COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Options pour la promotion de la culture des protéines végétales dans l'Union européenne

Introduction

Lors de sa session spéciale du 4 décembre 2000 consacrée aux derniers événements liés à l'ESB, le Conseil a appelé la Commission à approfondir son analyse de l'état de l'offre et de la demande de plantes riches en protéines et à en tirer les conséquences pour la politique menée aujourd'hui dans ce secteur et pour le gel des terres. Lors de sa session du 26 février 2001, le Conseil a réclamé cette analyse pour sa session de mars.

La présente communication se concentre sur un nombre limité d'options fondamentales avancées régulièrement dans le débat politique pour la promotion de la production de protéines végétales dans l'UE. Ces options sont examinées à la lumière de l'analyse exposée dans le document de travail des services de la Commission intitulé «Offre et demande de protéagineux dans l'Union européenne à la suite de la crise de l'ESB».

S'inscrivant dans une perspective à moyen terme, tous les calculs et estimations cités se fondent sur les dernières prévisions à moyen terme des services de la Commission.

1. Graines oléagineuses

L'un des principaux éléments des décisions adoptées dans le cadre de l'Agenda 2000 en ce qui concerne ce secteur était l'alignement du montant de l'aide sur celui payé pour les céréales à partir du 1er juillet 2002, soit 63 EUR par tonne. De cette façon, le montant de l'aide sera désormais fixe et ne fera plus l'objet d'autre réduction comme celle prévue par les engagements de Blair House dans le cas où la superficie totale dépasserait 4,93 millions d'hectares. Toute modification des décisions de l'Agenda 2000 qui serait susceptible d'offrir des avantages à court terme doit être considérée à la lumière des inconvénients qu'elle entraînerait à long terme.

Cela dit, il serait possible d'augmenter la production de protéines végétales à court et moyen terme (au cours des deux à cinq prochaines années) en maintenant le régime de paiements spécifiques pour la culture de graines oléagineuses et en fixant le montant de l'aide à un niveau suffisamment incitatif pour accroître la superficie qui leur est consacrée. Cette solution serait cependant relativement onéreuse; de plus, la superficie consacrée aux graines oléagineuses serait limitée à quelque 4,93 millions d'hectares par l'Accord de Blair House, c'est-à-dire environ 375 000 hectares de plus que ne le prévoyaient les dernières projections à moyen terme des services de la Commission. Enfin, cette solution supprimerait de facto l'un des éléments essentiels de la réforme de l'Agenda 2000 vers une plus grande orientation vers le marché. Les limites imposées par l'Accord de Blair House pourraient rapidement devenir un facteur limitant si, à longue échéance, les prix des graines oléagineuses augmentaient par suite de l'accroissement de la demande.

Il ressort des simulations des services de la Commission réalisées en référence aux prévisions à moyen terme les plus récentes, qu'une aide spécifique en faveur des graines oléagineuses d'un montant d'environ 75 EUR par tonne pourrait avoir pour effet, à court et à moyen terme, de ramener la superficie consacrée à cette culture (à des fins alimentaires) dans l'UE au niveau des limites prévues par l'Accord de Blair House si la possibilité d'appliquer un rendement spécifique pour les graines oléagineuses était maintenue et si l'évolution des prix des céréales et des graines oléagineuses ne s'écartait pas notablement de celle des prévisions à moyen terme. L'introduction d'une telle aide se traduirait par un coût supplémentaire (dépense) d'environ 474 Mio EUR par an. Ce coût a été estimé dans l'hypothèse d'une mise en oeuvre intégrale de l'Agenda 2000, autrement dit sur la base d'une aide spécifique aux cultures arables non liée à la culture d'un montant de 63 EUR par tonne. Il ne tient pas compte des modifications des dépenses relatives à l'intervention et aux restitutions (dans le secteur des céréales). Ces modifications devraient toutefois être mineures.

Le production de graines oléagineuses sur les 375 000 hectares supplémentaires s'élèverait approximativement à 370 000 tonnes d'équivalent tourteau de soja (à rapprocher des besoins supplémentaires, qui oscillent entre un million et un million et demi de tonnes). Si l'on rapporte le surcoût aux quantités supplémentaires produites exprimées en équivalent tourteau de soja, le coût d'opportunité serait de quelque 1 270 EUR par tonne supplémentaire d'équivalent tourteau de soja. Ce chiffre est à comparer au prix d'une tonne de tourteau de soja importée, à savoir 220-230 EUR.

