TABLE DES MATIÈRES

Résumé. 3

1....... Introduction. 6

2....... Situation et perspectives économiques. 7

3....... Défis et évaluation du programme politique. 8

3.1......... Politique budgétaire et fiscalité. 8

3.2......... Secteur financier 17

3.3......... Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale. 19

3.4......... Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité. 23

3.5......... Modernisation de l’administration publique. 32

4....... Conclusions. 33

Tableau récapitulatif. 34

Annexe. 41

Résumé

Selon les prévisions de printemps de la Commission, la croissance du PIB réel devrait s'accélérer en Belgique pour atteindre 1,4 % en 2014, tirée essentiellement par la demande intérieure qui bénéficie d'un retour de la confiance. Les exportations nettes continueront à alimenter la croissance, mais moins que les années précédentes. En revanche, le chômage devrait légèrement augmenter, de 8,4 à 8,5 %, avant d'enregistrer une baisse marginale en 2015. L'inflation devrait rester inférieure au seuil de 2 % jusqu'à la fin de l'horizon prévisionnel, en raison des faibles pressions qui s'exercent sur les prix et de la décision du gouvernement de réduire le taux de la taxe sur la valeur ajoutée qui frappe la consommation électrique des ménages.

Dans l'ensemble, la Belgique a réalisé des progrès dans la mise en œuvre des recommandations spécifiques de 2013. La Belgique a réduit son déficit, qui est passé à 2,6 % du PIB en 2013, a amélioré la coordination des politiques budgétaires entre les différents niveaux de pouvoir et a réformé le volet vieillesse du régime de sécurité sociale afin d'augmenter le taux d'emploi des travailleurs âgés tout en assurant la viabilité des finances publiques à long terme. Ce dernier élément nécessitera toutefois des réformes complémentaires, pour relever le défi de taille lié au vieillissement de la population. Certes, des mesures ont été prises pour infléchir l'augmentation des coûts salariaux et pour accroître la participation au marché du travail, mais aucune réponse n'a été apportée au risque de découpler les salaires et la productivité, et des problèmes structurels continuent à peser sur le taux d'emploi. En outre, il est possible de mettre en place des synergies plus ambitieuses entre les acteurs et les politiques des secteurs de l'éducation, de la formation et de l'emploi. Enfin, seuls des progrès limités ont été obtenus dans le déplacement de la charge fiscale du travail vers des assiettes fiscales qui ont un effet de distorsion moindre sur la croissance, dans la réduction des restrictions d'exploitation dans les secteurs du commerce de détail et des services et dans la diminution des émissions de gaz à effet de serre par le secteur des transports et les bâtiments. Dans l'ensemble, les mesures prises vont dans la bonne direction mais elles devront encore être complétées par d'autres actions.

Par conséquent, la Belgique reste confrontée à des défis importants et étroitement liés en ce qui concerne l'état et la viabilité de ses finances publiques, sa compétitivité extérieure, le fonctionnement de son marché du travail et de ses marchés de produits, et les émissions de gaz à effet de serre. Les plans stratégiques soumis par la Belgique répondent à la plupart des défis posés et la cohérence entre les deux programmes est globalement assurée. Le programme national de réforme a confirmé l'engagement pris par la Belgique de remédier aux défaillances constatées en ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, la compétitivité, le marché du travail, la concurrence et l'environnement, même si les actions entreprises au cours de la dernière année ne sont pas suffisamment ambitieuses. Ce programme manque également de vision prospective. Le programme de stabilité témoigne de l'engagement de la Belgique à améliorer sa situation budgétaire en vue d'atteindre l'objectif à moyen terme, conformément au pacte de stabilité et de croissance, mais la trajectoire budgétaire est purement indicative. Dans un certain nombre de domaines, une coordination politique plus efficace entre les différents acteurs concernés et une plus grande cohérence entre les objectifs régionaux et nationaux s'imposent afin d'atteindre les objectifs fixés et de tenir les engagements pris.

· Finances publiques: la Belgique a ramené son déficit en dessous de 3 % du PIB. Même si elle devrait rester en dessous de ce seuil, il reste nécessaire de réduire encore le déficit pour ramener le rapport d'endettement sur une trajectoire résolument décroissante. Les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques à long terme sont élevés compte tenu du coût important que devrait avoir le vieillissement de la population. Les réformes récentes des pensions et des prépensions marquent des étapes importantes en vue d'améliorer la viabilité du système des pensions mais vu l'ampleur du défi, des mesures complémentaires seront nécessaires. L'écart entre l'âge réel et l'âge légal de départ à la retraite reste important, l'âge de départ à la retraite n'est pas lié à l'espérance de vie et le rapport coût/efficacité des soins de longue durée en institution pourrait être amélioré. Récemment, malgré une pression fiscale élevée sur le travail, aucun déplacement de la charge n'est intervenu vers des assiettes fiscales ayant un effet de distorsion moindre sur la croissance. Les modifications apportées en ordre dispersé à un régime fiscal déjà complexe n'ont pas aidé la Belgique à restructurer sa fiscalité relativement dommageable pour la croissance ni servi d'autres objectifs dans lesquels la fiscalité pourrait jouer un rôle.

· Compétitivité: les problèmes de compétitivité subsistent, en particulier en ce qui concerne les biens manufacturés. Ils sont dus à des prix de facteur élevés, et notamment les coûts de l'énergie et du travail, qui ne sont pas suffisamment compensés par des niveaux de productivité plus élevés ni par la réorientation des exportations vers des marchés plus dynamiques ou des produits à valeur ajoutée supérieure. Compte tenu de la spécialisation du pays dans les produits intermédiaires, qui sont plus sensibles à la concurrence des prix, l'évolution des coûts unitaires de main-d'œuvre est un élément particulièrement important. Ces dernières années, l'augmentation des coûts de la main-d'œuvre a été plus forte en Belgique que chez ses principaux partenaires commerciaux et supérieure à celle de sa productivité. En ce qui concerne la compétitivité hors coûts, les plans stratégiques sophistiqués et globaux mis en place à différents niveaux de pouvoir pour soutenir la recherche et l'innovation portent leurs fruits, mais les systèmes de soutien sont complexes, fastidieux et très fragmentés. Enfin, certaines inadéquations persistantes entre l'offre et la demande sur le marché du travail créent de véritables freins à la croissance dans certains secteurs.

· Marché du travail, éducation et formation: la participation au marché du travail reste inférieure à la moyenne et de grandes disparités subsistent entre les régions et les sous‑groupes de population en matière d'emploi et de chômage. Le coin fiscal est très élevé, le chômage et les pièges à l'emploi sont très répandus, et la mobilité professionnelle est limitée. Par ailleurs, les barrières, élevées, à l’entrée et le décalage important entre, d'une part, les résultats de l'éducation et de la formation et, d'autre part, la demande du marché du travail ont un impact négatif sur l'emploi et entravent la croissance. En particulier, le taux de décrochage scolaire atteint des niveaux inquiétants dans certaines régions, en raison de la proportion importante de jeunes qui abandonnent l'enseignement sans avoir obtenu de qualification et des nouveaux arrivants ou immigrés non qualifiés. Même si elle s'améliore, la coordination entre les différents acteurs publics communautaires et régionaux responsables de l'éducation, de la formation et de l'emploi doit encore devenir plus efficace.

· Marchés de produits: les prix des biens et services sont généralement plus élevés en Belgique que dans les autres États membres, ce qui témoigne d'une faible concurrence et de l'existence d'obstacles structurels. Les restrictions d'exploitation et les freins à la concurrence dans le secteur du détail continuent à poser problème et les autorités politiques doivent y apporter une réponse efficace au risque de nouvelles augmentations des tarifs de distribution. Enfin, les restrictions qui pèsent sur les services professionnels sont encore trop grandes.

· Climat et énergie: si elle ne prend pas de nouvelles mesures ou n'adopte pas de mécanismes de flexibilité supplémentaires, la Belgique n'atteindra pas son objectif Europe 2020 de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d'échange de quotas d'émission de l'Union. Les défis dans le secteur des transports n'ont pas été pris en compte de manière adéquate et il convient encore d'établir une répartition claire des efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre les différents niveaux de pouvoir.

1. Introduction

En mai 2013, la Commission a proposé une série de recommandations spécifiques à l’intention de la Belgique concernant ses politiques de réforme économique et structurelle. Sur la base de ces recommandations, le Conseil de l'Union européenne a adopté, en juillet 2013, sept recommandations spécifiques adressées au pays sous la forme d'une recommandation du Conseil. Ces recommandations spécifiques portent sur les finances publiques, le système des pensions, la fixation des salaires, les marchés de produits, la fiscalité, le marché du travail et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le présent document de travail des services de la Commission évalue l'état de mise en œuvre de ces recommandations en Belgique.

Le présent document évalue les mesures prises à la lumière des conclusions de l'examen annuel de la croissance (EAC) de la Commission pour 2014[1] et du troisième rapport annuel sur le mécanisme d'alerte (RMA)[2], qui ont été publiés en novembre 2013. L'EAC expose les propositions de la Commission visant à dégager la convergence de vues nécessaire afin de définir les actions prioritaires au niveau national et au niveau de l’UE en 2013. Il recense cinq priorités devant permettre aux États membres de renouer avec la croissance, à savoir: assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance; rétablir des conditions normales d'octroi de crédits à l'économie; promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd’hui et pour demain; lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise; et moderniser l'administration publique. Le RMA est un premier instrument d'analyse permettant de déterminer si des États membres sont touchés par des déséquilibres macroéconomiques ou risquent de l'être. Il a relevé des signes positifs selon lesquels les déséquilibres macroéconomiques constatés en Europe sont en voie de correction. Afin de garantir un rééquilibrage complet et durable, la Belgique et quinze autres États membres ont été sélectionnés en vue d'un examen de l'évolution des déséquilibres accumulés et de leur correction. Ces bilans approfondis ont été publiés le 5 mars 2014 en même temps qu'une communication de la Commission[3].

Dans le contexte de la recommandation du Conseil de 2013, de l'EAC, du RMA et du bilan approfondi, la Belgique a présenté un programme national de réforme (PNR) et un programme de stabilité le 30 avril 2014. Ces programmes fournissent des informations détaillées sur les progrès réalisés depuis juillet 2013, même si les plans futurs restent indicatifs dans le programme de stabilité et sont absents du PNR dans l'attente des élections législatives fédérales de mai 2014. Les informations figurant dans ces programmes constituent la base sur laquelle l'analyse du présent document de travail des services de la Commission a été développée. Les programmes ont été soumis à un vaste processus de consultation associant les autorités régionales et communautaires, ainsi que les partenaires sociaux et la société civile[4].

2. Situation et perspectives économiques

Situation économique

En 2013, la croissance et l'emploi en Belgique ont été marqués par une formation de capital faible et par une consommation des ménages encore timide. Le début de l'année s'est caractérisé par une baisse des investissements, des exportations et des importations, qui n'a pas été compensée par une consommation privée encore atone. Cette dernière s'est toutefois améliorée en cours d'année et la formation de capital a amorcé une reprise fragile. Les attentes relatives au climat économique général et les indices de confiance se sont progressivement améliorés, pour atteindre leur niveau le plus haut depuis la mi-2011. Après avoir reculé de 2,5 % en 2013 en raison d'un mauvais début d'année, la formation de capital a peu à peu repris, poussée par les investissements des entreprises. Les exportations nettes ont permis de compenser une demande intérieure négative et de ramener la croissance annuelle du PIB à 0,2 %.

