Avis no 2/2001

sur une proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

(présenté en vertu de l'article 279 du traité CE)

(2001/C 162/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, et son article 279,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 45 C, paragraphe 4, et son article 78 nono,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 160 C, paragraphe 4, et son article 183,

vu la proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(1),

vu la demande d'avis sur cette proposition adressée par le Conseil à la Cour des comptes le 24 novembre, reçue par celle-ci le 29 novembre 2000,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

1. La Commission a entamé en 1998 la procédure de refonte de la réglementation financière, par la présentation du "Document de travail sur la refonte"(2). Ce dernier était la réponse de la Commission à l'accueil réservé au "septième train" de modifications du règlement financier, y compris par l'avis n° 4/97 de la Cour(3), qui a demandé une révision fondamentale de la réglementation financière.

2. La Commission n'a pas suivi la recommandation de la Cour de créer un groupe de travail de haut niveau, comprenant des experts extérieurs, afin de mener une véritable réflexion de fond avant toute tentative de rédaction d'un projet de règlement financier révisé(4). La Commission n'a fait appel à des ressources extérieures que dans deux domaines: la simplification du règlement financier ainsi que la comptabilité et la reddition des comptes. Après avoir examiné l'étude des experts consultés dans le domaine comptable, la Cour regrette que le calendrier établi par la Commission n'ait pas permis à cette dernière d'introduire dans la proposition de règlement financier les propositions contenues dans cette étude, laissant un pan important de la refonte en suspens (voir points 41 à 43).

3. La proposition de la Commission constitue une base pour la refonte de la réglementation financière, bien qu'elle ne prenne pas en considération toutes les préoccupations exprimées par la Cour dans son avis n° 4/97 et qu'elle ne soit pas, en règle générale, assez radicale. Dans le présent avis, la Cour propose des modifications au texte de la Commission lorsqu'elle l'a estimé nécessaire, sauf dans les domaines concernant le cadre comptable de base ainsi que les objectifs de la comptabilité et des états financiers pour lesquels les dispositions dans les sections concernées sont inadéquates.

4. La philosophie générale sous-jacente au présent avis de la Cour est la suivante:

a) le système budgétaire communautaire devrait appliquer les principes budgétaires en ne tolérant que les exceptions indispensables;

b) le système budgétaire devrait être le plus simple possible;

c) le budget, tant en prévision qu'en exécution, et les états financiers devraient refléter la réalité des opérations et de la situation financière des Communautés.

Principes budgétaires (première partie, titre I, articles 1er à 28)

5. La Cour avait consacré plusieurs points de son avis n° 4/97(5) à la question des principes budgétaires généraux, en souhaitant une application plus stricte des principes budgétaires et une limitation des exceptions au minimum indispensable. Le projet de refonte de la Commission réunit les principes dans un seul titre. La Cour suggère de modifier ou de compléter la rédaction de certains articles afin de rendre plus rigoureuses et plus explicites les définitions proposées. Elle regrette que certaines exceptions aux principes figurent encore dans le projet de règlement financier.

6. La disposition contenue dans l'article 6, paragraphe 2, qui permet de procéder à des engagements budgétaires par tranche annuelle, vide de toute portée l'intérêt de la dissociation des crédits et devrait donc être supprimée (voir points 29 et 30).

7. Le report de crédits autorisé par l'article 8 du projet contrevient au principe même de l'annualité budgétaire. Les règles de report de crédits ne sont plus indispensables en régime de crédits dissociés (que la Commission propose de généraliser), dans la mesure où les engagements pris sont, lorsque cela s'avère nécessaire, couverts par des crédits de paiement des exercices ultérieurs. L'éventuelle insuffisance ponctuelle de crédits de paiement sur certaines lignes budgétaires pourrait toujours être palliée par l'assouplissement des règles de virement proposé par la Commission (voir point 10) et, à titre exceptionnel, la possibilité de solliciter des crédits par la voie du budget supplémentaire. Ces reports de crédits ne sont pas nécessaires et n'ont qu'une incidence financière marginale. Ils introduisent en revanche une complexité supplémentaire dans les systèmes de gestion, notamment dans les systèmes comptables informatiques, et sont même susceptibles de créer une certaine confusion à la lecture des états financiers. Les objectifs qu'ils visent peuvent être atteints par des mécanismes d'adoption et d'exécution budgétaire de droit commun.

8. Le système des douzièmes provisoires, décrit à l'article 12, pourrait être renvoyé après l'article 33 du projet, car il concerne, pour l'essentiel, la procédure d'adoption du budget. Les dispositions actuelles, qui sont inutilement compliquées, pourraient être simplifiées.

9. Parmi les autres exceptions figurent les dispositions, prises en dérogation du principe d'universalité budgétaire, concernant la pérennisation du système d'affectation de certaines recettes (article 17). Comme la Cour l'a souligné dans son avis n° 1/2001(6): "Dans certaines circonstances, des recettes spécifiques, hors FEOGA-Garantie, peuvent permettre aux institutions de dépenser les sommes correspondantes dans des domaines connexes sans nouvelle autorisation budgétaire." La Cour est favorable au maintien de ce système, mais souhaite que les cas marginaux soient traités conformément aux dispositions générales.

10. La Cour estime que la proposition d'article 21, accordant à la Commission une plus grande marge de manoeuvre concernant les virements de crédits, est raisonnable, notamment dans l'optique de l'établissement du budget sur la base des activités. L'amélioration de la situation actuelle passe également par une réflexion sur l'application du principe de spécialité budgétaire et sur la structure du budget (voir le point 16 relatif à la structure du budget).

11. Quant aux principes de bonne gestion financière, mentionnés à l'article 25 du projet, ils seraient utilement complétés par l'ajout d'une définition de chaque principe.

