RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - RAPPORT ANNUEL SAPARD - Année 2002

TABLE DES MATIÈRES

1. SYNTHÈSE

2. SAPARD : état d'avancement

2.1 Agrément des organismes SAPARD et décisions de délégation de la gestion de l'aide

3. SAPARD : en application

3.1 Modifications des cadres juridiques

3.2. Exécution budgétaire sur l'exercice 2002 - Questions financières et budgétaires

3.3 Travaux exécutés par la Cour des comptes

4. Évaluation à mi-parcours

5. SAPARD : « le processus d'apprentissage » : les principaux éléments en rapport avec 2002

5.1 Suivi des engagements

5.2 Inondations

5.3 Séminaires financés au titre de l'article 7, paragraphe 4, « Assistance par la Commission »

6. Participation d'organisations non gouvernementales à SAPARD

7. Information sur les Activités de L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) en rapport avec SAPARD

8. Marchés publics

9. Présentations par les pays candidats

ANNEXE A - Calendrier des événements en rapport avec la convention pluriannuelle de financement (CPAF) et les conventions annuelles de financement (CAF)

ANNEXE B - Modification des programmes à la fin 2002

ANNEXE C - Délégation de gestion : calendrier et couverture

ANNEXE D/1 - Données relatives aux engagements envers les bénéficiaires finaux

ANNEXE D/2 - Données relatives aux engagements aux bénéficiaires finaux

ANNEXE E - Paiements remboursant les dépenses déclarées à la Commission

1. SYNTHÈSE

Le présent document contient le troisième rapport de la Commission sur le programme de préadhésion pour l'agriculture et le développement rural (SAPARD).

Publié en juillet 2001, le premier rapport COM(2001) 341 proposait un aperçu de l'instrument SAPARD en présentant notamment le contexte de son introduction, les instruments juridiques sur lesquels il se fonde, les clauses de financement et les tâches restant à accomplir pour que le programme soit opérationnel. Il donnait également des informations de base sur l'instrument. Il ne pouvait fournir qu'un nombre plutôt limité d'informations sur les aspects opérationnels étant donné qu'à l'époque, deux pays seulement étaient en mesure de l'appliquer. Publié en juillet 2002, le second rapport COM(2002) 434 portait sur l'année 2001, au cours de laquelle cinq pays éligibles à l'aide SAPARD ont pu appliquer l'instrument. Bien que constituant la moitié des États éligibles, ces pays représentaient moins d'un quart de l'ensemble des crédits prévus au total.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission a clairement indiqué dans son rapport de 2001 que toute évaluation de l'instrument basée sur la libération des ressources budgétaires communautaires risquait de donner une image déformée de la situation. L'instrument SAPARD a toutefois fait l'objet de nombreuses critiques qui reposaient souvent sur cette libération de fonds.

Depuis la publication du rapport de 2001, les dépenses effectuées dans le cadre de l'instrument augmentent considérablement. L'augmentation la plus forte au cours de l'année 2002 a été observée au niveau des paiements aux bénéficiaires finaux (tels qu'ils figurent dans les déclarations trimestrielles reçues par la Commission). Ainsi, les paiements de la déclaration du dernier trimestre 2002 ont dépassé les 20 millions d'euros, ce qui représente le double des paiements effectués au cours du trimestre précédent, eux-mêmes trois fois supérieurs environ aux paiements du trimestre antérieur. Ces progrès ont été réalisés sans autre forme de paiement que les acomptes versés à la Pologne et à la Roumanie qui sont, de loin, les deux plus grands pays bénéficiaires. Lorsque ces deux pays introduiront des demandes de remboursement proportionnelles à leur poids dans la dotation budgétaire prévue au titre de cet instrument, l'impact sur les paiements globaux sera considérable.

La Commission demeure néanmoins convaincue qu'une évaluation adéquate de l'instrument doit, pour diverses raisons, tenir également compte d'autres facteurs que le seul pourcentage d'exécution budgétaire.

Un aspect important dans ce contexte est le décalage temporel qui existe entre les engagements effectués en faveur des bénéficiaires finaux et l'utilisation du budget de l'aide de cofinancement correspondante de la Communauté. Ce décalage concerne aussi bien l'instrument SAPARD et ses pays bénéficiaires que les dépenses structurelles de la Communauté et les États membres.

Les États membres ne remarquent généralement pas ce décalage car les dépenses éligibles à un moment donné découlent d'un volume suffisamment important d'engagements contractés au cours des années précédentes. Ainsi, par exemple, la majorité des dépenses éligibles dans les États membres au début de la campagne 2000-2006 se rapportent à des engagements passés envers des bénéficiaires finaux au cours de la période de 1994 à 1999. Une situation similaire a été observée dans les trois nouveaux États membres puisqu'ils ont commencé à absorber les fonds communautaires presque immédiatement après leur adhésion. Dans chacune des situations, les pays concernés disposaient des structures nécessaires à l'octroi de l'aide, ainsi qu'une quantité d'engagements préexistants envers des bénéficiaires finaux qui étaient éligibles au cofinancement communautaire immédiatement après l'adhésion.

Le manque de visibilité du décalage temporel décrit contraste fortement avec celui que l'on a observé au sein de SAPARD. Sous cet instrument, le niveau de stock d'engagements préexistants envers des bénéficiaires finaux potentiellement éligibles au cofinancement au titre de SAPARD dans l'ensemble des pays bénéficiaires était égal à zéro. Pour que des dépenses puissent affluer de la Communauté vers les bénéficiaires finaux dans le cadre de cet instrument, il fallait créer des structures permettant d'octroyer et de contrôler l'aide (le point principal étant la décision de délégation de gestion) avant de pouvoir adopter des engagements envers les bénéficiaires. Les dépenses éligibles ne peuvent être effectuées, puis remboursées et enfin mises à charge du budget communautaire, que pour ces engagements.

Le processus de création des structures permettant d'appliquer les régimes d'aide joue un rôle qui dépasse de loin l'impact exercé sur l'exécution budgétaire au titre de SAPARD. L'existence de ces structures a un impact positif sur la capacité d'absorption des fonds de développement ruraux après l'adhésion dont dispose chaque pays. L'importance de ce rôle en ce qui concerne l'exécution budgétaire au titre du programme SAPARD ne peut être mesurée. Le facteur le plus important ici est la façon, tout à fait « décentralisée », dont SAPARD est géré dans tous les pays bénéficiaires. L'instrument est, sur ce point, unique en son genre étant donné que les autres instruments de préadhésion, à savoir PHARE et ISPA, confient toujours la gestion d'au moins certains éléments importants à la Commission, y compris dans les quelques mois qui précèdent l'élargissement. Sous le programme SAPARD, la Commission n'est impliquée dans aucun de ces points importants. Comme dans le cas des fonds structurels dans les États membres, ce sont les autorités nationales de chacun des dix pays bénéficiaires de SAPARD qui assument l'entière responsabilité de la gestion de cet instrument, sous réserve du contrôle ex post uniquement de la Commission.

Dès le début de l'année 2000, la Commission est arrivée à la conclusion que le programme SAPARD ne pouvait être géré que sur une base entièrement décentralisée. L'un des éléments qui l'ont incitée à adopter un tel point de vue était le grand nombre de projets qu'il allait falloir traiter. À la fin 2002, des contrats avec des bénéficiaires avaient, en effet, déjà été émis pour 2 160 projets environ, et à la fin du mois de juin 2003, ce total dépassait le seuil des 7 000. Laissant de côté les aspects linguistiques (tous les projets sont gérés dans la langue du pays bénéficiaire concerné), ces chiffres étaient de loin supérieurs à la capacité des services de la Commission sans créer d'augmentation anormale de l'effectif du personnel. Un autre élément sous-jacent de cette décision était que l'on avait estimé que les aptitudes et l'expérience que les pays candidats acquerraient à partir de cette forme de gestion seraient une excellente préparation pour eux en tant que nouveaux États membres étant donné qu'elles leur permettraient de contribuer fortement à la création de capacités administratives.

Certains commentateurs ont estimé que le défi représenté par cette forme de gestion serait trop important. La Commission n'a partagé ce point de vue à aucun moment. Aussi grand qu'il ait été pour l'ensemble des personnes concernées, ce défi a été relevé avec succès par tous les pays bénéficiaires.

La gestion décentralisée rigoureusement préparée (et contrôlée ensuite) correspondait aussi parfaitement au point de vue défendu par le Parlement européen dans son rapport concernant la décharge pour l'exercice 2001 dans lequel il avait invité la Commission à veiller à ce que tous les pays candidats mettent en oeuvre des systèmes de comptabilité, d'audit et de contrôle adéquats. Le processus conduisant aux décisions de délégation de gestion en vue de soumettre l'application du programme SAPARD à une gestion décentralisée est un grand pas dans la direction souhaitée par le Parlement européen, du moins en ce qui concerne le maintien des recours au budget de la Communauté.

La Commission apprécie également la contribution apportée par l'instrument SAPARD au processus d'élargissement. Les négociations d'élargissement ont abouti à la conclusion que « l'UE considère que l'expérience acquise dans la mise en oeuvre du programme SAPARD devrait être exploitée au maximum, en particulier en utilisant l'agence SAPARD pour mettre en oeuvre et gérer les futures mesures de développement rural, que celles-ci soient ou non financées par le Fonds d'orientation ou de garantie agricole du FEOGA ». Les négociations ont également conclu qu'il faudrait recourir à des crédits différentiés (comme pour SAPARD) pour la mise en oeuvre de l'instrument temporaire de développement rural. Ces remarques sont particulièrement intéressantes également dans le contexte des travaux qui ont conduit à la décharge pour l'exercice 2000. Les procédures de financement, de gestion et de contrôle y ont été décrites comme étant complexes, voire non désirées au moment de l'adhésion. Or, il est clair aujourd'hui qu'un grand nombre des pays bénéficiaires souhaitent continuer à utiliser après l'adhésion les structures qui ont été élaborées pour SAPARD sans le moindre changement (ou du moins d'en conserver une grande partie).

Le présent rapport décrit les travaux effectués et les résultats obtenus en 2002. Il présente toutefois aussi certains développements qui se sont produits au début de 2003 étant donné que les lecteurs auraient eu une image tronquée si la description avait été arrêtée à la fin 2002. Enfin, à l'instar de ce qui s'est fait dans le rapport de 2001, un chapitre se compose de contributions fournies par les pays bénéficiaires. Mais afin de ne pas surcharger le rapport par des explications trop fournies et de ne pas courir le risque que la soumission de celles-ci retarde l'émission du présent document, les contributions reçues de chaque pays bénéficiaire seront publiées intégralement sur le site Internet http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm et non dans le présent document.

2. SAPARD : état d'avancement

2.1 Agrément des organismes SAPARD et décisions de délégation de la gestion de l'aide

Travaux préparatoires préalables à la délégation et audit

La délégation de la gestion de l'aide à la Bulgarie, l'Estonie, la Slovénie, la Lituanie et la Lettonie, en 2001, a mis en exergue la nécessité d'améliorer quelque peu l'approche de façon à faciliter la tâche des autres pays (République tchèque, Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie) et à permettre ainsi la prise des décisions de délégation avant la fin 2002.

Les procédures et critères utilisés en 2001 ont été améliorés pour faciliter l'évaluation de la qualité des procédures de mise en oeuvre et détecter les éventuels points faibles dans l'architecture du système.

À cette fin, au lieu d'attendre que le dossier d'agrément officiel lui soit soumis, la Commission a introduit une présentation informelle préalable du système (piste de contrôle de gestion) et s'est basée sur celle-ci pour élaborer les mesures à prendre pour assurer le suivi de toute correction jugée nécessaire.

