RAPPORT DE LA COMMISSION sur le "Plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001" et sur le "Cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs 1999-2003"

1. Introduction

Alors que nous avons entamé la deuxième moitié de l'actuel plan d'action, le moment est venu de faire le point sur les progrès réalisés jusqu'ici. Le présent rapport intermédiaire propose une vue d'ensemble de l'état de mise en oeuvre dans chacun des grands domaines politiques identifiés dans le plan d'action. Cette vue d'ensemble est toutefois précédée d'une partie qui rappelle les différents facteurs ayant eu une influence sensible sur la mise oeuvre du plan d'action, ou dont il convient de tenir compte pour décider quelles adaptations sont nécessaires pour la période restante du plan d'action.

Parallèlement, et conformément à l'article 13 de la décision 283/1999/CE du Parlement européen et du Conseil, le présent rapport, et en particulier ses annexes 1 et 2, porte sur la mise en oeuvre, en 1999 et en 2000, du cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs au titre des trois objectifs politiques définis dans le plan d'action pour la politique des consommateurs.

Le cadre financier pour la mise en oeuvre de la base juridique de la politique des consommateurs pendant la période 1999 - 2003 a été fixé à 112,5 millions d'euros. L'ensemble des crédits d'engagement a atteint 22,350 millions d'euros pour l'année 1999 et 22,905 millions d'euros pour l'année 2000 [1]. En 1999, 100% des crédits d'engagement et 98% des crédits de paiement ont été utilisés. En 2000, 90% des crédits d'engagement et 75% des crédits de paiement ont été utilisés. L'annexe 1 montre en détail les activités qui ont été financées dans le cadre de chaque objectif en 1999 et en 2000. L'annexe 2 indique les montants affectés en tant qu'aide financière à des organisations européennes de consommateurs et à des projets individuels avec l'assistance du Comité consultatif des représentants des États membres en 1999 et en 2000.

[1] Le montant disponible pour l'année 2000 comprend la contribution annuelle de 1,8%, soit 450 000 euros, des États AELE/EEE (Islande, Norvège et Liechtenstein) qui participent aux activités au titre de la décision 283/1999/CE.

Pendant la période prise en compte par le présent rapport, un certain nombre de changements organisationnels touchant les services responsables de la politique des consommateurs ont été enregistrés. En raison de ces changements, une comparaison sur une base annuelle ne serait pas significative mais, en avril 2001, les effectifs de la direction responsable de l'élaboration de la politique des consommateurs comportaient 67 personnes [2].

[2] Ce nombre se répartissait en 36 personnes de la catégorie "A", 12 de la catégorie "B" et 19 de la catégorie "C".

2. La politique des consommateurs dans un monde en évolution

"Au cours des trois prochaines années, alors que, parallèlement à d'autres questions concernant directement les citoyens, les intérêts des consommateurs gagneront en importance, la politique des consommateurs parviendra à sa pleine maturité". La vérité de cette première phrase du "Plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001" a été confirmée par plusieurs événements au cours des deux dernières années, qui ont notamment touché la santé et la sécurité des consommateurs. Ces développements ont néanmoins servi à mettre en évidence les problèmes des consommateurs. On s'est rendu compte tardivement, au niveau tant communautaire que national, que la politique des consommateurs n'est pas un luxe mais plutôt un élément essentiel de l'élaboration de la politique globale de l'Union européenne.

Au sein des institutions communautaires, la politique des consommateurs occupe maintenant une place beaucoup plus importante, ce qui se traduit dans la résolution du Conseil du 28 juin 1999, relative à la politique des consommateurs de la Communauté 1999-2001 [3]), ainsi que dans les avis du Parlement européen [4]), du Comité des régions [5]) et du Comité économique et social [6]). La Commission a pris en considération les arguments présentés dans ces avis lors de la mise en oeuvre du plan d'action.

[3] JO n° C 206 du 21.7.99.

[4] JO n° C 279 du 1.10.99.

[5] CdR 181/99 final.

[6] JO n° C 209 du 22.7.99.

Les services de la Commission ont été restructurés de manière à garantir une approche plus efficace et plus coordonnée des intérêts des consommateurs. En outre, l'intégration de la dimension "consumériste" dans les autres politiques communautaires devient un aspect plus fréquent et plus normal.

Un élément significatif de la restructuration au sein de la Commission a été la concentration des questions de santé et de protection des consommateurs au sein d'une seule et même direction générale, sous la responsabilité d'un seul commissaire. L'aspect le plus important de ce changement a consisté à confier à la direction générale "Santé et protection des consommateurs" la responsabilité de la sécurité alimentaire pour l'intégralité de la chaîne alimentaire, "de la fourche à la fourchette".

Ce changement organisationnel a été suivi très rapidement, de l'adoption par la Commission, le 12 janvier 2000, du Livre blanc sur la sécurité alimentaire [7]). Le Livre blanc vise à atteindre le plus haut niveau de sécurité alimentaire et expose un programme de réforme radical. Il contient des propositions concernant un important programme de réforme législative comportant l'instauration d'une nouvelle autorité alimentaire européenne. Cette politique, revue de manière radicale, remplace les parties du plan d'action 1999-2001 consacrées à la sécurité alimentaire, c'est pourquoi le présent rapport intermédiaire ne portera ni sur la mise en oeuvre de ces points, ni sur les activités de l'Office alimentaire et vétérinaire [8].

[7] "Livre blanc sur la sécurité alimentaire" : COM (1999) 719 final (12 janvier 2000).

[8] Se reporter au rapport annuel de l'Office alimentaire et vétérinaire 1999

Ces adaptations indiquent clairement la nécessité de conserver une approche souple à la mise en oeuvre du plan d'action.

3. Progrès dans la mise en oeuvre du plan d'action

3.1. Objectif politique: "Développer la place des consommateurs au sein de l'Union"

Une des principales caractéristiques qui distinguent les consommateurs des entrepreneurs, en leur qualité de participants à une économie de marché moderne, est leur fragmentation relative. Celle-ci résulte de deux facteurs: le large éventail de marchés dans lesquels les consommateurs doivent opérer pour satisfaire leurs besoins et leur apparente répugnance à envisager l'action collective comme un moyen normal d'exercer ou d'augmenter leur influence sur le marché.

Au niveau communautaire, cela a débouché sur une vaste reconnaissance du fait que des mesures sont nécessaires pour renforcer la position des consommateurs sur le marché et que "permettre aux consommateurs de s'exprimer d'une voix plus puissante au sein de l'Union" contribuerait grandement à cet effet. Cet objectif souligne la nécessité, d'une part, de sensibiliser davantage les consommateurs à l'importance de leur rôle sur le marché et, d'autre part, d'améliorer les méthodes de communication des besoins des consommateurs aux entrepreneurs et aux décideurs. Différents acteurs, et en particulier les consommateurs eux-mêmes, individuellement ou en associations, peuvent prendre des mesures visant à renforcer la position des consommateurs en tant que participants au marché.

En matière de mise en oeuvre du budget, la plupart des crédits, soit quelque 12,5 millions d'euros en 1999 et 10 millions en 2000, ont servi à poursuivre cet objectif politique.

* Domaine d'action: Améliorer l'efficacité des associations de consommateurs

Pour les questions de consommation, comme dans de nombreuses d'autres domaines de l'activité humaine, l'action collective peut souvent se révéler plus efficace qu'une action individuelle. Les associations de consommateurs peuvent renforcer la position des consommateurs sur le marché en rassemblant les informations, en abaissant le coût d'accès aux avis d'experts et en fournissant une base plus solide de dialogue avec les entreprises et d'action politique.

La Commission a continué à soutenir les associations de consommateurs de deux manières:

* en leur apportant une aide financière, et

* en fournissant un support logistique pour les réunions internationales.

En ce qui concerne l'aide financière accordée aux organisations de consommateurs en Europe, la Commission s'est conformée aux exigences exposées dans la "décision établissant un cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs" [9]). Des appels à candidatures ont été publiés en vue d'un soutien financier sur les budgets 1999, 2000 et 2001.

