FR    FR FR 
 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT 
  
Document accompagnant le 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EU ROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
sur la commercialisation et l'util isation de précurseurs d'explosifs 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
FR 2   FR DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT 
  
Document accompagnant le 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
sur la commercialisation et l'utili sation de précurseurs d'explosifs 
   
 
FR 3   FR 1. C ONTEXTE  
Conformément au plan d'action de  l'UE relatif à l'amélioration de la sécurité des explosifs, 
approuvé par le Conseil «Justice et affaires intérieures» en avril 2008, et qui  invitait la 
Commission à créer «un comité permanent chargé  d'étudier des mesures et d'élaborer des 
recommandations ayant trait à la réglementation des précurseurs d'explosifs disponibles sur le 
marché, en tenant compte de leur rapport c oût/avantages», la Commi ssion envisage d'adopter 
des mesures relatives à la commercialisation et à l'utilisation de précurseurs d'explosifs en 
septembre 2010.  
L'objectif global de ces mesure s est d'instaurer une approche  harmonisée pour  limiter la 
commercialisation et l'utilisa tion de certaines substances fréquemment utilisées pour la 
fabrication illégale d'explosifs, afin de prévenir leur détourneme nt ou leur utilisation abusive. 
Ces mesures ont été conçues pour donner effet au volet «prévention» de la stratégie de l'UE 
visant à lutter contre le terrorisme, approuvée pa r le Conseil JAI le 1er décembre 2005. 
Les mesures proposées s'appuient sur les trav aux et les recommandations du comité 
permanent sur les précurseurs (CPP), qui est un comité consultatif ad hoc composé d'experts 
issus des services publics des États membres de  l'UE et de représentants du secteur privé, 
ainsi que sur une étude approfondi e intitulée «Étude préparatoire  ayant servi de base à une 
analyse d'impact portant sur d'éventuelles re strictions législatives  et non législatives 
appliquées aux précurseurs chimiques d'explos ifs», établie par un contractant externe. Les 
rapports transmis au cours des travaux concernant  l'étude ont également fait l'objet de débats 
réguliers au sein du CCP et d'un groupe inters ervices de la Commission sur les questions liées 
aux explosifs.  
2. D EFINITION DU PROBLEME  
Ces dernières années, les pays de l'UE et de l'EEE ont tous été la cible d'un grand nombre 
d'attentats terroristes et criminels impliquant  des explosifs, des explosifs de fabrication 
artisanale (EFA) et des engins explosifs improvi sés (EEI), et d'un nombre encore plus grand 
d'attentats qui ont été déjoués ou ont échoué1. Les explosifs les plus fréquemment utilisés 
dans les attentats sont les explos ifs de fabrication artisanale.  
2.1. Évaluation de problèmes spécifiques  
 
Les précurseurs sont faciles à se procurer sur le marché et le grand public y a aisément 
accès 
À l'heure actuelle, le grand public peut facilement se procurer une large gamme de 
précurseurs. Il est également facile d'en acheter sur internet. Il est même  possible d'en obtenir 
de plus grandes quantités auprès d'utilisateu rs finaux commerciaux ou d'autres utilisateurs 
finaux légitimes ou par leur intermédiaire. 
Forte «puissance» des précurseurs 
                                                 
1 Comme l'attestent les rapports d'Europol sur le terror isme et les tendances en matière de terrorisme au 
sein de l’UE. 
 
FR 4   FR Les taux de concentration de précurseurs présen ts dans certains produits accessibles au grand 
public et aux utilisateurs finaux légitimes suffisent dans la plupart des cas à produire un explosif. 
 
  Absence de conditions de concurre nce équitables au sein de l'UE 
Si plusieurs mesures législatives et non législatives ont été mise s en œuvre au niveau de l'UE 
ainsi qu'aux niveaux internationa l et national, celles-ci ne ciblent pas spécifiquement les 
risques sur le plan de la sûreté associés à certains produits chimiques ou ne couvrent pas l'ensemble de l'UE. Dès lors, il se peut qu'il soit aisé de se procurer , dans un pays, certains 
précurseurs dont la vente est lim itée ou contrôlée dans un autre pays. Outre les conséquences 
sur le plan de la sûreté, cette situation pourrait également fausser le jeu de la concurrence au 
niveau de l'UE dans ce domaine. 
Les principaux groupes de précurseurs auxquels il convient de s'attaquer d'urgence sont: 
Groupe de précurseurs Substance chimique Principal usage associé 
Nitrate d'ammonium  
Nitrate de potassium  
Nitrate de sodium  
Nitrates/engrais azotés  
Nitrate de calcium  Le nitrate d'ammonium [mélangé à un 
carburant, du diesel par exemple (ANFO), ou 
du sucre (ANIS)] est l'un des composants les plus courants des EEI de grande puissance. 
D'autres nitrates pe uvent également être 
utilisés dans les EEI en tant que comburants.
 