Malgré un retour de la croissance de l'emploi depuis la mi-2013, le taux de chômage a augmenté, passant de 7,6 % en 2012 à 8,4 % en 2013. Même si ce chiffre s'est stabilisé vers la fin de l'année sous la moyenne de l'Union, il reste historiquement élevé. En outre, le taux d'emploi global est resté stable sous la moyenne de l'Union et le taux d'emploi très bas dans certaines catégories (travailleurs peu qualifiés, jeunes, âgés et d'origine étrangère[5]) est préoccupant.

En 2013, l'inflation globale a ralenti pour atteindre 1,2 %, sous la moyenne de l'UE (1,5 %). Ce ralentissement est principalement dû à une baisse des prix des importations et des intrants et à des mesures gouvernementales destinées à favoriser la concurrence et à accroître la transparence sur les marchés nationaux de l'énergie. Grâce à cette pression inflationniste moindre, la Belgique pourrait plus facilement parvenir à modérer les salaires compte tenu du faible impact de l'indexation des salaires sur la croissance salariale totale, qui a, par le passé, été l'une des principales causes des augmentations salariales supérieures à la croissance de la productivité. Au cours des premiers mois de 2014, l'inflation a poursuivi sa baisse et est passée en dessous des niveaux observés dans les pays voisins.

Perspectives économiques

D'après les prévisions de printemps de la Commission pour 2014, le PIB réel devrait passer à 1,4 % en 2014, grâce à une reprise de la demande intérieure et à la contribution temporaire des exportations nettes. La consommation privée et les investissements devraient encore s'accentuer jusqu'à la fin de l'année, puis redevenir stables à partir de 2015, où la demande intérieure devrait devenir le principal moteur d'un taux de croissance du PIB réel de 1,6 %. Cette croissance du PIB devrait être soutenue par de meilleures perspectives sur le marché du travail, une croissance plus forte des recettes et de nouveaux investissements. Dans le même temps, elle devrait déboucher sur une croissance plus importante des importations, qui devrait dépasser la croissance des exportations et voir disparaître les gains temporaires de compétitivité.

Le contexte général d'inflation basse et la décision du gouvernement de baisser le taux de la TVA sur la consommation électrique des ménages devraient entraîner une nouvelle diminution des pressions inflationnistes et retarder l'indexation des salaires pour la plupart des travailleurs. Combinés au gel des salaires réels et aux gains de productivité, ces facteurs devraient contribuer à ralentir l'augmentation des coûts unitaires de main-d'œuvre. Le taux de chômage devrait augmenter, de façon marginale, en 2014 et passer à 8,5 % en moyenne, avant de baisser lentement à partir de 2015.

Les hypothèses macroéconomiques dans le programme de stabilité et le programme national de réforme 2014 de la Belgique se fondent sur les projections établies par le Bureau fédéral du plan le 24 mars 2014 et sur les prévisions de la Commission relatives à l'environnement international. La croissance du PIB réel devrait être de 1,4% en 2013, puis de 1,8 % en 2014. Ces chiffres sont légèrement plus optimistes que les prévisions de la Commission (1,4% et 1,6% respectivement), mais dans une mesure raisonnable. Les projections des taux d'inflation et de chômage sont elles aussi très proches des chiffres de la Commission. En revanche, les estimations de croissance potentielle pour 2013 et 2014 mentionnées dans le programme de stabilité sont considérablement plus élevées que les estimations de la Commission fondées sur les prévisions de printemps. Par conséquent, l'écart de production et l'impact estimé du cycle sur le déficit public sont nettement plus négatifs dans le programme que dans l'évaluation de la Commission. Le programme national de réforme présente une évaluation des incidences de la réduction des cotisations de sécurité sociale convenue dans le pacte pour la compétitivité et l'emploi, en plus de l'impact de la réduction du taux de la TVA sur l'électricité. Les simulations sont fondées sur deux hypothèses différentes de l'évolution salariale (salaires contrôlés et salaires libres). Les deux ont un impact positif sur la croissance du PIB et sur l'emploi et entraînent une réduction du coût salarial horaire nominal, mais l'impact est plus important en cas de contrôle des salaires. Selon ces projections, d'ici 2020, cela entraînerait une diminution des coûts salariaux comprise entre 0,19 % et 1,1 %, une augmentation de l'emploi comprise entre 0,09 % et 0,27 % et une augmentation du PIB comprise entre 0,11 % et 0,18 %.

3. Défis et évaluation du programme politique 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

L'objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme de stabilité 2014 est de parvenir à l'équilibre budgétaire en termes structurels d'ici 2016 et de réaliser l'objectif à moyen terme (OMT) l'année suivante. Compte tenu de la fin de la législature et des élections nationales et régionales qui se sont tenues fin mai 2014, la trajectoire budgétaire mentionnée dans le programme, qui se fonde sur les recommandations du Conseil supérieur des finances, est présentée comme indicative. Le programme confirme l'OMT précédent avec un surplus structurel de 0,75 % du PIB qui reflète les objectifs du pacte. Alors que l'OMT suppose un effort budgétaire important, démontré par le solde primaire correspondant, il est nécessaire de tenir compte des passifs implicites liés au vieillissement de la population. Le programme prévoit que l'OMT sera atteint en 2017, soit une année plus tard que l'année visée dans le programme de l'année dernière.

En 2013, le déficit nominal s'est établi à 2,6% du PIB, juste au-dessus de l'objectif de 2,5 % fixé dans le programme de stabilité 2013. Le déficit structurel a été réduit, de 3,0 % du PIB en 2012, à 2,3 %. L'amélioration structurelle a donc atteint 0,7 point de pourcentage du PIB, ce qui est moins que l'objectif d'un point de pourcentage du PIB fixé dans le programme 2013.

Pour 2014, le programme de stabilité réaffirme l'objectif d'un déficit nominal de 2,15 % du PIB, comme prévu dans le projet de plan budgétaire pour 2014, ce qui est légèrement supérieur à l'objectif de 2,0 % du PIB fixé dans le programme de stabilité de l'année dernière. L'amélioration du solde structurel (recalculé)[6] visée dans le programme représente 0,5 point de pourcentage du PIB, contre 0,6 point de pourcentage du PIB dans le projet de plan budgétaire, ce qui se traduit par un déficit structurel (recalculé) de 1,7 % du PIB en 2014. Il s'agit d'une révision à la hausse par rapport à l'objectif structurel (recalculé) de 1,3 % du PIB défini dans le projet de plan budgétaire, dû à la révision à la baisse de la croissance potentielle et au fait qu'une plus grande partie de l'amélioration du solde nominal résulte de facteurs non récurrents. Les prévisions de printemps 2014 de la Commission européenne prévoient un déficit nominal de 2,6 % du PIB en 2014. La différence par rapport au programme est due à une évolution plus dynamique des dépenses dans les projections de la Commission. Près de la moitié de l'écart se situe au niveau des autorités locales. Selon les prévisions de printemps, le solde structurel ne s'améliorera plus en 2014. Contrairement aux prévisions de printemps, le programme de stabilité prévoit que des subventions salariales (représentant environ 0,25 % du PIB) seraient transformées en réductions directes de cotisations de sécurité sociale, ce qui fausse la comparaison des ratios des recettes et des dépenses entre les deux projections.

|| Encadré 1. Principales mesures Principales mesures budgétaires ||

|| Recettes || Dépenses ||

|| 2013 ||

|| · Augmentation des droits d'accise · Augmentation des taxes sur les produits du capital · Instauration d'un taux minimum d'impôt des sociétés || · n.d. ||

|| 2014 ||

|| · Diminution du taux de la TVA sur l'électricité · Augmentation des droits d'accise || · Gains d'efficience dans l'administration publique · Remplacement seulement partiel des fonctionnaires qui partent à la retraite · Plafonnement de la croissance (réelle) des dépenses de soins de santé à 3 % ||

|| 2015 ||

|| · Diminution des cotisations sociales || · n.d. ||

|| 2016 ||

|| · n.d. || · n.d. ||

|| 2017 ||

|| · Diminution des cotisations sociales || · n.d. ||

|| Remarque: l'impact budgétaire n'a pas été mentionné dans le programme. ||

La Belgique a également pris des mesures macrostructurelles qui devraient favoriser la croissance économique et soutenir l'assainissement budgétaire: les réformes structurelles du marché du travail et du système de pensions devraient stimuler le taux d'emploi des travailleurs âgés. Les réductions de cotisations sociales et de taxes sur les bas salaires visent à rendre le travail plus attractif financièrement. La demande de main-d'œuvre est stimulée par une diminution de la charge salariale des entreprises, tant de manière générale que pour certains groupes cibles spécifiques. La compétitivité est encore renforcée par un gel des salaires réels et par des mesures de modération de l'inflation, ce qui a pour effet de ralentir l'indexation automatique des salaires. Les mesures fiscales qui ont été prises se concentrent sur la consommation et le capital, et visent à éviter d'alourdir la fiscalité du travail.

Le programme vise une amélioration structurelle (recalculée) de 0,6 % du PIB en 2015 et de 0,9 % du PIB en 2016 et 2017. Selon les hypothèses macroéconomiques du programme, cette trajectoire est conforme à un déficit nominal de 1,4 % du PIB en 2015, et de 0,4 % en 2016, et à un retour au surplus budgétaire, de 0,6 % du PIB, en 2017. Ces objectifs sont inférieurs à ceux du programme précédent (déficit de 0,5 % du PIB en 2015, surplus de 0,4 % du PIB en 2016), principalement en raison d'une réduction de l'effort structurel (recalculé) visé en 2015 par rapport au programme de l'an dernier (0,6 contre 1,2 point de pourcentage du PIB), alors que la croissance du PIB a été très légèrement révisée à la hausse. Aucun des objectifs n'est encore soutenu par des mesures précises.

Tous les objectifs fixés dans le programme sont présentés comme indicatifs, ce qui nuit à la crédibilité de la trajectoire. En outre, les pouvoirs réduits des différents gouvernements en raison des élections de 2014 compromettent l'objectif 2014, qui n'est pas encore assuré d'après les prévisions de la Commission. Il faudrait alors fournir un effort plus important que prévu dans le programme pour les dernières années du programme, afin de parvenir à un budget équilibré en termes structurels pour 2016 et à l'OMT pour 2017. Avec une telle concentration des efforts en fin de période, les objectifs risqueraient de ne pas être atteints. De plus, une période prolongée d'incertitude politique à l'issue des élections, telle qu'on avait pu en observer en 2007 et en 2010, retarderait l'adoption de mesures complémentaires et pourrait également compromettre l'objectif 2015. Enfin, si les objectifs sont fixés en termes structurels, il existe un risque que les autorités s'en tiennent malgré tout aux objectifs nominaux si ceux-ci sont moins exigeants grâce à des effets cycliques ou à des facteurs non récurrents positifs, comme en 2014 (voir plus haut). D'un autre côté, si les objectifs structurels sont respectés, le moment du retour au surplus budgétaire en termes nominaux dépendra des conditions macroéconomiques.

