Avis du Comité des régions sur «La question urbaine: Orientations pour un débat européen»

(98/C 251/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission «La question urbaine: Orientations pour un débat européen» ();

vu la décision de la Commission du 8 mars 1997 de le consulter, conformément à l'article 198C, premier paragraphe, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu les décisions de son Bureau des 30 mai 1997 et 18 février 1998 de charger la commission 4 «Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie, environnement» de préparer l'avis en la matière;

vu le rapport de synthèse «Europe des villes - Actions communautaires dans les zones urbaines»;

vu la communication «Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large»;

vu le premier projet officiel de «Schéma de développement de l'espace communautaire» élaboré pour la réunion informelle des ministres chargés de l'Aménagement du territoire de juin 1997;

vu les divers avis du Comité des régions:

- «Communication de la Commission concernant la coopération pour l'aménagement du territoire européen Europe 2000 +» (CdR 233/95) ()

- «Les répercussions financières et administratives pour les collectivités locales et régionales des actes législatifs de l'Union européenne» (CdR 368/95) ()

- «Livre vert - Un réseau pour les citoyens» (CdR 42/96 fin) ()

- «Collectivités territoriales de l'Union européenne» (CdR 47/96 fin) ()

- «Cinquième programme d'action en matière d'environnement» (CdR 142/96 fin) ()

- «Le rôle des collectivités locales et régionales dans les services publics» (CdR 148/96 fin) ()

- «Le développement urbain et l'Union européenne» (CdR 235/95) ()

- «La politique européenne d'aménagement du territoire» (CdR 340/96 fin) ()

- «Le rôle des collectivités territoriales en matière de partenariat entre les établissements d'enseignement et de formation dans les entreprises» (CdR 346/96 fin) ()

- «Livre vert - La politique future de lutte contre le bruit» (CdR 436/96 fin) ()

- Document de travail sur «L'impact des Fonds structurels sur les espaces urbains» (CdR 8/97 fin)

- «Aspects locaux et régionaux du 5e programme-cadre» (CdR 158/97 fin) ()

- «L'éducation interculturelle» (CdR 194/97 fin) ();

vu les travaux du groupe de travail (composé de MM. Berger, Frau, de Mme Freehill, de MM. Penttilä, Peper (rapporteur), de Mmes Powell et Tallberg) en vue de l'élaboration du présent avis;

vu le projet d'avis (CdR 316/97 rév.2) adopté par la commission 4 le 14 janvier 1998 (rapporteur: M. Peper),

a adopté lors de sa 23e session plénière des 13 et 14 mai 1998 (séance du 14 mai), à l'unanimité, le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions accueille avec satisfaction la publication de la communication de la Commission «La question urbaine: Orientations pour un débat européen». Après le Livre vert sur l'environnement urbain (1990), le lancement du projet «Villes durables» et la mise en oeuvre de l'initiative communautaire Urban, il s'agit d'une importante nouvelle étape vers la reconnaissance du fait que les villes ont une importance vitale pour la compétitivité des régions et pour la compétitivité de l'Europe. Le document de discussion souligne les arguments avancés dans l'avis du Comité des régions sur «le développement urbain et l'Union européenne», qui mettait l'accent sur la nécessité de développer une approche urbaine intégrée en vue à la fois d'affronter les graves problèmes qui se posent dans les villes et d'utiliser les points forts de ces dernières en faveur de la croissance économique et de la prospérité. En même temps, une telle approche intégrée accroîtrait considérablement l'efficacité des politiques communautaires existantes affectant les zones urbaines.

1.2. La communication de la Commission a été présentée à un moment crucial où le rôle des villes européennes attire de plus en plus l'attention. Cela est le résultat de nombreuses années d'efforts conscients, déployés principalement par les collectivités locales et leurs organisations représentatives. Le Comité des régions, dès sa création, a fait état de la nécessité d'introduire une perspective urbaine dans les politiques et les programmes de la Communauté. Au départ, la prise de conscience de cette nécessité a été plutôt lente, mais le processus s'est accéléré l'année dernière. Les gouvernements nationaux ont montré de l'intérêt pour les questions urbaines, développant des politiques urbaines explicites ou promouvant la coordination de politiques sectorielles affectant les villes.

1.3. Ce regain d'attention pour le rôle des villes se manifeste maintenant au niveau européen. Le Forum sur la cohésion, qui a discuté de la révision des Fonds structurels en avril 1997, a mis en évidence que les changements structurels dans les zones urbaines constituent un objectif clé. Au cours du Sommet des autorités régionales et locales d'Europe organisé par le Comité des régions qui s'est tenu à Amsterdam au mois de mai, la demande d'une politique urbaine européenne a été forte. En juin 1997, ce fait a été reconnu par le Conseil informel de ministres chargés de la Politique régionale et de l'Aménagement du territoire, qui a conclu à titre principal, à l'occasion de la présentation du premier projet officiel du Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC), qu'il est fortement nécessaire de développer un système urbain plus équilibré et plus polycentrique, et qui a accordé pour la première fois à la politique urbaine une place à part entière à son ordre du jour. Ce nouvel intérêt pour les villes s'est également manifesté dans l'Agenda 2000, où les changements structurels dans les zones urbaines figurent parmi les principales actions structurelles à venir.

2. Réflexions générales

2.1. Le Comité des régions marque résolument son accord avec l'analyse de la Commission qui figure au chapitre «Défis à relever par les villes européennes». Cette analyse démontre clairement l'extrême variété du paysage urbain européen et souligne le rôle des villes et des régions urbaines en tant que centre d'activité économique, d'innovation et de prospérité de l'Union européenne. Par ailleurs, elle reconnaît également les problèmes énormes que rencontrent les villes, qu'elles soient frappées d'un grave déclin de l'emploi industriel ou qu'elles fassent partie d'économies régionales largement dépendantes du secteur agricole. Les problèmes courants qui sont identifiés sont notamment des niveaux de chômage intolérables, le nombre croissant des exclus, la dégradation de la qualité de la vie, et un engorgement croissant. La Commission conclut en conséquence que: «dans de nombreux endroits d'Europe, la ville n'est plus l'endroit idéal pour élever des enfants, passer son temps libre ou vivre. Cette érosion du rôle de la ville constitue peut-être la plus grande menace pour le modèle européen de développement et de société et le thème qui nécessite le débat le plus approfondi» ().

2.2. Il existe à l'heure actuelle un certain nombre d'instruments communautaires qui ont un impact sur le développement urbain. Dans sa communication, la Commission distingue quatre catégories:

- les politiques axées sur l'encouragement de la compétitivité et de l'emploi (comme les politiques du marché unique, les politiques de RDT et les Pactes territoriaux pour l'emploi);

- la politique en faveur de la cohésion économique et sociale (par exemple, les Fonds structurels);

- les politiques qui favorisent l'insertion des villes dans les réseaux transeuropéens (y compris les politiques des transports publics et du prix des transports);

- les politiques encourageant un développement durable et la qualité de la vie dans les villes (projet «Villes durables», dimension environnementale des Fonds structurels et divers programmes de RDT).

Dans sa brochure récente intitulée «Europe des villes - Actions communautaires dans les zones urbaines» (1997), la Commission met également l'accent sur la lutte contre l'exclusion sociale dans les villes, et sur la promotion de l'économie locale et des actions culturelles.

2.3. Le Comité des régions reconnaît que ces mesures communautaires affectent sans doute possible le développement urbain. Toutefois, il faut également observer que ces politiques ne sont pas toutes conçues pour les zones urbaines et, par conséquent, bien que les collectivités locales puissent avoir leur mot à dire quant à la mise en oeuvre de ces politiques, elles n'ont souvent pas la moindre influence. Le Comité des régions souligne, de ce fait, que la somme des mesures communautaires affectant les zones urbaines ne constitue pas une politique urbaine.

2.4. C'est pourquoi le Comité des régions accueille très favorablement l'invitation à formuler des suggestions «sur l'amélioration de l'intégration des politiques communautaires importantes pour le développement urbain, pour veiller à ce que ces dernières concordent avec les actions menées à d'autres niveaux et répondent en particulier aux besoins des villes» (). Il se félicite notamment de ce que la Commission demande une attention particulière pour les éléments suivants:

- une perspective urbaine dans les politiques de l'Union européenne;

- les services d'intérêt public et le développement urbain;

- la contribution des Fonds structurels;

- l'enrichissement des connaissances et l'encouragement des échanges d'expériences entre villes.

2.5. L'article 198C, premier paragraphe, du Traité instituant la Communauté européenne prévoit que le Comité des régions doit être consulté dans les domaines des réseaux transeuropéens, de la santé publique, de l'éducation, de la jeunesse, de la culture et de la cohésion économique et sociale. En outre, le Comité des régions prend l'initiative de donner son avis en ce qui concerne d'autres domaines ayant une incidence sur les villes et les régions. Il en est résulté un grand nombre d'avis sur la manière d'améliorer l'intégration de la dimension locale et régionale dans les politiques et les programmes communautaires, aspect dont une vue d'ensemble est présentée en annexe. Actuellement, plusieurs avis portant sur des questions urbaines spécifiques sont en cours d'élaboration. Enfin, le Traité d'Amsterdam va accorder de nouvelles compétences au Comité des régions, compétences couvrant l'emploi, les questions sociales, l'application des mesures de santé publique, l'environnement, la formation professionnelle et les transports.

2.6. Le Comité des régions se réjouit de pouvoir discuter de son avis et de ses idées à l'occasion du Forum urbain qui aura lieu à l'automne 1998. Il est convaincu que cet avis servira de base à un débat plus large au sein de ses commissions. Avec les avis davantage centrés sur des politiques (sectorielles) spécifiques, cet avis constituera un apport important à un Livre blanc européen sur le développement urbain.

3. Villes et régions: analyse

3.1. Les villes et la culture européenne

3.1.1. C'est sur les villes et leur culture qu'est fondée la civilisation européenne. Comme il a été affirmé dans divers documents concernant la perspective urbaine dans les politiques de l'Union européenne, l'Europe possède une longue tradition de culture urbaine. Après la période romaine, et surtout à la Renaissance, à la fin du Moyen-Age, les villes se sont développées rapidement. Les économies urbaines ont introduit de nouvelles technologies et de nouveaux produits. À l'heure actuelle, la plupart des érudits, de ceux qui font l'opinion, ainsi que la plupart des responsables politiques s'accordent sur le caractère à prédominance urbaine de la culture de l'Europe, de sa société et de son système économique. 80 % de la population européenne vit dans les villes. «Environ 20 % des Européens vivent dans de grandes conurbations de plus de 250 000 habitants», 20 % encore vivent dans des villes de taille moyenne (de 50 000 à 250 000 habitants) et 40 % vivent dans des localités de 10 000 à 50 000 habitants ().

