FR Journal officiel de l'Union européenne C 177/6

AIDES D'ÉTAT — ITALIE

Aide d'État SA.23425 (11/C, ex NN 41/10) — Aide présumée en faveur de SACE BT

Décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen

Invitation à présenter des observations en application de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

2011/C 177/06

Par lettre du 23 février 2011, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à l'Italie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne concernant la mesure susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur la mesure à l'égard de laquelle la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante:

Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d'État Rue Joseph II 70 1049 Bruxelles BELGIQUE Fax +32 22961242

Ces observations seront communiquées à l'Italie. L'identité des parties intéressées ayant présenté des observations peut rester confidentielle sur demande écrite et motivée.

I. PROCÉDURE

(1) Le 7 juin 2007, la Commission a été saisie d'une plainte concernant la dotation en capital initiale (100 millions EUR) de l'entreprise SACE BT à laquelle sa société mère SACE SpA (ci-après «SACE») a procédé en mai 2004. Cette mesure n'avait pas été notifiée à la Commission par l'Italie.

(2) Par lettre du 4 décembre 2007, la Commission a demandé des renseignements détaillés aux autorités italiennes, qui les lui ont fournis le 12 février 2008.

(3) Le 28 juillet 2008, la plaignante a demandé à recevoir une version non confidentielle des documents transmis par les autorités italiennes le 12 février 2008.

(4) La Commission et la plaignante se sont rencontrées le 9 septembre 2008. Le 6 novembre 2009, la plaignante a informé la Commission qu'une nouvelle réassurance avait été fournie par l'État en faveur de SACE BT. Le 18 février 2010, la Commission a adressé aux autorités italiennes une demande de renseignements sur cette mesure, à laquelle les autorités italiennes ont répondu le 8 avril 2010.

(5) La Commission a par ailleurs découvert que SACE BT avait bénéficié de deux injections de capital, effectuées par SACE les 18 juin et 4 août 2009. Le 26 avril 2010, elle a adressé une demande de renseignements aux autorités italiennes, qui y ont répondu le 9 juin 2010. La lettre d'acceptation du 14 septembre 2001 atteste que l'Italie a accepté les recommandations figurant dans la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, y compris la modification de 2001 remplaçant la liste de tous les États membres par une référence générale aux États membres de l'Union européenne.

II. DESCRIPTION

(6) SACE BT a été fondée le 27 mai 2004 et dotée d'un capital social de 100 millions EUR entièrement financé par sa société mère, SACE, qui lui a également apporté 5,8 millions EUR en capital pour constituer ses réserves techniques. SACE BT a été instituée en tant qu'entité distincte, de manière à isoler la gestion des «risques cessibles», au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. Conformément à cette communication, telle que modifiée en dernier lieu, les risques cessibles sont les risques commerciaux et politiques à court terme (c'est-à-dire dont la durée maximale de risque est de moins de deux ans) afférents à des débiteurs établis dans un des États membres de l'Union européenne ou dans certains pays membres de l'OCDE (1). SACE BT a débuté son activité le 15 octobre 2004.

(7) La Commission examine quatre mesures prises en faveur de SACE BT par sa société mère, SACE SpA.

(8) La première mesure concerne la dotation en capital initiale (100 millions EUR) et la contribution à la constitution des réserves techniques (5,8 millions EUR) financées par SACE lors de la constitution de SACE BT en 2004.

(9) La deuxième mesure consiste en une réassurance fournie par SACE à SACE BT en 2009. En janvier 2009, lorsqu'elle cherchait à renouveler ses contrats de réassurance, SACE BT est parvenue à lever sur le marché [20-35] (2) % de l'excédent de sinistre pour le risque de crédit cessible de 2009. Dans le même temps, 16 autres opérateurs contactés par SACE BT ont décidé de ne pas participer à la couverture de réassurance. En raison de la capacité limitée disponible sur le marché, la société mère SACE a pris à sa charge le solde de la couverture ([65-80] %) en juin 2009.

(10) La troisième mesure concerne les opérations de recapitalisation de SACE BT effectuées le 18 juin 2009. Pour couvrir les pertes subies par SACE BT à la fin de 2008 (29,490 millions EUR), le conseil d'administration de SACE a approuvé, le 26 mai 2009, le transfert de 29 millions EUR vers SACE BT (3).

(11) La quatrième mesure concerne un transfert de capitaux supplémentaire approuvé par le conseil d'administration de SACE et avalisé le 4 août 2009 par l'assemblée générale des actionnaires de SACE BT. Un montant de 41 millions EUR a été transféré de SACE vers le compte de capital de SACE BT.

III. APPRÉCIATION

(12) Les quatre mesures en question ont été prises par SACE, la société mère de SACE BT. L'Italie conteste le fait que la décision de SACE de capitaliser SACE BT soit imputable à l'État, étant donné que SACE n'est pas intégrée dans les structures de l'administration publique et qu'elle n'exerce aucune autorité officielle. La Commission estime, conformément à l'arrêt Stardust Marine (4), qu'il existe un certain nombre d'indices laissant penser que les mesures seraient imputables à l'État, notamment le fait que tous les membres du conseil d'administration de SACE soient nommés sur proposition de l'État italien, certains ayant de surcroît conservé leur fonction au sein de l'administration publique italienne à l'époque où l'adoption des mesures était décidée. En outre, les activités de SACE ne s'exercent pas sur un marché et ne sont donc pas soumises à la concurrence.

(13) La portée de l'appréciation est limitée d'abord à la mesure dans laquelle les mesures susmentionnées concernent les risques cessibles, par opposition aux risques non cessibles que SACE BT peut assurer, et ensuite, pour la première mesure, à la part du capital que l'on peut considérer comme n'étant pas celle précédemment allouée aux éventuels risques à court terme liés aux pays de l'UE-10 qui ont été transférés vers SACE BT. À ce stade, la Commission ne dispose pas d'éléments factuels suffisants pour arrêter concrètement et avec certitude la portée de l'appréciation.

(14) En ce qui concerne la première mesure, il apparaît que la rentabilité escomptée de SACE BT, telle qu'elle fut appréciée à l'époque de sa création en 2004, aurait été insuffisante pour convaincre un investisseur dans une économie de marché de s'engager dans le capital de l'entreprise.

(15) En ce qui concerne la deuxième mesure, à la lumière des informations fournies par les autorités italiennes, la Commission ne peut pas exclure à ce stade que l'État/SACE ait fourni à SACE BT une réassurance qu'elle n'aurait pas pu obtenir sur le marché.

(16) En ce qui concerne les troisième et quatrième mesures, la Commission estime que ces opérations représentent une augmentation du capital social (étant équivalentes à une augmentation des fonds propres de SACE BT par SACE), même si les autorités italiennes le contestent en affirmant que ces opérations relevaient d'une catégorie de capitaux propres plus vaste dans le bilan. Dans ce contexte, il semble que SACE BT n'aurait pas été en mesure de lever sur le marché les fonds qui lui ont été injectés, sa rentabilité étant insuffisante (elle était fortement déficitaire).

(17) Si les quatre mesures devaient constituer une aide, la Commission considère qu'elles sont illégales, l'Italie ne les ayant pas notifiées avant leur octroi.

(18) La base juridique sur laquelle repose l'appréciation de la compatibilité des aides est la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, étant donné que SACE BT est active sur le marché de l'assurance-crédit à l'exportation à court terme.

(19) Les aides accordées dans le cadre de la première mesure ne semblent pas, à ce stade, respecter les lignes directrices et communications adoptées par la Commission en ce qui concerne l'application de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. En ce qui concerne la première mesure, les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (ci-après «les lignes directrices») disposent qu'une entreprise nouvellement créée ne peut bénéficier d'aides au sauvetage ou à la restructuration, même si sa position financière initiale est précaire. SACE BT étant une entreprise nouvellement créée, elle ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés par les lignes directrices. De plus, les autorités italiennes ne considèrent pas SACE BT comme une entreprise en difficulté et n'ont pas fait valoir que la mesure en question s'inscrivait dans le cadre de ces lignes directrices. En ce qui concerne la deuxième mesure, il semble qu'elle ne soit pas compatible avec l'encadrement temporaire et la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. En ce qui concerne les troisième et quatrième mesures, la Commission ne dispose d'aucun élément de preuve attestant qu'elles ont été prises dans le contexte de la crise actuelle et qu'elles seraient compatibles avec les communications qui s'y rapportent [communication sur la recapitalisation (5) et communication sur la restructuration (6)]. Enfin, la Commission doute qu'une de ces quatre mesures soit compatible avec le marché commun.

Conformément à l'article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, toute aide illégale peut faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire.

