Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la République tchèque, 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent à intervalles réguliers des programmes de convergence au Conseil et à la Commission aux fins de la surveillance multilatérale en application de l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 font l'objet d'une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la République tchèque, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 13 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme en tenant compte des prévisions du printemps 2004 et du code de conduite [2], ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Les résultats de cette évaluation sont les suivants:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence de la République tchèque, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 13 mai 2004. Il exprime l'intention de la République tchèque d'entrer dans la zone euro vers 2009-2010, pour autant qu'elle remplisse les critères de Maastricht et qu'elle ait opéré une convergence réelle suffisante. Les autorités envisagent de limiter la participation au MC2 à la période de deux ans.

Le programme tchèque ne respecte que partiellement les exigences du « code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» [4]. En particulier, les normes statistiques du système SEC95 ne sont pas toujours respectées et la qualité des données SEC95 concernant les recettes et les dépenses des sous-composantes fonctionnelles et des sous-secteurs des administrations publiques doit encore être améliorée.

[4] S'agissant du PIB nominal, le programme de convergence n'était pas basé sur les données les plus récentes figurant dans la notification budgétaire de mars 2004, ce qui reflète un manque de coordination entre le ministère des finances et l'office statistique tchèque. Des tableaux actualisés contenant les nouveaux chiffres pour le PIB ont été envoyés le 2 juin 2004 et l'évaluation du programme repose sur les données mises à jour.

Le déficit des administrations publiques s'est creusé pour atteindre 12,9 % du PIB en 2003 (5,9 % du PIB si l'on exclut une opération exceptionnelle liée à la comptabilisation de garanties d'État), au-delà de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. La Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la République tchèque le 12 mai 2004 en adoptant le rapport prévu par l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le comité économique et financier a rendu son avis concernant ce rapport le 24 mai. Le [5 juillet] 2004, le Conseil devrait, sur la base de deux recommandations de la Commission, décider qu'il existe un déficit excessif en République tchèque et formuler des recommandations à l'égard de la République tchèque pour qu'il soit mis un terme à cette situation.

Selon le scénario macroéconomique présenté dans le programme, la croissance réelle du PIB devrait atteindre 2,8 % en 2004 et s'accélérer ensuite légèrement pour s'établir à 3,5 % en 2007, un pourcentage légèrement supérieur au potentiel de croissance de la production estimé par les autorités tchèques. Cette croissance est inférieure aux prévisions établies par la Commission au printemps 2004 pour les années 2004-2005 et aux prévisions établies pour les années 2004-20007 par un groupe de prévisionnistes indépendants mis en place par le ministère des finances. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme peut donc être considéré comme un scénario prudent. La croissance devrait être alimentée principalement par l'investissement et par la consommation privée. Le programme présente également deux scénarios alternatifs qui reposent sur différentes hypothèses d'évolution de trois grandes variables exogènes: la demande extérieure, le taux de change et les prix pétroliers. Le scénario central est utilisé comme référence pour l'évaluation des projections budgétaires car il reflète des hypothèses de croissance prudentes.

L'inflation est tombée de plus de 10 % en janvier 1998 - lorsque des objectifs en matière d'inflation ont été introduits - jusqu'à un niveau proche de zéro vers le milieu de l'année 2002. Les prix ont diminué pendant presque toute l'année 2003 pour recommencer à grimper en 2004. Des modifications récentes de la TVA et des augmentations des prix réglementés devraient contribuer à accentuer l'inflation calculée sur la base de l'IPCH, qui devrait atteindre 2,8 % pour l'ensemble de l'année. Entre janvier 1999 et le milieu de l'année 2002, la couronne tchèque s'est appréciée par rapport à l'euro. Cette tendance s'est momentanément inversée entre le milieu de l'année 2002 et le début de 2004. Parallèlement à la contraction de l'inflation, les taux d'intérêt sur le marché monétaire et le rendement des obligations ont diminué sensiblement entre 1998 et 2003. Le rendement des obligations à long terme est même tombé momentanément en dessous des taux enregistrés dans l'UE en 2002 et 2003. La politique monétaire tchèque repose sur des objectifs d'inflation et sur le flottement dirigé du taux de change. La banque nationale tchèque a annoncé une modification de l'objectif en matière d'inflation à partir du 1er janvier 2006, pour passer d'une trajectoire de diminution progressive à un objectif de 3 % assorti d'une marge de ± 1 point de pourcentage.

