Avis du Comité des régions sur le "Livre vert sur les services d'intérêt général en Europe"

(2004/C 73/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre vert sur les services d'intérêt général (COM(2003) 270 final);

vu la décision de la Commission européenne du 22 mai 2003 de consulter le Comité sur ce sujet, conformément au premier paragraphe de l'article 265 du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son président en date du 23 janvier 2003 de charger la commission de la politique économique et sociale d'élaborer un avis sur ce sujet;

vu l'article 36 de la Charte européenne des Droits fondamentaux concernant l'accès aux services d'intérêt économique général,

vu l'article 16 du Traité instituant la Communauté européenne concernant les services d'intérêt économique général, ainsi que les articles 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 et 295 CE;

vu l'article III-6 du projet de Constitution européenne;

vu son avis sur la Communication de la Commission sur les Services d'intérêt général en Europe (CdR 470/2000 fin(1);

vu son projet d'avis (CdR 149/2003 rév.) adopté le 22 septembre 2003 par la commission de la politique économique et sociale (rapporteuse: Mme Tove Larsen, maire de Rødekro (Danemark) (DK/PSE),

a adopté l'avis suivant lors de sa 52e session plénière des 19 et 20 novembre 2003 (séance du 20 novembre).

1. Observations du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. se félicite du Livre vert de la Commission sur les services d'intérêt général. Le Livre vert est important car il met en relief l'importance des services d'intérêt général pour la prospérité et le progrès social dans l'UE. Le Comité des régions partage la préoccupation de la Commission quant à la manière dont l'UE peut contribuer à garantir à ses citoyens des services de qualité à un prix abordable;

1.2. voit l'élaboration d'une nouvelle constitution européenne comme une bonne occasion de faire valoir l'importance capitale des services d'intérêt général pour une société européenne moderne. La publication du Livre vert sur les services d'intérêt général donne à la Commission et aux autres institutions l'occasion de considérer la nécessité et la manière de mieux prendre en compte l'intérêt public dans l'organisation des prestations de services d'intérêt général. Pour le Comité des régions, c'est l'occasion de souligner l'importance du caractère particulier des prestations de services d'intérêt général dans les débats sur ce thème;

1.3. relève que la Commission a choisi de présenter le dossier sous forme de question, ce qui illustre parfaitement le caractère global et complexe du sujet. Le Livre vert pose de nombreuses questions pertinentes qui contribuent à élargir le débat mais il n'apporte malheureusement que peu de réponses et ne formule que peu de propositions. La lecture du Livre vert donne l'impression que la Commission a profité de cette publication pour rassembler des données qui auraient pu être collectées au cours du processus d'élaboration de ce document;

1.4. estime que les positions et les points de vue de la Commission en la matière manquent de clarté. Le Comité des régions souhaiterait que la Commission adopte des positions plus claires et qu'elle contribue au débat sur l'avenir des services d'intérêt général, et notamment en ce qui concerne leur place future dans le traité;

1.5. estime - compte tenu du fait que l'on ne connaît pas encore le résultat final des travaux de la Convention et de la Conférence intergouvernementale - que l'on peut s'interroger sur l'opportunité d'élaborer un avis sur le Livre vert avant même que la base juridique des services d'intérêt général ne soit connue. En l'absence de base juridique, il est difficile, voire impossible dans certains cas, de répondre clairement aux questions posées.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1. Quelle forme de subsidiarité?

Le Comité des régions

2.1.1. se félicite de la reconnaissance par la Commission du rôle central des collectivités locales et régionales en ce qui concerne la définition, l'organisation, le financement et la surveillance des services d'intérêt général;

2.1.2. estime que les collectivités locales ou régionales, qui sont le niveau de pouvoir le plus proche du citoyen, sont le mieux à même de juger de la nature, du mode de fonctionnement et de la qualité des services d'intérêt général à mettre en oeuvre tout en tenant compte des spécificités des populations intéressées;

2.1.3. attache une grande importance au fait que les pouvoirs publics responsables de l'obligation de service public puissent décider librement s'ils souhaitent effectuer eux-mêmes les prestations, en collaboration avec d'autres niveaux de pouvoirs ou en choisissant d'autres solutions, y compris en ayant recours au secteur privé. Le principe de subsidiarité - horizontale et verticale - doit être reconnu pleinement afin que les collectivités locales et régionales aient dès le départ la possibilité de décider de la manière dont elles souhaitent prester les services en question. Le fait de prendre le niveau local comme point de départ garantit la solution la plus optimale tant pour le citoyen que pour la société.

