COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 14.07.1998 
COM(1998) 459 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
VERS UN ESPACE DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE 
\i KM \ l'si'xci m l.nti un. ni Si f i uni i i ni .Il M KL: 
LE CADRE GENERAL 
L'objectif 
Le Conseil européen de Cardiff a donné mandat au Conseil et à la Commission de 
présenter un plan d'action sur "la meilleure façon de mettre en oeuvre les dispositions du 
traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de 
justice". En ce faisant, il n'a pas voulu lancer un simple exercice de style ou de réforme 
des procédures. Il a démontré sa volonté de répondre par une action concrète à une des 
préoccupations majeures de l'opinion publique. Cette demande s'inscrit dans le cadre 
d'une démarche claire et ambitieuse : engager l'Union sur la voie de réformes qui la 
rapprochent du citoyen. 
Avant d'énumérer les différentes voies qu'il convient de poursuivre pour le rendre 
opérationnel, il faut d'abord se pencher sur le concept même d'"espace de liberté, de 
sécurité et de justice". 
Ce concept synthétise en le portant au niveau de l'Union européenne l'acquis de nos 
traditions démocratiques et de nos conceptions de l'Etat de droit. Les valeurs communes 
qui sous-tendent l'objectif d'un espace de liberté, de sécurité et de justice sont en effet 
des principes traditionnellement liés aux démocraties modernes de l'Union européenne. 
Le défi fixé par le traité d'Amsterdam n'est pas de réinventer la démocratie et l'Etat de 
droit, mais de permettre aux citoyens de bénéficier ensemble de cette tradition 
démocratique. Par ailleurs, un complément indispensable réside dans l'intégration 
économique et sociale des ressortissants des pays tiers légalement établis, ainsi que dans 
le principe de non-discrimination prévu par le traité d'Amsterdam. 
Les trois concepts de liberté, de sécurité et de justice sont étroitement liés. La liberté perd 
une grande partie de son sens si l'on ne peut la vivre dans un environnement sûr, fondé 
sur un système judiciaire auquel tous les citoyens et résidents de l'Union peuvent faire 
confiance. Ces trois concepts, indissociables, ont un même "dénominateur commun" - les 
personnes - et la pleine réalisation de l'un suppose celle des deux autres. L'équilibre à 
maintenir entre eux doit être le fil conducteur de l'action de l'Union. 
Les fondements 
Il serait illusoire de penser qu'un tel espace est à établir à partir de rien. Dans de 
nombreux domaines, la Communauté et l'Union ont d'ores et déjà développé des actions 
qui y contribuent, chacune dans leur secteur. 
Ainsi, l'acquis du marché intérieur est caractérisé par la création d'un espace où doivent 
pouvoir circuler les marchandises, les personnes, les services et les capitaux. Par ailleurs, 
la Communauté s'est dotée de divers instruments de politique sociale qui renforcent 
l'appartenance citoyenne, complément indispensable à cet espace. 
En outre, depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, ont été jetées les bases d'une 
coopération plus spécifique dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. 
Parallèlement, mais en dehors du traité de l'Union, Schengen a concrétisé la volonté de 
certains Etats membres d'aller de l'avant dans le domaine de la libre circulation des 
personnes. 
Enfin, sur la scène internationale, et notamment au sein du Conseil de l'Europe, les Etats 
membres ont souscrit des engagements couvrant divers aspects d'un tel "espace". 
Aller plus loin 
Aussi importants et significatifs soient-ils, ces divers éléments ne sont pas apparus 
suffisants pour assurer la concrétisation de cette dimension de l'Union européenne aux 
yeux des citoyens. Malgré l'importance des efforts entrepris, le sentiment demeure de 
l'insuffisance des résultats atteints. Outre une absence de transparence et le manque de 
garanties juridictionnelles, ceci s'explique par deux raisons majeures : 
ces actions ne sont pas fédérées autour d'un concept unique qui leur donne sens et 
cohérence en tant qu'étapes de la réalisation d'un objectif spécifique; 
les instruments utilisés soit n'étaient pas conçus à cette fin lorsqu'il s'agissait de 
politiques communautaires (par ex. les mesures d'intégration sociale n'ont pas pour 
finalité directe de prévenir la criminalité, même si elles peuvent y contribuer de 
manière importante), soit se sont avérés insuffisants (comme en témoignent, dans le 
cadre de la coopération JAI, le recours excessif à des instruments non contraignants 
ou l'absence de ratification des principales conventions adoptées). 
