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Bruxelles, le 3.10.2008

COM(2008) 603 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Création d'un espace aérien commun avec la Tunisie

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Création d'un espace aérien commun avec la Tunisie

1. INTRODUCTION

1. Dans sa communication intitulée « Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté[1] », la Commission a souligné l’importance de la création d'un espace aérien commun avec les pays de la politique de voisinage, à l’Est et au Sud de l'Union européenne.

2. L’objectif final est de rassembler les pays de l’Union Européenne et leurs partenaires des frontières orientales et méridionales au sein d'un marché commun encadré par des règles de fonctionnement harmonisées. Le Conseil Transport du 27 juin 2005 a réaffirmé cet objectif dans ses conclusions sur "Développer une politique commune des relations extérieures dans le domaine de l'aviation " et a appelé à la mise en place d’un espace aérien commun avec les pays voisins de l’Union européenne d'ici 2010.

3. La dynamique entourant cet espace commun aérien a déjà conduit l'Union européenne a intégrer les marchés helvétique, norvégien et islandais de l'aviation, puis ceux de neuf pays des Balkans occidentaux (juin 2006), et enfin celui du Maroc suite à la signature du premier accord euro méditerranéen en décembre 2006. Sur la demande du Conseil, la Commission va également entamer des négociations en ce sens avec la Jordanie et Israël, et poursuivre ses discussions avec l'Ukraine. Le renforcement des relations entre l’Union européenne et ses pays voisins dans le domaine de l’aviation est un élément clé pour le développement de l’industrie aéronautique européenne. Avec près de 20% des vols internationaux en dehors de la Communauté, les relations aériennes avec les pays voisins de l’Union européenne, qui concernent tous les segments du marché (loisir, tourisme affinitaire, professionnel), représentent un volume de vols comparable à celui existant avec les pays d’Amérique du Nord. Au-delà des potentialités de croissance du secteur aérien, cet espace commun constitue plus globalement un formidable vecteur d'intégration régionale et de développement économique qui s'inscrit pleinement dans le processus de Barcelone et du plan d'action mis en place dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Le récent projet "Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée" se positionne également dans la même logique.

4. La poursuite de cet espace aérien commun avec les pays du sud de la Méditerranée fait de la Tunisie un partenaire incontournable pour l'Union européenne. Le partenariat euro-méditerranéen mis en place par l'accord d'association[2] insiste d'ailleurs sur la nécessité de renforcer la coopération dans le secteur des transports, de développer la coopération entre les parties en matière de réglementation ou encore de moderniser les infrastructures aéroportuaires et la gestion du trafic aérien.

5. Il existe donc une profonde cohérence entre les différentes actions entreprises par l'Union européenne vers les pays méditerranéens et ce projet d'espace commun spécifique au domaine aérien. De plus, ce projet répond à un objectif partagé de part et d'autre de la Méditerranée. Les échanges dans le cadre du projet "EUROMED Aviation", mis en place par l'Union européenne pour renforcer, avec les pays du sud de la Méditerranée, la coopération en matière d'aviation ont ainsi été l'occasion pour la Tunisie de manifester son intérêt pour l'ouverture de négociations avec la Communauté européenne dans le cadre d'un accord aérien global. Un tel accord aérien communautaire permettrait en effet d'offrir de nouvelles opportunités à l'ensemble du secteur aérien (transporteurs, gestionnaires des infrastructures aéroportuaires, prestataires de service en escale) ainsi qu'aux passagers des deux rives de la Méditerranée. Les restrictions existantes dans les accords bilatéraux conclus entre les Etats membres de l'UE et la Tunisie pourraient être dépassées: les limitations tenant aux fréquences hebdomadaires effectuées par les transporteurs, au nombre de transporteurs autorisés, aux aéroports pouvant être desservis ou encore aux tarifs pratiqués seraient éliminées, tout en développant dans le même temps un processus de convergence réglementaire.

2. DEVELOPPER DES RELATIONS AERIENNES AVEC UN PARTENAIRE DE PREMIERE IMPORTANCE

6. Le poids économique et l'importance des relations aériennes avec l'Union européenne font de la Tunisie un partenaire incontournable pour mettre en œuvre rapidement l'objectif d'espace commun de l'aviation assigné par le Conseil en 2005.

7. L'Union européenne est en effet le principal partenaire commercial de la Tunisie : 73% des importations tunisiennes proviennent d'Europe qui, quant à elle, absorbe 31% des exportations tunisiennes. En 2006, le montant de ces échanges atteignait près de 16 milliards d'euros faisant de la Tunisie un des premiers partenaires commerciaux de l'Union européenne parmi les pays du sud de la Méditerranée.

