RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL relatif à la mise en oeuvre de la décision 3052/95/CE en 1997 et 1998

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL relatif à la mise en oeuvre de la décision 3052/95/CE en 1997 et 1998

Résumé

Parmi les instruments nécessaires à la gestion du marché intérieur, la décision 3052/95/CE joue un rôle fondamental. Dans le marché intérieur, les produits légalement fabriqués et commercialisés dans un État membre peuvent également être commercialisés dans un autre État membre. Or, dans certains cas, les autorités d'un État membre peuvent être amenées à restreindre la circulation sur le marché d'un produit national ou importé lorsque les caractéristiques spécifiques de celui-ci présentent un danger pour le consommateur, l'environnement ou l'ordre public en général. C'est pourquoi le marché unique, tout en établissant la libre circulation des produits, engage également les États membre à protéger les intérêts légitimes de leurs citoyens.

L'objectif de la décision 3052/95/CE est d'assurer que toute décision prise par les autorités d'un État membre qui restreint la libre circulation de produits légalement commercialisés dans d'autres États membres soit notifiée dans les meilleurs délais à la Commission et aux autres États membres, en vue de permettre à ces derniers de prendre les mesures appropriées. Cette transparence est indispensable pour une gestion décentralisée efficace du marché intérieur. Elle peut également servir à détecter des domaines où les obstacles subsistent et où l'harmonisation au niveau communautaire s'impose.

Hormis la décision 3052/95/CE, une série d'instruments spécifiques du marché intérieur prévoient diverses formes de transparence: toutes les directives "nouvelle approche" contiennent des clauses de sauvegarde qui engagent les États membres à signaler toute dérogation temporaire aux dispositions de la libre circulation à la Commission et aux États membres. La directive 92/59/CEE relative à la sécurité des produits prévoit une procédure de notification par laquelle les États membres notifient le retrait du marché d'un produit dangereux. Contrairement à ces notifications a posteriori, la directive "procédure d'information" 98/34/CE prévoit la notification de toutes les normes et réglementations techniques avant leur adoption.

La décision 3052/95/CE s'applique en l'absence de toute autre obligation de notification spécifique. Elle peut donc être considérée comme une disposition fourre-tout ou un "filet" assurant la transparence de la gestion du marché unique.

Jusqu'à ce jour, 102 mesures ont été notifiées au titre de la décision 3052/95/CE, ce qui semble peu par rapport au nombre de mesures notifiées au titre d'instruments spécifiques, tels que la directive sur la sécurité des produits ou celle sur la procédure d'information.

Plusieurs facteurs interviennent. D'une part, la nouveauté de l'instrument appelle un effort de familiarisation et de formation des administrations nationales. D'autre part, les autorités nationales ont du mal à identifier la décision 3052/95/CE comme la procédure de notification appropriée dans cet ensemble d'instruments de transparence. La communication entre la Commission, les administrations centrales et les administrations locales décentralisées laisse à désirer. Enfin, les opérateurs économiques invoquent rarement la décision 3052/95/CE comme un "droit" d'obtenir l'information et la justification adéquate des restrictions frappant les produits.

Le présent rapport conclut qu'il convient de renforcer les efforts d'information sur la mise oeuvre et la valeur ajoutée de la décision 3052/95/CE au niveau européen, national et régional. En outre, il pose la question d'une réflexion à plus long terme sur le "type de transparence" requis pour gérer le marché unique et sur les meilleurs moyens d'y parvenir.

Introduction

La décision n° 3052/95/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 1995, établissant une procédure d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté [1] (ci-après, « la décision »), est applicable dans les Etats membres depuis le 1er janvier 1997.

[1] JOCE du 30 décembre 1995, n°L321, p. 1.

La décision a pour objet d'assurer, par le biais d'une procédure d'information, la transparence des mesures adoptées par les Etats membres en dérogation au principe de reconnaissance mutuelle.

Le principe de la reconnaissance mutuelle constitue une pierre angulaire de l'achèvement et du fonctionnement du Marché unique. Il prévoit la libre circulation dans chaque Etat membre des produits légalement fabriqués ou commercialisés dans les autres Etats membres. Ce n'est que dans des cas exceptionnels et dûment justifiés que les autorités d'un Etat membre sont en droit de déroger à ce principe de libre circulation. Ainsi le marché unique instaure-t-il la libre circulation des produits, tout en obligeant les autorités des Etats membres à veiller à ce que cette libre circulation ne mette pas en jeu les intérêts légitimes des citoyens de l'UE.

Dans la gestion efficace du marché unique, la décision constitue un élément essentiel pour deux raisons.

*Elle assure que toute décision d'un Etat membre qui a pour effet de restreindre la libre circulation des produits est notifiable et transparente. Compte tenu de l'existence d'un certain nombre de directives sectorielles ainsi que de la directive sécurité des produits qui prévoient des procédures de notifications, la valeur ajoutée de la décision est de couvrir tous les cas où une procédure de notification spécifique n'est pas prévue.

*L'objectif de transparence recherché par la décision constitue le corollaire de la gestion volontairement décentralisée par les autorités des Etats membres du marché unique. L'adoption par un Etat membre de mesures qui ont pour effet de restreindre la circulation d'un produit en provenance d'un autre Etat membre doit être portée à la connaissance des autres Etats membres et de la Commission afin de permettre une solution rapide et adéquate, sur le plan communautaire, des éventuels problèmes pouvant mettre en cause la libre circulation des marchandises ainsi que les intérêts légitimes des consommateurs.

Aux termes de l'article 11 de la décision, dans un délai de deux ans à compter de sa date d'application, il incombe à la Commission de rédiger un rapport au Parlement européen et au Conseil sur son fonctionnement et de proposer toute modification qui lui semble appropriée. Le rapport est divisé en trois parties exposant, tout d'abord, un résumé de la mécanique de la décision ( 1) , ensuite un bilan de l'application par les Etats membres (2) et la Commission (3) au cours des deux premières années d'application pour en tirer un certain nombre de conclusions (4).