Le traité d'Amsterdam : une avancée fondamentale 
Ce bilan contrasté est en décalage par rapport aux préoccupations constantes des opinions 
publiques des Etats membres, relayées d'ailleurs à plusieurs reprises par le Conseil 
européen. 
C'est pourquoi les nouvelles dispositions adoptées à Amsterdam sont importantes en ce 
qu'elles offrent la possibilité de progrès significatifs. D'une part, elles affirment l'objectif 
du maintien et du développement de l'Union en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de 
justice, tout en en déclinant les différents aspects. D'autre part, elles dotent l'Union du 
cadre nécessaire pour le réaliser et renforcent les instruments tout en les soumettant à un 
meilleur contrôle juridictionnel et démocratique. La méthode communautaire est 
confirmée : soit par la communautarisation de plusieurs domaines de l'actuel "troisième 
pilier", soit par l'affirmation du rôle des institutions communautaires dans la coopération 
policière et judiciaire pénale. Finalement, l'intégration de Schengen consacre les efforts 
des Etats membres qui se sont engagés dans cette coopération et donne à l'Union un socle 
qu'il lui reviendra de développer. 
Dans ce contexte, une pleine mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam 
constitue une opportunité unique. Ceci étant dit, il convient de rappeler que la 
coopération continuera, au moins pendant les cinq prochaines années, à être soumise à la 
règle de l'unanimité. 
LA VOIE A SUIVRE 
Un nouvel esprit de coopération interinstitutionnel 
Traduire en mesures concrètes les objectifs ambitieux du traité d'Amsterdam est une 
responsabilité majeure et partagée des institutions. Rester au niveau des proclamations 
d'intentions ou se limiter à des aménagements à la marge, serait faire courir à l'Union le 
risque d'une déception proportionnelle aux attentes des opinions publiques. 
Une des clés du succès réside dans un nouvel esprit de coopération interinstitutionnelle. Il 
est vrai que le nouveau dispositif d'Amsterdam se caractérise notamment par un 
aménagement des responsabilités se traduisant par un renforcement du rôle de la 
Commission. Mais ce n'est pas tant le fait de disposer d'un droit d'initiative, concurrent 
ou non, qui est important, c'est la manière dont ce droit est exercé. De toute façon, le 
traité prévoit une initiative partagée entre la Commission et les Etats membres, pendant 
une période de cinq ans pour les matières transférées au cadre communautaire. Dans ces 
domaines encore plus que dans d'autres, s'impose dès lors la nécessité de continuer un 
dialogue constructif entre les Etats membres et la Commission. 
La Commission, pour sa part, entend que son action soit guidée par les deux axes 
suivants : 
- elle fera bien entendu usage de son droit d'initiative, mais en déterminant des priorités 
qui tiendront compte notamment du calendrier fixé par le traité lui-même pour ce qui 
concerne l'achèvement de la libre circulation des personnes. Elle se fondera sur une 
bonne compréhension du principe de subsidiarité, ainsi que sur une analyse des 
possibilités offertes par le nouveau traité pour consolider l'action de la Communauté 
et de l'Union dans des domaines où elle avait été entravée par les imperfections du 
cadre institutionnel actuel. Une première indication de ces priorités est reprise au 
chapitre "priorités" qui suit; 
elle veillera à ce que l'opportunité offerte par le traité d'Amsterdam ne soit pas 
gâchée. A ce titre, la Commission met en garde contre une attitude qui irait à 
l'encontre de l'esprit de ce nouveau traité. Concrètement, elle veillera à ce que cet 
esprit soit respecté, y compris quant à l'équilibre institutionnel en ce qui concerne tant 
la période de transition pour les travaux en cours que l'intégration de l'acquis de 
Schengen. C'est l'objet de la section qui suit. 
