Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services postaux

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Contexte général

Lors de l'adoption de la sixième directive TVA [1] en 1970, le secteur postal se caractérisait par une situation de monopole et un éventail limité de services non ouverts à la concurrence. Le régime fiscal adopté à l'époque, qui exonérait les services publics postaux, était adapté à cette situation.

[1] Sixième directive du Conseil (77/388/CEE) du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme, JO L 145, 13.6.1977, p. 1, modifiée en dernier lieu par la directive 2002/92/CE, JO L 331 du 7.12.2002, p. 27.

Dans certains États membres, les services publics postaux sont toujours considérés comme ne relevant pas du régime de la TVA étant donné qu'ils sont réputés être fournis par une autorité publique au sens de l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive.

D'autres États membres, en revanche, appliquent l'article 13(A)(1)(a), qui exonère:

Les prestations de services et les livraisons de biens accessoires à ces prestations, à l'exception des transports de personnes et des télécommunications, effectuées par les services publics postaux.

Par ailleurs, l'article 13(B)(e) exonère:

Les livraisons, à leur valeur faciale, de timbres-poste ayant valeur d'affranchissement à l'intérieur du pays, de timbres fiscaux et d'autres valeurs similaires.

L'exonération dont bénéficient les services postaux ne couvre pas les services similaires fournis par d'autres organismes, tels que les chemins de fer, les compagnies aériennes ou d'autres transporteurs. Toutefois, la livraison de timbres-poste dans ce contexte est exonérée, quel que soit le vendeur.

Une certaine confusion règne cependant dans la Communauté quant à l'interprétation correcte de cette exonération. Ainsi, au moins deux États membres estiment qu'elle ne s'applique pas lorsque les services publics postaux sont assurés par une société anonyme.

2. Exonérations et distorsions de concurrence

Une exonération ne signifie pas pour autant qu'aucune taxe n'est due. Elle signifie simplement que la taxe n'est pas appliquée sur la valeur ajoutée d'une livraison particulière. Elle signifie aussi que la TVA sur les coûts s'y rattachant n'est pas déductible. Il en résulte inévitablement une distorsion due à l'effet de l'exonération sur le caractère normalement transparent de la TVA dans une chaîne de prestations et aux effets de la TVA "cachée" (souvent appelés effet de cascade).

Dans une situation normale, chaque assujetti opérant dans une chaîne de transactions applique la TVA et déduit la TVA qui lui a été appliquée. Cette façon de procéder permet à la taxe de parcourir toute la chaîne jusqu'au consommateur final, qui sera lui dans l'incapacité de la déduire. Lorsqu'un opérateur effectue dans cette chaîne des livraisons exonérées de la TVA, il ne pourra déduire la TVA qui lui a été appliquée. Cette TVA constituera un élément de coût qui se répercutera sur ses propres prix de vente (TVA dite "cachée). En conséquence, les prix pratiqués par cet opérateur seront légèrement inférieurs à ce qu'ils auraient normalement été s'il avait appliqué la TVA sur ses ventes, étant donné que la TVA "cachée" ne porte pas sur la valeur ajoutée propre de cet opérateur. La TVA qu'il applique est donc une TVA sur ses coûts et non une TVA sur ses ventes.

Lorsque la personne effectue une livraison exonérée à des consommateurs finaux, ceux-ci bénéficient d'une réduction de prix étant donné que la valeur ajoutée par ce fournisseur n'a pas été taxée. Il reste qu'en raison de la non-déductibilité de la taxe dans le chef de l'entreprise exonérée, le preneur acquittera une taxe cachée sur les coûts du fournisseur. Toutefois, lorsqu'un opérateur assujetti est le preneur d'une prestation exonérée, il aura à supporter des coûts, et notamment la TVA cachée, qu'il ne sera pas en mesure de déduire. Il en résultera une augmentation des coûts à charge de l'entreprise assujettie. Lorsque cette dernière applique la TVA à ses propres ventes, le calcul de la valeur ajoutée prend en compte la TVA cachée. En conséquence, le consommateur final acquittera une taxe plus élevée, étant donné qu'il payera une TVA sur la TVA cachée.

3. Distorsion dans le secteur postal

Dans les services postaux, l'exonération existante provoque une distorsion entre des services analogues fournis par l'opérateur public et l'opérateur privé étant donné que seuls les services de l'opérateur public sont exonérés. Les prix pratiqués par l'opérateur public seront plus avantageux lorsque les services postaux sont fournis à des personnes ne bénéficiant pas du droit à déduction (particuliers, banques, compagnies, d'assurance, organisations caritatives, etc.). Ces consommateurs ne peuvent récupérer toute la TVA qui leur est appliquée de telle sorte qu'il est actuellement plus avantageux pour eux d'acquérir ces services auprès d'un prestataire exonéré de la TVA parce qu'ils bénéficieront d'un prix plus avantageux, en dépit de la taxe cachée. En revanche, un opérateur admis à déduire la TVA préférera les prix pratiqués par un prestataire de services assujetti (opérateur privé) qui lui appliquera une TVA qu'il pourra à son tour déduire. Ce type d'entreprise, qui actuellement représente un peu plus de 60 % du chiffre d'affaires des opérateurs publics postaux pour les services de courrier dans la Communauté européenne, s'adressera de préférence à un opérateur appliquant la TVA puisqu'il n'y aura pas de taxe cachée et que, bien que le prix TVA comprise qui lui sera facturé soit plus élevé, pourra déduire la TVA avec, au bout du compte, un prix effectivement payé inférieur. La conséquence de l'exonération actuelle est que les opérateurs publics et privés ne sont pas en mesure de se concurrencer effectivement sur tous les marchés. De plus, étant donné qu'une grande partie du secteur demeure réservée aux opérateurs publics, l'incidence de la TVA cachée est très élevée.

Dans la mesure où les services publics postaux opèrent aujourd'hui dans des marchés ouverts à la concurrence, le fait que l'exonération de la TVA soit exclusivement réservée au secteur public fausse inévitablement cette concurrence. Cette situation, qui est de plus en plus difficilement justifiable, donne régulièrement lieu à des plaintes de la part des opérateurs, qu'ils soient publics ou privés. La poursuite de la libéralisation dans le secteur augmente au demeurant les cas de distorsion.

Le système actuel complique en outre les relations commerciales internes au sein des groupes constitués autour des services publics et dont les filiales autonomes (entreprises de transport, par ex.) sont le plus souvent soumises au régime TVA de droit commun. Lorsqu'une filiale fournit une prestation à l'opérateur public, la TVA facturée n'est en effet pas récupérable par l'opérateur public, ce qui représente un coût pour ce dernier. À l'inverse, lorsque l'opérateur public fournit une prestation à l'une de ses filiales, cette prestation sera exonérée mais englobera une TVA cachée. En d'autres termes, la TVA qui, normalement, devrait se transmettre entre les différents opérateurs jusqu'au consommateur final, est piégée dans le système, ce qui provoque des frais supplémentaires pour les entreprises et le consommateur.

Dans le cadre de la privatisation totale ou partielle de leurs opérateurs postaux, certains pays taxent déjà le secteur postal, ce qui pose des problèmes s'agissant des relations avec les opérateurs postaux des autres pays dans lesquels l'opérateur public reste exonéré.

L'ensemble de ces difficultés révèle que le principe de neutralité, qui est au coeur du système commun de TVA, n'est aujourd'hui plus respecté dans ce secteur. Le but de la présente proposition est donc de modifier la sixième directive, de manière à assujettir à la TVA l'ensemble des prestations fournies par ce secteur. Cela permettra de moderniser et de simplifier la taxe en éliminant la distorsion et rendra plus équitable l'application de la taxe dans ce secteur. Cette démarche est conforme à la communication de la Commission publiée en juin 2000 [2].

[2] Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur, COM(2000) 348 final.

4. Solution proposée pour résoudre les problèmes rencontrés

Sur le plan purement technique, la solution la meilleure et la plus simple serait de taxer tous les services postaux à un taux uniforme. La taxation donnerait aux opérateurs publics postaux le droit de déduire la TVA sur leurs achats, ce qui aurait pour effet de faire disparaître du système la TVA cachée au bénéfice de l'ensemble des intervenants et de résoudre la plupart des problèmes de distorsion auxquels sont confrontés les prestataires.

L'introduction d'un taux uniforme pourrait toutefois entraîner des hausses de prix, notamment pour les services postaux fournis aux particuliers. Il convient de souligner qu'en autorisant les opérateurs postaux à déduire la taxe d'amont, cette taxation au taux uniforme ne se traduirait pas par une hausse de prix équivalente au taux de TVA uniforme. Compte tenu des marges appliquées par les opérateurs postaux et de l'uniformisation des taux de TVA dans la Communauté, certaines augmentations de prix à charge du consommateur final restent cependant probables, à moins que ces recettes fiscales supplémentaires soient utilisées par les États membres pour augmenter leurs subventions postales (à l'opérateur ou au consommateur). Une taxation intégrale à un taux uniforme pourrait également avoir des effets non négligeables dans certains secteurs sensibles, tels que les secteurs caritatif et de la santé, où les coûts non déductibles augmenteront.

La Commission s'est dès lors employée à trouver une solution qui élimine la distorsion induite par l'exonération tout en permettant aux États membres de minimiser les effets d'une augmentation des prix sur les consommateurs finaux induite par le mécanisme fiscal. Cette solution consisterait à appliquer un taux réduit pour les services postaux utilisés par les particuliers. La taxe totale sur les produits d'un opérateur postal, appliquée à un taux réduit, ne sera pas en effet sensiblement différente de la taxe d'amont totale perçue à un taux uniforme sur ses facteurs de production. (L'écart dépendra des niveaux relatifs des taux réduits et uniformes appliqués et du degré de la "valeur ajoutée" fournie par le prestataire de services postaux).

L'application d'un taux réduit ne doit cependant pas faire perdre de vue le caractère unique des opérations postales, et notamment la possibilité offerte aux preneurs d'acheter à l'avance des timbres d'une valeur faciale différente et de déposer, en vue de son acheminement, leur courrier dans des boîtes aux lettres, sans qu'ils aient le moindre contact avec l'opérateur. Pour que la modification proposée débouche sur une simplification, qui reste l'un des objectifs clés, il est crucial de fixer une ligne de démarcation claire entre les différents produits soumis à des taux de TVA différents.

Or, en raison de la nature même des opérations postales, il s'est avéré techniquement impossible de circonscrire le taux réduit aux seuls consommateurs privés. Il est dès proposé de mettre à la disposition des États membres un taux de TVA réduit qu'il leur serait loisible d'appliquer aux services postaux classiques. Cela engloberait la majeure partie du courrier privé, mais également une partie du courrier d'affaires. Le fait que le taux réduit soit également disponible aux entreprises est sans importance puisque les opérateurs assujettis peuvent déduire la TVA quel qu'en soit le taux et que les opérateurs exonérés se trouveront, comme les consommateurs finaux, plus ou moins dans la même situation que celle dans laquelle ils se trouveraient dans le cadre des règles existantes.

La proposition ci-jointe de directive vise dès lors à modifier les règles de TVA applicables aux services postaux publics en instaurant pour ceux-ci le principe de la taxation généralisée. Toutefois, pour minimiser l'impact de cette modification sur le prix payé par les consommateurs finaux, la solution proposée prévoit la possibilité d'instaurer également un taux de TVA réduit pour les lettres et les petits envois. Ces dispositions, dont une description détaillée figure dans le chapitre ci-après, doivent permettre à toutes les entreprises qui opèrent dans ce secteur d'être traitées plus équitablement tout en minimisant l'impact de cette modification sur les consommateurs finaux.

Il convient néanmoins de souligner que cette approche, consistant à taxer l'ensemble des services postaux, n'affecte pas le processus de libéralisation du secteur postal, qui reste soumis aux dispositions de la directive 97/67/CE du 15 décembre 1997 (telle que modifiée) [3]. L'assujettissement à la TVA, en effet, n'est pas un préalable à une libéralisation plus poussée du secteur, mais tout simplement la solution aux problèmes actuellement rencontrés dans ce marché partiellement libéralisé.

[3] JO L 15 du 21.1.1998, p. 14.

5. Résumé des modifications proposées

La proposition repose sur trois éléments clés:

* suppression de l'exonération pour les services publics postaux et les timbres-poste;

* modification des règles relatives au lieu des prestations de service afin d'uniformiser le taux de TVA pour pratiquement l'ensemble du courrier privé;

* possibilité d'appliquer un taux réduit.

Il est proposé que l'exonération des services postaux et des timbres-poste soit supprimée. En principe, tous les services postaux seraient dès lors soumis aux règles de TVA normalement appliquées au transport, conformément aux dispositions des articles 9(2)(b) et 28ter(C)(2) de la sixième directive TVA. Un transport est taxable dans la mesure où il s'effectue sur le territoire de la Communauté, mais le transport de biens dont le lieu d'arrivée est situé en dehors de la Communauté est exonéré avec un droit à déduction.

Sans autre modification, la suppression de l'exonération créerait pour les services postaux deux situations différentes en matière fiscale: le courrier destiné à la Communauté serait soumis à un taux uniforme alors que le courrier destiné à des pays tiers serait exonéré et assorti d'un droit à déduction. Cela poserait certains problèmes, et notamment la nécessité de recourir à deux séries de timbres, généralement disponibles, qui plus est, dans différentes valeurs, ce qui ne simplifierait pas les choses. Pour alléger l'impact de ces modifications sur les consommateurs finaux et simplifier les systèmes de contrôle, il est donc proposé que les services postaux classiques, c'est-à-dire tous les envois d'un poids égal ou inférieur à 2 Kg, soient soumis à des règles spécifiques concernant le lieu des prestations de services. Il est proposé que tous ces envois destinés à des pays tiers soient traités comme s'il s'agissait d'envois destinés à la Communauté. Dans le même temps, il est proposé de modifier les règles d'exportation de manière à supprimer l'exonération (avec droit à déduction) pour ce type de prestation. Un seul taux serait donc applicable, ce qui reviendrait à s'aligner sur les régimes de TVA analogues existant dans ce secteur en dehors de la Communauté.

Tous les services postaux classiques impliquant des envois d'un poids égal ou inférieur à 2 Kg seraient donc en principe soumis à ce taux uniforme. Il est également proposé comme alternative aux États membres d'appliquer un taux de TVA réduit à l'ensemble de ces services.

Les services non classiques, les services relatifs au courrier non adressé et les services relatifs aux envois d'un poids supérieur à 2 Kg seront régis par les règles de TVA normales concernant le lieu des prestations de services de transport et ne pourront pas bénéficier du taux réduit. Le courrier destiné à être livré dans la Communauté serait donc soumis à un taux unique, alors que le courrier destiné à être livré en dehors de la Communauté serait exonéré et assorti d'un droit à déduction.

6. Les détails du système de taxation proposé

6.1. Dispositions générales

Bien que les services postaux comportent diverses activités telles que la collecte, le tri, le transport et la distribution d'envois postaux, il s'agit, pour le preneur, de prestations de service ayant pour but d'acheminer des biens d'un endroit vers un autre. Il est dès lors proposé que les prestations de services postaux soient traitées comme une prestation unique de services de transport. Les différents services sous-traités, tels que le transport ferroviaire, resteront hors du champ d'application de ces mesures.

Il est également proposé que les timbres soient considérés comme une preuve de paiement anticipé, hormis les cas dans lesquels il est recouru à un régime particulier, auquel cas il est proposé que les timbres puissent être assimilés à des livraisons de biens et dès lors exonérés avec droit à déduction. (Ce régime particulier, qui vise à éviter l'utilisation de plusieurs séries de timbres, est expliqué de manière plus détaillée ci-après).

Enfin, il est proposé que les livraisons de timbres destinés à un usage philatélique soient considérées comme une livraison de biens soumise au taux de TVA uniforme, étant donné qu'elles n'ont aucun lien avec la prestation de services postaux. Elles ne relèveraient dès lors pas du champ d'application du régime applicable aux opérateurs postaux et les règles normales relatives à ces prestations seraient donc d'application.

6.2. Règles particulières concernant le lieu des prestations de services pour le courrier destiné aux pays tiers

Il est proposé que le lieu des prestations de services de transport de base de lettres et de petits envois d'un poids égal ou inférieur à 2 Kg soit le pays de départ. Cela éliminerait les difficultés liées à l'adoption des règles normales relatives au lieu des prestations de services de transport et les problèmes de contrôle de l'affranchissement pour les services postaux transfrontaliers, qui seraient exonérés tout en bénéficiant d'un droit à déduction. Les opérateurs des pays tiers ne seraient, quant à eux, pas tenus de s'immatriculer aux fins de la TVA pour couvrir la partie communautaire du transport postal originaire d'un pays tiers.

