Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (présentée par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Consultation des parties intéressées

3. Justification de la proposition

3.1. Modifications liées à l'accident de Baia Mare

3.2. Modifications liées à l'accident d'Enschede

3.3. Modifications relatives aux études menées sur les carcinogènes et sur les substances dangereuses pour l'environnement

3.3.1. Carcinogènes

3.3.2. Substances dangereuses pour l'environnement

3.4. Modifications rédactionnelles à l'annexe I

3.4.1. Nouvelle note 6 dans l'introduction

3.4.2. Note 1 de la partie 2

3.4.3. Note 3, point b), chiffre 1), second tiret, de la, partie 2

3.4.4. Note 3, point c),chiffre 2) de la partie 2

3.4.5. Note 3, point c),chiffre 3) de la partie 2

3.4.6. Note 4 de la partie 2

4. Base juridique

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

La directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses [1] (ci-après dénommée «directive Seveso II») vise à prévenir les accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et à limiter leurs conséquences pour l'homme et pour l'environnement, afin d'assurer d'une façon cohérente et efficace des niveaux de protection élevés dans toute la Communauté.

[1] JO L 10 du 14.1.1997, p. 13

La principale nouveauté de la directive 96/82/CE, qui doit être appliquée dans les États membres depuis le 3 février 1999, réside dans l'introduction de l'obligation pour les exploitants industriels de mettre en oeuvre des systèmes de gestion de la sécurité, notamment une évaluation des risques comportant les scénarios d'accidents possibles. Ce type d'évaluation des risques joue un rôle clé dans la prévention des accidents majeurs. L'obligation d'informer le public sur les risques industriels et sur le comportement à adopter en cas d'accident demeure toutefois fondamentale afin de limiter les conséquences des accidents majeurs.

À la lumière de certains accidents industriels survenus récemment à Baia Mare, en Roumanie, et à Enschede, aux Pays-Bas, et des études relatives aux produits cancérigènes et aux substances dangereuses pour l'environnement qui ont été menées par la Commission à la demande du Conseil, il est jugé nécessaire d'élargir le champ d'application de la directive si l'on veut atteindre les objectifs fixés par celle-ci.

La Commission a également examiné si l'explosion survenue le 21 septembre 2001 sur le site de l'usine chimique AZF à Toulouse nécessite une modification immédiate de la directive Seveso II. Dans ce cas, cependant, le site était pleinement soumis aux obligations imposées par la directive (à la différence des sites de Baia Mare et d'Enschede). En outre, il ne semble pas judicieux de reporter considérablement le moment où la directive pourra s'appliquer à des entreprises, qui du point de vue de la protection de l'environnement et de la sûreté, doivent y être soumises au plus tôt.

Cependant, un aspect important qui a aggravé les conséquences de l'accident, tant à Toulouse qu'à Enschede, réside dans le fait que les établissements concernés étaient situés à proximité de zones habitées. Le nouvel article 12 de la directive Seveso II romain, concernant l'aménagement du territoire, vise - à long terme - à séparer les établissements industriels dangereux des zones habitées et des autres lieux fréquentés par le public. Bien que l'inclusion, pour la première fois, d'une telle disposition dans la législation communautaire représente un grand pas en avant, la Commission et les États membres doivent encore apprendre à l'appliquer dans la pratique. Pour aider les États membres sur ce point, un document d'orientation sur l'aménagement du territoire a été publié en 1999, et on avait déjà commencé à organiser, avant l'accident de Toulouse, un séminaire européen sur la question, qui devait se tenir en France. Dans le proche avenir, la Commission renforcera sa coopération avec les États membres pour assurer un suivi approprié des accidents, sur le plan législatif et/ou non législatif, en ce qui concerne l'aménagement du territoire, l'harmonisation des méthodes d'évaluation des risques génériques, la cartographie des risques et l'information du public. Au vu des résultats des travaux en cours et des conclusions des enquêtes qui sont effectuées sur l'explosion survenue sur le site d'AZF, la Commission examinera s'il est nécessaire de modifier sa proposition ou s'il faut proposer une nouvelle modification de la directive pour tenir compte de l'accident qui s'est produit à Toulouse.

2. Consultation des parties intéressées

Depuis que la directive Seveso II a été adoptée par le Conseil en décembre 1996, un processus de consultation continue a été engagé avec les parties intéressées sur la mise en oeuvre de la directive et sur les modifications et les améliorations qu'on pourrait y apporter. Ce processus de consultation s'est traduit par l'organisation de plusieurs conférences et de séminaires internationaux, par la tenue de réunions régulières avec le comité des autorités compétentes institué par la directive Seveso II, et par la mise en place et le fonctionnement de groupes de travail techniques chargés d'examiner plusieurs aspects de la directive.

En ce qui concerne la présente proposition, un premier projet a été publié sur l'internet par la direction générale de l'environnement de la Commission en avril 2001 [2] Ce projet a également été envoyé aux États membres, aux pays de l'EEE, aux pays candidats à l'adhésion, aux ONG environnementales, aux fédérations et aux associations industrielles européennes et nationales, et à certaines organisations internationales, en invitant les destinataires à en assurer une diffusion appropriée.

[2] http://europa.eu.int/comm/environment/seveso/consultation.htm

Les commentaires étaient attendus pour le 25 mai 2001, et une réunion de consultation publique s'est tenue le 31 mai 2001 à Bruxelles. Après la réunion de consultation, les commentaires écrits qui ont été envoyés ont également été publiés sur l'internet avec l'autorisation de leurs auteurs.

Les commentaires reçus pendant la procédure de consultation ont été soigneusement évalués. Plusieurs passages ci-après décrivent les améliorations qui ont été introduites suite aux observations qui ont été faites, et présentent d'autres part les raisons pour lesquelles la Commission n'a pas donné suite à certaines propositions.

