[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 7.2.2007

SEC(2007) 136 final

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Irlande pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. Tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d'ancrage de la discipline budgétaire, la réforme opérée en 2005 visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). L’Irlande a présenté son premier programme de stabilité en décembre 1998. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 18 janvier 1999, sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

Contexte de l'évaluation du programme actualisé

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de stabilité de l’Irlande, présentée le 6 décembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d’un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l’évaluation dans l’encadré).

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans la mise à jour du programme de stabilité est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l'évaluation la plus récente de la position de l'Irlande au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l'avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de stabilité), ainsi que

3. l'évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission.

Résultats économiques et budgétaires récents

Les performances économiques de l'Irlande au cours des dix dernières années se caractérisent par une période initiale de croissance extrêmement rapide, qui a valu au pays l'appellation de "tigre celtique", dans le prolongement de l'extraordinaire mouvement de rattrapage entamé à la fin des années 1980. La résistance aux turbulences économiques, au tournant de la décennie, a été suivie par des taux de croissance plus modérés, bien que toujours de loin supérieurs à la norme ouest-européenne. Mais contrairement à la période précédente, ces taux étaient davantage portés par la demande intérieure et reposaient sur des bases plus étroites et sur un taux de construction résidentielle peu viable. L'ouverture de l'économie est particulièrement évidente dans les marchés des facteurs flexibles, avec un fort taux d'investissement étranger et de migration de travailleurs. Une main-d'œuvre jeune et en augmentation rapide, un environnement politique qui s'adapte à l'économie et un partenariat social fort, mis en place depuis les années 1980, ont constitué des atouts. Le fait que l'Irlande soit une petite économie ouverte a limité ses possibilités d'intervention au niveau de la politique macroéconomique. Les taux d'intérêt de la zone euro ont été nettement inférieurs au niveau qui aurait été optimal pour l'Irlande, ce qui a notamment contribué à un taux très élevé d'inflation des prix des actifs. De manière générale, l'inflation calculée sur la base de l'IPCH, a été assez élevée, les revenus réels ayant augmenté, un phénomène amplifié par la pression due à la demande intérieure ainsi que par des défaillances des marchés de produits et des services de réseau. La compétitivité externe semble s'être détériorée jusqu'à récemment, et le déficit extérieur a augmenté. Les finances publiques sont bien restées dans les limites du pacte de stabilité et de croissance.

Évaluation contenue dans l'avis du Conseil au sujet du programme précédent

Le 14 mars 2006, le Conseil a rendu son avis au sujet de la précédente version actualisée du programme de stabilité concernant la période 2005-2008. Selon le Conseil, "la position budgétaire est globalement saine, et la stratégie budgétaire constitue un bon exemple de politique budgétaire conforme au pacte de stabilité et de croissance". Le Conseil a invité l’Irlande à "continuer de mettre en œuvre des mesures visant à remédier aux conséquences budgétaires à long terme du vieillissement de sa population".

Évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission

Le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme de l'Irlande a été présenté le 18 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi. Les principaux défis et priorités du programme national de réforme de l'Irlande consistent à maintenir et à améliorer les bons résultats économiques enregistrés récemment en tirant profit des possibilités qu'offrent la mondialisation et le marché intérieur.

Il ressort de l'évaluation dudit programme par la Commission (adoptée dans le contexte de son rapport annuel de décembre 2006[2]) que l'Irlande progresse de manière très satisfaisante dans l'application de son programme national de réforme. En outre, la gestion de la stratégie pour la croissance et l'emploi a gagné en visibilité politique, notamment en raison de la conclusion récente de l'accord de partenariat social baptisé "En route pour 2016".

Sur la base des progrès réalisés, l'Irlande a été invitée à porter également une plus grande attention à des aspects tels que la réforme des régimes de retraite, les mesures de réduction des émissions, le taux de participation au marché du travail, l'immigration ainsi que les travailleurs plus âgés et peu qualifiés.

Encadré: Principaux points de l'évaluation Conformément à l'article 5, paragraphe 1, (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1, (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit consister à: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d'ajustement sont suffisantes pour atteindre l'OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles, à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant des effets directs sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes du secteur des retraites visant à introduire un système à piliers multiples, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l'État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies durant l'automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d'estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations en matière de finances publiques telles qu'insérées dans les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008. L'évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une plus grande attention dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l'approche permettant d'évaluer la viabilité des finances publiques à long terme[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réforme devraient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité avec le code de conduite[4], qui impose notamment une structure commune et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Irlande pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Irlande, qui couvre la période 2006-2009.

5. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une croissance du produit intérieur brut (PIB) réel qui devrait passer de 5,4 % en 2006 à un peu plus de 4,5 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. S'appuyant sur les informations disponibles actuellement, ce scénario semble tenir compte de prévisions de croissance plausibles, même si une forte baisse des hauts niveaux de construction résidentielle et des prix de l'immobilier constitue un risque important. Les projections du programme concernant l'inflation paraissent réalistes.

6. Pour 2006, le solde des administrations publiques devrait représenter, selon le programme, un excédent de 2,3 % du PIB, alors que la précédente mise à jour prévoyait un déficit de 0,6 % du PIB. Des données plus récentes relatives aux liquidités de l'administration centrale prévoient un excédent encore plus important, égal à environ 2,5 % du PIB. Le résultat, meilleur que prévu par rapport à l'année précédente, est entièrement attribuable aux recettes, dues notamment au dynamisme qui continue de caractériser le marché immobilier et qui stimule la fiscalité immobilière, et, dans une moindre mesure, à une croissance accrue de la production, qui a une effet comparable sur la fiscalité générale. Les résultats estimés en ce qui concerne les dépenses nominales sont proches des montants inscrits au budget.

7. La stratégie budgétaire à moyen terme de l'Irlande consiste à maintenir la viabilité budgétaire, dans le respect du pacte de stabilité et de croissance. Des excédents devraient continuer à être dégagés tout au long de la période de programmation, l'excédent effectif estimé passant de 2,3 % du PIB en 2006 à 1,2 % en 2007 et déclinant progressivement à 0,6 % en 2009. L'excédent primaire décline également pour passer de 3,3 % du PIB en 2006 selon les estimations à 1,6 % du PIB en 2009. La diminution de moitié de l'excédent effectif inscrit au budget pour 2007 est due à un ratio des dépenses prévues plus élevé, cette augmentation étant principalement due à l'accroissement des transferts sociaux. En 2008 et 2009, les ratios des recettes et des dépenses devraient diminuer, ce déclin n'étant que léger pour le ratio des dépenses. Par rapport aux projections de la précédente mise à jour (jusqu'à 2008), la forte augmentation du solde estimé pour 2006, due à des recettes plus élevées que prévu, se poursuit dans les deux années suivantes en ce qui concerne les ratios des recettes ainsi que des excédents effectif et primaire, à un rythme décroissant et quasiment sans modification du profil du ratio des dépenses projeté.

8. Le solde structurel (le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait se détériorer pour passer d'un excédent d'un peu moins de 3% du PIB en 2006 à un peu plus de 1,5 % du PIB en 2009. Comme dans la version précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme présenté dans le programme est une position budgétaire structurellement en équilibre, qui devrait être maintenue avec une large marge durant toute la période de programmation. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (déficit de 1,25 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’objectif à moyen terme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et va au-delà de ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. D'une part, la situation macroéconomique, après une situation de départ probablement meilleure que prévu, pourrait évoluer moins favorablement que prévu et, par conséquent, certaines recettes, notamment celles liées de près au marché de l'immobilier, pourraient également être beaucoup moins importantes. D'autre part, les projections relatives à l'ensemble des autres recettes ont apparemment été marquées par la prudence et, au cours des dernières années, les dépenses ont été maintenues dans les limites prévues ou à proximité de celles-ci.

10. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l’objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être tenu sur l’ensemble de la période couverte. De plus, il existe une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil des 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales sur toute cette période. Pour 2008 et 2009, l'orientation budgétaire est conforme au pacte de stabilité et de croissance. En 2007, toutefois, le solde structurel se détériore fortement, ce qui risque de rendre l'orientation budgétaire du programme procyclique, si les conditions économiques s'avèrent favorables. Il convient d'éviter une telle situation conformément au pacte de stabilité et de croissance.

11. Selon les estimations, la dette publique brute a baissé pour atteindre environ 25% du PIB en 2006, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Le programme prévoit que le ratio d’endettement diminuera encore de 3 points de pourcentage sur la période de programmation.

12. Les effets budgétaires à long terme du vieillissement de la population en Irlande dépassent de loin la moyenne communautaire, principalement parce que la population est plus jeune et qu'il faut donc prévoir une augmentation plus importante de la part du PIB consacrée aux dépenses en matière de retraites dans les prochaines décennies, notamment sous l'influence de la maturation du système des retraites. L'amélioration de la situation budgétaire initiale par rapport à 2005, si elle contribue grandement à atténuer l'impact budgétaire attendu à long terme du fait du vieillissement, n'est toutefois pas suffisante pour compenser totalement l'augmentation substantielle des dépenses liées à ce vieillissement. Comme le reconnaît le programme, il y a lieu de conserver des excédents primaires élevés à moyen terme et de prendre des mesures visant à ralentir la rapide augmentation des dépenses liées à l'âge pour contribuer à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques. Dans l'ensemble, un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de l'Irlande.

