Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des règles communes garantissant une connectivité de base du transport aérien eu égard au retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union»

[COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD)]

(2019/C 190/07)

Rapporteur général: M. Jacek KRAWCZYK

Consultation Parlement européen, 14.1.2019 Conseil, 14.1.2019 Base juridique Articles 100, paragraphe 2, et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» Décision du Bureau 22.1.2019 Adoption en session plénière 20.2.2019 Session plénière no 541 Résultat du vote [pour/contre/abstention(s)] 77/1/0

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) n’a cessé de souligner l’importance de l’espace aérien unique européen pour stimuler la croissance économique et la prospérité, et préserver la compétitivité de l’Europe à l’échelle internationale. Lorsque la décision du Royaume-Uni de sortir de l’Union européenne (Brexit) entrera en vigueur, tous les secteurs de l’économie britannique cesseront de faire partie intégrante du marché unique européen; son secteur aérien ne bénéficiera plus de l’espace aérien unique européen et n’y contribuera plus.

1.2. L’évaluation de l’incidence du Brexit sur l’important trafic aérien entre l’Union et le Royaume-Uni dépendra de la capacité de celui-ci et des institutions européennes à adopter rapidement les mesures réglementaires appropriées pour garantir des niveaux élevés de compétitivité entre les secteurs aériens de l’Union à 27 et du Royaume-Uni.

1.3. o 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil Dans l’hypothèse — de plus en plus probable — d’une absence d’accord de retrait, la législation de l’Union, et notamment le règlement (CE) n1008/2008 du Parlement européen et du Conseil ( 1 ) , cesserait de s’appliquer aux services aériens entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Cette situation est source d’insécurité juridique, nuit à la stabilité nécessaire à la planification et compromet le maintien de la connectivité des services entre les deux parties.

1.4. La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des règles communes garantissant une connectivité de base du transport aérien eu égard au retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union (ci-après le «règlement») constitue une solution temporaire et un plan d’urgence visant à réduire l’impact d’une sortie brutale du Royaume-Uni. Les mesures proposées représentent la seule solution réaliste pour atténuer les lourdes conséquences négatives que le secteur aérien pourrait subir si l’accord de retrait n’est pas ratifié avant le 29 mars 2019.

1.5. Le règlement permettra à la Commission et au gouvernement britannique de disposer d’un délai supplémentaire en vue de négocier un accord global relatif aux services aériens (ASA), lequel deviendrait alors le cadre réglementaire régissant l’aviation entre l’Union et le Royaume-Uni. Dans l’intervalle, la connectivité de base du transport aérien entre les deux parties sera ainsi maintenue.

1.6. Les négociations sur un accord relatif aux services aériens entre l’Union et le Royaume-Uni devront être menées sans délai afin d’établir une base juridique propice à une concurrence solide entre les transporteurs aériens des deux parties. Le CESE est prêt à apporter les nécessaires contributions des acteurs de la société civile organisée des 27 États membres restants de l’Union. Dans l’intérêt de l’économie européenne, des citoyens et des travailleurs, le CESE encourage les parties à adopter le plus rapidement possible un accord global relatif aux services aériens comme seule base juridique pour un marché de l’aviation ouvert et compétitif.

1.7. À la suite de la présentation par le Royaume-Uni d’une demande, au titre de l’article 50, visant à mettre un terme à son appartenance à l’Union, la Commission a élaboré une stratégie de négociation cohérente et l’a mise en œuvre de manière constante et transparente, avec l’approbation pleine et entière de toutes les institutions européennes ( 2 ) . Le CESE félicite la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres pour leur unité. Adopter une approche unie est dans l’intérêt des citoyens de l’Union, et cela vaut également pour le secteur de l’aviation civile.

1.8. Le CESE soutient l’objectif général de la proposition de règlement, à savoir arrêter une mesure d’urgence visant à garantir une connectivité de base du transport aérien, étant donné que le règlement ne peut être considéré comme une extension du règlement (CE) n o 1008/2008, ni même comme un accord de retrait unilatéral. Les droits contenus dans la proposition de règlement sont, à juste titre, limités dans le temps et dans leur finalité. Il est logique et cohérent de restreindre les possibilités commerciales entre l’Union européenne et le Royaume-Uni aux services qui relèvent des troisième et quatrième libertés. Les perspectives commerciales ultérieures pour les compagnies aériennes des deux parties doivent faire l’objet de négociations sur un futur accord relatif aux services aériens entre l’Union et le Royaume-Uni.

