Avis du Comité économique et social sur la "Santé et sécurité sur le lieu de travail - Application des mesures communautaires et nouveaux risques"

(2000/C 51/11)

Le 29 avril 1999, le Comité économique et social, conformément à l'article 23 (3) de son Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur la "Santé et sécurité sur le lieu de travail - Application des mesures communautaires et nouveaux risques".

La section "Emploi, affaires sociales et citoyenneté", chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 12 novembre 1999 (rapporteur: M. Beirnaert).

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 8 décembre), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 118 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La problématique si importante de la sécurité et de la santé sur les lieux du travail a récemment fait l'objet d'une série d'initiatives au niveau européen qui toutes invitent à une réflexion de fond.

Citons à ce propos :

- Les débats consacrés par le Parlement européen au rapport du comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu du travail et au rapport intérimaire de la commission sur le programme 1996-2000 dans le domaine de la sécurité, de l'hygiène et de la santé. Ces réflexions ont été consignées dans le rapport de Mme Ojala, en date du 1er février 1999(1);

- L'étude récente de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, dite Agence de Bilbao, sur l'impact économique de la santé et de la sécurité au travail dans les États membres de l'UE;

- Le colloque organisé les 19 et 21 octobre 1998 par la Commission et l'Agence de Bilbao sur les changements dans le monde du travail et le colloque organisé par la présidence finlandaise et l'agence sur la sécurité et la santé et l'employabilité de 27-29 septembre 1999;

- Le colloque sur les systèmes de gestion de la sécurité et de la santé au travail tenu à Dortmund les 18 et 19 mars 1999.

1.2. De ces études et réflexions émergent trois questions clés:

- comment rendre la législation européenne en matière de sécurité et de santé plus effective ?

- comment renforcer le lien entre employabilité et sécurité/santé ?

- comment répondre aux nouveaux risques pour la sécurité/santé ?

1.3. Le Comité économique et social entend contribuer à cette réflexion qu'il considère comme particulièrement importante. Il a toujours marqué un intérêt prioritaire pour la problématique de la sécurité et de la santé qui, à son estime, doit constituer une préoccupation majeure pour les employeurs et les travailleurs.

Rappelons à ce propos quelques avis clés rendus en la matière :

- avis du 22 novembre 1995 sur la communication de la commission sur un programme communautaire dans le domaine de la sécurité, de l'hygiène et de la santé sur le lieu du travail (1996-2000)(2);

- avis du 30 juin 1993 sur la formation en matière de sécurité et de santé sur le lieu du travail(3);

- avis du 3 juillet 1991 sur un programme d'action pour l'année européenne pour la sécurité(4);

- avis du 27 septembre 1984 sur la médecine du travail(5).

1.4. Dans le présent avis, le Comité entend aborder les questions-clé énoncées ci-dessus. (voir 1.2). Ces questions appellent toutefois une question préliminaire, à savoir: quel est le rôle de l'UE en matière de sécurité et de santé ?

L'angle d'approche choisi est résolument prospectif, c'est-à-dire tourné vers l'avenir. Le Comité a dès lors opté pour une approche de politique générale tout en soulignant combien il importe qu'une telle approche soit fondée sur des travaux scientifiques et techniques. À ce propos, le Comité souligne l'apport précieux d'instances comme l'agence de Bilbao. Le rôle-clé tenu par le comité consultatif tripartite pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur les lieux du travail doit également être mis en exergue. Il s'agit d'une enceinte privilégiée de concertation à laquelle les partenaires sociaux sont associés. Afin d'assumer pleinement ce rôle, le comité consultatif entend d'ailleurs améliorer ses règles de fonctionnement. À ce propos se pose également un problème de moyens financiers.

2. Quel est le rôle de l'UE en matière de sécurité et de santé ?

2.1. Comme le Comité le soulignait dans son avis du 22 novembre 1995, il importe que la Commission mène une politique équilibrée combinant des mesures législatives et non législatives, coercitives et non coercitives.

2.2. La fonction législative reste importante et continue à se justifier tant pour des raisons de protection sociale du travailleur que de protection économique de l'employeur contre des pratiques de concurrence déloyale.

Il existe une législation importante dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail. Comme la Commission le souligne dans son rapport intérimaire du 3 septembre 1998(6), il s'agit "d'évaluer si la législation contribue vraiment de façon efficace à maintenir les conditions en matière de sécurité et de santé ou s'il est nécessaire de l'améliorer. La Commission poursuivra sa politique de révision des directives existantes en vue de les moderniser et de les rationaliser au besoin"(7). Le Comité souscrit à cette approche. Le rôle de la Commission consiste en effet aussi à évaluer et à contrôler l'application et à améliorer la législation.