3.1.2. Les villes sont aussi, actuellement, des sources de progrès, de liberté et de culture. Toutefois, depuis vingt ans, nous constatons que de nombreuses villes européennes sont de plus en plus menacées par de graves dangers au niveau social, économique et environnemental. Les problèmes de certains quartiers confrontés à des taux de chômage très élevés peuvent être si graves qu'ils en viennent à affecter fortement l'ensemble de la zone urbaine. L'évolution négative enregistrée dans les villes aura inévitablement des répercussions négatives sur la société européenne et sur l'économie de l'Europe. Pour de nombreuses villes, le problème le plus grave est le chômage. La plupart des villes doivent faire face à des taux de chômage supérieurs à la moyenne nationale. Ces taux de chômage élevés sont la cause de nombreux problèmes sociaux.

3.1.3. À l'avenir, le rôle des villes en Europe demeurera crucial, notamment en ce qui concerne le rôle des réseaux urbains et métropolitains. Du fait du Marché unique, les économies nationales perdent de l'importance non seulement en faveur des régions, mais aussi en faveur des zones métropolitaines et des conurbations, reliées en réseaux à l'échelle internationale et parfois européenne. Barcelone, Lille, Berlin, Londres et Paris sont des exemples marquants de cette évolution de la place des villes dans les réseaux internationaux. Les villes plus modestes s'intègrent elles aussi progressivement dans des réseaux urbains plus étendus, au niveau régional, national ou international. Les villes et les régions métropolitaines continuent donc à jouer un rôle très important pour l'économie européenne.

3.1.4. Les villes se présentent sous les formes et avec les dimensions les plus diverses, et différentes villes de la Communauté sont confrontées à différents problèmes et différents défis. Les villes varient considérablement de par leur taille, leur structure économique et la place qu'elles occupent dans le réseau économique européen. Toutes les villes ne font pas partie du réseau européen, toutes n'ont pas la même structure socio-économique et toutes ne sont pas en déclin. Il y a donc lieu de les classifier en différentes catégories, selon leur place dans les réseaux fonctionnels et selon les défis et les problèmes auxquels elles doivent faire face, plutôt que selon leur seule taille. Concernant le Schéma de développement de l'espace communautaire - premier projet (SDEC), il existe huit types de villes correspondant à trois niveaux. Chaque niveau se réfère à la plus haute dimension du réseau auquel la ville appartient:

- au niveau international:

1. métropoles;

2. régions métropolitaines;

3. villes capitales;

- au niveau national:

4. «vieilles villes industrielles»;

5. «villes périphériques»;

- au niveau régional:

6. villes situées à l'intérieur du noyau central;

7. villes situées à l'extérieur du noyau central;

8. villes moyennes des régions à prédominance rurale.

3.1.5. Chacun de ces huit types de villes dénote une forme d'appartenance à un réseau urbain, des caractéristiques spécifiques de sa base économique et un rapport spécifique à la région environnante et/ou aux villes du voisinage. Il n'existe pas deux villes européennes qui soient identiques et cette classification indique déjà combien est large le spectre des villes européennes et de leurs caractéristiques. Les villes varient, depuis celles qui sont relativement petites à des constellations comportant des millions d'habitants; elles vont des économies traditionnelles fondées sur les services aux centres industriels, des centres situés dans des régions presque inhabitées à des parties de zones urbaines immenses et à forte densité de population. Cela signifie qu'il n'existe pas de solution standard susceptible de s'appliquer à toutes les villes européennes.

3.2. La ville européenne dans sa région: un équilibre menacé

3.2.1. Tout au long de leur existence, les villes dépendent des régions environnantes, non seulement pour ce qui est de l'eau, de la production de denrées alimentaires et de matières premières destinées à la transformation, mais aussi en ce qui concerne la main-d'oeuvre. Aucune ville n'a pu ni ne pourra survivre sans sa région environnante. Cela était vrai au Moyen-Age comme cela est vrai aujourd'hui, bien qu'aujourd'hui, les villes dépendent aussi de liens économiques couvrant des distances plus grandes qui peuvent s'étendre à la dimension nationale, voire internationale. Par ailleurs, les régions ont longtemps dépendu de leurs villes centrales. Les villes offrent différentes structures (commerce et échanges, loisirs, éducation, art, soins de santé, etc.), en même temps qu'elles sont source de travail et de revenus pour de nombreux habitants des régions environnantes. Comme indiqué dans le SDEC, la réalité est que l'interdépendance des zones rurales et urbaines s'accroît en raison de la suburbanisation des travaux d'infrastructure, de la forte interconnexion des économies, des questions environnementales connexes et de l'importance croissante du paysage de détente et de loisir.

3.2.2. C'est pourquoi, en étudiant les problèmes urbains et l'élaboration d'une politique urbaine, le Comité des régions plaide en faveur d'une perspective qui se situe au niveau de ce que l'on appelle la zone urbaine fonctionnelle (ZUF): des réseaux de villes et de zones environnantes qui sont étroitement liées en termes d'économie locale et régionale, et en termes de mobilité quotidienne de leurs citoyens. Les régions urbaines fonctionnelles dépassent souvent les frontières administratives de la ville centrale. Elles incluent des banlieues qui sont liées aux villes centrales. Toutefois les régions urbaines fonctionnelles peuvent varier grandement, selon le type et la taille de la ville concernée, en dimension et en nombre d'habitants: depuis les régions urbaines fonctionnelles existant autour de villes petites et moyennes dans des régions à prédominance rurale jusqu'aux régions métropolitaines. La notion de région urbaine fonctionnelle crée des possibilités de considérer les phénomènes urbains en dépassant les frontières de la ville centrale et peut aussi apporter des solutions aux problèmes urbains à une échelle appropriée. La notion de région urbaine fonctionnelle devrait être développée davantage à l'avenir, de manière à permettre d'obtenir un cadre conceptuel adéquat pour l'analyse urbaine et la politique urbaine; autrement dit, il s'agit de la signification de la dimension urbaine.

3.2.3. Bien que cette interdépendance entre villes et régions environnantes soit en progression, elle est également devenue plus problématique et plus vulnérable. Tout d'abord, la question des banlieues pose de nombreux problèmes en termes d'environnement, de transports et de sécurité dans beaucoup de zones urbaines européennes. Comme il est dit dans le SDEC, les villages et les villes continuent leur expansion, souvent relativement incontrôlée, du fait du besoin croissant d'espace des populations européennes. Les groupes à revenus moyens et supérieurs tendent à se déplacer vers les banlieues, mais continuent à travailler dans la ville, qui demeure le lieu privilégié des services et de l'éducation de qualité. En conséquence, la municipalité centrale doit affronter des problèmes financiers liés à la fois aux recettes fiscales et à une réduction des possibilités de dépenses pour l'économie de la municipalité. Ce mouvement vers les banlieues a commencé dans les années soixante dans les pays de l'Europe du Nord-Ouest où il est devenu un mode de vie établi. Dans d'autres pays européens, des banlieues ont commencé à se développer à cause de l'élévation du niveau de vie, de l'utilisation accrue de l'automobile et de l'amélioration du réseau routier. De vastes espaces verts autour des villes ont été transformés en grandes zones suburbaines, où les trajets journaliers en direction et en provenance du lieu de travail causent des engorgements de la circulation et des problèmes environnementaux. Cet «étalement des villes» résulte de l'accroissement de la prospérité, de la décentralisation et de la croissance, mais accroît les coûts de l'infrastructure urbaine, la circulation et la consommation d'énergie et a souvent aussi des effets négatifs sur la qualité des campagnes.

3.2.4. Deuxièmement, de nombreuses zones urbaines doivent faire face au déclin de leur base agricole traditionnelle. En conséquence de l'ouverture des marchés en même temps que de la réduction des subventions publiques, des zones agricoles vont se transformer ou seront absorbées par d'autres zones agricoles du même pays ou d'autres pays de l'Union européenne. C'est pourquoi les zones agricoles traditionnelles connaissent une mutation structurelle. Certaines zones, dans le Sud de l'Europe, par exemple, abandonnent partiellement la production ou étendent leur production à une superficie plus vaste. D'autres zones intensifient leur production au moyen de techniques nouvelles. Tous ces processus de mutation entraînent des pertes d'emploi et une dépopulation. C'est pourquoi il y a lieu d'élaborer de nouvelles stratégies destinées à maintenir en vie l'activité économique de ces régions. Ces stratégies devraient traduire les relations fonctionnelles tout à fait nouvelles entre villes et régions auxquelles donnent naissance les évolutions que connaît l'agriculture. Notamment dans les parties de l'Europe où la densité de la population est relativement forte, les zones rurales gagnent de l'importance en tant que zones de détente et de loisir pour les citadins. Avec l'affaiblissement de la base économique traditionnelle, elles deviennent également beaucoup plus dépendantes financièrement de la population urbaine. Il devient difficile de maintenir la qualité des paysages et d'assurer la survie des communautés locales.

3.2.5. De nombreuses villes européennes doivent faire face à une transition vers une économie fondée sur les services. En particulier, la catégorie des «vieilles villes industrielles» doit opérer une mutation marquée vers une structure économique presque totalement nouvelle, fondée sur les services, la connaissance, les loisirs et le tourisme. Les nouveaux emplois des villes ne procurent pas toujours du travail aux chômeurs provenant de l'industrie traditionnelle. L'industrie des services et l'économie basée sur le savoir exigent des travailleurs ayant un haut niveau d'études et de spécialisation, alors que beaucoup de chômeurs ont un faible niveau d'instruction et qu'il leur manque la formation nécessaire. Ce processus est accéléré par les mutations rapides des technologies de l'information et des réseaux de télécommunications, et l'on peut prévoir pour un avenir proche un certain nombre de modifications fondamentales de la société. Les technologies de l'information vont modifier de façon radicale la manière dont les personnes et les organisations communiquent, apprennent et commercent.

3.2.6. Les changements économiques, démographiques et spatiaux peuvent être très radicaux. De nombreuses villes sont incapables de s'adapter assez rapidement à l'évolution des circonstances. Les investissements requis sont trop élevés et les budgets sont soumis à une pression trop forte pour ce qui est de supporter les inévitables coûts sociaux au point. Lorsque les efforts fournis ne permettent pas d'atteindre le but, les villes peuvent perdre leur vitalité et sombrer dans un scénario de crise urbaine. Les investissements orientés vers l'avenir devront laisser place au traitement des besoins sociaux aigus et immédiats, accroissant encore le retard de la ville. Pour de nombreuses villes, un processus de mutation structurelle est donc nécessaire. Ce processus prend des années et il doit s'accompagner de mesures structurelles à long terme.

3.2.7. En y regardant de plus près, les problèmes dits urbains tels que le chômage, la fracture sociale, les tensions qui pèsent sur la qualité de la vie, et les problèmes de circulation et de transport, sont le résultat de processus complexes qui se situent à l'échelle de la région urbaine fonctionnelle. Par exemple, la migration d'une partie de la population de la ville vers les régions environnantes a pour résultat des engorgements routiers quotidiens, mais également un fort pourcentage de groupes à plus faibles revenus dans les villes. Des équipements urbains coûteux, tels que des hôpitaux, des universités, des théâtres, des musées, sont souvent fortement subventionnés par les collectivités locales mais utilisés par les habitants d'une vaste zone environnante qui dépasse largement les limites administratives de la ville. Cela entraîne encore pour la ville des problèmes financiers supplémentaires.

