RAPPORT sur le Fonds international pour l'Irlande conformément à l'article 5 du règlement (CE) n° 214/2000 - [SEC(2001)1579]

(présenté par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Bilan des activités du FII

2.1. Description générale du FII

2.1.1. Objectifs et priorités

2.1.2. Organisation et fonctionnement

2.1.3. Activités

2.1.4. Budget

2.2. Participation de l'Union européenne au FII

3. Évaluations passées des activités du FII

3.1. Évaluations d'impact de la KPMG demandées par le FII

3.2. Le rapport 1999 de la Commission à l'autorité budgétaire de la CE

3.3. Contrôle des comptes de la société USAID effectué en 2000

3.4. Le rapport spécial n° 7/2000 de la Cour des comptes européenne

3.5. Audits des services de la Commission européenne

3.6. L'étude d'impact réalisée par la NISRA en 2001 en Irlande du Nord

3.7. Le projet de rapport d'audit de PriceWaterhouse Coopers

3.8. Conclusion

4. Les actions du FII et la nouvelle période de programmation des Fonds structurels

4.1. Le FII et les programmes de l'UE : complémentarité des objectifs

4.1.1. Synergies entre les priorités

4.1.2. Ciblage des ressources et critères de sélection

4.1.3. Conclusion

4.2. Organiser la coordination

4.2.1. Arrangements actuels en matière de coordination

4.2.2. Améliorer la coordination:

4.2.3. Conclusion

5. Publicité et information

6. Conclusion et propositions

RAPPORT SUR LE FONDS INTERNATIONAL POUR L'IRLANDE conformément à l'article 5 du règlement (CE) n° 214/2000

1. Introduction

Depuis les années 60, le contexte politique de la région d'Irlande du Nord a été dominé par des conflits et des violences intercommunautaires. En 1985, soit presque 13 ans avant la signature de l'accord de Belfast (accord dit "du Vendredi saint", avril 1998), le traité anglo-irlandais a vu le jour; ce traité prévoyait que les deux gouvernements devaient "coopérer pour promouvoir le développement économique et social des régions des deux parties de l'Irlande qui ont le plus souffert des conséquences de l'instabilité de ces dernières années" et "réfléchir à la possibilité d'obtenir un soutien international pour ce travail ".

C'est ainsi que le Fonds international pour l'Irlande (FII) a été créé l'année suivante (1986) en tant qu'organisation internationale indépendante, sous la forme d'un 'trust' ou d'une fondation disposant de son propre organe de direction.

La Communauté européenne contribue au financement du FII depuis 1989. L'aide de l'Union européenne représente 34 % des contributions annuelles au FII et 38 % des contributions cumulées à ce jour.

Le règlement (CE) n° 214/2000 du Conseil établit le cadre juridique actuel des contributions de la Communauté pour les années 2000, 2001 et 2002. L'article 5 de ce règlement prévoit que la Commission présente à l'autorité budgétaire de la CE (Parlement européen et Conseil de l'Union européenne) un rapport appréciant s'il y a lieu de poursuivre les contributions au-delà de 2002 . Cette appréciation comprend notamment :

* un bilan des activités du FII;

* une liste des projets qui ont bénéficié de l'octroi d'un concours;

* une évaluation de la nature et de l'incidence des interventions, compte tenu notamment des objectifs du FII et des critères fixés à l'article 2, 1er et 2ème alinéas, du règlement précité ("priorité est donnée aux projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire, et en particulier à ceux qui sont compatibles avec les objectifs du programme PEACE et des autres programmes soutenus par les Fonds structurels" ; "avoir une incidence supplémentaire réelle sur les zones visées (...) et ne pas se substituer à d'autres dépenses publiques ou privées" ) et à l'article 3 ("la Commission assure la coordination entre les activités du FII et celles qui sont financées par les politiques structurelles communautaires" ; "la Commission informe les Comités de suivi compétents sur les activités du FII");

* une annexe contenant les résultats des vérifications et des contrôles effectués par le représentant de la Commission ou par ses délégués, notamment en ce qui concerne les modalités de la coordination entre les activités du FII et celles qui sont mises en oeuvre dans le cadre des politiques structurelles communautaires.

Ladite appréciation fait l'objet du présent rapport et de ses annexes. En outre, ce rapport présente également des évaluations du FII effectuées dans le passé par d'autres organismes, et il aborde enfin la question de la publicité et de l'information (article 4).

2. bilan des activités du FII

2.1. Description générale du FII

2.1.1. Objectifs et priorités

Le FII a été créé par un accord conclu en 1986 entre les gouvernements britannique et irlandais (ANNEXE I). Il a vu le jour en décembre de cette année-là.

L'accord décrit les principaux objectifs du FII, à savoir :

* promouvoir le progrès économique et social, et

* encourager les contacts, le dialogue et la réconciliation entre les Nationalistes et les Unionistes dans toute l'Irlande.

Le FII a pour mission d'optimiser les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation des fonds mis à sa disposition, étant entendu que ses dépenses doivent être compatibles avec les politiques des deux gouvernements en la matière.

L'accord établit les priorités suivantes pour le FII:

* stimulation de l'investissement dans le secteur privé, notamment par des initiatives de capital-risque,

* projets d'allocations à des particuliers dans les deux parties de l'Irlande,

* projets d'amélioration de la qualité et des conditions de vie des personnes dans des zones confrontées à de graves problèmes économiques et/ou sociaux, et

* projets destinés à offrir des perspectives pour des personnes issues des deux communautés de l'Irlande par la formation technique et l'expérience professionnelle à l'étranger.

L'accord prévoit également qu'environ 75 % des ressources du FII seront distribuées en Irlande du Nord.

2.1.2. Organisation et fonctionnement

Les gouvernements britannique et irlandais désignent conjointement un Président et un Conseil d'Administration composé de six Membres, qui sont responsables de la direction et de la gestion du FII (voir ANNEXE II). Le Conseil d'Administration a un mandat d'une durée de trois ans; il est rééligible; le Conseil d'Administration actuel sera rééligible le 31 janvier 2003. Le Conseil d'Administration est représentatif des communautés de l'Irlande du Nord et de l'Irlande; il se réunit en moyenne cinq fois par an. Les réunions du Conseil d'Administration se tiennent alternativement en Irlande du Nord et en Irlande.

Le FII a commencé à fonctionner en 1987 lorsqu'il a reçu des contributions financières des gouvernements des États-Unis, du Canada et de la Nouvelle-Zélande. Les premières contributions de l'Union européenne lui ont été versées en 1989 et l'engagement financier de l'Australie a commencé en 1995. Les représentants de l'Union européenne et des pays donateurs participent aux réunions du Conseil d'Administration en tant qu'Observateurs.

Un Secrétariat , dirigé par deux co-Directeurs généraux, est chargé de la coordination et de la gestion des travaux du FII. Il est composé de fonctionnaires détachés des administrations irlandaises et britanniques et il a son siège à Belfast et à Dublin.

Le Conseil d'Administration est également assisté par un Comité consultatif composé de fonctionnaires nommés par les gouvernements britannique et irlandais, dont ils sont les représentants. Le Comité consultatif se réunit avant les réunions du Conseil d'Administration pour préparer les avis de ce dernier sur les projets qui ont été soumis pour décision et sur d'autres questions. Les deux co-présidents du Comité consultatif ou leurs adjoints participent aux réunions du Conseil d'Administration.

Chacun des principaux programmes du FII (voir point suivant) est géré au jour le jour par une Equipe de programme conjointe, qui réunit les compétences des ministères et des agences spécialisées du nord et du sud de l'Irlande (cf. ANNEXE III). Ces équipes agissent en tant que gestionnaires pour le FII, dans le cadre de lignes directrices et de critères écrits et sous la direction de Membres du Conseil d'Administration désignés (cf. ANNEXE II).

En outre, le FII a mis en place une équipe de 10 Consultants en développement qui travaillent sur place et constituent une interface locale, en liaison notamment avec les associations sur le terrain ; ils participent à l'identification des projets appropriés et, si nécessaire, assistent les promoteurs des projets dans la formulation de leurs propositions (cf. ANNEXE IV).

