AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 24 mars 2022

sur une proposition de modification du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Introduction et fondement juridique

Les 20 et 21 janvier 2022, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu des demandes de consultation respectives du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres (1) (ci-après les « modifications proposées du CRR »).

La BCE observe que les modifications proposées du CRR sont étroitement liées à une autre proposition au sujet de laquelle elle a reçu une demande de consultation, à savoir la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2013/36/UE en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance et modifiant la directive 2014/59/UE (2) (ci-après les « modifications proposées de la CRD »).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que les modifications proposées du CRR contiennent des dispositions ayant une incidence sur les missions de la BCE ayant trait au contrôle prudentiel des établissements de crédit conformément à l’article 127, paragraphe 6, du traité, ainsi que des dispositions ayant une incidence sur la contribution du Système européen de banques centrales (SEBC) à la bonne conduite des politiques en ce qui concerne la stabilité du système financier, telle que visée à l’article 127, paragraphe 5, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

La BCE accueille favorablement les propositions de la Commission, lesquelles consistent à mettre en œuvre les réformes de Bâle III (3) non encore achevées dans l’Union, à renforcer le corpus réglementaire unique de l’Union et à améliorer le cadre prudentiel applicable aux établissements de crédit dans divers domaines.

La BCE souligne qu’il est important que l’Union finalise dans les temps, de manière complète et fidèlement la mise en œuvre des réformes de Bâle III. Ces réformes visent à remédier aux principales lacunes du cadre actuel, lesquelles ont été identifiées par des analyses antérieures réalisées par des organismes européens et internationaux, y compris en ce qui concerne les banques européennes. Ces réformes sont, par conséquent, essentielles pour garantir la solidité du secteur bancaire européen.

La mise en œuvre dans les temps des réformes de Bâle III est importante pour remédier rapidement à ces lacunes. La BCE encourage donc les organes législatifs de l’Union à conclure le processus législatif rapidement et sans retard indu dans les délais de mise en œuvre. Cela est important pour faire en sorte que les banques puissent résister aux prochaines crises.

La BCE estime également qu’il est important de mettre en œuvre les normes de Bâle III de manière complète. À cet égard, la BCE se réjouit que la proposition de la Commission couvre tous les éléments élaborés par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et approuvés par le groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle en décembre 2017.

Enfin, la BCE est très attachée à une mise en œuvre fidèle des réformes de Bâle III. Cela est important pour la stabilité financière ainsi que pour la crédibilité internationale de l’Union Une mise en œuvre cohérente de ces réformes permettrait de mettre en avant l’engagement de l’Union pour la coopération financière internationale, contribuant ainsi à un meilleur fonctionnement du système financier mondial et à renforcer la confiance dans les banques de l’Union. Dans le même temps, une mise en œuvre fidèle constitue la meilleure garantie possible d’un système bancaire stable, tandis que les écarts et les choix de mise en œuvre proposés permettraient la subsistance de poches de risque insuffisamment traitées dans le secteur bancaire. Comme expliqué ci-dessous, ces risques découlent principalement du traitement prudentiel proposé des expositions immobilières, du risque de crédit des entreprises non notées, du risque de crédit de contrepartie, des expositions sous forme d’actions et du risque opérationnel.

Les sections suivantes de l’avis fournissent un point de vue détaillé sur les principaux éléments des propositions et sur les risques restants susceptibles de ne pas être suffisamment couverts si l’Union décidait de s’écarter des normes de Bâle III.

Il est également important que le cadre prudentiel reste adapté à sa finalité en remédiant aux défaillances identifiées et en évoluant avec l’innovation. Les nouvelles définitions des concepts clés des entreprises de services auxiliaires et des établissements financiers proposées par la Commission sont bienvenues en ce qu’elles clarifient les limites du périmètre réglementaire. La BCE accueille également favorablement le mandat confié à la Commission pour qu’elle présente des informations relatives à une nouvelle proposition de traitement prudentiel des crypto-actifs.

La BCE partage également le point de vue de la Commission exprimé dans l’exposé des motifs de la proposition, selon lequel il n’est pas nécessaire d’accorder aux autorités compétentes des pouvoirs de surveillance supplémentaires pour imposer des restrictions aux distributions effectuées par les établissements de crédit dans les circonstances exceptionnelles relevant d’une grave perturbation économique. Dans le même temps, la BCE observe que, pendant ce type de périodes de difficultés économiques et financières, les établissements de crédit pourraient ne pas être disposés à utiliser leurs coussins de fonds propres (4). À terme, la BCE est d’avis qu’il convient d’examiner plus en détail la suppression des freins à l’utilisation des coussins de fonds propres.

