Avis du Comité économique et social sur les «Instruments CE d'aide à l'investissement dans les pays tiers»

(98/C 284/14)

Lors de sa session du 29 janvier 1998, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Les instruments CE d'aide à l'investissement dans les pays tiers».

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée des travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 juin 1998 (rapporteur: M. Henri Malosse).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

Recommandations

Le Comité économique et social,

I. Constatant:

1. l'existence de nombreux instruments communautaires d'aide à l'investissement dans des pays tiers;

2. l'absence apparente d'intégration entre ces instruments et les priorités de l'Union;

3. la grande diversité des modalités de fonctionnement de ces instruments.

II. Considérant:

1. l'avis d'initiative du Comité sur l'«Uniformisation à l'échelle mondiale des règles applicables à l'investissement direct» (CES 260/96);

2. les nouvelles responsabilités de l'Union européenne en matière de relations extérieures après l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht et le Traité d'Amsterdam;

3. l'importance des investissements directs étrangers s'ils sont au service d'un développement économique et social durable;

4. l'ambition européenne de promouvoir les normes sociales et environnementales les plus élevées;

5. la nécessité de promouvoir le développement des petites et moyennes entreprises européennes, en tant que facteur primordial de création de richesses et d'emplois;

6. le contexte des négociations multilatérales sur les investissements;

7. l'objectif de simplification des procédures communautaires de manière à ce que les instruments CE soient plus accessibles à tous les opérateurs.

III. Dans un avis d'initiative, fait les propositions suivantes:

1. La Commission européenne doit encadrer ses instruments d'aide à l'investissement dans des pays tiers dans une stratégie globale, intégrant à la fois les grands principes de coopération, les normes sociales et environnementales et ses intérêts légitimes, notamment en terme de réciprocité, d'emploi et de compétitivité.

2. Cette stratégie doit faire l'objet d'une Communication politique de la Commission, accompagnée de mesures spécifiques pour assurer transparence, cohérence et coordination.

3. À cet effet, le Comité suggère de distinguer entre des instruments spécialisés, aux modalités simples et clairement définies, et des programmes adaptés à chaque région concernée.

4. Le Comité propose de renforcer cette stratégie dans les pays d'Europe orientale et centrale ainsi que dans les pays du bassin méditerranéen dans le cadre d'une zone de coopération et de partenariat privilégiée.

5. Le Comité attire l'attention sur l'importance d'une complémentarité entre ces instruments communautaires et les actions des États membres et fait des propositions opérationnelles dans ce sens.

6. Le Comité préconise une simplification des règles de gestion, notamment par le regroupement des services concernés de la Commission ainsi qu'un renforcement des mesures de contrôle et d'évaluation. Un observatoire de l'impact économique et social de ces instruments est proposé qui fonctionnerait avec la participation des partenaires sociaux et du CES.

1. Introduction

1.1. Depuis plus de vingt ans, la Commission européenne a développé des instruments destinés à faciliter les investissements européens dans un certain nombre de pays tiers, notamment au travers d'un appui aux joint-ventures. Ces outils couvrent aujourd'hui presque la totalité du globe. Ils demeurent encore aujourd'hui très hétérogènes, car ils ont été mis en oeuvre dans le cadre de politiques d'origine très différentes: la Convention de Lomé avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, la coopération avec l'Amérique latine et l'Asie, la politique méditerranéenne, l'ouverture des pays d'Europe orientale et centrale. Ils n'en constituent pas moins aujourd'hui un ensemble de dispositifs de plus en plus connus par les opérateurs européens, qui ont tendance à les mettre en concurrence avec des dispositifs nationaux plus classiques de promotion des investissements et des exportations.

1.2. L'ambition du Comité, par cet avis d'initiative, est d'évaluer l'ampleur de ces instruments, d'en étudier leurs effets, notamment économiques et sociaux et de faire des recommandations portant tant sur leurs priorités d'action que sur leurs modalités de gestion et de fonctionnement avec le souci d'éclaircissement et de simplification.

1.3. Cette ambition paraît d'autant plus opportune que l'Union européenne d'aujourd'hui vient de s'engager dans un processus d'approfondissement avec la mise en oeuvre de l'Union économique et monétaire autour d'une monnaie unique ainsi que dans un processus d'élargissement à dix pays d'Europe centrale et orientale ainsi qu'à Chypre. Ces évolutions fondamentales auront forcément des incidences sur la politique extérieure de l'Union européenne, y compris en matière d'investissements.

