Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif au Portugal

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) En vertu de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du TFUE, que le Portugal enregistrait un déficit excessif, et lui a adressé, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[1], une recommandation l'invitant à corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard[2].

(4) Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que le Portugal avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc à ce stade dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(5) Le 9 octobre 2012, le Conseil a conclu, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, qu'une action suivie d'effets avait été engagée mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits. Il a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE (ci-après la «recommandation révisée au titre de la PDE») et recommandé au Portugal de corriger son déficit excessif en 2014 au plus tard. Afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 au plus tard, il a été recommandé au Portugal d'assurer une amélioration du solde structurel de 2,3 % du PIB en 2012, de 1,6 % en 2013 et de 1,3 % en 2014. Les objectifs de déficit nominal correspondant aux améliorations demandées du solde budgétaire structurel étaient de 5 % du PIB en 2012, 4,5 % en 2013 et 2,5 % en 2014.

(6) Il a également été recommandé aux autorités portugaises de mettre en œuvre les mesures adoptées dans le budget de 2012 et dans son supplément de mars et de prendre des mesures supplémentaires représentant 0,3 % du PIB. Le Portugal a été invité à adopter des mesures d'assainissement à caractère permanent représentant au moins 3 % du PIB et à les intégrer dans le budget 2013, à adopter des mesures supplémentaires en cas de dérapage, et à définir des mesures représentant 1¾ % du PIB en 2014 à la suite d'un réexamen global des dépenses publiques. De plus, le Portugal devrait mettre en œuvre les dispositions de la décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil du 17 mai 2011 sur l'octroi d'une assistance financière de l'Union au Portugal ainsi que de ses modifications successives. La loi-cadre budgétaire devrait être adaptée pour tenir compte des règles de gouvernance budgétaire de l'UE, et le Portugal devrait continuer à améliorer la transparence et le contrôle à tous les niveaux budgétaires, et à respecter le cadre budgétaire à moyen terme.

(7) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se sont produits après l’adoption de la recommandation initiale, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques sur lesquelles repose la recommandation du Conseil.

(8) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer un délai maximum de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit recommander la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimum du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB.

(9) Les prévisions qui sous-tendent la recommandation révisée d'octobre 2012 annonçaient une contraction du PIB réel de 3 % en 2012 et de 1 % en 2013. Les perspectives de croissance se sont nettement détériorées depuis lors, et le dernier trimestre de 2012 s'est avéré nettement plus mauvais que prévu en ce qui concerne tant l'activité économique que le marché du travail, ce qui a conduit à une contraction du PIB réel de 3,2 % en 2012. Compte tenu du report négatif de 2012 et de la détérioration des perspectives de croissance pour les marchés d'exportation du Portugal, la dernière version actualisée des prévisions des services de la Commission annonce une révision à la baisse de la croissance du PIB à -2,3 % en 2013.

(10) En 2012, le déficit public a atteint 6,4 % du PIB, et était donc supérieur à l'objectif de 5,0 % établi dans le cadre de la PDE. Le déficit nominal a été affecté par un certain nombre d'opérations exceptionnelles qui n'étaient pas connues au moment de la recommandation au titre de la PDE, notamment: une injection de capitaux dans la banque publique CGD (0,5 % du PIB); la réorientation par le gouvernement de la conversion en fonds propres d'avances d'actionnaires de Parpública à SAGESTAMO, deux entreprises qui ne sont pas dans la sphère publique (0,5% du PIB); les réductions de valeur liées au transfert d'actifs de BPN (0,1 % du PIB). De plus, sur l'avis d'Eurostat, la vente de la licence d'exploitation des principaux aéroports portugais a été traitée comme une réduction de fonds propres et n'a donc pas eu d'incidence sur le bilan de l'État, contrairement à ce que le gouvernement avait prévu dans le budget (0,7 % du PIB). Sans tenir compte de l'impact de ces facteurs exceptionnels dans le solde nominal, le déficit public aurait été de 4,7 % du PIB, et donc inférieur à l'objectif.

