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Bruxelles, le 30.11.2006

COM(2006) 741 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil (transports publics locaux de passagers, forces armées, administration publique, ambulances)

1. INTRODUCTION

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité[1] (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou «la directive»), outre les dispositions des articles de la directive, et notamment des articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre (qui en a fait la demande) à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.

Après avoir examiné les demandes, soit la Commission soumet une proposition au Conseil, soit elle l’informe des raisons pour lesquelles elle n'a pas proposé l'autorisation d'une telle mesure.

Dans le cadre plus large du réexamen des dérogations prévues au titre de la directive sur la taxation de l'énergie et expirant à la fin de l'année 2006, la Belgique, la France, la Grèce et l’Italie ont déposé une demande d’autorisation en vue de déroger aux dispositions de ladite directive à partir de 2007. Ces États membres entendent appliquer au carburant des exonérations fiscales partielles ou totales en ce qui concerne certaines utilisations visées à l’article 5, troisième tiret, de la directive sur la taxation de l'énergie. Les mesures envisagées ne remplissent pas l’une des conditions définies à l'article 5, conformément à laquelle les «niveaux minima de taxation prévus» par la directive doivent être respectés. Les demandes susmentionnées ont été enregistrées par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière[2].

La présente communication vise à informer le Conseil des raisons pour lesquelles la Commission ne propose pas l’autorisation des mesures considérées.

2. RÉSUMÉ DES DEMANDES

2.1. Demande de la Belgique

La Belgique souhaiterait appliquer une exonération partielle pour le gazole (d’une teneur en soufre n’excédant pas 50 mg/kg) utilisé comme carburant dans les véhicules de transports publics locaux de passagers. Le but de cette mesure est de promouvoir la croissance de ce type de transports et, de manière plus générale, de contribuer à l'objectif de protection de l'environnement. Le montant de la réduction fiscale s’élève précisément à 49,5787 EUR par 1 000 litres de gazole (ce qui fait passer le taux de taxation sous le niveau minimum prévu par la directive).

La demande ne fixe pas la date d’échéance de la mesure.

2.2. Demande de la France

La France souhaiterait exonérer l’essence et le gazole utilisés par les taxis jusqu’à concurrence d’une quantité annuelle maximale de 5 000 litres par véhicule. Elle voudrait par ailleurs exonérer le GPL et le GNL utilisés par les taxis jusqu'à concurrence d'une quantité annuelle maximale de 9 000 litres par véhicule. Selon elle, la mesure vise à soutenir une activité dont les caractéristiques s’apparentent à celles des services de transport public.

La France souligne notamment que l’activité des taxis contribue aux objectifs établis en matière de politique environnementale et de développement territorial. Dans les zones non desservies par les transports publics, les taxis se substituent à ceux-ci, surtout pour les personnes ne disposant pas d’un véhicule. Dans certaines communes totalement dépourvues de transports publics, les taxis peuvent ainsi offrir des services de transport scolaire. Dans les zones urbaines, ils contribuent à la réduction du nombre total de véhicules privés en circulation.

La France explique au demeurant que les taxis jouent également un rôle en matière de santé publique, étant donné que dans certaines régions ils remplacent les ambulances (il existe des zones rurales où cette activité représente jusqu'à 80 % du chiffre d'affaires).

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2012.

2.3. Demande de la Grèce

La Grèce souhaiterait exonérer de l’accise les forces armées, le carburant utilisé par les véhicules officiels du ministère de la présidence et par ceux de la police nationale. Les mesures sont liées à des objectifs de sécurité et de défense nationales.

La demande ne fixe pas la date d’échéance de la mesure.

2.4. Demande de l’Italie

Tout d’abord, l’Italie souhaiterait exonérer de l’accise les forces armées nationales. Cette mesure vise à contribuer à la réalisation d'objectifs nationaux et communautaires en matière de sécurité et d’ordre publics, y compris en ce qui concerne la surveillance des frontières ainsi que la lutte contre le terrorisme et le trafic illicite.

