[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 12.1.2009

COM(2008)906 final

2007/0195 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la

position commune du Conseil relative à l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE

2007/0195 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la

position commune du Conseil relative à l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE

1. HISTORIQUE

Proposition transmise au Parlement européen et au Conseil [document COM (2007) 528 final – 2007/0195 (COD)] le: | 19.09.2007 |

Avis du Comité économique et social européen émis le: | 22.04.08 |

Avis du Comité des régions émis le: | 10.04.08 |

Avis du Parlement européen (première lecture) émis le: | 18.06.2008 |

Position commune adoptée à l'unanimité le: | [09.01.2008] |

2. OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition en question fait partie du troisième paquet législatif relatif à un marché intérieur du gaz et de l'électricité («Troisième paquet»), qui comprend deux directives et trois règlements.

L'objectif premier du paquet législatif est de mettre en place le cadre réglementaire nécessaire pour rendre pleinement effective l'ouverture du marché et créer un marché unique du gaz et de l'électricité dans l'intérêt des citoyens et des entreprises de l'Union européenne. Cela permettra de maintenir les prix aussi bas que possible, d'améliorer la qualité des services et d'accroître la sécurité des approvisionnements.

Les principales mesures mises en œuvre pour parvenir à cet objectif sont les suivantes:

- un contrôle réglementaire plus efficace par des autorités de régulation nationales indépendantes;

- la création d'une agence chargée d'assurer une coopération efficace entre les régulateurs nationaux et de prendre les décisions concernant tout problème transfrontalier;

- la coopération obligatoire entre les gestionnaires de réseau en vue d'harmoniser toutes les règles régissant le transport d'énergie dans l'Union et de coordonner la planification des investissements;

- la séparation effective de la production et du transport d'énergie afin de supprimer tout conflit d'intérêt, de favoriser les investissements dans les réseaux et d'empêcher tout comportement discriminatoire;

- l'accroissement de la transparence et l'amélioration du fonctionnement du marché de détail;

- le renforcement de la solidarité et de la coopération régionale entre les États membres, afin de garantir une sécurité accrue des approvisionnements.

3. COMMENTAIRES SUR LA POSITION COMMUNE

3.1. Commentaires généraux

Les positions communes adoptées par le Conseil sur les cinq textes qui constituent le troisième paquet reprennent tous les éléments de la proposition de la Commission qui sont essentiels pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l'électricité et, plus généralement, pour atteindre les objectifs majeurs indiqués plus haut. Elles peuvent donc être acceptées par la Commission (voir le point 3.2 ci-après).

La première lecture visait principalement à obtenir un accord au sein du Conseil. Les amendements adoptés par le Parlement européen n'ont donc pas été formellement incorporés à la position commune. Les négociations en ce sens auront lieu pendant la seconde lecture. Certains des amendements adoptés par le Parlement européen ont toutefois été pris en compte dans la position commune (voir le point 3.3 ci-après). La Commission estime que plusieurs amendements non pris en considération jusqu'à présent devraient l'être en seconde lecture (voir le point 3.4 ci-après).

3.2. Observations spécifiques

Les principaux changements par rapport à la proposition de la Commission sont les suivants.

3.2.1 Séparation effective

La position commune soutient trois options pour la séparation effective, pour le gaz et pour l'électricité.

Les options relatives à la dissociation des structures de propriété et au gestionnaire de réseau indépendant (GRI) sont adoptées. Par ses amendements, le Parlement européen appuie sans réserve la dissociation des structures de propriété qui est, de l'avis constant de la Commission, la meilleure solution.

Dans sa position commune, le Conseil introduit une troisième option portant sur le gestionnaire de transport indépendant (GTI), selon laquelle les gestionnaires de réseau de transport (GRT) peuvent continuer de faire partie d'entreprises intégrées mais dans le cadre de règles précises en matière d'autonomie, d'indépendance et d'investissement; il introduit également une clause de révision spéciale pouvant aboutir à des propositions législatives. La Commission estime que ces règles détaillées garantissent un niveau acceptable de séparation effective des activités et que l'option GTI peut donc être acceptée dans le cadre d'un compromis général, à condition que la portée de cette option ne soit pas atténuée par rapport à la position commune et qu'elle aille aussi loin qu'un compromis politique le permette. Contrairement à la proposition de la Commission, la position commune autorise une participation minoritaire dans le cadre de la dissociation des structures de propriété, mais sans droits de vote pour éviter des interférences.