1. Introduction du plancher de fonds propres

1.1 Le plancher de fonds propres est un élément important des réformes de Bâle III. Il réduit la variabilité injustifiée des actifs pondérés en fonction des risques entre les établissements, de sorte que les conditions sont plus équitables et le cadre prudentiel est renforcé. La BCE est résolument favorable au choix fait par la Commission de l’approche dite à « empilement unique » en ce qui concerne la mise en œuvre du plancher de fonds propres, au titre de laquelle les banques n’ont qu’un moyen d’évaluer leurs actifs pondérés en fonction des risques ( 5 )

1.2 La BCE observe néanmoins que la proposition prévoit également d’importantes dispositions transitoires conduisant à des pondérations de risque inférieures à celles envisagées dans les normes de Bâle dans quelques domaines spécifiques, à savoir i) les expositions sur les biens immobiliers résidentiels ayant de faibles pertes historiques, ii) les expositions sur des entreprises non notées et iii) le calibrage du risque de crédit de contrepartie lié aux expositions sur dérivés. La BCE considère que ces écarts aux normes de Bâle III ne sont pas justifiés du point de vue prudentiel et de la stabilité financière, et qu’il peut en découler que des poches de risques ne seraient pas prises en compte.

1.3 Le traitement transitoire des expositions sur les biens immobiliers résidentiels suscite en particulier plusieurs préoccupations. Le dispositif transitoire affaiblirait la fonction de filet de sécurité du plancher de fonds propres vis-à-vis des prêts immobiliers résidentiels, domaine qui, comme le montrent de récents rapports du CERS ( 6 ) et de la BCE ( 7 ) , est susceptible de mettre en péril la stabilité financière. L’endettement des ménages et la surévaluation de l’immobilier résidentiel sont en augmentation dans plusieurs États membres de l’Union, s’ajoutant à l’accumulation des vulnérabilités à moyen terme et des inquiétudes liées à une bulle immobilière alimentée par la dette. Ce phénomène pourrait à son tour laisser certaines banques avec des fonds propres non proportionnels aux pertes potentielles en cas de matérialisation de ces risques. Le dispositif transitoire est également susceptible de causer une plus grande fragmentation au sein du marché bancaire de l’Union, dans la mesure où les établissements pourraient être soumis à des exigences de fonds propres différentes pour des risques similaires, en fonction de la mise en œuvre par les États membres. Compte tenu de ces préoccupations, la BCE estime qu’il ne devrait pas y avoir un tel traitement préférentiel pour l’immobilier résidentiel. S’il est maintenu, ce mécanisme devrait être strictement temporaire et limité.

1.4 En outre, la BCE est également préoccupée par les dispositions transitoires concernant les entreprises non notées. En vertu des normes de Bâle, les prêts à ces entreprises donnent lieu à une pondération de risque plus élevée, laquelle reflète la plus grande incertitude concernant leur risque réel. L’abaissement de la pondération de risque fondée sur les propres estimations du risque d’une banque interfère avec l’objectif du plancher de fonds propres, à savoir se protéger de la sous-estimation des risques par les propres modèles des établissements, en ce que les établissements pourraient s’appuyer sur leurs propres estimations de probabilité de défaut (PD) pour attribuer une pondération de risque moins élevée aux entreprises. La Commission propose de subordonner l’application d’une pondération de risque de 65 % à une probabilité de défaut estimée à un an pouvant aller jusqu’à 0,5 %. La BCE estime que cette condition est trop large en ce que les entreprises présentant un profil de risque élevé pourraient en bénéficier. Compte tenu des risques encourus, la BCE estime qu’il n’y a pas lieu de prévoir une telle exception pour les entreprises non notées. Si ce mécanisme est maintenu, il convient qu’il reste strictement temporaire et limité. Enfin, la BCE soutient pleinement les efforts visant à accroître la couverture des notations des entreprises européennes à moyen et à long terme, ce qui pourrait en outre constituer une contribution importante au projet d’union des marchés des capitaux.

1.5 La BCE met en garde contre toute modification du traitement du risque de crédit de contrepartie lié aux expositions sur dérivés dans le contexte du plancher de fonds propres, qu’elle soit temporaire ou permanente. La BCE craint que toute modification du calibrage de l’approche standard de la mesure des expositions au risque de crédit de contrepartie n’entraîne une absence de couverture de certains risques prudentiels et sous-estime le montant d’exposition au risque de crédit de contrepartie.

1.6 En ce qui concerne le niveau d’application du plancher de fonds propres, la Commission a proposé son application au plus haut niveau de consolidation. Au sein des groupes bancaires, cette application s’accompagne d’un mécanisme de redistribution de l’incidence au plus haut niveau de consolidation entre la société mère et les filiales ( 8 ) . Ce mécanisme permet aux groupes bancaires de l’Union liés par le plancher de fonds propres d’affecter plus efficacement les fonds propres au sein du groupe que dans le cadre d’une application au niveau individuel, tout en continuant à refléter le risque respectif lié à la présence du groupe dans chaque État membre. Toutefois, l’introduction d’exigences spécifiques au plancher de fonds propres au niveau sous-consolidé de l’État membre risque encore d’inciter les groupes bancaires à réorganiser leurs activités de manière à réduire au minimum l’incidence du plancher de fonds propres sur certaines parties du groupe d’une manière que serait éventuellement incohérente par rapport aux structures organisationnelles établies ou à une gestion saine des risques. En outre, elle occasionnerait le gel de plus de fonds propres au niveau local, allant à l’encontre de l’objectif consistant à permettre la libre circulation des capitaux au sein des groupes bancaires européens, ce qui est une condition préalable importante à l’intégration financière. Une autre option consisterait à appliquer le plancher de fonds propres à la fois au niveau consolidé le plus élevé de au sein de l’Union et au niveau sous-consolidé des États membres, sans le mécanisme de distribution. Cela simplifierait d’emblée le cadre pour les banques par rapport à ce que prévoit la proposition de la Commission et garantirait une capitalisation adéquate dans chaque État membre, même s’il en résulterait également un blocage des fonds propres à ce niveau sous-consolidé. Une deuxième option consisterait à appliquer le plancher de fonds propres uniquement au niveau de consolidation le plus élevé, en y joignant une obligation pour les banques et les autorités compétentes de veiller à ce que la capitalisation des entités autonomes soit adéquate ( 9 ) . En plus d’être plus simple et de réduire la fragmentation du secteur bancaire européen, cette approche permettrait prendre dûment en compte le fait que le plancher de fonds propres a été calibré pour réduire la variabilité indue des actifs pondérés en fonction des risques au niveau du groupe bancaire plutôt qu’au niveau de chaque entité. Cette dernière approche est celle préférée par la BCE.

1.7 Enfin, la BCE observe que les modifications proposées de la CRD contiennent des dispositions relatives aux interactions entre le plancher de fonds propres, les exigences de surveillance et les coussins de fonds propres macroprudentiels. Ces questions seront abordées dans l’avis distinct sur les modifications proposées de la CRD ( 10 )

2. Cadre relatif au risque de crédit — approche standard

2.1 La BCE accueille favorablement les propositions visant à mettre en œuvre la nouvelle approche standard pour le risque de crédit, car elle rendra les établissements qui ne s’appuient pas sur des modèles internes plus résilients et fera que leurs exigences de fonds propres seront plus sensibles au risque. Toutefois, la BCE observe avec préoccupation que la proposition contient également plusieurs nouveaux écarts par rapport aux normes de Bâle III, notamment en ce qui concerne i) les expositions de financement spécialisé, ii) les expositions sous forme d’actions, iii) les expositions sur la clientèle de détail et iv) la méthode d’évaluation des sûretés pour les expositions garanties par des biens immobiliers. En outre, certains écarts existants ont été maintenus (par exemple pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les infrastructures) et il convient que les colégislateurs les examinent à nouveau. La BCE estime que ces écarts sont susceptibles, au final, d’affaiblir la cohérence et la sécurité de la nouvelle approche standard et de causer une absence de couverture de certains risques. Cela pourrait ensuite conduire à ce que des banques ne disposent pas de fonds propres disponibles suffisants au cas où des risques se matérialiseraient dans ces segments de marché. Plus précisément, le dispositif de Bâle III a été calibré de manière à refléter le risque lié aux expositions de financement spécialisé et toute modification, telle que la création d’une nouvelle catégorie pour le financement d’objets de haute qualité ou la modification des critères de financement de projets de haute qualité, est susceptible de causer une absence de couverture pour des risques, notamment pendant la phase pré-opérationnelle des projets, et donc de réduire la protection des banques. En outre, les pondérations de risque standardisées ne devraient pas reposer sur le seul jugement des établissements sans approbation du modèle quant à la question de savoir si le financement par objet est susceptible de satisfaire à des critères de « qualité élevée » similaires à l’approche par référencement fondée sur les notations internes (NI).

