COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 22.11.1995 
COM(95)567 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
"L'Union européenne 
et les aspects extérieurs 
de la politique des droits de rHomme 
de Rome à Maastricht et au delà" 

PLAN 
introduction : évolution historique 
Chapitre I : BILAN 
Section A L'engagement de l'Union européenne sur la scène internationale 
1. Nations Unies 
2. OSCE 
3. Conseil de l'Europe 
Section B Fondements, domaines d'action et instruments 
1. Fondements 
2. Domaines d'action 
3. instruments 
Chapitre II : PERSPECTIVES 
Section A Le développement de thématiques nouvelles 
1. La composante "droits de l'homme" dans la prévention des conflits 
2. L'assistance électorale 
Section B cohérence et impact 
1. Eléments pour une stratégie d'action 
2. les instruments : approfondissement et renforcement 
3. La coopération avec les différents partenaires 
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imRODUCTTON 
1. Le Traité sur l'Union européenne, entré en vigueur le 1er novembre 1993, représente une 
nouvelle étape dans la prise en compte des droits de l'Homme et des principes démocratiques. 
2. Pour la première fois, l'action communautaire en matière de droits de l'homme trouve son 
fondement non plus dans le Préambule mais dans le dispositif du Traité: c'est l'un des aspects les 
plus novateurs du Traité de Maastricht. 
3. Le respect des droits de l'Homme constitue l'un des éléments essentiels de l'appartenance à 
l'Union européenne et un principe de base de son action ainsi que l'article F§2 le rappelle : "L'union 
respecte les droits fondamentaux, tels qu'il sont garantis par la Convention européenne de 
sauvegarde des droits de l'hlomme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 
1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant 
que principes généraux du droit". 
4. Du point de vue de l'action externe, le Traité sur l'Union européenne précise que "le 
développement et le renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit ainsi que le respect des 
droits de l'homme et des libertés fondamentales*constituent l'un des objectifs généraux de la 
politique étrangère et de sécurité commune. Parallèlement, la politique de la Communauté 
européenne dans le domaine de la coopération au développement "contribue à l'objectif général 
de développement et de consolidation de la démocratie et de l'Etat de droit ainsi qu'à l'objectif du 
respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales"2. 
5. Ces dispositions marquent une étape décisive de l'évolution d'une Communauté essentiellement 
économique vers une entité politique. Les Traités fondateurs des Communautés, en effet, ne font 
aucune référence explicite aux droits de l'homme et aux différents instruments internationaux y 
relatifs; elle n'apparaît que trente ans plus tard, dans le Préambule de l'Acte Unique Européen, 
texte qui constitue, entre autres, la consolidation formelle de la coopération politique. 
6. Dans la période qui va jusqu'à l'Acte Unique Européen, à défaut de références formelles, la prise 
en compte des droits de l'Homme et principes démocratiques dans les relations avec les pays tiers 
a été progressivement développée dans les prises de position des Chefs d'Etat et de gouvernement 
et des Institutions communautaires. Cette évolution a permis de souligner les valeurs d'ordre 
juridique, politique et moral qui constituent les éléments fondamentaux de l'identité européenne, 
notamment les principes de la démocratie représentative, de la primauté du droit et du respect des 
droits de l'Homme3. 
1 article J. 1 §2 alinéa 5 eu Traité sur l'Union européenne. 
2 Article 130 U |2 du Traité sur rUnion européenne 
3 Cf. notamment k Déclaration sur h démocratie du Conseil européen de Copenhague du S avril 1971 
Sur le plan interne, c'est la Cour de Justice qui, confrontée à l'absence de normes protectrices des 
droits fondamentaux au niveau cormxinautaire, a joué un rôle novateur. Elle a développé une 
jurisprudence originale selon laquelle les droits fondamentaux de l'Homme font partie des principes 
généraux communs aux droits des Etats membres qui sont à la base du droit communautaire et dont 
elle assure le respect. Dans une série d'arrêts, la Cour a défini ces principes généraux comme 
résultant des traditions communes aux constitutions nationales ainsi que des principaux instruments 
internationaux et régionaux pertinents, notamment la Convention européenne de sauvegarde des 
droits de l'homme et des libertés fondamentales signée le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur en 
1953. 
7. A partir de l'Acte Unique Européen, ces prises de position deviennent de plus en plus 
opérationnelles, identifiant des priorités d'action et ouvrant la voie à la prise en compte du respect 
des droits de l'Homme dans le Traité sur l'Union européenne. A titre d'exemple, le Conseil européen 
de Luxembourg (28-29 juin 1991) a adopté une "déclaration sur les droits de l'Homme" qui définit 
les principes et esquisse les lignes de force d'une plate-forme politique attestant la volonté 
d'engager la Communauté et ses Etats membres dans une politique active de promotion des droits 
de l'Homme et des principes démocratiques. Quelques mois plus tard, le Conseil et les Etats 
membres réunis au sein du Conseil adoptaient le 28 novembre 1991 une résolution sur les "droits 
de l'Homme, la démocratie et le développement" qui définit des orientations, des procédures et des 
lignes d'actions prioritaires en vue d'améliorer la cohésion et la cohérence des initiatives prises en 
faveur des pays en développement. 
8. Le Parlement européen a joué un rôle significatif dans cette évolution. Par la voie de différentes 
initiatives, notamment les résolutions annuelles sur la situation des droits de l'Homme dans le 
monde, il a contribué à l'émergence de la dimension humaine dans l'action communautaire vis à 
vis des pays tiers. 
9. Au cours de cette même période, la Commission a de plus en plus favorisé la prise en compte 
des droits de l'Homme dans la préparation et la mise en oeuvre des différentes actions 
communautaires, développant ainsi une expérience précieuse dans ce domaine. Les références 
aux droits de l'Homme et aux principes démocratiques figurant dans le Traité sur l'Union 
européenne ont conduit la Commission à approfondir la réflexion sur les instruments et objectifs 
de son action, ceci à la lumière de l'évolution des relations internationales, de l'émergence de 
thématiques nouvelles et de l'importance de groupes cibles dans l'évolution démocratique des 
sociétés. 
10. La présente communication se propose d'esquisser une stratégie visant à réaliser ces objectifs. 
Cet exercice, premier du genre, est à l'ordre du jour du programme de travail de la Commission 
pour 1995 et répond à l'engagement pris par le Président Santer devant le Parlement européen. 
11. Elle comporte deux parties : la première fait le point sur le présent, rappelant l'action menée 
sur la scène internationale par la Communauté ainsi que par ses Etats membres dans le cadre de 
l'Union européenne, les fondements et les priorités ainsi que les instruments disponibles; la 
seconde esquisse les défis pour l'avenir à court et moyen termes, présentant les thématiques 
nouvelles et les stratégies à mettre en oeuvre de manière à renforcer la cohérence et la visibilité. 
Ces derniers aspects sont assortis d'orientations que la Commission se propose de mettre en 
oeuvre au cours de son mandat. 
CHAPITRE I: BLAN 
12. Dans un contexte international marqué notamment par le renforcement du caractère universel 
des droits de rHomme, l'Union européenne a progressivement défini son identité en termes de 
promotion des droits de l'Homme et des libertés démocratiques, contribuant à la formation et à 
l'approfondissement des engagements sur la scène internationale (Section A), identifiant les 
priorités et les objectifs qui sont à la base de ses interventions et développant tes instruments 
permettant leur mise en oeuvre (Section B) 
Section A: L'engagement cfe FUnfon européenne sir h scène kÉetmtionaki 
13. L'Union européenne apporte une contribution significative aux travaux et activités menés au 
sein des Nations Unies, de TOrganisation de la Sécurité et de la Coopération en Europe (OSCE) 
et du Conseil de l'Europe. Ble porte sur l'activité normative de ces organismes internationaux et 
l'approfondissement des instruments de référence, sur le renforcement des mécanismes de 
prévention et de protection ainsi que sur la définition de priorités et la mise en oeuvre d'actions 
spécifiques. 
I. Nations Unies 
14. Les droits de l'Homme et les libertés fondamentales sont une part essentielle du patrimoine 
commun de l'humanité et leur respect est une condition primorrJale du maintien de la paix. Ces 
droits et libertés, énoncés dans la Déclaration universelle de 1948 et développés dans les Pactes 
internationaux de 1966, touchent à des aspects essentiels de la vie politique, économique, sociale 
et culturelle d'un pays. 
