COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Achèvement du marché intérieur de l'énergie

Introduction

L'ouverture du secteur de l'énergie à la concurrence est intervenue bien plus tardivement que celle d'autres secteurs de l'économie dans le cadre de l'objectif, défini en 1985, de réalisation d'ici à 1992 d'un marché unique européen sans frontières intérieures. Les directives Électricité et Gaz [1] qui ont été adoptées en 1996 et 1998 et devaient être mises en oeuvre respectivement en février 1999 et en août 2000 ont en partie permis de rattraper ce retard, et représentent une étape importante pour la réalisation du marché intérieur dans ces deux secteurs. L'objectif de ces directives est d'ouvrir progressivement à la concurrence les marchés de l'électricité et du gaz, contribuant ainsi à augmenter l'efficacité du secteur énergétique et la compétitivité de l'économie européenne dans son ensemble.

[1] Directive "Electricté" 96/92/CE, JO L 27 du 30.1.1997 et directive "Gaz" 98/30/CE, JO L 204 du 21.7.1998.

L'ouverture totale du marché de l'énergie est un facteur clé de l'amélioration de la compétitivité de l'Europe et du bien-être de ses habitants. L'électricité est la source d'énergie secondaire la plus importante de l'Union européenne, et le secteur de l'électricité est l'un des plus importants de l'économie européenne. La production annuelle avoisine les 2 500 terawattheures [2] par an, entraînant un chiffre d'affaires de quelque 150 milliards d'euros. Le gaz naturel contribue de plus en plus à l'approvisionnement énergétique primaire de l'UE, notamment en tant que combustible de prédilection pour la production d'électricité. La valeur des ventes finales de gaz dans l'UE est estimée à près de 100 milliards d'euros par an (taxes incluses).

[2] Ou 2 500 milliards de kilowattheures.

Les coûts de l'énergie représentent une part importante des coûts de production européens. Dans un marché mondial et concurrentiel, il est essentiel de garantir l'efficacité de l'approvisionnement énergétique, et des prix de l'énergie fondés sur la concurrence. La cherté des prix du pétrole ces derniers mois, associée au traditionnel couplage entre le cours du pétrole et la tarification du gaz en Europe, a clairement mis en évidence les avantages potentiels d'une concurrence à l'intérieur du secteur gazier, qui est un des éléments essentiels de la création du marché intérieur de l'énergie.

Selon la présente communication, les effets de l'ouverture du marché sont à ce jour positifs, aussi bien pour le développement du marché en tant que tel qu'en ce qui concerne les incidences sur des questions connexes importantes, comme les objectifs de service public, les objectifs environnementaux et la sécurité d'approvisionnement. Cependant, pour achever le marché intérieur et profiter pleinement de ses avantages, de nouvelles mesures sont à présent nécessaires. La nature des mesures requises pour imprimer ce nouvel élan est identifiée; elles concernent le degré d'ouverture du marché ("propositions quantitatives") et les obligations minimales relatives à l'accès au réseau, la protection des consommateurs, la réglementation et la séparation de la fonction de transport et de celle de distribution dans les entreprises de gaz et électricité intégrées ("propositions qualitatives").

Sur la base de ces conclusions, la Commission a présenté une proposition officielle de modification des directives "Gaz" et "Électricité". Elle propose également un règlement fixant les principes et procédures relatifs aux conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité.

La présente communication répond à la demande formulée par le Conseil européen de Lisbonne des 23-24 mars 2000, d'entreprendre rapidement les travaux d'achèvement du marché intérieur du gaz et de l'électricité. Elle répond également à la demande du Parlement européen à la Commission d'adopter un calendrier détaillé pour la réalisation d'objectifs bien définis en vue d'une libéralisation progressive mais totale des marchés de l'énergie [3]. S'appuyant sur une communication précédente de la Commission [4] qui fournissait une première analyse de la situation en matière d'ouverture du marché de l'électricité et examinait les actions à entreprendre pour faciliter le fonctionnement du marché intérieur de l'électricité, le Conseil Énergie du 30 mai 2000 a fait écho à l'appel du Conseil européen de Lisbonne [5].

[3] Résolution sur la libéralisation des marchés de l'énergie A5-0180/2000 du 6.7.2000.

[4] Voir COM(2000) 297 "Les progrès récents dans la réalisation du marché intérieur de l'électricité".

[5] La présente communication découle de la communication du 16.5.2000, dans laquelle la Commission faisait l'ébauche de la manière dont la libéralisation du secteur de l'électricité pourrait être achevée.

En préparant la présente communication, la Commission a estimé qu'il importait, avant de tirer des conclusions, d'entendre le point de vue de toutes les parties ayant un intérêt dans le domaine, c'est-à-dire les partenaires sociaux, les producteurs d'électricité, les producteurs de gaz, les gestionnaires de réseau de transport (dénommés ci-après GRT), les distributeurs, les consommateurs et les autres parties intéressées. En conséquence, une audition publique a été organisée en septembre 2000, à laquelle ont participé près de 120 entreprises et associations.

Le marché intérieur dans les secteurs de l'électricité et du gaz - progrès réalisés jusqu'à présent

Le cadre juridique

Les directives communautaires relatives à l'électricité et au gaz (96/92/CE et 98/30/CE) sont entrées en vigueur le 19 février 1997 et le 10 août 1998 respectivement, et devaient, en règle générale, être transposées dans le droit national des États membres deux ans plus tard.

Tout en reflétant les spécificités techniques et commerciales propres à chacun des secteurs, ces deux directives reposent, dans une certaine mesure, sur les mêmes dispositions essentielles visant à ouvrir les marchés à la concurrence. Les droits exclusifs d'importation et d'exportation du gaz et de l'électricité, et de construction et d'exploitation d'installations de gaz et d'électricité ont été abolis par suite de la mise en oeuvre des directives. Dans le cas de l'électricité, la construction de nouvelles capacités de production a aussi été totalement ouverte à la concurrence.

En ce qui concerne le degré d'ouverture du marché, les directives fixent des objectifs minimaux qui, dans le cas de l'électricité, correspondent à 30% de la consommation intérieure en 2000 et à 35% en 2003. Pour le marché du gaz, l'ouverture doit représenter 20% en 2000 et 28% en 2003. Cela permet aux plus gros consommateurs de choisir librement leurs fournisseurs. Pour ce qui est du gaz, tous les exploitants de centrales au gaz disposent également de cette possibilité, quelle que soit leur consommation annuelle.

Bien que l'ouverture d'une partie importante du marché (ouverture quantitative) soit capitale pour la concurrence, l'ouverture à elle seule ne garantit pas le fonctionnement du marché dans la pratique. Dans ce contexte, l'accès au réseau est essentiel, en particulier si l'on tient compte du fait que le réseau restera probablement un monopole naturel. En réalité, il ne sera pas économique, dans la plupart des cas, de dédoubler les réseaux existants, qui constituent de ce fait une infrastructure essentielle. Il est donc de la plus haute importance que les acteurs du marché puissent accéder équitablement aux réseaux de transport et de distribution, ainsi qu'à toutes les installations auxiliaires nécessaires ("accès de tiers au réseau" ou ATR). Cela a plus de chances d'arriver si l'exploitation des systèmes de transport et de distribution (qui en pratique, est souvent le fait des entreprises en place, verticalement intégrées) est dissociée des autres intérêts commerciaux sur le plan fonctionnel, en particulier de la génération/production et de la fourniture.

Les directives ont offert aux États membres le choix entre un système d'accès de tiers au réseau basé sur des tarifs publiés, applicables à tous les consommateurs ("accès de tiers au réseau réglementé) et un système reposant sur des négociations entre les parties, avec publication des principales conditions commerciales ("accès négocié de tiers au réseau "). En ce qui concerne la dissociation, les entreprises intégrées sont tenues de dissocier leurs différentes activités commerciales en tenant une comptabilité séparée et en préservant la confidentialité des informations commercialement sensibles par une disposition connue sous le nom de "muraille de Chine". En outre, la directive "Électricité" exige qu'un gestionnaire de réseau de transport ("GRT") indépendant (au moins sur le plan de la gestion) soit désigné pour garantir l'absence de discrimination entre l'entreprise en place et les nouveaux venus en ce qui concerne l'utilisation du réseau. Pour garantir la non-discrimination, les États membres sont en outre tenus de désigner une autorité compétente et indépendante chargée du "règlement des litiges".

La mise en oeuvre pratique [6]

[6] Voir annexes 1 et 2 pour une analyse plus précise. Des informations détaillées figurent sur le site internet de la Commission: électricité: http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/index_en.html; gaz: http://europa.eu.int/comm/energy/en/gas_single_market/index_en.html.

Tous les États membres ont désormais transposé en droit national les dispositions de la directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. La Belgique doit encore adopter la législation secondaire (décrets d'application) nécessaire pour appliquer les lois.

En ce qui concerne le gaz, la plupart des États membres avaient transposé la directive "Gaz" en législation nationale primaire à la date du 10 août 2000. Pour ces pays, la Commission procède actuellement à l'examen des dispositions nationales de transposition, afin de vérifier que toutes les exigences précises des directives sont respectées. Cependant, trois États membres (France, Luxembourg et Allemagne) n'ont pas encore achevé la transposition et des procédures d'infraction ont été ouvertes.

En tout état de cause, l'expérience initiale en matière de mise en oeuvre des directives est encourageante. En ce qui concerne l'ouverture du marché, par exemple, la grande majorité des États membres va au-delà des exigences légales, et un grand nombre d'entre eux ont déjà décidé de parvenir progressivement à l'ouverture totale du marché.

Ouverture du marché européen dans les secteurs du gaz et de l'électricité - 2000

>EMPLACEMENT TABLE>

En outre, une nette majorité d'États membres ont choisi les mesures structurelles accompagnant l'ouverture du marché qui sont les plus susceptibles de promouvoir une véritable concurrence. Dans les faits, la plupart des États membres ont opté pour l'ATR réglementé, la procédure d'autorisation pour les nouvelles capacités de production, la séparation juridique totale des opérateurs de réseaux de transport et la création d'autorités de réglementation indépendantes.

Cependant la tendance à l'ATR réglementé et à la séparation stricte est moins prononcée dans le secteur du gaz que dans celui de l'électricité; seuls six États membres appliquent déjà ou envisagent sérieusement la séparation, au niveau juridique ou au niveau de la propriété, entre activités de transport et activités commerciales d'approvisionnement des entreprises intégrées.

À ce stade, on peut donc dire que le niveau de mise en oeuvre est pour le moment encourageant. Toutefois, la pratique a déjà montré que des améliorations et des efforts sont encore nécessaires pour garantir un fonctionnement harmonieux des deux marchés.

