sur l'utilisation et les avantages des opérations de refinancement à plus long terme et des mesures de soutien similaires mises en œuvre par les banques centrales du SEBC en faveur des établissements de crédit

Introduction

Conformément à l'article 161, paragraphe 9, de la directive 2013/36/UE (ci-après la «CRD IV») et après consultation de la Banque centrale européenne (ci-après la «BCE»), la Commission européenne a élaboré le présent rapport au Parlement européen et au Conseil sur l'utilisation et les avantages des opérations de refinancement à plus long terme et des mesures de soutien similaires mises en œuvre par les banques centrales du SEBC en faveur des établissements de crédit. Pour rédiger son rapport, la Commission a tenu compte de celui que l'Autorité bancaire européenne (ci-après l'«ABE») lui a remis le 17 juillet 2014. Le présent rapport ne constitue pas un avis sur l'exercice des compétences de la BCE et des autres banques centrales en matière de politique monétaire. Conformément au mandat donné dans la CRD IV, il évalue l'utilisation que les banques ont faite des financements mis à leur disposition par les banques centrales entre 2011 et 2013, mais pas le bien-fondé des opérations de politique monétaire.

Le Parlement européen et le Conseil ont demandé à la Commission de faire rapport sur l'utilisation et les avantages des opérations de refinancement et des mesures de soutien mises en œuvre par plusieurs banques centrales du SEBC en faveur des établissements de crédit entre fin 2011 et fin 2013. Les opérations de financement des banques centrales ont été conçues pour renforcer l'offre de prêts aux entreprises et aux ménages, au bénéfice de toute l'économie réelle, mais certains ont défendu l'idée qu'elles auraient servi aux établissements de crédit à réaliser des opérations plus rentables que l'octroi de prêts. Les colégislateurs ont également invité la Commission à présenter, le cas échéant, une proposition législative pour limiter une éventuelle utilisation opportuniste, par les établissements de crédit, des mesures de soutien mises en place par les banques centrales.

Nature des opérations de refinancement à plus long terme

Les opérations de refinancement à plus long terme et les mesures de soutien similaires émanant des banques centrales auxquelles s'intéresse le présent rapport sont des opérations de refinancement assorties de taux d'intérêt faibles et d'échéances exceptionnellement longues qui nécessitent généralement l'acceptation d'un éventail plus large de sûretés éligibles. Ces mesures ont été prises dans un contexte de graves tensions sur les marchés européens du financement bancaire. Plusieurs banques, en particulier celles établies dans les pays les plus vulnérables, connaissaient de sérieux problèmes de liquidité résultant à la fois d'un accès considérablement restreint au marché du financement interbancaire et de retraits auprès des dépôts de détail. Cette situation s'est traduite par des coûts de financement, des ratios prêts/dépôts et un risque de liquidité élevés. L'objectif de ces opérations était dès lors de fournir un financement à long terme aux banques de la zone euro. Il semble très probable qu'en l'absence de telles mesures, les banques établies dans les pays les plus vulnérables auraient été contraintes de réduire plus rapidement leur ratio d'endettement. L'ABE et la Commission ont défini les mesures de soutien à long terme comme des financements directement fournis aux banques par les banques centrales du SEBC et assortis d'une échéance initiale ou prévue supérieure à un an.

La Commission a analysé quatre mesures de soutien à long terme (voir également le tableau 1):

1.(deux) opérations de refinancement à long terme (LTRO) à 3 ans de la Banque centrale européenne;

2.les dispositifs de prêt sur 3 ans de la Banque nationale de Danemark;

3.les prêts garantis à taux variable sur deux ans de la Banque centrale hongroise, et

4.le «Dispositif de financement de prêts» (Funding for Lending Scheme) de la Banque d'Angleterre.

Le montant total des financements accordés par les banques centrales du SEBC entre décembre 2011 et décembre 2013 équivaut approximativement à 1 080 milliards d'EUR. Les deux LTRO à 3 ans que la BCE a réalisées, respectivement, en décembre 2011 et en mars 2012 représentent plus de 95 % de ce montant sur cette période.

