1.Introduction

L’article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) no 596/2014 sur les abus de marché (ci-après le «RAM») exempte les États membres, y compris les membres composant la fédération dans le cas d’un État membre constitué sous forme d’un État fédéral, les membres du Système européen de banques centrales (SEBC), les ministères et autres agences et entités ad hoc d’un ou de plusieurs États membres ou les personnes agissant pour le compte de ceux-ci de l’application du RAM à des transactions, des ordres ou des comportements dans la mesure où ils interviennent dans le cadre de la mise en œuvre de la politique monétaire, de change ou de gestion de la dette publique.

Cette exclusion du champ d’application du RAM peut, conformément à l’article 6, paragraphe 5, du RAM, être étendue, en vertu de l’acte délégué de la Commission en conformité avec l’article 35 du RAM, à certains organismes publics chargés de la gestion de la dette publique ou intervenant dans cette gestion ainsi qu’à certaines banques centrales de pays tiers.

Le présent rapport évalue le traitement international des organismes publics chargés de gérer la dette publique ou intervenant dans sa gestion ainsi que des banques centrales dans les pays tiers en vue d’examiner le bien-fondé de l’extension de l’exemption susmentionnée.

2.La base légale du rapport

L’article 6, paragraphe 5, deuxième alinéa, du RAM exige que, au plus tard le 3 janvier 2016, la Commission prépare et présente au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant le traitement international des organismes publics chargés de gérer la dette publique ou intervenant dans sa gestion ainsi que des banques centrales dans les pays tiers. Au niveau du contenu, l’article 6, paragraphe 5, troisième alinéa, du RAM indique que le rapport de la Commission doit comprendre une analyse comparative du traitement de ces organismes et des banques centrales dans le cadre légal des pays tiers, ainsi que les normes de gestion des risques applicables aux transactions effectuées par ces organismes et par les banques centrales relevant de ces juridictions. Par ailleurs, l’article 6, paragraphe 5, troisième alinéa, du RAM exige que, si le rapport conclut, notamment au regard de l’analyse comparative, qu’il est nécessaire d’exonérer ces banques centrales de pays tiers de leurs responsabilités monétaires en ce qui concerne les obligations et les interdictions du RAM, la Commission doit étendre l’exemption susmentionnée aux banques centrales des pays tiers.

3.Contribution technique de l’AEMF et juridictions prises en compte

Compte tenu de la nature globale des marchés financiers et des différences de cadres légaux des pays tiers et de normes de gestion des risques applicables aux transactions dans les pays tiers, la Commission a demandé le 21 octobre 2013 à l’AEMF d’identifier les pays tiers les plus pertinents à évaluer. Lors de l’établissement de ces listes de pays tiers, la Commission a invité l’AEMF à tenir compte des données des autorités compétentes et des participants aux marchés, le cas échéant, et, pour la liste des pays tiers prioritaires, de ne tenir compte que des pays enregistrant un volume important de transactions dans le champ d’application du RAM. Le 25 novembre 2013, l’AEMF a remis à la Commission une contribution technique comprenant les critères pour déterminer une liste prioritaire et nominative de pays tiers. En outre, l’AEMF a remis à la Commission des recommandations concernant l’établissement d’une procédure de sélection et les éléments à prendre en compte dans l’évaluation des pays tiers.

Aux fins de l’évaluation des pays tiers, l’AEMF a estimé qu’il convenait de tenir compte de et de se fier à la méthodologie du Fond monétaire international (FMI) qui identifie des juridictions ayant un secteur financier d’importance systémique pour lesquelles le Programme d’évaluation du secteur financier (PESF) du FMI est obligatoire. Selon l’AEMF, la méthodologie du FMI combine la taille et l’interconnexion du secteur financier pour chaque pays et tient donc compte de la dimension des marchés financiers. Selon le FMI, ce groupe de pays couvre près de 90 % du système financier mondial et 80 % de l’activité économique mondiale, et comprend la majorité des pays du G20 et des membres du Conseil de stabilité financière (CSF). En outre, l’AEMF a appliqué deux critères supplémentaires: en premier lieu, être sur la liste du Groupe d’action financière (GAFI) des «juridictions à haut risque et non coopératives» qui identifie les pays ayant des défaillances stratégiques dans leurs mesures de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme et, deuxièmement, ne pas être un signataire de l’accord multilatéral de l’OICV.

En excluant les membres qui sont des pays de l’UE et de l’EEE, y compris la Turquie en tant que pays candidat à l’UE dans l’étude, la Commission a établi une liste comprenant 13 juridictions (Australie, Brésil, Canada, Chine, Corée du Sud, États-Unis, Inde, Japon, Mexique, RAS de Hong Kong, Singapour, Suisse et Turquie). Dans son rapport, la Commission a décidé de mettre l’accent en priorité sur ces juridictions afin de décider du bien-fondé de l’extension de l’exemption des obligations et des interdictions du RAM.

