Rapport spécial Les instruments financiers 
constituent-ils un outil 
efficace et prometteur 
dans le domaine du 
développement rural?FR 2015  n° 05
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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PDF ISBN 978-92-872-2241-1 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/28593 QJ-AB-15-004-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2245-9 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/940724 QJ-AB-15-004-FR-E
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Les instruments financiers 
constituent-ils un outil 
efficace et prometteur 
dans le domaine du 
développement rural?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 05
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des 
recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par Mme Rasa Budbergytė, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la préservation de l’environnement et à la gestion des ressources natu ‑
relles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de Mme Kersti Kaljulaid, Membre de la Cour, assistée de: M. Peeter Lätti, chef de 
cabinet; M. Helder Faria Viegas, chef d’unité; M. Bertrand Tanguy, chef d’équipe; M. Jan Huth, chef d’équipe adjoint; Mme Christine 
Kleinsasser, auditrice; M. Ioannis Papadakis, auditeur; M. Roberto Resegotti, auditeur et Mme Jolanta Zemailaite, auditrice.
De gauche à droite: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth et C. Kleinsasser.
03
 Table  
des matières
Points
 Sigles, acronymes et termes techniques
I-IX Synthèse
1-15  Introduction
4 Précédents audits de la Cour
5-7 Logique des instruments financiers
8 Derniers développements
9-12  Les instruments financiers dans le domaine du développement rural
13-15  Gestion des instruments financiers dans le domaine du développement rural
16-20  Étendue et approche de l’audit
21-95  Observations
21-50  Des instruments financiers ont-ils été mis en place et capitalisés de manière appropriée  
au cours de la période de programmation 2007-2013?
22-29  Le cadre de programmation n’a pas été élaboré de manière satisfaisante
30-40  La réglementation applicable aux dépenses est cependant avantageuse pour les États membres
41-50  Importante surcapitalisation des instruments financiers
51-71  Les instruments financiers ont-ils donné de bons résultats au cours de la période 2007-2013?
53-61  Les instruments financiers ont donné des résultats médiocres s’agissant du renouvellement des fonds
62-68  L’effet de levier se produit rarement et certains fonds ont été mis en place trop tardivement
69-71  Le suivi des instruments financiers durant la période 2007-2013 ne fournissait pas suffisamment 
d’informations pertinentes sur la performance réalisée
04 Table des matières 
72-80  Des conditions appropriées de liquidation et de sortie étaient-elles en place au cours  
de la période 2007-2013?
75-77  La clôture n’avait pas encore été bien préparée et les dispositions étaient interprétées différemment  
par les États membres et la Commission
78-80  Les dispositions relatives à la politique de sortie sont peu claires
81-95  Le cadre juridique de la période 2014-2020 est-il susceptible d’apporter les améliorations 
nécessaires s’agissant des instruments financiers?
82 Le nouveau cadre juridique apporte quelques améliorations notables…
83-95  … mais certains obstacles subsistent
96-103  Conclusions et recommandations
 Annexe I  —  Estimation de la surcapitalisation des fonds de garantie au 31 décembre 2013 en 
fonction du taux d’exposition au risque  
 Annexe II  —  Vue d’ensemble des principales insuffisances réduisant la performance des 
instruments financiers audités
 Réponses de la Commission
05
 Sigles, acronymes et  
termes techniques
Sigles et acronymes
Feader:  Fonds européen agricole pour le développement rural.
Fonds ESI:  Fonds structurels et d’investissement européens.
IIF/IF:  instruments d’ingénierie financière. Rebaptisés «instruments financiers» pour la période 2014‑2020.
PDR: programme de développement rural.
Termes techniques
Accord de financement: accord conclu entre un État membre (ou une autorité de gestion) et un gestionnaire de fonds. Il 
fixe les modalités et conditions du financement.
Autorité de gestion: organisme désigné par un État membre au niveau national ou régional pour gérer un programme 
de développement rural.
Axe: groupe cohérent de mesures ayant des objectifs spécifiques, qui résultent directement de leur mise en œuvre et 
contribuent à la réalisation d’un ou plusieurs objectifs de la politique de développement rural. Par exemple, les mesures 
relevant de l’axe 1 contribuent à améliorer la compétitivité des secteurs agricole et forestier, tandis que celles relevant de 
l’axe 3 visent à contribuer à la qualité de la vie en milieu rural et à la diversification de l’économie rurale.
Bénéficiaire final: personne ou organisme qui bénéficie d’une aide au titre d’un instrument financier.
Effet de levier: dans le présent rapport, il correspond au nombre d’euros de financement (public et/ou privé) garantis ou 
versés à des activités rurales pour chaque euro de financement public investi (par l’UE et par un État membre).
Fonds de capital -risque: fonds privés à but lucratif, fournissant des capitaux à des entreprises généralement nouvelles, 
à fort potentiel et à risque élevé.
Fonds de garantie: les fonds de garantie servent à apporter une garantie financière pour des crédits demandés par 
des organisations ou des entreprises agricoles, qui peuvent ainsi obtenir plus facilement un financement bancaire. Ces 
fonds sont réputés être «renouvelables»: les premières garanties sont libérées au fur et à mesure du remboursement des 
prêts par les différents projets, ce qui permet d’en octroyer de nouvelles. Les fonds de garantie sont renouvelables grâce 
à l’effet multiplicateur de leur capital.
Fonds d’emprunt: fonds qui mettent à disposition des ressources financières sous forme de prêts pour des projets 
de développement de petites entreprises. Ils sont réputés être renouvelables car l’argent devient disponible pour de 
nouveaux prêts à mesure que les différents projets remboursent les prêts précédents.
Fonds renouvelable:  système par lequel l’argent mobilisé pour des instruments financiers est réutilisé, ou «renouvelé», 
après une première utilisation.
06 Sigles, acronymes et termes techniques 
Garantie: engagement, pris par un tiers (garant), de rembourser la dette d’un emprunteur. Lorsque ce dernier n’est pas 
en mesure de la rembourser lui‑même, le garant est redevable des montants empruntés.
Gestionnaire de fonds: organisme chargé de mettre en œuvre une stratégie d’investissement et de gérer un portefeuille 
d’investissements liés à un instrument financier.
Gestion partagée:  l’un des modes d’exécution du budget de l’UE. La gestion est dite «partagée» lorsque des projets 
financés par l’UE sont gérés par des organismes nationaux ou régionaux (en l’occurrence, il s’agit d’«autorités de gestion»). 
La Commission exerce alors des fonctions de supervision.
Liquidation:  dans le cadre de la clôture des programmes de développement rural au terme de la période de 
programmation, procédure appliquée au fonds afin de déterminer le montant éligible à un cofinancement du Feader.
Mesure: régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique.
Mesures d’investissement: mesures consistant à soutenir financièrement des investissements dans des machines et des 
équipements, ainsi que dans la construction et/ou dans d’autres travaux.
Organisme payeur: organisme national ou régional chargé de l’évaluation, du calcul et du paiement des subventions 
agricoles.
Période de programmation:  période couverte par les programmes de développement rural.
Réalisations et résultats:  les réalisations sont les activités directement réalisées au moyen d’un instrument financier. 
À titre d’exemple, pour un fonds de garantie, cela peut être le «nombre de garanties émises». Les résultats sont les effets 
ou changements immédiats résultant de la mise en œuvre d’un projet. Par exemple, l’obtention d’un prêt auprès d’une 
banque constitue un «résultat» pour le bénéficiaire final.
Surcapitalisation: cette situation se présente lorsque le montant versé au capital d’un instrument d’ingénierie financière 
est trop élevé par rapport au montant accordé aux bénéficiaires finals sous forme de prêts ou de garanties.
Taux de décaissement:  pour les fonds d’emprunt, il s’agit de la part du capital investi dans le fonds qui est versée aux 
bénéficiaires finals. Pour les fonds de garantie, il s’agit de la part du capital investi dans le fonds qui est utilisée pour 
garantir les emprunts consentis à des bénéficiaires finals.
Taux d’exposition au risque:  taux de défaut maximal considéré comme acceptable dans le cadre de la gestion d’un 
fonds de garantie donné. Par exemple, le taux d’exposition au risque serait de 1/5 s’il était prévu que 20 % au maximum 
des garanties puissent être en situation de défaut.
07
 Synthèse
I
Les instruments financiers (appelés «instruments d’ingé ‑
nierie financière» jusqu’à 2014) ont été utilisés pour la 
première fois dans le secteur de l’agriculture au cours 
de la période de programmation 2000‑2006. Ils ont été 
reconduits pour 2007‑2013, dans le but d’aider les agri ‑
culteurs et les petites entreprises agricoles à obtenir des 
financements privés pour leurs projets d’investissements 
en milieu rural. Mis en œuvre par l’intermédiaire de fonds 
de prêts et de fonds de garantie, ces instruments sont 
censés attirer des capitaux supplémentaires d’origine 
publique et/ou privée (effet de levier) et permettre une 
réutilisation de la dotation initiale (caractère renou ‑
velable). Fin 2013, la contribution de l’UE et des États 
membres à des instruments financiers s’élevait à quelque 
700 millions d’euros dans le domaine du développement 
rural.
II
Le cadre juridique des instruments financiers a égale ‑
ment été étendu à la période 2014‑2020, au cours de 
laquelle la Commission a l’intention d’optimiser l’impact 
des fonds de l’UE. La Commission s’attend en outre à un 
recours accru à ces instruments au cours des prochaines 
années et souhaite que les États membres s’engagent 
à les utiliser davantage, à savoir au moins deux fois plus, 
dans les domaines d’investissement clés.
III
Dans le cadre du présent audit, la Cour s’est attachée 
à déterminer si les instruments financiers avaient été 
efficaces dans le domaine du développement rural et s’ils 
étaient susceptibles de l’être à l’avenir. Pour ce faire, elle 
a cherché à vérifier s’ils avaient été conçus et gérés de 
manière satisfaisante au cours de la période de program ‑
mation 2007‑2013 et à déterminer dans quelle mesure 
les modifications apportées pour 2014‑2020 sont sus ‑
ceptibles d’avoir un impact significatif sur les principales 
insuffisances constatées.IV
D’une manière générale, la Cour estime, en conclusion, 
que les instruments financiers ont été inefficaces dans 
le domaine du développement rural et que, bien que 
la période 2014‑2020 soit prometteuse, il sera particu ‑
lièrement difficile d’obtenir l’impact souhaité. La Cour 
a constaté, d’une part, que les arguments en faveur de 
la mise en place d’instruments financiers pendant la 
période de programmation 2007‑2013 n’étaient pas clairs 
et, d’autre part, que ces derniers étaient surcapitalisés. 
Plus particulièrement, le cadre juridique n’a pas tenu 
compte des spécificités de la politique de développe ‑
ment rural et les besoins réels n’ont pas été évalués.
V
La Cour estime également qu’aucune information fiable 
et quantifiable ne permettait de justifier le type d’ins ‑
truments financiers mis en place, de déterminer l’impor ‑
tance de la demande d’instruments financiers dans le 
domaine de l’agriculture ou de démontrer que le mon ‑
tant du capital affecté au fonds était approprié. D’après 
les estimations de la Cour, les fonds de garantie étaient 
surcapitalisés pour un montant de 370 millions d’euros 
à la fin de 2013.
VI
La Cour conclut, en outre, que les instruments financiers 
n’ont pas fonctionné conformément aux attentes et que, 
par conséquent, ils n’ont pas apporté tous leurs avan ‑
tages potentiels s’agissant des effets de renouvellement 
et de levier. Cela s’explique notamment par des retards 
dans la mise en œuvre (y compris le fait qu’ils ont été mis 
en place tardivement ou pas au moment le plus oppor ‑
tun). De plus, le cadre juridique ne comportait pas les 
dispositions qui auraient permis de favoriser l’obtention 
des avantages escomptés. Enfin, ni la Commission ni les 
États membres n’avaient mis en place de systèmes de 
suivi appropriés fournissant des données fiables pour 
déterminer si les objectifs des instruments avaient été 
atteints de manière efficace.
08 Synthèse
VII
L’examen de la Cour a comporté une évaluation des stra ‑
tégies de liquidation et des politiques de sorties. La Cour 
estime, en conclusion, qu’il n’existait pas, au cours de 
la période de programmation 2007‑2013, de conditions 
précises pour établir le solde des instruments financiers 
à payer à la fin de la période de programmation ni de 
conditions de sortie, et ce essentiellement en raison de 
l’absence de règles et d’orientations claires de la Com ‑
mission sur ces questions.
VIII
La Cour constate que le cadre juridique pour la 
période 2014‑2020 est susceptible d’apporter les amé ‑
liorations nécessaires. Toutefois, certains obstacles 
à une utilisation plus intensive des instruments finan ‑
ciers demeurent. De plus, le risque de surcapitalisation 
pourrait persister, même si le nouveau cadre juridique 
contient de nouvelles dispositions spécifiques pour 
limiter ce problème récurrent. Par ailleurs, ce dernier 
ne met pas suffisamment l’accent sur les effets à long 
terme, et les instruments financiers risquent de rester 
trop dépendants des subventions. Enfin, les questions de 
performance clés que constituent les effets de levier et 
de renouvellement n’ont pas été suffisamment prises en 
considération.
IX
La Cour formule les recommandations ci‑après:
a) la Commission devrait:
• inciter davantage les États membres à mettre en 
place des instruments financiers en faveur du 
développement rural en recensant les difficultés, 
les spécificités et les obstacles existant dans ce 
domaine, et les encourager activement à utiliser 
ces instruments lorsque cela est nécessaire;
• fournir des orientations en vue de promou ‑
voir activement la qualité des évaluations 
ex ante que les États membres sont tenus 
d’effectuer, celles‑ci étant censées constituer 
des instruments essentiels pour éviter une 
surcapitalisation;• établir des normes et des valeurs cibles 
appropriées pour les effets de levier et de 
renouvellement;
• fournir, en temps opportun, des modalités de 
mise en œuvre précises applicables directement, 
avant la clôture de la période de programma ‑
tion 2007‑2013 du développement rural, y com ‑
pris une politique de sortie appropriée;
b) la Commission et les États membres devraient 
adopter des dispositions transitoires claires entre 
les périodes de programmation;
c) les États membres devraient:
• envisager de consacrer une partie du budget dis ‑
ponible du Feader aux instruments financiers et 
de rendre ceux‑ci plus attractifs que les subven ‑
tions dans des circonstances clairement définies;
• valider le taux d’exposition au risque au moyen 
des compétences techniques appropriées, afin 
d’éviter toute surcapitalisation;
• mettre en œuvre les nouvelles dispositions 
juridiques de manière à assurer une flexibilité 
maximale, par exemple en créant un instrument 
financier unique (accordant aussi bien des prêts 
que des garanties) qui permette de répondre aux 
besoins;
• accorder une attention particulière aux risques 
potentiels d’effet d’aubaine ou d’effet de 
déplacement lorsqu’ils évaluent les demandes 
de financement, en se servant d’indicateurs 
appropriés. En cas de risques de ce type, les ins ‑
truments financiers pourraient devenir l’option 
privilégiée.
• examiner comment les instruments financiers 
peuvent être combinés aux subventions pour 
offrir le meilleur rapport coût‑efficacité, en opti ‑
misant les effets de levier et de renouvellement.
09
 Introduction
01 
Les instruments financiers (appelés 
«instruments d’ingénierie financière» 
jusqu’en 2014) sont des instruments 
budgétaires de l’UE utilisés pour per ‑
mettre aux bénéficiaires d’obtenir des 
financements sous forme, par exemple, 
de prêts, de garanties ou de prises de 
participation. Ils se distinguent des 
subventions essentiellement par leur 
caractère remboursable, comme l’illustre 
la figure 1 .
02 
Les instruments financiers sont utilisés 
dans presque tous les grands domaines 
du budget de l’UE (politiques internes 
gérées par la Commission de façon 
centralisée ou conjointement avec des 
institutions financières, politiques de co ‑
hésion et de développement rural, pour 
lesquelles la gestion des fonds est par ‑
tagée entre la Commission et les États 
membres, et politiques extérieures1).03 
S’agissant des domaines relevant de 
la gestion partagée, les instruments 
financiers ont principalement été utilisés 
dans le domaine de la politique de 
cohésion. Avec quelque 941 instruments 
financiers, le soutien financier provenant 
du budget de l’UE et des contributions 
nationales s’élevait à 14,3 milliards 
d’euros dans ce domaine de politiques 
à la fin de 20132.1 Un montant de 13,6 milliards 
d’euros (soit un peu plus d’1 % 
du budget de l’UE) a été 
affecté aux instruments 
financiers dans les domaines 
des politiques internes et de 
cohésion au titre du cadre 
financier pluriannuel 
2007‑2013.
2 Rapport de la Commission sur 
les progrès réalisés en matière 
de financement et de mise en 
œuvre des instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière communiqués par 
les autorités de gestion 
conformément à l’article 67, 
paragraphe 2, point j), du 
règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil du 
11 juillet 2006 portant 
dispositions générales sur le 
Fonds européen de 
développement régional, le 
Fonds social européen et le 
Fonds de cohésion, et 
abrogeant le règlement (CE) 
n° 1260/1999 (JO L 210 du 
31.7.2006, p. 25), période de 
programmation 2007‑2013, 
situation au 31 décembre 2013. 
Document du 
19 septembre 2014 portant la 
référence EGESIF_14 ‑0033 ‑00.
Comparaison entre les régimes fondés sur des subventions 
et les instruments financiers
Rembourse-
ment des 
montants dus
au fondsINSTRUMENTS FINANCIERS RÉGIMES DE SUBVENTIONS 
ProjetsSubventions€€
Béné/f_iciaires
/f_inalsInstruments
/f_inanciers
Les fonds restent dans le circuitFonds budgétaires (UE/État/région) Fonds budgétaires (UE/État/région)
€
Les fonds sont dépensés une seule foisFigure 1
Source: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013.
10 Introduction
Précédents audits de la 
Cour
04 
Jusqu’ici, la Cour a essentiellement 
contrôlé les instruments financiers dans 
le domaine de la politique de cohésion3. 
Le Parlement européen lui a demandé 
de les contrôler dans l’ensemble des 
domaines de politiques4. Le présent 
rapport répond à cette demande pour 
ce qui est du développement rural, 
domaine dans lequel la contribution 
des États membres aux instruments 
financiers s’élevait à près de 700 millions 
d’euros fin 2013.Logique des instruments 
financiers
05 
En cette période de restriction des 
dépenses publiques, il est primordial de 
pouvoir réaliser davantage d’investisse ‑
ments avec moins d’argent public. Les 
instruments financiers sont susceptibles 
d’améliorer l’utilisation des ressources 
publiques limitées, car ils permettent de 
financer davantage d’investissements 
avec le même budget. L’idée est que les 
fonds réutilisent les ressources initiale ‑
ment affectées à leur création (carac ‑
tère renouvelable) et qu’ils stimulent 
davantage la réalisation des objectifs 
des politiques en attirant des capitaux 
supplémentaires d’origine publique 
ou privée (effet de levier). La logique 
des instruments financiers est décrite 
à l’encadré 1 .3 Voir, par exemple, le rapport 
spécial n° 2/2012 «Instruments 
financiers en faveur des PME 
cofinancés par le Fonds 
européen de développement 
régional». La principale 
conclusion est que «l’efficacité 
et l’efficience des mesures 
étaient affectées par 
d’importantes insuffisances, 
principalement dues 
à l’inadéquation du cadre 
réglementaire actuel des 
Fonds structurels» ( http://eca.
europa.eu ).
4 Résolution du Parlement 
européen du 10 mai 2012 
contenant les observations 
faisant partie intégrante de sa 
décision concernant la 
décharge sur l’exécution du 
budget général de l’Union 
européenne pour l’exercice 
2010, section III – Commission 
et agences (paragraphe 20).
Logique des instruments financiers
«Poursuite des objectifs politiques de l’UE:  les instruments financiers innovants poursuivent des objectifs politiques 
spécifiques de l’UE en fournissant les fonds nécessaires à la réalisation d’investissements dans des domaines qui 
présentent de l’intérêt pour l’Union […]. Ils visent à corriger les défaillances ou les imperfections de marché qui 
sont à l’origine de l’insuffisance du financement de ces domaines par des sources du marché (par exemple lorsque 
le secteur privé considère qu’un domaine d’activité présente trop de risques).»5
«Stimuler les investissements: en œuvrant de concert avec le secteur privé sur les instruments financiers novateurs, 
il est possible d’amplifier l’impact du budget de l’UE, ce qui permet de réaliser un plus grand nombre d’investisse ‑
ments stratégiques et, de ce fait, d’accroître le potentiel de croissance de l’UE.»6
«Effet multiplicateur du budget de l’UE: […] un effet multiplicateur supplémentaire est obtenu pendant la durée de 
vie de l’instrument financier innovant si les remboursements du capital ou des intérêts et les revenus de l’investis ‑
sement peuvent être réutilisés aux fins de l’instrument. Ce caractère “renouvelable” peut accroître considérable ‑
ment la portée des instruments.»7
5 COM(2011) 662 final du 19 octobre 2011 «Un cadre pour la prochaine génération d’instruments financiers innovants – Plateformes des 
instruments de capital et de dette de l’UE».
6 COM(2011) 500 final du 29 juin 2011 «Un budget pour la stratégie Europe 2020».
7 COM(2011) 662.Encadré 1
11 Introduction
06 
Le Conseil8 et la Commission s’atten ‑
daient à ce que le recours aux ins ‑
truments financiers au titre du cadre 
financier pluriannuel augmente pour 
la période 2014‑2020 par rapport à la 
période 2007‑2013.
07 
Dans sa résolution pour la décharge 
relative à l’exercice 20109, le Parlement 
européen a déclaré que la Commission 
avait encouragé un recours accru aux 
instruments financiers pour le prochain 
cadre financier pluriannuel10.
