Rapport spécial L ’assistance financière  
aux pays en difficultéFR 2015  n° 18
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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Print ISBN 978-92-872-3202-1 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/65868 QJ-AB-15-016-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-3176-5 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/426605 QJ-AB-15-016-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3205-2 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/75953 QJ-AB-15-016-FR-E
© Union européenne, 2015
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L ’assistance financière  
aux pays en difficulté
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 18
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la  
conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance 
politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin Cvikl, Membre de la 
Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux recettes, à la recherche et aux politiques internes, ainsi 
qu’aux institutions et organes de l’Union européenne. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Baudilio Tomé 
Muguruza, Membre de la Cour, assisté de: M. Daniel Costa de Magalhães, chef de cabinet; M. Ignacio García de Parada, 
attaché de cabinet; M.  Zacharias Kolias, directeur; M. Josef Jindra, chef d’équipe; M. Giuseppe Diana, M. Marco Fians, 
Mme Daniela Hristova, M. Didier Lebrun, Mme Ioanna Metaxopoulou, M. Adrian Savin et M. Kristian Sniter, auditeurs.
De gauche à droite:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Table  
des matières
Points
 Sigles et forme abrégée
I-XIX  Synthèse
1-26  Introduction
1-7 La crise de la dette souveraine dans les États membres de l’UE
8-18  Conception et mise en œuvre
8-10  Conception des programmes
11-15  Conditions
16-18  Mise en œuvre
19-26  Ressources financières
19-23  Financement des programmes
24-26  Emprunter sur les marchés
27-32  Approche d’audit
33-47  Partie I – La Commission n’était pas préparée à une crise d’une telle ampleur
33-44  La Commission a sous-estimé l’importance des déséquilibres budgétaires au cours de la période 
qui a précédé la crise
35-40  Pour la Commission, les budgets publics étaient plus solides qu’ils ne l’étaient en réalité
41-44  Les risques budgétaires potentiels étaient sous-estimés dans les évaluations
45-47  Par conséquent, la Commission n’était pas prête pour gérer les programmes
04 Table des matières 
48 -114 Partie II – Les processus présentaient généralement des faiblesses
50-96  Les processus de la Commission ne comportaient pas toujours des poids et contrepoids suffisants
52-54  En règle générale, la Commission est allée au fond des choses dans l’obtention des informations requises 
aux fins de suivi
55-70  Les prévisions des programmes intègrent des contrôles de cohérence généraux au niveau de la conception 
des programmes, mais de nombreuses réserves non vérifiées subsistent
71-75  Les éléments des programmes étaient en général solidement étayés, mais des pièces importantes faisaient 
parfois défaut
76-79  De temps à autre, la Commission s’est écartée des décisions du Conseil
80-92  Tous les pays n’ont pas été traités de la même manière
93-96  Faiblesses dans la gestion des programmes dues à des faiblesses dans les contrôles
97-107  Les documents relatifs aux programmes se sont améliorés au fil du temps, mais ils présentaient 
toujours des insuffisances
97-99  Amélioration de la qualité des documents relatifs aux programmes
100-107  Respect des conditions: des faiblesses dans le contrôle et les rapports
108 -114  La coopération avec les autres partenaires n’a été qu’informelle
115 -136  Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de financement, même si,  
au début, il a été difficile de toujours respecter les meilleures pratiques en raison 
des circonstances
117-122  Les émissions obligataires ont enregistré un taux de souscription élevé
117-118  Un coût de la dette conforme à celui d’obligations comparables
119 -122  Le prix d’émission était parfois plus élevé que celui mentionné dans les orientations initiales des banques
123-136  Au départ, il a été difficile de toujours respecter les meilleures pratiques en raison  
des circonstances
137-178  Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs
138-143  Il n’était pas nécessaire de relever le montant total du financement
138-141  Les enveloppes financières se sont révélées suffisantes, même si elles ont été serrées  
dans deux États membres
142-143  Certains États membres ont bénéficié de conditions de financement plus avantageuses  
que celles qui étaient prévues au départ
05 Table des matières 
144-154  Les objectifs de déficit actualisés ont été généralement, mais pas toujours,  
atteints de manière durable
144-148  À quelques exceptions près, les objectifs de déficit annuels révisés ont été atteints
149-152  Tous les pays ont amélioré leur situation budgétaire, mais à des degrés divers
153-154  Les pays ont recouru à des mesures ponctuelles
155-164  Les conditions ont été globalement bien respectées
155-158  Finalement, les États membres ont respecté au moins 80 % des conditions imposées
159-164  Les programmes ont entraîné des réformes, mais parfois, les effets souhaités ne se sont pas produits
165-178  Dans quelle mesure les pays concernés ont-ils réussi à renforcer leur compétitivité?
165-172  Des gains de compétitivité ont été réalisés, mais à des degrés divers
173-174  La dévaluation interne a été réalisée au travers de l’ajustement des rémunérations des salariés 
nouvellement embauchés
175-178  Les prêts en devises étrangères sont restés un défi
179-204  Conclusions et recommandations
179-180  La surveillance avant la crise
181-192  Processus de gestion des programmes
193-194  Opérations d’emprunt
195-204  Réalisations des programmes
 Annexe I  — Raisons justifiant la demande d’assistance
 Annexe II — Mécanismes de prêt utilisés pour les cinq pays
 Annexe III — Méthodologie d’audit
 Réponses de la Commission
06
 Sigles et forme abrégée
BCE : Banque centrale européenne
CEF : Comité économique et financier
Conseil : Conseil de l’Union européenne – le présent document utilise cette forme abrégée pour désigner  
tout organe décisionnel représentant les États membres
EMTN : Bons européens à moyen terme (Euro Medium-Term Notes)
FESF : Fonds européen de stabilité financière
MESF : Mécanisme européen de stabilisation financière
PA: Protocole d’accord
SEC : Système européen des comptes
07
 Synthèse
I
Il y a sept ans, l’Europe a été confrontée à une crise 
financière qui s’est muée en crise de la dette sou -
veraine. Celle-ci s’explique par une conjonction de 
facteurs, comme la faiblesse de la surveillance ban -
caire, l’application de mauvaises politiques budgé -
taires et les difficultés rencontrées par de grandes 
institutions financières (dont le coûteux sauvetage 
a dû être financé avec l’argent du contribuable). 
La crise a déferlé sur les États membres de l’Union 
européenne en deux temps: elle a d’abord touché les 
pays situés en dehors de la zone euro (en 2008-2009), 
avant de s’étendre à cette dernière. Au total, huit États 
membres ont été contraints de demander une assis -
tance macrofinancière.
II
Cette spirale a-t-elle pu être enrayée? Nous analysons 
la gestion, par la Commission, de l’assistance finan -
cière fournie à cinq États membres (Hongrie, Lettonie, 
Roumanie, Irlande et Portugal).
Certains signes avant-coureurs sont passés 
inaperçus
III
Il est important de se rappeler qu’avant la crise, il 
existait déjà un cadre de référence pour le suivi des 
budgets des États membres. La Commission était 
tenue d’informer le Conseil de l’accroissement des 
déséquilibres budgétaires. Elle n’était pas préparée 
aux premières demandes d’assistance financière.IV
Nous avons constaté que la Commission européenne 
avait surestimé la solidité des budgets publics des 
États membres. L’une des principales faiblesses des 
évaluations de la Commission avant 2009 consistait en 
l’absence d’informations sur l’accumulation de dettes 
publiques éventuelles, qui sont souvent devenues 
réelles pendant la crise. La Commission n’a pas non 
plus prêté une attention suffisante au lien existant 
entre les importants mouvements de capitaux étran -
gers, la santé des banques et, en bout de chaîne, les 
finances publiques.
V
Les réformes du pacte de stabilité et de croissance 
de 2011, de 2013 et de 2014 cherchaient à remédier 
aux faiblesses de la période qui a précédé la crise en 
renforçant la surveillance macroéconomique. En 2008 
toutefois, lorsque les premières demandes lui ont été 
adressées, la Commission n’était pas préparée à gérer 
l’assistance financière.
Relever le défi
Rattraper le temps perdu
VI
La Commission a réussi à assumer ses nouvelles 
responsabilités dans la gestion des programmes, 
notamment en entretenant un dialogue avec les 
autorités nationales, en établissant les prévisions 
des programmes ainsi que les estimations des défi -
cits de financement, et en déterminant les réformes 
nécessaires. Vu le calendrier serré imposé au départ 
et l’expérience limitée en la matière, c’est un tour de 
force.
Synthèse 08
VII
En règle générale, la Commission est allée au fond des 
choses en ce qui concerne l’obtention des informa -
tions requises. Elle a mobilisé de plus en plus d’exper -
tise au niveau interne et a noué un dialogue avec 
de nombreuses parties prenantes dans les pays qui 
avaient sollicité une aide.
Des outils complexes
VIII
L’établissement de prévisions macroéconomiques et 
relatives aux déficits ne constituait pas une activité 
nouvelle. La Commission utilisait un outil de prévision 
existant, qui se présentait sous forme de feuilles de 
calcul et qui était plutôt complexe. Le contrôle de la 
qualité se limitait principalement au rapprochement 
des différents éléments des prévisions, le manage -
ment ne s’interrogeant pas sur le raisonnement qui 
sous-tendait leurs hypothèses. Il était très difficile 
d’estimer la vraisemblance des principales hypothèses, 
comme les multiplicateurs budgétaires, non seule -
ment lors de tout réexamen mais aussi, pour le mana -
gement, lors de l’établissement des prévisions.
Des débuts difficiles
IX
Vu les politiques alors en vigueur dans l’UE et les 
connaissances économiques de l’époque, les pro -
grammes d’assistance reposaient en général sur des 
bases solides. Cependant, l’absence de documentation 
constituait un point faible récurrent dans le processus 
de la Commission et ne favorisait pas un retour en 
arrière pour évaluer les décisions prises. Nous n’avons 
pas pu valider certaines des informations essentielles 
transmises au Conseil, comme les estimations initiales 
du déficit de financement pour certains programmes.X
Cette situation peut s’expliquer en partie par le 
contexte de la crise, l’urgence de la réponse à y 
apporter et le nouveau rôle de gestionnaire des pro -
grammes confié à la Commission. La disponibilité des 
pièces s’est améliorée avec le temps, mais même pour 
les programmes les plus récents, certains documents 
clés étaient manquants.
XI
Les conditions prévues dans les protocoles d’accord 
étaient généralement justifiées par une référence 
spécifique à la décision du Conseil. Toutefois, elles 
n’étaient pas toujours suffisamment axées sur les 
conditions de politique économique générale fixées 
par le Conseil.
Des approches différentes
XII
Nous avons relevé plusieurs cas où des pays n’ont pas 
été traités de la même manière, alors qu’ils se trou -
vaient dans une situation comparable. Les conditions 
de l’assistance ont été gérées de manière différente 
dans chacun des programmes. Dans certains d’entre 
eux, elles étaient globalement moins strictes, ce qui 
permettait de les respecter plus aisément. Lorsque 
nous avons comparé les pays présentant des faiblesses 
structurelles similaires, nous avons constaté que 
les réformes requises n’étaient pas toujours pro -
portionnelles aux problèmes rencontrés ou qu’elles 
empruntaient des voies très différentes. Les objectifs 
de déficit de certains pays, mais pas tous, étaient plus 
souples qu’ils n’auraient dû l’être au regard de la situa -
tion économique.
Un contrôle de la qualité limité
XIII
Ces faiblesses s’expliquent notamment par le fait que 
la conception et le suivi des programmes étaient en 
grande partie confiés aux équipes de programme de 
la Commission. Avant d’arriver au Conseil ou à la Com -
mission, les principaux documents résultant des tra -
vaux d’une équipe étaient soumis à un examen, mais 
celui-ci était insuffisant à plusieurs égards. Les calculs 
sous-jacents n’ont été examinés par aucun vérificateur 
Synthèse 09
extérieur à l’équipe, les travaux des experts n’ont fait 
l’objet d’aucun contrôle approfondi et le processus de 
réexamen n’était pas bien documenté.
Possibilités d’amélioration
XIV
Le fait que les documents relatifs aux programmes 
et servant de base aux décisions du Conseil ou de la 
Commission se soient considérablement améliorés 
depuis la première demande d’assistance financière 
constitue un point positif. Cette amélioration s’ex -
plique par l’affectation de personnel supplémentaire 
à la gestion des programmes, par l’acquisition d’expé -
rience et par une meilleure préparation. Cependant, il 
manquait toujours des informations essentielles dans 
les documents relatifs aux programmes plus récents.
XV
Pour le suivi, la Commission a utilisé des objectifs de 
déficit en comptabilité d’exercice. Cette approche 
assure une cohérence avec la procédure concernant 
les déficits excessifs, mais elle implique aussi que, 
lorsqu’une décision doit être prise à propos de la pour -
suite des programmes, la Commission ne peut certifier 
que l’État membre bénéficiaire a respecté l’objectif de 
déficit, puisque les déficits en comptabilité d’exercice 
ne peuvent être observés qu’après un certain temps. 
La manière de faire rapport sur le respect des condi -
tions n’était pas systématiquement la même. De nom -
breux termes différents ont été utilisés pour exprimer 
le non-respect de ces dernières, ce qui a prêté à confu -
sion. Certaines conditions n’ont fait l’objet d’aucun 
compte rendu. D’autres ont été renseignées comme 
respectées, alors qu’en réalité, il n’en était rien.
Les programmes ont atteint leurs objectifs
XVI
À quelques exceptions près, les objectifs de déficit 
révisés ont été atteints. À mesure que l’activité écono -
mique a décliné en 2009, les pays ont enregistré des 
pertes de recettes qui n’ont pas pu être complètement 
compensées par les nouvelles recettes. Les réformes 
fiscalement neutres ou fondées sur une compensation 
fiscale ont entraîné des coûts budgétaires supplé -
mentaires à court terme et certains pays ont pris des mesures fiscales additionnelles pour compenser l’éro -
sion de leur ratio recettes fiscales/produit intérieur 
brut (PIB). Les déficits structurels se sont améliorés, 
mais à un rythme variable. Les solutions retenues pour 
certains volets de l’ajustement budgétaire n’étaient 
pas durables. En effet, les pays ont pris des mesures 
ponctuelles pour atteindre les objectifs.
XVII
Les États membres ont satisfait à la plupart des condi -
tions énoncées dans leurs programmes, moyennant 
toutefois quelques retards dont les raisons échap -
paient généralement au contrôle de la Commission. 
De temps à autre, celle-ci a cependant imposé un 
calendrier serré et irréaliste pour des réformes d’enver -
gure. Un taux de conformité élevé ne signifie pas que 
toutes les conditions importantes ont été respectées. 
En outre, nous avons constaté que les États membres 
avaient tendance à repousser le respect des condi -
tions importantes à la phase finale de la période de 
programmation.
XVIII
Les programmes ont conduit à des réformes. En 
règle générale, les pays ont poursuivi dans la voie 
des réformes déclenchées par les conditions des 
programmes. Au moment de notre audit, les cas 
de réformes abandonnées étaient rares. Certaines 
réformes initiales ont été remplacées par d’autres, 
dont l’impact potentiel était rarement équivalent.
XIX
Dans quatre des cinq pays concernés, le redressement 
de la balance courante a été plus rapide que prévu. 
Cela s’explique principalement par l’amélioration ino -
pinée de la balance des revenus et, dans une moindre 
mesure, par l’embellie, elle aussi inattendue, enregis -
trée au niveau de la balance commerciale.
Synthèse 10
Nos recommandations
a) La Commission devrait mettre en place, à l’échelle 
de l’institution, un cadre permettant une mobilisa -
tion rapide de son personnel et de son expertise 
dès lors qu’un programme d’assistance financière 
se dessine. Elle devrait également élaborer des 
procédures dans le contexte des règlements du 
«two-pack».
b) Le processus prévisionnel devrait être soumis à un 
contrôle de la qualité plus systématique.
c) Afin de garantir, en interne, la transparence des 
facteurs sous-tendant les décisions relatives aux 
programmes, la Commission devrait améliorer la 
conservation des documents et y prêter attention 
lors de l’examen de la qualité.
d) La Commission devrait veiller à la mise en place de 
procédures appropriées pour examiner la qualité 
de la gestion des programmes et du contenu des 
documents relatifs à ces derniers.
e) Aux fins du suivi budgétaire, la Commission 
devrait inclure, dans les protocoles d’accord, des 
variables qu’elle peut obtenir dans des délais 
courts.
f) La Commission devrait opérer une distinc -
tion entre les conditions en fonction de leur 
importance et cibler les réformes véritablement 
essentielles.
g) Pour tout programme à venir, la Commission 
devrait essayer de formaliser la coopération 
interinstitutionnelle avec les autres partenaires du 
programme.
h) Le processus de gestion de la dette devrait être 
plus transparent.
i) La Commission devrait analyser de manière plus 
approfondie les principaux aspects de l’ajuste -
ment des pays.
11
 Introduction
La crise de la dette 
souveraine dans les États 
membres de l’UE
01 
La crise financière qui a touché 
l’Europe en 2008 a déclenché la crise 
européenne de la dette souveraine, 
laquelle trouvait son origine dans de 
multiples facteurs, comme la faiblesse 
de la surveillance bancaire, l’applica -
tion de mauvaises politiques budgé -
taires et les difficultés rencontrées par 
de grandes institutions financières 
(dont le coûteux sauvetage a dû être 
financé avec l’argent du contribuable). 
Les effets de la crise se font toujours 
sentir au moment de publier le présent 
rapport. Les programmes de prêts 
lancés pour tenter d’y remédier se 
chiffrent désormais en centaines de 
milliards, avec, pour corollaire, des 
responsabilités de gestion de plus en 
plus lourdes à assumer financièrement 
pour toutes les parties concernées.
02 
La crise a affecté les États membres 
de l’Union européenne en deux 
temps. Tout d’abord, la crise financière 
a contaminé plusieurs États membres 
situés en dehors de la zone euro en 
s’insinuant par les canaux du crédit 
et du commerce extérieurs. La forte 
augmentation des sorties de capitaux 
étrangers et le tassement marqué des 
exportations ont révélé un important 
déséquilibre extérieur dans certains 
pays, dont trois (la Hongrie, la Lettonie 
et la Roumanie) ont demandé l’assis -
tance financière du mécanisme de 
soutien de l’UE à la balance des paie -
ments1, du Fonds monétaire internatio -
nal (FMI)2 et d’autres sources3.03 
Dans un deuxième temps, la crise 
a touché des États membres de la 
zone euro. Même si, au départ, l’union 
monétaire fournissait un coussin de 
liquidité, les agences de notation ont 
commencé à revoir à la baisse les nota -
tions souveraines de plusieurs États 
membres en 2009. Les taux d’intérêt 
du marché pour la dette souveraine 
ont décollé dans certains pays4, tandis 
qu’ils diminuaient dans d’autres5. À la 
suite du repli du financement privé et 
de l’envolée des coûts d’emprunt, les 
gouvernements irlandais et portugais 
notamment6 ont demandé une assis -
tance financière extérieure.
04 
Le but de celle-ci était d’aider les 
pays à rembourser ou à financer 
leur dette arrivée à échéance et 
leur déficit. Elle apportait un ballon 
d’oxygène afin de faciliter la mise en 
œuvre des programmes d’ajustement 
nécessaires dans chaque pays pour 
corriger les problèmes sous-jacents. 
Schématiquement, les mécanismes 
mis en place visaient à préserver la 
stabilité de la zone euro ou de l’UE 
dans son ensemble, à limiter le risque 
de contagion et à prévenir un séisme 
dans les économies des États membres 
bénéficiaires. Les objectifs de chaque 
programme différaient dans les détails, 
mais dans les grandes lignes, l’assis -
tance financière avait pour objet de 
ramener les États membres concernés 
sur la voie de la santé macroécono -
mique ou financière et de rétablir leur 
capacité à faire face à leurs obligations 
de service public (pour les pays de la 
zone euro) ou en matière de balance 
des paiements (pour les pays en 
dehors de la zone euro). La figure 1  
retrace la chronologie de l’assistance 
financière fournie aux cinq États 
membres audités.1 Conformément à l’article 143 
du traité sur le 
fonctionnement de l’Union 
européenne.
2 En mai 2009, la Pologne a reçu 
une aide du FMI sous la forme 
d’une ligne de crédit 
modulable, mais elle n’a pas 
demandé l’assistance de l’UE.
3 Selon le programme concerné, 
d’autres sources de 
financement devaient être 
apportées par la Banque 
mondiale, la Banque 
européenne pour la 
reconstruction et le 
développement, la Banque 
européenne d’investissement, 
la République tchèque, le 
Danemark, la Finlande, la 
Pologne, la Norvège et la 
Suède.
4 En Irlande, en Grèce, en 
Espagne, en Italie et au 
Portugal.
5 En Allemagne et en France.
6 Dans la zone euro, la Grèce, 
l’Espagne et Chypre ont 
également sollicité une aide 
financière.
12 Introduction
05 
La crise s’inscrivant dans un contexte 
différent selon le pays touché, les rai -
sons sous-tendant la demande d’une 
assistance ont elles aussi été diffé -
rentes. L’ annexe I  en donne une vue 
d’ensemble.
06 
Un certain nombre d’instruments juri -
diques ont été élaborés pour la four -
niture d’une assistance financière. Les 
États membres ne faisant pas partie 
de la zone euro pouvaient bénéficier 
du mécanisme existant de soutien à la 
balance des paiements. L’Irlande et le 
Portugal ont reçu l’aide du mécanisme 
européen de stabilisation financière 
(MESF) à peine créé et du Fonds 
européen de stabilité financière (FESF). 
Seuls le mécanisme de soutien à la ba -
lance des paiements et le MESF ont été établis comme instruments de l’UE sur 
la base du traité sur le fonctionnement 
de l’Union européenne. Le FESF est 
un véhicule intergouvernemental qui 
sort du cadre de l’Union. L’ annexe II  
donne un aperçu de la base juridique 
qui sous-tend les trois instruments. Les 
cinq pays ont également obtenu une 
assistance financière de la part du FMI.
07 
L’aide accordée aux pays n’apparte -
nant pas à la zone euro était gérée par 
la Commission et le FMI. La Banque 
centrale européenne (BCE), troisième 
membre de la troïka des créanciers, 
s’occupait de la gestion de l’assistance 
financière fournie à l’Irlande et au 
Portugal. Dans le présent document, 
ces institutions sont désignées par le 
terme «partenaires».Figure 1Chronologie de l’assistance financière
Remarque:  La date de lancement de chaque programme correspond à celle de la signature du protocole d’accord entre l’État membre concerné 
et la Commission.
Source: Cour des comptes européenne.Zone euroHors zone euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov. 2008-nov. 2010)
LV (jan. 2009-jan. 2012)
RO (juin 2009-juin 2011) RO 2 (juin 2011–mars 2013)
IE (déc. 2010-déc. 2013)
PT (mai 2011-mai 2014)
13 Introduction
Conception et mise  
en œuvre
Conception des programmes
08 
Les demandes d’assistance finan -
cière adressées à l’UE émanent des 
autorités des États membres. Les 
demandes doivent être adressées à la 
Commission et au comité économique 
et financier (CEF)7 et être accompa -
gnées d’un projet de programme 
de redressement économique8. Les 
services de la Commission9 élaborent 
les prévisions macroéconomiques 
sous-tendant chaque programme et 
mènent des négociations avec les 
autorités nationales. Le mandat pour 
ces négociations est établi au préa -
lable dans une synthèse10. La Commis -
sion contacte de manière informelle 
les autres partenaires (le FMI, le CEF et, 
dans le cas des pays de la zone euro, la 
BCE) afin d’obtenir une position coor -
donnée sur les conditions à inscrire 
dans le programme qui accompagne 
l’assistance financière (voir point 11).
09 
La visite de négociation11 dans le pays 
concerné aboutit à toute une série de 
documents clés:
a) une proposition de décision du 
Conseil sur l’assistance financière, 
fixant les conditions de poli -
tique économique générale qui 
régissent l’assistance, ainsi que les 
principales modalités financières 
du prêt (enveloppe financière, 
tranches et échéance moyenne 
maximale12);b) une note explicative relative 
à la proposition susmentionnée, 
présentant l’évaluation, par la 
Commission, du programme 
d’ajustement économique pro -
jeté par l’État membre concerné. 
Cette évaluation est fondée sur les 
prévisions internes de la Commis -
sion, sur des modèles financiers et 
macroéconomiques, sur des don -
nées d’Eurostat et sur des informa -
tions obtenues lors de la visite de 
négociation;
c) un protocole d’accord, qui consti -
tue un engagement plus détaillé 
de la part de l’État membre et qui 
est généralement signé par les 
autorités de ce dernier et par la 
Commission. Ce document définit 
les conditions économiques pré -
cises à remplir par l’État membre 
pour obtenir le versement de 
chaque tranche et fixe ses obliga -
tions en matière d’information;
d) un accord de prêt contenant les 
détails techniques et juridiques 
du prêt (comme le calcul de 
l’échéance moyenne, les taux 
d’intérêt et les modalités de verse -
ment et de remboursement13).7 Le CEF a été créé pour 
promouvoir la coordination des 
politiques économiques et 
financières des États membres. 
Il est composé de hauts 
fonctionnaires des administra -
tions et des banques centrales 
nationales, de la BCE et de 
la Commission.
8 Article 3, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 332/2002 du 
Conseil du 18 février 2002 
établissant un mécanisme de 
soutien à moyen terme des 
balances des paiements des 
États membres (JO L 53 du 
23.2.2002, p. 1) et article 3, 
paragraphe 1, du règle -
ment (UE) n° 407/2010 du 
Conseil du 11 mai 2010 
établissant un mécanisme 
européen de stabilisation 
financière (JO L 118 
du 12.5.2010, p. 1). Le 
programme de redressement 
économique consiste en une 
série de politiques d’ajuste -
ment que le pays concerné 
entend mettre en œuvre afin 
de corriger les problèmes 
sous-jacents et de rétablir sa 
situation macroéconomique et 
financière.
9 L’équipe de programme, le chef 
de l’unité responsable du pays 
bénéficiant du programme, le 
chef de programme et le 
directeur en charge du pays 
bénéficiant du programme.
10 La synthèse consiste en une 
analyse de la situation 
financière et macroécono -
mique de l’État membre, ainsi 
que de l’impact potentiel de 
toute mesure proposée sur son 
économie. Elle fixe également 
le cadre des négociations avec 
l’État membre. La synthèse est 
approuvée par le Commissaire 
responsable après qu’il a pris 
connaissance des commen -
taires des présidents du comité 
économique et financier et du 
groupe de travail Eurogroupe.
11 Les visites sont effectuées par 
de hauts fonctionnaires de la 
Commission et du FMI, ainsi 
que de la BCE s’il s’agit d’un 
pays de la zone euro. En 
général, elles durent de deux 
à trois semaines.
12 Chaque versement effectué au 
titre de l’assistance financière 
peut avoir une échéance 
différente. La moyenne 
pondérée de ces échéances ne 
peut excéder l’échéance 
moyenne maximale fixée dans 
la décision du Conseil.
14 Introduction
10 
Étant donné que le FMI et l’UE14 
restent responsables de leurs propres 
décisions en matière de prêts, chaque 
institution élabore son propre jeu 
de documents pour le programme 
concerné. En ce qui concerne l’UE, 
la décision finale d’accorder ou non 
une assistance financière revient au 
Conseil.
Conditions
11 
Les conditions des programmes lient 
explicitement l’approbation ou la 
poursuite du financement à la mise en 
œuvre d’un train de mesures (il s’agit 
généralement de mesures impor -
tantes pour atteindre les objectifs 
des programmes). Elles peuvent aussi 
comporter des valeurs de référence 
qui feront office de sonnette d’alarme 
si les politiques menées s’écartent de 
leur trajectoire (en ce qui concerne 
l’inflation, par exemple)15.
12 
Les conditions peuvent être soit 
quantitatives (une limitation du déficit 
budgétaire, par exemple), soit structu -
relles (un contrôle plus strict du droit 
de la concurrence, par exemple). Elles 
diffèrent également selon que le pro -
gramme vise à:
a) corriger les déséquilibres majeurs 
(réduction du déficit budgétaire, 
par exemple);
b) empêcher les déséquilibres de se 
reproduire dans le futur (adoption 
d’une loi de responsabilité budgé -
taire, par exemple);
c) cerner l’ampleur des déséquilibres 
(évaluation complète des partena -
riats public-privé, par exemple).13 
Dans les faits, les conditions établies 
s’appuient sur le programme d’ajuste -
ment économique de l’État membre 
et sur l’analyse effectuée par les 
partenaires. Par conséquent, chaque 
programme sera soumis à des condi -
tions différentes, qui mettent l’accent 
sur la consolidation budgétaire, sur 
des réformes structurelles pour pro -
mouvoir la croissance économique et/
ou sur des réformes ou un soutien du 
secteur financier (voir tableau 1 ).
14 
Tous les programmes d’assistance 
visaient une consolidation budgétaire 
par l’adoption de politiques budgé -
taires permettant de réduire le déficit 
public et de rendre la dette suppor -
table. Parallèlement à cet objectif 
principal, la consolidation budgétaire 
joue un rôle important dans le cadre 
des programmes, parce qu’elle permet 
entre autres:
a) de favoriser l’ajustement interne 
par divers moyens (comme une 
réduction directe de la demande 
globale ou l’impact des salaires 
et de l’emploi dans la fonction 
publique sur le coût de la main-
d’œuvre dans le secteur privé16);
b) de faciliter l’ajustement externe 
par la réduction du déficit de la 
balance courante s’il est excessif;
c) de combattre l’inflation en jouant 
sur les prix par toute une série de 
moyens (son impact sur la de -
mande globale ou sur la demande 
d’argent, par exemple);
d) de libérer des ressources pour 
d’autres secteurs si l’économie 
est soumise à des contraintes 
financières;
e) d’inspirer confiance – dans des 
conditions spécifiques – dans 
l’économie et d’obtenir ainsi un 
effet de relance17.13 Un contrat d’emprunt est 
également signé pour chaque 
tranche.
14 Le financement accordé via le 
MESF à l’Irlande et au Portugal 
était couplé à un financement 
par le FESF. Ces deux prêts 
étaient soumis à des 
conditions économiques 
identiques.
15 Moon, S., et Bulíř, A., Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?  (Les programmes 
soutenus par le FMI 
contribuent-ils à rendre 
l’ajustement budgétaire plus 
durable?), document de travail 
du FMI, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P., et 
Moral-Benito, E., The Role of 
Public wages in Fiscal 
Consolidation Process  (Le rôle 
des salaires de la fonction 
publique dans le processus de 
consolidation budgétaire), 
atelier «Government wage bill: 
determinants, interactions 
and effects» (Masse salariale 
du secteur public: 
déterminants, interactions et 
effets) organisé par la 
direction générale des affaires 
économiques et financières, 
2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., 
et Van Rijckeghem, C., Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth  (L’ajustement 
budgétaire au service de la 
stabilité et de la croissance), 
Pamphlet Series No. 55, 2006, 
Fonds monétaire 
international, Washington DC.
15 Introduction
15 
Les conditions structurelles ont pour 
principal objet de permettre la mise en 
œuvre de réformes structurelles axées 
sur le renforcement de la viabilité 
à long terme des ajustements macro -
économiques. Les conditions relatives 
au secteur financier visent à stabiliser 
ce dernier, qui joue souvent un rôle clé 
au début d’un programme, en l’occur -
rence au moment où la restructuration 
bancaire a généralement lieu.Mise en œuvre
16 
La Commission doit vérifier à inter -
valles réguliers si la politique écono -
mique de l’État membre bénéficiaire 
est conforme à son programme 
d’ajustement et aux conditions du 
programme. Ces dernières font l’objet 
d’un suivi par la Commission18 en 
coordination avec le FMI. Dans ce 
cadre, l’État membre bénéficiaire rend 
compte régulièrement de l’avance -
ment de la mise en œuvre du pro -
gramme19 et les partenaires effectuent 
des visites de suivi. La Commission 
et le FMI rédigent chacun leur propre 
rapport après une visite.Tableau 1Teneur des conditions des programmes
ProgrammeConsolidation 
budgétaireRéformes structurelles Secteur financier
Hongrie Oui Pas de réformes majeures – Renforcement de la réglementation et de la surveillance
Lettonie Oui– Environnement des entreprises
– Politiques actives du marché du travail
– Gestion des fonds européens– Renforcement de la réglementation et de la surveillance
–  Programmes de consolidation du secteur bancaire ou de 
résolution des défaillances bancaires
Roumanie I Oui– Environnement des entreprises
– Gestion des fonds européens– Renforcement de la réglementation et de la surveillance
Roumanie II Oui– Réformes du marché du travail
– Compétitivité dans l’économiePas de réformes majeures
Irlande Oui– Réformes du marché du travail
– Compétitivité dans l’économie– Désendettement
– Renforcement de la réglementation et de la surveillance
–  Programmes de consolidation du secteur bancaire ou de 
résolution des défaillances bancaires
Portugal Oui– Réformes du marché du travail
– Compétitivité dans l’économie et en dehors
– Éducation
– Secteur de la santé
– Environnement des entreprises
– Réformes du système judiciaire
– Marché du logement– Désendettement
– Renforcement de la réglementation et de la surveillance
–  Programmes de consolidation du secteur bancaire ou de 
résolution des défaillances bancaires
Source: Cour des comptes européenne sur la base des décisions correspondantes du Conseil et des documents relatifs aux programmes initiaux.
18 Dans le cas du MESF, la BCE 
participe également au suivi.
19 En général, un protocole 
d’accord comporte une 
annexe précisant les 
indicateurs et les données que 
le pays doit fournir sur une 
base régulière.
16 Introduction
17 
À la lumière de son réexamen et après 
consultation du CEF, la Commission 
décide de libérer ou non les tranches 
suivantes et de modifier ou non les 
conditions du programme, voire d’en 
ajouter, pour faire face à des circons -
tances imprévues, comme un change -
ment du climat macroéconomique, des 
révisions importantes des données ou 
des facteurs politiques ou institution -
nels dans l’État membre concerné. Le 
protocole d’accord original peut être 
révisé pour tenir compte de ces nou -
velles circonstances et garantir l’exécu -
tion du programme d’ajustement.
18 
Si le réexamen se solde par des modi -
fications importantes des conditions20, 
la décision du Conseil doit être modi -
fiée elle aussi. La procédure de modi -
fication du Conseil est très similaire au 
processus de négociation initial (voir 
points 8 à 10)21.
Ressources financières
Financement  
des programmes
19 
Le montant prêté dans le cadre de 
chaque programme d’assistance 
couvre le «déficit de financement» de 
l’État membre, c’est-à-dire ses besoins 
financiers jusqu’à ce qu’il soit en me -
sure de financer ses comptes publics 
(dette arrivant à échéance et nouveaux 
déficits) ou sa position économique 
extérieure (balance des paiements) 
à des conditions normales.20 
Le financement extérieur des éco -
nomies de la zone euro passe par 
l’Eurosystème22. Par conséquent, les 
déficits de financement des pays de 
la zone euro sont limités aux besoins 
de leurs administrations publiques. En 
dehors de la zone euro, le déficit de 
financement englobe tous les besoins 
de financement extérieur tels qu’ils 
figurent dans la balance des paiements 
du pays concerné.
21 
Lors des négociations d’un pro -
gramme, les partenaires estiment le 
déficit de financement sur la base de 
projections macroéconomiques et 
budgétaires et d’une série d’hypo -
thèses, comme le taux de refinance -
ment de la dette23. Le niveau final du 
financement du programme s’appuie 
sur cette estimation, mais est égale -
ment susceptible de faire l’objet d’une 
négociation entre les partenaires et 
l’État membre bénéficiaire. Chaque 
prêteur prend alors à sa charge 
une partie du financement du pro -
gramme24. Les sources de financement 
internes de l’État membre peuvent 
également entrer en considération.
22 
La figure 2  donne une vue d’ensemble 
des éléments clés du financement des 
programmes, de la part relative des 
prêteurs principaux ainsi que des mon -
tants versés dans le cadre de l’assis -
tance financière.20 Si les objectifs de déficit ont 
changé, par exemple.
21 La Commission a procédé 
à 36 réexamens formels des 
six programmes audités. Dans 
16 cas, le réexamen a donné 
lieu à une modification de la 
décision du Conseil 
correspondante.
22 L’Eurosystème est le système 
de banques centrales de la 
zone euro. Il se compose de la 
Banque centrale européenne 
et des banques centrales 
nationales.
23 Lorsque la dette d’un pays est 
sur le point d’arriver 
à échéance, elle doit être 
«reconduite» (refinancée) sous 
la forme d’une nouvelle dette, 
qui couvre le remboursement 
de l’ancienne. Cette 
reconduction implique le 
risque de voir la dette être 
refinancée à un taux supérieur 
(avec, pour corollaire, des 
dépenses d’intérêts plus 
élevées) ou le pays 
emprunteur être dans 
l’incapacité de lever des fonds 
suffisants pour rembourser 
intégralement l’ancienne 
dette.
24 Bien que le cadre juridique 
prévoie que les prêts sont 
octroyés par la seule UE, 
l’assistance a généralement 
pris, dans la pratique récente, 
la forme d’une coopération 
avec le FMI et d’autres 
institutions internationales ou 
pays.
17 Introduction Figure 2Financement des programmes
Sources: Cour des comptes européenne; données fournies par la Commission européenne et le FMI.
… pourcentage du PIB du pays
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Hongrie
20 milliardsLettonie
7,5 milliardsRoumanie
20 milliards 
+ 5,4 milliards1Irlande
67,5 milliardsPortugal
78 milliards
33 %
6,5 milliards41 %
3,1 milliards25 %
5 milliards33 % (60 % avec le FESF)
22,5 (40,2) milliards33 % (67 %)
26 (52) milliardsFonds engagés par l’Union européenneVue d’ensemble du ﬁnancement des programmes en euros
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Versements
pourcentage des fonds engagés 
Portugal Irlande Roumanie Lettonie Hongrie
Balance des paiements/MESF FESF FMI Autres prêteurs
1 Assistance /f_inancière accordée à titre de précaution. Ne /f_igure pas dans les autres graphiques. 
18 Introduction
23 
Les cinq États membres ont utilisé 
95 % des fonds engagés par l’Union 
européenne et en avaient déjà rem -
boursé 13 % au 31 mars 2015 (voir 
figure 3 ).Figure 3Assistance financière: montants versés et remboursements encore dus
Sources: Cour des comptes européenne; données fournies par la Commission européenne.
63 milliards d’eurosAssistance à fournir
par l’Union européenne
Montants empruntés
et versés
60 milliards d’eurosMontants versés
par paysRemboursements
encore dus par pays1
Solde restant dû:
52 milliards d’euros5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Roumanie
Portugal
Lettonie
Irlande
Hongrie70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Données au 31 mars 2015.
19 Introduction
Emprunter sur les marchés
24 
Pour honorer sa contribution à l’assis -
tance financière globale fournie, 
l’Union européenne a emprunté sur les 
marchés financiers pour ensuite prêter 
ces fonds aux États membres en dif -
ficulté aux mêmes conditions (même 
montant, même coupon et même 
date d’échéance). À la fin de 2014, l’UE 
avait procédé en tout à 22 émissions 
obligataires d’une valeur nominale de 
60,1 milliards d’euros. La Commission 
a géré l’emprunt au nom de l’Union.
25 
Les emprunts ont généralement pris 
la forme de bons européens à moyen 
terme ( Euro Medium-Term Notes  – 
EMTN), qui sont émis sur les marchés 
financiers et cotés à la bourse de 
Luxembourg. Ces EMTN sont entiè -
rement remboursables à l’échéance 
et produisent un intérêt annuel fixe 
pendant toute leur durée. Les investis -
seurs européens représentent près de 
80 % de l’ensemble des investisseurs 
en EMTN.
26 
Le service de la dette des EMTN 
incombe à l’Union européenne, qui 
doit veiller à ce que tous les paiements 
soient effectués en temps opportun, si 
l’État membre débiteur ne rembourse 
pas le capital et/ou les intérêts dus.
20
 Approche d’audit
27 
La Cour a examiné si la Commission 
avait géré les programmes d’assistance 
financière de manière appropriée. Pour 
ce faire, elle a répondu aux questions 
ci-après.
i) L’accroissement des risques budgé -
taires a-t-il été détecté à temps?
ii) Les procédures étaient-elles 
suffisamment bien pensées pour 
contribuer pleinement aux déci -
sions relatives aux programmes?
iii) La Commission a-t-elle emprunté 
aux meilleurs taux possibles et 
conformément aux meilleures 
pratiques en matière d’émission de 
dette?
iv) Les programmes d’assistance 
financière ont-ils atteint leurs 
objectifs principaux?
28 
L’audit avait pour thème la gestion, par 
la Commission, de l’assistance finan -
cière fournie au titre du mécanisme de 
soutien à la balance des paiements et 
du MESF, pour laquelle elle a emprunté 
sur les marchés financiers en utilisant 
le budget de l’UE comme garantie. 