3.2.8. Néanmoins, les processus qui se déroulent à l'échelle de la région urbaine fonctionnelle causent parfois des problèmes à un niveau très local: certains quartiers, tant dans les villes que dans d'autres parties des régions urbaines, subissent un taux élevé de chômage, d'autres une forte circulation routière, les bruits d'un aéroport ou des nuisances industrielles. La qualité et la valeur propre, pour l'avenir, de certains quartiers sont mises en péril d'une manière qui est particulièrement alarmante. Dans ces zones urbaines en difficulté, les problèmes économiques, sociaux et matériels s'accumulent, et ont pour résultats l'absence de cohésion sociale et l'exclusion sociale de la population. En privilégiant le retour au dynamisme économique, l'on crée une manière différente de considérer ces quartiers qui consiste à mettre l'accent sur les possibilités offertes en même temps que sur les problèmes. Une telle démarche ne risque jamais d'être changeante parce qu'elle vise une mutation structurelle fondamentale. Autrement dit, le processus de développement régional positif exige très souvent que des mesures soient prises à l'échelle locale du quartier ou du voisinage.

3.2.9. En raison du taux de chômage élevé, qui s'est fortement accru durant les années «90», de très nombreux chômeurs ont été exclus des caisses d'allocation. En outre, un grand nombre de chômeurs ne sont jamais arrivés sur le marché du travail et ne bénéficient dès lors pas des allocations de chômage nationales. Dans beaucoup d'États membres, ces personnes dépendent en grande partie de l'aide sociale des communes pour pouvoir subsister. Cette dépendance passive atteint négativement chaque individu dans sa dignité et a un effet dévastateur sur l'économie des villes. L'une des conséquences de cette évolution est également que les recettes fiscales qui devraient être affectées par les villes à la fourniture de services tels que l'éducation, les soins de santé, les services aux personnes, etc., servent finalement à financer l'aide sociale. En outre, cela engendre des tensions et des conflits entre les différents groupes sociaux de nos villes. En raison du manque de subvention de la part de l'État, l'augmentation des coûts de l'aide sociale dans certains pays s'est accrue lors des dernières vagues d'immigration, qui touchent principalement les villes.

3.3. Vers une perspective urbaine plurisectorielle pour les questions sectorielles

3.3.1. L'une des caractéristiques des villes est d'abriter une grande diversité dans une zone restreinte. Elles sont par tradition des centres pluriculturels, de tolérance et de liberté d'esprit. Plus grande est la diversité, plus un centre urbain est une ville. Les villes sont des concentrations de connaissance, d'information et de services spécialisés. La complexité des processus et des problèmes urbains exigent souvent une perspective plurisectorielle. Dans de nombreuses villes, une large diversité de fonctions et un grand nombre de gens cohabitent souvent dans un espace réduit, parfois même à différents étages du même bâtiment. Cet effet positif et stimulant de fonctions ainsi rassemblées peut créer de réelles possibilités économiques et culturelles que les collectivités locales ont la faculté d'exploiter pour améliorer la cohésion urbaine.

3.3.2. En conséquence de cette complexité urbaine, les mesures prises dans un domaine ont un impact important dans d'autres domaines. Au lieu de problèmes «standard» avec des solutions «standard», les villes doivent souvent faire face à des problèmes complexes qui exigent des solutions multisectorielles sur mesure. Par exemple, afin de faire en sorte que des logements soient entourés de facilités répondant aux besoins des habitants du point de vue commercial ou économique, il faut que l'utilisation des espaces publics soit plus intensive qu'ailleurs, et l'on doit trouver des solutions imaginatives aux problèmes de circulation importante et de stationnement.

3.3.3. L'impact des mesures s'adressant à un secteur sur les autres secteurs est plus grand dans les villes que dans les zones rurales. L'accroissement de la circulation et des transports influe davantage sur la qualité de la vie dans les villes que dans les zones rurales. Les mesures prises dans un domaine peuvent avoir des effets négatifs dans un autre domaine. Par exemple, les nouvelles infrastructures reliant les villes européennes peuvent avoir des conséquences négatives sur la qualité de la vie dans certaines zones. Les concepts de durabilité sont tout à la fois plus pertinents et plus faciles à évaluer dans les villes nouvelles et dans les nouveaux quartiers des zones métropolitaines que dans les quartiers existants, spécialement s'ils sont traversés par des routes très fréquentées.

4. Un cadre pour les politiques urbaines locales

4.1. Intégration au niveau local

4.1.1. La sensibilisation croissante aux villes et aux problèmes et défis qu'elles ont à affronter a entraîné la réalisation d'un certain nombre d'études sur le rôle des villes en Europe. Plusieurs programmes d'action spécifiques ont été définis en faveur des villes. Un certain nombre d'instruments existants ont été (en partie) adaptés pour mieux répondre aux besoins des villes. Le Comité des régions a souligné dans son avis d'initiative sur «Les répercussions financières et administratives pour les collectivités locales et régionales des actes législatifs de l'Union européenne» la nécessité de veiller aux effets des nouvelles mesures européennes sur les autorités urbaines et régionales. Cela a été reconnu récemment par le Conseil d'Amsterdam et sera inclus dans le protocole concernant l'application du principe de subsidiarité.

4.1.2. Toutefois, cette approche se fonde davantage sur les politiques sectorielles, indépendamment d'autres mesures. Il faudrait par conséquent examiner les nouvelles mesures européennes pour déterminer quel effet elles pourraient exercer sur les mesures existantes affectant les villes et leur compatibilité avec une politique urbaine intégrée. La tâche majeure sera de développer une politique urbaine qui coordonnera les actuelles politiques sectorielles ad hoc et fortement fragmentées afin d'aboutir à une approche cohérente, intégrée et donc efficace.

4.1.3. Les discussions actuelles sur cette future politique urbaine ont toutes un point commun: leur approche est du haut vers le bas. Or, une politique urbaine devrait prendre pour principe une combinaison des approches du haut vers le bas et du bas vers le haut. Par leur nature même, les politiques des collectivités locales doivent être intégrées, coordonnées et cohérentes. Cette approche du bas vers le haut devrait apporter de nouveaux éléments précieux à la future politique urbaine européenne.

4.1.4. Chaque ville connaît une combinaison unique de problèmes et de possibilités, les tendances sous-jacentes étant largement les mêmes. De nombreuses villes identifient leurs possibilités et les dangers qui les menacent, et construisent une stratégie pour améliorer leur vitalité. Les politiques urbaines locales peuvent être regroupées de diverses façons. Celle qui suit reflète le double défi que doit relever la politique urbaine selon la communication de la Commission («maintenir les villes sur le devant de la scène d'une économie de plus en plus marquée par la concurrence et la mondialisation» et «faire face au lourd héritage laissé par le déclin urbain») () et la nécessité d'accorder plus d'attention aux citoyens:

- développer une ville forte,

- créer des quartiers revalorisés,

- améliorer la participation des citoyens.

Il convient d'observer que ceci n'est qu'un modèle et qu'en réalité, les politiques de chaque groupe n'affecteront pas seulement les autres politiques de ce groupe, mais aussi les politiques des deux autres. Il convient aussi d'observer que ces politiques locales prises pour exemples ne sont pas appliquées par toutes les villes dans la même mesure, ni selon le même «dosage».

4.2. Développer une ville forte

4.2.1. Il ressort clairement de l'analyse ci-dessus que le mouvement vers les banlieues et le mouvement vers la campagne constituent un danger pour les villes. Elles perdent leurs habitants et leurs commerces, connaissent une migration sélective continue, et le nombre des fonctions urbaines diminue. Les collectivités locales essaient d'inverser la tendance en améliorant la compétitivité et en créant une ville plus forte et plus vivante.

4.2.2. La clé de la vitalité des villes est la (ré)urbanisation. Les politiques urbaines s'orientent vers la création de diversité et de soutien, et vers le développement de lieux de vie et de travail agréables. D'une part, ces politiques visent une utilisation plus efficace de la zone urbaine en développant une ville compacte. D'autre part, l'amélioration de la qualité des espaces publics rend les villes plus vivables. A travers une approche équilibrée de l'urbanisation, la ville accorde la priorité à la construction de nouvelles maisons dans les zones urbaines existantes avant de développer de nouvelles zones bâties. Bien évidemment, les deux aspects sont nécessaires, mais leur mise en oeuvre devrait renforcer la ville dans son ensemble.

4.2.3. Une ville forte a besoin d'une économie forte en tant que condition fondamentale de l'emploi. Les nouveaux emplois doivent être créés en premier lieu par le secteur privé. Les entreprises devenant de plus en plus mobiles, l'on oriente les politiques vers la création de facteurs favorables à leur implantation. Des sites commerciaux et de bâtiments de bureaux anciens sont restructurés et de nouveaux sites et bureaux sont construits en quantité suffisante pour attirer de nouvelles entreprises et permettre à celles qui existent de se développer. À cet égard, il convient d'attirer l'attention sur la création de magasins d'usine dans les villes et à la périphérie des villes. Il existe des différences d'appréciation, tant au niveau local qu'au niveau régional, quant aux effets de ce type de magasins sur l'évolution des centres des villes voisines. Une étude sur les effets positifs et négatifs de ces centres commerciaux pourrait aider à y voir plus clair dans ce débat. Le principe de base pour l'évaluation de ces magasins est qu'ils doivent renforcer l'ensemble de l'économie locale de la ville afin de préserver les commerces et les entreprises déjà présents, et le cas échéant de faire revenir ceux qui sont partis.

4.2.4. Les efforts des villes semblent se concentrer sur l'acquisition de quelques très grandes sociétés internationales, mais les petites et moyennes entreprises, qui desservent le marché local et régional, sont souvent plus importantes. Elles sont essentielles à la croissance économique. Les instances locales de décision peuvent agir comme incubateurs, promouvant l'esprit d'entreprise et l'innovation, soutenant la création de nouvelles entreprises et s'assurant qu'elles ne transfèrent pas leurs activités ailleurs. Une attention croissante est accordée au développement de l'esprit d'entreprise et à la création de nouvelles entreprises dans les quartiers les plus défavorisés. Le développement local et régional devrait ainsi partir de l'intérieur.

4.2.5. De plus en plus de villes en Europe adoptent une stratégie à long terme en matière de développement économique. En premier lieu, elles se concentrent sur l'amélioration du climat économique global, et s'attachent particulièrement à supprimer les handicaps de la ville et de la région en termes de concurrence. Les conséquences négatives des actions du gouvernement sont les premières abordées. Les stratégies se fondent sur les possibilités de la ville ou de la région. Elles se caractérisent de plus en plus par un développement ciblé. Ce type de spécialisation permet un meilleur usage des ressources disponibles. En outre, il permet de construire à partir de l'infrastructure et de l'image de la ville existantes. Toutes les villes ne peuvent pas devenir une Silicon Valley ou construire un aéroport. Ainsi, ces stratégies visent à améliorer les conditions de fonctionnement des entreprises existantes et à en attirer de nouvelles.