15. La première période, centrée sur renonciation des principes de base, a été suivie d'une période 
d'approfondissement des engagements des Etats, d'identification de priorités et de renforcement 
des mécanismes d'application. Cette évolution a été ponctuée par des conférences internationales 
de haut niveau qui, ces dernières années, se sont multipliées : Vienne, juin 1993 sur les droits de 
l'Homme ; Caire, septembre 1994 sur la population ; Copenhague, mars 1995 sur le développement 
social et Pékin, septembre 1995 sur les femmes. 
16. Ces conférences ont montré que des principes aussi essentiels que l'universalité et l'indivisibilité 
des droits de l'Homme suscitent toujours des résistances. Cependant, les consensus obtenus à leur 
issue fournissent la base d'un dialogue et d'une coopération accrue entre les membres de la 
communauté internationale. 
17. L'apport de l'Union aux travaux des différents organes permanents des Nations Unies traitant 
des droits de l'Homme a progressivement gagné en substance et en impact. Le discours que la 
Présidence de l'Union européenne prononce devant la GDmmtssion des droits de l'Homme sur la 
situation des droits de l'Homme par pays (point 12 de Tordre du jour) a acquis une importance 
certaine au sein de la communauté internationale. 
18. Parallèlement, l'Union contribue activement aux travaux et à l'élaboration des documents 
condusifs des conférences mondiales. Ce fut tout particulièrement le cas de la conférence mondiale 
sur les droits de l'Homme de Vienne qui réaffirme les principes fondamentaux de l'universalité, de 
l'indivisibilité et de l'interdépendance et dont la déclaration finale et le programme d'action donnent 
le cadre de !a coopération internationale en la matière. A cette conférence, l'Union européenne a 
présenté un document4 qui met en exergue les principes de sa politique et a largement inspiré le 
document final de la Conférence, notamment en ce qui concerne la création du poste de Haut 
Commissaire aux droits de l'Homme chargé d'assurer un rôle essentiel d'interlocuteur et de 
coordinateur des initiatives en la matière. 
19. Par ailleurs, l'Union contribue de manière substantielle à la mise en place de mécanismes de 
contrôle d'application et de promotion : c'est le cas des Tribunaux Internationaux pour l'Ex-
Yougoslavie et le Rwanda et des travaux menés en vue de la mise en place d'une Cour criminelle 
internationale. 
Il Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) 
20. Cette organisation régionale qui lie aspects économiques, problèmes de sécurité et respect des 
droits de la personne, a contribué à l'évolution démocratique des pays d'Europe centrale et orientale 
et de l'ex-Union soviétique. 
21. La notion de "dimension humaine" a été consacrée en 1990 par l'adoption de la Charte de Paris 
pour une nouvelle Europe qui en codifie les principes directeurs ; elle a été contresignée par les 
chefs d'Etat et de gouvernement ainsi que par le Président de la Commission. C'est un signe 
précurseur de l'implication de plus en plus forte de l'Union européenne dans le processus de 
l'OSCE qui est aujourd'hui rendue particulièrement visible par la mise en oeuvre du Pacte de 
Stabilité. 
22. Au niveau régional, se manifeste la même tendance à instituer des mécanismes de contrôle 
et des structures de promotion : le mécanisme de la "dimension humaine" - notamment les missions 
d'experts -, le Haut Commissaire pour les minorités nationales ainsi que le Bureau des Institutions 
démocratiques et des droits de l'Homme. L'Union européenne qui a largement soutenu l'évolution 
de la "dimension humaine" et fortement appuyé l'adoption des mécanismes et la création de 
structures, joue un rôle très actif dans les instances de l'OSCE. 
III. Conseil de l'Europe 
23. Les Communautés européennes et le Conseil de l'Europe sont fondés sur des valeurs 
communes. L'adhésion au Conseil de l'Europe et, notamment le fait d'être partie à la Convention 
européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH), est 
devenue une condition implicite de l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne. 
24. C'est l'une des raisons qui a amené la Commission à relancer en 1990 le débat sur la nécessité 
de renforcer la protection juridique des droits fondamentaux au niveau communautaire et à 
demander formellement au Conseil de l'autoriser à ouvrir des négociations en vue de l'adhésion de 
la Communauté à la CEDH. Le Parlement européen soutient cette demande et la Cour de Justice 
a été saisie par le Conseil d'une demande d'avis à ce sujet. 
25. Sur le plan opérationnel, les deux organisations entretiennent des relations privilégiées et 
réalisent des actions conjointes dans le cadre de différents programmes, notamment la coopération 
et l'assistance aux pays d'Europe centrale et orientale qui vise à favoriser l'établissement de l'Etat 
de droit dans ces pays et leur évolution vers le modèle européen de conformité aux critères 
démocratiques. 
4 "Position Paper" de la Communauté européenne et de ses Etats membres (A/157/PC/87) - Avril 1993. 
8 
Ud^qjpernent de synergies 
26. L'Union européenne a développé avec ces organisations des liens de synergie de plus en plus 
étroits. 
27. L'un des plus récents exemples de cette synergie est le Pacte de Stabilité lancé par le Conseil 
européen de Bruxelles en décembre 1993, adopté à Paris le 20 mars 1995 par tous les Etats 
membres de l'OSCE et dont la mise en oeuvre a été confiée à l'OSCE. Cette initiative témoigne de 
l'importance d'une mobilisation des ressources et des capacités d'impulsion de tous les acteurs de 
la scène européenne sur des objectifs communs tels que la consolidation des frontières et 
l'apaisement des tensions entre minorités nationales. 
28. Autre exemple de synergie à l'échelle européenne : le premier sommet des chefs d'Etat et de 
gouvernement du Conseil de l'Europe organisée à Vienne en octobre 1993 qui a permis de mettre 
l'accent sur des préoccupations communes et de développer des complémentarités entre les 
objectifs et les moyens d'action des différentes organisations européennes actives notamment dans 
les domaines de la protection des minorités nationales et de la lutte contre le racisme et la 
xénophobie. 
29. Une coopération étroite a également été engagée avec le Haut Commissaire aux droits de 
l'Homme des Nations Unies ; elle a permis le soutien communautaire à des objectifs liés aux 
situations de crise, tel que le déploiement au Rwanda d'une mission d'observateurs des droits de 
l'homme. Cette initiative d'avant-garde, lancée par l'Union en réponse à l'appel du Haut 
Commissaire, est fondée sur la position commune du 24 octobre 1994; le mandat des observateurs 
envoyés sur place vise, entre autres, à garantir et à améliorer, par leur présence, le retour effectif 
des réfugiés; une autre mission au Burundi décidée sur base de la position commune du 24 mars 
1995 est en cours de préparation. 
30. La Commission entretient également des relations opérationnelles étroites avec le Centre des 
droits de l'Homme des Nations Unies, avec le Bureau des Institutions démocratiques et des droits 
de l'Homme de l'OSCE - notamment sur les aspects liés à l'assistance électorale - avec le Haut 
Commissaire pour les minorités nationales de l'OSCE ainsi qu'avec les services du Conseil de 
l'Europe et la Commission pour la démocratie par le droit. 
Section B: Fondements, domaines (faction etinstrunents 
I. Fondements 
31. L'action de l'Union européenne s'inscrit dans le cadre général de la Charte des Nations Unies 
et de la Déclaration universelle des droits de l'Homme complétée par les deux Pactes 
internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels. 
Elle trouve également son fondement dans les engagements édictés par les principaux instruments 
internationaux et régionaux de protection des droits de l'Homme. Les priorités arrêtées par la 
communauté internationale dans la déclaration finale et le programme d'action de la conférence 
mondiale sur les droits de l'Homme (Vienne, juin 1993) établissent un cadre d'action qui est une 
source d'inspiration privilégiée pour l'Union européenne. Les autres conférences mondiales centrées 
sur des thèmes ou groupes de population spécifiques qui se sont multipliées au cours de ces 
dernières années, ont permis d'approfondir également la réflexion et de définir des objectifs 
opérationnels qui guident son action. 
32. Découlant de la Déclaration universelle des droits de l'Homme et solennellement réaffirmés par 
la communauté internationale lors de la conférence mondiale de Vienne en 1993, trois principes 
forment la clef de voûte du système international de protection des droits de l'Homme : 
a) l'universalité qui implique que nulle disposition particulière motivée par des considérations 
nationales, culturelles ou religieuses ne sauraient valablement déroger aux principes consacrés par 
la Déclaration universelle des droits de l'Homme. 
b) l'indivisibilité qui interdit toute discrimination entre droits civils et politiques d'une part et droits 
économiques, sociaux et culturels d'autre part. 
c) l'interdépendance entre droits de l'Homme, démocratie et développement qui est liée à une 
nouvelle définition du développement centrée sur l'homme en tant que titulaire des droits de 
l'Homme et bénéficiaire du processus du développement. 
33. Ces principes - qui, de manière plus ou moins indirecte, sont repris dans la déclaration sur les 
droits de l'homme du Conseil européen de Luxembourg de juin 1991 et la résolution "droits de 
l'homme, démocratie, développement" adoptée par le Conseil en novembre 1991 - ont pour 
corollaire : 
. la relation de complémentarité qui relie strictement les concepts de droits de l'Homme et 
de démocratie : en effet, si le respect des droits de l'Homme est la condition pour 
l'épanouissement intégral de chaque individu, la société démocratique est une condition 
préalable à l'exercice de ces droits puisqu'elle est le cadre qui permet cet épanouissement; 
les droits de l'Homme sont à leur tour la condition d'une société démocratique étant donné 
que cette dernière se fonde sur l'apport volontaire et individuel de chaque personne à la vie 
de la communauté. 
. la relativité du principe de non-ingérence compte tenu de ce que les "différentes formes 
d'expression traduisant la préoccupation suscitée par les violations de ces droits ainsi que 
d'interventions visant au rétablissement de ces droits ne sauraient être considéré .-s comme 
des ingérences dans les affaires intérieures d'un Etat et constituent un élément important 
et légitime du dialogue avec les pays tiers"5 
H Domaines d'action 
a^ Cadre général 
34. Sur ces fondements, la Commission a progressivement défini des domaines d'action qui 
relèvent d'une approche positive, concrète et constructive axée sur des valeurs d'échange, de 
partage et d'encouragement, à savoir : 
. le soutien aux processus de transition démocratique, y compris la tenue d'élections libres 
et régulières ; 
. la promotion ou le renforcement de l'Etat de droit, notamment par des actions de soutien 
à l'indépendance du pouvoir judiciaire et à son renforcement (exercice de la justice, 
traitement des délinquants, prévention des délits) ainsi qu'aux activités des Parlements et 
autres institutions démocratiquement élues ; le soutien aux réformes institutionnelles et 
législatives ; 
. le soutien aux institutions locales, nationales et régionales ayant des activités en rapport 
avec la protection ou la promotion des droits de l'Homme, notamment l'appui aux 
"Ombudsmen" et "Procureurs des droits de l'Homme" ; 
. la promotion d'une société civile pluraliste à travers le renforcement des institutions 
nécessaires pour assurer le caractère pluraliste de la société, y compris les Organisations 
5 Déclaration sur les droits de l'Homme du Conseil européen de Luxembourg de juin 1991. 
10 
non gouvernementales (ONG) ; 
. la promotion de l'indépendance, du pluralisme et de la responsabilité des médias ; le 
soutien à la liberté d'expression et de la presse ; 
. le soutien à l'éducation, la formation et la sensibilisation dans le domaine des droits de 
l'Homme ; 
. la promotion de l'égalité des chances et des pratiques non-discriminatoires ; 
.la promotion de la transparence de l'administration et de la bonne gestion publique, le 
soutien à Sa lutte contre la corruption ; 
. le soutien aux mesures de confiance visant à restaurer la paix civile ; 
. le soutien aux efforts nationaux tendant à favoriser la subordination des forces armées à 
l'autorité civile et à établir une séparation plus nette entre ies missions de l'armée et celles 
de la police ; formation et sensibilisation aux droits de l'Homme pour ies personnels de ces 
institutions ; 
. la protection des groupes vulnérables, notamment les enfants, les femmes, les victimes 
de torture, de violences ou de conflits armés, les migrants, les réfugiés et les personnes 
déplacées ; 
. la protection des personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou 
linguistiques, notamment de leurs droits et de leurs identités culturelles ; 
. la protection des peuples autochtones, de leurs droits et de leurs cultures. 
35. Ces domaines d'intervention prioritaires se déclinent en fonction de la diversité des situations 
ainsi que des sensibilités et des besoins; cette approche implique un dialogue continu et approfondi 
avec les bénéficiaires et une flexibilité optimale dans le choix et l'utilisation des instruments 
disponibles. 
b) Initiatives spécifiques 
36. Certains thèmes repris dans le programme d'action de la conférence mondiale de Vienne, 
méritent une attention particulière. 
* l'éducation aux droits de l'Homme 
37. Enoncée à l'article 26 de la Déclaration universelle, l'éducation est une condition de 
l'épanouissement de l'individu et un catalyseur des processus de démocratisation. Son effet 
démultiplicateur en fait un instrument de promotion des droits de l'Homme particulièrement efficace, 
notamment au bénéfice des groupes les plus vulnérables de la société; elle constitue un moyen de 
lutte contre l'ignorance qui les entoure et qui génère les discriminations. Cette action est considérée 
comme prioritaire dans le programme d'action adoptée par la Conférence mondiale sur Ses droits 
de l'Homme de Vienne et les Nations Unies lui ont consacré une décennie depuis le 1er janvier 
1995. De nombreux projets financés par le budget communautaire ont une composante éducative. 
* la liberté d'opinion et d'expression 
38. Enoncée à l'article 19 de la Déclaration Universelle et reprise dans différentes conventions 
régionales, la liberté d'opinion et d'expression qui inclut le droit à l'information est également 
considérée comme prioritaire dans le programme d'action de Vienne. De par sa valeur symbolique 
et son "potentiel démocratique" démultiplié par les nouvelles techniques de communication, cette 
liberté est la première cible des régimes oppressifs. Plus que jamais au cours de ces dernières 
années, journalistes et écrivains ont payé de leur vie ou de leur liberté leur engagement. 
39. La Communauté européenne a renforcé son soutien aux médias à travers des projets visant 
à promouvoir l'indépendance des médias et la sensibilisation à leur rôle dans une société 
démocratique. 
11 
* La lutte contre le racisme et la xénophobie 
40. La lutte contre le racisme et la xénophobie est un objectif primordial de la communauté 
internationale ainsi que des organisations régionales. C'est, en premier lieu, le devoir des 
gouvernements qui se doivent de prendre des mesures effectives pour prévenir, éliminer et réprimer 
les manifestations de racisme et d'intolérance. Au niveau régional, le Conseil de l'Europe a adopté 
en octobre 1993 un plan d'action qui comprend notamment la création d'une commission contre le 
racisme et l'intolérance aux travaux de laquelle la Commission européenne contribue activement. 
La réflexion menée au sein de l'OSCE vise à approfondir les différentes composantes d'une action 
d'ensemble. 
41. Le Parlement européen a joué un rôle catalyseur en matière de lutte contre le racisme et la 
xénophobie ; il a notamment contribué à faire prendre conscience de la nécessité d'une action 
concertée à l'échelon européen. Le Conseil européen de Corfou a décidé de créer une Commission 
consultative composée de personnalités éminentes chargées de formuler des recommandations sur 
une coopération entre les gouvernements et les différents acteurs sociaux en faveur de la tolérance 
et de la compréhension à l'égard des étrangers. Le rapport de cette Commission ainsi que le 
rapport du Conseil Justice et Maires Intérieures donnent les éléments nécessaires à l'élaboration 
d'une stratégie globale de lutte contre les actes de violence raciste et xénophobe. En parallèle, 
plusieurs actions communautaires complémentaires à celles des Etats membres ont été réalisées 
notamment dans les domaines de l'éducation, de la formation et de l'information des médias. 
* les droits de l'Homme, la démocratie et le développement 
42. La politique communautaire de coopération au développement est centrée sur l'être humain; 
elle est étroitement liée à la jouissance des droits et libertés fondamentaux ainsi qu'à la 
reconnaissance et à l'application des principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit 
et à la bonne gestion des affaires publiques. Cette approche - définie dans la résolution "droits de 
l'Homme, démocratie et développement" adoptée par le Conseil et les Etats membres réunis au 
sein du Conseil le 28 novembre 1991 - repose sur un dialogue ouvert et constructif avec les 
gouvernements des pays concernés, ainsi que sur la mise en oeuvre d'actions positives de 
sensibilisation et de promotion des droits de l'Homme et de la démocratie. Elle vise à renforcer le 
lien entre la coopération au développement, les droits de l'Homme et les principes de la démocratie, 
de l'Etat de droit et de la bonne administration afin d'assurer un meilleur impact et une meilleure 
viabilité des actions de développement. 
43. Les différentes actions mises en oeuvre par la Communauté européenne sur base de cette 
résolution font l'objet d'un rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen; 
elles concernent notamment : 
- le renforcement de l'Etat de droit ; 
- le soutien aux processus de transition démocratique ; 
- la promotion du rôle des institutions assurant le caractère pluraliste de la société, y 
compris les organisations non gouvernementales. 
