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Bruxelles, le 12.10.2006

COM(2006) 590 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL EUROPÉEN

Relations extérieures dans le domaine de l'énergie – des principes à l'action

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL EUROPÉEN

Relations extérieures dans le domaine de l'énergie – des principes à l'action

Le Conseil européen de mars 2006[1] a approuvé les objectifs du Livre vert de la Commission pour une politique énergétique en Europe: la durabilité à long terme, la sécurité de l'approvisionnement énergétique et la compétitivité, conformément à la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Le Conseil européen de juin 2006[2] a ensuite adopté un ensemble de recommandations, proposées conjointement par la Commission et le Haut Représentant/Secrétaire général du Conseil[3].

(1) La cohérence est un facteur essentiel dans la réalisation de ces objectifs: cohérence entre les aspects intérieurs et extérieurs de la politique énergétique et entre la politique énergétique et d'autres politiques la concernant, comme les relations extérieures, le commerce, le développement, la recherche et l'environnement. Ce souci de cohérence est fondamental pour s'assurer que la politique énergétique extérieure garantit la sécurité de l'approvisionnement, tout en veillant à promouvoir l'objectif de durabilité au niveau international. Pour assurer cette cohérence, des décisions importantes doivent être prises sans attendre.

1. La réalisation du marché intérieur de l'énergie constitue l'une des grandes forces potentielles de l'Union. Elle peut renforcer la compétitivité, encourager la diversité, améliorer l'efficacité, stimuler les investissements et l'innovation et contribuer à la sécurité de l'approvisionnement. Les États membres devraient promouvoir les principes du marché intérieur de l'énergie dans les instances bilatérales et multilatérales, afin de renforcer le poids et la cohérence de l'Union sur les questions d'énergie dans ses relations extérieures. En outre, la force d'attraction du marché intérieur de l'UE sera renforcée si les interconnexions sont améliorées et les règles de la concurrence pleinement respectées.

2. Il est nécessaire de réaliser des investissements importants pour créer les interconnexions nécessaires, au sein et hors de la Communauté, afin d'assurer la diversification des sources et des voies d'acheminement des approvisionnements énergétiques extérieurs. L'Union doit contribuer à créer un environnement favorable aux flux de capitaux privés et proposer un soutien politique et financier à des projets économiquement viables.

3. Il faut poursuivre la recherche de l'efficacité énergétique, stratégie la plus à même de contribuer aux trois objectifs fixés en matière de politique énergétique, notamment en permettant de réduire la dépendance à l'égard des importations. L'Union est en bonne place pour mener une action internationale commune visant à freiner la croissance de la demande mondiale d'énergie, renforcer l'efficacité énergétique, lutter contre le changement climatique et favoriser une plus grande durabilité. C'est l'un des nombreux domaines où l'avance prise par l'UE dans le domaine des technologies de pointe en matière d'environnement et d'énergie en fait un partenaire international de choix.

4. L'Union européenne et ses États membres doivent promouvoir, à l'intérieur comme à l'extérieur, l'accélération de la transition vers une économie sobre en carbone, y compris le système d'échange de droits d'émission, en réponse aux questions de changement climatique, de durabilité et de sécurité en matière de climat. Une action rapide peut favoriser le développement et l'utilisation, dans l'UE et les pays tiers, d'énergies renouvelables (énergies éolienne, solaire, hydraulique et géothermique, biomasse) et d'hydrocarbures propres, ainsi que du charbon, et contribuer à donner à l'Union un rôle prépondérant dans le développement de marchés internationaux. L'énergie nucléaire est considérée, par ceux qui suivent cette voie, comme une composante de la sécurité énergétique et d'une économie sobre en carbone.

(2) L'Union doit utiliser toute son influence dans les accords et négociations actuels et futurs , en proposant des solutions équilibrées fondées sur le marché, en premier lieu auprès de ses fournisseurs habituels, mais aussi avec d'autres pays producteurs et consommateurs importants. La CE doit jouer un rôle moteur dans l'élaboration d'accords internationaux, notamment en ce qui concerne l'extension du cadre réglementaire communautaire en matière d'énergie aux pays voisins (Communauté de l'énergie), le développement du traité sur la Charte de l'énergie, le régime post Kyoto, l'élaboration d'un accord-cadre sur l'efficacité énergétique, l'extension à des partenaires internationaux du système d'échange des droits d'émission, la promotion de la recherche et de l'utilisation de sources d'énergie renouvelable. Il convient de développer le rôle de la CE dans les organisations et enceintes internationales. Les États membres et la Commission doivent coordonner leurs positions afin de parler de façon efficace et d'une même voix.

