Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel"

(2000/C 204/04)

Le 17 février 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 156 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 mai 2000 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 373e session plénière des 24 et 25 mai 2000 (séance du 24 mai), le Comité a adopté l'avis suivant par 102 voix pour et 1 abstention.

1. Les propositions de la Commission

1.1. La proposition de directive à l'examen a comme finalité première de progresser vers la réalisation d'un marché unique des services ferroviaires, comme prévu par le Traité, et se propose fondamentalement trois objectifs:

- améliorer, sur le plan de l'organisation, le transport de personnes et de marchandises sur les lignes faisant partie du réseau transeuropéen de transport(1);

- promouvoir, à travers l'harmonisation technique, l'interopérabilité des réseaux ferroviaires traditionnels;

- contribuer à créer un marché unique, ouvert aux marchés publics, pour les équipements, jusqu'à présent exclus de fait d'un système comportant des spécifications qui ont pour effet de privilégier les entreprises fournissant les marchés nationaux.

1.2. La Communication qui accompagne la proposition, en en recommandant l'adoption, souligne les analogies, en ce qui concerne l'approche suivie, entre cette directive et la directive "Grande Vitesse"(2), mais aussi les différences entre ces deux textes, qui concernent principalement:

- l'adaptation du domaine géographique d'application (réseau concerné)(3);

- les spécifications techniques et les sous-systèmes concernés;

- l'adoption d'une approche graduelle dans l'élimination des obstacles à l'interopérabilité. En effet, le transport ferroviaire conventionnel est un système ancien et une adaptation accélérée et sans la progressivité nécessaire entraînerait une charge financière très importante pour les sociétés de chemin de fer, les gestionnaires de l'infrastructure et les budgets des États membres;

- l'adoption d'un programme de travail organisé sur une échelle de priorités;

- une attention particulière à l'analyse économique sur l'impact des nouvelles règles et à la recherche de solutions économiquement efficaces.

1.3. La communication souligne les difficultés et les problèmes actuels du transport ferroviaire; trace un cadre d'interventions progressives et graduelles; met en évidence celles qui peuvent être réalisées rapidement et sans coûts; établit la nécessité d'une intervention communautaire, qu'elle inscrit dans le cadre des compétences partagées avec les États membres, aux termes des articles 154 et 155 du traité; fixe les objectifs et les priorités d'une telle intervention.

1.4.1. Objectifs

- Améliorer l'organisation des services internationaux et plus particulièrement le trafic de marchandises en s'attaquant principalement, par le biais des entreprises ferroviaires, aux obstacles tels que la lenteur et le coût des échanges des données commerciales, les mauvaises correspondances des horaires et la complexité des procédures frontalières;

- promouvoir l'interopérabilité des réseaux ferroviaires conventionnels, en s'attaquant aux divergences entre les locomotives, les voitures de passagers et les wagons de marchandises et aux normes techniques et opérationnelles qui rendent nécessaire la permutation des locomotives et des personnels roulants aux frontières;

- créer un marché unique des équipements ferroviaires par l'ouverture des marchés nationaux restés pour la plupart fermés.

1.4.2. Priorités

- Harmoniser les sous-systèmes et leurs composants, en commençant par les secteurs suivants:

- signalisation et systèmes de commande/contrôle;

- applications télématiques pour l'échange de données;

- matériel roulant;

- émissions sonores;

- qualifications des personnels roulants pour les activités transfrontalières;

- évaluation de la conformité aux spécifications;

- reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation.

- Introduire des équipements construits selon les spécifications communautaires.

1.5. Le processus d'harmonisation se déroule sur deux niveaux:

- en ce qui concerne les aspects organisationnels à court terme, les entreprises ferroviaires devraient réduire les temps d'attente aux frontières en les limitant au temps nécessaire au changement des locomotives et des équipes; à moyen terme, l'intention est de supprimer ces arrêts;

- en ce qui concerne les aspects relatifs au système et aux sous-systèmes, la Commission, avec l'aide du Comité régulateur mis en place par l'article 21 de la directive 96/48/CE(4), sera responsable de l'émission des mandats pour l'élaboration des spécifications et de l'adoption des propositions spécifiques, en suivant un programme de travail basé sur les priorités.