1.4. Cette ambition rencontre aussi les défis de ce que l'on appelle la mondialisation des rapports économiques et commerciaux, phénomène qui touche particulièrement la question des investissements avec le débat sur le projet d'Accord sur les Investissements proposé par l'OCDE (AMI) et l'irruption de plus en plus marquée des questions relatives à l'environnement et aux règles sociales dans les questions d'investissements et de commerce.

2. Les instruments communautaires

2.1. Centre pour le développement industriel et la Convention de Lomé

Dans le cadre de la Convention de Lomé, le Centre pour le développement industriel (CDI) est une institution paritaire UE/ACP, qui fournit une assistance financière et technique aux promoteurs, européens et ACP, de projets industriels dans les États ACP. Le CDI fournit une assistance aux entreprises ACP et européennes sous la forme de quatre facilités: identification de partenaires, assistance aux travaux préparatoires, conseil en matière de structuration du projet (au plan financier et juridique), appui au démarrage. Par ailleurs, dans le cadre de la Convention de Lomé, l'UE peut accorder des financements à des projets d'investissements (prêts, bonifications d'intérêt, capitaux à risques).

2.1.1. Dans son avis sur le Livre vert sur l'avenir de la Convention de Lomé (CES 775/97), le Comité avait déjà fait des recommandations pour que le CDI soit profondément réformé et que son rôle soit étendu à une assistance plus large au développement des entreprises locales ACP en matière de qualité et de commercialisation des productions en particulier sous l'appellation d'un Centre pour le développement des entreprises (CDE). Le Comité a également proposé un renforcement des interventions d'ingénierie financière en faveur des investissements et de la coopération industrielle avec l'UE.

2.2. Le programme ECIP

Lancé en 1988 sur l'initiative du Commissaire Claude Cheysson, le programme ECIP (European Community Investment Partner) a pour objectif premier de faciliter les investissements communautaires en Asie, dans les pays tiers méditerranéens et en Asie et en Amérique latine. Ce programme a été doté de 50 millions d'écus par an pour la période 1996-1999 et fonctionne au travers de cinq facilités:

- Facilité n° 1: Financement d'études préalables pour identifier les projets ou de séminaires de rencontres entre entreprises de l'UE et entreprises des pays éligibles à ECIP.

- Facilité n° 2: Avance remboursable sans intérêts pour les études préalables à la constitution d'une entreprise conjointe entre l'UE et l'un des pays éligibles à ECIP.

- Facilité n° 3: Prise de participation ou prêt participatif pour le financement de nouvelles entreprises conjointes, ou d'entreprises existantes en expansion, ou à des nouveaux investissements d'entreprises locales travaillant sous licence avec des entreprises de l'Union européenne.

- Facilité n° 4: Avance remboursable sans intérêts pour la formation ou l'assistance aux entreprises conjointes.

- Facilité n° 1 B: Il s'agit d'une nouvelle facilité destinée à financer la préparation de la privatisation d'entreprises des pays éligibles dans le secteur des infrastructures ou de l'environnement. Le Comité remarque que cette nouvelle facilité sort des objectifs classiques du programme ECIP, puisqu'il n'y a pas d'implication directe, à ce stade, d'entreprise européenne.

2.3. Le programme JOP (Phare et Tacis)

Avec le développement de la coopération de l'UE avec les pays d'Europe orientale et centrale, la Commission a lancé, en 1991, sur le modèle d'ECIP, l'instrument JOP pour les pays éligibles au programme Phare et au programme Tacis (Europe centrale et orientale et ex-URSS) s'adresse aux entrepreneurs européens, au travers d'institutions financières de l'UE, pour soutenir la création d'entreprises conjointes dans les pays Phare et Tacis. Il comprend quatre facilités:

- Facilité n° 1: Assistance à la mise en contact entre partenaires potentiels.

- Facilité n° 2: Cofinancement d'études de faisabilité sur des projets d'entreprises conjointes UE/Pays Phare et Tacis. Il est à noter qu'il s'agit d'avances qui se transforment en subventions en cas de succès du projet.

- Facilité n° 3: Financement des besoins en capital des entreprises conjointes sous forme de prise de participation ou de prêt à long terme. (Facilité qui est en voie d'être supprimée).

- Facilité n° 4: Cofinancement, sous forme d'avances remboursables sans intérêts, d'actions de formation et d'assistance technique pour les entreprises conjointes qui ont été créées.

2.4. Le programme AL-Invest

L'Union européenne a mis en place un instrument AL-Invest, destiné à favoriser la coopération industrielle entre l'UE et l'Amérique latine: rencontres d'entreprises, rencontres spécifiques sur la sous-traitance, créations de centres de coopération d'entreprises en Amérique latine, utilisation des mécanismes informatisés de coopération d'entreprises, rencontres AL-Partenariat. L'Union a décidé de consacrer 41 millions d'écus à ce programme pour la période 1996-2000.

