Avis du Comité économique et social européen sur le rôle de la politique de cohésion dans la lutte contre les inégalités durant la nouvelle période de programmation après la crise de la COVID-19 — Complémentarités et chevauchements éventuels avec la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et les plans de relance nationaux

(avis d’initiative)

(2021/C 517/01)

Rapporteur: Ioannis VARDAKASTANIS Corapporteure: Judith VORBACH

Décision de l’assemblée plénière 25.3.2021 Base juridique Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» Adoption en section 8.9.2021 Adoption en session plénière 23.9.2021 Session plénière no 563 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 211/0/6

1. Conclusions et recommandations

1.1. Next Generation EU est un instrument qui, non seulement repose sur la solidarité entre les États membres de l’Union, mais qui symbolise aussi la vision commune de l’avenir qui est la leur. En stimulant la confiance, cet instrument a déjà contribué à réduire la probabilité qu’une crise profonde survienne dans certains pays, et ses effets positifs se feront pleinement sentir lorsque les dépenses commenceront à être réellement engagées. Si le CESE se félicite vivement que l’Union ait réussi à concevoir et à adopter un mécanisme d’une telle envergure dans un laps de temps aussi court, il demande par ailleurs que tout soit mis en œuvre pour le perfectionner encore et remédier à ses éventuelles lacunes.

1.2. De manière générale, le CESE plaide en faveur d’une politique économique et sociale axée sur la prospérité, qui donne la priorité au bien-être des citoyens et ne laisse personne pour compte. Dans le présent avis, le Comité se penche avant tout sur la manière dont la politique de cohésion et Next Generation EU, principalement par l’intermédiaire de son instrument phare qu’est la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) ( 1 ) , peuvent permettre de vaincre les inégalités. Next Generation EU contribuera en réalité à une convergence ascendante entre les États membres, et il pourrait également renforcer la marge de manœuvre budgétaire leur permettant de prendre des mesures de politique sociale. Cependant, le défi majeur pour les années à venir sera de savoir, en définitive, dans quelle mesure et par quels moyens Next Generation EU saura corriger les inégalités au sein de chaque pays ainsi que les déséquilibres entre régions.

1.3. Avant la pandémie de COVID-19, un grave problème d’inégalités se posait déjà. La crise a mis en évidence et creusé les fractures existant de longue date dans nos sociétés, en ce qui concerne notamment la répartition inégale des revenus et des richesses ou l’accès aux soins de santé et à l’éducation. Ces inégalités varient en fonction du sexe, de l’âge, du niveau d’éducation et du handicap, ainsi que selon les régions, les secteurs et les professions. La pandémie a touché de manière disproportionnée les femmes et les jeunes. L’incidence des infections à la COVID-19 a été la plus élevée chez les personnes les plus démunies, ce qui peut, par ricochet, avoir des conséquences défavorables sur leurs revenus. Les personnes les plus pauvres sont également moins susceptibles de pouvoir effectuer du télétravail, ce qui s’est avéré être un facteur décisif de perte d’emploi.

1.4. L’Union européenne devrait profiter de l’occasion unique que représente Next Generation EU pour corriger les lacunes des politiques sociales, économiques et environnementales, et mettre en œuvre une approche axée sur la prospérité. Le CESE se félicite que les objectifs sociaux, et tout particulièrement l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale, soient intégrés dans les six piliers de la FRR, et que les critères d’évaluation des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR) incluent leur impact sur le plan social. À juste titre, les États membres sont aussi tenus d’expliquer comment les PNRR contribuent à l’égalité entre les hommes et les femmes, et à l’égalité des chances pour tous. Le CESE estime toutefois qu’il faudrait accorder une attention plus grande et plus ciblée à une répartition équitable dans le cadre des PNRR et de Next Generation EU dans son ensemble.

1.5. Afin de veiller à ce que lesdits plans revêtent une dimension sociale plus forte, le CESE suggère à la Commission non seulement de concevoir une méthode de déclaration des dépenses sociales, comme le prévoit l’article 29, paragraphe 4, du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, mais aussi de mettre au point une méthode visant à évaluer les conséquences sociales des réformes structurelles proposées dans les PNRR. Dans ce contexte, le fait que l’acte délégué définissant les spécifications relatives à la dimension sociale ne sera rendu disponible qu’après l’élaboration des plans, voire après leur approbation, est résolument contestable.

1.6. L’un des grands défis à relever consiste à garantir une cohérence et des synergies entre la politique de cohésion et Next Generation EU, en particulier la FRR et REACT-EU. S’il importe d’éviter les chevauchements et la confusion dans la mise en œuvre des programmes, il est également essentiel de veiller à ce que ceux-ci n’entrent pas en contradiction l’un avec l’autre ni ne se nuisent mutuellement. De plus, l’éventualité d’une priorisation du financement de la FRR par rapport à la politique de cohésion, en raison de la pression en faveur d’une absorption rapide, est susceptible d’affaiblir la capacité à gérer la programmation et la mise en œuvre du financement de la politique de cohésion pour la période 2021-2027, de même que l’attention qui y est portée, au risque d’occasionner des retards et des problèmes supplémentaires dans l’absorption des ressources de cohésion.

