COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles - Le vote à la majorité qualifiée pour des aspects liés au Marché unique dans les domaines de la fiscalité et de la sécurité sociale

1. Introduction

La perspective d'un élargissement jusqu'à 28 États membres équivaut à une augmentation majeure des économies et systèmes juridiques nationaux, tant du point de vue de leur nombre que de leur diversité. Le nombre d'intervenants, aussi bien publics que privés, au sein du Marché unique sera presque multiplié par deux. De plus, les écarts de performances entre les économies des États membres renforceront aussi la diversité dans le Marché unique. Puisqu'un nombre important de nouveaux États membres seront engagés dans un processus à long terme de mutations structurelles, l'Union sera confrontée à un environnement en évolution. L'association de ces trois effets aura tendance à faire ressortir et accentuer les dernières imperfections du Marché unique, notamment dans les domaines de la sécurité sociale et de la fiscalité. Une application non uniforme du droit communautaire, des règles nationales incompatibles et des distorsions de concurrence pourraient avoir des répercussions sur le Marché unique nécessitant des réactions coordonnées de la Communauté.

L'Union économique et monétaire a rendu nécessaire une plus grande coordination des politiques fiscales et structurelles. En outre, la mondialisation a renforcé les retombées possibles entre les États membres, ce qui pourrait conduire à une distorsion du fonctionnement du Marché unique. Cependant, il ne faut pas oublier que des structures et niveaux différents d'imposition et de protection sociale peuvent aussi refléter des niveaux différents de productivité et de revenu par habitant et ne nuisent donc pas nécessairement à la concurrence au sein du Marché unique.

L'Union ne peut relever ce défi qu'en rendant son processus de prise de décision plus efficace. Voilà pourquoi il convient de recourir plus largement au vote à la majorité qualifiée dans la mesure où ceci est nécessaire pour l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Le changement dans le mode décisionnel n'affectera nullement la distribution de compétences telle que définie actuellement par le traité. Le changement de l'unanimité vers la majorité qualifiée se limiterait à augmenter la capacité décisionnelle des institutions.

Dans son avis du 26 janvier 2000 "Adapter les institutions pour réussir l'élargissement", la Commission a annoncé qu'elle soumettrait une autre contribution concernant l'application du vote à la majorité qualifiée dans les domaines de la fiscalité et de la sécurité sociale. L'approche proposée par la Commission implique un examen détaillé des articles concernés du Traité afin d'identifier les décisions qui devraient être adoptées à la majorité qualifiée et celles devant continuer de relever de l'unanimité.

2. Les orientations à suivre pour la prise de décision dans le domaine de la fiscalité et de la sécurité sociale

Les dispositions nationales relatives à la fiscalité et la sécurité sociale reflètent les préférences fondamentales des législateurs nationaux en matière de politique économique et sociale. Le niveau de la protection et des prestations sociales ainsi que la façon dont l'impôt sert à dégager les ressources finançant ces prestations constituent l'essence même de la souveraineté exercée par les Parlements nationaux. Globalement parlant, ces dispositions expriment les choix nationaux concernant le degré de solidarité et de soutien entre les organismes publics et les citoyens. Ces choix sont généralement "neutres" par rapport à la dimension européenne.

Néanmoins, il existe quelques types clairement définis de dispositions nationales relatives à la fiscalité et à la sécurité sociale qui ne peuvent être considérées comme "neutres" vis-à-vis du fonctionnement du Marché unique. Ces règles, de par leur contenu ou leur nature, peuvent avoir des retombées sur le Marché unique. Elles peuvent, de manière générale, être classées en deux catégories: les règles qui sont incompatibles avec les objectifs du Marché unique et les règles qui donnent lieu à des distorsion de concurrence sur ce marché.

