Les problèmes de capacité administrative et financière des autorités nationales au cours des phases de présentation des demandes d’intervention et de mise en œuvre constituent un obstacle supplémentaire pour les États membres lorsqu’ils choisissent ou non de présenter une demande. Ces problèmes sont principalement liés à la non-disponibilité du cofinancement de l’aide accordée et à la dotation insuffisante en personnel des autorités qui s’occupent du FEM. C’est d’autant plus vrai pour les pays ayant peu d’expérience dans le recours au FEM ou à l’aide à la restructuration en général, voire aucune expérience en la matière.

Bien que les dossiers concernant un nombre de licenciements inférieur au seuil général de 500 travailleurs privés d’emploi puissent être admissibles au titre d’une clause de dérogation, les États membres ne savent pas vraiment comment démontrer que les licenciements risquent d’avoir une incidence grave sur l’économie, notamment sur les niveaux d’emploi, étant donné que cette incidence n’est pas non plus définie de manière plus précise dans le règlement. Il semble essentiel que l’incidence grave soit définie plus clairement, par exemple à l’aide d’indicateurs spécifiques ou d’un tableau de bord qui faciliterait son analyse.

La mobilisation de l’aide accordée aux travailleurs licenciés peut être justifiée en démontrant que les licenciements sont directement liés à la «mondialisation» ou bien à la «crise économique et financière». Cependant, aucun de ces deux termes n’a été défini dans le règlement FEM. En règle générale, l’absence de définitions peut être perçue comme offrant un certain degré de flexibilité, mais également comme laissant des zones grises d’incertitude. Il est très difficile de trouver des éléments adéquats pour justifier un dossier, ce qui empêche souvent les États membres de présenter une demande d’intervention. Cela est également lié au fait qu’il est souvent difficile de déterminer et de distinguer un facteur décisif qui a déclenché une restructuration.

En ce qui concerne l’efficacité du FEM, le taux de réinsertion des travailleurs sur le marché du travail a augmenté par rapport à la précédente période de financement (passant de 49 % à 56 %). Cependant, certains éléments suggèrent que les taux de réinsertion sont spécifiques à chaque dossier et dépendent, par exemple, de la situation économique particulière de la zone géographique concernée. Par conséquent, il est non seulement difficile de comparer les taux de réinsertion entre les dossiers, mais également de trouver des comparateurs convenables pour des mesures similaires. Pour surmonter cet obstacle, il est fortement recommandé que les États membres élaborent des objectifs spécifiques à chaque dossier.

Comme l’évaluation à mi-parcours du FEM a été réalisée de manière précoce, seules quelques informations et des expériences limitées relatives à la période actuelle ont pu être recueillies. De plus, l’amélioration de la situation économique a entraîné une baisse du nombre de demandes d’intervention du FEM, ce qui a réduit d’autant les éléments disponibles. Les résultats de l’évaluation doivent être interprétés avec prudence, en raison de la fiabilité limitée des données disponibles, malgré les efforts déployés par la Commission pour mener une évaluation et une consultation aussi larges que possible.

Conformément à l’article 20, paragraphe 1, point a), du règlement FEM, le présent rapport fournit une synthèse des principaux résultats destinée aux institutions et organes européens ainsi qu’aux partenaires sociaux. Les résultats de l’évaluation contribueront également à la conception et à l’orientation politique futures du FEM.

L’évaluation à mi-parcours est présentée sous la forme d’un document de travail des services de la Commission (SWD). Ce document repose principalement sur une étude réalisée par un prestataire externe qui a été acceptée par la DG EMPL en décembre 2016. D’autres éléments analysés ont été tirés de rapports et d’évaluations antérieurs, et de l’expérience générale en matière de gestion du FEM.

L’efficacité, la viabilité, l’efficience, la cohérence, la pertinence et la valeur ajoutée européenne des résultats obtenus ont été évaluées, ce qui va au-delà des exigences du règlement FEM, qui prévoit l’évaluation de l’efficacité et de la viabilité, et permet de procéder à une évaluation complète au niveau de l’instrument et des dossiers .

L’évaluation porte sur l’ensemble des 29 dossiers de demande d’intervention du FEM reçus en 2014 et 2015. Ces dossiers relatifs à 10 États membres différents couvrent 21 secteurs économiques, le secteur automobile (4 dossiers) et le secteur de la vente de détail (3 dossiers) représentant la majorité des dossiers pour cette période. Le nombre de demandes d’intervention du FEM a baissé en raison de la reprise économique, ce qui a réduit les données disponibles pour l’analyse.