(3) La coopération entre l'UE et la Russie dans le domaine de l'énergie est indispensable pour assurer la sécurité énergétique sur le continent européen. La Russie est déjà à l'origine de 25 % du pétrole et du gaz consommés dans l'UE. La croissance de la demande en énergie, notamment de gaz, indique que les importations d'énergie en provenance de la Russie devraient encore augmenter. Les négociations prévues sur un nouvel accord-cadre global dans le contexte des suites données à l'Accord de partenariat et de coopération offrent la possibilité de convenir, de façon équilibrée et mutuellement contraignante, des principes et objectifs de la coopération énergétique. Un tel accord aurait non seulement des incidences sur les conditions des investissements et des échanges commerciaux UE-Russie dans le secteur de l'énergie, mais propagerait également ses effets dans l'ensemble de l'économie, favorisant de ce fait la diversification industrielle et le développement technologique recherchés par la Russie. Il bénéficierait aussi aux pays producteurs et aux pays de transit d'Europe de l'Est, du Caucase du Sud et d'Asie centrale. La conclusion d'un tel accord avec la Russie, confirmant les principes de l'économie de marché et ceux du traité sur la Charte de l'énergie, pourrait aussi lever de nombreux obstacles empêchant aujourd'hui la ratification par la Russie du traité sur la Charte de l'énergie.

Compte tenu du niveau actuel des investissements réalisés dans la production, le transport et la distribution des produits énergétiques, des préoccupations ont été exprimées quant à la capacité de la Russie à répondre de façon adéquate à la croissance de la demande, sur son marché intérieur et ses marchés d'exportation. C'est pourquoi un important effort doit être entrepris conjointement pour renforcer l'efficacité énergétique de l'économie russe. Il faudrait pour cela mettre en place des conditions-cadres réglementant et favorisant le commerce de l'énergie et les investissements croisés entre l'UE et la Russie. Parallèlement, l'Union devrait développer sa coopération avec la Russie dans la mise en œuvre des engagements souscrits à Kyoto, en vue de favoriser l'innovation technique et améliorer l'efficacité du secteur énergétique.

Un nouveau partenariat dans le domaine de l'énergie, visant à maintenir l'équilibre entre les attentes et les intérêts des deux parties, procurerait des avantages réciproques à l'Union européenne et à la Russie sur le long terme. L'équation est la suivante:

5. la Russie s'emploie à couvrir la demande énergétique émanant du marché de l'UE. L'Union a besoin des ressources russes pour assurer sa sécurité énergétique. Il y a là une nette interdépendance;

6. la Russie veut renforcer sa présence sur le marché intérieur de l'énergie de l'UE, être assurée de conclure des contrats d'approvisionnement en gaz à long terme, parvenir à l'intégration des réseaux d'électricité et au libre-échange dans les secteurs de l'électricité et des matières nucléaires, ainsi que procéder à l'acquisition et au contrôle d'actifs énergétiques de l'UE en aval (gaz et électricité) et bénéficier de la technologie et des investissements de l'UE pour développer les ressources énergétiques russes;

7. dans sa relation avec la Russie en matière d'énergie, l'Union européenne veut bénéficier d'un traitement équitable et non discriminatoire, en ce qui concerne l'approvisionnement auprès de la Russie et l'accès au marché russe pour les investisseurs de l'UE. Elle souhaite également des conditions de concurrence égales en termes de marchés, d'investissements et d'acquisitions dans le domaine des ressources et des infrastructures énergétiques russes en amont et en aval; l'accès de tiers aux oléoducs et gazoducs situés sur le territoire russe, notamment ceux destinés au transit de produits énergétiques en provenance de la région Caspienne et d'Asie centrale; et le respect des règles de la concurrence, ainsi qu'un niveau élevé de sûreté et de sécurité environnementales.