Peroxyde d’hydrogène  Peroxyde d’hydrogène et acétone
 
Acétone (propanone)  Utilisés par plusieurs groupes terroristes pour produire le triperoxyde de tricycloacétone 
(TATP).
 
Nitrométhane  Nitrométhane et hexamine  
Hexamine (méthénamine)
 Nitrométhane: utilisé par l'ETA et peut-être 
par d'autres groupes terr oristes. Explosif s'il 
est combiné à du nitrate d'ammonium ou de 
l'acide nitrique.  
Hexamine: utilisée pour produire des explosifs 
en combinaison avec du peroxyde 
d'hydrogène.  
Acide nitrique  
Acide chlorhydrique  
Acides forts  
Acide sulfurique  L'acide nitrique est utilisé dans la synthèse d'EFA, comme le nitrate d'urée.
 
Chlorate de sodium  
Perchlorate de sodium  
Chlorates et perchlorates  
Chlorate de potassium  Utilisés en tant que comburants/générateurs 
d'oxygène pour fabriquer des EFA. Un 
mélange de chlorates peut à lui seul constituer 
un EFA, sans qu'un détonateur ou une charge 
d'amorçage ne soient nécessaires. Les 

 
FR 5   FR Groupe de précurseurs Substance chimique Principal usage associé 
Perchlorate de potassium  chlorates peuvent également servir de charges 
d'amorçage.  
2.2. Principes de subsidiarité et de proportionnalité  
L'UE ne peut pas être plus sû re que son maillon le plus faib le. Il faut par conséquent des 
activités et une approche coordonnée au niveau de  l'UE, qui bénéficieront à toutes les parties 
prenantes. Le principe de subsidiarité  est ainsi respecté, puisque les objectifs visés par les 
mesures relatives aux précurseurs d'explosifs ne  peuvent pas être réalisés par un seul État 
membre de l'Union, mais doivent l'être au niveau européen.  
Le grand nombre d'attentats ou de tentatives d' attentat, attesté par Eur opol, souligne l'ampleur 
et l'urgence du problème. 
De plus, il est  particulièrement justifié, dans la  logique du marché intérieur , d'adopter une 
réglementation  au niveau de l'UE, étant donné que la situation actuelle, dans laquelle 
l'industrie chimique est soumise à différentes ré glementations, fausse le marché et impose des 
coûts d'ajustement supplémentaires au secteur privé. Dans ces conditions, la réglementation 
de l'UE sur la commercialisation et l'utilisa tion de précurseurs d'explosifs est proportionnée. 
3. O BJECTIFS  
Compte tenu des problèmes ainsi définis, de s objectifs stratégiques , présentés dans le 
tableau 3 ci-dessous, ont été fixés pour y répondre. 
Tableau 3: Objectifs généraux, spécifiques et opérationnels  
Objectif général Objectifs spécifiques Objectifs opérationnels 
1.1.1 Limiter l'accès  du grand public 
à certains précurseurs sur le marché de consommation de l'UE
 1.1 Restreindre l'accès du grand public à certains précurseurs
 1.1.2 Limiter certains types de 
circuits d'approvisionnement/voies 
d'accès aux précurseurs  
1.2.1 Développer des additifs appropriés et promouvoir l'utilisation 
de ces additifs afin d'éviter leur 
utilisation dans des explosifs
 1.2 Réduire la fiabilité et la puissance des explosifs artisanaux ou des 
composants fabriqués à des fins 
malveillantes ou criminelles
 1.2.2 Réduire les concentrations de certains précurseurs accessibles au 
grand public
 
1.3.1 Renforcer le contrôle et la 
surveillance des transactions et des 
ventes de certains précurseurs  Réduire le nombre 
et l'ampleur des actes terroristes et 
criminels 
impliquant des explosifs, en 
dissuadant les 
terroristes et les autres criminels 
d'utiliser des 
précurseurs pour fabriquer des 
explosifs et en les 
empêchant de se procurer des 
précurseurs. 
 1.3 Améliorer la sûreté et la 
sensibilisation de tous les acteurs de la 
chaîne d'approvisionnement des 
précurseurs
 
