COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 01.10.1997 
COM(97) 473 final 
RAPPORT DR LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
Mise en œuvre de la directive du Conseil 
91/676/CEE concernant la protection des 
eaux contre la pollution par les nitrates à 
partir de sources agricoles 

1. INTRODUCTION. j 
2. LA DIRECTIVE DANS SON CONTEXTE 4 
2.1 La question des nitrates 4 
2.2 Origines du problème posé par les nitrates 5 
2.3 Historique dé la directive 6 
2.4 Principes de la directive 6 
3. MISE EN ŒUVRE DE LA DIRECTIVE 8 
3.1 Transposition dans le droit national 8 
3.2 Codes de bonne pratique agricole 9 
3.3 Désignation des zones vulnérables 10 
3.4 Surveillance 12 
3.5 Programmes d'action 12 
3.6 Rapports de synthèse 14 
4. PROCEDURES D'INFRACTION 15 
5. REVISION DE LA DIRECTIVE? 16 
6. CONCLUSION 17 
1. INTRODUCTION 
Six ans après son adoption, la directive visant à lutter contre la pollution par les 
nitrates1 d'origine agricole n'est toujours pas correctement appliquée dans la plupart 
des États membres. De ce fait, la pollution des eaux par les nitrates continue de 
poser un problème dans tous les pays de la Communauté. De nombreux points de 
prélèvement d'eau potable dépasser la limite des 50 mg/l fixée pour des raisons de 
santé publique par la directive concernant les eaux de surface destinées à la 
production d'eau potable2 et la directive relative aux eaux destinées à la 
consommation humaine3. Sur le plan de l'environnement, les quantités de nitrates 
qui s'écoulent des États membres dans la mer du Nord, dans la Baltique, dans la 
Méditerranée et dans la mer Noire contribuent fortement au développement du 
phénomène d'eutrophisation. La question de la pollution par les nitrates est un 
problème particulièrement délicat pour la politique communautaire de 
l'environnement du fait que les sources de pollution sont diffuses et que les 
principaux pollueurs, les exploitations agricoles, sont particulièrement sensibles, aux 
changements dans l'utilisation des sols qui ont des répercussions sur leur viabilité 
économique. 
Il y a six ans, en 1991, le Conseil a adopté la directive "nitrates", qui visait à réduire 
la pollution directe ou indirecte des eaux par les nitrates provenant de l'agriculture 
et à en prévenir l'extension. Cette directive, qui s'inspirait à la fois du principe du 
pollueur-payeur et du principe de la prévention de la pollution à la source, et qui 
cherchait à lutter contre la pollution par les sources diffuses, a marqué une étape 
importante dans le développement de la politique de l'eau. Bien que les mesures les 
plus importantes prévues par la directive doivent encore être prises dans beaucoup 
d'États membres, il est dès à présent clair que certaines exigences de la directive 
suscitent une vive résistance dans certains milieux, et que cela explique sans doute 
le fait que la mise en œuvre de la directive laisse autant à désirer. La Commission 
juge la situation actuelle extrêmement grave. Actuellement, pas moins de treize 
États membres font l'objet de procédures de recours en manquement pour avoir 
omis de transposer la directive ou pour l'avoir appliquée d'une façon incorrecte. Le 
présent rapport, prévu par l'article 11 de la directive, fournit une occasion opportune 
d'attirer en temps utile l'attention sur les retards importants pris par les États 
membres dans l'application de la directive. 
Le présent rapport commence par un bref rappel et se poursuit par une analyse de 
l'État actuel de la mise en œuvre. Dans le chapitre final, on démontre clairement 
1 Directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991. concernant la protection des eaux contre la 
pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. JO n° L 375 du 31.12.1991. p. 1 
2 Directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975. concernant la qualité* requise des eaux 
superficielles destinées à la production d'eau alimentaire clans les États membres. JO n° L 194 du 
25.7.1975. p. 26 
3 Directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980. relative à la qualité des eaux destinées à la 
consommation humaine .10 n° L 229 du 30.8.1980 p I I 
pourquoi, compte tenu des retards constatés, la Commission ne juge pas utile; dans 
les circonstances actuelles, de présenter des propositions de révision. 
