FR Journal officiel de l’Union européenne C 128/80

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens»

COM(2009) 262 final

(2010/C 128/14)

Rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS

Corapporteur: M. PÎRVULESCU

Le 10 juin 2009, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens»

COM(2009) 262 final.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 octobre 2009.

Lors de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 4 novembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 152 voix pour et 1 abstention.

1. Recommandations

1.1. Ces dernières années, la défense et la promotion des droits de l'homme a reculé dans l'ordre du jour de l'UE. La priorité politique a été la sécurité des États, conçue comme incompatible avec le développement de la liberté et la protection des droits fondamentaux.

1.2. Les politiques menées en matière de sécurité et de justice doivent protéger les valeurs de liberté. Le Comité estime qu'elles doivent avoir pour point de départ la protection des droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

1.3. Les politiques de sécurité ne doivent pas s'exercer au détriment ni des valeurs fondamentales (droits de l'homme et libertés publiques), ni des principes démocratiques (État de droit) qui sont communs à l'ensemble de l'Union. Il ne convient pas de faire passer la liberté de la personne après l'objectif de la sécurité collective et de celle de l'État. Certaines propositions politiques reproduisent une erreur déjà commise dans des époques antérieures: sacrifier la liberté pour améliorer la sécurité.

1.4. La protection des droits fondamentaux et des libertés doit être renforcée par l'entremise d'une autorité politique visible et forte au niveau européen; aussi le Comité soutient-il la proposition du président Barroso de créer un commissaire européen chargé de la justice, des droits fondamentaux et des libertés civiles. Le Comité espère que ce département sera doté des instruments politiques et des moyens logistiques et financiers qui sont nécessaires pour assumer une responsabilité d'une telle importance.

1.5. Le Comité déplore cependant que l'immigration et le droit d'asile soient inclus dans les questions de sécurité intérieure sous la responsabilité d'un autre commissaire. C'est émettre un signal politique ambigu que de lier l'immigration aux questions de sécurité et de la séparer de la protection des droits. Le Comité propose qu'au sein de la nouvelle Commission européenne, les politiques d'immigration et d'asile soient étroitement liées à la protection des droits fondamentaux, sous une même direction politique.

1.6. Après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les politiques relevant de l'espace de liberté, de sécurité et de justice disposeront de bases juridiques plus larges; le Comité considère dès lors que l'Union européenne peut atteindre des objectifs plus ambitieux que ceux proposés par la Commission.

1.7. Le Comité recommande qu'il soit procédé à une réévaluation de la législation touchant à la liberté de déplacement, ce qui implique la modification du règlement CE/2252/2004.

2. L'espace de liberté, de sécurité et de justice

2.1. L'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) de l'UE entre maintenant dans une phase décisive. Deux programmes quinquennaux ont été adoptés par le Conseil depuis 1999: le programme de Tampere (1999-2004) et le programme de la Haye (2004-2009).

2.2. Dix ans après Tampere, les objectifs prévus n'ont pas été atteints. L'UE n'est toujours pas un espace commun de liberté, de sécurité et de justice. Au cours de ces années, les progrès ont été insuffisants (1) et, de plus, inégaux. Le Conseil européen de Stockholm peut offrir une nouvelle occasion de renouer avec l'esprit de Tampere.

2.3. La politique commune en matière d'immigration, d'asile et de frontières a considérablement progressé, exception faite de l'immigration légale et de travail, qui restent soumises à la règle de l'unanimité au sein du Conseil.

2.4. Les politiques liées à la coopération policière et judiciaire en matière pénale ont été régies par une logique intergouvernementale, dans un climat de méfiance marquée et par la règle de l'unanimité, ce qui a grandement compliqué l'adoption de législations communes au niveau européen.

2.5. Le programme de Stockholm sera probablement mis en œuvre lorsque le traité de Lisbonne sera entré en vigueur et nombre de ses politiques seront par conséquent adoptées au sein du Conseil, via la procédure ordinaire et la procédure législative de codécision du Parlement, ce qui permettra à l'UE de définir des objectifs plus ambitieux, encore que le traité actuel permette lui aussi de mettre en œuvre l'espace de liberté, de sécurité et de justice dont l'Europe a besoin.

2.6. Le processus conduisant à l'adoption du programme de Stockholm a déjà été alimenté par de nombreuses contributions parmi lesquelles le Pacte européen sur l'immigration et l'asile (2), les rapports du Groupe consultatif sur l'avenir de la politique européenne dans le domaine des affaires intérieures et de la justice (3) ainsi que les contributions reçues par la Commission européenne dans le cadre de la consultation publique organisée sur le thème «Liberté, sécurité et justice: quel avenir? Consultation sur les priorités pour les cinq prochaines années» en septembre et en novembre 2008 (4).

2.7. La Commission a publié en juin 2009 la communication intitulée «Un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens: Une liberté plus grande dans un environnement plus sûr» (5), sur lequel se base le présent avis pour présenter le point de vue et les recommandations du Comité sur le processus de Stockholm.

2.8. Le Comité est également en train d'élaborer un avis d'initiative (6) pour proposer que les politiques et les législations de l'Union européenne sur l'immigration et les frontières respectent comme il se doit les droits de l'homme et placent la liberté et la sécurité de toutes les personnes au centre de leurs préoccupations. Cet avis fait également partie de la contribution du Comité à la préparation du programme de Stockholm.

