Rapport spécial no 2/2002

relatif aux programmes d'actions communautaires Socrates et Jeunesse pour l'Europe, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 136/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

AELE Pays de l'association européenne de libre-échange

AN Agence nationale

BAT Bureau d'assistance technique

CCAM Commission consultative des achats et des marchés

CI Contrat institutionnel

DG EAC Direction générale "Éducation et culture"

EOD Éducation ouverte à distance

JPE Jeunesse pour l'Europe

OLAF Office européen de lutte antifraude

PEC Projets éducatifs conjoints

SVE Service volontaire européen

RÉSUMÉ

I. Les programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe ont été dotés d'une enveloppe budgétaire de 920 millions d'euros pour le premier et de 126 millions d'euros pour le second. Ils ont contribué au renforcement de la coopération entre universités de l'Union européenne et des autres pays participants et ont permis des actions d'échanges multiculturels en faveur de la jeunesse.

II. Nonobstant, l'audit de la Cour a permis de mettre en évidence des faiblesses dans la conception de ces deux programmes et des insuffisances dans la gestion de leur mise en oeuvre.

Faiblesses de conception

III. Les deux programmes Socrates (points 10 à 14) et Jeunesse pour l'Europe (JPE) (points 15 à 18) présentent des déficiences dans leur conception. Celle du programme Socrates, en particulier, présente une architecture complexe, caractérisée par un ensemble hétérogène de 38 actions, sous-actions et mesures, ce qui a entraîné des lectures différentes les unes des autres et a compliqué la coopération entre les États membres. De même, l'absence de définition de critères et de paramètres a rendu difficile l'évaluation des résultats obtenus par la mise en oeuvre des programmes. Par ailleurs, la conception d'un cadre approprié pour l'organisation d'une mise en synergie des différents programmes communautaires a fait défaut.

IV. La Commission gère depuis Bruxelles, avec l'aide d'un bureau d'assistance technique (BAT), un certain nombre d'actions qui, de ce fait, sont qualifiées de centralisées, et avec des agences nationales (AN) celles qui sont gérées de manière décentralisée dans les États membres et les autres pays bénéficiaires. Dans l'un et l'autre cas, le dispositif de gestion a connu des déficiences de natures diverses (points 25 et 51).

V. C'est ainsi que la délégation de compétences à un BAT a donné lieu, sans que cela ait conduit à des situations comparables dans leur gravité à celles rencontrées pour d'autres programmes communautaires, aux faiblesses relevées, désormais de manière récurrente, par la Cour: irrégularités de la délégation de compétence dans son principe et dans ses modalités, confusions d'intérêt divers et risques pour le patrimoine de la Communauté ainsi que caractère onéreux de la gestion (points 25 à 36).

VI. S'agissant des actions décentralisées, leur mise en oeuvre a souffert de la double absence d'un cadre juridique définissant avec précision la répartition des responsabilités entre la Commission et les États membres et d'un statut approprié pour les AN qui, pour la plupart, n'ont pas disposé des moyens à la hauteur des tâches qui leur ont été confiées (points 39 à 51).

Délais et insuffisances dans la mise en oeuvre

VII. En raison des délais de prise de décision par le législateur, les deux programmes ont démarré avec retard et à cause d'un manque de structures et d'une politique d'information appropriée, la mise en oeuvre d'actions nouvelles a été retardée (points 19 et 21). La lourdeur du dispositif de gestion a généré des délais supplémentaires dans leur mise en oeuvre et a eu pour conséquence principale de rendre illusoire l'objectif général de préfinancer les projets. Les bénéficiaires n'ont en effet parfois reçu la subvention communautaire que postérieurement à la réalisation des projets. Le cumul de ces retards a rendu impossible la clôture des actions aux échéances prévues par les conventions financières cadres dont la gestion a été globalement déficiente (points 46 à 50). La mise en oeuvre a été gênée par une mise en réseau informatique inadaptée (point 51).

VIII. Des insuffisances de gestion ont été relevées dans la plupart des 27 AN contrôlées et dans le BAT depuis la sélection des projets jusqu'au suivi de leur mise en oeuvre. Ces déficiences ont été favorisées par le manque d'une véritable culture de contrôle et d'évaluation de la part des gestionnaires nationaux (points 53 à 56) comme communautaires (points 75 à 83). C'est ainsi que l'audit a permis d'identifier plusieurs projets pour lesquels une suspicion de fraude a amené la Cour à les signaler à l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (points 74 et 98). Plus généralement, ces faiblesses ont eu des conséquences négatives sur les résultats et l'impact global des actions (points 63 à 65, 80 à 83, 91 et 92), même si l'absence de données statistiques pertinentes ne permet pas toujours de les mesurer. Tel est le cas du programme Jeunesse pour l'Europe pour lequel il est impossible de s'assurer si la volonté manifestée par le législateur européen d'aider les jeunes défavorisés a été respectée (points 17 et 68).

IX. Des retards ont affecté la présentation des rapports d'évaluation et l'incidence de ceux-ci demeure incertaine. La procédure de passation des contrats, la gestion et le suivi des contrats d'étude et d'évaluation présentaient des déficiences graves et des irrégularités ont été commises tant au niveau de la Commission que des contractants (points 91 à 102).

INTRODUCTION

1. Les politiques d'éducation, de formation et de jeunesse comptent parmi les priorités politiques de l'Union européenne, dans la mesure où elles visent à contribuer au développement des compétences et de l'emploi et à rendre l'Europe proche des citoyens(1). À cet égard, les programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe (JPE) ont constitué un élément clé de la stratégie de l'Union européenne pour l'éducation et la coopération dans le domaine de la jeunesse sur la période du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1999. Ces deux programmes, ouverts aux pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE), en associant également les pays candidats à l'adhésion, s'inscrivent dans l'ensemble des mesures visant à favoriser le succès du processus d'élargissement de l'Union européenne. Ils ont été reconduits pour la période du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2006. Une enveloppe financière indicative de 1850 millions d'euros pour Socrates et de 520 millions d'euros pour JPE est prévue(2). Le programme Socrates, et plus particulièrement l'action Erasmus, ont indéniablement eu un impact important sur la population des étudiants. Cette dernière a également favorisé de manière significative l'ouverture des universités à une coopération européenne.

Cadre juridique

2. Le programme d'action communautaire Socrates a été établi par la décision n° 819/95/CE du Parlement européen et du Conseil(3) du 14 mars 1995, modifiée par la décision n° 576/98/CE(4) du 23 février 1998. "Destiné à contribuer au développement d'une éducation de qualité" ainsi que d'un espace européen ouvert de coopération en matière d'éducation, il s'adresse principalement aux enseignements supérieur (Erasmus) et scolaire (Comenius) mais inclut également des actions transversales. Le programme d'action communautaire JPE qui a été également adopté le 14 mars 1995 par la décision n° 818/95/CE du Parlement européen et du Conseil constitue l'instrument privilégié de la Communauté pour promouvoir la politique de la coopération dans le domaine de la jeunesse et pour "contribuer au processus éducatif des jeunes" à travers cinq actions portant sur des échanges et des projets de coopération conçus par des jeunes originaires des divers pays de la Communauté, mais également des pays tiers(5).

Enveloppes financières

3. L'enveloppe financière pour l'exécution du programme Socrates, initialement établie à 850 millions d'euros, a été portée à 920 millions d'euros par la décision n° 576/98/CE. Celle pour la mise en oeuvre du programme Jeunesse pour l'Europe a atteint 126 millions d'euros. Finalement les moyens budgétaires alloués à ces deux programmes atteindront respectivement 998 millions d'euros pour le premier et 141 millions d'euros pour le second, en raison, pour l'essentiel, de l'ouverture des deux programmes aux pays associés.

Portée de l'audit

4. Les contrôles ont été effectués auprès des services de la Commission (DG Éducation et Culture), du BAT commun aux deux programmes, dans sept États membres (Allemagne, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg et Royaume-Uni) dont les cinq principaux bénéficiaires, de 27 structures nationales de gestion et auprès de bénéficiaires finals. Ils ont mis l'accent sur l'examen de procédures de décision de gestion financière, de suivi et d'évaluation.

5. Le contrôle a porté en particulier sur le dispositif de gestion de la mise en oeuvre des deux programmes (1995-1999) moyennant l'examen de cinq actions-clés pour Socrates (Erasmus: actions 1 et 2; Comenius: action 1; Lingua: action E; Éducation ouverte et à distance) et de deux actions pour JPE (actions A 1 et D), ciblées dans le cadre de l'audit. Les actions sélectionnées pour Socrates représentent 76 % du budget de ce programme, celles pour JPE atteignent 75 % du budget.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES PROGRAMMES

Socrates

6. Au 31 décembre 1999, des crédits ont été engagés à hauteur de 992 millions d'euros, soit un taux d'utilisation de 99 %, la consommation des crédits de paiement a atteint 938 millions d'euros représentant un taux d'exécution de 92 %. Le tableau 1 reprend par année l'exécution budgétaire des engagements et des paiements. Des crédits de paiement ont été annulés à hauteur de 54 millions d'euros.

Jeunesse pour l'Europe

7. L'ouverture du programme JPE aux pays associés a conduit au même titre à une augmentation des crédits. Les crédits budgétaires disponibles se sont élevés à 141 millions d'euros pour les engagements et à 135 millions d'euros pour les paiements. L'utilisation des crédits a été de 134 millions d'euros pour les engagements (95 %) et de 118 millions d'euros pour les paiements (87 %). Le tableau 2 reprend par année l'exécution budgétaire des engagements et paiements.

Écarts entre sources de données budgétaires

8. L'examen de l'exécution budgétaire a mis en évidence un écart selon les différentes sources de données (tableau 3). Ainsi les montants globaux fournis par le Budget général de l'Union européenne quant à l'exécution budgétaire du programme Socrates sont inférieurs à ceux fournis par le compte de gestion et bilan financier (différence de 51 millions d'euros). Cette différence s'explique par le fait que le montant inscrit au compte de gestion porte sur l'intégralité des dépenses effectuées au bénéfice de l'ensemble des pays participants, alors que le budget ne reprend que les données relatives à cette exécution qui correspondent à la dotation de quinze États membres de l'Union. Le rapport final de la Commission sur la mise en oeuvre du programme Socrates(6) présente une répartition financière des actions limitée aux seuls États membres de l'Union européenne et non à tous les pays participants.

Ventilation des crédits utilisés par action

9. Le tableau 4 indique l'utilisation des crédits engagés par action pour la mise en oeuvre du programme Socrates. Il montre que les exigences de la décision de base n° 819/95/CE en ce qui concerne les seuils applicables aux différents chapitres ont été respectées au niveau des ressources à engager. Le détail des crédits d'engagement pour JPE par action est repris dans le tableau 5. En raison de l'absence d'une ventilation appropriée de la nomenclature comptable, l'audit n'a pas permis de s'assurer si, aux termes de la décision n° 818/95/CE établissant JPE, un tiers au moins des crédits alloués dans le cadre de l'action A du programme (activités intracommunautaires impliquant directement les jeunes) ont été utilisés au profit de jeunes défavorisés.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

Socrates

10. Bien que l'éducation relève de la compétence des États membres, la Communauté doit, aux termes de l'article 149 du traité CE, contribuer au développement d'une éducation et d'une formation de qualité dans un espace européen ouvert à la coopération en matière d'éducation. Le programme Socrates, en appuyant les actions des États membres et, au besoin, en les complétant, se propose de favoriser la coopération entre eux.