[9] Décision n° 283/1999/CE.

Afin d'améliorer l'impact global de ce type de financement, la Commission s'est généralement efforcée de concentrer les montants limités du financement disponible sur un nombre plus restreint de projets, tout en encourageant les organisations de consommateurs à s'unir pour travailler à des projets présentant un intérêt commun. En réponse à l'appel à projets lancé par la Commission, on a assisté à une diminution progressive du nombre des propositions présentées depuis 1998: 378 en 1998, 210 en 1999 et 178 en 2000. Cela s'explique en grande partie par une meilleure définition des actions à financer dans les appels à projets. Une autre raison est peut-être l'obligation pour les organisations de consommateurs, en vertu de la base juridique, de contribuer aux dépenses totales des projets, à hauteur de 50% au moins en général. Cette nouvelle règle a été appliquée de façon systématique, à quelques exceptions près.

L'annexe 2 indique les montant alloués au titre d'aide financière aux organisations européennes de consommateurs et aux projets individuels en 1999 et 2000. Les décisions relatives à l'affectation des crédits sont prises avec l'assistance du comité consultatif pour les activités communautaires en faveur des consommateurs, qui est composé de représentants des États membres. La première réunion de ce comité s'est tenue le 18 mars 1999. Le règlement intérieur et les méthodes de travail du comité sont maintenant bien établis. Cinq réunions ont été organisées depuis mars 1999 et des contacts réguliers sont maintenus entre les membres grâce au réseau de courrier électronique, ce qui a facilité la coopération et la transmission d'informations.

Le comité consultatif a rendu des avis sur les projets de mesures de la Commission concernant les critères de sélection d'organisations et de projets au titre des articles 2, point b) et c) ainsi qu'en matière de sélection des bénéficiaires sur la base de la proposition de la Commission. Conformément à la base juridique, la Commission a fourni au comité consultatif les informations relatives aux activités à financer et aux résultats des décisions de dépenses.

Pour 1999, la date limite de présentation des demandes de soutien financier pour les organisations européennes de consommateurs et les projets individuels était fixée au 30 novembre 1998. Bien que la décision 283/1999/CE ne soit entrée en vigueur qu'en février 1999, les conditions et les critères de financement avaient déjà été prévus dans l'appel à propositions. L'aide financière octroyée pour couvrir les coûts d'exploitation des quatre organisations européennes de consommateurs s'élevait à 1,42 millions d'euros en 1999.

Pour 2000, la date limite de présentation des demandes de soutien financier pour les organisations européennes de consommateurs et pour les projets individuels était fixée au 15 octobre 1999. L'aide financière octroyée pour couvrir les coûts d'exploitation des organisations européennes de consommateurs s'élevait à quelque 1,6 millions d'euros en 2000. Outre le BEUC, l'ANEC, EURO-COOP et le COFACE, une nouvelle organisation, l'association européenne des consommateurs (AEC), fondée au printemps 2000, a également reçu un financement pour couvrir une partie de ses coûts d'exploitation.

En outre, la Commission a examiné des demandes d'aide financière présentées par les organisations européennes de consommateurs pour l'année 2001. La Commission a décidé de ne plus accorder de financement à EURO-COOP et au COFACE.

Afin de disposer d'une base solide pour juger de l'efficacité de l'aide financière accordée ces dernières années aux organisations européennes de consommateurs, une évaluation externe a été demandée et un rapport devrait être disponible en octobre 2001.

L'aide fournie par la Commission aux organisations de consommateurs a également inclus l'organisation de réunions au niveau communautaire, soit sur une base ad hoc, soit dans le cadre d'un processus permanent. La présence du président Prodi et du commissaire Byrne à l'assemblée annuelle des organisations des consommateurs en novembre 2000 a constitué un signe visible de l'importance accrue accordée par la Commission à la dimension consumériste des politiques de l'Union européenne.

L'année 2000 a également vu la réunion inaugurale d'un comité des consommateurs réorganisé [10]). Le nouveau comité des consommateurs comprend 20 membres à part entière et 20 suppléants désignés par la Commission pour un mandat de trois ans renouvelable (un membre par État membre plus cinq représentants des associations européennes de consommateurs: AEC, ANEC, BEUC, COFACE, EURO-COOP). Il est prévu que ce comité ait un rôle plus dynamique que son prédécesseur pour remplir sa fonction de conseiller auprès de la Commission.

[10] Décision de la Commission du 4 mai 2000 portant création d'un comité des consommateurs (2000/323/CE).

La nécessité de tenir compte des intérêts des consommateurs dans la prise de décision ne s'arrête pas à la frontière extérieure de la Communauté européenne. La Commission a adopté plusieurs mesures pour parvenir à une meilleure représentation des consommateurs au niveau international.

En particulier, la Commission soutient le Dialogue transatlantique des consommateurs (TACD) en lui apportant aide financière et coordination. Cet important forum d'organisations américaines et européennes de consommateurs vise à promouvoir les intérêts des consommateurs dans les prises de décision de l'Union européenne et des États-Unis. Les recommandations élaborées par les groupes de travail du TACD concernent des questions de consommation présentant un intérêt mondial telles que l'alimentation, le commerce électronique et d'autres aspects commerciaux et des questions liées au commerce et à la santé. Ces recommandations s'adressent aux gouvernements de l'Union européenne, à la Commission européenne et aux autorités américaines et visent à accroître la participation de la société civile à la prise de décision au niveau transatlantique. Le TACD s'efforce de développer le processus du partenariat économique transatlantique en surveillant de près l'ordre du jour des différents comités du PET et traite les questions qui concernent directement les consommateurs. D'autres processus d'élaboration des politiques, tels que ceux en vigueur à l'OCDE ou à l'OMC, sont également suivis de près. Le TACD a été invité à assister au Sommet États-Unis-UE de Washington le 18 décembre 2000, où les participants pouvaient examiner, avec les dirigeants du Sommet, d'importantes questions de l'agenda politique États-Unis-UE qui intéressent les consommateurs. La Commission a également eu des contacts avec l'Australie et le Japon, en vue de développer une coopération bilatérale dans le domaine de la consommation.

* Domaine d'action: Mieux servir les consommateurs européens grâce aux Euroguichets

À la suite d'une évaluation du fonctionnement du réseau depuis sa création en 1991, la Commission a décidé de redéfinir la mission des Euroguichets des consommateurs en étendant leurs responsabilités afin d'inclure non seulement les questions soulevées par les transactions transfrontalières entre consommateurs, mais aussi l'objectif plus général d'informer les consommateurs des droits qui, dans leur vie quotidienne, découlent de la législation européenne. Le réseau sera encore agrandi, à tel point que huit États membres ont déjà décidé ou envisagent de faire de l'Euroguichet leur centre d'information et d'assistance pour le réseau EJE.

En conséquence, certains centres qui étaient autrefois établis près de la frontière d'un pays ont déménagé pour s'installer dans la capitale ou dans une autre zone centrale à partir de laquelle il est facile de bien desservir tout un État membre. Actuellement, 11 centres fonctionnent dans neuf États membres [11]). L'objectif de la Commission est d'établir au moins un centre par pays avant la fin de l'actuel plan d'action (fin 2001). Le soutien financier accordé aux Euroguichets était de près de 2 millions d'euros en 1999 et en 2000.

[11] Irlande, Royaume-Uni, France, Portugal, Espagne (2), Luxembourg, Allemagne (2), Finlande et Autriche;

Ces adaptations illustrent clairement les difficultés qui peuvent surgir lorsque des actions sont lancées sur une base ad hoc, sans tenir compte des implications stratégiques, ni de la synergie potentielle avec d'autres actions.