Comme indiqué précédemment, le degré d'ouverture du marché diffère considérablement d'un État membre à l'autre et à défaut d'autres actions, cette tendance va probablement persister. Bien que la quasi-totalité des États membres prévoient actuellement de libéraliser l'ensemble du marché de l'électricité d'ici à 2007 et celui du gaz d'ici à 2008, le tableau est loin d'être uniforme. Cette situation suscite de fortes préoccupations dans la plupart des États membres et parmi les acteurs du marché. Ils craignent que si cette situation perdure pendant une longue période, des conditions de concurrence véritablement équitables ne puissent s'instaurer au sein du marché intérieur. Les dispositions sur la réciprocité contenues dans les directives "Gaz" et "Électricité" ont été conçues pour répondre, à titre provisoire, au problème des déséquilibres quantitatifs d'ouverture du marché. Toutefois, l'expérience sur le marché de l'électricité a montré qu'une telle clause ne permettait pas toujours de prendre en compte tous les aspects liés à la mise en place de conditions de concurrence équitables entre les États membres et les opérateurs [7].

[7] Par exemple, la complexité croissante des arrangements commerciaux interdit de déterminer l'origine du gaz ou de l'électricité.

Lors de l'audition publique, l'importance de cet aspect a été soulignée par une écrasante majorité de participants. Selon eux, la grande disparité des conditions de concurrence entre les États membres, tant du point de vue par exemple de la concurrence que de celui des possibilités d'achat d'électricité à un tarif intéressant par les PME, est une importante source de distorsion. Plus de 80 % des participants à l'audition se sont prononcés en faveur de l'ouverture totale à court ou moyen terme.

L'ouverture du marché est importante, mais pour qu'elle soit efficace en pratique, il faut garantir l'accès équitable et non discriminatoire au réseau. Bien que d'importants progrès aient été accomplis dans ce domaine, en particulier pour l'électricité, les choses doivent encore être améliorées. Les nombreuses plaintes reçues par la Commission, par les administrations nationales et par les autorités de réglementation/concurrence montrent bien que l'objectif ultime d'accès non discriminatoire au réseau n'est pas encore atteint en pratique. En outre, les entreprises ont fait savoir à la Commission que l'absence de séparation claire et effective et l'absence de tarifs standard publiés d'accès de tiers au réseau, représentent une sérieuse entrave à l'entrée sur le marché, car personne ne croit que l'accès au réseau sera un jour véritablement non discriminatoire. En soi, cela représente un obstacle important pour le développement d'un marché intérieur de l'énergie efficace. Les systèmes et les règles d'accès de tiers au réseau et le degré de séparation jouent un rôle fondamental à cet égard. Ces éléments fondamentaux dans la mise en place d'une concurrence loyale ont également été mis en avant dans le récent Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement [8].

[8] COM(2000) 769, p. 71.

On peut donc conclure que pour qu'une véritable concurrence se développe et donne des résultats tangibles pour les fournisseurs et pour les consommateurs, il faudra une séparation efficace, ainsi que des tarifs et autres conditions d'accès aux réseaux européens de gaz et d'électricité adéquats, équitables et non discriminatoires. Si ces deux conditions ne sont pas réunies, le jeu de la concurrence risque d'être faussé en permanence. Etant donné la structure du secteur gazier, la mise en place d'une réelle concurrence gazière du côté de l'approvisionnement dans ce secteur, tout à fait en amont de la chaîne d'approvisionnement gazier, est également capitale. Tant la directive "Gaz" que la politique de concurrence peuvent avoir un grand rôle à jouer pour y parvenir.

Les participants à l'audition ont eux aussi insisté sur ces aspects qualitatifs qu'ils estiment fondamentaux pour l'instauration d'une concurrence réelle, efficace et loyale. En effet, plus de 70 % des participants se sont dits favorables à un renforcement des dispositions relatives à la dissociation. Mis à part les représentants de l'industrie du gaz, seulement deux des organisations et entreprises présentes ont jugé les dispositions actuelles de la directive suffisantes pour garantir une concurrence loyale. En outre, en ce qui concerne l'accès de tiers au réseau, aucun des participants ne s'est montré favorable au système d'ATR négocié au cas par cas qu'autorise actuellement la directive.

Dans ce contexte également, de nombreux participants ont souligné l'importance de l'existence d'une autorité nationale de réglementation indépendante, certains ayant même insisté sur la nécessité d'avoir une instance de réglementation au niveau européen. Elle est essentielle pour parvenir à un marché véritablement concurrentiel, notamment pour garantir un accès non discriminatoire au réseau. Les instances de réglementation sont compétentes pour fixer ou approuver la tarification des réseaux et intervenir ex-ante sur le marché, alors que les autorités de la concurrence ne peuvent se pencher que ex-post sur les problèmes de concurrence et selon des procédures inadéquates pour traiter de la fixation des prix.

Enfin, il importe de développer une approche commune en la matière, fondée sur des normes élevées, dans le but d'assurer des conditions commerciales comparables, en pensant notamment à l'élaboration de règles similaires dans les pays candidats à l'adhésion.

Ainsi, en conclusion, même si le processus actuel d'ouverture du marché a des effets bénéfiques sur la compétitivité européenne dans son ensemble, il apparaît dès à présent que le cadre juridique existant présente plusieurs faiblesses auxquelles il conviendra de remédier pour réaliser un marché intérieur du gaz et de l'électricité pleinement opérationnel.

L'évolution des prix [9]

[9] La principale source d'informations pour ce chapitre est Eurostat, qui publie deux fois par an des statistiques sur les prix de l'électricité et du gaz.

Les prix de l'électricité ont baissé pour les consommateurs industriels dans presque tous les États membres depuis la mise en oeuvre de la directive "Électricité". En règle générale, les baisses de prix les plus importantes s'observent dans les États membres qui ont ouvert leur marché au-delà du minimum requis par la législation et qui disposent de marchés exposés à une concurrence nationale ou étrangère effective. Le graphique ci-dessous décrivant l'évolution des prix pour les gros consommateurs industriels depuis 1995, le montre

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Eurostat

Note: Les prix excluent les taxes sur l'énergie et la TVA, et ont été convertis en prix constants. Une "industrie" se définit par une consommation annuelle d'électricité de 2 GWh.

Au Royaume-Uni, premier pays à avoir libéralisé son marché de l'électricité, d'importantes baisses de prix ont été constatées depuis le début de l'ouverture du marché en 1990; pour les utilisateurs industriels du Royaume-Uni, par exemple, les prix ont diminué, en moyenne, de 35% en termes réels depuis cette date, par rapport à une baisse de 25 % en moyenne pour la Communauté. En Finlande et en Suède où l'ouverture du marché a débuté plus tard, les baisses de prix ont aussi été sensibles : moins 20% en Finlande depuis 1995 et moins 15% en Suède depuis 1996. Cela est d'autant plus remarquable que les prix de l'électricité dans ces deux pays étaient déjà parmi les plus bas d'Europe avant l'ouverture du marché. Enfin, en Allemagne où l'ouverture du marché n'est intervenue que récemment, les prix ont diminué rapidement, de 25% en moyenne, entre mars 1998 et août 2000.

Les baisses de prix de l'électricité ne se limitent pas à l'industrie, bien que les effets aient été moins marqués pour les ménages. Les plus fortes baisses de prix s'observent dans les États membres où les consommateurs sont libres de changer de fournisseur, surtout lorsque ce changement est aisé. L'expérience de la Finlande et de la Suède montre par exemple que les ménages ont pu profiter de l'ouverture du marché dès que l'obligation d'investir dans des compteurs onéreux a été abolie, et que le concept de courbes de charge normalisées a été introduit [10]. Depuis 1998, les prix moyens pour les particuliers ont diminué de 13% en Finlande et de 16% en Suède [11].

[10] Pour établir un profil de charge normalisé, on se fonde sur une estimation de la consommation d'électricité d'un type particulier de petit consommateur, tant en ce qui concerne le volume que le calendrier. Tout écart par rapport au profil est rectifié après lecture périodique du compteur existant, ce qui élimine la nécessité d'une coûteuse lecture minute par minute de la consommation effective du consommateur, et la mise en relation de cette mesure avec la quantité contractuelle.

[11] Selon l'association des distributeurs suédois d'électricité, 10% des ménages ont changé de fournisseur entre le 1.11.1999 et le 31.8.2000. Les prix de l'électricité ont toutefois baissé aussi pour les autres ménages. L'association estime que 2/3 des fournisseurs d'électricité ont baissé leurs prix.

L'évolution des prix de l'électricité a donc été très favorable depuis qu'a été lancé le processus d'ouverture des marchés dans l'Union européenne. On ne peut toutefois conclure que les prix continueront de diminuer à mesure que progressera l'ouverture du marché. Un des principaux facteurs du prix de l'électricité est celui du combustible utilisé pour la produire. L'Union européenne a, par exemple, peu d'influence sur l'évolution du prix du pétrole brut, et, au moins à l'heure actuelle, sur l'évolution du prix du gaz naturel, qui, dans la plupart des États membres, est lié au prix du pétrole. Un marché réellement concurrentiel assure cependant que les prix reflètent la demande et l'offre de manière adéquate, et que des progrès sont faits en matière d'efficacité, qui n'auraient pas été possibles dans l'ancienne structure, qui était dominée par des monopoles nationaux.

Le tableau est moins clair pour le gaz. Les effets de l'ouverture du marché sur les prix du gaz ont été fortement faussés par l'augmentation des prix du pétrole et par l'évolution du taux de change Euro/US $. Dans une certaine mesure, cela reflète les différences structurelles entre la production de gaz et d'électricité et les accords contractuels pour l'approvisionnement gazier, y compris le couplage entre les prix du gaz et le cours du pétrole. Tant qu'une réelle concurrence au sein même du secteur gazier ne sera pas en place, les tarifs gaziers ne refléteront pas correctement la situation de l'offre et de la demande sur le marché gazier, indépendamment de la situation pour le pétrole. Quoi qu'il en soit, au Royaume Uni, par exemple, l'introduction de la concurrence associée à d'autres facteurs tels que l'abondance des réserves de combustibles et le relatif isolement du marché a fait baisser d'emblée les prix du gaz. Entre 1990 et 1999, les prix moyens du gaz au Royaume-Uni ont diminué de 45% pour les consommateurs industriels, et de 20% pour les ménages [12]. Cependant, la mise en route de l'interconnecteur entre Bacton, au Royaume-Uni, et Zeebrugge, en Belgique, en octobre 1998, a eu pour conséquence un quasi doublement des prix du gaz au Royaume-Uni en 2000, du fait surtout de l'augmentation, sur le continent, des prix du gaz, qui sont liés au prix du pétrole, qui ont considérablement augmenté au cours des derniers dix-huit mois.

[12] Source: Ministère du Commerce et de l'Industrie: "UK Energy Sector Indicators - 1999" (Indicateurs du secteur énergétique au Royaume-Uni).

Il existe d'énormes disparités entre les États membres en ce qui concerne les prix du gaz. Cette situation risque de provoquer des distorsions du marché pour les industries consommatrices d'énergie. Il convient également de noter que pour le moment, les PME sont souvent désavantagées en termes de prix par rapport aux gros consommateurs industriels, surtout si elles restent des clients captifs n'ayant pas le choix de leur fournisseur.