11. Toutefois, la conjugaison de nombreux objectifs et de concepts énoncés de façon trop générale comme la qualité de l'enseignement ou encore la citoyenneté européenne, associées à une architecture trop complexe, caractérisée par un ensemble hétérogène de 38 actions, sous-actions et mesures diverses, a entraîné des lectures différentes les unes des autres, ce qui a compliqué la coopération entre les États membres. En ce qui concerne la qualité de l'enseignement, ce n'est que lors de l'établissement d'un premier rapport présenté par la Commission à la clôture du programme Socrates que des critères et indicateurs ont été élaborés, permettant d'évaluer le niveau atteint dans les différentes matières scolaires(7).

12. La conception d'ensemble du programme souffre également d'une approche qui mêle une présentation s'appuyant sur des actions définies en fonction de la catégorie des bénéficiaires, enseignements supérieurs et scolaires (chapitres I et II) avec d'autres qualifiées de transversales (chapitre III). La déclinaison de ces dernières en une vingtaine de mesures diverses brouille la lisibilité du programme.

13. Ce manque d'homogénéité dans la conception explique en large partie la faible complémentarité des actions entre elles et le caractère trop souvent théorique des passerelles prévues entre les actions des chapitres I et II avec celles du chapitre III.

14. En outre, il convient de relever que si la décision de base (article 6) impose à la Commission d'assurer, en partenariat avec les États membres, la cohérence avec les autres programmes communautaires, notamment en encourageant la coordination des activités avec le programme-cadre de recherche, aucune procédure n'a été élaborée pour organiser une telle coordination. De ce fait, la coordination est restée limitée à des actions ponctuelles.

Objectifs du programme Socrates

1. Développer la dimension européenne de l'éducation à tous les niveaux.

2. Promouvoir une amélioration quantitative et qualitative de la connaissance des langues de l'Union européenne ainsi que de la dimension interculturelle de l'enseignement.

3. Promouvoir, dans les États membres, une coopération large et intensive entre les établissements de tous les niveaux d'enseignement.

4. Encourager la mobilité des enseignants.

5. Encourager la mobilité des étudiants.

6. Encourager les rapports entre élèves au niveau de l'Union européenne.

7. Encourager la reconnaissance académique des diplômes, des périodes d'études et d`autres qualifications dans un espace européen ouvert de coopération en matière d'éducation.

8. Encourager l'éducation ouverte et à distance.

Actions du programme Socrates

Chapitre I - Enseignement supérieur (Erasmus)

I.1 Promotion de la dimension européenne dans les universités

Contrats institutionnels (organisation de la mobilité des étudiants, mobilité des enseignants, promotion du système ECTS, développement en commun de programmes d'études, cours intensifs de langues, modules européens, programmes intensifs d'enseignement de courte durée, visites préparatoires)

Réseaux thématiques

I.2 Bourses de mobilité d'étudiants (*)

Chapitre II - Enseignement scolaire (Comenius)

II.1 Partenariats scolaires pour projets éducatifs européens, y compris échanges/stages d'enseignants, visites d'étude et visites préparatoires (*)

II.2 Éducation des enfants de travailleurs migrants, ainsi que des enfants de personnes exerçant des professions itinérantes, de voyageurs et de tziganes; éducation interculturelle

II.3 Actualisation et amélioration des compétences du personnel éducatifII.3.1 Projets de formation continue

II.3.2 Bourses pour participants (*)

Chapitre III - Actions transversales

III.1 Promotion des compétences linguistiques dans la Communauté (Lingua)III.1. A Programmes de coopération européenne

III.1. B Formation continue dans le domaine de l'enseignement des langues étrangères (*)

III.1. C Assistanat pour futurs professeurs de langue (*)

III.1. D Développement d'outils d'enseignement des langues et d'évaluation des compétences linguistiques

III.1. E Projets éducatifs conjoints pour l'apprentissage des langues (*)

III.2 Promotion de l'éducation ouverte et à distance

Partenariats européens et projets de partenariats

Projets d'observation

III.3 Éducation des adultesIII.3.5a Promotion de la sensibilisation et de la connaissance de l'Europe et des pays européens

III.3.5b Amélioration de l'éducation des adultes grâce à la coopération européenne

III.4 Échange d'informations et d'expériences sur les politiques et les systèmes éducatifsIII.4.1 Analyse de questions d'intérêt commun concernant la politique de l'éducation

III.4.2 Réseau européen d'information dans le domaine de l'éducation (Eurydice)

III.4.3 Visites d'études pour décideurs en matière d'éducation (Arion) (*)

III.4.4 Réseau des centres nationaux d'information sur la reconnaissance académique (Naric)

III.5 Mesures complémentairesIII.3.5b Mesures complémentaires

(*) Action décentralisée.

Jeunesse pour l'Europe

15. La décision établissant le programme JPE dispose que "la Commission et les États membres prennent les mesures nécessaires afin de maintenir et de développer les structures mises en place au niveau national pour réaliser les objectifs du programme, pour assurer l'évaluation et le suivi des actions prévues par le programme et pour appliquer les mécanismes de concertation et de sélection" (article 5). Les modalités de cette coopération et les obligations respectives de la Commission et des États membres n'ont cependant pas été fixées.

16. Le programme JPE, dont c'est la troisième mouture, présente l'avantage de relier des actions qui, dans les précédentes versions, ne l'étaient pas. Cependant, il contient encore des activités de service volontaire qui sont couvertes de manière parallèle par le lancement d'une action pilote et du programme spécifique Service volontaire européen (SVE). Cette situation, qui présentait un risque de double emploi, a été corrigée avec le nouveau programme.

17. Un des objectifs principaux du programme a été d'en faciliter l'accès aux jeunes défavorisés. Une définition insuffisante de cette population cible et l'absence de données statistiques n'a pas permis de s'assurer si cet objectif avait été atteint.

18. En dépit de la volonté manifestée par le législateur (article 8 de la décision), les modalités de la coopération de la Commission et des États membres avec les organisations internationales compétentes, en particulier avec le Conseil de l'Europe, n'ont été définies qu'en novembre 1998 lorsqu'un accord de coopération avec ce dernier a été conclu.

Objectifs du programme Jeunesse pour l'Europe

L'objectif principal du programme est de contribuer au processus éducatif des jeunes, par le développement des activités d'échanges au sein de la Communauté.

Une attention particulière est consacrée à l'accès des jeunes défavorisés aux activités du programme. La Commission et les États membres veillent à ce qu'un tiers au moins des crédits alloués aux activités intracommunautaires impliquant directement les jeunes soient utilisés au profit des jeunes défavorisés.

Actions du programme Jeunesse pour l'Europe

Action A: Activités intracommunautaires impliquant directement les jeunesAction A. I: Échange et mobilité de jeunes (*)

Action A. II: Esprit d'initiative, de créativité et de solidarité de jeunesAction A. II.1: Initiatives jeunes

Action A. II.2: Stages de service volontaire

Action B: Animateurs de jeunesseAction B. I.: Soutien à l'action A (*)

Action B. II: Soutien à la coopération européenne en matière de formation des animateurs

Action C: Coopération entre les structures des États membres

Action D: Échanges avec les pays tiers (**)

Action E: Information des jeunes et études concernant la jeunesse

Action E. I: Information des jeunes

Action E. II: Études dans le domaine de la jeunesse

Mesures d'accompagnement: Encadrement technique, activités de monitoring et d'évaluation, etc.

(*) Action décentralisée.

(**) Action décentralisée à partir de 1998.

RETARDS ET MODIFICATIONS DANS LA MISE EN OEUVRE

19. Les retards dans l'adoption des décisions établissant les deux programmes communautaires (mars 1995), dans la constitution du comité Socrates (opérationnel en avril 1995), dans l'élaboration et la présentation de la première version du vade-mecum et guide du candidat (septembre 1995), l'absence d'une version linguistique du contrat type AN-établissements scolaires (novembre 1995), etc. ont conduit à différer la mise en oeuvre des deux programmes. Ainsi pour le programme Socrates, les dates butoirs pour l'introduction de projets ont dû être reportées ou étendues. Pour le programme JPE, les retards de sa promotion se sont traduits par un manque patent de projets dans la phase initiale de sa mise en oeuvre.

20. La plupart des actions n'ont ainsi débuté qu'en 1996/1997 mais d'autres n'ont pu démarrer que plus tard encore. C'est ainsi que pour l'action Erasmus, qui finance les activités de dimension européenne entreprises par les universités, les contrats institutionnels n'ont été conclus qu'à partir de l'année académique 1997/1998, soit presque trois ans après le lancement du programme.

21. En 1999, la gestion de trois actions du programme JPE (action A. II.1: Initiatives jeunes, action C: Coopération entre États membres dans le domaine de la jeunesse et action E.1: Information jeunesse), qui jusqu'alors avait été effectuée de façon centralisée par la Commission, a été décentralisée. Ce changement substantiel dans la mise en oeuvre du programme a compliqué le fonctionnement, déjà difficile, des AN en augmentant sensiblement leur charge de travail et sans adapter en conséquence les moyens mis à leur disposition.

INSUFFISANCES DANS LE DISPOSITIF DE GESTION

Cadre général du dispositif de gestion

22. Les deux programmes connaissent une distinction fondamentale entre les actions gérées directement par la Commission et celles dont la gestion passe par des structures nationales. Pour les premières, qualifiées d'actions centralisées, le dispositif de gestion repose sur la Commission qui s'appuie, pour la plupart d'entre elles, sur un BAT dont les effectifs sont chiffrés à 70 personnes. Elles représentent, pour le programme Socrates, 29 % (287,4 millions d'euros) et, pour le programme JPE, 28 % (37,8 millions d'euros) des crédits d'engagement pour la période 1995-1999. Pour les secondes, appelées actions décentralisées, c'est en collaboration avec des AN, désignées par les États membres et les autres pays participant au programme que la Commission gère les opérations. Celles-ci représentent pour Socrates 704,6 millions d'euros (71 %) et pour JPE 96,5 millions d'euros (72 %).

23. Malgré la délégation d'importantes compétences au BAT dans la gestion des actions centralisées (points 25 à 36), la décision finale d'attribuer le financement appartient à la Commission. En revanche ce sont les AN qui accordent les financements correspondant aux actions dites décentralisées. Certaines actions connaissent un régime de gestion "mixte", les AN gérant les procédures d'appel à candidature, la Commission se réservant la décision d'attribution de la subvention. Deux diagrammes de circulation illustrent ces procédures: le premier concerne les actions décentralisées et le second les actions centralisées.

24. La Commission est encore assistée pour chaque programme par un comité, composé de représentants de chaque État membre et présidé par la Commission. Alors que le comité Socrates émet un avis sur les projets de mesures nécessaires à la mise en oeuvre du programme (programme de travail annuel, sélection de projets centralisés, modalités de soutien financier) et est assisté de deux sous-comités s'occupant plus spécifiquement de questions relatives à l'enseignement supérieur et à l'éducation scolaire, il s'est avéré que le comité JPE, pour sa part, possède des compétences plus limitées dans la mesure où il n'est pas appelé à donner un avis sur la sélection des projets centralisés.

