots sont acquis par une formation professionnelle spécialisée et dispensée uniquement dans les centres de formation des chemins de fer.

3.6.2. Ceci implique qu'une grande partie du personnel faisant partie de l'entreprise propriétaire de l'infrastructure devra devenir titulaire d'une licence à établir par l'État membre. De ce fait la question de la création de licences communautaires des cheminots reste posée. Cela vaut autant pour la qualification du personnel des entreprises ferroviaires.

3.6.3. Un autre aspect, et non des moindres, concerne le contrôle médical et le suivi de la santé pour certaines professions, surtout dans le domaine de la sécurité (par exemple le personnel de conduite).

3.6.4. Afin d'éviter des distorsions de concurrence entre les entreprises, une réglementation s'impose à l'instar de ce qui vaut pour l'aviation civile.

3.6.5. En termes de conditions de travail, la Communauté européenne ne voyait pas l'opportunité de régler celles des sociétés de transports par chemin de fer mais, dans les nouvelles conditions du marché la question se pose. Elle devront se faire dans le sens du progrès.

3.7.

Sécurité de l'exploitation

3.7.1. Bien qu'un des objectifs essentiels de la directive réside dans la sauvegarde du système de sécurité des chemins de fer, il n'est pas évident que toutes les conditions soient réunies pour la garantir dans les nouvelles conditions du marché.

3.7.2. Afin de garantir l'efficacité du système ferroviaire, l'interdépendance entre la sécurité, la régularité et l'économie de moyens ne peuvent se réaliser que par un système intégré. Il paraît donc tout à fait essentiel, que par délégation de l'État, le gestionnaire d'infrastructure cumule la compétence pour la répartition des capacités d'infrastructure et la responsabilité pour la sécurité.

3.7.3. S'il existe un code de la route plus au moins concordant pour l'Europe, tel n'est pas le cas pour les chemins de fer. Le droit de police des chemins de fer ne représente pas d'approche concordante.

3.8.

Taxation de l'infrastructure

3.8.1. À plusieurs reprises déjà, la Commission a tenté de proposer des solutions à la taxation des coûts de l'infrastructure, incluant autant que faire se peut les coûts externes. Toutes les réflexions et propositions n'ont pas abouti à atteindre une approche plus ou moins harmonisée, c'est-à-dire imputation des coûts d'infrastructure aux différents utilisateurs.

3.8.2. Quoique dans son énoncé la directive envisage de procéder dans le sens abordé cidevant, le texte retient une terminologie assez vague. Des termes comme « commercialiser de façon rentable les capacités d'infrastructure », « les redevances ne sont pas excessivement élevées » ou « des conditions non discriminatoires » ne sont certainement pas appropriés à engendrer une tarification communautaire plus au moins concordante.

3.8.3. Il est bien entendu assez difficile d'évaluer exactement les coûts externes, néanmoins un départ concret devra être pris par une proposition valant comme base à tous les modes de transport. Tout système qui ne permet pas une évaluation complète et harmonisée des coûts et bénéfices externes à chaque mode engendre des distorsions entre les modes de transport. C'est sur ce principe que l'approche communautaire en matière d'imputation des charges d'infrastructure doit être envisagée.

3.8.4. Les règlements CEE 1108/70 du 14 juin 1970 et 2598/70 du 18 décembre 1970 instaurent une comptabilité des dépenses afférentes aux infrastructures de transport par chemin de fer, par route et par voie navigable.

Même, si la prise en compte du calcul des coûts externes n'est pas réglée pour autant, les règlements en question fournissent une base utile de calcul des frais d'infrastructures pour une imputation aux utilisateurs.

3.9.

Voie de recours et assurances

3.9.1. Aussi longtemps qu'il existe un lien direct entre le propriétaire de l'infrastructure et l'exploitant, les sociétés de chemin de fer gèrent leurs litiges entre eux dans le cadre légal international.

3.9.2. Il en sera différemment dans le cadre des propositions de directives. A part la voie de recours de l'État membre et de droit communautaire, aucun droit de recours n'est prévu envers la Commission contre les décisions prises par l'État membre concernant les licences et les droits d'utilisation de l'infrastructure.

3.9.3. Dans le domaine de la responsabilité civile et de l'assurance, le cadre existant offre des possibilités considérables d'application nationale très divergentes. Il y a donc lieu à harmoniser.

I. PROPOSITION DE DIRECTIVE DU CONSEIL CONCERNANT LES LICENCES DES ENTREPRISES FERROVIAIRES

4. Remarques particulières

4.1.

Ad article 2 sub a « entreprise ferroviaire »

Formuler un texte concordant avec le texte de la directive 91/440 CEE « prestations de transport de marchandises et ou de voyageurs ».

4.2.

Ad article 8 sub c et sub 2

4.2.1. A part la communication de la Commission 92/C 338/01 () concernant la correspondance des qualifications de formation professionnelle entre les États membres des Communautés européennes établie en application de la Décision 85/368/CEE du Conseil du 16 juillet 1985, secteur « Transport », concernant le tableau comparatif des diplômes, certificats et autres titres de formation professionnelle délivrés dans chaque État membre pour le conducteur de locomotives, aucun autre document de référence existe.

