Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert - La lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le marché intérieur"

(1999/C 116/09)

Le 16 octobre 1998, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert - La lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le marché intérieur".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 11 février 1999 (rapporteur : M. Malosse).

Lors de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 24 février), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social se réjouit de l'initiative de la Commission européenne de lancer un vaste débat sur le thème de la contrefaçon et de la piraterie dans le marché unique. Ce thème a fait l'objet des préoccupations du Comité à maintes reprises, comme par exemple à l'occasion d'un avis sur la compétitivité de l'industrie textile(1) ainsi qu'à l'occasion d'un avis sur la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3295/94 fixant des mesures en vue d'interdire la mise en pratique, l'exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates(2).

1.2. Le règlement (CE) n° 3295/94 ne concerne en fait que la lutte contre les contrefaçons et marchandises pirates en provenance de pays tiers. Or, comme l'a fait remarquer le Comité dans son avis, ce dernier ne porte que sur les interventions effectuées aux frontières extérieures de la Communauté dans le cadre d'échanges avec des pays tiers. Le Comité avait ainsi souhaité que le Livre vert aborde le sujet de la coordination des réglementations nationales à l'intérieur des frontières du marché unique, tant pour les marchandises en provenance de pays tiers que pour les marchandises produites frauduleusement dans l'Union elle-même.

1.3. Le Comité félicite la Commission pour son initiative de lancer un vaste débat sur ce sujet, étant donné le grave préjudice que font subir à la compétitivité de l'industrie et des services européens ces pratiques frauduleuses. En effet, dans de nombreux secteurs, l'essentiel de la valeur ajoutée des produits et services européens est le fruit de la créativité, de l'imagination et du talent des entrepreneurs, créateurs, artisans et travailleurs européens. Il faut relever aussi que ces fraudes touchent de manière croissante les activités liées aux nouvelles technologies de l'information et constituent, ainsi, un handicap au développement de l'industrie européenne dans ces secteurs à très forte croissance.

2. Observations générales

2.1. Il n'est pas souhaitable de dissocier les instruments de politique interne et de politique extérieure en matière de contrefaçon et de piraterie. Le Comité avait déjà fait des suggestions relatives aux contrôles extérieures(3). Elles doivent être rappelées et renforcées, car elles peuvent concerner aussi bien les actions à l'intérieur de l'Union et notamment :

2.1.1. Améliorer l'information et la coopération entre les services de contrôle (douanes, répression des fraudes ...) et les détenteurs de droits de propriété.

2.1.2. Maintenir et promouvoir un corps de contrôle qualifié et bien formé.

2.1.3. Développer la sensibilisation de l'opinion publique.

2.1.4. Harmoniser les dispositions nationales de contrôle et de répression.

2.1.5. Assurer des procédures simples et allégées pour poursuivre les délinquants.

2.1.6. Assurer une procédure de saisie d'une durée d'au moins un an et valide sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

2.1.7. Faire supporter au seul contrevenant, et non au détenteur du droit de propriété les frais de destruction des marchandises piratées ou contrefaites.

2.1.8. Réduire les délais et les coûts des procédures de manière à ne pas les rendre dissuasives pour les petites entreprises lésées, et mettre en place des procédures nouvelles spécialisées auprès de juridictions spécialisées et bien informées de la réalité et des effets de la contrefaçon et de la piraterie.

3. Observations particulières (les interrogations du Livre vert)

3.1. Nature et caractéristiques du phénomène

Le Comité approuve la Commission dans sa tentative de définition au sens large des notions de contrefaçon et de piratage comme une "violation d'un droit de propriété intellectuelle, (c'est-à-dire d'un droit de propriété industrielle, marque de fabrique ou de commerce, dessin ou modèle industriel, brevet d'invention, modèle d'utilité, indication géographique) ou d'un droit d'auteur ou droit voisin (droit des artistes interprètes ou exécutants, droit des producteurs de phonogrammes, droit des producteurs des premières fixations de films, droit des organismes de radiodiffusion), ou encore du droit sui generis du fabricant de bases de données".

3.2. Bien que le Comité comprenne le souci de la Commission de définir strictement le champs du débat à tout ce qui porte atteinte aux droits de propriété, il n'en reste pas moins que d'autres formes d'activités parasitaires (imitations flagrantes, "look alike") constituent des tromperies du consommateur. Si on ne peut les combattre avec les mêmes armes pénales que la contrefaçon ou la piraterie, il faut encourager la lutte contre des pratiques vers lesquelles les contrefacteurs se tournent de plus en plus systématiquement, notamment à l'intérieur de l'Union, pour échapper à toute poursuite. Lorsque ces activités configurent des pratiques de commerce déloyal et des tromperies des consommateurs, elles doivent être poursuivies. Le Comité estime donc que le débat ouvert par la Commission doit prendre en compte aussi toutes les activités parasitaires de cette sorte, en particulier au plan de l'information nécessaire du consommateur et de la protection de ses droits.