2.3. Le Comité estime que la fonction non législative de l'Union européenne doit être davantage promue et valorisée, sans préjudice de la fonction législative comme souligné au point 2.1.

Le rôle de l'UE doit en effet aussi viser la sensibilisation, l'information, la documentation, la formation et le "benchmarking" c'est-à-dire la mise en exergue de bonnes pratiques.

2.3.1. La Commission s'est résolument engagée sur cette voie par la mise en place de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, dite Agence de Bilbao, et par la proposition d'un vaste programme de mesures non législatives pour améliorer la sécurité et la santé sur le lieu du travail (SAFE). Le Comité souscrit pleinement à cette orientation.

Le Comité regrette d'autant plus que ce programme si important n'est toujours pas adopté. Il s'agit pourtant d'un instrument approprié pour faire progresser la culture de santé et de sécurité en tant qu'élément important de bonne gestion. Ce programme attache à juste titre une attention particulière aux PME et aux très petites entreprises.

2.3.1.1. Le Comité estime que l'information, la documentation, la sensibilisation, le "benchmarking" et la recherche qui constitue un support essentiel devraient être développés de façon systématique, notamment en ce qui concerne les aspects suivants :

- la formation à la sécurité et à la santé au travail dans les programmes scolaires dès l'enseignement de base; ce point particulièrement important a fait l'objet de l'avis du Comité du 30 juin 1993 sur la formation en matière de sécurité et de santé sur les lieux du travail(8);

- la préparation des enseignants chargés de cette éducation(9);

- les formations professionnelle et académique des futurs employeurs et des futurs travailleurs;

- la mobilité, les déplacements entre le domicile et le travail;

- la santé publique, notamment l'utilisation de substances toxiques et de produits cancérigènes;

- les mesures environnementales, les conséquences sur les risques;

- la spécificité des PME et des très petites entreprises;

- le lien entre sécurité et santé au travail et la répartition du travail entre hommes et femmes;

- les aspects spécifiques liés au travail intérimaire, à la sous-traitance, au travail à domicile et au télétravail;

- la promotion d'un emploi de qualité dans des conditions de sécurité et de santé au travail;

- les conditions de sécurité et de santé dans le travail indépendant.

Sans adopter une attitude nécessairement normative en ces matières, l'UE doit toutefois étudier pour chacune d'elles la meilleure manière de rencontrer ces préoccupations et ces objectifs. Nous y reviendrons aux paragraphes 4 et 5 du présent avis.

Le Comité considère l'Agence de Bilbao comme un instrument utile à cet effet.

2.3.2. L'efficacité et la cohésion de ces actions requièrent un cadre de départ aussi large que possible. Cela suppose que les préoccupations en matière d'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs soient prises en compte dans l'ensemble des aspects de la politique européenne et que les autres instances compétentes au sein de la Commission les intègrent dans leurs initiatives.

C'est déjà le cas en ce qui concerne les initiatives de la DG III relatives à la mise sur le marché de machines, d'équipements de travail et de moyens de protection individuels sûrs. Des initiatives parallèles qui se soutiennent mutuellement doivent être prises de concert en vue d'atteindre l'objectif fixé.

Le rapport intérimaire de la Commission souligne à juste titre à ce propos que d'autres politiques communautaires comme celles des transports et de l'environnement, contribuent aussi à des améliorations en matière de sécurité et de santé sur le lieu du travail. Le Comité se rallie pleinement à l'intention de la Commission d'examiner l'impact de ces autres politiques sur la santé et la sécurité.

3. Comment rendre la législation plus efficace ?

3.1. La législation poursuit un double objectif : sous l'angle social, protéger la sécurité et la santé du travailleur sur les lieux du travail, d'une part, sous l'angle économique, veiller à ce que les machines et produits qui circulent librement dans l'UE répondent à des normes de sécurité et d'hygiène, d'autre part.

L'article 118 A de l'Acte unique qui a constitué la base juridique de la plupart des directives sociales en la matière fixe pour objectif l'harmonisation dans le progrès. À cet effet, les directives ont arrêté "des prescriptions minimales applicables progressivement, compte tenu des conditions et des réglementations techniques existant dans chacun des États membres". Pour le Comité il importe que des niveaux de protection jugés essentiels, ne puissent différer selon les États membres ou selon la taille des entreprises.

