Rapport spécial Comment le Service 
européen pour l’action 
extérieure gère  
ses bâtiments  
à travers le mondeFR 2016  n° 07
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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LUXEMBOURG
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via le serveur Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016
Print ISBN 978-92-872-4566-3 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/50445 QJ-AB-16-007-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-4529-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/51499 QJ-AB-16-007-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4521-2 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/85733 QJ-AB-16-007-FR-E
© Union européenne, 2016
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Comment le Service 
européen pour l’action 
extérieure gère  
ses bâtiments  
à travers le monde
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 07
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des do -
maines budgétaires ou à des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des 
recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin Cvikl, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux recettes, à la recherche et aux politiques internes, à la gouvernance 
économique et financière, ainsi qu’aux institutions et organes de l’Union européenne. L’audit a été effectué sous la responsabi -
lité de M. Pietro Russo, Membre de la Cour, assisté de: M. François Gautier, attaché de cabinet; M. Mark Crisp, directeur; M. Paul 
Stafford, manager principal; M. Mark Marshall, chef de mission; et Mme Pascale Pucheux-Lallemand, auditrice.
De gauche à droite:  M. Marshall, P . Russo, F. Gautier,  
P . Pucheux-Lallemand, P . Stafford

03
 Table des matières
Points
 Glossaire
I – VIII Synthèse
01 – 04 Introduction
05 – 06 Étendue et approche de l’audit
05 Étendue de l’audit
06 Approche de l’audit
07 – 66 Observations
07 – 27 Section I — Les bâtiments permettent en règle générale de répondre aux besoins des délégations, 
mais, dans certains cas, ils ne présentent pas un rapport coût/efficacité optimal, car des espaces 
sont excédentaires, des biens sont inutilisés et les frais facturés aux locataires ne couvrent pas 
l’intégralité des coûts
08 – 19 En règle générale, les bâtiments permettent de répondre aux besoins des délégations
20 – 22 Dans la plupart des immeubles de bureaux et dans certaines résidences, la surface disponible dépasse les 
plafonds fixés dans la politique immobilière
23 – 25 Le SEAE possède des bâtiments qu’il n’utilise plus
26 – 27 Les frais facturés pour le regroupement dans des immeubles de bureaux communs ne couvrent pas 
toujours l’intégralité des coûts
28 – 47 Section II — Une procédure structurée est en place pour choisir les bâtiments des délégations,  
mais certaines faiblesses affectent chacune de ses grandes étapes lorsqu’elle est mise en œuvre 
dans la pratique
30 – 31 La procédure du dossier immobilier offre une base structurée pour le choix des bâtiments de la délégation
32 – 35 Les délégations ne disposent pas de compétences suffisantes pour repérer les bâtiments adéquats  
et ne reçoivent pas assez d’aide de la part du siège
36 – 43 Certaines faiblesses affectent la manière dont les délégations présentent les options au siège
44 – 47 Certains avis du comité immobilier du siège sont émis tardivement ou ne sont pas convaincants
04 Table des matières 
48 – 66 Section III — Les informations sur l’adéquation des bâtiments ne sont pas fiables et ne sont pas 
utilisées aux fins de la planification, qui est effectuée à trop court terme et est particulièrement 
déficiente en ce qui concerne les biens détenus
49 – 59 Les systèmes de suivi centraux ne fournissent pas d’informations de base fiables sur l’adéquation  
de l’ensemble des bâtiments des délégations
60 – 62 La planification ne tient pas suffisamment compte des informations disponibles et est effectuée à court 
terme
63 – 66 Les systèmes de planification pour les biens détenus sont particulièrement faibles
67 – 72 Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Regroupement dans des locaux communs avec des États membres de l’UE  
au sein des délégations de l’Union
 Annexe II — Informations détaillées sur l’examen de 30 dossiers immobiliers
 Annexe III  —  Raisons pour lesquelles les bâtiments des délégations ne présentent pas  
un rapport coût/efficacité optimal
 Réponses du Service européen pour l’action extérieure
05
 Glossaire
Chef d’administration : Le chef d’administration assiste le chef de délégation dans la gestion quotidienne de la 
délégation. Il coordonne le travail de la section administrative et est responsable de la gestion des ressources humaines 
et de la sécurité, de la gestion financière et de l’exécution du budget de la délégation, ainsi que de la gestion de la 
logistique, des achats et des locaux.
Chef de délégation : Les chefs de délégation aident le haut représentant et la Commission à mener à bien leur mission 
dans le domaine des relations extérieures. Le chef de délégation est chargé de gérer l’ensemble du personnel et des 
ressources financières de la délégation.
Comité immobilier : Le comité immobilier est présidé par le chef de la division Infrastructure du siège du SEAE et est 
composé d’au moins quatre autres membres de cette division et d’un membre de la division Sécurité hors siège. Il adopte 
des avis sur les dossiers immobiliers qu’il examine.
Délégation : Quelque 140 délégations de l’UE sont actives dans le monde entier, afin de promouvoir les intérêts et les 
valeurs de l’Union, de favoriser les relations commerciales et de fournir de l’aide au développement. La plupart des 
délégations sont responsables des relations de l’UE avec un seul pays. D’autres sont chargées d’entretenir des relations 
avec des organisations internationales ou multilatérales comme l’Union africaine ou les Nations unies. Au sein des 
délégations, un tiers des agents travaillent pour le SEAE, les autres sont employés par la Commission européenne, par 
des directions générales comme la DG Coopération internationale et développement, la DG Voisinage et négociations 
d’élargissement, ainsi que la DG Commerce.
Dossier immobilier : Les délégations sont tenues d’établir un dossier immobilier avant de louer (y compris de renouveler 
un bail), d’acheter, de rénover ou de construire des bureaux ou une résidence pour le chef de délégation. Ces dossiers 
immobiliers doivent être remis au siège (au comité immobilier) pour approbation si leur valeur totale est supérieure 
ou égale à 60 000 euros. Les délégations ne doivent pas présenter de dossier immobilier pour la location de lieux de 
logement pour leur personnel, sauf si le loyer dépasse le plafond fixé en la matière pour ce pays.
État des immeubles de bureaux et des résidences : Le siège du SEAE contrôle l’état des immeubles de bureaux et des 
résidences des chefs de délégation lors de visites sur place. L’évaluation de l’état du bâtiment se fonde sur trois critères 
auxquels est attribuée une note qui va de «0» (inutilisable) à «5» (excellent): hygiène et sécurité, sûreté, et état général 
(fonctionnalité/image/situation).
Politique immobilière : Lignes directrices établies par le siège du SEAE à l’intention des délégations, afin de s’assurer que 
la gestion des bâtiments est efficace et permet de respecter les plafonds financiers définis. La politique immobilière vise 
également à aider à harmoniser les ressources mises à la disposition des délégations et à assurer la transparence.
Regroupement dans des locaux communs : Partage d’espaces de bureaux de la délégation avec des États membres de 
l’UE ou avec d’autres institutions ou organes de l’Union (par exemple la Banque européenne d’investissement).
Service européen pour l’action extérieure (SEAE) : Le Service européen pour l’action extérieure est le service 
diplomatique de l’Union européenne. Son rôle est de coordonner la politique étrangère et de sécurité de l’UE. Le 
responsable du SEAE est le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également 
vice-président de la Commission européenne. Le SEAE a été créé par le traité de Lisbonne et lancé formellement 
le 1er janvier 2011. Il réunit des agents des services concernés du secrétariat général du Conseil et de la Commission 
européenne, ainsi que du personnel diplomatique des États membres de l’UE. Le SEAE, dont le siège est situé à Bruxelles, 
veille au bon fonctionnement des quelque 140 délégations que l’UE compte dans le monde entier.
06
 Synthèse
I
À sa création en janvier 2011, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a repris les obligations de la Commission 
européenne en matière de gestion des délégations de l’UE à travers le monde. Il met des espaces de bureaux à la dispo -
sition de 5 300 agents dans quelque 140 délégations. Le SEAE est également responsable des résidences des chefs de 
délégation et est chargé de fournir un logement à 2 400 agents ou de rembourser leurs frais d’hébergement. La gestion 
efficace des bâtiments des délégations de l’UE contribue à atteindre les objectifs de celle-ci en matière de politique 
étrangère, de commerce et de coopération au développement. En 2014, les dépenses du SEAE relatives aux bâtiments des 
délégations se sont élevées à 165 millions d’euros (voir points 1 à 4).
II
La Cour des comptes européenne a examiné si les bâtiments des délégations permettent de répondre aux besoins 
du SEAE et s’ils présentent un bon rapport coût/efficacité. Elle a vérifié si le SEAE dispose de procédures efficaces pour 
choisir les bâtiments appropriés, contrôler leur adéquation et programmer les changements nécessaires (voir points 5 
et 6).
III
L’audit a permis de constater que les bâtiments des délégations, qu’il s’agisse des immeubles de bureaux, des résidences 
des chefs de délégation ou des logements du personnel, permettent en règle générale de répondre aux besoins des 
délégations (voir points 8 à 19). Dans certains cas, ils ne présentent toutefois pas un rapport coût/efficacité optimal pour 
les raisons suivantes:
a) dans la plupart des immeubles de bureaux et dans plusieurs résidences, la surface disponible dépasse les plafonds 
fixés dans la politique immobilière (voir points 20 à 22);
b) le SEAE possède des bâtiments qu’il n’utilise plus (voir points 23 à 25);
c) lorsque les délégations partagent leur espace de bureaux avec des États membres, des institutions ou des organes 
de l’UE, les frais facturés aux organisations hébergées ne couvrent pas toujours l’intégralité des coûts (voir points 26 
et 27).
IV
Pour trouver des bâtiments appropriés pour les délégations, il faut avant tout des procédures de sélection valables. 
Ensuite, le SEAE doit s’assurer qu’ils continuent de répondre aux besoins et de présenter un bon rapport coût/efficacité. 
Le choix initial des bâtiments à louer ou à acquérir repose sur la procédure du dossier immobilier. Avant d’acheter ou de 
louer un bâtiment (ou de renouveler un bail), la délégation concernée présente un dossier immobilier au siège pour exa -
men puis approbation. La procédure du dossier immobilier est un exemple de bonne pratique, car elle fournit une base 
structurée et documentée pour la prise de décision (voir points 30 et 31). Cependant, le SEAE risque de ne pas choisir les 
bons bâtiments en raison de certaines faiblesses reprises ci-après, qui affectent la mise en œuvre pratique de chacune des 
grandes étapes de la procédure de sélection.
a) Lorsque certaines délégations cherchent sur le marché local, elles ne disposent pas de compétences suffisantes pour 
repérer les options appropriées et ne reçoivent pas assez d’aide de la part du siège (voir points 32 à 35).
b) Lorsque les délégations présentent les options au siège, elles proposent parfois une solution qui n’est pas fondée sur 
une analyse technique et financière rigoureuse (voir points 36 à 43).
c) Le comité immobilier du siège prend parfois sa décision trop tardivement pour permettre de signer un contrat et ne 
démontre pas toujours que celle-ci présente un rapport coût/efficacité optimal (voir points 44 à 47).
Synthèse 07
V
Après avoir choisi les bâtiments, le SEAE évalue régulièrement lors de visites sur place s’ils correspondent toujours aux 
besoins des délégations, mais il ne recense pas toutes les lacunes (voir points 49 et 50). Il ne tient pas compte de tous les 
facteurs pertinents lorsqu’il contrôle la surface par personne dans les immeubles de bureaux (voir points 51 et 52). Il ne 
vérifie pas non plus si les loyers des immeubles de bureaux et des résidences restent en phase avec les prix du marché et 
si les frais facturés aux organisations regroupées dans les mêmes locaux couvrent l’intégralité des coûts (voir point 53). De 
plus, le SEAE n’enregistre pas de façon fiable les résultats de ses contrôles dans ses systèmes d’information (voir points 54 
à 59).
VI
Le manque d’informations de base fiables sur les bâtiments des délégations nuit à une planification efficace. En outre, le 
siège n’utilise pas efficacement les informations disponibles pour établir des plans de mesures correctrices (voir point 60). 
La planification est centrée sur la satisfaction de besoins à court terme (voir points 61 et 62).
VII
Le SEAE a pour objectif à long terme d’acquérir davantage d’espaces de bureaux pour ses délégations. Conformément 
aux nouvelles dispositions du règlement financier, le SEAE a fixé en 2015 les conditions pour emprunter jusqu’à 200 mil -
lions d’euros pour acheter des biens immobiliers. Or il n’a guère d’expérience en tant que propriétaire de bâtiments et 
manque de compétences en gestion de biens immobiliers. Par conséquent, il n’a établi aucun système efficace pour gérer 
les biens détenus, par exemple lorsqu’il s’agit de maintenir les biens en bon état ou de vendre les bâtiments qui ne sont 
plus utilisés (voir points 63 à 66).
VIII
Sur la base des observations formulées dans le présent rapport, la Cour recommande au SEAE:
a) d’inclure des facteurs environnementaux, l’accès pour les personnes handicapées et la flexibilité parmi les objectifs 
de la politique immobilière pour les immeubles de bureaux;
b) de veiller à ce que les frais payés par les États membres ou par les autres institutions ou organes de l’UE hébergés 
dans les bâtiments des délégations soient harmonisés et couvrent les coûts dans leur intégralité;
c) de renforcer la mise en œuvre de la procédure du dossier immobilier pour choisir les bâtiments;
d) d’utiliser une source d’informations centrale afin de vérifier les prix du marché pour les immeubles de bureaux, ainsi 
que de contrôler régulièrement si les loyers des bureaux restent en phase avec ces prix;
e) d’améliorer son système d’information sur la gestion des biens immobiliers, afin qu’il fournisse davantage de rensei -
gnements plus fiables et plus pertinents pour alimenter le processus de planification;
f) de développer ses compétences en matière de gestion de biens immobiliers au siège, afin d’élaborer une approche 
plus stratégique, d’améliorer la planification et de renforcer le soutien apporté aux délégations;
g) de définir des priorités en matière de locations, d’acquisitions, de ventes, de modifications et d’entretien dans des 
plans à moyen terme régulièrement actualisés, en utilisant les informations disponibles sur la surface utile et sur l’état 
des bâtiments, afin de respecter la politique immobilière;
h) de mettre en place des systèmes pour gérer efficacement les bâtiments détenus.
08
 Introduction
01 
Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), dont le siège est situé 
à Bruxelles, coordonne la politique étrangère et de sécurité de l’UE. Il est responsable 
du bon fonctionnement des délégations de l’Union dans le monde entier. Le SEAE est 
structurellement et financièrement indépendant de la Commission européenne, mais 
il coopère avec celle-ci dans de nombreux domaines.
02 
À sa création en janvier 2011, le SEAE a repris les obligations de la Commission 
européenne relatives à toutes les délégations de l’UE. Les bâtiments actuellement 
occupés par les délégations le sont donc en grande partie à la suite de décisions 
prises précédemment par la Commission européenne. Le SEAE met des espaces de 
bureaux à la disposition de 5 300 agents dans quelque 140 délégations. Il est égale -
ment responsable des résidences des chefs de délégation et est chargé de fournir un 
logement à 2 400 agents ou de rembourser leurs frais d’hébergement.
03 
La gestion efficace des bâtiments des délégations de l’UE contribue à atteindre les 
objectifs de celle-ci en matière de politique étrangère, de commerce et de coopéra -
tion au développement. Les bureaux des délégations visent à fournir aux agents et 
aux visiteurs des lieux de travail et de réunion stables, visibles, fonctionnels et sécu -
risés. Les bâtiments devraient présenter un bon rapport coût/efficacité et le partage 
de bureaux avec des États membres ou avec d’autres institutions et organes de l’UE 
est activement soutenu.
04 
Quelque 80 % des immeubles de bureaux des délégations et des résidences des chefs 
de délégation sont loués, le reste appartient au SEAE. En 2014, les dépenses du SEAE 
relatives aux bâtiments des délégations se sont élevées à 165 millions d’euros (voir 
figure 1 ).
09 Introduction 
Dépenses consacrées en 2014 aux bâtiments des délégations: 165 millions d’euros
Source:  SEAE.Figure 1
Frais pour la sécurité 26 millions d ’euros (16/uni00A0%)
Eau, gaz, électricité et assurances 3 %
Nettoyage et entretien 2 %
Grosses réparations/aménagement 2 %
Acquisition/construction de bâtiments: 1 %
Bureaux 53 millions 
d’euros
Résidences 11 millions d ’euros
Hébergement des 
agents 62 millions 
d’eurosLoyers ou 
remboursements
de loyers
126/uni00A0millions d ’euros 
(76/uni00A0%)
10
 Étendue et approche  
de l’audit
Étendue de l’audit
05 
L’objectif général de l’audit était d’examiner si le SEAE gère bien les bâtiments des 
délégations. Pour ce faire, nous avons veillé à répondre aux sous-questions ci-après.
a) Les bâtiments des délégations permettent-ils de répondre aux besoins du SEAE 
et présentent-ils un bon rapport coût/efficacité?
b) Le SEAE dispose-t-il de procédures efficaces pour choisir les bâtiments 
appropriés?
c) Le SEAE dispose-t-il de systèmes efficaces pour vérifier si les bâtiments restent 
adéquats et pour planifier les changements nécessaires?