2. LA DIRECTIVE DANS SON CONTEXTE 
2.1 La question des nitrates 
Depuis 1980, la question des concentrations en nitrate dans l'eau potable est réglée, 
pour l'ensemble de l'Union européenne par la directive relative à la qualité des eaux 
destinés à la consommation humaine, qui fixe à 25 mg/l la valeur guide et à 50 mg/l 
la concentration maximale admissible de nitrates. Ces valeurs sont à présent 
largement acceptées sur le plan de la santé publique, et il est d'ailleurs significatif 
qu'elles n'ont pas été remises en question par les Etats membres dans le cadre des 
négociations relatives à la proposition de révision de la directive présentée par la 
Commission. On considère que la présence de nitrates dans les eaux potables pose 
un problème de santé parce que les nitrates se réduisent rapidement en nitrites dans 
l'organisme, et que le principal effet des nitrites est d'oxyder l'hémoglobine en 
méthémoglobine, qui est inapte au transport de l'oxygène. Le transport réduit 
d'oxygène qui s'ensuit se traduit par une methemoglobinemia touchant en 
particulier les nourrissons de moins de six mois. Ce phénomène n'ayant été observé 
qu'à des concentrations nettement supérieures à 50 mg/l, on estime que le respect de 
cette valeur limite offre une garantie suffisante. Par ailleurs, les nitrites réagissent 
dans l'estomac avec certains composés pour former des substances dont le caractère 
cancérigène a été démontré sur de nombreuses espèces animales ce qui peut faire 
craindre un lien avec le cancer chez l'homme. Quoi qu'il en soit, ces deux facteurs 
pris ensemble justifient sans conteste que ce paramètre soit établi avec une marge de 
sécurité suffisante4. 
L'évaluation de Dobris5 fait Etat de modèles relatifs aux concentrations de nitrates 
s'écoulant des terrains agricoles qui indiquent que 87% des zones agricoles en 
Europe ont dans leurs eaux souterraines des concentrations en nitrates supérieures à 
la valeur guide de 25 mg/l, et que dans 22% de ces zones, les concentrations 
dépassent le niveau de 50 mg/l. Dans beaucoup de régions ces niveaux ont 
augmenté au point qu'il a fallu abandonner, ou traiter aux frais des consommateurs. 
un certain nombre de captages d'eau potable. 
Les concentrations élevées de nitrates sont par ailleurs un facteur d'eutrophisation 
important, notamment dans les zones maritimes et côtières, où elles stimulent la 
croissance des algues au point d'entraîner des changements importants dans la 
nature de l'écosystème, généralement à son détriment. D'importantes zones des 
côtes de la mer du Nord et plusieurs zones côtières de la Méditerranée souffrent 
4 11 est intéressant de noter à ce propos qu'en avril 1997. l'Organisation mondiale de la Santé a 
procédé à la mise à jour de ses valeurs guides pour les concentrations de nitrates cl de nitrites dans 
l'eau potable, et qu'à cette occasion, elle a conclu que sur la base des dernières données de la 
science, il fallait maintenir la valeur de 50 in^/l. 
5 Slanners D.. Bourdeau P.. Eds. Europe's Environnement. The Dohris Assessment. EEA. 1995 
4 
d'eutrophisation. Le meilleur moyen d'y remédier consiste à réduire les appoTts'de 
nitrates et d'autres sources d'azote. 
2.2 Origines du problème posé par les nitrates 
Les mesures adoptées après la deuxième guerre mondiale dans le domaine de la 
politique agricole visaient à maximaliser la production. Le soutien des prix et 
l'existence de marchés garantis ont favorisé l'adoption de méthodes de production 
intensive. La politique agricole commune s'inscrivait dans cette logique, mais la 
Communauté européenne n'était pas la seule à suivre cette voie. D'une manière 
générale, cette politique, qui a parfaitement réussi à accroître la production, a eu un 
effet qu'on peut considérer aujourd'hui néfaste pour l'environnement. En ce qui 
concerne la pollution par les nitrates, la production intensive s'est traduite par une 
utilisation accrue des engrais chimiques et par une concentration plus grande du 
cheptel sur des étendues plus réduites. Dans certaines régions de LUE, l'élevage-
intensif s'est soldé par une production structurellement excédentaire d'effluents 
d'élevage. Autrement dit, la quantité de d'effluents d'élevage produite. est 
supérieure à celle qui peut être épandue sans provoquer une pollution par les 
nitrates. 