3.1.1. L'harmonisation n'est cependant pas nécessairement le mieux servie par une législation détaillée et formaliste. Dans son rapport intérimaire, la Commission souligne l'importance de pouvoir évaluer si une législation contribue vraiment de façon efficace à créer et à maintenir les justes conditions en matière de sécurité et de santé.

Le problème de l'efficacité pose au départ la question de l'applicabilité. À ce propos, il y a lieu de se référer à l'avis rendu le 15 novembre 1998 par le comité consultatif tripartite concernant l'évaluation économique et sociale d'une législation proposée. Dans cet avis, ce comité souligne à juste titre que des analyses socioéconomiques peuvent jouer un rôle important pour l'obtention d'une législation de qualité. Elles devraient informer les milieux politiques des coûts qui échoient le plus souvent aux entreprises, ainsi que des avantages sociaux. Selon ce comité, une telle analyse devrait être réalisée en deux étapes. Lors de la première étape, il y aurait notamment lieu d'examiner l'objectif, les avantages escomptés pour la sécurité et la santé, les coûts encourus par les entreprises en termes d'investissements et de frais administratifs et fournir des indications relatives aux effets involontaires sur les risques en jeu. Une seconde analyse serait à effectuer si la première révélait des incidences financières importantes pour les entreprises ou la nécessité d'approfondir les recherches sur les avantages.

3.1.2. La question de l'efficacité est abordée ci-après sous deux angles. Comment le mieux articuler la législation communautaire et la législation nationale ? Cette question vise la répartition des rôles entre le niveau européen et le niveau national. La seconde question vise l'articulation de la législation sur la dimension PME et les très petites entreprises.

3.2. Comment articuler la réglementation communautaire et nationale en vue de rendre la législation plus efficace ?

3.2.1. L'articulation entre le niveau communautaire et national pose différents problèmes clés :

- le contrôle de la transposition d'une directive communautaire en droit national doit certes être évaluée sur le plan juridique, mais cela ne suffit pas. Il faut également vérifier la mise en oeuvre sur le terrain et notamment par secteur car, si les différences subsistent, voire s'accroissent, comme c'est parfois le cas actuellement, la sécurité et la santé du travailleur deviennent alors un enjeu de concurrence. Nous abordons cet aspect dans le point 3.2.4;

- le monde du travail est confronté avec des défis nouveaux appelant une approche différente de celle des risques classiques en matière de sécurité et de santé sur les lieux du travail. Ainsi va-t-il des problèmes tels que le stress au travail, les affections musculo-squelettiques, etc. Ainsi note-t-on l'émergence de nouvelles formes de travail qui posent des questions spécifiques que l'on évoquera au point 5.6.1. Tous ces problèmes ne peuvent être abordés de la même façon que les accidents du travail et les maladies professionnelles classiques. Eu égard au fait que les situations et les perceptions diffèrent en la matière selon les pays, les secteurs et les régions au sein des États membres, il faudra donner à ces derniers une plus grande marge d'autonomie et de responsabilisation dans la définition des modalités de mise en oeuvre. À ce propos, on peut envisager un nouveau type de directives fixant des objectifs mais assorties d'annexes avec un catalogue de mesures d'accompagnement servant de repères de nature à guider l'action des États membres (voir 3.2.2 et 3.2.3). À ce propos, il y a lieu de souligner l'intérêt majeur que présente un travail préalable de sélection et de diffusion de bons exemples. Le "benchmarking" est une mesure non législative que le Comité préconise. (voir 2.3).

3.2.2. Indépendamment du type classique de directives prescrivant à la fois des objectifs et les modalités de protection - certaines matières continueront en effet à requérir une approche plus exhaustive - le Comité préconise des directives fixant des objectifs européens clairs dont le choix des mesures d'application est confié aux États membres moyennant des garanties d'évaluation et de contrôle.

La répartition des responsabilités pourrait être réalisée comme suit :

Sur le plan européen :

- mieux cerner l'objectif poursuivi;

- définir les modalités permettant de contrôler et de vérifier si l'objectif est atteint;

- déterminer avec le concours des secteurs concernés les outils dont on dispose (recherche, solutions pratiques, campagnes d'information);

- établir le mode d'implication des partenaires sociaux.

Sur le plan national :

- définir certaines modalités de mise en oeuvre, en fonction de certains groupes cibles et de certaines activités avec le concours des secteurs concernés;

- établir des méthodes et des moyens de contrôle et d'inspection;

- informer et sensibiliser les employeurs et les travailleurs, en collaboration avec les partenaires sociaux.