12. Aux exceptions précitées s'ajoutent des dispositions particulières à certaines activités communautaires (les dispositions relatives au FEOGA-Garantie, aux Fonds structurels, à la recherche, aux actions extérieures, aux offices et aux crédits administratifs) dans la deuxième partie du projet de règlement financier (articles 134 à 168). Une application plus rigoureuse des principes rendrait inutiles nombre de dispositions dérogatoires, tandis que les dispositions plus spécifiques, en raison de leur nature, pourraient être renvoyées vers les modalités d'exécution du règlement financier. Les dérogations importantes restantes pourraient être intégrées à la première partie du règlement.

13. D'une manière générale, la Cour considère que, pour des raisons de cohérence et de sécurité juridique, les éventuelles exceptions aux principes budgétaires doivent toujours être clairement autorisées dans le règlement financier, et non par des réglementations sectorielles adoptées sur des bases autres que l'article 279 du traité.

Établissement et structure du budget (première partie, titre II, articles 29 à 44)

14. La Commission a conservé à l'article 41 du projet la possibilité d'inscrire au budget une réserve négative d'un montant maximal de 200 millions d'euros. La notion de réserve négative fait obstacle à une présentation claire et précise des autorisations budgétaires limitatives et, ce faisant, contrevient au principe de transparence énoncé dans ce même projet par la Commission.

15. La Cour a formulé un certain nombre de suggestions visant à améliorer ou à clarifier le texte des articles 39 et 43, qui portent, respectivement, sur l'interdiction de présenter des recettes et des dépenses négatives dans le budget et sur la présentation générale de ce dernier. La Cour approuve la proposition figurant à l'article 44 d'octroyer aux institutions une certaine flexibilité dans la composition du personnel et dans sa répartition par catégories; la question se pose de savoir s'il conviendrait d'élargir encore cette marge pour permettre aux institutions, dans les limites d'une enveloppe budgétaire allouée pour les frais de personnel, de déterminer la proportion d'agents permanents, d'agents temporaires et d'agents sous contrats externes qui leur convient le mieux.

16. La Cour avait mentionné, dans son avis n° 4/97(7), les dérives constatées dans l'application du principe de spécialité budgétaire, ayant pour conséquence la coexistence de lignes budgétaires dotées de montants de crédits énormes et d'autres dotées de quelques milliers d'euros. Dans un premier temps, le règlement financier devrait contenir une disposition limitant ces contrastes. Ensuite, une réflexion sur la pertinence de l'échelle des subdivisions des lignes budgétaires en titres, chapitres, articles et postes devrait être entreprise. La nomenclature budgétaire pourrait être révisée et la subdivision budgétaire maximale pourrait être limitée à un niveau spécifique, par exemple le chapitre, ou à un montant déterminé par l'autorité budgétaire, afin de garantir aux institutions une plus grande souplesse de gestion.

Exécution du budget (première partie, titre III, articles 45 à 54)

17. La Commission a entrepris un effort de clarification en proposant un chapitre spécifique sur les modes d'exécution du budget (articles 50 à 54). Cet effort s'avérait nécessaire à la suite des multiples problèmes dus à l'accroissement progressif des tâches de la Commission, à l'élargissement de l'Union européenne, au rôle des bureaux d'assistance technique (BAT) et à l'importance des budgets à gérer.

18. Au-delà des améliorations apportées par la Commission, il paraît nécessaire d'affiner la rédaction de certains articles, de façon à différencier les attributions de la Commission et des autres intervenants en fonction du mode d'exécution envisagé, tout en rappelant que la Commission demeure responsable en dernier ressort de l'exécution du budget, conformément à l'article 274 du traité. Quel que soit le mode d'exécution envisagé, la Cour accueille favorablement l'importance accordée par la Commission au contrôle des actions entreprises et propose que les responsabilités des partenaires de la Commission, lorsque celle-ci exécute le budget en gestion décentralisée, soient précisées. La Cour se félicite de la présence de dispositions qui devraient permettre à la Commission de travailler de façon plus rationnelle et plus efficace avec les organisations internationales.

Acteurs financiers/Responsabilité des acteurs financiers/Auditeur interne (première partie, titre III, articles 55 à 64 et 80 à 82)

19. Dans son avis n° 4/97, la Cour avait encouragé la Commission à explorer les voies d'une modernisation du rôle des acteurs financiers(8). Elle avait, en particulier, souhaité qu'un nouveau règlement financier contienne les principes et dispositions suivants en matière d'exercice de la fonction de contrôle interne de l'institution:

- «redéfinir le statut et les attributions du contrôleur financier, dans la perspective où il exercerait des fonctions d'auditeur interne de l'institution,

- indiquer plus clairement la teneur des attributions des ordonnateurs en matière de gestion financière et de contrôle financier. En effet, dans la perspective d'une diminution significative de la procédure du visa préalable, voire, à terme, de sa disparition, des dispositions supplémentaires s'imposent pour assurer la légalité, la régularité et la bonne gestion financière des actions communautaires et protéger les intérêts financiers des Communautés, notamment éviter aux fonctionnaires toute situation de conflit entre les intérêts du service et des intérêts tiers,

- dans la même perspective, renforcer les attributions du comptable».

De fait, les dispositions relatives aux acteurs financiers et, partant, la structure du système de contrôle interne communautaire connaîtraient une évolution importante dans le sens souhaité par la Cour, en particulier par la proposition qu'un auditeur interne exerce dorénavant un contrôle sur les systèmes de contrôle interne.

20. Dans son avis n° 1/2000(9) relatif à la proposition de la Commission portant séparation des fonctions d'auditeur interne et de contrôleur financier, la Cour a insisté sur l'indépendance de l'auditeur interne. L'importance que revêt ce principe exigerait que le règlement financier dispose sans ambiguïté que "dans l'exercice de ses fonctions, l'auditeur interne n'est responsable que devant l'institution qui l'a désigné et qu'il rend directement compte à celle-ci"(10), cet ajout étant proposé en ces termes à l'article 80.

