RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL - Évaluation à mi-parcours du règlement (CE) n° 1655/2000 LIFE

1. Résumé

L'article 12 du règlement LIFE III prévoit l'examen du fonctionnement et des résultats de LIFE III par la Commission en septembre 2003, ainsi que la publication d'un rapport éventuellement assorti de propositions sur l'avenir de l'instrument.

La Commission a procédé à cet examen en se fondant sur les données relatives aux projets LIFE et sur son expérience. Elle a cependant estimé que pour des raisons de transparence et d'objectivité, il était opportun de compléter sa propre analyse par une évaluation externe qu'elle a confiée à un consultant sélectionné après appel à concurrence.

La première année d'exécution du programme LIFE III (2000) a été perturbée par l'adoption tardive du règlement en juillet 2000. La sélection de nouveaux projets n'a pu débuter qu'en 2001.

Une importante réorganisation de la Direction Générale de l'Environnement a été entreprise début 2001. Une unité unique de gestion de l'instrument LIFE a été créée alors que la gestion était auparavant partagée par thème entre cinq unités différentes.

Les années 2001 et 2002 ont été consacrées à l'amélioration de la gestion de LIFE grâce à l'instauration de mécanismes et à l'adoption de méthodes de travail qui ont permis de réduire un important poids du passé (diminution du nombre de projets terminés non clôturés et du «Reste À Liquider») et de contribuer à l'amélioration de l'exécution des projets en cours. L'exécution financière de l'instrument a été améliorée en parallèle.

À la fin de l'année 2002, après la réorganisation, des capacités de gestion ont pu être libérées pour renforcer la politique de communication et d'exploitation des résultats, car il fallait au préalable assurer une gestion optimale pour la sélection et la mise en oeuvre des projets.

Le programme LIFE III est maintenant bien engagé. Selon les résultats de l'analyse externe, il s'agit d'un programme utile pour la mise en oeuvre de la politique communautaire de l'environnement. La poursuite d'un instrument spécifique adapté à l'environnement serait souhaitable, mais plusieurs aménagements sont envisageables de manière à :

* simplifier sa gestion

* mieux le centrer sur les priorités du sixième programme pour l'environnement

* améliorer l'exploitation et la diffusion des résultats.

2. introduction

Le règlement LIFE III est entré en vigueur en 2000 et se terminera fin 2004. Il est donc opportun d'en évaluer les performances à la mi-2003, comme le prévoit l'article 12 du règlement.

Cette évaluation porte d'une part sur le fonctionnement administratif de l'instrument et d'autre part sur sa contribution à la politique communautaire de l'environnement. Elle se fonde sur la présentation par la Commission des données statistiques disponibles et sur des résultats concrets des projets en cours. Cette évaluation est consolidée par une évaluation confiée à un consultant externe, achevée en juillet 2003.

Au-delà du contrôle de la bonne utilisation des fonds publics, le but essentiel de cette évaluation est de contribuer à améliorer la politique communautaire de l'environnement en tirant les leçons du passé pour orienter les choix à venir. L'examen des résultats du programme par rapport aux objectifs de la politique communautaire de l'environnement est indispensable pour décider de sa poursuite éventuelle et des adaptations qui pourraient s'avérer utiles.

2.1. Le contexte

Lors de sa création en 1992, «l'instrument financier pour l'environnement» (LIFE) a pris la relève des programmes ACNAT, MEDSPA et NORSPA qui finançaient des projets concernant respectivement la conservation de la nature, la protection de l'environnement méditerranéen et la protection de l'environnement des zones côtières de l'Atlantique et de la mer du Nord. LIFE a apporté un cadre cohérent et stable et a assuré un meilleur financement de ces activités environnementales.

L'instrument financier pour l'environnement se trouve actuellement dans sa troisième étape (LIFE III), mise en place par le règlement (CE) nº 1655/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000. Ce règlement abroge le règlement (CEE) n° 1973/92 (LIFE I) qui avait initialement instauré l'instrument financier LIFE avant d'être remplacé par le règlement (CE) n° 1404/96 du Conseil du 15 juillet 1996 (LIFE II).

2.2. Description du programme LIFE

Dans le cadre du développement durable et conformément à la décision n° 2179/98/CE du Parlement européen, l'objectif général de LIFE est de contribuer à la mise en oeuvre, au développement et à l'amélioration de la politique et de la législation communautaires en matière d'environnement. LIFE doit également faciliter l'intégration de l'environnement dans les autres politiques communautaires et déboucher sur de nouvelles solutions aux problèmes d'environnement de l'Union européenne.

LIFE cofinance des initiatives en faveur de l'environnement dans les États membres, dans les États adhérents et les pays candidats, et dans certains pays tiers. L'instrument repose sur une approche concrète qui favorise la mise en oeuvre de la politique communautaire initialement définie par le cinquième programme d'action en matière d'environnement.

LIFE a été mis en oeuvre en trois étapes :

" 400 millions d'euros ont été attribués pour la première étape (1992-1995),

" 450 millions d'euros pour la deuxième étape (1996-1999)

" 640 millions d'euros pour l'étape actuelle, dénommée «LIFE III» (2000-2004).

LIFE comporte trois volets thématiques: «LIFE-Nature», «LIFE-Environnement» et «LIFE-Pays tiers».

L'objectif spécifique de LIFE-Nature est de contribuer à la mise en oeuvre de la législation communautaire de protection de la nature (directive 79/409/CEE dite «directive Oiseaux» et directive 92/43/CEE dite «directive Habitats»). Il soutient en particulier l'établissement du réseau «Natura 2000».

L'objectif de LIFE-Environnement est de contribuer à la mise au point de techniques novatrices intégrées et au développement de la politique communautaire en matière d'environnement. Pour atteindre ces objectifs, un concours financier est octroyé pour des projets de démonstration, pour le lancement de projets préparatoires en vue de l'élaboration de nouvelles mesures et de nouveaux instruments communautaires dans le domaine de l'environnement, et pour la mise en place de mesures d'accompagnement.

LIFE-Nature et LIFE-Environnement cofinancent des projets dans l'Union européenne. Dans le cadre des accords conclus entre l'Union européenne d'une part et les États adhérents et pays candidats à l'adhésion d'autre part, ils soutiennent financièrement la participation de ces pays aux projets environnementaux et de conservation de la nature, en tant qu'exercice de pré-adhésion.

LIFE-Pays tiers fonctionne dans le cadre des accords d'association conclus entre l'Union européenne et les pays tiers riverains de la Méditerranée et de la mer Baltique, autres que les États adhérents et les pays candidats d'Europe centrale et orientale. Il a pour objectif de contribuer à la mise en place des capacités et des structures administratives nécessaires dans le domaine de l'environnement, ainsi qu'à l'élaboration de la politique et des programmes d'action en matière d'environnement.

Un appel de propositions est publié chaque année au Journal officiel, à la suite duquel les États membres et les pays tiers envoient leurs propositions de projets à la Commission. La Commission publie la date de clôture au Journal officiel et évalue les propositions. La Commission est responsable du contrôle financier et du suivi de la mise en oeuvre des projets LIFE, ainsi que de l'exploitation et de la diffusion générales des résultats.

Les projets cofinancés par LIFE sont ouverts à toutes les «personnes physiques ou morales» et doivent répondre aux critères généraux suivants :

* ils doivent correspondre aux priorités définies au niveau communautaire et contribuer aux objectifs susmentionnés ainsi qu'aux objectifs spécifiques décrits ci-après;

* ils doivent être présentés par des participants fiables sur les plans technique et financier ;

* ils doivent être faisables sur les plans du contenu technique, du calendrier et du budget et doivent être d'un bon rapport qualité/prix.

Au total, 1992 projets ont bénéficié d'un soutien financier au titre de LIFE entre 1992 et 2002 :

* 665 projets LIFE-Nature, plus 79 en 2003

* 1166 projets LIFE-Environnement, plus 104 en 2003

* 161 projets LIFE-Pays tiers, plus 17 en 2003.

2.3. Objet de l'évaluation

L'évaluation se conforme au règlement. Elle a été menée en parallèle par la Commission et par un consultant externe.

2.3.1. Objet de l'évaluation et réponse de la Commission

L'article 12 du règlement LIFE prévoit que l'évaluation de LIFE III porte sur :

* «La mise en oeuvre du règlement et l'utilisation des crédits»

La Commission présente à cet effet dans le présent rapport les données techniques et financières relatives à la mise en oeuvre du règlement et à l'utilisation des crédits (section 3). Elle met l'accent sur les aspects que les considérants du règlement avaient mis en exergue, à savoir : le renforcement de la spécificité de l'instrument, l'efficacité et la transparence des procédures, le contrôle efficace des actions, la simplification de la gestion, l'amélioration de la diffusion des informations et le transfert des résultats.