1. La procédure prévue par la décision

La décision prévoit pour les Etats membres l'obligation de notifier à la Commission toute mesure faisant obstacle à la libre circulation ou à la mise sur le marché d'un certain modèle ou d'un certain type de produit légalement fabriqué et commercialisé dans un autre Etat membre lorsque cette mesure a pour effet direct ou indirect une interdiction générale, un refus d'autorisation de mise sur le marché, la modification du modèle ou du type du produit en cause (en vue de sa mise ou de son maintien sur le marché) ou un retrait du marché.

Cette notification doit avoir lieu dans les 45 jours à compter de la date à laquelle la mesure est prise. L'utilisation d'une fiche comportant les renseignements énumérés à l'annexe de la décision constitue la seule condition de forme.

La décision prévoit également un certain nombre d'exceptions à l'obligation de notification. Ne doivent pas être notifiées, notamment, les décisions judiciaires, les mesures prises uniquement en application de dispositions communautaires d'harmonisation, les mesures notifiées à la Commission en vertu de dispositions spécifiques, les mesures notifiées à l'état de projet ou les mesures relevant de la protection de la moralité ou de l'ordre public.

Enfin, conformément à l'article 9 de la décision, la Commission est tenue de diffuser, à l'échelle communautaire, des informations sur les mesures nationales notifiées au titre de cette procédure. Dans ce cadre, elle est tenue de veiller au respect du principe de confidentialité des informations relevant, par leur nature, du secret professionnel, établi à l'article 6 de la décision. Elle diffuse également, sans préjudice des cas non résolus, des renseignements sur les actions de suivi qui ont été décidées.

La procédure mise en place par la décision a été décrite dans un vade-mecum que la Commission a adressé aux Etats membres.

2. Mise en oeuvre par les Etats membres

2.1 La mise en oeuvre de la décision par les Etats membres

Conformément à la seconde phrase de l'article 11 de la décision, le service compétent de la Commission a demandé aux Etats membres, par lettre datée du 24 novembre 1998, de lui communiquer toute information pertinente sur la manière dont ils mettent en oeuvre la décision. Un rappel a aussi été envoyé le 22 janvier 1999 à ceux des Etats membres qui n'avaient pas répondu dans le délai imparti.

Le contenu des informations communiquées par les Etats membres peut être résumé comme suit.

Belgique

Par une lettre du 12 février 1999, les autorités belges ont fait savoir à la Commission que la préparation de la mise en application de la décision a fait l'objet d'une réunion interministérielle spécifique le 29 novembre 1996 afin de rappeler aux administrations concernées les modalités de l'application de la décision. A cette réunion, CIBELNOR, centre belge dépendant de l'Institut belge de normalisation a été désigné comme point de contact belge pour la décision. Une nouvelle réunion interministérielle a été organisée le 11 juin 1998. La finalité de la décision, la nécessité pour les administrations de disposer de points de contacts ainsi que les possibilités de sanctions en cas de non application y ont notamment été soulignées. Une réunion bilatérale entre la Commission et les autorités belges a eu lieu le 23 septembre 1998. Des efforts sont entrepris afin qu'un réseau de points de contact dans les administrations concernées puisse suivre le fait problématique qu'aucune notification belge n'a encore été enregistrée.

Danemark

Par lettre du 10 décembre 1998, les autorités danoises ont fait savoir qu'elles avaient informé leurs services sur la manière dont la procédure mise en place par la décision fonctionne, au moyen de la circulaire n°145 de l'Agence danoise pour le Développement du Commerce et de l'Industrie, du 11 septembre 1996. Des réunions annuelles d'information permettent en outre de continuer à informer ces services. Les notifications d'autres Etats membres communiquées par la Commission sont également transmises, pour information et avis, par les autorités danoises aux services concernés, ainsi qu'à certaines organisations professionnelles.

Allemagne

Les autorités allemandes, par lettre du 29 décembre 1998, ont rappelé que toutes les autorités fédérales et régionales soumises à une obligation de notification en vertu de la décision avaient été informées de cette obligation, comme il avait déjà été précisé aux services de la Commission par lettre datant du 17 décembre 1996. Les autorités allemandes ont notamment souligné que, au cours de la période considérée, 21 mesures relatives au secteur de la protection de la santé (secteur alimentaire) avaient été notifiées par l'autorité nationale de contact désignée conformément à l'article 7 de la décision.

Espagne

Par note du 26 février 1999, les autorités espagnoles ont informé la Commission qu'il a été établi un point de contact central dans la Secretaría de Estado de Política Exterior y para la Unión Europea et des points de contact dans chaque ministère concerné par la décision et dans toutes les Communautés autonomes. Tous les points de contact coïncident avec ceux établis pour la Directive 98/34. Le point de contact central a élaboré plusieurs notes informatives et interprétatives concernant l'application de la décision. Les notes ainsi que la décision et le Vade-mecum ont été distribuées aux points de contact.

De leur coté, les points de contact des différents ministères et Communautés autonomes ont élaboré des recommandations et notes informatives concernant la décision qui ont été à leur tour distribuées aux autorités compétentes. Le point de contact central distribue la version espagnole de la fiche de notification des autres Etats membres aux autres points de contact lesquels en assurent la distribution. Un article relatif à la décision et adressé aux opérateurs économiques et sociaux a été publié dans la Revista de Comercio Española.

France

Par note du 4 décembre 1998, les autorités françaises ont fait savoir que la décision avait fait l'objet d'une circulaire du Premier ministre, en date du 26 juillet 1996, relative à la procédure mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté [2]. Cette circulaire définit les procédures devant être respectées par les autorités nationales en ce qui concerne les notifications de mesures françaises, ainsi que le traitement des notifications provenant d'autres Etats membres. En outre, les annexes de cette circulaire contiennent le Vade-mecum relatif à la décision et la fiche de notification.

[2] Circulaire du Premier Ministre en date du 26 juillet 1996 relative à la procédure mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté, publiée au Journal Officiel de la République française du 31 juillet 1996, p.11592.

Irlande

Par une lettre du 19 janvier 1999, les autorités irlandaises ont fait savoir à la Commission que la décision avait été mise en oeuvre par une procédure administrative identique à celle utilisée pour l'application de la Directive 83/189, permettant à l'autorité compétente pour la mise en oeuvre de la décision de notifier formellement à tous les services gouvernementaux, ainsi qu'aux autorités publiques concernées, la nature de leurs obligations en vertu de la décision.