21. La Cour approuve dans son ensemble la proposition de la Commission concernant les acteurs financiers, qui est fondée sur une modification substantielle de la structure du système des Communautés en matière de contrôle financier et d'audit interne et qui suit largement les recommandations de l'avis n° 4/97 de la Cour. Cependant, la proposition omet de mentionner le contrôleur financier, bien que l'article 279, point c), du traité cite explicitement le contrôleur financier comme l'un des acteurs financiers pour lesquels le Conseil détermine les règles et organise le contrôle de la responsabilité.

22. Les articles 56 et 57 de la proposition de la Commission relatifs à l'ordonnateur devraient être modifiés. Il est inutile de proposer que celui-ci soumette des comptes alors qu'il n'apparaît pas clairement de quels comptes il s'agit. Il faudrait également préciser quelle serait, dans son domaine, sa responsabilité en matière de légalité et de régularité des opérations ainsi qu'en matière de systèmes de contrôle interne. Comme la Cour l'a indiqué à plusieurs reprises, la suppression du visa préalable centralisé ne serait pas acceptable s'il n'était pas remplacé par d'autres procédures offrant des garanties au moins équivalentes, pouvant impliquer d'autres acteurs que le contrôleur financier.

23. Quant au comptable, il verrait son rôle dans la tenue des comptes et l'établissement des états financiers renforcé, en particulier vis-à-vis des services ordonnateurs, mais le texte de l'article 58 devrait également être complété.

24. La Cour attire l'attention sur le fait que le texte proposé (article 62) relatif à la responsabilité de l'ordonnateur omet toute disposition sur ce qui pourrait constituer une faute grave susceptible d'engager la responsabilité disciplinaire ou pécuniaire des ordonnateurs, à l'instar de ce qui est proposé pour les comptables et les régisseurs d'avances aux articles 63 et 64. Le règlement doit préciser que les ordonnateurs peuvent être tenus pour responsables des pertes budgétaires ou des dommages affectant les intérêts financiers de la Communauté qui résultent de leurs actes (ou de leur inaction) et qu'ils auraient dû prévoir. En outre, la Cour fait de nouveau observer (comme elle l'avait indiqué antérieurement au point 5.20 de l'annexe à son avis n° 4/97) que les dispositions du statut applicables en la matière sont insuffisantes pour engager les poursuites qui s'imposent; ces dispositions ne permettent pas de traiter le recouvrement des fonds et n'ont, de toute façon, jamais été appliquées. La Commission devrait donc réfléchir à la possibilité de créer dans le cadre actuel une structure indépendante, compétente pour trancher sur la responsabilité pécuniaire de ces fonctionnaires et agents, et dont la base juridique ne serait pas le statut.

Opérations de recettes (première partie, titre III, articles 65 à 69)

25. La suppression de toute forme de constatation de créances en matière de ressources propres, telle que prévue à l'article 66, paragraphe 1, n'est pas satisfaisante. Même si une prévision de créances ne peut être faite pour les ressources propres traditionnelles, parce que le montant de ces recettes n'est connu qu'au moment de leur mise à disposition de la Commission par les États membres, l'ordonnateur devrait avoir l'obligation d'établir au minimum un échéancier prévisionnel qui permettrait d'assurer le suivi du recouvrement des diverses ressources propres à verser périodiquement par les États membres.

26. S'agissant des recettes agricoles classées en recettes diverses, le projet ne précise pas si elles suivront le régime général ou si elles se verront appliquer un régime analogue à celui prévu pour les ressources propres. Dès lors que ces recettes agricoles ne constituent pas des ressources propres, elles doivent tomber sous le régime général.

Opérations de dépenses - engagements (première partie, titre III, articles 70 à 72)

27. La Cour estime que la proposition de la Commission relative à la définition de la notion d'engagement ne résout pas toutes les questions suscitées par la lecture de l'article 1er, paragraphe 4, troisième alinéa, et de l'article 36, paragraphe 2, de l'actuel règlement financier, ce domaine restant une source constante de difficultés pour l'exécution budgétaire et la comptabilité.

28. La Cour propose donc deux modifications aux dispositions prévues dans le projet de règlement. Il conviendrait, tout d'abord, de préciser que l'"engagement budgétaire" est l'objet d'une décision spécifique documentée, émanant d'une institution ou de ses délégués, en vue de dépenser un montant déterminé dans un but précis. Conformément aux propositions de la Commission, les montants concernés par ces décisions seraient imputés sur les crédits d'engagement. Ces décisions devraient se traduire, comme le propose la Commission, par des obligations juridiques conclues avec des tiers au plus tard à la fin de l'exercice suivant l'adoption de la décision. La Cour suggère de qualifier cette ultime étape d'"obligation juridique", ce qui permet d'éviter d'employer le terme d'"engagement" pour désigner autre chose que la décision prise dans le contexte budgétaire.

29. En second lieu, comme cela est indiqué au point 6, qui porte sur les principes budgétaires, la Cour considère que la disposition de l'article 70, paragraphe 3, selon laquelle les engagements peuvent être fractionnés en tranches (lorsque l'acte de base le prévoit), va à l'encontre de l'objectif essentiel de la dissociation des crédits et du budget des engagements et devrait donc être supprimée. Le budget annuel des engagements vise à autoriser et à limiter les décisions de dépenses arrêtées par les Communautés au cours de l'exercice. Ces décisions de dépenses donnent lieu à des engagements budgétaires constituant à leur tour l'autorisation et les limites pour l'enregistrement comptable des obligations juridiques correspondantes conclues par la suite avec des tiers. Un autre objectif est la connaissance du niveau réel des obligations financières des Communautés. Un tel système n'est sensé que s'il est appliqué de façon cohérente à toutes les décisions de dépenses dans tous les domaines du budget. Toutes les décisions de dépenses spécifiques conclues pendant un exercice donné devraient être enregistrées de façon exhaustive dans cet exercice. Le budget des engagements devrait donc suffire à couvrir la totalité des décisions de dépenses arrêtées pendant un exercice donné, y compris celles concernant des programmes, des projets, etc., nécessitant des paiements échelonnés sur plusieurs années. Si les crédits d'engagement prévus ne sont pas suffisants pour couvrir la totalité des coûts prévisionnels d'un programme, la décision correspondante ne devrait pas être adoptée ni l'obligation juridique conclue.

