RAPPORT AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL sur les mesures à mettre en oeuvre pour le contrôle et la prévention des zoonoses

(présentée par la Commission)

A. Résumé

Le présent rapport décrit la situation actuelle au regard de la présence de zoonoses (maladies transmissibles de l'animal à l'homme) et des organismes zoonotiques, ainsi que le cadre législatif en vigueur dans la Communauté pour lutter contre les zoonoses. Il est plus particulièrement fait référence à l'expérience acquise durant l'application de la législation spécifique sur les zoonoses. La conclusion est qu'en dépit de certains progrès observés dans la surveillance et le contrôle des zoonoses, les mesures prévues doivent être renforcées. Cette révision de la législation actuelle devrait aboutir à un système fournissant des données plus adéquates et comparables sur l'apparition des zoonoses, qui seraient par exemple utilisées pour les évaluations de risques. La politique de contrôle des zoonoses, notamment au sein des populations d'animaux d'élevage, devrait être modifiée de façon à obliger les États membres à atteindre certains objectifs communs de réduction des agents pathogènes zoonotiques. Les moyens retenus pour atteindre ces objectifs devraient être sélectionnés et présentés dans un programme national de contrôle. Enfin, les retombées de la nouvelle approche proposée sont évoquées.

B. Introduction

L'article 15 bis de la directive 92/117/CEE du Conseil, du 17 décembre 1992, concernant les mesures de protection contre certaines zoonoses et certains agents zoonotiques chez les animaux et dans les produits d'origine animale, en vue de prévenir les foyers d'infection et d'intoxication dus à des denrées alimentaires [1], telle que modifiée par la directive 97/22/CE [2], prévoit que la Commission soumet au Conseil un rapport sur les mesures à mettre en oeuvre pour le contrôle et la prévention des zoonoses. Ce rapport porte en particulier sur:

[1] JO L 62, 15.3.1993, p. 38.

[2] JO L 113, 30.4.1997, p. 9.

- les nouvelles règles du système de notification des zoonoses,

- les méthodes de collecte des échantillons et d'examen dans les laboratoires nationaux agréés,

- le contrôle des salmonelles dans les troupeaux de poules pondeuses,

- le contrôle des salmonelles dans les troupeaux de volailles de reproduction ainsi que dans les aliments composés pour la volaille, et

- les éventuelles mesures prévues pour lutter contre les zoonoses autres que la salmonellose.

Ce rapport doit être accompagné de propositions concernant les zoonoses, notamment dans le cadre de la révision de ladite directive. Telle que modifiée par la directive 97/22/CE, celle-ci dispose que le Conseil statue à la majorité qualifiée sur ces propositions avant le 1er juin 1998. La directive 92/117/CEE a ensuite été modifiée pour la seconde fois par la directive 1999/72/CE [3], qui prévoit que la Commission présente le rapport accompagné des propositions le 30 mars 2000 au plus tard.

[3] JO L 210, 10.8.1999, p. 12.

Le présent rapport et les deux propositions qui l'accompagnent font partie intégrante du programme prévu par le Livre blanc sur la sécurité alimentaire [COM(1999) 719 final] adopté par la Commission le 12 janvier 2000. Il est essentiel que les propositions concernant la surveillance et le contrôle des zoonoses respectent les principes généraux du Livre blanc, et notamment:

- garantissent un niveau élevé de sécurité alimentaire,

- confient la responsabilité primaire de la sécurité alimentaire aux entreprises du secteur alimentaire, y compris les fabricants d'aliments pour animaux et les exploitants agricoles,

- mettent en place une politique intégrée «de la ferme à la table»,

- permettent la traçabilité,

- garantissent la transparence,

- se fondent sur l'analyse des risques, y compris les possibilités de tenir compte du principe de précaution ainsi que d'autres facteurs légitimes.

Le présent rapport et les propositions l'accompagnant, à savoir une proposition de directive du Parlement et du Conseil sur la surveillance des zoonoses et des agents zoonotiques et une proposition de règlement du Parlement et du Conseil sur le contrôle de certaines zoonoses et certains agents zoonotiques, sont soumis à une date légèrement ultérieure à celle prévue dans la directive 92/117/CEE. Cependant, ce délai supplémentaire a permis à la Commission de prendre en considération l'avis sur les zoonoses du comité scientifique des mesures vétérinaires en rapport avec la santé publique émis le 12 avril 2000 ainsi que la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité alimentaire européenne et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (COM(2000) 716 final).

C. Situation actuelle du contrôle et de la prévention des zoonoses

C.1. Situation épidémiologique en matière de zoonoses dans l'UE

En coopération avec le laboratoire communautaire de référence pour l'épidémiologie des zoonoses, la Commission a préparé le rapport annuel sur les tendances et les sources des agents zoonotiques chez les animaux, dans les aliments pour animaux, dans les denrées alimentaires et chez l'homme dans l'Union européenne. Le premier rapport concernait l'année 1994 et le rapport sur l'année 1999 a été présenté en mars 2001. La collecte des données épidémiologiques s'est améliorée d'année en année; actuellement, les quinze États membres soumettent un rapport annuel. Toutefois, la qualité des données souffre encore du manque d'harmonisation des systèmes de surveillance, de sorte qu'il est difficile pour le moment d'en tirer des conclusions fiables sur les tendances des agents zoonotiques dans l'Union européenne.

