COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Les efforts importants entrepris pour améliorer l’indépendance, l’intégrité, la qualité et l’efficience du système de justice slovaque, déjà constatés dans le rapport 2020 sur l’état de droit, se sont poursuivis. En décembre 2020, le Parlement a adopté une vaste réforme de la Constitution et de la législation d’application en ce qui concerne le système de justice, en particulier la Cour constitutionnelle et le Conseil de la magistrature. Les autorités ont également intensifié leurs efforts pour combattre la corruption dans le pouvoir judiciaire. Une réforme de la carte judiciaire est en cours d’élaboration, avec la participation du Conseil de l’Europe, suscitant un certain nombre de commentaires de la part des parties prenantes. Une Cour administrative suprême a été créée. Un nouveau procureur général et un procureur spécial ont été élus au moyen d’une nouvelle procédure transparente. Ces réformes témoignent des efforts déployés pour améliorer le système de justice et il importe que leur mise en œuvre tienne compte des normes européennes pertinentes pour garantir l’indépendance judiciaire. Elles sont également importantes étant donné que le niveau d’indépendance perçue du pouvoir judiciaire, bien qu’il se soit amélioré dans les entreprises, reste très faible dans l’opinion publique. Les efforts déployés par la Slovaquie pour réprimer la corruption ont été considérablement renforcés et ont montré leurs effets avec des enquêtes et des poursuites dans plusieurs affaires de corruption à haut niveau. Des fonctionnaires de premier plan ont également été sélectionnés et désignés, y compris le chef du nouvel Office de protection des lanceurs d’alerte, qui prendra ses fonctions à compter du 1er septembre 2021. La capacité de détecter et d’instruire les délits de corruption peut être renforcée davantage par des investissements dans la spécialisation, l’expertise analytique et des formations en matière d’intégrité pour l’Agence nationale de lutte contre la criminalité. La prévention de la corruption progresse lentement. Plusieurs tentatives de réglementation du lobbying ont échoué jusqu’à présent. Toutefois, un projet de législation relative au lobbying, au «(rétro-)pantouflage», aux déclarations de patrimoine, aux conflits d’intérêts des parlementaires et aux marchés publics est prévu ou au stade initial. La Constitution et le droit dérivé de la Slovaquie offrent le cadre juridique pour la protection de la liberté d’expression, le droit d’accès à l’information publique, le pluralisme des médias et les droits de la presse. Un projet de loi en cours d’examen et dont l’adoption est prévue en septembre 2021 devrait mettre en place un cadre garantissant la transparence de la propriété des médias. Les projets du gouvernement de proposer une législation visant à garantir un environnement plus favorable aux journalistes ont été reportés. La distribution de la publicité d’État reste non réglementée. Un certain nombre de condamnations ont été prononcées à l’encontre de personnes mêlées à l’assassinat du journaliste d’investigation Ján Kuciak et de sa fiancée en 2018. Les acquittements des cerveaux présumés du meurtre ont été annulés par la Cour suprême, qui a renvoyé l’affaire à la Cour pénale spéciale. Une condamnation a été confirmée. Aucun régime d’aide spécifique en faveur des médias d’information n’a été mis en place pour faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19. En ce qui concerne le système d’équilibre des pouvoirs, il demeure nécessaire d’améliorer le processus législatif en renforçant la participation des parties prenantes et de la société civile, comme cela a déjà été indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit. La réforme constitutionnelle de décembre 2020 retire explicitement à la Cour constitutionnelle sa compétence en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, ce qui a déclenché la révision de cette disposition par la Cour constitutionnelle. L’état d’urgence lié à la pandémie de COVID-19 a duré la majeure partie de l’année 2020 et s’est terminé en mai 2021, à la suite d’un changement de législation survenu en décembre 2020 afin de permettre sa prolongation. Le Défenseur public des droits et le Centre national des droits de l’homme ont joué un rôle actif dans la défense des droits fondamentaux durant la pandémie. L’inquiétude grandit quant au financement de certaines ONG, en particulier en ce qui concerne les limites imposées aux ONG œuvrant dans le domaine de l’égalité entre les femmes et les hommes.