3. Justification de la proposition

3.1. Modifications liées à l'accident de Baia Mare

Le déversement de cyanure dans la Tisza, provoqué par la rupture d'une digue entourant un bassin de stériles à Baia Mare, en Roumanie, au mois de janvier de l'année dernière, et l'accident qui s'est produit en 1998 à Aznalcóllar, en Espagne, où la rupture d'une digue a provoqué la pollution de l'environnement du parc national de Coto Doñana ont fait peser des doutes sur l'efficacité des politiques communautaires destinées à prévenir ce type de catastrophe. Ils ont montré la nécessité d'élaborer une politique environnementale plus ciblée dans ce domaine.

Les usines chimiques et les aires de stockage où se trouvent des substances dangereuses dans des quantités supérieures à certaines quantités seuils constituent le champ d'application principal de la directive Seveso II. L'article 4, point e), de la directive exclut de son champ d'application les industries extractives dont l'activité est l'exploration et l'exploitation des matières minérales dans les mines et les carrières, ainsi que par forage. L'article 4, point f) en exclut également les décharges de déchets.

Ces exclusions remontent à la directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982 concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles [3] (première directive Seveso), qui excluait de son champ d'application les activités d'extraction et autres activités minières ainsi que les installations assurant l'élimination des déchets toxiques et dangereux, soumises à des réglementations communautaires pour autant que celles-ci visent la prévention des accidents majeurs.

[3] JO L 230 du 5.8.1982, p.1

Lorsque la proposition de directive Seveso II [4] a été présentée au Conseil et au Parlement européen, l'exposé des motifs a justifié le maintien des exclusions précitées en arguant que « bien que ces secteurs présentent un potentiel d'accidents majeurs, ils n'entrent pas aisément dans le cadre de la proposition en raison de certaines nécessités ou dangers spécifiques. »

[4] JO C 106 du 14.4.1994, p.4

Le 23 octobre 2000, la Commission a adopté une communication sur « La sécurité des activités minières : étude de suivi des récents accidents miniers » [5]. Cette communication décrit les mesures que la Commission envisage de prendre à la suite des accidents miniers récents et qu'elle avait déjà annoncées dans sa communication du 3 mai 2000 « sur la promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE » [6].

[5] COM (2000) 664 final

[6] COM (2000) 265 final

Cette communication rappelle brièvement le cadre législatif communautaire actuellement applicable aux activités minières et définit trois actions prioritaires destinées à améliorer la sécurité des mines, qui portent sur la gestion des risques industriels, sur la gestion des déchets miniers ainsi que sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution, à savoir :

- une modification de la directive Seveso II visant à inclure, de façon explicite, le traitement des minerais et, en particulier, les bassins de stériles ou les digues dont l'usage est lié à ce traitement. Les exploitants industriels exerçant ce type d'activité vont donc être contraints de mettre en oeuvre des systèmes de gestion de la sécurité qui comportent notamment une évaluation détaillée des risques fondée sur les scénarios d'accidents possibles ; Cependant, il importe de noter que les activités minières seront seulement soumises à la directive si elles sont associées à la présence de substances dangereuses au sens de la directive et si ces substances sont présentes dans des quantités supérieures aux seuils prévus par la directive.

- une initiative relative à la gestion des déchets miniers, qui portera sur les questions environnementales liées à la gestion des déchets miniers ainsi que sur les meilleures pratiques susceptibles de prévenir les dommages causés à l'environnement lors du traitement des déchets ;

- un document de référence MTD (document de référence sur les meilleures technologies disponibles), dans le cadre de la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et la réduction intégrées de la pollution [7] (directive « IPPC »), qui décrit les meilleures technologies possibles permettant de réduire la pollution ordinaire et de prévenir les accidents dans le secteur minier des métaux non ferreux ou d'en atténuer les effets.

[7] JO L 257 du 10.10.1996, p.1

La proposition de modification de la directive Seveso II ainsi que l'initiative relative à la gestion des déchets miniers font également partie des actions énumérées dans la communication de la Commission sur le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement [8]. Cette approche générale proposée dans la communication susmentionnée est appuyée par le rapport final de la task force "Baia Mare"(TFBM), qui est une task force internationale constituée après l'accident pour déterminer les circonstances et les causes de cet accident, et de proposer les mesures à adopter pour limiter les risques à l'avenir. En outre dans son rapport relatif à cette communication, le Parlement européen salue explicitement l'idée d'étendre la directive Seveso II aux risques découlant des activités de stockage et de traitement dans l'industrie minière.

[8] COM (2001) 31 final

Le texte de la directive Seveso II pourrait être interprété comme excluant de son champ d'application les activités de traitement des minéraux et/ou les installations de gestion des stériles. Les interprétations diffèrent en effet selon que l'on considère que l'activité dans son ensemble (extraction, traitement et dépôt) représente un seul établissement ou plusieurs établissements distincts.

Aux termes de la définition donnée à l'article 3, point 1), de la directive 96/82/CE, on entend par « établissement » : l'ensemble de la zone placée sous le contrôle d'un exploitant où des substances dangereuses se trouvent dans une ou plusieurs installations, y compris les infrastructures ou les activités communes ou connexes.

Si l'on considère qu'une installation de gestion de stériles est une infrastructure ou une activité connexe de l'extraction et du traitement, l'ensemble de l'activité représente alors un seul établissement. Dans ce cas, on pourrait argumenter que l'exclusion visée à l'article 4, point e), comprend toutes les activités des industries extractives ou, à défaut, que le terme «exploitation» fait référence tant à l'extraction qu'au traitement des minéraux. Dans les deux cas, l'établissement dans son ensemble serait exclu du champ d'application de la directive.

Si l'on considère qu'une installation de gestion de stériles n'est ni une infrastructure ni une activité connexe de l'extraction et du traitement (puisqu'elle peut se trouver à plusieurs kilomètres du site d'extraction et de traitement), l'installation de gestion de stériles constitue elle-même un établissement distinct. Dans ce cas, on pourrait argumenter qu'elle constitue une décharge de déchet et qu'elle est, par conséquent, exclue du champ d'application de la directive Seveso II conformément à l'article 4, point f).

