Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: Vers une nouvelle politique de la construction navale»

(98/C 129/09)

Le 6 octobre 1997, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 février 1998 (rapporteur: M. Simpson).

Lors de sa 352e session plénière des 25 et 26 février 1998 (séance du 25 février), le Comité a adopté par 80 voix pour et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Remarques préliminaires

1.1. Depuis de nombreuses années, les constructeurs navals de l'Union européenne ont dû faire face à une vive concurrence pour décrocher de nouvelles commandes. La capacité de la construction navale s'est accrue, particulièrement en Corée du Sud. En raison de la nature de cette concurrence, souvent perçue comme recourant à des pratiques de prix préjudiciables, les constructeurs de navires de l'Union ont été autorisés à recevoir des aides d'État à concurrence de plafonds définis par diverses directives sur la construction navale, dont la plus récente est la septième directive du Conseil ().

1.2. Fin 1996, la septième directive a été renouvelée et prorogée jusqu'à la fin de 1997. Cette prorogation a rencontré l'approbation du Comité économique et social (CES) (). Puis en avril 1997, un accord de principe a été conclu pour proroger les dispositions de cette directive jusqu'à la fin de 1998.

1.3. La principale disposition de la septième directive prévoit que les constructeurs de navires peuvent recevoir des autorités nationales des aides au fonctionnement en faveur de la construction et de la transformation navales (mais non de la réparation navale) à concurrence d'un plafond maximum de 9 % (4,5 % pour les navires de plus petite taille et les opérations de transformation) du prix contractuel. Le plafond fixé à 28 % en 1987 a été progressivement ramené au niveau d'aide actuel. Pendant la période comprise entre 1990 et 1995 inclus, c'est-à-dire six ans, les aides d'État à la construction navale notifiées à la Commission se sont montées à un total de 8,3 milliards d'écus, soit 3,5 milliards d'écus pour les aides à la restructuration des entreprises du secteur et 4,8 milliards d'écus pour les aides au fonctionnement.

1.4. Depuis 1994, on espérait que l'accord de l'OCDE sur les «conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes», conclu en décembre 1994, garantirait un nouveau régime au sein duquel les principaux pays constructeurs de navires pourraient coopérer. Cet accord aurait nécessité la suppression de la plupart des aides d'État et, en parallèle, aurait introduit des procédures visant à s'opposer à toute pratique de prix préjudiciable. Cet accord n'a pas été ratifié par le gouvernement des États-Unis et n'a pas été mis en oeuvre.

1.5. La présente communication de la Commission répond à l'absence de progrès dans la mise en oeuvre de l'accord de l'OCDE. Dans son avis précédent () en la matière, le Comité avait prévu la nécessité d'entreprendre d'autres actions. Le Comité tient à rappeler qu'il espère toujours que l'accord de l'OCDE sera ratifié par l'administration des États-Unis, ce qui permettrait la mise en oeuvre d'un accord plus global.

1.6. Dans ses propositions, la Commission prévoit que les dispositions de la septième directive deviendront caduques dès que les accords de l'OCDE entreront en vigueur, ou lorsque le nouveau régime communautaire sera adopté.

2. Tendances de l'industrie de la construction navale

2.1. Depuis au moins deux décennies, la construction navale est un secteur dans lequel il est difficile d'exercer une activité rentable dans l'UE. La baisse de la demande, l'augmentation de la capacité de la construction navale en Extrême-Orient et des pratiques de prix préjudiciables ont créé des conditions commerciales très difficiles.

2.2. Au cours des vingt dernières années, la production de la construction navale dans l'UE a baissé de plus de 40 %. En 1976, les pays de l'UE produisaient 27 % de la production mondiale, exprimée en «tonnes brutes compensées». En 1986, cette production était tombée à 23 % d'une production totale, elle-même sensiblement réduite et, en 1996, elle a continué à baisser pour arriver à 21 %, alors que le marché mondial connaissait une hausse significative. La production de la Corée est passée d'un peu plus d'1 % de la production mondiale en 1976 à 22 % en 1996.

2.3. Ces huit dernières années, de 1988 à 1996, la production mondiale de navires a commencé à se redresser après la baisse importante de la décennie précédente. Bien que toujours inférieure au niveau du milieu des années 70, elle a presque doublé. La production au sein de l'UE n'a augmenté que d'un peu plus de 50 %, sans retrouver pour autant son niveau du début des années 80.

