COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN LA CONTRIBUTION DES FINANCES PUBLIQUES À LA CROISSANCE ET À L'EMPLOI: AMÉLIORER LA QUALITÉ ET LA VIABILITÉ

TABLE DE MATIERES

Résumé et principales conclusions iii

1. Introduction

2. Comment les finances publiques affectent-elles la croissance et l'emploi-

2.1. Les finances publiques dans l'UE au début du XXIè siècle

2.2. L'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi

3. Préserver la solidité des finances publiques durant la troisième phase de l'UEM

3.1. Nouveaux défis en vue pour les autorités budgétaires

3.2. Perspectives et action des États membres

4. Vers des systèmes de prélèvements et de prestations plus propices à l'emploi

4.1 Structure des systèmes de prélèvements et de prestations dans l'UE

4.2. Perspectives et action des États membres

5. le rôle des finances publiques dans l'économie fondée sur la connaissance

5.1 Comparaison de la structure des dépenses publiques

5.2 Capital physique (équipement)

5.3 Investissement en capital humain

5.4 Recherche-développement et innovation

6. Viabilité à long terme des finances publiques

6.1 Aperçu des implications budgétaires du vieillissement des populations

6.2 Les perspectives et la réponse des États membres

Annexe A: Réformes fiscales

Annexe B: réformes des systèmes de prestations

Annexe C: Réformes des systèmes de santé publique

Annexe D: Réforme des régimes publics de retraite

Résumé et principales conclusions

Historique

Lors du sommet de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil européen a invité le Conseil et la Commission à présenter, d'ici au printemps 2001, un rapport évaluant la contribution des finances publiques à la croissance et à l'emploi et examinant, sur la base de données et d'indicateurs comparables, si des mesures concrètes appropriées sont prises pour:

* réduire la pression fiscale qui pèse sur le travail, notamment sur le travail peu qualifié et faiblement rémunéré, améliorer les effets d'incitation en faveur de l'emploi et de la formation des régimes d'imposition et d'allocations;

* réorienter les dépenses publiques de manière à accroître l'importance relative de l'accumulation du capital - tant humain que physique - et appuyer la recherche et le développement, l'innovation et les technologies de l'information;

* assurer la viabilité à long terme des finances publiques en examinant les différents aspects de la question, y compris l'impact du vieillissement des populations, à la lumière du rapport devant être établi par le groupe à haut niveau sur la protection sociale.

Ce rapport de la Commission et du Conseil contribuera à faire en sorte que les diverses mesures préconisées par le Conseil européen de Lisbonne seront mises en oeuvre en tenant pleinement compte de leur impact sur les finances publiques.

Lors de sa réunion du 7 novembre 2000, le Conseil ECOFIN a examiné un rapport d'étape [1] et a estimé que celui-ci fournissait une bonne base pour le rapport Commission-Conseil qui doit être remis au Conseil européen de Stockholm.

[1] ECFIN 586-00-EN.ref 1

Comment les finances publiques affectent la croissance et l'emploi

Les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires représentent entre 40 et 50 % du PIB des États membres, mais l'évaluation de l'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi est difficile. Les gouvernements poursuivent un grand nombre d'objectifs (meilleure allocation des ressources, redistribution, stabilisation) au moyen d'un éventail d'instruments de politique économique (réglementation, dépense, fiscalité), ce qui implique inévitablement que les finances publiques exercent une influence multiple et complexe sur l'économie réelle. Il y a néanmoins un consensus général pour estimer que les finances publiques peuvent emprunter trois principaux canaux pour améliorer le potentiel de croissance et d'emploi:

* l'accumulation des facteurs productifs. Les gouvernements contribuent directement à la croissance et à l'emploi en favorisant l'accumulation des facteurs. Les investissements en capital physique (infrastructures), humain (éducation et formation) et intellectuel (R&D et innovation) et, dans une moindre mesure, les dépenses sociales, exercent à long terme une influence positive sur la production et la croissance. Toutefois, si le surcroît d'investissement public est financé par la hausse d'impôts ayant des effetsdistorsifs, ou s'il provoque une augmentation des déficits et donc de l'endettement public, il peut avoir un effet d'éviction sur l'investissement privé.

* la fourniture d'incitations pertinentes par le biais des régimes de prélèvements et de prestations. En influençant les décisions des ménages et des entreprises en matière de travail, d'épargne et d'investissement, les régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales affectent le fonctionnement de l'économie réelle. Les systèmes de protection sociale jouent un rôle important en corrigeant les imperfections du marché et en assurant la cohésion sociale et ils contribuent, ce faisant, à la croissance et à l'emploi. Une protection sociale efficace peut être considérée comme un facteur "productif". Toutefois, il est indispensable de veiller à ce que les régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales d'Europe favorisent la hausse des taux d'activité et d'emploi

* assurer un cadre macroéconomique stable. Des finances publiques saines favorisent la stabilité macroéconomique et soutiennent la politique monétaire dans ses efforts en vue de maintenir des prix stables et des taux d'intérêt peu élevés, stimulant ainsi la croissance de l'investissement privé et de l'épargne. L'assainissement des finances publiques, en réduisant l'endettement public et donc la charge du service de la dette, crée une marge permettant d'envisager une baisse des impôts ayant des effets de distorsion et/ou une augmentation des dépenses publiques productives. Enfin, des finances publiques saines stimulent également la croissance et l'emploi sur le long terme en permettant aux pays de mieux se préparer aux fortes pressions qui pèseront sur les dépenses publiques dans le domaine des retraites et de la santé du fait du vieillissement des populations.

Maintenir des finances publiques saines: un défi que doit relever l'UEM

Les récentes évolutions budgétaires tendent à confirmer que l'Union est sur la bonne voie. L'objectif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) d'un budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" est à portée et la dette publique est en diminution régulière. Parallèlement, des réformes sont introduites en vue d'alléger une pression fiscale qui avait atteint des sommets sans précédent. Il s'agit d'un succès considérable si l'on se souvient que le déficit pour l'Union dans son ensemble représentait 6 % du PIB il y a seulement 7 ans.

Il convient toutefois d'apporter quelques bémols à ce tableau optimiste. En premier lieu, des signes d'un relâchement procyclique des politiques budgétaires commencent à apparaître, à un moment où l'écart de production tend à devenir positif dans la majorité des États membres. L'Union dans son ensemble devrait encore afficher un déficit structurel en 2001, ce qui laisse supposer que certains États membres ont relâché leurs efforts d'ajustement budgétaire, qui ne sont plus conformes aux objectifs d'ajustement "réel" qu'ils avaient affichés dans leurs programmes de stabilité et de convergence. Un effort supplémentaire d'assainissement pourrait donc être requis pour que les États membres soient en mesure d'honorer leur engagement d'atteindre avant la date prévue l'objectif fixé par le PSC.

Avec un objectif du PSC en passe d'être atteint et un environnement économique favorable, de nouvelles priorités budgétaires passent au premier plan. Le rapport s'efforce d'évaluer, sur la base d'un certain nombre de critères, si les récentes réformes fiscales sont en mesure d'assurer un allègement durable de la pression fiscale sans pour autant remettre en cause l'engagement de discipline budgétaire. Malgré le caractère généralement approprié des baisses d'impôts accordées dans la plupart des pays de l'UE, il apparaît néanmoins indispensable de les compenser par des réductions de dépenses publiques si l'on veut éviter une détérioration des soldes budgétaires structurels. En outre, les effets positifs sur l'emploi et la croissance de certaines réductions fiscales pourraient être renforcés si celles-ci étaient intégrées dans un train global de mesures comprenant des actions ciblées visant à réduire les effets de distorsion de certains impôts et à introduire des réformes appropriées dans les régimes de prestations. La Commission invite les États membres à examiner la pertinence de ces critères d'évaluation des réductions d'impôts, ainsi que leurs modalités de mise en oeuvre dans le cadre du processus de surveillance budgétaire au niveau de l'Union.

Vers des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales plus favorables à l'emploi

Les réformes fiscales des dernières années accordaient la priorité à la nécessaire réduction des prélèvements sur le travail, qui avaient augmenté d'un tiers sur les trente dernières années. Globalement, les progrès réalisés ont permis de rendre les régimes fiscaux plus favorables à l'emploi, en allégeant la pression fiscale sur le travail et en réduisant les taux marginaux d'imposition. Dans de nombreux États membres, toutefois, la pression fiscale sur le travail reste très élevée au regard des comparaisons internationales. De plus, les efforts de réforme ont été inégaux, certains pays adoptant une vision d'ensemble de la réforme du système fiscal alors que d'autres privilégiaient une approche au cas par cas.

De nombreux pays ont adopté des mesures pour réduire les prélèvements obligatoires, notamment les contributions de sécurité sociale des employeurs et, plus récemment, l'impôt sur le revenu des personnes physiques - en particulier pour les revenus les plus modestes. Si la plupart des réformes prévoyaient des réductions d'impôt bénéficiant à tous les assujettis, un certain nombre de pays ont fortement ciblé les réductions sur les familles nombreuses à faible revenu.

Les modifications dans les taux de remplacement nets ont été relativement mineures, et seuls quelques États membres ont développé les prestations liées à l'exercice d'un emploi afin de rendre les emplois faiblement rémunérés financièrement plus avantageux. La corrélation entre les incitations financières et la propension des chômeurs à rechercher et à accepter les emplois est en grande partie fonction des conditions imposées pour bénéficier des prestations, ainsi que du mode de gestion des systèmes de prestation. On observe néanmoins une certaine tendance à rendre plus sélectives les conditions d'accès aux prestations, ce qui stimule la participation aux politiques actives du marché du travail. Toutefois, ce efforts, qui tendent à passer des mesures passives à des mesures actives sur le marché du travail, doivent être accélérées, renforcées et intensifiées.

Des finances publiques stimulant une économie basée sur la connaissance

Compte tenu du débat actuel sur la "nouvelle économie", le moment est opportun pour évaluer la contribution des finances publiques à une économie basée sur la connaissance. Il reste toutefois extrêmement difficile de faire des comparaisons entre pays pour ce qui concerne les dépenses publiques en raison du manque de données concernant les "intrants" du secteur public (cela supposerait une classification fonctionnelle comparable des dépenses) ou les "extrants" (efficience et avantages économiques découlant de ces dépenses). Outre les problèmes liés à l'insuffisance des statistiques, les comparaisons doivent en outre tenir compte des différences dans les structures d'incitations des agents économiques, dans les procédures d'adjudication et de marchés publics, dans les modes d'externalisation et, enfin, dans les structures fiscales. L'insuffisance des données disponibles n'a malheureusement pas permis de satisfaire intégralement au mandat confié par le Conseil de Lisbonne.

De plus gros efforts sont nécessaires pour accroître les investissements indispensables au développement de la société de l'information. Les gouvernements doivent aussi accorder une plus grande importance à l'éducation et à la formation, de sorte que les citoyens européens disposent des qualifications nécessaires dans la société de l'information, tout en favorisant une participation croissante du secteur privé à l'innovation et aux activités de R&D. Ces efforts devront être consentis dans le cadre de politiques budgétaires saines, l'accumulation du capital étant financée moyennant une restructuration des dépenses et non par une augmentation des dépenses publiques globales. De plus, la restructuration des dépenses publiques devra être complétée par des réformes institutionnelles et structurelles visant à promouvoir le rôle des mécanismes de marché et à introduire des systèmes d'incitations adéquats favorisant l'accumulation privée de capital physique et humain.