L'Agence de Bilbao doit, par ses actions, pouvoir soutenir tant la Commission européenne que les États membres, sans s'y substituer.

3.2.3. Outre l'adoption des directives assignant les objectifs à atteindre, il importe dès lors de mettre à disposition des outils complémentaires prenant la forme d'orientations plus exhaustives que la législation contraignante. Il s'agit donc bien d'un guide à l'intention des entreprises et non d'un document normatif. Sa mise en oeuvre n'est pas soumise à des certifications. Le guide peut être modulé en fonction des secteurs d'activités et des entreprises. Les partenaires sociaux sont associés par le biais de la concertation tripartite au sein de la commission consultative.

3.2.4. Comme souligné précédemment, le contrôle de la transposition d'une directive européenne ne peut se limiter uniquement à une vérification juridique, c'est-à-dire à vérifier si l'obligation a été reprise dans la législation nationale. Outre la vérification du texte législatif, il y a lieu d'effectuer une vérification pratique de la mise en oeuvre sur le terrain par les États membres, sur la base de critères concrets harmonisés, tels que : le nombre d'entreprises qui appliquent la directive, les modalités d'application dans les petites et grandes entreprises, leur justification, les résultats obtenus.

- comme elle l'a indiqué dans son rapport du 3 septembre 1998, la Commission doit mettre en oeuvre son plan visant à concevoir des indicateurs communautaires aux fins de l'évaluation de la politique nationale. Les éléments servant à la constitution de ces indicateurs proviendront notamment des statistiques sur les accidents de travail et les maladies professionnelles. À ce propos, le Comité estime, qu'afin de suivre l'évolution de l'efficacité de la législation existante, il serait souhaitable de poursuivre les travaux d'harmonisation des statistiques européennes des accidents du travail et des maladies professionnelles entamés par la Commission. Le Comité suggère qu'il serait également souhaitable d'établir un règlement communautaire afin de faciliter le transfert des données des États membres vers les services de la communauté. Le Comité estime en outre que les statistiques devraient être établies avec la répartition hommes et femmes;

- le Comité consultatif pour la protection de la sécurité et de la santé au travail a récemment effectué des travaux en relation avec le fonctionnement des services multidisciplinaires de prévention et la mise en pratique du contrôle sanitaire. Il s'agit là d'un exemple de recherche à soutenir et à développer plus avant. Cela doit permettre un échange de bonnes pratiques, une meilleure vérification de la mise en pratique et des résultats de la réglementation en vigueur, ainsi que des propositions de modifications visant à promouvoir l'amélioration du niveau de protection sur le lieu de travail.

- les enquêtes de la Fondation de Dublin relatives aux conditions de travail, aux différentes catégories de travailleurs ainsi qu'aux différentes formes de travail entendent contribuer à l'examen de l'efficacité des mesures européennes et du degré de réalisation de leurs objectifs.

3.3. Application aux PME et aux très petites entreprises: il ne s'agit nullement de préconiser un double standard selon la taille de l'entreprise, mais bien de tenir compte de la spécificité des PME et de leur besoin d'information et de formation plus aigu ainsi que de leur vulnérabilité plus grande face à des complications administratives. Rappelons à ce propos que l'article 118 A stipulait que les directives devaient éviter d'imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu'elles contrarieraient la création et le développement des PME.

3.3.1. L'objectif à atteindre et le niveau de sécurité et d'hygiène prescrit doivent être identiques pour l'ensemble des travailleurs. Les modalités de réalisation, de contrôle et, en particulier, de diffusion de l'information et des mesures d'accompagnement des travailleurs et des entreprises varient bien entendu en fonction de la taille des entreprises.

3.3.2. Certaines PME émettent des critiques quant à diverses dispositions légales qui ne peuvent être appliquées de façon réaliste dans des entreprises de taille plus réduite. Il s'agit pour la plupart de contraintes administratives qui alourdissent inutilement la législation et sont généralement inaccessibles à la majorité des entreprises.

Les orientations plus détaillées concernant les modalités techniques dont il est question au paragraphe 3.2.3 peuvent constituer un outil précieux tant pour les PME elles-mêmes que pour vérifier la mise en oeuvre dans les entreprises de taille plus réduite.

3.3.3. Les PME et les très petites entreprises ne profiteront toutefois vraiment de cette approche que si les textes :

- sont simples et peuvent être adaptés;

- comportent des solutions pratiques;

- sont élaborés moyennant concertation et plus particulièrement en collaboration avec les organisations de PME;

- sont diffusés par le biais des instances auxquelles les PME font appel;

- sont répartis par activité : par exemple les garages, les menuiseries, les restaurants, ...