4.2.6. L'infrastructure est un facteur d'implantation fondamental qui ne peut être totalement contrôlé par les politiques locales. Les infrastructures importantes sont avant tout une préoccupation nationale et le développement des réseaux de transports et de télécommunications transeuropéens (RTTE) en fait même une question internationale. Il est crucial pour les villes et les régions, quelle que soit leur taille, d'être reliées aux RTTE, directement ou indirectement par des réseaux nationaux.

4.2.7. L'accessibilité interne de la région urbaine est également importante. La mobilité accrue a entraîné des types inacceptables de congestion. Le transport local et régional doit se détourner des voitures particulières au profit d'autres modes de transport et des voies de contournement doivent être construites. Les politiques des gouvernements locaux doivent donc chercher à rendre les transports publics plus séduisants, à déplacer le trafic qui passe à travers la ville, à décourager l'utilisation des voitures et à prévoir des structures spéciales pour les vélos. Ces politiques sont de plus en plus développées dans une perspective régionale, notamment dans les régions les plus urbanisées. L'infrastructure nécessaire dans les régions à forte densité de population devrait être intégrée au tissu urbain de manière à provoquer le moins de nuisances possible pour les quartiers environnants.

4.2.8. La nécessité de revitaliser la ville à travers une urbanisation plus forte à l'intérieur des limites de la ville et par la croissance économique peut mettre à rude épreuve l'environnement urbain, ce qui aura alors des effets négatifs sur la vitalité de la ville. La qualité de l'environnement est de plus en plus considérée comme un critère d'implantation important. Il est par conséquent essentiel pour le développement urbain de maintenir un équilibre. Les collectivités locales s'efforcent d'y parvenir par une approche durable du développement urbain, en traitant de façon intégrée les problèmes économiques, sociaux et de protection de l'environnement.

4.2.9. Lorsqu'il s'agit d'attirer des habitants, des visiteurs et des entreprises dans la ville, l'image de cette dernière devient de plus en plus importante. L'image est importante aussi bien pour une ville historique que pour une ville à l'architecture moderne, pour une ville touristique aussi bien que pour une ville d'affaires. L'un des aspects d'une approche plus stratégique par rapport au développement urbain consiste donc à se fonder sur le caractère et l'image spécifiques de la ville. Les collectivités locales assurent la promotion de la ville en diffusant son image: bien faire, et le faire savoir.

4.3. Créer des quartiers revalorisés

4.3.1. Pour une ville compacte, il est de la plus haute importance de créer une ville où les gens aient envie de vivre, de travailler, de passer leurs moments de loisir. En outre, la société de l'information va permettre de plus en plus de travailler là où l'on vit, c'est-à-dire dans le milieu de vie. Certaines villes réussissent mieux que d'autres à conserver leur population, et certaines villes attirent, à l'évidence, davantage de nouveaux venus que d'autres. La base de la vitalité d'une ville est donc la diversité socioculturelle de sa population. Il faut récupérer les gens qui ont quitté la ville parce qu'elle était devenu peu sûre, sale ou insalubre. Les collectivités locales cherchent donc à améliorer la qualité de la vie sur base du principe «propreté, pureté et sécurité», ainsi qu'en investissant dans le capital intellectuel, social et culturel de la population.

4.3.2. Pour attirer les ménages ayant une base socio-économique solide, il est nécessaire, dans de nombreuses villes, d'améliorer la qualité de l'habitat. Il ne s'agit pas uniquement de construire de nouvelles résidences, mais plutôt de créer des logements plus diversifiés dans les zones urbaines actuelles, notamment les plus défavorisées. Bien évidemment, cela ne réussira que si la qualité globale de la vie dans ces quartiers s'améliore.

4.3.3. L'amélioration de la qualité de la vie dans les villes passe souvent par l'amélioration des espaces publics, des espaces verts et des équipements de loisirs. Les villes investissent donc beaucoup dans la qualité des espaces publics et utilisent le mieux possible les espaces verts existants. Là où cela est possible, de nouveaux espaces verts, tels que des parcs urbains et les voies vertes destinées aux cyclistes et aux piétons sont développés. De plus, les villes investissent de plus en plus dans une région verte avec les liaisons de transports publics nécessaires.

4.3.4. Il arrive souvent que les villes soient sales. Ordures, déjections canines, graffitis et vandalisme constituent une nuisance publique et découragent les visiteurs et les nouveaux venus potentiels. Garder la ville propre est une importante responsabilité civique. Les gouvernements locaux doivent tout d'abord fournir les équipements suffisants pour évacuer les déchets. Toutefois, il est également important d'informer le public et de prendre des mesures vigoureuses à l'encontre des contrevenants. Concernant la durabilité environnementale, il faut également promouvoir le recyclage en fournissant les équipements nécessaires au tri des déchets.

4.3.5. Beaucoup de gens ne se sentent pas en sécurité en ville, en particulier dans les grandes villes. Cambriolages, effractions, vols, agressions, violence, vandalisme lié au sport et criminalité liée à la drogue créent un sentiment d'insécurité dans les villes. Les images négatives des villes domaines du crime accroissent les sentiments subjectifs de manque de sécurité. En particulier, l'absence de possibilités pour les jeunes de quartiers défavorisés où le taux de chômage est élevé peut donner naissance à des modes de vie désorganisés tels que le trafic de drogue et d'autres formes de criminalité. Combattre et prévenir la délinquance, en accordant une attention particulière à la criminalité qui est liée à la drogue, constitue une première priorité. Tout aussi importante est la nécessité d'améliorer les possibilités qui peuvent s'offrir dans les quartiers défavorisés. La réduction de la criminalité n'augmente pas forcément le sentiment de sécurité, mais davantage de policiers dans les rues, des agents de sécurité dans les transports en commun, un meilleur éclairage et un entretien plus soigné des espaces publics. Cela exige une approche à long terme et une surveillance étroite, afin d'éviter que les problèmes ne se déplacent vers d'autres quartiers.

4.3.6. Les villes adoptent différentes approches en matière de revitalisation urbaine. Elles vont de la rénovation urbaine (en démolissant des quartiers entiers) et de la lutte contre la pauvreté à diverses formes d'actions sur le front social (par exemple, promotion de l'initiative et de la responsabilité) et à la stimulation de l'économie locale. Récemment, certaines collectivités locales ont mis en train des expériences combinant ces différentes stratégies en une approche intégrée au niveau zonal qui met l'accent sur la reprise du dynamisme économique et sur les possibilités existantes plutôt que sur les problèmes.

4.4. Améliorer la participation des citoyens

4.4.1. De nombreuses villes ont été remarquablement modernisées sur le plan physique, alors que, dans le même temps, elles connaissaient le déclin social. Le défi consiste à faire progresser le «renouveau social» des villes. Des efforts considérables ont déjà été entrepris dans plusieurs domaines comme l'éducation et la formation, l'intégration des nouveaux arrivants, une politique de sûreté intégrée et une politique de la jeunesse. Néanmoins, les villes n'ont pas été - jusqu'ici - capables d'inverser la tendance. Des politiques ponctuelles à court terme ne sont pas souhaitables. Elles n'aboutiraient qu'à une culture politique de dispersion s'accompagnant d'une absence de continuité. Les collectivités locales préfèrent se concentrer sur la restructuration du tissu social en stimulant l'engagement et la participation des citoyens à la vie sociale.

4.4.2. Le chômage est probablement l'un des problèmes les plus sérieux qui se posent dans les villes. L'écart entre l'offre et la demande est particulièrement difficile à résoudre. C'est au secteur privé de créer principalement de nouveaux emplois. Toutefois, il n'a pas procuré suffisamment d'emplois pour la main-d'oeuvre locale. Les politiques des collectivités locales ont pour but l'intégration des chômeurs dans la société. De nombreux emplois potentiels peuvent être trouvés dans les services publics, mais ces emplois correspondent souvent à des postes nouveaux, créés dans le but d'améliorer la qualité de la vie sans être pour autant viables commercialement. Comme exemples de tels emplois, l'on peut citer les balayeurs de rues, les agents de la sécurité dans les transports publics ou les assistants de police. Le succès de ce type de politiques dépend largement des crédits disponibles. Un nombre substantiel d'emplois peut être créé, notamment en utilisant les crédits de sécurité sociale, mais non un nombre suffisant pour créer le plein emploi. Ceux qui restent au chômage sont encouragés à s'engager dans le bénévolat pour demeurer intégrés dans la société.

4.4.3. La clé de l'emploi, pour l'avenir, se trouve dans l'éducation, la formation et la mobilité. Les politiques urbaines s'efforcent d'encourager les citoyens à accroître leur niveau d'éducation et de formation et ont pour but de créer des structures facilement accessibles au niveau local. Les personnes qui ont fait des études insuffisantes devraient avoir la possibilité de combler cette lacune. Tout aussi importantes sont les politiques visant à décourager l'échec scolaire. Les jeunes en particulier doivent faire l'objet d'un suivi soutenu et une attention particulière est également accordée à l'intégration des nouveaux arrivants qui peuvent rencontrer des obstacles linguistiques et culturels. En outre, les politiques urbaines s'efforcent de construire des passerelles entre les institutions d'enseignement et les entreprises afin d'adapter davantage l'enseignement aux besoins du marché du travail. Enfin, les problèmes qui sont particuliers aux chômeurs de longue durée et aux chômeurs âgés de plus de cinquante ans doivent être pris en compte. Il convient de donner aux personnes qui sont dans ce cas la possibilité de choisir entre une formation professionnelle et une formation destinée à leur permettre de devenir actifs au sein d'organisations locales non professionnelles et à vocation sociale. Cet «investissement social» permettra de faire reculer les sentiments d'inutilité sociale et enrichira en même temps la qualité de l'infrastructure sociale.

4.4.4. Les villes sont davantage que de simples économies. Mis à part les idéologies politiques, elles représentent un modèle de société qui regroupe de larges groupes d'individus très différents, qui souvent ne se connaissent pas. Étant donné qu'un nombre aussi important de gens se trouve dans un espace de petites dimensions, les sociétés urbaines ne peuvent fonctionner que lorsqu'elles sont, dans une certaine mesure, prévisibles et contrôlables. Aussi les collectivités locales et les citoyens sont-ils amenés à fixer et à respecter de nombreuses règles, de manière formelle ou informelle, afin de faire en sorte que la vie urbaine fonctionne dans l'ordre: ordre social, normatif, économique et spatial.

4.4.5. Les évolutions de la population, le renouveau urbain, l'individualisation de la société et les sentiments d'insécurité ont eu un impact sévère sur l'interaction entre les citoyens. Les normes sociales ne s'imposent plus de façon évidente à tous les membres de la société. Les politiques de la ville essaient de réparer le tissu social au niveau des quartiers. Les investissements sociaux consacrent consciemment du temps, des efforts et des crédits à améliorer la qualité sociale de la ville et la capacité des citoyens d'agir de manière indépendante, par l'amélioration de l'esprit de communauté et par des initiatives locales. Une approche par quartier encourage les citoyens à coopérer et à prendre leurs responsabilités.