Les règles proposées concernant le lieu des prestations de services couvriront l'ensemble des activités des services postaux (c'est-à-dire la levée, le tri, le transport et la distribution) portant sur les envois postaux définis, mais non les activités déployées par un sous-traitant dans le cadre de ces services. Elles couvriront tous les envois ordinaires d'un poids égal ou inférieur au poids déterminé, portant le nom et l'adresse du destinataire. Elles s'appliqueront à tous les envois de ce type transportés par tout opérateur, y compris le publipostage, les livres, les catalogues, et tous les petits colis. En revanche, elles ne s'appliqueront pas aux prestations de services fournies par un opérateur en complément des services postaux classiques, tels que le courrier express. Ces services sont exclus étant donné que les preneurs sont généralement des entreprises.

En liaison avec la règle particulière concernant le lieu des prestations de services, il est proposé que l'exonération avec droit à déduction dont bénéficie l'acheminement classique vers un pays tiers d'envois postaux d'un poids inférieur à 2 Kg soit supprimée par un amendement de l'article 15(13).

Ces règles particulières en ce qui concerne le lieu des prestations de service se traduiront par une simplification du régime applicable à la fois aux opérateurs et aux preneurs, puisqu'il ne subsistera plus qu'un seul taux de TVA (taux uniforme ou réduit) pour tous les envois d'un poids inférieur à 2 Kg. L'instauration d'un seuil élevé en ce qui concerne le poids maximum permettra au demeurant de limiter fortement les possibilités d'erreur et d'abus.

6.3. Taux réduit facultatif

Dans le contexte de la taxation généralisée au taux uniforme, il est proposé que les États membres aient la faculté d'appliquer un taux réduit aux services postaux classiques ayant pour objet des lettres et colis adressés d'un poids égal ou inférieur à 2 Kg. Sont notamment concernés par cette proposition le publipostage, les livres, les catalogues, les journaux, etc., à condition qu'ils aient été adressés à une personne nommément citée. Le publipostage adressé "à l'occupant" ne pourra donc pas bénéficier de cette faculté. En fixant la limite supérieure du taux réduit aux envois d'un poids égal ou supérieur à 2 Kg, il sera moins nécessaire de recourir à différentes séries de timbres. L'essentiel de l'activité postale concerne en effet des envois beaucoup plus légers. Le taux réduit ne s'appliquera que lorsque les services postaux sont fournis au preneur. Il ne s'appliquera donc pas aux éléments sous-traités fournis aux prestataires des services postaux.

L'objectif principal de ce taux réduit est de faire en sorte que la suppression de l'exonération dans ce secteur ne se traduise pas par des augmentations de prix pour les particuliers. Le taux approprié sera bien sûr différent dans chaque État membre puisque le taux uniforme y est différent. Lorsque les États membres décident de ne pas opter pour un taux réduit, c'est le taux uniforme qui sera d'application.

Ce taux réduit sera l'un des deux taux déjà prévus dans le cadre de l'article 12(3) et fera par ailleurs l'objet d'une catégorie supplémentaire dans l'annexe H.

De nombreuses entreprises bénéficieront également d'un taux réduit étant donné qu'il est impossible de faire une distinction entre le courrier privé et le courrier d'affaires. Pour la grande majorité des entreprises qui effectuent elles-mêmes des prestations assujetties, cela restera absolument sans conséquence puisqu'elles peuvent déduire la TVA qui leur est appliquée, quel qu'en soit le taux. Pour les entreprises exonérées de la TVA (banques, assurances, écoles, organismes caritatifs, etc.), le résultat sera le même que pour les consommateurs finaux. Toutefois, le publipostage sans adresse ne doit pas être considéré comme du courrier privé et tombe dès lors hors du champ d'application du taux réduit.

Dans certains États membres, tous les services sont déjà taxés au taux uniforme dans le cadre d'un marché complètement libéralisé alors que dans d'autres, la taxation s'applique aux services non réservés, quel que soit le prestataire du service. Tous les États membres ne souhaiteront dès lors pas appliquer un taux réduit de manière à minimiser l'impact de l'assujettissement étant donné que l'impact variera considérablement d'un État à l'autre.

6.4. Services postaux pour les colis d'un poids supérieur à 2 Kg

En ce qui concerne les services ayant pour objet des colis d'un poids supérieur à 2 Kg, il est proposé de ne pas autoriser de taux réduit et que les règles normales concernant le lieu des prestations des services de transport (articles 9(2)(b) et 28ter(C)(2)) s'appliquent. Cela signifie que:

* les envois collectés et distribués dans un État membre seront taxables dans cet État membre;

* les envois collectés dans un État membre et distribués dans un autre État membre seront taxables dans l'État membre de départ;

* les envois collectés dans un État membre et distribués en dehors de la Communauté seront taxables dans cet État membre pour la partie du parcours effectuée dans la Communauté. Il est proposé que cette prestation de services soit exonérée avec droit à déduction dans le cadre d'un article 15(13) modifié;

* les envois collectés en dehors de la Communauté et distribués dans un État membre relèveront du régime de TVA d'un État membre de la Communauté pour tout élément du parcours effectué dans cet État membre. Cette prestation de services restera exonérée avec droit à déduction en vertu de l'article 14(1)(i).

6.5. Traitement des frais terminaux

Parmi les envois distribués par les opérateurs figurent des envois collectés dans l'État membre mais également des envois collectés dans un autre État membre ou dans des pays tiers. L'opérateur qui collecte le courrier facture au preneur l'ensemble de la prestation, c'est-à-dire le transport et la livraison. Il sous-traite la composante livraison à l'opérateur établi dans l'autre pays. La rémunération perçue par le deuxième opérateur constitue ce que l'on appelle "les frais terminaux". Elle permet de prendre en compte l'ensemble de la chaîne, allant de l'opérateur qui livre le courrier à l'opérateur qui le collecte. Il est proposé de réserver à ce type d'opération le traitement fiscal suivant:

Les frais terminaux transfrontaliers impliquant un pays tiers seront exonérés avec un remboursement de la taxe au stade précédent en vertu de l'article 14(1)(i). Une autre solution consisterait à faire appliquer par les opérateurs de la Communauté la TVA qui serait, en principe, alors déductible par l'opérateur du pays tiers. Toutefois, de nombreux opérateurs postaux de pays tiers ne pourraient réclamer un remboursement au titre de la 13ème directive parce qu'ils sont des entreprises d'Etat et donc non assujettis. De plus la 13ème directive permet aux États membres de rejeter les demandes de remboursement introduites par les entités de pays tiers en l'absence de réciprocité entre les pays concernés. Étant donné que les opérations postales font intervenir des opérateurs du monde entier pratiquement, cela provoquerait une grave distorsion en termes d'éligibilité au remboursement.

En ce qui concerne les frais terminaux intracommunautaires, il convient d'identifier le lieu où se trouvent les envois postaux au moment où le sous-traitant prend en charge le transport. Le résultat est le même, mais pour des raisons différentes.

Lorsque l'opérateur principal, X, établi dans l'État membre A, transmet l'envoi au sous-traitant Y, établi dans l'État membre B, et que la transmission s'effectue dans l'État membre A, le lieu de la prestation de services sera l'État membre A en vertu de l'article 28ter(C)(1) et 28ter(C)(2). Les services fournis par le sous-traitant constituent en effet une prestation intra-communautaire et le lieu de la prestation est le lieu de départ du transport. La TVA est donc due dans l'État membre A et devrait être acquittée par l'opérateur X dans le cadre du mécanisme d'autoliquidation visé à l'article 21(1)(b).

Lorsque l'opérateur principal, X, établi dans l'État membre A, transmet l'envoi au sous-traitant Y, établi dans l'État membre B, et que la transmission s'effectue dans l'État membre B, le lieu de la prestation de services sera toujours l'État membre A en vertu de l'article 28ter(C)(1) et 28ter(C)(2). Les services fournis par le sous-traitant sont en effet liés à une prestation intra-communautaire, le preneur étant quant à lui établi dans un Etat membre autre que l'Etat membre de départ. La TVA est donc due dans l'État membre A et devrait être acquittée par l'opérateur X dans le cadre du mécanisme d'autoliquidation visé à l'article 21(1)(b).

En revanche, si le sous-traitant Y est identifié aux fins de la TVA dans l'autre État membre A, il sera, dans les deux cas précités, le redevable de la taxe.

6.6. Port payé par le destinataire

Les entreprises peuvent s'inscrire auprès de leur opérateur postal à un "service de réponse pour les entreprises", permettant au destinataire d'offrir un message gratuit. Aux fins de la TVA, on distingue deux types de port payé par le destinataire. Le premier est proposé par les entreprises à leurs clients qui se trouvent dans le même pays que l'entreprise. Le deuxième type de service concerne les entreprises et les clients situés dans des pays différents.

Dans le premier cas, la situation est simple. L'opérateur postal se fait rétribuer par l'entreprise pour l'inscription et chaque envoi qui lui est livré. Ces deux rétributions seront soumises très normalement à la TVA qui, le cas échéant, pourra être appliquée à un taux réduit.

Dans le deuxième cas, la situation est plus complexe. L'entreprise s'inscrit auprès de son opérateur local et s'acquitte d'un droit d'inscription et rétribue cet opérateur local pour chaque envoi reçu. Ces deux formes de rétribution seront soumises à la TVA normale et pourront faire l'objet le cas échéant d'un taux réduit. Toutefois, l'opérateur étranger se fera lui aussi rétribuer par l'opérateur local pour la collecte de l'envoi. Ces frais additionnels font partie des frais terminaux. Ils seront exonérés avec droit à remboursement en vertu de l'article 15(13) lorsque l'envoi collecté a pour destination un pays tiers.

Lorsque l'envoi a été collecté dans un État membre et doit être envoyé dans un autre État membre, il est imposable dans l'État membre de départ conformément à l'article 28ter(C)(1) et 28ter(C)(2). Cet assujettissement s'explique par le fait que les services du sous-traitant sont liés à une prestation intracommunautaire et que le lieu de prestation est le lieu de départ du transport. Il sera alors soumis à un mécanisme d'autoliquidation en vertu de l'article 21(1)(b) dès lors que le sous-traitant n'est pas identifié aux fins de la TVA dans l'autre État membre.

6.7. Régime particulier de comptabilisation de la taxe pour les opérateurs postaux

Les opérateurs situés dans des États membres qui optent pour le taux réduit pourraient être amenés à comptabiliser la TVA à trois niveaux (taux uniforme, taux réduit et taux zéro). Lorsqu'aucun taux réduit n'est adopté, les opérateurs devront comptabiliser la TVA à deux niveaux. Cela implique la nécessité de disposer de deux séries de timbres même si, grâce aux modifications qu'il est proposé d'adopter aux règles concernant le lieu des prestations de services et à l'exonération du courrier d'un poids inférieur à 2 Kg ainsi qu'à la fixation d'un taux réduit à ce même niveau de 2 Kg, la nécessité de disposer de séries de timbres distinctes est fortement réduite.

En guise de simplification et afin d'éviter de devoir recourir à différentes catégories de timbres, il est proposé que les opérateurs postaux puissent utiliser un régime particulier leur permettant de déterminer le montant de la TVA due au titre de leurs opérations postales au moyen d'une méthode alternative. Le preneur du service ne serait ainsi plus confronté qu'à une seule série de timbres. Il ressort clairement des discussions qui ont été menées avec différents opérateurs que certains d'entre eux ne seraient pas intéressés par un régime particulier alors que d'autres reconnaissent que la disponibilité de plusieurs séries de timbres compliquerait inutilement le problème pour les preneurs de leurs services et qu'ils accueilleraient dès lors favorablement toute possibilité de simplification. Il est également évident que les systèmes et la technologie disponibles varient fortement d'un État membre à l'autre. Un système convenant à un opérateur ne conviendra pas nécessairement à un autre opérateur. Il est dès lors proposé que les États membres puissent concevoir leur propre régime particulier, adapté aux systèmes en vigueur sur leur territoire.

Quel que soit le régime adopté, celui-ci devra en principe permettre de déterminer:

* la partie du courrier soumise au taux de TVA réduit;

* la partie du courrier soumise au taux de TVA uniforme;

* la partie du courrier d'un poids supérieur à 2 Kg destinée aux pays tiers pour laquelle aucune TVA n'est due;

* toutes les sommes acquittées par l'opérateur dans le cadre du mécanisme d'autoliquidation pour ce qui est des frais terminaux reçus des autres États membres (taux uniforme).

Ce système devra également comporter un mécanisme de preuve approprié en ce qui concerne la déductibilité pour les entreprises.

Cette approche prévoit en outre la possibilité d'éviter la double imposition des timbres-poste/services postaux, notamment en traitant les timbres comme de biens et donc en les soumettant à un taux de TVA nul.

L'avantage de ce système est que l'introduction de la taxation n'entraînerait aucune modification du fonctionnement du service postal pour le consommateur.

7. Conclusion

Au moment de l'adoption de la sixème directive TVA, les services postaux étaient presque exclusivement fournis par des monopoles nationaux, ce qui explique la préférence donnée à l'époque à un système d'exonération générale des services postaux. Aujourd'hui, toutefois, ces services sont de plus en plus fournis dans un environnement concurrentiel. L'exonération des activités des opérateurs publics crée dès lors des distorsions de concurrence vis-à-vis des opérateurs privés, soumis eux à la TVA.

Pour corriger les distorsions qui résultent de cette exonération, la seule solution viable est de taxer toutes les activités de ce type. L'impact d'une telle modification pour le consommateur final pourrait toutefois être atténué par l'introduction d'un taux réduit limité sans effet significatif sur les recettes ou distorsions importantes.

La modification qu'il est proposé d'apporter au traitemnet TVA des servies postaux signifiera que pour tout envoi postal adressé d'un poids inférieur à 2 Kg, un seul taux de TVA sera applicable pour le service classique. Celui-si sera soumis soit au taux normal, soit au taux réduit, selon que l'Etat membre concerné a oui ou non opté pour ce dernier. Pour les envois postaux de plus de 2 Kg, deux taux possibles coexisteront. Les services seront soumis au taux uniforme normal si l'envoi est livré dans la Communauté et exonérés avec droit à déduction s'il doit être livré dans un pays tiers.

8. Commentaires concernant chaque disposition

Article premier

Point 1

Lieu des prestations de services pour les envois de lettres

Cette disposition prévoit que les services postaux ayant pour objet certains envois d'un poids inférieur à 2 Kg seront taxés dans l'Etat membre de départ et que le service en question est considéré comme étant effectué à l'intérieur du pays. En conséquence, le service est toujours taxable, même si ce courrier est destiné à un pays tiers. Ce résultat est obtenu en dérogeant au principe posé par l'article 9(2)(b), selon lequel le lieu des prestations des services de transport est l'endroit où s'effectue le transport en fonction des distances parcourues. Elle établit également un lien avec les règles concernant le lieu de départ pour le transport intracommunautaire de marchandises, fixé à l'article 28ter(C)(2).

Toutefois, lorsque le destinataire du courrier est égalemnt le preneur du service (service de réponse pour entreprises notamment), le lieu de la prestation devient le lieu de livraison de l'envoi en question, même lorsque cet envoi transite par plusieurs pays différents.

Ces règles ne couvrent que les services postaux classiques, qui peuvent être fournis par n'importe quel opérateur. Elles ne s'appliquent qu'à la correspondance ordinaire, au publipostage, aux livres, aux catalogues, aux journaux et aux petits colis dès lors que ces envois sont adressés à une personne nommément citée. Elles ne couvrent donc pas le publipostage adressé "à l'occupant". Ces règles couvrent le service classique de base, parfois appelé service de "deuxième classe". Seraient également couverts les services de livraison rapide, parfois appelés services de "première classe" ou "courrier prioritaire". Les services postaux classiques ne couvrent toutefois pas, dans ce contexte, les services de courrier express. L'objectif de cette démarche est de les limiter le plus possible aux services les plus utilisés par les consommateurs finaux. La fixation d'une limite de poids élevée permet d'arrêter une règle unique pour la majorité du courrier classique et aligne la règle qui régit le lieu de la prestation sur le poids de référence fixé pour le taux réduit facultatif, ce qui simplifie l'ensemble du système.

Point 2

Taxation des prestations de services postaux

Afin d'instaurer la taxation généralisée des services postaux, il est proposé que les dispositions de l'article 13 prévoyant une exonération pour ces services soient supprimées.

Point 3

Suppression du taux zéro

Outre l'amendement proposé à la règle relative au lieu de la prestation, il est proposé d'instaurer une exception au principe de l'exonération visé à l'article 15(13) (prestations de services liées à l'exportation). Cette disposition limite aux services postaux non classiques et aux biens d'un poids supérieur à 2 Kg l'exonération dont bénéficient tous les services postaux ayant pour objet des envois adressés destinés aux pays tiers.

Point 4

Régime particulier pour les opérateurs postaux

Afin d'encore simplifier le fonctionnement du système postal en matière de TVA, cette disposition offre aux États membres qui optent pour le taux réduit une option supplémentaire permettant aux opérateurs de satisfaire à leurs obligations en matière de TVA dans le cadre d'un régime particulier. Étant donné que les systèmes postaux et leur niveau technologique varient très fortement d'un État membre à l'autre, ce régime pourra adopter des formes différentes. Le principe général en restera toutefois le même: les prix des timbres sont fixés pour chaque produit en fonction des obligations en matière de TVA mais aucune TVA n'apparaît sur le timbre lui-même. Cela permettra de n'utiliser qu'une série de timbres pour l'ensemble des produits. Le montant correct de la TVA due est calculé par l'opérateur durant l'opération, sur la base d'un comptage du nombre de produits vendus au prix déterminé.

Pour permettre aux entreprises imposables de déduire la TVA sur les services postaux, le système devrait comporter un document accepté à titre de preuve.

Point 5

Modifications proposées à l'annexe F

Dans le même temps, il est proposé de supprimer l'exonération accordée dans l'annexe F aux services de télécommunications.

Cette disposition résulte des dispositions transitoires visées à l'article 28(3)(b) de la sixième directive TVA, qui autorisaient les États membres à continuer à exonérer certaines activités énumérées dans l'annexe F. La catégorie 5 de cette annexe couvrait les prestations de services de télécommunications fournies par les services publics postaux. Toutefois, aucun État membre ne recours actuellement à cette disposition et, compte tenu de la logique qui sous-tend les dispositions transitoires de l'article 28, ils ne seront pas en mesure d'utiliser cette disposition à l'avenir.

Point 6

Possibilité d'appliquer un taux réduit

Cette disposition offre la possibilité de recourir à un nouveau taux réduit limité pour les services postaux classiques ayant pour objet la correspondance ordinaire, le publipostage, les livres, les catalogues, les journaux et les petits colis, adressés à une personne nommément citée. Par services postaux classiques, il y a lieu d'entendre le service classique de base, parfois appelé service de "deuxième classe". Serait également inclus le service de livraison rapide parfois appelé service de "première classe" ou "courrier prioritaire". Les services postaux classiques ne comprennent toutefois pas, dans ce contexte, les services de courrier express. Les services en question peuvent être fournis par n'importe quel opérateur. Ce taux réduit vise à minimiser l'impact du passage du régime d'exonération au régime de taxation pour la majorité des services destinés aux consommateurs privés. En principe, le taux réduit fixé par les États membres pour ces services postaux devrait refléter l'effet de l'exonération existante et éviter le recours à des augmentations de prix. Étant donné que les pourcentages du taux normal varient entre les différents États membres, le pourcentage du taux réduit variera lui aussi. Il constituera ainsi l'un des deux taux réduits autorisés par l'article 12(3)(a).

La ligne de démarcation pour le taux réduit est fixée à 2 Kg afin de ne pas devoir recourir à différentes séries de timbres et de réduire les risques d'erreur ou d'abus par l'utilisation de timbres incorrects. Cette limite de poids élevée signifie qu'il est virtuellement impossible de déposer dans une boîte-aux-lettres du courrier devant être affranchi à l'aide d'un timbre taxé au taux normal.

Le mécanisme est encore simplifié en établissant un lien entre le niveau de référence ouvrant droit au taux réduit et la règle concernant le lieu de la prestation, ce qui en facilite l'utilisation par les opérateurs et les preneurs. Il existe un seul et unique niveau de référence en matière de TVA, à savoir 2 Kg, tous les envois d'un poids inférieur étant soumis à des règles particulières. Au-delà de 2 Kg, ce sont les règles normales de TVA en matière de transport qui s'appliquent.

2003/0091 (CNS)

Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services postaux

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93,

Vu la proposition de la Commission [4],

[4] JO C, ..., ..., p. ...

Vu l'avis du Parlement européen [5],

[5] JO C, ..., ..., p. ...

Vu l'avis du Comité économique et social européen [6],

[6] JO C, ..., ..., p. ...

Considérant ce qui suit:

(1) L'exonération de la TVA en vigueur des services postaux en vertu de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 ami 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [7], se limite aux seuls opérateurs publics postaux et cette différence de traitement - les services sont exonérés s'ils sont rendus par des opérateurs publics mais taxés lorsqu'ils sont rendus par des opérateurs privés - provoque des distorsions de concurrence.

[7] JO L 145, du 13.6.1977. p.1, directive modifiée en dernier lieu par la directive 2002/92/CE (JO L 331 du 7.12.2002. p. 27).

(2) Le bon fonctionnement du marché intérieur nécessite l'élimination, dans toute la mesure du possible, de ces distorsions.

(3) La Commission s'est engagée à mener une stratégie de modernisation et de simplification du fonctionnement du régime de TVA dans le contexte du marché intérieur [8].

[8] COM(2000) 348 final.

(4) En ce qui concerne l'application de la TVA aux services postaux, tous ces services devraient être soumis à une taxation généralisée en les considérant comme des prestations de services de transport de biens, ce qui permettrait aux opérateurs postaux de déduire la taxe d'amont exigible sur les achats qu'ils effectuent. En conséquence, il devrait en résulter une diminution des prix nets globaux et les éventuelles majorations du prix global découlant de l'introduction de la TVA devraient, selon toute vraisemblance, être inférieures au pourcentage du taux normal applicable dans chaque État membre.

(5) Enfin de pallier toute augmentation du prix global dans certains domaines limités, qui devrait être supportée par les consommateurs privés, il est souhaitable d'appliquer un taux réduit, ayant un effet équivalent en termes de recettes à celui de l'exonération en vigueur. En revanche, il convient de ne pas introduire un taux réduit dans l'ensemble du secteur étant donné que cela ne ferait que multiplier les cas de distorsion.

(6) Les règles concernant le lieu des prestations pour les envois de lettres devraient être modifiées afin de réduire les risques d'erreur ou de fraude, de simplifier le fonctionnement du système et d'assurer que le système communautaire soit comparable à d'autres système analogues.

(7) Afin de renforcer l'efficacité d'un système de comptabilisation simplifié pour les opérateurs postaux, il devrait être possible d'assimiler les timbres-poste à des biens, tout en ne tenant pas compte de cette règle, à des fins fiscales, lorsqu'ils ont pour finalité l'obtention de services postaux.