2.5. Le programme Asia-Invest

Sur le modèle d'AL-Invest, l'Union a lancé en 1997, avec un budget estimé à 45 millions d'écus pour la période 1997-2002, un programme Asia-Invest qui comprend trois facilités:

- Le Business Priming Fund, dont la mission première est de cofinancer jusqu'à 50 % des études collectives (réalisées par des chambres de commerce ou associations professionnelles de plusieurs États membres) sur des perspectives de marché en Asie. Le Business Priming Fund soutient également des programmes de formation des entrepreneurs européens au langage et à la culture des pays d'Asie et des missions d'assistance technique sectorielle, à partir du savoir-faire européen, en faveur des pays asiatiques les moins développés.

- Les rencontres d'entreprises (Asia-Interprise ou Asia-Partenariat).

- Asia Investment facility: il s'agit de financer des études sectorielles par pays et par secteur industriel afin d'identifier, d'évaluer et de promouvoir les opportunités d'investissement précises pour les entreprises de l'UE en Asie.

2.5.1. On peut également citer le lancement, en 1997, d'un nouveau programme Asia-Ecobest, visant à la promotion d'un meilleur environnement en Asie, notamment en favorisant des investissements ou transferts de savoir-faire venant des opérateurs européens.

2.6. Le programme MEDA

En ce qui concerne les bassins méditerranéens, le Comité constate que, depuis le «gel», en 1996 du programme Med-Invest, suite à d'importants problèmes de gestion et au retard apporté à la mise en oeuvre de MEDA, il y a, aujourd'hui, des incertitudes quant à la nature des instruments spécifiques destinés à cette zone. Ces pays sont cependant éligibles à ECIP, aux prêts de la Banque européenne d'investissement ainsi qu'à certaines actions de partenaire d'entreprises du type Med-Enterprise et Med-Partenariat.

2.6.1. Cependant, les 20 et 21 mai 1996 s'était tenue la première Conférence euroméditerranéenne de l'industrie qui s'était clôturée par l'adoption d'une déclaration sur la coopération industrielle. Sur cette base, avait été approuvé un Plan d'action prévoyant, notamment, la constitution de deux groupes de travail: un premier intitulé «Le développement du tissu industriel et entrepreneurial» et un deuxième axé sur «Le cadre juridique et administratif».

Ce Plan d'action permet la mise en oeuvre de mesures spécifiques pour la région, telles que des actions ciblées sur le développement de zones industrielles (Guide des meilleures pratiques, programmes de formation et de gestion ...). Cependant, le Comité comprend les attentes des opérateurs de part et d'autre de la Méditerranée qui pourraient, légitimement, espérer un programme de type Asia-Invest ou AL-Invest pour une zone qui est l'une des toutes premières priorités de l'Union.

2.7. Autres instruments «multipays»

Pour compléter cette énumération, même si c'est de manière non exhaustive, et afin de bien mesurer la diversité et l'hétérogénéité des instruments communautaires, on peut aussi citer ici:

2.7.1. La Banque européenne d'investissement, qui a un rôle croissant dans les pays partenaires de l'Union (Europe centrale et orientale; pays ACP, Amérique latine et Asie) en soutenant, par ses financements, le développement d'infrastructures et d'industries de ces pays, en privilégiant le partenariat avec des opérateurs de l'Union.

2.7.2. L'établissement d'un «Centre de coopération industrielle» en Bosnie-Herzégovine, des «European Business Information Center» (EBIC) en Asie, «Eurocentros» en Amérique latine, «Business Cooperation Center» dans les pays Tacis, un Centre de coopération UE/Japon.

2.7.3. L'application des actions de coopération internationale des programmes communautaires de recherche-développement.

3. Les interrogations du Comité économique et social

3.1. Sur la diversité des instruments communautaires

Pour l'opérateur économique, comme pour le citoyen, cette diversité d'instruments, avec des règles et des modalités de fonctionnement différentes, apparaît comme exagérée. Et cela, même si on comprend la nécessité d'une diversification des modalités d'opérations, en fonction des problèmes posés et du contexte politico-économique. Le Comité plaide ainsi en faveur d'un éclaircissement (rédaction d'un vade-mecum) et d'une réelle rationalisation. On note ainsi que vers certaines zones (par exemple l'Asie) coexistent des procédures qui peuvent paraître concurrentes dans certains domaines (par exemple Asia-Invest et ECIP). De même, au niveau des procédures, on peut s'étonner de certaines disparités, comme le fait que, pour le financement des études de faisabilité d'entreprises conjointes en Asie, Amérique latine et bassin méditerranéen (Facilité n° 2 d'ECIP), les avances soient remboursables alors qu'elles peuvent être considérées comme des subventions, en cas de succès, pour le même type d'études, si elles concernent les pays Phare et Tacis (Facilité n° 2 de JOP/JVP).

3.2. Sur l'éligibilité des petites et moyennes entreprises

Si la plupart des instruments communautaires semblent destinés en priorité aux entreprises petites et moyennes, selon la définition communautaire, il y a une marge d'appréciation, selon les instruments étudiés. Sur cette question aussi, un éclaircissement s'impose ainsi qu'une réflexion sur les priorités de l'action communautaire.

3.3. Sur les objectifs de ces instruments d'aide à l'investissement

Le Comité s'interroge sur la nature des objectifs réels poursuivis par ces instruments: faciliter le développement économique des pays partenaires, favoriser les investissements européens dans ces pays, favoriser l'implantation et la présence européenne, développer la coopération industrielle, technique et scientifique, favoriser l'exportation du savoir-faire européen? En répondant à ces questions, et en fixant un ordre de priorités, l'Union doit mettre ces instruments d'aide à l'investissement au service d'une stratégie globale tenant compte à la fois de ses objectifs et engagements internationaux de coopération et d'aide au développement et de ses propres intérêts, sur le plan politique comme sur le plan économique.

3.4. Sur la cohérence avec les autres politiques communautaires

Tous ces instruments sont apparus dans des contextes forts différents. La question doit être donc posée aujourd'hui de leur cohérence avec les grandes politiques communautaires et notamment en matière de politique commerciale, d'actions concertées en matière d'emploi, de développement économique et social durable, la politique agricole commune, la compétitivité de l'industrie européenne

3.4.1. En matière de politique commerciale

Si la politique commerciale est un domaine de compétence principalement communautaire, la promotion des exportations continue à relever, selon le principe de la subsidiarité, de la compétence des autorités nationales. Les seules actions menées à cet égard sur le plan communautaire (programme EXPROM, actions vers le Japon) ont toujours été particulièrement modestes. La tentative d'inclure les actions de promotion des exportations dans le Traité a échoué lors de la dernière Conférence intergouvernementale. Il peut donc y avoir la tentation de présenter ou d'utiliser ces instruments comme les seuls outils communautaires de promotion en matière de politique commerciale. À cet égard, ces instruments doivent apparaître, soit comme des outils au développement vis-à-vis des pays les moins favorisés, soit comme des incitations de pénétration de marchés, en particulier vers les pays particulièrement fermés à la présence des Européens.

3.4.1.1. En ce qui concerne l'objectif de pénétration de nouveaux marchés, le Comité estime qu'il y a lieu, dans ce domaine, de mettre en place une collaboration étroite avec les autorités concernées des États membres qui disposent de services de promotion et d'antennes commerciales à l'étranger. La Commission devrait concentrer son appui à des initiatives de dimension européenne, notamment émanant d'associations européennes sectorielles. En complément, l'Union devrait favoriser une plus grande coordination des actions nationales de promotion, par exemple en assurant une circulation, au plan européen, des opportunités de marchés et d'investissements détectés par les antennes commerciales nationales. Cette double démarche est une alternative crédible et raisonnable à la création, avec l'appui de la Commission, de structures européennes à l'étranger en concurrence avec les Services et Chambres de commerce des États membres.

3.4.1.2. En matière de politique commerciale et au travers de ses propres investissements, l'Union doit veiller à promouvoir des règles d'un commerce équitable. Des actions d'information devraient impérativement être intégrées aux instruments d'aide à l'investissement pour alerter les investisseurs européens sur le problème de la contrefaçon, la connaissance des régimes de protection industrielle et intellectuelle, la lutte contre le dumping, les règles d'origine ...

3.4.2. En matière de politique commerciale et de développement économique et social durable

En matière de politique commerciale, l'Union européenne se doit de promouvoir le respect des conventions sociales de l'Organisation internationale du travail (OIT) ainsi que le respect de l'environnement. Le Traité sur l'Union européenne a fixé comme objectif d'une politique de coopération (article 130 U), le développement économique et social durable. Il est donc fondamental que l'Union, par ses propres instruments, veille non seulement à respecter ses principes, mais en assure la promotion. Sont visées ici notamment les questions liées à l'environnement (cf. les accords environnementaux multilatéraux, notamment les engagements des Conférences de Rio et de Kyoto) ainsi qu'en matière de conditions sociales, l'application efficace des Conventions de l'OIT (en particulier sur la non-discrimination, les libertés syndicales, la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants). En effet, comme le rappelait le Comité dans son avis sur «L'uniformisation à l'échelle mondiale des règles applicables à l'investissement direct» (CES 260/96): «il faut mettre un frein aux tentatives faites pour attirer l'investissement direct étranger se fondant sur l'argument de normes du travail réduites, ce qui ne doit pas être confondu avec de bas niveau».