* Domaine d'action: Un dialogue efficace entre les consommateurs et les entreprises

Vu l'accent actuellement mis sur les marchés compétitifs en tant qu'instrument important de promotion du bien-être des consommateurs, une attention accrue est actuellement accordée aux relations entre les consommateurs et les entreprises et à la manière dont il est possible de l'améliorer dans l'intérêt mutuel. D'un point de vue politique, la Commission est particulièrement intéressé à la mesure dans laquelle le dialogue consommateurs/entreprises peut déboucher sur des solutions approuvées qui soit diminueraient la nécessité d'une législation, soient la compléteraient ou lui apporteraient une valeur ajoutée.

Dans ce contexte, la Commission a lancé une étude sur la "législation non contraignante", afin d'analyser jusqu'où les bonnes pratiques au niveau national peuvent être appliquées et améliorées au niveau européen. Toutefois, la Commission n'a pas attendu la fin de l'étude pour examiner les possibilités, pour le dialogue consommateurs/entreprises, d'apporter une aide dans des situations concrètes.

Un dialogue s'est établi entre les représentants des consommateurs et le secteur bancaire sur le crédit hypothécaire et un code concernant l'information préalable à la conclusion du contrat pour des prêts à l'achat de logements résidentiels. Après plusieurs sessions de discussion, un accord sur le contenu de ce code a été atteint en novembre 2000. Après ratification par les organismes compétents des parties à la négociation, cet accord a été signé le 5 mars 2001. Le 1er mars 2001, la Commission a adopté une recommandation approuvant le Code et invitant le secteur du crédit hypothécaire à se conformer à ses dispositions [12].

[12] Recommandation de la Commission relative à l'information précontractuelle devant être fournie aux consommateurs par les prêteurs offrant des prêts au logement C(2001) 477 final.

Un deuxième domaine dans lequel le dialogue a joué un rôle important est le commerce électronique. Les discussions avec les parties intéressées ont fait apparaître clairement que des mesures étaient nécessaires pour clarifier la situation concernant les codes de pratique et les dispositifs de sécurisation associés comme moyen d'améliorer la confiance des consommateurs dans le commerce électronique. Une prolifération de codes et de sécurisation se faisant concurrence sèmerait la confusion chez les consommateurs et contribuerait à saper la confiance plutôt qu'à la renforcer. De même, les entreprises risqueraient d'avoir du mal à décider quel code adopter. C'est pourquoi la Commission a engagé des discussions avec un groupe représentatif composé d'organisations de consommateurs et d'entreprises sur la possibilité de mettre en place un cadre clair et stable d'accréditation (au niveau de l'UE) et de vérification (probablement au niveau national). Les travaux sont déjà bien engagés concernant l'établissement d'un ensemble de principes constituant une référence par rapport à laquelle mesurer tous les codes génériques. Chaque fois que de tels codes ou des programmes semblables sont conclus entre des entreprises, ils doivent bien évidemment être conformes aux règles de la concurrence.

* Domaine d'action: Nouvelle approche des campagnes d'information

La sécurité alimentaire préoccupe de plus en plus tous les consommateurs. Une enquête Eurobaromètre menée en 1997 a conclu que près de 68% des citoyens européens sont préoccupés par la sécurité des denrées alimentaires et exigent une meilleure information en la matière. En plus de se sentir menacés, de nombreux consommateurs se sentent trahis et considèrent que les méthodes de production intensive, initialement mises au point pour procurer à chacun une quantité suffisante d'aliments, ont été poussées au-delà de toute limite raisonnable.

Dans une tentative visant à rétablir la confiance des consommateurs, la Commission a lancé des campagnes d'information et d'éducation. Pour la campagne d'information relative aux années 1998-1999, les contractants ont été encouragés à se concentrer sur l'étiquetage des aliments (en particulier les numéros E et d'autres éléments de sécurité), la traçabilité des denrées alimentaires et les organismes génétiquement modifiés. La sécurité alimentaire restant le premier souci du public, la Commission s'est inspirée du succès de la campagne précédente en lançant une "campagne d'éducation à la sécurité alimentaire" (2000-2001). Si le thème (la sécurité alimentaire) reste le même, les contractants choisis ont été invités à élaborer des matériels éducatifs (plutôt qu'informatifs) et à définir leurs groupes cibles de manière plus précise.

Les objectifs de la campagne sont les suivants:

* apprendre à des groupes bien ciblés de consommateurs les grands principes et les gestes simples de la sécurité alimentaire;

* promouvoir le rôle de conseil que peuvent jouer les organisations de consommateurs sur les questions de sécurité alimentaire;

* entamer un dialogue permanent sur la sécurité alimentaire avec les parties intéressées: organisations de consommateurs, autorités nationales et organismes professionnels;

* attirer l'attention des médias sur la sécurité alimentaire.

Outre ces campagnes d'information, les consommateurs peuvent également obtenir des informations sur leurs droits dans le marché intérieur grâce à l'initiative "Dialogue avec les citoyens et les entreprises". Dans le cadre de cette action, la Commission a lancé, en 2000, un guide intitulé "Comment faire valoir vos droits dans le marché unique européen", qui comporte une partie consacrée aux voies de recours dont disposent les consommateurs. De même, le guide "Acheter des biens et des services dans le marché unique européen" est en cours d'actualisation.

* Domaine d'action: Coopération plus étroite avec les États membres en matière d'éducation à la consommation.

Ces dernières années, en particulier dans le cadre du développement du marché unique, la nécessité d'éduquer les consommateurs est devenue de plus en plus évidente au niveau européen. En vertu du traité d'Amsterdam, qui est entré en vigueur en 1999, la compétence de la Communauté dans le domaine de l'éducation et de la formation des consommateurs a été affirmée. Dans ce contexte, la Commission a accordé la priorité à la promotion de l'échange d'expériences et de bonnes pratiques entre les États membres. Cette mesure a fait intervenir deux types d'organisations: les autorités publiques et les organisations de consommateurs.

En ce qui concerne les relations avec les autorités publiques, une réunion du "groupe de travail des experts nationaux en éducation des consommateurs" s'est tenue le 15 septembre 2000. Ce groupe deviendra le principal forum d'échange d'informations et d'expériences avec les États membres. Les travaux de la Commission avec les organisations de consommateurs avaient comme objectif global d'encourager la coopération entre deux réseaux complémentaires, l'un couvrant les États membres du nord de l'Europe et l'autre regroupant en gros les États du sud. Plus précisément, la Commission a diffusé les informations et les expériences retirées de trois projets pilotes (concernant la Grèce, le Portugal et l'Espagne) conçus pour intégrer l'éducation des consommateurs dans le programme scolaire normal. La Commission a également apporté une aide financière à l'établissement d'une école européenne des consommateurs en Cantabria (Espagne) et à un projet au Royaume-Uni, destiné à apporter une formation en affaires financières à de jeunes adultes.

Outre les activités ci-dessus, la Commission a maintenu son soutien au "Concours du jeune consommateur", qui attire un nombre croissant de jeunes. Plus de 1200 équipes ont participé au concours 1999-2000 qui avait pour thème "Le consommateur au XXIème siècle", ce qui a constitué un nouveau record [13]. Conformément au très grand intérêt du public pour la sécurité et la qualité des aliments, l'édition 2000-2001 du concours a pour thème "La nutrition - Promouvoir un régime alimentaire équilibré".

[13] Depuis le début du concours, le nombre des inscriptions a été de 222 (1993/94), 505 (1994/95), 551 (1995/96), 613 (1996/97), 1160 (1998/99) et 1213 (1999/00). Il n'y a pas eu de concours en 1997/98.

3.2. Objectif politique: "Assurer un niveau élevé de santé et de sécurité aux consommateurs de l'UE"

* Domaine d'action: Des politiques fondées sur des données scientifiques

La Commission considère qu'il est de la plus haute importance d'obtenir des avis scientifiques de qualité chaque fois que cela est approprié pour élaborer une politique concernant la protection des consommateurs en général et leur santé en particulier. En accord avec ce principe, l'ensemble du système d'avis scientifiques a été réformé en juin-octobre 1997 pour répondre aux principes d'excellence, d'indépendance et de transparence. Il existe maintenant un comité scientifique directeur et huit nouveaux comités scientifiques [14]. Cinq d'entre eux sont consacrés à la sûreté alimentaire et les trois autres sont:

[14] Décision de la Commission n° 97/404/CE du 10 juin 1997 (JO n° L 169 du 27.06.97) et Décision de la Commission n° 97/579/CE du 23 juillet 1997 (JO n° L 237 du 28.8.97).