La plus grande partie - et de loin - des dépenses supplémentaires profiterait aux 4,56 millions d'hectares qui seraient également emblavés dans les conditions prévues dans l'Agenda 2000 (aide spécifique non liée à la culture d'un montant de 63 EUR par tonne). C'est pourquoi, en théorie, une option plus efficace serait de n'accorder le paiement supplémentaire concernant les graines oléagineuses que pour les surfaces supplémentaires consacrées à cette culture. Le définition et l'application d'un concept de «surface supplémentaire» pourraient néanmoins soulever nombre de problèmes de nature tant politique que juridique et administrative.

2. Protéagineux

Les protéagineux (pois, fèves et féveroles, lupins doux) sont généralement plantés au printemps. Ils donnent droit à une aide spécifique liée à la culture, qui a été réduite du fait de la réforme de l'Agenda 2000 mais qui pourrait être relevée de 6 EUR par tonne, ce qui la porterait à 78,49 EUR par tonne. Toute augmentation supérieure risquerait de priver cette aide de la protection que lui assure la clause de paix.

Selon les simulations réalisées par les services de la Commission en référence aux prévisions de marché à moyen terme les plus récentes, les effets d'un tel accroissement de l'aide sur la production devraient être limités, de l'ordre de 10 000 à 20 000 hectares. Même le passage à 100 EUR par tonne, que demandent un certain nombre d'organisations professionnelles, n'ajouterait que 30 000 à 50 000 hectares, à en croire les simulations. La modicité de l'augmentation des superficies s'explique principalement par l'attrait des cultures céréalières résultant de l'évolution favorable (prévue) du prix des céréales. On notera toutefois que le modèle envisage une superficie en protéagineux qui, après la mise en oeuvre intégrale de l'Agenda 2000 (et sans aide supplémentaire d'aucune sorte), serait de 1,3 million d'hectares environ, c'est-à-dire supérieure de quelque 200 000 hectares au niveau actuel. La dépense supplémentaire serait de 47 Mio EUR dans le cas d'un accroissement de l'aide de 6 EUR par tonne et de plus de 220 Mio EUR dans celui d'un accroissement de 27,5 EUR par tonne pour atteindre un montant de l'aide de 100 EUR par tonne.

Si 20 000 hectares supplémentaires étaient mis en production dans le cadre d'un accroissement du montant de l'aide de 6 EUR par tonne, la production supplémentaire correspondrait approximativement à 50 000 tonnes d'équivalent tourteau de soja. Le prix total à payer pour le soutien supplémentaire serait de quelque 990 EUR par tonne supplémentaire d'équivalent tourteau de soja.

Si l'aide supplémentaire s'élevait à 27,5 EUR par tonne et que 50 000 hectares supplémentaires étaient mis en production, la production supplémentaire serait approximativement de 120 000 tonnes d'équivalent tourteau de soja. Le coût total du soutien supplémentaire serait d'environ 1 840 EUR par tonne supplémentaire.

Le principal inconvénient d'un accroissement de l'aide en faveur des protéagineux est son efficacité très limitée (coût relativement élevé, augmentation minime de l'offre de protéines). Il convient toutefois de préciser que ce constat se fonde sur les résultats de modèle. Les conditions de modélisation pour les protéagineux dans le modèle utilisé par la les services de la Commission sont plus limitantes que pour les autres cultures arables.

Si, pour les besoins de l'exemple, on suppose qu'une augmentation de l'aide aux cultures de protéagineux jusqu'à 100 EUR par tonne entraînerait la mise en culture de 150 000 hectares supplémentaires, soit de trois à cinq fois le chiffre de la simulation modélisée, le résultat général serait amélioré par rapport à la situation initiale d'Agenda 2000, mais en fin de compte, les conclusions seraient fondamentalement inchangées, à savoir :

-accroissement de la production en équivalent tourteau de soja : + 360 000 t,

-coût supplémentaire : 242 Mio EUR,

-coût d'opportunité par tonne d'équivalent tourteau de soja supplémentaire: 675 EUR (à comparer avec les 220-230 EUR par tonne pour le tourteau de soja importé).

Comme dans le cas des graines oléagineuses, l'essentiel de l'aide profiterait aux superficies qui seraient également mises en culture dans les conditions prévues par l'Agenda 2000. En d'autres termes, les producteurs de protéagineux tireraient un avantage économique supplémentaire d'une production qu'ils fournissent déjà.

La culture de protéagineux pourrait entraîner une augmentation du lessivage des nitrates des terres agricoles, avec comme conséquence la pollution de l'eau si des précautions environnementales n'étaient pas adoptées. Ceci constituerait un autre obstacle à la promotion de ce type de cultures.

3. Cultures riches en protéines sur les terres gelées

L'option consistant à autoriser la culture de protéagineux ou d'autres espèces fourragères à forte teneur en protéines sur des terres gelées semble séduisante à première vue, car elle n'entraînerait pas de coût budgétaire direct tout en constituant une forte incitation à produire davantage de plantes riches en protéines. Toutefois, cette solution soulève également un certain nombre de questions.

Il se pose, tout d'abord, deux questions de principe :

-Le gel (obligatoire) de terres a été introduit en tant qu'instrument de régulation du marché (régulation par la limitation de la production, essentiellement de céréales). Il était entendu que le gel serait réduit en cas d'approvisionnement insuffisant du marché. Consacrer les terres gelées à d'autres cultures diminue la souplesse nécessaire à l'utilisation de cet instrument à des fins de régulation du marché. D'après certains experts, le marché du blé devrait connaître un nouvel essor au cours des années à venir, de sorte que cette souplesse pourrait s'avérer indispensable.

-Le gel de terres est une disposition prévue par le régime communautaire applicable aux terres arables, qui joue un rôle important par ses effets de limitation de la production. En produisant sur des terres gelées une culture qui pourrait concurrencer les céréales et les graines oléagineuses sur le marché, l'Union réduirait quelque peu l'efficacité de cette disposition à cette fin. Ce ne serait pas là une mesure à adopter à la légère, en considération de l'importance que l'Union attache aux mesures de la "boîte bleue" pour leur contribution au processus de la réforme agricole. Une des conditions fondamentales de l'octroi des paiements de la "boîte bleue" prévoit qu'ils soient accordés dans le cadre de programmes de limitation de la production.

Outre ces questions de principe, d'autres arguments méritent d'être examinés :

-Si la culture de protéagineux, qui bénéficie dès à présent de l'aide pour les cultures arables plus 9,5 EUR par tonne (pois, fèves et féveroles, lupins doux), était autorisée sur des terres gelées, on risquerait de voir les agriculteurs réduire leur production normale de ces cultures (pour produire des céréales plus rentables) et les remplacer par des cultures sur les terres gelées (pour continuer à bénéficier des avantages agronomiques de ces terres soumises à assolement).

-Si l'Union autorisait la culture, sur les terres gelées, de plantes fourragères à forte teneur en protéines bénéficiant également de l'aide par tonne aux fourrages séchés, le risque que les producteurs profitent des deux aides ne serait pas à exclure. Naturellement, les textes juridiques pourraient l'interdire.

-Si la culture de plantes fourragères à forte teneur en protéines était autorisée sur les terres gelées à titre obligatoire aussi bien que volontaire (ou seulement sur les terres gelées à titre volontaire), la majeure partie des producteurs devraient adhérer au régime volontaire , ce qui aboutirait, de fait, à l'introduction de ces cultures dans le régime des cultures arables.

Compte tenu de ces différents arguments, la Commission propose actuellement - pour encourager la production biologique - que la culture de plantes fourragères fixant l'azote, tels le trèfle, sur des terres gelées ne soit autorisée que pour les producteurs relevant de l'agriculture biologique, car ceux-ci sont tributaires, plus que d'autres, d'un assolement bien conçu et, dans de nombreux cas, gèrent des exploitations mixtes les rendant plus à même de mettre à profit directement les plantes fourragères pour leur utilisation sur l'exploitation.

4. Fourrages séchés

Les fourrages séchés sont principalement administrés aux ruminants, pour lesquels les farines animales sont déjà interdites depuis un certain nombre d'années. Cependant, d'après certains, si les ruminants consomment davantage de fourrages séchés, il est probable qu'ils absorberont moins d'autres protéines, qui seront ainsi disponibles pour d'autres animaux. L'écocompatibilité de la production de fourrages séchés offre également matière à discussion. Dans les États membres méridionaux, les superficies sont souvent irriguées et, dans tous les États membres, le processus de déshydratation consomme de l'énergie (généralement du carburant), à l'exception des fourrages séchés au soleil, dont la production est toutefois en régression.

Une solution relativement simple serait de majorer la quantité maximale garantie, en l'augmentant, par exemple, de 10% ou 440 000 tonnes environ, et de diminuer légèrement l'aide, par exemple de 5%. Il en résulterait des coûts supplémentaires de 13,7 Mio EUR environ.

Un accroissement de la production de fourrages séchés de 440 000 tonnes, s'il se concrétisait, correspondrait à 150 000 tonnes environ d'équivalent tourteau de soja. Le prix total à payer au titre du soutien supplémentaire s'élèverait à 93 EUR environ par tonne additionnelle d'équivalent tourteau de soja. Il ne faut cependant pas perdre de vue que la production de fourrages séchés dépasse actuellement la quantité maximale garantie, à raison d'environ 200 000 tonnes en 1999/2000 et de 600 000 tonnes environ en 2000/01, d'après les estimations. Il n'est donc pas certain qu'un accroissement de la quantité maximale garantie aboutira réellement à la même augmentation de la production. Il pourrait en fait servir simplement à couvrir les excédents actuels.

Remarques finales

1. L'utilisation des farines animales dans l'alimentation des ruminants étant déjà interdite depuis un certain nombre d'années dans l'Union, l'interdiction décrétée par le Conseil en décembre affecte essentiellement la production de viande de porc ou de volaille.

De plus, à la suite de crise de l'ESB, il est prévu que la demande et la production de viande de porc et de volaille augmenteront, ce qui fera progresser les besoins d'aliments protéiques dans les deux secteurs, qui s'ajouteront aux aliments nécessaires au remplacement d'environ 2 millions de tonnes de farines animales.

2. Le remplacement des protéines des farines animales par des protéines végétales ne pose pas de problème majeur. À cet égard, la meilleure source de protéines végétales est le tourteau de soja.

Toutefois, étant donné la relation de prix actuelle entre les céréales et le tourteau de soja (ainsi que d'autres tourteaux de graines oléagineuses), l'industrie de l'alimentation animale et les éleveurs ne réagiront pas en augmentant simplement l'utilisation de tourteau de soja, mais auront une triple réaction :

-L'administration d'ingrédients à haute teneur en protéines sera réduite aux besoins zootechniques minimum, ce qui devrait entraîner une légère diminution générale de l'utilisation de protéines brutes dans les aliments des animaux par rapport à 1998 et 1999, années où les prix des tourteaux de soja étaient extrêmement bas.

-L'incorporation de céréales dans les aliments des animaux augmentera. Certes, les céréales fournissent surtout de l'énergie et moins de protéines. Cependant, compte tenu d'une teneur moyenne en protéines de 10-12%, l'incorporation prévue de 5 millions de tonnes supplémentaires en 2001 (année civile) fournirait également un apport d'environ 0,5-0,6 million de protéines brutes.

-Le déficit qui resterait éventuellement à combler serait essentiellement couvert par des importations supplémentaires de tourteau de soja. Compte tenu de la petite réduction de l'utilisation de protéines brutes et de l'apport supplémentaire de protéines provenant des céréales, les quantités supplémentaires de tourteau de soja nécessaires sembleraient assez limitées (1 à 1,5 million de tonnes).

3. La disponibilité de tourteau de soja sur le marché mondial ne pose pas de problème. Au contraire, les quantités supplémentaires nécessaires peuvent facilement être importées. Les importations actuelles augmenteraient de 5% environ.

4. Les options exposées dans la présente communication entraîneraient une augmentation de la quantité de protéines végétales produite à l'intérieur de l'Union. Cependant, chacune des options ne satisferait les besoins supplémentaires que dans une mesure limitée, voire, dans certains cas, de manière seulement indirecte, car elles s'adresseraient essentiellement aux ruminants et non aux porcs et à la volaille. Certaines des options occasionneraient des dépenses supplémentaires et les coûts d'opportunité par tonne d'équivalent tourteau de soja additionnelle sembleraient relativement élevés. Dans tous les cas, il convient d'accorder une attention approfondie aux éventuelles conséquences à l'égard de l'OMC.

>TABLE POSITION>