Pour lever ces ambiguïtés, la Commission propose de modifier l'article 4, points e) et f) de la directive Seveso II pour que celle-ci s'applique en tout état de cause aux opérations de traitement et de stockage impliquant une présence de substances dangereuses ainsi qu'aux installations d'élimination de stériles utilisées en relation avec ces opérations, quel que soit le choix qu'on fasse entre les deux interprétations exposées ci-dessus.

L'approche générale de la directive Seveso II vise à maîtriser les dangers liés à la présence de substances dangereuses, indépendamment des activités industrielles concernées. Il ne saurait donc être question d'admettre une exclusion générale de toutes les activités minières. La Commission propose donc de restreindre l'exclusion prévue à l'article 4, point e) de manière à la faire porter uniquement sur les activités d'exploitation de minéraux dans les mines et les carrières, à l'exception des opérations de traitement chimique et thermique et du stockage liés à ces opérations qui entraînent une présence de substances dangereuses. Par conséquent, cela signifie que les exploitants qui apportent des substances dangereuses en quantité suffisante sur un site d'extraction seront à l'avenir soumis aux dispositions de la directive. Conjointement avec la limitation proposée de l'exclusion prévue à l'article 4, point f), cela signifie aussi que la directive s'appliquera aux installations d'élimination des stériles utilisées en relation avec le traitement chimique et thermique des minéraux. La Commission n'ignore pas que sa proposition pourrait ne pas s'appliquer aux installations d'élimination de stériles utilisées en relation avec des opérations de traitement mécanique, qui ne contiennent pas d'autres substances dangereuses que celles qui sont naturellement présentes dans le sol ou le sous-sol, tels que les métaux lourds. C'est pourquoi elle propose que les aspects relatifs à la sécurité de ces installations d'élimination de stériles soient traités dans le cadre de l'initiative relative à la gestion des déchets miniers. En outre, la directive Seveso II n'est pas conçue pour être appliquée aux exploitations offshore, et la Commission n'entend pas modifier cette situation.

Au cours de la procédure de consultation, deux propositions principales ont été formulées :

- Les activités minières déjà régies par les onzième et douzième directives particulières prévues par la directive 89/391/CEE du Conseil concernant la santé et la sécurité des travailleurs devraient continuer d'être exclues du champ d'application de la directive. L'article 2, paragraphe 2 de la directive Seveso II établit cependant clairement le principe de complémentarité entre les deux directives (Seveso II et 89/391/CEE). En outre, les exigences de la directive Seveso II (par exemple en matière de systèmes de gestion de la sécurité, d'aménagement du territoire, d'information du public) vont bien au-delà de celles des onzième et douzième directives particulières.

- Les activités minières à inclure devraient être limitées à l'extraction et au traitement des minerais métalliques. Il est vrai que les deux accidents susmentionnés se sont produits dans des installations de traitement de minerais métalliques. Cependant, la Commission estime qu'il serait contraire au principe de précaution de n'étendre le champ d'application de la directive qu'au coup par coup chaque fois qu'un accident s'est produit, et qu'il est nécessaire d'adopter une approche proactive plutôt que de réagir aux événements. Cette position est soutenue par le Parlement européen, qui dans son rapport sur la communication susmentionnée se félicite de l'extension de la portée de la directive Seveso II aux activités minières, et qui a rejeté une proposition visant à limiter cette extension au traitement des minerais métallique.

3.2. Modifications liées à l'accident d'Enschede

Le 13 mai 2000, une série d'explosions s'est produite dans l'entreprise Fireworks S.E. d'Enschede (Pays-Bas), où étaient stockées et assemblées des pièces d'artifice, causant la mort de 22 personnes et en blessant près de mille autres. L'accident a provoqué des dommages considérables dans un large rayon autour de l'entreprise, qui était située dans une zone résidentielle où se trouvait également la brasserie Grolsch (équipée d'un gros système de réfrigération à l'ammoniac). La commission Oosting, qui avait été chargée par le gouvernement néerlandais d'enquêter sur cet accident, a publié son rapport [9] en février 2001.

[9] De vuurwerkramp, Eindrapport, ISBN: 90-71082-67-9, 90-71082-68-7, 90-71082-69-5, 90-71082-70-9

Ce rapport soulève des questions quant au respect par l'exploitant des conditions imposées par sa licence et quant à la bonne application des procédures de mise en oeuvre, mais il n'en reste pas moins vrai que la gravité de l'accident ne laisse aucun doute sur les dangers liés au traitement et au stockage d'explosifs et de produits pyrotechniques.

La prise de conscience de l'existence de ces dangers a conduit à inclure, pour la première fois, les explosifs et les produits pyrotechniques dans la directive Seveso II, dans deux catégories avec des quantités seuils respectives de 10/50 tonnes et de 50/200 tonnes. Cependant, les phrases de risque utilisées dans la directive ne sont pas toujours appropriées et peuvent masquer les grandes différences qui existent entre différents explosifs en ce qui concerne leur potentiel de risque. En particulier, il ne semble pas approprié de classer les produits pyrotechniques dans une seule catégorie. En outre, la directive permet différentes interprétations quant au rapport entre le poids brut des pièces d'artifice et la quantité de matière explosive.

C'est ce qui explique que bien que détenant un permis d'exploitation pour une grande quantité de pièces d'artifice, une entreprise comme S.E. Fireworks a pu être jugée comme ne relevant pas de la directive Seveso II.

Après cet accident, et une série d'autres accidents avec des pièces d'artifice, le comité des autorités compétentes, institué en vertu de la directive Seveso II, a organisé un séminaire en septembre 2000 pour analyser ces accidents graves. Ce séminaire avait également pour objectif de rendre plus compréhensible la façon dont les réglementations des États membres de l'Union européenne sont structurées pour prévenir ce type d'accidents, les défis rencontrés dans l'application de ces réglementations et les perspectives d'amélioration. Un rapport sur ce séminaire a été rendu par le Bureau des risques d'accidents majeurs, structure constituée à l'intérieur du Centre commun de recherche de la Commission à Ispra (Italie) [10].