* le comité scientifique des produits cosmétiques et des produits non alimentaires destinés aux consommateurs;

* le comité scientifique des médicaments et des dispositifs médicaux; et

* le comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement.

Malgré les changements relativement récents intervenus dans la structure des comités scientifiques, le Parlement européen a demandé à la Commission de lancer un examen des méthodes de travail des comités scientifiques. En réponse, la Commission a invité trois éminents professeurs, membres des comités scientifiques de la Commission européenne, à réfléchir à l'actuel système de délivrance d'avis scientifiques à la Commission, à la lumière du fonctionnement au sein de la nouvelle structure. Afin de faciliter leur mission, une audition publique a été organisée les 4 et 5 novembre 1999. Le rapport a été finalisé en décembre 1999 [15].

[15] Le rapport est disponible sur Internet (http://europa.eu.int/comm/food/fs/sc/future_food_en.html)

En 2000, la Commission a lancé la procédure visant à renouveler le mandat du comité directeur scientifique (CDS) et des 8 comités scientifiques spécialisés. Sur une liste de 483 candidats ayant répondu à un appel de manifestations d'intérêt, en tout 152 scientifiques indépendants ont été nommés membres des comités scientifiques.

Les nouveaux membres sont en principe désignés pour une période de trois ans, mais leur mandat peut être modifié à la lumière des progrès réalisés concernant la création de l'autorité alimentaire européenne. Pour les avis scientifiques en matière de sécurité alimentaire, la responsabilité doit être transférée à l'autorité dès que cette dernière sera opérationnelle.

Les dépenses au titre de cet objectif se sont élevées à 4,8 millions d'euros en 1999 et à 4,6 millions d'euros en 2000.

* Domaine d'action: Des produits et des services (autres qu'alimentaires) plus sûrs

Des produits et des services (autres qu'alimentaires) plus sûrs

L'objectif ultime de cet aspect de la politique européenne des consommateurs est de faire en sorte que seuls des produits et des services sûrs soient mis sur le marché. Cet objectif politique poursuit un double objectif: assurer un niveau élevé et uniforme de protection de la santé et de la sécurité des consommateurs à travers l'Europe, ainsi qu'un fonctionnement correct du marché intérieur.

Une grande partie du travail dans ce domaine concerne la législation ou d'autres actions ayant un impact direct sur le comportement du marché, par exemple la normalisation ou des codes volontaires. Pendant la période couverte par le présent rapport, les actions suivantes présentant un intérêt particulier ont été menées à terme ou sont en cours:

* en mars 2000, la Commission a présenté une proposition [16]) visant à une refonte de l'actuelle directive sur la sécurité générale des produits. L'objectif est de garantir que seuls des produits sûrs sont mis sur le marché, en introduisant des obligations plus strictes pour les producteurs et les distributeurs, une meilleure définition des critères de sécurité des produits, une surveillance plus efficace du marché, une collaboration plus systématique entre les autorités de contrôle des États membres, des mesures d'urgence plus efficaces au niveau communautaire et un accès plus facile des consommateurs aux informations sur les risques que présentent les produits;

[16] JO n° C 337E du 28.11.00.

* la Commission a adopté une décision [17]) concernant des mesures qui interdisent la mise sur le marché de jouets et d'articles de puériculture destinés à être mis en bouche par des enfants de moins de trois ans, fabriqués en PVC souple contenant certains phtalates. Cette décision a été prorogée quatre fois en 2000. Une proposition de la Commission a été adoptée en novembre 2000 [18]) visant à modifier la directive concernant la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses [19]) et la directive du Conseil concernant la sécurité des jouets [20]); cette proposition est actuellement à l'examen du Parlement européen et du Conseil;

[17] Décision 1999/815/CE (JO n° L 315 du 9.12.99).

[18] JO n° C 116E du 26.4.00.

[19] 76/769/CEE du 27 juillet 1976

[20] Directive 88/378/CEE du 3 mai 1988.

* des travaux et des consultations préparatoires sont en cours pour mettre au point une communication concernant la nécessité d'une initiative éventuelle dans le domaine de la sécurité des services fournis aux consommateurs;

* la Commission a présenté une proposition modifiée de directive du Conseil relative aux exigences de sécurité et à l'attestation de compétence professionnelle pour le personnel navigant de l'aviation civile [21]);

[21] COM (1999) 68 final

* la Commission a mené à bien l'évaluation de l'application de la recommandation 86/666/CEE du Conseil concernant la sécurité des hôtels existants contre les risques d'incendie [22]), en vue la mettre à jour et de renforcer les prescriptions qu'elle contient.

[22] JO L 384 du 31.12.1986

L'action réglementaire doit être étayée par d'autres types d'actions, comme la surveillance, la collecte de données et la sensibilisation. La mise en oeuvre de telles actions d'accompagnement a notamment comporté

* une étude sur l'application de la directive relative à la sécurité générale des produits qui a constitué la base d'un rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil [23]) et de la proposition de la Commission de refonte de cette directive [24]);

[23] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 29 mars 2000 sur l'expérience acquise dans l'application de la directive 92/59/CEE relative à la sécurité générale des produits [COM(2000)140 final].

[24] COM(2000)139 final du 29.3.2000

* l'amélioration et la consolidation des systèmes d'alerte rapide, sur la base des résultats des visites et discussions dans les États membres: l'évaluation technique des produits notifiés dans le système et la mise au point technique d'un système utilisant l'Internet ont fait l'objet de contrats avec des experts;

* la délivrance de mandats pour demander à l'organe de normalisation approprié la définition de normes de sécurité nouvelles ou améliorées concernant, entre autres, les articles de puériculture, les installations foraines et les briquets.

3.3. Objectif politique: Respecter pleinement les intérêts économiques des consommateurs de l'Union européenne

Le marché intérieur a un rôle important à jouer dans l'amélioration de la qualité de vie des citoyens de l'Union européenne, par exemple, en favorisant des prix compétitifs, en renforçant la qualité du service et en proposant un choix plus étendu. Les consommateurs devraient être considérés comme partie intégrante de ce marché. Veiller à ce que les consommateurs achètent en toute confiance au-delà des frontières est tout aussi important pour le bon fonctionnement du marché intérieur car cela facilite les ventes transfrontalières des entreprises. À cette fin, la Commission doit impérativement veiller à ce que les obstacles à la demande transfrontalière soient éliminés de telle sorte que la dimension des consommateurs puisse se développer parallèlement à la dimension des entreprises du marché intérieur.

Cependant, un niveau adéquat de confiance ne sera atteint que si les intérêts économiques du consommateur sont pleinement respectés. Malgré l'importance fréquemment accordée à l'amélioration de l'efficacité du marché en tant qu'instrument de sauvegarde du bien-être des consommateurs, la législation a encore un rôle majeur à jouer dans la protection de leurs intérêts économiques. Toutefois, cette législation ne sera pleinement efficace que si les autorités compétentes assurent une surveillance et une application correctes.

Les dépenses au titre de cet objectif politique ont progressé d'un peu plus de EUR 1 million entre 1999 et 2000, pour atteindre un total de quelque EUR 5,6 millions. Cette hausse reflète l'augmentation des actions liées à l'introduction de l'euro.

* Domaine d'action: Un marché intérieur des services financiers compréhensible pour les consommateurs

Le développement du secteur des services financiers ces dernières années s'est caractérisé par son importance croissante dans l'ensemble de l'économie, un élargissement du choix et une complexité croissante des services offerts, la croissance rapide des services utilisant des moyens électroniques et l'expansion des opérations transfrontalières. Cette situation est encore compliquée par des différences majeures dans les facteurs sociaux, culturels, juridiques et institutionnels entre États membres.