Encadré 2. La procédure en déficit excessif à l’égard de la Belgique

La Belgique fait actuellement l'objet d'une procédure au titre du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil a entamé une procédure en déficit excessif à l'égard de la Belgique le 2 décembre 2009 et lui a recommandé de corriger son déficit excessif en 2012 au plus tard. Le 21 juin 2013, le Conseil a conclu que la Belgique n'avait pas engagé d'action suivie d'effets en réponse à ses recommandations, et a décidé de lui adresser une mise en demeure. Le Conseil a fixé la date limite du 21 septembre 2013 pour que la Belgique engage une action suivie d'effets afin de garantir la correction durable de son déficit excessif en 2013 au plus tard. Le Conseil a par ailleurs décidé que la Belgique devrait présenter pour 2014 des mesures structurelles assurant une correction durable du déficit excessif et des progrès suffisants en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme.

L'année qui suivra la correction de son déficit excessif, la Belgique sera soumise au volet préventif du pacte et devra veiller à réaliser des progrès suffisants en direction de son OMT. Puisque le taux d'endettement a atteint 101,5 % du PIB en 2013, au-delà de la valeur de référence de 60 % du PIB, durant les trois années qui suivront la correction du déficit excessif, la Belgique sera également soumise à des dispositions transitoires en ce qui concerne le respect du critère de la dette, pendant lesquelles elle devra garantir des progrès suffisants sur la voie du respect de ce critère.

Un aperçu de l’état actuel des procédures concernant les déficits excessifs se trouve à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_fr.htm.

Le 21 juin 2013, le Conseil a mis la Belgique en demeure de mettre fin à sa situation de déficit excessif en 2013 au plus tard. Chaque trimestre, la Belgique a fourni un rapport sur les progrès effectués et sur l'encours des garanties publiques conformément aux obligations d’informations supplémentaires prévues à l'article 10, paragraphe 6, point b), du règlement (UE) n° 473/2013, qui sont entrées en vigueur en décembre 2013. Le déficit nominal en 2013 s'est finalement révélé inférieur à l'objectif de 2,7 % du PIB fixé par le Conseil. En 2014 et 2015, le déficit devrait rester sous le seuil de 3 % du PIB. Dans l’intervalle, l'effort budgétaire (ajusté) en 2013 est resté en-deçà de l'effort de 1 % du PIB prévu dans la décision du Conseil. Une évaluation ascendante qui estime l'ampleur de l’effort budgétaire supplémentaire sur la base des mesures discrétionnaires en matière de recettes et de l’évolution des dépenses entre le scénario de base qui sous-tend la décision du Conseil et les résultats montre que la Belgique a pris des mesures supplémentaires pour 2013 qui représentent au total ¼ % du PIB, ce qui correspond à l’ampleur des mesures jugées nécessaires pour atteindre l'objectif structurel défini dans la décision.

Après avoir corrigé son déficit excessif, la Belgique sera soumise au volet préventif du pacte et devra veiller à réaliser des progrès suffisants en direction de son objectif à moyen terme (OMT). La modification annuelle prévue du solde structurel (recalculé) en 2014 et 2015 est appropriée. Cependant, les prévisions de printemps de la Commission n'indiquent aucune amélioration structurelle réelle en 2014 et tablent, dans l'hypothèse habituelle de politiques inchangées, sur une détérioration structurelle en 2015. La modification annuelle (recalculée) du solde structurel excède l'effort minimal requis en 2016 et 2017.

Selon les informations indicatives fournies dans le programme, le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, devrait, au cours de la période 2014-2015, contribuer à un ajustement structurel annuel vers l'OMT de 0,5 % du PIB. Toutefois, selon les prévisions de la Commission, le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes ne devrait pas, au cours de la période 2014-2015, contribuer à un ajustement structurel annuel vers l'OMT de 0,5 % du PIB, parce que le taux de croissance des dépenses est supérieur à 0,0 %, le taux de référence inférieur du critère des dépenses pour ces années. Ce manquement devrait avoir un impact négatif sur le solde structurel, qui dépassera le seuil de signification à partir de 2015. Cette divergence provient d'une évaluation différente de l'exécution du budget 2014 et de l'hypothèse de politiques inchangées dans les projections de la Commission pour 2015, alors que le programme se fonde sur un scénario d'assainissement.

Il ressort d'une évaluation globale des plans budgétaires de la Belgique prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, que la trajectoire d’ajustement définie en vue de la réalisation de l’OMT semble appropriée. Toutefois, selon les prévisions de printemps de la Commission, un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement définie en vue de la réalisation de l’OMT devrait se produire à partir de 2014, qui pourrait compromettre la conformité aux exigences du volet préventif du pacte.

Dans son programme de stabilité 2013, la Belgique s'est engagée à maintenir sa dette publique en dessous de 100 % du PIB à la fin de 2013. Toutefois, en raison du reclassement d'un certain nombre d'entreprises dans le giron public, principalement au niveau des pouvoir régionaux et locaux, le chiffre définitif s'est établi à 101,5 % du PIB, malgré la vente de plusieurs actifs publics. Selon les prévisions de la Commission, le rapport d'endettement devrait rester stable sur tout l'horizon prévisionnel alors que selon le scénario d'assainissement du programme, il devrait progressivement diminuer.

En 2014 et 2015, la Belgique traverse une période de transition pour ce qui est du critère de la dette. D'après les plans, le critère de la dette sera respecté à la fin de la période de transition. Selon les prévisions de la Commission, qui se fondent sur une hypothèse de politiques inchangées, la transition vers la conformité au critère de la dette ne sera pas respectée en 2014 ni en 2015, et la Belgique risque, en l'absence de mesures correctives, de se voir infliger une procédure en déficit excessif. Le passif éventuel lié aux garanties fournies au secteur financier a continué à diminuer, puisqu'il est passé d'environ 13,5 % du PIB début 2013 à 11,3 % du PIB en février 2014.

Cadres budgétaires

La sixième réforme de l'État, adoptée fin 2013, octroie des compétences supplémentaires aux régions et aux communautés belges à partir de la mi-2014. Après la réforme, leur part dans l'ensemble des dépenses publiques passera d'environ 24 % à 31 %. La révision, à cette occasion, de la loi spéciale de financement accorde aux régions une autonomie fiscale supplémentaire sous la forme d'additionnels régionaux élargis sur l'impôt national des personnes physiques, qui seront compensés par une réduction fiscale au niveau national. La structure de plus en plus décentralisée de la Belgique et l'absence de hiérarchie des normes entre les différents niveaux de pouvoir imposent une coordination budgétaire efficace, et notamment des règles transparentes en matière de dépenses et l'extension de la planification budgétaire efficace à moyen terme à tous les niveaux de pouvoir.

Lors du semestre européen de 2013, la Belgique a reçu la recommandation d'adopter des modalités de coordination budgétaire explicites. Fin 2013, la Belgique a présenté un rapport sur ses intentions de mise en œuvre de cette recommandation, conformément à la décision du Conseil du 21 juin 2013 sur les mesures considérées comme nécessaires pour remédier à la situation du déficit excessif en Belgique. En juillet 2013, le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux et communautaires se sont entendus sur le partage de la charge de l'effort d'assainissement pour 2013 et 2014, conformément au programme de stabilité 2013.

Depuis la recommandation de l'année dernière, la Belgique a réalisé des progrès importants en introduisant des modalités de coordination plus structurelles. Un accord de coopération a été conclu le 13 décembre 2013 en matière de concertation budgétaire entre le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux et communautaires, qui vise à mettre en œuvre le pacte budgétaire[7]. Comme demandé, cet accord introduit une règle d'équilibre budgétaire structurel (définie conformément à l'objectif à moyen terme) au niveau du gouvernement fédéral. En outre, il formalise des pratiques de coordination établies en définissant plus explicitement i) le rôle du comité de concertation intergouvernemental[8] dans le processus officiel et ii) le rôle consultatif[9] du conseil supérieur des finances. De plus, l'accord prévoit un renforcement du rôle de surveillance confié au conseil supérieur par l'introduction d'un mécanisme de correction explicite en cas d'écart important par rapport aux objectifs convenus. Cet accord représente une avancée considérable, mais tout dépendra de sa mise en œuvre et de la capacité du conseil supérieur à parvenir à un consensus sur les objectifs budgétaires à moyen terme du gouvernement fédéral et sur la répartition de ces objectifs[10]. Des accords complémentaires pourraient se révéler nécessaires pour rendre les objectifs au-delà de 2014 contraignants et coordonner les stratégies en vue de minimiser l'impact négatif des efforts d'assainissement restants.

Viabilité à long terme

Des risques importants devraient peser sur la viabilité budgétaire de la Belgique à moyen terme. L'écart de viabilité à moyen terme[11], qui montre l'effort d'ajustement requis jusqu'en 2020 pour ramener le taux d'endettement à 60 % du PIB en 2030, est de 5,4 % du PIB, principalement à cause du niveau élevé de la dette publique (101,5 % du PIB en 2015) et des coûts projetés du vieillissement de la population qui contribuent à 2,2 points de pourcentage du PIB d'ici à 2030. Si le programme de stabilité est pleinement mis en œuvre, la dette devrait connaître une trajectoire décroissante, mais elle restera au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB en 2030.

À long terme, des risques importants devraient peser sur la viabilité budgétaire de la Belgique, principalement liés au solde primaire structurel en 2015 et aux coûts projetés du vieillissement de la population, contribuant à 6,6 points de pourcentage du PIB à très long terme. L'écart de viabilité à long terme[12] montre que l'effort d'ajustement nécessaire pour garantir que le rapport d'endettement n'adopte pas une trajectoire d'augmentation constante, se situe à 7,2 % du PIB. Les risques seraient moins élevés si le solde primaire structurel revenait aux valeurs supérieures observées par le passé, comme la moyenne enregistrée au cours des années 2004 à 2013. Il convient dès lors que la Belgique continue à réduire sa dette publique et à contenir davantage la croissance des dépenses liées au vieillissement de la population[13] en vue de contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen terme et à long terme.

Les coûts projetés du vieillissement constituent un défi pour la Belgique, particulièrement ceux des dépenses de pensions et de soins de longue durée. Les projections révisées en matière de pensions, qui tiennent compte des règles plus strictes de départ anticipé à la retraite introduites en 2012, montrent une augmentation de 5,1 points de pourcentage des dépenses publiques de pensions entre 2010 et 2060 (contre 1,4 point de pourcentage en moyenne dans l'UE). Les dépenses publiques en matière de soins de longue durée devraient augmenter de 2,7 points de pourcentage du PIB d'ici 2060 (contre 1,5 point de pourcentage dans l'UE).

