Rapport spécial no 13/2003

relatif à l'aide à la production de coton, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 298/02)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Le rapport présente les constatations de la Cour relative à un audit de la bonne gestion financière du régime d'aide à la production de coton. Ce régime avait déjà fait l'objet d'un contrôle au début des années 90; les résultats de ce dernier avaient été publiés dans les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 1992 et 1995.

II. L'objectif global du régime consiste à soutenir la production de coton et à permettre aux producteurs de s'assurer un revenu équitable. Les principaux États membres producteurs sont la Grèce et l'Espagne. Le Portugal produit une faible quantité de coton.

III. L'aide est versée aux égreneurs, qui doivent payer un prix minimal aux producteurs. Le taux de l'aide varie en fonction des prix du marché et des quantités produites. Le mécanisme permettant de déterminer le taux de l'aide vise à fournir aux égreneurs un revenu régulier leur permettant de couvrir leurs coûts d'exploitation et à faire en sorte que le prix du coton communautaire soit compétitif par rapport à celui des produits importés. Lorsqu'ils vendent du coton aux égreneurs, les producteurs perçoivent un montant qui est environ deux à trois fois supérieur à la valeur marchande du coton vendu.

IV. Les résultats de l'audit de la Cour concernent deux domaines en particulier:

- la gestion par la Commission,

- l'évaluation des systèmes de contrôle mis en place dans les principaux États membres producteurs.

V. Depuis l'instauration du régime en 1981, la production annuelle de coton communautaire est passée de 0,3 million de tonnes à 1,7 million de tonnes. Cette augmentation résulte du fait que l'aide à la production de coton est trois à quatre fois supérieure à celle versée pour des cultures de remplacement. Une comparaison entre les marges brutes réalisées pour le coton et pour le maïs grain montre que la marge réalisée pour le coton est environ une fois et demi supérieure à celle du maïs grain. Quelque 25 % de l'augmentation de la production résultent de l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne en 1986.

VI. En 1987, un mécanisme stabilisateur a été mis en place afin de réduire l'aide à octroyer si la production dépasse la quantité maximale garantie.

VII. En 2001, le régime d'aide à la production a fait l'objet d'une réforme; cette dernière visait à rendre le mécanisme stabilisateur plus contraignant afin de diminuer sensiblement le montant de l'aide si la production dépasse des seuils déterminés.

VIII. En 2001/2002, la production a été plus élevée que prévu en Grèce; les autorités grecques ont donc demandé à ce qu'une partie de la production soit exclue du régime. L'examen de cette demande a permis de mettre en évidence un certain nombre de problèmes concernant les quantités éligibles à l'aide et celles qui doivent servir à déterminer le niveau des pénalités si la production dépasse les quantités garanties. Une réglementation modifiée a ensuite été adoptée, qui définit les critères de fixation des quantités en question, car, si une quantité de coton non éligible n'est pas détectée, le mécanisme stabilisateur impose une pénalité plus élevée à l'ensemble des producteurs. L'un des critères d'éligibilité à l'aide est que le coton doit être exclusivement issu de superficies déclarées pour cette culture dans le cadre du SIGC. Dans la pratique, les insuffisances affectant le SIGC limitent la capacité des autorités nationales grecques à déterminer la production éligible. De plus, il y a une discordance entre les résultats des contrôles des autorités visant à déterminer les quantités à exclure du régime pour l'application du mécanisme stabilisateur et les résultats des contrôles effectués auprès des producteurs individuels pour vérifier les superficies déclarées. En raison des insuffisances affectant le SIGC en Grèce, la faculté pour la Commission d'assurer un suivi de l'application du mécanisme stabilisateur se trouve réduite. La Commission a indiqué sa volonté de réformer le régime actuel à partir de la campagne de commercialisation qui débutera le 1er septembre 2003. Ce délai n'a pas été respecté et la Commission envisage de présenter une proposition de réforme du régime d'aide au coton au Conseil et au Parlement européen à l'automne 2003.

IX. Pour toute campagne où les dépenses communautaires n'atteignent pas 770 millions d'euros, la réglementation prévoit, sous certaines conditions, une augmentation du taux de l'aide à verser aux producteurs. Au cours de trois des sept campagnes 1995/1996-2001/2002, une aide majorée a été versée aux producteurs sur la base de cette disposition. En outre, cette mesure atténue l'effet du mécanisme stabilisateur et pourrait être considérée comme une prime aux producteurs. La neutralité budgétaire ne peut pas être garantie, et les dépenses pour les quatre autres campagnes ont dépassé 770 millions d'euros.

X. La Commission ne dispose pas d'informations suffisantes concernant l'effet négatif de la production de coton sur l'environnement, et aucun suivi permanent de la situation environnementale dans les régions des États membres producteurs de coton n'a été effectué.

XI. Elle ne dispose d'aucune information concernant l'efficacité de l'incitation financière octroyée aux égreneurs pour améliorer la qualité de la production de coton. L'aide versée semble représenter une dépense inutile pour la Communauté et constituer une source de revenu supplémentaire pour les égreneurs, dans la mesure où elle fait double emploi avec le revenu supplémentaire provenant de la vente de coton sur le marché lorsque la qualité est supérieure et que les rendements sont plus élevés. De plus, la Commission n'a pas revu les coûts d'exploitation supportés par les égreneurs; par conséquent, elle ignore s'il est possible de réduire les dépenses communautaires en modifiant le taux de l'aide à verser à ces derniers.

XII. Alors que l'audit en Espagne n'a donné lieu à aucune observation portant sur des insuffisances significatives, de graves insuffisances affectant les contrôles des autorités nationales grecques relatifs aux déclarations de superficies présentées par les producteurs ont été relevées. L'incidence de ces insuffisances est encore aggravée par l'absence de progrès dans la mise en oeuvre du SIGC en Grèce. Pour la campagne de commercialisation 2001/2002, les autorités grecques ont estimé qu'environ 10 % des terres ensemencées de coton soit n'étaient pas déclarées au titre du SIGC, soit étaient déclarées comme affectées à une autre culture. Or, si les autorités ne détectent pas les parcelles en cause, les producteurs perçoivent deux aides pour les mêmes surfaces, l'une sur la base de la déclaration "cultures arables" et l'autre sur la base de la production effective de coton.

XIII. La Cour recommande à la Commission de tenir compte des insuffisances mises au jour dans le cadre du fonctionnement du présent régime (absence de neutralité budgétaire, intérêt de l'aide au coton et son incidence sur les quantités produites et effet de la production de coton sur l'environnement) au moment de formuler la proposition de réforme. De plus, en ce qui concerne le régime actuel, la Cour recommande à la Commission de revoir les dispositions financières applicables aux égreneurs et d'examiner l'efficacité des incitations financières octroyées pour l'amélioration de la qualité.

INTRODUCTION

1. Un régime d'aide à la production de coton a été instauré au moment de l'adhésion de la Grèce à la Communauté économique européenne(1); il a été appliqué pour la première fois à la récolte de 1981. Le régime a été étendu lorsque l'Espagne et le Portugal ont adhéré à la Communauté économique européenne en 1986.

2. En 2001, les modalités de mise en oeuvre du régime ont été simplifiées et consolidées dans le règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil(2). Le règlement (CE) n° 1591/2001 de la Commission(3), tel que modifié(4), porte modalités d'application du régime d'aide à la production.

3. L'objectif global du régime est de soutenir la production de coton dans les régions de la Communauté où elle est importante pour l'économie agricole et de permettre aux producteurs concernés de s'assurer un revenu équitable(5).

La plantation et la production de coton

4. Le coton est planté au printemps et récolté l'automne suivant. Le coton brut est livré à des entreprises d'égrenage qui, moyennant un procédé "d'égrenage", débarrassent les fibres des graines et des déchets. La campagne de commercialisation s'étend du 1er septembre au 31 août.

5. Au sein de l'Union européenne, le coton est cultivé presque exclusivement en Grèce et en Espagne. Au cours des trois campagnes de commercialisation (1999/2000 à 2001/2002), la production annuelle a atteint en moyenne 1,6 million de tonnes, pour un rendement de 0,51 million de tonnes de coton égrené. Ce niveau de production permet de couvrir environ 47 % des besoins internes de l'Union européenne, le reste étant couvert par du coton importé sur le territoire communautaire en exemption de droits et de prélèvements.