Diagramme 1

Circulation simplifiée d'une action décentralisée

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Diagramme 2

Circulation simplifiée d'une action centralisée

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Gestion centralisée

Dérives de la délégation de la gestion à un BAT

25. Une mesure d'externalisation présuppose un cadre juridique approprié, une définition claire du mandat et des tâches à déléguer, ainsi qu'un encadrement performant des systèmes de contrôle de l'activité. Tel n'a pas été le cas pour la mise en oeuvre de ces deux programmes. Certaines critiques qui suivent avaient déjà fait l'objet de remarques de la part de la Cour dans le rapport spécial n° 1/96 relatif aux programmes MED(8). Malgré les réponses apportées par la Commission au rapport cité, il est regrettable que la Commission n'ait entrepris une réforme des modalités d'externalisation de sa gestion qu'à partir de 2001.

Une délégation sans base juridique

26. Aucune des deux décisions de base qui réglementent les programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe ne prévoyait une délégation de gestion et la Commission n'avait pas davantage pris une décision de principe en ce sens. Ce faisant, les conditions rappelées par la Cour de justice, dans son arrêt Meroni(9), qui exige de préciser l'étendue et la portée des compétences déléguées à un tiers, n'ont pas été remplies.

27. En effet, ce ne sont pas de simples travaux d'assistance technique que la Commission a confié au BAT, mais aussi des compétences qui ressortent de prérogatives de puissance publique. Au demeurant, la commission consultative des achats et des marchés(10) (CCAM), tout en attirant l'attention de l'ordonnateur sur ce point, a malgré tout donné un avis favorable à l'opération.

28. Il ressort des contrôles que la Commission a laissé le soin au BAT de s'assurer, à sa place, de la vérification du service fait et de la liquidation du paiement. Ces deux compétences relèvent des attributions de l'ordonnateur.

29. En outre en conférant à une personne morale de droit privé (ASBL) la détention et le maniement de deniers publics communautaires ainsi que la charge d'obtenir l'acquit libératoire en procédant à des paiements finals en son nom, la Commission a délégué les compétences du comptable public communautaire énoncées par le règlement financier (articles 51 et 54) et dont il ne fait juridiquement aucun doute qu'elles ressortissent de l'exercice de la puissance publique. Elles ne sauraient en conséquence être régulièrement déléguées à une association, car elles seraient constitutives d'une gestion de fait.

30. Au surplus, un tel dispositif de gestion présente la particularité de concentrer entre les mains des responsables du BAT les prérogatives qui sont à la fois celles de l'ordonnateur et celles du comptable sans que la Commission ne soit en mesure de s'assurer du respect de la séparation de ces deux fonctions qui constitue un principe fondamental de comptabilité publique posé par le traité CE (article 279) comme par le règlement financier (article 21). Il génère en outre une hiérarchisation entre les fonctions d'ordonnateur et de comptable, qui aggrave l'atteinte à ce principe, en ce que les services gestionnaires peuvent adresser au BAT des directives concernant la manipulation des fonds. C'est ainsi qu'au titre des actions directes, le BAT a géré au nom de la Commission 272,84 millions d'euros pour la période 1995-1999.

Une délégation créatrice de confusion d'intérêts

31. Les deux associations fondatrices du BAT représentent des organismes universitaires qui ont un intérêt direct à bénéficier des financements accordés dans le cadre du programme Socrates. Les contrôles ont montré que ces deux entités ont reçu des subventions directement au titre des mesures Erasmus ou, indirectement, en qualité de partenaires de cinq projets(11) d'un montant total de 71000 euros.

32. Plus largement, ces deux associations représentent une douzaine d'organisations dont quatre assument également les fonctions d'agences nationales. Une d'entre elles avait même détaché un de ses agents auprès du BAT pour y occuper un poste à responsabilité.

Une délégation génératrice de risques

33. Les fonds versés par la Commission sur les comptes bancaires ouverts au nom du BAT demeurent la propriété de la Communauté jusqu'au paiement du bénéficiaire final. Or, il a été relevé que pour les exercices 1996 et 1997, ces sommes apparaissaient, indûment, à l'actif du bilan de cette association. Ceci constitue un risque élevé pour ces fonds appartenant à la Communauté en cas de faillite de l'ASBL. Des mesures correctrices devaient être prises, par la suite, pour que ces montants apparaissent au bilan pour ce qu'ils sont, à savoir des fonds gérés pour le compte de tiers.

34. Au même titre, les intérêts produits par les sommes déposées sur ces comptes du BAT sont propriété de la Communauté. Au 31 décembre 1998, ceux-ci s'élevaient à 563622 euros. La Commission n'a pas appliqué les dispositions contractuelles qui prévoient un reversement semestriel de ces intérêts sur simple demande de sa part.

35. Une somme de 6,2 millions d'euros, représentant le total du solde des fonds à verser aux projets sélectionnés dans le cadre des programmes antérieurs a été transférée en juin 1995 sur des comptes ouverts au nom du BAT et y figurait toujours en 1999. La Commission n'a pas pu justifier qu'elle ait laissé plus de 6 millions d'euros dans les caisses du BAT pendant quatre ans, puis, à la suite du contrôle de la Cour, ait pu financer, à partir de cette somme, des projets aussi anciens. Une telle situation a faussé les comptes de gestion de la Commission depuis 1995 et constitue une gestion de la trésorerie communautaire critiquable.

Une délégation onéreuse

36. Le mode de relation contractuelle était fondé sur le principe du remboursement en régie des moyens utilisés par le BAT pour apporter son assistance. Il ne comportait pas d'exigences garantissant une relation coût/efficacité efficiente. De telles exigences auraient dû figurer dans les contrats. C'est ainsi que la Commission devait rembourser les frais directement liés à l'exécution du contrat et réellement encourus jusqu'à concurrence de maxima fixés. Le financement de ces frais était assuré par la Commission jusqu'à hauteur de 46,46 millions d'euros sur la période du 1er juin 1995 au 31 juillet 2001(12). Ce montant couvrait également les prestations relatives à la gestion des actions centralisées des nouveaux programmes.

Des obligations incompatibles

37. L'examen a montré que les décomptes finals des premières conventions passées avec le BAT incluaient des charges (764000 euros pour la troisième année contractuelle) correspondant à des prestations non encore facturées. La Commission a considéré qu'elle pouvait prendre en charge ces opérations en année n tout en sachant qu'elles ne seraient effectivement réglées par le BAT qu'en année n + 1 dans les trois cas de figure suivants:

a) bien ou service délivré pendant l'année contractuelle mais pour lequel la facture n'est pas encore reçue à la fin de cette année;

b) facture d'avance reçue d'un fournisseur sur la base d'un contrat passé au cours de l'année contractuelle pour un service à rendre l'année suivante;

c) commande passée avant la fin de l'année contractuelle.

38. La Cour, tout en considérant que le BAT est tenu par les règles comptables applicables aux personnes morales de droit privé à inscrire au passif de son bilan les montants relatifs à ces opérations, souligne que la Commission ne peut régler ces montants. En effet, cette pratique est contraire au principe budgétaire de l'annualité et à l'obligation faite à l'ordonnateur par le règlement financier de s'assurer de la réalité du service fait et de l'exactitude de la liquidation de la dépense facturée avant paiement.

Gestion décentralisée

Agences nationales

Inadéquation entre les moyens et la nature de la mission

39. Les AN jouent un rôle clé dans le dispositif de mise en oeuvre des programmes communautaires. Elles se trouvent à l'interface des orientations stratégiques des programmes communautaires et des politiques nationales de l'éducation ou de la jeunesse. Elles ont pour tâche dans le domaine des actions décentralisées d'instruire les demandes et de sélectionner les projets, d'octroyer et d'effectuer le contrôle des bourses, d'assurer le suivi des opérations et la bonne gestion financière, de diffuser l'information et de remplir une mission de conseil auprès des structures nationales compétentes et des bénéficiaires.

40. Il appartient à la Commission, en tant que responsable de la mise en oeuvre des programmes, de fixer les orientations, d'apporter sa contribution financière et d'établir le cadre général des actions. Toutefois, pour leur organisation opérationnelle les AN relèvent de la responsabilité des autorités nationales de tutelle, notamment en ce qui concerne la mise à disposition des moyens matériels et humains nécessaires à l'exercice des missions susmentionnées.

41. Il ressort des contrôles que, de ce point de vue, les situations sont contrastées d'un pays à l'autre et quelquefois entre les AN du programme Socrates dans un même État membre. Ceci aggrave le manque d'homogénéité déploré dans la conception du programme, par un manque d'homogénéité dans sa mise en oeuvre rendant ainsi encore plus malaisée sa lisibilité sur le plan national.

42. La gestion au sein des AN se caractérise également par un manque de transparence des procédures de gestion, notamment dans la phase de sélection des projets en raison de l'absence de critères d'attribution.

43. Par ailleurs, les AN trop souvent confrontées à une insuffisance des moyens n'ont pu remplir de façon appropriée les tâches de vérification préalables à la clôture des projets.

44. Dans le cadre du programme JPE, la Commission a accordé, à titre de participation aux frais de leur fonctionnement, une subvention annuelle aux AN avec un taux de financement variable (entre 32 % et 45 % du budget prévu) sans s'assurer de façon suffisante de la mise en place de structures et de procédures de gestion performantes.

45. La dépendance dans laquelle les AN se trouvent, quant à leur autorité nationale de tutelle, réduit en pratique très sensiblement l'action que la Commission peut entreprendre pour obtenir l'application des principes édictés dans les décisions de base communautaire, sauf à mettre en place des mécanismes de coercition.

Gestion des conventions financières cadres

46. L'examen de plus de 300 conventions financières cadres conclues entre la Commission et sept États membres pour financer des actions gérées par les AN entre 1995 et 1999 a révélé, aux différents stades de gestion, des carences de nature diverse. Celles-ci portent notamment sur la valeur juridique des conventions, l'accumulation de retards dans la gestion, qui met en cause le principe même du préfinancement, ainsi que les problèmes engendrés par l'allocation de subventions communautaires à des structures publiques nationales.

Un système de gestion décalé

47. Parmi les conventions conclues entre la Commission et les AN, celles auditées par la Cour ont souvent été signées postérieurement à la date prévue pour le démarrage des actions et souvent avec un retard de plusieurs mois. Dans certains cas, la signature a coïncidé avec la fin de la période prévue pour l'exécution des actions. Ces retards ont par la force des choses généré des retards supplémentaires dans la contractualisation subséquente entre les AN et les porteurs de projets et le versement des avances à ces derniers.

48. Ces retards accumulés ont parfois rendu illusoire la logique des programmes qui reposait sur le principe d'un préfinancement. En réalité, il est arrivé, dans certaines actions et très souvent dans le cas de Comenius, que soient remboursées des dépenses déjà effectuées. Ce renversement de logique a mis les bénéficiaires dans une situation difficile et a entraîné des désistements dont l'ampleur, en l'absence de chiffres disponibles, ne peut être mesurée. Afin de limiter ce phénomène, les AN ont parfois été amenées à conclure des contrats avec les bénéficiaires avant d'avoir signé la convention financière cadre avec la Commission.

49. Les rapports intermédiaires et les rapports et décomptes financiers finals relatifs aux conventions-cadres ont été dans la majeure partie des cas transmis à la Commission au-delà des délais fixés, conséquence des retards précités, auxquels il faut ajouter ceux résultant de l'envoi tardif des décomptes finals par les bénéficiaires de projets. Cette accumulation de retards explique que de nombreuses conventions financières cadres n'ont été ni clôturées ni régularisées des mois, voire des années après leur date d'échéance. Pour redresser cette situation, la Commission n'a pas pris de mesures contraignantes appropriées.

Inéligibilité récurrente de dépenses de fonctionnement

50. Dans le cadre du programme JPE, un financement communautaire est apporté aux frais de fonctionnement des AN sur la base de conventions financières annuelles. L'audit a relevé l'existence de pratiques contraires au principe budgétaire de spécialité des crédits. Ainsi, des frais ont été payés qui constituent des dépenses déjà couvertes par les budgets nationaux et qui, en outre, ne constituent en rien une dépense supplémentaire pour les États membres. Il s'agit, en l'occurrence, du financement de traitements de fonctionnaires ou de frais de location, dont la Commission elle-même a considéré, dans le passé, le caractère inéligible de ce type de dépenses à la suite de critiques similaires émises par la Cour. Les seules dépenses éligibles ne sauraient être dès lors que celles qui constituent des charges directes de l'AN (missions, réunions, frais généraux, informations/publications, communications et équipements).

Systèmes informatiques

51. La Commission a développé différents systèmes informatiques (entre autres Soclink pour Socrates, Youthlink pour JPE) pour permettre la saisie et l'exploitation de données statistiques et financières sur les projets des programmes. Pour autant, leur adoption par les AN s'est avérée difficile. Ces dernières ont fait valoir le caractère fastidieux, compliqué ou inadapté à leurs besoins de telles applications informatiques. Certaines ont refusé de les utiliser, ce qui a occasionné des retards, parfois importants, dans la transmission des informations entre les AN elles-mêmes et entre ces dernières et la Commission. Dès lors, un fonctionnement harmonieux des réseaux AN/Commission n'a pas été assuré.

FAIBLESSES DANS LA MISE EN OEUVRE DES ACTIONS ET DANS LA GESTION DES PROJETS

52. L'audit de vingt-sept AN a permis d'identifier des carences importantes dans la gestion des opérations, depuis la sélection des projets jusqu'au suivi de leur réalisation. De même, s'agissant du BAT, les contrôles ont mis en évidence des faiblesses dans le système de contrôle. Ces déficiences trouvent aussi, d'une certaine façon, leur origine dans la masse des transactions et opérations à gérer pour les deux programmes et la grande diversité des dispositifs de gestion mis en oeuvre pour l'ensemble des actions.

Insuffisances dans la gestion des actions et projets décentralisés

Problèmes liés à la gestion des agences nationales

Sélection des projets

53. Les mécanismes de sélection des AN souffrent régulièrement d'un niveau de formalisation de procédures insuffisant pour garantir l'objectivité et l'égalité de traitement de tous les candidats et assurer la transparence des opérations. C'est ainsi que les gestionnaires ne disposaient souvent pour l'analyse des demandes ni de grilles d'évaluation ex ante des demandes ni de fiches d'analyse. Parfois même la sélection des projets a été opérée pour l'essentiel par le personnel des AN sans qu'il ait été instauré un comité de sélection. Dans un cas, la composition du comité de sélection n'offrait pas de garanties suffisantes d'indépendance et d'impartialité.

Traitement des dossiers

54. Au-delà des différences dans la tenue des dossiers d'une AN à une autre, il n'en demeure pas moins que, globalement, celle-ci souffre d'un manque de rigueur dans le classement et d'une absence de méthodologie dans le traitement des informations.

Suivi et contrôle des projets

55. Pour l'examen des rapports finals relatifs aux projets, les gestionnaires ne font pas davantage usage de listes de vérification (check-lists) susceptibles d'améliorer la qualité et la rapidité des contrôles nécessaires à une bonne gestion. De plus, la portée des vérifications effectuées sur les décomptes financiers présentés par les bénéficiaires des projets est limitée. Ces derniers ne sont en effet pas tenus de joindre aux déclarations de dépenses qu'ils transmettent les pièces justificatives. Par ailleurs, la lettre d'engagement entre l'AN et les bénéficiaires, qui fait office de contrat ne contient aucune clause prévoyant un contrôle sur place. La conséquence la plus évidente de ces faiblesses a été l'incapacité dans laquelle se trouvaient beaucoup de bénéficiaires de justifier de l'intégralité de leurs coûts lorsqu'ils étaient appelés à prouver leurs dépenses et parallèlement, l'incapacité des AN comme de la Commission de s'assurer du bien-fondé des sommes dont le paiement leur était demandé.

56. Étant donné que la Commission n'a pas fixé de critère d'appréciation de la valeur des projets, les AN n'ont aucune base de contrôle. Des évaluations ex post des actions sur le plan national fourniraient cependant à la Commission une aide indispensable pour pouvoir mesurer l'impact global des programmes. À titre exceptionnel, un groupe d'AN, de sa propre initiative, a entrepris d'évaluer les résultats d'une action spécifique(13) du programme Socrates.

Déficiences ponctuelles par action examinée

Socrates/Erasmus: action 2

57. L'action 2 d'Erasmus vise à encourager la mobilité des étudiants à travers le financement des bourses Erasmus destinées à compenser partiellement les frais encourus. La Commission s'étant limitée à énoncer des lignes directrices et à fixer des seuils pour arrêter les montants de ces bourses, les AN et les universités ont adopté des approches différentes dans la gestion qui se sont traduites par l'octroi de bourses de montants très variés non seulement d'un pays à l'autre, mais également entre établissements universitaires d'un même État membre.

58. Les montants des bourses de mobilité sont fixés par les AN dans le respect d'un seuil minimal arrêté par la Commission. Ces montants varient fortement d'un pays à un autre, voire d'une région à une autre, en fonction de plusieurs paramètres. Des AN fixent de façon uniforme un même montant sur le plan national, d'autres en revanche établissent une fourchette. Il est arrivé que le cofinancement national n'ait pas été assuré. Dans un autre cas, le cofinancement communautaire a été réservé aux seuls établissements publics.

59. Là où les bourses Erasmus constituent la seule aide publique, les chances de mobilité se trouvent déséquilibrées en faveur des élèves aisés qui peuvent compter sur une aide familiale supplémentaire. À cet effet l'audit ne peut que confirmer les résultats de l'enquête socio-économique des étudiants Erasmus qui a été présentée le 18 janvier 2000 par la Commission, suite à la demande du Parlement européen, et qui a mis notamment en exergue les problèmes de nature structurelle liés aux politiques nationales qui portent préjudice aux groupes socioculturels les moins favorisés(14).

60. Les AN ne disposent pas des données et des outils nécessaires pour s'assurer, conformément aux conditions générales relatives à l'allocation de bourses de mobilité Erasmus, de la compatibilité/complémentarité des subventions Erasmus avec les aides publiques nationales et/ou régionales. Elles ne se sont pas non plus dotées de bases de données pour détecter les possibles cas d'inéligibilité (étudiants de première année, limitation à 60 mois par étudiants du nombre de bourses pour chaque destination, deuxième bourse, etc.).

61. Le versement des avances par les AN aux universités varie d'un système national à l'autre dans une fourchette se situant entre 50 et 80 % du montant de la subvention allouée à ces dernières. Dans un État membre, les universités reçoivent l'enveloppe financière établie en fonction de la mobilité prévisionnelle, non pas par tranche d'aide (système d'avances) mais par le biais d'un seul contrat d'allocation qui leur est versé dans sa totalité.

62. La mobilité estudiantine est systématiquement surestimée par les universités, dans des proportions parfois importantes. Souvent, elle est restée inférieure de moitié à la mobilité initialement prévue. Ces faibles pourcentages de déplacements réels ont conduit des établissements à verser des bourses d'un montant sensiblement plus élevé que prévu. Une telle pratique des universités, qui consiste à utiliser des surestimations des flux pour augmenter le montant des bourses allouées aux étudiants, est inadmissible. Elle aboutit à favoriser les étudiants des établissements dont les projections sont les moins sérieuses au détriment des autres. La Commission a mis en oeuvre dans le cadre de Socrates II un nouveau système qui tiendra compte des réalisations (past performance) devant apporter une solution à ce problème.

Socrates/Comenius: action 1

63. Le volet Comenius, action 1 du programme Socrates vise à promouvoir la coopération entre établissements scolaires, en particulier dans le cadre de projets éducatifs européens par l'octroi de subventions modestes (3000 euros au coordinateur et 2000 euros à chaque établissement partenaire). Ces activités qui visent à contribuer à une meilleure compréhension des cultures favorisent également l'amélioration des compétences linguistiques des bénéficiaires. Ce faisant elles renforcent le volet Lingua E du programme.

64. Le démarrage de cette action s'est avéré particulièrement difficile en raison d'un nombre de demandes insuffisant pour absorber les budgets. Cette situation a conduit à l'acceptation de projets même de faible qualité et à une extension des périodes d'éligibilité, comportant le risque de chevauchement entre conventions financières cadres.

65. Parmi les faiblesses dans la gestion de l'action, ont été relevées: des lacunes importantes dans la tenue des dossiers par les AN, des versements d'avances supérieures à celles autorisées par les conventions, des dépassements des taux de financement communautaires non justifiés ou encore des déclarations de décomptes non basés sur des coûts réels ou contenant des dépenses inéligibles(15).

Socrates/Lingua: action E

66. L'action Lingua E se propose d'inciter les jeunes par le biais de projets éducatifs conjoints (PEC), à communiquer dans les langues étrangères. La mise en oeuvre d'un PEC suppose nécessairement que l'apprentissage de la langue de travail fasse partie du programme de travail de l'établissement scolaire partenaire. Il ressort des contrôles que sur 29 projets examinés, dans 15 cas, c'est l'anglais qui a été utilisé comme langue véhiculaire.

67. La durée minimale de 14 jours imposée par échange et les coûts élevés qu'engendrent des séjours aussi longs ont constitué des contraintes pour les porteurs de projets, notamment dans leurs recherches de partenaires. Le contrôle a mis en exergue des carences ponctuelles aux divers stades de gestion. À cet égard, il convient de relever qu'une AN a fixé de façon générale le taux de subvention à 75 % du coût total pour l'ensemble des projets, alors que ce taux ne peut être appliqué que dans des cas exceptionnels [jeunes handicapés, économiquement faibles dûment motivés(16)].

Jeunesse pour l'Europe: action A1

68. L'action A 1 de JPE se donne pour objectif de promouvoir une meilleure compréhension de la diversité de la société européenne et de développer une citoyenneté active. Elle soutient des projets portant sur des échanges fondés sur une démarche d'apprentissage interculturel dans lesquels les jeunes eux-mêmes sont appelés à jouer un rôle actif à tous les stades de gestion. Ces projets sont subventionnés par la Communauté à hauteur de 50 % du total des dépenses encourues. Ce taux peut exceptionnellement être relevé pour des jeunes défavorisés porteurs d'un projet leur permettant d'accéder aux échanges internationaux.

69. L'audit a mis en évidence un manque de rigueur dans la sélection des projets. C'est ainsi que des organisations dans lesquelles les jeunes ne jouent pas un rôle actif ont bénéficié de financements. Il est arrivé que la nature des activités s'inscrive difficilement dans les objectifs du programme.

70. Les projets multilatéraux, plus coûteux que les projets bilatéraux, ne conviennent pas aux jeunes défavorisés qui à l'évidence ne disposent pas des moyens pour participer à ce type de projets. Pour ce qui est de ces types de projets au moment des contrôles sur place, les AN n'ont pas été en mesure de fournir des statistiques sur les actions financées au bénéfice de cette population cible du programme.

71. Les conventions conclues entre la Commission et les AN ne prévoyant pas que les bénéficiaires finals présentent des pièces justificatives à l'appui de leurs déclarations de dépenses, les AN se sont limitées, pour l'essentiel, à examiner les seuls décomptes financiers sans mettre en place un système de contrôle leur permettant de s'assurer de la réalité des coûts déclarés. Une des rares AN qui exigeait les pièces justificatives de dépenses, a pu constater la difficulté voire l'impossibilité de faire le lien entre les décomptes transmis par les bénéficiaires et les pièces censées les justifier. Elle a aussi été confrontée à l'incapacité de valoriser les contributions en nature attribuées aux projets. Accepter de telles contributions ouvre la porte à tous les abus. En effet, à moins d'effectuer un contrôle sur place, la réalité et l'exactitude de ces contributions ne peuvent être appréciées. Les fonds communautaires peuvent ainsi donner lieu, comme l'a d'ailleurs montré l'audit, à un profit pour des associations, ce qui n'est pas permis.

72. Le contrôle a aussi relevé le recours excessif à la déclaration sur l'honneur et autres autocertifications, pratique qui doit être dénoncée. Même si l'on tient compte du caractère très informel du secteur et de la faiblesse des moyens financiers des organisations de jeunesse, il ne peut être accepté, comme cela a pu être vérifié, que de telles déclarations aient servi à justifier jusqu'à 79,50 % du total du décompte final.

73. Plusieurs autres faiblesses et irrégularités ont été identifiées lors des contrôles:

a) le versement aux bénéficiaires de la totalité de la subvention avant tout début de réalisation au lieu d'une avance;

b) l'absence de la confirmation aux AN par les organisations partenaires de leur accord formel et de transmission des listes de participants aux échanges;

c) la non-application d'une réduction proportionnelle de la subvention en cas de réduction de la durée de l'échange et du nombre des participants;

d) le dépassement des taux de financement formellement autorisés.

74. Ces insuffisances trouvent leur origine dans une gestion et des contrôles inappropriés. L'importance d'un contrôle adéquat est soulignée par le fait que, malgré le nombre limité de mesures examinées par la Cour, trois cas de suspicion de fraude ont été identifiés lors des contrôles. L'OLAF a été saisi.

Insuffisances relevées dans la gestion des actions et projets centralisés

Problèmes liés à la gestion du BAT

75. L'audit a mis en évidence les contraintes que représentent le recours à une assistance technique et la difficulté objective pour la DG comme pour le BAT lui-même d'assurer la mise en oeuvre des actions et le suivi des projets. La conjugaison d'un accroissement continu du volume du travail et d'une réduction permanente des ressources mises à sa disposition(17) a généré des contraintes importantes pour celui-ci, qui l'ont amené à sous-traiter une partie des tâches qui lui avaient été confiées. En outre, le BAT n'a pas non plus été en mesure de produire des rapports de synthèse sur les projets et les actions financées dans le cadre des deux programmes. Afin de pouvoir respecter les délais stricts imposés pour la sélection des projets, le BAT s'est vu contraint de renforcer les effectifs affectés à cette tâche par du personnel rattaché normalement à la gestion des contrats, ce qui a généré les retards constatés dans la gestion et la clôture des projets.

76. Bien que le BAT ait défini et documenté les procédures de gestion des différentes phases des travaux sous forme d'une "chaîne opératoire intégrée", les modifications de notation lors de l'évaluation des projets (grading) n'ont pas toujours pu être documentées dans le système informatique.

Contrôles insuffisants

77. Les contrôles effectués par le BAT sur les rapports finals ne pouvaient porter que sur la vérification de la vraisemblance et de l'exactitude formelle des déclarations de dépenses. Seul un échantillon de 5 % des rapports finals a fait l'objet d'un contrôle des pièces justificatives. Les visites in situ auxquelles procède le BAT périodiquement n'ont pas le caractère d'un audit et, de ce fait, ne sauraient compenser cette déficience. Ces faiblesses ont été également relevées par la cellule audit de la DG EAC (point 88).

Déficiences ponctuelles par action examinée

Socrates/Erasmus: action 1: contrats institutionnels (CI)

78. Au retard initial qui a marqué la mise en oeuvre des CI (point 20) se sont ajoutés ceux provoqués par des faiblesses d'organisation des universités et la réticence des enseignants à perdre les prérogatives de gestion qu'ils détenaient dans le programme antérieur au bénéfice de la direction. Par ailleurs, les critères d'éligibilité et les modalités d'application des sanctions se rapportant aux CI conclus en 1996 pour la première année d'application (année académique 1997/1998) n'ont été définis par la Commission qu'en 1999. La clôture de ces contrats s'en est trouvée ainsi retardée.

79. L'analyse des rapports finals montre que les résultats ont été largement inférieurs aux engagements contractuels, notamment en ce qui concerne les actions relatives à la mobilité des étudiants et des enseignants. Paradoxalement, cela n'a pas entraîné une réduction du montant des subventions mais s'est au contraire traduit dans certains cas par un dépassement, voire un doublement, de l'aide communautaire initiale. Cette situation s'explique par la possibilité laissée aux universités de redistribuer les fonds d'une activité vers une autre à hauteur de 50 % du montant alloué.

Socrates/Éducation ouverte à distance (EOD)

80. L'action EOD se propose d'améliorer l'offre éducative en introduisant les nouveaux moyens techniques dans l'ensemble des processus éducatifs. En dépit du caractère pluriannuel des projets, le financement communautaire n'est accordé que par tranches annuelles. Ces projets regroupent un minimum de trois organismes issus d'au moins trois pays différents.

81. Une telle conception complique la gestion dans la mesure où le développement du projet exige un renouvellement annuel des procédures (demande, évaluation, contrat, décompte) et génère un risque potentiel de clôture prématurée du dossier. En outre, une telle gestion rend difficile l'imputation des dépenses à cheval sur deux exercices.

82. Dans ce type d'actions également, les coordonnateurs de projets ne contrôlent pas non plus les dépenses déclarées des partenaires qui ne leur transmettent ni les pièces justificatives de dépenses ni, dans certains cas, les déclarations de dépenses. Une telle situation est susceptible de favoriser des paiements indus.

83. Des contrats ont été signés avec les porteurs de projets et des avances ont été versées aux bénéficiaires finals seulement après la réalisation de projets. La phase d'instruction du BAT s'est avérée excessivement longue (entre 8 et 19 mois pour les projets examinés) retardant d'autant la validation des résultats de l'évaluation et la clôture et la régularisation des projets. Dans cinq des 13 dossiers contrôlés, le montant maximal de l'aide communautaire avait dépassé le seuil admis de 50 % des coûts, sans que ce financement n'ait été justifié soit par le profil des participants, soit par la nature particulière des activités(18).

Jeunesse pour l'Europe: action D

84. L'action D de JPE finance la coopération avec des pays tiers éligibles dans le domaine des échanges de jeunes. La lourdeur et les lenteurs des circuits décisionnels (les AN procèdent à une présélection des projets et la Commission prend la décision finale en fonction des panels de sélection) et financiers ont entraîné des retards dans la contractualisation.

CONTRÔLES DE LA COMMISSION

85. La cellule "Audit interne" de la DG EAC(19), dont les pouvoirs n'ont pas été définis, a concentré ses efforts sur des audits sur place auprès des AN, du BAT et de bénéficiaires finals. En revanche, elle n'a pas procédé à l'examen des systèmes et des procédures de gestion appliqués à l'intérieur de la DG. Son programme annuel d'audit n'a pas été établi à partir d'une analyse de risque. En outre, la difficulté de pourvoir aux postes vacants ne lui a pas permis de faire face à un volume toujours croissant de travail.

86. C'est ainsi que s'agissant des actions décentralisées, la cellule "Audit" n'a pas réussi à contrôler une fois tous les deux ans chaque AN comme elle se l'était fixé. Ses missions ont souvent eu lieu avec un décalage important par rapport aux périodes couvertes par les conventions-cadres et certaines subventions, telles celles de fonctionnement, ont été exclues de son champ de contrôle.

87. Par ailleurs, le manque de suivi des observations des auditeurs de cette cellule par la DG et l'absence de procédure formalisée pour les traiter constituent une carence majeure du système de contrôle. C'est ainsi que les rapports de contrôle n'ont pas été transmis aux autorités nationales et les lettres de recommandation ne l'ont été qu'à de rares occasions. De ce fait, les déficiences de gestion ont perduré.

88. La cellule "Audit" aurait, selon la Commission, traité 10 % des projets gérés par le BAT à partir d'un échantillon aléatoire. Au terme de ces contrôles, les auditeurs internes ont relevé un manque de rigueur dans la gestion du BAT en raison:

a) du caractère limité de la vérification des pièces justificatives;

b) des déficiences dans l'évaluation;

c) de l'inobservation du principe de cofinancement;

d) de la signature d'avenants par le BAT sans accord préalable de la DG, et

e) des retards dans le traitement des dossiers.

89. La DG a tardé à prendre en temps utile des mesures correctrices qui s'imposaient afin que le BAT puisse répondre de façon satisfaisante aux exigences d'une bonne gestion des fonds communautaires.

90. La DG "Contrôle financier" de la Commission a procédé parallèlement à la Cour, à un contrôle approfondi des dépenses de fonctionnement du BAT. Ses travaux ont abouti aux mêmes constatations que celles relevées par la Cour notamment en ce qui concerne le risque de confusion d'intérêt.

ÉVALUATION DES PROGRAMMES

91. Suivant la décision n° 819/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 1995, la Commission devait assurer en partenariat avec les États membres le suivi et l'évaluation périodique du programme Socrates. Elle devait présenter à cet effet, au plus tard le 30 septembre 1998, un rapport intermédiaire sur la phase de lancement et, au plus tard le 30 septembre 2000, un rapport final sur la mise en oeuvre du programme. Sur la base d'une évaluation externe finalisée en juin 1998, la Commission a toutefois publié le rapport intermédiaire(20) seulement le 12 février 1999 et à la suite d'une évaluation externe, le rapport final(21) seulement le 12 février 2001. Il est utile de rappeler ici que, malgré une popularité grandissante, l'objectif initialement prévu par l'action Erasmus, qui était de permettre à 10 % des 11 millions d'étudiants inscrits aux cours universitaires de séjourner à l'étranger, n'a pas été atteint. Dans son rapport final la Commission estime que seuls environ 460000 étudiants ont profité de ce programme pendant la période 1995-1999. Le tableau 6 donne la répartition du nombre d'étudiants bénéficiaires par pays d'origine.

92. Suivant la décision n° 818/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 1995, la Commission devait prendre les mesures nécessaires pour assurer le suivi et l'évaluation continue du programme JPE. Durant la troisième année du programme, elle devait présenter un rapport d'évaluation couvrant les deux premières années de mise en oeuvre et servant à la redéfinition et à l'adaptation éventuelle des orientations du programme. Ce rapport a été seulement publié le 6 février 1998(22) à la suite d'une évaluation externe dont le rapport avait été établi en novembre 1997. Contrairement à la décision Socrates, la décision JPE n'impose pas à la Commission la présentation d'un rapport final à l'échéance du programme.

Résultats de l'audit de la Cour

93. Les rapports existants permettraient de conclure qu'un nombre croissant de bénéficiaires a participé aux deux programmes et que les mesures Socrates ont joué un rôle déterminant dans la mise en place et le développement de la coopération transnationale entre les établissements d'enseignement. Cependant, l'audit a révélé un certain nombre de déficiences affectant les procédures d'évaluation et a conduit à s'interroger sur la validité des résultats de certaines appréciations.

94. Le manque de paramètres clairs ou autres indicateurs de performance, la définition imprécise de la population ciblée (JPE) et l'absence de données statistiques fiables et régulièrement mises à jour concernant les bénéficiaires finals sont autant d'éléments qui soumettent à de lourdes contraintes l'évaluation quantitative des résultats obtenus au regard des objectifs des deux programmes.

95. Les deux types de rapports d'évaluation (à mi-parcours et finals) visent d'abord à permettre le suivi de l'exécution des programmes et l'adoption de toute mesure correctrice nécessaire, et, ensuite, à influer sur l'élaboration du programme suivant. Ces deux objectifs n'ont été atteints ni pour Socrates ni pour JPE, les rapports d'évaluation ayant été présentés tardivement.

96. Les évaluations a priori des programmes JPE et Socrates (2000-2005) ont eu lieu avant la finalisation des évaluations à mi-parcours et finale des programmes relatifs à la période 1995-1999.

97. S'agissant de JPE, il a été constaté que l'évaluation externe à mi-parcours avait été réalisée par une société de conseil appartenant à un ancien directeur du BAT qui gère ce programme.

98. Depuis le début de l'action Erasmus et du programme Socrates, la Commission a confié un grand nombre d'études à des consultants externes. Aucun élément probant n'a permis d'établir que toutes ces études ont été exploitées comme il se doit par la Commission ou qu'elles ont apporté une valeur ajoutée déterminante. L'audit de ces contrats a révélé qu'une université jouissait d'une position privilégiée dans ce domaine (environ une douzaine de contrats correspondant à une participation financière totale de l'Union européenne supérieure à 1 million d'euros). Dans un domaine comparable, ce contractant a aussi exécuté, pour d'autres services de la Commission, un autre contrat d'étude de nature similaire (enquêtes socio-économiques empiriques). Deux de ces contrats font l'objet d'une enquête de la part de l'OLAF.

99. En ce qui concerne la gestion de ces contrats par la Commission, l'audit a fait apparaître des déficiences importantes à tous les niveaux: passation des contrats, absence d'évaluation sous l'angle des coûts des offres, mauvaise gestion des contrats, suivi insuffisant de leur mise en oeuvre, absence d'évaluation de la qualité des travaux effectués sous contrat et du caractère complet des résultats de ceux-ci, non-respect des dispositions contractuelles et absence de vérification des dépenses.

100. L'audit réalisé auprès du principal contractant chargé des études relatives à Socrates a révélé des irrégularités de différentes natures, par exemple le recours fréquent à des sous-traitants sans autorisation préalable, la déclaration de dépenses inexactes entraînant des remboursements injustifiés, la modification unilatérale de tâches prévues au contrat, la présentation d'informations erronées dans les rapports intermédiaires, la publication d'études financées par l'Union européenne sans accord préalable de la Commission, le non-respect chronique des délais contractuels et la violation d'autres dispositions contractuelles.

101. L'audit a permis de constater que le contractant a conservé un grand nombre de résultats et de données empiriques, bien que ceux-ci soient la propriété de la Commission, et qu'il les a exploités par la suite dans le cadre de ses propres études. La Commission a omis de sauvegarder ces données.

102. En outre, l'audit a fait apparaître que le rapport final d'évaluation relatif à Socrates, qui a été approuvé par la Commission, ne comportait aucune évaluation approfondie des procédures de gestion (bien qu'une telle évaluation fût prévue au contrat). Aucun élément probant n'a permis d'établir si les données statistiques résultant de cette analyse étaient représentatives ni de déterminer comment l'échantillon a été prélevé. Compte tenu de la méthode de collecte des données (par courrier) auprès des bénéficiaires, à la fois lourde et coûteuse, il est permis de douter de l'efficience de cette approche.

Nouveaux programmes (période 2000-2006)

103. Les nouveaux programmes reprennent les principales actions des précédents en introduisant des modifications dans leur contenu. Ainsi, dans le cadre du programme Socrates, l'action Comenius sera renforcée et elle bénéficiera d'une augmentation significative des crédits budgétaires (27 % des 1850 millions d'euros). Quant à JPE, il absorbe le programme "Service volontaire européen".

104. En outre, ces nouveaux programmes intègrent des éléments nouveaux de nature diverse, tels une meilleure définition des objectifs pour JPE, l'ouverture à la participation de la Turquie et le regroupement sous deux nouveaux vocables, Grundtvig et Minerva, d'anciennes actions. Le premier rassemble les actions d'éducation des adultes et autres parcours éducatifs et le second celles de l'enseignement ouvert et à distance, de la technologie de l'information et des communications dans le domaine de l'éducation. Grundtvig enregistre une augmentation significative des crédits pour atteindre 7 % des 1850 millions d'euros alloués à Socrates.

105. Les modifications introduites pour ce dernier programme s'accompagnent d'une réforme des modalités de répartition de l'enveloppe globale entre les États membres pour les actions gérées en coopération avec les AN, le taux maximal de cofinancement communautaire des projets étant par ailleurs porté à 75 %. En revanche, les nouvelles décisions, de même que les anciennes, ne fournissent pas de précisions ou d'indications sur la quantification des objectifs fixés.

CONCLUSIONS

106. Les programmes ont eu un impact indéniable sur les jeunes et la population estudiantine. L'audit de la Cour a néanmoins révélé de multiples déficiences tant dans la conception que dans le dispositif de gestion des deux programmes communautaires Socrates et JPE et dans la mise en oeuvre des actions et des projets plus particulièrement ciblés par l'enquête (points 10 à 18).

107. Ces déficiences trouvent leur origine dans des objectifs en nombre excessif et définis de façon trop imprécise notamment pour Socrates, ce qui rend difficile une évaluation ex post de l'impact des programmes. L'évaluation est d'autant plus difficile que ni les indicateurs ni les méthodes d'évaluation précises n'ont été établis (point 11).

108. La délégation de prérogatives de puissance publique au BAT sans base légale, le coût des prestations effectuées, les risques de confusion d'intérêts inhérents à une structure dont les membres dirigeants sont issus des rangs de la population bénéficiaire des programmes, sans préjudice de la qualité personnelle des gestionnaires, l'inscription au bilan d'éléments patrimoniaux qui appartiennent en réalité à la Communauté européenne, constituent autant d'éléments que la Cour retrouve depuis des années dans divers programmes communautaires (points 25 à 38).

109. Des procédures administratives et financières lourdes et complexes ont entraîné des retards à tous les stades de la gestion. Le cumul de ces retards a eu pour conséquence principale des délais de paiement de subventions excessivement longs et des difficultés lors de la clôture des conventions financières conclues entre la Commission et les AN (points 39 à 51).

110. Les effets de ces déficiences ont été aggravés par des dispositifs et des structures de gestion défaillants et l'inadaptation des moyens accordés au regard des ambitions affichées par les programmes, tant en ce qui concerne la mise en oeuvre des actions décentralisées que centralisées (points 53 à 84).

111. Le manque d'une véritable culture de contrôle de la part des gestionnaires nationaux et communautaires se trouve à la source des nombreuses carences et irrégularités constatées (points 85 à 90).

112. Les rapports d'évaluation ont été présentés à un stade trop avancé pour avoir une incidence sur la phase de mise en oeuvre ou sur la programmation suivante. La disponibilité de données statistiques représentatives et régulièrement mises à jour n'était pas assurée, et la gestion des contrats externes par la Commission a fait apparaître des faiblesses importantes (points 91 à 102).

RECOMMANDATIONS

113. Constatant le caractère récurrent des insuffisances dans la gestion des BAT, la Cour ne peut qu'encourager la Commission à poursuivre l'effort entrepris pour mettre en place des agences de droit public communautaire auxquelles serait confiée la mise en oeuvre des programmes.

114. Dans la perspective d'une décentralisation accrue à l'avenir, les relations contractuelles entre la Commission et les autorités nationales devraient être clairement définies en précisant les obligations et les responsabilités de part et d'autre susceptibles d'assurer une gestion efficace et commune dans l'intérêt d'une bonne gestion des fonds communautaires.

115. La direction générale gestionnaire devrait tenir une véritable comptabilité administrative des propositions d'engagement et des ordres de paiement émis et procéder régulièrement à des comparaisons avec les données Sincom afin d'identifier les écarts éventuels et de procéder aux régularisations nécessaires.

116. Les autorités nationales devraient être dotées de moyens humains et matériels et de ressources financières suffisantes pour qu'elles soient en mesure de remplir de façon efficace la mission importante qui leur est dévolue.

117. La Commission devrait définir avec les autorités nationales compétentes les tâches et les modalités pratiques de fonctionnement opérationnel (critères, modèles, manuels etc.) portant sur l'ensemble de la gestion des AN.

118. Des règles devraient être fixées pour assurer un contrôle performant des décomptes financiers des projets (nature et type de justificatifs, analyse des états financiers à l'aide de grilles d'évaluation etc.). Les règles devraient être assorties de l'obligation pour les AN de réaliser des visites de contrôles sur place.

119. La qualité des rapports adressés à la Commission devrait être améliorée afin de fournir à cette dernière des données statistiques fiables sur la réalisation des projets et des actions. De telles données sont indispensables à l'évaluation ex post des programmes. Un dispositif informatique plus performant et mieux coordonné entre les AN et la Commission et entre les AN elles-mêmes devrait contribuer à améliorer non seulement les activités d'information mais aussi la diffusion des résultats destinés à assurer la promotion et la visibilité des programmes.

120. La politique de suivi et d'évaluation des actions et des programmes dans leur ensemble devrait être foncièrement renforcée par le développement de méthodologies adaptées aux objectifs globaux recherchés, par l'établissement d'indicateurs clairement définis à intégrer dans la gestion courante de l'ensemble des acteurs concernés et par une collecte systématique et informatisée des données statistiques auprès des bénéficiaires. Elle devrait permettre de mesurer de façon régulière l'impact des actions des programmes, également vis-à-vis des systèmes nationaux.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 mars 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) La décision de base (décision n° 819/95/CE) établissant le programme d'action communautaire Socrates fait référence au livre vert de la Commission visant l'introduction de la dimension européenne de l'éducation dans les écoles et au livre blanc de la Commission, à la lumière duquel le Conseil européen a adopté en 1993 un plan d'action relatif à la croissance, à la compétitivité et à l'emploi. La décision de base (décision n° 818/95/CE) portant adoption de la troisième phase du programme JPE s'est référée notamment aux conclusions des Conseils européens de 1992 et 1993 soulignant la nécessité de soutenir les activités visant au développement de l'autonomie et de la créativité des jeunes et de combattre le phénomène de l'exclusion et du racisme, notamment par l'éducation des jeunes. Au cours de la mise en oeuvre de deux programmes communautaires, d'autres développements politiques se sont concrétisés dans le domaine de l'éducation européenne entre autre par la publication du livre blanc "Enseigner et apprendre; vers la société cognitive", en 1996 du livre vert sur les obstacles à la mobilité en Europe, en 1997 par la communication de la Commission "Pour une Europe de la connaissance".

(2) Pour le programme Socrates, voir la décision n° 253/2000/CE du 24 janvier 2000 (JO L 28 du 3.2.2000).

Pour le programme JPE, voir la décision n° 1031/2000/CE du 13 avril 2000 (JO L 117 du 18.5.2000).

(3) JO L 87 du 20.4.1995.

(4) JO L 77 du 14.3.1998.

(5) Dans le cadre de l'action D (Échanges avec des pays tiers) la coopération peut se faire avec des pays d'Europe centrale, de la Confédération des États indépendants (CEI), du Bassin méditerranéen et d'Amérique latine. L'action B prévoit la coopération européenne en matière de formation d'animateurs et l'action C celle entre structures des États membres.

(6) COM(2001) 75 final du 12 février 2001.

(7) Le rapport européen sur la qualité de l'éducation scolaire a été présenté par la Commission devant le Conseil "Éducation" de l'Union européenne en juin 2000. Considéré comme un instrument pour faciliter l'évaluation de systèmes scolaires il se situe dans la ligne des conclusions du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 qui avaient fait ressortir la nécessité d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs de manière à comparer les meilleures pratiques.

(8) JO C 240 du 19.8.1996.

(9) Arrêt de la Cour du 13 juin 1958: Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA contre Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, Affaire 10-56.

(10) Avis favorable n° 165/95 de la CCAM du 31 mars 1995.

(11) Les deux organisations fondatrices du consortium Étape ont bénéficié de subventions à titre de mesures complémentaires Erasmus. La première a reçu 10000 euros en tant que coordinatrice d'un projet en 1996 et était partenaire dans six projets présentés par d'autres promoteurs à un financement du programme, dont quatre étaient des projets relatifs à un volet du programme directement géré par la DG EAC. Pour les deux autres projets, correspondant à un volet pour la gestion duquel le BAT assiste la Commission, la subvention était de 14000 euros dans un cas et d'environ 11000 dans l'autre. La seconde organisation a bénéficié de 35815 euros pour deux projets de 1999.

(12) Le financement du BAT s'établit comme suit par période contractuelle:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millions d'euros,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millions d'euros,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millions d'euros,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millions d'euros,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millions d'euros,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millions d'euros.

Total: 46,463 millions d'euros.

(13) Un effort collectif d'évaluation avait été mis en place par un groupe d'AN pour évaluer les expériences de l'action Lingua (coût total du projet Babel: 179080 euros, avec une participation communautaire de 88905 euros). Ce projet devait prendre un certain retard mais, vu l'intérêt qu'il a suscité par la suite de la part de toutes les AN, il a donné lieu à un second contrat (coût: 111620 euros, avec une participation communautaire de 27350 euros) aboutissant à la création d'un site Internet sur l'évaluation des projets Lingua E, disponible depuis le 20 mai 2000.

(14) Le contrôle a comporté l'examen de 46 contrats conclus entre les AN et des établissements d'enseignement supérieur, dont 10 ont fait l'objet d'une visite sur place. Les bourses Erasmus se situaient dans une fourchette allant de moins de 100 euros à 400 euros par mois.

(15) L'examen a porté sur 46 contrats et a été complété par des visites sur place auprès de 12 bénéficiaires.

(16) L'audit a comporté l'examen de 35 contrats PEC, dont 14 contrôles sur place.

(17) Le financement du BAT s'établit comme suit par période contractuelle:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 millions d'euros,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 millions d'euros,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 millions d'euros,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 millions d'euros,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 millions d'euros,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 millions d'euros.

Total: 46,463 millions d'euros.

(18) Auprès du BAT, le contrôle a porté sur 13 contrats.

(19) La fonction d'audit interne a été rattachée depuis 1995 au service de l'ancienne DG XXII à l'Unité financière pour être intégrée à partir du 1er octobre 1999, à la suite de la réorganisation structurelle à l'unité "Audit et évaluation" de la DG EAC. Bien que la dénomination cellule "Audit" ait été modifiée par la suite, cette expression reste utilisée dans le cadre de ce rapport.

(20) COM(1999) 60 final.

(21) COM(2001) 75 final.

(22) COM(1998) 52 final.

Tableau 1

Exécution budgétaire des engagements et des paiements du programme SocratesSource:

Compte de gestion et bilan financier.

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Tableau 2

Exécution budgétaire des engagements et des paiements du programme Jeunesse pour l'EuropeSource:

Compte de gestion et bilan financier.

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Tableau 3

Exécution budgétaire des programmes Socrates et Jeunesse pour l'Europe selon différentes sources (1995-1999)1= Budget général de l'Union européenne (année n - 2).

2= Compte de gestion et bilan financier.

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Tableau 4

Utilisation des crédits pour la mise en oeuvre du programme Socrates (1995-1999)

Ventilation par action

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Source:

DG EAC.

Tableau 5

Utilisation des crédits pour la mise en oeuvre du programme Jeunesse pour l'Europe (1995-1999)

Ventilation par action

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Source:

DG EAC.

Tableau 6

Boursiers Erasmus 1995-2000

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Réponses de la Commission

RÉSUMÉ

I. Certains éléments de contexte éclairent la conception et la gestion de ces programmes, d'emblée nettement plus dotés que ceux qui les précédaient et dont la dotation annuelle a crû de 39 % entre 1995 et 1999. Premiers programmes ouverts aux pays associés, leur gestion en a été significativement compliquée, s'agissant, en outre, de programmes de masse, marqués par de fortes contraintes, notamment de calendrier, et s'adressant parfois à des bénéficiaires moins organisés que ceux d'autres actions communautaires. Dans ce contexte, il ne faut pas sous-estimer la tension qui existe, de fait, entre la défense des exigences d'une gestion rigoureuse et la nécessité d'adopter des modes de gestion conviviaux et "respectueux" du principe de proportionnalité, tenant compte des très faibles montants généralement octroyés et des bénéficiaires concernés, ainsi que de la demande de simplification formulée par toutes les parties prenantes aux programmes.

II. Ces programmes, dont ont directement profité plus d'un million de personnes en mobilité et près de 10000 projets de coopération, ont contribué au renforcement de la coopération dans leurs domaines d'intervention, à côté d'autres actions, plus politiques, qu'ils ont rendues possibles. Tous ces développements concomitants ont exercé une forte pression sur les ressources humaines insuffisantes de la Commission et expliquent le recours forcé à des modes de gestion, d'ores et déjà redéfinis pour l'avenir dans le cadre de la réforme.

III. Les deux programmes incarnent une première rationalisation des interventions communautaires dans les domaines de l'éducation et de la politique de la jeunesse; Socrates, en particulier, qui couvrait tous les niveaux d'enseignement énumérés dans le nouvel article 126 du traité CE, succédait à pas moins de cinq programmes ou actions disparates. Il a pu en résulter une architecture complexe, qui n'a toutefois pas été un frein à la participation aux programmes. Ceux-ci ont été simplifiés dans le cadre de l'entrée en vigueur de la nouvelle génération (Socrates II et Jeunesse), qui voit aussi introduire des améliorations en matière d'évaluation et de coopération avec d'autres programmes communautaires.

IV. Les deux programmes sont des programmes de masse impliquant annuellement des milliers de transactions (généralement de faibles montants). Ses ressources internes ne permettaient pas à la Commission de gérer directement toutes les actions centralisées, d'où le recours (de manière dégressive sur la période) à un bureau d'assistance technique, qu'elle a constamment encadré et contrôlé. Pour des raisons de proximité des bénéficiaires et de volumes des opérations à gérer, la Commission a aussi recouru à des agences nationales; sur la base de l'expérience tirée de la mise en oeuvre des programmes Socrates et JPE, ce dispositif décentralisé a été significativement renforcé pour la nouvelle génération de programmes.

V. La question générale du recours à une assistance externe sous la forme de BAT est au coeur du débat interinstitutionnel depuis plusieurs mois et de nouvelles perspectives sont tracées pour l'avenir; la Commission a déjà indiqué qu'elle recourra, dans le futur, à d'autres instruments pour la gestion des programmes d'éducation et de jeunesse. De telles possibilités n'existaient pas en 1995 et la Commission a dû recourir, comme pour d'autres programmes, à un BAT, dont un audit approfondi par le contrôle financier a reconnu la qualité de l'organisation, y compris en lui confiant, sous son contrôle, des actes que le projet de refonte du règlement financier déclare non délégables.

VI. En dépit de cet insuffisant encadrement juridique, la Commission s'est efforcée par différents moyens d'améliorer l'efficacité du recours aux réseaux d'agences nationales. Pour l'avenir, elle a significativement renforcé le dispositif à l'occasion de l'entrée en vigueur des nouveaux programmes: les relations contractuelles avec les AN s'inscrivent désormais dans un cadre juridique strict, qui fixe notamment les obligations des États membres en ce qui concerne l'octroi de ressources adéquates aux agences qu'ils désignent.

VII. Pour tenir compte de l'adoption tardive des bases légales et des contraintes d'un calendrier souvent calé sur l'année académique, la Commission a dû recourir à des mesures transitoires pour éviter toute rupture dans la coopération instaurée par les programmes et les actions antérieurs. La Commission reconnaît les difficultés qu'elle éprouve à rendre plus rapides ses prises de décisions de financement, du fait des grandes masses de dossiers à analyser, de la complexité des règles de gestion (notamment suite à l'élargissement des programmes aux pays candidats) et de la complexité du processus de consultation interne et externe. Des améliorations importantes ont toutefois été apportées pendant la durée des programmes, qui ont permis également l'élaboration de propositions plus équilibrées pour les nouveaux programmes.

VIII. La Commission convient de certaines faiblesses de gestion, qu'elle s'efforce de corriger dans le cadre des nouveaux programmes, tout en soulignant l'impact et les résultats de cette première génération de programmes. En effet, les diverses analyses et évaluations faites, y compris par certains États, de même que l'existence d'initiatives intergouvernementales telles que les Déclarations de la Sorbonne et de Bologne, signées par tous les pays participant au programme et qui ont reconnu l'impact du programme Socrates dans les systèmes éducatifs, témoignent de l'impact majeur de ce programme. Concernant le programme Jeunesse pour l'Europe, la Commission considère, sur la base des conclusions de l'évaluation externe ex post du programme, que l'objectif fixé par le législateur en faveur des jeunes défavorisés a été atteint. En ce qui concerne les dossiers dont a été informé l'OLAF, la Commission prendra le moment venu les mesures qui s'imposent.

IX. La question de l'adéquation du cycle d'évaluation au cycle de vie d'un programme est un problème général, compte tenu de la succession des programmes et des délais de négociation des bases légales; les quelques mois de retard effectivement intervenus sont, sous cet aspect, sans conséquence. L'évaluation doit plutôt être vue comme un processus continu, dont les conclusions sont prises en compte non seulement au moment de l'établissement d'une nouvelle proposition de base légale, mais aussi dans le cadre de la mise en oeuvre des programmes. De fait, de nombreuses améliorations que la Commission veille à introduire dans la gestion des nouveaux programmes découlent des travaux d'évaluation menés, à divers moments, sur ces deux programmes.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES PROGRAMMES

6. L'exécution des crédits d'engagement a été quasi totale. En ce qui concerne les crédits de paiement, si l'on tient compte du report automatique des crédits relatifs à la participation des pays associés, l'exécution a été de 95 %.