Après avoir terminé l'évaluation du degré de préparation de chaque pays, les difficultés majeures potentielles ont été identifiées et examinées attentivement. Ce fut en particulier le cas dans deux pays (Roumanie et Hongrie) où les difficultés étaient telles que l'agrément national risquait de ne pas leur être accordé en 2002.

Cinq missions d'enquête ont été menées dans ces deux pays pour évaluer la qualité et le niveau de préparation en vue de l'agrément.

Délégation de la gestion de l'aide

Dès que la préparation a été terminée et que sa qualité a été jugée suffisante pour répondre aux exigences de la convention pluriannuelle de financement, l'ordonnateur national a accordé l'agrément national. L'audit de la procédure de délégation a suivi peu après et a amené la Commission à prendre sa décision concernant la délégation. Cette décision a été adoptée en avril pour la République tchèque et la Slovaquie, en juillet pour la Pologne et la Roumanie et enfin en novembre pour la Hongrie.

La procédure de délégation entamée en 2001 s'est terminée à la fin du mois de novembre 2002 pour l'agence SAPARD et le Fonds national des dix pays candidats, du moins en ce qui concerne certaines mesures.

Dans les pays qui avaient déjà reçu les décisions de délégation en 2001 et au début de 2002, la planification de la mise en oeuvre des autres mesures reprises dans le programme de développement rural mais non encore approuvées a démarré.

Audit de post-délégation (suivi)

Les auditeurs ont exécuté des audits de post-délégation dans quatre pays (Bulgarie, Lituanie, Pologne et Roumanie) pour s'assurer que les points à améliorer identifiés au cours des précédents audits étaient bel et bien réglés.

Lors de ces audits, on a remarqué que le changement de personnel au sein de l'agence SAPARD (Roumanie) et des bureaux régionaux (Pologne) a introduit dans le système un facteur de risque supplémentaire nécessitant une surveillance plus étroite.

Décisions d'apurement des comptes

La Bulgarie et l'Estonie ont été les deux seuls pays à introduire une déclaration de dépenses en 2001. Comme le prévoit l'article 11 de la section A de la convention pluriannuelle de financement, la Commission a effectué en 2002 deux missions sur place au terme desquelles elle prit une décision d'apurement des comptes pour l'exercice 2001 [1].

[1] Décision C/2002/3612 du 2.10.2002 prise légèrement au-delà du délai fixé dans la convention pluriannuelle de financement.

Conformité de la décision d'apurement

L'article 12 de la section A de la convention pluriannuelle de financement dispose que la Commission se prononcera sur les dépenses à exclure du cofinancement communautaire lorsqu'elle estime que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément à la convention pluriannuelle de financement. Alors que fin 2001 seuls deux pays (Bulgarie et Estonie) avaient déclaré leurs dépenses, le nombre de pays ayant introduit une déclaration de dépenses à la fin 2002 est passé à cinq (Bulgarie, Estonie, Lituanie, Lettonie et Slovénie).

Délégation des mesures restantes (deuxième vague)

La délégation de la gestion de l'aide a été accordée par mesure. Le système applicable à l'agence SAPARD et au Fonds national a été mis en oeuvre (première vague) de façon à régler d'une manière générale la majorité, mais pas l'ensemble, des mesures importantes de chaque programme. Cela a été fait dans le but d'éviter que la préparation plus lente de certaines mesures ralentissent l'ensemble de la procédure. Cette approche a également permis d'étendre l'expérience acquise par l'ensemble des parties dans le cadre de la première série de décisions de délégation aux travaux subséquents portant sur d'autres mesures.

Au cours du troisième trimestre 2002, la République tchèque a terminé sa procédure d'agrément national pour la mesure 2.3 (« Actions agro-environnementales ») et a demandé sa délégation. L'audit s'est terminé avant la fin de cette même année [2].

[2] La décision de la Commission a été adoptée le 19 février 2003.

La Commission a invité l'ensemble des ordonnateurs nationaux à lui fournir avant la fin de l'année 2002 un calendrier de leurs intentions en ce qui concerne l'agrément national et les demandes subséquentes de délégation de gestion pour les mesures restantes. Tenant compte du fait que huit des dix pays adhéreront en mai 2004, les ordonnateurs nationaux des pays concernés ont, en outre, été invités à mettre les mesures restantes en oeuvre dans le cadre d'un effort unique, dans la mesure du possible [3].

[3] Au début 2003, les ordonnateurs nationaux de sept pays candidats (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie et Slovaquie) ont communiqué leurs intentions. Dans le cas de la Bulgarie (7 mesures) et de la République tchèque (la mesure restante), les ordonnateurs nationaux ont accordé l'agrément national.

3. SAPARD : en application

3.1 Modifications des cadres juridiques

Des modifications ont été apportées au règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil et aux règlements (CE) n° 2759/1999 et (CE) n° 2222/2000 de la Commission portant modalités d'application dudit règlement (CE) n° 1268/1999.

Le règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil (« règlement de base SAPARD »), dont les modalités d'application sont fixées dans le règlement (CE) n° 2759/1999 de la Commission et le règlement (CE) n° 2222/2000 de la Commission, constitue la base juridique de l'instrument SAPARD. Attendu que la législation communautaire ne s'applique pas directement aux pays candidats, la substance de ces instruments est fixée dans un instrument spécial appelé « convention pluriannuelle de financement », qui est conclu avec chaque pays [4].

[4] Pour de plus amples informations, cf. chapitre 3.8 du rapport annuel SAPARD 2000.

Modification du règlement (CE) n° 1268/1999 (règlement (CE) n° 696/2003 du Conseil)

Mi-août 2002, la République tchèque et la Slovaquie [5] ont été victimes de graves inondations qui ont causé d'importants dégâts.

[5] Pour de plus amples informations, cf. chapitre « Inondations ».

Peu de temps après, plus précisément le 28 août, la Commission a décidé que la Communauté devait réagir à ces catastrophes naturelles exceptionnelles, y compris par le biais de l'instrument SAPARD [6]. Vu l'urgence, une proposition a été déposée dès le 18 septembre.

[6] L'autre initiative-clé a consisté en le dépôt d'une proposition visant à créer un Fonds de solidarité de l'Union européenne (approuvé par le règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 (JO L 311, 14.11.2002, p. 3).

La proposition a tenu compte de la charge économique considérable que peuvent représenter de tels événements pour les parties touchées tant dans le secteur public que dans le secteur privé. La Commission a estimé que face à de telles catastrophes, il était du devoir de la Communauté de faire preuve de solidarité envers la population affectée. L'un des éléments de réaction consista à proposer la création du Fonds de solidarité européen qui apporterait de l'aide sous la forme d'octrois. Un autre élément fut la modification du règlement de base SAPARD. Les changements proposés à ce règlement visaient à augmenter les limites de l'aide (de 50% à 75%) et à élever le plafond de la contribution communautaire à des projets pertinents (de 75% à 85% des dépenses publiques totales).

La proposition étant fondée sur l'article 308 du Traité, elle a dû être soumise à l'avis du Parlement européen. Elle a aussi été soumise pour avis au Comité économique et social. Mais alors que la proposition était toujours pendante devant le Conseil, le traité de Nice, prévoyant une base juridique particulière, en l'occurrence l'article 181a du Traité CE (modifié par le traité de Nice), est entré en vigueur. La base juridique de la proposition a donc dû être modifiée de façon cohérente. Bien qu'elle ait été déposée plus tard que la proposition SAPARD, la proposition de création du Fonds a été adoptée par le Conseil dès le 11 novembre 2002 [7].

[7] Règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil (JO L 311, 14.11.2002, p. 3).

Compte tenu cependant de la lenteur des progrès de la proposition SAPARD, la modification n'a pu être adoptée qu'en 2002 (le Parlement a donné son avis le 11 mars 2003). La modification du règlement de base SAPARD fut adoptée le 14 avril 2003 [8]. Son contenu est identique à celui de la proposition qui avait été faite sept mois auparavant.

[8] Règlement (CE) n° 696/2003 du Conseil (JO L 99, 17.4.2003, p. 24).

Modification du règlement (CE) n° 2759/1999 (règlement (CE) n° 2251/2002 de la Commission du 17 décembre 2002)

Deux éléments distincts ont justifié une modification de ce règlement. L'un d'eux était la portée de la mesure en faveur de la formation et l'autre concernait la mesure forestière. La nécessité de procéder à la première modification a été révélée par l'expérience pratique de l'application du règlement. Ce sont les travaux associés à l'initiative prises dans le cadre des catastrophes exceptionnelles qui ont souligné la nécessité de procéder à la seconde modification (cf. « Modification du règlement (CE) n° 1268/1999 » dans le présent rapport).

En ce qui concerne la mesure en faveur de la formation, le règlement (CE) n° 2759/1999 dans sa version initiale limitait l'aide essentiellement aux agriculteurs et aux autres personnes participant à des activités agricoles. Cette limitation s'expliquait par le fait qu'elle reflétait en principe la législation sur le développement durable qui était applicable au sein de la Communauté. La modification introduite par le règlement (CE) n° 2251/2002 a élargi considérablement la catégorie de personnes pouvant bénéficier d'une formation de façon à offrir une aide à toute personne pour la quasi-totalité des actions couvertes par le programme SAPARD. Cette modification a été motivée par le fait qu'au sein de la Communauté, un autre instrument, à savoir le Fonds social, permet de soutenir la formation de ce groupe plus large de personnes, alors qu'il n'existe aucun instrument communautaire apte à jouer un rôle similaire à celui de ce fonds dans le cas des pays bénéficiaires du programme SAPARD. Dans les grandes lignes, la modification apportée par le règlement (CE) n° 2251/2002 a aligné les possibilités de formation du programme SAPARD sur les éléments dont on dispose en pratique pour le développement rural au sein de la Communauté au titre du Fonds social, y compris sur cet aspect.

En ce qui concerne la mesure forestière, le règlement (CE) n° 2759/1999 dans sa version initiale ne permettait ni d'octroyer une aide pour restaurer le potentiel de production forestier endommagé par les catastrophes naturelles ni de soutenir les investissements dans les forêts dans le but de maîtriser les incendies. À la lumière de l'expérience acquise à la suite des inondations qui ont provoqué des dégâts considérables, y compris aux forêts, dans divers pays candidats en août 2002, le règlement (CE) n° 2251/2002 a permis l'octroi d'aides pour remettre les forêts en état lors de catastrophes naturelles exceptionnelles. Il a également levé la restriction qui empêchait jadis d'accorder une aide à l'investissement dans les mesures de prévention des incendies de forêt.

Modification du règlement (CE) n° 2222/2000 (règlement (CE) n° 188/2003 de la Commission du 31 janvier 2003)

La plupart des travaux connexes ayant été exécutés en 2002, les modifications introduites par le règlement (CE) n° 188/2003 avaient pour objet de traiter deux situations. L'une concernait la nécessité de réagir rapidement et adéquatement par le biais de l'instrument SAPARD aux catastrophes naturelles exceptionnelles telles que les inondations désastreuses de la mi-août 2002. L'autre visait à réagir en temps opportun à la perspective d'une grande annulation des crédits d'engagement SAPARD dès la fin 2003.

En ce qui concerne la composante des catastrophes naturelles exceptionnelles, le texte modifié a introduit une disposition permettant de déroger à la règle générale du paiement exclusivement après l'engagement de la dépense et d'accorder des paiements aux pays bénéficiaires touchés sous la forme d'avances. Cette clause ne pouvait toutefois s'appliquer qu'après l'adoption de la modification du règlement de base SAPARD à laquelle il est fait référence ci-dessus.

En ce qui concerne la seconde composante, le risque d'annulation massive des crédits s'est déclaré relativement tôt en 2002 au moment où l'on s'est rendu compte que les décisions de délégation de gestion de plusieurs pays représentant une part importante des crédits SAPARD totaux ne pourraient être prises au plus tôt que vers le milieu de l'année. À cette époque, bien que sept des dix pays bénéficiaires aient commencé à utiliser ces crédits, trois d'entre eux, dont les deux plus grands, qui représentaient ensemble plus de deux tiers des crédits SAPARD totaux, se trouvaient dans l'impossibilité de le faire parce qu'ils n'avaient pu obtenir les décisions de la Commission déléguant la gestion de l'aide. Tant que les pays concernés n'ont pas témoigné de leur capacité à remplir les conditions justifiant une telle décision, l'instrument ne peut être appliqué ; aucune dépense éligible ne peut être générée sur des projets et aucun des crédits prévus pour les pays concernés ne peut donc être payé. Ceci est parfaitement cohérent avec les principes de saine gestion financière. Une conséquence importante pour l'exécution du budget est toutefois qu'à partir du moment où la décision concernée est prise, les dépenses éligibles dont dépend l'exécution ne peuvent être antidatées contrairement à ce qui se produit avec les dépenses analogues dans les États membres.

Afin de justifier les nouvelles dates d'annulation des crédits prévus au titre du règlement (CE) n° 188/2003, la Commission a estimé qu'il était indispensable de tenir dûment compte de la situation exposée ci-dessus. Au vu du calendrier des décisions de délégation de gestion, il est apparu que le programme SAPARD ne pourrait démarrer dans les pays candidats représentant la plus grosse partie de l'aide financière qu'en 2002. Les crédits avaient cependant été inscrits

au budget de 2000 pour la première fois. L'expérience acquise auprès des pays qui avaient démarré les programmes SAPARD antérieurement a montré qu'il n'était pas réaliste d'escompter que les pays dont les décisions de délégation seraient prises en 2002 pourraient être en mesure d'utiliser une part importante de leurs crédits à la date limite qui avait été fixée avant l'introduction du règlement (CE) n° 188/2003, à savoir fin 2003. Afin de ne pas créer de discrimination par rapport aux pays qui avaient progressé plus rapidement dans la procédure d'obtention des décisions de délégation, le règlement (CE) n° 188/2003 a mis tous les pays sur un pied d'égalité et a étendu de deux ans le délai imparti pour l'utilisation des crédits disponibles au titre des allocations annuelles de 2000 à 2002. Le délai prévu pour les années subséquentes évolue progressivement vers les règles applicables au Fonds structurel. Comme le stipule le règlement, la Commission doit désengager toute partie d'un engagement qui n'a pas été apurée par l'acompte ou pour laquelle elle n'a reçu aucune demande de paiement acceptable aux dates suivantes :

a) crédits correspondant à l'allocation annuelle 2000 : 31 décembre 2004 ;

b) crédits correspondant à l'allocation annuelle 2001 : 31 décembre 2005 ;

c) crédits correspondant aux allocations annuelles 2002 et 2003 : 31 décembre 2006 ;

d) crédits correspondant aux allocations annuelles pour toute année suivant 2003 : le 31 décembre de la seconde année suivant l'année de l'engagement financier concerné.

La proposition a été soumise au vote du comité compétent (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole) le 17 décembre 2002 qui a plaidé en faveur de son adoption par la Commission. À la demande de plusieurs États membres, et compte tenu de l'importance et de la sensibilité de la question (il convient d'éviter la radiation potentielle de plusieurs centaines de millions d'euros à la fin 2003), cette proposition a également été présentée au comité STAR (le 29 janvier 2003) avant son adoption. Pour cette même raison, la Commission a également pris l'initiative d'en débattre avec la présidence du comité de contrôle budgétaire avant son adoption.

Plusieurs points de nature plus technique et plus procédurale ont été également repris dans le règlement (CE) n° 188/2003, y compris une clause autorisant une plus grande flexibilité en ce qui concerne le calendrier des déclarations de dépenses.

Une clause permettant, dans certaines conditions, de transférer la responsabilité du choix du projet à un organe désigné plutôt qu'à laisser cette décision exclusivement au bon vouloir de l'agence SAPARD a été incluse également dans le règlement (CE) n° 188/2003. Cette innovation permet à une organisation non gouvernementale donnée, par exemple, de décider du projet à retenir. Cette évolution s'inscrit dans la direction recommandée par le Parlement en ce qui concerne la valorisation du rôle des représentants de la société civile. Mais à la fin 2002, il était toutefois difficile de savoir exactement dans quelle mesure un pays candidat avait déjà fait usage de cette facilité d'octroi d'un rôle décisionnaire aux organisations non gouvernementales.

Convention annuelle de financement 2002

Cette convention comportait six volets.

i) Fixer et mettre à disposition la contribution communautaire destinée à financer les actions prévues pour l'année 2002

La contribution financière de la Communauté aux programmes SAPARD pour l'exercice 2002 comprend des crédits d'engagement au titre de la ligne budgétaire B7-010 ainsi que le transfert, adopté par l'autorité budgétaire le 30 septembre 2002, de 9 500 000 euros non utilisés par la Commission provenant de la ligne budgétaire B7-010A (Assistance administrative). Les crédits définitifs disponibles pour les pays candidats se sont ainsi élevés à 554 500 000 euros. Ils ont été octroyés aux différents pays conformément à la décision 1999/595/CE de la Commission du 20 juillet 1999 relative à la répartition indicative de l'allocation financière communautaire annuelle au titre des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural. La répartition des montants par pays se présente comme suit :

CONVENTION ANNUELLE DE FINANCEMENT 2002 - ALLOCATION PAR PAYS

Pays // Montants en EUR

Bulgarie

République tchèque

Estonie

Hongrie

Lettonie

Lituanie

Pologne

Roumanie

Slovaquie

Slovénie // 55 582 227

23 526 795

12 942 243

40 578 737

23 297 531

31 808 039

179 874 468

160 630 119

19 502 405

6 757 436

TOTAL // 554 500 000

ii) Permettre aux bénéficiaires finaux de garantir le flux ininterrompu de contrats d'aide au titre du programme SAPARD et du système d'aide au développement rural de post-adhésion

L'engagement pris en faveur du pays bénéficiaire dans la convention annuelle de financement 2002 est valable jusqu'à la fin de l'année 2004 (et sera prolongé jusqu'à la fin de l'année 2005 par la convention annuelle de financement 2003), c'est-à-dire bien après la date d'adhésion. Il est apparu nécessaire de préciser dans la convention annuelle de financement 2002 le délai pendant lequel l'agence SAPARD pourrait continuer à conclure avec les bénéficiaires des contrats en tant qu'instruments de préadhésion afin d'éviter ainsi toute situation dans laquelle un intéressé disposerait pour un même projet du choix entre deux instruments. Il fallait également veiller à ce que l'adhésion ne mette pas fin à la possibilité d'obtenir de l'aide. Cet objectif a été garanti au moyen d'une disposition stipulant qu'aucun contrat impliquant des fonds communautaires ne serait conclu entre l'agence SAPARD et un quelconque bénéficiaire après la date à laquelle le pays concerné signe des contrats impliquant une quelconque forme d'aide au développement rural en tant que membre de l'Union européenne.

iii) Rationaliser les missions de sélection de projet ; rôle des organisations non gouvernementales

La modification a ouvert la voie vers une plus grande souplesse dans la sélection de projets pour certaines mesures, notamment celles dont le programme ne désigne qu'un seul bénéficiaire (ou, dans le cas de la mesure agro-environnementale, plus d'un tel organisme). Ces modifications ont été apportées dans le but d'élargir le rôle joué par les organisations non gouvernementales dans le processus SAPARD [9]. Bien que la majorité des pays se soient montrés favorables à l'amélioration du rôle des organisations non gouvernementales au cours de la réunion des ministres des pays candidats qui s'est tenue sous les auspices du Parlement européen en février 2001, seuls quatre des dix pays éligibles (Slovénie, Bulgarie, Estonie et Hongrie) ont demandé que cette option soit intégrée dans leur convention 2002. Mais comme on l'a indiqué ci-dessus, il était difficile à la fin 2002 de voir l'accueil que les pays candidats allaient réserver à cette facilité.

[9] Cf. également le paragraphe « Modification du règlement (CE) n° 2222/2000 ».

iv) Introduire l'éligibilité au programme SAPARD pour les biens en provenance de Chypre, de Malte et de la Turquie

La décision prise par le Conseil à la fin de l'année 2001 a étendu l'éligibilité à SAPARD aux marchandises, services et fournitures en provenance de Chypre, de Malte et de la Turquie [10]. Cette évolution a donc été intégrée dans la convention pluriannuelle de financement par la voie de la convention annuelle de financement 2002.

[10] Règlement (CE) n° 2500/2001 du Conseil (JO L 342, 27.12.2001, p. 1).

(v) Prendre des dispositions temporelles visant à anticiper la modification du règlement de base SAPARD

Afin de permettre l'inclusion d'une clause spécifique en rapport avec les catastrophes naturelles exceptionnelles (cf. chapitre « Modifications des cadres juridiques », paragraphe « Modification du règlement (CE) n° 1268/1999 »), en prévision d'une modification du règlement de base SAPARD par le Conseil, des changements correspondants ont été introduits dans les conventions pluriannuelles de financement par le biais de la convention annuelle de financement 2002 [11]. Ces changements prévoyaient d'augmenter les montants de l'aide et les taux de cofinancement sans préjuger du point de vue qui serait adopté par le Conseil concernant la proposition. Cette approche a été choisie dans le but d'éviter, dans l'hypothèse d'une conclusion rapide du processus législatif, que l'absence de dispositions adéquates dans la convention pluriannuelle de financement requière la fixation d'un délai supplémentaire.

[11] En République tchèque, ce changement a été apporté par la convention annuelle de financement 2001

vi) Introduire des changements techniques

Plusieurs changements d'ordre essentiellement technique ont été introduits par le biais de la convention annuelle de financement 2002.

Autres initiatives spécifiques adoptées par la Commission pour faciliter l'application de SAPARD

La Commission a participé à diverses activités, contribuant en particulier à préparer les comités de suivi, à conseiller ceux-ci et à suivre toutes les initiatives prises dans ce contexte et nécessitant une action de sa part. Un tel suivi portait en particulier sur divers changements de programme. L'annexe B montre le nombre de décisions qui ont été prises par la Commission sur les changements apportés aux programmes SAPARD depuis le début.

Dans une lettre datant de juin 2002, la Commission a invité les pays bénéficiaires à formuler toute suggestion pouvant l'aider à mettre le programme SAPARD en oeuvre. À ce jour, la réaction, limitée à trois pays, a été plutôt modeste. La Commission a toutefois suivi favorablement tous les changements de programme approuvés par le comité de suivi, à l'exception de la suppression de la mesure agro-environnementale (votée à l'unanimité par le comité de suivi) pour la Pologne.

La Commission a réagi à de nombreuses demandes formulées par des parties intéressées en provenance des pays bénéficiaires et d'ailleurs, concernant tout aspect de SAPARD. En plus de ces activités, quelle que soit leur importance du moins pour ceux qui avaient formulé les demandes, une telle réaction est devenue quasiment routinière et ne justifie pas que l'on s'y attarde dans le présent rapport. Plusieurs de ces initiatives méritent néanmoins d'être mentionnées :

Secteurs sensibles

Lors de la négociation et de l'adoption des programmes, la Commission a reconnu la nécessité de fournir aussi une assistance de préadhésion au titre de SAPARD dans les secteurs sensibles où les régimes d'aide aux investissements au sein de l'Union européenne prévoient des restrictions, voire des exclusions. Ces secteurs sont ceux de la viande, du lait, des oeufs, du sucre, du vin, de l'amidon, des céréales et du malt. L'octroi d'aide dans ces secteurs au titre du programme SAPARD a été garanti de façon à ne pas gêner l'objectif sous-jacent de cet instrument, à savoir la préparation des structures d'adhésion dans les pays bénéficiaires.

Dans le contexte des divers programmes, il a cependant été convenu qu'un système de surveillance plus spécifique et détaillé devrait être mis au point afin de suivre les évolutions dans les secteurs sensibles. Une telle surveillance permettrait aux autorités de prendre une action adéquate en temps opportun là où le programme SAPARD risque d'engendrer une augmentation considérable des capacités de production dans des secteurs sensibles.

En juin 2002, la Commission a formulé des conseils d'orientation sur cette question à l'adresse de tous les pays bénéficiaires en précisant, en particulier, les secteurs spécifiques concernés et les indicateurs à utiliser. De manière cohérente avec la pratique SAPARD ordinaire, ces conseils n'ont été publiés qu'après avoir débattu d'un projet avec tous les pays concernés.

Infrastructures génératrices de recettes nettes substantielles

Afin de respecter les limites d'intensité de l'aide qui ont été fixées dans le règlement de base SAPARD, la Commission a publié à l'attention de tous les pays bénéficiaires, dès 2001, une ligne directrice sur la façon de déterminer si un projet doit être ou non considéré comme générateur de recettes nettes substantielles. Cette ligne directrice était importante, car si un tel revenu est généré par un projet impliquant une infrastructure, l'intensité de l'aide doit respecter une limite d'intensité qui ne peut être supérieure à 50% (au lieu de 100%).

Cette ligne directrice était basée sur le concept des « recettes nettes substantielles » défini à l'article 29, paragraphe 4, point a), du règlement (CE) n° 1260/1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels. Cette ligne directrice applicable au programme SAPARD intègre une approche semblable à celle qui est adoptée pour les fonds structurels. La Commission a toutefois reconnu explicitement qu'elle souhaitait ne pas insister sur une interprétation simple des revenus pertinents et a admis que la différentiation pourrait s'avérer nécessaire si d'autres approches étaient garanties par les conditions sous-jacentes applicables dans d'autres pays ou d'autres types de projet, par exemple.

De façon cohérente avec ce qui précède, la Commission a publié en décembre 2002 une ligne directrice révisée. Cette publication fait suite à une discussion avec l'un des pays intéressés qui prévoyait des problèmes d'application du document de 2001 dans certaines conditions. La ligne directrice révisée, éditée à l'attention de tous les pays, reconnaissait en substance que dans certains projets d'infrastructure privés relativement petits, on pourrait considérer ceux-ci comme n'étant pas générateurs de recettes nettes substantielles de sorte que l'aide pourrait représenter jusqu'à 75% des coûts totaux éligibles.

Suivi des engagements

Au début de l'automne 2002, alors que la quasi-totalité des pays bénéficiaient déjà d'une décision de délégation de la gestion et que le programme SAPARD était donc largement opérationnel, l'ordre de priorité des travaux associés à l'instrument a été modifié, passant de la préparation à l'application concrète.

Cette évolution s'est fait de plus en plus ressentir dans la nature des travaux de chaque comité de suivi en 2002. La majorité d'entre eux ont, en effet, commencé à se concentrer sur la nécessité de suivre les progrès de leur programme en procédant comme prévu dans la convention pluriannuelle de financement. Ces travaux étaient basés en grande partie sur des informations générées par l'agence SAPARD pertinente, mais aussi sur l'intervention d'autres parties, y compris des organisations non gouvernementales intéressées.

Compte tenu de l'augmentation du volume des données disponibles, ces comités ont pu suivre les développements dans les rapports trimestriels publiés par la Commission sur la base des déclarations de dépenses. De tels rapports ne peuvent être que le reflet de la situation réelle de l'application de l'instrument. Les déclarations de dépenses sont le résultat d'un événement en amont, en l'occurrence le fait que les bénéficiaires potentiels deviennent des bénéficiaires suite à la conclusion de contrats avec l'agence SAPARD pour leurs projets. Ainsi, même si ces contrats n'entraînent pas tous l'inclusion d'un montant correspondant dans une déclaration de dépenses subséquente, leur volume et leur valeur fournissent des repères utiles. C'était du moins ce que pensait la Commission lorsqu'elle fit cette suggestion à l'ensemble des pays bénéficiaires dans une lettre datée d'octobre 2002. La suggestion consistait essentiellement à créer un échange d'informations basé en grande partie sur des engagements passés entre les agences SAPARD et les bénéficiaires finaux. Les pays intéressés ont été invités à fournir des données sous un format standard que la Commission se proposait ensuite d'harmoniser dans la mesure du possible et de présenter sous forme de tableau ou de graphique. Afin d'éviter le risque que cette idée soit davantage ressentie comme un nouveau fardeau bureaucratique, elle a mis l'accent sur le fait que le système était tout à fait volontaire et se voulait aussi simple que possible sur le plan de la communication de données et de l'utilisation.

En fait, tous les pays ont approuvé l'idée ainsi émise. Le premier relevé a couvert la période allant du début du programme SAPARD jusqu'à la fin 2002 (et a été envoyé à tous les pays bénéficiaires le 31 janvier 2003). Un exemplaire de ce relevé, complété par des données plus récentes, est annexé au présent rapport (annexe D).

Exécution en temps opportun des crédits budgétaires SAPARD

Depuis le début de l'application du programme SAPARD, la Commission fournit des conseils sur la gestion financière de l'instrument en particulier en ce qui concerne les actions aptes à garantir l'utilisation complète des crédits dans le respect des objectifs du programme. Le premier exercice de ce genre, impliquant tous les pays bénéficiaires, s'est tenu à l'occasion d'un séminaire organisé à Tartu (Estonie) en juillet 2001. Cette partie de l'exercice a été notamment répétée lors du séminaire qui s'est tenu à Bruxelles en juin 2002. On y a rappelé que l'un des indicateurs de réussite du programme SAPARD est la mesure dans laquelle le pays bénéficiaire absorbe l'aide communautaire. Les causes possibles du faible degré de mise en oeuvre ont à nouveau été soulignées, et la Commission a avancé plusieurs options visant à y remédier. L'une d'elles est d'éviter de limiter les engagements aux bénéficiaires finaux de montants dans une quelconque convention annuelle de financement particulière et d'identifier les problèmes et d'y répondre par le biais d'un bon suivi et d'une bonne gestion.

Cet avis particulier a été précisé dans une lettre que la Commission a envoyée à tous les pays bénéficiaires en octobre 2002. Cet avis plus récent a insisté lui aussi sur la nécessité de poursuivre les engagements envers les bénéficiaires finaux et a soulevé explicitement le risque d'annulation des crédits d'engagement non utilisés. Concernant cet aspect, l'accent a été mis sur le fait que, même si les délais d'annulation des crédits sont étendus (comme c'est le cas - cf. chapitre « Modification du règlement (CE) n° 2222/2000 (règlement (CE) n° 188/2003 du Conseil du 31 janvier 2003) »), le risque de perte de ces crédits devrait toujours être pris en compte dans la gestion de l'instrument SAPARD.

Un aspect lié, mais non limité, à l'exécution en temps opportun des crédits budgétaires SAPARD est la volonté de la Commission d'éliminer toutes règles jugées « complexes ». L'importance de cette question a été soulignée dans la résolution de décharge budgétaire 2000 du Parlement européen qui a fait référence à la complexité des règles SAPARD. Afin de traiter ce point sur le plan pratique, la Commission a envoyé une lettre aux pays bénéficiaires en juin 2002, invitant ceux-ci à lui soumettre en permanence leurs suggestions de simplification des règles. À ce jour, le nombre de réactions reçues des pays bénéficiaires est toujours étonnamment limité.

3.2. Exécution budgétaire sur l'exercice 2002 - Questions financières et budgétaires

i) Crédits disponibles et exécution financière en 2002

Engagements (millions EUR)

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Paiements (millions EUR)

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Engagements

Les crédits SAPARD sont repris sous la rubrique 7 du budget. Ils y figurent en tant que dépenses non obligatoires et impliquent des crédits différenciés. Le chapitre B7-01 (instrument de préadhésion SAPARD) englobe les articles B7-010A (Agriculture - dépenses de gestion administrative) et B7-010 (Agriculture). Le premier article est destiné au financement de certaines mesures d'assistance technique prises à l'initiative de la Commission. Le dernier article traite du financement de la contribution de la Communauté aux programmes SAPARD qui ont été mis en oeuvre par les pays candidats.

Les crédits budgétaires SAPARD pour les engagements du budget 2002 ont été fixés à EUR 555 millions, dont EUR 545 millions étaient consacrés à la ligne de programme B7-010 et EUR 10 millions à la ligne de gestion administrative B7-010A.

Le 30 septembre 2002, l'autorité budgétaire a adopté un transfert de EUR 9,5 millions des montants non utilisés par la Commission de la ligne administrative B7-010A vers la ligne de programme B7-010 de façon à mettre cette somme à la disposition des programmes. Les crédits finaux à la disposition des pays candidats s'élevaient ainsi à EUR 554,5 millions (compris dans les conventions annuelles de financement 2002). Une somme de crédits disponibles de EUR 438 879 n'a pas été utilisée en 2002 et a expiré.

Paiements

Les dotations correspondant aux paiements ont été fixées à EUR 360,0 millions pour la ligne budgétaire B7-010 et EUR 10 millions pour la ligne B7-010A.

Aucun crédit n'a été reporté de l'exercice 2001. Des crédits de paiement d'un montant de EUR 246,13 millions n'ont pas été utilisés en 2002 et ont expiré.

ii) Utilisation des fonds

Mise en oeuvre de la ligne budgétaire de gestion administrative B7-010 A

Des crédits d'engagement affectés à la gestion administrative d'un montant de EUR 61 121 ont été utilisés par la Commission au titre de l'article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1268/1999 afin de couvrir les coûts d'un séminaire organisé à Bruxelles sur les « Aspects de la gestion du programme ».

La Commission a proposé de transférer une partie des crédits restants de la ligne d'assistance B7-010A (EUR 9,5 millions) vers la ligne de programme B7-010. Ce transfert a été adopté par l'autorité budgétaire et a permis d'intégrer le montant concerné dans les conventions annuelles de financement 2002 et de renforcer ainsi les fonds communautaires disponibles pour chacun des programmes d'agriculture et des programmes de développement rural (en utilisant la même clé de répartition que pour le montant global). Comme on l'a déjà vu, des crédits disponibles d'un montant de EUR 438 879 n'ont pas été utilisés et ont expiré.

Des crédits de paiement d'un montant total de EUR 111 937 ont été utilisés pour payer les engagements pris en vue de l'organisation d'un séminaire qui s'est tenu les 12 et 13 novembre 2001 à Bruxelles sur la mise en oeuvre d'actions pilotes en rapport avec la politique agro-environnementale de l'UE et d'un séminaire tenu les 17 et 18 juin 2002 à Bruxelles également, portant sur les « Aspects de la gestion du programme » [12]. Des crédits disponibles d'un montant de EUR 9 888 063 n'ont pas été utilisés et ont expiré.

[12] Les montants finaux réellement payés pour ces séminaires étaient de EUR 50 816 pour le séminaire sur les actions pilotes et EUR 61 121 pour le séminaire sur la gestion de programme.

iii) Mise en oeuvre de la ligne budgétaire du programme B7-010

a) Crédits d'engagement

L'engagement des crédits budgétaires disponibles totaux (EUR 554,5 millions) pour la mise en oeuvre des programmes SAPARD en 2002 a suivi la même approche que celle qui a été adoptée en 2000 et 2001. Un engagement global a été pris dès que la Commission a adopté, le 22 octobre 2002, le modèle de convention annuelle de financement et autorisé l'un de ses membre à le signer avec chaque pays candidat.

La clause relative à l'engagement global, visée à l'article 36, paragraphe 2, du règlement financier, permet à la Commission d'engager la totalité du montant disponible pour une année donnée et de mettre en place les engagements individuels pour chaque pays avant la fin de l'année suivante. Des engagements individuels d'un montant total de EUR 539,6 millions (soit l'équivalent de la convention annuelle de financement de 2001) ont été pris pour chacun des pays candidats au début de 2002. L'engagement global au titre de la convention annuelle de financement 2002 a été pris le 18 octobre 2002 et a été suivi de la signature de la convention annuelle de financement 2002 avec la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovénie, la Pologne, la Roumanie, la République tchèque et la Hongrie [13] au cours du premier semestre 2003.

[13] Pour l'Estonie et la Slovaquie, la convention annuelle de financement devrait être signée ultérieurement en 2003 à concurrence d'un montant total de EUR 32,4 millions.

b) Crédits de paiement

La section A, article 7, de la convention pluriannuelle de financement relative aux paiements de la Commission sur le compte SAPARD en euros établit dans ses paragraphes 5 et 6 une distinction entre les acomptes et les paiements intermédiaires. Les premiers interviennent après l'adoption du programme, à condition que la décision de la Commission déléguant la gestion financière à l'agence SAPARD ait été arrêtée, et après la conclusion de la convention pluriannuelle de financement et de la première convention annuelle de financement. Quant aux paiements intermédiaires, ils correspondent au remboursement des dépenses réellement effectuées dans le cadre du programme et certifiées telles par l'ordonnateur national. Comme ces dépenses ne peuvent être encourues qu'après délégation de la gestion aux organismes responsables, les paiements intermédiaires ne peuvent être effectués qu'après l'adoption de la décision correspondante.

c) Acomptes

Le paiement d'acomptes est prévu à la section A, article 7, paragraphe 5, de la convention pluriannuelle de financement, qui en limite le montant pour chaque pays à 49 % du premier engagement annuel SAPARD correspondant et établit la possibilité de procéder par plusieurs versements. En vertu de la convention pluriannuelle de financement, l'ordonnateur national est tenu d'utiliser ces montants pendant toute la durée de vie du programme, au titre exclusif de la contribution communautaire aux dépenses encourues conformément à la convention.

Pour déterminer le montant effectif de ce paiement initial, la Commission a dû examiner les besoins réels de crédits pour rembourser les dépenses éligibles encourues par l'agence SAPARD, y compris les implications découlant d'une délégation des pouvoirs de gestion limitée à certaines mesures du programme pour le pays concerné. En ce qui concerne le premier point, il a été décidé, au nom du principe de saine gestion financière, de verser un premier acompte limité à la moitié du montant maximal possible. Pour tenir compte du fait que seules quelques-unes des mesures de chaque programme avaient bénéficié de la décision de délégation des pouvoirs de gestion, il a été décidé de ne calculer le « montant maximal possible » que pour ces mesures, mais en prenant en considération la marge prévue pour chaque mesure (10 % de la dotation totale correspondante pour 2000-2006) dans le tableau financier des programmes.

Conformément à la décision de délégation de la gestion de la Commission, les acomptes initiaux suivants ont été versés en 2002 :

Pays candidat // Acompte (EUR)

République tchèque // 5 497 951

Hongrie // 9 482 800

Pologne // 42 034 668

Roumanie // 37 537 477

Slovaquie // 4 557 496

Total // 99 110 392

Des seconds versements d'acomptes ont été effectués en faveur de l'Estonie (EUR 3 024 458), de la Slovénie (EUR 1 579 137) et de la République tchèque (EUR 5 497 951) en 2002, amenant à chaque fois le total à la limite maximale de 49% du premier engagement annuel SAPARD. Les avances payées en 2002 s'élèvent donc à EUR 109 211 938. Les besoins d'acomptes supplémentaires ont été justifiés par le nombre des demandes de paiement reçues des bénéficiaires finaux mais non encore réglées, et en République tchèque, par les besoins escomptés à la suite des inondations d'août 2002 tels qu'ils sont prévus dans la convention pluriannuelle de financement, modifiée par la convention annuelle de financement en 2001 pour ce pays. On notera que si la politique de restriction des acomptes à la moitié de la limite maximale avait été suivie, mis à part dans les cas de besoins manifestes, l'exécution budgétaire en 2002 aurait pu dépasser de EUR 100 millions le niveau d'exécution réel.

d) Paiements intermédiaires

Des paiements remboursant des dépenses effectives ont été réalisés sur la base des déclarations et des demandes de paiement soumises par la Bulgarie, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie et la Slovénie :

Pays candidat // Paiements intermédiaires (EUR)

Bulgarie // 4 925 884

Estonie // 3 529 508

Lituanie // 3 200 180

Lettonie // 2 797 570

Slovénie // 94 196

Total // 14 547 338

e) Crédits non utilisés en 2002

Des crédits de paiement disponibles d'un montant de EUR 236 240 723, non utilisés, ont été annulés.

Une raison importante justifiant cette non-utilisation des crédits est que la Pologne et la Roumanie, dont les décisions de délégation de gestion ont été approuvées en juillet et en août 2002, n'ont pas demandé le remboursement des frais encourus à charge du budget 2002. La part représentée par ces deux pays candidats dans les crédits totaux est si importante (61,4%) que l'exécution du budget total dépend fortement de la façon dont ils fonctionnent.

Un autre facteur d'influence a été le volume des acomptes qui était limité à la moitié du plafond de 49% pour six pays candidats. La Commission a effectivement envisagé de n'effectuer les paiements qu'en les soumettant à cette limite, ce qui aurait permis d'augmenter fortement l'exécution budgétaire comme on l'a expliqué sous le point i). La décision de ne pas le faire a toutefois été prise en vue d'accorder une plus grande priorité à la gestion financière saine qu'à une exécution budgétaire plus intense. On peut noter qu'à la fin du mois de juin 2003, les paiements effectués par la Commission (y compris les demandes reçues des pays candidats pour lesquelles la procédure de paiement est en cours) se sont élevés à EUR 209,4 millions, soit une augmentation de EUR 55,2 millions par rapport au niveau de fin 2002. Le total de EUR 209,4 millions se compose de EUR 147,1 millions d'acomptes et EUR 62,3 millions de remboursements. Le chiffre de EUR 55,2 millions se compose de EUR 7,4 millions d'acomptes et EUR 47,8 millions de remboursements.

3.3 Travaux exécutés par la Cour des comptes

La Cour des comptes a continué d'examiner le programme SAPARD de manière approfondie au cours de l'année 2002. La Commission attend cependant toujours les observations que la Cour s'est engagée à formuler en rapport avec la base juridique de l'instrument (point 6.7 du rapport de la Cour du 15 décembre 2001).

4. Évaluation à mi-parcours

L'article 5, paragraphe 1, du règlement de base SAPARD dispose qu'afin de pouvoir évaluer l'efficacité des mesures reprises dans les programmes SAPARD, ceux-ci doivent être soumis, entre autres, à une évaluation à mi-parcours.

Le règlement portant modalités d'application du programme SAPARD (règlement (CE) n° 2759/1999 de la Commission) précise que les approbations et évaluations doivent être exécutées en tenant compte des procédures d'approbation visées au titre IV chapitre III du règlement (CE) n° 1260/1999 (règlement portant dispositions générales sur les Fonds structurels), ainsi qu'à la section 5 du règlement (CE) n° 1750/1999 (règlement portant modalités d'application du développement rural tel qu'il a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 445/2002).

Les exigences susmentionnées se reflètent dans les articles 9, 10 et 11 de la partie B de la convention pluriannuelle de financement passée avec chaque pays candidat.

À la suite des séminaires sur l'évaluation qui se sont tenus du 14 au 18 mai 2001 (cf. rapport annuel SAPARD 2001), les détails spécifiques de l'évaluation à mi-parcours ont été approfondis au cours d'un autre séminaire (organisé à Bruxelles les 17 et 18 juin 2002) sur les « Aspects de la gestion et de la mise en oeuvre des programmes SAPARD ». Ce séminaire a accordé une attention particulière aux aspects organisationnels et méthodologiques de l'évaluation à mi-parcours. Un projet de « Lignes directrices applicables à l'évaluation à mi-parcours des programmes de développement durable soutenus par SAPARD » a été présenté et discuté avec les pays candidats. En août 2002, après avoir révisé le document, la Commission a envoyé ces lignes directrices aux pays candidats afin d'entamer les premières démarches visant à lancer l'évaluation à mi-parcours et à donner une orientation aux procédures. Ces directives ont été également présentées (pour information) à tous les États membres au sein du comité STAR et sont également disponibles sur le site Internet de la DG AGRICULTURE consacré à l'élargissement

(http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm).

D'une manière générale, cet exercice d'évaluation doit suivre les cinq étapes du processus d'évaluation habituelles, c'est-à-dire la structuration, la collecte des données, l'analyse, le jugement et l'établissement d'un rapport. L'objectif principal est d'examiner les résultats initiaux du programme, ainsi que leur cohérence avec l'appréciation ex ante, la pertinence des objectifs et le degré de réalisation de ceux-ci. Cet exercice évaluera également l'utilisation des ressources financières qui a été faite ainsi que la qualité des rapports et de la mise en oeuvre.

Les objectifs de l'évaluation à mi-parcours sont plus spécifiquement les suivants :

- évaluer si la pertinence et la cohérence (interne et externe) de la stratégie SAPARD s'appliquent toujours ;

- évaluer si les dispositions de mise en oeuvre (délimitation des responsabilités, gestion et contrôle) ainsi que le système de surveillance (en tant que source d'information pour l'évaluation et qu'instrument de gestion) conviennent toujours et sont toujours efficaces ;

- évaluer l'efficacité et l'efficience des premières réalisations du programme SAPARD ;

- appliquer les questions, critères et indicateurs courants et spécifiques du programme ;

- évaluer l'impact institutionnel de SAPARD en tant que moyen pour préparer le pays candidat concerné à la mise en oeuvre de l'acquis communautaire ;

- formuler des recommandations en rapport avec les ajustements potentiels du programme.

En 2002, les pays candidats ont continué à progresser dans cet exercice. Vers la fin du mois de décembre 2002, tous les pays candidats, à l'exception de la Hongrie, avaient publié leurs avis de pré-information (prévisions de marché) [14].

[14] En mars 2003, tous les pays, à l'exception de l'Estonie, de la Slovénie et de la Hongrie, qui suivent une procédure simplifiée, avaient publié leurs avis de marché public au Journal officiel. À la fin du mois de juin 2003, presque tous les pays avaient démarré l'évaluation à mi-parcours de leur programme SAPARD.

En dehors de permettre à l'ensemble des organismes impliqués de débattre du plan d'évaluation et d'échanger leurs points de vue sur ce qu'ils attendent au cours de l'exercice, des ateliers [15] sur l'évaluation à mi-parcours organisés par la Commission à partir de juin 2003 permettront d'intégrer dans ce plan les lignes directrices sur l'évaluation qui ont été rédigées par la Commission.

[15] Le premier séminaire de ce genre concernait la République tchèque et s'est tenu le 28 mai 2003.