Viabilité à long terme des finances publiques

Dans les décennies à venir, la population des États membres subira d'importantes modifications au niveau de la taille et de la pyramide des âges. Selon les récentes projections de population d'Eurostat, la population de l'Union en âge de travailler (entre 20 et 64 ans) restera globalement stable (environ 230 millions de personnes) jusqu'en 2015, pour ensuite baisser et atteindre 192 millions en 2050. Parallèlement, le nombre de personnes âgées de plus de 65 ans augmentera, passant de 61 millions en 2000 à 103 millions en 2050. Cela signifie que, dans l'Union, le taux de dépendance des personnes âgées (nombre de personnes de plus de 65 ans en pourcentage de la population en âge de travailler) augmentera rapidement, passant de 27 % en 2000 à 53 % en 2050.

Ce vieillissement des populations fera peser des pressions croissantes sur les dépenses des régimes publics de retraite. Selon les projections à long terme fournies par le groupe de travail "vieillissement" du comité de politique économique, le vieillissement des populations devrait se traduire, dans la plupart des États membres, par une augmentation des dépenses de retraite allant de 3 à 5 points de pourcentage du PIB. Selon ces projections, l'accroissement des dépenses publiques en matière de retraites devrait être moins rapide que la hausse du taux de dépendance: il semblerait donc que les réformes des années 1990 ont permis de freiner quelque peu l'augmentation des dépenses publiques de retraite due au vieillissement des populations. Les estimations disponibles situent la hausse des dépenses de santé liée au vieillissement démographique à environ 3 points de pourcentage du PIB. Globalement, le vieillissement des populations représente un défi majeur pour la viabilité des finances publiques, tout particulièrement dans les pays où l'encours de la dette publique est important et qui financent leur régime de retraite sur la base de la répartition.

L'ampleur de ce phénomène démographique exige que l'on définisse une approche globale et cohérente des conséquences budgétaires du vieillissement. En premier lieu, les États membres doivent poursuivre leurs efforts d'assainissement budgétaire et s'efforcer de réduire plus rapidement l'endettement public, de sorte que la réduction du service de la dette puisse partiellement compenser l'augmentation des dépenses dues au vieillissement. En second lieu, des réformes du marché du travail visant à accroître le taux d'emploi contribueraient à compenser l'impact négatif de l'évolution démographique sur la population active. Comme cela a été souligné dans le rapport du groupe de travail de haut niveau sur la protection sociale, il convient d'accorder une attention particulière au relèvement des taux d'activité chez les travailleurs âgés et les femmes. Des réformes sont indispensables pour assurer que les régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales fournissent des incitations à rester sur le marché du travail, pour réduire le recours aux programmes de retraites anticipées, pour améliorer l'accès à la formation tout au long de la vie active, ou encore pour rendre plus compatibles vie professionnelle et vie de famille (services de garde d'enfants à coût modéré, etc.).

Enfin, malgré les mesures adoptées ces dernières années, il reste indispensable de réformer plus en profondeur les régimes publics de retraite. Ces nouvelles réformes devront poursuivre les objectifs suivants: accroître les taux d'activité chez les travailleurs âgés et les femmes; parvenir à une plus grande équité actuarielle en assurant une meilleure corrélation entre cotisations versées et droits acquis, et à un meilleur équilibre entre les trois piliers des systèmes de retraite. Dans de nombreux États membres, les régimes basés sur la capitalisation seront certainement amenés à jouer un plus grand rôle. Les décisions politiques sur ces points devront être arrêtées bien avant que le taux de dépendance des personnes âgées n'augmente sensiblement, de sorte que les gens puissent procéder aux ajustements nécessaires au niveau de leurs futurs revenus de retraite.

L'Union peut jouer un rôle constructif en aidant les États membres à mieux se préparer aux conséquences du vieillissement démographique. La Commission soutiendra les efforts visant à construire des projections sur l'évolution à long terme des dépenses afin d'évaluer l'impact du vieillissement sur les dépenses liées à la santé et aux soins de longue durée aux personnes âgées. La Commission fera également tout son possible pour que la question de la viabilité à long terme soit intégralement prise en compte dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, les États membres devant, pour leur part, veiller à ce que cette question soit pleinement traitée dans leurs programmes de stabilité ou de convergence. La Commission examinera, en coopération avec les Etats membres, la faisabilité du lancement d'une étude longitudinale européenne sur le vieillissement, étude sur laquelle les pays de l'Union pourraient s'appuyer pour élaborer des politiques publiques prenant mieux en compte les besoins changeants d'une population vieillissante.

1. Introduction

Le mandat

Le Conseil européen de Lisbonne a invité le Conseil et la Commission à présenter, lors du sommet européen du printemps 2001, un rapport évaluant la contribution des finances publiques à la croissance et à l'emploi et examinant, sur la base de données et d'indicateurs comparables, si des mesures concrètes appropriées sont prises pour:

* réduire la pression fiscale qui pèse sur le travail, notamment sur le travail peu qualifié et faiblement rémunéré, améliorer les effets d'incitation en faveur de l'emploi et de la formation des régimes d'imposition et d'allocation;

* réorienter les dépenses publiques de manière a accroître l'importance relative de l'accumulation de capital - tant humain que physique - et appuyer la recherche et le développement, l'innovation et les technologies de l'information;

* assurer la viabilité à long terme des finances publiques en examinant les différents aspects de la question, y compris l'impact du vieillissement des populations, à la lumière du rapport devant être établi par le groupe à haut niveau sur la protection sociale.

En vue d'accélérer les travaux sur le rapport Commission-Conseil, le Conseil ECOFIN du 7 novembre 2000 a examiné un rapport d'étape [2] qui a été préparé par les services de la Commission en s'inspirant du rapport de la DG ECFIN intitulé Les finances publiques dans l'UEM-2000 [3]. Le Conseil ECOFIN a conclu que ce rapport d'étape fournit une base appropriée pour le rapport Commission-Conseil qui sera présenté au Conseil européen de Stockholm au printemps 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev.1

[3] ECFIN/339/00-EN, mai 2000, publié dans Économie européenne, Rapports et études, n°3, 2000.

Finalité du rapport Commission-Conseil au Conseil européen de Stockholm

Plusieurs instruments communautaires formulent déjà des recommandations portant sur divers aspects des finances publiques. Les questions macroéconomiques sont traitées dans le cadre des grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Les aspects structurels des politiques fiscales et de dépenses publiques sont traités dans les GOPE et les lignes directrices sur l'emploi (LDE); quant aux réformes des marchés de produits et de facteurs, elles sont examinées dans le cadre du processus dit "de Cardiff". Le rapport Commission-Conseil s'intéresse, pour sa part, à la contribution des finances publiques à la promotion de la croissance et de l'emploi, de manière à assurer que celles-ci jouent pleinement leur rôle dans la réalisation du nouvel objectif stratégique de l'Union.

Le rapport Commission-Conseil a pour ambition de contribuer à faire en sorte que la mise en oeuvre des diverses mesures préconisées par le Conseil européen de Lisbonne pour atteindre les objectifs qu'il a fixés prenne pleinement en compte leur impact sur les finances publiques. Pour conforter la dynamique de réforme des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales et réorienter les dépenses publiques vers l'accumulation de capital physique et humain, il est impératif d'observer en permanence et de manière crédible l'engagement de maintenir des finances publiques saines et viables.

Structure de la communication

Après une présentation synthétique de la situation des finances publiques à l'orée du 21e siècle, la partie 2 examine les interactions complexes qui lient les finances publiques à la croissance économique et à l'emploi, définissant ainsi le cadre analytique sur lequel est bâti le reste du rapport.

La partie 3 est consacrée à la nécessité de disposer de finances publiques saines comme condition de la croissance et de l'emploi. Elle évalue les difficultés que peuvent rencontrer les États membres dans la poursuite du processus d'assainissement budgétaire au cours de la phase 3 de l'UEM. Elle examine si les mesures récentes permettent d'assurer un allègement durable de la charge fiscale globale tout en respectant l'engagement de discipline budgétaire.

La partie 4 du rapport étudie les initiatives récentes qui ont été prises pour rendre les régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales plus favorables à l'emploi, en évaluant si ces mesures renforcent les incitations à travailler, épargner et investir. Après avoir examiné la structure des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales de l'Union, cette partie évalue l'impact de certaines réformes récemment introduites par les États membres, en particulier celles ciblées sur les travailleurs peu qualifiés et faiblement rémunérés.

La partie 5 étudie le rôle des finances publiques dans la promotion d'une économie fondée sur la connaissance. Elle contient des évaluations détaillées de l'investissement public en capital physique (infrastructures), en capital humain, en R&D et innovation.

La partie 6 étudie la viabilité à long terme des finances publiques au regard de l'impact du vieillissement démographique sur les régimes de retraite et de santé. L'analyse s'appuie sur les projections du groupe de travail du comité de politique économique (CPE) sur le vieillissement des populations, qui ont été examinées par le Conseil ECOFIN le 7 novembre 2000, et sur les travaux du groupe de travail de haut niveau sur la protection sociale. Elle examine enfin si les États membres prennent bien les mesures adéquates, dans les divers domaines d'intervention publique, pour faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement des populations.

2. Comment les finances publiques affectent-elles la croissance et l'emploi-

2.1. Les finances publiques dans l'UE au début du XXIè siècle

L'ampleur du défi de Lisbonne

Le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 a défini un nouvel objectif stratégique pour l'Union: celle-ci doit "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". Le Conseil a appelé notamment l'Union à « accroître le taux d'emploi d'une moyenne de 61% aujourd'hui à un niveau aussi proche que possible de 70% d'ici 2010 ». Pour l'essentiel, l'Union doit exploiter pleinement son potentiel économique afin d'assurer une hausse du niveau de vie profitant à tous ses citoyens.

L'ampleur du défi à relever peut s'apprécier en comparant l'évolution des PIB par tête dans l'Union et aux États-Unis. Après une période de rattrapage, des années 50 jusqu'au début des années 1980, le PIB par habitant de l'Union (mesuré en parités de pouvoir d'achat) a fluctué autour de 70 % du niveau américain jusqu'en 1990. L'écart dans les niveaux de vie relatifs s'est toutefois creusé au cours de la décennie suivante et le PIB par habitant dans l'Union ne représente plus aujourd'hui que 65 % de celui des États-Unis, soit 9 points de pourcentage de moins que le sommet atteint au début des années 1980.

Graphique 2.1 PIB par habitant dans l'UE comparé à celui des États-Unis, 1970-2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

Cette évolution des niveaux de vie relatifs défavorable à l'Europe s'explique par ses moins bons résultats en matière de croissance et d'emploi. Grosso modo, la taille de l'économie de l'Union en 2000 est le double de ce qu'elle était au début des années soixante-dix, alors que le PIB américain en 2000 est plus de deux fois et demie supérieur à ce qu'il était en 1970. Il convient toutefois de souligner que ces écarts se sont principalement creusés au cours des années 1990, et qu'ils peuvent en partie traduire des différences dans les positions cycliques.

