Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. CONTEXTE

Dans sa résolution 53/111 du 9 décembre 1998, l'Assemblée générale des Nations unies a décidé de créer un comité intergouvernemental spécial à composition non limitée, chargé d'élaborer une convention internationale contre la criminalité transnationale organisée, complétée par trois protocoles:

- visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants (protocole contre la traite des personnes);

- contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer (protocole contre le trafic de migrants); et

- contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions (protocole contre les armes à feu).

La première réunion formelle du comité spécial a eu lieu à Vienne en janvier 1999.

En juillet 1999, la Commission a présenté au Conseil une recommandation de décision du Conseil l'autorisant à négocier tous les éléments de la convention et du protocole contre le trafic de migrants qui relèvent de la compétence de la Communauté.

En réponse à cette recommandation, le Conseil l'a autorisée à négocier le projet de convention [1] ainsi que le projet de protocole contre le trafic de migrants [2].

[1] Décision du 2 mai 2000.

[2] Décision du 14 février 2000.

La Commission a participé activement aux négociations des Nations unies à Vienne, en étroite collaboration avec les États membres de l'UE et les pays tiers membres du G8. La négociation relative à la convention s'est achevée en juillet 2000, tandis que le protocole contre le trafic de migrants n'a été finalisé qu'en octobre 2000. L'Assemblée générale des Nations unies a adopté ces instruments le 15 novembre 2000 [3] lors de sa 55ème session et les a ouverts à la signature.

[3] Résolution A/RES/55/25 de l'Assemblée générale des Nations unies.

Du 12 au 15 décembre 2000, le gouvernement italien a organisé à Palerme une conférence politique de haut niveau en vue de la signature de la convention et du protocole contre le trafic de migrants. Puisque, conformément aux directives de négociation qui lui avaient été adressées, la Commission avait négocié avec succès l'ouverture de ces instruments à la signature non seulement des États mais aussi des organisations régionales d'intégration économique, telles que la Communauté européenne, le Conseil a autorisé la signature, au nom de la Communauté européenne, de la convention et du protocole contre le trafic de migrants au cours de cette conférence [4]. Le 12 décembre 2000, la Communauté européenne a officiellement signé ces instruments à Palerme, de même que tous les États membres de l'UE.

[4] Décision 2001/87/CE du Conseil, JO L 30 du 1.2.2001, p. 44.

La convention [entrera] [est entrée] en vigueur le 29 septembre 2003. Le protocole contre le trafic de migrants n'a pas encore pris effet, sa ratification par au moins 40 États étant préalablement requise. Conformément aux dispositions finales de ces deux actes, le protocole ne peut entrer en vigueur avant la convention et pour devenir partie au protocole, l'État ou l'organisation régionale d'intégration économique doit aussi devenir partie à la convention. C'est pourquoi un projet de décision du Conseil relative à la conclusion de la convention, au nom de la Communauté européenne, est présenté parallèlement au présent document.

Les organisations régionales d'intégration économique ne peuvent ratifier le protocole contre le trafic de migrants avant qu'au moins un de leurs États membres ne l'ait ratifié. Parmi les 15 États membres de l'UE, l'Espagne (le 1er mars 2002) et la France (le 29 octobre 2002) ont déjà déposé un document de ratification de la convention et des protocoles sur le trafic de migrants et la traite des personnes auprès du secrétariat général des Nations unies; les autres États membres poursuivent le processus de ratification.

2. RESULTAT DE LA NEGOCIATION RELATIVE AU PROTOCOLE CONTRE LE TRAFIC DE MIGRANTS

La Commission considère que les objectifs fixés par le Conseil dans ses directives de négociation ont été parfaitement atteints.

Le protocole contre le trafic de migrants contient plusieurs dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté (titre IV du traité instituant la Communauté européenne). Ces dispositions sont généralement conformes à l'acquis communautaire applicable en matière d'asile, d'immigration et de frontières extérieures, et notamment à l'acquis "Schengen" tel que le définit la décision 1999/435/CE du Conseil du 20 mai 1999 [5], certaines présentant même un libellé identique.

[5] JO L 176 du 10 juillet 1999, p. 1.

