AVIS No 6/2018

[présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, et de l’article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE]

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas

(2019/C 17/01)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page INTRODUCTION 1 — 4 3 ANALYSE SYNTHÉTIQUE DE LA CONFORMITÉ AUX OBJECTIFS PRINCIPAUX DE LA COMMISSION 5 — 14 4 QUESTIONS STRATÉGIQUES ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION 15 — 46 5 Réponse aux priorités de l’Union 15 — 23 5 Règlement unique 24 — 25 7 Flexibilité budgétaire 26 — 30 8 Création d’un environnement propice aux investissements 31 — 43 9 Examen à mi-parcours 44 — 46 11 CADRE DE PROGRAMMATION ET DE SUIVI 47 — 68 12 Principe de simplification en matière de programmation 47 — 49 12 Équilibre entre la simplification, les résultats et l’obligation de rendre compte 50 — 56 13 Cadre de performance 57 — 60 14 Suivi et utilisation des informations sur la performance 61 — 68 15 SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE ET RÈGLES D’ÉLIGIBILITÉ 69 — 97 18 Instruments financiers 69 — 75 18 Modes de mise en œuvre simplifiés 76 — 84 20 Sélection des projets et règles d’éligibilité 85 — 90 22 Règles supprimées 91 — 97 23 DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE 98 — 132 25 Rôles et responsabilités concernant les systèmes de gestion et de contrôle 98 — 104 25 Système de gestion et de contrôle standard 105 — 111 26 Dispositions proportionnées renforcées pour les systèmes de gestion et de contrôle 112 — 120 28 Présentation des comptes et corrections financières 121 — 125 29 Conditions requises pour une attestation de la Cour 126 — 132 30 OBSERVATIONS FINALES 133 — 139 32 ANNEXE 34

INTRODUCTION

1. Le 29 mai 2018, la Commission a publié sa proposition ( 1 ) de règlement portant dispositions communes (RPDC) relatives à sept Fonds de l’Union européenne en gestion partagée pour la période de programmation 2021-2027. Eu égard à la base juridique de la proposition de la Commission, la consultation de la Cour des comptes européenne est obligatoire ( 2 ) . Le présent avis répond à cette obligation de consultation.

2. Ces sept Fonds, qui, ensemble, pourraient représenter quelque 360 milliards d’euros, soit un tiers du budget total de l’Union européenne pour la période 2021-2027, sont les suivants: — le Fonds européen de développement régional (FEDER), — le Fonds social européen plus (FSE+), — le Fonds de cohésion (FC), — le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), — le Fonds «Asile et migration» (FAMI), — le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), — l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas (IGFV).

3. Cet avis commence par une synthèse de notre analyse de la mesure dans laquelle la proposition remplit les trois objectifs principaux que la Commission lui a assignés, et qui se retrouvent dans l’ensemble de la proposition de RPDC: réduire fortement la charge administrative pour les bénéficiaires et pour les autorités de gestion; introduire davantage de flexibilité pour permettre d’adapter les objectifs et les ressources des programmes selon l’évolution de la situation; mieux aligner les programmes sur les priorités de l’Union et accroître leur efficacité ( 3 ) . La proposition de RPDC couvre un domaine très étendu; c’est pourquoi notre examen s’articule en sections regroupant ses éléments constitutifs comme suit: objectifs de la politique de cohésion, cadre de programmation et de suivi (titres I, II, III, IV et VIII de la proposition); système de mise en œuvre et règles d’éligibilité (titres V et VII); dispositions en matière d’obligation de rendre compte, y compris l’audit par la Cour des comptes européenne (titre VI).

4. Dans toute notre analyse, nous incluons des éléments à prendre en considération, à l’intention de la Commission et des législateurs. Nous indiquons à quel(s) article(s) de la proposition de RPDC se rapportent ces éléments; il serait toutefois possible de traiter certains de ces derniers, si telle est la volonté des législateurs, grâce à des actes législatifs d’accompagnement (actes délégués et actes d’exécution), qui constituent des textes législatifs de niveau inférieur, ou grâce à des orientations séparées. L’attention portée à la législation d’accompagnement est moindre que celle accordée aux règlements, alors même que c’est dans cette législation qu’une charge administrative et une complexité excessive peuvent trouver leur source. Parmi les éléments à prendre en considération que nous présentons, deux débordent du cadre du RPDC et de sa législation d’accompagnement, mais revêtent, selon nous, suffisamment d’importance pour que nous attirions l’attention de la Commission et des législateurs sur ces aspects (éléments à prendre en considération 5 et 18). Enfin, l’annexe comprend une liste de suggestions de formulation spécifiques, avec, pour chacune, un renvoi à l’élément à prendre en considération correspondant.

ANALYSE SYNTHÉTIQUE DE LA CONFORMITÉ AUX OBJECTIFS PRINCIPAUX DE LA COMMISSION

5. Le RPDC repose sur le cadre établi au cours de la période de programmation précédente. Il fixe les objectifs stratégiques communs, répartit la dotation des Fonds entre les 27 États membres et précise les règles de programmation et d’application de la politique. Contrairement au règlement équivalent de la période de programmation 2014-2020 ( 4 ) , la proposition n’a pas fait l’objet d’une analyse d’impact, parce que, d’après l’exposé des motifs, elle «fixe des règles communes et un mécanisme de mise en œuvre d’autres politiques» ( 5 ) . Les règlements spécifiques ( 6 ) des sept Fonds régis par le RPDC ont, eux, été soumis à des analyses d’impact. Celles-ci n’ont cependant pas couvert certaines questions d’ordre général qui revêtent de l’importance, par exemple le niveau des taux forfaitaires dans le contexte des formes de soutien simplifiées (point 81) ou l’impact des dispositions proportionnées renforcées prévues dans la proposition (points 112 à 120).

6. Les objectifs principaux de la Commission qui ont sous-tendu la conception de la politique présentée dans la proposition étaient les suivants: simplification, flexibilité dans la mise en œuvre de la politique et meilleur alignement du financement sur les priorités de l’Union européenne ( 7 ) . Nous formulons ci-après nos principales conclusions sur chacun de ces objectifs. En notre qualité d’auditeur externe de l’Union européenne, nous présentons également notre analyse des nouvelles dispositions en matière d’obligation de rendre compte envisagées.

Simplification

7. La proposition reflète indéniablement les efforts de la Commission pour répondre aux demandes de simplification de la politique de cohésion. Nous nous rallions pleinement à la volonté de simplification de la Commission, et la proposition de RPDC comprend de nombreux éléments allant dans ce sens. Dans plusieurs cas, toutefois, nous pensons que les risques pour la conformité aux règles et pour la bonne gestion financière l’emportent sur les avantages (en matière de réduction de la charge administrative et de gains d’efficience) que peut apporter la simplification.

8. Par exemple, nous nous réjouissons que la structure des programmes soit, en grande partie, maintenue. Cependant, nous observons également que certaines dispositions de la proposition de RPDC manquent de clarté, ce qui pourrait se traduire par des divergences dans l’interprétation des règles et, ainsi, mettre à mal la sécurité juridique. Tel est le cas, par exemple, de la méthodologie de l’examen à mi-parcours (point 45), des critères d’évaluation relatifs aux exigences clés en matière de contrôle (point 101) et des conditions d’application des dispositions proportionnées renforcées (point 117).

9. La proposition comporte tout un éventail de mesures de simplification, telles que les options de coûts simplifiés et le financement non lié aux coûts, qui, si elles sont bien conçues et efficacement mises en œuvre par les États membres, permettraient de mettre l’accent sur les résultats plutôt que sur les dépenses. Combinées, ces mesures présentées dans la proposition pourraient toutefois se traduire par des remboursements supérieurs ou inférieurs au montant des coûts supportés et risquent donc de compromettre l’utilisation optimale des ressources.

10. La suppression, envisagée dans la proposition, de certains éléments et procédures actuels tels que l’évaluation ex ante des programmes, l’évaluation des grands projets, l’établissement de rapports stratégiques et la réserve de performance, peut être source de simplification, mais fragilise, selon nous, les mécanismes mis en place pour produire des résultats.

Flexibilité

11. La proposition de RPDC comprend un certain nombre de mesures favorisant une plus grande flexibilité du budget de l’Union européenne, ce dont nous sommes généralement partisans. Un nouvel élément envisagé pour la période 2021-2027 consisterait en une programmation en deux étapes (5 + 2) pour trois Fonds: les dotations pour les deux dernières années seraient établies en 2025, dans le cadre d’un examen à mi-parcours. Certes, cette mesure est susceptible de contribuer à la flexibilité et de renforcer la capacité de réaction à l’évolution de la situation, mais nous nous interrogeons sur la date prévue de l’examen ainsi que sur la charge administrative engendrée, qui correspond à une complication et non à une simplification. Nous estimons en outre que des éclaircissements s’imposent concernant certains des processus en cause.

Alignement du financement sur les priorités de l’Union européenne

12. Nous remarquons avec satisfaction les efforts faits par la Commission pour resserrer les liens entre l’utilisation des fonds de l’Union européenne et ses dispositions de gouvernance économique de haut niveau (le semestre européen), de même que l’importance accrue attachée à la mise en œuvre des recommandations par pays pertinentes au sein des programmes. Nous cautionnons également le remplacement des conditions ex ante par des conditions favorisantes plus simples, et, à cet égard, nous présentons à la Commission un certain nombre d’éléments à prendre en considération.

13. Sur d’autres points, nous avons davantage de doutes. Contrairement à ce qui s’est passé pour les deux périodes de programmation précédentes, la proposition de RPDC pour la période à venir n’est pas accompagnée d’une stratégie ou d’un ensemble de valeurs cibles à l’échelle de l’Union européenne. Au lieu de cela, la proposition comporte cinq objectifs stratégiques de haut niveau qui ne sont pas traduits en résultats quantifiés, mesurables au niveau de l’Union. Le RPDC ne présente donc pas de vision claire de ce que l’Union européenne souhaite réaliser en menant ses politiques; c’est plutôt aux États membres qu’il appartiendra de définir les objectifs stratégiques principaux. En conséquence, nous estimons que la proposition ne permet pas d’aligner le financement sur les priorités de l’Union européenne et qu’elle est moins orientée sur la performance que les règles applicables au cours de la période 2014-2020.

Dispositions en matière d’obligation de rendre compte

14. En ce qui concerne l’obligation de rendre compte, la proposition transfère la responsabilité de la mise en œuvre aux États membres, étend le champ des dispositions en matière d’audit unique et réduit le rôle de la Commission. La rationalisation des vérifications de gestion par leur ciblage sur les domaines à haut risque, prévue dans la proposition, est de nature à réduire la charge administrative et à renforcer l’efficience de ces contrôles, si elle est bien traduite sur le terrain. Cependant, les dispositions proportionnées renforcées destinées aux systèmes de contrôle, présentées dans la proposition, ont pour effet de supprimer la surveillance par la Commission et pourraient exposer les fonds de l’Union européenne à des risques accrus. Cet élément de la proposition pourrait remettre en cause les progrès en matière de contrôle interne réalisés au cours des deux dernières décennies. Nous adressons plusieurs suggestions à la Commission dans ce domaine.

