Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil établissant un cadre général d'activité communautaire destiné à faciliter la mise en oeuvre d'un espace judiciaire européen en matière civile"

(2002/C 36/16)

Le 13 juin 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 octobre 2001 (rapporteur: M. Ataíde Ferreira).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 92 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Cadre général de la proposition de règlement destiné à faciliter la mise en oeuvre d'un espace judiciaire européen en matière civile

1.1. Base juridique

1.1.1. Le traité de Maastricht a attribué à l'Union européenne pour objectif essentiel de préserver et de développer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le traité d'Amsterdam a confié pour tâche au Conseil, en vue de cet objectif, l'adoption de mesures dans le domaine de la coopération judiciaire civile, conformément aux articles 65 et 67 (article 61 du traité consolidé).

1.1.2. L'interprétation du champ d'application et de la portée de cet objectif et des mesures de sa mise en oeuvre a été ultérieurement fournie dans des documents et des déclarations du Conseil et de la Commission, parmi lesquels on peut mettre en exergue le plan d'action concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam en la matière (plan d'action de Vienne), les conclusions du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 et les "Tableaux de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace 'de liberté, de sécurité et de justice' dans l'Union européenne" dont la dernière mise à jour remonte à mai 2001 (COM(2001) 278 final).

1.1.3. Comme la Commission le précise dans l'exposé des motifs qui précède la proposition de règlement à l'examen, ses objectifs premiers sont de "créer un espace judiciaire européen en matière civile, dans lequel les citoyens de toute l'Union européenne ont un sentiment commun de justice et où la justice est considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes", "d'assurer la sécurité juridique aux particuliers et aux entreprises" et "d'arriver à une meilleure compatibilité et à une convergence accrue entre les systèmes juridiques".

1.2. Objectifs du règlement

1.2.1. La proposition de règlement à l'examen, qui vise à créer une base juridique pour le financement d'activités dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile pour la période 2002-2006, se propose les objectifs suivants:

a) encourager la coopération judiciaire;

b) améliorer la connaissance réciproque des systèmes juridiques et judiciaires des États membres;

c) permettre la mise en oeuvre et l'application correcte des instruments communautaires dans ce domaine;

d) améliorer l'accès et l'information du public quant à l'évolution du processus de création d'un espace de liberté et de sécurité notamment en ce qui concerne l'accès à la justice, la coopération judiciaire et le système juridique des États membres.

1.2.2. Parmi les activités pouvant être financées dans le cadre du règlement figurent:

a) des actions menées par la Commission en vue notamment de la mise en oeuvre et de l'application correcte des instruments communautaires dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile, à l'aide de manuels, de bases de données, de publications et d'études;

b) des subventions couvrant les dépenses de fonctionnement des organisations non gouvernementales à but non lucratif;

c) des subventions pour le cofinancement de projets spécifiques avec d'autres sources du secteur public et/ou privé.

1.3. Le cadre juridique qui sous-tend le règlement

1.3.1. Sur la base juridique précisée ci-dessus, la proposition de règlement à l'examen vise à créer les conditions permettant la mise en oeuvre effective d'une série de mesures qui, conformément aux nouvelles attributions et compétences attribuées à l'Union européenne depuis le traité d'Amsterdam dans le cadre de la coopération judiciaire en matière civile, ont été adoptées ou sont sur le point de l'être, sur initiative de la Commission ou du Conseil.

1.3.2. Parmi les instruments législatifs déjà adoptés en matière de droits et de procédures civiles, toujours avec l'appui exprès du CES, on distingue:

a) le règlement (CE) n° 1346/2000, du 29 mai 2000, relatif aux procédures d'insolvabilité(1);

b) le règlement (CE) n° 1347/2000, du même jour, relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution de décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs(2);

c) le règlement (CE) n° 1348/2000, du même jour, relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale(3);

d) le règlement (CE) n° 44/2001, du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale(4);

e) le règlement (CE) n° 1206/2001 du Conseil du 28 mai 2001 relatif à la coopération entre les juridictions des États membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile ou commerciale(5);

f) la décision du Conseil 2001/470/CE du 28 mai 2001 relative à la création d'un réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale(6).

1.3.3. Sont en cours d'adoption:

a) la proposition de règlement concernant l'exécution mutuelle de décisions relatives au droit de visite des enfants(7);

b) le projet de programme de mesures destinées à appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale(8).