2.1.4. La portée et le contenu du principe de subsidiarité horizontale et verticale dépendent toutefois du cadre législatif régissant les services d'intérêt général.

2.1.5. La fonction et la valeur des services publics pour le modèle social européen ne figurent pas au premier plan dans le traité. L'article 16 du traité reconnaît certes la place et la valeur des services d'intérêt économique général, mais il soumet les principes et les conditions de leur fonctionnement ("sans préjudice des articles 73, 86 et 87") aux règles applicables à la libre concurrence et aux aides d'État. Cependant, le Comité des région estime que certaines activités relevant des services d'intérêt général ne peuvent pas relever uniquement du droit de la concurrence et des seules règles du marché.

2.1.6. On ne sait pas encore quels seront le statut et la position des services d'intérêt général dans le nouveau traité constitutionnel. L'avis du Comité des régions envisage dès lors deux scénarios différents - avec et sans modification de la législation primaire de base concernant les services d'intérêt général dans le traité.

2.2. Scénario n° 1: Modification de la législation primaire de base pour les services d'intérêt général dans le traité

Le Comité des régions

2.2.1. préconise de consigner dans le traité les valeurs et les principes communs qui sous-tendent la réglementation des services d'intérêt général dans l'Union européenne, et de préciser clairement qu'il appartient aux États membres et aux autorités locales et régionales d'établir de manière concrète les principes et les conditions de la prestation de ces services.

2.2.2. estime que les tâches des services d'intérêt général doivent figurer au nombre des objectifs fondamentaux de l'Union européenne sur un pied d'égalité avec la réalisation du marché intérieur dans le respect du principe de subsidiarité. La réalisation du marché intérieur et la prise en compte de l'intérêt public seront ainsi deux objectifs qui viendront compléter les efforts communs visant à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne;

2.2.3. préconise de maintenir la reconnaissance juridique des services d'intérêt général dans le traité compte tenu de la clarification apportée au paragraphe 2.2.1 et de prendre en compte à cet égard les tâches relevant des services d'intérêt général dont la définition incombe en première ligne aux États membres;

2.2.4. estime qu'un certain nombre de considérations communes à tous les secteurs peuvent être incluses dans le traité comme cadre juridique. L'on créerait ainsi la base d'un équilibre plus juste entre les dispositions relatives à la concurrence, aux préoccupations sociales et au citoyen. Le Comité des régions estime qu'il y a lieu d'inclure à l'article 16 du traité les aspects suivants:

- égalité d'accès aux services d'intérêt général pour tous les citoyens, dans la mesure où cela est défendable d'un point de vue économique;

- niveau élevé de sécurité des prestations, dans la mesure où cela est défendable d'un point de vue économique;

- possibilité, à la charge du prestataire, en cas de défaillance du marché, de créer une capacité suffisante;

- niveau élevé de qualité des prestations;

- importance du rôle du principe de subsidiarité dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la question de savoir quels services correspondent à quelles notions, qui doit fournir ces services et quels doivent être leurs modes d'organisation et de financement;