Le Conseil d'Administration du FII décide en dernier lieu sur tous les sujets, y compris sur les demandes de financements de projets. Une fois les projets approuvés par le Conseil d'Administration, la responsabilité directe des dossiers est répartie entre le secrétariat, les Consultants et les Ministères agissant en tant qu'agents du FII. Le Secrétariat prend en charge un petit nombre de programmes, généralement ceux qui financent un petit nombre de projets. En Irlande, la majorité des programmes est mise en oeuvre par les Consultants ou par des agents du secteur semi-public ou public, tandis qu'en Irlande du Nord, le FII fait essentiellement appel à des agents.

2.1.3. Activités

L'ANNEXE V présente une liste des projets ayant bénéficié d'une assistance financière.

Initialement, les projets étaient financés par le FII dans le cadre de six programmes. Le Conseil d'Administration du FII revoit régulièrement ses priorités et programmes et introduit de nouvelles initiatives afin de couvrir les besoins identifiés en tant que de besoin. En 2001, par exemple, il a approuvé une importante nouvelle initiative visant le développement local dans un certain nombre de zones reconnues particulièrement sensibles dans les zones les plus défavorisées. Aujourd'hui, les activités du FII ont lieu dans le cadre de différents programmes et initiatives qui peuvent être regroupés sous trois rubriques :

1. Revitalisation des zones défavorisées

Il s'agit d'une série de programmes à finalité économique, conduits par des initiatives locales, qui concernent exclusivement les zones les plus défavorisées.

* Community Regeneration Improvement Special Programme (CRISP) : le programme CRISP cherche à donner des moyens d'action aux initiatives locales, sur une base intercommunautaire, afin d'encourager la revitalisation économique et urbanistique des petites villes et des villages les plus défavorisés d'Irlande du Nord.

* Community Economic Regeneration Scheme (CERS): Cette initiative cible les zones urbaines défavorisées d'Irlande du Nord en offrant un soutien aux initiatives locales de régénération économique en faveur des zones dans lesquelles les mécanismes du marché ne fonctionnent pas.

* Border Towns and Villages (BTV): ce programme opère dans les Comtés frontaliers d'Irlande et développe des projets économiques structurants pour certain villages ou villes, dans le but de contribuer à la régénération des zones qui ont souffert de l'instabilité de ces dernières années.

* Rural Development Programme (RDP): ce programme finance des projets d'initiative locale qui stimulent la régénération économique et sociale des zones rurales défavorisées.

* Projets spéciaux: cette catégorie s'adresse à des projets individuels présentant un intérêt particulier, qui sont conformes aux objectifs du FII mais pour lesquels il n'existe aucun programme de soutien spécifique.

2. Renforcement des structures locales

Cette série de programmes se propose de renforcer les compétences de l'ensemble de la population locale, particulièrement dans les zones les plus défavorisées.

* Community Leadership Programme: ce programme est conçu pour jeter les bases d'une régénération des zones les plus défavorisées et sous-développées. Il fournit une formation et une assistance à des groupes ou personnes qui souhaitent faire profiter leur collectivité d'un savoir-faire, mais qui ont besoin d'aides pour lancer ce processus de développement local.

* Communities in Action Programme: ce programme pilote a financé 30 projets pendant une période de quatre ans qui s'est achevé en l'an 2000 ; il a eu un impact sur la vie des personnes, notamment des femmes et des enfants, dans des zones défavorisées.

* New Community Initiative: approuvé par le Conseil d'Administration en juin 2001, ce programme sera la suite du programme 'Communities in Action'. Il financera la création et le développement d'infrastructures locales et contribuera à atténuer les tensions intercommunautaires qui existent dans ces zones en s'adressant aux leaders locaux actuels et potentiels.

* Community Bridges Programme: ce programme se propose de soutenir les organisations favorisant le dialogue et l'entente intercommunautaire, et traite des questions qui divisent les personnes de traditions culturelles et religieuses différentes en Irlande.

* Wider Horizons Programme: ce programme permet aux jeunes défavorisés de 16 à 28 ans, issus de traditions différentes d'Irlande du Nord et du reste de l'Irlande, d'améliorer leurs perspectives d'emploi par des formations et des expériences professionnelles réalisées sur l'île et à l'étranger, tout en promouvant l'entente mutuelle et la réconciliation entre les participants.

* Interact Programme : ce programme permet aux jeunes de 16-17 ans, d'améliorer leur aptitude à l'emploi en en leur fournissant des opportunités de pré-formation; l'accent est mis sur l'acquisition de qualifications génériques et de compétences personnelles, dans un environnement qui favorise la compréhension et la réconciliation.

* Knowledge through Enterprise for Youth Programme (KEY): il s'agit d'un programme en trois ans, destiné à développer l'aptitude au travail en entreprise chez 900 jeunes de 14 à 16 ans issus d'écoles situées dans des zones défavorisées d'Irlande du Nord et des Comtés limitrophes d'Irlande, qui appartiennent à toutes les traditions et établissent des contacts intercommunautaires.

3. Développement économique

Cette série de programmes est conçue pour encourager le développement d'une base économique de petite échelle par des initiatives locales collectives ou privées, en développant les possibilités économiques et en créant des emplois dans plusieurs secteurs clés.

* Business Enterprise and Technology Programme: le principal objectif de ce programme est de créer des conditions favorables à l'entreprise et propices aux opportunités économiques. Un élément important a été la contribution permanente du FII en direction du développement économique local. Ce programme comporte les volets suivants:

- RADIANE (Research and Development between Ireland and North America or Europe) : RADIANE se propose de stimuler, promouvoir et soutenir financièrement, dans le domaine du développement des produits et des filières, des sociétés conjointes qui soient à la fois mutuellement rentables, innovatrices, fondées sur la technologie et sur les mécanismes du marché, alliant des entreprises industrielles ou des sociétés de services commerciales à vocation internationale d'Irlande du Nord ou des six Comtés limitrophes et des entreprises partenaires des États-Unis d'Amérique, du Canada ou de l'Union européenne.

- Ron Brown Programme: organisé au Babson College, Boston, ce programme offre 12 places par an à de jeunes commerciaux, hommes et femmes, qui reçoivent une formation poussée et acquièrent une expérience de la gestion dans une société américaine.

- AMBIT Programme (American Business Internship) : ce programme offre des stages d'affaires aux États-Unis à des sociétés d'Irlande du Nord et de la région frontalière d'Irlande. Il a été élargi en 1999 afin accueillir des responsables locaux.

* Tourism Programme : l'objectif général de ce programme est d'encourager la régénération économique en stimulant l'investissement privé dans l'offre et la modernisation des équipements touristiques, et en finançant des initiatives de promotion touristique et de développement du personnel.

* Urban Development Programme : ce programme vise à générer une activité économique dans les zones commerciales des villes et des villages en incitant les propriétaires de biens à l'abandon, particulièrement dans les zones défavorisées, à les réhabiliter économiquement.

En outre, le FII a lancé un programme-phare afin de soutenir quelques grands projets revêtant une importance symbolique pour l'ensemble de l'île, et qui sont susceptibles d'apporter une contribution significative à un renouveau social et économique.

Il aide également les sociétés d'Irlande et d'Irlande du Nord à établir des liens avec l'Amérique du Nord, l'Australie et la Nouvelle-Zélande par l'intermédiaire de différents programmes de partenariats internationaux ("international links").

Deux sociétés d'investissement créées en 1987 sont implantées respectivement en Irlande du Nord et en Irlande: Entreprise Equity, établie à Belfast (Irlande du Nord) et Entreprise Equity, établie à Dundalk (Irlande). Ces sociétés fournissent des capitaux à risques à des entreprises nouvelles et en expansion en Irlande du Nord et dans la région limitrophe de l'Irlande.

2.1.4. Budget

Le statut juridique du FII peut être assimilé à celui d'un trust ou d'une fondation.

Depuis ses débuts, le FII a reçu environ 625 millions d'euros (en prix courants). Les États-Unis ont été et demeurent son plus grand donateur (64 %), tandis que l'aide de l'Union européenne avoisine les 2/5 des ressources totales engagées. Les contributions combinées des États-Unis et de l'Union européenne constituent 99 % des ressources totales investies dans le FII, le reste provenant du Canada, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande (cf. ANNEXE VI).

À la fin de 2000, le budget du FII disponible pour 2001 a été estimé à 32,66 millions £ (EUR 51.64 millions, en prix courants), contre 29,35 millions £ (EUR 46.41 millions) pour l'exercice 2000 et 29,7 millions £ (EUR 46.96 millions) pour l'exercice 1999 respectivement.

Uniquement pour l'exercice 2001, la contribution des États-Unis représente 64 % (25 millions USD), la contribution de l'Union européenne 36 % (15 millions d'euros) et la contribution canadienne 1 % (0,333 million CAD). Il n'y a pas de certitude quant aux contributions annuelles de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie pour l'exercice 2001.

Les dépenses de gestion générale, les coûts de fonctionnement et le secrétariat sont couverts par les gouvernements britannique et irlandais.

2.2. Participation de l'Union européenne au FII

Le FII étant un organisme international indépendant, du type d'un trust ou d'une fondation, disposant de son propre organe de direction, il ne faut pas perdre de vue qu'il fournit une assistance de nature différente de celle des Fonds structurels de l'Union européenne. Le statut de l'Union européenne dans le FII est donc semblable à celui des autres pays donateurs.

Depuis que la Communauté européenne contribue au financement du FII (1989), la Commission européenne a participé aux réunions de son Conseil d'Administration en qualité d'observateur. Jusqu'en mai 2000, la Commission y était représentée par son secrétaire général ou par le représentant de ce dernier. Depuis mai 2000, la direction générale de la Politique régionale à la Commission est directement responsable du FII à la Commission et son directeur général ou le représentant de ce dernier a participé à toutes les réunions de Conseil d'Administration.

À Berlin, en mars 1999, le Conseil européen a reconnu que la situation particulière de l'Irlande du Nord et des Comtés limitrophes justifiait une aide exceptionnelle et il a :

- reconduit le programme PEACE pour 5 ans, de 2000 à 2004, avec une contribution financière de 500 millions d'euros (dont 100 millions ont été attribués à l'Irlande), et

- renouvelé la contribution de l'Union européenne au FII pour 3 ans supplémentaires, de 2000 à 2002, à raison de 15 millions d'euros par an.

Par ses engagements et paiements annuels, l'Union européenne a fourni au FII les contributions financières suivantes:

>EMPLACEMENT TABLE>

Au cours des dernières années, différents représentants de l'Union européenne de haut niveau, dont l'ancien président du Parlement européen, José María Gil-Robles, les commissaires européens MM. Flynn et Kinnock, ainsi qu'une délégation de Membres du Parlement européen conduite par Antoni Gutiérrez Díaz, ancien vice-président du Parlement européen, sont allés observer des projets du FII ou en ont lancés. Tout récemment, lors de sa visite en Irlande du Nord (mars 2001), Michel Barnier, le commissaire européen responsable du FII, est allé observer un projet intercommunautaire financé par le FII et par le programme PEACE I dans une zone de contact entre les communautés protestante et catholique à l'ouest de Belfast. Des visites et inaugurations semblables de projets financés par le FII ont été faites par le directeur général de la Politique régionale ou par ses représentants à l'occasion de leur participation à des réunions du Conseil d'Administration du Fonds. En outre, les bureaux de la Commission à Belfast et à Dublin entretiennent des contacts réguliers avec le FII et ses opérations; ils participent également au lancement de projets financés par le FII.

3. évaluations passées des activités du FII

Le FII fait régulièrement l'objet de contrôles de la part de ses propres comptables (Price Waterhouse Coopers), dont les résultats sont présentés dans le rapport annuel, qui est approuvé par le Conseil d'Administration. Néanmoins, il est également contrôlé par des services d'audit publics britanniques et irlandais et soumis aux vérifications des services de Commission européenne [1] et de la Cour des comptes européenne et d'autres commissaires aux comptes agissant au nom des gouvernements des autres donateurs.

[1] Auparavant, sous la responsabilité de la direction générale du Contrôle financier; après la décentralisation des fonction d'audit ex post, sous la responsabilité des services d'audit de la direction générale de la Politique régionale.

3.1. Évaluations d'impact de la KPMG demandées par le FII

À intervalles réguliers, le FII confie des évaluations d'impact à des consultants externes: KPMG a achevé une étude de ce type en 1995, suivie en 1998 d'une évaluation semblable réalisée par un groupe de consultants [2] sous la conduite de la KPMG. Une autre étude a été confiée au même groupe en 2001; les premiers résultats seront présentés au Conseil d'Administration en septembre 2001.

[2] KPMG, Colin Stutt Consulting, NIERC.

D'après l'étude réalisée par KPMG en 1998, près de 90 % des engagements du FII avaient bénéficié aux zones défavorisées désignées par le FII. Au total, jusqu'à fin septembre 1997, 8.274 personnes étaient estimées engagées dans des projets intercommunautaires ou transfrontaliers soutenus par le FII, tandis que 1.494 sociétés avaient participé à des programmes transfrontaliers de développement économique.

L'incidence du FII sur l'emploi représenterait au total l'équivalent de 31.629 emplois à plein temps , y compris les emplois directs, indirects et temporaires. L'étude a par ailleurs estimé que plus de 7.600 personnes participaient à des groupes intercommunautaires, tandis que plus de 4.700 étaient impliquées dans des structures transfrontalières.

La conclusion générale de l'étude montre que les projets réalisés par le FII ont eu un impact substantiel, renforcé par l'intégration des objectifs économiques et de réconciliation et par l'approche du Conseil d'Administration du FII, axée sur les entreprises et toute en souplesse. La décision de regrouper les programmes sous trois rubriques a été prise par le Conseil d'Administration en 1999 sur la base des résultats du rapport présenté par la KPMG en 1998.

Les résultats préliminaires du rapport 2001 de KPMG révèlent des résultats semblables pour les trois années qui ont suivi l'étude précédente: entre septembre 1997 et septembre 2000, le Conseil d'Administration a approuvé 782 nouveaux projets, et les nouveaux engagements se sont élevés à 80 millions £. Sur ce montant, 89 % ont été alloués aux zones défavorisées désignées par le FII. 540 emplois supplémentaires ont été créés par des projets cofinancés par le FII. Par ailleurs, le nombre de participants à des groupes intercommunautaires aurait augmenté de 3.530au cours de la même période.

3.2. Le rapport 1999 de la Commission à l'autorité budgétaire de la CE

Conformément au règlement (CE) n° 2614/1997 du Conseil, la Commission a présenté à l'autorité budgétaire de la CE un rapport évaluant la nécessité de continuer à verser des contributions de la CE [3]. Les conclusions de ce rapport peuvent être résumées de la manière suivante:

[3] KPMG, Colin Stutt Consulting, NIERC.

* le FII a progressivement mis l'accent sur les zones défavorisées, dont il a accru la priorité.

* un effort constant est fait pour assurer la complémentarité entre le financement du FII et le soutien de la Communauté.

* les principaux objectifs du FII ont été présentés parallèlement à trois domaines prioritaires: la création de conditions économiques favorables; la prise en compte de la situation de zone défavorisée; la promotion du dialogue et de la réconciliation. Le rapport précise que les différents projets réalisés au titre de chacune de ces priorités sont conçus pour avoir un impact positif sur chacune d'elles et qu'à cet égard, le FII a tendance à rentabiliser ses investissements.

* le rapport indique qu'il existe "une étroite correspondance entre les objectifs du FII et ceux du programme PEACE" et que les deux initiatives ont "défini des méthodes garantissant leur complémentarité". En outre, il fait état d'une étroite collaboration avec les autres programmes des Fonds structurels.

* D'une manière générale, le rapport suggère que la Commission et le FII sont conscients de la nécessité d'agir en complémentarité et de ce que, dans la pratique, des efforts sont faits pour exclure les problèmes liés au double financement, à l'impact supplémentaire et à la complémentarité.

