FR Journal officiel de l'Union européenne C 162/31

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur»

COM(2007) 210 final

(2008/C 162/04)

Le 24 avril 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 31 janvier 2008 (rapporteur: M. CASSIDY).

Lors de sa 442e session plénière des 13 et 14 février 2008 (séance du 13 février 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, 3 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Les contrôles de la transposition effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive 1999/44/CE. Certaines peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérées comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. À l'heure actuelle, il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs. Le CESE recommande que la Commission étudie de toute urgence les implications tant pour le marché intérieur que pour la confiance des consommateurs (1).

1.2 Compte tenu de ce qui précède, le CESE demande instamment à la Commission de prendre des mesures coercitives à l'encontre des États membres qui n'ont pas encore mis en œuvre correctement la directive 1999/44/CE.

1.3 Le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs présente plusieurs thèmes transversaux. Au cours du processus de révision, la Commission a relevé quelques problèmes liés à la mise en œuvre de la directive sur les ventes aux consommateurs, surtout en ce qui concerne la question de la responsabilité directe du producteur (RDP).

1.4 Le CESE estime que la directive sur les ventes aux consommateurs présente aussi des lacunes en matière de réglementation relative aux garanties des fabricants et des détaillants, par exemple en ce qui concerne les exigences de conformité dont il est question dans l'article 2 de la directive.

1.5 Il n'existe aucune donnée fondamentalement probante sur la nécessité d'amender la directive 1999/44/CE indépendamment de l'introduction de la RDP. Le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs (2) a lancé une consultation publique sur ce thème et sur d'autres questions définies par la Commission européenne au cours de la révision de la législation européenne relative à la protection du consommateur (c'est-à-dire huit directives (3)). Pour cette raison, le CESE recommande que la Commission se penche sur l'intérêt d'introduire la RDP dans une éventuelle suite législative au livre vert (par exemple une directive horizontale) privilégiée par des organes tels que l'UGAL (4) et le BEUC. Toutefois, à l'instar de ce que demande Eurocommerce, le CESE souligne que cette initiative ne devrait pas avoir pour conséquence de faire peser des charges inutiles sur les entreprises.

1.6 Le Comité estime en outre qu'une évaluation d'impact est nécessaire avant que la Commission n'introduise une directive horizontale.

1.6.1. C'est le cas du champ d'application de la directive. Le CESE reconnaît qu'il convient que la directive s'applique également à d'autres types de contrats en vertu desquels des biens sont fournis aux consommateurs (par exemple la location de voitures) ainsi qu'à des contrats qui prévoient la fourniture aux consommateurs de services de contenu numérique (par exemple la musique en ligne). Il en va de même des biens d'occasion vendus aux enchères publiques, lorsque les consommateurs participent personnellement à la vente. D'autres aspects tels que la définition de la notion de livraison, le transfert du risque, la notion de délais et l'extension de ceux-ci en ce qui concerne la conformité des biens, la couverture des défauts récurrents, le régime de la charge de la preuve, et même certains modes de dédommagement devraient être considérés comme autant d'éléments d'un instrument horizontal dans le cadre d'une approche mixte de la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs. Il importe que le détail de ces questions fasse l'objet d'une discussion quand une proposition relative à un tel instrument sera soumise à la consultation et au débat public.

1.7 Les avis des parties prenantes et des États membres divergent quant aux retombées de la RDP sur le niveau de protection des consommateurs et sur le marché intérieur. Une majorité de pays membres et certains acteurs concernés estiment que la RDP pourrait renforcer la protection des consommateurs. D'autres pensent que le producteur est mieux placé que le vendeur pour veiller à la mise en conformité des marchandises par rapport au contrat. D'autres enfin sont d'avis que la RDP ne renforcerait pas la protection des consommateurs mais serait plutôt une source d'insécurité juridique et entraînerait un important surcroît de travail pour les entreprises. Le CESE considère qu'il est nécessaire de s'informer davantage sur ces questions (5).