3. Observations générales

3.1. Le Comité approuve et soutient le principe selon lequel la priorité politique de l'agenda de Stockholm se fonde sur la réalisation d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice qui soit au service des citoyens. L'un des défis les plus importants des cinq prochaines années, en particulier après l'approbation du traité de Lisbonne, sera la construction de l'Europe des citoyens, raison pour laquelle il faudra adapter les priorités politiques de l'Union à cet objectif. Voici trois ans, le Comité a adopté un avis d'initiative visant à rendre la citoyenneté européenne plus visible et effective (7). Il y a lieu d'améliorer la qualité du dispositif de la citoyenneté européenne, afin qu'elle soit plus ouverte, égalitaire et favorable à l'intégration et qu'elle évite tout type de discrimination.

3.2. Le Comité réserve également un accueil favorable à la priorité accordée dans la communication à l'instauration d'une «Europe des droits» puisque la protection des droits et libertés fondamentales, consacrés dans la Charte des droits fondamentaux, est une valeur essentielle de l'UE (8).

3.3. Bien que le système européen de protection des droits fondamentaux soit assez développé, leur respect effectif n'est pas garanti dans l'UE, en particulier lorsqu'il s'agit de mettre en pratique et d'appliquer le droit communautaire aux niveaux national, régional et local. Le programme de Stockholm devrait comporter une stratégie claire, ambitieuse et complète sur la protection et la sauvegarde des droits fondamentaux dans l'ELSJ et permettre de garantir une «Europe des droits» solide et globale, généralisée à tous les niveaux de gouvernance.

3.4. Ces dernières années, l'UE a accordé à la sécurité la priorité sur les droits de l'homme, la justice et la liberté. Le Comité estime que la création d'un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice requiert un juste équilibre entre les trois dimensions. Les politiques qui viendraient à être adoptées en matière de sécurité doivent protéger les valeurs de la liberté et de l'État de droit. La base de ces politiques doit être la protection des droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'UE.

3.5. Les droits de l'homme, en tant que droits universels et indivisibles, doivent être protégés et garantis à toutes les personnes et pas seulement aux citoyens de l'Union. La notion d'«Europe des droits et de la justice» ne peut être réservée aux détenteurs de la nationalité d'un État membre mais doit s'appliquer à toute personne qui réside sur le territoire de l'Union, sans quoi le volet de l'ELSJ relatif aux personnes serait incompatible avec les valeurs et principes sur lesquels l'Union européenne a été fondée (non-discrimination, traitement juste et égalitaire, solidarité). Le programme de Stockholm devra tenir compte du fait que nombre de droits et de libertés prévus dans les conventions et traités internationaux et européens s'appliquent à toute personne indépendamment de sa nationalité, de sa citoyenneté ou de son statut administratif migratoire.

3.6. Ce programme doit s'inspirer du programme de Tampere de 1999, dans le cadre duquel le Conseil avait adopté, à titre d'axe principal, le principe de traitement juste et de non-discrimination entre les citoyens européens et les ressortissants de pays tiers, lequel pourra être renforcé avec le nouveau traité, qui rend la charte des droits fondamentaux de l'UE juridiquement contraignante et ouvrira la possibilité pour l'Union d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

3.7. Le Comité estime qu'il faut renforcer le rôle de l'Agence des droits fondamentaux de l'UE après 2011, en augmentant son budget, en lui accordant de nouvelles compétences en matière d'évaluation et en améliorant sa coopération avec d'autres agences et instances européennes telles que le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) ou le médiateur européen. De même, il convient d'améliorer l'indépendance de l'agence vis-à-vis des gouvernements et d'y faire participer le Comité en tant que représentant de la société civile.

3.8. Pour garantir le succès du programme de Stockholm, la Commission propose une méthode qui s'appuiera sur cinq axes principaux auxquels le Comité souscrit: 1. L'intégration appropriée des politiques de justice et d'affaires intérieures dans les autres politiques de l'UE, 2. La réduction des écarts entre les normes adoptées au niveau européen et leur application au niveau national, ainsi que l'élaboration d'outils concrets, 3. L'amélioration de la qualité de la législation européenne et de son impact, 4. Une meilleure utilisation de l'évaluation des instruments adoptés et des agences créées et 5. Un accompagnement de cette politique par des instruments financiers appropriés.

3.9. Le Comité est une institution disposée à apporter un concours actif s'agissant de l'évaluation de la qualité et de la valeur ajoutée des politiques européennes, de leur incidence sur les droits fondamentaux et sur le principe de proportionnalité, ainsi que de leurs effets dans les domaines éthique, social et économique.

3.10. Le Comité peut ainsi continuer à collaborer à une stratégie européenne en faveur d'une meilleure législation et de l'évaluation de la qualité et de la bonne administration du système juridique européen ainsi que de l'application et des effets des normes adoptées dans le cadre de celui-ci.

3.11. Avec le Programme de Stockholm, les engagements pris par l'Union européenne doivent être beaucoup plus sérieux et plus clairs en ce qui concerne les objectifs et les visées à atteindre. Le Comité recommande que l'on définisse une série d'indicateurs clés ainsi qu'une liste initiale d'objectifs qu'il conviendra de réaliser et qui, au cours de la mise en œuvre du programme et à la fin du processus, permettra une évaluation objective des progrès enregistrés.

3.12. Le Comité se félicite des lignes d'action adoptées mais préconise que les priorités du programme soient indiquées plus clairement et complétées par des engagements relatifs à leur soutien financier.

3.13. Le CESE reconnaît la valeur de la contribution apportée par le Conseil de l'Europe à travers ses nombreuses résolutions et recommandations en matière d'efficacité et de bonne application de la justice et appelle la Commission à s'inspirer de leur teneur pour les prochains développements dans le domaine de la justice civile et pénale dans l'Union européenne (9).

4. Observations particulières

4.1. Promouvoir les droits des personnes: une Europe des droits et de l'État de droit

4.1.1. La Déclaration universelle des droits de l'homme, approuvée en 1948 par l'Assemblée générale des Nations unies, proclame l'universalité d'un système commun de principes et de valeurs; la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui a été signée à Rome en 1950 et à laquelle adhèrent tous les États membres, et la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) constituent la base et la garantie du respect de ces droits sur l'ensemble du territoire de l'UE.

4.1.2. La Charte des droits fondamentaux de l'UE inclut de nouveaux droits qui ne figuraient pas dans la Convention européenne des droits de l'homme. Elle renforcera la sécurité juridique dans le domaine de la protection des droits fondamentaux des personnes, et s'appliquera aux institutions européennes et aux États membres, en particulier lorsqu'ils mettent en œuvre la législation communautaire.

4.1.3. Le droit à la libre circulation des personnes est l'un des droits essentiels de la citoyenneté européenne. La suppression des contrôles aux frontières intérieures et la liberté de circulation et de séjour dans l'espace Schengen sont l'une des avancées majeures de ces dix dernières années d'intégration européenne.

4.1.4. Toutefois, le Comité tient à exprimer sa préoccupation quant au fait que l'exercice dans la pratique de ce droit est encore entravé par de nombreux obstacles et barrières qui se situent en grande partie dans l'Union. Le Comité estime que la directive 2004/38, relative aux droits des citoyens de l'Union et des membres de leur famille à circuler et à séjourner librement sur le territoire des États membres, n'a pas été bien transposée. Sa transposition a été jugée insatisfaisante par la Commission (10), le Parlement européen et dans de nombreux rapports d'experts, sans oublier qu'elle n'a pas été réalisée dans les délais impartis (11).

4.1.5. Le Comité accueille favorablement la communication de la Commission sur les orientations pour une meilleure transposition et application de ladite directive. Toute dérogation et exception applicable par les autorités nationales au droit fondamental de circulation des personnes doit être interprétée de manière restrictive et de manière pleinement compatible avec la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (12). Il faut améliorer la protection des droits du travail et des droits sociaux des travailleurs transfrontaliers, comme le Comité l'a proposé dans différents avis (13).

4.1.6. Concernant l'amélioration de la protection des droits de l'enfant, le Comité a adopté différents avis (14) dans lesquels il préconisait que l'UE respecte les traités internationaux et mette en œuvre une stratégie visant à ce que les États membres honorent d'urgence les engagements qu'ils ont pris et qui sont en vigueur au niveau européen et international en matière de droits de l'enfance, en particulier dans le cadre de la Convention sur les droits de l'enfant des Nations unies.

4.1.7. Le Comité tient à souligner l'importance du respect de la diversité et de la protection des personnes vulnérables. Les défis liés à la diversité concernent différents types de minorités (les Roms, par exemple) et de nombreuses personnes d'origine immigrée.

4.1.8. Le Comité a récemment adopté différents avis qui vont dans le sens du renforcement de la législation contre la discrimination (15), en proposant d'améliorer les instruments de lutte contre la discrimination, le racisme, la violence, l'homophobie et la xénophobie. La société civile peut jouer un rôle essentiel pour ce qui est de veiller à la bonne application dans la pratique de la législation communautaire.

4.1.9. Avec l'entrée en vigueur de la Charte des droits fondamentaux, l'Union européenne disposera de nouvelles bases juridiques pour protéger les droits du travail et les droits sociaux. Le Comité adoptera dans l'avenir de nouvelles initiatives pour développer des politiques européennes qui puissent renforcer la protection de ces droits, et il propose à la Commission européenne de faire figurer les droits du travail et les droits sociaux parmi ses priorités.

4.1.10. L'UE est en train de mettre au point des politiques de sécurité et de contrôle des frontières basées sur l'utilisation des nouvelles technologies et de nouveaux systèmes d'information. Il convient de prendre en considération les conséquences éthiques et juridiques de ces politiques sur le plan de la protection des données personnelles et de la vie privée.

4.1.11. Le Comité estime que la société civile organisée pourrait, en étroite collaboration avec les autorités chargées de la protection des données et les médiateurs au niveau national et européen, participer à l'évaluation à effectuer pour s'assurer du respect des principes de finalité, de proportionnalité, de légitimité, de sécurité et de confidentialité.

4.1.12. De nombreuses consultations de la société civile européenne ont souligné que la liberté de déplacement est subordonnée à des mesures de sécurité disproportionnées, comme celle qui consisterait à introduire dans les documents de voyage des éléments biométriques et technologies d'identification par radiofréquence (RFID). Dans son avis (16), le Comité a estimé que la technologie RFID «n'est pas arrivée à maturité» et peut porter atteinte aux libertés fondamentales de la personne humaine.