[10] Séminaire sur les substances explosives et pyrotechniques, 27 septembre 2000, Marseille, Rapport et Conclusions

Ce séminaire a permis de montrer que le champ d'application et la structure des systèmes de réglementation relatifs aux substances pyrotechniques varient considérablement d'un État membre à un autre, les différences les plus flagrantes portant sur les quantités seuils et les méthodes employées pour la classification des explosifs et des substances pyrotechniques. Dans six États membres (Finlande, France, Allemagne, Espagne, Suède et Royaume-Uni), la couverture par la réglementation nationale des établissements où se trouvent des substances pyrotechniques va bien plus loin que ce qui est prévu dans la directive Seveso II.

Un autre séminaire s'est déroulé dans les locaux du Bureau des risques d'accidents majeurs au mois de mars. Ce séminaire a reconnu que la classification des pièces d'artifice était un point essentiel. Dans la plupart des États membres, les réglementations nationales relatives au stockage des explosifs sont basées sur le système de classification utilisé dans le cadre de l'accord européen des Nations unies relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (UN/ADR). La directive Seveso II établit des distinctions entre les explosifs sur la base des phrases de risque prévues dans la législation communautaire sur le classement, l'étiquetage et l'emballage des substances dangereuses. Ces phrases de risque se rapportent uniquement à l'importance des risques d'explosion dus à la nature d'une substance (facilité d'ignition). Le système de l'accord européen relatif au transport de marchandises dangereuses par route (ADR) établit, quant à lui, une distinction entre les matières explosibles sur la base des dangers qu'elles représentent, qui peuvent aller de l'explosion en masse pour les produits classés dans la division 1.1, jusqu'au danger d'incendie pour les produits classés dans la division 1.4. Cette distinction, qui revêt un intérêt particulier pour les substances pyrotechniques, n'est pas faite dans la directive actuelle, pour qui les produits pyrotechniques constituent un seul groupe.

Lors du séminaire d'Ispra, il a été estimé que l'introduction du système de classement de l'ADR dans la directive Seveso II permettrait de signaler beaucoup mieux les dangers des différents types de matières explosives, en particulier des pièces d'artifice. On y a également estimé que bien et que les pièces d'artifice classées dans la division 1.4 (essentiellement destinées au grand public) présentent un danger, et doivent de ce fait entrer dans le champ d'application de la directive, le danger était beaucoup moins grand que celui présenté par d'autres pièces d'artifice et matières explosives, et devait donc être traité différemment.

Sur la base des travaux de ces séminaires, et tenant compte des avis exprimés par les secteurs concernés et les États membres pendant la procédure de consultation, la Commission propose de réviser les définitions utilisées à l'annexe I, partie 2 de la directive pour tenir compte des différences de danger que présentent différents types de matières explosives. En particulier, elle propose de modifier les définitions des matières explosibles en utilisant le système de classement de l'accord ADR transposé en droit communautaire par la directive 94/55/CE du Conseil, et en restreignant les quantités seuils supérieures pour les substances explosibles classées dans la division 1.4, c'est-à-dire principalement les pièces d'artifice destinées au grand public.

Suivant les recommandations du séminaire d'Ispra, la Commission avait envisagé de proposer de répartir les substances explosibles en trois catégories et de fixer à un niveau nettement plus bas (5/20 tonnes) la quantité seuil inférieure pour les matières explosives les plus dangereuses. La procédure de consultation du public, et notamment les discussions avec les entreprises et l'examen des évaluations des incidences préparées par les États membres, a conduit la Commission à modifier sa position et à formuler sa proposition telle qu'elle est exposée dans le présent document.

Selon la Commission, si des établissements du type S.E. Fireworks étaient soumis à la directive Seveso II, les obligations liées aux systèmes de gestion de la sécurité, au plan d'urgence externe et à l'aménagement du territoire devraient contribuer à limiter les conséquences des accidents du genre de celui d'Enschede, voire à éviter qu'ils se produisent. Cependant, il est évident que la législation ne peut pas remplir sa mission de protection si elle n'est pas respectée par les exploitants industriels ou par les autorités publiques responsables de son application.

3.3. Modifications relatives aux études menées sur les carcinogènes et sur les substances dangereuses pour l'environnement

La liste des substances désignées figurant à l'annexe I, partie 1, de la directive Seveso II comprend une liste de «carcinogènes» pour lesquels on a fixé une quantité seuil de 1 kg. En outre, une catégorie intitulée «substances dangereuses pour l'environnement» a été incorporée dans l'annexe I, partie 2, de la directive, afin de réglementer les substances dangereuses considérées comme présentant un «risque d'accident majeur» pour l'environnement aquatique. Il s'agit de substances très toxiques pour les organismes aquatiques (phrase de risque R50) ou toxiques pour les organismes aquatiques (phrase de risque R51), qui peuvent provoquer des effets néfastes à long terme sur l'environnement aquatique (phrase de risque R53).

Au cours des discussions qui ont eu lieu au Conseil à propos de la directive Seveso II, des questions ont été soulevées sur le fondement scientifique et pratique de la liste des carcinogènes désignés et des quantités seuils qui leur ont été attribuées ainsi que sur les quantités seuils fixées pour les substances dangereuses pour l'environnement. C'est pourquoi, lorsqu'il a adopté la directive, le Conseil a chargé la Commission d'étudier ces questions et de lui présenter des rapports accompagnés, le cas échéant, de propositions de modifications.

En réponse à ces demandes, après avoir consulté le comité des autorités compétentes institué par la directive Seveso I, la Commission a formé deux groupes de travail techniques (TWG 7 « substances dangereuses pour l'environnement » et TWG 8 « carcinogènes »), qui ont organisé chacun quatre réunions au Bureau des risques d'accidents majeurs (MAHB). Les groupes de travail techniques ont rendu leurs rapports finals au mois d'avril 2000 [11] [12]. Ces rapports proposent d'étendre la liste des carcinogènes avec des quantités seuils appropriées et d'abaisser de manière significative les quantités seuils fixées pour les substances dangereuses pour l'environnement.

