Avis du Comité des régions sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'octroi d'un concours financier communautaire visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises"

(2002/C 278/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre blanc de la Commission adressé au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions concernant la politique européenne des transports à l'horizon 2010 (COM(2001) 370 final);

vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'octroi d'un concours financier communautaire visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises (COM(2002) 54 final);

vu la décision de son Bureau, en date du 6 février 2002, de charger la commission de la politique de cohésion territoriale d'élaborer l'avis en question;

vu la décision du Conseil en date du 21 février 2002, de saisir le Comité des régions, en vertu de l'article 265, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, d'une demande d'avis sur ce sujet;

vu son précédent avis sur l'"Intermodalité et le transport intermodal de marchandises dans l'Union européenne: une logique de systèmes pour le transport des marchandises" (COM(97) 243 final) (CdR 398/98 fin)(1);

vu son précédent avis sur le "Réseau transeuropéen de transport: rapport 1998 sur la mise en oeuvre des orientations et priorités pour le futur" (COM(98) 614 final) (CdR 60/1999 fin)(2);

vu son précédent avis sur "Cohésion et transport" (COM(98) 806 final) (CdR 390/1999 fin)(3);

vu son précédent avis sur l'interopérabilité du système transeuropéen convention (COM(1999) 617 final) (CdR 94/2000 fin)(4);

vu son précédent avis sur "La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix" (COM(2001) 370 final) (CdR 54/2001 fin)(5);

vu la décision de la session plénière, en date du 13 mars 2002, de désigner Mme Claude du Granrut en tant que rapporteuse générale chargée d'élaborer un avis sur le sujet, conformément à l'article 40, paragraphe 2, du Règlement intérieur du Comité des régions;

vu le projet d'avis (CdR 103/2002 fin) élaboré par la rapporteuse générale: Mme Claude du Granrut Conseillère régionale de Picardie, Maire adjoint (FR-PPE);

considérant que le rôle des transports, en termes aussi bien d'infrastructures que de prestations de services, est d'une importance cruciale pour l'aménagement et le développement de l'ensemble du territoire européen;

considérant que tous les échelons de gouvernement - européen, national, régional et local - doivent collaborer en matière d'élaboration de politiques des transports, mais doivent le faire conformément au principe de subsidiarité, et que les collectivités territoriales sont le niveau de gouvernement le plus proche du citoyen;

considérant que le transport de marchandises constitue un facteur d'importance vitale tant pour la réalisation de l'intégration européenne que pour ce qui est de faire progresser le développement économique et social des régions;

considérant qu'il n'existe pas de compétence communautaire en matière d'aménagement du territoire, mais que la Commission peut proposer des politiques "non juridiques" susceptibles d'exercer un effet positif non négligeable en faveur de l'environnement et du développement durable;

considérant que l'Union européenne est tenue, en vertu du Traité d'Amsterdam, d'intégrer les exigences de protection de l'environnement dans la définition et la mise en application des politiques communautaires, en vue de favoriser un développement durable;

considérant les enseignements tirés du programme PACT 1997-2001 qui visait à accroître l'utilisation du transport combiné en soutenant financièrement des initiatives commerciales innovantes dans le secteur des services de transport combiné;

considérant les effets positifs des actions du PACT sur l'environnement et notamment sur la réduction de dioxyde de carbone;

considérant que les projets d'interopérabilité des transports doivent comporter des options technologiques, un plan d'itinéraire novateur, des modalités de fournitures des services et une combinaison de tous ces aspects pour avoir un impact sur le marché du fret;

considérant qu'il est nécessaire de prévoir une dissémination plus effective et plus accentuée des actions du type de celles qui ont été menées dans le cadre du programme PACT;

considérant que les modes de transport non routiers destinés à remédier à la congestion dans le secteur routier sont le transport ferroviaire, le transport maritime à courte distance et la navigation intérieure;

considérant que compte tenu des expériences positives qu'elle a connues avec le programme PACT, la Communauté devrait disposer d'un instrument de lutte contre la congestion dans le secteur du fret routier et de transfert d'une partie du fret de la route vers la navigation maritime à courte distance, le rail et la navigation intérieure,

a adopté à l'unanimité le présent avis lors de sa 44e session plénière des 15 et 16 mai 2002 (séance du 15 mai).

Le Comité des régions

1. Introduction

- souscrit à une nouvelle politique commune du transport de fret qui s'appuiera sur l'intermodalité et sur le ferroviaire, le transport maritime à courte distance et la navigation intérieure, qui combattra résolument la congestion routière et placera la sécurité et la qualité des services au coeur de ses préoccupations;

- accueille favorablement le nouveau programme de promotion d'intermodalité dénommé "Marco Polo" qui a pour objectif général de transférer du fret de la route vers d'autres modes plus respectueux de l'environnement tels que le transport ferroviaire, le transport maritime à courte distance et la navigation intérieure;

- note avec intérêt les trois grands axes d'actions du programme "Marco Polo":

- le premier est lié aux initiatives émanant des acteurs du marché de la logistique. L'accent sera mis sur l'aide au démarrage de nouveaux services, commercialement viables à terme et conduisant à des transferts modaux importants de la route vers d'autres systèmes de transport, sans être nécessairement novateurs au point de vue technologique. Le soutien financier sera limité au temps de lancement de ces services et compensera le risque commercial encouru;

- le deuxième porte sur des actions commerciales agissant comme un catalyseur de changement structurel. Elles devront viser à surmonter les obstacles structurels d'importance communautaire sur le marché du fret qui entravent le fonctionnement efficace des marchés, la compétitivité du transport maritime à courte distance, du transport ferroviaire ou de la navigation intérieure et/ou l'efficacité des chaînes qui recourent à ces modes. Ces actions peuvent comprendre la mise en oeuvre d'autoroutes de la mer ou de trains de marchandises à grande vitesse, des services de navigation intérieure de même que des pools de matériels permettant l'utilisation d'unités de chargement intermodales compatibles avec les trois modes de transport;

- le troisième consiste en des actions de mise en commun des connaissances sur le marché de la logistique du fret afin de renforcer l'esprit de coopération de ce secteur fragmenté et complexe du transport intermodal, d'optimiser les méthodes et les procédures de travail en vue d'améliorer les performances commerciales et environnementales des entreprises concernées. Il peut s'agir aussi de mesures d'accompagnement de surveillance ou d'évaluation des projets, collecte et analyse des données statistiques.

Toute action doit concerner le territoire d'au moins deux États membres ou d'un État membre et d'un État candidat ou pays tiers.

Les trois types d'action sont liés et devraient avoir des répercussions bénéfiques sur le fonctionnement du système de transport intermodal à mettre en oeuvre et lui permettre de surmonter les obstacles commerciaux qu'il est susceptible de rencontrer.

Le budget prévu pour les années 2003 à 2007 est de 115 millions d'euros, soit une moyenne de 23 millions par an.

Le programme "Marco Polo" se présente comme un nouveau concept visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises.

En effet, si aucune mesure n'est prise, le transport routier de marchandises augmentera d'environ 50 % dans l'Union européenne d'ici 2010. Cette évolution se traduirait par davantage de congestion, de pollution et d'accidents. Le coût socio-économique de 12 milliards de tkms supplémentaires a été estimé a plus de trois milliards par an.

Pour maintenir la répartition du trafic de fret entre les différents modes de transport au niveau de 1998, il faut que le transport ferroviaire, la navigation maritime à courte distance et la navigation intérieure absorbent 12 milliards de tkms supplémentaires par an et commencent à inverser la tendance. C'est là où se situe le défi du trafic du fret dans l'Union européenne.

L'objectif de "Marco Polo" est donc de contribuer au transfert d'un volume de marchandises correspondant à la croissance prévue du fret routier international vers d'autres modes de transport. Le programme appuiera les grandes options stratégiques envisagées à l'horizon 2010 dans le secteur du fret, et devrait donc être exécuté jusqu'à cette date. Des mécanismes seront prévus pour assurer la flexibilité, ce qui devrait permettre de réagir aux évolutions du marché non prévues actuellement.

La mise en oeuvre du programme "Marco Polo" devrait aboutir à des économies de coût pour la société. En effet, par rapport au transport par route, le transport intermodal de marchandises, tel que préconisé par "Marco Polo" réduit le coût social de 60 à 80 %, en ce qui concerne les accidents, 40 à 65 % en ce qui concerne les émissions de CO2. Globalement, le transport intermodal permet une économie en coûts sociaux de 33 à 72 % par rapport à l'ensemble des transports routiers.

2. Considérations générales sur le programme "Marco Polo"

2.1. Le Comité des régions approuve les objectifs du programme "Marco Polo" qui vise à "améliorer les performances environnementales du système de transport des marchandises dans l'Union européenne" et souhaite sa réussite tant au service de l'environnement que du dynamisme économique de l'espace européen et, par voie de conséquence, de ses territoires régionaux.

2.2. L'examen des modalités de mise en oeuvre du programme "Marco Polo" a permis au Comité des régions d'en déceler certaines faiblesses par rapport aux besoins des modes de transport à privilégier, le transport ferroviaire, la navigation intérieure et le transport maritime à courte distance, à l'organisation logistique de leur interopérabilité, aux services à mettre en place, voire à la création de nouveaux métiers. Il s'est autorisé à rappeler le rôle des transports dans le développement d'un territoire régional ou interrégional et notamment des plates-formes intermodales et par voie de conséquence l'importance qu'il y aura à prendre en compte les projets émanant des autorités régionales et/ou des organismes qui leur seront associés.

2.3. Le Comité des régions souhaite que les aides "transparentes, objectives et clairement limitées" soient en rapport avec les économies réalisées par la société grâce au recours aux modes les moins préjudiciables pour l'environnement, ce qui est conforme à l'approche proposée par la Commission dans son projet de règlement relatif aux aides accordées pour la coordination des transports.

2.4. Le calcul proposé qui tient compte des accidents, du bruit, des polluants, des coûts climatiques (CO2), de l'infrastructure et de la saturation, mais en excluant la pollution des sols et des eaux et l'affectation des sols, et qui aboutit à une subvention de 1 EUR pour chaque transfert de 500 km à partir du transport routier (à ajuster en fonction de la réduction effective des coûts externes de l'utilisation du transport ferroviaire, du transport maritime à courte distance ou de la navigation intérieure), apparaît comme relativement arbitraire et très inférieur au gain théorique de coût externe calculé pour chaque mode.

Le Comité des régions considère que la démarche de la Commission en matière de coûts externes est un premier pas encourageant dans un domaine où les oppositions sont fortes et qu'il importe de soutenir la démarche de la Commission et de l'encourager à dégager des moyens supplémentaires en faveur des politiques de transfert modal, soit directement par une augmentation du budget "Marco Polo", soit indirectement en favorisant les États membres par une adaptation des règles applicables aux aides d'État.

2.5. Le Comité des régions est conscient que les obstacles factuels commerciaux et opérationnels qui entravent encore les formes de transport autres que la route, doivent être surmontés pour que ces marchés de fret puissent développer leur plein potentiel et que pour offrir des chaînes de transport de fret intermodal de haute qualité il faut pallier les insuffisances et les contraintes propres à chaque mode.

2.6. Afin d'optimiser l'intermodalité fer/mer et/ou navigation intérieure/navigation maritime, le Comité des régions insiste sur l'effort d'équipements nécessaires pour que ces modes de transports s'articulent selon une logique rationnelle et sans rupture de charge.

2.7. Le Comité des régions considère que l'ambition de l'action envisagée ne doit pas s'arrêter à ce transfert indispensable, mais également offrir au secteur des transports et de la logistique un moyen et un cadre pour s'attaquer aux problèmes structurels qui entravent le fonctionnement du marché des transports et pour améliorer les performances environnementales des transports.

2.8. Le Comité des régions rappelle à cet égard son souci déjà exprimé dans son avis sur l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel(6) que, si le transport de marchandises veut aboutir à un rapport équilibré entre les différents modes de transport et promouvoir l'utilisation prioritaire de modes de transport plus compatibles avec l'environnement, plus économes en énergie et comportant moins de coûts externes, il doit s'appuyer sur une harmonisation des technologies télématiques et d'information des différents modes de transport et toutes nouvelles techniques susceptibles de contribuer à l'interopérabilité transfrontalière des réseaux nationaux de transport.

Pour assurer la viabilité d'un transport intermodal concurrentiel, le Comité des régions estime indispensable de définir une architecture commune de systèmes intermodaux d'information électronique en temps réel pour que les clients disposent d'une information continue sur chaque étape de l'acheminement de leur cargaison.

Par ailleurs, une analyse de la situation du transport ferroviaire, de la navigation maritime à courte distance, de la navigation intérieure, du marché communautaire des terminaux intermodaux et des technologies de l'information démontre que le cadre réglementaire qui régit l'accès aux marchés du fret doit être profondément revu et amélioré.

2.9. Le Comité des régions suggère que la Commission envisage de faciliter la création d'un nouveau métier d'intégrateur de fret qui s'attachera à organiser le transport intégré de marchandises quels que soient leurs modes de transport, de même que devraient être standardisés les conteneurs et caisses mobiles afin que les transbordements s'effectuent sans difficulté d'un mode de transport à l'autre.

2.10. Le Comité des régions constate qu'on ne dispose pas, à l'heure actuelle, de données, ni d'évaluations sur ce que serait la répartition idéale entre les différents modes de transport du point de vue macroéconomique et social.

2.11. À cet égard et vu la situation incontournable du transport routier qui bénéficie d'un réseau capillaire (lui permettant d'apporter les marchandises au seuil des entreprises, comme des particuliers), ainsi que de son rôle pour assurer les dessertes terminales des modes de transports alternatifs, le Comité des régions se demande si celui-ci devrait être complètement exclu du programme "Marco Polo", notamment dans les actions à effet catalyseur. Le transport routier pourrait être intégré dans le programme "Marco Polo" dans les cas suivants:

- lorsqu'il assure les dessertes terminales des modes alternatifs;

- lorsqu'il est associé à un trajet réalisé par navire maritime Ro/Ro (type ferries) ou par un système de route-roulante.

2.12. Le Comité des régions rappelle que, l'un des objectifs de la politique des transports consiste à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Le CdR regrette que cet objectif n'est pas mentionné dans le programme "Marco Polo". La proposition de la Commission n'indique à aucun moment l'utilisation des réseaux ferroviaires secondaires et leur contribution à l'économie locale. Si elle s'intéresse à la navigation intérieure, elle ne fait aucune allusion à leur apport potentiel à l'acheminement des marchandises produites pour les régions et villes traversées.

2.13. Le Comité des régions rappelle que les transports jouent un rôle important dans l'ensemble des facteurs susceptibles de favoriser l'essor économique d'un territoire qu'il soit régional ou interrégional et qu'il lui apparaît fondamental de rechercher à intégrer les projets de développement d'une région avec le système de transport intermodal le plus adapté.

À cet égard, il s'inquiète de la tendance qui favoriserait l'inscription des nouveaux transports intermodaux à privilégier sur des axes traversant des régions déjà puissantes économiquement au détriment des régions isolées ou périphériques et il considère que le programme "Marco Polo" doit être vigilant sur ce phénomène.

2.14. S'agissant par exemple des voies de navigation intérieure, le Comité des régions insiste sur l'importance des plate-formes intermodales, interconnexions ou points modaux de valeur ajoutée pour favoriser leur intégration aux autres modes de transport et par voie de conséquence leur rentabilité. Il convient également d'envisager de faire de ces "points de correspondance" de véritables centres d'activité économiques, sources d'implantations d'entreprises à l'échelle régionale et de créations d'emplois.

2.15. Pour conclure et au vu de ces ambitions complémentaires, mais nécessaires à sa réussite, des recherches techniques qu'elles sous-tendent et des expérimentations à mener, le Comité des régions s'interroge sur le caractère suffisant du budget prévisionnel du programme "Marco Polo".

3. Conclusions et principales propositions

3.1. Article 1

Même si, dans ce contexte, cela apparaît iconoclaste, le Comité des régions rappelle la caractéristique incontournable du réseau capillaire des routes et qu'il est peut-être imprudent de ne pas en tenir compte pour la mise en oeuvre du programme "Marco Polo".

3.2. Article 4

Le Comité des régions considère que des collectivités locales ou régionales qui auront regroupé des organismes privés ou publics puissent présenter directement à la Commission des demandes de concours financiers pour des projets s'inscrivant dans les schémas de services collectifs de transport.

3.3. Article 5

3.3.1. S'agissant du transport ferroviaire, le Comité des régions souhaite que soit décidé non seulement une nouvelle politique tarifaire, mais aussi facilitée la circulation transfrontalière et garantie la sécurité ferroviaire.

Le Comité des régions constate que le transport ferroviaire de marchandises ne pourra pleinement se développer si son principal concurrent, la route, n'acquitte pas à la société l'ensemble de ses coûts.

Par ailleurs, le Comité des régions craint que le développement du fret ferroviaire et de solutions innovantes pour le transfert modal, tel que proposé par "Marco Polo" ne favorise de nouveaux opérateurs au détriment des "opérateurs ferroviaires historiques". Ceux-ci peuvent jouer un rôle majeur dans la promotion d'un système de transport intermodal et il convient que "Marco Polo" les encourage à le faire de la façon la plus appropriée.

Il demande qu'on envisage la création d'une agence ferroviaire européenne, qu'on collabore avec les opérateurs ferroviaires "historiques".

3.3.2. Concernant la navigation intérieure, le Comité des régions constate que celle-ci se développera pleinement dès lors que les pré et post acheminements en faveur de la navigation intérieur seront facilités par des systèmes de transbordement performant au sein des plates-formes logistiques intérieures des ports maritimes. Le Comité recommande également que les conditions de traitements des bateaux fluviaux au sein des ports maritimes ne soit pas discriminantes par rapport notamment au transport routier.

Le Comité recommande que soient soutenues les expériences innovantes en matière de lignes régulières multimodales intégrant un maillon logistique fluvial. Le Comité craint cependant que la faiblesse de la cale à l'issue des plans de déchirages ne permettent pas de répondre à la demande émergente des chargeurs en faveur de la voie d'eau. Il recommande donc que soit soutenue les initiatives visant au renouvellement d'une cale moderne et adaptée aux nouveaux trafics et qu'un effort de promotion pour la profession soit engagé à l'adresse des jeunes.

La navigation intérieure est aujourd'hui adaptée à tous les trafics dès lors que sont aménagées les conditions de la massification. Pour répondre convenablement à cette demande de trafics pour les vracs et les conteneurs, les produits chimiques ou les matières dangereuses ainsi que les colis lourds, il importe que l'Europe dispose d'un réseau à grand gabarit maillé permettant une plus grande fluidité du marché entre les différentes régions de l'Union. Le Comité recommande donc que soient poursuivis les efforts en matière d'infrastructure contribuant à ce maillage.

Le Comité des régions suggère que certaines adaptations institutionnelles (règlement, accès aux équipements) accompagnent les améliorations infrastructurelles (tirants d'air et d'eau, gabarits, plates-formes intérieures) afin de favoriser un relèvement du niveau moyen global de productivité de ce mode.

3.3.3. Concernant la navigation maritime à courte distance, le Comité des régions approuve la référence aux autoroutes de la mer et au cabotage, c'est-à-dire au dynamisme économique des ports d'Europe qu'ils soient ou non d'importance internationale, pour favoriser une logistique rationnelle, la fluidité du commerce communautaire, sans rupture de charge.

3.4. Article 6

Le Comité des régions rappelle que le programme "Marco Polo" doit exercer sa vigilance afin que les nouveaux transports intermodaux à privilégier ne s'inscrivent pas dans les seules régions fortement développées mais qu'au contraire, il privilégie de nouveaux itinéraires susceptibles de désenclaver des régions isolées ou périphériques.

Le Comité des régions insiste sur l'importance des plate-formes intermodales, interconnexions ou points modaux de valeur ajoutée pour favoriser de véritables centres d'activité économiques, sources d'implantations d'entreprises à l'échelle régionale et de créations d'emplois.

3.5. Article 7

Le Comité des régions propose que le programme "Marco Polo" soutienne une harmonisation des technologies télématiques et d'information des différents modes de transport et toutes les mesures qui pourraient contribuer à leur interopérabilité transfrontalière.

Le Comité des régions propose la définition d'une architecture commune des systèmes intermodaux d'information électronique en temps réel pour mettre à la disposition des clients une information continue sur l'acheminement de leurs produits et la création d'un nouveau métier d'intégrateur de fret et la standardisation des conteneurs et des caisses mobiles.

3.6. Article 8

Le Comité des régions souhaite voir figurer dans les actions du Programme "Marco Polo" celles qui, même de petite taille, peuvent bénéficier au développement économique d'un territoire. À titre indicatif, il cite "les maillons manquants" des projets transfrontaliers et les "maillons de surchauffe" qui permettent de différencier le trafic de transit et le trafic local.

3.7. Article 12

Le CdR s'interroge sur le caractère suffisant du budget du programme par rapport à ses ambitions.

Le Comité des régions considère que dès lors que le programme "Marco Polo" conduit à des économies directes et indirectes pour la société, les aides financières accordées doivent être en rapport avec les économies attendues.

Bruxelles, le 15 mai 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 21.

(2) JO C 293 du 13.10.1999, p. 9.

(3) JO C 226 du 8.8.2000, p. 22.

(4) JO C 317 du 6.11.2000, p. 22.

(5) JO C 107 du 3.5.2002, p. 51.

(6) CdR 94/2000 fin.