En 2013, la Belgique a reçu la recommandation spécifique d'accroître les efforts visant à combler l'écart entre l'âge réel et l'âge légal de départ à la retraite, d'appuyer les réformes du volet vieillesse du régime de sécurité sociale par des mesures de soutien à l'emploi et par des réformes du marché du travail propices au vieillissement actif, d'adapter l'âge de la retraite ou les prestations de pension à l'évolution de l'espérance de vie, et d'améliorer le rapport coût/efficacité des soins de longue durée en institution. La Belgique a accompli quelques progrès dans la réduction des possibilités massives de retraite anticipée. La réforme du volet vieillesse de la sécurité sociale introduite à la fin de 2011 commence à être mise en œuvre comme prévu et le nombre de personnes qui quittent anticipativement le marché du travail baisse depuis plusieurs années. L'on s'attend toutefois à ce que cette tendance à la baisse s'interrompe en 2014 en raison de restructurations massives d'entreprises, ce qui souligne la nécessité de nouvelles réformes dans ce domaine. Des mesures supplémentaires propices au vieillissement actif ont été prises pour soutenir les réformes, notamment pour aligner le bonus de pension sur le nouvel âge de départ anticipé à la retraite, garantir un traitement équitable aux carrières mixtes et renforcer les incitations à l'emploi du régime de pension de survie. Par ailleurs, les règles relatives aux revenus engrangés après le départ à la retraite ont été assouplies pour récompenser davantage les personnes qui continuent de travailler après l'âge de départ anticipé à la retraite ou qui restent sur le marché du travail ou le réintègrent après avoir atteint l'âge légal de départ à la retraite. Parallèlement, les licenciements par prépension (le «régime de chômage avec complément d'entreprise») ont été rendus plus coûteux et les entreprises sont tenues d'introduire des plans de vieillissement actif. En revanche, aucun progrès n'a été accompli en vue d'aligner l'âge de la retraite ou les prestations de pension sur l'évolution de l'espérance de vie. Un groupe d'experts a été constitué à cet effet, mais il n'a pas encore soumis ses propositions de réforme.

Aucun progrès n'a été accompli en vue d'améliorer le rapport coût/efficacité des dépenses publiques dans le domaine des soins de longue durée en institution. Les dépenses publiques dans le domaine des soins de longue durée en institution représentent 2,5 % du PIB et leur part devrait augmenter à plus de 5 % du PIB en 2060[14]. Des politiques plus énergiques de prévention et de réadaptation et l'amélioration des conditions de vie en autonomie, qui entraîneraient une amélioration du rapport coût/efficacité des services de soins de longue durée, devraient se révéler utiles pour contenir les besoins futurs annoncés en matière de services de soins de longue durée ainsi que les coûts liés à ces services. La question de savoir si le transfert en cours de compétences aux entités fédérées accroîtra le rapport coût/efficacité en la matière dépendra des choix politiques qu'il faut encore poser et mettre en œuvre.

Dans l'ensemble, la Belgique a accompli quelques progrès dans la réforme du volet vieillesse de son régime de sécurité sociale. Toutefois, compte tenu de l'ampleur du défi du vieillissement en Belgique, des mesures supplémentaires doivent encore être prises pour atteindre l'objectif de 50 % de travailleurs âgés actifs d'ici 2020 et pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme. En particulier, l'écart considérable entre l'âge légal et l'âge réel de départ à la retraite pourrait être réduit plus rapidement si l'on supprimait les régimes de départ anticipé plus rapidement que ce qui est actuellement prévu. En outre, lier l'âge de départ à la retraite, les prestations de pension ou les exigences d'années de carrière à l'augmentation de l'espérance de vie contribuerait à la viabilité à long terme des finances publiques. Puisqu'une proportion comparativement élevée de la population de plus de 65 ans est exposée au risque de pauvreté monétaire, il convient d'établir un juste équilibre entre la nécessité de garantir la viabilité financière des pensions et la nécessité de préserver leur adéquation.

Système fiscal

Avec une pression fiscale de 45,4 % du PIB en 2012, la Belgique est le 2e pays de l'Union européenne où la fiscalité est la plus lourde et la charge fiscale sur le travail est particulièrement élevée[15]. Les interactions entre le régime fiscal et le système de prestations sont génératrices de pièges à chômage et de trappes à inactivité pour la plupart des catégories de travailleurs[16]. Par opposition, les recettes provenant de taxes ayant un effet de distorsion moindre sur la croissance (imposition de la consommation, taxes environnementales et foncières) se situent aux alentours ou au-dessous de la moyenne de l'UE[17]. En particulier, la Belgique est le 2e pays de l'UE dans lequel les recettes provenant de la fiscalité de l'énergie sont les plus faibles, en dépit du ratio élevé impôt total/PIB et de la forte intensité énergétique de l'économie belge. Enfin, le système fiscal belge allie des taux nominaux d'imposition relativement élevés à un système dans l'ensemble complexe qui comprend de nombreuses dépenses fiscales[18]. L'efficience du régime de TVA[19] est sapée par l'application très étendue de taux réduits qui ont un coût budgétaire énorme. L'utilisation de taux réduits de TVA pourrait être remplacée par le recours à des mesures de redistribution directes, d'un meilleur rapport coût-efficacité[20]. Cela élargirait la base d'imposition du taux normal de TVA et permettrait de baisser la charge fiscale sur le travail.

Compte tenu du niveau élevé de l'imposition du travail et de la complexité du système fiscal, le Conseil a recommandé à la Belgique de déplacer la charge fiscale du travail vers des assiettes fiscales ayant un effet de distorsion moins important sur la croissance et de simplifier le régime fiscal. Si les mesures d'accroissement des recettes prises dans le cadre du réexamen du budget 2013 et du budget 2014 ont évité une imposition supplémentaire du travail, la Belgique n'a progressé que de façon limitée dans la réorientation de l'imposition du travail vers des assiettes fiscales ayant un effet de distorsion moins important sur la croissance[21]. Plutôt que de réorienter l'imposition, le gouvernement fédéral a mis en œuvre une série de réductions successives du coût du travail[22], dont la majorité s'adresse à des groupes, des types d'entreprises ou des secteurs spécifiques. Les réductions de cotisations de sécurité sociale des employeurs axées sur les jeunes et les personnes peu qualifiées sont appropriées compte tenu de leur potentiel de création d'emplois. Les réductions du coût du travail dans certains secteurs (par ex. celui de la construction et de l'horeca), bien que susceptibles de contribuer à la lutte contre la fraude sociale, pourraient avoir des effets de substitution dommageables. Des réductions structurelles et ciblées plus importantes des cotisations sociales d'environ 0,1 % du PIB ont été décidées pour 2015, 2017 et 2019. Dans la perspective d'une réforme fiscale plus approfondie, une commission parlementaire spéciale a été instituée et a rendu des conclusions[23] mais des propositions concrètes de réforme devront être arrêtées par la prochaine coalition gouvernementale.

Bien que cela puisse contribuer à compenser un allègement de la fiscalité du travail, aucun progrès n'a été réalisé pour accroître l'efficience de la TVA et recourir davantage à la fiscalité environnementale comme cela avait été préconisé dans les recommandations spécifiques de 2013. À compter du 1er janvier 2014, l'exonération de la TVA pour les services des avocats a été supprimée. Par ailleurs, le taux de TVA sur la consommation d'électricité a été ramené de 21 % à 6 % à compter du mois d'avril 2014, afin de tempérer l'inflation et d'atténuer la pression à la hausse qu'elle exerce sur les salaires par le jeu de l'indexation automatique. Cette mesure va toutefois à l'encontre de l'objectif visant à simplifier le régime fiscal et son coût budgétaire élevé limite la possibilité de réduction directe des coûts du travail. Elle pourrait également avoir des effets dissuasifs en matière d'efficacité énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre. Les droits d'accise sur le diesel et les combustibles de chauffage ont été exclus de l'augmentation générale des droits d'accise. Seules des mesures très limitées ont été prises pour adapter la taxation de l'utilisation de véhicules de société à des fins privées et pour réduire les subventions préjudiciables à l'environnement, en dépit de leurs effets externes négatifs pour l'environnement et pour la mobilité. Dans la perspective d'atteindre les objectifs environnementaux fixés par Europe 2020, la Belgique pourrait également tirer parti des possibilités offertes par la fiscalité (redevance de congestion et prélèvement au kilomètre), qui peut représenter un instrument permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre ou au moins de prendre en compte les effets externes[24].

Si les recettes tirées de la fiscalité immobilière sont relativement élevées par comparaison avec d'autres États membres, il reste des marges importantes pour passer des taxes sur les transactions à des impôts plus périodiques sur la propriété immobilière. Outre qu'ils constituent une source de revenus stable, ils ont un effet de distorsion moindre sur l'économie. Dans cette perspective, il pourrait être nécessaire d'actualiser les valeurs cadastrales qui ne sont plus à jour car ces estimations du loyer imputé (le revenu net annuel généré par la location d'un bâtiment ou d'une parcelle) constituent la base de calcul des taxes récurrentes sur la propriété immobilière en Belgique. La compétence en matière de décision concernant la déductibilité des emprunts hypothécaires au titre de l'impôt sur les revenus des personnes physiques doit être transférée aux régions.

Les progrès accomplis par la Belgique ont également été limités en ce qui concerne la simplification du régime fiscal et l'accroissement de son efficience. Des mesures limitées ont été prises en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés[25] mais le mécanisme de déduction, de leur revenu imposable, d'un intérêt fictif calculé sur leurs fonds propres continue de présenter des failles qui pourraient permettre aux entreprises de répercuter en cascade les avantages tirés à des fins de planification fiscale. Ce mécanisme a également un coût budgétaire élevé car, contrairement au mécanisme italien, il s'appuie sur la totalité du stock de fonds propres et non sur les seules augmentations. La mise en place de caisses enregistreuses qui contribuent à la lutte contre la fraude fiscale et qui étaient censées aller de pair avec la réduction de la TVA dans le secteur de l'horeca ne sera pas bouclée avant 2015. La rationalisation et la simplification du régime fiscal permettraient non seulement d'obtenir de nouvelles améliorations de l'administration et de la discipline fiscales mais aussi de s'atteler à des mesures plus ambitieuses afin de réduire la charge fiscale sur le travail et de réduire les taux d'imposition directe.

Dans l'ensemble, plutôt que de réformer son régime fiscal qui produit certains effets de distorsion sur la croissance, la Belgique n'a apporté que des modifications ponctuelles, augmentant encore la complexité du système. Une réforme fiscale à part entière permettrait de stimuler la croissance, d'améliorer le fonctionnement du marché du travail, de doper la compétitivité et de répondre à des objectifs environnementaux grâce à un allègement de la charge fiscale sur le travail, à un élargissement approfondi de l'assiette - en particulier de l'impôt indirect - et à une plus grande efficience découlant d'une simplification générale du régime et au comblement des lacunes dans la législation fiscale.

3.2. Secteur financier

Le secteur financier belge a amélioré sa capacité de résistance aux chocs mais des fragilités demeurent, qui appellent une surveillance étroite. Les ratios de fonds propres communiqués par la plupart des banques belges répondent d'ores et déjà aux exigences de Bâle III et ces banques affichent des ratios de liquidité solides. Le crédit au secteur privé a continué de se développer, les banques ayant accès sans difficulté au réservoir de liquidité interne constitué par les dépôts du secteur privé. La boucle de rétroaction entre les banques et la dette souveraine reste toutefois puissante, tandis que le modèle d'entreprise des banques subit des changements et que la rentabilité demeure à un faible niveau.

En 2013, la Belgique ne s'est pas vu adresser de recommandation spécifique concernant le secteur financier. Elle a mis en œuvre une mesure macro-prudentielle consistant à relever les exigences de fonds propres afin de prendre en compte le problème de l'exposition des banques au marché de l'immobilier. Une nouvelle loi bancaire ouvre la voie à un renforcement du cadre de réglementation et de surveillance.