TEXTE DE LA LETTRE

«La Commissione desidera informare l’Italia che, dopo aver esaminato le informazioni trasmesse dalle autorità italiane relativamente alle misure in oggetto, ha deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. 1. PROCEDIMENTO (1) Con lettera del 5 giugno 2007, […] (7) ha presentato alla Commissione una denuncia relativa alla dotazione iniziale di capitale di 100 milioni di EUR che nel maggio 2004 la società madre SACE SpA (in appresso, SACE) ha conferito alla SACE BT SpA. La stessa denuncia riguarda anche la dotazione iniziale di capitale del settembre 2004 alla controllata SA Ducroire da parte dell'Office National du Ducroire. Tale dotazione di capitale a favore della SA Ducroire è oggetto di un altro procedimento della Commissione, protocollato con numero SA.23420 (NN 40/10). (2) La denuncia presentata dalla […] è stata protocollata con il numero CP 188/2007 in data 7 giugno 2007. (3) Con lettera del 4 dicembre 2007, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane informazioni dettagliate in proposito. (4) Il 12 febbraio 2008 le autorità italiane hanno presentato alcuni documenti giustificativi e il piano aziendale redatto per la SACE BT al momento della dotazione di capitale. (5) Il 28 luglio 2008, il denunciante ha richiesto la versione non riservata dei documenti presentati dalle autorità italiane. (6) Il 9 settembre 2008 si è svolto un incontro tra la Commissione e il denunciante. (7) Il 12 dicembre 2008 al denunciante è stata inviata la versione non riservata delle informazioni presentate dalle autorità italiane. (8) Il denunciante ha risposto con lettera del 6 novembre 2009, informando la Commissione anche in merito a una nuova misura di riassicurazione da parte dello Stato a favore della SACE BT. Il 18 febbraio 2010, la Commissione ha inviato alle autorità italiane una richiesta di informazioni in merito alla nuova misura. Le autorità hanno risposto con lettera dell'8 aprile 2010. (9) La Commissione ha inoltre rinvenuto, nel sito web della SACE BT (8), l'informazione che quest'ultima ha beneficiato di due iniezioni di capitale da parte della SACE, il 18 giugno e il 4 agosto 2009. Il 26 aprile 2010, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di fornire informazioni sui due aumenti di capitale e ulteriori informazioni in merito alla dotazione iniziale di capitale del maggio 2004. Le autorità hanno risposto con lettera dell'8 giugno 2010, pervenuta alla Commissione il 9 giugno 2010. (10) Il 15 luglio 2010 la Commissione ha chiesto all'Italia di confermare l'accettazione delle raccomandazioni contenute nella comunicazione della Commissione agli Stati membri, a norma dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato CE, sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (in appresso, comunicazione sul credito all'esportazione) (9). L'Italia ha risposto con lettera del 1o settembre 2010. 2. DESCRIZIONE DELLE MISURE 2.1. La SACE e la sua presenza nel settore dei rischi assicurabili sul mercato (10) (11) La SACE è una società per azioni detenuta al 100 % dallo Stato italiano. (12) Secondo l'articolo 2, paragrafo 3, del decreto legislativo n. 143 del 31 marzo 1998 (11), che riformula le garanzie applicabili alla SACE ai sensi della legge n. 227 del 24 maggio 1977, le operazioni e le categorie di rischi assicurabili, compresa, tra gli altri aspetti, anche la portata geografica, sono definite con delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (in appresso, CIPE). Secondo il decreto, quando definisce i rischi assicurabili, il CIPE deve tenere conto della normativa e degli indirizzi dell'Unione europea in materia di “privatizzazione dei rischi di mercato e di armonizzazione dei sistemi comunitari di assicurazione dei crediti all'esportazione gestiti con il sostegno dello Stato” (12). Dopo l'adozione del decreto legislativo, il CIPE ha adottato una serie di decisioni con cui ha ridefinito i rischi assicurabili da parte della SACE (diventata Istituto SACE nell'aprile 1998 e SACE SpA il 1o maggio 2005) (13). Inoltre, ai sensi degli articoli 8 e 17 del decreto, entro il 30 giugno di ciascun anno, il CIPE delibera il piano previsionale degli impegni assicurativi e dei fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi e definisce i limiti globali degli impegni assumibili in garanzia da parte dello Stato distintamente per le garanzie di durata inferiore e superiore a ventiquattro mesi. (13) Nel 1997 la Commissione ha adottato la comunicazione sul credito all'esportazione, che prevede che non possano essere concessi aiuti di Stato, ai sensi del punto 3.1, a favore di assicuratori del ramo del credito all'esportazione, per quanto riguarda i rischi assicurabili sul mercato, e che gli assicuratori del credito all'esportazione pubblici debbano, come condizione minima, tenere un'amministrazione e una contabilità separate per la copertura, per conto o con la garanzia dello Stato, dei rischi assicurabili e di quelli non assicurabili sul mercato, al fine di dimostrare di non beneficiare di aiuti di Stato nelle loro operazioni di assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato. Per ottemperare alla comunicazione sul credito all'esportazione, nella riunione del 7 luglio 1998, il consiglio di amministrazione della SACE ha deciso di metter fine, a partire dal 18 settembre 1998, all'attività di copertura dei rischi assicurabili sul mercato (definita tale all'epoca, ovverosia l'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine relativa ai paesi UE-15) relativamente alle polizze di assicurazione diretta. In particolare, dal verbale della riunione risulta che “sia il ministero del Tesoro che il ministero del Commercio con l'estero hanno espresso, per quanto di competenza, un giudizio tecnico sostanzialmente negativo circa la possibilità (per la società) di continuare a operare nell'ambito dell'attuale regime senza porsi in contrasto con la comunicazione della Commissione”. Il consiglio di amministrazione ha quindi escluso la possibilità che la SACE continuasse ad assicurare i rischi assicurabili sul mercato, realizzando al contempo una gestione separata, a causa della sussistenza di elementi di aiuto, in particolare sotto forma di garanzia statale e agevolazioni fiscali concesse alla società nel suo insieme. Il consiglio di amministrazione ha pertanto concluso che adottare un sistema di gestione separata per l'assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato mantenendo la struttura della società e i vantaggi di cui beneficiava all'epoca avrebbe palesemente violato la comunicazione sul credito all'esportazione. (14) Tra le modifiche introdotte dalla comunicazione sul credito all'esportazione del 2001 (14) vi è stata anche la sostituzione dell'elenco dei nomi di tutti gli Stati membri che apparivano in allegato alla versione della comunicazione del 1997 con un riferimento generico agli Stati membri dell'Unione europea in modo che i futuri allargamenti dell'Unione europea non avrebbero comportato l'obbligo di modifica della comunicazione. A tal fine, sono stati consultati gli Stati membri. (15) Conformemente al punto 4 della comunicazione sul credito all'esportazione, con lettera del 14 settembre 2001 (ricevuta il 18 settembre 2001, protocollata con numero A/37220), l'Italia ha accettato la raccomandazione di apportare le opportune modifiche al suo ordinamento giuridico per conformarsi alla suddetta comunicazione, compresa la modifica del 2001, con la quale l'elenco dei nomi di tutti gli Stati membri è stato sostituito da un riferimento generico agli Stati membri dell'Unione europea (cfr. punto 14) (15). (16) Pertanto, al momento dell'adesione dei dieci nuovi Stati membri, il 1o maggio 2004, i rischi a breve termine verso i dieci nuovi paesi non assicurabili sul mercato sono divenuti assicurabili sul mercato. Di conseguenza, le disposizioni relative ai rischi assicurabili sul mercato contenute nella comunicazione sul credito all'esportazione sono diventate valide anche per tali rischi. In particolare, non è ammesso alcun aiuto a favore di detti rischi dopo tale data e nei casi in cui detti rischi sono coperti da assicuratori del credito all'esportazione pubblici, essi dovrebbero essere inseriti in una amministrazione e in una contabilità separate, riservate all'assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato. (17) L'articolo 6 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326) — recante le disposizioni relative alla trasformazione, con decorrenza dal 1o gennaio 2004, dell'istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (SACE) in società per azioni (SACE SpA) — ha definito l'ambito delle operazioni della società, tenendo conto dell'evoluzione del mercato in oggetto. In particolare, l'articolo 6, paragrafo 12, stabilisce che: “La SACE SpA può svolgere l'attività assicurativa e di garanzia dei rischi di mercato come definiti dalla disciplina dell'Unione europea. L'attività di cui al presente comma è svolta con contabilità separata rispetto alle attività che beneficiano della garanzia dello Stato o costituendo allo scopo una società per azioni. In quest'ultimo caso la partecipazione detenuta dalla SACE SpA non può essere inferiore al 30 % e non può essere sottoscritta mediante conferimento dei crediti di cui al comma 3. L'attività di cui al presente comma [ovverosia, l'attività di copertura dei rischi assicurabili sul mercato], non beneficia della garanzia dello Stato”. (18) In occasione delle sopracitate modifiche del quadro legislativo, la SACE ha deciso di istituire la SACE BT al fine di non dovere interrompere le attività a breve termine della SACE nei nuovi Stati membri (analogamente a quanto deciso nell'autunno 1998 rispetto alle attività assicurative a breve termine negli allora 15 Stati membri) (16) (17). (19) Per quanto concerne il periodo compreso tra la data in cui i rispettivi rischi sono automaticamente divenuti assicurabili sul mercato (1o maggio 2004) e la data in cui è stata costituita la SACE BT (27 maggio 2004), per ottemperare alle norme UE, la SACE ha deciso di adottare una contabilità separata per i rischi assicurabili sul mercato (cfr. tabella 1). Nei conti separati non è stato attribuito capitale in relazione a tali attività. I conti sono stati separati in base alle disposizioni giuridiche italiane. Il collegio sindacale fa riferimento a ciò nella relazione annuale 2004 della SACE, dando atto dell'avvenuta chiusura, alla fine del 2004, della gestione separata dei rischi di mercato (18). Il saldo presente alla fine dell'esercizio della gestione separata (31.12.2004), che ammontava a 67 000 EUR è stato accreditato sui conti ordinari (e non sui conti separati, che non sono stati usati dopo il 31.12.2004) della SACE all'inizio dell'esercizio 2005. Tabella 1 SACE — Estratto del rendiconto 2004 della gestione separata dei rischi di mercato (articolo 6, comma 12, decreto legislativo n. 269/2003) (EUR) Stato patrimoniale Attività ………… Disponibilità liquide 67 000 ………… Totale attività 67 000 Debiti e altre passività 20 000 ………… Totale passività e patrimonio netto 20 000 Sintesi del conto economico Premi lordi contabilizzati 133 000 ………… Spese di gestione –72 000 Risultato del conto tecnico 61 000 Proventi e oneri da investimenti del ramo danni 1 000 Risultato intermedio di gestione 62 000 Altri oneri –10 000 Oneri straordinari –5 000 Risultato della gestione 47 000 Fonte: Stato patrimoniale della SACE, pagg. 73-74, documento presentato dalle autorità italiane, 12 febbraio 2008. 