30. Ce cas de figure signifie que, dans les domaines comportant des programmes pluriannuels importants pour lesquels les décisions de dépenses sont arrêtées au début de la période de programmation, le montant des crédits d'engagement peut varier de façon significative d'un exercice à l'autre. Cela ne ferait que refléter la réalité sous-jacente des opérations concernées et ne serait pas conciliable avec un budget annuel des engagements qui serait directement limité, comme jusqu'à présent, par des perspectives financières linéaires. Actuellement, les perspectives financières (dont ni le traité ni la proposition de la Commission ne font état, mais qui sont mentionnées à l'article 3 du règlement financier actuel) fixent un plafond de ressources propres qui s'applique à son tour aux budgets annuels tant au titre des engagements qu'à celui des paiements, en dépit du fait que seuls les paiements sont directement financés par les recettes perçues. Pour éviter ce conflit dans le futur, les plafonds des perspectives financières devraient être appliqués aux budgets des engagements pour la totalité de la période des perspectives financières, et non sur une base annuelle.

31. La Cour souhaite insister sur le fait que les critères prévus par le règlement financier en matière d'engagement de dépenses et de comptabilisation des engagements devraient être appliqués de manière cohérente pour le budget tout entier, sans aucune dérogation pour des domaines de dépenses spécifiques. Si la proposition de la Commission n'est pas modifiée sur la base du point précédent, il vaudrait mieux opter pour un budget des paiements, sans crédits d'engagement. Dans ce cas de figure, les institutions seraient toujours tenues d'enregistrer et de présenter à l'autorité budgétaire des informations relatives aux décisions de dépenses qu'elles ont arrêtées et aux obligations qu'elles ont conclues, afin de justifier leurs demandes de ressources budgétaires en vue d'effectuer des paiements. Cependant, aucune limite concernant le montant des décisions de dépenses ne serait fixée dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle. Les institutions, devant gérer leurs activités de manière que la nécessité de procéder à des paiements ne les conduise pas à dépasser les crédits alloués par l'autorité budgétaire pour l'exercice, resteraient soumises à une discipline budgétaire.

Opérations de dépenses - paiements (première partie, titre III, articles 73 à 77)

32. Les paiements (et non pas les "dépenses", comme l'indiquent les sections 2 à 5 du chapitre 6) doivent être soigneusement suivis à leurs stades successifs dans les systèmes comptables et de gestion afin que ces derniers montrent l'état d'exécution réel des opérations budgétaires au niveau des bénéficiaires finals. À cet effet, la Commission propose de présenter séparément les paiements de préfinancement et les remboursements des dépenses imputés au budget annuel. Il importe, cependant, également que le volume des paiements de préfinancement imputés à des budgets antérieurs, mais non encore absorbés par le financement de dépenses au niveau des bénéficiaires finals, ainsi que le volume des paiements budgétaires non encore "apurés" soient comptabilisés sur une base cumulative et qu'ils apparaissent sous forme synthétique dans les états financiers.

33. Les paiements de préfinancement imputés au budget, dont la plupart sont versés à des intermédiaires et non aux bénéficiaires finals, devraient être limités aux montants manifestement requis au titre de la participation communautaire au préfinancement nécessaire de programmes, de projets, d'activités des bureaux d'assistance technique, etc. Si des fonds supplémentaires s'avèrent nécessaires, ils devraient seulement être versés pour rembourser les dépenses réellement encourues. Si les premières avances ne suffisent pas pour couvrir les besoins réels de préfinancement, une avance supplémentaire serait versée. À mesure que les activités relevant d'un programme approchent de leur terme, les avances devraient être absorbées en les déduisant des derniers paiements exigés au titre de remboursements. Les mécanismes d'avances répétées à l'infini, qui augmentent le risque de perte de contrôle et donnent une fausse image de l'exécution budgétaire, devraient être proscrits.

Passation des marchés publics (première partie, titre IV, articles 83 à 100)

34. Le règlement financier devrait se limiter à contenir les dispositions essentielles et renvoyer aux modalités d'exécution les dispositions qui, par leur nature, pourraient être amenées à évoluer. Dans cette dernière catégorie se trouvent notamment les cas spécifiques d'exclusion et les sanctions (articles 88 à 90).

35. La Cour estime important que la règle exprimée dans l'article 84, paragraphe 3 (nouvel article 96 bis), du projet, relatif aux situations dans lesquelles sont soupçonnées des erreurs, des irrégularités ou des fraudes, soit renforcée et soit d'application obligatoire par les institutions dès lors qu'il y a irrégularité ou fraude du fait du contractant.

36. La Cour propose l'inclusion d'un article supplémentaire (article 100 ter, résultant du déplacement de l'article 154 de la proposition de la Commission) relatif à la détermination des personnes pouvant participer à la concurrence dans le domaine des aides extérieures (voir le point 58).

Subventions (première partie, titre V, articles 101 à 114)

37. Les dispositions incluses dans le présent titre doivent être limitées à des dispositions de portée générale, faisant l'objet de mesures d'application détaillées dans le récent vade-mecum sur les subventions qui, par ailleurs, mériterait d'avoir le statut d'un règlement de la Commission.