1.3.2 Renforcer le contrôle et la surveillance du transport, de la 
 
FR 6   FR distribution, des 
importations/exportations, etc.  
1.3.3 Sensibiliser les acteurs de la 
chaîne d'approvisionnement aux risques en général et aux transactions 
douteuses
 
1.4 Empêcher les terroristes et autres 
criminels de profiter du fait que, dans certains pays, les contrôles soient moins 
stricts et les restrictions moins 
nombreuses en matière de substances chimiques 
 1.4.1 Établir des mesures communes au niveau international/de l'UE
 
 
Ces objectifs stratégiques sont pa rfaitement conformes à la straté gie de l'UE visant à lutter 
contre le terrorisme, au plan d'action de l'UE relatif à l'amélioration de la sécurité des 
explosifs et au programme de Stockholm2, qui préconise d'« élaborer un cadre législatif pour 
couvrir les dangers liés aux précurseurs ».  
4. O PTIONS STRATEGIQUES  
Les options stratégiques envisagées sont présen tées dans le tableau 4. Les options 0 à 4 ne 
concernent que les ve ntes au grand public  et n'auront donc pas d'incidences directes sur les 
utilisations à des fins profe ssionnelles. Il se peut toutefoi s que les personnes utilisant les 
précurseurs recensés dans le cadre de leurs activités professionnelles soient indirectement 
touchées, parce qu'elles passent pa rfois par des circuits de vente au détail qui, dans le cadre 
des options stratégiques, pourra ient être soumis à certaines  restrictions. Seule l'option 
stratégique n° 5 couvre un éven tail plus large d'acteurs de la chaîne d’approvisionnement.  
Tableau 4: Aperçu de s options stratégiques  
Option 0 - Statu quo  Aucune action. Cette option ne prévoit aucun changement 
par rapport à la situation ac tuelle. Elle repose sur une 
combinaison de politiques existantes, d'acquis législatif, de mesures volontaires et d'autres activités pertinentes. 
Option 1  Interdiction totale des ventes de ces substances au grand 
public, quels que soient les taux de concentration. 
Option 2  Interdiction des ventes de ces substances sur internet, toutes 
concentrations et quantités confondues. 
Option 3  Interdiction des ventes au gr and public si la substance 
présente un taux de concentr ation supérieur à un niveau 
donné.  
                                                 
2 17024/09. 
 
FR 7   FR Option 4  Option 3 accompagnée de mesures supplémentaires: 
Option 4a  Interdiction des vent es aux mineurs. 
Option 4b  Ventes de ces substances dans des concentrations plus 
élevées que celles autoris ées dans l'option 3 par 
l'intermédiaire d'un commerçant ou d'un régime d'octroi de licences aux consommateurs. 
Option°4c  Mise en place d'un système de signalement des transactions 
douteuses. 
Option 4d  Établissement d'un système d'étiquetage des précurseurs, 
comprenant un code précisant que l'achat peut être soumis à enregistrement et un système d'enregistrement de l'identité de l'acheteur (y compris pour les ventes sur internet). Il convient de permettre aux auto rités répressives compétentes 
de consulter les données enregistrées. 
Option 5  Mesures destinées à améliorer la surveillance de l'utilisation 
légitime et professionnelle . Option comprenant des 
sous-options telles que: 
Actions visant à encourager l'élaboration de codes de 
conduite 
Actions d'éducation et de formation Actions de sensibilisation du personnel Actions visant les petits et m oyens utilisateurs en particulier 
 
5. O PTION PRIVILEGIEE  
L'option stratégique privilégiée peut êt re formulée de la manière suivante. 
Définir des seuils de concentration pour la vent e au grand public de certains précurseurs, avec 
un système de signalement des transactions dou teuses pour certains précurseurs. Mettre en 
place un régime d'octroi de licences aux consommateurs pour permettre les ventes de concentrations plus élevées. Ajouter des mesu res volontaires destinées à encourager le 
signalement de transactions douteuses et l'inst auration d'un régime d'octroi de licences aux 
consommateurs, ainsi que toute autre action susceptib le de sensibiliser les acteurs de la chaîne 
d'approvisionnement.  
 