[11] Rapport final « Les carcinogènes dans le cadre de la directive 96/82/CE du Conseil - Rapport du groupe de travail technique nº 8 » édité par Michalis Christou, Bureau des risques d'accidents majeurs, Institut des systèmes, de l'informatique et de la sûreté, Centre commun de recherche, avril 2000

[12] Rapport final « Les substances dangereuses pour l'environnement dans le cadre de la directive 96/82/CE du Conseil - Rapport du groupe de travail technique nº 7 » édité par Michalis Christou, Bureau des risques d'accidents majeurs, Institut des systèmes, de l'informatique et de la sûreté, Centre commun de recherche, avril 2000

3.3.1. Carcinogènes

Le TWG 8 a décidé d'accorder une attention particulière aux carcinogènes extrêmement actifs et aux carcinogènes pour lesquels il est démontré que des effets peuvent se produire dès le premier contact avec ces substances. Le groupe a également étudié les carcinogènes de moyenne puissance qui sont produits en grandes quantités dans l'Union européenne. Dans ce contexte, le TWG 8 a proposé d'ajouter les substances suivantes à la liste des «carcinogènes» figurant déjà à l'annexe I, partie 1, de la directive Seveso II :

Acrylamide

1,2-Dibromo-3-chloropropane

1,2-Diméthylhydrazine

Sulfate de diméthyle

Sulfate de diéthyle

Benzotrichlorure

Hydrazine

1,2-Dibromoéthane

Le TWG 8 a également proposé d'augmenter les quantités seuils pour l'ensemble des «carcinogènes», en les faisant passer de 1 kilo à 0,5 tonne pour l'application des articles 6 et 7 et à 2 tonnes pour l'application de l'article 9. Cette hausse des quantités seuils semble établir un rapport approprié avec la quantité seuil fixée pour la TCDD (1 kg), qui présente un danger potentiel bien plus élevé que tous les autres carcinogènes. En fait, l'application du principe «d'équivalence de danger» aurait conduit à proposer des quantités seuils semblables à celles des substances «très toxiques», soit 5 et 20 tonnes. Toutefois, compte tenu des inquiétudes que les carcinogènes provoquent dans le public et de l'opportunité d'appliquer le « principe de précaution » en l'absence de données scientifiques complètes, on a jugé qu'il convenait de fixer des quantités seuils inférieures à celles des substances «très toxiques».

Cette hausse aura pour effet positif d'exclure certains établissements (tels que des hôpitaux ou des instituts de recherche) du champ d'application de la directive, qui n'étaient pas, à l'origine, visés lors de l'établissement de la liste des carcinogènes.

La Commission avait initialement l'intention de suivre ces recommandations, mais compte tenu des résultats de l'exercice de consultation du public et de nouveaux arguments scientifiques, elle a décidé :

- de retirer l'acrylamide de la liste proposée eu égard aux avis partagés concernant la puissance cancérogène et la possibilité d'effets au premier contact, et compte tenu du fait que, pratiquement, ce sont les effets neurologiques de l'acrylamide - déjà visés par le classement de cette substance comme « toxique » - dont il faudrait avant tout se soucier en cas d'accident ;

- d'introduire une limite de concentration minimale de 5 % pour tous les carcinogènes en solution. Sans cette limite, ces solutions seraient considérées comme équivalentes à la substance pure jusqu'à une concentration limite de 0,1 %, ce qui conduirait à surestimer le danger réel en cause. La distorsion qui serait ainsi introduite serait particulièrement grave dans le cas de l'hydrazine, qui est largement utilisée dans les stations de traitement des eaux, en général en solution de 1 %.

3.3.2. Substances dangereuses pour l'environnement

L'analyse des accidents liés à des substances dangereuses pour l'environnement qui se sont produits, ainsi que d'autres considérations scientifiques, ont conduit le TGW 7 à formuler les conclusions suivantes :

- Beaucoup d'accidents ayant eu de graves conséquences pour l'environnement sont liés à des substances dangereuses classées R50, R50/53 et R51/53. Le rapport contient des exemples d'accidents qui se sont produits et présente les leçons qui ont été tirées de leur analyse.

- Des quantités relativement faibles de ce type de substances ont souvent causé des dommages graves à l'environnement.

- Les substances dérivées du pétrole, bien que plus fréquemment en cause dans les accidents ayant des conséquences sur l'environnement que les autres substances dangereuses pour l'environnement, causent moins de dommages pour une quantité donnée.

Le TWG 7 a également examiné ce qui résulterait de différents scénarios en ce qui concerne les quantités seuils applicables aux substances dangereuses pour l'environnement, et a fourni dans son rapport une estimation du nombre des établissements qui seraient visés par la directive dans le cas des différents scénarios.

En outre, le TWG 7 a pris acte des conséquences que pourrait avoir la procédure de classement des substances dérivées du pétrole en ce qui concerne leurs effets sur l'environnement aquatique. Il en a conclu que compte tenu des considérations particulières suscitées par ces substances et de l'importance qu'il y a d'assurer une application sûre et cohérente de la directive, il était justifié de prévoir un traitement distinct pour les substances dérivées du pétrole, et que le meilleur moyen de le faire serait de modifier les substances désignées comme « Essence automobile et autres essences minérales » à l'annexe I, partie 1.