(8) Eu égard aux niveaux de technologie différents dont bénéficient les opérateurs postaux nationaux, il faudrait laisser aux États membres le soin de concevoir le système de comptabilisation le plus approprié.

(9) En principe, les opérateurs postaux établis dans les pays tiers pourraient prétendre à un remboursement de la TVA au titre de la treizième directive 86/560/CEE du Conseil, du 17 novembre 1986, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - modalités de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée aux assujettis non établis sur le territoire de la Communauté. [9] Toutefois, dans la mesure où les activités de certains opérateurs postaux appartenant à l'Etat pourraient ne pas être considérées comme des activités économiques, empêchant dès lors un tel remboursement, une exonération assortie d'un droit à déduction devrait être prévue pour les frais terminaux au sens de l'article 2(15) de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service [10], s'agissant de la distribution du courrier transfrontalier entrant en provenance de pays tiers.

[9] JO L 326, 21.11.1986, p. 40.

[10] JO L 15, 21.1.1998, p. 14.

(10) Étant donné que les objectifs poursuivis par la présente directive ne peuvent être atteints dans une mesure suffisante par les États membres pour les raisons précitées et peuvent dès lors être plus efficacement atteints au niveau communautaire, la Communauté peut adopter des mesures conformément au principe de subsidiarité visé à l'article 5 du Traité. Conformément au principe de proportionnalité fixé dans ce même article, la présente directive ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(11) La directive 77/388/CEE devrait dès lors être modifiée en conséquence,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

La directive 77/388/CEE est modifiée comme suit:

(1) À l'article 9, il est inséré un paragraphe 2bis libellé comme suit:

"Par dérogation aux dispositions du paragraphe 2(b), les services postaux classiques ayant pour objet des enveloppes ou des colis adressés contenant de la correspondance ordinaire, des envois de publipostage, des livres, des catalogues et des journaux qui séparément ne pèsent pas plus de 2 kg, sont réputés être effectués dans le pays où commence le transport, sauf lorsque les frais de collecte et de livraison sont pris en charge par le destinataire, auquel cas ces prestations sont réputées être rendues au lieu de livraison.

Aux fins de la présente directive, il y a lieu d'entendre par "services postaux classiques" le service de base normalement fourni à l'expéditeur du courrier, y compris les livraisons relevant de la catégorie normale la plus rapide, dès lors qu'il existe plus d'une seule catégorie, et la remise d'envois enregistrés ou recommandés, à l'exception des services de livraison express ou des services rendus par des sous-traitants ou des services donnant lieu au paiement de frais terminaux au sens de l'article 2(15) de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil [11]. Par enveloppe ou colis adressé, il y a lieu d'entendre tout envoi portant le nom d'une personne et une adresse précise".

[11] JO L 15, 21.1.1998, p. 14.

(2) L'article 13 est modifié comme suit:

a) au titre A, le paragraphe 1(a) est abrogé;

b) au titre B, le point (e) est remplacé par le texte suivant:

"e) la livraison, à leur valeur faciale, de timbres fiscaux et d'autres valeurs similaires autres que les timbres-poste";

(3) À l'article 15, le point (13) est remplacé par le texte suivant:

"13. Les prestations de services, y compris les transports et les opérations accessoires, mais à l'exception des prestations de services exonérées conformément à l'article 13 et à l'exception des services postaux classiques concernant les enveloppes ou les colis adressés contenant de la correspondance ordinaire, des envois de publipostage, des livres, des catalogues et des journaux qui séparément ne pèsent pas plus de 2 kg, lorsqu'elles sont directement liées à l'exportation de biens ou à l'importation de biens couverts par les dispositions de l'article 7(3) ou de l'article 16(1), titre A."

(4) Au titre XIV, l'article 26d suivant est ajouté:

"Article 26d Régime particulier pour les opérateurs postaux

Lorsque les États membres appliquent un taux réduit aux services postaux conformément à l'article 12(3)(a) et à l'annexe H, catégorie 18, ils peuvent, sans préjudice des autres dispositions communautaires et selon les modalités qu'ils déterminent le cas échéant pour prévenir toute fraude, évasion et abus éventuels autoriser que le montant de la taxe due soit calculé sur la base du nombre d'envois transportés.

Pour éviter toute double imposition, les États membres qui adoptent un tel régime peuvent moduler le traitement des timbres-poste dans toute la mesure qu'ils jugent souhaitable pour assurer que seuls les services postaux soient taxés.

Les États membres qui adoptent un tel régime incluent des dispositions appropriées en faveur de tout assujetti qui, en tant que preneur des prestations de service postal, bénéficie d'un droit à déduction en vertu de l'article 17."

(5) À l'annexe F, la catégorie 5 est supprimée.

(6) À l'annexe H, la catégorie suivante est ajoutée:

"18. Les services postaux classiques ayant pour objet des enveloppes ou des colis adressés contenant du courrier ordinaire, des envois de publipostage, des livres, des catalogues et des journaux, dès lors que le poids de chaque envoi ne dépasse pas 2 Kg, qui constitue le plafond fixé pour pouvoir exercer la présente option."

Article 2

Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le .... Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de la publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres.

Article 3

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Article 4

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

FICHE FINANCIÈRE

La présente proposition de directive, une fois adoptée, aura une incidence faiblement positive sur la base des ressources propres TVA de la Communauté.

En effet, la taxation des services publics postaux, jusqu'à présent exonérés, donnera lieu à une augmentation des recettes totales de TVA perçues par les États membres.

Il est néanmoins très difficile d'évaluer cette augmentation des ressources propres étant donné l'énorme difficulté à quantifier toutes les variables influençant les résultats nets et l'absence de statistiques fiables.