3.3. On est malheureusement forcé de constater que les consommateurs ne peuvent pas toujours être rangés dans le camp des victimes, car il leur arrive souvent d'être à la racine du mal, lorsqu'ils achètent des articles dont le faible prix laisse bien deviner qu'il ne s'agit pas de produits de marque mais de contrefaçons. De ce fait, les consommateurs et leurs organisations ont également un rôle extrêmement important à jouer dans la lutte menée contre ce phénomène.

4. Ampleur et conséquence du phénomène

4.1. Le Comité prend acte des estimations fournies par la Commission. Elles sont le fruit d'études menées par des cabinets de consultants. Le Comité s'étonne du fait que les services de douanes des États membres et les associations professionnelles des secteurs concernés ne disposent pas ou ne mettent pas à la disposition de la Commission des données plus facilement vérifiables.

4.2. Le Comité se demande, à ce sujet, si l'ordre de grandeur des emplois perdus chaque année (100000 selon la Commission) est correctement évalué. En effet, rien que pour le secteur textile/habillement, la Commission elle-même, dans sa communication sur la compétitivité du secteur(4) évalue à 100000 emplois perdus dans l'industrie communautaire par an le préjudice subi du fait des contrefaçons et marchandises pirates.

4.3. Vu l'ampleur du phénomène et le très grand intérêt de disposer des données les plus fiables possibles, le Comité propose un mécanisme communautaire d'observation, sous la forme d'un réseau s'appuyant sur des postes d'observation nationaux ou sectoriels. Cet "observatoire européen" pourrait fonctionner avec l'aide d'organismes économiques de terrain.

4.4. Les marchandises de contrefaçon et piratées, illégales par nature, sont souvent réalisées dans des entreprises clandestines, au mépris des lois sociales, d'hygiène, et de sécurité du travail. Il est clair aussi que ces activités se font au mépris des obligations fiscales et que, de plus en plus souvent, elles sont liées à des réseaux de criminalité organisée. Le Comité insiste donc sur la nécessité d'une approche globale, notamment au niveau de l'activité de surveillance et de contrôle, pour appréhender toutes les facettes de ces activités frauduleuses : enquêtes sociales, contrôle fiscal, lutte contre la contrefaçon, répression du banditisme et blanchiment d'argent. Les services de contrôle et de justice spécialisés dans la lutte contre ces fléaux devraient être amenés à coopérer plus étroitement.

5. Les activités de surveillance du secteur privé

5.1. Le Comité estime que le rôle des organisations professionnelles, organisations syndicales et des mouvements de consommateurs, notamment au niveau européen, est fondamental pour assurer une évaluation du phénomène et organiser la lutte contre les pratiques illicites. Le Comité appuie le principe de leur donner la capacité juridique d'ester en justice au nom de la défense des intérêts collectifs pour lesquels elles sont mandatées.

5.2. De l'avis du Comité, cette activité de surveillance doit concerner également le secteur de la distribution, qui devrait être encouragé, en association avec les fabricants, à développer des labels de qualité et des codes de déontologie pour faire la chasse aux produits et services douteux. Le Comité suggère ainsi que la Commission européenne prenne des initiatives dans ce secteur en partenariat avec les associations représentatives du commerce, afin de sensibiliser et former leurs membres. Quand on évoque ce secteur, il faut préciser qu'il s'agit aussi bien des circuits de distribution de gros que de détail, qu'il s'agit aussi bien de la grande distribution que du petit commerce traditionnel de détail ou que des activités de service à destination des professionnels ou des particuliers.

5.3. Le développement, avec l'appui des associations professionnelles, de bases de données sur les dessins et modèles pourrait être un moyen approprié pour lutter contre les produits contrefaits. D'une manière générale, le rôle des organisations professionnelles et associations concernées pour surveiller le marché, alerter et coopérer avec les Autorités, informer et former l'appareil judiciaire et informer le public est essentiel. L'exemple du réseau REACT, dans le secteur du textile/habillement, est à saluer dans ce contexte. Le Comité appelle de ses voeux le lancement, par la Commission européenne, de projets pilotes destinés à favoriser ces activités, en réseau à l'échelle européenne.

6. L'utilisation des dispositifs techniques

6.1. Le Comité juge utile la recherche de procédés techniques permettant l'identification et le "suivi" des marchandises frauduleuses. À cet égard, le Comité estime que des actions-pilotes de transfert de technologies seraient bienvenues, de préférence à des projets lourds de RDT, pour transférer des techniques déjà utilisées dans d'autres domaines. Ces projets devraient pouvoir bénéficier, en premier lieu, à des associations professionnelles ou groupements de PME et d'artisans.

6.2. Le Comité estime que ces dispositifs, s'ils visent effectivement à lutter contre les contrefaçons et le piratage, ne peuvent avoir d'effets pervers sur la liberté de circulation des marchandises à l'intérieur du marché unique.

6.3. La formation des corps de contrôle à l'identification de ces procédures est essentielle. Dans ce contexte, la coopération entre producteurs et administration est fondamentale pour mettre en place des réseaux d'alerte et de contrôle.

7. Les sanctions et les moyens de faire respecter les droits de propriété intellectuelle

7.1. De l'avis quasi unanime des organisations professionnelles et syndicales concernées par le phénomène, la répression est, avec la prévention, le moyen privilégié pour lutter efficacement contre la contrefaçon et le piratage. À cet égard, elles mettent en cause, plus que les lois en vigueur, leur application, trop inégale pour constituer une véritable menace à l'encontre des fraudeurs. D'autre part, l'existence d'un marché unique sans frontières d'un côté et l'absence d'un véritable espace judiciaire européen de l'autre, favorisent naturellement les fraudeurs.

7.2. L'existence de grandes différences dans les modalités d'application des dispositions contentieuses et pénales est un frein évident à une lutte efficace contre les contrefaçons et les piratages. Dans ce domaine, l'Union européenne, par les compétences nouvelles qui lui sont conférées au titre du Troisième pilier, devrait entreprendre une action en profondeur visant à établir des procédures simples et peu coûteuses, reconnues dans tous les États membres, sur le modèle de ce que la Commission a proposé en matière de lutte contre les retards de paiement. À moyen terme et dans la perspective d'un renforcement significatif de la Convention de Bruxelles, il conviendraitqu'une entreprise lésée puisse s'adresser directement dans le pays de son établissement afin d'obtenir un titre exécutoire dans un autre État membre, y compris dans des États membres où transiteraient les marchandises incriminées.

7.3. Le CES est d'avis que les travaux relatifs à l'élaboration de la convention dite Rome II (convention relative à la loi applicable aux obligations extracontractuelles) sont primordiaux. L'adoption de cette convention aura, notamment, un impact significatif pour lutter contre certains actes de contrefaçon et de piratage commis grâce à Internet. De même, la ratification par tous les États membres de la Convention de la Haye du 18 mars 1970 sur la coopération entre autorités judiciaires pour l'obtention de preuves en matière civile et commerciale, contribuera à rendre plus efficace la lutte contre toutes les formes de parasitisme et de commerce déloyal.

7.4. Le Livre vert parle de défense des droits en oubliant que dans la plupart des pays cette défense repose sur l'obtention préalable d'une protection de ces droits. Une grande campagne d'information devrait être faite en ce sens à destination des entreprises, notamment des PME. Cette campagne devrait comprendre une information précise sur les procédures juridictionnelles (compétences, localisation, ;...).

7.5. Il est essentiel de veiller à l'application des textes existants même s'ils sont disparates; essayons d'obtenir une recherche de rapidité et de simplification des procédures judiciaires. Une meilleure formation des juges et l'existence des tribunaux spécialisés, implantés sur tout le territoire, permettraient d'éviter un certain laxisme et de trop grandes disparités dans les jugements, notamment là où subsistent encore des attitudes de complaisance à l'encontre de telle ou telle forme de contrefaçon ou de piratage. On doit citer ainsi, en exemple, le règlement sur la marque communautaire [(CE) n° 40/94 du 20 décembre 1993] qui institue des "tribunaux des marques communautaires", désignés par les États membres en tant que juridictions nationales de première et de deuxième instance et qui ont compétence en matière de contrefaçon et de validité des marques communautaires. On pourrait ainsi imaginer le développement de Tribunaux compétents et qualifiés, organisés en réseau au plan communautaire pour traiter toutes les affaires de contrefaçon et de piratage (marques, brevets, dessins et modèles, droits d'auteurs et droits dérivés ...).

7.6. Le CES est extrêmement favorable à une politique de publication systématique dans la presse des jugements aux frais des contrevenants. Il en est de même pour l'obligation d'information faite au contrevenant. Les mesures pénales doivent aussi pouvoir toucher les distributeurs qui se rendent coupables, en connaissance de cause, de pratiques qui encouragent la contrefaçon et le piratage, comme par exemple, pour des grandes surfaces, de remplacer des produits de marque, par des marchandises contrefaites non référencées. En cas de récidives multiples, il faudrait ne pas hésiter à faire fermer les magasins ou établissements qui diffusent des produits contrefaits, car souvent les amendes sont très symboliques en comparaison des énormes profits ainsi réalisés. La qualification des faits de contrefaçon en délit douanier à l'instar de la France permet aussi de renforcer les moyens de lutte en y associant les services de douane.

8. La coopération administrative entre les administrations compétentes

8.1. Le Comité considère cet aspect comme crucial. Il s'étonne que le Livre vert ne fasse pas état de grandes différences d'approches et de comportements dans l'attitude des différentes administrations nationales. Il s'agit notamment de pays qui font preuve de tolérance vis-à-vis de la contrefaçon et du piratage à grande échelle qu'ils ne considèrent pas comme une criminalité à combattre prioritairement. Dans l'avis sur les mesures de contrôle extérieur(5), le Comité a mis en exergue l'existence de très grandes disparités et cité le cas d'un pays qui n'applique pas de mesures adéquates de répression, ce qui en fait une "brèche potentielle". Le Comité estime que cette coopération doit être absolument renforcée par une harmonisation des pratiques et règles, des actions de formation de grande ampleur et le soutien aux "maillons faibles" du dispositif communautaire.La publication des chiffres réels des procédures engagées par pays, des exemples de fraudes notoires et une publicité à l'échelle politique sur ces "faiblesses" paraissent davantage de nature à faire évoluer la situation.

8.2. Le Comité s'inquiète à ce sujet du risque de démobilisation et de réduction des corps de douaniers et d'enquêteurs dont il faudrait, au contraire, renforcer le nombre, la qualité et la mobilisation, dans un cadre commun de coopération. À cet égard, le Comité se félicite des différentes initiatives mises en place par l'Union pour assurer la coopération et la formation des fonctionnaires nationaux chargés de la mise en oeuvre de la législation, notamment le programme Karolus. D'autres programmes concernent les douanes (Mathaeus) ou la lutte contre la criminalité organisée (Falcone). Le Comité suggère qu'un programme horizontal, associant toutes les administrations concernées (douane, police, fisc, contrôle social) ainsi que des magistrats soit lancé pour favoriser un réseau de lutte à l'échelle européenne contre les filières clandestines organisées à l'échelle du marché unique.

8.2.1. Le Comité estime, en effet, qu'il serait temps de préparer des actions communes dans le domaine de la lutte contre les trafiquants internationaux : bases de données et fichiers communs, équipes communes d'enquêteurs, échange de bonnes pratiques, etc. Tandis que les services de répression évoluent avec des moyens limités, dans des territoires exigus et avec des procédures lourdes, lentes et technocratiques, les trafiquants utilisent Internet pour commercialiser des produits frauduleux ...

8.3. Une lutte efficace contre la contrefaçon et la piraterie passe avant tout par une véritable prise de conscience politique. Le Comité propose l'organisation de grandes conférences, dans chacun des États membres, mettant en exergue les effets négatifs sur l'emploi, la santé et la sécurité des consommateurs et mettant en valeur les meilleures pratiques préventives et répressives. Les médias, les organisations de consommateurs, de producteurs, de travailleurs et de commerçants, notamment les PME, et le monde éducatif devraient y être associés.

9. Autres questions à soulever

9.1. Au-delà des points soulevés par le Livre vert, il faut dénoncer les retards apportés dans l'Union européenne à la mise en place d'un véritable arsenal juridique européen pour la protection intellectuelle, y compris sous la forme de droits unitaires au niveau communautaire (absence de véritable brevet communautaire, retard dans la mise en oeuvre du dessin ou modèle communautaire et de modèles d'utilité harmonisés, introduction trop récente de la directive sur les dessins et modèles pour en mesurer l'efficacité, absence de législation communautaire sur les droits d'auteur et droits voisins).

9.2. Le non-achèvement du marché intérieur en matière de taxes indirectes (non-harmonisation des taux de TVA, maintien de la détaxe TVA aux produits circulant d'un État membre à l'autre, accises et droits dérivés, etc.) est une source connue de fraudes et de détournements. Il constitue aussi un obstacle à des efficaces contrôles de la fraude car, souvent, les contrefaçons et piratages sont systématiquement orientés sur les marchés voisins.

9.3. Des campagnes de communication sensibilisant les consommateurs ("le grand public") sur les dangers de la contrefaçon pour leur santé et/ou leur sécurité sont indispensables. En effet, les cas de préjudices graves supportés par des consommateurs se multiplient : médicaments de contrefaçon avec des dangers, souvent mortels, pour la santé, équipements médicaux défectueux pouvant provoquer des accidents fatals, pièces de rechange de voiture qui n'assurent pas la protection nécessaire en cas de choc, textiles inflammables ou allergènes pour enfants, utilisation de colorants azoïques, jouets dangereux, etc. Il serait nécessaire d'aborder plus en détail ce sujet lors du débat sur le Livre vert et de mettre en place un mécanisme d'alerte au niveau européen sur ces sujets avec l'appui des organisations de consommateurs.

10. Recommandations

10.1.1. Considérant les graves préjudices que toutes les formes de contrefaçon, piratage et autres parasitismes, font subir aux entreprises et aux créateurs européens;

10.1.2. Considérant qu'il s'agit là d'une tromperie du client et du consommateur qui peut comporter un risque grave pour sa sécurité et sa santé;

10.1.3. Considérant les effets négatifs sur l'emploi et sur la création en Europe;

10.1.4. Considérant que, très souvent, les activités illicites de contrefaçon et de piratage se confondent avec le travail au noir, l'évasion fiscale, la violation de la législation sociale et du droit du travail et le crime organisé.

10.2.1. Le Comité recommande à l'Union européenne une approche globale du phénomène qui prenne en compte ses aspects de politique extérieure et de politique interne à l'Union et qui mette en place des mesures de prévention et de répression appropriées contre toutes les formes de contrefaçon, piratage et autres parasitismes.

10.2.2. Prenant en compte l'importance de la prévention, le Comité note l'importance d'un droit unitaire comportant une protection uniforme, à un coût raisonnable, pour toutes les formes de propriété intellectuelle, une bonne information des créateurs et entrepreneurs sur leurs droits, ainsi que des campagnes destinées à mettre en garde les consommateurs et à faire appel à leur civisme.

10.2.3. Le Comité insiste sur la nécessité de lancer des campagnes d'information vers le grand public, coordonnées au plan européen, et d'y associer les organisations de consommateurs, les organisations syndicales ainsi que les organisations professionnelles concernées, y compris du secteur de la distribution.

10.2.4. Le Comité recommande la création d'un "Observatoire européen de lutte contre la contrefaçon, le piratage et autres formes de parasitisme", fonctionnant en réseau avec toutes les organisations et associations concernées; il suggère des initiatives pilotes pour encourager des projets, à l'échelle européenne, ayant notamment une fonction d'alerte, d'information du public et de formation des Autorités concernées.

10.2.5. Le Comité insiste sur l'urgence d'une coopération judiciaire et policière renforcée, en liaison avec les organisations et associations concernées. Il considère qu'une grande rigueur dans l'application de la loi, doublée d'une coopération effective au plan européen, est le véritable moyen, avec la prévention, d'une lutte efficace contre la contrefaçon et le piratage organisés à grande échelle.

10.2.6. Le Comité estime judicieux de donner aux organisations et associations concernées la possibilité d'ester en justice au nom des entreprises, créateurs ou consommateurs lésés.

10.2.7. Le Comité estime que la justice doit être encouragée à appliquer les lois avec rigueur notamment en cas de récidives et de criminalité organisée et à ne pas faire supporter aux plaignants le coût de la destruction des marchandises fabriquées de manière illicite. Une formation spécifique des juges et la mise en place de Tribunaux spécialisés, en élargissant aux autres domaines de la propriété intellectuelle et industrielle les dispositions déjà prévues en matière de marque communautaire, sont des moyens appropriés à cette fin.

10.2.8. Le Comité recommande que la lutte contre la contrefaçon, le piratage et les autres formes de parasitisme soit étroitement liée à la lutte contre le travail clandestin, l'évasion fiscale et la criminalité organisée. La coopération entre administrations devrait être élargie et renforcée par des programmes européens de formation associant et mobilisant toutes les catégories d'Autorités concernées.

Bruxelles, le 24 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 214 du 10.7.1998.

(2) JO C 284 du 14.9.1998.

(3) JO C 284 du 14.9.1998.

(4) COM(97) 454 final.

(5) JO C 284 du 14.9.1998.