1.3.4. Il y a toutefois bien d'autres domaines du droit civil et de la procédure civile où ce besoin d'uniformisation se fait sentir dans la perspective d'une coopération toujours plus grande en matière judiciaire, domaines parmi lesquels il convient de mettre en exergue ceux énoncés dans la communication susmentionnée de la Commission au Conseil du 23 mai 2001(9) ainsi que (même s'il n'est pas mentionné dans ladite communication, ce n'en est pour autant pas un des moindres), celui des règles de procédure relatives aux situations de surendettement et d'insolvabilité des personnes physiques et des ménages, thème dont le Comité s'occupe depuis un certain temps déjà(10) et à propos duquel le Conseil "Consommateurs" de Luxembourg du 13 avril 2000 a souligné l'importance d'une approche communautaire.

1.3.5. Il convient également de mentionner l'extrême intérêt de la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le "Droit européen des contrats(11)".

1.3.6. L'importance de la création d'un espace judiciaire européen doté de volets civil et commercial revêt une importance particulière, en particulier depuis les événements tragiques survenus aux États-Unis, en vue de la prévention du terrorisme et de la criminalité.

2. Observations générales

2.1. Les observations précédentes permettent de mesurer la nécessité de créer les bases visant à garantir, de façon programmée et planifiée, les moyens indispensables pour le développement des activités permettant de concrétiser de façon durable et stable les initiatives législatives dans ce domaine, en ce qui concerne leur mise en place effective, leur mise en oeuvre et leur diffusion parmi tous les intéressés.

2.2. Dans ce contexte, le Comité accueille favorablement l'initiative que constitue le règlement à l'examen, qui entend répondre à ces besoins en construisant des bases solides et structurées, de façon programmée et durable, contrairement à ce qui se passait avec des initiatives ponctuelles et isolées, comme celles développées dans le cadre du programme Grotius, Grotius-Civil ou Schuman.

2.3. En outre, le CES est d'avis, comme l'affirme à juste titre la Commission, que les objectifs du règlement ne peuvent pas être atteints par les États membres et qu'ils peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

2.4. La communication du mois de mai susmentionnée appelle l'observation suivante: elle n'insiste pas assez fort sur l'harmonisation des instituts juridiques importants pour le marché intérieur et la libre circulation des personnes. À titre d'exemple, relevons la nécessité de progresser vers une meilleure adaptation des Conventions de Genève de 1930/31 (lettres, billets à ordre et chèques ...) à l'espace communautaire, dont le champ d'application sera nécessairement étendu.

3. Observations spécifiques

3.1. Conditions pour l'octroi d'un soutien financier aux ONG (article 5)

3.1.1. Le paragraphe 2) de l'article suscite des difficultés particulières, dans la mesure où l'exigence d'au moins deux tiers des États membres représente un chiffre excessif dans l'univers des États membres; même si le texte était corrigé et que l'on se référait aux "États membres participants", la proportion de deux tiers (8 États) n'en resterait pas moins exagérée; le CES propose d'adopter la locution "la moitié des États participants".

3.1.2. Le paragraphe 3 est lui aussi susceptible de restreindre exagérément le champ d'application de cet article, ce qui aurait des conséquences regrettables et certainement non souhaitées par la Commission sur le plan de la transparence des procédures et des entités dont la participation est souhaitée. Dès lors, il est suggéré de remplacer le libellé actuel par un autre de la teneur suivante:

"ayant pour objectif d'encourager la coopération judiciaire en matière civile".

3.2. Présentation de projets spécifiques (article 6, paragraphe 3)

Aux termes de la proposition de règlement:

"Les projets peuvent être présentés par des institutions et des organismes publics ou privés, notamment des organisations professionnelles, des instituts de recherche et des instituts dispensant une formation initiale et continue, dans les domaines juridique et judiciaire, aux praticiens de la justice".

Apparemment, les universités seraient exclues de cette liste, et seuls les praticiens de la justice pourraient bénéficier des actions de formation. Le libellé de cette disposition est d'ailleurs en contradiction avec la définition de la population cible visée au paragraphe 9.1.4 de la fiche financière.

Il est suggéré que le texte de l'article 6, paragraphe 3 reprenne la définition de la population visée au paragraphe 9.1.4 de la fiche financière.

Il faut en outre préciser que les organisations de l'économie sociale doivent pouvoir participer au programme.

3.3. Nombre minimal de pays participants (article 6, paragraphe 4)

L'exigence de compter au moins trois pays participants est susceptible de créer des restrictions regrettables au plan de la présentation de projets, ce pourquoi il est suggéré de plutôt exiger la participation de deux pays, et que le niveau de financement varie en fonction du nombre d'États participant au projet présenté.