La disposition du protocole relative aux mesures à prendre aux frontières prévoit la possibilité d'établir une coopération plus étroite entre les services de contrôle aux frontières et la prise de sanctions contre les transporteurs. Comme prévu dans les directives de négociation, ces mesures relatives aux frontières sont d'un niveau conforme à l'acquis communautaire, et notamment aux articles 26 et 27, paragraphe 1, de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 [6] et à l'acte additionnel de droit dérivé [7]. Conformément aux directives de négociation, le protocole contient également des dispositions contraignant les parties contractantes à contrôler la sécurité et la qualité des documents de voyage et d'identité qu'elles délivrent, y compris les visas, et à vérifier la légitimité et la validité de ces documents lorsque l'on soupçonne qu'ils sont utilisés aux fins de la traite des personnes ou du trafic de migrants. Cette obligation est conforme à l'acquis communautaire, et notamment au règlement (CE) n° 1683/95 [8] du Conseil, modifié par le règlement (CE) n° 334/2002 [9], établissant un modèle type de visa. Le protocole comprend également une clause de sauvegarde qui précise que les dispositions du protocole s'entendent sans préjudice des obligations qui incombent aux États en vertu du droit international, y compris de la convention de Genève de 1951 et du protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés ainsi que du principe de non-refoulement qui y est énoncé. Bien que la Communauté européenne ne soit pas partie à ladite convention, elle est liée par son contenu, en particulier en vertu de l'article 63, point 1, CE.

[6] JO L 239 du 22 septembre 2000, p. 19.

[7] Décision 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001, JO L 187 du 10 juillet 2001, p. 45.

[8] JO L 164 du 14 juillet 1995, p. 1.

[9] JO L 53 du 23 février 2002, p. 7.

Enfin, l'obligation imposée aux États par le protocole de faciliter et d'accepter le retour et le rapatriement de personnes qui sont leurs ressortissants ou ont le droit de résider à titre permanent sur leur territoire, concorde avec les négociations menées actuellement par la Communauté en vue de la conclusion d'accords avec des pays tiers pour la réadmission de personnes entrées ou séjournant illégalement sur le territoire des États membres.

3. SITUATION PARTICULIERE DU ROYAUME-UNI, DE L'IRLANDE ET DU DANEMARK

Les dispositions du protocole contre le trafic de migrants qui relèvent de la compétence de la Communauté entrent dans le champ d'application du titre IV de la troisième partie du traité instituant la Communauté européenne.

Conformément à l'article 1er du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ces États ne seront pas liés par lesdites dispositions dans le cadre de la Communauté, à moins qu'ils n'exercent leur option de participation selon les modalités prévues par le protocole.

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, cet État ne sera pas lié par lesdites dispositions dans le cadre de la Communauté.

4. CONCLUSIONS

Le protocole contre le trafic de migrants est le premier instrument global de lutte contre la criminalité transnationale organisée et le trafic illicite de migrants. Il instaure un cadre multilatéral très utile ainsi qu'un éventail d'importantes normes minimales pour tous les États parties. La Communauté européenne a donc tout intérêt à le voir entrer en vigueur dès que possible. En achevant le processus de ratification, elle manifeste clairement sa ferme adhésion aux objectifs de cet instrument.

La proposition de décision du Conseil ci-jointe constitue l'instrument juridique permettant la conclusion du protocole contre le trafic de migrants par la Communauté européenne, dont la base légale réside dans les articles 62 et 63 en liaison avec l'article 300 CE. Son article 1er approuve le protocole au nom de la Communauté européenne. Son article 2 autorise le président du Conseil à désigner la personne habilitée à déposer, au nom de la Communauté européenne, l'instrument d'approbation. Le texte du protocole figure à l'annexe I. L'annexe II comprend la déclaration sur l'étendue de la compétence de la Communauté européenne à l'égard des matières régies par le protocole, qui doit être déposée conjointement à l'instrument d'approbation (article 21, paragraphe 3, du protocole contre le trafic de migrants).

Le Conseil statuera à l'unanimité, après consultation du Parlement européen (article 300, paragraphe 2, première alinéa, CE, en liaison avec l'article 67 CE, et article 300, paragraphe 3, premier alinéa, CE).

En conséquence, la Commission invite le Conseil à adopter la proposition de décision ci-jointe.

2003/0196 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 62, point 2, et 63, point 3, en liaison avec l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa,

vu la proposition de la Commission [10],

[10] JO [...] du [...], p.

vu l'avis du Parlement européen [11],

[11] JO [...] du [...], p.

considérant ce qui suit:

(1) Les éléments du protocole qui relèvent d'une compétence communautaire ont été négociés par la Commission, avec l'autorisation du Conseil, au nom de la Communauté.

(2) Le Conseil a également chargé la Commission de négocier l'adhésion de la Communauté à l'accord international en question.

(3) La négociation a été menée à bonne fin et l'instrument en résultant a été signé par la Communauté le 12 décembre 2000, conformément à la décision du Conseil (2001/87/CE) du 8 décembre 2000 [12].

[12] JO L 30 du 1.2.2001, p. 44.

(4) Certains États membres sont parties à la convention, tandis que d'autres poursuivent le processus de ratification.

(5) Les dispositions du protocole qui relèvent de la compétence de la Communauté entrent dans le champ d'application du titre IV de la troisième partie du traité instituant la Communauté européenne.