2.4. En 1996, le secteur de la construction navale employait 65 600 personnes dans l'UE, contre 96 100 en 1986 et 208 800 en 1975. Cette large diminution du nombre d'emplois directs a entraîné également la suppression d'un nombre encore plus grand d'emplois indirects dans les industries d'approvisionnement de la construction navale ainsi que dans d'autres secteurs. Le schéma de l'emploi de 1988 à 1996 semble indiquer que le nombre d'emplois s'est presque stabilisé.

2.5. La Commission prévoit que les commandes de nouveaux navires resteront à ce niveau élevé pendant les prochaines années, entre autres du fait de la nécessité de remplacer les vieux navires, puis retomberont. La capacité n'est pas exploitée correctement et continue d'augmenter, de sorte qu'en 2000, la production n'utilisera pas plus de 70 % de la capacité disponible.

2.6. Depuis l'élaboration de la communication de la Commission, les fluctuations monétaires en Extrême-Orient ont eu des conséquences dramatiques. En particulier, la dévaluation du «won» en Corée touchera gravement un certain nombre de secteurs, notamment la construction navale. Il s'agit là d'une nouvelle dimension à prendre en compte, ce qui complique à l'heure actuelle (janvier 1998) l'évaluation des perspectives du secteur et nécessitera probablement un réexamen des conclusions tirées par la Commission.

3. Les propositions de la Commission

3.1. L'objectif visé par la Commission est d'arriver, d'ici cinq ans à partir de fin 1998, à ce que les politiques de construction navale contribuent à l'amélioration de la compétitivité du secteur. Un nouveau règlement serait adopté pour cinq ans, jusque fin 2003, ce qui laisserait le temps aux nouvelles dispositions de produire des effets structurels et aux signes d'une industrie compétitive plus forte d'apparaître.

3.2. À l'issue de cette période, la construction navale serait soumise aux mêmes règles que tous les autres secteurs. La construction navale dans l'UE est invitée à améliorer sa position concurrentielle sur le marché mondial jusqu'à ce que sa viabilité soit assurée et que les emplois puissent être maintenus.

3.3. La Commission a identifié les «meilleures pratiques» qui pourraient améliorer la productivité par rapport à la concurrence, et ce dans divers domaines:

a) planification stratégique, mettant l'accent sur les types de navires pour lesquels la demande est en augmentation;

b) changements structurels, comprenant la consolidation des chantiers navals et la fermeture des chantiers non rentables;

c) formation d'alliances stratégiques entre les chantiers;

d) meilleure intégration des armateurs et des équipementiers dans les processus de production;

e) politiques d'achat, incluant la maximisation des bénéfices de la sous-traitance;

f) collaboration plus étroite avec les autres secteurs industriels pour favoriser l'innovation et les transferts de technologie;

g) stratégie de marchéage agressive et anticipatoire;

h) utilisation plus efficace de la R& D pour la conception de prototypes;

i) la mise à niveau des installations de production;

j) investissement dans l'amélioration de la qualité et de l'utilisation des ressources humaines.

3.4. Pour la mise en oeuvre de ces pratiques, la Commission propose, dans le cadre d'un nouveau règlement qui sera applicable jusqu'en 2003:

1) la suppression des aides au contrat pour la construction de navires à partir du 1er janvier 2001;

2) la codification d'une série de mesures destinées à améliorer la productivité et la compétitivité de l'industrie navale et sur la base desquelles celle-ci sera amenée à adopter un régime de concurrence similaire à ceux d'autres industries de l'UE.

Dans le détail, il est proposé que:

- l'autorisation d'octroyer des aides au fonctionnement prenne fin le 31 décembre 2000 (à condition que l'accord de l'OCDE n'entre pas en vigueur avant cette date, étant donné qu'il aurait une incidence très similaire);

- les crédits à l'exportation de navires restent autorisés en vertu de l'arrangement de l'OCDE de 1981, sous réserve d'une éventuelle mise à jour telle qu'envisagée dans l'arrangement de l'OCDE de 1994, qui n'est pas encore en vigueur et qui autoriserait non seulement les crédits à l'exportation mais aussi les facilités de crédit pour les navires destinés au marché national;

- les aides liées au contrat octroyées comme aides au développement à un pays en voie de développement restent autorisées;

- les aides à la fermeture pour financer les coûts des ajustements structurels, notamment les aides visant à tempérer les répercussions sociales des fermetures totales ou partielles, restent autorisées;

- les aides à la restructuration d'une entreprise de construction navale soient autorisées en se fondant sur les lignes directrices communautaires concernant ces aides dans d'autres secteurs et en appliquant strictement le principe du non-renouvellement («one time/last time»);