Conformément à l'article 5 de la directive 92/117/CEE, tous les États membres ont transmis un rapport sur les tendances et les sources des agents zoonotiques en 1999, qui contenait au moins certaines informations sur la situation zoonotique chez les animaux, dans les aliments pour animaux, les denrées alimentaires et chez l'homme. La réglementation communautaire en vigueur sur la tuberculose bovine, la brucellose bovine, ovine et caprine, Salmonella enteritidis et Salmonella typhimurium dans les troupeaux de volailles de reproduction, Trichinella et Echinococcus sp. (inspection des viandes) formait une base de données comparables. Pour les autres zoonoses, on dispose d'une vue d'ensemble précieuse des moyens de lutte mis en oeuvre au niveau national et de leurs résultats.

En ce qui concerne les maladies humaines, deux zoonoses sont à l'origine de la plupart des cas signalés: Salmonella et Campylobacter, avec respectivement 165 659 et 126 981 cas notifiés en 1999. Parmi les autres zoonoses sur lesquelles des informations sont collectées, 8309 cas ont été signalés pour Yersinia, 3843 pour Brucella, 665 pour Listeria, 554 pour Echinococcus, 309 pour Toxoplasma, 155 pour Mycobacterium bovis et 48 pour Trichinella. Aucun cas de rage humaine n'a été notifié en 1999. Le rapport communautaire de 1999 comprenait également des informations sur les cas d'infection par E. coli vérotoxiques (VTEC) constatés chez l'homme, au nombre de 1892.

Toutefois, ces chiffres doivent être interprétés avec prudence: il est vraisemblable que de nombreuses infections humaines ne sont pas enregistrées, soit que les patients omettent de se présenter à des services de santé, soit qu'aucun diagnostic de laboratoire ne soit effectué, soit encore que les résultats des diagnostics ne soient pas signalés à un échelon central. Il est possible que les cas notifiés ne correspondent qu'à la partie la plus sérieuse du spectre de la maladie. Quoi qu'il en soit, il est clair que ces problèmes affectant la santé humaine sont importants.

Pour ce qui des détails sur la gravité de ces zoonoses, le nombre total de décès n'est pas enregistré. Certaines données sont cependant connues:

- Selon l'avis du CSQVSP sur les zoonoses en date du 12 avril 2000, des séquelles (telles que de l'arthrite réactive) apparaissent dans approximativement 5% des cas. Dans environ 2% de ces cas présentant des complications (soit dans 1 cas de salmonellose sur 1000), le patient meurt. Ce rapport conduirait à une estimation de 200 morts par an environ dans l'UE. La moindre sensibilité de certaines souches de salmonelles aux antibiotiques pourrait non seulement prolonger la durée de la maladie clinique, mais aussi avoir des retombées sur l'incidence des séquelles ou des décès.

- Toujours selon le même avis scientifique, il a été observé que Campylobacter provoque une grave maladie, le syndrome de Guillain-Barré, qui est responsable d'une paralysie neuromusculaire aiguë. Selon les estimations, ce syndrome apparaît dans 1 cas de campylobactériose sur 1000.

- L'incidence de la listériose est quant à elle beaucoup plus faible que celle des deux autres zoonoses susmentionnées, mais le taux de mortalité (proportion de cas mortels) varierait entre 20 et 40%. Chez les personnes immuno-déficientes, les taux officiels de mortalité pourraient avoisiner 75%, selon l'avis scientifique mentionné ci-dessus.

- 5% environ des infections aux VTEC (E. Coli vérotoxiques) évoluent vers un syndrome hémolytique et urémique, entre 3 et 5% de ces cas meurent tandis qu'une proportion similaire développe des séquelles graves.

Pour ce qui est des sources de salmonelles, le principal réservoir des Salmonella spp. communes est l'appareil gastro-intestinal des mammifères et des oiseaux. S. Enteritidis et S. Typhimurium sont de loin les sérotypes les plus communs rencontrés dans les souches humaines au sein de l'UE: selon les données transmises par les États membres à travers le système de notification des zoonoses en 1998, ces deux sérotypes représentaient entre 60 et 90% de tous les cas humains notifiés (S. Enteritidis étant le plus fréquent dans tous les États membres sauf un). S. Enteritidis et S. Typhimurium sont les sérotypes les plus fréquemment associés respectivement aux oeufs ou à la volaille et aux autres animaux d'élevage.

C.2. La législation communautaire sur le contrôle des infections zoonotiques

C.2.1. Directive 92/117/CEE

La directive 92/117/CEE du Conseil se propose d'établir un système de notification fiable sur l'incidence des zoonoses en général, permettant également d'assurer la surveillance, le contrôle et, en dernier lieu, l'éradication de certains sérotypes envahissants de salmonelles dans les troupeaux de volailles de reproduction. Elle prévoit également l'établissement de mesures de contrôle des agents zoonotiques autres que les salmonelles.