3.4.3. En matière d'effets sur l'emploi

L'effet en matière d'emplois de ces instruments communautaires est rarement mis en avant (sauf dans le programme JOP). Le Comité reconnaît que cette question soulève toute une série de problèmes complexes: effets directs ou indirects, emplois directs ou indirects, effets à court terme ou effets à long terme, etc. Cette question ne peut être cependant éludée. Il importe de savoir dans quelle mesure ces instruments favorisent réellement le développement économique et social des pays partenaires et de savoir quels effets ils ont sur l'emploi dans les pays de l'Union. Il apparaît en effet que le développement des activités d'une entreprise communautaire dans un pays tiers peut avoir des effets positifs sur l'emploi dans l'Union par la valeur ajoutée créée, les services et la maintenance, l'équipement et les potentialités de croissance induites. Cependant de nombreux investissements prennent aussi la forme de simples délocalisations des moyens de production pour rechercher des conditions fiscales ou sociales moins onéreuses et ont des effets très négatifs sur l'emploi en Europe. Les projets présentés devraient comporter des estimations permettant de juger cet impact et l'évaluation a posteriori des projets devrait comporter des éléments significatifs et quantitatifs à cet égard. Le Comité demande à la Commission de mettre en place des études d'impact portant sur des régions et des secteurs prioritaires, afin de conforter, s'il y a lieu, ces indications et d'établir ainsi des critères plus fins pour la sélection des projets présentés en fonction de cette priorité.

3.4.4. En matière de compétitivité européenne

La compétitivité de l'industrie européenne au plan international est un facteur important à prendre en considération pour assurer la croissance et l'amélioration de la situation de l'emploi, surtout dans le cadre de la libéralisation du commerce international. Mais l'analyse de la compétitivité doit prendre en compte les atouts de l'Union européenne, notamment en termes de ressources humaines très qualifiées. Il est donc légitime de se poser la question d'évaluer les objectifs de ces instruments de coopération en fonction de leur effet sur la compétitivité des entreprises européennes. Les investissements et la coopération avec des pays tiers peuvent être bénéfiques à la croissance et à l'emploi en Europe à certaines conditions, notamment dans le cadre d'une vision offensive (conquête des marchés) ou de stratégies sectorielles, notamment vers des zones de proximité, permettant d'établir des complémentarités. C'est ainsi que le Comité, dans son projet d'avis sur le «Plan d'action pour la compétitivité de l'industrie européenne du textile et de l'habillement» (CES 645/98) recommande des investissements européens, sous certaines conditions, en Europe centrale et orientale et dans le Bassin méditerranéen. Ces investissements doivent également être cohérents avec la politique structurelle interne de l'Union, notamment les aides à l'investissement du Feder, de manière à ne pas avoir comme conséquences des surcapacités de production dans certains secteurs industriels.

3.5. Sur la cohérence entre actions nationales et communautaires et sur l'impact financier

Le Comité constate que les opérateurs européens se tournent de plus en plus vers les instruments communautaires, y compris dans une perspective de promotion des intérêts européens à l'étranger. Cette situation n'est pas sans faire courir le risque de confusion ou de superposition des actions, d'autant que la promotion des exportations relève toujours, en principe, des autorités nationales.

3.5.1. Le Comité propose une méthode afin qu'il y ait plus de cohérence, de complémentarité et de transparence. Cette méthode devrait aussi concerner la question des structures européennes dans les pays tiers, car on y a constaté une certaine concurrence entre des organisations nationales (Chambres de commerce à l'étranger) et des initiatives de l'Union. On devrait aussi étendre le champ de la cohérence aux relations avec les organisations internationales comme l'ONUDI (Organisation des Nations Unies pour le développement industriel), la CNUCED ou la Banque mondiale. Dans ces deux organisations, en effet, les pays membres de l'Union détiennent une part majoritaire (pour l'ONUDI) ou prépondérante (35 % du capital pour la Banque mondiale contre seulement 15 % aux USA).