- les aides aux investissements accordées dans le cadre de régimes généraux d'aides à finalité régionale soient autorisées à condition que le projet ait pour objectif d'améliorer la productivité des installations existantes;

- les aides aux investissements pour l'innovation soient autorisées à condition que le projet concerne des produits ou des procédés innovateurs qui ne sont pas utilisés par d'autres opérateurs communautaires dans le secteur de la construction navale;

- les aides pour la recherche et le développement restent autorisées aux conditions fixées dans l'encadrement communautaire;

- les aides pour la protection de l'environnement soient accordées conformément aux lignes directrices communautaires en la matière.

4. Observations générales

4.1. Les grands éléments de la proposition

4.1.1. La communication de la Commission propose fondamentalement de permettre à l'industrie de la construction navale dans l'Union européenne, grâce à des aides transitoires pendant une période de cinq ans, à savoir de 1998 à 2003, et aux efforts individuels de chaque entreprise, de surmonter ses déficiences structurelles et d'améliorer sa compétitivité sur les marchés mondiaux. La Commission reconnaît pourtant que la condition préliminaire à cela est l'existence de pratiques commerciales loyales au niveau mondial, particulièrement de la part des concurrents non communautaires.

4.1.2. Le Comité partage les objectifs de la Commission, mais des efforts seront encore nécessaires afin de permettre l'établissement de pratiques commerciales loyales. En conséquence, le Comité recommande que les prochaines décisions concernant la construction navale soient prises sur la base d'une évaluation régulière des progrès réalisés vers la fin de cette période de cinq ans.

4.1.3. Bien sûr, la compétitivité de la construction navale dans l'UE varie d'un chantier à l'autre et en fonction du type de navire. Il existe, on le reconnaît, des exemples de constructeurs parfaitement compétitifs sur certains segments du marché. En règle générale cependant, l'industrie navale reste encore peu compétitive par rapport à d'autres constructeurs dont on considère que certains ont des pratiques tarifaires abusives.

4.2. Les raisons d'un changement de politique

4.2.1. La Commission recommande la suppression des aides au fonctionnement pour la construction navale. Les arguments qu'elle avance en faveur de cette suppression sont complexes. L'un des arguments invoqués semble être l'inquiétude que les aides au fonctionnement actuelles, financées par les gouvernements nationaux, ne soient pas accompagnées des restructurations souhaitées dans le secteur. L'un des autres points d'inquiétude est le manque d'incitations claires à améliorer la compétitivité. Le Comité est d'accord sur ces points avec la Commission et lui apporte son soutien.

4.2.2. Bien que certains secteurs de l'industrie navale soient maintenant compétitifs sur le plan international, la communication ne prétend pas que la position concurrentielle de l'industrie navale toute entière est désormais suffisamment forte pour justifier une telle suppression. En fait, elle avance que la politique des aides d'État doit être recentrée pour encourager et appuyer les efforts visant à améliorer la compétitivité. Cela implique de privilégier désormais les investissements pour l'innovation et les aides à la recherche et au développement.

4.2.3. La suppression des aides au fonctionnement se base sur deux arguments: premièrement, sur le fait que la construction navale est désormais le seul secteur de l'industrie manufacturière à bénéficier de ce type d'aides directes et, deuxièmement, sur la question de savoir si ces dépenses représentent une utilisation efficace des ressources publiques, dans la mesure où, tout en compensant partiellement les effets négatifs de la concurrence extracommunautaire, elles peuvent fausser la concurrence intracommunautaire.

4.2.4. Le Comité répugnerait à appuyer la suppression des aides au fonctionnement si les chances de succès du point de vue de la compétitivité étaient considérées comme trop faibles et si les autres mesures mises en oeuvre n'avaient pas d'effet équivalent. Quoi qu'il en soit, l'objectif à long terme doit rester celui d'une industrie navale qui reste compétitive par rapport à d'autres constructeurs mondiaux.

4.2.5. Il importe que la Commission évite de prendre des mesures qui favoriseraient l'apparition d'une «course aux subsides» au niveau international et continue de s'efforcer de contrôler, pour les supprimer progressivement, les aides à la construction navale par le biais d'un accord global qui respecte l'esprit de l'accord de l'OCDE. Il s'agit là d'un principe de base à établir si l'on veut éviter la construction de navires qui n'ont aucune justification économique, ce qui pourrait entraîner une distorsion déloyale de l'activité du secteur et porter un préjudice sérieux à l'économie de l'industrie navale.