2.2 Les expositions sous forme d’actions sont intrinsèquement plus risquées parce qu’elles sont, par définition, subordonnées à toutes les autres créances en cas de défaut. Les propositions de Bâle III tiennent compte de cela en imposant des exigences de fonds propres plus élevées pour les expositions sous forme d’actions. La BCE est donc préoccupée par les écarts à ce principe sain dans un certain nombre de domaines étant donné que cela pourrait exposer les banques à des risques plus élevés dans leur bilan. Cette préoccupation vaut en particulier pour i) les expositions sous forme d’actions à l’égard d’autres membres du même groupe, y compris les participations dans des entités du secteur financier que les banques sont autorisées à ne pas déduire de leurs fonds propres, ii) les systèmes de protection institutionnels et iii) les expositions sous forme d’actions à long terme d’une durée de six ans ou plus, lesquelles ont également une incidence sur l’adéquation des pondérations de risque à un niveau consolidé. Cela se traduirait non seulement par un blocage des pondérations de risque très faibles qui ne reflètent pas le risque intrinsèque des expositions sous forme d’actions, mais également par une prolongation de l’absence de capacité d’absorption des pertes proportionnée au sein du groupe. En outre, iv) la BCE estime que la pondération de risque inférieure pour les expositions sous forme d’actions dans le cadre des programmes législatifs devrait être applicable si elle est assortie de l’exigence de Bâle relative aux restrictions à l’investissement ( 11 ) , laquelle peut également être prise en compte dans une évaluation complète de ces programmes. En outre, v) la disposition transitoire applicable aux expositions sous forme d’actions dans le cadre de l’approche NI génère des avantages indus dans la mesure où les banques peuvent appliquer des pondérations de risque non seulement inférieures à celles applicables actuellement, mais qui seraient également, à titre transitoire, inférieures à celles qui seront finalement requises. La BCE suggère donc d’éviter cette baisse exceptionnelle transitoire des exigences de fonds propres pour les expositions sous forme d’actions des établissements en permettant une application de l’approche NI à un niveau inférieur à celui qui sera requis de manière permanente à l’avenir ( 12 )

2.3 La BCE estime que la pondération de risque plus faible pour les expositions sur la clientèle de détail devrait être limitée aux personnes physiques dont le total des expositions est inférieur à 1 million d’euros, en tenant compte à cet égard des sommes déjà dues par les clients et des lignes de crédit non utilisées. En outre, la correction nécessaire des exigences de fonds propres pour les lignes de crédit annulables sans condition ne devrait pas être retardée davantage.

2.4 La proposition de la Commission envisage également certaines modifications des méthodes de réévaluation des biens immobiliers, lesquelles ne seraient pas conformes aux normes de Bâle. La BCE estime que ces réévaluations devraient être effectuées sur une base saine, afin de tenir dûment compte des modifications opérées dans la valorisation des sûretés immobilières. L’application de méthodes statistiques pour l’évaluation des biens immobiliers (au lieu de faire appel à un évaluateur indépendant qualifié) est susceptible de donner un sentiment de sécurité injustifié. Cela pourrait conduire à une surestimation structurelle de la valeur réelle de chaque bien immobilier, mais également de l’ensemble du portefeuille concerné par la réévaluation, réduisant ainsi la résilience des banques face à la surchauffe des marchés immobiliers. En outre, l’augmentation de la valeur des biens immobiliers sur la base des valeurs passées moyennes n’est pas prudente en ce qu’elle risque de permettre aux banques de continuer à s’appuyer sur une augmentation de la valeur des biens immobiliers qui pourrait ne pas être durable. À titre illustratif, c’est particulièrement vrai dans le contexte actuel de surévaluation croissante. De telles modifications renforceraient les effets injustifiés du mécanisme transitoire lié aux prêts hypothécaires à faible risque dans le contexte du plancher de fonds propres (comme indiqué au point 1.3) et pourraient accroître encore les vulnérabilités des banques sur les marchés immobiliers.

2.5 Le dispositif de Bâle III a recalibré son traitement des spécificités des investissements dans les PME et les infrastructures par l’application de pondérations de risque calibrées de manière empirique sur les données des différents établissements. La BCE estime donc que l’Union devrait suivre la version révisée du calibrage.

3. Risque opérationnel

3.1 La BCE accueille favorablement la décision de la Commission de mettre en œuvre la nouvelle approche standard pour le risque opérationnel conformément au dispositif de Bâle III, lequel vise à améliorer la comparabilité du calcul des exigences de fonds propres et à le simplifier.

3.2 Si la BCE reconnaît que le dispositif de Bâle III prévoit la possibilité de ne pas tenir compte des pertes historiques pour le calcul des exigences de fonds propres pour les risques opérationnels, elle regrette que la Commission n’ait pas opté pour la prise en compte de ces pertes. La BCE estime que la prise en compte de l’historique des pertes d’un établissement impliquerait un renforcement de la sensibilité au risque et de la couverture des pertes pour les exigences de fonds propres, en traitant les divergences entre les profils de risque des établissements sur des questions très sensibles, telles que le risque de conduite, le blanchiment de capitaux ou les incidents informatiques ; et que cela inciterait davantage les établissements à améliorer leur gestion du risque opérationnel. La BCE est donc favorable à une mise en œuvre dans le cadre de laquelle le multiplicateur des pertes internes serait déterminé par les pertes historiques subies par l’établissement et serait introduit progressivement.

3.3 La BCE note que les autorités de surveillance sont déjà tenues de prendre en compte la qualité de la gestion des risques, y compris l’historique des pertes, lors de la définition du profil de risque et des exigences de fonds propres dans le cadre du processus de contrôle et d’évaluation prudentiels ( Supervisory Review and Evaluation Process , SREP). À cet égard, l’utilité de l’obligation limitée proposée consistant à ce que les autorités de surveillance contrôlent au moins tous les trois ans la qualité de la collecte des pertes historiques par les établissements devrait être évaluée à la lumière de l’utilisation finale de ces pertes historiques dans le cadre, en tenant également compte du fait que la qualité des données n’est que l’une des nombreuses considérations clés pour la gestion du risque opérationnel.

4. Risque de marché

4.1 Dans son avis du 8 novembre 2017 sur les modifications du cadre de l’Union pour les exigences de fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ( 13 ) ( 14 ) , la BCE a appelé à une phase de mise en œuvre suffisamment longue des normes de Bâle relatives au risque de marché en raison de la révision fondamentale du portefeuille de négociation et compte tenu, également, des nouvelles modifications apportées aux normes de Bâle. Les règles convenues au niveau international étant désormais finalisées, la BCE est favorable à la proposition de la Commission de transformer l’exigence de déclaration existante en exigences de fonds propres.

4.2 La BCE observe que la proposition permet à la Commission de modifier le calibrage des exigences de fonds propres au titre du nouveau cadre du risque de marché, ainsi que de reporter de deux années supplémentaires la mise en œuvre de ce cadre. Cela pourrait permettre une réduction des exigences de fonds propres, s’écartant ainsi des normes de Bâle III. La BCE est favorable à la limitation des pouvoirs en question au titre de la proposition actuelle. La BCE estime qu’il est important que ces normes soient appliquées de manière cohérente au niveau international et appelle à une mise en œuvre fidèle de ces normes convenues au niveau international d’ici à 2025. Il s’agirait d’une étape importante pour clarifier la situation pour les établissements et garantir la solidité du corpus réglementaire unique de l’Union, tout en évitant les implications négatives pour les plans de mise en œuvre internes des établissements et le processus de demande et d’approbation des modèles internes. Nonobstant ce qui précède, il pourrait être envisagé d’avoir un rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la révision fondamentale du portefeuille de négociation dans d’autres territoires en 2025, lequel pourrait servir de base aux législateurs de l’Union pour préparer d’éventuelles mesures de suivi visant à garantir des conditions égales au niveau mondial.

4.3 La BCE se félicite de la clarté apportée par la proposition de la Commission relative à la fréquence minimale applicable dans le cadre de l’approche par transparence lorsque des organismes de placement collectif sont inclus dans des modèles internes. Dans le même temps, la BCE craint qu’un tel traitement ne conduise à ce que certains risques ne soient pas inclus dans le modèle interne et suggère donc d’ajouter une exigence distincte d’identification, de mesure et de surveillance des risques pertinents en l’absence d’une approche par transparence quotidienne.

5. Risque d’ajustement de l’évaluation de crédit (Credit valuation adjustment, CVA)

5.1 La BCE observe avec préoccupation que la proposition de la Commission ne reconsidère pas les exemptions existantes adoptées par l’Union et rappelle que ces exemptions ont été considérées comme une non-conformité significative dans le précédent programme d’évaluation de la concordance des réglementations du Comité de Bâle en 2014 ( 15 ) . La BCE considère que ces écarts ne sont pas justifiés d’un point de vue prudentiel et font que des établissements restent exposés à des risques non couverts en rapport avec leurs opérations sur dérivés avec des contreparties exemptées ( 16 )

5.2 La BCE reconnaît néanmoins les efforts réalisés par la Commission pour résoudre les problèmes découlant des couvertures ouvertes pour le CVA des contreparties exemptées de l’Union en permettant aux établissements d’inclure volontairement ces contreparties dans leur CVA réglementaire ( 17 ) et en fixant de nouvelles exigences de déclaration pour les contreparties exemptées de l’Union. Si ces dernières peuvent contribuer à favoriser de meilleures pratiques de gestion des risques par les établissements, elles n’amélioreront pas leur situation prudentielle et n’induiront aucune discipline de marché. Pour y parvenir, il convient de mettre en œuvre une exigence de publication. Dans le cas où les organes législatifs de l’Union opteraient pour le maintien des exemptions existantes, ces propositions contribueraient à atténuer dans une certaine mesure les effets négatifs de ces exemptions, sachant qu’elles ne réduiraient pas significativement les risques que ces expositions comportent pour le bilan des banques.

6. Approche NI

6.1 La BCE se félicite des modifications proposées à l’égard de l’approche NI pour le risque de crédit, conformément au paquet final de Bâle III ( 18 ) , celles-ci étant jugées nécessaires pour maintenir la sensibilité au risque tout en réduisant considérablement l’étendue de la variabilité injustifiée du montant d’exposition pondéré. La BCE soutient la proposition visant à interdire i) l’utilisation de l’approche NI avancée pour les expositions sur les grandes entreprises, les expositions sur les établissements de crédit et les entreprises d’investissement et sur les établissements financiers considérés comme des entreprises, ainsi que ii) l’utilisation de l’approche NI pour les expositions sous forme d’actions. De même, la BCE soutient la mise en œuvre des planchers sur les paramètres de risque, lesquels garantiront un niveau minimum de prudence dans les paramètres des modèles tout en réduisant la variabilité indue du montant d’exposition pondéré.

6.2 En outre, la BCE soutient les précisions et améliorations supplémentaires liées à l’estimation de la PD, de la perte en cas de défaut ( Loss given default , LGD) et des facteurs de conversion de crédit ( credit conversion factors , CCF).

6.3 Néanmoins, la BCE souhaite souligner certaines incohérences au sein de la proposition, lesquelles pourraient entraver la bonne mise en œuvre globale des exigences. En particulier, afin de réduire le risque de mauvaise interprétation, la BCE recommande d’harmoniser davantage, entre les différents articles du CRR modifié, les termes utilisés pour identifier la taille des entreprises débitrices, tels que « chiffre d’affaires », « recettes » et « ventes » ( 19 )

6.4 En outre, il convient d’assurer la cohérence entre la définition du défaut et l’estimation ainsi que la mise en œuvre des paramètres de risque. En particulier, en ce qui concerne la mise en œuvre de l’approche NI au niveau des catégories d’expositions, telle qu’introduite à l’article 148 modifié, la BCE tient à souligner que, pour les expositions sur la clientèle de détail, cette modification donne la possibilité d’utiliser l’approche NI pour au moins une des catégories d’expositions visées aux nouveaux points d) i), d) ii), d) iii) et d) iv) de l’article 147, paragraphe 2. Dans le même temps, au sujet des expositions sur la clientèle de détail, la BCE note que l’article 178, paragraphe 1, permet aux établissements d’appliquer la définition du défaut au niveau d’une facilité de crédit plutôt qu’à l’ensemble des obligations d’un emprunteur. À cet égard, lorsque la définition du défaut pour les expositions sur la clientèle de détail est établie au niveau du débiteur, la BCE recommande de limiter la possibilité d’utiliser l’approche NI soit à l’ensemble soit à aucune des catégories d’expositions visées à l’article 147, paragraphe 2, points d) i), d) ii), d) iii) et d) iv), sans préjudice de la possibilité de demander une utilisation partielle permanente dans les conditions prévues à l’article 150.

6.5 En outre, en ce qui concerne les nouvelles exigences relatives aux estimations de PD, la BCE estime qu’une définition plus précise de l’horizon temporel des attributions de notes, comme proposé par les normes finales de Bâle III, garantirait une différenciation adéquate des risques malgré des conditions économiques défavorables et renforcerait la comparabilité des actifs pondérés en fonction des risques entre les établissements. En outre, certaines différences entre les exigences relatives aux estimations de PD pour les expositions sur la clientèle de détail et les exigences relatives aux estimations de PD pour les expositions sur les entreprises et les établissements ont été introduites dans les propositions et sont susceptibles de perturber une interprétation adéquate par les établissements. Dans ce contexte, la BCE recommande de rationaliser davantage les exigences relatives à ces types d’exposition.

7. Publications et déclarations au titre du pilier III

7.1 La BCE se félicite de l’objectif de la nouvelle plateforme intégrée gérée par l’Autorité bancaire européenne (ABE) pour les publications par les établissements de crédit au titre du pilier III, à savoir réduire la charge pesant sur les établissements et faciliter l’utilisation des informations relevant de ce pilier par toutes les parties intéressées. Une plateforme centralisée de publication serait profitable aux autorités de surveillance en ce qu’elle faciliterait leur rôle dans la garantie de la qualité des informations relevant du pilier III. Toutefois, la BCE observe que la proposition applique des approches différentes concernant la publication d’informations quantitatives entre, d’une part, les établissements de petite taille et non complexes et, d’autre part, les établissements de plus grande taille. Pour les établissements de petite taille et non complexes, l’ABE utilisera les informations prudentielles pour compiler les publications d’informations quantitatives correspondantes sur la base d’une mise en correspondance prédéfinie. Pour les établissements de plus grande taille, il conviendrait de mettre au point un nouveau processus de déclaration pour les publications, ce qui conduirait à une double déclaration des points de données, les exigences en matière de données du pilier III se chevauchant avec les informations prudentielles. L’ABE recevra ensuite ces nouveaux modèles « sous forme électronique » et devra les publier le même jour que celui où elle les recevra. La BCE estime que l’approche adoptée par les établissements de petite taille et non complexes pour les publications quantitatives pourrait être appliquée à tous les établissements, indépendamment de leur taille et de leur complexité, afin de réduire la charge de déclaration pesant sur tous les établissements. La BCE observe également que le calendrier de publication par l’ABE des informations relevant du pilier III sur la plateforme centralisée ne permet pas de rapprocher les informations prudentielles et les informations fournies dans les publications relevant du pilier III, ce qui pourrait entraîner une charge de travail supplémentaire pour les autorités de surveillance et une confusion pour les investisseurs et les autres utilisateurs des informations relevant du pilier III. Selon la même logique, dans un souci de cohérence, la politique en matière de nouvelles soumissions à l’ABE, prévue à l’article 434 bis modifié, ne devrait pas se limiter à la publication d’informations, mais devrait également couvrir les informations prudentielles.

7.2 En outre, les publications qualitatives et certaines publications quantitatives ( 20 ) ne peuvent pas être extraites des informations prudentielles sur la base de la mise en correspondance prédéfinie. Ce problème concerne à la fois les établissements de petite taille et non complexes et les autres établissements. Par conséquent, il convient de clarifier la procédure à suivre pour effectuer ces publications destinées à l’ABE. En outre, la BCE s’attend à ce que l’ABE rencontre d’éventuelles difficultés pour agréger et comparer les informations qualitatives, celles-ci n’étant pas structurées par nature.

7.3 La BCE observe que les modifications qu’il est proposé d’apporter à la CRD incluent une modification de son article 106 afin d’habiliter les autorités compétentes à exiger des établissements autres que ceux de petite taille et non complexes qu’ils transmettent à l’ABE les informations concernées par les publications pour que celles-ci soient accessibles sur un site internet centralisé de l’ABE. Cette modification de la CRD deviendrait superflue si le texte du CRR était modifié dans le sens proposé au paragraphe 7.1.

8. Risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (risques ESG)

8.1 Une meilleure intégration des risques ESG au cadre prudentiel est essentielle pour accroître la résilience du secteur bancaire. Les observations complètes de la BCE concernant les propositions relatives aux risques ESG seront présentées dans son avis sur les modifications proposées de la CRD ( 21 ) . Plus précisément, en ce qui concerne les modifications proposées du CRR, la BCE est favorable à la proposition de la Commission d’introduire des définitions harmonisées des risques ESG et attache de l’importance à l’intention déclarée d’aligner les définitions sur celles proposées par l’ABE dans son rapport sur la gestion et la surveillance des risques ESG concernant les établissements de crédit et les entreprises d’investissement ( 22 ) . La BCE observe toutefois certaines divergences dans la formulation des définitions proposées par rapport à celle utilisée par l’ABE. Les définitions de l’ABE sont plus larges et couvrent chaque incidence négative, au lieu de couvrir seulement les pertes. Par conséquent, elles reflètent plus fidèlement la nature des risques ESG, lesquels se matérialisent, entre autres, par des risques stratégiques et de réputation. Ces risques peuvent, par exemple, entraîner une baisse des volumes d’activité et affecter la durabilité et la viabilité de l’établissement. Par conséquent, la BCE propose d’affiner la formulation des définitions de manière à assurer un meilleur alignement avec celles proposées par l’ABE.

8.2 La BCE accueille favorablement la proposition de modification de l’article 430 imposant aux établissements de déclarer leur exposition aux risques ESG à leurs autorités compétentes. La déclaration d’informations qualitatives et quantitatives pertinentes sur les risques ESG facilitant la surveillance de ces risques, la BCE invite les organes législatifs de l’Union et l’ABE à veiller à ce que l’obligation de déclaration proposée soit mise en œuvre dès que possible. La BCE observe que les déclarations en question seront soumises au principe de proportionnalité, comme prévu au considérant 40 des modifications proposées du CRR.

8.3 La BCE est en accord avec le considérant 40 des modifications proposées du CRR, selon lequel l’exposition aux risques ESG n’est pas nécessairement proportionnelle à la taille et à la complexité d’un établissement. Il est donc impératif que les marchés et les autorités de surveillance obtiennent des données adéquates de la part de toutes les entités exposées à ces risques, indépendamment de leur taille. Par conséquent, la BCE soutient résolument la proposition d’appliquer à tous les établissements les obligations de publication relatives aux risques ESG prévues à l’article 449 bis. La BCE soutient la proposition de la Commission d’adapter la fréquence et le niveau de détail des obligations de publication à la taille et à la complexité des établissements afin de tenir dûment compte du principe de proportionnalité. La BCE observe qu’il est important d’assurer une cohérence appropriée entre les exigences de publication relatives aux risques ESG concernant les établissements et d’autres initiatives dans le domaine des publications (par exemple, la directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises) de manière à ce que ces initiatives puissent mettre les établissements dans une meilleure position pour évaluer leurs risques de manière adéquate et se conformer à leurs propres obligations de publication.

8.4 La BCE soutient également résolument la proposition d’avancer le délai dans lequel l’ABE doit présenter son rapport sur le traitement prudentiel des expositions sujettes aux incidences des facteurs environnementaux et sociaux en vertu de l’article 501 quater. La BCE soutient résolument ces travaux et estime que la présentation de ce rapport renforcerait encore la contribution de l’Union au débat international sur la politique relative à ces questions. Lorsque la BCE recommande de modifier les modifications proposées du CRR, des suggestions de rédaction particulières, accompagnées d’une explication, sont formulées dans un document de travail technique séparé. Le document de travail technique peut être consulté en anglais sur le site internet EUR-Lex.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 24 mars 2022. La présidente de la BCE Christine LAGARDE

(1) COM(2021) 664 final.

(2) COM(2021) 663 final.

(3) Les réformes de Bâle III, également connues sous le nom de « normes de Bâle III », sont des normes adoptées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB). Les normes consolidées sont disponibles sur le site internet de la Banque des règlements internationaux : www.bis.org

(4) Voir l’avis CON/2020/16 de la Banque centrale européenne du 20 mai 2020 sur des modifications apportées au cadre prudentiel de l’Union en réponse à la pandémie de COVID-19 (JO C 180 du 29.5.2020, p. 4). Tous les avis de la BCE sont publiés sur EUR-Lex.

(5) Pour de plus amples informations sur l’approche à « empilement unique » pour les exigences de fonds propres fondées sur le risque, veuillez consulter la page des questions et réponses de la Commission.

(6) Comité européen du risque systémique, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries [Vulnérabilités des secteurs immobiliers résidentiels des pays de l’EEE], février 2022.

(7) Banque centrale européenne, Financial Stability Review, November 2021 [Revue de la stabilité financière, novembre 2021].

(8) Voir l’exposé des motifs de la Commission.

(9) Conformément au chapitre SCO 10 des principes du cadre de Bâle.

(10) Voir la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2013/36/UE en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance, et modifiant la directive 2014/59/UE.

(11) Veuillez consulter le chapitre CRE 20.59 des principes du cadre de Bâle.

(12) Les exigences de fonds propres des conglomérats financiers dirigés par des banques sont également affectées par les dispositions des points iii) et v) en raison du « compromis danois », aux termes duquel la détention par les banques d’instruments de fonds propres émis par des compagnies d’assurance appartenant au même conglomérat financier peut être pondérée en fonction des risques au lieu d’être déduite.

(13) Voir note de bas de page 1 du chapitre SCO 30.5 du dispositif Bâle III.

(14) Avis de la Banque centrale européenne du 8 novembre 2017 sur les modifications du cadre de l’Union pour les exigences de fonds propres des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CON/2017/46) (JO C 34 du 31.1.2018, p. 5).

(15) Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (2014) Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Assessment of Basel III regulations - European Union [Programme d’évaluation de la concordance des réglementations - Évaluation des règlements de Bâle III - Union européenne] disponible sur le site internet de la Banque des règlements internationaux à l’adresse suivante: www.bis.org

(16) Cela a également été souligné par l’Autorité bancaire européenne (2019) Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, Recommendation CVA2: Exemptions CVA [Conseils en matière de politique sur les réformes de Bâle III concernant l’ajustement de l’évaluation de crédit (CVA), Recommandation CVA 2 : exemption du CVA], p. 9, disponible sur le site internet de l’ABE : www.eba.europa.eu

(17) Voir l’exposé des motifs de la Commission.

(18) À ce sujet, voir, notamment, le document Bâle III : finalisation des réformes de l’après-crise (bis.org).

(19) Par exemple, à l’article 142, paragraphe 1, point 5 bis), la notion d’« entreprise de grande taille » est définie par référence à l’indicateur « ventes », tandis que, dans le nouvel article 5, paragraphe 8, la notion de « petite et moyenne entreprise » est définie par rapport à l’indicateur « chiffre d’affaires ».

(20) Cela concerne, par exemple, les publications en matière environnementale, sociale et de gouvernance (ESG) et celles liées au risque de taux d’intérêt dans le portefeuille bancaire (IRRBB).

(21) Voir note de bas de page 10 supra.

(22) Autorité bancaire européenne (2021), European Banking Authority (2021) EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms [Rapport sur la gestion et la surveillance des risques ESG concernant les établissements de crédit et les entreprises d’investissement] (EBA/REP/2021/18), disponible sur le site internet de l’ABE : www.eba.europa.eu