38. Plusieurs éléments du présent projet de règlement financier devraient être modifiés:

a) l'article 101 devrait mieux distinguer la subvention du paiement effectué dans le cadre d'un marché public;

b) ce même article devrait également mieux définir le champ d'application du présent titre.

39. Compte tenu des différents domaines d'activité dans lesquels s'opère le versement de subventions, par exemple le domaine de l'aide humanitaire, les dispositions du titre devraient permettre une certaine souplesse:

a) l'article 102 ne devrait insister ni sur le cofinancement ni sur la condition, par ailleurs non vérifiable, de ne pas réaliser de bénéfice;

b) l'article 103 devrait prévoir la possibilité de verser une subvention hors programme;

c) l'article 106 devrait être supprimé afin de ne pas limiter d'office le taux de financement des dépenses administratives.

40. Certaines dispositions devraient également être supprimées, car évidentes ou non nécessaires ou parce que leur mise en oeuvre ne s'avérerait pas réalisable: c'est notamment le cas des dispositions prévues dans les paragraphes 2 et 3 de l'article 112 concernant le remboursement des subventions, la modification des dispositions prévues au paragraphe 1 de l'article 112 étant suffisante.

Comptabilité et reddition des comptes (première partie, titre VI, articles 115 à 122)

41. Comme l'indique le point 2 du présent avis, les dispositions présentées ne prennent pas en considération les résultats de l'étude commandée à un groupe d'experts. Cette étude constitue une base solide pour le développement des dispositions manquant dans la présente proposition de refonte (voir aussi le point 43 et les commentaires introductifs au titre VI de la première partie). Les dispositions proposées par la Commission devraient être révisées avant que le Conseil ne prenne une décision finale. La Cour rappelle également que, aux termes de la modification du règlement financier proposée par le "septième train" et entérinée en 1998(11), la Commission a inclus dans l'article 70 de l'actuel règlement financier une disposition prévoyant la distinction entre "charges et produits budgétaires" et "charges et produits non budgétaires", ayant pour conséquence le calcul d'un résultat comptable élargi. Cela revient à distinguer deux niveaux de résultat, l'un relatif à l'exécution budgétaire, l'autre obtenu en ajoutant au premier les opérations à caractère comptable mais non budgétaire (amortissements, provisions, etc.). L'article 70 prévoit également que le bilan doit être établi sur la base d'une comptabilité "patrimoniale", encore appelée comptabilité "d'engagement". Ainsi, les dispositions faisant évoluer le cadre comptable communautaire vers une comptabilité "patrimoniale" existent dans le règlement financier actuel. Pour être pleinement applicables, elles auraient dû être explicitées et développées dans le projet de refonte. Lorsque la Commission aura réalisé cette tâche, elle devra ensuite prendre les mesures nécessaires à leur mise en oeuvre.

42. La Cour souligne l'importance du choix d'un cadre comptable de base comme préalable à toute décision sur la comptabilité et la reddition des comptes. Pour ce faire, il serait utile de consulter les travaux des organismes internationaux compétents en la matière, ce que la Cour a déjà recommandé dans son avis n° 4/97(12). Dans leur forme actuelle, les états financiers ne présentent qu'un intérêt limité pour l'utilisateur: ils ne font pas de distinction, par exemple, entre les dépenses courantes et les dépenses d'investissement ni entre les paiements intermédiaires et les paiements définitifs, ou encore ils ne comprennent pas les charges à payer. Il serait possible de remédier à ces faiblesses en adoptant un cadre comptable reposant sur une comptabilité patrimoniale, comme le prévoit l'article 70 du règlement financier actuel.

43. Mettre en oeuvre un cadre comptable et financier cohérent et rigoureux est cependant un projet d'une grande envergure. Au-delà du choix d'un cadre comptable de base, il est nécessaire de définir les objectifs de la comptabilité et des états financiers, les principes, règles et méthodes comptables qui déterminent les règles de tenue des comptes et d'établissement des états financiers ainsi que les éléments composant les états financiers. Le calendrier d'établissement des états financiers pourrait être avancé, grâce à la suppression des périodes complémentaires (non nécessaires dès lors que l'on supprime les reports de crédits et que l'on assouplit les procédures de virement de crédits de paiement), et leur publication devrait pleinement respecter le principe de transparence.

Contrôle externe et décharge (première partie, titre VII, articles 123 à 133)

44. Les dispositions figurant dans ce titre ont, pour l'essentiel, trait au rôle de la Cour en tant qu'auditeur externe des finances communautaires. La Cour estime que des dispositions sur ce sujet trouvent naturellement leur place dans le traité et qu'il est inutile de les répéter et de les expliciter dans le règlement financier. En effet, certaines dispositions, notamment celles ayant trait au rôle de la Cour et aux droits d'accès de la Cour à l'information [notamment les articles 123, 125 (en partie), 127 (en partie), 129 et 130 (en partie)], pourraient être interprétées de manière restrictive par certains organismes soumis au droit de contrôle de la Cour. La Cour devrait, en toutes circonstances, être en position d'exercer sa mission sans restriction, conformément aux dispositions du traité.

Dispositions particulières au FEOGA-Garantie (deuxième partie, titre I, articles 134 à 140)

45. Il ne paraît pas utile de consacrer un titre entier au FEOGA-Garantie. Il serait judicieux de ne retenir que l'article 136, paragraphe 2, et de l'intégrer à l'article 70.

46. La plupart des dérogations proposées par la Commission trouvent leur explication dans la pérennisation d'un système de crédits non dissociés et dans les difficultés rencontrées dans les procédures d'imputation des paiements sur les lignes budgétaires détaillées. En effet, les dépenses FEOGA-Garantie constituent des remboursements de dépenses déclarées par des États membres qui, dans un premier temps, font l'objet de paiements hors budget ("avances" constituant des remboursements provisionnels), suivis de régularisations budgétaires.