4.1.13. Le programme de Stockholm doit prévoir qu'en raison de l'évolution rapide de ces technologies, il peut s'avérer nécessaire d'adopter de nouvelles initiatives politiques et législatives pour la protection des droits fondamentaux, en particulier en relation avec la protection des données à caractère personnel. La Commission doit lancer des campagnes d'information et de sensibilisation sur les droits et les risques inhérents à l'utilisation des technologies de l'information.

4.1.14. Le faible taux de participation aux récentes élections au Parlement européen a mis en évidence le fait que de nombreux européens ne sont pas satisfaits de la qualité de leur citoyenneté, ni de certaines politiques de l'UE. Le Comité souscrit à l'objectif que s'est fixé la Commission d'améliorer la vie démocratique et la participation active des citoyens européens. En réponse au désintérêt croissant des citoyens des États membres pour la politique communautaire, le Comité recommande que soit lancée une série d'actions visant à stimuler une pratique active de la citoyenneté européenne. Le Comité est partisan de tenir les élections au Parlement européen pendant la semaine du 9 mai et de conférer aux campagnes et programmes électoraux un caractère moins national et plus européen.

4.1.15. Le Comité estime qu'il convient d'élargir la base de nos démocraties, en y incluant de nouveaux citoyens qui seraient égaux en droits et en obligations. Les droits de citoyenneté nationale et européenne devraient couvrir toute la diversité des origines nationales, ethniques, religieuses ou culturelles, qui provient en partie de l'immigration.

4.1.16. Le Comité a élaboré un avis (17) d'initiative destiné à la Convention dans lequel il faisait valoir l'opportunité de concéder la citoyenneté européenne aux ressortissants de pays tiers ayant un statut de résident de longue durée. Le Comité propose aux institutions de l'UE de prendre cette proposition en considération dans le programme de Stockholm.

4.2. Faciliter la vie des citoyens: une Europe du droit et de la justice Garantir le droit et la justice dans une Europe ouverte sur le monde

4.2.1. Reconnaissance mutuelle des décisions de justice.

4.2.1.1. Le Comité se réjouit de l'effort de reconnaissance mutuelle, qui demeure la pierre angulaire de la construction de l'espace judiciaire européen. Celui-ci doit coexister avec la tradition juridique de chaque État membre et garantir le renforcement d'un espace de liberté et de responsabilité. L'Union doit se doter d'une base normative commune. D'un autre côté, l'intégralité du système de coercition, tant au niveau des normes communes que des États membres, doit être soumis aux restrictions légales afin d'écarter toute possibilité d'abus: les normes ne peuvent en aucun cas compromettre les libertés et les droits de l'homme et doivent assurer la protection des droits civils et sociaux.

4.2.1.2. La reconnaissance mutuelle pourrait être étendue aux domaines qui ne sont pas encore réglementés, par exemple les régimes successoraux et testamentaires, les régimes patrimoniaux et les conséquences patrimoniales de la séparation des couples, ainsi qu'à tous les domaines liés au quotidien des citoyens de l'Union. La reconnaissance mutuelle doit également s'appliquer à toutes les formes de partenariat civil légalement reconnues dans les États membres.

4.2.1.3. En matière civile, il convient de supprimer la procédure d'exequatur, par laquelle les États membres mettent en application les décisions de nature civile et commerciale arrêtées dans d'autres États membres, et d'étendre la reconnaissance mutuelle aux matières non couvertes. En matière pénale, ce principe de reconnaissance mutuelle doit être appliqué en permanence à toutes les étapes de la procédure. De même, il doit être étendu aux mesures de protection des victimes et des témoins, ainsi que dans les cas de déchéance des droits.

4.2.2. Renforcer la confiance réciproque

4.2.2.1. Afin d'accroître la confiance réciproque entre les systèmes judiciaires, il y a lieu de renforcer et de soutenir la formation du personnel de justice par l'élaboration d'instruments communs. Il convient d'encourager et de soutenir les échanges entre fonctionnaires de justice, tant par l'intermédiaire du forum de justice et des activités des différents réseaux de professionnels, que par la mise en œuvre d'un système de type Erasmus. Pour améliorer la communication et le transfert des bonnes pratiques, il serait opportun de renforcer le Forum européen de la justice.

4.2.2.2. Il y a lieu de continuer à renforcer la confiance réciproque en soutenant plus fermement, notamment du point de vue financier, les programmes de formation professionnelle du personnel de justice, ainsi que le développement des réseaux professionnels. Ces actions doivent être accompagnées par des échanges de bonnes pratiques et la mise au point de projets innovants dans le domaine de la modernisation de la justice.

4.2.3. Faciliter l'accès à la justice: une priorité.

4.2.3.1. L'action menée au niveau européen en matière pénale pour améliorer la reconnaissance mutuelle des décisions de justice ne doit pas se concentrer exclusivement sur le terrorisme, la criminalité organisée et les atteintes aux intérêts financiers de l'Union, mais aussi sur les phénomènes qui portent atteinte aux droits de l'homme et à ses libertés fondamentales. La mobilité croissante des citoyens des États membres à l'intérieur des frontières de l'Union rend ces derniers vulnérables aux discriminations et aux abus, tant dans la vie privée que sur le lieu de travail.

4.2.3.2. L'Union devra s'employer à renforcer les dispositifs d'aide juridictionnelle existants, mobiliser les moyens électroniques (e-justice) (18) dans les cas où leur utilisation est nécessaire, et s'attacher en particulier à faciliter l'accès des citoyens à la traduction et à l'interprétation dans le domaine judiciaire. De même, elle devra s'efforcer de simplifier les formalités de légalisation des actes et des documents. Il sera nécessaire d'améliorer le soutien apporté aux victimes d'infractions, en ce qui concerne notamment les affaires transnationales.

4.2.4. Rôle des milieux juridiques dans le soutien à l'activité économique.

4.2.4.1. Il y a lieu d'améliorer l'exécution des décisions de justice, notamment par l'instauration d'une procédure de saisie bancaire européenne. Les travaux visant à créer un cadre commun de référence en matière de droit des contrats pourront être utilisés lors des futures propositions législatives, des contrats-modèles pourront être élaborés et des régimes facultatifs européens pourront être introduits dans des domaines bien définis du marché intérieur (28e régime). Il convient de poursuivre l'harmonisation de la législation applicable en matière de contrats d'assurances et de droit des sociétés.

4.2.4.2. L'espace judiciaire européen, en particulier en période de crise, doit soutenir non seulement le bon fonctionnement de l'activité économique sur le marché intérieur mais aussi la responsabilisation des acteurs économiques face à la société et à leurs propres employés. Dans un contexte de crise financière et économique, il importe de renforcer les liens de solidarité entre les États, les acteurs économiques et les citoyens, et de traiter ces derniers dans le respect de leur dignité et de leurs droits.

4.2.5. Renforcement de la présence de l'Union, en matière juridique, sur la scène internationale.

Il convient d'accorder la priorité à l'action de promotion de l'État de droit dans le monde entier, notamment dans les pays voisins et dans ceux avec lesquels l'Union partage un programme économique, social et de sécurité commun, et de renforcer considérablement les instruments de coopération et d'assistance utilisés par l'Union, dans le domaine judiciaire, avec les pays tiers.

4.3. Une Europe qui protège Cadre normatif et principes d'une Union ouverte qui protège ses citoyens

Le Comité accueille favorablement l'élaboration d'une stratégie de sécurité interne de l'Union, processus qui doit faire appel à un large éventail de parties prenantes publiques et privées (19). La participation de la société civile garantira la prééminence d'une perspective fondée sur la tolérance, le dialogue et la coopération, et non pas sur l'exclusion, la peur et la méfiance envers des citoyens d'États membres ou de pays tiers. Elle assurera également la protection des libertés et des droits fondamentaux qui sont les plus vulnérables face à la mise au point de moyens de contrôle et de coercition qui, en l'absence d'une société civile démocratique, peuvent être employés de manière discriminatoire et abusive. La stratégie en matière de sécurité interne doit être complétée par une stratégie européenne d'évaluation du fonctionnement des systèmes judiciaires européens.

4.3.1. Des moyens renforcés.

4.3.1.1. La coopération policière doit comporter un volet significatif de formation et d'instruction du personnel policier. L'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA) a relevé que le comportement dur et agressif des forces de police constitue une source majeure de discrimination. Pour limiter ces pratiques, il convient de lancer des actions visant à lutter contre ces comportements et à regagner la confiance de l'opinion dans la correction des forces de police (20).

4.3.1.2. La mobilisation des moyens technologiques nécessaires pour garantir la sécurité intérieure ne peut s'effectuer sans assurer la transparence et la responsabilité de leur utilisation en liaison avec les citoyens et la société civile.

4.3.2. Des politiques efficaces.

4.3.2.1. Il s'avère nécessaire que les priorités en matière de criminalité transfrontalière englobent également le renforcement des droits de la défense par l'extension des garanties minimales communes à la protection de la présomption d'innocence et à la détention préventive (durée et révision des motifs de détention). Les mesures de lutte contre la criminalité doivent respecter le principe de proportionnalité. Ces initiatives doivent être élaborées et soutenues avec les moyens appropriés, notamment dans le cadre d'un plan d'action, et faire l'objet d'un suivi, en particulier dans les situations qui se sont révélées problématiques à ce jour (traitement des personnes soupçonnées d'activités de terrorisme).

4.3.2.1.1. En ce qui concerne le contrôle et la surveillance des frontières, à l'égard plus particulièrement de la protection des personnes et des groupes vulnérables, les obligations fondamentales de sauvetage en mer qui incombent aux États membres doivent prévaloir sur les impératifs de contrôle et de surveillance maritimes.

4.3.2.1.2. Le visa Schengen commun au niveau européen, éventuellement délivré par une autorité consulaire commune, peut garantir l'égalité de traitement des demandeurs. Néanmoins, il y a lieu d'abandonner progressivement la présomption du risque lié à la nationalité pour opter pour une évaluation du risque individuel - une évolution positive - de manière à prévenir les abus et les discriminations vis-à-vis des demandeurs.

4.3.3. Objectifs communs.

4.3.3.1. La stratégie de sécurité intérieure doit se concentrer sur des menaces qui n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante. Elle doit accorder une priorité distincte aux mesures actives de lutte contre la haine, le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme. Les instruments utilisés doivent non pas être exclusivement conçus pour le domaine de la sécurité, mais être étendus à la sphère économique, sociale, culturelle et éducative, et être employés de manière préventive.

La stratégie de sécurité intérieure doit accorder un rôle de premier plan à la transparence et à la lutte contre la corruption, phénomène qui mine la confiance que les citoyens placent dans les institutions publiques et le processus démocratique au niveau tant national qu'européen.