Italie

Par une lettre du 30 décembre 1998, les autorités italiennes ont confirmé le fait que l'application de la décision avait fait l'objet d'une communication du Ministère de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, en date du 14 janvier 1997 [3], à l'attention de toutes les administrations italiennes.

[3] Communication du Ministère de l'industrie, du Commerce et de l'Artisanat, n° 16185 du 14 janvier 1997, non publiée.

Luxembourg

Les autorités luxembourgeoises ont indiqué, par une note du 21 décembre 1998, que le Ministère de l'énergie, compétent en la matière, n'avait notifié, depuis l'entrée en vigueur de la décision, aucune mesure dérogeant au principe de libre circulation des marchandises.

Pays Bas

Par lettre du 1er février 1999, les autorités néerlandaises rappellent qu'a été désigné en tant que point contact au sens de l'article 7 de la décision, le « Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (CDIU)». Ces autorités ajoutent avoir attiré l'attention des autorités en charge de la mise en oeuvre de la décision sur l'existence de cette dernière, les obligations qui en découlent ainsi que sur le vade mecum de la Commission. Par ailleurs, dans le cadre du « Interdepartementale Werkgroep Notificatie », un manuel a été élaboré afin d'assister l'ensemble des services concernés dans la mise en oeuvre de la décision. Un exemplaire de ce manuel est annexé à la lettre des autorités néerlandaises. Les autorités néerlandaises soulignent l'utilité, pour la rédaction de ce manuel, de la réunion qui a lieu avec les services de la Commission le 27 avril 1998 au cours de laquelle les aspects pratiques de la mise en oeuvre de la décision ont pu être évoqués. Elles suggèrent d'ailleurs que ces questions continuent à être discutées par exemple au cours d'une prochaine réunion du comité institué par la directive 98/34/CE. Par ailleurs, une réunion des autorités nationales concernées devait êtrte organisée au cours de l'année 1999 afin de procéder à un échange d'expériences et de rappeler les obligations découlant de la décision.

Autriche

Les autorités autrichiennes ont, pour leur part, envoyé le 30 décembre 1998, par télécopie, des informations détaillées sur la manière dont elles avaient mis en oeuvre la décision. Plusieurs réunions ont été organisées en 1996 par le Ministère fédéral des Affaires économiques, au cours desquelles la décision, le Vade-mecum et la note d'information avaient été distribués. Le 17 décembre 1996, le Conseil des Ministres a adopté une circulaire relative à l'application de la décision, qui a été notamment envoyée aux autorités régionales, incluant le Vade-mecum puis la note d'information.

Portugal

Par note du 19 février 1999, les autorités portugaises ont rappelé qu'elles avaient adopté le 11 novembre 1997 la décision n° 30/97, instituant l'« Instituto Potuguês da Qualidade » comme point de contact national en charge de la procédure de notification mise en place par la décision. Les autorités portugaises ont souligné les efforts entrepris pour diffuser auprès des opérateurs économiques les informations recueillies dans le cadre de la décision, notamment en mettant à leur disposition un site Internet. Elles ont également relevé le fait que, jusqu'à présent, la majorité des notifications reçues portent sur les denrées alimentaires, les médicaments ou les substances chimiques.

Finlande

Par une lettre du 12 janvier 1999, les autorités finlandaises ont fait savoir à la Commission que la décision avait été mise en oeuvre par les services compétents au moyen d'une coopération administrative entre les autorités et d'accords administratifs. Dans ce contexte, ces services ont entrepris les démarches suivantes : l'information des autres ministères et autorités sur le contenu et l'entrée en vigueur de la décision ; une description des secteurs ne faisant pas l'objet d'une harmonisation ; l'organisation de réunions et de séminaires sur l'application de la décision. En outre, le 9 octobre 1998, les services compétents ont organisé en collaboration avec la DG « marché intérieur », dans le cadre d'une réunion paquet, une conférence sur l'application de la décision.

Suède

Par une lettre datant du 23 décembre 1998, les autorités suédoises ont signalé que le règlement 1996:830 prévoit l'obligation pour les administrations nationales, ainsi que pour les autorités locales, de fournir les informations visées par la décision. Le point de contact national a également établi des règles pour sa mise en oeuvre [4]. Malgré les efforts déjà entrepris, les services compétents reconnaissent que des actions supplémentaires sont nécessaires pour assurer l'application de la décision à tous les niveaux administratifs et principalement aux niveaux local et régional, où le besoin d'information se fait particulièrement sentir. Les autorités suédoises ont par ailleurs soulevé quelques points problématiques dans la mise en oeuvre de la décision : un manque de clarté dans la délimitation entre les différentes procédures d'information ; le fait que la décision ne couvre pas les mesures adoptées par certains organismes privés ; le fait qu'elle ne couvre pas certains types de mesures comme les contacts préliminaires qui peuvent néanmoins avoir des effets sur la libre circulation des marchandises ; des difficultés relatives à l'obtention d'informations de la part d'autres Etats membres ; et finalement des doutes sur les notifications de mesures adoptées dans des domaines en cours d'harmonisation.

[4] KFS 1996:3, Règles du Bureau National du Commerce relatives à l'information sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises au sein de la Communauté européenne.

Royaume-Uni

Par une lettre du 27 janvier 1999, les autorités britanniques ont rappelé que, jusqu'à présent, elles n'avaient pas encore notifié de mesure. Elles expliquent ce constat par le fait que les mesures à notifier dans le cadre de la décision l'ont souvent déjà été dans le cadre d'autres procédures de notification. La décision a été mise en oeuvre au Royaume-Uni par le biais d'une circulaire administrative du 11 décembre 1996. Toutefois, après avoir récemment examiné l'application de la décision, les autorités britanniques ont signalé que de nouvelles orientations seront bientôt envoyées aux services en même temps qu'un rappel de leurs obligations en vertu de la décision. Les autorités nationales ont aussi souligné l'intérêt qu'elles portent à être informées des conclusions que la Commission tire des notifications qui lui sont faites. Enfin, elles insistent sur les difficultés qu'elles éprouvent à identifier le pays de production de certains produits et donc le caractère notifiable des mesures qui y sont relatives.