3.5.2. En matière de ressources financières, il n'est pas toujours possible d'identifier clairement les montants consacrés par l'UE à ces instruments, soit en raison de la nature même des interventions lorsqu'il s'agit de prêts, soit du fait que certains instruments sont partie intégrante d'enveloppes plus larges, comme c'est le cas pour MEDA. Une plus grande clarification des interventions et de leur complémentarité avec les actions nationales est souhaitable. Elle pourrait prendre la forme d'un tableau de bord, par grandes zones géographiques, des instruments CE et nationaux et des montants qui y sont consacrés.

4. Un cadre d'intégration et de coordination

En analysant ces questions et après avoir réalisé une audition des principaux services concernés de la Commission européenne, le Comité estime qu'un cadre d'intégration et de coordination doit être mis en oeuvre.

4.1. Des objectifs prioritaires

Pour assurer la cohérence de ces instruments par rapport aux grandes priorités et politiques communautaires, un effort d'intégration est nécessaire. Il doit prendre la forme d'une stratégie globale qui distinguerait une série d'objectifs, modulés ou renforcés selon la zone géographique concernée, son niveau de développement et l'étroitesse des liens politiques qui la lie à l'Union européenne. Ces objectifs seraient les suivants:

4.1.1. Favoriser une croissance durable, dans un contexte de progrès social et de protection de l'environnement, ainsi qu'un climat propice aux investissements (stabilité du contexte politique, juridique et économique) dans les pays en voie de développement, en priorité envers ceux qui ont les liens les plus étroits avec l'Union européenne (ACP notamment).

4.1.2. Faciliter la transition d'une économie étatisée vers une économie de marché et accroître les coopérations industrielles dans un espace privilégié de partenariat ou d'intégration avec les pays d'Europe centrale et orientale et les pays méditerranéens.

4.1.3. Favoriser les investissements européens sur les marchés émergents ou marchés porteurs vers lesquels un effort d'envergure, de niveau communautaire, peut être nécessaire pour «doper» l'activité des entreprises européennes.

4.2. L'insertion de ces objectifs dans une stratégie au plan mondial

Il conviendrait d'inscrire cette stratégie dans le cadre des débats actuels autour d'un accord international sur les investissements. Le Comité pourrait appuyer cette initiative, seulement si elle tenait compte d'un certain nombre de principes et de conditions tels que le Parlement européen les a énoncés dans la résolution sur l'AMI présentée par le député Kreissl-Dorfler et adoptée le 11 mars 1998. En outre, selon le Comité, un tel accord «doit rechercher une plus grande discipline dans l'utilisation des encouragements fiscaux et des mesures d'incitation directes visant à attirer l'investissement direct étranger, qui ont des conséquences sur le financement des États destinataires» (avis sur «L'uniformisation à l'échelle mondiale des règles applicables à l'investissement direct»). Il s'agit notamment d'éviter le développement de zones franches à l'exportation qui établissent des discriminations négatives vis-à-vis des entreprises nationales et sont souvent caractérisées par un mépris total de toute règle sociale ou environnementale de base.

4.3. Les principes pour assurer cette intégration

Pour accompagner cette stratégie globale, le Comité préconise un éclaircissement et une rénovation des instruments communautaires selon les principes suivants:

4.3.1. Distinction à établir entre les actions macroéconomiques concernant la fiscalité ou la sécurité des investissements, des actions «mezzo» d'appui aux structures intermédiaires de type Chambres de commerce ou Agences de développement et des interventions directes sur des investissements.

4.3.2. Intégration des objectifs des politiques européennes dans les critères prioritaires d'acceptation des projets, en particulier:

- prise en compte des critères sociaux et environnementaux dans les projets d'investissements;

- étude des effets sur l'emploi dans l'Union européenne;

- ouverture des programmes dans les pays en voie de développement pour des investisseurs d'autres pays en voie de développement ou de zones limitrophes (des pays partenaires méditerranéens en Afrique subsaharienne par exemple), mais les réserver aux seuls opérateurs de l'Union pour les marchés émergents d'Amérique latine ou d'Asie.

4.3.3. Le Comité plaide pour la mise en place d'une véritable stratégie de partenariat industriel avec les pays candidats à l'adhésion, les autres pays d'Europe centrale et orientale et le Bassin méditerranéen. Avec l'octroi de moyens renforcés en faveur de cette politique dans le cadre des enveloppes MEDA, Phare et Tacis.

4.3.4. Le Comité propose l'harmonisation des règles de fonctionnement des différents instruments; règles de participation (éligibilité, définition d'une PME ...), conditions financières (mécanismes d'attribution, remboursements éventuels ...), regroupement des services concernés de la Commission, mécanismes d'évaluation et de contrôle qui devraient être communs. Ces réformes doivent être guidées par le souci de la simplification afin d'assurer un accès plus facile et direct aux opérateurs de l'UE, en particulier les petites et moyennes entreprises. Les règles de fonctionnement doivent être, de manière claire et précise, explicitées dans un unique manuel de l'opérateur commun à toutes les procédures et tous les pays.