3.3. Contrôle des comptes de la société USAID effectué en 2000

Dans le cadre des prescriptions d'audit exposées dans la lettre de crédit de la société USAID de 1997, le FII a chargé Price Waterhouse Coopers d'effectuer un audit pour la période du 1er octobre 1996 au 30 septembre 2000. Ce contrôle couvrait des projets correspondant à une contribution du FII de 375.000 £ ou plus. Le rapport présenté au Conseil d'Administration en février 2001 a conclu qu'il n'y avait pas de lacunes dans le contrôle ni d'exceptions de non-conformité.

3.4. Le rapport spécial n° 7/2000 de la Cour des comptes européenne

En 1997, la Cour des comptes européenne (CCE) a effectué un audit portant à la fois sur le FII et sur le programme d'initiative communautaire PEACE I [4]. Le rapport publié par la Cour reconnaît que le FII a été à l'avant-garde de la mise en oeuvre et de la gestion communes de programmes par l'Irlande et l'Irlande du Nord et qu'il a innové en accordant la priorité aux zones défavorisées en matière de financement. La Cour s'est également félicitée du rôle de "premier bailleur de fonds" joué par le FII dans les projets, ce qui permet aux bénéficiaires d'avoir accès à d'autres sources de financement.

[4] Cour des comptes européenne: rapport spécial n° 7/2000, JO C146/1 du 25.05.2000.

La Cour des comptes a recommandé que le FII envisage de prendre des dispositions écrites pour sa dotation en personnel et ses délégations de compétences, ce qui a été fait en décembre 2000. De plus, elle a estimé que l'évaluation des projets soumis et le contrôle des projets financés par le FII après le versement du concours devaient être améliorés pour assurer une gestion financière saine dans tous les cas. Le rapport d'audit établi par la Commission en 1998 fait état de faiblesses semblables dans le contrôle et l'évaluation. En réaction, le comité du FII a décidé en septembre 2000 de faire une étude par ses commissaires aux comptes (Price Waterhouse Coopers) afin de revoir ses méthodes et procédures, à commencer par le fonctionnement de son secrétariat, étude dont une première ébauche a été présentée lors de la réunion du Conseil d'Administration qui a eu lieu en juin 2001 (voir ci-dessous).

La Cour a également critiqué le système de la Commission consistant à verser des avances sur ses concours (en vertu du règlement d'application du Conseil), car il ne garantit pas "l'utilisation la plus efficace des financements communautaires" et il a permis au FII de reporter de très importantes liquidités chaque année. En réaction, le FII a affirmé que la Cour des comptes "n'avait pas reconnu que l'aide de l'Union n'était pas destinée à un organisme privé pour la réalisation d'un projet spécifique ou bien à un ministère ou à une agence dans le cadre des Fonds structurels". La Commission a confirmé que le FII devait pouvoir compter sur les contributions de ses donateurs longtemps avant de devoir effectuer les paiements finaux pour les projets, et que les liquidités bancaires détenues par le FII ne constituaient donc pas des "fonds inutilisés". Néanmoins, en réaction aux observations de la Cour, la Commission européenne et le FII sont convenus en novembre 2000 que les avances de la CE seraient versées en deux tranches de 40 % chacune plutôt qu'en une seule fois. Depuis 2000, le bilan financier annuel approuvé par le FII permet à la Commission de récupérer tous les fonds non utilisés au bout de 12 mois. Pour procéder à d'autres changements - par exemple pour établir un budget des paiements - il faudrait modifier le système comptable interne du FII et le règlement du Conseil (voir le rapport de la mission d'audit et la réponse du FII dans les ANNEXES VII et VIII).

La Cour a également mis en exergue que, dans le cas d'action co-financées (c'est-à-dire financées conjointement par le FII et les Fonds structurels), les services de la Commission devaient évaluer régulièrement les activités proposées afin d'assurer une synergie et d'éviter des dépenses excessives ou de la bureaucracie.

Enfin, la Cour a noté qu'il était urgent d'aborder la question de l'absence d'audits et de contrôles sur place de la part de la Commission. Cette question fait l'objet du chapitre suivant.

3.5. Audits des services de la Commission européenne

Les services de Commission européenne ont procédé à différents audits et contrôles sur place du FII depuis l'époque des investigations de la Cour des comptes (1997).

Un audit a été effectué par les services de la Commission (direction générale du Contrôle financier) en octobre 1998. Ses résultats et ceux des contrôles sur place figurent dans le précédent rapport à l'autorité budgétaire (voir chapitre 3.2).

Un autre audit des services de la Commission a eu lieu en décembre 2000 (direction générale de la Politique régionale). Ses résultats, conclusions et recommandations sont présentés à l'ANNEXE VII.

L'audit en question se proposait de vérifier les dépenses du FII dans les comptes annuels des exercices 1999 et 2000, d'évaluer les procédures de gestion et de contrôle du FII ainsi que la coordination du financement entre le FII et les Fonds structurels. L'audit a abouti essentiellement aux recommandations suivantes, dont chacune se réfère à l'un des objectifs de l'audit:

- la Commission est préoccupée par l'importances des liquidités détenues par le FII. Le budget du FII repose uniquement sur un système d'engagements. En raison de l'insuffisance des contrôles, de l'impossibilité d'appliquer des périodes d'éligibilité fixes et du manque d'informations actualisées sur la situation des différents projets de la part des agents chargés de les mettre en oeuvre, le FII n'est pas en mesure, pour le moment, de prévoir les paiements qu'il doit réellement effectuer au cours d'un exercice donné. Or un organisme qui octroie des aides a besoin, aux fins d'une gestion financière saine, d'informations précises sur les besoins en liquidités. Outre le système actuel fondé sur des engagements, il est donc recommandé que le FII élabore un budget annuel fondé sur les paiements. Il pourrait alors être envisagé de payer les contributions de la CE sur la base des besoins en liquidités sans que cela n'entraîne de réduction de la contribution globale fournie (cf. points 1.3, 1.4 et 4.1 du rapport ci-joint).

- les procédures de gestion et de contrôle du FII devraient être améliorées, notamment pour garantir un contrôle approprié des agents chargés de la mise en oeuvre des projets et pour développer la base de données actuelle, qui est insuffisante (cf. points 2 et 4.2 du rapport joint en annexe).

- en ce qui concerne la coordination entre le FII et les Fonds structurels, il pourrait être envisagé de codifier dans un futur règlement relatif aux contributions de la Communauté au FII la pratique établie d'un plafond de 75 % au financement de tout projet par la Communauté. Le FII devrait également élaborer des lignes directrices relatives à l'application de cette règle (cf. points 3.3, 3.4 et 4.3 du rapport ci-joint).

La réponse du FII aux résultats, conclusions et recommandations est présentée en ANNEXE VIII.

3.6. L'étude d'impact réalisée par la NISRA en 2001 en Irlande du Nord

En 1996 et 2001, l'agence statistique et de recherche de l'Irlande du Nord (NISRA) a été chargée d'effectuer une analyse détaillée de la répartition géographique des engagements du FII en Irlande du Nord, fondée sur les handicaps économiques et sociaux et sur l'historique des communautés.

Les chiffres de 2001 montrent que le FII vise toujours les zones les plus défavorisées (70 % de ses engagements); la corrélation entre les engagements du FII et les handicaps subis par ces zones demeure élevée au niveau des conseils de district; par ailleurs, les engagements en faveur des communautés protestante et catholique sont généralement équilibrés dans les zones désignées comme défavorisées, même s'il reste un net déséquilibre à l'intérieur des zones qui ne le sont pas.

Le FII a décidé de revoir sous peu sa liste de zones défavorisées désignées afin qu'elle corresponde à l'indice de handicaps le plus récent publié en Irlande du Nord en juillet 2001 ("indice Noble").

3.7. Le projet de rapport d'audit de PriceWaterhouse Coopers

Commandé par le Conseil du FII à la suite du rapport de la Cour des comptes européenne, un projet de rapport de mission d'audit établi par Price Waterhouse Coopers (PWC) a été présenté au Conseil en juin 2001.