Dans les trois cas, le GRT doit être certifié par les autorités nationales de régulation. La position commune supprime toutefois l'obligation de surveillance imposée à la Commission dans le cadre de la procédure de certification et la remplace par une obligation, pour les autorités nationales de régulation, de tenir «le plus grand compte» de l'avis de la Commission.

La position commune comporte également un article autorisant les États membres à prendre des mesures visant à créer des conditions de concurrence équitables, sous réserve que ces mesures soient proportionnées, non discriminatoires, transparentes et conformes aux dispositions du traité CE. Ces mesures ne peuvent être mises en œuvre qu'après approbation par la Commission. Selon la Commission, cet article instaure l'équilibre nécessaire entre, d'une part, la reconnaissance d'une coexistence possible de plusieurs modèles de séparation sur le marché intérieur de l'énergie et, d'autre part, l'autorisation donnée aux États membres de mettre en place des conditions de concurrence équitables sur leur territoire pour chacun de ces différents modèles. Il peut dès lors être accepté.

En ce qui concerne la «clause du pays tiers», la proposition de la Commission prévoyait qu'un accord international serait nécessaire pour permettre aux investisseurs des pays tiers d'acquérir le contrôle de réseaux de transport au sein de l'UE. Les investisseurs de pays tiers devaient en outre se conformer aux règles relatives à la dissociation des structures de propriété soumises à la surveillance obligatoire de la Commission. Dans la position commune, un accord avec un pays tiers n'est plus une condition préalable pour autoriser la prise de contrôle par un investisseur originaire du pays tiers concerné. Dans le cadre de la procédure de certification, l'État membre doit non seulement garantir le respect de l'une quelconque des trois options en matière de séparation, mais il doit également refuser la certification si celle-ci compromet la sécurité de l'approvisionnement en énergie de l'État membre concerné ou de la Communauté. Les autorités nationales de régulation doivent consulter la Commission et «tenir le plus grand compte» de son avis. La position commune conserve les objectifs essentiels de la proposition de la Commission et peut donc être acceptée dans le cadre d'un compromis général.

3.2.2 Autorités nationales de régulation

Sur le fond, la proposition de la Commission est complétée par la mise en place d'autorités nationales de régulation indépendantes des gouvernements et par l'instauration de pouvoirs étendus exercés à la fois sur les réseaux et sur les marchés d'approvisionnement.

La proposition de la Commission a notamment été assouplie par l'introduction de pouvoirs qui n'ont pas de rapport avec les tâches essentielles de régulation du marché, comme les politiques en matière de sources d'énergie renouvelables et de recherche et développement, la sécurité des approvisionnements et les obligations de service public. Les limites posées en matière d'indépendance ne portent pas atteinte au principe fondamental, qui est l'obligation de respecter le rôle des autres autorités compétentes en ce qui concerne, notamment, la viabilité environnementale ou les obligations de service public, le contrôle législatif du budget, le contrôle judiciaire et la reconduction éventuelle du mandat des dirigeants de l'autorité de régulation.

Dans l'ensemble, la position commune reprend les éléments principaux de la proposition de la Commission et peut être acceptée. Comme cela a été indiqué plus haut, l'incorporation des amendements du Parlement européen qui clarifient et complètent le rôle des autorités nationales de régulation améliorerait la position commune.

3.2.3 Orientations adoptées dans le cadre de la procédure de comitologie

Les orientations n'ont plus un caractère contraignant et certaines sont supprimées (celles relatives aux obligations de service public, aux pouvoirs et obligations des autorités nationales de régulation, aux marchés de détail, et à la séparation effective de la gestion de réseau au niveau de la distribution). Les orientations qui sont conservées sont absolument essentielles.

3.2.4 Dérogations

Le Conseil a accordé des dérogations générales pour les réseaux de petite taille/isolés à Chypre, au Luxembourg et à Malte.

3.3. Aspects de la position commune qui correspondent aux amendements du Parlement européen

Plusieurs amendements du Parlement européen sont pris en compte dans la position commune, soit tels quels, soit en substance. Ce sont les suivants: l'amendement 33 portant sur la définition des entreprises d'électricité, l'amendement 35 sur la définition des centrales électriques virtuelles, l'amendement 68 sur l'application de la séparation aux entités publiques, l'amendement 119 sur le contrôle de la mise en œuvre des mesures de sauvegarde, et les amendements 50 et 137 sur les orientations relatives aux obligations de service public et aux pouvoirs des autorités de régulation.

