COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 16.6.2021 JOIN(2021) 20 final





COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN ET AU CONSEIL

INTITULÉE

«Relations UE-Russie – Prendre nos distances, exercer une pression et dialoguer»





















1.Introduction Le Conseil européen des 24 et 25 mai 2021 a tenu un premier débat stratégique sur la Russie et a condamné les activités russes illégales, provocatrices et déstabilisatrices à l'encontre de l'UE, de ses États membres et au-delà. Il a réaffirmé l'unité et la solidarité de l'Union face à de tels actes ainsi que son soutien aux partenaires orientaux. Le Conseil européen a réitéré son attachement aux cinq principes régissant la politique de l’UE à l’égard de la Russie et a indiqué que l’Union poursuivrait la coordination avec les partenaires partageant les mêmes valeurs. Il a invité le haut représentant et la Commission à présenter un rapport sur les relations entre l'UE et la Russie contenant des actions envisageables, conformément à ces principes, en vue de sa réunion de juin 2021. La présente communication conjointe constitue la réponse à cette invitation. 2.Contexte politique La Russie est le plus grand voisin de l’Union et reste une force incontournable en Europe et dans le monde, en raison principalement de sa taille et de sa portée géographique, de sa volonté d’accroître sa capacité de rayonnement au niveau international, ainsi que de sa capacité politique et diplomatique et de sa forte capacité militaire. En tant qu’acteur géopolitique, la Russie aspire à conserver sa position mondiale dans un monde multipolaire fondé sur des relations de pouvoir, souvent en liaison étroite avec d’autres acteurs tels que la Chine, plutôt que de contribuer et d’agir dans le cadre d’un système multilatéral renforcé et fondé sur des règles. Elle cherche à mettre en œuvre sa propre sphère d’influence géopolitique fondée principalement sur une logique à somme nulle. Ce faisant, le gouvernement russe conteste et compromet souvent le droit international, ainsi que les principes clés de l’OSCE et du Conseil de l’Europe, qu’il s’est engagé à respecter et qui structurent la sécurité et la coopération sur le continent européen, y compris le droit de chaque pays d’effectuer librement ses propres choix en matière de politique étrangère, de sécurité et de politique intérieure. Les dirigeants russes utilisent divers instruments pour influencer, interférer, affaiblir ou même chercher à déstabiliser l’Union et ses États membres, ainsi que les pays des Balkans occidentaux et du partenariat oriental. Dans le cadre de ces efforts, la Russie continue d’investir massivement dans sa capacité à contrôler et à influencer l’espace d’information à l’intérieur et à l’extérieur de ses frontières. Le financement des médias contrôlés par l’État augmente rapidement, en particulier pour les médias tels que RT, qui s’adressent exclusivement à des publics externes. La Russie continue d’orchestrer des cyberopérations et des opérations de manipulation de l’information de plus en plus sophistiquées, ainsi que des attaques chimiques et autres, notamment celles perpétrées contre l’Organisation pour l'interdiction des armes chimiques (OIAC), le Bundestag allemand et les Skripal à Salisbury; on peut également citer l’explosion survenue en République tchèque. Elle mène des actions militaires et hybrides directes dans les conflits non résolus qu’elle alimente en Ukraine, en Géorgie et en Moldavie, ainsi que dans le voisinage méridional de l’UE, en Syrie et en Libye en particulier, et au-delà. Elle cherche à conserver le contrôle du régime autoritaire en Biélorussie. La gestion des relations avec la Russie constitue donc un défi stratégique majeur pour l’Union . Les relations entre l’UE et la Russie n’ont cessé de se détériorer depuis 2014, à la suite de l’annexion illégale de la péninsule de Crimée par la Russie et de la déstabilisation de l’est de l’Ukraine. Parmi les actions menées plus récemment figure le déploiement militaire russe le long de la frontière ukrainienne, dans la péninsule de Crimée et dans la région de la mer Noire, qui n’a été reprise que partiellement, ainsi que la fermeture prolongée de zones de la mer Noire. En outre, l’implication des services de renseignement russes dans des actions déstabilisatrices menées au sein des États membres de l’Union a entraîné une nouvelle dynamique négative. Il s’agit notamment de l’expulsion de diplomates, d’interdictions de pénétrer sur le territoire ainsi que de la publication, par la Russie, de la liste d’«États inamicaux» et des restrictions à la représentation diplomatique qui en découlent. Par ailleurs, le gouvernement russe tente fréquemment de faire progresser ses relations bilatérales avec les États membres au détriment des relations entre l’UE et la Russie. L’évolution de la politique intérieure de la Russie, caractérisée par une répression politique croissante exercée par le gouvernement pour préserver l’ordre politique et économique actuel, a également eu une incidence croissante sur les relations entre l’UE et la Russie. Avec les prochaines élections législatives russes en septembre 2021, la situation de la société civile, des défenseurs des droits de l’homme et des médias indépendants s’est encore dégradée dans le pays, limitant aussi la capacité de ces derniers à coopérer avec l’Union. Les modifications apportées à la Constitution et les lois répressives sur les «agents