4.4.6. Une attention particulière est accordée aux besoins des groupes socialement vulnérables, c'est-à-dire les jeunes, les personnes âgées et les migrants. Dans les villes, l'échec scolaire et le taux de criminalité parmi les jeunes sont beaucoup plus élevés que la moyenne nationale. Les jeunes ont besoin d'un suivi et d'un soutien, à l'école et également en dehors des horaires scolaires, et ils devraient être encouragés à pratiquer le sport ou d'autres activités sociales. En terminant leurs études, les jeunes devraient pouvoir trouver un emploi (financé par des aides) plutôt que de se retrouver au chômage. Les migrants constituent une partie croissante de la population et sont souvent concentrés dans les zones défavorisées. Il est vital de les inclure dans notre société en leur offrant éducation (à la fois l'apprentissage de la langue nationale et l'acquisition de qualifications professionnelles), emploi et logement. L'intégration relève de la responsabilité tant des nouveaux résidents que de la société urbaine en place. La proportion des personnes âgées dans la population européenne est en forte croissance. Bien que ce problème ne concerne pas seulement les villes, le plus grand nombre des habitants des villes ont néanmoins besoin d'équipements spéciaux, ainsi que d'un environnement facile d'accès et de la sécurité dans les quartiers.

4.4.7. Les habitants des voisinages ou des quartiers défavorisés ont souvent des problèmes de santé. Il existe un rapport direct entre santé publique et éducation, revenu, qualité de la vie, emploi, etc. Les politiques urbaines peuvent ainsi influencer considérablement la santé publique en améliorant ces facteurs. Les mesures de soutien visent à contrôler les effets des politiques locales sur la santé publique et l'identification des cas d'insalubrité au niveau local appelant une action conjointe sont nécessaires. En outre, les politiques d'éducation et de prévention en matière de santé existent au niveau local. L'éducation en matière de santé «pour et par» les personnes âgées ou les migrants font l'objet d'une attention particulière.

5. Une nouvelle approche en matière de politique urbaine

5.1. Nécessité d'une nouvelle approche

5.1.1. Dans son avis d'initiative «Le développement urbain et l'Union européenne», le Comité des régions a souligné l'absence d'une référence spécifique aux zones urbaines dans le Traité de Maastricht, lacune qui n'est pas comblée par le nouveau traité. Jusqu'à présent, il n'y a pas eu de vision stratégique concernant le développement urbain, et cela a entraîné l'adoption de mesures non coordonnées. De plus, il n'existe pas de dispositions explicites permettant la coordination efficace des politiques de l'UE des transports, de l'environnement, de la santé publique et du développement économique dans les zones urbaines. Implicitement, toutefois, la base d'une politique urbaine européenne existe déjà à l'article 2 du Traité. À cet article, il est dit que l'une des missions de la Communauté est «de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté» et «le relèvement du niveau et de la qualité de la vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres».

5.1.2. L'analyse du rôle des villes démontre que les villes ont, dans le passé, joué un rôle crucial dans la réalisation des «grands principes» de l'article 2. C'est pourquoi les problèmes souvent graves que rencontrent actuellement les villes constituent une menace sérieuse pour le futur bien-être de l'Europe. Si l'on n'inverse pas cette tendance, l'Europe ne parviendra pas à atteindre son objectif principal qui est la cohésion. Pour plusieurs raisons, les collectivités locales n'ont pas été capables d'affronter ces problèmes de façon suffisante. En vertu du principe de subsidiarité, les politiques urbaines devraient relever de la compétence nationale. Un certain nombre d'États membres ont d'ores et déjà élaboré, dans une plus ou moins grande mesure, des politiques urbaines. Toutefois, la subsidiarité n'implique pas que les autres niveaux de compétence puissent se soustraire à leurs obligations, il en va d'ailleurs de même pour d'autres terrains d'actions politiques sur lesquels l'Europe est présente. L'Union européenne devrait être incitée à coordonner et intégrer ses mesures affectant les zones urbaines afin d'en améliorer l'efficacité et la rentabilité. C'est pourquoi le Comité des régions invite la Commission européenne à élaborer une politique urbaine qui soit complémentaire des politiques urbaines nationales visant à améliorer la cohésion sociale dans les zones urbaines. Il y va également de l'intérêt de l'Europe. En même temps, cette politique urbaine européenne devrait servir d'incitation à une coopération plus structurelle entre collectivités locales au niveau de la région urbaine fonctionnelle.

5.1.3. Puisque les questions urbaines figurent maintenant si clairement à l'ordre du jour, via d'une part, la communication de la Commission intitulée «La question urbaine: Orientations pour un débat européen» et, d'autre part, les propositions de l'Agenda 2000, il ne s'agit plus de se demander «s'il faut ou non avoir une politique urbaine». Nous aurons sans nul doute une véritable politique urbaine dans un proche avenir et il y a lieu maintenant de réfléchir à son contenu. Lorsque cette politique bénéficiera d'une meilleure attention au sein de l'UE et que son fonctionnement aura acquis une visibilité (accrue) au niveau européen, un paragraphe la concernant devra être ajouté au Traité.

5.1.4. L'aide aux zones particulièrement sensibles des grandes agglomérations constitue un élément tout à fait nouveau de la politique structurelle européenne. C'est pourquoi l'application des dispositions relatives aux aides d'État () demeure un instrument peu maniable dans les pays peu peuplés ou à faible densité de population, où ces dispositions étaient adaptées à des régions et non à des zones urbaines.

Le Comité des régions invite dès lors la Commission, lorsqu'elle met en oeuvre une aide en zone urbaine, à tenir compte des circonstances régionales spécifiques. Pour certaines zones à faible densité de population, le Comité des régions demande à la Commission de passer outre le critère fictif des 100 000 habitants.

5.2. Une approche intégrée

5.2.1. L'approche actuelle concernant les zones urbaines est tout d'abord sectorielle. Diverses mesures de l'UE ont un impact sur les villes, mais très peu sont toutefois directement conçues pour les questions urbaines, loin de là, et lorsque tel est le cas, les collectivités locales n'ont pas toujours leur mot à dire quant à la manière dont elles sont mises en oeuvre. De fait, dans plusieurs États membres, la possibilité n'est pas donnée aux collectivités locales de traiter ces problèmes parce que, parmi les fonctions traditionnelles, un grand nombre sont de plus en plus transférées à des organes non élus. Parallèlement à ces mesures de l'UE, les villes sont confrontées à des politiques et des programmes élaborés par des instances de décision régionales et nationales et il est de la responsabilité des instances locales de décision de mettre en oeuvre ces innombrables mesures incohérentes et parfois contradictoires dans le cadre de leurs propres politiques. Le principal défi à affronter est de parvenir à des politiques intégrées à tous les niveaux administratifs. Autrement dit, une politique urbaine européenne efficace est nécessaire pour compléter les politiques urbaines nationales intégrées.

5.2.2. Il est essentiel pour une politique urbaine européenne, aussi bien que pour une politique nationale, d'adopter une approche du bas vers le haut, c'est-à-dire du point de vue des collectivités locales. Les collectivités territoriales sont les mieux placées pour traiter une multitude de questions, problèmes, organisations et politiques qui exigent une approche plurisectorielle et cohérente. En outre, les villes (et notamment celles au «niveau international») sont parmi les premières à faire l'expérience tant des problèmes que des possibilités qui seront décisives pour l'avenir de l'Europe. Il faut aussi que les politiques qui sont élaborées en faveur des villes visent à répondre dans la mesure du possible au moins autant aux besoins locaux. C'est pourquoi, le Comité des régions estime que l'expérience des administrations locales devrait être au coeur de l'élaboration d'une politique urbaine européenne intégrée.

5.2.3. En vue de développer réellement une politique urbaine intégrée, il est nécessaire de créer un cadre clair fondé sur une vision européenne et sur une stratégie de fonctionnement socio-économique du système urbain européen. Ce cadre devrait tenir compte du fait que les régions urbaines fonctionnent de plus en plus comme des parties d'un système interdépendant. Le cadre devrait refléter les différents types de villes d'Europe, depuis les villes importantes du coeur de l'Europe jusqu'aux villes plus périphériques, notamment celles qui alimentent de vastes économies régionales. Ce système progresse du fait de l'intégration européenne, d'une infrastructure européenne et de la nécessité d'une spécialisation spatiale. Toutefois, ce cadre devrait également refléter la nécessité d'un plus grand équilibre et de relations plus fortes entre les villes et les régions qui les entourent. L'absence d'une vision adéquate du développement souhaité dans les villes d'Europe conduit forcément à des décisions insuffisantes et à des développements indésirables dans une perspective européenne. Le Schéma de développement de l'espace communautaire est une première étape dans la reconnaissance de ce fait.

5.2.4. Un cadre européen du développement urbain devrait également prendre en considération le fait que les villes fonctionnent comme des moteurs de la croissance régionale, nationale et européenne - c'est particulièrement le cas des régions capitales et métropolitaines - et en tant que passerelle internationale reliant l'Europe au marché mondial. En outre, il devrait également répondre aux questions qui se posent à l'échelle européenne, telles que les problèmes du chômage, de l'exclusion sociale, de la régénération du tissu urbain, de la durabilité et de la mobilité, de l'éducation et de la formation, de la jeunesse, des personnes âgées, des migrants, de la sécurité et de la santé publique. Il doit aussi tenir compte de la manière dont toutes ces questions sont interconnectées au niveau local. Il convient d'accorder une attention toute particulière aux idées concrètes qui proviennent du niveau local, telles que la participation à la collectivité locale.

5.2.5. Ce cadre devrait ainsi créer les conditions nécessaires au plein développement du potentiel urbain en Europe. Il devrait être suffisamment flexible pour tenir compte des mesures de politique nationale et des différences régionales afin de garantir la complémentarité pour permettre une mise en oeuvre sur mesure.

5.2.6. Une fois qu'un cadre européen du développement urbain aura été établi, il sera relativement facile de développer une perspective urbaine dans les politiques plus sectorielles de l'Union européenne. Comme l'a déclaré la Commission, ces dernières devraient jouer un rôle complémentaire et être en pleine correspondance avec des actions à d'autres niveaux d'autorité. Par conséquent, les mesures actuelles affectant les villes doivent être adoptées dans le cadre d'une vision et d'une stratégie d'ensemble tandis que les nouvelles politiques et programmes devront être examinés en conséquence. Il en résultera une application beaucoup plus ciblée des mesures sectorielles et donc une utilisation plus efficace des ressources communautaires.

5.3. Une approche fondée sur les connaissances

5.3.1. Le Comité des régions reconnaît que «il devient de plus en plus nécessaire de disposer d'informations significatives et comparables à propos des villes, surtout pour les autorités publiques, locales et autres» (). Une information urbaine et régionale complète est en effet une condition préalable et nécessaire à une gestion urbaine adéquate. Plusieurs collectivités locales ont déjà développé de tels «baromètres», qui mesurent la qualité de la vie dans une ville, et ces instruments sont souvent adaptés aux conditions locales. Ces systèmes identifient les besoins et les tendances, et permettent un suivi fiable des effets des politiques. Toutefois, dans la déclaration de Barcelone sur la nécessité d'un système européen d'indicateurs de qualité de la vie au niveau local (), il est dit aussi que les «données et indicateurs statistiques actuels concernant la qualité de la vie sont à l'évidence inadéquats tant au plan quantitatif que pour le contenu» (point 2). C'est pourquoi, dit encore la déclaration, un «système européen d'indicateurs locaux et régionaux de la qualité de la vie est nécessaire» (point 3).