En même temps, un tel contexte justifie clairement une politique des services financiers au niveau communautaire et illustre la difficulté de la mise au point d'une telle politique. Pour relever ce défi, la Commission a adopté en 1997 une communication sur les services financiers [25]) définissant des actions qui ont été incorporées dans le Plan d'action pour la politique des consommateurs.

[25] COM (97) 309 final

La proposition de directive concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs [26]) a été approuvée par la Commission le 19 novembre 1998 et soumise au Parlement européen et au Conseil. Dans le prolongement des discussions avec le Conseil, des travaux ont été entrepris pour compiler un inventaire des prescriptions nationales en matière d'information préalable. Cet inventaire a été achevé à la mi-juillet 2000. Bien que le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 ait demandé instamment au Conseil de parvenir à une position commune avant la fin de 2000, les négociations se poursuivent encore.

[26] COM(1998) 468 final (JO C 385 du 11.12.1998)

La première législation communautaire dans ce domaine a été la directive relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit à la consommation [27]). Cette directive a été ultérieurement modifiée en 1990 et 1998. Néanmoins, le rythme rapide de l'innovation dans ce domaine a fait surgir de nouveaux problèmes et de nouvelles questions affectant les consommateurs et exigeant une action. Un document de discussion a été rédigé à propos de ces préoccupations et communiqué à des experts nationaux et à d'autres parties intéressées en vue d'une consultation avant la rédaction d'une proposition officielle de nouvelle directive.

[27] Directive 87/102/CEE du 22 décembre 1986

En juillet 1997, la Commission a publié une recommandation concernant les opérations effectuées au moyen d'instruments de paiement électronique [28]) mettant à jour une recommandation antérieure de 1988 concernant les cartes de paiement. Les instruments couverts par cette recommandation sont les suivants:

[28] Recommandation de la Commission du 30 juillet 1997 concernant les opérations effectuées au moyen d'instruments de paiement électronique, en particulier la relation entre émetteur et titulaire, 97/489/CE

* des produits de paiement d'accès à distance: instruments qui permettent l'accès à distance à des comptes auprès d'institutions financières, généralement des banques. Cette catégorie recouvre les applications de banque à domicile et par téléphone ainsi que les cartes de paiement;

* les produits de monnaie électronique: instruments sur lesquels des unités de valeur sont stockées électroniquement, qu'il s'agisse de cartes à bande magnétique ou à puce ou de mémoires d'ordinateur (produits de monnaie électronique ou de cybermonnaie).

La recommandation de la Commission concernait les opérations effectuées par de tels instruments et définissait les principales normes appliquées à la relation entre l'émetteur et le titulaire. La Commission a lancé une étude pour évaluer le degré d'application de cette recommandation et le rapport final de cette étude devrait être achevé en mars 2001.

Pour ce qui concerne la réglementation de la monnaie électronique elle-même, une « Directive concernant l'accès à l'activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements » [29]) a été adoptée le 18 septembre 2000. En particulier, cette directive clarifie la position des institutions de monnaie électronique vis-à-vis des directives bancaires, précise les exigences en matière de surveillance prudentielle (capital initial et fonds propres permanents, limitations des placements, etc.) et établit des règles en matière de remboursabilité.

[29] Directive 2000/46/CE du 18 septembre 2000

Le Plan d'action pour les services financiers a souligné l'urgente nécessité d'établir un marché de la consommation véritablement intégré où les intérêts des consommateurs et des entreprises sont correctement protégés et défini les intermédiaires du secteur de l'assurance comme un domaine où une action prioritaire est requise. Une démarche commune et claire concernant la réglementation sur les intermédiaires est essentielle pour garantir la liberté des services d'assurance transfrontaliers et conserver un niveau élevé de protection des clients des assurances. Une proposition de directive sur l'intermédiation en assurance [30]), conçue pour mettre à jour la réglementation communautaire existante introduite en 1976, a été adoptée par la Commission le 25 septembre 2000.

[30] COM (2000) 511

Un débat sur le « surendettement » a eu lieu lors du Conseil Consommateurs en avril 2000. Dans le prolongement de ce Conseil, la Commission a lancé deux études. La première est destinée à collecter des données statistiques sur l'ampleur de l'endettement transfrontalier, tandis que la seconde est conçue pour passer en revue la législation des États membres sur l'endettement. Les résultats de ces études devraient fournir des éléments utiles aux travaux de la Commission concernant la lutte contre l'exclusion sociale. En outre, la Commission utilisera des instruments de politique des consommateurs pour régler ce problème. En particulier, les modifications à apporter à la directive sur le crédit à la consommation devraient aboutir à des pratiques de prêt plus informées et plus prudentes.

En février 2001, la Commission a lancé un réseau transfrontalier de règlement extrajudiciaire des litiges concernant les services financiers, appelé FIN-NET, avec près de 40 systèmes nationaux de réclamations des pays de l'Union et de l'Espace économique européen (EEE). Ce réseau de coopération vise à fournir aux consommateurs un service d'accès facile et informé de règlement amiable de questions transfrontalières de services financiers, à assurer l'échange d'information entre les différents systèmes de telle sorte que les réclamations transfrontalières puissent être traitées aussi rapidement, efficacement et professionnellement que possible, et à garantir que les systèmes de règlement extrajudiciaire des litiges des différents États membres respectent un ensemble commun de garanties minimums. La Commission publiera un guide des consommateurs concernant le règlement des litiges transfrontaliers en matière de services financiers d'ici à la fin de 2001.

* Domaine d'action: Une monnaie unique pour les consommateurs

Dans le domaine des services financiers, les préparatifs de l'introduction de l'euro constituent actuellement un sujet de préoccupation tant pour les entreprises que pour les consommateurs. Maîtriser l'euro est une tâche difficile pour la plupart des consommateurs, la monnaie constituant un cadre de valeurs affectant chez un individu un mode de pensée et un comportement qui ne sont pas faciles à changer. Ce ne sont pas seulement les consommateurs les plus européens d'esprit ou les plus dynamiques qui seront concernés, mais chaque citoyen de la zone euro, de l'enfance au troisième âge.

Même s'il incombe en premier lieu aux États membres de garantir un passage en douceur à l'euro, la Commission a aussi apporté une contribution significative aux efforts visant à familiariser davantage les consommateurs avec la nouvelle monnaie. Citons l'incitation à mettre au point des outils d'information et de formation (concept et réseau de "L'euro sans peine") et le financement de stages spéciaux pour les formateurs appartenant à des associations de consommateurs et d'autres organisations non gouvernementales s'occupant plus particulièrement des personnes susceptibles d'éprouver des difficultés à s'adapter à la nouvelle monnaie (aveugles, sourds, personnes âgées, handicapés mentaux, par exemple).

La Commission a aussi mis en oeuvre diverses actions (études et sondages d'opinions annuels) conçues pour encourager les bonnes pratiques des entreprises. Ces actions ont concerné en particulier le suivi des réactions des entreprises aux trois recommandations concernant l'euro qui couvraient:

* le double affichage des prix et des observatoires locaux;

* les frais bancaires; et

* l'information des consommateurs.

La Commission continuera de surveiller les diverses actions déjà en cours ainsi que les réactions des consommateurs. La Commission envisage de publier en octobre 2001 une nouvelle recommandation sur les aspects pratiques de l'introduction de l'euro, qui comportera notamment une section sur les aspects importants pour les consommateurs.

Les crédits d'engagement au titre de ce domaine d'action ont atteint un total de EUR 2,7 millions en 2000.