2. Introduction

2.1 Le 24 avril 2007, la Commission européenne a adopté la Communication sur la mise en œuvre de la directive 1999/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur comme le prévoit l'article 12 de la directive.

2.2 Le 8 février 2007, la Commission a adopté le Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire. La directive 1999/44/CE est l'une des huit directives qui figurent dans la liste reprise dans l'annexe II du livre vert.

2.2.1 L'annexe I du livre vert soulève aussi plusieurs questions relatives à des règles spécifiques applicables aux ventes aux consommateurs. Le présent avis vise à conseiller la Commission en réponse à sa communication COM(2007) 210 final sur «certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, comprenant une analyse de l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur». Le CESE a rendu son avis sur le livre vert (6) lors de sa session plénière des 11 et 12 juillet 2007 et a décidé alors de ne pas prendre position concernant les questions spécifiques, et notamment celles soulevées par la Commission à propos de la directive sur les ventes aux consommateurs, qui seront abordées dans la proposition de la Commission relative à une directive-cadre sur les droits contractuels des consommateurs.

2.2.2 Dans son livre vert, la Commission présente une série de thèmes transversaux et propose de les soumettre à une consultation publique. Il s'agit notamment de thématiques relatives à des lacunes et des insuffisances réglementaires relevées par la Commission dans le cadre de la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, y compris celles découlant de la directive 1999/44.

2.3 Tous les États membres ont transposé la directive (7). L'objectif de la communication est d'examiner la façon dont ils l'ont mise en œuvre. Elle s'inscrit dans le cadre du processus de révision de l'acquis communautaire, dans la logique des objectifs d'amélioration de la réglementation poursuivis par la Commission, le Parlement européen et le CESE en matière de simplification de l'environnement réglementaire.

2.4 La directive vise à harmoniser les parties du droit des contrats de vente de biens de consommation qui concernent les garanties juridiques et, dans une moindre mesure, les garanties commerciales.

2.5 Il a été demandé à tous les États membres de mettre en œuvre la directive dans leur droit national respectif pour le 1er janvier 2002. Ils ont également la possibilité d'adopter des dispositions plus sévères en faveur des consommateurs.

2.6 La Commission attire l'attention sur les lacunes dans la mise en œuvre de la directive par certains États membres.

3. Résumé de la communication de la Commission

3.1 La communication porte sur la mise en œuvre par les États membres de la directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil datant du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, et étudie l'introduction éventuelle, au niveau communautaire, de la responsabilité directe du producteur, comme le prévoit l'article 12 de la même directive.

3.2 La communication de la Commission souligne les difficultés rencontrées par certains États membres dans la mise en œuvre de la directive. Plus particulièrement, la coexistence de définitions divergentes des concepts de «consommateur» et de «vendeur» dans d'autres actes communautaires est source de problèmes.

3.3 De même, la définition du concept de «biens de consommation» à l'article 1, paragraphe 2, point b) de la directive en détermine le champ d'application. Les États membres ont transposé la définition de différentes manières. Dans certains pays membres, la réglementation en question s'applique également à la vente de biens immobiliers aux consommateurs.

3.4 Certains États membres excluent les «biens d'occasion vendus aux enchères publiques, lorsque les consommateurs ont la possibilité de participer personnellement à la vente». D'autres ont fait usage de cette faculté. D'autres enfin ont choisi de limiter la responsabilité du vendeur en ce qui concerne ce type de biens.

3.5 Tous les États membres ont introduit des dispositions législatives nationales transposant la directive. L'article 12 prévoit que la Commission soumette au Parlement européen et au Conseil (dans un délai donné) un rapport sur l'application de la directive dans les États membres, qui accorderait entre autres une attention particulière à l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur et, le cas échéant, serait assorti de propositions. La Commission s'acquitte de cette obligation en présentant la communication à l'examen.

3.6 La première partie de la communication contient un rapport sur la mise en œuvre dans les États membres de la directive sur les ventes aux consommateurs. La seconde partie étudie l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur par rapport au consommateur dans la législation européenne.

3.7 La transposition de la directive a posé un certain nombre de problèmes. Si certains peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérés comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. Les contrôles effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive. Elles découlent du recours à la clause minimale et aux différentes options réglementaires offertes par la directive. À l'heure actuelle, il est toutefois malaisé de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs.

3.7.1 Dans le livre vert, la Commission présentait et proposait de soumettre à une consultation publique une série de thèmes transversaux relatifs à des lacunes et des insuffisances réglementaires qu'elle avait relevées dans le cadre de sa révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, y compris les insuffisances liées à la mise en œuvre de la directive. Pour cette raison, la Commission a décidé de ne présenter à ce stade aucune proposition concernant la directive.

3.7.2 S'agissant de la question de la responsabilité directe du producteur, la Commission a conclu qu'elle ne dispose pas de données suffisantes pour déterminer si l'absence de dispositions communautaires a un effet négatif sur la confiance des consommateurs dans le marché intérieur. La question est considérée plus avant dans le contexte du livre vert.

3.8 Dans les conclusions de son avis relatif au Livre vert sur la révision de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs (8), le CESE fait part de ses doutes quant au fait que l'approche proposée puisse aboutir à un niveau élevé et uniforme de protection des consommateurs dans toute l'UE. Une véritable légitimation démocratique de l'acquis communautaire révisé en matière de protection des consommateurs est nécessaire, ainsi qu'une base juridique et conceptuelle claire. Le Comité attire l'attention sur l'environnement numérique, qui est peu réglementé. Toute proposition de règles harmonisées dans ce domaine devrait être étayée par une évaluation d'impact adéquate et viser à simplifier et à clarifier des règles existantes. Les mesures visant à améliorer la mise en œuvre, le renforcement ou la mise en place de processus clairs et simples pour obtenir réparation sont autant d'éléments sur lesquels il conviendrait d'insister en priorité. L'harmonisation de la législation en matière de protection des consommateurs à travers l'UE doit avoir comme principe directeur l'adoption du meilleur niveau de protection — le plus élevé — parmi les États membres.

4. Problèmes de transposition

4.1 Les contrôles de la transposition effectués par la Commission ont révélé des disparités importantes entre les dispositions législatives nationales transposant la directive 1999/44/CE. Certaines peuvent s'expliquer par des lacunes réglementaires dans la directive, d'autres peuvent d'ores et déjà être considérées comme le résultat d'une transposition incorrecte des dispositions communautaires. À l'heure actuelle, il est difficile de déterminer dans quelle mesure ces divergences influent sur le bon fonctionnement du marché intérieur et la confiance des consommateurs. Le CESE recommande que la Commission étudie de toute urgence les implications tant pour le marché intérieur que pour la confiance des consommateurs et prenne des mesures coercitives à l'encontre des États membres en situation de défaut (9).

5. Responsabilité directe du producteur (RDP)

5.1 Plusieurs États membres ont introduit la responsabilité directe du producteur sous diverses formes. Les conditions et les modalités de cette introduction diffèrent considérablement selon les pays. La directive de 1999 requiert de la Commission qu'elle étudie l'introduction éventuelle de la responsabilité directe du producteur et, le cas échéant, présente une proposition. Sept des dix-sept États membres ayant répondu au questionnaire de la Commission ont introduit la responsabilité directe du producteur sous une forme ou l'autre, bien que les conditions à remplir pour introduire une réclamation directement à l'encontre des producteurs varient considérablement d'un pays à l'autre. Par ailleurs, le concept suscite d'importantes objections de la part de plusieurs États membres et de certaines parties prenantes. Il en est parmi elles qui suggèrent qu'il est trop tôt pour évaluer ses effets sur la nécessité d'amender la directive 1999/44/CE séparément (10).