L'énorme disparité dans le potentiel de création d'emplois est encore plus frappante que l'écart dans les performances de croissance des deux économies. Exprimée en pourcentage de la population en âge de travailler, la population occupant un emploi dans l'UE est actuellement inférieure de 15 points de pourcentage à ce qu'elle est aux États-Unis, alors qu'en 1970 les chiffres étaient comparables des deux côtés de l'Atlantique.

Pour renverser cette tendance au déclin relatif, l'Europe doit mobiliser toutes les ressources dont elle dispose. Le Conseil européen de Lisbonne a souligné que "la réalisation du nouvel objectif stratégique reposera essentiellement sur le secteur privé", mais avec des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires qui représentent de 40 à 50 % du revenu national selon les États membres, il est clair que les finances publiques auront un rôle central à jouer dans la réalisation de cet objectif. Ce rôle est analysé en détail dans la dernière partie, après avoir procédé à une évaluation de la structure globale des finances publiques dans l'Union.

Tableau général de l'état des finances publiques dans l'UE

Les gouvernements interviennent dans l'économie pour de multiples motifs - fournir des biens collectifs et corriger les imperfections du marché, redistribuer les revenus entre régions ou individus et stabiliser la production sur le cycle économique. Ils disposent, pour ce faire, d'une large gamme d'instruments, en particulier la réglementation, la fiscalité et les dépenses publiques. En influençant les décisions en matière de travail, d'épargne et d'investissement des agents privés, les finances publiques affectent le fonctionnement de l'économie réelle. Afin de mieux cerner leurs liens avec la croissance et l'emploi, il est utile de passer en revue un certain nombre de caractéristiques clés des finances publiques et des performances économiques de l'UE au début du 21e siècle.

Les dépenses publiques ont connu une croissance extraordinaire au cours des 30 dernières années et elles représentent aujourd'hui près de la moitié du PIB de l'Union (cf. graphique 2.2). Alors qu'elles ne pesaient que 35 % du PIB en 1970, les dépenses des administrations publiques ont par la suite crû de manière continue pour dépasser 50 % du PIB en 1993. Depuis lors, les dépenses totales des administrations publiques ont connu un léger tassement, avec environ 46 % du PIB en 2000. La taille du secteur public dans l'Union reste toutefois de 13 et 20 points de pourcentage du PIB supérieure à ce qu'elle est respectivement aux États-Unis et au Japon, pays dans lesquels elle n'a augmenté que de 4 points de pourcentage du PIB sur la même période.

L'augmentation de la taille du secteur public jusqu'au début des années 90 s'est accompagnée de l'émergence de déficits importants et persistants (illustrés par la zone ombrée du graphique 2.2). Presque sans exception, le déficit public moyen dans l'UE a été supérieur à 3 % du PIB à partir de 1975, atteignant un sommet historique de 6 % du PIB en 1993. Cette évolution contraste fortement avec celle qui a prévalu aux États-Unis et au Japon, où les déficits élevés et durables ont été beaucoup moins fréquents.

Graphique 2.2. Administrations publiques: dépenses, recettes et besoin de financement dans l'UE, 1970-2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

Confrontés à des situations budgétaires manifestement non viables en longue période, et décidés à préparer l'UEM moyennant l'application des critères de convergence de Maastricht, les responsables politiques ont enclenché un vigoureux processus d'assainissement budgétaire à partir de 1992-1993 (cf. graphique 2.3). Le déficit public dans l'Union a décru de 5 points de pourcentage du PIB entre 1993 et 1999. Au niveau des États membres, on observe des retournements spectaculaires au niveau des résultats budgétaires, si bien qu'à la fin de 1999, aucun pays de l'UE n'enregistrait plus de déficit excessif: tous les déficits étaient largement inférieurs à la valeur de référence de 3 % fixée par le traité de Maastricht.

Graphique 2.3. Déséquilibres budgétaires dans l'UE, 1977-2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

Dans l'Union, l'accumulation de déficits élevés et durables avait rapidement débouché sur un gonflement de la dette publique. C'est ainsi que le ratio dette publique/PIB y était passé de moins de 30 % à la fin des années 1970 à un sommet de 72 % en 1996 (cf. graphique 2.3). Même si la tendance a été inversée depuis lors, la dette publique cumulée - qui représente encore 64 % du PIB de l'Union - demeure trop élevée et continue à dépasser 100 % du PIB dans trois États membres (B, EL et I).

Le recours à des politiques budgétaires procycliques est une autre des tendances caractéristiques des choix budgétaires des 30 dernières années. Plutôt que de réduire le déficit et l'endettement publics lors des périodes de forte croissance économique, les gouvernements ont souvent opté pour un relâchement discrétionnaire de la politique budgétaire (voir zones ombrées du graphique 2.3, qui représentent les périodes où la croissance a été supérieure à son taux tendanciel). Du fait de ces choix, il devenait indispensable d'opérer un resserrement budgétaire en cas de ralentissement de l'activité, pour éviter une explosion incontrôlée des déficits et de la dette. Ces politiques budgétaires, par leur caractère procyclique, ont donc contribué à amplifier les effets des renversements de conjoncture plutôt que d'avoir l'effet de stabilisation souhaitable.

A part l'investissement, toutes les composantes de la dépense publique ont augmenté au cours des trente dernières années. Rapporté au PIB, le service de la dette est passé de moins de 2 % en 1970 à 4 % en 2000. Sur la même période, les dépenses d'investissement ont en revanche diminué de moitié, passant de 4 % du PIB en 1970 à 2 % en 2000 [4].

[4] Les chiffres ci-dessus se rapportent uniquement aux dépenses des administrations publiques. Il y a cependant tout un éventail d'entreprises, publiques, mixtes ou privées qui sont chargées de la production et/ou de la gestion des infrastructures de réseau (transport, énergie, télécommunications, eau) et qui peuvent bénéficier de différents types de soutiens financiers de la part des administrations, soit pour les investissements (par exemple garanties pour la construction d'une infrastructure) ou pour l'exploitation (par exemple via une subvention d'exploitation).

Graphique 2.4. La structure des dépenses publiques dans l'UE, 1970-2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

Parallèlement à cette évolution de la dépense totale, la pression fiscale s'est alourdie continuellement sur les 30 dernières années, atteignant un sommet historique d'environ 46 % du PIB en 1999, et ne devrait commencer à se tasser qu'en 2000. Cet accroissement de la pression fiscale s'est notamment accompagné d'un alourdissement de la fiscalité sur le travail (cf. graphique 2.5). Les parts respectives des cotisations de sécurité sociale et des impôts directs dans les recettes fiscales totales ont augmenté chacune de trois points de pourcentage depuis 1970. Parallèlement, la part des impôts indirects dans les recettes fiscales totales a baissé de 6 points de pourcentage. D'une manière générale, l'aggravation de la fiscalité sur le travail représente l'essentiel de l'accroissement de la pression fiscale totale dans la plupart des États membres.

Graphique 2.5. Structure des ressources publiques dans l'UE, 1970-2000

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

2.2. L'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi

Le tableau qui vient d'être dressé pourrait laisser penser que des phénomènes comme l'augmentation rapide de la taille du secteur public, les changements dans la composition des recettes fiscales et des dépenses et la persistance d'importants déficits structurels induisant un niveau élevé d'endettement sont autant d'éléments susceptibles d'avoir contribué aux médiocres performances de l'UE en matière de croissance et d'emploi de ces dernières décennies. Toutefois, il n'est pas aussi simple d'évaluer l'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi. La raison en est que les gouvernements poursuivent de nombreux objectifs de politique économique par le biais d'un large éventail d'instruments, ce qui implique inévitablement que l'impact des finances publiques sur l'économie réelle est multiple et d'une grande complexité.

Il existe en outre une large gamme de facteurs, autres que les finances publiques, qui affectent la croissance et la création d'emplois sur le long terme. C'est ainsi, en particulier, que le fonctionnement des marchés de produits, de capitaux et du travail et les évolutions démographiques exercent également une influence considérable. L'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi dépend de l'interaction entre les politiques budgétaires et le cadre réglementaire général, ainsi que des réactions des agents privés aux actions publiques. De plus, les comparaisons internationales peuvent être trompeuses lorsqu'il s'agit d'évaluer l'impact du volume des dépenses publiques sur la croissance et l'emploi. L'établissement de corrélations simples entre taux de croissance et taille du secteur public et couvrant plusieurs pays peut mener à des conclusions plutôt ambiguës, certaines activités pouvant être réalisées efficacement par le secteur public dans un pays et relever de la sphère privée dans d'autres pays

Malgré ces problèmes complexes, la littérature économique accorde une place de choix à la question de l'impact des finances publiques sur la croissance et l'emploi: on estime généralement qu'elles peuvent améliorer le potentiel de croissance et d'emploi (1) en favorisant l'accumulation de capital physique et humain, (2) en fournissant des incitations appropriées par le biais des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations et, (3) en assurant la stabilité du cadre macroéconomique.

L'accumulation de facteurs productifs. Les autorités publiques peuvent contribuer directement à l'accumulation des facteurs en investissant dans le capital physique (infrastructures), humain (éducation et formation) et intellectuel (R&D et innovation). Les dépenses sociales peuvent aussi jouer un rôle, notamment en stimulant l'investissement en capital humain. L'investissement public peut également avoir un impact positif indirect sur l'accumulation totale de facteurs s'il agit de manière complémentaire à l'investissement privé. Par exemple, la mise à disposition de transports, d'énergie et d'autres infrastructures peut accroître la productivité des investissements du secteur privé et attirer de nouveaux investissements. Cette complémentarité peut être renforcée par des partenariats privé-public qui améliorent l'efficacité de l'investissement en introduisant des considération de type coût/bénéfices et, dans le même temps, assurent que le « retour social » est bien pris en compte dans les décisions d'investissement privées.

A priori, les dépenses publiques favorisant l'accumulation du capital ont un effet positif sur la croissance et l'emploi. Toutefois, les effets potentiellement favorables de l'investissement public sur la croissance peuvent être en partie annulés par les réactions des agents privés. Ce qui importe en fin de compte pour la croissance économique, ce n'est pas l'accumulation publique de facteurs productifs en soi, mais l'accumulation totale (publique et privée) de facteurs. Une augmentation de l'investissement public n'aura qu'un impact limité, voire négatif, sur la croissance si elle entraîne une éviction de l'investissement privé. Ces effets d'éviction peuvent apparaître pour plusieurs raisons:

* L'offre publique de biens et services doit être confinée aux domaines dans lesquels la nécessité d'une intervention du secteur public est indiscutable et elle ne doit pas léser des activités économiques qui pourraient être prises en charge plus efficacement par le secteur privé. Comme nombre d'exemples l'attestent, l'intervention publique est souvent allée de pair avec l'existence de réglementations entravant l'accès au marché et avec une utilisation abusive des droits exclusifs, empêchant ainsi une participation optimale du secteur privé. La vague de libéralisation et de privatisation de ces dernières années a transformé un certain nombre de secteurs dans lesquels l'intervention du secteur public se justifiait jusqu'alors en arguant du monopole naturel. Nombre de ces secteurs de produits et de services nouvellement libéralisés sont aujourd'hui au tout premier rang pour ce qui est de l'incorporation de nouvelles technologies et de la création d'emplois à forte valeur ajoutée. Toutefois, la nécessité d'une intervention publique n'a pas pour autant disparu: par la régulation, en particulier, les autorités publiques jouent un rôle fondamental pour garantir le fonctionnement efficace de ces marchés en empêchant les abus de position dominante;

* la contribution de l'investissement public à la croissance et à l'emploi dépend également de son mode de financement. Par le passé, les dépenses publiques ont été partiellement financées moyennant des déficits qui ont entraîné l'accumulation d'un stock important de dette publique. Les titres de dette publique émis, qui représentaient des actifs relativement peu risqués, réduisaient l'attrait des investissements privés, plus aléatoires. En outre, le fort niveau d'endettement poussait les taux d'intérêt à la hausse, d'où une augmentation du coût du capital qui réduisait encore la rentabilité des projets d'investissement privés. Il apparaît donc qu'un endettement public croissant peut réduire l'accumulation totale de capital et empêcher l'économie d'intégrer les nouvelles technologies à un rythme suffisant pour maintenir sa compétitivité et créer des emplois à productivité élevée;

* de plus, les effets bénéfiques des dépenses publiques peuvent être compromis s'ils sont financés par le biais d'impôts ayant des effets de distorsion qui découragent l'investissement et la création d'emplois (voir plus loin).