6. Les pays de l'Union européenne assurent environ 3 % de la production mondiale (estimée à 19 millions de tonnes de coton égrené), les États-Unis, la Chine et l'Inde étant les principaux producteurs.

L'incidence budgétaire

7. L'aide à la production de coton représente en moyenne 600 millions d'euros pour la Grèce et 200 millions d'euros pour l'Espagne, soit au total environ 2 % du budget du FEOGA.

Les principales caractéristiques du régime d'aide à la production

8. Le règlement(6) prévoit que les égreneurs versent aux producteurs de coton un montant [le prix minimal(7)] supérieur à la valeur marchande du coton non égrené livré aux entreprises d'égrenage. Cette exigence constitue l'une des conditions figurant dans le contrat écrit relatif à l'achat de coton par les égreneurs. Pour du coton de qualité standard, les égreneurs sont tenus de payer le prix minimal, mais ils peuvent proposer un montant plus élevé.

9. L'aide versée aux entreprises d'égrenage représente la différence (manque à gagner) entre ce que l'on appelle le prix d'objectif(8) [qui correspond au prix minimal majoré de 5 %(9)] et un prix déterminé par la Commission(10) pour le coton non égrené acheté aux producteurs. Le règlement dispose que le prix du coton non égrené est égal à un pourcentage du prix du marché du coton égrené commercialisé, pour lequel les prix sont publiés.

10. Le montant de l'aide à octroyer fluctue en fonction des prix du marché du coton égrené. Lorsque les prix sont bas, l'aide augmente de manière à compenser ces derniers, et inversement. Par conséquent, les revenus des entreprises d'égrenage issus de la vente du coton égrené, auxquels s'ajoute l'aide perçue, sont relativement constants quel que soit le niveau de production. Ce mécanisme permet de garantir la sécurité financière des entreprises d'égrenage et de faire en sorte que le prix du coton communautaire soit compétitif par rapport à celui des produits importés.

11. Pour toute campagne où l'aide à verser n'atteint pas 770 millions d'euros, la réglementation(11) prévoit, sous certaines conditions(12), une majoration du montant de l'aide. La majoration de l'aide est limitée par les conditions imposées et ne peut avoir pour effet de porter les dépenses communautaires globales à un montant supérieur à 770 millions d'euros. Cette disposition, qui n'existe que pour le régime du coton, atténue l'effet du mécanisme stabilisateur lorsque les prix du marché mondial sont relativement élevés et pourrait être considérée comme une prime aux producteurs. Au cours de trois des sept campagnes 1995/1996 à 2001/2002, une aide majorée a été versée aux producteurs sur la base de cette disposition (voir tableau 1 pour des informations plus précises). Pour les trois campagnes en question (1995/1996, 1997/1998 et 2000/2001), cette aide s'est élevée à 260 millions d'euros au total.

12. La réglementation entrée en application en 2001 prévoit que les États membres tiennent compte des aspects environnementaux lorsqu'ils prennent des mesures dans le secteur du coton.

Tableau 1

Montant perçu par les producteurs

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13. Un mécanisme stabilisateur, initialement destiné à limiter les dépenses communautaires et à freiner l'augmentation des niveaux de production, a été mis en place en 1987; ce mécanisme vise à réduire l'aide à octroyer sur l'ensemble de la production si la quantité maximale garantie (QMG) est dépassée(13).

14. En 1995, la QMG a été portée à 1,031 millions de tonnes et le prix d'objectif a été réduit proportionnellement pour que ces modifications restent budgétairement neutres. Des quantités nationales garanties (QNG) ont été fixées pour les États membres producteurs de coton(14). Depuis lors, la réduction du montant de l'aide en cas de surproduction est appliquée à l'État membre en situation de surproduction.

15. Suite à la mise en place d'un mécanisme stabilisateur plus contraignant en 2001(15), l'aide est progressivement réduite lorsque la production en Grèce et en Espagne dépasse 1,5 million de tonnes. Le nouveau mécanisme stabilisateur a pour effet que des augmentations relativement faibles de la production au delà de ce seuil entraînent une forte baisse de l'aide à octroyer pour l'ensemble de la production. La quantité maximale garantie n'a pas augmenté en 2001, et les modalités de fixation des pénalités lorsque la production est comprise entre 1,031 et 1,5 million de tonnes n'ont pas été modifiées. Le diagramme 1 compare l'incidence du mécanisme stabilisateur sur les dépenses communautaires avant et après sa réforme.

16. Depuis l'instauration du mécanisme stabilisateur en 1987, la production a dépassé les quantités maximales garanties chaque année et, partant, l'aide perçue par les producteurs a été réduite.

17. Alors que les prix du marché mondial peuvent fluctuer, le prix minimal de 101 euros/100 kg payable aux producteurs est généralement trois ou quatre fois supérieur au prix du coton non égrené. Après application du mécanisme stabilisateur, le montant perçu par les producteurs n'est plus que deux à trois fois supérieur à ce prix. Le montant perçu par l'ensemble des producteurs augmente jusqu'à ce que la production atteigne 1,5 million de tonnes. Ensuite, le montant global perçu diminue parce que la pénalité appliquée en cas de surproduction est supérieure aux montants supplémentaires correspondant à l'augmentation de la production (voir tableau 2 pour des informations plus précises).

Diagramme 1 - MÉCANISME STABILISATEUR

Incidence du mécanisme stabilisateur sur les dépenses communautaires

[valeur du coton non égrené = 250 euros/tonne(16)]

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NB:

Le diagramme montre l'aide à octroyer pour différents niveaux de production avant et après la modification du mécanisme stabilisateur en 2001.

Lorsque la production augmente de 1 à 1,34 million de tonnes, le mécanisme stabilisateur contribue efficacement à limiter l'augmentation des dépenses.

Lorsque la production dépasse 1,34 million de tonnes, le mécanisme stabilisateur fait baisser l'aide totale à verser.

La baisse de l'aide totale à verser est plus rapide suite à la modification mise en place par le règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil.

Tableau 2

Comparaison de l'aide perçue par les producteurs avant et après la révision du mécanisme stabilisateur (rendu plus contraignant)NB:

Le montant total perçu par les producteurs est maximal lorsque la production atteint 1,5 million de tonnes.

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Tableau 3

Comparaison de l'aide à octroyer lorsque la valeur du coton non égrené est de 200, 250, 300 et 350 euros/tonne

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NB:

Quel que soit le prix du marché, les dépenses communautaires commencent à diminuer lorsque la production atteint ou approche 1,3 million de tonnes.

18. Comme cela est indiqué aux points 9, 10 et 13, les dépenses communautaires sont calculées sur la base de la différence entre le prix minimal à payer aux producteurs ainsi que, d'une part, l'effet du mécanisme stabilisateur et, d'autre part, le prix déterminé pour le coton non égrené acheté aux producteurs. Les dépenses communautaires commencent à diminuer lorsque l'aide supplémentaire correspondant à l'augmentation de la production est inférieure à la différence entre l'augmentation du prix total déterminé pour le coton non égrené et la hausse de la pénalité pour surproduction. Cette situation se produit habituellement lorsque la production atteint ou approche 1,3 million de tonnes (voir tableau 3 pour des informations plus précises).

19. Bien que le régime soit fondé sur la production, tous les producteurs de coton de la Communauté doivent présenter une déclaration des superficies cultivées dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)(17). Les données ainsi recueillies servent à établir des prévisions en matière de production et à vérifier l'existence des producteurs qui fournissent les entreprises d'égrenage en coton ainsi que la vraisemblance des quantités fournies.

L'audit de la Cour

Observations antérieures

20. La Cour a publié les constatations de ses audits antérieurs dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1992(18), et les résultats de son audit de suivi ont été publiés en 1996(19). La Cour avait critiqué le fait que le régime était vulnérable aux irrégularités et relevé des insuffisances en matière de contrôle; elle avait également mis en évidence des demandes d'aide concernant des quantités fictives (en Grèce). Ce problème a été résolu avec la modification de la réglementation en 1995; en l'occurrence, celle-ci dispose que la quantité de coton non égrené susceptible de bénéficier de l'aide est réduite lorsque le rendement après égrenage est inférieur aux 32 % de fibres prévus(20). Ainsi, l'aide est payée pour la quantité de coton non égrené qui aurait permis d'obtenir cette quantité de fibres si celui-ci avait été de qualité standard. Le fait d'établir une corrélation entre les quantités subventionnées et les rendements obtenus vise à éliminer l'intérêt qu'il peut y avoir à exagérer le poids du produit brut ou à agir sur ce dernier.