* «La contribution apportée au développement de la politique communautaire de l'environnement»

Pour évaluer la contribution apportée par LIFE au développement de la politique communautaire de l'environnement, la Commission a fait appel à un consultant extérieur dont le mandat et les principales conclusions sont résumées dans la section 4.

* «Le cas échéant, des propositions sur les éventuels aménagements à apporter en vue de la poursuite de l'action au-delà de la troisième étape»

La Commission tire enfin (section 5), sur la base des analyses précédentes, des conclusions quant à l'opportunité de la poursuite de l'action et à sa forme.

Étant donné la similitude entre LIFE II et LIFE III et le peu de temps écoulé depuis la mise en oeuvre du règlement LIFE III, et dans la mesure où les projets cofinancés au titre de LIFE III ne sont pas encore terminés, l'analyse des résultats et de leur impact sur la politique communautaire de l'environnement repose en grande partie sur les projets financés au titre de LIFE II qui sont similaires aux projets actuels.

2.3.2. Évaluation externe

Parallèlement à sa propre évaluation, la Commission a lancé en 2003 un appel d'offres pour l'évaluation externe à mi-parcours du programme LIFE-III. Pour des raisons de transparence et d'objectivité, l'évaluation a été confiée à un consultant externe. Un groupe de coordination a supervisé les travaux du consultant afin de garantir la neutralité de l'évaluation.

L'objectif de l'évaluation était de déterminer dans quelle mesure le programme LIFE avait contribué à la mise en oeuvre, à l'actualisation et au développement de la politique et de la législation en matière d'environnement et, à ce titre, dans quelle mesure il avait atteint ses objectifs.

Il avait été demandé à l'évaluateur de fournir à la Commission une analyse objective des points forts et des faiblesses du programme actuel, assortie de recommandations pour d'améliorer. L'évaluation a porté sur les principaux points suivants: champ d'application, rendement, efficacité, utilité et caractère durable.

Cette évaluation concerne le programme LIFE III et n'a rien à voir avec l'évaluation des projets. Cependant, comme il s'agit d'une évaluation intermédiaire et que seuls quelques projets LIFE III sont achevés, l'évaluateur a pris en compte les résultats de projets LIFE II puisque les objectifs de LIFE II et de LIFE III sont très similaires.

L'évaluation repose sur des entretiens avec les différentes parties prenantes au sein de la Commission et dans les États membres.

3. Mise en oeuvre du programme Life iii

Du fait de l'adoption tardive du règlement LIFE en 2000, il n'a pas été possible de lancer un appel d'offres la même année, et une sélection unique a donc été organisée pour 2000 et 2001.

3.1. LIFE-Nature

Introduction

Depuis sa création en 1992, LIFE-Nature joue un rôle très particulier dans la politique de conservation de la nature de l'Union européenne. Seuls les projets qui répondent aux objectifs de la législation en matière de conservation de la nature, c'est-à-dire les directives «Oiseaux» et «Habitats», peuvent prétendre à un financement. Concrètement, les projets doivent contribuer à la mise en place du réseau Natura 2000 de sites protégés et assurer la sauvegarde des espèces recensées qui vivent tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de ces sites. L'objectif clé de l'intervention LIFE-Nature est énoncé à l'article 3 de la directive Habitats, à savoir : «assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces concernés».

3.1.1. Projets de conservation de la nature financés par LIFE

L'instrument LIFE-Nature, bien qu'assez modeste en termes financiers (environ 0,07% du budget européen), est le seul instrument financier communautaire spécifiquement consacré à la conservation de la nature, qui permet d'intégrer tous les aspects de la protection de la nature au sein de projets uniques.

En règle générale, les projets de conservation de la nature LIFE III comprennent la plus grande partie ou la totalité des activités suivantes:

* participation de différentes parties concernées par le ou les sites ou espèces;

* remise en état de sites dégradés et, exceptionnellement, création de sites;

* préparation et exécutions de plans de gestion des sites ou de plans d'action en faveur de certaines espèces;

* préservation des sites existants ou remis en état (y compris par acquisition et baux à long terme);

* actions de sensibilisation auprès des administrations, des experts et du grand public;

* surveillance scientifique des habitats et des espèces.

De nouvelles conditions ont été intégrées dans LIFE III au fur et à mesure de la désignation des sites. Pour bénéficier d'un financement, un projet LIFE III-Nature doit consister pour l'essentiel en actions concrètes comme la remise en état ou l'amélioration de sites. Tous les projets doivent comporter des activités de sensibilisation.

LIFE-Nature a évolué en parallèle avec la mise en oeuvre progressive de la législation communautaire en matière de conservation de la nature. Alors que la désignation des sites n'était pas une condition préalable pour bénéficier d'un financement au titre de LIFE I, cette exigence a été strictement appliquée lors des étapes ultérieures. Les projets purement théoriques, par exemple la préparation de plans de gestion sans phase de mise en oeuvre, ne sont plus éligibles au titre de LIFE III [1].

[1] Une dérogation est prévue pour les pays candidats associés et pour les nouveaux États membres en 2004.

Sur les trois procédures de sélection LIFE III organisées à ce jour, 680 demandes ont été reçues au total et 243 (36%) ont été retenues pour bénéficier d'un cofinancement.

>EMPLACEMENT TABLE>

Le Tableau A en annexe présente des données détaillées et des comparaisons avec les étapes précédentes de LIFE.

Au titre de LIFE III, environ 80 projets d'une valeur moyenne de 1,8 millions d'euros bénéficient d'un financement chaque année. Jusqu'à présent, le taux moyen de cofinancement accordé au titre de LIFE III-Nature est de 54 %.

Étant donné les acteurs traditionnels de la conservation de la nature, le public et surtout les autorités régionales sont les principaux bénéficiaires (73 %). Les organisations non gouvernementales (ONG) représentent 25%, mais elles sont souvent partenaires de projets menés conjointement avec les instituts scientifiques (voir tableau C en annexe).

Pour pouvoir évaluer les résultats de LIFE-Nature par rapport à ses objectifs, il est nécessaire d'examiner dans quels domaines les projets ont été menés et quelles actions ont été entreprises.

3.1.2. Type de projets et sujets couverts (depuis la création de LIFE)

Les projets Life-Nature sont centrés sur des oiseaux vivant dans les sites Natura 2000 (18 %), sur des habitats faisant partie de sites Natura 2000 (74% ), ou encore sur des espèces vivant en dehors des sites Natura 2000 (8 %) [2].

[2] Les chiffres correspondent à des projets cofinancés entre 1998 et 2001 inclus.

Sites Natura 2000

Vers la fin de l'année 2001, dix pour cent des près de 18 000 sites Natura 2000 proposés avaient fait l'objet d'un projet LIFE-Nature. Seulement 2,5 % des sites ont fait l'objet de plusieurs projets. Ces chiffres cadrent avec la fonction d'«amorçage» de LIFE. Les projets proposés sont sélectionnés autant que possible de manière à couvrir de nouveaux sites Natura 2000, et les projets qui sont la continuation de projets antérieurs sont rétrogradés dans l'ordre des priorités de financement.

Habitats et espèces

Une analyse détaillée des projets sur quatre ans montre que LIFE-Nature a bénéficié au moins une fois à pas moins de 87% des types d'habitat considérés comme étant d'intérêt communautaire [3]. Deux tiers des types d'habitats ont été ciblés par trois projets au moins.

[3] C'est-à-dire énumérés à l'annexe I de la directive «Habitats».

Une majorité de projets porte, au moins partiellement, sur les zones humides. De cette manière, LIFE contribue également aux objectifs de la Convention internationale de 1971 relative aux zones humides (convention de Ramsar) et de la communication de la Commission de 1995 sur les zones humides [4].

[4] Commission des Communautés Européennes - 1995 - Utilisation rationnelle et conservation des zones humides - Communication de la Commission au Conseil et au Parlememt européen (COM(95) 189 C4-0224/95).

Près de 28% des espèces énumérées dans les directives «Habitats» et «Oiseaux» ont été directement concernées par un ou plusieurs projets LIFE-Nature. La couverture des espèces est variable. À l'un des extrêmes, trente et une espèces recensées ont fait chacune l'objet d'au moins cinq projets. Les espèces directement concernées par plus de quatre projets sont essentiellement des mammifères et des oiseaux, mais on a également compté une espèce de plante supérieure.