2.2.5. estime que l'on doit poser en principe que tous les citoyens doivent avoir accès dans les mêmes conditions aux services d'intérêt général dans la mesure où cela est défendable d'un point de vue économique. L'absence de services d'intérêt général essentiels peut avoir des conséquences graves sur le plan sanitaire et constitue toujours l'une des causes principales qui incitent les familles, surtout les plus jeunes, à se transférer ailleurs. L'accès à ces services doit être, en principe, le même pour tous, quoique avec certaines différences en fonction du contexte régional ou local, ainsi que des spécificités géographiques (distances, densité de population, etc.) qui peuvent en influencer le contenu et les modalités. Il est également nécessaire que les autorités aient la possibilité de fixer le prix sur la base d'un principe de solidarité uniforme de sorte qu'aucun citoyen, ou aussi peu de citoyens que possible, ne soient exclus de l'accès aux services pour des raisons économiques. Les autorités doivent également avoir la possibilité, pour chaque secteur, de procéder à une péréquation des coûts, afin de favoriser la cohésion régionale ou sociale. Lorsque le service est géré par d'autres, les autorités doivent garantir, par le biais d'appels d'offre et de contrats de gestion, les conditions d'égalité d'accès, de réalisation effective et de couverture territoriale complète;

2.2.6. estime que l'on doit garantir un degré élevé de sécurité en matière de fourniture des services. Cela signifie que le fournisseur est tenu de garantir la fourniture continue et ininterrompue du service. Pour les citoyens, la qualité est intimement liée à la notion de fourniture sûre et continue des services. La fourniture d'eau, d'électricité ou de gaz, de même que l'évacuation des eaux usées et l'enlèvement des déchets sont autant d'exemples de secteurs dans lesquels les citoyens ressentent comme une gêne le caractère irrégulier des prestations. Dans le concept de sécurité, il faut inclure le critère relatif à la prévention des risques, et notamment à la réduction du risque d'événements explosifs, quoique rares (comme par exemple récemment le black-out électrique en Amérique du Nord et le taux anormal de mortalité des personnes âgées dû à une assistance insuffisante pendant la canicule de cet été);

2.2.7. estime qu'en cas de défaillance du marché il doit être possible d'établir une capacité suffisante, cela étant à la charge, au premier chef, du prestataire de service. Lorsque le marché n'est pas à même de satisfaire les besoins des citoyens, il peut être nécessaire de contraindre les pouvoirs publics à créer une capacité suffisante. Le marché a tendance à ne créer des capacités que lorsqu'il y trouve un intérêt économique. Un grand nombre des installations à créer pour pouvoir fournir des services d'intérêt général aux citoyens et aux entreprises exigent des investissements considérables avec de longues périodes d'amortissement (jusqu'à trente ans) - c'est le cas par exemple de l'incinération des déchets et du traitement des eaux usées. Ce type d'investissement séduit rarement les investisseurs privés. L'absence de capacités suffisantes peut se traduire par une détérioration des services et par des hausses de prix;

2.2.8. estime qu'il y a lieu de garantir un niveau élevé de qualité des prestations. La légitimité même des prérogatives attribuées aux pouvoirs publics réside dans la capacité de ces derniers à fournir des prestations de niveau élevé en matière de services publics. À cet égard il est capital de souligner le fait que le concept de qualité recouvre également des aspects généraux touchant à la société, tels que l'environnement, les conditions de travail et la protection des consommateurs. Des considérations microéconomiques strictes ne peuvent pas toujours garantir une prise en compte suffisante de ces aspects. Il est essentiel que les autorités qui seront responsables à l'avenir de la fourniture des services disposent d'une certaine latitude pour agir en matière de qualité des services à l'intérieur d'un cadre général donné. Ce sont les personnes qui travaillent quotidiennement à la fourniture des services qui trouvent des idées pour améliorer la façon dont ces tâches sont assurées. La notion de qualité évoque la nécessité que tout service public soit doté d'une charte, d'un code, d'un règlement, peu importe l'appellation, qui soit en mesure de définir les droits des usagers, en termes de prestations à fournir, d'importance et de quantité des prestations, de contrôles de la qualité, de réclamations, d'information, etc. Il faudra garantir une participation active des usagers à la définition d'une meilleure qualité des services, également en recourant aux instruments permettant d'évaluer la satisfaction des consommateurs;

2.2.9. estime que la forme d'organisation doit en principe être choisie librement au niveau local. La responsabilité des autorités publiques en matière de fourniture de services d'intérêt général doit aller de pair avec la liberté de choisir et d'expérimenter des modèles opérationnels. Il est capital que les collectivités locales et régionales, grâce au dialogue avec les consommateurs/citoyens, comprennent les problèmes que peuvent poser la fourniture des services, la tarification et l'environnement, et qu'elles puissent définir l'approche permettant de répondre à ces difficultés locales.