En ce qui concerne les autorités nationales compétentes dans le cadre de la décision, conformément à l'article 7 de la décision, les Etats membres ont indiqué à la Commission les autorités nationales désignées pour transmettre ou recevoir les informations visées par celle-ci, et dont la liste complète figure à l'annexe 1 du présent rapport.

2.2 Bilan des notifications

2.2.1 Etats membres

Au cours de l'année 1997 au début de laquelle, en vertu de son article 12, la décision est entrée en vigueur, les services de la Commission ont enregistré trente-trois notifications émanant de trois Etats membres (voir annexe 2). Il s'agissait de :

- la République française ( 26 notifications) ;

- la République fédérale d'Allemagne (4 notifications) ;

- la République de Finlande (3 notifications).

En 1998 (voir annexe 2), le nombre de notifications s'est accru dans la mesure où la Commission a enregistré soixante-neuf notifications. Cette année-là, seuls quatre Etats membres ont transmis des notifications :

- la République hellénique (43 notifications) ;

- la République fédérale d'Allemagne (18 notifications) ;

- la République française (5 notifications) ;

- le Royaume de Danemark (3 notifications) .

Toutefois, le nombre de notifications reste, au vu de la pratique, toujours insatisfaisant et doit faire l'objet d'une amélioration, dans la mesure où il paraît clair que de nombreuses mesures nationales non notifiées rentrent dans le champ d'application de la décision. Comme le montre l'annexe 3, les mesures ayant fait l'objet de notifications concernent des secteurs importants de l'économie faisant régulièrement l'objet de mesures nationales.

Il convient en outre de souligner le fait qu'un nombre important d'Etats membres n'ont pas notifié de mesures :

- Autriche;

- Belgique ;

- Espagne ;

- Irlande ;

- Italie;

- Luxembourg ;

- Pays-Bas ;

- Portugal ;

- Suède ;

- Royaume-Uni.

2.2.2 Espace économique européen

Conformément à la décision n° 16/97 du 26 mars 1997 du Comité mixte de l'Espace économique européen (EEE) [5], la décision est désormais également applicable à tous les Etats signataires de l'EEE à compter du 1er décembre 1998.

[5] Décision du Comité mixte de l'EEE nº16/97 du 26 mars 1997 modifiant l'annexe II (réglementations techniques, normes, essais et certification) de l'accord EEE, JOCE. n° L 182 du 10 juillet 1997 p. 49.

Par conséquent, en application de l'article 109 et du protocole 1 de l'accord sur l'EEE, les services de la Commission veillent, depuis le 1er décembre 1998, à transmettre à l'Autorité de surveillance AELE (Association Européenne de Libre Echange) les notifications qu'ils reçoivent conformément à la décision. Réciproquement, l'Autorité de surveillance AELE veille à transmettre aux services de la Commission responsables les notifications qu'elle reçoit des Etats membres de l'EEE.

Cependant, dans le cadre de la coopération mise en oeuvre par l'article 109 de l'accord sur l'EEE, l'Autorité de surveillance AELE peut avoir aussi accès aux notifications reçues par la Commission pendant la période allant du 1er janvier 1997 au 30 novembre 1998, durant laquelle la décision était en vigueur dans la Communauté européenne mais pas dans l'EEE.

En revanche, le fait que, depuis le 1er décembre 1998, l'Autorité de surveillance AELE n'ait pas encore transmis aux services de la Commission de notifications des Etats membres de l'EEE, s'explique par l'entrée en vigueur récente de la décision dans le cadre de l'EEE. Ceci explique également que la Commission ne dispose pas encore des informations sur les arrangements administratifs spécifiques.

3 Mise en oeuvre par la Commission

3.1 Les procédures internes mises en place par la Commission

L'unité responsable de la mise en oeuvre de la décision à la Commission est le service de la DG Marché Intérieur responsable du traitement des plaintes concernant les obstacles à la libre circulation des marchandises.

Ce service procède, à la réception de la fiche de notification, à son enregistrement et délivre un accusé de réception. La fiche de notification est alors adressée aux services de la Commission compétents pour le domaine couvert par la notification.

Après la traduction de la fiche de notification dans toutes les langues de la Communauté, celle-ci est adressée à l'ensemble des Etats membres pour information et commentaire éventuel.

3.2 Les actions entreprises par la Commission afin de promouvoir la mise en oeuvre de la décision

La Commission a organisé des réunions d'informations dans le cadre de toutes les réunions "paquet" avec les Etats membres en matière de libre circulation des marchandises (art. 28 à 30 CE). D'autres réunions bilatérales regroupant certains Etats membres et la Commission ont également eu lieu afin de résoudre des problèmes ponctuels.

En outre, en parallèle à l'adoption de la décision par les Etats membres, la Commission a adopté un Vade-mecum relatif à la décision, ayant pour but de permettre aux autorités nationales concernées de déterminer quelles sont les mesures qui doivent être notifiées dans le cadre de cette procédure d'information mutuelle. La Commission a fait une distribution large de ce Vade-mecum, notamment au cours des réunions "paquet" susmentionnées.

Il convient également de souligner le fait que, conformément à ce qui est requis par l'article 10 de la décision, le comité permanent institué par la directive 98/34/CE (ex. directive 83/189/CEE) a été tenu périodiquement informé du fonctionnement de la procédure et notamment de sa mise en oeuvre par les Etats membres. Ce comité, ainsi que les Présidents de réunions "paquet" lors de leur réunion des 6 février 1998 et 12 février 1999 [6], ont également été informés des questions d'ordre pratique et des difficultés d'interprétation de la décision qui ont été identifiées au cours des deux premières années de sa mise en oeuvre.

[6] Réunion avec les représentants des autorités nationales qui président aux réunions (paquet( en matière de libre circulation des marchandises (art. 28 à 30 CE) et de marchés publics du 6 février 1998.

Par ailleurs, afin d'améliorer l'application effective de la décision et de promouvoir la transparence des mesures nationales auprès des opérateurs économiques, les services de la Commission ont profité de toutes leurs réunions avec les différentes organisations professionnelles pour informer ces dernières de l'entrée en vigueur de la décision et des modalités de sa mise en oeuvre.