4.2.2. Celui-ci représente néanmoins une base de départ pour définir l'équivalence des diplômes, certificats et autres titres de formation professionnelle délivrés dans chaque États membre pour une profession qui par ses activités intervient dans les relations internationales de transport.

4.2.3. Afin de garantir le principe fondamental de la libre circulation des personnes, de la liberté d'établissement et de libre prestation des services, inscrits dans les articles 48, 52 et 59 du traité, le problème de l'acceptation mutuelle d'une licence à créer se pose.

4.2.4. La définition et les conditions des différents métiers de cheminots ne devra se faire qu'à travers un instrument communautaire afférent visant l'harmonisation ou être précisées dans le corps de la présente directive.

4.2.5. Le principe consistant à attribuer à l'entreprise ferroviaire existante la charge d'assurer la formation du personnel - en particulier au niveau de la sécurité - et amenant les sociétés à fournir leurs connaissances aux nouveaux entrants, ne peut être imposé; s'il devait se réaliser par consentement mutuel, il devrait être basé sur des critères commerciaux objectifs.

4.3.

Ad article 9

L'envergure de la responsabilité civile devrait être précisée.

Une somme de couverture minimale pour chaque genre d'accident est à fixer.

D'autre part il devrait y avoir une relation entre les dispositions de l'article 7 et le présent article, en introduisant un instrument de caution financière qui permet d'associer les notions de capacité financière et de responsabilité civile.

4.4.

Ad article 12 et 13

En ce qui concerne le « respect des prescriptions de la législation nationale compatibles avec la législation communautaire », ce texte ne peut couvrir qu'une partie des prescriptions en vigueur actuellement pour garantir les conditions de transport (voir remarques liminaires).

II. I. PROPOSITION DE DIRECTIVE DU CONSEIL CONCERNANT LA RÉPARTITION DES CAPACITÉS D'INFRASTRUCTURE FERROVIAIRES ET LA PERCEPTION DE REDEVANCES D'UTILISATION DE L'INFRASTRUCTURE

5. Remarques particulières

5.1.

Ad article 2 sub a

Même remarque que sub 4.1 tout en ajoutant au texte la référence à la directive sur les licences.

5.2.

Ad article 5

À l'instar de ce qui se pratique dans l'aviation civile, il y a lieu d'accorder un droit préférentiel de sillons précis pour les sociétés établies avant cette directive, selon le principe des « grandfather rights ».

5.3.

Ad article 6

Selon l'article 7 de la directive 91/440, « les États membres prennent les mesures nécessaires au développement de l'infrastructure ferroviaire nationale en prenant, le cas échéant , en compte les besoins globaux de la Communauté ». L'aspect de rentabilité économique n'est pas soulevé.

Cela renvoit aux remarques de l'article 3.8.3 sur la prise en compte de l'ensemble des coûts, y compris les coûts externes.

Si donc l'État prend en charge le coût total de l'infrastructure ferroviaire, le sens du texte de l'article est difficilement perceptible.

5.4.

Ad article 8

Voir commentaires sub. 3.8.

5.5.

Ad article 10

Sub. 2

Sur base de quels critères et définies par quelle instance les connaissances sont-elles contrôlées ?

Sub. 3, 4, 5 et 6

Les conférences périodiques régissant les horaires des trains internationaux en trafic marchandises et voyageurs ont apporté leur preuve. La flexibilité pour des changements a toujours été donnée. L'attribution de sillons selon les textes proposés paraît moins souple.

Sub. 7 et 8

La base juridique du certificat de sécurité à établir par l'autorité responsable ne sera pas donnée dans le sens d'une harmonisation si certaines dispositions d'accords particuliers entre réseaux ne sont pas repris par des textes légaux.

5.6.

Ad article 12

À l'encontre des dispositions pour d'autres modes de transport, le recours devant l'autorité communautaire n'est pas prévu. En cas de litige avec plusieurs intervenants et utilisateurs de sillons, ce droit de recours devrait être envisagé.

6. Conclusions

6.1. Les deux propositions de directive à l'examen recouvrent le champ de la directive 91/440, sur laquelle le Comité s'est prononcé (Avis du CES - 4 juillet 1990 - Rapporteur : M. Haas). Les projets en discussion dans les différents pays membres pour une transposition éventuelle dans la législation nationale démontrent des difficultés de perception du texte de base auxquelles s'ajoutent des difficultés supplémentaires dues aux propositions de directive soumises pour avis à ce stade. Les deux propositions de directive s'appuyant de manière insuffisante sur les situations existantes, et sur les organismes internationaux habilités actuellement en matière d'interopérabilité, leur application est compromise.

Dans l'intérêt général du développement des transports par chemin de fer et, par là, de l'environnement, ces problèmes de transposition et d'application sont donc à résoudre au préalable.

6.2. Intégrer les chemins de fer dans un marché compétitif doit se réaliser en tenant compte des aspects spécifiques de ce mode de transport et dans une approche intermodale qui prenne en compte l'ensemble des coûts et bénéfices internes et externes.

6.3. Le Comité plaide pour des critères plus clairement définis et des étapes moins contraignantes dans le temps, ainsi que la redéfinition de certains textes à la lumière des arguments développés dans le présent avis.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() JO n° C 24 du 28. 1. 1994, p. 2.

() JO n° C 338 du 21. 12. 1992.