2.2.10. Une modification du traité permettrait aux aspects généraux touchant à la société de disposer d'un "poids juridique" maximal en ce qui concerne la Cour de justice. Elle permettrait à la Cour de justice - de même qu'à la Commission lors de l'élaboration des nouvelles règles - de trouver un meilleur équilibre entre les différents aspects: concurrence, aspects sociaux, intérêts du citoyen.

2.3. Scénario n° 2: Les dispositions relatives à la position des services d'intérêt général dans le traité demeurent inchangées

Le Comité des régions

2.3.1. envisage la possibilité que les services d'intérêt général ne soient que partiellement, voire pas du tout intégrés au traité. Dans ce cas, il y a lieu d'envisager d'autres options permettant de créer un contrepoids aux dispositions relatives à la concurrence;

2.3.2. observe que la Commission, au paragraphe 41, indique plusieurs manières de parvenir à une consolidation des objectifs et des principes communs en matière de services d'intérêt général. Selon le Livre vert, cette consolidation pourrait se faire sous la forme soit d'un acte juridique (directive ou règlement) soit d'un instrument juridique non contraignant (recommandation, communication, orientations ou accord interinstitutionnel).

2.3.3. L'attention générale et le débat se sont surtout centrés sur les possibilités de directive-cadre. L'on trouvera ci-dessous quelques considérations sur les possibilités et les limitations dans le cas d'une directive-cadre, ainsi que des réflexions sur le contenu d'une éventuelle directive-cadre.

2.3.4. Le paragraphe 40 du Livre vert est consacré à la base juridique d'une éventuelle directive-cadre. La Commission fait valoir que l'article 16 du traité ne fournit pas de base juridique pour l'adoption d'un instrument spécifique, directive-cadre ou autre. Elle envisage certes la possibilité d'utiliser l'article 95 du traité relatif à l'harmonisation du marché intérieur, mais précise que ledit article ne permet de réglementer que des services d'intérêt général ayant un effet sur les échanges commerciaux intracommunautaires. En revanche, il ne permet de réglementer ni les services d'intérêt général de nature non économique, ni ceux à caractère économique n'ayant qu'une influence limitée sur les échanges commerciaux (tels que l'eau, les eaux usées et le chauffage);

2.3.5. estime toutefois que les dispositions de l'article 95 du traité ne sont pas appropriées pour permettre l'élaboration d'une réglementation des services d'intérêt général. Cela est dû au fait que les directives, conformément à ces dispositions, doivent nécessairement avoir comme priorité d'augmenter les échanges transfrontaliers - et de créer un marché intérieur. La concurrence - y compris au-delà des frontières - ne peut toutefois constituer un objectif en soi pour les services d'intérêt général. La concurrence, dans la mesure où elle a pour effet d'affaiblir un ou plusieurs des aspects susmentionnés, est susceptible de conduire à une détérioration des prestations.

2.3.6. Le règlement sur la liberté de prester des services d'intérêt général dans le cadre du transport maritime (concernant notamment les appels d'offres pour les services de transbordeurs) et la directive sur la libéralisation de l'électricité illustrent les difficultés liées à l'application de la réglementation du marché intérieur aux services d'intérêt général.

2.3.7. L'exigence communautaire de soumettre à appel d'offre tous les services de transbordeurs, quelle que soit la taille de ces derniers, a eu des conséquences négatives sur le plan économique et administratif pour les collectivités locales et régionales. Par suite de l'exigence communautaire, l'exploitation de petits itinéraires bénéficiant d'une aide publique a fait l'objet d'appels d'offre. La navigation dans les petites îles et la desserte des zones périphériques n'est pas une activité rentable en soi, aussi la création et le fonctionnement de tels services sont-ils souvent financés par les fonds publics. Dans la plupart des cas, seul un opérateur s'est manifesté, à savoir la compagnie qui assurait le service précédemment. Dans les cas où un opérateur concurrent s'est présenté, l'offre était généralement plus chère. Les appels d'offre, loin de se traduire par une amélioration des services, ont obligé les collectivités locales et régionales à consacrer des ressources considérables, tant sur le plan économique que sur le plan administratif, à la constitution et à la gestion des dossiers d'appels d'offre.