En s'appuyant sur ces conclusions, le TWG 7 a proposé :

- d'abaisser les quantités seuils des substances dangereuses pour l'environnement visées à l'annexe I, partie 2, point 9, lettre i) (phrase de risque R50, qui devrait être définie de manière à inclure R50/53) de 200 à 100 tonnes pour l'application des articles 6 et 7 et de 500 à 200 tonnes pour l'application de l'article 9 ;

- d'abaisser les quantités seuils des substances dangereuses pour l'environnement visées à l'annexe I, partie 2, point 9, lettre II) (phrase de risque R51-53) de 500 à 200 tonnes pour l'application des articles 6 et 7 et de 2 000 tonnes à 500 tonnes pour l'application de l'article 9 ;

- de modifier la dénomination de la substance désignée comme « Essence automobile et autres essences minérales » à l'annexe I, partie 1 de manière à englober les distillats d'huile semi-fluide et d'abaisser les quantités seuils de 5 000 à 2 000 tonnes pour l'application des articles 6 et 7, et de 50 000 à 5 000 tonnes pour l'application de l'article 9.

Les modifications proposées pour les quantités seuils des substances dangereuses pour l'environnement permettraient également d'assurer la cohérence entre les dispositions de la directive et celles de la convention sur les effets transfrontières des accidents industriels, de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies.

La Commission a décidé de suivre les recommandations du TWG 7 moyennant trois modifications résultant de la procédure de consultation :

- un changement dans la définition proposée pour la nouvelle dénomination de la substance désignée visant à ce que le terme définisse exactement et de façon univoque ce qu'il vise, à savoir, les essences, les naphtas, les kérosènes et les gas-oils (incluant les fiouls domestiques) ;

- un relèvement de 2 000 à 2 500 tonnes de la quantité inférieure fixée pour la substance désignée, et de 5 000 à 25 000 tonnes de la quantité seuil supérieure, en réponse aux avis selon lesquels le seuil proposé aurait imposé des charges excessives aux entreprises et aux autorités compétentes ;

- ségrégation, dans la règle d'addition, des dangers de toxicité et d'écotoxicité, en reconnaissance du fait que ces dangers sont différents de nature et que leur regroupement dans la règle d'addition entraînerait une augmentation déraisonnable du nombre des établissements visés, en particulier si l'on tient compte du processus de classement des substances qui est en cours

La Commission estime que ses propositions tiennent compte à la fois des aspects scientifiques et des aspects pragmatiques et qu'elles parviennent à réaliser un équilibre convenable entre le renforcement de la protection de l'environnement et la faisabilité administrative dans les États membres.

3.4. Modifications rédactionnelles à l'annexe I

L'annexe I de la directive Seveso II contient quelques légères inexactitudes ou ambiguïtés. On profitera donc de la révision de la directive pour introduire quelques modifications rédactionnelles à l'annexe I à des fins de correction ou d'éclaircissement, Ces changements ne changent rien au champ d'application de la directive.

3.4.1. Nouvelle note 6 dans l'introduction

L'annexe I utilise le terme « gaz » sans le définir, ce qui peut être un facteur d'incertitude dans le cas de substances ayant un point d'ébullition dans la fourchette des températures ambiantes. C'est pourquoi il est proposé d'insérer une définition scientifique largement répandue dans l'introduction de l'annexe I.

3.4.2. Note 1 de la partie 2

La nouvelle formulation concerne plusieurs aspects. Les références aux directives abrogées et remplacées ont été corrigées ; une source de confusion possible concernant les quantités seuils a été supprimée ; la portée de la liste des substances à établir par la Commission a été définie de façon plus précise, et la procédure de mise à jour a été rectifiée.

3.4.3. Note 3, point b), chiffre 1), second tiret, de la, partie 2

Le mot « préparations » à été omis par erreur lorsque cette phrase a été reprise directement de la première directive Seveso. Il est clair que l'on vise à la fois les substances et les préparations.

3.4.4. Note 3, point c),chiffre 2) de la partie 2

Une partie du texte actuel de cette note est redondante, car la substance désignée sous les termes « Gaz liquéfiés extrêmement inflammables (y compris GPL) et gaz naturel » figure déjà à l'annexe I, partie 1 avec les quantités seuils correspondantes, soit 50 et 200 tonnes. Il est donc nécessaire, pour éviter toute ambiguïté, de préciser que les quantités seuils fixées pour les substances extrêmement inflammables, qui figurent à l'annexe I, partie 2, ne valent que pour les substances conservées à l'état gazeux.

Les substances en phase supercritique, qui possèdent la plupart des propriétés d'un gaz, mais pour lesquelles le terme «gazeux» n'est généralement pas employé, posent un autre problème qui n'a pas été abordé dans la directive initiale. Cette ambiguïté devrait pouvoir être résolue en précisant que ces états supercritiques sont aussi visés par la directive.

3.4.5. Note 3, point c),chiffre 3) de la partie 2

Le terme «inflammables» a été omis par erreur dans la proposition de la directive Seveso II, mais aurait dû manifestement y figurer. S'il n'était pas rétabli, cela signifierait que l'eau surchauffée pourrait être considérée comme «extrêmement inflammable», ce qui n'est évidemment pas l'intention voulue.

3.4.6. Note 4 de la partie 2

La règle d'addition exposée dans cette note a été à l'origine de beaucoup de questions et de malentendus. Il est donc proposé de la reformuler d'une manière plus opérationnelle et plus claire. Il est également proposé de séparer l'addition des risques toxiques de celle des risques écotoxiques (voir 3.3.2).

4. Base juridique

La proposition est basée sur l'article 175, paragraphe 1 (procédure de codécision), du traité CE, qui constitue la base juridique spécifique de la politique communautaire en matière d'environnement.

2001/0257 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 175, paragraphe 1,

vu la proposition de la Commission [13],

[13] JO C ...

vu l'avis du Comité économique et social [14],

[14] JO C ...

vu l'avis du Comité des Régions [15],

[15] JO C ...

statuant conformément à la procédure prévue à l'article 251 du traité [16],

[16] JO C ...

considérant ce qui suit :

(1) La directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents impliquant des substances dangereuses [17] porte sur la prévention des accidents majeurs qui peuvent être causés par des substances dangereuses ainsi que sur la limitation de leurs conséquences pour l'homme et pour l'environnement, afin de garantir de manière cohérente et efficace des niveaux de protection élevés dans toute la Communauté.