Il a porté sur l’assistance financière 
accordée à la Hongrie, à la Lettonie, 
à la Roumanie (les deux premiers pro -
grammes), à l’Irlande et au Portugal, 
avec un accent particulier sur le rôle 
joué par la Commission dans ces pro -
grammes. Nous avons également exa -
miné la coopération de celle-ci avec 
ses partenaires (la BCE et le FMI), mais 
nous n’avons pas procédé à l’audit de 
ces derniers.29 
Nous n’avons pas contrôlé les déci -
sions prises au niveau politique de l’UE 
et nous avons limité l’étendue de notre 
audit à plusieurs égards. Ainsi, nous 
n’avons pas pris en considération le 
scénario contrefactuel d’une absence 
d’assistance financière, pas plus que 
nous n’avons examiné la faisabilité 
d’une résolution des crises par d’autres 
moyens (une mutualisation de la 
dette souveraine, par exemple). Nous 
n’avons pas non plus évalué la soute -
nabilité de la dette ni la probabilité du 
remboursement des prêts. Par ailleurs, 
nous n’avons pas étudié la question 
de savoir si le Conseil avait choisi les 
objectifs de déficit ou les conditions 
structurelles les plus appropriés pour 
résoudre la crise. Enfin, lorsque nous 
avons examiné la coopération entre la 
Commission et les autres partenaires, 
nous ne nous sommes pas demandé si 
leur participation était justifiée.
30 
Les critères d’audit ont été inspirés par 
les sources ci-après:
i) les dispositions réglementaires (rè -
glements et décisions du Conseil, 
protocoles d’accord entre la Com -
mission et les États membres);
ii) les règles et procédures internes 
de la Commission (standards et 
lignes directrices en matière de 
contrôle interne);
iii) les principes de bonne gestion et 
les critères d’évaluation déduits 
des évaluations des programmes 
du FMI, des évaluations ex post 
du mécanisme de l’UE de soutien 
à la balance des paiements des 
pays tiers, des anciens rapports 
de la Cour sur l’assistance macro -
financière, des lignes directrices 
et publications d’autres instituts 
et groupes de réflexion indépen -
dants, ainsi que des travaux de 
recherche universitaires;
21 Approche d’audit
iv) les meilleures pratiques suggérées 
dans un certain nombre de lignes 
directrices relatives à la gestion 
de la dette, aux relations avec les 
investisseurs et à la transparence 
en matière d’émission de dette.
31 
L’annexe III  donne de plus amples 
détails sur la méthodologie d’audit.
32 
Les informations probantes ont été 
obtenues sur la base:  
i) d’un examen approfondi de la 
documentation relative aux pro -
grammes d’assistance financière 
de l’UE (documents relatifs aux 
programmes, analyses internes de 
la Commission, tableaux des prévi -
sions, évaluations et études effec -
tuées par d’autres organisations);
ii) d’entretiens avec le personnel de 
la direction générale des affaires 
économiques et financières de la 
Commission;
iii) d’entretiens avec le personnel des 
autorités nationales (ministères 
des finances, banques centrales, 
unités de coordination des pro -
grammes et ministères sectoriels);
iv) d’une analyse sous forme de grille 
d’évaluation des conditions des 
programmes25 afin de les classifier 
selon leurs caractéristiques et le 
fait qu’elles aient été respectées ou 
non;
v) d’entretiens avec le personnel du 
FMI et de la BCE.25 L’échantillon comportait 
360 conditions particulières.
22
 Partie I – La Commission n’était pas 
préparée à une crise d’une telle ampleur
La Commission a sous-
estimé l’importance des 
déséquilibres budgétaires 
au cours de la période qui 
a précédé la crise
33 
Informer le Conseil des déséquilibres 
budgétaires croissants dans les États 
membres est sans doute l’une des 
principales missions de la Commission 
dans le domaine des affaires écono -
miques et financières. Avant la crise, il 
existait déjà un cadre de surveillance 
axé sur le suivi de la situation budgé -
taire des États membres26.
34 
Bien que les objectifs macroécono -
miques des programmes d’assistance 
financière soient allés plus loin que 
l’ajustement budgétaire, le soutien 
budgétaire27 s’est avéré, pour les cinq 
programmes concernés, un des modes 
principaux d’utilisation de l’assistance. 
Il faut dès lors se demander si l’accrois -
sement des risques budgétaires a été 
détecté et signalé à temps dans le 
cadre des procédures de surveillance.
Pour la Commission,  
les budgets publics étaient 
plus solides qu’ils ne l’étaient 
en réalité
35 
Il existe deux grands types d’indica -
teurs budgétaires. Le premier est le 
solde budgétaire réel, c’est-à-dire la 
différence entre les recettes et les dé -
penses publiques. Toutefois, ce solde 
est sensible à des facteurs temporaires, 
comme la croissance économique, les 
prix des actifs et les mesures bud -
gétaires ponctuelles. Le deuxième type se compose d’autres indicateurs 
budgétaires (le solde budgétaire 
corrigé des variations conjoncturelles 
et le solde structurel, par exemple), qui 
visent à corriger ces facteurs tempo -
raires et à donner dès lors une idée 
plus précise de la situation budgétaire 
sous-jacente d’un pays. Ces indica -
teurs ne sont pas observables directe -
ment, mais sont le résultat de calculs 
complexes.
36 
Au cours de la période qui a précédé 
la crise, les soldes budgétaires réels 
étaient en général estimés de ma -
nière correcte au plus tard à la fin de 
l’exercice concerné. Néanmoins, dans 
ses projections relatives aux déficits, 
la Commission n’a guère pu prédire 
l’apparition de déficits budgétaires 
élevés pour 2008 en Irlande, en Letto -
nie, au Portugal et en Roumanie. Ainsi, 
en mars 2008, la Commission déclarait 
à propos de l’Irlande que les risques 
entourant les projections budgétaires 
semblaient s’équilibrer mutuellement 
en 200828. Pourtant, à la fin de 2008, le 
solde budgétaire réel était inférieur de 
7,2 points de pourcentage du PIB aux 
prévisions.
37 
Dans ses calculs du solde budgétaire 
corrigé des variations conjoncturelles 
pour la période 2005-2008, la Commis -
sion a systématiquement surestimé 
la solidité des finances publiques des 
pays29. Cette erreur s’explique princi -
palement par les variations des estima -
tions des taux de croissance poten -
tielle du PIB. Les cinq pays concernés 
traversaient une période de haute 
conjoncture, mais, dans un premier 
temps, la Commission a estimé que la 
surchauffe était moins marquée que ce 
que l’avenir allait révéler.26 Il s’agissait du «volet préventif» 
du pacte de stabilité et de 
croissance établi par le 
règlement (CE) n° 1466/97 du 
Conseil du 7 juillet 1997 relatif 
au renforcement de la 
surveillance des positions 
budgétaires ainsi que de la 
surveillance et de la 
coordination des politiques 
économiques (JO L 209 du 
2.8.1997, p. 1). Le cadre de 
surveillance a été réformé en 
dernier lieu par le 
règlement (CE) n° 1055/2005 
du Conseil modifiant le 
règlement (CE) n° 1466/97 
(JO L 174 du 7.7.2005, p. 1).
27 Le financement des déficits 
budgétaires courants et le 
remboursement de la dette 
publique.
28 Commission  européenne, 
Ireland – Macro fiscal 
assessment – an analysis of the 
December 2007 update of the 
stability programme  (Irlande – 
Évaluation macrobudgétaire – 
analyse de la mise à jour de 
décembre 2007 du 
programme de stabilité), p. 36.
29 Il suffit de comparer les 
premières estimations 
effectuées après la fin de 
l’année (prévisions de 
printemps) avec des 
projections plus récentes 
(octobre 2013).
23
Partie I – La Commission n’était pas préparée  
à une crise d’une telle ampleur
38 
L’estimation de l’intensité de la sur -
chauffe (c’est-à-dire l’ampleur d’un 
écart de production positif30) était 
conforme à la forte hausse des indi -
cateurs relatifs à la capacité de pro -
duction globale de l’économie. Cette 
augmentation résultait toutefois de 
l’envolée des marchés de l’immobi -
lier. Or les investissements dans le 
logement n’ont pas le même effet 
que d’autres investissements plus 
productifs sur la hausse du potentiel 
économique.
39 
La Commission s’était concentrée sur 
l’évaluation de l’écart de production 
dans l’économie réelle, sans tenir 
compte des déséquilibres sectoriels 
(dans la construction et le secteur 
financier, par exemple). Cependant, la 
crise a fait clairement apparaître qu’il 
ne suffit pas de suivre l’évolution de 
l’inflation et de la production pour 
garantir la stabilité macroéconomique 
et des soldes budgétaires suppor -
tables. Depuis, le cadre de surveillance 
a été considérablement remanié afin 
de mieux tenir compte des risques 
macroéconomiques et de ceux liés au 
secteur financier.
40 
Après l’éclatement de la crise, la 
Commission a repéré plusieurs bulles 
sectorielles, notamment un boom 
dans le secteur de la construction en 
Irlande, en Lettonie et en Roumanie, 
ainsi qu’une flambée des crédits aux 
particuliers dans les cinq pays couverts 
par notre audit. Toutefois, l’algorithme 
utilisé pour le calcul de l’écart de pro -
duction ne permettait pas de prendre 
en considération de tels déséquilibres.Les risques budgétaires 
potentiels étaient sous-
estimés dans les évaluations
41 
En vertu du pacte de stabilité et de 
croissance, les États membres sont 
tenus de fournir des informations sur 
les récentes évolutions et prévisions 
budgétaires dans leurs programmes 
de stabilité ou de convergence. Ces 
programmes sont évalués par la Com -
mission, qui vérifie la vraisemblance 
des trajectoires prévues pour le PIB et 
le budget public.
42 
L’une des principales faiblesses 
des évaluations de la Commission 
avant 2009 était l’absence d’infor -
mations sur l’accumulation de dettes 
publiques éventuelles31. Les risques 
budgétaires relatifs à la stabilité 
financière, aux entreprises publiques 
ou à d’autres garanties publiques (les 
partenariats public-privé, par exemple) 
n’ont pas été décelés.
43 
La surveillance exercée par la Com -
mission n’a pas permis d’évaluer de 
manière appropriée les implications 
des importantes entrées de capitaux 
étrangers, en particulier sous forme 
de dettes, qui venaient gonfler la bulle 
dans le secteur de la construction et 
la demande, et qui avaient le poten -
tiel de déstabiliser le secteur bancaire 
au cours de la phase de récession 
suivante. La Commission n’a pas 
perçu ce lien au moment d’analyser 
les demandes d’assistance financière 
introduites par les États membres.30 Un écart de production positif 
correspond à la mesure dans 
laquelle la production réelle 
d’une économie est 
supérieure à sa production 
potentielle.
31 Par exemple les dettes à long 
terme liées aux pensions de la 
fonction publique ou 
d’importantes dépenses 
budgétaires futures dictées 
par la nécessité de prendre 
des mesures pour pouvoir 
assurer un sauvetage. 
À l’exception des dettes liées 
aux pensions de la fonction 
publique, la Commission ne 
s’est pas intéressée aux passifs 
éventuels.
24
Partie I – La Commission n’était pas préparée  
à une crise d’une telle ampleur
44 
Dans ses évaluations, la Commission 
n’a pas non plus examiné la sensibilité 
des soldes budgétaires à une hausse 
soudaine des taux d’intérêt appliqués 
à la dette publique, ou à des chocs 
tout aussi brusques qui affectent la 
croissance économique ou les taux de 
change. Pourtant, ces risques avaient 
été reconnus et signalés dans plusieurs 
travaux de recherche publiés avant la 
crise32.
Par conséquent,  
la Commission n’était pas 
prête pour gérer  
les programmes
45 
Avant 2008, le mécanisme de soutien 
à la balance des paiements avait été 
utilisé pour la dernière fois en 199333. 
En 2008, toute l’expérience acquise 
au cours de la première moitié des 
années 90 était perdue, de sorte que la 
fourniture d’une assistance financière 
à des pays était, dans les faits, une 
nouvelle activité pour la Commission.
46 
Comme elle avait sous-estimé les 
déséquilibres budgétaires et leurs 
implications pour les États membres, 
la Commission n’était pas préparée 
à gérer les programmes. Les pro -
grammes initiaux ont notamment 
dû être lancés dans l’urgence. À titre 
d’exemple, la proposition relative au 
premier programme (Hongrie) a dû 
être élaborée en l’espace de quelques 
jours à peine. La Commission disposait, 
au niveau interne, de fort peu d’expé -
rience en matière de conception et de 
gestion des programmes d’assistance 
financière, et ce manque ne pouvait 
être comblé dans un délai aussi court.47 
Durant la phase initiale, les équipes du 
FMI ont aidé la Commission à élabo -
rer certaines parties de l’analyse des 
programmes. Les pratiques adoptées 
par la Commission ont également été 
développées sur la base de celles du 
FMI (voir point 109).32 Voir, par exemple, l’article 
«Fiscal Policies and Financial 
Markets» (Politiques 
budgétaires et marchés 
financiers), ECB Monthly 
Bulletin , février 2006, p. 71.
33 Décision 93/67/CEE du Conseil 
du 18 janvier 1993 concernant 
un prêt accordé par la 
Communauté à la République 
italienne (JO L 22 du 30.1.1993, 
p. 121).
25
 Partie II – Les processus présentaient 
généralement des faiblesses
48 
En vertu des règlements, la Commis -
sion européenne est chargée de la 
gestion opérationnelle de l’assistance 
financière. Cette gestion consiste en 
grande partie à prendre des décisions 
clés relatives à chaque programme, 
comme celle concernant l’octroi initial 
d’une assistance et, à chaque réexa -
men, celle portant sur la continuation 
du programme. La prise de décisions 
implique le passage par une série 
d’étapes et une coordination avec le 
Conseil et les autres partenaires (voir  
figure 4 ).
49 
Nous avons réparti l’analyse des pro -
cessus de gestion des programmes en 
trois volets:
i) Les processus internes à la Com -
mission et plus particulièrement 
à la direction générale des affaires 
économiques et financières – La 
Commission a-t-elle conservé le 
contrôle du développement des 
programmes?
ii) Le processus qui consiste à four -
nir des informations au Conseil et 
au commissaire responsable – Le 
Conseil et le commissaire res -
ponsable ont-ils reçu des docu -
ments de bonne qualité sur les 
programmes?
iii) Le processus d’interaction avec 
les autres partenaires – L’interac -
tion avec les autres partenaires 
fonctionnait-elle?
26
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblessesFigure 4Décisions relatives aux programmes
Négociation
du programme1er
réexamen2e
réexamennième
réexamen
Décisions sur l’ octroi
d’une assistanceDécisions sur la poursuite
du programmeDécisions sur la poursuite
du programme
Quelles sont les décisions prises?
Chaque décision
s’articule
autour
de trois actions
distinctesDéﬁnition
des paramètres
généraux
du programme
Établissement
d’un calendrier
de réformes
détaillé
Mise
au paiement
Décision de la CommissionDécision du Conseil¹
Montant global et échéance
Objectifs de déﬁcitGrands domainesde réformes structurellesBChronologie d’un programme
Prise en général par le vice-président au nom de la Commission
1 Dans le cas des programmes irlandais et portugais, les paramètres généraux ont été établis à la fois par le Conseil
 et par le conseil d’administration du FESF, c’est-à-dire l’Eurogroupe. Le processus décisionnel du FESF est distinct de celui de l’UE. A
Toutes les décisions ne sont pas 
nécessaires à chaque réexamen.Ainsi, si les paramètres générauxde l’assistance ne requièrent pasde modi/f_ication, la décision duConseil ne doit pas être modi/f_iée. 
ﬁxés dans un protocole d’accord signé par l’État membre et par la Commission européenne

27
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblessesFigure 4
Source: Cour des comptes européenne.Les diﬀérentes étapesC
+
+
231
Domaines d’audit
1. Processus interne à la direction 
générale des aﬀaires économiqueset ﬁnancières
2. Informations fournies au Conseil
et au commissaire responsable
3. Interaction avec les autres partenaires
2 CEF – Comité économique et ﬁnancier – PA – 
protocole d’accordConsultation au sein du comité économique et ﬁnancier
et du groupe de travail Eurogroupe
Si l’État membre l’a demandéPaiement eﬀectué uniquement si un nouveau 
PA a été signé par l’État membreDocuments relatifs au programme
PaiementDécision de la 
CommissionSignature
du PADécision du 
ConseilDécision du collège 
des commissairesExamen interne par la CommissionSi les conditions du 
nouveau 
programme ou du 
Conseil doivent être 
modi/f_iéesSi des modi/f_ications du 
calendrier de réformes 
sont nécessaires
Projet de 
décision du 
ConseilProjet de PANote explicative 
ou rapport de 
réexamenPosition du 
Conseil
Menée en parallèle 
avec les agents du FMI 
et de la BCEDéﬁnit le mandat de 
l’ équipe de négociation
Visite de 
négociation ou 
de réexamenSynthèse
Autres partenaires
Interaction avec les autres partenaires pour aligner leurs positions et 
obtenir un consensusPrésidents du CEF et du groupe de travail Eurogroupemandat de négociationmise à jour du Déclaration du Conseil ou de l’Eurogroupe en cas de nouveau programme ou de modi/f_ication importante
Examen par le CEF et le groupe de travail Eurogroupe
2
Indications des présidents du CEF et du groupe de 
travail EurogroupePeut prendre diﬀérentes formes selon l’importance:
28
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
Les processus  
de la Commission  
ne comportaient pas 
toujours des poids et 
contrepoids suffisants
50 
Les processus de la Commission de -
vraient garantir, au travers de poids et 
contrepoids suffisants, que la concep -
tion du programme initial et ses mises 
à jour répondent aux critères ci-après:
i) exhaustivité – les informations 
pertinentes, qu’elles concernent 
les États membres ou résultent 
de travaux de la recherche éco -
nomique, devraient être prises en 
considération;
ii) cohérence – les différents élé -
ments des programmes devraient 
former un tout cohérent, l’incom -
patibilité des divers objectifs du 
programme étant réduite à sa plus 
simple expression;
iii) documentation – le raisonnement 
suivi pour les décisions prises 
à propos des divers éléments du 
programme devrait être dûment 
consigné34;
iv) conformité – les protocoles 
d’accord devraient être conformes 
aux décisions du Conseil;
v) équité – étant donné que les 
conditions des programmes sont 
en général établies par les «équipes 
de programme» de la Commission, 
les pays devraient être traités de 
manière uniforme par les diffé -
rentes équipes, celles-ci imposant 
des conditions similaires dans des 
circonstances similaires35.
51 
Les travaux des équipes de pro -
gramme devraient être vérifiés et 
remis en cause afin de garantir qu’elles 
respectent ces critères.En règle générale, la 
Commission est allée au fond 
des choses dans l’obtention 
des informations requises 
aux fins de suivi
La Commission s’est largement 
appuyée sur son expertise 
interne, mais s’est également 
concertée avec un certain 
nombre d’acteurs des États 
membres
52 
La Commission s’est appuyée sur l’ex -
pertise interne disponible au sein de la 
direction générale des affaires écono -
miques et financières. Au fil du temps, 
elle a également consulté, et de plus 
en plus, des spécialistes d’autres direc -
tions générales. Ces autres experts ont 
apporté une contribution limitée aux 
programmes initiaux, principalement 
au travers d’une consultation interser -
vices. Ils ont été davantage impliqués 
dans les deux programmes axés sur 
la zone euro. Le recours à une exper -
tise plus large a permis de procéder 
à une analyse plus approfondie des 
problèmes rencontrés par les pays, 
en particulier dans le domaine des 
réformes structurelles. Il faut savoir 
que la politique de la Commission en 
matière de ressources humaines ne 
permettait pas de recourir de manière 
plus importante à des experts externes 
pour des domaines spécifiques bien 
définis, contrairement à ce qui se fait 
couramment au FMI.34 Standards de contrôle interne 
de la Commission nos 8 et 11.
35 Plusieurs études confirment 
que ce risque est réel. À titre 
d’exemple, une vue 
d’ensemble des recherches 
universitaires pertinentes 
menées dans ce domaine 
figure dans l’étude de Hakan 
Gunaydin intitulée Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy  (Respecter les 
conditions du FMI: biais de 
sélection et conditions en 
matière de politique sociale) et 
rédigée pour la réunion 
annuelle PEIO de 2014. Le 
Bureau indépendant 
d’évaluation du FMI 
a également publié un 
document qui met en 
évidence le manque d’équité 
relevé lors de ses évaluations. 
Pour de plus amples 
informations, voir: BIE, 
Recurring Issues from a Decade 
of Evaluation: Lessons for the 
IMF (Éléments récurrents au 
bout d’une décennie 
d’évaluation: enseignements 
pour le FMI), 2014.
29
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
53 
Les visites régulières effectuées par la 
Commission et les autres partenaires 
dans les pays concernés ont consti -
tué le principal canal d’obtention 
des informations nécessaires aux fins 
de suivi. Lors de ses visites de négo -
ciation et de réexamen, la Commis -
sion a consulté plusieurs ministères, 
d’autres services publics ainsi que les 
principales institutions indépendantes 
(comme les banques centrales, les 
conseils budgétaires et les institutions 
supérieures de contrôle). Elle a éga -
lement participé à des réunions avec 
d’autres organes, comme les associa -
tions d’employeurs, les syndicats et les 
partis politiques d’opposition. Dans 
trois des cinq pays visités36, la Com -
mission a maintenu un représentant 
résident. Toutes ces démarches lui ont 
permis de rester informée et de déter -
miner les réformes à intégrer dans le 
programme.
La Commission a collecté  
une grande quantité 
d’informations
54 
Aux informations recueillies lors des vi -
sites sur place sont venus s’ajouter les 
rapports de suivi que le pays concerné 
devait fournir à la Commission en 
vertu de chaque protocole d’accord. 
Les informations à rassembler dans ces 
rapports étaient très amples et concer -
naient de nombreux domaines. La 
Commission a demandé des informa -
tions de suivi similaires dans tous les 
programmes. Toutefois, dans quelques 
cas, des informations essentielles n’ont 
pas été demandées ou n’ont été collec -
tées qu’en quantité limitée.Les prévisions des 
programmes intègrent  
des contrôles de cohérence 
généraux au niveau de la 
conception des programmes, 
mais de nombreuses réserves 
non vérifiées subsistent
55 
La cohérence des programmes passe 
nécessairement par des prévisions de 
qualité. Cependant, il est peu probable 
que les prévisions soient toujours tota -
lement exactes, étant donné qu’elles 
sont exposées à de nombreux impon -
dérables qui ne peuvent être prédits 
avec précision. Plutôt que de nous 
concentrer sur l’exactitude des prévi -
sions, nous avons évalué la qualité des 
processus et outils prévisionnels uti -
lisés par la Commission dans le cadre 
des programmes. Dans la pratique, la 
Commission élabore deux types de 
prévisions distincts mais étroitement 
liés (voir figure 5 ):
i) les prévisions des programmes 
(notamment sur le plan macro -
économique et des déficits);
ii) une estimation des déficits de 
financement.36 Il s’agit de la Lettonie, de 
l’Irlande et du Portugal.
30
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblessesFigure 5Liens entre les prévisions du programme et l’estimation du déficit de financement
Source: Cour des comptes européenne.Balance courante
Légende:Si dans les 
prévisionsCouvrant tous les besoins de /f_inancement de l’économieUniquement pour les pays hors zone euro
Besoins de trésorerie dus au 
sauvetage du secteur ﬁnancierDépenses ponctuelles dues au 
sauvetage du secteur ﬁnancierDéﬁcit public en 
comptabilité de 
trésorerieDéﬁcit public en 
comptabilité d’ exerciceRemboursements nets de 
l’ ensemble de la dette publiqueRembourse-
ments nets de la 
dette publique 
extérieureAutres comptes de la balance des paiements Liées par plusieurs 
identités 
comptablesEstimation du déﬁcit de 
ﬁnancement extérieurPrévisions
macroéconomiques
Lien entre deux variables en étroite corrélation
Remarque: seuls les liens principaux sont décrits.Identité comptableEstimation du déﬁcit
de ﬁnancement
du secteur publicPrévisions de déﬁcitPrévisions du programme Estimation du déﬁcit de ﬁnancement
31
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
Il est difficile d’évaluer 
l’établissement des prévisions 
des programmes
56 
Les prévisions peuvent être établies 
à l’aide de toute une série de mé -
thodes, qui vont de l’appréciation pure 
et simple aux modèles d’estimation 
calibrés à grande échelle ou économé -
triques utilisant de nombreuses équa -
tions et identités de comportement.
57 
L’outil utilisé par la Commission pour 
établir les prévisions des programmes 
et celles relatives aux déficits consiste 
en une série d’identités essentielle -
ment comptables, dont le but est de 
garantir la cohérence des prévisions 
des agrégats macroéconomiques ou 
budgétaires avec les prévisions de 
leurs composants. Ces derniers sont 
générés en dehors de l’outil prévision -
nel, sur la base d’une appréciation ou, 
parfois, d’une combinaison d’autres 
outils quantitatifs. La Commission 
n’utilise pas d’outil prévisionnel théo -
rique ou empirique.Les feuilles de calcul 
prévisionnelles sont un outil 
complexe qui rend problématique 
le contrôle de la qualité
58 
Les prévisions résultant de chaque ré -
examen étaient généralement établies 
dans de multiples fichiers de tableur. 
Au cours de l’audit, il a été difficile 
d’accéder à tous les fichiers pertinents, 
en raison du fait que toutes ces feuilles 
de calcul constituaient un ensemble 
de données énorme et complexe37, 
qui manquait de transparence et de 
traçabilité. Par ailleurs, vu l’urgence 
des décisions à prendre, l’archivage de 
tous les matériels prévisionnels sous 
une forme systématique et aisément 
accessible n’était pas une priorité.
59 
Les fichiers de tableur ont permis 
d’agréger les informations produites 
en dehors de l’outil. En général, les 
données provenaient de différentes 
sources et les prévisions dépendaient 
de l’appréciation des divers prévision -
nistes, tant à la Commission que chez 
les autres partenaires et au niveau des 
autorités nationales (voir figure 6 ). 
L’hétérogénéité des données et le 
recours à toute une série d’apprécia -
tions font partie des caractéristiques 
normales des prévisions macroé -
conomiques, et il existe de bonnes 
raisons pour prendre en considération 
diverses données et appréciations 
lors du processus prévisionnel. Cette 
approche n’est toutefois pas dénuée 
de risques: il se peut notamment que 
les implications de toute nouvelle 
hypothèse ne soient pas correctement 
répercutées dans toutes les prévisions 
ou que les nouvelles suppositions ne 
soient pas fondées.37 Chaque prévision est élaborée 
dans deux, trois, voire quatre 
fichiers principaux, composés 
de dizaines de feuilles de 
calcul. Ces fichiers principaux 
sont liés entre eux et tirent des 
données et des projections 
d’autres fichiers, qui ne sont 
pas toujours sauvegardés au 
même endroit. Cela accroît 
considérablement le risque de 
voir des données ou des 
projections incohérentes être 
utilisées lors de l’actualisation 
d’une prévision, mise à jour 
qui, dans le cadre d’un 
programme, peut être 
quotidienne. Les hypothèses 
sont disséminées entre les 
feuilles de calcul des fichiers 
clés et il est extrêmement 
difficile d’obtenir une vision 
claire du raisonnement suivi. 
En outre, les prévisionnistes 
utilisent des modèles 
auxiliaires, qui ne se trouvent 
pas dans les feuilles de calcul.
32
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
60 
Pour gérer ces risques, un contrôle de 
la qualité des résultats des prévisions 
a été effectué à différentes étapes 
du processus prévisionnel. Certains 
contrôles de cohérence38 sont intégrés 
dans le tableur. Les prévisionnistes 
chargés respectivement des volets 
budgétaire et macroéconomique des 
prévisions ont discuté entre eux de 
leurs résultats et, le cas échéant, ont 
procédé à une nouvelle apprécia -
tion pour garantir la cohérence des 
estimations39.61 
Fondamentalement toutefois, le 
contrôle de la qualité des travaux 
des prévisionnistes a pris la forme de 
rapprochements, sans que le pro -
cessus prévisionnel de l’équipe de 
programme soit vérifié. En raison de 
l’approche par feuilles de calcul et de 
la rareté de la documentation, il était 
difficile d’évaluer la vraisemblance 
des hypothèses avancées et des 
paramètres implicites utilisés pour les 
prévisions. Les discussions entre parte -
naires constituaient la seule phase de 
contrôle de la vraisemblance des hypo -
thèses avancées et des paramètres 
implicites.Figure 6Les prévisions macroéconomiques et de déficit en un coup d’œil
Source: Cour des comptes européenne.
Ministère des /f_inances
Oﬃce statistiqueDonnées budgétaires historiques
Eurostat
Oﬃce statistiqueDonnées macroéconomiques
Appréciation de la 
projection budgétaireNouvelles mesures 
budgétaires
Ministère des /f_inancesEﬀets de la macro-
économie sur le budgetEﬀets du budget sur la 
macroéconomie
Appréciation
des variables 
macroéconomiquesPrévisions de déﬁcitPrévisions macro-
économiques
38 Il s’agit par exemple  
de contrôles d’identités 
comptables ou de 
vraisemblance en fonction  
des ratios.
39 Au cours de l’automne 2013,  
la Commission a lancé un 
nouvel outil de détection 
automatique des 
incohérences numériques  
et économiques, mais il n’était 
pas utilisé pour les prévisions 
des programmes.
33
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
62 
L’analyse des fiches de prévisions 
a également révélé des exemples 
d’erreurs et d’incohérences que les 
contrôles de cohérence n’ont pas per -
mis de détecter (voir encadré 1 ).
Difficultés dans l’évaluation de la 
vraisemblance des multiplicateurs 
budgétaires
63 
Les variables budgétaires étaient 
enregistrées dans les feuilles de calcul 
sous la forme de volume de recettes 
ou de dépenses attendu, lequel était 
augmenté ou diminué du rendement 
budgétaire net lié à toute nouvelle me -
sure budgétaire prise pendant l’année. 
L’impact des nouvelles mesures sur 
l’économie et, par effet d’entraîne -
ment, sur le budget public n’était pas 
explicitement mentionné ou enregis -
tré dans les feuilles de calcul. Au lieu 
de cela, les valeurs prévisionnelles 
du rendement budgétaire addition -
nel tenaient déjà compte de l’effet 
d’entraînement.64 
Les prévisions relatives au rendement 
budgétaire net étaient tirées  
de prévisions établies par les autorités 
nationales, qui avaient réalisé des esti -
mations internes dans le cadre de leurs 
procédures de planification. Les dites 
autorités ont procédé, avec les services 
des partenaires, à un examen de ces 
estimations, au terme duquel celles-ci 
pouvaient être révisées avant d’être 
formellement acceptées et intégrées 
dans les prévisions des programmes.Exemples d’erreurs et d’incohérences dans les prévisions
i) Le montant de la TVA prélevée sur la consommation privée n’a pas été harmonisé entre les recettes 
publiques et les paiements du secteur privé, ce qui a donné lieu à une différence de 0,7 % au niveau  
du PIB pour une année.
ii) En raison d’ajustements manuels des formules, le montant des impôts directs prélevés sur le travail  
n’a pas été harmonisé entre le secteur public et les ménages, ce qui s’est traduit par un écart supérieur 
à 0,5 % du PIB.
iii) Une mesure fiscale applicable à compter du second semestre a été intégrée dans les prévisions comme  
si elle portait sur l’exercice complet. La projection correspondante concernant le déficit a été utilisée  
dans le document de programme étayant la décision d’autoriser le versement d’une tranche d’aide  
et a été communiquée au CEF en juin 2009.
iv) L’impact des prix de l’immobilier n’a pas été répercuté de manière cohérente dans les projections  
du même indice de prix utilisé dans différentes prévisions pour la même année.Encadré 1
34
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
65 
L’impact des différentes mesures bud -
gétaires sur l’économie réelle a été pris 
en considération de manière implicite 
et sans tenir compte des feuilles de 
calcul, par l’application de plusieurs 
procédures hétérogènes. Les feuilles 
de calcul utilisées ne permettaient 
pas de tracer la source des hypothèses 
particulières ou les raisons qui les 
sous-tendaient. Même les gestion -
naires nationaux ne connaissaient pas 
vraiment les modèles appliqués par 
les autorités nationales pour estimer 
les paramètres permettant d’évaluer 
l’impact des différentes mesures 
budgétaires sur l’économie. Il y avait 
un manque de transparence et de 
connaissance concernant la valeur 
implicite des multiplicateurs budgé -
taires40. Ce n’est qu’en 2013 que la 
Commission a procédé à une estima -
tion des multiplicateurs implicites.
66 
Les seules vérifications des rende -
ments nets ont été effectuées par les 
services des partenaires, qui ont procé -
dé à une évaluation discrétionnaire de 
leur vraisemblance. Si cette approche 
permet plus que probablement de 
déceler toute surestimation ou sous-
estimation importante, elle est moins 
efficace lorsqu’il s’agit de repérer les 
erreurs relativement modestes, qui, 
une fois cumulées, peuvent quand 
même s’avérer significatives.
67 
Les équipes des programmes ont 
consigné certaines informations, mais 
à des degrés divers, parce qu’il n’exis -
tait aucune obligation formelle de le 
faire. De ce fait, nous n’avons pas pu 
établir quelles hypothèses et quelles 
valeurs paramétriques ont été utili -
sées, ni les examiner. Si une prévision 
se révélait fausse (par exemple en 
raison d’une sous-estimation de l’effet 
négatif d’une réduction des dépenses 
publiques sur la croissance du PIB), il 
était impossible ou extrêmement diffi -
cile de trouver l’origine de l’erreur.Les estimations des déficits 
de financement étaient 
incomplètes et inexactes
68 
L’estimation du déficit de finance -
ment revêt une importance cruciale 
lors des négociations, parce que 
c’est à ce moment que le montant de 
l’assistance financière est fixé, le plus 
souvent de manière définitive. Si de 
nouveaux besoins de financement 
apparaissent en cours de programme, 
ils doivent être pris en compte dans 
le cadre de l’enveloppe financière 
globale. Contrairement à l’établisse -
ment des prévisions des programmes, 
l’estimation des déficits de finance -
ment était une nouvelle activité pour 
la Commission.
69 
Dans le cas des pays de la zone euro, 
le déficit de financement ne corres -
pond qu’aux besoins de leurs admi -
nistrations publiques. En dehors de la 
zone euro, l’assistance financière doit 
couvrir tous les besoins de finance -
ment extérieur tels qu’ils figurent dans 
la balance des paiements du pays 
concerné. La Commission a toujours 
justifié ses décisions de fournir une 
assistance en soumettant l’estimation 
initiale des déficits de financement 
au Conseil. Les calculs sous-jacents 
étaient préparés dans des tableurs. 
Toutefois, le manque de documen -
tation limitait considérablement la 
possibilité de les examiner. Lorsque 
nous avons demandé les pièces justifi -
catives, la Commission n’a pu produire 
que des documents provisoires41, qui 
différaient des versions définitives 
soumises au Conseil, ou n’a pu fournir 
aucune information sur des éléments 
importants de l’estimation42, voire 
aucun fichier de référence43.40 Le multiplicateur budgétaire 
mesure l’importance de 
l’impact des différentes 
mesures de consolidation 
budgétaire sur les principales 
variables macroéconomiques 
(consommation et production) 
et budgétaires (déficit).
41 Programmes letton et 
roumains.
42 Programme irlandais.
43 Programmes hongrois et 
portugais.
35
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
70 
Notre examen des documents pro -
visoires a révélé des erreurs de 
prévision importantes, comme une 
double comptabilisation de certaines 
variables, l’utilisation de montants 
incorrects dans les réserves de change 
ou des projections élevées et irréa -
listes pour les taux de refinancement 
de la dette. Les erreurs relevées dans 
les feuilles de calcul étaient parfois 
substantielles44 et étaient passées 
inaperçues lors des examens internes. 
La découverte des erreurs n’aurait 
pas forcément abouti à une hausse 
du montant de l’assistance financière, 
vu que cela dépend également de la 
volonté du prêteur et de sa capacité 
à prêter, mais elle se serait peut-être 
traduite par un ensemble différent de 
politiques pour combler le déficit de 
financement.
Les éléments des 
programmes étaient en 
général solidement étayés, 
mais des pièces importantes 
faisaient parfois défaut
Les éléments des programmes 
étaient étayés par des analyses
71 
Dans la plupart des cas, la Commission 
a pu se prévaloir de toute une série 
d’analyses fondées sur les priorités 
stratégiques de l’UE et des données 
actuelles, utilisées lors de l’établisse -
ment des conditions des programmes. 
Globalement, les analyses ont gagné 
en profondeur au fil du temps, le plus 
souvent grâce au renforcement de l’ex -
pertise acquise et au nombre supérieur 
d’agents de la Commission affectés à la 
gestion des programmes.Aucune trace de certaines 
pièces essentielles
72 
La conservation des documents est 
une partie importante de tout proces -
sus. Plusieurs standards de contrôle 
interne de la Commission font réfé -
rence aux bonnes pratiques en la ma -
tière45. Une conservation minutieuse 
des documents permet d’améliorer le 
contrôle interne d’une organisation en 
contribuant à montrer pourquoi cer -
taines décisions ont été prises. L’enre -
gistrement des pièces est essentiel au 
suivi et à l’évaluation et constitue un 
préalable au respect de l’obligation de 
rendre compte.
73 
Étant donné que les programmes 
d’assistance n’étaient pas prévus, les 
procédures ont continué d’être affi -
nées et formalisées après le début des 
opérations. Celles-ci ont également 
été contrariées par des contraintes 
de temps, un environnement macro -
économique incertain et la complexité 
de la gestion des programmes. C’est 
la raison pour laquelle la qualité des 
procédures opérationnelles a été 
privilégiée au détriment de celle de la 
conservation des documents.
74 
Dans un certain nombre de cas, les 
informations utilisées à l’appui de la 
prise de décisions avaient été perdues 
au moment de l’audit ou leur collecte 
s’apparentait à une tâche titanesque. 
Certaines activités critiques n’étaient 
pas du tout documentées. Les manuels 
de procédures, qui ancrent en général 
tout processus, n’étaient pas suffisam -
ment élaborés. L’ encadré 2  montre 
les obstacles rencontrés au cours de 
l’audit46.44 Lors de l’évaluation du déficit 
de financement de la 
Roumanie, les prêts intra -
groupe des entreprises ont été 
comptabilisés à la fois comme 
investissements directs 
étrangers et comme nouveaux 
flux de dette sous «Autres 
investissements». Cette 
double comptabilisation 
a donné lieu à une projection 
des besoins de financement 
qui était trop basse de 
1,8 milliard d’euros. Par 
ailleurs, le montant initial des 
réserves de change utilisé 
pour la projection de départ 
présente une différence de 
0,7 milliard d’euros par rapport 
au montant communiqué 
aujourd’hui pour la situation 
à fin 2008 par la banque 
centrale de Roumanie. Dans le 
programme letton, la 
Commission est partie du 
principe qu’au cours de la 
première année du pro -
gramme, tant le secteur des 
entreprises que celui des 
banques seraient en mesure 
d’obtenir davantage de 
financements à moyen et 
à long terme que ceux dont ils 
avaient besoin pour leurs 
investissements. Une telle 
hypothèse dans la feuille de 
calcul était non seulement 
improbable, au regard de la 
pression exercée sur les 
marchés financiers, mais aussi 
en contradiction avec les 
informations fournies dans la 
note explicative.
45 À titre d’exemple, le standard 
de contrôle interne n° 8 
prévoit que «les processus et 
procédures qu’utilise la DG [...] 
font l’objet d’une documenta -
tion adéquate» (particulière -
ment ceux qui concernent les 
risques critiques), tandis que le 
standard de contrôle interne 
n° 11 dispose que «des 
procédures et processus 
appropriés sont en place pour 
assurer une gestion documen -
taire de la DG [...] efficace (en 
particulier pour retrouver les 
informations nécessaires) [...]».
46 La difficulté à obtenir les 
informations requises n’était 
pas propre à cet audit. L’ISC du 
Portugal avait relevé des 
entraves similaires dans son 
rapport relatif au suivi de 
l’assistance financière 
accordée au Portugal 
(Relatório de auditoria n.º 
28/2013-2.ª S., Acompanha -
mento dos mecanismos de 
assistência financeira 
a Portugal, Dezembro de 2013 ).
36
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
75 
Il est compréhensible que des pièces 
manquent pour la phase initiale 
de 2008 et de début 2009, qui pré -
sentait tous les signes d’une situation 
de crise. Avec le temps, la conserva -
tion des documents s’est clairement 
améliorée. Cela étant, certains des 
exemples susmentionnés de pièces 
manquantes concernent des années 
plus récentes.De temps à autre,  
la Commission s’est écartée 
des décisions du Conseil
Cas de non-respect  
des décisions du Conseil
76 
Nous avons examiné la cohérence 
entre les protocoles d’accord et les 
décisions du Conseil correspondantes 
et nous avons constaté que la plupart 
des conditions étaient justifiées par 
une référence aux décisions. Cepen -
dant, dans quelques cas, les conditions 
s’écartaient de celles figurant dans la 
décision du Conseil ou le protocole 
d’accord n’avait pas été actualisé en 
temps opportun (voir encadré 3 ).Exemples de difficultés rencontrées dans l’obtention des informations clés
Les rapports à la hiérarchie sur les avancées enregistrées lors d’une visite et l’obtention du feu vert pour toute 
dérogation au mandat de négociation se sont effectués par courriel. C’était également un important mode  
de communication entre les partenaires et avec les autorités nationales. Toutefois, ces pièces essentielles fai -
saient généralement défaut, parce que les courriels avaient été égarés ou n’avaient pas pu être récupérés.
Les données ou les documents présentés par les autorités nationales au cours du programme n’ont pas été 
conservés par la Commission ou n’ont pas pu être consultés dans leur intégralité en raison des importantes 
ressources requises pour les rassembler.
Certaines feuilles de calcul concernant la Roumanie et comportant des projections macroéconomiques n’ont 
pas été mises à notre disposition au cours de l’audit.
Les feuilles comportant les calculs définitifs relatifs au déficit de financement avaient été égarées ou n’avaient 
pu être obtenues auprès du FMI. Les calculs sous-tendant certains montants importants étaient parfois impos -
sibles à obtenir.