2.2. SACE BT (20) La SACE BT è stata costituita il 27 maggio 2004 (19) con un capitale azionario di 100 milioni di EUR, versato interamente dalla SACE, in seguito all'approvazione del piano aziendale da parte del consiglio di amministrazione della SACE, il 18 maggio 2004. Inoltre, la SACE (20) ha provveduto a un trasferimento di capitale nel fondo riserve della SACE BT (il cosiddetto “fondo di organizzazione”) per 5,8 milioni di EUR, che è stato successivamente utilizzato per ammortizzare le perdite, per esempio nel 2004 e nel 2005 (21). (21) La SACE BT opera nel settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine e offre copertura dei rischi di mercato come definiti ai sensi della comunicazione sul credito all'esportazione. L'attività dell'impresa si articola nel ramo assicurazione del credito e nel ramo cauzioni e danni della costruzione. Il 3 luglio 2004, la SACE BT ha ricevuto l'autorizzazione all'esercizio da parte dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) ed ha cominciato le attività il 15 ottobre 2004. (22) La SACE BT risulta essere stata tuttavia attiva nel settore dei rischi a breve termine non assicurabili sul mercato, perlomeno nel periodo 2004-2005. La tabella 2 illustra la ripartizione geografica delle attività commerciali nei primi due anni di funzionamento della SACE BT. I rischi relativi ai paesi non UE e non OCSE sono ritenuti non assicurabili sul mercato, in base alla comunicazione sul credito all'esportazione. Tabella 2 Ripartizione delle attività della SACE BT nel periodo 2004 (22)-2005 (in milioni di EUR) 2004 2005 Rischi in essere 34,1 1 918,5 Italia, UE e OCSE 18,7 1 821,3 Extra OCSE [e UE] 15,4 97,2 Totale premi contabilizzati 0,35 6,95 Premi netti 0,35 2,57 Totale riserva premi 0,32 3,22 Totale riserva danni 0,35 5,81 Fonte: relazione annuale 2005 SACE BT, pag. 5 (). (23) La SACE BT è l'azionista unico della SACE Servizi, società costituita per la fornitura di servizi relativi all'acquisizione e alla gestione di informazioni commerciali. Il 14 gennaio 2009, la SACE ha annunciato l'incorporazione della SACE Surety (24) nella SACE BT. La fusione era stata autorizzata dall'ISVAP nel dicembre 2008 (25). (24) Nel 2009, i sinistri liquidati dalla SACE BT hanno raggiunto i 66,4 milioni di EUR, ovverosia il 42,6 % in più dell'anno precedente (26). A fronte di una contrazione dei volumi assicurati da parte delle principali società specializzate nell'assicurazione del credito e nelle cauzioni nel 2009, la SACE BT ha assicurato transazioni per un totale di 20,4 miliardi di EUR, con un aumento del 34,2 % rispetto ai 15,2 miliardi di EUR assicurati nel 2008. (25) Dal 2004, la redditività della SACE BT è stata molto bassa/negativa (cfr. tabella 3) e una parte degli investimenti è stata svalutata (cfr. punto 106). Tabella 3 Rendimento del capitale netto (ROE) della SACE BT ROE — Previsioni piano aziendale 2004 ROE effettivo — Relazioni finanziarie SACE BT ROE — Stime del denunciante 2005 negativo –1,51 % 0 % 2006 [0-2,5 %] 0,11 % 0,9 % 2007 [0-5 %] –1,02 % n/d 2008 [0-5 %] –38,0 % n/d 2009 — –30,6 % n/d — non disponibile (26) Per quanto riguarda i parametri commerciali fondamentali, si osserva che nel 2009 il combined ratio, pur diminuendo rispetto al 250,7 % del 2008, è rimasto insostenibilmente elevato, attestandosi al 158,1 %, mentre il loss ratio è stato pari al 115,9 % (27), livelli che dimostrano che i premi non erano nemmeno sufficienti a coprire i costi di copertura dei rischi. 2.3. La denuncia della […] (27) […] (28) Secondo la denuncia presentata il 5 giugno 2007, la SACE BT avrebbe beneficiato di una dotazione iniziale di capitale di 100 milioni di EUR da parte della società madre, la SACE, a condizioni che un investitore privato non avrebbe concesso. (29) [La denunciante] ritiene che la misura in questione sia imputabile allo Stato e che costituisca un aiuto di Stato incompatibile. In particolare, per quanto riguarda il criterio del vantaggio, [la denunciante] sostiene che il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato non sia stato rispettato, alla luce di quanto segue: a) la redditività prevista della SACE BT all'epoca della dotazione di capitale era con ogni verosimiglianza inferiore a quanto avrebbe richiesto un investitore operante in un'economia di mercato. Non avendo accesso al piano aziendale della SACE BT, […] sostiene le proprie argomentazioni confrontando l'effettivo rendimento del capitale netto (return on equity, ROE) registrato dalla SACE BT negli anni successivi alla sua costituzione (ovverosia lo 0,0 % nel 2005 e lo 0,9 % nel 2006) con la media caratteristica del settore (28) (cfr. tabella 4); Tabella 4 ROE medio registrato dalle società attive nel settore dell'assicurazione del credito all'esportazione nel periodo 2000-2006, 2001 e 2002 esclusi [dati comparativi comunicati dal denunciante nella risposta del 6 novembre 2009 (30) ] 2000 2003 2004 2005 2006 ROE medio EULER HERMES n.d. 13,9 % 16,7 % 16,5 % 17,2 % 16,1 % EULER 15,9 % n.d. n.d. n.d. n.d. 15,9 % HERMES 6,0 % n.d. n.d. n.d. n.d. 6,0 % COFACE 11,3 % 14,0 % 7,5 % 13,1 % 11,3 % 11,4 % ATRADIUS (29) 15,1 % 4,3 % 9,6 % 16,6 % 15,3 % 12,2 % CESCE 6,5 % 4,9 % 8,3 % 6,6 % CREDITO y CAUCION 22,2 % 17,5 % 18,7 % 9,1 % 16,9 % OEKB n.d. n.d. n.d. 0,0 % 0,0 % 0,0 % PRISMA 13,2 % 13,3 % 11,9 % 14,4 % 13,2 % GIEK n.d. 7,1 % 9,9 % 10,9 % 12,0 % 10,0 % COSEC 10,5 % 5,0 % 8,2 % 7,8 % 11,0 % 8,5 % SID First credit insurance n.d. n.d. n.d. 22,3 % 34,3 % 28,3 % KUP n.d. n.d. n.d. 0,6 % – 1,5 % – 0,4 % Media aritmetica relativa al settore per l'anno citato 11,8 % 10,8 % 11,8 % 11,2 % 12,0 % 11,5 % b) Il capitale conferito alla SACE BT era superiore a quanto fosse necessario, sia alla luce delle norme regolamentari (31) sull'adeguatezza patrimoniale minima richiesta (32) sia rispetto alla media del settore (cfr. tabella 5). Tabella 5 Confronto tra premi netti/fondi propri nel settore (dati presentati dal denunciante) Premi netti/Fondi propri 2004 2005 2006 Coface 0,8 0,7 0,7 Euler Hermes 0,6 0,6 0,6 Media 0,7 0,7 0,7 SACE BT 0,0 0,1 n.d. (30) Secondo [la denunciante], grazie alla sovracapitalizzazione, la SA Ducroire e la SACE BT sono riuscite a fare un'offerta “imbattibile” (nel secondo semestre del 2006) per l'acquisto del 66 % delle quote della Komercni Uverova Pojist’ovna EGAP — KUP (l'acquisto è avvenuto nel 2007), una compagnia di assicurazioni attiva nella Repubblica ceca nel settore della copertura dei rischi assicurabili sul mercato per i crediti all'esportazione a breve termine. In particolare, […] sostiene che l'offerta congiunta della SA Ducroire e della SACE BT (33) sia stata abbondantemente superiore al valore di mercato della KUP, […]. Secondo [la denunciante], tale offerta “imbattibile” è risultata possibile soltanto grazie alla sovracapitalizzazione della SA Ducroire e della SACE BT, avvenute nel 2004. (31) Nelle informazioni supplementari comunicate il 6 novembre 2009, il denunciante ha inoltre informato la Commissione in merito ad una nuova misura a favore della SACE BT. In particolare, il denunciante sostiene che, a causa del deterioramento della situazione finanziaria della SACE BT, questa nel 2009 non era in grado di avere accesso alla riassicurazione sul mercato. La SACE è quindi intervenuta a garanzia della SACE BT. Il denunciante sostiene che anche tale misura sia imputabile allo Stato e che arrechi un vantaggio alla SACE BT, in quanto non è conforme al criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato; essa si configurerebbe quindi come nuova misura di aiuto, incompatibile con l'articolo 107 del TFUE. 2.4. Descrizione delle misure di cui alla presente decisione (32) La Commissione valuta quattro presunte misure di aiuto a favore della SACE BT: i) prima misura: la dotazione iniziale di capitale di 100 milioni di EUR in forma di capitale sociale e il conferimento di capitale nel fondo riserve (il cosiddetto fondo di organizzazione) per 5,8 milioni di EUR, cui la SACE ha proceduto al momento della costituzione della SACE BT nel 2004; ii) seconda misura: copertura riassicurativa che la SACE ha fornito alla SACE BT; iii) terza misura: ricapitalizzazione della SACE BT in data 18 giugno 2009; iv) quarta misura: ricapitalizzazione della SACE BT in data 4 agosto 2009. 2.4.1. Prima misura: la dotazione iniziale di capitale (33) La SACE BT è stata creata il 27 maggio 2004 con un capitale sociale di 100 milioni di EUR, interamente versato dalla SACE. La SACE BT è stata costituita come entità distinta, per separare l'amministrazione dei rischi assicurabili (cfr. considerando 18 e seguenti). Al momento della costituzione della SACE BT, la SACE ha inoltre trasferito 5,8 milioni di EUR nel fondo riserve della SACE BT. Nei corrispondenti conti annuali della SACE, gli investimenti di capitali nelle controllate sono risultati pari a 105,8 milioni di EUR. 2.4.2. Seconda misura: la riassicurazione del 2009 (34) Come hanno riconosciuto anche le autorità italiane (34), nel corso del 2009, la crisi finanziaria globale ha influenzato significativamente il mercato della riassicurazione mondiale. In primo luogo, i principali operatori del mercato hanno sofferto un deterioramento della loro solidità patrimoniale ed hanno dovuto conseguire ulteriori mezzi finanziari. In secondo luogo, la ridotta capacità disponibile è stata destinata prevalentemente ai rami assicurativi property e casualty piuttosto che ai rami crediti e cauzioni, che si prevedeva fossero quelli maggiormente soggetti a subire gli effetti negativi della crisi, anche nel 2010. (35) Le autorità italiane notano che tale situazione ha determinato la restrizione dei termini e delle condizioni della riassicurazione nel 2009, soprattutto per una società di recente costituzione come la SACE BT. Per quanto concerne la riassicurazione del ramo credito: i) il mercato è divenuto più prudente in considerazione dell'incremento dei casi di default delle imprese e del loss ratio stimato dai principali assicuratori; ii) alcuni riassicuratori hanno adottato significative riduzioni della capacità sul ramo crediti, ridimensionando le attività (e quindi la capacità disponibile sul mercato) su tale settore, riposizionandosi strategicamente sui rami più redditizi. (36) L'Italia ha inoltre fatto riferimento all'adozione da parte della Commissione della comunicazione su un quadro di riferimento temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (in seguito, il quadro di riferimento temporaneo) (35), che stabilisce le norme per l'assunzione di rischi da parte di un assicuratore pubblico o a sostegno pubblico in situazioni caratterizzate da temporanea mancanza di copertura sul mercato, nel contesto della crisi (cfr. anche punto 50). Un numero significativo di Stati membri si è avvalso di tali misure nel 2009-2010 (36). (37) Per rinnovare i trattati di riassicurazione per il 2009, apparentemente sottoscritti in passato soprattutto da operatori privati (37), la SACE BT ha contattato un numero significativo di operatori del mercato. Tuttavia, hanno deciso di non partecipare alla copertura riassicurativa i seguenti 16 operatori contattati dalla SACE BT: […]. Le condizioni comunicate a tali (ri)assicuratori erano le stesse alle quali hanno partecipato alla copertura i cinque assicuratori del mercato e SACE. (38) Al 30 gennaio 2009, la SACE BT era riuscita a collocare sul mercato soltanto il [20-35 %] della riassicurazione in eccesso di sinistro (excess of loss) (38) per i rischi assicurabili sul mercato per il 2009 (39). La riassicurazione in eccesso di sinistro avrebbe dovuto coprire l'intero portafoglio di assicurazione del ramo credito della SACE BT. I riassicuratori dovevano coprire i sinistri oltre la soglia dei 5 milioni di EUR e fino a 40 milioni di EUR. I cinque riassicuratori sono: — Hannover Ruckversicherung AG — […] %, — Sirius International Insurance Corporation — […] %, — DEVK Ruckversicherungs und Beteiligungs AG — […] %, — Atradius Reinsurance Ltd. – […] %, — Assurisk SA — […] %. (39) Il 5 giugno 2009 la società madre — la SACE — ha sottoscritto la parte rimanente della copertura, pari al [65-80 %], alle stesse identiche condizioni di priorità, portata e tasso praticate dai riassicuratori privati. 2.4.3. Terza misura: il conferimento di capitale del 18 giugno 2009 da parte della SACE (40) Per coprire le perdite, pari a 29,49 milioni di EUR, registrate dalla SACE BT nel 2008, il 26 maggio 2009 il consiglio di amministrazione della SACE ha approvato il trasferimento alla SACE BT di 29 milioni di EUR. Il 18 giugno 2009 l'assemblea ordinaria degli azionisti della SACE BT ha approvato la copertura delle perdite registrate alla fine del 2008 tramite tale trasferimento (40). 