[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 26.10.2006

SEC(2006) 1370

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DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Document accompagnant la

PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIF À L’INTERDICTION DES EXPORTATIONS DE MERCURE MÉTALLIQUE ET AU STOCKAGE EN TOUTE SÉCURITÉ DE CETTE SUBSTANCE RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT [COM(2006) 636 final SEC(2006) 1369]

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la

PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIF À L’INTERDICTION DES EXPORTATIONS DE MERCURE MÉTALLIQUE ET AU STOCKAGE EN TOUTE SÉCURITÉ DE CETTE SUBSTANCE RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT

Cette analyse d’impact a été élaborée par les services de la Commission pour la mise en œuvre de deux actions essentielles de la stratégie sur le mercure[1]: l’interdiction des exportations de mercure (action 5) et le stockage en toute sécurité des excédents de mercure (action 9).

L’objectif est d’évaluer les mesures spécifiques à prendre afin de mettre en place une législation efficace. Le scénario de départ prévoit une interdiction d’exportation du mercure métallique et une obligation de stockage/d'élimination des excédents de mercure provenant de l’industrie du chlore et de la soude. Dans le cadre de cette analyse d'impact, les aspects suivants ont fait l'objet d'une étude plus détaillée :

- la portée de l’interdiction d’exportation: doit-elle également s'appliquer aux composés du mercure et aux produits contenant du mercure faisant déjà l’objet de restrictions dans l’Union européenne?

- la portée de l’obligation de stockage: est-il également nécessaire d’imposer une obligation de stockage/d’élimination pour le mercure dérivé de la production de métaux non ferreux, pour le mercure provenant de l’épuration du gaz naturel et pour le mercure recyclé?

- la présentation de rapports et l’échange d’informations: comment concevoir un instrument pour mettre en œuvre l’interdiction d’exportation et l’obligation de stockage/d’élimination de manière efficace et sûre.

- les instruments juridiques.

L’analyse d’impact conclut qu’il serait prématuré à ce stade d’étendre l’interdiction d’exportation du mercure aux produits faisant l’objet de restrictions à la mise sur le marché de l’UE et aux composés, tels que le calomel. Cet aspect devrait être examiné plus en détail en temps opportun avant l’entrée en vigueur de l’interdiction d’exportation en 2011. Conformément au principe du «mieux légiférer», les coûts administratifs de cette extension ainsi que les répercussions sur la compétitivité des entreprises de l’UE peuvent en particulier nécessiter une analyse plus approfondie.

L’analyse des éléments nouveaux intervenus sur les marchés mondiaux confirme clairement les conclusions qui figurent déjà dans la stratégie sur le mercure: l’interdiction des exportations de mercure doit être envisagée dans une perspective plus large. Afin de produire le maximum d’effets bénéfiques pour l’environnement, elle doit s’accompagner de mesures adoptées au niveau mondial. Il importe toutefois que l’UE, compte tenu des quantités considérables de mercure métallique en cause, prenne les devants et continue à contribuer à la réduction de l’exposition au mercure sans attendre la mise en place d’un instrument juridique au niveau mondial.

L’ offre de mercure dans l’Union européenne provient essentiellement des sources suivantes: les excédents de l’industrie du chlore et de la soude lors de la conversion à des procédés ne faisant pas appel au mercure ou lors de la fermeture d’une usine; le mercure dérivé des activités d’extraction et de fusion de métaux non ferreux (production de zinc par exemple); le mercure dérivé de l’épuration du gaz naturel; le mercure recyclé (mercure issu de procédés de production et mercure contenu dans certains produits, par exemple les lampes fluorescentes, etc.), ainsi que les stocks de mercure accumulé au cours des années précédentes par des courtiers et des négociants tels que MAYASA[2]. En 2005, l’offre totale de mercure en provenance de l’Union européenne (sans compter le mercure provenant des stocks) s’élèverait à 625 tonnes.

La consommation totale du marché (y compris le mercure contenu dans les produits importés dans l’Union européenne) avoisine les 440 tonnes par an. L’industrie du chlore et de la soude est le plus gros utilisateur (environ 50 %) de mercure métallique. En 2005, la demande de cette industrie était d’environ 190 tonnes. La fabrication d' amalgames dentaires constitue la deuxième grande utilisation du mercure dans l’Union européenne. La diminution de la consommation dans l’UE-25 s’explique essentiellement par la réduction notable de la teneur en mercure des produits réglementés ou la substitution du mercure dans les procédés faisant l'objet d'une réglementation (peintures, piles, pesticides, industrie du chlore et de la soude, etc.) et par un transfert général des opérations de fabrication de produits contenant du mercure (thermomètres, piles, etc.) des pays de l’UE-25 vers les pays tiers.

