Avis du Comité des régions sur la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat"

(2003/C 244/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat" (COM(2002) 548 final - 2002/0242 (CNS));

vu la décision du Conseil, en date du 21 octobre 2002, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, premier paragraphe, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 12 mars 2002, de charger la commission des relations extérieures de l'élaboration d'un avis en la matière;

vu son avis sur la politique de l'immigration "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine" (COM(2001) 672 final) et sur la politique du droit d'asile "Proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts" (COM(2001) 510 final - 2001/0207 (CNS)), (CdR 93/2002 fin)(1), adopté le 16 mai 2002;

vu son avis sur le "Livre vert relatif à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier" (COM(2002) 175 final), (CdR 242/2002 fin), adopté le 20 novembre 2002;

vu son avis sur la "Proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial" (COM(2002) 225 final - 1999/0258 CNS), (CdR 243/2002 fin)(2), adopté le 20 novembre 2002;

vu son projet d'avis (CdR 2/2003 rév.) adopté le 17 février 2003 par la commission des relations extérieures (rapporteur: M. Gustav Skuthälla, maire de Närpes (FIN-ELDR);

considérant que l'élaboration de dispositions communes et équitables pour l'entrée et le séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat est bénéfique tant pour les immigrants que pour leur pays d'origine et leur pays d'accueil, il convient de favoriser l'admission et la mobilité sur le territoire de l'Union des ressortissants de pays tiers à des fins d'études;

considérant qu'il faut tendre vers un système uniforme, équitable et ouvert qui permet au demandeur et à l'État membre de connaître à l'avance la procédure normale d'évaluation d'une demande;

considérant que la proposition de directive à l'examen complète à bon escient les propositions relatives à l'immigration aux fins d'emploi et au droit au regroupement familial, et qu'elles forment ainsi un ensemble de dispositions communes et un cadre juridique;

considérant que la Commission doit attirer l'attention du Conseil et des États membres sur le fait que, pour atteindre l'objectif visé dans la proposition de directive en termes de traitement équitable et uniforme, il faut que les notions contenues dans ladite proposition soient interprétées de manière large et avantageuse pour les demandeurs;

considérant que la proposition de directive offre aux États membres la possibilité de faire des exceptions, il convient d'interpréter cette possibilité de telle sorte que les exceptions éventuellement décidées le soient essentiellement au bénéfice des ressortissants de pays tiers. La marge de manoeuvre dont il est question dans la proposition de directive ne doit pas encourager les États membres à durcir leurs conditions au-delà de ce que prévoit la directive;

considérant que le principe fondamental de non-discrimination à l'égard d'étudiants de pays tiers doit être respecté dans les États membres de l'Union, même si les conditions d'entrée fixées par ces derniers divergent entre elles, l'examen des conditions d'entrée effectué dans un État membre doit être valable dans tous les autres;

considérant qu'il y a lieu d'accorder une attention particulière à la position des autorités locales et régionales ainsi que des établissements d'enseignement à l'égard de directives communes et de leur interprétation,

a adopté l'avis suivant lors de sa 49e session plénière des 9 et 10 avril 2003 (séance du 9 avril).

POINTS DE VUE DU COMITÉ DES RÉGIONS

1. Observations générales

"Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des peuples" (Jean Monnet).

1.1. Le Comité des régions se plaît à rappeler que l'Union européenne est un processus de paix, né de l'incendie mondial qui s'est éteint il y a près de soixante ans, et qui menaçait de détruire l'âme européenne tout entière. On n'appréciera jamais assez la portée historique que revêt la fin de la fragmentation du continent européen dans le cadre de ce processus. Les fondements de l'Europe pacifique future ont ainsi été consolidés de manière définitive.

1.2. Cette aspiration de paix, de liberté et de sécurité ne peut toutefois se limiter uniquement à l'Europe. L'article 11 du traité sur l'Union européenne dispose que l'Union doit entreprendre des actions dont les objectifs sont:

- le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la Charte des Nations unies, et

- la promotion de la coopération internationale.

1.3. Le Comité des régions rappelle également que les Européens ont, des siècles durant, voyagé hors de leurs frontières nationales, y compris en dehors de l'Europe. Jamais le nombre de ressortissants de pays tiers fréquentant des établissements d'enseignement communautaires dans le but d'y poursuivre leurs études n'a été aussi élevé qu'aujourd'hui. Le Comité des régions insiste pour qu'une aide soit apportée aux étudiants qui arrivent en Europe en provenance de pays tiers.

1.4. Le fait que la proposition de directive laisse aux États membres un trop vaste pouvoir d'appréciation est critiquable. Le Comité des régions plaide pour que les États membres s'engagent à respecter les objectifs de la proposition de directive, de manière à pouvoir garantir aux étudiants de pays tiers un traitement égal et équitable.

2. Observations particulières

Le Comité des régions

2.1. accueille avec satisfaction la proposition de directive présentée par la Commission relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat, qui marque la contribution de la Commission à l'élaboration de propositions législatives en matière d'immigration, telle que prévue dans les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, conformément à l'article 63, paragraphe 3, point a) et paragraphe 4 du traité instituant la Communauté européenne;

2.2. rappelle que lors de l'examen de propositions législatives dans le domaine de la politique d'immigration, il faut veiller à atteindre un degré élevé d'harmonisation, ce qui contribue au rapprochement des droits et des obligations des personnes qui résident légalement sur le territoire des États membres et entrent dans le champ d'application de la proposition de directive à l'examen, avec les droits et les obligations des citoyens communautaires;

2.3. juge de manière positive l'entrée de ressortissants de pays tiers dans l'Union à des fins de formation. La proposition de directive favorise l'admission d'étudiants de pays tiers et rend l'Europe plus concurrentielle pour attirer les étudiants internationaux;

2.4. estime important que l'Union européenne soit connue dans les pays tiers comme un centre d'excellence pour l'enseignement et la formation professionnelle. Le Comité des régions rappelle que l'Union européenne a défini plusieurs objectifs et programmes de développement dans le domaine éducatif. Il propose que l'objectif visant à promouvoir aux yeux des ressortissants de pays tiers l'ensemble de l'Union en tant que centre d'excellence pour l'enseignement soit pris en compte dans les priorités des programmes communautaires couvrant les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle et de la jeunesse après 2006;

2.5. partage le point de vue de la Commission selon lequel, d'une part, le fait d'accueillir des étudiants de pays tiers au sein des différents établissements d'enseignement européens peut exercer un effet positif sur la qualité et le dynamisme des systèmes de formation en Europe et, d'autre part, les établissements vont être incités à élaborer des programmes d'enseignement internationaux de haute qualité;

2.6. considère opportun que la proposition de directive n'aborde pas la question des conditions d'admission des établissements d'enseignement ni celle des modalités d'acceptation des étudiants dans les différentes filières de formation;

2.7. souligne que la notification des exigences d'admission, y compris en matière de connaissances linguistiques, est une tâche qui incombe aux établissements d'accueil. La possibilité offerte à un État membre d'instaurer des restrictions au niveau national par l'imposition d'exigences en matière de connaissances linguistiques n'apporte pas de valeur ajoutée à la directive, mais risque au contraire d'engendrer un conflit avec les exigences des établissements d'accueil, lesquelles doivent conserver leur primauté;

2.8. reconnaît la nécessité d'une interaction étroite à l'échelle nationale entre les établissements d'enseignement, les autorités locales et régionales ainsi que les instances compétentes pour l'octroi du droit de séjour en vue de clarifier l'ensemble des conditions d'admission;

2.9. réclame l'adoption de méthodes statistiques permettant de recueillir des données relatives aux étudiants de pays tiers et de procéder à des échanges entre les différents acteurs nationaux ainsi qu'entre les États membres;

2.10. accueille favorablement la définition large et souple de la formation professionnelle proposée par la Commission;

2.11. souligne que la notion de "programme d'études", qui désigne un ensemble de cours successifs à temps plein, diverge d'un État membre à l'autre. Parmi les cours dispensés dans un établissement d'enseignement, en plus des cours de base, peuvent figurer différents programmes de formation continue, qui ne donnent pas lieu à la délivrance d'un diplôme, mais à la délivrance d'une attestation de compétence qui revêt une grande importance dans la vie active. En outre, les études peuvent s'inscrire dans un cadre plus vaste, selon lequel les ressortissants de pays tiers regagnent a posteriori leur pays d'origine en vue de l'obtention de leur diplôme. Pour le Comité des régions, il convient par conséquent d'interpréter la notion de "cours" avec souplesse. Par ailleurs, une interprétation stricte de la notion "à temps plein" peut conduire à des abus. Elle doit signifier que les études constituent le but principal de l'entrée sur le territoire communautaire;

2.12. relève que la proposition de directive ne fait aucune mention de la situation difficile en matière de logement, en particulier dans les grandes zones urbaines, ni des coûts élevés y afférents, qui constituent de sérieux obstacles pour les étudiants de pays tiers dans l'Union. Ces questions sont également traitées dans l'avis du Comité des régions sur la directive relative au droit au regroupement familial. Pour véritablement permettre aux étudiants de pays tiers de bénéficier du savoir-faire européen, d'importants efforts devront être accomplis afin d'améliorer la situation des étudiants en matière de logement;

2.13. souligne que les autorités locales et régionales ont, en tant que niveau de gouvernement le plus proche des citoyens, un rôle central à jouer sur le plan de l'organisation des services de logement, de santé et d'aide sociale en faveur des ressortissants de pays tiers. Pour le Comité des régions, il y a lieu de clarifier l'impact de la proposition de directive sur les possibilités et les conditions d'action des autorités locales et régionales pour l'organisation des services susmentionnés;

2.14. estime qu'il importe également de faciliter l'admission aux fins de volontariat. La proposition de directive pourrait notamment assouplir les conditions d'entrée et de séjour en cas de participation à des programmes de volontariat internationaux;