étrangers», les «organisations indésirables» et l’«extrémisme» viennent renforcer les mesures de répression systématiques contre les droits de l’homme et les libertés fondamentales, bien qu’ils soient consacrés dans la Constitution russe et dans les obligations internationales qui incombent au pays. De plus, les autorités mènent des campagnes de désinformation en créant des discours mensongers sur une prétendue «ingérence étrangère» dans les affaires intérieures russes, cherchant à dissuader une véritable opposition et à discréditer la société civile. La condamnation politique d’Alexeï Navalny, à la suite de sa tentative d’assassinat par un agent chimique neurotoxique, l’interdiction effective des activités de son réseau politique qualifié d’«extrémiste», ainsi que l’intimidation et la répression continues de médias indépendants et de journalistes ne sont que quelques exemples récents. Dans le même temps, la Russie souffre de faiblesses structurelles graves et croissantes. Le revenu réel disponible y a chuté de 10 % depuis 2013. Le pays suit une courbe démographique et socio-économique déclinante, exacerbée par son modèle économique axé sur les combustibles fossiles, ainsi que par une trajectoire budgétaire déséquilibrée et les effets de la pandémie actuelle de COVID-19. Malgré ces différences fondamentales, l’Union et la Russie ont une responsabilité commune essentielle en matière de paix et de sécurité sur le continent européen. Nous faisons face à des défis mondiaux communs et sommes étroitement liés dans certains domaines économiques spécifiques. Nous sommes également liés par les mêmes obligations au sein d’organisations internationales telles que le Conseil de l’Europe et l’OSCE, que nous devons respecter. Les relations économiques entre l'Union et la Russie ·La Russie est le cinquième partenaire commercial de l’Union, représentant 4,8 % de l’ensemble des échanges de biens de l’UE avec le monde en 2020. ·Inversement, l’Union est de loin le plus grand partenaire commercial de la Russie: elle représente 37,3 % de l’ensemble des échanges de biens du pays. ·L’Union est aussi, de loin, le premier investisseur en Russie. En 2019, le total d’investissements étrangers directs (IED) de l’UE s’élevait à 311 400 000 000 EUR (75 % du total des IED en Russie). ·Le total d’IED de la Russie dans l’UE a été estimé à 136 000 000 000 EUR (seulement 1 % du total des IED). Il est évident que, pour autant que les conditions politiques le permettent, le potentiel de coopération entre l’Union et la Russie est très important. L’Union a fait une offre conditionnelle de coopération. Le gouvernement russe poursuit cependant activement des objectifs qui vont dans la direction opposée: créer une zone de dépendance dans son voisinage, porter atteinte à une Europe politiquement unie, faire reculer notre vision d’un ordre multilatéral fondé sur des règles et créer des situations dans les affaires internationales destinées à limiter le rôle de l’Union et de ses partenaires. 3.Mise en œuvre des accords de Minsk L’Union a apporté un soutien sans faille au format Normandie, au groupe de contact trilatéral et à l’OSCE, y compris aux efforts déployés dans le cadre de la mission spéciale d'observation de l'OSCE. L’élection du président Zelensky a certes donné un nouvel élan aux négociations, mais les conclusions du sommet en format Normandie de décembre 2019 doivent encore être pleinement mises en œuvre. Chose plus inquiétante, le gouvernement russe essaie de plus en plus de se présenter comme un médiateur et non comme une partie au conflit et exige des contacts directs entre Kiev et les soi-disant «républiques», ce qui est contraire au protocole de Minsk. En avril 2021, la Russie a également renforcé sa présence militaire à la frontière orientale de l’Ukraine et dans la péninsule de Crimée. L’accès de la mission spéciale d'observation de l'OSCE à l’est de l’Ukraine reste régulièrement entravé par les soi-disant «républiques» et les violations du cessez-le-feu se situent au niveau de celles d’avant juillet 2020. Cette tendance perdurera probablement, la Russie n’adoptant pas une approche constructive. L’Union continue de soutenir les formats et instruments existants. Elle continuera également à insister sur sa volonté de jouer un rôle de premier plan dans la reconstruction des régions touchées par le conflit une fois que les conditions seront remplies, notamment en encourageant la mise en œuvre intégrale des accords de Minsk. Dans l’intervalle, l’Union reste déterminée à atténuer les conséquences humanitaires du conflit. L’Union est en effet est l’un des principaux donateurs humanitaires dans le cadre de la crise qui touche l’est de l’Ukraine. Depuis le début de la crise, l’Union a fourni une aide d’urgence de plus de 190 000 000 EUR, dont 25 400 000 EUR en 2021, et plus de 1 000 000 000 EUR, avec les États membres, d’aide humanitaire et d’aide au redressement rapide. Le soutien de l’Union bénéficie aux personnes vulnérables et à celles qui en ont le plus besoin des deux côtés de la ligne de contact. L’Union fournit également, par l’intermédiaire de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, une aide humanitaire aux réfugiés ukrainiens en Russie. L’aide totale dont ils bénéficient depuis 2017 s’élève à plus de 1 000 000 EUR et couvre l’accès aux services de soins de santé, des bons d'achat pour des denrées alimentaires, des articles non alimentaires et un soutien aux moyens de subsistance.