4.3. Compétitivité

4.3.1. Le Comité se demande avec inquiétude si les facteurs négatifs qui ont justifié la mise en place d'aides au fonctionnement à un niveau convenu mais en constante diminution sont aujourd'hui réduits à un point tel que l'on peut raisonnablement attendre une viabilité des entreprises navales.

4.3.2. Tout au début, la Commission avait entrepris de calculer un plafond maximum commun qui puisse se justifier, en se basant sur une estimation de la différence entre les coûts des chantiers les plus compétitifs de la Communauté et les prix pratiqués par leurs concurrents internationaux. C'est sur la base d'un tel calcul que l'on a justifié en 1995 la fixation du plafond actuel de 9 %.

4.3.3. La dernière étude sur le rapport coût/prix a été réalisée en 1996/1997. Cette étude de la Commission n'est pas citée dans la communication mais il semble qu'elle indique que l'écart avec la concurrence du rapport coût/prix s'est accru pour certains types de navire. Il est impossible de faire des prévisions fiables pour les dix prochaines années mais la tendance concernant les parts de marché ne suggère pas non plus une amélioration significative de la position concurrentielle relative des constructeurs navals. À cela vient aujourd'hui s'ajouter l'incertitude concernant les effets des dévaluations monétaires sur les écarts de coût avec les producteurs d'Extrême-Orient, ce qui pourrait entraîner de profondes modifications des facteurs financiers qui fondent la compétitivité de l'industrie.

4.3.4. La Commission note que «de nombreux chantiers navals de la Communauté demeurent insuffisamment compétitifs; notamment pour ce qui est de la productivité, par rapport à leurs grands concurrents d'Extrême-Orient». Elle conclut en outre que la concurrence sur le marché mondial devrait encore s'accentuer, avec un tassement de la demande globale au cours des dix prochaines années. Rien ne permet donc de se montrer rassurant et de justifier la suppression des aides au fonctionnement. La position concurrentielle des chantiers européens varie d'un chantier à l'autre, notamment selon le type de navire construit. Le Comité admet que, dans le secteur de la construction navale, les chantiers européens qui affrontent le mieux la concurrence se spécialiseront sans doute dans les navires dont la construction requiert compétence et savoir-faire, ce qui leur conférera un certain avantage comparatif.

4.3.5. Le Comité suggère de commencer par approfondir la comparaison de la position concurrentielle relative des principaux producteurs, avant de décider d'une date de suppression des aides au fonctionnement. Le Comité formule notamment quelques réserves quant aux comparaisons de productivité citées dans la communication de la Commission, étant donné qu'on peut se demander si elles ont été corrigées afin de tenir compte de la moyenne des heures de travail annuelles des employés des chantiers navals dans chaque pays. Cela aurait une incidence sur la compréhension que l'on peut avoir de la nature et du niveau de compétitivité de chacun d'eux.

4.3.6. La Commission devrait se demander s'il existe des signes évidents de distorsion permanente du marché à cause de prix préjudiciables pratiqués par les concurrents. Le Comité se félicite du fait que la Commission s'engage à examiner à la fin 1999 (soit un an avant le délai fixé), la situation du marché et, s'il est établi que des pratiques anticoncurrentielles existent, à envisager l'introduction de mesures appropriées. La Commission serait cependant nettement plus convaincante si elle s'engageait à introduire ces mesures appropriées plutôt que d'en «envisager» la possibilité!4.4. Opérations de réparation navales

4.4.1. Bien que la communication de la Commission ne soit pas aussi détaillée que l'on pourrait le souhaiter, le Comité part du principe que, conformément au projet de préambule du règlement, la révision des politiques et régimes d'aides aux constructeurs navals sera étendue pour permettre l'application des mêmes principes à l'investissement et à la restructuration des activités de réparation et de reconversion. La Commission a confirmé que telle était bien son intention. Le Comité prévoit des difficultés si le domaine d'application du nouveau règlement n'est pas élargi pour couvrir les aspects problématiques des activités de réparation navale et accueille favorablement cette approche plus logique de l'ensemble des activités de construction, de reconversion et de réparation navales.

4.4.2. Inclure les réparations navales dans le domaine d'application du nouveau règlement pourrait faire naître la critique que cela élargit la gamme d'activités susceptibles de bénéficier d'aides. Cependant, le Comité admet que, dans le nouveau cadre des mesures politiques, la division artificielle des activités d'investissement et des activités technologiques, en distinguant (par exemple) la reconversion navale de la réparation navale, pourrait provoquer d'autres distorsions structurelles dans l'industrie de construction navale.