Le secteur bancaire belge a connu une phase de restructuration au cours de laquelle la réduction de la taille du bilan des banques est allée de pair avec la réduction des risques contenus dans leur bilan. Le secteur a pris des mesures non négligeables depuis 2008 et le total des actifs bancaires qui représentait 410 % du PIB en 2008 a été ramené à 271 % du PIB en 2013. Parallèlement à la réduction de la taille du bilan des banques, la réduction des risques contenus dans leur bilan a permis de diminuer les risques dans le secteur financier et d'améliorer les ratios de fonds propres et de liquidité réglementaires. L'amélioration des ratios de liquidité réglementaires a été rendue possible par un accès aisé à une base de dépôts internes large et stable, et la plupart des banques belges respectent déjà le ratio de liquidité à court terme de Bâle III. Le fait que les banques puissent disposer de cette liquidité leur a également permis de continuer à développer le crédit au secteur privé.

Les conditions d'octroi du crédit sont devenues un peu moins strictes en 2013 et l'accès au crédit s'est quelque peu amélioré pour les sociétés non‑financières et les ménages. La croissance du crédit aux entreprises est redevenue positive (+0,7 % en glissement annuel en décembre 2013), tandis que celle du crédit aux ménages est revenue à +1,98 % en décembre 2013. L'accès des PME belges au financement s'est amélioré; elles continuent d'avoir davantage accès à un soutien financier public et elles reçoivent des paiements plus ponctuels. La portée des régimes d'aide financière des régions a été élargie mais la complexité de l'accès au financement participatif, au financement mezzanine, au micro-crédit et aux garanties explique le faible recours des entreprises innovantes au financement extérieur. Les investissements initiaux des entreprises innovantes ont baissé sensiblement et l'écart de taux pour les prêts d'un montant inférieur à 1 million d'euros reste préoccupant et laisse sous-entendre une dégradation de la position de la Belgique en 2013.

Le lien entre la dette souveraine et les banques reste solide. Bien que le passif éventuel de l'État lié aux garanties accordées au secteur financier ait été réduit[26], il reste élevé. Le régime de garantie le plus important concerne Dexia (39,8 milliards d'euros à la fin de 2013). Les résultats consolidés du groupe pour le premier semestre 2013 montrent que même s'il est parvenu à réduire son bilan, à améliorer la situation sur le plan de sa liquidité et à diminuer ses coûts de financement, il reste fragile. Des efforts soutenus sont nécessaires pour améliorer sa solvabilité et mettre en œuvre un dispositif de résolution du groupe, afin de continuer à réduire le risque systémique qu'il présente. En outre, les banques belges ont accru leurs réserves de titres de dette publique. Ainsi, tout problème qui continuerait d'entacher le bilan des banques aurait une incidence négative sur le secteur souverain: la boucle de rétroaction entre les banques et le secteur souverain qui demeure puissante renforce la nécessité de maintenir le rythme des réformes afin de conserver la confiance des marchés et de garantir des conditions de financement stables aux banques.

Le cadre de réglementation et de surveillance s'est amélioré en 2013. La loi bancaire adoptée le 24 avril 2014 représente une mesure importante dans l'amélioration de ce cadre pour le secteur financier. Elle vise essentiellement à transposer en droit belge la directive européenne sur les fonds propres applicable au secteur financier et d'autres éléments importants de la réforme structurelle du secteur bancaire. Les changements réglementaires proposés dans la loi bancaire ont trait à la fixation d'une limite aux activités commerciales et à l'amélioration du cadre de redressement et de résolution, notamment la protection des déposants. En outre, la Banque nationale de Belgique a instauré une mesure macro-prudentielle axée sur les portefeuilles de crédits hypothécaires des banques, qui a pris effet au 8 décembre 2013. Cette mesure renforce les exigences de fonds propres en demandant une hausse de 5 points de pourcentage des pondérations de risque calculées par les banques elles-mêmes pour ce qui est de leur exposition au risque hypothécaire. Les normes en matière de prêt sont saines et en dépit de l'exposition importante des banques au marché immobilier, les prêts improductifs n'ont augmenté que légèrement au cours de l'année et les pratiques locales en matière de dépréciation des prêts non productifs tendent à rester prudentes.

Pour le secteur bancaire belge, le défi consiste à améliorer sa rentabilité tout en adaptant son modèle d'entreprise. La rentabilité des banques s'est érodée en raison des changements récents survenus dans le secteur financier. Si les ratios de solidité financière des banques belges donnent à penser que leur situation s'améliore, leur rentabilité est en revanche restée à la traîne, les taux d'intérêt restant bas. Le faible niveau de rentabilité affecte les bénéfices non distribués et leur contribution aux augmentations de capital est ainsi beaucoup plus limitée que la contribution apportée par la réduction de la taille du bilan et des risques contenus dans celui-ci. Compte tenu des nouvelles exigences réglementaires en matière de fonds propres, le renforcement de la rentabilité des banques passant également par une réduction de leurs coûts d'exploitation semble être une piste que les banques belges devraient explorer.

3.3. Politique du marché du travail[27], politique de l’éducation et politique sociale

Bien que l'augmentation modérée du taux de chômage montre que le marché du travail en Belgique a relativement bien résisté à la crise, les barrières élevées à l'entrée et la forte inadéquation entre les compétences et l'emploi se traduisent par un taux d'emploi qui stagne et qui est nettement inférieur à celui de certains pays voisins. Ces faiblesses persistantes qui caractérisent le fonctionnement et la capacité d'ajustement du marché du travail freinent la compétitivité et affaiblissent le potentiel de croissance de l'économie. Les conséquences de la crise sur l'emploi et ses répercussions sociales restent relativement limitées mais tant le chômage des jeunes que le risque de pauvreté ou d'exclusion sociale augmentent; le pourcentage de personnes qui font partie de ménages à faible intensité de travail dépasse la moyenne de l'UE et le taux de décrochage scolaire est élevé en Wallonie et atteint des niveaux préoccupants à Bruxelles.

Tout au long de l'année 2013, les réformes du marché de l'emploi ont été axées sur l'harmonisation de la législation en matière de protection de l'emploi des ouvriers et des employés,[28] la mise en œuvre de la réforme des indemnités de chômage et l'accroissement de l'efficience des politiques d'activation, notamment du suivi des demandeurs d'emploi. En 2014, la poursuite de la régionalisation des compétences en matière de politique de l'emploi, dans le cadre de la sixième réforme de l'État, offrira la possibilité de renforcer encore l'efficience des politiques d'activation et de mieux adapter les programmes d'incitation à l'emploi destinés à certains groupes cibles aux besoins des marchés du travail régionaux.

En 2013, la recommandation sur le marché du travail a souligné la nécessité pour la Belgique de continuer à réduire les désincitations au travail en veillant à l'application effective des exigences en matière de recherche d'emploi et à l'octroi d'une aide personnalisée à la recherche d'emploi, et à accroître la mobilité interrégionale de la main-d'œuvre.[29] À cet égard, la Belgique a accompli certains progrès. Un nouvel accord de coopération relatif à l'accompagnement et au suivi actif des demandeurs d'emploi a été conclu fin 2013 entre l'État fédéral, les régions et les communautés. Il prévoit que les premiers entretiens d'évaluation (susceptibles de déboucher sur des sanctions) doivent avoir lieu à un stade beaucoup plus précoce de la période de chômage que ce n'est le cas actuellement. En outre, les services régionaux de l'emploi doivent proposer des programmes d'action individuels plus rapidement et plus fréquemment, et l'accompagnement et le suivi actif doivent être étendus aux travailleurs plus âgés et aux jeunes qui occupent un emploi à temps partiel mais qui cherchent un travail à plein temps. Des mesures sont ainsi prises pour élargir et intensifier l'accompagnement personnel et l'application des exigences en matière de recherche d'emploi dans tout le pays. Étant donné toutefois qu'une augmentation des demandes d'accompagnement personnalisé pourrait exacerber les problèmes de capacité dont souffrent déjà les services régionaux de l'emploi, la mise en œuvre effective de l'accord pourrait s'avérer difficile.

Pour accroître la mobilité interrégionale de la main-d'œuvre, les services publics de l'emploi ont continué à s'engager dans une coopération bilatérale et multilatérale, en mettant l'accent sur la diffusion des offres d'emploi, l'harmonisation des intitulés des emplois, la formation des demandeurs, la connexion des bases de données et la mise en place d'équipes interrégionales d'orientation professionnelle. Les statistiques les plus récentes font apparaître une augmentation de la mobilité interrégionale. Toutefois, si la mobilité géographique s'améliore, la mobilité professionnelle générale entre les emplois et les secteurs reste très limitée et la durée moyenne d'occupation d'un emploi est parmi les plus élevées de l'UE. Cela s'explique par plusieurs facteurs tels que des écarts de rémunération assez faibles entre les secteurs et les professions, des pratiques en matière de grille salariale récompensant l'ancienneté dans certains secteurs ainsi que le recours très répandu au chômage technique pour éviter les suppressions d'emplois en période de crises. En outre, le déclin progressif des activités manufacturières à forte intensité de main-d'œuvre et le processus concomitant de renforcement de l'intensité capitalistique dans de nombreux secteurs se traduisent par une demande relative plus faible de travailleurs non qualifiés. Cette situation, s'ajoutant à des coûts de main-d'œuvre élevés et à la tendance à réduire au maximum les risques liés aux aléas du recrutement fait qu'il est très difficile pour les travailleurs en marge tels que les jeunes, les travailleurs peu qualifiés et les personnes issues de l'immigration d'accéder au marché du travail. Cette conjugaison d'une faible fluidité du marché du travail et de barrières élevées à l'entrée aboutit à une situation dans laquelle des pénuries de compétences dans certains secteurs et certaines zones coexistent avec la persistance de taux de chômage élevés dans d'autres zones.

Certaines catégories de la population, en particulier les personnes issues de l'immigration, sont confrontées à de plus grands risques d'exclusion sociale et du marché du travail dans toutes les régions de Belgique que la moyenne de l'UE. Le taux d'emploi des personnes d'origine belge[30] avoisine l'objectif national 2020, tandis que celui des personnes d'une autre origine est nettement inférieur[31]. En outre, du fait à la fois de niveaux d'éducation moins poussés et des obstacles au marché du travail, les personnes issues de l'immigration travaillent souvent dans des secteurs où le taux de rotation est élevé, avec des contrats à temps partiel et des salaires plus bas[32]. En 2013, les mesures prises pour répondre à ce volet de la recommandation ont été essentiellement axées sur la question de l'intégration des nouveaux arrivants[33]. L'ancien centre fédéral pour l'égalité des chances est devenu «interfédéral», ce qui lui confère également la compétence pour les questions touchant aux régions et aux communautés. La Belgique a également élaboré un outil statistique permettant de décrire et de suivre l'intégration des personnes d'origine immigrée sur le marché du travail. Des stratégies approfondies axées sur l'intégration réussie dans la société des personnes issues de l'immigration doivent encore être finalisées et pleinement appliquées. À cet égard, la Belgique n'a accompli que des progrès limités.