Des constatations ou recommandations figurant dans le projet de rapport du PWC, il ressort que les contrôles et procédures mis en place au FII permettent globalement d'effectuer de manière complète et exacte le paiement des aides prévues et que l'on n'a pas identifié de faiblesses graves en ce qui concerne les contrôles cycliques. Il serait néanmoins possible d'apporter certaines améliorations permettant d'éviter les variations constatées en matière de procédures par les agences du FII, et de remédier à l'insuffisance de la documentation conservée dans certains dossiers de projets en ce qui concerne le processus d'évaluation et le suivi. A également été déplorée l'absence d'une évaluation cohérente après un projet et de procédures formelles pour la clôture d'un projet.

Le FII compte utiliser le rapport pour élaborer un manuel d'instructions devant permettre de normaliser les procédures tout au long des opérations du FII. Ainsi pourront également être traités quelques-uns un des points évoqués par le récent rapport d'audit de la Commission (voir ANNEXE VII), en particulier ceux relatifs aux procédures de suivi et de contrôle du FII, à la fixation de périodes d'éligibilité et à l'amélioration des procédures comptables (voir ANNEXE VIII).

3.8. Conclusion

Le rapport de la Cour des comptes européenne ainsi que d'autres rapports d'audit et études d'impact établis récemment ont tous reconnu le caractère très positif de la contribution apportée par l'action du FII ainsi que l'approche innovante adoptée par celui-ci dans la réalisation de ses objectifs, à savoir promouvoir le progrès économique et social et encourager les contacts, le dialogue et la réconciliation entre Nationalistes et Unionistes en Irlande.

Les observations critiques - portant par exemple sur les aspects liés à la gestion technique et aux procédures de contrôle - ont été à l'origine d'améliorations dont certaines sont actuellement en cours, mais dont d'autres doivent être encore être mises en oeuvre dans le contexte des opérations du FII. Parmi les questions soulevées par le dernier audit de la Commission, il s'agira de traiter celles relatives à l'établissement d'un budget du FII présenté sous forme de paiements et des modalités permettant de codifier la pratique existante qui consiste à limiter à 75 % d'un projet cofinancé par une contribution de l'UE.

Enfin et surtout, la nouvelle période de programmation des Fonds structurels (2000-2006) renouvelle le contexte dans lequel s'inscrit l'action du FII. C'est pourquoi il est essentiel d'évaluer dans cette perspective des questions comme celles ayant trait à la complémentarité avec les interventions structurelles de l'UE et à la coordination entre organismes intéressés.

4. les actions du FII et la nouvelle période de programmation des Fonds structurels

Le règlement du Conseil régissant la contribution de l'UE au FII précise qu' « il est vital d'assurer une coordination adéquate entre les actions du Fonds et celles financées conformément aux politiques structurelles de la Communauté ». Il serait nécessaire en conséquence d'analyser la nature de l'intervention du FII et d'en évaluer les effets pour faire en sorte que le financement apporté par le FII complète les cadres communautaires d'appui pour l'Irlande du Nord et pour l'Irlande (2000-2006), en particulier le programme de soutien à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans la région frontalière de l'Irlande, programme mis en oeuvre par l'UE (« programme PEACE II »), ainsi que les autres programmes opérationnels ou initiatives communautaires des Fonds structurels dans la région (par exemple INTERREG III-A). À cet effet, il faudra en outre tenir compte du fait que les programmes de l'UE ont effectivement permis de rendre le ciblage plus précis et d'intensifier le suivi.

La complémentarité entre le FII et les programmes de l'UE peut être recherchée à deux niveaux, à savoir :

* au niveau d'objectifs spécifiques et de la synergie des priorités;

* à travers une coopération et une coordination étroites entre le FII et les procédures et structures des programmes de l'UE.

4.1. Le FII et les programmes de l'UE : complémentarité des objectifs

Selon l'article 2 du règlement n° 214/2000 du Conseil, les contributions communautaires au FII doivent être utilisées :

- «conformément à l'accord qui a institué le FII [5];

[5] Voir annexe I.

- en priorité pour les projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire, et en particulier pour ceux qui sont compatibles avec les objectifs du programme PEACE et des autres programmes soutenus par les Fonds structurels».

Le FII a déjà fait l'objet d'évaluations (voir section précédente) dont il ressort qu'il a efficacement contribué à la réalisation des objectifs et à la mise en oeuvre des priorités assignés par l'accord qui l'a institué. La présente section analyse les modalités selon lesquelles le FII contribue à la réalisation de projets qui complètent les objectifs et les priorités des interventions des Fonds structurels en Irlande du Nord et en Irlande.

4.1.1. Synergies entre les priorités

Il y a une grande similitude entre les objectifs du FII et ceux du programme PEACE [6]. L'objectif stratégique du programme PEACE est de «renforcer la progression vers 'une société pacifique et stable et (à( promouvoir la réconciliation». Dans la nouvelle période de programmation des Fonds structurels, les objectifs spécifiques du programme PEACE II sont de remédier aux conséquences fâcheuses de trente années de conflit dans la région et de tirer parti des chances offertes par le retour à la paix. Le programme a en outre pour objet d'ouvrir la voie vers la réconciliation en encourageant dans la mesure souhaitable les contacts intercommunautaires et la participation.

[6] Le programme PEACE II est classé comme un programme opérationnel de l'objectif 1 dans la période comprise en 2000 et 2004, pour un montant total de 531 millions d'euros (80 %: Irlande du Nord, 20 % : régions frontalières de l'Irlande).

Pratiquement, les deux initiatives ont défini un ombre limité de domaines à cibler en priorité, en indiquant les intensités d'aide respectives :

>EMPLACEMENT TABLE>

De grandes similitudes quant aux priorités de PEACE II peuvent être identifiées dans tous les domaines des trois groupes de programmes du FII. Par exemple, sous la rubrique «développement économique», le FII contribue au renforcement de la confiance des investisseurs privés, du soutien technologique et du tourisme, ce qui ressemble beaucoup à la priorité «régénération rurale» figurant dans le programme PEACE. Dans le cadre des «actions en faveur de populations ciblées», le FII favorise les formations assurées et les soutiens accordés à des groupes ou à des individus, en mettant essentiellement l'accent sur jeunes et sur les femmes, à l'instar de ce que prévoit le programme PEACE relativement à sa priorité 2.

On peut parvenir à des conclusions similaires si l'on compare d'autres programmes des Fonds structurels dans la région, encore que ces derniers ne visent pas explicitement la consolidation de la paix et de la réconciliation. À titre d'exemple, le programme «Building Sustainable Prosperity (Construire une prospérité durable)» [7] est axé lui aussi sur un ensemble de priorité similaire, à savoir «croissance économique et compétitivité», «emploi», «régénérations urbaine et sociale», «agriculture, développement rural, sylviculture et pêche» et«environnement». Une fois adoptés, les programmes d'initiative communautaire INTERREG III-A, URBAN II et LEADER+ présenteront également des traits communs avec les actions respectivement menées par le FII dans les domaines de la coopération transfrontalière, du développement urbain et du développement rural.

[7] Programme opérationnel transitoire de l'objectif 1 pour l'Irlande du Nord (2000-2006), pour un montant total de 890,5 millions d'euros.

Dans ces conditions, il arrive souvent que les mêmes projets soient financés à la foi au titre des programmes du FII et de l'UE (ANNEXE V). En pareil cas, bien que le FII offre fréquemment une contribution financière plus modeste que celle fournie par les programmes de l'UE [8], il traite lui aussi les demandes avec célérités et selon des procédures de sélection rationalisées. C'est aussi pourquoi le FII a la réputation d'être «le premier à mettre de l'argent sur la table». Ce rôle d'amorçage est donc extrêmement utile pour les contributeurs, lesquels s'efforcent alors de trouver des financements complémentaires dans le cadre des programmes de l'UE; il pourrait d'ailleurs encore être accru grâce à des mécanismes formalisés de coordination.

[8] Voir ANNEXE IX sur les taux d'intervention maximaux.