[17] JO L 10, 14.1.1997, p. 13

(2) À la lumière de certains accidents industriels survenus récemment et d'une série d'études relatives aux produits cancérigènes et aux substances dangereuses pour l'environnement qui ont été menées par la Commission à la demande du Conseil, il est jugé nécessaire d'élargir le champ d'application de la directive.

(3) Le déversement de cyanure qui a pollué le Danube consécutivement à l'accident de Baia Mare, en janvier 2000, a démontré que certaines activités de stockage et de traitement dans l'industrie minière peuvent avoir des conséquences très graves. Les communications de la Commission sur la sécurité des activités minières [18], d'une part, et sur le sixième programme d'action environnementale de la Communauté européenne [19], d'autre part, ont de ce fait souligné la nécessité d'élargir le champ d'application de la directive 96/82/CE. Dans sa résolution du 5 juillet 2001 sur la communication de la Commission sur la sécurité des activités minières, le Parlement européen s'est lui aussi prononcé en faveur de l'extension de la directive aux risques découlant des activités de stockage et de traitement dans l'industrie minière.

[18] COM (2000) 664 final

[19] COM (2001) 31 final

(4) L'accident dans l'entreprise de stockage de feux d'artifice qui s'est produit à Enschede en mai 2000 a mis en évidence le danger majeur que présentent le stockage et l'élaboration de substances pyrotechniques. Pour ces motifs, la définition de ces substances donnée dans la directive 96/82/CE doit être clarifiée et simplifiée.

(5) Des études menées par la Commission, en étroite coopération avec les États membres, soutiennent l'idée d'étendre la liste des carcinogènes avec des quantités seuils appropriées et d'abaisser de manière significative les quantités seuils fixées pour les substances dangereuses dans la directive 96/82/CE.

(6) Il convient, par la même occasion, de clarifier et de corriger certains passages de la directive 96/82/CE.

(7) La directive 96/82/CE doit donc être modifiée en conséquence.

(8) Les mesures prévues dans la présente directive ont fait l'objet d'une procédure de consultation du public et des parties intéressées,

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE :

Article premier

La directive 96/82/CE est modifiée comme suit :

1. À l'article 4, les points e) et f), sont remplacés par le texte suivant :

« e) l'exploitation (prospection, extraction et traitement) des matières minérales dans les mines et les carrières à l'exception des opérations de traitement chimique et thermique et du stockage liés à ces opérations qui entraînent une présence de substances dangereuses telles que définies à l'annexe I de la présente directive ; dangers liés aux activités de prospection et d'exploitation offshore de matières minérales ;

«f) les décharges de déchets, à l'exception des installation d'élimination des stériles qui sont utilisées en relation avec le traitement chimique et thermique des minéraux et qui contiennent des substances dangereuses telles que définies à l'annexe I de la présente directive.»

2. L'annexe I est modifiée comme indiqué à l'annexe de la présente directive.

Article 2

1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard [douze mois après son entrée en vigueur]. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

2. Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine visé par la présente directive.

Article 3

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Article 4

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à ..... , ,

Par le Parlement européen Par le Conseil

La Présidente Le Président

ANNEXE

L'annexe I de la directive 96/82/CE est modifiée comme suit :

1. Le point 6 suivant est ajouté dans l'introduction :

6. Aux fins de la présente directive, on entend par « gaz » une substance qui se trouve totalement en phase gazeuse à une température de 20°C et à une pression normale de 103,3 kPa.

2. Dans la partie 1, l'entrée qui commence par les mots « les CARCINOGÈNES suivants » est modifiée comme suit :

>EMPLACEMENT TABLE>

3. Dans la partie 1, le texte de l'entrée « Essence automobile et autres essences minérales » est remplacé par le texte suivant :

>EMPLACEMENT TABLE>

4. Dans la partie 2, le texte des entrées 4 « EXPLOSIVES » et 5 « EXPLOSIVES » est remplacé par ce qui suit :

>EMPLACEMENT TABLE>

5. Dans la partie 2, le texte de l'entrée 9 « SUBSTANCES DANGEREUSES POUR L'ENVIRONNEMENT » est remplacé par ce qui suit :

>EMPLACEMENT TABLE>

6. Dans les notes de la partie 2, la note 1 est remplacée par le texte suivant :

"1. Les substances et préparations sont classées conformément aux directives suivantes et leur adaptation actuelle au progrès technique.

Directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses [20].

[20] JO L 196 du 16.8.1967, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2000/33/CE (JO L 136, du 8. 6. 2000, p. 90)

Directive 1999/45/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 1999 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la classification, à l'emballage et à l'étiquetage des préparations dangereuses [21].

[21] JO L 200 du 30.7.1999, p.1

Directive 94/55/CE du Conseil, du 21 novembre 1994, relative au rapprochement des législations des États membres concernant le transport des marchandises dangereuses par route (système de classification de l'accord européen concernant le transport de marchandises dangereuses par route (ADR)) [22] ;

[22] JO L 319, 12.12.1994, p.7 directive modifiée en dernier lieu par directive 2001/7/EC (JO L 30, 1.2.2000, p.43)

Dans le cas de substances et préparations qui ne sont pas classées comme dangereuses conformément à l'une des directives susmentionnées, mais qui, néanmoins, se trouvent où sont susceptibles de se trouver dans un établissement et qui possèdent où sont susceptibles de posséder, dans les conditions régnant dans l'établissement, des propriétés équivalentes en termes de potentiel d'accidents majeurs, les procédures de classement provisoire sont suivies conformément à l'article régissant la matière dans la directive appropriée.

Dans le cas de substances et préparations présentant des propriétés qui donnent lieu à plusieurs classifications, on applique, aux fins de la présente directive, les seuils les plus bas. Cependant, aux fins de l'application de la règle le de l'addition exposée à la note 4 des présentes notes, la quantité seuil utilisée sera toujours celle qui correspond au classement concerné.

Aux fins de la présente directive, la Commission établit et tient à jour une liste des substances ayant été classées dans une des catégories susmentionnées par une décision harmonisée conformément à la directive 67/548/CEE.