L’aide du FEM élimine également les obstacles à la participation aux mesures nationales ou aux mesures du FEM, sous la forme de services supplémentaires tels qu’une aide pour les déplacements et des structures de garde d’enfants.

En ce qui concerne la dérogation accordée aux NEET, les États membres concernés ont montré un fort intérêt à son égard, à l’exception de l’Espagne. Cependant, au total, la dérogation a été uniquement utilisée pour neuf dossiers dans trois États membres différents. Dans les cas concernés, les jeunes ciblés ont pourtant, dans une très grande mesure, eu recours à cette aide qu’ils n’auraient pas reçue autrement.

Dans quelques cas, l’évaluation a mis en évidence des problèmes de transmission en temps voulu des données de suivi. Si cette difficulté persiste, la Commission devra envisager de prendre des mesures appropriées.

D’un point de vue plus général, les exigences limitées en matière de suivi qui sont énoncées dans le règlement FEM constituent un problème et un obstacle à l’exécution d’une analyse plus approfondie.

En ce qui concerne la viabilité des résultats, comme l’état d’avancement du cycle de mise en œuvre n’était pas suffisant et que l’évaluation ne pouvait porter que sur une période de deux ans (c’est-à-dire sur les dossiers présentés en 2014 et 2015), aucune donnée solide n’est disponible. L’employabilité a progressé grâce à l’actualisation et à la mise à niveau des compétences. Au niveau individuel, il a été constaté que les bénéficiaires ont une meilleure estime de soi, ce qui résulte sans doute d’une approche plus proactive en matière de recherche d’emploi.

Au niveau institutionnel, le recours au FEM favorise la création d’un mécanisme général de prestation de l’aide à la restructuration dans les États membres qui ont peu d’expérience dans la gestion des licenciements collectifs. Dans les États membres qui ont beaucoup d’expérience dans ce domaine et qui ont mis en place des mécanismes de prestation, le FEM est un instrument qui permet de tester des mesures innovantes, qui peuvent être intégrées ultérieurement dans l’aide classique.

En ce qui concerne l’efficience de l’aide mobilisée, la longueur des procédures au cours du processus décisionnel continue à susciter des critiques en dépit du raccourcissement important du calendrier et des délais plus stricts qui sont prévus pour la Commission et les États membres. La durée de la procédure de présentation des demandes a été limitée et est désormais en moyenne d’environ 200 jours, contre 300 jours environ au cours de la précédente période de programmation.

Dans la moitié des cas, les États membres ont exprimé une opinion positive à propos des conseils reçus de la part de la Commission européenne au cours de la phase de présentation des demandes.

Il est nécessaire de renforcer les efforts pour garantir la cohérence des financements. Bien qu’aucun chevauchement avec d’autres financements nationaux ou européens n’ait été observé au niveau des dossiers, il est possible de mieux faire concorder le FEM et le Fonds social européen (FSE). Le FEM a été conçu pour proposer des mesures qui complètent les autres instruments tels que le FSE. Une approche intégrée peut, au mieux, être observée dans les interactions entre les financements nationaux et le FEM. Cependant, les États membres ne conçoivent pas actuellement de montages stratégiques d’investissement en faveur du capital humain dans lesquels ils pourraient intégrer l’aide du FEM lorsqu’ils font face à une restructuration. De plus, une meilleure coordination pourrait être assurée entre le FEM et les recommandations du cadre de qualité de l’Union européenne pour l’anticipation des changements et des restructurations.

En ce qui concerne la pertinence des financements du FEM, des éléments suggèrent que le FEM est un important instrument de développement du capital humain. Les parties prenantes, notamment celles qui ont de l’expérience dans la mise en œuvre des mesures du FEM, se sont demandé s’il était le bon moyen pour aider les NEET. Dans une mesure nettement moindre mais toujours importante, il a été considéré que le critère de crise n’était plus pertinent. Les évolutions du fonctionnement de la mondialisation, l’interconnexion croissante des économies mondiales et le développement croissant des chaînes de valeur mondiales devraient rendre plus pertinent le critère de mondialisation, mais aussi compliquer la démonstration du lien effectif de cause à effet entre la mondialisation et les licenciements. Comme il est difficile de fournir des éléments de preuve pour étayer les demandes d’intervention, il est clair qu’il serait possible de mobiliser beaucoup plus rapidement le FEM s’il fallait moins de documentation. Le FEM fonctionnerait ainsi mieux en tant qu’instrument d’aide d’urgence.