Alors que la proportion d'espèces de reptiles, d'amphibiens, de poissons, d'invertébrés et de plantes de la directive Habitats directement concernées par des projets LIFE reste assez faible, la grande majorité des espèces énumérées par cette directive ont pourtant bénéficié indirectement des actions de remise en état et d'amélioration entreprises sur les habitats et sites nécessaires à leur survie.

Plusieurs projets LIFE-Nature ont consisté en mesures d'urgences portant sur la population mondiale d'espèces directement menacées d'extinction.

Les projets portant sur des espèces vivant en dehors de sites Natura 2000 émanent surtout de pays dans lequel le niveau de biodiversité est élevé, notamment l'Espagne.

La couverture des projets LIFE a été relativement large et suffisamment importante pour aider à limiter la perte de la biodiversité dans toute l'Union européenne.

Pays (LIFE III)

La répartition des projets LIFE-Nature entre les États membres de l'Union européenne est la suivante:

Nombre et budget moyen des projets LIFE-Nature dans les États membres, 2001 - 2003

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les projets ont tendance à être de plus grande ampleur dans les États membres du Nord. Les États membres du Sud, en particulier l'Italie et l'Espagne, ont un grand nombre de petits projets. La condition préalable de désignation des sites requise pour prétendre au financement signifie que les États membres dans lesquels la procédure Natura 2000 a été retardée ont été désavantagés pour présenter des projets. Cela a été notamment le cas de la France et de l'Allemagne.

3.1.3. Mesures d'accompagnement

Une nouveauté de LIFE III a été l'affectation de crédits d'un faible montant aux mesures d'accompagnement de type "Coop" et "Starter" au titre de LIFE-Nature.

Les mesures "coop" favorisent l'échange d'expérience entre les projets en cours et d'anciens projets, tandis que mesures "Starter" contribuent à la préparation de projets LIFE-Nature internationaux.

Lors de la première année de la soumission (2002), quatre mesures "Coop" et 12 mesures "Starter" ont été acceptées sur respectivement 12 et 46 demandes. Les soumissions pour les mesures "Coop" sont renouvelées en 2003 et en 2004.

3.2. LIFE-Environnement

Introduction

Depuis sa création en 1992, LIFE-Environnement contribue à la promotion des politiques environnementales de l'Union européenne dans les États membres grâce à la mise en oeuvre de projets de démonstration concrets. Ces projets ont en général été sélectionnés en raison de leur caractère innovant et de leur potentiel de diffusion et de transfert.

La caractéristique principale des projets LIFE-Environnement est leur potentiel de démonstration de méthodes, techniques et systèmes nouveaux, qui facilite la mise en oeuvre des politiques communautaires existantes dans les différents domaines environnementaux ou qui ouvre la voie au développement ultérieur de la politique.

3.2.1. Actions financées par LIFE-Environnement

En dépit des fluctuations du nombre de propositions reçues, le financement moyen par projet est resté stable d'une année sur l'autre.

>EMPLACEMENT TABLE>

Les actions LIFE III-Environnement consistent en projets de démonstration portant sur les thèmes définis dans le règlement. La ventilation par thème des projets financés au titre de LIFE-Environnement entre 2002 et 2003 fait apparaître une répartition assez uniforme des ressources entre les grands thèmes suivants : «Aménagement de l'espace et gestion urbaine», «eau», «technologies propres», «déchets» et «produits». Les deux thèmes qui ont été le plus subventionnés sont les déchets et les produits (puisqu'ils représentent respectivement 23 % et 22 % des dépenses).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3.2.2. Type de projets/répartition géographique

En ce qui concerne la répartition géographique, les projets des États membres du Nord sont généralement de plus grande ampleur que ceux des États membres du Sud. L'Espagne et l'Italie restent les pays qui comptent le plus grand nombre de projets subventionnés, bien que la tendance soit à la stabilisation.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3.3. LIFE-Pays tiers

Introduction

LIFE Pays Tiers incite les pays voisins de l'UE riverains de la Baltique et de la Méditerranée à concevoir et initier des actions dans le domaine de l'environnement. De 1992 à 2003, 178 projets ont été financés; la contribution totale a atteint 60,7 millions d'euros; 84 projets sont terminés; 94 sont en cours dont 17 nouveaux décidés en 2003.

3.3.1. Actions financées au titre de LIFE III

L'objectif spécifique de LIFE Pays tiers a changé par rapport à LIFE II. Il s'agit maintenant de contribuer à la création de capacités et de structures administratives et au développement de politiques et de programmes d'action. L'éligibilité géographique n'a pas changé depuis LIFE II, mais Chypre et Malte qui vont devenir États membres ne seront plus éligibles à LIFE-Pays tiers à partir de l'année 2004. Depuis le début de LIFE III, 236 propositions ont été reçues et 61 projets ont été financés; la contribution LIFE d'un montant total de 21,3 millions d'euros a été en moyenne de 347 000 euros par projet.

LIFE III - Nombre de propositions reçues et financées, et contribution communautaire totale

>EMPLACEMENT TABLE>

3.3.2. Répartition géographique et types de projets LIFE III

Les projets LIFE III se répartissent géographiquement entre la Baltique (régions russes de St Pétersbourg et de Kaliningrad : 5 projets, contribution LIFE 1,6 millions d'euros) et la Méditerranée (de la Croatie au Maroc : 56 projets, contribution LIFE 19,7 millions d'euros). La répartition par pays est présentée en annexe dans le tableau I. Les pays les plus performants en nombre de projets sont la Croatie (7), la Turquie(7), la Bosnie et Herzégovine(6) et Chypre(6). En revanche, il n'y a aucun projet en Égypte et un seul en Syrie; les 7 projets présentés par les organisations internationales sont mis en oeuvre au Moyen-Orient (notamment Liban) et dans le Maghreb. Les projets LIFE-Pays tiers sont plus nombreux dans les pays du Nord de la Méditerranée que dans ceux du Sud.

Dans le cadre général de la «constitution des capacités», la plupart des projets LIFE-Pays tiers consistent en une série de différentes mesures, en fonction des besoins locaux ou nationaux. Tous les projets LIFE III-Pays tiers consistent en un ou plusieurs des types de mesures suivants:

* élaboration ou adaptation de la législation

* formation du personnel

* création ou renforcement des structures de gestion environnementale

* création ou renforcement des structures permettant la collecte, l'inventaire, le stockage, la surveillance ou la diffusion des données

* définition de méthodes de planification, y compris politiques, stratégies ou plans d'action

* établissement de normes ou de règlements

* sensibilisation et/ou

* mise au point d'outils techniques notamment lignes directrices techniques, transfert de savoir faire et définition des meilleures pratiques.

L'aide peut intervenir au niveau local, national ou régional. Elle peut se concentrer sur la mise en conformité avec les normes ou la législation de l'Union européenne ou sur l'application d'outils environnementaux communautaires existants (EMAS, CORINE, NATURA 2000...).

Les projets LIFE-Pays tiers couvrent la plupart des grands problèmes d'environnement. Ils se répartissent globalement en trois groupes : pollution (23%), biodiversité (20%) et déchets (11%). Comme le montre le diagramme ci-dessous, la catégorie la plus importante est celle qui couvre les structures de gestion environnementale générales (23 % ou 10 projets). Cette catégorie englobe les projets de soutien général aux structures chargées de la gestion environnementale. Une autre catégorie de projets très proche porte sur les outils environnementaux spécifiques, comme la gestion environnementale et EMAS. La catégorie "Divers" comprend six projets qui portent sur des sujets tels que l'éducation à l'environnement, les levés de terrain et les ressources pédologiques.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les projets de 2003 portent sur les outils et les structures environnementales (6), la biodiversité et la gestion des ressources naturelles (5), les déchets solides (3), l'eau (1), la pollution atmosphérique (1) et l'éducation à l'environnement (1).

3.4. Gestion des projets LIFE par la Commission

3.4.1. Gestion technique

Simplification de la gestion.

Sous LIFE II, la structure gestionnaire de LIFE était éclatée en 5 unités qui assuraient indépendamment le suivi de LIFE-Environnement, LIFE-Nature, LIFE- Pays Tiers et de LIFE-pays candidats, ainsi que la gestion financière de LIFE.

En février 2001, alors que le premier exercice de sélection de LIFE III débutait, la Direction générale de l'Environnement a été restructurée et l'ensemble des activités liées à LIFE a été concentré au sein d'une seule unité (unité Environnement D1, LIFE) pour en simplifier la gestion.