Le suivi budgétaire assuré par les services de la Commission n’était pas documenté du tout, ou seules des 
feuilles de calcul très sommaires ont été fournies pour étayer l’analyse, par la Commission, de l’exécution  
du budget.Encadré 2
37
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
Les conditions n’étaient pas 
suffisamment ciblées
77 
Les conditions figurant dans le pro -
tocole d’accord visent à établir une 
feuille de route opérationnelle en vue 
de garantir un respect satisfaisant des 
conditions de politique économique 
générale fixées par le Conseil.
78 
Pour la plupart des conditions, le lien 
avec la politique économique générale 
était relativement clair parce qu’elles 
exigeaient un changement de poli -
tique ou constituaient un tremplin 
vers des réformes majeures. Toutefois, 
le management47 n’a pas suffisam -
ment mis en question les propositions 
formulées afin de vérifier si toutes les 
conditions étaient vraiment néces -
saires pour réaliser les objectifs de 
politique économique générale.79 
Les programmes comportaient des 
conditions qui étaient de moindre 
importance au regard des objectifs du 
programme ou dont les effets poten -
tiels seraient apparus bien après la fin 
de la période de programmation. Des 
conditions comme la mise en œuvre 
de systèmes informatiques spéci -
fiques, l’affectation de fonds budgé -
taires à une petite entité publique, la 
formation des fonctionnaires, ainsi 
que la recherche et le développement, 
n’avaient qu’un rapport très éloigné, 
pour ne pas dire aucun, avec les objec -
tifs du programme.Exemples de non-respect des règles
En août 2009, une visite informelle en Roumanie a révélé l’incapacité de l’État membre à s’en tenir aux objec -
tifs de déficit initiaux. Vu la situation, la Commission et les autorités roumaines ont alors convenu de les 
assouplir de manière substantielle. Cette révision a été signalée dans une note adressée au comité écono -
mique et financier en août 2009. Toutefois, ni la décision du Conseil ni le protocole d’accord n’ont été modifiés 
en conséquence. Les objectifs ont été finalement actualisés dans le protocole d’accord en février 2010. La 
base juridique – la décision du Conseil – a été actualisée encore plus tard (en mars 2010). En novembre 2009, 
la Commission a néanmoins reporté un paiement au motif que le budget de la Roumanie ne respectait pas 
l’objectif actualisé.
En Lettonie, même si les décisions du Conseil ne concernaient pas la réforme des retraites, le protocole 
d’accord énonçait des conditions particulières en lien avec le deuxième pilier du système de retraite.
En Irlande, même si les décisions du Conseil n’étaient pas assorties de conditions particulières en matière  
de surveillance bancaire, de vente de biens publics et de privatisation, le protocole d’accord en comportait.Encadré 3
47 Il s’agit de l’encadrement 
supérieur de la Commission et 
du vice-président qui signe le 
protocole d’accord au nom de 
celle-ci.
38
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
Tous les pays n’ont pas été 
traités de la même manière
80 
Lors de l’analyse de divers aspects de 
la gestion des programmes par la Com -
mission, nous avons relevé plusieurs 
cas d’approche incohérente à l’égard 
de différents pays et difficile à justifier 
par un contexte national particulier.Différences dans la gestion des 
conditions par la Commission
81 
La Commission a géré différemment 
les conditions des programmes d’assis -
tance financière. Dans certains d’entre 
eux, elles constituaient un ensemble 
relativement stable d’obligations, 
tandis que dans d’autres, elles ont été 
modifiées considérablement après 
chaque réexamen. Le tableau 2  en 
donne une vue d’ensemble.Tableau 2Modèles différents utilisés par la Commission pour la gestion des conditions
Hongrie Lettonie Roumanie  I Irlande Portugal
Comment les conditions ont-elles été fixées?
Distinction entre  
les différents types  
de conditionsNonNon, mais leur importance 
est indiquée dans l’un des 
rapports de réexamen.Actions préalables  
et autres conditionsConditions permanentes 
et autresNon
Comment le respect des conditions a-t-il été vérifié?
Comment cette 
vérification a-t-elle été 
effectuée?Suivant une approche 
mixte1Généralement  
par conditionPar domaine Par domaine Par condition
Comment les conditions ont-elles été actualisées?
Comment les conditions 
ont-elles été modifiées?Les conditions 
existantes restaient 
valables; les addenda 
ne comportaient 
que de nouvelles 
conditions.Chaque addendum 
remplaçait la version 
précédente.Les conditions 
existantes restaient 
valables; les addenda 
ne comportaient que de 
nouvelles conditions.Chaque addendum 
remplaçait la version 
précédente.Chaque addendum remplaçait  
la version précédente.
Caractère récurrent  
des conditions2Conditions partielle -
ment stables au fil  
du temps.
Conditions générale -
ment inchangées.Modifications fréquentes 
des conditions.
Modification des 
conditions, même avant 
l’échéance.
Conditions difficiles 
à suivre dans le temps.Conditions toujours 
valables et inchangées, 
sauf si rendues obso -
lètes par de nouvelles 
conditions.Variable.
Certaines conditions 
sont stables, d’autres 
font fréquemment 
l’objet de modifications.Conditions stables au fil  
du temps.
Conditions valables et inchan -
gées jusqu’à ce qu’elles aient été 
complètement remplies.
1 Lors de certains réexamens, la Commission a fait rapport sur le respect ou non de chaque condition; dans d’autres, elle a travaillé uniquement 
par domaine.
2 Pour en savoir plus, voir annexe III .
Source: Cour des comptes européenne.
39
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
82 
Plusieurs modèles avaient des effets 
négatifs sur la gestion des pro -
grammes. En particulier, les modi -
fications fréquentes apportées aux 
conditions de certains de ceux-ci48 ont 
considérablement compliqué le suivi 
de la performance des pays concernés. 
Parfois, les réformes ont été vidées 
d’une bonne partie de leur substance 
à mesure que les conditions ont été 
remplacées par d’autres moins exi -
geantes, voire carrément supprimées 
dans les protocoles d’accord avant 
d’avoir été totalement remplies (voir 
encadré 4 ).83 
Les conditions cherchaient aussi 
à déclencher différents effets structu -
rels. Cela pouvait aller de la publica -
tion ou de l’élaboration d’une stratégie 
ou d’un plan spécifique à des chan -
gements législatifs à adopter par le 
parlement national et affectant des 
pans importants de l’économie49. Si 
les conditions du premier type n’en -
traînent pas en soi des changements 
économiques importants (même si 
elles peuvent servir à préparer des 
réformes plus importantes), celles de la 
deuxième catégorie engendrent sans 
doute des modifications durables de 
l’économie.
Exemples de réforme atténuée au fil du temps
Le protocole d’accord initial relatif au programme letton requérait la mise en place d’un système unique de 
planification et de gestion des ressources humaines des administrations. Cette condition n’a pas été remplie 
et n’est plus apparue dans les modifications ultérieures. Au lieu de cela, elle a été remplacée par plusieurs 
autres conditions, dont l’objectif général était l’élaboration d’une stratégie pour l’administration publique et 
était donc plus facile à réaliser.
Le programme portugais comportait une condition exigeant, avant la fin de 2011, l’élaboration d’un plan 
d’action pour réformer le système d’assurance chômage, notamment en ramenant à 18 mois la durée maxi -
male de perception d’allocations de chômage pour les nouveaux sans-emplois. Après la réforme, cette durée 
maximale était passée de 38 à 26 mois et dépassait toujours le plafond de 18 mois convenu au départ avec  
les autorités portugaises.Encadré 448 Surtout en Lettonie, mais aussi 
en Irlande et dans des régions 
spécifiques dans le cadre 
d’autres programmes.
49 Une modification du paysage 
institutionnel, comme 
l’établissement d’un conseil 
budgétaire, la réorganisation 
des autorités locales ou la 
privatisation en sont d’autres 
exemples. Voir annexe III .
40
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
84 
Nous avons constaté que toutes les 
conditions étaient loin d’être aussi 
strictes. Celles des programmes de 
soutien à la balance des paiements 
exigeaient en général l’adoption de 
certaines modifications législatives. 
Par contre, les programmes relatifs à la 
zone euro n’imposaient souvent que 
des conditions du premier type, une 
adoption par le parlement national 
étant davantage l’exception que la 
règle. Dès lors, les décisions relatives 
au paiement des tranches se fondaient 
exclusivement sur les phases prépa -
ratoires et non sur la mise en œuvre 
réelle de la réforme (voir encadré 5 ).
85 
Une autre différence réside dans le 
nombre de conditions, qui n’a cessé de 
croître. S’il était demandé à la Hongrie 
de remplir moins de 60 conditions 
uniques, le Portugal devait en respec -
ter près de 400. Cet écart important 
ne reflétait pas seulement la nécessité 
de mettre en œuvre plus de réformes 
dans certains pays. Nous avons relevé 
des cas où c’était l’inverse: les pays qui 
requéraient davantage de réformes 
dans un domaine particulier devaient 
satisfaire à moins de conditions que 
des pays plus performants50. De même, 
les conditions imposaient des réformes 
très différentes, alors que les pays 
concernés se trouvaient dans une 
situation similaire51.Les objectifs des programmes 
n’ont pas été révisés de manière 
cohérente
86 
La révision des objectifs de déficit est 
une opération logique dans le cadre 
des programmes d’assistance. Elle ne 
révèle pas forcément une mauvaise 
mise en œuvre de la part des autorités 
nationales, étant donné qu’elle peut 
également être dictée par l’évolution 
objective de la situation économique 
et son impact (négatif ou positif) sur le 
budget de l’État.
Exemple de condition liée uniquement aux phases préparatoires
Dans le programme irlandais, il était demandé au gouvernement de légiférer pour renforcer la réglementa -
tion financière en étendant les pouvoirs de surveillance et de contrôle de la banque centrale52. Les autorités 
irlandaises ont respecté cette condition, le ministère des finances publiant le projet de loi avec un léger retard 
d’un mois. L’adoption a toutefois pris deux années supplémentaires. Comme elle ne faisait l’objet d’aucune 
condition, elle n’était pas nécessaire pour autoriser les versements.
52 Les conditions ultérieures y faisaient référence sous la dénomination «Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill».Encadré 550 Dans le domaine des Fonds 
structurels, par exemple.
51 Dans le domaine de 
l’insolvabilité des personnes 
physiques et des entreprises, 
par exemple.
41
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
87 
Les objectifs de déficit ont été révi -
sés pour quatre des six programmes 
(voir tableau 3 ). Les documents de la 
Commission expliquaient toujours leur 
révision à la baisse par un tassement 
(marqué) de l’activité économique, 
comme c’était le cas en Hongrie, en 
Roumanie, en Lettonie et au Portugal.88 
Selon le pays, l’évolution des pers -
pectives économiques peut avoir 
des conséquences différentes sur la 
révision des objectifs de déficit. Dans 
le cadre de sa surveillance budgétaire, 
la Commission calcule des soldes bud -
gétaires conjoncturels53. Lorsque les 
perspectives économiques changent, 
l’estimation du solde conjoncturel est 
révisée en conséquence. Par consé -
quent, les modifications en temps réel 
de l’estimation du solde conjoncturel 
devraient être du même ordre que 
celles concernant les objectifs de défi -
cit et rendues nécessaires par l’évolu -
tion du contexte économique54.Tableau 3Révisions des objectifs de déficit en termes SEC
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUPA 0 (nov. 2008) – 3,4 % – 2,6 %
PA 1 (mars 2009) – 2,9 %
PA 2 (juin 2009) – 3,9 % – 3,8 % – 3,0 %
LVPA 0 (janv. 2009) – 5,3 % – 5,0 % – 3,0 %
PA 1 (juil. 2009) – 10,0 % – 8,5 % – 6,0 % – 3,0 %
PA 5 (déc. 2011) – 4,5 % – 2,5 %
RO IPA 0 (juin 2009) – 5,1 % – 4,1 % – 3,0 %
PA 1 (fév. 2010) – 7 ,8 % – 6,4 % n.f. – 3,0 %
PA 2 (juil. 2010) – 7 ,3 % n.f. – 3,0 %
PA 3 (janv. 2011) – 5,0 % – 3,0 %
RO II PA 0 (juin 2011) – 5,0 % – 3,0 %
IE PA 0 (déc. 2010) – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
PTPA 0 (mai 2011) – 5,9 % – 4,5 % – 3,0 %
PA 5 (oct. 2012) – 5,0 % – 4,5 % – 2,5 %
PA 7 (juin 2013) – 5,5 % – 4,0 %
Remarque:  n.f. = non fixé .
Source: Commission européenne.53 Le solde budgétaire comporte 
deux composantes: l’une 
conjoncturelle, l’autre non 
conjoncturelle. La 
composante conjoncturelle 
tient compte de l’effet des 
variations des recettes fiscales 
et des dépenses sous l’effet de 
la conjoncture économique.
54 Ce qui suppose que les 
prévisions relatives au PIB 
potentiel sont exemptes 
d’erreur significative, ce 
dernier étant utilisé comme 
variable d’entrée pour calculer 
le solde conjoncturel.
42
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
89 
Si le solde budgétaire conjoncturel 
n’était pas révisé de manière significa -
tive au cours du programme, il n’était 
pas nécessaire de revoir les objectifs 
de déficit. C’était le cas pour l’Irlande. 
Toutefois, nous avons constaté que 
les révisions des objectifs ne concor -
daient pas toutes avec une révision 
du solde conjoncturel. Ainsi, alors que 
l’assouplissement de l’objectif de défi -
cit 2009 de la Hongrie a été moindre 
que celui suggéré par la révision du 
solde conjoncturel, l’objectif 2012 du 
Portugal a été revu à la baisse en dépit 
de l’amélioration du solde conjonctu -
rel et du statu quo des perspectives 
économiques.
90 
Au cours de l’audit, la Commission 
a déclaré que des facteurs échap -
pant au contrôle de l’État, comme 
un changement de composition de 
la croissance ou un tassement des 
recettes, auraient pu déclencher une 
révision des objectifs. Cependant, 
ni les documents relatifs aux pro -
grammes ni sa méthodologie interne 
n’indiquent d’approche systématique 
pour l’évaluation de ces autres facteurs 
lorsqu’elle a analysé le caractère  
réaliste des objectifs de déficit 
à chaque réexamen.
91 
Une autre différence réside dans le 
traitement des mesures de soutien 
bancaire ayant un impact sur les défi -
cits. Les objectifs de déficit figurant 
dans les programmes portugais et 
irlandais ont été définis sans en tenir 
compte, alors qu’elles ont été prises en 
considération pour fixer les objectifs 
du programme letton.92 
Les documents relatifs aux programmes 
différaient également sur le plan de l’at -
tention accordée à la dimension sociale. 
À titre d’exemple, dans le programme 
portugais, les augmentations d’impôts 
étaient progressives, les groupes à bas 
revenus conservaient leur niveau de 
revenus, et les salaires minimums et 
les pensions les plus faibles étaient 
épargnés55. Cela contraste avec la 
réduction générale de 25 % des salaires 
des fonctionnaires prévue dans le pro -
gramme roumain, dont les documents 
ne faisaient aucune référence à l’impact 
de cette mesure sur les échelons de 
rémunération inférieurs. De même, 
l’effet de la combinaison d’une diminu -
tion du taux d’imposition forfaitaire des 
revenus des personnes physiques avec 
une hausse de la TVA, mesure qui allait 
probablement reporter la charge de la 
consolidation budgétaire sur les moins 
nantis, n’a pas été pris en considération 
dans le programme initial relatif à la 
Lettonie.
Faiblesses dans la gestion 
des programmes dues à des 
faiblesses dans les contrôles
93 
Même si, in fine, les décisions concer -
nant un programme restent du ressort 
du Conseil et/ou de la Commission, ce 
sont les représentants de cette der -
nière qui négocient avec les autorités 
nationales et procèdent aux réexamens 
du programme. Le mandat de négo -
ciation est défini dans la synthèse. Au 
cours d’une visite, les représentants de 
la Commission informent le manage -
ment de l’évolution des discussions, en 
général une fois par jour, et cherchent 
à obtenir son accord pour toute déro -
gation à leur mandat. Après la visite, ils 
produisent les documents relatifs au 
programme (décision du Conseil, pro -
tocole d’accord et note explicative). Ces 
derniers sont susceptibles d’être revus 
et constituent la base des décisions de 
la Commission et du Conseil.55 Commission européenne, The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal  (Le 
programme d’ajustement 
économique pour le Portugal), 
série European Economy , 
Occasional Papers 79, 2011, 
p. 16.
43
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
94 
L’élaboration de la synthèse et des 
documents relatifs au programme 
est un processus qui fait appel à des 
experts, au cours duquel l’appréciation 
des prévisionnistes et de toute une 
série d’experts politiques issus de dif -
férentes directions générales joue un 
rôle essentiel. Les documents sont exa -
minés par le directeur général adjoint 
et les chefs des unités horizontales qui 
ont pris part à leur élaboration. Le pre -
mier s’attache surtout à la cohérence 
globale des documents, tandis que les 
seconds sont chargés d’assurer la com -
patibilité des contributions apportées 
dans leurs domaines respectifs avec la 
politique de l’UE.
95 
Plusieurs faiblesses ont été constatées 
dans le processus de réexamen:
i) aucune personne extérieure 
à l’équipe de programme n’exa -
mine les calculs sous-jacents et les 
projections afin de vérifier la cohé -
rence entre la projection macro -
économique et l’estimation du 
déficit de financement ou l’impact 
macroéconomique des conditions 
des programmes;
ii) à plusieurs égards, les travaux des 
représentants de la Commission ne 
faisaient pas l’objet d’une évalua -
tion suffisante: les prévisions des 
experts étaient trop peu remises 
en question (voir point 61), tout 
comme les estimations du déficit 
de financement (voir points 69 
et 70) et la sélection des conditions 
des programmes (voir point 79);
iii) le contrôle interne de la qualité 
n’était en général pas documenté.96 
Le FMI a également mis en place un pro -
cessus de réexamen interne des prin -
cipaux éléments de la conception des 
programmes et de leurs mises à jour. 
Sur certains points, ce processus est 
similaire à celui de la Commission, mais 
il présente trois grandes différences:
i) le FMI dispose d’un service dédié 
au réexamen, qui informe le 
management;
ii) le nombre d’agents du FMI enga -
gés dans le processus de réexamen 
est supérieur;
iii) le processus du FMI est documenté.
Les documents relatifs 
aux programmes se sont 
améliorés au fil du temps, 
mais ils présentaient 
toujours des insuffisances
Amélioration de la qualité 
des documents relatifs  
aux programmes
97 
Nous avons constaté des différences 
marquées entre les programmes en 
ce qui concerne le niveau de détail 
des analyses dans les documents 
correspondants. Bon nombre d’entre 
elles s’expliquent par l’amélioration 
de la capacité d’analyse de la Com -
mission. Dans le cas des trois premiers 
programmes, les documents les 
concernant comportaient des informa -
tions limitées sur un certain nombre 
d’aspects, comme la composition de 
l’ajustement budgétaire, l’analyse 
des dérapages en cas de non-respect 
des objectifs de déficit et les impacts 
sociaux. L’analyse effectuée dans les 
deux séries les plus récentes de docu -
ments relatifs aux programmes (Irlande 
et Portugal) s’était considérablement 
améliorée (voir encadré 6 ) et était, 
à bien des égards, très approfondie.
44
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
98 
Dans certains cas, nous avons constaté 
que des informations essentielles 
faisaient défaut dans les documents 
relatifs aux programmes. Par exemple, 
la Commission n’a pas toujours com -
muniqué les principales hypothèses 
sous-tendant le calcul du déficit de 
financement.
i) Dans le cas du programme hon -
grois, elle n’a pas donné de détails 
à l’appui de l’estimation des 
20 milliards d’euros à accorder à la 
Hongrie au cours de la période de 
programmation.
ii) Dans le cas du programme irlan -
dais, le calcul du déficit de finance -
ment figurant dans les documents 
du programme initial donnait un 
déficit SEC cumulé en compta -
bilité d’exercice de 44 milliards 
d’euros pour la période de pro -
grammation, alors que le déficit de 
trésorerie projeté (billets à ordre 
inclus), qui avait servi de base au 
calcul des besoins de financement, 
s’élevait à 58 milliards d’euros. Les 
principales raisons de cet écart 
important de 14,1 milliards d’euros 
(21 % du déficit de financement 
initial) n’étaient pas mentionnées 
dans le document.99 
La Commission a effectué quelques 
tests de sensibilité fondamentaux pour 
évaluer l’impact de la modification 
d’un ou de plusieurs paramètres sur les 
besoins de financement globaux. Alors 
qu’ils auraient sans doute pu appor -
ter de précieuses informations sur le 
risque d’effets négatifs, les résultats 
n’ont pas été présentés dans les docu -
ments relatifs aux programmes.
Respect des conditions:  
des faiblesses dans le 
contrôle et les rapports
100  
Pendant la durée de chaque pro -
gramme, la Commission devrait vérifier 
si la politique économique de l’État 
membre concerné cadre bien avec les 
conditions fixées par le Conseil. Dans 
la pratique, elle a contrôlé si l’État 
membre respectait les conditions pré -
vues dans le protocole d’accord.Exemple illustrant l’amélioration de l’analyse dans les documents relatifs  
aux programmes
Dans les documents relatifs aux programmes initiaux de soutien à la balance des paiements, la consolidation 
budgétaire était généralement considérée comme étant surtout axée sur les dépenses. Toutefois, les infor -
mations sur les mesures budgétaires nécessaires étaient fragmentaires (Hongrie) ou aucune mesure de cette 
nature n’était prévue (Roumanie) ou, si elles étaient prévues, elles ne s’accompagnaient pas d’une estimation 
chiffrée de leur effet (Lettonie). Concernant ces trois mêmes pays, la Commission a, par la suite, relevé le 
niveau de détail dans les documents relatifs aux programmes en établissant la liste des mesures convenues 
pour atteindre les objectifs de déficit et en les quantifiant. Dans les autres programmes (Irlande et Portugal), 
la Commission est allée davantage encore dans le détail.Encadré 6
45
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
L ’utilisation d’objectifs de 
déficit globaux pour vérifier 
l’exécution budgétaire:  
une méthode non fiable
101  
La consolidation budgétaire consti -
tuait un élément essentiel des cinq 
programmes, et la question de la per -
formance budgétaire était au centre 
des négociations avec les autorités na -
tionales et des décisions relatives aux 
programmes. En général, les objectifs 
de déficit étaient définis comme un 
déficit exprimé en pourcentage du PIB, 
conformément au système européen 
des comptes (SEC). Le choix du déficit 
SEC comme principal point d’ancrage 
de la politique budgétaire était motivé 
par les engagements pris dans le cadre 
de la procédure concernant les déficits 
excessifs56.
102  
Le déficit SEC ne peut être vérifié 
directement pendant l’année57. C’est 
pourquoi le contrôle de la conformité 
aux objectifs globaux s’est effectué 
principalement par l’estimation du 
déficit. En utilisant celle-ci, la Com -
mission risque toutefois d’être dans 
l’incapacité de garantir au Conseil 
que la politique budgétaire d’un pays 
respecte le programme d’ajustement. 
En plusieurs occasions, les estimations 
de la Commission se sont révélées 
erronées. À titre d’exemple:
i) il était indiqué dans la notification 
du printemps 2009 que le défi -
cit de la Hongrie se situait dans 
les limites de l’objectif de défi -
cit 2008 fixé dans le programme. 
Cependant, dans la notification 
de l’automne 2009, le déficit a été 
révisé et est passé à 3,8 % du PIB, 
soit un taux supérieur à l’objectif 
de déficit58;ii) en janvier 2010, la Roumanie 
a fait état d’un déficit de trésore -
rie pour 2009 équivalant à 7,3 % 
du PIB, ce qui était conforme 
à l’objectif fixé par le FMI, tan -
dis que la Commission estimait, 
à titre provisoire, que le déficit 
SEC était conforme à l’objectif et 
que le programme était en bonne 
voie. Toutefois, en mai 2010, la 
Commission a revu le déficit SEC, 
l’estimant alors à 8,3 %. À compter 
de l’automne 2011, le déficit révisé 
était de 9 %;
iii) en janvier 2013, la Commission 
a calculé, à titre provisoire, que le 
déficit SEC de l’Irlande pour 2012 
était de 8,2 %, avant de le faire 
passer à 7,7 % en avril, puis à 8,2 % 
à l’automne 2013. Cependant, cette 
dernière révision était principa -
lement due au reclassement de 
recettes exceptionnelles.
103  
L’exclusion des mesures de soutien aux 
banques de la définition des objectifs 
dans les programmes relatifs à la zone 
euro a encore compliqué les choses. 
Un objectif budgétaire défini de cette 
manière devrait, en principe, offrir un 
bien meilleur ancrage à la politique 
budgétaire, puisque de telles mesures 
sont des éléments ponctuels quan -
tifiables qui échappent au contrôle 
direct des pouvoirs publics. Toutefois, 
dans le cas de l’Irlande, la Commission 
n’a exclu que les transferts de capitaux 
qui étaient accordés aux banques et 
qui creusaient le déficit, mais a auto -
risé la prise en considération des 
recettes liées aux mesures de soutien 
aux banques. Les objectifs définis 
de la sorte donnent un signal moins 
clair et une mesure moins précise de 
la performance budgétaire. Ainsi, si 
toutes les transactions liées au secteur 
bancaire avaient été exclues, le déficit 
budgétaire 2012 aurait été supérieur 
de 1 point de pourcentage.56 La procédure concernant les 
déficits excessifs est la 
procédure par étapes mise en 
place par l’UE pour corriger les 
déficits excessifs (supérieurs 
à 3 % du PIB) ou les dettes 
publiques excessives 
(supérieures à 60 % du PIB).
57 Les données des comptes 
publics trimestriels des États 
membres, fondées sur les 
définitions du SEC, sont 
publiées avec un décalage de 
90 jours. En outre, l’estimation 
du déficit SEC suppose la prise 
en considération d’hypothèses 
à propos des futures décisions 
en matière de traitement 
statistique de certaines 
transactions majeures.
58 Selon la Commission, la 
révision du déficit de 2008 
reflétait l’évolution de 
l’absorption des fonds de l’UE, 
étant donné que certains 
projets n’avaient pas obtenu le 
cofinancement attendu pour 
remplacer le préfinancement 
sur le budget.
46
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
L ’établissement de rapports  
sur le respect des conditions 
n’était pas systématique
104  
Il n’y a que pour le Portugal et, dans 
une moindre mesure, pour la Hongrie, 
la Lettonie et l’Irlande que la Commis -
sion a systématiquement établi des 
rapports sur le respect des conditions 
structurelles par l’État membre.
105  
Très peu de cas de non-respect ont 
été signalés. Un très petit nombre de 
conditions (4 % dans le cas du pro -
gramme portugais) ont été clairement 
qualifiées par la Commission de «non 
respectées», alors que dans l’ensemble, 
près de la moitié des conditions n’ont 
pas été remplies dans les temps. De 
nombreux termes différents ont été 
utilisés pour indiquer un non-respect59, 
ce qui a prêté à confusion.
106  
Aucune indication n’était donnée 
quant au respect ou non de près de 
30 conditions (8 % de l’échantillon) ou 
celles-ci étaient si vagues qu’il était 
impossible d’en vérifier efficacement 
le respect (voir encadré 7  pour des 
exemples)60.107  
Quelques conditions étaient ren -
seignées comme «respectées» sans 
que cela ait pu être vérifié. À titre 
d’exemple:
i) dans le cas du programme irlan -
dais (à la suite du réexamen de 
l’automne 2012), la Commission 
négociait toujours avec les auto -
rités du pays afin de garantir que 
les éléments du cadre budgétaire 
pluriannuel soient suffisamment 
contraignants et transparents 
pour offrir un ancrage politique 
crédible61 une fois le programme 
terminé. Elle a cependant déclaré 
cette condition comme totalement 
remplie;
ii) au Portugal, la condition consistant 
en l’établissement d’un rapport 
mensuel sur l’exécution budgé -
taire par le gouvernement national 
a été progressivement étendue 
pour inclure toutes les entreprises 
publiques et les partenariats 
public-privé aux niveaux national, 
régional et local. Elle a été considé -
rée comme respectée après la mise 
en place de rapports spécifiques 
au niveau régional, alors que 
l’obligation de faire rapport sur le 
budget consolidé est restée lettre 
morte.59 Par exemple: globalement 
remplie, largement remplie, 
partiellement, en cours, 
partiellement respectée, non 
respectée, etc.
60 Les conditions qui doivent être 
constamment respectées 
à chaque réexamen sont 
exclues.
61 Un ancrage de la politique 
budgétaire fournit une 
structure au processus 
décisionnel au niveau de l’État 
en vue de déterminer la 
bonne ampleur du déficit 
budgétaire en fonction de 
l’état de l’économie et de 
certains objectifs à moyen ou 
long terme pour les finances 
publiques.
47
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
La coopération avec  
les autres partenaires  
n’a été qu’informelle
108  
L’UE et le FMI ont tous deux fourni une 
assistance financière dans le cadre des 
cinq programmes concernés. Chaque 
institution a pris des décisions de 
financement indépendantes, confor -
mément à ses statuts et à ses procé -
dures internes. La BCE avait également 
pris part à la gestion des programmes 
irlandais et portugais.
109  
Le fait de collaborer avec le FMI a aidé 
la Commission à apprendre comment 
gérer les programmes. Nous avons 
relevé plusieurs exemples de pratiques 
du FMI que la Commission a adoptées 
après le lancement des programmes, 
comme des feuilles de calcul prévi -
sionnelles plus détaillées ou le recours 
à un représentant résident lors des 
programmes ultérieurs. Par ailleurs, les 
équipes de programme de la Commis -
sion ont été étoffées pour atteindre la 
taille des équipes du FMI.110  
La base juridique autorisait les trois 
institutions à décider de la manière 
dont la coopération serait organisée. 
Pour chacun des cinq programmes 
concernés, les équipes de programme 
ont mis en place un cadre de coopé -
ration informelle. Les expertises et les 
expériences différentes des agents des 
trois institutions ont permis de réaliser 
des évaluations plus approfondies, 
ce qui a réduit le risque d’erreurs et 
d’omissions lors de la conception et de 
l’actualisation des programmes.Exemples de conditions pour lesquelles aucune indication n’a été donnée  
quant à leur respect ou non
Réduction du nombre de priorités publiques en matière de recherche et de développement afin de consacrer 
davantage de ressources aux domaines de recherche pertinents (Lettonie).
Renforcement de la capacité de l’autorité chargée de la gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion 
afin de contrôler les dépenses de l’UE et de prendre des décisions à leur sujet (Roumanie).
Adoption, par les pouvoirs publics, d’une loi permettant de réduire de manière significative le nombre 
d’impôts et de paiements assimilés à des impôts (Roumanie).
Pour juillet 2012, élaboration, par le gouvernement, d’un plan de consolidation visant à réorganiser et à  
réduire de manière significative le nombre de municipalités (308); mise en œuvre de ce plan par le gouverne -
ment et entrée en vigueur des modifications apportées dès les élections locales suivantes (Portugal).
Création de chambres spéciales au sein des juridictions compétentes en matière fiscale (Portugal).Encadré 7
48
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
111 
Les institutions n’ont pas mis en place 
un quelconque système de coopé -
ration formelle couvrant des aspects 
comme:
i) l’échange d’informations – quelles 
informations (par exemple 
les mandats de négociation, 
d’autres documents relatifs aux 
programmes, les calculs sous-ja -
cents62, les informations obtenues 
auprès de l’État membre) échan -
ger avec les autres partenaires? 
Comment traiter les informations 
reçues après la date limite?
ii) la confidentialité – comment 
traiter les documents fournis au 
départ à une autre institution? 
Que faire si une institution entre 
en possession d’informations 
confidentielles non accessibles aux 
autres partenaires63 et susceptibles 
d’affecter la conception géné -
rale du programme et l’analyse 
interne?
iii) la propriété des travaux com -
muns – certains documents élec -
troniques (par exemple les projec -
tions macroéconomiques ou les 
calculs du déficit de financement) 
ont été produits conjointement 
par les trois partenaires, mais n’ont 
pas été intégralement partagés par 
ces derniers;
iv) les mécanismes de résolution des 
différends relatifs aux décisions de 
financement ou à d’autres para -
mètres essentiels des programmes.Le rôle consultatif de la BCE 
avait une portée très large
112  
Dans le domaine de la gestion des pro -
grammes, le règlement MESF64 établit 
un rapport consultatif entre la BCE et 
la Commission:
i) «les conditions de politique éco -
nomique générales, à définir par la 
Commission en consultation avec 
la BCE»65;
ii) «La Commission réexamine [...] en 
consultation avec la BCE, les condi -
tions de politique économique 
générales»66.
113  
Le personnel de la BCE a fourni des 
conseils sur des questions touchant 
à la stabilité financière et au bon fonc -
tionnement des marchés monétaires. 
Parmi les thèmes concernés figu -
raient la soutenabilité de la dette et 
le rythme de la consolidation budgé -
taire67, que la BCE considérait comme 
d’importants préalables dans les deux 
sphères de son rôle consultatif.62 En ce qui concerne les 
programmes de soutien à la 
balance des paiements, les 
feuilles de calcul sous-tendant 
les estimations du déficit de 
financement étaient établies 
par le FMI et n’étaient pas, 
selon la Commission, mises 
à la disposition du personnel 
de celle-ci.
63 Par exemple les informations 
relatives aux marchés 
financiers et contenues dans 
les évaluations du secteur 
financier effectuées par le FMI, 
les informations collectées par 
la direction générale de la 
concurrence ou encore les 
données bancaires de la BCE.
64 Règlement (UE) n° 407/2010 
du Conseil.
65 Article 3, paragraphe 3, 
point b).
66 Article 3, paragraphe 6.
67 À titre d’exemple, la BCE 
a plaidé en faveur du maintien 
des objectifs de déficit dans le 
programme portugais.
49
Partie II – Les processus présentaient généralement  
des faiblesses
114  
Cependant, ce n’est pas parce que 
la BCE a donné des conseils qu’elle 
a fourni aux autres partenaires l’ana -
lyse étayant sa position lors de la 
négociation des programmes. Ainsi, 
elle n’a pas communiqué à la Com -
mission la teneur de ses délibérations 
internes sur le partage de la charge 
par les créanciers privilégiés dans la 
restructuration des banques irlan -
daises. Étant donné que le montant du 
financement assuré par l’Eurosystème 
avoisinait 100 % du PIB de l’Irlande, il 
était essentiel que ce financement68 se 
poursuive pour asseoir la réussite du 
programme. Les autres partenaires de 
la troïka ont accepté que le partage 
de la charge se fasse sans les créan -
ciers privilégiés. Toutefois, l’évaluation 
ex post du programme irlandais par le 
FMI donne à penser que d’autres pistes 
existaient pour limiter les risques liés 
à un partage plus important de la 
charge69, mais qu’elles n’ont pas été 
retenues.68 La fourniture de liquidités 
libellées en euros aux 
contreparties, la suspension 
du versement de ces liquidités 
ou le refus de les accorder 
s’inscrivent dans le rôle 
attribué à l’Eurosystème par le 
traité, qui dispose que ledit 
système est totalement 
indépendant et fonctionne en 
marge des travaux des deux 
autres institutions.
69 Rapport par pays n° 15/20 du 
FMI, Ireland – Ex-post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement  (Irlande – 
Évaluation ex post de l’accès 
exceptionnel dans le cadre de 
l’accord élargi de 2010), 
janvier 2015, paragraphes 48 
à 52.
50
 Partie III – Les emprunts ont répondu  
aux besoins de financement, même si, au début, il 
a été difficile de toujours respecter les meilleures 
pratiques en raison des circonstances
115  
La Commission européenne a géré 
l’ensemble des emprunts contractés au 
nom de l’UE pour la fourniture d’une 
assistance macrofinancière. À la fin 
de 2014, l’UE avait procédé en tout 
à 22 émis    sions obligataires d’une va -
leur nominale de 60,1 milliards d’euros 
au total, dont 8 milliards avaient déjà 
été remboursés au 31 mars 2015.
116  
Pour évaluer la gestion de la dette par 
la Commission:
i) nous avons analysé l’effet des 
émissions sous l’angle de la sous -
cription et du coût de la dette;
ii) nous avons comparé ses procé -
dures avec les meilleures pratiques 
dans le domaine de la gestion de la 
dette publique, des relations avec 
les investisseurs et de la transpa -
rence en matière d’émission de 
dette.Les émissions obligataires 
ont enregistré un taux  
de souscription élevé
Un coût de la dette conforme 
à celui d’obligations 
comparables
117  
Le prix d’une émission70 dépend à la 
fois de la nature de l’obligation et de 
la situation du marché au moment où 
elle est mise en vente. La Commission 
est parvenue à lever les fonds néces -
saires pour financer la contribution de 
l’UE à l’assistance financière. Toutes les 
émissions obligataires ont suscité une 
demande suffisante de la part des mar -
chés financiers pour être entièrement 
souscrites. Le taux de soumissions 
satisfaites ou bid-to-cover ratio  (c’est-à-
dire le rapport entre le montant offert 
par le marché et le montant total émis) 
se situait entre 1,2 et plus de 4,271 (voir 
figure 7 ).Figure 7Taux de soumissions satisfaites pour les émissions obligataires de l’UE
Sources:  Commission européenne.3 ans, 12-20085 ans, 2-20095,5 ans, 3-20097 ans, 7-2009 9 ans, 3-2010 7 ans, 9-2010 5 ans, 1-201110 ans, 9-2011 26 ans, 4-2012 10 ans, 5-2012 15 ans, 7-2012 10 ans, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Le prix définit le coût de la 
dette.
71 Cette fourchette se fonde sur 
un échantillon de 12 émissions 
obligataires.
51
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstances
118  
Dès le départ, les émissions ont été 
réalisées à temps72. Le coût final de la 
dette était conforme à celui du mar -
ché et d’obligations comparables (voir 
figure 8 ). Au fil du temps, les écarts 
par rapport aux taux d’intérêt sans 
risque en vigueur se sont réduits. En 
particulier pour les obligations à long 
terme émises en 2011 et 2012, l’UE 
a souvent été en mesure d’obtenir un 
coût de la dette inférieur à celui du 
Fonds européen de stabilité financière, 
seul autre émetteur comparable d’obli -
gations à long terme similaires.
Le prix d’émission était 
parfois plus élevé  
que celui mentionné  
dans les orientations  
initiales des banques
119  
La Commission a recouru à des tran -
sactions syndiquées pour émettre 
les obligations. Elle a sélectionné des 
chefs de file, c’est-à-dire des banques 
actives à l’échelle internationale, 
pour souscrire chaque émission. Ces 
banques avaient pour rôle de prendre 
contact directement avec les inves -
tisseurs et de conseiller la Commis -
sion, émettrice des obligations, sur 
le choix du moment et le prix pour 
chaque émission. Elles s’engageaient 
à souscrire chaque émission pour 
revendre ensuite les obligations aux 
investisseurs et à acheter toute partie 
de l’émission qui n’aurait pas été 
revendue.120  
La syndication présente l’avantage 
que, grâce aux appels à propositions, 
il est possible d’établir des niveaux 
de prix optimaux. L’émetteur peut 
également tirer parti des réseaux de 
clientèle étendus des banques au 
moment de l’émission. Il peut four -
nir des détails – le plus souvent une 
semaine à l’avance – sur l’échéance et 
le volume de l’émission, et il demande 
généralement des informations quan -
titatives et qualitatives au moyen d’un 
questionnaire. En réaction, les banques 
donnent des orientations sur le prix 
qu’elles estiment pour l’instrument 
proposé, compte tenu des conditions 
du marché à ce moment.
121  
Selon les bonnes pratiques73, le back 
office  gère les dossiers contenant la 
correspondance avec les intermé -
diaires financiers, notamment les 
appels à propositions avec les orienta -
tions des banques en matière de prix. 
Pour la plupart des émissions initiales, 
il n’y a pas eu d’appels à propositions. 
Le premier n’a eu lieu qu’en 2011.
122  
Nous avons examiné les dossiers de 
trois émissions obligataires de 201274. 
Pour deux d’entre elles, le prix effectif 
était supérieur à celui convenu par les 
chefs de file dans leurs réponses ini -
tiales aux appels à propositions. Dans 
un cas, la différence était de 11 points 
de base (0,11 %); dans l’autre, elle était 
de 5 points de base (0,05 %)75. Les deux 
fois, la demande des investisseurs était 
forte, avec des taux de soumissions 
satisfaites supérieurs respectivement 
à 2 et à 1,6.72 À titre d’exemple, le premier 
versement à la Hongrie a été 
effectué un mois après la 
décision du Conseil de lui 
accorder une assistance 
financière (décision 
2009/102/CE du Conseil du 
4 novembre 2008 fournissant 
un soutien communautaire 
à moyen terme à la Hongrie 
(JO L 37 du 6.2.2009, p. 5)).
73 Manuel de procédure interne 
de la Commission relatif aux 
activités d’emprunt; standards 
de contrôle interne nos 8 et 11 
de la Commission.
74 L’UE a procédé à six émissions 
obligataires en 2012.
75 Cet écart se traduit par un 
surcoût de la dette d’environ 
respectivement 3 millions 
d’euros et 1 million d’euros par 
an.