Les recommandations de 2013 ont également appelé les autorités à simplifier et à renforcer la cohérence entre les politiques d'emploi, d'enseignement et de formation. À cette fin, la Flandre a adopté une feuille de route pour la mise en place d'une réforme de grande ampleur de son système d'enseignement secondaire (2013– 2025) en vue de réduire le décrochage scolaire, de limiter l'impact du statut socio-économique sur les résultats scolaires et de faciliter les passerelles entre les différentes filières et les différents niveaux. Si un certain nombre de mesures sont déjà entrées en vigueur[34], les décisions plus fondamentales concernant la structure générale de l'enseignement secondaire ont été reportées à 2016. La communauté française a poursuivi la mise en œuvre d'une série de mesures (pilotes) visant à améliorer son système d'éducation et de formation professionnels, s'est entendue sur la mise en place de «bassins de vie Enseignement qualifiant - Formation - Emploi», a harmonisé les règlements actuels concernant l'apprentissage en alternance et a pris des mesures pour encourager les demandeurs d'emploi à s'inscrire à ces programmes. La portée, les résultats et le rythme des initiatives en cours semblent toutefois insuffisants au regard des défis à relever. Si toutes les communautés disposent désormais d'un cadre de certification permettant de renforcer la transparence en ce qui concerne les compétences acquises et de faciliter les contacts entre le système éducatif et le marché du travail, la Flandre a accompli de nouveaux progrès dans sa mise en œuvre. S'agissant de l'apprentissage tout au long de la vie, la participation des adultes reste loin derrière la moyenne de l'UE et il est difficile de dire à ce stade si la réflexion engagée et les recommandations sur la manière de réorganiser l'offre et d'améliorer la coopération entre les acteurs privés et publics concernés déboucheront sur des mesures politiques déterminantes.

Le problème de l'inadéquation des compétences doit être abordé à un stade précoce et tout au long du cycle d'éducation et de formation. À cet égard, les disparités régionales, socio-économiques et culturelles observées en ce qui concerne les jeunes en décrochage scolaire et l'acquisition des compétences de base sont préoccupantes. Si le taux d'abandon scolaire régresse au niveau de l'ensemble du pays, les niveaux élevés enregistrés en Wallonie, et en particulier à Bruxelles, sont inquiétants. De surcroît, les systèmes éducatifs belges ne semblent pas en mesure de réduire sensiblement les inégalités en matière d'éducation imputables au contexte socio-économique et/ou au fait que les familles sont issues de l'immigration. Pour réduire le taux d'abandon scolaire, le gouvernement flamand continue de développer sa stratégie dans ce domaine. En 2013, il a adopté un vaste plan d'action qui intègre des mesures de prévention, d'intervention et de compensation reposant sur des données plus solides et une plus grande coordination entre les acteurs participant à cette stratégie. Il est trop tôt pour dire si la mise en œuvre des mesures prévues permettra d'atteindre les objectifs ambitieux fixés. La communauté française a adopté des décrets afin d'améliorer la coordination en matière de lutte contre l'abandon scolaire et a convenu récemment de réformer le premier degré de l'enseignement secondaire en vue de réduire l'échec scolaire. Bien que les acteurs concernés dans la communauté française et la région de Bruxelles capitale soient de plus en plus sensibilisés à la nécessité d'agir sans tarder, une approche globale pour remédier à ce problème fait toujours défaut et souffre de l'insuffisance des données et des efforts d'évaluation et de coordination entre les acteurs régionaux, communautaires et locaux et entre les politiques des uns et des autres.

Pour ce qui est de la situation sociale générale, le risque croissant de pauvreté ou d'exclusion sociale est inférieur à la moyenne de l'UE mais supérieur à celui des pays voisins. Le pourcentage de personnes vivant au sein d’un ménage à très faible intensité de travail est en augmentation constante depuis 2008 et dépasse la moyenne de l'UE. En outre, les jeunes enfants issus de familles défavorisées ont beaucoup moins de chance de participer aux dispositifs d'éducation et d'accueil de la petite enfance, alors qu'on sait que cela permet de réduire l'abandon scolaire et que cela peut avoir un effet sur la participation des femmes au marché du travail. La Belgique a adopté, en 2013, un plan de lutte contre la pauvreté infantile et les trois régions ont décidé d'augmenter les investissements consacrés à l'accueil de la petite enfance[35]. Les personnes issues de l'immigration sont confrontées à toute une série de facteurs d'exclusion sociale, qui se renforcent mutuellement: faible niveau d'études, discrimination et risques plus élevés de transmission intergénérationnelle de la pauvreté. En outre, le taux de privation matérielle grave des ressortissants hors UE est plus de deux fois plus élevé que la moyenne européenne, tandis que l'écart avec les ressortissants nationaux est près de quatre fois plus élevé que l'écart moyen à l'échelle de l'UE.

Comme cela a été indiqué plus haut, la sixième réforme de l'État entraînera de nouveaux transferts de compétences et toute une série de responsabilités en matière de politique de l'emploi seront confiées au niveau régional à compter du milieu de l'année 2014, ce qui ouvre de nouvelles possibilités mais crée également de nouveaux risques eu égard aux problèmes exposés précédemment. Plus précisément, la réforme institutionnelle pourrait contribuer à accroître l'efficience des politiques d'activation en harmonisant au niveau régional le soutien à la recherche d'emploi et les moyens accordés pour le suivi du comportement des demandeurs d'emploi et l'octroi d'incitations. En outre, la régionalisation des incitations à l'emploi accordées à certaines catégories de travailleurs est l'occasion de rationaliser les systèmes actuels d'incitation et de les adapter aux besoins des marchés régionaux du travail. Toutefois, pour maximiser les avantages potentiels et réduire les risques de retombées négatives, de double financement et d'allocation peu optimale des ressources, la régionalisation de ces leviers d'emploi supplémentaires nécessitera une coordination stratégique efficace entre les régions et entre les régions et le niveau fédéral, qui conserve des compétences importantes en matière de politique de l'emploi.

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité

Selon les estimations actuelles, le potentiel de croissance de l'économie belge représente environ la moitié du niveau enregistré avant la crise. Si la contribution d'autres composants a également diminué au cours de ces dix dernières années, les très faibles gains découlant de la productivité totale des facteurs sont particulièrement notables. Cette situation révèle des difficultés en ce qui concerne la capacité à générer de l'innovation et des gains d'efficience. Le fait qu'une faible croissance de la productivité soit allée de pair avec une croissance rapide des salaires, affaiblissant la compétitivité des coûts dans le secteur manufacturier, est particulièrement préoccupant, comme cela a été souligné dans le bilan approfondi 2014 concernant la Belgique (voir encadré 3). La question de la compétitivité extérieure, notamment le rôle du système de fixation des salaires, a été abordée dans les recommandations de l'année passée et elle est étudiée ci-dessous. Les points qui suivent examinent des questions touchant au fonctionnement du marché ainsi que les mesures prises en ce qui concerne les objectifs énergétiques et les émissions de gaz à effet de serre, qui faisaient également l'objet des recommandations adressées l'année passée.

Compétitivité extérieure

Selon les prévisions actuelles, la hausse des coûts unitaires de main-d'œuvre devrait être plus lente en 2014-2015 que pendant les années précédentes sous l'effet à la fois d'une diminution des tensions inflationnistes et des mesures de correction prises par le gouvernement. D'une part, une inflation en baisse – sous l'effet en partie des mesures prises par les autorités sur plusieurs marchés clés – fait que la pression à la hausse exercée sur les salaires par le jeu de l'indexation automatique est moindre. D'autre part, la stratégie de modération salariale du gouvernement a également contribué à limiter la hausse des salaires.[36] Il est probable toutefois qu'elle ne suffira pas pour combler efficacement l'écart salarial historique dans un avenir proche. En l’absence de toute action, cet écart cumulé est susceptible de renforcer encore les tendances à long terme au renforcement de l'intensité capitalistique par l’automatisation ou à la délocalisation pure et simple d’activités, qui ont toutes deux une incidence négative sur l’emploi.

À la fin de 2013, les autorités fédérales et régionales ont adopté un «pacte pour la compétitivité et l’emploi». Au niveau fédéral, ce pacte prévoyait une réduction du taux de TVA sur la consommation d'électricité des ménages (voir le point 3.1) ainsi que trois réductions structurelles supplémentaires des cotisations de sécurité sociale (en 2015, 2017 et 2019) de 450 millions d'euros chacune.[37] Ces réductions – prévues et non financées –s'accompagnent de mesures plus limitées ciblant par exemple les PME, le travail posté et les jeunes chômeurs. Dans le cadre du pacte, les régions ont également annoncé un certain nombre d’initiatives, la Flandre prévoyant notamment une enveloppe de 125 millions d’euros pour réduire les coûts salariaux pour les travailleurs de moins de 30 ans ou de plus de 55 ans.

Le gouvernement sortant n'a pas progressé dans la réforme du mécanisme de fixation des salaires, afin de prévenir tout découplage entre l'évolution des salaires et celle de la productivité. La réforme du cadre régissant la négociation collective, repoussée à plusieurs reprises, sera laissée au prochain gouvernement. Le cadre actuel est régi par la loi de 1967 sur les conventions collectives et la loi de 1996 relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. Cette dernière fixe la marge de croissance des salaires réels sans faire obstacle à la faculté, pour les partenaires sociaux, de conclure des accords d’indexation des salaires au niveau sectoriel. L'indexation des salaires étant une pratique répandue, la marge de croissance des salaires des entreprises échappe en grande partie aux négociations salariales menées à leur niveau, ce qui limite leur capacité à prendre en compte des facteurs tels que la faible croissance de la productivité, la baisse de la demande ou l'augmentation des coûts de production. Cette pratique ne tient pas compte non plus de l'environnement économique, ce qui contribue à expliquer la croissance rapide des coûts unitaires de main-d'œuvre ces dernières années en dépit de la faiblesse du cycle conjoncturel.

S'agissant des éléments de la compétitivité hors coûts, un des principaux défis est d'accélérer la transition vers une économie à plus haute intensité cognitive. Un large consensus quant à l’importance primordiale de stimuler davantage la compétitivité des entreprises fondée sur l’innovation se traduit par l'élaboration de vastes plans stratégiques très poussés à différents niveaux du gouvernement. Le nouveau «plan Marshall 2022» de la région wallonne renforce l'accent mis sur le soutien aux groupements d'entreprises. Outre ses politiques d'innovation axées sur les défis à relever et articulées autour de six pôles, la Flandre s'achemine également ces dernières années davantage vers une approche par grappe sous l'impulsion de sa «nouvelle politique industrielle». Au niveau fédéral, le taux d’exonération de l’impôt retenu à la source sur les salaires des chercheurs a été relevé à 80 % à compter de juillet 2013. L'augmentation du soutien public en faveur des activités de recherche et de développement des entreprises semble avoir porté ses fruits.[38] La poursuite de cette tendance permettrait à la Belgique d'atteindre pratiquement l'objectif inscrit dans Europe 2020, à savoir consacrer 3 % de son PIB aux dépenses de R&D. Le pays manque toutefois d'entreprises à croissance rapide dans les secteurs innovants. La lenteur du renouvellement de son tissu économique est le principal obstacle à surmonter pour que les points forts de son système de recherche et d'innovation puissent lui permettre d'obtenir des succès économiques. En outre, l'accès aux subventions continue de se faire selon un processus considéré comme à la fois long et complexe, une grande fragmentation caractérisant la politique de soutien à la recherche, et la pleine exploitation des synergies transrégionales est freinée par le manque de coordination entre les entités fédérées. Enfin, la R&D et le développement d'activités à plus forte valeur ajoutée sont entravés par la question de la disponibilité des compétences, le nombre de diplômés en sciences, mathématiques, ingénierie et technologie restant bas.