FR 8   FR 5.1. Principales incidences de l'option stratégique privilégiée 
5.1.1. Incidences financières et économiques  
La valeur des ventes annuelles  au grand public de produ its dont la concentration est 
supérieure aux seuils proposés se situerai t actuellement entre 450 millions d’EUR et 
1,15 milliard d'EUR. Toutefois, la moitié envi ron de ces produits sera encore vendue et 
achetée au moyen de l'acquisition de licen ces personnelles. Les consommateurs pourront 
également se tourner vers les produits de subs titution disponibles. On estime que les ventes 
aux consommateurs chuteront de 115 à 280 millions d’EUR au maximum.  
Étant donné qu'une interdiction totale n'est pas envisagée et que la c onsommation globale des 
précurseurs en cause à des fins non professionnelle s ne représente que 1 à 5 % environ de la 
consommation totale desdites substances chimiques dans l'UE, les répercussions sur les 
producteurs de produits chimiques de  base seront très limitées. 
En ce qui concerne les coûts de mise en conformité avec les dispositions de l'option 
privilégiée encourus par les entreprises et le s pouvoirs publics, le co ût total maximal des 
aménagements nécessaires pourrait se situer entre 100 et 140 millions d'EUR par an environ 
(dont 65 millions environ à la charge des pouvoirs publics), auquel vi ent s'ajouter un coût 
ponctuel de 80 à 126 millions d'EUR. Les utilisa teurs légitimes devront supporter des coûts 
administratifs s’il leur est demandé de s'iden tifier et de prouver leur  statut d’utilisateur 
légitime: notamment par l'obtention d'une licen ce, l’enregistrement ou la présentation des 
actes de société. Toutefois, les consommateurs qui choisiront de ne pas demander de licence 
pourront en règle générale se procurer des versions diluées ou – si cette solution n'est pas 
envisageable – des produits de substitution a ppropriés (à l'exception de quelques produits 
comme les tablettes d'hexamine à usage de combustible).  
Toutes les estimations de coûts ont été effectuées en supposant que  les résultats se situeraient 
en haut de l'échelle; or les coûts réel s pourraient être nettement inférieurs.  
5.1.2. Incidences sociales  
Les mesures incluses dans l'option privilégiée ne devraient pas avoir d'incidences sociales 
majeures. Il est clair cependant que la prise de mesures permetta nt de contrer efficacement la 
menace d'attentats perpétrés à l'aide d'explosifs de fabrication artisanale aura un effet social 
général positif, qui se traduira par une améliora tion de la sûreté, en ce sens que le nombre de 
victimes et de problèmes sanitaires à long te rme diminuera, de même que le sentiment de 
crainte, tandis qu'augmentera le sentiment de sécurité. 
Par ailleurs, les restrictions peuvent causer quelques désagréments aux consommateurs, qui 
auraient toujours la possibilité de se procurer des précurseurs de concentration plus élevée, 
mais qui devront pour cela faire une demande de  licence. Il existe aussi un risque, certes 
limité, que les vendeurs considèrent un peu vite une transaction comme douteuse et refusent 
d'effectuer la vente. Ce risque peut toutefois être réduit en établissant des lignes directrices 
claires et en éduquant et formant les acteurs concernés. Il se pourrait également que les 
autorités compétentes décident de ne pas accepter  les licences de titulaires ne résidant pas 
légalement dans le pays où ils aimeraient eff ectuer l'achat, parce qu'elles n'ont pas accès à des 
informations potentiellement utiles sur lesdits titulaires. En outre, il ne faudrait pas que le 
système de signalement des transactions douteu ses entraîne des réactions discriminatoires 
 