I.Système de justice

Le système judiciaire de la République slovaque est constitué de 54 tribunaux d’arrondissement, de 8 cours régionales, de la Cour pénale spéciale, de la Cour suprême, de la Cour administrative suprême et de la Cour constitutionnelle de la République slovaque . Les cours régionales font office de cours d’appel dans les affaires civiles, commerciales et pénales et font en même temps office de juridiction de première instance en matière administrative. La Cour pénale spéciale est compétente pour juger des affaires pénales graves énumérées dans la disposition correspondante du Code de procédure pénale . Le Conseil de la magistrature joue un rôle central dans l’administration autonome du pouvoir judiciaire et dans la nomination, la suspension et la révocation des juges ainsi que dans le maintien de l’éthique judiciaire. La moitié de ses membres (9 sur 18) sont des juges élus par leurs pairs. D’autres membres du Conseil de la magistrature sont nommés par le président slovaque, le Parlement et le gouvernement . Le ministère public de la République slovaque est un organisme d’État indépendant dirigé par le procureur général . La Slovaquie participe au Parquet européen. L’Ordre des avocats slovaque est une organisation indépendante de nature administrative .

Indépendance

Le niveau d’indépendance perçue du système judiciaire s’est amélioré dans les entreprises, mais reste faible, et il est très faible dans l’opinion publique. Le niveau d’indépendance de la justice est perçu comme «plutôt satisfaisant ou très satisfaisant» par 30 % des entreprises, ce qui représente une amélioration considérable par rapport à 2020 (15 %). À l’inverse, il n’y a pas eu de telle amélioration de la perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par l’opinion publique, 28 % estimant l’indépendance du système judiciaire «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» et 65 % la considérant comme «plutôt mauvaise ou très mauvaise», ce qui correspond à la tendance à long terme déjà observée dans le rapport 2020 sur l’état de droit. Les raisons les plus souvent invoquées de cette perception de manque d’indépendance sont liées de manière presque égale à l’ingérence ou aux pressions exercées par le gouvernement et les responsables politiques et à l’ingérence ou aux pressions exercées par des intérêts économiques ou d’autres intérêts spécifiques.

Les autorités ont pris des mesures pour répondre aux allégations de corruption et d’abus de pouvoir dans le système judiciaire. À la suite d’opérations de police très médiatisées mentionnées dans le rapport 2020 sur l’état de droit, d’autres opérations ont été lancées. Actuellement, 20 juges et autres représentants de la justice et des services répressifs font l’objet de procédures pénales liées à de graves allégations de corruption et d’abus de pouvoir, dans le cadre de l’intensification des efforts déployés par les autorités publiques pour réduire la corruption dans le système de justice. Un juge a été condamné. En conséquence de ces poursuites pénales, plusieurs juges ont démissionné de leur poste ou ont été temporairement suspendus de leurs fonctions. La nécessité de continuer à répondre aux préoccupations spécifiques concernant l’intégrité globale du système de justice a également été soulevée dans le cadre du Semestre européen, et la Slovaquie a reçu une recommandation par pays à cette fin.

Une réforme judiciaire globale a été adoptée, en incluant des modifications à la Constitution et à la législation d’application. Cela fait suite à l’annonce faite par le gouvernement qu’il allait procéder à une réforme dans le but de renforcer la confiance du public dans l’état de droit, comme expliqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit. En décembre 2020, l’amendement de la Constitution et de la législation d’application a été adopté, instituant notamment une Cour administrative suprême, instaurant des changements dans la sélection et la nomination des juges de la Cour constitutionnelle et modifiant plusieurs dispositions concernant le Conseil de la magistrature. Les parties prenantes ont noté que la réforme témoigne des efforts déployés pour améliorer le système de justice et renforcer son indépendance, bien que certaines parties de la réforme se soient heurtées à une opposition (voir ci-dessous).

Si certaines modalités de la réforme concernant le Conseil de la magistrature ont été accueillies favorablement, des inquiétudes ont été exprimées quant au système de révocation de ses membres. La réforme constitutionnelle a apporté des modifications à la méthode de nomination des membres du Conseil de la magistrature, a étendu les pouvoirs du Conseil et a modifié la disposition concernant la révocation de ses membres. La réforme a mis en place une règle selon laquelle les juges du Conseil seraient élus dans plusieurs circonscriptions électorales. D’après le gouvernement, le but de ce changement est de renforcer la légitimité du Conseil en assurant une représentation plus diversifiée des juges. Cet objectif est conforme aux recommandations du Conseil de l’Europe. La réforme étend également les pouvoirs du Conseil de la magistrature. En outre, la réforme prévoit explicitement que les membres du Conseil de la magistrature, y compris son président et son vice-président, peuvent être révoqués à tout moment par l’autorité qui les a nommés. Selon l’exposé des motifs, cela signifie qu’une telle proposition de révocation ne doit pas nécessairement être fondée sur des critères légalement prescrits et peut plutôt être motivée par un manque de confiance. Les parties prenantes ont fait part de leurs inquiétudes quant à l’éventuelle incidence négative de cet aspect de la réforme sur l’indépendance du Conseil de la magistrature. Ces préoccupations ont également été exprimées dans un avis du Bureau du Conseil consultatif de juges européens (CCJE) du 9 décembre 2020.Un membre démis de ses fonctions peut contester la décision de sa révocation devant la Cour constitutionnelle en déposant une plainte constitutionnelle. Il importe que le Conseil de la magistrature soit soumis à des garanties suffisantes en ce qui concerne son indépendance par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif, y compris dans la manière dont ses membres peuvent être révoqués.

Un âge de départ à la retraite des juges a été introduit afin de garantir la sécurité. À la suite des amendements apportés à la Constitution, les juges partent dorénavant à la retraite dès l’âge de 67 ans. Étant donné que la réforme a privé le Conseil de la magistrature de son pouvoir discrétionnaire de proposer un départ à la retraite aux juges de plus de 65 ans, la sécurité juridique et la stabilité des juges sont dès lors renforcées.

Le régime de responsabilité pénale des juges a été modifié. En octobre 2020, une modification du code pénal a été adoptée, suivie d’une modification de la disposition constitutionnelle sur l’immunité des juges. Selon ces réformes, les juges ne peuvent pas être tenus pour responsables d’un avis exprimé au cours de leur prise de décision, à moins que leur décision puisse être qualifiée de délit. À cet égard, un nouveau délit d’«abus de droit» a été introduit dans le code pénal. Conformément à cette disposition, les juges peuvent être poursuivis pour toute décision arbitraire portant préjudice ou accordant une faveur à une autre personne. Cette disposition est censée n’être utilisée qu’en cas de décisions manifestement arbitraires et incorrectes. Les procédures pénales sont gérées par le procureur spécial et une cour pénale spéciale. Un juge accusé de ce délit est en droit de demander au Conseil de la magistrature d’exprimer son désaccord quant à la continuation des poursuites pénales, ce qui équivaudrait, si la demande est acceptée, à la clôture de la procédure. Le juge poursuivi en justice ne peut être temporairement suspendu que par une décision d’une juridiction disciplinaire. Si les normes européennes prévoient que la responsabilité des juges peut être engagée pour leur prise de décision dans des cas exceptionnels de malveillance et de négligence grossière, tout régime de la responsabilité des juges doit prévoir de manière claire et précise les garanties nécessaires pour éviter tout risque qu’il soit utilisé comme instrument de pression sur l’activité juridictionnelle ou en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. Il importe que ces garanties soient dûment respectées conformément aux normes européennes lors de l’application concrète de ces nouvelles dispositions. Certaines parties prenantes ont exprimé leurs inquiétudes quant à l’amendement constitutionnel relatif à l’immunité des juges, faisant remarquer que le caractère général et vague de sa formulation pouvait entraîner un risque potentiel d’abus.

La récente réforme constitutionnelle a modifié le régime de mutation des juges sans leur consentement. La récente réforme constitutionnelle prévoit la mutation des juges, sans leur consentement, en cas de modification de la carte judiciaire, si cette mutation est nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du système judiciaire. En vertu des normes européennes, il est possible, dans des cas exceptionnels, de muter des juges sans leur consentement, à condition que des garanties suffisantes soient en place. Ces garanties comprennent l’exigence que le juge ne puisse pas être muté vers une juridiction d’une instance inférieure et qu’il puisse bénéficier d’un recours juridictionnel. Il importera que la loi d’application prévoie des garanties suffisantes en tenant compte des normes européennes.

Un projet de réforme de la carte judiciaire est en cours d’élaboration. À la suite des recommandations formulées dans un rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe en vue, entre autres, de se pencher sur le renforcement de la spécialisation des juges et sur une modification de la carte judiciaire, en particulier en ce qui concerne la diminution du nombre de tribunaux d’arrondissement, le ministère de la justice a organisé des groupes de travail, composés entre autres de juges, afin d’élaborer un projet de réforme de la carte judiciaire. L’objectif de cette réforme est de renforcer la confiance du public dans le système judiciaire et d’améliorer son efficience et sa qualité. Le projet de carte est fondé sur la nécessité d’avoir des tribunaux de taille suffisante afin de permettre une plus grande spécialisation des juges dans chaque juridiction, pour respecter les identités culturelles et régionales et améliorer l’accessibilité de la justice. Sur la base des données relatives à la charge de travail des juridictions actuelles, ainsi qu’à l’infrastructure et à l’accessibilité des tribunaux, le projet de réforme proposait de réduire le nombre de tribunaux d’arrondissement et de cours régionales en les faisant passer respectivement de 54 à 30 et de 8 à 3. Les juges, le personnel judiciaire et les affaires des tribunaux dissous seraient transférés aux tribunaux successeurs restants. De septembre à décembre 2020, le projet de réforme a été présenté aux juges et à d’autres parties prenantes; les discussions se sont poursuivies en janvier et février 2021. Le ministère de la justice analyse actuellement les observations adressées dans le cadre de la consultation publique, qui s’est tenue de la mi-décembre 2020 jusqu’au début du mois de mars 2021. Le projet de réforme a fait l’objet de critiques de la part de plusieurs parties prenantes, qui ont notamment signalé un manque de participation au processus de rédaction et ont exprimé des inquiétudes quant à l’accessibilité des tribunaux. Face à ces critiques, le ministère de la justice a décidé de poursuivre les consultations avec les juges jusqu’en septembre 2021, après quoi une nouvelle proposition de réforme de la carte judiciaire fera à nouveau l’objet d’une procédure de consultation publique. Étant donné que la réforme portera aussi sur la mutation de juges, il convient de noter que, conformément aux normes européennes, les juges qui seraient mutés par suite de la réforme sans leur consentement doivent bénéficier de garanties procédurales afin de veiller à ce que leur indépendance ne soit pas compromise (voir ci-dessus). À la suite de son examen du projet de réforme, la CEPEJ a conclu que la méthode utilisée était conforme à ses lignes directrices et à son rapport d’évaluation et a mis en évidence l’approche fondée sur des données probantes adoptée par les autorités slovaques. La CEPEJ a également formulé d’autres recommandations, comme la réflexion sur un report de la mise en œuvre de la réforme.

Une Cour administrative suprême a été instituée et la création de tribunaux administratifs est envisagée. Le nouveau système de tribunaux administratifs devrait se composer de trois tribunaux administratifs, dont la création est proposée dans le projet de réforme de la carte judiciaire, et d’une Cour administrative suprême, qui a été créée lors de la récente réforme constitutionnelle et qui devrait être opérationnelle en août 2021. Le président de la Cour administrative suprême a été nommé en mai 2020 et le processus de sélection des juges est en cours. Les juges de la Cour seront sélectionnés par le Conseil de la magistrature. Le projet de réforme de la carte judiciaire (voir ci-dessus) prévoit la création de trois tribunaux administratifs distincts. Il est envisagé que les présidents de ces nouveaux tribunaux administratifs soient sélectionnés par un comité constitué de cinq membres, qui seraient choisis par le ministre de la justice, deux d’entre eux parmi les candidats désignés par le Conseil de la magistrature. En ce qui concerne la sélection des juges pour les tribunaux administratifs, il est proposé que le ministre de la justice détermine les postes à pourvoir par une mutation de juges et ceux à pourvoir en recourant à une procédure de sélection. Il importera que la mise en place de ces tribunaux et le régime qui leur sera applicable tiennent compte des normes européennes.

Un procureur général et un procureur spécial ont été élus au moyen d’une nouvelle procédure. En septembre 2020, le Parlement a adopté une loi qui a apporté plusieurs changements au processus d’élection du procureur général et du procureur spécial. La loi a rallongé la liste de personnes ayant le droit de proposer un candidat au poste de procureur général, a ouvert la candidature à ce poste également aux personnes non-procureurs, et a introduit l’obligation de soumettre les candidats aux postes de procureur général et de procureur spécial à une audience publique au Parlement. Les nouvelles règles ont été appliquées en décembre 2020 et en février 2021 lors de l’élection des candidats aux postes de procureur général et de procureur spécial. Ces deux élections ont été suivies de près par les médias, et les parties prenantes ont constaté l’amélioration de la transparence du processus.

Qualité