52
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstancesFigure 8Coût final de la dette similaire à celui du marché et des obligations comparables
Source: Cour des comptes européenne; données fournies par Bloomberg; voir annexe III  pour connaître la méthodologie.Émissions à 7 ans
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Émissions à 20 ans et plusÉmissions à 5 ans Émissions à 10 ans
* Émissions à 9 ans
* Émissions à 15 ans
Légende:
ð
ðTaux d’intérêt
L ’ écart était également similaire à celui enregistré par les 
émetteurs comparables. L ’ écart de rendement de l’ émission d’ obligations de l’UE 
par rapport au taux d’intérêt sans risque à une échéance 
donnée s’ est réduit au ﬁl du temps.
Taux de mid-swap pour une échéance donnéeÉmissions par des émetteurs comparablesÉmissions par l’UE
*Émissions par l’UE ou des émetteurs comparables, avec une échéance 
similaire mais diﬀérente de celle de la courbe des taux de swap
53
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstances
Au départ, il a été difficile 
de toujours respecter les 
meilleures pratiques en 
raison des circonstances
123  
Nous avons relevé un certain nombre 
d’insuffisances dans le processus de 
gestion de la dette au cours des pre -
mières années (voir figure 9 ). L’absence 
de documentation et d’autres lacunes 
n’ont pas eu d’incidence démontrable 
sur le résultat des emprunts.
124  
Il est de pratique courante76 de publier 
des lignes directrices relatives à l’orga -
nisation du service de gestion de la 
dette, à la répartition des rôles et des 
responsabilités, à l’établissement des 
plafonds d’endettement, au type de 
dette susceptible d’être émise et aux 
règles en matière de documentation 
du processus d’émission.
125  
Dans de nombreux cas, la structure or -
ganisationnelle des offices de la dette 
modernes s’inspire des institutions 
financières du secteur privé, comme 
les banques et les départements finan -
ciers des grandes entreprises77. Selon 
ce principe, l’office se subdiviserait en 
deux services:
i) un front office  (salle des marchés), 
chargé le plus souvent de l’exé -
cution des transactions sur les 
marchés financiers, y compris la 
gestion des enchères et des autres 
formes d’emprunt, ainsi que de 
toutes les autres opérations de 
financement;
ii) un back office  (service de post -
marché), chargé du règlement des 
transactions et de la tenue des 
documents financiers.126  
En outre, un certain nombre de 
fonctions clés, en particulier dans le 
domaine de la gestion des risques, 
pourraient être confiées à un middle 
office  (service de suivi) distinct.
127  
Les ressources humaines étant limi -
tées78 et vu l’urgence de lever des 
fonds79 sur des marchés financiers sous 
tension, il a été très difficile de respec -
ter les meilleures pratiques en matière 
de gestion de la dette au cours des 
premières années.
Avant l’émission
128  
Le manuel des procédures de gestion 
de la dette a été rédigé au moment 
des premières émissions, mais il était 
peu clair ou péchait par manque 
d’orientations sur des aspects impor -
tants du processus. Il a été progressive -
ment amélioré au gré de ses multiples 
mises à jour, dont la valeur a pu être 
mesurée à la qualité de la documenta -
tion relative aux émissions obligataires 
les plus récentes, c’est-à-dire celles qui 
ont eu lieu depuis 2012.
129  
De fin 2008 à 2011, la Commission 
européenne a appliqué une procédure 
exceptionnelle pour la sélection des 
chefs de file en raison de contraintes 
de temps. Elle a mandaté ces banques 
directement, de sorte que la piste 
d’audit pour ce qui est des documents 
relatifs à la sélection (appels à propo -
sitions et lettres de justification, par 
exemple) était limitée. Il n’y a pas eu 
d’appels à propositions avant 2011, 
moment où la documentation relative 
au processus de sélection est devenue 
plus précise et plus complète.76 FMI, Revised Guidelines for 
Public Debt Management  
(Lignes directrices révisées en 
matière de gestion de la dette 
publique), FMI-Banque 
mondiale, 2014, p. 5 et 6.
77 OCDE, Debt Management and 
Government Securities Markets 
in the 21st Century  (La gestion 
de la dette publique et les 
marchés des valeurs d’État au 
21e siècle), 2002.
78 Au moment de la première 
émission obligataire (en 
décembre 2008), l’unité 
chargée des emprunts et des 
prêts était composée de 
quatre personnes. Au plus fort 
de son activité (début 2011), 
elle n’en comptait pas plus de 
huit.
79 Recommandation de décision 
du Conseil accordant un 
concours mutuel à la 
Hongrie – Proposition de 
décision du Conseil 
fournissant un soutien 
financier communautaire 
à moyen terme à la Hongrie, 
COM(2008) 716 final du 
30.10.2008, point 6.
54
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstancesFigure 9Insuffisances dans la gestion de la dette au cours des premières années
Source: Cour des comptes européenne.
1Avant l’ émission 2Structure
de l’ émission3Marketinget placement4Après l’ émissionLiquidité du marché
Suivi du marché secondaire
Liquidité du marché secondaireMarketing auprèsdes investisseurs potentielsFixation du prixÉmission et attribution
Détermination des besoinsﬁnanciersAnalyse du marché de la detteDéﬁnition de la méthodede placementSélection des acteurs principauxManuel des procédures: 
amélioration au ﬁl du temps
Point 128Absence de précautions contre la divulgation d’informations non publiques ou internes
Point 130
Aucune preuve de suivi du marché secondaire
Conséquence: importants écarts 
entre prix à l’achat et à la vente pratiqués par certains chefs de /f_ile sur le marché secondaire
Points 135 et 136
Sélection des chefs de 
ﬁle non concurrentielle
Point 129Règles d’attribution pas totalementclaires
Points 131 à 133
Sélection des chefsde ﬁle mal documentée
Point 129Établissement des conditions 
des obligations: volume, échéance, coupon, modalités de remboursement, etc.
55
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstances
Placement
130  
Nous n’avons pas vu, dans les accords 
entre la Commission et les chefs de 
file, la moindre clause traitant de la 
question sensible du sondage pré -
alable du marché (voir encadré 8 ). 
Aucun élément probant n’a permis 
d’établir que la Commission avait pris 
des précautions contre la divulgation 
d’informations non publiques. Il n’exis -
tait pas non plus de piste d’audit per -
mettant de déterminer si, pour chaque 
émission, les chefs de file avaient 
informé au préalable certains investis -
seurs ( wall-crossing ) ou s’ils les avaient 
autorisés ultérieurement à négocier ou 
à participer à la transaction.131  
L’un des aspects importants de toute 
émission obligataire réside dans la 
manière dont les obligations seront 
réparties entre les souscripteurs. L’un 
des principaux avantages de la syndi -
cation par rapport au système d’en -
chères est que l’émetteur a le contrôle 
total de la base d’investisseurs, ce qui 
lui permet, par exemple, de choisir la 
manière d’attribuer les valeurs. Selon 
la meilleure pratique, les règles d’attri -
bution doivent être claires et transpa -
rentes et être toujours communiquées 
au préalable. L’attribution équitable et 
transparente d’une émission contribue 
également au maintien d’une base 
d’investisseurs variée.
Sondage préalable du marché et wall-crossing
Le sondage préalable du marché est une technique utilisée par les banques actives sur le marché primaire 
des capitaux d’emprunt pour mesurer la demande des investisseurs. Il s’agit là d’une pratique commerciale 
relativement courante80, en particulier sur les marchés volatils, étant donné qu’elle peut aider les banques et 
les émetteurs à obtenir une première réaction à une future émission, avant que celle-ci soit publiquement 
annoncée. Ce retour d’information s’obtient souvent après la divulgation d’informations générales unique -
ment. Toutefois, rien n’empêche des informations plus spécifiques (dont certaines peuvent être non publiques 
ou privilégiées) d’être communiquées à des acteurs de marché dans d’autres cas, si bien que le risque d’abus 
de marché demeure.
Lorsque des tiers participent à la chaîne d’information, la meilleure pratique recommande un renforcement 
de la conservation des documents et l’application de procédures écrites formelles. Lorsque des informations 
non publiques ou privilégiées doivent être divulguées ( wall-crossing81), les chefs de file doivent informer 
leurs clients de toute restriction applicable en vertu des lois et règlements relatifs à la détention de telles 
informations.
80 International Capital Market Association, Primary Market Handbook - XIII. Pre-sounding, Book building and Allocations  (Marché primaire – XIII. 
Sondage préalable du marché, établissement du carnet d’ordres et attributions), 2014. Mais aussi: Autorité européenne des marchés financiers, 
Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation  (Document de réflexion – 
Orientations stratégiques de l’AEMF concernant les éventuelles mesures d’exécution relatives au règlement sur les abus de marché), 2013.
81 Le wall-crossing  est le processus qui consiste à faire d’une personne un «initié» en lui communiquant des informations privilégiées.Encadré 8
56
Partie III – Les emprunts ont répondu aux besoins de 
financement, même si, au début, il a été difficile de 
toujours respecter les meilleures pratiques en raison des 
circonstances
132  
La Commission a affirmé avoir joué un 
rôle actif dans l’attribution de chaque 
émission et l’avoir fondée sur les cri -
tères suivants:
i) la catégorie de l’investisseur 
comme gage de qualité (type 
d’investisseur: «argent réel» versus 
spéculation, etc.);
ii) la qualité de chaque ordre (ac -
tualité de l’offre et expérience 
préalable avec l’investisseur, par 
exemple);
iii) la répartition géographique.
133  
Une analyse des tableaux d’attribution 
disponibles82 a permis de constater 
que les ordres portant sur de très 
petits montants ont été intégralement 
satisfaits, alors que ceux concernant 
des montants plus importants l’ont 
été à des degrés variables. De plus, les 
ordres principaux étaient passés par 
des entités financières spécifiques (de 
grandes sociétés d’investissement, par 
exemple) au nom d’investisseurs. Une 
fois l’attribution finale effectuée, ces 
sociétés allouent à leur tour les titres 
aux investisseurs. Nous n’avons trouvé 
aucun élément prouvant que la Com -
mission était d’accord avec l’attribu -
tion finale des obligations.Après l’émission
134  
Qualifier une nouvelle obligation de li -
quide sur le marché secondaire signifie 
qu’elle peut être vendue rapidement. 
Il incombe à la fois à l’émetteur et à la 
banque chef de file de garantir que le 
marché secondaire soit suffisamment 
liquide pour permettre une nouvelle 
émission. La Commission et les chefs 
de file doivent s’accorder sur les enga -
gements relatifs au marché secondaire 
dans les lettres de mandat signées 
pour chaque émission. En outre, les 
chefs de file participants sont suppo -
sés maintenir un faible écart similaire 
entre les prix à l’achat et à la vente au 
moins pendant les premiers jours sur 
le marché secondaire.
135  
Au cours de l’audit, la Commission 
a déclaré avoir examiné la liquidité 
des obligations de l’UE sur une base 
trimestrielle et utiliser une procédure 
d’évaluation plus formelle depuis 2012. 
Cependant, nous n’avons trouvé dans 
les dossiers d’emprunt aucun élément 
probant de ce contrôle de liquidité sur 
le marché secondaire avant 2012.
136  
Une analyse des prix à l’achat et à la 
vente a montré que l’écart journalier 
entre les deux au moment de la clôture 
était relativement faible au cours des 
30 premiers jours de chaque émission. 
Néanmoins, cet écart variait consi -
dérablement d’un courtier à l’autre 
pour chacune des obligations. À titre 
d’exemple, dans le cas de l’une des 
émissions concernées83, l’écart entre 
les prix à l’achat et à la vente allait de 
7 à 30 points de base. Cette variation 
a même été observée chez les cour -
tiers agissant en tant que chefs de file 
dans le cadre de plusieurs émissions 
de l’UE et donc tenus de respecter cer -
tains engagements relatifs au marché 
secondaire.82 Des informations relatives aux 
carnets d’ordres et aux 
attributions finales n’étaient 
disponibles que pour sept des 
douze émissions obligataires 
de l’échantillon.
83 Obligation assortie d’un 
coupon de 3,25 % et arrivant 
à échéance le 4 avril 2018.
57
 Partie IV – Les programmes ont 
atteint leurs objectifs
137  
Dans les grandes lignes, l’assistance 
financière avait pour objet de ramener 
les États membres concernés sur la 
voie de la santé macroéconomique ou 
financière et de rétablir leur capacité 
à faire face à leurs obligations de service 
public (pour les pays de la zone euro) ou 
en matière de balance des paiements 
(pour les pays en dehors de la zone 
euro). Elle apportait un ballon d’oxy -
gène afin de faciliter la mise en œuvre 
des programmes d’ajustement néces -
saires dans chaque pays pour corriger 
les problèmes sous-jacents. Nous avons 
articulé notre analyse des réalisations 
des programmes autour de quatre axes:
i) la manière dont le financement 
global a été utilisé et les facteurs 
qui l’ont rendu suffisant;
ii) le respect des objectifs de déficit 
et la mise en œuvre de l’ajuste -
ment budgétaire;
iii) le respect des conditions et la 
mise en œuvre des réformes 
structurelles;
iv) l’évolution de la compétitivité des 
pays.
Il n’était pas nécessaire  
de relever le montant 
total du financement
Les enveloppes financières 
se sont révélées suffisantes, 
même si elles ont été serrées 
dans deux États membres
138  
Aucun pays n’a vu son déficit de finan -
cement évoluer comme prévu. Toute -
fois, la structure des programmes était 
suffisamment solide pour permettre 
de compenser des écarts significatifs, 
de sorte que le financement est resté 
dans les limites des enveloppes ini -
tiales (voir figure 10 ).139  
Il existait néanmoins certaines dif -
férences dans le niveau de confort 
offert par l’assistance financière. Les 
premiers programmes, conçus au 
lendemain du naufrage de Lehman, 
comportaient une importante marge 
de sécurité. De même, le programme 
irlandais prévoyait une substantielle 
réserve pour imprévus de 25 milliards 
d’euros dans le cadre du dispositif de 
soutien aux banques. Dans l’ensemble, 
l’Irlande, la Hongrie et la Lettonie ont 
dû faire face à des besoins financiers 
moins élevés, ce qui leur a permis de:
i) réduire la dépendance à leurs res -
sources propres (Irlande);
ii) dépasser les projections initiales 
en matière de réserves de changes 
(Hongrie);
iii) réduire le financement du pro -
gramme (Lettonie et Hongrie);
iv) rembourser (ou envisager de 
rembourser) les prêts plus coûteux 
du FMI avant l’échéance (Hongrie, 
Lettonie et Irlande).
58
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs Figure 10Comment l’argent a-t-il été utilisé?
Programmes axés sur la balance des paiements
Légende:
Compte de capital et compte /f_inancierDé/f_icit de /f_inancement
Augmentation des réserves internationalesBalance courante Autre
1 Données concernant le premier programme roumain.Hongrie
ο Contrairement aux prévisions, les banques étrangères 
ont renforcé le capital de leurs /f_iliales au plus fort de 
la crise et les charges provenant des produits dérivés de change ne se sont pas matérialisées. Il n’a donc pas fallu de /f_inancement pour couvrir le compte de capital et le compte /f_inancier, qui sont même devenus des sources de /f_inancement.
Lettonie
ο La balance courante s’ est redressée bien plus rapidement que prévu et 
est devenue une source de /f_inancement, mais cette amélioration a été partiellement compensée par les besoins de /f_inancement supplémen-taires dus au compte de capital et au compte /f_inancier.
ο Des 4,7 milliards d’ euros d’assistance /f_inancière, 3,2 milliards d’ euros 
ont servi au /f_inancement des dé/f_icits publics et au remboursement de la dette publique. Le sauvetage du secteur /f_inancier a coûté moins cher que prévu.
Roumanie1
ο La balance courante s’ est redressée plus 
rapidement que prévu, mais cette améliora-tion a été partiellement compensée par une baisse des montants /f_inancés par le compte de capital et le compte /f_inancier.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Besoins Financement
Prévu(s)
Eﬀectif(s)
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financement Besoins
Prévu(s)
Eﬀectif(s)3,3 10.7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Besoins Financement
Prévu(s)
Eﬀectif(s)
59
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs Figure 10Programmes axés sur la zone euro
Légende:
Financement par le marché
Ressources propresDéﬁcit de ﬁnancement
Dette arrivant à échéance
Besoins du secteur ﬁnancierDéﬁcit de trésorerie Autre
Sources: Cour des comptes européenne; données 
fournies dans les documents relatifs aux programmes; statistiques compilées par les autorités nationales.Comparaison entre les besoins et les ﬁnancements prévus et eﬀectifs du secteur public 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Prévu(s) Eﬀectif(s) Prévu(s) Eﬀectif(s)Besoins
BesoinsFinancement
FinancementIrlande Portugal
20
540
38
Autres besoins de fonds publics 
concernant le ﬁnancement d’ entreprises publiques, les contributions au MES,le remboursement d’arriérés, etc.
60
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
140  
De son côté, le Portugal a été confron -
té à des besoins de financement 
nettement supérieurs aux estimations 
de départ, si bien que le financement 
a été serré pendant le programme. 
Pour couvrir ses besoins supplé -
mentaires, il a dû se tourner vers les 
marchés financiers, où il a opéré un 
retour réussi grâce à l’assouplissement 
monétaire dans la zone euro au cours 
de la seconde moitié du programme84.
141  
L’assistance financière fournie à la Rou -
manie était suffisante pour couvrir les 
besoins du pays en matière de balance 
des paiements, mais le financement du 
secteur public roumain a été difficile 
durant le programme. Les besoins de 
financement supplémentaires des 
pouvoirs publics ont été en partie cou -
verts par un soutien indirect de la part 
de la banque centrale.
Certains États membres 
ont bénéficié de conditions 
de financement plus 
avantageuses que celles  
qui étaient prévues au 
départ
142  
Le Portugal et l’Irlande ont béné -
ficié de taux d’intérêt réduits et 
d’échéances plus longues sur les 
prêts de l’UE85. L’objectif premier de 
ce double avantage était d’améliorer 
leurs perspectives de refinancement 
à long terme86, mais cette modification 
a également réduit la charge finan -
cière représentée par le paiement des 
intérêts durant la période de program -
mation. Nous estimons qu’au cours 
de celle-ci, l’Irlande et le Portugal 
ont réalisé chacun des économies de 
2,2 milliards d’euros.143  
L’Irlande et la Roumanie ont bénéficié 
des politiques d’accompagnement de 
leurs banques centrales respectives.
i) La banque centrale d’Irlande 
a accepté d’échanger des billets 
à ordre non négociables émis 
pour l’ Anglo Irish Bank  contre des 
obligations de l’État irlandais 
à échéances plus lointaines87. 
Cette mesure a évité au pays de 
devoir chercher un financement de 
3,1 milliards d’euros sur le marché 
en 2013. Elle lui permettra en outre 
de réduire ses besoins de finan -
cement de 30 milliards d’euros en 
tout au cours de la période 2014-
2023 et son déficit de l’équivalent 
de 0,7 % du PIB en moyenne88.
ii) En novembre 2009, la banque 
centrale de Roumanie a décidé de 
revoir à la baisse les exigences en 
matière de réserves de change et 
de faire passer celles-ci de 30 % 
à 25 % (après une première dimi -
nution de 35 % à 30 % en août). 
Cette décision a libéré 1,3 milliard 
d’euros de prêts bancaires pour les 
finances publiques. Elle a été jus -
tifiée publiquement par le report 
des tranches FMI/UE de 200989.84 L’assouplissement monétaire 
a également eu un impact 
positif sur le financement pour 
le gouvernement irlandais.
85 Au départ, les prêts accordés 
dans le cadre du FESF étaient 
prévus pour une durée 
moyenne de 7,5 ans, avec des 
marges d’intérêt de 2,925 % 
pour l’Irlande et de 2,15 % 
pour le Portugal. En 
octobre 2011, ces marges ont 
été supprimées et en 
juin 2013, la durée moyenne 
a été portée à 19,5 ans. Les 
prêts du FESF ont également 
été prolongés et les marges 
d’intérêt de 2,47 % pour 
l’Irlande et de 2,08 % pour le 
Portugal, supprimées.
86 Cette mesure a également eu 
pour effet de réduire de 
2,2 milliards d’euros les 
recettes attendues pour le 
budget de l’UE au cours de la 
période de programmation.
87 Dans son rapport annuel 2013, 
la BCE indiquait: «La 
liquidation de l’ Irish Bank 
Resolution Corporation  (IBRC) 
soulève de sérieuses 
inquiétudes quant au 
financement monétaire. Ces 
inquiétudes pourraient être 
quelque peu atténuées par la 
stratégie de cession de la 
Central Bank of Ireland .»
88 Commission européenne, The 
Economic Adjustment 
Programme for Ireland  – Winter 
2012 review  (Le programme 
d’ajustement économique 
pour l’Irlande – réexamen de 
l’hiver 2012), série European 
Economy , Occasional 
Papers 131, 2013.
89 Communiqué de presse de la 
banque centrale de Roumanie 
du 16 novembre 2009.
61
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
Les objectifs de déficit 
actualisés ont été 
généralement, mais  
pas toujours, atteints  
de manière durable
À quelques exceptions 
près, les objectifs de déficit 
annuels révisés ont été 
atteints
144  
Dans l’ensemble, les objectifs révisés 
ont été bien respectés, sauf dans le 
programme hongrois et, certaines 
années, dans les programmes portu -
gais et roumains (voir tableau 4 ).145  
Un objectif manqué ne signifiait pas 
pour autant un échec de la mise en 
œuvre. À titre d’exemple, les objectifs 
manqués en 2008 et en 2009 dans 
le cadre du programme hongrois 
peuvent s’expliquer par des révisions 
statistiques du déficit budgétaire. En 
outre, tous les programmes de sou -
tien à la balance des paiements ont 
porté leurs fruits, en ce sens que les 
États membres ont réussi à sortir de 
la procédure concernant les déficits 
excessifs en 2012.Tableau 4Respect des objectifs actualisés
% du PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Hongrieobjectif – 3,4 % – 3,9 % – 3,8 %
résultat1– 3,7 % – 4,6 % – 4,3 % 4,3 % – 2,1 % – 2,2 %
Lettonieobjectif – 10,0 % – 8,5 % – 4,5 %
résultat1– 4,4 % – 9,2 % – 8,2 % – 3,5 % – 1,3 % – 1,0 %
Roumanie Iobjectif – 7 ,8 % – 7 ,3 %
résultat1– 5,7 % – 9,0 % – 6,8 %
Roumanie IIobjectif – 5,0 % – 3,0 %
résultat1– 5,5 % – 3,0 % – 2,3 %
Irlandeobjectif – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
résultat2– 8,9 % – 8,2 % – 7 ,2 %
déficit nominal1– 7, 4 % – 13,7  % – 30,6  % – 13,1  % – 8,2 % – 7, 2 %
Portugalobjectif – 5,9 % – 5,0 % – 5,5 %
résultat2– 4,4 % – 6,0 % – 4,5 %
déficit nominal1– 3,6 % – 10,2  % – 9,8 % – 4,3 % – 6,4 % – 4,9 %
Remarque:  les chiffres correspondant à un non-respect de l’objectif de déficit sont indiqués en gras. Les données ne concernant pas la période de 
programmation sont indiquées en gris.
Sources:  Commission européenne. 
1 Prêts ou emprunts nets de l’administration publique dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs à compter du prin -
temps 2014.  
2 Déficit réel tel qu’il a été rapporté par la Commission et conformément à la définition du programme (voir point 91).
62
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
146  
Pour atteindre les objectifs de déficit 
fixés, chaque programme s’appuyait 
sur une composition «recettes-dé -
penses» spécifique. La consolidation 
était centrée sur le volet «dépenses» 
dans les programmes de soutien à la 
balance des paiements, mais était ré -
partie de manière plus uniforme dans 
les programmes relevant du FESF. Dans 
l’ensemble, les compositions «recettes-
dépenses» appliquées correspondent 
à ce qui était prévu au départ, sauf 
dans le cas de la Hongrie, qui n’a pas 
réalisé la consolidation des dépenses 
attendue.
147  
L’érosion des bases d’imposition, en 
particulier en 2009 dans le sillage 
de la forte récession économique, 
a souvent annihilé l’effet des recettes 
supplémentaires résultant de nou -
velles mesures fiscales majeures. 
Ainsi, en 2009, la Lettonie a pris des 
mesures de consolidation des impôts 
indirects, dont l’impact sur le PIB était 
estimé à 2,5 %. En 2013, la Commission 
a considéré que ces mesures avaient 
été complètement compensées par la 
chute de l’élasticité à court terme. De 
même, la réforme fiscalement neutre 
mise en place en Hongrie mi-2009 
a provoqué un dérapage budgétaire 
équivalent à 0,7 % du PIB en 2010.
148  
Si les objectifs de déficit ne sont pas 
modifiés, un repli du ratio recettes 
fiscales/PIB peut inciter les autorités 
fiscales à contrer la baisse de leurs 
recettes par l’introduction de mesures 
autres que celles convenues lors 
des négociations du programme. En 
Roumanie par exemple, 97 modifica -
tions ont été apportées au code fiscal 
entre 2009 et 2013 et mises en œuvre 
au travers de 51 actes législatifs. La 
fréquence des changements a créé 
un climat économique instable, à la 
fois pour les entreprises et pour les 
citoyens.Tous les pays ont amélioré 
leur situation budgétaire, 
mais à des degrés divers
149  
Étant donné que les programmes 
étaient le résultat d’une perte d’accès 
aux marchés, le rétablissement de la 
viabilité budgétaire était, dans un cer -
tain sens, l’objectif le plus important. 
L’amélioration du solde structurel d’un 
pays au cours du programme90 serait 
synonyme d’une avancée vers des 
budgets publics plus viables. La Com -
mission a calculé et publié des don -
nées relatives aux soldes structurels91.
150  
Le solde budgétaire s’est amélioré 
dans tous les pays. Le taux de progres -
sion annuel moyen s’est établi dans 
une fourchette allant de 0,7 % du PIB 
potentiel en Hongrie à 1,9 % au Portu -
gal. Trois facteurs expliquent les écarts 
de progression:
i) la situation budgétaire de départ – 
plus le déficit structurel initial est 
élevé, plus le rythme de la consoli -
dation est rapide;
ii) le niveau initial de la dette pu -
blique – plus la dette initiale est 
élevée, plus le rythme de la conso -
lidation est rapide;
iii) les différences dans les recom -
mandations formulées dans le 
cadre de la procédure concernant 
les déficits excessifs et relatives 
à la nécessité d’un effort budgé -
taire – plus l’effort recommandé 
est important, plus le rythme de la 
consolidation est rapide.90 Compte tenu des dates butoirs 
pour les données statistiques 
nationales, les périodes de 
programmation suivantes  
ont été considérées:  
2009-2010 pour la Hongrie, 
2009-2011 pour la Lettonie, 
2009-2012 pour la Roumanie, 
2011-2013 pour l’Irlande et le 
Portugal.
91 Sur la base des données 
prévisionnelles du printemps 
2014, obtenues conformément 
au SEC 95.
63
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
151  
L’existence d’un déficit structurel au 
départ donnait une indication du 
rythme de la consolidation budgétaire 
dans tous les États membres bénéfi -
ciaires, sauf l’Irlande. Au début du pro -
gramme, la Hongrie présentait le défi -
cit structurel le plus bas. C’est dans ce 
pays que la consolidation a été la plus 
lente. Le Portugal affichait le déficit 
structurel le plus élevé et a enregistré 
la consolidation la plus rapide. Le cas 
de l’Irlande est toutefois très atypique 
dans cette analyse. Alors qu’en 2010, ce 
pays se situait au même niveau que le 
Portugal, son rythme de consolidation 
structurelle (hors mesures bancaires et 
autres mesures ponctuelles) a été deux 
fois moins rapide92.
152  
Il n’existait aucun rapport entre le 
niveau initial de la dette publique 
et l’effort budgétaire moyen fourni. 
À titre d’exemple, la Roumanie présen -
tait la dette publique la moins élevée 
des cinq États membres concernés, 
mais son effort budgétaire moyen 
a été relativement important. L’Irlande 
et le Portugal ont consenti des efforts 
moyens très différents en dépit d’une 
dette publique initiale similaire.
Les pays ont recouru  
à des mesures ponctuelles
153  
Les mesures budgétaires temporaires 
ne conduisent pas à une amélioration 
durable du déficit sous-jacent. Elles 
peuvent porter tant sur les recettes 
que sur les dépenses. Au cours des 
programmes, plusieurs États membres 
ont dû recourir à des mesures ponc -
tuelles d’augmentation des recettes 
afin d’atteindre leurs objectifs de 
déficit.i) En 2010 et en 2011, le Portugal 
a nationalisé les fonds de pen -
sion privés de Portugal Telecom 
(amélioration du déficit de 1,7 % 
du PIB) et du secteur bancaire (4 % 
du PIB)93.
ii) Le système ponctuel de recou -
vrement des arriérés de sécurité 
sociale et d’impôts mis en place au 
Portugal en 2013 a permis d’amé -
liorer temporairement le déficit 
(0,8 % du PIB).
iii) En 2012, la Roumanie a rectifié son 
déficit excessif avec un déficit en 
ne dépassant pas le plafond de 
3 %. Toutefois, la vente exception -
nelle de licences de télécommu -
nications avait rapporté en tout 
l’équivalent de 0,5 % du PIB.
iv) En Irlande, les mesures bancaires 
(par exemple les redevances pro -
venant de l’extension de la garan -
tie de passif en faveur des banques 
domestiques et les dividendes tirés 
par la banque centrale des disposi -
tifs ponctuels de financement) ont 
donné lieu à une hausse tempo -
raire des recettes.
154  
Selon la Commission, les mesures 
ponctuelles étaient nécessaires pour 
faire face aux pressions à court terme, 
mais pour que les objectifs puissent 
être atteints de manière durable, 
les mesures temporaires devaient 
être remplacées par des mesures 
permanentes.92 Ce phénomène s’explique 
aussi par l’évolution différente 
du solde structurel avant le 
programme. Dans ses 
estimations, la Commission 
indique que la consolidation 
budgétaire a commencé en 
2010 dans les deux pays avec 
un effort similaire.
93 À la suite de cette opération, le 
Portugal a repris les futurs 
engagements de retraite. Bien 
que cet élément de passif ne 
fasse pas partie de la dette 
publique selon le cadre 
statistique, il a un impact 
négatif sur la soutenabilité de 
celle-ci. C’est pourquoi cette 
mesure n’a eu pour effet que 
d’améliorer le niveau 
d’endettement du pays.
64
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
Les conditions ont été 
globalement  
bien respectées
Finalement, les États 
membres ont respecté  
au moins 80 % des conditions 
imposées
155  
Les rapports de suivi de la Commission 
montrent que les États membres ont 
respecté, avec des fortunes diverses, 
les délais fixés dans les protocoles 
d’accord. Si le Portugal et la Lettonie 
ont respecté moins de la moitié des 
conditions de leur programme dans 
les temps, la Hongrie y a satisfait pour 
près des trois quarts. En Irlande et au 
Portugal, les conditions n’ont pas été 
remplies avec la même ponctualité 
dans le cadre des programmes de l’UE 
et de ceux du FMI. Même si les pays 
n’ont pas respecté un délai dans un 
premier temps, ils ont souvent fini par 
remplir la condition concernée.
156  
La Commission n’a pas rendu compte 
dans les délais du respect ou non de 
30 conditions environ (voir point 106).
157  
Les retards dans le respect des condi -
tions s’expliquent en général par des 
raisons échappant au contrôle de la 
Commission: longueur de la procédure 
législative, incapacité des autorités 
nationales à mettre en œuvre les 
réformes convenues, problèmes juri -
diques ignorés au départ, résistance 
sociale, etc. Toutefois, dans certains 
cas, le calendrier initial était irréaliste 
au regard de l’ampleur de la réforme 
(celle de la fonction publique, par 
exemple), de la nécessité de mettre 
en place une coopération intensive 
au niveau des pouvoirs publics locaux 
ou régionaux, ou encore du besoin de 
s’équiper d’une nouvelle infrastructure 
informatique complexe.158  
Les conditions à contenu structurel 
important étaient supposées être 
respectées dans les délais initialement 
fixés, au même titre que celles dont 
le contenu structurel était moindre94. 
Nous avons constaté que les condi -
tions de la première catégorie avaient 
tendance à être respectées plutôt 
en fin de programme. Au départ, les 
réexamens effectués par la Com -
mission n’incitaient pas les pays à se 
conformer à temps aux conditions les 
plus importantes. Par la suite, l’accent 
a toutefois été mis davantage sur les 
réformes majeures.
Les programmes ont entraîné 
des réformes, mais parfois, 
les effets souhaités  
ne se sont pas produits
159  
Pour déterminer le degré de perfor -
mance d’une politique, il est nécessaire 
d’établir la causalité entre celle-ci et 
les effets observés. Ainsi, l’impact 
des réformes visant à améliorer les 
politiques en faveur de l’emploi peut 
être retardé si le marché du travail est 
morose. Notre analyse a encore été 
compliquée par le peu de temps qui 
s’était écoulé depuis la fin de certains 
programmes. Enfin, les conditions ne 
représentaient souvent qu’une par -
tie des mesures mises en œuvre au 
cours de la période couverte par les 
programmes.94 Pour les besoins de l’audit, 
l’importance des conditions 
a été mesurée en fonction de 
leur contenu structurel: 
important, moyen ou faible. 
Voir annexe III .
65
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
160  
Nous avons considéré une condition 
comme efficace lorsque:
i) les réformes n’ont pas été aban -
données à la fin du programme, 
mais ont été activement poursui -
vies par l’État membre concerné;
ii) les indicateurs ou évaluations 
disponibles en ce qui concerne les 
politiques mises en œuvre font 
clairement apparaître une amélio -
ration dans le domaine en cause;
iii) les effets souhaités ont été 
obtenus.
161  
La principale inquiétude – celle d’un 
abandon des réformes après la fin des 
programmes – s’est révélée non fon -
dée. Au moment de l’audit, les aban -
dons étaient peu nombreux et concer -
naient surtout les baisses de salaire 
dans la fonction publique (Hongrie et Roumanie) et les réformes du marché 
du travail (Irlande et Portugal). Toute -
fois, ce constat n’exclut pas d’éventuels 
abandons dans le futur. Les réformes 
abandonnées étaient compensées par 
des réformes de remplacement dont 
l’impact potentiel n’était bien souvent 
pas équivalent. C’était par exemple 
le cas des mesures compensatoires 
prises en réaction au rétablissement 
du salaire minimum à son niveau initial 
en Irlande, ou encore de celles desti -
nées à remplacer les mesures décla -
rées comme anticonstitutionnelles au 
Portugal (voir encadré 9 ).
162  
Le programme couvrait une période 
trop courte pour que certaines 
réformes complexes puissent être 
intégralement mises en œuvre avant 
sa clôture. Hormis les volte-face évo -
quées plus haut, les pays ont poursuivi 
les réformes complexes après la fin du 
programme.
Dilution et abandon progressifs des réformes du marché de l’emploi au Portugal
C’est au Portugal que les réformes du marché de l’emploi les plus importantes ont été envisagées. Au cours 
du programme, ce pays a en effet mis en œuvre un certain nombre de réformes qui ont réduit le niveau de 
protection de l’emploi. Cependant, l’amélioration n’a pas été suffisamment marquée par comparaison avec 
la situation au niveau international. Dès le lancement du programme, la conception des réformes manquait 
d’ambition par rapport aux options prises par les pays dans une situation comparable. À titre d’exemple, il 
était demandé au Portugal d’élaborer une proposition afin d’aligner les indemnités de licenciement sur la 
moyenne de l’UE plutôt que sur le niveau en vigueur dans une série de pays qui lui font concurrence sur la 
scène du commerce international. Durant le programme, ce sont les réformes les moins ambitieuses qui ont 
été retenues. C’est ainsi que les indemnités de licenciement sont désormais de 12 jours par année de service, 
soit le chiffre le plus élevé de la fourchette initiale (entre 8 et 12 jours par année de service).
 
Le calendrier des réformes a encore été allongé du fait que certaines d’entre elles relatives aux règles en 
matière de licenciement ont été contestées avec succès devant la Cour constitutionnelle. Le gouvernement 
portugais a réagi en prenant des mesures pour les compenser, mais la Commission a constaté qu’elles ne pou -
vaient pas produire des effets similaires aux réformes initiales. Les conditions du programme ne prévoyaient 
pas de mesures compensatoires équivalentes sur le plan de leur impact potentiel sur la flexibilité du marché 
de l’emploi. Une fois le programme terminé, certaines réformes du marché du travail déjà mises en œuvre ont 
été aisément abandonnées sur décision administrative des pouvoirs publics. Celles-ci ont été critiquées par la 
Commission dans ses rapports de surveillance postprogramme.Encadré 9
66
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
163  
Nous avons constaté95 des améliora -
tions notables lorsque les programmes 
ciblaient des réformes dans les 
domaines spécifiques des politiques 
actives du marché du travail, des 
réformes du marché de l’emploi ou 
de l’environnement des entreprises. 
Dans certains domaines, les pro -
grammes ont contribué à encourager 
de nouvelles réformes (responsabilité 
budgétaire, par exemple), tandis que 
dans d’autres, ils ont incité à accélérer 
la mise en œuvre de plans nationaux 
existants (environnement des entre -
prises, par exemple).
164  
Une fois remplies, certaines conditions 
n’ont pas produit les effets désirés. 
À titre d’exemple, les économies 
budgétaires n’ont pas atteint l’ampleur 
escomptée au cours de la période de 
programmation, et le cadre de la res -
ponsabilité budgétaire n’a pas permis 
d’ancrer suffisamment la politique 
budgétaire (voir encadré 10 ).
Cas où le respect des conditions n’a pas produit les effets souhaités
 οEn Hongrie, le programme de soutien aux banques a été fort peu utilisé car, dans sa forme définitive, il 
n’avait rien d’attrayant pour le secteur bancaire.
 οConformément aux conditions du programme, la Hongrie a prévu, dans sa loi de finances, une réduction 
des dépenses des administrations publiques locales, mais elle n’a pas réussi à réaliser des économies 
substantielles.
 οLa Roumanie a respecté la condition consistant à adopter une loi-cadre sur les salaires dans la fonction 
publique, mais les grilles de compensation, qui constituaient l’un des éléments clés de cette réforme, n’ont 
pas été appliquées faute de moyens budgétaires.
 οL’Irlande et la Roumanie ont adopté un nouveau cadre en matière de responsabilité budgétaire au cours du 
programme. Cependant, dans les deux cas, la Commission a fait état de plusieurs insuffisances dans leur 
mise en œuvre. Qui plus est, le cadre s’est révélé inefficace en ce qui concerne l’alignement de la politique 
budgétaire gouvernementale sur les objectifs à moyen terme.
 οAu Portugal, le niveau de l’emploi dans la fonction publique a été réduit dans le respect des étapes fixées 
dans le programme. Toutefois, une partie non précisée de cette diminution s’explique par un départ anti -
cipé à la retraite de fonctionnaires, de sorte que l’impact budgétaire a été limité.Encadré 1095 Nous avons analysé les 
progrès réalisés par les 
cinq pays dans trois domaines: 
les réformes du marché de 
l’emploi, l’environnement des 
entreprises et la responsabilité 
budgétaire. Pour ce faire, nous 
nous sommes appuyés sur les 
indicateurs de réglementation 
internationaux, sur les 
indicateurs d’intrants ainsi que 
sur les évaluations de la 
Commission, du FMI et 
d’autres institutions 
internationales.
67
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
Dans quelle mesure  
les pays concernés  
ont-ils réussi à renforcer 
leur compétitivité?
Des gains de compétitivité 
ont été réalisés, mais  
à des degrés divers
165  
L’un des principaux objectifs sous-
jacents des programmes était le 
rétablissement des soldes extérieurs 
par le renforcement de la compéti -
tivité économique. La balance cou -
rante et la balance commerciale sont 
les principaux indicateurs de cette 
compétitivité96.166  
Tous les programmes ont donné 
lieu à un ajustement de la balance 
courante. Dans quatre des cinq pays 
concernés, ce dernier a été plus rapide 
que prévu. Seul l’ajustement irlandais 
s’est déroulé grosso modo au rythme 
attendu.
167  
Dans tous les cas, l’ajustement plus 
rapide de la balance courante s’expli -
quait par une amélioration inattendue 
de la balance des revenus97. Même en 
Irlande, l’évolution de la balance cou -
rante conformément aux prévisions 
est à mettre à l’actif de la performance 
exceptionnelle de la balance des reve -
nus, qui a permis de compenser la très 
mauvaise performance de la balance 
commerciale (voir figure 11 ).Figure 11Raisons susceptibles d’expliquer l’ajustement rapide de la balance courante
Remarque:  le graphique ci-dessus indique les différences cumulées (en points de pourcentage du PIB) entre le résultat réel et le niveau de 
référence, c’est-à-dire la projection initiale. Les calculs portent sur les périodes de programmation suivantes: 2009-2011 pour la Hongrie et la 
Roumanie, 2009-2013 pour la Lettonie et 2011-2015 pour l’Irlande et le Portugal.
Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne.-40-30-20-10010203040
HongrieLettonie
Roumanie
IrlandePortugalDéﬁcit des transferts courants nets
Déﬁcit de la balance des revenus
Déﬁcit de la balance commerciale
Déﬁcit de la balance courantePourcentage du PIB 
sur l'ensemble de la période de programmation96 La compétitivité d’un pays est 
un concept complexe qui 
présente de multiples facettes. 
Nous avons choisi de nous 
concentrer sur ces deux 
indicateurs parce qu’ils 
faisaient partie des projections 
des programmes de tous les 
pays concernés. Cela nous 
a permis d’évaluer les raisons 
pour lesquelles la 
compétitivité n’a pas toujours 
évolué comme prévu.
