FR Journal officiel de l'Union européenne C 107/7

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi — des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE»

COM(2010) 367 final

2011/C 107/02

Rapporteur: M. PALMIERI

Le 30 juin 2010, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la:

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE»

COM(2010) 367 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 février 2011.

Lors de sa 469e session plénière des 16 et 17 février 2011 (séance du 17 février 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 240 voix pour, 2 voix contre et 14 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite que la Commission européenne ait pris conscience de la nécessité de mieux intégrer la coordination des politiques économiques européennes et ait inscrit le renforcement de la gouvernance économique de l'Union au rang de ses priorités.

1.2 Le CESE reconnaît que la crise économique actuelle a mis à rude épreuve la marche économique, sociale et politique de l'Union européenne en général, et de l'Union économique et monétaire (UEM) en particulier. Elle a mis en évidence la faible capacité de coordination qui existe entre les États membres (EM) dans le cadre des interventions d'urgence destinées à limiter les conséquences financières et réelles de la crise et des mesures prises pour redessiner l'architecture globale – et de l'eurozone en particulier – afin d'éviter que la même situation ne se reproduise dans un avenir proche. Il est en outre clair que la dette publique élevée de certains États membres qui découle, du moins en partie, des sauvetages bancaires importants, constitue un frein aux investissements publics et à la viabilité des dépenses sociales.

1.3 Le CESE demande que la gouvernance économique européenne soit renforcée en accordant la même attention aux impératifs de stabilité et à ceux de la croissance, susceptible de générer de nouveaux emplois.

1.4 Le CESE entend contribuer à dégager le large consensus qui est indispensable à un renforcement efficace de la gouvernance économique en mettant l'accent, d'une part, sur un certain nombre de limites et de risques inhérents à l'approche suivie par la Commission et, de l'autre, sur le potentiel important qu'elle recèle.

1.5 En premier lieu, l'UE doit sortir de l'impasse où l'ont poussée les vicissitudes de la Constitution européenne et l'élargissement à 27 États membres dotés d'une histoire et de visions politiques extrêmement différenciées rendant difficile l'identification des objectifs économiques, sociaux et environnementaux communs qui doivent constituer le socle de la gouvernance économique.

1.6 Par ailleurs, les règles pour l'avenir doivent se fonder sur une analyse partagée du passé, en particulier des limites des instruments de coordination existants qui ont mené à une application inefficace du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et à une réalisation insuffisante des objectifs fixés à Lisbonne.

1.7 En deuxième lieu, s'agissant du calendrier, il a été décidé de lancer le semestre européen – à partir du 1er janvier 2011 – sans avoir au préalable fixé les règles du processus ni ses contenus et, qui plus est, sans avoir réellement synchronisé les propositions entre les différents acteurs institutionnels concernés.

1.8 En raison de la participation limitée des institutions représentant les citoyens européens (Parlement et Comités) à l'examen et à la mise en œuvre de la nouvelle gouvernance, outre sa perte de confiance en l'UE révélée par les données d'Eurobaromètre, l'opinion publique risque de percevoir le renforcement des règles dû à la discrétionnalité politique plus faible et aux automatismes plus importants prévus comme un «déficit de légitimité» dans les choix de l'Union.

1.9 Le CESE considère que l'affirmation de la légitimité démocratique de la coordination des politiques économiques européennes doit nécessairement passer par le Parlement européen. Dans ce domaine, le CESE souhaite que le Parlement puisse jouer un rôle crucial dans le cadre du processus engagé avec le semestre européen, tant en ce qui concerne le suivi que l'évaluation des mesures correctives prévues par la communication de la Commission européenne.

1.10 Seul le maintien de la cohérence entre les objectifs de croissance et de développement économique et social énoncés dans la stratégie «Europe 2020» d'une part (qui impliquent des niveaux d'investissements peut-être incompatibles avec les contraintes budgétaires) et les exigences de stabilité monétaire et financière formulées dans le PSC d'autre part, permettra de faire accepter les contraintes budgétaires par l'opinion publique.

1.11 À cette fin, il est notamment nécessaire d'adopter un ensemble adéquat d'indicateurs allant au-delà du seul PIB, à même d'inclure les réalisations sociales et environnementales mais aussi les pertes en la matière, et donc de refléter les véritables préoccupations des citoyens, en mettant en œuvre les cinq actions prévues par la communication «Au-delà du PIB»: l'utilisation des indicateurs environnementaux et sociaux, la fourniture d'informations quasi instantanées et de données précises sur la distribution et les inégalités, l'élaboration d'un tableau de bord européen du développement durable et l'extension des comptes nationaux aux thématiques environnementales et sociales.

1.12 Dans le respect de son rôle d'organe consultatif, le CESE pourrait contribuer à un meilleur fonctionnement du semestre européen, grâce à la tenue d'une session annuelle spécifique pour débattre des recommandations et des modalités permettant de dégager un consensus sur les réformes à l'échelon national, en tenant compte des retombées sociales des mesures adoptées. Ce débat pourrait avoir lieu à l'automne, à la suite de l'adoption formelle des recommandations par les États membres, et ses conclusions serviraient de base pour un échange de points de vue avec les différents conseils économiques et sociaux nationaux, les parlements nationaux et le Parlement européen.

1.13 En particulier, compte tenu de l'attention croissante portée à la négociation entre les partenaires sociaux, surtout au sein de l'Eurozone, où les États membres ne disposent plus de l'instrument de la dévaluation, les relations entre syndicats et associations patronales deviennent partie intégrante de la stratégie établie par la Commission. Une solution pourrait consister à recourir plus intensément et de manière plus fonctionnelle au dialogue macro-économique (MED), qui conduise à une véritable évaluation partagée par les gouvernements et les partenaires sociaux concernant la situation économique de l'UE et les mesures à mettre en œuvre, en liaison étroite avec les processus de dialogue social à l'échelon national.

1.14 La mise en œuvre d'une réelle coordination des politiques économiques européennes nécessite un consensus sur le cadre macro-économique de référence et sur le cadre prévisionnel. Dans ce but, le CESE souhaite garantir les conditions pour, d'une part, permettre à Eurostat de disposer des informations fondamentales pertinentes à partir desquelles la Commission européenne serait en mesure de formuler des propositions prévisionnelles correctes et, de l'autre, de mettre en place un soutien actif entre les instances concernées: la Banque centrale européenne, le Conseil européen, le Parlement européen et les parlements nationaux.

1.15 Le CESE souhaite que la coordination des politiques économiques européennes constitue, du moins pour les pays de la zone euro, un premier pas vers une véritable politique économique commune et la coordination des politiques budgétaires.

1.16 Lorsque le resserrement de la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro se manifeste non seulement en matière de politique budgétaire et monétaire, mais également par un renforcement de la coordination des politiques des salaires, il convient de respecter l'autonomie des partenaires sociaux; dans ce contexte, il est inacceptable et il y a lieu de refuser que l'État fixe les objectifs que doivent atteindre les négociations salariales, voire même qu'il décrète des réductions de salaires.

2. L'amélioration de la gouvernance économique européenne dans la communication de la Commission européenne (1)

2.1 La communication de la Commission s'inscrit dans le prolongement des idées formulées dans la communication intitulée «Renforcer la coordination des politiques économiques» (2) et des orientations adoptées par le Conseil européen 13/10, qui suivent les résultats obtenus jusqu'à présent par le groupe de travail sur la gouvernance économique (Task Force VAN ROMPUY).

2.2 Le document de la Commission reconnaît implicitement que la crise financière et économique a engendré bon nombre de pressions sur la marche économique et sociale de l'UE en général, et de l'UEM en particulier, faisant apparaître une faible capacité de coordination des politiques économiques européennes.

2.3 Dans ce contexte, la communication se fixe pour objectif de structurer un cadre d'intervention susceptible de garantir une meilleure coordination des politiques économiques des 27 États membres de l'UE, et en particulier des 16 membres de l'UEM, pour lesquels sont prévues des règles spécifiques. L'architecture envisagée s'oriente vers une intégration du Pacte de stabilité et de croissance et de la stratégie Europe 2020 (SE 2020).

2.4 Dans le cadre du renforcement de la gouvernance économique européenne, la Commission vise essentiellement trois objectifs.

2.4.1 Le premier objectif consiste en un renforcement de la coordination et de la surveillance des politiques économiques visant à:

— réduire les déséquilibres nationaux, au moyen d'une surveillance macroéconomique renforcée fondée sur des mécanismes d'alerte et de sanction;

— rendre les cadres budgétaires nationaux plus homogènes, en adoptant des exigences minimales uniformes entre les EM et en remplaçant la planification budgétaire annuelle par une planification pluriannuelle;

— accroître l'efficacité du PSC en mettant l'accent sur le problème de la dynamique de la dette et des déficits.

2.4.2 Le deuxième objectif consiste à mettre en place un système de mesures préventives et correctives et de sanctions applicables en cas d'infraction commise par les EM de l'UE.

2.4.3 Enfin, le troisième objectif est celui d'instituer un semestre européen pour la coordination anticipée des politiques économiques, qui s'appliquerait également aux réformes structurelles et aux mesures de soutien de la croissance économiques prévues par la SE 2020.

2.5 Ces objectifs ont été inscrits dans la législation secondaire de la Commission avec le paquet présenté le 29 septembre 2010 relatif à l'adoption de six communications (3) qui traitent en détail des modalités concrètes de la réalisation desdits objectifs. Ces communications feront l'objet de deux avis spécifiques du CESE, l'un sur la réforme du PSC, l'autre sur les déséquilibres macroéconomiques. Aussi le présent avis se borne-t-il à présenter des observations générales sur l'ensemble du système de gouvernance proposé par la Commission et n'entre-t-il pas dans les détails du paquet législatif, qui sera traité de manière spécifique par les deux avis susmentionnés.

3. Observations générales

3.1 Il convient d'accueillir favorablement la décision prise par la Commission européenne de lancer un processus de renforcement réel de la coordination des politiques économiques européennes. Il s'agit là d'une nécessité déjà soulignée par nombre d'organes institutionnels européens (dont le Parlement européen) et autres. En particulier, le CESE a rappelé dans plusieurs avis consacrés (4) à ce thème combien il est important d'améliorer l'intégration de la gouvernance de l'Union européenne.

3.2 La crise financière et économique a mis à rude épreuve la santé sociale, politique et du système de production de l'UE en général, et de l'UEM en particulier. (5)

3.3 Le contexte social et économique apparaît instable et incertain; il est dès lors essentiel que les institutions soient être organisées efficacement et fonctionnent correctement. Il devient de plus en plus évident qu'en l'absence de coopération entre les acteurs des politiques économiques nationales, il est impossible d'orienter tous les États membres dans une direction commune face aux défis que posent la mondialisation de la finance et de la production et les profondes mutations technologiques en cours.

3.4 Faute d'une coordination des politiques économiques, la crise a déjà engendré des conséquences sociales et économiques particulièrement graves pour l'UE, notamment s'agissant des perspectives de croissance et de l'emploi, ces effets ayant été clairement recensés dans le projet de rapport sur la crise financière, économique et sociale présenté au Parlement européen par la rapporteure, Mme Pervenche BERÈS (6).

3.4.1 Le produit intérieur brut (PIB) de l'UE, après une croissance anémiée en 2008 (+ 0,5 %), a nettement fléchi en 2009 (– 4,2 %) et devrait lentement remonter en 2010 et 2011 (prévisions de + 1 et + 1,7 %, respectivement). La baisse est particulièrement grave dans les trois pays baltes (la Lettonie aura perdu fin 2011 22 % de son PIB 2007) et en Irlande, et dans une moindre mesure en Italie, en Grèce et en Finlande. En même temps, les exportations des EM – tant vers les autres EM que vers l'extérieur de l'UE – se sont contractées de 12 % entre 2007 et 2009, avec des pointes supérieures à 15 % pour la Finlande, Malte, la Bulgarie, la Suède, l'Estonie et le Royaume Uni (7).

3.4.2 Par conséquent, la plupart des États membres se sont éloignés des objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne (SL) s'agissant du marché du travail: le taux d'emploi a baissé dans l'UE, passant de 65,4 % en 2007 à 64,6 % en 2009, avec des diminutions dépassant les 5 % en Estonie, en Irlande, en Espagne et en Lettonie. Dans le même temps, le taux de chômage dans l'UE passait de 7,1 à 8,9 %, dépassant le seuil de 10 % en Espagne (où il a atteint 18 %), en Slovaquie, en Irlande et dans les trois pays baltes.

3.5 Dans ce contexte éminemment critique qui nécessite des solutions tout aussi vigoureuses, l'approche et le calendrier choisis par la Commission s'agissant du processus de renforcement de la gouvernance économique européenne suscitent quelque perplexité. Il s'agit là de facteurs qui non seulement portent préjudice à ce que le consensus le plus large possible se dégage autour du processus lancé dans les institutions communautaires et dans l'opinion publique, mais qui pourraient également obscurcir l'objet même de la coordination proposée.

3.6 En premier lieu, l'action de l'UE visant le renforcement de la coordination des politiques économiques ne saurait advenir sans une définition – réellement partagée par les États membres – de ce que l'on entend effectivement par gouvernance économique, assortie d'une évaluation minutieuse des raisons qui ont mené – au cours des dix dernières années – tant à une application inefficace du PSC qu'à la réalisation insuffisante des objectifs de Lisbonne.

3.6.1 D'une part, le terme «gouvernance» évoque une architecture institutionnelle décentralisée, où ce n'est pas un seul centre de pouvoir qui agit, comme c'est le cas dans les États nationaux, mais une pluralité d'acteurs, tant au niveau gouvernemental que non gouvernemental, qui coopèrent afin d'atteindre des objectifs auxquels ils souscrivent. Mais l'UE en est encore au point mort à cet égard, en raison des vicissitudes de la constitution européenne et d'un élargissement à 27 États membres dotés d'une histoire et de visions politiques fortement différenciées. Il est donc nécessaire que les institutions de l'UE et les États membres souscrivent effectivement à de nouveaux objectifs économiques, sociaux et environnementaux, lesquels ont justement du mal à se concrétiser après les grands efforts accomplis dans les années 80 et 90 pour la création du marché unique et l'adoption de l'euro.

3.6.2 D'autre part, la fixation de règles pour l'avenir ne semble pas se fonder sur l'analyse partagée du passé. Il importe en effet d'établir si les faiblesses du PSC dérivent d'erreurs initiales de conception s'agissant des liens existant au sein de l'UEM face à des crises graves, ou bien de choix politiques inopportuns opérés dans le cadre de sa mise en œuvre, voire encore de visions différentes s'agissant des objectifs et des stratégies à suivre pour les atteindre (faible inflation, croissance économique et de l'emploi, rôle de l'euro en tant que monnaie de réserve, etc.) (8). Avec les précédentes versions du PSC également, l'Union disposait depuis plus d'une décennie de règles de conduite pour les États membres qui n'ont toutefois pas empêché l'apparition fréquente et répétée de situations critiques.

3.6.3 Par ailleurs, le fait que n'aient pas été atteints la plupart des objectifs quantitatifs fixés par la SL – même en faisant abstraction de la crise économique – suscite de vives interrogations quant au choix des indicateurs et à leurs capacités de synthétiser efficacement les velléités d'accroissement de la compétitivité et du dynamisme.

3.7 En deuxième lieu, pour ce qui est du calendrier, il a été décidé de lancer le semestre européen – à partir du 1er janvier 2011 – sans avoir au préalable établi les règles du processus ni ses contenus, et sans avoir procédé non plus à une synchronisation effective des propositions entre les différents sujets institutionnels concernés: la Commission européenne, le Parlement européen, la Task force sur la gouvernance économique présidée par Herman VAN ROMPUY, la Banque centrale européenne (BCE), le CESE, le Comité des régions. Le processus de discussion devrait se conclure par l'approbation du Parlement, dès que possible d'ici l'été 2011.

3.8 Dans cette situation fort critique, telle qu'elle est apparue au printemps 2010, la Commission semble de toute évidence plus préoccupée par une sortie rapide de la crise – qui puisse être montrée aux marchés financiers mondiaux et à l'opinion publique – que par l'efficacité que cette réponse est susceptible d'avoir à moyen et à long terme, non seulement sur le plan financier, mais aussi en termes sociaux, politiques et de production.

3.9 La sortie de crise nécessite selon la Commission des règles plus rigoureuses et des sanctions plus sûres, assorties d'une moindre discrétionnalité politique et de plus d'automatismes. Mais aucun ensemble de règles ne peut faire face avec efficacité à de graves crises, car celles-ci sont presque toujours causées par des événements extraordinaires et imprévisibles qui défient tant les capacités de prédiction des techniciens que les capacités de réaction de règles préétablies. L'utopie d'un «gouvernement par les règles», qui exonère le monde politique de la responsabilité d'accomplir des choix, est difficilement réalisable, lorsqu'elle n'est pas dangereuse, dans la mesure où elle suscite un sentiment illusoire de sécurité et donne l'impression d'être à l'abri de toute source d'incertitude (9). Une approche de ce type comporte en outre des problèmes de deux ordres, qu'il convient d'évaluer avec précaution.

3.9.1 Le premier est le risque de sous-évaluer les avantages de l'approche communautaire, et la participation des institutions les plus représentatives des citoyens européens, par rapport à la logique intergouvernementale, qui voit les décisions prises essentiellement par le Conseil tandis que le Parlement et les Comités n'ont qu'un rôle limité. L'unique exception réside dans la participation du Parlement européen au semestre européen. La Commission lui présentera au mois de janvier l'analyse annuelle de la croissance afin de lancer le débat sur les orientations à suivre en matière de coordination.

3.9.1.1 La prévalence de la logique intergouvernementale peut également porter à mésestimer le déficit de citoyenneté européenne déjà survenu dans le cadre de la SL. C'est une menace pour la bonne marche économique, sociale et politique de l'UE, analogue à celles de la crise mondiale, et qui pourrait ranimer l'illusion d'un retour à la souveraineté nationale par le renoncement à l'euro (voire à l'Union elle-même) en vue de réamorcer un improbable développement national libéré des contraintes et des technocrates européens. Ce n'est pas par hasard qu'un observateur attentif de l'Union européenne – Charles KUPCHAN (10) – a mis en garde contre un risque que de «renationalisation» du projet européen dans un article publié le 29 août 2010 dans le Washington Post: «L'Europe connaît une renationalisation de la vie politique, avec des pays qui tentent de se réapproprier la souveraineté qu'ils ont autrefois librement abandonnée pour poursuivre un idéal collectif» (11).

3.9.1.2 Les citoyens européen semblent se faire l'écho de cette perte de confiance, non pas tant vis-à-vis des institutions communautaires en tant que telles qu'en ce qui concerne l'utilité de participer à l'UE. Les sondages d'Eurobaromètre (12) montrent en effet comment – entre le printemps 2007 et 2010 – le pourcentage d'Européens qui jugent positive l'appartenance de leur pays à l'UE est passé de 57 à 49 %, à l'avantage de ceux qui la jugent de manière négative (aujourd'hui 18 %) et des indécis (29 %). En parallèle, le pourcentage des citoyens qui estiment que leur pays a dans l'ensemble bénéficié de sa participation à l'UE a diminué de 59 à 53 %, tandis que le pourcentage de ceux qui estiment qu'il n'y a pas eu de tels bénéfices montait à 35 %.

3.9.2 Le second problème est constitué par le risque de suivre une approche traditionnelle s'agissant de la résolution des problèmes, approche fondée sur la primauté de la rigueur financière par rapport aux thèmes de la croissance, de l'équité sociale et de la dégradation environnementale, même si des argumentations novatrices convaincantes sont désormais répandues (13).

3.9.2.1 Les relations entre dépenses publiques, performances économiques et objectifs sociaux sont plus complexes que ne tend à le laisser penser l'hypothèse simplificatrice de l'arbitrage entre équité et efficacité. Des systèmes sociaux et de réglementation environnementale bien conçus permettent d'accroître l'efficacité et la compétitivité, au point d'être considérés comme un facteur productif qui contribue à la stabilité et aux dynamiques économiques dans les économies postindustrielles.

3.9.2.2 Cela est d'autant plus vrai dans la phase de crise que les économies européennes traversent actuellement. Dans son plan européen pour la reprise économique (14), la Commission a reconnu tant la nécessité d'«atténuer le coût humain du ralentissement économique et son impact sur les personnes les plus vulnérables» que le fait que la crise devrait être envisagée comme une opportunité d'«accélérer la conversion vers une économie produisant peu de carbone» dans le cadre d'une stratégie «qui encouragera les nouvelles technologies, créera de nouveaux emplois verts et ouvrira de nouvelles perspectives sur les marchés mondiaux en rapide expansion».

3.9.2.3 En outre, il faut rappeler que la crise n'est pas née dans le secteur public, mais bien dans le secteur privé, en raison des déséquilibres entre l'expansion globale de l'offre de biens et services et le ralentissement de l'augmentation du pouvoir d'achat des consommateurs (15). Une grande partie de la détérioration budgétaire enregistrée par les EM sur le plan du PIB n'est qu'une conséquence des interventions d'urgence résultant de la baisse du dénominateur (le revenu national) et de l'augmentation du numérateur (les dépenses publiques ayant servi au sauvetage du système financier et productif, ainsi qu'aux stabilisateurs automatiques visant à limiter les effets potentiellement dramatiques de la crise) (16). Comme l'écrit très justement FITOUSSI: «Les problèmes budgétaires de l'Europe doivent peu à l'action discrétionnaire des gouvernements et beaucoup aux conséquences mécaniques sur les finances publiques de l'appauvrissement des sociétés». (17)

4. Observations particulières

4.1 L'imprécision qui règne quant à ce que l'on entend par «gouvernance économique» et quant aux objectifs de fond sur lesquels on se base, unie à la méconnaissance des limites du PSC et de la SL, appelle la mise au point d'une stratégie qui soit partagée par les États membres et par les institutions de l'UE. Cette stratégie ne devra pas se limiter à énoncer des règles et des procédures formelles, mais devra - à plus forte raison dans le contexte négatif résultant de la crise économique - entrer dans le détail des politiques concrètes à mener pour l'amélioration de la qualité de la vie des citoyens européens, pour l'augmentation du taux d'emploi (y compris des groupes défavorisés tels que les handicapés et les minorités ethniques) et pour le renforcement des capacités compétitives du système de production européen (y compris les petites et moyennes entreprises et l'économie sociale).

4.2 Dans ce contexte, l'on ne saurait se limiter, pour indispensables qu'elles soient, aux règles de bonne comptabilité visant à contrôler la cohérence des entrées et des sorties. Pour renforcer la confiance et les attentes des citoyens européens vis-à-vis de l'UE, il faut des actions à un moyen et à long terme qui permettent de concilier la rigueur nécessaire en ce qui concerne les comptes et la capacité tout aussi importante de concevoir et de mettre en œuvre des projets de développement économique et social. Il faut donc renforcer la sensibilisation européenne à une Union européenne entendue comme entité politique, ayant l'ambition de coordonner – en direction d'objectifs véritablement partagés – les diverses politiques nationales et d'être un sujet actif sur la scène mondiale.

4.3 Une Europe construite ainsi, de manière plus consciente, suppose un rôle plus incisif et une aptitude plus marquée à saisir les changements en cours de la part des institutions représentatives des citoyens et des partenaires sociaux – le Parlement et les Comités – auprès desquelles le chemin envisagé par la Commission en matière de coordination peut recueillir une forte légitimité démocratique et trouver l'adhésion de vaste ampleur qui semble nécessaire pour son application efficace.

4.4 À l'heure actuelle, pourtant, le rôle du Parlement dans le semestre européen apparaît modeste, limité qu'il est à la phase initiale de débat et de premières orientations du processus de coordination, alors qu'il pourrait jouer un rôle majeur et plus efficace si ses activités étaient coordonnées avec celle des Parlements nationaux appelés à examiner et à approuver les budgets des différents EM. Le Parlement européen peut jouer un rôle essentiel pour définir le type de gouvernance économique que doit appliquer l'Union et garantir la légitimité démocratique des mesures de prévention et correctives, y compris les sanctions pécuniaires encourues par les États membres.

4.5 Dans ce contexte, le CESE – dans le respect de son rôle d'organisme consultatif des institutions européennes – peut contribuer au renforcement de la gouvernance économique européenne grâce à la tenue d'une session annuelle spécifique pour débattre des recommandations et des modalités permettant de dégager un consensus sur les réformes à l'échelon national, en tenant compte des retombées sociales des mesures adoptées. La valeur ajoutée du CESE consiste précisément dans la représentation en son sein des organisations qui, au niveau national, déterminent le consensus social sur les politiques économiques. Cet avantage pourrait permettre au CESE d'apporter une contribution importante concernant l'engagement et la responsabilisation des dirigeants politiques, mais aussi et surtout des citoyens des différents États membres.

4.5.1 Ce débat pourrait avoir lieu à l'automne, à la suite de l'adoption formelle des recommandations par les États membres, et ses conclusions serviraient de base pour un échange de points de vue avec les différents conseils économiques et sociaux nationaux, les parlements nationaux et le Parlement européen, ce qui permettrait tant d'évaluer les stratégies adoptées et que de les diffuser et partager comme il se doit au niveau national.

4.6 Cette influence accrue du Parlement et des Comités réduirait le risque de sous-évaluer l'objectif de croissance et de développement économique et social par rapport à la nécessité de stabilité monétaire et financière, permettant par là de préserver la cohérence entre le PSC et la SE 2020. Bien que la stabilité économique soit, surtout en période de crise, à la base de la croissance et du maintien du niveau de vie des citoyens européens, la recherche d'une plus grande stabilité ne doit pas se faire au détriment des revenus et des droits des citoyens. La poursuite conjointe de la réforme de la gouvernance économique et de la stratégie «Europe 2020» faciliterait par conséquent l'acceptation des contraintes budgétaires par l'opinion publique.

4.6.1 En l'état actuel des choses, même si la Commission semble rechigner à mettre les deux stratégies sur le même plan, de forts doutes entourent ses intentions réelles de procéder à une intégration réelle de celles-ci, qui restent nettement séparées. Il apparaît plutôt une tendance à réduire la pertinence de la dimension sociale en faveur des facteurs de productivité et de flexibilité du travail, perçus comme des éléments susceptibles d'accroître la compétitivité des entreprises européennes.

4.6.2 L'hypothèse de base est que la surveillance macro-économique – en même temps que la surveillance thématique des réformes structurelles demandées par la Commission – crée un contexte favorable pour ce qui est de garantir en tout état de cause une croissance économique durable dont profiteront tant la SE 2020 que le PSC. Toutefois, l'expérience tirée de plus de dix ans d'expérience s'agissant de la monnaie unique – assortie pour l'Eurozone de l'impossibilité d'utiliser l'instrument de la dévaluation – ne fait pas apparaître clairement que les différences de compétitivité au sein de l'UE et de l'UEM puissent être comblées rapidement.

4.7 Pour améliorer la compétitivité basée sur la qualité, la SE 2020 semble aller dans la bonne direction en prévoyant des interventions dans le domaine de la connaissance, de l'innovation et de la durabilité environnementale. Toutefois, l'on crée une contradiction entre les objectifs de la SE 2020 et le renforcement du PSC, à plus forte raison dans le contexte économique et social européen de sortie lente de la crise.

4.7.1 Pour atteindre les ambitieux objectifs de la SE 2020 - une croissance intelligente (basée sur la connaissance et l'innovation), durable (plus efficace, écologique et compétitive) et inclusive (cohésion sociale et territoriale au moyen de l'emploi, en accordant une attention particulière aux travailleurs défavorisés) – il est en effet nécessaire de financer des niveaux adéquats d'investissement. Mais dans le même temps, de telles interventions nécessitant davantage de dépenses publiques directes, ou réalisées au moyen de mesures d'incitation visant des acteurs privés, notamment sur le plan fiscal, pourraient se révéler incompatibles avec les contraintes budgétaires que la Commission entend renforcer pour que le PSC soit respecté et la gouvernance économique améliorée.

4.7.2 En outre, toujours en ce qui concerne le PIB, s'il est certainement vrai que la solidité des comptes publics et de l'euro constitue une base nécessaire sur laquelle construire des politiques de développement de vaste portée, il n'en reste pas moins que les règles comptables ne garantissent pas en elles-mêmes une évolution positive des finances des EM à long terme. En effet, selon le «principe d'invariance» énoncé par STIGLITZ, SEN et FITOUSSI (18), la valeur des agrégats comptables au niveau national ne doit pas dépendre des différences institutionnelles, économiques, sociales et politiques entre les différents pays: il faut confronter des situations aussi homogènes que possible. En d'autres termes, pour s'assurer de la durabilité à long terme des comptes publics, il ne suffit pas de surveiller le déficit et la dette d'année en année: il est nécessaire de tenir compte des perspectives futures – y compris des marchés privés, à commencer par les marchés financier, immobilier et de la prévoyance qui, en situation de crise et d'urgence, sont susceptibles d'avoir un impact notable sur la solidité des finances publiques des États membres, par exemple à travers le sauvetage des institutions financières et des grandes entreprises.

4.7.3 Par ailleurs, la focalisation sur les déséquilibres compétitifs suppose un suivi constant de la dynamique des coûts unitaires du travail, qui à son tour suppose que soit portée une attention croissante à la négociation entre les partenaires sociaux, en particulier au sein de l'Eurozone où les EM ne disposent plus de l'instrument de la dévaluation. Les relations entre syndicats et associations patronales devraient donc faire partie intégrante de la stratégie établie par la Commission, cet important élément faisant cependant défaut dans la communication de la Commission.

4.7.3.1 Une solution pourrait consister à recourir plus intensément et de manière plus fonctionnelle au dialogue macro-économique (MED), qui conduise à une véritable évaluation partagée par les gouvernements et les partenaires sociaux concernant la situation économique de l'UE et les mesures à mettre en œuvre, en liaison étroite avec les processus de dialogue social à l'échelon national. Il serait procédé à un saut qualitatif par lequel cet instrument permettrait une participation effective des partenaires sociaux aux côtés de la Banque centrale européenne, de la Commission et du Conseil, de manière à assurer la cohérence entre les dynamiques communautaires et les dynamiques nationales (19).

4.8 L'adoption d'une coordination effective des politiques économiques européennes nécessite le consensus unanime des 27 EM quant au cadre macroéconomique de référence et au cadre macro-économique prévisionnel, dès lors que c'est sur cette base que seront élaborées les politiques économiques et fiscales des EM, qui seront communiquée au cours du semestre européen. Dans ce contexte particulier, un rôle fondamental appartient aux analyses d'Eurostat, aux propositions prévisionnelles de la Commission européenne, au rôle de soutien de la Banque centrale européenne et aux réactions du Conseil européen et du Parlement européen.

4.9 En raison des liens étroits existant entre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux, il est également nécessaire d'adopter des indicateurs plus complets que la seule croissance du PIB. Il est utile de rappeler que dans la communication de la Commission intitulée précisément «Le PIB et au-delà – Mesurer le progrès dans un monde en mutation» (20), il est fait état de la nécessité de nouveaux indicateurs «intégrant de manière concise les réalisations sociales et environnementales (telles qu’une amélioration dans les domaines de la cohésion sociale, de l'accès aux biens et services de base à des prix abordables, de l'éducation, de la santé publique et de la qualité de l’air), mais aussi les pertes en la matière (pauvreté accrue, criminalité en hausse, appauvrissement des ressources naturelles)» et par conséquent «répondant aux préoccupations des citoyens».

4.10 Le renforcement de la gouvernance, pour être efficace et atteindre ses objectifs, nécessite que soient effectivement mises en œuvre les cinq actions prévues pour aller au-delà du PIB: (i) utiliser des indicateurs environnementaux et sociaux; (ii) obtenir des informations de manière quasi-instantanée pour étayer le processus décisionnel; (iii) disposer de données plus précises sur la distribution et les inégalités; (iv) développer un tableau de bord européen du développement durable; (v) étendre les comptes nationaux aux thématiques environnementales et sociales.

4.11 Il ne fait aucun doute que le processus actuel de renforcement de la gouvernance économique européenne, comme d'autres survenus au long de l'histoire de l'UE, s'avérera complexe. Il s'agit d'ailleurs d'une caractéristique implicite de l'Union elle-même. Il est aussi fort probable – comme l'a rappelé un journaliste italien – que «l'Europe souffre (par rapport aux États-Unis) d'un caractère moins défini, qui l'a amené à être, dès sa conception, un voyage en quête d'une destination» (21). Il n'en reste pas moins qu'il est aujourd'hui opportun que ce voyage ait une destination précise et claire, à laquelle souscrivent les citoyens européens, leurs Parlements et les organes institutionnels nationaux et européens. Ce n'est qu'à ce prix que pourra être atteint l'objectif que l'Union européenne s'est donné dès les premiers jours de sa constitution.

Bruxelles, le 17 février 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 367 final.

(2) COM(2010) 250 final.

(3) COM(2010) 522 à 527; pour de plus amples détails, consulter l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals-fr.htm.

(4) Avis du CESE sur les thèmes suivants: «Les implications de la crise de la dette publique pour la gouvernance de l'UE», JO C 51 du 17.02.2011, p. 15; «Relance économique: état des lieux et initiatives concrètes», JO C 48 du 15.02.2011, p. 57; «La crise financière internationale et son impact sur l'économie réelle»JO C 255 du 22.09.2010 p. 10; «Les politiques économiques qui favorisent la stratégie industrielle européenne»JO C 10 du 15.01.2008 p. 106; «Les grandes orientations des politiques économiques et la gouvernance économique - Les conditions d'une cohérence accrue dans l'élaboration des politiques économiques en Europe»JO C 324 du 30.12.2006 p. 49; «Le renforcement de la gouvernance économique — La réforme du pacte de stabilité et de croissance»JO C 88 du 11.4.2006, p.68.

(5) Comme l'a précisé Olli REHN, commissaire chargé des affaires économiques et monétaires, lors de son audition le 5 juillet 2010 au Parlement européen: «La crise a fait apparaître des faiblesses systémiques majeures dans l'Union économique et monétaire actuelle. En termes simples, nous avons besoin de renforcer et d'améliorer la coordination de la politique économique de l'UE. Nous avons également besoin d'une application plus rigoureuse des règles de l'UEM. Les règles n'ont aucune importance si elles ne sont pas suivies». (REHN O., Renforcer la confiance économique en Europe, Discours devant la commission ECON du Parlement européen, Strasbourg, 5 juillet 2010).

(6) Parlement européen, Projet de rapport sur la crise financière, économique et sociale: recommandations concernant les mesures et initiatives à prendre (rapport à mi-parcours). Commission spéciale sur la crise financière, économique et sociale. Rapporteure: Pervenche BERÈS. 6 mai 2010.

(7) Données provenant de la base de données Eurostat (septembre 2010), et reproduites dans les tableaux 1 et 2 en annexe.

(8) Le président du Conseil européen, Herman VAN ROMPUY, a reconnu le 20 septembre 2010 l'existence de ce handicap institutionnel: «… Nous devons vivre avec le dilemme d'une union monétaire sans union budgétaire poussée. Depuis l'introduction de l'euro, les institutions européennes sont responsables de la politique monétaire, les États membres gardant la responsabilité de leurs politiques budgétaires et coordonnant leurs politiques économiques. Cela crée des tensions. D'où les décisions parfois tortueuses dont je parlais … ! On peut déplorer un défaut de construction, le “péché originel de l’euro” selon certains. Je dirais plutôt: un handicap structurel. Mais à l’époque – celle des négociations du traité de Maastricht, entre l'Allemagne et la France notamment – il fallait choisir. Sans ce péché originel, l’euro ne serait même pas né!». VAN ROMPUY H., Les Grands Défis pour l'Europe, Non pas renationalisation de la politique européenne, mais européisation de la politique nationale, Discours à l'invitation de «Notre Europe» Paris, Grand amphi de Sciences-Po. (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/116622.pdf).

(9) VEROLA N., L’Europa e la crisi: squilibri finanziari ed equilibri costituzionali, article pour ASTRID, 2010, disponible en ligne: www.astrid-online.it/Riforma-de/Studi-e-ri/VEROLA---L-Europa-e-la-crisi---squilibri-finanziari-ed-equilibri-costituzionali.pdf (uniquement en italien).

(10) Directeur des études européennes du Conseil des relations extérieures et professeur à l'Université de Georgetown.

(11) KUPCHAN, C., As nationalism rises, will the European Union fall, Washington Post, 29 août 2010. Voir également les observations sur la taxation et la représentation formulées par DE GRAUWE P., Why a tougher Stability and Growth Pact is a bad idea, VoxEU.org, disponible en ligne à l'adresse suivante: http://www.voxeu.com/index.php?q=node/5615.

(12) Données d'Eurobaromètre 73 – Premiers résultats figurant en annexe, figures 1 et 2.

(13) Sur la durabilité environnementale, cf. DALY H., Beyond Growth: The Economics of Sustainable Development, 1996. Sur le bien-être social et l'équité, cf. BEGG I., FERRERA M., HODSON D., MADSEN P., MATSAGANIS M., SACCHI S., SCHELKE W., The Cost of Non Social Policy: Literature Review, rapport à la Commission européenne, Bruxelles, 2003. Sur le paradigme du développement humain, cf. SEN A., Inequality Reexamined, 1992; et SEN A., Development as Freedom, 1999.

(14) COM(2008) 800 final, «Un plan européen pour la relance économique», p. 5.

(15) V. OIT-FMI: «Les défis de la croissance, de l’emploi et de la cohésion sociale», document de synthèse pour la Conférence de haut niveau OIT-FMI, Oslo, 13 septembre 2010, p. 67-73.

(16) Dans l'eurozone, la dette publique agrégée est passée de 72 % en 1999 à 67 % en 2007 (annexe, figure 3); au cours de la même période, l'endettement des familles et du secteur financier a augmenté (annexe, figure 4). L'endettement du secteur public a augmenté à partir de 2008 (annexe, figure 5), lorsque les gouvernements ont procédé à des sauvetages du système bancaire et soutenu l'activité économique dans une conjoncture de récession (baisse du PIB et des recettes fiscales).

(17) FITOUSSI J.P., Crise et démocratie, le paradoxe européen, Le Monde, 16 octobre 2010. Voir aussi DE GRAUWE P., What kind of governance for the eurozone?, CEPS Policy Brief, no 214, septembre 2010.

(18) STIGLITZ J.E., SEN A., FITOUSSI J.P., Rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social, Rapport au Président de la République française, Paris, 2009 (p. 22-23).

(19) WATT A., Economic Governance in Europe: A Change of Course only after ramming the Ice, Social Europe Journal, 30 juillet 2010, disponible en ligne: http://www.social-europe.eu/2010/07/economic-governance-in-europe-a-change-of-course-only-after-ramming-the-ice/

(20) COM(2009) 433 final, p. 3-4.

(21) BASTASIN C., Questo secolo può essere ancora europeo, Il Sole 24 ore, 2 septembre 2010.