QUESTIONS STRATÉGIQUES ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COHÉSION

Réponse aux priorités de l’Union

Pré-affectation des fonds aux États membres

15. Pour de grands volets du budget de l’Union européenne, en particulier ceux qui relèvent de la gestion partagée, le montant maximal des dépenses au titre des différentes rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP) est ventilé en dotations annuelles par État membre. Les aspects pris en considération dans le cadre de cette pré-affectation sont nombreux (articles 102 à 104 et annexe XXII du RPDC), mais les critères liés à la performance n’en font pas partie.

16. Nous avons déjà souligné auparavant, dans des rapports d’audit, qu’il est difficile d’obtenir des résultats satisfaisants, sur le plan qualitatif, de régimes dans le cadre desquels l’absorption des fonds par les États membres est un objectif implicite ( 8 ) . Selon nous, l’affectation des fonds devrait suivre les priorités stratégiques (les objectifs de la politique). Nous constatons que tel n’est pas le cas et que, bien au contraire, ce sont les priorités (article 4 du RPDC) qui suivent le financement.

Exigences en matière de concentration thématique

17. La proposition de RPDC assure la continuité du financement grâce à ses objectifs stratégiques (article 4), puisqu’elle prévoit qu’un soutien soit apporté dans les domaines auxquels la priorité a déjà été accordée au titre de la stratégie Europe 2020 durant la période 2014-2020.

18. Elle maintient également les exigences en matière de concentration thématique (article 8), avec un centrage des investissements sur l’innovation, sur une Europe plus verte et à faibles émissions de carbone (article 3 de la proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion), ainsi que sur l’inclusion sociale et sur la lutte contre le chômage des jeunes (article 7 de la proposition de règlement relatif au FSE+). Nous avons constaté, lors d’audits précédents, que les exigences en matière de concentration thématique influaient fortement sur la détermination de priorités appropriées en matière de financement ( 9 ) . Nous nous réjouissons donc que ces exigences aient été maintenues, car elles devraient permettre de mieux cibler le financement de l’Union européenne et, ainsi, de maximiser l’impact de ces ressources limitées.

19. Nous observons toutefois que la part des fonds de l’Union européenne dans le total des dépenses publiques varie d’un État membre à l’autre et qu’elle est parfois très faible (voir figure ci-après). Dans ces cas, même avec la concentration thématique, ce sera essentiellement la capacité de l’État membre à mobiliser des fonds nationaux en complément du financement de l’Union européenne qui déterminera si celui-ci produit les résultats voulus. Figure Part du FEDER et du Fonds de cohésion (en pourcentage) dans les investissements publics au cours de la période 2015-2017 Source: Document de travail des services de la Commission: analyse d’impact, SWD(2018) 282 final.

Stratégie et objectifs au niveau de l’Union européenne

20. Nous avons déjà signalé dans le passé que les priorités de l’Union européenne doivent être traduites en objectifs opérationnels et en valeurs cibles utiles pour les responsables, afin qu’il soit possible d’assurer avec cohérence le suivi de la contribution des fonds aux priorités de l’Union et l’établissement de rapports sur cette contribution ( 10 ) . Dans sa proposition, la Commission affirme que les objectifs du RPDC sont mieux alignés sur les priorités de l’Union européenne ( 11 ) . Pourtant, la proposition de RPDC n’indique pas clairement quelles sont ces priorités. Contrairement à ce qui s’est passé pour les deux périodes de programmation précédentes, la proposition de RPDC pour la période postérieure à 2020 ne repose pas sur une stratégie commune ou un ensemble commun de valeurs cibles à l’échelle de l’Union européenne. Nous sommes bien conscients que, l’année prochaine, des élections européennes seront tenues et une nouvelle Commission sera nommée, si bien qu’il est peut-être trop tôt pour élaborer une stratégie. Cependant, l’absence d’une stratégie de haut niveau sur laquelle reposerait l’objectif du RPDC constitue une omission importante. Dans nos rapports annuels 2014 et 2015, nous avons attiré l’attention sur les complications liées au fait que la stratégie Europe 2020 ne coïncide ni avec les périodes de programmation ni avec le mandat de la Commission ( 12 )

21. Plutôt que de définir une stratégie, la proposition fait référence à la contribution des Fonds à des objectifs imprécis du type «intégrer les actions pour le climat» (considérant 9 et article 4, paragraphe 3) ( 13 ) , ainsi qu’aux «missions spécifiques» des Fonds au titre de leurs objectifs définis à l’article 174 du traité (considérant 8 et article 4, paragraphe 2). En outre: — pour les trois Fonds relevant de la cohésion et pour le FEAMP, la façon dont on passe des priorités de l’Union européenne énoncées dans le traité (14) aux cinq objectifs stratégiques (de niveau inférieur) de la proposition de RPDC (article 4) n’est pas expliquée, — ces cinq objectifs stratégiques sont formulés en termes imprécis et ambitieux, à un niveau très élevé (article 4) (15) et, s’il est vrai que les règlements spécifiques des différents Fonds apportent davantage de détails sur les domaines de dépenses susceptibles de contribuer à la réalisation de chacun des objectifs stratégiques, ceux-ci ne constituent pas un ensemble d’objectifs opérationnels mesurables et quantifiés, — ces objectifs stratégiques ne concernent que quatre Fonds; le FAMI, le FSI et l’IGFV possèdent des objectifs stratégiques propres, définis dans leurs règlements spécifiques (considérant 8 et article 1er, paragraphe 3), — de récents documents d’information ont attiré l’attention sur l’importance de la valeur ajoutée européenne pour l’attribution de ressources et pour la conception et l’évaluation de programmes de dépenses (16). Le règlement financier modifié ne fournissant pas de définition de la valeur ajoutée européenne, il est difficile pour la Commission d’appliquer ce concept lors de la mise en place du cadre du RPDC.

22. Par conséquent, la proposition de RPDC ne présente pas de vision claire de ce que l’Union européenne souhaite réaliser grâce aux Fonds qu’il régit, ce qui pourrait constituer un facteur de risque pour la conception, la mise en œuvre et l’impact de la politique.

23. La Commission et les législateurs devraient envisager: 1. de proposer des priorités de l’Union européenne clairement définies — et assorties de valeurs cibles — à la réalisation desquelles les Fonds devraient contribuer, et, ce faisant, de résoudre les questions que nous soulevons au point 21 (article 4 de la proposition de RPDC).

Règlement unique

24. L’objectif de la proposition de RPDC de la Commission consiste à fournir un règlement simple et complet qui fixe des règles de mise en œuvre uniformes pour tous les Fonds ( 17 ) . Nous nous félicitons que le cadre législatif présente une structure d’ensemble simplifiée, avec un plus petit nombre de règlements nettement plus courts. Ce cadre comprend désormais trois niveaux de législation: le RPDC, les règlements spécifiques des Fonds et les actes délégués adoptés conformément aux habilitations accordées dans le RPDC. C’est moins qu’au cours de la période de programmation précédente ( 18 )

25. Pour la première fois, sept Fonds en gestion partagée (point 2) sont couverts par un même cadre juridique. Comme pour la période de programmation 2014-2020 ( 19 ) , la Commission affirme que cela a pour effet de simplifier la mise en œuvre des Fonds et de favoriser les synergies entre ces derniers ( 20 ) . Nous observons toutefois que l’harmonisation des règles de mise en œuvre n’est que partielle, puisque dans le cadre du RPDC, les différents Fonds continuent d’être régis par des règles différentes. Par exemple: — bien que les règles financières concernent les sept Fonds, les dispositions communes ne s’appliquent qu’à quatre d’entre eux: le Fonds de cohésion, le FEDER, le FSE+ et le FEAMP (article 1er, paragraphe 1), — le titre VIII, relatif au cadre financier, ne s’applique pas au FEAMP (article 1er, paragraphe 4), — les modalités de suivi des programmes soutenus diffèrent selon les Fonds, avec, pour le FEAMP, le FAM, le FSI et l’IGFV, un rapport annuel de performance (article 36, paragraphe 6) et, pour le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+, un rapport de performance final transmis au plus tard le 15 février 2031 (article 38).

Flexibilité budgétaire

Période d’éligibilité

26. n + 3 à n + 2) comme un premier pas dans la bonne direction, c’est-à-dire sur la voie d’un alignement aussi exact que possible de l’éligibilité sur la période de programmation Nous avons précédemment attiré l’attention sur les problèmes qui surviennent en cas de chevauchement entre les périodes d’éligibilité correspondant à deux périodes de programmation différentes (en particulier la charge administrative et ses conséquences sur le début de la deuxième période de programmation). Nous saluons donc la proposition (effectuée à l’article 99) de ramener de trois à deux ans la durée du chevauchement à la fin de la période 2021-2027 (en termes techniques, de passer de+ 3 à+ 2) comme un premier pas dans la bonne direction, c’est-à-dire sur la voie d’un alignement aussi exact que possible de l’éligibilité sur la période de programmation ( 21 )

Flexibilité liée à la possibilité de transférer des fonds entre les programmes

27. La proposition de RPDC met fin à l’obligation d’obtenir une décision de la Commission concernant les transferts financiers entre priorités relevant du même Fonds et du même programme, au sein d’une même catégorie de régions, pour des montants allant jusqu’à 5 % de la dotation initiale de la priorité et ne dépassant pas 3 % du budget du programme (article 19, paragraphe 5). Elle autorise également le transfert d’un montant maximal de 5 % des dotations entre les différents Fonds en gestion partagée et d’autres instruments (article 21). Cette possibilité de transférer des fonds apporte davantage de flexibilité aux États membres et devrait les aider à dépenser les fonds de l’Union européenne mis à leur disposition.

28. Nous pensons toutefois que l’objectif premier des virements budgétaires ne devrait pas consister à permettre de dépenser plus facilement l’argent, mais à répondre aux besoins les plus urgents. En outre, ces virements pourraient être source de difficultés supplémentaires dans les ajustements du cadre de performance et dans d’autres processus administratifs, et la proposition n’indique pas clairement comment sera calculé le montant à transférer. Elle ne précise pas si les pourcentages des dotations qu’il est possible de transférer se rapportent à la dotation initiale ou à l’enveloppe allouée à un moment quelconque.

Programmation en deux étapes (5 + 2)

29. Un nouvel élément de la proposition pour la période 2021-2027 est la programmation en deux étapes pour le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+: dans les programmes, le montant des dotations financières est initialement fixé pour les cinq premières années (2021-2025) seulement (article 17, paragraphe 6), l’allocation des ressources financières pour les deux dernières années étant réalisée dans le cadre de l’examen obligatoire à mi-parcours [article 14, paragraphe 2, point a)]. Cela devrait contribuer à la flexibilité et renforcer la capacité de l’Union européenne à réagir à l’évolution de la situation. Cependant, le fait de modifier tous les programmes au même moment entraînera une forte augmentation de la charge administrative imposée à la Commission et aux autorités des États membres au début de la mise en œuvre des programmes ( 22 )

30. La Commission et les législateurs devraient envisager: 2. de définir plus clairement les conditions requises pour le transfert de dotations et de veiller à ce que celui-ci soit axé sur les résultats, comme il se doit (articles 19 et 21 de la proposition de RPDC); 3. de revoir l’approche envisagée concernant la programmation en deux étapes (article 17, paragraphe 6, de la proposition de RPDC) en tenant compte des risques relatifs à la charge administrative.