5.3.2. Le Comité des régions a insisté sur la nécessité de normes comparables en déclarant que la proposition de la Commission européenne de mettre en train un audit urbain dans un proche avenir était un premier pas concret dans cette direction. Cet audit porte sur 58 villes, 8 conurbations et 21 régions métropolitaines plus étendues. Ces audits se fondent sur un ensemble simple et plutôt général d'indicateurs visant en premier lieu à mesurer la qualité de la vie dans la ville. Le Comité des régions estime toutefois que le système proposé devrait être plus détaillé de manière à permettre d'obtenir les résultats requis et il doit tenir compte des situations locales et régionales spécifiques. De plus, l'information devrait être le reflet de la région urbaine fonctionnelle, comme cela est proposé au chapitre 3 du présent avis, plutôt que se fonder sur les délimitations administratives. Ces principes seront des éléments clés de l'étude du Comité des régions sur l'état actuel des indicateurs pour les principales localités et villes d'Europe et leur corrélation au niveau régional.

5.3.3. Bien que des données et des indicateurs statistiques adéquats soient des éléments importants pour la décision, les collectivités locales sont particulièrement désireuses de s'informer sur les politiques et les projets les unes des autres. Le Comité des régions suggère par conséquent de partir des bonnes pratiques des collectivités locales et de promouvoir activement l'échange d'expériences entre les décideurs locaux et les gestionnaires urbains. Les administrations locales elles-mêmes doivent jouer un rôle de première ligne dans ces processus. Pour cette raison, le Comité veut souligner le fait que les échanges d'expérience dans le domaine du développement urbain, au niveau transnational, doivent se faire sur la base du consentement et d'une participation active des villes et - le cas échéant - des associations intercommunales participant à cet échange.

5.3.4. Cet échange d'expériences a été le moteur principal de la création de grands nombres de réseaux de ville qui peuvent aller d'un «simple» jumelage entre villes à des formes extrêmement complexes de coopération sur des questions spécifiques. Le Comité des régions se félicite de l'intention de la Commission de fournir aide et encouragement à ces partenariats urbains internationaux. Le Comité des régions estime toutefois qu'il est nécessaire de promouvoir une concentration et une coordination plus fortes de ces activités de regroupement. Il est vital de se fonder sur les expériences et le savoir-faire existants et les structures déjà établies. Le Comité des régions, particulièrement du fait de ses compétences élargies, est la plate-forme idéale à cet égard.

5.3.5. Le Comité des régions est pleinement en accord avec la Commission quant à la nécessité d'améliorer la coopération entre les collectivités locales de différentes parties du monde. Du point de vue du développement de l'aide, du soutien des démocraties locales, mais aussi de l'échange d'expériences avec d'autres collectivités locales développées, ce type de réseaux devrait être fortement encouragé.

5.3.6. La Commission souligne que les indicateurs urbains ne seront pas utilisés en tant que critères de sélection pour l'aide des Fonds structurels. Dans le même temps, elle laisse entendre que dans une deuxième phase, ces indicateurs pourraient «permettre de mieux évaluer l'incidence des diverses politiques nationales et européennes sur le développement des zones urbaines». Le Comité des régions a insisté sur l'idée qu'un futur système européen d'indicateurs locaux et régionaux pourrait de fait jouer un rôle central pour ce qui est de déterminer des objectifs de politique urbaine et régionale et pour ce qui est de définir et de mettre en oeuvre les mesures destinées à atteindre ces objectifs, ainsi que pour ce qui est d'en assurer le suivi. Il faut toutefois veiller à ce que les indicateurs utilisés pour déterminer le droit au bénéfice d'interventions des Fonds structurels soient différents de ceux qui sont utilisés pour mettre en oeuvre les programmes et en assurer le suivi.

5.3.7. De l'avis du Comité des régions, il est essentiel que des recherches soient entreprises concernant la nature des villes, pour l'avenir, par rapport à l'impact des technologies de l'information, à l'évolution du travail, aux progrès des transports et à la sensibilisation accrue aux questions d'environnement. À cet égard, le Comité accueille avec satisfaction le fait que l'objectif de la ville «de demain» figure dans le cinquième programme cadre, et le Comité demande que davantage de recherches soient menées sur de telles questions dans le contexte européen.

5.4. Le rôle des Fonds structurels

5.4.1. Les recherches sur les collectivités territoriales de l'Union européenne montrent que les recettes fiscales locales et régionales et les recettes générales résultant des politiques nationales constituent la source la plus importante de revenus pour les collectivités locales. Les politiques nationales concernent des programmes qui ont trait à des problèmes sociaux de caractère général. Toutefois, la concentration et l'accumulation de ces problèmes sociaux dans les grandes villes et dans les grandes régions urbaines rendent nécessaire une application plus ciblée. Les politiques de régénération qui englobent les politiques d'aménagement du territoire et d'infrastructures en vue de développer ou redévelopper des zones résidentielles, des sites et des infrastructures pour les entreprises dépendent de priorités et de ressources nationales qui visent à renforcer la position de centres économiques dans un environnement concurrentiel au plan international. Il y a lieu d'introduire une dimension urbaine plus prononcée dans ces politiques générales. De cette manière, les problèmes et les possibilités des milieux urbains sont traités par des améliorations structurelles à la fois à un «macro» niveau et à un «micro» niveau. Les politiques européennes devraient être complémentaires de ces politiques nationales. En privilégiant le «micro» niveau, c'est-à-dire les quartiers les plus démunis, ces mesures complémentaires émanant de l'Union européenne peuvent apporter l'appui nécessaire et inciter à la création d'un nouvel axe de développement urbain et régional en Europe.

5.4.2. L'impact le plus important des politiques de l'Union européenne sur les villes, en termes de financement au moins, résulte de l'action des Fonds structurels. Toutefois les besoins spécifiques des zones urbaines n'ont pas été suffisamment reconnus. Le Comité des régions soutient par conséquent la suggestion de la Commission selon laquelle «une plus grande attention dédiée au développement urbain lors de l'élaboration de la future stratégie et de la programmation pourrait aboutir à une stratégie intégrée entre les actions menées en milieu urbain et la région environnante, ainsi qu'en termes de développement des ressources économiques et humaines» ().

5.4.3. Cependant, cette approche ne se concentre encore que sur la cohésion entre régions. Le premier rapport sur la cohésion (1996) souligne la nécessité d'une cohésion plus forte dans et entre les villes: «il existe un danger très réel de fragmentation dans les villes européennes, la montée du chômage et l'exclusion sociale accompagnant un approfondissement du clivage social entre pauvres et nantis. Dans certains États membres, le problème urbain est déjà considéré comme le principal défi à la cohésion nationale. Une approche renforcée au niveau communautaire pourrait aussi être nécessaire» ().

5.4.4. Le Comité des régions accueille également favorablement l'«Agenda 2000» qui considère «les zones urbaines en difficulté» comme l'un des quatre éléments clés d'un nouvel objectif qui devra «viser la diversification économique, y compris dans les régions fortement dépendantes d'un seul secteur économique en déclin À cette fin, il faudra renforcer le soutien aux PME et à l'innovation, privilégier la formation professionnelle, le potentiel local de développement, la protection de l'environnement et la lutte contre l'exclusion sociale, en particulier dans les zones urbaines en difficulté». En outre, la lutte contre l'exclusion sociale a été définie comme l'un des quatre domaines d'activité au sein de l'objectif horizontal 3. L'exclusion sociale étant concentrée dans les zones urbaines, le nouvel objectif 3 doit dès lors inclure une dimension urbaine (). Par ailleurs, l'Agenda 2000 n'a pas proposé d'insister sur la nécessité de privilégier plus fortement l'aspect urbain dans le cadre des programmes régionaux de l'objectif 1. Le Comité des régions estime qu'une politique européenne équilibrée en matière urbaine doit englober les villes et les régions urbaines qui sont concernées à la fois par l'objectif 1 et l'objectif 2 et qui servent de points d'ancrage à l'aide de l'Union européenne dans diverses régions qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier d'une aide régionale au titre des Fonds structurels.

5.4.5. L'Agenda 2000 suggère que l'initiative communautaire Urban, qui a rencontré un grand succès, ne devrait pas être poursuivie, mais devrait plutôt être intégrée dans les programmes généraux. Cela permettra de s'appuyer sur le succès d'Urban tout en mettant un accent accru sur la création d'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale. À cela, le Comité souhaite ajouter la nécessité de souligner l'importance des programmes destinés à répondre aux nouveaux besoins des villes. Les projets pilotes urbains de l'article 10 et, dans une plus large mesure, l'initiative communautaire Urban ont déjà fait la preuve de leur capacité à répondre avec succès à ces besoins nouveaux. Les programmes traditionnels d'objectifs privilégient la base régionale, mais Urban, cependant, vise les «poches» de pauvreté et a pour but l'amélioration de la cohésion urbaine. Le Comité des régions estime que l'effet de telles démarches, qui se sont révélées bénéfiques pour de nombreuses villes, doivent être étudiées, et qu'il faut en particulier examiner comment elles peuvent jouer un rôle de catalyseur du développement urbain. Le Comité des régions est fermement convaincu qu'il faut poursuivre cette démarche, indépendamment des propositions relatives à un nouvel objectif 2.

5.4.6. Le Comité des régions est tout à fait favorable aux propositions de la Commission visant à une plus grande concentration. À l'heure actuelle, les objectifs 1, 2, 5b et 6 couvrent 51 % de la population de l'Union. Les futurs Fonds structurels devraient viser la partie de la population qui se trouve confrontée aux pires conditions, et il convient d'entendre également par là les gens qui vivent dans les quartiers urbains les plus défavorisés d'Europe. Ce type de ciblage géographique est également réalisé par Urban et s'est révélé un moyen efficace d'utiliser les financements européens.

5.4.7. La proposition de simplifier le système de financement grâce à un programme unique par région est très bien venu. Les gouvernements locaux en particulier sont souvent confrontés à des réglementations contradictoires provenant des différents fonds européens, et il est arrivé qu'un projet spécifique éligible au titre d'un fonds pourrait bien ne pas l'être pour un autre. Le résultat final a souvent été le retrait d'un projet qui aurait pu réussir. Ces incohérences dans les règlements des Fonds structurels constituent un obstacle à l'approche intégrée, et cet obstacle doit être supprimé.

5.4.8. Dans l'Agenda 2000, il est proposé également de définir des critères d'éligibilité plus simples et plus transparents pour chaque type de domaine couvert par le nouvel objectif 2. Ces critères d'éligibilité devraient tenir compte de critères socioéconomiques pertinents, des niveaux de chômage et du degré d'exclusion sociale. Le Comité des régions estime que, parmi les critères concernant les zones urbaines qui poursuivent un objectif de cohésion sociale, devraient figurer des critères de qualité de la vie et de durabilité. Enfin, ces critères devraient tenir compte des dynamiques urbaines et des différentes caractéristiques des villes dans différentes parties de l'Union.

