Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Raccordement du réseau d'infrastructures de transport de l'Union avec celui de ses voisins - Vers une politique de réseau de transport paneuropéen en coopération»

(98/C 129/19)

Le 30 avril 1997, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 décembre 1997 (rapporteur: M. Konz).

Lors de sa 352e session plénière des 25 et 26 février 1998 (séance du 26 février), le Comité a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission avait publié sa communication dès le 23 avril 1997 afin que celle-ci serve de document de stratégie et de positionnement à la Conférence paneuropéenne des transports d'Helsinki (23 au 25 juin 1997). Notamment pour les pays qui ont demandé à devenir membres de l'Union européenne, la définition d'une approche paneuropéenne pour les réseaux de transport visant à l'interconnexion des infrastructures de transport de l'Union européenne avec celles de ses voisins est de la plus grande importance.

1.2. La communication présentée par la Commission vise donc à mettre en place un réseau de transport à l'échelle du continent couvrant les pays de l'Europe centrale et orientale, les pays européens de l'ex-Union soviétique et les partenaires méditerranéens de l'UE, pour répondre aux besoins du XXIe siècle. Pour ce faire la Commission a établi un plan d'action autour de cinq points:

- la fixation des corridors et zones de transport paneuropéens en tant que cadre destiné à assurer des services de transport efficaces avec tous les voisins de l'UE, y compris ceux du Bassin méditerranéen;

- l'extension des réseaux transeuropéens de transport (RTE) aux pays candidats dans le cadre du processus de préadhésion;

- une approche européenne commune en matière de technologie du transport pour l'ensemble du réseau paneuropéen;

- l'encouragement de technologies de transport intelligentes (par exemple l'application de l'informatique, la signalisation automatique) sur l'ensemble du réseau;

- une collaboration plus étroite dans le domaine de la recherche et de la technologie.

Étant donné que l'étude socio-économique et l'évaluation environnementale stratégique sont la cheville ouvrière de toute stratégie de réseau à l'échelle paneuropéenne, celles-ci doivent être intégrées dans les cinq domaines précités.

1.3. L'approche globale du réseau paneuropéen envisagée par la Commission est la meilleure expression d'un mécanisme de partenariat paneuropéen rassemblant toutes les parties concernées par la mise en place du réseau: l'Union européenne, les États membres, les autres pays concernés, les institutions financières internationales et le secteur privé.

1.4. Le partenariat devrait également porter sur les aspects financiers, institutionnels et législatifs.

2. Observations générales

2.1. En raison de la publication anticipée de la communication de la Commission, les conclusions de la Conférence paneuropéenne d'Helsinki n'ont évidemment pas pu y trouver leur place. C'est ainsi que le contenu de multiples rapports, des débats et de la déclaration finale à cette conférence n'a pu entrer dans les réflexions de la Commission.

2.2. Le Comité économique et social n'en salue pas moins formellement la communication de la Commission sur l'élaboration d'une politique de réseau de transport paneuropéen en coopération visant à l'interconnexion des infrastructures de transport de l'Union européenne avec celles de ses voisins, même s'il doit constater un décalage manifeste entre la réalité et l'ambition, notamment dans le financement des projets. Le CES considère en particulier que l'ajout du concept de «zone de transport paneuropéenne» à celui de simple «corridor» représente un progrès qualitatif.

2.3. La stratégie visant à l'élaboration d'un concept global tenant compte d'une mobilité durable et compatible avec l'environnement confirme la position qu'a toujours défendue le CES.

2.4. La Commission fonde ses considérations sur les résultats de la Conférence paneuropéenne des transports de Crète (14 au 16 mars 1994: création des corridors) ainsi que sur les objectifs et les principes à définir par la Conférence d'Helsinki (23 au 25 juin 1997: révision des corridors).

2.5. En tant que l'un des promoteurs des conférences paneuropéennes des transports - dont il continue d'ailleurs de souligner l'utilité - le CES constate que les déclarations finales respectives, avec leurs objectifs et leurs principes, ne fournissent pas de cadre politique contraignant.

Cependant, comme la Commission s'appuie dans une large mesure sur les conclusions de cette concertation très diversifiée réunissant des gouvernements, des parlements, des institutions de l'UE, des organisations intergouvernementales ainsi que des groupes d'intérêt socio-économiques, les résultats obtenus pourraient fournir une bonne base à un concept européen commun sous cet angle, pourraient être considérés comme une obligation politique librement consentie par chaque signataire.

2.6. C'est pourquoi les considérations du CES portent non seulement sur la présente communication de la Commission, mais également sur les fiches signalétiques présentées par la Commission (direction générale Transport) à la Conférence d'Helsinki. Ces documents comprennent une description précise de chaque corridor, les dates auxquelles les améliorations de l'infrastructure doivent être terminées (entre 2010 et 2015), ainsi que des estimations de coûts (jusqu'à 70 milliards d'écus au total).

2.7. Même s'il faut saluer l'ambition des projets, le CES estime que les responsables politiques ne doivent pas perdre de vue les délais nécessaires entre la planification et la réalisation et le fait que son financement posera bien souvent le plus grand problème.

D'après les estimations de la Commission, la réalisation de tous les projets d'intérêt communautaire coûtera 400 milliards d'écus.

Même si les programmes indicatifs pluriannuels de l'UE prévoient à cet effet des subventions communautaires, celles-ci ne couvrent qu'une part modeste des dépenses énormes entraînées par la construction de nouvelles infrastructures de transport. C'est ainsi que chaque année, des sommes importantes provenant des budgets publics et, le cas échéant, de sources privées, doivent être investies dans ces projets de réseaux de transport, à la fois dans les États membres et dans les pays voisins concernés. Ces États devraient créer des lignes budgétaires séparées à cet effet; il convient également de tenir compte du développement rapide des transports individuels dans les PECO, qui est à l'origine de l'accroissement continu du trafic routier touristique en Europe.

Selon le CES, le renouvellement accéléré des réseaux de chemins de fer, notamment dans les PECO (cf. DB dans les nouveaux Länder), pourrait être une solution à la mise en oeuvre peu coûteuse, et surtout plus rapide, en vue de l'amélioration des capacités de transport, de la sécurité et de la vitesse dans ces pays.

2.8. Le processus de réforme économique et politique va bon train, surtout dans les PECO. En conséquence des accords européens respectifs, les pays candidats à l'adhésion sont déjà beaucoup plus proches des standards UE. À cet égard, le CES estime toutefois que la reprise de l'acquis communautaire dans ces pays doit progresser plus rapidement dans les domaines abordés par la Commission (en particulier dans les domaines socio-économiques et de l'environnement).

Étant donné que les améliorations prévues en matière d'infrastructure devront être achevées entre 2010 et 2015, la conformité aux normes de l'UE devrait être atteinte bien plus tôt, eu égard aux travaux préliminaires à entreprendre.

2.9. Le CES a toujours souligné que le succès d'une politique de transport paneuropéenne sera toujours à la mesure du concours qu'apporteront les partenaires sociaux dans la réalisation et la stabilisation du changement structurel. Cela vaut encore plus pour les PECO.

Cette revendication centrale du CES a d'ailleurs été reprise dans la déclaration finale de la Conférence d'Helsinki, où il est dit que «la consultation des groupes socio-économiques» est l'un des dix principes à la base de la future coopération paneuropéenne en matière de politique de transport.

Dans cette optique, le concept du «partenariat dans les réseaux de transports paneuropéens» pourrait servir à la réalisation du principe développé ci-avant. Dans sa communication, la Commission prétend, elle aussi, à la réalisation du même principe, sans pour autant être convaincante.

3. Observations particulières

3.1. Les corridors et zones pour le transport paneuropéen

3.1.1. Comme le cadre d'action politique dépasse les frontières de l'UE, la Commission souligne à juste titre la nécessité d'une coopération avec l'UN-ECE (Commission économique pour l'Europe des Nations unies) et la CEMT (Conférence européenne des ministres des Transports). Les sous-groupes régionaux actifs dans le cadre du groupe de travail «Transport» du G-24 joueront également un rôle important, en particulier dans le domaine des institutions financières internationales.

3.1.2. De l'avis du CES, les conditions posées dans la communication de la Commission en ce qui concerne la viabilité économique des projets de construction et le rendement minimum de 10 % semblent ne pas être conformes à la Décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE).

Cette décision définit notamment des conditions sociales et de sécurité. Elle stipule également que les projets doivent contribuer au renforcement de la cohésion économique et sociale, mais ne comprend malheureusement aucun objectif en matière de politique du marché de l'emploi.

Au cas où un acte juridiquement contraignant serait signé au niveau paneuropéen, ces objectifs de l'UE devraient également être mis en oeuvre dans toute l'Europe. À cet égard, il convient d'accorder une attention particulière aux régions insulaires et périphériques.

3.1.3. Le CES soutient dès lors les efforts de la Commission visant à promouvoir les transports maritimes en Méditerranée et à oeuvrer à long terme en vue d'un concept global pour la planification d'une infrastructure de transport efficace dans le Bassin méditerranéen et les États voisins.

3.1.4. S'il convient bien sûr d'appliquer le principe de subsidiarité en la matière, il faut toutefois s'assurer que les citoyens concernés soient clairement informés et consultés lors de l'évaluation des réseaux de transport. À cet égard, le CES souligne à nouveau l'importance de la consultation des groupes socio-économiques qui devraient être associés dès le départ à la discussion et à la planification.

3.1.5. Le critère de «multimodalité» n'est pas bien défini dans la communication. Faudra-t-il développer des infrastructures parallèles pour différents modes de transports? Ou bien est-il uniquement question du passage d'un mode à l'autre au moyen de plates-formes appropriées?Les infrastructures de transport ont une longue durée de vie et coûtent très cher. En outre, elles détruisent le paysage de manière permanente et elles sont de moins en moins bien acceptées par la population. Il y a lieu d'éviter absolument les doubles investissements dans des infrastructures parallèles. Le CES préconise dès lors une plus grande intermodalité et davantage de transport intermodal de marchandises ().

3.2. Élargissement du concept de RTE ()

3.2.1. Il convient de saluer l'approche défendue par la Commission. Toutefois, la principale question posée ici est celle du financement, tout comme pour le réseau d'infrastructure de transport transeuropéen de l'Union européenne. Le financement du concept des RTE au sein de l'UE n'étant guère garanti, les insuffisances de moyens dans les pays candidats à l'adhésion prendront des proportions bien plus grandes encore.

La Commission a dès lors reconnu cet état des choses et a publié le 10 septembre 1997 une communication sur le financement de projets du réseau transeuropéen de transport par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé (), à propos de laquelle le CES a rendu un avis favorable le 25 février 1998.

3.2.2. Les réseaux vers les pays tiers et traversant ceux-ci ainsi que les «points de connexion» dans le domaine du transport intermodal sont d'un intérêt mutuel et devraient être traités en priorité. À cet égard, les pays candidats devraient avoir une situation privilégiée. Cette intégration dans la planification des RTE ne facilitera certainement pas l'organisation globale de l'UE et aggravera le problème du financement.

Étant donné les différents processus de planification (corridors, zones, TINA et RTE), le CES prône une coordination plus étroite, tant au niveau de la planification que de l'exécution des différents projets.

Le CES préconise en outre un cofinancement plus généreux des projets d'infrastructure sélectionnés par des subventions communautaires, avec l'obligation d'harmoniser autant que possible les normes techniques et de construction.

3.3. Un concept en matière de technologie des transports

3.3.1. Dans l'intérêt d'une utilisation des infrastructures de transports européennes économiquement optimale et respectueuse de l'environnement, l'interopérabilité des réseaux est de mise. Elle seule permettra à tous les modes de transports, qu'il s'agisse du transport de voyageurs ou de marchandises et y compris le transport intermodal, d'utiliser pleinement et sans entraves ou retardements les infrastructures existantes ou planifiées.

L'interopérabilité comporte, et des aspects techniques (entres autres des normes et standards), et des mesures législatives et réglementaires. Ces deux aspects doivent être mis en rapport l'un avec l'autre pour être équilibrés.

3.3.2. Seule l'interopérabilité des réseaux permettra à diverses compagnies de transport de fournir des services différents dans des conditions sûres et financièrement avantageuses. C'est pourquoi l'interopérabilité et l'accès libre et non discriminatoire aux infrastructures de transport sont les premières priorités des lignes directrices en matière de réseaux transeuropéens de transport.

3.4. Utilisation rationnelle des réseaux et recherche en matière de transport

3.4.1. Comme l'interconnexion des systèmes télématiques dans le transport intermodal au niveau paneuropéen () est encore sous-développée, le CES demande à la Commission de donner plus d'ampleur à ce problème dans le plan d'action retenu dans la communication à l'examen (cf. point 1.2 ci-dessus).

La télématique pourrait contribuer à l'organisation et à l'écoulement plus rationnels des flux de trafic sans que soit perdu de vue pour autant le facteur humain en tant que tel et en tant que main-d'oeuvre.

3.4.2. Il faut certainement utiliser les concepts existants et continuer à les promouvoir. Toutefois, l'on peut douter que la bonne solution consiste à transférer simplement la technologie des pays de l'UE dans les États voisins, et pire encore, à vouloir la commercialiser dans ces pays.

Si l'application des technologies de l'UE dans ces pays pose problème, il convient d'examiner au préalable dans quelle mesure ces technologies sont souhaitables.

3.4.3. L'approche indiquée à cet égard est celle présentée dans le rapport de la DG VII (Transport) pour la Conférence d'Helsinki, relatif à «L'utilisation rationnelle des systèmes de transports» (SEC(97) 1227, point 2.2 sur la recherche et le développement technologique). Les préoccupations de la DG VII portent sur la manière d'améliorer la qualité des services européens de transport, y compris l'intermodalité.

3.5. Vers un partenariat à l'échelle de l'Europe dans les réseaux de transport

3.5.1. Étant donné que les projets concernent à la fois des parlements, des gouvernements, des institutions et des entreprises privées, il est particulièrement important de pouvoir s'appuyer sur un cadre réglementaire et organisationnel.

Étant donné que depuis quelque temps, l'on accorde de plus en plus d'importance à la coordination sur place, il faudrait mettre tout en oeuvre pour qu'en plus des autorités compétentes, les autorités régionales, en collaboration avec les groupes socio-économiques concernés, soient associées au partenariat.

C'est pourquoi le CES souligne une fois de plus combien il importe de développer des mécanismes de consultation devant permettre le dialogue entre les partenaires socio-économiques.

3.5.2. En ce qui concerne la mise en oeuvre de la directive 93/38/CEE du Conseil du 14 juin 1993 sur la coordination des procédures de passation de marchés dans les régions et les pays concernés, le CES estime qu'il y a lieu de créer un cadre réglementaire adéquat pour ces pays. C'est la seule manière d'éviter que les entreprises des pays de l'UE, avec leur savoir-faire plus développé, n'aient l'exclusivité des grands marchés publics. Ce faisant, il faut continuer à s'assurer que les normes de sécurité généralement acquises soient appliquées.

4. Observations finales

4.1. Le dialogue structuré dans une politique paneuropéenne coopérative des réseaux de transport

4.1.1. Dans son avis d'initiative () pour la Conférence paneuropéenne d'Helsinki, le CES a largement traité de l'éventualité de mécanismes de consultation dans le cadre d'une politique de coopération paneuropéenne en matière de réseaux de transport. Pour le CES, il n'est pas de la première importance que les structures pour le dialogue entre groupes socio-économiques importants soient fixes et réglementées. D'autres structures, limitées dans le temps ou axées sur un sujet précis, sont imaginables à condition que les conclusions des travaux de coopération soient suffisamment contraignantes.

4.1.2. Des comités directeurs (steering committees) ont été mis en place pour la transposition de la politique de réseaux paneuropéens de transport auprès de chaque corridor et pour la définition et la transposition d'une telle politique dans les zones attenantes. Ces comités se composent uniquement de représentants des gouvernements et des administrations concernés.

Pour quelles raisons les groupes socio-économiques importants ne sont-ils pas intégrés dans ce processus de coopération? Ne serait-il pas opportun d'utiliser à ce stade le savoir-faire des transporteurs professionnels, des syndicalistes responsables du secteur et des usagers?

Le CES en conclut qu'il y a lieu de compléter à cet effet la structure prévue par des instances consultatives ad hoc. Par cette manière d'agir, la discussion pourrait être approfondie et les gouvernements pourraient élargir la participation des groupes socio-économiques.

4.2. Une meilleure orientation de la volonté politique

4.2.1. Le CES part de l'hypothèse que la communication à l'examen n'est qu'un premier essai de la Commission pour cerner certains aspects et pour engager un processus de consultation avec tous les milieux concernés. Le CES félicite une nouvelle fois la Commission de cette initiative.

4.2.2. Afin de renforcer encore la volonté politique et de mieux la coordonner, la Commission devrait publier une communication améliorée, qui ferait en particulier le point sur la Conférence d'Helsinki et analyserait les résultats des différents groupes de travail ainsi que de la Plénière de cette conférence.

Bruxelles, le 26 février 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Voir à ce sujet l'avis du CES du 29 octobre 1997 sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: Intermodalité et transport intermodal de marchandises dans l'Union européenne - Une logique de systèmes pour le transport de marchandises/Stratégies et actions visant à promouvoir l'efficacité, les services et le développement durable» (COM(97) 243 final) - JO C 19 du 31.1.1998, p. 1.

() Décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport - JO L 228 du 9.9.1996, p. 1. Avis du CES: JO C 397 du 31.12.1994, p. 23.

() Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions relative au financement de projets du réseau transeuropéen de transport par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé (COM(97) 453 final).

() Avis d'initiative du CES sur «L'application de systèmes télématiques au transport intermodal dans un contexte paneuropéen» - JO C 66 du 3.3.1997, p. 27.

() Avis d'initiative du CES sur la «Conférence paneuropéenne des transports et le dialogue social - de Crète à Helsinki»: JO C 206 du 15.7.1996, p. 96.