3.3 Coordination avec les autres instruments communautaires

La coordination des différentes procédures de notification est assurée selon l'article 8 de la décision. Le marché unique est géré, pour une grande part, de manière décentralisée par les autorités des Etats membres. Cette gestion décentralisée repose sur le principe de la coopération administrative entre les Etats membres. La transparence des actions entreprises par ces autorités constitue l'ingrédient essentiel de cette coopération. Il y a plusieurs types d'instruments de transparence qui concourent à cet objectif.

3.3.1 Les notifications selon les directives « nouvelle approche ».

Dans les domaines harmonisés par les directives « nouvelle approche » la transparence relative aux mesures de gestion et, notamment, aux mesures de refus de reconnaissance mutuelle d'un produit, résulte de procédures de notification prévues dans les directives mêmes (par exemple directives concernant les appareils à pression simples, sécurité des jouets, dispositifs médicaux, appareils au gaz, équipements de protection personnelle, compatibilité électromagnétique, ascenseurs, sécurité des machines...) Ces directives prévoient que tous les produits qui sont conformes aux exigences de ces directives doivent circuler librement. Ce n'est que dans des circonstances bien définies que les directives prévoient une clause de sauvegarde qui permet aux Etats membres de retirer un produit du marché. Le retrait doit être notifié à la Commission qui l'examine conformément à la procédure prévue par la clause de sauvegarde prévue par les directives « nouvelles approche ».

A titre d'information, les chiffres de notifications pour les années 1997 et 1998 sont repris en annexe 4 et 5 pour quelques directives clefs.

3.3.2 Notifications selon la directive 92/59

La directive 92/59/CEE [7] relative à la sécurité des produits, comme la décision, peut être considérée comme un instrument à caractère général. La directive 92/59/CE s'applique à tous les produits destinés aux consommateurs ou susceptibles d'être utilisés par eux. Elle pose une obligation générale de sécurité qui couvre aussi les risques qui ne sont pas pris en compte par les directives spécifiques d'harmonisation technique. Cette directive prévoit deux procédures de notification, dont une procédure d'urgence, qui portent sur les mesures adoptées par les Etats membres qui restreignent ou interdisent l'accès des produits à leur marché. Ces procédures s'appliquent dès lors que l'obligation de notification des mesures d'urgence n'est pas prévue par une législation communautaire spécifique.

[7] Directive n° 92/59/CEE du Conseil du 29 juin 1992 sur la sécurité générale des produits, JOCE L228, 11 août 1992, p. 24.

Les chiffres de notifications pour les années 1997 et 1998 de la directive 92/59 sont repris en annexe 6 et 7. Une analyse sectorielle montre qu'en 1997 et 1998 les jouets ainsi que les accessoires pour bébé comptent pour une part importante des notifications non alimentaires (57% en 1997 et 17% en 1998). Les produits cosmétiques et d'hygiène font l'objet de 17 % (1998) et de 7% (1997) de ces dernières. Les briquets sont également l'objet de notifications régulières (7% en 1997 et 26% en 1998).

3.3.3 Notification selon directive 98/34

En troisième lieu, il y a la directive 98/34/CE [8] qui prévoit la notification, à l'état de projet, des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. Cette procédure de notification se distingue des procédures mentionnées ci-dessus par deux caractéristiques principales : les règles susceptibles d'être notifiées doivent être d'application générale et non individuelle et le moment de la notification se situe en amont de l'adoption de ces règles. Cette procédure a permis l'examen, depuis 1984, de plus de 6300 projets nationaux, contribuant ainsi à l'élimination des obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur. La tendance récente démontre une certaine baisse du nombre de notifications: en 1998 la Commission en a reçu 604 contre 670 en 1997 (auxquels s'ajoutent 230 textes résultant d'une notification effectuée « en bloc » par les autorités néerlandaises, dans le cadre d'une opération de régularisation d'infractions à la directive). Les secteurs ayant fait l'objet du plus grand nombre de notifications en 1998 sont dans l'ordre décroissant: machines, produits agricoles et denrées alimentaires, télécommunications, transport et construction. En 1997, la Commission a émis 117 avis circonstanciés sur des projets potentiellement contraires au droit communautaire. En 1998, le nombre de ces avis circonstanciés a baissé à 64.

[8] Directive n° 98/34 du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, JOCE L204, 21 juillet 1998, p. 37 telle que modifiée par la directive n° 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 1998 portant modification de la directive 98/34/CE prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques, JOCE L217, 5 août 1998, p. 18

3.3.4 Le rôle de «balai » de la décision

La décision a en définitive le caractère d'un instrument «balai » par rapport aux trois catégories d'instruments de transparence mentionnés. Lorsque, dans le contexte de la gestion du marché unique, une administration nationale retire un produit du marché qui a été légalement commercialisé dans un autre Etat membre, cette mesure doit être notifiée au titre de cette décision si cette obligation ne découle pas déjà d'un autre instrument communautaire (article 8 de la décision). Ainsi, l'objectif de la décision est d'assurer une information complète de la Commission et des Etats membres sur les obstacles aux échanges dans le marché unique. En absence d'autres instruments pertinents, elle devrait garantir une réaction rapide et coordonnée des Etats membres, gestionnaires du marché unique soit pour éliminer les obstacles, soit pour prendre des mesures efficaces pour protéger les consommateurs à l'échelle européenne. Pourtant, cet objectif doit être mis en relation avec les statistiques des notifications reçues en 1997 et 1998 et qui sont rappelées ci-dessus.

1997

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1998

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3.4 Les suites à donner aux notifications

Le suivi des notifications relève essentiellement d'un processus en deux étapes : un processus préalable d'instruction débouchant sur une décision relative aux mesures de suivi à prendre.

Dans le cadre du processus d'instruction, la notification par un Etat membre est réceptionnée par le service de la Commission qui est compétent pour la gestion de l'instrument en question. Ce service transmet la notification aux Etats membres et aux services sectoriels et généraux de la Commission.

Dans leur analyse de la notification, les services de la Commission peuvent être amenés à consulter préalablement un comité d'experts ou scientifique si la mesure notifiée présente un caractère particulièrement technique nécessitant une expertise spécifique. Un tel cas de figure ne s'est toutefois pas encore présenté jusqu'à maintenant.