L’Union a imposé trois séries de mesures restrictives à la Russie en réaction à son annexion illégale de la péninsule de Crimée et à la déstabilisation en cours dans l’est de l’Ukraine. Ces mesures visent à prévenir toute nouvelle escalade ou évolution défavorable de la situation en Ukraine et envoient un signal fort de soutien de l’Union à l’Ukraine ainsi qu’à son intégrité territoriale, à sa souveraineté et à son indépendance. Le lien évident entre ces sanctions et la mise en œuvre intégrale des accords de Minsk est destiné à inciter le gouvernement russe à contribuer à trouver une solution au conflit, tandis que la perspective de l’adoption de sanctions supplémentaires par l’Union vise à dissuader la Russie d’aggraver encore la situation par son attitude agressive. La reconduction unanime constante des sanctions témoigne de l’unité et de la crédibilité de l’Union. Les mesures prises par cette dernière ont accru le coût de la poursuite de l’agression par la Russie et ont limité le recours accru aux capacités militaires et l’expansion en Ukraine. La Russie sera tenue responsable de toute détérioration dans les soi-disant «républiques». Il demeure aussi essentiel de maintenir la coordination et l’unité existantes, y compris en matière de sanctions, avec des partenaires partageant les mêmes valeurs, tels que le G7. Afin de garantir le respect de l’indépendance, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ainsi que la pleine application des règles de l’UE sur les visas Schengen en Russie et en Ukraine, l’Union a également fourni des orientations sur la non-reconnaissance de certaines catégories de passeports internationaux russes ordinaires délivrés aux résidents de la péninsule de Crimée et sur le traitement des demandes de visa émanant de résidents de zones non contrôlées par le gouvernement des régions ukrainiennes de Donetsk et de Louhansk. 4.Des relations renforcées avec les partenaires orientaux et d’autres voisins de l'Union L’Union continue de proposer un renforcement des relations à ses partenaires orientaux à des fins de prospérité, de bon voisinage et de mise en œuvre de réformes. Le bon fonctionnement du partenariat oriental est un outil permettant de renforcer la stabilité, la sécurité et la prospérité de l’Europe. En mars 2020, le haut représentant et la Commission ont proposé les objectifs d'intervention à long terme du partenariat oriental dans les domaines de l’économie, de la gouvernance, de l’environnement et du climat, du numérique et de la société, en mettant tout particulièrement l’accent sur la résilience. Un programme renouvelé au-delà de 2020 sera adopté dans le cadre du 6e sommet du partenariat oriental, qui se tiendra en décembre 2021. L’Union rejette fermement la poursuite par la Russie d’une sphère d’influence privilégiée. Les partenaires orientaux jouissent de la pleine souveraineté de façonner librement l’étendue et la profondeur de leurs relations avec l’Union et d’autres acteurs internationaux. Le gouvernement russe poursuit néanmoins sa politique de confrontation, en recourant à des instruments politiques non contraignants et contraignants pour exercer des pressions. Par conséquent, l’Union maintient sa politique visant à renforcer la résilience des partenaires orientaux grâce à des accords bilatéraux (y compris des accords d’association/des zones de libre-échange approfondi et complet) et à un soutien financier important, l’accent étant mis récemment sur les réformes nécessaires en matière d’économie, de gouvernance et d’état de droit, de transformations verte et numérique et de sociétés inclusives. Au cours des sept dernières années, près de 5 000 000 000 EUR d’aide sous la forme de subventions ont été accordés, l’accent étant mis en particulier sur la résilience face aux menaces hybrides et informatiques et à la désinformation, ainsi que sur la coopération internationale en matière répressive. En outre, l’Union a fourni, en 2020, près de 1 000 000 000 EUR pour aider les pays à faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19. Elle a aussi fourni une assistance macrofinancière importante à trois pays du partenariat oriental. L’Union a également continué de s’opposer aux tentatives du gouvernement russe de se présenter comme un médiateur et non comme une partie aux conflits territoriaux qui touchent l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie. Elle a poursuivi sa politique de non-reconnaissance en ce qui concerne l’annexion illégale de la péninsule de Crimée et l’«indépendance» des régions géorgiennes séparatistes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud, soutenue par la Russie. En juin 2019, l’Union a renouvelé sa stratégie pour l’Asie centrale afin d’intensifier son engagement et de contribuer au développement de la région, en mettant l’accent sur la résilience, la prospérité et la coopération régionale. L’Union a entretenu un dialogue ad hoc avec la Russie sur l’Asie centrale. Toutefois, l’attitude du gouvernement russe à l’égard de l’engagement de l’UE dans la région reste négative, notamment en ce qui concerne la conclusion d’accords de partenariat et de coopération renforcés. 