2.4.4. Quarta misura: il conferimento di capitale del 4 agosto 2009 da parte della SACE (41) Il 1o luglio 2009 il consiglio di amministrazione della SACE ha approvato un ulteriore trasferimento di capitale, che è successivamente stato approvato, in data 4 agosto 2009, dall'assemblea ordinaria degli azionisti della SACE BT. Nel conto capitale della SACE BT, la SACE ha quindi versato 41 milioni di EUR. 3. ARGOMENTAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE (42) Per quanto concerne la prima misura, l'Italia sostiene che l'investimento è stato conforme al criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. L'Italia contesta l'affermazione che la SACE BT sia stata sovraccapitalizzata e che la sua capitalizzazione non sia stata coerente con la redditività prevista dell'investimento (aspettative di redditività). (43) Secondo l'Italia, la creazione della SACE BT rientrava nella strategia/opportunità commerciale di diventare il quarto concorrente mondiale, dopo i tre operatori che dominano attualmente il mercato (41). A tal fine, si sono rese necessarie le seguenti misure: i) alleanze con altri operatori minori; e ii) le acquisizioni di altre imprese, per entrare nel mercato sfruttando le economie di scala e superare le barriere all'ingresso. Secondo le autorità italiane, “la capitalizzazione iniziale è stata necessaria per disporre di un margine di free capital utilizzabile per cogliere in maniera rapida tutte le opportunità d'investimento che si sarebbero via presentate negli anni a venire, senza necessità per SACE di operare una nuova iniezione di capitale per ogni nuova operazione” (42). (44) I principali elementi a sostegno delle aspettative di redditività sono contenuti in un piano aziendale elaborato dalla KPMG e presentato al consiglio di amministrazione della SACE il 18 maggio 2004. Le proiezioni finanziarie contenute nel piano riguardavano il periodo 2005-2008. (45) Per quanto riguarda i valori del ROE, il piano comprendeva proiezioni per il periodo 2004-2008. Tali valori avrebbero dovuto essere negativi nei primi due anni (2004 e 2005), per raggiungere il [0-5 %] nel 2008 (cfr. tabella 7). Secondo le autorità italiane, ciò non può essere utilizzato come prova né di una sovracapitalizzazione, né della proposizione che la SACE — fornendo il capitale senza la garanzia di un'adeguata redditività — abbia effettuato un conferimento di capitale in circostanze che un investitore privato avrebbe trovato inaccettabili in normali condizioni di mercato, poiché uno dei principali fattori di stimolo della crescita della SACE BT previsti dal piano aziendale era lo sviluppo di alleanze e sinergie con altre agenzie di credito all'esportazione e con operatori indipendenti. Secondo le autorità italiane, dovrebbe essere evidente che le ipotesi sulle quali sono state elaborate le proiezioni economiche e finanziarie nel 2004 non potevano comprendere gli effetti di future acquisizioni, che sono poi avvenute alcuni anni dopo (43). In altri termini, le proiezioni si basavano soltanto sulla crescita organica della SACE BT nel mercato italiano dell'assicurazione del credito (44). (46) In particolare, il ROE della SACE BT non può essere paragonato alla media del mercato, trattandosi di una start-up, mentre la presenza sul mercato delle altre società di assicurazione del credito alle esportazioni a breve termine era già consolidata. È inoltre necessario tenere conto del fatto che nei tre anni precedenti alla creazione della SACE BT, mentre il ROE medio era stato pari al 7,3 %, uno dei maggiori operatori del mercato, vale a dire la Atradius, aveva registrato una media del – 5 %. (47) Il livello di capitalizzazione della start-up SACE BT doveva inoltre conformarsi alle condizioni di capitalizzazione fissate dal regolatore, basate sul livello di rischio delle attività storiche della SACE, che era molto più elevato della media relativa soltanto ai rischi assicurabili. Inoltre, poiché in base alla strategia aziendale elaborata, la SACE BT avrebbe dovuto concentrarsi sul segmento di mercato delle PMI, il livello di rischio previsto relativo al portafoglio assicurativo risultava relativamente più alto di quello caratteristico del settore. (48) L'Italia contesta che la decisione della SACE di capitalizzare la SACE BT sia imputabile allo Stato in quanto la SACE non è integrata nella pubblica amministrazione e non esercita alcuna autorità ufficiale. Inoltre, la SACE ha adottato tutte le decisioni relative alla creazione della SACE BT in modo autonomo (45), conformemente al proprio statuto, sulla base di un piano aziendale per il 2004-2008 elaborato con la KPMG, previa autorizzazione dell'istituto di vigilanza (ISVAP) e senza alcun intervento di controllo, vigilanza o autorizzazione da parte dello Stato. (49) Per quanto concerne la seconda misura, le autorità italiane sottolineano in primo luogo che la partecipazione della SACE, assieme ad altri cinque riassicuratori, alla copertura in eccesso di sinistro dei rischi del credito assicurabili della SACE BT nel 2009 si è resa necessaria a causa delle difficoltà del mercato manifestatesi in seguito alla crisi. In secondo luogo, le autorità italiane ritengono che la porzione della riassicurazione dell'excess of loss ottenuta presso i riassicuratori privati, pari al [20-35 %], rappresenti una quota di effettiva rilevanza economica del trattato. Le autorità italiane affermano poi che la partecipazione della SACE è avvenuta alle stesse condizioni di priorità, portata e tasso assunte dai riassicuratori privati. Secondo le autorità italiane, l'operazione è stata conforme al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato (46). (50) Le autorità italiane sostengono che anche se l'Italia avrebbe potuto ricorrere alla clausola di salvaguardia prevista dalla comunicazione sul credito all'esportazione (47) e rispetto alla quale, a causa della crisi finanziaria, il quadro di riferimento temporaneo ha stabilito condizioni di utilizzo semplificate, la SACE BT ha scelto — nonostante il deterioramento, dovuto alla crisi, della situazione economica nel corso del 2009 — di ricorrere, per quanto riguarda la riassicurazione, al mercato. (51) Per quanto riguarda la terza e la quarta misura, le autorità italiane non hanno chiarito se le operazioni debbano essere considerate aiuti di Stato, limitandosi a sostenere che non si tratta di aumenti di capitale. Le autorità italiane hanno affermato che l'importo di 70 milioni di EUR che la SACE ha trasferito alla SACE BT nel 2009 si era reso necessario alla luce della crisi economica e finanziaria iniziata nel 2008. (52) Esse hanno presentato alcuni documenti a giustificazione dei conferimenti di capitale, tra cui lo stato patrimoniale trimestrale, il revised budget del 2009, un documento, datato 31 marzo 2009, contenente materiale per discussione in seno al consiglio di amministrazione della SACE BT e il piano aziendale per il periodo 2010-2011. (53) Come indicato nel piano aziendale approvato dal consiglio di amministrazione della SACE BT il 4 agosto 2009, la SACE BT ha migliorato la propria posizione nel settore dell'assicurazione del credito e delle cauzioni, aumentando la propria quota di mercato del 74 % nel periodo 2006-2008 (che è passata dal 4,7 % del 2006 all'8,2 % del 2008) e cominciando a colmare il distacco con i concorrenti. (54) Secondo gli orientamenti strategici per il 2010-2011, uno degli obiettivi della SACE BT è quello di invertire la tendenza negativa dei risultati tecnici, per raggiungere l'equilibrio di bilancio nel […] (cfr. tabella 6). Tabella 6 Highlight finanziari della SACE BT presenti nel piano aziendale 2010-2011 Dati effettivi Dati previsti 2008 (48) Revised budget 2009 Piano aziendale 2010 Piano aziendale 2011 Premi lordi (49) (in milioni di EUR) 99,7 [100; 150] [100; 150] [150; 200] Sinistri di competenza (in milioni di EUR) –70,6 [– 150; -100] [– 150; – 100] [– 100; – 50] Spese generali (in milioni di EUR) –36,1 – 50; 0] [– 50; 0] [– 100; – 50] Risultato tecnico pre- riassicurazione (in milioni di EUR) –63,0 [– 100; -50] [– 50; 0] [0; 25] Risultato tecnico post-riassicurazione (in milioni di EUR) –39,3 [– 100; -50] [– 50; 0] [– 25; 0] Reddito degli investimenti (in milioni di EUR) 1,1 [5;10] [5;10] [5;10] Risultato ante imposte (in milioni di EUR) –39,5 [– 100; -50] [– 50; 0] [– 25; 25] Risultato netto (in milioni di EUR) –29,5 [– 100; -50] [– 50; 0] [– 25; 25] Loss ratio 131,0 % [100; 150] % [50; 100] % [50; 100] % Cost ratio 44,6 % [0; 50] % [0; 50] % [0; 50] % Combined ratio 175,6 % [150; 200] % [100; 150] % [75; 100] % (55) Oltre a ciò, secondo le previsioni, la SACE BT avrebbe ulteriormente aumentato la propria quota sul mercato dell'assicurazione credito e cauzioni, portandola al […] % nel 2011, diventando in questo modo, entro il 2011, il secondo operatore del mercato dell'assicurazione del credito in Italia. Le stime per il 2009 ponevano la SACE BT in terza o quarta posizione nel mercato italiano dell'assicurazione del credito e delle cauzioni. (56) Per quanto riguarda la rete di distribuzione della SACE BT, il piano comprende la valutazione di possibili opportunità di ulteriori acquisizioni. (57) Le autorità italiane hanno inoltre affermato che non vi sono stati aumenti di capitale dopo la costituzione della SACE BT nel 2004. 4. VALUTAZIONE DELLE MISURE 4.1. Esistenza di aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (58) È necessario valutare se le misure di cui al punto 4.2 costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Come stabilito dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. (59) Perché vi sia aiuto di Stato devono pertanto essere soddisfatte le seguenti condizioni: a) l'aiuto deve essere imputabile allo Stato e finanziato da uno Stato membro ovvero mediante risorse statali; b) l'aiuto comporta un vantaggio selettivo che favorisce talune imprese o talune produzioni; e c) l'aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza e può incidere sugli scambi tra Stati membri. (60) Essendo cumulative, tali condizioni devono risultare tutte soddisfatte affinché una misura sia considerata aiuto di Stato. Al contrario, se una delle condizioni non è soddisfatta, la misura oggetto della valutazione non può essere considerata aiuto di Stato. (61) Preliminarmente, tuttavia, è necessario chiarire, per quanto riguarda il caso in oggetto, l'ambito della valutazione. In particolare, come verrà spiegato meglio in seguito, la valutazione della natura di aiuto di Stato delle misure non comprende i) la porzione delle misure destinata esclusivamente al segmento dei rischi non assicurabili sul mercato, ai sensi della comunicazione sul credito all'esportazione; e ii) per quanto riguarda la prima misura, la porzione di capitale che l'Italia può dimostrare che fosse già stata assegnata ai rischi trasferiti alla SACE BT prima della sua costituzione. 4.1.1. La porzione delle misure destinata al segmento dei rischi non assicurabili sul mercato: prima esclusione dall'ambito della valutazione (62) Le autorità italiane non hanno comunicato che la SACE BT operava anche nel settore dei rischi a breve termine non assicurabili sul mercato e non hanno fornito i dati quantitativi relativi ai due tipi di rischi. Dalla relazione annuale SACE BT 2005 emerge tuttavia che, almeno per quanto riguarda la fase iniziale di attività, la SACE BT abbia trattato anche i rischi non assicurabili sul mercato, secondo la definizione contenuta nella comunicazione sul credito all'esportazione (cfr. punto 21). Nel 2005, i rischi di questo tipo sembravano rappresentare il 5,1 % di tutti i rischi assicurati dalla SACE BT. Non risulta chiaro, tuttavia, quale porzione delle riserve tecniche del 2005 fosse destinata a tali rischi. (63) La porzione delle misure destinata ai rischi non assicurabili sul mercato non può essere considerata un aiuto. Le distorsioni della concorrenza possono ovviamente aver luogo soltanto se esiste un mercato, ovverosia se vi sono operatori in regime di concorrenza reciproca. Nella comunicazione sul credito all'esportazione, la Commissione chiarisce che esiste un mercato relativo a determinati rischi, che sono definiti rischi assicurabili sul mercato. Sempre secondo la comunicazione, i rischi non assicurabili sul mercato non sono considerati soggetti alle regole della concorrenza; l'utilizzo di fondi pubblici per sostenere tale settore è quindi giustificato e non può essere considerato un fattore di distorsione della concorrenza. Pertanto, non costituirebbe un aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE la porzione delle misure per le quali l'Italia riuscirà a dimostrare che erano esclusivamente destinate al segmento dei rischi non assicurabili sul mercato. (64) Tuttavia, in questa fase, la Commissione deve ancora stabilire se la SACE BT ha continuato a operare nel settore dei rischi non assicurabili sul mercato anche dopo il 2005 e se tale attività è stata realizzata per conto proprio ovvero per conto (e a rischio) della SACE. Inoltre, la Commissione non dispone di informazioni relative al fatto che la SACE BT abbia mantenuto separate le contabilità relative ai rischi a breve termine assicurabili sul mercato, da una parte, e ai rischi non assicurabili sul mercato, dall'altra. La Commissione invita pertanto l'Italia a fornire le suddette chiarificazioni nonché la contabilità separata della SACE BT relativa ai rischi non assicurabili sul mercato e, qualora tale contabilità separata non fosse disponibile, qualsiasi altro indicatore economico-finanziario che permetta, per ogni esercizio del periodo 2004-2009, di distinguere la quota delle attività relative ai rischi non assicurabili sul mercato e la misura in cui i provvedimenti di aiuto hanno arrecato un vantaggio a tali attività. Esse sono invitate a fornire, per ciascun anno trascorso dalla creazione della SACE BT, la ripartizione tra rischi assicurabili e rischi non assicurabili sul mercato, in particolare in termini di premi incassati, importi assicurati, relative riserve tecniche e requisiti patrimoniali. (65) A tale proposito, la Commissione rammenta che, conformemente al punto 4.3 della comunicazione sul credito all'esportazione, l'assicurazione dei rischi assicurabili e quella dei rischi non assicurabili sul mercato, se questi ultimi beneficiano di sostegno statale, dovrebbero essere amministrate separatamente; la SACE BT dovrebbe tenere conti separati per tali attività. In particolare, la Commissione ritiene, in questa fase, che qualora la SACE BT abbia operato nel settore dei rischi non assicurabili sul mercato, essa dovrebbe avere tenuto una contabilità separata e dovrebbe dimostrare che le misure concesse a favore del settore dei rischi non assicurabili sul mercato sono state utilizzate unicamente a tal fine. 4.1.2. Porzione del capitale iniziale (prima misura) che era stata destinata alle attività trasferite alla SACE BT prima della sua costituzione: la seconda esclusione dall'ambito della valutazione (66) La SACE BT assicura i rischi relativi a tutti gli Stati membri dell'Unione europea. Alcune di tali attività non rientravano tra le attività della SACE prima della creazione della SACE BT, altre invece vi rientravano. A tale proposito, va ricordato che nel 1998 la SACE ha smesso di assicurare tutti i rischi assicurabili sul mercato (ovverosia ha smesso di trattare i rischi a breve termine relativi all'UE-15) per conformarsi alla comunicazione sul credito all'esportazione del 1997. Nel periodo 1998-2004, la SACE ha continuato ad assicurare i rischi relativi ai 10 paesi che hanno aderito all'Unione europea il 1o maggio 2004, che sono diventati rischi assicurabili sul mercato a partire da tale data. Pertanto, non dovrebbe rientrare nell'ambito della valutazione l'eventuale porzione di capitale per la quale l'Italia è in grado di dimostrare che era già stata destinata ai rischi a breve termine relativi ai paesi UE-10 trasferiti alla SACE BT. Tale considerazione vale soltanto per la prima misura. (67) Nella misura in cui la SACE stava già svolgendo attività di assicurazione a breve termine, la SACE BT risulterebbe avere continuato una parte delle attività della SACE, in particolare per quanto riguarda il credito alle esportazioni relativo agli Stati membri UE-10. Il capitale assegnato a tali attività prima della costituzione della SACE BT risulterebbe quindi essere stato concesso prima di tale data e non si configurerebbe come conferimento di nuove risorse finanziarie. Il successivo trasferimento di tale capitale e delle corrispondenti attività alla SACE BT rappresenterebbe quindi semplicemente un cambiamento di forma giuridica della stessa impresa (o attività economica) (50). (68) A questo stadio del procedimento, la Commissione non dispone di sufficienti informazioni per esprimere un giudizio definitivo sulla questione. Essa nota tuttavia che, sulla base delle informazioni fornite dall'Italia, non sembra che vi siano stati, all'interno della SACE, capitali destinati alla gestione di tali rischi prima del 1o maggio 2004 (51). Risulterebbe inoltre che la SACE BT non abbia ereditato alcun contratto di assicurazione o passività dalla SACE. La Commissione ritiene quindi, in questa fase, di non potere tenere conto del trasferimento di contratti di assicurazione e di passività nella valutazione del capitale assegnato prima del 2004 alle attività riguardanti l'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine relative agli Stati membri UE-10 (52). In secondo luogo, essa nota che la SACE BT, come risulta dalla sezione 2, si è espansa sul mercato in misura significativa, rispetto alle prime operazioni registrate in una contabilità separata (cfr. punto 19), procedendo anche a una serie di acquisizioni (alcune delle quali successivamente cedute). Risulterebbe quindi che, eventualmente, soltanto una piccola porzione del capitale conferito all'inizio potrebbe rientrare in questa esclusione. (69) La Commissione invita l'Italia e le parti interessate a esprimere il proprio parere in merito. In particolare, si invita l'Italia a fornire ulteriori dettagli relativi all'esistenza di — e, in caso affermativo, quando sono stati conferiti e a quanto ammontano — capitali relativi alla prima misura che possano essere ritenuti già destinati all'attività di assicurazione dei crediti non assicurabili sul mercato — che sono successivamente diventati crediti assicurabili con l'allargamento del 2004 — svolte dalla SACE fino a tale data e a inviare l'opportuna documentazione giustificativa. (70) La successiva valutazione della misura dipende dal fatto che si applichino — e in quale misura — i sopracitati criteri di esclusione. 4.1.3. Imputabilità allo Stato e risorse statali (71) La SACE è interamente di proprietà dello Stato, tuttavia, secondo una giurisprudenza consolidata [cfr. in particolare, la sentenza Stardust Marine (53)], anche se lo Stato si trova in una posizione che gli permette di controllare un'impresa pubblica e di esercitare un'influenza dominante sulle sue operazioni, l'effettivo esercizio di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. È pertanto necessario determinare se le autorità pubbliche possono essere considerate coinvolte in qualche misura nell'adozione delle misure in questione. (72) Tuttavia, secondo la sentenza Stardust Marine: “53. A questo proposito non si può pretendere che venga dimostrato, sulla base di un'istruttoria precisa, che le autorità pubbliche hanno concretamente incitato l'impresa pubblica ad adottare i provvedimenti di aiuto in questione. Infatti, da un lato, considerato che tra lo Stato e le imprese pubbliche sussistono relazioni strette, vi è un rischio reale che aiuti statali vengano concessi per il tramite di tali imprese pubbliche in maniera poco trasparente e in violazione del regime previsto dal Trattato per gli aiuti statali. 54. Dall'altro lato, come regola generale, sarà assai difficile per un terzo, proprio a motivo delle relazioni privilegiate che esistono tra lo Stato e una determinata impresa pubblica, dimostrare nel caso concreto che eventuali provvedimenti di aiuto adottati da una tale impresa sono stati effettivamente assunti dietro istruzione delle autorità pubbliche. 55. Per tali motivi occorre ammettere che l'imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un'impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato.” (73) Successivamente, la Corte ha indicato i seguenti indizi, che permettono di concludere l'imputabilità allo Stato di una misura adottata da un'impresa pubblica: i) il fatto che l'impresa in questione non avrebbe potuto adottare la decisione contestata senza tenere conto delle condizioni delle autorità pubbliche; ii) il fatto che, a parte i fattori di natura organica che legavano le imprese pubbliche allo Stato, un'impresa pubblica, tramite la quale viene concesso un aiuto di Stato, abbia dovuto tenere conto delle direttive di un organismo governativo centrale, nella fattispecie il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE); iii) l'integrazione dell'impresa pubblica nelle strutture della amministrazione pubblica statale; iv) la natura delle attività dell'impresa e se tali attività siano esercitate sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati; v) lo statuto giuridico dell'impresa (il fatto di essere soggetta al diritto pubblico o al diritto commerciale ordinario); vi) l'intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell'impresa e vii) qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche ovvero l'improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell'adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell'ampiezza di tale provvedimento, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta. (74) Nella fattispecie, la Commissione osserva che le quattro misure sono state concesse dalla SACE. È pertanto necessario verificare se l'operato della SACE sia imputabile allo Stato. (75) A tale proposito, anche se la SACE non è integrata nella pubblica amministrazione e non esercita alcuna autorità ufficiale, la Commissione ritiene che l'imputabilità allo Stato sia dimostrata dai seguenti elementi (54): i) tutti i membri del consiglio di amministrazione della SACE sono nominati su proposta dello Stato italiano, ai sensi dell'articolo 6, comma 2, del decreto-legge n. 269 (55). Del consiglio di amministrazione della SACE fanno quindi parte soltanto rappresentanti dello Stato italiano. Inoltre, nel 2004, quando la SACE è diventata una società per azioni ed è stata adottata la prima misura, così come nel 2009, quando sono state concesse le altre tre misure, almeno alcuni dei membri del consiglio di amministrazione erano, o erano stati, funzionari della pubblica amministrazione italiana. Per esempio, sia nel 2004 che nel 2009, il presidente del consiglio di amministrazione della SACE occupava anche una posizione dirigenziale all'interno del ministero dell'Economia/ministero dell'Economia e delle finanze e il suo ambito di responsabilità erano le relazioni finanziarie internazionali. ii) le attività della SACE non vengono effettuate in regime di concorrenza con altri competitori (vale a dire, in condizioni di mercato): nel 2004, la missione della SACE era — e continua a essere a tutt'oggi — quella di mantenere e promuovere la competitività dell'economia italiana essenzialmente attraverso i rischi non assicurabili sul mercato, secondo la definizione della comunicazione sul credito all'esportazione, operando quindi in un settore che non è ritenuto soggetto a normali condizioni di concorrenza sul mercato; iii) le attività della SACE hanno sempre beneficiato di garanzie statali e di altre forme di sostegno statale; iv) la SACE era un ente pubblico soggetto al diritto pubblico ed è diventata una società per azioni il 1o gennaio 2004, ovverosia poco prima della costituzione della SACE BT e della concessione della prima misura; v) per quanto riguarda l'influenza dello Stato sulla concessione delle risorse della SACE, entro il 30 giugno di ciascun anno, il CIPE delibera il piano previsionale degli impegni assicurativi e dei fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi e definisce i limiti globali degli impegni relativi ai rischi non assicurabili sul mercato che la SACE può assumere, distintamente per le garanzie di durata inferiore e superiore a ventiquattro mesi (56). (76) Oltre a ciò, il fatto che la SACE BT sia stata creata con un capitale di 105,8 milioni di EUR (prima misura) poco dopo il cambiamento di forma giuridica della SACE sembra indicare che la decisione dello Stato di riorganizzare la SACE nel 2004 comprendesse il progetto di costituire la SACE BT. (77) Oltre a ciò, lo statuto della SACE BT prevede che, oltre che alle disposizioni di legge a cui sono soggette le compagnie di assicurazioni private, la SACE BT sia anche soggetta a una disposizione di legge (57) secondo la quale, qualora venga creata una nuova entità giuridica per offrire copertura assicurativa ai rischi di mercato, la SACE debba detenere non meno del 30 % del suo capitale. Risulterebbe quindi che la creazione della SACE BT con relativo capitale (prima misura) e il continuo sostegno accordatole (seconda, terza e quarta misura) siano stati influenzati dallo Stato italiano, nella misura in cui la succitata disposizione di legge escludeva che tali rischi fossero trasferiti e/o venduti in blocco a un operatore di mercato. (78) È inoltre significativo che la seconda, la terza e la quarta misura siano state concesse durante la crisi finanziaria. In base alle informazioni disponibili, il ruolo della società madre, la SACE, e delle altre società del gruppo, compresa la SACE BT, è stato riconosciuto come importante nel quadro della ripresa dell'economia italiana. A tale proposito, il comunicato stampa del 1o aprile 2009 sulla pubblicazione dei risultati consolidati del Gruppo SACE (58) riporta quanto segue: “Il consiglio di amministrazione ha ribadito il ruolo del Gruppo SACE a supporto del Sistema Italia, ruolo che diventa ancora più strategico nella attuale fase economico-finanziaria che presenta caratteristiche ben più gravi di quelle tipiche del ciclo economico. Il consiglio confida nelle misure finanziarie e capacità tecniche di SACE per dare un contributo importante alla ripresa dell’economia italiana”. Sembra pertanto che le misure in questione siano state adottate come sostegno a favore della SACE BT anche per rafforzare il ruolo del Gruppo nella ripresa dell'economia italiana. Ciò non fa che rafforzare la conclusione che la SACE sia utilizzata dallo Stato come strumento per esercitare le proprie normali responsabilità di promozione dello sviluppo economico del paese. (79) Quanto precede dimostra che la SACE sia intimamente legata alle autorità pubbliche italiane e che venga usata per svolgere compiti in ambito economico che tradizionalmente rientrano tra le responsabilità di queste ultime. Tenendo quindi conto dell'importanza economica e politica delle misure in oggetto e del legame stretto e permanente tra lo Stato e la SACE, la Commissione ritiene che sia altamente improbabile che tali misure possano essere state adottate senza alcun coinvolgimento dello Stato. La Commissione conclude pertanto che, pur non essendovi elementi diretti di prova che dimostrerebbero un coinvolgimento dello Stato nelle decisioni della SACE di adottare le misure in questione di cui ha beneficiato la SACE BT, tali misure possono essere considerate imputabili allo Stato. 4.1.4. Presenza di un vantaggio 4.1.4.1. Prima misura — presenza di un vantaggio Principi da seguire nell'applicazione del criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato (80) Conformemente alla giurisprudenza consolidata, per stabilire se una misura conferisce un vantaggio concorrenziale è necessario valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato operante in un'economia di mercato avrebbe fornito un apporto di capitale di tale entità (59), tenuto conto, in particolare, delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili alla data di tali conferimenti (60). (81) Il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato dovrebbe essere applicato ex-ante; si dovrebbe cioè determinare se, all'epoca del progetto di investimento, vi fossero elementi che avrebbero convinto un investitore privato operante in un'economia di mercato a procedere a un conferimento di capitale di tale entità. È opportuno evitare di fare valutazioni di questo tipo sulla base degli sviluppi successivi. In particolare, la compatibilità con il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato può essere dimostrata da un piano aziendale credibile ex-ante (61) sulla base del quale è stata adottata la decisione di investire. La Commissione osserva che qualsiasi investitore prudente realizzerebbe una propria valutazione ex-ante sulla strategia e sulle prospettive di rendimento di un progetto di investimento (62). In tale ottica, un investitore operante in un'economia di mercato terrebbe debitamente conto dei rischi associati all'investimento — pretendendo una maggiore redditività dagli investimenti più rischiosi — nonché della normativa in vigore, per esempio relativamente al settore dei servizi finanziari. Gli specifici requisiti obbligatori sui requisiti patrimoniali minimi e sulla liquidità non indurrebbero comunque un investitore operante in un'economia di mercato a rinunciare a un congruo tasso di redditività. (82) Un investitore privato non si accontenta del fatto che un investimento non provochi delle perdite o produca soltanto profitti limitati. Un investitore operante in un'economia di mercato cercherebbe di amplificare al massimo il rendimento delle sue attività, conformemente alle circostanze relative ai suoi interessi, anche nel caso di un investimento in un'impresa di cui detiene già una partecipazione (63). Anche se il rendimento medio del settore è solo uno degli elementi che la Commissione può prendere in considerazione, un investitore prudente operante in un'economia di mercato, nel calcolo del livello congruo di redditività, pretenderebbe, in linea di principio, per il suo investimento un rendimento minimo pari almeno al livello della redditività media del relativo settore (64). Dubbi e valutazioni della Commissione (83) Poiché nessun operatore di mercato ha partecipato alla prima misura e la SACE BT non è quotata in borsa, il parametro da valutare è la redditività prevista dell'investimento, secondo il piano aziendale. In effetti, secondo la giurisprudenza (65) e la prassi della Commissione (66), il fatto che un'iniezione di capitale sia ritenuta necessaria per garantire la continuazione delle attività commerciali e/o per capitalizzare adeguatamente tali attività sulla base delle norme prudenziali e dell'analisi dei rischi non basta a rendere tale operazione accettabile agli occhi di un investitore operante in un'economia di mercato (67). Quest'ultimo procederebbe all'investimento soltanto se la redditività prevista fosse sufficiente, tenuto conto delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili al momento del contributo finanziario (68). Anche se un apporto di capitale così elevato era considerato necessario affinché la SACE BT rispettasse le norme in materia di solvibilità, ciò non significa che il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato sia stato rispettato. In effetti, secondo la giurisprudenza e la prassi consolidate (69), la società madre, la SACE, aveva la possibilità, come un investitore operante in un'economia di mercato in circostanze analoghe, di non assegnare il capitale e di utilizzarlo per altre attività o restituirlo allo Stato sotto forma di dividendi. (84) Per quanto riguarda i requisiti patrimoniali obbligatori, la Commissione osserva che alla fine del 2005, dopo la concessione della prima misura, il capitale era superiore al fabbisogno di solvibilità (70). Il fatto che la SACE BT disponesse di capitale in eccesso rispetto al minimo previsto dai requisiti obbligatori viene inoltre dimostrato dal fatto che la società ha potuto procedere all'acquisizione della KUP. Un altro valore di grande importanza per le compagnie di assicurazione è il cosiddetto rapporto di copertura (coverage ratio), che misura il rapporto tra attivi ammissibili (eligible assets) e riserve tecniche (technical provisions/reserves), che deve essere sempre superiore al 100 %. La Commissione non dispone tuttavia di informazioni che permettano di stabilire se all'epoca in cui è stata concessa la prima misura le attività siano state sufficienti a coprire le passività assicurative. (85) Dalla relazione annuale della SACE BT sembra emergere che alla fine dell'esercizio 2009, dopo la concessione della terza e della quarta misura, il capitale minimo regolamentare ammontasse a 9,08 milioni di EUR e che il capitale in eccesso fosse pari a 96,06 milioni di EUR (71). Tuttavia, nel corso dell'esercizio 2009, le attività erano risultate insufficienti a coprire le riserve (passività assicurative), e la SACE BT si era trovata obbligata a cercare di reperire nuovi capitali (cfr. punto 105). (86) Il fabbisogno di solvibilità e altri eventuali requisiti obbligatori, in particolare il coverage ratio, devono essere sottoposti a ulteriori analisi. Pertanto, si invita l'Italia a indicare se un conferimento di capitale inferiore — ma sufficiente ai sensi della normativa — all'epoca della sua costituzione, nel 2004, avrebbe permesso alla SACE BT di prevedere livelli sufficienti di rendimento rispetto ai capitali investiti. (87) La Commissione ha inoltre osservato che l'Italia non ha presentato alcuni dei documenti che avrebbero potuto essere pertinenti, in particolare i documenti riportanti il calcolo del fabbisogno di capitale pari a 100 milioni di EUR, calcolato all'epoca. Essa invita pertanto l'Italia a presentare tutti i verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione della SACE e/o della SACE BT e tutti i documenti giustificativi in cui si faccia riferimento a una delle quattro misure, che non siano stati ancora inviati alla Commissione. In particolare, si invita l'Italia a trasmettere i verbali della riunione del consiglio di amministrazione della SACE del 28 aprile 2004 e la parte del verbale della riunione del consiglio di amministrazione del 18 maggio 2004 relativa ai punti i)-iv), assieme agli eventuali allegati. Essa invita inoltre l'Italia a indicare se il piano aziendale trasmesso alla Commissione sia lo stesso documento cui si fa riferimento al punto v) del verbale della riunione del consiglio di amministrazione del 18 maggio 2004 e, in caso contrario, a inviare tale documento. Valutazione delle prospettive di redditività (88) Un investitore operante in un'economia di mercato sarebbe disposto ad accettare la prospettiva di una bassa redditività, o addirittura di perdite nei primi anni, soltanto se compensata, in base al piano aziendale, da una redditività superiore alla media in una fase successiva, in modo che la redditività complessiva dell'investimento (attualizzata tenendo conto di un adeguato fattore di attualizzazione) risulti sufficiente (72). (89) In mancanza delle informazioni che permetterebbero alla Commissione di delimitare la prima misura e la sua valutazione soltanto al capitale conferito mediante le nuove risorse finanziarie concesse dopo la costituzione della SACE BT e alla porzione relativa ai rischi assicurabili sul mercato (cfr. sezioni 4.1.1 e 4.2.2), la seguente valutazione si basa sulle informazioni e sulle argomentazioni fino ad oggi trasmesse dalle autorità italiane. Per questo motivo, essa è preliminare, in quanto considera l'intero capitale sottoscritto e la redditività dell'impresa nel suo insieme. (90) Nel piano aziendale preparato nel 2004 per la SACE BT, la redditività dell'investimento prevista era negativa per i primi anni, per poi divenire solo marginalmente positiva negli ultimi tre anni oggetto della proiezione (2006-2008). All'epoca non sono state fatte altre valutazioni relative a un possibile aumento della redditività a copertura delle perdite iniziali. Parimenti, non sono state effettuate analisi della redditività potenziale di eventuali acquisizioni nel settore (73) (né analisi di possibili obiettivi da acquisire). Pertanto, alla base dell'investimento sembra esserci la semplice prospettiva che la società sarebbe diventata moderatamente redditizia nel medio termine. (91) In tale contesto, si ritiene che nei casi di investimenti in start up o in capitale di rischio, l'investitore operante in un'economia di mercato tenga conto delle prospettive relative a periodi più lunghi quando valuta la redditività prevista. Inoltre, un tale investitore attualizza i flussi di cassa (cash flows) futuri per calcolare il valore attuale dei profitti futuri. Non vi sono tuttavia tracce di tali previsioni di redditività a lungo termine nel piano aziendale redatto all'epoca, né attualizzazioni dei profitti futuri. (92) Sembra quindi che la valutazione della redditività prevista della SACE BT eseguita all'epoca non avrebbe convinto un investitore operante in un'economia di mercato a procedere al conferimento di capitale. Ciò è particolarmente vero in quanto si tratta di un'attività di natura spiccatamente ciclica, caratterizzata da un'alta volatilità dell'utile. Per esempio, numerosi operatori hanno registrato perdite negli anni di recessione (2001-2002). L'investitore operante in un'economia di mercato avrebbe preteso un utile sufficiente per remunerare un rischio così elevato. (93) Dalle informazioni fornite non risulta che all'epoca la SACE abbia proceduto a una valutazione comparativa a lungo termine di questo tipo. La Commissione ritiene che anche il rendimento medio caratteristico del segmento di mercato in questione rappresenti un valore di riferimento appropriato (cfr. tabella 4). Il ROE calcolato dalla SACE era simile al tasso di rendimento di un investimento privo di rischio e non risulta quindi sufficiente per un investimento con un siffatto profilo di rischio. In altri termini, essendo sostanzialmente al di sotto della media del settore, il basso livello di redditività previsto non sarebbe stato accettato da un investitore operante in un'economia di mercato. (94) La Commissione non ha ottenuto informazioni sufficienti per stabilire se le ipotesi su cui si basava il piano aziendale siano state il frutto di un esame ragionevole e prudente. Le variazioni delle prospettive di redditività della SACE BT derivano dalla prevista significativa variazione del combined ratio (74) nel corso dei pochi anni oggetto delle previsioni (cfr. tabella 6), la quale, in linea di principio, avrebbe implicato l'adozione di misure di ristrutturazione o modifiche significative a livello di gestione di sinistrosità e di altri rischi ed economie di altre spese. Tuttavia, il piano aziendale non contiene alcuna informazione relativa a tale variazione prevista. Tabella 7 Proiezioni finanziarie iniziali della SACE BT (2004) 2004 2005 2006 2007 2008 Premi lordi emessi (in milioni di EUR) — 17,1 […] […] [50-100] Premi netti di competenza (in milioni di EUR) — 5,2 […] […] [0-50] Risultato tecnico (prima del risultato degli investimenti, in milioni di EUR) –5,2 [negativo] [negativo] [positivo] Utile (perdita) di esercizio (in milioni di EUR) — –2,4 [negativo] [positivo] [positivo] Patrimonio netto (in milioni di EUR) — 102,4 [100-125] [100-125] [100-125] Coefficiente commissione (commission ratio) 81,1 % 52,7 % […] […] […] Coefficiente di spesa puro (pure expense ratio) 156,9 % 64,6 % […] […] […] Coefficiente di spesa (expense ratio) 238,0 % 117,3 % [50-75] % [25-50] % [25-50] % Loss/claim ratio 96,9 % 82,1 % [50-75] % [50-75] % [50-75] % Combined ratio 334,9 % 199,4 % [100-125] % [100-125] % [75-100] % Combined ratio (incluso variazione perequazione) 0,0 % 199,4 % [100-125] % [100-125] % [75-100] % Rendimento degli investimenti 1,4 % 2,6 % [0-5] % [0-5] % [0-5] % ROAE (Return on Average Equity) negativo negativo [0-5] % [0-5] % [0-5] % ROE. normalizzato negativo negativo [0-5] % [0-5] % [0-5] % Patrimonio netto/Premi netti (75) 971,4 % 1 981,1 % [500-750] % [250-500] % [250-500] % Fonte: il piano aziendale 2005-2008 per le attività di assicurazioni a breve termine della SACE SpA, redatto con l'assistenza della KPMG e presentato dalle autorità italiane il 12 febbraio 2008. Conclusioni sul principio dell'investitore operante in un'economia di mercato (95) La Commissione nutre seri dubbi sul fatto che la prima misura soddisfi il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Tale analisi si è basata sulle proiezioni finanziarie disponibili all'epoca dell'investimento. (96) Non essendo conforme al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, la prima misura sembra arrecare un vantaggio alla SACE BT, tramite il conferimento di capitali che non avrebbe potuto ottenere sul mercato. 4.1.4.2. Seconda misura — presenza di un vantaggio (97) La Commissione osserva innanzitutto che conformemente al punto 4.2 della comunicazione sul credito all'esportazione, agli Stati membri è stato chiesto di interrompere l'erogazione di determinati tipi di aiuti di Stato entro un anno dalla pubblicazione della comunicazione; tra tali aiuti rientrava la riassicurazione operata dallo Stato, direttamente o indirettamente tramite un altro assicuratore del credito all'esportazione pubblico o a sostegno pubblico, a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal mercato riassicurativo privato, con la conseguenza o di riassicurare a un prezzo eccessivamente basso o di creare artificialmente capacità che non sarebbero disponibili sul mercato privato [punto 4.2, lettera f)]. Secondo il punto 4.2 della comunicazione, restavano autorizzabili in via provvisoria i dispositivi complementari in vigore in materia a condizione che, tra l'altro, la riassicurazione di Stato rappresentasse un elemento minoritario nella copertura riassicurativa generale dell'assicuratore e che la riassicurazione di Stato non avesse l'effetto di consentire all'assicuratore di ottenere una copertura per singoli acquirenti al di là dei limiti fissati dai riassicuratori privati che partecipano alla copertura. (98) In base alle spiegazioni fornite dalle autorità italiane (cfr. considerando da 34 a 39, 49 e 50), sembrerebbe che la SACE abbia offerto la riassicurazione alla SACE BT soltanto dopo che questa non era riuscita a ottenere la copertura sul mercato. Secondo le autorità italiane, la SACE BT aveva inizialmente deciso di cercare tale copertura sul mercato. Tale decisione potrebbe indicare la volontà di attenersi a quanto disposto dal punto 4.2, lettera f), della comunicazione sul credito all'esportazione. (99) In secondo luogo, le autorità italiane hanno affermato che la SACE BT era riuscita a reperire il [20-35 %] della copertura riassicurativa. Secondo le autorità italiane, “a fronte della limitata disponibilità del mercato per i rischi oggetto del trattato, per il rimanente [65-80 %] alla copertura medesima ha partecipato SACE SpA” (76). (100) Le informazioni fornite dalle autorità italiane a dimostrazione delle limitate possibilità, offerte dal mercato, di ottenere la parte rimanente della copertura sembrerebbero indicare che la riassicurazione fornita dallo Stato indirettamente (ovverosia tramite la SACE, un assicuratore pubblico del credito all'esportazione) potrebbe essere considerata concessa a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal mercato riassicurativo privato (per esempio, per quanto riguarda la porzione di copertura concessa (che sembrerebbe avere coperto una quota maggiore di rischi) e il periodo dell'intervento, che avrebbe come conseguenza la creazione artificiale di capacità che non sarebbero disponibili sul mercato privato. In particolare, l'Italia ha affermato che oltre agli cinque operatori che hanno fornito la copertura parziale del [20-35 %], sono stati contattati altri 16 operatori del mercato, che si sono però rifiutati di partecipare all'operazione di riassicurazione. In questa fase, la Commissione nutre pertanto dubbi sul fatto che la riassicurazione da parte degli operatori del mercato e la riassicurazione da parte della società madre (SACE) siano state fornite alle stesse condizioni (77). (101) Infine, come hanno riconosciuto le stesse autorità italiane, nel 2009 la crisi finanziaria mondiale si è ripercossa in misura significativa sul mercato mondiale della riassicurazione, determinando la restrizione delle condizioni della riassicurazione. Di conseguenza, alcuni riassicuratori privati hanno significativamente ridotto la capacità di assicurazione del credito, diminuendo le attività in tale settore e riorientandole verso altri settori più redditizi, incidendo in questo modo sulla disponibilità assicurativa e riassicurativa del credito sul mercato. In tale contesto, va sottolineato che in casi di riassicurazione operata dallo Stato in molti altri Stati membri nel contesto della crisi attuale, la riassicurazione ottenuta mediante sostegno statale, anche se a integrazione di riassicurazione da parte di operatori privati, è stata sottoposta a valutazione dalla Commissione e non è stata considerata compatibile con il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato (78). (102) Tuttavia, sulla base delle informazioni a tutt'oggi trasmesse dalle autorità italiane, le condizioni offerte dallo Stato in termini di priorità, portata e tasso erano le stesse di quelle concordate con i suddetti operatori del mercato che avevano fornito la copertura. La Commissione osserva che alcuni assicuratori privati potrebbero avere accettato di fornire una porzione significativa della copertura alla SACE BT anche prima di sapere che lo Stato avrebbe fornito la parte restante. Può anche darsi che se la SACE BT avesse cercato altri riassicuratori rispetto a quelli elencati al punto 37, essa avrebbe potuto reperire sufficiente copertura, ma abbia considerato più vantaggioso rivolgersi al suo azionista (SACE). (103) Tuttavia, alla luce di quanto precede, la Commissione non può, in questa fase, escludere che la misura in questione abbia arrecato un vantaggio alla SACE BT. La Commissione invita pertanto l'Italia e le parti interessate a trasmettere ulteriori osservazioni in materia. 4.1.4.3. Terza misura — presenza di un vantaggio (104) Anche se, secondo le autorità italiane, l'operazione in oggetto non ha comportato un aumento del capitale sociale, la Commissione ritiene che essa abbia avuto un effetto positivo sul patrimonio netto, che rappresenta una categoria più ampia rispetto al capitale sociale, grazie ai conferimenti effettuati dalla società madre SACE a favore del capitale della SACE BT (79). Sulla base delle informazioni disponibili, la Commissione ritiene quindi che l'operazione rappresenti un aumento di capitale effettuato dalla SACE. (105) La Commissione sottolinea, tuttavia, che, analogamente alla prima misura, le considerazioni che seguono si basano sulle informazioni finanziarie relative all'impresa nel suo complesso, dal momento che essa non disponeva degli elementi che le permettessero di stabilire se, nel 2009, la SACE BT si occupasse ancora di rischi non assicurabili sul mercato, secondo la definizione della comunicazione sul credito alle esportazioni. (106) La Commissione osserva in particolare che nel 2009 il consiglio di amministrazione della SACE ha approvato il trasferimento di 70 milioni di EUR alla SACE BT. Inoltre, a partire dal 2009 la politica contabile è cambiata e il valore delle partecipazioni nelle controllate è stato valutato nel bilancio secondo il metodo del patrimonio netto. Per quanto riguarda il valore della partecipazione della SACE nella SACE BT, tale metodo ha determinato nel 2009 una rettifica di valore negativa pari a 62,436 milioni di EUR, registrata come perdita (80). Come hanno riconosciuto le autorità italiane, la terza e la quarta misura corrispondono all'importo di cui la SACE BT aveva bisogno per affrontare gli effetti della crisi finanziaria (81). Nel materiale di discussione per la riunione del consiglio di amministrazione della SACE BT del 31 marzo 2009 si fa riferimento alla “necessità di ricapitalizzazione fino a 70 milioni di EUR per ricostituire adeguati attivi a copertura delle riserve a fine 2009” (82). Dallo stesso documento risulta che già alla fine del primo semestre del 2009 gli attivi erano insufficienti a coprire le riserve; un importo di [20-30] milioni di EUR era risultato necessario alla fine di giugno 2009 e un importo di [50-75] milioni di EUR alla fine del 2009. (107) In tale contesto, la Commissione nutre seri dubbi sul fatto che un qualsiasi operatore economico privato avrebbe investito gli importi in oggetto nella SACE BT. Apparentemente, la SACE BT non era in grado di coprire le perdite registrate nel corso del 2008 e i suoi attivi non erano sufficienti a coprire le riserve. In particolare, risulta che la SACE BT non sarebbe riuscita a reperire sul mercato il capitale che le è stato poi conferito, a causa dell'insufficienza della redditività prevista. Non vi sono elementi che indichino che all'epoca la SACE BT beneficiasse di una valutazione positiva. (108) Un’impresa madre avrebbe assunto le perdite di una sua controllata, ma solo se l'impresa aiutata fosse stata ragionevolmente idonea a ridiventare redditizia (83). Se, al contrario, in uno scenario alternativo in cui non vi fossero stati conferimenti di capitale, la SACE BT non avesse potuto più proseguire le proprie attività per la presenza di attivi insufficienti a copertura delle riserve, essendo questa una società la cui responsabilità era limitata, un investitore operante in un'economia di mercato non avrebbe proceduto a un'iniezione di capitale a suo favore se, in termini economici, ciò fosse risultato più oneroso della liquidazione dei relativi attivi (ovverosia vendendo il relativo investimento). Nel caso di interruzione delle attività della SACE BT, ai fini della valutazione in oggetto, sarebbe necessario tenere conto delle altre relazioni economiche, per esempio l'esistenza di debiti, tra l'organismo controllore, la SACE, e la sua controllata, la SACE BT. La Commissione invita l'Italia a presentare le proprie osservazioni in merito al fatto che la terza misura sia stata necessaria per permettere alla SACE BT di proseguire le attività e, in tal caso, di fornire informazioni sui costi stimati che la SACE avrebbe dovuto sostenere in caso di vendita o di liquidazione della SACE BT. (109) È inoltre necessario valutare se all'epoca dell'investimento si sarebbe potuto realisticamente prevedere che la SACE BT avrebbe potuto registrare, almeno nel lungo termine, un congruo livello di rendimento del capitale. Per la valutazione delle prospettive future della SACE BT, è importante verificare la plausibilità del suo piano aziendale. Relativamente al criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato, tale piano svolge un ruolo cruciale, poiché un investitore privato è disposto a fornire nuovi capitali a un’impresa con un deficit di redditività soltanto se prevede che tale redditività raggiunga un livello adeguato. In caso contrario, il capitale investito andrebbe a coprire l'esposizione dell’impresa, senza garanzie che questa ricominci in futuro a produrre utili (84). Senza un piano di “ristrutturazione” convincente, un investitore privato ragionevole non investirebbe (85). (110) A tale proposito, va osservato che nel piano aziendale relativo al periodo 2010-2011, la SACE BT prevede essenzialmente di adottare misure volte ad aumentare la quota di mercato e l'espansione delle attività, piuttosto che misure in grado di permettere un ritorno alla redditività, per esempio misure di riduzione dei costi e di ristrutturazione del modello commerciale. La SACE BT prevede di aumentare la propria quota sul mercato dell'assicurazione ramo credito e ramo cauzioni, con l'obiettivo di raggiungere il livello del […] nel 2011, diventando in questo modo entro il 2011 il secondo operatore del mercato dell'assicurazione del credito. Le stime per il 2009 ponevano la SACE BT in terza o quarta posizione nel mercato dell'assicurazione rami credito e cauzioni. Per quanto riguarda la rete di distribuzione della SACE BT, il piano comprende la valutazione di possibili opportunità di ulteriori acquisizioni. Il piano fa