Approche de l’audit
06 
Nous avons fondé nos observations d’audit sur quatre sources principales d’éléments 
probants (voir figure 2 ).
a) Nous avons envoyé un questionnaire aux chefs d’administration de 133 déléga -
tions1. Cent douze chefs d’administration y ont répondu, ce qui correspond à un 
taux de réponse de 84 %.
b) Nous avons examiné un échantillon de 30 dossiers immobiliers présentés au 
siège en 2013 et en 20142. La décision de louer ou d’acheter un bâtiment donné, 
ou de renouveler ou non un bail est fondée sur un dossier immobilier présenté 
au siège par la délégation concernée.
c) Nous avons visité quatre délégations — au Népal, en Tanzanie, en Turquie et 
aux États-Unis d’Amérique (à Washington DC)— afin d’examiner les pratiques 
en matière de gestion des bâtiments dans des délégations caractérisées par des 
différences en ce qui concerne la taille, le continent, la surface par personne, la 
propriété (trois immeubles de bureaux étaient loués), l’état du bâtiment, la com -
position de l’effectif et l’expérience du regroupement dans des locaux communs. 
Lors de nos visites à ces délégations, nous avons également discuté des pratiques 
de gestion des bâtiments avec les chefs d’administration des ambassades de 
certains États membres. Nous avons ainsi rencontré ceux des ambassades de 
Belgique, du Danemark, de Finlande, d’Allemagne, des Pays-Bas, de Suède et du 
Royaume-Uni. Nous avons également visité le ministère des affaires étrangères 
des Pays-Bas afin d’obtenir d’autres informations sur leurs politiques et procé -
dures innovantes en matière de gestion des bâtiments des ambassades.
d) Nous avons examiné la documentation relative aux politiques, aux procédures 
et aux outils, mené des entretiens au siège et analysé des informations quantita -
tives sur les bâtiments des délégations.1 Nous avons envoyé le 
questionnaire à toutes les 
délégations, sauf à celles 
situées sur le territoire de l’UE 
(par exemple, la délégation de 
l’Union européenne auprès de 
l’OCDE et de l’Unesco à Paris) 
et à celles qui dépendent 
d’une autre délégation.
2 Nous avons sélectionné 
l’échantillon de 30 dossiers 
immobiliers au moyen de la 
méthode du sondage en 
unités monétaires parmi 
les 148 dossiers présentés 
entre janvier 2013 et 
septembre 2014.
11 Étendue et approche de l’audit  
Sources des éléments probantsFigure 2
Source:  Cour des comptes européenne.Examen des 
statistiques et des 
procéduresExamen
de 30 dossiers 
immobiliersVisites
d'audit auprès
de quatre délégations: 
au Népal, en Tanzanie, 
en Turquie et aux 
États-Unis d'Amérique
EnquêteObservations 
d’audit
12
 Observations
Section I — Les bâtiments permettent en règle 
générale de répondre aux besoins des délégations, 
mais, dans certains cas, ils ne présentent pas un 
rapport coût/efficacité optimal, car des espaces sont 
excédentaires, des biens sont inutilisés et les frais 
facturés aux locataires ne couvrent pas l’intégralité 
des coûts
07 
Nous avons examiné si les bâtiments permettent de répondre aux besoins des délé -
gations et présentent un bon rapport coût/efficacité.
En règle générale, les bâtiments permettent de répondre  
aux besoins des délégations
Immeubles de bureaux
08 
La politique immobilière du SEAE vise à remplir les objectifs suivants en ce qui 
concerne les bureaux des délégations: stabilité, visibilité, fonctionnalité, sécurité 
et rapport coût/efficacité optimal. L’enquête auprès des chefs d’administration des 
délégations a confirmé la pertinence de tous ces objectifs, qui apparaissent en carac -
tère gras dans la figure 3 .
Importance des objectifs en ce qui concerne les bureaux des délégations
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 3Sécurité 22 %
Fonctionnalité 18 %
Stabilité 14 % Visibilité 12 %Rapport coût-eﬃcacité 12 %Flexibilité 9 %Incidence sur l'environnement 7 %Accessibilité pour les personnes
handicapées 6%
13 Observations 
09 
Les chefs d’administration qui ont répondu au questionnaire ont attribué la plus 
haute pondération à la sécurité et à la fonctionnalité, mais ils ont également reconnu 
l’importance des autres facteurs ci-après, qui ne font actuellement pas partie des 
objectifs visés par la politique immobilière.
a) Flexibilité: le document de travail de 2014 sur la politique immobilière du SEAE 
précisait que la location offrait l’avantage de la flexibilité en cas d’évolution 
des besoins. Les besoins en matière de bâtiments peuvent en effet changer, 
par exemple en cas d’augmentation ou de diminution de l’effectif. En outre, le 
nombre d’agents peut échapper au contrôle du SEAE, étant donné qu’il four -
nit des espaces de bureaux pour ceux de la Commission européenne et pour 
d’autres organisations.
b) Incidence sur l’environnement: bien que le SEAE soit déterminé à mettre en 
place un lieu de travail respectueux de l’environnement au siège et dans les 
délégations3, sa politique immobilière ne traduit pas cette préoccupation. À titre 
d’exemple, il ne s’est pas encore engagé à adopter l’EMAS (système de mana -
gement environnemental et d’audit)4. Une promotion active du système EMAS 
pourrait offrir aux délégations l’occasion de donner l’exemple et de prouver qu’il 
peut également s’avérer utile pour les petites organisations5. Les délégations 
sises à Washington DC et en Tanzanie fournissent néanmoins des exemples de 
bonnes pratiques (voir encadré 1 ).
c) Accessibilité pour les personnes handicapées: il faut parfois respecter des 
exigences locales. C’était le cas pour les rénovations des bureaux en Turquie 
et à Washington DC. En outre, le SEAE vérifie l’accessibilité aux locaux pour les 
personnes handicapées lors d’inspections sur l’hygiène et sur la sécurité [voir 
point 49, sous b)].Encadré 1Amélioration de l’incidence sur l’environnement à Washington DC et en Tanzanie
En 2012, la délégation sise à Washington DC s’est associée à d’autres missions diplomatiques présentes dans cette 
ville pour s’engager à mener des politiques destinées à améliorer la qualité de l’environnement. Elle a déjà ouvert 
la voie en obtenant la médaille d’or du Leadership in Energy and Environmental Design  (LEED) pour ses nouveaux 
bureaux à Washington DC, un exemple que le propriétaire du bâtiment a ensuite suivi pour obtenir la certifica -
tion LEED Or pour le reste du bâtiment en 2013.
En Tanzanie, le SEAE possède une partie de l’immeuble de bureaux, en compagnie de l’Allemagne, des Pays-Bas et 
du Royaume-Uni. Le bâtiment est géré par un comité de gestion conjoint qui établit un rapport de gestion annuel. 
Ce dernier comporte une analyse comparative de la consommation mensuelle d’électricité, de gazole et d’eau des 
trois années précédentes, afin de repérer les possibilités de futures économies.3 Décharge 2013 concernant 
le SEAE, réponses données par 
ce dernier aux questions 
écrites.
4 Rapport spécial n° 14/2014 de 
la Cour des comptes 
européenne intitulé 
«Comment les émissions de 
gaz à effet de serre sont-elles 
calculées, réduites et 
compensées par les 
institutions et organes de 
l’UE?» ( http://eca.europa.eu ).
5 La Commission européenne 
a publié une «boîte à outils 
EMAS dédiée aux petites 
organisations» et encourage 
une méthodologie normalisée 
baptisée «EMAS Easy».
14 Observations 
10 
La division Infrastructure du siège contrôle l’hygiène et la sécurité, la sûreté, ainsi 
que l’état général de chaque immeuble de bureaux des délégations6. En 2014, l’état 
moyen des immeubles de bureaux était satisfaisant (avec une note de 3,7 sur 5), mais 
des déficiences affectaient plusieurs délégations7 (voir figure 4 ).
État des immeubles de bureaux des délégations (5 = excellent)
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données du SEAE.Figure 4
00,51,01,52,02,53,03,54,04,5État des immeubles de bureauxLoués Achetés avant 2000 Achetés après 2000
Immeubles de bureaux des délégations5,06 L’évaluation de l’état d’un 
immeuble de bureaux 
combine trois critères 
auxquels est attribuée une 
note qui va de «0» (inutilisable) 
à «5» (excellent): hygiène et 
sécurité (y compris structure, 
équipements techniques, etc.), 
sûreté, et état général 
(fonctionnalité/image/
situation).
7 En 2014, les quatre délégations 
dont l’état a été jugé le plus 
dégradé étaient celles situées 
en Inde, en Égypte, au Sénégal 
et au Sri Lanka.
15 Observations 
11 
Les résultats de notre enquête ont étayé l’évaluation effectuée par le siège. La 
plupart des chefs d’administration qui ont répondu ont considéré que les bureaux 
de leur délégation répondaient à leurs besoins en ce qui concerne la situation, la 
facilitation des relations professionnelles avec les partenaires, les conditions de 
travail, l’image, la sécurité et la superficie (voir figure 5 ). Plus de 90 % d’entre eux 
ont estimé que leurs bureaux étaient bien situés. Cependant, un quart ont jugé la 
sécurité, l’image et les conditions de travail inappropriées. Un tiers ont affirmé que 
les bureaux de la délégation n’offraient pas assez d’espace.
Adéquation des immeubles de bureaux des délégations
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 5
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %100 %Chefs d'administration qui ont répondu
Situation Image SécuritéInsatisfaisant(e)(s)
Satisfaisant(e)(s)
Espace 
suﬃsantConditions 
de travailFacilitation 
des relations
16 Observations 
Résidences
12 
La résidence du chef de délégation est fournie par le SEAE. Elle sert à la fois de domi -
cile et de lieu pour les réceptions officielles. La résidence ne devrait normalement pas 
changer lors du changement de chef de délégation. La politique immobilière précise 
que la résidence devrait donner une image représentative, ne pas être excessivement 
ostentatoire et présenter un rapport coût/efficacité optimal. L’endroit où se trouve la 
résidence et les mesures prises pour en assurer la sécurité devraient tenir compte de 
la situation en la matière dans le pays d’accueil.
13 
La plupart des chefs d’administration qui ont répondu à notre enquête ont considéré 
que les résidences des chefs de délégation permettaient de répondre aux besoins 
relatifs à la sécurité, à la situation, à l’image, à la facilitation des relations avec les 
partenaires, à l’état et à la superficie (voir figure 6 ). Cependant, un quart d’entre eux 
ont estimé que la résidence du chef de délégation ne fournissait pas assez d’espace 
et que son état n’était pas satisfaisant.
Adéquation des résidences des chefs de délégation
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 6
Chefs d'administration qui ont réponduInsatisfaisant(e)
Satisfaisant(e)100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0 %
Situation Image Sécurité Espace 
suﬃsantÉtat du 
bâtimentFacilitation 
des relations
17 Observations 
14 
La surface maximale de la résidence devrait être de 600 mètres carrés (voir point 22). 
La surface de la résidence et du terrain environnant devrait se situer dans la four -
chette des tailles des résidences des ambassadeurs des États membres en poste dans 
le même pays8. Plus de 40 % des chefs d’administration qui ont répondu à l’enquête 
ont considéré que la résidence de leur chef de délégation fournissait moins d’espace 
que la plupart de celles des ambassadeurs. En 2014, la surface moyenne des rési -
dences des délégations de l’UE était de 488 mètres carrés (voir figure 7 ). Quelque   
40 résidences (30 %) avaient une surface inférieure à 400 mètres carrés.
Superficie des résidences (en mètres carrés)
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données du SEAE.Figure 7
02004006008001 0001 2001 400
Résidences des délégationsMètres carrés
Moyenne (488 mètres carrés)Surface maximale recommandée (600 mètres carrés)8 Politique immobilière du SEAE: 
Résidences – politique et 
sélection.
18 Observations 
15 
La division Infrastructure du siège contrôle l’état9 des résidences des délégations 
(voir figure 8 ). En 2014, l’état des résidences a reçu une note moyenne de 4,6 sur 5, 
à savoir un résultat supérieur à la moyenne obtenue pour l’état des bureaux, qui était 
de 3,7 sur 5 (voir point 10).
État des résidences (5 = excellent)
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données du SEAE.Figure 8
0,00,51,01,52,02,53,03,54,55,0Louées Achetées avant 2000 Achetées après 2000
4,0
Résidences des délégationsÉtat des résidences9 L’évaluation de l’état d’une 
résidence d’un chef de 
délégation combine trois 
critères auxquels est attribuée 
une note qui va de «0» 
(inutilisable) à «5» (excellent): 
hygiène et sécurité (y compris 
structure, équipements 
techniques, etc.), sûreté, et 
état général (fonctionnalité/
image/situation). Le SEAE ne 
dispose d’aucune donnée sur 
l’état de 53 résidences [voir 
point 57, sous b)].
19 Observations 
Hébergement des agents
16 
Le SEAE gère l’hébergement de quelque 2 400 agents des délégations10 en appli -
quant deux méthodes prévues par le statut:
a) Les délégations de l’UE fournissent gratuitement l’hébergement à envi -
ron 1 400 agents. Ces logements sont loués plutôt qu’achetés, à quelques 
exceptions près. Depuis janvier 2014, les délégations de l’UE peuvent fournir des 
logements sur cette base essentiellement dans les pays à haut risque ou dans 
ceux où il est difficile de trouver un logement approprié du fait des conditions du 
marché locatif11.
b) Les délégations de l’UE remboursent les coûts de location des logements de 
quelque 1 000 agents.
17 
Dans les deux cas, le loyer payé ou remboursé par la délégation est limité par un 
plafond établi en la matière pour chaque lieu d’affectation situé dans un pays tiers. 
Ce plafond est fondé sur la composition de ménage de l’agent et tient compte du 
marché locatif local.
18 
En vertu de la politique immobilière du SEAE, les logements du personnel expatrié 
devraient respecter les normes de sécurité du SEAE, par exemple être situés unique -
ment dans des zones autorisées. Ils doivent aussi donner une image appropriée de 
l’UE12.
19 
Les chefs d’administration qui ont répondu à l’enquête ont exprimé un degré élevé 
de satisfaction concernant les logements des agents. Environ 90 % d’entre eux ont 
considéré que la sécurité, la surface, la situation et les conditions de vie des loge -
ments étaient adéquates (voir figure 9 ).10 Tous les agents des 
délégations, sauf les employés 
locaux.
11 Décision de la haute 
représentante de l’Union pour 
les affaires étrangères et la 
politique de sécurité du  
17 décembre 2013 concernant 
les règles de mise en œuvre de 
la politique de logement dans 
les délégations de l’UE [HR 
DEC(2013) 011].
12 Politique immobilière du SEAE: 
politique d’hébergement pour 
les fonctionnaires affectés 
dans un pays tiers.
20 Observations 
Adéquation des logements des agents des délégations
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 9
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %100 %Chefs d'administration qui ont répondu
Situation Conditions de vie Sécurité SurfaceInsatisfaisante(s)
Satisfaisante(s)
21 Observations 
Dans la plupart des immeubles de bureaux et dans certaines 
résidences, la surface disponible dépasse les plafonds fixés 
dans la politique immobilière
La surface moyenne par personne dans les bureaux  
des délégations dépasse le plafond établi dans la politique 
immobilière
20 
La politique immobilière du SEAE recommande que les bureaux des délégations aient 
une taille maximale de 35 mètres carrés par personne (avant 2013, la surface maxi -
male autorisée par la politique immobilière était 42 mètres carrés par personne)13. Le 
calcul tient compte de toutes les surfaces (pas seulement les bureaux, mais aussi les 
parties communes), divisées par le nombre total d’emplois permanents, à l’exception 
de ceux qui n’ont pas besoin de bureau (par exemple les chauffeurs). La politique 
immobilière prévoit l’exclusion de certaines surfaces du calcul, comme une salle de 
conférences supplémentaire pour répondre aux besoins de la fonction de présidence 
en vertu du traité de Lisbonne. Les nouveaux bureaux des délégations devraient 
combiner bureaux individuels, bureaux partagés pour deux à quatre personnes et 
espaces ouverts. Seuls les quelques agents dont la fonction l’exige devraient disposer 
d’un bureau individuel.
21 
En 2014, quelque 85 délégations dépassaient la surface maximale autorisée 
de 35 mètres carrés par personne14: la surface moyenne par personne était 
de 41 mètres carrés (voir figure 10 )15. Une réduction de la surface moyenne par per -
sonne permettrait d’économiser sur les loyers16 et sur les frais de fonctionnement.
Certaines résidences dépassent le plafond fixé dans la politique 
immobilière
22 
La politique immobilière du SEAE précise que la surface totale maximale de toutes les 
pièces de la résidence du chef de délégation devrait être de 600 mètres carrés. Bien 
que la surface moyenne des résidences des délégations de l’UE ait été inférieure à ce 
plafond en 2014 (voir point 14), 34 résidences (24 %) le dépassaient (voir figure 7 )17.13 Les bâtiments acquis 
récemment devraient avoir 
une surface suffisante pour 
pouvoir accueillir tous les 
agents en cas d’augmentation 
de 10 % des effectifs.
14 Les délégations où la surface 
de bureaux par personne est 
la plus élevée étaient celles 
auprès des Nations unies 
à New York (90 mètres carrés 
par personne) et à Genève 
(104 mètres carrés par 
personne).
15 Cette analyse exclut les 
surfaces de bureaux louées 
à d’autres organisations. Elle 
exclut également les 
délégations dont l’effectif 
comporte moins de 10 agents, 
qui disposent toutes de plus 
de 35 mètres carrés par 
personne. L’analyse est fondée 
sur les emplois permanents. Si 
le calcul avait tenu compte 
d’environ 200 stagiaires et 
experts nationaux 
temporaires, la surface 
moyenne par personne aurait 
été de 40 mètres carrés.
16 En 2014, le montant total 
annuel versé pour les loyers 
des bureaux des délégations 
était de 53 millions d’euros 
(voir figure 1 ), ce qui signifie 
que chaque mètre carré de la 
surface moyenne par 
personne coûtait 1,3 million 
d’euros.
