Avis du Comité économique et social européen sur "Le rôle de la société civile dans la politique européenne de développement"

(2003/C 234/16)

Le 17 janvier 2002, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "Le rôle de la société civile dans la politique européenne de développement".

La section spécialisée "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 juin 2003 (rapporteuse: Mme Florio).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 63 voix pour et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le présent avis se veut une contribution au débat sur le rôle de la société civile dans les relations internationales et, en particulier, dans la politique de développement menée par l'Union européenne, dont l'importance n'a cessé de croître ces dernières années. Cette question revêt une importance considérable à la lumière des derniers événements internationaux, de la guerre en Irak et du rôle fondamental que l'Union européenne est appelée à jouer dans cette région en matière de reconstruction et de constitution d'un tissu réellement démocratique.

1.2. Si dans ce contexte la société civile a montré un intérêt de plus en plus vif pour les politiques de développement et les équilibres internationaux, on note également l'amorce d'un processus de reconnaissance par les organes internationaux, qui commencent à considérer les structures non étatiques comme des acteurs essentiels dans la définition des programmes et des politiques de développement.

1.3. La prise de conscience d'une interdépendance économique grandissante et le constat selon lequel les équilibres internationaux se fondent sur un fossé de plus en plus marqué entre le Nord et le Sud, ont conduit de nombreux pans de la société civile - les acteurs non étatiques (ANE) - à s'intéresser davantage aux thèmes relatifs au développement et à vouloir jouer un rôle de plus en plus actif dans le débat sur les inégalités sociales, économiques et culturelles. Ce processus d'implication, lancé déjà dans les années 80, s'est intensifié au cours de la décennie suivante lorsque le changement de la donne politique à l'échelle internationale et la disparition de l'ordre bipolaire ont permis de lever plusieurs obstacles et ainsi contribué à donner aux acteurs non institutionnels voix au chapitre ainsi qu'à accroître sans cesse leur participation.

2. Politiques de développement de l'Union européenne: bases juridiques et évolution des principes cardinaux

2.1. La politique de développement de l'Union européenne puise son origine dans le Traité de Rome de 1957 en vertu duquel les États membres de la Communauté s'engageaient à maintenir des liens de solidarité avec "les colonies et les territoires d'outre-mer" et à contribuer à leur développement. Pendant la décennie suivante, qui a vu la majeure partie de ces territoires conquérir leur indépendance, les relations avec la Communauté ont été régies par les Conventions de Yaoundé de 1963 et 1969. Ce n'est qu'au cours des années 70, et plus particulièrement après l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, que la politique de développement a gagné en complexité. La Convention de Lomé et les nouveaux liens tissés avec certains pays d'Afrique du Nord, d'Asie et d'Amérique latine remontent à cette période.

2.2. En 1993, le Traité de Maastricht sur l'Union européenne, en particulier ses articles 177 à 181, a jeté les bases juridiques spécifiques de la politique européenne de développement. Il définit comme objectifs en la matière le développement économique et social durable des pays en développement (PVD), leur insertion progressive dans l'économie mondiale et la lutte contre la pauvreté. Le Traité met également l'accent sur les principes de liberté, de démocratie, de respect des droits humains et des libertés fondamentales. L'affirmation des droits de l'homme se matérialisera davantage avec le Traité d'Amsterdam en 1999 et la Charte européenne des droits fondamentaux de Nice en 2000.

2.3. Aujourd'hui, l'Union européenne et ses États membres octroient 55 % des aides officielles aux pays en développement, ce qui permet de se forger une idée de l'importance des politiques que l'Union européenne peut faire avancer et de leur impact sur un développement véritablement équitable et durable. L'objectif prioritaire est la lutte contre la pauvreté selon le principe du développement humain et social équitable, durable et participatif.

2.4. L'Union européenne se présente donc sur la scène internationale comme un sujet actif dans la diffusion de politiques de développement inspirées par le respect des différentes cultures et visant à établir avec les pays tiers des relations de partenariat fondées sur un principe de parité, indépendamment des inégalités de développement.

2.5. S'agissant des politiques communautaires dans ce domaine, l'accord de Cotonou, signé en juin 2000, marque un tournant fondamental. En effet, cet accord met en lumière le lien entre le dialogue social, le dialogue civil et les aides au développement et au commerce. Pour la première fois, le dialogue entre les institutions et les acteurs non étatiques devient une obligation juridiquement contraignante, l'État et la société civile assumant de ce fait un rôle complémentaire qui devrait tendre à renforcer l'impact des programmes de développement.