1.5.1. Enfin, le texte indique clairement les procédures relatives à la fixation des spécifications techniques d'interopérabilité (STI) pour les différents sous-systèmes. La préparation des STI serait confiée, comme pour la Grande Vitesse, à un organisme, l'AEIF(5), qui représente conjointement les chemins de fer, les exploitants de transports publics et l'industrie des équipements ferroviaires. Les normes européennes pour les composants des sous-systèmes sont élaborées selon le cas par le CEN(6), le CENELEC(7) ou l'ETSI(8). Le fait que des organisations indépendantes (appelées "organismes notifiés") soient chargées d'évaluer la conformité à l'égard des spécifications et des normes rompt ainsi avec la tradition, qui consistait à s'en remettre pour cette tâche aux chemins de fer eux-mêmes.

2. Appréciations à caractère général

2.1. Le Comité reconnaît la nécessité d'une intervention communautaire: pour des raisons institutionnelles, sociales, économiques et de politique des transports, l'ensemble du système a besoin d'un degré élevé d'interconnexion et d'intégration. La situation est en effet devenue préoccupante. À l'heure actuelle, il existe dans les États membres de l'Union européenne 21 entreprises ferroviaires qui travaillent sur 6 écartements de voies différents(9) avec 5 systèmes électriques différents, qui imposent le changement de locomotive à la frontière ou l'utilisation de locomotives polycourant, avec 16 systèmes différents de signalisation, de commande et de contrôle. En outre, 11 compagnies de chemin de fer ont adhéré aux VTE (Visites techniques d'échange)(10), qui prévoient la tenue de contrôles techniques uniquement à la gare de formation du train et non à chaque passage de frontière. Il est évident que l'on ne peut pas compter sur une normalisation volontaire pour la création d'un réseau ferroviaire transeuropéen et qu'il faudra définir des exigences et des paramètres fondamentaux.

2.1.1. En outre, bien que la consolidation progressive du marché intérieur communautaire ait entraîné une croissance considérable des flux de mobilité des marchandises et des passagers, les parts du transport ferroviaire dans les deux secteurs ont enregistré un déclin constant et, dans l'hypothèse où cette tendance devait se poursuivre, il ne serait pas excessif de supposer qu'un certain nombre de lignes de chemin de fer ne seraient plus du tout intéressantes économiquement et risqueraient la fermeture. Cette situation aurait non seulement des retombées négatives pour les utilisateurs, le développement territorial et l'emploi, mais aussi des conséquences tout à fait contradictoires par rapport à l'objectif d'une mobilité soutenable au niveau européen.

2.1.2. Comme le souligne la communication de la Commission, la proposition de directive à l'examen n'est qu'une première étape vers une opérabilité effective et à part entière. Elle s'appliquera à la conception, la construction, la mise en service, la restructuration, la rénovation et l'exercice uniquement des éléments relatifs au système ferroviaire qui seront mis en service après son entrée en vigueur. Il en résulte que les infrastructures ne seront pleinement et intégralement harmonisées qu'à long terme, mais cela n'ôte en rien la nécessité de développer une action qui vise dans l'immédiat à harmoniser les composants et les procédures et, à plus long terme, à rapprocher toujours davantage les normes infrastructurelles.

2.1.3. Il convient d'ajouter à cela que seule la définition de spécifications cohérentes en matière de construction permettra de mettre un terme à ce système d'exigences détaillées qui a empêché jusqu'à présent le développement d'une compétitivité européenne sur le marché de la fourniture de systèmes et d'installations ferroviaires, en le reléguant au niveau d'industrie nationale, bien qu'il soit ouvert à la réglementation sur les marchés publics depuis plusieurs années(11).

2.2. Ce tableau d'ensemble fait ressortir un bon nombre de motifs qui peuvent expliquer l'inefficacité des transports ferroviaires intracommunautaires et l'absence de concurrence dans le secteur. On ne peut donc que se féliciter de l'objectif que s'est fixé la Commission de rendre cohérent l'ensemble du système pour satisfaire aux exigences toujours plus élevées et spécialisées de la clientèle des services passagers et marchandises et pour ouvrir le marché de la production.

2.3. Le Comité accueille favorablement et appuie la proposition de directive à l'examen. En renvoyant à l'avis émis en son temps sur la directive Grande Vitesse(12), dont les concepts, l'approche et les grandes lignes sont repris dans le présent document, il n'estime pas nécessaire d'entrer dans le fond d'aspects techniques déjà traités précédemment.

