Pour établir les mesures de coopération et de coordination nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens non représentés, le Conseil a adopté, en 2015, la directive (UE) 2015/637. Celle-ci contient les règles générales relatives aux mesures visant à faciliter la protection consulaire des citoyens non représentés. Son article 9, paragraphe f), indique expressément qu’elle s’applique également à la délivrance de titres de voyage provisoires.

Le programme de travail de la Commission pour 2018 comprend le réexamen de la proposition de directive du Conseil remplaçant la décision concernant l’établissement d’un titre de voyage provisoire (REFIT). Le but de ce réexamen est de moderniser les règles relatives aux titres de voyage provisoires pour les citoyens de l’Union non représentés, notamment les éléments de sécurité du modèle commun de l’Union, afin que les citoyens puissent exercer effectivement leur droit à la protection consulaire. Un renforcement des éléments de sécurité du TVP UE permettrait de réduire le risque de contrefaçon et de falsification et, partant, de lutter contre la fraude ainsi que contre l’utilisation abusive de documents de voyage, ce qui, à son tour, soutiendrait la lutte contre le terrorisme et contre la criminalité organisée.

Dans ses conclusions sur le plan d’action et sur le rapport 2017 sur la citoyenneté de l’Union, le Conseil a mis en exergue l’importance de la sécurité des documents de voyage et d’identité pour lutter contre le phénomène de la fraude liée aux documents de voyage. Il y a également demandé à la Commission de veiller à un suivi approprié.

Dans son plan d’action 2016 sur la sécurité des documents de décembre 2016 et dans sa communication de 2016 intitulée «Accroître la sécurité dans un monde de mobilité: améliorer l’échange d’informations dans la lutte contre le terrorisme et renforcer les frontières extérieures», la Commission s’est penchée sur la fraude liée aux documents de voyage, a souligné la nécessité de disposer de documents de voyage sûrs et s’est engagée à examiner les possibilités d’améliorer les éléments de sécurité des TVP. En outre, dans le rapport 2017 sur la citoyenneté de l’Union, la Commission a pris l’engagement d’étudier les possibilités de moderniser les règles relatives aux TVP pour les citoyens de l’Union non représentés, notamment en ce qui concerne les éléments de sécurité du modèle européen commun de TVP, afin que les citoyens puissent exercer effectivement leur droit à la protection consulaire.

Qui plus est, la décision 96/409/PESC n’est pas alignée sur la directive (UE) 2015/637 du Conseil. Cette directive, que les États membres devaient transposer pour le 1er mai 2018 au plus tard, régit la protection consulaire des citoyens non représentés en général, et contient donc également des règles applicables à la délivrance des TVP UE. Enfin, certaines caractéristiques de conception du modèle commun de TVP (par exemple l’absence d’espace pour l’apposition d’un éventuel visa de transit d’un pays tiers) le rendent moins susceptibles d’être acceptés par les pays tiers.

Le fait que le modèle actuel du TVP UE n’est pas suffisamment adapté aux défis de demain pose un problème particulièrement préoccupant. Il ne tient pas compte des améliorations apportées à la sécurité des documents de voyage et offre une protection insuffisante contre la fraude et les contrefaçons, ce qui a entraîné une fragmentation de l’utilisation du TVP UE au sein de l’Union. Certains États membres n’utilisent plus le modèle commun de TVP car ses éléments de sécurité suscitent des préoccupations.

Il y a aujourd’hui 20 ans que les TVP UE ont été introduits et il est nécessaire d’actualiser les règles de la décision 96/409/PESC et le modèle du TVP UE. En effet, les modifications apportées récemment à la réglementation de l’Union en matière de protection consulaire n’apparaissent pas dans la décision 96/409/PESC et le TVP UE dans sa forme actuelle n’est pas adapté à l’environnement mondial actuel dans le domaine de la sécurité.

Les TVP constituent le type le plus fréquent d’assistance fournie par les États membres aux citoyens de l’Union non représentés qui sont en situation de détresse dans les pays tiers et sont indispensables pour aider ces citoyens à rentrer chez eux en toute sécurité. Dans ce contexte, les citoyens de l’Union peuvent compter sur la protection découlant de leur statut de citoyens de l’Union dans les pays tiers.