17 La résidence en Indonésie 
(1 200 mètres carrés) était 
l’une des plus vastes. Un 
contrat a été signé pour louer 
une nouvelle résidence 
de 580 mètres carrés 
à compter de septembre 2015.
22 Observations 
Surface de bureaux par personne dans les délégations
Note:  Les délégations dont l’effectif comporte moins de 10 agents sont exclues de ce graphique.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données du SEAE.Figure 10
020406080100120
Immeubles de bureaux des délégationsNombre de mètres carrés par personne
Surface maximale recommandée
(35 mètres carrés)Moyenne (41 mètres carrés)
23 Observations 
Le SEAE possède des bâtiments qu’il n’utilise plus
23 
Les immeubles de bureaux des délégations de l’UE achetés avant 2000 et toujours 
utilisés par le SEAE font partie de ceux qui sont les plus dégradés (voir figure 4 ). 
Les agents de la délégation au Gabon ont été déplacés dans de petits bureaux 
temporaires, car l’immeuble acheté en 1996 souffre à présent de graves problèmes 
structurels.
24 
Les résidences dont le SEAE est propriétaire sont plus petites et plus faciles à entre -
tenir. Une note moyenne de 4,6 sur 5 a été attribuée à l’état des résidences achetées 
avant 2000 et toujours utilisées par le SEAE (voir figure 8 ). C’est un résultat nettement 
supérieur à la note moyenne de 3,4 attribuée à l’état des bureaux de délégation ache -
tés avant 2000.
25 
Le SEAE n’utilise plus 20 % des bâtiments de délégation qu’il possède (à savoir sept 
des 33 immeubles de bureaux et six des 30 résidences), mais il en est resté le proprié -
taire. Les immeubles de bureaux inutilisés au Tchad, en République centrafricaine 
et au Rwanda sont loués à d’autres organisations, comme la DG Aide humanitaire et 
protection civile ou l’ambassade d’un État membre. D’autres bâtiments restent toute -
fois inoccupés. C’est le cas, par exemple, des bâtiments ci-après.
a) Les immeubles de bureaux détenus au Botswana et en Gambie sont inoccupés 
depuis 2004.
b) Les résidences en Afrique du Sud et au Cap-Vert sont inoccupées depuis 2012.
c) En Tanzanie, l’ancienne résidence du chef de délégation (voir figure 11 ), ainsi 
qu’une maison pour les agents sont inoccupées depuis 2009 et représentent un 
coût de 25 000 euros par an pour la sécurité, les charges pour les services d’utilité 
générale et le jardinage. Ces bâtiments sont situés en dehors de la zone recom -
mandée par le responsable régional pour la sécurité. La délégation possède 
une autre maison, inoccupée depuis avril 2014 et située dans la zone de sécurité 
recommandée.
24 Observations 
Les frais facturés pour le regroupement dans des immeubles 
de bureaux communs ne couvrent pas toujours l’intégralité 
des coûts
26 
Le SEAE encourage les solutions qui impliquent le partage des espaces de bureaux 
avec les États membres ou avec d’autres institutions et organes de l’UE, y compris 
la DG Aide humanitaire et protection civile. Le regroupement dans des locaux com -
muns vise à assurer une meilleure visibilité de l’UE, à faciliter la coopération avec les 
États membres et aussi à diminuer les coûts18. En 2015, 45 délégations partageaient 
leurs espaces de bureaux avec des États membres ou avec des institutions et organes 
de l’UE. Le nombre de délégations hébergeant des ambassades d’États membres 
ou accueillies par celles-ci est passé de 14 à 17 entre mai 2014 et mai 2015.19 L’an-
nexe I  énumère les 17 délégations qui partageaient des locaux communs avec un ou 
plusieurs États membres en 2015.Ancienne résidence en Tanzanie, vide depuis 2009, mais qui appartient toujours 
au SEAE
Source:  Cour des comptes européenne.Figure 11
18 Politique immobilière du SEAE: 
bureaux des délégations — 
politique et sélection.  
Politique immobilière du SEAE: 
partage de bureaux de 
délégation ou regroupement 
dans des locaux communs 
avec des tiers.
19 Documents de travail de 2014 
et de 2015 sur la politique 
immobilière du SEAE.
25 Observations 
27 
Les États membres, ainsi que les institutions et organes de l’UE devraient payer leur 
juste part des coûts engendrés par le regroupement dans des locaux communs20. 
Dans la pratique, il existe différentes méthodes de calcul des frais à facturer aux orga -
nisations regroupées. Certaines d’entre elles ne couvrent pas l’intégralité des coûts. 
C’est le cas dans les exemples ci-après.
a) À Washington DC, la délégation a conclu des accords de regroupement avec cinq 
organisations différentes. Or seuls les deux accords les plus récents (avec Europol 
et avec la Banque européenne d’investissement) prévoient une contribution aux 
frais administratifs.
b) Au Népal, la DG Aide humanitaire et protection civile participe aux frais relatifs 
au nettoyage, à l’entretien, aux services d’utilité et au gardiennage. Cependant, 
elle ne contribue pas au loyer des bureaux, ce qui représenterait un montant 
de 8 000 euros supplémentaires par an. De même, la délégation en Tanzanie, qui 
est propriétaire du bâtiment, ne facture à l’EUCAP Nestor21 que les frais de fonc -
tionnement (entretien, services d’utilité, sécurité et nettoyage).
c) Les orientations de 2013, adressées aux délégations, concernant le calcul des 
loyers à facturer aux autres organisations précisent que tous les nouveaux 
accords, ainsi que les accords en cours lors de leur renouvellement, doivent 
prévoir des charges pour les parties communes. Les charges établies avant 2013 
ne tiennent compte que de la surface nette de bureaux occupée par le locataire. 
Dès lors, ce dernier utilise les parties communes gratuitement et sa contribu -
tion est inférieure à ce que serait une juste participation au loyer et aux frais de 
fonctionnement.
Section II — Une procédure structurée est en place 
pour choisir les bâtiments des délégations, mais 
certaines faiblesses affectent chacune de ses grandes 
étapes lorsqu’elle est mise en œuvre dans la pratique
28 
Dans la section I, nous avons examiné si les bâtiments des délégations étaient appro -
priés, à savoir s’ils permettaient de répondre à leurs besoins et s’ils présentaient un 
bon rapport coût/efficacité. Pour trouver ce type de bâtiments, il faut avant tout 
des procédures de sélection valables. C’est pourquoi nous avons examiné si le SEAE 
disposait de procédures efficaces pour choisir les bâtiments appropriés.20 Décision du Parlement 
européen du 3 avril 2014 sur la 
décharge relative 
à l’exercice 2012.
21 EUCAP Nestor est une mission 
civile de l’UE, dotée d’une 
expertise militaire. Elle appuie 
le développement des 
systèmes de sécurité maritime 
dans les États de la Corne de 
l’Afrique et de l’océan Indien 
occidental afin de leur 
permettre de combattre plus 
efficacement la piraterie et les 
autres formes de criminalité 
maritime.
26 Observations 
29 
La procédure du dossier immobilier offre une base structurée pour le choix des bâti -
ments de la délégation. Cependant, sa mise en œuvre pratique présente certaines 
faiblesses. Par conséquent, le SEAE risque de ne pas choisir les bâtiments appropriés. 
Les faiblesses affectent chacune des grandes étapes de la procédure du dossier 
immobilier:
a) recherche de bâtiments appropriés par la délégation;
b) comparaison entre les différentes options par la délégation, qui les présente au 
comité immobilier au siège;
c) prise de décision par le comité immobilier, qui explique son choix.
La procédure du dossier immobilier offre une base structurée 
pour le choix des bâtiments de la délégation
30 
Le choix des bâtiments à louer ou à acquérir repose sur la procédure du dossier 
immobilier mise en place par le SEAE.
a) Pour les bureaux et pour les résidences, les délégations doivent établir un dossier 
immobilier avant de louer, d’acheter ou de construire un nouveau bâtiment, ou 
en cas de renouvellement d’un bail. Les délégations sont tenues de présenter ce 
dossier immobilier au comité immobilier au siège pour examen et approbation si 
sa valeur totale est supérieure ou égale à 60 000 euros.
b) Les délégations doivent également présenter un dossier immobilier au comité 
immobilier avant toute acquisition de terrain.
c) Lorsqu’elles louent des logements pour leurs agents, les délégations doivent pré -
senter un dossier immobilier si le loyer dépasse le plafond fixé par le SEAE pour le 
pays en question ou si aucun plafond n’a été déterminé pour ce dernier.
31 
La procédure du dossier immobilier est un exemple de bonne pratique, car elle 
fournit une base structurée et documentée pour une prise de décision fondée sur les 
orientations du siège. Dans les dossiers immobiliers, les délégations se servent des 
objectifs fixés dans la politique immobilière comme base pour les critères de sélec -
tion. Le dossier immobilier devrait contenir une liste restreinte d’options appropriées 
résultant des recherches de la délégation sur le marché immobilier local, une com -
paraison entre location et acquisition, l’évaluation des options envisageables par 
la délégation, ainsi que la proposition présentée par celle-ci au comité immobilier. 
La procédure du dossier immobilier aide à assurer que les bâtiments sélectionnés 
répondent aux besoins des délégations tout en présentant un bon rapport coût/
efficacité.
27 Observations 
Les délégations ne disposent pas de compétences suffisantes 
pour repérer les bâtiments adéquats et ne reçoivent pas 
assez d’aide de la part du siège
32 
Lors de notre examen de 30 dossiers immobiliers (voir annexe II ), nous avons consta -
té que la délégation avait exploré le marché local dans la plupart des cas (26 sur 30). 
Cependant, seuls 15 des 30 dossiers immobiliers comportaient une liste restreinte 
d’options appropriées et réalistes (voir figure 12 ).
Synthèse des résultats de l’examen des 30 dossiers immobiliers
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base de l’examen de 30 dossiers immobiliers.Figure 12
26
51522 234
25158 7Nombre de dossiers immobiliersOuiNon
5. Raison 
convaincante
à l'appui de la 
décision prise par
le comité immobilier 
du siège4. Solution proposée 
par la délégation sur 
la base d'une analyse 
technique et 
ﬁnancière rigoureuse3. Liste restreinte 
comportant 
plusieurs options 
appropriées et 
réalistes2. Comparaison 
entre location et 
acquisition1. Recherche sur le 
marché local
28 Observations 
33 
Dans leurs réponses au questionnaire, près de la moitié des chefs d’administration 
ont considéré que leur délégation ne disposait pas de suffisamment d’agents et de 
compétences pour gérer ses bâtiments. Les chefs d’administration ne sont pas des 
spécialistes en gestion de bâtiments et ne reçoivent pas de formation spécifique 
dans ce domaine. Pour gérer les projets immobiliers (par exemple un déménagement 
vers un nouvel immeuble de bureaux ou la réalisation de travaux), ils peuvent donc 
demander l’autorisation de faire appel aux experts nécessaires (par exemple pour 
analyser le marché, pour effectuer une comparaison entre location et acquisition, 
pour négocier avec les propriétaires ou encore pour concevoir ou suivre des travaux 
de construction). À titre d’exemple, la délégation sise à Washington DC a fait appel 
à un courtier local pour chercher sur le marché et pour négocier avec les proprié -
taires en son nom. Dans les pays où il est impossible d’engager ce type d’experts, les 
délégations demandent davantage d’aide et d’implication de la part du siège.
34 
L’enquête a montré que 85 % des chefs d’administration étaient satisfaits de l’aide 
reçue du siège lors du renouvellement des baux pour les bureaux. Le niveau de 
satisfaction était plus bas en ce qui concerne l’aide reçue pour choisir de nouveaux 
bureaux (76 %) (voir figure 13 ).
Aide apportée aux délégations pour les activités de gestion des bâtiments
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 13
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %100 %
Aide inappropriée
de la part du siège
Aide appropriéede la part du siègeChefs d'administration qui ont répondu
Entretien et 
rénovationChoix de nouveaux 
bureauxRenouvellement du 
bail pour les bureaux
29 Observations 
35 
Dans leurs réponses, un certain nombre de chefs d’administration ont souligné la 
nécessité d’une aide accrue de la part du siège, notamment lorsque le marché local 
n’offre pas suffisamment de bâtiments appropriés22. Plusieurs délégations visitées, 
par exemple celle sise au Népal (voir encadré 2 ), ont également indiqué que des 
visites sur place s’avéraient nécessaires, notamment lors de la recherche de nou -
veaux locaux. En 2014, la division Infrastructure du siège a visité 36 délégations pour 
fournir une aide sur place. À titre d’exemple de bonne pratique, nous pouvons citer 
le cas des recherches de nouveaux locaux par les ambassades allemandes: dès que 
le chef d’administration a repéré de possibles lieux d’implantation, des agents du 
siège arrivent sur place pour en vérifier l’adéquation et prêter leur concours lors des 
négociations. Encadré 2Besoin de l’aide du siège pour trouver un immeuble de bureaux au Népal
Au Népal, en raison du manque de place dans le bâtiment principal, un tiers des agents travaillent depuis 2007 dans 
d’anciens garages transformés en bureaux. Depuis 2009, un autre tiers d’entre eux occupent des cabines préfabri -
quées de seconde main installées dans le jardin, ce qui donne une piètre image de la délégation (voir figure 14 ). 
Dans l’évaluation de cette délégation effectuée en juin 2011, il était recommandé de prévoir un déménagement 
vers des bureaux plus appropriés et modernes avant la fin du bail en 2014.
Or la délégation n’a pas disposé du temps et des compétences nécessaires pour établir un dossier immobilier 
de qualité élevée. Elle a considéré qu’une équipe d’experts en gestion de biens immobiliers venue du siège (par 
exemple un négociateur, un architecte et un responsable de la sécurité) aurait pu l’aider à chercher de nouveaux 
locaux, à négocier de meilleures conditions, ainsi qu’à recenser et à comparer les solutions envisageables. Cepen -
dant, le siège n’a pas été en mesure d’effectuer ce type de visite, malgré les demandes écrites adressées par la 
délégation en 2011 et en 2012. Le siège a écrit à la délégation pour l’encourager à élaborer sa proposition d’ache -
ter un terrain de l’ambassade de France et d’y construire des bureaux et une résidence, mais il a ensuite rejeté la 
proposition en raison d’un manque de fonds. La délégation n’a pas pu trouver d’autre solution et a donc présenté 
un dossier immobilier de renouvellement du bail existant jusqu’en 2024, dossier qui a été approuvé par le siège en 
novembre 2013.22 Les chefs d’administration qui 
ont répondu à l’enquête ont 
signalé que ce manque d’aide 
constituait l’un des principaux 
obstacles à la recherche de 
meilleurs locaux.
30 Observations 
Certaines faiblesses affectent la manière dont les délégations 
présentent les options au siège
36 
La politique immobilière requiert que, dans le dossier immobilier, les délégations 
doivent présenter au siège les résultats de leurs recherches sur le marché immobilier 
local. Ce dossier devrait comporter une comparaison entre location et acquisition, 
une évaluation des options envisageables et une proposition au comité immobilier. 
Toutefois:
a) les délégations n’établissent pas de dossiers immobiliers pour tous les nouveaux 
contrats;
b) les dossiers immobiliers sont inutilement détaillés lorsque les délégations n’ont 
pas l’intention de déménager;
c) dans les dossiers immobiliers, la possibilité d’effectuer une acquisition est rare -
ment envisagée et le coût de cette dernière n’est pas comparé avec celui de la 
location;
d) dans certains dossiers immobiliers, les délégations ne présentent pas les options 
de façon comparable;
e) les orientations sur l’élaboration des dossiers immobiliers ne tiennent pas 
compte de la surface louée à d’autres organisations et des revenus générés par le 
regroupement dans des locaux communs.Cabines préfabriquées utilisées comme bureaux au Népal
Source:  Cour des comptes européenne.Figure 14

31 Observations 
Les délégations n’établissent pas de dossiers immobiliers  
pour tous les nouveaux contrats
37 
Les délégations signent parfois des contrats pour un bâtiment sans établir ni présen -
ter le dossier requis au comité immobilier. À titre d’exemple, aucun dossier immobi -
lier n’a été présenté pour le contrat de 230 000 euros signé en 2013 pour les bureaux 
au Venezuela ou pour le contrat de 240 000 euros signé en 2011 pour la résidence au 
Népal.
Les dossiers immobiliers sont inutilement détaillés lorsque  
les délégations n’ont pas l’intention de déménager
38 
La stabilité est l’un des objectifs visés par la politique immobilière et constitue 
donc une bonne raison de préférer poursuivre la location d’un bâtiment existant s’il 
répond aux besoins de la délégation et s’il présente un bon rapport coût/efficacité. 
Cela permet aussi d’éviter le coût et l’interruption liés au déménagement23. Dans tous 
les cas, le bail type comporte une clause qui permet à la délégation d’y mettre fin 
à tout moment, moyennant un préavis de trois mois.
39 
Cependant, il n’existe actuellement aucune différence entre les orientations sur l’éla -
boration de dossiers immobiliers pour le renouvellement de baux existants et celles 
sur l’établissement de dossiers relatifs au choix du meilleur bâtiment parmi plusieurs 
options (lorsqu’un déménagement s’avère nécessaire). Dans le premier cas, une 
comparaison par rapport à d’autres options est artificielle et moins pertinente qu’une 
argumentation démontrant que le bâtiment répond encore aux besoins de la déléga -
tion conformément à la politique immobilière et que son loyer est toujours en phase 
avec les prix du marché (voir encadré 3 ). Dans le second cas, les délégations peuvent 
avoir besoin de davantage d’aide de la part du siège, afin de réaliser une étude plus 
exhaustive, y compris une comparaison des options appropriées et réalistes reprises 
sur la liste restreinte. Encadré 3Lorsque les délégations ne souhaitent pas déménager, l’examen d’autres options 
peut s’avérer artificiel et présenter un intérêt limité
L’objectif du dossier immobilier de 2013 pour les bureaux au Rwanda (voir annexe II ) était de justifier le renouvel -
lement du bail existant. Le siège l’avait clairement indiqué dans un rapport de mission annexé au dossier immobi -
lier et dans lequel il demandait à la délégation de négocier une prolongation du bail pour l’immeuble de bureaux 
immédiatement après avoir exploré le marché comme cela est requis aux fins du rapport à présenter au comité 
immobilier. C’est pourquoi, même si le dossier immobilier comportait une analyse d’une liste restreinte d’options 
appropriées et réalistes, il présentait un intérêt limité car la délégation n’avait aucune intention de déménager.23 À titre d’exemple, les 
ambassades allemandes 
restent en principe là où elles 
se trouvent, sauf si elles 
doivent déménager pour une 
raison particulièrement 
impérieuse.
32 Observations 
Dans les dossiers immobiliers, la possibilité d’effectuer  
une acquisition est rarement envisagée et le coût  
de cette dernière n’est pas comparé avec celui de la location
40 
Les délégations n’ont envisagé la possibilité d’effectuer une acquisition que dans 
cinq des 30 dossiers immobiliers examinés (voir figure 12 ) et celle-ci a été reje -
tée dans tous les cas. Aucun des dossiers immobiliers examinés ne présentait une 
comparaison entre location et acquisition incluant une estimation comparative des 
coûts futurs. En mars 2015, le siège a informé les chefs de délégation que sa division 
Infrastructure effectuera à l’avenir les calculs pour comparer acquisition et location24. 
Cependant, la méthode utilisée n’est pas présentée dans la politique immobilière 
du SEAE. La politique immobilière précédente expliquait comment calculer le retour 
financier sur investissement pour fonder la comparaison entre location et acquisition 
sur une période suggérée de 20 ans25. Dans la pratique, le débat «louer ou acheter» 
ne permet pas de démontrer que la solution proposée présente le meilleur rapport 
coût/efficacité (voir encadré 4 ).
Dans certains dossiers immobiliers, les délégations ne présentent 
pas les options de façon comparable
41 
Dans certains dossiers immobiliers examinés, une bonne pratique consistait à com -
parer les options reprises dans la liste restreinte en fonction des critères de sélec -
tion, sous la forme d’un tableau. À titre d’exemple, la figure 15  présente un tableau 
composite fondé sur les tableaux comparatifs figurant dans les dossiers immobiliers 
pour les bureaux au Rwanda, au Guatemala et au Laos. L’attribution de points et les 
commentaires ne sont indiqués qu’à titre indicatif. Un tableau de ce type facilite 
la comparaison entre les différentes options pour arriver à une évaluation globale 
équilibrée. Le tableau pourrait être étendu, par exemple pour inclure les dépenses 
ponctuelles liées aux déménagements (par exemple les travaux pour l’aménagement 
et la sécurité), les frais de fonctionnement ou les recettes générées par le regroupe -
ment dans des locaux communs. Encadré 4Les délégations ne montrent pas que l’acquisition présente un meilleur rapport 
coût/efficacité que la location
En 2010 et en 2011, lorsque la délégation au Népal a proposé d’acheter à l’ambassade de France une parcelle de 
terrain et d’y construire des bureaux et une résidence, le siège ne lui a pas demandé de prouver que l’acquisition et 
la construction présentaient un meilleur rapport coût/efficacité que la location.
Le même cas de figure s’est produit à Washington DC, lorsque la délégation a eu l’occasion d’acheter l’immeuble de 
bureaux en 2010. L’acquisition a été exclue sans examiner les options en matière de financement et les avantages 
fiscaux, même si la possession du bâtiment aurait pu améliorer la présence de la délégation et que la surface sup -
plémentaire aurait pu être utilisée pour un regroupement avec une autre ambassade.24 Note du 30 mars 2015 
adressée aux chefs de 
délégation par le directeur 
exécutif de la direction 
Administration et finances.
25 Dans ce calcul, la valeur 
résiduelle du bien acheté est 
un facteur important et 
difficile à estimer avec 
exactitude. À titre d’exemple, 
la valeur de la résidence de 
Washington DC achetée 
en 1971 pour l’équivalent 
de 2,4 millions d’euros a triplé, 
tandis que celle de l’immeuble 
de bureaux en Argentine 
acquis en 1992 pour 
l’équivalent de 1,5 million 
d’euros est estimée à   
1,6 million d’euros.
33 Observations 
42 
Cette approche contrastait avec celle utilisée pour d’autres dossiers immobiliers, où 
la comparaison entre les options était moins facile parce que les avantages et désa -
vantages spécifiques étaient présentés de façon aléatoire. Les délégations oublient 
parfois des informations importantes dans les dossiers immobiliers, comme le coût 
au mètre carré, la surface par personne dans les immeubles de bureaux ou le non-  
respect du plafond relatif à la superficie. Dans huit des 30 dossiers immobiliers exa -
minés, la solution proposée au comité immobilier n’était pas fondée sur une analyse 
rigoureuse effectuée par la délégation (voir figure 12 ). De plus, les dossiers immo -
biliers présentent souvent le coût de la solution proposée après négociations, alors 
qu’ils comparent celui-ci avec le coût d’autres immeubles avant négociations.Exemple de bonne pratique: un tableau comparatif de différentes options
BâtimentCritères de qualité Critères de prix Critères de taille
Sûreté et 
sécurité  
(max. 50)Fonctionna -
lité 
(max. 30)Situation  
et image  
(max. 20)Total des points 
attribués pour 
la qualité  
(max. 100)Loyer annuel 
total  
(en euros)Prix au 
mètre 
carré  
(en euros)Nombre 
total de 
mètres 
carrésNombre de 
mètres carrés par 
personne (pour 
les bureaux)
Option  1Suscitent 
quelques 
inquiétudes  
20Bâtiment 
moderne  
24Bonne image  
1660 25 000 16,67 1 500 38
Option  2Excellentes  
38Nouveau 
bâtiment  
28Dans le quartier 
diplomatique  
1884 22 000 15,71 1 400 35
Option  3Peuvent être 
adaptées  
25Suscite 
quelques 
inquiétudes  
14En dehors  
du quartier 
diplomatique  
1049 20 000 12,50 1 600 40
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des dossiers immobiliers relatifs aux bureaux au Rwanda, au Guatemala et au Laos.Figure 15
34 Observations 
Les orientations sur l’élaboration des dossiers immobiliers ne 
tiennent pas compte de la surface louée à d’autres organisations 
et des revenus générés par le regroupement dans des locaux 
communs
43 
Dans son rapport de 2014 sur le regroupement dans des locaux communs26, le SEAE 
explique qu’il ne dispose pas des effectifs nécessaires pour élaborer des normes 
communes et pour établir des documents de référence en la matière. Dès lors, les 
orientations sur l’établissement de dossiers immobiliers (voir point 31) n’expliquent 
pas comment tenir compte de la surface de bureaux louée aux ambassades des États 
membres et à d’autres institutions et organes de l’UE dans le calcul de la surface 
par personne. Elles n’indiquent pas non plus comment prendre en considération les 
recettes générées par un tel regroupement dans le calcul du coût au mètre carré.
Certains avis du comité immobilier du siège sont émis 
tardivement ou ne sont pas convaincants
44 
Lors de la dernière étape de la procédure du dossier immobilier, le comité immobilier 
du siège examine la proposition de la délégation et émet un avis. L’approbation de ce 
comité est requise avant la signature d’un contrat27. Toutefois:
a) la lenteur des procédures empêche la signature de certains contrats;
b) certaines décisions ne démontrent pas de façon convaincante que la solution 
sélectionnée est en phase avec les prix du marché;
c) certaines décisions ne tiennent pas suffisamment compte de la surface utile.
La lenteur des procédures empêche la signature  
de certains contrats
45 
Le comité immobilier adopte des avis sur les dossiers immobiliers qu’il examine. 
Plusieurs commentaires formulés dans ces derniers expliquent que les propriétaires 
préféreraient louer les immeubles à d’autres locataires plutôt que d’attendre l’issue 
des procédures lentes du SEAE. Ce point de vue a trouvé un écho dans les réponses 
au questionnaire. L’un des chefs d’administration a envoyé le commentaire suivant: 
«Le temps qui s’écoule entre le repérage d’un bâtiment et l’approbation par le siège 
est beaucoup trop long et les propriétaires le louent à d’autres organisations dans 
l’intervalle.» C’est pourquoi l’approbation d’un dossier immobilier n’aboutit pas 
nécessairement à la signature d’un contrat. À titre d’exemple, aucun contrat n’a été 
signé pour les résidences en Israël et au Sri Lanka, alors que les dossiers immobiliers 
concernés avaient été approuvés (voir annexe II ).26 Rapport de 2014 sur le 
regroupement dans des 
locaux communs, 
11 juillet 2014, SEAE.
27 L’approbation de l’autorité 
budgétaire (Conseil et 
Parlement européen) est 
également requise (article 203, 
paragraphe 7, du règlement 
financier) pour tout projet 
immobilier susceptible d’avoir 
des incidences financières 
significatives sur le budget de 
l’UE (par exemple tout achat 
de terrain, ainsi que tout achat 
de bâtiments pour un 
montant supérieur à 3 millions 
d’euros ou tout nouveau 
contrat immobilier dont le 
coût annuel excède 
750 000 euros). Tout projet 
d’acquisition immobilière 
financé par un prêt doit aussi 
faire l’objet d’une autorisation 
préalable de l’autorité 
budgétaire (article 203, 
paragraphe 8, du règlement 
financier).
35 Observations 
Certaines décisions ne démontrent pas de façon convaincante  
que la solution sélectionnée est en phase avec les prix du marché
46 
Sept des 30 dossiers immobiliers examinés ne comportaient aucune raison convain -
cante à l’appui de la décision du comité (voir figure 12 ). Dans quatre d’entre eux, 
aucun élément ne démontrait que la solution choisie était en phase avec les prix du 
marché. Pour aucun des 30 dossiers immobiliers examinés lors de l’audit, le comité 
immobilier n’a effectué de comparaison entre le coût au mètre carré de la solu -
tion proposée par la délégation et une source indépendante de prix du marché. En 
d’autres termes, lorsque la délégation n’avait pas démontré que la solution proposée 
était en phase avec les prix du marché, le comité immobilier n’a pas veillé à remé -
dier à cette faiblesse. C’était le cas pour les bureaux au Togo, pour les résidences en 
Mauritanie et au Sri Lanka, ainsi que pour les logements des agents au Kenya (voir 
annexe II ).
Certaines décisions ne tiennent pas suffisamment compte  
de la surface utile
47 
Dans trois des sept dossiers immobiliers qui ne comportaient pas de raison convain -
cante à l’appui de la décision du comité immobilier, le manquement était dû au fait 
que la délégation n’avait pas suffisamment tenu compte de la surface de bureaux par 
personne et du plafond recommandé dans la politique immobilière (voir annexe II ).
a) En 2013, le comité immobilier avait approuvé la solution proposée dans le dossier 
immobilier de la délégation en Jordanie pour la location de bureaux de 43 mètres 
carrés par personne (soit 23 % de plus que le plafond recommandé). Une autre 
solution avait été rejetée parce que la surface avait été jugée trop petite, alors 
qu’elle était de 35 mètres carrés par personne, à savoir dans les limites du pla -
fond, et que le prix était de 20 % inférieur à celui de la solution proposée (une 
différence de 110 000 euros par an).
b) En 2014, le comité immobilier a approuvé la solution proposée dans le dossier 
immobilier de la délégation à Washington DC pour une extension de la surface 
de bureaux. Le siège a calculé que la surface par personne était de 40 mètres car -
rés (soit 14 % de plus que le plafond). Or il a obtenu ce résultat en tenant compte 
de 20 agents supplémentaires, ajout qui ne reposait sur aucune base claire. Cet 
ajout n’avait pas encore eu lieu au moment de la visite d’audit en mai 2015. Il 
a également exclu du calcul la salle de presse du rez-de-chaussée, alors que rien 
dans la politique immobilière ne justifiait ce retrait28. La surface par personne 
était en réalité de 56 mètres carrés, soit 60 % de plus que le plafond. La déléga -
tion à Washington DC a considéré que la politique immobilière ne reconnaissait 
pas suffisamment le renforcement du rôle de coordination joué par le SEAE dans 
certains pays, comme aux États-Unis d’Amérique. Cependant, ni la délégation 
ni le comité immobilier n’ont indiqué qu’une dérogation au plafonnement était 
nécessaire.28 Une salle de conférences 
supplémentaire a également 
été exclue du calcul, dans ce 
cas conformément à la 
politique immobilière (voir 
point 20).
36 Observations 
c) Les critères de sélection mentionnés dans le dossier immobilier de 2014 pour une 
nouvelle résidence au Sri Lanka précisaient qu’il fallait un immeuble d’au moins 
600 mètres carrés. Cette exigence était contraire à la politique immobilière, qui 
établissait précisément la taille maximale, et non minimale, à 600 mètres carrés. 
La délégation a proposé un immeuble de 930 mètres carrés, qui a été approuvé 
par le comité immobilier. Le siège n’a pas précisé que cette surface dépassait 
de 55 % le plafond de 600 mètres carrés et qu’une dérogation était nécessaire.
Section III — Les informations sur l’adéquation des 
bâtiments ne sont pas fiables et ne sont pas utilisées 
aux fins de la planification, qui est effectuée à trop 
court terme et est particulièrement déficiente en  
ce qui concerne les biens détenus
48 
Pour disposer de bâtiments appropriés pour les délégations, il faut que les procé -
dures de sélection soient valables, mais aussi que le SEAE s’assure qu’ils continuent 
de répondre aux besoins et de présenter un bon rapport coût/efficacité. Nous avons 
donc examiné si le SEAE contrôlait l’adéquation des bâtiments après leur sélec -
tion et s’il prévoyait les changements et l’entretien nécessaires pour assurer qu’ils 
continuent de correspondre aux besoins tout en présentant un bon rapport coût/
efficacité.
Les systèmes de suivi centraux ne fournissent pas 
d’informations de base fiables sur l’adéquation de l’ensemble 
des bâtiments des délégations
Lors des visites sur place, le siège vérifie si les bâtiments 
répondent aux besoins des délégations, mais il ne recense pas 
toutes les lacunes
49 
Le siège évalue les bâtiments des délégations au moyen des mécanismes suivants, 
afin de s’assurer qu’ils continuent de répondre à leurs besoins:
a) le Service d’appui et d’évaluation des délégations effectue des évaluations  des 
délégations tous les quatre ans en moyenne, ce qui inclut une appréciation des 
bureaux et des résidences;
b) au nom du SEAE, un contractant externe a effectué des inspections sur l’hy -
giène et sur la sécurité  de la quasi-totalité des bureaux et des résidences des 
délégations entre 2010 et 2015;
c) le responsable régional pour la sécurité effectue des évaluations de sécurité  
des bâtiments de la délégation au moins une fois par an.
37 Observations 
50 
À la suite de ces évaluations des bâtiments, des mesures correctrices sont recomman -
dées (par exemple la mise en place de systèmes de sécurité, la réalisation de travaux 
ou le déménagement de locaux) pour combler les lacunes relevées. Or les évaluations 
ne permettent pas de recenser l’ensemble des points à améliorer. À titre d’exemple, 
dans son rapport de novembre 2013, le responsable régional pour la sécurité au 
Népal n’a pas traité la question fondamentale de savoir comment offrir aux garages 
et aux cabines préfabriquées le même niveau de sécurité que dans le bâtiment princi -
pal (voir encadré 2 ).
Le contrôle de la surface par personne dans les immeubles  
de bureaux ne tient pas compte de tous les facteurs pertinents
51 
La politique immobilière du SEAE recommande que les bureaux des délégations aient 
une taille maximale de 35 mètres carrés par personne (voir point 20). Elle prévoit 
que certaines zones soient exclues du calcul. Cependant, le siège ne peut relever 
avec exactitude tous les immeubles de bureaux dont la superficie est trop grande ou 
trop petite, car il ne recense pas séparément les zones suivantes lorsqu’il contrôle la 
surface par personne:
a) l’espace de bureau loué à une autre organisation;
b) une salle de conférences supplémentaire pour répondre aux besoins de la fonc -
tion de présidence en vertu du traité de Lisbonne, le cas échéant;
c) l’espace utilisé par les stagiaires et les experts nationaux détachés temporaires, 
lorsqu’une délégation emploie ce type d’agents régulièrement.
52 
Le système de suivi ne prévoit pas d’enregistrer les bâtiments pour lesquels une 
dérogation au plafonnement de la surface a été accordée. Il ne permet donc pas de 
contrôler si ces dérogations sont encore justifiées.
38 Observations 
Le SEAE ne vérifie pas si les loyers des immeubles de bureaux  
et des résidences restent en phase avec les prix du marché
53 
Le siège dispose des informations nécessaires pour calculer le coût au mètre carré 
pour chaque immeuble de bureaux et pour chaque résidence. Cependant, il ne com -
pare pas régulièrement ces coûts au mètre carré aux prix du marché pour repérer les 
différences significatives. Il a effectué ce type d’exercice pour certains logements des 
agents en 2014, ce qui lui a permis de relever de nettes différences entre les plafonds 
des loyers et les prix du marché. De même, le siège ne contrôle pas les frais facturés 
aux organisations regroupées dans les mêmes locaux pour s’assurer qu’ils couvrent 
l’intégralité des coûts.
Le SEAE n’enregistre pas de façon fiable les résultats de son suivi 
dans ses systèmes d’information
54 
Avant la création du SEAE, la Commission européenne avait développé un système 
d’information appelé ImmoGest pour gérer les biens immobiliers des délégations. Ce 
système d’information sur les bâtiments, utilisé depuis 2008, peut potentiellement 
fournir des données pour alimenter le processus de planification conformément aux 
meilleures pratiques. Or plus de la moitié des chefs d’administration qui ont répondu 
au questionnaire considéraient qu’ImmoGest était inutile pour gérer les bâtiments 
(voir figure 16 ).
Avis sur ImmoGest
Source:  Enquête réalisée auprès des chefs d’administration des délégations de l’UE.Figure 16
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %100 %Chefs d'administration qui ont répondu
Facile à utiliser Complet FiablePas d'accord
D'accord
Utile pour gérer les 
bâtiments
39 Observations 
55 
Chaque délégation est responsable de la saisie dans ImmoGest des informations 
sur ses immeubles de bureaux, sa résidence et les logements de ses agents. Or 
quelque 35 % des immeubles de bureaux et des résidences n’y étaient pas enregis -
trés en 2014. Plus de la moitié des chefs d’administration qui ont répondu à l’enquête 
ont considéré que le système n’était pas facile à utiliser et plus de 30 % ont estimé 
que les données étaient incomplètes et non fiables (voir figure 16 ).
56 
Les résultats de l’enquête ont été étayés par les constatations d’audit ci-après lors des 
visites auprès des délégations.
a) Le système ImmoGest n’est pas convivial. Il est affecté par des bogues qui n’ont 
pas été corrigés et, au Népal par exemple, il fonctionne lentement et est parfois 
inaccessible.
b) Les informations ne sont pas reliées aux processus opérationnels et le système 
ImmoGest ne peut, par exemple, fournir de rappels pratiques lorsqu’il faut effec -
tuer les paiements des loyers ou lorsque la fin du bail approche.
c) Le siège ne fait pas un usage efficace des informations saisies par les délégations. 
À titre d’exemple, alors qu’ImmoGest contient des informations sur les loyers des 
bâtiments, le siège ne les utilise pas pour établir le budget.
d) La plupart des informations sur les logements qui sont occupés par des agents et 
dont les coûts sont remboursés sont inutiles.
e) Les délégations n’actualisent pas régulièrement les données dans le système 
car ce dernier n’est pas utilisé pour des fonctions pratiques. De plus, un certain 
nombre d’erreurs affectent les données. À titre d’exemple, certains bâtiments 
sont enregistrés dans ImmoGest en tant que biens détenus par la délégation 
alors qu’ils sont loués.
40 Observations 
57 
Au lieu d’utiliser ImmoGest, la division Infrastructure du SEAE tient un fichier Excel 
central qui contient des informations sur tous les bureaux et résidences des délé -
gations, y compris des données obtenues lors des visites sur place. Cependant, 
certaines informations présentées dans ce fichier sont également incomplètes ou 
inexactes. À titre d’exemple:
a) l’état des bâtiments inoccupés n’est pas enregistré;
b) les données sur l’état de 53 résidences (38 %) font défaut;
c) la surface de bureaux de certains immeubles est inexacte. À titre d’exemple, la 
délégation au Népal a confirmé que la surface de ses bureaux était de 947 mètres 
carrés, alors que celle enregistrée dans le fichier Excel était de 1 225 mètres 
carrés;
d) l’état de plusieurs immeubles de bureaux et résidences n’est pas conforme 
à l’évaluation. À titre d’exemple, le rapport sur l’hygiène et la sécurité mentionne 
l’attribution d’une note de 4 sur 5 à l’immeuble au Népal, mais la note enregis -
trée dans le fichier Excel est de 3 sur 5. Une note de 5 sur 5 a été attribuée à l’état 
de la résidence à Washington DC, alors qu’il faut y effectuer de gros travaux 
d’entretien.
58 
La division Infrastructure du SEAE tient un inventaire distinct des biens immobiliers 
détenus. Certaines informations qui y sont présentées sont également inexactes ou 
incomplètes. À titre d’exemple, en 2014, la résidence détenue au Zimbabwe était 
enregistrée en tant qu’immeuble de bureaux, tandis que l’ancienne résidence en  
Tanzanie n’était pas reprise dans l’inventaire, qui n’indiquait pas quels bâtiments 
étaient encore utilisés.
59 
Le siège du SEAE ne dispose donc pas d’informations fiables sur l’ensemble des 
immeubles de bureaux et résidences, alors que ces données sont essentielles pour 
alimenter le processus de planification, car elles devraient permettre de recenser les 
lieux où des changements s’avèrent nécessaires. À la fin de 2015, le SEAE prenait des 
mesures pour rendre ImmoGest plus utile et plus convivial.
41 Observations 
La planification ne tient pas suffisamment compte  
des informations disponibles et est effectuée à court terme
Les informations pertinentes disponibles ne sont pas utilisées 
pour élaborer des plans
60 
Le manque d’informations de base fiables sur les bâtiments des délégations, ainsi 
que les faiblesses dans les systèmes de suivi centraux (voir points 50 à 59) nuisent 
à une planification efficace par le siège. En outre, ce dernier n’utilise pas efficacement 
les informations disponibles afin d’établir des plans pour l’entretien des bâtiments ou 
pour les déménagements. Nous pouvons citer les exemples ci-après.
a) En ce qui concerne les recommandations qui ont été formulées à la suite d’éva -
luations sur place, mais que les délégations ne peuvent mettre en œuvre en rai -
son d’un manque de ressources, le siège ne définit pas de priorité et ne prévoit ni 
inscription au budget, ni intégration dans des plans d’entretien29. Afin de combler 
des lacunes, les délégations mettent en œuvre certaines des recommandations 
formulées à la suite d’évaluations de leurs bâtiments30, mais pas toutes. Les chefs 
d’administration qui ont répondu au questionnaire ont expliqué que les déléga -
tions ne mettaient pas en œuvre beaucoup de recommandations formulées à la 
suite d’évaluations, en raison du manque de moyens humains et financiers, ainsi 
que de contraintes locales. À titre d’exemple, les recommandations en matière 
d’hygiène et de sécurité sont fondées sur la législation européenne, indépen -
damment des conditions locales. Un chef d’administration a fait état de ses dif -
ficultés de façon synthétique en transmettant le commentaire suivant: «La mise 
en œuvre programmée est considérablement compromise par le manque de 
ressources humaines et de crédits budgétaires, ainsi que par la situation générale 
du pays et par des problèmes concernant les marchés publics.» La délégation au 
Népal ne disposait pas des ressources pour corriger certains problèmes soulignés 
à plusieurs reprises dans les rapports du responsable régional pour la sécurité.
b) Bien que le siège dispose d’informations sur des bâtiments en mauvais état ou 
dont la surface est trop grande ou trop petite, il ne les utilise pas pleinement 
pour établir un ordre de priorité entre les délégations où les besoins de chan -
gements se font le plus sentir, ni pour programmer des travaux d’entretien, un 
regroupement dans des locaux communs ou des déménagements. De ce fait, 
nous avons constaté, entre autres, une détérioration de l’état des immeubles de 
bureaux, notamment de ceux achetés avant 2000 (voir figure 4  et point 23). Au 
cours de l’audit, 42 % des chefs d’administration qui ont répondu à notre enquête 
se sont rendu compte que leur surface de bureaux par personne dépassait le 
plafond recommandé. Cependant, 47 % d’entre eux n’ont pris aucune mesure 
pour réduire la surface de bureaux et la rendre conforme au plafond. En Turquie, 
même si la surface de bureaux par personne dépassait le plafond recommandé, 
l’espace était insuffisant en raison d’un aménagement peu pratique du bâtiment 
(voir encadré 5 ).29 À titre d’exemple, le siège n’a 
établi aucune priorité ni 
aucune estimation concernant 
le coût des recommandations 
formulées à la suite de 
l’inspection sur l’hygiène et la 
sécurité effectuée en 
novembre 2012 au Népal. Le 
siège n’a assuré aucun suivi 
des recommandations 
relatives à la résidence (que la 
délégation n’a pas mises en 
œuvre).
30 À titre d’exemple, l’évaluation 
de 2012 relative à la délégation 
en Tanzanie a permis de 
constater que les locaux des 
bureaux étaient trop petits et 
avaient atteint les limites de 
leur capacité. Par la suite, la 
délégation a pris en location 
une partie du quatrième étage 
à l’ambassade des Pays-Bas 
à partir d’avril 2013.
42 Observations 
La planification est centrée sur la satisfaction de besoins  
à court terme
61 
La division Infrastructure du SEAE établit des documents de planification qui in -
tègrent des éléments de bonnes pratiques. Or ces documents de planification sont 
centrés sur des besoins à court terme (à deux ans environ) et des projets immobiliers 
pour lesquels les travaux préparatoires ou de recherche sont en cours. Nous pouvons 
citer les exemples ci-après.
a) Aucune modification de l’espace de bureaux n’est prévue après 2015 dans les 
documents de travail annuels de 2014 et de 2015 sur la politique immobilière 
du SEAE, qui décrivent les projets dont les travaux préparatoires et de recherche 
sont en cours. Ces documents précisent que les changements de surface et de 
site seront effectués à la suite de décisions politiques et en fonction des res -
sources disponibles.c) Le siège n’indique pas comment les délégations doivent céder des bâtiments 
détenus et inoccupés. Aucun plan n’est prévu pour la plupart des 20 % de bâti -
ments détenus par les délégations et inutilisés (voir point 25). À titre d’exemple 
de bonne pratique, nous pouvons citer le cas des ambassades allemandes qui, 
lorsqu’elles déménagent dans un nouveau bâtiment, sont tenues de programmer 
la cession de l’ancien bâtiment si elles en étaient propriétaires, avant d’en acheter 
ou d’en louer un autre.
d) Le siège ne planifie pas la révision des contributions versées par les organisations 
hébergées dans des locaux communs par les délégations. En 2013, le SEAE a de -
mandé à celles-ci de facturer les frais relatifs aux parties communes [voir point 27, 
sous c)]. Il a également reconnu que les organisations hébergées devraient 
contribuer aux charges administratives. Or le SEAE n’a pas déterminé les accords 
existants à revoir en priorité.Encadré 5Gestion de la surface de bureaux dans la délégation en Turquie
La surface des bureaux de la délégation en Turquie était de 5 500 mètres carrés pour 150 agents, soit 37 mètres 
carrés par personne. Bien que cette superficie dépasse le plafond de 35 mètres carrés par personne, le rapport 
d’évaluation d’octobre 2008 indiquait que la surface de bureaux pour les agents était insuffisante en raison de 
l’aménagement peu pratique du bâtiment.
En 2015, le projet de nouvel aménagement de l’espace de bureaux dans le bâtiment actuel et d’augmentation du 
partage des bureaux a permis de libérer de l’espace et de réduire la surface par personne à 34 mètres carrés.
43 Observations 
b) Dans une note de 2014 adressée aux chefs de délégation sur l’élaboration de la 
politique immobilière pour 2015 et 2016, le SEAE recensait les projets immobiliers 
prévus pour les deux prochaines années et leur demandait de rester attentifs aux 
occasions d’acquisition au cas où il dégagerait un excédent budgétaire à engager 
rapidement.
c) Un plan à moyen terme recense les acquisitions, les travaux et les renouvel -
lements de bail pour la période 2014-2020. Cependant, il ne présente que les 
projets d’acquisitions de bâtiment et de construction qui visent à répondre à des 
besoins urgents. Le SEAE n’établit pas suffisamment de priorités en matière de 
changements de locaux, de fermetures de délégation, de fusions de délégations, 
d’ouvertures de nouvelles délégations ou de modifications de la taille d’une 
délégation jusqu’en 202031. Ce manquement s’explique par le fait que le SEAE 
n’utilise pas suffisamment les informations disponibles (voir point 60), mais aussi 
que la Commission européenne ne lui a transmis ses propositions relatives à ses 
effectifs au sein des délégations 32 que pour les deux prochaines années33.
62 
Étant donné que son processus de planification ne permet pas d’agir préventivement 
et est centré sur des projets qui répondent à des besoins actuels, le SEAE risque de 
n’intégrer des grands projets dans le cadre de plans que s’ils deviennent urgents. Un 
plan à moyen terme (à sept ans environ) relatif aux bâtiments des délégations refléte -
rait les meilleures pratiques dans d’autres États membres et permettrait à la division 
Infrastructure du SEAE de jouer un rôle plus stratégique. Des évolutions politiques 
imprévues peuvent donner lieu à un changement du niveau de présence de l’UE 
dans certains pays et nécessiter une approche réactive en matière de planification 
de certains projets immobiliers. Néanmoins, l’existence d’un plan à moyen terme 
permettrait à la division Infrastructure du SEAE de montrer clairement aux décideurs 
politiques stratégiques l’impact de ces changements imprévus sur le plan.31 Dans son rapport de 2014 sur 
le regroupement dans des 
locaux communs, le SEAE 
reconnaît que les plans 
à moyen terme devraient 
inclure ces informations.
32 Depuis la création du SEAE, les 
délégations de l’UE sont 
composées de deux types 
d’agents: 1 900 sont employés 
par le SEAE et 3 400 par la 
Commission européenne. Afin 
de tenir compte des plans de 
la Commission européenne 
relatifs au nombre de ses 
agents travaillant en 
délégation, le SEAE consulte 
cette dernière au sujet de ses 
décisions sur l’affectation des 
ressources au sein des 
délégations dans le cadre du 
«mécanisme EUDEL».
33 Dans le cadre d’une «approche 
régionalisée», actuellement 
examinée par la DG 
Coopération internationale et 
développement, il pourrait 
s’avérer nécessaire à moyen 
terme d’obtenir davantage 
d’espace pour les délégations 
qui jouent le rôle de centres 
régionaux et de réduire le 
nombre d’agents affectés 
à d’autres délégations.
44 Observations 
Les systèmes de planification pour les biens détenus  
sont particulièrement faibles
Le SEAE a pour objectif à long terme d’acquérir davantage  
de bureaux pour ses délégations et a fixé les conditions  
pour emprunter jusqu’à 200 millions d’euros...
63 
Actuellement, le SEAE possède moins de 20 % des immeubles de bureaux et des 
résidences des délégations. Cependant, les documents de travail de 2014 et de 2015 
sur la politique immobilière du SEAE précisent qu’il serait souvent plus économique 
d’acquérir plutôt que de louer les bâtiments. Plus de 80 % des chefs d’administration 
qui ont répondu au questionnaire ont considéré que l’acquisition des bâtiments de la 
délégation présente un meilleur rapport coût/efficacité que la location.
64 
Le SEAE a pour objectif à long terme d’acquérir davantage d’espaces de bureaux pour 
ses délégations. Le budget limité mis à la disposition du SEAE pour l’acquisition ou 
la construction de nouveaux bâtiments pour les délégations (de l’ordre de 5 millions 
d’euros par an34) constituait un obstacle à la réalisation de cet objectif. Il ressort de 
notre enquête que la moitié des délégations désireuses d’acheter les bureaux ou la 
résidence n’ont pas pu le faire en raison d’un manque de fonds. Conformément aux 
nouvelles dispositions du règlement financier35, le SEAE a toutefois fixé en 2015 les 
conditions pour emprunter jusqu’à 200 millions d’euros sur quatre ans pour acheter 
des biens immobiliers.
... mais il n’a mis en place aucun système pour gérer efficacement 
les biens détenus
65 
Les lignes directrices et procédures de 2015 pour l’acquisition de biens immobi -
liers dans des pays tiers précisent qu’il conviendrait d’accorder la priorité à l’achat 
d’immeubles de bureaux plutôt que de résidences. Cependant, la possession d’un 
bâtiment offre moins de flexibilité que sa location [voir point 9, sous a)]. C’est moins 
problématique dans le cas des résidences que dans celui des bureaux, car elles ne 
dépendent pas de l’évolution du nombre d’agents. De plus, en raison de leur plus 
petite taille, les résidences sont plus faciles à acheter, à entretenir (voir points 15 
et 24) et à vendre que les bureaux.34 Document de travail de 2014 
sur la politique immobilière 
du SEAE.
35 Les révisions de 2012 du 
règlement financier 
(article 203, paragraphe 8) 
autorisent les institutions 
à contracter des emprunts 
pour des acquisitions 
immobilières.
45 Observations 
66 
Lorsqu’il loue des bâtiments, le SEAE bénéficie de compétences extérieures en 
gestion de biens immobiliers. Alors que l’absence de fonds ne représente plus un 
frein à la réalisation de son objectif à long terme d’augmentation du pourcentage de 
biens immobiliers détenus, le SEAE n’a guère d’expérience en matière de possession 
de bâtiments, manque de compétences en gestion de biens immobiliers et n’a établi 
aucun système efficace pour l’acquisition, l’entretien et la vente de bâtiments. Nous 
pouvons citer les exemples ci-après.
a) Il faudrait améliorer le système en place pour décider s’il vaut mieux acheter ou 
louer (voir point 40).
b) Il n’existe pas de stratégie en matière d’entretien des biens immobiliers ni de 
système efficace pour entretenir les biens détenus. De ce fait, l’état des bâti -
ments se détériore (voir point 23). Plus d’un tiers des chefs d’administration qui 
ont répondu à l’enquête ont considéré que l’aide apportée par le siège pour 
l’entretien des bâtiments était inappropriée (voir figure 13 ). Les ambassades des 
États membres (par exemple celles du Danemark, d’Allemagne, des Pays-Bas, de 
Suède et du Royaume-Uni) ont souligné l’importance de planifier l’entretien des 
bâtiments détenus et d’investir dans celui-ci. À titre d’exemple, l’immeuble de 
bureaux que la délégation en Tanzanie possède conjointement avec l’Allemagne, 
les Pays-Bas et le Royaume-Uni est maintenu en bon état.
c) Il se peut que l’absence de mécanisme pour gérer les fluctuations des taux de 
change empêche certaines délégations d’effectuer les projets de travaux pré -
vus36. En revanche, l’ambassade des Pays-Bas a expliqué comment son taux de 
change est fixé pour l’année au niveau central afin de protéger les opérations 
comme les travaux d’entretien prévus contre les variations des cours. Le siège 
supporte tout bénéfice ou perte de change.
d) Il existe des éléments dissuasifs et des obstacles à la cession des biens excé -
dentaires. De ce fait, le SEAE conserve des bâtiments qui ne sont plus utilisés 
[voir points 25 et 60, sous c)]. À titre d’exemple, les produits de la vente de biens 
immobiliers détenus ne sont pas mis à la disposition de la division Infrastruc -
ture du SEAE pour acheter des bâtiments de remplacement. De plus, le SEAE ne 
possède pas certains locaux, dont il a uniquement reçu l’usufruit de la part des 
autorités nationales.
e) Les orientations du SEAE sur la facturation des frais de regroupement aux loca -
taires ne couvrent pas les biens immobiliers détenus. Dans certains cas, les frais 
ne couvrent donc pas l’intégralité des coûts, car ils ne reflètent pas la valeur 
locative du bâtiment [voir point 27, sous b)].36 Note du siège du SEAE 
du 20 janvier 2015 à l’intention 
des chefs de délégation: 
budget 2015 — Impact de la 
baisse de la valeur de l’euro sur 
les dépenses des délégations.
46
 Conclusions  
et recommandations
67 
Pour contribuer efficacement à la réalisation des objectifs de l’UE en matière de poli -
tique étrangère, de commerce et de coopération au développement, les bâtiments 
fournis par le SEAE doivent répondre aux besoins des délégations. Ils devraient aussi 
présenter un bon rapport coût/efficacité. Les points ci-après présentent les princi -
pales conclusions de l’audit de la Cour, suivies de recommandations pertinentes. La 
mise en œuvre de celles-ci devrait débuter immédiatement et être achevée d’ici à la 
fin de l’exercice 2017.
68 
Qu’il s’agisse des immeubles de bureaux, des résidences des chefs de délégation 
ou des logements du personnel, les bâtiments des délégations permettent en règle 
générale de répondre aux besoins de celles-ci, bien que la politique immobilière 
néglige plusieurs objectifs pour les immeubles de bureaux (voir points 8 à 19). Cepen -
dant, les bâtiments ne présentent pas un rapport coût/efficacité optimal pour les 
raisons suivantes:
a) dans la plupart des immeubles de bureaux et dans plusieurs résidences, l’es -
pace disponible dépasse les plafonds fixés dans la politique immobilière (voir 
points 20 à 22);
b) le SEAE reste propriétaire de bâtiments qu’il n’utilise plus (voir points 23 à 25);
c) lorsque les délégations partagent leur espace de bureaux avec des États membres, 
des institutions ou des organes de l’UE, les frais facturés aux organisations héber -
gées ne couvrent pas toujours l’intégralité des coûts (voir points 26 et 27).
Recommandation n° 1 — Compléter les objectifs relatifs  
aux immeubles de bureaux
Le SEAE devrait inclure des facteurs environnementaux, l’accès pour les personnes 
handicapées et la flexibilité parmi les objectifs de la politique immobilière pour les 
immeubles de bureaux.
Recommandation n° 2 — S’assurer que les frais facturés  
aux organisations regroupées dans les mêmes locaux 
couvrent l’intégralité des coûts
Le SEAE devrait veiller à ce que les frais payés par les États membres ou par les autres 
institutions ou organes de l’UE hébergés dans les immeubles de bureaux des déléga -
tions soient harmonisés et couvrent les coûts dans leur intégralité. À titre d’exemple, 
il devrait facturer à tous les locataires des frais pour l’utilisation des parties com -
munes et pour le soutien administratif. Lorsqu’il est propriétaire des bureaux, le SEAE 
devrait facturer des frais qui tiennent compte de la valeur locative du bâtiment.
La méthode de calcul de ces frais devrait aussi être appliquée aux bâtiments dont 
le SEAE est propriétaire, mais qui ne sont plus occupés par une délégation et loués 
à d’autres organisations.
47 Conclusions et recommandations  
69 
Pour disposer de bâtiments appropriés pour les délégations, il faut des procédures de 
sélection valables. Il faut aussi des systèmes permettant au SEAE de s’assurer que les 
bâtiments continuent à répondre aux besoins, et de prendre les mesures correctrices 
nécessaires. L’ annexe III  présente de façon synthétique les faiblesses qui affectent les 
systèmes en place pour choisir les bâtiments, en contrôler l’adéquation et planifier 
les futurs changements.
70 
Avant de louer ou d’acheter un bâtiment (ou de renouveler un bail), la délégation 
concernée présente un dossier immobilier au siège pour examen puis approbation. 
Il s’agit là d’un exemple de bonne pratique (voir points 30 et 31). Cependant, le SEAE 
risque de ne pas choisir les bons bâtiments, car plusieurs faiblesses affectent la mise 
en œuvre pratique de la procédure du dossier immobilier.
a) Les délégations ne disposent pas de compétences suffisantes pour trouver des 
solutions appropriées (voir points 32 à 35).
b) Des faiblesses affectent l’analyse technique et financière effectuée par les délé -
gations pour comparer les options (voir points 36 à 43).
c) Parfois, les décisions finales prises par le comité immobilier du siège sont tardives 
ou ne sont pas convaincantes (voir points 44 à 47).
Recommandation n° 3 — Renforcer la mise en œuvre  
de la procédure relative à la sélection des bâtiments
Le SEAE devrait renforcer la mise en œuvre de la procédure du dossier immobilier 
pour choisir les bâtiments, à savoir:
 ο établir un dossier immobilier pour tous les nouveaux contrats;
 ο mettre en place un dossier immobilier simplifié pour les renouvellements de bail. 
Dans ces dossiers immobiliers, la délégation pourrait se contenter de démontrer 
que la solution proposée continue de répondre aux besoins conformément à la 
politique immobilière et reste en phase avec les prix du marché;
 ο comparer les options au moyen d’un tableau, afin d’aboutir à une évaluation glo -
bale, rigoureuse et équilibrée sur les plans technique et financier, qui démontre 
que la solution retenue est en phase avec les prix du marché et tient suffisam -
ment compte de la surface utile;
 ο établir des orientations sur la façon de tenir compte de la surface louée à d’autres 
organisations et des revenus générés par le regroupement dans des locaux 
communs;
 ο prendre les décisions rapidement pour réduire au minimum le risque que les 
bâtiments ne soient plus disponibles.
48 Conclusions et recommandations  
71 
Après avoir choisi les bâtiments, le SEAE évalue régulièrement lors de visites sur 
place s’ils continuent de répondre aux besoins des délégations, mais il ne recense 
pas toutes les lacunes (voir points 49 et 50). Le SEAE ne contrôle pas la surface 
par personne dans les immeubles de bureaux en fonction des critères fixés par la 
politique immobilière (voir points 51 et 52). Il ne vérifie pas non plus si les loyers des 
immeubles de bureaux et des résidences restent en phase avec les prix du marché 
et si les frais facturés aux organisations regroupées dans les mêmes locaux couvrent 
l’intégralité des coûts (voir point 53). De plus, le SEAE n’enregistre pas de façon fiable 
les résultats de son suivi dans ses systèmes d’information (voir points 54 à 59).
Recommandation n° 4 — Vérifier les prix du marché
Le SEAE devrait utiliser une source d’informations indépendante afin de vérifier les 
prix du marché pour les immeubles de bureaux et pour les résidences, ainsi que 
de contrôler régulièrement si les loyers restent en phase avec ces prix. Ce contrôle 
pourrait donner lieu à la renégociation d’un loyer ou à la recherche d’un nouveau 
bâtiment à louer ou à acquérir.
Recommandation n° 5 — Améliorer le système d’information 
sur la gestion des biens immobiliers
Le SEAE devrait améliorer son système d’information sur la gestion des biens immo -
biliers, afin de disposer de davantage de renseignements plus fiables et plus perti -
nents pour alimenter le processus de planification. Ces informations devraient être 
centrées sur les immeubles de bureaux, sur les résidences, sur les logements fournis 
aux agents par la délégation et sur les bâtiments détenus qui ne sont plus occupés 
par les délégations. Il faudrait affiner les informations sur la surface de bureaux par 
personne en recensant séparément les surfaces de bureaux louées à d’autres organi -
sations, les salles de conférences nécessaires pour répondre aux besoins de la fonc -
tion de présidence et l’espace utilisé par les stagiaires et par les experts nationaux 
détachés.
72 
Le manque d’informations de base fiables sur les bâtiments des délégations nuit 
à une planification efficace des changements nécessaires par le siège. En outre:
a) le siège n’utilise pas efficacement les informations disponibles pour établir des 
plans de mesures correctrices (voir point 60);
b) la planification est centrée sur la satisfaction de besoins à court terme (voir 
points 61 et 62);
c) bien que le SEAE ait pour objectif à long terme d’acquérir davantage de 
bureaux pour ses délégations et qu’il ait fixé les conditions pour emprunter 
jusqu’à 200 millions d’euros, il n’a mis en place aucun système pour gérer effica -
cement les biens détenus (voir points 63 à 66).
49 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 6 —– Renforcer les compétences  
en matière de gestion de biens immobiliers
Le SEAE devrait développer ses compétences en matière de gestion de biens immo -
biliers au siège (par exemple moyennant l’organisation de formations ou le recrute -
ment de personnel compétent) afin d’élaborer une approche plus stratégique, d’amé -
liorer la planification, de renforcer le soutien apporté aux délégations et de réaliser 
des économies significatives grâce à une meilleure gestion de l’espace.
Recommandation n° 7 — Établir des plans à moyen terme
Pour les bâtiments de ses délégations, le SEAE devrait établir des plans à moyen 
terme (à sept ans environ) et les actualiser régulièrement. Ces plans devraient définir 
des priorités en matière de locations, d’acquisitions, de ventes, de modifications et 
d’entretien. Ils devraient utiliser les informations disponibles sur la surface utile et 
sur l’état des bâtiments, afin de permettre de programmer à moyen terme la façon 
de respecter les critères fixés dans la politique immobilière. À titre d’exemple, ils 
devraient prévoir d’adapter davantage la surface de bureaux au nombre d’agents et 
d’utiliser l’espace excédentaire pour un regroupement avec d’autres organisations ou 
avec des États membres, le cas échéant.
Recommandation n° 8 — Repérer les cas où l’acquisition 
présente un meilleur rapport coût/efficacité et gérer 
efficacement les bâtiments détenus
Le SEAE devrait renforcer les systèmes destinés à repérer les cas où l’acquisition 
présente un meilleur rapport coût/efficacité et à gérer efficacement les bâtiments 
détenus. Pour ce faire, il doit: 
 ο mettre en œuvre un outil (par exemple à utiliser dans les évaluations comparatives 
entre location et acquisition dans les dossiers immobiliers) et n’acheter les bâtiments 
que s’ils offrent un meilleur rapport coût/efficacité que la location. Le SEAE devrait 
estimer les coûts et les recettes de l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, y compris 
les coûts de financement et d’entretien. Lors de cette comparaison entre location et 
acquisition, le SEAE devrait tenir compte de la valeur résiduelle du bâtiment, du taux 
d’actualisation et des facteurs de risque tels que l’instabilité politique ou écono -
mique du pays et l’évolution possible des effectifs pour les immeubles de bureaux;
 ο programmer les grosses acquisitions, en accordant la priorité aux bâtiments 
(bureaux ou résidences) pour lesquels l’achat présente un meilleur rapport coût/
efficacité;
 ο élaborer une stratégie pour entretenir les biens immobiliers détenus, compte tenu 
des recommandations formulées à l’issue des inspections sur l’hygiène et la sécurité;
 ο protéger le budget relatif à l’entretien des bâtiments contre les fluctuations des taux 
de change;
 ο avant d’acquérir ou de louer un autre bâtiment, prévoir la façon de procéder à la 
cession des biens immobiliers excédentaires détenus.
50 Conclusions et recommandations  
Le présent rapport spécial a  été adopté par la Chambre  IV, présidée par 
M. Milan Martin CVIKL, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion 
du 16 février 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

51
 Annexes
Regroupement dans des locaux communs avec des États membres de l’UE  
au sein des délégations de l’Union
Délégation États membres de l’UE
Afghanistan Lituanie
Azerbaïdjan Espagne et Croatie
Biélorussie Autriche
Colombie République tchèque et Finlande
Éthiopie Luxembourg
Géorgie Slovaquie
Honduras France
Iraq Royaume-Uni
Mauritanie Royaume-Uni
Myanmar/Birmanie Espagne
Nigeria Allemagne, Grèce, France, Italie, Pays-Bas, Autriche et Slovaquie
Soudan du Sud Danemark, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni
Tanzanie Allemagne, Pays-Bas, Finlande et Royaume-Uni (copropriété)
Timor-Oriental France
Turquie (Gaziantep) Danemark, Allemagne et France
Viêt Nam Finlande
Yémen Espagne
Source:  Document de travail de 2015 sur la politique immobilière du SEAE.Annexe I
52 Annexes 
Informations détaillées sur l’examen de 30 dossiers immobiliers
Référence 
du dossierDélégation Type de 
bâtimentLa solution 
proposée 
implique un 
changement 
de bâtiment1. 
Recherche 
sur le 
marché2. Compa -
raison entre 
location et 
acquisition3. Liste 
restreinte 
d’options 
appropriées et 
réalistes4. Solution 
proposée par la 
délégation sur 
la base d’une 
analyse technique 
et financière 
rigoureuse5. Raison 
convaincante 
à l’appui de la 
décision prise 
par le comité 
immobilier du 
siège
2013.01 Pakistan Résidence Non Oui Non Non Oui Oui
2013.11 Angola Bureaux Oui Oui Non Non Oui Oui
2013.18 Inde Résidence Oui Oui Non Oui Non Oui
2013.19 Ouganda Bureaux Non Oui Non Oui Oui Oui
2013.20 Rwanda Bureaux Non Oui Non Oui Oui Oui
2013.27 Jordanie Bureaux Non Oui Non Oui Non Non
2013.36 Hong  Kong Bureaux Non Oui Non Oui Oui Oui
2013.42 Guatemala Bureaux Non Oui Non Oui Oui Oui
2013.46 Mauritanie Résidence Non Oui Non Non Non Non
2013.48 Libye Bureaux Oui Oui Non Oui Oui Oui
2013.52 Kenya Bureaux Non Non Non Non Oui Oui
2013.56 Kenya Hébergement Oui Oui Non Oui Non Non
2013.70Myanmar/
BirmanieBureaux Oui Oui Non Oui Oui Oui
2013.73 Pérou Résidence Oui Oui Non Non Oui Oui
2013.75 Angola Résidence Oui Oui Non Oui Oui Oui
2013.90 Chine Bureaux Non Oui Oui Non Oui Oui
2013.93 Gabon Bureaux Oui Oui Non Non Oui Oui
2014.01 Pakistan Bureaux Non Oui Oui Non Non Oui
2014.07 Laos Bureaux Oui Oui Oui Oui Oui Oui
2014.10 Côte d'Ivoire Hébergement Oui Oui Non Oui Oui Oui
2014.15 Colombie Bureaux Non Non Oui Non Oui Oui
2014.16 Fidji Bureaux Oui Oui Oui Non Oui Oui
2014.26 Inde Bureaux Oui Oui Non Non Oui Oui
2014.27 Israël Résidence Oui Oui Non Oui Oui Oui
2014.31 Viêt Nam Bureaux Oui Oui Non Oui Oui Oui
2014.35États-Unis 
d'AmériqueBureaux Non Non Non Non Non Non
2014.45 Togo Bureaux Non Oui Non Non Non Non
2014.48 Sri Lanka Bureaux Oui Oui Non Oui Oui Oui
2014.55 Sri Lanka Résidence Oui Oui Non Non Non Non
2014.61Timor-Orien -
talHébergement Oui Non Non Non Oui Non
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base de l’examen de 30 dossiers immobiliers.Annexe II
53 Annexes 
Raisons pour lesquelles les bâtiments des délégations ne présentent pas un rapport 
coût/efficacité optimal
Source:  Cour des comptes européenne.Annexe III
 
 Procédure de sélection
Pas de stratégie en matière d’ entretien des biens
Contrôle de l’adéquation Planiﬁcation des changements nécessairesPrincipales causes Eﬀets
Contrôle de l’adéquationProcédure de sélection
Planiﬁcation des changements nécessaires 
 Manque de bâtiments appropriés sur le marché local
Manque de compétences au sein des délégations
 Procédure de sélection
Contrôle de l’adéquation Planiﬁcation des changements nécessairesJusqu’ en 2013, plafonds plus élevés pour les espaces de bureaux
Surface utile insuﬃsamment prise en considération dans les 
dossiers immobiliers et les décisions
Dérogations aux plafonds accordées sans être explicitement justiﬁées
Absence de programmation à moyen terme des eﬀectifs des délégations Absence de véri/f_ication des dérogations aux plafonds (sont-elles encore justi/f_iées?)Plusieurs zones n’ont pas été exclues du calcul, alors qu’elles auraient dû l’êtreManque d’options appropriées
lors de la recherche de nouveaux bâtiments
Toutes les informations disponibles sur l’excédent desurface utile ne sont pas utilisées pour programmer des mesures correctrices (regroupement, déménagements, etc.)Informations incomplètes et non ﬁables sur la surface utile 
Recensement inexact des immeubles de bureaux dont la surface est trop grande ou trop petiteLa surface utile dépasse 
souvent le plafond
Manque de contrôle de l’ état des bâtiments inoccupés
Manque de contrôle de l’ état des résidences20 % des bâtiments détenus 
sont inutilisés par le SEAE
Absence de plan de cession pour la plupart des bâtiments 
détenus et inutilisésAbsence d’incitants/exigences concernant la vente des bâtiments inadéquatsAbsence de plans d’ entretien à moyen terme
Plusieurs bâtiments acquis sous conditions particulières qui rendent leur cession diﬃcileInventaire incomplet et non /f_iable des biens détenusDes faiblesses aﬀectent le système en place pour 
décider s’il vaut mieux acheter ou louer
Les ﬂuctuations des taux de change empêchent la 
réalisation de projets de travaux prévus
Absence d’ orientations sur la façon de calculer la contribution ﬁnancière lorsque la délégation est propriétaire du bâtimentAbsence de suivi des accords passés avec les organisations hébergées dans les mêmes bâtiments que les délégationsPlusieurs organisations 
hébergées dans les bâtiments 
des délégations ne supportent
pas une juste part des coûts
Absence d’orientations sur la manière de calculer la contribution aux frais administratifsAbsence d’orientations sur la façon de tenir comptedes espaces loués à d’autres organisations et des revenus générés par les regroupements dans des locaux communs
Absence de plan indiquantles accords existants à réviser en priorité
54 Réponses du Service européen  
pour l’action extérieure
Synthèse
I
Le SEAE reconnaît que sa gestion des infrastructures des délégations de l’UE présente certaines lacunes; il s’emploie à les 
corriger dans plusieurs domaines. Il convient toutefois de souligner la complexité et la sensibilité politique liées à la ges -
tion de 180 immeubles de bureaux et de 140 résidences officielles dans 138 pays à travers le monde, chaque pays ayant 
son propre système juridique et son propre marché immobilier.
Étant donné les contraintes budgétaires sévères bien connues et l’engagement en matière de réduction du personnel, cet 
immense portefeuille est géré par une équipe de 13 agents seulement, travaillant au siège et recevant un soutien admi -
nistratif local au sein des délégations. Malheureusement, il n’a pas été possible d’augmenter le personnel affecté à cette 
tâche dans la même mesure que l’expansion considérable du réseau de délégations de ces dernières années, ce qui repré -
sente un défi en matière de gestion.
Nous reconnaissons également la nécessité de remplacer l’outil actuel de gestion du parc immobilier. Un nouveau sys -
tème sera pleinement opérationnel à la fin de 2016. Il permettra au SEAE d’élaborer un système plus efficace de planifica -
tion et de programmation préalables des dépenses.
III
En ce qui concerne la surface dans les immeubles des délégations, il est à noter que, en 2013, les lignes directrices ont 
imposé, de manière générale, que la superficie maximale des bureaux passe de 42 m² à 35 m² par personne, tout en per -
mettant de disposer de surfaces supplémentaires pour des besoins spécifiques, comme des salles de réunion destinées 
aux réunions avec les États membres. Ces nouvelles lignes directrices s’appliquent à toutes les nouvelles acquisitions, 
mais il faudra un certain temps avant de voir la moyenne baisser jusqu’au nouvel objectif. Lorsque des capacités sont dis -
ponibles dans les délégations, nous cherchons activement des possibilités de regroupement avec des ambassades d’États 
membres ou d’autres organes de l’UE.
Il est également vrai que la superficie de certaines résidences de chefs de délégation de l’UE dépasse notre plafond 
normal de 600 m², même si, dans l’ensemble, la superficie moyenne est de 461 m² de surface utile. Cinq de ces résidences 
sont la propriété de l’UE, mais pour ce qui est des autres résidences, nous demanderons aux délégations d’examiner 
d’autres solutions lorsque les baux en cours arriveront à leur terme.
En ce qui concerne les immeubles dont le SEAE est propriétaire, un certain nombre d’entre eux ne sont effectivement plus 
utilisés, soit en raison de conditions de sécurité, soit à cause d’autres circonstances locales. Il a été demandé aux déléga -
tions concernées de vendre ces immeubles, mais la procédure peut être longue et politiquement sensible pour plusieurs 
raisons exposées dans la réponse du SEAE.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 55
Observations
09 b) Impact environnemental
Le SEAE encourage et soutient les projets écologiques, surtout pour les locaux qu’il occupe dont il est propriétaire. En ce 
qui concerne les locaux loués, les investissements nécessaires doivent être amortis au cours de la durée prévue du bail 
qui est généralement courte.
Par exemple, en 2014, le SEAE a approuvé l’installation de panneaux solaires sur l’immeuble qu’il avait acquis peu de 
temps auparavant au Cap-Vert. De même, le projet de rénovation en 2016 de nos bureaux au Mexique inclura des aspects 
écologiques.
Le SEAE n’a pas encore adopté le système EMAS en raison de la charge de travail qu’il implique. Cependant, tout sera mis 
en œuvre pour accroître la sensibilisation à l’impact environnemental des immeubles des délégations.
09 c) Accessibilité aux personnes handicapées
Le SEAE reconnaît que seul un petit nombre de délégations de l’UE sont entièrement accessibles aux personnes handica -
pées. D’après une enquête menée en septembre 2014 en matière de santé et de sécurité, seules sept délégations étaient 
parfaitement conformes et 16 autres délégations pouvaient être rendues accessibles aux personnes à mobilité réduite 
moyennant des aménagements relativement peu importants.
En outre, dans la mesure des possibilités techniques et financières et lorsque la législation locale le requiert, l’adaptation 
de bureaux visant à améliorer l’accessibilité des personnes handicapées est systématiquement envisagée. Enfin, l’accessi -
bilité des nouveaux immeubles aux personnes handicapées fera toujours l’objet d’une évaluation.
10
Les délégations situées en Égypte et en Inde ont déménagé en 2014-2015 et la délégation présente au Sri Lanka a démé -
nagé en janvier 2016. Le SEAE a analysé d’autres possibilités pour le Sénégal, mais il n’a pas encore pu trouver de solution 
appropriée.
11
L’enquête donne un aperçu qualitatif intéressant de l’avis des personnes interrogées à propos de l’environnement de 
travail dans les bureaux des délégations. Toutefois, les résultats peuvent refléter la variété des situations rencontrées par 
les personnes sondées.
14
Remarques générales
— Le guide des délégations prévoit qu’en raison des traditions «locales en matière de construction», cette limite de 
600 m² peut ne pas toujours être respectée.
— Le SEAE autorise une certaine flexibilité dans la méthode de calcul de la superficie des immeubles en tenant compte 
des pratiques locales.
— Le fait de disposer de surfaces moins grandes que la plupart des résidences d’ambassadeurs est un point positif. De 
surcroît, des facteurs historiques peuvent expliquer cette différence.
La surface utile au sol des résidences est à présent de 461 m² en moyenne.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 56
20
1. Le SEAE a permis une certaine flexibilité dans la manière de calculer la superficie des immeubles qu’il loue ou possède 
en prenant en considération les pratiques locales. Cette méthode peut effectivement compliquer l’interprétation des 
données agrégées.
2. Les délégations ont reçu pour instruction de bien tenir compte de la surface par membre du personnel pour les espaces 
de bureaux. Il est obligatoire de justifier toute dérogation à la politique immobilière. Il faudra un certain temps avant de 
voir la moyenne baisser jusqu’au nouveau seuil établi pour la superficie.
 En cas d’espaces excédentaires, le SEAE recherche activement des possibilités de regroupement avec des ambassades 
d’États membres ou d’autres organes de l’UE. Cependant, il n’est pas toujours possible de mettre en place un regroupe -
ment du jour au lendemain.
3. En cas de diminution de l’effectif, un déménagement immédiat dans un immeuble plus petit n’est pas toujours possible 
ou rentable. Les coûts liés au déménagement et à la sécurisation du nouvel immeuble peuvent s’avérer plus élevés que 
les économies escomptées de la réduction de l’espace.
4. Parfois, il n’est pas possible de ne louer qu’une partie d’un étage.
5. Il n’est pas rentable de mettre fin anticipativement au bail d’un bureau disposant d’un espace excédentaire lorsque le 
loyer correspondant au prix en vigueur sur le marché pour de plus petits bureaux est identique ou plus élevé.
6. Dans certains cas, le nombre ou la superficie de salles de réunion ou de conférence requises afin d’assumer le rôle et les 
obligations des délégations de l’UE conformément au traité de Lisbonne accroît considérablement la proportion d’espace 
par personne. En voici quelques exemples:
— États-Unis (Washington): 5 458m² de surface au sol utile, 89 agents, 55 m²/agent (déduction faite de l’espace 
occupé par d’autres organisations);
— États-Unis (New York): 4 217 m² de surface au sol utile, 57 agents, 74 m²/agent;
— Suisse (Genève, délégation auprès des Nations unies): 2 500 m² de surface au sol utile, 25 agents, 100 m²/agent.
21
Bien qu’il soit mathématiquement correct, le coût relatif aux mètres carrés excédentaires indiqué dans la note de bas de 
page nº 16 peut varier en fonction des endroits où les espaces sont réduits, étant donné que les prix diffèrent grande -
ment d’un pays à l’autre.
En outre, les investissements consacrés à la sécurité des immeubles de bureaux et aux travaux réalisés sur les infrastruc -
tures de ceux-ci doivent venir en déduction des éventuelles économies susmentionnées.
22
Il est vrai que la superficie de certaines résidences est supérieure à notre plafond de 600 m². Au début de 2016, 26 rési -
dences (18 %) dépassent ce plafond. Dans cinq cas, les résidences sont la propriété de l’UE. Les autres délégations seront 
invitées à rechercher d’autres solutions lorsque leur bail actuel arrivera à terme.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 57
25
Un certain nombre d’immeubles appartenant au SEAE ne sont effectivement plus utilisés, soit en raison des conditions de 
sécurité, soit à cause d’autres circonstances locales. Il a été demandé aux délégations concernées de vendre ces proprié -
tés, mais la procédure peut être longue et politiquement sensible.
En particulier dans les pays suivants:
— Gambie: l’UE a dû quitter les bureaux à la fin de 2003, après 18 ans d’occupation, en raison de la présence d’amiante. 
Ces bureaux faisaient l’objet d’un bail de longue durée, de 99 ans, qui a été conclu avec le gouvernement gambien et 
qui stipulait que les bureaux devaient être remis à neuf au moment de quitter les lieux. Dans de telles circonstances, il 
était financièrement plus avantageux de conserver les bureaux. En mai 2014, il a été décidé de reprendre les négocia -
tions avec les autorités locales afin de rendre les bureaux dans l’état actuel avant la fin du bail de longue durée. Ces 
négociations reprendront au moment de l’entrée en fonction d’un nouveau chef de délégation;
— Botswana: les bureaux ont été acquis en 1987. En 2003, la superficie de ces bureaux est devenue insuffisante et la dé -
légation a dû déménager. Toutefois, il a été convenu à l’époque de garder les bureaux, qui se trouvent sur un terrain 
très bien situé, et d’examiner la faisabilité de projets tels que la construction de nouveaux bureaux ou de logements 
à cet endroit. Aucun de ces projets ne s’est concrétisé jusqu’à présent, principalement pour des raisons budgétaires. 
Récemment, la délégation a de nouveau été invitée à lancer une étude de faisabilité pour la construction de nou -
veaux bureaux sur ce terrain;
— Afrique du Sud: la résidence a fait l’objet d’une vente aux enchères, mais le prix proposé était bien trop bas. Il a été 
demandé à la délégation de réexaminer l’opportunité de vendre;
— Tanzanie: la délégation n’est pas propriétaire des maisons, dont l’ancienne résidence, qui se trouvent en dehors des 
zones recommandées par le responsable régional pour la sécurité. Suivant les instructions que le siège du SEAE 
a émises en 2013, la délégation examine avec les autorités locales les diverses possibilités de restitution de ces mai -
sons. La Tanzania Building Agency (agence publique tanzanienne de construction) a évalué les maisons à quelque 
1,8 million d’euros. Le ministère des affaires étrangères a confirmé le principe de compensation.
27
Une révision des accords de regroupement avec le service ECHO et la BEI est en cours de discussion. L’objectif est d’har -
moniser la méthode de calcul pour l’ensemble des regroupements organisés avec le service ECHO et la BEI. De nouveaux 
protocoles d’accord cadres devraient être signés en 2016.
Il est également prévu que les anciens protocoles d’accord soient entièrement révisés et adaptés à l’ensemble de la poli -
tique de recouvrement des frais.
32
Les discussions portant sur le choix à effectuer entre une location et une acquisition n’étaient pas opportunes à l’époque, 
car il était difficile d’acquérir un bien étant donné les allocations budgétaires limitées jusqu’en 2015.
La possibilité de dresser une liste restreinte dépend du marché local. Il n’est pas toujours possible d’obtenir plus d’une 
option réaliste.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 58
33
Le SEAE reconnaît que les délégations ne disposent pas toutes de compétences suffisantes pour gérer des projets 
immobiliers.
Le SEAE admet également que l’idéal serait de renforcer les capacités de la division compétente au siège afin de soute -
nir les délégations dans les projets relatifs aux infrastructures, notamment en prévoyant des visites supplémentaires sur 
place.
Étant donné les contraintes budgétaires sévères bien connues et les inévitables réductions supplémentaires de person -
nel, cet immense portefeuille est géré par une équipe de 13 agents seulement, travaillant au siège et recevant un soutien 
administratif local au sein des délégations. Malheureusement, il n’a pas été possible d’augmenter le personnel affecté 
à cette tâche dans la même mesure que l’expansion considérable du réseau de délégations de ces dernières années.
La régionalisation de l’administration des délégations permettra aussi d’apporter une solution à ce problème, étant 
donné que le personnel spécialisé travaillant au centre régional pourra s’occuper des immeubles de plusieurs délégations 
à la fois.
35
Depuis lors, trois visites ont eu lieu au Népal: en avril 2014, en mai 2015 et en novembre 2015. Pour ce qui est du soutien 
à apporter aux délégations en matière de projets immobiliers, le SEAE ne peut malheureusement pas égaler tous les 
États membres en ce qui concerne les ressources disponibles au siège.
36
Voir les commentaires détaillés aux points 39 et 40.
37
Ces cas sont plutôt exceptionnels et sont essentiellement dus à une mauvaise interprétation des règles que le chef 
d’administration ou le chef de délégation doit appliquer. Le nouveau guide des délégations fournit à présent des lignes 
directrices plus claires et plus faciles à mettre en œuvre.
39
Seule une étude de marché permet de démontrer qu’un immeuble répond toujours aux besoins de la délégation confor -
mément à la politique immobilière et compte tenu des prix du marché.
Le résultat de l’étude de marché permet également à la délégation de disposer de bons arguments afin de conclure une 
meilleure affaire avec le propriétaire de l’immeuble qu’elle occupe.
Ce sont les règles financières applicables au budget général de l’Union qui régissent les procédures relatives aux contrats 
immobiliers.
Les décisions portant sur les transactions immobilières impliquant le renouvellement d’un bail existant ne devraient inter -
venir qu’après une prospection du marché immobilier.
Le SEAE est disposé à examiner la possibilité de constituer un dossier immobilier concis pour la poursuite de baux, en 
respectant le règlement financier.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 59
40
Jusqu’à tout récemment, les ressources limitées destinées aux infrastructures des délégations ont constitué un obstacle 
à l’acquisition de locaux. À présent, le SEAE admet que le budget de 200 millions d’euros permet de considérer l’acquisi -
tion d’immeubles comme une option réaliste à la place de la location. Les coûts et bénéfices respectifs de l’acquisition et 
de la location doivent désormais constituer un élément standard des dossiers immobiliers. Les lignes directrices ont été 
communiquées aux délégations à cet effet.
Le siège calculera l’avantage financier de l’acquisition par rapport à la location conformément aux théories standards de 
la gestion financière ou du financement des sociétés (par exemple, la méthodologie VAN). Cette procédure ne fait pas 
partie du guide des délégations, étant donné que c’est le siège qui effectuera le calcul.
Lorsqu’une acquisition est financée au moyen d’un prêt, il est indispensable de fournir les justifications financières appro -
priées à l’autorité budgétaire.
Concernant le Népal, aucun budget n’était disponible à l’époque.
À propos de Washington, l’immeuble disponible à la vente était trop grand pour les besoins de la délégation. En outre, il 
était occupé par d’autres locataires. Si le SEAE avait acheté cet immeuble, la délégation aurait alors dû gérer les baux avec 
d’autres occupants de l’immeuble. Par ailleurs, le délai d’acquisition de l’immeuble était trop court pour pouvoir consul -
ter l’autorité budgétaire. Enfin, le regroupement ne constituait pas nécessairement une solution, puisque tous les États 
membres présents à Washington disposaient déjà de leurs propres locaux.
42
Le guide des délégations a été mis à jour en 2015 et contient des instructions sur la façon de présenter différentes solu -
tions de manière comparable, sur la base d’un exemple de bonne pratique.
43
Le SEAE reconnaît qu’il est nécessaire d’améliorer ces lignes directrices afin d’y inclure des informations plus détail -
lées, entre autres, sur la manière de tenir compte de la surface de bureaux louée aux ambassades des États membres 
et à d’autres institutions et organes de l’UE dans le calcul de la surface par personne ainsi que dans le calcul du coût au 
mètre carré.
44
Voir la réponse du SEAE aux points 45 et 47.
En ce qui concerne les décisions relatives aux dossiers immobiliers qui doivent recevoir l’approbation de l’autorité budgé -
taire, la procédure peut prendre six à huit semaines.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 60
45
Ce sont les règles financières applicables au budget général de l’Union qui régissent les procédures relatives aux contrats 
immobiliers. Le SEAE admet qu’il conviendrait de recourir, dans la mesure du possible, à des procédures accélérées. Mal -
heureusement, les possibilités sont très limitées. 
Le SEAE ne peut pas obliger les propriétaires à attendre la fin des procédures administratives et juridiques obligatoires.
La lenteur des procédures s’explique parfois par la complexité des projets.
Concernant le Sri Lanka, le contrat n’a pas été signé en raison de la lenteur de la procédure mais d’un changement d’avis 
du propriétaire.
46
La comparaison avec une source indépendante est toutefois plus difficile que pour des logements, car la valeur d’un 
immeuble dépend de sa qualité, de son emplacement et de l’état général du marché immobilier à un moment donné.
En ce qui concerne la Mauritanie, il n’existait aucune autre solution que celle proposée.
Pour le Togo, aucune autre offre ne rivalisait avec les bureaux actuels, qui venaient de bénéficier d’un investissement de 
200 000 euros.
47
En 2015, les délégations ont reçu pour instruction de bien tenir compte de la surface par agent pour les espaces de 
bureaux. En outre, il est désormais obligatoire de justifier, d’approuver et d’enregistrer toute dérogation à la politique 
immobilière.
De surcroît, cet élément est soumis à discussion lors de chaque réunion du comité immobilier.
D’une manière générale, la dérogation au plafond exprimé en mètres carrés est automatiquement octroyée lorsque le 
comité immobilier rend un avis favorable (voir également les motifs de dérogation mentionnés au point 20).
Jordanie: la solution proposée consistait à reconduire le bail existant tout en payant un loyer réduit. Compte tenu des 
investissements déjà consacrés à l’immeuble, de son bon emplacement, des normes de sécurité et du loyer réduit, le 
comité immobilier a émis un avis favorable malgré la surface de bureaux excédentaire. Néanmoins, le comité immobi -
lier a aussi précisé que si le nombre de membres du personnel diminue encore, la délégation sera tenue de rechercher 
d’autres solutions.
Le SEAE reconnaît que la résidence au Sri Lanka est trop spacieuse Cependant, il est très difficile de trouver une résidence 
de moins de 600 m² au Sri Lanka.
Washington: l’extension de la surface se justifie essentiellement par la nécessité de disposer d’une infrastructure sûre 
pour les réunions organisées avec les États membres et pour les négociations transatlantiques, et ce dans le contexte des 
révélations de M. Snowden. La salle de réunion actuelle située au rez-de-chaussée possède des fenêtres donnant sur la 
rue, ce qui la rend impossible à sécuriser.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 61
De plus, l’espace de bureaux destiné à 20 agents supplémentaires était indispensable compte tenu d’une augmentation 
prévue du personnel de la délégation et des dérogations stipulées dans le guide des délégations à propos du personnel 
temporaire [par exemple, les END (experts nationaux détachés), les stagiaires, etc.].
Au début de l’année 2016, le personnel de la délégation de l’UE s’est vu renforcé de trois agents permanents et, d’après 
les renseignements les plus récents, il sera rejoint en 2016 et en 2017 par 6 ou 7 autres agents permanents.
Dès lors, la seule solution consistait à louer un étage complet, d’une superficie supérieure aux besoins réels, afin de dis -
poser d’un espace supplémentaire pour les besoins susmentionnés.
49
Le service d’évaluation n’est techniquement pas capable d’évaluer les immeubles. Toutefois, il précise dans ses rapports 
tout problème particulier concernant la qualité des immeubles.
51
Le nouveau système ImmoGest améliorera le calcul des différents types de surfaces (regroupement, salles de réunion 
spécifiques, etc.) afin de permettre au SEAE de calculer plus précisément la surface moyenne par agent de la délégation 
et d’en faciliter le contrôle.
52
Les délégations ont reçu pour instruction de bien tenir compte de la surface par agent pour les espaces de bureaux. En 
outre, il est désormais obligatoire de justifier, d’approuver et d’enregistrer toute dérogation à la politique immobilière.
53
Le SEAE est disposé à envisager l’élaboration d’une méthodologie visant à suivre les prix du marché pour les bureaux et 
les résidences. Cependant, jusqu’à présent, les limites bien connues en termes de ressources et l’engagement en matière 
de réduction du personnel (voir le commentaire 31.1 pour plus d’informations) ne permettent pas d’élaborer et de mettre 
en œuvre une telle méthodologie.
La comparaison avec une source indépendante est effectivement plus difficile que pour des logements, car la valeur d’un 
immeuble dépend grandement de sa qualité, de son emplacement et de la fluidité du marché immobilier dans chaque 
pays.
L’exercice réalisé en 2014 a consisté à comparer les données récoltées par une société privée à l’aide d’un système à peu 
près similaire à celui dont les délégations se servent pour calculer les normes relatives aux hébergements. Les données 
collectées par cette société privée peuvent différer des normes en matière d’hébergement, notamment parce que cette 
dernière utilise des données qui concernent des emplacements non autorisés par le responsable régional pour la sécurité.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 62
54
Les observations de la Cour à propos d’ImmoGest sont bien connues du SEAE, qui les a incluses dans son programme de 
travail.
Le SEAE admet la nécessité de remplacer le logiciel actuel de gestion du parc immobilier (ImmoGest), qui est obsolète.
Cet aspect, associé aux ressources limitées pour le développement des infrastructures des délégations, a constitué un 
obstacle majeur à une planification efficace au-delà d’une période de deux à trois ans.
Un nouveau système est en cours d’élaboration et sera pleinement opérationnel pour la fin de 2016. Tout d’abord, le 
nouveau système ImmoGest sera plus simple à utiliser. Il servira également à établir des rapports, à effectuer des analyses 
et des prévisions budgétaires et, plus largement, à planifier des projets. La nouvelle version d’ImmoGest permettra de 
mieux contrôler et examiner le caractère approprié des immeubles des délégations.
59
Le siège du SEAE estime qu’il possède suffisamment d’informations de base fiables sur tous les immeubles de bureaux et 
toutes les résidences afin d’établir des documents de planification couvrant une période de deux à trois ans, ce qu’il juge 
approprié.
60
Voir également la réponse du SEAE aux points 59 et 61.
Le siège établit chaque année:
— depuis 2015, un plan quinquennal visant à recenser les grands projets potentiels concernant des bureaux et des rési -
dences, comme des acquisitions, des constructions, des regroupements ou la reconduction de baux;
— un programme de travail relatif aux bureaux et aux résidences pour les deux prochaines années. Ce programme est 
transmis à toutes les délégations et est établi sur la base des informations disponibles dans les systèmes de suivi 
centraux. Pour chaque délégation, il présente les principales actions à entreprendre en fonction des priorités définies 
par le siège, sur la base également de divers rapports (par exemple, rapports de missions, rapports d’évaluation) et en 
tenant compte du budget disponible.
De plus, le siège fournit, tous les trois mois, à la hiérarchie du SEAE un rapport sur les dossiers sensibles et/ou prioritaires.
En ce qui concerne plus particulièrement la mise en œuvre des recommandations formulées à la suite d’évaluations sur 
place, il est essentiel d’en distinguer deux types: d’une part, les recommandations telles que les déménagements dans de 
nouveaux locaux et les plans de regroupement et, d’autre part, les recommandations portant sur de petits travaux d’amé -
lioration de la sécurité, de rénovation et d’entretien, qui doivent être mises en œuvre sur place, sous la responsabilité de 
la délégation, et que le programme de travail étalé sur deux ans ne couvre pas nécessairement. 
Le SEAE admet que, dans la limite des ressources disponibles, il peut encore améliorer le suivi des recommandations sus -
mentionnées et la planification générale.
Le siège a adopté les mesures nécessaires pour rectifier la situation au Tchad, en Égypte, au Sri Lanka et en Inde. Aucune 
solution n’a encore été trouvée pour le Sénégal.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 63
61
Comme dans le cas des ministères des affaires étrangères des États membres, il est extrêmement difficile d’élaborer des 
plans approfondis à long et moyen termes concernant les immeubles des délégations.
Cette situation s’explique par plusieurs éléments. Premièrement, les aspects politiques jouent souvent un rôle décisif. 
L’installation récente de délégations en Libye, au Myanmar/en Birmanie, en Iran et au Soudan du Sud a démontré que la 
nécessité ou l’occasion de créer de nouvelles délégations sont liées à la situation politique, ce qui ne peut être prévu de 
nombreuses années à l’avance.
Deuxièmement, de fortes contraintes budgétaires ont également empêché une planification à long terme, étant donné 
que la priorité a souvent été accordée aux besoins à court terme, plus urgents. La mise en place d’une facilité d’investisse -
ment (à partir de 2015) permettra d’assurer la stabilité du financement de projets immobiliers à moyen terme. Il convient 
toutefois de souligner le caractère imprévisible et variable du contexte politique et de sécurité.
Néanmoins, le SEAE recherche des solutions destinées à améliorer la planification de la gestion immobilière et la pro -
grammation des dépenses. Compte tenu des incertitudes politiques et pratiques, une planification sur deux ou trois ans 
est plus réaliste qu’un plan à long terme couvrant une période de six à sept ans, sauf pour les projets de construction.
Le SEAE pense donc qu’il utilise suffisamment les informations disponibles. Cette situation s’améliorera lorsque le sys -
tème ImmoGest sera pleinement opérationnel.
Le meilleur exemple est celui des pratiques des États membres. Lors de réunions portant sur des regroupements, il 
a été demandé aux États membres de communiquer leur planification à cinq ans, mais ces informations n’étaient pas 
disponibles.
La division Infrastructures du SEAE se réunit chaque année en septembre afin de discuter des programmes de travail pour 
les deux années suivantes. Durant cette discussion, une planification à plus long terme est examinée, mais elle n’est pas 
incluse dans le programme de travail transmis aux délégations.
62
Le SEAE reconnaît qu’il est possible d’améliorer la planification à moyen terme, ce qui sera le cas lorsque l’outil ImmoGest 
et l’instrument de gestion des biens dont il est propriétaire seront pleinement opérationnels puisqu’un plus grand 
nombre d’informations seront disponibles.
Voir également la réponse du SEAE au point 61.
63
Le SEAE estime que, à long terme et en principe, la propriété est généralement préférable à la location. Auparavant, cette 
solution n’était pas envisageable en raison de contraintes budgétaires. La possibilité pour le SEAE d’emprunter des fonds 
et donc d’acquérir un bien facilitera la discussion portant sur le choix entre l’acquisition et la location. Cependant, il se 
peut que la propriété ne soit pas toujours la meilleure option (principalement pour des raisons financières) ou ne soit pas 
toujours possible pour des motifs juridiques.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 64
65
L’acquisition de résidences n’est envisagée que lorsque de bonnes occasions financières se présentent et, notamment, si 
la superficie suffit à couvrir les besoins dans le plus grand nombre de cas possible.
66 a)
L’analyse des coûts et bénéfices respectifs de l’acquisition et de la location doit désormais faire partie intégrante des dos -
siers immobiliers. Les lignes directrices ont été communiquées aux délégations à cet effet.
La note adressée en mars 2015 aux chefs de délégation concernant la facilité de crédit de 200 millions d’euros précise que 
l’unité MDRA4 effectuera les calculs destinés à comparer l’acquisition et la location.
66 b)
Le SEAE reconnaît la nécessité d’élaborer une meilleure stratégie d’entretien des biens dont il est propriétaire. Afin de 
faire progresser ce travail, les mesures suivantes sont adoptées en 2015 et 2016:
1) le SEAE a remis un questionnaire à toutes les délégations pour lesquelles il possède un bien immobilier. Il comporte des 
questions sur la qualité des infrastructures, des installations techniques, des travaux déjà réalisés et de l’entretien et il 
permet d’apporter des avis et des commentaires sur l’état opérationnel général des immeubles;
2) un «plan d’entretien» inclura un calendrier des grandes rénovations programmées. Il s’agira d’un plan pluriannuel qui 
sera mis à jour chaque année et qui servira de base à la planification budgétaire;
3) parallèlement à l’élaboration d’un «plan d’entretien», le SEAE publiera des lignes directrices établissant des normes 
d’entretien claires pour les immeubles dont il est propriétaire.
Le nouveau contrat-cadre relatif aux inspections sanitaires et d’hygiène permettra de recourir à des experts externes pour 
la mise en œuvre de cette stratégie d’entretien des immeubles dont le SEAE est propriétaire.
66 c)
Le SEAE admet que les fluctuations des taux de change constituent un obstacle majeur à la programmation de projets 
liés aux infrastructures. Dans la mesure du possible, les contrats sont établis en euros, mais ce n’est pas toujours possible. 
Le SEAE est disposé à discuter avec l’autorité budgétaire de solutions dans ce domaine (pas uniquement à propos des 
dépenses relatives aux infrastructures).
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 65
Recommandation 1 — Fixer des objectifs pour les immeubles de bureaux
Le SEAE accepte cette recommandation.
Le SEAE accordera davantage d’importance à la flexibilité, aux facteurs environnementaux et à l’accès pour les personnes 
handicapées dans sa politique immobilière. Cela n’est cependant pas toujours possible en raison de contraintes locales.
Recommandation 2 — Veiller à ce que les frais à charge des organisations partageant 
les locaux permettent de recouvrer tous les coûts
Le SEAE accepte cette recommandation.
Recommandation 3 — Améliorer la mise en œuvre de la procédure de sélection  
des immeubles
Le SEAE accepte cette recommandation en tenant compte des limites imposées par le règlement financier.
Le SEAE a réalisé des progrès sur toutes ces questions et il a déjà adopté plusieurs mesures visant à renforcer la procédure 
relative aux dossiers immobiliers.
Recommandation 4 — Vérifier les prix du marché
Le SEAE accepte cette recommandation.
Le SEAE est prêt à analyser l’efficacité et la faisabilité d’une meilleure méthodologie permettant de vérifier et de suivre les 
prix du marché pour les bureaux et les résidences, dans la mesure où les ressources le permettent.
Jusqu’à présent, les limites bien connues en termes de ressources et l’engagement en matière de réduction du personnel 
ont empêché l’élaboration et la mise en œuvre d’une telle méthodologie.
Recommandation 5 — Améliorer le système de données relatives à la gestion des biens 
immobiliers
Le SEAE accepte cette recommandation.
Le SEAE admet la nécessité de remplacer le logiciel actuel de gestion du parc immobilier (ImmoGest), qui est obsolète. Un 
nouveau système devrait être pleinement opérationnel d’ici à la fin de 2016.
Recommandation 6 — Renforcer les compétences en matière de gestion immobilière
Le SEAE accepte cette recommandation.
La politique du SEAE en matière de ressources humaines favorise la mobilité du personnel, à l’exception des fonctions qui 
exigent des compétences bien particulières. Le SEAE examinera l’établissement de critères de mobilité plus flexibles pour 
certains postes d’experts. La régionalisation de la gestion des délégations permettra aussi de constituer et d’entretenir les 
compétences.
Réponses du Service européen   
pour l’action extérieure 66
Recommandation 7 — Mettre en place des plans à long terme
Le SEAE accepte en partie cette recommandation.
Le SEAE estime qu’une planification couvrant une période supérieure à deux ou trois ans ne peut que revêtir une valeur 
indicative, car les informations nécessaires à l’élaboration de tels plans dépendent de circonstances politiques et pra -
tiques incertaines (par exemple, l’évolution du personnel, le contexte en matière de sécurité, les programmes des États 
membres), qu’il est difficile de prévoir au-delà de cette période de planification. De plus, pour ce qui est des modifica -
tions et de l’entretien en particulier, une planification à plus long terme ne peut s’avérer pertinente que pour les projets 
de grande envergure.
Recommandation 8 — Recenser les cas dans lesquels l’achat est plus avantageux  
et gérer efficacement les immeubles en propriété
Le SEAE accepte cette recommandation sous réserve de la disponibilité des ressources.
Le nouvel outil informatique de gestion du parc immobilier, qui est en cours d’élaboration, servira également à effectuer 
des analyses et des prévisions budgétaires et, plus largement, à planifier des projets.
Toutefois, comme le SEAE ne dispose que d’une équipe de 13 agents, les possibilités de gérer efficacement un immense 
parc immobilier sont limitées.
COMMENT VOUS PROCURER LES PUBLICATIONS
DE L’UNION EUROPÉENNE?
Publications gratuites:
  un seul exemplaire:  
sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  exemplaires multiples/posters/cartes:  
auprès des représentations de l’Union européenne (http://ec.europa.eu/represent_fr.htm),  
des délégations dans les pays hors UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fr.htm),  
en contactant le réseau Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_fr.htm)  
ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).
(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) met 
des immeubles de bureaux à la disposition des agents de 
l’UE dans quelque 140 délégations de l’Union dans le 
monde entier. Il fournit également des résidences aux 
chefs de délégation. Dans le présent rapport, la Cour des 
comptes européenne examine si les bâtiments permettent 
de répondre aux besoins du SEAE et s’ils présentent un 
bon rapport coût/efficacité. Elle estime, en conclusion, que 
les bâtiments permettent en règle générale de répondre 
aux besoins du SEAE, mais que, dans certains cas, ils ne 
présentent pas un rapport coût/efficacité optimal: la 
plupart des bureaux sont trop grands, le SEAE possède des 
bâtiments qu’il n’utilise plus, et les frais facturés à certaines 
organisations qui louent des espaces dans les délégations 
ne couvrent pas l’intégralité des coûts. La Cour examine 
les raisons de ces lacunes et formule des recommandations 
afin de renforcer les systèmes, compte tenu notamment 
des plans du SEAE, qui prévoit d’investir dans l’acquisition 
plutôt que dans la location de bâtiments.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E