FR 9   FR «trop zélées» de la part des entreprises, fondées par exemple sur des traits physiques 
spécifiques ou un accent étranger. 
5.1.3. Incidences sur le s droits fondamentaux  
L'option privilégiée implique le traitement de données à caractère personnel et leur 
communication ultérieure à des tier s (autorités répressi ves par exemple) en cas de transactions 
douteuses. Cette gestion des données à car actère personnel est susceptible de porter 
gravement atteinte à la vie priv ée et au droit à la  protection des données personnelles, et doit 
donc se faire dans le respect de la législation internationale et de l' UE sur la protection des 
données, ainsi que des réglementations nationales de  mise en œuvre de la législation de l'UE 
en la matière.  
Il n'y aurait pas d'atteinte à la liberté d'en treprise étant donné que les entreprises (à part 
quelques exceptions comme les producteurs de ta blettes d'hexamine à usage de combustible) 
pourraient continuer à faire le commerce de tous  les précurseurs, tout en étant soumises à 
certaines restrictions puisqu'elles devrai ent mettre en place un nouveau système de 
signalement et effectuer des contrôles supplémentaires des permis d'exemption. Il n'y aurait pas non plus d'atteinte au droit à la propriété  étant donné qu'en principe, la manutention, la 
vente et la détention de précurseu rs seraient encore possibles.  
5.2. Bénéfices de l'option privilégiée  
5.2.1. Restreindre l'accès du grand public à certains précurseurs  
En deçà d'un certain taux de concentration, le s consommateurs auraient librement accès aux 
substances chimiques. L'accès à des concentrations  plus élevées ne serait pas interdit, mais 
restreint et contrôlé.  
5.2.2. Réduire la fiabilité et la puissance des explosifs «artisanaux» ou des composants 
fabriqués à des fins malvei llantes ou criminelles  
L'instauration de seuils de concentration au rait au moins pour conséquence de rendre plus 
difficile la fabrication artisana le d'explosifs fiables et puissants. Tant le signalement des 
transactions douteuses qu'un régime d'octroi  de licences auront un effet dissuasif et 
augmenteront les chances d'arrêter les terroristes et autres criminels avant qu'ils ne puissent fabriquer des explosifs artisanaux.  
5.2.3. Améliorer la sûreté et la sensibilisat ion de tous les acteurs de la chaîne 
d'approvisionnement des précurseurs 
Les effets cumulés des différents éléments de l'option stratégique auraient un fort impact 
positif sur la sûreté et la sensibilisation de tous les acteurs de la chaîne d'approvisionnement des précurseurs. Par rapport au x mesures nationales et de l' UE existantes, l'accent sera 
davantage mis sur la sûreté (par opposition à la sécurité).  
5.2.4. Empêcher les terroristes et autres criminels de profiter du fait que, dans certains 
pays, les contrôles soient moins stricts et les restrictions moins nombreuses en 
matière de substances chimiques   
Les effets cumulés d'une réduction des taux de concentration dans les circuits de vente libre, 
d'une part, et d'un système de signalement des transactions douteuses ai nsi que d'un contrôle 
 
FR 10   FR des ventes de substances présentant des taux  de concentration plus élevés, d'autre part, 
créeront des conditions de concurre nce équitables au sein de l'UE, permettant à la fois d'éviter 
les distorsions sur le marché intérieur et d'empêcher les personnes mal intentionnées de 
profiter des normes moins strictes en vi gueur dans d'autres États membres. 
5.3. Valeur ajoutée à l'échelle de l'UE  
Les mesures proposées ont pour objectif de dével opper une approche holistique au niveau de 
l'UE, en minimisant les différences actuelles en tre les approches nationales. Cela améliorera 
le fonctionnement du marché intérieur et empêch era les terroristes et autres criminels de 
profiter des normes moins strictes en vigueur dans certains États membres. En outre, les 
mesures renforceront la priorité accordée par l’UE à la sûreté des précurseurs (jusqu'à présent, 
l'accent n'avait été mis que sur la sécurité) et perm ettront d'améliorer la sensibilisation tant des 
acteurs de la chaîne d'approvisionnement que de s consommateurs. Des actions d'éducation et 
de formation viendront soutenir la mise en  œuvre des mesures décrites dans l'option 
privilégiée. La recherche contribuera à re ndre les précurseurs moins dangereux. Enfin, une 
approche commune du développement  et de la mise en œuvre de  ces mesures au niveau de 
l'UE permettra aux États membres de confr onter leurs expériences et d'échanger des 
informations. 
5.3.1. Niveau d'adhésion attendu de la part des parties prenantes  
Les experts des États membres, même s'ils n'ont exprimé aucune position politique officielle, 
étaient dans l'ensemble favorables à la comb inaison des mesures décrites dans l'option 
privilégiée. Celle-ci était, sel on eux, globalement conforme a ux mesures déjà mises en œuvre 
dans plusieurs États membres et qui ont fait leurs preuves, ou aux mesures mises en place 
récemment pour répondre à la néce ssité ressentie d'améliorer la sûreté des précurseurs. Tous 
ont convenu qu'une approche européenne fa voriserait des conditions de concurrence 
équitables. 
Les parties prenantes issues de l'industrie, t out en marquant dans leur ensemble leur 
préférence pour des mesures volon taires, ont également souscrit à la combinaison des mesures 
décrites dans cette option stratégique.