4.3.5. Le Comité suggère de nouvelles méthodes de travail assurant une réelle complémentarité, en identifiant en premier lieu des projets, pour lesquels différents outils communautaires pourraient intervenir de manière coordonnée. Ces nouvelles méthodes de travail permettraient d'établir une distinction entre les actions macroéconomiques concernant la fiscalité ou la sécurité des investissements, des actions «mezzo» d'appui aux structures intermédiaires de type chambres de commerce, organisations professionnelles et agences de développement et des interventions directes sur des investissements.

4.3.6. Le Comité préconise, enfin, la mise en pratique du principe de conditionnalité des instruments d'aide à l'investissement, comme pour toute forme d'aide, notamment à partir de critères politiques, économiques et sociaux.

5. Suggestions concrètes pour un véritable cadre de cohérence

Afin de rationaliser les instruments actuels, le Comité propose de faire une distinction entre outils techniques et programmes d'action spécifiques pour des zones géographiques données. Cette distinction permettra, notamment, de moduler l'intervention des différents outils techniques en fonction des priorités de l'Union, intégrées par rapport aux autres politiques communautaires et définies dans une stratégie globale.

5.1. Des outils techniques homogènes

Il s'agirait de refondre la gamme d'outils, actuellement très disparate, en une palette d'instruments, homogènes dans leurs règles de fonctionnement, complémentaires et adaptés aux situations locales et aux besoins des opérateurs. Selon le Comité, il s'agirait des instruments suivants:

5.1.1. Programmes d'assistance technique intervenant sur le contexte macroéconomique (pays en voie de développement, zone euroméditerranéenne).

- Des mécanismes de soutien aux structures intermédiaires, sous la forme de programmes de partenariat, essentiellement par le biais de la formation, avec des institutions similaires de l'UE, orientés sur les services d'appui aux entreprises et le développement de centres de coopération industrielle.

- Des instruments d'aide directe aux entreprises à savoir:

La formation des chefs d'entreprises européens à la culture des pays partenaires (notamment pour les pays développés);

Des rencontres d'entreprises selon le modèle Europartenariat et Interprise, professionnalisés avec une meilleure sélection des participants des deux côtés;

Le soutien aux études de marchés collectives et études sectorielles en priorité vers les marchés émergents;

Le financement d'études de faisabilité sur des projets d'investissement et de création de joint-ventures, avec des règles harmonisées quelle que soit la zone considérée;

L'intervention d'un Centre d'assistance technique en faveur des investissements dans les pays les plus difficiles.

- Des actions de formation et de qualification pour les personnels employés dans les pays tiers.

- Des programmes d'encouragement aux femmes chefs d'entreprises (formation, accès au crédit ...).

- La mobilisation des outils financiers de l'UE [BEI, mais aussi le Fonds européen d'Investissement (FEI)] et des réseaux bancaires, avec l'utilisation de mécanismes d'ingénierie financière (capital-risques, fonds de garantie, bonifications) modulés selon le «risque-pays» afin d'encourager les investissements, en particulier dans les pays d'Europe centrale et orientale et les pays méditerranéens. Ces programmes d'appui financier doivent être réalisés par les réseaux bancaires eux-mêmes, accompagnés d'un mécanisme d'information et d'identification de projets assuré par des organismes intermédiaires: CDI profondément remanié, Centres de coopération industrielle, Chambres de commerce et Associations professionnelles.

5.2. Des programmes d'action géographique

Le Comité propose de moduler l'utilisation de ces différents outils selon la zone géographique concernée et en assurer la cohérence au travers de programmes d'action. À cet égard, l'exemple d'Asia-Invest semble le plus adapté car comprenant déjà une palette cohérente d'outils. Le Comité suggère, ainsi, l'ensemble de programmes d'action suivant:

5.2.1. Un programme AL-Invest étoffé pour l'Amérique latine, englobant l'outil ECIP, des nouveaux programmes de formation aux cultures du continent latino-américain, des actions d'assistance technique pour les PVD de la zone, des mesures d'aide aux études collectives et études sectorielles de type Business Priming Fund et Investment facility telles que développées dans Asia-Invest.

5.2.2. L'élargissement d'Asia-Invest à l'outil ECIP (de manière à éviter les doubles emplois) et aux actions d'assistance technique au PVD.