47. Ces opérations de régularisation exigent souvent de procéder à des virements de crédits avant de pouvoir imputer les dépenses sur les postes budgétaires appropriés. En outre, le niveau de détail actuellement retenu pour l'imputation budgétaire aboutit, en fait, à retarder de manière inacceptable l'enregistrement du paiement budgétaire de régularisation.

48. La modification introduite par la Commission à l'article 21, paragraphe 1, point c), concernant les virements entre chapitres des dépenses opérationnelles devrait lui permettre de procéder aux virements nécessaires sans être obligée d'attendre l'accord de l'autorité budgétaire sur les propositions de virement en fin d'année. L'obligation de recourir à l'approbation de l'autorité budgétaire pour les virements entre lignes budgétaires de la section FEOGA-Garantie est vide de sens dans un contexte où les dépenses sont obligatoires et où les remboursements aux États membres ont déjà eu lieu.

49. En ce qui concerne la ventilation des dépenses déclarées par les États membres, le système en vigueur oblige ces derniers à communiquer à la Commission, au plus tard pour le 10 de chaque mois, le montant total des dépenses payées au cours du mois précédent; un dossier plus détaillé destiné à la prise en compte au budget communautaire des dépenses payées au cours du mois précédent doit être transmis à la Commission au plus tard le 20 de chaque mois. De ce fait et étant donné que les dépenses payées sont prises en compte pour l'année budgétaire du FEOGA, à savoir jusqu'au 15 octobre, la Commission dispose des données en temps utile pour procéder à l'imputation budgétaire avant la clôture de l'exercice(13).

50. En outre, si la proposition de la Cour à l'article 19 de spécialiser les crédits seulement par section, sous-section, titre, chapitre et article (et non par poste et sous-poste) était retenue, l'enregistrement des dépenses par État membre, par mesure et par campagne, pour des besoins de gestion, n'influencerait plus la prise en compte au budget des avances mensuelles payées aux États membres.

51. Les communications relatives à certaines données sont susceptibles de présenter une marge d'inexactitude. Dès lors, des corrections peuvent s'avérer nécessaires, même après la clôture des comptes d'un exercice. Néanmoins, de telles corrections, pour autant qu'elles n'affectent pas la fiabilité des comptes, sont reconnues par les principes comptables généralement admis.

52. Quant aux crédits du FEOGA-Garantie relevant du développement rural et des mesures d'accompagnement, il s'agit d'actions pluriannuelles pour lesquelles le montant des engagements contractés durant un exercice est souvent différent du montant des paiements effectués durant ce même exercice. Il est donc inapproprié de préciser à l'article 135 que les crédits d'engagement sont d'un montant égal aux crédits de paiement et l'article 170 (figurant dans les dispositions transitoires et finales) devrait être supprimé.

Dispositions particulières aux Fonds structurels (deuxième partie, titre II, articles 141 à 145)

53. Il n'est pas nécessaire de prévoir un titre spécifique; en effet, la proposition de la Commission ne comporte que très peu de dispositions dérogatoires aux règles de droit commun.

54. L'article 143 relatif à la "reconstitution" de crédits dégagés correspondant à des engagements d'exercices antérieurs ne se justifie pas.

55. L'article 144, autorisant la Commission à procéder à des virements de crédits entre les Fonds structurels (pour autant qu'ils soient destinés aux mêmes objectifs), et l'article 141, paragraphe 3, relatif à la gestion décentralisée des mesures structurelles et agricoles de préadhésion, doivent être insérés à l'endroit approprié de la première partie, dans les titres I et III.

56. Les autres articles sont superflus parce que:

a) soit ils mentionnent le fait évident que certains aspects de la gestion des Fonds sont soumis aux dispositions de la "réglementation" qui régit les Fonds structurels [notamment le règlement (CE) n° 1260/1999], alors qu'il ne s'agit pas de dispositions dérogatoires aux règles de droit commun (article 142, paragraphe 1, premier alinéa, paragraphe 2 et paragraphe 4, et article 145);

b) soit ils reprennent des dispositions figurant dans la première partie (article 142, paragraphe 1, deuxième alinéa);

c) ou encore ils semblent résulter d'une confusion. L'article 142, paragraphe 3, stipule que "le traitement des remboursements par les États membres des paiements de préfinancement ainsi que ses effets sur le montant de la participation des Fonds sont réglés par la réglementation visée à l'article 141". Le règlement en question, à savoir le règlement (CE) n° 1260/1999, ne fait aucune mention de la reconstitution de crédits de paiement.

Dispositions particulières à la recherche (deuxième partie, titre III, articles 146 et 147)

57. Il n'est pas nécessaire de prévoir un titre spécifique pour la recherche. Les dispositions dérogatoires aux dispositions de droit commun devraient être insérées dans les parties concernées du règlement financier (article 146, paragraphe 1, deuxième alinéa, et paragraphe 3, et article 147, paragraphe 3), les autres devraient être supprimées car des dispositions de droit commun couvrent les cas traités (article 146, paragraphe 2, et article 147, paragraphes 1 et 2).

Dispositions particulières aux actions extérieures (deuxième partie, titre IV, articles 148 à 156)

58. Il n'est pas nécessaire de prévoir un titre spécifique; en effet, la proposition de la Commission ne comporte pour ainsi dire aucune disposition dérogatoire aux règles de droit commun. Quelques développements aux règles qui figurent dans la première partie devraient être insérés sous les titres appropriés de cette même partie. L'article 153, paragraphe 1, stipulant que les modalités d'exécution comportent des dispositions spécifiques relatives aux seuils et modalités de passation des marchés extérieurs, ainsi que l'article 154, relatif à la participation aux procédures d'appel à la concurrence, devraient figurer sous le titre IV de la première partie (voir articles 100 bis et 100 ter). L'article 150, paragraphe 2, concernant l'acceptation, par les pays bénéficiaires, de supporter l'entière responsabilité des fonds communautaires qui leur ont été versés dans le cadre du système de gestion décentralisée devrait être inséré dans l'article 50 du titre III de la première partie.