* Domaine d'action: Un cadre réglementaire mieux actualisé

La société moderne se caractérise par une cadence rapide du changement dans de nombreux domaines. Cette cadence exerce une pression constante sur les institutions gouvernementales qui sont incitées à veiller à ce que le cadre réglementaire reste pertinent. Pour atteindre cet objectif, il faut surveiller les effets de la législation existante et envisager aussi la nécessité d'une nouvelle législation du fait, par exemple, de la modification des techniques de commercialisation ou de l'innovation en matière de produits. Dans ce domaine, lorsqu'elle examine des secteurs spécifiques, la Commission a souvent recours à des études distinctes réalisées par des experts externes [31]).

[31] Par exemple, une étude a été consacrée à la façon dont la directive sur la publicité trompeuse pourrait être modifiée afin de tenir compte des allégations trompeuses dans le domaine de la santé et sur la point de savoir si le droit communautaire existant de la consommation doit être mis à jour à la lumière des nouvelles conditions créées par la société de l'information.

Plus généralement, l'objectif au sens large de la Commission est de simplifier le cadre législatif là où c'est possible. En conséquence, les points concernant la révision des directives sur la publicité trompeuse et le démarchage à domicile, inscrits dans le Plan d'action, ont été reportés, étant donné qu'ils seront pris en considération dans le cadre du prochain livre vert sur l'avenir de la protection des consommateurs. Il s'agit d'un exemple de l'avantage tiré de l'application d'une démarche souple dans l'application du Plan d'action en vue de parvenir à une ligne stratégique plus cohérente sur un point particulier.

* Domaine d'action: Mieux faire appliquer la législation et assurer un meilleur suivi

Le processus législatif communautaire se caractérise par la participation de plusieurs types d'institutions aux niveaux régional, national et international. Cette situation crée de nombreuses possibilités de différences d'interprétation de prescriptions du droit et des différences de niveau d'application dans la pratique. Dans ce contexte, la Commission a lancé une série d'actions conçues pour améliorer le processus d'application et de suivi.

La Commission a utilisé des dialogues informels avec les États membres, avant transposition du droit communautaire, pour améliorer la législation nationale de mise en application. Des réunions ont été organisées avec les États membres sur l'indication du prix à l'unité (en janvier 1999), la vente à distance (octobre 1999), la publicité comparative et les actions en cessation (novembre 1999). D'autres réunions sont envisagées concernant la directive traitant de certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation. Des réunions comparables ont également eu lieu après transposition pour faire le point de tout problème apparu.

Les travaux de la Commission ne cessent pas une fois que la législation est en place et qu'elle est entrée en vigueur, car la Commission doit rester attentive à tout problème qui peut apparaître. Par exemple, elle a établi des rapports sur l'application de la directive 93/13/CE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs [32]) et les réclamations des consommateurs en matière de ventes à distance et de publicité comparative [33]).

[32] COM(2000)248 final du 27.4.2000

[33] COM(2000)127 final du 10.3.2000

Toutefois, la charge de la surveillance de la mise en application incombe en grande partie aux autorités de contrôle de chaque État membre. La Commission a encouragé les membres européens du Réseau international de surveillance des pratiques commerciales (IMSN - International Market Supervision Network) à améliorer les conditions de la coopération et de l'échange d'informations entre membres sur une base informelle. Des réunions du réseau "IMSN Europe" ont été organisées en septembre 1999, mars et octobre 2000 et en mars 2001 [34]. Les instruments techniques permettant au sous-groupe d'optimiser les échanges d'informations entre ses membres (concernant des problèmes spécifiques ou les meilleures pratiques) sont en cours de mise au point.

[34] La Commission participe aux réunions de ce sous-groupe mais ne le préside pas et ne fixe pas non plus son ordre du jour. La contribution de la Commission se limite à assurer le secrétariat et à offrir une salle de réunions avec un service d'interprétation lorsque la présidence de l'IMSN est assurée par un État d'un autre continent et les réunions se tiennent donc à Bruxelles.

Malgré ces initiatives, l'expérience a confirmé la difficulté de développer une coopération administrative efficace sur une base informelle et ponctuelle. La coopération informelle existante ne traite pas les questions pour lesquelles une coopération entre les administrations nationales et la Commission est nécessaire. Il faut un système plus formel pour:

* Suivre systématiquement les développements pour identifier les problèmes et de les régler;

* donner une dimension communautaire à l'application pratique de la politique des consommateurs;

* créer le cadre nécessaire à la Commission pour exercer le nouveau rôle que lui confère le traité en matière de surveillance des politiques nationales des consommateurs;

* créer une plate-forme de coopération concernant des initiatives non législatives;

* créer un cadre au sein duquel les administrations des pays candidats peuvent améliorer leurs mécanismes d'application dans la perspective de l'adhésion.

La Commission va établir sous peu un livre vert sur l'avenir de la protection des consommateurs qui étudiera, entre autres, l'option de l'élaboration d'une directive-cadre sur la coopération entre la Commission et les États membres.

* Domaine d'action: Des services d'intérêt général

En 1996, la Commission a présenté une première communication sur les services d'intérêt général en Europe [35]). Cette communication a marqué une étape importante dans la reconnaissance par la Commission du rôle des services économiques d'intérêt général en tant qu'aspect essentiel du modèle européen de société. Plus récemment, en septembre 2000, une nouvelle communication sur les services d'intérêt général en Europe [36]) précise encore la politique de la Commission dans ce domaine. Cette nouvelle communication réaffirme que le principal objectif d'action doit être de servir au mieux les intérêts du public en leur donnant accès à des services de haute qualité à des prix abordables.

[35] Communication de la Commission - Les services d'intérêt général en Europe: 26.9.1996; COM(96) 443

[36] Communication de la Commission - Les services d'intérêt général en Europe: 15.9.2000; COM(2000) 580

La nature essentielle des services d'intérêt général a également conduit à l'établissement de différents niveaux de dialogue. En décembre 1999, le Comité des consommateurs a approuvé les principes qui doivent, pense-t-on, être respectés dans le développement du concept de service universel. Plusieurs débats ont aussi eu lieu lors des différents Conseils Consommateurs, et abouti à l'adoption d'une déclaration sur les services d'intérêt général lors du Conseil Consommateurs/Marché intérieur du 30 novembre 2000.

Les travaux se sont aussi poursuivis pour le développement de la dimension des consommateurs dans des secteurs spécifiques. En 2000, la Commission a proposé un nouveau train de législations sur les services et les réseaux de communication électronique comportant une proposition de directive concernant le service universel et le droit des usagers. La proposition de modification de la directive "Postes" prévoit également le développement d'un niveau plus élevé de protection des consommateurs et la Commission a adopté une communication sur la protection des passagers aériens dans l'Union européenne [37]) en juin 2000.

[37] Communication sur la protection des passagers aériens dans l'Union européenne; 21.6.2000; COM(2000) 365 final

Enfin, dans la série des sondages d'opinion publique de l'Eurobaromètre, la Commission a lancé entre avril et mai 2000 un sondage spécifique concernant "les Européens et les services d'intérêt général" [38]). La satisfaction des consommateurs concernant l'accès, le prix, la qualité, l'information disponible, les conditions des contrats, le traitement des réclamations, a été mesurée pour un panier de services composé de la téléphonie mobile et fixe, la fourniture d'électricité, de gaz et d'eau, les services postaux, les transports urbains et les services ferroviaires interurbains.

[38] Eurobaromètre n° 53 - octobre 2000 - Les résultats et le résumé sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/serv_gen_int/

* Domaine d'action: Une meilleure intégration des intérêts économiques des consommateurs aux autres politiques de l'Union européenne

Par définition, les consommateurs évoluent dans un environnement de marché soumis aux forces sociales, économiques, juridiques, politiques et institutionnelles du domaine concerné. Par conséquent, la politique des consommateurs, à quelque niveau que ce soit, ne saurait se développer isolément mais doit promouvoir les intérêts des consommateurs dans un contexte ou d'autres intérêts sont en jeu. C'est pour cette raison que la notion de politique des consommateurs est de plus en plus perçue comme la garantie de l'intégration des intérêts des consommateurs dans le développement de tous les autres domaines politiques pertinents.