1.7. Le CESE exprime sa crainte que les dispositions visant à réduire les inégalités inscrites dans la politique de cohésion ne se reflètent pas correctement dans les règles régissant l’utilisation de Next Generation EU et de la FRR, puisqu’elles reposent sur une autre base juridique (voir paragraphe 3.4). Il importe que la dimension sociale conférée à la politique de cohésion, dans toute son ampleur et sa clarté, serve de modèle à l’instrument Next Generation EU et à la FRR. En outre, les procédures de ladite facilité devraient tout au moins reprendre comme schéma directeur les règles strictes de la politique de cohésion en matière de consultation des parties prenantes, et en particulier le principe de partenariat, afin d’orienter efficacement les investissements vers des mesures d’inclusion sociale et de combattre les inégalités.

1.8. Étant donné que le versement des fonds est conditionné par la mise en œuvre des recommandations par pays, il est d’autant plus important de réformer le semestre européen, en y incluant notamment des normes minimales relatives à la consultation des partenaires sociaux et de la société civile, comme le fait valoir le CESE dans sa résolution sur la participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience ( 2 ) . Dans le contexte de la politique de cohésion, de Next Generation EU et des recommandations par pays, le CESE recommande vivement d’examiner en détail tous les différents aspects de l’inégalité et d’œuvrer en faveur d’une croissance durable et inclusive, ainsi que de contrôler étroitement la manière dont les fonds sont dépensés.

1.9. En outre, le CESE plaide pour que le socle européen des droits sociaux et le tableau de bord social soient intégrés de façon systématique dans Next Generation EU et dans l’évaluation des PNRR. Dans le cadre de cette intégration, il faut s’assurer que le déploiement de Next Generation EU va de pair avec la création d’emplois décents. Par conséquent, le versement des fonds de la FRR aux entreprises devrait être subordonné à certains critères tels que l’application de conventions collectives ou au fait qu’elles fournissent des emplois de qualité sur la base de la législation nationale et de la réglementation découlant d’un accord entre les partenaires sociaux. Il convient de veiller à ce que tous les citoyens vivant au sein de l’Union européenne bénéficient en même temps de la reprise et des transitions écologique et numérique.

2. Observations générales

2.1. L’Union européenne s’appuie depuis longtemps sur sa politique de cohésion, et en particulier sur des fonds tels que le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen, pour réduire les inégalités qui existent à la fois entre les États membres et en leur sein. En 2020, la pandémie de COVID-19 a provoqué un choc économique et systémique extraordinaire et exacerbé les déséquilibres existant entre les États membres, de sorte que les Fonds de cohésion n’ont pas été en mesure, à eux seuls, d’y remédier. Il s’en est ensuivi la création d’une nouvelle initiative de financement appelée Next Generation EU, un plan de relance d’un montant de 750 milliards d’euros à répartir entre les États membres.

2.2. Next Generation EU ne repose pas seulement sur la solidarité entre les États membres, mais constitue également un progrès majeur dans le processus d’intégration européenne, notamment pour ce qui est de la mutualisation de la dette, par exemple, laquelle signifie une émission commune d’obligations et un endettement collectif. En favorisant la confiance, Next Generation EU a déjà contribué à réduire la probabilité qu’une crise profonde survienne dans certains pays, et ses effets positifs se feront pleinement sentir lorsque les premières dépenses seront vraiment engagées. L’effet de levier qu’il produira sur la croissance économique permettra de diminuer le chômage. À long terme, Next Generation EU devrait concourir de manière considérable à la durabilité environnementale, économique et sociale. Le CESE estime que cet instrument constitue une occasion unique de renforcer le modèle social européen et de bâtir une Union compétitive et intégrée en œuvrant à une reprise économique rapide, équitable et durable. En fin de compte, il est probable que tous les États membres en deviennent des bénéficiaires nets ( 3 ) . Enfin, le CESE estime que les fonds européens ne représentent pas uniquement des chiffres, des objectifs et des délais: ils symbolisent aussi la vision commune de l’avenir que partagent les États membres de l’Union.

2.3. La facilité pour la reprise et la résilience est la pièce maîtresse de Next Generation EU, avec 672,5 milliards d’euros de prêts et de subventions disponibles pour soutenir les réformes et les investissements entrepris par les États membres de l’Union. L’objectif est d’amortir le contrecoup économique et social de la pandémie de COVID-19, de rendre les économies et les sociétés européennes plus durables, inclusives et résilientes, et de mieux les préparer aux défis posés par les transitions écologique et numérique ainsi qu’aux perspectives que celles-ci peuvent offrir.