Tableau 1: Montants des mesures de soutien à long terme octroyés et remboursés à la fin 2013

Mesures de soutien financier à long terme Montant octroyé en % du PIB 2011 Montant remboursé Encours (fin 2013) Opérations de refinancement à plus long terme à 3 ans de la BCE 1 018 Mrd EUR 11 % 446 Mrd EUR 572 Mrd EUR Dispositifs de prêt sur 3 ans de la Banque nationale de Danemark 60 Mrd DKK (7 Mrd EUR) 3 % 46 Mrd DKK (6 Mrd EUR) 10 Mrd DKK (1,3 Mrd EUR) Prêts garantis à taux variable sur deux ans de la Banque centrale hongroise 122 Mrd HUF (0,43 Mrd EUR) <1 % 10 Mrd HUF (0,04 Mrd EUR) 112 Mrd HUF (0,39 Mrd EUR) Dispositif de financement de prêts du Royaume-Uni 44 Mrd GBP (53 Mrd EUR) 3 % 2 Mrd GBP (2,5 Mrd EUR) 42 Mrd GBP (51 Mrd EUR) Total 1 080 Mrd EUR 455 Mrd EUR 625 Mrd EUR

Sources: rapport de l'ABE et calculs de la Commission

Contraintes méthodologiques relatives à l'analyse des utilisations et des avantages

L'analyse de l'utilisation et des avantages des mesures de soutien mises en œuvre par les banques centrales se heurte à un problème méthodologique dû à la «fongibilité» du financement. Ce problème s'explique par l'impossibilité de suivre jusqu'à leur destination finale les fonds empruntés par les banques auprès des banques centrales, ceux-ci n'ayant pas d'affectation précise et étant dès lors interchangeables avec d'autres sources de financement pour soutenir diverses activités. Dans son rapport, l'ABE explique que le problème de «fongibilité» l'a empêchée d'évaluer précisément l'utilisation et les avantages des financements accordés par les banques centrales. Pour obvier à ce problème, elle a adopté une démarche qualitative fondée sur des questionnaires adressés aux banques centrales et aux autorités de surveillance concernées. Cette méthode a certes ses mérites, mais elle ne permet malheureusement pas de tirer des conclusions fiables sur l'utilisation et les avantages de ces opérations de refinancement à long terme.

Afin de pallier le problème de la «fongibilité», la Commission a cherché à analyser d'un point de vue plus quantitatif l'évolution du bilan des différents systèmes bancaires nationaux au cours de la période de mise à disposition du soutien financier. Ses efforts ne lui ont toutefois pas permis de tirer des conclusions plus précises et plus fiables sur l'utilisation réelle des LTRO par les banques de la zone euro.

La période de mise en œuvre des LTRO a été globalement marquée par une légère réduction du ratio d'endettement du système bancaire de la zone euro, de 568 milliards d'EUR (l'exposition des banques aux dettes souveraines et l'activité de prêts aux entreprises représentant, chacune, environ 250 milliards d'EUR) sur environ 33 000 milliards d'EUR d'actifs cumulés (soit 1,7 %).

Par conséquent, même si cette approche a mis en évidence une variation des actifs et des passifs du bilan agrégé des systèmes bancaires nationaux, elle permet uniquement de tirer des conclusions partielles, notamment parce qu'on ignore quel comportement les établissements de crédit auraient adopté s'ils n'avaient pu recourir aux mesures prises par les banques centrales. En d'autres termes, il n'existe aucun scénario contrefactuel fiable sur ce qu'auraient fait les banques en l'absence de ces mesures. L'approche suivie ne permet donc pas d'évaluer globalement l'utilisation et l'efficacité des LTRO. Par exemple, la Banque d'Angleterre a jugé que la situation, au moment du lancement de son «Dispositif de financement de prêts», était telle que l'activité de prêt avait plus de chances de diminuer que d'augmenter, sans grande certitude toutefois .