97 La balance des revenus 
enregistre les flux financiers 
entre résidents et non-
résidents en lien avec les 
revenus du travail ainsi 
qu’avec les investissements 
directs, de portefeuille et 
autres. Elle inclut également 
les paiements entre les 
pouvoirs publics et les 
non-résidents en lien avec les 
impôts et les subventions sur 
les produits et la production.
68
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
168  
La balance commerciale (exportations/
importations) rend mieux les effets 
de l’évolution de la compétitivité 
d’un pays que la balance courante. Au 
Portugal et en Roumanie, la balance 
commerciale a évolué conformément 
aux prévisions des programmes. Elle 
a été meilleure que prévu en Lettonie 
(2 % en moyenne par an). Par contre, 
sa progression a été inférieure aux 
prévisions en Hongrie (2,8 % par an) et 
en Irlande (5,1 % par an).
169  
Un certain nombre de variables 
peuvent jouer un rôle dans les fluc -
tuations des deux composantes de la 
balance commerciale. Il y a les chocs 
extérieurs (incidence sur les exporta -
tions), une évolution inattendue du PIB 
(incidence sur les importations) et les 
variations imprévues de la compétiti -
vité (incidence sur les deux aspects).
170  
En Lettonie et en Roumanie, les gains 
de compétitivité98 ont été considé -
rables et expliquent pourquoi, à par -
tir de 2010, la balance commerciale 
a dépassé les prévisions initiales. Ils 
se reflètent également dans la part 
accrue de ces deux pays dans les 
exportations mondiales.
171  
Les trois autres pays ont enregistré des 
gains de compétitivité moins impor -
tants que prévu et ont tous vu leur 
part dans les exportations mondiales 
reculer depuis 2008. Les exportations 
de la Hongrie et du Portugal ont été 
inférieures aux prévisions initiales, au 
contraire de celles de l’Irlande, qui ont 
dépassé les projections99.172  
Au Portugal et en Hongrie, l’ajuste -
ment de la balance commerciale a été 
plus ou moins conforme aux projec -
tions, mais c’est uniquement grâce 
au fait que tant les exportations que 
les importations ont été inférieures 
aux prévisions initiales. Près de 80 % 
de cette contraction inattendue des 
importations est due à la sous-per -
formance du PIB. Cela étant, même 
pour ces deux pays, certains gains 
de compétitivité sont visibles: ainsi, 
le ratio exportations/PIB a augmenté 
par rapport à la période précédant les 
programmes.
La dévaluation interne 
a été réalisée au travers 
de l’ajustement des 
rémunérations des salariés 
nouvellement embauchés
173  
La dévaluation interne était un élé -
ment majeur de la stratégie macro -
économique de trois pays (Lettonie, 
Irlande et Portugal). Il s’agit d’un 
ensemble de politiques conçues pour 
rétablir la compétitivité internatio -
nale, principalement par la réduction 
des prix ou du coût du travail100. Les 
réductions de salaire et d’emploi dans 
le secteur public sont supposées être 
suivies de réductions salariales dans le 
secteur privé. Ce mécanisme s’explique 
par le fait que les ajustements effec -
tués dans le secteur public libèrent 
des ressources et augmentent donc la 
disponibilité de main-d’œuvre pour le 
secteur privé tout en faisant baisser le 
niveau des rémunérations dans l’éco -
nomie en général. Une diminution de 
la demande agrégée doit en principe 
contribuer à l’ajustement des prix et 
des rémunérations dans l’économie. En 
l’absence de devise propre, la dévalua -
tion interne est une stratégie essen -
tielle pour ajuster les niveaux de prix 
dans une union monétaire.98 Ainsi que le montrent 
plusieurs indicateurs 
macroéconomiques de la 
compétitivité, comme le taux 
de change effectif réel, les 
coûts salariaux unitaires réels 
et la productivité de la 
main-d’œuvre, mais aussi des 
indicateurs composites, 
comme le rang occupé au 
classement mondial de la 
compétitivité.
99 L’exception irlandaise 
s’explique principalement par 
le fait qu’une bonne partie du 
volume des exportations de ce 
pays n’est pas destinée à la 
zone euro. L’Irlande a ainsi pu 
profiter de la dépréciation de 
l’euro par rapport au dollar 
américain, phénomène dont il 
n’avait pas été tenu compte au 
départ dans les prévisions 
relatives au programme. Cette 
dépréciation de la monnaie 
européenne a également 
augmenté la valeur des 
importations irlandaises. Le 
contenu en importations des 
exportations de l’Irlande, 
c’est-à-dire la proportion de 
biens et services exportés 
produits grâce à l’utilisation de 
biens et services 
intermédiaires importés, est 
élevé (il est proche de 50 %).
100 La Commission définit la 
dévaluation interne comme 
une stratégie visant à réduire 
les prix intérieurs en jouant sur 
les prix relatifs à l’importation 
et à l’exportation ou en 
diminuant les coûts de la 
production nationale et, par 
conséquent, en provoquant 
une dépréciation réelle du 
taux de change. Source: 
Commission européenne, 
Quarterly Report on the Euro 
Area  (Rapport trimestriel sur la 
zone euro), 3/2011, volume 10, 
p. 22.
69
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
174  
En Lettonie, la dévaluation interne 
a été principalement opérée au travers 
d’un ajustement à la baisse des rému -
nérations des salariés nouvellement 
embauchés, alors que les salaires 
des travailleurs déjà en poste dans le 
secteur privé n’ont pour ainsi dire pas 
diminué. Une partie de l’ajustement 
salarial s’est faite par l’ajustement des 
salaires non déclarés, mais son am -
pleur a été limitée (voir encadré 11 ).
L ’impact de la dévaluation interne sur le niveau des salaires en Lettonie
La dévaluation interne était considérée comme un pilier de l’ajustement en Lettonie. L’hypothèse selon la -
quelle le marché de l’emploi est particulièrement flexible était l’une des raisons pour lesquelles la dévaluation 
interne devait fonctionner. Dans la pratique, la réduction des salaires observée dans le secteur privé a été rela -
tivement modeste101. Alors que la croissance des rémunérations a fortement ralenti dans les secteurs public et 
privé sous l’effet du développement de la crise en 2008, devenant même négative en 2009102, l’ampleur et la 
durée de l’évolution salariale négative ont été nettement moindres dans le secteur privé. Le tassement le plus 
marqué, à un an d’écart, des salaires dans le secteur privé a été de 6,6 % (en octobre 2009), tandis que le recul 
le plus important des rémunérations dans le secteur public a dépassé les 26 % (en novembre 2009). La dyna -
mique de la masse salariale ne reflète pas le processus sous-jacent de l’ajustement ou pourrait donner à pen -
ser que ce dernier s’est fait en partie dans le domaine des salaires en espèces non déclarés.
L’analyse des données salariales individuelles103 montre que les salaires des travailleurs engagés pendant la 
récession étaient considérablement inférieurs à ceux des travailleurs déjà en poste, dont la rémunération n’a 
pour ainsi dire pas diminué. Ce constat corrobore des éléments probants relevés dans la littérature et sem -
blant indiquer que les salaires au moment du recrutement sont plus cycliques que ceux du personnel déjà 
en place et constituent un mécanisme de réduction des coûts. Les réductions d’emploi et le renforcement du 
travail à temps partiel ont également joué un rôle.
L’enquête rétrospective auprès des employeurs fait apparaître que le tassement «réel» du coût salarial se 
situait entre 6 et 11 % en 2008-2009 et était très faible (sous les 2 %) en 2009-2010. En d’autres termes, l’éro -
sion salariale a été plus importante que dans les statistiques officielles (progression de 1,3 % en 2009 et repli 
de 2,9 % en 2010). Cela montre que les rémunérations proposées dans le secteur privé ont réagi à la récession, 
mais que cette réaction n’était pas suffisante pour empêcher un recul marqué et prolongé de l’emploi.
Source: Cour des comptes européenne, sur la base d’une étude d’Andrejs Semjonovs, d’Alf Vanags et d’Anna Zasova, What happened to wages 
in Latvia’s ‘internal devaluation’?  (Qu’est-il arrivé aux salaires lors de la dévaluation interne en Lettonie?), Baltic International Centre for Econo -
mic Policy Studies.
101 C’est dans le secteur privé – et plus particulièrement le secteur marchand – que l’évolution des salaires détermine la compétitivité.
102 En mars 2009 dans le secteur public et en juillet dans le secteur privé.
103 Données anonymisées provenant de l’organisme letton en charge de la sécurité sociale.Encadré 11
70
Partie IV – Les programmes ont atteint leurs objectifs 
Les prêts en devises 
étrangères sont restés  
un défi
175  
Les trois pays qui avaient fait appel au 
mécanisme de soutien à la balance des 
paiements avaient comme dénomina -
teur commun la part élevée des prêts 
en devises étrangères par rapport 
à l’ensemble des crédits en cours.
176  
Durant la crise, les banques centrales 
ne pouvaient laisser la devise locale 
se déprécier pour rétablir la compé -
titivité extérieure. Elles ne voulaient 
pas prendre le risque de voir une telle 
dépréciation restreindre la capacité 
des emprunteurs d’assurer le service 
de leurs dettes libellées en devises 
étrangères et, partant, affecter la stabi -
lité du système financier, ce qui aurait 
annihilé les avantages économiques 
de la politique menée104. En raison 
du niveau élevé de leurs crédits en 
devises étrangères, les pays ont égale -
ment eu tendance à perdre davantage 
de réserves internationales au cours de 
la crise105.
177  
Malgré l’influence considérable de ces 
questions sur les choix de politique 
disponibles, l’assistance financière 
accordée par l’UE n’imposait pas aux 
autorités nationales de se charger de la 
gestion du crédit intérieur en devises 
étrangères.
178  
Durant les programmes, la valeur 
totale des prêts en devises a continué 
de poser un problème106. En Roumanie, 
les emprunts en devises étrangères du 
secteur privé dépassaient ceux libellés 
en devise locale. Leur part a commen -
cé à diminuer en 2012 en Hongrie, mais 
il a fallu attendre 2014 pour que ce soit 
également le cas en Roumanie.104 Cette difficulté a également 
été reconnue par le comité 
européen du risque 
systémique dans sa 
recommandation 2011/1 et 
qualifiée de risque 
d’«obstacles aux canaux de 
transmission de la politique 
monétaire» résultant de la part 
élevée du crédit intérieur 
libellé en devises étrangères.
105 Recommandation 2011/1 du 
comité européen du risque 
systémique.
106 À titre d’exemple, à la fin du 
mois de juin 2013, la banque 
centrale de Hongrie 
considérait comme très élevée 
l’exposition des ménages et 
des PME aux taux de change.
71
 Conclusions  et recommandations
La surveillance  
avant la crise
179  
Avant la crise, l’UE disposait déjà d’un 
cadre axé sur le suivi des budgets 
publics des États membres. Il incom -
bait à la Commission d’informer le 
Conseil en cas de creusement des 
déséquilibres budgétaires croissants. 
La Commission n’était pas préparée 
aux premières demandes d’assistance 
financière.
180  
La Commission a failli dans son rôle 
d’évaluateur des déséquilibres budgé -
taires au cours de la phase qui a précé -
dé la crise, surestimant la solidité des 
budgets des États membres. L’une des 
principales faiblesses des évaluations 
de la Commission avant 2009 consistait 
en l’absence d’informations sur l’accu -
mulation de dettes publiques éven -
tuelles, qui sont souvent devenues 
réelles pendant la crise. La Commission 
n’a pas non plus prêté une attention 
suffisante au lien existant entre les 
importants mouvements de capitaux 
étrangers, la santé des banques et, en 
bout de chaîne, les finances publiques. 
Ces manquements dans la surveillance 
signifient qu’elle n’était pas préparée 
à gérer les programmes au moment où 
les premières demandes d’assistance 
financière sont arrivées (voir points 35 
à 47).Processus de gestion  
des programmes
181  
La Commission a réussi à assumer 
ses nouvelles responsabilités dans la 
gestion des programmes, notamment 
en entretenant un dialogue avec les 
autorités nationales, en établissant 
des prévisions des programmes ainsi 
que des estimations du déficit de 
financement, et en déterminant les 
réformes nécessaires. Vu le calendrier 
serré imposé au départ et le manque 
d’expérience préalable, c’est un tour 
de force (voir points 45 à 50).
182  
La Commission est allée au fond des 
choses en ce qui concerne l’obtention 
des informations requises. Elle a mobi -
lisé de plus en plus d’expertise au 
niveau interne et a noué un dialogue 
avec de nombreuses parties prenantes 
dans les pays bénéficiaires de l’assis -
tance financière. Toutefois, en 2008 
et en 2009, elle n’a pas mis en œuvre 
le même degré d’expertise que celui 
affiché par la suite dans le cadre des 
programmes axés sur la zone euro. 
Elle ne pouvait pas non plus recourir 
aisément à des experts externes. La 
politique de la Commission en matière 
de ressources humaines n’était pas 
conçue pour faire face à un projet aussi 
vaste et aussi important que la résolu -
tion de la crise de la dette souveraine 
(voir points 52 à 54).
72 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
La Commission devrait mettre en 
place, à l’échelle de l’institution, un 
cadre qui permette de mobiliser 
rapidement les ressources humaines 
et l’expertise appropriées disponibles 
en son sein ou en dehors dès qu’un 
programme d’assistance financière se 
dessine.
Conformément aux dispositions du rè -
glement (UE) n° 472/2013 du Parlement 
européen et du Conseil, la Commission 
devrait élaborer des procédures en vue 
d’un renforcement de la surveillance 
et de la gestion des nouveaux pro -
grammes d’assistance financière, le cas 
échéant. Lesdites procédures devraient 
explicitement couvrir le scénario dans 
lequel ces activités sont exercées par 
les seules institutions européennes.
183  
L’établissement de prévisions macro -
 économiques et relatives aux déficits 
ne constituait pas une activité nou -
velle. La Commission utilisait un outil 
de prévision existant, qui se présentait 
sous forme de feuilles de calculs et qui 
était plutôt complexe. Le contrôle de 
la qualité se limitait principalement 
au rapprochement des différents 
éléments des prévisions, le mana -
gement ne s’interrogeant pas sur le 
raisonnement qui sous-tendait leurs 
hypothèses. Il était très difficile d’esti -
mer la vraisemblance des principales 
hypothèses, comme les multiplicateurs 
budgétaires, non seulement lors de 
tout réexamen mais aussi, pour le 
management, lors de l’établissement 
des prévisions (voir points 55 à 70).Recommandation n° 2
Les équipes de programme devraient 
consigner systématiquement les 
principales hypothèses formulées et 
les travaux réalisés lors de l’élabora -
tion des prévisions. La Commission 
devrait mettre en place des outils pour 
faciliter la documentation. Il pourrait 
s’agir, entre autres, d’un enregistre -
ment automatique des modifications 
apportées par les prévisionnistes.
Les procédures de contrôle de la 
qualité devraient prévoir davantage 
de contrôles des principales hypo -
thèses sous-jacentes et des paramètres 
choisis par les gestionnaires nationaux. 
Ainsi, lors de l’examen de la qualité, 
un modèle de référence pourrait servir 
à signaler les domaines caractérisés 
par une grande différence entre les 
prévisions fondées sur l’appréciation et 
celles fondées sur le modèle. Cela per -
mettrait de mieux cibler les contrôles 
de la qualité.
184  
En règle générale, les programmes 
tenaient bien compte des priorités 
stratégiques de l’UE et des connais -
sances économiques du moment. 
Toutefois, les procédures de la Com -
mission péchaient souvent par un 
manque de rigueur dans la conserva -
tion des pièces et n’étaient pas axées 
sur l’évaluation rétrospective de la 
prise de décision. Cette situation peut 
s’expliquer, en partie, par le contexte 
de la crise, l’urgence de la réponse 
à y apporter et le nouveau rôle de 
gestionnaire des programmes confié 
à la Commission. La disponibilité des 
pièces s’est améliorée avec le temps, 
mais même pour les programmes les 
plus récents, certains documents clés 
étaient manquants (voir points 71 
à 75).
73 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 3
Afin de garantir la transparence 
interne en ce qui concerne les facteurs 
sous-tendant les décisions relatives 
aux programmes:
a) le personnel engagé dans la 
gestion des programmes devrait 
conserver toutes les pièces néces -
saires concernant la conception 
des programmes, la sélection des 
conditions et le suivi, par la Com -
mission, de la mise en œuvre des 
programmes;
b) les responsables des programmes 
devraient documenter les princi -
pales décisions relatives à ceux-ci 
dans un registre dédié afin qu’elles 
soient aisément traçables.
185  
Les conditions prévues dans les proto -
coles d’accord étaient généralement 
justifiées par une référence spécifique 
à la décision du Conseil. Toutefois, 
elles n’étaient pas suffisamment axées 
sur les conditions de politique écono -
mique générale fixées par le Conseil 
(voir points 76 à 79).
186  
Les conditions de l’assistance n’ont 
pas été gérées de la même manière 
dans les différents programmes. Dans 
certains d’entre eux, elles étaient 
globalement moins strictes, ce qui per -
mettait de les respecter plus aisément. 
Lorsque nous avons comparé les pays 
présentant des faiblesses structurelles 
similaires, nous avons constaté que les 
réformes requises n’étaient pas tou -
jours proportionnelles aux problèmes 
rencontrés ou qu’elles empruntaient 
des voies très différentes. Les objec -
tifs de déficit de certains pays, mais 
pas tous, étaient plus souples qu’ils 
n’auraient dû l’être au regard de la 
situation économique (voir points 80 
à 91).187  
Parer au risque de ne pas traiter tous 
les pays de la même manière ou 
d’exiger des réformes superflues reste 
un défi dans le cadre du processus 
de gestion des programmes. Comme 
il s’agissait de programmes de crise, 
il était difficile d’élaborer des lignes 
directrices détaillées pour réduire la 
marge de manœuvre des équipes de 
programme et des autorités natio -
nales lors de l’élaboration et de la 
négociation de documents comme les 
décisions du Conseil ou les protocoles 
d’accord. C’est pourquoi toute solution 
doit s’appuyer sur un renforcement de 
la supervision des travaux du person -
nel de la Commission et s’accompa -
gner d’améliorations du processus de 
réexamen.
188  
Les travaux de la Commission se tra -
duisent par une série de documents 
relatifs aux programmes et servant de 
base aux décisions de la Commission 
(ou du commissaire agissant en son 
nom) et du Conseil. Tant les docu -
ments relatifs aux programmes que 
l’analyse sous-jacente se sont consi -
dérablement améliorés depuis fin 
2008. Cependant, il manquait toujours 
des informations essentielles dans les 
documents relatifs aux programmes 
plus récents (voir points 97 à 99).
74 Conclusions et recommandations 
189  
Dans tous ses aspects, la gestion des 
programmes s’appuie sur l’apprécia -
tion d’experts dans des domaines 
spécifiques. Les principaux documents 
résultant de l’analyse des experts ont 
été soumis à un examen, mais celui-ci 
était insuffisant à plusieurs égards. Les 
calculs sous-jacents n’ont été exami -
nés par aucun vérificateur extérieur 
à l’équipe de programme, les travaux 
n’ont fait l’objet d’aucun contrôle 
approfondi et le contrôle de la qua -
lité n’était pas bien documenté (voir 
points 93 à 96).
Recommandation n° 4
La Commission devrait veiller à la 
mise en place de procédures appro -
priées pour l’examen de la gestion 
des programmes et du contenu des 
documents relatifs à ces derniers, 
compte tenu des ressources dispo -
nibles. L’examen horizontal devrait 
se dérouler comme un examen par 
les pairs des travaux réalisés par les 
équipes de programme, avec une 
attention particulière pour les aspects 
horizontaux (un traitement similaire 
des pays, par exemple) et un rapport 
au management.190  
La Commission est chargée du suivi de 
la mise en œuvre des programmes. Le 
principal point faible dans ce domaine 
concerne le suivi de l’exécution du 
budget. Les objectifs de déficit de 
chaque programme étaient fixés sur la 
base du déficit SEC. Si cette approche 
garantit une parfaite conformité à la 
procédure concernant les déficits 
excessifs, elle implique également 
que, lorsqu’une décision doit être prise 
quant à la poursuite d’un programme, 
le rapport de la Commission sur le res -
pect des objectifs de déficit s’expose 
à une double incertitude, l’une relative 
aux mesures, l’autre aux prévisions 
(voir points 100 à 103).
Recommandation n° 5
Aux fins du suivi budgétaire, la Com -
mission devrait inclure, dans les pro -
tocoles d’accord, des variables qu’elle 
peut obtenir dans des délais courts, 
comme le solde de trésorerie trimes -
triel et/ou l’objectif fixé en matière 
d’arriérés.
75 Conclusions et recommandations 
191  
La manière de faire rapport sur le 
respect des conditions n’a pas été 
systématiquement la même. De 
nombreux termes différents ont été 
utilisés pour exprimer le non-respect 
de celles-ci, ce qui a prêté à confusion. 
Certaines conditions n’ont fait l’objet 
d’aucun compte rendu. Et d’autres ont 
été renseignées comme respectées, 
alors que, en réalité, il n’en était rien 
(voir points 104 à 107). Un examen 
interne efficace (voir recommandation 
n° 4) devrait permettre de réduire le 
risque de telles erreurs. Toutefois, nos 
travaux mettent en évidence d’autres 
faiblesses dans la manière d’appli -
quer les conditions. Des versements 
ont été effectués alors que le respect 
des conditions dans les délais était 
très variable d’un pays à l’autre (voir 
point 200). Les programmes compor -
taient des conditions qui ne pouvaient 
garantir la mise en œuvre réelle des 
réformes ou qui n’étaient pas vraiment 
importantes pour la résolution de la 
crise et le remboursement des prêts.
Recommandation n° 6
La Commission devrait préciser 
à quoi servent les conditions des 
programmes:
a) les documents relatifs aux pro -
grammes devraient établir l’impor -
tance relative des conditions et les 
considérer comme des préalables 
au versement des tranches d’aide;
b) les conditions devraient être axées 
sur les réformes ayant un impact 
important et durable. Si le paie -
ment des tranches est subordonné 
à des mesures préparatoires, le 
protocole d’accord devrait com -
porter des conditions garantissant 
l’adoption ultérieure des réformes;c) les conditions devraient être utili -
sées avec parcimonie et faire clai -
rement référence à des réformes 
essentielles à la résolution de la 
crise ou au remboursement de 
l’assistance financière fournie. Les 
équipes de programme devraient 
être tenues de justifier la nécessité 
de toute condition. La sélection 
des conditions devrait être un 
aspect à examiner en interne;
d) les conditions devraient être 
définies de telle manière que leur 
respect puisse être vérifié avec 
certitude. Une fois les conditions 
fixées, les équipes de programme 
devraient chercher à déterminer 
quelles données sont susceptibles 
d’être utilisées ultérieurement 
pour évaluer les résultats des 
mesures des programmes.
192  
Toutes les équipes de programme ont 
mis en place une coopération infor -
melle efficace avec le FMI et la BCE. 
L’absence d’accords de coopération 
formelle s’explique par le délai imparti, 
qui devait être assez court, et peut-
être par les préférences des institu -
tions (voir points 108 à 114).
Recommandation n° 7
Si la Commission doit coopérer avec 
les autres partenaires du programme, 
elle devrait s’employer à formaliser 
la coopération interinstitutionnelle. 
Le mandat devrait définir des méca -
nismes de partage de l’information, 
de traitement des données confiden -
tielles et de résolution des divergences 
d’opinion.
76 Conclusions et recommandations 
Opérations d’emprunt
193  
L’émission de dette par la Commission 
a été une réussite, puisque toutes les 
émissions obligataires ont suscité une 
demande suffisante de la part des 
marchés financiers pour être inté -
gralement souscrites. La Commission 
a procédé à temps aux émissions obli -
gataires. Le coût final de la dette était 
conforme à celui du marché et d’obli -
gations comparables. En réalité, le 
niveau des prix était parfois supérieur 
à celui indiqué au départ par les chefs 
de file (voir points 115 à 122).
194  
Au cours des premières années, le 
processus de gestion de la dette était 
caractérisé par un certain nombre 
d’insuffisances, qui tiennent en partie 
au fait qu’un nombre limité d’agents 
de la Commission ont été affectés 
à cette activité. Ces lacunes n’ont pas 
eu d’incidence démontrable sur le 
résultat des emprunts. Il en a été large -
ment tenu compte dans les émissions 
obligataires ultérieures, si bien que la 
recommandation suivante ne concerne 
que les faiblesses qui n’étaient pas 
encore résolues au moment de l’audit 
(voir points 123 à 129).
Recommandation n° 8
En ce qui concerne le processus de 
gestion de la dette, la Commission 
devrait:
a) rendre l’attribution des émissions 
plus transparente;
b) conserver systématiquement les 
pièces relatives à tous les accords 
majeurs relatifs aux émissions et 
conclus avec les chefs de file;c) insister sur les engagements des 
chefs de file au cours des phases 
précédant et suivant les émissions;
d) effectuer régulièrement une ana -
lyse prospective du marché afin 
de déterminer les caractéristiques 
de chaque émission et d’évaluer la 
liquidité du marché secondaire.
Réalisations  
des programmes
195  
L’analyse des réalisations devrait faire 
l’objet de recherches économiques 
supplémentaires afin de mieux 
comprendre comment les pays ont 
répondu au besoin d’ajustement et de 
déterminer comment son impact pour -
rait être encore mieux réparti à l’avenir.
Recours à l’assistance financière
196  
Dans les cinq pays concernés, le 
niveau de l’assistance financière n’a 
globalement pas varié par rapport 
aux prévisions. Toutefois, il existait 
certaines différences dans le niveau 
de confort. Les premiers programmes 
ainsi que celui élaboré pour l’Irlande 
comportaient une importante marge 
de sécurité, ce qui a permis aux pays 
concernés de rembourser les prêts 
du FMI, plus chers, avant l’échéance, 
de réduire le financement des pro -
grammes ou la dépendance à l’égard 
de leurs ressources propres, ou encore 
de dépasser les objectifs fixés en 
matière de réserves de change (voir 
points 138 et 139).
77 Conclusions et recommandations 
197  
De son côté, le Portugal a été confron -
té à des besoins de financement 
nettement supérieurs aux estimations 
de départ, si bien que le financement 
a été serré pendant le programme. 
Pour couvrir ses besoins, il a dû se 
tourner vers les marchés financiers. 
L’assistance financière fournie à la Rou -
manie était suffisante pour couvrir les 
besoins du pays en matière de balance 
des paiements, mais le financement 
du secteur public roumain a été plus 
problématique (voir points 140 à 143).
Ajustement budgétaire
198  
À quelques exceptions près, les objec -
tifs de déficit révisés ont été atteints. 
Les éléments de la consolidation bud -
gétaire correspondaient globalement 
à ce qui avait été prévu au départ, 
mais l’érosion des bases d’imposition 
a souvent annihilé l’effet des recettes 
supplémentaires résultant des nou -
velles mesures fiscales majeures prises 
en 2009 (voir points 144 à 148).
199  
Les déficits structurels des pays 
concernés se sont améliorés, mais 
à des rythmes différents, souvent 
parce que la situation de départ était 
différente. Parfois, la consolidation 
budgétaire n’a pas eu d’effet durable 
sur le déficit, du fait que les États 
membres ont recouru à des mesures 
ponctuelles pour atteindre leurs objec -
tifs (voir points 149 à 154).Conditions structurelles
200  
Les États membres ont respecté les 
échéances fixées dans les protocoles 
d’accord à des degrés divers. Les 
retards en la matière s’expliquent en 
général par des raisons échappant au 
contrôle de la Commission. Dans cer -
tains cas, le calendrier initial était trop 
ambitieux au regard de l’ampleur de 
la réforme. Même si les pays n’ont pas 
respecté un délai initial, ils ont souvent 
fini par remplir la condition concernée 
(voir points 155 à 157).
201  
Les conditions importantes étaient 
supposées être respectées dans les 
délais fixés au départ, au même titre 
que celles considérées comme moins 
essentielles. À la fin d’un programme, 
le taux de conformité aux conditions 
plus importantes avait tendance à être 
plus élevé, ce qui indique que, à me -
sure que les programmes approchaient 
de leur clôture, la Commission a plutôt 
centré une partie de son attention sur 
les réformes les plus nécessaires (voir 
point 158).
202  
Les conditions des programmes ont 
bel et bien entraîné des réformes, qui 
se sont en général poursuivies une 
fois ceux-ci clôturés. Les abandons 
étaient rares au moment de l’audit. 
Des améliorations tangibles ont été 
observées lorsque les programmes 
ciblaient des réformes dans certains 
domaines bien précis. Dans certains 
cas, l’UE a contribué à encourager de 
nouvelles réformes, tandis que dans 
d’autres, les programmes d’assistance 
ont incité à accélérer la mise en œuvre 
de plans nationaux existants. Toute -
fois, le respect d’un certain nombre 
de conditions n’a toujours pas produit 
les effets qui leur avaient valu d’être 
incluses dans le programme concerné 
(voir points 159 à 164).
78 Conclusions et recommandations 
Réalisations 
macroéconomiques
203  
Outre la consolidation budgétaire et 
la stabilisation du secteur financier, 
les programmes avaient également 
pour objectif le rétablissement des 
soldes extérieurs par le renforcement 
de la compétitivité économique. Dans 
quatre des cinq pays audités, l’ajus -
tement de la balance courante a été 
plus rapide que prévu. Cela s’explique 
principalement par une amélioration 
inattendue de la balance des reve -
nus et, dans une moindre mesure, 
par l’embellie, elle aussi inattendue, 
enregistrée au niveau de la balance 
commerciale. Les importations ont été 
inférieures aux prévisions, essentielle -
ment à cause d’un tassement du PIB. 
Lorsque les exportations étaient elles 
aussi plus faibles que prévu, c’était en 
général à cause de facteurs extérieurs 
(principalement un recul du PIB chez 
les partenaires commerciaux) (voir 
points 165 à 172).204  
La dévaluation interne était un 
élément clé de la stratégie macro -
économique mise en place dans 
trois pays, où une série de politiques 
étaient axées sur le rétablissement de 
la compétitivité sur la scène internatio -
nale, principalement par des mesures 
centrées sur la réduction du coût du 
travail. Dans la pratique, l’ajustement 
salarial a concerné les personnes nou -
vellement engagées pendant la réces -
sion, mais les salaires des travailleurs 
déjà en poste n’ont pour ainsi dire pas 
diminué (voir points 173 et 174).
Recommandation n° 9
La Commission devrait chercher 
à mieux comprendre comment les 
pays ont procédé à leurs ajuste -
ments afin de pouvoir davantage 
tenir compte des leçons tirées des 
programmes. Parmi les questions qui 
pourraient être approfondies, il y a:
a) l’impact des mesures pour rega -
gner en compétitivité, comme la 
dévaluation interne;
b) les impacts sociaux et le par -
tage de la charge du programme 
d’ajustement;
c) l’ordre dans lequel les mesures 
d’ajustement sont prises.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Milan 
Martin CVIKL, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 
11 novembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

79
 Annexes
Raisons justifiant la demande d’assistance
Chaque situation de crise a été classifiée en fonction des catégories suggérées dans la littérature universitaire1.
Pays Type de crise Principales raisons justifiant la demande d’assistance par l’État
HongrieCrise de la balance 
des paiementsL’effondrement de l’entreprise Lehman Brothers a ébranlé la confiance des investisseurs au début du mois 
d’octobre 2008. Il s’en est suivi une liquidation des titres d’État, une vente aux enchères ratée d’obligations 
et une dépréciation monétaire marquée. L’inquiétude régnant sur les marchés des changes a déclenché une 
pression sur la liquidité des banques, qui ont éprouvé des difficultés à renouveler leurs swaps de change.
La Hongrie a demandé une assistance financière parce qu’elle redoutait de voir le vent de panique déstabiliser 
les mécanismes de marché au point de saper brusquement la capacité de financement extérieur du pays.
Sources : Documents de la Commission relatifs aux programmes initiaux, 2008; évaluation ex post de la situation 
en Hongrie par le FMI, 2011.
LettonieCrise de la balance 
des paiements
Crise bancaireAu cours des trois mois qui ont précédé la demande d’assistance, les dépôts avaient reculé de 10 %. Ce phéno -
mène était dû à des retraits massifs à la banque Parex, qui a été confrontée à de graves problèmes de liquidité 
après avoir perdu plus d’un quart de ses dépôts. Durant la même période, les réserves officielles avaient fondu 
de près de 20 % à la suite de la vente, par la banque centrale de Lettonie, de devises étrangères pour défendre 
l’ancrage de la monnaie locale. En novembre, le gouvernement a décidé d’intervenir et de nationaliser la banque 
Parex et, un mois plus tard, il soumettait à des restrictions les retraits des dépôts relatifs à celle-ci.
Selon le premier ministre, la Lettonie avait besoin d’une assistance financière pour trois raisons: gérer la banque 
Parex, financer le déficit budgétaire et stabiliser le marché financier.
Les inquiétudes croissantes suscitées par le système financier et la dette extérieure du pays ont déclenché une 
crise de la balance des paiements et une crise bancaire.
Sources : Demande de la Lettonie au FMI, 2009; Aslund, Anders et Valdis Dombrovskis, How Latvia Came Through 
The Financial Crisis  (Comment la Lettonie est-elle sortie de la crise financière?), Peterson Institute for Internatio -
nal Economics, 2011; Olivier Blanchard, Mark Griffiths et Bertrand Gruss, Boom, Bust, Recovery: Forensics of the 
Latvia Crisis  (Envolée, chute et redressement: la crise lettone sous la loupe), exposé présenté à l’automne 2013 
lors du Brookings Panel on Economic Activity , 2013.
RoumanieCrise de la balance 
des paiementsAvec l’éclatement de la crise financière mondiale en 2008, les marchés financiers et le système bancaire 
roumains se sont retrouvés sous une forte pression. L’accès au financement extérieur était limité et provoquait 
une flambée des taux d’intérêt. Le ralentissement des mouvements de capitaux s’est traduit par une déprécia -
tion des taux de change de plus de 15 %, avec, pour corollaire, une détérioration de la qualité des actifs et une 
nouvelle dégradation des bilans des banques.
La banque centrale est intervenue pour stabiliser la devise roumaine. La notation de la Roumanie a été ramenée 
sous le seuil de la catégorie «investissement», ce qui a eu pour effet d’accroître la prime de risque et le coût de 
l’emprunt. Les rendements des obligations souveraines ont bondi jusqu’à atteindre 9 %.
En raison du net renforcement de l’aversion pour le risque, des pressions accrues sur les taux de change et 
d’un accès de plus en plus limité au marché obligataire pour les emprunts publics, les autorités roumaines ont 
adressé une demande d’assistance financière en mars 2009.
Sources : FMI, Romania: Request for Stand-By Arrangement  (Roumanie: demande d’accord de confirmation), 2009; 
évaluation ex post de la situation en Roumanie par le FMI, 2012; Commission européenne, Overall assessment of 
the two balance-of-payments assistance programmes for Romania  (Évaluation globale des deux programmes de 
soutien à la balance des paiements pour la Roumanie), série European Economy , Occasional Papers 156, 2013.Annexe I
80 Annexes
Pays Type de crise Principales raisons justifiant la demande d’assistance par l’État
Irlande Crise bancaireDès la fin de 2007 , la confiance des investisseurs dans le secteur immobilier irlandais s’était envolée sous l’effet 
de la crainte d’une offre excédentaire et d’une bulle des prix. L’Irlande avait alors été confrontée à un double 
problème: une chute des recettes cycliques dans le secteur de la construction et l’apparition soudaine de pertes 
importantes au niveau du système bancaire national.
Au cours de la période 2008-2010, le gouvernement a pris des mesures fortes pour consolider le secteur 
bancaire. Il a garanti les dettes des institutions bancaires nationales. Il a injecté des capitaux pour un montant 
équivalant à pas moins de 20 % du PIB dans le secteur bancaire. La National Asset Management Agency  a racheté 
les actifs fonciers et de promotion immobilière des banques en difficulté.
Toutefois, les engagements pris par le gouvernement en faveur du secteur financier ont propulsé les écarts de 
rendement sur les obligations d’État à des sommets historiques et ont considérablement réduit l’accès du pays 
aux marchés financiers.
Sources : Lettre d’intention de l’Irlande, 2010; FMI, Ireland: Request for an Extended Arrangement  (Irlande: 
demande d’un accord élargi), 2010; Commission européenne, 2011.
PortugalCrise de la dette 
souveraineLa période qui a précédé la demande d’assistance financière a été marquée par une évolution défavorable des 
finances publiques et par une détérioration des perspectives économiques. Il s’en est suivi une érosion de la 
confiance et des pressions croissantes de la part des marchés sur la dette portugaise, encore accentuées par une 
spirale négative sur les marchés des obligations souveraines dans la zone euro.
À mesure que l’accès aux marchés se rétrécissait, le gouvernement a recouru de plus en plus à l’émission 
d’obligations à plus court terme et à d’autres types de financement (comme les placements privés, les émissions 
syndiquées et un important financement à court terme par les institutions bancaires nationales). Au début du 
mois de mai 2011, les écarts de rendement à 10 ans des obligations portugaises avaient grimpé pour atteindre 
650 points de base.
Après plusieurs déclassements successifs de ses obligations souveraines par les agences de notation, le Portugal 
s’est retrouvé dans l’impossibilité de se refinancer à des taux compatibles avec la viabilité budgétaire à long 
terme.
Sources : Commission européenne, The Economic Adjustment Programme for Portugal  (Le programme d’ajuste -
ment économique pour le Portugal), série European Economy , Occasional Papers 79, 2011; FMI, Portugal: Request 
for Arrangement Under the Extended Fund Facility  (Portugal: demande d’accord au titre du mécanisme élargi de 
crédit), 2011.
1 Claessens et Kose (2013); Laeven et Valencia (2012); Kaminsky et Reinhart (1999).Annexe I
81 Annexes
Mécanismes de prêt utilisés pour les cinq pays
Soutien à  la balance des paiements Mécanisme européen de stabilisation 
financièreFonds européen de stabilité 
financière
Forme 
institutionnelleMécanisme de l’UE Mécanisme de l’UESociété de droit privé détenue par les pays 
de la zone euro
Structure  
du capitalGaranti par le budget de l’UE Garanti par le budget de l’UEGaranties fournies par les pays de la zone 
euro
Capacité de prêt 50 milliards d’euros 60 milliards d’euros 440 milliards d’euros
Instruments Prêts et lignes de crédit Prêt et lignes de créditPrêts et achats d’obligations  
sur les marchés primaire et secondaire
Durée Mécanisme permanent Mécanisme temporaire Mécanisme temporaire
Principaux organes 
de décisionConseil se prononçant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission 
européenneConseil d’administration du FESF (c’est-  
à-dire les membres de l’Eurogroupe)
Base juridique  
du financementArticle 143 du TFUE Article 122 du TFUE Décision intergouvernementale
Source: Cour des comptes européenne.
Le tableau ne comprend pas les deux autres mécanismes existants, à savoir les prêts intergouvernementaux à la 
Grèce et le Mécanisme européen de stabilité, qui ont été mis en place pour fournir une assistance financière aux pays 
de la zone euro.Annexe II
82 Annexes
Méthodologie d’audit
Établissement des critères d’audit
1. Nous avons déduit les principes de bonne gestion et les critères d’évaluation des évaluations des pro -
grammes du FMI, des évaluations ex post du mécanisme de l’UE de soutien à la balance des paiements 
des pays tiers, des anciens rapports de la Cour sur l’assistance macrofinancière, des lignes directrices et 
de publications d’autres instituts et groupes de réflexion indépendants, ainsi que de travaux de recherche 
universitaires. Le tableau 1  indique les principaux documents de base utilisés.
Tableau 1 – Principales sources utilisées pour déterminer les critères d’audit
FMI et Bureau indépendant d’évaluation du FMI
IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006);  
2011 Review of Conditionality (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, FMI (2011)
Commission européenne
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (2007)
Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008) (2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (2010)
Cour des comptes européenne
Rapport spécial n° 5/2001 relatif aux fonds de contrepartie des appuis à l’ajustement structurel affectés à des aides budgétaires (septième et huitième FED)
Rapport spécial n° 2/2005 relatif aux aides budgétaires du FED aux pays ACP: la gestion par la Commission du volet «réforme des finances publiques»
Rapport spécial n° 11/2010 – «La gestion, par la Commission, de l’appui budgétaire général dans les pays ACP , ainsi que dans les pays d’Amérique latine  
et d’Asie»Annexe III
83 Annexes
2. Afin de déterminer les meilleures pratiques dans le domaine de la gestion de la dette publique, des rela -
tions avec les investisseurs et de la transparence en matière d’émission de dette, nous nous sommes 
appuyés sur les travaux et lignes directrices des organisations suivantes:
a) le FMI et la Banque mondiale, en particulier les différentes versions des lignes directrices relatives 
à la gestion de la dette publique (2001, 2003, 2007 et 2014) et à l’utilisation de la syndication (2010 
et 2013);
b) l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en particulier l’analyse 
transnationale des procédures mises en place par les pouvoirs publics en matière d’émission de dette 
(2009);
c) la Banque des règlements internationaux (BRI);
d) des associations du secteur privé, comme l’ International Capital Market Association , l’Association  
for Financial Markets in Europe  et l’ Institute of International Finance .
Analyse des conditions structurelles
3. L’analyse des conditions structurelles s’appuie sur un échantillon (voir tableau 2 ). Les domaines ont été 
sélectionnés après évaluation de leur importance relative pour chaque programme.