Une des formes que prend l’assistance fournie aux citoyens non représentés est la délivrance de titres de voyage provisoires («TVP»). Les TVP sont des documents délivrés aux citoyens en cas de perte, de vol, de destruction ou d’indisponibilité temporaire de leur passeport ou titre de voyage. En 1996, la décision 96/409/PESC a introduit un modèle commun de titre de voyage provisoire (le «TVP UE») délivré par les États membres aux citoyens de l’Union non représentés dans les pays tiers (c’est-à-dire les pays qui ne font pas partie de l’Union).

Le droit à l’égalité de traitement en matière de protection consulaire est l’un des droits spécifiques accordés par le traité aux citoyens de l’Union sur la base de leur citoyenneté de l’Union. Les citoyens de l’Union ont le droit de demander l’aide de l’ambassade ou du consulat de n’importe quel État membre de l’Union s’ils ont besoin d’une assistance en dehors de l’Union et qu’il n’y a pas d’ambassade ou de consulat de leur propre État membre pour leur venir en aide (c’est-à-dire s’ils sont «non représentés»). Les États membres doivent aider les citoyens de l’Union non représentés aux mêmes conditions que leurs propres ressortissants. Ce droit, consacré à l’article 20, paragraphe 2, point c), et à l’article 23 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ainsi qu’à l’article 46 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte»), constitue une expression de la solidarité de l’Union et l’un des avantages concrets qu’offre la citoyenneté de l’Union. Il s’agit d’un bon exemple de la manière dont l’Union peut se rapprocher de ses citoyens, ce qui est une priorité de la Commission.

Il n’en demeure pas moins que le cadre juridique des TVP UE devrait être adapté afin de remédier à certains problèmes de mise en œuvre recensés par l’évaluation. Plus particulièrement, ces adaptations devraient viser à assurer la cohérence avec la directive (UE) 2015/637 et à améliorer les éléments de sécurité du TVP UE dans le contexte de l’évolution des besoins en matière de sécurité. Les principaux problèmes relevés par l’évaluation sont la fragmentation qui caractérise la délivrance des TVP (les États membres n’utilisent pas tous le modèle de TVP établi par la décision 96/409/PESC) et la perception d’une diminution de leur acceptabilité, de leur sécurité juridique et de leur opposabilité, ainsi que des craintes quant à la sécurité du modèle type de TVP. La présente proposition a pour objet de remédier aux problèmes recensés par l’évaluation de la décision 96/409/PESC.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

La proposition renforce les éléments de sécurité du TVP UE de façon à atteindre le niveau attendu par les États membres et les pays tiers, et ce en s’appuyant sur des normes existantes établies dans le cadre du modèle type de visa. La proposition permet donc que le matériel déjà disponible dans les ambassades et les consulats des États membres soit utilisé pour les TVP UE, ce qui limite la nécessité d’acquérir du nouveau matériel et de prévoir des formations.

La présente proposition rend l’utilisation des TVP UE obligatoire pour les citoyens non représentés en dehors de l’Union. Les États membres seraient tenus de délivrer un TVP UE aux citoyens non représentés qui remplissent les conditions applicables. La proposition couvre des situations déjà prévues par l’obligation légale d’accorder une protection consulaire.

L’article 5 du traité sur l’Union européenne dispose que l’action de l’Union n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité. La forme choisie pour cette action doit permettre d’atteindre l’objectif de la proposition et de mettre celle-ci en œuvre aussi efficacement que possible.

Sans une actualisation du modèle type de TVP UE, il se pourrait que les États membres s’appuient de plus en plus sur les TVP nationaux pour satisfaire à l’obligation que leur impose le traité d’offrir une protection consulaire aux citoyens de l’Union non représentés aux mêmes conditions qu’à leurs propres ressortissants. Il en résulterait un risque de fragmentation entre les États membres en ce qui concerne les documents utilisés et les procédures suivies. Il en résulterait également un risque de «forum shopping» (situation dans laquelle un citoyen présente une demande de titre de voyage provisoire auprès d’un État membre et non d’un autre parce que les documents de certains États membres sont plus largement reconnus, moins chers ou plus faciles à obtenir que ceux d’autres États membres).