2.3.1. La FRR s’articule autour de six «piliers», parmi lesquels figurent la cohésion économique, sociale et territoriale, la santé et la résilience sociale, ainsi que les politiques pour la prochaine génération, les enfants et les jeunes. Les États membres sont tenus de favoriser les synergies et de promouvoir une coordination étroite entre les plans nationaux pour la reprise et la résilience et la programmation de la politique de cohésion. Les PNRR devraient en sus remédier efficacement aux problèmes causés par des évolutions économiques de plus en plus divergentes et des trajectoires de reprise différentes, et qui n’ont pas été directement recensés dans le cadre du semestre européen. Les recommandations par pays formulées en 2019 et en 2020 sont particulièrement pertinentes à cet égard.

2.4. Outre la facilité pour la reprise et la résilience, Next Generation EU comprend également le soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe (REACT-EU), doté de 47,5 milliards d’euros. Il s’agit d’une nouvelle initiative visant à étendre les mesures prises pour réagir à la crise et en réparer les dommages, prévues par l’initiative d’investissement en réaction au coronavirus et l’initiative d’investissement+ en réaction au coronavirus. En comparaison avec d’autres mesures, le budget disponible est néanmoins relativement faible. Sa contribution à une relance verte, numérique, durable, inclusive et résiliente de l’économie s’en trouve ainsi limitée. Les fonds provenant de REACT-EU seront mis à la disposition du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD).

2.5. De plus, au titre des programmes de cohésion pour la période de programmation 2021-2027, un montant total de 377,8 milliards d’euros sera alloué aux États membres par l’intermédiaire des fonds suivants: — le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui vise à corriger les déséquilibres de développement entre les régions; — le Fonds de cohésion, qui soutient les projets menés par l’Union dans les réseaux transeuropéens de transport et les infrastructures environnementales, ainsi que les projets entrepris dans le domaine de l’efficacité énergétique, de l’utilisation des énergies renouvelables ou de la mobilité urbaine durable; — le Fonds social européen (FSE); et — le Fonds pour une transition juste, nouvellement créé.

3. Complémentarités, synergies et écarts entre la FRR et la politique de cohésion

3.1. De manière générale, le CESE plaide en faveur d’une politique économique et sociale axée sur la prospérité, qui donne la priorité au bien-être des citoyens et ne laisse personne pour compte. Parmi ses principaux objectifs stratégiques doivent figurer, entre autres, la croissance durable et inclusive, la qualité de vie et la réduction des inégalités. Le CESE demande que ces objectifs soient intégrés dans différents domaines d’action, notamment ceux relevant de la fiscalité, du marché du travail et de la politique industrielle et monétaire. Dans le contexte du semestre européen, du cadre de gouvernance économique et du cadre financier pluriannuel, il est vivement recommandé de s’attacher davantage à résoudre le problème de l’accroissement des inégalités. Dans le présent avis, le Comité se penche avant tout sur la manière dont la politique de cohésion et Next Generation EU, principalement par l’intermédiaire de son instrument phare qu’est la facilité pour la reprise et la résilience, peuvent permettre de remédier à ces inégalités.

3.2. Les critères sur lesquels reposent les versements bruts au titre de Next Generation EU manquent de clarté. Ainsi, Next Generation EU permettra très probablement aux économies européennes les plus faibles de se remettre plus rapidement et de contribuer à une véritable convergence vers le haut, ce dont le CESE se félicite amplement. Cependant, il est plus difficile de savoir dans quelle mesure et par quels moyens Next Generation EU servira à corriger les inégalités au sein des pays et les déséquilibres entre les régions. En tout état de cause, il est très probable que les chevauchements entre la politique de cohésion et Next Generation EU provoquent même des effets négatifs.

3.2.1. Il importe tout particulièrement que les politiques sociales et de l’emploi garantissent des conditions de concurrence équitables, et les dispositions de Next Generation EU devraient exiger des réformes en ce sens. Le CESE renvoie aux différentes propositions qu’il a formulées en vue de lutter contre les inégalités au sein des pays, par exemple l’application de certains critères au système de passation des marchés publics et les programmes de soutien aux groupes vulnérables (comme la garantie pour la jeunesse). À cet égard, il convient aussi de promouvoir la qualité des emplois et les systèmes de négociation collective.

3.2.2. L’aide fournie par les fonds de Next Generation EU peut alléger la pression qui pèse sur les budgets des pouvoirs publics et accroître la marge de manœuvre budgétaire des pays les plus endettés en particulier, leur donnant ainsi la possibilité de renforcer les mesures de politique sociale dans le but d’atténuer les inégalités. Le CESE recommande par ailleurs d’analyser les facteurs ayant participé de manière significative à détériorer l’état des finances publiques dans certains États membres, dans le contexte de la crise de la COVID-19.