(11) La maîtrise des dépenses a permis de compenser le manque à gagner substantiel dans le volet des recettes durant le dernier trimestre de l'année, qui était lié aux circonstances macroéconomiques. Les réductions des dépenses ont été opérées principalement dans l'enveloppe des salaires de la fonction publique, avec une réduction anticipée de l'emploi dans le secteur public, et résultent également d'une réduction de la consommation intermédiaire et du gel des crédits budgétaires aux nouveaux projets d'investissement. L'exécution budgétaire a été meilleure que prévu également au niveau régional et local. Dans l'ensemble, le Portugal a adopté des mesures d'assainissement permanentes représentant près de 6 % du PIB en 2012, au-delà de ce qui était requis par la recommandation révisée au titre de la PDE. Selon les prévisions de mai 2013 des services de la Commission, l'amélioration du solde structurel était de 2,4 % du PIB en 2012, par rapport aux 2,3 % demandés dans la recommandation révisée au titre de la PDE. En tenant compte de la révision de la croissance du PIB potentiel depuis la recommandation révisée au titre de la PDE, l'effort budgétaire aurait été plus élevé d'au moins 0,2 pp. En outre, la variation estimée du solde structurel a été affectée par des pertes de recettes par rapport au scénario qui sous-tendait la recommandation au titre de la PDE en appliquant les élasticités standard des recettes. Ces pertes de recettes représentaient environ 0,4 pp. Tenant compte de ces effets, la variation ajustée du solde structurel représentait 3,0 % du PIB, et était donc nettement supérieure à l'effort requis au titre de la recommandation révisée dans le cadre de la PDE.

(12) Pour 2013, la version actualisée des prévisions des services de la Commission de mai 2013 annonce un déficit public de 5,5 % du PIB, par rapport à un objectif de 4,5 % du PIB dans la recommandation révisée au titre de la PDE. L'assainissement budgétaire de 2013 doit compenser une importante dérive du solde primaire négatif qui reflète des perspectives plus mitigées quant au marché du travail et à la croissance ainsi que la poursuite du rééquilibrage vers une économie davantage orientée vers les exportations mais aussi moins riche en taxes par rapport aux projections qui sous-tendent la recommandation révisée au titre de la PDE. En outre, le 5 avril, la Cour constitutionnelle a annulé différentes mesures représentant au total 0,8 % du PIB et inscrites au budget 2013, qu'il fallait compenser. L'arrêt concerne notamment la réduction du paiement de l'une des deux primes pour les travailleurs du secteur public, la réduction de 90 % de l'une des deux primes pour les bénéficiaires de pensions et l'introduction de cotisations de sécurité sociale sur les allocations de chômage et la rémunération des congés de maladie.

(13) La mise à jour de mai 2013 des prévisions des services de la Commission table sur un effort structurel de 0,6 % du PIB en 2013, soit 1,6 % du PIB de moins que l'effort recommandé par le Conseil. Toutefois, en tenant compte de la révision à la baisse de la croissance du PIB potentiel depuis la date à laquelle la recommandation révisée a été émise au titre de la PDE, l'effort structurel estimé en 2013 serait supérieur d'environ 0,2 pp. De plus, la variation du solde structurel a aussi été gravement affectée par des pertes de recettes (par rapport à l'évolution du PIB sur la base des élasticités standard des recettes) représentant environ 0,5 pp. Dans l'ensemble, en tenant compte de ces facteurs, l'effort structurel est estimé à 1,3 % du PIB. L'effort budgétaire ajusté est donc un peu inférieur à l'effort requis par la recommandation révisée au titre de la PDE.

(14) L'ajustement budgétaire de 2013 s'appuie sur des mesures d'assainissement permanentes représentant 3,5 % du PIB, notamment les mesures inscrites dans la loi budgétaire 2013, qui doit être modifiée avant fin mai par un budget supplémentaire, l'anticipation des mesures de réduction des dépenses identifiées dans le contexte du réexamen des dépenses publiques, ainsi que d'autres mesures destinées à remplacer les mesures budgétaires jugées inconstitutionnelles. Le volume des mesures d'assainissement va au-delà de ce qui était prévu au moment où la recommandation révisée au titre de la PDE a été émise en octobre 2012. Ces mesures portent notamment sur une restructuration de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IPP) et un accroissement des droits d'accises et des taxes immobilières. Dans le volet des dépenses, les mesures prévoient une réduction substantielle de l'enveloppe des salaires du secteur public, par le biais d'une diminution de l'emploi couplée à une réduction de la rémunération des heures supplémentaires et autres prestations; une amélioration de l'efficacité du fonctionnement de l'administration publique; une diminution de la consommation intermédiaire du secteur public, notamment des économies sur les partenariats public-privé; de nouveaux efforts de rationalisation dans le secteur des soins de santé et des entreprises publiques; et l'anticipation des recettes des fonds de l'UE.