Il peut se passer plusieurs années avant que les nitrates introduits dans le sol 
n'atteignent une masse d'eau. En fait, les fortes concentrations de nitrates qu'on 
mesure aujourd'hui dans les eaux résultent des pratiques agricoles des dernières 
décennies. De même, ce sont les techniques agricoles utilisées aujourd'hui qui 
détermineront les niveaux de pollution par les nitrates de demain6. Il est 
incontestable que les pratiques agricoles se sont améliorées du point de vue 
écologique au cours des dix dernières années, .sans pour autant qu'on puisse dire que 
les pratiques agricoles et la production strucruicHement excédentaire aient cessé de 
contribuer à la pollution par les nitrates. 11 reste donc nécessaire de changer les 
pratiques agricoles. La Communauté européenne est attachée au principe du 
pollueur-payeur. Dans le cadre de la directive contre la pollution par les nitrates 
d'origine agricole, cela signifie que le coût des mesures à prendre pour changer les 
pratiques actuelles en vue de réduire la pollution doit être supporté par les 
exploitants agricoles eux-mêmes. Les modifications de la politique agricole 
commune, tells que celles apportées par les réformes MacSharry de 1992, qui ont 
amené une réduction des prix de soutien, et le règlement agri-environnemental7, 
vont dans ce sens, tout comme le ferait à l'avenir toute autre réforme qui cesserait 
d'être axée sur l'augmentation de la production. 
7 Cette remarque vaut en particulier pour les pays associes de l'Europe centrale et orientale, car il est 
probable qu'une intensification de l'agriculture semblable à celle que l'Europe occidentale a connue 
dans l'après-guerre provoquera une augmentation de la pollution des eaux par lé^; nitrates provenant 
de sources agricoles. 
Règlement (CEE) n° 207S/92 du Conseil, du 30 juin 1992. concernant des méthodes de production 
agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de 
l'espace naturel. JO n° L 215 du 30/07/1992. p. 85 
2.3 Historique de la directive 
En 1988, la conférence-ministérielle de Francfort a examiné la législation en vigueur 
dans le domaine de l'eau, et a indiqué un certain nombre d'améliorations qui 
pouvaient être apportée ainsi que certaines lacunes susceptibles d'être comblées. À 
ce jour, ces travaux ont abouti à l'adoption de la directive relative au traitement des 
eaux"urbaines résiduaires8 et de la directive relative à la lutte contre la pollution par 
les nitrates d'origine agricole. 
A l'origine de la directive contre la pollution par les nitrates était la "Proposition de 
directive du Conseil concernant la protection des eaux douces, côtières et marines 
contre la pollution par les nitrates à partir de sources diffuses"9. Une version 
modifiée de cette proposition a été publiée en 199010 suivant l'avis du Parlement 
européen11. En tout, il a fallu près de trois ans pour arriver, sous la présidence 
néerlandaise, à l'adoption de la directive, le 12 décembre 1991, et à sa notification-
aux États membres le 19 décembre 1991. 
2.4 Principes de la directive 
La directive a un double objectif : d'une part réduire la pollution directe ou indirecte 
des eaux par les nitrates provenant de sources agricoles et, d'autre part, en prévenir 
l'extension. Ces objectifs, la directive cherche à les atteindre en imposant aux États 
membres de déterminer les eaux affectes par la pollution et celles qui sont 
susceptibles de l'être et de désigner les zones concernées comme "zones 
vulnérables"'2 sur la base des résultats des programmes de surveillance prévus par la 
directive. Les États membres- doivent établir, pour ces zones, des programmes 
d'action comportant des mesures contraignantes concernant les pratiques agricoles, 
indiquant en particulier les quantités maximales d'effluents d'élevage pouvant être 
épandues par an. Les Etats membres sont également tenus d'établir un code -ou des 
codes - de bonne pratique agricole à mettre en œuvre volontairement en dehors des 
zones vulnérables et obligatoirement à l'intérieur de ces zones. Les États membres 
sont obligés de surveiller les concentrations de nitrates dans les eaux pour évaluer 
l'efficacité des mesures adoptées. 
Le calendrier prévu pour la mise en œuvre de la directive figure ci-après. 
8 Directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991. relative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires, JO n° L 135 du 30.5.1991 p. 40 
9 JOn°C54du3.3.19.X9. p. 4. 
10 JOn°C51du2.3.1990. p. 12 
11 JO n° C 158 du 26.6.1989. p. 487 
12 Techniquement parlant, lorsqu'un État membre indique que l'ensemble de son territoire doit être 
désigné comme zone vulnérable en application de l'article 3, paragraphe 5. le tenue de "zone 
vulnérable" ne lui est pas appliqué. Les exigences sont cependant exactement les mêmes que pour les 
zones vulnérables spécifiques désignées comme telles, si bien que ce tenne visera désonnais 
également, le territoire dun État membre qui applique l'article 3. paragraphe 5. sauf en ce qui 
concerne les obligations prévues en matière de surveillance. 