La demande de mercure prévue pour la période 2005-2015 pour des utilisations autres que l’industrie du chlore et de la soude[3] est d’environ 190 tonnes par an. Pour la même période, l’offre de mercure dans l’Union européenne (sans compter, après 2011, le mercure provenant de l’industrie du chlore et de la soude et le mercure dérivé de la production de métaux non ferreux et de l’épuration du gaz naturel) s’élèverait, selon les estimations, à environ 481 tonnes par an.

Les 40 dernières années se caractérisent majoritairement par une baisse quasi continue du prix du mercure . Durant la dernière décennie, le prix du mercure s’est stabilisé à son plus bas niveau – aux alentours de 4-5 dollars US par kg – puis a augmenté pendant le deuxième semestre de l’année 2004 et en 2005, culminant à plus de 20 dollars US, avant d'enregistrer une légère baisse en 2006[4]. Il est difficile de prévoir la façon dont le prix du mercure évoluera à moyen et long termes. Compte tenu du déferlement sur le marché du mercure provenant du secteur communautaire du chlore et de la soude jusqu’à l’interdiction des exportations, les prix devraient continuer à diminuer pour atteindre 10 dollars US par kg, voire moins l’année prochaine. Dans le cadre de cette analyse d’impact, nous supposons que le prix sur le marché intérieur de l’Union européenne sera égal au prix mondial, car les importations à destination de l’Union européenne seront autorisées après 2011. Le prix du mercure utilisé pour effectuer les calculs dans le cadre de cette analyse d’impact est de 10 dollars US par kg[5] .

Une interdiction d’exportation du mercure métallique est proposée. L’Union européenne est un gros exportateur de mercure métallique. Après l’arrêt en 2003 de l’exploitation de la mine espagnole de Almadén, le secteur du chlore et de la soude est désormais le principal pourvoyeur de mercure de l’Union européenne. Ce secteur vend actuellement ses excédents de mercure et adopte parallèlement une technologie qui ne nécessite plus l’usage de cette substance. Les quantités qui subsistent dans les cellules d'électrolyse à mercure du secteur sont estimées à quelque 12 000 tonnes au total. La demande de l’Union européenne en mercure est faible. La majeure partie des excédents de mercure sont donc exportés. D’après les statistiques du commerce international, 824 tonnes ont été exportées en 2004. Le mercure est un problème mondial et il est nécessaire de prendre des mesures internationales pour y remédier. L’Union européenne ne saurait être crédible si d'un côté elle prône et soutient des actions au niveau mondial pour réduire l'offre et la demande de mercure alors que de l’autre, elle reste l'un des principaux fournisseurs mondiaux.

Une obligation de stockage est proposée pour le mercure métallique qui n’est plus utilisé dans le secteur du chlore et de la soude ainsi que pour le mercure dérivé de la production de métaux non ferreux et de l’épuration du gaz naturel. L’offre de mercure au sein de l’UE dépasse actuellement la demande. D’après les informations reçues, cette tendance se poursuivra à l’avenir. De plus, il y aura, semble-t-il, suffisamment de mercure pour le marché interne de l’Union européenne sans qu'il soit nécessaire d'utiliser les excédents provenant du secteur du chlore et de la soude ni le mercure dérivé de la production de métaux non ferreux et de l’épuration du gaz naturel. La demande de mercure dans l’Union européenne diminue de manière continue et, après l’entrée en vigueur de l’interdiction des exportations et de l’obligation de stockage, la demande sera inférieure à l’offre constituée du mercure recyclé et des stocks qui subsistent dans l’Union européenne. L’obligation de stockage ne couvre délibérément pas le mercure recyclé issu des produits contenant du mercure. Cette source est privilégiée d’un point de vue environnemental. La collecte du mercure, qui est souhaitable, cesserait probablement si une obligation de stockage était également mise en place pour le mercure recyclé. E, l'absence de ce système de récupération, une grande quantité de ce mercure pourrait être rejetée dans l’environnement.

Afin de mettre en œuvre l’interdiction d’exportation et l’obligation de stockage de manière efficace et sûre, il est proposé que des rapports soient présentés et que des informations soient échangées pour suivre les importations et les exportations de mercure et de ses composés entre des États membres ainsi qu’à destination et en provenance de la Communauté. Ces modalités permettraient d'exploiter au mieux les données disponibles, de simplifier les flux de données et de limiter les charges administratives au strict minimum. Cela permettrait aussi de réagir rapidement à l’évolution des schémas de production et de consommation. Un système rigide fondé par exemple sur un questionnaire périodique est délibérément évité.

Il semble qu'un règlement soit le seul instrument juridique approprié pour mettre en place une interdiction d’exportation et une obligation de stockage/d’élimination. Une solution spécifique de stockage ou d'élimination pour des excédents de mercure n’est pas proposée, l’acte juridique se limitant à définir les types d’installations de stockage/d’élimination qui donnent des garanties suffisantes pour la manipulation sans risque du mercure métallique, compte tenu des spécificités de la substance. Il est proposé de procéder à une évaluation des risques liés au mercure en fonction des sites afin de garantir des conditions de sécurité à long terme. La décision concernant les différentes solutions de stockage/d'élimination doit être prise par l’industrie et les États membres concernés.