Fonctionnement du marché

Les mesures prises pour supprimer les restrictions excessives imposées aux prestataires de services ont été insuffisantes. Certains services professionnels continuent d'être régis par des réglementations en matière de conduite et d'accès qui freinent la concurrence.[39] Les obstacles recensés dans le cadre de la directive sur les services, tels que l'existence de différents systèmes d'agrément d'une région à une autre ou l'obligation pour les PME de fournir la preuve de leur compétence lorsqu'elles veulent exercer une profession réglementée, qui freinent le potentiel économique du pays, n'ont été que partiellement levés. À titre d'exemple, il a été estimé qu'une mise en œuvre plus ambitieuse de la directive sur les services permettrait des gains pouvant atteindre 1,7 % du PIB.[40] L'exercice d'évaluation mutuelle des professions réglementées mené actuellement au niveau européen est l'occasion pour les autorités belges de réexaminer les restrictions actuelles. En outre, la sixième réforme de l'État confie au niveau régional la compétence en ce qui concerne les règles en matière d'établissement applicables à certaines professions, ce qui offre la possibilité de revoir et de simplifier les réglementations actuelles. Il est difficile toutefois à ce stade de savoir s'il sera vraiment fait usage de cette possibilité. En revanche, cette régionalisation recèle également le risque d'une fragmentation du marché si les entreprises qui exercent leurs activités dans plus d'une région se heurtent à des obstacles administratifs supplémentaires. Si cela devait se produire, les principes de la reconnaissance mutuelle[41] et de la validité à l'échelle d'un pays d'un régime d'autorisation pourraient être compromis.[42] En ce qui concerne le secteur postal, la compatibilité de certains obstacles réglementaires avec les directives de l'UE visant à ouvrir le marché de la poste à la concurrence est source de préoccupations. Aucun progrès n'a été enregistré du côté du secteur des services.

Le prix au détail des denrées alimentaires comme des produits non alimentaires est nettement plus élevé en Belgique que dans les pays voisins.[43] Cette différence s'est accentuée ces dernières années. Selon une analyse effectuée par le BFP belge,[44] parmi les divers facteurs responsables de ces prix au détail plus élevés, les plus importants ont trait notamment à la taille du marché, aux coûts globaux de la main-d'œuvre et aux conditions de passation des marchés. Ce secteur est toutefois soumis à un certain nombre de réglementations et de restrictions d'exploitation qui freinent son développement et peuvent avoir une incidence importante sur les prix. Il s'agit notamment, par exemple, de l'interdiction de la vente à perte. Si une loi récente a modifié sa raison d'être (en déplaçant l'accent de la protection du consommateur à celle des PME), et la méthode de calcul, le principe de cette interdiction a, en tant que tel, été maintenu. Les barrières en matière d'établissement de commerces de détail restent préoccupantes, l'entrée sur le marché et la sortie étant relativement faibles en Belgique par rapport à d'autres pays de l'UE. Le prochain transfert de compétences en matière de réglementation de l'établissement de commerces de détail est l'occasion de simplifier les règles actuelles et de s'acheminer vers la mise en place d'un régime d'autorisation unique. Il reste toutefois à voir dans quelle mesure les nouvelles dispositions, dans leur intégralité, faciliteraient l'établissement et si la concurrence serait affectée par des différences éventuelles entre les régions. Seuls des progrès limités ont été accomplis au cours de l'année passée.

L'autorité générale de concurrence a été créée en septembre 2013 et la nouvelle structure se trouve désormais dans les premières phases de mise en œuvre. Malgré une augmentation de son budget, elle reste de dimension plus modeste que ses homologues des pays de taille similaire En outre, le recrutement de nouveaux membres du personnel a été interrompu du fait des incertitudes quant aux autorités responsables du processus.

Selon les estimations, la Belgique aurait progressé de façon importante en ce qui concerne l'amélioration des conditions de fourniture de l'internet haut débit mobile au cours de l'année passée. Bien que l'utilisation du haut débit mobile soit en augmentation, la Belgique continue de présenter l'un des taux de pénétration le plus faible de l'UE. Le spectre de fréquence de la bande 800 MHz a été attribué pour les services relatifs à l'internet haut débit mobile et les normes de rayonnement strictes de la région de Bruxelles capitale sont en cours de réexamen. Sur le modèle des initiatives menées dans le secteur de l'énergie, les autorités belges ont pris des mesures pour sensibiliser davantage les consommateurs des télécommunications à la question des prix. Ces mesures font suite à l'adoption en 2012 de la loi sur les télécommunications, qui a facilité le changement de fournisseur. Des études récentes montrent que le marché belge de la téléphonie mobile est devenu plus dynamique. L'appréciation portée par les consommateurs a montré que cet aspect du marché s'est considérablement amélioré entre 2012 et 2013 et la Belgique se classe désormais à la 4e position dans l'UE pour ce qui est du taux de changement de prestataire ou de plan tarifaire.[45] Toutefois, pour certains faisceaux avec des connexions haut débit (rapides), les prix restent plus élevés en Belgique.[46] Si l'appréciation générale portée par les consommateurs sur le marché s'est améliorée depuis 2012, la Belgique vient toujours en avant dernière position dans l'UE pour ce qui est de l'indice de satisfaction concernant le choix des fournisseurs de service internet.[47] Enfin, le cadre juridique actuel ne garantit pas pleinement l'indépendance de l'autorité de régulation des télécommunications.

Le secteur du transport souffre toujours du fonctionnement inefficient du marché. Premièrement, la Belgique n’a toujours pas ouvert à la concurrence son marché intérieur du transport ferroviaire de voyageurs. Une nouvelle structure duale, constituée d'un opérateur ferroviaire et d'un gestionnaire de l'infrastructure, formellement distincts, a été mise en place. Il reste à voir si cette structure permettra de résoudre plus efficacement les problèmes d'accès au marché et de ponctualité et de fiabilité des chemins de fer. En outre, l'introduction du réseau express régional bruxellois a été reportée. Deuxièmement, la législation organisant le travail portuaire empêche les prestataires de services de ce secteur de choisir librement leur main-d’œuvre et impose aux travailleurs de s’enregistrer dans une réserve de main-d’œuvre. Par ailleurs, ces restrictions à la liberté d’établissement sont appliquées de manière discriminatoire. Enfin, l'autorité de régulation aéroportuaire ne jouit pas d'une indépendance totale en ce qui concerne la fixation des redevances aéroportuaires pour l'aéroport de Bruxelles et l'indépendance de ses membres pour l'aéroport de Bruxelles Sud–Charleroi.

La congestion du trafic aux heures de pointe constitue un problème important en Belgique, tant dans les villes que sur les principales liaisons interurbaines[48]. La pollution de l'air y est responsable du décès prématuré de près de 10 000 personnes chaque année et du nombre élevé (2,5 millions) de jours de travail perdus pour cause de maladie[49]. Malgré la gravité du problème, plusieurs questions doivent encore être résolues, à savoir: les possibilités offertes par une redevance de congestion différenciée selon les plages horaires pour encourager un meilleur usage des infrastructures, le traitement fiscal favorable réservé à l'utilisation privée de voitures de société et de cartes-carburant, et le manque d'efficience du transport public.

Les marchés de gros du gaz et de l'électricité sont bien intégrés avec ceux des pays voisins et les marchés de détail ont gagné en dynamisme, ces dernières années, grâce aux mesures gouvernementales qui ont rendu les consommateurs plus sensibles aux prix et la fixation des prix plus réactive. L'évaluation, par les consommateurs belges, des services d'approvisionnement en gaz et électricité s'est considérablement améliorée depuis 2012 et le taux de changement de plan tarifaire ou de prestataire des services est le plus élevé de l'UE[50]. Toutefois, les tarifs de distribution de l'électricité qui sont pratiqués par les opérateurs de réseaux de distribution et qui constituent une composante importante des prix totaux de l'énergie, comptent toujours parmi les plus élevés d'Europe et neutralisent partiellement l'impact de la diminution du coût des matières premières sur les prix facturés à l'utilisateur final. À la suite de contentieux juridiques concernant la responsabilité quant à la détermination de la méthode de fixation des tarifs de distribution et en prévision du transfert de cette responsabilité, les tarifs de 2012 ont été prolongés pour la période 2013-2014. Pendant ce temps, les coûts supportés par les gestionnaires de réseau ont continué d'augmenter à la suite du renforcement des obligations de service public et de l'accroissement des besoins d'investissement. Cela risque de provoquer une forte augmentation des prix de l'électricité dès que le gel actuel des tarifs arrivera à expiration et que la régionalisation des tarifs de distribution sera entièrement achevée et opérationnelle[51]. Les coûts supportés par les gestionnaires de réseau de distribution variant considérablement, il est difficile, à ce stade, d'estimer quels types de ménages et d'entreprises et quelles zones seraient les plus touchés par l'augmentation future des coûts, mais il est clair qu'une augmentation du coût de l'énergie primaire aurait également un impact négatif sur la compétitivité globale de l'économie belge. Un arrêt de la Cour constitutionnelle a réglé dans une large mesure les contentieux concernant l'indépendance et les pouvoirs des autorités de régulation. Des efforts supplémentaires sont toutefois nécessaires pour aligner pleinement la législation sur les directives faisant partie du troisième paquet «marché intérieur de l'énergie». Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne le fonctionnement du secteur de l'énergie.

La décision de fermer les deux plus anciennes centrales nucléaires en 2015 a suscité des inquiétudes au sujet de la sécurité d'approvisionnement du réseau électrique belge à moyen terme, en particulier compte tenu de la mise à l'arrêt de plusieurs autres centrales (au gaz). L'inactivité répétée de deux autres réacteurs nucléaires ne fait qu'aggraver le problème. Dans ce contexte, les autorités ont décidé de poursuivre le développement de parcs d'éoliennes en mer, de lancer un appel d'offres pour la construction de nouvelles centrales au gaz[52] et de créer une capacité de réserve stratégique au moyen d'une procédure annuelle de passation de marchés. L'amélioration des interconnexions dans les délais prévus semble moins avancée dans les plans gouvernementaux. La poursuite de l'intégration avec le réseau matériel et les marchés de l’électricité des pays voisins aiderait à garantir à la fois la sécurité d'approvisionnement et l'absorption de la production intérieure excédentaire occasionnelle résultant de l'accroissement de la production à partir de sources d'énergie renouvelables et de l'augmentation de la part de la capacité de production intermittente dans le bouquet énergétique global. Dans ce contexte, le renforcement de la coopération avec les pays voisins et la réponse du côté de la demande pourraient être encouragés.