Les amendements suivants ont été en partie repris dans la position commune: les amendements 54 et 138 sur un renforcement de la coopération régionale, l'amendement 95 sur l'indépendance des autorités nationales de régulation, l'amendement 98 sur les obligations des mêmes autorités et les amendements 129 et 130 sur la méthode d'approbation des tarifs.

3.4. Amendements du Parlement européen acceptés par la Commission mais non repris par le Conseil

La Commission peut accepter intégralement ou en partie – sous réserve de les libeller de manière plus précise ou de les reformuler dans certains cas – la majorité des amendements adoptés par le Parlement. Ces amendements portent sur les principaux points suivants.

3.4.1 Rôle des autorités de régulation

D'une manière générale, la Commission soutient les amendements du Parlement qui renforcent le rôle et l'indépendance des autorités nationales de régulation (par exemple, approbation et mise en œuvre des projets d'investissement annuels des gestionnaires de réseau de transport, application des mesures de protection des consommateurs, contrôle de pratiques contractuelles restrictives, règles strictes et intervention visant à restaurer la concurrence sur les marchés d'approvisionnement, financement autonome des autorités de régulation).

Les contrats à long terme sont valables à condition d'être conformes aux règles de concurrence, mais il n'y aura pas d'incitation dans ce sens car ils peuvent avoir pour effet de verrouiller le marché. S'il peut être utile d'encadrer les prix dans des cas exceptionnels et dans des conditions clairement définies, il est préférable de ne pas introduire, dans le contexte actuel de réglementation des prix, de disposition législative spécifique qui aurait pour effet de gêner l'ouverture du marché dans de nombreux États membres.

Les principes qui sous-tendent les amendements relatifs à la promotion de l'efficacité énergétique peuvent dans l'ensemble être approuvés. Quoi qu'il en soit, l'amendement qui prévoit une obligation «pure» de proposer des formules tarifaires selon lesquelles les prix augmentent lorsque les niveaux de consommation augmentent ne peut être accepté. Vu la complexité et les conséquences économiques d'une telle obligation, et étant donné qu'il existe d'autres solutions préférables pour parvenir au même résultat, le marché ne devrait pas être libre d'établir ses propres tarifs.

3.4.2 Droits des consommateurs

D'une manière générale, la Commission appuie les amendements du Parlement européen qui renforcent les droits des consommateurs. Cela concerne en particulier l'extension de l'annexe A, l'obligation, pour les fournisseurs, d'établir des factures justes en cas de paiement préalable, la reconnaissance mutuelle des licences des fournisseurs par les États membres, le choix d'un point de contact unique à l'échelon national chargé d'informer comme il convient les consommateurs sur leurs droits, et la désignation d'un médiateur à l'échelon national. La proposition d'introduction progressive, sur une période de 10 ans, des compteurs intelligents peut également être approuvée sur le principe, mais son champ d'application précis et sa formulation nécessiteraient un réexamen attentif.

En ce qui concerne une «Charte des consommateurs d'énergie», la Commission admet que l'information du consommateur est essentielle au bon fonctionnement du marché de l'approvisionnement. La Commission a mis au point un outil d'information sous la forme d'une «liste de contrôle européenne pour le consommateur d’énergie», destinée à informer les consommateurs sur leurs droits. Le Forum des citoyens pour l’énergie est l'élément moteur dans la mise en place de marchés de détail concurrentiels et dans la protection des consommateurs au sein de l'UE. Le forum établit actuellement la liste de contrôle. La charte des consommateurs serait fondée sur l'annexe A des directives et sur les directives générales en matière de protection des consommateurs; elle n'apporterait donc rien de nouveau. En outre, pour des raisons juridiques, la charte ne peut être intégrée dans les directives car elle répète des droits déjà établis. Par conséquent, la Commission ne peut accepter les amendements qui visent à intégrer une charte des consommateurs d'énergie dans la directive. La Commission pourrait toutefois accepter de réexaminer la clause selon laquelle elle doit établir un rapport sur l'application des mesures prévues dans l'annexe A après trois ans de mise en œuvre de la directive.

La Commission approuve également les amendements relatifs au rôle des gestionnaires de réseau de distribution. Cependant, les propositions doivent être étudiées de manière plus approfondie pour s'assurer qu'elles sont utiles et réalisables.