La transition vers le nouveau traité 
Quatre questions transitoires doivent être traitées : 
L'acquis de Schengen, dont la répartition entre les futurs "premier" et "troisième" piliers 
aura des conséquences significatives pour les travaux réalisés dans ce domaine. Il est 
possible que, à défaut d'accord sur une telle répartition, la solution de secours prévue 
dans le protocole du traité d'Amsterdam intégrant l'acquis de Schengen et considérant la 
totalité de l'acquis de Schengen comme des actes fondés sur le futur Titre VI, soit 
appliquée. Une telle issue ne serait pas acceptable pour la Commission et des mesures 
correctrices devraient être prises au fil du temps en adoptant les instruments 
communautaires appropriés afin de reprendre les parties de l'acquis de Schengen qui 
relèvent du futur "premier" pilier. 
"Travaux en cours". Le Conseil examine actuellement un certain nombre de projets 
d'instruments qui ont été présentés avant la signature du traité d'Amsterdam et pourraient 
faire l'objet d'un accord au sein du Conseil avant l'entrée en vigueur du traité. La 
Commission continuera de soutenir les efforts déjà déployés en vue d'introduire les 
formulations appropriées du traité d'Amsterdam. Toutefois, si ces efforts devaient 
échouer, il serait à l'évidence nécessaire de procéder au remplacement de ces projets et de 
présenter des textes fondés sur le traité d'Amsterdam immédiatement après l'entrée en 
vigueur du traité. 
Initiatives de la Commission examinées actuellement par le Conseil. Ces initiatives, 
parmi lesquelles la proposition de convention sur l'admission et la proposition d'action 
commune concernant la protection temporaire sont les plus importants, sont fondées sur 
le traité de Maastricht. Il est peu probable qu'elles soient adoptées avant l'entrée en 
vigueur du traité d'Amsterdam. Comme la Commission l'a déjà indiqué, de nouveaux 
textes seront élaborés afin d'être immédiatement proposés après l'entrée en vigueur du 
traité. Les mêmes observations s'appliquent à toute nouvelle initiative prise par la 
Commission d'ici à l'entrée en vigueur du traité. 
L'acquis existant du troisième pilier tel qu'il est transmis aux pays candidats et dont une 
partie est même antérieure au traité de Maastricht, notamment la convention de Dublin. 
En ce qui concerne ces instruments, il sera nécessaire d'examiner si des versions 
conformes au traité d'Amsterdam sont nécessaires et, si oui, suivant quel calendrier. 
Outre les améliorations de fond à lui apporter, ces instruments devront au moins être 
reformulés en termes d'implication des institutions de l'Union. 
LES PRIORITES 
La Commission entend joindre ses efforts à ceux des autres institutions de l'Union et des 
Etats membres pour rendre plus tangible dans la vie quotidienne des citoyens cet espace 
de liberté, de sécurité et de justice. Son action sera guidée par les priorités explicitées 
dans les sections suivantes. 
Il importe de garder à l'esprit qu'une des caractéristiques de la coopération dans les 
domaines de la justice et des affaires intérieures est qu'elle repose au moins autant sur des 
arrangements opérationnels que sur des instruments législatifs. A cet égard, une 
responsabilité importante incombe aux Etats membres et à leurs autorités compétentes. 
Par ailleurs, dans ces domaines également, la Commission s'inspirera des lignes 
directrices générales dont elle s'est dotée pour sa politique législative, notamment en 
procédant aux consultations qui précèdent son initiative. 
Il faut également ne pas perdre de vue qu'il existe un lien important avec le processus 
d'élargissement, et notamment avec la stratégie de pré-adhésion. Les pays candidats 
savent très bien que le domaine de la justice et des affaires intérieures revêtira une 
importance particulière pour leur adhésion. Toutefois, la nature de l'acquis JAI est 
différente de celle du reste de l'acquis de l'Union. Beaucoup reste encore à faire et 
l'acquis se développera dès lors constamment durant les années de pré-adhésion. 