5.Renforcer la résilience dans l'UE Au cours de ces dernières années, l’UE a considérablement progressé dans le renforcement de sa résilience face aux défis émanant de l’étranger ou instrumentalisés par des éléments étrangers. Le fait de gérer et d’accélérer la double transition verte et numérique améliore la résilience de l’UE, en la rendant peu à peu moins tributaire des approvisionnements étrangers et de la géopolitique de l’énergie, et en mettant davantage les matériels et logiciels de pointe élaborés par nos économies à l’abri des influences étrangères. Le réexamen de la politique commerciale et l’actualisation de la stratégie industrielle 2020 ont également donné lieu à des actions concrètes visant à améliorer l’autonomie stratégique ouverte de l’Union et à remédier à ses dépendances stratégiques. De manière générale, l’Union se dote désormais d’outils plus autonomes, tels que le mécanisme de filtrage des IDE, la boîte à outils relative à la 5G ou encore le nouvel instrument relatif aux subventions étrangères. L’UE continue de renforcer sa résilience et sa sécurité énergétique en diversifiant ses sources d’approvisionnement internationales et en créant un marché unique européen de l'énergie, notamment en ce qui concerne le gaz. Ce résultat a été atteint grâce à une amélioration des matériels (par ex.: de nouvelles infrastructures comprenant des interconnecteurs, des gazoducs à flux inversé, davantage d’installations de stockage et de terminaux pour gaz naturel liquéfié) et à des logiciels législatifs plus clairs, donnant lieu notamment à des marchés de détail ouverts et non discriminatoires, à la dissociation de la production et de l’approvisionnement, d’une part, de l’exploitation de réseaux, d’autre part, à l’indépendance et à la coopération réglementaires, ainsi qu’à la pleine application des règles de concurrence de l’UE. Les relations entre l’Union et la Russie dans le domaine de l'énergie sont marquées par un fort degré d’interdépendance. La Russie est actuellement le premier fournisseur d’énergie de l’UE et l’UE est de loin le premier marché d’exportation d'énergie de la Russie. Parmi les autres défis liés à l’énergie, on citera la cybersécurité des installations d'énergie de l’UE et l’acquisition par des acteurs contrôlés par l’État russe d’actifs stratégiques dans l’Union et ses voisins proches. Toutefois, alors que nous nous tournons résolument vers la décarbonisation, notre indépendance énergétique ira grandissante, tandis que notre dépendance à l’égard des approvisionnements russes s’amenuisera dans l’ensemble. Dans les 10 à 20 prochaines années, la Russie assistera à une baisse sensible de ses exportations de produits énergétiques vers l’UE, ce qui ne manquera d’avoir des répercussions au niveau national. Les relations entre l'Union et la Russie dans le domaine de l'énergie ·Pour l’heure, la Russie représente 26 % des importations de pétrole de l’UE, et 40 % de ses importations de gaz. ·La Russie, cependant, dépend clairement des marchés de l'énergie de l’UE, caractérisés par leur profondeur, leur stabilité et leur aspect lucratif: près des deux tiers des exportations de pétrole de la Russie, les deux tiers de ses exportations de gaz et environ la moitié de ses exportations de charbon sont destinées à l’UE, tandis que 27 % de ses exportations de pétrole et seulement 2 % de ses exportations de gaz sont absorbées par la Chine. ·Les exportations énergétiques jouent aussi un rôle primordial dans le modèle économique de la Russie, car elles représentent 60 % de l’ensemble de ses exportations, 40 % de ses recettes budgétaires et 25 % de son PIB. Le renforcement de ses capacités à faire face aux menaces hybrides a été pour l’UE un aspect essentiel de son programme en matière de sécurité ces cinq dernières années. Déclenché par l’annexion illégale de la péninsule de Crimée et par la campagne de désinformation contre l’UE qui s’en est suivie, le cadre commun de 2016 met actuellement en place un large cadre stratégique de l’UE. Il a pris davantage d’ampleur encore en 2018, après l’attentat perpétré à Salisbury au moyen d’un agent chimique, en englobant notamment un nouveau régime spécifique de sanctions de l’UE relatif à l’utilisation des armes chimiques, et dans le cadre du déploiement actuel de la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité. La boîte à outils de l’UE relative à la lutte contre les menaces hybrides renforce la résilience de la société face aux chocs provoqués par toutes sortes d’attaques hybrides dans des domaines tels que la protection des infrastructures critiques, la cybersécurité, la lutte contre la désinformation, l’intégrité des élections et le filtrage des investissements directs étrangers. Les acteurs russes s’engagent désormais de manière plus affirmée dans le cyberespace, commettant ou autorisant des actes de cybermalveillance de nature à contribuer à la réalisation d’objectifs stratégiques russes, à menacer les sociétés et économies occidentales ouvertes et à nuire aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales. L’UE renforce cependant ses capacités en matière de prévention et de dissuasion des cyberattaques, ainsi que de réaction face à elles. En juillet 2020, l’UE a aussi adopté, pour la première fois, des sanctions en réponse aux cyberattaques. Sont notamment ciblés les pirates informatiques russes impliqués dans les cyberattaques connues sous les noms de «Cloud Hopper», «WannaCry» et «NotPetya». La stratégie de cybersécurité de l’UE de 2020 renforce encore la résilience collective de l’UE dans ce domaine, tandis que la boîte à outils spécifique de l’UE prévoit toute une série de mesures à la fois solides et globales, propres à assurer un niveau adéquat de cybersécurité des réseaux 5G à travers l’UE. La cyberdéfense est l’un des domaines dans lesquels l’UE et l’OTAN sont en train de renforcer leur coopération. La boussole stratégique à adopter en 2022 servira de cadre pour aider les États membres à axer leurs efforts dans les domaines de la sécurité et de la défense. Au moyen de la coopération structurée permanente et du Fonds européen de la défense, l’UE aide les États membres à développer leurs capacités de défense, afin de les mettre en adéquation avec les efforts déployés par l’OTAN. La Russie poursuit ses activités de manipulation de l’information et d’ingérence, en recourant à un éventail de tactiques, techniques et procédures différentes. Ces campagnes de désinformation, à la fois délibérées et coordonnées, ont pour but de tromper, d’instiller la méfiance ou de saper les processus et institutions démocratiques. Ces objectifs sont apparus plus évidents encore durant la pandémie de COVID-19, à l’occasion de laquelle la Russie a soutenu des opérations de désinformation visant à entraver la réaction de l’UE. L’UE a mis en place une série de structures et de mesures visant à lutter contre les manipulations de l’information et