LIVRE VERT - L'AVENIR DES REGLES D'ORIGINE DANS LES REGIMES COMMERCIAUX PREFERENTIELS

TABLE DES MATIÈRES

Résumé et Introduction

Les objectifs du Livre vert

La structure et le contenu du Livre vert

Un large exercice de consultation

1. L'origine préférentielle à la croisée des chemins

1.1. Les règles d'origine préférentielles dans le contexte du commerce international et des politiques communes

1.2. La gestion et le contrôle du respect des règles d'origine préférentielles

1.2.1. La difficile gestion des instruments de la coopération administrative

1.2.2. La vérification de l'origine préférentielle lors de l'exportation : une sécurité illusoire

1.2.3. Les difficultés de fonctionnement courant de la coopération administrative et du traitement des demandes de contrôles a posteriori

1.2.4. Une dépendance mutuelle des parties quant aux actions qu'elles peuvent engager en fonction de la qualité et des résultats de la coopération administrative.

1.2.5. Une procédure incertaine de règlement des différends

1.3. Les conséquences économiques et financières de fraudes ou de manquements administratifs aux obligations inhérentes aux régimes préférentiels

2. La recherche de nouveaux équilibres dans les échanges préférentiels

2.1. Une définition et un cadre de gestion des règles d'origine adaptés aux objectifs des régimes préférentiels et à leur environnement international

2.2. Une amélioration de la protection contre les préjudices économiques et financiers résultant d'une mauvaise application des accords

2.3. Un meilleur partage des responsabilités dans l'octroi et le contrôle des préférences

3. options possibles pour la certification, la déclaration et le contrôle des règles d'origine préférentielles

3.1. La certification de l'origine préférentielle à l'exportation

3.1.1. Améliorer le système actuel d'établissement de la preuve d'origine

3.1.2. Instituer une certification par le seul exportateur

3.1.3. Généraliser une formule intermédiaire d'exportateur « agréé » ou « enregistré »

3.2. La déclaration de l'origine préférentielle à l'importation et la responsabilité de l'importateur

3.2.1. Agir sur la dette et son recouvrement

3.2.2. Agir sur la responsabilité et la définition du risque commercial de l'importateur

3.2.2.1. En cas de maintien d'une certification de l'origine par les autorités du pays d'exportation

3.2.2.2. En cas de certification de l'origine par le seul exportateur (enregistré/agréé ou non)

3.3. Le contrôle de l'origine préférentielle

3.3.1. Renforcer les contrôles auprès de l'importateur

3.3.2. Assurer les contrôles auprès de l'exportateur

3.3.2.1. En cas de maintien d'une certification de l'origine par les autorités du pays d'exportation

3.3.2.2. En cas de certification de l'origine par le seul exportateur (enregistré/agréé ou non)

a) Directement par le pays d'importation

b) Par le biais d'une assistance du pays d'exportation au pays d'importation

ANNEXE I Les importations préférentielles de la Communauté Européenne (1998-2001)

ANNEXE II Inventaire des régimes préférentiels - Zones et types de cumul d'origine (Situation au 1/09/2003)

Résumé et Introduction

L'Union européenne applique, dans le cadre des règles du GATT, des droits de douane préférentiels à des produits importés de nombreux pays, soit en vertu d'accords internationaux, soit de manière unilatérale. Ces régimes commerciaux n'ont de sens que si les préférences tarifaires ainsi accordées bénéficient aux produits effectivement obtenus dans ces pays, à ceux qui en sont « originaires ». Des règles d'origine assurent ce lien entre produits et pays bénéficiaires des préférences. Elles n'ont de valeur que pour autant qu'elles correspondent aux conditions réelles de la production et du commerce et aux besoins que les régimes préférentiels visent à satisfaire.

Or, le cadre actuel de détermination, de gestion et de contrôle de l'origine préférentielle ne s'avère plus totalement adapté, ni à ces besoins, ni à l'évolution quantitative et qualitative de l'économie internationale. Cette évolution impose notamment, au-delà d'une recherche de la bonne application des règles [1], de réévaluer leur pertinence économique, d'améliorer la fiabilité du système en vue de préserver les intérêts financiers de la Communauté et de rétablir un partage équilibré des responsabilités entre les opérateurs bénéficiaires des préférences et les autorités en charge des contrôles.

[1] Par sa communication du 23.07.1997, sur la gestion des régimes tarifaires préférentiels (COM(97) 402 final), la Commission avait, dans un premier temps, privilégié la recherche d'un fonctionnement plus efficace de ces régimes. Voir également, suite à cette communication, les conclusions du Conseil Marché intérieur du 18 mai 1998 ainsi que la résolution du Parlement européen du 22 octobre 1998 (JO C 341 du 9.11.1998).

Les objectifs du Livre vert

Les règles d'origine préférentielles méritent d'être revues dans leur conception même, notamment à la lumière du niveau des droits susceptible de résulter du nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales, du rôle à donner aux règles d'origine préférentielles dans les accords de libre échange et de la politique d'accès aux marchés et de soutien au développement durable.

Des procédures de gestion et des mécanismes de contrôle et de sauvegarde doivent en outre être définis pour assurer l'utilisation loyale des régimes préférentiels, de manière à préserver les milieux économiques et à garantir la protection des intérêts financiers en jeu contre les abus.

L'objectif du présent Livre vert est d'aider la Commission à formuler des orientations pour répondre à ces objectifs, en tenant compte des différents intérêts en jeu et des contributions attendues des acteurs des régimes préférentiels.

La structure et le contenu du Livre vert

Le Livre vert dresse d'abord un tableau du contexte économique, légal et financier des régimes commerciaux préférentiels [2] et des règles d'origine qui en sont le corollaire. Il y intègre un recensement des difficultés et des contraintes liées plus spécifiquement à la variété, à la complexité et à l'application concrète des règles et procédures actuelles en matière d'origine préférentielle.

[2] Voir, en annexe I, la part et l'évolution des importations préférentielles de la Communauté, au regard de ses importations totales et, en annexe II, les régimes préférentiels appliqués par la Communauté, ainsi que le cadre juridique des règles d'origine correspondantes.

Il explore ensuite les différentes voies pour trouver une meilleure adéquation, d'une part entre les règles d'origine et les objectifs qu'elles sont censées servir et, d'autre part entre ces mêmes règles et leurs procédures de mise en oeuvre.

La Commission identifie trois domaines pour lesquels elle estime que de nouveaux équilibres sont à trouver :

- la définition des conditions d'acquisition de l'origine et de leur cadre juridique, pour que ces règles d'origine remplissent mieux leur rôle et contribuent au bon fonctionnement de régimes de plus en plus orientés vers un accès accru aux marchés et le développement durable ;

- le contrôle de leur application loyale, pour le plus grand bénéfice du commerce légitime et de la préservation des intérêts financiers de l'Union ;

- la mise en place de procédures assurant un partage optimal des tâches et des responsabilités entre les opérateurs et les autorités ; ce dernier point fait l'objet de développements particuliers, mettant en évidence les différentes options envisageables pour le futur, en ce qui concerne les trois volets suivants : la certification du caractère originaire à l'exportation, la déclaration de l'origine à l'importation et le contrôle de l'origine. S'agissant de la certification, un choix s'impose entre la recherche d'une amélioration du fonctionnement du système actuel, qui donne un rôle prépondérant aux autorités douanières du pays d'exportation, le transfert de cette responsabilité au seul exportateur et une formule intermédiaire consistant à réserver la possibilité de certifier l'origine aux seuls exportateurs agréés ou enregistrés auprès des autorités compétentes. Les choix à opérer et les améliorations à apporter en ce qui concerne les deux autres volets dépendront étroitement de la formule retenue en matière de certification. La responsabilité de l'importateur, la capacité de contrôle des autorités compétentes du pays d'importation et les mécanismes de coopération administrative à mettre en place entre les parties auront en effet une dimension différente selon le degré respectif de responsabilité conféré aux exportateurs et aux autorités douanières du pays d'exportation. Le Livre vert cherche dès lors à identifier les combinaisons possibles en vue d'élaborer, à l'issue du processus de consultation, un « modèle de procédure» couvrant de manière cohérente et complète ces trois volets.

Un large exercice de consultation

La Commission espère pouvoir susciter des parties intéressées un complément d'analyse et des réactions imaginatives aux questions soulevées et aux options présentées, voire des propositions alternatives.

Les opérateurs du commerce international ainsi que les administrations compétentes des Etats membres, des pays candidats et des pays tiers partenaires de l'Union dans le cadre des régimes préférentiels sont, en tant qu'acteurs de ces régimes, destinataires de ce Livre vert. La Commission entend également impliquer dans le débat les institutions de l'Union.

Pour rassembler les contributions suscitées par le présent Livre Vert, et alimenter une discussion structurée avec les parties intéressées, la Commission leur demande de bien vouloir adresser leurs commentaires écrits, avant le 1/03/2004, à la :

Direction générale « Fiscalité et Union douanière » Politique douanière - Règles d'origine TAXUD/B/4 Commission européenne B-1049 BRUXELLES

Il est vivement recommandé d'utiliser à cette fin l'adresse électronique suivante:

taxud-greenpaper-origin@cec.eu.int

Le lecteur trouvera, dans des encadrés en grisé faisant suite aux points principaux, une série de questions destinées à permettre d'approfondir la réflexion et de structurer l'exploitation des contributions.

1. L'origine préférentielle à la croisée des chemins

La problématique de l'origine préférentielle ne se résume pas aux conséquences, notamment budgétaires, d'un fonctionnement défectueux des procédures et des mécanismes de coopération administrative, destinés à garantir le respect des règles d'origine. Elle se situe dans le contexte plus large de l'évolution du commerce international et de la mise en oeuvre des politiques communes en matière commerciale, industrielle et de développement. Les règles d'origine se trouvent clairement aujourd'hui « à la croisée des chemins ».

1.1. Les règles d'origine préférentielles dans le contexte du commerce international et des politiques communes

Les préférences tarifaires sont établies pour développer les échanges entre partenaires et contribuer à leur développement économique et social durable. Elles profitent immédiatement et de manière partagée, aux opérateurs impliqués dans la transaction couverte par la préférence. L'exportateur bénéficie d'un meilleur accès au marché du pays d'importation et l'importateur peut s'approvisionner à moindre coût, tout en garantissant à son fournisseur une rémunération suffisante pour son produit.

Le « Doha Development Agenda » ("DDA") de novembre 2001 devrait déboucher sur une libéralisation accrue des échanges, la recherche d'un meilleur accès aux marchés et une intégration de la dimension du développement durable dans le commerce international. Ce nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales pourrait aboutir à une nouvelle baisse des droits de douane et une érosion encore accentuée des préférences, limitant fortement les marges encore disponibles.

Dans ce contexte, le bénéfice à attendre, aussi bien des intégrations économiques régionales au sens de l'article XXIV du GATT que de régimes préférentiels autonomes, dépendra de plus en plus des conditions de production exigées par ces accords ou régimes pour que des produits puissent être considérés comme originaires et bénéficier des préférences. De surcroît, la négociation à l'OMC portera également sur l'ensemble des règles touchant au régionalisme, ce qui inclut les règles d'origine préférentielles.

Les règles d'origine préférentielles sont un instrument de la politique commerciale. Leur rôle initial était de contribuer à l'ouverture, avec ou sans réciprocité, du marché communautaire aux importations de pays partenaires mais de manière suffisamment mesurée pour garantir un niveau adéquat de protection des intérêts communautaires en cause. Compte tenu de la restructuration et de la délocalisation de plusieurs industries et du bas niveau moyen de droits appliqués par la Communauté, cette politique est de plus en plus réorientée vers une dynamique globale de facilitation des échanges mondiaux et d'accès égal des exportations de la Communauté aux marchés des pays tiers. Dans certains secteurs, les règles d'origine préférentielles établies par la Communauté dans les années 70 ne sont probablement pas adaptées à une telle approche.

- Les règles d'origine préférentielles relèvent aussi de l'objectif de soutien au développement durable et d'intégration des pays en développement dans le commerce mondial, en permettant à leurs produits d'avoir un meilleur accès au marché communautaire tout en générant suffisamment de valeur ajoutée dans le pays concerné. L'expérience et l'annexe I montrent toutefois que les efforts engagés par la Communauté pour remplir ses objectifs de développement [3] se heurtent souvent à l'impossibilité pour les pays en développement potentiellement bénéficiaires de préférences d'en tirer tout le profit, la difficulté à se conformer à certaines règles d'origine figurant certainement parmi les multiples raisons pouvant expliquer ce phénomène [4]. La structure de production et les possibilités d'investissement ou l'organisation administrative de ces pays ne leur permettent souvent pas de satisfaire aux conditions posées. Peuvent également être en cause la complexité de certaines règles à respecter, la difficulté pour certains opérateurs de les appréhender et les coûts que représentent les formalités correspondantes. Il s'agit alors d'évaluer quelle forme de développement l'on entend favoriser grâce à une préférence tarifaire à l'importation et de définir les règles d'origine et les procédures les mieux adaptées à cette fin et aux intérêts en jeu.

[3] Nouveaux accords préférentiels, préférences accrues, initiative "Tout sauf les armes" en faveur des Pays les Moins Avancés, etc.

[4] Des organismes non gouvernementaux, tels que le Centre for European Policy Studies (CEPS Working document n° 183 « Making EU Trade Agreements Work - the role of rules of origin », précité, mars 2002) ou l'OXFAM (rapport « Rigged Rules and Double Standards - trade, globalisation and the fight against poverty », précité, 2002) ont mis en évidence la nécessité d'une réévaluation de l'impact des régimes préférentiels et des règles d'origine sur le développement.

De telles difficultés peuvent par ailleurs accroître une tendance à ne pas respecter les règles d'origine. Cela joue alors en défaveur de la Communauté, la préférence profitant en réalité à des opérateurs qui ne respectent pas les règles ou bénéficient de manière « passive » de leur application frauduleuse ou simplement incorrecte ou de leur maîtrise insuffisante par les autorités des pays d'exportation.

La diversité des régimes préférentiels et de leurs objectifs, illustrée par l'annexe II, impose un certain nombre de contraintes de conception et de gestion des règles d'origine. Malgré les progrès accomplis depuis des années en matière d'harmonisation et de simplification, les règles d'origine préférentielles, aussi bien matérielles (critères d'acquisition du caractère originaire) que de procédure (preuve et contrôle de l'origine), conservent leur complexité. Le degré d'uniformité déjà atteint en la matière est masqué par la multiplicité de régimes dont le nombre et la diversité continuent à augmenter. Cette complexité est encore accentuée par les conditions de mise en oeuvre du cumul d'origine, visant à une intégration économique accrue au niveau régional [5]. Enfin, l'harmonisation déjà accomplie limite paradoxalement les possibilités pour la Communauté, et en particulier pour la Commission d'assurer et de négocier, à la demande de ses opérateurs ou de ses Etats membres, une "maintenance" et une adaptation permanentes des règles aux besoins de l'industrie, du commerce et des politiques communes.

[5] Le cumul d'origine permet à un exportateur, lors de la détermination du caractère originaire d'un produit exporté, de pouvoir considérer comme originaires du pays d'exportation, des matières originaires d'un (cumul bilatéral) ou de plusieurs (cumul diagonal ou total) pays partenaires. Sur les différentes formes de cumul d'origine, voir l'annexe II.

Questions relatives au point 1.1 :

1. Dans le contexte d'une baisse importante du niveau des droits pouvant résulter des négociations du DDA, des droits préférentiels réduits présenteront-ils encore un attrait pour les opérateurs, au regard des coûts et des formalités résultant d'un maintien en l'état des règles et procédures actuelles en matière d'origine?

2. Les règles d'origine préférentielles sont-elles, globalement, par secteur économique, par pays ou groupe de pays bénéficiaires, adaptées aux objectifs actuels des politiques communautaires dans le domaine commercial, industriel, agricole et du développement?

3. Existe-t-il des raisons (pénurie d'investissement dans la production, structures et procédures administratives internes, conditions sanitaires ou phytosanitaires,...) autres que la complexité ou le caractère strict des règles d'origine pour expliquer le faible taux d'utilisation des préférences établies pour certains pays ou groupes de pays bénéficiaires? Pourquoi le cumul de l'origine n'est il pas mieux exploité, notamment par certains groupes de pays en développement.

4. Le non respect des règles d'origine est-il principalement lié à la complexité et/ou à la méconnaissance de ces règles, à l'impossibilité de les respecter si l'on veut exporter ou à une volonté délibérée de frauder? Ce non-respect est-il facilité par les possibilités limitées de surveillance de la bonne application des règles d'origine préférentielles ?

5. Compte tenu de la multiplicité et de la diversité actuelles des régimes préférentiels, les règles d'origine correspondantes peuvent-elles contribuer de manière adaptée et évolutive aux objectifs visés par ces régimes?

1.2. La gestion et le contrôle du respect des règles d'origine préférentielles

La diversité des régimes préférentiels pose également des contraintes quant à la capacité de la Communauté, et en particulier de la Commission, à les mettre en oeuvre et à en contrôler l'usage de manière exhaustive, en assurant notamment la surveillance du bon fonctionnement des régimes, de la bonne application des règles et du respect des obligations des autorités des parties contractantes, telle que soulignées par la Cour de Justice.

1.2.1. La difficile gestion des instruments de la coopération administrative

La mise en oeuvre même des régimes préférentiels suppose un échange continu d'informations indispensables à la gestion des règles d'origine. La coopération administrative inhérente à ces règles est en effet fondée sur une certification et des contrôles effectués par des autorités compétentes, ce qui implique notamment la connaissance par les parties des cachets utilisés et des noms et adresses de ces autorités et une mise à jour régulière de ces informations.

Avec de nombreux pays, ce mécanisme ne fonctionne pas bien, ce qui crée de manière récurrente des difficultés à l'importation, implique des relances continuelles de pays ayant à la fois des intérêts et des niveaux de développement économique et administratif souvent très différents. Faute de résultats en ce domaine la seule issue devrait alors être la suspension ou le retrait des préférences en ce qui concerne le pays défaillant.

1.2.2. La vérification de l'origine préférentielle lors de l'exportation : une sécurité illusoire

Le système actuel de certification du caractère originaire des produits est fondé sur le principe d'une vérification directe par les autorités du pays d'exportation au moment de la délivrance du certificat. En réalité, les exigences des flux commerciaux excluent que les autorités puissent vérifier de manière approfondie sous l'angle de l'origine préférentielle des produits, chaque opération d'exportation. Comme pour la plupart des autres éléments déclaratifs afférents aux marchandises, l'origine est essentiellement contrôlée a posteriori et de manière non systématique mais aléatoire ou ciblée. L'intervention des autorités dès le stade primaire de la certification crée dès lors une fausse impression de sécurité, aussi bien pour le pays d'importation que pour l'importateur.

1.2.3. Les difficultés de fonctionnement courant de la coopération administrative et du traitement des demandes de contrôles a posteriori

Les régimes préférentiels lient les parties en un partenariat étroit fondé sur une répartition des tâches et une confiance mutuelle dans le respect par l'autre de ses engagements (cf. arrêts "Les Rapides Savoyards" [6] et "Huygen" [7]). Cela fait de la certification du caractère originaire par les autorités du pays d'exportation (directement ou indirectement, par "habilitation" d'un "exportateur agréé") et de la coopération administrative entre les parties en vue de la vérification de l'origine les piliers du système. C'est sur ces deux éléments qu'est fondée la confiance qu'il offre non seulement aux parties mais également à leurs opérateurs. La procédure de contrôle a posteriori de l'origine préférentielle par le pays d'exportation lui-même, à la demande du pays d'importation, constitue ainsi un exercice obligatoire pour qui entend refuser une préférence dans des cas autres que ceux où le certificat présenté est inapplicable.

[6] Arrêt du 12 juillet 1984, affaire 218/83.

[7] Arrêt du 7 décembre 1993, affaire C-12/92.

1.2.4. Une dépendance mutuelle des parties quant aux actions qu'elles peuvent engager en fonction de la qualité et des résultats de la coopération administrative.

La coopération administrative dans le contrôle de l'origine préférentielle doit en principe permettre de confirmer ou d'infirmer l'authenticité des preuves d'origine et le caractère originaire des produits exportés. Du processus de contrôle mis en oeuvre, de l'attitude du pays d'exportation et des résultats de la procédure de coopération va dépendre l'octroi ou le refus définitif de la préférence tarifaire sollicitée par l'importateur. C'est particulièrement vrai dans les systèmes conventionnels où existent des mécanismes de règlement des différends en matière d'origine qui excluent a contrario tout retrait unilatéral des préférences.

De surcroît, en droit communautaire, la défaillance des autorités intervenant dans le processus de certification et de vérification de l'origine, c'est-à-dire l'échec de la coopération administrative, est susceptible de conduire à une absence de recouvrement effectif des droits dus [8].

[8] Le juge communautaire se fonde ainsi sur le partage actuel des responsabilités entre les parties et la sur nécessaire coopération administrative entre leurs autorités pour attribuer une responsabilité toujours plus grande aux autorités publiques chargées de la gestion et du contrôle du régime préférentiel. Il en résulte une protection accrue de l'importateur, en principe débiteur des droits résultant du refus d'une préférence non justifiée, lorsque cette responsabilité n'est pas correctement assumée. Voir à ce sujet, en particulier, l'arrêt du TPI du 10 mai 2001 relatif aux « téléviseurs couleur de Turquie » (Affaires jointes T-186/97 "Kaufring AG", e.a.), ainsi que le point 1.3.

1.2.5. Une procédure incertaine de règlement des différends

Lorsqu'elle est prévue en matière d'origine, dans le cadre conventionnel ou parfois autonome (PTOM), cette procédure vise à régler des litiges intervenus dans le cadre du contrôle a posteriori des preuves de l'origine ou portant, plus généralement sur l'interprétation des règles d'origine. Toutefois, elle est généralement peu utilisée et, en tout état de cause, ses résultats sont décevants. En effet, de tels différends naissent généralement du fait que le pays d'exportation est appelé à se prononcer sur le caractère non originaire de produits dont il a auparavant lui-même certifié, laisser certifier ou négligé de contrôler ce même caractère, sur demande de ses propres exportateurs. En outre, faute d'entente entre les parties, il faut faire recours aux mécanismes généraux prévus par l'accord.

Questions relatives au point 1.2 :

6. Est-il concevable de s'assurer à tout moment de la bonne application des régimes préférentiels par nos partenaires commerciaux? Est-il possible, en vue d'un bon usage des régimes et dans l'intérêt même des opérateurs communautaires d'accroître/de réorienter notre capacité de surveillance en la matière et comment?

7. Partagez-vous, totalement ou en partie, l'analyse des limites du système actuel de coopération administrative en matière d'origine préférentielle?

1.3. Les conséquences économiques et financières de fraudes ou de manquements administratifs aux obligations inhérentes aux régimes préférentiels

En l'état actuel des dispositions et de la jurisprudence communautaires en matière d'origine préférentielle et de dette douanière résultant d'un refus des préférences, lui-même lié à la reconnaissance du caractère non originaire des produits en cause, ces conséquences peuvent se résumer comme suit :

- en vertu du droit communautaire en matière de remise, de remboursement ou de non recouvrement a posteriori de la dette douanière [9], un importateur reconnu de "bonne foi" [10] peut se voir exonéré du paiement de la dette douanière à cause d'un risque commercial jugé "anormal"; tel est le cas lorsqu'il se trouve confronté à une erreur des autorités compétentes dans la certification ou le contrôle de l'origine préférentielle ou à une situation particulière en la matière n'impliquant aucune négligence de sa part;

[9] A savoir les dispositions du code des douanes communautaire (règlement(CEE) n° 2913/92 du Conseil) relatives au non recouvrement a posteriori (article 220, 2, b) ou à la remise ou au remboursement (article 239) des droits à l'importation.

[10] Une telle « bonne foi » ne peut toutefois être invoquée lorsque la Commission a publié au J.O.U.E. un « avis aux importateurs » : voir, à ce sujet, la communication COM(2000)550 final du 8 septembre 2000 (JO C348 du 5.12.2000), par laquelle la Commission a précisé les conditions de l'information des opérateurs économiques et des administrations des Etats membres en matière de régimes tarifaires préférentiels en cas de « doute fondé » concernant l'origine des marchandises.

- le budget communautaire supporte les pertes financières correspondantes ;

- cette situation constitue une menace pour l'équilibre des préférences et la loyauté des échanges et de la concurrence ;

- il en résulte un système pervers où une partie supporte le préjudice économique et financier d'une faute commise par l'autre partie.

Questions relatives au point 1-3 :

8. Partagez-vous cette analyse? Ces conséquences sont-elles inhérentes au système et le contribuable doit-il en supporter le coût?

9. Quelle que soit l'ampleur du phénomène, l'octroi à l'importateur de "bonne foi", via les principes d'équité et de protection de la confiance légitime, du bénéfice d'une préférence pour des produits n'en remplissant pas les conditions n'est il pas de nature à nuire à la crédibilité des régimes préférentiels?

2. La recherche de nouveaux équilibres dans les échanges préférentiels

Le contexte commercial et tarifaire en évolution et les problèmes structurels de fonctionnement des régimes préférentiels appelle la recherche de nouveaux équilibres:

- dans les critères de détermination et le cadre de mise en oeuvre des règles d'origine ;

- dans les mécanismes de sauvegarde et de protection des intérêts économiques et financiers des parties contractantes au regard de l'objectif de promotion du commerce préférentiel légitime ;

- dans les responsabilités des acteurs dans les procédures de certification, de déclaration et de contrôle de l'origine préférentielle.

Tout en étant distingués pour la commodité de l'analyse, ces différents aspects ne doivent toutefois pas être appréhendés isolément. Les procédures de gestion et de contrôle, ainsi que le niveau de protection contre les risques à mettre en place, dépend ainsi grandement du degré d'exigence et de complexité des règles Une approche d'ensemble sera donc nécessaire pour assurer la cohérence de l'exercice et garantir la qualité de ses résultats.

2.1. Une définition et un cadre de gestion des règles d'origine adaptés aux objectifs des régimes préférentiels et à leur environnement international

Le cadre économique et juridique de conception et de mise en oeuvre des règles d'origine préférentielles devrait être revus à la lumière des considérations suivantes :

- les règles d'origine préférentielle devraient être réexaminées sur le fond (critères) et mise en phase avec l'environnement international et les objectifs des régimes préférentiels de la Communauté ;

- elles devraient répondre à des intérêts économiques, commerciaux et de développement donnés, correspondant aux objectifs des politiques communes et aux exigences de l'OMC ;

- une stratégie pour l'assistance technique en matière de régimes et de règles d'origine préférentielle devrait être développée en faisant notamment appel au Fonds de l'OMC en faveur de l'assistance technique au développement. Cette stratégie doit tenir compte, lorsque l'assistance est financée sur le budget communautaire de la coopération au développement, des priorités établies dans le cadre des « Country Strategy Papers » pour la période en cause ;

- une approche plus 'intégrée' au plan régional du cadre légal et institutionnel des règles d'origine devrait être envisagée, par la mise en place de conventions régionales reprenant en un acte unique les règles d'origine préférentielle correspondant aux diverses zones de cumul d'origine.

Questions relatives au point 2.1 :

10. Dans un contexte de baisse tendancielle des droits de douane, une réorientation des règles d'origine préférentielle principalement vers l'accès des produits communautaires aux marchés tiers et l'accès des produits des pays en développement au marché communautaire apparaît-elle compatible avec le maintien d'une capacité de production et d'exportation communautaire garantissant la croissance et l'emploi?

11. A quelles conditions, notamment dans le contexte d'accords réciproques, les règles d'origine propres à un produit déterminé ou à un secteur pourraient-elles être adaptées afin de faciliter les exportations communautaires, sans menacer la production communautaire correspondante ou les fournisseurs communautaires des matières premières mises en oeuvre?

12. A quelles conditions les règles d'origine propres à un produit déterminé ou à un secteur pourraient-elles être adaptées afin de contribuer au développement du pays d'exportation, sans menacer la production communautaire correspondante? A quelle forme de développement et à quels types d'activités économiques dans les pays bénéficiaires les règles d'origine devrait elles ainsi contribuer?

13. Faut-il affiner l'approche selon les secteurs industriels ou agricoles en cause et de quelle manière? Existe-t-il à cet égard des intérêts différents des grandes entreprises et des PME?

14. Comment assurer la cohérence d'une stratégie d'assistance technique financée au niveau mondial dans une perspective principale de développement et un partenariat entre la Communauté entre des pays ou groupes de pays déterminés? Est-il concevable pour la Communauté d'organiser une assistance technique à la demande? Comment utiliser de manière optimale les programmes et outils de financement de l'assistance technique, existants ou à créer? Comment assurer une programmation et une délivrance ciblée et prioritaire de l'assistance technique?

15. Le regroupement des règles d'origine et de leurs modalités de gestion dans des instruments juridiques uniques, établis par exemple par grand groupe régional de pays appliquant entre eux des règles identiques et un cumul d'origine, offrirait-il plus de transparence aux acteurs et une garantie de meilleure application?

2.2. Une amélioration de la protection contre les préjudices économiques et financiers résultant d'une mauvaise application des accords

Cette protection vise à garantir une mise en oeuvre loyale et correcte des régimes, dans l'intérêt mutuel de la Communauté et de ses partenaires commerciaux. En effet, l'existence de fraudes ou le non respect des conditions liées à l'octroi d'un traitement préférentiel peut créer un préjudice non seulement au détriment des intérêts strictement financiers du pays qui octroie la préférence mais également au détriment des intérêts économiques légitimes de ce pays ou de ses partenaires, confrontés à une concurrence faussée.

Assurer une telle protection suppose :

- une capacité accrue pour la Communauté de prévention et de réaction face aux problèmes de fraude ou de mauvaise application des règles d'origine préférentielles [11] ; Pour être effective, cette protection implique, en ce qui concerne la Communauté, un clair partage des tâches et des responsabilités entre la Commission et les administrations des Etats membres, en charge du contrôle du respect des règles d'origine aussi bien par les opérateurs que par les pays bénéficiaires des préférences ; elle suppose également une coordination et une harmonisation accrues des contrôles à opérer, ainsi que l'affectation des moyens nécessaires à cette fin.

[11] La Commission a d'ores et déjà développé cette capacité de réaction dans plusieurs dossiers dont certains (produits importés des colonies implantées dans les territoires occupés par Israël, sucre importé des pays des Balkans occidentaux) ont donné lieu à publication au JO d'avis aux importateurs.

- une clause de suspension des préférences, pour fraude et autres irrégularités et/ou manque de coopération administrative, qui est progressivement intégrée sur une base réciproque dans les accords préférentiels [12]. Cet instrument sera utilisé en cas de difficultés répétées avec des effets négatifs sur l'application du régime et le respect de ses objectifs. Il revêtira un aspect préventif et dissuasif à l'égard de ceux qui abuseraient du régime ou négligeraient d'en assurer la surveillance.

[12] Certains accords comportent (Croatie, A.R.Y. de Macédoine et, bientôt, Algérie et Liban) une clause spécifique permettant à une partie de prendre des « mesures appropriées » en cas de fraude et/ou de non-respect par l'autre partie d'obligations liées à l'accord. Une clause prévoyant explicitement la possibilité d'une suspension des préférences dans de tels cas existe déjà dans le contexte de régimes préférentiels autonomes (SPG et Balkans occidentaux). Ce type de clause a été, pour la première fois, introduit dans le nouvel accord CE-Chili et la Commission négociera son introduction dans les autres accords préférentiels.

- une clause de responsabilité financière d'une partie contractante défaillante dans la mise en oeuvre d'un accord préférentiel et ayant causé de ce fait un préjudice pour l'autre partie. Cette clause doit être conçue non comme un instrument de rétorsion à la disposition d'une partie mais comme un élément essentiel d'une mise en oeuvre loyale des accords par l'ensemble des parties.

Ces instruments doivent en outre pouvoir jouer dans un contexte où les règles et procédures à respecter et les obligations respectives des parties sont bien définies et, le cas échéant, redéfinies afin de restaurer un meilleur équilibre du système.

Questions relatives au point 2.2 :

16. Comment est-il possible d'assurer, dans le contexte juridique actuel, une réaction rapide aux problèmes de fraude ou de mauvaise application identifiés en matière de régimes préférentiels, afin de protéger à la fois les intérêts économiques et financiers en jeu ?

17. En quoi l'introduction dans les accords préférentiels de clauses de suspension des préférences et de responsabilité financière peuvent-elles contribuer à une meilleure protection des intérêts en jeu ? Sont-elles susceptibles d'avoir une portée autre que financière ?

2.3. Un meilleur partage des responsabilités dans l'octroi et le contrôle des préférences

Les procédures en matière d'origine préférentielle, combinées aux règles applicables à l'importation de produits dans la Communauté, devraient mieux refléter le rôle respectif des acteurs des régimes préférentiels :

- les opérateurs économiques sont à la fois les meilleurs connaisseurs de la réalité économique et industrielle de leurs transactions commerciales et les bénéficiaires immédiats des régimes préférentiels. Ils peuvent dès lors prendre en compte les phénomènes d'intégration des chaînes d'approvisionnement, de production et de distribution dans la définition de leurs responsabilités et la dimension préférentielle dans leurs contrats commerciaux. L'importateur n'achète pas les yeux fermés et dispose de (ou devrait exiger de son fournisseur) toutes les données relatives à la production, aux caractéristiques et donc à l'origine des biens, au sens industriel du terme. Le plus souvent, il gère lui-même, en tant que donneur d'ordres, cet approvisionnement voire cette production selon ses besoins, souvent dans le cadre d'une structure (de groupe) intégrée.

- les administrations publiques sont les gestionnaires des régimes préférentiels et elles doivent assurer à ce titre la "police" des échanges commerciaux donnant lieu à préférence, le contrôle du respect des accords et le règlement des différends. En matière d'origine comme pour tout autre donnée (valeur ou quantité, classement tarifaire) ayant un impact sur la fixation des droits, la question se pose de savoir quel doit être le degré approprié d'implication de ces administrations dans la détermination initiale de l'origine préférentielle.

La certification, la déclaration et le contrôle des règles d'origine pourraient ainsi prendre en compte les conséquences des évolutions intervenues au plan international en matière d'organisation de la production, de la commercialisation des produits et de disponibilité de l'information en la matière. Les autorités d'un pays n'ont plus la capacité d'appréhender seules, lors de l'exportation, tous les éléments nécessaires à la détermination du caractère originaire de certains produits.

Questions relatives au point 2.3 :

18. De quelle manière l'existence d'une préférence tarifaire sur un produit, qui a une incidence sur son prix, est-elle intégrée aux conditions d'une transaction commerciale internationale? Comment l'acheteur/importateur se prémunit-il contre le risque que cette préférence soit finalement refusée lors de l'importation ou ultérieurement, suite à un contrôle révélant le caractère non éligible à la préférence ou non originaire du produit?

19. Quels acteurs des régimes préférentiels sont-ils les mieux à même d'établir l'origine d'un produit ?

20. Le rôle principal des autorités doit-il être d'établir le caractère originaire des produits ou de vérifier qu'il a été correctement établi ?

3. options possibles pour la certification, la déclaration et le contrôle des règles d'origine préférentielles

Une fois les règles d'origine définies, les procédures d'application jouent un rôle fondamental dans le bon fonctionnement des mécanismes préférentiels. C'est en effet sur une détermination correcte du caractère originaire que va se fonder l'octroi ou le refus de la préférence. Garantir cette détermination implique de pouvoir l'établir à partir de sources et de données complètes et d'être en mesure de vérifier l'exactitude des informations utilisées.

Or, les procédures actuelles en matière d'origine ne satisfont pas pleinement à ce double objectif.

La présente section vise dès lors à présenter les options possibles pour une action sur les éléments fondamentaux de la gestion et du contrôle des règles d'origine:

- la certification de l'origine préférentielle dans le pays d'exportation bénéficiaire des préférences,

- la déclaration de l'origine préférentielle à l'importation et la responsabilité de l'importateur bénéficiaire des droits préférentiels,

- la vérification de l'exactitude de la déclaration et de la certification.

Les choix à opérer pour chacun de ces éléments sont étroitement dépendants des options retenues pour les autres, les procédures de certification ayant en particulier un impact majeur sur la responsabilité de l'importateur et l'objet ou les formes du contrôle à mettre en place.

Il est donc essentiel de ne pas évaluer la pertinence des options présentées de manière isolée mais au contraire dans leur globalité, en les combinant pour obtenir un ensemble de procédures destinées à assurer la bonne application du traitement préférentiel, de l'émission de la preuve d'origine jusqu'aux conséquences d'un contrôle remettant éventuellement en cause le caractère originaire du produit concerné et conduisant finalement au refus de la préférence.

Le présent document ne prétend pas être exhaustif sur ce point et le processus de consultation pourrait faire apparaître d'autres options à prendre en considération.

3.1. La certification de l'origine préférentielle à l'exportation

La certification est l'élément central de tout système préférentiel. Elle est à la fois la base de la demande, le critère d'octroi de la préférence et l'élément sur lequel va porter le contrôle. A l'heure actuelle elle est assurée soit directement par l'autorité douanière ou gouvernementale (certificats) soit par l'exportateur, qui doit être agréé par l'administration s'il effectue des opérations au-delà d'un certain seuil en valeur (déclaration sur facture). Dans les deux cas, la preuve de l'origine préférentielle est établie sous la responsabilité de l'administration du pays d'exportation. On a vu précédemment les limites de ce système hybride.

Quelle que soit l'option finalement retenue en matière de certification, elle ne pourra produire pleinement ses effets qu'à partir d'une bonne connaissance par les opérateurs impliqués des règles et procédures applicables, des obligations qui s'attachent à leur mise en oeuvre et de leurs responsabilités en cas de non respect de ces obligations. Les entreprises soucieuses de tirer parti des régimes préférentiels en se conformant aux règles doivent dès lors pouvoir disposer de toute l'information nécessaire.

Trois options sont envisageables pour la certification :

3.1.1. Améliorer le système actuel d'établissement de la preuve d'origine

Modalités

- Développer des actions de formation et d'information en ce qui concerne le contenu et le fonctionnement des règles d'origine, la délivrance des certificats et la vérification corrélative du caractère originaire ou l'autorisation et le contrôle de l'usage qui en est fait par les exportateurs agréés pour la déclaration sur facture.

- Renforcer la surveillance ainsi que la coopération administrative et l'assistance mutuelle, y compris par des enquêtes conjointes sur place.

- Renforcer la capacité d'identification et de réaction à des situations de fraude ou de mauvaise application des règles (voir le point 2.2).

- Responsabiliser les autorités des pays bénéficiaires par la mise en oeuvre des clauses de suspension des préférences et, le cas échéant, de responsabilité financière, en cas de manque de respect des règles et de coopération administrative.

Avantages

- Cette action assurerait une meilleure connaissance par les autorités et les opérateurs des pays bénéficiaires des règles à appliquer et meilleure utilisation des préférences.

- Elle permettrait d'améliorer le fonctionnement de la coopération administrative et des contrôles.

Limites

- C'est l'approche suivie jusqu'ici, via des actions de formation ou d'assistance technique ou des mesures de contrôle et d'enquête censées responsabiliser les autorités des pays d'exportation et assurer le meilleur usage des préférences. Elle implique la mobilisation de moyens importants.

- Elle a montré ses limites, aussi bien en termes de garantie d'un bon fonctionnement des régimes préférentiels qu'en ce qui concerne la protection des intérêts financiers respectifs des parties. Les ressources ne permettent pas un contrôle complet et permanent de la mise en oeuvre des régimes, au regard du nombre de pays bénéficiaires et de l'évolution permanente des cadres légaux.

- Quels que soient les efforts engagés dans cette direction, elle comporte un risque de manquements persistants avec une déresponsabilisation des opérateurs et la possibilité de (non) recouvrement à l'importation dans la Communauté.

3.1.2. Instituer une certification par le seul exportateur

Modalités

- Confier au seul exportateur le soin de certifier le caractère originaire des produits qu'il exporte, en tant qu'élément de sa relation commerciale avec l'importateur, sans préjudice des contrôles effectués par les autorités compétentes en vue du respect des règles d'origine.

- Un formulaire standard de certificat comporterait - en vue de contrôles ultérieurs - toutes les données nécessaires à l'identification de l'exportateur, des produits et des conditions de production sur lesquelles est fondé le caractère originaire, que l'exportateur remplirait et adresserait (éventuellement par voie électronique) à l'importateur.

Avantages

- Cette option confie l'exercice de certification à celui qui est le mieux à même de l'effectuer en premier ressort, même si c'est sous réserve du contrôle ultérieur des autorités.

- Elle opère sur le fond une meilleure répartition des tâches et des responsabilités entre le secteur privé qui bénéficie des préférences, en tant qu'acheteur ou en tant que vendeur des produits bénéficiaires, et les autorités publiques chargées de garantir la légalité et la conformité des transactions.

- Elle permet de libérer les autorités d'une tâche qu'elles ne sont pas en mesure d'assurer au stade de l'exportation et qui présente en outre l'inconvénient, au plan communautaire, de déresponsabiliser l'importateur.

- Elle ne devrait en outre avoir aucun effet dissuasif sur les exportateurs souhaitant bénéficier des préférences dans la mesure où ils doivent déjà, en tout état de cause, s'engager par déclaration sur leur demande de certificat (ou en vue d'obtenir une autorisation d'exportateur agréé) quant au respect des règles d'origine préférentielles afférentes aux produits en cause.

- Cette approche présente enfin l'avantage, du point de vue de la protection des intérêts financiers de la Communauté, de ne plus faire dépendre, en cas de refus d'une préférence, le recouvrement des droits dus du comportement des autorités du pays d'exportation.

Limites

- Cette option supprime le « filtre » en principe constitué par le visa des autorités gouvernementales (pour autant que la preuve prenne la forme d'un certificat et non d'une déclaration sur facture) et risque d'accroître, faute d'intervention préalable des autorités du pays d'exportation et d'enregistrement des certificats émis, les certifications frauduleuses au détriment du pays d'importation et des importateurs.

- Elle pourrait conduire à une utilisation abusive ou frauduleuse des contingents tarifaires préférentiels ouverts pour certains produits, notamment agricoles, et nuire ainsi aux intérêts mêmes des pays bénéficiaires avec lesquels il conviendrait de trouver des formules de surveillance conjointe.

- Elle réduit également les possibilités de contrôle a posteriori, l'exportateur n'étant plus identifié et pouvant disparaître du jour au lendemain. Elle fera porter la responsabilité financière d'une fausse certification sur le seul importateur.

3.1.3. Généraliser une formule intermédiaire d'exportateur « agréé » ou « enregistré »

Modalités

- Supprimer toute certification par les autorités et confier cette tâche aux exportateurs identifiés à cette fin par le pays d'exportation.

- Choisir entre une formule d'agrément impliquant un audit (portant notamment sur la structure de gestion, la santé financière et la longévité de l'entreprise) et une autorisation préalable ainsi qu'un suivi de l'application et une formule d'enregistrement qui se bornerait à répertorier - afin de faciliter les contrôles ultérieurs - les exportateurs susceptibles de certifier l'origine préférentielle.

Avantages

- Cette approche offre les avantages de la seconde option (suppression de la certification par les autorités), tout en maintenant un cadre minimal dans lequel les exportateurs devraient intervenir.

- Les autorités compétentes du pays d'exportation sont ainsi responsables des conditions dans lesquelles elles délivrent l'agrément et en contrôlent l'usage.

- Cette option pourrait contribuer à une plus grande sécurité des importateurs et garantir que les contrôles peuvent s'opérer sur des opérateurs ayant une « longévité » suffisante.

Limites

- Le maintien d'un agrément préalable risque de présenter des inconvénients similaires à la certification directe si les autorisations ne sont pas correctement accordées et leur utilisation contrôlée par le pays d'exportation.

- La formule de l'enregistrement des exportateurs limite ce risque mais elle devrait s'accompagner de la mise en place d'un système d'information approprié.

3.2. La déclaration de l'origine préférentielle à l'importation et la responsabilité de l'importateur

Tout le monde devrait pouvoir s'accorder sur le fait qu'il n'est ni économiquement ni budgétairement légitime d'octroyer une préférence tarifaire à des produits qui ne présentent pas le caractère originaire requis pour cette préférence. Il existe en outre un principe général, établi en droit, qu'un déclarant s'engage pour l'exactitude des données et l'authenticité des documents fournis à l'appui de sa déclaration. A défaut de respecter cette obligation, il fait une fausse déclaration pouvant l'exposer à être débiteur d'une dette douanière pour les droits ainsi éludés voire à être sanctionné.

Toutefois, en ce qui concerne l'origine préférentielle, le caractère contraignant de cette déclaration (en vue de l'octroi de la préférence) et son impact sur l'obligation pour l'importateur de payer les droits dus à raison d'un refus éventuel de la préférence pour défaut de caractère originaire des produits seront évidemment différents selon l'option retenue en ce qui concerne la nature et les modalités d'établissement de la preuve d'origine.

3.2.1. Agir sur la dette et son recouvrement

Modalités

- Sans toucher aux systèmes actuels de certification et de coopération administrative, supprimer en matière de recouvrement de la dette née d'un refus de préférence toute référence à la confiance légitime du débiteur ou à l'équité

ou, comme alternative,

- Préciser les conditions (notamment au niveau de ses relations avec l'exportateur) à satisfaire par l'importateur/débiteur pour pouvoir justifier un non recouvrement a posteriori ou une remise/remboursement

Avantages

- La première option rendrait à la dette douanière son caractère « objectif » en privant le débiteur de toute base légale d'un non recouvrement a posteriori ou d'un remboursement/remise liée à un comportement administratif défaillant et/ou à la bonne foi de l'opérateur (élimination du « risque administratif »).

- La seconde, moins radicale, viserait à trouver un nouvel équilibre entre « risque commercial » et « risque administratif » permettant d'invoquer le premier à l'encontre du débiteur sollicitant un non recouvrement/remboursement/remise en réduisant l'impact du second.

Limites

- Ces options, si elles interviennent dans le cadre légal et administratif actuel en matière d'origine, pourraient être perçues comme des tentatives de limiter par la voie réglementaire la portée de ce qui apparaît désormais comme des principes généraux défendus par le juge communautaire et faisant appel à la protection de la confiance légitime et à l'équité.

- Ces principes ne se limitent pas aux dettes douanières nées en matière d'origine préférentielle et il est probable que, à situations similaires, le droit à la remise/remboursement/non recouvrement serait rétabli par le juge, de manière prétorienne.

3.2.2. Agir sur la responsabilité et la définition du risque commercial de l'importateur

3.2.2.1. En cas de maintien d'une certification de l'origine par les autorités du pays d'exportation

Modalités

- imposer des engagements et obligations supplémentaires à l'importateur sollicitant une préférence (déclaration spéciale attestant du respect des règles d'origine, clause "origine" dans le contrat avec l'exportateur, ...).

- modifier/renforcer les dispositions d'application du code en matière de déclaration en douane et /ou les règles d'origine préférentielles (exigence systématique d'une déclaration spécifique de l'importateur).

Avantages

- Cette option renforcerait l'engagement de l'importateur en matière de déclaration d'origine et son obligation de diligence vis-à-vis de son cocontractant-exportateur, leur relation comportant une part de « risque commercial ».

Limites

- Le déclarant en droit communautaire est déjà responsable de ce qu'il déclare, y compris une origine préférentielle : néanmoins, le maintien du rôle de l'autorité dans la certification de l'origine maintiendrait un « risque administratif » élevé, susceptible de justifier un non recouvrement/remboursement/remise.

3.2.2.2. En cas de certification de l'origine par le seul exportateur (enregistré/agréé ou non)

Modalités

- garantir une responsabilité de l'importateur en matière de déclaration d'origine préférentielle fondée sur une relation commerciale directe et exclusive avec l'exportateur

- préciser l'engagement de l'importateur lorsqu'il déclare l'origine préférentielle, sous sa responsabilité, sur la base du certificat et des informations reçus de l'exportateur ; prévoir une obligation de détention de ces informations et de fourniture d'éléments complémentaires sur demande, en cas de doutes sur l'origine.

- prévoir un mécanisme de renversement de la charge de la preuve de l'origine préférentielle, offrant la possibilité pour le pays d'importation d'un refus de la préférence faute de pouvoir confirmer, suite à contrôle ou faute de coopération de la part du pays d'exportation, l'origine du produit.

Avantages

- Cette approche apparaît complémentaire, au niveau de l'importateur et en vue des contrôles de l'origine préférentielle, du rôle conféré à l'exportateur dans la certification de cette origine. Elle restaure le rôle des opérateurs dans l'échange préférentiel.

Limites

- Cette option pourrait être perçue par les importateurs comme renforçant leur responsabilité.

3.3. Le contrôle de l'origine préférentielle

Le contrôle de la réalité de l'origine préférentielle des produits doit intervenir à la fois au niveau de l'importateur qui la déclare et en sollicite les effets en termes de droits et au niveau de l'exportateur qui a établi les conditions de sa certification. Dans les deux cas, le choix des modalités de cette certification aura un impact sur la nature et les résultats des vérifications opérées et le renforcement des contrôles à l'importation apparaît indispensable.

3.3.1. Renforcer les contrôles auprès de l'importateur

Modalités

- Développer au niveau communautaire des mécanismes et critères en vue de cibler les contrôles de l'origine préférentielle déclarée et d'orienter les enquêtes auprès de l'importateur et, le cas échéant, de l'exportateur. Renforcer sur ces bases les contrôles à l'importation. Assurer la mise en cause de la responsabilité de l'importateur

Avantages

- Identifier au niveau de l'importation les opérations présentant des risques en termes d'application des régimes tarifaires préférentiels.

- Renverser au profit de la douane la charge de la preuve en vue de l'octroi de la préférence.

- Orienter les demandes d'assistance au pays d'exportation et les contrôles auprès des exportateurs.

Limites

- Difficultés de toute approche coordonnée au niveau communautaire.

3.3.2. Assurer les contrôles auprès de l'exportateur

3.3.2.1. En cas de maintien d'une certification de l'origine par les autorités du pays d'exportation

Modalités

- Faire fonctionner les procédures actuelles de contrôle a posteriori et de coopération administrative

Avantages

- Aucune modification législative ne serait à opérer

Limites

- Les limites du système actuel ont été largement développées.

3.3.2.2. En cas de certification de l'origine par le seul exportateur (enregistré/agréé ou non)

a) Directement par le pays d'importation

Modalités

- Prévoir les bases juridiques et les procédures permettant un contrôle direct de l'exportateur par le pays d'importation par questionnaire ou à domicile, du type de l'Association Nord Américaine de Libre Echange ("ALENA" ou encore "NAFTA").

Avantages

- Un tel contrôle permettrait une recherche directe « à la source » des informations permettant de confirmer ou d'infirmer des doutes relatifs à l'origine déclarée.

Limites

- On peut s'attendre à des difficultés d'accès à l'exportateur pour des raisons linguistiques et juridiques.

b) Par le biais d'une assistance du pays d'exportation au pays d'importation

Modalités

- Assistance mutuelle et mécanismes de coopération spécifiques en vue de permettre au pays d'importation d'obtenir du pays d'exportation un contrôle de l'origine des produits exportés et, si besoin est, d'être associé à ces opérations.

- Le contrôle effectué dans le cadre de cette assistance devrait permettre d'établir que les produits déclarés originaires le sont effectivement. A défaut d'une telle confirmation positive et satisfaisante, le pays d'importation pourra refuser la préférence sur la base des éléments à sa disposition.

- Les procédures d'assistance et de contrôle à mettre en oeuvre et les possibilités de recours des opérateurs devraient faire l'objet d'une description plus détaillée qu'à l'heure actuelle.

Avantages

- Cette nouvelle forme d'assistance et de coopération dans les contrôles impliquerait les parties dans le contrôle du respect de sa mise en oeuvre par les opérateurs.

- Elle responsabiliserait le pays d'exportation et les opérateurs par le risque de voir la préférence refusée à l'importation en cas de manque de coopération.

Limites

- Cela implique l'élaboration de règles spécifiques détaillées pour la mise en oeuvre de la coopération en vue des contrôles.

- Cela implique toujours une collaboration de la part du pays d'exportation.

- Les droits des opérateurs doivent être préservés dans la procédure.

Questions relatives au point 3 :

21. Que pensez-vous des différentes options présentées pour les trois volets de procédure et de l'analyse de leurs avantages et de leurs limites ?

22. Quelle combinaison d'options offrirait, selon vous, la procédure la plus équilibrée et la plus cohérente pour établir l'origine préférentielle d'un produit, en vérifier la réalité et protéger les intérêts économiques et financiers en jeu ?

23. D'autres options et combinaisons sont-elles envisageables?

ANNEXE I Les importations préférentielles de la Communauté Européenne (1998-2001)

Le but de la présente annexe est de donner au lecteur du Livre vert une idée générale de ce que représentent les importations dans la Communauté de marchandises bénéficiaires de mesures tarifaires préférentielles. Sans prétendre à une véritable analyse statistique, quelques commentaires sont formulés à partir des résultats présentés.

La part globale des importations préférentielles par rapport aux importations mondiales et son évolution sur quatre ans sont présentées au point 1.

Leur répartition selon les différentes catégories de régimes préférentiels visées à l'annexe II est présentée au point 2.

Leur part respective, selon les régimes préférentiels et les secteurs économiques en jeu est présentée au point 3.

Enfin, le point 4 fournit certaines précisions quant aux sources, à la terminologie et à la méthodologie utilisées. Il met également en évidence les limites de l'exercice. Il est conseillé d'en prendre connaissance avant d'examiner les points précédents.

1. part globale et évolution des importations préférentielles par rapport aux importations mondiales.

1.1. Part des importations préférentielles dans les importations mondiales en 2001

Le tableau T1 montre, en 2001, la part en valeur (V) et en quantité (Q) des importations préférentielles (préférences hors SPG, SPG et ensemble des préférences cumulées) au regard des importations totales des pays bénéficiaires et des importations mondiales dans la Communauté.

>EMPLACEMENT TABLE>

Nota : La somme des importations totales des pays non SPG et SPG ne représente pas le total des importations des pays bénéficiaires de préférences, en raison de la double appartenance de certains pays au SPG et à un autre régime préférentiel.

Le partage en valeur en 2001, entre importations préférentielles (SPG ou non SPG) et non préférentielles, est reflété dans le graphique C1 suivant :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

* La part en valeur des importations préférentielles dans le total reste relativement limitée (autour de 21 %). Il convient toute fois de tenir compte des éléments suivants

- pour un grand nombre de produits, un droit de douane n'est pas fixé ou une exemption ou une suspension de ces droits a été établie sur le plan autonome ou bien les droits consolidés au GATT erga omnes sont nuls ou très réduits et/ou des contingents tarifaires sont ouverts ;

- les principaux partenaires commerciaux de la Communauté (Etats-Unis, Japon, ...) sont des pays avec lesquels aucun régime préférentiel ne s'applique ;

- lorsqu'un régime préférentiel est établi avec un pays ou un groupe de pays déterminé, il ne concerne pas forcément tous les produits : des produits peuvent être exclus du champ d'application d'un accord ou être couverts par un accord mais ne pas y faire l'objet de préférences tarifaires ; pour nombre de pays bénéficiaires du SPG, des secteurs entiers sont « gradués » et sont dès lors exclus du traitement préférentiel, ... ;

- même lorsqu'un traitement tarifaire préférentiel est prévu, les produits concernés ne remplissent pas toujours les conditions pour en bénéficier ;

- même lorsque ces conditions sont remplies, les opérateurs du commerce international peuvent faire le choix commercial de ne pas avoir recours au traitement préférentiel pour des raisons de coûts et de contraintes de procédure.

* La part préférentielle en valeur des importations en provenance de pays autres que SPG avec lesquels la Communauté a établi des relations préférentielles tourne autour de 45 %, ce qui n'est pas négligeable si l'on tient compte du fait que ces régimes portent rarement sur tous les produits.

* En ce qui concerne le SPG, la part préférentielle en valeur d'environ 45 % est déterminée par rapport aux produits éligibles à ces préférences et non par rapport au total. En effet, il faut tenir compte du fait que beaucoup de pays bénéficiaires du SPG sont en même temps bénéficiaires d'un autre régime préférentiel pour les mêmes produits ou d'autres produits non éligibles au SPG (voir point 4.2). Il est toutefois intéressant de noter :

- la forte part des importations, préférentielles ou non, de pays bénéficiaires du SPG par rapport au total mondial (environ 40 %) ;

- la faible part de produits éligibles au SPG au regard du total des importations à partir de ces pays (27 %), ce qui ramène la part des importations préférentielles SPG dans le total mondial à environ 12 % ; il ne s'agit toutefois, pour les importations éligibles comme pour les importations préférentielles, que d'une moyenne qui intègre de forts volumes d'importations non éligibles de certains pays à secteurs « gradués » et ne reflète pas la diversité des pays ou groupes de pays (PMA) bénéficiaires.

* Compte tenu de ce qui a été dit des importations de pays à « double régime préférentiel » « SPG » et « autre », on peut seulement extrapoler à partir du tableau T1 qu'il semblait exister en 2001 un partage approximatif en trois parts plus ou moins équivalentes du total des importations mondiales en valeur (environ 900 milliards d'euros), entre les importations de pays SPG, les importations de pays bénéficiaires d'un régime préférentiel non SPG et les importations de pays non bénéficiaires de régime préférentiel, chacune devant tourner autour de 300 milliards d'euros.

1.2. Evolution 1998-2001

1.2.1. Préférences hors SPG

Le tableau T2 et le graphique C2 montrent l'évolution, sur quatre ans, des importations préférentielles et des importations totales de pays bénéficiaires de régimes préférentiels, en-dehors du SPG, ainsi que la proportion des premières par rapport aux secondes.

>EMPLACEMENT TABLE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

* On note à la fois une progression du total des importations des pays bénéficiaires (non SPG) et une relative stabilité de la part des importations préférentielles, qui augmentent dans une proportion assez comparable.

1.2.2. Système des préférences généralisées

Le tableau T3 et les graphiques C3a et C3b montrent pour les pays bénéficiaires du SPG, l'évolution, sur quatre ans, des importations préférentielles, des importations éligibles et des importations totales, ainsi que la proportion des unes par rapport aux autres.

>EMPLACEMENT TABLE>

Nota : Le rapport « PREF/ELIGIBLE » représente le taux moyen annuel d'utilisation des préférences généralisées.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

* L'augmentation des importations totales en valeur ne s'est pas accompagnée d'une augmentation des importations préférentielles éligibles et préférentielles dans la même proportion. Mais on pourrait noter à l'inverse les contraintes inhérentes à l'octroi des préférences généralisées (éligibilité et respect des conditions d'octroi) ne semblent pas avoir globalement freiné la progression des importations totales en provenance des pays en développement, qu'elles s'effectuent selon le régime tarifaire erga omnes ou, pour certains pays, dans le cadre d'autres régimes préférentiels. Ce qui ne signifie cependant pas que chacun des pays bénéficiaires du SPG ait pu contribuer à cette progression globale dans la même proportion.

* Les chiffres pour 2001 ne font pas apparaître d'impact global de l'initiative « Tous sauf les armes » sur l'ensemble des importations SPG (totales, éligibles ou préférentielles). Il faut toutefois tenir compte à cet égard que cette initiative ne concerne que les PMA et essentiellement les produits agricoles originaires de ces pays et qu'en outre, certains de ces pays bénéficient également d'autres régimes préférentiels (ACP ou PTOM). Par ailleurs, une évaluation correcte d'une initiative aussi récente suppose un recul suffisant dans le temps, afin de tenir compte du décalage inévitable entre l'adoption de la mesure et son exploitation sur le plan économique.

2. répartition des importations préférentielles selon les régimes

2.1. Répartition en ce qui concerne l'ensemble des régimes préférentiels

Le tableau T4 et les graphiques C4a à C4c montrent la part respective des différentes catégories de régimes préférentiels, y compris le SPG, dans le total des importations préférentielles en 2001.

>EMPLACEMENT TABLE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

* On note le poids des partenaires européens de la Communauté dans le total de ses importations préférentielles (AELE, PECO et Turquie en représentent ensemble 60 %), même si la part du SPG (23 %) n'est pas négligeable.

* L'élargissement, qui devrait concerner 8 PECO et 2 MED, va évidemment bouleverser cette répartition, par le redéploiement du commerce extérieur actuel des nouveaux Etats membres, pour partie en commerce intérieur à la Communauté et pour partie en commerce extérieur de la Communauté. Du point de vue des importations préférentielles, compte tenu du poids actuel des échanges de ces pays avec la Communauté et de leur forte part préférentielle (environ 60%, selon le tableau T4), il est toutefois probable que l'apport des importations préférentielles actuelles de ces pays à partir de pays tiers ne compensera pas la baisse des importations préférentielles résultant de leur adhésion à l'Union.

* Les importations représentant moins de 1 % n'ont pas été visualisées sur les graphiques.

2.2. Répartition entre les régimes préférentiels autres que le SPG

A partir du même tableau T4, les graphiques C5a et C5b permettent une comparaison de la part respective des différents pays ou groupes de pays bénéficiaires non SPG dans les importations totales et préférentielles à partir de ces pays en 2001.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

* Hors SPG, la part des partenaires européens est encore plus manifeste (66 % des importations totales et 78 % des importations préférentielles).

* Les importations représentant moins de 1 % n'ont pas été visualisées sur les graphiques.

3. part des importations préférentielles dans les importations totales selon le régime ou les catégories de produits en cause

3.1. Part des importations préférentielles dans les importations totales selon le régime préférentiel en cause

Le tableau T4 fournit également, sous forme de pourcentages, les taux d'importations préférentielles par rapport aux importations totales du pays ou du groupe de pays concerné par un régime préférentiel donné.

En ce qui concerne le SPG, une distinction est opérée entre taux d'importations préférentielles par rapport aux importations éligibles aux préférences SPG (GSP/ELIG : « taux d'utilisation des préférences ») et taux d'importations préférentielles par rapport aux importations totales de pays SPG (GSP/TOTAL).

Cette comparaison entre importations préférentielles et importations totales ou éligibles est également illustrée par les graphiques C3a et C3b (SPG), C6a (non SPG) et C6b (récapitulation des pourcentages pour tous les régimes, en valeur).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Commentaire :

- Tableaux et graphiques montrent une très grande diversité dans la part préférentielle des importations, selon le pays ou groupe de pays bénéficiaire concerné.

- On constate un très fort taux d'importations préférentielles pour des groupes comme l'AELE, les PECO, les MED, les Balkans ou des pays ou territoires comme la Turquie ou les Iles Féroé. Cela pourrait être dû à la fois à la portée des préférences, qui concernent de vastes secteurs de produits et au niveau de ces préférences, qui peut en renforcer l'attrait pour les importateurs.

- Les données concernant les pays avec lesquels la Communauté est en union douanière présentent un intérêt particulier :

- La Turquie présente une très forte proportion d'importations préférentielles (62,35 %). Les régimes préférentiels entre la Communauté et la Turquie ne concernent en principe que les produits agricoles, les produits ex-CECA et, le cas échéant, des produits industriels déclarés comme originaires de Turquie, en vertu du cumul paneuropéen de l'origine. Il est toutefois probable qu'une part importante d'importations répertoriées comme « préférentielles » (case 36, code 3), y compris pour des produits industriels, relèvent en fait de la libre circulation dans l'union douanière (case 36, code 099) et que des erreurs de codification soient commises.

- Andorre présente à l'inverse un faible taux (25,18 %), qui semble mieux correspondre au partage des importations entre les produits agricoles, seuls à faire l'objet d'un régime préférentiel et les produits industriels relevant de l'union douanière. Des erreurs de code ne sont toutefois pas non plus à exclure.

- En revanche, la part préférentielle pour des pays comme les ACP ou l'Afrique du Sud est très faible, même si l'on tient compte qu'une partie des importations préférentielles de ces pays est couverte par le SPG.

3.2. Part des importations préférentielles dans les importations totales selon les catégories de produits en cause

3.2.1. Préférences hors SPG

Le tableau T5 et les graphiques C7a à C7c montrent la répartition des importations préférentielles des pays bénéficiaires non SPG par catégories de produits, en fonction des sections du Système Harmonisé (liste en Appendice), ainsi que la part de ces importations préférentielles dans les importations totales de ces produits desdits pays.

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Commentaire :

* Les sections VI (chimie), XI (textiles), XV (métaux), XVI (machines) et XVII (transports) se taillent la part du lion aussi bien en ce qui concerne les importations préférentielles que les importations totales des pays bénéficiaires non SPG. La faible part de la section V (minéraux) dans les importations préférentielles par comparaison aux importations totales est uniquement due au fait que ces produits sont exemptés de droits et ne nécessitent donc aucun traitement préférentiel.

3.2.2. Système des préférences généralisées

Le tableau T6 et les graphiques C8a à C8c montrent la répartition des importations préférentielles des pays bénéficiaires du SPG par catégories de produits, en fonction des sections du Système Harmonisé, ainsi que la part de ces importations préférentielles dans les importations de ces produits éligibles au SPG pour lesdits pays.

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Commentaire :

* Il existe une corrélation très claire entre la répartition des sections dans les importations éligibles et celle des importations préférentielles de ces mêmes sections. Les sections XI (textiles) et XVI (machines) restent très fortement représentées. Les sections VI (chimie), VII (plastique et caoutchouc), XII (chaussures), XV (métaux), XVII (transports) et XVIII (optique e.a.) restent significatives, à hauteur de 5 % ou plus des importations.

3.2.3. Cas des importations agricoles

Le tableau T7 et le graphique C9 montrent la part des importations préférentielles dans les importations des produits agricoles des sections I à IV (chapitres 1 à 24) du SH en 2001.

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Commentaire :

* Les données reprises dans les points précédents ont mis en évidence la faible part relative des produits agricoles (sections I à IV, chapitres 1 à 24 du SH), aussi bien au sein des importations totales des pays bénéficiaires non SPG (7 %) ou des importations éligibles des pays SPG (12 %) que des importations préférentielles de ces pays (resp. 8 % pour les pays non SPG et 11 % pour les pays SPG).

* La part des importations préférentielles de produits agricoles par rapport au total des importations (26 % en valeur) est toutefois proportionnellement au-dessus de la moyenne de l'ensemble des importations préférentielles, tous produits confondus (21 % : voir tableau T1 et graphique C1). C'est également vrai en ce qui concerne les seules importations agricoles de pays SPG (7 % au lieu de 5 %).

4. sources, terminologie et méthodologie

4.1. Sources

La présente annexe a été établie à partir de données statistiques disponibles sur quatre ans (1998-2001), extraites des bases d'EUROSTAT.

Le support statistique est constitué par les déclarations en douane de mise en libre pratique de marchandises dans la Communauté, qui fournissent :

- le code des marchandises en nomenclature combinée (case 33 de la déclaration);

- la valeur (en douane) ;

- la quantité (masse nette, en case 38) ;

- le pays d'origine (case 16 ou 34a, selon le cas)

- le régime tarifaire, préférentiel ou non, sollicité (case 36 « Préférence »).

Cette dernière donnée « Préférence » est codifiée de la manière suivante, en ce qui concerne le premier de ses trois chiffres :

Code 1 // Régime tarifaire erga omnes (traitement NPF, sans préférence)

Code 2 // Système des préférences généralisées (SPG)

Code 3 // Autres préférences tarifaires

Code 0 // Autres cas, y compris la non perception de droits de douane en vertu des dispositions communautaires ou qui relèvent d'accords d'union douanière conclus par la Communauté (code à 3 chiffres : 099).

Cette donnée doit être obligatoirement fournie par le déclarant, en vertu des dispositions d'application du code des douanes communautaire, même en l'absence de toute préférence, et transmise par les Etats membres à EUROSTAT en application des règlements statistiques.

Toutefois, un certain nombre d'anomalies ont été constatées en la matière. La case 36 n'est pas toujours servie comme elle devrait l'être au regard du régime tarifaire prévu à l'égard de pays déterminés (par exemple, un code 2 « SPG » est indiqué pour une importation mentionnant les Etats-Unis comme pays d'origine ou bien un code 3 « Autres préférences » est utilisé pour des importations dans le cadre d'une union douanière). Aucun filtrage de l'information statistique n'étant effectué par les Etats membres avant transmission à EUROSTAT, ce type d'anomalie demeure présent dans les données agrégées au plan communautaire. Toutefois, EUROSTAT procède lui-même a un tel filtrage des incohérences les plus flagrantes en ce qui concerne le SPG, qui comporte en outre au sein des importations des pays bénéficiaires du SPG la sélection des seules importations portant sur des produits « éligibles » à ces préférences pour le pays en cause (voir-ci-dessous).

Dans certains Etats membres, elle n'est pas du tout servie, ce qui crée une incertitude quant au régime tarifaire effectivement appliqué au produit concerné. Dans la présente analyse ces importations « indéterminées » ont été traitées comme « non préférentielles » (code 1).

4.2. Terminologie et méthodologie

Les données ont été regroupées par pays ou groupe de pays bénéficiant de régimes préférentiels autonomes ou conventionnels identiques ou similaires (SPG, ACP, PTOM, AELE, PECO, MED, Balkans) ou par sections de la nomenclature combinée (NC), qui sont également celles du système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (SH) (voir le récapitulatif de ces sections en appendice). Elles sont fournies en valeur (valeur en douane exprimée en milliers d'euros) et en quantité (masse nette en tonnes).

Dans la présentation des données, il convient d'entendre :

- par importations préférentielles, les importations pour lesquelles un traitement tarifaire préférentiel lié à l'origine des produits (code 2 ou 3) a été sollicité ; les importations effectuées sous couvert d'une libre circulation des marchandises dans le cadre d'unions douanières (Turquie, Andorre et Saint-Marin : code 099) ne sont donc pas reprises en tant qu'importations préférentielles ;

- par importations totales d'un pays ou d'un groupe de pays bénéficiaires, les importations de ce pays ou groupe de pays, qu'une préférence ait été ou non sollicitée ;

- par importations non préférentielles d'un pays ou d'un groupe de pays bénéficiaires, la différence entre importations totales et importations préférentielles de ces pays ;

- par importations mondiales, l'ensemble des importations en provenance de l'extérieur de la CE, à savoir la somme des importations totales de pays bénéficiaires et non bénéficiaires de préférences.

En ce qui concerne le système des préférences généralisées, une distinction supplémentaire doit être opérée entre :

- les importations totales de pays bénéficiaires du SPG, qui recouvrent toutes les importations de ces pays, qu'une préférence existe ou pas et quel que soit le régime préférentiel éventuellement appliqué ;

- les importations éligibles au SPG de pays bénéficiaires du SPG, qui ne concernent que les produits pour lesquelles une préférence SPG a été établie pour le pays concerné, qu'elle ait été sollicitée ou non ;

- les importations préférentielles (code 2) de pays bénéficiaires du SPG, pour lesquelles une préférence SPG a été établie et sollicitée ; les pays SPG ont été traités comme un seul groupe, sans subdivision au niveau des régimes spéciaux, ce qui aurait rendu la présentation trop complexe ; le régime spécial en faveur des PMA (« Tout sauf les armes ») n'a pas été isolé dans la mesure où il est encore trop récent, en particulier sous l'angle des produits agricoles, pour permettre de mesurer une évolution significative.

- le taux d'utilisation des préférences généralisées, qui représente le rapport entre importations préférentielles et importations éligibles.

Il n'a pas toujours été possible de donner une image globale de la situation des importations préférentielles par rapport aux importations totales des pays bénéficiaires ou par rapport aux importations mondiales, dans la mesure où certains pays et produits originaires de ces pays sont susceptibles de relever à la fois d'un régime préférentiel propre et du SPG. C'est le cas notamment des pays ACP, des PTOM, de l'Afrique du Sud, du Mexique et de la plupart des pays méditerranéens. Même si en général les exportateurs de ces pays privilégient le recours au régime préférentiel qui leur est propre, plus avantageux que le SPG, cette double appartenance signifie qu'au sein des importations totales dans la Communauté à partir de ces pays, les importations préférentielles pourront en partie relever du SPG et en partie d'un autre régime préférentiel. Les importations totales à partir de ces pays à « double régime préférentiel » sont dès lors comptabilisés à la fois dans le total des importations à partir de pays bénéficiaires SPG et non SPG, ce qui ne permet pas de cumuler les deux chiffres.

Appendice Contenu des sections du Système Harmonisé

Section // Titre (abrégé)

I // Animaux vivants et produits du règne animal

II // Produits du règne végétal

III // Graisses et huiles animales ou végétales ; ... ; graisses alimentaires élaborées ; cires ...

IV // Produits des industries alimentaires ; boissons, liquides alcooliques et vinaigres ; tabacs ...

V // Produits minéraux

VI // Produits des industries chimiques ou des industries connexes

VII // Matières plastiques et ouvrages en ces matières ; caoutchouc et ouvrages en ces matières

VIII // Peaux, cuirs, pelleteries ... ; articles de bourrellerie ou de sellerie ; articles de voyage, ...

IX // Bois, charbon de bois ... ; liège ... ; ouvrages de sparterie ou de vannerie

X // Pâtes de bois ou d'autres matières fibreuses cellulosiques ; ... ; papier et ses applications

XI // Matières textiles et ouvrages en ces matières

XII // Chaussures, coiffures, parapluies, parasols, cannes, fouets, ... ; plumes ... ; fleurs artificielles ; ...

XIII // Ouvrages en pierre, plâtre, ciment, ... ; produits céramiques ; verre et ouvrages en verre

XIV // Perles ..., pierres ..., métaux précieux, ... ; bijouterie de fantaisie ; monnaies

XV // Métaux communs et ouvrages en ces métaux

XVI // Machines et appareils, matériel électrique et leurs parties ; appareils d'enregistrement ou de reproduction du son, ... ; des images et du son en télévision, ...

XVII // Matériel de transport

XVIII // Instruments et appareils d'optique, de photographie ou de cinématographie, de mesure, de contrôle ou de précision ; instruments et appareils médico-chirurgicaux ; horlogerie ; instruments de musique ; ...

XIX // Armes, munitions et leurs parties et accessoires

XX // Marchandises et produits divers

XXI // Objets d'art, de collection ou d'antiquité

ANNEXE II Inventaire des régimes préférentiels - Zones et types de cumul d'origine (Situation au 1/09/2003)

Brève introduction aux règles d'origine préférentielles

Régimes préférentiels

Cette annexe dresse l'inventaire des régimes préférentiels autonomes et conventionnels (accords établissant une zone de libre échange) mis en place par la Communauté. Ces régimes sont fondés sur l'origine des produits bénéficiaires des préférences tarifaires et l'annexe ne reprend donc pas les accords d'union douanière entre la Communauté d'une part, la Turquie, Andorre et Saint-Marin d'autre part.

L'annexe présente, en regard du régime préférentiel en cause (pays ou groupe de pays bénéficiaire, cadre juridique, références de publication au JO), le texte reprenant les règles d'origine correspondantes ainsi que le type de cumul d'origine applicable.

Dans la mesure où elle porte sur la situation actuelle des régimes préférentiels, l'annexe n'est pas organisée en fonction du statut éventuel de pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne de certains des pays avec lesquels la Communauté a conclu des accords préférentiels.

Origine d'un produit

Les règles d'origine sont les moyens par lesquels est déterminé le pays d'où les marchandises sont originaires, c'est-à-dire non pas d'où elles ont été expédiées mais où elles sont censées avoir été produites ou manufacturées, en vue de leur appliquer certaines mesures tarifaires ou non tarifaires. Les règles d'origine préférentielles sont appliquées lorsqu'il s'agit de s'assurer qu'un produit remplit les conditions pour bénéficier d'un traitement tarifaire préférentiel, autonome ou conventionnel, et que cette préférence ne profite qu'aux produits des pays auxquels elle est destinée.

Certains produits sont manifestement originaires d'un pays donné, parce qu'ils y sont entièrement obtenus à partir de matières premières locales. Dans la plupart des cas cependant, les produits résultent d'une ouvraison ou d'une transformation dans le pays concerné de marchandises importées, non originaires. Pour conférer le caractère originaire à un produit, cette transformation doit être suffisamment importante pour établir un lien réel entre le produit et le pays. Des critères (changement de position tarifaire SH, pourcentage en valeur, processus spécifique, ou combinaison de ces critères) ont donc été établis, pour chaque catégorie de produits, afin de déterminer si les opérations effectuées dans un pays donné sur des matières non originaires mises en oeuvre pour leur obtention sont suffisantes pour leur conférer l'origine de ce pays. Certaines opérations mineures (dites « insuffisantes » ou « minimales ») ne confèrent toutefois jamais l'origine.

Cumul d'origine

Les critères de transformation suffisante pour la détermination de l'origine d'un produit s'appliquent en principe à toute matière importée d'un pays tiers mise en oeuvre pour l'obtention du produit dans le pays d'exportation. En vue de favoriser l'intégration économique régionale, les systèmes de cumul de l'origine permettent toutefois de ne pas soumettre à ces critères des matières originaires de pays partenaires, facilitant ainsi les possibilités d'approvisionnement à partir de ces pays. Pour autant que le produit fini acquière le caractère originaire, ce dernier est alors alloué à l'un ou l'autre des pays partenaires impliqués dans l'opération, selon des dispositions spécifiques :

- le cumul bilatéral intervient entre deux partenaires et permet à un opérateur du pays A d'utiliser des matières originaires du pays B comme si elles étaient originaires de A, et inversement, les critères de détermination d'origine n'étant appliqués qu'aux marchandises non originaires ; il suffit alors que l'opération effectuée en A soit « plus que minimale » pour conférer l'origine de A ; cette forme de cumul est appliquée dans tous les accords bilatéraux conclus par la Communauté ainsi que dans ses régimes préférentiels autonomes (SPG, Balkans occidentaux, PTOM).

- le cumul diagonal obéit au même principe mais il intervient entre au moins trois partenaires qui doivent avoir établi entre eux un réseau d'accords de libre échange comportant les mêmes règles d'origine et prévoyant ce type de cumul ; le prototype de cette forme de cumul est le cumul « paneuropéen » qui associe la Communauté, les pays de l'AELE, les PECO et la Turquie.

- le cumul régional SPG est une forme de cumul diagonal qui intervient au sein d'un groupe régional de pays bénéficiaires (l'ANASE, par exemple) en vue de conférer le caractère originaire à des produits destinés à être exportés vers la Communauté en vue d'y bénéficier des préférences généralisées ; dans ce cas, le caractère originaire sera alloué au pays du groupe où a été effectuée une opération plus que minimale et où a été apportée une valeur ajoutée au moins égale à la valeur en douane des matières originaires des autres pays du groupe, mises en oeuvre dans la fabrication.

- Le cumul total est en revanche fondé sur un « cumul d'ouvraisons», le caractère originaire du produit étant déterminé par référence à l'ensemble des ouvraisons ou transformations effectuées dans la zone constituée par les pays participant au cumul ; à cette fin, les transformations effectuées dans le pays A sont considérées comme effectuées dans le pays B, lorsque le produit non originaire obtenu en A fait l'objet d'une nouvelle ouvraison en B ; ce type de cumul se rencontre, avec des variantes, dans le cadre des régimes préférentiels ACP, PTOM, Maghreb et EEE (dans ce dernier cas, l'Espace économique européen constitue un seul territoire au sein duquel les produits peuvent, notamment via le cumul total, acquérir le caractère originaire de l'espace).