7. Si l'on tient compte du report automatique des crédits relatifs à la participation des pays associés, l'exécution a été de 96 % en engagements et de 90 % en paiements.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

11-12. Le programme, qui succède à divers programmes et autres actions séparés, a une architecture complexe, qui tient aussi au fait qu'il couvre tous les niveaux d'enseignement; la demande accrue adressée au programme montre que cette complexité n'a pas nui à la coopération. Par ailleurs, l'éducation est un domaine très sensible sous l'angle de la subsidiarité; des progrès en matière de coopération ne peuvent résulter uniquement de la mise en oeuvre d'un programme, mais aussi du développement d'actions plus politiques, comme l'initiative citée sur la qualité de l'éducation scolaire, impulsée par le Conseil de Lisbonne. Le programme a contribué à renforcer cette coopération. Les rapports d'évaluation notent, entre autres, que "une certaine variété et un certain flou dans les définitions des objectifs sont positifs dans la mesure où ils encouragent des actions différentes, et que la diversité, qui entraîne naturellement ses difficultés et complexités de gestion, a offert un espace de liberté, d'imagination et d'innovation aux éducateurs européens".

14. La complémentarité entre Socrates et les autres programmes, y compris le programme-cadre de recherche, a toutefois eu lieu sur des sujets ponctuels. Il y a lieu de noter également l'appel à propositions commun lancé en 1996 sur les nouvelles technologies et l'éducation. La complémentarité sera renforcée par la mise en oeuvre des actions conjointes prévues dans les nouveaux programmes Socrates II, Leonardo da Vinci II et Jeunesse, précisément conçues pour faciliter cette coordination.

15. Sur la base de l'expérience tirée de la mise en oeuvre du programme JPE, un cadre juridique strict a été formalisé pour la mise en oeuvre du nouveau programme Jeunesse; il prévoit des "Dispositions relatives aux responsabilités des États membres et de la Commission concernant les AN" (ci-après dénommées "dispositions"), notifiées aux États membres sous la forme d'une décision de la Commission, qui fixent les obligations respectives de chacun concernant les structures établies au niveau national pour réaliser les objectifs du programme; dans ce contexte, les autorités nationales ont mis à disposition des AN des ressources adéquates.

16. C'est précisément parce que le programme JPE incluait un volet de service volontaire limité dans ses objectifs et son ampleur, que la Commission a estimé opportun, faisant suite à une demande du Parlement et à l'issue d'une évaluation ex ante poussée, de proposer au législateur un nouveau modèle de service volontaire. Dans la mise en oeuvre des deux programmes, sensiblement différents, la Commission a veillé à ce que le risque de double emploi ne soit pas avéré; ensuite, elle a fusionné les deux instruments dans sa proposition de nouveau programme Jeunesse.

17. La définition vague et variable de la notion de "jeune défavorisé" rend très difficile une comptabilisation stricte des projets concernés. Toutefois, sur la base de l'évaluation externe menée à l'issue du programme JPE, en 2000-2001, qui estime (au titre de l'action A) à environ 70 % le nombre des projets soutenus impliquant de jeunes défavorisés et à 20 % le nombre des projets concernant exclusivement cette catégorie de jeunes, la Commission considère que l'objectif d'un tiers des crédits utilisés au profit des jeunes défavorisés a été atteint.

18. Diverses actions ponctuelles avaient toutefois été menées, dès les débuts du programme, avec le Conseil de l'Europe. Dans le cadre du nouveau programme Jeunesse, ce partenariat a été amplifié et concentré sur des activités liées à la formation, en complément des activités menées au titre de l'action 5 du programme. De même, une coopération a été établie avec les Nations unies à l'occasion de l'Année internationale des volontaires (2001).

RETARDS ET MODIFICATIONS DANS LA MISE EN OEUVRE

19. La durée des négociations, pour ces premiers programmes arrêtés en codécision, a en effet conduit à leur adoption en mars 1995 seulement. Cela a provoqué des retards en cascade, compte tenu, par exemple, de la nécessité de soumettre certains documents à l'avis d'un comité qui ne pouvait être créé qu'après adoption de la décision. La Commission a estimé devoir adapter le calendrier des actions en conséquence. Dès la deuxième année, la situation relevée par la Cour s'est améliorée.

20. L'adoption tardive de la décision Socrates fait que les universités n'ont pas pu présenter, en juillet 1995, leur demandes concernant l'année académique 1996/1997. De manière transitoire, la Commission a donc, en accord avec le comité de programme, prolongé d'un an la forme que prenait cette coopération sous l'ancien programme Erasmus.

21. La décentralisation de la gestion de trois des actions du programme, qui a pu générer un surcroît de travail pour les AN, en raison de ressources insuffisantes, constitue, cependant, comme l'a souligné l'évaluation ex post de JPE, l'un des éléments essentiels du succès du programme, en permettant des contacts plus directs avec les porteurs de projets et une assistance plus proche du terrain. Les évaluateurs ont suggéré l'extension de cette décentralisation, notamment en matière d'échanges avec les pays tiers. Les AN ont, entre-temps, été dotées des moyens nécessaires dans le cadre du nouveau programme Jeunesse.

INSUFFISANCES DANS LE DISPOSITIF DE GESTION

25. Comme pour d'autres politiques communautaires, le recours à l'assistance d'un BAT, qui a été constamment contrôlé et dont les prestations ont été définies conformément à la pratique qui prévalait à l'époque, s'est imposé comme condition de mise en oeuvre de deux programmes de masse à gérer, par une direction générale aux ressources humaines internes insuffisantes. Pour l'avenir, la Commission a complètement repensé le recours à l'externalisation, y compris pour les programmes d'éducation et de jeunesse, et, d'ici à ce qu'une agence exécutive soit disponible, elle a limité significativement son mode de recours à un BAT transitoire pour les deux programmes qui ont succédé à Socrates et JPE. Les conditions pratiques d'une telle évolution n'existaient pas en 1995.

26. Au moment (1993) où ont été adoptées les propositions de décision établissant les programmes, le principe n'avait pas encore été retenu, qui subordonne le recours à une assistance externe à sa double mention dans la base légale du programme concerné et dans le commentaire de la ligne budgétaire. Une délégation avec une base juridique a été mise en oeuvre pour les deux programmes qui ont succédé à Socrates et JPE et a été confirmée dans les propositions de la Commission en matière d'externalisation (communication de fin 2000).

28. Le cahier des charges, soumis à une consultation interservices préalable qui n'avait pas remis en question les activités à confier au BAT, stipulait clairement que le BAT accomplirait ces tâches, la Commission ne disposant pas des ressources nécessaires (sont concernés des milliers de paiements annuels, généralement de faibles montants).

29-30. Les conditions qui s'imposent à l'externalisation de paiements en faveur de bénéficiaires finals ont, pour l'avenir, été clairement définies dans le projet de refonte du règlement financier: celui-ci exclut qu'un sous-traitant puisse accomplir des actes relevant de la puissance publique. En conformité avec ce principe, la Commission a internalisé au sein de ses services, à partir de 2001, l'ensemble des paiements qu'effectuait auparavant le BAT transitoire chargé de l'assister dans la mise en oeuvre des deux programmes qui ont succédé à Socrates et JPE; cette disposition a pu être prise parce que l'autorité budgétaire a accepté que du personnel externe intra-muros soit financé sur les crédits de ces programmes, permettant de renforcer les ressources de la Commission. Ces conditions n'existaient pas en 1995. La Commission a exercé un contrôle permanent sur l'accomplissement de ces tâches par le BAT.

31. Afin de disposer d'une assistance compétente dans le domaine concerné, la Commission avait explicitement retenu la connaissance des politiques éducatives comme un des critères de sélection dans le cadre de l'appel d'offres lancé en vue d'établir le BAT. Sur les milliers de projets financés au titre des volets des deux programmes gérés avec l'assistance du BAT (représentant au total 273 millions d'euros), la Commission a retenu 5 projets ayant comme partenaires l'une des deux organisations fondatrices du BAT, étant consciente du fait que cette sélection ne résultait pas d'un abus de situation privilégiée; la sélection des projets n'était pas effectuée par le BAT, mais par la Commission. Plus généralement, le BAT avait mis en place des procédures internes à même d'éviter que des confusions d'intérêts n'interviennent dans l'analyse des dossiers.

32. Les volets centralisés et décentralisés des programmes sont totalement séparés dans leur gestion. Par ailleurs, les organisations membres d'une des associations en question qui assument des fonctions d'AN jouent un rôle d'intermédiaire pour la distribution des fonds communautaires aux bénéficiaires finaux et ne bénéficient pas directement de ces fonds. Dans ces conditions, la Commission, qui avait pleinement conscience de cette réalité, maintient qu'elle ne devait pas considérer que cette situation était constitutive d'une confusion d'intérêts.

33. Dès la clôture de l'exercice 1998, les mesures correctrices avaient en effet été prises, faisant suite à une recommandation des réviseurs d'entreprise du BAT.

34. La Commission n'a, en effet, pas systématiquement récupéré les intérêts sur une base semestrielle, même si elle a poursuivi un processus de recouvrement dont le reliquat sera recouvré en 2002, dans le cadre de la clôture finale des comptes du BAT.

35. Des conventions tripartites avaient été passées entre les anciens BAT, le nouveau BAT et la Commission pour transférer au nouveau BAT les fonds (6,2 millions d'euros) à verser aux projets sélectionnés dans le cadre des programmes antérieurs; après paiement de ces projets, ces fonds ne représentaient plus que 0,4 million d'euros à la fin de 2000; le solde sera reversé à la Commission dès que les dernières conventions auront été définitivement clôturées en 2002.

36. La relation contractuelle entre la Commission et le BAT suivait le mode habituel pour ce type d'assistance: remboursement, plafonné, des dépenses exactement supportées par le BAT et versement d'un management fee; la complexité et l'hétérogénéité des tâches accomplies par le BAT auraient rendu très difficile de mettre en place une relation contractuelle fondée sur l'achat de prestations forfaitaires nettement individualisées. L'étude KPMG de juin 2000 sur les BAT de la Commission concluait, de manière générale, que "la comparaison des coûts entre le BAT et la Commission ne fait pas apparaître de nets avantages d'un côté ou de l'autre".

37-38. La Commission avait fixé une typologie des situations dans lesquelles de telles prises en charge pouvaient être constituées en fin d'année contractuelle et vérifiait que les prises en charge effectuées par le BAT correspondaient à cette typologie; le cas échéant, elles étaient refusées et les dépenses correspondantes prises en considération au titre de l'exercice suivant. Parvenue à la même conclusion que la Cour, elle avait mis fin à cette pratique dès 1998 et a maintenu cette approche stricte. L'approche retenue pour la clôture des premiers exercices n'a conduit à aucun paiement indu par la Commission sur la durée de fonctionnement du BAT.

40. La Commission partage cet avis. C'est pour cette raison qu'a été repensé le dispositif de recours à des AN dans le cadre des programmes qui succèdent à Socrates et JPE: les relations contractuelles entre la Commission et les AN s'inscrivent désormais dans le cadre des "dispositions". Ces dispositions prévoient notamment les conditions minimales pour la mise en place d'une AN.

41. La Commission s'emploie à assurer au niveau décentralisé l'application des principes repris dans les décisions de programme tout en tenant compte de certaines réalités au niveau national. À cet effet, des réunions régulières (y compris des sessions de formation) sont organisées avec les AN, entre autres instruments de coordination de leurs travaux; des guides de l'utilisateur reprennent les différents aspects de mise en oeuvre des actions des programmes; des manuels à l'usage particulier des agences ont été élaborés.

42. La Commission s'est attachée, dans le cadre des programmes qui ont succédé aux programmes Socrates et JPE, à réduire les faiblesses soulignées par la Cour en ce qui concerne la phase de sélection des projets, en fixant et explicitant mieux les critères d'évaluation des projets dans le guide de l'utilisateur et en incluant les modalités de sélection des projets dans les "dispositions"; les autorités nationales doivent, no