13. Le programme de stabilité ne contient pas d’appréciation qualitative de l’incidence globale du rapport d'octobre 2006 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. En outre, il ne fournit pas d’informations complètes sur les coûts ou économies budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et ses projections budgétaires ne prennent pas explicitement en compte les conséquences, pour les finances publiques, des mesures définies dans le programme national de réforme. Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent néanmoins conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes prévoient de poursuivre la mise en œuvre d'ambitieux projets d'amélioration des infrastructures, notamment dans le contexte du plan de développement national publié en janvier 2007, tandis que le programme de stabilité complète les mesures prévues dans le programme national de réforme, avec la description détaillée des mesures visant à améliorer les caractéristiques institutionnelles des finances publiques, notamment en rendant plus efficace la perception des impôts et plus efficiente la gestion des dépenses.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est conforme dans l'ensemble aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008.

15. En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les informations obligatoires et la plupart des informations facultatives[6].

En guise de conclusion générale, on peut dire que la situation budgétaire à moyen terme est saine et que, si l'orientation budgétaire de 2007 ne s'avère pas procyclique, la stratégie budgétaire constitue un bon exemple de politiques conformes au pacte de stabilité et de croissance. En tout état de cause, il serait prudent de se préserver une marge de manœuvre contre tout retournement de la tendance actuelle à la croissance, qui a été alimentée par un fort développement du secteur immobilier.

Compte tenu de l'évaluation ci-dessus, et notamment de l'augmentation prévue des dépenses liées à l'âge, l'Irlande est invitée à poursuivre la mise en œuvre de mesures visant à améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PS déc. 2006 | 5,5 | 5,4 | 5,3 | 4,6 | 4,1 |

COM nov. 2006 | 5,5 | 5,3 | 5,3 | 4,3 | n.d. |

PS déc. 2005 | 4,6 | 4,8 | 5,0 | 4,8 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS déc. 2006 | 2,2 | 2,7 | 2,6 | 2,0 | 1,7 |

COM nov. 2006 | 2,2 | 2,9 | 2,7 | 2,2 | n.d. |

PS déc. 2005 | 2,2 | 2,0 | 2,0 | 1,8 | n.d. |

Écart de production (% du PIB potentiel) | PS déc. 20061 | -0,4 | -1,2 | -1,6 | -2,2 | -2,5 |

COM nov. 20065 | -0,5 | -1,4 | -1,9 | -2,7 | n.d. |

PS déc. 20051 | -1,3 | -1,9 | -2,2 | -2,1 | n.d. |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PS déc. 2006 | 1,1 | 2,3 | 1,2 | 0,9 | 0,6 |

COM nov. 2006 | 1,1 | 1,2 | 0,9 | 0,4 | n.d. |

PS déc. 2005 | 0,3 | -0,6 | -0,8 | -0,8 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc. 2006 | 2,1 | 3,3 | 2,3 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 2006 | 2,1 | 2,2 | 1,9 | 1,4 | n.d. |

PS déc. 2005 | 1,5 | 0,6 | 0,4 | 0,5 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS déc. 20061 | 1,3 | 2,8 | 1,8 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 2006 | 1,3 | 1,7 | 1,6 | 1,5 | n.d. |

PS déc. 20051 | 0,8 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | n.d. |

Solde structurel2 (% du PIB) | PS déc. 20063 | 1,6 | 2,7 | 1,8 | 1,8 | 1,6 |

COM nov. 20064 | 1,6 | 1,7 | 1,6 | 1,5 | n.d. |

PS déc. 2005 | 0,8 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc. 2006 | 27,4 | 25,1 | 23,0 | 22,4 | 21,9 |

COM nov. 2006 | 27,4 | 25,8 | 24,4 | 23,6 | n.d. |

PS déc. 2005 | 28,0 | 28,0 | 28,2 | 28,3 | n.d. |

Remarques: 1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires ³ Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires de -0,3 % du PIB en 2005 (supposées: cf. note 4) et de 0,1 % du PIB en 2006 (indiqué dans le programme); aucune information n'est fournie dans le programme 2007-2009. 4 Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires provenant des prévisions de l’automne 2006 des services de la Commission (-0,3% du PIB en 2005, contribuant à réduire le déficit); 5 Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 6,1%, 6,3%, 5,8% et 5,2 %, respectivement, sur la période 2005-2008. Source: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps : «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi – une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE » - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Aucune donnée n'est notamment fournie concernant les déflateurs pour la consommation privée, la consommation publique et les investissements, les prêts/emprunts nets du secteur privé, les dépenses des administrations publiques par fonction et la décomposition de l'ajustement stock-flux de la dette publique.