L'Union se doit à elle-même et aux pays candidats de développer cet acquis aussi 
rapidement et aussi concrètement que possible afin de mettre en place un cadre précis et 
complet. La Commission doit également garantir l'utilisation optimale de l'assistance 
que l'Union peut mettre à la disposition des pays candidats. 
UN ESP A CE DE LIBERTE 
Un concept large de liberté 
Le concept large inscrit dans le traité d'Amsterdam vise à donner au terme "liberté" un 
sens qui va au-delà de la libre circulation des personnes entre les Etats membres. C'est 
aussi la liberté de vivre dans un environnement où la loi est respectée, en sachant que les 
autorités publiques, séparément ou ensemble, (au niveau national, à celui de l'Union et 
au-delà), mettent toutes leurs compétences au service de la poursuite de la répression de 
ceux qui cherchent à nier cette liberté ou à en abuser. Cette conception de la liberté 
s'étend également à tout l'éventail des droits fondamentaux de l'homme, y compris la 
protection contre toutes les formes de discrimination. 
Une autre liberté fondamentale qui mérite une attention particulière dans notre société 
moderne, caractérisée notamment par une croissance des échanges d'informations, est 
celle du droit au respect de la vie privée et en particulier à la protection des données à 
caractère personnel. Ceci est particulièrement vrai lorsque des réseaux d'échanges de 
données sont mis en place à l'appui du développement de la coopération policière et de la 
coopération judiciaire en matière pénale. La Commission prendra les initiatives 
nécessaires permettant d'assurer une protection adéquate des données à caractère 
personnel échangées dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. 
L'acquis de Schengen 
L'objectif de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures a été 
jusqu'ici étroitement lié à la libre circulation des personnes. Il a eu pour effet de 
concentrer les efforts sur des mesures destinées à compenser la perte des contrôles aux 
frontières internes et un certain nombre d'instruments utiles et importants ont été adoptés. 
L'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union aura pour effet de doter cette dernière 
d'un socle pour le développement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le 
cadre de l'Union, ce qui représentera un véritable saut qualitatif. 
Il faut maintenant assurer en toute transparence à la fois la gestion et le contrôle du bon 
fonctionnement de cet espace sans frontières, ainsi que son développement futur. La 
Commission y contribuera notamment en tenant compte de l'expertise dont elle-même et 
les Etats membres concernés disposent : pour certains aspects tels que la politique des 
visas, la Commission dispose dès à présent de l'expertise requise; pour d'autres domaines 
tels que les aspects techniques du SIS, elle compte développer son expertise à partir de 
celle des Etats membres. 
Politiques d'immigration et d'asile 
S'agissant des priorités futures, des considérations différentes doivent s'appliquer à la 
politique d'immigration, d'une part, et à la politique d'asile, d'autre part. Les travaux 
dans ces domaines seront essentiellement déterminés par le fait que le nouveau traité 
prévoit l'obligation d'agir au cours des cinq années qui suivent l'entrée en vigueur dans 
une large gamme de domaines liés à l'immigration et à l'asile, tant le fond que la 
procédure étant concernés. Une somme impressionnante de travaux a déjà été effectuée. 
Toutefois, les instruments adoptés jusqu'à présent souffrent de deux faiblesses : ils sont 
fréquemment fondés sur des actes n'ayant pas d'effets juridiquement contraignants tels 
que des résolutions ou des recommandations et ils ne comportent pas de mécanismes 
adéquats de suivi. L'engagement pris dans le traité d'Amsterdam d'utiliser des 
instruments communautaires à l'avenir fournit la possibilité de corriger ces faiblesses. 
En ce qui concerne l'immigration, les Etats membres sont tous soumis à des pressions 
migratoires provenant de sources nombreuses - et souvent nouvelles -, auxquelles ils 
doivent répondre en trouvant un équilibre entre des considérations économiques et des 
considérations humanitaires, tout en se conformant à la législation communautaire et à 
d'importants accords internationaux. Ceci est particulièrement vrai pour le regroupement 
familial qui constitue la catégorie la plus importante d'immigration toujours admise dans 
l'Union. La suppression des contrôles aux frontières intérieures et la notion de frontières 
extérieures communes rendent plus désirables pour l'Union le développement 
d'approches plus semblables et d'une coopération plus étroite dans le domaine de la 
politique d'immigration. Dans ce contexte, une importante priorité sera la lutte contre le 
trafic d'êtres humains. 