Derniers développements
08 
Dans une récente communication inti ‑
tulée «Un plan d’investissement pour 
l’Europe»11, la Commission affirme qu’elle 
a l’intention de maximiser les effets des 
fonds de l’UE. Elle invite donc les États 
membres à accroître significativement 
leur recours à des instruments financiers 
dans les domaines d’investissement 
clés au titre des Fonds structurels et 
d’investissement européens (ESI)12 pour 
la période de programmation 2014‑2020, 
de manière à au moins doubler globa ‑
lement les dépenses. À cet égard, elle 
recommande également des pourcen ‑
tages «cibles» pour leur utilisation13.Les instruments financiers 
dans le domaine du 
développement rural
09 
La politique de développement rural de 
l’UE est mise en œuvre au moyen de pro ‑
grammes de développement rural (PDR). 
Chacun d’entre eux couvre une période 
de sept ans. Les instruments financiers 
font partie de la politique de développe ‑
ment rural depuis 2000.
10 
Dans ce domaine, le principal instrument 
législatif pour la période de program ‑
mation 2007‑2013 est le règlement (CE) 
n° 1974/2006 de la Commission14. Ce 
dernier prévoit trois types d’instruments 
financiers: les fonds de capital‑risque, les 
fonds de garantie et les fonds d’emprunt. 
En réalité, les États membres ont mis en 
place 11 fonds de garantie (en Bulgarie, 
en France – Corse, dans huit régions 
italiennes et en Roumanie) et trois fonds 
d’emprunt (en Grèce, en Lettonie et en 
Lituanie) entre 2009 et 2014, mais aucun 
fonds de capital‑risque (voir figure 2 ).8 Voir, par exemple, le point 26 des 
conclusions du Conseil européen 
des 24 et 25 octobre 2013 
(document EUCO 169/13) qui 
dispose que «Les négociations 
relatives à la programmation des 
Fonds structurels et d’investisse ‑
ment européens devraient être 
l’occasion d’accroître sensible ‑
ment le soutien global que l’UE 
apporte, au titre de ces fonds, 
aux instruments financiers 
fondés sur l’effet de levier en 
faveur des PME au cours de la 
période 2014‑2020, tout en 
doublant au moins le soutien 
dans les pays où les conditions 
demeurent difficiles».
9 Décision du Parlement 
européen du 10 mai 2012 
concernant la décharge sur 
l’exécution du budget général 
de l’Union européenne pour 
l’exercice 2010, Section III – 
Commission [COM(2011) 473 
final – C7 ‑0256/2011 – 
2011/2201(DEC)] 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 final, ibid.
11 COM(2014) 903 final du 
26 novembre 2014.
12 À savoir, le Fonds européen de 
développement régional, le 
Fonds social européen, le Fonds 
de cohésion, le Fonds européen 
agricole pour le développement 
rural et le Fonds européen pour 
les affaires maritimes et la 
pêche.
13 Il est recommandé aux États 
membres d’octroyer, grâce à des 
instruments financiers, un 
pourcentage spécifique des 
dotations indiquées dans leurs 
accords de partenariat en faveur 
de chacun des domaines 
d’investissement clés, soit 50 % 
pour l’aide aux PME, 20 % pour 
les mesures de réduction des 
émissions de CO2, 10 % pour les 
technologies de l’information et 
de la communication, 10 % pour 
le transport durable, 5 % pour 
l’aide à la recherche, au 
développement et à l’innovation 
et 5 % pour la protection de 
l’environnement et l’utilisation 
efficace des ressources.
14 Règlement (CE) n° 1974/2006 de 
la Commission du 15 décembre 
2006 portant modalités 
d’application du règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour le 
développement rural (Feader) 
(JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).
12 Introduction
Les instruments financiers dans le domaine du développement rural  
au cours de la période de programmation 2007 -2013Figure 2
Source: données provenant des accords de financement concernés.États membres/régions ayant mis en place 
des instruments ﬁnanciers
Corse: FG (2012)Lettonie: FE (2010)
Lituanie: FE (2009)
Roumanie: FG (2010)
Bulgarie: FG (2011)
Grèce: FE (2013)
Calabre: FG (2010)
Basilicate, Campanie, Molise, Pouilles et Sicile: FG (2011) Latium: FG (2012)Ombrie: FG (2014)FG: fonds de garantie.
FE: fonds d’ emprunt.(20XX): date de capitalisation du fonds.
13 Introduction
11 
Les États membres utilisent les instru ‑
ments financiers pour cibler des activi ‑
tés relevant des axes 1 et 3 du PDR, qui 
couvrent des mesures comme la moder ‑
nisation des exploitations agricoles, 
l’accroissement de la valeur ajoutée des 
produits agricoles et sylvicoles ou la 
création et le développement d’entre ‑
prises. Les fonds de garantie apportent 
une garantie financière pour des crédits 
demandés par des organisations ou 
des entreprises, et visent ainsi à leur 
permettre d’obtenir plus facilement un 
financement bancaire. Les garanties sont 
libérées au fur et à mesure du rem ‑
boursement des prêts par les différents 
propriétaires de projets, ce qui permet 
d’en émettre de nouvelles. Les fonds 
d’emprunt mettent à disposition des res ‑
sources financières sous forme de prêts 
pour des projets de développement 
d’entreprises. L’argent devient dispo ‑
nible pour de nouveaux prêts au fur et 
à mesure du remboursement des prêts 
précédents par les différents projets.12 
Sur le montant total de 700 millions 
d’euros15 de contribution aux instru ‑
ments financiers (voir point 4), les fonds 
publics représentaient 564 millions 
d’euros, dont environ 440 millions 
d’euros apportés par l’UE. La figure 3  
présente la répartition des dotations par 
État membre.
Financement des instruments financiers à la fin de 2013Figure 3
Source: données provenant des plans d’activité, des rapports annuels d’exécution pour 2013 
concernés et de calculs effectués par la Cour.050100150200250300millions d'euros
Bulgarie
France (Corse)Grèce
Italie (Sicile)Italie (Pouilles) Italie (Latium)Italie (Campanie)Italie (Ombrie) Italie (Molise)Italie (Basilicate)Italie (Calabre)Lettonie LituanieRoumanie15 Ce montant comprend 
138 millions d’euros d’argent 
privé investis dans le fonds 
d’emprunt en Grèce, qui 
s’ajoutent aux 115 millions 
d’euros d’argent public.
14 Introduction
Gestion des instruments 
financiers dans le 
domaine du 
développement rural
13 
La Commission et les États membres se 
partagent la gestion des instruments 
financiers. La Commission évalue et 
approuve les PDR élaborés et présentés 
par les États membres, lesquels adoptent 
l’ensemble des dispositions législa ‑
tives, réglementaires et administratives 
nécessaires pour garantir le bon fonc ‑
tionnement des instruments financiers. 
Les quatre grands acteurs au niveau des 
États membres sont l’autorité de gestion 
(généralement le ministère de l’agri ‑
culture), les gestionnaires de fonds, les 
institutions financières (par exemple, les 
banques et les établissements de crédit) 
et les bénéficiaires finals (par exemple, 
des exploitations agricoles ou des entre ‑
prises agroalimentaires).
14 
Les autorités de gestion conçoivent 
et supervisent les instruments finan ‑
ciers. Les gestionnaires de fonds sont 
tenus de mettre en œuvre la stratégie d’investissement et de vérifier si les 
objectifs des investissements sont 
effectivement atteints. Les institutions 
financières évaluent la viabilité écono ‑
mique des projets présentés et évaluent 
la solvabilité des bénéficiaires finals. 
Ces derniers souscrivent des contrats 
(de prêt ou de garantie) avec les ges ‑
tionnaires de fonds et/ou les institutions 
financières. Ils sont également tenus 
de réaliser effectivement les investisse ‑
ments et de rembourser les institutions 
financières conformément aux disposi ‑
tions de leur contrat.
15 
Les responsabilités et tâches spécifiques 
des différents acteurs dépendent égale ‑
ment du type d’instrument financier uti ‑
lisé, puisque les fonds d’emprunt et les 
fonds de garantie ne fonctionnent pas 
de la même manière. Par exemple, les 
fonds d’emprunt enregistrent des sorties 
d’argent, ce qui n’est pas le cas des fonds 
de garantie, à moins que le bénéficiaire 
ne rembourse pas le prêt.
Les instruments financiers en bref
 οInstruments remboursables: l’argent peut être réutilisé dans le domaine couvert par le programme. L’effet de renou ‑
vellement est important dans un contexte de contraction des dépenses publiques.
 οUn autre effet majeur escompté est d’attirer des capitaux supplémentaires d’origine privée en vue de poursuivre les 
objectifs des politiques de l’UE (c’est ce que l’on appelle l’effet de levier).
 οLes instruments financiers ayant été principalement utilisés dans le domaine de la cohésion jusqu’aujourd’hui, l’expé ‑
rience et l’importance relative du phénomène restent limitées dans celui du développement rural.
 οLes fonds de garantie sont utilisés de façon prédominante, mais certains fonds d’emprunt ont aussi été mis en place.
 οLes responsabilités en matière de gestion sont partagées entre la Commission et les États membres.
 οLa Commission encourage le recours aux instruments financiers, mais il existe des difficultés et des risques inhérents 
à la mise en œuvre.
15
 Étendue et approche 
de l’audit
16 
L’objectif du présent audit a été de déter ‑
miner si les instruments financiers mis en 
œuvre dans le cadre de la politique de 
développement rural ont été conçus et 
gérés de manière satisfaisante au cours de 
la période de programmation 2007‑2013. 
Par ailleurs, les principaux règlements 
de l’UE relatifs à la période de program ‑
mation 2014‑2020 du développement 
rural ont été récemment approuvés. La 
Cour a ainsi pu examiner dans quelle 
mesure les modifications apportées par 
le nouveau cadre juridique sont suscep ‑
tibles d’avoir un impact significatif sur les 
principales insuffisances relevées dans le 
cadre de l’audit.
17 
La question générale d’audit était la 
suivante:
Les instruments financiers constituent -ils 
un outil efficace et prometteur dans le 
domaine du développement rural?
L’audit visait plus particulièrement 
à répondre aux questions suivantes:
 — Les instruments financiers ont‑ils été 
mis en place et capitalisés de manière 
appropriée durant la période de pro ‑
grammation 2007‑2013?
 — Les instruments financiers ont‑ils 
donné de bons résultats au cours de 
la période 2007‑2013?
 — Existait‑il des dispositions appro ‑
priées relatives à la liquidation et 
à la politique de sortie au cours de la 
période 2007‑2013?
 — Le cadre juridique pour la pé ‑
riode 2014‑2020 est‑il susceptible 
d’apporter les améliorations néces ‑
saires s’agissant des instruments 
financiers?18 
La Cour a établi des critères d’audit 
concernant la conception, la mise en 
œuvre et le suivi/l’évaluation des ins ‑
truments financiers. Ces critères ont été 
élaborés sur la base de précédents audits 
de la Cour, de la législation, de documents 
de la Commission et d’autres publications. 
La Cour a également consulté des experts 
de l’OCDE16 sur la pertinence et la viabilité 
de ces critères d’audit et a passé en revue 
la littérature existante de l’OCDE.
19 
Des visites d’audit ont été effectuées en 
France, en Grèce, en Italie, en Lituanie et 
en Roumanie de manière à inclure à la 
fois les fonds de garantie17 et les fonds 
d’emprunt18. Dans chaque État membre, 
des informations probantes ont été 
recueillies et examinées, sur la base des 
critères d’audit, dans le cadre d’entretiens, 
ainsi que d’une analyse des documents 
et des données. Au moyen de contrôles 
documentaires, les auditeurs ont égale ‑
ment collecté et analysé des informations 
supplémentaires concernant les instru ‑
ments financiers mis en œuvre par des 
États membres ou des régions non visités 
(notamment la Bulgarie et la Lettonie). Ils 
ont en outre organisé des entretiens avec 
des agents de la Commission et analysé 
les documents pertinents.
20 
La Cour a réalisé une enquête auprès d’un 
échantillon de 37 autorités de gestion, dont 
32 n’avaient mis en œuvre aucun instru ‑
ment financier relevant de la politique de 
développement rural pendant la pé ‑
riode 2007‑2013. À la fin de 2013, ces autori ‑
tés de gestion avaient absorbé environ 90 % 
des paiements au titre du Feader en faveur 
des principales mesures d’investissement19 
dans le cadre desquelles des instruments 
financiers ont été utilisés. L’enquête visait 
principalement à déterminer les raisons qui 
ont contribué de manière spécifique, lors 
des phases de conception et de planifica ‑
tion, à les empêcher de mettre en place un 
ou plusieurs instruments financiers.16 Organisation pour la 
coopération et le 
développement économique.
17 France (Corse), Italie (Pouilles 
et Sicile) et Roumanie.
18 Grèce et Lituanie.
19 À savoir les mesures 121 
(«Modernisation des 
exploitations agricoles») et 123 
(«Accroissement de la valeur 
ajoutée des produits agricoles 
et sylvicoles»).
16
 Observations
Des instruments 
financiers ont -ils été mis 
en place et capitalisés de 
manière appropriée au 
cours de la période de 
programmation 
2007 -2013?
21 
Il importait de préparer soigneusement 
la période de programmation 2007‑2013 
afin de fournir une base solide pour les 
instruments financiers. En particulier, le 
cadre juridique relatif aux instruments 
financiers devait tenir compte des spéci ‑
ficités de la politique de développement 
rural et une évaluation des besoins 
réels devait être effectuée sur la base 
d’informations fiables et quantifiables 
permettant de justifier le type d’instru ‑
ments d’ingénierie financière requis, de 
déterminer l’importance de la demande 
du marché pour des aides sous forme 
d’instruments d’ingénierie financière et 
de démontrer que le montant du capital 
affecté au fonds était approprié. La Cour 
a analysé ces caractéristiques essen ‑
tielles de la conception des instruments 
financiers au cours de la période de 
programmation 2007‑2013.
Le cadre de programma -
tion n’a pas été élaboré de 
manière satisfaisante
22 
Cette partie analyse si le cadre juridique 
relatif aux instruments financiers a tenu 
compte des spécificités de la politique 
de développement rural et d’une éva ‑
luation fiable des besoins. Elle fournit 
également des informations, issues de 
l’enquête adressée aux États membres, 
sur le faible recours aux instruments 
financiers pendant la période 2007‑2013.Le cadre juridique des instruments 
financiers pour 2007 -2013 n’était 
pas spécifiquement conçu aux fins 
du développement rural
23 
La Cour a constaté que le cadre juri ‑
dique 2007‑2013 applicable aux instru ‑
ments financiers dans le domaine du 
développement rural était essentiel ‑
lement inspiré de celui de la politique 
de cohésion. La Commission n’a pas 
été en mesure de démontrer qu’elle 
avait évalué et pris en considération les 
spécificités du développement rural en 
élaborant ce cadre. Dans ce domaine, 
contrairement à ce qui se passe notam ‑
ment pour la cohésion, la plupart des bé ‑
néficiaires potentiels étaient des petites 
exploitations agricoles habituées aux 
subventions non remboursables et les 
projets étaient très petits. Par ailleurs, les 
autorités de gestion des États membres 
ne possédaient pas une expérience suffi ‑
sante des modes de financement autres 
que les subventions.
24 
La Commission ne disposait pas d’une 
expérience suffisante des instruments fi ‑
nanciers dans le domaine du développe ‑
ment rural pouvant servir de base pour 
la période de programmation 2007‑2013. 
Même si une mesure d’ingénierie 
financière distincte était disponible 
au cours de la période de programma ‑
tion 2000‑2006, en pratique, seul le 
Portugal et quatre régions italiennes20 
avaient mis en place des instruments 
financiers. L’ingénierie financière était la 
mesure le moins souvent mise en œuvre.20 Basilicate, Calabre et Pouilles 
(au titre du 
FEOGA‑Orientation), ainsi que 
Marches (au titre du 
FEOGA‑Garantie).
17 Observations
Exemples d’objectifs fixés pour les instruments financiers
En Grèce, les objectifs présidant à la mise en place du fonds d’emprunt étaient mentionnés en termes généraux 
dans le PDR révisé. Il s’agissait notamment d’accroître la liquidité pour les bénéficiaires finals et/ou les emprun ‑
teurs, d’octroyer des crédits bancaires à des conditions favorables pour soutenir l’esprit d’entreprise et d’accélérer 
l’absorption des fonds du Feader.
En Lituanie, l’objectif du fonds d’emprunt figurant dans le PDR consistait à fournir un accès au crédit pour des inves ‑
tissements poursuivant les objectifs énumérés dans les mesures.
En Italie (Pouilles et Sicile), l’objectif fixé pour l’instrument financier était de faciliter l’accès au crédit pour les 
exploitations agricoles. Les PDR ne comportaient pas d’autres objectifs.
Dans le PDR roumain, les objectifs des régimes de garantie étaient les suivants: amélioration de l’accès au crédit 
pour le développement rural et renforcement de l’intérêt et de la confiance des institutions financières envers 
l’économie rurale.Encadré 225 
Le cadre juridique 2007‑2013 ne pré ‑
voyait que trois types d’instruments (voir 
point 10), sans qu’aucune explication 
ne soit fournie. En outre, la littérature 
produite par l’OCDE et la FAO21 et les 
entretiens organisés avec les experts 
de l’OCDE et les autorités nationales 
lors des visites dans les États membres 
ont permis à la Cour de constater que 
d’autres types d’instruments étaient 
effectivement utilisés dans le secteur 
agricole, tels que les systèmes de finan ‑
cement sur récépissés d’entrepôts22.Les objectifs étaient généraux 
et les besoins réels n’ont pas été 
évalués avec précision
26 
Les États membres qui ont eu recours 
aux instruments financiers n’ont pas 
établi d’objectifs spécifiques et mesu ‑
rables. Ceux qu’ils avaient fixés étaient 
assez vagues et n’ont donc pas été jugés 
utiles pour déterminer si l’écart de crédit 
avait été réduit. L’ encadré 2  fournit des 
exemples de la manière dont les objec ‑
tifs ont été fixés.
27 
L’évaluation des besoins réels n’était 
pas fondée sur des informations fiables 
et quantifiables et des évaluations 
formelles du déficit de financement 
n’étaient disponibles dans aucun des 
États membres ayant mis en œuvre 
des instruments financiers. Même si la 
réglementation ne requérait pas effec ‑
tivement d’évaluation du déficit, il n’exis ‑
tait aucun autre type d’analyse ayant 
une valeur probante équivalente, telles que des informations quantifiées sur la 
nature des besoins et sur les instruments 
financiers les plus appropriés. Tous les 
programmes se limitaient à invoquer le 
manque de liquidités et les difficultés 
d’ordre général rencontrées dans le 
secteur agricole en matière d’accès au 
crédit. Du fait de cette faiblesse dans 
la première évaluation des besoins, un 
grand nombre d’instruments financiers 
ont été surcapitalisés (voir point 43).21 Organisation des Nations 
unies pour l’alimentation et 
l’agriculture (FAO)
22 Documents émis par les 
entreposeurs pour attester 
que les marchandises 
spécifiées, présentant les 
qualités annoncées, ont été 
entreposées dans des lieux 
spécifiques dans les quantités 
précisées par les déposants 
indiqués. Ces derniers peuvent 
les utiliser comme garanties 
pour obtenir des 
financements.
18 Observations
La plupart des États membres 
n’ont pas considéré les 
instruments financiers comme 
utiles
28 
L’enquête de la Cour a confirmé que la 
plupart des États membres n’ont pas 
considéré les instruments financiers 
comme utiles23. L’adéquation des instru ‑
ments financiers aux caractéristiques de 
la plupart des bénéficiaires du Feader 
constituait un problème majeur pour 
les autorités de gestion. La principale 
raison avancée était le faible niveau de 
la demande d’instruments financiers: 
les bénéficiaires éventuels n’étaient pas 
familiarisés avec ces derniers et étaient 
habitués au financement des projets par 
le biais de subventions.29 
Le tableau ci‑après confirme que 
l’intérêt pour les instruments financiers 
était limité au cours de la période de 
programmation 2007‑2013, le pourcen ‑
tage des dépenses du Feader effectuées 
au titre des axes de développement 
rural concernés (1 et 3) via des instru ‑
ments financiers étant d’environ 1,5 % 
(tableau 1 ).
La réglementation applicable 
aux dépenses est cependant 
avantageuse pour les États 
membres
30 
La Cour a constaté que les instruments 
financiers étaient intéressants pour 
certains États membres, car ils per ‑
mettent d’exécuter plus rapidement les 
dépenses, ce qui contribue à faciliter 
l’application de certaines dispositions 
relatives à l’absorption des fonds de l’UE. 
Par ailleurs, ils peuvent même générer 
des recettes (intérêts).23 Les principales raisons étaient 
les suivantes: le cadre 
juridique en vigueur ne tient 
pas (ou pas suffisamment) 
compte des spécificités du 
développement rural; la 
population des bénéficiaires, 
composée notamment 
d’agriculteurs, est habituée 
à recevoir des subventions; les 
avantages associés 
à l’utilisation des instruments 
financiers par rapport aux 
autres mesures d’aide n’ont 
pas été considérés suffisants; 
le soutien au moyen 
d’instruments financiers ne 
correspond pas aux 
caractéristiques types des 
bénéficiaires traditionnels du 
Feader; aucune demande ni 
aucun besoin d’instruments 
financiers n’ont été recensés 
dans le domaine du 
développement rural.