4.5. Les liens de corrélation entre le transport maritime, les armateurs et les opérations de réparation navales

4.5.1. La construction navale est un élément essentiel de l'ensemble des activités qui contribuent à la circulation des personnes et des biens sur les mers, les lacs et les rivières. En ce sens, une industrie de construction navale compétitive a un rôle important à jouer dans les performances économiques globales de l'UE.

4.5.2. Certaines actions touchant d'autres secteurs de cette même chaîne économique affectent également la construction navale. Par exemple, une politique encourageant l'élimination de navires inférieurs aux normes et visant à convaincre les armateurs d'acquérir de nouveaux navires a une influence décisive sur les nouvelles commandes. Si cette politique prévoit des contraintes qui favorisent les nouvelles commandes auprès de chantiers européens, par des mesures de taxation préférentielle, de garantie financière ou d'autres mesures fiscales, cela pourrait avoir une incidence sur l'activité des chantiers européens. Cependant, de telles politiques devraient tenir compte des orientations qui existent sur les aides d'État à la construction navale. Les politiques d'encouragement à l'utilisation du transport maritime, qui mettent de plus en plus l'accent sur le développement du transport maritime à courte distance (entre autres pour des raisons écologiques) pourraient elles aussi avoir une incidence sur cette industrie.

4.5.3. Les politiques en matière de règles de sécurité des navires peuvent elles aussi avoir une influence significative. L'introduction de dispositions plus strictes concernant les différents types de navires peut sembler n'être, de prime abord, qu'une mesure de sécurité mais elle influe aussi sur le taux de remplacement des navires et le volume d'activités disponible dans les chantiers de reconversion et de réparation.

4.5.4. Le Comité est conscient que cette corrélation est primordiale pour l'élaboration de politiques maritimes globales et il participe chaque année aux réunions consultatives du Forum des industries maritimes.

4.5.5. Le Comité reconnaît que les efforts de la Commission visant à développer un ensemble de politiques maritimes cohérentes et se renforçant mutuellement, de la recherche et de l'innovation jusqu'à l'encouragement d'une large coopération industrielle ou même, plus récemment, au développement du transport maritime à courte distance, contribuent à résoudre les problèmes plus généraux de la liberté de circulation des marchandises au sein de la Communauté et au-delà.

5. Observations spécifiques

5.1. Rationalisation de la capacité

5.1.1. La Commission recense 103 entreprises de chantiers navals en activité en 1997 dans l'Union européenne, les cinq constructeurs principaux représentant 36 % de la production européenne. Le niveau de concentration est bien plus faible qu'en Corée, où les cinq plus gros constructeurs représentent 99 % de la production ou qu'au Japon, où ils détiennent 44 % de la capacité nationale. La fragmentation, le manque d'économies d'échelle, les méthodes de travail différentes et le manque de grosses «commandes en série» sont autant de facteurs qui contribuent à baisser la productivité des chantiers navals européens.

5.1.2. La rationalisation de la capacité ne passe pas seulement par la recherche d'économies d'échelle grâce à la concentration de la charge de travail. Certains chantiers actifs dans des «niches» du marché peuvent être compétitifs simplement grâce à leur niveau de spécialisation, qui n'est pas toujours fonction de la taille du chantier ou de l'entreprise.

5.1.3. Un autre facteur qui affecte l'utilisation de la capacité est la réduction de la demande en navires au sein des pays de l'UE. Cela peut également avoir des effets négatifs sur la disponibilité et le transfert de technologie et les processus d'innovation d'un secteur à l'autre.

5.1.4. Ces éléments plaident tous en faveur d'un renforcement des efforts pour accroître la productivité et rationaliser la capacité.

5.2. Crédits à l'exportation

5.2.1. La Commission attire l'attention sur les changements envisagés dans l'arrangement sur les crédits à l'exportation de 1994, qui n'est pas encore appliqué. L'arrangement révisé mettrait à jour l'accord de 1981 et deviendrait un élément constitutif de l'accord de l'OCDE sur la suppression des aides d'État.

5.2.2. La Commission estime que les modifications envisagées reflètent mieux les réalités du marché. Parmi les principaux changements, on trouve premièrement l'utilisation d'un taux d'intérêt commercial de référence (TICR), qui est en fait un taux d'intérêt non subventionné et deuxièmement l'extension de la période de garanties bénéficiant d'un soutien public, qui passe de 8,5 ans à 12 ans, ce qui veut dire que l'on applique désormais aux navires les mêmes conditions que celles autorisées pour les avions commerciaux gros porteurs.

