Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil sur les aides à la construction navale

(96/C 39/20)

Le 20 septembre 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 novembre 1995 (rapporteur : M. Simpson).

Au cours de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 23 novembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Depuis de nombreuses années, l'industrie de la construction navale en Europe occidentale doit affronter une situation difficile. La part de l'Union européenne (à 15 États membres) dans la production mondiale a chuté, passant de 37 % (1976) à moins de 25 % (1993) (). Durant la même période, la part de marché du Japon a légèrement fluctué mais elle est toujours restée au-dessus de 37 %, tandis que celle de la Corée est passée de moins de 2 % à presque 15 %.

1.2. Dans l'Union européenne (des 12), le nombre d'emplois du secteur de la construction de navires neufs (hormis les navires de guerre) a chuté de 208 000 en 1975 à moins de 69 000 en 1993.

1.3. Au cours des deux dernières décennies, la Commission européenne a joué un rôle capital dans le développement de politiques d'envergure communautaire, afin de tenter de compenser les pressions concurrentielles exercées par :

- la nécessité de rationaliser les capacités au sein de l'UE d'une manière appropriée, afin de réduire le volume excédentaire;

- les tentatives des gouvernements des États membres destinées à soutenir la construction navale en accordant des aides visant à compenser les pertes résultant des distorsions entre les prix stipulés par contrat et les coûts de production;

- la concurrence renforcée et réputée déloyale des constructeurs de pays tiers, en particulier au Japon et, plus récemment, en Corée;

- les distorsions de prix résultant simultanément des capacités excédentaires, de l'inégalité des aides directes et indirectes, et des systèmes discrétionnaires de financement;

- les mesures protectionnistes liées à l'utilisation de navires construits et réparés sur le territoire national, telles celles en vigueur aux États-Unis, qui sont regroupées au sein du « Jones Act ».

1.4. Au sein de l'Union européenne, l'action la plus marquante a été l'adoption d'une série de directives limitant les aides d'État à la construction navale. Ces directives ont été modifiées au cours des années. Les premières directives avaient été élaborées afin d'aider le secteur de la construction navale de l'UE à s'adapter à la concurrence croissante sur les marchés mondiaux. Toutes les directives, jusqu'à la cinquième qui a été appliquée jusqu'à la fin de 1985, visaient à encourager une baisse de la capacité de construction navale en Europe afin de réduire les problèmes causés par la surcapacité. En l'absence d'une politique similaire dans les autres principaux pays constructeurs de navires, et eu égard à l'expansion du secteur dans d'autres pays, cette politique a été largement inopérante face à la nécessité de rétablir l'équilibre du marché. Cela dit, elle a sans doute permis de réduire l'ampleur des pertes que devaient supporter les États membres.

1.5. Les sixième et septième directives ont fait apparaître un infléchissement de la politique en la matière. Au lieu de lier l'aide financière à des mesures encourageant la rationalisation et la restructuration de la capacité afin d'atténuer les difficultés, les États membres ont été autorisés à octroyer une aide financière calculée pour combler partiellement l'écart entre les prix européens et ceux pratiqués par d'autres constructeurs sur le marché mondial. La septième directive a été prolongée fin 1994 d'un an jusqu'à fin décembre 1995 (). Cette directive impose un plafond homogène dans l'ensemble de l'UE pour les aides que peuvent apporter les États membres à la production des chantiers navals. Le plafond équivaut, pour l'instant, à 9 % du coût de la construction. Il doit couvrir l'ensemble des aides à la construction, quelle que soit leur forme.

1.6. Le Comité économique et social a souscrit à la prolongation de la validité de la directive à l'examen jusqu'à la fin de l'année 1995 ().

1.7. La décision prise à l'époque reposait sur l'hypothèse fondamentale qu'un nouveau cadre international pour l'aide à la construction navale serait adopté et ratifié suffisamment tôt pour être mis en oeuvre à partir du 1er janvier 1996.

1.8. La proposition de la Commission au Conseil faisant l'objet du présent avis reflète le nouvel accord international conclu dans le cadre de l'OCDE.

1.9. Le CES souscrit aux principes qui sous-tendent cet accord, et soutient la conclusion de la Commission selon laquelle une industrie de la construction navale compétitive demeure d'un intérêt vital pour la Communauté et contribuera à son développement économique et social. En effet, le Comité estime que cette industrie est d'une importance stratégique pour la Communauté.

2. L'accord de l'OCDE

2.1. Les principales dispositions de l'accord conclu sous les auspices de l'OCDE sont les suivantes :

a)

toutes les pratiques ou mesures existantes incompatibles avec des conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes seront éliminées;

b)

aucune nouvelle mesure de soutien ne pourra être instaurée;

c)

des procédures seront mises en place afin de pénaliser les constructeurs de navires qui vendent des navires marchands en dessous de leur valeur normale, au détriment d'autres constructeurs; il s'agit en fait d'une disposition antidumping.

2.2. Agissant au nom de l'UE, la Commission a participé en tant que partie aux négociations de l'accord dans le cadre de l'OCDE. Aujourd'hui, afin d'honorer ses obligations internationales, la Commission propose d'instaurer deux instruments.

2.3. Le premier d'entre eux est la proposition de règlement sur le contrôle des aides financières aux entreprises industrielles, faisant l'objet du présent avis. Le second, qui doit encore être discuté au sein du Comité économique et social, abordera plus spécifiquement chacune des mesures antidumping. Le Comité aurait préféré examiner les deux propositions de règlement en même temps mais la seconde n'était pas disponible.

2.4. Bien qu'un grand nombre de questions complexes se posent concernant l'avenir de la construction navale de l'Union européenne, dont certaines sont abordées ci-après dans le présent avis, aucune d'entre elles ne devrait porter atteinte aux principaux acquis qui devraient découler de la signature de l'accord dans le cadre de l'OCDE.

2.5. Le Comité souscrit au principe d'une industrie de la construction navale mondiale opérant dans des conditions commerciales normales et ne bénéficiant d'aucune aide majeure destinée spécifiquement à cette industrie. Néanmoins, comme on pourra le voir plus loin, ce principe doit faire l'objet d'un accord, au sein de l'UE et avec d'autres pays, sur les implications pratiques, étant donné que celles-ci portent sur la différence entre les subventions spécifiques et les aides globales nationales et régionales à l'ensemble de l'industrie, y compris la construction navale.

2.6. Le Comité adhère également au principe d'un mécanisme antidumping efficace.

2.7. Ces deux principes sont bien évidemment interdépendants.

3. Observations générales

3.1. Le Comité exprime un certain nombre de préoccupations concernant l'introduction d'un nouveau règlement.

3.1.1. La première d'entre elles est que ni le projet de règlement, ni l'accord conclu sous les auspices de l'OCDE ne prévoient de disposition explicite autorisant un retard dans la ratification de l'accord par l'une des principales parties. Le Comité recommande à la Commission d'être prête pour une nouvelle reconduction à court terme de la septième directive au cas où un retard surviendrait dans la ratification de l'accord par tous les signataires. À défaut de ratification avant la fin de 1995 par toutes les autres parties prenantes à l'accord de l'OCDE, il serait inacceptable que les constructeurs de navires de l'UE soient tenus d'exercer leur activité sans aides, du moins dans la limite autorisée par la septième directive, alors que l'activité de leurs concurrents se poursuivrait sous le régime des arrangements en vigueur.

3.1.2. Le Comité s'inquiète en outre de l'absence de toute proposition destinée à empêcher ou à dissuader les pays non signataires de l'accord de l'OCDE d'apporter un soutien financier à la construction navale, en adoptant des mesures qui aboutiraient à une distorsion sur les marchés mondiaux. Il faudrait étendre l'accord à tous les constructeurs de navires. Néanmoins, un certain nombre de pays dotés d'une importante industrie de construction navale ne seront vraisemblablement pas touchés par l'impact direct de l'accord de l'OCDE. Les parties à l'accord de l'OCDE auraient, par exemple, pu se réserver le droit d'exclure les navires construits dans les pays octroyant des aides financières non autorisées par l'accord de toute activité marchande normale dans les ports des pays ayant accepté ce même accord. Le manque de toute sanction est un point faible de l'accord. Le Comité souligne la nécessité pour la Commission d'examiner les méthodes par lesquelles des sanctions pourraient être introduites.

3.1.3. Le Comité espère que l'accord de l'OCDE sera étendu afin de couvrir tous les pays constructeurs de navires. Il prend bonne note de l'intérêt manifesté, par exemple, par des pays d'Europe de l'Est comme la Pologne et l'Ukraine. Pour souhaitable que soit l'extension à d'autres pays, elle ne devrait pas comporter de dérogation afin de ne pas compromettre la discipline imposée par l'accord.

3.1.4. Si l'accord de l'OCDE entre en vigueur le 1er janvier 1996, et qu'aucun contrat signé après cette date ne peut bénéficier d'une aide financière spécifique à la construction navale autre que les crédits à l'exportation et intérieurs tels qu'ils sont clairement définis dans ce même accord, il s'écoulera un certain nombre d'années durant lesquelles l'impact des politiques menées dans un passé récent procurera un avantage à l'avenir. Par exemple, les contrats en vigueur (notamment ceux dont la conclusion a été accélérée afin de procéder à leur signature avant la fin de l'année 1995) seront honorés conformément aux conditions négociées, qui incluent une aide financière.

3.1.5. Une chose est encore plus significative : les constructeurs de navires existants ayant bénéficié d'une aide en capital pour développer leur infrastructure seront avantagés temporairement.

3.1.6. Bien qu'il s'avérerait difficile de mesurer et de compenser les effets d'une dotation généreuse en capital, ceux-ci diminueront avec le temps. Il n'en va pas de même pour les bénéfices potentiellement récurrents cumulés par les groupes à intégration verticale qui achètent des matières premières, en particulier de l'acier ou des équipements à des entreprises auxquelles elles sont liées ou à des filiales du même groupe. En théorie, les avantages découlant des prix de cession interne tombent sous le coup des dispositions destinées à lutter contre les prix préjudiciables. En pratique, il sera difficile aux autres entreprises d'en apporter la preuve et de demander en contrepartie l'application de mesures coercitives.

3.1.7. Certains constructeurs de navires se sont déjà plaints précédemment que la Commission n'a pas déployé beaucoup d'énergie dans l'exécution des mesures de contrôle des aides à la construction navale dans l'UE. Dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau règlement, le Comité estime que la Commission devrait accroître les ressources destinées au contrôle de l'application de ce règlement tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

3.1.8. Si l'accord n'entre pas en vigueur le 1er janvier 1996, le Comité demande que l'obligation faite aux constructeurs d'achever avant le 31 décembre 1998 l'exécution des commandes éligibles à l'aide au titre de la 7e directive soit modifiée, afin de leur accorder un délai de 3 ans à partir de la mise en vigueur du règlement.

3.2. Aux termes de l'accord de l'OCDE, certaines formes d'assistance financière continuent à être autorisées. Toutefois, elles sont définies avec soin afin d'empêcher l'octroi de subventions d'exploitation non plafonnées.

3.2.1. L'aide financière peut être octroyée ou maintenue dans les cas suivants :

a)

aides à la recherche et au développement;

b)

aides à caractère social liées à la fermeture des chantiers;

c)

crédits à l'exportation de navires en application de l'arrangement révisé de l'OCDE;

d)

crédits intérieurs assortis de conditions équivalentes à celles de l'arrangement.

3.2.2. Étant donné que les aides à la recherche et au développement pourraient donner lieu à des interprétations différentes, le Comité note que le type d'activité et le montant de l'aide autorisée ont été définis avec soin. En théorie, il est utile d'opérer des distinctions. Dans la pratique, certains abus sont possibles.

3.2.3. Les procédures de notification des propositions et les engagements de dépenses doivent être adéquats afin de fournir des moyens acceptables de supervision internationale. Afin de rassurer les parties intéressées, la notification de l'objet et de l'échelle des paiements devrait être suivie d'une publication rapide des détails. La Commission devrait s'assurer que les informations sont recueillies dans chaque pays couvert par l'accord de l'OCDE, vérifiées par des audits et publiées annuellement, sans retard injustifié.

3.2.4. Ceci sera ajouté à la nécessité de publier les résultats des recherches entreprises.

3.3. Le Comité note que les programmes de restructuration actuellement adoptés en Belgique, au Portugal et en Espagne pourront être poursuivis jusqu'à fin 1997 pour la Belgique, et jusqu'à fin 1998 pour les autres pays.

3.3.1. Le règlement n'affecte pas les aides très importantes déjà consenties et mises en oeuvre au bénéfice des constructeurs de navires de l'ex-Allemagne de l'Est, afin de les mettre davantage en mesure de s'adapter aux nouvelles conditions de concurrence.

3.3.2. Bien qu'un accord international sur la politique applicable à l'industrie de la construction navale représente un progrès satisfaisant, le Comité déplore que l'esprit fondamental de l'accord de l'OCDE ne soit pas accepté par le gouvernement des États-Unis. Le programme d'aides du titre XI, accessible aux constructeurs de navires américains, constitue une aide indirecte importante. L'ensemble des aides disponibles sous le titre XI seront néanmoins abaissées à 12 ans en cohérence avec l'accord. L'exclusion de l'accord de l'OCDE des exigences américaines prévues par le Jones Act au motif qu'elles portent sur la construction de navires destinés au trafic côtier ou intérieur est plus qu'une faiblesse regrettable.

3.3.3. Bien que l'expansion rapide des capacités de la construction navale coréenne, responsable d'un déséquilibre accru entre les capacités offertes par cette industrie et la demande du marché, représente un problème majeur, la restructuration de DAEWOO et de KSEC sera poursuivie, comme le mentionne l'OCDE (). Cette disposition tranche malheureusement avec les contraintes imposées aux capacités, telles qu'inscrites dans les programmes de restructuration au sein de l'UE. Le Comité n'est pas convaincu jusqu'ici que le déséquilibre entre l'offre et la demande, cause principale de la crise dans le secteur à l'examen, puisse être corrigé sans restreindre davantage les augmentations de capacité nouvelles ou envisagées par la Corée.

3.3.3.1. La Commission reconnaît ce problème en promettant de continuer « à exercer les pressions nécessaires, au niveau à la fois bilatéral et multilatéral, afin qu'une solution soit trouvée à ce problème ». Le fait de ne pas avoir réglé cette question dans le cadre des négociations de l'OCDE représente une faiblesse majeure.

3.4. Un programme de crédits à l'exportation, adopté par l'OCDE, sera maintenu en vigueur et, parallèlement, un programme similaire sera autorisé pour les commandes intérieures. Il doit être mieux défini que le programme précédent. Toutefois, le programme devra lui aussi faire l'objet d'un contrôle attentif. Antérieurement, les taux d'intérêt appliqués à l'octroi des crédits à l'exportation et les instruments de conversion monétaire ont été utilisés de manière à fausser les conditions d'octroi de ces crédits. La Commission doit s'assurer que les taux d'intérêt commerciaux de référence (TICR) sont définis de la manière habituelle et que la possibilité de subventions cachées ou indirectes est inexistante. Les mécanismes définissant le TICR et les paramètres opérationnels n'ont pas encore été approuvés et devraient être mis en place avant que l'accord n'entre en vigueur.

3.5. Au paragraphe 2.5, le Comité a fait allusion à la distinction qui existe entre les aides spécifiques aux constructeurs de navires et les programmes globaux d'aide dictés par le contexte national ou régional. Le Comité estime qu'il faut dégager un consensus sur le rôle des programmes globaux d'aides, qu'ils soient liés à la fiscalité ou aux dépenses.

3.5.1. S'il est possible de faire valoir la nécessité de supprimer tout programme d'aide, une telle suppression rendrait la construction navale moins compétitive que, par exemple, d'autres industries d'équipement. On peut invoquer également la difficulté de définir l'aide globale (par exemple, une réduction des cotisations sociales pour les jeunes travailleurs dans un secteur). Le Comité recommande que, sous réserve des mesures de sauvegarde habituelles prévues aux articles 92 et 93 du Traité, les termes « aucune aide spécifique » soient interprétés de manière à ne pas accorder à la construction navale le bénéfice d'aides qui pourraient lui donner un avantage sur d'autres industries de la même région géographique.

3.5.2. Le Comité s'inquiète du fait que le droit d'avoir recours à des aides générales constitue une lacune qui pourrait donner lieu à des abus tant au sein des États membres que dans d'autres pays. La Commission devrait surveiller étroitement l'impact des aides globales sur la construction navale au sein et en dehors de l'UE.

4. Observations particulières

4.1. L'une des caractéristiques de l'industrie de la construction navale au cours des deux dernières décennies a été la tendance à maintenir en service des navires dont on aurait pu penser qu'ils avaient atteint la fin de leur durée d'exploitation. Le faible niveau des barèmes de fret a dissuadé les armateurs de remplacer leurs navires plus anciens.

4.2. Alors qu'une politique encourageant la mise au rebut précoce des navires les plus anciens ne tombe pas sous le coup de l'accord de l'OCDE, et donc des propositions de la Commission, le Comité estime que, dans le cadre d'une politique globale pour la construction navale, soucieuse entre autres de la protection de l'environnement et de la sécurité, il conviendrait d'envisager d'urgence « le démantèlement et la construction » en vue d'accroître la demande, l'efficacité et la compétitivité.

5. Prix préjudiciables

5.1. Les observations formulées dans le présent avis se limitent aux termes de la nouvelle proposition de règlement concernant l'aide à la construction navale. Certaines des questions les plus difficiles et les plus litigieuses posées par l'accord de l'OCDE concernent les moyens de prévenir, de contrecarrer et de pénaliser les pratiques de prix préjudiciables utilisées par les constructeurs de navires. Les répercussions de ces pratiques pour l'UE seront développées dans une autre proposition de la Commission. Le Comité a pris note du contenu de l'accord de l'OCDE, en particulier les mesures proposées afin d'identifier et d'apprécier le bien-fondé des allégations excipant de prix préjudiciables. Il est particulièrement important de définir un barème de pénalités pouvant être imposées et de pouvoir l'appliquer. Le point central du présent avis est de faire admettre qu'en l'absence de dispositions efficaces sur les prix préjudiciables, la plus grande partie des avantages procurés par le nouveau régime disparaîtront.

6. Conclusions

6.1. Le Comité souscrit aux mesures proposées afin de placer l'industrie mondiale de la construction navale dans un environnement normal de concurrence dépourvu d'aides d'État excessives.

6.2. Afin de parvenir à des conditions de concurrence plus normales, les aides inopportunes doivent être supprimées dans tous les principaux secteurs de l'industrie et dans tous les pays ayant une influence sur le marché mondial de la construction navale.

6.3. L'accord de l'OCDE ouvre la perspective d'une concurrence équitable qui, d'une part, offrira à l'industrie de la construction navale un meilleur équilibre entre l'offre et la demande et, d'autre part lui permettra d'investir dans des techniques innovatrices. Il fournit en outre à cette industrie la possibilité d'instaurer des critères plus satisfaisants en matière d'environnement et de sûreté.

6.4. Le Comité s'inquiète du manque de moyens adéquats contenus dans la proposition de règlement pour s'assurer que les sanctions puissent être appliquées aux navires et aux constructeurs de navires qui ne rentrent pas dans le champ de l'accord de l'OCDE.

6.5. Toutefois, certaines sources légitimes d'inquiétude persistent. L'accord sera-t-il suffisamment global afin d'influencer la majeure partie de l'industrie de la construction navale à l'échelle mondiale ? L'accord sera-t-il ratifié par les principales parties, et ce, en temps voulu afin d'entrer en vigueur en 1996 ? La création de nouvelles capacités en Corée et dans le Sud-Est asiatique déstabilisera-t-elle la situation du secteur ? La reconversion des constructeurs de navires militaires vers le secteur de la marine marchande, aux États-Unis, en Russie et dans les autres pays d'Europe de l'Est ne déstabiliserat-elle pas davantage cette situation ?

6.6. Dans ces conditions, l'accord de l'OCDE pourrait s'avérer être un mécanisme incapable de faire face à d'autres changements. En conséquence, la Commission doit envisager la position qu'elle prendra face aux futurs changements.

6.7. L'accord de l'OCDE offre une possibilité de développer une politique cohérente à l'échelle mondiale. Il marque un précédent pour ce type d'accords. Le Comité recommande à la Commission, pour ce genre de négociations, de prendre en compte explicitement, non seulement les conséquences pour l'industrie, mais aussi la nécessité de protéger l'environnement et de maintenir les conditions sociales de base des citoyens qui seront touchés par ces mesures.

6.8. Sur le fond, le Comité accueille favorablement la proposition de règlement à l'examen, qui constitue une étape supplémentaire en direction d'un secteur de la construction navale plus concurrentiel et plus rentable.

Fait à Bruxelles, le 23 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 375 du 30. 12. 1995, p. 2.

() Directive 90/684/CEE modifiée par la directive 94/73/CEE.

() JO n° C 397 du 31. 12. 1994.

() Comme spécifié dans le document de l'OCDE C/WP6(91)58.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Le texte suivant, qui a recueilli un nombre de voix favorables représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été supprimé du texte de l'avis :

« 4.1. L'article 1er de la proposition de règlement à l'examen précise la signification des termes employés. Bien que le règlement soit applicable aux « navires de haute mer autopropulsés » et que cette définition ait été antérieurement utilisée, il convient sans doute de préconiser un élargissement de cette définition en supprimant le mot « autopropulsés ». Cela étendrait les exigences applicables aux contrats de construction de navires et aux constructions flottantes utilisés pour la prospection et l'exploitation du pétrole et du gaz. Par exemple, la production au large et les navires de stockage pourraient représenter une proportion importante de la demande dans les prochaines années. »

Résultat du vote

Voix pour : 30, voix contre : 46, abstentions : 18.