2.3.1. Le Comité est particulièrement intéressé au fait que le concept d'interopérabilité ait été finalement étendu également au réseau transeuropéen traditionnel, dans une optique non seulement de rénovation, mais aussi de modernisation et de nouvelle construction de composants, complétant ainsi le projet d'harmonisation du système ferroviaire de Union européenne.

3. Observations spécifiques

3.1. Toutefois, le Comité souhaite faire part d'un certain nombre de réflexions et mettre en évidence certains aspects qui affectent encore défavorablement le secteur des transports ferroviaires, bien qu'il ait fait l'objet d'une libéralisation progressive mise en chantier dès 1991 et qu'il présente, dans l'optique du développement soutenable, d'indubitables avantages. Cette considération critique nous amène à nous interroger avant toute chose sur l'existence d'une volonté politique réelle des États membres et des entreprises ferroviaires, condition essentielle pour parvenir à une interopérabilité effective des réseaux.

3.1.1. La nécessité d'une politique graduelle et d'une distinction entre interventions à caractère technico-réglementaire et interventions à caractère infrastructurel implique également des interventions de la part des États membres, ne serait-ce que parce que cette initiative doit s'inscrire dans le contexte d'une approche multiple et coordonnée de politique des transports. D'où la nécessité d'un suivi rigoureux des coûts et des bénéfices afin de rendre les interventions pragmatiques et productives.

3.2. Il serait nécessaire d'engager une réflexion sur les conclusions statistiques de ces dernières années. Plutôt que d'énumérer simplement les pertes de parts du marché des chemins de fer, ce phénomène étant désormais largement connu, il conviendrait d'analyser le fait qu'en dépit des politiques adoptées en vue de stimuler le transport combiné, ce dernier enregistre encore d'importants retards. Le Comité tient à souligner que cet échec s'est vérifié en dépit du fait que le parcours moyen des transports de marchandises dans l'Union européenne a augmenté de 2 % par an entre 1970 et 1997(13).

3.2.1. Il ne fait aucun doute que le déclin du chemin de fer ait été provoqué en partie par le poids exercé sur le marché par d'autres modes de transports, plus souples, sans limites d'interopérabilité et extrêmement concurrentiels sous l'angle des coûts. Il est dès lors indispensable et urgent de commencer à restaurer la compétitivité du transport par chemin de fer, également par le biais de l'interopérabilité.

3.2.2. Le Comité estime nécessaire d'assurer un maximum de cohérence entre les interventions destinées de façon spécifique à l'interopérabilité et celles qui font partie du "paquet infrastructures". Il faudra accorder une attention particulière à la gestion des sillons horaires et à la fixation des priorités entre différents types de services. Il est important à la fois de sauvegarder les intérêts des clients des trains passagers et de parvenir à donner au transport des marchandises toutes les garanties d'efficacité et de compétitivité voulues. Il en résulterait, entre autres, des hausses de productivité et des améliorations en termes de sécurité pour les travailleurs du secteur.

3.2.3. Le Comité prend acte que la Commission reconnaît elle aussi que les réglementations relatives aux marchés publics n'ont pas eu à ce jour d'impact positif sur le marché, précisément en raison du morcellement des systèmes, qui permet aujourd'hui encore de privilégier les fournisseurs nationaux. Il souhaite dès lors qu'au fur et à mesure que progressera l'interopérabilité, l'on accentue les contrôles en vue d'une application complète de la réglementation européenne en matière de marchés publics, également en vue de limiter des coûts(14).

3.2.3.1. En ce qui concerne les entreprises constructrices de matériel ferroviaire, la directive devrait garantir la participation des PME, qui représentent actuellement 20 % des parts de marché.

3.3. Tout en souscrivant aux priorités indiquées à l'article 2 de la proposition de la Commission, le Comité estime qu'il serait utile de préciser les délais de définition des STI afin d'éviter de trop longs processus. Le premier objectif de cette activité devrait être d'harmoniser les systèmes existants sur des conditions minimales communes, pour ensuite rechercher des solutions innovatives sur la base de la meilleure pratique disponible et en rapport avec les programmes de recherche. On pourrait également considérer qu'avant même l'adoption des STI, les paramètres fondamentaux identifiés constituent déjà le cadre de référence préconisé, même s'il n'est pas contraignant sur le plan juridique, pour d'éventuels projets d'investissement dans les Etats membres.