4.3.3.2. Dans le cadre de la réduction des menaces terroristes, l'Union doit redoubler d'efforts pour promouvoir des modèles européens de dialogue interculturel et interreligieux pouvant faire obstacle à l'isolement et à la radicalisation de communautés, de groupes et d'organisations au sein des frontières de l'Union et en dehors de celles-ci. Les mesures de sécurité interne, aussi efficaces puissent-elles être, ne traitent que les effets et non les causes du phénomène terroriste. Il est donc indispensable d'entamer un dialogue paneuropéen permettant d'identifier ces modèles afin que l'Union puisse ensuite les promouvoir activement en collaboration avec les États membres.

4.4. Une politique d'immigration dynamique

4.4.1. La mise en œuvre d'une politique d'immigration constituera l'une des principales priorités des prochaines années, sur la base des objectifs établis dans le cadre du Pacte européen de l'immigration et l'asile. Parmi les priorités définies par la Commission figure la consolidation de l'approche globale d'immigration.

4.4.2. L'UE doit améliorer le dialogue et la coopération avec les pays d'origine. Le Comité a proposé (21) que dans le contexte de la politique extérieure, l'UE promeuve un cadre législatif international pour les migrations, basé sur la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte sur les droits civils et politiques et le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels. Ce cadre législatif international devrait inclure les principales conventions de l'Organisation internationale du travail et la Convention internationale des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille qui, malgré l'adoption d'un avis d'initiative (22) préconisant sa ratification, n'a toujours pas été ratifiée par les États membres de l'UE.

4.4.3. Pour que la politique européenne d'immigration puisse contribuer au développement des pays d'origine, les accords entre l'UE et les pays d'origine doivent être conclus dans des conditions d'intérêt mutuel et de respect des droits des immigrants. De l'avis du Comité les accords pour la mobilité devraient éviter et compenser la fuite des cerveaux. Pour que l'immigration circulaire ait un rapport positif avec le développement, il est nécessaire d'assouplir les législations en matière d'admission et de statut de résident de longue durée, afin de favoriser le retour volontaire sans que les immigrés perdent leur droit de séjour.

4.4.4. La coopération avec les pays tiers ne devrait pas se fonder exclusivement sur la gestion de l'immigration illégale, le retour et le contrôle des frontières, bien que ces aspects soient très importants, et les accords conclus avec eux devraient tenir compte de l'intérêt de toutes les parties: celui des immigrants afin que leurs droits fondamentaux soient respectés et qu'ils reçoivent un traitement juste, celui des pays d'origine afin que l'immigration soit positive pour leur développement de travail et social et celui des sociétés d'accueil européennes.

4.4.5. Le Comité est d'avis que l'un des points faibles de l'approche globale en matière d'immigration est précisément la difficulté qu'a l'Union européenne à passer des discours politiques généraux à l'adoption d'initiatives législatives concrètes, selon la méthode communautaire et dans le respect des compétences prévues dans les traités.

4.4.6. Le Comité ne partage pas le point de vue selon lequel la politique européenne d'immigration doit se baser sur la migration circulaire. De toute évidence, une partie des projets migratoires sont temporaires et revêtent dans certains cas un caractère circulaire mais l'expérience montre qu'une grande partie d'entre eux sont permanents ou de longue durée. Aussi faut-il que les politiques et législations européennes promeuvent le respect des droits de l'homme, la sécurité du statut juridique des immigrants, l'intégration et le regroupement familial.

4.4.7. Le Comité a fait valoir dans un avis récent (23) que la politique et la législation en matière d'immigration doivent respecter pleinement les droits de l'homme de toutes les personnes ainsi que les principes d'égalité de traitement et de non-discrimination.

4.4.8. Le Comité n'est pas favorable à l'utilisation de l'expression «immigration illégale» et partage le point de vue d'autres acteurs européens, tels que l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et le Parlement européen, qui lui préfèrent l'expression «immigration irrégulière» et «immigrants sans papiers» pour éviter une fausse relation entre immigration et crime.

4.4.9. En effet, même s'il n'est pas légal d'entrer dans un état sans les documents et les autorisations nécessaires, celui qui le fait n'est pas un délinquant. Le lien établi entre immigration illégale et délinquance dans de nombreux médias et discours politiques ne correspond pas à la réalité et favorise des attitudes craintives et xénophobes au sein de la population de l'État d'accueil.

4.4.10. Le Comité souscrit à la priorité de la Commission de veiller à l'application au niveau national des garanties et droits prévus dans la directive sur le retour 2008/115, qui entrera en vigueur en décembre 2010.

4.4.11. Le Comité approuve la proposition de la Commission de doter l'Union «de standards communs concernant la prise en charge des immigrés irréguliers qui ne peuvent pas être éloignés», de même que celle concernant les régularisations pour lesquelles elle fait valoir que «des lignes directrices pourraient être développées pour leur mise en œuvre». Afin de régulariser la situation des personnes concernées il faut prendre en considération l'enracinement social et professionnel, comme prévu dans le Pacte européen sur l'immigration et l'asile.

4.4.12. Les mineurs non accompagnés qui se trouvent en situation irrégulière devront également être protégés au moyen d'une politique européenne spécifique.

4.4.13. Le Comité partage le point du vue de la Commission lorsqu'elle estime que l'Union doit se doter d'un cadre commun instituant un régime d'admission flexible des migrants, adapté aux besoins des marchés nationaux du travail. Toutefois le Comité considère que la législation européenne doit éviter les politiques exclusivement basées sur les besoins des marchés du travail dans une conjoncture ou période déterminée selon lesquelles l'immigrant n'est qu'une unité de travail et non une personne, sujet de droits, et qui a besoin de protection et de sécurité.

4.4.14. Le Comité soutient la proposition de la Commission de créer une plate-forme européenne de dialogue pour améliorer la gestion de l'immigration de travail, à laquelle participeraient les employeurs, les syndicats, les services publics de l'emploi des États membres, les agences de recrutement et les autres parties prenantes. Le Comité peut être l'institution européenne qui accueille les activités de cette plate-forme, à l'instar du Forum européen de l'intégration.

4.4.15. Le Comité a fait valoir à plusieurs reprises que la législation commune en matière d'admission au niveau européen aurait dû consister en un cadre législatif global et horizontal au lieu de législations sectorielles (24).

4.4.16. Toutefois, la Commission est en train d'élaborer différentes propositions de directives à caractère sectoriel. Récemment, le Conseil européen a adopté la directive sur la carte bleue (25), qui prévoit une procédure accélérée et souple d'admission uniquement pour les travailleurs migrants considérés comme «hautement qualifiés» et les membres de leur famille, ce qui peut entraîner un traitement discriminatoire entre ceux qui sont considérés comme hautement qualifiés et les autres (qui feront l'objet de directives spécifiques). En outre, la directive laisse dans une mesure considérable à la discrétion des États membres la définition et la spécification des conditions et des droits accordés par la carte bleue.

4.4.17. Le Comité estime que l'approche sectorielle de la législation européenne en matière d'immigration doit aller de pair avec un cadre commun (statut européen) de droits horizontal qui garantit le respect et la protection des droits et libertés des immigrants en Europe, indépendamment de leur catégorie professionnelle, de leur statut juridique ou de leur situation administrative.

4.4.18. La Commission a élaboré une proposition de directive cadre sur les droits des immigrants qui, à ce jour, n'a pas encore été approuvée par le Conseil. Le Comité a élaboré un avis (26) sur cette proposition de directive qui, espère-t-il, sera pris en considération dans le cadre des travaux du Conseil.

4.4.19. Le Comité analysera la proposition de la Commission d'adopter un code de l'immigration pour garantir aux immigrants en Europe un ensemble de droits uniformes et comparables, mais désapprouve le fait que celle-ci entraîne le retrait de la proposition de directive cadre, raison pour laquelle il propose aux futures présidences du Conseil de poursuive les travaux jusqu'à l'adoption de cette directive.

Concernant le regroupement familial, le Comité admet avec la Commission qu'«une révision de la directive pourrait être envisagée après une large consultation».

4.4.20. Le Comité espère que la Commission élaborera prochainement un livre vert dans l'objectif d'ouvrir un débat sur les changements à introduire dans cette directive, puisque compte tenu du caractère minimaliste de la directive européenne 2003/86, il est possible de ne pas garantir pleinement ce droit aux ressortissants des pays tiers dans certaines législations nationales, comme cela a été confirmé par le rapport de la Commission sur sa transposition au niveau national (27).

4.4.21. Le Comité est très engagé dans la promotion de l'intégration et a élaboré différents avis d'initiative encourageant la mise en œuvre dans l'UE de politiques d'intégration volontaristes, avec une approche bidirectionnelle, orientée à la fois vers la société d'accueil et vers les immigrés. C'est une approche positive de l'intégration, différente de celle, négative, de certains gouvernants, qui voient l'intégration comme un nouvel obstacle pour l'égalité et comme un nouvel instrument de discrimination.

4.4.22. Comme l'affirme la Commission, les efforts de l'UE, des États membres et des autorités régionales et locales doivent être renforcés et une plus grande implication de la société d'accueil et des immigrants est nécessaire. Récemment, un Forum européen de l'intégration a été constitué, fruit d'une collaboration entre la Commission européenne et le Comité. Il s'agit d'une plate-forme de participation de la société civile et des organisations d'immigrés aux politiques européennes de promotion de l'intégration.

4.4.23. Le Comité a appuyé la proposition de créer une méthode ouverte de coordination pour l'intégration et exprime son engagement à collaborer à sa mise en œuvre en élaborant de nouveaux avis. La Commission envisage un «mécanisme conjoint de coordination permettant d'appuyer l'action des États membres à partir d'un cadre de référence commun», à travers la définition de bonnes pratiques, le développement d'indicateurs, la mise en rapport avec d'autres politiques et l'implication de la société civile à partir du portail et du Forum européen de l'intégration.

4.4.24. Le Forum peut également contribuer à l'évaluation des pratiques, au développement d'indicateurs et à la mise en rapport de l'intégration avec d'autres politiques de l'Union.

4.5. Asile: un espace commun et solidaire

4.5.1. L'Europe doit être disposée à accueillir dignement les demandeurs d'asile grâce à une législation protectrice et une politique plus solidaire. De nombreuses personnes qui ont besoin d'une protection internationale arrivent aux frontières extérieures de l'Union par des voies clandestines. Les autorités doivent leur garantir qu'elles pourront présenter leur demande de protection et que celle-ci sera examinée conformément aux conventions internationales et aux législations communautaires et nationales.

4.5.2. Le Comité a élaboré au cours des dernières années différents avis allant dans le sens du développement d'un système commun d'asile (28). La mise en place du Système européen commun d'asile (SECA) doit être réalisée dans le souci de garantir un niveau élevé de qualité, sans abaisser les normes internationales de protection. L'harmonisation ne devra en aucun cas être utilisée pour réduire les niveaux actuels de protection assurée dans certains États membres et devra servir à améliorer la législation des États membres dont les niveaux de protection sont insuffisants.

4.5.3. Pour créer le SECA, il faut que l'harmonisation de la législation s'accompagne d'une coopération importante entre les États membres. Cette coopération et solidarité sera améliorée grâce au Bureau européen d'appui à l'asile (BEAA) qui est proposé par la Commission et que le Comité soutient.

4.5.4. La nouvelle législation doit permettre aux demandeurs d'asile d'accéder au marché du travail et à la formation, reconnaître le rôle joué par les ONG spécialisées et garantir à celles-ci le plein accès aux procédures et lieux en rapport avec leur activité.

4.5.5. Les procédures du règlement de Dublin doivent être modifiées pour permettre au demandeur d'asile de choisir le pays dans lequel il souhaite présenter sa demande, compte tenu de raisons humanitaires et de liens familiaux, culturels et sociaux qui pourraient être invoquées.

4.5.6. Les décisions adoptées concernant ces demandes peuvent faire l'objet d'un recours et ce recours devra avoir un effet suspensif, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

4.5.7. La détention de demandeurs d'asile et d'immigrants en situation irrégulière dans des centres de rétention est encore une pratique courante dans différents États membres de l'UE. Le Comité est opposé à ces pratiques, considérant que l'internement dans des centres de rétention doit être une mesure d'exception.

4.5.8. Le Comité estime que le respect des droits de l'homme est une condition indispensable pour la conclusion d'accords de réadmission avec des pays tiers et s'oppose à ce que l'UE ou les États membres concluent des accords de rapatriement ou de contrôle frontalier avec des pays qui n'ont pas signé les principaux instruments juridiques internationaux de protection des droits humains.

4.5.9. Le Comité estime que la solidarité financière intra-européenne en matière d'asile doit être renforcée, raison pour laquelle il faudra accroître et modifier le Fonds européen pour les réfugiés.

Bruxelles, le 4 novembre 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) L'ancien vice-président de la Commission européenne, M. Fratini, a déclaré que les objectifs n'avaient été atteints qu'à 53 %.

(2) Pacte européen sur l'immigration et l'asile, Conseil de l'Union européenne, Bruxelles, 13440/08, 24 septembre 2008.

(3) Rapport du groupe consultatif sur l'avenir de la politique dans le domaine des affaires intérieures «Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World» («Liberté, sécurité, vie privée: les affaires intérieures européennes dans un monde ouvert»), juin 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm.

(5) COM(2009) 262.

(6) Avis du CESE du 4 septembre 2009 sur «Le respect des droits fondamentaux dans les politiques et la législation européenne en matière d'immigration», rapporteur: M. Pariza Castaños (voir page 29 du présent Journal officiel).

(7) JO C 318 du 23.12.2006, p. 163.

(8) JO C 218 du 11.9.2009, p. 69.

(9) Voir «Relevant Council of Europe Resolutions and Recommendations in the field of efficiency and fairness of justice» (Principales résolutions et recommandations du Conseil de l'Europe en matière d'efficacité et d'équité de la justice) (CEPEJ(2003)7 rév. du 13 novembre 2003).

(10) COM(2008) 840.

(11) 30 avril 2006.

(12) COM(2009) 313 final.

(13) JO C 228 du 22.9.2009, p. 14 et JO C 325 du 30.12.2006, p. 43.

(14) JO C 325 du 30.12.2006, p. 65.

(15) JO C 182 du 4.8.2009, p. 19 et JO C 77 du 31.3.2009, p. 102.

(16) JO C 256, du 27.10.2007, p. 66.

(17) JO C 208 du 3.9.2003, p. 76.

(18) Avis sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen «Vers une stratégie européenne en matière d'e-justice», rapporteur: M. Pegado Liz (JO C 318 du 23.12.2009, p. 69).

(19) JO C 318 du 23.12.2006, p. 147 et JO C 211 du 19.8.2008, p. 61.

(20) Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, 2009, The Stockholm Programme: A chance to put fundamental rights protection right in the centre of the European Agenda («Le Programme de Stockholm: une occasion de placer la protection des droits fondamentaux au cœur de l'agenda européen»), pp. 6-7.

(21) JO C 44 du 16.2.2008, p. 91.

(22) JO C 302 du 7.12.2004, p. 49.

(23) JO C 218 du 11.9.2009, p. 69.

(24) JO C 286 du 17.11.2005, p. 20.

(25) Directive CE/50/2009.

(26) JO C 27 du 3.2.2009, p. 114.

(27) COM(2008) 610.

(28) JO C 204 du 9.8.2008, p. 77, JO C 218 du 11.9.2009, p. 78 et les avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (refonte)», rapporteure: Mme Le Nouail Marlière (JO C 317 du 23.12.2009, p. 110), et sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale présentée dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte)», rapporteure: Mme Le Nouail Marlière (JO C 317 du 23.12.2009, p. 115).