3.3.4. Les moyens d'information et d'inspection doivent être accompagnés de programmes d'aide spécifiques, de projets pilotes et d'une intégration dans la formation professionnelle (programme Leonardo).

4. Lien entre employabilité et sécurité/santé ? Coût économique ?

4.1. Les accidents de travail, les maladies professionnelles et les autres atteintes à la santé et à la sécurité constituent d'abord un grave problème humain et social pour les victimes, mais ils représentent également un coût économique considérable pour la société et pour l'entreprise concernée.

L'Agence européenne de Bilbao a consacré une étude à l'impact économique de la santé et de la sécurité au travail dans les États membres de l'UE. Certains États estiment les coûts des maladies liées au travail de 2,6 à 3,8 % de leur PNB. Il faut toutefois souligner les différences de méthodes de calcul qui rendent les comparaisons malaisées. Le Comité souligne toute l'importance de pouvoir disposer de données fiables et comparables, ce qui permettra également de repérer les régimes les plus efficaces.

4.2. Une politique de santé et de sécurité efficace se justifie non seulement pour des raisons humaines évidentes ainsi qu'à cause du coût économique des accidents et maladies, mais aussi parce qu'elle améliore l'employabilité et la productivité du travailleur et qu'elle bénéficie à l'emploi. Le Comité estime dès lors que la préoccupation de la sécurité et de la santé au travail devrait faire l'objet à l'avenir d'une des lignes directrices pour l'emploi. Il importerait qu'une telle ligne directrice soit étayée par des exemples de bonnes pratiques à l'instar du "benchmarking" servant d'appui à des lignes directrices actuellement en cours. Il y aurait également lieu d'évaluer l'impact des politiques de l'emploi sur la sécurité et la santé au travail. Considérant aussi les conditions d'emploi tant des hommes que des femmes, il y a lieu de rappeler qu'un des piliers des lignes directrices pour l'emploi vise à renforcer l'intégration des femmes dans le marché du travail. Cette préoccupation est d'ailleurs mise en exergue dans l'avis du Comité sur les "Propositions de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2000"(10).

4.3. Des actions doivent être développées tant vis-à-vis des employeurs que des travailleurs.

4.4. L'employeur, titulaire du pouvoir d'organisation de l'entreprise est également responsable de l'incidence sur la sécurité et la santé des salariés, des décisions qu'il prend. L'exercice de cette responsabilité qui est mise en exergue dans la directive cadre du 12 juin 1989, demande que l'employeur soit en mesure de choisir les mesures de prévention les plus adaptées à son entreprise et l'organisation qui lui permettra à la fois d'assurer la protection de la santé et de la sécurité de ses salariés et de promouvoir la compétitivité sans se heurter à une réglementation inadaptée.

4.4.1. De bonnes conditions de travail sont un élément essentiel dans la production de biens et de services de qualité. Les accidents du travail et les autres atteintes à la santé et à la sécurité constituent tout d'abord un problème humain et social, mais ils représentent également un coût économique pour l'entreprise, en termes d'absentéisme, de contributions aux régimes d'assurance sociale, de perte de production, de savoir-faire ...

Des actions et outils doivent dès lors être développés pour :

- convaincre l'employeur que de bonnes conditions de sécurité et la santé sont un facteur de compétitivité et d'attractivité, une bonne politique en matière de sécurité et de santé est un signe de performance économique;

- sensibiliser l'employeur à l'intégration de la politique de sécurité comme un des éléments constitutifs d'une politique globale;

- mettre en exergue le rôle clé de l'organisation du travail dans la promotion de la sécurité et de la santé sur les lieux du travail;

- souligner toute l'importance des services de prévention et de la surveillance de la santé des travailleurs; à ce propos, le Comité se réfère à la contribution importante de la médecine du travail à l'amélioration de la protection de la santé et de la sécurité au travail(11). Dans l'exercice de leurs fonctions, les services de prévention et de surveillance de la santé seront amenés à tenir compte des besoins d'information et de formation variables selon les populations au travail.

À cet effet :

- collecter, inventorier les bonnes pratiques dans les entreprises, mettre les systèmes performants en exergue. Ainsi, des études ont révélé la valeur d'exemple :

- des systèmes d'évaluation systématiques des conditions de sécurité assortis d'incitants valorisant les bons scores atteints par les départements de l'entreprise,

- des systèmes de gestion de la sécurité et de la santé intégrés dans une vision globale,

- et des réalisations en matière d'adaptation des postes de travail pour les travailleurs âgés et les handicapés;

- définir et diffuser les critères relatifs aux bonnes pratiques, aux méthodes d'évaluation d'une politique et aux mesures prises;

- assurer une visibilité accrue des bénéfices d'une bonne politique; mieux chiffrer les coûts et les profits permet de mieux orienter le décideur. Tant la poursuite des recherches que la conception d'instruments simples et pratiques permettant d'objectiver les coûts et les profits constituent des priorités en vue de parvenir à des choix et des décisions plus judicieux et plus avisés.

4.4.2. Il importe d'impliquer systématiquement les travailleurs et/ou leurs représentants dans cette approche :

- en les associant à la préparation, à la mise en oeuvre, à l'évaluation et à l'ajustement de la politique communautaire par le biais des comités de concertation en place, en particulier le comité consultatif pour la protection de la sécurité et de la santé au travail;

- par l'information, la consultation, et la participation prévues par la directive cadre du 12 juin 1989 et les directives particulières;

- par l'intégration des aspects sécuritaires dans l'éducation, l'enseignement et la formation. On souscrira à ce propos à l'avis du comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail (doc. 070/2/97). Rappelons également l'avis du CES du 30 juin 1993 sur la formation en matière de sécurité et de santé, en ce qui concerne entre autres les aspects suivants :

- le futur citoyen ( en cours de scolarité),

- le futur travailleur,

- le travailleur à l'arrivée dans l'entreprise,

- la ligne hiérarchique,

- représentants des travailleurs ayant des fonctions spécifiques dans la protection de la santé et la sécurité au travail.

4.4.3. À côté de ce rôle important d'étude, de sensibilisation et d'information qui incombe à la Commission européenne à laquelle on demande de poursuivre des analyses comparatives de bonnes pratiques, l'Agence de Bilbao peut se charger des travaux préparatoires en ce qui concerne les recherches, l'inventaire et la diffusion de bonnes pratiques, les programmes de formation, etc. Les États membres eux-mêmes sont responsables de la diffusion par le biais des canaux appropriés.

5. Comment répondre aux risques nouveaux ?

5.1. Le monde du travail a subi de nombreux changements. L'organisation du travail s'est différenciée. Des régimes de travail divers avec horaires différents se côtoient au sein d'une même entreprise. L'informatisation a modifié le contenu des tâches et la façon de travailler. Les statuts se sont différenciés : le travail à temps partiel et le travail temporaire et intérimaire se propagent. Le télétravail et le travail d'appoint ("work on-call") se répandent également. La composition de la main-d'oeuvre s'est modifiée. L'emploi féminin s'est fortement accru. On constate par ailleurs un vieillissement de la main-d'oeuvre. Une part toujours plus grande de l'emploi se situe dans le secteur tertiaire suite à l'essor des services. De nombreuses entreprises se sont repliées sur leur "core business" et ont sous-traité une série d'activités, surtout à des PME. Les PME représentent une part toujours croissante des entreprises. Des méthodes de gestion plus décentralisées ont été introduites dans les entreprises. Tous ces changements ont eu des répercussions sur la manière de travailler et dès lors sur les conditions de sécurité et d'hygiène sur les lieux du travail.

5.1.1. Dans certains pays, on constate un développement inquiétant du travail au noir sans égard pour les exigences de la sécurité et de la santé au travail. Cette dérive a notamment fait l'objet de la commuication de la Commission sur le travail non déclaré. Celle-ci préconise une stratégie de lutte contre ce phénomène à laquelle le Comité a pleinement souscrit dans son avis du 27 janvier 1999(12).

5.2. Il serait particulièrement réducteur de ramener les changements évoqués dans le point 5.1 à une notion de risques. Le contexte économique oblige l'entreprise à s'engager dans un processus permanent de modernisation et d'adaptation de leur gestion et de l'organisation du travail. À cet égard, les investissements en nouvelles technologies vont souvent de pair avec l'amélioration des conditions de travail. Quant aux nouvelles formes de travail, celles-ci peuvent répondre à des besoins de flexibilité tant dans le chef des employeurs que des travailleurs.

5.3. Si ces changements ne peuvent être réduits à une notion de risques, il est cependant incontestable qu'ils ont engendré des risques nouveaux pour le travailleur. Ceux-ci ne peuvent plus être identifiés aux accidents du travail et maladies professionnelles classiques. Des plaintes psychosociales deviennent plus fréquentes. Des situations de stress se propagent entre autres parmi le personnel de direction et de cadre. Des travailleurs sont "burnt-out" ne réussissant plus à faire face aux défis.

5.3.1. Les jeunes, les travailleurs handicapés(13), les travailleurs migrants, les non-qualifiés sont plus que d'autres travailleurs confrontés avec des situations de plus grande vulnérabilité. Ils sont parfois qualifiés de groupes "à risques" sur le marché du travail.

5.4. Les mesures classiques sont moins efficaces lorsqu'elles s'appliquent aux nouvelles situations et aux nouvelles formes de travail. Le défi consiste à savoir comment protéger efficacement les travailleurs et à trouver des solutions pratiques permettant d'atteindre l'objectif, notamment par :

- la collecte de données, l'objectivation de la problématique, la comparaison des indicateurs;

- la conception d'outils appropriés, en fonction du public cible, des activités et des formes de travail.

5.5. Le cadre législatif général en vigueur et ses objectifs sont fixés au niveau européen. Il y a lieu d'étudier et de vérifier constamment dans la pratique la manière d'obtenir des résultats, eu égard à ces nouvelles formes de travail, à une population en évolution et aux nouveaux risques.

En premier lieu, les aspects techniques de la législation en vigueur doivent faire l'objet d'un suivi et d'un ajustement permanent, compte tenu :

- de nouveaux produits et procédés,

- de nouveaux enseignements quant aux effets de produits et procédés existants (exemple: O.P.S. et fibres minéraux),

- de nouveaux enseignements quant à certains troubles de la santé tels que les douleurs musculaires et osseuses (RSI),

de sorte que les objectifs poursuivis soient adaptés à l'évolution de la science et de la technique, notamment quant aux valeurs limites.

5.6. En outre, il importe de vérifier si certains problèmes pratiques se posent en ce qui concerne l'application de la législation cadre à ces nouvelles formes de travail et de déterminer les outils et les solutions à apporter. Il s'agit notamment :

- du contrôle de la santé;

- de l'information et de la formation des travailleurs;

- du suivi des risques éventuels de nouveaux produits ou procédés.

5.6.1. À ce propos une attention particulière doit être consacrée au travail intérimaire, aux contrats temporaires de courte durée et à des travaux exécutés en sous-traitance. Il s'agit en effet de situations spécifiques qui rendent l'intégration du travailleur dans le milieu du travail plus difficile à cause des facteurs suivants :

- la responsabilité pour et le contrôle sur les conditions de travail sont répartis sur plusieurs employeurs;

- les travailleurs changent plus fréquemment de lieu du travail et une adaptation rapide au nouvel environnement est chaque fois requise.

Pour réaliser le niveau nécessaire de protection, des mesures adaptées et applicables en pratique devront être prises en ce qui concerne :

- l'échange d'information entre les différents employeurs et le travailleur quant aux risques et les exigences liées au travail;

- des instructions spécifiques très claires pour chaque mise au travail;

- la formation permanente;

- la surveillance médicale et le suivi de l'exposition à des agents ou des produits dangereux dans le chef du travailleur, et

- la recherche épidémiologique.

Les enseignements dégagés de pratiques existantes, expériences et enquêtes dans différents Etats membres doivent être échangés de sorte qu'ils puissent contribuer à une approche plus efficace.

5.7. Des taux de rotation et d'absentéisme élevés constituent souvent le signe de mauvaises conditions de travail, mais la plupart du temps, ils ne peuvent être imputés à ces seules conditions. Le lien avec les conditions de travail est toutefois plus présent dans des situations de troubles psychosociaux, de stress, des états d'épuisement. La façon d'aborder ces problèmes fait partie des principes de "bonne gestion". Le rôle et la responsabilité de l'entreprise à l'égard de ces risques n'apparaissent toutefois pas de manière aussi évidente que pour les risques traditionnels existant sur le lieu de travail. La situation privée (famille, répartition des rôles au sein de la famille), la formation de base, les possibilités de formation et d'embauche peuvent exercer une influence sur ces phénomènes. Les efforts demandés aux entreprises et aux employeurs doivent être assortis de mesures dans d'autres domaines afin de ne pas être réduits à néant, faute d'une approche globale.

Ces mesures doivent être prises sur le lieu du travail, à la maison, à l'école, etc., ce qui requiert dès lors une approche globale de la part de la Commission (voir 2.3.2). Des mesures isolées se révèlent moins efficaces.

5.8. En ce qui concerne la manière d'aborder les nouveaux risques et les nouvelles formes de travail, de nombreuses initiatives existent au sein des différents États membres, qui expérimentent une certaine approche en collaboration avec les partenaires sociaux.

Quant à l'engagement des partenaires sociaux, citons quelques exemples(14):

- aux Pays-Bas, "l'agenda 2002", par lequel les partenaires sociaux ont fixé les thèmes majeurs pour les négociations au cours des années à venir, invite les partenaires sociaux à accorder une attention prioritaire aux problèmes de stress et à l'amélioration des circonstances du travail. De nombreuses conventions collectives sectorielles ont donné suite à cette préoccupation. Relevons également de nombreux accords de branches mobilisant les pouvoirs publics, employeurs et travailleurs contre certains risques spécifiques;

- en Belgique, les partenaires sociaux ont conclu le 30 mars 1999 une convention collective interprofessionnelle relative à la politique de prévention du stress au travail; l'employeur consulte le comité de sécurité et d'hygiène sur la politique qu'il entend mener. Citons également la création par les partenaires sociaux sectoriels de "Prévention et Intérim" qui a pour mission de sensibiliser et de conseiller les entreprises en matière de prévention;

- au Danemark, un accord national a été conclu entre organisations syndicales et patronales portant sur la réduction du travail monotone et répétitif;

- en Suède, les partenaires sociaux ont conclu un accord relatif à l'institution de délégués territoriaux de prévention.

Quant aux initiatives récentes prises par des États membres, on relèvera le programme lancé par le gouvernement portugais visant à améliorer la santé et la sécurité sur les lieux du travail en accordant notamment des incitants aux employeurs ayant fait des efforts notoires en la matière ayant valeur de bonnes pratiques.

5.9. Sur la base de l'inventaire de ces actions, des bonnes pratiques et des résultats obtenus par des initiatives efficaces, la Commission pourra mener une évaluation en collaboration avec les partenaires sociaux, si nécessaire, adapter la législation, concevoir et faire connaître d'autres outils et les intégrer dans de nouveaux programmes d'aide ainsi que dans les programmes existants.

6. Conclusions

- La promotion de la sécurité et de la santé sur les lieux du travail doit constituer une préoccupation prioritaire des pouvoirs publics, des partenaires sociaux, des chefs d'entreprise et des travailleurs. Cette mobilisation est d'autant plus prioritaire que le monde du travail subit de profonds changements. L'approche qui peut le mieux contribuer à la réalisation de cet objectif majeur est de responsabiliser davantage toutes les parties concernées tant au niveau communautaire, que national, sectoriel, régional, local.

- Sans préjudice de la fonction législative qui reste importante et qui continue à se justifier tant pour des raisons sociales qu'économiques, la fonction non législative de l'Union européenne doit être davantage promue et valorisée par des actions d'information, de sensibilisation, de formation, de "benchmarking".

- L'efficacité de la législation sera favorisée par des textes basés sur une meilleure répartition des rôles entre le niveau européen et national fixant des objectifs clairs au niveau communautaire et confiant la mise en oeuvre aux instances nationales moyennant des garanties de contrôle.

- Pour assurer un meilleur lien entre employabilité et sécurité et hygiène sur les lieux du travail, des actions de sensibilisation et de formation s'imposent tant vis-à-vis des employeurs que des travailleurs.

- L'application de la législation aux nouveaux risques appelle une évaluation constante de l'efficacité de ses mesures, l'adaptation de la législation doit être basée sur une analyse des bonnes pratiques dans les pays membres. Le "benchmarking" doit relever les exemples les plus instructifs et notamment les pratiques mises en oeuvre par les partenaires sociaux.

Bruxelles, le 8 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) PE 228.815/final.

(2) JO C 39 du 12.2. 1996.

(3) JO C 249 du 13.9.1993.

(4) JO C 268 du 14.10.1991.

(5) JO C 307 du 19.11.1984

(6) COM(1998) 511 final.

(7) COM(1998) 511 final - pages 5-6.

(8) Avis du CES du 30.6.1993 - JO C 249 du 13.9.1993.

(9) Ibid.

(10) JO C 368 du 20.10.1999.

(11) JO C 307 du 19.11.1984.

(12) JO C 101 du 12.4.1999.

(13) On se référera à ce propos au recueil de bonnes pratiques en matière d'emploi des personnes handicapées, publié à l'initiative des partenaires sociaux européens, l'UNICE, la CES et la CEEP, avec le soutien de la Commission européenne. Ce recueil comporte notamment des exemples de réinsertion professionnelle.

(14) Voir aussi les exemples de bonnes pratiques sur le Website de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, de Bilbao.