5.5. Aspects institutionnels

5.5.1. Il est nécessaire que la nouvelle approche en matière de politique urbaine soit tout à fait reflétée par les Institutions européennes. Cela s'applique en particulier à la Commission européenne, dans la mesure où elle est chargée de l'élaboration et de la mise en oeuvre effectives d'une politique urbaine européenne. À l'heure actuelle, toutefois, il existe seulement un groupe interservice informel sur les questions urbaines. Cette structure informelle dépend trop de la bonne volonté de chacun, alors que dans le nouveau système, la politique urbaine doit constituer une responsabilité essentielle.

5.5.2. L'actuelle «modernisation» de l'administration et de la politique du personnel (MAP 2000) offre une occasion d'établir une structure plus appropriée et formalisée. Le Comité des régions suggère que ceci pourrait être réalisé par la création d'une équipe interdisciplinaire, de préférence au sein de la Direction générale de la politique régionale et de la cohésion. Cette équipe serait responsable du développement des cadres urbains stratégiques proposés. En outre, elle serait également chargée de tester les (nouvelles) politiques et programmes sectoriels en fonction de ses cadres.

5.5.3. Le Comité des régions estime que l'on devrait à terme compléter cette structure administrative officielle en attribuant à un commissaire européen la responsabilité globale de la politique européenne et en lui donnant les budgets nécessaires. Les nouveaux objectifs proposés, l'objectif 2 pour les zones urbaines en difficulté, et l'objectif 3 pour la lutte contre l'exclusion - et les programmes novateurs tels Urban et les projets pilotes urbains relevant de l'article 10, sont les programmes dont l'inclusion dans les compétences envisagées s'impose avec le plus d'évidence.

5.5.4. Le Comité des régions estime que l'attention accrue accordée aux questions urbaines et la structure plus formalisée suggérée au sein de la Commission européenne devrait recevoir un soutien démocratique. À l'heure actuelle, les questions urbaines sont principalement traitées par la commission de la politique régionale du Parlement européen, notamment lorsque des Fonds structurels sont concernés. Toutefois les questions urbaines sont également examinées dans d'autres commissions parlementaires d'un point de vue plus sectoriel. Dans le passé a existé un Intergroupe de représentants locaux et régionaux des groupes politiques qui a joué un rôle crucial dans l'inscription des questions urbaines à l'ordre du jour européen.

5.5.5. Avant la mise en oeuvre du Traité d'Amsterdam, le Comité des régions souhaiterait suggérer au Parlement européen d'envisager de créer une plate-forme plus structurelle pour les questions urbaines. Idéalement, cela pourrait se faire sous forme d'une nouvelle commission de la politique urbaine. Pour l'instant le Comité des régions souhaite exprimer son intention de travailler en relation étroite avec le Parlement européen à la préparation du Forum urbain et du Livre blanc sur le développement urbain.

5.5.6. Les deux organes consultatifs de l'Union européenne sont déjà équipés pour aborder les questions urbaines de manière efficace. Le Comité des régions souhaite soutenir le Comité économique et social dans la poursuite de ses travaux sur la question urbaine européenne. Le Comité des régions lui-même continuera à développer la question urbaine au sein de sa commission 4 «Aménagement du territoire, politique urbaine, énergie, environnement».

5.5.7. Enfin, la nouvelle approche suggérée en matière de politique urbaine devrait également être reflétée au sein du Conseil européen. Le Comité des régions a été particulièrement satisfait de l'initiative de la présidence néerlandaise et des conclusions du Conseil de Noordwijk sur la politique urbaine. La volonté de développer cette question, de stimuler davantage les échanges d'expériences et de convenir d'une deuxième réunion au cours de la présidence du Royaume-Uni est particulièrement bienvenue. Le Comité des régions souhaiterait suggérer au Conseil de poursuivre ses travaux d'une manière structurée, de préférence en poursuivant les réunions du Conseil sur la politique urbaine sur une base annuelle.

5.5.8. Afin de profiter pleinement des discussions tenues au sein des différentes institutions, le Comité des régions souhaiterait suggérer que des réunions interinstitutionnelles soient organisées régulièrement. En outre, une rencontre avec des groupes d'intérêts particuliers pourrait avoir lieu une fois par an. Le Forum urbain proposé pourrait être la première de ces rencontres.

5.5.9. Le Comité des régions apprécie l'intention de la Commission européenne d'établir un groupe d'experts pour aider à la préparation d'un Livre blanc sur le développement urbain. Le Comité des régions estime que ce groupe ne devrait pas être composé seulement d'experts de divers États membres et de chercheurs expérimentés dans les questions urbaines et que la participation d'experts représentant les collectivités locales est tout aussi importante.

5.5.10. La nécessité d'une politique urbaine européenne intégrée ne signifie pas que d'autres niveaux d'autorités doivent cesser de rechercher l'intégration politique. Les politiques nationales en particulier ont un impact profond sur les villes. Les collectivités locales sont financièrement dépendantes de leurs gouvernements nationaux pour mener à bien leurs responsabilités. Du fait de restrictions budgétaires, il devient de plus en plus important de mieux coordonner les politiques sectorielles plus générales. Par conséquent, le Comité des régions souhaite encourager le Conseil européen à promouvoir une intégration politique plus enracinée et des politiques urbaines nationales véritables.

5.5.11. Les collectivités locales et régionales tireront un profit substantiel de l'intégration des politiques au niveau national et européen. Cette intégration réduira considérablement le poids de la coordination des politiques et initiatives régionales nationales et communautaires très diverses qui existent actuellement. Toutefois, les collectivités locales elles-mêmes doivent également renouveler leurs efforts en vue d'utiliser les ressources disponibles aussi efficacement que possible.

5.5.12. Les collectivités locales doivent s'attaquer à leurs problèmes et utiliser leurs possibilités au niveau le plus approprié, c'est-à-dire le plus près possible des citoyens. Beaucoup de problèmes des villes se concentrent dans des quartiers spécifiques et des solutions doivent aussi être recherchées à ce niveau. La santé publique, l'intégration sociale, l'éducation et la sécurité publique exigent des solutions sur mesure. D'autre part, les politiques nécessaires pour stimuler l'économie, créer des emplois et promouvoir les transports en commun doivent être développées au niveau de la ville ou dans le cadre d'une conurbation plus large. Il faut aussi observer que les problèmes de certains quartiers ne peuvent être traités que dans les zones environnantes ou au niveau d'une conurbation plus large. Dans le même temps, il faut faire en sorte que ces zones à problèmes puissent bénéficier pleinement des progrès des zones plus prospères qui les environnent. Les interventions des Fonds structurels pourraient se révéler être une précieuse incitation à l'amélioration de cette cohésion urbaine.

5.5.13. Il convient d'affronter dans le cadre des compétences des collectivités locales les problèmes qui se posent au niveau des quartiers. Toutefois, pour plusieurs villes, il s'agit là d'une situation idéale, et non de la situation réelle. De surcroît, la plupart des limites administratives des collectivités locales ne coïncident pas, d'ordinaire, du point de vue administratif, avec la région urbaine fonctionnelle. Dans les cas où cela est possible, des formes plus permanentes et plus contraignantes de coopération entre les collectivités locales devraient être activement recherchées, et il conviendrait de mettre en place les structures nécessaires.

5.5.14. Dans le même temps, les collectivités locales devraient se concentrer sur leurs responsabilités essentielles, délivrer des services de qualité, avec un bon rapport coût/bénéfice et en traduisant constamment l'évolution des préoccupations de la société. Elles doivent améliorer la relation parfois émoussée qu'elles entretiennent avec leurs citoyens, relation qui est en grande partie fondée sur la confiance. Les citoyens devraient devenir des acteurs intéressés au fonctionnement de la société urbaine.

5.5.15. Afin d'aborder toutes ces questions, les villes doivent s'organiser elles-mêmes. Les collectivités locales doivent tout d'abord rassembler les organisations locales, publiques ou privées, en vue de mobilier les connaissances, les compétences et l'énergie. La coopération dans une conurbation exige des partenariats forts entre les collectivités locales. Sont également importantes les relations avec les gouvernements régionaux et nationaux et avec l'Union européenne. Les politiques et les programmes urbains devraient être élaborés, mis en place et suivis en partenariat avec les collectivités locales afin de prendre véritablement en ligne de compte l'expérience et les connaissances disponibles au niveau local. Cette capacité d'organisation des collectivités locales implique également un nouveau type de gestion urbaine capable d'élaborer des stratégies de développement urbain et de créer les coalitions nécessaires.

6. Conclusions

6.1. Le Comité des régions se déclare fortement favorable à la communication de la Commission européenne qui prend l'initiative d'ouvrir le débat concernant un futur ordre du jour urbain dans l'Union européenne. Cette communication traduit pleinement l'attention renouvelée qui est accordée à nos villes, ainsi que la nécessité pour l'Europe de se rapprocher davantage de ses citoyens. Il s'agit là d'un progrès de première importance pour ce qui est de prendre conscience du fait que les zones urbaines d'Europe sont véritablement les moteurs de la croissance économique, de la prospérité et de la culture, mais qu'elles doivent aussi affronter les problèmes les plus graves de la société moderne. Le Comité des régions estime que le temps est maintenant venu d'ouvrir un débat sur ces questions à l'échelle européenne, et c'est pourquoi il soutient fermement le projet de la Commission européenne et du Conseil de ministres de créer un Forum urbain en 1998. Les résultats de ce débat devraient être développés de manière plus approfondie pour donner lieu à un Livre blanc sur le développement urbain.

6.2. Les villes présentent des facettes nombreuses et possèdent de nombreuses dimensions. D'une part, ce sont les moteurs des économies régionales et nationales. D'autre part, ces villes, et plus particulièrement certaines zones urbaines, se trouvent gravement dégradées en raison de problèmes sociaux, économiques et environnementaux. Des niveaux de chômage élevés, la pauvreté, ainsi que de mauvaises conditions de vie et le manque de sécurité, ont pour conséquences l'exclusion sociale et la ségrégation. Cela menace de plus en plus la vitalité économique et sociale et la cohésion de notre société. Le Comité des régions est fermement convaincu qu'il faut inverser ce processus. Il faut que les villes soient de nouveau les lieux où nous ayons envie de vivre, d'élever nos enfants et de passer notre temps de loisirs.

6.3. Le Comité des régions est persuadé qu'il existe un besoin considérable d'améliorer les relations entre les villes et les régions plus vastes qui les entourent. Cette forte interdépendance se reflète dans la notion de zones urbaines fonctionnelles (ZUF). Cette notion devrait avoir valeur universelle, indépendamment de la taille des villes, et devrait constituer le point de départ d'une future politique européenne. Le principal défi auquel nous sommes confrontés consiste à élaborer une politique urbaine européenne de telle manière que soient englobées dans cette politique les villes et leur région, de toutes dimensions et de toute nature qu'elles soient. Le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) constitue une première réponse à ce défi, réponse que devraient enrichir les séminaires transnationaux organisés par la Commission européenne.