Création d’un environnement propice aux investissements

Gouvernance économique et liens avec la politique de cohésion

31. Nous remarquons avec satisfaction les efforts faits par la Commission pour resserrer les liens entre l’utilisation des fonds de l’Union européenne et ses dispositions de gouvernance économique de haut niveau, c’est-à-dire le semestre européen. Nous nous réjouissons que la proposition de RPDC offre la possibilité de revoir et de modifier les programmes pour soutenir la mise en œuvre de recommandations par pays pertinentes adressées aux États membres (article 15).

32. o 18/2018, nous avons préconisé d’exposer clairement, dans les recommandations par pays, la logique qui sous-tend la recommandation ainsi que les risques connexes Toutefois, pour appliquer ces dispositions à bon escient et resserrer les liens entre les priorités de l’Union européenne et le financement qu’elle apporte, la Commission devra s’assurer que les recommandations par pays qu’elle propose sont pertinentes, peuvent être mises en œuvre et sont de nature à contribuer directement à remédier aux faiblesses détectées. Dans de récents rapports, nous avons fait état non seulement de l’absence d’un lien systématique entre les déséquilibres identifiés dans les bilans approfondis et les recommandations par pays adressées aux États membres ( 23 ) , mais encore des insuffisances dans la présentation de ces recommandations. Dans le rapport spécial n18/2018, nous avons préconisé d’exposer clairement, dans les recommandations par pays, la logique qui sous-tend la recommandation ainsi que les risques connexes ( 24 ) . Les dispositions relatives aux mesures liées à une bonne gouvernance économique ne produiront les résultats recherchés que si les recommandations par pays sont formulées avec assez de clarté pour être traduites en mesures opérationnelles claires dont on puisse assurer le suivi et établir si elles ont été mises en œuvre avec succès.

33. Nous accueillons avec satisfaction la proposition de renforcer le rôle de la Commission en lui donnant le pouvoir de suspendre directement les paiements si un État membre ne prend pas de mesures pour répondre à une demande de révision et de modification d’un programme (article 15, paragraphe 6). Nous constatons cependant qu’en l’absence, dans la proposition de RPDC, de dispositions relatives au suivi de la mise en œuvre, par les États membres, des mesures liées à une bonne gouvernance économique, ce pouvoir est compromis.

34. Si un État membre ne prend pas les mesures requises ou que le Conseil adopte deux recommandations successives dans la même procédure pour déséquilibres excessifs, la Commission doit proposer au Conseil de suspendre les engagements ou les paiements (article 15, paragraphe 7). Dans ces cas, la priorité est donnée à la suspension des engagements; les paiements ne sont suspendus que lorsqu’une action immédiate est demandée ou en cas de non-conformité significative. Nous pensons que le fait de préférer la suspension des engagements à la suspension des paiements, qui est l’option privilégiée pour la période de programmation en cours, limite l’effet pénalisant de la mesure. La possibilité, offerte à la Commission dans la proposition de RPDC, de lever la suspension dans un délai de dix jours en raison de circonstances économiques exceptionnelles ou à la suite d’une demande motivée de l’État membre concerné, amoindrit encore cet effet. Nous observons que, la proposition ne précisant pas ce qu’il faut entendre par «circonstances économiques exceptionnelles» ou par «demande motivée adressée par un État membre», cette disposition sensible pourrait faire l’objet d’interprétations divergentes.

35. La Commission et les législateurs devraient: 4. comme nous l’avons déjà recommandé, envisager de faire en sorte que les recommandations par pays formulées à partir de 2019 soient claires, non équivoques et opérationnelles, afin d’appliquer à bon escient les dispositions prévues à l’article 15 de la proposition; 5. envisager d’inclure des dispositions relatives aux modalités de suivi et d’établissement de rapports pour la mise en œuvre des mesures liées à une bonne gouvernance économique (article 15 de la proposition de RPDC); 6. examiner s’il convient de suspendre les paiements plutôt que les engagements, et préciser dans quels cas il conviendrait de lever les suspensions (article 15 de la proposition de RPDC).

Conditions favorisantes

36. Dans la proposition, les conditions ex ante de la période actuelle sont remplacées par des conditions favorisantes plus simples (article 11). Nous accueillons avec satisfaction plusieurs aspects des dispositions prévues dans la proposition: la simplification dans leur organisation, les conditions renforcées concernant leur application effective et le fait qu’elles doivent être davantage centrées sur l’élaboration de cadres stratégiques et de cadres de planification. Nous nous réjouissons également que la proposition exige que les opérations sélectionnées soient conformes aux stratégies et documents de planification correspondants établis en vue du respect des conditions favorisantes. Nous pensons qu’il s’agit là d’un progrès essentiel pour garantir l’application des conditions durant toute la période de programmation.

37. Nous avons toutefois recensé plusieurs aspects par lesquels les dispositions présentées dans la proposition, relatives aux conditions favorisantes, sont perfectibles: — contrairement à ce que nous avons précédemment recommandé (25), certains des critères envisagés pourraient n’avoir aucun effet sur la mise en œuvre efficiente et efficace de l’objectif spécifique auquel ils se rapportent. Par exemple, la condition favorisante thématique relative à la «stratégie nationale d’intégration des Roms» (annexe IV de la proposition de RPDC) ne peut contribuer que partiellement à la réalisation de l’objectif spécifique correspondant, qui ne vise pas seulement les Roms, mais un groupe de communautés marginalisées plus étendu, — dans un rapport récent, nous avons recommandé que la législation concernant la période postérieure à 2020 définisse des critères d’évaluation clairs pour apprécier le respect des conditions, avec, dans la mesure du possible, des valeurs cibles mesurables, afin de garantir une compréhension commune de ce qu’il convient de réaliser (26). Cependant, certains critères nous semblent ambigus. En particulier, pour ce qui est des conditions thématiques relatives à l’élaboration de stratégies et de cadres stratégiques présentées dans la proposition, des informations détaillées sur la façon dont les stratégies doivent être définies, sur les entités responsables de leur mise en œuvre, sur les capacités nécessaires pour les respecter et les appliquer et, dans la plupart des cas, sur la manière dont leur suivi doit être assuré font défaut, — nous avons également recommandé d’assurer, dans la législation destinée à la période de programmation postérieure à 2020, la cohérence entre l’évaluation des critères de respect des conditions et le semestre européen (27). Nous constatons que la proposition ne tient pas compte de cette recommandation.

38. La proposition de RPDC prévoit que les dépenses au titre d’un objectif spécifique lié à une condition favorisante qui n’est pas remplie ne puissent pas être incluses dans les demandes de paiement (article 11, paragraphe 6). C’est un progrès par rapport à la période 2014-2020. Toutefois, rien n’indique clairement si, une fois la condition remplie, des dépenses effectuées avant qu’elle soit respectée pourront être incluses dans des demandes de paiement. L’article 67, paragraphe 3, point b), exige que les opérations sélectionnées soient conformes aux documents nécessaires au respect des conditions favorisantes, mais la proposition de RPDC ne comporte aucun élément plus directif que celui-ci.

39. Pour bien faire respecter l’interdiction d’inclure les dépenses en cause dans les demandes de paiement, la Commission devra être dotée de dispositifs efficaces pour faire face aux situations où les conditions cesseront d’être remplies. Nous constatons cependant que la proposition de RPDC ne prévoit pas de dispositifs de ce type, puisqu’elle n’oblige pas les États membres à présenter annuellement des rapports à cet égard. Les règlements spécifiques de trois des sept Fonds couverts par la proposition de RPDC (le FAM, le FSI et l’IGFV) font bien obligation aux États membres de rendre compte annuellement du respect et de l’application des conditions favorisantes, mais tel n’est pas le cas des règlements spécifiques concernant le FEDER ainsi que le Fonds de cohésion, concernant le FSE+ et concernant le FEAMP.

40. La Commission et les législateurs devraient envisager: 7. de redéfinir les conditions favorisantes en faisant en sorte qu’elles conduisent réellement à une mise en œuvre efficace et efficiente des objectifs spécifiques (annexes III et IV de la proposition de RPDC); 8. d’intégrer des critères clairs pour évaluer si les conditions favorisantes sont remplies, des dispositions en matière de suivi et, le cas échéant, des objectifs et des valeurs cibles mesurables, afin de garantir une compréhension commune de ce qu’il convient de réaliser (annexes III et IV de la proposition de RPDC); 9. d’inclure des dispositions qui garantissent que le respect des critères soit évalué au regard des recommandations par pays correspondantes et des rapports par pays établis dans le contexte du semestre européen (article 11, paragraphes 2 et 4, de la proposition de RPDC); 10. d’indiquer clairement que les dépenses réalisées avant que les conditions favorisantes soient remplies et non conformes aux stratégies et aux documents de planification établis en vue du respect de ces conditions ne doivent pas être incluses dans les demandes de paiement (article 11, paragraphe 6, de la proposition de RPDC); 11. d’intégrer des dispositions permettant de contrôler efficacement si les conditions favorisantes sont toujours remplies ou ne le sont plus (article 11 de la proposition de RPDC).

Capacité administrative

41. Contrairement au règlement relatif à la période de programmation en cours, la proposition ne comprend pas de liste des mesures éligibles à l’assistance technique ( 28 ) , ce qui induit un risque de chevauchement et nuit à la complémentarité avec le financement prévu dans la proposition de règlement établissant le programme d’appui aux réformes ( 29 ) . La proposition de RPDC fait obligation aux États membres ainsi qu’à la Commission de garantir la coordination, la complémentarité et la cohérence entre les Fonds régis par le RPDC et d’autres instruments de l’Union européenne (article 4, paragraphe 4). Faute de détails suffisants concernant l’assistance technique, nous pensons que le risque de chevauchement persiste.

42. La proposition de RPDC prévoit que l’assistance technique puisse être financée selon un mécanisme de taux forfaitaires pour les activités «nécessaires à une administration et une utilisation efficaces» des Fonds de l’Union européenne (articles 30 et 31) et grâce à un financement non lié aux coûts pour «d’autres actions […] visant à renforcer les capacités» (articles 32 et 89). À nos yeux, la différence entre les scénarios consistant à développer et à renforcer la capacité administrative n’apparaît pas clairement, et le risque de remboursement excessif lié à l’assistance technique en est accru. Par exemple, la Commission ne pourra peut-être pas déterminer si une demande de paiement au titre du financement non lié aux coûts prévu à l’article 32 ne concerne pas les mêmes dépenses sous-jacentes qu’une demande de remboursement forfaitaire présentée en vertu de l’article 31.

43. La Commission et les législateurs devraient envisager: 12. de préciser quelles sont les mesures éligibles à un financement au titre de l’assistance technique, afin d’assurer la complémentarité entre le RPDC et le règlement proposé établissant le programme d’appui aux réformes (articles 29 et 30 de la proposition de RPDC); 13. de définir clairement les cas dans lesquels il convient de recourir au financement à taux forfaitaire et au financement non lié aux coûts (articles 29 à 32 de la proposition de RPDC).