Régimes préférentiels fondés sur l'origine des produits

Accords préférentiels // Règles d'origine/Cumul

Pays de l'AELE

Suisse //

- Produits industriels (01.01.1973) (Accord de libre échange du 22.07.1972, J.O.C.E. n° L300 du 31.12.1972) // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

- Produits agricoles (01.06.2002) (Accord relatif aux échanges de produits agricoles du 21 juin 1999, J.O.C.E. n° L114 du 30.4.2002) // Article 4 de l'accord agricole (renvoi au Protocole n° 3 ALE)

Islande (01.04.1973)

(Accord de libre échange du 22.07.1972, J.O.C.E. n° L301 du 31.12. // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Norvège (01.07.1973)

(Accord de libre échange du 14.05.1973, J.O.C.E. n° L171 du 27.06.1973) // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Espace Economique Européen (CE-IS-NO-LI)

(Accord d'association du 02.05.1992, J.O.C.E. n° L1 du 03.01.1994) // Protocole 4

Cumul total et diagonal « paneuropéen » [a]

Pays d'Europe Centrale et Orientale

Hongrie (01.03.1992)

(Accord européen d'association du 16.12.1991, J.O.C.E. n° L347 du 31.12.1993) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Pologne (01.03.1992)

(Accord européen d'association du 16.12.1991, J.O.C.E. n° L348 du 31.12.1993) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

République tchèque (01.03.1992)

(Accord européen d'association du 04.10.1993, J.O.C.E n° L360 du 31.12.1994) // Protocole n° 4.

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

République slovaque (01.03.1992)

(Accord européen d'association du 04.10.1993, J.O.C.E. n° L359 du 31.12.1994) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Bulgarie (31.12.1993)

(Accord européen d'association du 08.03.1993, J.O.C.E. n° L358 du 31.12.1994) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Roumanie (01.05.1993)

(Accord européen d'association du 01.03.1993, J.O.C.E. n° L357 du 31.12.1994) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Estonie (01.01.1995)

(Accord européen d'association du 12.06.1995, J.O.C.E. n° L68 du 09.03.1998) // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Lettonie (01.01.1995)

(Accord européen d'association du 12.06.1995, J.O.C.E. n° L26 du 02.02.1998) // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Lituanie (01.01.1995)

(Accord européen d'association du 12.06.1995, J.O.C.E. n° L51 du 20.02.1998) // Protocole n° 3

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Slovénie (01.01.1997)

(Accord européen d'association du 10.06.1996, J.O.C.E. n° L51 du 26.02.1999) // Protocole n° 4

Cumul diagonal « paneuropéen » [a]

Pays des Balkans occidentaux

Macédoine (Anc. Rép. Yougoslave de) (01.06.2001)

(Accord intérimaire du 09.04.2001, J.O.C.E. n° L124 du 04.05.2001) // Protocole n° 4

Cumul bilatéral

Croatie (01.01.2002)

(Accord intérimaire du 29.10.2001, J.O.C.E. n° L330 du 14.12.2001) // Protocole n° 4

Cumul bilatéral

Pays méditerranéens

Turquie (produits hors union douanière) //

- Produits C.E.C.A. (01.01.1997)

(Accord du 25.07.1996, J.O.C.E. n° L227 du 07.09.1996) // Protocole n° 1

Cumul diagonal « paneuropéen »

- Produits agricoles (01.01.1998)

(Déc. n° 1/98 du Conseil d'association du 25.02.1998, J.OC.E. n° L86 du 20.03.1998) // Protocole n° 3

Cumul bilatéral

Malte (01.04.1971)

(Accord d'association du 05.12.1970, J.O.C.E. n° L61 du 14.03.1971) // Protocole

Cumul bilatéral

Chypre (01.06.1973)

(Accord d'association du 19.12.1972, J.O.C.E. n° L133 du 21.05.1973) // Protocole

Cumul bilatéral

Algérie (01.07.1976) [b]

(Accord de coopération du 26.04.1976, J.O.C.E. n° L263 du 27.09.1978) // Protocole n° 2

Cumul bilatéral

Tunisie (01.03.1998)

(Accord euro-méd. d'association du 17.07.1995, J.O.C.E. n° L97 du 30.03.1998) // Protocole n° 4

Cumul bilatéral, diagonal et total « Maghreb »

Maroc (01.03.2000)

(Accord euro-méd. d'association du 26.02.1996, J.O.C.E. n° L70 du 18.03.2000) // Protocole n° 4

Cumul bilatéral, diagonal et total « Maghreb »

Israël (01.06.2000)

(Accord euro-méd. d'association du 20.11.1995, J.O.C.E. n° L147 du 21.06.2000) // Protocole n° 4

Cumul bilatéral

Autorité palestinienne (01.07.1997)

(Accord euro-méd. intérimaire du 24.02.1997, J.O.C.E. n° L187 du 16.07.1997) // Protocole n° 3

Cumul bilatéral

Egypte (01.07.1977) [b]

(Accord de coopération du 18.01.1977, J.O.C.E. n° L266 du 27.09.1978) // Protocole n° 2

Cumul bilatéral

Jordanie (01.05.2002)

(Accord euro-méd. du 24.11.1997, J.O.C.E. n° L129 du 15.05.2002) // Protocole n° 3

Cumul bilatéral

Liban (01.03.2003)

(Accord euro-méd. intérimaire du 17.06.02, J.O.C.E. n° L262 du 30.09.2002) // Protocole n° 2

Cumul bilatéral

Syrie (01.07.1977) [c]

(Accord de coopération du 18.01.1977, J.O.C.E. n° L269 du 27.09.1978) // Protocole n° 2

Cumul bilatéral

Autres pays ou territoires

Andorre (produits agricoles hors union douanière)

(Accord, J.O.C.E. n° L374 du 31.12.1990) // Appendice à l'Accord

Cumul bilatéral

Iles Féroé - Danemark (01.01.1997)

(Accord du 06.12.1996, J.O.C.E. n° L53 du 22.02.1997) // Protocole n° 3

Cumul bilatéral

Afrique-Caraïbes-Pacifique (01.04.2003)

(Accord de partenariat ACP-CE-Etats membres de Cotonou, du 23 juin 2000, J.O.C.E. no L65 du 8.03.2003 et L83 du 1.04.2003 ; application provisoire à compter du 01.03.2000) // Protocole 1 de l'Annexe V

Cumul bilatéral et total « CE-ACP-PTOM » [d]

Afrique du Sud (01.01.2000)

(Accord de commerce, de développement et de coopération : application provisoire, ,J.O.C.E. n° L311 du 04.12.1999) // Protocole 1

Cumul bilatéral [e]

Mexique (01.07.2000)

(Déc. 2/2000 du Conseil Conjoint CE-Mexique du 23 mars 2000 : application provisoire de l'accord de partenariat ..., J.O.C.E. n° L157 du 30.06.2000 et L245 du 29.09.2000) // Annexe III à la Décision

Cumul bilatéral

Chili (01.02.2003)

(Application provisoire de l'accord d'association, J.O.C.E. n° L352 du 30.12.2002 et L26 du 31.1.2003) // Annexe III à l'Accord

Cumul bilatéral

régimes préférentiels autonomes // Règles d'origine/Cumul

Pays et Territoires d'Outre Mer (02.12.2001)

(Déc. no 2001/822/C.E. du Conseil du 27 novembre 2001, J.O.C.E. no L314 du 30.11.2001 et J.O.C.E. n° L324 du 7.12.2001 : Appendice II de l' Annexe III) // Annexe III à la Décision

Cumul bilatéral et total « CE-PTOM-ACP »

Système des Préférences Généralisées

(Règl. (CE) n° 2501/2001 du Conseil du 10.12.2001, J.O.C.E. n°L346 du 31.12.2001) // Articles 66 à 97

(Règl. (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 02.07.1993)

Cumul bilatéral, régional et diagonal CE-NO-CH [f]

Pays des Balkans Occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Yougoslavie)

(Règl. (CE) n° 2007/2000 du Conseil du 18.09.2000, J.O.C.E. n° L240 du 23.09.2000) // Articles 66 et 98 à 123

(Règl. (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 02.07.1993)

Cumul bilatéral

Ceuta et Melilla

(Protocole n°2 à l'Acte d'adhésion de l'Espagne) // Règl. (CE) n° 82/2001 du Conseil du 5.12.2000 (J.O.C.E. n° L20 du 20.01.2001)

Cumul bilatéral avec la CE et cumul diagonal ou total, selon le cas, avec les pays partenaires de la CE [g]

Notes :

[a] Le cumul diagonal d'origine dit « paneuropéen » inclut les produits originaires de la Communauté, de Bulgarie, de Suisse (y compris le Liechtenstein), de la République tchèque, d'Estonie, de Hongrie, d'Islande, de Lituanie, de Lettonie, de Norvège, de Pologne, de Roumanie, de Slovénie, de la république slovaque et de Turquie (à l'exception des produits agricoles visés à l'annexe I du Traité CE) (pour l'état des accords permettant ce cumul, voir JO n°C100 du 25.4.2002, p. 5) ; il concerne également les produits industriels des chapitres 25 à 97 du SH, originaires de la Principauté d'Andorre ainsi que les produits originaires de la République de Saint Marin.

[b] Nouvel accord euro-méditerranéen d'association signé mais pas encore ratifié ni entré en vigueur

[c] Nouvel accord euro-méditerranéen d'association en cours de négociation

[d] Le cumul de l'origine avec l'Afrique du Sud, également prévu par cet accord, n'est pas encore entré en vigueur.

[e] Le cumul de l'origine avec les Etats ACP, également prévu par cet accord, n'est pas encore entré en vigueur.

[f] Le cumul bilatéral SPG s'applique entre la CE et le pays bénéficiaire, le cumul « diagonal » s'applique entre la CE, la Norvège ou la Suisse et le pays bénéficiaire et le cumul régional s'applique entre les pays bénéficiaires appartenant à l'un des quatre groupes régionaux de cumul SPG (Association des nations de l'Asie du Sud-Est, Marché commun d'Amérique centrale, Communauté andine, Association sud-asiatique pour la coopération régionale). Ces types de cumul peuvent se combiner pour une même opération.

[g] Ces différents cumuls s'appliquent, en vertu du règlement n° 82/2001, en ce qui concerne les échanges entre la Communauté et Ceuta et Melilla ; mais ils jouent également, en vertu des règles d'origine des régimes préférentiels établis par la Communauté avec des pays tiers, en ce qui concerne les échanges entre ces pays tiers et Ceuta et Melilla (pour la liste des pays avec lesquels ces différents cumuls sont possibles, voir JO n° C108 du 4.5.2002, p.3).

FICHE FINANCIÈRE

Le présent Livre vert ne constitue pas une proposition législative mais un document de réflexion visant à l'ouverture d'un débat. Il n'a donc en tant que tel aucune incidence financière.

FICHE D'ÉVALUATION D'IMPACT IMPACT DE LA PROPOSITION SUR LES ENTREPRISES ET, EN PARTICULIER, SUR LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES (PME)

Le présent Livre vert ne constitue pas une proposition législative mais un document de réflexion visant à l'ouverture d'un débat. Il n'a donc en tant que tel aucun impact sur les entreprises et, en particulier les PME.

L'exercice de consultation sur l'avenir des règles d'origine dans les régimes commerciaux préférentiels, qui va être engagé grâce au Livre vert, sera toutefois principalement destiné aux milieux économiques. Au niveau aussi bien des entreprises individuelles que de leurs organisations représentatives, ces milieux pourront contribuer à la réflexion et faire état de leurs besoins en la matière.