5. SAPARD : « le processus d'apprentissage » : les principaux éléments en rapport avec 2002

5.1 Suivi des engagements

L'instrument SAPARD a pu être appliqué à grande échelle dès l'automne 2002, peu après que les décisions de délégation de gestion aient été délivrées à la quasi-totalité des pays bénéficiaires. Pour de nombreuses parties, ce progrès signifiait que la priorité passait désormais de la préparation à l'application réelle.

Cette évolution a touché la nature du travail de diverses parties, en particulier des agences SAPARD et des comités de suivi, qui devaient se concentrer de plus en plus aux aspects opérationnels. La Commission estimait que le travail de ces parties serait simplifié si les parties impliquées étaient à même d'évaluer les progrès de leur programme par rapport à ceux d'autres pays bénéficiaires, d'autant que pour la majorité des pays concernés, l'exercice était tout à fait nouveau.

La seule source de données facile à comparer dont disposait initialement la Commission se composait d'informations basées sur les déclarations de dépenses trimestrielles entrées en vertu de l'article 9 de la partie A de la convention pluriannuelle de financement. Les informations contenues dans ces déclarations sont une composante centrale de l'instrument. Elles sont, par ailleurs, parfois considérées comme l'indicateur principal des progrès réalisés par cet instrument, par exemple, dans les travaux qui ont conduit à la résolution de décharge du Parlement européen concernant l'exécution du budget 2001. Mais la Commission avait l'impression qu'un indicateur de progrès plus pertinent que celui qui était basé sur les déclarations de dépenses pouvait se révéler très utile, du moins pour ceux qui sont impliqués de près dans l'application de l'instrument, en particulier dans la phase relativement précoce de la mise en oeuvre de SAPARD.

La Commission a donc suggéré à chaque pays bénéficiaire de procéder à un échange d'informations basé en grande partie sur les engagements pris envers les bénéficiaires finaux. Cette suggestion s'explique par le fait que de tels engagements sont un précurseur essentiel de chaque composante de la déclaration de dépenses et précède cette dernière d'une période pouvant couvrir plusieurs mois. Ce phénomène caractérise également les dépenses communautaires relatives aux investissements dans le cadre des fonds structurels. Mais son impact en matière de flux budgétaires avec ce genre de fonds n'est pas très évident, étant donné que le moment auquel les engagements envers les bénéficiaires finaux peuvent être pris n'est pas soumis aux règles communautaires et que les dépenses encourues peuvent être antidatées à la date à laquelle démarre la période de programmation. Aucune de ces possibilités n'est prévue dans le cadre de SAPARD. Aussi la Commission avait-elle l'impression qu'un instrument plus adéquat que les dépenses se révélerait utile, du moins pour les besoins d'information sur la gestion.

L'échange d'informations envisagé devait garantir un juste équilibre entre la simplicité et l'utilité. La Commission pensait que cet objectif pourrait être atteint si cet échange était basé sur le niveau cumulé des engagements envers les bénéficiaires finaux qui avaient été conclus par chaque agence SAPARD, peu importe que ceux-ci aient débouché ou non sur un paiement et aient ou non fait l'objet d'une déclaration trimestrielle montrant les totaux mensuels. Tous les pays ont accepté de participer à la transmission de données dans le cadre de ce système volontaire. Les données reçues sont présentées par les services de la Commission sous la forme de tableaux et de graphiques. Pour faciliter les comparaisons, les montants sont affichés au regard d'une base qui représente la contribution de la Communauté à la convention annuelle de financement 2000 passée avec chaque pays. Afin de pouvoir traiter les différentes périodes auxquelles les décisions de délégation de gestion ont été prises, les données montrent le nombre de mois qui se sont écoulés depuis la première décision de délégation pour le pays concerné. L'échange d'informations montre également le niveau d'engagement en ce qui concerne la contribution communautaire par mesure pour chaque pays, ainsi que le nombre total de projets approuvés par mesure.

L'expérience acquise à ce jour révèle que ce système est utile pour fixer des repères, en particulier au profit des agences SAPARD et des comités de suivi. Ce système a également été utilisé pour attirer l'attention sur les risques d'annulation des crédits d'engagement non utilisés, en particulier dans les pays où le taux de passation de contrats avec des bénéficiaires finaux n'a, au fil du temps, pas suivi le rythme des montants fixés dans les conventions annuelles de financement [16].

[16] Cela a fait l'objet d'une lettre envoyée à chaque pays bénéficiaire au début du mois d'avril 2003 dans laquelle la Commission expliquait les options possibles pour rendre la mise en oeuvre des divers programmes plus efficace.

5.2 Inondations

En août 2002, l'Europe centrale a été victime de graves inondations. À la suite d'une réunion tenue entre les leaders des pays concernés et le Président Prodi, l'aide d'urgence communautaire a été promise, et le 28 août, la Commission annonçait une proposition de création d'un fonds spécial qui pourrait être débité en cas de catastrophes naturelles, technologiques ou environnementales. La Commission a également confirmé que les actions visant à rétablir la capacité des zones rurales à la suite des dommages provoqués par les inondations pourraient être considérées comme tombant sous le champ d'application de SAPARD [17].

[17] Cf. chapitre « Modifications des cadres juridiques ».

En raison des dommages provoqués par les inondations, deux pays ont demandé une modification de leur programme SAPARD, en l'occurrence la République tchèque et la Slovaquie. Selon les déclarations de la République tchèque, 40% environ de son territoire était endommagé par les inondations, dont 6% était encore sous eau, ce qui provoquait des dégâts dans 753 municipalités. Les coûts des dégâts provoqués par les inondations ont été estimés à quelque 3,1% du PIB du pays en 2002. Les dégâts totaux dans le secteur de l'agriculture ont été estimés à EUR 121 millions environ. Dans le cas de la Slovaquie, la zone totale affectée par les inondations a été estimée à environ 8 700 hectares. Faisant suite à des réunions de suivi organisées avec les représentants de la Commission, diverses modifications aux programmes ont été suggérées, puis discutées et approuvées par la suite par le comité de suivi du programme respectif de chaque pays en octobre 2002.

Eu égard aux inondations, des modifications ont été apportés aux conventions pluriannuelles de financement. Pour accélérer la procédure dans le cas de la République tchèque, les modifications de la convention pluriannuelle de financement ont été apportées par le biais de la convention annuelle de financement 2001 (plutôt que 2002). Un article 16, traitant du cas des catastrophes naturelles exceptionnelles, a été intégré dans la convention pluriannuelle de financement. Cet article dispose que, si la Commission concluait à la catastrophe naturelle exceptionnelle en République tchèque, des taux d'intervention révisés (augmentant le plafond de l'aide publique de 50% à 75% et prévoyant une élévation du taux de cofinancement communautaire de 75% à 85%) pourraient s'appliquer. Ces taux révisés faisaient partie d'une modification du règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil qui avait été proposée par la Commission en réponse à la crise provoquée par les inondations. Des dérogations pouvaient, en outre, être autorisées de façon à permettre le paiement d'acomptes supplémentaires, le paiement d'avances aux bénéficiaires et la possibilité d'appliquer le programme sur une base rétrospective ainsi que de déroger à certaines dispositions de la convention pluriannuelle de financement telles que les obligations en matière de marchés publics.

Le programme SAPARD de la République tchèque a été ensuite modifié pour tenir compte des taux d'intervention révisés, des critères d'éligibilité pour inclure une clause relative aux catastrophes naturelles exceptionnelles et des critères de sélection révisés visant à garantir la fixation de priorités entre les demandeurs directement touchés par la catastrophe. En ce qui concerne la Slovaquie, le comité de suivi a approuvé une modification de la mesure existante concernant les infrastructures rurales. Celle-ci se limitait dans le programme à la modernisation de bâtiments à valeur historique, culturelle ou nationale. La modification a élargi la mesure de façon à y inclure une clause de modernisation des infrastructures rurales couvrant les routes locales, les ponts, les passerelles, l'approvisionnement en eau et les conduites de gaz et d'égouttage.

Tous les changements susmentionnés ont été apportés peu après le dépôt par la Commission de la proposition adéquate visant à modifier le règlement de base SAPARD. Étant donné toutefois que la modification du règlement ne pouvait, pour les motifs exposés au chapitre « Modifications des cadres juridiques », être réalisée avant la mi-avril 2003, les bénéficiaires potentiels ont dû attendre jusqu'à cette période au moins pour savoir s'ils pouvaient bénéficier des facilités améliorées proposées au cours du mois de septembre précédent.

5.3 Séminaires financés au titre de l'article 7, paragraphe 4, « Assistance par la Commission »

Deux séminaires portant sur le recours à l'article 7, paragraphe 4, « Assistance » ont été organisés par la Commission en 2002, en l'occurrence :

Un séminaire sur les « Aspects de la gestion du programme », à Bruxelles ;

Un séminaire sur la « Certification des comptes des agences SAPARD », à Vienne.

5.3.1 Séminaire sur les « Aspects de la gestion du programme » à Bruxelles

Le séminaire sur les aspects de la gestion, de la mise en oeuvre et de la réalisation du programme s'est tenu à Bruxelles les 17 et 18 juin. Ce séminaire, auquel ont participé cinq représentants de chacun des dix pays candidats, a permis d'examiner diverses questions en rapport avec les programmes SAPARD. Les réactions indiquent que les participants étaient satisfaits du contenu du séminaire. Plus de trois quarts des participants qui ont répondu à un questionnaire de suivi ont, en effet, indiqué que la valeur du séminaire résidait dans la possibilité d'échange d'expériences qu'il offrait.

Divers représentants des autorités de gestion respectives et des agences SAPARD ont apporté leur contribution. Les principales conclusions sur le plan opérationnel ont été les suivantes :

- en ce qui concerne le suivi, il est nécessaire de suivre un calendrier strict pour la préparation des réunions du comité de suivi et de la documentation adéquate, ainsi que de tenir compte des données sur les secteurs sensibles;

- il apparaît nécessaire de préparer correctement tous les pays en ce qui concerne les obligations d'évaluation à mi-parcours à entreprendre pour chaque programme;

- il est nécessaire de rechercher des façons d'augmenter le degré de mise en oeuvre financière.

5.3.2 Séminaire sur la « Certification des comptes des agences SAPARD » à Vienne

Le séminaire s'est tenu à Vienne les 7 et 8 novembre et a réuni des représentants des organismes de certification de l'ensemble des pays candidats pouvant prétendre à recevoir une aide SAPARD. Les autorités autrichiennes ont accueilli le séminaire et ont proposé certains orateurs spécialisés.

L'exercice de certification imposé par l'article 6 de la section A de la convention pluriannuelle de financement a eu lieu pour la première fois en 2002. Il n'a toutefois impliqué qu'un nombre limité d'agences, et les dépenses étaient peu élevées. Un nombre nettement plus important d'agences sera impliqué par la suite et le niveau des dépenses sera beaucoup plus élevé. Le séminaire avait pour objectif de faciliter l'harmonisation et le développement, dans la mesure du possible, des travaux des organismes de certification.

Se basant sur l'expérience acquise lors du premier apurement des comptes, la Commission a proposé plusieurs modifications au « modèle de rapport de certification » et a complété les lignes directrices concernant les travaux d'audit à effectuer en vue de répondre aux normes d'audit généralement acceptées dans le cadre de la certification des comptes.

6. Participation d'organisations non gouvernementales à SAPARD

Un chapitre complet du rapport annuel SAPARD 2001, en l'occurrence le chapitre 9, a été consacré à la participation des organisations non gouvernementales et des représentants de la société civile. La Commission s'est félicitée de l'intérêt suscité par une telle participation, essentiellement marqué au sein du Parlement européen dans le contexte de l'initiative « INPARD [18] ». Elle a énuméré également quelques-unes des difficultés pratiques qu'une telle initiative risquait de poser. La Commission a toutefois expliqué que sa réticence ne devait pas être interprétée comme une opposition de sa part au développement du rôle de la société civile dans la mise en oeuvre de SAPARD.

