1.Introduction

La présente communication a pour objectif de présenter un cadre d’action visant à empêcher que les déplacements forcés ne se prolongent et à mettre progressivement un terme à la dépendance vis-à-vis de l’aide humanitaire dans ces situations de déplacement, en favorisant l’autonomie et en permettant aux personnes déplacées de vivre dans la dignité et d’apporter une contribution à leur communauté d’accueil, jusqu’à leur retour volontaire ou à leur réinstallation.

L’Union européenne, en tant qu’acteur sur la scène internationale et donateur de premier plan dans les domaines de l’aide humanitaire et du développement, est résolue à venir en aide aux populations en détresse dans le monde, tant dans les situations de crise qu’en vue de promouvoir le développement durable des pays à long terme. Compte tenu de la gravité de l’actuelle crise des réfugiés et des migrants, la Commission européenne a défini une approche complète et globale dans son agenda européen en matière de migration. Ce dernier appelle à une «réflexion stratégique» sur la manière de maximiser l’impact de l’aide humanitaire et de l’aide au développement de l’UE afin de prendre des mesures permettant de faire face à l’ampleur, aux facteurs pluridimensionnels et aux incidences des déplacements forcés au niveau local.

À l’échelle mondiale, plus de 60 millions de personnes — réfugiés et déplacés internes (PDI) — sont déplacées de force par les conflits, la violence et les violations des droits de l’homme. Il s’agit d’un chiffre sans précédent depuis la Seconde guerre mondiale. Les cinq mouvements de réfugiés les plus massifs (en provenance de Syrie, d’Afghanistan, de Somalie, du Soudan et du Soudan du Sud) sont tous des déplacements prolongés et de nombreux Afghans sont déplacés depuis plus de trois décennies. Ce caractère prolongé est aggravé par le fait que l’année 2014 a été marquée par le plus petit nombre de retours volontaires de réfugiés de ces trente dernières années. Trois des cinq déplacements internes les plus importants (Syrie, Colombie et Soudan) sont également des situations de déplacement prolongé. La crise syrienne, qui entre dans sa sixième année, a produit à elle seule 4,7 millions de réfugiés et 6,5 millions de PDI, tandis que l’UE a accueilli un million de réfugiés rien qu’en 2015. Des phénomènes climatiques, tels qu’El Niño cette année (dont les effets devraient être les pires de ces vingt dernières années), peuvent également avoir une incidence considérable. Les effets combinés de l’intensification des conflits et des actes de violence, du changement climatique et des catastrophes environnementales et naturelles obligeront un nombre encore plus élevé de personnes à fuir leur pays. Le document de travail des services de la Commission qui accompagne la présente communication contient des informations générales sur le contexte et les facteurs des déplacements forcés, ainsi qu’une évaluation des politiques, pratiques et instruments existants de la Commission en matière d’aide aux réfugiés, aux PDI et aux demandeurs d’asile dans les pays tiers partenaires.

En 2015, le Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés a recensé les principaux facteurs qui contraignent les réfugiés syriens vivant dans des pays voisins à demander l’asile en Europe: la perte d’espoir, le coût élevé de la vie et l’aggravation de la pauvreté, ainsi que les perspectives limitées de gagner leur vie ou d’accéder à l’éducation, entre autres. Sans perspectives de développement ni possibilités de bénéficier de droits sociaux et économiques, les réfugiés et les PDI sont plus susceptibles de quitter leur région d’origine. Les déplacements secondaires et multiples témoignent d’un échec collectif à répondre aux besoins et aux vulnérabilités spécifiques à moyen et à long terme des personnes déplacées de force et de leurs communautés d’accueil, ainsi qu’à leur apporter des solutions durables. Le système humanitaire ne peut répondre à lui seul aux besoins croissants de ces personnes et communautés sur le plan du développement. Les déplacements forcés ne représentent pas seulement un défi humanitaire: ils constituent aussi un défi sur les plans politique, économique, des droits de l’homme et du développement, sans compter les liens inévitables avec le phénomène plus large des migrations.

La préoccupation immédiate de l’UE porte sur les déplacements forcés causés par les conflits dans son voisinage, mais la question des déplacements forcés à long terme est mondiale. C’est la raison pour laquelle la Commission, dans sa communication sur le rôle de l’action extérieure de l’UE dans l’actuelle crise des réfugiés, a appelé l’UE et ses États membres à s’engager à intensifier leur action sur le long terme pour lutter contre les causes profondes des migrations et des déplacements. L’UE a montré sa détermination à traiter à la source les causes profondes des déplacements forcés en redoublant d’efforts pour prévenir de nouveaux conflits, résoudre les conflits existants et lutter contre les violations des droits de l’homme — tous des facteurs majeurs des déplacements forcés. L’engagement politique et diplomatique constant de l’UE et de ses États membres en faveur du règlement des conflits existants et de la promotion du respect des droits de l’homme dans le monde constitue donc un élément essentiel de ce programme, de même que sauver des vies et contribuer à répondre aux besoins humanitaires immédiats. Toutefois, au-delà de l’apport d’une protection physique et juridique, de nourriture et d’un abri, les personnes déplacées de force doivent également pouvoir accéder à l’emploi et à des services tels que les soins de santé, l’éducation et le logement. Les bonnes pratiques et l’acquis de l’UE qui se sont développés depuis 1999 pour mettre en place un régime d’asile européen commun et harmoniser les normes minimales communes en matière d’asile peuvent constituer une source d’inspiration pour les pays partenaires qui accueillent d’importantes populations de réfugiés.