(6) Conformément à l'article 1er [article 3] du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ces États [participent] [ne participent pas] à l'adoption de la présente décision et, partant [seront] [ne seront pas] liés par les dispositions du protocole qui relèvent d'une compétence communautaire, dans le cadre de la Communauté.

(7) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, cet État ne sera pas lié par les dispositions du protocole qui relèvent d'une compétence communautaire, dans le cadre de la Communauté.

(8) La conclusion de la convention a été approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision (.../.../CE) du Conseil du ... [13], condition requise pour que la Communauté européenne puisse devenir partie au protocole, en vertu de l'article 37, paragraphe 2, de la convention.

[13] JO [...] du [...], p.

(9) Les autres conditions permettant à la Communauté européenne de déposer l'instrument d'approbation prévu à l'article 36, paragraphe 3, de la convention, et à l'article 21, paragraphe 3, du protocole, sont réunies.

(10) Il conviendrait d'approuver le protocole pour permettre à la Communauté d'en devenir partie dans les limites de ses compétences.

(11) Lors du dépôt de l'instrument d'approbation, la Communauté est également tenue de déposer une déclaration relative à l'étendue de sa compétence à l'égard des matières régies par le protocole, en application de l'article 21, paragraphe 3, du protocole contre le trafic de migrants,

DÉCIDE:

Article premier

Le protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, figurant à l'annexe 1, est approuvé au nom de la Communauté européenne.

L'instrument de confirmation formelle de la Communauté comprend une déclaration de compétence, jointe en annexe II, conformément à l'article 21, paragraphe 3, du protocole.

Article 2

Le président du Conseil est autorisé à désigner la personne habilitée à déposer l'instrument de confirmation formelle à l'effet d'engager la Communauté.

La présente décision est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil,

Le Président

ANNEXES

L'ANNEXE I comprendra le texte du protocole.

ANNEXE II

DÉCLARATION RELATIVE À LA COMPÉTENCE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE À L'ÉGARD DES MATIÈRES RÉGIES PAR LE PROTOCOLE CONTRE LE TRAFIC ILLICITE DE MIGRANTS PAR TERRE, AIR ET MER, ADDITIONNEL À LA CONVENTION DES NATIONS UNIES CONTRE LA CRIMINALITÉ TRANSNATIONALE ORGANISÉE

L'article 21, paragraphe 3, du protocole prévoit que l'instrument d'adhésion d'une organisation régionale d'intégration économique inclut une déclaration précisant les matières régies par le protocole dont la compétence a été transférée à l'organisation par ses États membres parties au protocole.

Le protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer s'applique, en ce qui concerne les compétences transférées à la Communauté européenne, aux territoires dans lesquels le traité instituant la Communauté européenne est appliqué et aux conditions énoncées dans ledit traité, et notamment à l'article 299 et dans les protocoles qui y sont annexés.

Conformément à l'article 1er [article 3] du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ces États [seront] [ne seront pas] liés par les dispositions du protocole qui relèvent d'une compétence communautaire, dans le cadre de la Communauté. Par conséquent, la présente déclaration [est] [n'est pas] applicable aux territoires du Royaume-Uni et de l'Irlande.

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark, annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, cet État ne sera pas lié par les dispositions du protocole qui relèvent d'une compétence communautaire, dans le cadre de la Communauté.

Conformément à l'article 299, la présente déclaration n'est pas non plus applicable aux territoires des États membres auxquels ledit traité ne s'applique pas et ne préjuge pas des mesures ou positions qui pourraient être adoptées en vertu du protocole par les États membres concernés au nom et dans l'intérêt de ces territoires. En application de la disposition susmentionnée, la présente déclaration précise les compétences transférées par les États membres à la Communauté en vertu des traités dans les matières régies par le protocole. L'étendue et l'exercice de ces compétences communautaires sont, par nature, appelés à une évolution continue et la Communauté complétera ou modifiera la présente déclaration, si besoin est, conformément à l'article 21, paragraphe 3, du protocole.

La Communauté souligne qu'elle est compétente à l'égard du franchissement des frontières extérieures des États membres, de l'élaboration des normes et procédures de contrôle des personnes à ces frontières et des règles relatives aux visas pour les séjours prévus d'une durée maximale de trois mois.

Sont également de son ressort les mesures relevant de la politique d'immigration, relatives aux conditions d'entrée et de séjour, et les mesures de lutte contre l'immigration illégale et le séjour illégal, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.

La législation communautaire applicable est incluse dans l'acquis Schengen concernant les frontières extérieures et les documents de voyage et d'identité, tel qu'il est transposé dans le cadre de la Communauté européenne, et dans ses actes additionnels.

En conséquence, dans ces domaines, il incombe à la Communauté d'adopter les règles et réglementations utiles et il entre dans ses compétences d'engager des actions extérieures avec des États tiers ou des organisations internationales compétentes.