Dans le cas de l'asile, la convention de Genève de 1951 constitue la base commune sur 
laquelle le régime du réfugié européen repose. Le Conseil est déjà convenu d'orientations 
communes pour l'interprétation de la définition de réfugié donnée dans cette convention; 
mais d'autres mesures doivent être prises. Il est urgent de compléter la convention de 
Genève par des instruments permettant de relever les défis actuels en matière d'asile, et 
notamment de faire face à des situations d'afflux en masse de personnes cherchant une 
protection internationale. Lorsqu'un conflit dans une région en crise devient plus aigu, le 
nombre de personnes fuyant cette région et arrivant dans l'Union pour y chercher une 
protection peut être tel que l'application des procédures normales d'asile devient 
rapidement impossible. En outre, certaines de ces personnes peuvent nécessiter une 
protection internationale sans pouvoir bénéficier de la convention de Genève. C'est 
pourquoi la Commission attache une grande importance à l'adoption d'un mécanisme 
accordant une protection temporaire et permettant ainsi à l'Union de répondre de façon 
adéquate et rapide à des situations d'afflux massifs. Ce mécanisme doit être accompagné 
d'un mécanisme de solidarité pour assister les Etats membres qui sont le plus affectés par 
une situation particulière. Outre des situations d'afflux massifs, l'Union doit élaborer des 
normes minimales pour les procédures d'asile ainsi que des formes subsidiaires de 
protection pour les personnes dont la situation individuelle montre la nécessité d'une 
protection, bien qu'elles ne soient pas des réfugiés au sens de la convention de Genève. 
Intégration des ressortissants de pays tiers 
Un concept large de liberté ne peut être réservé exclusivement aux citoyens de l'Union 
européenne. Il doit également inclure les ressortissants de pays tiers, dont le nombre 
dépasse les dix millions, qui vivent légalement et en permanence dans nos Etats 
membres. 
Jusqu'ici, les efforts dans ce domaine n'ont pas été accomplis de manière généralisée et 
systématique, mais restent plutôt limités à des mesures spécifiques (par exemple la 
coordination des systèmes de sécurité sociale). L'Union européenne doit définir une 
position commune précisant dans quelle mesure les ressortissants de pays tiers et les 
citoyens de l'Union européenne devraient être traités de manière égale. De même, la 
réflexion doit se poursuivre en ce qui concerne la distinction à opérer entre les 
ressortissants de pays tiers arrivés récemment et ceux qui vivent depuis longtemps dans 
des Etats membres sur une base permanente. 
UN ESP A CE DE SECURITE 
Les avantages qu'offre un espace de liberté ne seraient rien si les personnes qui en 
bénéficient ne vivent pas dans un espace où elles se sentent en sécurité. 
A l'évidence, l'objectif convenu dans le nouveau traité n'est pas de créer un espace de 
sécurité européen qui consisterait dans un territoire commun où des procédures uniformes 
de détection et d'investigation seraient applicables à tous les services répressifs chargés 
en Europe des questions de sécurité. Les nouvelles dispositions ne touchent pas non plus 
aux responsabilités qui incombent aux Etats membres de faire respecter la loi et l'ordre et 
de garantir la sécurité intérieure. 
Le traité d'Amsterdam fournit plutôt un cadre institutionnel pour mettre en oeuvre une 
action commune aux Etats membres dans les domaines indissociables de la coopération 
policière et judiciaire en matière criminelle. L'objectif déclaré est de prévenir et de 
combattre au niveau approprié la criminalité "organisée ou autre, notamment le 
terrorisme, la traite d'êtres humains et les crimes contre les enfants, le trafic de drogues, 
le trafic d'armes, la corruption et la fraude". 