2.6. L'accord de Cotonou s'inscrit dans un cadre de mutation générale de la politique de développement de l'Union européenne. En novembre 2000 déjà, la Déclaration conjointe du Conseil et de la Commission sur la politique communautaire de développement encourage la participation la plus large possible de tous les segments de la société afin de créer les conditions d'une plus grande équité et du renforcement du tissu démocratique dans les pays en développement. En 2001, le Livre blanc sur la gouvernance européenne(1) souligne, à son tour, l'importance de la société civile et du dialogue avec les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux des pays tiers lors de la définition de politiques revêtant une dimension internationale.

3. Nouvelle approche participative de la politique de développement

3.1. La politique de développement de l'Union européenne s'oriente vers une approche participative, qui reconnaît la société civile comme un nouvel acteur dans les relations internationales, du moins pour ce qui concerne les politiques de développement. Elle laisse une large place à toutes les réalités sociales présentes sur le territoire et, surtout, plaide en faveur de leur implication dans les diverses phases de définition et d'application des documents nationaux de stratégie. Dans cette nouvelle optique, la société civile devrait non seulement être davantage intégrée et associée aux processus décisionnels, mais devrait également assumer une partie de la responsabilité du processus de développement dans son ensemble.

3.2. La dimension politique du développement est ainsi reconnue, laquelle requiert la contribution, sur un pied d'égalité, des secteurs public et privé, des acteurs économiques et sociaux ainsi que de la société civile, qui doivent faire partie intégrante du processus. Seule une étroite collaboration entre toutes ces réalités sociales peut garantir des politiques de développement cohérentes et accroître l'impact des aides au développement.

3.3. La participation et le dialogue avec les acteurs non étatiques comportent également une très haute valeur ajoutée. En effet, considérant que le concept de développement ne revêt plus seulement une dimension purement économique, mais englobe également une dimension politico-sociale, l'implication de la société civile devient un élément essentiel pour contribuer à la création ou à la consolidation du tissu démocratique. La société civile joue en outre un rôle important dans la prévention et la résolution de conflits. C'est aussi dans cette direction que se dirige la Commission dans sa communication sur les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement(2), dans laquelle elle souligne que l'apport de réponses efficaces à des situations de crise est subordonné à la nécessité de coordonner toutes les parties prenantes, y compris les acteurs de la société civile, en plus des ONG et des organisations internationales.

3.4. Plus récemment, dans les conclusions du 5e séminaire régional des milieux économiques et sociaux ACP-UE, tenu à Yaoundé du 21 au 23 mai 2003, l'accent a été mis sur le rôle fondamental de la société civile dans la prévention des conflits et des tensions sociales, compte tenu du nombre encore élevé de coups d'État et de guerres civiles dans les pays en voie de développement.

4. Vers la mise en oeuvre de l'approche participative

4.1. La communication de la Commission sur la "Participation des acteurs non étatiques à la politique communautaire de développement"(3) illustre l'action de l'UE visant à adopter une approche participative dans la politique de développement. D'une manière générale, beaucoup d'efforts et d'énergie ont été déployés à cette fin, même si on semble encore très loin de sa pleine application. Cela s'explique notamment par le manque de clarté, voire l'inexistence, des règles et des procédures, sans parler des difficultés évidentes inhérentes à la mise en oeuvre de profondes réformes.

4.2. D'un point de vue formel, l'implication de la société civile dans toutes les phases du processus de définition et d'exécution de la politique de développement n'apparaît que dans l'accord de Cotonou en vertu duquel il convient d'informer et de consulter les acteurs non étatiques sur les politiques de coopération, de leur donner accès aux ressources financières en vue d'appuyer les processus de développement local, de les associer à la mise en oeuvre des projets et des programmes dans les zones ou les domaines qui les concernent, et de leur prêter aide et assistance dans le cadre du renforcement de leurs capacités. Dans cette perspective, il semble important d'impliquer les ANE dans la formulation des stratégies nationales de développement. À cet égard, lors du Forum des organisations de la société civile des pays ACP organisé par le CESE en décembre 2002, de nombreux témoignages ont fait état de carences graves en matière d'information et de participation en ce qui concerne les programmes de coopération.

4.3. Une importance particulière revient dans ce contexte au processus de Barcelone, qui a instauré en novembre 1995 le partenariat euro-méditerranéen (Euromed) dont le but est de:

- définir un espace commun de paix et de stabilité;

- construire une zone de prospérité partagée;

- développer les ressources humaines et favoriser la compréhension entre les cultures et les échanges entre les sociétés civiles.

Ce programme fait l'objet d'un financement (notamment par le budget MEDA) et suit largement son cours.