2.3.8. L'autre exemple est celui de la libéralisation du marché de l'électricité, qui - jusqu'à nouvel ordre - n'a pas entraîné de baisse des prix. Au contraire, elle est à l'origine de fluctuations plus fortes des prix. Lorsque la libéralisation sera achevée dans l'ensemble de l'UE, au plus tard en 2007, le citoyen se trouvera dans une grande insécurité quant au "prix du jour" de l'électricité, ce qui ne peut être dans son intérêt.

2.3.9. Même si l'article 95 stipule que la proposition de la Commission doit prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, cela ne change rien au fait que cet article ne saurait servir de base à l'élaboration d'une réglementation des services d'intérêt général.

2.4. Bonne gouvernance

Le Comité des régions

2.4.1. prend note que le chapitre 4 du Livre vert s'intitule "Bonne gouvernance": organisation, financement et évaluation. Ce titre est du meilleur effet - l'on ne peut que souscrire à la nécessité de "bonne gouvernance". La question est toutefois de savoir qui sera chargé de définir ce que doit être cette "bonne gouvernance", et si cette définition se fera au niveau communautaire, national, régional ou local.

2.4.2. À l'heure actuelle, les États membres et les collectivités locales et régionales disposent d'une grande marge de manoeuvre pour organiser et administrer par elles-mêmes les services d'intérêt général. Le Comité des régions ne pense pas, dans l'hypothèse de l'élaboration d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général, qu'il faille établir de nouveaux principes ou de nouvelles orientations pour la bonne gouvernance;

2.4.3. estime qu'une directive-cadre qui établirait des principes et des orientations relatifs à l'organisation, au financement et à l'évaluation des services d'intérêt général ne doit pas viser:

- à étendre les compétences de l'UE au détriment des États membres ou des collectivités locales;

- à étendre le champ des droits à la concurrence au détriment des missions d'intérêt général;

- à réduire la liberté de choix des États membres et de leurs collectivités locales des modes de gestion des services d'intérêt général.

Le Comité des régions est opposé à toute réglementation ou mesures de l'UE susceptibles de réduire l'autonomie locale ou régionale ou le pouvoir des collectivités territoriales en matière de définition des services d'intérêt général. Il estime important en revanche qu'une éventuelle directive-cadre apporte aux États membres la flexibilité nécessaire dans ce domaine. Ils doivent notamment être libres de décider s'ils souhaitent assurer ces prestations de service public eux-mêmes, par le biais de leurs propres entreprises ou établissements, ou s'ils veulent laisser ce soin à des tiers privés.

2.4.4. Que la directive-cadre englobe la totalité des services d'intérêt général (ce qui exigerait une modification du traité) ou qu'elle tente de se limiter aux services d'intérêt économique général, elle devra avoir un caractère très générique afin d'englober la multiplicité des caractéristiques mentionnées au paragraphe 40 du Livre vert. Il existe en effet de grandes différences entre l'organisation et le fonctionnement, par exemple, des télécommunications, de la fourniture en eau ou du traitement des déchets. Le Comité estime dès lors qu'une directive-cadre ne contribuera en rien à rendre plus clair sur le plan juridique le lien entre les services d'intérêt général, les règles de concurrence et les aides d'État. La clarté juridique devrait, en tout état de cause, être garantie par une législation sectorielle ou par un ajustement des règles relatives aux aides d'État. Toutefois, si l'UE tente de parvenir à une plus grande clarté juridique par le biais d'une directive-cadre, elle court le risque d'une réglementation plus détaillée qui pourrait avoir des conséquences involontaires sur certains secteurs. Le tout pourrait se traduire par une uniformisation beaucoup plus grande que ce n'est le cas aujourd'hui, tant sur le plan interne au niveau de chaque secteur qu'entre les différents secteurs. C'est la raison pour laquelle le Comité estime qu'une directive-cadre pourrait avoir des conséquences beaucoup plus importantes et donner lieu à des problèmes beaucoup plus sérieux qu'une réglementation sectorielle;

2.4.5. estime qu'une approche sectorielle en matière d'organisation, de financement et d'évaluation constitue une meilleure garantie que la législation communautaire ne traite que des questions relatives à des services revêtant, de par leur dimension et leur interconnexion structurelle, une importance au niveau européen et non de ceux ayant une incidence purement régionale ou locale.