La proposition vise à établir les mesures nécessaires pour faciliter la protection consulaire pour ce qui est du type le plus fréquent d’assistance consulaire fournie aux citoyens non représentés, à savoir la délivrance de titres de voyage provisoires. Cet objectif doit être atteint par la mise en place d’une procédure normalisée de coopération entre les États membres pour la délivrance de titres de voyage provisoires établis selon un modèle type et sur la base d’éléments de sécurité améliorés. Cela permettra aux citoyens d’exercer leur droit à la protection consulaire d’une manière effective et dans un environnement plus sûr.

La présente proposition est fondée sur l’article 23 du TFUE, à l’instar de la directive (UE) 2015/637 sur la protection consulaire. En vertu du paragraphe 2 de cette disposition, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale et après consultation du Parlement européen, peut adopter des directives établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés. Cette disposition s’applique à tous les États membres.

En ce qui concerne le droit à la protection des données à caractère personnel, ainsi que la protection des données, y compris leur sécurité, les règles de l’Union en la matière s’appliquent. Aucune dérogation au régime de protection des données n’est envisagée. Des règles, des conditions et des garanties claires doivent, s’il y a lieu, être mises en œuvre par les États membres conformément aux règles de l’Union en matière de protection des données. La présente initiative ne prévoit pas de base juridique pour le stockage des données collectées dans le cadre de son application, ni pour l’utilisation de ces données à des fins autres que la vérification de l’identité du demandeur, l’impression de la vignette du TVP UE et la facilitation des déplacements de la personne concernée. Tout stockage de données de cette nature devrait respecter les règles de protection des données énoncées dans le règlement (UE) 2016/679. L’insertion obligatoire sur la vignette ainsi que le transfert, à l’État membre de nationalité à des fins de vérification de l’identité du demandeur, des données à caractère personnel de ce dernier, notamment de son image faciale, seront mis en œuvre avec un ensemble approprié de garanties.

La proposition a également une incidence sur l’article 7 de la charte, qui concerne le respect de la vie privée, et sur l’article 8, qui porte sur le droit à la protection des données à caractère personnel. Le traitement des données à caractère personnel des citoyens, y compris leur collecte, leur consultation et leur utilisation, a une incidence sur le droit à la vie privée et sur le droit à la protection des données à caractère personnel en vertu de la charte. Toute ingérence dans l’exercice de ces droits fondamentaux doit être justifiée.

Les éléments de simplification sont estimés à 93 000 EUR par an pour les citoyens. Compte tenu du manque de données fiables, les économies potentielles pour les entreprises et les autorités de surveillance des frontières n’ont pas été quantifiées.

La proposition vise à rationaliser la procédure de délivrance des TVP UE, afin d’aboutir à une réduction de la charge pour les administrations publiques et les citoyens en situation de détresse en raison de la perte de documents de voyage. Dans le même temps, la proposition renforce les éléments de sécurité du TVP UE, dans la mesure où celui-ci peut être utilisé pour entrer sur le territoire de l’Union. À cette fin, la proposition s’appuie sur le matériel existant et l’expertise acquise dans le cadre de la vignette-visa. Un TVP UE uniforme et plus sûr peut réduire les coûts et les inconvénients pour les citoyens et les entreprises (par exemple, les compagnies aériennes) grâce à une amélioration de son acceptation par les pays tiers et de son traitement aux frontières extérieures de l’Union.

La présente initiative figure dans le programme de travail de la Commission pour 2018, sous les initiatives relevant du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) dans l’espace de justice et de droits fondamentaux fondé sur la confiance mutuelle. Dans ce contexte, la Commission a examiné les possibilités de simplifier et de réduire les charges.

Les États membres et l’Union bénéficieraient du renforcement des éléments de sécurité du nouveau TVP UE. Une utilisation accrue du nouveau document a le potentiel d’augmenter son acceptation par les pays tiers et l’adoption de normes actualisées pour leur lisibilité à la machine devrait déboucher sur un traitement plus aisé lors du franchissement des frontières. Une meilleure reconnaissance par les pays tiers permettrait aux citoyens non représentés d’économiser de l’argent en réduisant la nécessité de réserver des séjours supplémentaires à l’hôtel et de trouver d’autres modalités de voyage. Un modèle de TVP UE plus sûr, multilingue et produit à l’échelon de l’Union peut également constituer une solution présentant un bon rapport coût-efficacité pour les États membres qui envisagent de remplacer un TVP national obsolète. Enfin, la Commission serait en mesure de faire respecter la nouvelle législation sur le TVP UE et d’assurer le suivi de sa mise en œuvre.