a. Incompatibilité des règles nationales avec les objectifs du Marché unique

Traditionnellement, les règles nationales de fiscalité et de sécurité sociale s'appliquent dans un cadre purement national. Par définition, elles ne tiennent pas compte d'aspects transfrontaliers. Cependant, faute d'une telle prise en compte, ces règles nationales peuvent s'opposer à l'exercice des quatre libertés fondamentales du Traité (libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux). En dépit de l'achèvement du Marché unique et de l'avènement de l'Union économique et monétaire, la suppression des obstacles transfrontaliers a généralement progressé lentement. Nombre de ces obstacles demeurent. Le vide qui en résulte est de plus en plus comblé par la Cour de justice européenne qui, en maintes occasions, a jugé que certains aspects des normes nationales dans ces deux domaines étaient incompatibles avec les dispositions du Traité relatives aux quatre libertés du Marché unique. Dans de tels cas, les États membres doivent modifier leur législation afin d'éliminer de possibles discriminations fondées sur la nationalité et contraires au Traité. Cependant, ces modifications unilatérales ou bilatérales sont insuffisantes et, souvent, ne s'appliquent pas aux situations impliquant plus de deux pays. Il n'est pas satisfaisant, pour la population, d'avoir à s'adresser aux tribunaux pour que soient reconnus des droits garantis par les Traités. Parallèlement, pour les États membres, la situation est loin d'être idéale si, dans ce domaine, la législation communautaire se développe de manière ad hoc avec les arrêts de la Cour de justice plutôt que par le biais du processus politique. En outre, de telles modifications font naître une incertitude et peuvent déboucher sur une application incohérente des règles communautaires en général. Conséquence d'une telle situation, les coûts administratifs et l'insécurité juridique font que les citoyens et les entreprises ne peuvent pas user pleinement du droit dont ils disposent de se déplacer ou d'investir dans un autre État membre.

Une solution communautaire signifierait dans de nombreux cas que l'application cohérente de la législation relative au Marché unique ne dépendrait pas de l'initiative individuelle d'un opérateur économique qui, éventuellement sur la base d'un arrêt de la Cour de justice européenne, convaincrait les autorités d'un État membre de modifier un aspect particulier de la législation nationale. Par rapport à une approche au cas par cas, la solution communautaire présente l'avantage d'une politique méthodiquement définie.

b. Distorsions de concurrence au sein du Marché unique

Déjà, dans le Marché unique d'aujourd'hui, les règles nationales de fiscalité et de sécurité sociale ont tendance à être influencées par les choix politiques des autres États membres.

Le fait est que les écarts de développement entre les États membres de l'Union augmenteront à mesure que le nombre d'États membres ira croissant. Il est probable que les disparités s'accentueront. Des données récentes [1] montrent que, pour les 10 pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion, le PIB moyen par habitant corrigé des différences de pouvoir d'achat équivaut au tiers de la moyenne de l'UE. Parmi les pays d'Europe centrale et orientale, le niveau le plus faible représente le tiers du plus élevé. Puisque les niveaux de développement des économies nationales seront différents, les considérations politiques sous-tendant les choix nationaux des législateurs concernant le niveau de la protection sociale et le niveau correspondant de génération de ressources par la politique fiscale seront aussi différentes. Dans des contextes aussi divergents, les choix politiques retenus pourraient entraver la réalisation de l'objectif global qui consiste à promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, une croissance durable et un haut degré de convergence des performances économiques (article 2 du traité CE). Il sera donc important qu'une réaction coordonnée au niveau communautaire reste possible afin de lutter contre d'éventuelles distorsions de la concurrence au sein du Marché unique.

[1] Voir: "L'évolution de la protection sociale en Europe centrale et orientale: les changements et les choix, Consensus 1999".

Conclusion

En conclusion, la Commission considère que le fait de quasiment doubler le nombre d'États membres de l'Union dans un futur proche aura tendance à faire ressortir et accentuer les dernières imperfections du Marché unique, notamment dans les domaines de la politique sociale et de la fiscalité. Le manque d'uniformité et les distorsions de concurrence appellent une action de la part de la Communauté. Si l'Union ne dispose pas d'instruments efficaces pour traiter ces questions au niveau communautaire, ces effets indirects négatifs entraveront son développement harmonieux.