Encadré n° 4. Impact potentiel des réformes structurelles sur la croissance – un exercice d'évaluation comparative

Les réformes structurelles sont indispensables pour doper la croissance. Aussi est-il important d'en connaître les bénéfices potentiels, qui peuvent être évalués à l'aide de modèles économiques. La Commission utilise son modèle QUEST pour déterminer l'impact que les réformes structurelles entreprises dans un État membre auraient sur la croissance si l`État membre en question réduisait l'écart par rapport à la moyenne des trois pays de l'UE les plus performants sur des indicateurs clés, tels que la participation au marché du travail ou le degré de concurrence dans l'économie. Une amélioration de ces indicateurs pourrait générer une croissance du PIB d'environ 4½ % sur 10 ans. Certaines réformes pourraient même produire leurs effets à relativement court terme. Les simulations à l'aide de modèles corroborent l'analyse du présent document de travail des services de la Commission, selon laquelle les plus grands gains résulteraient vraisemblablement des réformes visant à renforcer la participation au marché du travail, en particulier parmi les cohortes de personnes peu qualifiées, à intensifier la concurrence sur le marché, à réduire les taux de remplacement des prestations (même si l'estimation est basée sur des données qui ne tiennent pas encore compte de la réforme des dépenses obligatoires lancée en novembre 2012) et à poursuivre le transfert fiscal vers la taxation de la consommation. Outre des gains considérables de potentiel de production, il y a aussi des effets positifs sur l'emploi (+ 6 % sur 10 ans) et sur la situation budgétaire (accroissement de 4 % du PIB sur 10 ans). Cela souligne combien les réformes structurelles aident à sauvegarder la viabilité à long terme des finances publiques.

Tableau 1: Indicateurs structurels, objectifs et effets potentiels sur le PIB[53]

Source: services de la Commission. Remarque: les simulations se fondent sur l'hypothèse que tous les États membres entreprennent des réformes qui réduisent de moitié leurs écarts structurels. Le tableau montre la contribution de chaque réforme au PIB total après cinq et dix ans. Si les résultats du pays en question sont supérieurs à l'indice de référence pour un indicateur donné, nous ne simulons pas l'impact des mesures de réforme dans ce domaine; toutefois, les États membres en question peuvent encore profiter de mesures prises par d'autres États membres[54]. * L'effet à long terme de l'augmentation de la part de la population hautement qualifiée se chiffrerait à 1,1 % du PIB et celui de l'augmentation de la part des personnes peu qualifiées à 5,1 % du PIB. ** La moyenne de l'UE a été choisie comme critère de référence.

Émissions de gaz à effet de serre, objectifs en matière d'énergie et utilisation efficace des ressources

Les autorités fédérales et régionales ne sont pas parvenues à s'entendre sur une répartition claire et complète des efforts en ce qui concerne l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d'échange de quotas d'émission de l'UE de 15 % en 2020 par rapport à 2005. Au niveau régional, des plans d'atténuation ont été adoptés ou sont en cours d'adoption, mais leur impact sur les émissions totales et l'utilisation potentielle de mécanismes flexibles pour atteindre les objectifs nationaux reste flou. De même, la mesure dans laquelle le niveau fédéral prendra des mesures reste inconnue. Il n'y a pas eu de déplacement significatif de la charge fiscale vers la fiscalité environnementale au cours de l'année écoulée. Cette situation est particulièrement préoccupante en ce qui concerne les mesures liées au transport routier, qui, en 2011, représentait 21 % des émissions totales et qui est le seul grand secteur qui a connu une augmentation des émissions depuis 2005. Par conséquent, on peut sérieusement se poser la question de savoir si l'objectif de 2020 sera atteint sans recourir à des instruments flexibles. Selon les dernières prévisions de la Belgique (2013), l'objectif sera raté de 11 points de pourcentage[55]. Les services de la Commission estiment donc que la Belgique n'a accompli que des progrès limités en ce qui concerne la recommandation concernée.

Des progrès considérables ont été accomplis sur la voie de la réalisation de l'objectif en matière d'énergies renouvelables pour 2020 (13 % de la consommation d'énergie finale), et ce malgré l'absence de stratégie commune entre les différentes entités. En 2012, les sources d'énergie renouvelables représentaient 6,8 % de la consommation d'énergie finale, la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, en particulier, augmentant rapidement. Le développement de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables est soutenu par l'émission de certificats verts, l'application de régimes de prix garantis et un programme de déploiement de parcs d'éoliennes en mer. Leur coût se traduit toutefois, comme indiqué ci-dessus, par des tarifs de distribution élevés. La fragmentation des compétences accroît la complexité des politiques menées par la Belgique en matière d'énergies renouvelables, compte tenu du fait que la plupart des sources d'énergie renouvelables relèvent de la compétence des régions, tandis que l'énergie éolienne reste du ressort des autorités fédérales. Des gains d'efficience pourraient être réalisés en augmentant la fongibilité entre les certificats verts dans les différentes régions, même si cela nécessiterait une harmonisation des critères d'éligibilité.

La Belgique présente la deuxième plus forte intensité énergétique de l'ensemble des pays de l’UE-15[56] et il est possible d'optimiser l'utilisation de l'énergie dans tous les secteurs économiques. Les mesures prises par les régions ciblent en particulier le secteur résidentiel (rénovation), le transport, le secteur public et les obligations d'information. Un des grands défis qui se pose concerne le financement des programmes d'efficacité énergétique, qui sont confrontés à des contraintes budgétaires et incertitudes croissantes d'une année à l'autre. La mise en œuvre imminente de la directive sur l'efficacité énergétique permettrait de disposer d'outils supplémentaires pour promouvoir l'efficacité. De nouveaux efforts s'avèrent aussi nécessaires pour garantir une formation appropriée et la certification des experts concernés. La Belgique pourrait bénéficier de la mise en œuvre de l'initiative phare «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources» relevant de la stratégie Europe 2020 et d'une transition vers une économie plus circulaire[57]. L'environnement des entreprises peut particulièrement être amélioré par la mise en place de programmes de soutien permettant aux PME de réduire leur utilisation des ressources – et notamment de l'énergie – dans le but d'abaisser les coûts et de créer ou de conserver des emplois[58].

3.5. Modernisation de l’administration publique

Sur la base des derniers indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale pour 2012, la Belgique figure parmi les bons élèves en matière d'efficacité de l'administration publique. Néanmoins, cet indicateur général occulte le faible recours à des pratiques innovantes et l'existence d'obstacles administratifs dans certains domaines. En ce qui concerne la modernisation administrative, la Belgique enregistre des résultats légèrement supérieurs à la moyenne de l'UE en matière de recours aux services administratifs en ligne par les citoyens et les entreprises. Malgré les efforts considérables accomplis pour renforcer l'accès en ligne et la simplification électronique, les TIC et les outils innovants sont peu utilisés, dans l'administration publique, par rapport au secteur privé des services. Selon le tableau de bord de la justice dans l'UE[59], la capacité de la Belgique à récolter des données concernant la qualité et l'efficacité du système judiciaire présente aussi d'importantes lacunes.

En ce qui concerne l'environnement des entreprises, le niveau de bureaucratie généralement faible masque l'impact négatif des lourdeurs administratives dans des domaines clés pour la compétitivité. Le temps nécessaire pour lancer une nouvelle entreprise est certes largement inférieur à la moyenne européenne, mais les données de la Commission montrent que le coût de la procédure est plus élevé. Les indicateurs «Doing Business» de la Banque mondiale classent la Belgique parmi les derniers pays de l'UE en ce qui concerne les démarches liées aux permis de construire et à l'enregistrement des biens immobiliers. Certains textes législatifs relatifs à la sécurité fiscale et sociale restent aussi complexes et rigides, même si une amélioration est perceptible en matière de législation environnementale. Enfin, les indicateurs disponibles[60] tendent à montrer que les instruments reposant sur des données scientifiques sont particulièrement peu utilisés dans le processus d'élaboration des politiques (analyses d'impact de la réglementation, par exemple). Toutefois, des mesures sont prises pour remédier aux complications et aux retards causés par l'introduction progressive des instruments reposant sur des données scientifiques.

La Belgique a mis en œuvre des mesures visant à simplifier l'administration fiscale en fournissant des déclarations fiscales simplifiées (préremplies) à des groupes ciblés et en continuant à encourager l'utilisation de services en ligne (Tax-on-web, Zoomit). Par ailleurs, le guichet unique belge pour les services ne reste qu'un portail d'information et n'est pas lié à des solutions d'administration en ligne existantes. Cela signifie que les «guichets d'entreprises»[61] ne permettent pas d'accomplir les formalités en ligne, ce qui contribuerait pourtant à simplifier l'environnement administratif et à réaliser des gains d'efficacité et des économies éventuelles à long terme pour l'administration publique ainsi que pour les entreprises. Le manque de disponibilité et d'accessibilité transfrontière des procédures électroniques constitue une sérieuse lacune. Aucun progrès n'a été réalisé ces dernières années, hormis en ce qui concerne la disponibilité d'informations supplémentaires.

La Belgique présente une architecture institutionnelle fortement décentralisée, les compétences étant souvent dispersées entre les différents niveaux de pouvoir. Aussi la coopération et la coordination entre ces différents niveaux sont-elles essentielles pour un fonctionnement efficient de l'administration publique. L'adoption récente de la sixième réforme de l'État modifie considérablement la répartition des compétences et leur financement. Si la mise en œuvre de la réforme constitue un défi administratif pour la prochaine législature, elle représente aussi une opportunité pour réaliser de nouveaux gains d'efficacité.

4. Conclusions

L'économie belge est confrontée à de nombreux défis, pour la plupart dans des domaines couverts par l'examen annuel de la croissance et les objectifs de la stratégie Europe 2020. La planification budgétaire à moyen terme et la viabilité à long terme des finances publiques restent des questions urgentes. Le système fiscal demeure complexe et inefficient et la pression fiscale élevée pesant sur le travail contribue à un faible taux d'emploi et à des trappes à chômage persistantes. La fluidité réduite du marché du travail et les obstacles à l'entrée sur ce marché se traduisent un faible taux de participation au marché du travail et des inadéquations persistantes entre l'offre et la demande de travail, tandis que plusieurs indicateurs dans le domaine de l'éducation témoignent d'évolutions préoccupantes. La perte de compétitivité s'explique en partie par des facteurs liés aux coûts tels que des coûts unitaires de main-d'œuvre élevés et par des facteurs hors coûts tels que le potentiel inexploité de la R&D et des problèmes de fonctionnement du marché. Les manquements constatés dans le domaine de l'environnement restent sans réponse. Enfin, il faut souligner le faible taux d'utilisation des TIC au sein de l'administration publique et la complexité des législations et des dispositifs publics.

Il ressort de l'analyse du présent document de travail des services de la Commission que la Belgique a réalisé certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations de 2013 la concernant. Le déficit a été réduit à 2,6 % du PIB en 2013. Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance a été mis en œuvre au moyen d'un accord de coopération qui introduit une règle structurelle d'équilibre budgétaire pour les administrations publiques et formalise la coordination en matière de politique budgétaire entre les différents niveaux de pouvoir. La réforme du volet vieillesse de la sécurité sociale de 2011 est mise en œuvre progressivement, avec l'adoption de mesures planifiées et complémentaires propices au vieillissement actif. Les exigences en matière de recherche d'emploi et l'assistance personnalisée offerte aux demandeurs d'emploi ont été renforcées. La Belgique s'est attaquée aux facteurs ayant alimenté précédemment les pressions inflationnistes en adoptant des mesures de nature à renforcer la concurrence sur plusieurs marchés clés tels que l'énergie et les télécommunic