21. La Cour avait également critiqué le fait que le mécanisme stabilisateur n'avait pas permis de freiner l'accroissement de la production. À partir de la campagne 1995, la production n'a cessé d'augmenter.

Audit faisant l'objet du présent rapport

22. Lors de l'audit faisant l'objet du présent rapport, qui couvre la période allant de 1999 à 2002, la Cour a évalué la gestion, par la Commission, de l'aide à la production de coton; il s'agissait en l'occurrence d'apprécier l'incidence, voulue ou non, des moyens mis en oeuvre et des règles établies afin d'assurer le fonctionnement du régime, ainsi que le suivi des activités dans les États membres.

23. Des visites de contrôle ont été effectuées auprès des services de la Commission, ainsi que dans quatre des principales régions de production en Grèce(21) et en Espagne (Andalousie). Une évaluation du système de contrôle existant dans les États membres a été réalisée et a notamment consisté à contrôler la conformité de ce dernier avec les règles nationales et communautaires. Le contrôle de la documentation et des enregistrements, l'examen des modalités de livraison et des processus d'égrenage ainsi que les divers contrôles réalisés par les inspecteurs présents dans les entreprises d'égrenage, l'examen analytique des données et les entretiens avec les principaux intervenants (fonctionnaires de la Commission et des autorités nationales ainsi que les représentants de l'association des entreprises d'égrenage et des groupements de producteurs) ont permis d'obtenir des informations probantes.

GESTION PAR LA COMMISSION

Les inquiétudes concernant la discipline budgétaire et l'environnement conduisent à des modifications du mécanisme stabilisateur

24. La production de coton au sein de l'Union européenne a progressé de manière continue jusqu'en 2000. La production annuelle, qui représentait 330000 tonnes en 1982/1983, a augmenté pour atteindre 1,7 million de tonnes (voir tableau 4). Cet accroissement traduit l'intérêt relatif de l'aide au coton par comparaison à l'aide octroyée à d'autres cultures et reflète l'augmentation de la production communautaire suite à l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne en 1986 et au relèvement de la quantité maximale garantie en 1995. De plus, dans la mesure où l'aide est fondée sur les quantités produites, les producteurs peuvent être tentés d'augmenter les montants perçus au titre du régime en produisant le plus possible(22). Les données figurant au tableau 5 montrent que l'aide à la production de coton est trois à quatre fois supérieure à celle versée pour des cultures de remplacement. En outre, pour les trois années 1998-2000, la marge sur coûts totaux(23) réalisée pour la production de coton a fait l'objet d'une comparaison avec celle réalisée en ce qui concerne la production de blé dur et de maïs grain dans deux des régions productrices de coton en Grèce et dans la principale région productrice de coton en Espagne. Dans les deux cas, la marge réalisée pour le coton est supérieure à celle des deux autres cultures. Si l'on compare les marges brutes réalisées pour le coton et le maïs grain, les résultats pour la campagne 1999/2000 montrent que la marge pour le coton est une fois et demie supérieure à celle pour le maïs grain.

25. Bien que l'application du mécanisme stabilisateur permette de limiter les dépenses communautaires malgré des niveaux de production de plus en plus élevés, le montant de l'aide est également fonction du prix du coton non égrené acheté par les égreneurs. Si les prix du marché restent bas pendant une longue période, les dépenses augmentent. Une comparaison de l'aide à verser aux prix du marché, qui varient entre 200 et 350 euros par tonne, est présentée au tableau 3. Au cours de la période 1995/1996-2001/2002, le coût, pour la Communauté, de l'aide à la production de coton a dépassé 770 millions d'euros lors des campagnes 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 et 2001/2002 (voir tableau 4).

26. Par ailleurs, la tendance à la hausse de la production a suscité certaines préoccupations relatives à l'incidence sur l'environnement(24) de la culture intensive, de la monoculture(25) et de la plantation de coton dans des régions moins adaptées à sa production. Ces préoccupations ont trouvé leur expression dans une proposition de règlement du Conseil(26), présentée par la Commission en 1999, qui faisait état d'une augmentation importante des superficies cultivées et de la production. Le règlement adopté en 2001 dispose que les États membres prennent les mesures environnementales qu'ils considèrent appropriées et, avant le 31 décembre 2004, transmettent à la Commission un rapport concernant la situation environnementale du secteur du coton et l'effet des actions nationales entreprises(27). Lorsque ces informations seront parvenues à la Commission et que cette dernière aura procédé à leur évaluation, elle sera mieux à même de se prononcer sur les niveaux de production durables en toute connaissance de cause.

27. La proposition présentée par la Commission en 1999 prévoyait une révision du mécanisme stabilisateur qui aurait eu pour effet de rendre l'aide au coton un peu moins intéressante(28) et de réduire le montant des dépenses communautaires. L'objectif était en l'occurrence de réduire le risque que les dépenses excèdent le montant de référence, à savoir 770 millions d'euros, les années où les prix du marché sont bas. Le Conseil n'a pas suivi cette proposition; au lieu de cela, il a adopté une modification du mécanisme stabilisateur qui s'applique lorsque la production est supérieure à 1,5 million de tonnes(29). En cas de dépassement de ce seuil, le mécanisme modifié a pour effet de réduire les taux de l'aide plus fortement qu'auparavant. Dans la mesure où la production moyenne pour les trois campagnes de commercialisation précédentes était de 1,6 million de tonnes, il était vraisemblable que le mécanisme stabilisateur modifié serait appliqué dès la première année suivant son entrée en vigueur.

Tableau 4

Dépenses relatives à l'aide à la production de coton depuis 1982

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Source:

Commission, Direction générale de l'agriculture/C/2001.

Tableau 5

Comparaison de l'aide à la production de coton avec l'aide octroyée pour des cultures de remplacement

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NB:

a) Pour l'élaboration du tableau, les coûts de production n'ont pas été pris en considération.

b) Une rentabilité plus élevée en Andalousie qu'en Grèce montre que les rendements moyens sont supérieurs en Espagne.

c) Taux annuel moyen de l'aide pour les campagnes 1995-1999.

Source:

Document de travail des services de la Commission, Le secteur agricole du coton dans l'Union européenne [Sec(2000) 1630 du 5.10.2000].

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Source:

Commission, Direction générale de l'agriculture/G.3, mars 2003.

Mécanisme stabilisateur

28. Lorsque la production atteint les seuils fixés pour l'application du mécanisme stabilisateur modifié, plus contraignant (1138000 tonnes en Grèce et 362000 tonnes en Espagne), le prix minimal à payer au producteur est réduit de 24 % (24,18 euros/100 kg). Lorsqu'elle atteint 1,7 million de tonnes (soit une augmentation de 13 % par rapport aux seuils), le prix minimal est réduit de 48 % (48,28 euros/100 kg) et lorsqu'elle atteint 1,84 million de tonnes (soit une augmentation de 23 % par rapport aux seuils), l'aide susceptible d'être versée au producteur est réduite de 69 % (70,07 euros/100 kg). Bien que les prix du marché varient, l'aide devient inexistante lorsque les pénalités atteignent ou approchent ce niveau(30), et le montant susceptible d'être versé au producteur correspond à la valeur marchande du coton.