3. Instruments disponibles

Pour définir de tels instruments, la Commission propose de tirer parti de l'expérience acquise à ce jour en matière d'intégration dans les domaines de la protection sociale et de la fiscalité.

a. Le type d'intervention

L'intervention régulatrice de la Communauté visant l'établissement du Marché unique peut se faire à divers degrés. De manière générale, on peut dire que le traité CE distingue entre la coordination des législations, l'adoption de normes minimales et l'harmonisation des règles en vigueur.

La coordination des règles nationales par la législation communautaire ne touche pas aux régimes des États membres, mais définit l'interface entre ces régimes pour tout ce qui concerne les éléments transfrontaliers. Les exemples d'une telle coordination incluent, dans le domaine de la sécurité sociale, le règlement n°1408/71 [2] et, dans celui de la fiscalité directe, la directive du Conseil relative aux sociétés mères et filiales et celle relative aux fusions [3]. Ces directives ne modifient pas les règles nationales applicables aux groupes et aux réorganisations d'entreprises. Elles se bornent à établir des dispositions limitées aux transactions impliquant des entreprises de plus d'un État membre.

[2] Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté.

[3] JO 1990, L225/6 et JO 1990, L225/1

L'adoption de prescriptions minimales constitue une autre forme d'intervention. Ces prescriptions se limitent à la création d'un socle commun minimal de règles dans les différentes législations nationales. En principe, les prescriptions minimales, comme la coordination, règlent le problème de l'interface entre les diverses législations nationales. La directive 92/77/CEE [4] concernant les taux de la taxe sur la valeur ajoutée fournit un exemple de prescriptions minimales. En effet, elle établit les taux minimums, mais n'impose pas de taux spécifique. Dans le domaine de la sécurité sociale, l'article 137, paragraphe 3, du traité CE prévoit l'adoption de prescriptions minimales. Le premier objectif de ces normes minimales est naturellement de garantir un niveau approprié de protection sociale, mais, en deuxième lieu, ces règles préviennent également les distorsions de concurrence.

[4] Directive 92/77/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, complétant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE (rapprochement des taux de TVA), JO L 316 du 31/10/1992, p. 1 - 4

L'harmonisation complète, enfin, peut s'avérer nécessaire lorsque la coordination des dispositions nationales ou des prescriptions minimales ne permettent pas de réaliser l'objectif du Marché unique. La sixième directive sur la TVA, bien qu'elle contienne de nombreuses exceptions et dérogations, en est une illustration.

b. La prise de décision

Ces dernières années, à cause de l'unanimité exigée, il a été difficile de faire progresser la situation dans de nombreux domaines où il est urgent d'agir pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et le libre exercice des libertés prévues par le Traité. Depuis la réalisation du marché intérieur et l'avènement de l'Union économique et monétaire, il n'a pas été possible de progresser davantage vers une suppression des obstacles fiscaux à l'activité transfrontalière. Dans le secteur de la sécurité sociale, les États membres n'ont pu encore convenir d'aucune mesure fondée sur l'article 137, paragraphe 3, premier tiret, qui prévoit des mesures dans le domaine de la sécurité sociale et de la protection sociale des travailleurs.

La Commission considère que le champ d'application du vote à l'unanimité, tel qu'actuellement prévu dans le Traité, doit être limité dans un souci d'efficacité.

c. Conclusion

La Commission propose d'introduire le vote à la majorité qualifiée pour les instruments autorisant la coordination des règles nationales ou l'établissement de prescriptions minimales dans les domaines de la fiscalité et de la sécurité sociale énumérés en détail ci-dessous. Pour ce qui est de la fiscalité indirecte, où un niveau important d'harmonisation a déjà été atteint, des considérations spécifiques distinctes s'appliquent.