59. Les articles 148 et 149 n'ajoutent guère de nouveaux éléments à l'article 50 et sont donc superflus.

60. Les critères prévus à l'article 150, paragraphe 1, dont la Commission doit évaluer le respect avant de décider de confier aux autorités des pays tiers la gestion de certaines actions dans le cadre du système de gestion décentralisée, sont peu réalistes et trop ambitieux. Les administrations des États membres ne sont pas tenues de respecter de tels critères pour se voir confier des responsabilités en matière de gestion partagée. Il n'apparaît pas justifié de définir de tels critères dans le règlement financier. Les dispositions de l'article 150, paragraphe 2, sont adéquates (voir point 58).

61. L'article 151 manque de clarté. Il est également superflu. Le fait que la Commission conserve la responsabilité d'effectuer des contrôles, même lorsqu'elle délègue une partie de ses responsabilités dans le cadre de la gestion décentralisée, est déjà prévu par l'article 50, paragraphe 3.

62. L'article 152 définit les instruments contractuels qu'il convient d'utiliser pour la mise en oeuvre des actions extérieures. Cet élément devrait figurer dans les modalités d'exécution. Le fait que les conventions de financement avec des pays tiers bénéficiaires soient assimilées à des obligations vis-à-vis de tiers devrait être mentionné à l'article 72.

63. L'article 152 prévoit que les contrats individuels et les conventions de subvention qui mettent en oeuvre les conventions de financement doivent être conclus au plus tard le 31 décembre de l'année n + 3(14), l'année n étant celle au cours de laquelle l'engagement budgétaire a été contracté. Ces dispositions se fondent sur celles appliquées dans le cadre du programme Phare, mais elles ne sont pas adaptées aux modalités actuelles de mise en oeuvre de l'aide au développement parce que le délai maximal d'exécution paraît trop bref. Il s'agit d'un problème de gestion déjà abordé par l'article 71, paragraphe 3, qui précise que tout engagement budgétaire comporte une date limite d'exécution.

64. L'article 153, paragraphe 2, qui stipule que les procédures de passation des marchés doivent être prévues dans les conventions de financement, les contrats ou conventions de subvention devrait être déplacé sous le titre IV de la première partie.

65. L'article 155, qui autorise le financement intégral de certaines actions par le budget constitue une dérogation aux règles de droit commun relatives aux subventions du titre V de la première partie; la Cour propose la suppression de l'article 102, paragraphe 1, qui stipule que l'octroi de subventions est soumis au principe de cofinancement, ainsi que de l'article 106, paragraphe 1, qui prévoit qu'une subvention ne peut financer l'intégralité des dépenses de fonctionnement de l'organisme bénéficiaire, de façon à rendre la dérogation prévue par l'article 155 superflue.

66. L'article 156 concernant la vérification des comptes ne se justifie pas. Dans la mesure où le règlement financier doit prévoir explicitement ce genre de dispositions, il convient de les insérer sous le titre VII de la première partie, soit entre les articles 126 et 127, soit entre les articles 127 et 128.

Dispositions particulières aux offices européens et aux crédits administratifs (deuxième partie, titre V, articles 157 à 168)

67. La Cour recommande de remplacer les deux titres relatifs l'un à l'Office des publications officielles des Communautés européennes et l'autre à l'Office européen de lutte antifraude par un titre unique relatif aux "offices européens". De tels offices sont appelés à se multiplier(15) et leur prise en compte dans le règlement financier au coup par coup serait source d'autant de révisions du règlement financier qu'il y aura de créations d'offices. De plus, il serait souhaitable que les offices suivent des règles semblables.

68. Pour ce qui concerne les crédits administratifs, aucune des exceptions prévues n'est indispensable si l'on applique des crédits dissociés à ce type de dépense. Il est évident que, pour la première année de mise en oeuvre de ce nouveau régime de crédits, il conviendra de prévoir un volume de crédits d'engagement suffisants pour couvrir l'ensemble des décisions et obligations juridiques déjà prises par les institutions.

Dispositions transitoires (troisième partie, titre I, articles 169 et 170)

69. Ces dispositions ont été examinées en parallèle avec les dispositions particulières au FEOGA-Garantie (points 45 à 52).

Dispositions finales (troisième partie, titre II, articles 171 à 176)

70. La conception d'ensemble défendue par la Cour consiste à ne retenir dans le règlement financier que les dispositions principales. En conséquence, d'une part, le règlement financier devrait habiliter la Commission à pouvoir adopter des modalités d'exécution pour l'ensemble de ces dispositions et, d'autre part, la consultation sur ces modalités et leur adoption devraient se faire en parallèle avec la procédure d'adoption des révisions du règlement financier. Cette dernière mesure assurerait la cohérence dans le temps de la législation applicable en la matière, d'autant plus essentielle que le règlement financier lui-même ne comprendrait que les dispositions de base et permettrait au législateur d'avoir une vision complète des règles qui seront finalement d'application.

71. S'il est fait usage de la procédure de concertation entre le Parlement et le Conseil à l'occasion d'une modification du règlement financier et que, en conclusion de cette procédure, le Parlement rend un nouvel avis, l'utilité de la consultation spécifique de la Cour en matière de réglementation financière commande que cet avis du Parlement lui soit transmis pour lui permettre de compléter son propre avis si elle l'estime nécessaire.

72. Les règlements financiers spécifiques des organismes communautaires, plutôt que de devoir copier le modèle du règlement financier général, qui n'est pas nécessairement adapté à leurs besoins, devraient se baser sur un cadre commun établi par la Commission après avis du Parlement, du Conseil et de la Cour.