Le programme de convergence mise sur une réduction progressive du déficit des administrations publiques, qui devrait passer de 5,9 % du PIB en 2003 (à l'exclusion d'une opération exceptionnelle) à 3,3 % du PIB en 2007. Le programme indique également que selon la trajectoire proposée pour la réduction du déficit, le déficit excessif sera résorbé en 2008 au plus tard. L'assainissement des finances publiques devrait découler d'une diminution du ratio des dépenses (d'environ 3,5 points de pourcentage) qui compenserait largement la diminution du ratio des recettes (d'environ 0,8 point de pourcentage). La réduction du déficit s'effectuera principalement au niveau de l'administration centrale. Pour être mises en oeuvre en 2004, certaines mesures ont nécessité une procédure juridique. Le parlement a adopté progressivement les lois nécessaires au cours du deuxième semestre de 2003 et en avril 2004, notamment la loi relative aux modifications de la TVA et des droits d'accises et les lois visant à réaliser des économies dans les dépenses consacrées aux retraites et aux soins de santé. Ces mesures ont été prises en compte dans le budget 2004. Le gouvernement prépare actuellement d'autres mesures, visant notamment à stimuler la croissance, en vue de les adopter à partir de janvier 2005. Aucune décision concrète n'a encore été prise sur les autres mesures à l'étude, en particulier celles qui sont destinées à lutter contre l'évasion fiscale et à améliorer la viabilité des finances publiques à long terme, comme la réforme du système des retraites et des soins de santé.

La correction annoncée du déficit semble crédible dans le cadre macroéconomique défini. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires semblent mesurés. D'une part, la prudence qui caractérise le scénario macroéconomique laisse penser que les recettes pourraient être plus élevées que prévu et que les dépenses pourraient être inférieures aux montants inscrits au budget. D'autre part, l'incidence des nombreuses modifications du système fiscal opérées en 2004 sur le comportement des agents économiques reste incertaine. En outre, des mesures importantes d'économie doivent encore être adoptées, particulièrement concernant la consommation publique. La trajectoire définie pour l'assainissement des finances publiques n'est pas très ambitieuse en l'absence de réformes fondamentales des dépenses sociales et compte tenu de la relance annoncée.

Parallèlement aux réformes des dépenses et des recettes, un nouveau cadre institutionnel pour la planification budgétaire sera mis en place. Les nouvelles règles devraient être adoptées au cours de l'été 2004, et le gouvernement prévoit de préparer le budget 2005 conformément à ces nouvelles règles budgétaires. L'innovation institutionnelle majeure réside dans l'introduction d'objectifs budgétaires basés sur des cadres de dépenses de l'administration centrale à moyen terme. Pour chaque budget annuel correspondant à une année n, le Parlement approuvera des plafonds de dépenses nominales pour les années n+1 et n+2. Une révision des plafonds ne sera autorisée que dans des situations explicitement prévues par la loi budgétaire (les limites pourront être relevées du montant des dépenses financées conjointement par l'UE, par exemple).

Selon le programme, le ratio de la dette au PIB devrait passer de 37,6 % en 2003 à 41,7 % en 2007, principalement sous l'effet du déficit primaire. Toutefois, la contribution de ce dernier devrait tomber de 4,1 % en 2004 à 1,7 % en 2007 à la suite de l'assainissement budgétaire. Entre 2003 et 2005, le ratio de la dette devrait augmenter de 2 points de pourcentage, soit 2,8 points de pourcentage de moins que ce qui avait été annoncé par la Commission dans ses prévisions, qui misaient sur un déficit primaire plus élevé et sur une incidence plus limitée de l'ajustement stocks-flux en se fondant sur des hypothèses moins optimistes quant aux recettes de privatisation futures.

Le programme de convergence examine le programme de réforme structurelle de l'administration, qui met l'accent sur l'amélioration de l'environnement pour les entreprises et pour l'investissement, le renforcement de la flexibilité du marché du travail et la création d'emplois. Par ailleurs, le programme met en évidence des mesures qui reflètent largement les recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique dans ces domaines.