4. Implications pratiques d'une telle approche pour la fiscalité

a. Coordination des règles nationales visant la suppression des obstacles directs à l'exercice des quatre libertés du Traité (garantie de la compatibilité entre les règles nationales et les objectifs du Marché unique)

La Commission est d'avis qu'à l'avenir, toutes les mesures communautaires nécessaires à la suppression des obstacles directs à l'exercice des quatre libertés du Traité doivent être adoptées à la majorité qualifiée. Ces mesures auront pour objectif de définir l'interface entre les systèmes nationaux et donc d'éliminer les problèmes supplémentaires, notamment la discrimination et la double imposition, auxquels est confronté le contribuable du fait de sa situation transfrontalière. La législation communautaire prendra donc la forme de mesures de coordination. Ces mesures ne traiteront pas des obstacles provenant simplement de l'obligation d'assujettissement à plus d'un régime fiscal ou du manque d'uniformité des régimes. À titre d'exemple, l'unanimité serait toujours requise pour l'harmonisation des taux d'imposition sur les sociétés. En outre, le champ des mesures adoptées à la majorité qualifiée serait limité aux situations faisant intervenir plus d'un État membre. L'unanimité serait toujours exigée pour les mesures communautaires nécessaires au fonctionnement du Marché unique qui ont également des répercussions sur des situations purement nationales.

A titre d'exemple, une mesure prévoyant la déductibilité, dans le pays d'accueil, des cotisations de retraite versées par les travailleurs migrants à un régime de pension complémentaire dans leur pays d'origine devrait faire l'objet d'un vote à la majorité qualifiée. Les solutions bilatérales peuvent ne pas résoudre tous les aspects des problèmes rencontrés par des personnes travaillant dans plus de deux pays au cours de leur carrière. Un autre exemple pourrait être la proposition de directive concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d'États membres différents. Cette proposition est conçue pour éliminer les impôts prélevés à la source sur les paiements d'intérêts et de redevances entre sociétés associées d'États membres différents et pour éviter les doubles impositions. Une solution communautaire présenterait là un double avantage: elle supprimerait les impôts retenus à la source qui actuellement ne sont pas éliminés par certaines conventions fiscales bilatérales et elle réglerait les problèmes de double imposition dans les situations triangulaires que les conventions bilatérales, de par leur nature même, ne peuvent résoudre. En revanche, les dispositions harmonisant l'imposition des paiements d'intérêts et de redevances nécessiteraient toujours l'unanimité.

b. La situation particulière de la libre circulation des biens et des services

La taxe sur la valeur ajoutée

La libre circulation des biens et services est un cas particulier, car les questions liées à la libre circulation des biens ont été traitées en détail, notamment par la sixième directive sur la TVA [5], qui a créé une base commune pour la perception de la taxe sur la valeur ajoutée. Cependant, depuis son adoption en 1977 et à l'exception des modifications de 1992 visant la suppression des contrôles physiques aux frontières, le système commun de TVA n'a pas enregistré d'évolution significative. Ce système a été conçu au début des années 70, avant la réalisation du Marché unique et avant l'essor du secteur des services. Il n'est guère adapté à la réalité économique d'aujourd'hui. L'établissement du Marché unique a entraîné une vaste libéralisation des activités économiques. À titre d'exemple, les services d'intérêt général ont été soit exemptés d'un régime de TVA, soit exclus parce qu'ils étaient fournis par les pouvoirs publics. Cette situation donne maintenant lieu à des distorsions de concurrence dans un environnement libéralisé (le transport d'une lettre par un service privé de courrier est assujetti à la TVA alors que le "timbre postal" délivré par les pouvoirs publics qui paye un service similaire ne l'est pas). En outre, de nouvelles formes d'activités économiques telles que le commerce électronique entrent difficilement dans le moule des règles existantes, ce qui débouche sur des formes d'évasion fiscale qui se traduisent par une érosion de la base d'imposition. La directive ne répond plus aux exigences des opérateurs, qui ont besoin de règles simples, modernes et plus uniformes au sein du Marché unique. L'inadéquation des dispositions pourra avoir sur le Marché unique des répercussions similaires à l'absence de toute norme.

[5] Directive 77/388 du 17 mai 1977, JO L 145/1

Étant donné le degré considérable d'harmonisation existant dans le domaine de la TVA, les nouveaux instruments devront prévoir l'adaptation des règles actuelles afin de préserver cet acquis.

La Commission propose de préciser en détail quels aspects de la TVA doivent désormais être soumis à un vote à la majorité qualifiée. Le vote à la majorité qualifiée devrait s'appliquer aux décisions qui

§ modernisent et simplifient les dispositions communautaires destinées à éliminer les distorsions de concurrence;

§ assurent une application uniforme, dans la simplicité et la transparence, des règles fiscales actuelles.

Il est clair que le passage à un nouveau système commun de taxe sur la valeur ajoutée impliquant des changements fondamentaux concernant la localisation des opérations et la redistribution des revenus de la TVA entre les États membres devrait être décidé à l'unanimité. La même chose vaut pour la fixation du taux (taux normal ou réduit, caractère facultatif du taux réduit) ou pour des règles qui, tout en étant différentes d'un État membre à l'autre, ne constituent pas en elles-mêmes un obstacle au fonctionnement du Marché unique (par exemple, les régimes d'exemption pour les opérations immobilières ou dans le secteur social ou celui de la formation).

Droits d'accises

Les problèmes évoqués ci-dessus avec les règles applicables à la TVA se reflètent dans les normes communautaires concernant les droits d'accises. L'évolution rapide des produits auxquels s'appliquent les droits d'accises communautaires exige une adaptation constante de ces droits, que l'obligation actuelle du vote à l'unanimité ne permet pas. En fait, les produits soumis à ces droits d'accises ont été définis il y a une dizaine d'années et cette définition ne correspond pas à l'évolution des exigences du marché (goût, mode). Dans le secteur des alcools et boissons alcoolisées, plusieurs nouveaux produits n'entrent pas dans les catégories définies dans la directive. Le classement d'un nouveau produit dans l'une ou l'autre catégorie est donc un point important pour l'imposition. En l'absence de règles claires, des distorsions de concurrence et peut-être même des problèmes de fraude continueront de voir le jour. La situation des produits du tabac et des huiles minérales est similaire.

La Commission propose que le vote à la majorité qualifiée s'applique aux décisions qui:

§ modernisent et simplifient les dispositions communautaires destinées à éliminer les distorsions de concurrence;

§ assurent une application uniforme, dans la simplicité et la transparence, des règles fiscales actuelles.

Naturellement, l'unanimité serait maintenue pour les règles relatives au lieu d'imposition ou à la fixation des taux pour les produits soumis à des droits d'accises.

Mesures fiscales visant essentiellement la protection de l'environnement

La protection de l'environnement est l'une des priorités fondamentales de l'Union (articles 2 et 6 du Traité). Depuis quelque temps, les États membres ont de plus en plus recours aux mesures fiscales pour répondre à des préoccupations d'ordre environnemental en essayant de faire adopter aux opérateurs un comportement plus propice à la protection de l'environnement. Alors même que la mise en oeuvre de ces mesures contribue à l'objectif général d'une meilleure protection de l'environnement, une telle législation peut avoir pour effet indirect de créer des obstacles au fonctionnement du Marché unique. L'adhésion de nouveaux États membres dont les économies sont soumises à d'importants bouleversements structurels exigera un recours accru à des mesures efficaces, y compris fiscales, garantissant la poursuite des objectifs de protection de l'environnement inscrits dans le Traité qui prévoient le développement durable (article 6 CEE) et la préservation et l'amélioration de la qualité de l'environnement (article 174 CEE). Par conséquent, la Commission considère que les mesures fiscales qui ont pour principal objectif de protéger l'environnement et ont un effet direct et important sur celui-ci nécessitent aussi un vote à la majorité qualifiée.

À titre d'exemple, une taxe sur la teneur en soufre de certains produits fossiles entend clairement contribuer à la protection de l'environnement puisque les émissions de soufre sont l'une des sources principales d'acidification. La taxation des produits contenant du soufre découragerait leur utilisation et leur prolifération. Une différentiation des taux d'imposition prenant en compte la teneur en soufre pourrait donc être adoptée à la majorité qualifiée. En revanche, une hausse uniforme des droits d'accises sur les huiles minérales ne poursuit pas en soi un objectif écologique, même si elle peut avoir des retombées secondaires sur l'environnement. Une telle décision continuerait donc d'être adoptée à l'unanimité.

La Commission rappelle qu'un tel changement dans le mode décisionnel n'affecte pas la distribution des compétences telles que contenues actuellement dans le traité. Notamment, une telle modification ne permettra pas l'introduction de mesures fiscales communautaires qui génèreront des revenus pour le budget communautaire. L'article 269 (2) CEE établit clairement que les décisions relatives aux ressources propres sont prises à l'unanimité.

c. Règles relatives à la lutte contre la fraude, la fraude fiscale et l'évasion fiscale

Les dispositions qui régissent directement la perception des impôts directs et indirects et entendent prévenir la fraude, la fraude fiscale [6] ou l'évasion fiscale [7] sont indispensables pour éliminer les cas de double absence d'imposition dans les situations transfrontalières et prévenir le contournement des dispositions existantes, notamment dans le secteur de la TVA. De telles opérations peuvent se traduire par une érosion de la base d'imposition dans les États membres concernés. Il existe déjà des dispositions permettant à chaque État membre de déroger aux normes communautaires afin de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale; à l'occasion, celles-ci ont été utilisées comme un mécanisme autorisant plusieurs États membres à appliquer la même dérogation. Dans de tels cas, il serait préférable de modifier les dispositions mêmes de la sixième directive [8] à la majorité qualifiée.

[6] La fraude fiscale est un acte illégal de non acquittement de l'impôt dû aux autorités fiscales. Par définition, la fraude fiscale est illégale aux termes de la législation nationale applicable à l'opération fiscale concernée.

[7] L'évasion fiscale consiste à réaliser une opération économique en exploitant les points faibles de la législation applicable de manière à minimiser ses répercussions fiscales. Par définition, l'évasion fiscale est légale.

[8] Directive 77/388 du 17 mai, JO L 145/1

Dans le domaine de la fiscalité directe, l'objectif d'un nouvelle disposition dans le Traité serait de lutter plus efficacement contre la double absence d'imposition, notamment grâce à l'adoption à la majorité qualifiée de mesures communautaires de coordination. La proposition de la Commission concernant l'imposition des revenus de l'épargne traite de la question de la fraude fiscale dans le cadre de la fiscalité directe [9]. De telles mesures ne visent pas à limiter la liberté qu'ont les entreprises et les citoyens de tirer parti des différences de taux d'imposition pour réduire leur charge fiscale.

[9] COM (98) 295, JO C 150, 28.5.1999, 184

d. Assistance mutuelle et coopération entre les autorités fiscales

Les mesures d'assistance mutuelle et de coopération entre les autorités fiscales se fondent actuellement sur la base juridique générale de l'article 95 du traité CE et sont donc déjà soumises au vote à la majorité qualifiée. Un exemple d'une telle mesure serait le programme Fiscalis, adopté au titre de l'article 95 du traité CE. Un autre exemple serait la proposition de directive modifiant la directive 76/308/CEE concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement de créances relatives à certains prélèvements, droits, impôts et autres mesures, qui a été proposée au titre de l'article 95. Cependant, afin d'améliorer la sécurité juridique et la compréhension des dispositions concernées, la Commission préfère regrouper de telles mesures sous un seul chapitre du Traité, consacré à la fois aux mesures fiscales et aux mesures d'assistance et de coopération entre les autorités fiscales.

5. Implications pratiques de l'approche de la Commission pour la sécurité sociale

a. Suppression des obstacles directs au Marché unique (garantie de la compatibilité entre les règles nationales et les objectifs du Marché unique)

L'article 42 du traité CE, auquel s'applique déjà la procédure de codécision, prévoit l'adoption des mesures requises à l'établissement de la libre circulation des travailleurs. Le règlement n°1408/71 est le principal instrument juridique adopté sur cette base. L'essence même de ce règlement est d'assurer la coordination des dispositions nationales de sécurité sociale afin de prendre en compte les situations transfrontalières. L'évolution des dispositions nationales devrait aussi s'accompagner d'une évolution de cet instrument communautaire pour que ses effets bénéfiques sur la libre circulation des travailleurs puissent être maintenus. Les nombreuses adaptations du règlement n°1408/71 n'ont pas toujours atteint l'objectif escompté à cause de l'unanimité exigée à l'article 42. En outre, cet instrument a besoin d'être simplifié et modernisé. La nécessité d'un remaniement général de ces dispositions a été reconnue dès 1992 lorsque le Conseil d'Édimbourg a appelé de ses voeux une simplification des règles de coordination. Dans sa communication de 1997 intitulée "Plan d'action pour la libre circulation des travailleurs" [10], la Commission reconnaissait également que la modernisation et la simplification des règles de coordination des régimes de sécurité sociale étaient essentielles pour "en accroître l'efficacité et rendre leur application plus aisée". À cette fin, la Commission a adopté le 21 décembre 1998 une proposition de nouveau règlement simplifié de coordination [11]. L'adoption à l'unanimité requise par l'article 42 rend les négociations sur cette proposition au sein du Conseil très difficiles.

[10] COM(97)586 final

[11] COM(1998)779 final

La Commission propose donc qu'à l'avenir, les mesures communautaires de coordination visant à faciliter la libre circulation des travailleurs soient adoptées à la majorité qualifiée [12].

[12] Voir aussi la référence explicite au règlement n°1408/71 dans la communication du 26 janvier 2000, COM(2000)34, au point 10 (iii)

En outre, la Commission juge nécessaire d'élargir le champ des bénéficiaires au-delà des travailleurs. Les instruments juridiques adoptés sur la base de l'article 42 (règlement n°1408/71, règlement n°574/72, directive 98/49) ont comme deuxième fondement juridique l'article 308. Cette base juridique a entre autres été ajoutée pour permettre l'extension du règlement n°1408/71 aux indépendants (à travers le règlement n°1390/81). En effet, il n'existe aucune base juridique spécifique pour la coordination des régimes de sécurité sociale des personnes autres que les travailleurs. Ultérieurement, l'article 308 a également permis une extension aux étudiants (à travers le règlement n°307/1999). En l'absence d'une extension du champ d'application personnel de l'article 42, l'application du vote à la majorité qualifiée resterait théorique. L'adoption de dispositions de sécurité sociale pour des personnes autres que les travailleurs dans cet instrument communautaire unique requerrait toujours un recours à l'article 308 et donc l'unanimité.

Par conséquent, il conviendrait de reformuler cet article pour couvrir non seulement les travailleurs migrants, mais aussi toute personne exerçant le droit dont elle dispose de se déplacer et de séjourner librement à l'intérieur de l'Union [13].

[13] Voir note de bas de page ** de l'annexe 2 de la communication du 26 janvier 2000

Enfin, il conviendrait de donner au Conseil la possibilité d'étendre complètement ou partiellement les instruments adoptés au titre de cet article ainsi reformulé aux ressortissants non communautaires en situation régulière de séjour sur le territoire d'un État membre. Cette proposition est conforme aux conclusions du Conseil européen de Tampere, qui s'est exprimé en faveur de l'adoption d'un statut général pour les ressortissants d'États tiers en situation régulière de séjour dans les États membres. Le Conseil de Tampere a également souligné que de telles règles devraient être le plus possible alignées sur celles s'appliquant aux citoyens de l'Union.

La réalisation de ces objectifs se heurte à l'absence d'une base juridique clairement définie. L'article 63 du traité CE ne peut être appliqué dans ce contexte, car il ne concerne que l'entrée et le séjour des ressortissants d'États tiers. La Commission considère par conséquent que la meilleure façon de progresser serait d'étendre l'article 42 comme base juridique pour l'adoption de règles reflétant, dans la mesure nécessaire, celles adoptées pour les citoyens de l'Union [14].

[14] Le Traité actuel prévoit déjà un tel mécanisme d'extension à la majorité qualifiée pour les prestataires de services qui sont des ressortissants d'un État tiers et sont établis dans la Communauté. ("Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut étendre le bénéfice des dispositions du présent chapitre aux prestataires de services ressortissants d'un État tiers et établis à l'intérieur de la Communauté.")

b. Prévention de la distorsion de concurrence

L'article 137, paragraphe 3, premier tiret, constitue la base juridique pour l'adoption de mesures dans le domaine de la sécurité sociale. Les mesures fondées sur l'article 137 doivent se limiter à des prescriptions minimales visant une mise en oeuvre progressive et ne peuvent autoriser une harmonisation à part entière. La Commission considère qu'il est nécessaire d'adopter ces normes minimales à la majorité qualifiée pour permettre l'exercice effectif du droit à la libre circulation ou pour prévenir les distorsions de concurrence.

Une telle extension du vote à la majorité qualifiée pour la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs est en totale conformité avec la réalisation des objectifs définis à l'article 136. La Commission rappelle que dans son opinion du 26 janvier 2000 elle a proposé d'appliquer le vote à la majorité qualifiée en tant que règle pour toutes décisions basées sur le traité CEE. La conséquence de cette approche était que les décisions basées sur l'article 137, paragraphe 2, 2ème au 5ème tirets, devront être soumises au vote à la majorité qualifiée parce que de telles décisions n'entrent pas dans les critères qui selon la Commission dans son avis du 26 janvier 2000 justifieraient le maintien de l'unanimité. La seule question qui reste est celle de l'article 137, paragraphe 3, 1er tiret. La sécurité sociale et la protection sociale sont étroitement et indissociablement liées à la plupart des objectifs de la politique sociale (citons à titre d'exemple l'amélioration des conditions de vie, une protection sociale adéquate, le développement des ressources humaines et la lutte contre les exclusions) et de nombreux arguments plaident donc en faveur d'une extension à ce domaine du mécanisme de prise de décision déjà utilisé pour garantir une amélioration des normes dans d'autres secteurs ayant des répercussions sur la compétitivité et le Marché unique, tels que la santé et la sécurité, les conditions de travail, l'insertion des personnes exclues du marché du travail et certains aspects de l'égalité entre les hommes et les femmes. L'intervention communautaire dans le domaine de la sécurité sociale et la protection sociale serait naturellement limitée par l'obligation de respecter les pratiques nationales et de maintenir la compétitivité visée à l'article 136 et par les restrictions que l'article 137, paragraphe 2, impose clairement à la nature et aux effets de toute mesure adoptée.

6. Conclusion

En conclusion, la Commission propose à la Conférence d'introduire le vote à la majorité qualifiée pour

§ l'adoption des dispositions de coordination destinées à supprimer les obstacles directs à l'exercice des quatre libertés du Traité et en particulier à prévenir la discrimination et la double imposition;

§ les mesures qui modernisent et simplifient les règles communautaires existantes dans le domaine de la fiscalité indirecte afin d'éliminer les distorsions de concurrence;

§ les mesures qui garantissent une application uniforme, dans la simplicité et la transparence, des règles existantes de fiscalité indirecte;

§ les mesures fiscales qui ont pour principal objectif de protéger l'environnement et ont un effet direct et important sur celui-ci;

§ l'adoption des dispositions qui régissent directement la perception de l'impôt et visent la prévention de la fraude, de la fraude fiscale et de l'évasion fiscale afin d'éliminer les cas de double absence d'imposition dans les situations transfrontalières et de prévenir le contournement des dispositions existantes, notamment dans le domaine de la TVA;

§ les mesures de coordination des régimes de sécurité sociale visant à faciliter la libre circulation des personnes;

§ les mesures prévoyant les prescriptions minimales nécessaires à l'exercice effectif de la libre circulation des personnes ou à la prévention des distorsions de concurrence dues à un abaissement artificiel des normes de protection sociale;

En outre, en vue de consolider le Traité et de rendre ses dispositions plus facilement compréhensibles, la Commission propose

§ d'élargir le champ des bénéficiaires de l'article 42 du traité CE au-delà des travailleurs de manière à inclure toutes les personnes exerçant un droit à la libre circulation et de permettre au Conseil d'étendre totalement ou partiellement les instruments existants aux ressortissant d'un État tiers;

§ d'inclure dans le chapitre sur la fiscalité des mesures sur l'assistance mutuelle et la coopération entre les autorités fiscales, qui seraient désormais conclues sur la base d'une disposition figurant à un autre chapitre du Traité.

Annexe

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