Ensuite, l’Italie propose l’application d’un taux de taxation réduit équivalent à 40 % du taux national pour l'essence, le diesel, le GPL et le gaz naturel utilisés comme carburants dans les taxis autorisés à exercer leur activité sous la supervision des autorités locales. L’incitation fiscale est accordée en termes de jours par véhicule et son montant décroit en fonction du nombre d'habitants des communes concernées. L’Italie justifie cette mesure pour des raisons de service public. Les taxis se substituent aux transports publics là où l’accès de ces derniers est difficile (centres historiques, zones éloignées). Ils contribuent par ailleurs au désengorgement des villes étant donné qu’ils diminuent le besoin de véhicules privés.

L’Italie estime qu’une adaptation du régime actuel aux conditions prévues à l'article 5 de la directive entraînerait une augmentation des coûts et nécessiterait une révision des tarifs appliqués en accord avec les communes.

Troisièmement, l'Italie souhaiterait appliquer un taux de taxation réduit équivalent à 40 % du taux national pour l'essence, le diesel, le GPL et le gaz naturel utilisés par les ambulances dont les exploitants ne poursuivent pas de but lucratif. Cette mesure est justifiée par des considérations de politique sociale et sanitaire.

L’Italie estime qu’une adaptation du régime actuel aux conditions prévues à l'article 5 de la directive entraînerait une augmentation des coûts pour les organisations sans but lucratif concernées.

Les demandes fixent toutes trois l'échéance des mesures au 31 décembre 2012.

3. CONTEXTE DES DEMANDES

Conformément à l’article 5, troisième tiret, de la directive sur la taxation de l’énergie, les États membres peuvent appliquer des taux de taxation différenciés pour les utilisations suivantes: transports publics locaux de passagers (y compris les taxis), collecte des déchets, forces armées et administration publique, personnes handicapées et ambulances. Le respect des niveaux minima de taxation prévus par la directive constitue la principale condition du recours à cette possibilité.

Cette disposition facultative a été introduite dans la directive sur la taxation de l’énergie compte tenu de l'expérience acquise au cours des années 1990, le Conseil ayant alors octroyé plusieurs dérogations au titre de l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE du Conseil[3]. L’objectif était d’accorder aux États membres un degré de flexibilité dans certains domaines, tout en garantissant la prise en compte des préoccupations motivant la fixation de niveaux minima de taxation dans la directive. Cette considération est manifeste en ce qui concerne les transports publics . Dans son rapport de 1996 portant sur les dérogations octroyées au titre de l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE[4], la Commission concluait que les dérogations devaient «être maintenues jusqu'à l'introduction d'une règle générale dans le cadre du régime communautaire commun de la fiscalité des produits énergétiques, ou au plus tard jusqu'au 31 décembre 1998»[5].

Cette approche se retrouvait également dans la proposition de 1997[6] qui a mené à l'adoption de la directive sur la taxation de l'énergie en 2003. Cette proposition visait à accorder aux États membres un certain degré de flexibilité dans la poursuite de leurs objectifs de politique nationaux, tout en veillant à ce que l’intérêt de la Communauté soit préservé. L’obligation de respect des niveaux minima de taxation reflète, outre les besoins du marché intérieur, la nécessité de maintenir des incitations destinées à promouvoir l’efficacité énergétique et la protection de l'environnement, nécessité qui s'applique également aux transports publics. Au cours des négociations du Conseil au sujet de la directive sur la taxation de l’énergie, la disposition en question a été élargie, mais le principe de base, et donc l’exigence du respect des niveaux minima de taxation, ont été maintenus.

Dans sa communication du mois de juin 2006, intitulée «Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil» (ci-après dénommé «la communication de 2006»)[7], la Commission a donné un aperçu de la large flexibilité offerte par la directive sur la taxation de l'énergie, et confirmé que les dérogations en faveur des carburants utilisés dans les cas susmentionnés n'étaient plus nécessaires étant donné l’existence d’une disposition appropriée à l’article 5, troisième tiret, de la directive.