Dépenses du Feader affectées aux instruments financiers en proportion  
des dépenses totales du Feader
Montant  
(millions d’euros)Pourcentage des dépenses du Feader 
effectuées au titre des axes 1 et 3 jusqu’au 
15 octobre  2014 (avances comprises)
Dépenses déclarées cumulées du Feader pour  
les axes 1 et 3 (du 4e trimestre 2006 au 3e trimestre  2014)1 32 767 100,00  %
Instruments financiers (part maximale disponible du Feader dans 
le capital du fonds jusqu’à la déclaration du 3e trimestre  2014)2 530 1,62  %Tableau 1
1 Source : DG Agriculture et développement rural – Annex to information note on rural development programmes  – Comité pour le développement 
rural – 19 novembre 2014.
2 Calcul de la Cour des comptes fondé sur les déclarations de dépenses trimestrielles.
19 Observations
Les contributions aux instruments 
financiers sont traitées comme 
des dépenses effectuées
31 
Le règlement (CE) n° 1290/2005 du 
Conseil stipule que la Commission 
doit effectuer des paiements intermé ‑
diaires pour rembourser les dépenses 
engagées pour la mise en œuvre des 
programmes24. Le règlement (CE) 
n° 1974/2006 de la Commission dispose 
que les dépenses déclarées à la Com ‑
mission comme effectuées doivent 
comprendre le total des dépenses 
supportées aux fins de constituer des 
instruments financiers ou d’y contri ‑
buer25. Cette disposition a permis aux 
États membres de déclarer des dépenses 
plus élevées que celles effectivement 
réalisées.
Les intérêts perçus reviennent aux 
États membres
32 
La réglementation permet également 
d’appeler et de verser dès le départ le 
montant total du capital à l’instrument 
financier. Les États membres ont été 
incités à procéder de la sorte, puisqu’ils 
pouvaient ensuite percevoir des inté ‑
rêts en investissant le capital du fonds. 
La meilleure illustration de ce fait a été 
constatée en Roumanie, où le montant 
total du capital du fonds a été versé sous 
la forme d’une contribution unique et 
conservé dans les comptes nationaux. 
Compte tenu du type d’instrument 
financier mis en place (fonds de garan ‑
tie) et du faible taux de défaut26 (infé ‑
rieur à 1 %), la majeure partie du capital 
n’a pas réellement dû être dépensée 
par l’État membre, ce qui a permis de 
générer des intérêts d’un montant consi ‑
dérable. Jusqu’à la fin de l’année 2013, 
la Roumanie a ainsi perçu un total de 
quelque 50 millions d’euros.Au terme de la période de 
programmation, les garanties 
libérées étaient éligibles à  un 
cofinancement de l’UE
33 
À la fin de la période de programmation, 
les prêts octroyés à des bénéficiaires 
finals et remboursés au fonds, ou les ga ‑
ranties émises pour couvrir des prêts qui 
ont ensuite été libérées, ont été jugés 
éligibles à un cofinancement du Fea ‑
der. Cela a entraîné une situation dans 
laquelle l’argent pouvait être conservé 
par l’État membre concerné même si, 
en définitive, il n’était plus exposé à un 
risque (le prêt étant remboursé), aucun 
coût n’avait été supporté ou aucun flux 
de capitaux ne s’était produit (la garantie 
ayant été libérée). Bien que ce procédé 
soit prévu par un règlement d’exécu ‑
tion27, la Cour rappelle que les principes 
de la bonne gestion financière ne sont 
pas respectés lorsque des garanties libé ‑
rées sont traitées comme des dépenses 
éligibles alors que les montants corres ‑
pondants n’ont jamais été réellement 
déboursés (voir aussi points 75 à 77).24 Article 26 du règlement (CE) 
n° 1290/2005 du Conseil du 
21 juin 2005 relatif au 
financement de la politique 
agricole commune (JO L 209 
du 11.8.2005, p. 1).
25 Article 52, paragraphe 1, du 
règlement (CE) n° 1974/2006 
de la Commission.
26 Ce taux est défini comme 
étant le rapport entre le 
montant des garanties 
appelées pour cause de défaut 
et celui des garanties émises.
27 Règlement (CE) n° 1974/2006 
de la Commission.
20 Observations
Instruments financiers mis en 
place pour que des fonds publics 
(prêts/garanties) permettent de 
dépenser d’autres fonds publics 
(subventions)
34 
Les instruments financiers ont été 
utilisés essentiellement pour permettre 
de libérer les dépenses du Feader au 
cours de la période 2007‑2013, mais leurs 
effets sur l’absorption des subventions 
n’étaient pas toujours corroborés par les 
données disponibles. Des facteurs struc ‑
turels ont également limité ces effets 
(voir encadré 3 ).35 
Les instruments financiers avaient été 
mis en place afin que des fonds publics 
(prêts/garanties) permettent de dépen ‑
ser d’autres fonds publics (subventions), 
plutôt que pour constituer une solution 
de remplacement aux subventions. 
S’agissant de tous les instruments 
financiers mis en œuvre par les États 
membres visités au cours de la pé ‑
riode 2007‑2013, la Cour a constaté que 
seuls les demandeurs de subventions 
pouvaient y accéder (accès indirect).
Difficultés structurelles en matière d’accès au crédit en Roumanie
L’organisme payeur a estimé qu’au final, des projets approuvés pour un total de 700 millions d’euros, relevant de 
toutes les mesures d’investissement, n’ont pas pu être mis en œuvre parce que les bénéficiaires potentiels n’avaient 
pas été en mesure d’obtenir un crédit ou ne disposaient pas de garanties suffisantes. Environ 69 % des abandons 
de projets jusqu’en juin 2014 étaient dus à l’absence de part de cofinancement. En Roumanie, en raison de facteurs 
structurels (le peu d’intérêt des banques pour l’agriculture, l’absence d’antécédents en matière de crédit, l’absence 
d’autre caution adéquate ou le fait que les projets étaient jugés économiquement non viables par les banques), et 
malgré la mise en place d’un instrument financier, l’écart de crédit a persisté et l’absorption des subventions liées 
à des garanties est restée faible. Les données disponibles au 31 mars 2014 montrent qu’environ 15 % de toutes les 
dépenses de subvention étaient assorties d’une garantie octroyée par le fonds de garantie cofinancé par l’UE et 
couvrant les emprunts nécessaires au financement des projets.Encadré 3
36 
La Cour a observé des cas spécifiques 
en Italie (Pouilles et Sicile), en Lituanie 
et en Roumanie dans lesquels la somme 
des montants de la subvention et de 
l’aide au titre d’un instrument financier 
avoisinait ou égalait le total des coûts 
éligibles du projet, voire le dépassait. Par 
conséquent, à la fin de la période de pro ‑
grammation 2007‑2013, le risque existait 
que des projets soient en fait financés 
jusqu’à 100 % avec de l’argent public.37 
Dans le domaine de la cohésion, cette 
possibilité est explicitement exclue, 
puisque les instruments financiers et les 
subventions sont gérés séparément. Les 
instruments financiers ne peuvent pas 
être utilisés pour couvrir les dépenses 
d’un projet bénéficiant déjà d’une 
subvention.
21 Observations
Dans certains cas, les instruments 
financiers ont contribué 
à assouplir l’application de la règle 
du dégagement
38 
Le règlement (CE) n° 1290/2005 du 
Conseil prévoit un mécanisme pour 
stimuler l’exécution financière des pro ‑
grammes. Il comporte une disposition 
qui impose à la Commission de dégager 
(supprimer) toute part d’un engagement 
budgétaire annuel qui n’a pas été utili ‑
sée dans un délai de deux ans (dénom ‑
mée «règle n + 2»28). L’objectif de cette 
règle est de «contribuer à l’accélération 
de la mise en œuvre des programmes et 
à la bonne gestion financière»29. La Cour 
a déjà souligné à plusieurs reprises que 
les instruments financiers risquent d’être 
utilisés pour contourner cette règle30.39 
La Commission est également 
consciente de ce risque31 en ce qui 
concerne certains États membres. La 
Cour a constaté qu’un tel risque existait 
en Bulgarie, en Grèce ( encadré 4 ) et en 
Italie (Sicile) au moment de la mise en 
place des fonds.28 Article 29 du règlement (CE) 
n° 1290/2005 du Conseil.
29 Rapport annuel d’activité de la 
DG Agriculture et 
développement rural, 
annexe 10, p. 158.
30 Point 4.33 du rapport annuel de 
la Cour relatif à l’exercice 2010 
(JO C 326 du 10.11.2011); 
point 4.7 du rapport annuel de 
la Cour relatif à l’exercice 2012 
(JO C 331 du 14.11.2013); 
point 49 de l’avis n° 7/2011 de la 
Cour sur la proposition de 
règlement du Parlement 
européen et du Conseil portant 
dispositions communes 
relatives au Fonds européen de 
développement régional, au 
Fonds social européen, au 
Fonds de cohésion, au Fonds 
européen agricole pour le 
développement rural et au 
Fonds européen pour les 
affaires maritimes et la pêche 
relevant du Cadre stratégique 
commun, portant dispositions 
générales applicables au Fonds 
européen de développement 
régional, au Fonds social 
européen et au Fonds de 
cohésion, et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1083/2006 
(JO C 47 du 17.2.2012); point 54 
du rapport spécial n° 2/2012; 
point 21 du document de la 
Cour intitulé «Agriculture et 
cohésion: vue d’ensemble des 
dépenses de l’UE au cours de la 
période 2007‑2013» ( http://eca.
europa.eu ).
Situation en matière d’application de la règle «n + 2» en Grèce
En Grèce, un montant de 115 millions d’euros d’argent public a été versé à un fonds d’emprunt en décembre 2013. 
La Cour a constaté qu’il existait un risque élevé que la mise en place du fonds ait aussi pour but de limiter l’applica ‑
tion de la règle «n + 2». Cette constatation tient au fait que:
 οle montant alloué représentait une part significative des crédits disponibles32;
 οles montants versés aux bénéficiaires finals étaient insignifiants (voir encadré 5 );
 οle risque de dégagement était important en 2013.
32 Soit entre 10 et 30 % du budget disponible pour les mesures concernées.Encadré 4
22 Observations
40 
En conséquence, dans trois des sept 
États membres qui ont mis en place des 
instruments financiers au cours de la 
période de programmation 2007‑2013, 
certains de ceux‑ci ont été utilisés pour 
conserver ou retenir des fonds de l’UE 
plutôt que pour répondre aux besoins 
et objectifs officiellement annoncés. En 
acceptant de telles pratiques, la Com ‑
mission n’a pas veillé au respect des 
principes de bonne gestion financière33.Importante surcapitalisation 
des instruments financiers
41 
Une situation de surcapitalisation se pré ‑
sente lorsque le montant versé au capi ‑
tal des instruments financiers est trop 
élevé par rapport au montant accordé 
aux bénéficiaires finals sous forme de 
prêts ou de garanties.
42 
La figure 4  montre que le processus 
commence par la détermination du 
marché potentiel des instruments finan ‑
ciers. Cette information sert à estimer le 
capital du fonds. Une estimation erronée 
peut entraîner une surcapitalisation de 
l’instrument financier.31 Dans sa réponse au rapport 
annuel de la Cour relatif 
à l’exercice 2012, la 
Commission reconnaît qu’elle 
a elle‑même «observé que les 
États membres recourent 
largement […] aux 
instruments d’ingénierie 
financière qui peuvent 
permettre de réduire, voire 
d’éviter de perdre des fonds 
en application de la 
règle «n + 2»».
33 Article 9, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1290/2005 
du Conseil et article 73 du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil du 
20 septembre 2005 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural 
(Feader) (JO L 277 du 
21.10.2005, p. 1).
Facteurs contribuant à la surcapitalisationFigure 4
Activité des 
instruments 
ﬁnanciers(T aux d'exposition au risque, 
uniquement pour les FG)
(Renouvellement
du fonds de garantie)(Rythme de décaissement
du fonds d’emprunt)
Surcapitalisation 
de l’instrument 
ﬁnancierSurestimation 
du capital du 
fondsDemande 
d'instruments 
ﬁnanciersGaranties 
accordées
à des bénéﬁciaires 
ﬁnalsPrêts octroyés
à des bénéﬁciaires 
ﬁnals
Montant 
eﬀectivement 
versé au capital 
du fondsMontant 
du capital 
du fondsMarché potentiel 
de l’instrument 
ﬁnancier
23 Observations
Le montant du capital du fonds 
était généralement trop élevé
43 
La Commission a supervisé le proces ‑
sus de détermination du montant de la 
dotation des fonds en capital pour les 
instruments financiers. Malgré cette 
supervision, la Cour a constaté une 
surcapitalisation importante en Bulgarie, 
en Grèce, en Italie (Basilicate et Sicile), en 
Lituanie et en Roumanie. La Commission 
n’a pris des mesures concrètes que dans 
le cas de la Bulgarie. Celles‑ci ont entraî ‑
né une réduction du capital du fonds. 
L’encadré 5  présente des exemples de 
surcapitalisation.L’absence d’analyse rigoureuse 
de la demande d’instruments 
financiers dans les États membres 
est l’une des causes de la 
surcapitalisation
44 
La Cour a constaté que des tentatives 
avaient été faites par certains États 
membres, dans les documents opéra ‑
tionnels tels que les plans d’activité, 
pour évaluer la demande des instru ‑
ments financiers mis en place. Ces 
évaluations étaient toutefois fondées 
sur des estimations approximatives de 
la consommation des subventions. Des 
insuffisances similaires ont été rele ‑
vées s’agissant de tous les instruments 
audités dans les États membres (voir 
point 19) à l’exception de la France 
(Corse). Les informations recueillies à des 
fins d’examen montrent que des insuf ‑
fisances du même type existaient aussi 
en Bulgarie. Des exemples sont décrits 
à l’encadré 6 .
Exemples de surcapitalisation des instruments financiers
En Grèce, le fonds d’emprunt a bénéficié d’un financement public s’élevant à 115 millions d’euros, à dépenser 
en 2014 et 2015. En réalité, en novembre 2014, seul un montant de 0,5 million d’euros avait été versé aux bénéfi ‑
ciaires finals.
En Lituanie, le fonds devait être doté d’un capital de 130 millions d’euros. Mais, dans la pratique, la dotation maxi ‑
male n’a atteint que 52 millions d’euros. Fin 2013, le capital du fonds a été réduit à 13,8 millions d’euros.
En Italie (Sicile), le montant versé au capital du fonds de garantie était d’environ 38 millions d’euros. Celui‑ci avait 
été largement surestimé, puisque le montant utilisé avoisinait les 5 millions d’euros (voir point 55).Encadré 5
24 Observations
45 
La Cour a constaté que l’attractivité des 
instruments financiers pour les béné ‑
ficiaires finals potentiels dépendait 
principalement du coût du crédit, lequel 
dépend des taux d’intérêt du marché. 
À cet égard, le cas de la Lituanie consti ‑
tue un bon exemple. Les périodes au 
cours desquelles les contrats avaient été 
effectivement conclus avec les béné ‑
ficiaires finals correspondaient dans 
une large mesure à celles où le fonds 
d’emprunt pratiquait des taux d’intérêt 
attractifs35. Cela montre que la demande 
d’instruments financiers doit être éva ‑
luée de manière approfondie, et à long 
terme, car elle dépend d’une combinai ‑
son de circonstances et de situations 
intrinsèques, ainsi que de tendances 
extérieures.Une autre cause de la 
surcapitalisation des fonds 
de garantie est que les taux 
d’exposition au risque ont été mal 
évalués
46 
S’agissant des fonds de garantie, le taux 
d’exposition au risque détermine le taux 
de défaut maximal considéré comme ac ‑
ceptable dans le cadre de la gestion du 
fonds. Si le résultat de la multiplication 
du capital du fonds par le taux d’exposi ‑
tion au risque est trop élevé par rapport 
au montant des garanties octroyées aux 
bénéficiaires finals, le fonds est en situa ‑
tion de surcapitalisation.35 En comparaison avec les taux 
d’intérêt proposés sur le 
marché.Exemples illustrant l’absence d’analyse de la demande d’instruments financiers
En Italie (Pouilles et Sicile), le principe appliqué consistait à estimer la demande potentielle de fonds de garantie. 
Celle‑ci correspondait environ à 75 % (Pouilles) et 50 % (Sicile) respectivement des prêts susceptibles d’être oc ‑
troyés par le secteur bancaire pour financer la part privée des projets liés aux mesures d’investissement concernées. 
La demande ainsi estimée (312 millions d’euros dans les Pouilles et 120 millions d’euros en Sicile) était largement 
supérieure à la demande réelle. L’estimation de la demande de garanties pour deux régions seulement (Pouilles 
et Sicile) dépassait de 8 % le total des garanties accordées par le gestionnaire de fonds pour l’ensemble du pays34 
jusqu’en juillet 2014.
En Bulgarie, les autorités considéraient que le fonds de garantie couvrirait 75 % du total des investissements 
potentiels. La demande potentielle de garanties a été estimée à 600 millions d’euros pour la période 2012‑2015. Fin 
avril 2014, cela représentait 12 fois le marché réel. La Commission a contrôlé la procédure sans contester le fait que 
l’hypothèse des 75 % sur laquelle reposaient les calculs n’était pas fondée.
En Roumanie, aucun élément probant n’a été produit pour démontrer que les estimations reposaient sur une ana ‑
lyse ex ante. Elles étaient censées s’appuyer sur l’expérience acquise et sur le programme Sapard, mais sans quanti ‑
fication des volumes des garanties de la période antérieure.
34 Le gestionnaire du fonds (ISMEA) est un organisme public qui fournit des informations et des services financiers au secteur agricole en Italie. 
Il gère un fonds national de garantie, ainsi que six fonds régionaux de garantie bénéficiant du soutien du Feader.Encadré 6
25 Observations
47 
La valeur du taux d’exposition au risque 
influence fortement le montant du 
capital à verser au fonds de garantie. Il 
est nécessaire d’adapter la valeur utilisée 
pour le taux d’exposition au risque en 
fonction de celle du taux de défaut 
effectivement constaté. Par exemple, 
en Roumanie, le taux de défaut (infé ‑
rieur à 1 %, voir point 32) constaté à la 
fin de 2013 était bien inférieur au taux 
maximal de 20 % utilisé pour déterminer 
le capital du fonds de garantie.
Estimation de la surcapitalisation 
des fonds de garantie
48 
La Cour a estimé le montant de la 
surcapitalisation des fonds de garantie 
au 31 décembre 2013 en se fondant 
sur les taux d’exposition utilisés par les 
autorités nationales. Le calcul présenté 
à l’annexe I  montre qu’un montant de 
quelque 50 millions d’euros versé au 
capital des fonds aurait suffi pour couvrir 
le montant total des garanties octroyées 
jusqu’à la fin de 2013 s’agissant de 
l’ensemble des instruments financiers 
mis en œuvre au cours de la période de 
programmation 2007‑2013. En réalité, 
ce sont près de 420 millions d’euros qui 
ont été investis. La surcapitalisation était 
donc massive à la fin de 2013, les mon ‑
tants investis étant huit fois plus élevés 
que ceux qui auraient été raisonnable ‑
ment nécessaires.Des exemples d’approches 
prudentes en matière de 
capitalisation des fonds ont 
également été observés
49 
Malgré la surestimation de la demande 
potentielle, la région italienne des 
Pouilles a adopté une approche pru ‑
dente et progressive en limitant la capi ‑
talisation du fonds à 20 % des estima ‑
tions afin d’éviter une surcapitalisation. 
Cette décision s’est avérée relativement 
cohérente avec le montant des garanties 
octroyées (voir point 55). Cette approche 
a également été suivie dans d’autres 
régions d’Italie (Campanie et Molise).
50 
Une approche similaire a été observée 
en France (Corse). La moitié seulement 
du capital du fonds initialement prévu 
a été versée, ce qui correspondait au 
niveau des garanties accordées. Néan ‑
moins, compte tenu du taux d’exposition 
au risque, l’instrument financier en Italie 
(Pouilles) et en France (Corse) aurait aussi 
été parfaitement opérationnel avec une 
dotation plus faible en capital.
26 Observations
36 Voir points 5.33 à 5.36. Selon 
les derniers chiffres de la 
Commission, 37 % seulement 
des 8,4 milliards d’euros versés 
au capital des instruments 
financiers de 2007 à fin 2012 
ont effectivement été utilisés 
pour octroyer des prêts ou des 
garanties aux bénéficiaires 
finals.Les instruments financiers 
ont -ils donné de bons 
résultats au cours de la 
période 2007 -2013?
51 
Les instruments financiers ne peuvent 
donner de bons résultats que si certaines 
conditions sont réunies. En effet, pour 
qu’ils fonctionnent comme prévu et 
apportent tous leurs avantages poten ‑
tiels (effets de renouvellement et de 
levier), leurs ressources doivent parve ‑
nir aux bénéficiaires finals en quantité 
suffisante et en temps opportun. Le 
cadre juridique de l’UE devrait compor ‑
ter des dispositions visant à stimuler la 
réalisation des bénéfices escomptés. La 
mise en place des instruments financiers 
en temps utile au cours de la période de 
programmation devrait aussi contribuer 
à générer ces avantages. Il faut en outre 
des systèmes de suivi fournissant des 
données fiables pour pouvoir juger si les 
instruments permettent d’atteindre les 
objectifs fixés.
52 
La Cour a vérifié si ces conditions 
essentielles pour la performance étaient 
réunies lors de la mise en place des 
instruments financiers au cours de la 
période de programmation 2007‑2013. 
D’une manière générale, elle a constaté 
que cela n’était pas le cas.Les instruments financiers 
ont donné des résultats 
médiocres s’agissant du 
renouvellement des fonds
53 
Dans son rapport annuel relatif à l’exer ‑
cice 2013, la Cour souligne le faible 
niveau de soutien apporté aux bénéfi ‑
ciaires finals par les instruments finan ‑
ciers dans le domaine de la cohésion36. 