L’option privilégiée devrait apporter des avantages dans plusieurs domaines. Les citoyens de l’Union non représentés en situation de besoin pourraient obtenir un TVP UE auprès des consulats de tous les États membres selon une procédure rationalisée fondée sur la directive (UE) 2015/637. Ils bénéficieraient d’un droit à un TVP UE dans davantage de situations que ne le prévoit l’actuelle décision sur les TVP UE. Ils bénéficieraient également d’une plus grande clarté en ce qui concerne les procédures et les délais de délivrance.

Parmi les deux options nécessitant une nouvelle législation, l’option consistant à établir un TVP UE comportant des éléments de sécurité renforcés a été jugée préférable à l’établissement d’un TVP UE comportant des éléments biométriques, en premier lieu pour des raisons tenant au rapport coût-efficacité et à la proportionnalité. Plus particulièrement, alors que la première option ferait appel au matériel utilisé actuellement pour l’impression du modèle uniforme de visa, la seconde nécessiterait l’installation d’un matériel permettant l’impression d’informations biométriques, ce qui se traduirait probablement par des coûts importants pour les États membres et les citoyens.

Les options consistant à maintenir le statu quo ou à supprimer les TVP UE ont été jugées insatisfaisantes et inefficaces pour réaliser les objectifs. Le fait de rendre le TVP UE obligatoire pour tous les citoyens de l’Union a été jugé disproportionné. L’adoption de mesures non contraignantes a elle aussi été jugée insatisfaisante dans l’hypothèse où elles seraient mises en œuvre seules. Des mesures non contraignantes devraient cependant accompagner l’option finalement retenue afin de contribuer à sa mise en œuvre.

L’analyse d’impact à l’appui de la présente proposition a reçu l’avis positif du comité d’examen de la réglementation, lequel a suggéré quelques améliorations. Cette analyse d’impact envisageait plusieurs options possibles: le maintien du statu quo; l’adoption de mesures non contraignantes uniquement; l’abrogation de la décision 96/409/PESC et la suppression des TVP UE; l’adoption d’une nouvelle législation rendant les TVP UE obligatoires pour tous les citoyens de l’Union; l’adoption d’une nouvelle législation établissant un TVP UE comportant des éléments de sécurité renforcés; et l’adoption d’une nouvelle législation établissant un TVP UE comportant des éléments biométriques.

Le processus de consultation a combiné des outils de portée plus générale, tels qu’une consultation publique, avec des consultations et des enquêtes plus ciblées auprès d’États membres et de groupes de parties prenantes. Parmi les parties prenantes consultées figuraient notamment des autorités compétentes des États membres, des missions des États membres dans des pays tiers, des autorités de pays tiers, des associations professionnelles (notamment voyagistes, compagnies aériennes et compagnies d’assurances), des citoyens et des groupes de citoyens, ainsi que des experts de la Commission européenne, du Service européen pour l’action extérieure et du secrétariat du Conseil. Les points de vue de ces parties prenantes ont été pris en considération lors de l’élaboration de la présente proposition.

En vertu de l’article 15, la Commission devrait procéder à une évaluation de la directive et présenter ses principales conclusions dans un rapport au Parlement européen et au Conseil.

Plus particulièrement, l’article 7 énonce d’autres situations possibles dans lesquelles les États membres peuvent délivrer un TVP UE. Les bénéficiaires d’un TVP UE autres que les citoyens de l’Union non représentés dans les pays tiers pourraient être, par exemple, des membres de sa famille qui l’accompagnent, les citoyens ou résidents d’un État membre et les citoyens de l’Union représentés ayant la nationalité d’un autre État membre. Les États membres peuvent également décider de délivrer des TVP UE au sein de l’Union.

L’article 4 décrit la procédure de délivrance d’un TVP UE, notamment la consultation entre l’État membre qui prête assistance au citoyen non représenté et l’État membre dont il a la nationalité, ainsi que les délais applicables. L’article 4 prévoit également des exceptions dans des cas dûment justifiés ou dans des situations de crise. Il contient aussi des mesures de sécurité.

Le chapitre I (articles 1er et 2) décrit l’objet de la proposition et établit un certain nombre de définitions. La proposition définit les conditions à respecter et la procédure à suivre par les citoyens non représentés pour obtenir un TVP UE et établit un modèle type pour ce genre de document. Elle utilise la même définition du «citoyen non représenté» que la directive (UE) 2015/637.