Actuellement, les mesures de contrôle ne concernent que les salmonelles dans les troupeaux de volailles de reproduction; en effet, à la fin des années 1980, le nombre croissant de salmonelloses humaines dues à Salmonella Enteritidis provenant d'oeufs de table était le problème jugé le plus alarmant. Une approche verticale a été adoptée, consistant à prévoir tout d'abord des mesures pour éradiquer Salmonella Enteritidis (et Salmonella Typhimurium) des troupeaux de reproduction afin de réduire la transmission verticale aux cheptels commerciaux. Des mesures concernant les cheptels commerciaux étaient envisagées pour plus tard.

C.2.2. Autre législation

La réduction de l'incidence des zoonoses et des agents zoonotiques en vue de prévenir les infections d'origine alimentaire nécessite une approche concertée et pluridisciplinaire, et notamment des mesures de contrôle à tous les stades de la chaîne alimentaire, à savoir:

- lors de la transformation des déchets animaux et des aliments pour animaux,

- à l'échelon des exploitations agricoles,

- lors de la transformation et la distribution de denrées alimentaires d'origine animale, et

- au niveau des consommateurs.

Les directives 90/667/CEE [4] et 92/118/CEE [5] du Conseil ainsi que les décisions correspondantes de la Commission prévoient des dispositions concernant le contrôle des agents zoonotiques dans la transformation des déchets et des aliments pour animaux. Ces dispositions s'appliquent aux substances contenant des ingrédients d'origine animale. Une proposition visant une révision fondamentale de cette législation a été adoptée par la Commission (COM(2000)574 final). Il n'existe encore aucune disposition sur les organismes zoonotiques dans la législation communautaire relative aux aliments pour animaux contenant uniquement des ingrédients d'origine végétale. Toutefois, l'établissement d'une telle législation fait partie intégrante du programme législatif prévu par le Livre blanc sur la sécurité alimentaire, tant il est manifeste que les aliments pour animaux d'origine végétale peuvent contenir des agents zoonotiques.

[4] JO L 363, 27.12.1990, p. 51.

[5] JO L 62, 15.3.1993, p. 49.

Des dispositions sur le contrôle de certaines zoonoses à l'échelon des exploitations agricoles ont été arrêtées dans plusieurs directives concernant les conditions de police sanitaire applicables aux échanges d'animaux vivants, telles les dispositions relatives à la tuberculose et à la brucellose bovines de la directive 64/432/CEE [6]. En outre, il existe dans certaines directives relatives à l'hygiène des règles sur le contrôle des zoonoses à l'échelon des exploitations agricoles, par exemple dans la directive 92/46/CEE [7] en ce qui concerne les troupeaux laitiers.

[6] JO 121, 29.7.1964, p. 1977.

[7] JO L 268, 14.9.1992, p. 1.

Des mesures de contrôle des agents zoonotiques dans la transformation et la distribution des denrées alimentaires d'origine animale sont prévues dans les directives correspondantes relatives à l'hygiène. Ces dispositions prévoient des règles spécifiques, telles que l'inspection ante et post mortem des animaux dans les abattoirs, et des règles générales, telles que des exigences en matière d'hygiène pour la construction et le fonctionnement des locaux de transformation des denrées alimentaires ou les dispositions sur les conditions minimales de transformation ou les températures de stockage et de transport.

La lutte contre les zoonoses au niveau des consommateurs est pour l'essentiel en dehors du champ d'application du législateur. Des progrès peuvent être accomplis dans ce domaine en intensifiant les conseils aux consommateurs sur la manipulation hygiénique des denrées alimentaires et en sensibilisant certains groupes à risques tels que les femmes enceintes.

La législation communautaire sur l'hygiène des denrées alimentaires est en cours de refonte et de révision en vue d'établir un ensemble cohérent et uniforme de règles d'hygiène fondées sur une approche intégrée couvrant la chaîne alimentaire dans sa totalité, «de l'étable à la table». Cette approche sera concrétisée par la proposition d'un instrument juridique portant sur l'hygiène des denrées alimentaires, qui couvrira la totalité de la chaîne de production de toutes les denrées alimentaires, d'origine tant animale que végétale. L'un des principaux objectifs de la nouvelle législation est de prévenir les infections d'origine alimentaire. Les efforts viseront à mettre en lumière la responsabilité des producteurs, tenus de garantir la sécurité des denrées alimentaires et d'établir des principes de type HACCP pour les contrôles. Des systèmes fondés sur le risque sont prévus pour la production agricole primaire, à l'échelon des exploitations agricoles. Il sera proposé une obligation générale imposant aux États membres de veiller au respect des bonnes pratiques en matière d'élevage dans la production animale. Du point de vue du contrôle des zoonoses, cela signifie que tout agriculteur aura l'obligation de prendre les mesures de prévention nécessaires contre les infections zoonotiques.

Le Parlement européen et le Conseil ont adopté le 24 septembre 1998 la décision 2119/98/CE instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté [8]. Le rôle de la Commission est donc de faciliter une étroite coopération entre les autorités responsables de la santé publique de chaque État membre. L'une des principales activités prévues par la décision 2119/98/CE est la création d'un système d'information pour la surveillance, la prévention et le contrôle des maladies transmissibles à l'échelon communautaire. À cet effet, la Commission a adopté la décision 2000/96/CE, du 22 décembre 1999, concernant les maladies transmissibles que le réseau communautaire doit progressivement couvrir [9]. La décision énumère un certain nombre de maladies d'origine alimentaire et hydrique ainsi que d'autres zoonoses. Il est notamment prévu que, lorsque des réseaux spécifiques de surveillance sont mis en place pour des zoonoses pour lesquelles une surveillance des cas constatés chez l'homme est requise en vertu de la directive 92/117/CEE, cette surveillance est assurée conformément à la décision 2119/98/CE et les données nécessaires à l'application de la directive 92/117/CEE sont mises à entière disposition à cet effet. À cette fin, les définitions de cas et les méthodes de surveillance des cas de maladie chez l'homme sont élaborées, dans la mesure du possible, de manière à ce que les données collectées répondent également aux besoins de la directive 92/117/CEE.

[8] JO L 282, 20.10.1998, p. 76

[9] JO L 28, 3.2.2000, p. 50.

C.3. expérience acquise dans le cadre des mesures actuelles

La législation communautaire relative à la surveillance et au contrôle des zoonoses a été adoptée progressivement. Toutefois, il a fallu peu de temps pour se rendre compte que tous les États membres n'étaient pas en mesure de mettre pleinement en oeuvre le système prévu par la directive sur les zoonoses. En effet, il a été reconnu que seuls six États membres appliquaient dans leur intégralité les dispositions sur le contrôle des salmonelles dans les troupeaux de reproduction (tableau 1). Cependant, dans l'attente d'un réexamen de la directive 92/117/CEE, l'obligation de soumettre des plans de surveillance et de contrôle des salmonelles dans les cheptels de volaille a été suspendue, pour les États membres ne les ayant pas encore soumis, par la directive 97/22/CE. Même si certains délais prévus dans cette directive ont été prorogés par la directive 97/22/CE, un certain nombre d'États membres n'ont toujours pas soumis leurs plans nationaux en vue d'atteindre les objectifs fixés par la directive sur les zoonoses ni mis en oeuvre les dispositions susvisées. Il y a lieu de noter cependant que, dans tous les États membres, les autorités ont adopté des mesures efficaces contre les salmonelles et d'autres organismes zoonotiques, soit seules, soit en coopération avec des entreprises privées. La Commission continuera à prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la transposition de la directive actuelle dans tous les États membres, celle-ci étant une condition préalable pour que les propositions ci-jointes améliorent les mesures de contrôle des zoonoses.

Tableau 1. Plans nationaux de contrôle des salmonelles soumis et approuvés au titre de la directive 92/117/CEE

État membre // Référence de l'approbation

Danemark // 94/507/CE, 96/692/CE

Irlande // 96/389/CE

Finlande // 96/390/CE

Suède // 96/502/CE

Autriche // 2000/60/CE

France // 2000/629/CE

De nombreux avantages ont été retirés de la mise en oeuvre de cette directive. Premièrement, l'obligation de surveiller certaines zoonoses, puis de rendre compte des résultats au niveau national et à la Commission a créé une nouvelle activité dans ce domaine. Dans de nombreux États membres, la coopération entre les autorités responsables du contrôle des aliments pour animaux, de la santé animale et publique et de la médecine humaine a évolué favorablement, ce qui a aussi amélioré les possibilités de lutte contre les zoonoses. La surveillance a davantage sensibilisé à la présence d'agents zoonotiques en différentes parties de la chaîne alimentaire, ainsi que dans les populations d'animaux sauvages ou de compagnie, et induit des mesures de prévention et de contrôle.

Deuxièmement, l'incidence des salmonelles, principal objectif des contrôles établis par la directive 92/117/CEE, au sein de la population humaine de nombreux États membres semble s'être stabilisée et avoir même reculé. Bien qu'il soit difficile de spéculer sur les retombées directes des exigences spécifiques de contrôle requises à l'égard de Salmonella Enteritidis et Salmonella Typhimurium dans les troupeaux de volaille de reproduction, on peut affirmer que l'action entreprise au niveau de la Communauté, qui se fondait à la fois sur des programmes obligatoires et facultatifs, a été fructueuse.

L'un des aspects majeurs de la mise en oeuvre des dispositions sur les contrôles de la directive 92/117/CEE était la possibilité de cofinancer des programmes nationaux de contrôle. Le cofinancement couvre 50% des frais induits par les mesures d'abattage et de destruction et le prélèvement d'échantillons officiels. Depuis 1995, la Communauté a cofinancé le contrôle des salmonelles dans la volaille, comme indiqué au tableau 2.

Tableau 2. Participation financière de la Communauté aux mesures d'abattage et de destruction et au prélèvement d'échantillons officiels visés à l'article 9 de la directive 92/117/CEE

>EMPLACEMENT TABLE>

Des aides financières ont également été octroyées aux États membres dans le cadre des programmes d'éradication et de surveillance de certaines maladies animales fondés sur la décision 90/424/CEE [10] du Conseil relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire. Ce cofinancement a contribué au contrôle et à la surveillance de nombreuses zoonoses, notamment la brucellose bovine, ovine et caprine, la tuberculose bovine, la rage et périodiquement l'hydatidose (échinococcose) et les E. coli entérohémorragiques (EHEC). La participation financière maximale de la Communauté au cofinancement de la brucellose bovine, des brucelloses ovine et caprine, de la tuberculose bovine et de la rage pour l'an 2000 est respectivement de 14 250 000 euros, de 14 000 000 d'euros, de 8 235 000 euros et de 2 895 000 euros.

[10] JO L 224, 18.8.1990, p. 19. Décision modifiée en dernier lieu par la décision 2001/12/CE du Conseil (JO L 3, 6.1.2001, p. 27).

Les problèmes de transposition posés par la directive 92/117/CEE ont été reconnus par la Commission et une modification de celle-ci a été ultérieurement proposée, ce qui a conduit à deux groupes d'amendements, dans la directive 97/22/CE et la directive 1999/72/CE. Conformément aux dispositions de la directive 97/22/CE, les États membres auraient dû appliquer à compter du 1er janvier 1998 les mesures minimales prévues pour le contrôle des salmonelles dans les troupeaux de volaille de reproduction. La plupart des États membres semblent avoir mis en oeuvre les principaux points de ces prescriptions en 1999. L'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission a récemment finalisé une série de missions sur la production de viande de volaille et a profité de l'occasion pour évaluer également le contrôle des salmonelles. Un rapport général devrait être publié ultérieurement.

Plusieurs autres facteurs appellent une révision de la directive 92/117/CEE. L'évolution tendancielle des infections dues aux denrées alimentaires montre que la situation actuelle est loin d'être satisfaisante. Le nombre d'infections humaines provoquées par des agents pathogènes "traditionnels", tels que les salmonelles, reste élevé et, en plus, de "nouveaux" agents pathogènes font leur apparition (comme Campylobacter, les VTEC). Bien que ces tendances puissent en partie s'expliquer par l'amélioration des méthodes de diagnostic et des systèmes de notification, il est évident que des mesures efficaces et strictes au niveau communautaire sont nécessaires pour réagir à la menace croissante que font peser les infections dues aux denrées alimentaires sur la santé humaine.

À l'avenir, la législation communautaire sur l'hygiène alimentaire couvrira la totalité de la chaîne de production des aliments, "de l'étable à la table", tout en introduisant certaines obligations pour les exploitations agricoles. L'un de ses principaux objectifs est de protéger la santé humaine des infections alimentaires. Ce nouveau cadre implique de garantir une cohérence entre la législation spécifique sur les zoonoses et les dispositions générales relatives à l'hygiène et au contrôle des denrées alimentaires.

Des situations et attitudes disparates dans plusieurs États membres vis-à-vis des agents pathogènes présents dans la chaîne alimentaire pourraient à l'avenir sérieusement menacer le marché intracommunautaire. Les États membres aux normes élevées pourraient être contraints d'introduire des mesures unilatérales visant à préserver leur niveau de protection. Pour prévenir une telle menace, il conviendrait d'introduire au niveau communautaire des mesures plus uniformes protégeant, avec suffisamment de garanties, les populations animales des organismes zoonotiques et donc protégeant la santé des consommateurs des infections d'origine alimentaire.

Les questions de sécurité alimentaire acquièrent une importance croissante au sein du marché mondial. La Communauté doit disposer d'une politique claire pour aborder ces questions dans les négociations commerciales avec les pays tiers.

D. Nouvelle approche du contrôle et de la prévention des zoonoses

D.1. Les fondements de cette approche

Dans le cadre de la préparation d'une proposition visant à améliorer les mesures de surveillance et de contrôle des zoonoses, la Commission a réfléchi avec des experts des États membres et d'autres parties intéressées à une modification radicale de la politique actuelle et aux objectifs des stratégies envisageables pour l'avenir. Un certain nombre d'objectifs et de sujets de préoccupation ont finalement été définis, parmi lesquels:

- la création d'un système de surveillance des zoonoses fondé sur des règles harmonisées, si nécessaire,

- la fixation de mesures conformes au principe «de la ferme à la table» pour produire des denrées saines à partir d'animaux sains,

- le prise en considération du taux de prévalence des agents zoonotiques dans les États membres,

- l'octroi de garanties pour l'amélioration de la protection des consommateurs grâce à la mise en oeuvre de programmes de réduction des agents pathogènes par les États membres,

- l'introduction de la souplesse requise pour que les États membres puissent atteindre des objectifs communs, et

- la prise en considération des préoccupations liées à la diffusion d'agents zoonotiques dans le cadre des échanges d'animaux.

Les moyens permettant d'atteindre ces objectifs, et notamment les programmes de réduction des agents pathogènes, doivent être fixés sur la base d'une évaluation scientifique des risques. Toutefois, le fait que de telles évaluations des risques n'aient pas encore été effectuées pour certaines zoonoses ou certains agents zoonotiques ne justifie pas qu'aucune action ne soit entreprise dans ce domaine. Pour permettre à la Commission de suivre la mise en oeuvre de ces programmes, les États membres devront soumettre leurs programmes nationaux concernant la poursuite et la réalisation de ces objectifs. Néanmoins, tout État membre aura la possibilité de choisir les instruments qui lui sembleront nécessaires pour atteindre lesdits objectifs. Étant donné que les actions de contrôle des agents zoonotiques commencent dès la production primaire, l'application des principes de bonnes pratiques en matière d'élevage jouera un rôle déterminant.

D.2. Intensification de la surveillance et élargissement des mesures de contrôle

La collecte continue de données épidémiologiques sur les zoonoses sera un élément essentiel de la mise en oeuvre optimale de la stratégie communautaire: à l'avenir, les mesures visant à lutter contre les zoonoses devront se fonder sur des évaluations des risques et il sera encore plus important de disposer d'informations précises sur les zoonoses et les agents zoonotiques à tous les stades de la chaîne alimentaire. Le nouveau cadre régissant les avis et le soutien scientifiques en matière de sécurité alimentaire instauré à la suite de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité alimentaire européenne et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (COM(2000) 716 final) ainsi que les collectes et analyses de données qui s'ensuivent sur les risques biologiques seront utilisés à cet effet. En outre, il conviendra de s'appuyer sur les règles de surveillance existant au titre de l'actuelle directive 92/117/CEE et d'harmoniser, si nécessaire, le système de notification en introduisant certains critères fixes, par exemple sur les définitions de cas. Les agents zoonotiques étant susceptibles de présenter des caractères nouveaux et émergents - tels qu'une résistance antimicrobienne - qui les rendent plus dangereux, il y a lieu de mettre particulièrement l'accent sur leur surveillance. Pour permettre une surveillance ciblée pouvant servir notamment à définir des valeurs de référence utilisables comme prévalences de départ pour la réduction des agents pathogènes, il peut être nécessaire de prévoir des programmes coordonnés de surveillance.

Alors que la directive 92/117/CEE ne prévoit des mesures de contrôle que pour certains types de salmonelles, la nouvelle approche permettra de définir des objectifs de contrôle également pour d'autres agents pathogènes présents dans la chaîne alimentaire. En ce qui concerne l'incidence sur la santé humaine et la possibilité de cibler les mesures de contrôle à l'échelon des exploitations agricoles, des bactéries telles que Campylobacter et les E. Coli vérotoxiques pourraient être prises en considération une fois établie la base scientifique nécessaire.

La nouvelle approche permettrait d'améliorer la protection des consommateurs, notamment à l'égard des agents pathogènes les plus influents sur la santé. Pour ce qui est des salmonelles, les données tendent à montrer que S. Enteritidis et S. Typhimurium sont les premiers sérotypes de la salmonellose humaine d'origine alimentaire et que les principales sources sont les produits à base de volaille, suivis par d'autres produits à base de viande, dont celle de porc. Afin d'améliorer le niveau de sécurité des consommateurs et de poursuivre les actions entamées au titre de la directive 92/117/CEE, il convient d'adopter des mesures adéquates, en partant de la production d'oeufs et de viande de volaille.

D.3. Répercussions de cette approche

La principale répercussion attendue de cette proposition serait l'amélioration de la santé publique liée au recul du nombre de cas humains de zoonoses, et notamment de salmonellose.

Même si les mesures envisagées pour réduire la prévalence des agents zoonotiques auraient un coût à la fois pour les autorités et les entreprises du secteur alimentaire, l'approche retenue bénéficieraient aux entreprises. Ce bénéfice serait le résultat d'une confiance accrue à la fois dans les animaux vivants et les denrées alimentaires produites à partir des animaux couverts par les programmes de contrôle. Le secteur alimentaire de l'UE tirerait également profit d'une augmentation des exportations sur les marchés mondiaux permise par une politique plus claire et plus exhaustive de contrôle des zoonoses et un niveau élevé de qualité de ses animaux vivants et denrées alimentaires. En outre, à moyen terme, une réduction du niveau des agents pathogènes fait qu'il est moins nécessaire de retirer des produits du marché et une approche préventive permet aussi de moins recourir aux antibiotiques.

Le présent chapitre vise à décrire les avantages et les coûts de l'approche proposée. Une attention particulière est accordée à ses retombées sur les échanges.

D.3.1. Coûts sanitaires

Dans certains États membres et pays tiers, des analyses coûts-avantages de programmes spécifiques de contrôle, en particulier des salmonelles, ont été réalisées. De manière générale, ces analyses ont montré que l'impact économique des maladies provoquées chez l'homme par les salmonelles était considérable. Une récente étude effectuée aux États-Unis (Frentzen, P.D. et al. Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) estime que le coût d'un seul cas de salmonellose varie entre 24 euros (guérison sans intervention médicale) et 3,8 millions d'euros (cas mortel calculé à partir de l'approche "du marché du travail"). Partant de l'hypothèse d'une incidence de la maladie et d'une répartition des différentes catégories de gravité similaires en Europe, il est possible d'évaluer le coût de la salmonellose chez l'homme au sein de l'UE entre 620 et 3160 millions d'euros par an. On suppose généralement que 90% des cas de salmonellose sont d'origine alimentaire. Par conséquent, le coût de la salmonellose due aux denrées alimentaires se chiffrerait entre 560 et 2840 millions d'euros par an.

D.3.2. Coût des mesures de surveillance et de contrôle

Le coût économique très élevé des zoonoses, non seulement pour les exploitants, mais aussi la société dans son ensemble, justifie le financement par les pouvoirs publics de mesures visant à réduire ou éliminer ces maladies. De plus, même si les progrès réalisés en ce sens ont été déséquilibrés et par trop limités, les actions engagées ont prouvé leur efficacité à maintes reprises et montrent que, correctement gérées, elles peuvent déboucher sur des améliorations notables. La nécessité d'une participation communautaire à ce financement est également évidente. L'efficacité des programmes d'un État membre peut être limitée ou sapée par la persistance de niveaux élevés d'infection dans d'autres États, soit directement à cause d'une contamination transfrontalière, soit indirectement du fait des pressions économiques résultant d'un engagement financier inégal des autorités et des exploitants de différents États. En outre, les priorités nationales, pour des raisons géographiques et historiques, ne sont pas identiques. Une participation financière de la Communauté garantit, dans tous les États membres touchés par une maladie donnée, la mise en oeuvre d'efforts coordonnés qui, pris dans leur ensemble, parviennent beaucoup plus efficacement à réduire ou éliminer la menace dans toute la Communauté, tout en permettant parallèlement aux États membres de continuer à lutter contre les problèmes qui revêtent une importance particulière sur leur territoire. En l'absence d'une participation communautaire, ceux-ci tendraient naturellement à traiter de préférence uniquement leurs propres priorités.

Parallèlement, la question de savoir comment utiliser le plus efficacement possible des fonds communautaires limités est loin d'être simple. Tout doit être entrepris pour maximiser la rentabilité de l'investissement communautaire sous la forme d'une véritable réduction de la maladie. Il convient donc non seulement d'identifier les priorités sur lesquelles axer les efforts communs, mais aussi de fournir des incitations aux autorités et aux exploitants pour qu'ils gèrent les programmes aussi rigoureusement que possible. Il serait entre autres envisageable d'apporter une aide communautaire accrue aux programmes prouvant leur efficacité par rapport à des valeurs de référence correctement contrôlées en matière de réduction des niveaux d'infection. Le même principe pourrait s'appliquer lorsque les États membres garantissent une certaine participation financière des exploitants, y compris peut-être des régimes d'assurance pour faire face aux foyers les plus graves.

De telles possibilités nécessitent d'être plus amplement étudiées et débattues avec toutes les parties concernées et la Commission entamera sous peu un exercice de consultation sur ce sujet, à la fois pour les zoonoses et d'autres maladies animales. Une fois celui-ci achevé, elle entend modifier les règles en vigueur s'il apparaît, comme il semble probable, que l'efficacité du soutien communautaire peut être améliorée.

Entre-temps, il est proposé de poursuivre le financement communautaire sur la base des règles en vigueur, ne serait-ce que pour permettre aux programmes déjà lancés d'être cofinancés comme prévu. Les dispositions à cet égard, qui sont établies par la décision 90/424/CEE du Conseil relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire, doivent être modifiées.

D.3.3. Répercussions sur les échanges

L'un des principaux objectifs de la proposition sur le contrôle des zoonoses est de garantir l'élimination de toute contamination ou nouvelle contamination causée par des animaux vivants ou des oeufs à couver transférés d'une exploitation à l'autre. Des informations concernant les animaux destinés à l'abattage seront également nécessaires. Les États membres devront se doter, dans leurs programmes nationaux de contrôle, des instruments nécessaires aux achats à l'intérieur de leur territoire. Cependant, pour qu'il soit garanti que les animaux vivants ou les oeufs à couver achetés à d'autres États membres ou à des pays tiers répondent bien aux objectifs des programmes nationaux correspondants, il est proposé de préciser le statut du cheptel ou du troupeau d'origine dans les certificats sanitaires concernés. Les modifications idoines des certificats sanitaires concernés seront établies le moment venu par des décisions de la Commission. Dans les cheptels reproducteurs de Gallus gallus contaminés par Salmonella Enteritidis ou Salmonella Typhimurium, aucun oeuf ou oiseau ne devra quitter l'établissement pour des motifs autres que l'abattage, un traitement spécial ou la destruction. Enfin, lorsque la prévalence d'une zoonose particulière au sein d'une population animale donnée est raisonnablement faible, il convient néanmoins d'exiger que les animaux ou oeufs à couver achetés à des fins de production proviennent de cheptels ou de troupeaux ayant un statut négatif. Par conséquent, il est proposé qu'un État membre, avec l'accord de la Commission, puisse exiger certains critères, fondés sur les résultats des tests, afin de préserver le faible niveau de prévalence auquel il est parvenu.