La Commission a l'intention, pour sa part, d'user de manière réaliste de son nouveau 
droit de co-initiative prévu par le traité d'Amsterdam dans le domaine répressif, en 
reconnaissant la primauté du rôle des Etats membres. Comme première mesure, et en se 
fondant sur l'expérience de l'approche trans-piliers du Plan d'action contre le crime 
organisé, elle étudiera la possibilité d'étendre, le cas échéant, la portées d'initiatives dans 
le cadre communautaire pour englober des propositions liées au domaine répressif. Ce 
faisant, la défense des intérêts de l'Union sera renforcée, quel que soit le "pilier" dont ils 
relèvent (par exemple la protection des intérêts financiers de la CE ou la protection de 
1 ' environnement). 
Europol 
Le nouveau traité reconnaît le rôle essentiel et central qu'Europol aura à jouer, en 
exigeant qu'un certain nombre de mesures spécifiques soient adoptées dans les cinq ans 
qui suivent son entrée en vigueur. Le nouveau traité prévoit en particulier une 
coopération renforcée et des tâches plus opérationnelles pour Europol. Il est dès lors 
important de commencer les travaux de mise en oeuvre de ces mesures dès que possible, 
maintenant que la convention Europol a été enfin ratifiée par tous les Etats membres, de 
façon qu'Europol puisse jouer pleinement son nouveau rôle d'outil indispensable de 
coopération européenne. Ces développements devraient se fonder sur l'"acquis" de 
l'Unité Drogues Europol qui, en tant que précurseur d'Europol, a acquis une expérience 
dans des domaines tels que l'échange d'informations, le support technique opérationnel, 
les analyses de la menace et les rapports de situation. 
Criminalité organisée 
La criminalité organisée constitue une menace majeure et croissante. Ce phénomène s'est 
développé au niveau international à une vitesse alarmante, tant pour ce qui est de sa 
composition que de sa portée. Non seulement un certain nombre de groupes criminels 
organisés étrangers mettent en place des structures dans les pays de l'Union européenne, 
mais encore la coopération transfrontalière entre ces groupes et des groupes criminels 
sévissant à l'intérieur des Etats membres augmente aussi. 
La réponse de l'Union à ce défi est contenue dans le Plan d'action destiné à combattre le 
crime organisé, approuvé par le Conseil européen d'Amsterdam, qui prévoit une 
approche intégrée à chaque stade, de la prévention à la répression et aux poursuites. 
D'importants progrès ont déjà été réalisés, comme le Conseil européen de Cardiff l'a 
reconnu. Parallèlement aux progrès réalisés dans le domaine judiciaire, la coopération au 
niveau de l'Union européenne a permis la mise en place de réseaux européens entre les 
autorités répressives opérationnelles des Etats membres, en leur permettant de mener des 
opérations de surveillance communes, de renforcer l'expertise et la formation spécialisée 
dans un certain nombre de domaines tels que les drogues, le blanchiment de l'argent, le 
terrorisme, les véhicules volés, le hooliganisme, la criminalité liées aux nouvelles 
technologies et la violence urbaine. 
Drogues 
Les drogues méritent une mention particulière. Elles constituent une menace pour la 
sécurité collective et individuelle sous de multiples formes, souvent mais pas toujours 
liées à la criminalité organisée. C'est un domaine dans lequel l'Europe a joué un rôle 
caractéristique et influent en insistant sur une politique globale fondée sur la 
responsabilité partagée entre pays consommateurs et pays producteurs. Dans ce cadre 
global, toutefois, il est clair qu'un facteur essentiel sera la mobilisation de toutes les 
forces que les différents services répressifs peuvent apporter collectivement en pesant de 
tout leur poids sur les trafiquants et les organisations criminelles qui se cachent derrière. 
Le traité d'Amsterdam renforcera encore la capacité de la Commission d'apporter sa 
contribution à la lutte de l'Union contre les drogues, également dans des domaines où 
elle n'avait auparavant pas de droit formel d'initiative. L'élaboration du Plan d'action de 
l'Union contre les drogues pour la période 2000-2005 sera la priorité de l'année 
prochaine. 
UN ESPA CE DE JUSTICE 
Les systèmes judiciaires au sein de l'Union européenne se sont développés 
progressivement au cours d'une très longue période. Un système judiciaire indépendant 
et efficace est un élément essentiel de l'Etat de droit qui fait partie de nos traditions 
communes. 
Comme l'évolution n'a pas été la même dans tous les Etats membres, il n'est guère 
surprenant que les systèmes judiciaires présentent des différences importantes tant sur le 
fond que sur les procédures. Force est de constater que les obstacles et difficultés qui en 
résultent sont difficilement compréhensibles pour les personnes résidant dans l'Union, a 
fortiori lorsqu'elles sont censées pouvoir se déplacer librement et développer leur vie 
privée dans un espace sans frontières intérieures, espace qui se veut désormais de liberté, 
de sécurité et de justice. Ceci vaut également pour les entreprises opérant au sein d'un 
Marché unique. 
Le nouvel élan donné par le traité d'Amsterdam et les instruments qu'il a introduits 
donnent l'occasion d'examiner ce que l'espace de "justice" devrait chercher à réaliser. 
L'ambition est de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute 
l'Union. La justice doit être considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes 
et demandant des comptes à ceux qui menacent la liberté et la sécurité des individus et de 
la société. Ceci implique l'accès à la justice et une pleine coopération judiciaire entre les 
Etats membres. Ce qu'Amsterdam fournit est un cadre conceptuel et institutionnel pour 
garantir que ces valeurs sont défendues dans toute l'Union; c'est-à-dire le contexte dans 
lequel une politique globale de l'Union dans l'administration de la justice peut être 
développée. 
Dans le cadre de la consolidation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, la notion 
d'ordre public apparaît comme un dénominateur commun au sein d'une société 
démocratique et d'un Etat de droit. Avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ce 
concept, jusqu'à présent principalement déterminé par chacun des Etats membres, devra 
aussi être apprécié à l'aune du nouvel espace européen. Indépendamment des 
responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public, il 
conviendra de dégager progressivement les contours d'un "ordre public européen" fondé 
sur une évaluation des intérêts fondamentaux qui leur sont communs. 
La coopération judiciaire civile 
Le renforcement de la coopération judiciaire civile, dont le développement trop lent a 
souvent été regretté, représente une étape fondamentale dans la création d'un espace 
judiciaire européen au bénéfice tangible du citoyen de l'Union. Les citoyens qui 
respectent la loi ont en effet un droit d'attendre de l'Union qu'elle simplifie et facilite 
leur environnement judiciaire. A cet égard, des principes tels que la sécurité juridique et 
l'égalité d'accès à la justice devraient être un objectif essentiel, ce qui implique une 
identification facile de la juridiction compétente, une indication claire du droit applicable, 
l'existence de jugements rapides et équitables et des procédures efficaces d'exécution. 
La coopération judiciaire pénale 
Il est nécessaire de porter la coopération judiciaire pénale au niveau atteint par la 
coopération policière. Quelle que soit son efficacité, cette coopération judiciaire trouve 
aujourd'hui ses limites face à des phénomènes tels que la criminalité organisée, à défaut 
de rapprochement des législations et de facilitation des procédures. 
Concrètement, ceci signifie avant tout que les comportements criminels doivent être 
approchés de la même façon dans toute l'Union : terrorisme, corruption, traite d'êtres 
humains et crime organisé devraient faire l'objet de mesures instaurant des règles 
minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales, et devraient être 
poursuivis avec la même vigueur où que ce soit. Si une conduite criminelle grave reçoit 
une réponse équivalente et que les garanties procédurales sont comparables, celles-ci 
posent la problématique des possibilités d'améliorer la coordination des poursuites là où 
une meilleure efficacité peut être conciliée avec le respect des droits individuels. Ceci 
vaut notamment pour les domaines dans lesquels l'Union a déjà développé des politiques 
communes et pour les domaines où les aspects transfrontaliers sont importants tels que 
les crimes dans le domaine de l'environnement et les crimes high tech, la corruption et la 
fraude, le blanchiment d'argent, etc. En toute hypothèse, le renforcement des 
compétences d'EUROPOL devra aller de pair avec le développement d'une fonction 
judiciaire au niveau de l'Union. 
Les procédures 
Les procédures devraient offrir pratiquement les mêmes garanties, de façon que les 
traitements ne soient pas inégaux d'une juridiction à l'autre. Les règles peuvent être 
différentes sous réserve qu'elles soient équivalentes. Ceci couvrirait en particulier les 
questions concernant les droits de la défense où des principes communs et des codes de 
bonne pratique devraient être développés (par exemple interprétation, obtention des 
preuves, ...), mais pourrait aussi être étendu aux personnes participant aux procédures à 
un autre titre (témoin, victime, expert,...). En outre, dans les domaines criminels, les 
règles de procédure ne devraient pas se limiter aux procès conduisant à une 
condamnation possible, mais être aussi applicables à l'exécution d'une décision, y 
compris, par exemple, la confiscation d'avoirs, la libération anticipée ou conditionnelle et 
la réintégration. 
Litiges transfrontaliers 
Les difficultés auxquelles les citoyens sont inévitablement confrontés dans les litiges 
transfrontaliers, que ce soit au civil ou au pénal, devraient être neutralisées dans toute la 
mesure du possible. Ceci implique, par exemple, une communication simplifiée des 
documents et des informations, l'utilisation de formulaires multilingues, la mise en place 
de mécanismes ou de réseaux pour assister et conseiller dans les affaires transnationales 
et même une compensation financière pour les frais supplémentaires entraînés dans de 
tels cas. 
CONCLUSION 
En donnant un mandat au Conseil et à la Commission, le Conseil européen de Cardiff a 
démontré toute l'importance qu'il attache à ce que soient pleinement saisies les 
opportunités offertes par le traité d'Amsterdam dans un domaine crucial pour l'Union, ses 
Etats membres et leurs citoyens. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement, ont exprimé la 
volonté que soient ainsi abordées sans attendre un certain nombre de questions 
complexes et, pour certaines, sensibles mais inéluctables pour l'avenir de l'Union. 
La Commission voit la conception et la mise en oeuvre de ce Plan d'action comme un 
effort conjoint avec le Conseil. Elle considère également que devrait y être associé le 
Parlement européen, dont le rôle se trouvera heureusement renforcé dans le nouveau 
dispositif institutionnel. Elle estime aussi qu'un dialogue avec la société civile concernée 
est indispensable. La présente communication, par laquelle la Commission a souhaité 
préciser d'emblée son approche, constitue une contribution préliminaire au dialogue qui 
devrait s'instaurer au cours des prochains mois. Elle sera ultérieurement amplifiée en 
particulier en ce qui concerne l'identification précise des actions à entreprendre par 
priorité pour concrétiser ces premières réflexions. 
En présentant ses idées, la Commission est particulièrement consciente de la nécessité, 
notamment aussi longtemps que le droit d'initiative devrait être partagé entre elle et les 
Etats membres, d'une coordination avec le Conseil en ce qui concerne la préparation du 
Plan d'action demandé à Cardiff. Pour ce qui est de l'exercice de son propre droit 
d'initiative, elle propose d'appliquer la liste de critères ci-après : 
1° rendre compatible avec le nouveau Traité les propositions déjà sur la table, mais non 
adoptées avant Amsterdam; 
2° assurer la cohérence avec les instruments déjà en vigueur, en proposant des initiatives 
visant à développer et/où compléter l'acquis existant (par ex. dans le domaine des visas); 
3° utiliser au mieux l'expertise actuelle de la Commission, en attendant de développer 
une expertise des domaines où la Commission n'avait pas de compétence formelle; 
4° vérifier dans quelle mesure il convient d'élaborer un volet de "law enforcement" pour 
les politiques communautaires existantes. 
5° assurer dans l'ensemble des domaines d'action l'équilibre entre la liberté, d'une part, et 
la sécurité et la justice, d'autre part. 
10 
ISSN 0254-1491 
COM(98) 459 final 
DOCUMENTS 
FR 01 06 16 
N° de catalogue : CB-CO-98-476-FR-C 
ISBN 92-78-38431-3 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg