Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil"

(COM(2001) 581 final - 2001/0245 (COD))

(2002/C 221/08)

Le 11 décembre 2001, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 6 mai 2002 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 391e session plénière des 29 et 30 mai 2002 (séance du 29 mai 2002), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 93 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. La Communauté européenne a publié en mars 2000 un Livre vert sur l'établissement d'un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne. Ce Livre vert a été l'occasion d'un large débat transparent avec les différents acteurs de la société civile européenne et a débouché sur des propositions dont beaucoup sont reprises dans la proposition de directive à l'examen. Le Comité a pu lui aussi se prononcer sur ce Livre vert(1).

1.2. Le système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre constitue, avec le mécanisme d'application conjointe et le mécanisme pour un développement propre, l'un des trois instruments prévus par le Protocole de Kyoto pour réduire le coût et l'impact macroéconomique de la mise en oeuvre de l'Accord et ainsi faciliter son application par les pays signataires.

1.3. Le Protocole de Kyoto sera juridiquement contraignant à compter de 2008. La Commission européenne a néanmoins décidé d'avancer à 2005 la mise en oeuvre de ce mécanisme au niveau communautaire, afin de permettre son rodage et son amélioration éventuelle avant son adoption au niveau international avec l'entrée en vigueur du Protocole.

1.4. L'établissement d'une réglementation communautaire paraît s'imposer pour différentes raisons, dont la première est de tirer parti des effets de synergie en ce qui concerne la réduction globale des coûts visée par le système, effets qui seraient bien moindres si les États membres agissaient individuellement. Deuxièmement, il s'agit d'éviter la fragmentation économique du marché des émissions et l'adoption éventuelle de critères nationaux qui fausseraient la concurrence.

1.5. Les éléments clés du système sont le principe de quotas d'émission, les gaz à effet de serre couverts par le système et les secteurs et/ou installations visés par la directive.

1.6. Le concept de quota d'émission désigne la quantité de gaz à effet de serre que l'autorité compétente d'un État membre autorise une installation à émettre dans l'atmosphère pendant une période donnée.

1.7. S'agissant des six gaz à effet de serre couverts par le Protocole de Kyoto, la Commission a décidé de n'appliquer initialement le système qu'au CO2, pour des raisons de simplicité lors de la phase de démarrage du système ainsi qu'en raison des difficultés liées à la délivrance et à la vérification immédiate des droits d'émission des autres gaz.

1.8. Quant aux secteurs et installations couverts par la directive, ils sont définis à l'annexe I: il s'agit des activités dans le secteur de l'énergie (plus de 20 MW de puissance thermique installée), la production et la transformation des métaux ferreux, l'industrie minérale et la fabrication de pâte à papier et de papier. Les émissions de CO2 émanant d'installations thermiques de plus de 20 MW n'appartenant pas aux secteurs visés par la directive doivent néanmoins être considérées comme étant également couvertes par celle-ci.

1.9. Le système s'articule autour de quatre éléments principaux: premièrement, un plan national d'octroi de quotas; deuxièmement, un système d'autorisations individuelles; troisièmement, un système de vérification du respect des engagements, assorti de sanctions; et enfin, un système commercial d'échange de droits d'émission entre les parties concernées.

1.10. Le Plan national d'octroi de quotas est arrêté pour une période initiale allant de 2005 à 2008 puis pour des périodes quinquennales successives. Pour chacune de ces périodes, chaque État membre décide de la quantité totale de quotas qu'il octroiera et des critères nationaux d'octroi. À compter de 2008, la Commission appliquera une méthode harmonisée d'octroi.

1.11. L'octroi des droits d'émission s'effectue sur la base d'une demande d'autorisation d'émission adressée à l'autorité compétente par l'exploitant d'une installation en fonction des paramètres techniques et de production de cette dernière. L'autorité compétente délivre une autorisation individuelle d'émission, qui consiste en l'octroi de quotas gratuits pour la période 2005-2008. Cette autorisation est subordonnée à une vérification des émissions et à l'obligation pour l'exploitant de présenter annuellement des quotas d'émission - détenus par lui-même ou par des tiers - correspondant à ses émissions pendant la période considérée.

1.12. Conformément aux lignes directrices relatives au suivi et à la déclaration des émissions adoptées par la Commission européenne, les États membres vérifieront, en collaboration avec les autorités compétentes délivrant les autorisations, le respect des autorisations d'émission délivrées. Les États membres pourront appliquer des sanctions, moins sévères durant la période 2005-2008, aux exploitants ne pouvant restituer un nombre de quotas suffisants pour couvrir leurs émissions effectives durant chaque année écoulée.

1.13. Le mécanisme d'échange commercial est fondé sur un système de registres tenus au niveau de chaque État membre, normalisé à l'échelon communautaire et établi à partir de bases de données électroniques. La Commission européenne désignera en outre un administrateur central chargé d'assurer un contrôle et un suivi indépendant des transactions. Enfin, les transactions seront effectuées par les organes ou personnes qui y sont spécifiquement habilitées par la directive, sur la base d'échanges de nature commerciale dont les modalités seront de caractère privé.

1.14. Au niveau international, l'Union européenne pourra conclure des accords avec des pays tiers en vue de la reconnaissance mutuelle du régime en vigueur dans l'Union et celui de pays tiers.

1.15. Enfin, la Commission pourra présenter en 2004 une proposition visant à étendre la directive aux émissions d'autres gaz et à d'autres activités et, en 2006, un rapport sur l'application de la directive accompagné le cas échéant de propositions de modification.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement la présentation de cette directive, jugée comme un instrument précieux et novateur, et de ce fait susceptible d'éventuelles améliorations sur la base des expériences réalisées dans certains pays de l'Union européenne, et comme un excellent moyen de contribuer au respect, au moindre coût possible et avec un impact aussi limité que possible sur l'économie et l'emploi dans l'Union européenne, des engagements nationaux de réduction des gaz à effet de serre prévus par le Protocole de Kyoto, lequel prévoit également la possibilité de procéder directement à des échanges d'émissions entre les États membres. Le Comité a toujours inconditionnellement approuvé l'adoption et la ratification de ce Protocole.

2.2. Tout en marquant son accord avec l'objectif final de cette directive, le Comité souhaite exprimer ci-après certaines réserves concernant la proposition actuelle.

2.3. Le premier point de désaccord concerne l'objectif de la directive défini à l'article premier. Le Comité n'approuve pas cet objectif tel qu'il est formulé dans ledit article. En effet, comme il l'a dit dans son avis sur le Livre vert en la matière, l'objectif de cette directive ne devrait pas se lire "... afin de soutenir la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement avantageuses", mais "... afin que la réduction des émissions de gaz à effet de serre soit réalisée dans des conditions économiquement avantageuses et en essayant d'en minimiser les retombées sur la compétitivité et l'emploi global dans l'Union européenne".

2.4. Ensuite, le Comité exprime certains doutes pour ce qui est de l'application obligatoire de la directive à l'examen pendant la période transitoire 2005-2008 (antérieure à l'entrée en vigueur officielle du Protocole de Kyoto).

2.5. Enfin, le Comité juge injustifiée l'exclusion des autres gaz à effet de serre dans la proposition initiale et la non-prise en considération, à partir de 2008, des deux autres mécanismes de flexibilité prévus par le Protocole.

2.6. Les autres réserves émises par le Comité concernent la compatibilité de la directive avec le fonctionnement du marché intérieur et plus précisément la nécessité que ce système n'engendre pas de distorsions de concurrence liées à une interprétation divergente des conditions d'émission de chaque installation par les autorités compétentes des différents pays. De même, le Comité n'approuve pas la façon dont sont envisagés ses liens avec la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC) et d'une façon générale le fait de considérer les autorisations d'émission comme une charge et non comme un bénéfice potentiel pour les entreprises qui fournissent un effort supplémentaire en vue de réduire les émissions. Ces différents aspects seront commentés lors de l'examen des articles correspondants.

2.7. Dès lors, il est proposé de supprimer le paragraphe 2 de l'article 2, qui fait référence à la directive 96/61/CE.

2.8. Concernant l'article 3 (Définitions), le Comité propose les modifications suivantes:

2.8.1. "Installation": une unité technique implantée sur un même site où se déroulent une ou plusieurs des activités indiquées à l'annexe I.

2.8.2. Remplacer "Personne" par "Opérateur" et en donner la définition suivante: "toute personne physique ou morale pouvant démontrer un intérêt suffisant quant à sa participation à ce système".

2.9. Article 6 (e): Ajouter: "l'obligation de restituer, dans les trois mois qui suivent la fin de chaque année civile, des quotas ou des crédits acquis dans le cadre de projets de développement propre ou d'application conjointe correspondant aux émissions ...".

2.10. S'agissant de l'article 9 (Plan national d'octroi de quotas), certains États membres ont développé leurs propres méthodes pour atteindre les objectifs nationaux d'émission conformément aux obligations découlant du Protocole de Kyoto. Ces méthodes alternatives doivent être prises en compte dans la directive à l'examen par le biais de mécanismes de flexibilité permettant de maintenir l'"acquis" atteint, pour autant que l'on puisse démontrer que les efforts déployés sont équivalents à ceux qu'il faudrait fournir en liaison avec l'application de la directive.

2.10.1. Les installations de ces pays sont principalement en concurrence avec des entreprises situées hors de l'UE, qui n'ont pas à supporter les coûts des quotas d'émission ni des taxes sur les émissions de gaz à effet de serre; l'application de la directive entraînerait donc un affaiblissement de leur compétitivité.

2.11. Il est donc proposé de compléter l'article 9 comme suit:

2.11.1. Insérer les paragraphes 1 bis et 1 ter suivants:

- Paragraphe 1 bis: six mois avant le 1er janvier 2005 et 2008, et avec un délai de durée égale avant les périodes quinquennales suivantes, les États membres doivent notifier à la Commission européenne leur intention d'inclure certaines installations dans le champ d'application de la présente directive ou d'en exclure d'autres. Ces installations doivent être clairement identifiées et la décision des États membres doit être précisément motivée auprès de la Commission.

- Paragraphe 1 ter: La Commission peut, en conformité avec les procédures générales applicables aux Plans nationaux d'octroi de quotas, exclure ces installations du champ d'application de la présente directive, après s'être assurée que:

1. conformément aux politiques nationales suivies, incluant des accords volontaires de type sectoriel ou autre, sous contrôle public, ces installations s'efforcent de réduire leurs émissions dans une mesure équivalente à celle qui résulterait de l'application de la présente directive;

2. ces installations sont soumises aux mêmes procédures de surveillance et de vérification que celles prévues aux articles 14 et 15 pour les autres installations couvertes par la présente directive.

2.12. Article 10: Méthode d'octroi de quotas

2.12.1. La Commission propose d'octroyer les quotas en les mesurant en tonnes de CO2, ce qui limite l'utilisation d'autres indicateurs. Or d'autres systèmes de mesure peuvent être appropriés pour certaines installations.

2.12.2. Les objectifs d'efficacité énergétique et les objectifs fondés sur des "références standard" largement reconnues et acceptées comme telles en constituent deux exemples importants. La proposition devrait donc tenir compte de ces autres indicateurs et en conséquence les inclure à l'annexe III comme options possibles pour les États membres, dans le cadre de leur stratégie globale.

2.12.3. À cela il faut ajouter qu'après l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, un certain temps est nécessaire pour évaluer l'adéquation du système d'octroi de quotas au niveau de chaque État membre et sa compatibilité avec le marché intérieur, ce afin de s'assurer de l'opportunité de ce système et de rechercher un système harmonisé au niveau communautaire et compatible avec le système de quotas prévu par le Protocole pour l'ensemble des pays signataires.

2.13. C'est pourquoi le Comité fait les propositions suivantes:

2.13.1. Article 10, paragraphe 1.: Remplacer par: "Jusqu'à la période qui débute le 1e janvier 2013, ...".

2.13.2. Article 10, paragraphe 2.: Remplacer par: "La Commission européenne, conformément aux dispositions de l'article 26, paragraphe 2, détermine une méthode harmonisée d'octroi de quotas qui entrera en application le 1er janvier 2013 et qui devra prendre en compte, dans l'hypothèse où un paiement serait exigé pour ces quotas, les taxes sur l'énergie payées par les entreprises, afin d'éviter une double imposition sur le même fait générateur".

2.13.3. Dans la période d'ici à 2013, la Commission veille également à ce que le marché intérieur ne subisse aucun dommage et d'une manière générale, en introduisant une méthode harmonisée pour l'octroi des quotas, la Commission veille à l'établissement de conditions égales dans les États membres.

2.14. Article 12, paragraphe 1: Remplacer "personnes" par "opérateurs".

2.15. Article 13. Validité des quotas. Paragraphes 2 et 3: remplacer "personnes" par "opérateurs".

2.16. Article 16 (Sanctions): Les sanctions prévues dans cet article ne pourront en aucun cas s'appliquer avant l'entrée en vigueur de la première période d'engagement du Protocole de Kyoto en 2008. Par ailleurs, elles n'excluent pas la restitution ultérieure de crédits. Dès lors, jusqu'en 2013, elles ne peuvent avoir qu'une valeur symbolique en obligeant les opérateurs à développer le marché des quotas, sans qu'elles puissent être considérées comme disproportionnées. De plus, la référence à un "prix du marché" est très imprécise compte tenu de la confidentialité des transactions entre opérateurs. C'est pourquoi le Comité formule les propositions suivantes:

2.16.1. Modifier l'article 16, paragraphe 1, comme suit: "... Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives et proportionnées, conformément aux dispositions du paragraphe 3, et pourront s'appliquer à compter de l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto".

2.16.2. Modifier la deuxième partie du paragraphe 3 comme suit: "Pour chaque tonne ... l'amende sur les émissions excédentaires sera de 50 euros. Le paiement ...".

2.17. Annexe I: Dans la rubrique consacrée aux activités dans le secteur de l'énergie, remplacer "supérieure à 20 MW" par "supérieure à 50 MW". Cela permet de concentrer dans un premier temps l'application de la directive sur les secteurs ou installations individuelles émettant le plus de gaz à effet de serre sans pénaliser les petites installations, comme ce pourrait être le cas des grands hôpitaux ou autres installations de taille similaire. Il convient également de ne plus faire uniquement référence au CO2, afin de couvrir la totalité des gaz à effet de serre. Le Comité considère néanmoins également que ce seuil de 50 MW pourrait être revu en 2006 à la lumière des avancées réalisées dans le domaine des nouvelles technologies de production d'électricité ou à cycle combiné et dans le cadre du réexamen prévu à l'article 26.

2.18. Annexe III: Le Comité propose les modifications suivantes:

2.18.1. Supprimer au point (4) la référence à l'exclusion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables, au motif que cela permettrait d'assimiler ces énergies à la biomasse et ainsi d'améliorer leur taux de pénétration du marché tout en augmentant la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne.

2.18.2. Ajouter à la fin du point (3): "D'autres systèmes d'octroi de quotas utilisés par les États membres pourront notamment être pris en considération, à la condition qu'ils se fondent sur des 'références standard' largement reconnues et permettant d'obtenir des résultats équivalents à ceux qui pourraient être atteints grâce aux méthodes proposées dans la présente directive".

2.18.3. Remplacer au point (6) "aux nouveaux entrants" par "aux nouveaux entrants ou aux nouvelles installations" et ajouter à la fin du paragraphe: "... État membre ou sur les dispositions à prendre pour prendre en compte les augmentations de capacité des installations existantes sans discriminer ces nouvelles activités".

2.18.4. Insérer un nouveau point (6 bis) libellé comme suit: "Le plan prévoit les mesures appropriées pour ne pas compromettre exagérément la compétitivité d'un secteur ou d'une installation donnée, ainsi que les méthodes utilisées pour garantir sa compatibilité avec le marché intérieur".

2.19. Ajouter à la fin du point (7): "Seront également pris en considération, au moment d'octroyer les quotas individuels, les efforts de réduction déployés depuis 1990 par l'installation considérée ainsi que les capacités réelles du secteur et de cette installation individuelle d'aller plus loin dans la réduction des émissions".

Bruxelles, le 29 mai 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 367 du 20.12.2000, p. 22.