5.3. Aides liées au contrat pour les commandes de pays en voie de développement

5.3.1. Les aides pour les commandes de pays en voie de développement ne sont pas soumises aux dispositions actuelles concernant le plafond fixé pour les aides au fonctionnement pour les chantiers navals. La Commission propose de ne rien changer en la matière.

5.3.2. Cette exemption est susceptible de créer des distorsions. Premièrement, les gouvernements pourraient être tentés d'utiliser ces commandes pour maintenir des chantiers spécifiques en activité et donc éviter la concurrence au sein de l'UE. La Commission en est consciente et entreprend des actions pour permettre à d'autres chantiers au sein de l'UE de concourir pour ces contrats. Deuxièmement, de telles commandes peuvent permettre une utilisation des navires dans les pays en voie de développement qui soit préjudiciable à d'autres activités soumises à une concurrence normale.

5.3.3. Le Comité est convaincu qu'une disposition spéciale de ce type devrait être conservée. Il est également satisfait que la Commission s'engage à modifier les dispositions pour permettre à différents chantiers de concourir pour ces contrats et à prévoir des procédures de contrôle pour vérifier qu'il n'y a pas d'abus.

5.3.4. Donner la possibilité à différents États membres de concourir pour de tels contrats soulève la difficile question des différents niveaux d'aides que les gouvernements offrent à leurs chantiers nationaux. Le Comité suggère que cette question soit clarifiée avant que la nouvelle réglementation n'entre en vigueur.

5.4. Aides à la fermeture

5.4.1. Les aides visant à tempérer les coûts des fermetures totales ou partielles sont autorisées par la directive actuelle. La Commission propose que ces aides, couvrant notamment les coûts sociaux du réajustement pour les anciens employés, restent autorisées. Le Comité accueille favorablement cette proposition.

5.4.2. Modifiant l'application de la disposition, la Commission propose que dans le cas d'une aide à la fermeture, les installations fermées ne puissent à l'avenir reprendre leurs activités durant une période de dix ans, sans possibilité de réexamen après les cinq premières années, au lieu des règles actuelles qui disposent que les installations fermées doivent le rester pendant une période de cinq ans et ne peuvent être rouvertes sans l'approbation préalable de la Commission avant un délai supplémentaire de cinq ans. Le Comité accepte cette modification et l'esprit qui la gouverne.

5.5. Aides à la restructuration

5.5.1. Dans la septième directive, il n'existe pas de critères détaillés pour l'octroi d'aides à la restructuration.

5.5.2. Étant donné qu'un élément favorisant l'amélioration de la productivité et de la compétitivité de l'industrie navale entraînera inéluctablement la restructuration de certaines entreprises, la Commission propose de définir formellement et plus précisément le domaine d'application des aides potentielles à la restructuration, le principe de base étant que les chantiers navals doivent être soumis aux mêmes règles que celles qui s'appliquent de manière générale à l'intérieur de la Communauté. Pour savoir s'il faut autoriser les injections de capital, les abandons de créances, les prêts bonifiés ou les aides de sauvetage, la Commission propose d'appliquer de manière très stricte le principe du non-renouvellement («one time/last time»), assorti d'une évaluation et d'un contrôle des programmes de redressement.

5.5.3. Pour pouvoir bénéficier d'aides à la restructuration, il faut que la nature et l'ampleur des réductions de capacité qui suivront soient prouvées. La Commission apporte un changement sensible en proposant que la détermination de la réduction de capacité ne soit plus calculée sur la capacité théorique à fermer mais sur le niveau de production au cours des cinq années précédentes.

5.5.4. Le Comité est favorable à la fois à la clarification du domaine d'application des aides à la restructuration et à la suppression de la méthode de détermination de la réduction de capacité.

5.6. Aides aux investissements

5.6.1. Comme facteur déterminant pour la restructuration et le renforcement du secteur de la construction navale, la Commission propose que les constructeurs puissent bénéficier de divers types d'aides aux investissements, notamment d'aides régionales aux investissements pour la modernisation et la remise à niveau des chantiers dans les régions défavorisées, ainsi que des aides aux investissements pour l'innovation, pour autant que l'innovation soit définie comme concernant des produits ou des procédés qui ne sont pas utilisés actuellement sur le plan commercial par d'autres opérateurs communautaires dans le secteur de la construction navale. Le Comité note que les aides à l'investissement liées à l'amélioration de la compétitivité, ne sont pas forcément conditionnées à la recherche d'une réduction de capacité de la part du chantier modernisé bien qu'il conviendrait encore, dans l'esprit qui gouverne l'élaboration de la politique de la Commission, de tenir compte de la capacité excédentaire au sein des États membres.