Ces considérations sur les risques d'éviction de l'investissement privé soulignent combien il est important de placer la restructuration des dépenses publiques au centre des efforts pour accroître la contribution publique à l'accumulation, comme l'a recommandé le Conseil européen de Lisbonne.

Fournir les incitations pertinentes par le biais des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales. En influant sur les propensions à travailler, épargner et investir, les régimes de prélèvements et de prestations affectent l'accumulation privée de facteurs et donc la croissance et l'emploi. Le système de protection sociale contribue à corriger les imperfections du marché en fournissant une assurance contre le chômage et la maladie et une couverture pour la vieillesse, ce qui favorise une allocation plus efficace des ressources. La protection sociale joue également un rôle de redistribution qui, en apaisant les tensions sociales, stimule la croissance et l'emploi. Un système de protection et d'assistance sociale bien conçu peut accroître l'efficience économique. C'est ainsi que les régimes d'assurance chômage ou d'allocations familiales, ainsi que les politiques visant à promouvoir l'intégration sociale, peuvent accroître la participation au marché du travail tout en favorisant l'acceptation sociale des réformes structurelles.

Ces effets positifs peuvent toutefois être compromis par un impact négatif sur l'offre et la demande de travail. C'est ainsi qu'un système d'assurance chômage généreux, non assorti de conditions et assurant des prestations de longue durée, risque d'induire une dépendance par rapport aux prestations et de créer des trappes à chômage au bas de l'échelle des salaires s'il n'est pas associé à des mécanismes incitant au retour à l'emploi et contrôlant la disponibilité à travailler. Les régimes de retraite anticipée, bien que fournissant un filet de sécurité aux travailleurs âgés dans les périodes difficiles, les empêchent de retourner sur le marché du travail dans les périodes d'embellie économique ou les encouragent à le quitter prématurément. Globalement, l'expérience concrète accumulée en Europe et ailleurs tend à confirmer l'opinion selon laquelle les réformes des régimes de prélèvements obligatoires et de prestations sociales, y compris celles portant sur le mode d'octroi des prestations, peuvent accroître la participation sur le marché du travail et les taux d'emploi.

En ce qui concerne la fiscalité, la lourde imposition du travail au bas de l'échelle des salaires, conjuguée à l'importance des allègements fiscaux consentis et à un taux de retrait très progressif des prestations subordonnées au revenu, aboutit à créer des trappes à pauvreté et à freiner l'accumulation du capital humain. Bien qu'un allègement de la charge fiscale totale puisse avoir un effet positif sur l'investissement privé, un impact plus important pourrait être obtenu si les réductions fiscales portaient sur des impôts à forts effets de distorsion (cf. partie 4 ci-dessous). Des réductions d'impôt ciblées sur le bas de l'échelle de la productivité inciteraient plus les entreprises à embaucher des travailleurs non qualifiés.

Le caractère global et cohérent des réformes des régimes de prélèvements et de cotisations est également un élément décisif pour améliorer les perspectives de croissance sur le long terme. En optant pour des réformes d'ensemble, les États membres peuvent induire des effets positifs sur la croissance et exploiter les synergies résultant des stratégies cohérentes menées dans les différents secteurs. Des réformes d'ensemble stimulant la participation au marché du travail et la formation de capital humain contribuent également à améliorer le potentiel d'innovation de l'économie, à promouvoir l'esprit d'entreprise et à stimuler l'investissement et l'innovation d'origine privée.

Instaurer un climat macroéconomique stable. La mise en place d'un cadre macroéconomique favorisant la croissance et l'emploi exige une discipline budgétaire forte. Cela signifie que les budgets doivent être globalement équilibrés sur tout le cycle économique et que l'endettement public doit être modéré ou décroître régulièrement. Dans le contexte de l'Union, cela suppose un ratio de la dette sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB.

La discipline budgétaire a un impact positif sur la croissance et l'emploi grâce à un certain nombre de canaux directs et indirects.

En ce qui concerne les canaux directs, l'assainissement des finances publiques facilite la tâche de la politique monétaire, qui est de maintenir la stabilité des prix, et favorise ainsi la baisse des taux d'intérêt. Une telle baisse est susceptible de stimuler l'investissement privé, d'où une accélération de la croissance du stock de capital à moyen et long terme. En second lieu, une réduction de la dette publique allégera le service de la dette, fournissant ainsi une marge qui peut être utilisée pour réduire les impôts ayant des effets de distorsion et/ou accroître les dépenses publiques productives: comme expliqué plus haut, ces deux types d'action sont susceptibles de faciliter l'accumulation des facteurs. L'épargne agrégée, qui est la somme de l'épargne privée et de l'épargne publique, est un canal direct supplémentaire. La hausse de l'épargne publique entraînant une augmentation de l'épargne nationale agrégée, des ressources supplémentaires peuvent devenir disponibles pour l'investissement productif.

La discipline budgétaire est également susceptible d'affecter indirectement la croissance et l'emploi en contribuant à la stabilité macroéconomique. En premier lieu, elle contribue à modérer les anticipations d'inflation, ce qui tend à réduire les incertitudes et améliore l'horizon de prévision à long terme des épargnants et des investisseurs. En second lieu, s'ils ont assaini leurs finances publiques, les États peuvent laisser jouer à plein les stabilisateurs budgétaires automatiques en cas de récession économique, ce qui leur permet de lisser le cycle conjoncturel. Cette capacité à agir sur les tendances récessives est particulièrement précieuse dans l'UEM car, avec la perte de l'autonomie monétaire nationale, la politique budgétaire devrait devenir un instrument majeur au service des pays s'efforçant de lisser le cycle conjoncturel. Enfin, les pays parvenant dès aujourd'hui à équilibrer leurs finances publiques pourront plus facilement faire face aux conséquences budgétaires à long terme du vieillissement des populations. La réduction de l'endettement public permet de réduire le service de la dette, ce qui compense partiellement l'augmentation des dépenses publiques au titre des retraites et des soins de santé. Une éventuelle incapacité à parvenir à un assainissement durable des finances publiques permettant de faire face au vieillissement des populations risquerait de déboucher par la suite sur des hausses difficilement soutenables des taux de prélèvements obligatoires qui entraveraient la croissance et la création d'emploi.

3. Préserver la solidité des finances publiques durant la troisième phase de l'UEM

3.1. Nouveaux défis en vue pour les autorités budgétaires

Dans la section précédente, on souligne la part que peuvent prendre des finances publiques saines à la croissance et à l'emploi, tant directement (en libérant des ressources qui viendront renforcer l'accumulation des facteurs par les secteurs public et privé) qu'indirectement (en assurant une stabilité propice à l'épargne et à l'investissement et en permettant de mieux faire face aux chocs économiques). Parvenir, comme le prescrit le pacte de stabilité et de croissance (PSC), à des positions budgétaires qui soient "proches de l'équilibre ou excédentaires" est une condition préalable essentielle à la mise en place du cadre nécessaire à la réalisation des objectifs fixés au Conseil européen de Lisbonne.

Le processus d'assainissement budgétaire s'est poursuivi durant la troisième phase de l'UEM, dans le contexte du PSC. Les résultats de l'année 2000 ont dépassé les attentes, le déficit des administrations publiques passant de 0,7% du PIB en 1999 à 0,1% du PIB dans l'ensemble de l'UE. Bien que ces résultats soient positifs, ils tiennent davantage à une augmentation des recettes liée au retournement de la conjoncture qu'à une réduction des dépenses. La contraction des déficits devrait continuer dans les années qui viennent, quoiqu'assez lentement. Les programmes de stabilité et de convergence prévoient le retour du déficit de la zone euro à une position de quasi-équilibre d'ici 2003, ce qui signifie que l'objectif à moyen terme du PSC est à portée de la main dans tous les États membres.

Atteindre l'objectif du PSC, c'est-à-dire parvenir à des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires, permettra de réduire rapidement le stock de la dette publique. La diminution de la charge d'intérêts libérera les ressources nécessaires pour alléger l'impôt et servira sans doute à compenser partiellement l'augmentation future des dépenses de retraite et de santé due au vieillissement de la population. La décrue de la dette publique rendra aussi les finances de l'État moins sensibles aux fluctuations des taux d'intérêt, ce qui sera particulièrement important pour les États membres dont le ratio d'endettement dépasse 100% du PIB. Dans plusieurs cas, ce ratio est encore proche de la valeur de référence, c'est-à-dire 60% du PIB, ce qui est nettement supérieur aux niveaux enregistrés dans le passé.

À mesure que les positions budgétaires se rapprochent de l'équilibre, il devrait être plus facile d'alléger la pression fiscale, ce qui pourrait contribuer de manière importante à accroître la production et l'emploi potentiels. Ce processus a déjà commencé. Cependant, il est essentiel de trouver un juste équilibre entre les réductions d'impôts, l'investissement dans les services publics et la poursuite de l'assainissement budgétaire afin d'alléger durablement la charge fiscale. Il serait contre-productif de décider maintenant d'abaisser le niveau des prélèvements obligatoires, pour se rendre compte ensuite que cette mesure n'est pas tenable sur l'ensemble du cycle ou à long terme et qu'il faut faire marche arrière au moment où fléchit la conjoncture.

À plus long terme, les États membres doivent se préparer à faire face aux implications économiques et budgétaires du vieillissement de la population. Comme expliqué dans le chapitre 6, l'augmentation des dépenses de retraite et de santé due à ce phénomène démographique fait peser un risque considérable à long terme sur la viabilité des finances publiques dans bon nombre d'États membres. Loin de se limiter au problème du financement d'un surcroît de dépenses lié à l'âge de la population, et ce sans creuser les déficits ni la dette publique, le concept de finances publiques viables englobe aussi la nécessité, pour les systèmes de retraite et de santé, de favoriser des taux d'emploi élevés, ou encore celle d'alléger la pression fiscale, conformément aux objectifs définis à Lisbonne, de ne pas négliger les autres dépenses publiques essentielles et de respecter une certaine équité entre les générations et à l'intérieur de chacune d'elles. Les conséquences budgétaires du vieillissement de la population requièrent une stratégie globale recouvrant à la fois la réduction de la dette publique, des réformes du marché du travail destinées à stimuler l'emploi et une refonte des systèmes publics de retraite. L'occasion s'offre aujourd'hui de prendre de nouvelles mesures en ce sens avant que la génération du baby boom ne prenne sa retraite en 2010.