8. L'Europe est à l'origine de 82% des flux touristiques vers la Tunisie qui constituent une importante rentrée de devises pour ce pays. Or, le secteur touristique tunisien, pour des raisons géographiques évidentes, est fortement dépendant des relations aériennes existant avec l'Europe. Les marchés européen et tunisien du transport aérien sont d'ailleurs étroitement liés comme en témoignent les 21 accords de services aériens conclus entre la Tunisie et les États membres de l'Union européenne: sur cette base, près de 8,5 millions de passagers ont été transportés entre la Tunisie et l'Europe en 2007, soit une augmentation de plus de 40% sur 10 ans. Les marchés individuels les plus importants en 2007 sont la France (3,5 millions de passagers transportés), l'Allemagne (1,2 millions de passagers), l'Italie (1 million de passagers), le Royaume Uni (650 000 passagers), la Belgique (450 000 passagers) et la République Tchèque (300 000 passagers).

9. En 2006, l'ensemble du trafic international vers la Tunisie se monte à 10,5 millions de passagers ce qui souligne l'importance relative de l'Europe. Les 2/3 du trafic international total ont été assurés par les transporteurs tunisiens, cette proportion est même supérieure dans les échanges aériens avec l'Europe où, sur des marchés clés comme le marché franco-tunisien, les transporteurs tunisiens assurent 70% du trafic. Les transporteurs communautaires réguliers les plus importants concentrent leurs vols sur Tunis pour essayer de capter la clientèle haute contribution tout en assurant les correspondances nécessaires à l'attractivité de leur "hub". D'autres transporteurs communautaires se positionnent également sur le marché touristique et "affinitaire" mais celui-ci reste dominé, à ce stade, par les compagnies tunisiennes.

10. Le principal transporteur tunisien est Tunisair, qui effectue 37% du transport aérien international de / vers la Tunisie, soit 3,8 millions de passagers transportés en 2006. Créé par l'Etat tunisien, celui-ci possède aujourd'hui 74% du capital tandis que le reste du capital est flottant. Le groupe Tunisair emploie directement et indirectement près de 8 000 personnes et son activité recouvre l'ensemble des métiers du transport aérien, y compris la maintenance et l'assistance aéroportuaire. Confronté au défi de la modernisation dans un environnement international de plus en plus concurrentiel, le groupe Tunisair a entrepris des réformes structurelles conduisant à la création de filiales qui emploient près de 4 000 personnes. Le groupe Tunisair possède en propre une flotte de trente appareils, Boeing et Airbus. Vingt de ces appareils ne possèdent pas de classe affaires ce qui souligne l'importance de la clientèle "touristique" de la compagnie.

11. Cette clientèle touristique est la cible principale des deux autres compagnies tunisiennes opérant à l'international, en l'occurrence Nouvelair et Karthago airlines, qui sont des compagnies non régulières créées à l'initiative de la filière touristique (hôtellerie, agences de voyage).

12. Fondée en 1989 par le groupe de loisir "Tunisian Travel Services (TTS)" , Nouvelair est basée à Monastir et dessert 25 pays (120 aéroports) pour l'essentiel en Europe. Avec sa flotte de 13 airbus, Nouvelair a transporté près de 1,5 millions de passagers en 2006, soit 16 % du marché du transport aérien international en Tunisie. Quant à Karthago Airlines, créée en 2002 pour développer les vols non réguliers de / vers Djerba, elle est la propriété du groupe Karthago et utilise des avions dans le cadre d'affrètements pour répondre aux besoins saisonniers des tours opérateurs. Cette compagnie, qui présente la particularité d'être cotée en bourse, détient 6% du marché aérien international en Tunisie. La proximité de leurs modèles commerciaux, le fait qu'elles s'appuient chacune sur un aéroport de référence différent (Monastir et Djerba) ont conduit Karthago airlines et Nouvelair à envisager un rapprochement voire une fusion. Une telle consolidation du marché aérien tunisien s'inscrit pleinement dans la logique d'un accord aérien avec la Communauté européenne et permettrait aux transporteurs tunisiens de mieux se positionner dans un marché aérien dérégulé et de résister à la nouvelle concurrence en découlant. En effet, la logique de libéralisation des marchés induite par un tel accord communautaire ne permettrait plus aux autorités tunisiennes d'encadrer les tarifs des compagnies européennes qui desservent leur pays, ni opposer les traditionnelles restrictions tenant à la propriété et au contrôle d'une compagnie communautaire.