Elle déclare que le taux de décaissement 
demeurait «trop faible pour pouvoir 
escompter que chacun des fonds dispo ‑
nibles [serait] utilisé au moins une fois». 
Le présent audit a confirmé que cette 
situation valait également pour le déve ‑
loppement rural. Au 31 décembre 2013, 
45 % seulement des 700 millions d’euros 
de dotation en capital des instruments 
financiers (fonds d’emprunt et de garan ‑
tie) avaient effectivement été utilisés 
pour accorder des prêts ou des garanties 
aux bénéficiaires finals.
54 
L’un des principaux effets que les 
instruments financiers sont censés 
produire est l’effet de renouvellement. 
Cependant, aucune obligation juridique 
n’impose de taux minimal de renouvelle ‑
ment, et les taux de décaissement insuf ‑
fisants peuvent retarder la production 
de l’effet de renouvellement. Là encore, 
l’audit a confirmé que cette situation 
valait également pour le développement 
rural.
27 Observations
L’effet de renouvellement des 
fonds de garantie est insuffisant 
à ce jour
55 
L’effet multiplicateur des fonds de garan ‑
tie leur confère la possibilité d’aller bien 
au‑delà du capital disponible. Il leur est 
ainsi possible d’octroyer des garanties 
supérieures au capital disponible. Tou ‑
tefois, l’effet multiplicateur et l’effet de 
renouvellement obtenus dans les États 
membres étaient insuffisants. Selon les 
données recueillies par la Cour, l’effet de 
renouvellement moyen enregistré pour 
les 11 fonds de garantie existants était 
de 0,53 à la fin de 2013, comme l’illustre 
le tableau 2 .56 
Pour certains fonds de garantie italiens 
(Basilicate, Calabre, Sicile et Ombrie), 
l’effet de renouvellement était particu ‑
lièrement faible. Les garanties octroyées 
ont dépassé le montant du capital du 
fonds seulement dans trois des fonds 
de garantie présentés au tableau 2  [en 
Italie (Campanie, Molise et Pouilles)], 
ne générant qu’un léger effet de 
renouvellement.Tableau 2Effet de renouvellement des fonds de garantie
État membre  
(région)Montant maximal 
versé au fonds jusqu’au 
31.12.2013 (millions 
d’euros)
ATotal des montants des ga -
ranties octroyées aux béné -
ficiaires finals au 31.12.2013 
(millions d’euros)
BEffet de renouvellement  
(multiplicateur  – 
31.12.2013)
B/AValeur cible  
maximale  
du multiplicateur
Bulgarie 171,29 50,0010,29 5
France (Corse) 0,60 0,40 0,67 3
Italie (Sicile) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italie (Pouilles) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italie (Latium) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italie (Campanie) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italie (Ombrie) 4,80 0,00 0 3
Italie (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italie (Basilicate) 14,86 1,70 0,11 3
Italie (Calabre) 10,00 1,68 0,17 2
Roumanie 220,00 177,17 0,81 5
TOTAL 473,80 249,64 0,53 —
1 Garanties octroyées au 30 avril 2014.
2 La valeur cible maximale du multiplicateur a été fixée à 12,5 aussi bien dans les Pouilles qu’en Sicile. Toutefois, si c’est cette valeur qui a servi 
à déterminer le montant du capital du fonds dans les Pouilles, la valeur utilisée en Sicile était de 3.
Source:  données provenant des plans d’activité, des rapports annuels d’exécution 2013 concernés et de calculs effectués par la Cour.
28 Observations
57 
La Bulgarie a réduit le capital du fonds 
de plus d’un quart en 2013 (de 171,29 
à 121 millions d’euros) et la Roumanie, de 
près de la moitié (de 220 à 115 millions 
d’euros) en 2014. Les crédits du Feader 
correspondants ont été retransférés du 
fonds de garantie au volet «subventions» 
des mesures d’investissement concer ‑
nées. Ces réductions du capital des 
fonds ont fait grimper l’effet multiplica ‑
teur et l’effet de renouvellement.
58 
Compte tenu de ces réductions et de 
l’estimation des garanties octroyées lors 
des trois premiers trimestres de 2014, 
aucun effet multiplicateur n’avait été 
produit au 30 septembre 2014 par 
l’ensemble des 11 fonds de garantie 
existants. On est donc bien loin du 
multiplicateur visé par les États membres 
eux‑mêmes (voir tableau 2 , dernière 
colonne) et de la situation présentée 
à l’annexe I . Cela signifie que le capital 
versé aux fonds de garantie était encore 
supérieur au montant des garanties 
accordées aux bénéficiaires finals, ce 
qui affaiblit le potentiel des instruments 
concernés.L’effet de renouvellement des 
fonds d’emprunt est lui aussi 
faible
59 
Selon les données recueillies par la Cour, 
le taux de décaissement moyen enregis ‑
tré pour les deux fonds d’emprunt opé ‑
rationnels à la fin de 2013 était de 0,75, 
comme l’illustre le tableau 3 .
60 
En Grèce, aucun prêt n’a en réalité été 
accordé jusqu’à la mi ‑2014. En Lettonie 
et en Lituanie, les chiffres masquent 
une situation dans laquelle les fonds 
ont fonctionné de manière discontinue. 
En Lituanie, aucun contrat n’a été signé 
depuis le premier trimestre 2012 (voir 
point 45). Aucun effort n’a été consenti 
pour adapter les conditions du fonds aux 
besoins du marché. Il en allait de même 
en Lettonie, où aucun nouveau prêt n’a 
été octroyé depuis juin 2012. La solution 
trouvée en Lettonie comme en Lituanie 
a consisté à réduire progressivement 
le capital, d’environ deux tiers et trois 
quarts respectivement, jusqu’à la fin 
de 2013. Cette réduction s’est poursuivie 
en 2014.Tableau 3Taux de décaissement des fonds d’emprunt
État membre  
(région)Montant maximal versé au fonds 
jusqu’au 31.12.2013 (millions 
d’euros)Total des montants versés aux 
bénéficiaires finals au  31.12.2013 
(millions d’euros)Taux de décaissement du 
montant maximal versé au fonds 
jusqu’au 31.12.2013
Lettonie137, 6 0228,25 0,75
Lituanie 52,45 39,05 0,74
TOTAL 90,05 67,30 0,75
1 Au taux de change de la Banque centrale de Lettonie, 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Estimation de la Cour sur la base des déclarations trimestrielles de la Lettonie, 4e trimestre de 2013 compris.
Source:  données provenant des rapports annuels d’exécution 2013 concernés et de calculs effectués par la Cour.
29 Observations
61 
En ce qui concerne les fonds d’emprunt, 
il ne peut y avoir d’effet de renouvelle ‑
ment que lorsque le bénéficiaire final 
a remboursé l’emprunt. S’agissant de ces 
fonds, la Cour a constaté qu’aucun effet 
de renouvellement ne s’était encore 
produit à la fin de 2013.
L ’effet de levier se produit 
rarement et certains fonds 
ont été mis en place trop 
tardivement
62 
Dans sa réponse au rapport annuel de la 
Cour relatif à l’exercice 2013 (point 5.36), 
la Commission souligne les limites de 
l’utilisation d’un seul indicateur, en 
l’occurrence le taux de décaissement, 
pour évaluer la performance des instru ‑
ments financiers. Elle estime que «l’éva ‑
luation de la performance doit aussi se 
concentrer sur l’obtention de résultats 
par les instruments financiers cofinan ‑
cés, notamment en termes de caractère 
renouvelable et d’effet de levier».
L ’effet de levier se produit 
rarement
63 
Les instruments financiers sont censés 
conférer un effet de levier aux aides 
publiques en encourageant la partici ‑
pation du secteur privé. Par exemple, 
si chaque euro d’argent public permet 
d’attirer un euro de financement privé, le 
montant total à disposition des béné ‑
ficiaires finals est doublé. Il n’existe 
cependant aucune obligation juridique 
quant à l’importance de la participation 
privée (et donc de l’effet de levier).64 
L’article 223 des règles d’application du 
règlement financier37 dispose que les 
instruments financiers «visent à pro ‑
duire un effet de levier à partir de la 
contribution de l’Union, en mobilisant 
un investissement global excédant le 
montant de cette contribution» et que 
l’effet de levier des fonds de l’Union 
«équivaut au montant à financer en 
faveur des destinataires [finals] éligibles, 
divisé par le montant de la contribu ‑
tion de l’Union»38. Or, dans le cadre du 
Feader, cela revient à considérer que le 
cofinancement classique apporté par 
les États membres procède de l’effet de 
levier, même lorsqu’aucun financement 
privé n’a été levé.
65 
Le règlement portant dispositions 
communes39 définit l’«effet de levier 
escompté» comme étant «une estima ‑
tion des ressources publiques et privées 
supplémentaires que devrait éventuel ‑
lement permettre de lever l’instrument 
financier jusqu’au niveau du bénéficiaire 
final […]».  Conformément à cette défini ‑
tion, dans le cadre du présent audit de 
la performance, la Cour considère que 
l’effet de levier correspond au nombre 
d’euros de financement (public ou privé) 
garantis ou versés pour financer des 
projets de développement rural pour 
chaque euro de financement public 
investi (par l’UE et par un État membre). 
La Cour a donc utilisé la formule suivante 
pour calculer l’effet de levier40:
Financements versés  
aux bénéficiaires finals
Contributions publiques37 Règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement 
européen et du Conseil du 
25 octobre 2012 relatif aux 
règles financières applicables 
au budget général de l’Union 
et abrogeant le règlement (CE, 
Euratom) n° 1605/2002 du 
Conseil (JO L 298 du 
26.10.2012, p. 1).
38 Voir le règlement délégué (UE) 
n° 1268/2012 de la Commission 
du 29 octobre 2012 relatif aux 
règles d’application du 
règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement 
européen et du Conseil relatif 
aux règles financières 
applicables au budget général 
de l’Union (JO L 362 du 
31.12.2012, p. 1).
39 Voir article 37, paragraphe 2, 
du règlement (UE) 
n° 1303/2013 du Parlement 
européen et du Conseil du 
17 décembre 2013 portant 
dispositions communes 
relatives au Fonds européen 
de développement régional, 
au Fonds social européen, au 
Fonds de cohésion, au Fonds 
européen agricole pour le 
développement rural et au 
Fonds européen pour les 
affaires maritimes et la pêche, 
portant dispositions générales 
applicables au Fonds 
européen de développement 
régional, au Fonds social 
européen, au Fonds de 
cohésion et au Fonds 
européen pour les affaires 
maritimes et la pêche, et 
abrogeant le règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 320).
40 Voir point 102 du rapport 
spécial n° 2/2012.
30 Observations
66 
Les États membres n’ont guère contri ‑
bué à la création d’un effet de levier. 
Les visites d’audit effectuées par la 
Cour ont permis de constater qu’aucun 
effet de levier n’avait été obtenu, par 
exemple, en Lettonie, en Lituanie et en 
Italie (Sicile), où la mise en œuvre des 
instruments financiers n’a pas permis 
d’attirer des capitaux supplémentaires 
d’origine privée en faveur des projets de 
développement rural. Un certain levier 
a été observé en France (Corse), en Italie 
(Pouilles) et en Roumanie, pour la part 
non garantie des prêts41 accordés aux 
bénéficiaires finals.67 
La Grèce et l’Italie (Ombrie)42 étaient les 
deux seuls États membres où les fonds 
avaient été explicitement mis en place 
pour produire un effet de levier. En 
Grèce, un certain niveau de levier était 
attendu car, à la contribution publique, 
s’ajoutait le fait qu’une banque privée 
agisse en tant que coprêteur43. Cepen ‑
dant, à la mi ‑2014, aucun effet de levier 
ne s’était produit puisqu’aucun prêt 
n’avait été accordé.41 Par exemple, en France 
(Corse), la garantie couvre 
65 % du prêt, tandis qu’en 
Roumanie, elle peut aller 
jusqu’à 80 %.
42 En Italie (Ombrie), le plan 
d’activité d’un fonds de 
garantie non contrôlé sur 
place dans le cadre de l’audit 
indique qu’au moins 20 % des 
ressources du fonds doivent 
provenir du secteur privé.
43 Le montant total investi dans 
le fonds d’emprunt s’élevait 
à 235,025 millions d’euros, soit 
une contribution publique de 
115 millions d’euros et un 
montant de 138,025 millions 
d’euros apporté par la banque 
Piraeus.Encadré 7Effet de levier estimé par la Cour
S’agissant de l’échantillon d’États membres/de régions visités dans le cadre de l’audit, les effets de levier suivants 
ont été constatés:
Corse
(FG)Grèce
(FE)Lituanie
(FE)Pouilles
(FG)Roumanie
(FG)Sicile
(FG)
Levier
(Montant des crédits distribués/  
montant versé au capital de l’IF)1,47 Pas encore s. o. 2,24 1,4110,28
1 Dans ce tableau, les calculs tiennent compte d’un capital de 220 millions d’euros maximum pour le fonds.
Certains instruments financiers 
ont été mis en place trop 
tardivement
68 
Plusieurs instruments financiers ont été 
mis en place tardivement, ce qui a réduit 
leur performance durant la période de 
programmation 2007‑2013. C’était le cas 
en France (Corse) (juin 2012) et en Bulga ‑
rie (février 2012), mais surtout en Grèce 
et en Italie (Calabre) (voir encadré 8 ).
31 Observations
44 Ces deux indicateurs de 
performance (l’effet de levier 
et l’effet de renouvellement) 
sont également considérés 
comme pertinents par la 
Commission (voir point 63).
45 Les listes mentionnaient 
également les mesures 
concernées, le montant des 
prêts, le montant des 
garanties (le cas échéant), la 
devise, la situation des prêts 
(le stade de remboursement), 
etc.Le suivi des instruments 
financiers durant la période 
2007 -2013 ne fournissait pas 
suffisamment d’informations 
pertinentes sur la perfor -
mance réalisée
69 
La Cour considère que la performance 
des instruments financiers peut être 
mesurée à l’aide des principaux indica ‑
teurs suivants:
 — l’effet de levier;
 — l’effet de renouvellement44;
 — les taux de défaut.
70 
Cet ensemble d’indicateurs fournit des 
informations sur la performance. La Cour 
a constaté que le cadre juridique du 
développement rural ne prévoyait pas 
de valeurs cibles ou d’indicateurs spéci ‑
fiques permettant de mesurer l’efficacité 
et l’impact des instruments financiers 
et que les États membres contrôlaient principalement les taux de décaisse ‑
ment. Les États membres disposaient de 
listes exhaustives des bénéficiaires finals 
concernés45, mais ils n’avaient pas établi 
d’indicateurs de performance ou de 
résultats pour contrôler la performance 
sur la base des trois critères (effets de 
renouvellement et de levier et taux de 
défaut).
71 
La Cour a également observé des cas où 
les chiffres présentés à la Commission 
dans les rapports annuels d’exécution 
n’étaient pas toujours complets ni fiables 
(voir encadré 9 ).En Grèce et en Italie (Calabre), le calendrier a réduit la performance des fonds
En janvier 2011, l’autorité de gestion grecque a proposé la mise en place d’un fonds d’emprunt, approuvée par 
la Commission européenne en mai 2011. Ce fonds devait accroître la liquidité pour les investisseurs et les entre ‑
preneurs dans le secteur rural. En réalité, le fonds n’a démarré qu’en janvier 2014. Dans un contexte particulier de 
crise économique aiguë, qui explique les retards selon les autorités nationales, le fonds d’emprunt n’a été mis en 
œuvre que deux ans avant la clôture de la période de programmation fin 2015, ce qui a réduit sa performance sur 
l’ensemble de la période 2007‑2013.
La Cour a constaté qu’un délai important s’est écoulé entre, d’une part, la mise en place administrative d’un fonds 
en Italie (Calabre) et le versement de son capital et, d’autre part, l’octroi des premières garanties. Le fonds de garan ‑
tie en question a été créé en 2010, mais les premières garanties n’ont été accordées qu’en 2013.Encadré 8
32 Observations
Des conditions 
appropriées de 
liquidation et de sortie 
étaient -elles en place  
au cours de la période 
2007 -2013?
72 
Les instruments financiers ne sont pas 
gérés suivant le système utilisé habituel ‑
lement au niveau des États membres 
ou des bénéficiaires finals pour les 
subventions. Ils ont nécessité une toute 
nouvelle architecture dans les États 
membres, notamment pour respecter 
les dispositions des articles 50 à 52 du 
règlement (CE) n° 1974/2006. Les poli ‑
tiques de liquidation et de sortie sont 
des éléments clés de cette architecture 
propre aux instruments financiers.
73 
Par ailleurs, la réglementation relative 
au développement rural exige que 
les questions liées aux politiques de 
liquidation et de sortie soient incluses 
dans les documents clés (plans d’activité 
et conventions de financement). Il doit 
donc exister des règles claires en matière de liquidation des instruments financiers 
à la clôture de la période de program ‑
mation (31 décembre 2015), ainsi que 
des conditions permettant d’éviter que 
les fonds restants soient utilisés à des 
fins autres que celles de l’objectif initial 
de développement rural de la mesure 
du PDR concernée. En outre, ces fonds 
devraient être utilisés exclusivement au 
profit d’entreprises individuelles. Enfin, 
la Commission devrait fournir des orien ‑
tations aux États membres pour réduire 
leur charge administrative, et un sys ‑
tème approprié de gestion des risques 
devrait être mis en place pour traiter les 
risques spécifiques liés aux instruments 
financiers (notamment en matière de 
protection des fonds publics).
74 
La Cour a évalué les approches adoptées 
par les États membres et par la Com ‑
mission pour respecter ces exigences 
et elle a constaté l’absence tant de 
règles claires que d’orientations de la 
Commission.Rapports incomplets et peu fiables
La Roumanie a déclaré des montants relatifs à des garanties inéligibles (voir aussi l’ encadré 10 ), ainsi que des garan ‑
ties qui avaient été annulées sans qu’aucun prêt ne soit accordé. Elle a aussi déclaré des garanties pour lesquelles la 
commission de garantie n’avait pas été payée par le bénéficiaire final et qui n’étaient donc pas actives.
La Lituanie a déclaré des prêts qui n’avaient jamais été activés parce que les contrats avaient été annulés et la 
France (Corse) a communiqué des données qui ne correspondaient pas aux informations certifiées figurant dans la 
base de données du gestionnaire du fonds.Encadré 9
33 Observations
La clôture n’avait pas encore 
été bien préparée et les 
dispositions étaient inter -
prétées différemment par 
les États membres et la 
Commission
75 
Les programmes seront clôturés à la 
fin de la période de programmation 
2007‑2013 du développement rural. Les 
dépenses liées aux instruments d’ingé ‑
nierie financière qui sont éligibles seront 
déterminées à cette occasion, ainsi que 
les montants correspondants pouvant 
être conservés par les États membres 
(en règlement du solde des instru ‑
ments financiers) (voir point 33). C’est 
aussi à ce moment‑là que l’on décidera 
quelles dispositions seront applicables 
en matière de sortie et de liquidation. La 
Cour a constaté que cette étape cruciale 
n’avait été bien préparée ni par les États 
membres ni par la Commission.
76 
Au cours de la période de programma ‑
tion 2007 ‑2013, la Commission et les 
États membres ont eu des interpréta ‑
tions divergentes des règles applicables 
aux instruments d’ingénierie financière, 
notamment en ce qui concerne les 
fonds de garantie. La réglementation 
considère deux catégories de garanties 
comme éligibles: les garanties libérées et 
celles en cours. La Commission a indiqué 
que toutes les garanties libérées sont 
éligibles à la clôture, mais selon elle, les 
garanties en cours ne le sont pas dans 
leur intégralité. En effet, il convient de 
les affecter d’un «taux d’exposition au 
risque» à la clôture, ce qui réduit les 
montants pouvant être conservés par les 
États membres.77 
La Cour observe qu’en l’occurrence, 
l’approche de la DG Agriculture et 
développement rural est conforme 
à l’interprétation fournie par la DG Poli ‑
tique régionale et urbaine dans sa note 
d’orientation, mais celle‑ci n’est pas sou ‑
tenue par les textes réglementaires. Les 
États membres visités au cours de l’audit 
avaient des interprétations divergentes 
de ces règles. L’Italie avait compris 
qu’elle devait appliquer ce taux à toutes 
les garanties (libérées et en cours), tandis 
que la France (Corse) et la Roumanie ne 
voulaient pas appliquer de taux du tout.
Les dispositions relatives  
à la politique de sortie sont 
peu claires
78 
Il n’existe actuellement pas de disposi ‑
tions précises en matière de sortie et de 
liquidation pour les États membres. Les 
règles de l’UE applicables au dévelop ‑
pement rural exigent seulement que les 
ressources reversées dans le circuit opé ‑
rationnel après la date ultime d’éligibilité 
du programme de développement rural 
soient utilisées par les États membres 
concernés au profit d’entreprises indi ‑
viduelles. La question de l’avenir des 
fonds audités restait ouverte dans tous 
les États membres visités lors de l’audit: 
aucun ne savait clairement si les fonds 
poursuivraient leurs activités, ni pendant 
combien de temps ou dans quel but.
34 Observations
79 
Selon l’interprétation de la Commis ‑
sion46, des personnes extérieures au 
développement rural et au secteur 
agricole peuvent bénéficier de ces aides, 
mais aucune définition claire de ces 
entreprises individuelles n’est fournie. 
La Cour estime qu’il existe un risque que 
des ressources initialement consacrées 
au développement rural, et donc à des 
bénéficiaires de la politique agricole, 
soient transférées à des secteurs autres 
que ceux concernés par le développe ‑
ment rural.
80 
Enfin, la Cour a constaté que la Commis ‑
sion n’avait pas l’intention de surveiller 
l’application de cette disposition au 
lendemain de la clôture pour s’assurer 
que le capital de départ et les ressources 
reversées ne sont utilisés à moyen et 
long terme par les États membres qu’au 
profit d’entreprises individuelles.
Le cadre juridique de la 
période 2014 -2020 est -il 
susceptible d’apporter les 
améliorations nécessaires 
s’agissant des instruments 
financiers?
81 
Un nouveau cadre juridique concernant 
les politiques dans les domaines des 
affaires sociales, de la pêche, de la cohé ‑
sion et du développement rural pour la 
période 2014‑2020 a été adopté à la fin 
de 2013. Conformément au règlement 
financier47, pour les cas en gestion par ‑
tagée, le règlement portant dispositions 
communes pour la période 2014‑2020 
prévoit des principes à respecter s’agis ‑
sant des instruments financiers, et ce 
dans tous les domaines. La Cour a évalué 
dans quelle mesure ces modifications 
juridiques étaient susceptibles d’amé ‑
liorer la performance des instruments 
financiers dans le domaine du dévelop ‑
pement rural.Le nouveau cadre juridique 
apporte quelques améliora -
tions notables…
82 
La Cour a constaté que le nouveau cadre 
juridique relatif aux instruments finan ‑
ciers apportait certaines améliorations. 
Plus précisément:
 — les évaluations ex ante sont obliga ‑
toires pour tous les instruments, ce 
qui devrait entraîner, entre autres, 
une meilleure estimation du capital 
requis pour le fonds;
 — les paiements sont progressifs et liés 
au volume des décaissements effec ‑
tifs en faveur des bénéficiaires finals 
pour les fonds d’emprunt ou à l’uti ‑
lisation effective des fonds pour les 
fonds de garantie, ce qui devrait 
réduire le risque de surcapitalisation;
 — il est possible de mettre en place 
différents types d’instruments finan ‑
ciers à différents niveaux (national, 
régional, transnational ou trans ‑
frontalier), par exemple par l’inter ‑
médiaire de fonds de fonds (fonds 
à participation48), au moyen d’instru ‑
ments spécifiques taillés sur mesure 
ou prêts à l’emploi (devant tous 
deux être mis en place par les États 
membres) ou par une contribution 
à un instrument au niveau de l’UE;
 — il devient obligatoire de faire rap ‑
port dès le départ, y compris sur 
toute une série d’indicateurs liés au 
règlement financier49.46 Avis du service juridique de la 
DG Agriculture et 
développement rural 
communiqué dans le cadre 
d’une note aux auditeurs, 
datée du 8 octobre 2014.
47 Article 139, paragraphe 5, du 
règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012.
48 Fonds institués pour investir 
des ressources financières 
dans des fonds de 
capital‑risque, de garantie et 
d’emprunt, ainsi que dans des 
fonds ou autres dispositifs 
incitatifs fournissant des prêts, 
des garanties pour des 
investissements 
remboursables ou des 
instruments équivalents.
49 Par exemple, les autorités de 
gestion devront transmettre 
à la Commission, en annexe du 
rapport annuel d’exécution, 
un rapport spécifique portant 
sur les opérations comprenant 
des instruments financiers. 
Cela concernera un certain 
nombre d’éléments (comme le 
levier ou la performance) afin 
que les rapports soient 
conformes au règlement 
financier. Ces rapports 
constitueront une nouveauté 
dans le cadre du Feader.
35 Observations
… mais certains obstacles 
subsistent
83 
La Cour a observé que le risque de sur ‑
capitalisation des instruments financiers 
persiste et que les conditions nécessaires 
pour garantir les effets de ces derniers 
à long terme ne sont toujours pas 
réunies. La Cour a également constaté 
que le cadre juridique de l’UE pour la 
période 2014‑2020 ne prend toujours 
pas suffisamment en considération les 
questions de performance et que les 
instruments financiers risquent de rester 
trop dépendants des subventions.
Le risque de surestimation des 
besoins en capital donnant lieu 
à une surcapitalisation des fonds 
existe toujours
84 
La nouvelle disposition relative aux paie ‑
ments progressifs (article 41 du règle ‑
ment portant dispositions communes) 
prévoit que la participation du budget 
du Feader au financement du capital 
dépend du niveau des dépenses des 
instruments financiers. Bien que cette 
disposition soit susceptible de limiter la surcapitalisation, elle risque de ne pas 
être suffisante pour régler le problème 
de l’«immobilisation des fonds50» dans 
le but de contourner l’application de la 
règle du dégagement.
85 
L’un des principaux objectifs de la nou ‑
velle évaluation ex ante obligatoire est 
de quantifier les montants à engager 
pour le financement des instruments 
financiers. La qualité de cette évalua ‑
tion est donc d’une importance capitale 
puisqu’elle a des effets financiers directs. 
La réglementation en vigueur n’impose 
pas à la Commission de contrôler cette 
qualité.
86 
Compte tenu de l’expérience de 
2007‑2013, la nouvelle disposition 
concernant les paiements progressifs 
risque d’être insuffisante pour garantir 
que les fonds ne sont pas trop grands, 
surtout si les évaluations ex ante sont 
inadéquates. Le montant de la première 
tranche de 25 %51 dépend en effet de 
celui engagé pour l’instrument financier 
au titre de l’accord de financement perti ‑
nent (voir tableau 4 ).Tableau 4Impact potentiel des paiements progressifs (en millions d’euros)
Montant qu’il est 
prévu d’engager pour 
l’instrument financier 
au titre de l’accord de 
financement concernéPaiement intéri -
maire plafonné 
à 25 %MultiplicateurMontant maxi -
mal à octroyer 
sous la forme de 
garantiesDerniers mon -
tants octroyés 
sous la forme de 
garantiesPourcentage 
du montant 
maximal
Bulgarie 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italie (Pouilles) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italie (Sicile) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 En Italie (Sicile), par exemple, 
des garanties étaient 
accordées de manière 
continue, mais, dans 
l’ensemble, seule une petite 
part du capital était 
effectivement utilisée. Le 
fonds de garantie fait alors 
office de «fonds 
d’immobilisation».
51 Le règlement portant 
dispositions communes 
prévoit que le montant de 
chaque versement du 
programme à l’instrument 
financier n’excède pas 25 % du 
montant total des 
contributions du programme 
engagées pour l’instrument 
financier.
36 Observations
Le risque que des instruments 
financiers soient mis en place 
tardivement existe toujours
87 
La mise en place d’un instrument finan ‑
cier en temps utile et à un stade précoce 
de la période de programmation est une 
condition essentielle pour renforcer sa 
performance tout au long de la période 
de programmation. La Cour estime que 
la façon dont les instruments financiers 
actuels seront apurés en décembre 2015 
influera sur les décisions et le proces ‑
sus de mise en place d’instruments 
financiers conformément au nouveau 
cadre. De manière générale, comme 
aucun PDR n’avait été approuvé au 
1er décembre 2014 et aucune évaluation 
ex ante n’avait été finalisée pour les 
nouveaux instruments financiers, leur 
mise en œuvre risque fort de ne débuter 
qu’à partir de 2016, ce qui réduirait la 
période durant laquelle ils pourraient 
être opérationnels.
Risque que les effets à long 
terme ne fassent pas l’objet d’une 
attention suffisante
88 
La Cour a constaté que certains États 
membres, comme la Lettonie et la 
Lituanie, avaient mis en œuvre des 
instruments financiers en réponse à des 
difficultés individuelles causées par 
la crise économique et financière. Ces 
fonds ont toutefois cessé de fonctionner 
une fois que la situation s’est améliorée 
sur les marchés financiers de ces pays 
(voir points 45 et 60). Or les instruments 
remboursables de ce type doivent fonc ‑
tionner à longue échéance pour pro ‑
duire des effets significatifs. En Corse, les 
garanties avaient une durée de 60 mois, 
même si les crédits s’étalaient sur une 
plus longue période. Dans une récente 
communication (voir point 8), la Com ‑
mission a également souligné la néces ‑
sité de tenir compte de la croissance 
à long terme de manière appropriée et de soutenir les projets d’investissement 
à long terme.
89 
La Cour considère que le fonctionne ‑
ment à long terme des instruments 
financiers requiert l’existence de règles 
de transition claires entre les périodes de 
programmation afin d’éviter les discon ‑
tinuités dues à la gestion des cycles de 
programmation. Or le nouveau cadre 
juridique ne comporte pas de disposi ‑
tions de ce type.
Effets de levier et de 
renouvellement: les questions 
de performance n’ont pas été 
dûment prises en considération
90 
La Cour a constaté que la performance 
ne faisait pas l’objet d’un suivi au cours 
de la période 2007‑2013 (voir points 69 
et 70). Il n’y avait donc aucune informa ‑
tion utile permettant de tirer des ensei ‑
gnements pour la période de program ‑
mation suivante.
91 
La participation obligatoire du secteur 
privé (levier) n’est toujours pas imposée 
par le nouveau cadre juridique, et la 
nouvelle réglementation ne fixe aucune 
valeur cible appropriée et ne fournit 
aucune donnée pour calculer les indi ‑
cateurs de levier. La Cour estime que la 
notion de levier, telle qu’elle est propo ‑
sée au point 64, ne convient pas pour les 
instruments financiers dans le domaine 
du développement rural pour la période 
de programmation 2014‑202052.52 Le règlement (UE) 
n° 1305/2013 du Parlement 
européen et du Conseil du 
17 décembre 2013 relatif au 
soutien au développement 
rural par le Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural (Feader) 
et abrogeant le règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, p. 487) 
dispose, en son article 59, 
paragraphe 2, que la 
«participation du Feader est 
calculée par rapport au 
montant des dépenses 
publiques admissibles».
37 Observations
92 
En outre, le nouveau cadre ne prévoit 
pas de fréquence minimale de renou ‑
vellement qui soit contractuellement 
contraignante. Selon les dispositions de 
l’article 45 du règlement portant disposi ‑
tions communes, les ressources rem ‑
boursées aux instruments financiers du ‑
rant une période d’au minimum huit ans 
doivent être utilisées en conformité avec 
les objectifs du ou des programme(s). 
Si la fixation de cette période minimale 
est à saluer, cette disposition permet de 
réduire le capital du fonds et de réu ‑
tiliser ces ressources des instruments 
financiers sous la forme de subventions, 
ce qui limite l’avantage généré par le 
système de renouvellement.
Le risque existe que la 
dépendance des instruments 
financiers aux subventions se 
poursuive au cours de la période 
2014 -2020
93 
Les audits réalisés précédemment par 
la Cour dans le domaine du développe ‑
ment rural53 ont révélé des problèmes 
dans la gestion des subventions rele ‑
vant de mesures d’investissement. Des 
effets d’aubaine et de déplacement 
ont souvent été observés, ainsi que des 
insuffisances en matière de sélection. 
La mesure d’aide aux investissements 
dans le secteur de la transformation des 
produits agricoles était la plus exposée 
aux erreurs54. Comme les instruments 
financiers bénéficient d’une expertise 
complémentaire pour l’évaluation de la 
viabilité des projets (voir point 14), ils 
sont susceptibles d’atténuer les risques 
mis en évidence en ce qui concerne l’uti ‑
lisation des subventions.94 
Tout bénéficiaire final qui remplit les 
critères d’éligibilité et de sélection pour 
accéder à un instrument financier peut 
directement introduire une demande 
sans devoir présenter de demande 
de subvention. Cela signifie qu’il est 
possible d’accéder directement aux 
instruments financiers. Contrairement 
à la situation constatée pour la période 
de programmation 2007‑2013 (voir 
points 34 et 35), l’accès direct élargit le 
champ d’intervention des instruments 
financiers, et donc leur impact potentiel.
95 
Dans un document d’orientation55 
concernant la période de programma ‑
tion 2014‑2020, la Commission estimait 
que la possibilité d’accéder directement 
aux instruments financiers était l’un des 
principaux changements par rapport 
à la période de programmation précé ‑
dente. Toutefois, la Cour considère que 
le passage d’un accès indirect à un accès 
direct ne peut être attribué au nouveau 
cadre juridique, car la réglementation 
applicable à la période 2007‑2013 n’im ‑
posait pas d’accès indirect56. L’approche 
adoptée dans le domaine de la cohésion 
implique de fait un accès direct, et la DG 
Politique régionale et urbaine a fixé des 
règles concernant la manière de com ‑
biner instruments financiers et subven ‑
tions. Rien de tout cela n’avait été prévu 
par la DG Agriculture et développement 
rural durant la période 2007‑2013 (voir 
point 37).53 Voir par exemple le rapport 
spécial n° 8/2012 – «Ciblage de 
l’aide à la modernisation des 
exploitations agricoles», le 
rapport spécial n° 1/2013 – 
«L’aide de l’UE à l’industrie 
agroalimentaire a‑t‑elle 
permis de manière efficace et 
efficiente d’accroître la valeur 
ajoutée des produits 
agricoles?» et le rapport 
spécial n° 6/2013 «Les États 
membres et la Commission 
sont‑ils parvenus à optimiser 
l’utilisation des ressources 
dans le cadre des mesures de 
diversification de l’économie 
rurale?» ( http://eca.europa.eu ).
54 Rapport spécial n° 23/2014 – 
«Erreurs dans les dépenses de 
développement rural: causes 
et mesures prises pour 
y remédier» ( http://eca.
europa.eu ).
55 Commission européenne, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014‑2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities , 2 juillet 2014.
56 Règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil et règlement (CE) 
n° 1974/2006 de la 
Commission.
38
 Conclusions et 
recommandations
96 
En conclusion, la Cour estime globa ‑
lement que les instruments financiers 
ont été inefficaces dans le domaine du 
développement rural57 et que, bien que 
la période 2014‑2020 soit prometteuse, il 
sera particulièrement difficile d’obtenir 
l’impact souhaité. De toute évidence, il 
n’a pas été tenu compte des spécificités 
de la politique de développement rural 
de manière adéquate et aucune évalua ‑
tion des besoins réels n’a été effectuée. 
La Cour estime donc que la mise en 
œuvre effective des instruments finan ‑
ciers durant la période 2007‑2013 n’a 
pas permis de faire la démonstration 
des avantages potentiels d’un «aban ‑
don de la culture de la dépendance aux 
subventions»58.
97 
La Cour a constaté que le cadre juri ‑
dique pour la période 2014‑2020 est 
susceptible d’apporter les améliorations 
nécessaires. Cependant, il reste certains 
obstacles à un usage plus intensif des 
instruments financiers. Malgré l’intro ‑
duction de nouvelles dispositions spéci ‑
fiques visant à limiter le problème récur ‑
rent de la surcapitalisation, le risque 
associé persiste. Enfin, les questions de 
performance clés que constituent les 
effets de levier et de renouvellement 
n’ont pas encore été suffisamment prises 
en considération (points 81 à 95).
98 
La Cour a constaté, d’une part, que les 
arguments en faveur de la mise en place 
d’instruments financiers pendant la 
période de programmation 2007‑2013 
n’étaient pas clairs et, d’autre part, 
que ces derniers étaient surcapitalisés 
(points 21 à 50). Comme la demande 
d’instruments financiers a été parti ‑
culièrement faible durant la période 
2007‑2013, il conviendra de prévoir des 
incitations spécifiques visant à favoriser 
leur utilisation dans les prochaines an ‑
nées. Au cours de la période 2007‑2013, 
il n’existait plus de mesure «ingénierie financière» proprement dite, comme 
celle de la période 2000‑2006. Les ins ‑
truments financiers pouvaient unique ‑
ment être inclus dans une sélection de 
mesures d’investissement. La possibilité 
de mettre en place des instruments 
financiers soit dans le cadre d’une 
mesure d’investissement, soit en tant 
que mesure distincte offre davantage de 
souplesse pour gérer les fonds investis, 
tout en relâchant le lien avec les subven ‑
tions. Or le cadre juridique 2014‑2020 ne 
prévoit pas non plus cette possibilité.
Recommandation n° 1
Pour inciter davantage les États 
membres à mettre en place des instru ‑
ments financiers en faveur du dévelop ‑
pement rural, la Commission devrait 
recenser les défis, les spécificités et les 
obstacles existant dans ce domaine 
et encourager activement les États 
membres à utiliser ces instruments 
lorsque cela est nécessaire. Pour stimuler 
la demande, ces derniers pourraient par 
exemple réserver une partie du budget 
disponible du Feader aux instruments 
financiers et rendre ceux‑ci plus attrac ‑
tifs que les subventions dans des circons ‑
tances clairement définies.
99 
Le problème de la surcapitalisation 
des instruments financiers, récurrent 
lors de la période 2007‑2013, a entraîné 
un excédent de 370 millions d’euros 
(voir point 48). Malgré l’introduction 
de dispositions spécifiques (comme 
les évaluations ex ante obligatoires 
ou les paiements progressifs) dans le 
cadre juridique 2014‑2020 pour limiter 
ce problème, le risque associé pourrait 
persister.57 Voir également l’ annexe II  du 
présent rapport.
58 Commission européenne, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014‑2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities , 2 juillet 2014.
39 Conclusions et recommandations
Recommandation n° 2
Dans le domaine du développement 
rural, la Commission devrait fournir 
des orientations en vue de promouvoir 
activement la qualité des évaluations 
ex ante obligatoires relatives aux instru ‑
ments financiers, celles‑ci étant censées 
constituer un outil essentiel pour éviter 
une surcapitalisation. En outre, le taux 
d’exposition au risque devrait être validé 
par les États membres au moyen des 
compétences techniques appropriées.
100  
Les instruments financiers ont donné des 
résultats insuffisants durant la période 
2007‑2013 (voir points 70 et 71). Leur per ‑
formance a été médiocre s’agissant du 
renouvellement des fonds et de la mobi ‑
lisation de ressources supplémentaires 
d’origine privée en faveur de la politique 
de développement rural. La procédure 
d’établissement des rapports n’était 
pas conçue pour illustrer de manière 
exhaustive les activités des instruments 
financiers ni pour fournir des informa ‑
tions pertinentes sur la performance 
réalisée. Par conséquent, la Commission 
n’a pas exercé de façon adéquate ses 
fonctions de supervision dans le cadre 
de la gestion partagée. Néanmoins, 
les améliorations apportées au cadre 
juridique 2014‑2020 sont susceptibles de 
remédier aux principales insuffisances 
constatées en matière d’établissement 
des rapports (voir point 82).
Recommandation n° 3
Pour accroître l’efficacité des instru ‑
ments financiers dans le domaine du 
développement rural pour la période de 
programmation 2014‑2020, la Commis ‑
sion devrait établir des normes et des 
valeurs cibles appropriées pour les effets 
de levier et de renouvellement.101  
Les instruments financiers doivent fonc ‑
tionner à long terme pour produire plei ‑
nement leurs effets. La Cour a constaté 
que cet aspect n’avait pas fait l’objet 
d’une attention suffisante. Par exemple, 
les fonds d’emprunt répondaient à un 
problème à court terme de manque de 
liquidités dans le contexte de la récente 
crise économique. Ils n’ont donc fonc ‑
tionné que durant une période limitée 
malgré les importantes ressources 
administratives investies dans leur mise 
en place.
Recommandation n° 4
Afin de favoriser les effets à long terme 
des instruments financiers, la Commis ‑
sion et les États membres devraient 
adopter des dispositions transitoires 
claires entre les périodes de program ‑
mation. Les États membres devraient 
mettre en œuvre les nouvelles disposi ‑
tions juridiques de manière à assurer une 
flexibilité maximale. Dans ce contexte, 
la Commission pourrait les encourager 
à établir un instrument financier unique 
permettant d’accorder aussi bien des 
prêts que des garanties, ce qui augmen ‑
terait l’activité de ce dernier et génére ‑
rait une masse critique.
102  
Les audits réalisés précédemment par 
la Cour dans le domaine du dévelop ‑
pement rural ont révélé des problèmes 
(effets d’aubaine et de déplacement et 
insuffisances en matière de sélection) 
dans la gestion des subventions rele ‑
vant de mesures d’investissement (voir 
point 93). Or les instruments financiers 
sont susceptibles d’atténuer les risques 
mis en évidence en ce qui concerne l’uti ‑
lisation des subventions.
40 Conclusions et recommandations
Recommandation n° 5
Lorsqu’ils évaluent les demandes de fi ‑
nancement, les États membres devraient 
accorder une attention particulière 
aux cas potentiels d’effet d’aubaine ou 
d’effet de déplacement. Pour ce faire, ils 
devraient se servir d’indicateurs appro ‑
priés, tels que le retour sur investisse ‑
ment et les tableaux prévisionnels des 
flux de trésorerie. S’agissant des activités 
éligibles, lorsque le risque d’effet d’au ‑
baine et/ou d’effet de déplacement est 
particulièrement élevé, les instruments 
financiers pourraient devenir une option 
privilégiée. Les États membres devraient 
examiner la façon dont les instruments 
financiers peuvent être combinés aux 
subventions pour offrir le meilleur rap ‑
port coût‑efficacité, en optimisant les 
effets de levier et de renouvellement.103  
Enfin, la Cour estime en conclusion qu’il 
n’existait pas, au cours de la période de 
programmation 2007 ‑2013, de conditions 
précises pour établir le solde des ins ‑
truments financiers à payer à la fin de la 
période de programmation ni de condi ‑
tions de sortie, et ce essentiellement en 
raison de l’absence de règles claires de la 
Commission sur ces questions (points 72 
à 80).
Recommandation n° 6
La Commission devrait fournir, en temps 
utile dans le courant de 2015, des moda ‑
lités de mise en œuvre précises appli ‑
cables directement, avant la clôture de 
la période de programmation 2007‑2013, 
y compris en ce qui concerne la politique 
de sortie.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par 
Mme Rasa BUDBERGYTĖ, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg 
en sa réunion du 25 mars 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Président

41
Estimation de la surcapitalisation des fonds de garantie au 31 décembre 2013  
en fonction du taux d’exposition au risque
Total des montants 
versés au fonds 
au 31.12.2013  
(euros)Total des garanties 
accordées aux 
bénéficiaires finals 
au 31.12.2013  
(euros)Taux maximal 
de défaut 
escomptéTaux d’exposition 
au risque utilisé 
pour déterminer 
le capital versé au 
fonds (1/X)Estimation de la 
surcapitalisation 
du fonds  
(euros)
Bulgarie 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
France (Corse) 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italie (Sicile) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italie (Pouilles) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italie (Latium) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italie (Campanie) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italie (Ombrie) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italie (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italie (Basilicate) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italie (Calabre) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Roumanie 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Total 421  088  950,00 249 666 183,85 370  605  623,98
Capital nécessaire (euros) 50 483 326,02
Surcapitalisation (exprimée par un facteur) 8,34
Source:  constatations d’audit de la Cour.Annexe IAnnexes
42 Annexes
Vue d’ensemble des principales insuffisances réduisant la performance  
des instruments financiers audités
France 
(Corse)Italie
Roumanie Grèce Lituanie
Pouilles Sicile
Type FG FG FG FG FE FE
Mise en place tardive I I
Surestimation de la demande I I I I I I
Taux d’exposition au risque trop faible (pour le FG) I I s. o. s. o.
Dotations excessives en capital I I I I
Faible taux de décaissement I I I
Effet de renouvellement insuffisant I I I I I I
Effet de levier insuffisant I I I I I I
Pas de rapports sur la performance I I I I I I
FG: fonds de garantie; FE: fonds d’emprunt; s. o.: sans objet ;
I: insuffisances détectées.
Source:  constatations d’audit de la Cour.Annexe II
43
L’obligation de réaliser une évaluation ex ante appropriée 
des pertes prévues a été introduite en 2011 pour le cofi ‑
nancement par le Feader des opérations comprenant des 
fonds de garantie3. En ce qui concerne la période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020, la réalisation d’une évaluation 
ex ante est obligatoire pour toute opération comprenant 
des instruments financiers cofinancés par le Feader4. La 
législation prévoit des mesures destinées à inciter les 
États membres à recourir aux instruments financiers et 
leur offre la possibilité de lancer ces instruments sans 
délai sur la base de modèles prêts pour la mise en œuvre, 
tels que les modèles prêts à l’emploi. La Commission 
fournit également les orientations nécessaires aux États 
membres et aux parties prenantes et continuera de le 
faire durant le reste de la période 2014 ‑2020.
V
Les fonds de garantie doivent être dotés d’un certain 
volume de liquidités pour garantir la régularité des flux 
d’investissement dans les entreprises.
Après une évaluation actualisée des besoins par les États 
membres et la préparation de la clôture des fonds de 
garantie, le montant a été ramené à 362,69 millions d’eu ‑
ros à la fin de 2014.
VI
Les instruments financiers soutenus par le Feader ont été 
mis en place au cours de la période légalement établie, 
conformément à la législation de l’Union.
La Commission souhaite rappeler que le développement 
rural est mis en œuvre dans le cadre de la gestion parta ‑
gée, les États membres étant pleinement responsables 
du suivi des opérations.
La Commission fait observer qu’en ce qui concerne 
la période 2007 ‑2013, elle a recueilli des informa ‑
tions importantes sur les instruments financiers 
existants. Par ailleurs, un rapport exhaustif sur les 
instruments financiers est prévu pour la période de 
programmation 2014 ‑20205.
3 Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.
4 Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.
5 Article 46 du règlement (UE) n° 1303/2013.Synthèse
I
Si l’attraction de capitaux d’origine privée est l’une des 
valeurs ajoutées associée aux instruments financiers, la légis ‑
lation de l’Union1 en matière de développement rural pour 
la période 2007 ‑2013 n’établit pas de lien explicite entre les 
instruments d’ingénierie financière et le financement privé.
III
La Commission fait observer que la période de program ‑
mation 2014 ‑2020 vient à peine de commencer et que la 
plupart des programmes relevant des Fonds structurels 
et d’investissement européens (Fonds ESI), y compris les 
programmes de développement rural (PDR), n’ont pas 
encore été adoptés. En outre, des instruments financiers 
peuvent être mis au point par les États membres à tout 
moment de la période de programmation.
IV
La Commission constate qu’au cours de la période 2007 ‑
2013, sept États membres ont mis en place des instru ‑
ments financiers, ce qui constitue une amélioration 
significative par rapport à la période 2000 ‑2006, durant 
laquelle deux États membres seulement avaient mis en 
œuvre de tels instruments.
Le cadre juridique de l’Union pour la période de program ‑
mation 2007 ‑2013 laisse une grande marge de manœuvre 
au niveau de la mise en œuvre des mesures de développe ‑
ment rural. La Commission estime que le cadre juridique 
pour la période 2007 ‑2013 tient compte des particularités 
du développement rural et que cela transparaît dans les 
instruments financiers soutenus par le Fonds européen 
agricole pour le développement rural (Feader). Le règle ‑
ment (CE) nº 1698/2005 du Conseil et le règlement (CE) 
nº 1974/2006 de la Commission définissent le champ d’ap ‑
plication et le domaine d’intervention du Feader, y compris 
les mesures de soutien spécifique2. Chaque mesure de 
développement rural comporte diverses règles et dispo ‑
sitions en matière d’éligibilité, qui doivent être respectées 
par les instruments financiers établis dans le cadre de la 
mesure et faire partie de l’accord de financement.
1 Règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil et règlement (CE) 
nº 1974/2006 de la Commission.
2 Par exemple, le soutien aux investissements en faveur de la 
modernisation des exploitations agricoles, de l’accroissement de 
la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles, de la création 
et du développement de microentreprises en milieu rural, de la 
diversification vers des activités non agricoles, de la rénovation des 
villages, etc.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 44
l’obtention de résultats concrets au niveau des décais ‑
sements, ont été introduits en tant que règle générale 
applicable à l’ensemble des instruments financiers pour la 
période 2014 ‑2020.
Les questions de performance clés sont traitées correcte ‑
ment dans le cadre du contrôle des instruments financiers 
soutenus par les Fonds ESI, tel que défini à l’article 46 
du règlement (UE) nº 1303/2013. De plus, la Commission 
renvoie aux quatre indicateurs de performance établis 
à l’article 12 du règlement délégué (UE) nº 480/2014.
Par ailleurs, en vue d’encourager le recours aux instru ‑
ments financiers, la Commission a intensifié sa coopération 
avec la Banque européenne d’investissement (BEI) dans 
le domaine de l’agriculture et du développement rural 
et a signé un protocole d’accord le 14 juillet 20147. Cette 
coopération offre notamment la possibilité de faire appel 
à l’expérience et aux connaissances du groupe BEI en 
matière d’instruments financiers et de leur application au 
développement rural.
La Commission a également lancé «fi‑compass», une 
plateforme globale d’assistance technique, qui fournira 
à la Commission, aux États membres et aux parties pre ‑
nantes des orientations méthodologiques et un soutien 
en matière de sensibilisation dans le domaine des ins ‑
truments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la 
période 2014 ‑20208. Dans le cadre de son programme de 
travail, la plateforme «fi‑compass» élaborera également 
des produits spécifiques au Feader.
IX a) Premier point
La Commission accepte de recenser les difficultés, les 
caractéristiques spécifiques et les obstacles liés à la créa ‑
tion d’instruments financiers dans le cadre du Feader.
Cette analyse sera entreprise dans le cadre des activi ‑
tés de «fi‑compass», une plateforme globale d’assis ‑
tance technique, qui fournit à la Commission, aux États 
membres et aux parties prenantes des orientations 
méthodologiques et un soutien en matière de sensi ‑
bilisation dans le domaine des instruments financiers 
soutenus par les Fonds ESI pour la période 2014 ‑20209.
7 Voir déclaration 14/225 du 14 juillet 2014.
8 Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site 
http://www.fi‑compass.eu .
9 Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site 
http://www.fi‑compass.eu .La Commission considère qu’aux fins de l’évaluation des 
avantages apportés par les instruments financiers, il 
convient également de tenir compte du contexte de la 
crise financière, qui a une incidence sur l’accès au finan ‑
cement dans certains États membres.
VII
La Commission fait observer qu’il revient aux autorités 
nationales de garantir que les opérations individuelles 
sont exécutées dans le respect des dispositions juri ‑
diques applicables. La Commission évalue les aspects liés 
aux instruments financiers lors de ses missions d’audit.
Conformément à la législation de l’Union applicable à la 
période 2007 ‑2013, les dispositions en matière de liquida ‑
tion et de sortie seront définies par l’autorité de gestion 
dans l’accord de financement avec le gestionnaire de 
fonds, en veillant à ce que les dispositions pertinentes 
soient dûment prises en considération.
Dans le cadre de la gestion partagée et conformément 
au principe de subsidiarité, la Commission doit s’assurer 
que les États membres mettent en place des systèmes de 
gestion et de contrôle adéquats.
Durant la période 2007 ‑2013, la Commission a fourni 
des orientations à tout État membre qui en a fait la 
demande. Les lignes directrices relatives à la clôture 
des programmes de développement rural pour la 
période 2007 ‑2013 ont été adoptées en 20156. Le respect 
des orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une 
vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.
La Commission fournira des orientations consolidées et 
améliorées pour la période 2014 ‑2020.
VIII
La Commission considère que le nouveau cadre juridique 
pour la période de programmation 2014 ‑2020 répond de 
manière satisfaisante aux préoccupations formulées par 
la Cour.
La question de la surcapitalisation est abordée dans les 
dispositions de l’article 41 du règlement (UE) nº 1303/2013, 
en vertu desquelles les paiements progressifs, fondés sur 
6 Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.
Réponses de la Commission 45
IX b)
La Commission accepte cette recommandation, dont la 
mise en œuvre est en cours.
Les règles de transition pour la période 2007 ‑2013 ont été 
adoptées.
En ce qui concerne la période 2014 ‑2020, des discussions 
avec les États membres se tiendront à l’approche de la 
clôture des programmes de la période 2014 ‑2020 et des 
règles de transition devront être définies.
IX c)
Cette recommandation est adressée aux États membres.
Introduction
05
La législation de l’Union applicable à la période 2007 ‑
2013 n’impose aucune règle sur la réutilisation des res ‑
sources initialement affectées à la création d’instruments 
financiers. Les ressources non utilisées peuvent être 
reprogrammées pour d’autres formes de soutien.
06
La Commission fait observer que la période de program ‑
mation 2014 ‑2020 vient à peine de commencer et que la 
plupart des programmes relevant des Fonds structurels 
et d’investissement européens (Fonds ESI), y compris les 
programmes de développement rural (PDR), n’ont pas 
encore été adoptés. En outre, des instruments financiers 
peuvent être mis au point par les États membres à tout 
moment pendant la période de programmation.
12
Après une évaluation actualisée des besoins par les 
États membres et la préparation de la clôture des 
fonds de garantie, le montant pour 2013 a été ramené 
à 362,69 millions d’euros à la fin de 2014.IX a) Deuxième point
La Commission accepte cette recommandation, qui est 
déjà partiellement mise en œuvre.
Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique 
«fi‑compass» relative aux Fonds ESI, des orientations 
générales et spécifiques à chaque fond sont fournies 
quant aux évaluations ex ante. Sont également couverts 
l’ensemble du Feader et des secteurs spécifiques tels que 
l’agriculture et la sylviculture.
IX a) Troisième point
La Commission accepte cette recommandation qui est 
déjà partiellement mise en œuvre.
La Commission a mis à disposition des modèles stan ‑
dards pour les fonds d’emprunt et les fonds de garantie 
dans le domaine du développement rural. Dans le cadre 
de la plateforme d’assistance technique «fi‑compass» 
relative aux fonds ESI, la Commission explore actuelle ‑
ment la possibilité de recourir à un autre modèle, notam ‑
ment en matière d’efficacité énergétique et d’énergie 
renouvelable, qui devrait être disponible d’ici la fin 2015.
En ce qui concerne la coopération avec le groupe BEI, la 
Commission a signé un protocole d’accord spécifique 
sur la coopération dans le domaine de l’agriculture et du 
développement rural, qui prévoit que la BEI propose aux 
États membres un régime spécial pour les instruments 
financiers qui sera mis en œuvre dans le cadre du Feader. 
Une manifestation spécifiquement consacrée à ce proto ‑
cole d’accord est déjà prévue pour le 23 mars 2015.
IX a) Quatrième point
La Commission accepte cette recommandation, dans 
la mesure où les règles relatives à la clôture des pro ‑
grammes de développement rural pour la période 2007 ‑
201310 relèvent de son champ d’application.
La Commission fait observer qu’en vertu de la législation 
de l’Union applicable à la période 2007 ‑2013, l’élabora ‑
tion de règles précises de mise en œuvre opérationnelle, 
y compris la politique de sortie appropriée pour chaque 
instrument d’ingénierie financière, relève de la responsa ‑
bilité des États membres.
10 Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.
Réponses de la Commission 46
23
La Commission considère qu’elle a dûment évalué et pris 
en considération les spécificités du développement rural 
en élaborant le cadre juridique pour la période 2007 ‑
2013. Plus précisément, le règlement (CE) nº 1698/2005 
prévoit plus de 30 mesures différentes ciblant un groupe 
de bénéficiaires clairement défini et intègre les critères 
d’éligibilité ainsi que des exigences particulières qui 
doivent être remplies par les instruments financiers 
soutenus par le Feader. Cet aspect est développé 
dans les dispositions du règlement d’application (CE) 
nº 1974/2006.
Voir également la réponse au point 21.
La Commission fait observer que dans le domaine du 
développement rural, les bénéficiaires sont des exploita ‑
tions agricoles de toutes tailles. Les petites exploitations 
agricoles dans l’Union revêtent différentes dimensions 
et présentent des caractéristiques propres au pays, à la 
région ou à un sous‑secteur. Parallèlement, les exploi ‑
tants agricoles ne sont pas les seuls bénéficiaires dans le 
domaine du développement rural.
En principe, la politique de cohésion ne soutient pas 
l’agriculture mais, tout comme la politique de dévelop ‑
pement rural, elle couvre de nombreuses microentre ‑
prises et petites entreprises non agricoles.
26
Le cadre juridique de l’Union pour la période de pro ‑
grammation 2007 ‑2013 laisse une grande marge de 
manœuvre au niveau de la mise en œuvre des mesures 
de développement rural. À cet égard, la Commission 
considère que les possibilités et les besoins sont décrits 
de manière suffisamment claire pour que la program ‑
mation des instruments financiers soit adéquate et 
réalisable. Au moment d’approuver les PDR ou leur 
modification, la Commission réalise une analyse afin de 
vérifier que les programmes et mesures sont conformes 
aux lignes directrices stratégiques de l’Union et aux plans 
stratégiques nationaux pertinents et qu’ils respectent les 
dispositions juridiques applicables.13
Conformément aux principes de subsidiarité et de ges ‑
tion partagée, la création d’instruments financiers, leur 
mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent 
aux États membres. Cette compétence couvre l’adoption 
de toutes les dispositions législatives, réglementaires et 
administratives aux niveaux national et régional, y com ‑
pris les accords de financement.
La Commission assure le suivi de la mise en œuvre des 
PDR par les États membres et, dans ce contexte, vérifie la 
manière dont ces derniers mettent en œuvre les instru ‑
ments financiers soutenus par le Feader.
La Commission fait observer que les organismes payeurs 
jouent un rôle fondamental dans le contexte de la poli ‑
tique de développement rural et de sa mise en œuvre.
Étendue et approche de l’audit
20
La Commission signale que les instruments financiers 
dans le domaine du développement rural peuvent égale ‑
ment appuyer d’autres mesures d’investissement comme 
la mesure 311 (diversification des activités agricoles), la 
mesure 312 (création et développement de microentre ‑
prises dans les zones rurales), la mesure 313 (tourisme 
rural), la mesure 321 (services de base et infrastructures), 
etc. Il convient également de tenir compte du soutien 
fourni dans le cadre de l’approche Leader.
Observations
21
Les règles relatives aux instruments financiers dans le 
domaine du développement rural pour la période 2007 ‑
2013 ont été améliorées de manière significative par 
rapport à la période 2000 ‑2006.
22
La Commission est d’avis que les enquêtes électroniques 
réalisées au moment de la clôture des programmes ne 
reflètent pas pleinement les raisons pour lesquelles des 
instruments financiers n’ont pas été créés au début de la 
période de programmation.
Réponses de la Commission 47
27
L’obligation de réaliser une évaluation ex ante des pertes 
prévues a été introduite en 2011 pour le cofinancement 
par le Feader des opérations comprenant des fonds de 
garantie11. Ces évaluations ex ante doivent tenir compte 
des pratiques du marché en vigueur dans le cas d’opé ‑
rations similaires pour le type d’investissements et de 
marché concernés pour lesquels les fonds de garantie 
doivent être mis en place.
En ce qui concerne la période de programmation 2014 ‑
2020, la réalisation d’une évaluation ex ante, dont le 
contenu est légalement défini, est obligatoire pour toute 
opération comprenant des instruments financiers cofi ‑
nancés par le Feader12.
Pendant la période 2007 ‑2013, la législation exigeait des 
candidats gestionnaires de fonds qu’ils soumettent un 
plan d’activité avec un contenu concret, soumis à l’éva ‑
luation de l’autorité de gestion.
La Commission fait remarquer que tous les instru ‑
ments financiers soutenus par le Feader pendant la 
période 2007 ‑2013 ont été mis en place dans le cadre de 
la crise économique et financière, au cours de laquelle 
l’accès au crédit était limité et des problèmes de liquidité 
se posaient partout en Europe.
En Bulgarie, par exemple, une évaluation ex ante des 
pertes prévues/du déficit a été réalisée avant de fixer le 
taux d’exposition et de déterminer le montant définitif 
du capital du fonds. En Roumanie, une évaluation conti ‑
nue a été réalisée à la suite du changement opéré dans la 
législation applicable à la période 2007 ‑2013, qui impo ‑
sait la réalisation d’une évaluation ex ante des pertes 
prévues pour les fonds de garantie à partir de 2011. Dans 
le cadre des discussions sur la clôture des instruments 
financiers organisées au sein du Comité pour le déve ‑
loppement rural, l’Italie a officiellement confirmé son 
approche concernant la réalisation d’évaluations ex ante 
pendant la période 2007 ‑2013.
Le manque de liquidités et/ou les difficultés rencontrées 
par les exploitants dans le domaine de l’accès au crédit 
constituent également des motifs sérieux qui justifient 
l’utilisation d’instruments financiers spécifiques par les 
États membres.
11 Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.
12 Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.Chaque mesure de développement rural au titre de 
laquelle des instruments financiers étaient soutenus était 
assortie d’objectifs clairs et bien définis, conformément 
à la législation de l’Union et aux plans stratégiques natio ‑
naux. La législation de l’Union n’exige pas l’établissement 
d’objectifs exclusivement mesurables.
En ce qui concerne la période de programmation 2014 ‑
2020, des objectifs chiffrés ex ante sont fixés pour chacun 
des domaines d’action des priorités de l’Union liées 
au Feader. Le contenu du programme doit inclure une 
description de la stratégie et montrer que les mesures 
sélectionnées en fonction des priorités de l’Union sont 
fondées sur une logique d’intervention solide s’appuyant 
sur une évaluation ex ante.
Encadré 2 
Les objectifs mentionnés concordent avec la situation 
générale d’absence de facilités de crédit. Les PDR déve ‑
loppent d’autres objectifs dans le cadre des mesures au 
titre desquelles les instruments financiers sont soutenus. 
Les accords de financement entre les États membres et 
les gestionnaires de fonds peuvent également compor ‑
ter des justifications et des objectifs liés à l’instrument 
financier concerné.
Ces motifs généraux justifient la mise en place d’un 
fonds d’emprunt. Les détails concernant l’ensemble des 
motifs d’utilisation, les objectifs particuliers à atteindre 
et la stratégie de sortie sont autant de points qui figurent 
dans l’«accord de financement» conclu entre ETEAN (ges ‑
tionnaire de fonds) et le ministère (autorité de gestion).
Cela confirme la cohérence de l’approche de program ‑
mation et sa conformité à la législation de l’Union. La 
Lituanie et la Roumanie étaient confrontées à une crise 
du crédit particulièrement grave qui a empêché les 
bénéficiaires d’obtenir des crédits bancaires pour finan ‑
cer leurs projets.
D’autres objectifs sont définis au titre des mesures.
Voir ci‑dessus en ce qui concerne la Roumanie.
Réponses de la Commission 48
niveau des décaissements, ont été introduits en tant que 
règle générale applicable à l’ensemble des instruments 
financiers pour la période 2014 ‑2020.
32
Le versement d’un montant total sous la forme d’une 
contribution unique du PDR au fonds était conforme 
à la législation de l’Union européenne. Le montant des 
intérêts générés est resté à la disposition du fonds de 
garantie pour l’octroi de nouvelles garanties. Ce montant 
sera apuré au moment de la clôture des instruments 
financiers.
Le placement des montants non utilisés du Feader sur 
des comptes porteurs d’intérêts, qui dégagent des 
revenus supplémentaires pouvant être utilisés par les 
instruments financiers, est considéré comme une bonne 
pratique. Les fonds du Feader destinés aux subventions 
au titre des programmes peuvent également être placés 
sur des comptes porteurs d’intérêts.
Dans le cas de la Roumanie, une évaluation continue des 
pertes prévues a été entreprise et le budget général des 
instruments financiers utilisés dans le pays et soutenus 
par le Feader a été adapté afin de refléter les résultats de 
cette évaluation.
33
L’article 52, paragraphe 3, du règlement (CE) 
nº 1974/2006 définit rigoureusement ce qu’il advient 
des ressources reversées dans le circuit opérationnel 
pendant la période de programmation à la suite d’inves ‑
tissements effectués par les fonds ou constituant des reli ‑
quats une fois qu’une garantie a été payée (en d’autres 
termes, ces ressources doivent être utilisées conformé ‑
ment à l’accord de financement ou apurées dans le cadre 
des comptes annuels).
Supposons qu’un emprunt contracté par un bénéficiaire 
final auprès d’un intermédiaire financier soit assorti d’une 
garantie. En remboursant ce prêt (et tous les intérêts 
qui y sont éventuellement associés), le bénéficiaire final 
confirme la mise en œuvre d’une opération soutenue 
par le Feader. Par conséquent, la garantie est libérée et 
celle‑ci ne peut plus être associée au budget du Feader 
étant donné qu’elle a déjà été «absorbée», c’est‑à‑dire 
utilisée au moins une fois. La Commission ne considère 
pas cette pratique comme contraire aux principes de 
bonne gestion financière.28
Les instruments financiers dans le domaine du dévelop ‑
pement rural conviennent à tous les acteurs susceptibles 
d’investir dans des entreprises qui pourraient être soute ‑
nues par le Feader.
Au cours de la période 2007 ‑2013, la Commission a amé ‑
lioré la législation en instaurant l’obligation de réaliser 
une évaluation ex ante des pertes prévues pour les fonds 
de garantie.
En ce qui concerne la période de programmation 2014 ‑
2020, une évaluation des besoins devra être réalisée 
chaque fois qu’un État membre décidera de contribuer 
au financement d’un instrument financier par le Feader13. 
En outre, les dispositions relatives aux paiements pro ‑
gressifs procurent une garantie supplémentaire.
Voir également les réponses aux points 21 et 22.
30
La Commission fait observer que la contribution aux 
fonds ne suffit pas pour considérer que les apports sont 
éligibles au moment de la clôture.
31
La Commission tient à insister sur le fait que les dépenses 
déclarées ont été comptabilisées correctement. Cepen ‑
dant, à l’occasion de ses propres audits dans certains 
États membres, la Commission a également observé que 
les transferts vers les fonds des instruments financiers 
étaient relativement excessifs par rapport à l’utilisation 
ultérieure des instruments par les bénéficiaires finals.
La Commission souligne que la nature des instruments 
financiers ne permet pas de dépenser immédiatement 
l’ensemble des montants qui y sont transférés. Il faut du 
temps pour que les instruments financiers deviennent 
des mécanismes efficaces et des liquidités initiales sont 
nécessaires pour garantir la régularité des flux d’investis ‑
sement dans les entreprises.
La question de la surcapitalisation14 est abordée dans 
les dispositions de l’article 41 du règlement (UE) 
nº 1303/2013, en vertu desquelles les paiements progres ‑
sifs, fondés sur l’obtention de résultats concrets au 
13 Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.
14 Dans son audit RS n° 2/2012, la Cour renvoie à la taille excessive 
des instruments financiers et non à la surcapitalisation.
Réponses de la Commission 49
Conformément aux articles 15, 71, paragraphe 5, et 
71, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1698/2005, les 
demandeurs qui souhaitent bénéficier du soutien d’un 
instrument financier ont été évalués à l’aune des critères 
de sélection fixés par l’organe compétent pour la mesure 
concernée, dans la mesure où les dépenses ne sont 
éligibles pour la participation du Feader que si elles sont 
effectuées pour des opérations décidées par l’autorité de 
gestion du programme concerné ou sous sa responsabi ‑
lité, selon ces mêmes critères de sélection.
La Commission estime que la programmation des 
instruments financiers était conforme à la législation 
de l’Union et aux règles applicables en matière d’aides 
d’État.
36
Aucune exigence légale de l’Union en matière de 
développement rural pour la période de programma ‑
tion 2007 ‑2013 n’impose que la somme de toutes les 
formes de soutien ne dépasse pas le montant total de 
la dépense concernée. Il convient également d’observer 
qu’en principe, les garanties couvrent jusqu’à 80 % de la 
part (privée) de l’investissement.
Voir également les réponses aux points 34 et 35.
37
Voir la réponse de la Commission au point 34.
38
Les audits de la Commission ont également attiré l’atten ‑
tion sur ce risque. Cependant, il est difficile de conclure 
que le niveau de transfert de capitaux est automatique ‑
ment associé à l’objectif de contourner la règle «n + 2» 
plutôt qu’à une exécution du programme plus lente que 
prévu. Dans plusieurs cas, les États membres ont trans ‑
féré la totalité des capitaux inscrits au budget, même s’ils 
n’avaient pas de problème lié à la règle «n + 2».
Les contributions des PDR aux instruments financiers 
peuvent être effectuées à n’importe quel moment pen ‑
dant la période de programmation.
Voir également la réponse au point 26.Au moment de la clôture, les dépenses éligibles des 
fonds de garantie couvrent toutes les garanties libé ‑
rées après le remboursement effectif de prêts pendant 
la période de programmation, ainsi qu’un montant 
couvrant uniquement le risque lié aux garanties actives 
(mais pas le montant global des garanties actives qui 
sont émises). La part des garanties actives qui n’est pas 
considérée éligible doit être réaffectée au programme.
Voir également la réponse au point 31.
34
Les instruments financiers soutenus par le Feader ont 
procuré un accès au financement à des bénéficiaires aux ‑
quels les marchés financiers n’offraient aucune solution 
pour couvrir leur projet ou la part privée de son cofinan ‑
cement. En ce qui concerne la période de programma ‑
tion 2014 ‑2020, les instruments financiers ne peuvent 
pas être utilisés pour préfinancer des subventions, les 
subventions ne peuvent pas être utilisées pour servir 
à rembourser un soutien provenant des instruments 
financiers et la combinaison de soutien apporté sous la 
forme de subventions et d’instruments financiers peut 
couvrir la même dépense pour autant que la somme de 
toutes les formes de soutien ne dépasse pas le montant 
total de la dépense concernée15.
Encadré 3 
Les instruments financiers ont joué un rôle fondamen ‑
tal dans le cadre de la crise économique et financière, 
en particulier dans les États membres qui se trouvaient 
dans une situation financière tendue et/ou dans les ‑
quels il était difficile de fournir un cofinancement aux 
bénéficiaires.
35
La Commission précise que le Feader contribue aux ins ‑
truments financiers au moyen de ressources publiques 
(Feader et cofinancement des États).
Les instruments financiers ne constituent pas nécessai ‑
rement une solution de remplacement alternative aux 
subventions, étant donné que les subventions et les ins ‑
truments financiers peuvent être utilisés conjointement 
dans le cadre d’une opération unique et dans le respect 
des règles applicables en matière d’aides d’État.
15 Article 37, paragraphes 7, 8 et 9, du règlement (UE) nº 1303/2013.
Réponses de la Commission 50
La détermination du marché potentiel, qui constitue 
une notion très vaste, n’est pas le seul facteur utilisé 
pour définir et estimer le capital du fonds. Des facteurs 
tels que le budget total disponible au titre des mesures, 
les besoins d’investissement, l’évaluation de la valeur 
ajoutée des instruments financiers, la participation 
des instruments financiers à la réalisation des objec ‑
tifs des mesures, etc., doivent également être pris en 
considération.
43
Dans le cas de la Bulgarie, la proposition couvrait des 
mesures au titre desquelles des instruments financiers ne 
peuvent pas être mis en place.
En ce qui concerne l’Italie, au moment du versement au 
fonds de garantie, les montants déclarés par les régions 
ne semblaient pas disproportionnés.
Voir également la réponse au point 39 à propos de la 
Sicile.
Pour la Lituanie, la surcapitalisation ne s’est produite 
que lorsque la crise du crédit s’est apaisée et que les 
banques ont commencé à accorder des prêts. La Lituanie 
a décidé de réduire la dotation en capital de l’instrument 
financier.
En Roumanie, la surcapitalisation était le reflet de 
l’incapacité des instruments financiers à mobiliser des 
crédits commerciaux dans le cadre d’une profonde 
crise financière et d’une contraction de la demande, qui 
remettaient sérieusement en question la rentabilité de 
tout investissement.
Voir également la réponse au point 32.
Encadré 5 
Le recours limité au Fonds en 2014 peut être attribué 
à sa constitution tardive (décembre 2013), à la réticence 
permanente des investisseurs en raison de la grave 
crise économique touchant le pays, à une expérience 
insuffisante avec ce type d’instruments et à d’autres 
événements dans le pays qui n’étaient pas propices aux 
investissements.
La Commission estime qu’il s’agit là d’une bonne pra ‑
tique, qui montre comment un État membre gère des 
budgets en fonction de l’évolution de la situation finan ‑
cière dans le domaine couvert par le programme et de la 
demande de financement existante.Encadré 4 
L’intention était d’accélérer l’activation du fonds d’em ‑
prunt, étant donné que les discussions et les négocia ‑
tions avaient duré plus longtemps que prévu. Toutes les 
parties prenantes souhaitaient lancer les instruments 
financiers sans délai. Les préparatifs administratifs se 
sont terminés en décembre 2013, moment auquel le 
fonds d’emprunt a été officiellement instauré.
La Commission indique que même dans l’intervalle 
supérieur de ces estimations, le montant des fonds res ‑
tants pour les subventions (entre 70 % et 90 %) est assez 
significatif.
Les ressources non utilisées par l’intermédiaire des ins ‑
truments financiers peuvent être reprogrammées pour 
d’autres formes de soutien.
Voir également les réponses aux points 31, 38 et 39.
40
La Commission a agi selon les règles.
La Commission fait observer qu’en cas de dépenses infé ‑
rieures, les États membres doivent reverser les fonds aux 
programmes, ce qui accroîtra le risque de dégagement 
pour l’année de reprogrammation.
Voir également les réponses de la Commission au 
point 31 et à l’encadré 4.
41
Voir la réponse de la Commission au point 31.
42
La Commission indique que la détermination du marché 
potentiel s’effectue ex ante, tandis que les instruments 
peuvent être utilisés à la clôture des PDR et dans des 
conditions économiques et des marchés financiers fluc ‑
tuants. La situation des instruments financiers exploités 
au niveau de l’Union est similaire.
Réponses de la Commission 51
46
La Commission fait observer que la législation de l’Union 
pour la période de programmation 2007 ‑2013 ne com ‑
porte aucune définition européenne du taux d’exposi ‑
tion au risque.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, l’éva ‑
luation du taux d’exposition au risque, qualifiée 
d’«évaluation ex ante des risques» dans l’article 42, 
paragraphe 1, point b), du règlement (UE) nº 1303/2013, 
traduit la nécessité d’une contribution appropriée du 
programme afin de couvrir les pertes prévues et non 
prévues découlant des nouveaux emprunts.
47
La Commission considère qu’un fonds de garantie qui 
couvre 20 % du portefeuille d’emprunts et dont seule ‑
ment 1 % des garanties est exécuté en définitive consti ‑
tue en réalité un exemple d’emprunts productifs.
Le coefficient multiplicateur devrait être calculé au cas 
par cas, mais en l’espèce, le coefficient de 20 % est plutôt 
faible et ne devrait pas soulever de questions quant 
à une éventuelle surcapitalisation (même dans le cadre 
général des aides d’État, un plafond de garantie de 25 % 
peut être automatiquement exempté du seuil de notifi ‑
cation, cf. article 21 du RGCE).
La Commission estime par ailleurs que le faible taux de 
défaut reflétait également la réticence du secteur ban ‑
caire à soutenir des opérations plus risquées.
48
La Commission fait observer que le montant total des 
garanties octroyées à des bénéficiaires finals à la fin de 
2013 s’élevait à 249,6 millions d’euros, ce qui représente 
environ 60 % de la contribution aux fonds.
La Commission constate que les instruments financiers 
soumis à l’audit de la Cour sont toujours actifs et poursui ‑
vront leurs activités en 2014 et 2015.
Voir également les réponses aux points 12 et 39.Une comparaison ex post ne signifie pas qu’au moment 
de la création des instruments financiers, le montant 
prévu avait été surestimé. D’autres motifs justifient éga ‑
lement la contribution du PDR au Fonds, comme ceux 
décrits au point 42.
44
Voir la réponse de la Commission au point 28.
Encadré 6 
Les ressources non utilisées par l’intermédiaire des ins ‑
truments financiers peuvent être reprogrammées pour 
d’autres formes de soutien.
Voir également la réponse au point 31.
En ce qui concerne la Bulgarie, le potentiel d’investisse ‑
ment initial proposé par l’État membre a été réduit après 
réexamen de la Commission. La responsabilité pour la 
création et la mise en œuvre des instruments financiers, 
y compris la réalisation et l’examen de l’évaluation ex 
ante, incombe aux États membres. Il n’appartient pas à la 
Commission de fournir une expertise spécifique régiona ‑
lisée ou nationale pour le calcul des éléments techniques 
particuliers liés aux instruments financiers.
En ce qui concerne la Roumanie, voir la réponse de la 
Commission au point 43.
45
Les marchés financiers sont dynamiques et peuvent 
fluctuer, comme en témoigne la récente crise financière 
et économique. Par conséquent, les prévisions à long 
terme peuvent s’avérer peu fiables. Pour cette raison, la 
législation de l’Union pour la période de programma ‑
tion 2014 ‑2020 permet de prévoir d’éventuels réexamens 
et actualisations à moyen et long terme dans le cadre de 
chaque évaluation ex ante afin de refléter précisément 
les fluctuations potentielles des conditions de marché.
Réponses de la Commission 52
58
Des fonds peuvent encore être décaissés au titre de 
ces instruments. La Commission ne peut confirmer les 
montants versés aux bénéficiaires finals qu’au terme de 
la période de programmation.
Voir également la réponse de la Commission au point 55.
59
Voir également les réponses de la Commission aux 
points 52 et 58.
60
La Commission considère que le recours au financement 
public sur des marchés performants (ou sur ceux qui 
récupèrent en grande partie leurs capacités de fonction ‑
nement) doit être évalué avec soin afin d’éviter toute 
distorsion de la concurrence.
Dans le cas de la Grèce, le fonds n’a été instauré qu’à la fin 
de 2013 et, par conséquent, les décaissements effectifs en 
faveur des bénéficiaires finals n’ont débuté qu’à la mi ‑2014. 
En ce qui concerne la Lituanie, le système bancaire est par ‑
venu à restaurer un flux de crédit normal à la fin de 2012, 
ce qui a rendu les ressources du Feader partiellement 
inutiles. Le même phénomène s’est produit en Lettonie, où 
le fonds avait par ailleurs une orientation particulière.
61
La législation de l’Union n’oblige pas les États membres 
à utiliser immédiatement les ressources reversées au 
fonds. Les dispositions relatives au renouvellement sont 
définies dans l’accord de financement et dépendent de la 
situation particulière et du contexte dans lequel l’ins ‑
trument financier est utilisé. Un État membre peut, par 
exemple, vouloir «rassembler» les ressources reversées 
afin de lancer un instrument financier pour un nouveau 
produit financier ou une nouvelle cible. La législation 
pour la période 2007 ‑2013 permet la réaffectation des 
ressources aux instruments financiers pendant une 
période indéterminée.
62
En ce qui concerne la période 2014 ‑2020, un système 
amélioré de suivi et de rapports a été mis en place. Ce 
système est consacré par les dispositions de l’article 46 
du règlement (UE) nº 1303/2013 et permet d’évaluer la 
performance du point de vue des effets de renouvelle ‑
ment et de levier.49
La Lituanie et la Lettonie, où des fonds d’emprunt ont été 
mis en place, ont également adopté ce type d’approche 
progressive.
52
La Commission souligne que certains instruments finan ‑
ciers sont devenus opérationnels à la fin de l’audit et 
doivent encore être mis en œuvre pendant deux ans.
53
Le taux moyen de décaissement calculé pour l’ensemble 
des instruments financiers ne reflète pas la vitesse de 
mise en œuvre de certains fonds. Dans le domaine de la 
politique de cohésion, nombre de fonds n’ont été instau ‑
rés qu’en 2012. Le faible taux d’absorption affiché par ces 
fonds à la fin de 2012 ne devrait pas être un facteur de 
préoccupation.
Les instruments financiers peuvent uniquement être 
évalués en fonction de leurs effets de renouvellement en 
fin de cycle, surtout dans le cas de ceux qui ont été mis 
en place à la fin de la période de programmation.
55
En réalité, la situation sur le marché financier s’est amélio ‑
rée et les défaillances sont moins nombreuses que par le 
passé (voir l’exemple donné ci‑dessus au point 47, avec 
une garantie de 20 % qui a abouti à une perte d’em ‑
prunts de seulement 1 %).
56
Voir la réponse de la Commission au point 55.
57
Ces modifications traduisaient les besoins réels des 
instruments financiers. Les ressources non utilisées par 
l’intermédiaire des instruments financiers ont été repro ‑
grammées et utilisées pour d’autres formes de soutien.
Réponses de la Commission 53
66
Voir également les réponses aux points 63 à 65.
67
Voir la réponse de la Commission au point 60.
Encadré 7 
La Commission est d’avis que les estimations devraient 
tenir compte des montants effectivement mis à la dis ‑
position des fonds après les dernières modifications du 
PDR, compte tenu de leur incidence sur le calcul de l’effet 
de levier.
68
La création d’instruments financiers au titre du Feader 
représentait un tout nouveau concept pour certains États 
membres, ce qui a nécessité un processus d’apprentis ‑
sage. Dans la plupart des cas, les retards s’expliquaient 
par la nouveauté des instruments en matière de poli ‑
tique de développement rural, de marchés publics et 
d’aides d’État.
La Commission a mis en œuvre des mesures de promo ‑
tion et d’information de grande ampleur relatives à l’uti ‑
lisation des instruments financiers par l’intermédiaire 
de comités pour le développement rural, de réseaux, 
de formations, d’activités de sensibilisation, de réunions 
bilatérales avec les États membres et de lignes directrices 
exhaustives.
Pour la nouvelle période de programmation, la Commis ‑
sion a également fourni les orientations nécessaires sur 
la mise en œuvre des instruments financiers. Plus parti ‑
culièrement, la Commission a informé les États membres 
des différentes options disponibles afin de permettre aux 
autorités de gestion de recourir aux instruments finan ‑
ciers de manière appropriée.
Pendant la période 2014 ‑2020, les fonds déjà établis 
poursuivront leurs activités ou il sera possible d’en créer 
de nouveaux sur la base des modèles proposés par la 
Commission (tels que les instruments prêts à l’emploi)16. 
Ainsi, les retards devraient être réduits de manière 
significative.
16 Règlement d’exécution (UE) nº 964/2014 de la Commission du 
11 septembre 2014 portant modalités d’application du règlement 
(UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui 
concerne les conditions standards pour les instruments financiers.63
L’obtention d’un effet de levier important n’est pas le 
principal objectif des instruments financiers. Les instru ‑
ments financiers sont les moyens permettant au pro ‑
gramme d’apporter un soutien aux bénéficiaires finals. 
Les effets produits par les instruments financiers (effet de 
renouvellement ou de levier, par exemple) constituent 
des avantages, mais pas des objectifs en eux‑mêmes.
L’effet de levier, qui peut varier en fonction des secteurs, 
des régions et des produits financiers, devrait être déter ‑
miné dans l’accord de financement pour l’instrument 
financier concerné.
En ce qui concerne la participation des investisseurs 
privés, la Commission tient à renvoyer à la législation 
relative aux aides d’État sous forme de capital‑investis ‑
sement (RGCE), qui exige une certaine participation d’un 
investisseur privé. La définition que donne la Commis ‑
sion du mécanisme de levier couvre toutes les contribu ‑
tions (privées et publiques) en sus des fonds de l’Union 
européenne.
64
Selon la définition de l’effet de levier donnée dans le 
règlement financier, toute contribution publique en plus 
de celle de l’Union constitue un effet de levier.
Le Feader ne constitue pas une exception par rapport 
aux autres fonds en gestion partagée.
65
L’article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013 
ne fournit aucune définition de l’effet de levier et ne doit 
en aucun cas être considéré comme une dérogation aux 
dispositions du règlement financier. Il exige seulement 
que l’évaluation ex ante tienne compte de l’effet de 
levier attendu, découlant de la création des instruments 
financiers. Cependant, l’article 39, paragraphe 5, du RDC, 
par exemple, propose une méthode de calcul de l’effet 
de levier.
Conformément à la réglementation applicable, l’obliga ‑
tion de cofinancement de la politique de développement 
rural se situe au niveau des programmes. Les opérations 
individuelles (c’est‑à‑dire les fonds) peuvent bénéficier 
ou non d’un cofinancement au niveau national.
Réponses de la Commission 54
En ce qui concerne le cadre pour 2014 ‑2020, les indi ‑
cateurs de performance sont définis à l’article 12 du 
règlement délégué (UE) nº 480/2014. De plus, les États 
membres sont tenus d’établir des rapports réguliers sur 
les instruments financiers, conformément à l’article 46 du 
règlement (UE) nº 1303/2013.
Réponse commune de la Commission 
aux points 72 à 75
Les dispositions en matière de liquidation et de sortie 
seront définies par l’autorité de gestion dans l’accord de 
financement avec le gestionnaire de fonds, en veillant 
à ce que les dispositions pertinentes soient dûment 
prises en considération.
En vertu de la gestion partagée et conformément au 
principe de subsidiarité, la Commission doit s’assurer que 
les États membres mettent en place des systèmes de 
gestion et de contrôle adéquats.
Durant la période 2007 ‑2013, la Commission a fourni des 
orientations à tout État membre qui en a fait la demande. 