Les coûts liés au vieillissement de la population font peser des risques de déséquilibres budgétaires en République tchèque. L'évolution démographique entraînera un accroissement considérable des dépenses consacrées aux retraites et aux soins de santé. Les mesures annoncées dans le programme pour limiter ces risques reposent essentiellement sur des modifications des paramètres sur lesquels se fondent les systèmes de retraite et de soins de santé, et risquent de ne pas suffire à garantir la viabilité des finances publiques à long terme. Dans un contexte d'accroissement rapide de la dette publique, il est primordial de dégager et de conserver un excédent primaire afin de garantir la viabilité à long terme. De plus, la stratégie budgétaire basée sur un assainissement progressif des finances publiques tout au long de la période de programmation doit être complétée par des mesures qui ciblent directement l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement de la population, notamment une réforme globale des systèmes de retraite et de soins de santé.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

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Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence de la République tchèque et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la République tchèque, 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], en particulier son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte sont disponibles à l'adresse : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet] 2004, le Conseil a examiné le programme de convergence de la République tchèque, qui couvre la période comprise entre 2004 et 2007. Le programme ne respecte que partiellement les exigences du code de conduite révisé « sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence ». En particulier, il y a lieu d'améliorer encore la qualité des données SEC95 concernant les recettes et les dépenses des sous-composantes fonctionnelles et des sous-secteurs des administrations publiques.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à réduire progressivement le déficit des administrations publiques pour le ramener à 3,3 % du PIB en 2007, alors qu'il atteignait 12,9 % du PIB en 2003 (5,9 % du PIB si l'on exclut une opération exceptionnelle liée à la comptabilisation de garanties d'État). Le programme indique également que selon la trajectoire proposée pour la réduction du déficit, le déficit excessif devrait être totalement résorbé en 2008 au plus tard. Cet objectif devrait être atteint au moyen de mesures d'assainissement budgétaire adoptées pour la plupart en 2003 et 2004. Le programme prévoit que la diminution du ratio des recettes des administrations publiques au PIB sera largement compensée par la diminution du ratio des dépenses de l'administration. Du côté des recettes, le programme mise sur un glissement des impôts directs vers les taxes indirectes. Du côté des dépenses, il prévoit une diminution des transferts et des subventions, ainsi que de la consommation de l'administration. Le programme annonce un léger accroissement des dépenses publiques d'investissement en pourcentage du PIB.

Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme reflète des hypothèses de croissance prudentes, puisqu'il annonce une croissance de 2,8 % en 2004 qui devrait s'accélérer ensuite pour atteindre 3,5 % en 2007. Ce scénario sert de référence pour l'évaluation des projections budgétaires. Les projections en matière d'inflation semblent réalistes.

Selon le programme, le déficit devrait tomber à 3,3 % du PIB en 2007 et ensuite continuer à se contracter. Des objectifs intermédiaires sont fixés à 5,3 % du PIB en 2004, 4,7 % du PIB en 2005 et 3,8 % du PIB en 2006. Les risques pesant sur les projections budgétaires semblent mesurés. D'une part, la prudence qui caractérise le scénario macroéconomique laisse penser que les recettes pourraient être plus élevées que prévu et que les dépenses pourraient être inférieures aux montants inscrits au budget. D'autre part, l'incidence des nombreuses modifications du système fiscal opérées en 2004 sur le comportement des agents économiques reste incertaine. En outre, des mesures importantes d'économie doivent encore être adoptées, particulièrement concernant la consommation publique. Les mesures budgétaires prévues par le programme semblent suffisantes pour ramener le déficit à la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2008.

Le ratio de la dette augmente de 4,1 points de pourcentage au cours de la période de programmation, pour atteindre 41,7 % du PIB en 2007. Cette évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que prévu, compte tenu de développements qui pourraient influencer l'ajustement stocks-flux, en particulier des recettes de privatisation moins élevées que prévu.

Les coûts liés au vieillissement de la population risquent d'entraîner des déséquilibres budgétaires en République tchèque. Il est essentiel de dégager un excédent primaire suffisant pour garantir des finances publiques viables. De plus, la stratégie budgétaire basée sur un assainissement progressif tout au long de la période de programmation devrait être complétée par des mesures directement ciblées sur l'accroissement attendu des dépenses liées au vieillissement de la population, notamment une réforme globale des systèmes de retraite et des soins de santé.

* * *

Le [5 juillet] 2004, statuant sur recommandations de la Commission, le Conseil a décidé qu'il existait un déficit excessif en République tchèque conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, et a adressé des recommandations à la République tchèque en vertu de l'article 104, paragraphe 7, pour qu'il soit mis un terme à cette situation et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de la République tchèque

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