29. Au cours de la campagne de commercialisation 2001/2002, première année d'application des nouvelles règles nationales et communautaires, la production en Grèce a atteint 1,354 million de tonnes, soit 19 % de plus que le seuil d'application du mécanisme stabilisateur modifié, plus contraignant. Les autorités grecques ont demandé à la Commission que la production (206362 tonnes au total) soit considérée comme ne relevant pas du régime, ne soit pas subventionnée ni prise en considération pour déterminer le niveau des pénalités applicables au taux de l'aide. Cette procédure n'était pas prévue par la réglementation. La Commission a mis en évidence un certain nombre de problèmes relatifs à l'élaboration de la réglementation, à savoir:

a) l'absence de règles précises permettant de déterminer si toute la production ou seulement les quantités produites conformément aux règles communautaires devaient servir à établir l'incidence du mécanisme stabilisateur;

b) si, comme précédemment, toutes les quantités produites, de qualité saine, loyale et marchande, avaient été utilisées pour déterminer le montant de la pénalité, l'aide perçue par les producteurs aurait été réduite de 58 %, ce qui représente beaucoup plus que la pénalité appliquée au cours des campagnes précédentes(31); après examen des données fournies par les autorités grecques, la Commission a exclu 144551 tonnes du régime, ce qui a entraîné une réduction de 41 % du prix minimal versé aux producteurs;

c) la pratique consistant à prendre en considération l'intégralité de la production pour déterminer le niveau des pénalités est en contradiction avec l'approche généralement suivie pour d'autres régimes de soutien agricole;

d) aucun délai précis n'est fixé pour effectuer les contrôles sur place des déclarations de superficie présentées par les producteurs de coton; ces contrôles ne sont pas efficaces s'ils ne sont pas réalisés lorsque la plante est encore en terre. Les résultats de ces contrôles permettent de déterminer la fiabilité des données relatives aux superficies déclarées comme affectées à la production de coton et les quantités que les différents producteurs devraient obtenir et livrer aux entreprises d'égrenage.

30. Ces constatations, faites en l'occurrence par la Commission, ont entraîné l'établissement, en août 2002, d'une réglementation modifiée, qui définit les quantités éligibles à l'aide et celles qui doivent être prises en considération pour déterminer l'incidence du mécanisme stabilisateur. Seul le coton de qualité saine, loyale et marchande, issu de superficies déclarées au titre du SIGC et non exclues pour des raisons environnementales, est susceptible de bénéficier de l'aide et d'être pris en considération pour déterminer le niveau des pénalités. Ces principes ont été appliqués pour déterminer l'incidence du mécanisme stabilisateur sur le taux de l'aide en ce qui concerne la production grecque en 2001/2002, ce qui a entraîné, comme cela a été indiqué, une réduction de 41 % du prix minimal payé aux producteurs.

31. En 2001, la production effective en Grèce ayant été nettement supérieure aux prévisions, les montants des avances versées risquaient d'être supérieurs aux sommes finalement dues. Lorsque le risque est devenu manifeste, l'organisme payeur grec a demandé aux égreneurs de ne payer la valeur marchande que pour les quantités de coton livrées qui dépassaient les seuils fixés pour chaque producteur.

La vérification de l'exactitude des déclarations de superficie et l'établissement des quantités éligibles posent problème

32. Auparavant, l'aide versée était fonction des quantités livrées aux entreprises d'égrenage conformément aux règles établies en la matière; l'une de ces règles stipulait que les superficies cultivées en coton devaient avoir fait l'objet d'une déclaration par le producteur. La réglementation modifiée de 2002 (mise en place en raison de la nécessité de clarifier les conditions d'éligibilité) exclut expressément le coton issu de superficies non déclarées ou de superficies non éligibles à l'aide pour des raisons environnementales. Dans la mesure où ce coton ne peut être identifié avec précision, les autorités nationales devront se prononcer sur les quantités acceptées au titre du régime et sur celles qui devront faire l'objet de contrôles supplémentaires.

33. Au fil des ans, les autorités nationales ont effectué des contrôles de cohérence entre les quantités livrées, les superficies déclarées et les données qui leur ont été fournies concernant les rendements obtenus. Dans la mesure où les rendements peuvent varier pour de nombreuses raisons, telles que les conditions climatiques, les pratiques agricoles et les variétés plantées, il appartiendra aux autorités nationales d'évaluer les rendements raisonnablement susceptibles d'avoir été obtenus à partir des superficies déclarées. Cependant, les insuffisances affectant le SIGC en Grèce réduisent la fiabilité du système en tant que source d'informations précises et exhaustives permettant de se faire une opinion et comme outil pour effectuer des contrôles complémentaires. De plus, puisqu'il est impossible dans la pratique de vérifier l'origine de toutes les livraisons aux entreprises d'égrenage, l'aide risque d'être versée pour des quantités cultivées sur des superficies non déclarées ou exclues pour des raisons environnementales. Si une quantité de coton non éligible n'est pas détectée, tous les producteurs de bonne foi sont pénalisés par l'application de pénalités plus élevées.

34. La réglementation prévoit que les autorités nationales vérifient l'exactitude des déclarations de superficie par un contrôle sur place portant sur au moins 5 % des déclarations et visant à comparer la superficie cultivée en coton et la superficie déclarée(32). Ces contrôles doivent permettre de déterminer si les producteurs contrôlés ont présenté des déclarations exactes concernant les superficies déclarées. Cependant, les contrôles sur place pourraient ne pas aboutir à l'identification des superficies ensemencées de coton mais non déclarées.

35. En ce qui concerne les contrôles sur place réalisés en 2000, les autorités grecques n'ont relevé que trois anomalies sur plus de 5000 déclarations de superficie vérifiées. En revanche, des contrôles approfondis réalisés l'année suivante ont permis de conclure qu'environ 10 % (soit 44000 hectares) de la superficie totale cultivée soit n'étaient pas déclarés au titre du SIGC, soit étaient déclarés comme affectés à une autre culture. Cette année-là (2001), 94000 producteurs ont présenté des déclarations de superficie montrant que du coton était cultivé sur 379000 hectares au total. Étant donné que la superficie moyenne cultivée par chaque producteur est de 4 hectares, il est probable qu'un nombre important de producteurs n'ont pas déclaré la totalité des superficies ensemencées de coton en 2001. Les contrôles approfondis effectués en Grèce en 2001 ont conduit la Commission à élaborer un règlement visant à exclure une certaine quantité de coton du régime. Ce coton était issu de superficies non éligibles à l'aide en vertu de l'article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil(33) ou de superficies non déclarées au titre du SIGC ou déclarées comme affectées à une autre culture. Cela a eu pour effet de réduire les pénalités en cas de surproduction et d'augmenter l'aide aux producteurs.

La situation financière des égreneurs au titre du régime n'a pas été réexaminée en fonction de l'évolution des conditions du marché, et notamment des niveaux de production toujours plus élevés

36. Pour déterminer le montant de l'aide, la réglementation(34) stipule que le prix du coton non égrené acheté par les entreprises d'égrenage doit être compris entre 20,6 % et 24,4 % du prix du marché mondial du coton égrené. Le mécanisme de fixation du montant de l'aide octroyée aux égreneurs fonctionne de manière à permettre à l'égreneur de dégager un bénéfice d'exploitation suffisant pour couvrir le coût de l'égrenage, compris entre 98,8 euros et 125,4 euros/tonne (voir tableau 6 pour des informations plus précises).

37. Avant 1995, la Commission calculait le coût lié à l'égrenage et fixait le prix du coton non égrené à un niveau permettant aux égreneurs de financer leurs coûts d'exploitation. Toutefois, dans la mesure où cet exercice s'est avéré complexe et qu'il était difficile d'obtenir des données suffisantes et fiables, une procédure simplifiée a été mise en place(35), permettant de déterminer le prix du coton non égrené compte tenu du rapport historique entre le prix du marché retenu pour le coton égrené et celui calculé par la Commission pour le coton non égrené.

38. Les coûts d'égrenage ont évolué avec le temps et par suite de l'augmentation de la production, mais la Commission n'a pas revu l'aide octroyée aux égreneurs en fonction des coûts d'exploitation réels; par conséquent, elle ignore s'il est possible de réduire les dépenses communautaires en modifiant les pourcentages appliqués. Aucun des égreneurs interrogés pendant l'audit ne s'est plaint du mécanisme utilisé pour déterminer le prix du coton non égrené.

Tableau 6

Montant perçu par les égreneurs

>TABLE>

Tous les égreneurs n'opèrent pas de distinction en matière de qualité lorsqu'ils achètent du coton, et les mesures incitatives d'amélioration de la qualité ne semblent constituer qu'une source de revenu supplémentaire

39. Dans le cadre du régime communautaire, plusieurs qualités de coton peuvent être produites et les producteurs sont payés en fonction de la qualité du produit livré.

40. En Grèce, tous les égreneurs ne paient pas les producteurs en fonction de la qualité des différents lots; ils préfèrent leur offrir un prix égal à celui qui serait payé pour du coton de qualité moyenne supérieure(36). Cette pratique n'incite pas les producteurs à utiliser des techniques de culture et de récolte visant à produire du coton de la meilleure qualité.

41. De plus, lorsque la qualité du coton égrené livrée au cours d'une campagne donnée est supérieure à la norme(37), l'égreneur peut bénéficier d'une aide pour une quantité supérieure à celle qui a été livrée. Le pourcentage d'augmentation de la quantité est limité à 3,125 %(38); il est calculé lorsque toutes les opérations d'égrenage sont terminées et est fondé sur les rendements obtenus pour l'ensemble de la campagne. La Commission ne dispose d'aucune information précise sur la réussite ou l'échec de cette mesure visant à améliorer la qualité du coton produit. En outre, le règlement ne prévoit pas que l'égreneur reverse ce revenu supplémentaire aux producteurs.

42. Bien qu'il soit louable de vouloir promouvoir la qualité, le marché, par les revenus plus élevés qu'il permet d'obtenir, incite déjà à améliorer la qualité et la quantité des fibres produites. Sur la base des éléments probants disponibles, il apparaît que les incitations financières octroyées pour l'amélioration de la qualité ne constituent guère plus qu'une source de revenu supplémentaire pour les égreneurs.

ÉVALUATION DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DANS LES ÉTATS MEMBRES

43. Pendant la période allant d'octobre 2001 jusqu'à février 2002, la Cour a réalisé un contrôle spécifique de l'aide pour le coton dans le cadre de son obligation de fournir une déclaration d'assurance relative aux états financiers de la Commission(39) pour 2001. Des observations portant sur des insuffisances significatives n'ont été formulées, sur la base de l'audit de la Cour, que pour les seuls contrôles réalisés en Grèce.

Non-application des critères de risque et mauvaise qualité des contrôles en Grèce

44. L'un des contrôles clés consiste à vérifier l'existence des producteurs et la vraisemblance des quantités livrées sur la base des déclarations de superficie présentées par ces derniers. L'efficacité de ce contrôle repose sur la bonne application du SIGC dans les États membres. En Grèce, de nombreuses insuffisances ont été relevées concernant son fonctionnement. Comme ces insuffisances subsistent, les observations formulées dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2001 sont reprises ci-après.

45. En Grèce, les références utilisées pour près de 30 % des parcelles déclarées sont incompatibles avec celles du SIGC. Il est donc impossible de confirmer la superficie de ces parcelles. De plus, les systèmes informatisés permettent de saisir plusieurs numéros de référence pour une même parcelle.

46. En outre, aucun critère de risque n'a été utilisé pour sélectionner l'échantillon à contrôler, aucune instruction claire et détaillée n'a été donnée concernant le calendrier et la méthodologie à appliquer pour les contrôles sur place des déclarations de superficie présentées par les producteurs de coton et, pour la campagne de commercialisation 2000/2001, très peu d'anomalies ont été constatées (0,05 % des déclarations examinées). Ce taux d'erreur de 0,05 % contraste avec les résultats de l'audit réalisé par la Cour concernant l'exactitude des déclarations de superficie pour 2001/2002. Dans 16,7 % des déclarations relatives au coton examinées, d'importants écarts (dépassant les tolérances nationales) ont été relevés entre les superficies déclarées et celles cultivées en coton. Ce taux d'erreur de 0,05 % ne concorde pas non plus avec les résultats des contrôles opérés par les autorités afin de déterminer les quantités à exclure du régime pour l'application du mécanisme stabilisateur.

47. En raison de l'écart considérable entre la production escomptée et la production effective en 2001, les autorités grecques ont réalisé un certain nombre d'enquêtes, qui ont abouti à la conclusion qu'environ 10 % des terres ensemencées de coton en 2001, soit n'étaient pas déclarées au titre du SIGC, soit étaient déclarées comme affectées à une autre culture. Cette constatation permet d'établir qu'un certain nombre de producteurs présentent des demandes d'aide à la production de cultures arables pour des parcelles sur lesquelles ils produisent du coton. Or, si les autorités ne détectent pas les parcelles en cause, les producteurs perçoivent deux fois des aides communautaires pour les mêmes parcelles, l'une sur la base de la déclaration "cultures arables" et l'autre sur la base de la production effective de coton. Cette situation montre les difficultés qui existent en matière de suivi des paiements au titre de l'aide communautaire lorsque le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) n'est pas correctement appliqué.

CONCLUSION

48. Lors de ses audits antérieurs, la Cour avait critiqué le fait que le régime était vulnérable aux irrégularités et relevé des insuffisances en matière de contrôle; elle avait également constaté que des quantités fictives avaient été enregistrées (en Grèce). La révision du régime, effectuée par la Commission en 1995, a permis de résoudre ce problème (voir point 20); toutefois, d'autres insuffisances subsistent.

Mécanisme utilisé et incidence de ce dernier sur les dépenses communautaires

49. L'augmentation de la production de coton au cours des vingt dernières années (de 0,3 million de tonnes à 1,7 million de tonnes) reflète l'intérêt relatif du régime d'aide au coton par rapport à celui concernant d'autres cultures; en effet, l'aide au coton est trois à quatre fois supérieure à celle versée pour des cultures de remplacement. Une comparaison entre les marges brutes par hectare montre que la marge réalisée pour le coton est environ une fois et demie supérieure à celle d'autres cultures. Quelque 25 % de l'augmentation de la production résultent de l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne en 1986 (voir point 24).

50. Un mécanisme stabilisateur, mis en place en 1987, a permis de réduire efficacement l'aide à verser lorsque la production dépasse les quantités garanties. Cependant, dans la mesure où le taux d'aide tient également compte des fluctuations des prix du marché, la Commission ne contrôle pas les dépenses finales, et la neutralité budgétaire ne peut jamais être garantie (voir point 25).

51. Lorsque les prix du marché sont bas, le coût est supporté par la Communauté sous la forme d'une augmentation du taux d'aide à verser. En revanche, les campagnes au cours desquelles les prix du marché et les niveaux de production sont élevés, et où les dépenses communautaires n'atteindraient en conséquence pas 770 millions d'euros, une aide supplémentaire est versée aux producteurs. Cette mesure atténue l'effet du mécanisme stabilisateur (voir points 11 et 25).

52. L'aide communautaire et les recettes provenant des ventes garantissent aux égreneurs un revenu régulier leur permettant de couvrir leurs coûts d'exploitation et leurs coûts administratifs. Depuis 1995, la Commission n'a pas réexaminé dans quelle mesure le solde restant aux égreneurs après paiement du prix minimal aux producteurs correspond aux coûts réellement supportés par ces derniers; par conséquent, elle ignore s'il est possible de réduire les dépenses communautaires (voir points 36 et 37).

53. Le manque de clarté des règles établies en vue d'assurer le fonctionnement du régime a conduit à l'établissement d'une réglementation modifiée en 2002; celle-ci définit les quantités éligibles à l'aide et celles qui doivent être prises en compte pour déterminer le niveau des pénalités en cas de surproduction (voir points 29 et 30).

54. La nouvelle réglementation stipule que l'aide ne peut être octroyée que pour des quantités de coton issu de superficies déclarées au titre du SIGC et non exclues pour des raisons environnementales. En raison d'insuffisances dans le fonctionnement du SIGC, la capacité de la Commission à assurer un suivi de la bonne application du mécanisme stabilisateur se trouve réduite. Dans la pratique, il est impossible d'effectuer des contrôles relatifs à l'origine de l'ensemble des quantités livrées aux égreneurs. Les résultats des contrôles réalisés par les autorités nationales en 2000 et 2001 indiquent des variations de la qualité des travaux de vérification portant sur l'exactitude des déclarations de superficie et sur l'éligibilité des quantités livrées aux entreprises d'égrenage. Pour déterminer les quantités éligibles, les autorités nationales devront apprécier les rendements escomptés pour les superficies déclarées. Dans la mesure où ceux-ci peuvent varier pour de nombreuses raisons, la capacité de la Commission à assurer un suivi de cet aspect du régime se trouve réduite. Si une quantité de coton non éligible n'est pas détectée, l'ensemble des producteurs, sans distinction, est pénalisé par l'application d'une réduction plus importante du prix minimal (voir points 32 à 34).