4.4. S'agissant des autres accords, programmes ou lignes de financement spécifiques, ils ne prévoient encore aucune obligation de consultation ou de participation des ANE des pays tiers, même si des consultations de divers pans de la société civile ont déjà été initiées de manière plus ou moins informelle par la Commission.

4.5. Plusieurs exemples illustrent ce qui précède: dans le cadre de la programmation de l'"Initiative européenne pour les droits humains", des ONG communautaires spécialisées dans la défense des droits humains ont été consultées, même si ce n'est qu'après l'approbation du document de programmation que des missions ont été menées sur place et des contacts pris avec les ONG locales; par ailleurs, dans le secteur de l'aide humanitaire, l'Office ECHO ne finance pas directement les ANE des pays tiers mais, en tant que partenaires locaux, les juge indispensables pour l'identification des besoins au niveau local; en ce qui concerne l'Amérique latine, l'Union européenne a entamé un dialogue institutionnel avec le Groupe de Rio, ainsi qu'au niveau subrégional avec le Groupe de San José et le Mexique, les pays du Mercosur et ceux de la Communauté andine. Toujours à propos de l'Amérique latine, le dernier règlement sur l'aide humanitaire a reconnu divers acteurs non étatiques et a surtout recommandé le développement des relations entre les partenaires d'Amérique latine et de l'Union européenne, en particulier les acteurs non étatiques.

4.6. Il ressort par conséquent de la communication de la Commission que la société civile jouit d'une attention relativement importante pour l'affectation des fonds destinés au développement de projets, mais qu'elle n'est pas encore associée à la définition des politiques. Les ANE des pays tiers sont essentiellement considérés comme des partenaires ou les destinataires indirects des fonds et non comme les protagonistes et les responsables de la définition des politiques de développement.

4.7. En 2001, la Commission a lancé un processus de décentralisation de la gestion des projets vers ses délégations afin de leur transférer des ressources et leur déléguer des responsabilités, dans l'optique précisément de mettre en oeuvre une approche plus participative.

4.8. La Commission cherche à mettre en place diverses initiatives en vue d'une réelle participation des acteurs non étatiques, y compris par un soutien accru qui leur est donné afin de développer et de renforcer leurs capacités: à cet égard, il convient de souligner que la Commission a, en 1976, instauré une ligne budgétaire B7-6000, destinée à favoriser la participation de la société civile européenne au dialogue avec la Commission sur la politique communautaire de développement, et qu'elle a, en 1992, créé la ligne budgétaire B7-6002, qui porte essentiellement sur des activités de développement des capacités et de mobilisation des acteurs décentralisés dans les pays en développement.

5. Obstacles et problèmes

5.1. Comme nous l'avons vu, la Commission veille, d'une manière générale, à ce que les ANE soient associés à toutes les phases du processus de développement, depuis la définition de la stratégie nationale de développement à la préparation de la stratégie nationale de réponse, ainsi qu'au dialogue politique, une fois les secteurs d'intervention déterminés, et, enfin, aux processus de mise en oeuvre et de révision.

5.2. La stratégie pour une application réelle de l'approche participative se heurte toutefois à différents obstacles:

- il y a lieu de noter la très forte résistance de la majorité des gouvernements nationaux des pays tiers à dialoguer avec les acteurs non étatiques; même lorsqu'elles existent, les possibilités réelles des ANE d'influer sur la définition des programmes et des stratégies de développement demeurent minimes;

- un autre obstacle est la centralisation administrative poussée caractérisant ces pays qui, ne favorisant pas la participation des ANE en général, tend à marginaliser les réalités locales périphériques, en particulier les réalités rurales qui sont les plus difficiles à atteindre et souvent les plus pauvres;

- on relève l'absence de règles et de normes précises régissant une participation effective des ANE;

- il n'est pas rare de constater dans les pays tiers que la société civile y soit insuffisamment organisée; souvent, le problème majeur réside dans le développement des potentialités des acteurs appelés à participer au processus;

- un autre problème est celui de l'accès aux financements, qui est directement lié à celui de la diffusion et de l'accès aux informations. Les ANE des pays tiers se plaignent souvent de l'absence d'un système de diffusion des informations;

- les procédures prévues pour l'octroi des financements sont dans la plupart des cas trop onéreuses et complexes, comme l'ont souvent souligné les ANE.

6. Rôle du Comité économique et social européen

6.1. Dans le contexte décrit ci-dessus, le Comité économique et social européen joue un rôle essentiel en tant qu'intermédiaire et promoteur de la société civile organisée, un rôle qui est sanctionné dans le traité de Rome de 1957 et a été récemment mis en exergue dans le Traité de Nice.

6.2. En conséquence des dispositions du Traité de Nice, un protocole a été signé en 2001 entre le Comité et la Commission, qui vise à renforcer les relations entre les deux institutions, notamment en vertu du fait qu'il reconnaît le Comité en tant que forum privilégié de dialogue entre les institutions européennes et la société civile. L'article 14 dudit protocole encourage également le Comité à assumer ce rôle d'intermédiation active et d'implication à l'égard des organisations de la société civile des pays tiers.

6.3. Il convient de souligner que l'engagement du Comité dans cette voie remonte à longtemps. Diverses activités ont été déployées à ce jour afin d'impliquer les différents pans de la société civile des pays tiers et d'alimenter le dialogue avec ces derniers, certaines d'entre elles étant prévues dans les documents officiels de l'Union européenne: séminaires régionaux, sommets des Conseils économiques et sociaux, groupes d'étude, comités de suivi. On peut mentionner à titre d'exemple les initiatives mises en oeuvre dans le cadre du Forum des organisations de la société civile des pays ACP, l'organisation de rencontres et de consultations des opérateurs économiques et sociaux de l'UE et des pays ACP (expressément reconnues par le protocole de l'accord de Cotonou), les activités relatives au dialogue euro-méditerranéen et à la table ronde UE-Inde ou celles menées dans le cadre des relations avec les pays candidats et des frontières orientales de l'Union.

7. Propositions et recommandations

7.1. Le Comité accueille favorablement l'action de la Commission destinée à encourager la pleine application de l'approche participative, vu le rôle essentiel joué par la société civile dans les processus de développement, que ce soit comme destinataires ou, plus important encore, comme artisans de ces processus.

7.2. Tout en se félicitant de la ligne adoptée par la Commission, le Comité espère que pourra être établi à court ou moyen terme un accord commun précisant les modalités et les instruments de participation des acteurs non étatiques, afin de permettre l'élaboration d'un système de réglementation et de légitimation du dialogue. Il convient en outre que ce dialogue s'appuie sur la définition d'objectifs précis ainsi que de valeurs et modèles communs à promouvoir.

7.3. En vue de favoriser le dialogue et la participation des ANE, il faudrait établir à partir de critères de sélection plus larges et plus clairs un inventaire permettant de prendre en compte non seulement les structures depuis longtemps en place au niveau local, mais aussi les structures plus récentes, qui auraient apparemment pour intérêt d'être plus indépendantes à l'égard des pouvoirs locaux. Cette nécessité a été perçue et mise en évidence par les délégués au séminaire régional de Yaoundé, qui préconisent la définition de critères d'éligibilité clairs applicables au niveau national et local, de manière à inclure toutes les composantes de la société civile sans exception.

7.4. Il est indispensable que le processus de décentralisation enclenché par la Commission en faveur de ses délégations, dont la conclusion est prévue en 2003, intègre des mécanismes permettant de véritables échanges avec les acteurs non étatiques des pays tiers. Par conséquent, les délégations devraient devenir un maillon essentiel et, à leur tour, un authentique forum de dialogue entre la société civile, les gouvernements nationaux et les institutions européennes. De par leur meilleure connaissance des réalités locales, elles devraient contribuer à la définition des modalités d'optimisation de l'utilisation des ressources financières et soutenir les ANE en vue d'un usage transparent des fonds européens. À ce propos, il a été expressément demandé dans les conclusions du 5e séminaire régional des milieux économiques et sociaux ACP-UE, tenu à Yaoundé du 21 au 23 mai 2003, que toutes les délégations de la Commission comportent un fonctionnaire responsable pour les relations avec les acteurs non étatiques, comme le prévoient déjà certaines délégations.

7.5. En ce qui concerne le renforcement des capacités des ANE des pays tiers, le Comité reconnaît le rôle crucial que les ANE européens peuvent jouer dans ce contexte, mais forme néanmoins le voeu qu'ils ne prennent pas automatiquement le pas sur les réalités locales. En effet, de l'avis du Comité, il paraît fondamental de valoriser le rôle des ANE européens pour garantir un transfert de savoir-faire, renforcer les capacités des ANE des pays tiers et mener une action efficace sur le terrain. Toutefois, dans le même temps, il faudrait éviter que les ANE européens, en l'occurrence ceux qui peuvent accéder le plus facilement aux financements, se substituent à ceux des pays tiers. Il est donc recommandé de favoriser toutes les actions susceptibles de prévenir un tel déséquilibre.