2.15. appuie la promotion de la mobilité étudiante entre les États membres, sous réserve toutefois que les conditions d'admission qu'ils observent soient suffisamment harmonisées. Le Comité des régions attire l'attention sur le fait que l'article 6 investit les États membres d'un large pouvoir d'appréciation pour la délivrance des titres de séjour, alors que l'article 7 confère aux ressortissants de pays tiers détenteurs d'un titre de séjour délivré par un État membre, moyennant le respect de certaines conditions énoncées dans la proposition de directive, un droit absolu de séjour dans un autre État membre, soit pour y suivre une partie du programme d'études dans lequel ils sont engagés, soit pour y compléter un programme d'études par un autre;

2.16. considère qu'il est important à l'article 18 de la proposition de directive de garantir aux étudiants un droit limité de travailler. Le Comité des régions ne voit toutefois pas sur quelle base le droit d'exercer une activité pourrait être interdit aux étudiants de pays tiers durant la première année d'études. Cette limitation les mettrait dans une position d'inégalité vis-à-vis des autres étudiants. Le droit de travailler accordé aux étudiants de pays tiers doit être identique à celui octroyé aux autres étudiants;

2.17. juge important que les articles 7 et 20 de la proposition de directive fixent un délai pour le traitement des demandes. Le Comité des régions estime cependant que ces délais sont destinés à permettre au candidat une meilleure prévisibilité et qu'ils ne doivent pas être d'une longueur telle qu'ils constitueraient un facteur d'incertitude non seulement pour le candidat mais également pour les organismes impliqués;

2.18. estime que la formulation de l'article 6, paragraphe 3, manque de clarté. Conformément à la proposition de directive, les États membres déterminent les entités et les types de cours pour lesquels un ressortissant de pays tiers remplissant les conditions prévues au paragraphe 1, point b), peut solliciter un titre de séjour "étudiant" afin d'apprendre une langue. La proposition ne précise toutefois pas ce qu'elle entend par l'apprentissage d'une langue ni s'il s'agit de la langue de l'État membre concerné ou d'une langue quelle qu'elle soit;

3. Recommandations du Comité des régions

Recommandation 1

Article 6: conditions spécifiques aux étudiants, paragraphe 1, point c)

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Exposé des motifs

La possibilité offerte à un État membre d'imposer des exigences en termes de connaissances linguistiques n'est pas indispensable. Cette disposition pourrait en outre entrer en conflit direct avec les exigences prévues en la matière par l'établissement d'accueil pour l'admission des ressortissants de pays tiers, lesquelles doivent être considérées comme suffisantes et déterminantes. Elles doivent bien entendu prendre en compte la faculté d'un étudiant à s'intégrer dans la communauté locale au sein de laquelle se trouve l'établissement. La possibilité donnée à un État membre d'imposer des exigences en termes de connaissances linguistiques n'apporte rien de nouveau à la directive, mais pourrait constituer un frein à l'apprentissage.

Recommandation 2

Article 18: travail des étudiants et des stagiaires non rémunérés, deuxième paragraphe

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Exposé des motifs

La possibilité d'interdire complètement l'exercice d'une activité durant la première année d'études et celle de retirer le droit de travailler si les progrès réalisés dans les études sont jugés insuffisants, reflètent une peur exagérée d'abus. Le fait d'interdire totalement aux étudiants de pays tiers l'exercice d'un emploi rémunéré place ces derniers sur un pied d'inégalité par rapport aux autres étudiants. Par ailleurs, il peut s'avérer difficile d'utiliser l'évaluation des progrès réalisés dans les études comme base de refus de prolonger un permis de travail restreint. Les limites en la matière restent floues.

Le droit de travailler, parallèlement à celui d'étudier, revêt aussi une dimension régionale. Les étudiants de pays tiers peuvent être considérés pendant la durée de leurs études comme une ressource précieuse pour la vie professionnelle, tant par le secteur public que par le secteur privé. Cette considération devrait primer les restrictions au niveau national.

Recommandation 3

Article 10: conditions spécifiques aux volontaires

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Exposé des motifs

Il n'y a pas de raisons objectives qui justifieraient une telle limite d'âge. Une telle limite irait par ailleurs à l'encontre des principes politiques défendus par l'Union européenne dans le domaine de la formation professionnelle et de la formation tout au long de la vie.

Recommandation 4

Article 15, paragraphe 2

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Exposé des motifs

La maladie ou l'infirmité ne peuvent en aucun cas constituer un critère de retrait du titre de séjour.

Recommandation 5

Article 20 (1)

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Exposé des motifs

Le délai de 90 jours pour les décisions administratives relatives aux demandes d'admissions ou de renouvellement est certainement excessif et constituerait un facteur d'incertitude non seulement pour le candidat mais également pour les organismes impliqués. À titre d'exemple, un délai de 90 jours est en règle générale supérieur aux congés semestriels ou de fin d'année académique. Le candidat au renouvellement pourrait donc le cas échéant être contraint pour des raisons purement administratives à quitter le territoire de l'État membre en question pendant son cursus académique.

Bruxelles, le 9 avril 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 278 du 14.11.2002, p. 44.

(2) JO C 73 du 26.3.2003, p. 16.