Tableau 2 – Présentation de l’échantillon
Hongrie Lettonie Roumanie Irlande Portugal
Nombre de conditions analysées 44 56 67 59 135
Couverture approximative (estimation par extrapolation  
sur la base de l’échantillon)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Couverture thématique
Gestion des finances publiques (par exemple responsabilité 
budgétaire et marchés publics)X x x x x
Réformes du service public et/ou masse salariale du secteur 
publicX x x x
Pensions X x x x
Fonds structurels X x x
Entreprises publiques, privatisations et partenariats 
public-privéx x x
Environnement des entreprises x x
Marché de l’emploi (fixation des salaires, politiques actives  
du marché du travail et soutien aux chômeurs)X x x x
Secteur financier (ratios d’adéquation des fonds propres  
et surveillance des banques)X x x
1 Ces 73 % représentent toutes les conditions structurelles. Les 27 % restants étaient uniquement des conditions à caractère budgétaire.
Source: Cour des comptes européenne.Annexe III
84 Annexes
4. Les conditions similaires figurant dans les différentes versions des protocoles d’accord ont été grou -
pées afin d’éviter les répétitions superflues. La part des conditions groupées par rapport au nombre de 
conditions mentionnées dans les divers protocoles d’accord a servi à mesurer le caractère récurrent des 
conditions.
5. Les conditions groupées ont été classées en trois catégories en fonction de leur contenu structurel:
i) contenu structurel faible: cette catégorie couvre les conditions qui n’entraîneraient pas, à elles seules, 
de changements économiques significatifs. Toutefois, elles peuvent servir à préparer des réformes plus 
importantes. Quelques exemples: i) les activités d’analyse ponctuelles, comme les évaluations uniques, 
ii) l’élaboration et la publication de plans ou de stratégies et iii) la poursuite d’une activité donnée;
ii) contenu structurel moyen: cette catégorie couvre les conditions susceptibles d’avoir immédiatement 
un effet notable sur le comportement de certains groupes d’acteurs économiques (par exemple les 
fonctionnaires, les entreprises, les consommateurs, les employés ou les titulaires de licence). Toutefois, 
pour que cet effet perdure, des mesures de suivi complémentaires sont nécessaires. Cette catégorie 
comprend quatre types de conditions. Premièrement, les conditions exigeant du pouvoir exécutif qu’il 
entreprenne des actions qui devraient avoir un effet immédiat. Ces conditions peuvent même avoir des 
effets macroéconomiques très importants (par exemple si le gouvernement décide de réduire le salaire 
minimal), mais elles sont aisément réversibles. Deuxièmement, les conditions exigeant du gouverne -
ment qu’il répète à plusieurs reprises une même activité (par exemple un suivi budgétaire régulier). 
Troisièmement, les conditions exigeant la mise en œuvre de différentes mesures administratives, 
comme une réorganisation du pouvoir central, ou des mesures conduisant à l’application de la législa -
tion existante. Quatrièmement, toutes les actions ponctuelles;
iii) contenu structurel important: cette catégorie couvre les conditions qui entraîneraient, à elles seules, 
des changements économiques durables. Ces conditions peuvent avoir des effets considérables et très 
étendus, mais ces derniers peuvent aussi ne concerner que quelques acteurs économiques seulement. 
En général, les conditions figurant dans cette catégorie imposent des changements législatifs par le 
parlement national. Cette catégorie inclut également les modifications du paysage institutionnel, 
comme la mise en place d’un conseil budgétaire ou la réorganisation des pouvoirs publics locaux, ainsi 
que les privatisations1.
6. Le respect des conditions a été évalué par rapport au délai initial et à l’état d’avancement au moment de 
l’audit. L’évaluation s’appuyait en général sur les rapports de suivi disponibles. Les types de conditions ci-
après n’ont pas été pris en considération dans l’analyse de leur respect:
i) les conditions vagues, à savoir les conditions qui ne permettaient pas une classification selon leur 
contenu structurel;
ii) les conditions permanentes, à savoir les conditions exigeant que certaines activités soient effectuées 
chaque trimestre;
iii) les conditions sans échéances précises.
1 Les mesures de nationalisation ou de soutien aux banques ne sont pas comprises dans cette catégorie.Annexe III
85 Annexes
7. Afin de tenir compte des situations où le respect des conditions n’a pu être établi, tous les tests statistiques 
ont toujours été effectués deux fois au moins: i) sur la base des enregistrements de données sans ceux pour 
lesquels un respect des conditions était impossible et ii) sur la base de tous les enregistrements de don -
nées, les valeurs manquantes étant considérées comme non conformes.
Coût de la dette
8. En ce qui concerne le prix des emprunts, les taux de swap ont servi d’indicateur pour ce que les marchés 
considéraient comme le rendement sans risque pour une échéance donnée au moment de l’émission. La 
moyenne des taux de swap à l’achat et à la vente, ou taux mid-swap , a servi de référence pour déterminer le 
rendement obtenu par les émetteurs de l’UE et par les émetteurs comparables2. Les données ont été obte -
nues auprès de Bloomberg ou, à défaut, calculées comme la différence entre le rendement de l’émission et 
le taux de mid-swap  au moment de la date d’annonce.
2 La Banque européenne d’investissement, le Fonds européen de stabilité financière et la Kreditanstalt für Wiederaufbau .Annexe III
86
chances de réussite d’un programme sont considéra -
blement réduites.
En comparant les programmes, il convient également 
de tenir compte des circonstances sous-jacentes diffé -
rentes d’un pays à l’autre, de leurs contraintes institu -
tionnelles, administratives et politiques et de la manière 
dont elles ont évolué avec le temps. Certains peuvent 
souffrir de faiblesses structurelles qui paraissent 
similaires à première vue mais qui doivent néanmoins 
être traitées par des politiques distinctes. La souplesse 
d’adaptation et d’ajustement des programmes aux 
besoins et aux contraintes de chaque pays est essen -
tielle à leur succès. La qualité d’un programme ne 
saurait être évaluée sur la base d’une comparaison du 
nombre de conditions structurelles qu’il contient.
La Commission a réalisé des progrès importants 
durant la mise en œuvre des programmes faisant 
l’objet de cet audit et depuis leur achèvement. Ces 
progrès portent notamment sur la mobilisation de 
ressources financières et d’experts supplémentaires et 
sur le renforcement des mécanismes européens d’as -
sistance financière et de gouvernance économique. 
La Commission entend prendre appui sur ces amélio -
rations et en apporter de nouvelles, comme expliqué 
dans sa réponse aux recommandations de l’audit.
III
Un cadre solide de surveillance budgétaire existait déjà 
avant la crise. L’ampleur et la nature de la crise finan -
cière mondiale de 2007-2008 étaient sans précédent. 
C’est ce qui explique l’apparition brutale et désordon -
née des déséquilibres dans plusieurs pays de l’UE.
La crise a montré que le cadre de surveillance existant 
n’était pas totalement adapté pour détecter les risques 
inhérents aux positions budgétaires sous-jacentes en 
période de crise économique historique. Elle a mis en 
évidence la puissance des effets de contagion entre 
les pays et la nécessité d’adopter une approche plus 
large de la surveillance dans le secteur bancaire et 
sur le plan macroéconomique en général. La réaction 
des marchés financiers – qui a été déterminante dans 
l’accélération de la crise – a toutefois été un élément 
nouveau et particulièrement difficile à prévoir. Au 
moment où les pays ont demandé une assistance, en 
coulisses, la détérioration de la situation était suivie 
de près et la Commission était en contact étroit avec 
les autorités nationales. Il appartient à l’État membre 
bénéficiaire et non à la Commission d’introduire une 
demande d’assistance financière. En outre, le cadre Synthèse
I
La Commission se réjouit de cet audit de performance 
réalisé par la Cour des comptes européenne sur les 
programmes soutenus par une assistance financière 
au titre du soutien à la balance des paiements et 
du mécanisme européen de stabilisation financière 
(MESF). Ces programmes ont atteint leurs objectifs 
économiques fondamentaux, à savoir permettre 
aux pays de revenir sur les marchés financiers et de 
renouer avec des finances publiques viables et une 
croissance conduisant à un recul du chômage.
L’impact et l’évolution de la crise ont été sans précé -
dent, que ce soit en Europe ou dans le monde. Il était 
très difficile de prévoir toutes les conséquences de 
l’aggravation rapide des déséquilibres. Dans une telle 
situation de crise, les fonctions de réaction écono -
miques normales perdent leur capacité à décrire 
adéquatement les relations entre diverses variables 
économiques. La Commission ainsi que l’UE ont dû 
agir vite face à l’incertitude extrême et à la gravité 
des risques souverains et de liquidité systémiques 
qui menaçaient la stabilité de l’ensemble du système 
financier et la solvabilité des États souverains.
Au début de la crise, un cadre de surveillance multilaté -
ral était déjà en place, mais il ne s’est pas révélé parfai -
tement approprié. En dépit de son expérience limitée 
du type et de l’ampleur de l’intervention nécessaire, la 
Commission a rapidement développé des outils pour 
résoudre la crise. Les programmes d’assistance finan -
cière à la balance des paiements en faveur des États 
membres de l’UE ont été mis en place dans l’urgence 
et dans des conditions difficiles. Les programmes au 
titre du MESF revêtaient le même degré d’urgence 
en raison du risque accru de contagion pour d’autres 
pays de la zone euro, avec la difficulté supplémentaire 
qu’ils étaient financés par des instruments qui venaient 
tout juste d’être créés. La Commission s’est heurtée 
à des contraintes énormes en termes de ressources 
humaines et a dû apprendre très vite. Les programmes 
étaient des instruments complexes traitant de situa -
tions de crises imprévisibles.
La contribution des pays bénéficiaires à la conception 
et à l’évolution des programmes a été capitale. Elle 
reflète non seulement la diversité de leurs situations 
mais aussi leurs préférences en termes de politiques, 
et constitue la meilleure garantie de leur adhésion 
au programme de réforme. Sans cette adhésion, les Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 87
Le cadre de gouvernance économique européen 
d’avant la crise reposait essentiellement sur la poli -
tique budgétaire et laissait le contrôle du risque finan -
cier, en particulier, aux banques centrales et aux auto -
rités nationales de surveillance. Du fait de l’absence 
d’une structure européenne intégrée de surveillance 
et de réglementation des institutions financières, les 
risques principaux n’ont pas été repérés de manière 
systématique. Depuis la crise, des progrès notables 
ont été enregistrés dans la résolution de ces lacunes 
institutionnelles et de gouvernance. Le cadre de sur -
veillance a été remanié et des contacts plus étroits ont 
été établis entre la Commission, le comité européen 
du risque systémique (CERS) nouvellement créé et les 
autorités européennes de surveillance (AES).
Il reste que l’on pouvait difficilement prévoir qu’en 
raison du caractère et de l’ampleur sans précédent de 
la crise financière, les gouvernements adopteraient 
des mesures de soutien au secteur financier qui ont 
parfois eu des conséquences considérables sur les 
finances publiques.
V
Le cadre de surveillance macroéconomique est un 
processus complémentaire, qui ne fait pas partie du 
pacte de stabilité et de croissance (PSC). Ce dernier est 
formé d’un ensemble d’actes législatifs et politiques 
en rapport avec le contrôle budgétaire. Au début de 
la crise, le pacte de stabilité et de croissance avait dix 
ans et venait d’être révisé en 2005 pour donner un 
rôle plus prépondérant à l’orientation des politiques 
budgétaires. Déterminée à tirer les leçons des lacunes 
qui se faisaient jour, la Commission a encore remanié 
ce dispositif en 2011, 2013 et 2014.
Faire le lien entre le pacte de stabilité et de croissance 
et l’état de préparation de la Commission à la gestion 
des programmes ne tient pas compte du fait qu’aussi 
bien les réformes du pacte de stabilité et de croissance 
que l’introduction d’une surveillance macroécono -
mique avaient pour objectif de remédier aux lacunes 
constatées dans les mécanismes de surveillance. Cela 
permet d’identifier les déséquilibres à temps pour 
prendre les décisions politiques nécessaires afin que les 
pays soient mieux préparés à faire face à une crise. La 
gestion de l’assistance financière est indépendante de 
l’identification des risques.de surveillance normal confère à la Commission un 
rôle plus limité en termes de contrôle des décisions 
nationales de politique économique et budgétaire et 
d’élaboration de recommandations stratégiques que 
les conditions d’un programme.
La réaction à la crise a été immédiate et exhaustive. 
Elle comprenait un nouveau renforcement de la 
gouvernance économique globale de l’UE au moyen 
d’un système intégré d’autorités européennes de 
surveillance financière (CERS, ABE, AEMF, AEAPP) et 
une architecture réglementaire pour les institutions 
financières (à savoir l’Union bancaire). Le «six-pack» 
et le «two-pack» ont également été introduits pour 
remédier aux faiblesses que la crise a révélées en 
matière de surveillance. En particulier, le «six-pack» 
a instauré une procédure concernant les déséquilibres 
macroéconomiques qui fait du contrôle des déséqui -
libres macroéconomiques et financiers un élément clé 
de la surveillance économique de l’UE.
Le fait que les actions de la Commission n’aient pas 
été entreprises dans un contexte de vide juridique, 
mais aient été encadrées par des mécanismes insti -
tutionnels complexes n’est pas adéquatement pris 
en compte dans l’évaluation des performances de la 
Commission. Le rôle du FMI et – pour les pays de la 
zone euro – de la BCE dans la préparation et le contrôle 
des programmes est sous-estimé. Le rôle du Conseil en 
tant que première instance décisionnelle ne se voit pas 
davantage accorder l’importance qui lui revient.
IV
Les résultats budgétaires et macroéconomiques de 
2008 se sont, de façon générale, considérablement 
écartés des projections initiales figurant dans les 
prévisions d’un très grand nombre d’institutions, dont 
la Commission. Cette situation résulte de l’aggravation 
brutale des déséquilibres et du caractère sans pré -
cédent de la crise, que l’on s’accorde généralement 
à reconnaître aujourd’hui comme un phénomène 
extrêmement improbable parmi toutes les évolutions 
possibles. Par ailleurs, les prévisions reposent toujours 
sur les informations disponibles à un moment précis; 
par conséquent, les développements ultérieurs et les 
révisions successives des données modifient naturelle -
ment la situation et les perspectives.
Il convient de reconnaître que les prévisions ne sont 
pas une science exacte. Dans le passé, celles de la 
Commission se sont souvent révélées exactes.
Réponses de la Commission 88
IX
La Commission tient à souligner l’importance qu’il 
y a de bien distinguer la fourniture des informations 
nécessaires à l’adoption d’une décision éclairée 
à l’époque de la question de savoir si des informations 
complètes ont pu être récupérées par la suite.
Au début des programmes, la Commission travaillait 
dans l’urgence et devait mettre en place des procé -
dures solides et efficaces de gestion de la crise. La 
Commission admet qu’il y a eu des faiblesses dans la 
gestion de la documentation dans un premier temps 
et qu’elle a dû apprendre sur le tas.
La Commission a fourni à la Cour un volume consi -
dérable d’informations, notamment des feuilles de 
calcul, sur les données et les hypothèses sous-tendant 
les calculs initiaux du déficit de financement. Des 
documents de référence ont été fournis sur tous les 
pays concernés par les programmes.
X
La Commission ne souscrit pas à l’observation de 
la Cour selon laquelle des documents clés étaient 
manquants pour les programmes les plus récents. Les 
documents relatifs aux programmes du Portugal et de 
l’Irlande étaient extrêmement détaillés.
XI
La Commission conteste que les protocoles d’accord 
aient inclus des conditions qui n’étaient pas axées 
sur les conditions de politique économique générale 
fixées par le Conseil.
Ces conditions fixées par le Conseil sont «générales» 
et n’ont pas pour but de dresser une liste exhaustive 
des conditions applicables. Leur réalisation – en ce qui 
concerne les problèmes structurels, en particulier – 
nécessite souvent que le protocole d’accord prévoir un 
large éventail de mesures afin de renforcer la position 
sous-jacente d’une économie.
Par ailleurs, les protocoles d’accord sons le résultat 
de négociations avec les autorités politiques de l’État 
membre concerné, dont la contribution est capitale 
pour la réussite du programme.VIII
Le rapport souligne à juste titre l’utilisation de diverses 
feuilles de calculs et des problèmes initiaux avec la 
documentation. Les outils prévisionnels de la Commis -
sion ne sont pas plus complexes que nécessaire.
La prévision économique n’est pas un exercice qui 
peut être réalisé au moyen d’une simple application. 
Les prévisions de la Commission doivent couvrir un 
grand nombre de variables. Cela conduit nécessaire -
ment à un ensemble de données important et rela -
tivement complexe que les gestionnaires nationaux 
doivent traiter lorsqu’ils élaborent des prévisions. L’uti -
lisation des feuilles de calcul requiert à la fois des com -
pétences et un jugement professionnel. La méthode 
prévisionnelle de la Commission est conforme à la 
pratique d’autres organisations qui réalisent des prévi -
sions économiques.
La Commission ne souscrit pas à l’affirmation de la Cour 
concernant la difficulté d’évaluer les hypothèses lors 
de l’établissement des prévisions. Les hypothèses qui 
sous-tendent les prévisions sont décrites dans la note 
de position rédigée au début de chaque cycle de pré -
visions. Les hypothèses sont ensuite actualisées avant 
chaque stockage ultérieur de données servant aux 
prévisions et elles sont publiées dans chaque prévision. 
Dans le cadre de la préparation des prévisions régu -
lières de la Commission, plusieurs réunions rassemblent 
les responsables géographiques, des experts d’unités 
horizontales et le management de haut niveau. Un 
élément essentiel de ces réunions est la discussion des 
hypothèses qui sous-tendent les prévisions. En outre, 
les unités horizontales vérifient systématiquement la 
cohérence mathématique et économique des prévi -
sions préparées par les responsables géographiques.
En particulier, la Commission a soigneusement expli -
qué son évaluation des multiplicateurs budgétaires qui 
sous-tendent la prévision (voir, par exemple, l’enca -
dré I.5 à la page 41 des prévisions de l’automne 2012). 
En 2013, la DG ECFIN a procédé à un exercice d’évalua -
tion du multiplicateur budgétaire implicite. Les mul -
tiplicateurs se situent bien dans la fourchette trouvée 
dans les références empiriques et théoriques.
Réponses de la Commission 89
XIII
Au sein des services de la Commission, les calculs 
sous-tendant les décisions relatives aux programmes 
sont revus par des fonctionnaires extérieurs à l’équipe 
principale du programme, notamment des membres 
de l’encadrement supérieur et les chefs des unités 
horizontales. Les rapports de réexamen ont fait l’objet 
de procédures de consultation avec les directions 
générales compétentes.
De plus, la Commission a travaillé en étroite coopéra -
tion avec le FMI et la BCE sur les programmes du MESF. 
Les projets de documents relatifs aux programmes 
ont été systématiquement échangés et ont fait l’objet 
de contrôles croisés entre les institutions partenaires, 
qui ont toutes collaboré activement avec les autorités 
nationales.
Enfin, les résultats des négociations ont été commu -
niqués en détail au CEF et au groupe de travail de 
l’Eurogroupe, garantissant ainsi la transparence des 
résultats.
XIV
Voir la réponse de la Commission au point X.
XV
L’utilisation d’objectifs de déficit en comptabilité 
d’exercice découle du cadre juridique qui sous-tend la 
surveillance économique dans l’UE et assure la cohé -
rence entre les pays. Tous les États membres de l’UE, 
y compris ceux faisant l’objet d’un programme d’ajuste -
ment économique, sont soumis aux règles budgétaires 
communes de l’UE. Aux termes du protocole n° 12 du 
traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, 
qui définit les valeurs de référence applicables pour la 
procédure concernant les déficits excessifs, le déficit est 
mesuré suivant le système européen de comptes éco -
nomiques intégrés (SEC), qui repose sur une comptabi -
lité d’exercice. Par conséquent, l’utilisation des données 
des comptes nationaux pour définir les objectifs budgé -
taires et à des fins de contrôle semble plus que justifiée 
dans une structure européenne commune.
Sur le plan théorique, le principe de la comptabilité 
d’exercice introduit par le SEC95 était une innovation 
majeure, motivée à l’époque par les lacunes de la 
comptabilité de caisse. L’une de ces lacunes est que 
les comptes de caisse sont plus susceptibles d’être 
manipulés et donnent une image moins fiable de la 
situation économique.Deux poids, deux mesures
De l’avis de la Commission, il était opportun que 
chaque programme traduise la situation économique, 
les structures institutionnelles, les circonstances et les 
préférences de chaque pays.
XII
Bien que la Commission admette que le risque de 
traiter des pays différents de manière incohérente 
ou d’exiger des réformes inutiles est toujours un défi 
pour la gestion des programmes, elle considère qu’il 
était approprié et nécessaire de gérer les programmes 
de façon différenciée selon les pays. Cette flexibilité 
était souhaitable en raison de la diversité des condi -
tions administratives, politiques et économiques 
existant dans les différents pays et du rôle important 
que devait tenir le pays bénéficiaire dans la concep -
tion et l’évolution du programme. Des pays peuvent 
présenter des faiblesses structurelles qui paraissent 
similaires à première vue, mais qui doivent néanmoins 
être traitées par des politiques distinctes.
La contribution des pays bénéficiaires à la concep -
tion et à l’évolution des programmes, qui traduit non 
seulement leur situation différente, mais aussi leurs 
préférences politiques propres, constitue la principale 
garantie de leur adhésion au programme de réforme.
La Commission ne nie pas que des améliorations 
soient possibles au niveau de la cohérence de la classi -
fication des conditions.
De l’avis de la Commission, la notion de «contenu 
structurel» utilisée par la Cour n’est pas une mesure 
valable pour analyser des mesures de politique éco -
nomique et tirer des conclusions sur leur importance. 
Il est également vrai que la conditionnalité évolue 
durant le cycle de vie d’un programme. Une réforme 
structurelle que la Cour qualifierait en définitive de 
réforme «à fort contenu» peut nécessiter plusieurs 
étapes préliminaires «à faible contenu» pour être adé -
quatement évaluée et préparée. La décision d’assou -
plir certains objectifs de déficit s’appuyait sur un 
examen d’ensemble de l’adéquation des objectifs ini -
tiaux. Elle reposait sur une analyse approfondie tenant 
compte de plusieurs développements survenus dans 
le pays et non pas uniquement de la croissance du PIB.
Réponses de la Commission 90
XVII
Un calendrier serré pour la mise en œuvre de réformes 
a pu parfois être jugé irréaliste a posteriori, mais il était 
volontairement ambitieux afin de favoriser une action 
plus rapide.
La Commission conteste que la mise en œuvre des 
conditions les plus importantes ait été repoussée à la 
phase finale des programmes. La situation de crise et 
l’élan politique en faveur de la réforme ont fait que les 
réformes importantes et difficiles ont été concentrées 
au début de la période de programmation.
Recommandations
La Commission accepte la recommandation a).
La Commission a amélioré la mobilisation de son 
expertise au cours de la période de crise. Elle a été 
en mesure de mobiliser davantage d’experts sur les 
programmes de la zone euro, qui ont débuté plus 
tard que ceux extérieurs à la zone euro. Le service de 
soutien et de réforme structurelle (SSRS) a été récem -
ment créé au sein de la Commission. La Commission 
va étudier comment certains principes clés permet -
tant une mobilisation rapide de l’expertise nécessaire 
pourraient être encore renforcés si besoin dans un 
cadre englobant toute l’institution.
La Commission tiendra compte de la nécessité d’éla -
borer des procédures pour la surveillance accrue et 
la gestion d’éventuels nouveaux programmes d’assis -
tance financière en faveur des pays de la zone euro, 
dans le cadre du «two-pack».
La Commission accepte la recommandation b), tout en 
soulignant la nécessité de veiller à ce que la consi -
gnation de leur travail ne fasse pas peser une charge 
disproportionnée sur les prévisionnistes, en particulier 
dans le contexte d’un programme.
La Commission a amélioré les procédures et la gestion 
des documents depuis la mise en place des premiers 
programmes. Elle s’efforcera d’améliorer encore la 
mise en œuvre de sa politique de contrôle de la qua -
lité et de gestion des documents.La fixation des objectifs conformément au SEC n’em -
pêche toutefois pas la Commission d’utiliser d’autres 
sources d’information et données disponibles pour 
assurer le suivi, si nécessaire. Cela peut inclure des 
données budgétaires de la comptabilité de caisse, sur -
tout parce qu’elles sont plus rapidement disponibles 
que celles de la comptabilité d’exercice. Les données 
de la comptabilité de caisse doivent être interprétées 
en tenant dûment compte de leur fondement concep -
tuel différent.
D’une manière générale, l’utilisation appropriée de 
plusieurs sources de données ne possédant ni les 
mêmes fondements ni la même disponibilité ne peut 
qu’améliorer le suivi des objectifs des programmes et 
faciliter le processus décisionnel le cas échéant.
XVI
Les programmes définissent des trajectoires d’ajuste -
ment budgétaire conformes aux exigences du pacte 
de croissance et de stabilité, en tenant compte de la 
situation spécifique de chaque pays et des objectifs 
du programme. Cependant, alors que les programmes 
prennent en compte les facteurs appropriés pour éta -
blir le rythme des améliorations structurelles, le résul -
tat final peut être influencé par un éventail plus large 
de facteurs liés à l’environnement extérieur. Parmi ces 
facteurs figurent les circonstances exceptionnelles 
(par exemple des récessions plus profondes que prévu 
au départ), les taux d’inflation, la composition de la 
croissance, la confiance du marché qui affecte les 
coûts de l’emprunt, ainsi que les révisions ex post des 
données.
Par conséquent, une certaine souplesse est nécessaire 
pour s’adapter à de nouvelles conditions. Le cadre 
européen de surveillance budgétaire le reconnaît 
également.
Dans certaines situations (décisions de la Cour, 
opérations de sauvetage des banques), des mesures 
ponctuelles peuvent être inévitables, mais cette quali -
fication garantit qu’elles sont considérées comme des 
mesures temporaires. Elles n’apparaissent pas dans le 
solde structurel précisément pour éviter que les gou -
vernements ne recourent trop à des mesures de ce 
type. En outre, il est tout à fait naturel que les soldes 
structurels de pays différents évoluent à des rythmes 
différents.
Réponses de la Commission 91
La Commission accepte en partie la recomman -
dation g). Elle a déjà élaboré des lignes directrices 
concernant la coopération avec le FMI et la BCE et 
elle prend actuellement d’autres dispositions visant 
à faciliter la coopération interinstitutionnelle pendant 
les programmes. La Commission est toutefois d’avis 
que la clarification de cette coopération devrait éviter 
toute formalisation qui rendrait le processus décision -
nel lourd, eu égard en particulier aux contraintes de 
temps. Il convient de conserver une certaine flexibilité 
pour résoudre les divergences de vues, étant donné 
que tenter de codifier formellement une procédure de 
règlement des différends serait tout à la fois difficile et 
peu utile.
La Commission accepte la recommandation h). Elle est 
d’avis que le processus de gestion de la dette a tou -
jours été transparent et que la documentation s’est 
améliorée avec le temps.
La Commission accepte la recommandation i). Elle 
s’efforcera d’approfondir sa compréhension du 
processus d’ajustement au titre des programmes 
à travers la série d’évaluations ex post exhaustives en 
cours et d’en tirer des enseignements. Ces évaluations 
couvrent tous les aspects de l’ajustement économique 
dans le cadre des programmes, y compris les trois sug -
gestions formulées par la Cour. Une évaluation ex post 
du programme d’ajustement économique de l’Irlande 
a déjà été publiée.La Commission accepte la recommandation c).
La Commission a amélioré sa procédure de conser -
vation des documents depuis le lancement des 
programmes. Elle veillera tout particulièrement à ce 
que les nouvelles procédures soient pleinement 
appliquées, sans gêner la capacité des équipes des 
programmes à respecter des calendriers serrés.
La Commission étudiera comment assurer l’enregis -
trement des décisions clés sans ralentir le processus 
décisionnel, conformément à sa politique de contrôle 
de la qualité et de gestion des documents.
La Commission accepte la recommandation d).
La Commission accepte la recommandation e). Elle 
s’efforcera d’inclure dans les protocoles d’accord des 
variables supplémentaires qu’elle peut obtenir dans 
des délais courts, comme un solde de trésorerie tri -
mestriel et/ou un objectif en matière d’arriérés, afin de 
faciliter le suivi des objectifs budgétaires.
La Commission accepte la recommandation f). La 
Commission insiste sur le fait que le plus important 
est qu’il existe un ensemble cohérent et intégré de 
réformes pour relever les défis économiques majeurs. 
À l’intérieur d’un tel programme, il peut souvent être 
nécessaire d’opérer des choix concernant le paquet 
de réformes à retenir. Par conséquent, les conditions 
ne doivent pas être examinées isolément. La sélection 
des conditions résulte d’une négociation avec le pays 
bénéficiaire. Elle doit soutenir la capacité des pays 
à fixer un calendrier pour leurs programmes respec -
tifs. Il s’agit d’une condition préalable indispensable 
pour qu’ils s’approprient le processus de réforme, un 
facteur déterminant pour la réussite du programme.
Réponses de la Commission 92
36
Ainsi que cela a été discuté plus en détail dans la 
réponse de la Commission au point IV, un prévision -
niste ne peut pas anticiper des décisions politiques 
nationales. Les résultats effectifs peuvent aussi être 
affectés par des révisions ex post des données. Par 
conséquent, cet élément doit être pris en compte lors 
de la comparaison des prévisions et des résultats.
Dans le cas de l’Irlande, le déficit budgétaire prévu 
était conforme au scénario macroéconomique 
principal, y compris en ce qui concerne la croissance 
économique, contenu dans les prévisions de la Com -
mission du printemps 2008 pour ce pays. La différence 
entre le déficit prévu et les résultats est, dans une 
large mesure, imputable aux révisions des prévisions 
concernant le PIB et d’autres variables macroécono -
miques majeures qui influencent le budget général 
de l’État. Le scénario principal des prévisions de la 
Commission du printemps 2008 n’a pas anticipé le fort 
ralentissement économique qui s’est finalement pro -
duit durant le second semestre. Cela étant, la Commis -
sion n’a pas été la seule: ni les institutions nationales et 
internationales ni les prévisionnistes du secteur privé 
n’ont anticipé la gravité de la récession observée en 
Irlande en 2008.
37
Le solde structurel est un indicateur clé de la surveil -
lance des politiques mises en œuvre depuis la réforme 
du pacte de stabilité et de croissance de 2005. Bien 
qu’il soit parfaitement pertinent pour la surveillance 
de la politique budgétaire, la Commission admet qu’il 
n’est pas un indicateur totalement exact et l’interprète 
donc avec la prudence qui s’impose.
L’estimation du solde structurel est, sur le plan 
conceptuel, entachée de la même incertitude que 
celle qui entoure la prévision d’autres variables macro -
économiques. Il s’agit là d’une caractéristique intrin -
sèque, qui n’est pas due à la faiblesse d’une méthode 
par rapport à l’autre.Partie I
34
Comme indiqué dans la réponse de la Commission au 
point III, la crise a révélé que le cadre de surveillance 
existant n’était pas parfaitement adapté pour détecter 
les risques sous-jacents que présentaient les posi -
tions budgétaires de certains États membres dans un 
contexte de crise économique sans précédent.
L’objectif premier de l’assistance financière était 
d’apporter un financement aux pays bénéficiaires afin 
de leur permettre d’introduire les mesures néces -
saires au rétablissement progressif de la confiance des 
marchés financiers. Il est évident que pour les pays 
qui ont demandé une assistance parce qu’ils n’étaient 
pas en mesure de financer leur déficit sur les marchés 
financiers, l’assistance financière allait servir à soutenir 
le budget.
La Commission reconnaît qu’au cours de la période 
qui a précédé la crise, il était difficile d’appréhender 
pleinement le risque croissant de déséquilibres finan -
ciers, qui se sont rapidement aggravés du fait de l’ap -
parition inattendue de graves déséquilibres macro -
économiques. Cependant, dans des cas concrets, 
comme l’Irlande et l’Espagne, la Commission a indiqué 
dans ses documents officiels qu’en raison des risques 
macroéconomiques et financiers, il conviendrait que 
ces pays dégagent un excédent budgétaire.
Le caractère imprévisible de la crise, sa durée et son 
ampleur sans précédent ont également joué dans la 
nécessité d’activer les programmes en faveur des États 
membres.
35
Si les ratios d’endettement et de déficit sont des 
variables observables, le solde structurel ne l’est 
pas. Par définition, il repose sur le calcul de l’écart de 
production, qui n’est pas une variable observable. 
Cependant, le calcul de la production potentielle, 
dont l’écart de production découle, repose sur une 
méthode approuvée d’un commun accord avec le 
Conseil (ci-après la «méthode commune de l’UE»). Elle 
est assez complexe, mais garantit un cadre cohérent 
pour tous les pays.
Réponses de la Commission 93
Pour les États membres relevant de la procédure rela -
tive aux déficits excessifs (PDE), depuis 2013, le solde 
structurel a été corrigé afin de contrôler les erreurs de 
prévisions concernant la production potentielle et les 
surcroîts/déficits de recettes. La méthode utilisée pour 
évaluer l’efficacité d’une action au titre de la PDE, telle 
qu’approuvée par le Conseil en juin 2014, comprend 
également un second indicateur de l’effort budgétaire 
basé sur les effets des mesures individuelles prises 
depuis la recommandation faite au titre de la PDE. Une 
analyse qualitative approfondie reposant sur ces deux 
indicateurs est utilisée pour évaluer la conformité.
En ce qui concerne le volet préventif du pacte de sta -
bilité et de croissance, dans le cadre du «six-pack», un 
niveau de dépenses de référence a été introduit à la 
fin de 2011. Il sert de second indicateur (aux côtés du 
solde structurel) pour évaluer le respect de l’ajuste -
ment requis pour atteindre l’OMT. Une évaluation glo -
bale des deux indicateurs est réalisée afin de contrôler 
le respect des règles fixées.
Il est vrai que ces indicateurs sont complexes et 
reposent sur des variables non observables. Toute -
fois, lorsqu’il s’agit de déterminer l’effort budgétaire 
consenti par un État membre et de formuler des 
recommandations pour l’avenir, des indicateurs 
comme le solde structurel sont préférables aux 
simples ratios d’endettement ou de déficit, étant 
donné que ces derniers ont tendance à être beaucoup 
plus procycliques.
Voir également la réponse de la Commission au 
point IV.
38
La Commission reconnaît que la méthodologie com -
mune de l’UE n’a pas parfaitement tenu compte de 
l’effet de l’envolée des marchés du logement survenue 
au cours de cette période (voir le cas de la Roumanie 
et de l’Irlande), qui a, à son tour, entraîné de très fortes 
augmentations du stock de capital. Or, le stock de 
capital, qui peut être considéré comme un indicateur 
de la capacité globale dans une économie, n’est pas 
lissé dans la méthode commune de l’UE. Il n’a donc 
pas été adapté pour tenir compte des écarts conjonc -
turels provoqués par la bulle immobilière. De plus, 
l’investissement résidentiel n’a pas le même effet sur 
le potentiel d’une économie que la formation brute 
de capital fixe par des entreprises. De ce fait, l’envolée 
des marchés du logement a exagéré la capacité de 
production globale.Par définition, le calcul du solde structurel dépend 
du calcul de la production potentielle, des écarts 
de production, des soldes nominaux et de l’impact 
des mesures ponctuelles. Le calcul de la production 
potentielle suit la méthode commune de l’UE. Cette 
méthode est régulièrement discutée et améliorée 
(lorsque cela est jugé nécessaire) au sein du groupe 
de travail sur les écarts de production, qui relève du 
comité de politique économique (CPE). À l’inverse 
d’une méthode «à la carte», cette méthode commune 
garantit la cohérence entre les pays en termes de 
qualité et de solidité de l’estimation.
L’approche commune utilisée au niveau de l’UE 
pour estimer la production potentielle et l’écart de 
production n’est pas une méthode statistique pure. 
Elle repose sur un grand nombre de variables, qui 
déterminent le potentiel de production d’un pays. 
Les estimations de l’écart de production reposent 
de manière cruciale sur des prévisions de toutes les 
variables macroéconomiques pertinentes. Les écarts 
de production et les soldes nominaux se sont révélés 
plus volatils qu’au cours des périodes précédentes, 
ce qui a influencé le solde structurel. Cela reflète le 
caractère exceptionnel de la situation et la nature de 
l’exercice de prévision.
De plus, les prévisions concernant de petites écono -
mies ouvertes (la plupart des États membres visés par 
les programmes ont des économies de ce type) sont 
généralement plus volatiles parce qu’elles sont expo -
sées à un plus grand nombre de chocs et que l’impact 
de ceux-ci est également plus fort.
Dans ses évaluations antérieures à 2008, la Commis -
sion a, dans plusieurs cas, souligné les risques liés aux 
incertitudes concernant la situation conjoncturelle. 
À titre d’exemple, dans sa recommandation concer -
nant un avis du Conseil sur le programme de stabilité 
irlandais pour la période 2006-2009 la Commission 
déclarait: «Quoi qu’il en soit, il serait prudent de 
conserver une marge de manœuvre en cas de renver -
sement de la tendance actuelle en matière de crois -
sance, soutenue par la forte croissance du secteur de 
la construction résidentielle.»
La Commission est donc pleinement consciente des 
faiblesses de l’indicateur relatif au solde structurel 
et en tient compte dans ses évaluations. Le cadre de 
surveillance budgétaire a également été amélioré en 
permanence, de sorte qu’il s’appuie aujourd’hui sur un 
ensemble complet d’outils et pas uniquement sur le 
solde structurel.
Réponses de la Commission 94
42
La situation concernant le suivi des dettes publiques 
éventuelles s’est sensiblement améliorée depuis 2009.
Le cadre de surveillance a été remanié et des contacts 
plus étroits ont été établis entre la Commission, le 
comité européen du risque systémique (CERS) nouvel -
lement créé et les autorités européennes de surveil -
lance (AES).
Le «six-pack» a également instauré la procédure 
concernant les déséquilibres macroéconomiques, 
laquelle fait du contrôle des déséquilibres écono -
miques, y compris sectoriels, un élément clé de la 
surveillance économique de l’UE.
En 2015, pour la première fois, la Commission a pro -
duit des séries de données sur les dettes publiques 
éventuelles qui permettent les comparaisons entre 
États membres.
43
En 2008, la Commission a souligné la nécessité 
d’étendre la surveillance au-delà de la surveillance 
budgétaire afin de couvrir les déséquilibres macroéco -
nomiques. (Pour les détails, voir les pages 247 et 248 
de la publication «EMU@10: successes and challenges 
after 10 years of Economic and Monetary Union» .)
Parmi les changements institutionnels et législatifs 
pertinents et les améliorations importantes qui ont eu 
lieu depuis 2011, figurent notamment la création du 
comité européen du risque systémique (CERS) et des 
autorités européennes de surveillance (ABE, AEAPP et 
AEMF) ainsi que l’adoption du «six-pack» et du «two-
pack» (voir la réponse de la Commission au point 39 
pour de plus amples détails).
Plus particulièrement, le «six-pack» a introduit la 
procédure relative aux déséquilibres macroécono -
miques. Celle-ci a notamment fait du contrôle des 
déséquilibres financiers (à savoir la position extérieure 
globale nette, le flux de crédit privé, la dette privée et 
les engagements du secteur financier) un élément clé 
de la surveillance économique de l’UE.Des travaux sont en cours pour tenter de faire qu’à 
l’avenir, la méthode commune de l’UE prenne davan -
tage en compte l’influence de variables du secteur 
financier. En particulier, le 28 septembre 2015, la 
Commission a organisé un atelier pour discuter des 
possibilités d’amélioration de la méthode commune 
de l’UE avec les acteurs concernés des États membres 
et des institutions internationales. Ce travail sera 
poursuivi avec la participation des États membres au 
sein du comité de politique économique. Il se dérou -
lera plus précisément sous les auspices du groupe de 
travail sur les écarts de production, dont le mandat 
vise essentiellement à élaborer des indicateurs solides 
et transparents sur la production potentielle et l’écart 
de production et des soldes budgétaires corrigés des 
variations conjoncturelles dans le cadre du pacte de 
stabilité et de croissance.
En dépit des problèmes méthodologiques survenus 
au cours de la période précédant la crise, il est généra -
lement admis que la méthode actuelle donne de très 
bons résultats depuis 2009 par rapport à la méthode 
équivalente de l’OCDE et à d’autres méthodes comme 
le filtre HP .
39
Les déséquilibres sectoriels n’ont pas été pris en 
compte dans le calcul de la production potentielle. 
Cependant, il convient de souligner que: i) à l’heure 
actuelle, aucun calcul de l’écart de production n’est 
disponible au niveau sectoriel et ii) des estimations 
sectorielles compliqueraient davantage un processus 
de calcul déjà compliqué.
Pour ce qui est des prix de l’immobilier, la méthode 
commune de l’UE n’a pas complètement corrigé les 
effets de l’envolée des marchés du logement qui est 
intervenue au cours de cette période. Voir également 
la réponse de la Commission au point 38.
40
L’existence de déséquilibres sectoriels et de risques 
liés au boom dans le secteur du logement n’a pas été 
ignorée dans les évaluations de la Commission. Ainsi, 
dans le cas de l’Irlande, les risques en question étaient 
déjà soulignés dans l’évaluation de la Commission 
concernant la mise à jour du programme de stabilité 
en 2005.
Réponses de la Commission 95
Dans d’autres domaines, tels que le contrôle ban -
caire, le FMI disposait au début d’un personnel plus 
expérimenté.
Partie II
Pour la plupart, les programmes avaient des fonde -
ments solides, mais il existait des faiblesses en matière 
de conservation des données.