Dans d'autres cas, lorsque la justification présentée par l'Etat membre paraît insuffisante pour effectuer une telle analyse, des informations complémentaires seront sollicitées auprès de ce dernier [9].

[9] Voir sur ce point, le cas de notifications émanant de la France relatives à des obstacles à la mise sur le marché de dispositifs de diagnostic in-vitro.

Après cette analyse de fond, les services de la Commission déterminent la suite à donner à la notification. Ce seront, essentiellement, les deux cas de figure suivants qui se présenteront:

* La mesure notifiée a un caractère ponctuel et porte sur un produit particulier. Ce type de cas, de par son caractère isolé, ne donnera lieu, la plupart du temps, à aucune suite particulière. En effet, l'obstacle à la libre circulation des marchandises ne sera pas la conséquence de différences existant entre les réglementations de l'Etat de provenance et de celui de destination. Ce seront en revanche les caractéristiques techniques du produit (ex. défaut de conception, information insuffisante du consommateur,...) qui seront souvent à l'origine de la mesure notifiée.

* La mesure notifiée révèle l'existence de différences importantes, voire incompatibles, entre les réglementations de l'Etat de provenance et celle de l'Etat de destination du produit. Ce type de cas permet de mettre à jour des produits ou des secteurs pour lesquels le principe de reconnaissance mutuelle ne suffit pas à assurer la libre circulation des marchandises. A titre d'exemple, parmi les notifications reçues au cours des deux premières années de mise en oeuvre de la décision, la Commission a reçu un nombre important de notifications relatives à des entraves à la commercialisation de produits enrichis (en vitamines et autres nutriments). Ces notifications ont confirmé les informations dont disposait déjà la Commission selon lesquelles des différences d'approche importantes existent entre les Etats membres sur ces questions. Dans un tel cas, les services de la Commission peuvent, dans un premier temps, soumettre le problème au Comité « règles techniques » chargé par la décision du suivi de son application afin de recueillir le point de vue des Etats membres et, le cas échéant, de parvenir avec eux à une solution concertée. En revanche, lorsqu'aucune solution ne peut être atteinte par ce biais, l'engagement d'un processus d'harmonisation peut s'avérer nécessaire. En cela, la procédure de notification instituée par la décision aura joué pleinement son rôle qui est d'identifier les domaines où persistent des obstacles et de susciter l'adoption des mesures nécessaires à leur levée.

Les suites aux notifications dans le cadre de la Décision 3052/95/CE proprement dite, doivent être distinguées des suites que la Commission peut engager de manière incidente, si la notification porte à la connaissance de la Commission des éléments qui méritent un traitement séparé dans le cadre approprié d'une autre procédure. Ceci est notamment le cas des notifications non-pertinentes. Une mesure peut ne pas être notifiable ou aurait dû l'être dans le cadre d'un autre instrument. Dans un tel cas, le service de la Commission responsable de la mise en oeuvre de la décision se charge de transmettre celle-ci au service compétent.

Une mesure notifiée dans le cadre de la Décision 3052/95/CE peut aussi paraître incompatible avec les articles 28 et 30 CE qui prévoient le principe de libre circulation des marchandises. Dans de tels cas, la Commission, jouant pleinement son rôle de gardienne du traité, procédera à un examen détaillé de la justification de la mesure (en prenant les contacts nécessaires avec les Etats membres) et ouvrira, le cas échéant, la procédure d'infraction prévue à l'article 226 CE. A cet égard, il peut être souligné que dans les quelques cas où la Commission a jugé utile d'ouvrir une telle procédure, la notification reçue était le plus souvent soit accompagnée, soit suivie d'une plainte.

4. Evaluation et conclusions

La mise en oeuvre de la décision au cours des deux premières années ayant suivi son entrée en vigueur n'a pas donné les résultats escomptés. En particulier, le faible nombre de notifications reçu n'a pas permis de faire jouer pleinement son rôle à la décision qui est, avant toute chose, de constituer un instrument privilégié d'information sur le fonctionnement pratique et sur le terrain du marché intérieur. Comme déjà indiqué plus haut, la mise en oeuvre de la décision n'a pas suffisamment permis aux services de la Commission d'améliorer leur information sur le bon fonctionnement du principe de reconnaissance mutuelle ni d'identifier les secteurs où, éventuellement, celui-ci fonctionne mal, ce qui pourrait justifier une proposition d'harmonisation.

La décision n'a pas pu non plus jouer son rôle d'instrument pouvant conduire à une résolution rapide de certains problèmes de libre circulation. En effet, grâce au délai de 45 jours fixé par son article 4, la décision devrait permettre aux services de la Commission d'être informés de manière très rapide de l'existence d'un problème de libre circulation et de prendre avec l'Etat membre concerné les contacts permettant d'aboutir, à brève échéance, à une solution concertée pour le surmonter. La décision doit en effet pouvoir s'inscrire dans le cadre de la politique générale de la Commission visant à accélérer le traitement des problèmes de libre circulation en évitant le déclenchement des procédures prévues par le traité.

En ce qui concerne les causes de ce démarrage difficile, il paraît clair au vu des informations statistiques disponibles, aussi peu représentatives qu'elles puissent être, qu'il existe des difficultés de mise en oeuvre pratique. Il semble, en effet, que l'idée de gestion décentralisée du marché intérieur qui inspire la décision se heurte à des problèmes résultant d'un manque d'information relative à l'application de la décision elle-même et un manque d'information relative au rôle que joue cette décision dans l'ensemble des instruments de transparence dans le marché unique.

Toutefois, une remarque préalable s'impose. Il faut un temps de rodage pour permettre une coopération entre quinze administrations et la Commission. L'expérience acquise dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive 98/34/CEE semble indiquer que l'application de la décision devrait s'améliorer de manière substantielle au cours des prochaines années. En effet, il a fallu attendre quelques années pour que la notification systématique des normes et réglementations techniques, exigée par la directive 98/34/CE, devienne véritablement effective.

En outre, il convient de signaler que l'efficacité des outils de transparence dans la gestion du marché unique dépend de leur bonne application, qui à son tour dépend d'une bonne information des autorités appelées à l'application et des entreprises et citoyens concernés. On constate, en effet, un manque d'information sur la mécanique de la décision au niveau de l'administration nationale qui est appelée à signaler la nécessité de notifier une mesure en vertu de la décision. En effet, ces mesures sont très souvent adoptées par des autorités déconcentrées ou décentralisées. Or, ces autorités n'ont pas toujours été en mesure de remplir les obligations de notification qui leur incombent en vertu du droit communautaire. Ceci constitue en partie un défi à relever au plan national, dans la mesure où les destinataires des informations fournies par la Commission ou les départements d'administrations centrales dans les Etats membres ne sont pas forcément les fonctionnaires dans l'administration nationale qui sont appelés à appliquer la décision.

La Commission intensifiera ses efforts pour garantir une application effective de la décision par les Etats membres, tant sur les plans local que national ainsi qu'auprès des secteurs économiques. Ceci sera réalisé par le biais des actions suivantes :

*Il convient d'intensifier les actions d'information sur l'existence et l'application de la décision, notamment auprès des autorités déconcentrées ou décentralisées. Dans cette optique, la rédaction d'une brochure explicative et l'organisation de séminaires, constitueront des moyens efficaces de promotion de l'information de ces autorités sur leurs obligations résultant du droit communautaire.

*Afin de soutenir les actions prévues au point 1, puis d'encourager la coopération entre les autorités communautaires, nationales et locales, la Commission sollicitera auprès des Etats membres, à compter de l'année 2000, un rapport annuel comprenant une liste des notifications envoyées ainsi que des informations relatives à l'application de la décision, incluant les éventuelles difficultés rencontrées lors de cette mise en oeuvre. Il sera établi sur la base d'une ventilation sectorielle en ce qui concerne les notifications et l'application de la décision. Par ailleurs, ce rapport devrait inclure toute information pertinente transmise par les autorités déconcentrées et décentralisées. Dans le même temps, la Commission encourage les Etats membres à former et informer régulièrement les autorités compétentes sur la décision.

*Dans la mesure où les acteurs de la société civile constituent souvent un instrument de coopération efficace pour l'application du droit communautaire et exercent aussi une influence préventive pour garantir le respect de ce droit, les services de la Commission envisagent d'organiser régulièrement, en collaboration avec les Etats membres, des réunions d'information auprès des organisations professionnelles intéressées. Ces réunions permettront d'accroître l'information de ces acteurs afin que ceux-ci constituent, à terme, des relais actifs dans la détection des cas de mesures n'ayant pas fait l'objet de notification, et ceci dans la ligne des propositions faites par la Commission dans sa communication de 1999 sur le principe de reconnaissance mutuelle [10].

[10] Communication de la Commission du 16 juin 1999 sur la reconnaissance mutuelle dans le cadre du suivi du Plan d'action pour le Marché intérieur au Conseil et au PE.

*L'amélioration de l'information sur l'existence et l'application de la procédure résultera, nonobstant les autres instruments d'information, de la mise en place sur un site d'Internet d'un système de diffusion des renseignements visés par la décision auprès des opérateurs économiques et de toutes les autorités nationales concernées.

*L'implication du comité permanent institué par la directive 98/34/CE, jouant le rôle d'enceinte consultative sur l'application de la décision, s'étant avérée efficace, la Commission continuera à informer périodiquement ce dernier de l'application de la décision et s'efforcera d'intensifier sa participation dans le suivi des notifications et de toute action prise dans le cadre des présentes mesures opérationnelles.

*L'objectif de transparence et la souplesse qui caractérisent la décision ne se conjuguent pas bien avec les éventuelles actions coercitives que justifierait sa non mise en oeuvre effective. Ceci explique le nombre limité de procédures engagées à l'encontre des Etats membres n'ayant pas notifié certaines mesures. Cependant, les services de la Commission vont accroître leur vigilance et leur détermination quant à la détection des infractions commises par les Etats membres pour non notification. A ces fins, les services de la Commission informeront les Etats membres dans le cadre de la coopération administrative du suivi des réunions paquet des cas, soulevés par des plaintes, qui auraient dû faire l'objet d'une notification. Ces services collaboreront aussi avec les autorités compétentes des Etats membres afin de déceler et clarifier les situations douteuses ou problématiques ainsi que toute autre incertitude relative au caractère notifiable d'une mesure nationale.

En outre, une réflexion pourrait être entamée sur la question de la transparence nécessaire dans la gestion décentralisée du marché unique.

La vue d'ensemble des statistiques relatives aux notifications toutes confondues et relatives au marché unique témoigne d'un certain déséquilibre entre ces instruments aussi bien en termes de notifications qu'en termes de suivi. Une réflexion d'ensemble pourrait s'avérer opportune afin d'améliorer le fonctionnement des mécanismes de transparence nécessaires à une gestion décentralisée du marché unique. Dans le même temps, cette réflexion devrait porter sur les outils de suivi (périodes de standstill, création d'un guichet unique au sein de la Commission pour l'ensemble des notifications quelle que soit leur base juridique, interventions par les Etats membres, la Commission, les comités scientifiques etc.). Son objectif serait de doter les administrations nationales ou communautaires des moyens adéquats et efficaces pour gérer le marché unique de la manière la plus efficace dans l'intérêt des entreprises et des citoyens.