Les règles actuellement en vigueur en matière de service universel ne devraient pas être modifiées. Les États membres devraient pouvoir continuer de choisir d'instaurer ou non un service universel de fourniture d'électricité pour les petites entreprises et il ne devrait pas y avoir d'obligation de fournir de l'électricité à des prix déterminés en fonction des coûts. En conséquence, la Commission ne peut accepter la demande du Parlement européen en faveur d'un service universel pour les petites entreprises à des prix fondés sur les coûts.

3.4.3 Lutte contre la pauvreté énergétique

Le Parlement européen préconise d'imposer aux États membres une obligation de prendre des mesures visant à combattre la pauvreté énergétique dans le cadre de leurs plans d'action nationaux pour l'énergie. De telles mesures permettraient de réduire le nombre de personnes souffrant de la pauvreté énergétique, d'empêcher que les personnes retraitées ou handicapées ne pâtissent de coupures en hiver, et de faire en sorte que la pauvreté énergétique soit définie au niveau national en conformité avec la définition communautaire basée sur la capacité de chauffer les logements selon les normes de l'Organisation mondiale de la santé.

La Commission n'a pas proposé de modifier le cadre juridique actuel, qui prévoit déjà une obligation pour les États membres de protéger les consommateurs les plus vulnérables.

Le concept de pauvreté énergétique n'a pas été retenu par tous les États membres et les mesures visant à remédier à la pauvreté requièrent de prendre en compte tous les aspects des politiques énergétique et sociale. De l'avis de la Commission, faire de la politique énergétique le seul outil à cette fin fausserait le fonctionnement du marché de l'énergie. Les États membres sont libres de définir les consommateurs vulnérables en se référant à ceux qui souffrent de pauvreté énergétique. En conséquence, la Commission pourrait se déclarer en faveur d'une obligation, pour les États membres, de donner une définition de la pauvreté énergétique qui soit contenue dans une définition des consommateurs vulnérables au niveau national, mais non en faveur d'une définition communautaire de la pauvreté énergétique.

La Commission estime, en outre, qu'imposer au niveau communautaire une obligation de réduire la population souffrant de pauvreté énergétique ne serait pas pertinent, car une telle disposition nie la nécessité d'une réponse politique plus large à ce problème. La Commission pourrait néanmoins soutenir un objectif général de réduction du nombre de personnes souffrant de pauvreté énergétique.

Elle pourrait également accepter d'imposer aux États membres une obligation de garantir une protection spéciale des personnes retraitées ou handicapées pendant l'hiver et de notifier à la Commission les mesures adoptées à cet égard. En outre, la Commission soutient, d'une manière générale, les États membres qui ont respecté l'obligation d'établir, le cas échéant, une définition des consommateurs vulnérables en se rapportant à la nécessité d'éviter des coupures, mais elle estime qu'une interdiction totale irait trop loin.

3.4.4 Autres points

La Commission peut dans l'ensemble accepter les amendements proposés par le Parlement européen qui mettent en exergue les obligations des gestionnaires de réseau de transport en matière de gestion de la congestion, d'investissement dans de nouvelles capacités et de transparence. La Commission peut aussi approuver l'exigence relative à un renforcement de la coopération entre les gestionnaires de réseau de transport dans le cadre de l'exploitation de leurs réseaux, mais le libellé de ces dispositions doit être clarifié.

Le Parlement veut autoriser les États membres à accorder aux sites industriels des dérogations aux règles d'accès des pays tiers. La Commission soutient sur le principe la dérogation pour les sites industriels, qui s'appliquerait également aux aéroports et sociétés de transport ferroviaire. L'amendement proposé par le PE va toutefois trop loin, en ce qu'il exempte les sites industriels de la quasi-totalité des obligations applicables aux gestionnaires de réseau de transport et aux gestionnaires de réseau de distribution. Une solution acceptable consisterait à accorder une dérogation limitée aux obligations administratives les plus contraignantes, par exemple l'approbation des tarifs ex ante par les autorités de régulation.

4. CONCLUSIONS

La Commission est d'avis que la position commune conserve les points essentiels de la proposition de la Commission. La Commission estime que, sur les principaux points, la position commune représente dans l'ensemble un bon équilibre et un compromis valable qui permet le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l'électricité. Elle considère toutefois que plusieurs amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture ne devraient être intégrés qu'en deuxième lecture.