[18] INPARD - Innovative Participatory Rural Development; Initiative du Comité de l'Agriculture et du Développement rural du Parlement européen visant à promouvoir un nouvel instrument de préadhésion.

En février 2002, les ministres de l'Agriculture des pays candidats, dont plusieurs avaient soutenu l'approche INPARD, ont souligné devant la commission de l'Agriculture et du Développement rural du Parlement européen l'attrait d'une plus grande participation de la société civile, c'est-à-dire de l'approche « du bas vers le haut ». Afin de pouvoir déterminer l'action pratique jugée utile à la suite des déclarations faites au niveau ministériel, la Commission a invité les pays concernés, par lettre du 13 juin 2002 (dans le contexte du projet de convention annuelle de financement 2002), à présenter leurs exigences. Aucun pays n'a cherché à obtenir une modification du règlement de base SAPARD (dont aucune des dispositions ne prévoit des initiatives de la nature d'INPARD). Les desiderata de six des dix pays bénéficiaires ont pu être pris en compte sans la moindre modification des instruments juridiques existants, c'est-à-dire des conventions pluriannuelles de financement et des programmes nationaux. Quant aux demandes de modification formulées par les quatre autres pays, il a été possible d'y accéder en amendant ces conventions. Les modifications avaient pour objet de transférer la responsabilité de la sélection des projets pour certaines mesures de l'agence SAPARD vers des organisations non gouvernementales qui seraient désignées dans le programme, l'agence SAPARD retenant en tout cas la responsable générale, y compris pour l'évaluation de l'éligibilité. Alors que les changements requis ont été introduits dans les conventions pluriannuelles de financement pertinentes, à la fin du mois de juin 2003, aucun pays n'avait soumis de demandes de modification de programmes visant à permettre à une quelconque organisation non gouvernementale d'exercer ce pouvoir de sélection de projet.

L'exercice que nous venons de décrire place les déclarations qui ont été faites par de nombreux ministres, en février 2002, dans une perspective moins réjouissante que celle dont on aurait pu présumer autrement. Cela ne signifie cependant pas qu'en 2002, la Commission a pris le rôle des organisations non gouvernementales dans le contexte SAPARD plus à la légère.

En 2002, le personnel de la Commission a participé à un nombre de séminaires et de réunions impliquant des représentants de la société civile.

Dans le cadre de son objectif de renforcement du rôle de la société civile et de promotion de l'échange multinational dans le développement rural, le programme PREPARE (Pre-Accession Partnerships for Rural Europe) a organisé un atelier mobile en Finlande en septembre 2002 afin de permettre aux pays candidats destinataires de SAPARD d'échanger leurs expériences et de tirer des leçons de l'expérience finlandaise en matière de développement d'initiatives locales. Chaque pays candidat y était représenté par un délégué de son Administration nationale, ainsi que par des organisations non gouvernementales pertinentes. Des représentants du ministère de l'Agriculture finlandais, y compris des fonctionnaires expérimentés dans les travaux avec des groupes d'action locaux, ont fait des présentations détaillées sur la structure de la politique rurale en Finlande. De même, des présentations ont été données sur le mouvement villageois finlandais. Divers problèmes en rapport avec le SAPARD tels que la difficulté de garantir le financement nécessaire à la mise sur pied des projets et les obligations imposées aux demandeurs ont été identifiés au cours des discussions. Passant outre à ces difficultés, plusieurs pays ont pris l'initiative de commenter la réussite de SAPARD. Des représentants d'organisations non gouvernementales dans les pays candidats ont fait part de leur souhait d'intensifier la participation locale dans SAPARD. La Commission a expliqué les possibilités d'amélioration des partenariats au sein des comités de suivi en incluant dans le projet de convention annuelle de financement 2002 des propositions visant à accroître la participation locale à la prise de décisions.

À l'initiative du parlement rural slovaque, un représentant de la Commission s'est adressé, en octobre 2002, à la seconde assemblée générale de celui-ci. Le désir d'accorder une plus grande reconnaissance aux microrégions et aux partenariats de microrégions en tant que bénéficiaires éligibles à l'aide publique ou nationale a été souligné. Plusieurs participants ont marqué un grand intérêt pour le potentiel d'initiatives locales. À la fin du séminaire, le parlement rural a pris les dispositions nécessaires pour permettre au représentant de la Commission d'assister à des réunions en présence des maires des villages de la région de Velka Fatra, suivies d'une visite de la microrégion de Rimava, y compris une réunion dans un village qui venait d'être intégré dans une stratégie de développement microrégionale basée sur des méthodes participatives impliquant la participation de la communauté locale à l'élaboration d'une analyse socio-économique détaillée et la formulation d'une stratégie de développement [19].

[19] Le séminaire sur « Le développement et la promotion d'initiatives locales dans les pays candidats », qui s'est tenu à Pardubice (République tchèque), en mai 2003, en est une manifestation.

7. Information sur les Activités de L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) en rapport avec SAPARD

Conformément à l'article 15 du règlement de base SAPARD et au point 7 de la section F de la convention pluriannuelle de financement, les pays bénéficiaires sont tenus d'établir des déclarations trimestrielles dénonçant toutes irrégularités impliquant le cofinancement par la Communauté.

En 2002, la Commission a accordé des paiements à tous les pays candidats de sorte que ceux-ci ont été tenus d'informer les services de la Commission des irrégularités observées. La Lettonie et la Roumanie n'ont notifié aucune irrégularité en 2002. La Bulgarie en a notifié une et la Slovénie, neuf.

Les services de la Commission entendent améliorer la qualité du transfert de ces communications en utilisant le système d'information antifraude qui permet aux pays candidats de communiquer les informations sur les irrégularités par voie électronique et de façon standardisée [20].

[20] D'ici à septembre 2003, tous les services de coordination antifraude (AFCOS) établis dans les dix pays candidats devraient pouvoir bénéficier des facilités AFIS.

8. Marchés publics

Les règles de marché public de SAPARD, y compris la publication des avis de marché, ont été appliquées pour la première fois en 2002. Ces règles entrent en vigueur après la délégation de la gestion de l'aide pour les mesures SAPARD pertinentes, notamment celles qui impliquent des bénéficiaires autres que privés. Les principales mesures assorties d'une obligation de marché public sont les infrastructures rurales et, dans certains pays, l'évaluation à mi-parcours des programmes.

Le respect des règles de marché public par les organismes publics de services, travaux et fournitures pour les mesures qui les concernent est l'un des critères d'agrément d'une agence SAPARD. Conformément à l'article 14, paragraphe 2, alinéa 6, de la convention pluriannuelle de financement, ces règles doivent être cohérentes avec les règles édictées dans le manuel de la Commission intitulé « Marchés de fournitures, de travaux et de services conclus dans le cadre de la coopération communautaire pour les pays tiers ».

La publication des avis de marché est une obligation légale imposée au titre de SAPARD. Tous les contrats de services d'une valeur égale ou supérieure à l'équivalent de EUR 200 000 et les contrats de travaux d'une valeur égale ou supérieure à EUR 5 000 000 font l'objet d'un avis de marché spécifique (« Adjudications internationales »), qui est publié par la Commission au Journal officiel des Communautés européennes, ainsi que sur l'Internet et dans tous les autres médias adéquats.

Dans le cas des marchés de fournitures d'une valeur égale ou supérieure à EUR 30 000 et inférieure à EUR 150 000, de même que des marchés de travaux d'une valeur égale ou supérieure à EUR 300 000 ou inférieure à EUR 5 000 000, les marchés sont attribués publiquement par le biais d'un appel d'offres général publié au niveau local (« Adjudications locales »). La Commission publie, en outre, sur son site Internet EuropeAid la référence de ces adjudications « locales ».

La fréquence de consultation du site Internet montre qu'un nombre important d'avis sont publiés, en particulier depuis le début 2003.

9. Présentations par les pays candidats

En mars 2003, la Commission a adressé une lettre à tous les pays candidats, les invitant à soumettre une présentation qui serait intégrée dans le présent rapport. Les pays candidats ci-après ont réagi et envoyé les présentations suivantes.

2003 sera la première année au cours de laquelle cinq des dix pays, en l'occurrence la Bulgarie, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie et la Slovénie, ont l'obligation de soumettre un rapport annuel sur la mise en oeuvre de leur programme SAPARD. Conformément à l'article 8, paragraphe 1, de la partie B de la convention pluriannuelle de financement, ces rapports doivent être soumis à la Commission dans les six mois suivant la fin de chaque exercice de mise en oeuvre complet, c'est-à-dire, pour les cinq pays mentionnés, à la fin du mois de juin 2003. Ces rapports seront mis à disposition sur le site Internet de la Commission : http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm.

9.1 ESTONIE

Le document fournira un aperçu des progrès réalisés par le programme en 2002, y compris une brève évaluation globale du programme, et donnera des informations sur les décisions prises au cours de la dernière réunion du comité de suivi.

Description du programme en 2002

Les premières demandes d'aide à l'investissement, toutes mesures confondues, ont été reçues le 11 février 2002. Dans le cas de la mesure n° 2, les réceptions des demandes d'aide à l'investissement ont débuté le 26 mars ; pour toutes les autres mesures, les dernières demandes ont été reçues le 27 septembre 2002.

Au total, 426 demandes ont été reçues dans le cadre du programme SAPARD en 2002, soit environ 50% de plus que l'année précédente.

En ce qui concerne les investissements dans les exploitations agricoles, 288 demandes ont été reçues, dont 265 ont été approuvées. Dans le cas de la mesure relative à l'amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche, 37 demandes ont été introduites, dont 27 ont été approuvées et 17 sont déjà réglées. Quant à la diversification des activités rurales et la promotion des petites entreprises, elle a fait l'objet de 80 demandes, dont 68 ont été approuvées et 14 sont déjà réglées. 21 demandes ont été reçues dans le cadre du développement et de l'amélioration des infrastructures rurales, dont 19 ont été approuvées et 6 sont déjà réglées.

Diagramme 1 - Demandes reçues, approuvées et payées

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les aides promises pour les demandes approuvées avoisine les 194 millions EEK [21], les aides payées totalisant environ 163 millions EEK. En 2001, ces chiffres étaient de respectivement 124 millions EEK et 6 millions EEK.

[21] 1 EUR = 15,6466 EEK (taux constant depuis le 1.1.1999).

Progrès réalisés par le programme

Le budget total du programme SAPARD pour les années 2000 à 2002 s'élève à 748 millions EEK, dont 318 millions EEK ont été engagés au cours des années 2001 et 2002 (le programme SAPARD en Estonie a démarré en 2001) et 5 millions EEK de crédits engagés ont été annulés. L'excédent budgétaire de 2002 est de 435 millions EEK. En un an et demi, l'Estonie a donc consommé environ 43% de son budget triennal. Afin d'évaluer les progrès réalisés par le programme, il convient de noter que l'évaluation à mi-parcours de l'ensemble du programme aura lieu en 2003. Il est, par conséquent, trop tôt pour tirer de grandes conclusions à ce stade. Pour le court terme, on peut toutefois dire que les progrès réalisés par le programme ont été satisfaisants et que la seconde année de réception des demandes s'est révélée plus productive que 2001. Les progrès ont varié d'une mesure à l'autre. La seconde mesure est la plus utilisée et le taux d'approbation avoisine les 95% des demandes reçues, le pourcentage de paiement de l'aide étant d'environ 100%. Les crédits pour la mesure 1 ont également été fort bien engagés, tandis que des efforts d'utilisation devraient être déployés dans la mesure 3. La mesure 4 est moins utilisée et l'aide versée dans le cadre de la mesure est payée à 4% environ. Afin d'améliorer la situation, le ministère de l'Agriculture a organisé des discussions avec les partenaires sociaux et a introduit quelques changements dans les fiches de mesure et la législation pertinente. Plusieurs aspects considérés comme des obstacles aux demandes d'aide (telle l'aide maximale aux investissements par bénéficiaire pour la mesure 3, etc.) ont été modifiés. La situation devrait, par conséquent, s'améliorer en 2003.