Les programmes du FII et de l'UE diffèrent surtout quant aux méthodes d'allocation des crédits aux priorités respectives. De fait, les programmes de l'UE planifient leurs dépenses sur la période de programmation tout entière (2000-2204 pour PEACE, 2000-2006 pour tous les autres programmes), tout en étant suffisamment souples pour que les responsables de la gestion et leur Comité de suivi puissent à tout moment procéder à des ajustements pendant la période en cause. Quant au Conseil d'Administration du FII, il arrête chaque année le budget de l'exercice ultérieur (sans préjudice d'ajustements opérés au milieu de l'exercice), budget fondé sur les contributions des donateurs (principalement les États-Unis et l'UE), d'une part, et sur les offres présentées en matière de projets et ventilées par programme et par régime, d'autre part. Cela suppose, dans le domaine du financement, une «grande réactivité à la demande», de sorte que le FII, lorsqu'il s'agit de répondre à des besoins qui apparaissent et de saisir des occasions qui s'offrent, lui permet plus de souplesse que les programmes de l'UE, qui débouchent sur une planification à plus longue échéance. Il serait mutuellement avantageux d'engager des discussions ouvertes et approfondies dans le cadre des réunions du Conseil d'Administration du FII et des Comités de suivi des programmes de l'UE - en particulier le programme PEACE - discussions qui viseraient à actualiser les ordres de priorité respectifs à la lumière de l'évolution des besoins.

4.1.2. Ciblage des ressources et critères de sélection

Au niveau opérationnel, les comparaisons en matière de ciblage des ressources et de critères de sélection constituent un élément essentiel pour évaluer la complémentarité entre l'action du FII et les programmes de l'UE. C'est là un point particulièrement important en relation avec le programme PEACE, lequel a débouché sur une méthodologie très innovante.

Le niveau à l'évidence le plus adéquat en matière de ciblage est globalement de caractère géographique : le FII est le programme PEACE opèrent tous deux principalement en Irlande du Nord et dans la région frontalière de l'Irlande. Si cette zone est la seule qui soit éligible à PEACE (de même qu'à INTERREG III-A), le FII peut financer des projets concernant n'importe quelle partie du territoire irlandais, mais il a progressivement concentré son action de telle sorte qu'actuellement 67 % des projets qu'il finance sont localisés en Irlande du Nord et 33 % dans la région frontalière (entre 01.06.1999 et 30.06.2001).

Conformément à l'accord instituant le FII, l'objectif visé est de financer «des projets destinés à améliorer la qualité et les conditions de vie des populations dans les régions qui connaissent de difficiles problèmes économiques et/ou sociaux»; voilà pourquoi le FII a mené dès sa création, une politique consistant à cibler les zones défavorisées. En 1988, son conseil d'administration a formellement adopté une liste de «zones défavorisées désignées», liste qui a été révisée en 1995. Le classement en zones prioritaires des six Comtés frontaliers de l'Irlande a été confirmé dans ce contexte. En Irlande du Nord, les critères de classement en zones défavorisées ont été fondés sur des indicateurs de dénuements économique et social (utilisation partielle de l'«indice Robson») dans les «local government wards», ci-après dénommés «circonscriptions» (résultant d'un découpage établi en vue des élections municipales) à travers l'Irlande du Nord, indicateurs chiffrés sur la base des données du recensement de 1991. Toutefois, le FII a élargi la définition des zones défavorisées afin de l'étendre à plusieurs poches de pauvreté situées dans des circonscriptions qui sans cela ne serait pas assimilées à des zones défavorisées. Sont à présent couvertes quelque 222 circonscriptions représentant 37 % des circonscription d'Irlande du Nord et 36 % de la population de cette région. Dans le sud, la région frontalière tout entière est classée comme défavorisée, ce qui se conçoit aisément si l'on considère que c'est aussi la région la plus défavorisée de la République et qu'elle est de surcroît classée comme région de l'objectif 1 pour la présente période de programmation.

Le FII a ainsi de plus en plus mis l'accent sur les zones défavorisées désignées, non seulement au titre des programmes ressortissant à la «revitalisation des zones déshéritées», mais aussi à travers des projets financés dans le cadre de ses autres programmes. On estime aujourd'hui que 90,5 % du financement profitent à des zones défavorisées désignées.

Cette approche du ciblage s'est révélée utile, mais des négociations portant sur le nouveau programme PEACE ont montré qu'elle est à présent affrontée à deux défis, en ce sens qu'il faut :

- adapter cet indice à l'évolution économique et sociale observée ces dernières années en Irlande du Nord et dans la région frontalière;

- compléter cette approche par des critères qui soient plus directement liés à la source du conflit sévissant en Irlande du Nord (et qui ne sont pas intrinsèquement de nature économique ou sociale).

Le premier défi relève de la réalisation des programmes, qu'il s'agisse de ceux du FII ou de ceux de l'UE, actuellement en cours. Le conseil d'administration du FII a décidé en juin 2001 de commander une étude portant sur ses zones défavorisées désignées, aux fins de la prise en compte du nouvel indice de sous-développement économique et social («indice Noble») en Irlande du Nord, opération qui s'inscrit dans la politique menée par le gouvernement du Royaume-Uni sous la dénomination de «New Targeting Social Needs (nouveau ciblage des besoins sociaux)» et qui sera complétée à l'aide des résultats du recensement de 2001 à mesure qu'ils deviendront disponibles. Dans la région frontalière, l'indice «Combating Poverty (lutte contre la pauvreté)» sera utilisé dans le programme PEACE. Il est probable que le FII continuera à considérer comme «défavorisée» la région frontalière tout entière.

Le nouveau programme PEACE relève également le second défi : il vise comme bénéficiaires cibles potentiels les personnes qui relèvent de zones, secteurs, groupes ou communautés qui ont été «les plus touchés par le conflit» et qui ne correspondent pas nécessairement aux zones, groupes ou secteurs qui ont le plus souffert économiquement ou socialement. Voilà notamment pourquoi le programme PEACE II ciblera entre autres : des zones qui constituent des interfaces entre communautés protestante et catholique, qui ont connu de graves violences, qui ont pâti des effets découlant de fermeture de la frontière ou d'un grand nombre de personnes déplacées ; certains groupes tels que les victimes de violences et leurs parents ou les ex-détenus ; des secteurs comme le tourisme, les arts ou les sports. À travers ses programmes, le FII finance souvent des projets qui profitent aux mêmes catégories de populations (sauf en ce qui concerne les arts et les sports, secteurs que le conseil d'administration du FII a décidé de ne pas soutenir). Le FII ne considère cependant pas que ces catégories puissent constituer des critères généraux de sélection et il ne contrôle pas non plus l'impact de ses activités sur les groupes en question.

Enfin, le règlement du Conseil insiste sur la nécessité d'utiliser la contribution communautaire en priorité pour des «projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire». Le FII a financé 384 projets intercommunautaires et/ou 176 projets transfrontaliers, ce qui représente en moyenne respectivement 63 % et 29 % des projets financés par le FII entre 01.06.1999 et 30.06.2001.

La collecte de ce type d'informations auprès du FII nécessite une compilation ad hoc des données, faute que celles-ci puissent être obtenues en temps réel à partir d'une base de données centrale. Dans le nouveau programme PEACE, la prise en compte de la dimension transfrontalière passe par une priorité spécifique représentant 15 % du total de la dotation financière allouée à ce programme. On estimle d'ores et déjà que dans l'ensemble tous les projets caractérisés par une dimension Nord-Sud représenteront 100 millions et 400 millions d'euros respectivement dans les CCA relatifs à l'Irlande du Nord et à l'Irlande. Ces données seront collectées dans une base centrale au fur et à mesure de l'agrément des projets en vue du financement.