* les groupes cibles 
44. L'égalité des droits qui est l'un des piliers de tout système de protection des droits 
fondamentaux a, dans un premier temps, conduit à considérer l'individu isolément, privilégiant son 
lien d'appartenance à la communauté nationale. Cette approche a été ensuite approfondie et 
complétée par l'attention plus grande portée non seulement à différents groupes particulièrement 
vulnérables de (a société - et appelant, de ce fait, une protection spéciale - mais également aux 
différentes manières d'assurer l'épanouissement de la personne et le respect de ses droits. En 
parallèle, des initiatives spécifiques ont été développées en faveur de divers groupes professionnels 
(à titre d'exemple, journalistes, magistrats, personnels de police, forces armées) susceptibles de 
peser sur l'évolution démocratique de la société. 
12 
45. Dans cette optique, la communauté internationale a consacré une réflexion spécifique aux 
composantes les plus vulnérables de la société, discriminées ou privées de l'exercice de tous ou 
d'une partie de leurs droits fondamentaux : les femmes, les enfants, les minorités nationales, les 
peuples autochtones, les victimes de torture. Ces débats menés au sein de conférences au plus 
haut niveau visent à approfondir les engagements et/ou les codifier dans des conventions 
internationales et régionales pertinentes. 
46. L'action communautaire privilégie les groupes cibles comme destinataires des projets soutenus 
par les différents instruments financiers. De manière plus spécifique : 
1 ) Groupes appelant une protection spéciale 
-tes femmes 
47. L'Unbn intervient dans les différents fora internationaux en vue de la promotion des droits de 
la femme. Sa préoccupation découle de sa responsabilité générale en matière de protection et de 
promotion des droits universels de l'être humain dont ies droits fondamentaux de la femme forment 
une partie intégrante, inaliénable et indivisible. 
48. Parmi les lignes d'action mises en oeuvre par la Communauté européenne dans ce domaine, 
il y a lieu de rappeler : 
- la prise en compte systématique du rôle de la femme dans les différents aspects de la 
politique communautaire de coopération au développement ; 
- la promotion de la pleine participation des femmes à la vie civique et politique ainsi qu'à 
la vie sociale et économique; 
- l'assistance aux femmes victimes de torture ou de mauvais traitements. 
En tenant compte des conclusions de la conférence mondiale de Pékin sur la femme, il y a lieu 
désormais de considérer le rôle des femmes dans la société en tant qu'acteur dynamique et de 
promouvoir leur pleine participation à la vie politique, économique et sociale. 
49. L'Union a joué un rôle extrêmement actif dans le processus préparatoire et le déroulement de 
la IVème Conférence mondiale sur les femmes (Beijing, septembre 1995). Elle a été un acteur 
incontournable tout au long de la Conférence/parlant d'une seule voix et bénéficiant d'une grande 
visibilité. Pour sa part, la Commission a adopté le 29 mai 1995 une communication sur la 
préparation de cette conférence ; trois initiatives communautaires contribuent au suivi de la 
plateforme finale : 
.le IVème Programme pour l'égalité des chances adopté le 19 juillet 1995 ; 
.une Communication sur l'"égalité des chances" actuellement en préparation ; 
.en ce qui concerne les relations avec les pays tiers, la communication sur "l'intégration des 
questions de genre dans la coopération au développement" adoptée le 19 septembre 
dernier. 
- les enfants 
50. La Convention sur les droits de l'enfant - adoptée par l'Assemblée Générale des Nations Unies 
en novembre 1989 - concerne tous les droits civils, économiques, sociaux et culturels de îenfant 
ainsi que le droit à une protection particulière contre toutes les formes de violence. La Communauté 
européenne dispose d'un largeéverrtail de mesures incitatives, complémentaires à l'action des Etats 
membres. Sur le thème de l'enfance, la Commission a organisé des séminaires touchant à la 
mobilité, aux droits des enfants et aux enfants porteurs de handicaps. 
51. Dans les pays plus particulièrement touchés par des phénomènes d'exploitation économique 
des jeunes générations, laissées à l'abandon, dans les villes et/ou soumis à la prostitution, la 
Communauté soutient les efforts des Etats par dés projets spécifiques qui visent à promouvoir 
13 
l'assistance, la protection, le bien-être social, la réadaptation et réduction. 
- les minorités nationales 
52. Cette question - au premier plan des préoccupations de la communauté internationale - est très 
controversée ; elle met en évidence les contradictions de notre temps et se heurte, avant toute 
chose, à un problème de définition. S'il existe un consensus pour considérer que les tensions liées 
aux minorités nationales constituent des menaces directes contre la paix, la sécurité et la stabilité, 
les solutions préconisées ne sont pas univoques, selon qu'elles s'en tiennent à la vision classique 
des droits de la personne, quelles que soient les origines et les particularités de celle-ci, ou qu'elles 
reconnaissent aux groupes minoritaires en tant que tels l'exercice et/ou la jouissance de droits 
spécifiques. Une ligne de partage oppose également les tenants de l'intégration et ceux de 
l'assimilation. Sur ces questions de fond, la Convention-cadre de protection des minorités 
nationales, adoptée par le Conseil de l'Europe et ouverte à signature depuis le 31 janvier 1995, 
apporte les éléments d'un compromis à partir desquels il a été possible d'établir un socle minimal 
d'engagements communs aux Etats membres de l'organisation. 
53. Pour sa part, l'Union européenne est à l'origine de la déclaration incluse dans le Pacte de 
Stabilité qui affirme que le respect des droits de l'Homme, y compris ceux des personnes 
appartenant aux minorités nationales est le gage d'une Europe stable et démocratique. Elle apporte 
également sa contribution à de nombreuses actions axées sur la protection des droits des 
personnes appartenant aux minorités nationales et notamment : 
-dans le cadre de la mise en oeuvre du Pacte, par des mesures d'accompagnement 
touchant les problèmes clé des minorités nationales, 
-par la réalisation de projets spécifiques en liaison avec des organisations régionales et non 
gouvernementales dans les domaines de la lutte contre le racisme et la xénophobie et la 
promotion de la liberté d'expression ainsi que le renforcement de la société civile. 
- les peuples autochtones 
54. La Communauté européenne apporte sa contribution à l'action de la communauté internationale 
en faveur du respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales de ces peuples. Elle 
soutient des prq'ets concrets et novateurs, en partenariat avec les instances gouvernementales des 
organisations locales, qui visent à renforcer la capacité d'organisation des communautés 
autochtones et, le cas échéant, la démarcation de leurs territoires. Ce type d'action souligne tout 
particulièrement la connexion entre la promotion des droits de l'homme et le respect de 
l'environnement, ceci dans le respect des conclusions de la conférence de Rio de 1992 où le 
contenu d'un droit à l'environnement a été développé. 
- les victimes de torture 
55. Ce thème - qui figure parmi les priorités du programme d'action de Vienne - a été repris par le 
Parlement européen qui a créé une ligne budgétaire spécifique destinée à l'assistance pour les 
victimes de torture en vue de leur réhabilitation physique, psychique et sociale. L'action 
communautaire vise à recourir aux organisations spécialisées qui assistent les organisations locales 
pour le lancement et la période initiale de mise en oeuvre des projets et qui sont à la base 
d'initiatives de sensibilisation, de recherche et de documentation. 
2) Groupes prioritaires pour des actions de sensibilisation 
- journalistes, magistrats, forces armées et personnels de police 
56. La liberté de presse et d'information, l'indépendance du pouvoir judiciaire et la subordination 
des forces armées à l'autorité civile comptent parmi les éléments essentiels de l'Etat de droit et de 
la démocratie. 
14 
57. Consciente du rôle des journalistes dans la transmission des valeurs de la tolérance et de la 
coexistence pacifique entre les diverses composantes d'une société, la Communauté soutient de 
nombreuses actions - notamment en Afrique, en ex-Yougoslavie et en Amérique latine - visant à 
former et à sensibiliser les professionnels des médias sur des thèmes liés à leur rôle catalyseur 
dans le processus démocratique. 
58. Dans le même esprit, les actions soutenues par la Communauté concernant les magistrats et, 
plus largement, tes personnels judiciaires et pénitentiaires, sont axées sur l'éducation, la formation 
et la sensibilisation. Soucieuse de tenir compte de la spécificité des différents systèmes régionaux, 
elle accorde son soutien à des institutions originales de défense légale, notamment en Amérique 
Latine aux "Procureurs des droits de l'Homme". Dans ce contexte, il faut également mentionner la 
décision prise par le Conseil européen cfEssen d'ouvrir ta possibilité dun financement par le 
programme PHARE de projets dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, y compris 
la coopération judiciaire. 