13. Les potentialités commerciales d'un espace aérien commun entre la Tunisie et l'Europe sont donc considérables tant pour les consommateurs, que les transporteurs ou les aéroports. De surcroît, comme la mission d'étude du projet "Euromed Aviation"[3] le souligne, le cadre réglementaire existant en Tunisie s'avère suffisamment solide et développé pour envisager un rapprochement rapide des législations sur la base des standards communautaires, ce qui est également un des objectifs clés poursuivis par cet espace commun. Sur le modèle européen les autorités aéronautiques tunisiennes ont notamment engagé une réforme visant à séparer les fonctions de supervision et de contrôle de celles propres à l'exploitation.De même, il a pu être constaté que dans les domaines de la sécurité aéronautique et des services de navigation aérienne, le niveau constaté est proche des meilleurs niveaux européens sur les plans de la conformité réglementaire par rapport aux normes et pratiques recommandées de l'OACI, des règlements EASA, ainsi que des exigences règlementaires de sécurité d'Eurocontrol ( ESARRs). Ce processus de convergence réglementaire vers les standards communautaires a d'ailleurs été encouragé et accompagné par le projet "Euromed Aviation" qui a mis en place un plan d'assistance technique spécifique à la Tunisie correspondant aux besoins identifiés dans ce pays.

3. AVANTAGES ET VALEUR AJOUTEE D’UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE

14. Le secteur de l’aviation civile (y compris les infrastructures, les exploitants et les autres branches d’activité) est un secteur majeur pour l’économie européenne. À eux seuls, les transporteurs aériens représentent environ 0,6 % de la valeur ajoutée de l'Union européenne et emploient plus de 400 000 personnes (0,4 % du nombre total de personnes employées dans l'économie marchande non financière)[4], tandis que l'ensemble du secteur emploie environ 3 millions de personnes dans l'Union européenne. La mise en place d’un marché unique de l’aviation depuis le début des années 1990 a grandement contribué à dynamiser le secteur et à accroître ses performances, et a engendré des avantages économiques et sociaux considérables. Entre 1992 et 2003, le nombre de liaisons intracommunautaires a augmenté de plus de 40 %. La productivité des principaux transporteurs communautaires a augmenté de 87% sur la période 1990-2003[5]. La Tunisie ne pourra donc que tirer profit de son intégration progressive dans ce marché commun de l'aviation et ainsi bénéficier de l'expérience de l'Union européenne dans ce domaine. L'extension de ce marché commun, fondée sur une libéralisation des droits de trafic couplée à une harmonisation réglementaire, sera également créatrice de valeur ajoutée pour l'industrie européenne et ses usagers.

15. A ce stade, les États membres ont généralement négocié avec la Tunisie des accords de services aériens restrictifs régulant l'ouverture des marchés et limitant les possibilités des transporteurs et des passagers. Des mécanismes encadrent la fixation des capacités des transporteurs qui de surcroît n'ont pas toujours la possibilité de fixer librement leurs tarifs. De même, ces accords bilatéraux ne permettent pas aux transporteurs communautaires de pouvoir desservir tous les aéroports Tunisiens au départ de tout aéroport européen. Les accords bilatéraux en matière de services aériens en vigueur entre les États membres de l’UE, et l'Tunisie introduisent donc des déséquilibres dans la répartition du trafic qui peuvent désavantager certains transporteurs aériens communautaires, ainsi que les consommateurs des États membres de l’Union européenne.

16. Un accord global avec la Communauté européenne permettrait de remédier à cette situation et l’augmentation du nombre de liaisons directes entre l’UE et la Tunisie qui en découlerait[6] permettrait d'accroître significativement les échanges commerciaux et les flux touristiques. Une extrapolation à partir de l'exemple marocain et celui du marché unique européen laisse envisager une augmentation de l'ordre de 15 à 20% par an du trafic, dans les premières années suivant la mise en œuvre de l'accord: en volume, cela se traduirait par une augmentation de l'ordre de 1,5 millions de passagers. Ces prévisions, sous réserve des conditions macro économiques et politiques existantes, devront sans doute être revues à la hausse étant donné le formidable potentiel de croissance du marché tunisien.

17. Il peut être attendu qu’une partie importante des retombées économiques profite à l’industrie aéronautique européenne et à l’économie européenne au sens large. Cela pourrait également faciliter l'intégration des transporteurs Tunisiens dans les alliances commerciales existantes aux côtés des transporteurs communautaires, et permettre ainsi le développement de produits intégrés et de meilleurs services pour les passagers.

18. Cette ouverture des marchés aériens devra s’accompagner d’un processus parallèle de convergence réglementaire dans certains domaines clés comme la sécurité, la sûreté, l'environnement ou encore les règles relatives aux aides d'État, permettant de garantir des conditions de concurrence loyale avec, comme objectif, l'application de standards élevés en matière d'aviation des deux côtés de la Méditerranée. En ce qui concerne les questions relatives à l’environnement, l’accord devra répondre à l'engagement pris par la Communauté de promouvoir un développement durable du transport aérien: il importe donc que l’accord ne limite pas la capacité de l’Union européenne à utiliser des instruments réglementaires ou économiques visant à atténuer les effets secondaires indésirables de la croissance du trafic aérien, notamment en ce qui concerne sa contribution au changement climatique, à la qualité de l’air et aux nuisances sonores entraînées aux abords des aéroports. L'échelon pertinent pour mettre en place ce processus de convergence de la législation tunisienne vers celle existant en Europe ne peut être que l'échelon communautaire. Cela implique la délivrance d'un mandat de négociation à la Commission européenne pour négocier un accord aérien global avec la Tunisie qui aura comme objectif final l'intégration complète du marché tunisien de l'aviation dans un espace aérien commun avec l'Union européenne.