3.3.1. Parmi les priorités que la proposition indique pour la phase de définition des STI, il serait opportun d'insérer également la cohérence des flux d'investissement, tant sur le volet infrastructures que sur celui de la gestion. En effet, quand il s'agit d'interventions auxquelles doivent contribuer tant les responsables des infrastructures que les gestionnaires de l'exploitation, il est essentiel que les deux parties en soutiennent préalablement les coûts afin de pouvoir toutes deux en retirer les bénéfices.

3.3.2. On estime qu'il pourrait être opportun, en outre, d'inclure également parmi les STI la problématique de l'attelage automatique. Il semble en effet qu'un tel système pourrait être mis en oeuvre dans des délais relativement rapprochés, moyennant les financements nécessaires.

3.3.3. En ce qui concerne les initiatives sur le bruit, le Comité apprécie et partage l'intention exprimée par la Commission de mettre en place un groupe de travail sur les émissions ferroviaires. Il recommande de rester parfaitement cohérent avec la législation communautaire pour l'harmonisation des méthodes de relevé du bruit et de bien vouloir considérer, pour ce qui est de la pollution acoustique provoquée par les convois ferroviaires, non seulement le niveau mais aussi la fréquence des émissions de bruit, pour les interventions à mener par les autorités nationales et locales en vue de protéger les habitants riverains des lignes de chemin de fer.

3.3.4. Pour l'heure, les indications de délais pour la modernisation des sabots de freins sont toutefois jugées préoccupantes et la Commission est invitée à faire en sorte que cette opération puisse se faire le plus rapidement possible, ainsi qu'à identifier tous les autres éléments qui contribuent notoirement à la pollution acoustique globale générée par le trafic ferroviaire.

3.4. Le Comité est favorable à une reconfirmation de l'AEIF comme organisme commun représentatif mais estime devoir souligner, avec des arguments supplémentaires ressortant également du texte qui accompagne la proposition de directive, un certain nombre de considérations déjà formulées dans l'avis sur la "Grande Vitesse"(15).

3.4.1. La communication de la Commission, en rappelant expressément le rôle des partenaires sociaux, souligne elle-même que l'AEIF n'est pas représentative de toutes les parties concernées, et qu'elle ne dispose pas de toutes les connaissances. Le Comité estime donc particulièrement opportun que la proposition de directive établisse une participation spécifique et préventive des partenaires sociaux à l'élaboration des STI, qui ont presque toutes à voir avec l'organisation du travail, la sécurité et la santé du personnel, et la définition des qualifications que rendra nécessaires l'évolution de l'interopérabilité, la formation, le recyclage professionnel, le régime d'horaires, et la standardisation indispensable des documents opérationnels. La contribution que peuvent apporter les partenaires sociaux dans ce contexte ne peut intervenir qu'en premier lieu, au moment où sont définies les spécifications. Cette participation enrichit la valeur et l'efficacité du développement du dialogue social, déjà en cours dans un esprit positif entre les organisations patronales et syndicales du secteur au niveau européen [ETF(16) et CCFE(17)], précisément sur le thème de l'interopérabilité.

3.5. En ce qui concerne l'extension de l'interopérabilité future avec les pays candidats [PECO(18)], le Comité attache une grande importance à l'achèvement effectif du programme TINA(19), sans lequel l'adhésion aux STI au moment de leur entrée dans l'Union européenne risque de rester peu effective dans de nombreux cas. Aussi est-il nécessaire de renforcer à cet égard la collaboration avec ces pays.

3.5.1. Le Comité partage le point de vue exprimé dans le document à l'examen au sujet d'une extension possible de l'interopérabilité au-delà des frontières présentes et futures de l'Union. Un tel objectif revêt d'importants aspects, tant sociaux qu'économiques. Le Comité est dès lors favorable aussi bien aux initiatives que la Commission se propose de lancer dans le cadre de la Cotif (Convention relative aux transports internationaux ferroviaires) qu'à l'intention de participer, en tant que Communauté européenne, à l'OTIF (Office central des transports ferroviaires).

3.5.2. Toutefois, le Comité estimant que l'on doit toujours accorder la plus grande importance à un niveau élevé de sécurité, tant dans la circulation des trains que dans les spécifications de construction du matériel, il invite à vérifier sous cet angle, avec le plus grand soin, les éventuelles spécifications, déjà approuvées au niveau international, que l'on entendrait retenir comme référence de base pour les STI à définir.