48
La Commission est chargée d’analyser la situation 
économique et financière et d’aider à préparer les 
décisions relatives à chaque programme. À cet effet, la 
Commission a étroitement coordonné son action avec 
d’autres partenaires des programmes et a fourni des 
documents détaillés sur les programmes aux respon -
sables politiques.
Les processus de la Commission  
ne comportaient pas toujours  
des poids et contrepoids suffisants
La Commission considère que ses processus ont tou -
jours comporté des poids et contrepoids suffisants.
50 v)
Les pays bénéficiaires des programmes doivent être 
traités de manière uniforme lorsque des problèmes 
similaires sont visés. Cela a été une des préoccupa -
tions essentielles de tous les programmes.
La contribution des pays bénéficiaires à la conception 
et à l’évolution des programmes constitue le facteur 
principal garantissant l’adhésion de ces pays au pro -
gramme de réforme pendant toute la période concer -
née. Elle doit être pleinement prise en compte.
De plus, pour déterminer si des pays se trouvent 
dans une situation similaire (ou comparable) dans un 
domaine particulier, il convient de ne pas se contenter 
d’une évaluation statique de leurs performances dans 
ce domaine politique, mais de prendre également en 
compte leur capacité à mettre en œuvre des change -
ments significatifs. De même, il convient d’entendre 
l’expression «ensemble similaire de conditions» 
comme désignant la teneur générale des exigences et 
non le nombre de conditions imposées.44
L’activité de surveillance de la Commission couvrait la 
sensibilité à différents chocs. Les prévisions régulières 
de la Commission fournissent des hypothèses spéci -
fiques sur les taux de change et d’intérêt, qui sous-
tendent les projections économiques et budgétaires 
de chaque État membre et de l’UE dans son ensemble. 
Les principaux développements et canaux qui 
influencent les variables économiques et budgétaires 
sont expliqués dans les chapitres horizontaux des 
prévisions publiées, mais ces détails peuvent être omis 
dans les commentaires accompagnant les prévisions 
pour chaque État membre.
L’évaluation par la Commission des programmes de 
stabilité et de convergence de tous les pays incluait 
généralement un chapitre spécifique sur l’évaluation 
des risques, dont le but était de discuter de la vraisem -
blance des projections budgétaires du programme 
en analysant différents facteurs de risque. Les éva -
luations des programmes de stabilité et de conver -
gence antérieurs à 2007 contenaient des informations 
similaires sous l’intitulé «analyse de la sensibilité» ou 
«évaluation des risques». Pour de plus amples informa -
tions, voir les évaluations des programmes de stabi -
lité et de convergence à l’adresse: http://ec.europa.
eu/economy_finance/economic_governance/sgp/
convergence/programmes/index_en.htm
46
Étant donné les caractéristiques totalement nou -
velles de la crise, il était nécessaire de préparer une 
réponse adéquate et efficace dans les meilleurs 
délais. Cela signifiait, en particulier pour les premiers 
programmes, comme celui de la Hongrie, qu’il fallait 
travailler dans l’urgence.
La Commission possédait une expérience interne de la 
mise en œuvre d’une assistance macrofinancière aux 
pays tiers (notamment à un certain nombre de pays 
des Balkans occidentaux après la crise du Kosovo). 
Elle était habituée à négocier et à contrôler la mise en 
œuvre de protocoles d’accord incluant des réformes 
structurelles ainsi que des conditions relatives à la 
politique macroéconomique, pour lesquelles le FMI 
était chef de file. Elle connaissait également bien les 
procédures d’emprunt des fonds nécessaires sur les 
marchés et de prêt à des pays tiers. Cette expertise 
a permis à la Commission de présenter une propo -
sition dans un délai très court. Sur certains points, 
comme la surveillance budgétaire, la Commission 
avait une connaissance plus fine du pays que le FMI. 
Réponses de la Commission 96
Les feuilles de calcul prévisionnelles 
sont un outil complexe qui rend 
problématique le contrôle de la qualité
L’élaboration de prévisions est, par définition, un exer -
cice complexe et la Commission a mis en place un sys -
tème en vue d’assurer un contrôle adéquat de la qualité.
58
La prévision économique n’est pas un exercice qui peut 
être réalisé au moyen d’une simple application. Les 
prévisions de la Commission doivent couvrir un grand 
nombre de variables. Cela conduit nécessairement 
à un ensemble de données important et relativement 
complexe que les gestionnaires nationaux doivent trai -
ter lorsqu’ils élaborent des prévisions. L’utilisation des 
feuilles de calcul requiert à la fois des compétences et 
un jugement professionnel. La méthode prévisionnelle 
de la Commission est conforme à la pratique d’autres 
organisations qui réalisent des prévisions économiques.
59
Les prévisions reposent sur des données historiques 
compilées et validées par Eurostat lorsqu’elles sont 
disponibles. Seules les données non disponibles 
à l’intérieur de la Commission émanent d’autres sources 
(généralement les banques centrales nationales et les 
offices statistiques). Pour les données historiques, l’ap -
préciation des prévisionnistes n’intervient pas. La seule 
source des données prévisionnelles est, par définition, 
le prévisionniste (c’est-à-dire le gestionnaire national).
La Commission considère que les exemples cités par 
la Cour ne démontrent pas l’existence d’un risque. Au 
contraire, le processus destiné à répercuter des hypo -
thèses extérieures dans les prévisions est clair et bien 
documenté (par exemple, dans l’encadré technique 
présent dans chaque publication de prévisions). Ces 
hypothèses externes sont répercutées au niveau cen -
tral et appliquées par tous les prévisionnistes. Il existe 
également un grand nombre d’orientations écrites 
destinées aux gestionnaires nationaux sur la manière 
d’identifier et d’évaluer les mesures budgétaires (dans 
le cadre de l’application de l’hypothèse «pas de chan -
gement politique»).
Réponse commune de la Commission 
aux points 60 et 61
Les contrôles de la cohérence quantitative et écono -
mique des prévisions vont bien plus loin que ce qui 
est décrit dans le rapport.52
La Commission rassemble un large éventail d’informa -
tions en provenance de différentes sources (y compris 
extérieures à la Commission). Par conséquent, les 
évaluations reposaient sur des rapports internes et 
du matériel de surveillance, des publications externes 
pertinentes accessibles au public (rapports de cher -
cheurs, de gouvernements, de groupes de réflexion, 
de parties prenantes et d’autres institutions indépen -
dantes) ainsi que sur de larges consultations avec les 
parties prenantes.
54
La Commission a, au besoin, demandé des infor -
mations clés. Les données étaient sélectionnées en 
fonction de leur intérêt pour le contrôle de la mise 
en œuvre des programmes, compte tenu des besoins 
spécifiques du pays et du programme, tout en veillant 
à ne pas surcharger les administrations nationales de 
demandes de rapport.
57
Les contrôles relatifs à la cohérence numérique  des 
prévisions incluent, par exemple, des contrôles 
complexes de la cohérence des prévisions relatives au 
commerce international. De plus, la cohérence écono -
mique  des prévisions est vérifiée à différents niveaux, 
y compris lors des réunions prévisionnelles mention -
nées dans la réponse de la Commission au point VIII.
La Commission a sciemment décidé de fonder les 
prévisions sur l’avis d’économistes spécialisés dans 
les pays pour lesquels ils élaborent des prévisions. 
D’autres institutions internationales suivent des 
approches similaires. La littérature en la matière 
n’établit pas que les prévisions fondées sur un modèle 
donnent systématiquement de meilleurs résultats 
que les prévisions basées sur l’appréciation d’experts 
en général. Même dans des circonstances normales, 
les relations structurelles ne sont pas stables dans 
le temps et un avis d’expert est nécessaire pour 
adapter les relations modélisées découlant d’estima -
tions économétriques aux spécificités de la situation 
économique du moment. En revanche, les prévisions 
fondées sur une appréciation donnent certainement 
de meilleurs résultats que les modèles prévisionnels 
en cas de crises économiques et financières.
Réponses de la Commission 97
De l’avis de la Commission, la décision d’exclure des 
données non actuelles de l’analyse traduit une force et 
non une faiblesse du processus prévisionnel.
Encadré 1 iii)
La Commission conteste cette évaluation. La Cour fait 
référence à une erreur dans un document (prévision 
de juin 2009), qui était provisoire et non définitif. 
Dans la prévision finale suivante (septembre 2009), la 
mesure était correctement intégrée dans le document.
Encadré 1 iv)
La Commission ne souscrit pas à l’évaluation de la 
Cour pointant des incohérences dans les prévisions 
des indices de prix de la Lettonie. La Cour affirme que 
la hausse de la taxe sur la valeur ajoutée en 2009 ne 
se reflétait pas totalement dans la prévision des prix 
à la consommation. Cette conclusion laisse de côté un 
grand nombre d’autres facteurs qui influencent éga -
lement les prix à la consommation. En 2009 et 2010, 
l’indice des prix à la consommation était sensiblement 
inférieur à ce que la Commission avait prévu, ce qui 
suggère que l’influence de la hausse de la taxe n’était 
pas sous-estimée.
Les données montrent également que la différence 
réelle entre l’indice des prix à la consommation et les 
prix de la consommation privée était supérieure aux 
prévisions de la Commission. Les éléments couverts 
dans ces deux indices sont différents. La différence 
majeure réside dans la couverture des loyers imputés 
dans la consommation privée. La forte baisse des prix 
de l’immobilier et des loyers durant la crise a donc 
eu des effets beaucoup plus marqués sur les prix de 
la consommation privée que sur l’indice des prix à la 
consommation. Cet exemple montre combien les rela -
tions économiques changent en période de crise grave.
65
Les gestionnaires nationaux réalisent leur propre 
évaluation de l’impact des mesures budgétaires. Par 
conséquent, la question de savoir si les gestionnaires 
nationaux possèdent une connaissance approfondie 
des méthodes utilisées dans les évaluations des auto -
rités nationales n’est pas pertinente.
La Commission ne souscrit pas à la dernière phrase (sur 
les multiplicateurs budgétaires implicites). Les multiplica -
teurs budgétaires (implicites) sont mieux connus que ce 
que suggère le rapport. En 2013, la DG ECFIN a procédé 62
La Commission conteste les exemples mentionnés 
dans l’encadré 1 (voir les observations détaillées). 
La Commission ne considère pas que ces exemples 
mettent en évidence un problème général.
Encadré 1 i)
La Commission conteste cette évaluation relative à la 
TVA en Roumanie. Le fichier des prévisions permet 
de prévoir en détail les autres taxes sur la production 
par secteur (ménages, entreprises, gouvernement). 
La Commission n’a pas projeté de taux de croissance 
pour ces variables détaillées et les cellules correspon -
dantes ont été grisées. De ce fait, les formules qui 
apparaissent dans les cellules grisées ont conservé les 
valeurs des années couvertes par les prévisions à un 
niveau constant. La différence de 3,8 milliards de RON 
résulte d’une comparaison de ces cellules inutilisées 
avec la prévision des recettes publiques provenant 
des taxes sur la production et les importations.
Encadré 1 ii)
La Commission conteste cette évaluation. Même si la 
«rémunération des fonctionnaires» ne formait pas une 
ligne séparée dans les prévisions, une approximation 
proche de cette variable était présentée comme un 
élément séparé, qui rendait la projection de la masse 
salariale du secteur public explicite dans le fichier.
À l’époque de l’audit par la Cour (2008-2010), l’absence 
de données actualisées sur les secteurs des ménages et 
des entreprises (décalage de deux ans) rendait ces don -
nées presque inutiles pour les prévisions concernant 
ces petites économies ouvertes et volatiles. Dès lors, il 
n’était pas non plus possible d’utiliser ces données pour 
réaliser des projections dans d’autres secteurs (pour 
lesquels des données plus fiables et récentes existaient) 
ou pour contrôler la cohérence avec les données de 
l’ensemble de l’économie. Par conséquent, aucune pro -
jection pour les ménages et les entreprises n’a jamais 
été publiée et de telles projections n’apparaissaient 
que pour mémoire dans les prévisions et n’avaient pas 
d’incidence sur d’autres variables. En effet, l’inexac -
titude mathématique épinglée par les auditeurs ne 
concerne que la ventilation des ménages et des entre -
prises, lesquels étaient sciemment exclus de l’exercice 
prévisionnel pour la Lettonie en raison des problèmes 
de qualité des données susmentionnés.
Réponses de la Commission 98
69
La Commission ne partage pas la déclaration géné -
rale de la Cour sur la disponibilité des estimations des 
déficits de financement.
La Commission a fourni à la Cour un volume consi -
dérable d’informations, notamment des feuilles de 
calcul, sur les données et les hypothèses qui sous-
tendaient les calculs initiaux du déficit de finance -
ment. Des documents de référence ont été fournis sur 
tous les pays concernés par les programmes.
La Commission admet qu’il y a eu des faiblesses dans 
la gestion des documents au début des processus 
des programmes. Il est exact qu’en ce qui concerne la 
Hongrie, la documentation relative au déficit de finan -
cement initial n’est pas disponible.
Voir également la réponse de la Commission au 
point IX.
70
La Commission considère qu’il n’y a pas eu d’erreurs 
significatives dans les calculs des déficits de finance -
ment. Dans le cas de la Roumanie, il y a eu une erreur 
dans la double comptabilisation de prêts intragroupes 
des entreprises.
La Commission conteste d’autres erreurs alléguées sur 
laquelle la Cour a fondé son évaluation. La Commis -
sion ne considère pas que ces exemples mettent en 
évidence un problème général.
La Commission tient à souligner que l’estimation des 
besoins de financement sur la durée de la période 
de programmation implique une série de calculs 
et d’hypothèses sur lesquels plane un degré élevé 
d’incertitude et qui ne peuvent être quantifiés de 
façon fiable que dans une certaine mesure. La volonté 
et la capacité du prêteur de fournir le financement 
font également peser une contrainte sur l’enveloppe 
financière et la conception du programme doit en 
tenir compte.
Il est irréaliste de s’attendre à ce que les estimations 
soient parfaitement exactes. L’important est que, dans 
la pratique, des inexactitudes minimes ne doivent 
pas avoir de conséquences négatives pour la réussite 
des programmes. Rétrospectivement, les projections 
étaient exactes, étant donné que l’enveloppe finan -
cière ne s’est révélée inadéquate et n’a dû être revue 
dans aucun des cas examinés.à un exercice en vue d’évaluer le multiplicateur budgé -
taire implicite. Les prévisions économiques du printemps 
et de l’automne 2012 incluaient également des encadrés 
consacrés aux multiplicateurs budgétaires. Les multipli -
cateurs se situent bien dans la fourchette trouvée dans 
les références empiriques et théoriques.
Des simulations ont été réalisées avec le modèle 
QUEST à des moments critiques de certains pro -
grammes (essentiellement la phase de négociation) 
afin d’alimenter la définition des scénarios de politique 
et de référence. En ce qui concerne le programme por -
tugais, des mesures budgétaires spécifiques ont été 
évaluées sur la base de la version nationale du modèle 
QUEST. Les informations correspondantes, notam -
ment les multiplicateurs spécifiques des mesures, ont 
été communiquées à la Cour.
66
La Commission conteste cette évaluation. L’hypothèse 
selon laquelle de petites erreurs auraient pu passer 
inaperçues et conduire à des erreurs cumulées signifi -
catives relève de la pure spéculation.
67
La Commission admet qu’une documentation com -
plète a fait défaut, notamment dans la phase initiale 
des programmes.
Un exercice partiel de décomposition des erreurs de 
prévision a été réalisé en 2013. Un exercice plus com -
plet est en préparation dans le cadre d’une réévalua -
tion de l’exactitude des prévisions. De même, durant 
plusieurs exercices prévisionnels, les gestionnaires 
nationaux ont décomposé la révision du solde budgé -
taire des administrations publiques et de la croissance 
réelle du PIB par rapport au cycle de prévision précé -
dent. Cette décomposition des modifications appor -
tées dans les prévisions relatives au solde budgétaire 
des administrations publiques se trouve dans les 
rapports relatifs au réexamen des programmes.
Les estimations des déficits  
de financement étaient incomplètes  
et inexactes 
Certains documents relatifs aux estimations des défi -
cits de financement disponibles à l’époque de l’audit 
étaient incomplets. Cependant, le titre ne reflète pas 
correctement le fait que les lacunes concernent essen -
tiellement la documentation et non l’estimation.
Réponses de la Commission 99
programmes relatifs au Portugal et à l’Irlande étaient 
extrêmement détaillés.
Encadré 3
La Commission conteste qu’il y ait eu des «exemples 
de non-respect des règles». Comme indiqué dans 
la réponse de la Commission au point XII, les condi -
tions de politique économique générale fixées par 
le Conseil sont «générales» et n’ont pas pour but de 
dresser une liste exhaustive des conditions.
Encadré 3 – Premier alinéa
Dans le cas de la Roumanie, la Commission a poursuivi 
les révisions semestrielles formelles prévues par le 
programme relatif à la balance des paiements, tandis 
que le FMI poursuivait ses révisions trimestrielles au 
titre de l’accord de confirmation. En vertu du pro -
gramme conjoint UE/FMI, la Commission a participé 
pleinement à toutes les missions trimestrielles. Cepen -
dant, les conditions du protocole d’accord ou du 
protocole d’accord supplémentaire ne peuvent être 
mises à jour qu’après la mission de révision formelle 
de la Commission. Lors d’une mission de révision 
informelle, seule la lettre d’intention ou le mémoran -
dum de politique économique et financière est mis 
à jour sur la base d’un accord entre le personnel de la 
Commission et des autres partenaires du programme.
Encadré 3 – Troisième alinéa
Dans le cas de l’Irlande, la vente d’actifs et la priva -
tisation n’étaient pas mentionnées dans la décision 
d’application du Conseil. Le programme irlandais 
n’a jamais comporté de conditions formelles visant 
à privatiser un certain nombre d’entreprises publiques 
ou un certain volume d’actifs. En Irlande, le nombre 
d’entreprises publiques est extrêmement réduit. 
Néanmoins, durant le programme, les autorités ont 
décidé de recenser différents actifs qui pouvaient être 
privatisés. Elles ont également convenu que si elles 
optaient pour la privatisation, la moitié des recettes 
dégagées par les opérations de privatisation servirait 
à financer des mesures en faveur du renforcement de 
la croissance. Durant le programme, aucune recette 
générée par des privatisations n’a été imputée.
Les conditions n’étaient pas 
suffisamment ciblées
La Commission estime que les conditions étaient suffi -
samment ciblées.Les erreurs alléguées dans les calculs des déficits de 
financement n’ont pas affecté le contenu politique des 
programmes.
Pas de traces de certaines pièces 
importantes
La conservation des documents s’est visiblement amé -
liorée au fil du temps et certaines décisions sont prises 
en recourant à des procédures non écrites.
Encadré 2 – Deuxième alinéa
Les autorités portugaises ont créé une base de don -
nées en ligne contenant les mesures mises en œuvre 
du programme et l’accès à cette base n’a pas été 
donné à la Cour. C’est la raison pour laquelle la Com -
mission a éprouvé des difficultés à transmettre tous 
les documents nécessaires.
Dans le cas de la Hongrie, comme la Commission l’a 
expliqué à la Cour, l’adoption de décrets ou de lois 
a généralement été contrôlée et vérifiée en consul -
tant le recueil juridique en ligne du Parlement, qui 
est fiable, et le Journal officiel hongrois (accessible 
gratuitement). C’est la raison principale pour laquelle 
des copies imprimées des actes juridiques adoptés 
n’ont pas été systématiquement archivées par la 
Commission.
Encadré 2 – Cinquième alinéa
Le processus prévisionnel utilise une série normalisée 
de fichiers Excel. Il repose également sur un processus 
de documentation clair, sur des contrôles de qualité 
et des révisions par les unités horizontales, sur des 
discussions avec des experts des États membres ainsi 
que sur des consultations internes. Les fichiers Excel 
normalisés, qui contiennent une fiche budgétaire, 
sont aussi utilisés par les gestionnaires nationaux pour 
suivre les développements entre deux prévisions. 
Les gestionnaires nationaux, en particulier ceux qui 
s’occupent des pays bénéficiaires de programmes, 
utilisent également d’autres outils pour contrôler 
les variables budgétaires. Ceux-ci dépendent de la 
conception du programme, des particularités du pays 
et de la finesse des données disponibles.
75
La Commission conteste que des informations 
essentielles aient manqué dans les documents des 
programmes les plus récents. Les documents des 
Réponses de la Commission 100
Cette souplesse est souhaitable compte tenu de la 
diversité des conditions administratives, politiques et 
économiques que connaissent les différents pays. Voir 
également la réponse de la Commission au point XII et 
à l’encadré 4.
Encadré 4 – Second alinéa
La réduction de la durée de perception des alloca -
tions de chômage avait pour but de réduire le risque 
de trappes à chômage et était un pas dans la bonne 
direction, même si elle n’a pas rempli les conditions 
imposées par le programme. Elle a été évaluée comme 
un élément d’un ensemble plus vaste de réformes. Le 
maintien du dialogue social était considéré comme 
un facteur important pour mener à bien un important 
train de réformes.
84
La Commission convient que la définition des condi -
tions énoncées dans le protocole d’accord différait 
d’un programme à l’autre selon qu’elles incluaient une 
exigence d’«élaborer» ou d’«adopter» une législa -
tion. Cela reflétait le fait que, dans certains cas, les 
gouvernements nationaux sollicitant une assistance 
financière ne jugeaient pas approprié de prendre des 
engagements liant leur parlement, compte tenu du 
principe de la séparation des pouvoirs.
Comme indiqué dans la réponse de la Commission 
au point XII, la contribution des pays bénéficiaires à la 
conception et à l’adaptation des programmes reflète 
leur situation différente et leurs préférences poli -
tiques propres. Ces deux éléments sont des facteurs 
importants pour garantir l’adhésion au programme de 
réforme pendant toute la période.
Encadré 5
Bien que cette réforme du cadre de surveillance en 
Irlande ait revêtu une grande importance – eu égard 
aux défaillances constatées avant l’éclatement de 
la crise –, d’autres réformes plus cruciales pour la 
réussite du programme ont été traitées en priorité par 
l’Oireachtas, dans un programme législatif très chargé 
rendu nécessaire par le volet consacré au secteur 
financier. Il était également important de prendre 
le temps de bien ajuster les pouvoirs de contrôle 
renforcés conférés à la Banque centrale irlandaise par 
la Central Bank Supervision and Enforcement Act  [loi 
relative à la répression et au contrôle exercés par la 
banque centrale]. Cette loi, adoptée en 2013, confère 78
La Commission conteste que le management n’ait 
pas suffisamment mis en question les propositions 
formulées afin de vérifier si toutes les conditions 
étaient vraiment nécessaires pour réaliser les objectifs 
de politique économique générale. La réponse de la 
Commission au point 79 traite du lien entre la réforme 
et les objectifs de politique économique.
79
Toutes les réformes étaient étroitement liées aux 
objectifs du programme et doivent être vues dans 
le contexte d’un ensemble plus vaste de réformes 
politiques visant à améliorer la situation budgétaire, 
l’efficacité de l’administration publique ou l’environ -
nement commercial. Voir également la réponse de la 
Commission au point XII.
80
Bien que la Commission admette que le risque de 
traiter des pays différents de manière incohérente 
ou d’exiger des réformes inutiles est toujours un défi 
pour la gestion des programmes, elle considère qu’il 
était approprié et nécessaire de gérer les programmes 
de façon différenciée selon les pays. Cette souplesse 
est souhaitable compte tenu de la diversité des condi -
tions administratives, politiques et économiques que 
connaissent les différents pays. Ceux-ci peuvent avoir 
des faiblesses structurelles qui paraissent similaires 
à première vue, mais qui doivent néanmoins être 
traitées par des politiques distinctes.
Voir également la réponse de la Commission au 
point XII.
81
La révision ou la mise à jour de certaines conditions 
doit être interprétée comme une réponse raisonnée 
à l’évolution de la situation en cours de programme. 
Le protocole d’accord initial ne saurait être un contrat 
exhaustif qui prévoit tous les imprévus pouvant 
survenir durant la mise en œuvre du programme. Les 
protocoles d’accord sont des documents vivants, qui 
doivent être adaptés avec souplesse aux nouveaux 
défis économiques ou de mise en œuvre.
82
Il était approprié et nécessaire que les programmes 
soient gérés de façon spécifique pour chaque pays. 
Réponses de la Commission 101
de la procédure concernant les déficits excessifs ou du 
programme. Les révisions des objectifs peuvent être 
liées à d’autres facteurs que l’évolution des perspec -
tives du cycle économique, comme une composition 
différente de la croissance, des baisses/hausses des 
recettes, des modifications de la croissance potentielle 
ou d’autres facteurs échappant au contrôle du gouver -
nement. Ces différents éléments sont dûment pris en 
compte par la Commission lorsqu’elle décide de revoir 
les objectifs.
89
Les révisions du solde ajusté des variations cycliques 
ne se traduisent pas – et ne doivent pas se traduire – 
automatiquement en révisions (similaires) des objec -
tifs, comme indiqué dans la réponse de la Commission 
au point 88. Par conséquent, aucun lien direct ne doit 
être établi entre les modifications des soldes conjonc -
turels contenus dans les projections et la nécessité de 
revoir les objectifs.
Dans le cas de la Hongrie, la révision du mode d’ajus -
tement budgétaire convenu en mai 2009, qui a pro -
longé le délai de correction du déficit de deux ans (de 
2009 à 2011) à titre exceptionnel, était parfaitement 
justifiée par une récession plus profonde que prévue. 
Des mesures supplémentaires d’assainissement ont 
également été prises, ce qui a représenté un virage 
clair vers le renforcement de la viabilité à long terme 
des finances publiques. La révision impliquait une 
politique budgétaire moins procyclique pour 2009, 
afin de contribuer à éviter que l’économie n’entre dans 
une spirale infernale.
Pour le Portugal, l’objectif budgétaire a été modifié 
deux fois, lors des cinquième et septième révisions. 
Dans les deux cas, les objectifs ont été revus à la suite 
d’une forte détérioration inattendue des perspectives 
économiques et d’une croissance moins riche en 
recettes fiscales que prévu. Cette situation est discu -
tée dans les rapports sur la conformité des deux révi -
sions (sections II et III). De plus, les deux révisions ont 
été précédées d’arrêts de la Cour constitutionnelle, qui 
ont entraîné des déficits budgétaires considérables. 
Ces facteurs ne dépendaient pas entièrement du 
contrôle du gouvernement.
90
Le pacte de stabilité et de croissance permet de revoir 
le modèle d’ajustement budgétaire dans certaines 
situations. Conformément à l’article 3, paragraphe 5, du à la banque centrale des pouvoirs d’enquête étendus 
l’autorisant à collecter des informations et à mener 
des inspections sur place, à arrêter des règlements 
et adopter des mesures répressives et correctrices 
directes pour remédier aux infractions de la réglemen -
tation, ainsi qu’à demander des évaluations indépen -
dantes des comptes financiers des banques.
85
Dans le cas du Portugal, le nombre de conditions était 
proportionnel aux problèmes structurels que rencon -
trait le pays.
De plus, les pays ne se trouvaient pas dans des situa -
tions similaires en matière de problèmes structurels. 
Cela justifie les variations dans le volet structurel des 
programmes
Le nombre définitif de conditions a peu d’importance. 
Une réforme structurelle «à fort contenu» peut néces -
siter plusieurs étapes préliminaires «à faible contenu» 
pour être adéquatement évaluée et préparée.
De plus, comme indiqué dans la réponse de la Com -
mission au point 50, pour déterminer si des pays se 
trouvent dans une situation similaire dans un domaine 
particulier, il convient de ne pas se contenter d’une 
évaluation statique de leurs performances dans ce 
domaine politique, mais de prendre également en 
compte leur capacité à mettre en œuvre des change -
ments significatifs. Il convient d’entendre l’expression 
«ensemble similaire de conditions» comme désignant 
la teneur générale des exigences et non le nombre de 
conditions imposées.
88
La Commission calcule et publie le solde ajusté du 
cycle ainsi que le solde structurel et d’autres variables 
avec chaque prévision. Un changement des condi -
tions économiques (ou des prévisions économiques) 
peut avoir une incidence sur le solde conjoncturel. 
Cependant, les perspectives économiques peuvent 
connaître des changements qui ont des répercussions 
sur la situation budgétaire sans pour autant modifier 
le solde conjoncturel, par exemple en cas de change -
ment des projections d’inflation.
Par ailleurs, lorsque la situation budgétaire conjonc -
turelle (ou les prévisions correspondantes) évolue 
entre deux prévisions, cela n’entraîne pas automati -
quement une révision des objectifs de déficit au titre 
Réponses de la Commission 102
Les estimations du déficit de financement, et partant 
le volume de l’enveloppe financière d’un programme, 
sont une question importante, qui est analysée en 
détail par les États membres de l’UE/de la zone euro.
95 iii)
Voir la réponse de la Commission aux points IX et X. 
La Commission admet qu’il y a eu des faiblesses dans 
la gestion des documents au début des processus des 
programmes. La Commission a travaillé dans l’urgence 
et a dû mettre en place des procédures solides et 
efficaces de gestion de la crise. Les circonstances de la 
crise n’ont pas permis d’archiver soigneusement tous 
les documents.
Encadré 6
La Commission conteste que, dans le cas de la Rouma -
nie, aucune mesure de ce type n’ait été identifiée. Les 
mesures contenues dans le budget rectificatif de 2009, 
adopté le 28 avril 2009 par le Parlement roumain, ne 
figuraient pas parmi les conditions du protocole d’accord 
en raison du décalage entre la mission et la signature du 
protocole. Le protocole d’accord, signé le 23 juin 2009, 
prévoit de poursuivre la réduction progressive du déficit 
en 2009-2010: «L’ajustement sera essentiellement axé 
sur le volet des dépenses, en réduisant la masse salariale 
du secteur public, en réduisant les dépenses de biens 
et de services, en diminuant les subventions aux entités 
publiques et en réduisant les dépenses de capital pour 
des articles comme des véhicules et du matériel de 
bureau. La priorité sera donnée aux projets d’investisse -
ment cofinancés par des fonds de l’UE.» La décision du 
Conseil du 6 mai 2009 fournissant un soutien financier 
à moyen terme à la Roumanie (2009/459/CE) énonce ces 
mesures à l’article 3, paragraphe 5, points c) à g).
Dans le cas de la Hongrie, toutes les mesures d’assainis -
sement budgétaire contenues dans les lois budgétaires 
de 2009 et 2010 ayant des effets vérifiables de réduc -
tion du déficit figuraient dans le protocole d’accord 
initial ou dans des versions révisées de celui-ci.
98
La Commission a fourni plusieurs fichiers contenant 
les données sous-jacentes utilisées pour interpréter 
les tableaux sur le déficit de financement qu’elle avait 
publiés. Parfois, les hypothèses sous-tendant le calcul 
du déficit de financement étaient présentées de façon 
assez succincte, de sorte qu’il n’est pas possible de 
refaire le calcul sur la base de ces seules informations.règlement (CE) n° 1467/97, une action suivie d’effets doit 
être prise, mais des événements économiques négatifs 
et inattendus ayant des conséquences très défavorables 
sur les finances publiques peuvent se produire.
S’il n’existe pas d’algorithme préétabli pour revoir 
les objectifs budgétaires, la situation est néanmoins 
évaluée au cas par cas. Lorsque cela se justifiait, le 
modèle budgétaire pouvait être revu, dans le respect 
de la législation et sur la base de facteurs spécifiques. 
Chaque fois que des facteurs divers ont affecté néga -
tivement les objectifs de déficit ou lorsque ceux-ci 
n’étaient pas atteints, le non-respect des objectifs 
a été dûment expliqué dans les documents relatifs au 
programme national, tels que les révisions des pro -
grammes ou les notes adressées au CEF.
92
L’absence de référence à des questions particulières 
dans les documents relatifs aux programmes ne signifie 
pas que ces questions n’ont pas été prises en compte. 
À titre d’exemple, dans le cas du programme roumain, 
la structure particulière des salaires dans la fonction 
publique roumaine a été spécifiquement prise en consi -
dération lors de la conception de la réduction salariale.
Faiblesses dans la gestion  
des programmes dues à des faiblesses 
dans les contrôles
La Commission conteste l’affirmation selon laquelle 
les contrôles étaient faibles. La Commission considère 
que la gestion des programmes était adéquate.
95 i)
La Commission conteste qu’aucune personne exté -
rieure à l’équipe de programme n’examine les calculs 
sous-jacents et les projections. Les discussions et les 
faits ont fait l’objet de contrôles croisés avec le FMI 
(et la BCE pour les pays couverts par les programmes 
relevant du MESF) et les différents niveaux de hié -
rarchie de la DG ECFIN ont examiné les projections et 
la cohérence globale.
95 ii)
Les travaux des représentants de la Commission ont 
été évalués par des supérieurs hiérarchiques, quoique 
cela se soit effectivement déroulé dans l’urgence. Voir 
également la réponse de la Commission aux points 61, 
69, 70 et 79.
Réponses de la Commission 103
divergences entre les estimations du déficit budgé -
taire réalisées par des institutions différentes. L’estima -
tion la plus prudente était reprise dans les calculs des 
besoins de financement.
Les documents relatifs au programme contiennent les 
éléments principaux des projections budgétaires et 
les calculs des besoins de financement et ils men -
tionnent également quelques différences entre les 
deux dans une note de bas de page.
Les projections concernant le déficit de trésorerie 
agrégé ont toutefois été reprises dans le «programme 
d’ajustement économique pour l’Irlande» et les docu -
ments ultérieurs relatifs au programme.
Il y a toujours des différences entre les estimations 
basées sur la comptabilité de caisse et celles basées 
sur la comptabilité d’exercice. Cependant, il n’était pas 
nécessaire d’expliquer les écarts entre les estimations 
basées sur la comptabilité de caisse et la comptabilité 
d’exercice, étant donné que ces dernières étaient les 
indicateurs les plus pertinents aux fins de programme, 
en particulier parce que ce sont les indicateurs exigés 
par la surveillance budgétaire de l’UE et par la procé -
dure concernant les déficits excessifs.
99
La Commission souscrit en partie à l’évaluation de la 
Cour. La Commission a effectué des tests de sensibilité 
approfondis, mais ils sont restés confidentiels afin de 
ne pas déclencher des scénarios négatifs. Ces informa -
tions sont extrêmement sensibles et il aurait pu ne pas 
être opportun de les divulguer dans un contexte de 
volatilité extrême des marchés financiers.
Pour l’Irlande en particulier, la sensibilité aux chocs liés 
aux taux de change et d’intérêt a toujours été prise en 
compte dans les projections économiques et budgé -
taires. Les «boucles de rétroaction pernicieuse entre 
la croissance et les crises budgétaire et financière» 
étaient bien comprises au moment de la conception 
du programme d’assistance financière à l’Irlande (voir 
Occasional Paper 76). Le programme conjoint UE-FMI 
avait pour but de briser cette boucle de rétroaction, 
notamment en supprimant le choc des taux d’inté -
rêt sur les finances publiques grâce à une assistance 
financière extérieure et en rassurant ainsi le secteur 
privé (en réduisant les marges).Dans un cas (Hongrie), le déficit de financement a été 
calculé par le FMI uniquement et la Commission 
reconnaît qu’elle n’a pas été en mesure de fournir une 
copie des calculs sous-jacents. La Commission a déve -
loppé sa capacité à calculer des déficits de finance -
ment au fur et à mesure de l’évolution de la crise.
98 i)
L’ampleur du programme en faveur de la Hongrie 
reposait entièrement sur des calculs du FMI. Avec 
l’éclatement soudain de la crise en Hongrie, qui a été 
le premier pays à demander une aide, la possibilité 
pour l’équipe du programme de s’appuyer sur l’exper -
tise du FMI a été considérée comme un atout majeur. 
Les chiffres ont toutefois été contrôlés par les États 
membres de l’UE avant de déterminer le montant de 
l’enveloppe financière.
98 ii)
Dans le cas de l’Irlande, la Cour compare deux indica -
teurs de finances publiques différents: le déficit SEC 
en comptabilité d’exercice et le déficit de trésorerie. 
Si les deux indicateurs reflètent l’état des finances 
publiques, il peut exister des différences significatives 
entre eux en termes de volume et de composition. 
La comparaison de ces deux indicateurs requiert une 
connaissance approfondie des comptes des finances 
publiques dans les deux systèmes. Cette comparaison 
est généralement réalisée par les autorités statistiques 
lors de la notification semestrielle de la procédure 
concernant les déficits excessifs à Eurostat.
Pour la période couverte par les prévisions, les hypo -
thèses sont appliquées aux transactions financières 
majeures que les autorités nationales doivent enre -
gistrer dans le solde public, qui est différent du solde 
SEC en comptabilité d’exercice. Parmi ces transactions 
majeures figuraient les remboursements de billets 
à ordre, qui représentaient environ 9,3 milliards d’eu -
ros du déficit. De plus, l’Agence nationale de gestion 
des finances publiques avait pour habitude d’inclure 
des réserves supplémentaires pour imprévus, en plus 
des calculs de référence des besoins de financement 
public, augmentant ainsi les besoins de financement, 
alors que ces réserves étaient exclues des estimations 
SEC du déficit et de la dette. À une époque où le mar -
ché était extrêmement sensible, l’absence de détails 
précis était due au refus des autorités irlandaises et 
des partenaires du programme de divulguer des plans 
d’emprunt spécifiques. D’autres éléments expliquant 
la différence sont liés au fait qu’il existait certaines 
Réponses de la Commission 104
qui explique l’écart entre le déficit de trésorerie et le 
déficit SEC95 en Roumanie.
102 iii)
En Irlande, le réexamen était dû à un reclassement 
(validé par Eurostat) des recettes provenant de la 
vente de licences de téléphonie mobile entre 2012 et 
2013, qui échappaient au contrôle du prévisionniste.
103
Les pays bénéficiaires des programmes devaient 
également se conformer aux règles de la procédure 
concernant les déficits excessifs, qui fixe un cadre 
d’objectifs budgétaires. Ces objectifs budgétaires 
doivent être définis par rapport à la définition du SEC.
Lorsque des opérations de sauvetage de banques 
auraient pu avoir un impact considérable, et pourtant 
difficile à prévoir sur les résultats budgétaires, ces 
opérations ont été exclues des objectifs budgétaires 
des programmes.
Dans le cas de l’Irlande, la Commission a clairement 
défini le déficit sous-jacent, qui devait être – et était – 
compatible avec le système des comptes nationaux. 
La définition de l’objectif budgétaire excluait donc 
l’effet du soutien direct aux banques.
La Commission a calculé le déficit sous-jacent comme 
étant le déficit nominal moins les transferts en capital 
vers les banques (creusant le déficit) effectués dans 
le cadre des mesures de sauvetage du secteur finan -
cier. Le montant des mesures de soutien au secteur 
financier est inclus dans le «Tableau supplémentaire 
pour la crise financière», publié par Eurostat, à la ligne 
«Apports de capitaux augmentant le déficit (transferts 
en capital)». Toutefois, cette ligne inclut parfois aussi 
les transferts en capital qui ne sont pas traités comme 
des mesures de soutien financier aux fins de la procé -
dure concernant les déficits excessifs. En particulier, 
les recettes des paiements de dividendes de l’Anglo 
Irish Bank sous la forme d’actions ordinaires ont été 
traitées comme des transferts en capital.
104
Dans le cas de l’Irlande, un tableau «Suivi du pro -
gramme» a été joint en annexe au protocole d’accord 
tout au long de la période de programmation. Ce 
tableau détaillait le niveau de conformité aux diffé -
rentes exigences. Les détails contenus dans ce tableau 100
Si les «conditions fixées par le Conseil» font référence 
aux conditions politiques convenues dans le cadre du 
programme, alors, la Commission l’a clairement fait. 
Si les «conditions fixées par le Conseil» font référence 
aux orientations politiques formulées par le Conseil au 
titre des cadres de surveillance économique régulière 
de l’UE, la Commission s’est également conformée aux 
dispositions légales en vigueur.
101
Voir la réponse de la Commission au point XV.
Le choix du déficit SEC n’est pas uniquement motivé 
par la procédure concernant les déficits excessifs. Il 
pourrait être utile de compléter l’observation de la 
Cour par une explication des mérites des comptes 
nationaux et du déficit SEC par rapport aux données 
de trésorerie dans le cadre de la surveillance budgé -
taire. N’utiliser qu’un solde de trésorerie accroîtrait 
l’incertitude plutôt que de la réduire, étant donné qu’il 
serait alors loisible aux gouvernements de jouer avec 
le délai de paiement de certaines transactions pour 
atteindre les objectifs de déficit fixés.
102
La possibilité de révisions statistiques ne doit pas 
servir d’argument pour se tourner vers des objectifs 
budgétaires de trésorerie. Un régime de trésorerie 
impliquerait d’autres types d’incertitudes, avec des 
effets négatifs encore plus importants sur la fiabilité 
des conditions budgétaires.
Voir également la réponse de la Commission au 
point XV.
102 i)
La déclaration concernant la Hongrie est exacte sur le 
plan des faits et fait référence à une révision statis -
tique ex post (voir la réponse de la Commission au 
point 90).
102 ii)
La déclaration concernant la Roumanie est exacte 
sur le plan des faits et fait référence à une révision 
statistique ex post validée par Eurostat, échappant 
au contrôle du prévisionniste. De plus, la note du 
CEF du 23 août 2010 faisant rapport de la mission du 
26 juillet au 5 août contient un encadré, à la page 13, 
Réponses de la Commission 105
dans aucun rapport. Cela est dû au fait que l’attention 
s’est déplacée vers l’amélioration de la perception des 
impôts et sur la réduction de l’évasion et de la fraude 
fiscales, avec l’assistance technique du FMI et les mis -
sions de la DG TAXUD de la Commission (voir le para -
graphe 27, page 14, de la note du CEF du 23 août 2010, 
faisant rapport sur la mission du 26 juillet au 5 août).