L'unité administrative qui gère LIFE est assistée d'équipes externes qui assurent le suivi des projets sur le terrain.

Des accords ont défini les relations entre l'unité LIFE et les unités thématiques dans la DG Environnement, pour inciter ces dernières à s'impliquer dans le choix des projets et l'utilisation de leurs résultats.

L'unité de gestion a permis d'harmoniser progressivement la gestion pour les trois branches de LIFE en créant des outils et des normes similaires en particulier pour : les guides de candidature, les clauses administratives standards, les critères de sélection des projets, les méthodes de présentation et de suivi des projets, les outils administratifs de gestion, les prestations des équipes externes, la présentation et l'exploitation des résultats.

Efficacité et transparence des procédures

Les critères et les règles de sélection sont communiqués avant la sélection et disponibles sur Internet. Des présentations du programme ont été organisées dans tous les États membres avec le concours de la Commission.

Les États membres sont invités à donner leur avis sur les projets avant la fin de la sélection et à rencontrer la Commission pour faire part de leurs commentaires sur les évaluations avant de donner un avis dans le cadre de la procédure formelle de consultation du comité LIFE pour les projets Environnement et Pays tiers, et du comité Habitats pour les projets Nature.

Les commentaires des experts et de la Commission sur les évaluations des projets et leurs scores sont disponibles en ligne sur Internet (système ESAP). Les États membres peuvent y accéder directement.

Contrôle et évaluation des actions

Une base de données unique de gestion a été créée - BUTLER. Elle permet de connaître en permanence la situation précise de chaque projet et de recueillir des données statistiques sur les projets, permettant des analyses sectorielles de leurs effets.

Une présentation unifiée des données comptables a été adoptée. Un instrument informatique est mis à la disposition des gestionnaires de projet depuis 2003 pour remplir leurs états de dépenses.

Les règles administratives ont été aménagées pour les faire coïncider avec le nouveau règlement financier de la Commission.

Les opérations de contrôle (technique et financière) ont été normalisées et systématisées pour les équipes externes et pour la Commission.

Des fiches standard d'évaluation finales sont dorénavant produites pour tous les projets et disponibles sur le site web de LIFE afin d'en diffuser largement les résultats et de contribuer à l'émergence de réseaux.

La réunion de l'équipe technique et financière au sein de la même unité permet des contacts permanents entre évaluateurs techniques et financiers.

La Commission a lancé des évaluations ex-post de certains projets pour en mesurer les effets à posteriori.

Résultats

La politique suivie a permis d'améliorer la situation financière du programme (voir chapitre suivant); elle s'est traduite par :

* Un contrôle permanent de la situation de chaque projet à l'aide de l'instrument de suivi BUTLER. Une politique plus stricte à l'égard des projets pour lesquels les informations requises ne sont pas soumises dans les délais prévus (la Commission procède automatiquement à l'émission d'ordres de recouvrement après l'envoi de deux lettres recommandées sans réponse dans un espace de trois mois) a permis de réduire les projets non soldés. Le nombre total de projets en cours a ainsi été réduit de 1100 en début 2001 à 800 au début 2003.

* Une diminution du Reste À Liquider (RAL).

* Une réduction des durées d'analyse et raccourcissement des délais de paiement.

* Un faible niveau de contentieux et de plaintes formelles.

* Le suivi technique et administratif des projets est contraignant et une grande partie des moyens humains y a été consacrée depuis la réorganisation. Les actions de diffusion, de promotion et de constitution de réseaux à l'échelle de l'instrument ont commencé vers la fin de l'année 2002 après l'adoption d'une stratégie de communication.

3.4.2. Gestion financière

Des progrès notables ont été réalisés en ce qui concerne la gestion financière du programme LIFE. Jusqu'en 2001, l'unité financière assurait la gestion financière de manière centralisée, mais une réforme est intervenue en 2001 et une réorganisation de la gestion financière a été proposée.

Il en a résulté la création de l'unité LIFE, dotée d'une structure financière totalement décentralisée (modèle 1). À partir de ce moment là, toute la gestion financière du programme LIFE a été assurée par la nouvelle unité LIFE. Le chef de l'unité LIFE est l'ordonnateur subdélégué du programme LIFE et est totalement responsable de toutes les opérations liées à l'exécution du budget LIFE qui représente environ les deux tiers du budget de fonctionnement total de la Direction générale de l'environnement.

La réorganisation de la gestion financière s'est traduite par des améliorations à tous les niveaux, comme indiqué ci-après.

Budget LIFE III

L'enveloppe financière pour la période 2000 à 2004 est fixée à 640 millions d'euros.

les montants affectés aux différentes actions sont les suivants [5] :

[5] Exception faite des crédits prévus pour l'élargissement.

NATURE: 47% ou 300,8 millions

ENVIRONNEMENT: 47% ou 300,8 millions

PAYS TIERS: 6% ou 38,4 millions

Les crédits annuels autorisés par l'autorité budgétaire sont indiqués dans le tableau des crédits budgétaires (voir tableau J en annexe).

Les crédits budgétaires sont répartis entre les mesures d'accompagnement, à concurrence de 5% des crédits disponibles, et les subventions accordées aux projets.

Les tableaux de l'annexe donnent une vue d'ensemble des crédits budgétaires et des crédits d'engagement utilisés pour les mesures d'accompagnement et pour les projets, par année et par action.

Jusqu'en 2003, 75% des ressources budgétaires totales prévues par le règlement n° 1655/2000 relatif à l'instrument financier pour l'environnement ont été affectées.

Crédits d'engagement (CE)

Le démarrage de LIFE a connu quelques problèmes du fait de l'adoption tardive du nouveau règlement LIFE. Ces difficultés se reflètent dans le montant des crédits engagés en 2000 et en 2001. Il n'a pas été possible de lancer un appel de propositions en 2000; en conséquence, les crédits ont été reportés sur 2001 et les montants affectés aux projets en 2000 ont été beaucoup plus élevés qu'en 2002.

Les tableaux financiers de l'annexe font apparaître une évolution favorable depuis le démarrage de LIFE III, en ce qui concerne les crédits d'engagements utilisés : 83,18/% seulement avaient été utilisés en 2000 contre 99,73% en 2002 et l'on s'attend à un pourcentage comparable pour 2003. Pour LIFE-Nature et LIFE-Environnement, le taux d'utilisation a été proche de 100%, mais en ce qui concerne LIFE-Pays tiers, le budget alloué n'a pu être utilisé en totalité faute d'un nombre suffisant de projets de qualité satisfaisante. Cependant, ce volet de LIFE ne représente qu'une faible part du budget total (6%). Le niveau global d'utilisation des crédits d'engagements est satisfaisant.

Crédits de paiement (CP)

Les crédits de paiement utilisés et exécutés font également apparaître une tendance à la hausse, bien que seule la comparaison entre 2001 et 2002 soit significative pour les raisons déjà exposées.

Les tableau (tableau N) montre clairement que, pour toutes les actions, des progrès considérables ont été faits dans l'exécution des paiements depuis 2002. Alors que LIFE-Nature réalisait déjà 96,57% en 2001, les résultats de LIFE-Environnement et de LIFE-Pays tiers auraient pu être nettement meilleurs. En 2002 cependant, LIFE-Environnement est passé de 76,51% à 99,78% et LIFE-Pays tiers a pratiquement doublé son score, passant de 47,28% à 98,84%.

Retards de paiement

La diminution des retards de paiement est aussi un bon critère pour juger de l'efficacité de la gestion financière.

Des progrès importants ont été réalisés entre 2000 et 2002, comme le montrent les chiffres.

L'évolution est importante puisqu'en 2002, 71% des paiements ont été exécutés sous 60 jours ce qui représente une augmentation de 69% depuis 2000.

En 2000, seulement 64% des paiements ont été effectués sous 90 jours alors que ce fut le cas de 82 % des paiements en 2002, soit une augmentation de 28%.

Engagements à liquider

En mars 2001, 187 engagements à liquider ont été enregistrés. Un an plus tard, il n'en restait plus que 83, et en 2003 à la même période, seulement 21 engagements avaient expiré pour des motifs tels qu'ordres de recouvrement, demandes d'informations complémentaires, etc. Tous ont fait l'objet d'une étroite surveillance.

États adhérents et pays candidats

Depuis 1999 (LIFE II), la Roumanie a rejoint le programme LIFE et a payé sa "cotisation" annuelle pour participer aux projets du programme.

D'autres pays ont suivi en 2001 : l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie et la Slovénie. La contribution de ces pays est fixée dans le protocole d'accord, document signé par le Ministère de l'Environnement du pays concerné et par le Membre de la Commission responsable de l'environnement. Depuis 2003, la Slovaquie a également rejoint le programme et participe pleinement à la soumission de projets.

D'après les chiffres du tableau P de l'annexe, cinq des six États adhérents ou pays candidats tirent avantage de leur participation au programme LIFE.

Le pourcentage de la contribution de LIFE aux projets de ces pays par rapport à leur propre contribution (y compris PHARE) a augmenté chaque année (2001: 151%; 2002: 265%; 2003: 312% pour LIFE-Nature et 105%, 150% et 221% pour LIFE-Environnement). Il faut cependant noter que certains pays profitent plus que d'autres et que la contribution de la Roumanie au programme LIFE a été plus importante que les bénéfices qu'elle en a tiré. Cela s'explique par le fait que la nationalité du projet n'est pas prise en compte lors de la procédure de sélection, et que seuls les projets ayant obtenu le plus grand nombre de points sont retenus.

À partir de 2004, tous les pays candidats à l'adhésion pourront participer au programme LIFE.

3.5. Nouvelle "stratégie de communication"

Le règlement LIFE III souligne l'importance de la diffusion des données pour transférer les résultats des projets LIFE à d'autres projets similaires et pour mettre à profit les enseignements tirés du programme pour d'autres politiques ou d'autres dispositions de la législation communautaire dans le domaine de l'environnement.

Cependant, les activités de communication précédentes n'ont pas suffisamment insisté sur les atouts du programme, dont les nombreux résultats de projets favorables à l'environnement, l'élaboration d'une approche fondée sur la connaissance, la mise en oeuvre de la législation existante dans le domaine de l'environnement et l'élaboration de nouveaux instruments législatifs.

Pour répondre aux exigences statutaires, une nouvelle stratégie de communication LIFE a été lancée en mars 2002. Cette stratégie de communication vise à exploiter le potentiel du programme LIFE en faisant le meilleur usage de ressources humaines et budgétaires limitées. Elle cherche à améliorer la communication avec les participants directs (instituts, bénéficiaires, etc.) et les bénéficiaires indirects (réutilisateurs potentiels des résultats, bénéficiaires potentiels, associations de défense de l'environnement, parties concernées du public), ainsi qu'avec le citoyen/contribuable européen.

La stratégie de communication a pour objet de démontrer la pertinence de l'instrument et de montrer le potentiel de transférabilité des résultats du projet ainsi que leur intérêt pour le sixième programme d'action en matière d'environnement.

Un très large éventail d'actions a été entrepris depuis le lancement de la stratégie de communication.

* Le site web de LIFE (http://europa.eu.int/comm/environment/ life/home.htm) a été remanié en juin 2002; la présentation a été modifiée et quelque 350 formulaires de projets ont été mis à jour dans la base de données des projets LIFE qui contient désormais les résultats des projets, des références législatives et une série de mots clés de recherche. Une enquête a démontré que le site web de LIFE était devenu le plus populaire des sites web de la direction générale de l'Environnement et l'un des plus visités de la Commission européenne, avec une moyenne de 65 000 visiteurs par mois en 2002, soit 20 % de plus qu'en 2001.

* Plusieurs projets LIFE ont été présentés en 2002 lors de quatre grandes expositions spécialisées (Semaine verte-Bruxelles, TemTecma-Madrid, Journée portes ouvertes-Bruxelles, Aquatech-Amsterdam) dans lesquelles le programme LIFE était représenté par un stand et au cours desquelles des conférences et des projections ont été organisées.

* En novembre 2002, l'unité LIFE a lancé un bulletin électronique mensuel qui est adressé à plus de 3000 destinataires (essentiellement des bénéficiaires, des instituts, certaines parties du public) et qui contient des informations sur les résultats des projets LIFE ainsi que sur les évènements et les publications en rapport avec le programme.

* La brochure intitulée «LIFE, l'instrument financier pour l'environnement» a été publiée en 2002 en tant que document d'information destiné au grand public.

* En 2002 encore, la série de publications intitulée «Focus» a été inaugurée par avec la brochure «LIFE et l'eau» qui récapitule les réalisations des projets LIFE dans le domaine de la gestion de l'eau.

* En 2003, les brochures «LIFE et Natura 2000», «LIFE et le développement rural» et «LIFE et EMAS» ont illustré la contribution de l'instrument dans ces secteurs.

* Une série de transparents types sur LIFE-Environnement a été réalisée en 2003 dans le but d'informer le public spécialisé lors des présentations dans les États membres et dans les pays associés à LIFE.

* Un recueil annuel des nouveaux projets LIFE sélectionnés, accompagnés de leurs communiqués de presse, a été publié en 2002 et en 2003, afin d'informer le public des résultats des procédures de sélection.

* Le personnel de l'unité LIFE a pris part à de nombreux évènements et séminaires LIFE organisés dans les États membres, dans les États adhérents, das les pays candidats et dans d'autres pays associés à LIFE.

Pour 2003 et 2004, la stratégie de communication prévoit :

* la création d'une médiathèque avec enregistrements vidéo, disques compacts et photos des projets LIFE;

* la publication de quatre nouvelles brochures («LIFE et les technologies propres», «LIFE et les espèces exotiques», «LIFE et les déchets» et «LIFE et la directive Oiseaux», ainsi que du nouveau recueil annuel des nouveaux projets sélectionnés avec leurs communiqués de presse.

* l'achèvement de la mise à jour de la base de données des projets et le perfectionnement du moteur de recherche;

* la mise à jour continue du site web de LIFE;

* la poursuite de la publication du bulletin LIFE.

4. Résultats de l'évaluation

Ce chapitre présente d'abord l'analyse des résultats par la Commission, puis les principales conclusions du consultant externe en respectant la structure du règlement qui distingue trois volets thématiques différents.

4.1. Constatations de la Commission

Pour l'évaluation de LIFE-Nature, la Commission a été en mesure d'utiliser la base statistique qu'elle a créée en 2001. Cette base contient des données précises sur les projets financés depuis le début de LIFE et permet donc une évaluation globale des résultats. Par contre, la base de données est en cours d'élaboration pour LIFE-Environnement, la Commission a donc pris un exemple sectoriel (les tanneries) pour son évaluation.

Dans la mesure où la plupart des États adhérents/pays candidats n'ont commencé à participer aux programmes LIFE-Environnement et LIFE-Nature qu'à partir de 2001, l'évaluation est essentiellement basée sur les projets qui ont été cofinancés dans les 15 États membres actuels.

4.1.1. LIFE-Nature

LIFE-Nature ne pourra jamais remplacer une aide financière générale en faveur de la conservation de la nature. De modestes crédits s'élevant à 47 millions d'euros ont été engagés chaque année en moyenne entre 1992 et 2003. Dans la mesure où l'estimation du coût annuel de Natura 2000 [6] se situe entre 3 400 et 5 700 millions d'euros p.a., l'apport de LIFE-Nature pour 10% des sites Natura 2000 devrait être considéré comme important.

[6] Référence à l'article 8 du rapport du groupe de travail.

Les projets LIFE-Nature ont fait progresser les données scientifiques concernant les sites et ont permis de rectifier les limites des sites.

Les projets LIFE-Nature ont aidé à faire connaître le réseau Natura 2000 et ont contribué à son acceptation progressive, en particulier dans des pays comme la France, l'Irlande et la Finlande où les parties concernées au niveau local se montraient sceptiques à son égard.

L'obligation de désignation préalable des sites qui conditionne l'octroi d'un financement au titre de LIFE a incité les États membres à désigner plus rapidement les sites Natura 2000.

Au cours de la première et de la seconde étapes, LIFE-Nature a aidé les États membres à s'acquitter de leurs obligations au titre de l'article 6 de la directive «Habitats», c'est-à-dire à élaborer des plans de gestion pour tous les sites Natura 2000. LIFE-Nature a également permis la participation à plusieurs plans d'action publiés sous les auspices du Conseil de l'Europe. Ces travaux se sont poursuivis dans la majorité des projets LIFE III avec l'établissement et la mise à jour des plans de gestion des sites.

LIFE-Nature a grandement contribué à l'élaboration et à l'application de programmes de suivi destinés à contrôler les effets des actions de conservation et à fournir les orientations en matière de gestion. Cela a aidé les États membres à s'acquitter de l'obligation de suivi qui leur incombe en vertu de la directive «Habitats». Le retour d'informations en provenance des projets a conduit à préconiser l'interconnexion de certains sites au moyen de corridors biologiques, afin de garantir la cohérence à long terme du réseau Natura 2000, qui est fondamentale. Les projets fournissent généralement de précieuses informations "de terrain" sur l'état du réseau Natura 2000 et sur la biodiversité dans l'Union européenne.