73. Tant les nécessités de légalité, de cohérence et d'unicité des dispositions financières applicables que leur transparence et leur lisibilité pour les utilisateurs et gestionnaires commandent qu'il y ait un nombre strictement limité de dérogations aux règles établies par le règlement financier et que les seules dérogations admises soient inscrites dans ce même règlement. En conséquence, les dérogations figurant dans les réglementations sectorielles devraient être abrogées.

CONCLUSION

74. L'orientation générale des propositions de la Commission concernant des points fondamentaux (comme les modes d'exécution, les acteurs financiers, l'auditeur interne, la passation des marchés publics et les subventions) paraît satisfaisante. Cependant, des modifications sont nécessaires pour assurer que les dispositions prévues soient parfaitement claires, précises, rigoureuses ou souples, selon le cas.

75. Il importe de prolonger l'effort de simplification engagé:

a) en continuant de limiter les exceptions aux principes budgétaires généraux;

b) en ne consignant les nombreuses dispositions détaillées que dans les modalités d'exécution;

c) en supprimant la deuxième partie, qui comprend des titres spécifiques pour différents secteurs de dépenses.

76. La Cour approuve les mesures figurant dans la proposition de la Commission qui visent à rationaliser la structure du budget (généralisation des crédits dissociés; suppression des dépenses négatives), à réduire le nombre de dérogations aux principes budgétaires de l'annualité et de l'universalité (suppression des périodes supplémentaires, excepté pour le FEOGA-Garantie; suppression de la reconstitution de crédits, excepté pour les Fonds structurels; suppression du réemploi des recouvrements) et à autoriser le recours à l'emprunt à la seule fin de financer des immobilisations corporelles. Toutefois, la Cour est d'avis que cette rationalisation aurait dû aller plus loin: elle estime notamment que ni le report de crédits (point 7) ni le maintien de la période supplémentaire pour le FEOGA-Garantie (point 49) ni la pratique de reconstitution de crédits pour les Fonds structurels [points 54 et 56 c)] ne sont nécessaires.

77. Afin de refléter la réalité des opérations et de la situation financière des Communautés:

a) la base sur laquelle reposent les engagements budgétaires doit être clairement définie. Toutes les obligations juridiques conclues devraient être soumises à autorisation dans le cadre du budget des engagements. Il ne devrait pas être possible de fractionner des engagements en tranches annuelles, au caractère artificiel. Il n'apparaît pas logique que les perspectives financières aient pour effet de "plafonner" les budgets des engagements sur une base annuelle. Si les modifications préconisées par la Cour ne sont pas adoptées, il serait préférable d'opter pour un budget des paiements, sans crédits d'engagement (points 6 et 27 à 31);

b) les "avances" imputées au budget devraient être limitées aux montants nécessaires pour le préfinancement. La nature réelle des paiements budgétaires et le degré d'utilisation des avances par les bénéficiaires finals devraient apparaître dans les états financiers annuels (points 32 et 33);

c) la proposition de la Commission prévoyant une plus grande marge de manoeuvre en matière de virements de crédits de paiement est raisonnable et devrait être retenue. Les obligations juridiques une fois conclues, le budget des paiements doit être adapté afin de pouvoir répondre aux demandes légitimes des bénéficiaires, rarement aisément prévisibles (point 10);

d) l'idée de constituer une réserve négative devrait être abandonnée, car elle permet l'adoption d'un budget qui excède le montant total autorisé apparent (point 14).

78. Les dispositions des sections concernant la comptabilité et la reddition des comptessont inadéquates. Il s'agit de la seule partie importante, qui comprend des omissions significatives, pour laquelle la Cour ne propose pas de texte à insérer dans le règlement. Les dispositions proposées par la Commission devraient être révisées avant que le Conseil ne prenne une décision finale (points 41 à 43).

79. Les dispositions ayant trait aux pouvoirs et aux droits de l'auditeur externe sont superflues, car les dispositions du traité se suffisent à elles-mêmes (point 44).

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes européenne à Luxembourg en sa réunion du 8 mars 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Document de la Commission, référence 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Document de travail de la Commission concernant la refonte du règlement financier [SEC(1998) 1228 final du 22 juillet 1998].

(3) JO C 57 du 23.2.1998, p. 1.

(4) Point 17 de l'avis n° 4/97 de la Cour.

(5) Point 15 (du premier au quatrième tiret) de l'avis n° 4/97 de la Cour et points 1.1 à 1.32 de l'annexe.

(6) Point 31 de l'avis n° 1/2001 de la Cour (JO C 55 du 21.2.2001).

(7) Points 1.20 et 1.21 de l'annexe à l'avis de la Cour.

(8) Point 16 c) de l'avis n° 4/97 de la Cour et points 5.1 à 5.17 de l'annexe.

(9) Avis n° 1/2000 de la Cour (JO C 327 du 17.11.2000, p. 1).

(10) Point 11 de l'avis n° 1/2000 de la Cour.

(11) Règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2548/98 du Conseil (JO L 320 du 28.11.1998, p. 1).

(12) Point 15 (du sixième au huitième tiret) et point 16 b) de l'avis n° 4/97 de la Cour et points 1.33 à 1.48 de l'annexe.

(13) En ce qui concerne les opérations de stockage public, la date limite pour introduire les corrections est le 20 décembre. Étant donné que pour cette catégorie de dépenses la date de clôture de l'exercice est le 15 septembre, un tel délai pour l'introduction des dernières corrections ne semble guère justifié.

(14) À l'exception des contrats portant sur l'audit et l'évaluation, qui peuvent être conclus à une date ultérieure.

(15) Comme le montre la création du nouvel Office de coopération EuropeAid au début de l'année 2001.

Avis de la cour

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