La Commission prépare actuellement des lignes 
directrices relatives à la clôture des programmes de la 
période 2007 ‑2013.
La Commission fournira des orientations consolidées et 
améliorées pour la période 2014 ‑2020. Le respect des 
orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une 
vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.
77
Ces dispositions ne font pas partie de la législation. La 
Commission recommande aux États membres de respec ‑
ter les dispositions contenues dans les lignes directrices.
Les interprétations divergentes ont été clarifiées dans le 
cadre des discussions au sein du Comité pour le dévelop ‑
pement rural en 2014.
78
Voir les réponses aux points 61 et 72 à 75.Encadré 8 
Dans certains États membres, le crash financier et la crise 
économique consécutive ont engendré une situation 
de demande non solvable (entreprises en cessation 
d’activités ou en faillite). Cette situation, parmi d’autres 
facteurs externes, explique les retards et le faible recours 
aux fonds.
69
La Commission considère que l’évaluation de la perfor ‑
mance des instruments financiers devrait également 
se concentrer sur les résultats enregistrés par les ins ‑
truments financiers cofinancés, y compris les effets de 
renouvellement et de levier. Par ailleurs, l’évaluation 
devrait tenir compte des différentes situations qui 
peuvent se produire. L’évolution des valeurs pour chaque 
indicateur devra être évaluée minutieusement en 
fonction du contexte. Les valeurs des indicateurs prises 
isolément ne permettent pas d’évaluer la performance.
Les instruments financiers sont les moyens qui per ‑
mettent aux programmes d’apporter un soutien aux 
bénéficiaires finals. Le principal indicateur de perfor ‑
mance est donc la contribution du programme, dépen ‑
sée conformément à ses objectifs.
La Commission estime que l’effet de levier et l’effet de 
renouvellement sont négativement corrélés (plus l’effet 
de levier est élevé, plus le renouvellement est faible).
De plus, la Commission renvoie aux quatre indicateurs de 
performance établis à l’article 12 du règlement délégué 
(UE) nº 480/2014.
70
La Commission fait observer qu’il n’existait pas d’indi ‑
cateurs communs pour les instruments dans le CCSE 
pour la période 2007 ‑2013. Cependant, le CCSE prévoit 
l’utilisation d’indicateurs supplémentaires17 que les États 
membres devront définir afin de permettre le suivi et 
l’évaluation des particularités des PDR. Un équilibre doit 
être trouvé entre, d’une part, un nombre raisonnable 
d’indicateurs communs que tous les PDR doivent suivre 
et, d’autre part, les indicateurs supplémentaires qui 
doivent, le cas échéant, faire l’objet d’un suivi pour cer ‑
tains PDR. Tous les indicateurs de performance devraient 
être définis d’un commun accord par l’autorité de gestion 
et l’instrument financier.
17 Article 81, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1698/2005.
Réponses de la Commission 55
85
Le législateur a conféré aux autorités de gestion la com ‑
pétence relative à l’examen des évaluations ex ante.
86
Outre les évaluations ex ante obligatoires et les paie ‑
ments progressifs, la nouvelle législation prévoit d’autres 
garanties appropriées visant à atténuer ce risque 
potentiel, comme le suivi et l’établissement de rapports 
exhaustifs.
La Commission fait également observer que dans 
75 % des cas (9 sur 12), les taux d’exposition au risque 
employés se situent dans une fourchette entre 2 et 5.
En règle générale, pour la période 2014 ‑2020, le verse ‑
ment des tranches ultérieures est conditionné à l’absorp ‑
tion préalable de capitaux.
87
Selon la législation de l’Union, les instruments financiers 
peuvent être créés à n’importe quel moment pendant la 
période de programmation 2014 ‑2020. La mise en œuvre 
au cours de cette période peut démarrer immédiate ‑
ment après l’adoption des nouveaux programmes, et ce 
dès 2015. Par exemple, en janvier 2015, le PDR néerlan ‑
dais 2014 ‑2020 a été adopté, lequel prévoit également la 
mise en place d’un instrument financier soutenu par le 
Feader18.
Voir également la réponse de la Commission au point 68.
88
Les instruments financiers devraient permettre le soutien 
du programme en cas de défaillances du marché, de 
situations d’investissement non optimales ou de besoins 
d’investissement particuliers. Le maintien du soutien du 
programme sur un marché où l’intervention publique 
n’est plus nécessaire n’est pas conforme aux règles en 
matière d’aides d’État et va à l’encontre du principe de 
bonne gestion financière.
18 Voir la présentation correspondante sur le site http://www.
fi‑compass.eu .79
La Commission fait observer que les ressources du Fea ‑
der reversées aux fonds après avoir été utilisées au moins 
une fois ne constituent plus des ressources de l’Union. 
Après la clôture, il incombe aux États membres de les uti ‑
liser au profit d’entreprises individuelles, comme le pré ‑
voit la législation de l’Union, dans le respect des règles 
en matière d’aides d’État. Ces ressources peuvent égale ‑
ment être affectées à d’autres instruments financiers.
Voir également les réponses aux points 5, 33, 61 et 72 
à 75.
80
La Commission assume ses responsabilités concernant la 
clôture des PDR relevant de la période 2007 ‑2013.
Toute activité s’étendant au‑delà de la clôture des pro ‑
grammes et qui ne concerne pas le budget de l’Union 
relève de la responsabilité des États membres.
82
La Commission est d’avis que de nombreuses autres 
dispositions juridiques de la nouvelle législation sont 
applicables aux instruments financiers dans le domaine 
du développement rural (par exemple, les dispositions 
relatives au contrôle, à l’éligibilité des dépenses, à la 
réutilisation des fonds, aux combinaisons d’instruments 
financiers et de subventions, aux possibilités de désigner 
différents organes en tant que gestionnaires de fonds, 
y compris les options prévues pour les autorités de ges ‑
tion, à la sélection des intermédiaires et des bénéficiaires 
finals, aux coûts et frais de gestion, etc.).
83
La Commission estime que la nouvelle législation aborde 
ce point de manière satisfaisante et atténue les risques 
potentiels.
Voir également les réponses de la Commission aux 
points 31 et 41.
84
Voir les réponses de la Commission à l’encadré 4 et au 
point 31.
Réponses de la Commission 56
Pour la période 2014 ‑2020, des orientations communes 
sont prévues pour les politiques relevant de la gestion 
partagée, en ce qui concerne des questions liées aux 
instruments financiers, et la même approche est adoptée 
concernant l’accès aux fonds pour toutes ces politiques.
Conclusions et recommandations
96
La Commission constate qu’au cours de la période 2007 ‑
2013, sept États membres ont mis en place des instru ‑
ments financiers, ce qui constitue une amélioration 
significative par rapport à la période 2000 ‑2006, durant 
laquelle deux États membres seulement avaient mis en 
œuvre de tels instruments.
Le cadre juridique de l’Union européenne pour la 
période de programmation 2007 ‑2013 laisse une grande 
marge de manœuvre au niveau de la mise en œuvre des 
mesures de développement rural. La Commission estime 
que le cadre juridique pour la période 2007 ‑2013 tient 
compte des particularités du développement rural et que 
cela transparaît dans les instruments financiers soutenus 
par le Feader. Le règlement (CE) nº 1698/2005 du Conseil 
et le règlement (CE) nº 1974/2006 de la Commission 
définissent le champ d’application et le domaine d’inter ‑
vention du Feader, y compris les mesures de soutien 
spécifique19. Chaque mesure de développement rural 
comporte diverses règles et dispositions en matière d’éli ‑
gibilité, qui doivent être respectées par les instruments 
financiers établis dans le cadre de la mesure concernée 
et faire partie de l’accord de financement.
L’obligation de réaliser une évaluation ex ante appro ‑
priée des pertes prévues a été introduite en 2011 pour le 
cofinancement par le Feader des opérations comprenant 
des fonds de garantie20.
19 Par exemple, le soutien aux investissements en faveur de la 
modernisation des exploitations agricoles, de l’accroissement de 
la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles, de la création 
et du développement de microentreprises en milieu rural, de la 
diversification vers des activités non agricoles, de la rénovation des 
villages, etc.
20 Règlement (UE) nº 679/2011 de la Commission du 14 juillet 2011.Le terme du produit financier dépendra essentiellement 
du type d’investissement à soutenir. Les investissements 
à long terme dans des projets d’infrastructure auront 
des cycles de vie différents de ceux des investissements 
à court terme dans le microcrédit.
Voir également les réponses aux points 43 et 60 et 
à l’encadré 5.
89
Voir la réponse de la Commission au point 5.
90
La performance du Feader est essentiellement appré ‑
ciée au moyen d’évaluations. Les évaluations à mi‑par ‑
cours relatives à la période d’exécution 2007 ‑2013 sont 
intervenues trop tôt pour pouvoir juger les résultats et 
la performance des instruments financiers. L’évaluation 
des incidences des politiques de développement rural ne 
peut avoir lieu qu’après l’écoulement d’un délai suffisant. 
Par conséquent, davantage de résultats sont à attendre 
des évaluations ex post réalisées par les États membres, 
qui seront synthétisées par la Commission en 2017.
Voir également la réponse de la Commission au point 70.
91
La participation privée n’est pas considérée comme un 
effet de levier dans le règlement financier.
Le ratio de levier dépend du type d’instrument finan ‑
cier, de la région et du type de projets. Par conséquent, 
l’objectif relatif à l’effet de levier ne saurait faire partie 
d’un cadre réglementaire. La Commission élabore actuel ‑
lement des orientations sur l’effet de levier.
95
Le soutien du Feader pendant la période 2007 ‑2013 est 
accordé en vertu des règles en matière d’aides d’État 
dans le secteur agricole et conformément au règle ‑
ment (CE) nº 1698/2005 du Conseil et au règlement (CE) 
nº 1974/2006 de la Commission.
Voir également les réponses de la Commission aux 
points 35 et 37.
Réponses de la Commission 57
La Commission a également lancé «fi‑compass», une 
plateforme globale d’assistance technique, qui fournira 
à la Commission, aux États membres et aux parties pre ‑
nantes des orientations méthodologiques et un sou ‑
tien en matière de sensibilisation dans le domaine des 
instruments financiers soutenus par les Fonds ESI pour la 
période 2014 ‑202023. Dans le cadre de son programme de 
travail, la plateforme «fi‑compass» élaborera également 
des produits spécifiques au Feader.
98
Conformément aux principes de subsidiarité et de ges ‑
tion partagée, la création d’instruments financiers, leur 
mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent 
aux États membres.
La création d’instruments financiers au titre du Feader 
représentait un tout nouveau concept pour certains États 
membres, ce qui a nécessité un processus d’apprentis ‑
sage. La Commission a mis en œuvre des mesures de 
promotion et d’information de grande ampleur relatives 
à l’utilisation des instruments financiers par l’inter ‑
médiaire de comités pour le développement rural, de 
réseaux, de formations, d’activités de sensibilisation, de 
réunions bilatérales avec les États membres et de lignes 
directrices exhaustives.
La Commission estime que la nouvelle législation prévoit 
suffisamment de mesures d’incitation (par exemple, un 
taux de cofinancement plus élevé24, le cofinancement 
national à un stade ultérieur de la période de mise en 
œuvre, le préfinancement des investissements par oppo ‑
sition au remboursement des dépenses engagées dans 
le cas de subventions) et que les mesures d’incitation en 
faveur de l’investissement (comme l’éligibilité diffé ‑
rente de la TVA25, l’éligibilité du capital d’exploitation26) 
présentent suffisamment d’avantages par rapport aux 
subventions.
23 Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site 
http://www.fi‑compass.eu .
24 Conformément à l’article 59, paragraphe 4, point d), du 
règlement (UE) nº 1305/2013, le taux de participation applicable 
à la mesure concernée est augmenté de 10 points de pourcentage 
supplémentaires pour les participations aux instruments financiers 
visés à l’article 38, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 
nº 1303/2013, et s’élève à 100 % pour les instruments financiers de 
l’Union visés à l’article 38, paragraphe 1, point a), du règlement 
(UE) nº 1303/2013. Une approche similaire est suivie pour les 
participations aux instruments financiers consenties par le FEDER 
et le Fonds de cohésion.
25 Article 37, paragraphe 11, du règlement (UE) nº 1303/2013.
26 Article 45, paragraphe 5, du règlement (UE) nº 1305/2013.En ce qui concerne la période de programmation 2014 ‑
2020, la réalisation d’une évaluation ex ante est obliga ‑
toire pour toute opération comprenant des instruments 
financiers cofinancés par le Feader21. La législation pré ‑
voit des mesures destinées à inciter les États membres 
à recourir aux instruments financiers et leur offre la 
possibilité de lancer ces instruments sans délai sur la 
base de modèles prêts pour la mise en œuvre, tels que 
les modèles prêts à l’emploi. La Commission fournit éga ‑
lement les orientations nécessaires aux États membres et 
aux parties prenantes et continuera de le faire durant le 
reste de la période 2014 ‑2020.
97
La Commission considère que le nouveau cadre juridique 
pour la période de programmation 2014 ‑2020 répond de 
manière satisfaisante aux préoccupations formulées par 
la Cour.
La question de la surcapitalisation est abordée dans 
les dispositions de l’article 41 du règlement (UE) 
nº 1303/2013, en vertu desquelles les paiements pro ‑
gressifs, fondés sur l’obtention de résultats concrets au 
niveau des décaissements, ont été introduits en tant que 
règle générale applicable à l’ensemble des instruments 
financiers pour la période 2014 ‑2020.
Les questions de performance clés sont traitées cor ‑
rectement dans le cadre du contrôle des instruments 
financiers soutenus par les Fonds ESI, tel que défini 
à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013. De plus, la 
Commission renvoie aux quatre indicateurs de perfor ‑
mance établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) 
nº 480/2014.
Par ailleurs, en vue d’encourager le recours aux instru ‑
ments financiers, la Commission a intensifié sa coopéra ‑
tion avec la Banque européenne d’investissement (BEI) 
dans le domaine de l’agriculture et du développement 
rural et a signé un protocole d’accord le 14 juillet 201422. 
Cette coopération offre notamment la possibilité de faire 
appel à l’expérience et aux connaissances du groupe BEI 
en matière d’instruments financiers et de leur application 
au développement rural.
21 Article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013.
22 Voir déclaration 14/225 du 14 juillet 2014.
Réponses de la Commission 58
Recommandation nº 2
La Commission accepte cette recommandation, qui est 
déjà partiellement mise en œuvre.
Dans le cadre de la plateforme d’assistance technique 
«fi‑compass» relative aux Fonds ESI, des orientations 
générales et spécifiques à chaque fond sont fournies 
quant aux évaluations ex ante. Sont également couverts 
l’ensemble du Feader et des secteurs spécifiques tels que 
l’agriculture et la sylviculture.
100
La Commission considère que la performance du Feader 
est essentiellement appréciée au moyen d’évaluations. 
L’évaluation des incidences des politiques de développe ‑
ment rural ne peut avoir lieu qu’après l’écoulement d’un 
délai suffisant. Par conséquent, davantage de résultats 
sont à attendre des évaluations ex post réalisées par les 
États membres, qui seront synthétisées par la Commis ‑
sion en 2017.
Les autorités de gestion ont communiqué, en annexe aux 
rapports annuels d’exécution, des informations spéci ‑
fiques sur les opérations comprenant des instruments 
financiers, par exemple concernant l’effet de levier et la 
performance.
La Commission estime qu’elle a exécuté ses fonctions de 
supervision de manière adéquate.
Recommandation nº 3
La Commission accepte cette recommandation, qui est 
déjà partiellement mise en œuvre.
La Commission a mis à disposition des modèles stan ‑
dards pour les fonds d’emprunt et les fonds de garantie 
dans le domaine du développement rural. Dans le cadre 
de la plateforme d’assistance technique «fi‑compass» 
relative aux fonds ESI, la Commission explore actuelle ‑
ment la possibilité de recourir à un autre modèle, notam ‑
ment en matière d’efficacité énergétique et d’énergie 
renouvelable, qui devrait être disponible d’ici la fin 2015.
En ce qui concerne la coopération avec le groupe BEI, la 
Commission a signé un protocole d’accord spécifique 
sur la coopération dans le domaine de l’agriculture et du 
développement rural, qui prévoit que la BEI propose aux 
États membres un régime spécial pour les instruments 
financiers qui sera mis en œuvre dans le cadre du Feader. 
Une manifestation spécifiquement consacrée à ce proto ‑
cole d’accord est déjà prévue pour le 23 mars 2015.Pendant la période 2014 ‑2020, les fonds déjà établis 
poursuivront leurs activités ou il sera possible d’en créer 
de nouveaux sur la base des modèles proposés par la 
Commission (tels que les instruments prêts à l’emploi)27.
Le législateur a défini les instruments financiers comme 
un type de soutien à la mise en œuvre de mesures parti ‑
culières de développement rural au cours des périodes 
de programmation 2007 ‑2013 et 2014 ‑2020.
Recommandation nº 1
La Commission accepte de recenser les difficultés, les 
caractéristiques spécifiques et les obstacles liés à la créa ‑
tion d’instruments financiers dans le cadre du Feader.
Cette analyse sera entreprise dans le cadre des activi ‑
tés de «fi‑compass», une plateforme globale d’assis ‑
tance technique, qui fournit à la Commission, aux États 
membres et aux parties prenantes des orientations 
méthodologiques et un soutien en matière de sensibili ‑
sation dans le domaine des instruments financiers soute ‑
nus par les Fonds ESI pour la période 2014 ‑202028.
Les autres éléments de la recommandation sont adressés 
aux États membres.
99
Conformément aux principes de subsidiarité et de ges ‑
tion partagée, la création d’instruments financiers, leur 
mise en œuvre et l’évaluation de la demande incombent 
aux États membres.
Les instruments financiers doivent être dotés d’un cer ‑
tain volume de liquidités pour garantir la régularité des 
flux d’investissement dans les entreprises.
27 Règlement d’exécution (UE) nº 964/2014 de la Commission du 
11 septembre 2014 portant modalités d’application du règlement 
(UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui 
concerne les conditions standards pour les instruments financiers.
28 Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site 
http://www.fi‑compass.eu .
Réponses de la Commission 59
Durant la période 2007 ‑2013, la Commission a fourni 
des orientations à tout État membre qui en a fait 
la demande. Les lignes directrices relatives à la clô ‑
ture des programmes de développement rural de la 
période 2007 ‑2013 ont été adoptées en 201529. Le respect 
des orientations et des règles juridiques fera l’objet d’une 
vérification dans le cadre de l’apurement des comptes.
La Commission fournira des orientations consolidées et 
améliorées pour la période 2014 ‑2020.
Recommandation nº 6
La Commission accepte cette recommandation, dans 
la mesure où les règles relatives à la clôture des pro ‑
grammes de développement rural pour la période 2007 ‑
201330 relèvent de son champ d’application.
La Commission fait observer qu’en vertu de la législation 
de l’Union applicable à la période 2007 ‑2013, l’élabora ‑
tion de règles précises de mise en œuvre opérationnelle, 
y compris la politique de sortie appropriée pour chaque 
instrument d’ingénierie financière, relève de la responsa ‑
bilité des États membres.
29 Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.
30 Décision C(2015) 1399 final du 5 mars 2015.101
Les marchés financiers sont dynamiques et peuvent 
fluctuer, comme en témoigne la récente crise financière 
et économique. Par conséquent, les prévisions à long 
terme peuvent s’avérer peu fiables. Pour cette raison, la 
législation de l’Union pour la période de programmation 
2014 ‑2020 permet de prévoir d’éventuels réexamens et 
actualisations à moyen et long terme dans le cadre de 
chaque évaluation ex ante afin de refléter précisément 
les fluctuations potentielles des conditions de marché.
Recommandation nº 4
La Commission accepte cette recommandation, qui est 
déjà partiellement mise en œuvre.
Les règles de transition pour la période 2007 ‑2013 ont été 
adoptées.
En ce qui concerne la période 2014 ‑2020, des discussions 
relatives à la clôture se tiendront avec les États membres 
à l’approche de la clôture des programmes de la période 
2014 ‑2020 et des règles de transition devront être 
définies.
En 2014, la Commission a communiqué aux autorités 
de gestion ses orientations concernant les instruments 
financiers au titre des programmes relevant des Fonds 
ESI pour la période 2014 ‑2020.
Recommandation nº 5
Cette recommandation est adressée aux États membres.
103
La Commission fait observer qu’il revient aux autorités 
nationales de garantir que les opérations individuelles 
sont exécutées dans le respect des dispositions juri ‑
diques applicables. La Commission évalue les aspects liés 
aux instruments financiers lors de ses missions d’audit.
Conformément à la législation de l’Union applicable à la 
période 2007 ‑2013, les dispositions en matière de liquida ‑
tion et de sortie seront définies par l’autorité de gestion 
dans l’accord de financement avec le gestionnaire de 
fonds, en veillant à ce que les dispositions pertinentes 
soient dûment prises en considération. Dans le cadre 
de la gestion partagée et conformément au principe de 
subsidiarité, la Commission doit s’assurer que les États 
membres mettent en place des systèmes de gestion et 
de contrôle adéquats.

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La Cour a examiné si les instruments financiers (fonds 
d’emprunt et de garantie) avaient donné de bons résultats 
dans le domaine du développement rural au cours de la 
période 2007-2013, et évalué leur potentiel pour la période 
2014-2020. Elle a constaté qu’ils ont été inefficaces jusqu’à 
présent, essentiellement parce qu’ils étaient surcapitalisés et 
que leur potentiel sur le plan des effets de levier et de 
renouvellement souhaités n’a pas été exploité. Concernant 
la période 2014-2020, malgré des améliorations dans la 
législation applicable, la Cour estime, en conclusion, qu’il 
sera encore particulièrement difficile d’obtenir l’impact 
souhaité.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E