ANNEXE 1

Autorités compétentes dans le cadre de la Décision 3052/95/CE

BELGIQUE

CIBELNOR (c/o Institut belge de normalisation)

Avenue de la Brabançonne, 29

1000 Bruxelles

Tel: +32-2-738.01.11

Fax: +32-2-733.42.64

DANEMARK

Erhvervsfremme Styrelsen

Internationale Tekniske Handelsvilkår

Tagennsvej 137

2200 København N

Tel: 3586.86.86

Fax: 3586.86.87

E-mail: C=DK; A=DK400; P=EFS; S=Journal

ALLEMAGNE

Bundesministerium für Wirtschaft

Herr Dr. Winkel

-Referat EB3 -

D - 53107 BONN

Tel: 00-49-228/615 ( - 4119 Herr Dr. Winkel; - 2502 Herr Behrens; - 4398 Herr Schirmer)

Fax: 00-49-228/615-2056

E-Mail: C=DE; A=BUND400; P=BMW1; O=BONN1; S=BUERO-EB3

Internet: BUERO-EB3@BONN1.BUND400.DE

GRECE

Ministère du Developpement

Organisme de standardisation M. Evangelos E. Melagrakis

ELOT 313 Acharnon St.GR - 11145 ATHENS

Tel: +(30 1) 228.00.01

Fax: +(30 1) 202.68.75

X400: C=GR A=MASTER400 P=EURODYN O=GOV OU=YBET OU=GGB S=PBOX

ESPAGNE

Ministerio de Asuntos Exteriores

Dirección General de Asuntos técnicos de la Unión Europea

D. Luis Antonio Rico

C/ Padilla 46, planta 2E - 28006 MADRID

tel: 00/34/1/563.68.70

fax: 00/34/1/562.48.61

C=es/ADMD=mensatex/PRMD=mae/ORG=sece/S=rico/G=luis

FRANCE

SGCI

Attn: M. Régis Rama

"Carré Austerlitz

2, Boulevard Diderot

F - 75572 PARIS CEDEX 12

Tel: +33-1-44.87.10.60

Fax: +33-1-44.87.12.96

X400: C=FR; A=Atlas; P=IRIS; O=SGCI; S=SGCI-RENET

E-mail: regis.rama@sgci.finances.gouv.fr

IRLANDE

Single Market Unit

Department of Tourism and Trade

Mr. Ronnie Breen

Kildare Street

IRL - DUBLIN 2

tel: +353-1-662.14.44

fax: +353-1-676.61.54

X400: C=IE/admd=NA/prmd=ENTEMP/pn=BREENR

Internet: breenr@entemp.irlgov.ie

ITALIE

Ministerio dell'Industria, del Commercio e dell'artigianato

Direzione generale della produzione industriale

Ispettorato tecnico, Divisione XIX - Roma

Italia - ROMA

(e-mail: min.ind.isp.tecnico.@agora.stm.it)

X400 S=Ispettorato tecnico, D= Classe>IPM, D=ID-NODO>BF9RM001, U=M.I.C.A.=ISPIND, P=DGS, A=MASTER400, C=IT

tel: +39-6.4705.3069

fax: +39-6.4788.7748

LUXEMBOURG

Service de l'Energie de l'Etat M. Jean-Paul Hoffmann, Directeur

Boîte postale 10

L - 2010 LUXEMBOURG

Tel: +352-46.97.46.1

Fax: +352-222.524

Email: jean-paul.hoffmann@eg.etat.lu

X400: C=LU; A=INFONET; P=ETAT; O=EG; S=HOFFMANN; G=JEAN-PAUL

PAYS - BAS

Ministerie van Financiën

Belastingdienst/Douane centrale dienst voor in-en uitvoer

Afdeling O.R.

Postbus 30003

9700 RD GRONINGEN

tel: +(31 50) 523.91.78/ 523.92.75

fax: +(31 50) 523.92.19

X400: C=NL A=400NET P=CDIU S=NOTIF OU1=CDIU

AUTRICHE

Bundesministerium für wirtschafltliche Angelegenheiten

Attn: Mme Maria Haslinger

Abteilung II/5

Stubenring 1

A - 1011 WIEN

Fax: 43-1/715.96.51 od. 714.27.23

tel: 43-1/711.00-5453

Email: maria.haslinger@bmwa.gv.at

X400: C=AT; A=GV; P=BMWA; O=BMWA; G=Maria; S= Haslinger

PORTUGAL

Instituto Português da Qualidade - IPQ

Rua C à Avenida dos Três Vales

2825 Monte da Caparica

Portugal

Tel: +351-21-294.81.00

Fax: +351-21-294. 81.01 / 294.82.22

FINLANDE

Ministry of Trade and Industry

Trade department

Section for Internal market Affairs

P.O. Box 230

FIN - 00171 HELSINKI

tel: +358-9-1601 (1603657 Antti Riivari, 160 3527 Pia Nieminen)

fax: +358-9-160 4022

Email: S=tuoteilmoitukset, O=ktm, P=vn, A= mailnte, C=fi

SUEDE

Mrs. Kerstin Carlsson

Kommerskollegium - U3

(National Board of Trade)

Box 6803

113086 STOCKHOLM

Tel: +46.8.690.48.00

Fax: +46.8.690.48.40

Email: (X400) C=SE, ADMD=400net, O=Komkoll, S=nat not point

Royaume Uni

Department of Trade and Industry

Standards and Technical Regulations Directorate 2

Bay 327

151 Buckingham Palace Road

UK - SW1W 9SS

Tel: 0171.215.1488

Fax: 0171.215.1529

Email: S=TI; G=83189; O=DTI; OU1=TIDV; P=HMG DTI; A=GOLD 400; C=GB

Internet : 83189.ti@tidv.dti.gov.uk

M. Lars-Ake Erikson EFTA Surveillance Authority Senior Officer Goods Directorate 74 rue de Trèves B-1040 BRUXELLES

ANNEXE 2

Informations statistiques Décision 3052/95/CE/ (Notifications par Etat Membre)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 3

Notifications par secteur

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

ANNEXE 4

Notifications dans le cadre de certaines directive « nouvelles approche » (1997)

>EMPLACEMENT TABLE>

Abréviations : BT = « directive basse tension », Mach = « directive machines », Jouet = « directive jouets », AG = « directive appareils au gaz », CEM = « directive compatibilité électromagnétique », AP = « directive appareils à pression », EPP= « directive équipements de protection personnelle », AM = « directive appareils médicaux ».

ANNEXE 5

Notifications dans le cadre de certaines directive « nouvelles approche » (1998)

>EMPLACEMENT TABLE>

Abréviations : BT = « directive basse tension », Mach = « directive machines », Jouet = « directive jouets », AG = « directive appareils au gaz », CEM = « directive compatibilité électromagnétique », AP = « directive appareils à pression », EPP= « directive équipements de protection personnelle », AM = « directive appareils médicaux ».

ANNEXE 6

Notifications directive 92/59/CEE (1997)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 7

Notifications directive 92/59/CEE (1998)

>EMPLACEMENT TABLE>