3.2. Perspectives et action des États membres

Les grandes orientations de politique économique pour 2000 mettent en évidence les défis budgétaires à court et moyen terme susmentionnés, et en particulier la nécessité de procéder à une restructuration des dépenses et à des réductions de la pression fiscale tout en accentuant l'assainissement budgétaire. Dans le reste de cette section, on examine si les États membres sont sur la bonne voie pour relever ces défis.

L'objectif du PSC atteint plus tôt que prévu

On s'attend à ce que les États membres fassent mieux que les objectifs fixés pour 2001 dans les programmes de stabilité et de convergence. Les prévisions de l'automne 2000 laissent entrevoir un budget en équilibre pour l'UE en 2001 au lieu du déficit de 0,7 % du PIB envisagé dans les programmes actualisés pour 1999/2000. Pour autant, il ne faut pas en conclure que les États membres ont dépassé les objectifs du PSC. En fait, si l'on tient compte de ce que la situation de départ en 1999 était meilleure que prévu et de ce que la croissance sera elle aussi supérieure aux prévisions des programmes, tant en 2000 qu'en 2001, on serait fondé à attendre des États membres qu'ils dépassent en moyenne les objectifs du PSC de 0,9 % du PIB, sans effort d'ajustement supplémentaire de leur part.

Sur cette base, les prévisions de l'automne 2000 semblent indiquer qu'un relâchement de l'ajustement budgétaire s'est produit dans certains États membres par rapport à l'effort d'ajustement « réel » qu'impliquaient leurs programmes de stabilité et de convergence. Cela signifie que les États membres doivent peut-être pousser l'assainissement plus loin s'ils veulent se conformer aux grandes orientations de politique économique, lesquelles prescrivent notamment de poursuivre l'assainissement budgétaire si besoin est au-delà de ce que le pacte de stabilité et de croissance juge strictement nécessaire.

Les réductions d'impôts ont-elles lieu de manière prudente et viable-

Dans les versions actualisées de leurs programmes de stabilité et de convergence pour 1999-2000, ainsi que dans certaines déclarations faites dans le contexte de la préparation des budgets 2001, les États membres ont présenté de nouveaux projets de réduction de la pression fiscale globale et de réforme de leurs régimes fiscaux (voir chapitre 4).

Le rapport des services de la Commission sur « Les finances publiques dans l'UEM - 2000 » se fonde sur quatre critères pour évaluer si les réformes fiscales sont de nature à entraîner un allègement durable de la pression fiscale sans mettre entre parenthèses l'exigence de discipline budgétaire: (1) les États membres doivent respecter l'objectif à moyen terme de « positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaire » ou faire des progrès dans ce sens ; (2) les réformes doivent tenir compte de la position du pays dans le cycle et ne pas aller dans le sens de la conjoncture; (3) le niveau de la dette publique ainsi que la viabilité budgétaire à long terme doivent être pris en considération; (4) les réductions d'impôts doivent s'inscrire dans un ensemble complet de réformes. Le respect de ces conditions aidera à garantir que les réformes fiscales auront un effet durable et positif sur la croissance et sur l'emploi.

Le premier critère implique que les allègements fiscaux non compensés ne sont envisageables que dans les États membres qui ont déjà atteint l'objectif budgétaire à moyen terme de quasi-équilibre ou d'excédent. Lorsque tel n'est pas le cas, les réductions d'impôts doivent être compensées, voire davantage, par des réductions de dépenses, afin de continuer d'avancer vers l'objectif du PSC. En dépit des progrès considérables accomplis sur la voie du quasi-équilibre en question, certains pays ont encore du chemin à parcourir. Selon les prévisions, en effet, six États membres (Allemagne, France, Italie, Autriche, Portugal, Grèce) accuseront encore en 2001 des déficits (corrigés des variations saisonnières) supérieurs ou égaux à 1% du PIB.

Le deuxième critère souligne l'importance d'éviter toute détérioration structurelle injustifiée des finances publiques, qui empêcherait les stabilisateurs automatiques d'atténuer les effets du cycle. On se fonde, dans ce domaine, sur les fluctuations du solde primaire corrigé des variations saisonnières durant le cycle. Entre 2000 et 2001, l'excédent primaire corrigé desdites variations devrait reculer de 3,5 % à 3,1% pour l'Union dans son ensemble. Ceci pourrait refléter un assouplissement de l'orientation budgétaire, au moment où l'écart de production devient positif dans la plupart des États membres.

Pour éviter ce type de relâchement procyclique, il peut s'avérer nécessaire de compenser les allègements fiscaux par des réductions équivalentes des dépenses. Cependant, les situations économiques et budgétaires varient d'un pays à l'autre, et l'ampleur, le moment et la rapidité de l'ajustement supplémentaire doivent être adaptés aux circonstances propres de chacun. Les pays souffrant de déficits structurels et d'un ratio de la dette élevé devront sans doute faire porter leurs efforts sur l'assainissement budgétaire, tandis que d'autres chercheront plutôt à remédier à l'insuffisance de l'investissement dans le secteur public. Les pays doivent déterminer quelle combinaison d'investissements dans les services publics et de réforme fiscale sera la plus efficace pour accroître la production et l'emploi potentiels. Il est essentiel de trouver le bon dosage, qui tienne compte comme il convient de la position dans le cycle économique et de la situation de départ.

Le troisième critère impose de tenir compte du niveau de la dette publique et de la viabilité à long terme du budget. Il va de soi que les États membres dont la dette publique avoisine encore ou dépasse 100% du PIB doivent donner la priorité à sa réduction avant d'envisager un allègement significatif de l'impôt. Cependant, même les États membres dont le niveau d'endettement est proche de la valeur de référence de 60%, voire inférieur, pourraient réfléchir à la possibilité de réduire plus rapidement leur dette pour mieux se préparer à faire face aux coûts du vieillissement de la population. Apprécier les allègement fiscaux à la lumière des conséquences budgétaires du vieillissement de la population n'est pas simple. Les estimations disponibles (voir chapitre 6) montrent qu'à l'exception de quelques pays, ce phénomène de vieillissement de la population risque d'entraîner une hausse sensible des dépenses publiques. La viabilité à long terme des finances publiques sera moins crédible si les réformes fiscales déjà annoncées ne s'accompagnent pas d'une volonté semblable de corriger les déséquilibres structurels en matière de financement des retraites et des soins de santé.

Le quatrième critère rappelle que les mesures fiscales doivent faire partie d'une ensemble complet de réformes. Ainsi, les réductions d'impôts doivent porter sur des domaines dans lesquels elles auront un effet positif sur le plan de l'offre et se doubler de réformes des systèmes d'allocations visant à stimuler la recherche d'emploi et l'esprit d'entreprise.

Évaluation globale

L'évolution récente dans le domaine budgétaire montre clairement que l'Union européenne est sur la bonne voie. L'objectif fixé dans le PSC de soldes budgétaires "proches de l'équilibre ou excédentaires" est à portée de la main et la dette publique décroît de façon régulière. Parallèlement, des réformes sont introduites afin de réduire le niveau historiquement élevé de la charge fiscale. Cependant, outre que des progrès supplémentaires sont requis dans certains États membres afin de respecter l'objectif de quasi-équilibre énoncé dans le PSC, le risque existe de voir adopter des orientations budgétaires procycliques, et les niveaux d'endettement public restent élevés. Globalement, sur la base de quatre critères objectifs, il apparaît, dans les États membres où les réductions d'impôts sont le plus appropriées, que celles-ci doivent s'accompagner de réductions des dépenses publiques. L'expérience a montré que, pour que les allègements fiscaux soient durables (et par conséquent qu'ils ne soient pas remis en question lorsque l'économie se ralentit), ils doivent se doubler de réformes des dépenses qui prennent à la racine le problème de la charge fiscale élevée. Les États membres ont fait la preuve de leur capacité à assainir leurs finances publiques dans la marche vers l'UEM, et ce dans un environnement rien moins que favorable ; ils leur reste maintenant à démontrer la même volonté de se comporter de manière responsable sur le plan budgétaire en période « faste ».

4. Vers des systèmes de prélèvements et de prestations plus propices à l'emploi

4.1 Structure des systèmes de prélèvements et de prestations dans l'UE

Interaction des systèmes de prélèvements et de prestations avec le marché du travail

La recherche de mesures permettant d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et le débat actuel sur la révision des systèmes de protection sociale en Europe sont liés. Leur point commun est l'influence qu'exercent les systèmes de prélèvements et de prestations sur le comportement des agents économiques. Nombreux sont les responsables qui jugent primordial de rendre ces systèmes plus motivants afin de remédier au problème du chômage structurel élevé. Il importe de trouver un meilleur équilibre entre les objectifs d'équité, d'une part, et d'efficience, d'autre part, desdits systèmes. Le premier implique de fournir, par le biais d'une redistribution reposant sur l'impôt, un revenu adéquat à chacun afin d'éviter l'apparition de "travailleurs pauvres" et d'accroître l'égalité des revenus, tandis que le second se rapporte à la nécessité de renforcer les incitations pour faire en sorte que « le travail paie ».

L'effet qu'exercent les systèmes de prélèvements et de prestations sur l'offre de main-d'oeuvre a deux origines : le niveau des prestations par rapport aux revenus du travail, qui influe sur la décision de participer ou non au marché du travail et peut donner naissance au « piège du chômage », et l'augmentation du revenu disponible (en tenant compte de l'effet combiné de la hausse de l'impôt et de la suppression des prestations accordées sous condition de ressources) à mesure que les gains progressent, ainsi que son impact sur l'effort de travail ou le nombre d'heures ouvrées (phénomène appelé « piège de la pauvreté »).

En ce qui concerne l'offre, il est difficile de dire avec précision quels pourront être l'ampleur et le sens de la réaction de l'offre de main-d'oeuvre face aux modifications de la fiscalité. Cependant, les preuves ne manquent pas de l'importance qu'elles revêtent pour certaines catégories de personnes, en particulier les couples dans lesquels l'un des deux partenaires ne travaille pas (en général l'épouse), les familles monoparentales et les travailleurs faiblement qualifiés.

Du côté de la demande, les mesures fiscales qui accroissent le coût du travail pour les employeurs tendent à réduire la rentabilité et la compétitivité, réduisant de ce fait la demande de travail et l'emploi. Par ailleurs, les dispositions fiscales qui ont pour efffet d'abaisser les prix des autres facteurs de production par rapport à celui du travail tendent à modifier les intensités relatives des différents facteurs au détriment du travail. Ceci est particulièrement vrai dans le cas du travail faiblement qualifié, auquel le capital peut se substituer plus facilement que le travail qualifié. C'est la raison pour laquelle il importe de prêter une attention particulière au niveau d'imposition des travailleurs faiblement qualifiés. Ceux-ci constituent en effet le segment du marché du travail le plus exposé au « piège de la pauvreté ou du chômage » lorsque le travail « ne paie pas », et sur lequel la demande est plus sensible aux coûts.