4.Étude externe

Afin de procéder à une évaluation complète du traitement international des organismes publics des pays tiers, la préparation de l’évaluation a été demandée à des prestataires indépendants, le Centre for European Policy Studies (CEPS) et l’Université de Bologne (ci-après les «prestataires externes»). Le 12 juin 2015, les prestataires externes ont remis à la Commission le rapport intitulé «Study on exemptions for third-country central banks and other entities under the Market Abuse Regulation and the Markets in Financial Instruments Regulation» (étude sur les exemptions pour les banques centrales de pays tiers et d’autres entités dans le cadre du règlement sur les abus de marché et du règlement concernant les marchés d’instruments financiers» (ci-après l' «étude externe»). Pour mener l’étude externe, les prestataires externes ont adressé une enquête et un questionnaire aux banques centrales de pays tiers, réalisé une étude juridique et économique et analysé les données respectives. En outre, l’étude externe a été basée sur une analyse économique des mandats et des procédures opérationnelles des banques centrales et des bureaux de gestion de la dette (ci-après les «BGD»); et sur une analyse juridique du contexte de marché et des cadres opérationnels et juridiques applicables aux banques centrales et BGD de pays tiers.

Afin d’évaluer la possibilité d’octroi d’une exemption aux banques centrales et aux BGD concernant les exigences du RAM, les prestataires externes comparent les règles applicables dans chacune des juridictions examinées avec celles du RAM. L’étude externe a défini le contexte et le cadre pour chaque juridiction, a identifié le niveau de transparence et de protection du système et a pris en compte, entre autres, les règles visant à interdire et à punir toute opération d’initié menée par les banques centrales ou les membres du personnel des BGD, l’exemption du règlement sur les abus de marché pour une politique monétaire, de change ou de gestion de la dette publique mise en œuvre par les banques centrales ou les BGD, ainsi que les règles de conduite pour le personnel concernant l’utilisation d’informations confidentielles, les transactions d’actifs à des fins privées, et l’indépendance et les conflits d’intérêts.

5.Analyse de juridiction

Compte tenu de l’habilitation prévue par l’article 6, paragraphe 5, du RAM concernant la préparation du présent rapport, l’analyse comparative des juridictions identifiées est loin d’être exhaustive et est basée, en particulier, sur l’analyse des règles internes de conduite et/ou d’éthique applicables aux banques centrales et aux BGD, sur les règles limitant l’utilisation personnelle d’informations confidentielles, la négociation d’actifs par les membres du personnel pour leur propre compte, les mesures favorisant l’indépendance du personnel, ainsi que les normes de gestion des risques et les règles de conduite et/ou d’éthique applicables aux membres du personnel, et l'existence d’une application efficace par des dispositifs de conformité interne.

Australie

Banque de réserve d’Australie: les opérations d’initiés, la divulgation illicite d’informations privilégiées et toutes les formes de manipulation de marché sont interdites et constituent des infractions à la fois administratives et pénales. La Banque de réserve d’Australie (Reserve Bank of Australia, RBA) n’est pas formellement exemptée des règles sur les opérations d’initiés, la divulgation illicite d’informations privilégiées ou la manipulation de marché. De même, aucune exemption n’est prévue pour les banques centrales de pays tiers. La RBA applique des normes de gestion des risques dans le cadre de ses activités. Les membres du personnel sont tenus au secret professionnel en vertu de plusieurs dispositions légales et du code de conduite interne en vigueur et ne peuvent pas négocier activement des instruments financiers à des fins personnelles. Par ailleurs, les membres du personnel doivent préserver leur indépendance par rapport à des intérêts tiers et doivent éviter les conflits d’intérêts. Les membres du personnel sont informés de l’existence et de l’applicabilité d’un code de conduite interne lors du recrutement et leurs connaissances à ce sujet sont régulièrement vérifiées. Selon l’importance de la faute, les mesures disciplinaires peuvent, en fonction de la gravité, aller jusqu’au licenciement.

Bureau australien de gestion financière (Australian Office of Financial Management): les membres du personnel du BGD sont sujets aux règles pertinentes sur les opérations d’initiés, la divulgation illicite d’informations privilégiées et la manipulation de marché. Ni le BGD ni les BGD de pays tiers ne sont exemptés des règles sur les opérations d’initiés, la divulgation illicite d’informations privilégiées ou la manipulation de marché. Les membres du personnel doivent respecter les réglementations générales qui appliquent des normes de gestion des risques aux organismes gouvernementaux et ils sont tenus au secret professionnel. Ils ne peuvent en outre pas utiliser des informations privilégiées et négocier des instruments financiers émis par le BGD, et ils doivent préserver leur indépendance par rapport à des intérêts tiers et éviter les conflits d’intérêts. Une fonction de conformité interne est mise en place pour surveiller l’application des règles internes de conduite, en examiner les violations et les signaler aux autorités externes si nécessaire. Selon la gravité du cas, les mesures disciplinaires peuvent aller d’un blâme au licenciement.

Brésil