Tableau 1 : Calendrier prévu pour la mise en œuvre de IJ (//rec/ive 
Obligation Article Date 
imposant d'exécution 
l'obligation indiquée13 
Transposition dans le droit national 12 20.12.1993 
Surveillance < •- 5(6.) au 6.... 20.12.1993 
Désignation des zones vulnérables 3 20.12.1993 
Etablissement du code de bonne pratique agricole 4. 20.12.1993 
Etablissement du premier plan d'action quadriennal . 5 20.12.1995 • 
Présentation du rapport de synthèse à la Commission 10 20.6.1996 
Réexamen et mise à jour de la liste des zones vulnérables 3 21.12.1997 
Début de l'année au cours de laquelle l'épandage dun 5 20.12.1998 
maximum de 210 kg d'azote peut être autorisé 
Fin du premier programme d'action 5 20.12.1999 
Début de l'année au cours de laquelle l'épandage d'un 5 20.12.2002 
maximum de 170 kg d'azote peut être autorisé 
Fin du second programme d'action 5 21.12.2003 
13 conformément au règlement (CEE. Euratom) n° 11X2/71 du Conseil, du 3 juin 1971. portant 
détermination des règles applicables aux délais, aux dales cl aux icrmcs. .10 n° L 124 du X.6.1971. 
p. 1 
3. MISE EN ŒUVRE DE LA DIRECTIVE 
La directive devait être mise en oeuvre au même rythme dans tous les États 
membres. Des dérogations ont été accordées à l'Autriche, à la Finlande et à la 
Suède, qui ont rejoint l'Union européenne le 1er janvier 1995. 
3.1 Transposition dans le droit national 
Conformément à l'article 12, les États membres devaient mettre en vigueur les 
dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se 
conformer à la directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification, soit 
le 20.12.1993 au plus tard. Or, quatre ans après l'expiration de ce délai, seuls quatre 
États membres avaient rempli leurs obligations. Telle est en effet la situation qui 
apparaît dans le tableau ci-après. 
Tableau 2 r Transposition de la directive dans le droit national, (situation au 
30.7.1997) 
État membre Date de communication Conformité des 
(date prévue : 20.12.9314) mesures 
Allemagne 1.4.1996 non 
Autriche 26.1.1996 vérification en cours 
Belgique - -
Danemark 17.12.1993 oui 
Espagne 11.3.1996 oui 
Finlande 24.3.199515 non 
France 27.8.1993 oui 
Grèce • - -
Irlande • 17.7.1995 non 
Italie •-- -
Luxembourg 26.10.1994 oui 
Pays-Bas - -
Portugal ' - -
Royaume-Uni 28.6.1996 non 
Suède 25.1.1996 vérification en cours 
14 Pour l'Autriche, la Finlande cl la Suède, le 1.1.1995 
15 La Finlande a transmis des mesures de transposition complémentaires les 23.10.1995 et 14.8.1996 
3.2 Codes de bonne pratique agricole 
Aux termes de l'article 4, les États membres devaient, dans un délai de deux ans à 
compter de la notification de la directive (soit le 20.12.1996 au plus tard), établir 
"un ou des codes de bonne pratique agricole" devant être mis en œuvre 
volontairement par les agriculteurs et devant contenir au moins un des éléments 
énumérés au point A de l'annexe IL Comme on peut le voir dans le tableau 3 ci-
après, la plupart des États membres ont à présent rempli cette obligation. Tel n'était 
pas le cas lorsque la Commission a entrepris un examen préliminaire des codés à la 
fin de 1994. Même si l'on peut estimer que certaines exigences des codes sont assez 
vagues, les codes constituent néanmoins des instruments importants dans le cadre de 
la directive et dans celui de l'intégration de la dimension environnementale dans 
l'agriculture. Aussi la Commission a-t-elle l'intention de les examiner une nouvelle 
fois, non seulement pour vérifier leur conformité avec les exigences de l'annexe II, 
mais aussi pour évaluer la cohérence des codes applicables à des régions présentant-
des caractéristiques similaires sur le plan de l'agriculture ainsi que pour approfondir 
la notion générale bonne pratique agricole. 
Tableau 3 : Codes de bonne pratique agricole {situation au 30.7.Ï997) 
État membre Date de communication 
(date prévue : 20.12.9316) 
Allemagne 1.4.1996 
Autriche [ 26.1.1996 
Belgique -
Danemark 17.12.1993 
Espagne -
Finlande 24.3.1995 
France 10.2.1994 
Grèce 5.5.1994 
Irlande 20.8.199,6 . 
Italie 22.12.1993 * . 
Luxembourg 25.3.1996 
Pays-Bas 5.1.1994 
Portugal , -
Royaume-Uni . 10.11.1994 
Suède 25.1.1996 
16 Pour l'Autriche, la Finlande et la Suède, le 1.1.1995 
3.3 Désignation des zones vulnérables 
L'article 3, paragraphe 1, de la directive stipule que "les eaux atteintes par la 
pollution et celles qui sont susceptibles de l'être si les mesures prévues à l'article 5 
ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à 
l'annexe I." L'article 3, paragraphe 2, poursuit en disant que "dans un délai de deux 
ans à compter de la notification de la directive [20.12 199317], les États membres 
désignent comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui 
alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1." 