Le règlement sera accompagné d’un accord librement consenti du secteur du chlore et de la soude , qui est le plus concerné sur le plan quantitatif.

L’interdiction d’exportation et l’obligation de stockage doivent aussi être envisagées en liaison avec les mesures internationales adoptées dans le cadre de la stratégie sur le mercure. Des mesures s'imposent au niveau mondial pour mettre progressivement fin à la production de mercure à partir de cinabre et pour empêcher que les excédents de mercure ne soient réintroduits sur le marché. Il est prévu de coopérer avec les pays en développement, et l’Union européenne soutient également des initiatives internationales, telles que le programme mondial du PNUE sur le mercure. La Commission améliore systématiquement ses contacts avec les pays non membres de l’UE qui sont concernés en tant que producteurs, consommateurs ou exportateurs de mercure et/ou qui sont confrontés à des problèmes de pollution mercurielle. La conférence internationale sur le mercure, qui se tiendra les 26 et 27 octobre 2006 à Bruxelles et à laquelle participeront de nombreux États non membres de l’UE, donnera un nouvel élan aux négociations internationales, notamment en ce qui concerne les questions commerciales, et ce bien avant la 24e session du conseil d’administration du PNUE en 2007.

Estimation des coûts et des avantages . En définitive, si l'on envisage des estimations prudentes des avantages, les estimations les plus basses (autrement dit les sommes économisées par tonne de mercure) devraient être supérieures aux estimations les plus hautes des coûts; toutefois, l’analyse qui est présentée à l’annexe III de la version intégrale du présent document, ne doit pas être considérée comme une véritable analyse coûts-avantages, car les données disponibles ne permettent pas de comparaisons directes entre les coûts et les avantages escomptés.

L’analyse d’impact consiste en une étude qualitative et quantitative des aspects environnementaux. Les utilisations qui subsistent au niveau mondial et les excédents de mercure à exporter en provenance de l’UE sont quantifiés. L'hypothèse retenue est qu’une partie importante de ces utilisations peut être responsable de rejets de mercure métallique dans l’environnement. L’interdiction des exportations de mercure et la mise en place d’une obligation de stockage devraient réduire les émissions, bien que leur ampleur soit difficile à quantifier[6].

Afin d'évaluer les avantages pour la santé humaine, il faudrait un modèle permettant d'établir une corrélation entre les rejets dans l’environnement et la concentration de méthylmercure dans le poisson, et de déterminer les doses ingérées par les populations vulnérables. Après examen du champ d’application d’un exercice de modélisation (milieux environnementaux concernés, couverture géographique, populations à couvrir, etc.), il est apparu que le lancement d’une telle opération serait contraire au principe de proportionnalité évoqué dans les lignes directrices concernant l’analyse d’impact.

Aux États-Unis, les avantages potentiels ont fait l'objet de nouvelles recherches[7],[8] qui situent dans une fourchette comprise entre 3 millions EUR par an et 70-100 millions EUR par an les économies réalisées pour une tonne d'émissions évitées. Ces recherches donnent également à penser que les avantages par tonne augmentent à mesure que les émissions totales diminuent, même à un rythme bien plus lent. On peut établir une comparaison avec les valeurs supérieures de la fourchette des coûts de l’élimination permanente (couche géologique profonde), à savoir 37-70 000 EUR par tonne et par an (pour une période de 40 ans) et les pertes de revenus (10 000 EUR par tonne).

[1] COM(2005) 20 final.

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] L'industrie du chlore et de la soude réutilisera ses propres excédents de mercure et cette demande n'est donc pas incluse dans le chiffre ci-dessus.

[4] Les négociants internationaux en métaux non ferreux citent généralement les prix en dollars US.

[5] 7,85 EUR par kg ou 7 851,76 EUR par tonne.

[6] Les risques pour l’environnement et la santé liés en particulier au méthylmercure qui se forme en milieu aquatique ont été évalués notamment par le PNUE, mais ne sont pas intégralement repris dans l’analyse d’impact (AI).

[7] Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants, www.nescaum.org, Feb 2005 [Évaluation économique des avantages pour la santé humaine que présente le contrôle des émissions de mercure provenant des centrales à charbon américaines (voir Internet à l’adresse suivante: www.nescaum.org), février 2005)].

[8] Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain, Environmental Health Perspectives 113, May 2005 (Conséquences en matière de santé publique et en termes économiques de la toxicité du méthylmercure sur le développement des fonctions cérébrales, Environmental Health Perspectives 113, mai 2005).