3.3. L’un des grands défis à relever consiste à garantir une cohérence et des synergies entre la politique de cohésion et Next Generation EU, en particulier la FRR et REACT-EU. D’après les plans nationaux pour la reprise et la résilience qui ont été présentés et publiés dans le cadre du processus de la FRR, les programmes de la FRR et de la politique de cohésion semblent poursuivre, à première vue, un certain nombre d’objectifs communs ( 4 ) . Néanmoins, les processus utilisés pour déterminer dans quels domaines les investissements seront réalisés apparaissent très différents, ce qui soulève la question de savoir si les deux programmes peuvent fonctionner en toute harmonie. S’il importe d’éviter les chevauchements et la confusion dans la mise en œuvre des programmes, il est également essentiel de veiller à ce que ceux-ci n’entrent pas en contradiction l’un avec l’autre ni ne se nuisent mutuellement. Les procédures de la FRR devraient reprendre les principes de la politique de cohésion, dont ses règles strictes en matière de consultation des parties prenantes, afin d’orienter efficacement les investissements vers des mesures d’inclusion sociale.

3.4. La politique de cohésion s’inscrit dans une longue tradition en matière d’affectation stratégique de fonds et de ressources en faveur d’objectifs sociaux, ainsi que de partenariat et d’obligation de créer des comités de suivi représentant un large éventail de parties prenantes et de partenaires sociaux lors de la sélection des projets. L’efficacité de ces principes, bien qu’elle ne garantisse pas de manière indéfectible des investissements de qualité, a néanmoins été généralement avérée au fil du temps par des audits et des évaluations ex post. Malheureusement, ces pratiques éprouvées n’ont été que partiellement utilisées lors de l’élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience. Le CESE invite les États membres à adopter des pratiques telles que la création de comités de suivi au cours de la phase de mise en œuvre des PNRR. Ces comités de suivi devraient comprendre des représentants des partenaires sociaux et des organisations de la société civile.

3.5. Dans le tout dernier règlement portant dispositions communes (RDC) ( 5 ) , qui régit l’utilisation des Fonds de cohésion, les règles déterminant les actions éligibles à un financement sont tout à fait claires. Par exemple, l’article 73 dispose que «[pour] la sélection des opérations, l’autorité de gestion établit et applique des critères et procédures qui sont non discriminatoires et transparents, assurent l’accessibilité pour les personnes handicapées [et] l’égalité entre les femmes et les hommes». Le CESE exprime sa crainte que les dispositions visant à réduire les inégalités inscrites dans la politique de cohésion ne se reflètent pas correctement dans les règles régissant l’utilisation de Next Generation EU et de la FRR, puisqu’elles reposent sur une autre base juridique (voir paragraphe 3.4). Il importe que la dimension sociale conférée à la politique de cohésion, dans toute son ampleur et sa clarté, serve de modèle à l’instrument Next Generation EU et à la FRR.

3.6. En ce qui concerne le partenariat, l’article 8 dispose que «[pour] l’accord de partenariat et chaque programme, chaque État membre organise et met en œuvre un partenariat global», lequel associe «les organismes concernés représentant la société civile, tels que les partenaires environnementaux et les organisations non gouvernementales, ainsi que les organismes chargés de promouvoir l’inclusion sociale, les droits fondamentaux, les droits des personnes handicapées, l’égalité entre les femmes et les hommes et la non-discrimination». Les conditions favorisantes exposées en annexe du règlement précisent en outre formellement que les fonds de l’Union ne doivent aucunement contribuer à la ségrégation des personnes résidant dans des établissements de soins.

3.7. Tout comme dans la politique de cohésion, la cohésion économique, sociale et territoriale est mentionnée explicitement dans le champ d’application et les objectifs de la facilité pour la reprise et la résilience. Cependant, sachant que Next Generation EU est basé sur l’article 122 du TFUE applicable en cas de difficultés économiques graves et imprévisibles, le principe majeur invoqué ici est celui de la solidarité. La FRR étant quant à elle fondée sur l’article 175 du TFUE, la cohésion devrait être inscrite comme un objectif dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience ( 6 ) . Des PNRR comportant une dimension territoriale faible peuvent avoir des répercussions éventuelles sur la politique de cohésion et la cohésion territoriale, notamment en ce qui concerne la réduction des disparités internes, le rôle des échelons infranationaux et le principe de gouvernance à plusieurs niveaux.

3.8. Le chevauchement entre la politique de cohésion et la FRR dans certains domaines, notamment pour ce qui est des transitions écologique et numérique, est particulièrement préoccupant. En outre, étant donné que le vaste champ d’application de la FRR couvre différents domaines thématiques, il est plus difficile de définir une priorité claire et d’assurer la coordination avec les interventions de la politique de cohésion quant à sa démarcation par rapport aux diverses sources, laquelle est fondamentale pour les raisons exposées ci-après. Il s’agit d’une raison supplémentaire pour laquelle le suivi et la participation de la société civile organisée revêtent tant d’importance.

3.9. L’éventualité d’une priorisation du financement de la FRR par rapport à la politique de cohésion, du fait de la pression en faveur d’une mise en œuvre ou d’une absorption rapide (caractère d’urgence, durée de vie plus courte ou encore calendrier serré pour les PNRR), est susceptible d’affaiblir la capacité à gérer la programmation et la mise en œuvre du financement de la politique de cohésion pour la période 2021-2027, de même que l’attention qui y est portée, ce qui peut occasionner des retards supplémentaires et des problèmes dans l’absorption des ressources de cohésion.

3.10. La société civile et les partenaires sociaux ont œuvré sans relâche pour veiller à ce que le règlement portant dispositions communes, qui régit l’utilisation des Fonds de cohésion et d’autres financements de l’Union, soit libellé en des termes forts. Le règlement pour la période 2021-2027 définit clairement la manière dont les ressources devraient être utilisées pour favoriser l’inclusion sociale des groupes marginalisés et ne pas créer davantage de ségrégation à leur égard. Il fixe aussi des règles claires concernant la participation de la société civile et des partenaires sociaux à la sélection, à la gouvernance et au suivi des opérations financées par l’Union. Le contraste est donc saisissant avec le règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, dont l’article 18, paragraphe 4, point q), requiert simplement que les autorités nationales fournissent une synthèse du processus de consultation. Dans la pratique, l’absence de dispositions juridiques plus détaillées encadrant la participation des partenaires sociaux et de la société civile s’est traduite par une consultation publique totalement insuffisante de la part des États membres et par un niveau de transparence extrêmement faible — nombre d’entre eux ayant totalement négligé de rendre publics leurs projets de plans nationaux pour la reprise et la résilience.

3.10.1. Le CESE reconnaît que le délai entre l’approbation de Next Generation EU et la date limite de soumission des PNRR était très court. Il estime toutefois que les États membres auraient dû voir la consultation pleine et significative de la société civile et des partenaires sociaux comme une possibilité de faciliter l’élaboration de plans de qualité plutôt que comme une charge qu’ils ont été nombreux à refuser.

3.11. L’absence de contrôle public au cours de la période d’élaboration a suscité la crainte que les États membres ne se servent de la FRR pour contourner les règles qui les empêchent d’utiliser les Fonds de cohésion pour effectuer certains types d’investissements. Tel a déjà été le cas dans certains des rares projets de PNRR mis à la disposition du public, notamment en ce qui concerne les règles d’investissement en faveur de l’inclusion sociale. Les règles énoncées dans le RDC, en particulier dans ses conditions favorisantes, ont été introduites à la demande de la société civile et des partenaires sociaux. Si, en vue de leur approbation, il n’est nul besoin de démontrer que les actions financées en parallèle par la FRR se conformeront aux principes stricts énoncés dans le règlement portant dispositions communes, le respect de ces principes ne saurait être pleinement garanti. S’il faut admettre que le RDC lui-même n’a pas toujours suffi à empêcher une utilisation abusive des fonds, il offre pour le moins une base sur laquelle il est possible de contester un financement qui ne remplit pas les conditions favorisantes voire d’en demander l’interruption. Dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience, la capacité de contester une utilisation abusive des fonds ou d’y mettre un terme demeure incertaine.

3.12. Le CESE déplore que le principe de partenariat n’ait pas été respecté lors de l’élaboration de nombreux plans nationaux pour la reprise et la résilience. Il considère ledit principe et la participation de la société civile organisée comme des facteurs essentiels de l’efficacité des politiques et de leur appropriation. Le principe de partenariat est inscrit dans l’ADN de la politique de cohésion. Nous avons constaté des exemples positifs de participation active des citoyens, des collectivités locales et de la société civile. Pour la mise en œuvre et une éventuelle refonte des PNRR, il conviendrait d’établir un système de consultation des parties prenantes plus ambitieux, dont le principe de partenariat serait le schéma directeur. En ce qui concerne les affaires locales, les stratégies de développement menées par les acteurs locaux (DLAL), les investissements territoriaux intégrés dans les villes, les actions innovatrices urbaines et la coopération transfrontalière au titre d’Interreg sont sources de nombreux exemples de projets réalisés dans toute l’Union, ce qu’il faudrait aussi prendre en compte lors de la mise en œuvre des PNRR.

4. Combattre les inégalités au moyen de la politique de cohésion, de Next Generation EU et de la FRR

4.1. Les responsables politiques font encore face à un niveau élevé d’incertitude quant à l’évolution de la pandémie. Dans plusieurs pays, les prévisions de croissance pour la période 2019-2023 ont été revues à la baisse. L’Union européenne connaîtra une divergence profonde et grandissante en matière de croissance, laquelle peut en grande partie s’expliquer par les effets hétérogènes de la pandémie sur les différents secteurs économiques. Par exemple, les pays où le tourisme occupe une place importante ont beaucoup souffert, et les secteurs des arts et du divertissement, des échanges commerciaux, des voyages et de l’hébergement, du commerce de détail et des transports ont eux aussi été durement touchés ( 7 )

4.1.1. Par ailleurs, la pandémie a creusé les fossés existant de longue date dans nos sociétés, notamment la répartition inégale des revenus et des richesses, l’inégalité d’accès aux soins de santé et à l’éducation, ainsi que la différence d’exposition aux dommages environnementaux, tout en étant aussi une source d’exclusion sociale et financière. En Allemagne, par exemple, le nombre de chômeurs de longue durée a dépassé le million. Ce sont en particulier les travailleurs précaires, pour la plupart des jeunes et des femmes, qui ont perdu leur emploi: le taux de chômage a en effet augmenté de 40 % dans cette catégorie. En général, les inégalités varient en fonction du sexe, de l’âge et du niveau d’éducation, ainsi que selon les régions, les secteurs et les professions. Les groupes vulnérables, tels que les personnes handicapées et les migrants, sont ceux qui souffrent le plus des conséquences de la crise sanitaire.

4.2. En général, les pertes de revenus provoquées par les récessions entraînent davantage de souffrances pour les personnes les plus pauvres que pour les plus aisées. Toutefois, lorsque vient la reprise économique, les personnes les plus pauvres ne sont pas les premières à profiter du rebond, ce qui signifie que les inégalités sociales causées, par exemple, par une crise financière peuvent se faire sentir durant des décennies. L’accroissement des inégalités due à la crise actuelle pourrait être encore plus marqué en raison des incidences négatives de la pandémie. Nous avons vu que l’incidence des infections à la COVID-19 est la plus élevée chez les personnes les plus démunies, ce qui peut, par ricochet, avoir des conséquences défavorables sur leurs revenus. Les personnes les plus pauvres sont aussi moins susceptibles d’exercer en télétravail, ce qui s’est avéré être un facteur décisif de perte d’emploi.

4.2.1. En outre, les secteurs employant majoritairement des travailleurs à faibles revenus (par exemple, la restauration, les voyages ou le divertissement) ont été particulièrement touchés ( 8 ) . Alors que la pandémie a accéléré l’automatisation et la numérisation, y compris l’essor de l’intelligence artificielle, la demande de main-d’œuvre hautement qualifiée a augmenté, tandis que les travailleurs peu qualifiés ont décroché du marché du travail ( 9 ) . Le chômage de longue durée est par ailleurs susceptible d’avoir des effets durables, tels qu’une perte de compétences, et il pourrait entraver la réinsertion professionnelle des travailleurs concernés. De surcroît, les groupes vulnérables au sein de la société sont ceux qui ont été les plus affectés par les fermetures des écoles et des universités.

4.3. Le CESE tient également à souligner, outre les effets de la pandémie sur le bien-être matériel, l’incidence disproportionnée qu’elle a eu sur la sécurité des personnes et l’exercice de leurs droits fondamentaux. Nul n’ignore que les établissements de santé et de soins sont devenus des foyers d’infections, enregistrant un nombre élevé de décès, en particulier parmi les personnes âgées ou handicapées.

4.3.1. Dans certains États membres, des hôpitaux submergés ont également dû recourir à un système de tri pour déterminer qui pourrait ou non recevoir des soins d’urgence, ce qui a parfois engendré de fortes discriminations. L’âge et le handicap ont servi de motif pour refuser la prise en charge des patients, révélant clairement les priorités des gouvernements lorsqu’il s’agit de mesurer la valeur de chaque citoyen. Il est primordial d’empêcher qu’une telle situation se reproduise, et que les personnes vulnérables soient traitées comme des citoyens de seconde zone.

4.4. Le CESE relève en outre le manque de données de qualité concernant la répartition des richesses. Dès 2016, dans son enquête sur les finances et la consommation des ménages, la BCE concluait toutefois que la répartition de la richesse nette des ménages dans la zone euro était fortement déséquilibrée, puisque les 10 % les plus riches possédaient 51,2 % du total des actifs nets ( 10 ) . Selon d’autres projections, la répartition de la richesse serait encore plus inégale, 1 % des ménages les plus riches détenant, d’après les estimations, jusqu’à 32 % de la richesse totale. Il est fort probable que la COVID-19 creusera encore les inégalités de richesse. Plus globalement, elle semble avoir entraîné une augmentation de l’épargne. Cependant, les ménages à faibles revenus ont réduit leurs dépenses dans une moindre mesure par comparaison avec les catégories à hauts revenus. En raison de la nécessité de satisfaire leurs besoins de subsistance, les ménages à faibles revenus ont retrouvé leurs niveaux de dépenses d’avant la crise plus rapidement que ceux dont les revenus sont plus élevés ( 11 )

4.5. La pandémie a touché de manière disproportionnée les femmes. La probabilité pour elles d’être licenciées, placées au chômage technique ou contraintes de réduire leur temps de travail formel a été la plus forte, et ce pour plusieurs raisons. Les femmes sont davantage représentées dans certaines professions parmi les plus durement touchées par les mesures de confinement, et elles étaient plus nombreuses à être employées à temps partiel ou sous d’autres types de contrats de travail. Les entreprises ont été plutôt enclines à protéger les travailleurs sous contrat de travail à durée indéterminée. En outre, les femmes ont dû quitter leur emploi ou réduire leur temps de travail, sachant que, les écoles étant fermées, elles devaient s’occuper davantage de leurs enfants. La pandémie a de surcroît accentué l’écart entre les hommes et les femmes pour ce qui est des tâches domestiques non rémunérées ( 12 )

4.6. Next Generation EU entend devenir l’un des principaux outils de l’Union européenne pour atténuer les conséquences négatives de la crise sur le plan social, renforcer la résilience sociale et encourager l’emploi. Toutefois, son succès dépendra de la manière dont il sera mis en œuvre. Il importe que les différentes ressources soient dépensées de manière efficace et en temps utile pour que la reprise puisse se concrétiser. Par ailleurs, une utilisation efficace des ressources instaurera aussi un climat de confiance entre les États membres. De façon générale, il sera essentiel que Next Generation EU ne soit pas simplement utilisé pour poursuivre les investissements déjà planifiés avant la pandémie, mais bien pour réagir sans détour et engager des réformes visant à empêcher que les effets les plus graves de la COVID-19 sur nos sociétés ne se reproduisent.

4.7. Le CESE se félicite que les objectifs sociaux, et tout particulièrement l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale, soient intégrés dans les six piliers de la FRR, que l’un des critères d’évaluation des plans pour la reprise et la résilience soit leur impact social, et que les États membres aient pour obligation d’expliquer comment les PNRR contribuent à l’égalité entre les hommes et les femmes et à l’égalité des chances pour tous. Il craint toutefois que lesdits plans ne tiennent pas suffisamment compte de la dimension sociale, ou que certaines mesures soient qualifiées de «sociales» sans contribuer pour autant aux objectifs sociaux définis dans le règlement. À ce stade, il semble peu probable que les PNRR puissent corriger efficacement les disparités sociales. Afin de veiller à ce que chaque plan revête une forte dimension sociale, le CESE suggère à la Commission non seulement de concevoir une méthode de déclaration des dépenses sociales, comme le prévoit l’article 29, paragraphe 4, du règlement établissant la facilité pour la reprise et la résilience, mais aussi de mettre au point une méthode permettant d’évaluer les conséquences sociales des réformes structurelles proposées dans les PNRR. Qui plus est, il conviendrait d’accorder une attention plus grande et plus ciblée à la répartition équitable.

4.8. La facilité pour la reprise et la résilience devrait être utilisée pour mener des réformes qui aideraient les États membres à surmonter les effets de la pandémie. Le CESE demande que les investissements parviennent en tout premier lieu aux groupes qui ont été les plus durement touchés par la COVID-19, et que des enseignements soient tirés de la situation où se trouvaient les personnes ayant le plus souffert de cette crise sanitaire. Des investissements spécifiques devraient être réalisés pour notamment aider les personnes à retrouver un emploi de qualité, en particulier les femmes, les jeunes, les chômeurs de longue durée, les personnes issues de minorités ethniques, les personnes handicapées et les personnes âgées, lesquelles seront, selon toute vraisemblance, toujours plus nombreuses au sein de la société en général. Enfin, il est essentiel de préserver la viabilité des régimes de retraite.

4.8.1. Il est impératif de renforcer les services publics de santé et de soins, en particulier dans les États membres où la crise de la COVID-19 a mis au jour de graves carences. Le CESE est d’avis que la FRR constitue une occasion unique pour les États membres de réformer ces types de services et de créer des offres de soutien personnalisé à l’intention de leurs populations, notamment en matière d’assistance individuelle et d’aide à domicile.

4.9. Il faut de plus s’assurer que le déploiement de Next Generation EU va de pair avec la création d’emplois décents. Le CESE recommande de mettre en œuvre une approche politique déjà éprouvée dans le contexte des Fonds structurels européens, à savoir subordonner le versement des fonds de la FRR à certains critères. Par exemple, les entreprises ne devraient bénéficier des ressources de la FRR que si elles appliquent des conventions collectives, ou si elles fournissent des emplois de qualité sur la base de la législation nationale et de la réglementation découlant d’un accord entre les partenaires sociaux, si elles acceptent de réduire le nombre d’emplois précaires (par exemple les contrats à durée déterminée ou le travail temporaire imposés unilatéralement par l’employeur) ou encore si elles disposent d’institutions efficaces en matière de cogestion.

4.10. Les actes délégués relatifs au tableau de bord de la reprise et de la résilience et à la méthode de déclaration des dépenses sociales, y compris en faveur des enfants et des jeunes, n’ont pas encore été publiés. Le CESE soutient expressément la demande du Parlement européen invitant la Commission à «faire preuve de transparence complète en ce qui concerne le calendrier d’approbation» de ces actes, et préconisant «l’approbation rapide de ces actes délégués avant la pause estivale» ( 13 ) . Le fait que les spécifications relatives à la dimension sociale seront définies après l’élaboration des PNRR, voire après leur approbation, est résolument contestable.

4.11. Malheureusement, l’absence de condition spécifique requérant qu’un certain montant des ressources de la FRR soit affecté à des projets sociaux est également à déplorer. En effet, la part des dépenses directement liées aux objectifs sociaux n’est pas clairement définie et semble assez modeste. Le CESE réclame un rapport exposant sans ambages la conception des programmes de dépenses et des projets censés permettre d’atteindre les objectifs sociaux en général, et la cohésion sociale en particulier, ainsi que la part qu’ils représentent. Il convient également de veiller à ce que les investissements en faveur de l’écologie et de la numérisation, ainsi que toutes les autres dépenses engagées au titre de Next Generation EU, soient effectués conformément à l’objectif de durabilité sociale. Là encore, un aperçu plus clair des investissements envisagés s’impose.

4.12. Le fait que les plans nationaux pour la reprise et la résilience reposent sur le processus du semestre européen, les recommandations par pays et les conditionnalités pose problème, étant donné qu’un certain nombre de recommandations formulées ces dernières années étaient discutables, par exemple pour ce qui concerne les dépenses de santé ou les retraites. Au lieu de relier la FRR au semestre européen, il aurait été plus approprié de définir une affectation claire des fonds en tant que condition stricte garantissant une absorption efficace des fonds de l’Union. Dans la mesure où le versement des fonds est conditionné par la mise en œuvre des recommandations par pays, il est d’autant plus important de réformer le semestre européen, en y incluant notamment des normes minimales relatives à la consultation des partenaires sociaux et de la société civile, comme le fait valoir le CESE dans sa résolution sur la participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience ( 14 ) . Il y a également lieu d’associer de manière effective les parlements nationaux et le Parlement européen.

4.12.1. Dans le contexte de la politique de cohésion, de Next Generation EU et des recommandations par pays, le CESE recommande vivement d’examiner en détail tous les différents aspects de l’inégalité et d’œuvrer en faveur d’une croissance durable, résiliente et inclusive, ainsi que de contrôler étroitement la manière dont les fonds sont dépensés. Il convient de veiller à ce que tous les européens bénéficient tant de la reprise que des transitions écologique et numérique, tout en n’oubliant pas d’œuvrer pour lutter contre l’exclusion numérique et la précarité énergétique, lesquelles pourraient se trouver exacerbées par cette transformation.

4.12.2. Le CESE se félicite qu’une attention particulière soit accordée au socle européen des droits sociaux et au tableau de bord social dans le processus du semestre européen et, partant, à l’instrument Next Generation EU. Néanmoins, il plaide expressément pour qu’ils soient intégrés de façon systématique dans Next Generation EU et l’évaluation des PNRR. Le CESE note tout particulièrement le signal positif envoyé lors du sommet de Porto indiquant que la mesure de la prospérité devrait aller au-delà du PIB. Il conviendrait non seulement d’évaluer Next Generation EU sur la base de son interaction avec le semestre européen, mais aussi de le considérer comme un moyen d’assurer la cohésion territoriale et sociale et de mettre en œuvre les programmes respectifs.

4.13. Dans l’ensemble, le CESE invite l’Union européenne à profiter de l’occasion unique que représente Next Generation EU pour accélérer et favoriser les réformes structurelles qui sont absolument indispensables, corriger les lacunes des politiques sociales, économiques et environnementales, et mettre en œuvre une approche axée sur la prospérité. Sachant que ce Fonds sera déployé sur la durée et produira des effets à long terme, le CESE recommande qu’un consensus soit formé entre les partis politiques, les acteurs sociaux, les entrepreneurs, les syndicats et la société civile, pour garantir que cette occasion aboutisse à la plus grande réussite possible. Il estime que les fonds européens ne représentent pas uniquement des chiffres, des objectifs et des délais, mais qu’ils symbolisent aussi la vision commune de l’avenir que nourrit l’Union européenne.

Bruxelles, le 23 septembre 2021. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

(2) Participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience — Ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas? Comité économique et social européen (CESE) (JO C 155 du 30.4.2021, p. 1).

(3) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations, Bruegel («L’absurde calcul des soldes nets de l’instrument Next Generation EU»).

(4) Facilité pour la reprise et la résilience, Commission européenne.

(5) Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile, migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (JO L 231 du 30.6.2021, p. 159).

(6) Facilité pour la reprise et la résilience, Commission européenne.

(7) The great COVID-19 divergence: managing a sustainable and equitable recovery in the European Union, Bruegel («La grande divergence de la COVID-19: réussir une relance durable et équitable dans l’Union européenne»).

(8) WP-2021-06_30032021.pdf

(9) Stantcheva_covid19_policy.pdf

(10) Banque centrale européenne, The Household Finance and Consumption Survey: results from the Second wave («Enquête sur les finances et la consommation des ménages: résultats de la deuxième vague»), no 18, décembre 2016.

(11) Stantcheva_covid19_policy.pdf

(12) Stantcheva_covid19_policy.pdf

(13) Proposition de résolution sur le droit du Parlement d’être informé au sujet de l’évaluation en cours des plans nationaux pour la reprise et la résilience.

(14) Participation de la société civile organisée aux plans nationaux pour la reprise et la résilience — Ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas? Comité économique et social européen (CESE).