•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

L’article 17 fixe la date pour laquelle les États membres devraient transposer la directive en droit national. L’article 18 dispose que la directive entrera en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Conformément à l’article 19, tous les États membres sont destinataires de la directive. Les annexes I et II contiennent les spécifications du formulaire et de la vignette types du TVP UE.

2018/0186 (CNS)

Proposition de

DIRECTIVE DU CONSEIL

établissant un titre de voyage provisoire de l’Union européenne et abrogeant la décision 96/409/PESC

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 23, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

vu l’avis du Parlement européen,

statuant conformément à une procédure législative spéciale,

considérant ce qui suit:

(1)La citoyenneté de l’Union est le statut fondamental des ressortissants des États membres. Elle confère à tout citoyen de l’Union le droit de bénéficier, sur le territoire d’un pays tiers où l’État membre dont il est ressortissant n’est pas représenté, de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. La directive (UE) 2015/637 du Conseil donne effet à ce droit en établissant les mesures de coopération et de coordination nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés.

(2)La directive (UE) 2015/637 mentionne les titres de voyage provisoires parmi d’autres formes d’assistance consulaire pouvant être fournies par les ambassades et les consulats des États membres aux citoyens non représentés. Un titre de voyage provisoire (TVP) est un document autorisant un trajet simple, qui permet à son titulaire de rentrer chez lui ou, à titre exceptionnel, de rejoindre une autre destination, dans l’hypothèse où il n’aurait plus accès à ses documents de voyage réguliers, par exemple en raison de leur perte ou de leur vol.

(3)La décision 96/409/PESC des représentants des gouvernements des États membres a établi un titre de voyage provisoire commun aux fins de sa délivrance par les États membres aux citoyens de l’Union dans les lieux où l’État membre dont ces citoyens ont la nationalité ne possède pas de représentation diplomatique ou consulaire permanente. Il est à présent nécessaire d’actualiser les règles de ladite décision et d’établir un modèle modernisé et plus sûr de titre de voyage provisoire de l’Union européenne (TVP UE). Il convient de veiller à la cohérence entre les conditions spécifiques et la procédure applicables à la délivrance des TVP UE et les règles générales relatives à la protection consulaires établies par la directive (UE) 2015/637, étant donné que celle-ci, y compris la procédure financière prévue par son article 14, s’applique à la délivrance des TVP UE aux citoyens non représentés. La présente directive devrait prévoir des règles supplémentaires à appliquer, le cas échéant, parallèlement à celles de la directive (UE) 2015/637.

(4)À sa demande, un TVP UE devrait être délivré à tout citoyen non représenté en cas de perte, de vol, de destruction, d’indisponibilité temporaire ou d’expiration de son passeport ou titre de voyage, ou lorsqu’il n’est pas possible d’obtenir le document en question dans un délai raisonnable selon d’autres modalités, par exemple pour des nouveau-nés nés pendant le voyage, une fois que l’État membre qui prête assistance au citoyen non représenté a reçu la confirmation de la nationalité dudit citoyen de la part de l’État membre dont il a la nationalité.

(5)Dès lors que la perte d’un passeport ou d’un titre de voyage peut causer d’importantes difficultés aux citoyens dans les pays tiers, il est nécessaire de mettre en place une procédure simplifiée de coopération et de coordination entre l’État membre prêtant assistance et l’État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité. Dans le même temps, il est nécessaire de maintenir une flexibilité suffisante dans des cas exceptionnels. Dans les situations de crise, l’État membre prêtant assistance devrait pouvoir délivrer des TVP UE sans consultation préalable de l’État membre de nationalité. Dans ces situations, l’État membre prêtant assistance devrait informer dès que possible l’État membre de nationalité de l’assistance fournie pour son compte, de façon à ce que l’État membre dont l’intéressé a la nationalité soit informé de manière adéquate.

(6)Pour des raisons de sécurité, les bénéficiaires de TVP UE devraient restituer le TVP une fois rentrés chez eux en toute sécurité. En outre, une copie de chaque TVP UE délivré devrait être stockée auprès de l’autorité d’émission de l’État membre prêtant assistance et une autre copie devrait être envoyée à l’État membre dont le demandeur a la nationalité. Les TVP UE restitués et les copies stockées devraient être détruites après un certain laps de temps.