ingérences étrangères. Elle continue à se forger une appréciation de la situation, à renforcer sa résilience et à perturber ces activités avec toujours plus d’efficacité. Grâce à ses capacités en matière de communications stratégiques, et notamment au groupe de travail chargé de la communication stratégique dans le voisinage oriental (task force East Stratcom), l’UE détecte, analyse et révèle au grand jour la désinformation russe. Elle continue à renforcer ses capacités et noue un dialogue proactif avec différents publics au sein de l’UE, des Balkans occidentaux et des pays relevant de sa politique de voisinage. Le système d'alerte rapide met en contact les institutions de l’UE avec les États membres et des partenaires partageant les mêmes valeurs, tels que le G7 et l’OTAN, de manière à apporter des réponses conjointes. Grâce au code de bonnes pratiques contre la désinformation, l’UE a, en outre, mis en place un cadre clair permettant aux plateformes en ligne de relever ce défi. La mise en œuvre du plan d'action pour la démocratie européenne renforcera encore ces instruments. 6.Éventuelle coopération sélective avec la Russie sur des questions présentant un intérêt pour l’Union

En vertu des cinq principes directeurs convenus en mars 2016, l’UE est ouverte à une coopération sélective avec la Russie sur des questions présentant un intérêt pour l’Union. L’UE a des intérêts de la sorte en ce qui concerne certains aspects de son programme en matière d'environnement (climat, environnement, énergie) et certaines questions de politique étrangère. Si la coopération sélective en cours portant sur des questions telles que le commerce, l’économie, le numérique, les affaires intérieures et la santé publique a produit quelques résultats concrets limités, d’importants motifs de friction existent, notamment en matière de commerce et de transports. Peu après l’adhésion de la Russie au traité de Paris et du fait des objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, l’UE a progressivement relancé avec la Russie, au niveau des hauts fonctionnaires, les discussions sur le climat, notamment à l’occasion de la conférence financée par l’UE qui s’est tenue à Moscou en décembre 2020, dans la perspective de la COP 26 à Glasgow. La Russie s’est attelée à une stratégie à long terme en actualisant légèrement sa contribution déterminée au niveau national, tout en se ménageant une marge de manœuvre considérable pour l’augmentation de ses émissions. La Russie a également pris quelques mesures législatives pour actualiser ses propres politiques climatiques, mais ses récents efforts pourraient susciter de faux espoirs. Les autorités russes ne cessent de demander la tenue de discussions techniques avec l’UE sur les possibles retombées de la politique climatique de l’UE sur l’économie russe. L’UE a proposé l’organisation de discussions thématiques portant notamment sur la tarification du carbone, l’adaptation au changement climatique, voire sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. La Russie, qui partage plus de 2 000 kilomètres de frontières avec l’UE, doit faire face à un grand nombre de défis environnementaux ayant une incidence sur l’UE et ses États membres. Une coopération accrue pourrait notamment porter sur des questions telles que la gestion des déchets, la réduction de la pollution transfrontière et de la pollution atmosphérique, l’économie circulaire, la gestion durable des forêts et la lutte contre les incendies de forêt. Une telle coopération pourrait aussi avoir des conséquences positives pour l’atténuation des effets du changement climatique, qui se font déjà sentir de manière tangible en Russie, comme c’est le cas de la fonte du pergélisol. Dans un avenir proche, la conférence des parties à la convention sur la diversité biologique sera l’occasion de prendre un engagement préalable. Alors que le dialogue entre l’UE et la Russie en matière d’énergie est au point mort, nombreux sont les problèmes à régler de toute urgence. Il y a lieu de surveiller la bonne mise en œuvre de l'accord sur le transit gazier ukrainien. Il convient d’achever la synchronisation des réseaux électriques des pays baltes avec le réseau européen et le commerce européen de l’électricité, tout en veillant au maintien du bon fonctionnement des réseaux électriques russe et biélorusse. Pour ce qui est des questions numériques, les échanges au niveau opérationnel avec la Russie n’ont pas abouti à des résultats concrets. La poursuite des intérêts de l’UE demeure un objectif important, notamment la coordination sur l’utilisation de la bande de fréquences 700 MHz et l’accès au marché en Russie pour les sociétés de l’UE. D’autres sujets, tels que la recherche et l’innovation, les mégadonnées, la protection des données, les droits d'auteur, la gouvernance de l’internet et les véhicules autonomes, ont été abordés sans qu’il y ait véritablement été donné suite. L’UE devrait également lutter activement contre la politique de substitution des importations de la Russie dans les procédures de passation de marchés publics de logiciels et de matériels informatiques, afin d’épargner à l’industrie numérique de l’UE d’importants risques et difficultés. En ce qui concerne les questions de politique étrangère, on constate la persistance de tensions dans les pays du voisinage de l’UE et une concurrence grandissante dans d’autres régions dans lesquelles la Russie tente de s’affirmer sur le plan stratégique, telles que les Balkans occidentaux et la Méditerranée du Sud, ainsi que le continent africain. Il est des domaines, toutefois, où le gouvernement russe a joué un rôle constructif, comme c’est le cas en préservant le plan d’action global commun (PAGC) avec l’Iran et en garantissant sa mise en œuvre complète et effective. Il en va de même pour les efforts diplomatiques actuellement déployés à Vienne en vue de faciliter un possible retour des États-Unis au sein du plan d’action global commun et de faire en sorte que l’Iran respecte à nouveau pleinement ses engagements nucléaires. Dans