inoltre affidamento su fattori esogeni quali il miglioramento della situazione economica e del mercato e sulla progressiva riapertura del mercato della riassicurazione a partire dal 2011, piuttosto che su cambiamenti interni. (111) La Commissione conclude che il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato non risulta soddisfatto e che la terza misura sembra avere conferito un vantaggio alla SACE BT. 4.1.4.4. Quarta misura — presenza di un vantaggio (112) Alla fine di marzo 2009, la SACE BT ha registrato ulteriori perdite per 22,587 milioni di EUR. Inoltre, il 4 agosto 2009, l'assemblea ordinaria della SACE BT ha approvato il versamento di 41 milioni di EUR dalla SACE nel conto capitale della SACE BT. (113) Pur non avendo, secondo le autorità italiane, aumentato il capitale sociale, la Commissione ritiene che, analogamente alla terza misura, le operazioni in oggetto abbiano avuto un effetto benefico sul patrimonio netto, grazie ai trasferimenti effettuati dalla società madre SACE verso il capitale della SACE BT. Come nel caso della terza misura, la Commissione ritiene che l'operazione rappresenti un aumento di capitale ad opera della SACE. (114) La Commissione sottolinea, tuttavia, che, analogamente alla prima e terza misura, le considerazioni che seguono si basano sulle informazioni finanziarie relative all'impresa nel suo complesso, dal momento che non disponeva degli elementi che le permettessero di stabilire se, nel 2009, la SACE BT si occupasse ancora di rischi non assicurabili sul mercato, secondo la definizione della comunicazione sul credito all'esportazione. (115) In tale contesto, la Commissione nutre seri dubbi sul fatto che un operatore economico avrebbe investito nella SACE BT gli importi in questione e che tale trattamento sarebbe stato concesso da un'impresa privata. In particolare, risulta che la SACE BT non sarebbe riuscita a reperire sul mercato il capitale che le è stato poi conferito, a causa dell'insufficienza della redditività prevista. Analogamente alla seconda e alla terza misura, non vi sono elementi che indichino che all'epoca la SACE BT avesse beneficiato di una valutazione positiva. (116) Non vi sono nemmeno elementi che indichino che la SACE abbia agito come un qualsiasi operatore alla ricerca di profitti, in particolare come un investitore in quel contesto di mercato. Inoltre, tenuto conto delle prospettive future incerte in piena crisi economica e finanziaria, un investitore prudente avrebbe preteso un rendimento particolarmente elevato prima di convincersi a investire in quel momento. (117) La Commissione conclude che il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato non sembra essere stato soddisfatto e che la quarta misura sembra avere conferito un vantaggio alla SACE BT, tramite un conferimento di capitale supplementare che non avrebbe potuto ottenere a condizioni di mercato. 4.1.5. Selettività (118) Per quanto riguarda la prima misura, la dotazione di capitale è stata designata a una sola società, la SACE BT, e nessun'altra impresa. Si tratta pertanto di una misura selettiva. (119) Per quanto riguarda la seconda misura, la Commissione osserva che le autorità italiane hanno comunicato che la SACE aveva la possibilità di concludere contratti di riassicurazione e di coassicurazione con altri assicuratori privati. Anche se si rivelasse vero che la misura era disponibile per tutti gli assicuratori privati, essa risulterebbe comunque selettiva, in quanto ha recato vantaggi a un solo settore. Di conseguenza, la Commissione considera la misura selettiva. (120) Per quanto riguarda la terza misura, le operazioni hanno riguardato una sola società, la SACE BT. Si tratta quindi di una misura selettiva. (121) Per quanto riguarda la quarta misura, le operazioni hanno riguardato una sola società, la SACE BT. Si tratta quindi di una misura selettiva. 4.1.6. Distorsione della concorrenza (122) Per quanto riguarda la prima misura, poiché la SACE BT non avrebbe potuto ottenere il capitale in questione sul mercato, ne consegue che senza il capitale statale essa non sarebbe stata in grado di operare nel segmento dell'assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato nel settore del credito all'esportazione o perlomeno non nella misura in cui ha effettivamente operato. L'aiuto statale avrebbe quindi falsato la concorrenza, consolidando la posizione finanziaria della SACE BT e permettendo a quest'ultima di operare sul mercato su scala maggiore. (123) Pur potendo reperire sul mercato un importo di capitale inferiore, il capitale supplementare (rispetto a quello che avrebbe potuto ottenere sul mercato) fornito dallo Stato ha permesso alla SACE BT di beneficiare di una maggiore affidabilità creditizia, di stipulare più contratti e di eseguire alcune acquisizioni. (124) A tale proposito, il punto 3.2 della comunicazione sul credito all'esportazione afferma che i conferimenti di capitale da parte dello Stato a favore di determinate imprese che costituiscono aiuto di Stato se quest'ultimo non ha agito come un investitore privato operante in un'economia di mercato falsano la concorrenza (86). (125) Per quanto concerne la seconda misura, poiché si può ritenere che questa abbia conferito alla SACE BT un vantaggio che l'impresa non avrebbe reperito a normali condizioni di mercato, senza tale misura la SACE BT avrebbe dovuto far fronte a questi rischi contando sul proprio stato patrimoniale/capitale proprio o offrendo un premio più elevato per ottenere la riassicurazione. Parrebbe che la SACE BT non avrebbe avuto capitali sufficienti per sostenere tali rischi. Pertanto, la misura avrebbe permesso alla SACE BT di stipulare molti più contratti di assicurazione di quanto avrebbe potuto fare senza la riassicurazione statale e di sostenere meno rischi contando sul capitale proprio. Conformemente ai punti 3 e 2.1 della comunicazione sul credito all'esportazione, la Commissione conclude che anche la seconda misura era in grado di falsare la concorrenza. (126) Per quanto concerne la terza e la quarta misura, la Commissione nutre seri dubbi sul fatto che le attività della SACE BT avrebbero potuto continuare a regime normale senza le misure adottate dalla SACE. È probabile che senza i capitali conferiti la SACE BT non avrebbe potuto soddisfare i requisiti minimi regolamentari del capitale e si sarebbe trovata in condizione di insolvenza. Come minimo, senza il conferimento di capitale da parte dello Stato, la SACE BT avrebbe potuto stipulare molti meno contratti e avrebbe dovuto ridurre drasticamente la presenza sul mercato. Tuttavia, come illustrato nella sezione 2, essa ha allargato in misura significativa la sua presenza sul mercato, mantenendo per il futuro un'aggressiva strategia di espansione. Pertanto, anche la terza e quarta misura sembrano in grado di incidere sulla concorrenza. 4.1.7. Incidenza sugli scambi (127) Il mercato dell'assicurazione del credito all'esportazione e degli altri servizi di assicurazione in cui opera la SACE BT sono aperti agli scambi tra Stati membri e molti operatori dei diversi Stati membri sono attivi nell'Unione europea. In Italia, la SACE BT compete con le controllate di imprese straniere (cfr. tabella 8). Si è già accennato al fatto che la SACE BT ha acquisito la KUP, una compagnia di assicurazioni ceca, e che ha quindi operato in Repubblica ceca. (128) Ne consegue che, conformemente al punto 3.2 della comunicazione sul credito all'esportazione, ogni vantaggio conferito all'impresa ha un effetto sugli scambi. Tabella 8 Posizione della SACE BT sul mercato italiano dell'assicurazione del credito e delle cauzioni (%) 2006 2007 2008 1 Gruppo Allianz 27,3 27,1 25,5 2 Coface Assicurazioni 14,2 13,7 13,5 3 Atradius 13,4 12,6 11,0 4 Gruppo Fondiaria-SAI 8,5 8,8 9,1 5 Gruppo Generali (87) 10,3 8,6 8,4 6 Gruppo SACE BT 4,7 6,4 8,2 7 Gruppo Unipol 4,4 4,4 4,4 8 Gruppo Reale Mutua 4,4 4,3 4,3 9 Gruppo Zurich Italia (87) 3,1 2,7 3,1 10 Altri operatori 9,6 11,3 12,5 4.2. Classificazione come aiuti nuovi o aiuti esistenti 4.2.1. Prima misura (129) Alla luce di quanto precede e in particolare dell'affermazione da parte dell'Italia che la ricapitalizzazione comprendeva un “margine di free capital” (cfr. punto 14), la Commissione conclude che almeno una parte della prima misura sembra costituire un aiuto. Essa non può essere classificata come aiuto esistente, in quanto l'Italia ha accettato la comunicazione sul credito all'esportazione del 1997 al più tardi nel 2001, quando ne ha accettato la versione del 2001 (88). Gli effetti dell'accettazione delle misure adeguate sono stati chiariti dalla Corte, nella causa CIRFS (89). Al punto 35, la sentenza recita “le norme enunciate nella disciplina e accettate dagli Stati membri hanno, in particolare, l'effetto di revocare riguardo a determinati aiuti, rientranti nel campo di applicazione della disciplina stessa, l'autorizzazione precedentemente concessa e, pertanto, di qualificarli nuovi e di assoggettarli all'obbligo di notifica previa”. (130) Nella misura in cui la prima misura sembra costituire un aiuto nuovo, la Commissione la ritiene concessa illegalmente, in quanto l'Italia non l'ha notificata alla Commissione prima di attuarla. 4.2.2. Seconda, terza e quarta misura (131) Per quanto concerne la seconda, la terza e la quarta misura, la Commissione ritiene che esse non possano essere considerate concesse prima dell'accettazione da parte dell'Italia della comunicazione sul credito all'esportazione e che quindi vadano considerate aiuti nuovi. (132) Se tali misure dovessero rivelarsi aiuti di Stato, esse verrebbero considerate aiuti illegali, in quanto l'Italia non li ha notificati alla Commissione prima di attuarli. 4.3. Compatibilità dell'aiuto potenziale con il mercato interno (133) Poiché la Commissione ritiene, in questa fase, che le misure accordate dalle autorità italiane a favore della SACE BT potrebbero configurarsi come aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è necessario valutarne la compatibilità con il mercato interno. 4.3.1. Prima misura (134) Per quanto concerne la prima misura, la Commissione osserva che l'Italia non ha indicato alcun motivo in base al quale la misura, se dovesse rivelarsi un aiuto di Stato, potrebbe essere considerata compatibile con il mercato comune. (135) Non risulta, in questa fase, che l'aiuto concesso sia compatibile con le linee guida, le discipline o le comunicazioni adottate dalla Commissione in materia di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE. (136) In linea di principio, secondo i punti 3.2 e 4.1 della comunicazione sul credito all'esportazione, le deroghe alle norme in materia di aiuti di Stato non si applicano ai rischi assicurabili sul mercato. Effettivamente, oltre alla distorsione della concorrenza tra assicuratori, tali aiuti di Stato “si traducono, inoltre, in differenze fra le coperture assicurative offerte per i rischi assicurabili sul mercato nei diversi Stati membri, alterando pertanto le condizioni di concorrenza tra le imprese di detti Stati, con ripercussioni indirette sugli scambi intracomunitari indipendentemente dal fatto che si tratti di esportazioni intra- o extracomunitarie. Le deroghe di cui all'articolo 92 del trattato CE non si applicano agli aiuti concessi per la copertura dei rischi assicurabili sul mercato. Gli effetti distorsivi di siffatti aiuti nella Comunità superano l'eventuale interesse nazionale o comunitario al sostegno alle esportazioni” (90). Tali aiuti di Stato non sono quindi ammissibili al beneficio di alcuna delle deroghe previste all'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, in particolare all'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), in quanto falsano la concorrenza tra le imprese degli Stati membri e incidono sul mercato interno. (137) Per quanto riguarda l'eventualità che le misure di aiuto a favore della SACE BT siano compatibili con gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, la Commissione osserva che esse non sembrano soddisfare nessuna delle condizioni di ammissibilità al beneficio dell'esenzione previste dall'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE: — in primo luogo, gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (in appresso, gli orientamenti) (91) prevedono che un'impresa di nuova costituzione non possa essere beneficiaria di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione anche se la sua posizione finanziaria iniziale è precaria (92). La SACE BT, in quanto impresa di nuova costituzione, non risulta quindi ammissibile ai sensi degli orientamenti. Inoltre, le autorità italiane non considerano la SACE BT un'impresa in difficoltà e non hanno sostenuto che la misura in oggetto sia conforme agli orientamenti, — in secondo l