Environnement

55. La production de coton peut avoir un effet négatif sur l'environnement; aussi, les États membres concernés devraient-ils définir et adopter les mesures en faveur de l'environnement qu'ils considèrent appropriées pour réglementer l'utilisation des terres affectées à la production de coton. Comme l'application de cette disposition ne fait l'objet d'aucun suivi permanent de la part de la Commission, celle-ci ne dispose actuellement d'aucune information à cet égard. Conformément à la réglementation, les États membres fourniront à la Commission, avant le 31 décembre 2004, un rapport concernant la situation environnementale du secteur du coton et l'effet des mesures prises (voir point 26).

Promotion de la qualité

56. Le régime vise à encourager les producteurs à produire du coton de qualité en autorisant l'ajustement de l'aide qui leur est versée en fonction de la qualité du produit livré. En Grèce, tous les égreneurs ne paient pas les producteurs en fonction de la qualité, ce qui élimine l'incitation à produire du coton de meilleure qualité. De plus, la Commission ignore dans quelle mesure l'incitation financière octroyée aux égreneurs pour améliorer la qualité est efficace. Lorsque la qualité est supérieure et que les rendements sont plus élevés, cette incitation financière fait double emploi avec le revenu supplémentaire provenant de la vente de coton sur le marché (voir points 39 à 42).

Systèmes de contrôle

57. En examinant les contrôles réalisés dans les États membres, la Cour a constaté la persistance d'importantes faiblesses en Grèce, notamment en ce qui concerne la vérification des superficies déclarées par les producteurs de coton (voir points 43 à 47).

RECOMMANDATIONS

58. La Cour recommande à la Commission de tenir compte des insuffisances mises au jour dans le cadre du fonctionnement du présent régime lorsqu'elle formulera ses propositions de réforme. Elle recommande notamment à la Commission:

a) d'envisager la mise en place d'un mécanisme budgétairement neutre et qui n'atténue pas l'effet du mécanisme stabilisateur;

b) de tenir compte de l'intérêt relatif de l'aide au coton et de l'effet de celle-ci sur les quantités produites;

c) de recueillir des informations concernant l'effet négatif de la production de coton sur l'environnement.

59. En ce qui concerne le régime actuel, la Cour recommande à la Commission:

a) de garantir que les contrôles des États membres visant à établir l'éligibilité à l'aide soient transparents, bien fondés et effectués de manière cohérente;

b) de revoir les dispositions financières applicables aux égreneurs;

c) d'examiner l'efficacité des incitations financières octroyées pour l'amélioration de la qualité du coton produit.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 24 et 25 septembre 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce (JO L 291 du 19.11.1979, p. 174).

(2) Règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil du 22 mai 2001 (JO L 148 du 1.6.2001, p. 3).

(3) Règlement (CE) n° 1591/2001 de la Commission du 2 août 2001 (JO L 210 du 3.8.2001, p. 10).

(4) Règlement (CE) n° 1486/2002 de la Commission du 19 août 2002 (JO L 223 du 20.8.2002, p. 3).

(5) Protocole n° 4 annexé à l'acte d'adhésion de la Grèce (JO L 291 du 19.11.1979, p. 174).

(6) Règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil, modifiant les règlements (CEE) n° 1964/87 et (CE) n° 1554/95.

(7) Article 2 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil. Le prix minimal, fixé par le Conseil, est actuellement de 100,99 euros/100 kg de coton non égrené.

(8) Article 2 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil. Le prix d'objectif est également fixé par le Conseil et est actuellement de 106,30 euros/100 kg de coton non égrené.

(9) Un montant correspondant à la différence de 5 % entre le prix minimal et le prix d'objectif est versé aux entreprises d'égrenage afin de couvrir les coûts administratifs du régime.

(10) Article 2 du règlement (CE) n° 1591/2001 de la Commission.

(11) Article 8 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil.

(12) Les conditions imposent que le mécanisme stabilisateur ait été appliqué, que la moyenne pondérée du prix pour le coton non égrené retenu en vue de la fixation du montant de l'aide soit supérieure à 302 euros/tonne, que les producteurs ne puissent percevoir, au total, un montant supérieur au prix minimal, et que la majoration de l'aide ne puisse excéder l'aide à octroyer si la quantité maximale garantie est portée à 1120 millions de tonnes.

(13) Pour chacune des campagnes de commercialisation de 1992/1993-1994/1995, la QMG a été fixée à 701000 tonnes.

(14) Article 2 du règlement (CE) n° 1553/95 du Conseil du 29 juin 1995 (JO L 148 du 30.6.1995, p. 45). La QMG a été portée à 1031000 tonnes, et les QNG ont été fixées à 249000 tonnes pour l'Espagne et à 782000 tonnes pour la Grèce. Lorsque ces quantités sont dépassées, le prix d'objectif est réduit d'un pourcentage égal à la moitié du dépassement de la QMG.

(15) Article 7 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil.

(16) Ce montant de 250 euros correspond à la moyenne des prix déterminés pour le coton non égrené au cours des cinq campagnes de commercialisation 1997-1998 à 2001-2002.

(17) Règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil du 27 novembre 1992 (JO L 355 du 5.12.1992, p. 1).

(18) JO C 309 du 16.11.1993, p. 1.

(19) JO C 340 du 12.11.1996, p. 1.

(20) L'article 3 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil définit comme étant de qualité standard un coton non égrené avec 10 % d'humidité et 3 % d'impuretés et ayant les caractéristiques nécessaires pour en obtenir, après l'égrenage, 32 % de fibres du grade n° 5 et d'une longueur de 28 millimètres.

(21) Nomes de Karditsa, Larisa, Rodopi et Evros.

(22) Cela est vrai jusqu'à ce que la production atteigne 1,5 million de tonnes. Ensuite, le montant global perçu par les producteurs diminue parce que la pénalité appliquée si la production dépasse les quantités garanties est supérieure à l'aide supplémentaire correspondant à l'augmentation de la production.

(23) La marge sur coûts totaux se définit comme la production totale plus les subventions, déduction faite de la consommation intermédiaire (semences, engrais, protection des cultures, carburant, eau, maintenance, énergie, travaux à façon et autres coûts directs), amortissements, salaires, locations et intérêts.

(24) La production de coton est consommatrice d'eau, de produits chimiques (désinfectants de sols, régulateurs de croissance, herbicides, pesticides et défoliants), d'engrais et de plastique (paillage et récipients de produits chimiques).

(25) La pratique de la monoculture peut conduire, au fil du temps, à l'épuisement du sol et des réserves d'eau.

(26) COM(99) 492 final.

(27) Article 17 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil.

(28) La Commission proposait de porter la réduction du prix d'objectif de 50 à 60 % du taux de dépassement des QNG, ce qui devait permettre de réduire les dépenses communautaires d'environ 75 millions d'euros par an, selon les estimations.

(29) Article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil. Dans le cas où la production dépasserait 1,5 million de tonnes (1138000 tonnes en Grèce et 362000 tonnes en Espagne), la réduction du prix d'objectif d'un pourcentage égal à la moitié du dépassement des QNG est augmentée de 2 points de pourcentage pour chaque tranche supplémentaire de 20000 tonnes produites (15170 tonnes en Grèce et 4830 tonnes en Espagne).

(30) L'aide correspond au prix d'objectif de 106,3 euros, moins la pénalité (dans cet exemple, 70 euros) et le prix du coton non égrené.

(31) Au cours des quatre campagnes précédentes, la pénalité appliquée a entraîné, en moyenne, une réduction de 29 % du prix minimal payé aux producteurs grecs.

(32) Article 13, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) n° 1591/2001 de la Commission.

(33) L'article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil dispose que les États membres doivent limiter les superficies éligibles à l'aide à la production de coton non égrené, sur la base des critères objectifs qu'ils établissent en ce qui concerne l'environnement.

(34) Article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1591/2001 de la Commission.