Aperçu des systèmes de prélèvements et de prestations

Au cours des trente dernières années, la pression fiscale globale sur le travail, mesurée par les taux d'imposition implicites du travail salarié [5], n'a cessé de croître dans l'UE. En 1970, les cotisations de sécurité sociale et l'impôt sur les revenus du travail représentaient ensemble un peu moins de 30% des coûts de main-d'oeuvre ; dix ans plus tard, en 1980, ce chiffre était passé à 35 % et il a culminé aux alentours de 42% en 1996-97. Depuis, la charge fiscale moyenne pesant sur le travail dans l'UE a décliné et elle devrait s'établir à 40% en 2002 (graphique 4.1). Près des trois-quarts de cette charge correspondent aux cotisations de sécurité sociale [6]. Par comparaison, la pression fiscale sur le travail, aux États-Unis, est d'environ 25% et elle se répartit à égalité entre les cotisations sociales et l'impôt sur le revenu. Au sein de l'UE, les taux d'imposition implicites sont nettement supérieurs à la moyenne en Suède, en Belgique, au Danemark, en Allemagne et en France, tandis que l'Irlande et le Royaume-Uni ont au contraire des taux peu élevés.

[5] Le taux de taxation implicite est le rapport entre les taxes pesant sur le travail salarié (impôt sur le revenu et cotisations sociales) et les coût du travail total.

[6] En Europe, les cotisations de sécurité sociale sont essentiellement calculées sur la base des principes d'assurance, étant donné qu'elles donnent lieu à une assurance individuelle ou droit à certaines prestations, tandis que dans d'autres pays industrialisés, comme les États-Unis, l'assurance sociale est en partie financée à titre privé.

Graphique 4.1. Taux d'imposition implicites du travail salarié dans l'Union européenne et aux États-Unis, 1980-2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

La charge fiscale sur les bas salaires, qui influe largement sur le chômage de la main-d'oeuvre peu qualifiée, pèse également sensiblement plus lourd dans l'UE qu'aux États-Unis (voir tableau 4.1). Seuls l'Irlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni possèdent des taux d'imposition moyens sur les bas salaires et salaires intermédiaires qui soient semblables ou inférieurs à ceux des États-Unis. En Allemagne, Autriche, Belgique, France, Finlande, Italie, Suède et au Danemark, les cotisations de sécurité sociale ajoutées à l'impôt sur le revenu représentent 40% ou plus du coût d'un employé célibataire sans enfant touchant 67% du salaire moyen. Cette charge fiscale élevée qui pèse sur les bas salaires est imputable en grande partie aux cotisations de sécurité sociale, tandis que la part de l'impôt sur le revenu est relativement mineure.

Tableau 4.1. Pression fiscale sur les moyens et bas salaires

(impôt sur le revenu + cotisations patronales et sociales en 1999, en % des coûts de main-d'oeuvre -taux moyen)

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) individu célibataire avec deux enfants, revenu de 67% du SMO (salaire moyen ouvrier)

(2) couple marié avec deux enfants et un seul actif gagnant le SMO

(3) individu célibataire sans enfant gagnant 67% du SMO

(4) couple marié avec deux enfants et deux actifs, avec des salaires respectifs de 100% et 67% du SMO

Du point de vue des incitations à accroître l'offre de main-d'oeuvre, et en particulier pour évaluer le risque de « piège de la pauvreté », les taux d'imposition marginaux [7] sont plus pertinents que les taux moyens. Durant la période 1997-99, la plupart des États membres (Allemagne, Luxembourg et Suède mis à part) sont parvenus à abaisser leurs taux d'imposition marginaux sur les moyens et bas salaires. C'est en Espagne, en Irlande et aux Pays-Bas que cette réduction a été le plus sensible. Malgré cela, les taux marginaux demeurent élevés, allant de 40% à 50%, voire plus en Belgique, Allemagne, Finlande, au Danemark et aux Pays-Bas. Une majorité d'États membres, néanmoins, a un taux marginal inférieur à celui des États-Unis.

[7] L'OCDE calcule le taux d'imposition marginal comme étant égal au supplément d'impôt sur le revenu et de cotisations de sécurité sociale qui doit être acquitté lorsque les gains salariaux bruts augmentent. Il s'agit d'un taux marginal combiné (explicite et implicite) en ce sens qu'il tient compte de la suppression ou de la diminution des allocations familiales accordées sous condition de ressources et des crédits d'impôt. Pour plus de détails sur ce sujet et les autres questions abordées dans ce chapitre, voir la note adressée au CPE sur « Les réformes des systèmes de prélèvements et de prestations visant à stimuler l'emploi », document ECFIN/0590/00.

La distorsion due à l'impôt varie beaucoup selon son interaction avec les systèmes de prestations. De nombreux pays subordonnent l'octroi des allocations familiales et d'autres prestations au respect de certains critères de ressources. Lorsque les revenus augmentent, ces prestations sont supprimées progressivement, ce qui équivaut à un impôt additionnel qui risque de porter le taux marginal à un niveau très élevé et donc de décourager tout effort de travail supplémentaire.

Pour leur part, les dépenses totales du secteur public en matière de protection sociale ont diminué en proportion du PIB dans la plupart des États membres depuis 1993, essentiellement du fait de la contraction des prestations visant la population en âge de travailler. Cette évolution s'explique par un certain nombre de facteurs, dont la fluctuation cyclique normale de la croissance économique et la régression du chômage, ainsi que les réformes des régimes d'allocations dans une moindre mesure.

En 1997, les transferts sociaux ont représenté quelque 19% du PIB au total dans l'Union. La part de ces transferts dans le PIB a été nettement inférieure à la moyenne (tableau 4.2) dans les pays aux revenus les moins élevés (Grèce, Espagne, Irlande, Portugal). D'une manière générale, un quart des transferts sociaux va à des personnes d'âge actif, sous forme d'aide sociale, d'allocations de chômage ou de pensions d'invalidité, ce dernier poste étant relativement mineur. Les allocations de chômage s'élèvent à plus de 3% du PIB en Belgique et en Finlande, au Danemark et aux Pays-Bas. Les pensions d'invalidité ne dépassent ce seuil qu'aux Pays-Bas et en Finlande.

Le niveau et la durée des allocations de chômage par rapport aux revenus d'activité influent de manière importante sur la propension à prendre un emploi, pour autant que les chômeurs aient le choix. Les taux de compensation nets [8] pour les bas salaires sont relativement élevés dans plusieurs pays (voir tableau 4.3), ce qui peut conduire au phénomène de « piège du chômage » [9]. Dans le cas des familles avec enfants, le revenu d'inactivité au cours du premier mois de chômage atteint, dans huit pays (Danemark, Finlande, Pays-Bas, Suède, Luxembourg, Portugal, France et Royaume-Uni), 80% ou plus du revenu d'activité. En outre, le taux de compensation net après cinq ans d'inactivité reste proche de celui du premier mois et le dépasse même dans plusieurs pays (Finlande, Pays-Bas, Suède, Luxembourg, Royaume-Uni et Italie). Il n'y a qu'en Grèce (et en France) qu'il est nettement inférieur. Pour les célibataires, les taux de compensation nets sont sensiblement moins élevés que pour les familles avec enfants, et ils baissent aussi plus rapidement si le chômage se prolonge.

[8] Les taux de compensation nets décrivent la relation entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité, prenant en compte dans les deux cas l'impact des prestations sous condition de ressources et des taxes. Il est défini comme le rapport du revenu disponible provenant des transferts sociaux en cas d'inactivité et du revenu disponible tiré du travail.

[9] Il ne faut pas oublier non plus que les coûts liés à l'emploi (par exemple, frais de transport, garde des enfants) ainsi que d'autres éléments non inclus dans les taux de compensation contribuent également à réduire la rémunération nette et donc à dissuader d'accepter du travail.

Tableau 4.2. Transferts sociaux dans l'UE, 1993-1997 (% du PIB)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La plupart des pays n'incitent guère les demandeurs d'emploi à accepter un travail à temps partiel ou faiblement rémunéré. En 1997, un chômeur qui prenait un emploi à temps partiel (correspondant à un effort de travail de 40%), renonçant pour ce faire aux indemnités de chômage, se voyait reprendre par le fisc une partie très importante du supplément de gains que cela représentait: plus de 100% dans la moitié des pays (Luxembourg, Portugal, Autriche, Finlande, Allemagne, Belgique, Grèce) et entre 80 et 90% dans les autres (70% en France). Par ailleurs, les effets qu'ont les systèmes de prélèvements et de prestations sur les revenus des ménages varient en fonction des caractéristiques familiales. Dans la plupart des pays, l'incitation à prendre un emploi, pour le deuxième membre du couple, est plus forte lorsque le conjoint travaille que lorsqu'il est au chômage. Et même quand il travaille, l'impôt engloutit encore 50% environ de l'augmentation du revenu du ménage (Belgique, Allemagne et Danemark).

Tableau 4.3. Taux de compensation nets pour les bas salaires (67% du SMO) en 1997

>EMPLACEMENT TABLE>

4.2. Perspectives et action des États membres

Recommandations de la Communauté

Le problème du chômage figure en bonne place parmi les priorités politiques de l'Union depuis le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi de la Commission en 1993. Les grandes orientations de politique économique, depuis 1998, invitent les États membres à (i) revoir et adapter les systèmes de prélèvements et de prestations pour faire en sorte qu'ils soutiennent activement l'employabilité et la création d'emplois et ii) réduire la charge fiscale globale, et particulièrement celle pesant sur les travailleurs les moins bien payés, tout en poursuivant l'assainissement budgétaire, et ce par une diminution des dépenses ou un recours accru aux taxes environnementales ou énergétiques ou aux impôts sur la consommation. Ces recommandations figurent dans les lignes directrices pour les politiques de l'emploi depuis 1998, en particulier celles numéro 4 et numéro 14. Enfin la communication sur une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale appelle de ses voeux des réformes destinées à faire en sorte que "le travail paie".

Ces recommandations ont été jugées nécessaires pour les raisons suivantes:

* le financement des dépenses publiques croissantes, y inclus les systèmes de sécurité sociale, a contribué à une pression fiscale excessive, en particulier celle sur le travail, et, par conséquent, à une moindre croissance et création d'emploi.

* le fardeau bien moins lourd des cotisations sociales et de l'impôt dans d'autres pays, tels que les États-Unis (qui reflète des dépenses publiques moins importantes en pourcentage du PIB et des dépenses privées de sécurité sociale plus élevées);

* les modifications en cours des régimes fiscaux dans d'autres pays, qui ont donné naissance à une concurrence fiscale à l'intérieur comme à l'extérieur de l'UE;

* le fait que la demande et l'offre de main-d'oeuvre se tournent vers l'économie informelle, par exemple, afin d'échapper à la pression très forte que font peser l'impôt et les cotisations sociales;

* la prise de conscience grandissante de ce que les systèmes de prélèvements et de prestations dans l'UE ne semblent pas inciter à travailler les personnes au salaire potentiel peu élevé.