(15) Pour 2014, la version actualisée de mai 2013 des prévisions des services de la Commission annonce une diminution du déficit public à 4,0 % du PIB, par rapport à un objectif de 2,5 % du PIB dans la recommandation révisée au titre de la PDE d'octobre 2012. Cet écart reflète des déficits nominaux plus élevés les années précédentes et une relance plus modeste. En 2014, l'effort structurel devrait être de 1,4 % du PIB, 0,1 pp de plus que l'effort demandé dans la recommandation révisée au titre de la PDE. L'évolution du PIB potentiel entre les projections à la base des recommandations révisées au titre de la PDE et les prévisions actualisées ajouterait 0,1 pp à l'effort budgétaire estimé. De plus, compte tenu de pertes de recettes non prévues, l'effort augmenterait jusqu'à 1,8 % du PIB. L'effort structurel ajusté en 2014 serait donc nettement supérieur au niveau requis par la recommandation révisée au titre de la PDE.

(16) Ces projections s'appuient sur des mesures discrétionnaires représentant au moins 2 % du PIB. Dans le volet des dépenses, ces mesures reposeront sur les résultats du réexamen des dépenses publiques, qui vise à rationaliser et moderniser l'administration publique, à remédier aux doubles emplois entre les fonctions et les entités du secteur public, à améliorer la viabilité du système de retraites et à opérer des économies ciblées dans les différents ministères de tutelle. En avril et début mai, le gouvernement a adopté un train de mesures permanentes de nature à réduire les dépenses, dont les effets cumulés devraient représenter 4,7 milliards d'EUR (2,8 % du PIB) sur la période 2013-2014. Le gouvernement a engagé une vaste consultation avec les partenaires sociaux et politiques en vue de définir et de mettre en œuvre ces réformes. Dans le volet des recettes, les autorités prévoient une réforme globale de l'impôt sur les sociétés en 2014. Le but est de stimuler l'investissement et la croissance en simplifiant le système de taxation des entreprises. Compte tenu de la marge budgétaire limitée, cette réforme devrait être neutre du point de vue des recettes.

(17) La dette publique brute est passée de 108,3 % du PIB en 2011 à 123,6 % en 2012 et, selon la dernière version actualisée des prévisions des services de la Commission, elle devrait atteindre environ 124,2 % du PIB en 2014, et donc dépasser durant toute cette période la valeur de référence inscrite dans le traité. L'augmentation observée dans les projections pour 2012 s'explique principalement par le traitement statistique du transfert des recettes de privatisation de Parpública à l'État ainsi que par l'effet d'une trajectoire moins favorable du PIB et des projections révisées en matière de déficit. Le gouvernement présentera différentes mesures visant à limiter la progression du taux d'endettement, telles que la vente d'actifs étrangers d'une caisse de sécurité sociale et la finalisation des efforts de privatisation. Un léger excédent primaire est déjà attendu en 2014, grâce à l'ampleur de l'assainissement budgétaire et à une évolution macroéconomique plus favorable.

(18) Des mesures importantes ont été prises pour améliorer la gestion des finances publiques portugaises. Le Portugal a par ailleurs été invité à continuer d'améliorer la transparence et le contrôle à tous les stades de l'exécution budgétaire et à tous les niveaux de l'administration. En décembre 2012, la loi-cadre budgétaire a été modifiée pour intégrer les principes du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (pacte budgétaire) ainsi que le «six pack». Un nouvel examen est prévu pour fin 2013 en vue de renforcer encore les procédures budgétaires et les principes de gestion budgétaire, de responsabilité, transparence et simplification. En outre, des projets de loi sur les finances régionales et locales ont été soumis au parlement à la fin de décembre 2012. Ces lois prévoient une amélioration des mécanismes de coordination entre l'administration centrale d'une part, les collectivités locales et régionales d'autre part, un cadre budgétaire pluriannuel et des règles budgétaires plus strictes ainsi que l'application des principes de la loi-cadre budgétaire modifiée. Le Portugal a également intensifié ses efforts pour limiter les passifs éventuels en engageant un vaste processus de renégociation des partenariats public-privé, et des économies significatives sont déjà prévues pour 2013, tandis que la restructuration des entreprises publiques progresse de manière satisfaisante. Au niveau sectoriel, les entreprises publiques sont parvenues à l'équilibre opérationnel pour la fin de 2012, et leur efficience devrait encore s'améliorer. Les autorités envisagent des solutions permettant de gérer la lourde charge de la dette des entreprises publiques. Ces réformes reflètent un engagement ferme en faveur de la viabilité des finances publiques à moyen terme.