Une telle disposition étant susceptible d'entraver la libre circulation des marchandises, il est nécessaire que la Commission ait le pouvoir de décider de critères communs pouvant être appliqués par les États membres. En outre, lorsque seront disponibles les résultats des activités de surveillance qui auront été perfectionnées, les écarts de prévalence devraient être tels qu'ils engendreront une plus forte demande en faveur d'une amélioration de la situation.

De même, dès l'achèvement de la période de transition précédant l'application complète des mesures de contrôle des poules pondeuses, la mise sur le marché des oeufs de table pour la consommation humaine directe ne sera autorisée que si ces oeufs proviennent d'un cheptel soumis aux tests appropriés et déclaré ensuite indemne de toute contamination à S. Enteritidis et S. Typhimurium. Pour la viande de volaille, le critère appliqué après la période de transition sera "l'absence de salmonelles dans 25 g".

Pour ce qui est des poules pondeuses et des poulets de chair, jusqu'au terme de la période de transition précédant l'application complète des mesures de contrôle, cette proposition n'aura aucune répercussion sur les garanties supplémentaires données à la Finlande et à la Suède, lors de leur adhésion, au sujet des salmonelles dans ces catégories de production.

Pour les échanges avec les pays tiers, l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord SPS) joue un rôle clé. Les parties à cet accord sont tenues, au titre de celui-ci, de veiller à ce que toutes les mesures sanitaires ou phytosanitaires:

- ne s'appliquent que dans la mesure nécessaire à la protection de la vie ou de la santé des êtres humains, des animaux ou des plantes,

- se fondent sur des principes scientifiques et

- ne soient pas maintenues sans preuve scientifique.

Le cas échéant, les mesures fondées sur des normes, orientations ou recommandations internationales sont supposées conformes aux dispositions concernées de cet accord.

Puisque de telles normes internationales n'existent pas, les mesures sanitaires ou phytosanitaires doivent se fonder sur une évaluation, adaptée aux circonstances, des risques pour la vie ou la santé des êtres humains, des animaux ou des plantes. Dans leurs évaluations des risques spécifiques, les États membres tiennent compte, conformément à l'accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires: des preuves scientifiques disponibles; des processus et méthodes de production concernés; des méthodes pertinentes d'inspection, d'échantillonnage et de test; de la prévalence de maladies ou parasites spécifiques; de l'existence de zones indemnes de parasites ou maladies; de la situation écologique et environnementale et des quarantaines ou autres traitements. Le rapport de l'organe d'appel dans l'affaire des hormones déclarait que le risque à estimer lors d'une évaluation ne se limitait pas au risque vérifiable dans un laboratoire scientifique soumis à des conditions de fonctionnement strictement contrôlées, mais englobait aussi d'autres facteurs ne pouvant faire l'objet d'une analyse quantifiable. Les évaluations de risques concernant les bactéries d'origine alimentaire présentes tout au long de la chaîne alimentaire notamment appartiennent à cette catégorie d'évaluations plus qualitatives que quantitatives.

Pour maintenir le niveau élevé de protection requis par le Traité au sein de la Communauté, des mesures équivalentes devraient être exigées des pays tiers exportateurs, y compris la présentation de programmes de contrôle et une certification sanitaire, le cas échéant. Même si l'évaluation des programmes présentés par les pays tiers crée une charge de travail importante pour les services de la Commission, l'expérience acquise avec des mécanismes similaires montre que cette approche est praticable.

E. Conclusions

Il y a lieu de modifier les dispositions de la directive 92/117/CEE à la lumière de l'expérience acquise lors de leur mise en oeuvre. Les produits à base de volaille restent une source majeure de salmonellose humaine. Néanmoins, à l'avenir, il est possible que les résultats d'une évaluation des risques révèlent d'autres sources importantes d'agents zoonotiques ou que de nouveaux types d'organismes émergent. C'est pourquoi il importe de fixer un cadre global au contrôle des zoonoses.

La politique de lutte contre les infections zoonotiques doit se fonder sur une analyse des risques comprenant trois éléments: l'évaluation des risques, la gestion des risques et la communication des risques. La Commission soumet deux propositions en vue de l'établissement d'un nouveau cadre législatif dans ce domaine:

- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance des zoonoses et des agents zoonotiques, modifiant la décision 90/424/CEE du Conseil et abrogeant la directive 92/117/CEE du Conseil, et

- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le contrôle des salmonelles et d'autres agents zoonotiques présents dans la chaîne alimentaire, et modifiant les directives 64/432/CEE, 72/462/CEE et 90/539/CEE du Conseil.

La première proposition entend couvrir le domaine de la collecte de données sur l'incidence et la prévalence des risques biologiques et celui de la transparence de ces données, la seconde porte essentiellement sur la gestion des risques. Le traitement de ces questions dans deux textes juridiques distincts devrait faciliter l'application de ceux-ci. Il convient néanmoins de souligner que ces propositions forment un tout inséparable. L'Autorité alimentaire européenne jouera un rôle essentiel au regard de la collecte de données sur la sécurité alimentaire et de la diffusion de ces données.