Ce dernier facteur, en particulier, ainsi que la nécessité, largement reconnue, de faire en sorte que « le travail paie » expliquent pourquoi de nombreuses réformes incluent (et doivent continuer de le faire à l'avenir) un allègement de la fiscalité du travail, surtout en ce qui concerne les travailleurs faiblement qualifiés. En outre, de plus en plus nombreux sont ceux qui considèrent qu'au moins dans l'immédiat, les réformes fiscales devraient viser davantage à améliorer les réponses de l'offre de main-d'oeuvre, étant donné qu'une augmentation importante des taux d'activité et d'emploi s'impose face au vieillissement de la population. Afin d'éviter des distorsions nuisibles sur le marché des produits, de telles réformes doivent être mises en oeuvre en accord avec les réglementations communautaires sur les aides publiques.

L'allégement de la pression fiscale à la fois sur le capital et le travail doit permettre de renforcer l'accumulation de capital physique et humain, d'accroître la participation et de stimuler la demande de main-d'oeuvre. Les réductions générales de l'impôt sur le revenu des personnes physiques contribueront sans doute à la modération salariale en réduisant le coin fiscal sur le travail. En outre, dans un certain nombre d'Etats membres, les réformes visant à réduire la progressivité des impôts sur le revenu devraient renforcer les incitations à participer au marché du travail en haut de l'échelle des salaires. Ceci pourrait avoir une incidence, en particulier, pour les deuxièmes apporteurs de revenus hautement qualifiés, qui sont le plus souvent des femmes. En outre, les allégements consentis au bas de l'échelle des salaires atténueront les risques d'engrenage du chômage et de la pauvreté. Ils auront un effet bénéfique sur la demande de main-d'oeuvre à faible productivité à condition d'être effectivement répercutés sur les entreprises. Enfin, l'abaissement de l'impôt sur le travail contribuera à faire que « le travail paie » en augmentant le salaire net après impôt.

En vue d'illustrer les effets potentiels des diverses réformes des régimes de prélèvements et de prestations sur l'économie, le rapport intitulé « Les finances publiques dans l'UEM - 2000 » a présenté un certain nombre de simulations pour l'UE réalisées à l'aide du modèle économétrique QUEST des services de la Commission. Ces calculs sont résumés dans l'encadré n°1. D'une manière générale, les allégements fiscaux peuvent avoir des effets appréciables sur la production, l'investissement et l'emploi. Cependant, pour que ces effets soient durables, les réductions d'impôt doivent s'accompagner de réformes correspondantes des dépenses. Elles doivent également s'inscrire dans des réformes économiques globales si l'on veut maximiser les effets bénéfiques du transfert du poids de la fiscalité du facteur travail à d'autres bases d'imposition.

Simulations concernant l'effet à long terme des réformes fiscales sur le PIB, l'emploi et l'investissement.

D'après l'analyse présentée dans le rapport intitulé « Les finances publiques dans l'UEM-2000 », les effets des réductions d'impôt varient selon qu'elles sont associées ou non à des réductions de dépenses (voir tableau 4.4). À long terme, un allégement fiscal entièrement compensé par une réduction de la consommation publique aura probablement un impact positif sur l'économie. En fonction du type de réforme fiscale, une réduction de l'impôt de l'ordre de 1% du PIB pourrait entraîner une augmentation du PIB comprise entre 0,5 et 0,8% après 10 ans, tandis que l'emploi gagnerait entre 0,5 et 1% et que l'investissement se verrait lui aussi stimulé. Enfin, cette expansion économique entraînerait une réduction du déficit public d'environ 0,5% du PIB après 10 ans. À l'inverse, une réduction d'impôt sans réduction de dépenses équivalente résulterait en une détérioration du déficit budgétaire d'environ 0,75% du PIB. Ceci signifie que le degré d'«autofinancement» des réformes fiscales n'est que d'un quart environ.

L'impact sur l'emploi est d'autant plus fort que la mesure fiscale vise spécifiquement le travail. Les effets à long terme sur l'emploi d'un allégement de 1% du PIB de la charge fiscale pesant sur le revenu du travail compensé par une réduction de la consommation publique s'élèvent à 1% (1,5 million d'emplois), soit le double de ce que permettent d'obtenir (0,5%) des réductions d'impôt générales. Ce résultat demande cependant à être interprété avec prudence car il dépend largement du régime d'allocations pris pour hypothèse. D'une manière générale, l'effet sur l'emploi est plus marqué si le salaire minimum accepté est constant en termes réels que si les allocations de chômage sont liées aux salaires nets. Dans le premier cas, la réduction d'impôt est répercutée en partie sur les entreprises sous forme d'une baisse des coûts salariaux, ce qui permet d'augmenter l'emploi sans abaisser les salaires nets.

Une autre stratégie d'allégement de la fiscalité du travail consiste, conformément aux lignes directrices pour l'emploi, à transférer l'impôt du revenu du travail à des sources d'imposition indirecte, telles que la consommation, l'énergie et les activités polluantes [10]. Les impôts sur la consommation ne causent pas les mêmes distorsions que ceux sur les revenus du travail pour la raison qu'ils portent sur tous les facteurs de production et non pas sur le seul travail. Dans le cas d'un impôt sur la consommation de biens dommageables pour l'environnement, on contribue même à corriger une distorsion existante. Les retombées positives ne sont pas immédiates, cependant, étant donné que l'impact du passage de la fiscalité du revenu du travail à la consommation dépend dans une large mesure du système d'allocations et, en particulier, des mesures d'accompagnement visant les bénéficiaires des transferts sociaux et des allocations de chômage. En fin de compte, la question fondamentale est de savoir si la modification de la fiscalité a des répercussions sur les entreprises et aboutit à une diminution des salaires bruts. Là encore cela dépend, selon que les prestations fluctuent ou non pour compenser l'effet des taxes sur la valeur ajoutée sur les prix à la consommation. Une réduction de l'impôt frappant le travail de 1% du PIB, associé à un relèvement des taxes sur la valeur ajoutée, accroîtra l'emploi de près de 0,7% à terme si les bénéficiaires des transferts ne reçoivent pas de compensation pour leur perte de revenu. En revanche, si ces personnes sont intégralement compensées pour le relèvement des taxes sur la valeur ajoutée, l'effet sur l'emploi n'est plus que de la moitié.

[10] Le passage d'une fiscalité reposant sur les revenus du travail à un imposition des produits énergétiques est quelquefois considérée comme doublement bénéfique en ce sens qu'il contribue simultanément à réduire la pollution et le chômage. Le fait de faire porter l'impôt sur la consommation doit avoir un effet positif sur l'emploi.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Principales caractéristiques des réformes fiscales dans les Etats membres

Dans leurs programmes actualisés de stabilité et de convergence, les plans d'action nationaux pour l'emploi ainsi que leurs déclarations plus récentes dans le contexte de la préparation du budget 2001, les Etats membres ont fait part de leur intention de réduire la charge fiscale globale et de réformer leurs régimes d'imposition. Ces propositions, ainsi qu'un certain nombre de réformes déjà mises en oeuvre ces trois dernières années, sont récapitulées dans l'annexe A. Les réformes varient en couverture et en profondeur, mais la plupart des Etats membres choisissent principalement de couper dans les impôts directs sur le revenu des personnes physiques et sur les bénéfices des sociétés. Néanmoins, plusieurs pays ont réduit les cotisations de sécurité sociale ces dernières années.

L'annexe A fait apparaître une tendance commune, dans les politiques fiscales des Etats membres, à alléger la charge fiscale pesant sur le travail. Des réductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (abaissement des taux marginaux, relèvement à la fois des allocations familiales et des seuils d'exonération) ont déjà été mises en oeuvre dans la plupart des Etats membres ou viennent d'être annoncées dans d'autres, en même temps qu'une diminution des cotisations de sécurité sociale à la charge de l'employeur comme de l'employé. Certaines mesures ont clairement une portée générale (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas) ; beaucoup consistent à abaisser les taux marginaux au sommet et au bas de l'échelle des revenus (Allemagne, Irlande), ou quelquefois dans toutes les tranches (Pays-Bas, France, Luxembourg, Espagne, Finlande, Suède, Italie). Les réformes prévoient aussi une augmentation des allocations familiales et un relèvement des seuils d'exonération (Royaume-Uni, Italie, Espagne) afin de soustraire plus de salariés à l'impôt. Dans certains cas, (Royaume-Uni, Pays-Bas), les allocations familiales ont été transformées en crédit d'impôt. D'autres Etats membres semblent axer davantage les mesures d'allégement fiscal sur la réduction de la pression pesant sur les bas et moyens revenus (Belgique, Danemark, Grèce, Autriche, Irlande et Royaume-Uni).

Dans la plupart des Etats membres, les réductions des cotisations de sécurité sociale visent plus les employeurs que les employés (Belgique, Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Finlande). Certains Etats membres accordent des dégrèvements fiscaux aux employeurs qui créent de nouveaux emplois (Italie, Portugal, Grèce), ou, plus spécifiquement, à ceux qui embauchent des jeunes (Belgique), des chômeurs de longue durée ou des travailleurs faiblement rémunérés (Finlande, Pays-Bas, Suède). Au Royaume-Uni, des aides sont prévues pour les employeurs qui recrutent de jeunes travailleurs précédemment au chômage.

Les réformes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques allègent aussi la charge fiscale pesant sur le capital, quoique dans une moindre mesure que celle qui grève le travail, les revenus du capital étant eux aussi soumis à cet impôt. En outre, les mesures mises en oeuvre dans de nombreux Etats membres visent aussi les bénéfices des sociétés. La réduction de l'impôt sur le capital s'opère dans la majorité des cas par un abaissement de l'impôt des sociétés combiné à un allégement de l'impôt sur les plus-values. [11] Dans d'autres pays, les réformes sont plus limitées et visent à améliorer le fonctionnement des marchés de capitaux et à créer des incitations en faveur du capital-risque et des biens incorporels.

[11] Il convient de noter cependant que la Finlande a relevé cette année son impôt sur les bénéfices des sociétés .

Sous la pression croissante de la libéralisation des marchés des biens, des services et des capitaux, les Etats membres sont confrontés à une concurrence fiscale de plus en plus forte. Bien que l'amélioration du fonctionnement des marchés de capitaux semble être un objectif majeur des réformes, cette concurrence a sans doute été aussi un élément déterminant dans l'allégement de la fiscalité du capital. En l'absence de coordination fiscale au niveau de l'UE, les contraintes résultant de cette concurrence peuvent rester un obstacle, à moyen terme, qui empêche de cibler les réformes fiscales dans les Etats membres sur les domaines dans lesquels ces réformes seraient le plus bénéfiques à la croissance et à l'emploi. L'adoption du train de mesures fiscales proposé pour la fiscalité de l'épargne et des entreprises aidera à élargir la base d'imposition et permettrait de futures réductions des taux de l'impôt.

En ce qui concerne les impôts indirects, les mesures annoncées jusqu'ici ont été un peu dispersées. Si l'on exclut l'Italie et les Pays-Bas, où l'on envisage un relèvement général des taux de TVA, les dispositions prises dans les autres Etats membres ne portent que sur une fraction de la base totale d'imposition indirecte (par exemple, abaissement de la TVA sur certains secteurs à forte intensité de main-d'oeuvre). Dans ces conditions, la conversion d'une fiscalité axée sur le travail à d'autres bases d'imposition telles que la consommation n'a pas beaucoup progressé.

