Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 149 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de l’Estonie pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique, mais sont tenus de respecter, dans les délais impartis, les critères de convergence, y compris celui concernant le caractère soutenable de la situation des finances publiques, afin de pouvoir adopter l'euro.

Les États membres qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004. Le premier programme de convergence de l’Estonie, qui couvre la période 2004-2008, a été présenté le 1er mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. L’Estonie a présenté une actualisation de son programme de convergence le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- La première actualisation du programme de convergence de l’Estonie, transmise le 1er décembre 2004 à la Commission européenne, couvre la période 2004-2008. Le programme est conforme au «code de conduite» sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

- Dans le scénario macroéconomique exposé dans le programme, la croissance du PIB réel est estimée à 5,6% en 2004. En 2005, ce rythme de croissance devrait s’accélérer à 5,9% et se maintenir à 6% sur la période 2006-2008. Ces projections sont légèrement inférieures aux prévisions d’automne 2004 des services de la Commission, qui tablaient sur des taux de croissance de 5,9% en 2004, 6% en 2005 et 6,2% en 2006. Les projections concernant le taux de croissance potentiel de la production sont en dessous des estimations de la Commission pour les années 2004-2007. Sur la base des informations actuellement disponibles, en particulier du taux de croissance de 6,3% en glissement annuel observé sur les trois premiers trimestres de 2004, et compte tenu de la prudence traditionnelle des prévisions établies par les autorités estoniennes, le scénario qui est à la base du programme peut être considéré comme crédible. En Estonie, la persistance d’un fort déficit des comptes extérieurs restera le principal déséquilibre macroéconomique des années à venir, un déficit qui est dans une large mesure l’expression des gros besoins en investissements de l’économie en vue du rattrapage des niveaux de revenus de l’UE. Bien que le programme table sur une diminution progressive de ce déficit externe grâce à une amélioration structurelle du solde commercial, l’observation des tendances actuelles, et la crédibilité hasardeuse des statistiques commerciales, plaident en faveur d’une certaine circonspection.

- Le 28 juin 2004, L’Estonie a rejoint le MTC II dans une marge de fluctuation standard tout en maintenant son engagement unilatéral envers le système actuel de caisse d’émission. Cet ancrage fixe à l’euro, conforté par une stricte discipline des politiques menées, a permis à l’économie estonienne de se libérer rapidement de l’inflation au cours de ces dernières années. Si l’inflation a connu une poussée à 3% en 2004, c’est essentiellement en raison des effets associés à l’adhésion à l’UE, et elle devrait à nouveau se tasser à moyen terme. Les taux du marché monétaire et des prêts bancaires sont à des niveaux historiquement bas, traduisant en cela l’évolution dans la zone euro ainsi qu’une convergence soutenue des taux d’intérêt.

- Le programme actualisé se propose de conserver une position budgétaire proche de l’équilibre ou légèrement excédentaire tout au long de la période couverte. On s’attend à un excédent budgétaire de 1% du PIB en 2004. À compter de 2005, l’objectif est de parvenir à des budgets en équilibre. Grâce à une croissance vigoureuse, les ratios de l’investissement public et de la consommation publique au PIB devraient diminuer, alors même que s’accroîtrait le montant nominal des dépenses correspondant à ces rubriques. Parallèlement, le ratio recettes publiques/PIB diminuerait lui aussi, principalement à cause de l’effet net de la réforme fiscale en cours. Bien que la stratégie globale soit restée inchangée par rapport au programme de mai 2004, la prévision d’excédent budgétaire sur 2004 a été relevée de 0,7% à 1% du PIB. Bien que les projections relatives à la croissance du PIB aient été révisées à la hausse sur toute la durée du programme, elles semblent encore excessivement prudentes.

- Les risques pesant sur les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, le caractère prudent du scénario macroéconomique conduit à ne pas exclure la possibilité de recettes supérieures et de dépenses inférieures aux montants budgétisés. Ces dernières années, l'Estonie s’est en effet distinguée par la prudence de ses prévisions et par des dépassements répétés de ses objectifs budgétaires. De l’autre côté, on ne peut pas non plus entièrement exclure une contraction inattendue des recettes induite par les réductions d’impôt programmées ou un impact négatif sur la croissance causé par des chocs exogènes.

- Compte tenu de cette évaluation des risques, les orientations budgétaires tracées par le programme semblent permettre de respecter l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position proche de l’équilibre tout au long de la période couverte. Il semble aussi qu’elles permettent d'assurer une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de déficit de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

- Estimé à 4,8% du PIB en 2004, le ratio de la dette est très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB et il s’agit en fait du ratio le plus faible des pays de l’UE. Selon les projections du programme, il devrait encore diminuer de 1,9 points de pourcentage sur l’horizon du programme.

- Le programme fait brièvement le point sur le programme de réforme structurelle du gouvernement, lequel donne la priorité aux mesures visant à améliorer les infrastructures du pays (notamment par le recours aux financements de l’UE), aux secteurs de l’éducation et de la santé, aux mesures actives du marché du travail et à la promotion de l’innovation et de la recherche. Le programme détaille également des mesures destinées à renforcer l'efficacité de la procédure budgétaire par l'introduction d'un cadre budgétaire pluriannuel et à accroître la transparence et la fiabilité des plafonds de dépenses nominales par le recours à des mécanismes d’évaluation systématiques. En ce qui concerne les déficits des collectivités locales, ils devraient être mieux maîtrisés grâce à une meilleure coordination des activités d’emprunt avec l’administration centrale, à la présentation obligatoire d’un budget de mi-exercice, à l’introduction de plafonds pour les déficits annuels et à l’obligation de constituer des réserves. On peut raisonnablement s’attendre à ce que ces réformes, pour la plupart en cours d’application, d’autres encore dans la phase législative préparatoire, amélioreront les conditions de croissance de l’économie estonienne, renforceront les incitations à travailler, créeront de nouveaux emplois et décourageront l’évasion fiscale, tout en améliorant la discipline budgétaire au niveau de l’administration centrale comme à celui des collectivités locales. De premiers résultats encourageants, en particulier sur le marché du travail, ont été sensibles dès 2004.

- L’Estonie semble dans une position favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Le faible niveau de la dette publique, les importantes réserves financières de l’État, la mise en œuvre d’une stratégie budgétaire de moyen terme pleinement conforme à l’objectif d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire, de même que les réformes crédibles et ambitieuses des systèmes de retraite et de santé qui ont été engagées pour maîtriser les tensions budgétaires à plus long terme, sont autant d’éléments qui devraient permettre aux finances publiques du pays de conserver une assise solide.

- Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux recommandations spécifiques des grandes orientations de politique économiques qui ont été adressées au pays dans le domaine des finances publiques. L'excédent budgétaire plus important que prévu de 2004 est conforme à la recommandation d’éviter les politiques budgétaires procycliques. Considérant toutefois qu’il est probable que le déficit de la balance courante n’a pas été sensiblement corrigé en 2004 (voire pas du tout), il n’est pas certain qu’une réduction rapide de l’excédent budgétaire permette à la politique budgétaire d’apporter un soutien suffisant aux efforts de correction du déséquilibre externe.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de l’Estonie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de l’Estonie pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [17 février] 2005, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de l’Estonie, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

Selon le scénario macroéconomique qui est à la base du programme, le rythme de croissance du PIB réel, de 5,6% en 2004, devrait s’accélérer pour atteindre une moyenne de 6% sur le reste de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme concernant l’inflation paraissent également réalistes.

L’Estonie se propose de maintenir une position budgétaire proche de l’équilibre ou légèrement excédentaire sur toute la période couverte. Pour 2004, le programme actualisé prévoit un excédent budgétaire de 1% du PIB, supérieur de 0,3% à l'excédent projeté dans le programme de mai dernier. À partir de 2005, c’est un objectif de budget à l’équilibre qui est visé, comme dans le programme précédent. L’investissement public devrait croître d’un point de pourcentage du PIB pour atteindre 4,4% en 2004 avant de revenir à un rythme de croissance plus modéré, de 3,9% en 2008, qui reste néanmoins nettement supérieur à la moyenne dans l’UE ( 2,4% du PIB en 2004).

Les risques pesant sur les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, le caractère prudent du scénario macroéconomique conduit à ne pas exclure la possibilité de recettes supérieures et de dépenses inférieures aux montants budgétisés. Ces dernières années, l'Estonie s’est en effet distinguée par la prudence de ses prévisions et par des dépassements répétés de ses objectifs budgétaires. De l’autre côté, on ne peut pas non plus entièrement exclure une contraction inattendue des recettes induite par les réductions d’impôt programmées ou un impact négatif sur la croissance causé par des chocs exogènes. Compte tenu de l’ensemble de ces risques, les orientations budgétaires tracées par le programme semblent permettre de respecter l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position proche de l’équilibre tout au long de la période couverte. Il semble aussi qu’elles permettent d'assurer une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de déficit de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

Estimé à 4,8% du PIB en 2004, le ratio de la dette est très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB et il s’agit en fait du ratio le plus faible des pays de l’UE. Selon les projections du programme, il devrait encore diminuer de 1,9 points de pourcentage sur l’horizon du programme.

L’Estonie semble être dans une position favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Le faible niveau de la dette publique, les importantes réserves financières de l’État, la mise en œuvre d’une stratégie budgétaire de moyen terme pleinement conforme à l’objectif d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire, de même que les réformes crédibles et ambitieuses des systèmes de retraite et de santé qui ont été engagées pour maîtriser les tensions budgétaires à plus long terme, sont autant d’éléments qui devraient permettre aux finances publiques du pays de conserver une assise solide.

Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux recommandations spécifiques des grandes orientations de politique économiques qui ont été adressées au pays dans le domaine des finances publiques. L'excédent budgétaire plus important que prévu de 2004 est conforme à la recommandation d’éviter les politiques budgétaires procycliques. Considérant toutefois qu’il est probable que le déficit de la balance courante n’a pas été sensiblement corrigé en 2004 (voire pas du tout), il n’est pas certain qu’une réduction rapide de l’excédent budgétaire permette à la politique budgétaire d’apporter un soutien suffisant aux efforts de correction du déséquilibre externe.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PC déc 2004 | 5.6 | 5.9 | 6.0 | 6.0 | 6.0 |

COM oct 2004 | 5.9 | 6.0 | 6.2 | n.d. | n.d. |

PC mai 2004 | 5.3 | 5.8 | 5.6 | 5.9 | 5.8 |

Inflation IPCH* (%) | PC déc 2004 | 3.3 | 3.2 | 2.5 | 2.8 | 2.8 |

COM oct 2004 | 3.4 | 3.5 | 2.8 | n.d. | n.d. |

PC mai 2004 | 3.1 | 3.0 | 2.8 | 2.8 | 2.8 |

Solde des admin. publiques (% du PIB) | PC déc 2004 | 1.0 | 0.0 | 0.0 | 0.0 | 0.0 |

COM oct 2004 | 0.5 | 0.2 | 0.1 | n.d. | n.d. |

PC mai 2004 | 0.7 | 0.0 | 0.0 | 0.0 | 0.0 |

Solde primaire (% du PIB) | PC déc 2004 | 1.3 | 0.2 | 0.2 | 0.2 | 0.2 |

COM oct 2004 | 0.8 | 0.4 | 0.3 | n.d. | n.d. |

PC mai 2004 | 1.0 | 0.3 | 0.3 | 0.3 | 0.3 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC déc 2004 | 4.8 | 4.6 | 4.3 | 3.1 | 2.9 |

COM oct 2004 | 4.8 | 4.4 | 4.2 | n.d. | n.d. |

PC mai 2004 | 5.4 | 5.1 | 4.7 | 3.4 | 3.2 |

Note: *le programme se fonde sur la définition nationale de l’IPC et non sur l’IPCH. Sources: programme de convergence (PC); prévisions d’automne 2004 des services de la Commission (COM). |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01-REV 1 du 27.6.2001 avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.