Ceci s'applique plus particulièrement au niveau communautaire et, au cours des deux dernières années, des efforts ont été déployés pour intégrer les intérêts des consommateurs, avec des résultats encourageants, dans les domaines suivants:

Marché intérieur, notamment commerce électronique & services financiers // Politique de la société de l'information, y compris les télécommunications

// Politique des transports, notamment des transports aériens

Politique de la concurrence // Politique audiovisuelle

Introduction de l'euro // Politique énergétique

Politique agricole // Politique de la pêche

Mise en oeuvre de l'espace européen de la recherche //

Malgré les progrès réalisés jusqu'à présent, la démarche actuelle a tendance à être quelque peu ponctuelle et il faut une base plus solide et plus systématique pour l'intégration des intérêts des consommateurs dans toutes les politiques communautaires permanentes pour atteindre l'objectif fixé dans l'article 153 du traité. Il convient de conserver cette préoccupation à l'esprit lors de la mise au point du prochain Plan d'action.

4. Enseignements tirés du Plan d'action existant

Le Plan d'action existant s'achèvera fin 2001 et, en conséquence, la Commission entamera sous peu le processus de rédaction d'un nouveau Plan d'action. Ce processus de préparation du prochain Plan d'action tiendra compte de l'expérience acquise au cours des deux dernières années et, en particulier, de trois enseignements principaux:

* les avantages de la flexibilité dans la mise en oeuvre du plan d'action;

* la nécessité d'adopter une démarche plus stratégique concernant la politique des consommateurs dans l'Union européenne;

* l'importance de l'intégration effective d'une dimension des consommateurs dans toutes les politiques communautaires pertinentes.

Flexibilité dans la mise en oeuvre

Quoique le Plan d'action ait été établi pour une période de trois années, cet horizon de temps ne doit pas être conçu comme une "camisole de force" qui exclut toute possibilité d'ajustement. Au contraire, le Plan d'action devrait être perçu comme la base d'un processus dynamique qui, tout en fournissant une base suffisamment saine pour la programmation des ressources, est assez souple pour s'adapter à l'évolution des circonstances. Par exemple, il conviendrait d'ajuster le plan d'action actuel pour tenir compte en particulier des facteurs suivants:

* la nécessité de traiter la sécurité alimentaire comme une question d'importance primordiale et

* le développement rapide du commerce électronique.

Une démarche plus stratégique

Tandis qu'il y a des avantages manifestes à maintenir cette souplesse, il conviendrait de ne procéder à des ajustements que dans les limites d'un cadre politique convenu. De fait, les critiques adressées au Plan d'action actuel portent sur le fait qu'il continue de s'agir beaucoup trop d'un ensemble disparate d'actions individuelles nombreuses auquel fait défaut une stratégie bien structurée pour l'étayer en permettant de développer une synergie entre les divers objectifs et actions. Ceci pourrait entraîner un certain manque de cohérence due, par exemple, à l'inclusion d'actions spécifiques sans objectifs politiques sous-jacents.

Bien qu'une telle démarche ait des raisons historiques, la reconnaissance récente de l'importance de la politique des consommateurs justifie une mutation dans le sens d'une démarche stratégique plus systématique qui fournisse une base saine pour une politique plus cohérente. Ce changement d'attitude exigera d'agir dans deux domaines essentiels:

* la mise au point d'une "base de connaissances" [39];

[39] Il s'agit d'un exemple particulier d'action qui contribuera à la mise en oeuvre de l'espace européen de la recherche.

* l'introduction de techniques d'évaluation de l'impact.

Le Plan d'action actuel, comme ses prédécesseurs, a été handicapé dans une certaine mesure par le caractère limité des données nécessaires pour arriver à un jugement avisé. De fait, au cours des dix dernières années, un nombre sensible d'actions concernant les consommateurs lancées par la Commission ont été réalisées en tant que pilotes précisément pour surmonter ce manque d'information. Toutefois, à notre époque d'information qui est en pleine évolution, un effort plus systématique et complet est nécessaire pour mettre au point une base de connaissances convenable, instrument essentiel du développement de la politique.

Une étape préliminaire dans ce sens a été accomplie dans l'action visant à réaliser une publication intitulée "Les consommateurs européens en faits et en chiffres". En rapprochant les données les plus pertinentes et les plus utiles dans ce domaine, cette publication améliorera les disponibilités en matière d'informations factuelles de base, qui constituent le fondement nécessaire de l'évaluation et de la mise au point de la politique des consommateurs. Ce document comportera des données provenant de diverses sources, notamment, d'Eurostat, d'autres services de la Commission et d'enquêtes et études extérieures. Les travaux de collecte des données pertinentes ont commencé et la publication finale devrait selon toute attente être éditée vers la fin de 2001.

Ce document sera d'une très grande utilité pour l'évaluation et la mise au point de la politique des consommateurs et pour aider à mieux comprendre les besoins des consommateurs en général. Cette publication est destinée à servir non seulement aux responsables politiques, mais aussi aux organisations de consommateurs et au grand public.

La cohérence de la stratégie de la Commission en matière de consommateurs ainsi que l'efficacité des actions dans ce domaine seraient améliorées par un recours plus systématique aux techniques d'évaluation de l'impact. L'évaluation de l'impact peut être réalisée à n'importe quel stade du cycle du programme. Elle peut se faire avant qu'un programme ou une politique n'ait été appliqué (ex ante), lorsque des impacts potentiels d'une intervention politique programmée sont évalués. Elle peut aussi être réalisée lorsqu'un programme ou une politique vient à terme (ex post), ce qui implique une estimation des impacts produits.

Ces techniques contribueraient à:

* décider, ex ante, quelles politiques et actions sont les plus appropriées pour atteindre les objectifs identifiés; et

* vérifier, ex post, si l'impact prévu a été obtenu dans la pratique.

Les évaluations suivantes d'activités ont déjà été entreprises au terme de contrats passés avec des sociétés extérieures:

- les projets pilotes sur la consommation durable, pour lesquels un rapport a été reçu le 11.9.2000;

- le projet "Consumerland" (un monder virtuel des consommateurs faisant appel à l'informatique), pour lequel l'évaluation a été reçue le 22.12.2000;

- la campagne de sécurité alimentaire, pour laquelle un rapport a été reçu le 30.3.2001.

En outre, une évaluation de l'aide financière accordée aux organisations européennes de consommateurs est en cours et le rapport doit selon toute attente être présenté en septembre 2001.

La Commission entend faire procéder à une évaluation externe de la façon dont elle a tenu certains engagements définis dans le plan d'action actuel. Cette évaluation fournira un élément pour l'évaluation d'ensemble de la mise en oeuvre du plan d'action. Toutefois, pour fournir une base saine en vue d'une évaluation plus complète et transparente de l'efficacité avec laquelle est menée la politique des consommateurs, tous les efforts seront déployés pour améliorer la capacité des services de la Commission à mener à la fois des évaluations ex ante et ex post.

Une intégration effective

L'article 153, paragraphe 2, du traité d'Amsterdam dispose que "les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques et actions de la Communauté." Comme cela a été noté plus haut, les efforts déployés pour garantir que les initiatives politiques communautaires tiennent pleinement compte des intérêts des consommateurs ont connu de plus en plus de succès. Ces efforts déployés par le passé ont toutefois été largement ponctuels. En outre, comme ces travaux n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu systématique, l'importance d'éventuels succès n'a pas été dûment reconnue. Dans ce contexte, il est évident qu'une nouvelle action est nécessaire pour réaliser une intégration effective des intérêts économiques des consommateurs.

L'objectif central doit être de veiller à ce que l'examen de la dimension des consommateurs devienne une partie intégrante, dès le départ, de la mise au point de toutes les politiques et actions communautaires pertinentes, puisque la politique de protection des consommateurs tiendra compte de ces autres politiques et actions.