59. Les forces armées ainsi que les personnels de police et de sécurité jouent également un rôle 
fondamental dans la société, notamment en ce qui concerne le respect des libertés individuelles. 
Cest pourquoi il est essentiel de développer à leur égard des actions de sensibilisation au respect 
des droits fondamentaux qui prennent en considération la spécificité de leurs tâches. En ce sens, 
la Conrnunauté a mis en oeuvre un programme pluriannuel de promotion des droits de l'Homme 
en Amérique centrale où la priorité est accordée à des projets d'éducation et de sensibilisation des 
personnels de police, des forces armées, dé l'administration de la justice et des personnels 
pénitentiaires. Ce type cf action a été étendu à des pays d'Amérique du sud. 
III. ItffftlHKHfe 
60. Pour mettre en oeuvre ces actions, la Communauté européenne dispose d'un large éventail 
d'instruments œmprenant notamment les relations conventionnelles avec les pays tiers et ses 
ressources financières. 
a) Les relations avec les pays tiers 
61. Les relations conventionnelles de la Communauté européenne ont été approfondies au fur et 
à mesure de l'expérience acquise, en parvenant à faire de chaque accord l'instrument d'une 
approche globale du développement politique, sociale et économique. Au sein de ta communauté 
internationale, elles se caractérisent par leur originalité, notamment en oe qui concerne l'approche 
en matière de droits de l'Homme. 
62. Répondant au souhait exprimé par le Parlement européen et tenant compte des travaux menés 
au sein du Conseil, la Commission a adopté le 23 mai 1995 une communication sur "la prise en 
compte des principes démocratiques et des droits de l'Homme dans tes accords entre la 
Communauté européenne et les pays tiers"6. Ce texte rappelle les fondements et les références 
aux droits de l'Homme à la base de l'approche communautaire en la matière, souligne l'évolution 
depuis 1992 marquée par l'inscription systématique dans les accords de la Communauté avec les 
pays tiers d'une clause définissant les droits de l'Homme comme "élément essentiel" des relations 
contractuelles et établit un bilan de la pratique suivie au cours de ces deux années. 
63. Les conclusions de cette œmmunication prévoient de renforcer la portée juridique du 
dispositif conventionnel à insérer dans tous les nouveaux projets de directives de négociation des 
accords de la Communauté avec les pays tiers. Ainsi, la clause "élément essentiel" sera complétée 
par un article relatif à la non-exécution, lui-même explicité par deux déclarations interprétatives. Ces 
COM(95)216 final. 
15 
conclusions coïncident avec le texte retenu par le Conseil le 29 mai 19957. Elles visent à améliorer 
la cohérence, la transparence et la visibilité de l'approche communautaire en tenant compte de la 
sensibilité des pays tiers et du principe de non-discrimination. Le dispositif prévu favorise la 
réalisation d'actions positives et confirme l'inscription des droits de l'Homme et des principes 
démocratiques comme "élément essentiel" de l'accord, sujet d'intérêt commun et élément du 
dialogue. C'est dans l'esprit d'un engagement commun sur le respect et la promotion des valeurs 
universelles et non dans le sens d'une relation de conditionnante que cette approche doit être 
perçue. 
64. Le corollaire de cette approche positive est la possibilité de prendre des mesures appropriées 
en cas de violations graves et persistantes des droits de l'Homme ou d'interruption du processus 
démocratique. L'éventail de ces mesures est suffisamment large pour permettre des réactions 
graduées en fonction de la gravité des cas d'espèce. Elles vont des démarches confidentielles ou 
publiques aux interventions dans les fora internationaux et à la participation aux missions 
d'enquêtes internationales et régionales ; elles incluent également, en cas de relations 
conventionnelles, la possibilité de différer la conclusion d'un accord, de modifier le contenu des 
programmes de coopération et d'aller, dans le respect du droit international/jusqu'à la suspension 
de l'accord. Dans l'adoption de ces mesures, la Communauté veille à ne pas pénaliser la population 
pour l'attitude de son gouvernement, en canalisant ses interventions à travers les organisations de 
la société civile. 
65. Le même aspect novateur est repris dans les règlements les plus récents qui définissent le 
cadre de l'assistance technique et de la coopération financière. Bien que constituant des mesures 
unilatérales, ceux-ci contiennent des références explicites au respect des droits de l'Homme et des 
principes démocratiques en tant qu'élément essentiel de la coopération. Ils prévoient la possibilité 
de prendre des mesures appropriées - pouvant aller jusqu'à la suspension de la coopération -
notamment en cas de violations graves des droits de l'Homme et des principes démocratiques. 
Cette formule se retrouve dans le règlement 443/92 du 25 février 1992 concernant les pays d'Asie 
et d'Amérique Latine, dans le règlement TACIS couvrant les pays de l'ex-Union soviétique et la 
Mongolie ainsi que la proposition de règlement MEDA en faveur de pays tiers méditerranéens. 
65bis. Dans le cadre de la révision à mi-parcours de Lomé IV, dont les négociations viennent de 
s'achever, le dispositif négocié entre les pays ACP et l'Union européenne est particulièrement 
élaboré. En effet, non seulement il prévoit la prise en compte du respect des droits de l'Homme et 
des principes démccratiques comme "élément essentiel" des relations entre les parties mais 
également il assortit cet élément d'une clause dite de suspension ainsi que d'un mécanisme très 
précis de consultations sur base paritaire entre les parties. Conformément aux conclusions de la 
communication du 23 mai 1995, ce mécanisme privilégie le dialogue comme moyen de parvenir 
à une solution avant tout prise de mesure négative, sauf en cas d'urgence spéciale, étant entendu 
que la suspension de la coopération doit rester la mesure à laquelle on recourt en dernier lieu 
uniquement. 
66. La réflexion se poursuit : aussi bien dans les enceintes internationales qu'au sein des 
institutions communautaires, un débat est ouvert sur l'inscription du respect et ia promotion des 
droits sociaux fondamentaux dans les relations conventionnelles avec les pays tiers, il s'agirait 
notamment de contribuer à la lutte contre les différentes formes de travail forcé et d'exploitation 
des enfants ainsi qu'à la promotion de la liberté syndicale et de négociation collective, s'appuyant 
sur les conventions pertinentes de l'O.I.T. C'est un débat encore ouvert puisque les pays en 
développement ont exprimé leurs réserves, estimant qu'il s'agit d'une forme de protectionnisme 
déguisé visant à les priver de l'avantage concurrentiel de bas salaires. 
Doc 7255/95, Conseil "Affaires Générait::-:" 
16 
67. Ce débat a également une résonance dans le cadre mutlilatéral. En plus des dispositions déjà 
existantes, la réforme du Schéma de préférences généralisées adoptée par la Communauté prévoit 
également que les pays qui s'engagent à respecter les conventions de l'O.I.T relatives à la liberté 
syndicale et au droit de négociation collective ainsi qu'au travail des enfants, bénéficieront 
d'avantages commerciaux supplémentaires ; l'application de cette disposition est différée jusqu'en 
janvier 1998 afin notamment de permettre aux pays demandeurs d'adopter leurs politiques en 
conséquence. Par ailleurs, la Déclaration adoptée à la Conférence mondiale sur le développement 
social (Copenhague, mars 1995) ainsi que la plateforme de Pékin comportent rengagement de 
promouvoir le respect des conventions de l'O.I.T concernant l'interdiction du travail forcé et du 
travail des enfants, la liberté syndicale, le droit d'organisation et de négociation collective et le 
principe de non-discrimination, y compris les aspects relatifs à l'application de la Convention n° 100. 
68. La Commission va approfondir ce débat. A cette fin, elle fera rapport sur les résultats des 
analyses faites au sein des enceintes internationales telles que l'O.I.T, l'O.M.C et l'O.C.D.E. 
b) Les ressources financières 
69. Le budget communautaire constitue également un moyen d'"action positive". A l'initiative du 
Parlement européen, une partie des ressources, en augmentation constante, est spécifiquement 
affectée à la promotion des droits de l'Homme et de la démocratie, couvrant différents aspects 
thématiques et géographiques; il s'agit notamment du Chapitre "Initiative européenne pour les droits 
de l'Homme et la démocratisation" qui regroupe des lignes budgétaires spécifiques. Pour l'utilisation 
de ces ressources, une concertation entre les services concernés de la Commission permet de 
définir des orientations, d'identifier des références et des critères communs de sélection des projets 
et d'harmoniser les procédures. 