(35) Article 3 du règlement (CE) n° 1554/95 du Conseil du 29 juin 1995 (JO L 148 du 30.6.1995, p. 48).

(36) Certains égreneurs sont d'avis que, dans la mesure où le coton non égrené est traité en vrac, rien ne les incite à mesurer les caractéristiques spécifiques en matière de qualité des différents lots ni à calculer et à payer aux producteurs des montants légèrement différents pour chaque lot livré.

(37) Article 15 du règlement (CE) n° 1051/2001 du Conseil.

(38) Pour chaque campagne et pour les deux États membres producteurs, la quantité bénéficiant de l'aide est augmentée d'environ 3 %, ce qui est proche du pourcentage maximal applicable. Si le taux moyen de l'aide est fixé à 500 euros/tonne, le montant payé aux égreneurs au titre de cette disposition est de l'ordre de 25 millions d'euros par an.

(39) JO C 295 du 28.11.2002, p. 1.

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

IX. Dans le cadre d'un système de paiements compensatoires, les dépenses dépendent par définition, du moins partiellement, des prix mondiaux, de sorte qu'il n'est pas possible d'assurer la neutralité budgétaire à laquelle la Cour se réfère.

Cette disposition, partie intégrante du mécanisme des stabilisateurs, prévoit une réduction de la sanction sous la forme d'une diminution du niveau de l'aide lorsque les dépenses sont inférieures à 777 millions d'euros.

X. Depuis 2001, les États membres ont arrêté des dispositions environnementales nationales sur la base du règlement (CE) n° 1051/2002 du Conseil, lesquelles ont été examinées par les services de la Commission.

Le suivi de ces mesures nationales et le rapport que les États membres devront soumettre avant la fin 2004 à cet égard devraient fournir à la Commission des renseignements additionnels sur la situation environnementale dans le secteur du coton.

XI. La Commission considère le fait que les rendements de coton égrené soient généralement supérieurs de 32 % au rendement standard comme un indicateur de l'efficacité des dispositions en matière d'amélioration de la qualité,

Les primes de qualité ont une incidence relativement modeste sur les prix mondiaux déjà élevés et constituent une source de revenu supplémentaire peut importante pour les égreneurs.

Par le passé, la Commission avait tenté sans succès de revoir les coûts d'exploitation des égreneurs dans le cadre de discussions avec les États membres qui avaient tourné court, compte tenu de la très grande disparité des résultats. Par la suite, dans le cadre de la réforme de 1995, le Conseil a décidé d'établir le calcul du prix mondial du coton non égrené sur la base d'un ratio historique entre le prix mondial du coton égrené et celui calculé pour le coton non égrené, intégrant les coûts de l'égrenage.

XII. Les problèmes liés aux déficiences du SIGC en Grèce et notamment du système d'identification des parcelles et de son contrôle, sont bien connus des services de la Commission et font l'objet d'un suivi particulier dans le cadre de l'apurement des comptes, qu'il s'agisse des aides payées à la surfaces ou des autres régimes d'aides.

Il en va de même, pour le phénomène de sous-déclaration des surfaces ensemencées en coton en Grèce. Outre les problèmes propres au SIGC en Grèce, ce phénomène est lié à la nouveauté des règles environnementales nationales, à la volonté de la part de certains producteurs de les contourner et à leur sous-estimation de l'importance du lien entre les quantités produites (objets de l'aide) et les surfaces dont elles proviennent.

XIII. La Commission tiendra compte des défaillances relevées par la Cour lorsqu'elle élaborera les propositions de réforme. En outre, elle prendra également en considération l'excessive complexité du régime actuel, non conforme avec la récente évolution de la PAC.

INTRODUCTION

11. Cette disposition, partie intégrante du mécanisme des stabilisateurs, prévoit une réduction de la sanction sous la forme d'une diminution du niveau de l'aide lorsque les dépenses sont inférieures à 777 millions d'euros.

17. Tant les dépenses communautaires que le montant perçu par les producteurs dépendent en premier lieu des quantités produites.

20. Les modifications apportées à la législation en 1995 incluent plusieurs mesures visant à améliorer la gestion du régime. Parmi celles-ci, il convient de citer notamment:

- la division des QMG en quantités nationales garanties dont l'objectif est de rendre les producteurs des États membres plus responsables de leurs productions,

- l'accroissement des QMG qui s'accompagne d'une réduction proportionnelle du prix d'objectif et du prix minimal, de manière à adapter ces quantités à la production moyenne enregistrée tout en maintenant la neutralité budgétaire,

- la suppression du régime d'aide spécial pour les petits producteurs qui ne répondait plus à sa finalité première,

- conformément au souhait de la Cour, l'introduction d'une disposition liant les quantités éligibles aux rendements obtenus.

En 2001, un renforcement du mécanisme des stabilisateurs a entraîné une réduction plus marquée de l'aide versée en cas de dépassement du plafond de 1,5 million tonnes de production. L'impact du renforcement des stabilisateurs est tel qu'une légère augmentation de la production au-dessus de ce seuil cause une baisse sévère de l'aide versée à l'ensemble de la production.

GESTION PAR LA COMMISSION

24. En 1995, les QMG étaient revues à la hausse et le prix d'objectif réduit proportionnellement de sorte que ces changements ne portent pas atteinte à la neutralité budgétaire.

25. Dans le cadre d'un système de paiements compensatoires, les dépenses dépendent par définition, du moins partiellement, des prix mondiaux.

26. Jusqu'en 2000, la Commission disposait d'un pouvoir limité pour prescrire des dispositions environnementales détaillées pour la culture du coton, dès lors que le coton n'était inclus, ni dans l'annexe du règlement (CE) n° 1259/99 du Conseil, ni dans le règlement (CE) n° 1257/99 du Conseil.

Depuis 2001, sur la base du règlement (CE) n° 1051/2002 du Conseil, les États membres ont arrêté des dispositions environnementales nationales qui ont été examinées par les services de la Commission.

Le suivi de ces mesures nationales et le rapport à soumettre par les États membres avant la fin 2004 devraient donner à la Commission des renseignements additionnels sur la situation environnementale dans le secteur du coton.

28. Les sanctions appliquées dans chaque État membre du fait du système des stabilisateurs dépendent presque exclusivement de la production de chaque État membre. Partant, les sanctions sont plus élevées dans l'État membre principalement responsable de la surproduction.

29. Après un examen détaillé des chiffres communiqués par la Grèce et d'une évaluation juridique de la ventilation des 206362 tonnes, la Commission a arrêté les mesures suivantes:

- 6376 tonnes ont été exclues du régime faute d'être d'une qualité marchande saine et loyale,

- 61811 tonnes ont été incluses dans la production effective et les 138175 tonnes restantes ont été exclues.

a) Suivant la même ligne d'interprétation des textes légaux, une clarification a été ajoutée dans la législation sur la distinction à opérer entre la notion de production éligible à l'aide et de production à prendre en compte dans le cadre du mécanisme des stabilisateurs. Cette modification est entrée en vigueur à compter de la campagne de commercialisation 2002/2003.

d) Depuis la campagne de commercialisation 2002/2003, il existe une date limite pour l'achèvement des contrôles sur place concernant les déclarations de surface, fixée au 15 novembre, c'est-à-dire juste avant le moment où sont réalisées les estimations de la production révisée.

Les risques pour le FEOGA pouvant résulter d'une qualité insuffisante des contrôles sur place des surfaces ensemencées en coton sont pris en compte dans le cadre de l'apurement des comptes. Des corrections financières ont ainsi déjà été appliquées et continueront d'être appliquées si nécessaire.

33 à 35. Les commentaires de la Cour se rapportent essentiellement aux faiblesses des systèmes de contrôle grecs. Ces faiblesses sont bien connues des services de la Commission. Les risques pour le FEOGA pouvant résulter des faiblesses inhérentes au SIGC et au système de gestion et de contrôle du coton, tels qu'ils sont mis en oeuvre par la Grèce, sont pris en compte dans le cadre de l'apurement des comptes. Des corrections financières ont ainsi déjà été appliquées et continueront à l'être si nécessaire.

Les services de la Commission ont eux aussi relevé un risque découlant de la méthode de sélection des demandeurs de primes directes soumis à un contrôle sur place en Grèce. Ces risques sont en cours d'analyse dans le cadre des procédures d'apurement des comptes en cours.