(19) Selon la dernière version actualisée des prévisions des services de la Commission, le Portugal n'atteindra pas les objectifs budgétaires nominaux fixés dans la recommandation du Conseil du 9 octobre 2012. Toutefois, compte tenu de la divergence de l'évolution de la situation économique par rapport au scénario macroéconomique qui sous-tend la recommandation révisée du Conseil, il apparaît que le Portugal a engagé une action suivie d'effets représentant des progrès adéquats en vue de la correction du déficit excessif en 2012 et 2013 dans les délais impartis par le Conseil le 9 octobre 2012. Le Portugal a notamment adopté des mesures d'assainissement importantes représentant près de 6 % du PIB en 2012 et 3½ % du PIB en 2013. L'effort structurel accompli en 2012, corrigé en fonction de la croissance du PIB potentiel et des pertes de recettes, était nettement supérieur à l'effort requis dans la recommandation révisée au titre de la PDE. En 2013, l'effort structurel devrait être inférieur à l'effort requis, principalement en raison des circonstances économiques défavorables et de la date à laquelle l'arrêt de la Cour constitutionnelle a été rendu, alors que l'exercice budgétaire était bien avancé, de sorte qu'il était difficile de trouver des mesures de substitution de la même qualité structurelle. En 2014, l'effort structurel devrait de nouveau être supérieur à l'effort requis. Compte tenu de tous ces facteurs et conformément à la souplesse autorisée par le pacte de stabilité et de croissance, l'octroi d'une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif semble se justifier.

(20) L'octroi d'une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif impliquerait des objectifs intermédiaires pour le déficit nominal de 5,5 % du PIB en 2013, 4,0 % du PIB en 2014 et 2,5 % du PIB en 2015, ce qui, sur la base de la dernière version actualisée des prévisions des services de la Commission, va de pair avec une amélioration du solde budgétaire structurel de 0,6 % du PIB en 2013, 1,4 % du PIB en 2014 et 0,5 % du PIB en 2015, la correction de la dernière année correspondant à l'amélioration minimale requise au titre de l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997[3]. Outre les réexamens réguliers du programme d'ajustement économique relatif au Portugal, prévus par la décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil, les progrès du Portugal dans l'accomplissement de ses engagements au titre de la PDE seront évalués tous les trois mois.

(21) Le Portugal remplit les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

RECOMMANDE PAR LA PRÉSENTE:

(1) Les autorités portugaises devraient mettre fin à la situation actuelle de déficit public excessif en 2015 au plus tard.

(2) Les autorités portugaises devraient établir les objectifs en matière de déficit nominal à 5,5 % du PIB en 2013, 4,0 % en 2014 et 2,5 % en 2015, ce qui irait de pair avec une amélioration du solde structurel de 0,6 % du PIB en 2013, 1,4 % en 2014 et 0,5 % en 2015, sur la base des prévisions actualisées de mai 2013 des services de la Commission.

(3) Les autorités portugaises devraient mettre en œuvre des mesures représentant 3½ % du PIB pour limiter le déficit à 5,5 % du PIB en 2013. Il s'agit notamment des mesures définies dans la loi budgétaire de 2013 et des réductions supplémentaires de l'enveloppe des salaires, de l'amélioration de l'efficacité du fonctionnement de l'administration publique, de la diminution de la consommation publique et d'une meilleure utilisation des fonds de l'UE.

(4) Sur la base du réexamen des dépenses publiques, les autorités portugaises devraient adopter des mesures permanentes d'assainissement budgétaire, représentant au moins 2 % du PIB, afin de parvenir à un déficit nominal de 4,0 % du PIB en 2014. Elles visent à rationaliser et moderniser l'administration publique, à remédier aux doubles emplois entre les fonctions et les entités du secteur public, à améliorer la viabilité du système des retraites et à opérer des économies ciblées dans les différents ministères de tutelle.

(5) Les autorités portugaises devraient adopter les mesures d'assainissement permanentes nécessaires pour atteindre l'objectif de déficit de 2,5 % du PIB pour l'année 2015.

(6) Le gouvernement portugais doit engager une action suivie d'effets en vue de mettre en œuvre la présente recommandation pour le 1er octobre 2013 au plus tard, et, conformément à l'article 10, paragraphe 2 bis, du règlement (CE) nº …/2013 du Parlement européen et du Conseil, remettre un rapport circonstancié sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs fixés.

Le Portugal devrait également maintenir le rythme des réformes de la gestion des finances publiques, notamment au moyen d'une révision de la loi-cadre budgétaire avant la fin de 2013 en vue de renforcer encore les procédures budgétaires et les principes de gestion budgétaire, de responsabilité, transparence et de simplification; et poursuivre les efforts en vue de limiter les passifs éventuels de entreprises publiques et des partenariats public-privé.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[2] Tous les documents relatifs à la procédure de déficit excessif concernant le Portugal se trouvent à l'adresse:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm

[3] JO L 209 du 2.8.1997, p. 5.