le contexte de la Libye, les priorités essentielles de l’UE consistent à s’assurer que le gouvernement russe fera montre d’une attitude positive à l’égard du processus politique en cours et retirera rapidement ses mercenaires du pays. La vision russe du processus de paix au Proche-Orient est restée en principe proche de celle de l’UE. Pour ce qui est de la Syrie, les positions de l’UE et de la Russie divergent radicalement. Le gouvernement russe soutient le régime en place du président Assad, y compris les récentes «élections présidentielles» du 26 mai 2021. Son intervention militaire en Syrie a été déterminante pour la survie du régime, mais a eu pour effet de saper un peu plus la stabilité et la viabilité de l’État syrien en contribuant à une crise humanitaire régionale. Pour l’UE, la seule voie à suivre est celle d’une véritable solution politique basée sur la mise en œuvre intégrale de la résolution 2254 du Conseil de sécurité des Nations unies, qui ouvrirait aussi la voie à un retour volontaire, sûr et digne des réfugiés. En tout état de cause, l’UE poursuivra ses échanges avec la Russie au sujet de la nécessité de soutenir l’accès humanitaire aux Syriens dans le besoin, tout en défendant le droit humanitaire international en Syrie. L’UE continue de dialoguer avec la Russie dans le cadre de la dimension septentrionale et de la région de la mer Noire. La coopération au titre du partenariat pour les transports et la logistique dans le cadre de la dimension septentrionale met l’accent sur le partage des points de vue et des bonnes pratiques concernant la décarbonisation du secteur des transports. Les discussions se poursuivent aussi au sujet de la participation de la Russie aux programmes Interreg «bassin de la mer Noire», «périphérie septentrionale» et arctique 2021-2027, pour lesquels elle a fait part de son intérêt. Les dirigeants russes continuent de bloquer la candidature de l’UE au statut d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique, actuellement présidé par la Russie, même si cela n’a pas empêché l’UE de contribuer à ses travaux. La Russie bloque aussi la création de zones marines protégées dans l’océan Antarctique. L’UE a conservé avec la Russie des contacts techniques sur le plan du commerce qui se limitent généralement à des échanges, guère fructueux, sur les nombreux contentieux. Ces derniers émanent pour la plupart de la politique de substitution des importations menée par le gouvernement russe, que ce dernier justifie de plus en plus par de prétendus motifs de sécurité liés aux sanctions. Cela vient s’ajouter aux importantes distorsions déjà présentes dans l’économie russe, induites par les pouvoirs publics. Il s’ensuit une détérioration croissante du climat général des affaires et de l’investissement dans le pays. Dans un contexte relativement plus favorable, l’UE et la Russie dialoguent sur la réforme de l’OMC, y compris en ce qui concerne le rétablissement du mécanisme de règlement des différends. Le gouvernement russe a interdit l’importation de la moitié environ des produits agricoles des États membres de l’UE de manière à favoriser l’augmentation de la production nationale et de faire pression sur le reste du commerce agroalimentaire, en particulier sur les vins, les spiritueux et les aliments pour animaux de compagnie, au moyen de diverses restrictions sanitaires et phytosanitaires. Les indications géographiques de l’UE, notamment, continuent d’être utilisées de manière abusive. Le secteur agroalimentaire de l’UE a toutefois fait montre d’une remarquable résilience. Avec quelques différences sectorielles et régionales, il a généralement été en mesure de trouver des débouchés de substitution, de sorte que, depuis l’instauration de l’embargo, la valeur globale des exportations de l’UE a sensiblement augmenté. Quelques dialogues entre experts sur les affaires intérieures se poursuivent à intervalles irréguliers. Les dernières réunions du dialogue UE-Russie sur les migrations et des comités conjoints sur l’assouplissement du régime des visas et la réadmission se sont tenues entre 2018 et 2019. Bien que le gouvernement russe juge importante la coopération dans ces domaines, il ne respecte pas pleinement ses obligations. Il s’oppose souvent également à l’UE en matière de lutte contre le terrorisme et de cybercriminalité dans les enceintes internationales. Les dernières discussions à haut niveau entre l’UE et la Russie en matière de lutte contre le terrorisme ont eu lieu en octobre 2019. Une résolution des Nations unies soutenue par la Russie a enclenché un délicat processus susceptible de mettre à mal la position de la convention de Budapest sur la cybercriminalité. Le dialogue entre experts sur les stupéfiants donne lieu chaque année à un échange d’informations pertinentes. Il n’existe pas d’échanges techniques entre l’UE et la Russie en matière de santé publique, en dépit d’un bon niveau de coopération régionale au sein du partenariat pour la santé publique et le bien-être social dans le cadre de la dimension septentrionale. L’Agence européenne des médicaments a entamé en mars 2021 une évaluation en continu du vaccin russe contre la COVID-19 Sputnik V, afin d’évaluer sa conformité avec les normes de l’UE. Il existe toute une série d'autres contacts en cours dans des domaines allant de la coopération douanière aux questions industrielles et de concurrence, en passant par les transports. Ces contacts demeurent au niveau technique. 