36. En raison de l'absence de cotations internationales pour le coton non égrené, son prix est calculé sur la base des prix internationaux du coton égrené, en tenant compte du rapport historique entre le deux. Ce rapport inclut les coûts d'égrenage, de sorte qu'ils sont indirectement pris en compte dans le calcul du prix mondial pour le coton non égrené.

38. Par le passé, la Commission avait tenté sans succès de revoir les coûts d'exploitation des égreneurs dans le cadre de discussions avec les États membres qui avaient tourné court, compte tenu de la très grande disparité des résultats. Par la suite, dans le cadre de la réforme de 1995, le Conseil a décidé d'établir le calcul du prix mondial du coton non égrené sur la base d'un ratio historique entre le prix mondial du coton égrené et celui calculé pour le coton non égrené, intégrant les coûts de l'égrenage.

40. Le régime d'aide prévoit que le prix doit être adapté à la qualité du coton livré. Cette adaptation est à déterminer dans le cadre d'un accord entre les parties contractantes sur la base d'échantillons prélevés au moment de la livraison et doit concerner chaque lot de coton non égrené. Ce système encourage les producteurs individuels à livrer du coton de meilleure qualité.

Les audits menés par les services de la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes n'ont pas permis de confirmer que le système en place n'atteignait pas son but d'incitation à l'amélioration de la qualité.

41. Une meilleure qualité de coton non égrené permet d'obtenir de meilleurs rendements en coton égrené mais la quantité exacte ne peut être déterminée qu'après égrenage. L'accroissement des quantités éligibles découlant de cette disposition est limité à 3,125 %, mais il n'existe pas de limite négative pouvant s'appliquer aux quantités éligibles en cas de rendements faibles imputables à la mauvaise qualité du coton non égrené. Le fait que les rendements pour le coton égrené soient habituellement supérieurs de 32 % au rendement standard est un indice de la bonne qualité générale du coton non égrené. L'incitation ainsi donnée permet aux égreneurs de rémunérer les producteurs à un niveau supérieur au prix minimal, ce qu'ils ne manquent pas de faire en règle générale.

42. Les primes de qualité sur les prix du marché mondial pour le coton égrené sont relativement modestes et, compte tenu du niveau des prix mondiaux du coton égrené, ne constituent vraisemblablement pas une source supplémentaire significative pour les égreneurs.

ÉVALUATION DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DANS LES ÉTATS MEMBRES

45. Le problème lié aux déficiences du SIGC en Grèce, et notamment du système d'identification des parcelles agricoles (SIPA/LPIS), est bien connu des services de la Commission.

Les risques qui en découlent pour le FEOGA sont pris en compte dans le cadre de l'apurement des comptes, qu'il s'agisse des aides versées à la surface ou des autres régimes d'aides. Dans le cas particulier de l'aide à la production du coton, plusieurs procédures d'apurement sont actuellement en cours.

46. La Commission reconnaît pleinement les graves lacunes relevées par la Cour en ce qui concerne les contrôles sur place des parcelles utilisées pour la culture du coton. Elles reflètent dans les grandes lignes celles que les services de la Commission relèvent régulièrement dans leurs rapports.

47. Les surfaces irrégulièrement déclarées dans le SIGC avec une culture autre que du coton créent un risque pour les aides payées à la surface, dont il est tenu compte dans le cadre de l'apurement des comptes.

Les aspects relatifs à l'OCM coton sont en cours d'analyse par les services de la Commission dans le cadre des procédures d'apurement des comptes en cours.

CONCLUSION

50. Dans le cadre d'un système de paiements compensatoires, les dépenses dépendent par définition, du moins partiellement, des prix mondiaux, de sorte qu'il n'est pas possible d'assurer la neutralité budgétaire à laquelle la Cour se réfère. La réforme de 2001 a introduit un renforcement du mécanisme des stabilisateurs destiné à renforcer l'imposition de sanctions sur l'aide allouée en cas de dépassent du seuil de 1500000 tonnes, ce qui peut se traduire par de fortes réductions des dépenses dans certains cas.

51. Cette disposition, comme partie intégrante du mécanisme des stabilisateurs, équivaut à une réduction de la sanction appliquée au montant de l'aide lorsque les dépenses ne dépassent pas 777 millions d'euros.

52. Par le passé, la Commission avait tenté sans succès de revoir les coûts d'exploitation des égreneurs dans le cadre de discussions avec les États membres qui avaient tourné court compte tenu de la très grande disparité des résultats. Par la suite, dans le cadre de la réforme de 1995, le Conseil a décidé d'établir le calcul du prix mondiaux du coton non égrené sur la base d'un ratio historique entre le prix mondial du coton égrené et celui calculé pour le coton non égrené, intégrant les coûts de l'égrenage.

54. La Commission considère que la modification des règles introduites en 2002 clarifient la définition de la production éligible et elle ne pense pas que sa capacité à gérer le régime s'en soit trouvée affaiblie. Les faiblesses décrites par la Cour concernant le SIGC et le système de contrôle applicable au coton en Grèce sont similaires à celles déjà relevées par les services de la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes. Des corrections financières ont été appliquées et continueront à l'être si le besoin s'en fait sentir.

55. Jusqu'en l'an 2000, la Commission ne disposait que d'un pouvoir limité pour prescrire des dispositions environnementales détaillées pour la culture du coton, dès lors que le coton n'était inclus, ni à l'annexe du règlement (CE) n° 1259/99 du Conseil, ni dans le règlement (CE) n° 1257/99 du Conseil.

Depuis 2001, sur la base du règlement (CE) n° 1051/2002 du Conseil, Les États membres ont arrêté des mesures environnementales nationales qui ont été examinées par les services de la Commission.

Le suivi de ces mesures nationales et le rapport à soumettre par les États membres avant la fin de 2004 fourniront à la Commission des informations supplémentaires sur la situation environnementale dans le secteur du coton.

56. Le régime prévoit la possibilité d'ajuster le prix, d'un commun accord entre l'égreneur et le producteur, suivant la qualité du lot de coton non égrené livré. Ceci encourage les producteurs individuels à appliquer des pratiques agricoles permettant d'obtenir une meilleure qualité de coton. Une meilleure qualité du coton non égrené se traduit par des rendements plus élevés mais qui ne peuvent être déterminés qu'après égrenage. Le fait que les rendements du coton égrené soient généralement supérieurs de 32 % au rendement standard est un indice de la bonne qualité générale du coton non égrené livré. Les primes de qualité sur les prix du marché mondial pour le coton égrené étant relativement modestes, l'incitation à la qualité permet aux égreneurs de rémunérer les producteurs à un prix supérieur au prix minimal, ce qu'ils font en règle générale.

Les audits menés par les services de la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes n'ont pas permis de confirmer formellement que le système en place n'atteignait pas son objectif d'incitation à l'amélioration de la qualité.

57. Comme indiqué aux points 42 à 46, les déficiences relatives aux déclarations et au contrôle des surfaces agricoles en Grèce qui ont été détectées par la Cour des Comptes l'avaient déjà été par les services de la Commission lors d'audits antérieurs. Les risques induits font l'objet d'un suivi particulier et sont traités dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, qu'il s'agisse des aides versées à la surface ou des autres régimes d'aides comme celui de l'aide à la production de coton.

RECOMMANDATIONS

58. a), b) La Commission tiendra compte des faiblesses signalées par la Cour lors de l'élaboration de ses propositions de réforme. En outre, elle tiendra également compte de la complication excessive du régime actuel et de son absence de conformité avec la récente évolution de la PAC.

c) La Commission collecte déjà l'ensemble des informations dont elle a connaissance.

59. a) Les services de la Commission acceptent la recommandation de la Cour et, comme par le passé, continueront à vérifier l'application correcte et homogène des contrôles.

b) Par le passé, la Commission avait tenté sans succès de revoir les coûts d'exploitation des égreneurs dans le cadre de discussions avec les États membres qui avaient tourné court compte tenu de la très grande disparité des résultats.

c) La Commission considère comme un indicateur de l'efficacité des dispositions relatives à l'amélioration de la qualité le fait que les rendements de coton égrené soient généralement supérieurs de 32 % au rendement standard.