LIFE-Nature a également été utilisé en association avec d'autres fonds ou mesures. De nombreux projets ont permis la mise en oeuvre (effet d'amorçage) et l'adaptation de mesures agro-environnementales sur des sites Natura 2000 [7]. La série de paiements associée permet d'assurer la gestion continue des sites concernés. D'autres projets LIFE-Nature contribuent à la gestion des bassins hydrographiques au titre de la directive-cadre sur l'eau.

[7] LIFE et l'agro-environnement....

La couverture des espèces et des sites reste partielle (voir section 3.1.2) en fonction du type de projets proposé et des ressources financières du programme.

On déplore encore un manque de compétences spécialisées dans certains domaines et des moyens techniques insuffisants pour exploiter le réseau, et il conviendrait que les projets LIFE-Nature contribuent à la constitution de capacités.

La mise en réseau c'est-à-dire la diffusion des information entre les parties prenantes qui travaillent sur différents sites n'en est qu'à ses balbutiements. Toutefois, les mesures "Coop" (introduites en 2002) ont été spécialement conçues pour combler cette lacune.

Autrefois, on ne se préoccupait guère des difficultés rencontrées pour trouver des financements à long terme permettant de poursuivre des travaux de conservation entamés lors de projets LIFE. LIFE III accorde une plus grande attention à ce problème, mais les dispositions prises en matières de suivi à long terme des projets restent insuffisantes.

Étant donné les liens intrinsèques avec la mise en place du réseau Natura 2000, le rôle de LIFE-Nature est examiné dans le cadre de la discussion générale sur le financement de Natura 2000.

4.1.2. LIFE-Environnement

Jusqu'à présent, les seuls projets cofinancés ont été des projets de démonstration définis à l'article 4, paragraphe 2, point a) du règlement. La Commission compte lancer en 2004 une série de projets préparatoires pour de nouvelles actions et de nouveaux instruments communautaires conformément à l'article 4, paragraphe 2, point b) du règlement.

Il n'a pas été possible, jusqu'à présent, de recourir à des résultats globaux par secteur, car les résultats des projets ont toujours été évalués individuellement. Cela sera bientôt possible grâce à la création effective d'une base de données centralisée contenant les résultats de tous les projets.

Malgré son poids financier relativement modeste, LIFE-Environnement a fait la preuve de son efficacité sur le plan technique. Le programme est parvenu à démontrer la viabilité de la politique de l'environnement sur le terrain. Grâce à cette capacité d'adaptation et à sa stratégie sectorielle, LIFE-Environnement est devenu un outil efficace pour stimuler la mise en oeuvre des politiques communautaires aux niveaux national et sectoriel et a ouvert de nouveaux horizons. La plus grande réussite de LIFE-Environnement aura peut-être été sa capacité à susciter le changement au niveau national, en ce qui concerne la mise en place de solutions à un certain nombre de grands problèmes d'environnement (par ex. nombre de "success stories" en matière de traitement des déchets, en particulier au niveau local, de technologies propres....). L'approche sur le terrain des projets LIFE-Environnement a aidé les acteurs locaux et régionaux à intégrer les considérations environnementales dans leurs activités quotidiennes. LIFE-Environnement est particulièrement bien implanté dans les collectivités locales, les petites et moyennes entreprises et les administrations régionales.

Les exemples suivants le montrent clairement.

Étude de cas: Impact de LIFE-Environnement dans le secteur de la tannerie

Depuis le tout début, LIFE-Environnement s'est particulièrement intéressé aux problèmes d'environnement posés par le secteur de la tannerie. Depuis 1993, LIFE-Environnement a financé 25 projets gérés par 21 bénéficiaires distincts dans ce secteur d'activité.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La contribution financière de 9,2 millions d'euros de LIFE-Environnement s'est traduite par un investissement total d'un montant de 35,5 millions d'euros.

Ces projets sont répartis dans les différents États membres et en particulier dans ceux dans lesquels l'industrie de la tannerie est représentée.

Les projets LIFE-Environnement élaborés dans le secteur de la tannerie couvrent tous les domaines d'application des MTD (meilleures techniques disponibles) de manière à promouvoir la mise en oeuvre de la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution dans le secteur.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'impact indirect de LIFE-Environnement est probablement bien plus important que ne le suggèrent les chiffres susmentionnés. La plupart des techniques et méthodes qui ont été expérimentées dans le cadre de ces projets sont à présent mises en oeuvre à grande échelle dans les États membres.

4.1.3. LIFE-Pays tiers

LIFE Pays Tiers est un instrument qui suscite un intérêt soutenu de la part des pays voisins de l'UE comme en témoignent les nombreuses propositions de projets reçues.

Il répond au besoin de ces pays de lancer et de développer des actions nouvelles pour réagir face à la dégradation de leur environnement. L'approche définie dans le règlement LIFE III (objectif de développement des capacités, projets conçus à l'initiative des pays tiers, large champ thématique qui couvre à la fois les aspects nature et les aspects industrie..) reflète bien les préoccupations de ces pays.

On constate que l'aptitude à formuler de bonnes propositions de projets est meilleure dans le Nord (Baltique, Méditerranée Nord) que dans le Sud (Maghreb, Machrek). Un effort accru de promotion de LIFE-Pays Tiers devrait être entrepris dans les pays du Sud et de l'Est de la Méditerranée. Ce processus de sélection s'effectue en concertation étroite avec les autres services de la Commission et notamment avec les délégations de la Commission dans les pays tiers concernés, ce qui permet d'assurer une cohérence avec les autres programmes de coopération (SMAP, MEDA, CARDS, TACIS...)

LIFE-PAYS TIERS apporte un soutien significatif à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'actions nouvelles dans le domaine de l'environnement dans les pays voisins de l'UE.; en effet, les structures en place dans ces pays ne sont pas suffisamment solides et efficaces. Cependant, un effort accru devrait être fait pour mieux mesurer l'impact des projets et pour mieux assurer la diffusion des enseignements tirés des projets réussis afin de renforcer l'effet d'incitation de LIFE-Pays Tiers.

4.1.4. LIFE et l'élaboration des politiques

Par leur nature même, les projets LIFE soutiennent la politique actuelle et future. Deux publications font état des interactions entre LIFE-Nature et la politique de l'Union européenne en matière d'agriculture et de conservation de la nature :

«LIFE pour Natura 2000» évalue la mesure dans laquelle LIFE-Nature a couvert les sites Natura 2000 (voir 3.1.2 ci dessus). Cela s'est traduit par la mise en oeuvre d'une gestion appropriée dans au moins 10 pour cent des sites Natura 2000 désignés au titre de la directive «Habitats», l'élaboration de lignes directrices nationales et régionales pour la gestion de ces sites et une familiarisation générale avec les objectifs de Natura 2002. La publication intitulée «Natura 2000 et les mesures agro-environnementales communautaires» décrit la synergie entre LIFE et la politique de développement rural à travers une série de cas concrets. En règle générale, ce type de projets LIFE a adapté la gestion des sites Natura 2000 dans des contextes agricoles, de manière à bénéficier du soutien financier à long terme pouvant être obtenu par des mesures agro-environnementales. Dans certains cas, les mesures ont elles-mêmes été adaptées pour mieux répondre aux besoins de conservation de la nature, et des mesures totalement nouvelles ont même été proposées.

LIFE-Environnement a eu des incidences beaucoup plus difficiles à mesurer sur un grand nombre de politiques. C'est le cas notamment pour la démonstration des techniques visant à réduire les déchets nocifs de l'industrie de la tannerie (voir 4.1.2).

4.2. Évaluation externe et recommandations concrètes

L'évaluation externe a mis en évidence un certain nombre de points forts liés à la gestion de l'instruments, ainsi que ses résultats et bénéfices pour les trois volets.

Généralités

Selon les résultats de l'évaluation externe, le programme LIFE reste le seul instrument essentiellement consacré au soutien de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement. LIFE est complémentaire d'autres programmes communautaires qui soutiennent également la politique environnementale de la Communauté, comme les programmes en matière de recherche, de fonds structurels et de développement rural.