6.4. Le Comité des régions marque son accord sur le fait que plusieurs instruments communautaires ont déjà un impact considérable sur le développement urbain. Toutefois, cela n'est pas la même chose qu'une politique urbaine européenne qui coordonne et intègre les actions communautaires et qui soit spécifiquement axée sur les villes et leurs habitants. Dans plusieurs de ses avis, le Comité des régions a déjà émis des idées sur la manière dont il conviendrait d'intégrer la perspective locale et régionale dans des politiques et des programmes communautaires particuliers. Ce dont nous avons besoin aujourd'hui, c'est d'une nouvelle démarche globale vis-à-vis des zones urbaines. En la matière, cela devrait être avant tout de la responsabilité des collectivités locales, avec le soutien des pouvoirs publics régionaux et nationaux, et en partenariat avec eux. Le Comité des régions souligne la nécessité d'une intégration des politiques en ce qui concerne les questions urbaines à tous les niveaux de l'administration. À cet égard, l'élaboration d'une politique urbaine nationale intégrée dans tous les États membres constitue une priorité de très grande importance. Afin d'atteindre son objectif principal de cohésion, l'Union européenne devrait mettre au point une politique urbaine qui soit complémentaire de ces politiques nationales, qui reflète la nécessité d'aligner plus étroitement sur les besoins des villes les politiques et les plans d'action communautaires qui affectent déjà les villes et qui respecte le principe de subsidiarité.

6.5. Le Comité des régions estime qu'une démarche nouvelle vis-à-vis des questions urbaines nécessiterait en premier lieu un cadre clair de développement urbain. Ce cadre devrait reposer sur une vision et une stratégie relatives au futur rôle des villes. Il devrait refléter les effets sur l'aménagement du territoire de l'intégration européenne, de la spécialisation et des réseaux transeuropéens. Toutefois, ce cadre doit aussi permettre de traiter toute une série de questions d'échelle européenne concernant le chômage, l'exclusion sociale, la régénération urbaine, la durabilité, la mobilité, la sécurité, l'éducation, la jeunesse et la santé publique. Afin que la complémentarité soit assurée, il faut que ce cadre prenne en compte la politique nationale, et il faut aussi qu'il soit suffisamment souple pour pouvoir tenir compte des différences régionales qui appellent des mises en oeuvre conçues sur mesure. Lorsqu'un tel cadre aura été mis au point, les politiques et les programmes (sectoriels) actuels qui ont des incidences sur les villes devront être adaptés et de nouvelles mesures communautaires devront être mises à l'épreuve du cadre en question. Le Comité des régions est convaincu que cela améliorera de façon substantielle aussi bien l'efficacité et la rentabilité de l'utilisation des ressources communautaires que la transparence des politiques de l'Union européenne.

6.6. Le Comité des régions plaide en faveur d'un agenda urbain européen qui soit fondé sur l'expérience des collectivités locales, étant donné que c'est au niveau local que doivent être mises en oeuvre au quotidien de nombreuses mesures sectorielles. En outre, les villes (et surtout les villes et régions urbaines les plus importantes) sont parmi les premières à être confrontées à la fois aux problèmes et aux possibilités que doit traiter la société moderne. L'expérience acquise au niveau local démontre que le renforcement de la structure économique doit constituer la pierre d'angle de toute politique urbaine. Toutefois, il est également très clair que cela ne peut se faire que par des initiatives parallèles visant à renforcer les infrastructures sociales - éducation et formation, qualité de la vie, sécurité et soins - et s'adressant en particulier à ceux qui sont des exclus sociaux. En d'autres termes, il s'agit de développer un tissu urbain solide, de créer des quartiers dotés d'une valeur propre et d'améliorer la participation des citoyens.

6.7. Une politique urbaine européenne devrait faciliter une démarche intégrée et coordonnée, et aussi plus spécialement orientée vers les questions urbaines. De plus, cette démarche devrait être fondée sur une diffusion de l'information permettant de mettre en évidence les besoins et les tendances et de garantir un suivi fiable et, par conséquent, être indépendante des critères utilisés au moment de répartir les financements. En même temps qu'elle engloberait les statistiques, cette démarche devrait inclure de l'information sur les politiques et les projets ayant pour objectif spécifique d'améliorer l'élaboration de politiques pour les zones urbaines. Le Comité des régions estime aussi qu'il existe un besoin important de partenariat entre les différents niveaux d'administration ainsi qu'avec le secteur privé, les établissements d'enseignement et les divers acteurs au niveau urbain. Il convient que ce partenariat soit appuyé par une participation efficace aux réseaux urbains, en tirant parti de leur expérience et de leur structure éprouvée. Ce partenariat demande aussi une meilleure concentration et une coordination plus forte des activités en réseaux, ce qui pourrait se faire dans le cadre du Comité des régions.

6.8. Le Comité des régions est fermement convaincu que la politique urbaine devrait mettre l'accent sur la reprise socioéconomique à long terme et être liée au potentiel intrinsèque des quartiers urbains, de manière à rendre vie à ces zones. Cette revitalisation de l'intérieur nécessite en premier lieu un meilleur ciblage, tant au plan géographique qu'au plan des thématiques, l'accent étant mis sur les quartiers les plus gravement démunis, comme cela a déjà été souligné dans le premier rapport sur la cohésion. C'est pourquoi le Comité des régions approuve la proposition qui figure dans l'Agenda 2000 et qui vise à intégrer les questions urbaines aux programmes généraux dans le cadre d'un objectif 2 redéfini qui concernerait la restructuration économique sociale. Cela donnera la possibilité d'exploiter les succès du programme Urban tout en mettant un accent supplémentaire sur la lutte contre le chômage et sur l'encouragement à la cohésion sociale. Il faut toutefois noter qu'un recentrage plus poussé sur les zones urbaines dans le cadre des programmes régionaux de l'objectif 1 a tout autant d'importance. En même temps, une politique urbaine européenne doit aussi intégrer les zones urbaines qui ne sont pas éligibles au titre des aides régionales et inclure les programmes du nouvel objectif horizontal 3 visant à combattre l'exclusion sociale. En outre, le Comité des régions souhaite insister sur l'importance de programmes visant à répondre aux nouveaux besoins des villes. Le succès des démarches novatrices suivies dans le cadre des projets pilotes urbains fondés sur l'article 10, et dans le cadre du programme Urban lui-même, demande que soit maintenu un programme substantiel de développement urbain.

L'expérience accumulée dans les démarches novatrices (PPU et Urban) offre aujourd'hui aux villes, aux experts, aux responsables associatifs, la possibilité d'enrichir leur savoir-faire de la connaissance de ce qui se passe dans les autres pays de l'Union. C'est une qualification qui est aujourd'hui nécessaire. Les échanges doivent être structurés et se mettre en place dans la durée. Le Comité des régions propose que la Commission encourage cet échange de savoir-faire et y associe les experts, les associations, les responsables des collectivités locales et les universitaires. Cet échange doit permettre de mieux former les acteurs aux enjeux et à la maîtrise d'une politique urbaine européenne. Ces acteurs exercent des fonctions diversifiées, ils sont autant d'éléments pertinents de la réussite d'une politique urbaine. Ils préfigurent les métiers de demain. La réflexion/action sur la formation des acteurs de la ville doit concilier la qualification individuelle et la qualification collective: équipe pluridisciplinaire, élus locaux ou militants associatifs.

6.9. La réalisation et la mise en oeuvre d'une politique urbaine européenne nécessite aussi que des changements soient apportées aux Institutions. Le Comité des régions propose que la Commission européenne crée une équipe interdisciplinaire au sein de la direction générale de la politique régionale et de la cohésion et en attribue la responsabilité globale à un commissaire. Le Comité des régions estime que cette structure devrait bénéficier de l'appui d'un groupe d'experts en questions urbaines, groupe qui se composerait d'experts provenant des États membres et de chercheurs spécialisés dans les questions urbaines, et l'expertise des collectivités locales devrait être prise en compte. Cette structure demande que le Parlement européen apporte son soutien démocratique. La commission 4 «Aménagement du territoire, politique urbaine, énergie, environnement» du Comité des régions et la section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme du Comité économique et social pourraient servir de modèle à un tel groupe. Le Comité des régions estime que l'initiative du Conseil sur les questions urbaines doit être poursuivie de manière structurée, afin qu'il soit possible de réaliser une intégration des politiques, un décloisonnement et la mise en place de politiques urbaines authentiques à tous les niveaux de l'administration. Le Comité des régions est convaincu qu'une politique urbaine européenne ne peut se réaliser que par une coopération étroite entre toutes les Institutions et leurs organes consultatifs.

6.10. Une politique urbaine européenne appelle aussi un certain nombre de changements au niveau local. Le Comité des régions souhaite encourager les collectivités locales à entreprendre un effort renouvelé en vue de faire un meilleur usage, plus ciblé, des ressources disponibles. Il faut que les problèmes urbains soient abordés au niveau le plus proche du citoyen. Souvent, cela veut dire au niveau du quartier, mais certains des problèmes et des possibilités en cause demandent des réponses qui sont à apporter au niveau de la ville où à l'échelle plus large de la conurbation. Pour de nombreuses villes, cela supposera de faire intervenir une restructuration de l'administration en vue de développer des formes plus permanentes et plus contraignantes de coopération au sein de la région. Toutefois, le Comité des régions estime que cela nécessite aussi un nouveau style de gestion urbaine qui consiste à mobiliser la connaissance, la compétence et l'énergie de toutes les organisations, qu'elles soient privées ou publiques, et qui consiste aussi à considérer les citoyens comme des acteurs qui investissent dans la société urbaine.

6.11. Faire le choix de développer des villes dotées de vitalité et qui soient durables pour le 21e siècle n'est pas seulement une préoccupation urbaine mais présente aussi une importance cruciale au niveau national et européen. Le renforcement de l'urbanisation exige de la persévérance. Le traitement des problèmes urbains - approche dont l'émergence, en tant que telle, est très récent - a trop souvent souffert par le passé de changements incessants de politiques et d'une volatilité de la politique. Ce qu'il faut dorénavant est une nouvelle démarche européenne coordonnée et intégrée, se fondant sur les villes inscrites dans leur contexte régional et se fondant aussi sur leurs citoyens. L'Europe du citoyen commence dans nos villes.

Bruxelles, le 14 mai 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 197 final.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 65.

() JO C 126 du 29.4.1996, p. 1.

() JO C 337 du 11.11.1996, p. 20.

() Non encore paru au JO.

() JO C 34 du 3.2.1997, p. 12.

() JO C 116 du 14.4.1997, p. 52.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 78.

() JO C 116 du 14.4.1997, p. 1.

() JO C 116 du 14.4.1997, p. 98.

() JO C 215 du 16.7.1997, p. 44.

() JO C 379 du 15.12.1997, p. 26.

() JO C 215 du 16.7.1997, p. 21.

() COM(97) 197 final, p. 8.

() COM(97) 197 final, p. 14.

() COM(97) 197 final, pp. 13 et 14.

() JO C 74 du 10.3.1998, p. 9, article 3.10.3.

() CdR 138/97 fin.

() COM(97) 197 final, p. 17.

() COM(97) 197 final, p. 16.

() COM(96) 542 final.

() COM(97) 2000 final, p. 24.