Dans sa proposition de directives de négociation en vue de la conclusion d'un nouvel accord-cadre avec la Russie, la Commission a proposé des moyens de renforcer notre relation avec la Russie en matière d'énergie. En resserrant les liens avec la Russie, l'Union devrait chercher à supprimer les entraves aux échanges et à l'investissement, favoriser la convergence en matière de réglementation et faciliter le partage de technologies, afin de parvenir à une relation enrichie et approfondie dans le domaine énergétique. La réciprocité, la prévisibilité et des conditions de concurrence égales dans les domaines suivants pourraient permettre d'établir une relation bénéfique aux deux parties sur le long terme:

8. investissement intérieur et étranger, en amont et en aval;

9. ouverture du marché, accès équitable et non discriminatoire aux réseaux de transports, notamment à des fins de transit des produits énergétiques;

10. convergence des politiques énergétiques, de la législation et de la réglementation relatives au fonctionnement des marchés, et notamment des règles régissant le commerce et la concurrence, ainsi que des questions de sûreté et de sécurité;

11. conformité avec les normes élevées prévues par la réglementation communautaire en matière de sûreté, de sécurité et d'environnement, en particulier pour les échanges d'électricité, ainsi que respect des règles de la concurrence;

12. mise en œuvre conjointe de mesures favorisant la recherche, les énergies renouvelables, les économies d'énergie et l'efficacité énergétique.

Il est essentiel que les États membres aient une définition commune de l'approche proposée à l'égard des principes d'un futur partenariat énergétique avec la Russie, à envisager dans le contexte de l'accord post APC. L'Union devrait utiliser toutes les possibilités qui lui sont offertes pour s'employer à convaincre la Russie de l'intérêt mutuel d'un tel exercice.

(4) La coopération énergétique de l'Union avec les pays tiers reste une priorité absolue, indépendante des négociations UE-Russie. Elle est utile pour la sécurité des approvisionnements de l'UE et des pays de transit, favorise les réformes dans les pays partenaires et facilite l'accès des pays producteurs aux marchés de l'UE. L'Union vise également à coopérer avec les pays qui sont d'importants consommateurs d'énergie. La diversité des types d'énergie, de pays d'origine et de pays de transit est essentielle pour garantir l'accès de l'UE à une énergie propre et sûre.

80 %, ou presque, des ressources mondiales d'hydrocarbures gisent dans les régions qui entourent l'UE. On trouve de gros producteurs d'énergie autour de la Méditerranée, de la mer Noire, de la mer Caspienne, au Moyen-Orient et dans la région du Golfe ainsi que dans le nord (Norvège), régions avec lesquelles l'UE est en train de consolider sa coopération. L'objectif est de créer un vaste réseau de pays autour de l'Union qui agira en se fondant sur des règles ou des principes partagés issus du marché intérieur.

Différents outils pourraient être utilisés pour atteindre ce but. Ce sont, par exemple, les accords bilatéraux actuels et futurs avec les pays producteurs et de transit, tels que les accords de partenariat et de coopération (APC), le protocole d'accord en matière de coopération énergétique avec l'Ukraine et les accords d'association avec les pays méditerranéens. Viennent s'y ajouter les plans d'action relevant de la Politique européenne de voisinage, les protocoles d'accord prévus avec l'Algérie, l'Azerbaïdjan et le Kazakhstan, la coopération énergétique Euromed, l'initiative de Bakou, et le dialogue CE–Norvège dans le domaine énergétique. Les relations dans le domaine de l'énergie ont aussi été renforcées avec d'autres importants producteurs d'énergie, comme l'OPEP et des pays d'Amérique latine et d'Afrique qui augmentent actuellement leur production d'hydrocarbures et disposent du potentiel pour poursuivre ce développement. En ce qui concerne les pays consommateurs d'énergie, la coopération est également développée avec les États-Unis, l'Inde et la Chine. Il est essentiel d'organiser un suivi et une mise en œuvre efficaces de ces initiatives, qui doivent être étayés par les politiques de l'UE en matière de commerce, de développement, d'environnement et de concurrence.

Le traité instituant la Communauté de l'énergie qui est entré en vigueur le 1er juillet 2006 étend aux pays des Balkans occidentaux l'acquis pertinent de l'UE dans le domaine de l'énergie. La mise en œuvre de ce traité améliorera la sécurité énergétique, créera un marché régional de l'énergie et encouragera les investissements indispensables. L'inclusion de la Norvège et de l'Ukraine, qui ont déjà demandé officiellement à adhérer à ce traité, devrait être étudiée, dans les plus brefs délais. Il faudrait aussi réfléchir aux autres demandes d'adhésion possibles. Dans la région de la mer Noire et de la mer Caspienne, le dialogue sur la politique énergétique découlant de l'initiative de Bakou va vraisemblablement inciter les pays de la région à coopérer avec l'UE pour faire face aux défis communs, et contribuer à développer de nouveaux approvisionnements en provenance d'Asie centrale vers l'UE.