Il faudrait également tenir compte du champ d’application du FEM, qui couvre la mondialisation et la crise financière mais pas d’autres bouleversements économiques. Les travailleurs qui ont perdu leur emploi pour d’autres raisons, comme l’automatisation, font face à des difficultés similaires et sont plus nombreux que ceux qui ont perdu leur emploi en raison de la mondialisation. Si le champ d’application était élargi pour couvrir tout type de restructuration qui a des incidences négatives graves, le FEM serait adapté à toutes les évolutions. Par conséquent, il ne serait plus nécessaire de présenter des arguments expliquant que ces restructurations relèvent du champ d’application du FEM.

Lors de l’évaluation, il a été constaté que le FEM avait généré une valeur ajoutée européenne. Cela se vérifie plus particulièrement en ce qui concerne ses effets de volume, c’est-à-dire que l’aide du FEM accroît non seulement le nombre et la variété des services offerts, mais également leur niveau d’intensité. De plus, les interventions du FEM ont un retentissement important et démontrent directement la valeur ajoutée européenne au grand public.

Répercussions pour la conception des politiques futures

L’évaluation à mi-parcours montre que le FEM atteint son objectif de contribuer à la priorité de croissance inclusive énoncée dans la stratégie Europe 2020 en apportant, dans un esprit de solidarité, une aide aux travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison de la mondialisation et de la crise économique et financière. Il est communément admis, éléments de preuve solides à l’appui, que cette aide est utile et ne serait pas fournie si le FEM n’existait pas.

Cependant, il est nécessaire d’améliorer la conception du FEM. Plusieurs défis pourraient être relevés à l’avenir, notamment compte tenu des débats portant sur la période après 2020.

Champ d’application

Les éléments collectés au cours des consultations de parties prenantes menées au cours des travaux d’évaluation montrent qu’il est nécessaire de revoir ou de redéfinir la conception du FEM, et notamment de préciser son champ d’application et les critères qui déclenchent son utilisation. Conformément au principe de subsidiarité, les restructurations doivent avoir une incidence grave sur l’économie et sur le marché du travail pour justifier la mobilisation de l’aide du FEM. Cependant, la notion d’«incidence grave» n’est pas clairement définie. Les licenciements inférieurs au seuil habituel fixé à 500 travailleurs dans les régions rurales pourraient, par exemple, relever de la clause de dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement FEM. Cependant, les États membres ne savent pas vraiment comment démontrer que ces licenciements ont une incidence grave. Il semble important de définir un indicateur clair relatif à l’emploi et aux effets sociaux, d’autant plus que les chaînes de valeur deviennent de plus en plus intégrées et moins localisées, et que les PME constituent la part la plus importante des entreprises dans de nombreux États membres.

Les termes «mondialisation» et «crise» ne sont pas clairement définis non plus et, la plupart du temps, les États membres n’indiquent pas explicitement le critère dont relève leur demande. La détermination de la cause effective des licenciements pour savoir si ceux-ci peuvent donner lieu à une demande et la démonstration de cette cause dans la demande sont souvent considérées comme des obstacles importants à la présentation d’une demande par les États membres. Compte tenu de ces difficultés et du fait qu’un plus grand nombre d’emplois disparaît en raison des évolutions technologiques (dans ce cas les travailleurs licenciés se heurtent aux mêmes difficultés que ceux qui perdent leur emploi en raison de la mondialisation, car leurs compétences deviennent dépassées ou obsolètes), il pourrait être envisagé d’inclure tous les licenciements de grande ampleur qui ont une incidence grave dans le champ d’application du FEM. Cela permettrait un recours plus équilibré au FEM, qui s’étendrait aux États membres de l’UE-13. En outre, la charge liée à la présentation d’éléments de preuve pour qu’une demande démontre que les pertes d’emploi sont liées à la mondialisation serait allégée. Comme il s’agit également de l’une des étapes les plus chronophages de la phase de présentation des demandes, cette simplification pourrait accélérer de plusieurs semaines la mobilisation de l’aide du FEM. Les petits États membres auraient également davantage la possibilité de présenter des demandes d’intervention.

Suivi et déclaration

Pour mieux analyser l’efficacité du FEM, il conviendrait d’obliger les États membres à recueillir des données de suivi plus détaillées, notamment concernant la catégorie de travailleurs (niveau d’instruction et expérience professionnelle), leur situation professionnelle et le type d’emploi trouvé.