70. D'autres ressources prélevées sur les crédits de l'assistance et de la coopération financière et 
technique sont également employées à ces mêmes objectifs. Ces ressources qui, dans un premier 
temps, privilégiaient les droits économiques, sociaux et culturels, sont de plus en plus souvent 
investies dans des actions visant la promotion de l'Etat de droit et la protection des groupes 
vulnérables, notamment lorsqu'il s'agit des crédits relevant des règlements financiers qui 
contiennent des références explicites aux droits de l'Homme. 
71. Différents rapports font le bilan annuel de l'utilisation de ces ressources financières. Les aspects 
thématiques sont traités de manière horizontale par les "rapports sur la mise en oeuvre des actions 
de promotion des droits de l'Homme et de la démocratisation" (1992-1993,1994) et par les rapports 
sur "la suite donnée à la résolution 'droits de l'Homme, démocratie et développement' du 28 
novembre 1991 du Conseil et des Etats membres réunis au sein du Conseil" (1992,1993 et 1994). 
Par ailleurs, à l'intention tout particulièrement des organisations non-gouvernementales (ONG), la 
Commission s'efforce d'améliorer l'information relative aux différentes sources de financement 
ccfïimunautaires dans ce domaine, notamment en éditant un "Recueil commenté des ressources 
communautaires disponibles pour financer les actions ONG"8. 
1 Edition Avril 1995 : VIH/222/95-FR (version originale) 
17 
CHAPITRE II : PERSPECTIVES9 
Section A: Ledéveloppementde thématiques nouvelles 
72. La communauté internationale est de plus en plus consciente de l'impact des droits de l'Homme 
sur la paix et la sécurité internationale et régionale ainsi que sur la situation globale d'un pays, sur 
sa stabilité politique comme sur son développement social et économique. 
73. Cette prise de conscience s'accompagne d'un intérêt accru pour les aspects de prévention dans 
les actions menées en faveur du respect des droits de l'Homme et des principes démocratiques. 
En parallèle, le souci d'intervenir au stade le plus précoce a conduit à renforcer les actions de 
soutien et d'accompagnement des processus de transition dérnocratique. 
74. La notion de prévention n'est certes pas nouvelle, toute politique de promotion des droits de 
l'Homme revêtant nécessairement ce caractère. Cependant, rapprofondissement de la réflexion sur 
ce thème a conduit à développer une approche globale et multidimensionnelle (droits de l'Homme, 
sécurité, développement, environnement) et à dégager des perspectives nouvelles où s'inscrivent 
les initiatives originales décrites ci-après. 
1- La composante "droits de l'Homme" dans la prévention des conflits et la réaction aux 
situations de crise 
75. Un grand nombre de conflits s'enracinent dans un contexte de violations généralisées des droits 
fondamentaux de l'être humain. Ces violations engendrent des conflits qui se traduisent par d'autres 
violations créant, à leur tour, une spirale de violence souvent irréversible. Au cours des dernières 
décennies, la plupart des conflits ont trouvé leurs causes dans des tensions prévisibles et donc 
susceptibles d'être maîtrisées. La prévention n'est pas un luxe ; bien au contraire, son coût est 
inférieur à celui - en termes de vies humaines et de dommages matériels - du traitement du conflit 
et de la reconstruction. 
76. Dans les situations de crise ou d'alerte, l'élément fondamental est la capacité de réaction 
immédiate ainsi que la mise en oeuvre d'une "prévention active" à travers des actions ciblées et 
rapidement déployées. C'est ainsi que la Communauté a participé à l'envoi au Rwanda d'une 
mission d'observateurs qui visait à introduire un élément d'impartialité et de confiance dans une 
situation de violations graves et persistantes et avait pour objectif d'apaiser les tensions et de 
favoriser le retour des réfugiés. La prévention comporte également des aspects de répression, 
notamment dans les situations où l'impunité des auteurs de violences graves maintient un climat 
d'insécurité propice à de nouvelles violences. La gravité de ces phénomènes a conduit notamment 
à la mise en place sur décisions du Conseil de Sécurité des Nations Unies des Tribunaux 
internationaux ad hoc pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda chargés de juger les auteurs de graves 
violations des droits de l'Homme et d'atteintes au droit humanitaire. Ces innovations d'une portée 
considérable en droit international ont bénéficié du soutien actif de l'Union européenne ainsi que 
d'initiatives spécifiques de la Commission destinées à faciliter le démarrage des travaux. Les 
récents progrès des travaux menés dans le cadre des Nations Unies relatifs à l'élaboration du statut 
d'une juridiction pénale internationale sont favorablement accueillis par la Communauté européenne 
â 'Si-ètprë& ies parties de texte $~, italique reprennent les propositions 'qui vont orient* 
-ommission tout au Jong de l'exer-dce ^ son mandat. 
et notamment le Parlement européen qui s'est exprimé à plusieurs reprises sur ce thème10 et a 
insait pour la première fois dans le budget 1995 une ligne spécifique destinée à soutenir les ONG 
internationales oeuvrant à l'instauration d'une telle juridiction. 
77. Souvent difficiles à mettre en oeuvre et d'un impact parfois plus symbolique que réel, ces 
nouvelles formes d'intervention s'accompagnent d'une action à moyen et long termes ancrée dans 
une approche différente oeuvrant à l'instauration d'un climat de confiance et de "sécurité 
démocratique" et privilégiant l'action plutôt que la réaction, la continuité des interventions plutôt que 
des initiatives ponctuelles, dispersées et sans suivi. Ces exigences sont au coeur d'initiatives telles 
que le programme pluriannuel de promotion des droits de l'Homme en Amérique centrale et le 
programme de réhabilitation en Afrique du Sud. 
78. La défense et la promotion des droits de l'Homme constituent également un instrument de 
prévention des flux migratoires massifs générés par des situations de crise ou de conflits dans les 
pays d'origine. En effet, l'action dans ce domaine agit au niveau des causes profondes des 
mouvements migratoires forcés, comme le souligne la récente communication de la Commission 
sur les politiques d'immigration et d'asile11 qui met l'accent sur l'importance d'une coordination 
étroite notamment entre la politique d'asile et d'immigration et la politique de promotion et de 
sauvegarde des droits de l'Homme. 
79. Dans le cadre de son action globale en faveur de l'Etat de droit et les libertés démocratiques, 
la Commission se propose d'approfondir la réflexion en matière de prévention des crises, 
notamment sur les aspects liés à la définition et à la qualité de ses interventions, à leur mode de 
financement, à la procédure à suivre pour leur mise en oeuvre. De manière générale, il y a lieu 
d'approfondir la consultation en matière de capacité d'analyse et de prévention active au niveau 
européen avec différentes instances européennes concernées, y compris le Parlement européen 
et le Conseil de l'Union. 
2. L'assistance électorale 
80. L'assistance électorale a des caractéristiques remarquables: un effet bénéfique de confiance 
auprès des populations, un impact politique fort et un niveau de visibilité qui dépasse de loin celui 
des initiatives traditionnelles. 
81. Ce type d'opérations - dont le caractère politique s'est renforcé au fil des ans - témoigne d'une 
approche "volontariste" de la communauté internationale qui s'engage activement, apportant son 
soutien à la transition démocratique d'un pays. 
82. L'assistance électorale s'inscrit avant tout dans une action d'ensemble visant à promouvoir l'Etat 
de droit et les libertés démocratiques. Son concept s'est progressivement élargi pour couvrir une 
période de plus en plus large entre une phase de maturation de la société civile, la mise en oeuvre 
des réformes institutionnelles et la consolidation de la transition. La Communauté européenne - qui, 
au cours de la période 1992-1994 a fourni un support essentiellement technique à 41 pays à travers 
des organismes spécialisés - a ainsi développé toute une série d'actions reliées aux phases pré 
et post-électorales en vue de créer les conditions de la transition démocratique et de son 
enracinement après la période électorale. Il s'agit notamment de soutiens spécifiques à 
l'indépendance du pouvoir judiciaire, à l'émergence de la société civile, y compris la participation 
électorale des femmes (comme candidates et commes électrices informées) à la sensibilisation des 
médias, à l'éducation civique et à la formation des structures parlementaires. 
10 récemment dans sa résolution du 13 juillet 1995 - Pli 192.560. 
11 COM(94)23 final 
19 
83. La dimension politique de ce type d'action a trouvé sa consécration dans les premières actions 
communes décidées par l'Union européenne dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité 
commune. Trois d'entre elles relèvent de l'assistance électorale: Russie (décembre 1993); Afrique 
du Sud (mai 1994) et l'action en cours de préparation relative au soutien du processus de paix au 
Moyen-Orient. Ces différentes interventions donnent à l'assistance électorale de l'Union une identité 
propre. 
