COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(93) 435 final 
Bruxelles, le 22 septembre 1993 
PROGRAMME D'ACTION A MOYEN TERME 
DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 
ET DE PROMOTION DE LA SOLIDARITE : 
un nouveau programme de soutien et de stimulation 
de l'innovation 1994-1999 
et 
bùh RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME 
COMMUNAUTAIRE POUR UNE INTEGRATION 
ECONOMIQUE ET SOCIALE DES GROUPES 
LES MOINS FAVORISES 
(1989-1994) 
(présentés par la Commission) 
TABLE DES MATIERES 
AVANT-PROPOS 
EXECUTIVE SUMMARY 
PARTIE I PROGRAMME D'ACTION A MOYEN TERME DE LUTTE CONTRE 
L'EXCLUSION ET DE PROMOTION DE LA SOLIDARITE : 
UN NOUVEAU PROGRAMME DE SOUTIEN ET DE STIMULATION DE 
LA SOLIDARITE 1994-1999 
1. COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
2. EXPOSE DES MOTIFS 
3. PROPOSITION DE DECISION DU CONSEIL 
Annexe 1 Orientations concernant les domaines d'action, la définition et la 
sélection d'actions modèles et de réseaux transnationaux 
Annexe 2 Implications financières 
PARTIE D RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME 
COMMUNAUTAIRE POUR L'INTEGRATION ECONOMIQUE ET 
SOCIALE DES GROUPES LES MOINS FAVORISES "PAUVRETE 3" 
(1989-1994) 
INTRODUCTION 
1 LES ENJEUX DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
2 LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
3 LES PROJETS DU PROGRAMME 
4 LA DYNAMIQUE DU PROGRAMME 
5 LES LEÇONS DU PROGRAMME ET SON IMPACT 
Annexe 1 Informations statistiques succinctes sur les projets du programme 
Pauvreté 3 (tableaux) 
- Caractéristiques des territoires d'action des actions-modèles 
- Dimensions de l'exclusion sociale rencontrées dans les 
territoires d'action des projets et prises en charge par ceux-ci 
- Nature et origine des projets du programme Pauvreté 3 
- Partenaires associés clans les Comités Directeurs des projets 
Annexe 2 Travaux statistiques menés dans le cadre du programme Pauvreté 3 
(2) 
AVANT-PROPOS 
Dans sa communication COM(92)542 "Vers une Europe des Solidarités : intensifier la lutte contre 
l'exclusion sociale, promouvoir l'intégration", la Commission a montré la diversité et la sévérité 
des défis posés par l'exclusion sociale dans la Communauté européenne et elle a avancé des 
propositions concrètes pour intensifier la contribution de la Communauté, dans le respect du 
principe de subsidiarité, pour combattre l'exclusion sociale. Entre autres, elle a envisagé un 
nouveau programme d'action. Cette Communication a fait l'objet d'une discussion par les autres 
institutions communautaires. 
La présente communication propose donc la mise en place d'un nouveau programme d'action à 
moyen terme pour combattre l'exclusion et promouvoir la solidarité (1994-1999). Elle est 
accompagnée d'un projet de décision du Conseil portant établissement de ce nouveau programme. 
Ceci constitue la première partie du document. Elle tient compte de l'évaluation globale de la 
mise en oeuvre du programme en cours, le programme communautaire concernant l'intégration 
économique et sociale des groupes de personnes économiquement et socialement moins favorisés 
(Pauvreté 3, 1989-1994). Le rapport sur cette mise en oeuvre constitue la deuxième partie du 
document. 
PROGRAMME D'ACTION A MOYEN TERME DE LUTTE CONTRE 
L'EXCLUSION ET DE PROMOTION DE LA SOLIDARITE 
ET RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
RESUME 
PREMIERE PARTIE 
Les processus d'exclusion sociale sont de plus en plus répandus et divers dans la Communauté 
européenne. On estime qu'il y a actuellement 52 millions de personnes dans la Communauté dont 
les revenus sont inférieurs à la moitié du revenu moyen par tête dans chaque Etat membre. 
La présente proposition concerne un programme d'action à moyen terme de lutte contre 
l'exclusion et de promotion de la solidarité (1994-1999). Elle est accompagnée d'un rapport sur 
la mise en oeuvre du programme communautaire d'intégration sociale et économique des groupes 
les moins favorisés (PAUVRETE 3, 1989-1994). Le programme qui est proposé assure la mise 
en oeuvre d'une des recommandations contenues dans la communication de la Commission 
européenne intitulée "Vers une Europe des solidarités : intensifier la lutte contre l'exclusion 
sociale, promouvoir l'intégration" (COM(93)542) du 23 décembre 1992. Il est conforme à 
l'approche adoptée dans la résolution du Conseil sur la lutte contre l'exclusion sociale du 
29 septembre 1989. 
La perspective adoptée par la Communauté et les Etats membres consiste à mettre en évidence, 
au-delà de la diversité des situations nationales, le caractère structurel du phénomène de 
l'exclusion sociale. Des changements importants ont affecté, au cours des 15 dernières années, 
la nature et l'ampleur de l'exclusion. Le processus d'exclusion touche une gamme de plus en plus 
large d'individus, de groupes et de zones géographiques. 
La lutte contre l'exclusion sociale relève essentiellement de la responsabilité des Etats membres 
et de leurs autorités nationales, régionales et locales. Toutefois, tout en respectant le principe de 
la subsidiarité, la Communauté a démontré son aptitude à apporter une valeur ajoutée en ce qui 
concerne le développement et la diffusion des innovations, la mobilisation des acteurs et la 
stimulation des débats. Le rapport sur la mise en oeuvre du programme PAUVRETE 3 actuel 
donne des exemples de telles contributions positives et de leurs répercussions dans les Etats 
membres. 
Le nouveau programme qui est proposé cherche à garantir la continuité et le progrès. La 
continuité est nécessaire pour poursuivre l'expérimentation et déterminer la validité de l'approche 
basée sur les principes du partenariat et de la participation ainsi que sur l'adoption de stratégies 
globales. Les progrès devraient découler des principaux éléments nouveaux qui consistent à 
mettre davantage l'accent sur les stratégies intégrées de recherche d'objectifs multiples et à mettre 
en oeuvre des actions modèles au niveau national tout en créant des réseaux transnationaux de 
projets. 
L'élaboration et la mise en oeuvre de stratégies intégrées de recherche d'objectifs multiples seront 
hautement prioritaires. Ce faisant, on pourra améliorer la complémentarité des activités du 
programme par rapport aux politiques et pratiques existantes, et promouvoir la sensibilisation aux 
innovations, aux niveaux local, national et européen. 
L'approche en partenariat sera maintenue. C'est un élément important du programme actuel qui 
a permis d'obtenir la mobilisation d'un plus large éventail d'acteurs et qui sera poursuivi en 
mettant l'accent, en particulier, sur l'accroissement de l'implication des partenaires sociaux. Il 
porte en soi un potentiel de stimulation du débat et d'influence des pratiques à plus long terme. 
Le lien entre le nouveau programme et les fonds structurels sera renforcé pour tenir compte, en 
particulier, de la place qui est faite à l'exclusion du marché du travail dans le nouveau règlement 
régissant le fonds social. Une coopération mieux planifiée devrait permettre de transformer 
certains objectifs communs en activités complémentaires. 
Enfin, un doublement du financement est proposé eu égard au fait que l'impact sera proportionnel 
au nombre et à la diversité des actions expérimentales qui visent à couvrir la complexité des 
problèmes et à créer une nouvelle dynamique. Même s'il est vrai qu'un programme cherchant à 
stimuler l'innovation, l'expérimentation et les débats, dans le cadre de la subsidiarité, ne peut que 
rester modeste par rapport à l'ampleur de la pauvreté et de l'exclusion sociale, il n'en constitue pas 
moins un signe politique important qui est révélateur de l'engagement de la Communauté en 
faveur de la lutte contre l'exclusion sociale. 
DEUXIEME PARTIE 
Le programme communautaire d'intégration économique et sociale des groupes les moins 
favorisés (PAUVRETE 3 (1989-1994) a pour objet d'étendre et d'élargir l'action communautaire 
antérieure qui était connue sous le nom de premier et deuxième programmes européens de lutte 
contre la pauvreté (1975-1980 et 1984-1989). Ces programmes ont démontré l'intention de la 
Communauté à contribuer à la lutte contre la pauvreté menée dans les Etats membres, à 
concurrence de ses ressources et compétences. 
PAUVRETE 3 constitue un progrès qualitatif et quantitatif en termes de soutien à l'innovation 
dans les politiques et pratiques. Il assure la promotion d'une approche multidimensionnelle 
cohérente de la pauvreté et de l'exclusion sociale reposant sur le partenariat avec les institutions 
publiques et privées et la participation des groupes les moins favorisés. Il se concentre sur 
41 projets démonstratifs de grande ampleur auxquels une moyenne de 12 organisations 
partenaires contribuent dans le but d'adopter et de mettre en oeuvre une stratégie d'action sur cinq 
ans au plan local. 
Les activités novatrices des projets sont très diverses et elles cherchent à répondre aux besoins 
locaux et/ou à tester des changements organisationnels. Elles peuvent se combiner, en divers 
ordres de priorité, et comprendre des actions de développement local, ou encore porter sur la 
création d'entreprises et d'emplois, l'éducation, la formation et l'expérience professionnelle, 
l'orientation professionnelle, la promotion de la santé, l'accès au logement, l'accès à la protection 
sociale, la création de groupes d'auto-assistance, d'associations ou de centres sociaux, etc. 
Les deux premières années et demi du programme comportaient une phase d'établissement de 
définitions qui s'est avérée plus longue que prévue mais qui a créé une base très solide possible 
pour les activités futures. Durant cette période, des structures de décisions communes ont été 
établies et les stratégies ont été traduites en programmes d'action dans lesquels les priorités étaient 
souvent basées sur des études systématiques des besoins locaux. Toutefois, il a fallu surmonter 
un certain nombre de difficultés en matière de co-financement et de procédures administratives 
dans les nombreuses organisations concernées. Des procédures d'évaluation permanente ont été 
mises en place et les rapports qui ont été établis ultérieurement jouent un rôle important dans la 
programmation des développements ultérieurs. 
La validité des trois principes fondamentaux que sont le partenariat, l'approche 
multidimensionnelle et la participation dans la lutte contre la pauvreté est confirmée. Dans 
l'ensemble, les possibilités et contraintes du travail en partenariat sont désormais bien comprises 
et l'engagement général en faveur de la coopération est devenu l'un des atouts majeurs du 
programme. Au sein des projets, les contenus des stratégies multidimensionnelles et des 
programmes d'action vont des flux cohérents d'actions interconnectées s'adressant, par des 
moyens nouveaux, à des besoins spécifiques, à des séries d'activités séparées qu'il faut encore 
intégrer. Des efforts plus intensifs sont encore nécessaires dans un très grand nommbre de projets 
pour améliorer la participation des personnes concernées dans leur environnement local. 
La gestion et la coordination du programme sont assurées par la Commission, avec l'assistance 
de consultants spécialement désignés aux niveaux européen et national. La complexité des 
procédures administratives et financières est le reflet des défis qui sont inhérents à toute 
construction en partenariat; celles-ci fonctionnent d'ailleurs efficacement comme l'a récemment 
confirmé la Cour des comptes européenne. L'assistance technique accordée aux projets joue un 
rôle-clé dans la promotion de la qualité des projets individuels en assurant la cohérence interne 
du programme européen et en garantissant sa visibilité dans les réseaux concernés. Cet objectif 
a pu être atteint grâce à toute une série de colloques, séminaires et échanges d'expériences 
soigneusement planifiés aux niveaux local, bilatéral, transnational et européen, ainsi que grâce 
à des publications régulières et des éditions spéciales et grâce encore au support accordé aux 
nouveaux réseaux et forums. Un programme de recherches statistiques et socio-économiques a 
également été lancé pour préparer un cadre d'interprétation des résultats découlant des pratiques 
novatrices. 
Une évaluation à mi-parcours de l'impact du programme doit souligner son succès évident dans 
la mobilisation de l'intérêt et la reconnaissance par le public et les organes privés au niveau local, 
y compris, dans certains cas, les partenaires sociaux. Cet intérêt est parfois focalisé sur certaines 
méthodes spécifiques susceptibles d'être transférées vers d'autres régions ou secteurs d'activités. 
Dans d'autres cas, les premiers développements résident dans la formation de nouveaux réseaux, 
ce qui démontre un potentiel d'impact à long terme du programme au niveau local. 
Par contre, la stimulation du débat au niveau national reste limitée. Ceci s'explique en partie par 
le faible nombre de projets dans chaque Etat membre et par le fait qu'ils s'intéressent 
essentiellement aux processus locaux d'exclusion. Toutefois, certains projets choisis initialement 
pour contribuer aux efforts novateurs nationaux sont et restent en mesure de mieux diffuser les 
résultats au niveau national. Le comité consultatif du programme, qui représente les 
Gouvernements nationaux, joue également un rôle actif en insufflant dans le débat national les 
principes et méthodes de PAUVRETE 3. Plusieurs programmes nationaux de lutte contre 
l'exclusion adoptent désormais les principes de PAUVRETE 3. 
Les relations entre le programme et les autres actions de la Communauté européenne dans le 
domaine de la lutte contre l'exclusion ne sont pas systématiques et il convient d'encourager le 
développement de synergies appropriées au niveau opérationnel, en particulier avec les fonds 
structurels. A noter toutefois que la Commission a pris un certain nombre d'autres initiatives 
spécifiques en liaison avec l'exclusion sociale depuis le début de PAUVRETE 3. 
Le rapport d'évaluation conclut qu'en dépit des retards pris au départ, les avantages dérivés d'un 
programme aussi modeste sont déjà repérables et devraient s'accroître davantage. La stimulation 
du débat et la promotion de l'innovation, qui sont à porter au crédit du programme, ajoutent à 
l'évidence une valeur ajoutée et il importe d'assurer la consolidation de ces premiers résultats. 
Communication de la Commission au Conseil relative à 
un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion 
et de promotion de la solidarité: 
un nouveau programme de soutien et de stimulation de la solidarité 
1994-1999 
INTRODUCTION 
La Commission propose de mettre en oeuvre un programme d'action communautaire à moyen 
terme (juillet 1994-décembre 1999) de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité. 
Cette proposition, à laquelle est joint le rapport sur la mise en oeuvre du programme 
communautaire d'intégration économique et sociale des groupes les moins favorisés 
(PAUVRETE 3, 1989-1994) met en oeuvre l'une des recommandations contenues dans la 
communication de la Commission "vers une Europe des solidarités: intensifier la lutte contre 
l'exclusion sociale, promouvoir l'intégration" (COM (92)542) du 23 décembre 1992. Elle a déjà 
fait l'objet d'une discussion par les autres institutions communautaires : Conseil des Ministres, 
Parlement Européen, Conseil Economique et Social. Elle suit l'approche adoptée par les Etats 
membres et le Conseil dans une résolution du Conseil des ministres des Affaires sociales sur la 
lutte contre l'exclusion sociale du 29 septembre 1989 dans laquelle ils se déclaraient déterminés 
à intensifier les efforts entrepris en commun ainsi que ceux déployés par chacun des Etats 
membres. 
La lutte contre l'exclusion sociale relève essentiellement de la responsabilité des Etats membres 
et de leurs autorités nationales, régionales et locales. Toutefois, au-delà de la diversité des 
situations nationales, les processus qui tendent à exclure une partie de la population de la vie 
économique et sociale sont liés à l'ampleur des changements économiques et sociaux. L'action 
des Fonds Structurels visant à promouvoir le renforcement de la cohésion économique et sociale 
dans la Communauténe suffit pas à lui seul à promouvoir l'intégration sociale. En conséquence, 
la gravité du phénomène de l'exclusion appelle des approches communes des processus 
d'intégration économique et sociale. 
La Communauté se montre de plus en plus préoccupée par ce problème. Mis à part certaines 
actions spécifiques qui se concentrent sur l'encouragement et l'optimisation des efforts nationaux, 
au moyen d'une aide accordée à l'innovation et aux échanges d'expérience, les diverses mesures 
prises visent des groupes particuliers par le biais de budgets et de fonds spéciaux. 
Tout en respectant le principe de la subsidiarité, la Communauté a démontré son aptitude à fournir 
une valeur ajoutée en ce qui concerne le développement et la diffusion des innovations, la 
mobilisation des acteurs et la stimulation des débats. Le rapport sur la mise en oeuvre du 
programme PAUVRETE 3 actuel donne des exemples de telles contributions positives et de leurs 
répercussions dans les Etats membres. 
Avec ce nouveau programme, la Communauté souhaite contribuer aux efforts déjà entrepris dans 
les Etats membres en encourageant l'expérimentation de stratégies novatrices visant à combattre 
l'exclusion sociale. Celles-ci doivent compléter les politiques et programmes locaux, régionaux 
ou nationaux, enrichir les débats d'experts et les débats publics, et promouvoir de bonnes 
pratiques. Le caractère européen du programme permet des échanges, des comparaisons et des 
synergies nouvelles qui ne pourraient pas nécessairement exister dans des contextes purement 
nationaux. 
1 L'APPROCHE COMMUNAUTAIRE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 
Le nouveau programme proposé s'inscrit dans l'approche communautaire de la lutte contre 
l'exclusion sociale et assure une continuité et un progrès par rapport aux programmes antérieurs. 
Au cours des quatre dernières années, l'action communautaire est devenue plus cohérente et plus 
diversifiée en raison de la sensibilisation accrue de l'opinion publique à l'ampleur du phénomène 
d'exclusion sociale. Parmi les initiatives spécifiques entreprises, il convient de mentionner une 
recommandation du Conseil portant sur les critères communs relatifs à des ressources et 
prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, un troisième programme d'action 
communautaire concernant l'intégration économique et sociale des groupes de personnes 
économiquement et socialement moins favorisées (1989-1994), ainsi que certaines mesures 
adoptées dans le cadre des Fonds structurels et destinées à des catégories de personnes en crise 
ou particulièrement vulnérables sur le marché de l'emploi. 
La résolution du Conseil du 29 septembre 1989 concernant la lutte contre l'exclusion sociale 
exprime la détermination de la Communauté et des Etats membres à intensifier les efforts 
entrepris en commun et individuellement par chaque Etat membre. Cette volonté s'est traduite 
dans la communication du 23 décembre 1992 de la Commission au Conseil "Vers une Europe des 
solidarités - Intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, promouvoir l'intégration". 
L'approche de la Communauté est basée sur une compréhension commune du phénomène de 
l'exclusion sociale. Elle fait référence aussi bien aux processus d'exclusion qu'aux situations qui 
en découlent et qui sont caractérisées par une diversité de facteurs qui se combinent pour favoriser 
l'exclusion de certains groupes, individus ou zones des processus sociaux et droits traditionnels. 
Elle est à la fois structurelle et multidimensionnelle et elle comporte des risques sérieux 
d'aggravation. 
Le programme PAUVRETE 3 actuel couvre une période de 5 ans (1989-1994) et la 
communication comporte, en partie II, un rapport sur sa mise en oeuvre. Il a pour effet de 
prolonger et d'étendre l'action communautaire menée jusqu'ici et qui était connue sous les noms 
de premier et deuxième programmes européens de lutte contre la pauvreté (1975 à 1980 et 1984 
à 1989) et dans lesquels la Communauté manifestait son intention de contribuer, à la mesure de 
ses compétences et ressources, à la lutte contre la pauvreté entreprise dans les Etats membres. 
A la lumière des leçons tirées des deux programmes antérieurs, le programme PAUVRETE 3 
apporte un soutien accru à l'innovation au niveau à la fois politique et des pratiques. Il assure la 
promotion d'une approche multidimensionnelle de l'exclusion sociale, basée sur le partenariat 
entre organismes publics et privés et avec la participation des groupes les moins favorisés. Ces 
ressources sont concentrées sur quelque 40 projets locaux disséminés dans les Etats membres. Ces 
projets comportent l'expérimentation de stratégies nouvelles de lutte contre la pauvreté et 
contribuent donc ainsi à l'identification de bonnes pratiques, à l'encouragement des politiques 
poursuivies et à la stimulation du débat public. Les projets sont reliés par une structure 
organisationnelle qui permet des échanges d'expérience et de savoir-faire, le tout soutenu par une 
évaluation systématique et des études complémentaires. 
Il a été procédé à une première évaluation du 3ème programme (partie II de la présente 
communication) et une large consultation visant à faire ressortir ses points forts et ses faiblesses, 
tels qu'ils sont ressentis, a été mise en place à l'occasion de diverses réunions et tout spécialement 
lors d'une conférence européenne qui s'est tenue à Copenhague les 3 et 4 juin 1993, et à l'occasion 
de laquelle les chercheurs, praticiens et administrateurs participant au programme ont pu faire 
valoir leurs opinions. 
Les analyses du 3ème programme d'action et les débats qui se sont tenus dans les nouveaux 
réseaux d'organismes publics et privés ont montré l'intérêt de la poursuite d'actions spécifiques 
en tenant compte des leçons du passé, et plus précisément : 
(1) de la nécessité de concentrer les efforts à la fois sur des zones territoriales et sur des 
catégories spécifiques de problèmes stratégiques, sur plusieurs années, pour obtenir des 
résultats tangibles; 
(2) de la nécessité de promouvoir le partenariat avec des organismes et des associations 
publics et privés, et notamment avec les partenaires sociaux, afin d'identifier les 
principales préoccupations, y compris celles des citoyens les plus menacés d'exclusion 
économique et sociale de longue durée; 
(3) de la nécessité de contribuer davantage au développement de stratégies intégrées 
comprenant des séries de priorités reliées entre elles; 
(4) de la nécessité de procéder à une évaluation permanente des mesures mises en oeuvre 
pour s'assurer de leur efficacité; 
(5) de la nécessité de coordonner les projets en fonction de leur objectif principal et de leur 
spécificité (régionale, nationale, urbaine, rurale, etc.) afin de permettre le transfert 
d'innovations et de bonnes pratiques; 
(6) de la nécessité de développer des synergies entre les niveaux local, régional, national et 
européens en apportant un meilleur soutien aux approches novatrices qui mobilisent les 
organismes oeuvrant au plan national sur des problèmes-clés; 
(7) de la nécessité d'apporter un soutien à l'établissement de statistiques parallèles et d'autres 
études et analyses afin d'enrichir les échanges d'information; 
(8) de la nécessité de promouvoir l'efficacité et le bon fonctionnement des mesures par une 
adaptation de certaines caractéristiques essentielles du fonctionnement du programme 
qui concernent en particulier une mise en oeuvre progressive dans les premières phases, 
l'amélioration des relations et synergies établies avec les fonds structurels 
communautaires et une relation plus étroite entre revaluation du programme et les études 
statistiques et autres. 
2. LA NECESSITE DE CONCEVOIR UN NOUVEAU PROGRAMME D'ACTION 
POUR LUTTER CONTRE L'EXCLUSION 
Alors qu'une évaluation des premières mesures met en évidence les avantages résultant de la 
poursuite de ces actions, une analyse de la situation actuelle dans la Communauté souligne la 
nécessité d'intensifier ces mesures étant donné que les tendances suivantes ont observées dans la 
plupart des pays : 
(1) l'ampleur et la diversité de l'exclusion sociale continue de s'étendre, en raison des 
changements importants survenus au cours de ces dernières années dans les structures 
économiques, sociales et démographiques; 
(2) les politiques nationales appliquées de plus en plus clairement pour combattre l'exclusion 
sociale se développent alors que la recherche d'une cohésion économique et sociale rend 
plus aiguë encore la nécessité de moderniser les systèmes de protection sociale 
traditionnels; 
(3) le flot de mesures novatrices destinées à prévenir ou remédier à l'exclusion sociale 
proposées par une multitude d'organismes exige une plus grande cohérence quant au 
contenu et aux modalités de la coopération entre les secteurs public et privé dans la lutte 
contre l'exclusion sociale. 
En conséquence, le nouveau programme est conçu comme un forum mieux adapté et mieux 
structuré pour expérimenter, échanger, stimuler et optimiser les efforts et la mise au point de 
modèles organisationnels transférables. Ce programme encouragera le développement de 
nouvelles capacités au niveau local, régional ou national, afin de concevoir, d'organiser et 
d'appliquer des stratégies multidimensionnelles impliquant un partenariat entre des organismes 
publics et privés compétents en matière de promotion de l'intégration en mettant l'accent sur une 
région ou un problème spécifique. 
Etant entendu que la lutte contre l'exclusion sociale relève principalement de la responsabilité 
des Etats membres et de leurs autorités nationales, régionales et locales, la valeur ajoutée 
communautaire se situe à plusieurs niveaux et notamment 
- La Communauté peut contribuer à l'élaboration et au transfert de méthodes et de savoir-faire 
appropriés aux formes actuelles de l'exclusion, à l'identification des bonnes pratiques, à la 
formation et au soutien de réseaux d'acteurs pouvant échanger leurs expériences et développer 
des initiatives concertées au niveau européen, et à l'enrichessement du débat. 
- la Communauté doit également, dans une perspective de cohérence, rappeler les 
développement positifs de ses politiques, et analyser l'impact de ces dernières au regard de la 
lutte contre l'exclusion sociale. 
Le nouveau programme s'inscrit à la fois dans la continuité et le progrès. La continuité est 
nécessaire pour tester la validité de l'approche basée sur les principes de l'approche 
multidimensionnelle, du partenariat et de la participation, cette approche se caractérisant par la 
mise en oeuvre d'actions expérimentales suscitant des échanges d'expérience et de savoir-faire, 
dans un contexte d'évaluation systématique. Les progrès devraient, quant à eux, résulter des 
éléments principaux et nouveaux suivants: 
- un recours plus important aux stratégies intégrées à objectifs multiples; 
- un élargissement du partenariat garantissant ainsi de meilleurs chances d'obtenir une 
contribution significative de certains types de partenaires, en particulier les acteurs 
économiques tels que partenaires sociaux et organismes experts comme certains organismes 
non gouvernementaux nationaux dont les activités concernent des aspects spécifiques de 
l'exclusion sociale; 
- l'expérimentation d'actions concentrées sur des problèmes au niveau national (ou régional) en 
combinant des approches novatrices mises au point antérieurement par des organismes séparés 
et faisant le lien avec des possibilités d'échanges et de débats au niveau local et européen; 
- un petit nombre de réseaux transnationaux de projets susceptibles de reprendre certains 
réseaux antérieurement financés par un programme européen de lutte contre la pauvreté afin 
de permettre la poursuite du partage d'expériences et de savoir-faire; 
- un accent particulier mis sur les processus d'exclusion sociale touchant les zones urbaines; 
- un renforcement de la relation avec les fonds structurels européens en tenant compte, en 
particulier, de la place accordée à l'exclusion du marché du travail dans le nouveau règlement 
du Fonds social européen (cf. paragraphe 5). 
Ces objectifs exigent un budget accru par rapport aux initiatives spécifiques antérieures, afin de 
pouvoir tenir compte de la diversité des niveaux et des contextes dans lesquels s'inscriront les 
développements. 
10 
(3) 
3. PRINCIPES DE BASE DU PROGRAMME D'ACTION 
Le programme devra renforcer l'approche multidimensionnelle, le partenariat et la participation, 
ce qui permettra de réaliser une avancée par rapport au troisième programme, en ce qui concerne 
ses caractéristiques positives reconnues. 
Ces principes communs se traduiront, dans la pratique, par des actions répondant aux diverses 
formes et à l'intensité des processus d'exclusion sociale, tout en portant l'attention en particulier 
sur les diverses catégories de population (en fonction du sexe, de l'âge, du groupe d'appartenance 
ethnique) et aux divers types de zones (urbain, rural, semi-rural, périphérique...). 
La priorité sera donnée aux personnes ou aux groupes de personnes économiquement et 
socialement les moins favorisées qui font l'objet d'une exclusion sociale, en particulier en matière 
d'éducation et de formation, d'emploi, de logement, de santé, de transport, de protection sociale, 
de liberté de circulation, d'accès à la justice et aux services publics. Toutefois, les actions 
proposées éviteront d'aggraver la stigmatisation des groupes vulnérables grâce à des stratégies 
d'action intégrées. 
3.1. L'approche multidimensionnelle 
Dès le départ, l'accent sera mis désormais sur la mise au point de stratégies multidimensionnelles 
intégrées. Ces stratégies devront intégrer divers objectifs de manière cohérente et créer des liens 
et des synergies adaptés à des situations locales ou nationales (voir régionales) particulières pour 
favoriser l'intégration économique et sociale. Cette approche multidimensionnelle constitue une 
caractéristique essentielle du programme européen, vu le caractère multidimensionnel des 
processus d'exclusion sociale. Par exemple, les objectifs de réinsertion dans le domaine de 
l'emploi donnent lieu à des actions de conseil et de formation qui entraînent des actions dans les 
domaines de l'accès aux transports publics, aux logements ou à la garde d'enfants pour les publics 
cibles. 
Les actions mises en oeuvre au niveau local s'inscriront dans une stratégie globale et un 
programme d'activités à objectifs multiples qui viendront compléter les mesures existantes par 
des actions reliées entre elles ayant pour objet de faciliter l'intégration des groupes les moins 
favorisés. 
Les actions entreprises aux niveaux national (ou régional) fourniront l'occasion de poursuivre des 
approches intégrées visant des problèmes particuliers, par la combinaison de pratiques novatrices. 