Principales caractéristiques des réformes des régimes d'allocations dans les Etats membres

Les réformes les plus récentes des régimes d'allocations sont présentées en annexe B. En matière de chômage, elles ont principalement porté sur le contrôle des critères d'accès et l'amélioration de l'administration des régimes. Aucun pays n'a procédé récemment à une réduction du niveau ou de la durée de ses prestations (à l'exception du Danemark, où la durée des prestations reste cependant l'une des plus longues). Les prestations liées à l'emploi, telles que les subventions salariales, les crédits d'impôt et/ou les transferts d'allocations aux employeurs embauchant des chômeurs, tendent à se développer. Ces réformes semblent aller dans le sens des programmes de mesures actives du marché du travail. Cependant, elles se traduisent avant tout par l'octroi d'allocations supplémentaires lorsqu'un chômeur décide de prendre un emploi ou de participer à une formation. On citera notamment la possibilité pour les demandeurs d'emploi de continuer à toucher les allocations de chômage durant une période de formation, les dispositifs de retour à l'emploi et de transfert des allocations ou le versement de subventions salariales aux employeurs qui embauchent des chômeurs (Belgique, Allemagne, Espagne, Pays-Bas, Portugal, Finlande, Suède, Royaume-Uni). Certains pays (Belgique, Portugal, Autriche, Finlande) ont également cherché à promouvoir le travail à temps partiel, en remplacement du chômage, principalement en assouplissant les conditions à remplir pour bénéficier des allocations de chômage pour travailleurs à temps partiel.

Malgré cette tendance à recourir davantage à des prestations liées à l'emploi (Belgique, France, Irlande, Royaume-Uni), le passage à des mesures actives est resté un phénomène limité. Les dispositifs d'allocations « passifs » demeurent importants et surtout il n'y a pas eu d'introduction à grande échelle des prestations liées à l'emploi. Qui plus est, de nombreuses réformes, en particulier en faveur des jeunes et des chômeurs de longue durée, semblent ne renforcer que temporairement les incitations à travailler. Il reste à voir si cela est suffisant pour que ces personnes demeurent durablement dans leur emploi, ou du moins pendant une période assez longue après la fin du versement des primes.

Après une longue période durant laquelle la retraite anticipée était la norme, la plupart des Etats membres (Belgique, Danemark, Allemagne, France, Italie, Pays-Bas, Autriche, Finlande, Suède, Royaume-Uni) ont entrepris résolument de réformer leurs dispositifs en la matière afin d'inciter les salariés à prolonger leur vie active. C'est aussi dans cette optique qu'ont été rendus plus sévères les critères d'accès aux prestations et moins intéressant le départ en préretraite (Belgique, Danemark, France, Italie).

Pour interpréter les changements décrits dans l'annexe B, il convient de garder à l'esprit que les situations de départ des Etats membres ainsi que les réformes moins étroitement liées au fonctionnement du marché du travail n'ont pas été prises en compte dans le tableau. Il n'est pas possible par conséquent de tirer des conclusions absolues concernant les efforts de réforme. En outre, la mise en oeuvre d'une stratégie de réforme de grande ampleur prend du temps et ses résultats ne sont perceptibles qu'après un certain nombre d'années. L'expérience acquise par certains Etats membres (par exemple, le Danemark et les Pays-Bas) montre que la poursuite de stratégies de réforme à long terme permet de faire reculer sensiblement le chômage.

Evaluation globale

En conclusion, les réformes fiscales mises en oeuvre dans les trois dernières années représentent un pas dans la bonne direction. De nombreux États membres ont progressé dans la refonte de leur fiscalité, qu'ils ont rendue plus favorable à l'emploi par une réduction à la fois de la charge fiscale pesant sur le travail et des taux marginaux. Cependant, par rapport à la moyenne internationale, la pression fiscale sur le travail, dans beaucoup d'entre eux, demeure globalement très élevée. En outre, l'effort de réforme a été inégal au sein de l'Union. Certains pays ont adopté une approche globale, tandis que d'autres se contentaient de mesures fragmentaires.

Comme l'indique le graphique 4.2, les réformes fiscales déjà mises en oeuvre ou prévues ont pour effet d'alléger le poids de l'impôt sur le travail dans la plupart des Etats membres. Selon les prévisions de la Commission de l'automne 2000, les taux d'imposition implicites du travail salarié devraient chuter de plus d'un point de pourcentage dans l'Union dans son ensemble ainsi que dans la zone euro. Des replis particulièrement nets sont attendus en Allemagne, en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas [12]. Les réformes introduites ou annoncées jusqu'ici portent principalement sur les impôts directs, qui sont généralement la cause de fortes distorsions.

[12] L'évolution que fait apparaître le graphique doit être interprétée avec prudence car elle peut refléter non seulement les changements structurels de la pression fiscale sur le travail - imputables aux réformes fiscales - mais aussi des facteurs conjoncturels indépendants de ces réformes.

Graphique 4.2. Evolution des taux d'imposition implicites du travail salarié, 1998-2002 (SPA)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

En ce qui concerne la charge fiscale supportée par la main-d'oeuvre faiblement rémunérée, les premiers effets des réformes sont perceptibles dans l'évolution de cette charge observée entre 1997 and 1999 (graphique 4.3). À l'exception de la Belgique et des Pays-Bas, où l'imposition des moyens et bas salaires a légèrement augmenté, la charge fiscale en question a diminué dans toute l'Union, et en particulier en Irlande, en Italie et en Espagne. On s'attend également à de nouveaux allégements, concentrés sur le bas de l'échelle des salaires, suite aux mesures prises plus récemment en France, en Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas. Globalement, il est toujours juste de dire que, dans la plupart des pays, les allégements fiscaux dont a bénéficié le travail ont été plus généraux que ciblés.

Quant aux systèmes de prestations, les efforts visant à renforcer les incitations à travailler ont plus porté sur l'accès aux prestations que sur les taux de compensation nets, qui ont relativement peu varié, et de manière plutôt indifférenciée. La grande majorité des Etats membres ne s'est toujours pas dotée d'incitations économiques suffisantes pour amener les chômeurs à accepter des emplois faiblement rémunérés. On note une certaine tendance au développement des prestations liées à l'emploi, qui va dans le sens des programmes de mesures actives du marché du travail. Comme il a été montré dans le rapport conjoint sur l'emploi, l'accent a été mis de plus en plus sur les mesures actives mais ces efforts doivent être accélérés, renforcés et intensifiés.

Graphique 4.3. Evolution des taux d'imposition moyens des bas salaires, 1997-1999

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: OCDE, Taxing wages 1998-1999

5. le rôle des finances publiques dans l'économie fondée sur la connaissance

5.1 Comparaison de la structure des dépenses publiques

Des différences notables dans la structure des dépenses publiques des États membres

Les dépenses publiques représentent entre 40 % et 50 % du PIB des États membres. La part totale de ces dépenses dans le PIB varie considérablement d'un État membre à l'autre. Si elle atteint quelque 50 % en Belgique, au Danemark, en France, en Autriche et en Suède, elle est inférieure à 40 % en Irlande et au Royaume-Uni. Toutefois, aucun État membre n'atteint le niveau des États-Unis, où la taille du secteur public (31 % du PIB) est nettement plus réduite.

Dans la plupart des États membres, la consommation publique représente près de la moitié des dépenses publiques totales, alors que la part des transferts sociaux est de 25 % environ (voir graphique 5.1). Les pays enregistrent des différences importantes concernant la part de l'investissement public et celle du service des intérêts de la dette. C'est en Grèce, en Espagne, en Irlande, au Portugal et au Luxembourg que la part de l'investissement public dans les dépenses totales est la plus élevée. S'agissant de la charge des intérêts de la dette, la Belgique, l'Italie et la Grèce enregistrent les parts les plus élevées.

Graphique 5.1 Structure des dépenses publiques en 2000

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

À l'exception des investissements publics, pratiquement toutes les composantes des dépenses publiques, exprimées en pourcentage du PIB, ont augmenté entre 1970 et 2000 (voir graphique 5.2). Dans de nombreux pays, la charge des intérêts et les transferts sociaux représentent presque la moitié de la hausse totale des dépenses publiques observée entre 1970 et 2000.

Graphique 5.2. Évolution des composantes des dépenses publiques entre 1970 et 2000 (% du PIB)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Services de la Commission

Difficulté de comparer les dépenses publiques des États membres

Le Conseil européen de Lisbonne a axé son attention sur les dépenses publiques qui contribuent de la manière la plus directe à la croissance et à l'emploi, notamment sur celles qui vont dans le sens de l'objectif stratégique que l'Union s'est fixé, à savoir évoluer vers une économie fondée sur la connaissance. Le Conseil européen a demandé d'examiner, sur la base de données et d'indicateurs comparables, si des mesures concrètes appropriées sont prises pour réorienter les dépenses publiques de manière à accroître l'importance relative de l'accumulation de capital - tant humain que physique - et appuyer la recherche et le développement, l'innovation et les technologies de l'information.

À cette fin, la suite du présent chapitre examine les efforts déployés par les États membres pour réorienter les dépenses publiques vers l'accumulation de capital physique et humain et appuyer la recherche et le développement, l'innovation et les technologies de l'information. Cet examen a lieu au moment opportun eu égard au débat actuel sur la "nouvelle économie".

Cependant, il est très difficile d'établir des comparaisons entres les pays; il convient donc de faire preuve de prudence lors de l'interprétation de ces données. À la différence de ce que l'on observe dans les autres chapitres de la présente communication, on manque gravement de données à jour tant sur les apports du secteur public (on ne dispose pas d'une classification comparable des dépenses par affectation) que sur les retombées de ces apports (c'est-à-dire sur l'efficience et les avantages économiques de ces dépenses). Il s'est également avéré difficile d'obtenir des informations détaillées au sujet des mesures prises récemment par les États membres. Par conséquent, à ce stade, la Commission n'est pas à même de répondre entièrement à la demande formulée lors du Conseil de Lisbonne; les travaux dans ce domaine devront donc être poursuivis.

Lorsque l'on compare les dépenses publiques, il convient aussi de tenir compte des différences institutionnelles entre les pays, notamment de la répartition de l'accumulation totale des facteurs entre les secteurs public et privé. En fin de compte, c'est l'accumulation totale de capital qui importe en matière de croissance et non l'accumulation publique de capital considérée isolément. Pour promouvoir la "nouvelle" économie, un véritable éventail d'incitations adaptées aux acteurs privés est au moins aussi important que l'intervention directe du secteur public [13]. Dans cette perspective, la dépense publique sous la forme d'aides publiques doit être contrôlé afin que les nécessaires restructurations ne soient pas retardées et que les entreprises ne soient pas protégées des évolutions du marché. Il y a lieu de prendre également en considération les différences existant entre les États membres dans le domaine des procédures d'adjudication, des marchés publics, de l'externalisation et de la fiscalité. Les données disponibles ne permettent malheureusement pas de procéder à un examen approfondi de ces facteurs.

[13] C'est particulièrement vrai en ce qui concerne les investissements dans les infrastructures fixes de télécommunications. Ces infrastructures sont financées soit entièrement par des opérateurs privés, soit par des entreprises dont l'État est toujours partiellement propriétaire, mais dont les investissements sont considérés comme privés et non publics. En particulier, tous les investissements dans les infrastructures mobiles sont des investissements privés. En outre, l'octroi des licences de téléphoni