1.9. Afin d’assurer une connectivité de base et une concurrence loyale, la proposition de règlement prévoit plusieurs critères et procédures, par exemple le plafonnement des fréquences au niveau des saisons d’hiver et d’été IATA ( 3 ) , le concept d’«équivalence»des droits ( 4 ) et la possibilité pour la Commission de restreindre, de modifier ou de révoquer ces droits ( 5 ) . Le CESE préconise que, pour mieux tenir compte des conditions actuelles du marché, la période de référence prenne fin le 29 mars 2019 (saison d’été et d’hiver IATA complète pour 2018/2019).

1.10. Compte tenu des conséquences économiques et sociales qui découleraient de ce scénario le plus pessimiste, il est essentiel que la Commission mette en place un mécanisme de suivi rigoureux et transparent. Un tel mécanisme devrait aussi prévoir une coopération étroite entre la Commission, d’une part, et les partenaires sociaux et les organisations de la société civile, d’autre part, avant et pendant la période de transition, ainsi qu’au cours des négociations sur un nouvel accord relatif aux services aériens. Ce suivi doit également porter sur la protection des passagers et des travailleurs, ainsi que sur le respect des normes environnementales.

1.11. Le CESE est d’avis que les travailleurs britanniques du secteur de l’aviation devraient conserver leurs droits découlant de la législation de l’Union concernant, entre autres, le temps de travail de l’équipage, le travail intérimaire, les limitations du temps de vol, la directive relative au transfert d’entreprises, etc., afin de maintenir des conditions de concurrence équitables à l’égard des transporteurs de l’Union.

2. Observations générales

2.1. Base juridique pour la fourniture de services aériens intra-UE

Comme indiqué dans l’exposé des motifs (6), les États souverains organisent le transport aérien en recourant à des accords bilatéraux de services aériens. Toutefois, en conséquence de la libéralisation du transport aérien au sein de l’Union, la liberté des transporteurs aériens des États membres de fournir des services aériens intra-UE est fondée exclusivement sur le règlement (CE) no 1008/2008, lequel énonce également les règles d’octroi de licence auxdits transporteurs. En l’absence d’accord de retrait, les services entre le Royaume-Uni et les États membres cesseraient d’être régis par le règlement en question et, par conséquent, à compter du 30 mars 2019, il n’existerait plus de base juridique pour la fourniture de services aériens entre le Royaume-Uni et les États membres par leurs transporteurs respectifs. En outre, les transporteurs du Royaume-Uni perdraient la licence d’exploitation délivrée par l’Union.

Bien que les États puissent approuver les plans de vols soumis par les compagnies aériennes désignées pour une saison de vol sur la base de la courtoisie et de la réciprocité, ces agréments ad hoc n’offrent aucune stabilité pour la planification; ils entraîneraient des charges administratives difficiles à assumer s’agissant des vols entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union, et poseraient la question juridique assez controversée de savoir si l’Union européenne conserverait les droits exclusifs de négocier les conditions d’un accord relatif aux services aériens entre l’Union et le Royaume-Uni, en l’absence duquel les États membres ne pourraient approuver aucun vol sur le plan juridique. Il est donc essentiel de créer une base juridique permettant la fourniture de services aériens entre l’Union européenne et le Royaume-Uni au-delà du 29 mars 2019.

2.2. Les conséquences d’un accord de retrait sur l’aviation

L’Union et le Royaume-Uni ont négocié un accord de retrait contenant des mesures destinées à faciliter la transition du Royaume-Uni du statut d’État membre à celui de pays tiers. Cet accord affectera l’ensemble des secteurs économiques. Pendant la période de transition, le Royaume-Uni sera soumis aussi bien au droit existant de l’Union qu’à la législation européenne entrant en vigueur au cours de ladite période; toutefois, le Royaume-Uni ne jouera aucun rôle actif dans les processus décisionnels de l’Union européenne, y compris ceux engagés par des agences de l’Union telles que l’AESA. Cette disposition continuera de s’appliquer jusqu’à ce qu’un nouvel accord de services aériens soit conclu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne à 27.