5.6.2. L'on devrait naturellement faire en sorte que les aides à l'investissement, et notamment les aides régionales, ne soient pas utilisées comme aides au sauvetage de chantiers navals frappés par la crise, et l'on devrait donc exiger que les entreprises qui reçoivent des aides soient des entreprises qui font des bénéfices ou dont on estime qu'elles pourront devenir rentables une fois le nouvel investissement réalisé.

5.6.3. L'un des problèmes les plus importants que connaisse le secteur mondial de la construction navale, et donc aussi l'industrie européenne, est celui de l'excédent substantiel de capacité. C'est pourquoi pour être efficace, la politique de l'Union européenne doit déterminer comment l'Union européenne peut contribuer à la solution du problème. Les propositions dont il s'agit ici ne prévoient pas dans l'immédiat de mesures visant à diminuer l'excédent de capacité, mais il y a lieu d'inviter la Commission à présenter des propositions appropriées en ce domaine. Il faut toutefois, dans la proposition en question, veiller à ce que les aides de l'Union européenne elle-même ne contribuent pas à aggraver les problèmes liés à l'excédent de capacité.

5.6.4. Les aides à la recherche et au développement et les aides pour la protection de l'environnement sont autorisées conformément aux règles établies en la matière pour d'autres secteurs communautaires.

5.6.5. Le Comité reconnaît que ces différents régimes d'aides aux investissements pourraient contribuer utilement à améliorer la position concurrentielle des entreprises de construction navale. Étant donné que le nouveau règlement fixera, potentiellement, un délai de cinq ans pendant lequel ces aides seront accordées ou encore après lequel elles seront revues, le Comité espère qu'une évaluation de leur impact et de leur efficacité aura lieu avant la fin de cette période, de façon à se faire une opinion correcte sur l'intérêt qu'il y a à conserver chacun des éléments après 2003. Le Comité souhaiterait en particulier, que la Commission examine si certains des changements envisagés n'entraînent pas des distorsions incompatibles avec l'évolution d'une industrie compétitive à l'échelle européenne.

5.7. Influence globale du nouveau règlement

5.7.1. Alors que les aides au fonctionnement sont autorisées pour les contrats signés avant la fin de l'an 2000 et peuvent être demandées dans les trois ans qui suivent, et que l'on encouragera l'industrie navale à investir et à innover, sur la base d'autres dispositions, le Comité craint que la conséquence de ces changements ne soit d'augmenter le niveau de dépenses officielles pour la construction navale. La Commission pour sa part a signalé que l'engagement en faveur de types de financement complètement nouveaux était faible et estime que le volume des aides d'État ne devrait pas s'accroître de façon significative, même pendant une courte période. Le Comité estime que les changements devraient avoir pour conséquence de réduire le niveau des aides versées.

5.7.2. C'est pourquoi le Comité propose que soit introduite dans le règlement une disposition selon laquelle le montant total des aides octroyées à chaque chantier naval, aussi bien aides au fonctionnement qu'aides régionales et autres aides à l'investissement, ne peut être supérieur à un plafond de 9 % du chiffre d'affaires moyen calculé sur une période de trois ans.

5.7.3. Le Comité note que les aides d'État à la construction navale, notamment les aides au fonctionnement liées aux contrats concernant les navires, ne sont pas clairement définies. Dans certains cas, l'absence d'une définition claire peut créer une certaine confusion avec les aides d'État aux transports maritimes et entraîner le cumul des deux catégories d'aides. Il suggère donc que ce point soit clarifié dans le règlement proposé.

5.7.4. L'un des aspects importants du nouveau régime relatif à la construction navale est que la Commission devra contrôler l'incidence de ces arrangements et, en particulier, l'incidence des différents types d'aides.

5.7.5. Surveillance et transparence

5.7.5.1. La Commission évoque la nécessité de faire en sorte que les aides soient octroyées conformément aux règles fixées par le Conseil et propose que le contrôle de l'application de ces règles s'effectue sous forme de notification par les États membres à la Commission. Par ailleurs, la Commission ne se voit pas attribuer pour l'avenir de responsabilité propre pour ce qui est d'obtenir des informations de la part de bénéficiaires d'aides, de collectivités locales et d'autres parties concernées. Le Comité estime que la Commission devrait avoir le droit et l'obligation, en coopération avec les gouvernements nationaux, d'inspecter sur place la production, la comptabilité ainsi que d'autres éléments, en vue de s'assurer que les lignes directrices fixées sont respectées.