Déplacements forcés: un problème persistant et complexe

La présente communication porte principalement sur les situations de déplacement forcé prolongé dans les pays partenaires résultant de conflits, d’actes de violence et de violations des droits de l’homme, quel que soit le statut des personnes déplacées au titre de la convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Des éléments de la nouvelle politique peuvent également s’appliquer aux déplacements provoqués par des catastrophes naturelles et des phénomènes climatiques, en prenant en compte les différents contextes, politiques, besoins et solutions. En raison de l’absence de paix durable dans de nombreux pays d’origine, des politiques restrictives des pays d’accueil et des places de réinstallation limitées, la plupart des personnes déplacées vivent une situation de déplacement prolongé depuis plus de cinq ans. Rares sont celles qui ont trouvé des solutions durables, telles que le retour volontaire, la réinstallation ou l’intégration locale. En 2014, alors qu’on comptait 2,9 millions de nouveaux réfugiés, seuls 126 800 réfugiés de longue date ont pu retourner dans leur pays d’origine et 105 200 seulement ont été réinstallés de manière permanente. Aujourd’hui, les déplacements forcés durent en moyenne 25 ans pour les réfugiés et plus de 10 ans pour 90 % des PDI.

En 2014, 86 % des réfugiés dans le monde vivaient dans des régions en développement et les pays les moins avancés ont accordé l’asile à 25 % du nombre total de réfugiés au niveau mondial. Cette situation pèse très lourdement non seulement sur les personnes déplacées elles-mêmes, ainsi que sur les pays, les gouvernements et les populations qui les accueillent, mais également sur les donateurs. Tous ces acteurs ont un rôle à jouer dans la réponse à y apporter. La pression exercée sur les communautés, pays et régions vulnérables par l’afflux de populations déplacées et leur séjour à long terme est particulièrement préoccupante. Elle a une incidence considérable sur l’enseignement public, la gestion des déchets, les prix des logements et de l’immobilier, les équipements tels que les réseaux d’approvisionnement en électricité ou en eau, les prix des denrées alimentaires et les salaires, ainsi que sur la stabilité générale. Compte tenu du nombre croissant de personnes déplacées à trouver refuge en milieu urbain, l’impact sur la planification et la fourniture des services est particulièrement important dans les villes.

Dans le programme de développement durable à l’horizon 2030, les déplacements forcés sont considérés comme un des facteurs majeurs qui risquent de réduire à néant une grande partie des progrès réalisés sur le plan du développement au cours des dernières décennies. C’est la raison pour laquelle les réfugiés et les PDI y ont été classés dans la catégorie des personnes vulnérables qui ne devraient pas être «laissées de côté». Bien qu’elles bénéficient d’une aide humanitaire, les personnes déplacées de force sont souvent exclues des activités et des programmes menés par les acteurs du développement. Les politiques du pays d’accueil limitent souvent l’accès au marché du travail pour les réfugiés et mettent en place des restrictions concernant leurs déplacements et leur séjour dans le pays. Elles interdisent également toute amélioration des campements qui favoriserait la permanence du séjour et rendent difficile, voire impossible, l’obtention d’un statut juridique sûr à long terme. Ces politiques ont pour résultat de maintenir les populations déplacées dans un état d’incertitude et de dépendance constante à l’égard de l’aide des acteurs humanitaires, à défaut de perspectives de développement à long terme. Les réfugiés et les PDI sont des individus productifs dotés de compétences et d’atouts, à même de contribuer à l’économie et à la société des pays ou des communautés d’accueil. Toutefois, sans possibilités de développement, le modèle prédominant de dépendance à l’égard de l’aide, axé sur les soins et la fourniture de moyens de subsistance, compromet la capacité des réfugiés et des PDI à devenir plus autonomes.