84. La Commission s'efforcera d'identifier des "modules" d'intervention susceptibles d'être insérés 
dans la composition de programmes qui seront à élaborer en fonction des besoins spécifiques des 
différentes régions et adaptés aux phases pré et post-électorales; la finalité de ces programmes 
serait de créer les conditions de la transition démocratique et de son enracinement après la période 
électorale. Une attention particulière devra être donnée à la participation actives de tous les acteurs 
de la société civile et notamment aux femmes car leur accès aux sphères du pouvoir est un 
indicateur important du degré de démocratie d'un pays. 
85. En ce qui concerne les missions d'observation - électorale et droits de l'Homme -, l'action de 
la Communauté devrait viser à : 
. accélérer le déploiement surplace par l'établissement de listes de réserve d'observateurs 
qualifiés et sélectionnés sur base de critères objectifs; 
.mettre en oeuvre de programmes de formation stmcturés suivant une formule commune 
aux différents types de missions et complétés par une spécialisation dans chacun des 
domaines; 
. "professionnaliser" l'approche en termes d'expertise juridique et logistique par la mise au 
point de "modules" adaptés aux différentes situations; 
.standardiser les procédures de manière à assurer la cohérence de l'ensemble de ses 
interventions; 
. assurer la complémentarité avec les organisations internationales et régionales. 
Section B: Cohérence et impact 
86. Le rôle de l'Union européenne en matière de défense et de promotion des droits fondamentaux 
est la résultante d'une volonté politique exprimée dans le Traité sur l'Union européenne. Elle 
découle des prises de position institutionnelles et des attentes de l'opinion publique; elle prend 
forme dans les premières actions communes de la politique étrangère et de sécurité commune ainsi 
que dans l'approche globale développée dans la politique communautaire de coopération au 
développement. 
87. Le défi pour l'Union est de taille : disposant d'un engagement politique ancré dans les cadres 
universel et régionaux et dotée d'une gamme d'instruments et de ressources substantielles, elle se 
doit de concentrer son effort sur la définition et la mise en oeuvre d'une stratégie susceptible 
d'assurer la cohérence, l'impact et l'efficacité des actions ainsi que la visibilité et la transparence 
dans l'utilisation des instruments. 
88. L'avenir proche montrera dans quelle mesure les engagements seront tenus et l'Union sera 
capable de réaliser ses objectifs, d'utiliser les instruments de manière transparente et non-
discriminatoire et jusqu'à quel point, les ressources dont elle dispose lui donneront la possibilité 
d'agir avec efficacité dans le moyen et long termes et de réagir dans les situations d'urgence avec 
l'impact voulu. 
1. Eléments d'une stratégie d'action 
89. La définition d'une stratégie implique d'approfondir la cohérence et d'améliorer la qualité. 
l'impact et la visibilité des interventions ainsi que de renforcer les instruments de manière à assurer 
la possibilité de lancer des actions et/ou des programmes à moyen et long termes et à développer 
20 
la capacité de réaction à court terme. 
90. Pour ce faire, il est nécessaire : 
- d'approfondir la réflexion sur les différentes thèmes des droits de l'Homme de manière à 
disposer d'une gamme d'instmments à utiliser suivant les besoins spécifiques et 
caractéristiques propres des pays ou régions considérés ; 
- de renforcer l'articulation entre l'approche thématique et l'approche géographique de façon 
à développer la capacité d'initiative dans des situations qui afipeJlent des réponses rapides; 
- d'assurer la transparence de l'information et la prise en compte des orientations 
institutionnelles lors de l'établissement des priorités d'action, notamment à travers un 
dialogue constructif avec les instances du Parlement européen qui pourrait se fonder sur 
l'inscription systématique des thèmes "droits de l'homme" dans son programme d'action ; 
- de renforcer la continuité entre tes prises de position de l'Union dans les enceintes 
internationales et régionales et les actions réalisées au niveau communautaire ; 
91. Plus particulièrement pour ce qui est de l'amélioration de la qualité et de l'impact des 
interventions, il est nécessaire : 
- de tirer profit de l'expérience acquise des actions réalisées en développant une capacité 
d'évaluation spécifique aux projets "droits de l'Homme" ; 
- d'assurer la capacité danalyse et d'expertise de marwère à prévenir les situations de crise 
et à identifier les besoins et les priorités, tout en tenant compte des spécificités des pays 
ou régions cons/cërés ; 
- de former des équipes spécialisées susceptibles dintervenir efficacement dans des 
situations relevant des cfro/fe de THomme et de ta démocratisation ; 
- de promouvoir un échange d'informations avec les Etats membres de maniée à s'assurer 
de la cohérence de l'action densemble. 
92. Cohérence et visibilité vont de pair. L'action communautaire sera perçue de l'extérieur avec 
d'autant plus de clarté qu'elle sera cohérente, homogène et ciblée. 
2. Les instrumente : approfondissement et renforcement 
93. La définition d'une stratégie implique l'utilisation optimale des instruments disponibles et le cas 
échéant, la recherche des nouvelles formules appropriées. 
a) les relations conventionnelles avec les pays tiers 
94. Considérée comme l'un des instruments les plus wsâhfes dont la Communauté dispose pour 
manifester ses engagements, la prise en considération des droits de l'Homme dans les relations 
conventionnelles avec les pays tiers appelle une réflexion spécifique concernant : 
- la définition des critères préalables à l'établissement de relations conventionnelles visant 
à permettre une approche non-discriminatoire ; 
- l'évaluation des efforts accomplis par les partenaires. 
95. Sur le premier point, faut-il au préalable définir des critères d'appréciation de la situation ou faut-
il considérer que le fait même d'entamer des négociations avec un pays est susceptible de dégager 
des effets bénéfiques sur l'évolution de cette situation ? D'emblée, une condition semble 
indispensable: la volonté manifeste du pays concerné à s'engager dans un processus de 
démocratisation et de respect des principes et engagements internationaux auxquels il a souscrit. 
A titre d'exemple, l'adhésion à un certain nombre d'instruments de protection des droits de l'homme 
pourrait être considérée comme un témoignage de cette volonté. 
96. Tenant compte des orientations définies au niveaux international et/ou régional, le dialogue 
continu avec l'Etat concerné devrait permettre, si besoin est, d'identifier en commun tes priorités 
d\in programme de partenariat et/ou dactions spécifiques en faveur des droits de l'homme et de 
21 
la démocratie. 
97. La mise en oeuvre de ces actions - au même titre que la réalisation par l'Etat de ses objectifs 
propres en la matière - permet d'apprécier les efforts accomplis; des résultats positifs devraient 
pouvoir donner accès à un soutien plus important; en cas de non-respect des engagements, 
l'application de mesures appropriées doit être envisagée. 
98. La concertation est donc essentielle aussi bien au stade de la conception d'un programme 
d'action que de sa mise en oeuvre. Elle seule permet de favoriser une approche flexible et 
respectueuse des sensibilités culturelles et des besoins spécifiques des pays concernés, tout en 
veillant au respect des priorités de l'Union européenne. 
b) Les ressources financières 
99. La multiplication des ressources financières accessibles pour la mise en oeuvre de projets 
"droits de l'Homme" a permis d'élargir considérablement la portée des interventions aussi bien d'un 
point de vue géographique que thématique. A ce stade, il y lieu d'examiner jusqu'à quel point - et 
dans le respect de la réglementation financière et du principe de transparence budgétaire - ces 
ressources offrent la possibilité d'agir avec efficacité dans le moyen et long termes, de réagir dans 
les situations d'urgence, d'assurer la complémentarité des instruments et d'offrir une forme 
d'encouragement aux pays bénéficiaires. 
100. En effet, les initiatives relevant de la promotion de l'Etat de droit, de la démocratie et des droits 
de l'Homme demandent souvent une flexibilité difficilement compatible avec les contraintes propres 
à l'utilisation des instruments financiers. Cette flexibilité est essentielle pour les différentes actions: 
celles à court terme qui recquièrent une disponibilité immédiate des ressources et celles à moyen 
et long terme qui impliquent la continuité des interventions au delà de l'exercice budgétaire. C'est 
pourquoi il est essentiel d'étudier toute solution qui permette d'identifier les instruments financiers 
les mieux adaptés aux caractéristiques propres des objectifs poursuivis. 
101. Concernant les actions à moyen et long termes, une solution est offerte par les règlements 
de l'assistance technique ainsi que les fonds de la coopération au développement ; ceux-ci 
permettent la continuité des interventions sur une base géographique à travers la mise en oeuvre 
de programmes pluriannuels. Par contre, un système de "réaction immédiate" fait défaut. Il y aurait 
donc lieu de trouver la formule appropriée susceptible de dégager rapidement les crédits 
nécessaires à des actions telles que l'envoi de missions d'observateurs dans différentes situations 
(procès "politiques", violations graves des droits de l'Homme, prévention des conflits, etc). 
102. Un autre aspect de la flexibilité est la capacité de s'adapter dans le respect du principe de 
transparence budgétaire aux spécificités du domaine "droits de l'Homme" et cela en termes de 
bénéficiaires ainsi que de procédures d'octroi et d'évaluation. Il est essentiel, en effet, de prendre 
en considération la particularité des bénéficiaires conduisant, avec le soutien communautaire, des 
actions de défense et de promotion des droits de l'Homme et notamment le caractère non-lucratif 
de leurs activités. Parallèlement, la sélection des projets "droits de l'Homme" a des caractéristiques 
bien distinctes d'un appel d'offres pour la réalisation d'infrastructures et, de ce fait, les processus 
d'évaluation doivent être basées sur des approches différentes. 
103. Il est également essentiel d'assurer une complémentarité dans l'utilisation d'instruments de 
différentes natures. Le problème se pose notamment lorsque les commentaires budgétaires portent 
des références générales aux droits de l'Homme, la seule différence étant d'ordre géographique. 
Une solution pourrait être trouvée en développant une hiérarchie dans l'utilisation des instruments. 
A titre d'exemple, les projets à caractère novateur pourront être systématiquement financés, dans 
un premier temps, à une échelle réduite sur les lignes budgétaires spécifiques avant d'être 
développés - si l'expérience s'avère concluante - à plus grande échelle sur les montants de 
l'assistance technique ou de la coopération au développement. 
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104. Autre réflexion à développer en termes de ressources financières : la mise à disposition de 
montants incitatifs. Cette formule a été avancée dans la résolution "droits de l'Homme, démocratie, 
développement" du Conseil du 28 novembre 1991 qui souligne l'importance des formules 
d'encouragement ou de "prime" aux efforts déjà accomplis; elle est pour la première fois reprise 
dans le projet de Convention de Lomé IV révisée où il est prévu la disponibilité d'un "montant 
incitatif pour le financement de réformes institutionnelles ou administratives dans le cadre de la 
démocratisation ou en vue du renforcement ou de l'établissement de l'Etat de droit. Un tel montant 
peut être mobilisé pour autant que l'Etat ACP ait déjà decide le financement de telles réformes sur 
les fonds de Lomé prévus pour tes actions de développement. Ce montant vient dont compléter la 
part de ressources provenant du Programme Indicatif National (PIN) du pays en question. Une telle 
disposition s'incrit tout à fait dans l'approche positive poursuivie par la Communauté et resserre 
encore plus les liens entre démocratie, droits de l'Homme et développement. Il y aurait lieu d'élargir 
cette pratique à d'autres pays ou groupes de pays que ceux de la Convention de Lomé. 
705. De manière synthétique, pour permettre l'utilisation optimale des différents instmments 
financiers en faveur du respect et de la promotion des drotfs de l'Homme, il faudra assurer : 
- leur flexibilité en vue de les rendre compatibles avec les objectifs spécifiques poursuivis, 
notamment en vue d'assurer une disponibilité des ressources financières dans un délai très 
court lorsqu'il s'agit dactions à caractère urgent ainsi que leur adaptabilité aux exigences 
spécifiques au domaine des droits de l'Homme ; 
- leur corrplémentarité (assistance technique, fonds de coopération au développement, 
lignes spécifiques "droits de l'Homme", etc..) en vue déviter les doubles emplois et 
d'assurer la continuité et iïmpact voulu ; 
- la disponibilité de montants incitatifs dont l'octroi serait lié aux efforts accomplis de manière 
à envisager des formules dencouragement, rKÀamment dans le domaine des réformes 
institutionnelles, de l'Etat de droit et de ta démocratisation ; 
- la transparence de l'information relative aux différentes sources de financement et à leur 
utilisation. 
3. Le renforcement de la coopération avec différents partenaires 
106. L'efficacité de l'action de l'Union européenne repose également sur la mobilisation des 
différents partenaires nationaux, régionaux et internationaux - les organisations internationales et 
régionales, les Etats et les différentes instances de la société civile - et notamment sur un dialogue 
ouvert et constructif permettant des interventions complémentaires et synergiques. 
107. Les thèmes liés aux droits de l'Homme sont pris en compte aux différents échelons de la 
communauté internationale par plusieurs organisations ; il est essentiel de pouvoir bénéficier de 
l'acquis et de l'expertise de chacune d'entre elles et d'éviter les doubles emplois, voire des positions 
conflictuelles. Dans cette optique, il y a lieu de développer le dialogue avec les Nations Unies, 
l'OSCE, le Conseil de l'Europe ainsi que d'autres organisations régionales telles que l'OEA et l'OUA 
afin de coordonner les initiatives de manière à renforcer leur impact, et de soutenir les initiatives 
régionales les plus aptes à répondre aux sensibilités et aux besoins locaux. 
108. C'est dans cet esprit que les premiers partenaires de l'action communautaire sont les Etats, 
directement responsables de la construction démocratique et des droits de l'Homme. Ils sont, à ce 
titre, détenteurs des principaux leviers qui permettent d'agir là où les problèmes se posent. Le 
dialogue entre l'Union européenne et les pays tiers constitue un facteur essentiel de promotion des 
droits de l'Homme et des valeurs démocratiques. C'est pourquoi il est primordial de maintenir et 
d'approfondir ce dialogue avec les différentes instances étatiques et les institutions nationales afin 
d'identifier - dans le cadre des engagements internationaux et tenant compte des spécificités 
culturelles et des sensibilités propres au pays - des priorités communes et, sur cette base, 
d'élaborer des programmes d'actions concrètes. 
109. La Communauté européenne entretient également un partenariat privilégié avec la société 
civile dans ses différentes expressions démocratiques, notamment les organisations non-
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gouvernementales dont l'engagement en faveur du respect et de la promotion des droits 
fondamentaux s'est progressivement développé au sein des différentes instances internationales 
et régionales ainsi que sur le terrain. Leur contribution est essentielle dans la construction, la 
consolidation et la défense de l'Etat de droit ainsi qu'en leur qualité de porte-parole privilégié des 
groupe vulnérables. Leur capacité d'identifier les besoins réels, de s'adapter à la variété des 
situations rencontrées et d'apprécier, au jour le jour, les progrès réalisés dans leurs différentes 
actions, en font des instruments essentiels de la promotion et de la défense des droits 
fondamentaux. 
110. Circonscrit au départ à la coopération au développement et à l'aide humanitaire, le partenariat 
avec les différentes instances de la société civile s'est élargi progressivement à de nouveaux 
domaines d'action telles que la défense des droits des groupes vulnérables, la promotion des 
libertés démocratiques et l'appui aux processus électoraux. Dans le cadre des actions de promotion 
de l'Etat de droit, la Communauté européenne soutient également la création et la consolidation 
d'organisations non-gouvernementales en tant que composantes essentielles d'une société civile 
démocratique. 
111. Compte tenu de ce qui précède, la Commission se propose de renforcer les liens de synergie 
avec les organisations intemationales et régionales, en développant le dialogue avec elles de 
manière à identifier les priorités et besoins, notamment : 
- en apportant son soutien aux différents mécanismes de contrôle et instances de 
promotion; 
- en promouvant une programmation à moyen et long ternies d'activités prioritaires à mettre 
en oeuvrer conjointement avec les organisations régionales et intemationales ; 
- en développant une capacité de réaction pour des opérations ponctuelles ; 
- en renforçant l'échange d'informations sur les activités en cours et les recherches 
thématiques. 
112. Concernant plus spécifiquement les relations avec les organisations non-gouvernementales, 
il y a lieu d'approfondir le dialogue avec elles de manière à identifier leurs priorités et tenir compte 
de leurs besoins. 
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113. Cette communication s'inscrit dans une période marquée par des 
événements contradictoires: en Europe, la coexistence de cinquante années 
de paix et de conflits déchirants au coeur du continent; dans le monde, l'essor 
de la démocratie et des libertés individuelles et la persistance de violations 
graves et massives des droits fondamentaux ainsi que la résurgence du 
fanatisme et de l'intolérance. 
114. Elle se propose à l'attention des institutions communautaires comme 
gage d'avenir, dans le but de contribuer au développement d'une dimension 
humaine à la hauteur des traditions et des espoirs des peuples européens. 
115. Quelles que soient les ambitions de l'Union, les résultats de son action 
reposent sur les apports des différentes institutions ainsi que sur le soutien 
d'une opinion publique responsable et engagée. 
116. La présente communication sera adressée au Conseil et au Parlement 
européen. 
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COM(95) 567 final 
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