7.6. S'agissant du renforcement des capacités des ANE des pays tiers, le Comité apprécie la ligne suivie par la Commission en ce qu'elle prévoit comme instruments essentiels l'information, en général, destinée aux différents secteurs de la société civile, ainsi que la création ou la consolidation de réseaux, notamment par le biais des nouvelles technologies. Le Comité souhaite néanmoins que la Commission prenne également en considération l'importance d'actions de formation spécifiques.

7.7. Pour ce qui est des procédures d'accès aux financements, les ANE des pays tiers se plaignent du fait qu'ils ne parviennent que difficilement à accéder aux ressources financières, y compris dans les pays où les structures sont bien établies et où les conditions en termes de représentativité, de transparence et de démocratie sont respectées.

7.8. C'est pourquoi, il importe grandement, aux yeux du Comité, d'établir un flux d'informations constant et précis et d'instaurer des mécanismes visant à garantir une diffusion aussi large que possible. En effet, pour que les programmes de développement puissent déboucher sur des résultats concrets, il est primordial d'assurer une participation la plus vaste possible des organisations représentatives de la société civile.

7.9. Dans cette même perspective, le Comité souhaite que, dans le respect des règles de démocratie et de transparence, les procédures d'accès aux fonds européens soient facilitées et, plus important, que les frais inhérents à la présentation des demandes en la matière soient revus à la baisse. Le langage utilisé dans les documents officiels est souvent trop technique et les documents requis trop coûteux.

7.10. S'agissant de l'utilisation des ressources destinées aux politiques de développement, le Comité souhaite également le renforcement des instruments de lutte contre la corruption, laquelle devrait rester l'un des critères essentiels pour l'octroi de fonds plus importants.

7.11. Pour que l'approche participative soit effective, il est proposé d'instaurer un système de suivi tant qualitatif que quantitatif de la réelle implication des acteurs non étatiques dans les processus de définition et d'évaluation des politiques de développement dans les pays bénéficiant des fonds européens. À cet égard, il semble également important d'examiner et de renforcer les stratégies adoptées par le Comité lui-même en ce qui concerne l'analyse d'impact. Les acteurs non étatiques réunis à Yaoundé ont expressément demandé dans les conclusions du séminaire que les institutions ACP-UE, y compris le Conseil des ministres et l'Assemblée parlementaire paritaire, ainsi que la Commission européenne, tiennent compte de ce suivi dans leurs évaluations. En effet, la question de la participation des ANE aux processus de développement ne se réduit pas à l'accès aux financements mais ne fait sens que dans la mesure où elle réussira à garantir un rôle politique actif à ces acteurs.

7.12. Pour la même raison, le Comité juge important que les initiatives des acteurs non étatiques, comme le Forum des associations d'entrepreneurs ou les comités syndicaux institués dans le cadre d'Euromed et de l'UE-Mercosur, ou d'autres initiatives similaires qui pourraient être lancées, aient le soutien de la Commission, non seulement pour favoriser le renforcement et la coordination des acteurs sociaux et économiques, mais aussi pour garantir leur participation effective au dialogue politique et aux négociations des accords bilatéraux au niveau régional.

7.13. En outre, le Comité relève, comme c'est souvent le cas, des incohérences et des contradictions entre les politiques de l'Union européenne et celles des États membres; aussi, estime-t-il nécessaire que l'Union prenne des mesures destinées à établir des critères cadres, égaux pour l'ensemble des États membres, afin d'augmenter l'efficacité même des politiques.

7.14. Le Comité estime également devoir souligner que la pleine application de l'approche participative ne peut pas ne pas tenir compte de l'objectif de l'égalité entre les hommes et femmes. Il souligne à cet égard l'importance d'un renforcement du rôle des femmes dans les politiques de coopération et de l'affirmation de leurs droits dans le processus de développement. Il demande que soient encouragées des initiatives axées sur l'objectif spécifique de l'égalité des chances et que les femmes puissent bénéficier de programmes de formation ad hoc et appelle de ses voeux la mise en oeuvre et la valorisation d'actions positives afin d'assurer la pleine participation des groupes d'intérêts féminins aux politiques de développement.

7.15. De même, il serait utile, comme cela a été suggéré dans d'autres avis, que la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et l'Organisation internationale du travail contribuent avec les autres institutions européennes au renforcement et à la valorisation des partenaires sociaux et des organisations de la société civile dans les pays en voie de développement.

7.16. Par ailleurs, le Comité regrette que seul un pourcentage minimal des fonds (20 % environ) soit directement affecté aux ANE des PVD, ce qui est contradiction avec la récente approche participative choisie en vue du renforcement des politiques de développement.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2001) 428 final.

(2) COM(2001) 153 final.

(3) COM(2002) 598 final.