Les efforts actuellement déployés pour inclure la dimension des consommateurs dans toutes les politiques et activités communautaires pertinentes, y compris la participation constructive à des procédures de consultation interservices et la mise au point progressive d'un réseau de contacts spécialisés seront poursuivis et, là où cela est possible, intensifiés. Néanmoins, de tels contacts devraient être complétés par l'introduction d'un mécanisme systématique de coordination. La Commission établira donc un "groupe interservices de politique des consommateurs" qui sera permanent. Ce groupe qui devrait se réunir régulièrement contribuera à identifier les domaines où l'intégration est prioritaire et à faciliter une démarche plus dynamique pour veiller à ce que les intérêts des consommateurs soient pris en compte dans toutes les politiques et activités communautaires.

Le recours accru à des évaluations d'impact des politiques, tel qu'il a été mentionné dans la section précédente, facilitera aussi la prise en compte correcte des préoccupations des consommateurs dans tous les domaines politiques communautaires pertinents. Plus la capacité d'évaluation de l'impact des politiques sera grande, plus les arguments avancés deviendront persuasifs et plus ils auront de chance de convaincre non seulement les représentants des consommateurs mais aussi les entreprises et d'autres parties concernées, ainsi que le Conseil et le Parlement européen.

Actions complémentaires

Pour relever le défi qui consiste à garantir une élaboration plus sensible de la politique qui reflète les besoins des citoyens et des consommateurs, il faut plus qu'un changement d'attitude au sein d'une seule institution. Il faut aussi que le grand public s'intéresse davantage au débat sur des questions politiques et à la mise en oeuvre de moyens efficaces de communication du consensus réalisé à l'adresse des institutions concernées.

À cet égard, le Comité des consommateurs restructuré [40]) a un rôle important à jouer pour assurer une meilleure intégration des intérêts des consommateurs dans les politiques. Lors de la séance inaugurale du Comité du 7.11.2000, il a été demandé au Comité des consommateurs de se faire l'avocat efficace des intérêts des consommateurs grâce à sa participation et à son apport actifs aux développements de la politique des consommateurs à la Commission. Il devrait aussi s'engager activement avec d'autres partenaires à promouvoir les intérêts des consommateurs. En outre, il devrait développer des contacts avec d'autres institutions communautaires, en particulier le Conseil et le Parlement [41].

[40] Voir la section consacrée plus haut à "Une voix plus puissante pour les consommateurs de l'UE"

[41] Discours du Commissaire Byrne au Comité des consommateurs (7.11.2000).

Pour aider le Comité des consommateurs à exécuter son mandat, la Commission déploiera tous les efforts pour informer le Comité, au stade le plus précoce possible, des questions intéressant les consommateurs étudiées par la Commission. L'objectif doit être de garantir que les intérêts des consommateurs sont pris en compte dès le stade de la conception pour toute initiative politique pertinente.

En plus des canaux traditionnels déjà utilisés par les organisations de consommateurs pour définir les questions préoccupant les consommateurs, la Commission étudie aussi la possibilité d'utiliser l'Internet pour améliorer la gouvernance par l'interactivité. Il est proposé de poursuivre cet objectif au départ en développant deux types d'action:

* collecte des réactions spontanées par des intermédiaires - contrairement aux sondages ou aux consultations (qui traitent d'un sujet particulier à un moment donné), un mécanisme de réaction est neutre et peut relayer en permanence les réactions sur le marché, ce qui fournit un aperçu d'actualité des domaines à problème quasiment en temps réel;

* consultations sur un sujet précis - des mécanismes comparables utilisant l'Internet peuvent être employés pour:

- les questions auxquelles il est possible de répondre par oui ou non, ou en choisissant une option parmi un éventail limité de possibilités, ou

- des sujets plus complexes (comme les nouvelles politiques ou les projets de législation), pour lesquels il faut conjuguer des questions à choix multiples avec la possibilité de fournir des réponses en texte libre.

Des discussions sur cette initiative d'élaboration interactive des politiques [42] se poursuivent et il est question de faire figurer les questions liées à la consommation dans les domaines inclus dans ce mécanisme. Le service Signpost, qui traite les demandes des citoyens, y compris celles qui concernent leurs droits de consommateurs dans le marché intérieur, et les infocentres européens des consommateurs (Euroguichets) fourniront pour commencer le retour d'information dans le domaine de la politique des consommateurs. L'analyse de ces données concernant les expériences des consommateurs aidera la Commission à évaluer l'impact de cette politique.

[42] Cf. IP/01/159.

Autres considérations relatives à l'élaboration ultérieure des politiques

Comme le champ d'application de la législation communautaire en matière de protection des consommateurs s'étend, l'attention aura tendance à se déplacer de la nécessité de mettre au point une législation destinée à régler les domaines à problème qui se révèlent pour se concentrer davantage sur les mesures d'accompagnement nécessaires pour veiller à ce que la législation existante devienne effective dans la pratique. L'inefficacité de l'application sape les objectifs de la législation communautaire. Il est donc essentiel que la législation existante soit correctement transposée dans les régimes juridiques nationaux et, une fois appliquée, qu'elle soit mise en vigueur de manière efficace et systématique par les autorités compétentes chargées de faire appliquer la loi dans chaque État membre. La coopération entre les autorités compétentes est nécessaire pour garantir que les droits collectifs des consommateurs ne soient pas sapés et que l'on examine comment renforcer cette situation. En outre, si les droits individuels des consommateurs doivent avoir une valeur pratique, il faut des mécanismes pour garantir qu'ils puissent être effectivement exercés. En particulier, l'accès à la justice exige des solutions simples, efficaces et effectives pour donner aux consommateurs des possibilités réalistes d'obtenir réparation en cas de préjudice.

Un autre domaine politique qui revêtira manifestement une plus grande importance politique dans le nouveau document concerne les aspects pratiques de l'élargissement. Si la protection des consommateurs dans la Communauté doit être adoptée effectivement dans les pays candidats, l'attention devra se porter sur trois domaines en particulier. Tout d'abord, il faudra veiller à ce que les prescriptions du droit communautaire en matière de protection des consommateurs soient pleinement adoptées par les pays candidats. Deuxièmement, il faudra instaurer un système de surveillance et de mise en vigueur efficace dans ces pays pour mettre en oeuvre la réglementation en matière de protection des consommateurs. Troisièmement, il faudra prévoir une aide aux organisations de consommateurs des pays candidats pour les aider à se renforcer de telle sorte que les consommateurs prennent conscience de leurs droits et puissent les exercer de façon efficace. Pour atteindre ces objectifs, il faut prévoir des dispositions appropriées dans la nouvelle base juridique.

5. Conclusion

Au cours des deux dernières années, on a assisté à de nombreux changements, politiques, organisationnels et opérationnels, dans le développement de la politique des consommateurs au niveau de la Communauté européenne. Toutefois, comme en témoigne le présent rapport intérimaire, ces changements n'ont généralement pas eu d'effet négatif sur la mise en oeuvre du Plan d'action. De fait, la situation globale montre non seulement que des progrès ont été réalisés dans les domaines traditionnels de la politique des consommateurs, mais aussi que la Commission a été active dans la sauvegarde des intérêts des consommateurs dans de nouveaux domaines comme l'Internet en général et le commerce électronique en particulier.

D'un point de vue général, les dernières années ont certainement été une période de transition, la politique des consommateurs évoluant vers le devant de la scène. La priorité politique accrue qui est actuellement donnée aux affaires de consommation au niveau européen ne signifie cependant pas que l'attention du public se concentrera essentiellement sur le processus de mise au point de la politique. Il faudrait donc s'attacher de plus en plus à consolider les acquis récents de la politique communautaire des consommateurs.

Dans la perspective du nouveau Plan d'action, cela implique que l'objectif central de la Commission devrait consister à veiller à ce que les futures propositions en matière de politique des consommateurs et d'activités annexes reposent sur une base solide, découlent d'un cadre stratégique cohérent, tirent avantage d'un processus de consultation élargi et transparent, et soient soumises à un système rigoureux de surveillance et d'évaluation de l'impact.

Annexe 1

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Annexe 2

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