3.2. Partenariat 
La poursuite d'une approche multidimensionnelle exige la participation de tous les acteurs-clés 
comprenant généralement les pouvoirs ou organismes publics, les organismes non 
gouvernementaux, les organismes semi-publics, les partenaires sociaux, les petites et moyennes 
entreprises, les coopératives, les mutuelles, les fondations et les associations de consommateurs 
ou de quartiers. Les actions entreprises au titre du programme devraient rassembler ces acteurs 
dans un partenariat débouchant sur un accord commun concernant une stratégie et les objectifs 
opérationnels ainsi que le partage des responsabilités au niveau de leur réalisation. 
Le programme donnera la priorité aux propositions d'actions qui apporteront la démonstration que 
des progrès significatifs ont été réalisés sur la voie d'un partenariat structuré. 
La priorité sera également accordée aux partenariats impliquant des opérateurs économiques tels 
que les partenaires sociaux ou les organisations qui assurent le développement de l'économie 
sociale ou du secteur tertiaire. 
11 
3.3. Participation 
Le principe de la participation découle du constat que les groupes de population touchés par 
l'exclusion sociale tendent à se retrouver dans une situation de dépendance qui restreint leur 
capacité - ou parfois leur désir - d'exercer une influence active sur les institutions et les 
organismes dont ils dépendent. Et pourtant la participation des groupes de population les plus 
concernés est considérée comme essentielle à la mise en oeuvre d'actions efficaces dans le 
domaine de l'intégration économique et sociale. 
Les partenaires des programmes d'action sont donc invités à rechercher les moyens de prendre 
en compte les avis des groupes de population les plus concernés à concevoir des solutions 
novatrices permettant de s'assurer que ceux qui ont le plus d'intérêt à ce que le programme soit 
un succès puissent influer sur sa planification et sa gestion. 
L'application de ce principe offre la possibilité de développer la solidarité et la participation à une 
vie de citoyen à part entière. 
4. APPROCHE GENERALE ET PRINCIPES METHODOLOGIQUES 
4.1. Actions modèles 
Le programme reposera sur un certain nombre d'actions modèles qui poursuivent le double 
objectif de lutter contre l'exclusion de manière novatrice et de fournir des exemples 
d'expérimentation de développements politiques et pratiques. Ces projets de démonstration 
peuvent indiquer de nouvelles pistes transférables entre Etats membres. Les échanges 
d'expériences et de savoir-faire bénéficieront donc d'un soutien qui sera partagé entre les 
partenaires des actions modèles et d'autres acteurs-clés à trois niveaux différents, à savoir local, 
national (ou régional) et transnational. 
Chaque action modèle constitue un programme basé sur une stratégie intégrée à objectifs 
multiples. Certaines des initiatives spécifiques progressivement développées pour mettre en 
oeuvre la stratégie peuvent constituer de petits projets expérimentaux de courte durée. 
4.2 Visibilité 
En outre, le programme est une occasion d'améliorer la visibilité des actions de promotion de 
l'intégration économique et sociale et d'encouragement de la solidarité et de la participation à une 
vie de citoyen à part entière. En particulier, il offre la possibilité de mieux sensibiliser le public 
en soulignant les capacités d'un large éventail de groupes sociaux et d'organisations à relever 
conjointement les nouveaux défis de manière à la fois inventive et efficace et dans un esprit de 
solidarité. Les actions entreprises au titre du programme devront donc suivre une approche 
systématique de la communication externe qui sera coordonnée au niveau national et européen. 
4.3. Evaluation interne et externe 
Tous les éléments du programme feront l'objet d'un processus d'évaluation. En particulier, 
lorsqu'une stratégie claire et cohérente aura été établie pour chaque action modèle, la planification 
et la gestion de sa mise en oeuvre comportera une évaluation interne et externe. L'évaluation 
interne (ou auto-évaluation) servira d'aide à la gestion. L'évaluation externe permettra d'estimer 
les progrès réalisés au niveau local, national et européen ainsi que les développements politiques 
observés. 
4.4. Mise en oeuvre progressive 
Durant le programme d'action, les activités entreprises par les partenariats d'actions modèles et 
autres réseaux entraîneront la mise en place progressive d'un processus dynamique dans lequel 
12 
les premières réalisations formeront la base de la fixation des nouvelles priorités dans le cadre de 
la stratégie globale. Ceci se reflétera dans les plans opérationnels et financiers. 
4.5. Développement des ressources humaines 
Comme l'ont montré les programmes antérieurs, l'amélioration des connaissances et compétences 
des acteurs-clés ainsi que des capacités des organisations locales constitue un excellent moyen 
d'améliorer l'efficacité du programme. Cet investissement peut également jouer un rôle-clé dans 
l'amélioration des capacités des groupes de population concernés à poursuivre les actions. Les 
divers partenaires et participants auront donc la possibilité d'approfondir leurs connaissances en 
termes d'organisation, de développement et de gestion d'actions visant à lutter contre l'exclusion. 
5. RELATIONS AVEC D'AUTRES POLITIQUES ET PROGRAMMES DE LA 
COMMISSION EUROPEENNE 
5.1. Relations avec les Fonds structurels 
En janvier 1994, les Fonds structurels de la Communauté européenne entreront dans une nouvelle 
phase opérationnelle à laquelle correspondra un nouvel ensemble de règlements. Aux différents 
niveaux de la hiérarchie des plans et programmes qui régissent le fonctionnement des fonds 
structurels, certains objectifs susceptibles de se renforcer mutuellement avec ceux du programme 
d'action ont été identifiés. Toutefois, les dispositions opérationnelles diffèrent considérablement. 
L'échange d'informations dans les deux sens sera facilité . Pour sa part, le programme d'action 
fournira des informations à ses partenaires et les encouragera à promouvoir des actions éligibles 
au titre des Fonds structurels, dans le but d'étendre l'impact des actions modèles. Les Fonds 
structurels complémentaires ne seront toutefois pas intégrés dans le programme d'action. Une 
attention particulière sera prêtée aux possibilités de soutien sous la forme : 
d'infrastructures de santé, d'éducation et de formation ou autres infrastructures ou 
aménagements de base essentiels dans les régions d'objectif 1. 
d'assistance au développement d'entreprises; 
d'autres mesures prises au titre du Fonds social, en particulier celles relevant de l'objectif 3 
pour aider à la réinsertion professionnelle des femmes, des handicapés ou des migrants et 
des personnes qui pourraient être exclues du marché du travail; 
d'une nouvelle initiative communautaire possible "Emploi et ressources humaines" qui vise 
à promouvoir une approche transnationale de : 
- soutien aux approches novatrices visant à accroître la croissance génératrice d'emploi 
(y compris, par exemple, le développement d'actions visant à lutter contre le chômage 
au niveau local en mettant l'accent en particulier sur les petites et moyennes entreprises); 
- soutien de l'adaptation de la main d'oeuvre existante aux bouleversements industriels et 
technologiques en relation notamment avec le nouvel objectif 4; 
- promotion de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes en ce qui concerne 
le marché du travail; 
- assistance aux personnes qui, pour une raison ou pour une autre, sont menacées 
d'exclusion du marché du travail (en relation avec la nouvelle priorité spécifiquement 
identifiée au titre du nouvel objectif 3); 
13 
- promotion du transfert de l'innovation et du développement de la recherche appliquée, 
en particulier dans les régions d'objectif 1, y compris le développement de compétences 
et qualifications nouvelles; 
programmes d'assistance technique relevant de l'article 6 du règlement régissant le Fonds 
social. 
Le programme d'action tentera d'assurer une coordination de gestion avec la mise en oeuvre de 
l'initiative communautaire "Emploi et ressources humaines". Une coordination efficace devrait 
être établie entre les structures de gestion aux différents niveaux nécessaires. Lorsque cela 
s'avérera possible, il conviendra de prévoir, de façon conjointe, une assistance technique ou 
d'autres formes d'activité d'animation, la diffusion d'informations ainsi que le suivi et l'évaluation. 
Les résultats seront partagés de façon à augmenter l'efficacité. Cette approche tiendra compte des 
objectifs spécifiques et des conditions d'éligibilité au programme des fonds structurels, ceci 
Rappliquant aussi, bien évidemment, à l'initiative en matière de ressources humaines. Une 
coordination sera aussi établie avec les activités pertinentes mises en oeuvre par le Fond Européen 
de Développement Régional. 
5.2. Relations avec d'autres politiques et programmes 
De même, les relations entre le programme et d'autres politiques et programmes de la 
Commission européenne contribuant à l'intégration économique et sociale seront étroitement 
surveillées par le groupe interservices "Pauvreté et exclusion sociale" afin d'améliorer la 
coopération. 
En effet, de nombreuses politiques communautaires peuvent apporter une contribution utile à la 
lutte contre l'exclusion sociale. Sont particulièrement indiquées certaines actions communautaires 
dans le domaine de l'emploi et des conditions de travail, du développement des petites et 
moyennes entreprises -y compris les associations, coopératives et mutuelles- dans les secteurs de 
l'éducation et de la formation, du transport, de l'énergie et du développement d'autres 
infrastructures, de l'environnement, du développement rural ainsi que de l'égalité des chances, des 
migrations, de la liberté de circulation, de la santé publique, de la protection sociale, de la culture 
et de la communication, de la recherche et du développement. 
Grâce à l'éventail des activités qui entreront dans le nouveau programme d'action contre 
l'exclusion, la Commission cherchera à identifier et à développer des synergies potentielles. Des 
échanges réguliers d'information au sein du groupe interservices et, si possible, des relations de 
travail entre les structures de gestion faciliteront l'optimisation des avantages mutuels et la 
coopération au niveau opérationnel. 
La Commission informera également les acteurs impliqués au niveau du projet des 
développements dans les politiques communautaires. Ceci devrait, le cas échéant, faciliter leur 
participation aux réseaux au niveau des politiques auxquels leurs activités les destinent plus 
particulièrement. Il devrait également en résulter une meilleure prise de conscience des autres 
initiatives communautaires possibles, y compris celles susceptibles de leur faire bénéficier d'un 
soutien financier. Toutefois, il ne pourra en aucun cas être question d'un double financement 
d'une même activité. 
14 
EXPOSE DES MOTIFS 
Justification des articles de la proposition de décision 
Article premier 
Plusieurs raisons justifient le lancement du programme. 
1. Selon les estimations les plus récentes à l'échelle communautaire, les Etats membres 
comptaient en 1985 quelque 52 milIions(1) de personnes vivant dans une situation de 
pauvreté (statistiques rapides Eurostat "Population et conditions sociales", 1990.7). Il y a 
aujourd'hui 17 millions de chômeurs, dont plus de la moitié sont sans emploi depuis un an 
au moins. Le nombre de personnes sans abri est d'environ 3 millions. 
2. De plus, les nouvelles formes d'exclusion sociale et leur visibilité de plus en plus grande 
incitent les organismes publics et privés, et certains partenaires sociaux, à adapter les 
approches traditionnelles aux nouveaux défis, tandis que la nécessité de veiller à la 
cohérence entre les diverses approches des Etats membres est ressentie avec toujours plus 
d'acuité. 
3. Enfin, les évaluations de programmes d'action communautaire précédents (1985-1988) et 
le programme d'action actuel (1989-1994) ont montré les retombées positives de ces actions. 
Dès lors, l'intérêt d'un programme qui prolongerait et intensifierait les actions passées apparaît 
clairement. 
Par ailleurs, ces actions antérieures ont mis en évidence l'importance d'une action s'étendant sur 
plusieurs années, pour obtenir des résultats positifs. Cinq ans et demi (de juillet 1994 à décembre 
1999) seront donc nécessaires pour tirer tout le bénéfice du présent programme d'action. 
Article 2 
La définition proposée résulte de celle adoptée par la Conseil dans sa Résolution du 
29 septembre 1989 concernant la lutte contre l'exclusion sociale. Le caractère multidimensionnel 
et relatif de la pauvreté est ainsi mis en évidence. 
La définition retenue permet de viser plus d'une forme d'exclusion susceptible d'affecter un 
individu ou des groupes de personnes et ouvre la voie à la coopération avec une diversité 
d'organismes compétents. 
Article 3 
Le présent programme permet de combiner plusieurs objectifs : 
(a) Les deux pôles d'action distincts visés permettent de répondre à des besoins différents. Les 
groupes à haut risque faisant l'objet de mesures préventives se situent principalement dans 
des zones nécessitant un développement économique plus important. Les stratégies 
correctrices requièrent de nouvelles formes de solidarité entre les organismes et groupes 
publics et privés. 
(b) Le transfert des innovations et des bonnes pratiques exige que soit encouragée la 
reconnaissance à la fois des similitudes et des différences, et que soient stimulées les 
(1) Dernières estimations d'Eurostat 
15 
adaptations originales des meilleures pratiques. Les échanges réguliers d'informations entre 
praticiens constituent un moyen attesté d'améliorer la compréhension réciproque et profonde 
de processus complexes et en mutation rapide engagés dans les Etats membres. La création 
et le développement de réseaux transnationaux permettra la mise en place de structures plus 
permanentes et favorisera les effets différés. 
(c) Le programme contribue à renforcer la cohérence des mesures prises par les Etats membres 
pour combattre l'exclusion sociale. L'implication et la coordination de tous les organismes 
et de toutes les personnes concernées devraient permettre d'instaurer un dialogue et de 
transférer des approches applicables au niveau local, régional ou national. 
(d) L'action spécifique communautaire a montré que la fonction d'évaluation, pour être efficace 
et servir à l'élaboration des principes et priorités d'action, doit être prévue et mise en oeuvre 
dès le lancement du programme. 
(e) La reconnaissance du caractère multidimensionnel et dynamique du processus d'exclusion 
sociale a conduit à une réorientation des méthodes statistiques et autres études dans le but 
de pouvoir contrôler, à la fois quantitativement et qualitativement, les tendances que 
subissent des groupes de personnes et des régions. La rapidité et l'ampleur des changements, 
et la mise au point d'approches fondées sur des stratégies programmées ont accru la nécessité 
de coordonner les activités d'études à l'échelle européenne afin d'établir un lien entre l'impact 
des programmes et les contextes dans lesquels ils sont appliqués. 
(f) Il est nécessaire de faire le contrepoids aux compte-rendus alarmistes de processus 
d'exclusion sociale par la mise en oeuvre d'une stratégie d'information et de communication 
coordonnée, notamment avec l'aide des médias, consistant à décrire les grandes lignes des 
actions novatrices et les résultats du programme, à l'intention de l'opinion publique en 
général et des spécialistes, des organismes et des groupes sociaux concernés. 
Article 4 
Pour atteindre ces objectifs, la Commission met en oeuvre divers moyens. Les mesures consistent 
en un certain nombre d'actions novatrices de grande échelle intitulées actions modèles, au niveau 
local et national (ou régional), dans le soutien de réseaux transnationaux ainsi que dans des 
activités d'études et d'information. 
(a) Actions modèles au niveau local 
Les actions modèles au niveau local permettent de développer des approches et initiatives locales 
novatrices qui feront l'objet d'évaluations permanentes et qui peuvent donc servir de lieu 
d'expérimentation et conduire à des conclusions concernant la possibilité de transférer divers 
aspects de ces expériences. Celles-ci peuvent être effectuées au niveau d'un district ou d'une 
région. Outre le fait qu'elle mettent en oeuvre les principes du caractère multidimentinnel, du 
partenariat et de la participation, elles présentent les caractéristiques communes suivantes. 
Concentration géographique 
Il s'est avéré qu'en se concentrant sur une petite zone territoriale, on pouvait mieux identifier et 
combattre les effets interconnectés du déficit économique et social tout en favorisant la 
participation à une vie de citoyen à part entière. Chaque région sélectionnée devrait constituer une 
entité cohérente, dotée d'une identité locale et d'une aptitude à rassembler, dans un partenariat, 
l'équipe d'acteurs, d'institutions et d'organismes qui sont essentiels à la coordination d'une 
stratégie locale. 
16 
Partenariat local 
Un groupe de partenariat local sera établi, incluant tous les acteurs-clés, les institutions et 
organismes concernés par la mise au point d'une stratégie locale globale. Le partenariat sera 
responsable de l'organisation, du développement et de la gestion de la mise en oeuvre. 
Objectifs spécifiques 
Le groupe de partenariat mettra au point une stratégie locale globale qui comportera, après 
examen des politiques, programmes et dispositions existants, un ensemble cohérent d'objectifs 
spécifiques à poursuivre au moyen de nouvelles mesures interconnectées. 
Précision du caractère urbain ou rural 
L'expérience montre que les processus d'intégration et de solidarité peuvent s'observer dans des 
circonstances tout à fait différentes, dans des zones qui sont essentiellement urbaines ou 
essentiellement rurales. 
Le processus d'exclusion sociale tend à concentrer les groupes les moins favorisés dans des 
secteurs urbains assez mal dotés en espaces récréatifs et équipements sociaux. Le processus 
permanent de modification du milieu urbain affecte la vaste majorité des citoyens européens et 
a un impact à la fois positif et négatif. Ce développement urbain inégal est à la base de la 
concentration des personnes moins favorisées dans des secteurs urbains spécifiques, ce qui 
conduit à leur ségrégation. Cette ségrégation géographique empêche l'intégration sociale. 
La pauvreté urbaine et la ségrégation sont donc à la fois la conséquence et la cause des processus 
d'exclusion sociale. Cette particularité, alliée au fait qu'environ 70% des citoyens européens 
vivent dans des villes explique la raison pour laquelle la majorité des actions modèles s'attaquent 
aux problèmes de la pauvreté urbaine, sur la base d'une stratégie de développement 
multisectorielle dans les secteurs où les pouvoirs publics et les opérateurs économiques 
démontrent une volonté de restauration du développement. 
Toutefois, un nombre limité d'actions modèles au plan local porteront sur des zones rurales où la 
faiblesse des marchés locaux du travail, combinée au déclin de l'agriculture, se traduit par une 
proportion importante de faibles revenus des ménages. Dans ces zones, le programme peut 
apporter un complément aux politiques de développement rural intégré mises en place pour 
combattre la baisse de population et empêcher une aggravation de l'exclusion sociale dans une 
perspective à plus long terme. 
Evaluation et information 
Chaque action modèle comportera un exercice d'évaluation interne et l'obligation de 
communiquer les progrès et résultats à des audiences plus larges, tant nationales que 
transnationales. 
(b) Actions modèles au niveau national (ou régional) 
De même, les actions modèles entreprises au niveau national permettent de développer des 
approches et initiatives novatrices bénéficiant d'une stratégie à objectifs multiples agréée par un 
groupe de partenaires et elles font l'objet d'évaluations permanentes. Elles constituent également 
des éléments expérimentaux quant à la manière de résoudre une série de problèmes particuliers 
dont certains aspects peuvent être transférés vers d'autres régions ou Etats membres. Elles 
présentent les caractéristiques communes suivantes. 
17 
Concentration sur des problèmes nationaux 
Un certain nombre d'actions modèles au niveau national ou régional auront pour objet de stimuler 
la mise en oeuvre d'approches multidimensionnelles novatrices de certaines questions-clés 
identifiées à l'occasion des débats nationaux comme étant au centre de la problématique de 
promotion de l'intégration économique et sociale des groupes les moins favorisés et de 
l'encouragement de la solidarité. Ces actions modèles seront coordonnées au niveau national ou 
éventuellement au niveau régional ou multi-régional (par exemple les nouveaux Lander) si les 
circonstances nationales sont telles que les compétences dans ces domaines politiques-clés se 
situent essentiellement à un niveau directement inférieur au niveau national. A titre d'exemple, 
les problèmes d'accès aux services de soins de santé, d'illétrisme ou d'endettement pourraient être 
pris en charge par un groupe d'organismes et les groupes de population les plus concernés en 
élaborant de nouveaux types d'élaboration et d'expérimention de dispositions économiques 
juridiques ou administratives nouvelles. 
Partenariats multi-organismes 
Les actions modèles qui se concentrent sur les problèmes au niveau national (ou régional) 
devraient déboucher sur des partenariats associant les pouvoirs publics appropriés, les organismes 
non gouvernementaux ou les associations de quartiers représentatives et, dans certains cas, les 
partenaires sociaux ou les acteurs de l'économie sociale. Ces partenariats multi-organismes 
mettraient en oeuvre une stratégie commune d'action qui les obligerait à poursuivre une approche 
novatrice dans la lutte contre l'exclusion sociale et l'encouragement de l'intégration dans le 
contexte économique et social national. Ils devraient former une nouvelle entité juridique chargée 
de la mise en oeuvre du programme d'action. 
Objectifs spécifiques 
La stratégie intégrée proposée par les actions modèles au niveau national (ou régional) abordera 
un nombre limité de problèmes tout en ajoutant aux initiatives publiques actuelles, aux mesures 
privées ou à celles prises par les citoyens, d'une manière considérée comme novatrice dans le 
contexte national. 
Un accord ayant été conclu en ce qui concerne une stratégie commune, le groupe de partenariat 
devra transformer cette stratégie en un programme de développement relevant d'une approche 
novatrice. Ces objectifs peuvent prévoir une phase préparatoire de sensibilisation ou des projets 
pilotes locaux suivis d'une évaluation interne débouchant sur d'autres développements. 
Evaluation et information 
L'évaluation des actions modèles au niveau national (ou régional) portera sur le rôle des initiatives 
concrètes prises dans le contexte des politiques de lutte contre tous les aspects de l'exclusion 
sociale. Les progrès et les résultats seront communiqués aux niveaux régional, national et 
transnational. 
Les deux types d'actions modèles s'articuleront autour d'axes prioritaires tenant compte de la 
situation locale, mais susceptibles de comprendre : 
la création d'emplois et la formation scolaire et professionnelle (le cas échéant, en liaison 
avec les actions menées au titre du Fonds social européen); 
la coordination des services et institutions concernés par l'intégration économique et sociale; 
la facilité d'accès des moins favorisés aux services et activités d'information existants, 
conformément aux droits en matière de citoyenneté ou de résidence; 
18 
(4) 
le soutien aux familles et aux communautés locales de manière à leur éviter de se retrouver 
dans des situations de dépendance passive; 
la prise en compte d'actions de développement global entreprises au niveau auquel se 
déroule l'expérience. 
(c) Réseaux transnationaux 
Les réseaux transnationaux de projets servent à identifier les besoins spécifiques et variables de 
groupes sociaux et de régions particulièrement vulnérables et à évaluer d'une manière permanente 
l'efficacité pratique des politiques, des programmes et des projets des diverses organisations et 
des groupes concernés. Cette perspective pragmatique peut également permettre de prévoir les 
difficultés que posera la réalisation d'une ligne d'action particulière. 
En dehors des actions modèles relevant du programme, d'autres projets novateurs de lutte contre 
l'exclusion sociale ont été mis en oeuvre dans les Etats membres. Le programme devra apporter 
son soutien à la création et au développement de nouveaux réseaux de projets d'actions déjà 
opérationnels. Il peut s'agir de projets financés ou antérieurement financés par la Commission 
européenne. La priorité sera accordée au soutien de nouveaux réseaux impliquant les partenaires 
sociaux. Le programme d'action apportera un financement aux échanges d'expériences et de 
savoir-faire et l'aide sera apportée après évaluation initiale de la viabilité du réseau. En retour, les 
réseaux devront contribuer aux échanges d'expériences et de savoir-faire en ce qui concerne les 
actions modèles. 
(d) Etudes statistiques et autres études et échanges transnationaux de savoir faire 
L'utilité d'études statistiques ainsi que des échanges transnationaux d'expériences et de 
savoir-faire a été démontrée dans les trois programmes précédents. 
Le programme d'action apportera son soutien aux études et activités d'information ne pouvant être 
mises en oeuvre dans les Etats membres. 
En ce qui concerne les activités de recherche, le 4ème programme cadre d'action de recherche et 
de développement technologique communautaire de la Commission (1994-1998) comporte un 
volet spécifique de "recherches socio-économiques spécialisées" qui englobe notamment des 
"recherches sur les problèmes liés à l'intégration sociale". Cet élément du nouveau programme 
cadre devrait apporter une contribution significative aux divers éléments du nouveau programme 
d'action contre l'exclusion et faciliter l'évaluation de l'ampleur de ce phénomène au niveau 
européen. 
Parallèlement, un certain nombre d'études seront réalisées dans le cadre du nouveau programme 
d'action qui fourniront une évaluation des moyens d'innovation dans les politiques et pratiques 
utilisées pour combattre les problèmes analysés dans les activités de recherche. Les études seront 
directement liées à l'opération du programme et comprendront : 
l'analyse, la comparaison et l'enregistrement des approches, des progrès et des résultats des 
actions modèles mises en oeuvre dans les différents contextes locaux, régionaux, nationaux 
et transnationaux en vue de déterminer leur intérêt, leur efficacité relative, leur efficience, 
leur impact et leurs possibilités de transfert; 
la mise au point d'indicateurs d'exclusion sociale monétaires et non-monétaires propres au 
programme en vue de créer une base statistique de comparaison au niveau européen et 
international (en collaboration avec Eurostat); 
Ces études pourraient combiner des recherches documentaires avec l'analyse de données 
enregistrées dans le cadre des actions modèles et elles pourraient comporter des bourses de 
19 
recherche à l'intention d'étudiants effectuant des études post-universitaires, en coopération avec 
ERASMUS. 
La cohérence et l'efficacité du programme d'action se trouveront rehaussées par la mise en place 
de possibilités d'échanges d'expériences et de savoir-faire au niveau transnational entre l'ensemble 
des acteurs principaux. Ces échanges seront programmés et organisés aux niveaux local, national 
et transnational par des correspondants nationaux du programme qui auront également pour tâche 
d'aider à la mise en place de partenariats et à la promotion de l'efficacité dans la gestion des 
actions modèles, (voir article 5). 
Les activités d'information comporteront la publication des progrès et résultats du programme aux 
divers réseaux experts aux niveaux local, régional, national et transnational et à l'adresse du grand 
public. 
Article 5 
La Commission sous-traitera les fonctions techniques (gestion et suivi quotidien des expériences), 
tout en exerçant un contrôle plus direct en matière d'organisation générale du programme. 
La Commission sera par conséquent responsable de l'organisation du réseau de gestion, de 
coordination et d'études et assurera la diffusion des résultats auprès des décideurs, des spécialistes 
et de l'ensemble du public. 
La structure et l'organisation présenteront les caractéristiques suivantes : 
Une structure adaptée aux objectifs 
La Commission européenne est responsable de la mise en oeuvre du programme. Le programme 
d'action reposera pour son action "animation" et pour ses activités d'études et d'information sur 
l'établissement de processus de partenariats entre un large éventail d'acteurs publics, privés et 
professionnels. La Commission coordonnera donc ces activités tant verticalement 
qu'horizontalement pour faciliter les processus décentralisés de prise de décisions efficaces au 
sein et entre les éléments du programme. 
La gestion des actions modèles 
Chaque action modèle sera gérée par un comité directeur composé de représentants de tous les 
partenaires ayant un intérêt au développement du programme d'action et responsables de toutes 
les décisions concernant la gestion générale de l'action modèle et de ses relations avec le 
programme global. Un des partenaires qui sera doté de la personnalité juridique agira en tant que 
"chef de file" et contractant responsable de la mise en oeuvre de l'action modèle jusqu'au moment 
où les partenaires auront constitué une nouvelle entité juridique qui jouera alors le rôle de 
partenaire contractuel. Le contractant devra tenir une comptabilité séparée concernant le projet 
d'action modèle. 
La Commission effectuera des visites occasionnelles aux actions modèles dans le cadre de ses 
activités de soutien à l'organisation et au développement des actions modèles. 
La Commission sera assistée dans sa tâche de gestion et de coordination des actions modèles par 
une unité de gestion et de coordination. Elle disposera d'un noyau de personnel permanent, 
s'acquittera de toutes les tâches liées à la gestion des contrats et apportera son soutien aux travaux 
de conception et à la gestion, notamment grâce au programme de formation, et assurera la 
coordination des divers éléments du programme. 
20 
La gestion efficace des actions modèles exige également une acquisition de savoir-faire. Le 
troisième programme d'action a démontré que certains aspects des actions modèles constituent 
un apprentissage du partenariat et de la participation alors que la gestion journalière d'actions 
modèles complexes multi-objectifs et multi-organismes tend à engendrer une demande de 
formation en compétences de gestion et d'élaboration de projets de la part du personnel. Le 
programme d'action garantit que le programme de formation en cours offre des possibilités à tous 
les acteurs-clés de développer les connaissances et compétences nécessaires à la mise au point 
de projets de développement, tout en renforçant la capacité des organisations à mettre en oeuvre 
des actions de lutte contre l'exclusion sociale. Des liens pourront être établis avec les actions 
menées au titre du Fonds social européen si les personnes concernées souhaitent suivre des études 
conduisant à des qualifications appropriées. 
La gestion des études, des réseaux transnationaux et de l'information 
Les activités d'étude, de réseaux et d'échanges seront placées sous la direction de l'unité de 
gestion et de coordination décrite ci-dessus. L'unité sera assistée par une équipe d'experts au 
niveau européen qui fournira des orientations générales sur le programme de travail en ce qui 
concerne les études, les réseaux transnationaux et d'autres échanges d'expériences au niveau 
transnational. Ce programme sera géré par un noyau de personnel permanent. 
Coordination au niveau national 
L'unité de gestion et de coordination proposera des candidats en tant que correspondants 
nationaux et la Commission procédera aux nominations dans chaque Etat membre après 
consultation du comité consultatif (voir ci-dessous). 
Ces correspondants seront responsables devant l'unité de gestion et de coordination et ils devront 
veiller 
à la cohérence du programme européen en fournissant des conseils d'organisation et de 
développement pour les actions modèles, en organisant des échanges transnationaux sur la base 
de l'expérience acquise grâce aux actions modèles et en contribuant aux échanges transnationaux. 
Les correspondants devront remettre des avis sur les plans opérationnels, y compris les plans de 
financement des actions modèles avant qu'ils ne soient examinés par l'unité de gestion et de 
coordination. 
Annexe 1: organigramme 
Article 6 
Cet article fixe le rôle des Etats membres dans la présentation et la sélection des actions modèles. 
Durant la période comprise entre l'adoption prévisible de la décision du Conseil en décembre 
1993 et le 1 er juillet 1994, la Commission invitera les Etats membres à présenter des propositions 
d'actions modèles et les examinera. A l'issue de cette période, la Commission sélectionnera les 
actions modèles à mettre en oeuvre sur une période de cinq ans et demi au titre de ce nouveau 
programme, conformément aux procédures fixées dans la décision du Conseil jointe en annexe. 
Le programme précédent a mis en évidence l'utilité de consacrer suffisamment de temps aux 
phases initiales de préparation des stratégies et de définition des programmes de travail. Les 
périodes contractuelles et dispositions financières seront adaptées à cette exigence de mise en 
oeuvre progressive. 
Dès que les actions modèles auront été approuvées, les négociateurs prévoiront une phase 
préparatoire qui devra commencer dès que possible et durer au maximum neuf mois. Durant cette 
phase préparatoire, les partenaires devront, à tout le moins, arrêter des dispositions de gestion 
21 
détaillées, définir une stratégie et désigner un chef de projet. La contribution de la Commission 
européenne à cette phase n'excédera pas 120 000 écus. Cette période sera suivie du lancement 
opérationnel du projet et d'une période contractuelle d'une année correspondant à une phase de 
définition de priorités opérationnelles et au début de mise en oeuvre d'un programme de travail. 
Article 7 
Cet article prévoit la composition, le fonctionnement et les liens avec la Commission du comité 
consultatif rassemblant les représentants des gouvernements des Etats membres. 
Ce groupe sera consulté par la Commission pour toute question importante concernant la mise 
en oeuvre du présent programme. 
Article 8 
Cet article précise le rôle de la Commission en ce qui concerne la diffusion ou l'échange 
d'informations. 
A travers ses divers éléments, le programme d'action pourra promouvoir des échanges 
d'expériences et de savoir-faire ainsi qu'un dialogue plus soutenu entre les pouvoirs publics et les 
organismes, les organismes non gouvernementaux et les partenaires sociaux à trois niveaux, à 
savoir, local, national et européen, sur les mécanismes de lutte contre l'exclusion. Il favorisera 
la solidarité et la participation à une vie de citoyen à part entière. Il apportera son soutien à des 
publications régulières de résultats. Contribuera à améliorer la sensibilisation du public aux 
mécanismes de lutte contre l'exclusion sociale par une approche coordonnée de l'emploi des 
moyens de communication. 
Le programme d'action sera doté de moyens suffisants pour garantir : 
la surveillance et l'évaluation des actions modèles débouchant sur des rapports annuels, 
l'évaluation des répercussions du programme au niveau national au moyen de rapports 
annuels et de séminaires, 
l'évaluation du programme global au moyen d'un rapport intérimaire qui devra être présenté 
au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social. 
Article 9 
La contribution communautaire estimée nécessaire s'élève à 121 mécus pour la période du 
1er juillet 1994 au 31 décembre 1999. 
Il est prévu de porter de 50% à 60% le montant de l'aide communautaire destinée aux actions 
modèles, dans des cas exceptionnels, et pour les régions des objectifs 1,2 et 5b. De même, l'aide 
communautaire en faveur des réseaux transnationaux est fixée à un maximum de 90%. D'autres 
activités relevant du programme peuvent être financées entièrement par la Commission 
européenne. 
Les actions modèles seront en principe cofinancées par la Commisson européenne, les pouvoirs 
publics aux niveaux national, régional ou local ainsi que par au moins un organisme non 
gouvernemental. 
La contribution des partenaires se fera en principe en espèces. Dans des cas exceptionnels, une 
partie du budget n'excédant pas 50% de la contribution autre que de la Communauté européenne, 
22 
pourra être fournie en nature, pour autant que cette disposition ait été négociée d'avance et que 
les éléments bénéficiant de ce financement soient clairement identifiables et directement liés à 
la mise en oeuvre du programme de travail. 
La contribution de partenaires autres que la Commission européenne doit concerner directement 
des objectifs spécifiques de l'action modèle. 
Les partenaires contractuels présenteront des audits annuels concernant la mise en oeuvre des 
actions modèles à la Commission. De même, un audit annuel de l'Unité de gestion et de 
coordination couvrira les autres activités menées au titre du porgramme. Toutes les pièces 
comptables devront être conservées pour inspection par les services du contrôle financier de la 
Commission européenne qui pourront effectuer des visites d'inspection. 
Articles 10 et 11 
Dispositions finales classiques. 
23 
Organigramme 
Comi té 
consultât if Commission européenne (DGV/C/1) 
Unité de gestion et de coordination Groupe de sout ien 
expert européen 
Correspondants Actions 
Nationaux modèles Réseaux 
transnat ionaux Recherche 
transnat ionale/ 
VisibiIi té 
Liens gestion/subordination 
— Liens consultatifs/d'assistance 
24 
Proposition de 
DECISION PU CONSEIL 
portant adoption d'un programme d'action à moyen terme 
de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité : 
un nouveau programme de soutien et de stimulation de l'innovation 
1994-1999 
LE CONSEIL DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, 
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 235, 
vu la proposition de la Commission(1) 
vu l'avis du Parlement européen(2), 
vu l'avis du Comité économique et social(3), 
considérant que la Communauté a pour mission de promouvoir un développement harmonieux 
des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une expansion continue et 
équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus 
étroites entre les Etats qu'elle réunit; 
considérant que l'encouragement à la solidarité à l'égard des personnes les moins favorisées et les 
plus vulnérables fait partie intégrante de la cohésion économique et sociale; 
considérant que pour autant les mesures bénéficiant du soutien des Fonds structurels ne suffisent 
pas à elles seules à promouvoir une telle solidarité; qu'il convient de développer des mesures 
spécifiques à cet effet; 
considérant que le respect de la dignité humaine constitue l'un des droits fondamentaux à la base 
du droit communautaire; que ce principe est reconnu dans les constitutions et lois des Etats 
membres, dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales et dans la Charte sociale européenne comme le rappellent le préambule de l'Acte 
unique européen et la recommandation 92/441 /CEE du Conseil(4) portant sur les critères communs 
relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale; 
considérant que l'expérience, notamment au niveau communautaire, a montré que l'objectif de 
prévention et de lutte contre l'exclusion sociale est mieux atteint par la voie de partenariat entre 
l'ensemble des acteurs concernés, notamment les organismes publics et privés, y compris les 
organisations non gouvernementales, et les partenaires sociaux; 
considérant que le problème de l'exclusion sociale constitue un défi majeur et croissant pour la 
société européenne qui exige que soient poursuivis et intensifiés les efforts entrepris à tous 
niveaux pour prévenir et combattre l'exclusion sociale, conformément au principe de subsidiarité 
et eu égard à la diversité des circonstances nationales; 
(1) JO n° C 
JOn°C (2) 
(3) JO n° C 
(4) JO n° L 245 du 26.8.1992, p. 46 
25 
(5) 
considérant que le Conseil et les ministres des Affaires sociales réunis au sein du Conseil ont 
adopté, le 29 septembre 1989, une résolution(5) concernant la lutte contre l'exclusion sociale dans 
laquelle ils soulignent que la lutte contre l'exclusion sociale peut être considérée comme une 
partie importante de la dimension sociale du marché intérieur et s'engagent à poursuivre et, en tant 
que de besoin, à intensifier les efforts engagés en commun comme ceux menés par chaque Etat 
membre; 
considérant que, le 23 décembre 1992, le Conseil a reçu une communication de la Commission 
intitulée "Vers une Europe des solidarités - intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, 
promouvoir l'intégration"(6) qui présente les initiatives entreprises par la Commission ces dernières 
années et décrit la contribution que pourrait apporter la Communauté, dans le respect du principe 
de la subsidiarité, à l'effort combiné nécessaire pour lutter contre l'exclusion sociale; 
considérant que, par sa décision 89/457/CEE(7), le Conseil a autorisé la Commission, le 
18 juillet 1989, à mettre en oeuvre un programme d'action spécifique pour une intégration 
économique et sociale des groupes les moins favorisés et que ledit programme viendra à échéance 
le 30 juin 1994, et que cette action doit être poursuivie et étendue; 
considérant qu'il est nécessaire de promouvoir une stratégie globale de la lutte contre l'exclusion, 
incluant la participation de l'ensemble des acteurs, y compris les personnes concernées; 
considérant qu'il est nécessaire de promouvoir des mesures préventives à l'égard des risques 
d'exclusion sociale ainsi que des mesures correctrices pour assurer l'intégration des personnes 
victimes d'exclusion dans la vie économique et sociale; 
considérant qu'un programme communautaire permet de contribuer à l'identification et la 
stimulation de bonnes pratiques et politiques, à la promotion de l'innovation, et à l'échange 
d'expérience en la matière. 
considérant qu'il convient de promouvoir des mesures visant à développer la synergie entre les 
niveaux local, national ou régional et communautaire; 
considérant que les échanges d'informations, comparaisons d'expériences et consultations entre 
les Etats membres et la Commission sur l'action entreprise dans la lutte contre l'exclusion des 
groupes les moins favorisés de la société contribuent à la promotion de leur intégration 
économique et sociale; 
considérant que cette valeur ajouté communautaire ainsi que l'ampleur et le développement des 
situations et processus d'exclusion sociale impliquent un programme plus ambitieux et doté de 
moyens financiers représentant environ le double de la contribution accordée au titre du précédent 
programme (Pauvreté 3); 
considérant que le traité ne prévoit, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs 
d'action que ceux de l'article 235, 
DECIDE: 
(5) 
(6) 
(7) JO n° C 277 du 31.10.1989, p. 1 
Communication COM(92) 542 du 23.12.1992 
JO n° L 224 du 2.8.1989, p. 10 
26 
Article premier 
Un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité 
(ci-après : "le programme") est adopté pour la période comprise entre le 1er juillet 1994 et le 
31 décembre 1999. 
L'objectif du programme est de contribuer à la participation effective des personnes les moins 
favorisées à la vie économique et sociale. 
Article 2 
Aux fins du programme, les actions de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité 
visent l'intégration économique et sociale des groupes économiquement et socialement moins 
favorisés et des personnes exposées à l'exclusion sociale notamment dans les zones urbaines. 
Cette intégration est assurée par une stratégie cohérente portant sur l'ensemble des domaines 
d'actions concernés dont la liste indicative figure à l'annexe. 
Article 3 
Le programme a pour but de: 
a) contribuer à l'élaboration de mesures préventives et correctrices au niveau local, national 
(ou régional) par des actions modèles; 
b) soutenir la création et le développement des réseaux transnationaux de projets de 
partenariat; 
c) mener des actions d'information, de coordination, d'évaluation et d'échange d'expériences 
au niveau communautaire; 
d) stimuler l'expérimentation et l'analyse et déterminer les meilleurs modèles d'action 
novateurs, tant en termes de contenu que d'organisation; 
e) étudier les mécanismes d'exclusion sociale; 
f) informer sur le programme et en diffuser les résultats. 
Article 4 
Les mesures prévues pour atteindre les buts mentionnés à l'article 3 sont les suivantes: 
a) mise en oeuvre d'actions modèles au niveau local, tant en milieu rural qu'urbain, dans des 
partenariats réunissant les secteurs publics et privés - en particulier les partenaires sociaux -
professionnels et associatifs, et poursuite de l'intégration économique et sociale des groupes 
les moins favorisés par une stratégie multidimensionnelle; 
b) mise en oeuvre d'actions modèles au niveau national (ou régional) permettant de soutenir des 
actions menées par des organismes publics ou privés dans une perspective de partenariat et 
de stratégie globale; 
c) aide à la création et au développement de réseaux transnationaux de projets, en particulier 
par un soutien aux études, publications, échanges d'expériences et de savoir-faire; 
27 
d) collecte de données, élaboration de statistiques et réalisation d'études comparatives visant 
à développer la comparaison des phénomènes d'exclusion sociale et des méthodes permettant 
d'y remédier. 
Article 5 
1. La Commission est responsable de la mise en oeuvre du programme. 
Elle assure aussi la complémentarité et la synergie nécessaires avec les autres actions 
communautaires, notamment celles qui bénéficient du soutien des Fonds structurels et des 
programmes de recherche et de développement. 
2. Des orientations concernant la définition et la sélection des actions modèles et des réseaux 
transnationaux figurent à l'annexe. 
Article 6 
1. Les Etats membres présentent des actions modèles à la Commission. 
2. Après consultation du comité visé à l'article 7, la Commission prend une décision en ce qui 
concerne la sélection et le contenu des actions modèles. 
3. La Commission consulte le comité visé à l'article 7 au sujet des activités entreprises au titre 
du programme. 
Article 7 
La Commission est assistée par un comité de caractère consultatif, composé des représentants des 
Etats membres, à raison de deux personnes par Etat membre, et présidé par un représentant de la 
Commission. 
Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité 
émet son avis sur ce projet, dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de 
la question en cause, le cas échéant en procédant à un vote. 
L'avis est inscrit au procès-verbal; en outre, chaque Etat membre a le droit de demander que sa 
position figure à ce procès verbal. 
La Commission tient dûment compte de l'avis émis par le comité. Elle informe le comité de la 
suite qui a été réservée à son avis. 
Article 8 
1. La diffusion et l'échange d'informations et de connaissances concernant le programme 
relèvent de la responsabilité de la Commission. 
2. La Commission diffuse systématiquement et largement les résultats des actions menées. 
Article 9 
1. Le soutien financier de la Communauté est accordé dans le cadre de dotations spécifiques 
annuelles au budget général des Communautés européennes, et conformément aux 
perspectives financières, à concurrence des plafonds ci-après: 
28 
a) en ce qui concerne les actions modèles, le plafond est fixé à 50% des dépenses réelles, 
dans les limites de l'aide approuvée par la Commission; toutefois, dans des cas 
exceptionnels dans les régions visées par les objectifs 1, 2, et 5b) des Fonds structurels, 
ce plafond peut être porté à 60 %; 
b) en ce qui concerne les subventions directes accordées aux réseaux transnationaux, le 
plafond peut être porté à 90% des dépenses réelles, dans les limites de l'aide approuvée 
par la Commission. 
2. Les dotations budgétaires nécessaires au financement de la contribution communautaire au 
programme sont établies conformément aux procédures budgétaires habituelles. 
Article 10 
1. La Commission présente, avant le 1er juillet 1997, au Conseil et au Parlement européen, un 
rapport intérimaire sur la mise en oeuvre et les résultats du programme. 
2. La Commission présente, avant le 1er janvier 2001, au Conseil et au Parlement européen, 
un rapport final sur la mise en oeuvre et les résultats du programme. 
Article 11 
La présente décision est publiée au Journal officiel des Communautés européennes. 
Fait à Bruxelles, le Par le Conseil 
Le président 
29 
Annexe 1 
Orientations concernant les domaines d'action,la définition et la sélection d'actions modèles et 
de réseaux transnationaux 
DOMAINES D'ACTION 
Les actions modèles et les réseaux transnationaux doivent être multidimensionnels c'est-à-dire 
qu'ils doivent concerner divers aspects des processes d'exclusion et d'intégration sociale, dont 
le revenu, 
l'éducation, 
la formation, 
l'emploi, 
le logement, 
la protection sociale, 
la protection du consommateur, 
la santé, 
les transports, 
le développement local, 
la liberté de circulation, 
la sécurité individuelle, 
l'accès à la justice, 
l'accès aux services publics, 
la culture, 
les loisirs. 
DEFINITION 
(1) Actions modèles au niveau local 
1. Toute action modèle au niveau local devrait être réalisée dans une zone spécifique, définie 
par sa dimension, ses caractéristiques sociales, culturelles et économiques, ses limites 
administratives et de son identité locale. 
2. La région choisie devrait se prêter à une action en profondeur et, en particulier, permettre 
à toutes les parties intéressées de travailler ensemble. 
3. Les actions modèles au niveau local devraient témoigner de la volonté et de l'engagement 
des partenaires concernés, y compris les participants privés (employeurs, syndicats, 
associations non gouvernementales, les associations de quartier, les partenaires locaux pour 
le développement, les organisations représentant les petites et moyennes entreprises, les 
coopératives, les mutuelles et fondations) et les autorités publiques (locales, régionales, 
nationales) et/ou les organismes semi-publics. 
4. Les actions modèles au niveau local devraient encourager la participation de la population 
de la région sélectionnée à l'élaboration d'une stratégie locale, à la mise en oeuvre de l'action 
modèle et à la définition du programme dans son ensemble. 
5. Les actions modèles devraient comporter des volets novateurs par rapport à ce qui se fait 
dans l'Etat membre, être conçues de façon expérimentale, et permettre d'évaluer la 
pertinence et l'efficacité d'une nouvelle approche des débats au sens large sur l'exclusion 
sociale; elles devraient prévoir des modalités d'évaluation permanente et de participation à 
l'ensemble du programme européen. 
30 
Les actions modèles au niveau local devraient s'adresser essentiellement aux personnes qui 
connaissent les plus grandes difficultés économiques et sociales. 
(2) Actions modèles au niveau national (ou régional) 
7. Les actions modèles au niveau national (ou régional, dans des cas appropriés devraient se 
concentrer sur une problématique spécifique rencontrée par les personnes économiquement 
et socialement défavorisées et pour lequel toute initiative novatrice exige la coopération 
d'autorités nationales (ou régionales). 
8. Dans le présent programme, les actions modèles au niveau régional doivent être entreprises 
dans une région géographique correspondant au premier échelon administratif en-dessous 
du niveau national (Autonomias, Régions en Belgique, Lander, etc) ou un groupe de ces 
régions. 
9. Les actions modèles au niveau national (ou régional) comportent des volets novateurs par 
rapport à ce qui se fait dans l'Etat membre ou dans la Communauté. 
10. Les actions modèles au niveau national (ou régional) devraient se concentrer plus sur une 
problématique spécifique ou sur un type de situation que sur un territoire. 
11. Cette problématique ou situation sélectionnée devrait se prêter à des approches novatrices 
pouvant être expérimentées et/ou appliquées au cours de la période d'exécution du 
programme. 
12. Les actions modèles au niveau national (ou régional) devraient rassembler des partenaires 
dans des sphères d'influence nationales (ou régionales) n'ayant jamais affronté ce problème 
auparavant d'une manière conjointe. Le partenariat qui en résulte pourrait s'étendre aux 
organismes publics (autorités ou associations nationales, régionales ou interrégionales) et 
aux organismes privés (organismes non gouvernementaux, associations et réseaux, 
associations d'employeurs, organisations représentant les petites et moyennes entreprises, 
associations, mutuelles, fondations et syndicats) ainsi qu'aux organismes semi-publics au 
niveau national ou régional. 
13. Les actions modèles au niveau national (ou régional) devraient contribuer à promouvoir la 
participation des groupes de population les plus concernés à la préparation, à la réalisation 
et à l'évaluation des actions novatrices. 
(3) Réseaux transnationaux 
14. Les propositions de création de nouveaux réseaux transnationaux de projets devraient 
associer des projets existant dans au moins la moitié des Etats membres. 
15. Les projets existants proposés à la création du nouveau réseau devraient avoir des objectifs 
communs précis (par exemple, réduction du surendettement, collaboration des syndicats 
avec d'autres organismes pour le développement local, action pour les enfants risquant d'être 
éloignés de la famille et de la Communauté, participation des habitants à l'amélioration de 
l'environnement, etc.). 
16. Les propositions de création de réseaux devraient démontrer que la systématisation des 
échanges peut constituer un processus d'apprentissage. 
31 
SELECTION 
17. Au cours de la sélection des actions modèles, les critères suivants devraient être pris en 
compte : 
- elles devraient être novatrices en termes de contenu et/ou d'organisation, 
- elles devraient être réalisées par des partenaires ayant les qualifications et/ou l'expérience 
requise, 
- elles devraient prévoir des moyens efficaces pour canaliser l'aide vers les catégories de 
population les plus concernées, 
- elles devraient favoriser l'autonomie et la confiance en soi des personnes concernées, et 
comportent des mesures développant l'autosuffisance, 
- elles devraient améliorer les possibilités d'emploi (par exemple amélioration des 
qualifications professionnelles, orientation professionnelle, promotion du travail 
indépendant), 
- elles devraient se concentrer sur des régions socialement et économiquement 
défavorisées ou sur des problèmes-clés qui affectent la sévérité des processus 
d'exclusion. 
32 
Annexe 2 
Implications financières 
1 TITRE DE L'ACTION 
Action communautaire de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité 
(1994-1999). 
2. LIGNE BUDGETAIRE CONCERNEE 
B3 - 4103 : actions de lutte contre la pauvreté 
3. BASE LEGALE 
Application de l'article 235 du traité CEE. La Commission soumet, en septembre 1993, une 
proposition qui devrait être suivie d'une nouvelle décision du Conseil d'ici la fin de 1993. 
4. DESCRIPTION 
4.1 Les objectifs du programme d'action sont de favoriser l'intégration économique et sociale 
des groupes les moins favorisés, de promouvoir la solidarité et la participation à une vie de 
citoyen à part entière. 
Ses objectifs sont les suivantes: 
1. contribuer à la mise au point de stratégies préventives et correctrices pour répondre aux 
besoins des groupes les moins favorisés grâce à une série d'actions modèles novatrices 
au niveau local; 
2. contribuer à la mise au point de stratégies préventives et correctrices pour répondre aux 
besoins des groupes les moins favorisés grâce à une série d'actions modèles novatrices 
au niveau national (ou régional). 
3. contribuer à la création de réseaux transnationaux de projets actifs visant l'intégration 
économique et sociale et la solidarité; 
4. identifier et préciser la portée et les caractéristiques des processus et situations 
d'exclusion sociale et susciter des débats spécialisés et publics sur les problèmes en 
découlant; 
5. assurer la cohérence d'ensemble du programme et ses relations utiles avec d'autres 
politiques et programmes communautaires par l'adoption de modalités globales de 
coordination et de gestion, y compris l'aide à l'organisation et au développement et à leur 
évaluation. 
4.2 Sa durée est de cinq ans et demi, du 1.7.1994 au 30.6.1999. 
33 
(6) 
5. CLASSIFICATION DES DEPENSES 
5.1. Dépenses non-obligatoires 
5.2. Crédits dissociés 
5.3. Types de recettes: néant 
6. NATURE DES DEPENSES ET DES RECETTES 
6.1. Engagement de dépenses à concurrence de 100% : activités liées à des contrats de 
fournitures de service (dépenses pour des études, des réunions d'experts, des 
conférences et congrès, dépenses d'information et de publications, coordination, 
conseil et appui directement liées à la réalisation de l'objectif de l'action dont elles 
font partie intégrante, à l'exclusion de celles qui relèvent de la gestion de ces actions 
ou de l'administration générale). Ces activités font parties de la gestion du programme 
par la Commission. 
6.2. Subventions de cofinancement avec d'autres sources de financement privées et/ou 
publiques 
Pour les actions modèles en phase opérationnelle, cofinancement communautaire à 
hauteur de 50% des dépenses (60% dans les régions d'objectif 1, 2 et 5b des fonds 
structurels en complément de financement publics et/ou privés. Les réseaux 
transnationaux seront financés à concurrence de 90% des dépenses éligibles. 
6.3. Bonifications d'intérêt : aucune 
6.4. Autres types de dépenses : aucune 
6.5. En cas de réussite commerciale de l'action, un remboursement partiel ou total de la 
contribution financière de la Communauté est-il prévu ? Aucune "réussite 
commerciale" possible. Toutefois, le remboursement des montants versés sera exigé, 
le cas échéant, si l'action ne répond pas aux objectifs du contrat. 
7. INCIDENCE FINANCIERE SUR LES DOTATIONS 
7.1. Mode de calcul du coût total 
Le coût total de l'action d'une durée de 5 ans et demi est de 121 millions d'écus, par rapport 
aux 55 millions d'écus alloués au programme Pauvreté 3 d'une durée de 5 ans. Ces chiffres 
rendent compte de l'intention de doubler les ressources disponibles étant donné qu'un 
programme de 5 ans coûterait 110 mécus et qu'un programme de 5 ans et demi, qui permet 
de faire coincider la planification financière avec l'année civile coûtera un dixième de plus 
de 110 mécus pour couvrir les 6 mois supplémentaires. 
L'accroissement des dépenses résulte de la nécessité de consolider les réalisations et 
d'augmenter le nombre d'expériences de façon à couvrir la complexité croissante du 
phénomène à l'étude et de mieux intégrer le résultat des expériences dans les activités des 
Etats membres aux niveaux local, régional et national. 
1994 
Les 6 premiers mois du programme se trouvent en 1994 et la planification se fait donc par 
rapport à la partie B de l'APB 1994. 
34 
L'APB 1994 prévoit 16 mécus pour la ligne budgétaire B3-4103, dont 4 mécus en dehors de 
tout programme et couvrant les réseaux d'échange et de soutien des ONG et 12 mécus pour 
cette phase du nouveau programme et la consolidation des réalisations du programme 
Pauvreté 3. 
Les dépenses engagées au titre du nouveau programme en 1994 concerneront les points 
suivants: 
a) des subventions à hauteur de 90% pour chaque action modèle et réseau transnational 
à concurrence d'un montant maximum de 120 000 écus (44 projets locaux, 19 projets 
nationaux et 7 réseaux transnationaux) soit un total d'environ 8 mécus. 
Ceci devrait permettre de s'assurer que l'accord de patenariat se traduit par une 
coopération effective, que les procédures administratives, financières et d'évaluation 
sont établies, que les études d'évaluation des besoins sont réalisées, qu'une stratégie 
à moyen terme est mise au point et que le recrutement du personnel a débuté. D'après 
l'expérience acquise dans le cadre du programme Pauvreté 3, cette phase pourrait durer 
jusqu'à 16 mois, en particulier si les dispositions de cofinancement sont 
particulièrement complexes. Toujours d'après cette même expérience, une période de 
6 à 9 mois est jugée essentielle pour bien établir les structures, rôles et responsabilités; 
Le montant des subventions aux actions du nouveau programme s'élève donc de 
8 Mécus (pour 6 mois à 90%) à 18 Mécus pour un an en 1995 sous forme de 
co-financement. 
b) 1 mécu de subvention en faveur, d'actions de coordination, de conseil et d'appui, 
d'études de réunions d'experts, de conférences, d'actions d'information et de 
publication liées aux actions ou réseaux (NB 8+1=9 mécus, ce qui laisse 3 mécus pour 
les études, rapports d'évaluation, etc. relatives à Pauvreté 3 en 1994). 
L'ensemble des dépenses en partie B pour 1994 s'élève donc à 9 mécus. 
1995-1999 
Le coût total, durant la première année pleine de 1995, se répartit comme suit: 
Actions modèles au plan local 70 mécus 
Actions modèles au plan national 28.3 mécus 
Réseaux transnationaux 4.2 mécus 
Coordination et soutien au développement 
et à l'évaluation 3.7 mécus 
Collecte de données, études, 
échanges d'expérience 4.8 mécus 
Total 1995-1999 112.0 mécus 
35 
Les dépenses relatives au développement des actions modèles et des réseaux a été calculée 
comme suit : 
Mise en oeuvre d'une stratégie multidimensionnelle 
Niveau local : 44 projets au coût moyen de 250,000 écus par an 
Niveau national : 19 projets au coût moyen de 245,000 écus par an 
Réseau internationaux : 7 réseaux au coût moyen de 125,000 écus par an 
Dépenses d'études, de réunions d'experts, de conférences et congrès, d'information et de 
publications directement liées à la réalisation de l'objectif de l'action dont elles font partie 
intégrante à l'exclusion de celles qui relèvent de la gestion de ces actions ou de 
l'administration générale (se référer au commentaire de la ligne budgétaire pour connaître 
le montant maximal applicable pour l'année courante). 
36 
7.2 Les crédits d'engagement demandés comprennent 
En prix courants (millions d'écus) 
1994* 1995 1995 1997 1998 1999 TOTAL 
Actions modèles au niveau local 5,0 12,1 13,2 14,3 14,9 15,5 75,0 
Actions modèles au niveau national 2,2 5,0 5,3 5,8 6,0 6,2 30,5 
Réseaux transnationaux de projets 0,8 0,9 1,0 1,1 1,1 1,1 6,0 
coordination et soutien au 
développement et à l'évaluation 0,8 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 4,5 
Collecte de données, études, 
échanges d'expérience 0,2 0,8 0,9 1,0 1,0 1,1 5,0 
TOTAL DU PROGRAMME 9,0 19,5 21,1 22,9 23,8 24,7 121,0 
* Six mois, du 1.7.1994 au 31.12.1994 
37 
7.3 Echéancier des engagements de crédits et de paiements 
Les préoccupations suivantes ont présidé à l'établissement du calendrier budgétaire: 
faire la preuve de la permanence qui s'attache à l'engagement de la Communauté dans la 
lutte contre l'exclusion sociale et, par là même, prévenir tout hyatus dans le financement 
entre les deux programmes, notamment en ce qui concerne les projets locaux susceptibles 
d'être étendus dans le nouveau programme (en particulier les "projets menés dans les 
nouveaux Lànder qui n'ont pas débuté avant 1992 et devront très probablement être reportés 
dans le nouveau programme); 
apporter un soutien à la mise en oeuvre des stratégies multidimensionnelles à moyen terme 
en prévoyant une augmentation annuelle graduelle permettant la croissance de nouvelles 
activités novatrices en tenant compte des leçons du passé. 
En dehors de ces principes, le calendrier et la ventilation des engagements suit la structure 
suivante: 
durant chaque année financière, les dépenses relatives aux actions modèles et aux réseaux 
transnationaux représentent 92%. 
durant chaque année financière, les dépenses se rapportant à la coordination, conseil/appui, 
études, activités d'information, formation, séminaires, réunions d'experts, publications et 
informations représentent environ 8% des dépenses de la partie B. 
L'accroissement prévu d'année en année répond à une logique simple. Les actions modèles 
devraient se développer progressivement durant les deux premières années pleines à raison de 9% 
par an et durant la dernière année, les accroissements de coût vont s'équilibrer. Ces augmentations 
conduiront à un doublement des dépenses prévues dans le cadre du programme et permettront de 
réduire le risque que les partenaires de cofinancement ne puissent suivre le mouvement. Les 
autres dépenses ne sont pas proportionnelles au volume des activités mais plutôt au nombre des 
actions entreprises. 
38 
Nouveau programme de lutte contre l'exclusion sociale (million d'écus ) 
Calendrier probable des paiements par rapport aux engagements 
DOTATIONS ENGAGEMENTS PAIEMENTS 
Dotations 1995 
1996 
1997 
1998 
1999 1995 
19,5 11,7 
21.1 
22,9 
23,8 
24,7 1996 
3,9 
12,66 1997 
1,95 
4,22 
13,74 1998 1/2 1999 
1,95 
2, 11 
4,58 
14,28 2, 11 
2,29 
4,76 
14,82 Années 
suivantes 
2,29 
4,76 
9,88 
8. QUELLES DISPOSITIONS ANTI-FRAUDES SONT-ELLES PREVUES DANS LA 
PROPOSITION? 
Contrôle permanent par une équipe d'assistance technique coordonnée au niveau européen. 
Ce contrôle comporte des rapports financiers intermédiaires et finals pour chaque période 
contractuelle d'un an au maximum. Le paiement de la deuxième tranche est fonction de la 
réception d'un rapport intermédiaire satisfaisant. Des contrôles systématiques et des 
contrôles aléatoires pourront être effectués sur le terrain par les services de la Commission 
(DGV et DGXX). 
9. COUT EFFICACITE 
9.1 Objectifs spécifiques 
Cette action comporte 5 objectifs spécifiques décrits à l'article 4. 
La population cible correspond aux groupes les moins privilégiés qui font l'expérience des 
processus d'exclusion sociale et qui sont les bénéficiaires finals du programme. Les 
bénéficiaires intermédiaires sont les groupes de partenariats qui gèrent les actions modèles 
ou les réseaux transnationaux. 
9.2 Justification de la mesure 
D'après les estimations les plus récentes, plus de 52 millions de personnes vivraient dans la 
pauvreté dans la Communauté et l'on compterait plus de 3 millions de personnes sans abri 
et 17 millions de chômeurs, dont la moitié depuis plus d'un an. La période actuelle de 
ralentissement de la croissance économique a diversifié davantage encore les processus 
d'exclusion sociale mettant en danger, en particulier, les pratiques traditionnelles de 
concertation, la solidarité et la participation responsable à une vie de citoyen à part entière. 
Les nouvelles formes d'exclusion sociale et leur visibilité croissante incitent les organismes 
publics et privés ainsi que les partenaires sociaux à reformuler les approches traditionnelles 
de manière à les adapter aux nouveaux défis, à améliorer les connaissances existantes et à 
expérimenter des pratiques novatrices. 
Dans ce contexte, la mise en commun d'expertises que permet un programme d'action 
européen et la réalisation de travaux de recherche a prouvé toute son efficacité et mérite 
d'être poursuivie. La valeur ajoutée spécifique d'un tel programme européen résulte de ses 
effets dérivés. En outre, un certain de nombre d'effets multiplicateurs s'ajoutent au rapport 
coût-efficacité du programme. 
Le nouveau programme devra s'appuyer sur les travaux déjà réalisés dans le cadre du 
programme Pauvreté 3 actuel qui s'inscrit dans l'approche communautaire plus générale de 
l'exclusion sociale telle qu'elle a été élaborée au cours des 5 dernières années. Ces effets 
dérivés devraient être de la même nature que ceux obtenus dans le cadre du programme 
actuel et qui ont été décrits dans le rapport sur la mise en oeuvre, à savoir : 
la stimulation du débat sur la question de l'exclusion sociale au niveau local, régional, 
national et communautaire; 
la mise au point, au travers de nombreux programmes, d'instruments méthodologiques 
et de bonnes pratiques qui se sont avérés utiles pour les praticiens d'autres régions et 
d'autres Etats membres, 
les avantages apportés par de nouveaux réseaux d'échange entre autorités locales, 
organismes non gouvernementaux et partenaires sociaux qui vont au-delà de la mise en 
commun de connaissances ou de la réalisation d'activités de sensibilisation, permettant 
40 
ainsi la formation de nouvelles solidarités et l'établissement de pratiques nouvelles dans 
la lutte contre l'exclusion. 
Par ailleurs, l'évaluation des points forts et des faiblesses du programme Pauvreté 3 a mis 
en évidence : 
la contribution remarquable des idées et expériences acquises dans le cadre du 
programme aux réflexions des décideurs de plusieurs Etats membre dont les politiques 
nationales en matière de lutte contre l'exclusion sont devenues plus claires pendant la 
période considérée et dans lesquels un certain nombre de synergies ont pu ainsi émerger; 
la contribution des idées et expériences acquises dans le cadre du programme et de ses 
projets aux réflexions au niveau communautaire en particulier en ce qui concerne 
l'enrichissement apporté à d'autres initiatives communautaires. Ce programme 
expérimental a permis d'explorer et d'évaluer l'intérêt des méthodes et approches qui 
pourraient s'avérer efficaces dans le cadre d'autres initiatives communautaires, y compris 
les fonds structurels; 
les possibilités de développement des synergies, dans le contexte de l'approche 
multidimensionnelle du programme, entre un nombre croissant de réseaux bénéficiant 
d'un soutien communautaire et impliquant des organismes non gouvernementaux et des 
partenaires sociaux. 
Compte tenu de l'expérience acquise à ce jour, le nouveau programme se propose de doubler le 
montant des contributions communautaires. Il cherche à entraîner le soutien d'activités 
susceptibles d'engendrer une véritable dynamique du développement des politiques et pratiques 
et il représente un engagement politique de la part de la Communauté qui vient à point nommé. 
Compte tenu de l'expertise et des ressources de la Communauté européenne, le plan d'action 
visant à stimuler l'innovation et l'expérimentation restera forcément modeste par rapport à 
l'ampleur de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Il conviendrait donc d'en définir tout d'abord 
l'ampleur en fonction des répercussions et de la valeur ajoutée spécifique que l'on peut attendre 
d'un programme cohérent de soutien et de stimulation de l'innovation. 
Les répercussions du programme dépendent, en partie, de sa dimension. L'actuel programme 
Pauvreté 3 a montré que les répercussions sont proportionnelles au nombre de projets locaux 
ambitieux qui s'efforcent de réaliser des expériences correspondant aux politiques et débats 
nationaux. En particulier, on observe qu'un programme se composant de 40 projets, c'est-à-dire 
3 ou 4 par Etat membre ne peut guère engendrer la dynamique et les effets multiplicateurs 
escomptés, comme ce serait le cas avec un nombre plus important de projets. 
Enfin, ce programme constitue un signe politique de la part de la Communauté qui entend ainsi 
répondre aux souhaits et attentes formulés par les participants au programme actuel. Ces souhaits 
et attentes ont été formulés récemment lors d'une conférence sur la lutte contre l'exclusion sociale 
qui s'est tenue à Cophenhague en juin 1983, et les députés européens ont recommandé l'adoption 
d'un nouveau programme à hauteur de 200 millions d'écus sur 5 ans. 
Le montant proposé rend compte de l'aggravation permanente du problème de l'exlusion sociale; 
il recherche aussi bien un effet préventif que correcteur et permet une extension nécessaire de 
l'expérimentation, de manière à comparer et faire ressortir l'efficacité des différents types de 
secteurs (urbains/ruraux), des diverses cibles (régions/catégories de personnes/problèmes 
nouveaux) aux différents niveaux administratifs (local, natinal ou transrégional) tout en 
garantissant une participation plus active des partenaires sociaux que ce ne fut le cas dans le cadre 
du 3ème programme. En particulier, l'introduction de projets "au niveau national" exige que des 
liens plus étroits soient établis entre les innovations et les débats locaux, nationaux et 
transnationaux. 
41 
(7) 
Facteur d'incertitude 
Il est important de se rappeler que le contenu exact des stratégies du projet et le comportement 
des acteurs-clés dans le cadre du projet seront fonction de l'évolution du débat sur l'exclusion. A 
cet égard, il faut prêter attention aux conditions économiques générales et à leurs conséquences 
sur les politiques d'emploi et politiques sociales des Etats membres, notamment en ce qu'elle 
concernent la lutte contre l'exclusion sociale. 
9.3 Suivi et évaluation 
9.3.1. Indicateurs de performance sélectionnés 
En ce qui concerne les deux premiers objectifs du programme (paragraphe 4: "contribuer 
au développement de ... stratégies ... par une série d'actions modèles novatrices au niveau 
local"... et ibidem "... au niveau national ou régional"), le suivi et l'évaluation s'effectueront 
au niveau local, de manière à la fois interne et externe. Les indicateurs de performance 
seront appropriés à la nature spécifique de chaque stratégie de projet, établis en partenariat 
et ils se baseront sur les recherches antérieures pour ce qui est de l'évaluation de l'efficacité 
de la stratégie multidimensionnelle intégrée dans les contextes donnés. 
Chaque projet comportera une évaluation interne (auto)-évaluation. Il s'agira d'un suivi 
permanent effectué à la demande de chaque comité directeur de projets et qui consistera 
dans l'établissement a) d'un bilan de chaque projet en fonction des besoins, politiques et 
pratiques, 2) d'une série d'objectifs opérationnels clairement liés aux résultats escomptés, 
si possible quantifiés, 3) d'un certain nombre de principes organisationnels comportant 
notamment un plan d'archivage des données et une stratégie de communication, 4) d'une 
évaluation annuele de l'efficacité et du bon fonctionnement au regard des objectifs et 
principes convenus et compte tenu des ressources allouées au projet. 
En outre, une évaluation externe aura pour objet de faire ressortir les résultats du projet et 
de déterminer leurs implications au niveau des politiques régionales, nationales ou 
communautaires en mettant l'accent tout particulièrement sur les répercussions des 
principes clés du programme. 
En ce qui concerne le troisième objectif du programme (réseaux transnationaux de projets), 
les indicateurs de performance comprendront une vérification de l'exécution du programme 
de travail initialement convenu, et notamment du nombre et de la qualité des nouvelles 
adhésions, du nombre et de la qualité des manifestations ou publications basées en partie 
sur les avis des participants et décideurs clés dans le secteur concerné. 
Le quatrième objectif (identification des caractéristiques de l'exclusion sociale et 
stimulation de débats spécialisés et publics) fera l'objet d'une évaluation au niveau national 
et communautaire. Les critères de performance seront l'importance et l'intérêt des nouvelles 
connaissances véritables pour le lancement de débats au niveau national et communautaire 
(au sujet des politiques et pratiques), le degré de pénétration des idées nouvelles dans les 
autre débats nationaux et communautaires tel qu'attesté par des documents officiels ou par 
des journaux spécialisés. 
Le cinquième objectif (cohérence du programme, coordination du programme avec 
d'autres politiques et programmes communautaires) recouvre des aspects organisationnels 
tant internes qu'externes au programme. Pour ce qui est de la cohérence du programme, les 
évaluateurs examineront l'impact des critères et procédures de sélection du projet, et la 
qualité des liens et échanges transnationaux au sein du programme constituera un indicatif 
majeur de performance ainsi que leur capacité d'entraîner une révision des modèles et 
paradigmes et une meilleure comparabilité ou transférabilité des méthodes 
d'expérimentation et conceptions théoriques. En ce qui concerne la coordination, la mise 
42 
au point d'une réelle synergie avec d'autres politiques communautaires (en particulier les 
politiques structurelles) par une coopération pratique ou la mise en commun de mérhodes 
et pratiques constituera un critère d'évaluation essentiel. Cette évaluation mettra en 
évidence tout lien utile établi avec d'autres secteurs politiques communautaire (par 
exemple l'éducation, la protection sociale, l'égalité des chances, la protection des 
consommateurs). 
9.3.2. Procédures et fréquence d'évaluation 
Le suivi et l'évaluation s'effectueront aux trois niveaux de responsabilité du programme, 
à savoir le niveau du projet, le niveau national et le niveau communautaire. Leur réalisation 
sera partagée entre les actions modèles, les réseaux, les correspondants nationaux, 5 mité 
de gestion et de coordination et, le cas échéant, des experts supplémentaires recrus.'-s au 
niveau européen. Un cadre détaillé sera mis au point par un personnel d'assis nce 
technique de manière à faciliter l'articulation des divers aspects de l'évaluation t la 
comparabilité des résultats. 
Pour chaque action modèle et réseau transnational de projets, il sera procéc à 
l'établissement d'un rapport annuel sur la mise en oeuvre basé sur revaluation intern*. 
Les correspondants nationaux prépareront des rapports annuels sur l'ensemble des objec fs 
du programme et en fonction des éléments du programme mis en oeuvre dans leur £ at 
membre (y compris les évaluations externes des actions modèles). 
Au niveau européen, l'unité de gestion et de coordination et les autres experts recrutés, *e 
cas échéant, au niveau européen, seront chargés d'établir un programme annuel de synthèse 
sur l'état d'avancement des travaux basé sur les rapports susmentionnés, une évaluation de 
l'impact en ce qui concerne les 4ème et 5ème objectifs du programme ainsi qu'un* 
évaluation des répercussions du programme, d'une façon générale. Ces rapport; 
contiendront un nombre limité de recommandations concernant des adaptations ou det 
priorités nécessaires. 
D'ici le 1er juillet 1997, la Commission soumettra au Conseil et au Parlement européen un 
rapport intérimaire sur la mise en oeuvre et l'avancement du programme dans son 
ensemble. 
Avant le 1er juillet de l'an 2000, la Commission soumettra au Conseil et au Parlement 
européen un rapport final sur la mise en oeuvre et l'avancement du programme 
9.4. Cohérence avec la planification financière 
Cette action est inclue dans la planification financière de la DG L'objectif plus général de 
la planification financière de la DG qui correspond à l'objectif de l'action proposée est le 
chapitre B3- 41 Protection sociale et libre circulation. 
10 DEPENSES ADMINISTRATIVES (PARTIE A) 
1. L'ACTION NECESSITE-T-ELLE UN ACCROISSEMENT DU PERSONNEL DE LA 
COMMISSION. SI OUL DANS QUELLE PROPORTION ? 
Pour l'ensemble de la ligne budgétaire B3-4103, les besoins en personnel supplémentaire 
s'établissent comme suit pour l'année 1994: 1A, 1C. 
Les postes supplémentaires proviendront d'une programmation des ressources Lour l'année 
en question ou seront obtenus par redéploiement interne. 
43 
2 EFFECTIF DE PERSONNEL ET MONTANT DES DEPENSES ADMINISTRATIVES 
REQUIS POUR LA PROPOSITION D'ACTION. MODE DE CALCUL. 
Personnel 
Coût annuel estimé pour 1A & 1C 108 000 écus 
Dépenses administratives 
Dans le budget préliminaire pour 1994, la Commission propose déjà un budget de dépenses 
administratives pour la ligne B3-4103. 
Pour l'année 1995 et les années ultérieures, les dépenses administratives resteront 
approximativement au même niveau. 
44 
RAPPORT 
sur la mise en oeuvre 
du programme communautaire 
pour l'intégration économique et sociale 
des groupes les moins favorisés 
'PAUVRETE 3" (1989-94) 
Décision 89/457/CEE du Conseil du 18 juillet 1989 
(JLO.C.E. n° L 224 du 2.8.1989) 
INTRODUCTION 
En application de la Décision du Conseil du 18 juillet 1989(1), la Commission met en oeuvre un 
"programme communautaire pour l'intégration économique et sociale des groupes les moins 
favorisés", usuellement dénommé programme "Pauvreté 3". 
Prévu pour une durée de cinq ans (1989-94), ce programme prolonge et élargit les initiatives 
communautaires antérieures connues sous les noms de premier et deuxième programmes 
européens de lutte contre la pauvreté ( 1975-80 et 1985-1989)(2), par lesquels la Communauté avait 
déjà manifesté sa volonté de contribuer, dans la limite de ses compétences et de ses moyens, aux 
efforts de lutte contre la pauvreté engagés dans les Etats membres. 
Le programme Pauvreté 3 s'inscrit dans cette même perspective. Il est cependant plus ambitieux 
que ces programmes antérieurs. Il l'est d'abord par ses moyens, qui sont accrus, même s'ils restent 
modestes: son budget prévisionnel s'élève à un total de 55 MEcus pour les cinq années de sa 
durée, contre respectivement 20 MEcus et 29 MEcus pour le premier et pour le deuxième 
programmes. Surtout, il est plus ambitieux par son contenu: conçu à la lumière des enseignements 
de ces deux programmes, il vise à soutenir de façon plus significative l'innovation dans les 
méthodes et dans les politiques mises en oeuvre; il entend promouvoir une approche 
multidimensionnelle de l'exclusion sociale et, corrélativement, il met l'accent sur des stratégies 
visant à la fois l'intégration économique et l'intégration sociale des populations les plus démunies, 
fondées sur le partenariat des institutions publiques et privées et menées avec la participation des 
populations concernées. 
Pauvreté 3 n'a évidemment ni la vocation ni les moyens de répondre à l'ampleur des situations de 
pauvreté dans la Communauté : les mesures et politiques à mener en la matière relèvent 
essentiellement de la responsabilité des Etats membres et de leurs autorités nationales, régionales 
et locales. Son objectif est de favoriser l'expérimentation de stratégies novatrices de lutte contre 
la pauvreté, et de contribuer ainsi à l'identification des bonnes pratiques, à la stimulation des 
politiques, et au développement du débat public en ce domaine. Dans cette perspective, il 
concentre ses moyens sur une quarantaine de projets locaux, répartis dans les Etats membres de 
la Communauté et réunis en une dynamique européenne au moyen d'une animation transnationale 
spécifiquement établie à cet effet. Il soutient aussi, pour une très faible part de son budget, des 
travaux de recherche et des études statistiques visant à mieux comprendre les processus 
d'exclusion sociale. 
d) 
(2) Décision du Conseil 89/457/CEE du 18 juillet 1989 portant établissement d'un 
"programme d'action communautaire à moyen terme concernant l'intégration 
économique et sociale des groupes de personnes économiquement et socialement 
moins favorisés", J.O.C.E. n° L 224 du 2.8.1989 
Décisions 75/458/CEE du Conseil du 22 juillet 1975 (J.O.C.E. n° L 199 du 
30.7.1975) et 85/8/CEE du Conseil du 18 décembre 1984 (J.O.C.E. n° L 2 du 
3.1.1985) 
45 
Ces projets locaux ont été retenus par la Commission, à la fin 1989, sur la base des propositions 
des Etats membres. Ils reçoivent un concours financier de la Communauté pendant les cinq 
années du programme, sous réserve d'un cofinancement par des autorités publiques et/ou des 
associations privées aux niveaux national, régional et/ou local. Ils participent régulièrement à des 
rencontres nationales et transnationales visant à favoriser l'échange et la confrontation des 
expériences. Ils sont appuyés par des équipes d'assistance technique chargées de leur apporter une 
aide appropriée en matière de développement et d'évaluation. 
L'expérience concrète des projets, les actions d'animation et les diverses publications du 
programme contribuent à la visibilité de Pauvreté 3 et à la mise en synergie de ses efforts avec 
ceux menés par ailleurs au niveau national et au niveau communautaire. 
Une trentaine de projets, appelés "actions-modèles", ont une taille significative: ils réunissent au 
niveau local un ensemble de partenaires publics et privés résolus à mettre en oeuvre en commun 
une stratégie cohérente et coordonnée de lutte contre la pauvreté; chacun d'entre eux reçoit à ce 
titre, de la Communauté, un concours annuel moyen de 250 à 300 000 Ecus soit près d'1,5 MEcus 
environ pour la durée du programme. Une douzaine de projets, appelés "initiatives novatrices", 
sont plus modestes: il s'agit de micro-projets qui explorent des réponses appropriées à la situation 
de groupes connaissant des formes spécifiques d'isolement, et chacun d'entre eux reçoit à ce titre, 
de la Communauté, un concours annuel moyen de 50 000 Ecus soit près de 250 000 Ecus pour 
la durée du programme. 
Ces projets sont évidemment très divers. Ils ont cependant en commun de se reconnaître dans les 
principes-clés du programme - l'approche multidimensionnelle de l'exclusion sociale, le 
partenariat ancré dans la dynamique de développement d'un territoire, la participation des plus 
démunis - et de chercher à leur donner une expression concrète et durable au niveau local. Ils ont 
aussi en commun de s'inscrire dans une perspective européenne, en particulier à travers leur 
participation à la dynamique d'échange transnational mise en oeuvre dans le cadre de l'animation 
du programme. Ils illustrent ainsi l'objectif essentiel du programme qui est, à travers un appui à 
la recherche de réponses novatrices à l'exclusion sociale, de stimuler le débat et les politiques 
nationales et communautaires en ce domaine, et ce faisant de renforcer la solidarité à l'égard des 
plus démunis. 
Pauvreté 3 a été engagé concrètement le 1er mars 1990. La Décision du Conseil du 18 juillet 1989 
a demandé à la Commission de soumettre, au plus tard le 1er juillet 1993, un Rapport sur la mise 
en oeuvre et les résultats du programme (article 10). Tel est l'objet de ce document, qui rend 
compte de trois années d'action et qui constitue donc un premier bilan du programme. Il comporte 
cinq parties: la première rappellera les enjeux du programme, la deuxième décrira sa mise en 
oeuvre, la troisième présentera les projets et leurs actions, la quatrième analysera la dynamique 
du programme et ses forces et faiblesses, la cinquième enfin en dégagera les leçons et l'impact. 
1ère partie - LES ENJEUX DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
Plus de 50 millions de personnes pauvres, quelques 3 millions de sans-abri, 17 millions de 
chômeurs, dont la moitié depuis plus d'un an( )... l'exclusion sociale et la pauvreté sont un défi 
majeur pour les Etats membres. Elles sont aussi un défi pour la Communauté dans son ensemble: 
celle-ci ne saurait se désintéresser de situations qui témoignent, par leur existence et par leur 
ampleur, de la nécessité d'une construction européenne équilibrée (§ 1). 
(3) "Vers une Europe des solidarités - Intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, 
promouvoir l'intégration", COM(92) 542 final du 23 décembre 1992 
46 
Relever ce défi suppose un effort accru de solidarité. Les Etats membres, et leurs autorités 
nationales, régionales et locales, ont engagé diverses politiques à cet effet. La Communauté peut 
contribuer à cet effort, dans les limites de ses compétences et de ses moyens c'est-à-dire 
modestement: conformément au principe de subsidiarité, l'action communautaire en ce domaine 
a principalement pour objet d'appuyer et de compléter les initiatives menées dans les Etats 
membres (§ 2). 
La mise en oeuvre de programmes spécifiques est l'une des modalités de cette action 
communautaire. De tels programmes ont un objet limité, et ils ne sauraient bien évidemment se 
substituer aux politiques nationales: ils visent à stimuler l'innovation, notamment à travers 
l'échange des expériences, et à favoriser le débat public le plus large (§ 3). 
Les objectifs particuliers du programme Pauvreté 3 sont l'expression concrète, pour la lutte contre 
la pauvreté, de cette fonction de soutien et de stimulation propre aux programmes spécifiques. 
Ils procèdent de l'expérience des programmes communautaires antérieurs, mais aussi des 
orientations communes à nombre de politiques nationales en la matière, lesquelles insistent sur 
la pertinence d'une approche globale et cohérente de l'intégration économique et sociale des plus 
démunis (§ 4). 
1. Le défi de la pauvreté et de l'exclusion sociale 
1.1. La pauvreté n'est pas une réalité nouvelle, et elle a donné lieu, depuis bien longtemps, à de 
nombreuses réflexions d'ordre scientifique et d'ordre politique, et à de nombreuses initiatives 
tant publiques que privées. Mais l'attention de l'opinion et le débat public sur ces questions 
se sont profondément transformés, au cours des quinze dernières années, dans la plupart des 
Etats membres, à mesure que se transformaient les réalités de la pauvreté et corrélativement 
le défi qu'elles posent aux sociétés européennes. 
Les situations de crise urbaine, la réapparition des sans-abri, les tensions interethniques, le 
développement du chômage de longue durée, la marginalisation des jeunes qui n'ont jamais 
pu s'intégrer au marché de l'emploi, la persistance de la pauvreté dans certaines zones rurales, 
le basculement dans la pauvreté des ménages surendettés ... tels sont les phénomènes 
nouveaux, plus visibles et plus nombreux que par le passé, qui ont alimenté cette 
transformation du débat sur la pauvreté et l'exclusion sociale. 
La pauvreté ne peut plus être considérée, aujourd'hui, comme une réalité résiduelle, simple 
héritage du passé voué à disparaître avec le progrès économique et la croissance. En outre, 
elle ne peut plus être considérée comme la seule absence ou insuffisance de ressources 
financières affectant des individus. Il faut au contraire reconnaître le caractère structurel des 
situations de pauvreté, et des mécanismes qui produisent ces situations. Il faut aussi 
reconnaître le caractère multidimensionnel des processus par lesquels des personnes, des 
groupes et parfois des territoires urbains ou ruraux sont rejetés de la participation aux 
échanges, pratiques et droits sociaux constitutifs de l'intégration économique et sociale. 
C'est ce que traduit le recours croissant à la notion d'exclusion sociale, qui tend à relayer, 
dans la plupart des Etats membres, et au niveau communautaire00, la notion de pauvreté. 
Parler d'exclusion sociale, c'est manifester que le problème n'est plus seulement celui des 
inégalités entre le haut et le bas de l'échelle sociale (up/down), mais aussi celui de la 
distance, au sein du corps social, entre ceux qui participent à sa dynamique et ceux qui sont 
rejetés vers ses marges (in/out); c'est aussi mettre en évidence les effets, à cet égard, de 
l'évolution de la société, et les risques de rupture de la cohésion sociale qui en sont le 
(4) Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales réunis au sein du 
Conseil du 29 septembre 1989, concernant la lutte contre l'exclusion sociale. 
J.O.C.E. n° 277 du 31.10.1989. 
47 
corollaire; c'est enfin marquer qu'il s'agit là de processus, pour les personnes concernées 
comme au sein du corps social, et non de situations figées et statiques. 
1.2. La Commission a adopté le 23 décembre 1992 une Communication qui présente le défi que 
constitue l'exclusion sociale, pour les Etats-membres mais aussi pour la Communauté(5). 
Cette Communication souligne que les situations et processus d'exclusion sociale résultent 
largement des changements structurels que connaissent les économies et les sociétés 
européennes (mutations technologiques, transformations du marché du travail, fragilisation 
des structures familiales, tendances à la fragmentation sociale, évolution des phénomènes 
migratoires, mutations des systèmes de valeurs ...). Elle attire l'attention sur la 
vulnérabilisation croissante qui en résulte pour une large fraction de la population, exposée 
à l'exclusion sociale en raison notamment des évolutions de l'emploi et des structures 
familiales et sociales: il n'existe pas seulement un ensemble - d'ailleurs restreint - de 
personnes durablement pauvres ou exclues, mais aussi un ensemble croissant - et d'ailleurs 
hétérogène - de personnes dont l'intégration économique et sociale est précaire, qui 
connaissent de façon ponctuelle ou récurrente des périodes de pauvreté et qui sont menacées 
par la perte des liens sociaux qui accompagne les processus d'exclusion sociale. 
Ces constats rejoignent l'expérience concrète des acteurs les plus directement engagés dans 
la lutte contre l'exclusion sociale - les administrations, les collectivités locales, les 
organisations non-gouvernementales en particulier - qui insistent eux aussi sur les risques 
d'aggravation des situations et processus considérés. Ils suffisent à convaincre, au-delà de la 
diversité des situations locales et nationales, de l'ampleur du défi posé, de sa dimension 
européenne, et de l'écho qu'il rencontre dans l'opinion. 
2. L'action communautaire 
La lutte contre l'exclusion sociale relève essentiellement de la responsabilité des Etats membres 
et de leurs autorités nationales, régionales et locales. Mais la Communauté a exprimé en diverses 
occasions sa volonté de contribuer, dans les limites de ses compétences et de ses moyens, aux 
efforts entrepris: les initiatives communautaires sont donc modestes, mais significatives d'une 
préoccupation croissante; leur évolution montre comment ont été progressivement identifiées et 
reconnues les formes d'action communautaire assurant au mieux, conformément au principe de 
subsidiarité, une valeur ajoutée spécifique de cette action. 
2.1. La Communauté s'est préoccupée spécifiquement de l'exclusion sociale depuis le milieu des 
années soixante-dix. Il ne s'agissait évidemment pas d'une politique, mais plutôt d'une 
contribution limitée, ayant valeur de signal de l'attention accordée, dans la construction 
européenne, à la solidarité envers les plus démunis. Son instrument privilégié, et longtemps 
le seul, a été la mise en oeuvre de programmes spécifiques, aux moyens limités, visant le 
soutien à l'innovation et à l'échange d'expériences. 
Concrètement, la Communauté a ainsi engagé, dès 1975, un premier programme de lutte 
contre la pauvreté (1975-80), qui a soutenu des projets-pilotes dans l'ensemble des neuf Etats 
membres de la Communauté d'alors. Conçu au temps de la croissance, et mis en oeuvre dans 
le contexte de crise de la fin des années soixante-dix, ce programme a contribué, dans la 
plupart des Etats membres, à l'évolution de la réflexion administrative et politique sur la 
transformation de la problématique de la pauvreté qu'entrainait ce nouveau contexte. Il a été 
suivi par un deuxième programme (1985-89), résolument organisé autour de l'échange 
transnational des pratiques mises en oeuvre dans près d'une centaine de micro-projets locaux. 
Le programme Pauvreté 3 (1989-94) en est le prolongement, mais il concentre ses moyens 
sur un nombre restreint de projets, plus ambitieux, dont la vocation est de passer de la phase 
(5) Vers une Europe des solidarités - Intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, 
promouvoir l'intégration", COM(92) 542 final du 23 décembre 1992. 
48 
exploratoire antérieure à une phase de développement sélective, c'est-à-dire 
d'expérimentation "grandeur nature" des principes d'action identifiés lors des programmes 
antérieurs. 
2.2. L'action communautaire s'est progressivement renforcée et diversifiée, en particulier vers la 
fin des années quatre-vingt. Cette évolution s'est effectuée à la faveur des progrès de la prise 
de conscience publique de l'importance du problème, entre autres du fait de la mobilisation 
de nombreux acteurs face au développement de la grande pauvreté. 
La Commission s'est ainsi efforcée de développer un ensemble d'initiatives à la fois plus 
ambitieuses et plus cohérentes. Elle a proposé, au titre de la mise en oeuvre de la Charte 
Communautaire des Droits Sociaux fondamentaux des Travailleurs, une recommandation 
relative à la reconnaissance, dans les systèmes de protection sociale d'un droit à des 
ressources et prestations suffisantes. Adoptée par le Conseil le 24 juin 1992(6), cette 
recommandation n'affirme pas seulement un droit à des ressources suffisantes pour vivre 
conformément à la dignité humaine : elle souligne aussi la nécessité d'inscrire ce droit dans 
une perspective globale de lutte contre l'exclusion sociale, et donc de l'accompagner, 
conformément à la résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales réunion au 
sein du Conseil du 29 septembre 1989, par des mesures appropriées d'intégration dans les 
domaines de la santé, du logement, de l'éducation, de l'emploi et de la formation etc...(7). 
Parallèlement à la mise en oeuvre du programme Pauvreté 3, la Commission a intensifié son 
soutien aux organisations non-gouvernementales, et notamment à leur réunion en réseau 
européen(8). Plus récemment, elle a développé une coopération fructueuse avec les partenaires 
sociaux et les autorités locales, et leurs organisations européennes, ainsi qu'avec des réseaux 
de villes et d'organismes de logement. 
La Commission a également mis en oeuvre, dans le cadre de ses politiques structurelles, 
certaines initiatives visant à prendre en considération les situations des quartiers en crise 
(FEDER) et celles de groupes particulièrement vulnérables (initiatives HORIZON et NOW 
dans le cadre du FSE). 
La Commission a aussi favorisé la mise en synergie des initiatives des divers réseaux 
d'acteurs engagés dans la lutte contre l'exclusion sociale dans la Communauté, notamment 
à travers l'organisation d'une série de séminaires de réflexion et de proposition. Elle a créé 
en son sein un Groupe interservices qui est chargé de favoriser la cohérence des politiques 
communautaires ayant un impact sur l'exclusion sociale. Elle a également suscité le 
développement de travaux d'étude et d'évaluation: elle a ainsi créé, suite à la Résolution du 
Conseil et des Ministres des Affaires Sociales précitée, un Observatoire des politiques 
nationales de lutte contre l'exclusion sociale; elle a en outre suscité divers travaux sur le 
développement social urbain. 
Enfin, dans ses propositions relatives à la révision des Traités, elle a fortement souligné la 
nécessité d'intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, et cette orientation a été reprise par 
le Conseil dans l'accord sur la politique sociale attaché au Traité de Maastricht. 
(6) Recommandation 92/441/CEE du Conseil du 24 juin 1992 portant sur les critères 
relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection 
sociale, J.O.C.E. n° L 245, du 26.8.1992 
(7) Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales réunis au sein du 
Conseil du 29 septembre 1989, concernant l'exclusion sociale, J.O.C.E. n° C 277 du 
31.10.1989 
EAPN, European Anti-Poverty Network, Réseau européen des organisations non-
gouvernementales et des groupes volontaires engagés dans la lutte contre la 
pauvreté. 
49 (8) 
2.3. La Communication de la Commission du 23 décembre 1992 (COM(92) 542 final) rend 
compte de cette diversification progressive des initiatives communautaires, et elle propose 
des avancées pour une plus grande prise en considération de l'exclusion sociale dans les 
politiques générales et structurelles de la Communauté. Elle rappelle que la valeur ajoutée 
de l'action communautaire passée réside largement dans sa contribution à l'échange et au 
transfert d'expériences. Elle souligne que la reconnaissance de cet apport est sans doute l'un 
des acquis de cette action, qui permet de promouvoir la dimension européenne de la lutte 
contre l'exclusion sociale et d'engager une dynamique et une mobilisation de l'ensemble des 
acteurs concernés. C'est dans le contexte de cette diversification que s'inscrivent désormais 
les programmes spécifiques, comme le programme Pauvreté 3, et qu'ils trouvent leur fonction 
propre. 
3. Les fonctions des programmes spécifiques 
3.1. La mise en oeuvre de programmes spécifiques présente une triple fonction. 
Ces programmes valent d'abord par leur existence même, qui constitue un signal de 
l'attention que la Communauté accorde à un domaine particulier et qui favorise donc, 
indirectement, d'autres initiatives communautaires, mais aussi nationales, en ce domaine 
(d'où l'importance que la Commission accorde à la visibilité de tels programmes, à la fois sur 
la scène nationale et sur la scène européenne, qui est une des conditions de leur fonction de 
stimulation). 
Ces programmes valent aussi par leur contenu expérimental: leur objectif premier n'est pas 
de subventionner, à la manière d'un fonds, des actions dispersées, aussi utiles soient-elles; 
il est de contribuer à l'identification et à la validation de méthodes et de politiques 
appropriées aux formes actuelles d'exclusion sociale et en particulier à son caractère 
multidimensionnel (d'où l'importance que la Commission attache à l'exemplarité des projets 
retenus, et à leur évaluation). 
Enfin, ces programmes ont pour fonction de contribuer au transfert des savoir-faire et des 
bonnes pratiques et à la structuration de réseaux d'acteurs engagés dans des échanges 
transnationaux sur la base d'expériences concrètes relativement comparables (d'où 
l'importance que la Commission attache et à la cohérence d'ensemble du programme et à son 
animation européenne). 
3.2. Par ces fonctions, les programmes spécifiques se distinguent nettement des fonds. Ils 
impliquent une présence active de la Commission auprès des acteurs de terrain, dans un 
esprit de partenariat, en particulier pour manifester l'engagement communautaire, pour 
affirmer la cohérence d'ensemble qui est recherchée, et pour aider à la valorisation des 
expériences de chacun. 
Ils impliquent aussi la mise en oeuvre de structures d'animation et d'assistance technique 
spécifiques, en particulier pour favoriser l'exemplarité des projets, la qualité de leur gestion, 
la rigueur de leur évaluation et la pertinence de leurs échanges transnationaux. 
Ils impliquent enfin une coopération soutenue avec les Etats membres, non seulement pour 
favoriser le développement optimal des projets mais aussi pour démultiplier autant que 
possible l'impact de ces projets, et des programmes, en termes de stimulation des politiques 
et de transfert des bonnes pratiques. 
L'intérêt de ces programmes ne doit donc pas s'apprécier à l'aune des moyens engagés, qui 
sont très modestes et sans commune mesure avec ceux des fonds structurels; il réside dans 
la contribution d'ordre méthodologique et politique qu'ils peuvent apporter, et c'est pourquoi 
les acteurs qui participent à de tels programmes partagent des obligations communes et un 
souci exigeant de qualité. 
50 
4. Les objectifs spécifiques de Pauvreté 3 
4.1. Les deux premiers programmes communautaires de lutte contre la pauvreté présentaient 
surtout un caractère exploratoire: ils consistaient, pour l'essentiel, en un ensemble de micro-
projets locaux, très hétérogènes et inégaux même s'ils participaient à une animation nationale 
(premier programme) ou transnationale (deuxième programme). 
Pauvreté 3 procède du constat selon lequel il est possible de passer de cette phase 
exploratoire à une phase de développement sélective, c'est-à-dire la validation de l'efficacité 
de principes d'action fondés sur les expériences antérieures. Ces principes d'action sont 
l'approche multidimensionnelle de la pauvreté, le partenariat des institutions, et la 
participation des populations concernées. Le pari du programme est de les mettre en oeuvre 
au niveau local en les ancrant dans la dynamique de développement d'un territoire. 
Pauvreté 3 est donc constitué de projets-pilotes en nombre restreint mais de taille 
significative menés à l'initiative locale et unifiés par ces principes d'action communs. 
L'apport de Pauvreté 3 à la définition de méthodes et de politiques appropriées suppose que 
soit manifestée l'efficacité de ces principes d'action, c'est-à-dire que le succès de Pauvreté 3 
repose largement sur la valeur démonstrative des projets retenus. 
Conformément à cette orientation fondamentale, Pauvreté 3 concentre ses moyens sur un 
nombre limité de projets. Cette option est cohérente avec le choix d'engager la démarche 
communautaire dans une phase de développement sélective. Elle constitue aussi un pari sur 
l'initiative locale, et notamment sur la capacité des acteurs locaux à construire un partenariat 
effectif, à élaborer une stratégie cohérente, à gérer rigoureusement un budget relativement 
substantiel, et à servir d'exemple significatif à l'échelle nationale. 
Un tel pari illustre, de la part de la Communauté, sa démarche de partenariat avec les 
autorités locales et nationales. Il suppose évidemment que les acteurs ne considèrent pas le 
programme comme une simple opportunité de financement d'actions locales, et qu'ils 
s'attachent au contraire à contribuer, par leurs expériences, à l'enrichissement de la réflexion 
nationale et communautaire et à l'approfondissement des principes du programme en tant que 
tel. 
4.2. Les trois-principes clés du programme Pauvreté 3 sont les suivants: 
- l'approche multidimensionnelle; ce principe procède du constat du caractère 
multidimensionnel de la pauvreté et de l'exclusion sociale, qui ne renvoie pas seulement 
à l'insuffisance des ressources financières et qui se marque aussi dans les domaines du 
logement, de la formation, de l'emploi, de l'éducation, de la santé, de l'accès aux services 
etc.; il implique la mise en oeuvre de stratégies cohérentes et de synergies, adaptées aux 
particularités des situations locales ou nationales, et non la simple juxtaposition d'actions 
isolées étrangères les unes aux autres ou enchevêtrées de façon chaotique; 
- le partenariat: ce principe est l'expression institutionnelle de l'approche 
multidimensionnelle, et son outil pratique: celle-ci ne peut en effet être développée que si 
une démarche commune réunit l'ensemble des acteurs-clés des interventions relatives aux 
divers domaines mentionnés; le partenariat implique une co-responsabilité des acteurs 
concernés quant au succès d'ensemble de l'action menée et il suppose que ces acteurs 
soient à même de définir, au-delà de leurs intérêts respectifs, voire de leurs divergences, 
une stratégie commune et consensuelle; 
51 
la participation: ce principe résulte du constat selon lequel l'exclusion sociale est aussi la 
dépendance, voire la passivité, à l'égard des institutions et, plus généralement, des 
décisions prises par autrui; corrélativement, ce principe affirme que l'implication active des 
populations concernées dans un processus d'intégration est à la fois une condition et une 
expression de sa réussite; plus généralement, il s'inscrit dans une perspective de promotion 
de la citoyenneté et de la démocratie, qui veut que les populations concernées soient acteurs 
et partenaires à part entière des politiques menées. 
Ces trois principes se retrouvent, sous des formes diverses et avec une intensité variée, dans 
certaines politiques sociales novatrices mises en oeuvre dans les Etats membres. Leur 
pertinence est rappelée dans la Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales 
réunis au sein du Conseil du 29 septembre 1989. Le programme Pauvreté 3 n'en a donc pas 
le monopole. Il entend en revanche en systématiser la mise en oeuvre au niveau local, sans 
toutefois en sous-estimer les difficultés: c'est pourquoi le programme n'accorde pas 
seulement des moyens financiers, mais aussi une assistance technique et un soutien au 
développement de l'action, et à son évaluation en continu. C'est pourquoi aussi le 
programme entend permettre l'identification des bonnes pratiques, c'est-à-dire des 
modalités concrètes selon lesquelles ces principes peuvent être mis en oeuvre de façon 
durable et efficace. C'est pourquoi enfin le programme a pour objet de favoriser le transfert 
des savoir-faire, à la fois sur la scène nationale et au niveau européen. 
52 
Ilème partie - LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
La mise en oeuvre du programme Pauvreté 3 est placée sous la responsabilité de la Commission, 
qui a établi à cet effet des structures de décision, de gestion et d'animation conçues pour assurer 
au mieux l'articulation entre la dimension locale, la dimension nationale et la dimension 
communautaire du programme (§ 1). 
La mise en oeuvre de Pauvreté 3 a été engagée dès la décision du Conseil, afin que puissent être 
effectuées la sélection des projets et la mise en place des structures du programme selon un 
calendrier assurant autant que possible la continuité entre la fin du deuxième programme 
(novembre 1989) et le lancement du troisième programme (mars 1990) (§ 2). 
La Commission s'est efforcée de favoriser une mise en oeuvre progressive des activités du 
programme, dans la limite des contraintes administratives et financières résultant de la règle 
d'annualité des engagements budgétaires qui s'applique au programme (§ 3). 
1. Les structures de décision, de gestion et d'animation du programme 
1.1. Le programme est placé sous la responsabilité de la Commission. 
Conformément à la Décision du Conseil, elle est aidée par un Comité Consultatif qui réunit 
des représentants désignés par chaque Etat membre pour assurer le suivi du programme (il 
s'agit le plus souvent, des représentants des ministères nationaux des affaires sociales). 
La Commission a sollicité le concours d'une équipe internationale de consultants chargée de 
lui apporter une assistance technique pour la gestion et l'animation du programme. Cette 
équipe effectue, selon les instructions de la Commission, l'ensemble des tâches techniques 
liées à la gestion administrative et financière des subventions accordées au titre du 
programme. Elle assure aussi la coordination européenne de l'animation du programme, en 
particulier en ce qui concerne les échanges transnationaux, l'évaluation, les publications, et 
la recherche. La structure de gestion de cette équipe est basée à Lille (France). Ses membres, 
recrutés à temps partiel, sont basés en Allemagne, en France, en Irlande et au Portugal. Ils 
forment ensemble l'Unité Centrale (U.C.) du programme. 
Cette Unité Centrale coordonne un réseau de consultants nationaux chargés d'apporter une 
aide technique aux projets, de contribuer à la dynamique nationale du programme, et de 
participer à son animation au niveau communautaire. Ces consultants nationaux sont en 
moyenne au nombre de deux, à temps partiel, par Etat membre, cette fonction étant modulée 
selon la taille des pays et le nombre de projets concernés. Ces consultants constituent les 
"unités de recherche et de développement" du programme (U.R.D.)(9). 
La Commission et l'U.C. ont des rencontres de travail très fréquentes (réunion générale une 
fois par mois en moyenne, et, selon une périodicité variable selon les besoins, contacts 
bilatéraux entre les services de la Commission et certains membres de l'Unité Centrale). La 
Commission, l'U.C. et les U.R.D. tiennent trois fois par an des ateliers de travail d'une durée 
de deux jours. Diverses rencontres liées à l'animation du programme contribuent en outre 
à la communication interne entre les acteurs. 
1.2. Ces structures sont la traduction, dans le processus de décision, de la coopération que la 
Commission entend développer avec les Etats membres. Elles sont aussi la traduction, pour 
la mise en oeuvre du programme Pauvreté 3, des objectifs spécifiques de son animation, 
laquelle a pour objet d'assurer, de façon générale : 
(9) Les membres des U.R.D. sont nommés par la Commission en concertation avec 
l'Etat membre concerné. Dans certains cas, ils travaillent dans le même institut; dans 
d'autres cas, ils appartiennent à des institutions différentes. 
53 
- son exemplarité en termes de qualité de gestion des projets, de démonstration de la 
pertinence des principes clés du programme, et de contribution à l'élaboration de 
propositions politiques et méthodologiques; 
- sa cohérence d'ensemble en tant que programme et en tant que programme européen; 
- sa visibilité sur les scènes nationales et européenne. 
1.3. La stratégie qui sous-tend l'organisation de l'animation du programme repose sur deux 
principes : 
- Le premier principe est de reconnaître la nécessité d'assurer auprès des projets une 
assistance technique significative, qui inclut l'appui à l'auto-évaluation, l'aide à la définition 
de la stratégie, à la programmation et à la gestion des activités, et le soutien à l'information 
et à la communication en vue d'assurer la visibilité nationale des projets et du programme. 
- C'est là la fonction première des U.R.D., et le succès de sa mise en oeuvre conditionne la 
possibilité d'élaborer, sur la base de l'expérience effective, les propositions d'ordre politique 
ou méthodologique attendues du programme. Afin d'offrir aux projets une assistance 
technique multiforme les U.R.D. ont été conçues comme des unités associant des 
compétences et des expériences théoriques et pratiques. 
- Le deuxième principe est de faire de la dimension européenne du programme une 
préoccupation commune à l'ensemble de ses acteurs. 
Cette dimension européenne ne se limite pas en effet à l'organisation d'échanges 
transnationaux entre les projets: elle passe aussi par les publications, et plus généralement 
par les activités ayant pour objet la visibilité du programme en tant que programme 
européen; elle passe également par les échanges bilatéraux entre les projets et la 
communication directe entre tous les acteurs du programme; elle passe enfin par 
l'organisation de la cohérence interne du programme en tant que tel, c'est-à-dire la 
structuration des U.R.D. en tant que réseau européen, et plus généralement la structuration 
du programme lui-même en tant que réseau d'initiatives, d'expériences et d'acteurs. 
C'est à l'U.C. qu'il revient de coordonner l'animation européenne. Les U.R.D. y collaborent 
activement, et ce d'autant que l'expérience du deuxième programme a montré la nécessité 
de promouvoir conjointement la visibilité nationale et la visibilité européenne du 
programme. 
1.4. Il convient de souligner que les structures de mise en oeuvre du programme sont très 
décentralisées en termes de moyens, même si elles sont centralisées, du point de vue de la 
décision, au niveau de la Commission. Les moyens du programme sont en effet répartis 
comme suit (budget prévisionnel) : 
Projets locaux 41.05 MEcus 
Etudes et recherches 4.95 MEcus 
Gestion, animation, publications + 9.00 MEcus 
(dont U.C. 3 MEcus, U.R.D. 
3.5 MEcus, 
activités 2.5. MEcus) 
55.00 MEcus 
2. Le calendrier de mise en oeuvre du programme 
L'une des préoccupations de la Commission et des Etats membres, en 1989, était d'éviter une 
interruption entre la fin du deuxième programme et le lancement du troisième. Cette 
préoccupation ne procédait pas seulement du souci d'éviter que certains projets issus de ce 
deuxième programme et pouvant être retenus dans Pauvreté 3 connaissent une rupture de 
54 
financement communautaire (au demeurant ces projets étaient peu nombreux étant donné les 
différences de contenu entre les deux programmes) . Elle procédait aussi du souci de 
manifester la continuité de l'effort communautaire en faveur des plus démunis: il convient 
de rappeler, à cet égard, que quatre années avaient séparé la fin du premier programme du 
lancement du deuxième, et que ce délai avait été perçu comme un désengagement de la 
Communauté plutôt que comme une nécessité technique. 
La Commission avait engagé, parallèlement au processus de discussion au sein du Conseil, 
la préparation concrète du programme. Dès la décision du Conseil, elle a donc pu mettre en 
oeuvre, simultanément, la sélection des projets et la constitution des structures de gestion et 
d'animation du programme. 
2.1. La décision du Conseil disposait que les projets seraient présentés à la Commission par les 
Etats membres et qu'ils auraient été élaborés en concertation entre l'Etat membre concerné 
et les instances publiques ou privées désignées par celui-ci (art. 5). La Commission a donc 
mis à la disposition des Etats membres, en juillet 1989, un document détaillé qui explicitait, 
à l'usage des projets candidats au programme, les orientations de ce programme et le contenu 
des dossiers de candidature. Il était convenu que chaque Etat membre procéderait, selon ses 
propres modalités, à une présélection des projets, et ne présenterait donc à la Commission 
qu'un petit nombre de ces projets, de l'ordre de six à huit au maximum. 
Compte-tenu de la date de la Décision d'une part, et des délais requis par les procédures de 
sélection et de concertation internes aux Etats membres d'autre part, la Commission a reçu 
les propositions des Etats membres courant octobre 1989. Elle les a examinées avec le 
concours d'experts indépendants en novembre 1989. Après consultation des Etats membres, 
début décembre 1989, elle a arrêté la sélection définitive. Fin décembre 1989, elle a informé 
les projets retenus en leur indiquant que les contrats relatifs au concours communautaire 
seraient établis avec effet au début mars 1990, et en leur donnant toutes indications 
nécessaires quant aux aspects financiers du concours communautaire. 
Cette sélection finale permis de retenir 39 projets, représentant un concours prévisionnel total 
de 41 MEcus. Ces projet sont répartis comme suit : 
pays B DK D EL ES FR IRL IT LUX NL P UK TOTAL 
actions 21333323- 133 27 
modèles 
initiatives 
novatrices 111111111111 12 
La carte ci-après situe la localisation de ces projets (suite à l'unification allemande, le 
programme a accueilli en 1992 trois projets des nouveaux Lander, qui sont également repris 
sur cette carte). 
Il convient de souligner que la répartition des projets entre les Etats membres tient compte 
à la fois de leur taille et de la nécessité d'un effort accru en faveur des pays les moins 
développés. En outre, pour les projets situés dans les régions les plus défavorisées, la 
Commission a accepté de contribuer aux dépenses des projets à concurrence d'un maximum 
de 55%, et non de 50% comme c'est la règle générale au sein du programme. 
Il convient également de souligner que la Commission avait proposé aux Etats membres 
de tenir compte, dans l'organisation de leur sélection, des interactions possibles entre ces 
projets et les politiques nationales. Dans plusieurs pays, la sélection nationale reflète ainsi 
les orientations de certains programmes nationaux de lutte contre la pauvreté et l'exclusion 
sociale, par exemple au Danemark, en Espagne, en France, en Irlande,aux Pays-Bas ou au 
Portugal. 
55 
< ; 
56 
2.2. La constitution des structures d'animation du programme a été effectuée, au cours du 
deuxième semestre de l'année 1989, selon deux démarches complémentaires. D'une part, 
la Commission a diffusé dans le Journal Officiel un appel d'offres pour la mission générale 
d'assistance technique liée à la mise en oeuvre du programme au niveau européen; l'Unité 
Centrale a pu ainsi être recrutée à compter de décembre 1989 et commencer les travaux 
préparatoires au lancement concret du programme (procédures administratives et 
contractuelles, organisation d'un séminaire de lancement avec les projets retenus, etc.). 
D'autre part, la Commission a choisi, en concertation avec chacun des Etats membres, les 
consultants des Unités de recherche et de développement, qui ont pris leurs fonction à 
compter de mars 1990 c'est-à-dire en même temps que commençait le soutien aux projets. 
2.3. Pauvreté 3 est d'abord un programme d'action; il comporte cependant aussi une composante 
"recherche", dont le budget est modique (9% du budget total au maximum), et qui a été 
mise en oeuvre selon un calendrier distinct de celui de la mise en oeuvre de sa composante 
"action". D'une part, la Commission a engagé la définition d'un programme de travaux 
statistiques qui a été discuté avec les instituts statistiques nationaux; d'autre part, elle a 
préparé un programme de recherches transnationales, dont les orientations ont été discutées 
avec les Etats membres et avec les Conseils nationaux de recherche intéressés, en vue de 
la préparation d'un appel d'offres spécifique relatifs aux priorités de recherche ainsi 
identifiées. 
2.4. Le lancement officiel du programme a été effectué lors d'un important séminaire qui a eu 
lieu à Bruxelles fin mars 1990, et qui a réuni les projets, les U.R.D., l'U.C, le Comité 
Consultatif et la Commission. 
3. Les étapes et moments-clés du programme 
Pauvreté 3 est ambitieux, quant à la qualité de ses projets d'une part et quant à la cohérence 
du programme en tant que tel d'autre part. Il convenait donc de prévoir une certaine 
progressivité dans sa mise en oeuvre. C'est ce que la Commission s'est efforcé de faire, 
dans le cadre de ses procédures administratives et en tenant compte de certaines contraintes 
de calendrier auxquelles elle était soumise. 
3.1. Quelle que soit l'attention accordée par les Etats membres, et par la Commission, à la 
qualité des projets retenus, il n'était évidemment guère possible d'espérer que ceux-ci soient 
d'emblée en mesure d'être pleinement opérationnels c'est-à-dire qu'ils disposent dès mars 
1990 de structures de partenariat solides, de stratégies pertinentes et novatrices, d'équipes 
d'intervenants qualifiées, d'accords financiers durables etc.... 
Il était convenu initialement, avec les Etats membres, que la première année de programme 
serait, pour les projets, une phase de définition. En raison de contraintes administratives 
liées au calendrier des engagements budgétaires, le premier contrat offert aux projets a eu 
une durée de sept mois, et le deuxième une durée de neuf mois; la phase de définition a de 
fait duré seize mois pour la plupart des projets, en particulier pour ceux dont les modalités 
de cofinancement étaient les plus fragiles. 
Corrélativement, une attention privilégiée a été accordée, au cours de cette phase initiale, 
à la structuration de chacun des projets au niveau local. Les U.R.D. ont été appelées à jouer 
un rôle d'appui essentiel dans cette structuration, en particulier en vue d'assurer que les 
projets se dotent de structures de décision, de gestion et d'évaluation appropriées, et 
s'engagent dans une programmation aussi réaliste que possible de leurs activités : 
- les structures de décision au sein de chaque proj et reposent, notamment pour les actions-
modèles, sur la construction d'un partenariat au niveau local; la candidature au 
programme imposait qu'un protocole d'accord soit convenu préalablement entre les 
57 
partenaires du projet; mais celui-ci ayant été élaboré dans un calendrier très court, il 
importait d'en confirmer les termes et surtout de le traduire en modalités effectives de 
coopération entre les acteurs locaux; 
- la gestion administrative et financière des projets suppose le respect des règles 
communautaires en la matière, qui n'étaient guère connues ou maîtrisées par les acteurs 
malgré les efforts d'information effectués; plusieurs projets avaient à l'évidence sous-
estimé initialement la difficulté de l'obtention en temps utile des cofinancements 
nécessaires, et cela a fortement pesé sur leur développement;en outre certains 
responsables de projets n'avaient pas une expérience préalable de la gestion de budgets 
d'un montant aussi élevé que celui des actions-modèles, et il était donc nécessaire, dans 
ces projets, de recruter un personnel plus qualifié à cet égard et, parfois, d'imposer une 
gestion plus rigoureuse des dépenses ou un montage financier plus transparent 
notamment au regard de l'exigence de cofinancement ; 
- l'évaluation est une composante-clé du programme, explicitement mentionnée dans la 
Décision du Conseil; il était convenu que les projets mettraient en place, selon leurs 
propres options, et avec l'assistance des U.R.D. en tant que de besoin, des mécanismes 
d'auto-évaluation; ceci était au demeurant une condition de participation au programme; 
il importait donc d'établir concrètement cette auto-évaluation et, corrélativement, 
d'instaurer à cet égard des modalités de coopération avec les U.R.D., participent par 
ailleurs à l'évaluation du programme en tant que tel; 
- la programmation réaliste des activités est indispensable au regard des principes 
d'expérimentation du programme; elle suppose la définition d'une stratégie cohérente, 
l'identification de priorités fondées sur les besoins et la mise en synergie d'initiatives qui 
risquent parfois d'être divergentes, redondantes ou concurrentes, ou tout simplement 
juxtaposées les unes aux autres; les membres des U.R.D. ont été souvent sollicités à cet 
égard, en particulier pour favoriser la formulation concrète et précise des objectifs 
généraux et la négociation entre les acteurs de leurs priorités. 
La Commission a suivi très attentivement, avec le concours de l'Unité Centrale, cette 
phase de structuration des projets. Elle a adapté autant que possible, les modalités de 
gestion administrative et financière du programme aux situations et difficultés constatées 
. Elle a en outre visité chacun des projets, pour aider à résoudre les éventuels problèmes 
administratifs ou financiers rencontrés mais aussi pour expliciter les objectifs du 
programme et aider à la mise en oeuvre de sa dimension européenne. 
3.2. Le Séminaire de lancement de mars 1990 a constitué un moment fort d'affirmation de 
l'identité du programme Pauvreté 3 en tant que tel. Il a dès lors été convenu de tenir 
annuellement des séminaires d'envergure abordant certaines questions-clés du programme 
et réunissant les projets, le Comité Consultatif, les U.R.D., l'U.C. et la Commission. Les 
thèmes retenus ont été le développement local en 1991, l'implication des partenaires 
sociaux en 1992, le partenariat et la multidimensionnalité en 1993. 
Outre l'organisation de ces grandes rencontres annuelles (qui ont rassemblé chacune 150 
à 250 participants environ) et d'une réunion spécifique à l'attention des initiatives 
novatrices, l'animation du programme s'est concrétisée par diverses initiatives: 
- la publication d'un bulletin interne (deux langues) et d'un magazine de large diffusion 
(cinq langues) dont le tirage et le nombre de pays ont été régulièrement accrus (le 
Bulletin est actuellement diffusé à 2000 exemplaires, le Magazine à 5000 exemplaires) 
et diverses autres publications (répertoire des projets (trois langues), rapports annuels sur 
les développements du programme (deux langues), actes des Séminaires annuels, travaux 
thématiques) ainsi qu'un film de présentation du programme; 
- l'organisation de réunions de nature plus technique et, notamment,des rencontres 
transnationales impliquant les projets intéressés à l'exploration d'un thème spécifique 
58 
(l'habitat, la pauvreté rurale, la participation, l'intégration économique etc.), liés ou non 
à des visites bilatérales entre projets; 
- l'organisation de réunions nationales, à l'initiative des projets, des membres de 1'U.R.D. 
concernée, et parfois du membre du Comité Consultatif concerné, en vue de construire 
progressivement la dimension et la visibilité nationales du programme. 
Ces divers aspects de Pauvreté 3 sont mis en oeuvre, sous la responsabilité de la 
Commission, par l'Unité Centrale et par les membres des U.R.D. Les projets, et en 
particulier certains d'entre eux y ont pris progressivement une place croissante, non 
seulement pour accueillir certaines rencontres ou manifestations mais aussi pour susciter 
certaines initiatives. Il est significatif, à cet égard, que tous les acteurs de Pauvreté 3 se 
soient mobilisés pour accueillir au mieux, dans le programme, les projets des nouveaux 
Lânder qui l'ont rejoint en 1992. 
59 
même partie - LES PROJETS DU PROGRAMME 
Les projets sont la composante essentielle du programme. Ils sont évidemment diversifiés (§ 1). 
Leur structuration s'est effectuée progressivement (§ 2), non sans rencontrer certaines difficultés 
qui, toutefois, ont été, pour la plupart, peu à peu surmontées (§ 3). 
1. Vue d'ensemble des projets 
1.1. Le Programme Pauvreté 3 réunit aujourd'hui 41 projets locaux, parmi lesquels 
29 actions-modèles et 12 initiatives novatrices 
a) Chaque action-modèle réunit un ensemble d'acteurs et d'institutions qui s'efforcent de 
définir et de mettre en oeuvre ensemble, sur un territoire relativement délimité, une 
stratégie cohérente d'intégration économique et d'intégration sociale de l'ensemble des 
groupes défavorisés qui vivent sur ce territoire. 
Concrètement une action-modèle est animée par un "Comité directeur" qui réunit une 
ou des autorités locales ou régionales, un ou des organismes publics ou para-publics 
intervenant dans des secteurs tels que la formation, le logement, la santé,etc, et une 
ou des organisations non gouvernementales ; plus rarement, des organisations 
syndicales et des groupements d'employeurs sont également partenaires de l'action 
locale. Sous l'autorité de ce Comité Directeur, une équipe opérationnelle constituée 
d'une dizaine à une quinzaine de personnes, parfois davantage, assure la mise en 
oeuvre de la stratégie du projet. 
Ce partenariat n'est pas seulement un principe abstrait : l'évaluation continue de 
Tactions des projets montre que les Comités Directeurs des actions-modèles 
rassemblent plus de 300 partenaires locaux, soit une dizaine en moyenne par action-
modèle : les structures de direction des projets du programme mobilisent ainsi, 
notamment, une centaine de représentants d'autorités locales et régionales, et une 
centaine de représentants d'organisations non gouvernementales (cf.annexe 1). 
b) Le initiatives novatrices émanent généralement d'une institution publique ou d'une 
organisation privée particulière, et elles orientent souvent leurs actions vers un 
problème social ou une catégorie de population spécifique ; toutefois plusieurs 
d'entre elles se réclament du partenariat qui est l'un des principes-clés du Programme, 
et s'apparentent sur bien des points, mais à une échelle plus réduite et avec un budget 
plus modeste, aux actions-modèles. 
1.2. Plus des trois quarts des projets sont implantés dans des zones urbaines. Mais un projet 
sur cinq intervient dans des régions rurales (ou, éventuellement, travaille à la fois dans 
les campagnes et dans des petites villes du milieu rural). 
La plupart des projets interviennent sur un territoire nettement délimité : un quartier par 
exemple, ou une commune, ou des quartiers contigus, soit une population de plus de 
20,000 habitants (cf annexe 1). Quelques-uns, rares, travaillent sur deux ou trois sites 
distincts et relativement éloignés les uns des autres. 
Ces territoires d'intervention connaissent, massivement, de grandes difficultés, et sont 
notamment marqués par le chômage et la dégradation de l'environnement économique 
et social, même lorsqu'ils se trouvent dans une région ou une agglomération relativement 
favorisée (cf annexe 1). 
60 
En milieu urbain, les projets portent sur un (ou plusieurs) quartier(s) défavorisé(s). Le 
taux de chômage y est deux à quatre fois plus élevé que la moyenne de la ville ou du 
pays, en raison notamment de la crise des activités industrielles traditionnelles et du 
déclin des petites entreprises (Charleroi, Girona, Limerick, Hambourg, Anvers,...). Le 
niveau de qualification de la population y est bas. L'habitat est souvent médiocre et 
caractérisé par la vétusté ou la dégradation (Calais, Liverpool, Porto) ou l'insuffisance 
des infrastructures et des équipements (Rome). Plusieurs quartiers ou communes sont en 
outre des lieux de concentration d'immigrés et de minorités ethniques (Thessalonique, 
Liverpool) ou d'afflux de demandeurs d'asile et de réfugiés (Perama, Berlin). Beaucoup 
sont confrontés aux problèmes liés à la délinquance, la toxicomanie, l'alcoolisme et la 
prostitution (Copenhague, Edimbourg, Porto, Huelva, Lisbonne). 
En milieu rural, les projets interviennent dans des contextes locaux qui sont surtout 
marqués par les perspectives insuffisantes du développement local. Les activités et les 
structures de production traditionnelles génèrent de bas revenus et trop peu d'emplois 
(Connemara). L'émigration rurale, en particulier des jeunes et des travailleurs qualifiés, 
engendre le vieillissement progressif de la population (Burgos, Maniagua, Connemara). 
La désertification des campagnes, l'isolement, le retard de développement ou le déclin 
des activités traditionnelles s'accompagnent de mauvaises conditions de logement, 
d'infrastructures et de communication, et de l'absence ou du faible niveau des services 
sociaux, sanitaires, éducatifs et culturels (Almeida, Palerme). 
1.3. Conformément au principe de multidimensionnalité du programme, la plupart des projets 
mènent des activités diversifiées, qui associent par exemple les actions de formation 
professionnelle, l'aide à la création d'emploi et au développement local, l'amélioration 
des conditions de logement ou de santé et le développement des services sociaux. 
Toutefois, l'importance relative accordée à chacune de ces dimensions et les modalités 
selon lesquelles ces diverses actions sont combinées varient beaucoup d'un projet à un 
autre : ainsi, plusieurs projets sont portés par un ou des acteurs qui ont une expérience 
et une influence marquées dans un domaine particulier (le logement ou la formation par 
exemple), et qui s'efforcent d'élargir leur action en s'associant avec d'autres acteurs, et 
en pénétrant d'autres domaines d'intervention (sur la base d'une analyse des besoins 
locaux, mais aussi selon les possibilités objectives de coopération offertes par le contexte 
local) ; d'autres projets sont, depuis le départ, la réunion, en un ensemble plus ou moins 
intégré, d'acteurs et d'institutions ayant chacun ses points forts et s'efforçant de les 
développer plutôt que d'explorer des domaines d'actions nouveaux. 
La formation professionnelle, la remise à l'emploi, la création d'emploi, ou le 
développement local constituent des domaines d'action présents dans la plupart des 
actions-modèles (et même dans la plupart des projets, initiatives novatrices inclues). Les 
initiatives développées dans ces domaines-clés de l'intégration économique sont parfois 
modestes, mais elles ont une intensité significative dans plus d'un projet sur deux. 
L'habitat, l'éducation et la santé représentent trois autres domaines d'action importants 
des projets, et un projet sur deux environ consacre une part significative de ses efforts 
à l'un ou l'autre, ou à l'un au moins de ces domaines. 
Ces activités sont associées de façon très variable et, dans certains cas, elles restent 
encore peu intégrées les unes aux autres. Elles sont parfois conçues en vue de constituer 
un dispositif global et cohérent à l'échelle du territoire de l'action concernée et de 
l'ensemble de sa population. Dans d'autres cas, elles sont davantage conçues en vue de 
répondre à des besoins propres à des catégories de population particulières : les 
chômeurs de longue durée, les jeunes en situation difficile, les familles en situation 
monoparentale, etc. 
L'approche "territoriale" est plus fréquente dans les actions-modèles, précisément 
conçues sur cette base locale même si elles prennent en compte aussi les 
61 
besoinsparticuliers des divers groupes d'habitants ; l'approche "catégorielle" est plus 
fréquente dans les initiatives novatrices, qui sont conçues par référence à des 
problématiques spécifiques. Ces logiques d'action reflètent cependant aussi les diverses 
traditions nationales des politiques sociales, en particulier leur degré de décentralisation, 
leur souci de ciblage catégoriel et les principes de leur coordination territoriale. 
2. La construction progressive de démarches cohérentes 
Le programme a apporté un soutien aux projets à partir de mars 1990. Pour la très grande 
majorité de projets, cette date a marqué le début d'une phase de structuration 
progressive : rares en effet étaient les projets qui pré-existaient comme tels au programme, 
et la plupart étaient des créations ex-nihilo (un cas sur trois) ou l'élargissement à de 
nouvelles activités d'un partenariat existant (un cas sur deux environ) (cf annexe 1). 
Dans cette structuration progressive, le premier principe mis en oeuvre a été celui du 
partenariat. C'est sur cette base que les projets ont peu à peu défini et mis en oeuvre des 
stratégies plus globales et cohérentes, c'est-à-dire multidimensionnelles. Le troisième 
principe-clé du programme, la participation, n'a vraiment commencé à se développer 
qu'après la stabilisation des projets et la structuration de leur partenariat et de leur stratégie. 
2.1. La construction du partenariat 
Le partenariat au niveau local a été affirmé dès le départ comme l'un des principes 
fondamentaux de "Pauvreté 3", ce partenariat étant considéré comme l'instrument le plus 
approprié à la mise en oeuvre de réponses adaptées au caractère multidimensionnel des 
processus d'exclusion sociale : les candidats au programme, en particulier les actions-
modèles, étaient tenus de concevoir et réaliser leur projet dans le cadre d'un engagement 
commun de partenaires à la fois publics et privés. 
Faire du partenariat le modèle organisationnel des actions locales n'allait pas de soi. Dans 
certains pays, le mot lui-même était relativement obscur pour la plupart des acteurs, voire 
inconnu, et l'ambition de faire travailler ensemble des acteurs publics et des acteurs privés 
constituait une innovation significative au regard des pratiques traditionnelles, voire une 
révélation et un défi au regard des dispositions administratives et réglementaires. 
Au demeurant, même dans les pays qui avaient introduit dans leurs politiques sociales cette 
référence au partenariat, sa mise en oeuvre effective pouvait se heurter à diverses 
difficultés, telles que des rivalités institutionnelles ou des rigidités administratives. 
Le partenariat a été parfois considéré, initialement, comme une simple obligation 
contractuelle (réunir formellement des partenaires au sein d'un Comité Directeur, afin 
d'obtenir le financement communautaire, voire de se le partager) et non comme un 
principe de coopération à la fois institutionnelle, financière, et opérationnelle. Un effort 
de pédagogie a été nécessaire, dans les projets, pour convaincre les décideurs et les 
praticiens de l'intérêt d'un partenariat de projet et non d'un simple partenariat financier. Un 
effort d'imagination a aussi été nécessaire pour élaborer des formes de coopération adaptées 
aux contextes locaux et nationaux, et les négocier avec les acteurs concernés. Les URD ont 
souvent assuré un rôle essentiel pour favoriser la recherche de cette structuration du 
partenariat local et surmonter les hésitations initiales. 
Le développement du partenariat s'est nettement intensifié à partir de 1991. La Commission 
et l'Unité Centrale ont organisé, en liaison avec les U.R.D., une série de visites aux projets 
en vue de nouer des contacts directs avec les partenaires locaux et de renforcer la 
coopération entre ces derniers autour des objectifs du programme. De nombreux projets 
62 
ont pu dès lors restructurer leurs pratiques de partenariat, institutionnaliser leurs systèmes 
de prises de décision et, simultanément, ouvrir des voies nouvelles, parfois non officielles, 
à la participation des associations, et, dans une moindre mesure, des partenaires sociaux. 
2.2. La multidimensionnalité 
Le principe de multidimensionnalité procède du constat selon lequel l'exclusion sociale et 
la pauvreté sont complexes et multiformes, et procèdent de causes à la fois économiques 
et sociales ; il postule que les actions à mener doivent dès lors s'efforcer de proposer, de 
façon cohérente et globale, des démarches d'intégration prenant en considération tous les 
domaines où se manifeste ou se développe l'exclusion des populations concernées. 
Ce principe de multidimensionnalité s'est lui aussi imposé , pour les projets, comme un 
véritable défi : il impliquait en effet de rechercher la cohérence et la synergie des actions, 
plutôt que la multiplication d'initiatives dispersées. 
Ici encore, c'est progressivement, et inégalement, que ce principe a été compris et mis en 
oeuvre. Initialement, l'accumulation d'activités l'a emporté sur une approche intégrée, et le 
foisonnement des activités dans de nombreux projets a parfois donné l'impression que leurs 
promoteurs craignaient de ne pas agir suffisamment et dans tous les domaines pour les 
populations démunies, ou de ne pas lancer suffisamment d'actions pour justifier les budgets 
qui leur étaient alloués. 
Ce foisonnement initial a plusieurs raisons : les conditions de démarrage du programme, 
les contraintes de cofinancement des projets, et les difficultés du partenariat. 
D'abord, la plupart des projets ont engagé leurs activités avant d'avoir défini avec précision 
une stratégie d'ensemble : d'une part, il fallait du temps pour définir une telle stratégie, en 
particulier quand elle supposait une étude préalable, ou des négociations difficiles entre 
partenaires ; d'autre part, la disponibilité des fonds permettait le lancement immédiat de 
nombreuses actions, et certains des partenaires étaient évidemment prêts d'emblée à 
développer certaines de leurs activités pré-existantes. 
Ensuite, les modalités de cofinancement des projets ont entraîné, initialement au moins, des 
rigidités dans le choix des priorités : les cofinancements dont disposaient certains projets 
étant pré-affectés, par les autorités qui les accordaient, à une action particulière (par 
exemple, une action de formation), ou étant, en partie, des cofinancements en nature (par 
exemple, la mise à disposition du personnel d'un équipement collectif), l'action de ces 
projets a dû s'accommoder de ressources humaines, matérielles et financières qui n'étaient 
pas toujours pertinentes au regard d'une stratégie intégrée. 
Enfin, les déficiences initiales du partenariat ont aussi eu pour effet de rendre difficile, pour 
certains projets, la définition d'une démarche cohérente : c'est le cas en particulier quand 
le partenariat initial se limitait au partage des ressources additionnelles du programme pour 
le seul financement des activités traditionnelles des institutions partenaires, ou encore 
quand les institutions réunies dans ce partenariat initial n'étaient pas les plus opératoires 
quant à la mise en oeuvre de la stratégie appropriée aux besoins locaux. 
Toutefois, et notamment grâce aux progrès du partenariat, les projets ont amélioré à la fois 
leur compréhension du concept de multidimensionnalité et les modalités de sa mise en 
oeuvre. Il convient d'ailleurs de souligner que la multidimensionnalité n'implique pas que 
les projets agissent nécessairement dans tous les domaines à la fois : d'une part le contenu 
de l'action doit tenir compte des caractéristiques du contexte local; d'autre part, tout projet 
a ses points forts, liés à la structure de son partenariat et à la compétence de son équipe 
opérationnelle, et certaines actions peuvent exiger des ressources humaines ou des soutiens 
politiques qui, pour certains projets, ne sont pas aisés à réunir. 
63 
L'accroissement de la cohérence des activités menées s'est effectué selon plusieurs voies 
différentes. Dans certains cas, en particulier pour les initiatives novatrices, les projets ont 
concentré leurs efforts auprès de groupes suffisamment restreints pour permettre un travail 
en profondeur et la recherche de solutions aux divers problèmes rencontrés par ces groupes 
(Berlin, Dublin, Lisbonne, Valkenbourg) ; une démarche de ciblage analogue a été adoptée 
par certaines actions-modèles qui ont opéré un recentrage géographique de leur action 
(Almeida) ou qui ont mieux identifié des territoires prioritaires au sein de la zone d'action 
initialement retenue (Calais, Hambourg). Dans d'autres cas, les projets ont tenté en priorité 
de modifier les pratiques traditionnelles de tout ou partie des organismes intervenant sur 
leur territoire afin que les personnes concernées puissent avoir accès à des services 
capables de répondre de façon globale et plus cohérente à leurs difficultés d'intégration 
(Rome, Charleroi, Eindhoven, Hengelo, etc.). 
Ces évolutions ont été facilitées par les efforts développés par les projets pour mieux 
connaître les besoins des territoires et des groupes auprès desquels il travaillent, et pour 
évaluer la portée de leur action. Les études contractuelles menées au début du programme 
et l'auto-évaluation continue des projets ont été très utiles à cet égard, du moins lorsqu'elles 
ont donné lieu à une discussion approfondie avec les acteurs et décideurs en vue d'adapter 
voire de réorienter les stratégies d'action. 
2.3. La participation 
La participation des groupes défavorisés aux actions et décisions qui les concernent 
constitue le troisième principe-clé du programme, et ce principe a été une préoccupation 
dès son lancement. Toutefois, sa mise en oeuvre a été, dans la plupart des projets, plus 
tardive : leurs énergies ont d'abord été mobilisées dans la stabilisation de leurs structures 
de décision et de gestion et la définition de leurs stratégies. 
Il faut souligner en outre que le principe de participation peut être interprété de diverses 
façons, selon les traditions culturelles et politiques nationales et selon les orientations des 
promoteurs des projets. Il en résulte une hétérogénéité des pratiques et des niveaux de 
participation observés : au delà des formes de participation "passive" que constitue le fait 
d'être destinataire d'une action ou usager d'un service, divers projets ont développé des 
initiatives tendant à associer activement les groupes concernés et leurs représentants aux 
mécanismes décisionnels (création d'associations assurant une expression directe, voire un 
rôle de contre-pouvoir; participation au Comité Directeur;implication dans la mise en 
oeuvre d'actions s'inscrivant dans une perspective de renforcement de la solidarité au sein 
des groupes concernés). 
Plusieurs projets ont relevé les difficultés qu'ils rencontraient dans la mise en oeuvre du 
principe de participation. Le niveau de participation est en effet largement tributaire du 
potentiel des personnes concernées, mais aussi de la capacité des institutions à partager le 
pouvoir et à favoriser effectivement la rupture avec la passivité et la dépendance 
qu'induisent les démarches assistancielles. 
2.4. L'adaptation continue des stratégies 
Un projet, c'est un groupe d'acteurs hétérogènes, des instances de décision plus ou moins 
stables, des activités plus ou moins coordonnées, un contexte local plus ou moins favorable 
... Bref, c'est un ensemble complexe et mouvant. C'est pourquoi il faut insister sur la 
progressivité de la construction de la démarche de chacun des projets, laquelle se structure 
dans la durée et selon un processus d'adaptation continue aux situations rencontrées. 
64 
Dans ce processus d'adaptation continue, deux éléments sont essentiels : d'une part la 
constitution d'équipes opérationnelles qualifiées et suffisamment stables pour assurer la 
continuité de l'action menée ; d'autre part, l'adoption, par les acteurs eux-mêmes, de 
modalités d'analyse et d'évaluation favorisant l'élaboration d'un consensus, la formulation 
des objectifs opérationnels et l'inflexion éventuelle de la stratégie en fonction des résultats 
acquis et de l'évolution du contexte local : 
a) La stabilisation des équipes opérationnelles a demandé beaucoup de temps. Au cours 
des trois premières années du programme, la moitié environ des projets ont changé 
de chef de projet (deux ou trois fois dans certains cas). Les équipes de terrain ont 
aussi été profondément renouvelées, notamment pour gagner en professionnalisme 
et en compétences techniques, aussi bien du point de vue de la gestion d'ensemble des 
actions que du point de vue de la mise en oeuvre efficace d'activités particulières. Ces 
changements sont intervenus, le plus souvent, au cours des dix-huit premiers mois, 
ce qui correspond à la prise de conscience progressive, par les acteurs et décideurs des 
projets, de la nécessité d'un renforcement de leur potentiel opérationnel. 
Cette prise de conscience a aussi suscité, dans les équipes opérationnelles, une forte 
volonté de formation et d'amélioration de la qualification. Aussi l'Unité Centrale 
a-t-elle engagé, à compter de la fin 1992, une action spécifique de formation et 
d'échange à l'intention des chefs de projet et des membres de leurs équipes. La quasi-
totalité des projets participent désormais régulièrement à cette action. Il est sans doute 
regrettable qu'elle n'ait pu, faute de budget, être entreprise plus tôt, même si les 
mouvements de personnes constatés auraient réduit la portée d'une action de 
formation engagée dès le départ, et surtout même si le succès d'une telle action repose 
largement sur la maturation progressive de la demande de formation émanant des 
acteurs confrontés aux difficultés de terrain. Nul doute en tout cas que la définition 
d'une pédagogie et d'une méthodologie adaptées aux attentes des équipes 
opérationnelles et associées à des perspectives d'échange transnational soit d'ores et 
déjà un des acquis du programme. 
b) L'analyse des situations et l'évaluation continue de l'action est une des conditions de 
son succès et, en conséquence, elles ont été constituées dès le départ en obligation 
contractuelle pour les projets. L'option prise, à cet égard, a été de favoriser l'auto-
évaluation. à l'initiative des acteurs eux-mêmes, étant entendu que les U.R.D. 
pouvaient apporter si nécessaire une assistance technique à sa mise en oeuvre, (par 
ailleurs, les U.R.D. et l'U.C. contribuaient à une évaluation externe des actions 
menées dans les projets et dans le programme dans son ensemble). Concrètement, les 
projets ont adopté à cet effet des dispositions variées : le recours à un chercheur 
extérieur avec lequel étaient tenues des réunions régulières (dans un cas sur quatre), 
le recrutement d'une personne spécifiquement chargée, au sein de l'équipe 
opérationnelle, de la fonction d'auto-évaluation (dans un cas sur deux environ), ou des 
formules mixtes. Ces dispositions ont été complétées, dans la plupart des 
actions-modèles, par la commande, le plus souvent à des universitaires, d'études 
locales visant à éclairer les choix de stratégie. 
Quelles que soient les dispositions adoptées, leur efficacité dépend largement de 
l'intensité de l'implication, dans l'évaluation, de l'équipe opérationnelle et des 
instances de décision du projet. Ce sont les membres des équipes opérationnelles qui 
ont le plus activement participé à cette auto-évaluation, et cela confirme le constat 
d'une grande attention de ces équipes à la professionnalisation de leur action. Les 
membres des Comités Directeurs et les instances de cofinancement des projets sont 
plus souvent restés en retrait de ce processus d'évaluation, même s'ils n'en contestent 
pas l'utilité. Il convient en tout cas de souligner que, dans de nombreux projets, 
l'évolution des stratégies adoptées a procédé directement des résultats des études 
65 
locales et de la pratique de l'auto-évaluation : les études locales ont révélé les besoins 
cachés de certains groupes ou de certains territoires (Connemara, 
Liverpool,hessalonique, Alto Belice, Calais) ; de même l'auto-évaluation est devenue 
un outil de programmation et de suivi étroitement intégré à l'action elle-même 
(Doubs). 
3. Difficultés rencontrées et réponses apportées 
Les acquis des projets et du programme ne sauraient faire oublier les difficultés 
rencontrées, difficultés qui ont souvent été résolues mais qui, parfois, restent 
préoccupantes :. 
a) Le lancement d'un programme tel que Pauvreté 3 est inévitablement une opération 
délicate : il faut engager concrètement des projets locaux, dont le degré d'élaboration 
est très inégal, et il faut construire la dynamique du programme en tant que tel, en 
trouvant un équilibre entre les aspirations de chacun à l'autonomie la plus grande et 
les nécessités d'une cohérence d'ensemble. Les difficultés inhérentes à cette phase de 
lancement ont cependant été accrues, dans le cas du présent programme, du fait d'un 
calendrier de mise en oeuvre très court et donc très contraignant. 
Les crédits du programme sont accordés dans le cadre de dotations annuelles. 
Compte tenu de la date de la Décision du Conseil (18 juillet 1989), et de la mise à 
disposition des crédits nécessaires à la première année d'activité dès l'exercice 1989, 
le programme a dû être engagé dans des délais très étroits : la préparation des 
candidatures et la sélection des projets ont été effectuées en six mois, de même que 
la mise en place des procédures de gestion et des modalités d'assistance technique ; 
du fait de ces contraintes, la première période contractuelle des projets a dû être 
réduite à sept mois, ce qui ne permettait pas d'en faire la phase de définition et de 
structuration d'un an initialement envisagée. 
Les projets retenus étaient inégalement prêts à commencer d'emblée leur activité : 
certains dossiers de candidature avaient été établis sans réelle négociation préalable 
entre les partenaires locaux, ni dissipation des éventuels malentendus entre eux; 
plusieurs promoteurs de projet (ou certains de leurs partenaires locaux) avaient 
envisagé leur candidature comme un moyen d'obtenir une subvention communautaire 
plutôt que comme un réel engagement dans un programme européen et dans une 
démarche novatrice; la plupart des actions-modèles avaient sous-estimé la complexité 
de la gestion administrative et financière qu'impliquaient à la fois une dotation 
annuelle de crédits élevée (250 à 300 000 Ecus) et l'obligation de réunir les 
cofinancements correspondants. 
La courte durée de la première période contractuelle a entrainé, pour certains projets, 
une sous-utilisation des crédits qui leur étaient accordés : c'est le cas, en particulier, 
des projets qui ont recruté tardivement leur équipe opérationnelle, ou qui n'ont pas pu 
obtenir dans les délais impartis le versement effectif des cofinancements qui leur 
étaient promis, ou encore de ceux qui avaient établi une programmation budgétaire 
peu réaliste. De façon générale, les règles communautaires relatives à l'utilisation des 
crédits accordés, par exemple les limites strictes imposées en ce qui concerne les 
investissements, ont été perçues par plusieurs projets comme des règles très ou trop 
contraignantes. Il en a résulté, dans la première phase du programme, diverses 
frustrations ou incompréhensions à l'égard de la réglementation budgétaire 
communautaire. Celles-ci ont cependant été levées progressivement, grâce à un 
assouplissement de certaines modalités de gestion et à un effort d'explication des 
règles appliquées. Les projets ont en outre amélioré la qualité de leur gestion, en 
particulier en recrutant un personnel suffisamment qualifié pour assurer cette gestion. 
66 
b) Si les difficultés de démarrage ont été résolues, il n'en est pas de même de celles 
rencontrées en ce qui concerne les cofinancements, qui sont une des conditions de 
l'obtention du concours communautaire. Conformément à la Décision du Conseil 
relative à la mise en oeuvre du programme, le concours communautaire est 
subordonné à l'obtention, par les projets, de cofinancements émanant des autorités 
nationales, régionales ou locales, et/ou de source privée, et dont le montant total est 
normalement équivalent à celui du concours communautaire (le taux d'intervention 
de la Communauté peut être porté de 50 à 55% dans certaines régions). Compte tenu 
de la règle d'annualité des crédits, qui s'applique au programme et donc aux projets, 
les cofinancements requis doivent être effectivement versés aux projets au cours de 
chacune des périodes contractuelles successives. Concrètement, cela implique que les 
contrats annuels des projets sont établis après réception de promesses de 
cofinancement, lesquelles autorisent le versement d'une première tranche de la 
contribution communautaire; une autre tranche est versée après réception des 
attestations de réception effective des cofinancements promis. 
Les cofinancements requis sont, normalement, des cofinancements en espèces, qui 
doivent être versés sur un compte spécifiquement ouvert par le projet pour ses 
activités. La Commission accepte, dans certaines limites strictes, qu'une partie de ces 
cofinancements soit constituée d'apports en nature tels que la mise à disposition de 
locaux ou de personnel effectivement utilisés dans le cadre du projet et conformément 
à sa stratégie. 
Ces dispositions ne posent guère de problème dans les projets dont le cofinancement 
est accordé par une autorité qui est effectivement en mesure de transférer aux projets, 
dans les délais requis, les fonds promis : c'est le cas, en particulier, des projets dont 
le cofinancement est accordé par les autorités nationales dans le cadre de programmes 
de soutien spécifiques (Irlande, Portugal, et Espagne sous réserve de certains délais 
de procédure). La situation est plus complexe pour les projets dont les cofinancements 
émanent de plusieurs autorités différentes, dont les décisions ne sont pas toutes prises 
en temps opportun, et surtout pour les projets dont les cofinancements émanent 
d'autorités qui ne procèdent effectivement aux versements promis qu'avec des retards 
importants (voire qui ne confirment pas leur promesse de cofinancement, par exemple 
à la suite de conflits entre partenaires locaux). Cette situation n'entraine pas 
seulement, pour les projets, des difficultés de trésorerie : elle implique aussi des 
incertitudes quant au montant total des crédits qui pourront réellement être utilisés, 
et donc des retards dans la mise en oeuvre des actions prévues; elle impose alors une 
réduction, en proportion, du concours communautaire et elle constitue donc la 
principale cause de sous-consommation des crédits accordés par le programme. 
La Commission a souvent attiré l'attention des Etats membres sur ces problèmes de 
cofinancement. Elle s'est efforcée de trouver des solutions administratives, là où cela 
était possible, pour éviter de pénaliser les projets concernés. Il reste que l'activité de 
plusieurs projets a été et, parfois, est encore contrariée par les difficultées récurrentes 
rencontrées à cet égard. 
Conclusion 
Les projets sont assurément sur la bonne voie : le partenariat s'est structuré, les équipes 
opérationnelles ont été stabilisées, un grand nombre d'actions ont été engagées, un effort 
d'amélioration de la qualité a été développé à la fois en ce qui concerne la gestion 
financière, la programmation des actions et la qualification des équipes opérationnelles. Les 
difficultés de démarrage du programme ont été résolues, en particulier en raison du climat 
de confiance réciproque qui s'est instauré entre les projets, les U.R.D., l'Unité Centrale et 
la Commission. Les Etats-membres ont souvent contribué, à travers leur représentant au 
sein du Comité Consultatif du programme, à la recherche de solutions aux difficultés 
rencontrées. Les problèmes de cofinancement restent cependant préoccupants, du moins 
pour certains projets. 
Les projets présentent bien évidemment certaines faiblesses : la cohérence des actions 
67 
locales n'est pas toujours assurée, le souci de la participation active des populations 
concernées doit être davantage concrétisé, les démarches d'auto-évaluation sont encore 
inégalement développées. Mais des dynamiques sont engagées et augurent favorablement 
du succès des actions menées. 
68 
IVème partie - LA DYNAMIQUE DU PROGRAMME 
Au-delà de ses tâtonnements initiaux, Pauvreté 3 fait preuve d'une vitalité certaine. Ses acteurs 
ont construit des coopérations locales et mobilisé à la fois les décideurs, les praticiens, et les 
populations concernées elles-mêmes. Ils se sont engagés, au-delà de l'action locale, dans des 
échanges à la fois nationaux et transnationaux. Ce faisant ils ont contribué à la définition et à 
l'affirmation de l'identité du programme en tant que tel. 
La mise en place de cette dynamique a demandé du temps et, à cet égard, la durée de cinq ans 
retenue pour le programme apparaît bien choisie. On perçoit déjà les effets de cette dynamique 
aux niveaux local (§1), national (§2) et européen (§3). 
1. Les dynamiques locales 
Au fur et à mesure que les projets se sont consolidés et que leur action s'est structurée, ils 
ont suscité des effets d'entraînement et de mobilisation, tant au niveau des acteurs locaux 
qu'au niveau des ressources locales. 
D'une manière générale, et la plupart des projets l'ont relevé, le contenu du programme 
suscite un intérêt certain au niveau local; en outre, le label européen exerce un effet 
d'attraction et contribue à la légitimation des initiatives. Certes le nom usuel du programme 
Pauvreté 3, qui affiche la notion de pauvreté, pose problème à certains projets, au moins 
dans les pays où cette notion est connotée négativement. Certes également, la référence à 
un programme européen est moins décisive dans les pays où l'opinion pense avoir peu à 
apprendre de l'Europe en matière sociale. Il reste que, dans l'ensemble, la possibilité de se 
réclamer du programme en tant que tel est un puissant facteur de mobilisation : le 
partenariat local convainc davantage, des chercheurs sont intéressés par le Programme, des 
administrations publiques ouvrent leurs portes, les équipes opérationnelles se sentent mieux 
reconnues, la publicité médiatique et la visibilité de nombreux projets s'en trouvent 
renforcées... 
Quelques illustrations de cet attrait suggèrent que l'action locale des projets peut ainsi 
s'élargir à d'autres agents et contribuer à des débats ou à des innovations de plus grande 
portée. Ainsi, dans le projet du Mantois-Val-de-Seine, en France, six municipalités se sont 
associées dans une action d'éducation, qui offre une alternative à la filière habituelle et qui 
suscite un large intérêt; en Irlande, le projet de Limerick a réalisé une étude locale qui a 
encouragé diverses autorités publiques à réexaminer le problème de l'effet dissuasif du 
montant des dépenses scolaires pour les plus démunis. Aux Pays-bas, le projet de 
Valkenbourg a noué avec le Bureau régional d'aide aux personnes handicapées une 
coopération précieuse, et celui-ci a décidé d'informer systématiquement toutes les 
personnes bénéficiaires de ses aides sur les services et les activités offertes par le projet. 
En ce qui concerne les partenaires sociaux, trois expériences méritent également l'attention. 
A Anvers, le projet a réussi à ouvrir avec l'organisation flamande des employeurs un débat 
à propos de la responsabilité des employeurs à l'égard de leur environnement social; il a, 
par la même occasion, conduit les employeurs locaux à s'intéresser au modèle 
d'organisation du partneariat local promu par le programme. En Espagne, ce sont les 
projets, les U.R.D., et le membre du Comité consultatif qui ont, avec des organisations 
professionnelles, patronales et syndicales, ainsi qu'avec les organisations non 
gouvernementales, jeté les bases d'un forum de dialogue, de réflexion et de pression ayant 
pour objet les grands thèmes liés à la lutte contre l'exclusion sociale. Un effort analogue 
est engagé avec les organisations syndicales en Italie. 
69 
Ce ne sont là que des exemples parmi beaucoup d'autres. Mais ils montrent que les projets 
du programme peuvent être reconnus pour leur capacité à animer la réflexion et l'action sur 
l'exclusion sociale bien au-delà de leur impact immédiat ou des services qu'ils offrent 
concrètement aux populations auprès desquelles et avec lesquelles ils travaillent. 
Les dynamiques nationales 
Le programme constitue un pari sur l'initiative locale. Son succès repose, dans une large 
mesure, sur la capacité des acteurs locaux à construire des projets susceptibles de servir 
d'exemple ou de modèle. Mais il entend aussi, ce faisant, contribuer à la stimulation des 
politiques nationales et il est dès lors essentiel que les "bonnes pratiques" expérimentées 
par les projets puissent être relayées et transférées vers les acteurs et les lieux de décision 
concernés, dans chaque pays, par la lutte contre l'exclusion sociale. 
Lors de la préparation du programme, la Commission avait invité les Etats membres à lui 
proposer des projets dont les orientations rejoignaient des démarches nationales novatrices, 
ou qui s'inscrivaient dans le cadre de programmes nationaux de lutte contre la pauvreté. 
Cette articulation existait, au moins potentiellement, dans plusieurs pays : en Irlande, en 
Espagne, au Portugal, avec les programmes nationaux mis en oeuvre dans ces pays, en 
France avec la politique de la ville et celle du revenu minimum d'insertion, aux Pays-Bas 
avec la politique de Social Renewal, au Danemark, avec les mesures nationales de soutien 
à l'innovation et au partenariat local etc. Elle a sans doute contribué, dans ses pays, à une 
implication plus directe des autorités nationales dans le suivi du programme, et à une plus 
grande visibilité des projets sur la scène nationale. Elle n'a cependant pas toujours suffi, du 
moins à ce stade, à l'obtention des effets multiplicateurs qui en étaient escomptés. 
Il y a à cela plusieurs raisons. D'abord, certains projets ont connu, comme cela était 
inévitable, des difficultés internes qui ont retardé ou contrarié la mise en oeuvre d'une 
action qui pouvait sembler initialement prometteuse. Ensuite, l'envergure même de 
certaines politiques nationales a fait apparaître certains projets comme n'étant que des 
actions locales parmi d'autres, n'appelant guère d'attention ou de mobilisation particulières, 
d'autant que ces projets étaient peu nombreux (trois ou quatre dans chaque pays, parfois 
moins). Enfin, les projets se sont parfois trouvés contraints d'accorder moins d'attention à 
leur impact national, en raison même d'autres préoccupations : d'abord soucieux de 
consolider leur organisation interne, puis leur image locale, ensuite de nouer des 
coopérations transnationales, ils ont consacré moins d'importance à une participation active 
aux débats sur la scène nationale; ou encore, surtout soucieux de combler leurs points 
faibles pour mieux répondre à l'objectif de multidimensionnalité de leur action, ils n'ont pu 
assurer toute la visibilité que pouvaient justifier leurs points forts, ceux-là mêmes qui 
auraient pu avoir un impact national significatif. 
Plusieurs projets ont cependant atteint des résultats encourageants. Ainsi, en France, suite 
aux efforts du projet "Aide au Développement de l'Initiative Economique", la prestation 
d'Aide aux Chômeurs Créateurs et Repreneurs d'Entreprise a été étendue aux bénéficiaires 
du revenu minimum d'insertion; en Grèce, le projet de Kallithea a influencé la nouvelle 
législation sur la drogue et sur la création de centres de réhabilitation pour les personnes 
toxico-dépendantes; en Grèce également, le programme a contribué à révéler les obstacles 
juridiques que rencontrait la mise en oeuvre du partenariat entre les autorités publiques et 
les organisations privées, et un projet de loi a été déposé en conséquence auprès du 
Parlement grec. En Allemagne, les projets se sont efforcés de rendre le débat public sur la 
pauvreté plus actif. Au Danemark, le programme a influencé les travaux de commissions 
gouvernementales. En Belgique, des idées et des propositions des projets d'Anvers et de 
Charleroi sont reprises par les autorités publiques de leurs communautés respectives. En 
Italie, des responsables nationaux de trois grandes centrales syndicales coopèrent désormais 
en vue de stimuler au niveau des régions la mise en oeuvre de projets s'inspirant des 
70 
principes du programme. Au Royaume-Uni, où la problématique de la pauvreté est 
controversée, les projets locaux sont activement impliqués dans les débats nationaux ... 
Si les projets ont acquis une reconnaissance locale, et pour quelques-uns, une 
reconnaissance nationale, c'est d'abord en raison de la qualité de leur action. Mais c'est 
aussi en raison de leurs efforts pour rendre visible cette action, entre autres à travers la 
production de bulletins d'information ou de cassettes vidéos et de films, et à travers la 
participation à des rencontres ou l'organisation d'actions d'information. Certaines U.R.D. 
et certains représentants nationaux au sein du Comité Consultatif ont joué un rôle important 
dans la mise en oeuvre de synergies au niveau national, lesquelles sont réelles même si 
elles restent trop ponctuelles ou trop inégales pour que l'on puisse parler, pour le moment, 
d'un impact significatif du programme sur la scène nationale de chacun des pays. 
3. Les dynamiques européennes 
En soutenant des expériences locales, le programme entend contribuer au transfert de 
bonnes pratiques, au niveau national mais aussi au niveau européen, et promouvoir la 
réflexion communautaire sur la lutte contre l'exclusion sociale. Les échanges 
transnationaux entre les projets, les travaux de recherche, et les publications du programme 
sont les principales composantes de cette dynamique européenne. 
3.1. Animation et échanges à l'intérieur du programme 
Divers réseaux d'échanges se sont progressivement tissés entre les projets, leurs partenaires, 
les U.R.D., l'Unité Centrale, et la Commission. Certains de ces réseaux se sont élargis à des 
acteurs extérieurs au programme, en particulier dans la perspective de synergies avec des 
initiatives nationales ou communautaires. Ils sont devenus aujourd'hui un élément essentiel 
de la dynamique de Pauvreté 3. 
Ces échanges peuvent prendre plusieurs formes. Les séminaires annuels sont les lieux 
privilégiés de mobilisation des acteurs du programme autour de grands thèmes de réflexion 
et d'action qui bénéficient d'un affichage particulier. Le thème du développement local, 
choisi pour le séminaire d'Edinbourg en 1991, manifestait l'importance accordée par le 
programme à la dimension économique de l'intégration. Le thème de l'implication des 
partenaires sociaux, adopté pour le séminaire d'Aalborg en 1992, exprimait la volonté 
d'étendre vers les acteurs de l'entreprise les coopérations locales engagées. Le thème des 
relations entre partenariat et multidimensionnalité, retenu pour le séminaire d'Huelva en 
1993, visait à capitaliser les acquis du programme quant à la pertinence de deux de ses 
principes-clés. 
Ces rencontres, fondamentales par leur contenu et par leur contribution à l'affirmation de 
l'identité du programme, sont complétées par un ensemble d'autres échanges. Le 
programme a ainsi mis en place plusieurs groupes transnationaux qui réunissent chacun 
sept ou huit projets et qui sont de véritables cellules de réflexion et de proposition. Chaque 
groupe travaille sur les expériences des projets sur des thèmes précis, pour en dégager des 
leçons d'ordre méthodologique et politique ("habitat et pauvreté", "la pauvreté en milieu 
rural", "laparticipation" et "l'insertion par l'économique"). Deux séminaires transnationaux 
ont également été organisés, à Calais, en novembre 1992, l'un sur l'apport de 
l'auto-évaluation dans la stratégie des projets et l'autre sur les recherches locales. Plus 
récemment, l'action de formation entreprise auprès des chefs de projets a accentué cette 
dynamique de confrontation des expériences. Enfin, un grand nombre d'échanges 
s'effectuent de façon bilatérale, sous forme de visites de projet à projet. 
Les réunions thématiques et les séminaires annuels ont lieu sur les sites des projets. Ils sont 
l'occasion, pour les projets qui les accueillent, de manifester auprès de l'opinion et des 
institutions locales leur participation à un programme européen, et d'impliquer l'ensemble 
71 
de leurs partenaires et des membresde leurs équipes opérationnelles dans la dynamique 
européenne de ce programme. Ils constituent ainsi, pour les projets et pour le programme, 
des temps forts dont l'impact peut être répercuté, par la suite, aux niveaux local, régional, 
national et européen. 
L'animation européenne du programme repose sur la mobilisation des acteurs des projets 
mais aussi sur la qualité de l'assistance technique mise en oeuvre à cet effet. Si les membres 
des U.R.D. ont d'abord pour rôles d'aider les projets dans leur développement au niveau 
local et de contribuer à l'impact du programme au niveau national, ils sont associés, avec 
l'Unité Centrale, à l'animation européenne de Pauvreté 3. 
Plusieurs membres des U.R.D. sont impliqués activement, par exemple, dans les travaux 
des groupes thématiques constitués avec les projets et, bien entendu, à la préparation des 
séminaires annuels. De façon générale, les U.R.D. participent régulièrement, avec l'Unité 
Centrale et la Commission, aux discussions relatives à la gestion et à l'animation du 
programme, en particulier à travers les trois ateliers organisés annuellement à cet effet. 
3.2. Les travaux de recherche 
Les travaux de recherche sont une autre composante de la dynamique européenne du 
programme. Pauvreté 3 étant un programme d'action, ces travaux de recherche ont été 
délibérément limités. Outre les études locales effectuées à l'initiative des projets, la 
composante "recherche" du programme a comporté deux volets, l'un de nature statistique, 
l'autre d'ordre économique et sociologique. 
Les travaux statistiques ont été conduits en coopération avec Eurostat. Ils ont, pour 
l'essentiel, visé à développer une exploitation systématique des enquêtes nationales sur les 
budgets familiaux, en vue notamment d'actualiser et d'affiner la mesure de la pauvreté 
considérée sous l'angle des revenus. Ils ont permis de réelles avancées dans la 
connaissance, en particulier par l'utilisation des micro-données des enquêtes nationales. 
Mais ils ont aussi confirmé les difficultés méthodologiques de cette mesure et notamment 
la fragilité de la comparaison ou de l'agrégation de données construites selon des 
définitions qui ne sont pas encore suffisamment harmonisées. Sous réserve de ces 
contraintes, ces travaux ont conforté l'estimation selon laquelle la Communauté comptait, 
à la fin des années 80, plus de 50 millions de personnes à bas revenus, donc pauvres selon 
la définition communément utilisée(10) (annexe 2). La méthodologie utilisée autorise une 
analyse plus précise des tendances récentes de l'évolution de la pauvreté, dont les résultats 
devraient être disponibles d'ici la fin du programme. En outre des travaux exploratoires sur 
les dimensions non monétaires de la pauvreté ont été engagés. 
Des recherches économiques et sociologiques ont également été entreprises, dans une 
perspective résolument transnationale. Les thèmes de ces recherches ont été déterminés en 
concertation avec les représentants des Conseils nationaux de recherche etles membres du 
Comité Consultatif. Les équipes de recherche, qui couvrent chacune six à huit pays, ont été 
retenues à la suite de deux appels d'offres successifs. S'agissant de travaux en cours, il est 
trop tôt pour préjuger de leurs résultats. Mais ils devraient éclairer la connaissance des 
phénomènes d'exclusion sociale grâce à des comparaisons internationales organisées 
autour des thèmes suivants: les processus de détachement du marché de l'emploi, le rôle 
des politiques de développement régional dans la lutte contre la pauvreté, les liens entre 
pauvreté et migrations, l'implication des partenaires sociaux dans la lutte contre l'exclusion, 
(10) personnes vivant dans un ménage dont le revenu moyen disponible par unité de 
consommation (approché par les dépenses déclarées dans l'enquête) est inférieur 
à la moitié du revenu moyen disponible par unité de consommation dans l'Etat 
membre dans lequel vit ce ménage. 
72 
l'évolution de la prise en charge de la pauvreté dans les politiques sociales, les effets des 
politiques actives de l'emploi dans la lutte contre l'exclusion sociale. Les rapports de ces 
recherches seront disponibles à la mi-1994. 
3.3. La mise en visibilité du programme et de ses résultats 
La mise en visibilité du programme s'appuie d'une part sur une politique de publications 
et d'autre part sur une stratégie de communication. 
Un effort important a été conduit en ce qui concerne les publications. On soulignera surtout 
que le Magazine trimestriel (5000 ex.) et le Bulletin mensuel (2000 ex.) ont désormais une 
audience qui déborde très largement les seuls acteurs du programme. Il en est de même des 
autres publications, qui contribuent à une large diffusion des expériences en cours (rapports 
annuels d'activité de l'Unité Centrale, actes des séminaires transnationaux, répertoire 
descriptif des projets). 
En ce qui concerne la stratégie de communication, on retiendra les actions suivantes : 
- la mise en place d'une messagerie électronique, outil rapide et fonctionnel qui dynamise 
les interactions entre les différents partenaires impliqués dans ce Programme (projets, 
U.C., U.R.D., Commission). 61 sites établissent ainsi 250 connexions chaque semaine. 
Elle sert également à l'élaboration, qui est en cours, de "SPES", une base de données 
bibliographiques et statistiques de Pauvreté 3; 
- la sensibilisation du grand public par le biais de manifestations spécifiques, par exemple 
le concours organisé auprès des étudiants des écoles de journalisme de tous les pays 
européens et dont le meilleur reportage sur l'exclusion sociale et la pauvreté a été diffusé 
dans douze grands quotidiens européens (ce reportage porte sur le projet de Perama); 
- la constitution d'un réseau européen de journalistes intéressés par les problématiques 
liées à la pauvreté et à l'exclusion sociale, et auxquels sont envoyés des "info-press" 
bimensuels; les relations régulières établies avec ces journalistes ont favorisé la 
couverture médiatique des séminaires annuels et elles facilitent, de façon générale, la 
diffusion des résultats du programme. 
4. L'articulation entre les acteurs et les niveaux d'intervention 
Comme l'a indiqué la Commission dans sa Communication du 23 décembre 1992(u), 
l'exclusion sociale ne saurait être combattue sans la participation active de tous ceux qui 
exercent des responsabilités politiques, institutionnelles, professionnelles, associatives et 
civiques et, aussi largement que possible, la participation des populations concernées elles-
mêmes. 
Si le programme parie sur l'initiative locale, il entend contribuer aux débats nationaux et 
européens. S'il s'appuie sur un petit nombre de projets, il entend mobiliser ou contribuer à 
la mobilisation du plus grand nombre d'acteurs. Il est ainsi l'une des composantes 
essentielles des initiatives de la Communauté dans le domaine de la lutte contre l'exclusion 
sociale. 
Certes, son apport reste modeste. Mais il représente un effort significatif de recherche d'une 
bonne articulation, à la fois verticale et horizontale, des instances responsables, selon leurs 
compétences propres et dans les limites de ces compétences, de la promotion des valeurs 
et des politiques de solidarité : pouvoirs publics (locaux, régionaux, nationaux et 
(,,) doc. COM(92) 542 final, p. 25 
73 
communautaires) mais aussi acteurs privés (associations, groupements volontaires, 
partenaires sociaux...). Il s'agit d'élaborer avec eux et entre eux des synergies permettant 
à chacun et à tous de définir et de mettre en oeuvre, dans une démarche de partenariat 
reconnaissant la spécificité de chacun, les principes et les moyens de prévenir et combattre 
l'exclusion sociale. 
Le programme rejoint ainsi les efforts que développe la Commission en vue de promouvoir 
la coopération entre tous les acteurs concernés par l'exclusion sociale. Il convient en 
particulier de citer ici le soutien que la Commission apporte, parallèlement à la mise en 
oeuvre du programme, aux réseaux européens d'organisations non-gouvernementales, dont 
certaines sont d'ailleurs directement associées, en qualité de partenaires ou d'opérateurs de 
projets locaux, au programme Pauvreté 3. 
Il convient de noter également que la Commission a favorisé la participation des projets du 
programme Pauvreté 3 à certaines autres actions communautaires, en particulier les 
programmes d'initiatives communautaires engagés dans le cadre du Fonds Social Européen 
(NOW et HORIZON notamment). Sans doute la synergie entre le programme et ces autres 
initiatives devrait-elle être renforcée, même si les objectifs et les règles applicables à un 
programme sont distincts de ceux applicables aux Fonds Structurels. L'expérience de 
Pauvreté 3 confirme en tout cas que les programmes peuvent, par leur vocation 
expérimentale et leur degré d'élaboration, jouer un rôle de stimulation décisif à cet égard. 
74 
Y Vème partie - LES LEÇONS DU PROGRAMME ET SON IMPACT 
Dans le cadre de la préparation du présent rapport, la Commission a engagé une large concertation 
avec l'ensemble des acteurs du programme. Les projets, les U.R.D. et l'Unité centrale ont 
contribué activement à l'évaluation de l'avancement du programme , en particulier par leurs 
rapports annuels respectifs et par leur participation au séminaire de Huelva. Les membres du 
Comité Consultatif ont été invités à exprimer le point de vue des Etats membres sur les forces et 
les faiblesses du programme. Plus généralement, la préparation de la Conférence de Copenhague, 
et les débats de son atelier sur les orientations possibles d'un éventuel nouveau programme, ont 
alimenté la réflexion communautaire sur le bilan du programme en cours. 
Il se dégage, de ces diverses contributions, une large convergence de vues sur les principales 
leçons qui peuvent être d'ores et déjà tirées de Pauvreté 3. Ces leçons concernent la validité des 
principes retenus dans le programme (§ 1 ),l'efficacité des modalités de gestion et d'animation (§2), 
et enfin l'impact du programme, c'est-à-dire, la valeur ajoutée spécifique d'un tel programme (§3). 
1. La validation des principes-clés du programme 
Les projets du programme ont en commun de se reconnaître dans une approche de la 
pauvreté fondée sur les principes de partenariat, de multidimensionnalité et de 
participation. Ces principes sont systématiquement mis en oeuvre dans les actions-modèles; 
mais, dans bien des cas, les initiatives novatrices les ont intégrés à leur action. Le 
programme dans son ensemble peut dès lors être considéré comme une expérimentation de 
la validité de ces principes, et de la possibilité de les mettre en oeuvre en tenant compte de 
la spécificité des contextes locaux et nationaux. 
Le partenariat apparaît comme le point fort du programme. Il est sans doute aussi celui qui 
a donné lieu à la plus grande attention, même si cela s'est fait parfois au détriment de ces 
deux autres principes-clés. 
Les projets ont créé des structures organisationnelles et des formes d'intervention nouvelles 
qui sont en elles-mêmes une incitation à l'évolution des institutions et des associations 
concernées par la lutte contre l'exclusion sociale (autorités nationales et locales, 
organisations non-gouvernementales, partenaires sociaux ...) 
Le partenariat apparaît ainsi comme un instrument permettant d'espérer que le programme 
aura des effets qui se poursuivront au-delà des seules cinq années de sa durée. Déjà adopté 
dans d'autres programmes nationaux, et parfois bien avant Pauvreté 3, le principe de 
partenariat a suscité un grand intérêt de la part des acteurs des pays qui, jusqu'à présent, ne 
s'y référaient guère. Il importe, bien évidemment, de donner à ce principe toute sa portée, 
et d'éviter qu'il se réduise à un slogan qui se limiterait au seul habillage nouveau de 
modalités organisationnelles traditionnelles. Mais précisément, le programme Pauvreté 3 
permet un approfondissement progressif, fondé sur l'expérience, de la pertinence de ce 
principe dans les processus de décision et de mise en oeuvre des actions. 
L'attention à la multidimensionnalité de l'exclusion sociale et de la pauvreté a 
incontestablement progressé au cours du programme. Certes, les avancées constatées en ce 
domaine sont plus inégales : si tous les projets entendent favoriser une intégration à la fois 
économique et sociale des plus démunis, et s'ils sont attentifs aux diverses dimensions de 
l'exclusion sociale, ils n'ont pas toujours été en mesure de définir ou de mettre en oeuvre 
des démarches aussi cohérentes et globales que cela était souhaité. Il convient de souligner, 
à cet égard, que la cohérence d'une telle démarche ne peut se construire que pour des entités 
concrètes suffisamment délimités : les projets qui travaillent sur un territoire vaste, 
socialement hétérogène, et/ou sans unité administrative, sont plus exposés au risque d'une 
dispersion de leurs efforts et d'un émiettement de leurs activités. Au-delà de l'accord sur 
la validité du principe de multidimensionnalité de l'action, la réflexion sur les modalités de 
75 
sa mise en oeuvre doit donc être poursuivie sur la base de l'expérience des projets, en 
particulier pour mieux apprécier la spécificité, à cet égard, des contextes locaux (milieu 
rural/milieu urbain par exemple) et nationaux (pays du Nord/pays du Sud par exemple). 
Rompre avec les politiques et les mentalités de l'assistanat, et faire des plus démunis des 
acteurs à part entière ... autant qu'un principe d'action, la participation est un défi pour les 
projets et pour le programme. Rien d'étonnant si la mise en oeuvre de cet objectif est 
problématique : il est sans doute plus facile de créer des équipements ou des services que 
de renforcer la capacité d'auto-organisation des groupes défavorisés; les acteurs mobilisés 
dans la mise en oeuvre d'un projet sont inévitablement tentés de le considérer comme "leur" 
projet, au risque d'oublier ceux auxquels ils s'adressent et dont les attentes ne recoupent 
jamais exactement les leurs. 
Si la mise en oeuvre de la participation est encore limitée dans bon nombre de projets, elle 
a connu, dans le programme, des avancées significatives, en particulier lorsque des projets 
ont travaillé auprès de groupes restreints, et ont su mobiliser les personnes concernées sur 
des objectifs concrets et tangibles. Ces avancées sont plus fréquentes là où les traditions 
nationales sont propices à l'auto-organisation, et là où les institutions ont surmonté leurs 
rivalités et conflits de pouvoir. En outre, elles semblent plus significatives dans les projets 
qui reconnaissent, dans leur propre organisation (c'est-à-dire au sein des équipes 
opérationnelles et dans les relations entre ces équipes et les institutions partenaires) que la 
participation est une valeur décisive de la qualité de l'action. 
Si la pertinence des principes du programme est, dans l'ensemble, confortée, c'est aussi 
parce que la démarche même du programme a reçu, progressivement, l'adhésion de 
l'ensemble de ses acteurs. En d'autres termes, c'est parce que ses acteurs ont accepté de 
s'engager dans une dynamique commune, laquelle impliquait, en particulier, une volonté 
d'innovation et d'expérimentation, un souci de qualité dans la conception et la 
programmation de l'action, une attention à l'évaluation et au transfert des expériences. 
L'adhésion à cette démarche n'a évidemment pas été immédiate et générale, et elle doit 
constamment être consolidée : pour la plupart des projets, la demande de participation au 
programme procédait d'abord de la recherche d'un soutien financier, ce qui est au 
demeurant légitime, et tous les acteurs n'étaient pas prêts, initialement, à s'engager dans la 
dynamique d'ensemble du programme. Cela explique, dans une certaine mesure, les 
difficultés rencontrées dans les projets quant à la structuration du partenariat, quant à 
l'obtention de leurs cofinancements, ou quant à la mise en oeuvre effective d'une auto-
évaluation. Cela explique aussi l'importance du travail d'explication, de persuasion ou de 
soutien qu'ont du mener, auprès de certains des partenaires institutionnels, les chefs de 
projet, les unités d'assistance technique, et la Commission. Il ne faut pas sous-estimer ces 
difficultés : certains projets restent fragiles, quelques-uns ont de fait interrompu ou 
fortement réduit leur activité pendant plusieurs mois, et l'un d'entre eux a* dû être clôturé. 
Mais il ne faut pas non plus en surestimer l'importance : la qualité d'ensemble des projets 
est très largement reconnue, et la mobilisation de leurs acteurs dans la dynamique du 
programme est très grande, comme le montre notamment leur participation à son animation 
européenne et, plus généralement, à la réflexion communautaire sur la lutte contre 
l'exclusion sociale. 
2. Les modalités de gestion et d'animation 
Pour assurer la mise en oeuvre du programme, la Commission a établi des structures 
d'assistance technique au niveau national (U.R.D.) et au niveau européen (Unité centrale). 
Les missions qui leur ont été confiées sont essentiellement la gestion administrative et 
financière des subventions accordées, le soutien au développement des projets et à leur 
auto-évaluation, l'animation générale du programme et la coordination de ses composantes 
et activités (évaluation, échanges transnationaux, recherche, publications). Compte tenudes 
76 
contraintes de calendrier, de gestion et de coût qui ont pesé sur le programme, ces missions 
ont été remplies, dans l'ensemble, de façon satisfaisante; toutefois, des améliorations 
pourraient être apportées pour en accroître l'efficacité. 
Les missions d'assistance technique sont très diverses, et elles demandent de la part de ceux 
qui les assurent, une grande capacité d'adaptation, des aptitudes polyvalentes et une 
expérience confirmée. En outre, elles évoluent au fur et à mesure du développement du 
programme. Dans la phase de démarrage, l'attention a été largement polarisée par la 
résolution des problèmes de gestion administrative et financière qui entravaient la 
structuration des projets, et par l'affirmation de la cohérence et de l'image propre du 
programme. Dans la phase de consolidation, qui est en cours, les échanges transnationaux 
ont été intensifiés et le besoin d'un approfondissement des concepts du programme s'est fait 
plus fortement ressentir. Dans la phase finale du programme, la question de la 
pérennisation des projets et celle de la production d'une évaluation rigoureuse prendront 
sans doute plus d'importance. 
Les dispositions adoptées pour la gestion administrative et financière du programme ont 
permis à la Commission d'être constamment informée de l'état d'avancement des projets 
et des difficultés que ces derniers rencontraient, en particulier en ce qui concerne leurs 
cofinancements. Au-delà de ces difficultés, et compte-tenu à la fois des efforts des projets 
et des efforts de la Commission et de l'Unité centrale, la qualité de la gestion a été 
fortement améliorée dans les projets et elle s'est imposée comme l'une des composantes et 
l'un des révélateurs de la qualité de leur action. 
Le soutien direct auprès des projets, assuré par les membres des U.R.D., a été appréciable. 
Il a permis, dans plusieurs pays, des avancées remarquables en ce qui concerne l'auto-
évaluation et l'articulation entre les projets et les initiatives nationales. L'efficacité de ce 
soutien a été plus inégale en ce qui concerne les projets connaissant de grandes difficultés 
internes ou des problèmes chroniques de cofinancement, et une implication plus active des 
membres des U.R.D. dans la résolution de ces problèmes aurait sans doute été profitable. 
L'animation européenne du programme a ses points forts, et il faut citer en particulier, à cet 
égard, l'affirmation de la cohérence du programme et la mise en visibilité de ses acquis : 
le succès des séminaires annuels et la qualité des publications en sont une bonne illustration 
d'autant plus remarquable que le budget accordé à la gestion et l'animation était 
relativement étroit. Par ailleurs, des progrès significatifs ont été réalisés dans la préparation 
et le suivi des échanges transnationaux, et la mise en oeuvre de l'action de formation des 
chefs de projets apparaît prometteuse. En revanche, l'évaluation du programme dans son 
ensemble a souffert de la priorité accordée à l'auto-évaluation des projets, et le travail de 
synthèse "externe" de ces auto-évaluations, qui est en cours, doit être intensifié, notamment 
dans la perspective d'un approfondissement des principes et des concepts du programme. 
De même, un effort doit être développé pour mieux intégrer à la dynamique du programme 
sa composante de recherche, qui a été délibérément limitée en raison des priorités décidées 
par le Conseil, mais dont le renforcement est reconnu nécessaire par tous les acteurs du 
programme. 
La mise en oeuvre de ces missions a impliqué à la fois l'Unité centrale et les membres des 
U.R.D.. La dispersion géographique des acteurs, et le fait qu'ils soient pour la plupart 
recrutés à temps partiel, ont parfois pesé sur la cohésion et l'efficacité des structures 
d'assistance technique et il pourrait être utile d'envisager, pour un autre programme, des 
formules alternatives, même si elles sont plus coûteuses, en particulier pour l'Unité 
centrale. En outre, la diversité des projets et, plus généralement, la complexité même du 
programme ont parfois placé les équipes d'assistance technique devant des attentes ou des 
demandes difficiles à concilier. Toutefois, la coopération entre les acteurs concernés a 
permis de surmonter les difficultés éventuelles. La Commission a contribué à renforcer 
cette coopération, en particulier en étant très présente dans la gestion et l'animation du 
programme. 
77 
3. Conclusion : l'impact du programme 
Au terme de ce rapport, un certain nombre de leçons se dégagent quant à l'impact du 
programme, qui confirment en particulier l'utilité des programmes spécifiques par lesquels 
la Communauté soutient l'innovation sociale. 
D'une manière générale, le programme a stimulé le débat sur l'exclusion sociale, dans les 
Etats membres et dans la Communauté. Dans les Etats membres, cet apport a été inégal, 
au moins jusqu'à présent, mais il est très largement reconnu : certains projets ont élaboré 
des instruments méthodologiques qui sont utiles aux praticiens qui interviennent sur 
d'autres terrains; plusieurs ont contribué à la création de réseaux d'échange qui associent 
des autorités locales, des organisations non-gouvernementales et les partenaires sociaux; 
d'autres ont alimenté des réflexions admnistratives tendant à réformer certaines politiques 
sociales. Plus généralement, les principes du programme trouvent un écho dans les 
orientations affirmées dans les politiques nationales de plusieurs Etats membres et des 
synergies prometteuses sont établies, du moins dans les pays où les orientations du 
programme sont portées ou relayées sur la scène nationale par les administrations 
concernées ou par les Comités directeurs des projets eux-mêmes. Ces constats sont 
encourageants. Il faut en effet rappeler que le programme est modeste, et qu'il est constitué 
de projets locaux, dont l'articulation initiale avec les débats ou les initiatives d'ordre 
national était parfois, faible ou aléatoire. 
Le programme est aussi, pour la Communauté, une expression concrète de son apport 
possible à la lutte contre l'exclusion sociale. L'expérience des projets a déjànourri certaines 
des initiatives communautaires en ce domaine, en particulier la préparation de la 
Communication adoptée par la Commission le 23 décembre 1992. Elle est également une 
des composantes des réflexions en cours quant à la contribution des Fonds Structurels à la 
lutte contre l'exclusion sociale. Elle rejoint, sur bien des points, les préoccupations qui 
s'expriment dans le cadre du dialogue permanent que la Commission a développé avec les 
organisations non-gouvernementales, et, plus récemment, avec les partenaires sociaux. 
Dans ce contexte, l'apport du programme tend au demeurant à évoluer. Lorsque Pauvreté 3 
a été conçu, il s'agissait pratiquement de la seule initiative communautaire portant 
spécifiquement sur la pauvreté et l'exclusion sociale(12); faisant immédiatement suite au 
deuxième programme européen, il constituait, par sa seule existence, un signal politique 
de la volonté de la Communauté de contribuer, modestement mais dans la continuité, aux 
efforts menés dans les Etats membres. Aujourd'hui, le programme prend place dans un 
ensemble diversifié d'initiatives, et il en est dès lors attendu davantage en termes de 
contribution à l'élaboration de savoir-faire et de bonnes pratiques susceptibles d'être 
transférés. Il est significatif, à cet égard, qu'une grande attention soit accordée, par de 
nombreux acteurs, à leur approfondissement conceptuel et méthodologique. 
Corrélativement, c'est par la consolidation de ses acquis que le programme pourra 
contribuer le mieux à la promotion de la perspective de l'Europe des solidarités. 
(12) à l'exception de l'aide alimentaire accordée dans le cadre des campagnes d'hiver 
78 
Annexe 1 
Informations statistiques succinctes 
sur les projets du programme Pauvreté 3 
Les publications de Pauvreté 3, et notamment les rapports et documents de travail de l'Unité 
centrale du programme, présentent de nombreuses informations quantitatives et qualitatives sur 
les projets. En outre, un répertoire descriptif de ces projets est publié et actualisé régulièrement. 
Les tableaux proposés ci-après sont donc seulement une illustration de quelques unes des 
caractéristiques des projets du programme. 
Caractéristiques des territoires d'action des actions-modèles 
Nombre Moins de 20.000 à 50.000 hab Total 
d'habitants 20.000 hab 50.000 hab et plus 
Zone rurale 4 2 
Zone urbaine 8 io 
Région associant 
zones rurales et 1 
zones urbaines 6 
26 
Total 13 
12 11 36 
Source : Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note : Le nombre total d'actions-modèles (36 et non 29, tient compte du 
faxt que trois actions-modèles interviennent dans plusieurs 
zones. . 
79 
Dimensions de l'exclusion sociale rencontrées dans les territoires d'action 
des projets et prises en charge par ceux-ci 
Problème rencontré Nombre de projets Nombre de projets 
dont le territoire dont l'action 
est particulièrement concerne en parti-
marqué par le problème culier ce problème 
Chômage des jeunes 37 
Chômage de longue durée 37 
crise des centres urbains 19 
Espaces urbains et logements 
sans confort et peu équipés 25 
sous développement rural 8 
Emigration 12 
Immigration 19 
Discrimination ethnique 20 
Déclin industriel, restruc- 26 
turation économique 23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Source : Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note : Données concernant tous les projets soit 4 8 territoires en tenant 
compte des projets intervenant sur plusieurs territoires concrets 
distincts; à noter que certaines initiatives novatrices ne 
développent pas leur action en référence à un territoire précis. 
80 
Nature et origine des projets du programme Pauvreté 3 
La poursuite d'activités existant déjà en 1990 5 
et impliquant les mêmes (ou presque les mêmes) 
partenaires 
Le développement de nouvelles activités par les 5 
mêmes (ou presque les mêmes) partenaires 
L'extension d'un partenariat existant, avec la 18 
participation de nouveaux partenaires et l'enga­
gement de nouvelles activités 
La création d'un partenariat totalement nouveau 16 
pour développer de nouvelles activités 
Non réponse 1 
total 45 
Source ; Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note t le total de 45 projets tient compte du fait que certains projets 
développent leur activité sur deux ou trois territoires concrets 
distincts. 
Partenaires associés dans les comités Directeurs des projets 
Activités locales et régionales 116 
Activités nationales et organisations gouvernementales 35 
Organisations non-gouvernementales 108 
(dont organisations des communautés et groupes locaux) (53) 
Partenaires sociaux 31 
(dont organisations d'employeurs - entreprises) (21) 
(dont organisations syndicales) (10) 
Divers 4 8 
(dont Universités, organismes de recherche) (21) 
338 
Source î Unité Centrale du programme Pauvreté 3 
Note i Tableau établi à partir d'informations sur l'ensemble des 
projets; à noter cependant que toutes les initiatives novatrices 
n'ont pas constitué un comité directeur associant plusieurs 
partenaires. 
81 
Annexe 2 
Travaux statistiques menés dans le cadre du programme Pauvreté 3 
1. L'un des objectifs du programme Pauvreté 3 est de contribuer à l'amélioration de la 
connaissance de la pauvreté, en particulier par la production régulière de données 
comparables sur son ampleur, ses caractéristiques, et son évolution au sein des Etats 
membres. Conformément à cet objectif, et dans les limites des moyens accordés à cet effet 
par le Conseil, le programme apporte donc un concours à la mise en oeuvre de travaux de 
recherche sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Dans ce cadre, la Commission a soutenu 
la réalisation de travaux de recherche d'ordre statistique, dont le budget prévisionnel s'élève 
à 2,75 MEcus pour la durée totale du programme (1989-94). 
2. Les recherches engagées répondent essentiellement à deux objectifs: d'une part, contribuer 
à l'analyse de la pauvreté envisagée sous l'angle des ressources financières, en vue d'établir 
des données comparables pour l'ensemble des Etats membres et d'éclairer les tendances des 
évolutions récentes et en cours du phénomène; d'autre part, contribuer à l'analyse de la 
pauvreté envisagée dans sa multidimensionnalité, en vue notamment de surmonter les 
limites inhérentes à l'approche de sa seule dimension financière. 
3. Ces recherches consistent, dans une large mesure, en une amélioration des méthodologies 
utilisées dans l'analyse statistique de la pauvreté : elles portent, en particulier, sur 
l'harmonisation des données nécessaires à leur mise en comparabilité, sur la signification 
et les implications des diverses conventions et définitions relatives aux unités de mesure 
et aux indicateurs quantitatifs du phénomène, sur les apports d'un rapprochement des 
sources statistiques et des sources administratives, et sur les possibilités de modélisation 
économétrique des évolutions constatées. 
4. Ces travaux de recherche s'inscrivent dans le cadre d'un programme à moyen terme, et ils 
ne sauraient être considérés comme achevés. Au-delà de leurs apports proprement 
méthodologiques, ils ont déjà produit certains résultats. Mais ces résultats comportent des 
lacunes et des incertitudes, qui font l'objet de travaux complémentaires en cours. Les 
propositions strictement méthodologiques nécessitent elles aussi des approfondissements, 
en particulier pour préciser les avantages comparés d'options alternatives quant aux sources 
d'information, aux indicateurs statistiques et aux procédures de traitement des données. 
5. Au cours de la période 1989-93, la priorité a été donnée à l'analyse de la pauvreté envisagée 
sous l'angle des ressources financières. Conformément aux conclusions des recherches 
menées antérieurement, et en particulier aux travaux d'un séminaire international réuni sur 
cette question en 1989 à Noordwijk (Pays-Bas), les recherches engagées se sont attachées 
à améliorer l'exploitation des enquêtes sur les budgets des ménages (E.B.M.) (Household 
Budget Surveys) réalisées périodiquement par les instituts statistiques nationaux. Conçues 
pour contribuer à la connaissance des indices des prix, ces enquêtes ne sont pas 
spécifiquement adaptées à l'analyse de la pauvreté, et elles présentent à cet égard des 
faiblesses importantes. En outre, elles sont réalisées à des périodicités variables, le plus 
souvent tous les cinq ans. Elles constituent cependant, pour le moment, la moins mauvaise 
des sources d'informations comparables disponibles. 
6. Les chercheurs et les statisticiens engagés dans ces travaux ont eu accès aux micro-données 
de ces enquêtes. C'est là un avantage considérable et un progrès décisif pour l'analyse : les 
travaux comparatifs antérieurs étaient en effet fondés sur des données agrégées, regroupées 
au niveau des déciles des distributions statistiques, ce qui imposait des approximations 
hasardeuses. En outre, il a été possible de disposer d'enquêtes effectuées la même année 
( 1988) ou aux environs de la même année (1987,1989 ou 1990), et donc d'éviter le recours 
à certaines extrapolations incertaines. Il convient toutefois de souligner que la qualité des 
enquêtes nationales sur les budgets familiaux est très inégale, en particulier au regard de 
82 
la taille et de la représentativité de leurs échantillons, et que les définitions utilisées dans 
ces enquêtes, en particulier en ce qui concerne les dépenses de logement et les prestations 
liées au logement, ne sont pas suffisamment harmonisées pour assurer la comparabilité des 
données ni leur congruence avec celles que proposent par ailleurs les enquêtes 
administratives et les statistiques des comptes nationaux. 
7. Outre les tâches relatives à la mise à disposition des données, les travaux effectués au cours 
de la période 1989-93 ont été les suivants : 
a) une étude de la pauvreté dans les Etats membres aux environs de l'année 1988, au 
regard de seuils de pauvreté relative dits "objectifs" c'est-à-dire dérivés de la 
distribution statistique, basée sur l'exploitation des micro-données des enquêtes sur 
les budgets familiaux, 
b) une étude des apports méthodologiques des approches de la pauvreté, dites 
"subjectives" c'est-à-dire qui tiennent compte de l'opinion des ménages sur les 
ressources nécessaires à une vie décente, 
c) une étude exploratoire sur l'appartement des données issues d'enquêtes statistiques et 
d'enquêtes administratives, 
d) une étude de faisabilité relative à une mesure directe de la pauvreté en termes de 
consommation de certains biens ou services, qui est une première contribution, 
limitée à la consommation, à la définition d'indicateurs non-monétaires de pauvreté. 
8. La portée de ces études est largement (pour la première) ou exclusivement (pour les trois 
autres) d'ordre méthodologique. Leurs résultats de ce point de vue font donc l'objet de 
discussions avec des experts indépendants , des experts gouvernementaux et des 
représentants des instituts statistiques nationaux en vue de déterminer les conditions 
d'utilisation et de diffusion éventuelles de leurs propositions. La première étude a 
cependant produit aussi des résultats quant à l'ampleur de la pauvreté dans la Communauté 
vers 1988. Ces résultats seront présentés ici, même s'ils sont encore provisoires. 
9. Cette étude a été menée par une équipe de recherche réunie au sein de l'Université Erasmus 
de Rotterdam (Pays-Bas). Ses objectifs étaient les suivants : 
a) établir, à partir de l'exploitation des micro-données des enquêtes nationales sur les 
budgets familiaux et en discutant la pertinence de diverses conventions 
méthodologiques, une estimation de l'étendue de la pauvreté dans chacun des Etats 
membres et dans la Communauté, et ce pour une année aussi récente que possible, 
b) étudier selon les mêmes options méthodologiques les tendances de l'évolution de la 
pauvreté au cours de la décennie 80, 
c) examiner la possibilité d'une modélisation économétrique de ces évolutions, en vue 
de proposer une méthode de simulation permettant d'avancer des estimations de 
l'ampleur de la pauvreté pour les années pour lesquelles les enquêtes sur les budgets 
des ménages ne sont pas réalisées telle que celles-ci pourraient être estimées 
raisonnablement de façon permanente. 
10. Ces objectifs n'ont pu être tous atteints, à ce stade des travaux, en particulier en raison de 
la date tardive à laquelle les micro-données des enquêtes nationales ont été accessibles pour 
les besoins de la recherche. Les dispositions nationales relatives à la confidentialité des 
enquêtes ont rendu très complexes les négociations avec certains instituts statistiques 
nationaux, notamment celui de l'Allemagne. L'ensemble des douze séries de micro-données 
nationales aux environs de l'année 1988 n'ont été disponibles qu'au début 1993. Les séries 
83 
de micro-données des enquêtes nationales antérieures à 1988 -qui sont indispensables pour 
les analyses de tendances et les exercices de simulation économétrique- ne sont disponibles 
à ce jour que pour quelques Etats membres. 
11. L'accès aux micro-données a permis aux chercheurs de procéder à divers contrôles de la 
qualité de l'information et, dans certains cas, d'opérer un redressement des données afin de 
corriger des distorsions d'échantillonnage ou des disparités dans les définitions utilisées. 
Il faut cependant souligner que ce redressement n'a pas toujours été possible, et que des 
incertitudes importantes subsistent quant à la fiabilité de certaines des données qui 
constituent la base de la recherche. En outre, le Danemark a fait part de ses réserves quant 
à la qualité, pour l'année considérée, de son enquête nationale sur les budgets des ménages 
.La Commission poursuit, plus généralement, la concertation qu'elle a engagée avec les 
instituts statistiques nationaux en vue de rendre aussi assurés que possible les résultats des 
analyses effectuées. 
12. Les résultats qui seront présentés ci-après doivent donc être considérés comme provisoires 
et ils n'engagent que la responsabilité des chercheurs qui les ont établis. En outre, ils ne 
peuvent être comparés à ceux qui avaient été établis antérieurement, par une autre équipe 
de recherche, pour l'année 1985. Les estimations antérieures avaient en effet été avancées 
sur la base de données agrégées, et non de micro-données, donc de données non 
redressables ni redressées; en outre, pour certains pays, les chercheurs s'étaient fondés, 
faute d'enquêtes récentes, sur des extrapolations de données datant du début des années 80. 
Les résultats établis pour l'année 1988 sont incontestablement plus fiables que ces résultats 
antérieurs -dont ils ont manifesté les limites et les lacunes- mais ils présentent encore 
certaines incertitudes. 
13. Le tableau présente l'étendue de la pauvreté dans les Etats membres aux environs de l'année 
1988 et selon les conventions méthodologiques suivantes : 
a) la pauvreté est envisagée ici comme une insuffisance relative de ressources 
financières, cette insuffisance étant appréciée au regard du contexte national et à un 
moment donné (cf § 14); 
b) la pauvreté étant approchée à partir des inégalités de distribution des ressources 
financières, plusieurs seuils de pauvreté sont proposés (40%, 50% et 60% du revenu 
moyen) : sont donc ici considérés comme "pauvres", selon cette approche, les 
ménages dont le revenu moyen disponible par équivalent adulte est inférieur à une 
fraction déterminée (usuellement : 50%) du revenu moyen disponible par équivalent 
adulte des ménages vivant dans le même Etat membre (cf § 15); 
c) la mesure de la pauvreté est effectuée au niveau des ménages; les définitions 
statistiques du ménage ne sont cependant pas totalement harmonisées, et plusieurs 
conventions peuvent être adoptées pour prendre en considération la taille et la 
structure du ménage (notion d'échelles d'équivalence) (cf § 16); les données établies 
au niveau des ménages sont ensuite présentées au niveau des personnes en 
comptabilisant comme personnes pauvres les personnes vivant dans les ménages 
pauvres (les inégalités internes aux ménages sont donc négligées, et la méthode 
adoptée considère, implicitement, que chaque personne du ménage disposerait de la 
fraction des ressources du ménage correspondant à l'échelle d'équivalence adoptée); 
d) pour les besoins de l'étude, les ressources sont approchées à partir des informations 
disponibles, dans les enquêtes nationales, sur les dépenses des ménages, lesquelles 
sont supposées plus fiables (cf§ 17). 
84 
14. Sans entrer dans une discussion détaillée de ces conventions méthodologiques, il faut 
souligner que chacune d'entre elles nécessite des approfondissements. On ne reviendra pas 
sur les limites d'une approche de la pauvreté fondée sur le seul critère des ressources 
financières. En revanche, il faut rappeler que le niveau de vie d'un ménage ne dépend pas 
seulement du montant de ses ressources, mais aussi, à montant moyen inchangé, de la 
régularité de ces ressources dans le temps, de leur prévisibilité, et de leur nature; en outre, 
l'insuffisance du montant des ressources n'a pas les mêmes effets selon qu'elle est durable 
ou non, et qu'elle est ponctuelle ou récurrente. Ces distinctions ne peuvent évidemment pas 
être prises en considération ici. 
15. Le choix de seuils dérivés de l'une des valeurs centrales de la distribution statistique (ici 
une fraction du revenu moyen) présente inévitablement un caractère arbitraire : tout au plus 
peut-on réduire ce caractère arbitraire en proposant plusieurs seuils (ici 40%, 50% et 60%), 
ce qui souligne au demeurant la nature relative de la pauvreté telle qu'elle est envisagée ici. 
Il conviendrait cependant de disposer d'informations permettant de préciser quel est 
concrètement le niveau de vie et de consommation qu'autorisent les seuils adoptés; il 
conviendrait aussi de discuter dans quelle mesure un seuil donné, -par exemple 50%- a la 
même signification dans tous les Etats membres, alors même que la distribution des 
revenus y est plus ou moins inégalitaire. Enfin, il convient de ne pas sous-estimer l'extrême 
sensibilité des seuils adoptés : il suffit de leur ajouter ou d'en retrancher un écu par mois 
et par personne pour que le nombre de personnes concernées augmente ou diminue de 
plusieurs dizaines de milliers. 
16. Les échelles d'équivalence ont pour objet de permettre la comparaison des ressources des 
ménages dont la taille et la composition sont différentes. Si la nécessité d'une échelle 
d'équivalence est unanimement reconnue, le choix de cette échelle donne lieu à de 
nombreux débats dans tous les pays; une même échelle d'équivalence peut d'ailleurs avoir 
une signification différente dans des pays dont les structures démographiques et les 
pratiques culturelles sont contrastées. Les résultats empiriques présentés dans le tableau ont 
été établis selon l'échelle d'équivalence en usage dans les travaux de l'OCDE, soit 1 pour 
le premier adulte du ménage, 0,7 pour chacun des autres adultes (14 ans et plus), et 0,5 pour 
chacun des enfants (moins de 14 ans). 
17. L'équipe de recherche a effectué un ensemble de mesures visant à examiner la sensibilité 
des résultats aux diverses options méthodologiques retenues. Outre une discussion du choix 
des échelles d'équivalence, ces mesures concernent, entre autres, les effets de l'utilisation 
alternative, parmi les données des enquêtes, des informations concernant les ressources 
déclarées par les ménages,ou des informations concernant les dépenses déclarées par ces 
ménages. Le problème posé ici est surtout celui de la fiabilité des déclarations collectées 
à cet égard par les enquêtes, en particulier auprès de certaines catégories de population (par 
exemple, les ressources des agriculteurs) : si la recherche a retenu comme indicateur le 
montant des dépenses, les analyses de sensibilité effectuées ne confirment pas que cet 
indicateur soit partout le plus fiable, et cela montre, une fois encore, la nécessité d'une 
discussion approfondie de la qualité des données d'enquête utilisées. Il faut au demeurant 
noter que le choix de tel ou tel indicateur peut affecter les résultats quant aux 
caractéristiques des ménages pauvres : ainsi, il est vraisemblable, par exemple, que 
l'utilisation de l'indicateur "dépenses" tende à surestimer quelque peu la pauvreté des 
personnes âgées, qui ont une moindre consommation de leurs ressources. 
18. Le nombre de personnes pauvres le plus souvent cité, pour la Communauté dans son 
ensemble, est de 50 millions dans les années 1980. Sous réserve des incertitudes 
méthodologiques rappelées ci-dessus, ce nombre est confirmé par les résultats présentés 
dans le tableau, qui avance un total de 52 millions de personnes pauvres et 17.6 millions 
85 
de ménages pauvres aux environs de 1988 (seuil de 50%). Il faut souligner que ces données 
ont été établies avant l'unification allemande, et pour des années de croissance économique 
et de création d'emplois. La pauvreté s'est donc très certainement accrue depuis cette date, 
et les nombres cités sont donc des estimations minimales. 
19. Comme on l'a indiqué, il n'a pas été possible de procéder à une analyse des tendances de 
l'évolution de la pauvreté en cours des années 1980, en raison de l'absence des séries de 
micro-données pour les années antérieures et des fortes réserves qu'il convient d'exprimer 
quant aux résultats établis, dans le passé, sur la base de données agrégées (surtout pour 
certains pays). Les indications fragmentaires dont on dispose, pour quelques pays, 
suggèrent une tendance à un certain accroissement de la pauvreté mais elles doivent être 
confirmées. 
86 
Estimations de la pauvreté dans les Etats membres, aux environs de l'année 1988. 
Pourcentages et nombres absolus (milliers) de ménages et de personnes pauvres selon les conventions 
utilisées aux seuils de 40%, 50% et 60% du montant moyen (échelle d'équivalence OCDE) 
PAYS 
B 
DK(2) 
D(3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK ANNEE 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 Montant 
moyen 
100% (1) 
327.058 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 MENAGES 
seuil de 40% 
% 
2.6 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 (1000) 
103 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
498 
1307 
8459 seuil de 50% 
% 
6.7 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.2 (1000) 
265 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
799 
3289 
17596 seuil de 60% 
% 
15.3 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
605 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1091 
5677 
29092 PERSONNES 
seuil de 40% 
% 
3.8 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
375 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1602 
3819 
25547 seuil de 50% 
% 
9.4 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 (1000) 
928 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
2594 
8721 
51960 seuil de 60% 
% 
19.6 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1932 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3576 
15218 
84800 
Source : Erasmus University Rotterdam "Living conditions of the least priviliged in the European Community; research on poverty statistics 
based on micro-data for the Member States of the European Community", research report submitted to the Commission, April 1993 
(1) Dépenses moyennes annuelles par équivalent adulte, en monnaie nationale, pour l'année d'enquête (unités de consommation selon l'échelle 
d'équivalence OCDE) 
(2) Sous réserve des incertitudes relatives à la qualité des données 
(3) Données 1988, donc avant l'unification allemande 
ISSN 0254-1491 
COM(93) 435 final 
DOCUMENTS 
FR 05 
N° de catalogue : CB-CO-93-495-FR-C 
ISBN 92-77-59500-0 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
Lr2985 Luxembourg 
88