19. La mise en place d'un espace aérien commun avec la Tunisie permettra également de développer une dynamique d'intégration régionale qui englobe non seulement les relations aériennes avec l'Union européenne, mais également les échanges aériens entre les pays du sud de la Méditerranée eux-mêmes. C'est cet objectif qui a conduit la Communauté européenne à insérer dans l'accord aérien avec le Maroc une clause d'extension géographique permettant d'anticiper la participation d'un pays comme la Tunisie à cet espace aérien commun: la libéralisation des relations aériennes entre l'UE et le Maroc d'une part, et l'UE et la Tunisie d'autre part pourrait donc potentiellement conduire à l'ouverture des marchés aériens entre la Tunisie et le Maroc. Toutefois, même si la logique qui les sous-tend est identique et qu'ils interagissent l'un avec l'autre, il semble préférable, à ce stade, de négocier séparément ces accords aériens avec chacun des pays du sud de la Méditerranée en particulier pour conserver la logique de la politique européenne de voisinage et répondre à la volonté de ces pays de "relations bilatérales privilégiées" avec l'Union européenne qui permet également plus de flexibilité et des approches différenciées.

20. Un mandat donné à la Commission pour négocier avec la Tunisie montrerait en outre la détermination de l’Union européenne à concrétiser les objectifs politiques assignés par le Conseil en 2005 et à ouvrir son marché de l'aviation, sous réserve d'une convergence règlementaire parallèle, avec l'ensemble de ses pays voisins. La mise en place d'un espace aérien commun avec la Tunisie renforcerait donc la coopération régionale et l'intégration des marchés aériens de l'ensemble des pays du sud de la Méditerranée.

4. CONCLUSIONS

21. La Commission est donc d’avis qu’il est important d’offrir à la Tunisie des perspectives de coopération renforcée dans le domaine de l’aviation civile. Un accord aérien global avec ce pays permettrait à la fois de couvrir les aspects commerciaux traditionnels des accords de services aériens mais aussi d'établir un cadre ambitieux pour développer la coopération sur le plan réglementaire en matière de sécurité, de sûreté, de gestion du trafic, et faciliter la coopération industrielle avec ces pays.

22. Le secteur de l'aviation civile offre des opportunités significatives pour renforcer la coopération dans le secteur des transports en général, avec la perspective de retombées positives à la fois pour l'Tunisie et l'Union européenne. Des efforts doivent donc être consentis pour que les transports aériens deviennent un domaine clé de la coopération avec ce pays et donnent à la Tunisie un nouvel exemple d'intégration dans les structures communautaires et les marchés européens.

23. Cet accord constituera un pas important vers la réalisation d'un espace aérien commun entre l'Union européenne et ses voisins méditerranéens, un objectif clé de la politique communautaire en matière de relations extérieures dans le domaine du transport aérien ainsi que, plus généralement, un élément important de la politique extérieure de l'Union européenne. Cet accord avec la Tunisie dans le domaine des transports aériens apporterait une valeur ajoutée considérable du point de vue politique et économique et pourrait servir de modèle pour des accords similaires avec les autres pays du sud de la Méditerranée et ainsi contribuer à l'intégration régionale de ces pays.

24. À la lumière de ce qui précède, la Commission propose au Conseil que lui soit délivré un mandat pour engager des négociations en vue de la conclusion d'un accord global permettant la création d'un espace aérien commun avec la Tunisie. La Commission travaillera en étroite collaboration avec les États membres et toutes les parties intéressées en vue de préciser et d’atteindre les objectifs énoncés dans la proposition de décision du Conseil.

[1] COM (2005) 79 final, 11.03.2005

[2] L'accord d'association UE- Tunisie a été signé en juillet 1995.

[3] Rapport de Mission du Projet Euromed Aviation en Tunisie( n° MED 2006/132-039)

[4] Eurostat, Statistiques en bref, 37/2005, ISBN 1561-4840

[5] Annexe de la communication de la Commission : " Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté", COM ( 2005) 79 final

[6] Suite à l'accord euro méditerranéen signé avec le Maroc en décembre 2006, le trafic a progressé de 18% pour atteindre près de 8 millions de passagers transportés entre l'Union européenne et le Maroc en 2007.