Comité de suivi

Le comité de suivi s'est réuni pour la troisième fois le 26 juillet 2002. En ce qui concerne les changements apportés aux fiches des mesures du programme SAPARD, les membres ont adopté, et finalement approuvé, tous les changements apportés aux fiches des première, deuxième, troisième et quatrième mesures du plan de développement rural (approuvées par l'autorité de gestion).

Le comité de suivi a également décidé d'approuver les nouvelles mesures suivantes : mesure 6 (rénovation et développement des villages) et mesure 8 (sylviculture, y compris le boisement). La mesure 5 (assistance technique) a été approuvée lors de la seconde réunion du comité de suivi.

Le comité STAR a approuvé tous les changements des quatre mesures, ainsi que les nouvelles fiches de mesure en octobre 2002. La législation nationale applicable à ces mesures est en cours de préparation et la réception des demandes débutera au premier trimestre de l'année 2003.

Lors de sa réunion, le comité de suivi a également fait le point sur les préparatifs de la mesure 7 (mesure agro-environnementale). Les membres du comité de suivi ont décidé de poursuivre les préparatifs de la septième mesure. On a également fait le point des préparatifs de l'évaluation à mi-parcours du programme SAPARD. Pour le mois de décembre 2003, le comité de suivi devrait adopter le rapport final et le soumettre à la Commission européenne.

9.2 BULGARIE

Progrès dans la mise en oeuvre de SAPARD

Le Fonds national « Agriculture » a été agréé en tant qu'agence SAPARD bulgare le 15 mai 2001 après que la Commission européenne ait décidé de déléguer la gestion de l'aide pour les trois principales mesures destinées aux bénéficiaires privés du plan national bulgare pour l'agriculture et le développement rural dans le cadre du SAPARD, à savoir la mesure 1.1. « Investissements dans les exploitations agricoles », la mesure 1.2. « Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche » et la mesure 2.1. « Développement et diversification des activités économiques en vue de la création d'activités multiples ou de revenus alternatifs ». Depuis la date de démarrage du programme jusqu'au 31 décembre 2002, le comité de sélection des projets s'est réuni quinze fois. Au total, 298 projets d'une valeur totale de EUR 107 888 836,05 ont été approuvés en vue de l'obtention d'une aide dans le cadre des mesures. 106 projets ont été terminés et remboursés, ce qui représentait une subvention de EUR 14 499 142,50 (tableau 1).

Tableau 1. Projets agréés et terminés par mesure jusqu'au 31 décembre 2002 (EUR)

>EMPLACEMENT TABLE>

Les progrès considérables réalisés dans la mise en oeuvre du programme et les leçons qu'on en a tirées et qui ont été prises en compte ont permis d'étendre et de maintenir la capacité adéquate de gestion des fonds de l'UE. L'agence SAPARD s'est servie de l'expérience acquise pour augmenter l'absorption des fonds SAPARD et utiliser ainsi pleinement l'aide financière accordée.

L'une des principales mesures d'amélioration de l'absorption du financement SAPARD est la modification des ordonnances 14, 15 et 16 fixant les délais et conditions d'octroi de l'aide SAPARD. L'adoption officielle de ces modifications a entravé la mise en oeuvre pratique des décisions prises lors de la réunion du comité de suivi qui s'est tenue en juin 2002, de même que la mise en oeuvre de certaines modifications dans les procédures de l'agence SAPARD qui ont été initiées par le Fonds national « Agriculture » et approuvées par la Commission européenne. La principale modification concernait les projets dont les demandes présentaient des anomalies techniques. Après la modification de la pratique habituelle suivie, il a été prévu que les demandeurs bénéficient désormais de dix jours pour remédier à ces anomalies. Passé ce délai, la procédure de traitement de la demande reprend. Les demandeurs ne sont donc plus obligés de réintroduire une demande et les délais d'approbation du projet en sont ainsi réduits. À la suite de consultations avec la Commission européenne, le nombre de réunions du comité de sélection a été porté de 6 à 12 par an [22].

[22] Au cours de l'année de calendrier 2002, on n'a pas eu recours à la modification de l'article 5, paragraphe 1, point b, section A de l'annexe à la CPAF qui a été apportée par le biais de la CAF 2002.

L'agence SAPARD a fait des efforts constants en vue d'améliorer l'absorption de fonds ; les principaux d'entre eux sont les suivants : 1) la formation de toutes les unités de l'agence dans le but de maintenir des normes professionnelles élevées pour le personnel de l'agence ; 2) l'organisation de séminaires avec la participation du personnel des directions régionales du FNA et du ministère de l'Agriculture et des Forêts à l'attention des demandeurs potentiels ; 3) le traitement de chaque demande le plus rapidement possible afin de raccourcir au maximum la période entre son introduction et son approbation finale ; et 4) le suivi continu de projets approuvés dans le but de contrôler leurs progrès et de faciliter la situation des bénéficiaires, en particulier en ce qui concerne le remboursement.

Les accords de coopération signés avec vingt banques commerciales concernant la mise en oeuvre de SAPARD ont amélioré la mise à disposition de crédits pour les projets introduits dans le cadre du programme. Le nombre de projets approuvés par le comité de sélection en 2002 a augmenté constamment en cours d'année. Ceci prouve que la capacité administrative de l'agence est renforcée et que la procédure est adéquate.

Les travaux préparatoires à l'agrément de six autres mesures et d'une sous-mesure, destinées à des bénéficiaires publics, sont terminés et l'agrément national a été signé. Des groupes de travail ont été créés au sein du ministère de l'Agriculture et des Forêts de façon à préparer les ordonnances de mise en oeuvre de ces mesures.

Progrès au niveau des efforts de suivi, d'évaluation et de publicité réalisés dans le cadre du programme SAPARD

i) Réunions du comité de suivi SAPARD

En 2002, le comité de suivi SAPARD a tenu deux réunions ordinaires supplémentaires. Il s'est réuni pour la troisième fois le 28 juin 2002. Le comité a passé en revue les progrès de mise en oeuvre du programme sur la base des données de surveillance pour les trois mesures agréées. Les indicateurs de suivi des sept mesures suivantes, qui sont en cours de préparation en vue de leur agrément, ont également été revus. Plus tôt dans l'année, les membres du comité ont également été mis au courant de l'évolution de la mission des représentants de la Commission européenne au sein de l'agence SAPARD, ce qui a permis de conclure que la mise en oeuvre du programme ne présentait aucune anomalie substantielle. La quatrième réunion du comité de suivi s'est tenue le 10 décembre 2002. Le comité a adopté la version finale de la mesure 1.6 « Gestion des ressources hydrauliques agricoles » et de la mesure 1.3. « Méthodes de production agricole visant la protection de l'environnement et l'entretien de l'espace naturel », et a passé en revue les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures agréées. Le comité a été informé des problèmes liés au remboursement des projets terminés et des progrès réalisés dans l'absorption des fonds disponibles dans le cadre des budgets SAPARD au cours des années 2000 et 2001. Le comité a obtenu des informations actualisées sur les préparations de l'évaluation à mi-parcours du programme SAPARD, ainsi, en particulier, que sur la participation des partenaires sociaux et économiques à sa mise en oeuvre. Le comité a débattu les propositions de modification des mesures agréées qui ont été faites par ses groupes de travail permanents. Les modifications proposées ont été adoptées et intégrées, en même temps que les versions finales des mesures 1.3 et 1.6, dans un ensemble de modifications du plan d'agriculture et de développement rural bulgare dans le cadre du SAPARD que la Commission européenne devrait approuver au cours du premier semestre 2003.

Conformément aux règles de procédure du comité, les réunions des deux groupes de travail permanents pour les mesures agréées ont précédé les réunions du comité. Comme indiqué ci-dessus, les groupes de travail ont initié plusieurs propositions de modification des mesures visant à faciliter la mise en oeuvre du programme.

ii) Préparations de l'évaluation à mi-parcours du SAPARD en Bulgarie

Compte tenu de la complexité de l'évaluation à mi-parcours et du temps nécessaire à la préparation des procédures visant à sélectionner un évaluateur et à exécuter l'évaluation elle-même, le comité de suivi a approuvé, lors de sa seconde réunion, un comité directeur chargé de passer en revue les préparations de l'évaluation. Conformément aux règles de marché public de la CE applicables aux programmes de préadhésion, le comité directeur a lancé une procédure de soumission internationale restreinte. Une prévision de marché et un avis de marché public ont été publiés au Journal officiel des Communautés européennes le 30 juillet 2002 et le 17 septembre 2002 respectivement. Sur les 31 demandeurs qui ont manifesté leur intérêt, huit ont été présélectionnés vers la mi-novembre 2002. Les principaux aspects d'évaluation des dossiers de soumission ont entre-temps été revus par le comité directeur et les dossiers ont été complétés conformément aux instructions de la Commission européenne sur les marchés de service passés dans le cadre de la coopération communautaire avec les pays tiers.

iii) Campagne de publicité SAPARD

La campagne de publicité dans le cadre de SAPARD s'est poursuivie en utilisant toutes les méthodes et tous les débouchés médiatiques possibles. Les efforts se sont toutefois concentrés sur des séminaires d'information auxquels participaient directement des demandeurs potentiels au titre du programme. Les responsables du ministère de l'Agriculture et des Forêts, de l'agence SAPARD et de leurs unités régionales ont participé à ces séminaires, répartis sur l'ensemble du pays, en tant que conférenciers. Afin d'améliorer davantage la campagne publicitaire en ce qui concerne à la fois la sensibilisation du public général et l'agrément à venir des sept mesures, qui augmenteront la portée de l'effort publicitaire en couvrant de nouveaux types de demandeurs et de nouveaux secteurs, le comité de suivi a approuvé fin décembre 2002 une stratégie d'information SAPARD qui comporte le recours à un vaste ensemble de sources d'informations : séminaires, forums de discussion, imprimés, Internet, circulaires promotionnels, etc.

9.3 LITUANIE

Pour résumer, 594 demandes représentant un montant total d'aide SAPARD de EUR 187 575 000 ont été enregistrées en Lituanie au cours de l'année de mise en oeuvre du programme 2002. Le plus grand nombre de demandes a été enregistré pour la mesure 1 « Investissements dans les exploitations agricoles » et la mesure 4 « Développement et amélioration des infrastructures rurales ». 204 demandes, soit plus du tiers du nombre total de demandes, ont été soumises pour la mesure 1. La demande d'aide la plus intense portait sur la mesure 2 « Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et des produits de la pêche », où le montant des aides demandées s'élevait à EUR 104 millions (quasiment deux tiers du total demandé).

Demande d'aides SAPARD totale (milliers EUR) et nombre de demandes en 2002

>EMPLACEMENT TABLE>

La valeur moyenne des demandes soumises était supérieure à EUR 600 000, et variait de EUR 1 000 (mesure 7 « Amélioration de la formation professionnelle ») à EUR 11 millions (mesure 2). Les différences entre les mesures résident, d'une part, au niveau de la nature d'un projet simple (les projets de la mesure 2 sont plus complexes et nécessitent davantage d'inve