De nombreux éléments démontrent que le programme contribue à la mise en oeuvre de la politique. Les choses sont moins évidentes en ce qui concerne la mesure dans laquelle LIFE stimule le débat et contribue à l'élaboration de la politique ou de la législation. Ce n'est pas surprenant puisque le programme comprend des volets thématiques très différents, chacun doté de ses propres objectifs. Parmi ces trois volets, seul LIFE-Environnement a pour objectif l'élaboration de la politique communautaire. Les deux autres volets, LIFE-Nature et LIFE-Pays tiers concernent la mise en oeuvre des politiques en vigueur et/ou la constitution de capacités pour leur mise en oeuvre. Selon les résultats de l'évaluation externe, les trois volets de LIFE jouent un rôle important et continuent d'être utiles.

Gestion

Les résultats de l'évaluation montrent que la gestion du programme LIFE est rentable par rapport à d'autres programmes communautaires. D'une manière générale, le programme LIFE fait l'objet d'une gestion efficace dans le cadre de laquelle il est systématiquement fait recours aux procédures rigoureuses mises en place par l'unité LIFE. L'unité a également adopté des outils de gestion extrêmement utiles, notamment les bases de données ESAP et BUTLER. Ces bases de données sont à considérer comme des exemples de meilleures pratiques et devraient être adoptées ou utilisées comme modèles pour un futur programme LIFE ou pour son successeur.

D'après les résultats, de nombreuses parties prenantes considèrent que les procédures de gestion deviennent trop bureaucratiques et qu'il serait peut-être opportun de les simplifier.

L'évaluation externe débouche sur la recommandation suivante :

- L'équipe de gestion de l'unité LIFE devrait revoir périodiquement les procédures dans le cadre d'un exercice d'amélioration continue, afin de mettre en évidence les besoins de simplification.

La plupart des parties prenantes n'avaient pas d'opinion tranchée quant à l'opportunité de regrouper la gestion des trois volets de LIFE au sein d'une seule unité. Toutefois, la plupart considéraient que le programme LIFE et ses trois volets ou ses successeurs devaient être gérés au sein de la Direction générale de l'Environnement.

L'évaluation externe débouche sur la recommandation suivante :

- Il n'y a aucun intérêt à changer la structure de gestion maintenant, mais il faudra se pencher sur la gestion de LIFE-Pays tiers après l'élargissement.

Procédure de soumission et de sélection des propositions

Par ailleurs, il est apparu que la plupart des parties prenantes estimaient qu'un appel de propositions annuel était suffisant, mais qu'il devrait intervenir à une date fixe, au début de chaque année. Cela permettrait aux demandeurs de planifier leurs propositions. Selon les résultats de l'évaluation externe, un appel de propositions annuel est suffisant, mais la procédure devrait être avancée de deux mois, si possible.

De nombreuses parties prenantes jugent la procédure de soumission et de sélection des propositions trop bureaucratique et souhaiteraient la simplifier.

L'évaluation externe débouche sur la recommandation suivante :

- Il convient de veiller en particulier à ce que les critères de sélection des propositions correspondent au guide de soumission et ensuite à la structure des formulaires de candidature.

Cela permettrait aux demandeurs de se faire une idée de la façon dont leur propositions seront évaluées et simplifierait la tâche des évaluateurs.

D'autres parties prenantes, en particulier au niveau des États membres, ont réclamé davantage de transparence dans la procédure de sélection des projets. Cependant, l'évaluateur estime que le fait d'élargir l'accès à la base de données ESAP, auparavant limité aux autorités nationales compétentes pour LIFE-Environnement, à l'ensemble des autorités nationales, devrait répondre à la plupart des préoccupations des États membres.

LIFE-Nature

Le rapport indique que LIFE-Nature a donné de très bons résultats en ce qui concerne la définition et l'établissement des 20 000 sites de conservation Natura 2000 dans l'Union européenne. Les principaux résultats du programme sont la définition des sites, activité désormais largement accomplie, et l'élaboration de plans de gestion. Cependant, jusqu'à présent LIFE n'est parvenu à financer des mesures concrètes de conservation que dans environ 10 % des sites Natura 2000.

L'évaluateur externe fait observer que, bien que cela soit en soi un résultat appréciable et important, le véritable défi pour LIFE-Nature est d'obtenir un effet multiplicateur en stimulant l'activité des 90% de projets restants.

Toutes les parties prenantes contactées ont estimé que LIFE-Nature avait été un instrument utile et très efficace pour la mise en oeuvre des directives «Oiseaux» et «Habitats». Selon elles, d'autres actions pourraient être menées si des ressources supplémentaires étaient disponibles, mais pour la plupart, LIFE-Nature semble le plus indiqué pour le financement de projets d'amorçage.

Un des principaux problèmes qui se posent est l'absence d'une capacité suffisante d'écologistes expérimentés et qualifiés en Europe pour mener de nombreux autres projets.

En conséquence, l'évaluateur externe estime que :

- LIFE-Nature devrait continuer à jouer un rôle important dans la mise en oeuvre de Natura 2000 ou dans le suivi de sa mise en oeuvre.

- Le programme pourrait jouer un rôle plus important en balisant les sources de financement de la conservation de la nature et en contribuant à l'élaboration de matériels de formation pour les personnes qui travaillent dans ce domaine. Cela pourrait prendre la forme de guides ou de mallettes de documentation, et compléterait les activités de démonstration qui existent déjà.

- Les demandes relatives aux projets de coopération devraient être encouragées pour faciliter le développement de Natura 2000 en tant que réseau de sites et devraient contribuer à la diffusion des résultats des projets LIFE.

Les résultats montrent que les directive Oiseaux et Habitats sont également importantes pour les États adhérents qui seront sous peu membres de l'Union européenne.

L'évaluateur externe formule la recommandation suivante :

- Il conviendrait d'envisager l'extension du champ d'application de LIFE-Nature à d'autres pays riverains de la Mer Noire.

Par ailleurs, il préconise également ce qui suit :

- Les projets LIFE devraient faire l'objet d'un suivi systématique de plusieurs années, afin de pouvoir mieux évaluer leur caractère durable ou leur reproductibilité. Cela permettrait de mettre en évidence des facteurs de réussite déterminants et d'en assurer la diffusion, ainsi que de recenser les obstacles au succès à long terme des projets.

La seule critique notable faite à l'égard de LIFE-Nature dans le rapport a trait aux activités de diffusion. La plupart des critiques se rapportent aux enseignements que les parties prenantes ont tirés de LIFE II. Des efforts importants ont été faits lors de la troisième étape de LIFE pour améliorer la communication entre les bénéficiaires et pour accroître la transparence des résultats des projets, notamment grâce à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'une stratégie de communication.

L'évaluateur externe formule la recommandation suivante :

- Une stratégie de communication devrait constituer un élément essentiel de tout programme similaire futur. Il faudrait envisager de faire appel à des spécialistes ayant des compétences en mercatique pour promouvoir les activités de diffusion du programme.

Les bulletins d'informations «NEWSFLASH» et «Natura 2000» sont apparemment des outils utiles pour diffuser les faits nouveaux et pour faciliter les contacts entre gestionnaires de projets. Cela doit également être considéré comme un élément de bonnes pratiques.

LIFE-Environnement

Selon les résultats de l'évaluation, peu d'éléments démontrent que LIFE-Environnement prête appui aux «actions préparatoires» destinées à tester, actualiser et développer la politique de l'Union européenne ou des États membres. Cependant, il est largement établi que LIFE-Environnement a permis d'expérimenter et de valider toute une série de technologies propres dans des domaines essentiels tels que l'amélioration de la qualité de l'eau et le recyclage des déchets, dont l'adoption contribuera à la mise en oeuvre de la politique communautaire en matière d'environnement.

Les résultats montrent que les États membres apprécient le programme LIFE et qu'ils estiment qu'il complète les programmes nationaux et pallie leurs lacunes. Les projets LIFE sont jugés les plus efficaces lorsque les secteurs public et privé coopèrent et lorsque des PME de relativement grande taille y participent.

Il a eu beaucoup de controverse, tant au sein de la Commission que dans les États membres, sur la définition de l'innovation et sur la question de savoir si seuls les projets européens innovants devraient pouvoir prétendre à un financement.

En conséquence, l'évaluateur externe préconise ce qui suit :

- Il convient de s'interroger sur la manière de renforcer l'impact au niveau européen. Une des solutions possibles serait de centrer les crédits LIFE-Environnement sur de grands projets multinationaux ayant une dimension européenne, et de laisser les États membres financer les petits projets par leurs propres programmes. Une autre serait de continuer à subventionner le type de projets qui bénéficient actuellement de ces crédits, mais de prévoir un budget pour assurer le suivi technique des projets et la "commercialisation" de leurs résultats en vue de leur reproduction dans toute la Communauté.

- Si LIFE-Environnement est maintenu dans sa forme actuelle, il conviendrait de distinguer deux types de projets:

les projets «d'innovation» qui soutiennent la première utilisation commerciale d'une technologie ou d'une pratique en Europe, et les projets de «diffusion» qui facilitent le transfert de technologie en Europe en concourant à la première utilisation commerciale d'une technologie ou d'une pratique dans un pays, même si la démonstration de cette technologie a déjà été faite ailleurs dans l'Union européenne.

Les projets d'innovation devraient bénéficier d'un niveau de cofinancement plus élevé que les projets de diffusion, et les États membres devraient s'engager à diffuser les résultats de leurs projets de diffusion.

Selon de nombreux États membres, le niveau des experts externes est extrêmement variable. Cependant, la plupart des parties prenantes reconnaissent la nécessité de recourir à des experts externes, puisque les compétences et l'expérience requises pour évaluer toutes les propositions ne sont pas disponibles au sein de la Commission.

L'évaluateur externe formule la recommandation suivante :

- Il conviendrait que la Commission revoie les critères de sélection des experts externes.

Pratiquement toutes les parties prenantes sont d'avis que, pour LIFE-Environnement, il y lieu d'améliorer la diffusion des résultats des projets au niveau de la Communauté. Bien que tous les projets comportent un élément de diffusion et débouchent sur des produits de diffusion tels que des études de cas et des enregistrements vidéo, il est rare que les équipes chargées des projets comprennent des spécialistes de la mercatique, et il est évident que ces produits ne sont pas exploités au maximum de leurs possibilités. En conséquence, il y a très peu d'éléments qui attestent de la reproduction des projets.

L'évaluation externe débouche sur la recommandation suivante :

- Il conviendrait de recourir aux services de spécialistes de la mercatique pour améliorer la diffusion des résultats des bons projets LIFE-Environnement.

LIFE-Pays tiers

Selon l'évaluation, de nombreux éléments attestent de la bonne gestion de LIFE-Pays tiers et indiquent que les projets contribuent grandement au renforcement des capacités dans les pays tiers. LIFE comble un créneau important en ce sens qu'il est capable de répondre relativement rapidement et de façon souple aux besoins et priorités environnementales des pays tiers. Il est également bien coordonné avec les grands programmes d'aide tels que SMAP, CARDS et TACIS grâce à des contacts étroits avec les délégations de l'UE dans les pays cibles.

À cause de son approche ascendante qui fait que les projets émanent des bénéficiaires, LIFE a été capable de résoudre rapidement des problèmes environnementaux clés dans les pays cibles.

La couverture géographique de LIFE-Pays tiers devra être modifiée après l'élargissement en 2004, lorsque que dix nouveaux pays dont Chypre et Malte auront rejoint l'Union européenne. La future couverture géographique de LIFE-Pays tiers devra cadrer avec la position de la Commission européenne concernant la coopération avec ses voisins européens, qui a été énoncée dans la communication sur la coopération paneuropéenne en matière d'environnement à la suite de la conférence de Kiev en 2003.

L'évaluation externe débouche sur la recommandation suivante :

- Il conviendrait d'envisager d'étendre la couverture de LIFE-Pays tiers à la Serbie-et-Monténegro, à la Macédoine et aux nouveaux États indépendants de l'Ouest, qui bordent la Mer Noire.

5. Conclusions

Les conclusions suivantes sont tirées de l'évaluation interne et de l'analyse ainsi que des recommandations de l'étude externe.

* La gestion de LIFE devrait être simplifiée, en particulier la procédure de sélection qui reste un exercice très lourd. Le suivi des projets entraîne également une lourde charge administrative. Les ressources humaines engagées par la Commission pour ces opérations seraient mieux valorisées si elles se consacraient plus à la diffusion des résultats et à leur exploitation pour l'amélioration de l'environnement dans l'Union européenne.

- Il parait donc opportun de revoir les procédures existantes de sélection et de gestion et d'étudier les moyens de les simplifier sans en diminuer la fiabilité et l'efficacité.

- La limitation du nombre de projets (en favorisant les programmes permettant de grouper plusieurs projets nationaux ou transnationaux) permettant d'assurer dès leur conception la constitution de réseaux devrait être envisagée pour les projets innovants. Cette option permettrait d'allier les avantages d'une gestion plus décentralisée à une meilleure diffusion et exploitation des résultats.

- Pour LIFE-Environnement, le lancement des actions préparatoires (voir ci-dessous) peut également concourir à renforcer l'approche programme et la simplification de la gestion administrative centrale.

* LIFE-Nature n'a encore couvert qu'une petite partie du réseau pour initier la démarche de gestion Natura 2000. L'évaluation positive du programme milite en faveur de son maintien suivant les mêmes modalités.

Pendant une courte période transitoire, il n'est pas nécessaire de modifier le règlement, néanmoins,

- les critères de choix des projets devraient être adaptés, sans que cela nécessite une refonte de l'article 2 du règlement LIFE pour permettre de favoriser les projets qui ont :

- le plus grand effet d'entraînement et une large couverture géographique (lancement de plans de gestion régionaux ou internationaux,

- une capacité de formation renforcée pour assurer un suivi ultérieur et

- un effet réseau (renforcement des projets Coop).

Enfin la dissémination et l'exploitation des résultats devraient être renforcées.

* Le potentiel de LIFE-Environnement n'a pas encore été pleinement utilisé. Le règlement actuel peut être mieux exploité en suscitant des programmes préparant la mise au point de nouvelles actions et de nouveaux instruments communautaires selon les priorités définies dans le sixième programme d'action pour l'environnement.

Les projets de démonstration actuels concernent un nombre de thèmes trop élevé qui complique la tâche de sélection et ne permet pas une bonne visibilité et une utilisation rationnelle des résultats.

- Il est important de limiter le champ des projets éligibles aux thèmes dont les besoins sont les plus importants en lançant des appels à proposition plus ciblés en fonction des priorités politiques actuelles. Cette possibilité est déjà offerte dans le cadre des lignes directrices, mais n'a pas été exploitée jusqu'ici.

- Le critère d'innovation devrait être mieux défini et ne concerner que les techniques innovantes et non plus le transfert de techniques existantes qui devrait être assurée par d'autres instruments financiers plus adaptés que LIFE.

* LIFE-Pays Tiers peut également être maintenu sous sa forme actuelle en renforçant les actions d'aide à la préparation des projets.

* Pour les trois domaines thématiques de LIFE, l'exploitation des résultats doit être améliorée, notamment par un renforcement de la communication et de la mise en réseau. Des moyens financiers renforcés et éventuellement l'assistance de spécialistes extérieurs à la Commission devraient être envisagés.

En conclusion, confortée par l'analyse externe, la Commission estime que :

* LIFE est un instrument utile dont le maintien est justifié;

* les efforts d'organisation et de gestion du programme entrepris depuis le début de LIFE III doivent être poursuivis;

* le potentiel de LIFE-Environnement doit être pleinement exploité dans le contexte du 6ème programme d'action pour l'environnement;

* l'exploitation des résultats dans la perspective du développement durable doit être renforcée.

Il est proposé dès lors de renouveler le règlement pour une période de trois années, en tenant compte des améliorations identifiées au cours de l'évaluation. Le renouvellement devrait tenir compte du besoin de continuité et en même temps établir la transition vers la nouvelle perspective financière post-2006.

Pour la période post-2006, il faudra tenir compte des nouveaux objectifs communautaires et de l'affectation des ressources qui leurs seront consacrées ainsi que du degré d'intégration de l'environnement dans les autres fonds communautaires.

ANNEXE

LIFE-Nature

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REMARQUE: (années EUR 12/15/PC)

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Remarque; international; taille du projet; budget selon la proposition

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LIFE-Environnement

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Le tableau montre la répartition par thème des actions financées entre 2000 et 2002. Il n'est pas exhaustif et concerne les projets terminés.

Tableau F - LIFE-Environnement: Nombre de projets financés par année et par pays

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Tableau G - LIFE-Environnement: Contribution financière aux projets LIFE-Environnement (en euros par pays)

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Source des données: décisions de la Commission

LIFE-Pays tiers

Tableau H - LIFE-Pays tiers Sélection des projets

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* en millions d'euros

CA = crédits de paiement annuels

CPU = crédits de paiement utilisés par le programme LIFE III

% U = pourcentage des paiement exécutés par rapport aux crédits de paiement annuels

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Source des données: SINCOM - engagements pour les projets

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En millions d'euros