Dans PEACE II, la prise en compte dimension intercommunautaire est considérée comme un moyen d'aider à «ouvrir la voie vers la réconciliation». Aussi sera-t-il nécessaire, pour tous les projets prétendant à une aide au titre de PEACE II, de démontrer comment ils comptent participent effectivement à la promotion de la réconciliation ainsi qu'à la compréhension et au respect mutuels à l'extérieur et à l'intérieur des communautés et des traditions qui leur sont propres, en Irlande du Nord et entre le Nord et le Sud de l'île. L'accent placé sur une dimension intercommunautaire à un niveau approprié (qui n'exclut pas, sous certaines conditions, des «projets à l'intérieur d'une seule communauté») constitue un élément nouveau qui a été défini comme une exigence horizontale applicable à toutes les priorités de PEACE. À titre de comparaison, la dimension intercommunautaire n'est explicitement requise que pour certains programmes du FII (par exemple, les programmes Community Bridges ("rapprocher les communautés"),Wider horizon ("ouvrir des horizons"), KEY, Interact et CRISP, alors qu'elle ne constitue pas un critère de sélection pour quelques-uns un des programmes les plus significatifs du FII, par exemple tous ceux relevant du thème «développement économique» et la plupart de ceux relevant du thème de la «revitalisation des zones déshéritées».

4.1.3. Conclusion

En conclusion, bien qu'elles se distinguent par leur mode de mise en oeuvre et par leur échelle financière, les priorités assignées aux actions du FII et de l'UE sont complémentaires et apparaissent très prometteuses quant aux synergies susceptibles d'en résulter.

En ce qui concerne le ciblage, le FII continue de mettre l'accent sur les zones défavorisées du point de vue économique, alors que le programme PEACE II a considérablement évolué dans la mesure où il s'adresse explicitement aux zones, groupes et secteurs «les plus touchés par le conflit» et à la dimension intercommunautaires et/ou frontalière, comme autant d'éléments servant de base à des critères de sélection applicables à l'ensemble des projets en recherche de financement.

Une meilleure complémentarité entre les activités du FII et de l'UE ne nécessitera pas seulement une mobilisation des synergies entre objectifs, priorités et méthodes de ciblage; elle sera aussi liée à la mise en place des moyens opérationnels. C'est pourquoi la section ci-après traite de la coordination entre les programmes du FII et de l'UE, qu'il s'agisse des structures ou des organes, au niveau de la gestion et des procédures.

4.2. Organiser la coordination

Le règlement (CE) n° 214/2000 du Conseil dispose en son article 3 que la Commission «assure la coordination entre les activités du Fonds et celles qui sont financées par les politiques structurelles communautaires. Elle informe les Comités de suivi compétents des activités du Fonds».

L'article 2 du même règlement ajoute que les contributions communautaires sont utilisées de manière à avoir «une incidence supplémentaire réelle sur les zones visées et ne devraient donc pas se substituer à d'autres dépenses publiques ou privées».

4.2.1. Arrangements actuels en matière de coordination

Des représentants de la Commission européenne assistent à toutes les réunions du FII. Il a été convenu en 1994 entre le FII et la Commission que cette dernière, sans préjudice des documents pertinents pour la réunion du conseil d'administration, recevrait également les documents des réunions du Comité consultatif [9] du FII (à noter toutefois qu'à l'heure actuelle la Commission reçoit non pas tous les documents, mais uniquement ceux relatifs aux projets devant faire l'objet d'une décision).

[9] Échange de lettres FII/Commission, lettre à C. Trojan datée du 28 juin 1994.

En ce qui concerne l'information portant sur les Comités de suivi des programmes de l'UE, une solution simple a été retenue au cours des discussions consacrées à la nouvelle période de programmation des Fonds structurels (solution fondée sur la pratique mise au point pour INTERREG pendant la dernière période de programmation): des représentants du Secrétariat du FII assistent, en qualité d'Observateurs, aux réunions des Comités de suivi les plus pertinentes relativement à ses activités :

* Cadre communautaire d'appui pour l'Irlande du Nord;

* Programme opérationnel PEACE II;

* Programme opérationnel pour le développement durable ("Building Sustainable Prosperity" Objectif 1 en transition);

* Initiative communautaire INTERREG III-A pour l'Irlande du Nord et pour l'Irlande.

Le fait que le Secrétariat du FII soit représenté dans les principaux Comités de suivi , tout comme la participation de représentants de la DG Politique régionale de la Commission européenne aux réunions du conseil d'administration du FII, contribuent utilement à un échange réciproque de connaissances .

Au niveau opérationnel, il existe également une coordination ayant pour objet de traiter la question de la valeur ajoutée de l'intervention du FII: tel est par exemple naturellement le cas lorsqu'un seul et même service gouvernemental opère comme agent dans le cadre du FII et simultanément comme organe de mise en oeuvre dans le cadre du programme PEACE.

Lorsqu'un projet est financé à la fois par le FII et par un programme de l'UE, on risque en effet d'atteindre le plafond fixé en matière d'intervention des Fonds structurels, à savoir 75 % du coût éligible total [10]. Bien que le FII ne relève pas intrinsèquement des règlements régissant les Fonds structurels, divers arguments plaident en faveur d'une gestion plus cohérente du cofinancement par certains programmes du FII (voir taux d'intervention en ANNEXE IX), dans le cadre d'un projet déterminé, l'objectif étant d'éviter tout dépassement du plafond de 75 %.

[10] Article 29 du règlement (CEE) 1260/1999.

Cette question est reconnue depuis longtemps, puisque dès 1994, le FII et la Commission avaient prévu que «les co-Directeurs généraux du FII» seraient «invités (...) au moins une fois par an à échanger leurs points de vue et à débattre des programmes et des taux d'aide. Ces mises au point périodiques (se prêteraient à( la prévention des doubles emplois et (à( l'obtention de résultats raisonnables et appropriés en ce qui concerne le niveau et la composition de l'aide offerte dans le cadre des arrangements de cofinancement.» [11]

[11] Échange de lettres entre le FII et la Commission, lettres adressées à C. Trojan en date du 28 juin 1994.

Le rapport d'audit joint en annexe précise, à propos des services gouvernementaux qui opèrent comme agents pour le FII et qui ont fait l'objet d'audits en Irlande du Nord, qu'ils tiennent effectivement compte de toutes les sources de financement et que l'on avait mis en place un système permettant de coordonner les demandes de paiement» (voir point 3.1 de l'ANNEXE VII). Il n'y a cependant pas, au FII, de procédure interne claire en vue d'échanges systématiques d'informations avec les organes responsables d'autres programmes, à l'effet de garantir que le plafond précité n'est pas atteint. En outre, en ce qui concerne l'Irlande, le rapport d'audit a établi qu'il n'était "pas clair comment des sources de financement différentes sont prises en compte".

4.2.2. Améliorer la coordination:

En vertu de l'accord de Belfast/Vendredi saint relatif au processus de paix en Irlande du Nord, un Special EU Programme Body (ci-après dénommé SEUPB) a été créé sur une base couvrant le Nord et le Sud de l'Irlande . Le SEUPB exerce à présent la fonction d'Autorité de gestion pour les programmes PEACE et INTERREG. Des contacts réguliers et des relations de travail entre les Secrétariats du SEUPB et du FII seraient sans nul doute profitables pour les deux organisations. Des contacts avec le groupe de coordination ad hoc créé dans le cadre du CCA pour l'Irlande du Nord iraient également dans le même sens. Une autre piste à explorer serait d'identifier, à tous les niveaux, les points de coordination potentiellement en place qui peuvent d'ores et déjà être utilisés pour améliorer la coordination.

Il est également possible de progresser en ce qui concerne les échanges de bases de données. Le rapport d'audit joint en annexe (voir ANNEXE VII) a souligné qu'il était nécessaire d'élargir l'approvisionnement de la base de données du FII, de telle sorte que soient prises en compte d'autres sources de financement que celles du FII (en particulier par l'identification des programmes des Fonds structurels en tant que sources de financement distinctes); il en résulterait une plus grande visibilité et une meilleure coordination. Quant aux bases de données des programmes de l'UE, il serait nécessaire, dans leur intérêt mutuel, de leur apporter des adaptations similaires.

Le rapport d'audit a souligné par exemple que le FII applique des procédures de sélection des projets qui se révèlent complètes, approfondies et satisfaisantes. C'est ainsi que les demandeurs sont tenus de soumettre des plans chiffrés ou des documents analogues, et que les procédures impliquent à la fois une évaluation de la viabilité du projet et une démonstration de la nécessité d'un financement de celui-ci par le FII. Des renseignements de ce type seraient certainement très précieux - que le projet soit en fin de compte accepté ou non pour un financement - dans l'éventualité où le donateur concerné déciderait de présenter ultérieurement une demande de financement au titre d'un programme de l'UE. La transmission des données accélérerait la procédure de sélection au bénéfice de tous.