2.2.1. Les accords internationaux conclus par l’Union

Après le Brexit, le Royaume-Uni pourrait devoir négocier des accords similaires aux 750 accords internationaux conclus par l’Union européenne au nom des États membres, parmi lesquels figurent plusieurs accords relatifs à l’aviation, notamment l’accord global sur les services aériens entre l’Union européenne et les États-Unis, dont le Royaume-Uni cessera de bénéficier. Dans tous les cas où l’Union européenne a conclu un accord de services aériens sur la base d’une compétence exclusive, le Royaume-Uni cessera d’en bénéficier dès qu’il ne sera plus membre de l’Union. Chaque fois qu’un accord conclu sur la base d’une compétence mixte confère des avantages aux «États membres de l’Union européenne», le Royaume-Uni ne pourra plus non plus en bénéficier. L’Union s’engage, dans l’accord de retrait, à informer toutes les parties internationales à ses accords de services aériens qu’elles devraient traiter le Royaume-Uni comme un État membre au cours de la période de transition. Il appartient cependant à la tierce partie de décider si elle le fera, étant donné que l’accord de retrait n’a aucun effet contraignant sur les tiers qui les obligerait à poursuivre l’octroi de ces avantages au Royaume-Uni après le 29 mars 2019.

2.2.2. Les questions liées aux services de maintenance, réparation et révision (MRR), à la construction aéronautique, aux installations de réparation et aux normes de sécurité sont traitées dans un autre avis du CESE, à savoir l’avis TEN/688 sur «La sécurité aérienne après le Brexit».

3. Proposition de règlement

3.1. Contexte

Afin d’atténuer d’éventuelles interruptions critiques du trafic aérien entre l’Union et le Royaume-Uni dans l’hypothèse d’un accord de retrait non ratifié, la Commission a adopté deux propositions de règlement:

— Proposition de règles communes garantissant une connectivité de base du transport aérien eu égard au Brexit [COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD)], laquelle fait l’objet du présent avis, et

— Proposition concernant certains aspects de la sécurité aérienne eu égard au Brexit [COM(2018) 894 final — 2018/0434 (COD)] (7).

Les mesures proposées visent à répondre à des questions d’urgence dans des domaines particuliers du droit de l’Union, en l’absence d’un accord de retrait. En nombre limité, elles doivent être considérées comme des efforts exceptionnels en vue de protéger les intérêts vitaux de l’Union européenne et de ses citoyens dans l’hypothèse d’un tel scénario.

La Commission souligne en particulier que ces mesures ne sauraient reproduire les avantages découlant de l’appartenance à l’Union, ni constituer les dispositions applicables à la période de transition envisagée. Les mesures seront adoptées unilatéralement par l’Union européenne, qui aura la possibilité de les révoquer à tout moment, et elles seront soumises à des limites de durée spécifiques à chaque secteur. En outre, il conviendra de respecter la répartition consacrée des compétences et d’assurer la conformité des mesures nationales avec le droit de l’Union. Enfin, ces propositions ne devraient pas servir à remédier à l’absence de mesures de préparation ou d’actions en temps utile.

3.2. Mesures proposées

3.2.1. La proposition de règlement vise à garantir, pour une période de 12 mois, une connectivité de base du transport aérien entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. La proposition accorde aux exploitants britanniques les droits de trafic suivants: survoler le territoire de l’Union sans y atterrir, effectuer des escales sur le territoire de l’Union à des fins non commerciales, et assurer des liaisons directes entre le territoire du Royaume-Uni et l’Union, qu’il s’agisse de services de passagers ou de fret, réguliers ou non réguliers ( 8 ) . Il est notamment proposé de plafonner la capacité des vols aux fréquences appliquées avant le Brexit, soit celles des saisons d’hiver et d’été IATA de l’année 2018 ( 9 )

3.2.2. Les droits accordés aux transporteurs britanniques dépendent par ailleurs du respect d’un principe d’«équivalence des droits», ce qui implique principalement que la Commission contrôlera si les transporteurs de l’Union bénéficient, de jure ou de facto, de droits équivalents à ceux concédés aux transporteurs britanniques dans le cadre de la proposition de règlement. Dans le cas contraire, ou si le niveau des droits varie d’un opérateur à l’autre, la Commission est libre d’imposer de nouvelles restrictions de capacité, de demander aux États membres de refuser, de suspendre ou de révoquer des autorisations d’exploitation, ou d’adopter d’autres mesures appropriées ( 10 ) . La Commission peut appliquer ces mêmes restrictions si elle constate que la concurrence loyale n’est pas garantie, par exemple si le Royaume-Uni octroie des subventions à ses transporteurs, ou si les transporteurs de l’Union font l’objet de discriminations ( 11 )

4. Observations particulières

4.1. Gel des capacités

4.1.1. Les parties prenantes européennes ont été divisées sur la nécessité de plafonner la capacité proposée ( 16 ) . Le principal argument en faveur de l’élimination du plafond réside dans la croissance du marché de 6 % attendue au cours des prochaines années.

4.1.2. Le CESE partage toutefois l’avis de la Commission selon lequel l’objectif de ce règlement n’est pas d’étendre l’applicabilité du règlement (CE) n o 1008/2008 ni de garantir de facto un marché unique européen du transport aérien pleinement opérationnel. Étant donné que ce règlement régit les fréquences, et donc la capacité offerte, il agit en effet sur la dynamique du marché. Cependant, en raison du Brexit et en l’absence de toute autre mesure approuvée telle que l’accord de retrait, une action urgente s’impose. Le règlement doit ainsi être envisagé dans le contexte de l’incapacité au niveau politique d’adopter un accord de retrait approprié qui prolonge la base juridique pour une durée limitée, tout en engageant le Royaume-Uni à adopter des mesures en qualité de pays tiers. En l’absence d’un tel accord de retrait, tous les secteurs économiques, notamment l’aviation, subiront de graves perturbations.

4.1.3. Dès lors, les possibilités offertes par le règlement ne correspondent pas à un marché opérationnel, mais bien à une mesure d’urgence. Sans ce règlement, les transporteurs britanniques courent un risque sérieux de se voir retirer leur licence d’exploitation de l’Union européenne. Avec le règlement, la connectivité de base du transport aérien peut être garantie. De plus, le plafond représente un gage de sécurité pour les États membres dans la mesure où aucun d’entre eux ne peut approuver des fréquences supplémentaires, et la base sur laquelle il convient de prendre les mesures correctives qui s’imposent est également évidente. Le plafonnement des fréquences souligne le caractère à la fois temporaire et urgent du règlement. Afin de mieux tenir compte des conditions actuelles du marché, la période de référence devrait prendre fin le 29 mars 2019 (saison d’été et d’hiver IATA complète pour 2018/2019). Le règlement s’appliquera pendant la période nécessaire pour convenir d’un nouvel accord relatif aux services aériens, d’une durée maximale de 12 mois.

4.1.4. Le CESE est favorable à un plafonnement des fréquences limité dans le temps, qui souligne le fait qu’il s’agit d’une mesure d’urgence, provisoire et ciblée. Néanmoins, dans l’intérêt de l’économie européenne et des travailleurs, le CESE encourage l’Union et le Royaume-Uni à adopter le plus rapidement possible un accord global de services aériens comme seule base juridique pour un marché de l’aviation ouvert et compétitif.

4.2. Extension aux accords de partage de code et aux contrats de location

4.2.1. Le CESE est d’avis que l’inclusion de clauses prévoyant le maintien des accords de partage de code et des contrats de location irait au-delà de l’objectif du règlement. Ces accords commerciaux ne peuvent être considérés comme des accords assurant une connectivité de base entre deux parties. La base juridique de ces accords de coopération commerciale relève du règlement (CE) n o 1008/2008; pour que de tels accords soient maintenus, ils devront être inclus dans un futur accord global de services aériens entre l’Union et le Royaume-Uni.

4.3. Extension aux droits de trafic de cinquième liberté (opérations de fret)

4.3.1. Le règlement garantit l’élément principal de la connectivité, à savoir un service aérien entre deux pays, en prévoyant des droits de trafic de troisième et quatrième libertés. Il inclut également des droits techniques, des droits de trafic de première et de deuxième libertés. Aucun droit allant au-delà de la connectivité de base entre deux pays ne saurait relever de ce règlement, lequel n’a nullement pour but de créer de nouvelles possibilités commerciales, ni même de prolonger la base juridique de toutes les opérations en cours. Le CESE estime qu’il ne serait pas cohérent avec la finalité et la logique de la proposition de règlement d’étendre les droits de trafic commercial accordés à titre provisoire au-delà des droits de troisième et de quatrième libertés.

4.4. Conséquences relatives aux exigences en matière de propriété et de contrôle

4.4.1. Le CESE est d’avis que les exigences en matière de propriété et de contrôle énoncées dans le règlement (CE) n o 1008/2008 ne devraient pas être modifiées en raison de la sortie du Royaume-Uni. Si une compagnie aérienne de l’Union risque de perdre sa licence d’exploitation de l’Union européenne après le Brexit, la proposition de règlement devrait prévoir un délai supplémentaire suffisant pour permettre à la compagnie en question d’adapter sa structure de propriété en vue de son approbation par la Commission.

4.5. Dérogation à l’application du règlement (CE) no 868/2004 du Parlement européen et du Conseil (17) au trafic des transporteurs britanniques vers l’Union

4.5.1. Le CESE estime qu’il convient de maintenir l’instrument que constitue le règlement (CE) n o 868/2004, sans aucune exception, faute de quoi cela créerait un précédent pour les applications futures de cet instrument de défense commerciale. En outre, une telle dérogation n’est pas impérative, étant donné que le règlement lui-même prévoit des mesures pouvant être mises en œuvre si la Commission les juge nécessaires en vue de mettre fin aux actions de discrimination à l’encontre des transporteurs de l’Union.

4.6. Clause d’équivalence

4.6.1. Des préoccupations ont été exprimées au sujet de la clause d’équivalence, qui permet à la Commission de demander aux États membres de révoquer ou de limiter les droits des transporteurs britanniques à fournir des services. La clause est en effet sujette à interprétation, et il n’est nullement acquis que tous les États membres l’interpréteront de la même manière. Son principal avantage réside dans le fait qu’elle évite de sanctionner automatiquement les compagnies aériennes, réduisant ainsi le niveau d’obligation d’intervention sur le marché. Compte tenu du caractère temporaire du règlement, une approche pragmatique est plus appropriée qu’un mécanisme formaliste de «représailles», tel que celui prévu par cette clause.

4.6.2. Le CESE reconnaît les avantages que procure l’«équivalence des droits de facto ou de jure», telle que décrite à l’article 4 de la proposition de règlement, aux fins de garantir une concurrence loyale et des conditions équitables en la matière pour les compagnies aériennes proposant des services entre l’Union et le Royaume-Uni. En l’absence d’accord de retrait, les compagnies aériennes britanniques ne seraient plus liées par les dispositions de l’Union relatives, par exemple, à la protection des consommateurs, au système d’échange de quotas d’émission ou aux lignes directrices sur les aides d’État. Toutefois, il n’est pas seulement dans l’intérêt des compagnies aériennes, mais aussi dans l’intérêt des citoyens de l’Union européenne, de savoir de manière plus précise à quel moment certains services pourraient être supprimés en vue d’établir l’équivalence «factuelle ou juridique»des droits.

4.6.3. Par conséquent, le CESE recommande à la Commission d’assurer une mise en œuvre harmonisée de cette clause, en fournissant des exemples éventuellement plus détaillés de situations susceptibles de donner lieu à des mesures de rétorsion de la part de l’Union européenne.

4.7. Le CESE estime que les travailleurs britanniques du secteur de l’aviation devraient conserver leurs droits découlant de la législation de l’Union, notamment de la directive sur le temps de travail, de la directive relative au travail intérimaire, du règlement relatif aux limitations du temps de vol, de la directive sur le comité d’entreprise européen, de la directive relative au transfert d’entreprises, etc., afin de maintenir des conditions de concurrence équitables à l’égard des transporteurs de l’Union.

Bruxelles, le 20 février 2019. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (JO L 293 du 31.10.2008, p. 3).

(2) COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final

(3) COM(2018) 893 final, article 3, paragraphe 2.

(4) COM(2018) 893 final, article 4.

(5) COM(2018) 893 final, articles 4 et 5

(6) COM(2018) 895 final.

(7) Avis du CESE sur «La sécurité aérienne après le Brexit», TEN/688 (voir page 37 du JO).

(8) COM(2018) 893 final, article 3, paragraphe 1.

(9) COM(2018) 893 final, article 3, paragraphe 2.

(10) COM(2018) 893 final, article 4.

(11) COM(2018) 893 final, article 5.

(12) COM(2018) 893 final, article 6.

(13) COM(2018) 893 final, article 7.

(14) COM(2018) 893 final, article 8.

(15) COM(2018) 893 final, article 9.

(16) COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD).

(17) Règlement (CE) no 868/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant la protection contre les subventions et les pratiques tarifaires déloyales causant un préjudice aux transporteurs aériens communautaires dans le cadre de la fourniture de services de transport aérien de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO L 162 du 30.4.2004, p. 1).