Les eaux doivent être désignées dès qu'un seul des critères de l'annexe I est rempli. 
Cela signifie que pour les eaux de surface et les eaux souterraines, il faut désigner 
les zones où la teneur en nitrate est ou risque d'être supérieure à 50 mg/l. En outre, il 
faut désigner toutes les eaux qui ont subi ou risquent de subir dans un avenir proche 
une eutrophisation. Il importe de noter que les critères qui viennent d'être rappelés, 
valent pour toutes les eaux, et pas seulement pour les eaux destinées à la production 
d'eau alimentaire. Les États membres doivent donc évaluer la qualité de toutes les 
eaux, qu'elles soient destinées à la production d'eau potable ou non. 
Il importe également de souligner que la limite des 50 mg/l pourrait être beaucoup 
trop élevée pour réduire l'eutrophisation, et que par conséquent, il ne faut pas 
considérer cette valeur comme la limite de référence dans la directive. 
En vertu de l'article 3, paragraphe 5, les États membres sont exemptés de 
l'obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu'ils établissent et 
appliquent des programmes d'action à l'ensemble de leur territoire national. Jusqu'à 
présent cinq États membres ont fait usage de cette possibilité. Le tableau 4 indique à 
quelle date les désignations ont été effectuées par les États membres conformément 
à l'article 3, en précisant si elles concernent des zones spécifiques ou l'ensemble du 
territoire. On constatera à la lecture de ce tableau que la plupart des pays qui ont 
choisi de ne pas faire usage de la possibilité offerte par l'article 3, paragraphe 5 ont 
manqué à cette obligation. Autrement dit, dans ces pays, les zones à protéger n'ont 
toujours pas été définies six ans après que la directive a été adoptée. 
17 Pour T Autriche, la Finlande et la Suède, le l. 1.1995 
10 
Tableau 4 : Désignation des zones vulnérables (situation au 30.7.1997)-
État membre Désignations effectuée le Superficie 
(date prévue : 20.12.199318) 
Allemagne 7.11.1994 Ensemble du territoire 
Autriche 26.1.1996 Ensemble du territoire 
Belgique - - . 
Danemark 12.7.1993 Ensemble du territoire 
Espagne -__ -
Finlande - -
France - 46 % des terres agricoles* 
Grèce - -
Irlande 17.7.1995 Aucune zone* 
Italie - -
Luxembourg 19.10.1994 Ensemble du territoire 
Pays-Bas 5.1.1994 Ensemble du territoire 
Portugal - -
Royaume-Uni 10.2.1997 69 zones vulnérables* 
Suède 25.1.1996 5 zones vulnérables* 
* Ces décisions sont actuellement examinées par la Commission 
La Commission est consciente de la nécessité de vérifier si toutes les zones qui 
auraient dû être désignées comme zones vulnérables par les États membres l'ont bel 
et bien été. Elle a l'intention de commander une étude à cette fin dès qu'elle aura 
reçu des informations suffisantes des États membres. Pour le moment, une telle 
étude ne saurait être entreprise, car sur l'ensemble des États membres qui ont opté 
pour la formule consistant à désigner des zones vulnérables, il n'y en a que trois qui 
ont effectué leurs désignations. 
L'article 3, paragraphe 4 oblige les États membres à réexaminer et, au besoin, à 
réviser ou à compléter en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste des 
zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs 
imprévisibles au moment de la désignation précédente. Ce travail devra être fait 
pour le 21.12.1997 et les résultats devront être communiqués à la Commission le 
21.6.1998 au plus tard. Il est donc trop tôt pour dire si la portion de territoire de la 
Communauté visée par l'article 3 a des chances de changer. 
18 Pour l'Autriche, la Finlande et la Suède, le 1.1.1995 
11 
3.4 Surveillance 
La surveillance est organisée par les articles 5 et 6 de la directive. Les États 
membres qui choisissent d'appliquer les dispositions de l'article 3, paragraphe 5, 
sont exemptés des obligations imposées par l'article 6, sauf s'ils décident de changer 
de système et de désigner des zones spécifiques conformément à l'article 3, 
paragraphe 2. Dans ce cas, ils devront effectuer la surveillance prévue pendant une 
période d'un an avant de changer de système. L'article 5, paragraphe 6 s'applique 
aux États membres qui font usage de la possibilité offerte par l'article 3, 
paragraphe 5. Cette disposition oblige ces États membres à "surveiller la teneur en 
nitrates des eaux (eaux de surface et eaux souterraines) à des points de mesure 
sélectionnés, qui permettent de déterminer l'étendue de la pollution des eaux par les 
nitrates à partir de sources agricoles." 
Les États membres qui désignent des zones vulnérables doivent se conformer à 
l'article 6, qui expose la manière dont la surveillance doit être effectuée pour toutes 
les eaux. Conformément à cet article, les États membres doivent réexaminer tous les 
quatre ans l'État d'eutrophisation des eaux douces superficielles, des eaux côtières 
et des estuaires ; les concentrations en nitrates dans les eaux douces, qui devaient 
être mesurées pendant une période d'un an entre le 19.12.1991 et le 20.12.1993, 
doivent être refaites tous les quatre ans (donc avant le 21.12.1997 pour la première 
échéance), sauf dans le cas des stations de prélèvement où la concentration de 
nitrates de tous les échantillons prélevés lors de la campagne de mesure précédente 
s'est révélée inférieure à 25 mg/l et où aucun facteur nouveau susceptible d'accroître 
la teneur en nitrates n'a été constaté. Dans ce dernier cas, le programme de 
surveillance ne doit être mis en œuvre que tous les huit ans. 
Il n'est pas aisé pour la Commission d'évaluer si la surveillance exercée par les 
États membres répond aux exigences de la directive, car les seules informations qui 
doivent lui être communiquées sont contenues dans le rapport de synthèse prévu à 
l'article 10, et qu'elles sont de ce fait sommaires. Cependant, plusieurs États 
membres ont indiqué dans leur rapport que leur système de surveillance ne leur 
permet pas de satisfaire aux exigences de la directive. Ce fait a été confirmé dans 
une étude récente,19 où l'on peut lire que beaucoup d'États membres n'ont pas 
encore installé les moyens de surveillance et les infrastructures administratives 
nécessaires pour répondre aux exigences d'une série de directives en matière de 
surveillance. 
3.5 Programmes d'action 
L'article 5 de la directive prévoit que "pour les besoins des objectifs visés à 
l'article lei, et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à 
l'article 3, paragraphe 2, ou d'un an après chaque nouvelle désignation visée à 
l'article 3, paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d'action 
portant sur les zones vulnérables désignées." Les programmes d'action ont une 
durée de quatre ans. Les premiers auraient dû démarrer le 20.12.1995 pour arriver à 
19 "Evaluation of t lie Costs of Croundwater Inspection in the Member States", étude réalisée pour la 
DG XI de la Commission européenne dans le cadre du contrat B4-3040/95/000345/MAR/D1 
12 
échéance le 20.12.1999. Un deuxième programme d'action devra alors prendre-le 
relais pour une nouvelle période de quatre ans, jusqu'au 21.12.2003. 
Ces programmes d'action, qui imposent des mesures de restriction obligatoires aux 
activités des agriculteurs pour atteindre les objectifs fixés par la directive, 
constituent l'élément essentiel du dispositif de la directive. Ces mesures sont 
énumérées à l'annexe III de la directive. Parmi celles-ci, il y en a deux qui sont 
particulièrement importantes. Aux termes du point 1 de l'annexe III, l'épandage des 
engrais doit être fondé sur un équilibre entre les besoins en azote des cultures et 
l'azote apporté aux cultures par le sol et par les engrais. 
Le point 2 fixe à 170 kg par hectare la quantité d'azote pouvant être épandue 
annuellement sous la forme d'effluents d'élevage. Cette quantité est cependant 
portée à 210 kg d'azote par hectare et par an pendant la durée du premier 
programme d'action. Ces deux plafonds s'appliquent pendant la quatrième année de. 
chaque programme d'action. Autrement dit, on ne pourra pas épandre plus de 
210 kg d'azote par hectare et par an à partir du 20 12.1998, et plus del 70 kg par 
hectare et par an à partir du 20.12.2002. Les États membres sont autorisés à 
accorder des dérogations, mais uniquement si celles-ci sont justifiées sur la base de 
critères objectifs et si elles ne compromettent pas la poursuite des objectifs de la 
directive. 
Les États membres auraient dû commencer à appliquer leurs programmes d'action 
le 20.12.1995. Or, comme on peut le voir dans le tableau ci-après -qui indique 
également si les programmes sont conformes ou non à la directive - on est loin du 
compte. Compte tenu de l'importance des mesures en cause, ce manquement est 
difficilement justifiable. 
Tableau 5 : Programmes d'action ("situation au 30. ~. 1VV~) 
État membre Date de notification Conformité 
(date prévue : 20.12.1995) 
Allemagne 1.4.19% QOJI 
Autriche : ; 11.11.196 à l'examen 
Belgique ; . 
Danemark 8.1.1996 a l'examen 
Espagne ; : 
Finlande -
France ; 
Grèce : 
Irlande : 
Italie _^ 
Luxembourg 19.10.1994 non 
Pavs-Bas (cf. infra) ; 
Portugal : 
IRovaume-Uni ; 
Suède 25.1.1996 | à l'examen 
13 
Le cas des Pays-Bas mérite un commentaire. Le 22.12.1995, ' tes autorités 
néerlandaises ont soumis leur programme d'action à la Commission en indiquant 
qu'elles feraient usage des possibilités de dérogation prévues à l'annexe III. Après 
avoir examiné les motifs invoqués pour justifier les dérogations, et après en avoir 
discuté avec le gouvernement néerlandais, la Commission a décidé qu'elle ne 
pouvait pas recommander au "comité des nitrates" d'accepter la dérogation. Lors de 
la septième réunion du comité des nitrates, qui s'est tenue au mois de 
novembre 1996, les autorités néerlandaises ont retiré leur programme d'action et ont 
informé la Commission qu'elles ne cherchaient plus à obtenir une dérogation. 
Si à l'un ou l'autre stade de la mise en œuvre de la directive il apparaît que les 
mesures prévues par la directive ne suffiront pas pour atteindre les objectifs fixés, 
les États membres sont tenus, en vertu de l'article 5, paragraphe 5, de prendre 
"toutes les mesures supplémentaires ou actions renforcées'' qu'ils estiment 
nécessaire. Pour aider à atteindre cet objectif, l'article 5, paragraphe 6 impose aux. 
États membres d'élaborer et de mettre en œuvre des programmes de surveillance 
pour évaluer l'efficacité des programmes d'action. 
3.6 Rapports de synthèse 
L'article 10 de la directive stipule que "les États membres soumettent à la 
Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de la présente 
directive et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les 
informations visées à l'annexe V." La lecture de l'annexe.V montre qu'il s'agit des 
informations de base sur les points présentés dans les pages qui précèdent. 
Les États membres devaient soumettre ce rapport a la Commission le 20.6.1996 au 
plus tard. Conformément à l'article I 1 de la directive, la Commission aurait dû 
envoyer des rapports de synthèse au Parlement européen et au Conseil pour te 
20.12.1996. On pourra voir, dans le tableau 6 ci-après, que la plupart des Etats 
membres n'ont pas respecté ce délai. De ce fait, la Commission a été contrainte de 
reporter la publication de son rapport. 
14 
Tableau 6 : Rapports de synthèse (situation au 30.7.1997) 
État membre Date de communication 
(date prévue : 20.6.1996) 
Allemagne 12.11.1996 
Autriche 11.11.1996 
Belgique __1 • 
Danemark 20.12.1996 
Espagne : ; 
Finlande 19.9.1996 
France 23.12.1996 
Grèce 19.11.1996 
Irlande \ 17.7.1995 
Italie . 
Luxembourg 4.2.1997 
Pays-Bas 9.7.1996 
Portugal 8.10.1996 
Royaume-Uni 9.1.1997 
Suède 1 4.9.1996 
Les rapports reçus diffèrent fortement les uns des autres tant sur le plan de la forme 
que sur celui du contenu. Leur longueur aussi est très variable. La Commission 
présentera un rapport consolidé sur la base des informations qui lui ont été fournies 
dans ces rapports, mais leur diversité ne facilitera pas les choses pour produire un 
document qu'on voudrait le plus utile possible. Lors de la sixième réunion du 
comité des nitrates, la Commission a présenté un projet de format commun pour 
l'établissement des rapports qui a été commenté par les États membres. Cependant, 
comme la version définitive n'a pas été présentée en temps utile, aucun État membre 
n'a utilisé ce format. A l'avenir, la Commission a l'intention de présenter au comité 
un canevas qui devra servir à la présentation des données afin de pouvoir produire 
un document final plus utile. 
4. PROCEDURES D'INFRACTION 
En vertu de l'article 169 du traité instituant la Communauté européenne, la 
Commission peut ouvrir une procédure d'infraction à l'encontre des États membres 
qui ont manqué de remplir les obligations imposées par la directive. Comme on a pu 
le constater à la lecture du présent rapport, la majorité des États membres n'ont pas 
respecté le calendrier de mise en œuvre de la directive. Pour certains, le retard est 
' même considérable. Comme cela a été signalé dans la communication de la 
Commission sur la mise en œuvre du droit communautaire de l'environnement20, il 
20 COM(96) 500 final du 22.10.1996 
15 
y a lieu d'introduire des recours en manquement à rencontre de la plupart des-États 
membres pour les mêmes infractions à la directive. Les procédures se poursuivent 
bien entendu à des rythmes différents selon la nature des infractions et selon le 
degré de dialogue établi entre les États membres et la Commission. En outre, 
certains États membres font l'objet de deux recours distincts. 
Actuellement, la plupart des affaires concernent soit la non-transposition des 
mesures dans le droit national, soit la non-conformité des mesures adoptées avec les 
exigences de la directive. Au stade actuel, rien ne permet de dire que les mesures 
prévues par la directive n'auront pas un effet important sur la pollution par les 
nitrates : il faudra, pour en juger, attendre qu'elles aient eu le temps d'agir. C'est 
pour cette raison essentiellement que la Commission estime ne pas devoir présenter 
des propositions de modification de la directive. On pourra voir dans le tableau 7 ci-
après le stade auquel les différentes procédures d'infraction sont arrivées. Ce 
tableau est établi selon les règles de la Commission concernant les renseignements-
pouvant être divulgués. Cela signifie qu'il n'est pas exclu que certains États 
membres qui ne sont pas cités dans le tableau fassent néanmoins l'objet d'une 
procédure d'infraction, et que, pour les États membres cités, des procédures 
puissent également avoir été engagées pour des infractions à d'autres dispositions de 
la directive que celles qui sont indiquées. 
Tableau ~ : Stade atteint dans les procédures d'infraction à l'encontre de certains 
États membres (situation au 30. ~.199~) 
Etat membre 
Belgique 
Finlande 
France 
Grèce 
Irlande 
Italie 
Pays-Bas 
Portugal 
Espagne 
Royaume-Uni Transposition 
MD 
MD 
CJ 
AM* 
CJ 
MD 
CJ 
AM Désignation 
AM* 
CJ 
AM* 
CJ 
C.I 
Ci Code 
CJ 
CJ 
CI Programme 
d'action 
AM* Rapport 
AM* 
MD = lettre de mise en demeure : AM = avis motivé : CJ = procédure devant la Cour de 
justice 
* décision prise par la Commission et publiée clans un communique à la presse, mais pas 
encore exécutée. 
5. REVISION DE LA DIRECTIVE? 
Comme cela a été dit plus haut, la principale raison pour laquelle la Commission 
s'abstient d'avancer des propositions de révision réside clans le fait que la directive 
a été mise en œuvre trop tardivement pour qu'on ait pu en évaluer l'efficacité. La 
Commission se rend néanmoins compte qu'on pourrait faire valoir que si autant 
d'Etats membres ont manque k leurs obligations c'est que cela est dû à la directive 
16 
elle-même. Elle considère cependant que cet argument ne tient pas-En effet,-la 
plupart des mesures à adopter par tes États membres (transposition, surveillance, 
désignations, codes de bonne pratique agricole et présentation des rapports) sont 
parfaitement claires. On peut admettre qu'il peut y avoir des problèmes de 
coordination entre différents ministères (en particulier entre l'Environnement et 
l'Agriculture), mais il ne s'agit que de problèmes de procédure qui peuvent 
facilement être résolus. 
Comme la directive n'oblige pas les États membres à faire rapport sur les difficultés 
rencontrées dans la mise en œuvre de la directive, il n'est pas possible de donner 
des informations précises sur les raisons expliquant les dépassements de délais. La 
Commission n'est cependant pas sans savoir qu'en dehors des problèmes de 
coordination entre différents ministères qui viennent d'être évoqués, l'absence de 
données de base sur l'étendue de la pollution par les nitrates a soulevé des 
difficultés. 
6. CONCLUSION 
Six années après que la directive a été adoptée, sa mise en œuvre dans la plupart des 
États membres laisse tellement à désirer qu'il est inopportun d'envisager une 
quelconque révision. Abstraction faite des considérations juridiques, les 
manquements constatés dans la mise en œuvre de la directive constituent un 
manquement au devoir de s'occuper de graves problèmes d'environnement et de 
santé publique. La Commission fera tout ce qu'il est en son pouvoir pour veiller à 
ce que la directive soit mise en œuvre, notamment par la voie judiciaire, même si 
les procédures engagées pourraient ne pas suffire pour atteindre les objectifs de la 
directive. 11 est donc essentiel de rechercher tous les moyens qui permettent 
d'exercer la pression nécessaire pour assurer une mise en œuvre immédiate. 
17 

ISSN 0254-1491 
COM(97) 473 final 
DOCUMENTS 
FR 14 03 
N° de catalogue : CB-CO-97-488-FR-C 
ISBN 92-78-25030-9 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
n S