3.4. Niveau de participation financière à charge du budget communautaire (article 7, paragraphe 3)

À la différence du programme Grotius qui établissait une limite de 80 % pour les interventions, la proposition de règlement fixe, en principe, cette limite à 50 %, et elle ne précise pas les critères applicables aux cas qui justifieront une exception. De l'avis du CES, cette limite est trop restrictive, et la transparence des procédures exige que, si elle est maintenue, il soit défini des critères permettant de dépasser ce taux, afin que les décisions en la matière ne soient pas arbitraires.

3.5. Critères d'évaluation et de sélection (article 8, paragraphe 3)

Parmi les critères énumérés à l'article 8 paragraphe 3, le CES juge qu'il conviendrait d'ajouter celui de la correspondance entre les projets et les priorités définies conformément à l'article 8, paragraphe 1.

3.6. Rapports de mise en oeuvre et d'évaluation (article 14)

À l'instar de la pratique suivie dans différentes situations similaires, le CES suggère qu'il soit prévu de lui transmettre les rapports de mise en oeuvre et d'évaluation afin qu'il en prenne connaissance.

3.7. Appréciation des crédits budgétaires

3.7.1. À la lumière du champ d'application et de la portée des initiatives prévues, le CES craint que le montant global de 15 millions d'euros soit de toute évidence insuffisant.

3.7.2. Le CES s'interroge quant à la ventilation des montants entre les activités prévues, et en particulier le fait que deux tiers du montant total (10 millions d'euros) soient affectés à des activités propres de la Commission (activités 1 et 3 du tableau de ventilation des crédits présenté au paragraphe 7.2 de la fiche financière).

3.7.3. Rien ne garantissant que certains crédits, en particulier ceux affectés à des actions propres de la Commission, ne s'épuisent pas au cours de la période considérée, le CES craint que d'autres crédits ne puissent en être affectés.

3.7.4. Le CES propose dès lors que le règlement fixe un pourcentage minimal de 40 % des montants budgétisés à attribuer aux actions non promues directement par la Commission.

4. Conclusions

4.1. La création de l'espace judiciaire civil et commercial doit être une grande ambition des organes de l'Union, notamment à la lumière des récents événements tragiques qui témoignent de la nécessité d'un espace judiciaire européen unique dans la prévention du terrorisme et de la criminalité.

4.2. Le CES rend un avis favorable quant à l'approbation de la "Proposition de règlement du Conseil établissant un cadre général d'activité communautaire destiné à faciliter la mise en oeuvre d'un espace judiciaire européen en matière civile", moyennant les réserves formulées précédemment, à savoir:

a) Accroître les montants à allouer au programme pour pouvoir effectivement envisager la création de l'espace judiciaire européen, vu qu'outre les thèmes évoqués dans la communication, il convient de traiter d'autres matières revêtant le même sinon un plus grand degré d'urgence (v. § 1.3.4 et 2.4);

b) Revoir les conditions d'admissibilité des entités devant participer au programme et leur financement, notamment en ce qui concerne:

- la participation minimale de pays participants (v. § 3.3);

- le niveau de la participation financière (v. § 3.4);

- la réduction du nombre minimal d'États participants (v. § 3.1.1);

- le pourcentage minimal à attribuer aux actions promues par des organismes autres que la Commission (v. § 3.7.4).

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 160 du 30.6.2000, le CES a adopté le 26 janvier 2000 un avis sur ce règlement (rapporteur: M. Ravoet - Avis: CES 79/2000).

(2) Idem; le CES a adopté un avis sur ce règlement le 20 octobre 1999 (rapporteur: M. Braghin - Avis: CES 940/99).

(3) Idem; le CES a adopté un avis sur ce règlement le 21 octobre 1999 (rapporteur: M. Hernández-Bataller - avis: CES 947/99).

(4) JO L 12 du 16.1.2001; le CES a adopté un avis sur ce règlement le 1er mars 2000 (rapporteur: M. Malosse - Avis: CES 233/2000).

(5) JO L 174 du 27.6.2001; le CES a adopté son avis sur ce document le 28 février 2001 (rapporteur: M. Hernández-Bataller - Avis: CES 228/2001).

(6) JO L 174 du 27.6.2001; le CES a adopté son avis sur ce document le 28 février 2001 (rapporteur: M. Retureau - Avis: CES 227/2001).

(7) JO C 234 du 15.8.2000, le CES a adopté un avis sur cette matière le 19 octobre 2000 (rapporteur: M. Retureau - Avis: CES 1190/2000).

(8) JO C 12 du 15.1.2001.

(9) COM(2001) 278 final.

(10) Rapport d'information: CES 212/2000 (rapporteur: M. Manuel Ataíde Ferreira).

(11) COM(2001) 398 final du 11.7.2001.