La Turquie est en train de devenir une plaque tournante essentielle pour les approvisionnements en énergie provenant des régions productrices, et acquiert de ce fait une importance stratégique pour la sécurité énergétique de l'UE. Le processus d'élargissement à la Turquie pourrait contribuer à accélérer son adoption et sa mise en œuvre de l'acquis communautaire dans le domaine de l'énergie; il pourrait aussi de la même manière accélérer sa ratification du traité instituant la Communauté de l'énergie. La coopération concernant des projets de pipelines, comme le projet Nabucco, et d'autres menés dans la région du bassin de la Caspienne, devrait être menée de la façon la plus efficace possible. Il serait très utile que la Turquie s'aligne rapidement sur les normes et les politiques de l'UE dans le domaine de l'énergie, de manière à ce qu'elle puisse réaliser son grand potentiel en tant que centre de dispersion des approvisionnements en énergie.

Il faudrait mobiliser l'ensemble des instruments de coopération financière de l'Union européenne pour favoriser la restructuration et le développement, chez les pays partenaires, des secteurs de l'énergie, de la coopération régionale, de l'interconnexion des infrastructures, des nouveaux pipelines, de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelable, pour notre bénéfice mutuel. Le cas récent d'une proposition conjointe de l'UE, de la Banque européenne d'investissement et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en faveur du financement de projets d'infrastructures pour les hydrocarbures dans le cadre du protocole d'accord UE-Ukraine relatif à la coopération énergétique a prouvé que de puissantes synergies peuvent être développées à partir du moment où tous les instruments communautaires sont, d'une façon coordonnée, mis au service d'un objectif stratégique de l'UE. Le Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables, adopté récemment, aidera à mobiliser des ressources financières supplémentaires.

Il est important de bâtir rapidement des relations avec les voisins de l'Union importants d'un point de vue stratégique. Les États membres doivent soutenir les partenariats bilatéraux et régionaux de coopération dans le domaine de l'énergie conclus avec les principaux partenaires énergétiques de l'UE, et notamment l'extension progressive des principes du marché intérieur de l'énergie par le biais de la Politique européenne de voisinage, ainsi que l'utilisation efficace de tous les instruments financiers que l'UE, la Banque européenne d'investissement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et d'autres institutions financières internationales peuvent mettre à la disposition de la sécurité énergétique de l'UE.

(5) Pour assurer aux initiatives et aux processus mentionnés ci-dessus un suivi et une cohérence efficaces, il sera primordial d'informer régulièrement les partenaires de l'UE de l'évolution de la situation et qu'ils soient disposés à échanger des informations essentielles les uns avec les autres en cas de crise énergétique extérieure. Afin de faciliter ces échanges, la Commission, la Présidence du Conseil et le Secrétariat général du Conseil préparent actuellement la mise en place d'un réseau de «correspondants énergie» qui aideront l'UE à répondre et à réagir rapidement aux menaces sur sa sécurité énergétique. L'objectif d'un tel réseau serait de préparer le terrain en collectant, traitant et diffusant des informations fiables concernant la sécurité des approvisionnements en énergie de l'UE, afin qu'en cas de crise affectant la sécurité énergétique, des actions et des décisions puissent être arrêtées. Le réseau procéderait également à des analyses et à des évaluations préliminaires afin de pouvoir alerter rapidement les autorités lorsque les objectifs de la sécurité énergétique ne peuvent pas être atteints.

Ce réseau serait composé d'experts dans le domaine de l'énergie provenant des États membres, du Secrétariat général du Conseil et de la Commission. Il fonctionnerait à l'aide d'un système de communication spécifique et se réunirait sur une base ad hoc.

Afin de faciliter la mise en œuvre d'une politique étrangère commune et cohérente dans le domaine de la sécurité énergétique et de créer un instrument important qui fournirait à l'UE un système d'alerte immédiate renforçant sa préparation aux crises énergétiques, les États membres devraient approuver l'établissement et la mise en œuvre du réseau de «correspondants énergie».

[1] Document 7775/1/06 REV 1, Conseil européen de Bruxelles, 23 et 24 mars 2006, conclusions de la présidence.

[2] Document 10633/1/06 REV 1, Conseil européen de Bruxelles, 15 et 16 juin 2006, conclusions de la présidence.

[3] Document 9971/06.