7. Dans les notes de la partie 2, la note 2 est remplacée par le texte suivant :

2. Par « explosif » on entend une substance ou une préparation classée comme relevant des phrases de risque R2 ou R3, ou classée dans une des divisions de danger 1.1 à 1.6 du système de classement de l'accord ADR. Cette définition englobe les substances pyrotechniques, qui aux fins de la présente directive sont définies comme des substances (ou des mélanges de substances) destinées à produire un effet calorique, lumineux, sonore, gazeux ou fumigène ou une combinaison de tels effets, grâce à des réactions chimiques exothermiques auto-entretenues.

Les divisions de danger et les phrases de risque susvisées sont les suivantes :

1.1 : » Matières et objets comportant un risque d'explosion en masse. (Une explosion en masse est une explosion qui affecte de façon pratiquement instantanée la quasi-totalité du chargement). »

1.2 : « Matières et objets comportant un risque de projection sans risque d'explosion en masse. »

1.3 : « Matières et objets comportant un risque d'incendie avec un risque léger de souffle ou de projection ou de l'un et l'autre, mais sans risque d'explosion en masse, a) dont la combustion donne lieu à un rayonnement thermique considérable, ou b) qui brûlent les uns après les autres avec des effets minimes de souffle ou de projection ou de l'un et l'autre. »

1.4 : « Matières et objets ne présentant qu'un danger mineur en cas de mise à feu ou (suite) d'amorçage durant le transport. Les effets sont essentiellement limités au colis et ne donnent pas lieu normalement à la projection de fragments de taille notable ou à une distance notable. Un incendie extérieur ne doit pas entraîner l'explosion pratiquement instantanée de la quasi-totalité du contenu du colis. »

1.5 : « Matières très peu sensibles comportant un risque d'explosion en masse, dont la sensibilité est telle que, dans les conditions normales de transport, il n'y a qu'une très faible probabilité d'amorçage ou de passage de la combustion à la détonation. La prescription minimale est qu'elles ne doivent pas exploser lors de l'épreuve au feu extérieur. »

1.6 : « Objets extrêmement peu sensibles ne comportant pas de risque d'explosion en masse. Ces objets ne contiennent que des matières détonantes extrêmement peu sensibles et présentent une probabilité négligeable d'amorçage ou de propagation accidentels. Le risque est limité à l'explosion d'un objet unique. »

R2 : « Substances et préparations qui créent un risque d'explosion par le choc, la friction, le feu ou d'autres sources d'ignition. »

R3 : « Substances et préparations qui créent un grand risque d'explosion par le choc, la friction, le feu ou d'autres sources d'ignition. »

Dans le cas d'objets contenant des substances ou des préparations explosives ou pyrotechniques, si la quantité de la substance ou de la préparation contenue dans cet objet est connue, celle-ci doit être prise en considération aux fins de la présente directive. Si la quantité n'est pas connue, l'objet entier est considéré comme explosif aux fins de la présente directive. »

8. Dans les notes de la partie 2, la note 3, point b), chiffre 1, deuxième tiret, est remplacée par le texte suivant :

«- des substances et des préparations dont le point d'éclair est inférieur à 55° C et qui restent liquides sous pression, lorsque des conditions de service particulières, par exemple une forte pression ou une température élevée, peuvent créer des risques d'accidents majeurs; »

9. Dans les notes de la partie 2, la note 3, point c), chiffre 2 est remplacée par le texte suivant :

"2. des gaz qui sont inflammables au contact de l'air à la température et à la pression ambiantes (phrase de risque R12 deuxième tiret), qui sont à l'état gazeux ou supercritique, et »

10. Dans les notes de la partie 2, la note 3, point c), chiffre 3, est remplacée par le texte suivant :

"3. « des substances et des préparations liquides inflammables maintenues à une température supérieure à leur point d'ébullition. »

11. Dans les notes de la partie 2, la note 4 est remplacée par le texte suivant :

"4. Dans le cas d'un établissement où il ne se trouve aucune substance ou préparation individuelle dans des quantités supérieures ou égales aux quantités seuils fixées pour ces substances ou préparations, la règle d'addition exposée ci-après est appliquée pour déterminer si l'établissement est soumis aux exigences de la présente directive.

La présente directive s'applique si la somme obtenue par la formule

q1/QU + q2/ QU + q3/ QU + q4/ QU + q5/ QU + ... est supérieure ou égale à 1,

où qx désigne la quantité de substances dangereuses x présente (ou de substances de la même catégorie) relevant des parties 1 ou 2 de la présente annexe,

et Qu désigne la quantité seuil indiquée dans la colonne 3 des parties 1 ou 2.

La présente directive s'applique, à l'exception des articles 9, 11 et 13, si la somme obtenue par la formule

q1/QL + q2/ QL + q3/ QL + q4/ QL + q5/ QL + ... est supérieure ou égale à 1,

où qx désigne la quantité de substances dangereuses x présente (ou de substances de la même catégorie) relevant des parties 1 ou 2 de la présente annexe,

et QL désigne la quantité seuil indiquée dans la colonne 2 des parties 1 ou 2.

Cette règle d'addition doit être utilisée pour évaluer les dangers globaux liés à la toxicité, à l'inflammabilité et à l'écotoxicité. Elle doit donc être appliquée trois fois, à savoir,

pour faire la somme des substances et préparations désignées dans la partie 1 et classées comme toxiques ou très toxiques, et des substances et préparations des catégories 1 ou 2 ;

pour faire la somme des substances et préparations désignées dans la partie 1 et classées comme comburantes, explosives, inflammables, facilement inflammable ou extrêmement inflammables, et des substances et préparations des catégories 3, 4, 5, 6, 7a, 7b ou 8 ;

pour faire la somme des substances et préparations des catégories 9, point i) ou 9, point II).

Les dispositions de la directive entrant en ligne de compte s'appliquent lorsque la somme obtenue dans un des trois cas est supérieure ou égale à 1. »