7.Contacts interpersonnels et soutien à la société civile russe La Russie reste un partenaire important pour la mobilité interpersonnelle. C’est le pays du monde dans lequel sont délivrés la plupart des visas Schengen: entre 3,1 millions et 3,8 millions entre 2016 et 2018, 4,1 millions en 2019 (soit 27 % de l’ensemble des visas Schengen délivrés dans le monde), et 635 000 en 2020 (26 %). De plus, les 4/5 environ des visas Schengen délivrés en Russie depuis 2016 sont à entrées multiples. La recherche et l’innovation forment un domaine de coopération important, surtout du fait de la participation d’entités russes aux programmes de l’UE. Dans le cadre d’Horizon 2020, 36 organisations russes et quelque 520 chercheurs russes ont ainsi participé aux actions Marie Skłodowska-Curie. La coopération repose sur le principe du cofinancement, la Russie soutenant ses propres scientifiques dans des projets communs ou apportant une contribution financière et matérielle proportionnée. L’UE a notamment intérêt à accéder aux grandes infrastructures de recherche de pointe russes, à coopérer avec les experts scientifiques russes dans des domaines liés aux priorités stratégiques de l’UE et aux grands enjeux planétaires, à faciliter l’adoption de solutions européennes en Russie et à maintenir intactes des passerelles avec la communauté universitaire russe. Les deux parties ont certes clôturé les procédures internes visant à reconduire pour cinq ans l’accord de coopération scientifique et technologique UE-Russie, mais le renouvellement de cet accord reste dans l’impasse à cause d’un problème lié à son champ d’application territorial. Alors que ce renouvellement assurerait un cadre de coopération stable à long terme, les réunions du comité mixte de coopération scientifique et technique ont lieu une fois par an. En ce qui concerne l’éducation, la jeunesse et la culture, l’UE soutient les efforts de sensibilisation déployés auprès de la société, des communautés universitaire et scientifique, de la jeunesse et des acteurs de la culture russes par le truchement de programmes de l’UE. La Russie est membre à part entière de l’espace européen de l’enseignement supérieur et du processus de Bologne. Avec plus de 23 000 échanges universitaires bilatéraux d’étudiants et de personnel au titre du programme Erasmus+, la Russie occupe la première place parmi l’ensemble des pays partenaires dans le monde qui participent au processus de mobilité internationale des crédits Erasmus+ 2014-2020. Dans le domaine de la culture, la Russie peut participer à la plateforme des relations culturelles. Erasmus+ 2021-2027 prévoit de poursuivre la coopération mise en place avec la Russie dans l’enseignement supérieur et la jeunesse et de mener de nouvelles actions de financement et des échanges virtuels. Dans le cadre d’Horizon Europe 2021-2027, l’intention est de mieux équilibrer les flux de chercheurs entre la Russie et l’UE. Les modifications de la loi sur l’éducation récemment adoptées pourraient avoir des conséquences sur la coopération internationale en matière d’éducation et de recherche. La Russie participe en ce moment à huit programmes de coopération Interreg, l’un des rares instruments de l’UE investissant encore dans des projets en Russie par l’intermédiaire des autorités centrales. La Russie contribue ardemment à ces programmes. L’UE soutient activement la société civile et les organisations des droits de l’homme russes. L’action menée par l’UE en faveur des Russes couvre un large spectre de domaines et englobe notamment un soutien aux droits universels, à l’éducation aux médias, à la jeunesse, aux femmes, à l’égalité hommes-femmes, à l’inclusion sociale, aux personnes âgées, aux femmes et aux enfants, aux personnes handicapées, aux migrants, aux personnes appartenant à des communautés minoritaires, aux victimes de violences domestiques, aux prisonniers et à d’autres groupes marginalisés et vulnérables. L’UE finance aussi le Forum de la société civile UE-Russie. L’action de l’UE a été déterminante pour permettre aux organisations de la société civile russe de poursuivre leurs activités, malgré un climat particulièrement répressif et de plus en plus étouffant, de renforcer la sensibilisation et de fournir des informations factuelles correctes sur l’UE et les sujets importants.

Comme indiqué ci-dessus, le cadre juridique plus restrictif, la répression des voix indépendantes et les restrictions des libertés fondamentales en Russie soumettent le travail de la société civile à des contraintes très lourdes. Un certain nombre de journalistes indépendants et de militants des droits de l'homme ont quitté le pays. L’UE continue sans relâche à soutenir les contacts interpersonnels et la société civile, un soutien qu’elle considère comme un investissement dans l’avenir. Enfin, l’UE dispose désormais d’instruments spécifiques contre les responsables de violations des droits de l'homme. L’adoption des premières inscriptions sur les listes dans le cadre du nouveau régime mondial de sanctions de l’UE en matière de droits de l’homme a envoyé un signal clair sur notre détermination à agir contre ceux qui y portent atteinte, y compris en Russie. 8.Conclusions et points d’action Le présent rapport rend compte de l’état des relations UE-Russie dans toute leur complexité, en en recensant clairement les enjeux et les perspectives. La Russie reste notre plus grand voisin et un important acteur mondial. Toutefois, comme le montre ce rapport, les choix politiques délibérés et les actions agressives du gouvernement russe au cours de ces dernières années ont généré une spirale négative. Pour relever le défi stratégique posé par les dirigeants russes, notre mise en œuvre collective des cinq principes a donné à l’UE un objectif et une approche fondée sur des principes pour défendre nos intérêts et promouvoir nos valeurs. L’UE et ses États membres continueront d’agir de manière unie et cohérente, en défendant leurs valeurs fondamentales, leurs principes et leurs intérêts. L’engagement bilatéral ne doit pas se faire aux dépens des intérêts et objectifs communs de l’UE. L’histoire, la géographie et les peuples lient l’UE et la Russie. Pourtant, l’avènement d’un nouveau partenariat qui nous permettrait de réaliser pleinement le potentiel d’étroite coopération semble être une perspective assez lointaine. Dans ce contexte politique difficile et compte tenu des choix stratégiques de la Russie, l’UE doit être prête à une détérioration supplémentaire de ses relations avec la Russie, qui est la perspective la plus réaliste à l’heure actuelle. Nous devrions avoir pour