4. ÉVALUATION DE LA COMMISSION

Par la suite, la Commission évaluera les demandes en fonction de ce que les mesures prévues par les États membres demandeurs ne sont pas couvertes par l'article 15, paragraphe 1, point i), de la directive de taxation de l'énergie (cf. aussi les considérations exposées à la fin de la présente communication).

La Commission estime que la plupart des préoccupations avancées par les États membres pour justifier les dérogations demandées correspondent en tout point à celles qui, au départ, ont motivé l'inclusion de l'article 5, troisième tiret, dans la directive sur la taxation de l'énergie.

Il convient de souligner que l'article 5, troisième tiret, énumère certaines des utilisations spécifiques pour lesquelles le Conseil a accordé des dérogations par le passé. Les préoccupations à la base de ces dérogations sont donc entièrement prises en considération dans ledit article. Parallèlement, l’article 5 traduit la nécessité de concilier ces préoccupations avec celles qui sous-tendent l’instauration de niveaux minima de taxation, à savoir créer des conditions homogènes sur le marché intérieur et maintenir une incitation à l'amélioration de l’efficacité énergétique et à la protection de l’environnement. Ces aspects font partie des intérêts et politiques communautaires expressément mentionnés à l'article 19, paragraphe 3.

Par ailleurs, il importe de rappeler que, conformément à l'article 15, paragraphe 1, point i), une exonération totale peut être accordée en faveur de certains carburants de substitution (GPL et gaz naturel). Dans les cas précités, il existait, aux yeux du législateur communautaire, une justification au non-maintien de l’incitation en faveur de l'efficacité énergétique.

En d’autres termes, le Conseil, statuant à l'unanimité conformément à la procédure établie à l'article 93 du traité, a déjà eu l'occasion de définir un équilibre entre les différentes considérations de politique susceptibles de plaider en faveur d’un traitement fiscal plus favorable pour les carburants utilisés dans le domaine considéré. Les conditions établies à cet effet dans la directive tiennent compte des intérêts visés à l’article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive, à savoir le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports.

Les demandes en cause ont été évaluées à la lumière des considérations qui précèdent.

4.1. Transports publics locaux de passagers (y compris les taxis)

Comme la Commission l'indiquait dans la communication de 2006, la directive sur la taxation de l'énergie offre un cadre global de promotion des transports publics.

En ce qui concerne l’exploitation des transports publics locaux de passagers, et notamment des taxis, la directive sur la taxation de l’énergie reconnaît, dans son article 5, troisième tiret, que ces moyens de transport sont préférables à la voiture privée. Dans ce contexte, aucune position particulière ne peut être attribuée aux taxis, étant donné que l’article 5 autorise qu’ils soient traités de manière similaire aux transports publics locaux de passagers et les place sur le même pied que les autres moyens de transport de la même catégorie. C’est pourquoi les objectifs de politique avancés à cet égard par les États membres concernés ne sont pas spécifiques par rapport aux considérations déjà prises en compte dans l'article 5. Selon ce raisonnement, les éléments mentionnés à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, et plus précisément les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports, excluraient également l’octroi des dérogations demandées. Pour ce qui est de la question de la loyauté de la concurrence, il convient de souligner que l'exonération du carburant utilisé par les taxis pourrait, du moins dans certains cas, fausser les relations entre ceux-ci et les autres moyens de transport public.

Les fonctions atypiques, mises en avant par les États membres demandeurs, que les taxis remplissent dans certaines situations locales ne justifient pas plus l’octroi des autorisations demandées. Tout d’abord, il existe un décalage entre, d’une part, la spécificité des situations visées et les considérations de politique avancées, et, d’autre part, le caractère général de l’avantage fiscal envisagé. En outre, et de manière générale, des instruments davantage axés sur les services particuliers rendus par les opérateurs en question permettraient, mieux que l’exonération de taxes découlant du seul fait de la consommation de carburant, de prendre en compte les situations concernées. Dans ces conditions, les préoccupations avancées ne justifient pas une dérogation à l’obligation de respecter les niveaux minima de taxation, nécessaire en vue d’assurer la conformité aux objectifs des politiques communautaires de l'environnement et de l'énergie.