Il est important de surveiller les marchés intérieurs de l'électricité et du gaz pour garantir la mise en place d'une véritable concurrence et aussi pour assurer que la diminution des prix de l'électricité et du gaz n'ait pas d'effet négatif sur la mise au point de technologies respectueuses de l'environnement en ce qui concerne les sources renouvelables et l'efficacité énergétique. Cela concerne non seulement la tarification finale de l'électricité, mais aussi les indicateurs de concurrence - qui étudient par exemple dans quelle mesure les clients changent de fournisseur après l'ouverture du marché, en examinant la redistribution des parts de marché, et dans quelle mesure de nouvelles entreprises d'électricité entrent sur le marché. Il faut cependant se rappeler que la simple menace d'entrée sur le marché peut suffire pour encourager les fournisseurs titulaires à réduire leurs prix. Il se peut que l'analyse des parts de marché ne constitue pas un indicateur exact des incidences de la libéralisation. Il sera donc également important de comparer les prix du transport et de la distribution dans l'ensemble de la Communauté, pour assurer que les instances nationales de réglementation disposent des informations nécessaires pour permettre de comparer convenablement les niveaux nationaux de tarification. La Commission a lancé récemment une étude sur ce point, et continuera à s'y consacrer.

Le développement des échanges au sein du marché intérieur

Situation actuelle et perspectives sur le marché intérieur

L'objectif des directives "Gaz" et "Électricité" est de créer un marché unique véritablement intégré, et non quinze marchés plus ou moins libéralisés, mais surtout nationaux. Il est par conséquent encourageant de constater que les échanges transfrontaliers progressent également. Le volume total des échanges dans le secteur de l'électricité, par exemple, représente environ 8% de la production totale d'électricité de la Communauté. Comme l'indique le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement [13], ce taux d'échanges est largement inférieur à celui constaté dans d'autres secteurs ayant fortement bénéficié du marché intérieur, tels que les télécommunications, les services financiers et les produits industriels.

[13] COM(2000) 769, p. 69.

Le tableau ci-après indique le niveau des exportations et importations physiques pour chaque pays en 1999 [14]:

[14] Les échanges avec le réseau scandinave (NORDEL) et entre l'Irlande et le Royaume-Uni n'y figurent pas.

>EMPLACEMENT TABLE>

Même si les échanges transfrontaliers sont toujours limités, la concurrence n'a pas été sans incidences pour autant. Comme nous l'avons déjà noté, en réalité, le prix de l'électricité a diminué dans presque tous les États membres depuis la mise en oeuvre de la directive "Électricité". Tant la concurrence au niveau national que la pression de la concurrence étrangère ont forcé les producteurs d'électricité, malgré les contraintes physiques, à diminuer leurs prix pour garder leur clientèle.

En outre, un indicateur important permet de prendre la mesure du développement d'un véritable marché intérieur intégré : le nombre de clients qui ont choisi de changer de fournisseur, et le fait que de nouvelles commandes soient passées à des producteurs situés dans un autre État membre. C'est la raison pour laquelle la Commission a lancé une opération de surveillance à cet égard, et demandé que les industries, les États membres et les instances nationales de réglementation lui transmettent les informations disponibles. Il n'en existe pas encore pour tous les États membres, mais un certain nombre d'indicateurs se dégagent déjà.

D'après les données actuellement disponibles que la Commission a pu rassembler, le nombre de clients qui se sont tournés vers un autre fournisseur est le plus élevé dans les États membres où l'ouverture du marché a commencé tôt. En Finlande, par exemple, environ 20% de la clientèle a changé de fournisseur, et l'on estime qu'en Suède et au Royaume-Uni la plupart des clients industriels ont changé de fournisseur au moins une fois depuis l'introduction de la concurrence en 1996. On peut toutefois également observer cette tendance dans les États membres où l'ouverture des marchés a eu lieu plus tardivement. En ce qui concerne la France, l'Allemagne, l'Espagne et le Portugal, par exemple, les estimations indiquent qu'environ 5% des clients éligibles se sont tournés vers un autre fournisseur.

Les données sont très rares en ce qui concerne le pays d'origine du nouveau fournisseur choisi par les clients. Il semble néanmoins que la plupart des clients tendent à choisir un fournisseur national, sauf dans les pays dominés par un fournisseur unique sur le marché national. Il convient de surveiller l'évolution de la situation, et de nouvelles données devraient être fournies grâce aux indicateurs que la Commission met actuellement au point, grâce à EUROSTAT, pour surveiller et évaluer le fonctionnement du marché intérieur.

Ces mouvements prouvent qu'un véritable marché concurrentiel commence à se mettre en place dans la Communauté. Mais ils montrent aussi que ce marché est loin d'être achevé.

Dans les pays où le marché de l'électricité est dominé par une ou deux entreprises qui produisent toute l'électricité consommée dans le pays, la possibilité d'importer une part élevée de l'électricité est une condition indispensable pour permettre la mise en place d'un environnement concurrentiel, c'est-à-dire une véritable concurrence sur le marché.

En outre, si les échanges transfrontaliers restent limités et que les marchés sont principalement nationaux, il est probable que la capacité de production communautaire ne sera pas utilisée de manière efficace. Par exemple, si les exportations restent freinées par des limitations physiques, il se peut que de nouvelles installations de production soient construites dans un pays alors qu'un autre pays dispose d'une capacité non utilisée qui risque d'être fermée. Enfin, cette situation risque d'avoir des incidences sur la sécurité de l'approvisionnement dans l'Union si les nouvelles installations utilisent une source d'énergie importée - par exemple le gaz naturel - alors que les centrales existantes, menacées de fermeture, sont alimentées par des sources d'énergie qui posent moins de problèmes, ou qui n'en posent pas en ce qui concerne la sécurité d'approvisionnement, telles que les sources d'énergie renouvelables.

Il est donc essentiel, pour répondre à ces problèmes, d'étendre au maximum les possibilités d'échanges. Trois grandes actions sont nécessaires à cet égard:

*l'adoption d'une réglementation adéquate en ce qui concerne la tarification des échanges transfrontaliers;

*l'adoption d'une réglementation en ce qui concerne la répartition et la gestion des capacités d'interconnexion limitées;

*l'augmentation, lorsqu'elle se justifie du point de vue économique, de l'actuelle capacité physique d'interconnexion.

Toutes ces questions représentent un complément essentiel des directives "Gaz" et "Électricité".

Les travaux des forums de Florence et de Madrid

Afin d'aborder ces questions, et notamment les deux premières considérations, la Commission européenne a pris l'initiative de créer deux nouvelles instances, à savoir le Forum de réglementation de l'électricité de Florence, en 1998, et le Forum européen de réglementation du secteur gazier de Madrid, en 1999. Les questions mentionnées plus haut sont complexes et de nature technique, évoluent très rapidement, et ces enceintes constituent un mécanisme souple et adéquat pour progresser. Les forums se réunissent deux fois par an, et rassemblent les représentants des États membres, les autorités nationales de réglementation, la Commission européenne, les gestionnaires de réseaux de transport, les fournisseurs et négociants de gaz et d'électricité, les consommateurs, les utilisateurs de réseaux, et les bourses de gaz et électricité.

Pour ces deux forums, la première étape a été la création d'une entité représentant les gestionnaires de réseaux de transport (GRT). C'est ainsi qu'a été créée, dans le secteur de l'électricité, l'association européenne des gestionnaires de réseaux de transport (ETSO: European Transmission System Operators) qui est un organisme tout à fait nouveau et distinct des autres associations ou groupements du secteur de l'électricité. En ce qui concerne le gaz, un groupement de gestionnaires de réseaux de transport - GTE - a été créé durant l'été 2000. En outre, les organes nationaux de réglementation des secteurs du gaz et de l'électricité ont créé le Conseil des régulateurs européens de l'énergie (CEER). Ces initiatives ont été d'une grande utilité pour parvenir à un terrain d'entente sur un certain nombre des questions examinées.

La tarification du transport transfrontalier de l'électricité

Lorsque la directive a été adoptée, chaque État membre a abordé les problèmes de la tarification des échanges transfrontaliers selon son propre système national. Cela entraîne des différences considérables entre les structures tarifaires dans l'ensemble de la Communauté. Certains pays imposent des taxes aux consommateurs uniquement, tandis que d'autres fixent une tarification en partie pour les producteurs et en partie pour les consommateurs. En outre, certains États membres imposent des taxes sur le transit, d'autres non. Ces divergences entraînent de fortes distorsions de concurrence et, dans plusieurs cas, à un cumul des tarifs lorsque chacun des pays situés entre le producteur et le consommateur impose des redevances, sans le moindre rapport avec les coûts. La première tâche du Forum de Florence a donc consisté à dégager un consensus sur un mécanisme harmonisé de tarification transfrontalière.

Le Forum a rapidement dégagé un accord sur les principes fondamentaux qui doivent être à la base du système de tarification : la transparence, la simplicité, le "reflet" des coûts et la non-discrimination. En outre, un consensus s'est ensuite formé sur la base du mécanisme qui serait nécessaire pour mettre ces principes en application:

*le mécanisme doit être fondé sur les flux physiques d'électricité, non sur la distance séparant les parties contractantes ;

*lorsque les pays exportent de grandes quantités nettes d'électricité, ils provoquent des flux physiques et des transits. Ces flux de transit entraînent des frais dans les pays qu'ils traversent;

*les pays traversés devraient être dédommagés des frais causés sur leurs réseaux par les parties sur le marché dans la zone GRT qui en sont responsables;

*ces compensations devraient s'effectuer par des paiements entre GRT.

La cinquième réunion du Forum du Florence, en mars 2000, a permis de dégager un accord de principe pour introduire un régime de tarification des échanges transfrontaliers d'électricité basé sur les principes précités, pour une phase provisoire d'essai d'une année. Les GRT s'indemniseraient les uns les autres pour les transits, sur la base de calculs financiers proposés et vérifiés au niveau national. Le principe de subsidiarité restera cependant applicable pour un élément important : la manière dont les GRT nationaux reflètent le résultat des compensations payées et reçues, dans leur régime national de tarification. Il a été décidé que ce point précis resterait à la discrétion des États membres pendant la période provisoire d'un an. Néanmoins, les mécanismes nationaux resteraient globalement coordonnés et contrôlés par la Commission européenne, afin d'assurer que les risques de divergences entre les approches au niveau des États membres n'entraînent pas de perturbations déraisonnables du marché intérieur de l'électricité.

La Commission n'est pas encore en mesure d'approuver l'entrée en vigueur du régime provisoire. Selon les informations que toutes les autorités nationales réglementaires et compétentes concernées transmettront, les différentes approches éventuelles pourraient provoquer des distorsions excessives du marché intérieur. Les États membres forment en effet plusieurs groupes, qui correspondent à deux grandes catégories : l'une compte introduire une taxe à l'exportation, tandis que l'autre envisage un système de répartition des coûts entre tous les utilisateurs du réseau. Dans ces conditions, l'introduction du système provisoire risquerait probablement d'entraîner un degré de discrimination inacceptable entre les opérateurs et de perturber les échanges, d'autant que le taux de la taxe à l'exportation envisagé par certains pays aboutirait bien souvent à des coûts de transaction beaucoup plus élevés que dans les actuels systèmes nationaux de tarification.

Cet aspect a également été mis en avant par les représentants des gros consommateurs industriels, des négociants, par plusieurs États membres et plusieurs instances nationales de réglementation, qui ont exprimé à plusieurs reprises leurs grandes craintes en ce qui concerne le principe et le taux de la taxe à l'exportation envisagé.

La Commission estime que, même s'il est temporaire, le mécanisme provisoire doit déjà reposer lui-même sur les principes garantissant le bon fonctionnement du marché intérieur, et ne pas contenir d'éléments qui constituent une entrave aux échanges. A cette fin, il conviendrait que les deux États membres qui envisagent d'introduire une taxe à l'exportation examinent l'éventualité de ne pas le faire, ou si le taux de taxation proposé pourrait être sensiblement réduit, de manière à limiter les distorsions éventuelles des échanges et de la concurrence.

La Commission a engagé d'autres discussions avec les différentes instances réglementaires/ nationales pour trouver une solution et permettre ainsi l'introduction du mécanisme provisoire dans un proche avenir.

Cependant, au cours des discussions, les États membres concernés, notamment l'Allemagne, ont déclaré n'être prêts à réduire la taxe à l'exportation envisagée qu'à condition que tous les autres États membres introduisent à leur tour une taxe à l'exportation d'un niveau identique, même ceux optant pour un système de répartition des coûts sur tous les utilisateurs du réseau. Une telle approche serait cependant inacceptable pour ces derniers États membres et pour la Commission. En réalité, dans sa proposition de système de tarification définitif décrite ci-dessous (2.4.5), la Commission avance le principe d'une répartition des coûts pour tous les États membres. Il serait en conséquence incohérent d'encourager les États membres disposés à adopter cette approche déjà dans le cadre du système provisoire, de l'abandonner et d'introduire une taxe à l'exportation.

L'instauration d'un système provisoire aurait constitué une avancée notable, pour acquérir une certaine expérience du mécanisme de compensation entre les GRT et pour parvenir à l'abolition des tarifications existantes, et donc à une simplification des structures tarifaires.

S'il n'est toutefois pas possible de trouver une solution satisfaisante, des systèmes purement nationaux continueront à s'appliquer pour le transport transfrontalier, en attendant qu'un régime définitif solide entre en vigueur conformément à la proposition décrite au point 2.4.5. ci-après. Ces systèmes nationaux provisoires resteront néanmoins soumis aux règles de concurrence contenues dans le traité.

En outre, même si le mécanisme provisoire peut finalement être appliqué, il faudra encore résoudre plusieurs questions importantes avant de pouvoir instaurer un mécanisme définitif de tarification conforme aux principes fondamentaux précités. Ces questions portent notamment sur la méthode précise de calcul des coûts de transit, l'harmonisation de la méthode de financement des paiements, et l'harmonisation de certains aspects des régimes nationaux de tarification, nécessaire pour le développement d'échanges commerciaux équitables et non faussés [15]. Il n'a pas été possible de résoudre ces questions dans le cadre du Forum de Florence.

[15] Cela concerne notamment le niveau de répartition des taxes du réseau entre les producteurs et les consommateurs.

La gestion de la congestion

Si la Commission juge absolument prioritaire de construire les nouvelles capacités d'interconnexion qui sont nécessaires et se justifient au niveau économique, il faut reconnaître que certaines interconnexions resteront saturées dans un futur proche. Il est donc vital, pour développer le marché intérieur, d'attribuer la capacité disponible de la manière la plus susceptible de mener à un marché intérieur concurrentiel. Le Forum de Florence s'est efforcé d'établir des lignes directrices communes pour assurer la réalisation de cet objectif lors de l'attribution de la capacité disponible par les États membres. Un groupe de travail réunissant les instances de réglementation, la Commission, des représentants des États membres et, le cas échéant, de l'industrie, a été mis en place pour établir ces lignes directrices, qui ont été adoptées lors de la dernière réunion du Forum de Florence en novembre 2000. Elles concluent en particulier que l'attribution de la capacité devrait s'effectuer selon des mécanismes faisant appel à des mécanismes économiques. L'adoption de ces lignes directrices représente une avancée, mais leur application dans la pratique au niveau national demeure fondamentalement non contraignante.

La nécessité de mesures complémentaires

Le Forum de Florence s'est avéré un outil extrêmement efficace pour dégager un certain consensus sur des questions hautement complexes, très changeantes et controversées. Il restera certes un instrument important à cet égard, du fait notamment qu'il garantit la représentation des industries et des consommateurs, mais l'expérience récente, dans le cadre en particulier de la volonté d'introduire un mécanisme provisoire de tarification, a fait apparaître que cette enceinte plusieurs désavantages lorsqu'il s'agit de parvenir à des décisions concrètes sur des questions spécifiques:

*il s'agit d'un processus informel, basé sur des réunions biannuelles de deux jours. Il ne convient donc pas pour prendre des décisions concrètes sur des questions très détaillées exigeant des débats approfondis;

*il exige le consensus total de toutes les parties avant de pouvoir obtenir un quelconque progrès;

*les décisions prises ne peuvent être mises en oeuvre que si toutes les parties les respectent; il n'existe pas de procédure assurant la mise en oeuvre;

*certaines questions telles que le calcul du taux correct des paiements entre GRT nécessitent l'adoption régulière de décisions détaillées. Le Forum n'est pas en mesure d'apporter une réponse adéquate.

La Commission en a conclu que pour pouvoir bâtir sur les progrès obtenus par le Forum, le moment est venu d'adopter un instrument législatif assurant une procédure décisionnelle claire permettant une avancée définitive sur les questions de tarification du transport transfrontalier et la gestion de la congestion aux points d'interconnexion. Cet instrument législatif est capital pour permettre aux consommateurs de bénéficier de tous les avantages du marché intérieur. De plus, il garantira la pleine participation du Parlement et du Conseil.

Les États membres ne peuvent pas résoudre ce problème seuls: la mise au point d'un système efficace de tarification exige une approche harmonisée, qui ne peut pas être développée au niveau national. Comme nous l'avons démontré plus haut, une collaboration informelle ne peut pas aboutir à la mise en application d'un mécanisme approprié, avec les garanties procédurales et démocratiques nécessaires. Pareille proposition est donc parfaitement conforme au principe de subsidiarité, qui la rend d'ailleurs indispensable. C'est pourquoi, parallèlement à l'adoption de la présente communication, la Commission a décidé de proposer au Parlement et au Conseil l'adoption d'un "Règlement concernant les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité" [16].

[16] JO...

Gaz: le forum de Madrid

Le Forum européen de réglementation du secteur gazier (Forum de Madrid) s'est réuni pour la première fois en 1999 et a tenu deux autres réunions depuis.

Les travaux sont moins avancés dans ce secteur que dans celui de l'électricité, car la directive "Gaz" a été mise en oeuvre 18 mois après la directive "Électricité". Néanmoins, plusieurs questions importantes font actuellement l'objet d'un examen attentif au Forum de Madrid et progressent de manière très satisfaisante. La troisième réunion du Forum en octobre 2000 a marqué un tournant, les problèmes principaux ont été identifiés et plusieurs principes fondamentaux ont été définis, ainsi qu'un agenda précis des travaux à venir.

La corrélation entre le trajet physique et le trajet contractuel est plus nette pour le gaz que pour l'électricité, notamment pour les transits internationaux acheminant le gaz depuis les sites de production jusqu'aux marchés de consommation. Les transports de gaz au sein des États membres et entre eux se pratiquent depuis de nombreuses années et plus de 50% de la consommation totale de gaz dans l'Union européenne traversent au moins une frontière. Il existe donc déjà des tarifs transfrontaliers qui sont fondés sur les flux physiques transitant entre systèmes.

Cependant, la corrélation entre flux physiques et flux contractuels s'atténuera avec la concurrence. Il est donc essentiel de veiller à ce que les systèmes européens de tarification du gaz en tiennent compte, et à ce que les tarifs d'accès de tiers aux réseaux reflètent les coûts. Par exemple, ils ne devraient pas être fonction de la distance lorsque les coûts réels de transport ne reflètent pas le trajet contractuel fictif, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit d'échanges financiers.

En outre, si la congestion n'a pas été jusqu'à présent un frein considérable au développement du marché européen du gaz, elle est de plus en plus souvent citée comme un obstacle potentiel au commerce et comme un motif possible de refus d'accès. Dans un premier effort pour fournir à temps des informations précises sur les capacités disponibles dans le réseau gazier européen, les exploitants de réseaux de transport de gaz ont été invités à établir et publier une carte détaillée du réseau gazier européen, répertoriant les capacités de transport disponibles à tous les grands points d'entrée et de sortie du réseau.

Enfin, pour faciliter l'entrée de nouveaux acteurs sur le marché, il sera nécessaire d'établir des codes d'accès au réseau non discriminatoires définissant les droits et les obligations des utilisateurs du réseau. Le Forum de Madrid a plaidé pour l'établissement d'accords entre GRT afin de faciliter les échanges transfrontaliers et de servir de mécanisme de compensation pour le transport d'énergie entre des systèmes différents. Ces mesures supplémentaires sont de toute évidence nécessaires pour que les consommateurs profitent de tous les avantages résultant du marché intérieur. Les travaux poursuivis dans le cadre du Forum de Madrid devront donc être poursuivis et menés à terme. Il n'est pas encore indiqué de proposer l'adoption de mesures législatives sur les matières telles que la tarification et la gestion de la congestion pour le gaz, pour les raisons citées plus haut. Néanmoins, la Commission continuera à examiner la question et proposera au besoin des mesures appropriées.

Infrastructures: l'établissement d'un plan d'infrastructures électriques et la révision des orientations relatives aux réseaux transeuropéens

-Infrastructures électriques

Le développement des échanges transfrontaliers d'électricité dépend de l'utilisation optimale des interconnexions existantes entre les États membres, qui peut être obtenue, comme nous l'avons décrit plus haut, grâce à des règles équitables et transparentes en matière de tarification transfrontalière et de gestion de la congestion.

Parallèlement, il est tout aussi important d'encourager la construction de nouvelles infrastructures. Le réseau de transport européen n'est pas encore suffisamment développé pour convenir à un véritable marché intérieur offrant des débouchés commerciaux réels. Ces carences ne sont pas surprenantes dans la mesure où, par le passé, les lignes d'interconnexion étaient construites par des entreprises verticalement intégrées dont les objectifs se limitaient à améliorer la sécurité de leur propre réseau et la qualité de leur service.

Deux ans après l'entrée en vigueur de la directive "Électricité", il existe trois grands goulets d'étranglement pour l'interconnexion:

-la péninsule ibérique reste très isolée du fait de l'insuffisance des capacités d'interconnexion avec la France et, en conséquence, avec le reste du réseau européen;

-les capacités d'interconnexion disponibles vers l'Italie (à partir de la France, de la Suisse et de l'Autriche) sont insuffisantes;

-le Royaume-Uni ne dispose que d'une interconnexion de capacité limitée avec la France; d'autres projets sont à l'étude, mais les coûts de réalisation sont élevés.

Cependant, des problèmes de capacité se posent fréquemment aussi ailleurs dans le réseau européen, par exemple dans le Benelux, en Europe centrale et entre la Scandinavie et le continent.

Dans de nombreux cas, comme à la frontière franco-espagnole, la seule solution pour développer les échanges consiste donc à construire de nouvelles lignes ou à augmenter la capacité des lignes existantes lorsque ceci est techniquement possible.

La construction de nouvelles infrastructures n'est généralement pas un problème financier, car les entreprises sont disposées à investir dans de nouveaux réseaux pour répondre à la demande du marché. En général, il s'agit plutôt d'un problème politique. Les projets de création de nouvelles capacités d'interconnexion se heurtent souvent à des contraintes impliquant un arbitrage entre l'intérêt général, qu'il soit communautaire ou national, et les réticences émises à l'échelon local à propos de nouvelles infrastructures. La construction de nouvelles lignes suscite fréquemment des oppositions locales à des endroits stratégiques, par exemple autour des Pyrénées ou des Alpes, comme nous l'avons dit plus haut, et il devient difficile de poursuivre le projet envisagé.

La Communauté doit jouer ici un rôle fondamental pour veiller à ce que le fonctionnement du marché ne soit pas entravé par des contraintes physiques. Dans le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique [17], la Commission a souligné que le manque d'infrastructures de réseaux peut freiner l'intégration des marchés nationaux et donc aboutir à compromettre la sécurité d'approvisionnement À cet égard, il faut évidemment prendre dûment en considération l'élargissement du marché intérieur et les capacités d'interconnexion supplémentaires qu'il exige.

[17] COM(2000) 769, p. 70.

Pour surmonter ces difficultés, il faut d'abord s'efforcer d'augmenter la capacité disponible des lignes existantes, puis, le cas échéant, faciliter la construction de nouvelles lignes. À cette fin, il faut lancer des travaux pour élaborer un plan d'interconnexion européen répertoriant les projets d'"intérêt européen", par une nouvelle procédure. Une proposition sera présentée dans le cadre du futur réexamen des orientations relatives aux réseaux transeuropéens. Ce plan permettrait de surmonter plus facilement les divergences locales et nationales.

Comme première étape de ce plan, et dans l'objectif de mieux coordonner les échanges entre les États membres, la Commission lancera une étude sur les aspects suivants:

1) une analyse des définitions et des critères utilisés pour estimer les capacités disponibles, tant au niveau national qu'au sein des associations de réseaux (UCTE, NORDEL, UK) sera effectuée; dans certains cas une relative augmentation des capacités disponibles annoncées pourra être proposée. Les normes techniques de fonctionnement (température maximale des câbles, par exemple) seront également examinées et des propositions de révision et d'harmonisation seront présentées.

2) Les possibilités d'amélioration technique comme le renforcement de transformateurs ou de certains tronçons de lignes, l'introduction de nouvelles technologies seront examinées en vue d'augmenter également les capacités physiques de certaines interconnexions.

3) Après avoir ainsi évalué les possibilités d'augmentation des capacités disponibles des réseaux existants, l'étude définira des critères d'interconnexion minimale entre les réseaux pour qu'un véritable marché intérieur puisse fonctionner, et déterminera les nouvelles connexions qui sont nécessaires.

À cet égard, il importe que la directive "Électricité" garantisse que les États membres disposent de tous les instruments nécessaires pour imposer ce renforcement, et que toutes ces mesures soient compatibles avec la directive. La proposition de révision de la directive comprend donc des dispositions dans ce sens.

-Infrastructures gazières

Comme dans le cas de l'électricité, l'existence d'un réseau bien intégré constitue une condition fondamentale pour le fonctionnement efficace du marché intérieur du gaz et pour la sécurité de l'approvisionnement. Cette exigence a été soulignée par la forte hausse de la demande de gaz naturel dans l'Union européenne ces dix dernières années, et la situation particulière depuis la récente mise en oeuvre de la directive "Gaz".

D'une façon générale, les interconnexions des réseaux gaziers au sein de l'UE se développent de manière satisfaisante, grâce à une combinaison de facteurs englobant l'évolution de la demande sur les marchés, le besoin de capacités de transport supplémentaires et des aspects relatifs à la sécurité gazière.

Durant ces dernières années, un grand nombre de nouveaux réseaux importants de gazoducs ont été mis en service, ce qui a renforcé et intégré davantage le réseau gazier européen, tant à l'intérieur de l'Union qu'avec les fournisseurs extérieurs. D'importantes infrastructures nouvelles de transport de gaz ont été mises en place au cours des dernières années par les opérateurs gaziers pour répondre à la demande. Ces nouvelles infrastructures comprennent des projets dans le nord de l'UE (y compris l'interconnexion R.U.-Continent, de nouveaux gazoducs à partir de la Norvège et le renforcement correspondant en Europe continentale), dans le centre (notamment plusieurs gazoducs en Allemagne et en Autriche) et dans le sud de l'Union européenne (création de réseaux gaziers au Portugal, en Grèce et dans l'ouest de l'Espagne, nouveaux gazoducs venant d'Algérie).

Cependant, l'augmentation de la demande et des échanges transfrontaliers à la suite de l'ouverture du marché peut entraîner une congestion et il devient apparemment déjà nécessaire de se préoccuper de problèmes de congestion analogues à ceux décrits plus haut pour les réseaux d'électricité, par exemple à la frontière des Pays-Bas, en Irlande et en France (gaz naturel liquéfié). Dans la mesure du possible, on adoptera vraisemblablement pour les réseaux gaziers une approche similaire à celle prévue pour les réseaux électriques pour ce qui est de définir de nouvelles interconnexions, d'établir une tarification appropriée et d'instaurer des mécanismes d'attribution des capacités.

-Réexamen des orientations sur les réseaux transeuropéens

En 1994, l'Union européenne a mis sur pied le cadre politique de promotion des réseaux transeuropéens (RTE). Le programme RTE couvrant les réseaux d'électricité et de gaz a été lancé en 1995. À l'heure actuelle, 44 projets d'intérêt communautaire couvrant les liaisons entre États membres et avec des pays tiers ont été recensés dans le secteur électrique ainsi que 46 projets concernant les gazoducs, les terminaux et les installations de stockage pour le GPL dans le secteur du gaz naturel. L'établissement et le développement des réseaux transeuropéens de l'énergie contribuent à l'achèvement du marché intérieur. Ils accroissent aussi la fiabilité et la sécurité de la fourniture d'électricité et de gaz naturel dans la Communauté et contribuent à l'effort de cohésion. L'une des priorités de la politique des réseaux transeuropéens est le développement des interconnexions entre les États membres et des connexions intérieures qui prolongent au niveau national ces interconnexions. Le développement des échanges dans le cadre du marché intérieur a conduit la Commission à proposer une révision des orientations applicables en matière de réseaux transeuropéens d'énergie, qui soulignera l'objectif d'un fonctionnement optimal des réseaux d'énergie dans le cadre du marché intérieur de l'énergie, compte dûment tenu de son futur élargissement.

Dans cette perspective, la Commission adoptera sous peu un rapport sur la mise en oeuvre des installations en matière de réseaux transeuropéens d'énergie, ainsi qu'une révision de ces orientations. Dans ce contexte, il sera nécessaire de soutenir et de se concentrer de manière appropriée sur les projets d'intérêt environnemental, et plus particulièrement sur ceux qui seraient en mesure de réduire les pertes sur les réseaux. La révision s'attachera à résoudre le problème des maillons manquants dans les réseaux, les problèmes de congestion, et tiendra compte des besoins nouveaux résultant de la mise en oeuvre des directives "Gaz" et "Électricité" et de l'augmentation du nombre de consommateurs éligibles.

Conclusion

De toute évidence, le développement des conditions favorisant les échanges de gaz et d'électricité doit rester et restera une des priorités de la Commission. L'adoption de la proposition de règlement relatif à la tarification du transport transfrontalier et la gestion de la congestion représentera un grand pas en avant. Mais cette initiative doit être accompagnée de la construction de nouvelles infrastructures lorsque cela est techniquement faisable et se justifie du point de vue économique. Cette dernière tâche recevra une attention particulière de la part de la Commission.

Les objectifs de service public

Dans les secteurs de l'électricité et du gaz, les questions de service public touchent de multiples aspects à prendre en compte pour assurer le maintien de la sécurité d'approvisionnement en électricité et - en cas de raccordement - en gaz, avec un degré élevé de qualité et à des prix compétitifs. Par le passé, presque tous les pays de l'UE ont poursuivi cet objectif global de service public en confiant à l'État la propriété et l'exploitation de toutes les fonctions de production, de transport et de distribution de l'électricité, et de toutes les fonctions de transport et de distribution du gaz. Dans ces conditions, il suffisait d'une réglementation limitée pour garantir le maintien de ces objectifs. Avec la privatisation et l'ouverture du marché en revanche, les gouvernements ont adopté des régimes réglementaires, généralement par le biais d'autorités sectorielles spécifiques de réglementation, qui ont fixé des niveaux minimaux de service public à respecter.

Dans l'UE, un certain nombre d'objectifs ou de normes de service public sont généralement recherchés dans les secteurs de l'électricité et du gaz. Au niveau de la production, il s'agit d'obligations imposées aux producteurs de respecter des normes environnementales minimales, de produire des quantités minimales d'électricité à partir de sources renouvelables ou de se conformer à d'autres objectifs environnementaux ou encore, dans certains cas, de respecter des règles minimales concernant les sources de combustibles primaires pour assurer la sécurité de l'approvisionnement. Cet aspect est également mis en évidence dans le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement [18].

[18] COM(2000) 769, p. 71.

Les grands problèmes de service public, néanmoins, se posent au niveau du transport, de la distribution et de la fourniture. à de nombreux égards, l'exploitation des réseaux de transport et de distribution peut être considérée en elle-même comme un service public, ces réseaux représentant un monopole et constituant un service essentiel pour l'ensemble des citoyens et de l'industrie. C'est particulièrement le cas dans les marchés libéralisés, puisque les réseaux de transport et de distribution constituent l'infrastructure essentielle qui permet à la concurrence d'exister et de se développer. Ainsi, tous les États membres imposent aux gestionnaires de réseaux des conditions minimales en matière d'exploitation ou de service public, en obligeant par exemple les sociétés de transport et de distribution à garantir à tous les citoyens le raccordement au réseau, dans des conditions raisonnables. En outre, les États membres demandent souvent, et de plus en plus fréquemment, aux entreprises de transport et de distribution de respecter des critères minimaux de service, par exemple sur le plan des délais de réparation et de raccordement.

Enfin, au niveau de l'approvisionnement, les États membres demandent aux entreprises désireuses d'exercer leurs activités sur leur marché national d'acquérir une licence à cette fin. Les conditions d'obtention de cette licence comprennent des critères minimaux que devra respecter le gestionnaire et qui ont bien souvent un caractère de service public. Par exemple, certains pays exigent une tarification uniforme pour les clients équivalents et une tarification spéciale pour les revenus modestes, une protection des clients vulnérables contre les interruptions de fourniture d'énergie, et d'autres pays formulent des exigences en matière de niveaux de service, notamment les clauses contractuelles, la transparence de l'information et les mécanismes de traitement des plaintes.

L'instauration de niveaux les plus élevés possibles de service public dans ces domaines constitue un objectif premier de la politique énergétique de la Communauté. Cette volonté reflète un objectif fondamental de la politique communautaire en ce qui concerne les services d'intérêt général, comme l'a souligné le Conseil européen de Nice les 7 et 8 décembre 2000, sur la base de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général [19]. Il est essentiel que l'achèvement progressif du marché intérieur contribue à cet objectif et donc au maintien et au renforcement des normes de service public. Il est capital que chaque citoyen de la Communauté dispose d'un droit universel d'être approvisionné à des tarifs raisonnables et qu'un ensemble de normes minimales en matière de protection des consommateurs soit maintenu. Dans cette optique, les directives contiennent un certain nombre de dispositions, notamment à l'article 3 [20], pour garantir que les États membres conservent les instruments nécessaires à cette fin.

[19] Communication du 20.9, JO C 17/4 du 19.1.2001

[20] Mais également à l'article 9, paragraphe 2, de la directive "Gaz" (obligation d'approvisionner une région donnée), les articles 17 des deux directives (refus d'accès), à l'article 20 de la directive "Gaz" et à l'article 21 de la directive "Électricité" (autorisation de construire des lignes directes), ainsi qu'à l'article 23 de la directive "Électricité" et à l'article 24 de la directive "Gaz" (sauvegardes en cas de crise soudaine).

Ces dispositions garantissent que les mesures prises par les États membres pour poursuivre les objectifs légitimes de service public restent compatibles avec les directives, pour autant que les mesures prises soient raisonnables et proportionnées aux objectifs poursuivis. À ce jour, aucune des mesures arrêtées par les États membres n'a soulevé de questions majeures du point de vue de leur compatibilité avec les directives. Aucun État membre n'a jugé nécessaire de déroger à aucune disposition de la directive pour assurer le respect de ses objectifs de service public.

Les États membres adoptent les mesures ou normes de service public de leur choix, car cette question relève en principe de la subsidiarité. Mais comme le maintien et le relèvement de ces normes dans l'ensemble de la Communauté font partie intégrante de la politique communautaire dans le domaine de l'énergie, la Commission a entamé un exercice d'étalonnage des performances pour comparer les mesures de service public prévues dans les États membres, les méthodes choisies pour y parvenir et leur efficacité pour atteindre des niveaux élevés. Ses conclusions aideront les États membres à maintenir les normes de service et à les accroître.

La première partie de cet exercice, qui consistait à faire remplir par les administrations et les autorités de réglementation des États membres des questionnaires détaillés, vient de s'achever. Sur cette base, la Commission établira une communication détaillée. Les données reçues font cependant déjà apparaître clairement que l'ouverture du marché, y compris l'introduction de la pleine concurrence, n'a absolument pas empêché les États membres de poursuivre une politique réussie de maintien de degrés élevés de service public. Avec l'avancement de l'ouverture du marché en effet, des niveaux croissants de service public ont été atteints en imposant des exigences ou des conditions en matière de licence. Les instances nationales de réglementation surveillent le respect de ces conditions, imposent des sanctions en cas de non-respect [21]. Cette approche a permis aux États membres d'améliorer progressivement et continuellement les niveaux de service public dans un marché ouvert, par un renforcement permanent des niveaux, en particulier sur le plan du transport, de la distribution et de la fourniture.

[21] Dont le retrait de la licence, le cas échéant.

Presque tous les correspondants ont souligné l'importance de cette question lors de l'audition publique. La grande majorité des commentaires ont confirmé que l'expérience montre clairement que les niveaux de service public, notamment du point de vue du service universel et de la protection des consommateurs par exemple, peuvent non seulement être préservés dans un marché compétitif, mais même être accrus.

Par conséquent, l'expérience prouve clairement que la création des marchés libéralisés du gaz et de l'électricité n'a entraîné aucune dégradation des niveaux de service public. Au contraire, avec un contrôle réglementaire adéquat, l'ouverture du marché a en réalité mis l'accent sur l'importance du niveau de service fourni et entraîné des améliorations. L'exercice actuel de comparaison des performances permettra à tous les États membres de bénéficier de l'expérience ainsi acquise, l'ensemble de la Communauté parvenant ainsi aux niveaux de service public les plus élevés possibles.

En tout état de cause, la mise en oeuvre jusqu'ici des directives "Gaz" et "Électricité" a appris à la Commission qu'il serait opportun d'arrêter d'autres mesures pour renforcer les dispositions en vigueur. Premièrement, la Commission considère que l'un des objectifs fondamentaux du service public - le droit pour les ménages d'être alimentés en électricité à des conditions raisonnables - doit être considéré comme un objectif sous-jacent du marché intérieur, et donc de la directive. Il est donc proposé d'imposer aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour veiller à la réalisation de cet objectif. Deuxièmement, il est indiqué d'obliger les États membres à prendre les mesures appropriées pour veiller à la réalisation d'une série d'objectifs essentiels de service public. Ils pourraient donc être tenus, à la fois pour l'électricité et pour le gaz, d'introduire des dispositions appropriées garantissant la réalisation d'objectifs essentiels de service public et notamment:

*la protection des consommateurs vulnérables: les États membres devront par exemple garantir une protection adéquate contre l'interruption injustifiée aux personnes âgées, aux chômeurs, aux handicapés, etc.

*la protection des consommateurs finals: les États membres devront par exemple assurer des conditions minimales en ce qui concerne les clauses contractuelles, la transparence de l'information et la disponibilité de mécanismes de résolution des litiges peu coûteux et transparents;

*la cohésion économique et sociale: en plus de garantir le service universel, les États membres devront au besoin prendre les mesures appropriées pour garantir, dans des conditions tarifaires appropriées, l'approvisionnement et le raccordement des régions périphériques par exemple;

*la protection de l'environnement; obligations en terme de gestion de la demande et dispositions pour promouvoir les sources d'énergie renouvelable et la cogénération et

*la sécurité de l'approvisionnement: notamment en garantissant des niveaux adéquats de maintenance et de développement des infrastructures, et notamment des interconnexions.

Il est essentiel que le processus de surveillance et de comparaison des performances mentionné plus haut soit achevé et se poursuive à intervalles réguliers. L'article 3, paragraphe 2, des deux directives exige actuellement que les États membres notifient les obligations de service public à la Commission. Cette obligation s'applique toutefois uniquement aux mesures qui requièrent une dérogation aux directives. Comme nous l'avons dit plus haut, les États membres n'ont pas eu besoin de déroger aux directives pour atteindre les objectifs de service public. Pour soutenir le processus de comparaison des performances et de surveillance, il serait extrêmement utile que les États membres soient tenus de notifier à la Commission la totalité des mesures prises. La Commission établirait alors sur cette base un rapport biannuel et formulerait si nécessaire des recommandations concernant les mesures que les États membres devraient prendre pour garantir des niveaux élevés de service public.

La sécurité de l'approvisionnement

Le récent Livre vert de la Commission intitulé "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" (COM/2000/769) examine de manière approfondie la question de la sécurité de l'approvisionnement, et son rapport avec l'établissement du marché intérieur du gaz et de l'électricité. Il en conclut que "l'intégration des marchés de l'énergie contribue à la sécurité d'approvisionnement, à la condition que ces marchés soient véritablement intégrés". En formulant cette conclusion, le Livre vert note en particulier l'importance vitale de la sécurité de l'approvisionnement, considérée comme une obligation essentielle de service public. Le Livre vert examine ensuite les dispositions prévues par les directives "Gaz" et "Électricité" pour garantir que dans un marché ouvert et concurrentiel, la sécurité de l'approvisionnement soit assurée au niveau national comme au niveau communautaire.

Fondamentalement, les directives contiennent des dispositions garantissant que l'introduction de la concurrence laisse intactes toutes les mesures de sauvegarde disponibles dans les États membres pour garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique. Par exemple, les États membres sont tenus d'offrir la possibilité de lancer des adjudications pour des capacités supplémentaires de production soutenues par des accords d'achat. Ils conservent également la possibilité, au besoin, de limiter les achats de gaz provenant d'une source unique. La création du marché intérieur se traduira par un degré plus élevé d'interconnexion des marchés de l'électricité et du gaz, et un nombre croissant de fournisseurs. Moyennant une surveillance adéquate au niveau communautaire et au niveau national, ainsi qu'une éventuelle action au titre des dispositions applicables des directives, l'achèvement du marché intérieur du gaz et de l'électricité peut par conséquent renforcer la sécurité de l'approvisionnement énergétique de la Communauté.

Il importe de remarquer que ces mesures de sauvegarde, pour autant qu'elles soient correctement appliquées par les États membres, permettront d'éviter dans l'Union la situation qu'a connue la Californie, à savoir une insuffisance de l'offre et une escalade - artificielle - des prix. La Californie connaît actuellement une situation précaire et inacceptable au niveau de la sécurité de l'approvisionnement, née d'une combinaison de facteurs, parmi lesquels l'existence d'un "pool" obligatoire qui entraîne des pratiques de tarification anticoncurrentielles et caractéristiques d'un oligopole et l'impossibilité de compenser les risques par des accords d'approvisionnement à long terme; une augmentation de la demande due essentiellement à l'explosion de l'internet; un manque de nouvelles capacités de production à cause d'un environnement réglementaire incertain; l'impossibilité pour le GRT lui-même de lancer des adjudications pour la construction de nouvelles capacités, alliés à des accords d'achat d'électricité, un manque de capacités d'interconnexion et d'accords d'approvisionnement avec les États voisins, ainsi qu'un manque d'accords commerciaux appropriés en Californie elle-même. Les dispositions précitées, notamment la possibilité pour les États membres de lancer des adjudications lorsque la demande menace de dépasser l'offre, l'existence de capacités importantes et croissantes d'interconnexion entre les États membres, la conclusion d'accords commerciaux efficaces et la mise en place d'une surveillance attentive au niveau communautaire et national, écartent le risque d'une situation "à la californienne" dans l'Union européenne.

Néanmoins, vu l'importance vitale de cette question - la continuité de la sécurité d'approvisionnement d'électricité est probablement l'objectif de service public le plus important -, il convient de renforcer les sauvegardes existantes que prévoit la directive "Électricité'" en la matière. Il serait notamment utile que les États membres soient obligés de surveiller attentivement l'état de leur marché national de l'électricité, et notamment l'équilibre entre l'offre et la demande, les prévisions quant à la demande, les perspectives ou les travaux de construction de capacités supplémentaires, et le niveau de la concurrence existant sur le marché. Les États membres seraient tenus de publier annuellement un rapport présentant leurs conclusions et indiquant les éventuelles mesures envisagées pour assurer la sécurité de l'approvisionnement. En outre, du fait d'un degré élevé d'interconnexion du réseau électrique communautaire et du rapport entre l'offre et la demande au niveau communautaire, capital pour la sécurité générale du système, la Commission devrait publier, en se fondant sur les rapports nationaux et sur ses propres travaux de surveillance, une Communication analogue couvrant l'ensemble de l'Union.

Les conséquences environnementales de l'ouverture du marché de l'énergie

La création d'un marché intérieur de l'électricité et du gaz a eu des effets positifs pour l'environnement, grâce à l'amélioration des centrales, à l'accroissement de la rentabilité d'exploitation et au passage à des combustibles moins polluants pour produire l'électricité. D'un autre côté, une diminution des prix de l'énergie risque de freiner les efforts en vue d'améliorer le rendement énergétique et de développer les sources d'énergie renouvelables.

Entre 1990 et 1998 par exemple, l'utilisation du gaz naturel pour la production d'électricité a augmenté de 128 %, tandis que celle des combustibles solides diminuait de 18 %. Sur la même période, le rendement de conversion moyen des centrales thermiques a augmenté de 6 % et l'intensité de carbone (CO2/GWh) a baissé de plus de 15 %. Le passage à des centrales électriques plus propres devrait s'accélérer au fur et à mesure de l'ouverture du marché. Au Royaume-Uni par exemple, qui fut le premier État membre à libéraliser les secteurs du gaz et de l'électricité, cette évolution vers un secteur de l'énergie plus propre a été particulièrement marquée. La part du gaz naturel est passée de 0,5 % en 1990 à 38,5 % en 1999. Le rendement de conversion moyen a augmenté de 9,5 % entre 1990 et 1998. Les émissions de CO2 découlant de la production d'électricité ont diminué de 27 % au Royaume-Uni alors qu'elles se limitent à 3 % en moyenne dans l'UE pour la même période.

Néanmoins, les conséquences environnementales de l'ouverture du marché doivent faire l'objet d'une surveillance continue [22]. L'ouverture du marché peut faire baisser les prix de l'électricité, entraînant une série de défis environnementaux qu'il faut examiner. Si les prix de l'électricité sur le marché diminuent, la demande risque d'augmenter, en partie du moins à cause d'un relâchement des efforts pour économiser l'énergie et améliorer l'efficacité énergétique. Dans le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement, les projections suggèrent que la demande pourrait augmenter de 20% du fait de la diminution du coût de l'électricité [23]. De manière analogue, la pleine concurrence peut signifier que l'électricité produite à partir de sources d'énergie nouvelles et moins développées (sources renouvelables par exemple et production combinée de chaleur et d'électricité) peut perdre de son attrait. Ce recul freinerait ainsi l'évolution vers une proportion plus importante de combustibles moins polluants dans la production d'électricité.

[22] La Commission a lancé une étude en vue d'évaluer les retombées environnementales d'une ouverture du marché jusqu'en 2010.

[23] COM(2000) 769, p. 71.

Les directives "Gaz" et "Électricité" offrent toutes deux aux États membres la faculté de réagir à ces problèmes:

-L'article 3 des deux directives donne aux États membres la possibilité, dans l'intérêt économique général, d'introduire des obligations de service public qui peuvent notamment porter sur la protection de l'environnement. Par exemple, des réductions des factures globales d'électricité n'empêchent pas l'adoption de structures tarifaires encourageant l'efficacité énergétique. Elles pourraient s'effectuer par le biais de réductions des charges fixes, sans modifier les signaux de prix relatifs à l'utilisation variable d'électricité. Des incitations réglementaires appropriées devraient être mises en oeuvre pour encourager l'émergence de ces nouvelles structures tarifaires.

-L'article 8, paragraphe 3, et l'article 11, paragraphe 3, de la directive "Électricité" autorisent les États membres à imposer aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution, lorsqu'ils répartissent les installations de production, de donner la priorité à celles qui utilisent des sources d'énergie renouvelables ou des déchets ou qui produisent de la chaleur et de l'électricité combinées.

Plusieurs États membres ont adopté des mesures de ce type et ont décidé des actions supplémentaires pour garantir l'application de normes environnementales élevées dans la production et l'approvisionnement de gaz et d'électricité. Ces programmes sont normalement soumis aux règles communautaires en matière de concurrence, et notamment à la réglementation des aides d'État. Comme le montre cependant le traitement de ces actions, ces mécanismes sont en principe compatibles avec la réglementation des aides d'État à condition que leurs incidences du point de vue des restrictions de la concurrence ne soient pas disproportionnées par rapport à l'objectif environnemental recherché, et à l'objectif de renforcer la sécurité de l'approvisionnement dans l'UE [24]. En outre, des orientations viennent d'être adoptées qui encouragent fortement des mécanismes de soutien en faveur de l'électricité produite à partir de sources renouvelables.

[24] COM(2000) 769, p. 71.

Pour compléter les mesures prises au niveau national, la Commission a lancé elle-même un certain nombre d'initiatives:

- Sources d'énergie renouvelables. La Commission a présenté une proposition de directive [25] sur la promotion des sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité. Elle a pour objectif de veiller à ce que le développement de l'électricité à partir de sources renouvelables corresponde à l'objectif indicatif global de l'UE, qui consiste à doubler la part des énergies renouvelables dans la consommation intérieure brute d'énergie d'ici à 2010. Le 5 décembre 2000, le Conseil Énergie est parvenu à un accord politique sur la proposition qui devrait normalement être adoptée cette année.

[25] COM(2000) 279 final du 10.5.2000, "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité".

- Production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE). La communication de 1997 sur la PCCE [26] décrivait une stratégie en vue d'étendre le développement de la PCCE, et proposait également un objectif indicatif consistant à doubler la part de la PCCE dans l'UE d'ici 2010. Le récent plan d'action sur l'efficacité énergétique [27] a réaffirmé cet objectif et énumère une série de mesures visant à promouvoir la PCCE. La proposition de révision de la directive sur les grandes installations de combustion promeut elle aussi la production combinée. Dans le cadre du programme européen sur le changement climatique, la production combinée est considérée comme riche de possibilités en matière de réduction des émissions.

[26] COM(97) 514 final du 15.10.1997.

[27] COM(2000) 247 final du 26.4.2000 "Plan d'action visant à renforcer l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne".

- Normes applicables aux émissions. Les émissions produites par les centrales sont régies par la directive sur les grandes installations de combustion (88/609/CEE) et la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution [28]. Le 22 juin 2000, le Conseil Environnement a adopté unanimement une position commune concernant la proposition de révision de la directive sur les grandes installations de combustion. Cette proposition élargit la portée de la directive et prévoit des limites plus strictes des émissions provenant des nouvelles installations.

[28] Directive 96/61/CE du Conseil du 24.9.1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

- Rendement et efficacité énergétiques. En avril 2000, la Commission a présenté son plan d'action sur l'efficacité énergétique, demandant une amélioration de 1 % du rendement énergétique par an, par rapport à un scénario de continuité. Le 30 mai 2000, le Conseil a invité la Commission à présenter des propositions détaillées pour la mise en oeuvre du plan d'action. Il est essentiel que les efforts se poursuivent dans ce domaine immédiatement et parallèlement au processus d'ouverture du marché . Un marché totalement ouvert nécessite une internalisation des coûts externes afin d'assurer des conditions de concurrence équitables. La Commission proposera donc les initiatives allant dans ce sens, par exemple une taxe générale dans l'UE sur le CO2 et l'énergie, des règles strictes sur les aides d'Etat, des mesures de gestion de la demande, des mesures pour promouvoir la cogénération et les sources d'énergie renouvelables qui sont en situation de concurrence défavorable tant que les coûts extérieurs n'ont pas été internalisés. La Commission présentera en 2001 les mesures suivantes dans ce domaine:

-Proposition de directive relative au rendement énergétique dans les bâtiments;

-Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les aspects environnementaux liés aux équipements électriques et électroniques;

-Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil sur un programme pluri-annuel sur la promotion des sources d'énergie renouvelables et les économies d'énergie (2003-2006) (Suivi des programmes SAVE et ALTENER).

De plus, elle entend proposer, en 2002, des propositions sur la production combinée de chaleur et d'électricité.

- Fiscalité énergétique. La Commission a proposé d'étendre l'actuelle directive sur les huiles minérales de manière à couvrir également les sources d'énergie concurrentes, y compris l'électricité, le gaz, le charbon, le lignite, etc. En outre, plusieurs États membres ont introduit des éco-taxes sur l'énergie dans le but de réduire la consommation énergétique.

- Futures actions éventuelles. Plusieurs mesures supplémentaires et complémentaires sont actuellement examinées au niveau communautaire et au niveau national. La question des échanges de droits d'émission de gaz à effet de serre, par exemple, en fait partie. La Commission a lancé une discussion sur la question dans un Livre vert [29], conformément au protocole de Kyoto. Les groupes de travail créés pour le Programme européen sur le changement climatique, qui réunissent les parties intéressées, les États membres et la Commission, sont en train d'identifier les politiques et les mesures qui pourraient être recommandées à la Commission en vue d'atteindre les objectifs de l'Union européenne en ce qui concerne le changement climatique.

[29] COM(2000) 87 final du 8.3.2000 "Livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre".

Conclusion

À de nombreux égards, l'ouverture du marché pourrait contribuer à la réalisation des objectifs environnementaux de la Communauté sur le plan de l'énergie. Il est notamment apparu que l'introduction de pressions concurrentielles a permis la mise en place de centrales thermiques plus rentables et plus propres à un rythme plus rapide que dans des conditions de monopole. En revanche, la diminution potentielle des prix grâce à l'ouverture du marché fait ressortir l'importance de politiques complémentaires, comme indiqué plus haut. La Commission est en train de lancer une étude visant à l'évaluation de l'effet environnemental global de la libéralisation des marchés de l'énergie.

La Commission surveillera attentivement la situation et proposera au besoin de nouvelles mesures de préservation de l'environnement qui, simultanément, seront conformes aux règles du marché intérieur de l'électricité.

Les incidences de la concurrence sur l'emploi

La création du marché intérieur de l'énergie, même avec un certain retard, fait partie de l'objectif de 1992 de créer un marché intérieur pleinement opérationnel dans l'Union européenne, en vue de favoriser les possibilités de croissance et d'emploi au profit des citoyens de l'Union. L'accroissement du rendement et la diminution des prix énergétiques, de même que les débouchés pour les nouvelles technologies suite à l'introduction de la concurrence dans le secteur énergétique apporteront, à moyen et à long terme au moins, un élan à l'emploi dans l'industrie européenne dans son ensemble.

Le Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000, a plaidé pour l'achèvement du marché intérieur de l'énergie et souligné à cette occasion le rôle du marché intérieur comme élément clé de la stratégie de l'Union européenne pour "recréer les conditions du plein emploi", afin de faire de l'Union l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, [...] avec une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et une plus grande cohésion sociale". De même, le Parlement européen a déclaré, dans sa résolution de juillet 2000 sur la libéralisation des marchés énergétiques, que 'la concurrence a des répercussions considérables sur les économies et l'ensemble des consommateurs, ... augmente les possibilités en matière d'emploi, et ... a, à moyen terme, un impact macroéconomique positif notamment sur le marché de l'emploi".

Néanmoins, en ce qui concerne l'évolution à court terme dans le seul secteur de l'énergie, l'introduction de la concurrence risque d'entraîner une réduction des effectifs suite à la nécessaire adaptation à la concurrence des anciennes sociétés monopolistiques nationales, par des mesures appropriées de restructuration à l'échelon des entreprises.

Il importe de veiller à ce que les pertes d'emploi au cours de la période transitoire d'adaptation des sociétés énergétiques au nouvel environnement concurrentiel soient prises en compte par les politiques nationales et communautaires et fassent l'objet de mesures appropriées.

Dans ce contexte et pour mieux comprendre la situation de l'emploi dans le secteur énergétique, la Commission a lancé une étude qui examinera à la fois les enseignements à tirer jusqu'ici et les perspectives éventuelles. Cette étude a été conçue et réalisée en étroite collaboration avec des représentants des partenaires sociaux. Fondée sur les statistiques disponibles concernant l'évolution quantitative de l'emploi dans le secteur énergétique, elle décrit et analyse en particulier les aspects qualitatifs du développement de l'emploi dans le secteur de l'électricité et du gaz dans le contexte de l'ouverture du marché.

En ce qui concerne l'emploi dans les deux secteurs industriels examinés, les statistiques montrent que le nombre d'emplois a diminué entre 1990 et 1998 [30]. Cette réduction, qui était très perceptible dès avant l'ouverture du marché dans de nombreux États membres, s'explique principalement par le progrès technologique et la tendance à sous-traiter certaines tâches. L'ouverture du marché a cependant contribué à accélérer ce processus, en particulier dans le secteur de l'électricité.

[30] Sur la base des statistiques européennes et nationales disponibles, on estime que plus de 250 000 emplois auraient pu être perdus dans ce secteur entre 1990 et 1998. Cependant, dans de nombreux cas, les statistiques ne montrent que l'évolution de l'emploi dans les compagnies dans leur ensemble, et ne font aucune distinction, dans le cas de compagnies ayant plusieurs domaines d'activité, entre les services fournis, par exemple gaz, électricité et eau.

La réduction de l'emploi s'est accompagnée d'une modification du profil des compétences exigé par ces secteurs. Les emplois techniques pour les employés semi-qualifiés et qualifiés, ainsi que les emplois de cadres moyens et les emplois administratifs connexes se sont progressivement réduits. De nouveaux débouchés sont apparus dans des domaines tels que le marketing, les services à la clientèle, les technologies de l'information et les services pour les entreprises. En outre, l'apparition de nouvelles activités économiques, telles que les échanges dans le domaine de l'énergie, a créé de nouveaux emplois.

Pour ce qui est de la manière dont les réductions de personnel ont été effectuées, les dix entreprises ayant fait l'objet d'études de cas au Royaume-Uni, en Irlande, en Suède, en Italie et en Allemagne, ont réussi à opérer leur restructuration dans le cadre d'un consensus social, par exemple par l'application de régimes de retraite anticipée volontaire. De plus, une bonne partie des entreprises plus importantes examinées ont institué des programmes de reconversion et de redéploiement. Ces programmes offrent une reconversion soit pour permettre à des membres de leur personnel de rester dans l'entreprise dans une nouvelle fonction, soit de trouver plus facilement un emploi ailleurs.

L'ouverture du marché a donc des incidences quantitatives et qualitatives sur l'emploi dans le secteur de l'électricité et du gaz. Les compétences traditionnelles ont perdu de leur intérêt tandis que de nouvelles possibilités d'emploi apparaissent pour les compétences prisées dans un environnement concurrentiel, comme le marketing et le service à la clientèle.

Jusqu'ici, les réductions des effectifs, lorsqu'elles étaient jugées inévitables, ont été effectuées en respectant les aspects sociaux, par une mise à la retraite anticipée associée à des programmes de reconversion. Cependant, à mesure que progressent l'ouverture du marché et la restructuration, il faut continuer à explorer et renforcer les mesures au niveau de l'entreprise qui doivent accompagner la restructuration, comme par exemple la réduction du temps de travail et l'intensification de la reconversion, conformément à la stratégie européenne pour l'emploi, qui prévoit que la reconversion et le redéploiement doivent être préférés à la mise à la retraite anticipée. Des mesures palliatives sont particulièrement importantes dans les cas où les possibilités pour les entreprises de se restructurer par l'utilisation de la retraite anticipée se réduisent au fil du temps, du fait que l'âge moyen du personnel diminue. Les entreprises et les partenaires sociaux devraient échanger les meilleures pratiques à cet égard. La Commission encouragera ce partage d'expérience, dans le cadre par exemple du comité de dialogue sectoriel «électricité» [31].

[31] Le comité a été institué sur la base d'une décision de la Commission du 20.5.1998 relative à la création de comités sectoriels encourageant le dialogue entre les partenaires sociaux au niveau communautaire.

La déclaration commune des partenaires sociaux du secteur de l'électricité, publiée le 27 novembre 2000, constitue une première étape encourageante dans ce contexte [32]. Dans cette déclaration, le secteur européen de l'électricité et les syndicats représentant les employés dans ce secteur se sont efforcés de trouver ensemble les moyens permettant à la fois aux entreprises et à leur personnel de tirer profit des changements liés à la mise en place du marché intérieur et de réduire autant que possible les conséquences sociales de la restructuration.

[32] Voir les sites www.emcef.org, www.epsu.org, www.eurelectric.org.

Les possibilités offertes dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi doivent également être prises en considération. Cette stratégie fournit un cadre pour traiter les aspects quantitatifs et qualitatifs de la gestion du changement, notamment ses volets "adaptabilité" et "employabilité". L'"adaptabilité" concerne l'adaptation de l'organisation du travail des entreprises compte tenu du nouveau contexte industriel. L'"employabilité" concerne le renforcement de l'aptitude des travailleurs à s'adapter aux changements, et prévoit des stratégies de formation continue. Des actions dans ce domaine exigent la mise en place d'un partenariat fort entre le secteur public et le secteur privé à différents niveaux, et peuvent être financées par le Fonds social européen dans le cadre de programmes convenus entre la Commission et les États membres.

Une attention spéciale doit être accordée à cet égard à l'évolution de la situation les pays candidats à l'adhésion. Il importe d'aider les sociétés du secteur énergétique et les gouvernements de ces pays à restructurer ce secteur en tenant compte des impératifs sociaux, par exemple en partageant avec ces pays l'expérience acquise dans la Communauté à cet égard. La Commission développera la surveillance à ce sujet et ces pays seront encouragés à renforcer cet aspect, dans le cadre du programme PHARE. Cependant, les effets sur l'emploi de l'ouverture du marché dans le secteur énergétique risquent de se faire sentir le plus durement dans les pays candidats, lorsqu'ils auront été intégrés dans le marché intérieur et que le programme PHARE ne s'appliquera plus. Il appartiendra à la Commission de veiller à ce que cet aspect de l'ouverture des marchés dans les pays candidats continue à bénéficier de toute l'attention et du soutien nécessaires, même lorsque les pays candidats seront devenus membres de l'Union européenne.

En conclusion, il a été possible jusqu'ici d'effectuer les restructurations sans négliger les responsabilités sociales. Néanmoins, il convient de surveiller attentivement la situation et de prendre au besoin des mesures supplémentaires, au fur et à mesure de l'avancement de l'ouverture du marché et de la restructuration du secteur. Tous les acteurs concernés doivent contribuer à la recherche de solutions qui minimiseront les éventuelles répercussions sociales négatives de la restructuration de l'industrie européenne de l'électricité et du gaz.

Les commerce avec les pays tiers

Les échanges d'électricité entre l'Union européenne et les pays voisins non membres de l'Union, tels que les pays membres de Nordel, existent depuis de nombreuses années. Avant l'ouverture du marché, ces échanges étaient effectués par les compagnies d'électricité dans le cadre de leur position monopolistique. Les quantités d'électricité échangées étaient cependant relativement limitées, pour des raisons techniques telles que les faibles capacités d'interconnexion entre les systèmes nationaux et la divergence des normes d'exploitation.

La libéralisation du marché intérieur devrait rendre plus intéressants les échanges d'électricité avec les pays tiers. De plus en plus de compagnies négocient avec eux de futurs contrats de fourniture d'électricité. En outre, les obstacles techniques liés aux interconnexions sont levés peu à peu. Un certain nombre de projets visent ainsi à mieux relier les pays d'Europe centrale et orientale, dont l'Ukraine et la Russie, aux réseaux d'électricité de la Communauté.

Une intensification potentielle des échanges d'électricité avec les pays voisins serait, en principe, une chose positive. Ces échanges devraient permettre de renforcer la concurrence, et donc d'améliorer l'efficacité, et offriraient, le cas échéant, de nouvelles possibilités d'investissement aux compagnies de l'Union européenne. Il convient cependant de s'assurer que l'extension de ce marché se fasse sur une base équitable pour tous les opérateurs économiques. L'existence de conditions de base comparables dans tous les pays concernés constitue une condition préalable indispensable à l'introduction d'un marché de l'électricité concurrentiel dans la Communauté.

Compte tenu des perspectives d'accroissement des échanges d'électricité et de la nécessité de soumettre ces échanges à certaines conditions, il convient d'adopter des règles juridiques précises et de garantir le respect de ces règles. Le processus d'élargissement et la volonté d'accélérer l'ouverture du marché ont rendu l'existence d'un tel cadre d'autant plus nécessaire. La Communauté doit mesurer les conséquences de l'ouverture du marché intérieur sur ses échanges avec les pays tiers et elle doit s'y préparer. Quant aux compagnies d'électricité des pays tiers, elles doivent définir des orientations claires qui leur permettent de préparer une stratégie efficace et cohérente dans la perspective de leur participation au marché intérieur de l'électricité.

En ce qui concerne le gaz, les aspects externes du marché intérieur sont également à prendre en compte. Étant donné cependant la dépendance croissante vis-à-vis des importations, les questions sont différentes. Il convient d'ouvrir de manière réciproque les marchés en amont et en aval, conformément au principe de la liberté des échanges, d'intégrer les marchés communautaires et non communautaires et de renforcer la coopération. Selon l'évolution, la Commission examinera si des actions spécifiques doivent être entreprises pour garantir une réciprocité externe.

Création d'un cadre juridique fiable pour les échanges d'électricité avec des pays non membres de l'Union européenne

Il faut créer un cadre juridique fiable pour ces activités commerciales. Comme l'indique clairement la communication de la Commission intitulée «Les progrès récents dans la réalisation du marché intérieur de l'électricité» [33], adoptée en mai 2000, un tel cadre pourrait être créé par la conclusion d'accords régionaux ou bilatéraux avec les pays tiers concernés, le cas échéant sur la base d'accords-cadre existants, par exemple les accords d'association conclus avec les pays candidats. Il apparaît indiqué d'examiner la possibilité de demander des engagements, sur la base de la réciprocité, pour traiter la question des normes en matière d'environnement et de sécurité nucléaire, notamment pour prévenir les risques potentiels pour l'environnement dans la Communauté. De tels arrangements constitueraient un cadre basé sur la réciprocité pour les échanges avec les pays tiers, ce qui assurerait un accès équivalent au marché communautaire et au marché des pays tiers, ainsi que le respect de normes fondamentales en ce qui concerne l'environnement et la sécurité nucléaire. En l'absence d'arrangements spécifiques, les réglementations commerciales internationales en vigueur s'appliqueraient.

[33] COM(2000) 297 final.

Le plan d'action offrant une assistance technique en vue de la préparation des pays candidats au marché intérieur de l'énergie préparé par la Commission en 1998 va faciliter la réalisation de cet objectif. Il m