ambition de chercher le moyen de contribuer à transformer progressivement la dynamique actuelle pour parvenir à une relation plus prévisible et plus stable. Pour y parvenir, l’UE laissera la porte ouverte à la communication avec la Russie. Nous attendons des dirigeants russes qu’ils engagent un dialogue plus constructif, fassent preuve d’une plus grande volonté politique et mettent fin aux actions contre l’UE et ses États membres, ainsi que contre les pays tiers. C’est indispensable si l’on veut inverser la tendance et sortir d’une situation improductive et potentiellement dangereuse pour cette relation importante. Simultanément, l’UE prendra ses distances, exercera une pression et dialoguera avec la Russie, sur la base d’une solide compréhension commune des objectifs de la Russie et d’une approche pragmatique fondée sur des principes, et en totale conformité avec les cinq principes. L’Union continuera de lutter contre les violations des droits de l’homme et s’exprimera en faveur des valeurs démocratiques, y compris dans les enceintes internationales, en affirmant clairement qu’il s’agit là d’un sujet de préoccupation directe et légitime pour tous les États membres des Nations unies, de l’OSCE et du Conseil de l’Europe, qui ne relève pas exclusivement des affaires intérieures d’un pays. Le gouvernement russe doit respecter ses obligations et engagements internationaux. L’UE continuera d’évoquer les violations répétées du droit international commises par la Russie en Ukraine, en Géorgie et ailleurs, y compris au moyen d’initiatives avec des partenaires partageant les mêmes valeurs. Il s’agit notamment d’appeler la Russie à assumer ses responsabilités en tant que partie au conflit et à mettre pleinement en œuvre les accords de Minsk. L’UE dénoncera activement les récits mensongers diffusés par la Russie pour justifier ses actions, et ce à tous les niveaux. Elle continuera à s’opposer (par ses pratiques en matière de visas) à la politique russe de délivrance forcée de passeports en Ukraine. L’UE continuera à réagir de manière appropriée aux actes malveillants du gouvernement russe, y compris aux actions hybrides. Cela pourrait notamment passer par l’intensification et l’extension de ses différents régimes de sanctions actuels et/ou par la prise de mesures restrictives supplémentaires, au besoin. L’UE s’emploiera à limiter les ressources dans lesquelles le gouvernement russe peut puiser pour mener à bien sa politique étrangère déstabilisatrice. Nous appliquerons également la législation de l’UE plus efficacement, afin de nous opposer, de manière ciblée, aux activités criminelles originaires de Russie (les attaques au moyen de rançongiciels, notamment), aux côtés de partenaires partageant les mêmes valeurs que nous. Nous intensifierons notre lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux, grâce notamment à une plus grande transparence sur les flux financiers ayant trait à la Russie. L’UE intensifiera son action contre les pratiques coercitives de pays tiers, dont la Russie, en élaborant un nouvel outil autonome permettant d’apporter des réponses efficaces pour dissuader et neutraliser de telles pratiques. Pour freiner les tentatives de la Russie de porter atteinte aux intérêts de l’UE, l’Union elle-même doit devenir plus solide et plus résiliente. Nous devons lutter plus systématiquement et de manière concertée contre les menaces et les actions malveillantes, tout en assurant la coordination avec des partenaires partageant les mêmes valeurs, tels que l’OTAN et le G7. Les États membres devraient coordonner leurs réponses aux actions de la Russie, et même d’une manière plus proactive. Nous devrions continuer à développer les capacités de l’UE en matière de cybersécurité et de cyberdéfense, ainsi que ses capacités de communication stratégique. Nous continuerons d’intensifier nos actions afin de combattre et de stopper la manipulation de l’information et la désinformation, notamment en renforçant le cadre réglementaire pour les plateformes de médias sociaux. L’UE envisage d’introduire de nouveaux instruments permettant d’infliger des sanctions financières aux auteurs, y compris dans le cadre du plan d’action pour la démocratie européenne. Nous devrions continuer à renforcer nos capacités contre les menaces hybrides, notamment la cellule de fusion de l’UE contre les menaces hybrides, le centre européen d’excellence pour la lutte contre les menaces hybrides basé à Helsinki et notre coopération structurée avec l’OTAN, et prendre des mesures spéciales pour mieux protéger les processus démocratiques, les institutions et les infrastructures électorales de l’UE et des États membres. Nous ferons un meilleur usage de l’effet de levier que nous confère notre transition énergétique et nous mettrons pleinement en œuvre les règles du marché de l'énergie de l’UE. Nous soutiendrons la sécurité énergétique de nos voisins et notamment la bonne mise en œuvre de l’accord sur le transit gazier ukrainien. Il reste hautement prioritaire d’achever la synchronisation des réseaux électriques des pays baltes avec le réseau européen et le commerce européen de l’électricité. Nous intensifierons notre soutien à nos partenaires orientaux, afin de réaliser pleinement le potentiel du partenariat oriental. Le prochain sommet du partenariat oriental sera une occasion importante d’élaborer ce programme commun pour l’après-2020. Le fait de réussir des réformes politiques et économiques, en particulier dans les domaines de l’état de droit, des droits de l’homme, de la lutte contre la corruption et de la bonne gouvernance, aura pour effet de réduire les vulnérabilités de nos partenaires et servira d’antidote essentiel aux tentatives russes d’ingérence et de déstabilisation. Nous pourrions ajouter à notre programme l’investissement dans des partenariats en matière de sécurité avec nos voisins, de manière à renforcer encore leur résilience. Afin de promouvoir ses propres intérêts, l’Union doit dialoguer avec la Russie au sujet de plusieurs problématiques majeures.