2.5. Clarification des définitions et des services d'intérêt général non économiques

2.5.1. Comme la Commission le remarque dans le Livre vert, il est difficile de tracer la limite entre les services d'intérêt économique général et les services d'intérêt général non économiques. Certains services peuvent être classés sans hésiter comme économiques - l'électricité, le gaz et le chauffage par exemple. D'autres, au contraire, peuvent sans difficulté être rangés dans la catégorie "non économiques" - par exemple la formation et les services sociaux.

2.5.2. De manière générale, l'on s'accorde à penser qu'une séparation entre les services d'intérêt général à caractère économique et non économique est difficile à définir. Cela est dû en partie à l'évolution permanente et à la flexibilité inhérente au concept, et en partie au fait que l'on pourra toujours trouver des arguments pour prétendre que tous les services d'intérêt général, d'une manière ou d'une autre, sont de nature économique. Il n'est pas possible, de l'avis du Comité des régions, de décider si un service d'intérêt général doit être soumis ou non aux règles de concurrence de l'UE sur le seul critère de la nature économique ou non économique du service en question; les aspects politiques dans le domaine considéré doivent également entrer en ligne de compte. À titre d'exemple, pour les hôpitaux publics, le principe de base n'est pas le marché, mais la satisfaction des besoins des citoyens en matière de santé, conformément à la politique de santé au niveau national, régional et local.

2.5.3. Le Comité des régions estime avec la Commission que ces classifications ne sont pas statiques et qu'elles sont dès lors susceptibles d'évoluer avec le temps. Certains services qui sont considérés comme étant de nature économique dans un pays donné peuvent très bien être considérés comme ne l'étant pas dans un autre pays.

2.5.4. Face au manque de clarté résultant du fait qu'il n'est pas possible d'entreprendre une comptabilité exhaustive des concepts, il existe deux attitudes. L'une consiste à élaborer des listes positives pour chaque catégorie. Cela pourrait aboutir à une situation juridique figée qui ne permettrait aucune modification et qui ne tiendrait compte ni des spécificités des différents domaines, ni de l'émergence de nouveaux domaines (par exemple dans le domaine des infrastructures), ni du fait que certains domaines peuvent être à la fois non économiques et économiques, selon le cas.

2.5.5. L'autre branche de l'alternative est de renoncer à séparer les deux catégories. Cette solution n'est toutefois pas viable, car la distinction a des conséquences importantes pour l'application des règles du traité. Les services d'intérêt général non économiques ne sont pas soumis aux dispositions du traité relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'État; l'on peut dès lors affirmer qu'ils jouissent d'un statut particulier. Une harmonisation de la réglementation pour tous les services d'intérêt général signifierait dès lors un renforcement considérable de la réglementation dans ces domaines par rapport à la situation actuelle. En tout état de cause, la Commission devrait établir clairement que les prestations fournies directement ou à travers une entité externe par des autorités locales et régionales dans le cadre d'une mission d'intérêt général, et plus particulièrement celles qui remplissent des objectifs sociaux ou environnementaux et non pas commerciaux, ne sont pas à considérer comme des services d'intérêt économique général.

2.5.6. Le principe de subsidiarité horizontale et verticale est particulièrement pertinent dans les domaines relevant de la fourniture de services clefs d'une importance capitale pour les citoyens de l'Union; le degré de liberté quant à la manière dont ces prestations sont effectuées, tant d'un pays à l'autre qu'à l'intérieur de chaque pays - au niveau des collectivités locales et régionales - doit être le plus grand possible.

2.5.7. Le Comité des régions estime par conséquent que l'incertitude juridique qui entoure les définitions ne peut être résolue ni par l'établissement de listes positives, ni par l'abandon de la distinction entre services d'intérêt général de nature économique et non économique. Résoudre l'incertitude juridique à l'aide de la réglementation suppose qu'il existe une seule réponse aux questions qui se posent, ce qui n'est pas le cas dans ce domaine extrêmement complexe. Vouloir édicter une nouvelle réglementation relative aux définitions ne fera qu'accroître les problèmes. Le Comité estime néanmoins que l'on peut en tout état de cause dénier tout caractère économique à une activité lorsque la commercialisation dans l'intérêt public de biens ou de services sur le marché concerné contribuerait de fait uniquement à couvrir les coûts mais ne permettrait pas la réalisation de bénéfices.

2.5.8. Au paragraphe 45 du livre vert, il est fait état à juste titre de la difficulté d'établir a priori une liste de tous les services d'intérêt général devant être considérés comme non économiques. Cependant, les décisions des tribunaux européens ou de la Commission reconnaissent certaines activités non économiques "typiques" en tant que telles (par exemple, les activités des écoles publiques, les régimes de base de sécurité sociale obligatoires, et certaines activités exercées par des organismes à vocation sociale, qui n'ont pas pour objectif de pratiquer une activité industrielle. Il est donc possible d'établir une liste, qui serait utile et contribuerait grandement à la sécurité juridique.

2.5.9. Le Comité des régions estime dès lors avec la Commission qu'il y a lieu de conserver le statu quo en la matière, à savoir que le détail de la classification est du ressort des États membres, conformément au principe de subsidiarité.

2.6. Échanges des meilleures pratiques et de l'étalonnage

2.6.1. Y a-t-il lieu d'améliorer la procédure relative à l'échange des meilleures pratiques et de l'étalonnage concernant la prestation des services d'intérêt général dans l'ensemble de l'Union? Qui en sera chargé? Quels seront les secteurs concernés?

2.6.2. Comme l'observe la Commission dans le Livre vert, il existe de grandes différences entre les caractéristiques des services d'intérêt général dans l'Union. Cela ne doit toutefois pas empêcher la Commission, les États membres et les collectivités locales et régionales de réfléchir à la manière dont les échanges de meilleures pratiques et l'étalonnage au niveau sectoriel dans les domaines réglementés au niveau communautaire peuvent contribuer à des améliorations systématiques de la qualité. Il est important que l'étalonnage serve de source d'inspiration et d'exemple.

2.6.3. S'agissant de savoir qui doit être impliqué dans la procédure de consultation relative à l'échange et à l'étalonnage des meilleures pratiques, le Comité attire l'attention de la Commission sur les orientations figurant dans son avis relatif au suivi du Livre blanc sur la gouvernance européenne. Le Livre blanc précise que la Commission reconnaît le rôle particulier des collectivités locales et régionales en matière de procédure de consultation, et qu'il convient de renforcer les interactions entre les collectivités locales et régionales et l'Union. En outre, l'évaluation doit être plurielle: les services d'intérêt économique général font intervenir une série d'acteurs dont les intérêts sont différents et dont les rapports sont marqués par des asymétries d'informations; les instances d'évaluation doivent être pluralistes, spécialisées, autonomes par rapport aux institutions de décision et d'action, donc être ouvertes à la pluralité des acteurs, de leurs attentes et aspirations, de leurs intérêts.

2.7. Financement des services d'intérêt général, y compris les aides d'État

2.7.1. L'hétérogénéité des modes de financement dans les différents secteurs montre bien qu'il est difficile d'avoir une législation commune et un mode de financement unique pour tous les secteurs. Le Comité des régions estime que la sécurité de financement à long terme des obligations de service public doit être garantie: les pouvoirs publics ont à prendre en charge les servitudes qui en résultent pour les entités en charge du service, par rapport à une situation où celles-ci agiraient selon des ressorts purement concurrentiels; les formes que peuvent prendre ces compensations sont très variées et doivent permettre de s'adapter aux objectifs définis.

2.7.2. Le Comité des régions se félicite du récent arrêt de la Cour de Justice "Altmark Trans" en date du 24 juillet 2003 (arrêt C-280/00). Dans cet arrêt, la Cour a statué qu'une intervention étatique n'est pas qualifiée comme une aide d'État au sens du traité CE lorsqu'une intervention financière étatique représente une compensation en contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public. La Cour assujettit néanmoins cette exemption des dispositifs réglementaires sur les aides d'État à quatre conditions techniques.

2.7.3. L'on débat actuellement de la libéralisation de secteurs tels que l'eau, les eaux usées, les déchets et le chauffage. Cependant ces secteurs n'opèrent pas de la même façon que le secteur de l'énergie et ne sont souvent pas soumis aux mêmes exigences. Ces secteurs sont fort différents du secteur de l'énergie à la fois en termes d'exigences environnementales que sur le plan des infrastructures. À titre d'exemple, il est possible de transporter l'électricité sur de grandes distances et au-delà des frontières nationales, alors qu'il n'existe pas de grand réseau national/international de transport pour le chauffage et l'eau. Il existe donc des limitations naturelles à la vente de chauffage et d'eau. C'est la raison pour laquelle dans de nombreux pays, les services d'intérêt général sont organisés et assurés par les collectivités locales et régionales, lesquelles bénéficient d'un degré élevé d'autonomie - pouvant atteindre jusqu'à 100 % - de financement par les usagers et à une certaine forme de solidarité dans la fixation des prix, de sorte que tous les citoyens soient sur un pied d'égalité, quel que soit leur lieu de résidence (ville/campagne). Ces arguments expliquent entre autres pourquoi le Comité des régions refuse que les services de l'eau et des déchets, dans lesquels les autorités locales et régionales jouent un rôle clé, fassent l'objet de directives sectorielles du Marché unique. Cependant, l'Union a compétence pour harmoniser les normes de qualité et les principes économiques, conformément au droit de l'environnement et en visant l'efficacité économique et sociale.

2.7.4. Les transports sont un exemple de secteur dans lequel les investissements importants en infrastructures - routes, ponts, etc. - bénéficient d'un soutien des pouvoirs publics. Ces derniers apportent aussi une aide - indispensable - dans le domaine des transports en commun. Dans le secteur des transports, les investissements et les frais de fonctionnement sont d'une ampleur telle que le financement par les seuls usagers est insuffisant. Les subventions sont nécessaires si l'on veut que les prix des transports demeurent raisonnables.

2.7.5. Se fondant sur ces quelques exemples, et compte tenu de l'ampleur des différences entre les secteurs pour toute une série de paramètres (organisation, propriété, contexte géographique, structure décisionnelle), le Comité estime qu'il est difficile de mettre en oeuvre au niveau communautaire des règles communes à tous les secteurs.

2.8. Observations finales

2.8.1. De l'avis du Comité des régions, le débat sur l'avenir des services d'intérêt général revêt une importance capitale pour le bien-être et le développement social dans l'Union. L'objectif du Comité des régions en élaborant le présent avis est de mettre en évidence la nécessité d'une modification du traité qui garantisse un meilleur équilibre entre les différents aspects du problème: concurrence, aspects généraux touchant à la société et intérêt du citoyen.

2.8.2. En outre, le Comité souhaite attirer l'attention sur les possibilités et les limitations du traité actuel quant à l'élaboration d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général. Le Comité estime dès lors qu'il est préférable d'attendre le nouveau traité constitutionnel avant de se prononcer de manière définitive sur l'opportunité d'une éventuelle directive-cadre.

2.8.3. En conclusion, le Comité des régions invite la Commission à engager, tant avec lui qu'avec les associations représentant les collectivités locales et régionales dans l'Union européenne,, un dialogue approfondi et systématique sur les expériences de ces collectivités en matière d'organisation et de fonctionnement des services d'intérêt général. Les échanges d'expériences sont une condition essentielle à l'organisation d'un débat nuancé et équilibré sur la manière de résoudre cette question le mieux possible.

Bruxelles, le 20 novembre 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 19 du 22.1.2002, p. 8.