5.2 Les avis des parties prenantes et des États membres divergent quant aux retombées de la RDP sur le niveau de protection des consommateurs et sur le marché intérieur. Une majorité de pays membres et certains acteurs concernés estiment que la RDP pourrait renforcer la protection des consommateurs. Il existe toutefois des divergences entre États membres, certains considérant que le producteur est mieux placé que le vendeur pour veiller à la mise en conformité des marchandises avec le contrat. D'autres sont d'avis que la RDP ne renforcerait pas la protection des consommateurs mais serait plutôt une source d'incertitude juridique. Le CESE considère qu'il est nécessaire de s'informer davantage sur ces questions.

5.3 Plusieurs parties prenantes et certains États membres considèrent que la RDP générerait une charge considérable pour les entreprises car les producteurs devraient mettre en place des systèmes de traitement des plaintes et faire des provisions financières en raison des risques liés à cette responsabilité. Il n'existe toutefois pas d'unanimité, d'autres pays membres et acteurs concernés ne partageant pas ce point de vue.

5.4 L'existence de régimes discordants régissant la RDP pourrait représenter un problème pour le marché intérieur. À ce stade, la Commission n'a pas été en mesure de tirer des conclusions définitives. Elle ne dispose pas d'éléments suffisants pour déterminer si l'absence de règles communautaires en matière de responsabilité directe du producteur a un effet négatif sur la confiance des consommateurs dans le marché intérieur.

5.5 La question de l'opportunité de rendre la RDP obligatoire dans tous les États membres est loin d'être claire. La RDP introduirait une chaine de responsabilité plus longue comparée à une réclamation contre le vendeur. Cela dépend du produit ou du service concerné. Les achats transfrontaliers de biens dont le prix est élevé, comme une voiture, impliquent directement le fabricant. Toutefois, grâce à la législation communautaire, les agents commerciaux ou les distributeurs de voitures sont tenus de respecter la garantie du fabricant, quel que soit l'endroit où le véhicule a été acheté. Dans le cas des achats transfrontaliers de vins et de spiritueux, qui constituent une partie de plus en plus importante du marché unique, ces droits sont difficiles à faire valoir auprès du vendeur ou du producteur, à moins que l'acheteur ne fasse de fréquentes visites dans l'autre État membre où il a acheté ces biens. S'agissant des biens de consommation de manière générale, l'introduction de la RDP renforcerait la protection du consommateur et sa confiance dans le marché unique.

5.6 La question de la RDP nécessite une étude plus approfondie, accompagnée d'une évaluation d'impact détaillée.

Bruxelles, le 13 février 2008. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) L'Université de Bielefeld (Allemagne) a procédé à une analyse comparative des différentes réglementations nationales. Elle a notamment porté sur les entraves possibles au commerce ou les distorsions de concurrence résultant des huit directives énumérées dans la note 3 (cette étude comparative est disponible en français: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/comp_analysis_fr.pdf).

(2) COM(2006) 744 final («le livre vert»).

(3) Directive 85/577/CEE du Conseil du 20 décembre 1985 concernant la protection des consommateurs dans le cas de contrats négociés en dehors des établissements commerciaux, JO L 372 du 31.12.1985, p. 31.

Directive 90/314/CEE du Conseil, du 13 juin 1990, concernant les voyages, vacances et circuits à forfait, JO L 158 du 23.6.1990, p. 59.

Directive 93/13/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, JO L 95 du 21.4.1993, p. 29.

Directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers, JO L 280 du 29.10.1994, p. 83.

Directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, JO L 144 du 4.6.1997, p. 19.

Directive 98/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 relative à la protection des consommateurs en matière d'indication des prix des produits offerts aux consommateurs, JO L 80 du 18.3.1998, p. 27.

Directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, JO L 166 du 11.6.1998, p. 51.

Directive 1999/44/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, JO L 171 du 7.7.1999, p. 12.

(4) UGAL: Union des groupements de détaillants indépendants de l'Europe.

(5) Voir note 1.

(6) CESE 984/2007, rapporteur: M. Adams, JO C 256 du 27.10.2007.

(7) JO L 171 du 7.7.1999, p. 12.

(8) CESE 984/2007, JO C 256 du 27.10.2007.

(9) Voir note 1.

(10) Voir note 3.