Inversement, le rapport d'audit met en évidence certaines faiblesses systématiques en ce qui concerne les procédures de gestion et de contrôle liées au suivi des projets après que le conseil d'administration a accepté leur financement. C'est là un aspect qui revêt une importance particulière dans la présente période de programmation des Fonds structurels, marquée par la mise en place de toute une série d'indicateurs de suivi - notamment financiers - pour toutes les interventions. S'agissant des projets financés à la fois par le FII et par un programme de l'UE, le FII aurait certainement intérêt à pouvoir accéder régulièrement aux données en question.

Enfin, un autre argument plaidant en faveur d'une mise en oeuvre dans la région des systèmes de suivi du FII et des principaux programmes de l'UE tient au risque de double comptage de leur impact respectif, risque susceptible de rendre vaine toute tentative d'effectuer des évaluations approfondies.

4.2.3. Conclusion

Compte tenu des observations qui précèdent, les mécanismes de coordination établis jusqu'à présent nécessitent une synchronisation plus poussée des procédures propres au FII et aux programmes de l'UE (en particulier PEACE), objectif que l'on peut atteindre par exemple en utilisant pleinement les possibilités offertes par les techniques de communication et par les bases de données.

Une telle action ne manquera pas de renforcer la complémentarité d'impact du FII, de manière plus visible, mieux organisée et maîtrisée, et éliminant une fois pour toutes les risques liés au financement conjoint de projets.

5. Publicité et information

En vertu de l'article 4 du règlement (CE) 214/2000 du Conseil, «La Commission établit, conjointement avec le Conseil d'administration du Fonds, des modalités adéquates de publicité et d'information pour faire connaître la participation communautaire aux projets financés par le Fonds». Un des objectifs sous-jacents à ces procédures de publicité et d'information est formulé au considérant 17 du règlement précité, libellé comme suit: «ce soutien contribuera à renforcer la solidarité entre les États membres et entre leurs citoyens».

Le FII rend acte du soutien que lui apportent tous ses donateurs (quels que soient le niveau de leur contribution ou la régularité de leurs versements), soutien qu'il fait connaître par des communiqués à la presse, des publications diverses (rapport annuel, brochures d'information, rapports divers) et par son site web. Les donateurs sont également évoqués dans les discours prononcés par le Président ou par des Membres du Conseil d'administration, ou encore dans les exposés faits à l'intention de visiteurs de projets du FII. À noter enfin que les bureaux de représentation de la Commission à Belfast et à Dublin reçoivent des invitations à l'occasion de tous les lancements de projets du FII.

Il reste que, dans l'esprit du grand public, le FII est néanmoins perçu comme une organisation essentiellement financée par les États-Unis, alors que la contribution de l'UE représente [38] % du montant total des contributions.

Il sera donc nécessaire de trouver des solutions propres à améliorer la publicité faite à la participation communautaire aux projets financés par le FII. Un premier pas a été fait dans cette voie par le Commissaire Barnier, dont les voyages dans l'île comportent désormais systématiquement des visites consacrées aux projets financés par le FII. Dans une lettre à Mme Fontaine, Président du Parlement européen, le Commissaire a d'ailleurs invité les Membres du Parlement à faire de même [12].

[12] Lettre de M. Michel Barnier à Mme Nicole Fontaine en date du 27.07.2000, n°7271.

Voilà pourquoi la Commission, dans un avenir proche, présentera d'autres propositions axées sur une meilleure mise en évidence de la part prise par l'UE aux activités du FII (par exemple en organisant la couverture médiatique et en informant les bénéficiaires), en particulier en cas de cofinancement par l'UE et par le FII.

6. Conclusion et propositions

L'Union européenne soutient depuis longtemps le processus de paix en Irlande du Nord; il n'est pour s'en convaincre que d'évoquer son engagement à l'égard du FII depuis 1989 et en faveur du programme PEACE depuis 1995. Le Conseil européen de Berlin (mars 1999) a confirmé la nécessité d'un soutien spécial au-delà de l'an 2000. Il a du même coup reconnu que le processus de paix visait des objectifs à longue échéance, largement soutenus au fil des ans par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

Les menaces qui pèsent aujourd'hui sur l'avenir des institutions de l'Irlande du Nord et sur les accords politiques, ainsi que la persistance des violences et des divisions dans la région, incitent à poursuivre les efforts entrepris jusqu'à présent. Le renforcement de la solidarité entre les États membres et entre leurs citoyens étant un objectif central de l'UE, cette dernière est en l'occurrence parfaitement fondée à agir. En outre, le FII bénéficie de l'aide de la communauté internationale, laquelle démontre ainsi son engagement en faveur du processus de paix dans la région. Il par conséquent important que cet objectif soit perçu comme celui poursuivi par l'UE au même titre que par les autres contributeurs.

Dans ce contexte, à l'instar d'autres qui l'ont précédé, le présent rapport rend acte du fait que le FII apporte une contribution extrêmement précieuse et positive à la paix et à la réconciliation en Irlande du Nord et dans la région frontalière de l'Irlande, réalisant ainsi les objectifs qui sont les siens: promouvoir le progrès économique et social et encourager les contacts, le dialogue et la réconciliation entre Nationalistes et Unionistes à travers l'Irlande. Des améliorations sont actuellement en cours quant à certains aspects de la gestion financière et des procédures de contrôle; d'autres sont encore à mettre en oeuvre en ce qui concerne les interventions du FII, ou à examiner avec la Commission (établissement d'un budget fondé sur les paiements, de règles claires d'application du plafonnement à 75 % de l'aide apportée par l'UE aux projets, etc).

Au travers de ses Programmes (en particulier le nouveau Programme PEACE II) qui constituent les principaux instruments servant à promouvoir le progrès économique et social dans la région, la nouvelle période de programmation des Fonds structurels de l'UE soulève elle aussi de nouveaux défis pour le FII.

En premier lieu, les priorités fixées tant le FII que par les Programmes de l'UE sont complémentaires, ce qui ouvre de vastes perspectives à des synergies qu'il convient de mettre à profit. En particulier, il ne faut pas perdre de vue que si les objectifs du FII se rapportent principalement aux zones économiquement défavorisées, le Programme PEACE II a beaucoup évolué en ce sens qu'il cible en outre une série de zones, groupes et secteurs identifiés comme «les plus touchés par le conflit»; dans le même ordre d'idées, les dimensions intercommunautaire et/ou transfrontalière pourraient devenir des critères de sélection explicites pour tous les programmes du FII, comme c'est actuellement le cas pour toutes les priorités du Programme PEACE.

En second lieu, en termes de moyens opérationnels, les mécanismes de coordination établis à ce jour nécessitent des procédures mieux synchronisées entre le FII et les Programmes de l'UE (en particulier PEACE), résultat que l'on pourrait atteindre en utilisant pleinement les possibilités offertes par les techniques de communication et par les bases de données. Cela permettra de renforcer plus visiblement et d'une manière mieux organisée et maîtrisée la complémentarité d'impact du FII, et écartera définitivement les risques inhérents à la pluralité des financements.

Enfin, s'agissant de la publicité donnée aux activités du FII, la Commission présentera des propositions pratiques destinées à conférer une plus grande visibilité à la présence de l'UE dans la région, notamment en cas de cofinancement de projets par l'UE et par le FII.

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La possible reconduction de la contribution annuelle de la CE au FII au delà de 2002 devrait être appréciée sur base des observations figurant dans le présent rapport, et notamment de la synergie et des complémentarités de ce fonds avec le programme PEACE II qui arrive à échéance fin 2004.

Une proposition de règlement du Conseil relatif à la contribution de la CE au FII ou la définition d'autres moyens appropriés de coopération entre la Commission et le FII devraient également tenir compte des observations du présent rapport.

ANNEXE : SEC(2001)1579