Encadré 7 – Quatrième alinéa
La condition imposant la réorganisation des autorités 
locales dans le programme portugais ne concernait 
pas uniquement les municipalités. Dans le proto -
cole d’accord initial, la condition se lisait comme 
suit: «Réorganiser l’administration locale. Il existe 
actuellement 308 municipalités et 4 259 paroisses. 
D’ici juillet 2012, le gouvernement établira un plan 
de consolidation afin de réorganiser et de réduire de 
façon significative le nombre de ces entités.»
Le respect de cette condition a été mentionné dans 
plusieurs documents relatifs au réexamen du pro -
gramme. La conditionnalité adoptée sur ce point 
a évolué au fil du temps, compte tenu d’une forte 
opposition politique. Le nombre de paroisses ( fregue -
sias) est passé à 2 882 après les élections locales de 
septembre 2013. Bien que le nombre de municipalités 
n’ait pas diminué, une nouvelle disposition législative 
visant à créer des communautés de municipalités a été 
introduite.
107 i)
L’exemple fourni pour l’Irlande indique que les 
conditions du cadre budgétaire pluriannuel étaient 
considérées comme remplies. La Commission a tou -
tefois déclaré à plusieurs reprises dans ses révisions 
trimestrielles qu’elle s’inquiétait de certains éléments 
spécifiques du cadre. Elle a soulevé une nouvelle fois 
la question dans le contexte du semestre européen 
2014.
107 ii)
Vu le degré élevé d’autonomie des deux régions et 
des 308 municipalités du Portugal, la Commission 
a dû accepter qu’il n’était pas possible de recevoir des 
rapports réguliers consolidés sur les PPP régionaux 
et locaux et les entreprises publiques et qu’une telle 
exigence mobiliserait une quantité disproportionnée 
de ressources administratives.ont augmenté au fur et à mesure de la mise en œuvre 
du programme.
Dans le cas de la Roumanie, les progrès en matière de 
réformes structurelles ont été présentés par thème 
plutôt que condition par condition. La Commission 
convient que cela a pu rendre malaisée pour le lecteur 
l’évaluation complète du niveau de conformité.
105
La Commission a indiqué dans quelle mesure les 
conditions avaient été remplies. Généralement, 
l’expression «Non respecté» n’était utilisée que dans 
les cas où il est apparu clairement que la condition 
ne serait pas respectée à brève échéance. Les délais 
étaient souvent très ambitieux afin d’encourager une 
action plus rapide. Si la réforme avait progressé, un 
moyen terme entre «Respecté» et «Non respecté» 
semblait plus approprié.
Dans le cas particulier de l’Irlande, un tableau «Suivi 
du programme» a été joint en annexe, qui détaillait le 
niveau de conformité avec les différentes exigences. 
Celles-ci étaient accompagnées de l’expression «Res -
pecté» ou «Non respecté»
106
Très souvent, les résultats détaillés du contrôle ont été 
présentés dans le corps du rapport de réexamen plu -
tôt que dans le tableau de contrôle proprement dit. 
C’était notamment le cas des conditions qui étaient 
«en cours» ou «reportées». De plus, à mesure que les 
programmes avançaient, certaines conditions et le 
contrôle dont elles étaient assorties ont fusionné avec 
d’autres conditions ou ont été déplacés vers d’autres 
sections des programmes.
Encadré 7 – Deuxième alinéa
Les progrès relatifs au renforcement de la capa -
cité administrative et à d’autres mesures visant à 
accroître la capacité d’absorption des fonds de l’UE 
en Roumanie sont mentionnés dans les rapports de 
mission. Voir, par exemple, le paragraphe 37, page 17, 
de la note du CEF du 23 août 2010, faisant rapport sur 
la mission du 26 juillet au 5 août.
Encadré 7 – Troisième alinéa
La Commission reconnaît que les progrès relatifs 
à cette mesure spécifique en Roumanie ne figurent 
Réponses de la Commission 106
son contexte. Il existait une garantie globalisée pour les 
dépôts, conçue par les autorités irlandaises. Les avan -
tages d’une telle mesure devaient également être pon -
dérés par rapport aux coûts en termes de retombées sur 
d’autres banques et aux risques d’action en justice.
Partie III
Le prix d’émission était parfois  
plus élevé que les orientations  
initiales des banques
Ces différences sont inhérentes au processus d’émis -
sion obligataire.
121
Alors que des «appels à présentations/propositions» 
formels ont été adressés aux banques à partir de 
2011 (pour toutes les transactions relevant du MESF), 
jusqu’en 2010, les propositions étaient recueillies 
auprès des banques par le biais de réunions et de 
conférences téléphoniques et documentées dans les 
«notes relatives à la sélection des banques». Celles-
ci ont été élaborées à compter de la toute première 
transaction de balance des paiements liée à la crise en 
décembre 2008 et ont été communiquées à la Cour.
122
La Cour s’est penchée sur la question de savoir si le prix 
à la date de commercialisation était justifié en le com -
parant simplement avec l’orientation de prix initiale 
émise par les banques dans leurs propositions, sans 
tenir compte de l’évolution du marché entre ces deux 
dates. Les deux cas mentionnés par la Cour concernent 
un seul «appel à propositions». Il y a un intervalle de 14 
et 23 jours, respectivement, entre l’orientation de prix 
initiale et les dates de commercialisation. Les écarts par 
rapport à l’orientation de prix initiale sont inhérents au 
processus en général, surtout dans le cas d’un inter -
valle de temps aussi long entre les deux dates.
Cette observation doit être considérée à la lumière de 
l’observation de la Cour du point 118, selon laquelle 
«le coût final de la dette était conforme à celui du 
marché et d’obligations comparables».
123
La Commission souligne que les faiblesses décelées 
concernaient uniquement la période prenant fin en 109
La Commission convient que travailler avec le FMI 
l’a aidée à gérer les programmes à mesure qu’elle 
acquérait de l’expérience dans la gestion de crise. 
Cependant, la Commission conteste que les pra -
tiques relevées par la Cour n’aient été introduites que 
durant la mise en œuvre des programmes. Les feuilles 
de calcul prévisionnelles de la Commission étaient 
plus détaillées que celles du FMI. Les équipes de la 
Commission chargées des missions prévues par les 
programmes ont été, dès le départ, plus nombreuses 
que celles du FMI en raison de la participation de DG 
autres que la DG ECFIN.
111
Les procédures informelles ont bien fonctionné. 
L’échange d’informations était très poussé et rien ne 
prouve que l’absence de procédures plus formelles ait 
posé problème.
111 iv)
Les institutions ont des procédures décisionnelles dif -
férentes et il paraît irréaliste de formaliser ex ante un 
mécanisme de résolution des différends qui faciliterait 
réellement le règlement de différends potentiels.
114
En Irlande, la BCE, en sa qualité d’institution indépen -
dante chargée de la politique monétaire, n’a pas fourni 
d’informations internes à la Commission. Cela inclut 
des informations sur ses délibérations internes ou en 
lien avec celles-ci au sujet du partage de la charge. 
Du fait de l’indépendance de la BCE, la Commission 
n’est pas en mesure de lui demander ces informations. 
Étant donné que le montant du financement assuré 
par la BCE avoisinait le PIB annuel de l’Irlande, il était 
essentiel pour la réussite du programme que ce finan -
cement se poursuive. La Commission tout comme le 
FMI ont donc accepté cette condition. Les développe -
ments intervenus depuis ont justifié le choix de ne pas 
impliquer les détenteurs d’obligations de rang supé -
rieur. La dette irlandaise est manifestement viable, les 
marges des contrats d’échange sur défaut de crédit 
(CDS) sont descendues aux niveaux de la France, de la 
Belgique et de la Slovaquie, la note de l’Irlande a été 
relevée et les banques irlandaises ont remboursé la 
majeure partie du financement de la BCE.
En outre, la décision de ne pas faire intervenir les déten -
teurs d’obligations de rang supérieur doit être vue dans 
Réponses de la Commission 107
du MESF, ce qui représente la majorité des opérations 
tant en termes de nombre que de montant.
129
La Commission souligne que la sélection des chefs de 
file a toujours été conforme aux procédures existantes 
et adéquatement documentée. Au départ, la sélec -
tion reposait sur les «notes de sélection des banques» 
et, depuis janvier 2011, le processus s’est formalisé 
davantage et repose sur une procédure d’«appel 
à propositions».
130
La Commission estime avoir respecté les règles et 
règlements existants ainsi que la pratique du marché 
en la matière. Par ailleurs, les banques sont soumises 
à des réglementations nationales sur les titres, notam -
ment des règles relatives aux sondages préalables 
et à la prévention du délit d’initié, qui apportent des 
assurances supplémentaires.
En outre, l’article 6, paragraphe 2, point a), du règle -
ment (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du 
Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (JO 
L 173 du 12.6.2014, p. 1), qui s’appliquera aux émet -
teurs à partir du 3 juillet 2016, exempte expressément 
les transactions, les ordres ou comportements éma -
nant de l’Union.
133
La stratégie de répartition est discutée avec les 
banques chefs de file avant de commencer et une 
approche standard conforme à la pratique du marché 
est suivie. La répartition est décidée en étroite coopé -
ration avec le syndicat et tous les ordres sont commu -
niqués en toute transparence à la Commission, qui 
contrôle pleinement le processus et donne son accord 
sur la répartition finale. Tous les tableaux de réparti -
tion sont disponibles auprès de la Commission.
134
Un «engagement du marché secondaire» formel a été 
introduit comme condition type de la lettre de man -
dat de l’UE pour le MESF depuis janvier 2011.
135
Alors que la Commission contrôle formellement la 
liquidité sur le marché secondaire depuis 2012, il 2010 et étaient limitées à des problèmes de docu -
mentation. Elles ne concernaient pas le processus de 
gestion de la dette proprement dit.
La Commission reconnaît qu’il y a eu des lacunes au 
niveau de la documentation relative au processus d’em -
prunt durant les premières années, mais que celui-ci 
était correctement géré et n’a pas influencé le résultat.
La Commission est d’avis qu’au cours des premières 
années, la sélection des banques chefs de file était 
concurrentielle, même si cela n’est pas parfaitement 
documenté. S’agissant des précautions prises contre 
la divulgation de documents confidentiels ou d’infor -
mations privilégiées, la Commission respecte les règles 
et les règlements existants ainsi que la pratique du 
marché lorsqu’elle procède à des opérations de finan -
cement. Par ailleurs, les banques impliquées dans les 
opérations de financement sont soumises aux régle -
mentations nationales sur les titres, notamment les 
règles relatives à la prévention du délit d’initié, qui four -
nit des assurances supplémentaires à la Commission.
La stratégie de répartition est discutée avec les 
banques chefs de file avant de commencer et une 
approche standard est appliquée, qui est conforme à la 
pratique du marché. Les règles de répartition sont donc 
parfaitement claires pour toutes les parties concernées. 
La répartition définitive est décidée par la Commission.
Le contrôle des activités sur le marché secondaire 
a été formalisé par la Commission en 2012.
Le niveau des écarts acheteur/vendeur dépend de 
plusieurs paramètres.
127
La Commission a dû mener les opérations d’emprunt 
dans des circonstances exceptionnellement difficiles. 
Malgré cela, elle a réussi à gérer les émissions de titres 
de créance conformément aux pratiques du marché.
128
Si la Commission reconnaît que le manuel des procé -
dures a été actualisé au fil du temps, le processus a été 
clairement documenté dès le début dans des notes 
séparées. La Commission souligne que l’amélioration 
de la qualité de la documentation est visible depuis 
janvier 2011. Au moment de la rédaction du rapport 
de la Cour, le système existait depuis plus de quatre 
ans et était utilisé pour toutes les opérations relevant 
Réponses de la Commission 108
plus, comme indiqué ailleurs, le financement des pro -
grammes prévoyait des marges de sécurité servant de 
signal adressé aux marchés et essentielles à la réussite 
des programmes.
140
Il est à noter que le Portugal n’a pas utilisé toute l’assis -
tance financière disponible au titre du programme et 
que celui-ci s’est achevé avec une réserve de trésorerie 
considérable.
L’assouplissement des conditions monétaires vaut 
également pour le programme irlandais.
141
Durant le programme, les décaissements du FMI 
étaient normalement versés à la banque centrale afin 
de constituer des réserves de change, tandis que les 
décaissements de la CE étaient versés au ministère des 
finances pour financer le budget. En 2010, plusieurs 
décaissements du FMI ont également été versés au 
ministère des finances pour financer le budget. La 
raison en était que le déficit budgétaire était supérieur 
à celui initialement prévu du fait d’une croissance 
moindre et de dérapages politiques, tandis que les 
réserves de la banque centrale se situaient à un niveau 
adéquat. On ne saurait toutefois en déduire que la 
banque centrale a indirectement couvert certains des 
besoins de financement supplémentaires du gouver -
nement. Le gouvernement est parvenu à assurer le 
service de sa dette dans son ensemble et à la refinan -
cer durant le programme. La politique monétaire, qui 
est une compétence exclusive de la banque centrale 
indépendante, affecte bien évidemment aussi les 
conditions de financement interne. Cela ne doit toute -
fois pas être considéré comme une aide indirecte.
146
La déclaration concernant la Hongrie ne tient pas 
compte du renforcement de la capacité d’absorption 
des fonds de l’UE.
147
Il est important de distinguer, sur le plan concep -
tuel, l’effet d’augmentation des recettes produit par 
les nouvelles mesures de la baisse des recettes due 
à une chute de l’activité économique. L’effet réel 
d’une réforme fiscale ne peut être jugé en examinant 
les performances globales des recettes dans une convient d’observer qu’il n’est pas courant que les 
émetteurs vérifient la liquidité sur le marché secon -
daire en général.
136
Le fait que les écarts acheteur/vendeur varient entre 
les banques est normal, en particulier au vu du 
nombre de participants sur le marché.
138
Le déficit de financement estimé au début du pro -
gramme ne correspond pas à un plan. Il représente 
une estimation des besoins de financement à satisfaire 
durant le programme, avec une réserve intégrée – 
parfois explicitement – pour refléter l’incertitude 
inhérente à ce type d’estimations. La réserve sert 
à garantir qu’il existe un financement suffisamment en 
cas de résultats inférieurs à ceux escomptés, à donner 
confiance aux investisseurs et à soutenir la relance 
économique.
139
Les marges de sécurité prévues dans les premiers 
programmes, conçus au lendemain du naufrage de 
Lehman, reflètent l’ampleur de l’incertitude ressentie 
à l’époque et la nécessité de veiller à ce que l’enve -
loppe financière soit suffisante. Les besoins du secteur 
bancaire sont particulièrement difficiles à prévoir, 
ce qui rend nécessaire la constitution d’une réserve 
pour imprévus considérable pour des pays comme 
l’Irlande, où le secteur bancaire a connu des difficul -
tés considérables. L’enveloppe financière devait être 
suffisamment importante pour tenir compte de cette 
incertitude et rassurer les marchés sur le fait que tous 
les besoins étaient couverts. Il faut donc s’attendre 
à ce que, à moins d’une évolution défavorable de la 
situation, les besoins de financement soient inférieurs 
à l’enveloppe.
139 iv)
Le remboursement des prêts du FMI avant leur 
échéance est lié au fait que les pays – et, par exten -
sion, les programmes – ont réussi à accéder aux 
marchés à des taux suffisamment bas pour rendre 
le remboursement anticipé politiquement et finan -
cièrement avantageux. L’établissement d’un lien 
entre le remboursement anticipé et des besoins de 
financement moindres nécessite de bâtir une série 
d’hypothèses qui peuvent se confirmer ou non. De 
Réponses de la Commission 109
En tant qu’économie à revenu moyen extérieure à la 
zone euro, la Roumanie est plus vulnérable face à sa 
dette publique que des pays de la zone euro à revenu 
supérieur. Au moment de l’adoption du programme, 
les taux d’intérêt de la dette publique roumaine 
avaient augmenté de 300 points de base, ce qui 
suggère que les marchés financiers internationaux 
nourrissaient des doutes sur le financement de la 
dette souveraine du pays.
153
Bien que des mesures budgétaires temporaires ne 
représentent pas un changement permanent du solde 
budgétaire sous-jacent, elles peuvent avoir un effet 
permanent sur le niveau d’encours de la dette et, par -
tant, améliorer ou dégrader sa viabilité à long terme.
Durant les années couvertes par les programmes, 
toutes les mesures temporaires n’ont pas été intro -
duites dans le but d’atteindre les objectifs de déficit. 
Dans certains cas, des mesures temporaires ou ponc -
tuelles étaient nécessaires (comme les mesures de 
soutien aux banques) ou échappaient au contrôle du 
gouvernement (comme les décisions de la Cour). Pour 
finir, des mesures temporaires ont dû être remplacées 
par des mesures structurelles pour s’assurer que les 
objectifs continuent d’être atteints.
Le cadre de surveillance budgétaire de l’UE établit 
une distinction importante entre le solde budgétaire 
nominal (qui inclut les mesures ponctuelles) et le 
solde structurel, qui mesure l’effort budgétaire perma -
nent (hors mesures ponctuelles). C’est la raison pour 
laquelle il est non seulement recommandé aux pays 
ayant un déficit excessif de le corriger en valeur nomi -
nale (c’est-à-dire de ramener le déficit en dessous du 
seuil de 3 % du PIB imposé par le traité), mais aussi de 
consentir un effort structurel spécifique compatible 
avec la réalisation de l’objectif nominal.
Par conséquent, l’existence de mesures ponctuelles et 
temporaires n’est pas automatiquement incompatible 
avec une correction durable du déficit excessif.
153 i)
Il convient d’ajouter que le Portugal se heurtait éga -
lement à des mesures ponctuelles augmentant les 
dépenses représentant 2,8 % du PIB en 2010 et 0,6 % 
du PIB en 2011.économie. Une estimation du scénario contrefactuel 
en l’absence de réforme est nécessaire.
148
Tous les actes législatifs mentionnés n’ont pas intro -
duit de changements affectant le ratio recettes 
fiscales/PIB et tous ne concernent pas les conditions 
du programme relatif à la balance des paiements. Les 
raisons de leur introduction étaient complexes.
Réponse commune de la Commission 
aux points 150 et 151
Le changement du solde structurel est affecté non 
seulement par les objectifs fixés et les choix politiques 
arrêtés pour atteindre ces objectifs, mais égale -
ment par une série plus large de facteurs échappant 
au contrôle du gouvernement et en rapport avec 
l’environnement extérieur. Parmi ces facteurs figurent 
les taux d’inflation, la composition de la croissance, 
la confiance du marché qui influence les coûts de 
l’emprunt, ainsi que les révisions ex post des données. 
De plus, en fixant les objectifs, des considérations 
spécifiques à chaque pays et dépassant les rela -
tions exposées ci-dessous ont été prises en compte. 
Les relations entre les variables mentionnées aux 
points 150 et 151 sont donc complexes. De ce fait, une 
comparaison des pays fondée sur ces relations peut ne 
pas révéler les défis rencontrés avant la mise en œuvre 
du programme ou les résultats de celui-ci.
Alors qu’en règle générale, une situation budgétaire 
de départ plus faible garantit un rythme de consolida -
tion plus rapide, ce facteur ne doit pas être examiné 
isolément d’autres facteurs spécifiques à chaque pays 
et affectant les déséquilibres budgétaires à corriger. Il 
y a également lieu d’observer que le délai accordé par 
le Conseil pour corriger le déficit excessif (avec l’effort 
structurel recommandé sous-jacent) peut ne pas coïn -
cider avec la période de programmation.
152
L’effort budgétaire décrit dans les programmes a été 
déterminé en tenant compte d’un grand nombre de 
facteurs. Le taux d’endettement initial a été pris en 
compte, mais d’autres facteurs spécifiques à chaque 
pays étaient également importants.
Réponses de la Commission 110
contenu structurel» utilisée par la Cour n’est donc pas 
synonyme d’«important».
160 iii)
Pour certaines réformes, l’effet souhaité ne se concré -
tisera qu’à plus long terme, après la fin du programme.
161
La référence au cas de la Hongrie pour l’abandon des 
réformes (baisses de salaire dans la fonction publique) 
semble inappropriée, étant donné que la mesure 
ayant permis les économies les plus importantes dans 
ce domaine (abolition du 13e mois) a été conservée. 
Des abandons explicites de réformes ont pu être 
observés dans le domaine des allocations familiales et 
de la gouvernance budgétaire.
164
Voir la réponse de la Commission à l’encadré 10.
Encadré 10 – Premier alinéa
En Hongrie, le faible intérêt du secteur bancaire 
s’expliquait aussi par le succès final des efforts de 
coordination avec les banques mères d’Europe occi -
dentale, qui ne pouvait pas être connu à l’époque où 
le programme a été lancé et où les mesures de soutien 
aux banques ont été conçues. En particulier, les prin -
cipales banques commerciales sous contrôle étranger 
se sont engagées à maintenir leur exposition globale 
en Hongrie, d’abord sur une base bilatérale avec la 
banque centrale et, plus tard, dans le cadre multilaté -
ral de l’initiative européenne de coordination ban -
caire. Cette action combinée a contribué à renforcer 
la stabilité financière et la confiance des investisseurs, 
y compris à un niveau régional plus large.
Encadré 10 – Cinquième alinéa
L’emploi dans le secteur public au Portugal a baissé 
de près de 10 % entre 2011 et 2014, soit plus que la 
réduction annuelle de 2 % imposée par le protocole 
d’accord. Étant donné que les fonctionnaires ne 
peuvent pas être licenciés, une partie considérable 
de la baisse a dû passer par le non-remplacement 
des départs. Les départs anticipés à la retraite ont 
représenté une partie importante de la réduction des 
effectifs. Ils se sont révélés significatifs, mais cela ne 
veut pas dire que l’impact budgétaire ait été limité. 153 iii)
En Roumanie, la procédure concernant les déficits 
excessifs a été abrogée en juin 2013 eu égard aux 
résultats de 2012. Une condition importante de l’abro -
gation de toute procédure concernant les déficits 
excessifs est la durabilité de la correction, ce qui signi -
fie que le déficit doit se maintenir, selon toute vrai -
semblance, en dessous du seuil de 3 % du PIB pendant 
la période couverte par la prévision correspondante 
de la Commission. La prévision elle-même est basée 
sur des mesures annoncées de façon crédible par le 
gouvernement et suffisamment détaillées.
153 iv)
En Irlande, la garantie de passif n’était pas motivée au 
premier chef par le fait qu’elle était considérée comme 
une mesure génératrice de recettes.
155
La Commission estime qu’il n’est pas utile de compa -
rer les chiffres du FMI et de la Commission sur le res -
pect des conditions à la fin du programme parce que 
les deux institutions les évaluent à l’aune de critères 
différents.
Au départ, certains délais ont été fixés de façon très 
ambitieuse afin d’encourager la mise en œuvre des 
programmes, mais ils ont ensuite été ajustés à mesure 
de l’évolution de ces derniers.
158
De l’avis de la Commission, la notion de «contenu 
structurel» utilisée par la Cour n’est pas une mesure 
valable pour analyser des mesures politiques et tirer 
des conclusions sur leur importance. Les conditions 
nécessitant davantage d’étapes intermédiaires (et que 
la Cour qualifie donc de conditions «à faible contenu 
structurel») peuvent être tout aussi importantes que des 
conditions plus simples à mettre directement en œuvre.
La classification utilisée concernant le contenu 
structurel des conditions ne reflète pas la teneur et 
l’importance des conditions individuelles. Parmi les 
réformes structurelles les plus cruciales, un grand 
nombre nécessitera des étapes intermédiaires, telles 
que des réexamens ou des consultations (considérées 
comme ayant un «faible contenu structurel») avant 
que la réforme soit finalement transposée dans la 
législation et mise en œuvre. La qualification de «fort 
Réponses de la Commission 111
168
L’affirmation selon laquelle «la balance commerciale 
rend mieux les effets de l’évolution de la compétitivité 
d’un pays» que le solde extérieur est discutable.
Réponse commune de la Commission 
aux points 176, 177 et 178
En Hongrie, l’endettement en devises des ménages 
(essentiellement en francs suisses) n’était pas une 
question politique particulièrement brûlante durant 
la période de programmation (c’est-à-dire jusqu’au 
premier trimestre 2010).
Les prêts domestiques en devises n’étaient pas un 
problème pour les programmes destinés aux pays de 
la zone euro ou à la Lettonie, dont le programme avait 
pour objectif politique de maintenir l’ancrage du taux 
de change avec l’euro.
En Roumanie, des conditions ont été incluses pour 
réduire/limiter les prêts en devises par le biais de 
réglementations concernant le secteur financier et 
suivies de très près. Un dialogue permanent a été 
maintenu avec la Banque nationale. Pour résoudre 
les risques associés aux prêts libellés en devises, la 
Banque nationale de Roumanie a adopté des mesures 
visant à décourager les consommateurs de contracter 
des emprunts en devises non couverts en 2011. Cer -
taines de ces mesures ont également été étendues par 
la suite aux petites et moyennes entreprises non cou -
vertes, conformément aux recommandations du CERS 
(comité européen du risque systémique). De plus, 
parmi les conditions du programme, dans le cadre 
du «Prima Casa – Première maison», en août 2013, le 
gouvernement roumain a cessé de fournir des garan -
ties d’État pour les crédits hypothécaires libellés en 
devises.De plus, le gouvernement a adopté d’autres mesures 
en vue de réduire les effectifs, comme le programme 
de départ d’un commun accord. Le résultat global des 
réductions de personnel et du niveau des salaires est 
que la masse salariale du secteur public a diminué de 
près de 17 % entre 2010 et 2014.
165
Les programmes de la zone euro visaient à restaurer 
la stabilité financière et budgétaire et à renforcer la 
compétitivité en luttant contre les défaillances struc -
turelles. Le rétablissement du solde extérieur était un 
élément implicite des conditions imposées par les pro -
grammes destinés à la zone euro, mais pas la préoccu -
pation immédiate essentielle.
La balance courante et la balance commerciale ne 
devraient pas être utilisées comme des indicateurs de 
compétitivité de manière isolée, puisque les soldes 
extérieurs peuvent être influencés à la fois par des 
changements structurels et par des facteurs conjonctu -
rels. Cela laisse penser qu’une partie de l’amélioration 
peut se produire lorsque la conjoncture s’améliore. En 
n’examinant que la balance courante/commerciale sans 
analyser les moteurs sous-jacents, il n’est pas possible 
de déceler les améliorations de la compétitivité.
167
En tant qu’État membre de la zone euro, l’Irlande 
n’était pas visée par un programme de soutien à la 
balance des paiements. Le déficit de financement 
externe  ne constituait pas un axe prioritaire du pro -
gramme, comme c’était le cas dans les États membres 
n’appartenant pas à la zone euro. Il est à noter que 
l’Irlande a toujours affiché un excédent commercial 
important associé à une volatilité élevée. Dans ce 
contexte, la présentation de données cumulées sur 
les erreurs prévisionnelles peut être trompeuse. De 
plus, la balance commerciale a connu un léger mieux 
entre 2011 et 2014, apportant ainsi une contribution 
positive à l’ajustement du solde extérieur. Prévoir le 
solde extérieur irlandais est fortement compliqué par 
les activités des grandes multinationales qui dominent 
le secteur commercial en Irlande.
La Commission considère qu’aucun enseignement ne 
peut être tiré de la figure 11.
Réponses de la Commission 112
Recommandation n°2
La Commission accepte la recommandation n°2, tout 
en soulignant la nécessité de veiller à ce que la consi -
gnation de leur travail ne fasse pas peser une charge 
disproportionnée sur les prévisionnistes, en particulier 
dans le contexte d’un programme et compte tenu des 
ressources limitées.
La Commission a amélioré les procédures et la gestion 
des documents depuis la mise en place des premiers 
programmes. Elle s’efforcera d’améliorer encore la 
mise en œuvre de sa politique de contrôle de la qua -
lité et de gestion des documents.
La Commission développe actuellement un modèle 
prévisionnel pilote destiné, dans un premier temps, 
à toute la zone euro, avec des modules spécifiques 
pour chaque pays. L’objectif n’est pas de remplacer 
les prévisions existantes fondées sur l’appréciation 
de prévisionnistes, mais d’étudier comment la Com -
mission peut utiliser ce modèle pour effectuer des 
contrôles de qualité qui complètent l’appréciation des 
prévisionnistes. La Commission observe toutefois qu’il 
est peu probable qu’un modèle soit véritablement 
utile en cas d’événement économique inhabituel.
184
Voir la réponse de la Commission aux points IX et X.
Recommandation n°3 a)
La Commission accepte la recommandation n°3, 
point a).
La Commission a amélioré sa procédure de conserva -
tion des documents depuis le lancement des pro -
grammes. Elle veillera tout particulièrement à ce que 
les nouvelles procédures soient pleinement appli -
quées, conformément à la politique de la Commission 
en matière de gestion des documents, sans gêner la 
capacité des équipes des programmes à respecter des 
calendriers serrés.
Recommandation n°3 b)
La Commission accepte la recommandation n°3, 
point b), et étudiera comment améliorer encore l’enre -
gistrement des décisions principales conformément 
à la politique de la Commission en matière de gestion 
des documents, sans ralentir le processus décisionnel.Conclusions et recommandations
179
Voir la réponse de la Commission au point III.
180
Voir la réponse de la Commission au point IV.
182
La Commission a renforcé sa capacité à mobiliser 
l’expertise nécessaire après 2009, dans le contexte des 
programmes destinés à la zone euro, et a été davan -
tage capable de se procurer une expertise externe.
Recommandation n°1
La Commission accepte la recommandation n°1.
La Commission a renforcé sa capacité à mobiliser 
l’expertise appropriée durant la crise, comme en 
témoigne le fait qu’elle a été capable de mobiliser 
davantage d’expertise dans le cadre des programmes 
de la zone euro, qui ont vu le jour après ceux des 
pays extérieurs à cette zone. Le service de soutien et 
de réforme structurelle (SSRS) a été récemment créé 
au sein de la Commission. La Commission va étudier 
comment certains principes clés permettant une 
mobilisation rapide de l’expertise nécessaire pour -
raient être encore renforcés si besoin dans un cadre 
englobant toute l’institution.
La Commission tiendra compte, le cas échéant, de 
la nécessité d’élaborer des procédures pour la sur -
veillance accrue et la gestion d’éventuels nouveaux 
programmes d’assistance financière pour les pays de 
la zone euro.
183
Voir la réponse de la Commission au point VIII.
Il était très difficile d’évaluer a posteriori la vraisem -
blance des hypothèses principales lors des réexamens 
ultérieurs.
Réponses de la Commission 113
Recommandation n°5
La Commission accepte la recommandation n°5. Elle 
s’efforcera d’inclure dans les protocoles d’accord des 
variables supplémentaires qu’elle peut obtenir dans 
des délais courts, comme le solde de trésorerie tri -
mestriel et/ou un objectif en matière d’arriérés, afin de 
faciliter le suivi des objectifs budgétaires.
191
Voir la réponse de la Commission aux points XV et 104 
à 107.
Les versements ont été effectués après une évalua -
tion approfondie du respect des conditions par les 
pays concernés. Les retards pris dans le respect des 
conditions ont été évalués au cas par cas. De plus, des 
conditions qui ne sont «pas vraiment importantes 
pour la résolution de la crise et le remboursement des 
prêts» peuvent néanmoins être utiles dans la mesure 
où elles favorisent la croissance et réduisent le risque 
de non-remboursement des prêts en cas de circons -
tances imprévues. L’audit n’apporte aucune preuve 
que des réformes non pertinentes aient été incluses 
dans les programmes.
Recommandation n°6 a)
La Commission accepte la recommandation n°6, 
point a).
Recommandation n°6 b)
La Commission accepte la recommandation n°6, 
point b), mais souligne que, dans certains cas, garantir 
l’adoption de réformes n’aurait pas de sens avant que 
les étapes préparatoires n’aient permis de déterminer 
l’ampleur du problème à résoudre ou les solutions 
possibles.
Recommandation n°6 c)
La Commission accepte en partie la recommandation 
n°6, point c). La Commission n’accepte pas que les 
équipes des programmes soient tenues de justifier la 
nécessité de chacune des conditions étant donné le 
rôle majeur dévolu au pays bénéficiaire dans l’élabora -
tion de sa propre vision du programme de réforme.185
Voir la réponse de la Commission au point XI.
186
Voir la réponse de la Commission au point XII.
187
Voir la réponse de la Commission au point XII.
188
Voir la réponse de la Commission au point XIV.
189
Voir la réponse de la Commission au point XIII.
Les principaux documents résultant de l’analyse des 
experts ont fait l’objet d’un réexamen par des fonc -
tionnaires extérieurs à l’équipe principale du pro -
gramme, notamment des membres de l’encadrement 
supérieur et les chefs des unités horizontales. Les 
rapports de réexamen ont fait l’objet de procédures 
de consultation avec les directions générales compé -
tentes. Des projets de documents ont été échangés 
avec des institutions partenaires et ont fait l’objet de 
vérifications croisées et les résultats des négociations 
ont été communiqués en détail au CEF et au groupe 
de travail de l’Eurogroupe.
Recommandation n°4
La Commission accepte la recommandation n°4. La 
Commission renforcera ses procédures d’examen de 
la gestion des programmes et du contenu des docu -
ments y afférents, compte tenu des ressources dispo -
nibles et sans provoquer de retards indus.
190
La réponse de la Commission au point XV expose les 
raisons pour lesquelles les données de la comptabilité 
d’exercice sont utilisées.
Réponses de la Commission 114
193
La Cour s’est penchée sur la question de savoir si le 
prix à la date de commercialisation était justifié en 
le comparant simplement avec l’indication de prix 
initiale émise par les banques dans leurs propositions, 
sans tenir compte de l’évolution du marché entre la 
date de cette indication initiale et la date d’émission 
effective. Les écarts par rapport à l’indication de prix 
initiale sont inhérents au processus en général, et dans 
le cas d’un délai aussi long entre les deux dates en 
particulier.
194
La Commission considère qu’il n’y a pas eu de man -
quements dans le processus de gestion de la dette, 
mais uniquement quelques lacunes au niveau de la 
documentation des transactions initiales.
Recommandation n°8 a)
La Commission accepte la recommandation n°8, 
point a).
La recommandation a déjà été appliquée. La réparti -
tion est décidée en étroite coopération avec le syn -
dicat et tous les ordres sont communiqués en toute 
transparence à la Commission, qui contrôle pleine -
ment le processus.
Recommandation n°8 b)
La Commission accepte la recommandation n°8, 
point b).
La recommandation a déjà été appliquée. Depuis 
janvier 2011, les processus d’envoi d’«appels à propo -
sitions», de réception des propositions des banques et 
d’octroi des mandats aux banques chefs de file sont 
bien documentés.
Recommandation n°8 c)
La Commission accepte la recommandation n°8, 
point c).
La recommandation a déjà été appliquée. Les chefs 
de file acceptent formellement des «engagements 
de prise ferme» lorsque le carnet de commandes 
n’atteint pas l’objectif quantitatif fixé (avant l’émission) 
ainsi que des «engagements sur le marché secon -
daire» pour favoriser l’activité sur ledit marché (après 
l’émission).La Commission insiste sur le fait que le plus important 
est qu’il existe un ensemble cohérent et intégré de 
réformes pour relever les défis économiques majeurs. 
À l’intérieur d’un tel programme, il peut souvent être 
nécessaire d’opérer des choix concernant le paquet 
de réformes à retenir. Par conséquent, les condi -
tions ne doivent pas être examinées isolément. La 
Commission souligne également que des réformes 
renforçant la croissance à moyen terme sont égale -
ment importantes pour améliorer la situation budgé -
taire et réduire le risque de non-remboursement de 
l’assistance financière. L’assistance financière de l’UE 
a souvent des échéances très éloignées, faisant d’une 
croissance forte un facteur important de la capacité 
du pays à rembourser ses prêts.
Enfin, la sélection des conditions est le fruit d’une 
négociation avec le pays bénéficiaire. Elle doit sou -
tenir la capacité des pays à fixer un calendrier pour 
leurs programmes respectifs. Il s’agit d’une condition 
préalable indispensable pour qu’ils s’approprient le 
processus de réforme, un facteur déterminant pour la 
réussite du programme. Les conditions sont vérifiées 
par le management ainsi qu’au niveau politique.
Recommandation n°6 d)
La Commission accepte la recommandation n°6, 
point d). Pour les conditions fixées, elle s’efforcera de 
répondre avec des données mesurables dans toute la 
mesure du possible. La Commission insiste toutefois 
sur le fait que l’effet des conditions n’est pas mesu -
rable de la même manière, que certains résultats ont 
un caractère plus qualitatif que quantitatif et que 
toutes les conditions ne font pas l’objet de données 
aisément disponibles permettant leur évaluation.
Recommandation n°7
La Commission accepte en partie la recommandation 
n°7. Elle a déjà élaboré des lignes directrices concer -
nant la coopération avec le FMI et la BCE et elle prend 
actuellement d’autres dispositions visant à faciliter la 
coopération interinstitutionnelle pendant les pro -
grammes. La Commission est toutefois d’avis que la 
clarification de cette coopération devrait éviter toute 
formalisation qui rendrait le processus décisionnel 
lourd, eu égard en particulier aux contraintes de 
temps. Il convient de garder une certaine flexibilité 
pour résoudre les divergences de vues, étant donné 
que tenter de codifier formellement une procédure de 
règlement des différends serait tout à la fois difficile et 
peu utile.
Réponses de la Commission 115
200
Voir la réponse de la Commission au point XVII.
201
La réponse de la Commission au point 158 explique 
pourquoi la Commission estime que le système de 
classement des conditions structurelles utilisé par la 
Cour n’est pas représentatif de leur importance.
202
Le fait que des conditions aient été incluses dans 
le programme et n’aient pas produit de résultats 
observables pendant la durée de vie du programme 
ne signifie pas qu’elles ont échoué ou que leurs effets 
devaient se produire pendant la durée du programme. 
Les réformes structurelles mettent du temps à se 
concrétiser et, dans la plupart des cas, leur effet ne 
peut être observé qu’à long terme.
203
Voir la réponse de la Commission au point 165.
Recommandation n°9
La Commission accepte la recommandation n°9. Elle 
s’efforcera d’approfondir sa compréhension du pro -
cessus d’ajustement au titre des programmes à travers 
la série actuelle d’évaluations ex post exhaustives 
et d’en tirer des enseignements. Ces évaluations 
couvrent tous les aspects de l’ajustement économique 
dans le cadre des programmes, y compris les trois sug -
gestions formulées par la Cour. Une évaluation ex post 
du programme d’ajustement économique de l’Irlande 
a déjà été publiée.
Recommandation n°9 a)
La Commission accepte la recommandation n°9, 
point a).Recommandation n°8 d)
La Commission accepte la recommandation n°8, 
point d).
La recommandation a déjà été appliquée. Une évalua -
tion régulière des marchés est faite dans les rapports 
du comité de gestion de la trésorerie. Une évaluation 
plus spécifique est réalisée avant chaque émission 
obligataire et est également documentée a posteriori 
dans une note rédigée après la transaction. De plus, 
les banques communiquent tous les trimestres le 
volume des opérations d’achat et de vente d’obliga -
tions de l’UE, qui est contrôlé par la Commission.
195
Voir la réponse de la Commission à la recommanda -
tion n°9.
196
Voir la réponse de la Commission au point 139.
197
Il est à noter que le Portugal n’a pas utilisé toute l’assis -
tance financière disponible au titre du programme et 
que le programme s’est achevé avec une réserve de 
trésorerie considérable.
198
Cette observation mêle l’effet des nouvelles mesures 
à l’effet budgétaire des conditions économiques. Voir 
également la réponse de la Commission au point 147.
199
Comme indiqué dans la réponse de la Commission 
au point 150 i), l’effet de la situation de départ sur le 
rythme de la consolidation ne doit pas être examiné 
isolément d’autres facteurs, parfois spécifiques à un 
pays, qui affectent les déséquilibres budgétaires 
à corriger. La réponse de la Commission au point 153 
explique pourquoi des mesures ponctuelles peuvent 
être nécessaires et pourquoi on ne peut pas affirmer 
qu’elles ne produisent pas de résultats durables.
Réponses de la Commission 116
Recommandation n°9 b)
La Commission accepte la recommandation n°9, point 
b). Conformément aux orientations politiques du 
président Juncker, la Commission a récemment réalisé 
une évaluation ex ante des effets sociaux du nouvel 
ajustement en Grèce. Une évaluation de ce type sera 
réalisée pour tout nouveau programme.
Recommandation n°9 c)
La Commission accepte la recommandation n°9, 
point c).
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COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
Lorsque la crise financière de 2008 a déclenché une crise 
de la dette souveraine en Europe, certains États membres 
n’ont eu d’autre choix que de demander une assistance 
macrofinancière. Dans le présent rapport, nous examinons 
dans quelle mesure la Commission européenne a réussi 
à gérer l’aide fournie à cinq pays, à savoir la Hongrie, la 
Lettonie, la Roumanie, l’Irlande et le Portugal. Nous avons 
constaté qu’elle n’était pas préparée à une crise d’une telle 
ampleur, ce qui explique en grande partie les importantes 
insuffisances qui ont caractérisé ses procédures de gestion 
au départ. Plusieurs de ces faiblesses sont toujours 
d’actualité. Le principal message véhiculé par le rapport 
est que la Commission doit renforcer ses procédures en 
matière de gestion de l’assistance financière.