5.7.5.2. En ce qui concerne la restructuration de certains chantiers navals, il a déjà été attribué à la Commission une compétence lui permettant d'apprécier si les règles fixées sont respectées. Des compétences correspondantes devraient exister pour tous les types d'aides figurant dans le règlement.

6. Ressources humaines

6.1. Le Comité note que la proposition de règlement n'aborde pas spécifiquement les besoins de formation des employés de l'industrie de la construction navale. L'augmentation du niveau de compétences serait pourtant un important facteur d'amélioration de la productivité et de la compétitivité. Le Comité espère que la Commission est prête à user de son influence et de ses ressources pour encourager les entreprises et les bureaux de formation de chaque État membre à développer les compétences appropriées.

7. Conclusions

7.1. Le Comité a, dans son avis précédent, soutenu les objectifs de la proposition d'accord de l'OCDE sur la construction navale. Il regrette que les États-Unis n'aient pas ratifié cet accord et, tout en souhaitant toujours sa ratification, apporte en principe son soutien à la proposition de nouveau règlement, qui vise à favoriser le développement d'une industrie navale plus forte et plus compétitive au sein de l'UE.

7.2. Le Comité reconnaît que les efforts de la Commission visant à développer un ensemble de politiques maritimes cohérentes et se renforçant mutuellement, de la recherche et de l'innovation jusqu'à l'encouragement d'une large coopération industrielle ou même, plus récemment, au développement du transport maritime à courte distance, contribuent à résoudre les problèmes plus généraux de la liberté de circulation des marchandises au sein de la Communauté et au-delà (paragraphe 4.5.5).

7.3. Les événements récents survenus sur les marchés financiers et les places boursières en Extrême-Orient ont créé un climat d'incertitude pour un certain nombre de secteurs, dont la construction navale. Le Comité admet que la Commission aura besoin de suivre les événements de près et de prendre le cas échéant les mesures appropriées si cette situation risque d'avoir des conséquences négatives sur l'industrie navale.

7.4. Bien que la suppression des aides au fonctionnement et leur remplacement par des mesures plus sélectives soient au coeur de la proposition de règlement, le Comité répugnerait à appuyer la suppression de ces aides si les chances de succès du point de vue de la compétitivité étaient considérées comme trop faibles et si les autres mesures mises en oeuvre n'avaient pas d'effet équivalent (paragraphe 4.2.4).

7.5. Le Comité suggère de commencer par approfondir la comparaison de la position concurrentielle relative des principaux producteurs, avant de décider d'une date de suppression des aides au fonctionnement (paragraphe 4.3.5).

7.6. Le Comité se félicite du fait que la Commission s'engage à examiner à la fin 1999 (soit un an avant le délai fixé), la situation du marché et, s'il est établi que des pratiques anticoncurrentielles existent, à envisager l'introduction de mesures appropriées (paragraphe 4.3.6).

7.7. Des difficultés sont en effet possibles si le domaine d'application du nouveau règlement n'est pas élargi pour couvrir les aspects problématiques des activités de réparation navale et le Comité accueille favorablement cette approche plus logique de l'ensemble des activités de construction, de reconversion et de réparation navales (paragraphe 4.4.1).

7.8. Le Comité soutient les propositions relatives aux crédits à l'exportation, aux aides liées à des contrats, aux aides à la fermeture, aux aides à la restructuration et aux aides aux investissements. Le Comité craint toutefois que la conséquence de ces changements ne soit d'augmenter le niveau de dépenses publiques pour la construction navale, alors qu'elle devrait être au contraire de diminuer, voire de faire disparaître les aides (point 5.7.1).

7.9. La Commission devrait contrôler l'incidence de ces arrangements et, en particulier, l'incidence des différents types d'aides (paragraphe 5.7.3).

7.10. Il importe que la Commission évite de prendre des mesures qui favoriseraient l'apparition d'une «course aux subsides» au niveau international et continue de s'efforcer de contrôler, pour les supprimer progressivement, les aides à la construction navale (paragraphe 4.2.5).

Bruxelles, le 25 février 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO L 351 du 31.12.1994.

() JO C 30 du 30.1.1997.