Examen à mi-parcours

44. Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a décrit la réserve de performance comme le principal instrument destiné à inciter les États membres à mettre l’accent sur la performance, une fois que les programmes ont démarré. Nous avons décelé des défauts de conception dans la réserve de performance ( 30 ) et nous avons déjà recommandé, pour la période postérieure à 2020, de la convertir en un instrument davantage axé sur les résultats et permettant d’allouer les fonds aux programmes qui donnent de bons résultats ( 31 )

45. Loin de là, la proposition de la Commission pour la période postérieure à 2020 consiste à supprimer la réserve de performance. Pour tenir compte de la performance malgré cette suppression, la Commission propose d’introduire un examen à mi-parcours de chaque programme en 2025 (article 14), en lien avec la reprogrammation des fonds (point 29) (article 19). En théorie, la réaffectation liée à la performance pourrait toucher un montant équivalant à deux ans (sur sept) de financement — soit jusqu’à 30 % — alors que la réserve de performance de la période 2014-2020 ne concernait que 6 % du financement. Nous estimons cependant que l’examen à mi-parcours prévu dans la proposition présente plusieurs insuffisances: — il sera essentiellement limité aux valeurs communiquées pour les indicateurs de réalisation et ne couvrira aucunement les indicateurs de résultat, car le cadre de performance ne comprendra pas de valeurs intermédiaires pour les indicateurs de résultat (article 12), — il sera peut-être effectué trop tôt dans la période de programmation pour permettre de juger des progrès réalisés, en particulier si la mise en œuvre de programmes accuse des retards, comme cela est déjà arrivé dans le passé (seuls 20 % des fonds ont été absorbés dans les quatre premières années des périodes de programmation précédentes, à savoir 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020), — la méthode à appliquer pour cet examen et son lien avec la performance ne sont pas clairement précisés. La proposition n’indique notamment pas si les valeurs cibles initiales devront être fixées pour l’ensemble de la période de programmation ou seulement pour les dotations financières de la période 2021-2025, — la façon dont la performance sera évaluée et les suites de cette évaluation ne sont pas clairement exposées. Comme pour la période 2014-2020, les États membres ne risquent pas de perdre de fonds, quelle que soit la performance.

46. La Commission et les législateurs devraient envisager: 14. de faire en sorte que l’examen à mi-parcours ne soit pas seulement axé sur les intrants et les réalisations, mais aussi, dans toute la mesure du possible, sur les résultats (article 14 et annexe V de la proposition de RPDC). Des valeurs intermédiaires dans les programmes pourraient compenser en partie l’absence d’évaluation des résultats, si l’examen survient trop tôt pour que celle-ci puisse être effectuée; 15. de définir plus précisément la méthodologie à appliquer pour l’examen à mi-parcours, en indiquant, par exemple, ce qui constituera une performance satisfaisante et quelles pourront en être les conséquences sur la dotation financière (article 14 de la proposition de RPDC).

CADRE DE PROGRAMMATION ET DE SUIVI

Principe de simplification en matière de programmation

47. Nous avons indiqué, dans un précédent document, que des règles simples et stables constituent le premier vecteur de simplification ( 32 ) . Aussi nous réjouissons-nous qu’un grand nombre de règles relatives au cadre de programmation et de suivi soient restées inchangées par rapport à la période de programmation précédente. Les principaux éléments du cadre de la période 2014-2020, tels les accords de partenariat, ont été conservés, et la structure d’ensemble des programmes reste identique (modèle de programme, ventilation des ressources financières du programme par objectif spécifique et nomenclature commune des données financières). Compte tenu de cette stabilité et de la disponibilité des modèles de documents de programmation, les autorités devraient déjà bien connaître les règles et devraient ainsi pouvoir établir plus facilement les documents nécessaires.

48. Nous avons souligné, lors d’audits effectués précédemment, que la Commission et les États membres sont responsables conjointement de la simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion et que la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires est, dans une large mesure, imputable aux structures organisationnelles et aux lourdeurs administratives au niveau des États membres ( 33 ) . Il importe donc que ceux-ci déterminent l’origine de la charge administrative et recensent les mesures envisageables pour l’alléger; ils devraient également rendre compte, en temps utile, de leurs progrès dans la réduction de la charge et des coûts administratifs ( 34 ) . La proposition exige que les programmes fassent état des défis en matière de capacité administrative et de gouvernance [article 17, paragraphe 3, point a) iv)] et que les comités de suivi examinent les progrès dans le renforcement des capacités administratives [article 35, paragraphe 1, point i)], mais il est difficile de savoir si ces exigences couvrent les mesures de simplification et la réduction de la charge administrative.

49. La Commission et les législateurs devraient envisager: 16. d’exiger que les accords de partenariat (article 8 et annexe II de la proposition de RPDC) ou les programmes (article 17 et annexe V de la proposition de RPDC) contiennent une description des mesures prévues par les États membres pour lutter contre la charge administrative ainsi que des indicateurs pour mesurer les progrès dans la réalisation de cet objectif, et que les États membres fassent rapport à ce sujet.

Équilibre entre la simplification, les résultats et l’obligation de rendre compte

50. Comme nous l’avons déjà signalé, nous estimons que la simplification ne doit pas se faire aux dépens de l’obligation de rendre compte des pouvoirs publics et de la performance ( 35 )

Accords de partenariat

51. Nous nous félicitons que la proposition de RPDC prévoie le maintien des accords de partenariat en tant que documents stratégiques (article 7), car ils servent de point de départ pour les négociations entre la Commission et les États membres (considérant 15). Dans notre rapport spécial relatif aux accords de partenariat, nous avons conclu que ceux-ci avaient permis de concentrer les dépenses de cohésion sur la stratégie Europe 2020 ( 36 )

52. Contrairement à ce qui s’est passé pour la période 2014-2020, aucun délai n’est fixé pour la présentation des accords de partenariat par les États membres, si bien que l’exigence de présenter les programmes dans les trois mois qui suivent (article 16) n’a qu’une faible utilité. Dans un rapport établi précédemment, nous avons souligné l’importance de commencer à mettre en œuvre les programmes le plus tôt possible après le début de la période de programmation, pour parer au risque de devoir dépenser des montants élevés de fonds à la fin de cette période, et, dans ces circonstances, de se décentrer des résultats ( 37 )

53. Nous nous réjouissons également de l’intégration d’un modèle d’accord de partenariat dans la proposition de RPDC (annexe II). Nous avons constaté dans le passé que l’absence de modèle commun au cours de la période de programmation 2014-2020 avait nui à la qualité des informations communiquées en matière de performance ( 38 ) . Le modèle d’accord de partenariat devrait également simplifier la négociation de ces accords entre la Commission et les États membres.

54. La proposition de RPDC prévoit de simplifier les accords de partenariat en limitant la liste des informations à y inclure (article 8 et annexe II). Ces dispositions risquent toutefois de faire de l’établissement d’accords de partenariat un exercice ponctuel sans grande utilité: — dans un précédent rapport, nous avons reconnu que les accords de partenariat contribuaient à l’obtention de bons résultats en obligeant à définir une logique d’intervention claire (39), c’est-à-dire à recenser les besoins avant d’analyser à quoi les financements de l’Union européenne peuvent être consacrés. Tel n’est pas le cas dans la proposition. Les accords de partenariat tels qu’ils sont envisagés sont centrés sur les choix stratégiques (article 8), mais une description claire des besoins auxquels la politique doit répondre n’y est pas exigée. En outre, si les États membres sont tenus d’y faire figurer les principaux résultats escomptés (article 8), rien n’exige que ces résultats soient quantifiés, et ils ne sont pas conçus pour traduire les objectifs politiques de haut niveau ou les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels. Il sera dès lors difficile de juger si les objectifs et les résultats envisagés sont réalistes, et, partant, si les propositions d’actions pour remédier aux problèmes sont appropriées, — contrairement au règlement de la période de programmation en cours, la proposition de RPDC ne prévoit pas que les résultats figurant dans les accords de partenariat fassent l’objet d’un suivi et de rapports. Nous pensons que l’établissement de rapports réguliers et la transparence concernant les résultats des interventions de l’Union européenne sont cruciaux pour garantir le respect de l’obligation de rendre compte faite aux pouvoirs publics et gagner la confiance des citoyens (40).

Programmes

55. En ce qui concerne la performance, l’un des grands progrès accomplis pour la période 2014-2020 a été le recours à une logique d’intervention plus rigoureuse ( 41 ) . Contrairement à ce qui s’est passé lors de cette période, il n’existe aucune obligation en matière d’évaluation ex ante de la logique d’intervention présentée dans les programmes. Le règlement financier exige que des évaluations ex ante soient réalisées pour les programmes et activités qui occasionnent des dépenses importantes ( 42 ) . Dans notre avis sur la proposition de règlement financier, nous avons insisté sur l’importance des évaluations ex ante et recommandé de ne pas réduire le nombre de critères à prendre en considération lors de ces évaluations dans le cadre des nouvelles dispositions ( 43 )

56. La Commission et les législateurs devraient envisager: 17. de proposer au Conseil et au Parlement européen un calendrier pour l’adoption du RPDC, des règlements spécifiques des Fonds, des actes délégués et des actes d’exécution, en vue de garantir que la mise en œuvre des programmes commence à temps, au début de la période de programmation; 18. de fixer un délai impératif pour la présentation des accords de partenariat, afin de garantir que les programmes soient présentés en temps utile (article 7 de la proposition de RPDC); 19. de faire figurer, dans les accords de partenariat (article 8 et annexe II de la proposition de RPDC), une analyse des besoins pour chacun des objectifs stratégiques, ainsi qu’une section dans laquelle l’État membre serait tenu de préciser les résultats quantifiés qu’il espère obtenir et d’indiquer en quoi ceux-ci reflètent les priorités de l’Union européenne; 20. d’exiger que les États membres assurent le suivi et l’établissement de rapports concernant ces résultats, au moins préalablement aux évaluations que la Commission réalisera en 2024 et en 2031 (article 8 de la proposition de RPDC); 21. d’introduire une évaluation ex ante obligatoire des programmes et d’obliger les États membres à formuler, dans leurs programmes, une stratégie concernant la contribution de ces derniers à la réalisation des résultats escomptés, établis dans l’accord de partenariat (article 16 de la proposition de RPDC), comme l’exigent les dispositions du règlement financier.

Cadre de performance

57. La proposition de RPDC prévoit que soit mis en place un cadre de performance permettant de suivre et d’évaluer les performances des programmes au cours de leur mise en œuvre et d’en rendre compte (article 12). Pour chaque programme, ce cadre devrait comprendre des indicateurs de réalisation et de résultat liés aux objectifs spécifiques définis dans les règlements spécifiques des Fonds ( 44 ) . Selon nous, cette disposition constitue une avancée importante vers une attention accrue portée à la performance, car elle devrait entraîner une production plus fréquente d’informations plus cohérentes à ce sujet.

Définition commune des indicateurs de réalisation et de résultat

58. Better regulation guidelines » immediate effects ») et aux «effets» des interventions. En outre, la définition d’«indicateur de résultat» donnée dans la proposition de RPDC ne correspond pas à celles utilisées dans l’ensemble des règlements spécifiques des Fonds: la proposition de règlement relatif au Fonds social européen plus (FSE+) ne fait pas mention d’«indicateurs de résultat», mais établit une distinction entre les «indicateurs de résultat immédiat» et les «indicateurs de résultat à plus long terme» Dans le passé, nous avons établi que la Commission employait plusieurs définitions différentes des termes «réalisation» et «résultat», et nous avons recommandé d’en inclure des définitions harmonisées dans le règlement financier ( 45 ) . Nous apprécions que la proposition comporte des définitions des termes «indicateur de réalisation» et «indicateur de résultat» (article 2), mais nous relevons que la définition des indicateurs de résultat mentionne les «effets à court terme» des interventions. Elle diffère donc légèrement des définitions fournies tant dans le document intitulé « ( 46 ) établi par la Commission elle-même que dans le règlement financier révisé ( 47 ) , qui font référence, respectivement, aux effets immédiats («») et aux «effets» des interventions. En outre, la définition d’«indicateur de résultat» donnée dans la proposition de RPDC ne correspond pas à celles utilisées dans l’ensemble des règlements spécifiques des Fonds: la proposition de règlement relatif au Fonds social européen plus (FSE+) ne fait pas mention d’«indicateurs de résultat», mais établit une distinction entre les «indicateurs de résultat immédiat» et les «indicateurs de résultat à plus long terme» ( 48 )

Indicateurs de résultat et de réalisation communs et spécifiques pour les programmes

59. Nous nous félicitons de l’introduction d’un ensemble d’indicateurs de réalisation et de résultat communs pour chaque Fonds; elle donne suite à nos précédents rapports selon lesquels l’utilisation d’indicateurs communs pourrait représenter une étape importante en vue de renforcer l’attention portée à la performance ( 49 ) . En outre, le recours à des indicateurs communs facilite l’agrégation des données sur la performance et, ainsi, les comparaisons de performance au niveau des programmes, des États membres et de l’Union européenne. Nous relevons que la Commission entend prendre les indicateurs communs comme base afin de faire rapport sur des indicateurs «clés» au Parlement européen et au Conseil (annexe II de la proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion).

60. La Commission et les législateurs devraient envisager: 22. d’harmoniser les propositions de définitions des indicateurs de résultat fournies dans le RPDC (article 2) et dans les règlements spécifiques des Fonds (règlement relatif au FSE+, article 2 et annexes; règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion, annexe I).

Suivi et utilisation des informations sur la performance

61. Dans de précédents travaux, nous avons insisté sur l’importance, pour les États membres et la Commission, de mettre les résultats en évidence en améliorant les objectifs, les indicateurs, les informations, l’évaluation et les incitations, et d’obtenir ainsi des éléments probants adéquats pour étayer les décisions en matière de dépenses de l’Union européenne ( 50 ) . Les informations sur la performance devraient pouvoir être agrégées, être fiables et se limiter au strict nécessaire.

Agrégation des données sur la performance

62. Nous avons signalé, dans un précédent rapport, que les indicateurs communs n’étaient pas tous utilisés de manière cohérente dans les programmes financés par le FEDER et que cela empêchait une agrégation pertinente des données au niveau de l’Union européenne ( 51 ) . Nous pensons que certains éléments de la proposition de RPDC ne garantissent pas une utilisation cohérente des indicateurs de performance, ce qui pourrait mettre en péril l’agrégation pertinente des données et, de ce fait, la qualité des rapports établis. Par exemple: — le RPDC supprime la condition ex ante générale, applicable au cours de la période 2014-2020, que constituait l’existence d’un système permettant de collecter et d’agréger en temps utile les données statistiques, — le rapport entre les indicateurs communs figurant dans la proposition et l’objectif stratégique n’est pas toujours évident. C’est en particulier le cas en ce qui concerne l’objectif stratégique no 5, une Europe plus proche des citoyens, pour lequel les indicateurs proposés sont de nature générique, — pour les programmes relevant du FEDER/du Fonds de cohésion/du FSE+/du FEAMP, il est difficile de déterminer quels indicateurs communs les États membres devront utiliser pour chaque objectif spécifique. Pour tous ces Fonds, l’on ne sait pas non plus avec certitude si les États membres sont tenus de collecter et de communiquer des données sur tous les indicateurs communs. Nous avons signalé, dans un précédent rapport, que les indicateurs communs n’étaient pas tous utilisés de manière cohérente dans les programmes financés par le FEDER au cours de la période 2014-2020 et que cela empêchait une agrégation pertinente des données au niveau de l’Union européenne (52), — hormis pour les programmes relevant de la cohésion (c’est-à-dire du FEDER/du Fonds de cohésion ou du FSE+), les propositions de règlements spécifiques des Fonds n’opèrent pas de distinction entre les indicateurs de réalisation et de résultat. Les États membres risquent donc de ne pas utiliser les indicateurs de résultat de façon cohérente, — le système de catégories financières d’interventions proposé pour la période de programmation 2021-2027 établit un lien direct entre la dotation financière et les objectifs spécifiques des programmes (annexe V). Il s’agit là d’un progrès par rapport aux dispositions de la période 2014-2020. Cependant, les domaines d’intervention (53) (annexe I) que les États membres doivent utiliser pour ventiler les données financières sont nombreux, ambigus et dépourvus de lien avec les réalisations comme avec les résultats.

63. La Commission et les législateurs devraient envisager: 23. d’apprécier si les indicateurs communs prévus pour le FEDER/le Fonds de cohésion (proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion, annexe I) remplissent les critères de qualité édictés dans le règlement financier (c’est-à-dire s’ils sont pertinents, reconnus, crédibles, aisés et solides), et de leur apporter les modifications nécessaires (54); 24. de préciser si les États membres sont tenus d’utiliser les indicateurs communs définis pour le FEDER/le Fonds de cohésion et le FSE+ (proposition de règlement relatif au FSE+, articles 2 et 15 et annexes, et proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion, article 7 et annexe I); 25. de rationaliser et de clarifier la nomenclature des données financières figurant à l’annexe I de la proposition de RPDC.

Qualité des données sur la performance

64. Les données sur la performance ne sont utiles que si elles sont de qualité acceptable. Les dispositions de la proposition de RPDC n’indiquent pas avec une clarté suffisante qui doit être le garant de la qualité des données. — La proposition de RPDC prévoit que le comité de suivi assure la surveillance de la mise en œuvre du programme (article 33). Elle exige que le comité de suivi examine et approuve les rapports annuels et finaux sur la performance présentés à la Commission, mais pas les données sur la performance. — La proposition ne comprend pas de dispositions concernant le rôle de la Commission dans le contrôle de la qualité des données communiquées.

65. La Commission et les législateurs devraient envisager: 26. de clarifier les dispositions visant à garantir la qualité des données transmises par les autorités responsables des programmes et, en particulier, le rôle de la Commission et du comité de suivi à cet égard (article 37 de la proposition de RPDC).

Utilisation des données sur la performance produites au niveau de l’Union européenne

66. Nous avons proposé de renforcer le cadre de performance de l’Union européenne en réduisant le nombre total d’objectifs de performance et d’indicateurs ( 55 ) . Nous estimons que certaines dispositions du RPDC risquent d’accroître la complexité sans avantage pour l’évaluation de la réalisation des priorités de l’Union européenne en contrepartie. — Nous avons déjà recommandé aux États membres de cesser d’utiliser les indicateurs spécifiques superflus (56). Nous relevons que le RPDC ménage toujours la possibilité de définir des indicateurs spécifiques pour les programmes (57). — La proposition de RPDC fait obligation aux États membres de transmettre des informations sur la mise en œuvre financière et la performance de chaque programme par voie électronique, tous les deux mois (article 37), ce qui correspond à une nette augmentation par rapport aux obligations en la matière au cours de la période 2014-2020. Par contre, les réunions d’examen des performances, qui rassemblent la Commission et les États membres, ainsi que les réunions du comité de suivi n’auront lieu qu’une ou deux fois par an.

67. Nous estimons en outre que l’utilisation que la Commission fera de certaines informations sur la performance produites n’apparaît pas clairement: — les États membres ne sont pas tenus de rendre compte de la mise en œuvre des accords de partenariat et aucune obligation de fournir des rapports annuels de mise en œuvre n’est imposée (58). Au lieu de cela, la proposition de RPDC introduit des réunions annuelles d’examen des performances au cours desquelles la Commission et les États membres examineront la performance des programmes (article 36) (59). Certes, nous approuvons la proposition d’intensifier le dialogue entre la Commission et les États membres, mais les dispositions de la proposition n’indiquent pas clairement quels seront les participants, la teneur et les suites de ces réunions, — les évaluations que doivent réaliser les États membres ou la Commission (articles 39 et 40) ne comportent pas d’examen obligatoire de l’«économie», c’est-à-dire de la question de savoir si les ressources sont disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix. Dans notre avis sur la proposition de règlement financier (60), nous avons fait état de l’importance de couvrir la question de l’«économie» dans les évaluations.

68. La Commission et les législateurs devraient envisager: 27. de limiter l’utilisation des indicateurs de réalisation et de résultat spécifiques des programmes, afin de réduire la charge administrative (article 7 de la proposition de règlement relatif au FEDER et au Fonds de cohésion et article 15 de la proposition de règlement relatif au FSE+); 28. de diminuer la fréquence de transmission des données (article 37 de la proposition de RPDC) en tenant compte de l’usage qui en est fait ultérieurement par la Commission et de la charge administrative correspondante; 29. en ce qui concerne les réunions annuelles d’examen des performances, de clarifier les exigences relatives aux participants, à la teneur des réunions et à leurs suites (article 36 de la proposition de RPDC); 30. d’exiger que la question de l’économie soit examinée lors des évaluations (articles 39 et 40 de la proposition de RPDC).

SYSTÈME DE MISE EN ŒUVRE ET RÈGLES D’ÉLIGIBILITÉ

Instruments financiers

Sélection des organismes chargés de la mise en œuvre des instruments financiers

69. La législation de la période 2014-2020 dispose que les intermédiaires financiers doivent être choisis dans le cadre de procédures ouvertes, transparentes, proportionnées et non discriminatoires et prévenant les conflits d’intérêts. Elle comporte également des dispositions pour faire en sorte que la mise en œuvre des instruments financiers soit confiée à des organismes ayant les capacités requises pour assumer cette tâche ( 61 ) . Par contre, la proposition de RPDC ne comprend pas d’exigences de ce type: elle indique seulement que l’autorité de gestion «choisit l’organisme mettant en œuvre un instrument financier» (article 53, paragraphe 2).

Évaluation ex ante des instruments financiers

70. Contrairement à ce qui était le cas pour la période de programmation 2014-2020, la proposition de RPDC (article 52, paragraphe 3) n’exige plus que l’évaluation ex ante d’un instrument financier repose sur une analyse des lacunes du marché mettant en évidence, par exemple, une défaillance du marché ou des «situations d’investissement non optimales». En l’absence d’une analyse de ce type, les instruments financiers risquent d’être surdimensionnés ( 62 ) et de supplanter le financement privé et public. Certes, l’article 52, paragraphe 2, exige que les instruments financiers apportent un soutien aux projets «pour lesquels les sources de financement sur le marché ne sont pas suffisantes», mais notre expérience de l’audit des instruments financiers montre que cela n’équivaut pas à une analyse des lacunes du marché et ne suffit donc pas pour atténuer les risques que nous avons décelés.

Établissement de rapports sur les instruments financiers

71. Nous nous félicitons que la proposition de RPDC oblige les États membres à faire figurer les paiements d’avances de même que les décaissements de fonds en faveur des bénéficiaires finals (article 86, paragraphe 2) dans les demandes de paiement (annexe XIX). Ces informations devraient être suffisantes pour permettre aux auditeurs d’évaluer la légalité et la régularité des dépenses (voir point 109). Toutefois, la disposition législative de la période 2014-2020 obligeant à établir des rapports sur les différents instruments financiers ( 63 ) a été supprimée. En vertu de la proposition de RPDC, les autorités de gestion ne sont tenues de fournir des données sur les instruments financiers qu’au niveau du programme (article 37, paragraphe 3, et annexes XIX et XX). Or, les données relatives à un unique instrument financier pouvant être disséminées au sein de plusieurs programmes, il ne serait pas possible d’évaluer sa performance, y compris, par exemple, le niveau des frais de gestion. La raison pour laquelle, au cours de la période précédente, les rapports devaient traiter séparément de chaque instrument financier est toujours d’actualité: il s’agit «de renforcer la transparence du processus de mise en œuvre et de garantir un suivi approprié de la mise en œuvre» des instruments financiers ( 64 ) . Cela suppose également de réduire le temps écoulé entre la période et le rapport la concernant ( 65 )

Dispositions en matière d’obligation de rendre compte concernant les instruments financiers

72. La proposition de RPDC dispose que, pour les instruments financiers, ni l’autorité de gestion, ni l’autorité d’audit n’effectueront d’audits au niveau de la Banque européenne d’investissement (BEI) ou d’autres institutions financières internationales dont un État membre est actionnaire; c’est au contraire la BEI ou l’autre institution financière qui transmettra à la Commission et à l’autorité d’audit un rapport d’audit annuel élaboré par ses auditeurs externes à la fin de chaque année civile (article 75). Cette disposition de la proposition de règlement ne spécifie pas quels sont les droits d’accès conférés à la Cour des comptes européenne en ce qui concerne les instruments financiers mis en œuvre par la BEI ou par d’autres institutions financières internationales. Cela constitue une omission importante ( 66 ) . En outre, des dispositions opérationnelles relatives à la manière dont les résultats de ces audits externes seront pris en considération dans les calculs des taux d’erreur des autorités d’audit font défaut dans la proposition de RPDC.

73. La proposition de RPDC n’autorise aucune vérification de gestion et aucun contrôle par une autorité d’audit au niveau des bénéficiaires finals (article 75). En vertu du règlement portant dispositions communes relatif à la période 2014-2020, il est possible de réaliser des audits au niveau des bénéficiaires finals lorsqu’il apparaît que les documents disponibles au niveau de l’autorité de gestion ou à celui des organismes chargés de la mise en œuvre des instruments financiers ne constituent pas un relevé exact et précis du soutien fourni ( 67 ) . Nous reconnaissons qu’en général, effectuer des visites auprès des bénéficiaires finals n’est probablement pas nécessaire dans le cadre d’un audit des instruments financiers. Nous estimons cependant qu’il devrait être possible d’étendre le champ de l’examen jusqu’au niveau des bénéficiaires finals afin de vérifier si les conditions d’exigibilité sont remplies ( 68 )

Effet de levier concernant les instruments financiers

74. L’un des principaux avantages des instruments financiers réside dans leur capacité à mobiliser des fonds privés et publics en plus de la contribution de l’Union. Dans le passé, nous avons recommandé à la Commission de fournir une définition de l’effet de levier des instruments financiers qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des programmes opérationnels et/ou les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné ( 69 ) . La proposition apporte bien une définition de l’effet de levier (article 2, paragraphe 22), mais celle-ci ne permet pas de faire les distinctions décrites dans notre recommandation ( 70 )

75. La Commission et les législateurs devraient envisager: 31. d’introduire l’exigence que la sélection des intermédiaires financiers repose sur une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire, et d’apporter davantage de précisions quant aux types d’organismes auxquels il est possible de confier la mise en œuvre des instruments financiers et aux conditions qu’ils doivent remplir (article 52 de la proposition de RPDC); 32. d’exiger une analyse des lacunes du marché au niveau des instruments financiers, dans le cadre de l’évaluation ex ante (article 52, paragraphe 3, de la proposition de RPDC); 33. de maintenir en place le système d’établissement de rapports de la période 2014-2020, avec des délais plus appropriés, car il facilite l’établissement de rapports pour chaque instrument financier et permet d’évaluer la performance de chacun d’entre eux (article 53 de la proposition de RPDC); 34. de préciser que les accords en matière d’audit ou de vérification adoptés par la BEI et par des auditeurs externes doivent autoriser la Cour des comptes européenne à accéder à toutes les informations auxquelles elle juge nécessaire d’avoir accès pour son contrôle des fonds de l’Union européenne (article 75, paragraphe 4, de la proposition de RPDC); 35. de préciser, dans l’acte délégué visé à l’article 73, comment, d’un point de vue opérationnel, les résultats d’audit de la BEI et d’autres institutions financières internationales (article 75, paragraphe 4, de la proposition de RPDC) devront être pris en considération dans le calcul des taux d’erreur et l’opinion d’audit des autorités d’audit; 36. de prévoir, dans le RPDC, la possibilité de réaliser des audits au niveau des bénéficiaires finals afin de vérifier si les conditions d’éligibilité sont remplies (article 75, paragraphe 4, de la proposition de RPDC); 37. de définir plus clairement l’effet de levier/multiplicateur des instruments financiers afin qu’il soit possible d’évaluer la performance d’un instrument financier en termes de contribution publique nationale (article 2 de la proposition de RPDC).

Modes de mise en œuvre simplifiés

Le financement non lié aux coûts en tant que forme de soutien destinée aux programmes

76. Nos audits ont montré que les paiements fondés sur des droits, liés au respect de certaines conditions, donnent lieu à moins d’erreurs de conformité que les paiements fondés sur le remboursement des coûts éligibles, et qu’ils contribuent également à la réduction de la charge administrative. Nous avons recommandé de faire des paiements liés au respect de conditions ou à l’obtention de résultats, l’option privilégiée pour l’ensemble du budget ( 71 ) . La proposition de la Commission prévoit la possibilité d’effectuer des paiements sur cette base (article 46). Il existe déjà une forme de financement de ce type pour la période de programmation 2014-2020 (les «plans d’action communs» ( 72 ) ), mais, en mai 2018, cette option n’avait été utilisée dans aucun programme opérationnel ( 73 ) . Cela dénote des difficultés de la part des États membres pour mettre ce type de mesure en pratique.

77. Aussi estimons-nous que la proposition ne va pas suffisamment loin pour ce qui est d’aider les États membres à tirer parti de cette forme de simplification. En fin de compte, le succès de cette proposition dépendra, dans une grande mesure, de la capacité de la Commission et des États membres à éviter de revenir aux paiements liés aux intrants et aux réalisations, comme cela a été le cas pour la réserve de performance au cours de la période 2014-2020 ( 74 )

Formes simplifiées de subventions destinées aux bénéficiaires

78. Nous remarquons que la méthodologie relative à l’utilisation des formes simplifiées de subventions destinées aux bénéficiaires sera exposée dans les programmes et soumise à la Commission pour approbation par la suite (article 88 et annexe V). Cela devrait apporter une sécurité juridique bienvenue pour les États membres.

79. En ce qui concerne les formes simplifiées de subventions à l’intention des bénéficiaires, nous approuvons les efforts de la Commission pour étendre l’application des options de coûts simplifiés (OCS) ( 75 ) . Nous avons constaté qu’au cours de la période de programmation 2014-2020, celles-ci ont constitué la mesure qui a le plus contribué à la réduction de la charge administrative pesant sur les bénéficiaires; en outre, nos rapports n’ont fait état d’aucune erreur quantifiée liée à leur utilisation de 2012 à 2016 ( 76 ) . Toutefois, nous avons également souligné que la Commission ainsi que les États membres doivent veiller à ce que les possibilités de simplification aillent de pair avec une priorité plus forte donnée à la performance ( 77 ) . Dans le domaine du développement rural, nous avons établi que l’introduction des OCS au cours de la période 2014-2020 avait permis de mettre l’accent sur les réalisations plutôt que sur les intrants, mais ne s’était pas soldée par un recentrage sur les résultats ( 78 )

80. À ce propos, nous observons que les taux forfaitaires fixes figurant dans la proposition de RPDC — pour les frais de personnel directs (article 50, paragraphe 1) et pour les autres coûts éligibles (article 51) — sont liés aux intrants et non aux réalisations ou aux résultats. Dès lors, le recours aux taux forfaitaires tel qu’il est envisagé pourrait certes faciliter les choses pour les États membres lorsqu’ils doivent demander ou recevoir des fonds de l’Union européenne, mais n’aurait aucun impact sur la performance. Il y a ici une contradiction avec la disposition du règlement financier selon laquelle «quand cela est possible et approprié», les taux forfaitaires devraient être déterminés «de manière à permettre leur versement lorsque des réalisations et/ou des résultats concrets sont atteints» ( 79 )

81. De plus, en l’absence d’une analyse d’impact (point 5), aucun élément probant ne justifie le niveau des taux forfaitaires fixes proposés pour les frais de personnel directs, les autres coûts éligibles ou les coûts indirects. En pratique, dans la proposition, les niveaux appliqués pour le FSE au cours de la période 2014-2020 ont été repris pour les autres Fonds. Cependant, la politique de cohésion couvre un très large éventail de domaines et de projets, avec des structures de coûts internes très diverses. Si des taux forfaitaires de niveau identique sont appliqués sans distinction, cela donnera aux États membres la possibilité de déclarer de hauts montants de coûts à taux forfaitaire, sans qu’une assurance que le niveau de ces coûts est approprié soit fournie.

82. L’extension du régime des taux forfaitaires aux frais de personnel directs pourrait être davantage source de complications que de simplification. Selon nous, la proposition de RPDC (article 50, paragraphe 2) simplifie déjà fortement le calcul et la répartition des frais de personnel. Or elle permettrait également aux bénéficiaires de demander, en toute légalité, un remboursement forfaitaire lié à des frais de personnel directs pour un projet qui n’occasionne pas de frais de ce type (par exemple, un projet entièrement mis en œuvre au titre d’un marché public). Et, puisqu’elle autorise les demandes de remboursements forfaitaires tant pour les frais de personnel directs que pour d’autres coûts directs, un organisme chargé de plusieurs projets pourrait changer régulièrement de méthode de détermination des dépenses éligibles, utilisant des frais de personnel à taux forfaitaire dans certains cas et des coûts directs dans d’autres cas. Il aurait ainsi la possibilité de demander plusieurs fois le remboursement des mêmes frais. L’article 51, paragraphe 3, de la proposition dispose que les États membres ne doivent pas appliquer cette méthode mais, compte tenu du peu de pièces justificatives qui accompagneront ces demandes, nous ne sommes pas certains que les autorités de gestion et les autorités d’audit, de même que la Commission, seront en mesure de déceler les violations.

83. Les restrictions relatives à l’utilisation des formes de soutien simplifiées en ce qui concerne les opérations mises en œuvre uniquement dans le cadre de marchés publics, qui s’appliquaient pendant la période de programmation précédente ( 80 ) , n’ont pas été reprises dans la proposition. La seule obligation que cette dernière fait aux États membres et à la Commission, en cas de recours aux formes de soutien simplifiées pour des projets de ce type, consiste à vérifier que les conditions nécessaires au remboursement sont remplies ( 81 ) . Les règles en matière de marchés publics continueront de s’appliquer, mais un contrôle les concernant ne sera pas opéré dans le contexte de la demande de soutien de l’Union européenne, car le paiement ne sera plus subordonné à leur respect. Les règles des marchés publics sont un élément essentiel du marché intérieur de l’Union européenne, mais la proposition de RPDC augmente nettement le risque de non-détection d’infractions à ces règles.

84. La Commission et les législateurs devraient envisager: 38. d’adopter, avant la programmation, les actes délégués visés aux articles 88 et 89 de la proposition de RPDC, concernant, d’une part, le soutien non lié aux coûts, avec des options «prêtes à l’emploi» conçues pour faciliter l’adoption de cette forme de soutien et, d’autre part, les formes de soutien simplifiées destinées aux bénéficiaires. L’un des objectifs devrait consister à mettre davantage l’accent sur les résultats; 39. de réexaminer si les taux forfaitaires fixes présentés dans la proposition de RPDC sont appropriés au regard du domaine d’intervention ainsi que du type et/ou de la taille des projets (article 49, article 50, paragraphe 1, et article 51 de la proposition de RPDC); 40. d’interdire le recours à l’option de coûts simplifiés que constituent les taux forfaitaires dans le cas des frais de personnel directs (article 50, paragraphe 1, de la proposition de RPDC); 41. d’imposer aux autorités d’audit l’obligation d’examiner le respect des règles des marchés publics, lors de leurs audits des systèmes (article 88, paragraphe 3, de la proposition de RPDC).

Sélection des projets et règles d’éligibilité

Sélection des projets

85. Plusieurs de nos audits ont révélé des faiblesses dans la sélection des projets, ce qui nous a amenés à recommander de durcir les critères et de renforcer le rôle de la Commission ( 82 ) . Lors de notre récent audit centré sur la sélection des projets, nous avons constaté que les critères de sélection assurent généralement la conformité aux objectifs des programmes, mais ne permettent pas de tenir suffisamment compte des résultats et sont essentiellement axés sur les réalisations et sur l’absorption ( 83 ) . Aussi nous félicitons-nous de l’introduction d’exigences en matière de sélection des projets (article 67, paragraphe 3), tout en estimant que des précisions supplémentaires seraient utiles.

86. Dans un récent document d’information, nous avons attiré l’attention sur la charge administrative que des règles et des obligations réglementaires nationales allant au-delà de celles établies au niveau de l’Union européenne (la «surréglementation») peuvent faire peser sur les bénéficiaires. Nous avons indiqué qu’il s’agissait là de l’un des principaux axes permettant une simplification efficace de la politique de cohésion ( 84 ) . S’il est vrai que la rationalisation du processus de sélection incombe avant tout aux États membres, nous pensons que la Commission pourrait y contribuer davantage en analysant les procédures nationales et en recensant les bonnes pratiques. Nous nous félicitons donc que la Commission puisse, à sa demande, participer à l’élaboration de critères de sélection de bonne qualité (article 67, paragraphe 2).

Règles d’éligibilité et TVA

87. Le non-respect des règles d’éligibilité est l’une des principales causes d’erreurs dans le domaine de la cohésion ( 85 ) . En réponse à des recommandations que nous avions formulées, la Commission a accepté de réaliser une analyse ciblée des règles d’éligibilité nationales, en insistant sur la responsabilité des États membres quant à leur simplification. En avril 2018, elle n’avait pas réalisé cette analyse ( 86 ) . Puisqu’il est malaisé de déterminer si, dans le modèle de programme annexé à la proposition actuelle, les États membres sont tenus de proposer des actions visant à simplifier les règles et à réduire la charge administrative pour les bénéficiaires (voir point 48), le risque que les règles d’éligibilité nationales restent excessivement complexes persiste.

88. La proposition de RPDC fait de la TVA, récupérable ou non, un coût éligible pour les projets dont le coût total est inférieur à 5 millions d’euros (article 58). Durant la période de programmation en cours, il n’existe pas de seuil au-dessus duquel la TVA ne serait pas éligible, mais l’éligibilité concerne uniquement la TVA non récupérable. Nous pensons que la TVA acquittée par les organismes publics ne correspond pas à un coût net pour l’État membre, puisqu’elle fait partie de ses recettes. En imposant un seuil relatif à la taille des projets, la proposition limite le montant de TVA susceptible d’être remboursé, mais ne répond qu’en partie à notre recommandation de rendre la TVA payée par les organismes publics inéligible à un remboursement sur les fonds de l’Union européenne ( 87 ) . De même, la TVA récupérable, qui ne constitue pas réellement un coût pour les organismes privés, ne devrait pas être éligible au remboursement.

89. Les éléments de la proposition de RPDC qui portent sur le traitement de la TVA nous donnent d’autres inquiétudes indépendantes de la question de savoir si le bénéficiaire est un organisme public ou privé: — la proposition de RPDC ne remédie pas au fait que, comme nous l’avons montré précédemment, les règles actuelles en matière de remboursement de la TVA pourraient permettre aux bénéficiaires de recevoir un financement supérieur aux coûts supportés (88), — la proposition pourrait avoir pour effet d’inciter les autorités à fractionner artificiellement les projets afin de rester au-dessous du seuil des 5 millions d’euros. Nous n’avons connaissance d’aucun élément expliquant que ce seuil artificiel ait été fixé à ce niveau, — la proposition relève d’une approche contraire à celle des règles applicables à la gestion directe, selon lesquelles la TVA récupérable reste inéligible dans tous les cas (89). Comme nous l’avons indiqué, les différences entre les règles sont l’un des éléments qui augmentent la complexité pour les bénéficiaires et qui limitent les synergies entre les Fonds (90). La question de la TVA est un sujet complexe, que nous étudions actuellement plus en détail.

90. La Commission et les législateurs devraient envisager: 42. d’intégrer des dispositions définissant clairement le type d’analyse auquel les autorités de gestion doivent procéder pour s’assurer que les opérations sélectionnées présentent au moins un certain niveau de mérite et satisfont aux exigences de l’article 67, paragraphe 3, lettre c), de la proposition de RPDC; 43. d’introduire, dans le RPDC ou dans un acte délégué, les principales conditions dans lesquelles la Commission doit être consultée à propos des critères de sélection (article 67, paragraphe 2, de la proposition de RPDC); 44. comme le recommande notre rapport annuel 2017 (91) , d’exclure la possibilité que la TVA soit remboursée à des organismes publics sur les fonds de l’Union européenne (article 58, paragraphe 1, point a), de la proposition de RPDC).

Règles supprimées

91. La Commission propose d’assouplir les règles actuellement en vigueur dans deux domaines importants: l’évaluation des grands projets (les projets dont le coût total atteint au moins 50 millions d’euros, en règle générale), qui représentaient près d’un tiers du montant total des financements au titre de la politique de cohésion ( 92 ) , et son approche du financement des projets générateurs de recettes nettes après leur achèvement (par exemple les routes à péages).

Grands projets

92. Durant la période de programmation en cours, pour qu’un financement puisse être octroyé, les grands projets sont soumis à une analyse coûts-avantages détaillée effectuée par les États membres, puis à l’évaluation et à l’approbation de la Commission ( 93 ) . Au fil des ans, la Commission a élaboré des normes communes pour ces analyses coûts-avantages ( 94 ) . La proposition de RPDC de la Commission supprime toutes les obligations d’évaluation spécifiques aux grands projets; elle exige seulement que les États membres fournissent à la Commission des informations sur les «opérations d’importance stratégique», qu’elle définit comme les opérations qui apportent une contribution essentielle à la réalisation des objectifs d’un programme, sans autre précision ( 95 )

93. Nous avons signalé, dans plusieurs rapports publiés précédemment, que l’absence d’analyse coûts-avantages ou le fait de ne pas l’utiliser avec rigueur comporte un risque particulier pour la bonne gestion financière. Au niveau des États membres, par exemple, nous avons décelé des faiblesses dans l’application et la qualité des analyses coûts-avantages, avec des répercussions directes sur les décisions de financement prises sur leur base ( 96 ) . En ce qui concerne le processus d’approbation par la Commission, nous avons relevé un certain nombre d’insuffisances dans l’évaluation indépendante de la qualité ( 97 ) des grands projets, tout en constatant également que cette évaluation supplémentaire influait positivement sur leur qualité ( 98 )

94. Aussi craignons-nous que l’avantage tiré de la réduction de la charge administrative générale résultant de la suppression de l’ensemble des obligations d’évaluation spécifiques aux grands projets soit insuffisant pour contrebalancer l’inconvénient que constitue le risque accru que les investissements cofinancés ne permettent pas d’utiliser au mieux les ressources.

Projets générateurs de recettes

95. Pendant la période de programmation en cours, le soutien de l’Union européenne aux projets générateurs de recettes est plafonné. Les États membres peuvent soit procéder à une analyse ad hoc pour déterminer le déficit de financement, soit utiliser des taux forfaitaires fixes qui s’échelonnent entre 20 % et 30 %, selon le secteur ( 99 ) . Dans la proposition de RPDC, cette restriction relative au financement de l’Union européenne concernant ce type de projets est supprimée, si bien que l’ensemble des coûts liés à des projets générateurs de recettes sont potentiellement éligibles au soutien de l’Union. En revanche, la proposition indique que les taux de cofinancement de l’Union européenne applicables à ces projets seront plus bas et que les instruments financiers pourraient devenir un mécanisme essentiel de mise en œuvre pour les projets générateurs de recettes (page 10 du document COM(2018) 375 final).

96. Cette proposition est du même ordre que la suppression du principe de «non-profit» lors de la récente révision du règlement financier. Dans notre avis relatif à la révision du règlement financier, nous avons signalé que nous ne voyions pas la nécessité de supprimer la référence au principe de «non-profit» ( 100 ) . La Commission attire l’attention sur les économies potentielles que permettraient les taux de cofinancement plus bas prévus pour l’ensemble des projets dans la proposition de RPDC (article 106) et a estimé que la suppression des règles actuelles applicables aux projets générateurs de recettes réduirait la charge administrative totale de 1 % ( 101 ) . Selon nous, la réduction des taux de cofinancement et celle — éventuelle — de la charge administrative ne contrebalanceront pas les coûts supplémentaires non négligeables que le déplafonnement du soutien induira probablement pour le budget de l’Union européenne. Par exemple, avec le nouveau RPDC, un projet routier d’un coût total de 10 millions d’euros, mené dans l’une des régions les moins développées, pourrait bénéficier d’un cofinancement de l’Union européenne s’élevant à 7 millions d’euros, soit quelque 4,5 millions d’euros de plus que ce qui aurait été accordé en vertu des règles de la période 2014-2020 ( 102 )

97. La Commission et les législateurs devraient envisager: 45. de réintroduire, dans le RPDC, une évaluation indépendante obligatoire ainsi que des normes d’évaluation communes obligatoires (analyse coûts-avantages, par exemple) pour sélectionner les opérations de poids financier important permettant une utilisation optimale des ressources; 46. de limiter au strict nécessaire la contribution de l’Union européenne aux projets générateurs de recettes, en réintroduisant des taux forfaitaires pour plafonner le montant total des dépenses éligibles ou en faisant des instruments financiers l’option privilégiée pour le cofinancement de ces projets.

DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE

Rôles et responsabilités concernant les systèmes de gestion et de contrôle

98. La proposition de RPDC prévoit que les systèmes de gestion et de contrôle existants soient «reconduits». En principe, nous sommes favorables à cette démarche: il semble judicieux de continuer à profiter des progrès déjà accomplis dans le renforcement du contrôle interne et de reprendre, pour la prochaine période de programmation, les éléments en place au cours de la période actuelle qui fonctionnent de façon satisfaisante ( 103 ) . Nous observons que l’article 72 évoque la nécessité d’intégrer des «audits des systèmes des autorités de gestion et autorités responsables de la fonction comptable nouvellement désignées» dans la stratégie d’audit des autorités d’audit. Nous pensons qu’il conviendrait d’étendre cette obligation à tous les systèmes ayant fait l’objet de modifications importantes susceptibles d’influer sur leur fonctionnement, comme des changements dans l’approche en matière de vérifications de gestion.

99. La proposition de RPDC introduit également la possibilité de remplacer l’autorité de certification de la période précédente par une nouvelle fonction comptable aux responsabilités moins étendues (article 66, paragraphe 2, et article 70). Elle répond ainsi à la nécessité de définir plus clairement la portée et l’étendue des travaux, ainsi que leur partage entre autorités de gestion et autorités de certification, évoquée dans notre document d’information sur la simplification ( 104 ) . Nous rappelons que les autorités de certification occupaient une place importante dans les contrôles ex ante et contribuaient à améliorer la capacité de correction au niveau des États membres. Leur remplacement par la nouvelle fonction comptable, si cette option est retenue, se traduira par un accroissement des responsabilités des autorités de gestion, qu’il conviendra de doter des moyens nécessaires à l’accomplissement de leur rôle.

100. Pendant la période de programmation 2014-2020, la procédure de «désignation», par les États membres, des autorités chargées de certaines tâches est relativement complexe ( 105 ) . Dans un de nos rapports, nous avons fait état des liens entre les nets retards qu’accusait la procédure de désignation par les États membres et la capacité de ces derniers à introduire des demandes de financement de l’Union européenne ( 106 ) . Nous nous félicitons donc que la proposition mette fin à l’obligation de suivre une procédure complexe et autorise les États membres à désigner plus simplement une autorité de gestion et une autorité d’audit (article 65).

101. Les États membres sont tenus de décrire leurs systèmes de gestion et de contrôle à l’aide d’un modèle fourni en annexe (article 63, paragraphe 9, et annexe XIV). Les exigences clés relatives aux systèmes sont présentées à l’annexe X. Par rapport à la période actuelle, la proposition de RPDC réduit nettement les exigences quant au contenu de la description. Certes, cela accroît la liberté et allège les formalités administratives pour les États membres, mais notre expérience montre que le manque de clarté risque d’engendrer l’insécurité, qui s’avère généralement défavorable à une simplification efficace ( 107 ) . Nous pensons que le fait de fournir moins d’orientations et de précisions concernant les exigences en matière de contrôle fait peser un risque sur la qualité des vérifications effectuées. Dans la proposition, par exemple, la définition de plusieurs termes clés tels que «vérifications de gestion appropriées» et «autorité nouvellement désignée» fait défaut. Une autre omission importante concerne les délais d’établissement des stratégies d’audit.

102. La proposition de RPDC comporte un article spécifique (article 74) relatif aux dispositions en matière d’audit unique. Ces dispositions relèvent du principe selon lequel la Commission et les autorités d’audit devraient éviter toute répétition d’audits des mêmes dépenses afin de ramener au minimum les coûts d’audit et d’alléger la charge administrative pour les bénéficiaires. Nous souscrivons à ces objectifs, sous réserve que soit mis en place un cadre permettant d’assurer que les dépenses sont contrôlées selon les mêmes normes et que les résultats sont communiqués de façon exacte ( 108 )

103. Bien que le terme d’«audit unique» n’ait pas été utilisé, l’idée qu’il recouvre a été mise en pratique à certains égards au cours des périodes de programmation précédentes, mais seulement en ce qui concerne la relation entre les autorités d’audit et la Commission. La principale modification apportée par la proposition réside dans l’extension du champ d’application des dispositions en matière d’audit unique à la relation entre les autorités d’audit et les autorités de gestion: les autorités d’audit doivent, dans toute la mesure du possible, éviter de demander des documents aux bénéficiaires, mais utiliser les éléments déjà disponibles grâce aux travaux des autorités de gestion, y compris leurs vérifications de gestion. Les autorités d’audit ne doivent donc demander des documents et éléments probants supplémentaires aux bénéficiaires que «lorsque, sur la base de leur appréciation professionnelle, cela est nécessaire pour étayer des conclusions d’audit fiables» (article 74, paragraphe 1). Malgré cette disposition, notre longue expérience de l’audit dans ce domaine nous amène à penser qu’il existe un risque que des pressions indues soient exercées sur les autorités d’audit afin que celles-ci ne remettent pas trop en question les travaux des autorités de gestion. Le contrôle indépendant des finances publiques est un élément crucial pour la transparence et l’obligation de rendre compte concernant les dépenses de l’Union européenne ( 109 ) . Nous soulignons donc qu’il est essentiel que les autorités d’audit aient la faculté de réaliser les audits conformément aux normes internationales en la matière et que la Commission doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour qu’il en soit ainsi.

104. La Commission et les législateurs devraient envisager: 47. de déterminer clairement quelles modifications des systèmes devraient donner lieu à un audit obligatoire de ces derniers réalisé par les autorités d’audit (article 72 de la proposition de RPDC). Voir nos suggestions détaillées dans l’annexe; 48. d’intégrer, dans la description du système de gestion et de contrôle (annexe XIV de la proposition de RPDC), une description des vérifications de gestion ainsi que les critères pertinents pour permettre aux autorités d’audit de vérifier si les exigences clés en matière de contrôle présentées à l’annexe X de la proposition de RPDC sont respectées; 49. de reformuler plus clairement les définitions floues, de préciser les délais non définis et de revoir les délais irréalistes (par exemple, «autorités nouvellement désignées» et «première année de fonctionnement», dans la description du système (annexe XIV) et à l’article 72 de la proposition de RPDC).

Système de gestion et de contrôle standard

Vérifications de gestion

105. Les vérifications de gestion constituent un élément essentiel du système de gestion et de contrôle. La proposition de RPDC définit les vérifications de gestion comme comprenant, d’une part, les vérifications administratives concernant les demandes de paiement présentées par les bénéficiaires et, d’autre part, les vérifications sur place portant sur les opérations. Les vérifications administratives ne sont plus obligatoires, comme elles l’étaient pendant les périodes de programmation précédentes, mais doivent désormais être fondées sur les risques (article 68, paragraphe 2). Par conséquent, certaines demandes de paiement présentées par des bénéficiaires pourraient ne pas être couvertes par les vérifications de gestion.

106. En principe, nous approuvons le passage à une approche fondée sur les risques. Bien mise en œuvre, elle est susceptible de réduire la charge administrative et d’améliorer l’efficacité des contrôles. Nous signalons régulièrement que les vérifications de gestion doivent être renforcées en ce qui concerne la vérification des dépenses éligibles ( 110 ) . Nos travaux précédents ont montré que l’étendue ainsi que l’intensité des vérifications de gestion existantes varient déjà considérablement entre les États membres comme au sein de ceux-ci, ce qui indique que les règles donnent lieu à des interprétations divergentes ( 111 ) . Nous estimons que l’évaluation des risques liée aux vérifications de gestion devrait être clairement axée sur la régularité et devrait couvrir l’ensemble des demandes; les vérifications elles-mêmes devraient être effectuées avant la présentation des demandes de paiement à la Commission.

Audits

107. La proposition de RPDC autorise les autorités d’audit à prélever leur échantillon d’opérations dans des groupes de programmes soutenus par le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE+ (article 73, paragraphe 2). En principe, l’échantillon doit être représentatif et reposer sur des méthodes d’échantillonnage statistique. La proposition autorise toutefois l’échantillonnage non statistique lorsque la population d’audit est constituée de moins de 300 unités d’échantillonnage; dans ce cas, l’échantillon doit couvrir au moins 10 % des unités d’échantillonnage, sélectionnées de manière aléatoire (article 73, paragraphe 2). L’interprétation du terme «unité d’échantillonnage» a des implications importantes pour la sélection aléatoire de l’échantillon, mais ce terme n’est pas défini avec précision. Forts de notre vaste expérience tirée de l’observation de pratiques dans les États membres, nous pensons que les échantillons obtenus par échantillonnage non statistique risquent d’être trop petits pour être représentatifs, ce qui peut nuire à la fiabilité des taux d’erreur et des opinions d’audit.

108. Pour l’audit des programmes régis par le règlement portant dispositions particulières relatives à l’objectif «Coopération territoriale européenne» (Interreg), la Commission sélectionnera un échantillon commun d’opérations, afin que tous les programmes soient couverts ( 112 ) . Ces audits en seront probablement simplifiés. Cependant, de même qu’avec l’échantillonnage en vertu de la proposition de RPDC, il existe un risque que cet échantillon commun ne soit pas représentatif des différents programmes et que la fiabilité des opinions d’audit sur le fonctionnement des systèmes dans les différents programmes en pâtisse.

109. En ce qui concerne l’étendue des audits réalisés par les autorités d’audit dans le cas des instruments financiers, nous avons attiré l’attention sur le fait que les travaux de ces autorités ont été centrés sur les paiements d’avances aux instruments financiers, pour lesquels le risque d’erreur est bien moins élevé. Nous avons recommandé à la Commission de s’assurer que les audits portent sur les décaissements en faveur des bénéficiaires finals, c’est-à-dire sur les dépenses éligibles ( 113 ) . Nous nous félicitons que la proposition de RPDC oblige les États membres à faire état des paiements d’avances de même que des décaissements de fonds en faveur des bénéficiaires finals (article 86, paragraphe 2) dans les demandes de paiement. Toutefois, la proposition ne donne pas de définition des dépenses éligibles que les autorités d’audit doivent contrôler et ne précise pas que seuls les fonds versés aux bénéficiaires finals doivent être pris en considération pour le calcul du taux d’erreur résiduel.

110. Pour la période postérieure à 2020, une nouvelle possibilité est offerte: les États membres peuvent effectuer des dépenses éligibles en dehors de la zone couverte par le programme, voire en dehors de l’Union européenne (article 57, paragraphe 4). La proposition de RPDC ne comporte aucune disposition visant à sauvegarder les droits d’audit nécessaires de l’autorité d’audit, de la Commission ou de la Cour des comptes européenne dans ces cas ( 114 ) . Il s’agit là d’une grave lacune en matière d’obligation de rendre compte.

111. La Commission et les législateurs devraient envisager: 50. de préciser, dans un acte délégué ou dans des orientations, les exigences relatives à l’approche fondée sur les risques pour les vérifications de gestion. Voir nos commentaires détaillés sur l’article 68, paragraphe 2, de la proposition de RPDC d