Les situations de déplacement sont extrêmement complexes et présentent des différences considérables. Certains réfugiés peuvent initialement avoir des conditions de vie moins difficiles que leur communauté d’accueil, grâce à leurs économies ou à la présence de famille proche dans le pays d’accueil, par exemple. Par ailleurs, même si les pays d’accueil peuvent être bénéficiaires de l’aide au développement de l’UE, les communautés d’accueil vulnérables ne bénéficient généralement pas d’une aide humanitaire. Les populations qui sont restées dans leurs communautés d’origine, tandis que d’autres ont été contraintes à partir, peuvent également être vulnérables. Les rapatriés volontaires peuvent avoir des avantages relatifs sur le plan des compétences et des capitaux qu’ils ont acquis à l’étranger. Les réfugiés et les PDI peuvent être confrontés à des difficultés similaires à celles des populations rurales qui migrent vers les villes ou des populations pauvres des zones urbaines ou rurales au sens large. Des tensions et des conflits entre les communautés peuvent en résulter, ce qui peut causer à son tour des déplacements secondaires massifs. En particulier dans le cas des PDI et des rapatriés, en accordant une trop grande importance au statut, on risque d’aller à l’encontre du principe humanitaire selon lequel l’aide doit être fournie sur la seule base des besoins. Une approche basée sur le statut peut également s’avérer inapplicable dans les situations où les raisons des déplacements sont diverses et cumulatives et où la vulnérabilité dépend plus des circonstances individuelles que de l’appartenance à une catégorie ou à un groupe bien déterminé.

Par conséquent, lors de la conception des interventions, les vulnérabilités réelles devraient prévaloir sur le statut juridique, dans le plein respect du droit international et du droit relatif aux droits de l’homme. Il convient de répondre aux besoins de protection spécifiques des personnes déplacées, en fonction de leur sexe, de leur âge et de leur handicap éventuel, ainsi que de leurs opinions politiques, de leur origine ethnique, de leur langue, de leur caste, de leur religion et/ou de leur orientation sexuelle. Une approche indifférenciée n’est donc pas applicable. L’UE est déterminée à fournir un cadre d’action visant à apporter une réponse globale aux déplacements forcés qui soit plus efficiente, plus digne et mieux adaptée au contexte. Pour ce faire, elle entend regrouper ses approches dans les domaines des questions politiques, de la prévention des conflits, du développement, des droits de l’homme et de l’aide humanitaire, ainsi que renforcer la corrélation qui en résulte sur le plan opérationnel.

Mettre en place un cadre d’action axé sur le développement pour traiter les situations de déplacement forcé prolongé

Un nouveau cadre d’action cohérent et collaboratif doit être mis en place. Les approches dans les domaines politique, humanitaire, des droits de l’homme et du développement doivent se compléter mutuellement pour créer un scénario profitable tant aux personnes déplacées qu’à leurs communautés d’accueil. Ce nouveau cadre d’action tirera parti des atouts de l’approche globale de l’UE et de l’approche de l’UE sur la résilience. Il mettra à profit les capacités de production des réfugiés et des PDI en les aidant à accéder à l’éducation, au logement, aux terres, aux moyens de production et de subsistance et aux services, ainsi qu’en favorisant les interactions avec leur communauté d’accueil.

Grâce à une coopération plus étroite entre les acteurs du développement et les acteurs humanitaires — comprenant le renforcement des liens en matière de financement au niveau de la programmation, un échange d’informations, l’évaluation des informations et la définition d’objectifs, des stratégies plus efficaces et plus durables axées sur la protection et l’autonomie pourront être conçues, au bénéfice tant des personnes déplacées que des communautés d’accueil vulnérables. Une nouvelle approche à l’égard des déplacements forcés, axée sur le développement, n’entraînera pas de frais supplémentaires. Au contraire, à moyen et à long terme, elle permettra d’améliorer l’efficience et les résultats pour les donateurs et les bénéficiaires, en réduisant la dépendance vis-à-vis de l’aide humanitaire et en optimisant l’efficacité des investissements dans le développement.

Le rôle des gouvernements des pays d’accueil est crucial puisque ces derniers sont responsables des cadres juridiques et stratégiques grâce auxquels il est possible de répondre aux besoins des réfugiés, des PDI et des communautés d’accueil. Les gouvernements fixent les paramètres des actions en faveur du développement, ainsi que le calendrier et le lieu des actions humanitaires. De nombreux pays d’accueil ne sont souvent pas en mesure de relever ces défis à eux seuls. Des investissements considérables de la part de la communauté internationale sont nécessaires, en particulier au niveau local, pour garantir des résultats positifs à plus long terme et une véritable répartition des charges. Dans le cadre de ces investissements, toute discrimination entre les différentes catégories de personnes déplacées de force devrait être évitée et un traitement juste et équitable devrait être promu, en supprimant les obstacles à la participation au marché du travail, en facilitant l’accès aux services sociaux, en améliorant les campements et en favorisant l’obtention d’un statut juridique sûr à long terme.

La présente communication définit un nouveau cadre d’action axé sur le développement pour traiter les situations de déplacement forcé sous la forme d’une série de recommandations. Elle vise à établir un lien entre les différents instruments et actions pour que l’UE dispose d’une approche efficace, de type «cycle complet», associant de multiples acteurs, à l’égard des déplacements forcés. En outre, la communication est un appel à soutenir cette nouvelle approche à l’intention de nos partenaires de mise en œuvre: agences des Nations unies, organisations internationales, organisations non gouvernementales, organisations de la société civile (OSC), secteur privé et autres acteurs non étatiques dans l’UE et dans les pays partenaires.