4.2. Forces armées et administration publique

Il ressort de l’article 5 de la directive que, même si des considérations de politique nationales relatives aux forces armées et à l'administration publique peuvent être prises en compte, les questions liées à l'efficacité énergétique et à la protection de l'environnement sont supposées concerner les activités publiques au même titre que les activités privées. C’est pourquoi le point de vue avancé au sujet des transports publics locaux de passagers (en général) s’applique également dans le cas présent.

4.3. Ambulances

Par le passé, deux États membres ont obtenu des dérogations leur permettant d’exonérer de l’accise le carburant utilisé par les ambulances. Ces dérogations, tout comme celles applicables aux personnes handicapées, reposaient sur des considérations de politique sociale et sanitaire. Toujours est-il que l'exploitation des ambulances est, à l'heure actuelle et pour les mêmes raisons, expressément visée à l’article 5, troisième tiret, de la directive, au même titre que le carburant utilisé par les personnes handicapées. Pour les raisons exposées plus haut, cette disposition est subordonnée au respect des niveaux minima de taxation. Tout besoin particulier non compensé par la réduction des accises à ces niveaux minima peut être couvert par les instruments de soutien direct appropriés qui soient compatibles avec le droit communautaire.

Les considérations émises ci-dessus en ce qui concerne l’article 19, paragraphe 3, et les politiques communautaires de l’environnement, de l’énergie et des transports, s’appliquent également en l’espèce.

5. Conclusion

Sur la base de ce qui précède, la Commission estime qu'aucune des demandes ne contient de raisons de politique spécifiques différentes de celles qui ont mené à l’inclusion de l’article 5, troisième tiret, dans la directive sur la taxation de l’énergie. Qui plus est, il apparaît que le respect des politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports, mentionnées à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, interdit l’octroi de dérogations telles que celles demandées par les États membres visés par la présente communication.

Les États membres concernés ont disposé d’un délai suffisant pour s’adapter au nouvel équilibre, établi par le législateur communautaire. En cas de besoins locaux et/ou sociaux très spécifiques, des instruments autres que les accises (et qui n'interfèrent pas avec les exigences minimales de la directive sur la taxation de l'énergie) se révèleraient bien plus appropriés[8].

La Commission conclut donc que les conditions définies à l’article 19 ne sont pas remplies. C’est pourquoi la Commission ne propose pas les autorisations sollicitées par les quatre États membres demandeurs.

Dans la mesure où les demandes en cause portent sur l'utilisation de carburants de substitution bénéficiant d’un traitement privilégié en vertu de l'article 15, paragraphe 1, point i), il convient de noter que des exonérations ou des réductions peuvent être octroyées par les États membres au titre de cet article sans aucune intervention de la Commission et du Conseil. En conséquence, et conformément à l’esprit et à la lettre de l’article 19, ces exonérations et réductions n'entrent pas dans le champ d'application de la présente communication. Il s’ensuit également qu'elles ne sont pas concernées par la conclusion formulée ci-dessus.

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51); directive modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30 avril 2004, p. 87 et p. 100).

[2] Le 13 octobre 2006 pour la Belgique, le 16 octobre 2006 pour la France, le 13 octobre 2006 pour la Grèce et le 17 octobre 2006 pour l'Italie.

[3] Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992). Cette directive, de même que la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d’accises sur les huiles minérales, a été abrogée par la directive 2003/96/CE du Conseil, avec effet à compter du 31 décembre 2003.

[4] COM (96) 549 du 14 novembre 1996.

[5] Point 5.5 du rapport.

[6] COM (97) 30 du 12 mars 1997. Voir notamment le projet d’article 5.

[7] COM(2006) 342 du 30 juin 2006 - Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil .

[8] Sans préjudice des autres dispositions communautaires, notamment des règles en matière d’aides d’État définies dans le traité.