3.5.2.1. Dans le chapitre de la proposition de directive consacré aux exigences essentielles, la sécurité est largement abordée, qu'il s'agisse des aspects généraux ou des spécifications propres à chaque sous-système. Le Comité estime nécessaire, sous cet angle comme sous celui de la protection de la santé (y compris les aspects ergonomiques), de souligner l'importance d'une contribution directe des partenaires sociaux, ainsi que des représentants qualifiés des utilisateurs pour la définition et l'application des principales exigences.

3.6. Le Comité estime qu'il conviendrait de mettre en évidence les apports potentiels que pourraient apporter en termes d'innovation les initiatives de recherche menées dans le cadre du Ve programme-cadre de R & D technologique.

3.7. L'incidence financière de la proposition de directive apparaissant supérieure à celle de la Grande Vitesse, il serait utile d'expliquer de façon plus analytique l'origine de l'incidence accrue qu'ont certains coûts.

Le Comité confirme en tout état de cause la nécessité d'évaluer de façon approfondie le rapport entre coûts et bénéfices, tant dans le choix des priorités et des délais de mise en oeuvre que dans la définition même des normes, comme il a été indiqué plus haut.

3.7.1. Attendu que le soutien communautaire aux projets pour l'interopérabilité établi dans la communication qui accompagne la proposition de directive apparaît d'un montant limité, le Comité, sans entrer spécifiquement dans le fond du problème, qui est de savoir si ce montant est globalement approprié, suggère que la proposition de directive encourage la recherche d'autres modalités éventuelles de financement communautaire pour des projets spécifiques revêtant un intérêt supranational spécifique.

3.8. Selon le Comité, l'intégration dans la directive des orientations et des observations exprimées jusqu'ici rendrait plus complète, et par conséquent plus efficace, une mesure qui constitue certes un premier pas, mais un pas déterminant, vers l'interopérabilité. Même s'il s'agit, nécessairement, d'un processus qui ne s'achèvera qu'à long terme, le Comité est convaincu que peuvent se manifester positivement dès cette première phase non seulement la valeur politique de la proposition de directive à l'examen, mais aussi ses retombées, en raison de tous les aspects qui lui sont liés, sur le plan social, environnemental, sur le plan de la production et de l'emploi et sur le plan de l'efficacité du marché.

Bruxelles, le 24 mai 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Décision n° 1692/96/CES du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO L 228 du 9.9.1996, p. 1) - avis du CES: JO C 397 du 31.12.1994, p. 23.

(2) Directive 96/48/CE du 23 juillet 1996 (JO L 285 du 17.9.1996).

(3) Décision n° 1692/96/CES du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO L 228 du 9.9.1996, p. 1) - avis du CES: JO C 397 du 31.12.1994, p. 23.

(4) Directive 96/48/CE du 23 juillet 1996 (JO L 285 du 17.9.1996).

(5) AEIF: Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire.

(6) CEN: Comité européen de normalisation.

(7) CENELEC: Comité européen de coordination des normes électrotechniques.

(8) ETSI: Institut européen des normes de télécommunication.

(9) L'écartement normal (mm 1435) a été adopté par 11 pays. Ont des écartements différents: le Portugal et l'Espagne (mm 1668), l'Irlande (mm 1600) et la Finlande (mm 1524).

(10) À noter que cette solution n'est pas toujours valable. Notamment quand il s'agit de trains "mixtes" chargés également de caisses mobiles et de conteneurs, à cause de la différence d'encombrement des lignes et des codifications correspondantes.

(11) Directive 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (JO L 199 du 9.8.1993, p. 84 - avis du CES: JO C 106 du 27.4.1992, p. 6).

(12) Avis du CES: JO C 397 du 31.12.1994, p. 8.

(13) Dans la période 85-95: Royaume-Uni + 24 %, France + 36 %, Suède + 37 % (voir COM(1999) 519 final du 27.10.1999).

(14) Directive 93/38/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (JO L 199 du 9.8.1993, p. 84 - avis du CES: JO C 106 du 27.4.1992, p. 6).

(15) Avis du CES: JO C 397 du 31 décembre 1994, p. 8.

(16) ETF: Fédération européenne des transports.

(17) CCFF: Communauté des chemins de fer européens.

(18) PECO: Pays d'Europe centrale et orientale.

(19) TINA=EBIT: Évaluation des besoins en infrastructure de transports.