5.2.3. Un programme East-Invest pour les PECO et les pays Tacis incluant des outils particuliers pour l'intégration européenne, le renforcement des structures intermédiaires, la coopération entre PME, la promotion des investissements européens dans des domaines stratégiques (bois, sources d'énergie, aéronautiques ...) par des interventions de la BEI, du FEI et des réseaux bancaires avec un appui communautaire en matière d'ingénierie financière, l'outil JOP pour les études de faisabilité, des centres de coopération industrielle UE/PECO managés de concert entre institutions intermédiaires locales et de l'UE.

5.2.4. Un programme ACP-Invest comprenant l'outil ECIP (inéligible aujourd'hui aux ACP sans véritable raison), l'assistance technique aux réformes, le renforcement de structures intermédiaires locales, régionales et professionnelles, le CDI profondément remanié et transformé en Centre pour le développement des entreprises (CDE) afin d'assister les entreprises ACP pour mieux s'insérer dans le commerce international, les outils Europartenariat et Interprise, les interventions de la BEI, du FEI et des réseaux bancaires et un dispositif global de réseaux intermédiaires pour l'appui et l'accompagnement.

5.2.5. Un nouveau programme MEDA-Invest comprenant, outre les outils ECIP, Europartenariat, Interprise, l'assistance technique aux réformes, le renforcement des structures intermédiaires locales par des programmes de formation, la promotion des investissements européens dans des domaines stratégiques (énergie, tourisme ...) par des interventions de la BEI, du FEI et des réseaux bancaires avec des mesures d'ingénierie financière, l'assistance technique aux entreprises locales avec un Centre de type CDI.

5.2.6. Un programme US-Invest et Japon-Invest orienté uniquement vers l'apprentissage de la culture de ces pays et l'utilisation des outils Europartenariat et Interprise.

5.3. Règles de gestion, suivi et contrôles

5.3.1. Le Comité recommande la mise en place d'un mécanisme commun de monitoring et d'évaluation, fréquente et régulière, pour ces instruments. L'évaluation doit comporter un mécanisme d'enquête auprès des bénéficiaires à caractère obligatoire et à long terme à savoir l'obligation pour les promoteurs de projets de fournir des informations pendant au moins dix ans. L'évaluation doit tenir compte des effets économiques et sociaux, notamment en terme d'emplois à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE, de développement durable, de compétitivité et d'intérêts commerciaux de l'Union à long terme.

5.3.2. De plus le Comité recommande de mettre en place un processus d'échanges des meilleures pratiques (benchmarking) entre les outils et les programmes, notamment en terme de résultats, de cohérence par rapport aux objectifs et d'intégration des politiques communautaires. Le regroupement fonctionnel des services concernés de la Commission serait un élément opérationnel pour assurer ce processus de cohérence et d'échanges de bonnes pratiques.

5.3.3. Il est indispensable de renforcer les dispositifs antifraudes et de généraliser au niveau européen les contrôles budgétaires du Parlement européen et de la Cour des comptes.

5.3.4. Ces dispositions d'évaluation, de monitoring et de lutte antifraudes doivent s'appliquer sans excès de bureaucratie et dans le souci permanent de simplification des procédures. C'est, en effet, en responsabilisant au maximum les opérateurs (évaluation par objectifs, contrôles a posteriori) que l'on peut obtenir les meilleurs résultats.

5.3.5. Le Comité suggère également d'établir un observatoire de l'impact socio-économique des instruments d'aides à l'investissement auquel les partenaires sociaux et le CES devraient être associés. Cet observatoire serait notamment chargé de mesurer l'impact en termes d'emploi dans l'Union européenne, la promotion des normes sociales et environnementales et le développement durable dans les pays bénéficiaires.

5.4. Ressources financières et complémentarité avec le niveau national

5.4.1. Afin d'assurer une bonne cohérence entre actions nationales et actions communautaires, le Comité recommande d'associer étroitement les autorités et entités nationales concernées (Chambres de commerce, associations professionnelles) au suivi et au monitoring des programmes par pays. Le Comité recommande à cet égard l'élaboration d'un tableau de bord des actions nationales et communautaires par zone géographique.

5.4.2. Le Comité recommande de concentrer une part importante des ressources disponibles des programmes de coopération à ces instruments, notamment en Europe et dans le Bassin méditerranéen. Afin de pallier les limites budgétaires et dans un souci de complémentarité avec le niveau national, des actions supplémentaires en cofinancement UE/États membres pourraient être lancées pour accélérer cette intégration nécessaire (la participation d'opérateurs des autres États membres étant assurée sur la part communautaire).

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS