Rapport spécial no 11/2003

relatif à l'instrument financier pour l'environnement (LIFE), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 292/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

5e PAE Cinquième programme d'action environnementale

6e PAE Sixième programme d'action environnementale

ACE Action communautaire pour l'environnement

ACNAT Action communautaire pour la conservation de la nature

BAT Bureau d'assistance technique

DG ENV Direction générale "Environnement"

LIFE L'instrument financier pour l'environnement

Medspa Action communautaire pour la protection de l'environnement dans la région Méditerranée

Norspa Action communautaire pour la protection de l'environnement des zones côtières et des eaux côtières de la mer d'Irlande, de la mer du Nord, de la Manche, de la mer Baltique et de la partie nord-est de l'océan Atlantique

OLAF Office européen de lutte antifraude

ONG Organisation non gouvernementale

SYNTHÈSE

I. La Cour a examiné la gestion de l'instrument financier pour l'environnement (LIFE), qui est assurée directement par la Commission et dont la mise en oeuvre s'effectue par étapes. Le programme comprend trois volets, à savoir LIFE-Nature, LIFE-Environnement et LIFE-Pays tiers, ainsi que des mesures d'accompagnement. L'audit a été en particulier centré sur la deuxième étape (1996-1999, LIFE II).

II. L'objectif général de LIFE, qui est de contribuer au développement et, le cas échéant à la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaires dans le domaine de l'environnement, est vaste et insuffisamment défini. S'agissant des volets spécifiques, LIFE-Nature est en revanche plus précis dans la mesure où ses actions dépendent de l'application de deux directives relatives à la protection des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et des oiseaux sauvages (voir points 16 et 17).

III. Parmi les mesures spécifiques du titre "Environnement" du budget, LIFE est le programme le plus important. Les 450 millions d'euros correspondant à la participation communautaire pour la deuxième étape (LIFE II) ont été utilisés à concurrence de 435 millions d'euros durant la période assignée (voir points 23 à 27).

IV. La Commission évalue les propositions selon des critères différents pour chaque volet du programme et ne fait appel à des experts indépendants que pour les volets "Environnement" et "Pays tiers". Certains documents d'évaluation établis par ces experts n'ont pas été conservés (voir points 29 à 33).

V. La complémentarité entre les projets environnementaux financés soit au titre de LIFE, soit par d'autres sources communautaires (fonds structurels, recherche) reste insuffisante et la procédure de consultation interservices n'élimine pas totalement le risque de double financement (voir points 41 à 45).

VI. La Cour a relevé de nombreuses difficultés affectant la mise en oeuvre de la deuxième étape de LIFE (LIFE II). L'audit d'un échantillon de projets sur place a révélé principalement que:

a) des dépenses de personnel non étayées par des enregistrements fiables et comprenant des traitements de fonctionnaires déjà couverts normalement par les budgets publics ont été prises en charge (voir points 47 à 49);

b) un grand nombre de paiements de la Commission a connu des retards importants (voir points 52 à 55);

c) le montage financier des projets présentait des lacunes et que les bénéficiaires ne tenaient pas une comptabilité suffisamment transparente et détaillée pour permettre de retracer l'ensemble des flux financiers (voir points 56 à 62);

d) les dépenses relatives à l'acquisition des terrains pour les actions du volet "Nature" étaient importantes et que les garanties de l'utilisation de ces terrains aux fins de conservation de la nature au-delà de la période d'exécution des actions n'étaient pas suffisantes (voir points 63 à 65).

VII. En ce qui concerne le suivi et le contrôle des projets, la Commission a augmenté le nombre des visites sur place et les résultats font apparaître plusieurs types d'erreurs au niveau des bénéficiaires. Les tâches des bureaux d'assistance technique (BAT), qui constituent les équipes externes de suivi du projet, n'ont pas été bien définies et le suivi des actions en a pâti (voir points 67 à 75).

VIII. Les efforts entrepris pour réduire les défaillances de gestion du programme LIFE doivent être poursuivis. À cet effet, la Cour recommande que:

a) le rôle de LIFE soit explicité dans le cadre des programmes d'action environnementale pluriannuels et ses objectifs mieux précisés et si possible quantifiés;

b) l'opportunité de séparer la gestion des volets "Nature" et "Environnement" soit examinée par la Commission;

c) l'évaluation des propositions soit effectuée par des experts externes pour tous les volets du programme, sélectionnés selon la procédure publique de l'appel à propositions;

d) les dispositions administratives relatives à la mise en oeuvre des actions soient revues afin de mieux définir les coûts éligibles, en particulier en ce qui concerne la comptabilité des projets, les dépenses de personnel, les amortissements et les achats fonciers pour les projets "Nature";

e) les contrôles sur place de la Commission soient renforcés éventuellement en recourant à des auditeurs externes;

f) la diffusion des résultats des projets soit mise en pratique.

INTRODUCTION

1. LIFE est un instrument financier géré directement par la Commission et consacré exclusivement à l'environnement. L'objectif général est de contribuer au développement et, le cas échéant, à la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaires dans le domaine de l'environnement. Pour ce qui concerne la Communauté, les domaines d'action éligibles pour le soutien financier de LIFE concernent les actions de conservation de la nature (LIFE-Nature) et les actions visant à mettre en oeuvre la politique et la législation communautaires en matière d'environnement (actions novatrices, de démonstration et préparatoires) (LIFE-Environnement). Pour ce qui concerne les pays tiers le but principal est d'apporter un soutien financier sous forme d'assistance technique (LIFE-Pays tiers). Enfin, il est également destiné à couvrir des mesures d'accompagnement nécessaires au suivi ou à la promotion ainsi que la diffusion de l'information relative à l'expérience et aux résultats dérivant de ces actions.

L'OBJECTIF ET L'APPROCHE D'AUDIT

2. L'objectif de l'audit de la Cour a porté sur la conception, la gestion et la mise en oeuvre de l'instrument financier LIFE (en particulier LIFE II) en se concentrant sur les aspects suivants.

a) Les objectifs sont-ils clairement identifiés, mesurables et pertinents au regard de la stratégie?

b) La Commission a-t-elle mis en place:

- un dispositif de gestion approprié?

- un contrôle adéquat des projets?

- un système d'exploitation effectif des résultats?

3. Les contrôles ont été effectués auprès de la direction générale "Environnement" (DG ENV) de la Commission, auprès des autorités nationales et des BAT au cours de la période allant de mars 2001 à juin 2002. L'audit a essentiellement été centré sur la mise en oeuvre de LIFE II. Au 31 décembre 2002, presque la moitié de ces projets décidés entre 1996 et 1999 et se déroulant sur une période de deux à cinq ans, n'était pas clôturée. Des dossiers de projets relatifs aux trois volets du programme ont été examinés à la Commission. Un échantillon de 46 projets sur un total de 810 relatifs aux volets "Nature" et "Environnement", concernant huit États membres (Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Portugal, Suède, Royaume-Uni) a fait l'objet d'un contrôle sur place.

4. L'échantillon des projets examinés sur place a été composé sur la base de critères relatifs au domaine d'action éligible, au type de bénéficiaire, au type de projet, à l'importance financière et à l'état d'avancement. L'échantillon a été prélevé de manière à donner une vue d'ensemble des types de problèmes survenus dans un large éventail d'activités sélectionnées parmi les actions financées.

AIDES COMMUNAUTAIRES À LA PROTECTION ENVIRONNEMENTALE

Contexte général

5. Les interventions financières de l'Union européenne en matière d'environnement sont multiples et gérées par plusieurs directions générales en charge respectivement des Fonds structurels, du Fonds de cohésion, de la recherche, de l'agriculture, des programmes extérieurs, de l'instrument de préadhésion et des mesures spécifiques de la DG ENV. Elles représentent un montant annuel moyen estimé à 11,1 milliards d'euros, dont 5,3 milliards d'euros financés sur des crédits du budget général et 5,8 milliards d'euros octroyés sous la forme de prêts de la BEI (voir tableau 1). Ces dépenses communautaires sont effectuées dans le cadre des programmes d'action environnementale (PAE) adoptés par le Parlement européen et le Conseil(1).

6. Les PAE jouent un rôle important dans l'élaboration de la politique communautaire en matière d'environnement. Ils consistent en des documents de stratégie couvrant une période pluriannuelle, et visent à dégager les principaux défis que l'Union européenne devra relever dans ce domaine, à fixer des objectifs et à fournir des lignes directrices. Le premier PAE de l'Union européenne remonte à 1973.

7. En 1993 entrait en vigueur le cinquième programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable (5e PAE)(2). Il définissait les grandes orientations politiques en matière d'environnement pour la période 1993-1999, et mentionnait pour la première fois l'nstrument financier communautaire pour l'environnement (LIFE) en tant que mécanisme de soutien financier. Les domaines d'action du 5e PAE sont mentionnés dans le règlement LIFE II, à l'exception du secteur du tourisme qui a été intégré ultérieurement aux lignes directrices LIFE.

Tableau 1

Interventions financières de l'Union européenne dans le cadre de l'environnement

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8. Le 6e PAE, adopté en 2002, ne mentionne (généralement) pas les instruments destinés à mettre en oeuvre les mesures envisagées sauf une référence explicite à LIFE dans le contexte de l'amélioration de la diffusion des résultats(3). Comme pour le 5e PAE, les domaines d'action couverts ont été redéfinis dans les lignes directrices LIFE.

9. Si les PAE constituent l'affichage d'une volonté politique de prise en compte des stratégies environnementales visant à assurer un développement durable, la dispersion des instruments entre diverses directions générales sans coordination horizontale entre elles rend difficile leur mise en oeuvre au plan opérationnel. En ce qui concerne plus particulièrement LIFE, la complémentarité des interventions financées sous forme de projets avec les autres formes d'intervention, notamment les fonds structurels, n'a pu être établie en pratique.

10. Comme la Cour l'avait déjà recommandé en 1992 dans son rapport spécial sur l'environnement(4), la tâche de la DG ENV devrait être précisée, afin que celle-ci soit davantage en mesure d'assurer une meilleure complémentarité et efficacité des interventions ayant trait à l'environnement financées par plusieurs directions générales. Par exemple, les actions cofinancées par les Fonds structurels doivent faire l'objet d'une évaluation ex ante permettant de vérifier leur compatibilité avec la législation environnementale. Or, selon le treizième rapport annuel sur les Fonds structurels (2001)(5), ces évaluations ont révélé une faiblesse générale relative à l'absence de données et d'indicateurs environnementaux de base harmonisés. La DG ENV pourrait contribuer à cette harmonisation notamment au travers des résultats des projets LIFE dédiés spécifiquement à la collecte et à l'harmonisation de ces indicateurs.

Contribution à la délimitation des sites Natura 2000

11. LIFE encourage les États membres à délimiter des sites naturels protégés comme prévu dans les directives "Habitats" et "Oiseaux". Les États membres ont néanmoins mis longtemps à transposer les directives susmentionnées.

12. Ce n'est que fin 2000, soit six ans et demi après la date butoir de juin 1994, que la transposition de la directive concernant la protection des habitats dans la législation nationale est devenue effective dans tous les États membres. Des retards affectent également la transposition de la directive concernant la protection des oiseaux sauvages dans les différentes législations nationales(6). Dans certains cas, ces retards sont dus à la promulgation, par certains États membres, des textes législatifs allant à l'encontre des directives (en ce qui concerne par exemple la durée et les dates d'ouverture et de fermeture des saisons de chasse menaçant les espèces protégées)(7). Conformément à cette directive, la Commission est tenue de présenter un rapport de mise en oeuvre tous les trois ans. Le dernier rapport établi couvre la période 1996-1998, mais la Commission ne l'a adopté qu'en 2002, les États membres n'ayant pas communiqué toutes les informations nécessaires en temps voulu(8).

13. Par ailleurs, la détermination des six régions biogéographiques définies en fonction des caractéristiques des espèces vivantes (à savoir alpine, atlantique, boréale, continentale, macaronésienne et méditerranéenne) connaît des retards. Elle est pourtant primordiale pour la protection des habitats naturels d'intérêt communautaire. La liste des sites d'importance communautaire, faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d'habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, aurait dû être arrêtée dans un délai de six ans après la notification de la directive 92/43/CEE. La première région biogéographique (macaronésienne) n'a cependant été officiellement approuvée qu'en décembre 2001(9). Cette région comprend les archipels des Açores, de Madère et des Canaries.

14. Les actions des projets "Nature" devraient être poursuivies dans des zones pouvant se prévaloir d'une décision formelle de la Commission. Une telle décision, malgré les principes importants développés en la matière par la Cour de justice(10), renforcerait le caractère durable de ces actions.

CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME LIFE

Structure et domaines d'action

15. Adopté en 1992, le programme LIFE(11) a remplacé les instruments financiers [ACE(12), ACNAT(13), Medspa(14) et Norspa(15)]. Il a vocation à s'inscrire dans le long terme et à être mis en oeuvre en plusieurs étapes selon trois volets: "Nature", "Environnement" et "Pays tiers". Dans un premier temps, ce programme qui couvrait la période 1991-1995 (LIFE I), a été doté d'une enveloppe budgétaire de 400 millions d'euros. LIFE II(16) a concerné la période 1996-1999 et a disposé d'un montant de 450 millions d'euros. Enfin, LIFE III(17), qui va de 2000 à 2004, bénéficie de moyens financiers portés à 640 millions d'euros.

16. Le tableau ci-dessous présente la ventilation des actions entre les trois volets de l'instrument financier:

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Source:

Règlement LIFE II.

17. En visant à établir un instrument financier unifié pour l'environnement qui contribue "au développement et à la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaire dans le domaine de l'environnement", le règlement LIFE a simplement regroupé les quatre règlements antérieurs qui s'appliquaient chacun à un domaine d'action spécifique. Il ne donne pas une vision claire des objectifs à atteindre ni une cohérence entre les domaines d'action.

18. Les trois volets de LIFE, à savoir "Nature", "Environnement" et "Pays tiers", étaient gérés par trois unités responsables de la gestion et par une unité financière commune de la DG ENV jusqu'au début 2001.

19. Comme la Cour l'a constaté au cours de l'audit, les volets "Nature" et "Environnement" de LIFE s'adressent à des domaines d'intervention bien différenciés, chacun d'eux ayant des particularités de gestion spécifiques, ce qui justifiait la séparation de ces deux unités. En revanche LIFE Pays tiers présentait des similitudes avec LIFE Environnement.

20. Les services de la DG ENV ont été toutefois réorganisés dans le but d'uniformiser et de clarifier les procédures administratives des trois volets LIFE afin d'améliorer l'efficacité de la gestion(18). Les trois unités gestionnaires de LIFE ont été fusionnées en une seule, à laquelle est venue s'ajouter une cellule chargée de la gestion financière. En raison de la complexité de la tâche et d'un taux élevé de rotation du personnel les modifications des procédures se sont prolongées jusqu'à la fin 2002.

Gestion et financement

21. La Commission gère le programme LIFE de manière centralisée. Elle bénéficie de l'assistance des États membres et des autorités nationales des pays tiers, et fait appel à des BAT(19). Deux comités composés de représentants des États membres, l'un pour le volet "Nature", l'autre pour les volets "Environnement" et "Pays tiers" assistent la Commission dans la sélection des projets à financer.

22. Le taux de soutien financier de LIFE représente en général 50 % au maximum du coût éligible des projets. Le taux est ramené à 30 % pour les projets qui génèrent des recettes importantes et porté à 75 % pour les actions qui concernent, au sein de l'Union européenne, des habitats naturels prioritaires ou des espèces prioritaires au sens de la directive 92/43/CEE ou les espèces d'oiseaux visées par la directive 79/409/CEE qui sont en danger d'extinction. Les dépenses relatives à l'assistance technique et aux mesures d'accompagnement sont remboursées à 100 %.

Exécution financière

23. Le tableau 2 montre l'évolution des crédits budgétaires des exercices 1995 à 2002 relatifs aux lignes budgétaires spécifiques gérées par la DG ENV et leur utilisation(20). LIFE-Environnement et LIFE-Nature sont financés sur la ligne budgétaire B4-3 2 0(21), LIFE-Pays tiers sur la ligne B7-8 1 0. Globalement, LIFE représente environ 70 % de l'ensemble des crédits gérés par la DG ENV.

24. Les crédits d'engagement disponibles pour chaque exercice ont été presque intégralement utilisés, à l'exception de ceux relatifs à l'année 2000. Ceux-ci ont été utilisés à hauteur de 32 %, du fait notamment de la faible utilisation des crédits disponibles pour LIFE (4 %), dont le règlement relatif à la troisième étape a été adopté en juillet 2000 et n'a pas donné lieu à l'approbation de projets au cours de l'année en question.

25. Sur l'enveloppe de 450 millions d'euros prévus dans le règlement, 435 millions d'euros ont été finalement inscrits aux budgets de 1996-1999. La comparaison des volets "Nature" et "Environnement" de LIFE II montre une répartition équitable des crédits d'engagement (à savoir 207,9 millions d'euros pour "Nature" contre 207,8 millions d'euros pour "Environnement") et des crédits de paiement (160,7 millions d'euros pour "Nature" contre 157,6 millions d'euros pour "Environnement") (voir tableau 3). Parmi les nouveaux pays candidats à l'adhésion, la Roumanie était le premier à prendre part à ces volets du programme LIFE. Le tableau 4 présente l'enveloppe allouée aux projets relevant du volet "Pays tiers" dans le cadre de LIFE II(22).

26. Le montant spécifié par le règlement des ressources à allouer aux mesures d'accompagnement, comme le suivi et l'évaluation, est de 3 % du total du budget. Ce taux a été dépassé pour atteindre 3,17 % des engagements contractés, ce qui représente un total de 13,81 millions d'euros. LIFE-Nature présente un taux plus élevé (4 %, soit 8,2 millions d'euros) (voir tableau 5).

27. Le nombre et le montant des engagements en cours reste significatif. En décembre 2002, s'agissant de LIFE II, ces engagements, au nombre de 380, s'élevaient à 47,2, 50,3 et 3,9 millions d'euros pour LIFE-Nature, LIFE-Environnement et LIFE-Pays tiers respectivement. Vingt-six de ces engagements (4,8 millions d'euros) ont dépassé la date limite d'exécution.

Tableau 2

Les crédits du titre "Environnement" du budget et leur utilisation de 1995 à 2002 (crédits dissociés)

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Source:

Compte de gestion (volume II) relatif aux années mentionnées.

Tableau 3

LIFE II-Nature + Environnement - B4-3 2 0 0 + B4-3 2 0 1 et une partie de B4-3 2 0 9 à partir de 2000 - Comparaison des montants des engagements et des paiements

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Source:

Compte de gestion volume II, SINCOM 1 (1996-1997) et SINCOM 2 (à partir de 1998).

Tableau 4

LIFE II-Pays tiers - B7-8 1 0 0 - Comparaison des montants des engagements et des paiements

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Source:

Compte de gestion volume II, SINCOM 1 (1996-1997) et SINCOM 2 (à partir de 1998).

Tableau 5

LIFE II - Mise en oeuvre - Comparaison entre le montant maximal indiqué à l'annexe I, article 8, point 1, du règlement (CE) n° 1404/96 et le montant effectivement engagé

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Source:

Compte de gestion volume II, SINCOM 1 (1996-1997) et SINCOM 2 (à partir de 1998).

SÉLECTION DES PROJETS

Procédures de sélection

28. La procédure de sélection vise à assurer une bonne gestion des fonds communautaires. Elle s'appuie sur des critères de sélection qui reflètent les objectifs du programme et procède par comparaison des différentes propositions pour assurer que les projets avec la meilleure contribution aux objectifs soient choisis.

29. En application de l'article 9 du règlement LIFE, les États membres transmettent à la Commission, avant le 31 janvier de chaque année, les propositions d'actions à financer. Les demandes émanant des pays tiers sont soumises à la Commission par les autorités nationales concernées. Des réunions d'informations, dont la fréquence est variable, sont organisées à l'intention des bénéficiaires potentiels dans les États membres, en présence de représentants de la Commission. Les propositions reçues font l'objet d'évaluation en vue d'une éventuelle décision de financement. Ces procédures de sélection des propositions diffèrent pour les trois volets de LIFE.

30. Pour LIFE-Environnement, la Commission confie l'évaluation des propositions de projets à des experts externes, sélectionnés sans appel public à candidatures. Pour les projets contrôlés, les curriculum vitae de ces experts n'ont généralement pas été conservés. Il n'était donc pas possible de s'assurer qu'ils ne proviennent pas d'une entité nationale elle-même gestionnaire, directement ou indirectement, de projets LIFE(23).

31. Pour ce qui concerne la période de LIFE II, les rapports d'évaluation des experts n'étant pas systématiquement conservés ou enregistrés dans les dossiers de la Commission, les résultats de l'évaluation ne peuvent pas être justifiés. Ces documents qui sont fondamentaux pour soutenir et justifier des choix opérés n'ont pas été conservés. Dans les cas où la cotation attribuée est disponible dans une base de données électronique, il est rarement possible, en l'absence des documents originaux, d'en vérifier l'authenticité et la conformité avec l'évaluation de base.

Procédures de sélection des trois volets de LIFE II

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32. Pour les projets LIFE-Nature, l'évaluation des propositions est réalisée par les responsables géographiques de la Commission lesquels peuvent avoir le statut d'experts nationaux et sont ensuite chargés de suivre l'exécution de ces mêmes projets. Dans une optique d'indépendance, de transparence et d'harmonisation des procédures, la Commission devrait envisager la possibilité de confier l'évaluation à des experts externes.

33. En ce qui concerne les propositions de projets relevant de LIFE-Pays tiers, le responsable géographique présélectionne une première liste de projets qu'il soumet à un groupe d'évaluateurs externes. Les projets retenus par les experts externes sont ensuite soumis au comité réglementaire pour LIFE-Environnement pour avis. Sur l'ensemble des dossiers examinés il a été constaté que les documents d'évaluation de base établis par les experts externes n'ont pas été conservés, faute d'instructions précises à ce sujet.

Critères d'évaluation

34. L'article 9 bis du règlement LIFE dresse la liste des critères généraux, des critères particuliers pour ce qui est des actions de conservation de la nature définis à l'article 2, point 1 a), des actions en matière d'activités industrielles et en faveur des collectivités locales, des actions préparatoires ainsi que des critères applicables aux actions à mettre en oeuvre dans les pays tiers.

35. Les projets proposés à un financement sont classés en fonction d'une note chiffrée dans le cas des volets "Environnement" et "Pays tiers" et sur la base d'une appréciation qualitative pour le volet "Nature".

36. Pour les projets relevant de LIFE-Environnement, certains critères que les évaluateurs étaient tenus d'appliquer ont été modifiés dans LIFE III par rapport à LIFE II afin de les simplifier(24). Il reste cependant difficile pour les évaluateurs de se forger un avis précis en la matière, puisque les critères ont été regroupés, et par conséquent ils sont devenus plus vagues et difficiles à appliquer.

37. Les critères d'évaluation pour l'ensemble des volets de LIFE III figurent maintenant dans les guides de candidature disponibles sur le site Internet de LIFE, mais avec des degrés de précision divers: ils font l'objet d'une définition pour LIFE-Nature et LIFE-Environnement, tandis qu'ils apparaissent, sans explication, sous la forme d'une simple liste non détaillée pour LIFE-Pays tiers.

Rôle des États membres

38. Conformément au règlement LIFE, les États membres communiquent les propositions de projets LIFE-Environnement et LIFE-Nature à la Commission en vue de leur sélection. Certains États membres procèdent sur base des critères de la Commission ou de leurs critères propres à une évaluation des propositions et leur assignent un ordre de priorité. Les résultats de ces pratiques, qui ne sont pas prévues par le règlement, devraient être comparables de façon à permettre une hiérarchisation des priorités au niveau européen.

39. Avant d'être arrêtés par la Commission, les projets de décisions d'octroi d'aide financière doivent faire l'objet d'un avis favorable d'un des deux comités réglementaires, l'un compétent pour LIFE-Nature et l'autre pour LIFE-Environnement et pour LIFE-Pays tiers. La Commission transmet aux comités une liste ordonnée selon l'évaluation réalisée, séparée en deux parties: la première correspond au budget disponible, la deuxième est une liste de réserve. S'agissant de LIFE-Environnement, l'évaluation des États membres est jointe à la fiche d'évaluation des projets soumis au Comité, ce qui n'est pas le cas pour LIFE-Nature(25).

40. Dans le cadre des travaux des comités, les représentants des États membres participent à la sélection des projets. Dans certains cas, les discussions ont amené la Commission à remplacer des projets par d'autres de la même valeur mais moins prioritaires, à la demande des représentants des États membres et sur la base d'une justification de neutralité financière. L'audit n'a pas trouvé la justification technique pour ces changements. En effet, le fait de retirer un projet de la liste prioritaire devrait amener à son remplacement par le premier de la liste de réserve, indépendamment de la "nationalité" du projet retiré. En pratique, le remplacement s'effectue par un projet de l'État membre concerné. Cela va à l'encontre du résultat de l'évaluation préalable et entraîne une perte d'efficacité dans l'utilisation des fonds communautaires.

Risque de double financement

41. Les actions bénéficiant des aides au titre des Fonds structurels ou d'autres instruments financiers ne sont pas éligibles à l'aide de LIFE(26). C'est ainsi que les candidats bénéficiaires sont tenus de déclarer les sources de financement des projets proposés, mais le respect de ces conditions n'est pas suffisamment assuré. Le fait que les questions environnementales soient couvertes par plusieurs types de fonds communautaires crée un risque particulier de double financement, principalement pour LIFE-Environnement.

42. Avant la décision de financement, le logiciel comptable de la Commission SINCOM 2 est utilisé par la direction générale pour confirmer l'éligibilité des bénéficiaires. Or, ce logiciel ne contient pas les informations suffisantes permettant de vérifier que les mêmes bénéficiaires ont déjà perçu d'autres fonds communautaires (Fonds structurels, Fonds de cohésion ou activités de recherche). Ces données, qui figurent en grande partie dans les programmes des Fonds structurels, ne sont pas enregistrées en détail dans SINCOM, ce qui, de fait, ne rend pas le contrôle effectif.

43. Les différentes propositions de projets sont examinées lors de la procédure de consultation interservices au niveau de la Commission, pour vérifier la complémentarité des aides avec d'autres fonds communautaires et s'assurer notamment qu'il n'y a pas de doubles financements. Sous LIFE II, au delà des services horizontaux, les directions générales "Agriculture", "Recherche", "Pêche" et "Politique régionale" (DG AGRI, RTD, FISH et REGIO) étaient consultées pour LIFE-Nature et seulement la DG REGIO pour LIFE-Environnement. La DG RTD n'était pas consultée pour le volet "Environnement" même dans le cas de projets proposés par des organismes qui, comme la Cour l'a constaté, bénéficient de plusieurs contrats de recherche. En l'absence de données de base, notamment en ce qui concerne les Fonds structurels, les résultats de la consultation sont souvent très sommaires et le risque de double financement demeure.

44. Lorsque les bénéficiaires du programme sont des organismes qui obtiennent de façon continue des contrats de recherche communautaire, une séparation des activités est difficile à établir. L'audit a montré que souvent ces organismes ne respectent pas les règles d'octroi des fonds communautaires en matière de tenue de comptabilité des projets (voir point 60) en ne disposant pas de systèmes de comptabilité suffisamment détaillés ou d'enregistrement des temps de travail pour les divers projets. Par conséquent, il n'est pas possible de démontrer les apports spécifiques aux projets ni de vérifier un éventuel double financement.

45. Un exemple de cette constatation d'audit concerne un projet du volet "Environnement" qui a bénéficié du financement LIFE pour trois parties: l'étude du projet, les équipements et les actions de diffusion des résultats. Il a aussi bénéficié d'une aide octroyée par la région au titre du programme opérationnel régional financé par les Fonds structurels, qui comprenait aussi les deux premières parties, ainsi que la construction des installations. Dans ces conditions, le projet n'est pas éligible au financement de LIFE. Comme l'action bénéficiait d'un financement indirect du Fonds européen de développement régional par le biais du programme opérationnel, le chevauchement des aides n'a pas été identifié et l'aide communautaire n'a pas été notifiée à la Commission par le bénéficiaire.

MISE EN OEUVRE DES PROJETS

Dispositions administratives relatives aux coûts éligibles imprécises

46. L'article 9 ter du règlement LIFE dresse la liste des dépenses considérées comme non éligibles. En revanche, les dispositions administratives standard(27), qui portent sur les dépenses éligibles, n'étaient ni précises ni homogènes pour les différents volets du programme. Lors de la préparation du nouveau règlement LIFE III, la Commission a procédé à une harmonisation de ces dispositions et leur a apporté de nombreuses modifications, sans toutefois remédier à toutes les faiblesses mises en évidence par l'audit (voir points 47 à 51).

47. En ce qui concerne les dépenses éligibles, celles du personnel constituent la partie la plus importante des coûts des projets. Elles comprennent des rémunérations de fonctionnaires nationaux qui représentent une fraction significative de ces dépenses en particulier pour LIFE-Nature. La Cour note que ces rémunérations sont déjà couvertes par les budgets des organismes publics et ne constituent donc pas une rémunération complémentaire représentant un coût additionnel pour le programme.

48. L'apport de l'organisme public bénéficiaire ne représente pas dans ces conditions un effort national, LIFE intervenant plutôt pour rembourser des dépenses que les États membres auraient dû de toute façon supporter. Les dispositions administratives devraient être adaptées de façon à exclure la possibilité du financement des rémunérations des fonctionnaires y compris le cas où les organismes publics interviennent dans la réalisation des projets en tant que partenaires du bénéficiaire.

49. S'agissant des projets contrôlés, les dépenses de personnel ont représenté 41 % de l'ensemble des coûts certifiés. Les contrôles ont permis de constater que:

a) dans certains cas, la participation du personnel aux actions communautaires est imputée à un coût horaire, supérieur au traitement réel, sans que cela soit justifié;

b) certains bénéficiaires ne disposent d'aucun système d'enregistrement du temps permettant de connaître les heures effectivement fournies et facturées au projet;

c) des déclarations à ce titre incluent:

i) des travaux effectués par des tiers, qui devraient être imputés à l'assistance externe;

ii) des imputations de la totalité du salaire d'employés exerçant des fonctions dans le cadre de l'activité générale du bénéficiaire.

50. Les contrats de sous-traitance représentent 25 % des dépenses des projets examinés. Les dispositions administratives ne précisent pas clairement le détail des justificatifs relatifs aux prestations fournies par les sous-traitants et ne permettent donc pas de s'assurer de la réalité de ces prestations. C'est ainsi que, dans un cas extrême, la Cour n'a pu reconstituer les éléments des coûts facturés, le sous-traitant ayant refusé l'accès aux pièces justificatives arguant du fait que son contrat ne contenait pas de clause donnant à la Cour l'accès à ces pièces. Sur base de cet événement, la Commission a adapté ces dispositions de façon à ce que les factures du sous-traitant puissent permettre l'identification de chaque élément du service rendu.

51. En ce qui concerne les dépenses d'amortissement des biens durables, la Commission acceptait le principe de l'amortissement linéaire sur la durée du projet. Les dispositions administratives standard étant imprécises les amortissements n'ont pas été calculés au pro rata temporis de l'utilisation de ces biens. La Commission a ensuite modifié les règles d'imputation de ces coûts et accepte maintenant, comme dépense éligible, 50 % de leur coût réel indépendamment de la durée du projet. Ces nouvelles dispositions continuent, ainsi, à ne pas tenir compte de l'utilisation réelle des biens au bénéfice des projets.

Retards dans l'exécution des paiements

52. Sous LIFE II, les paiements sont effectués sous la forme d'une avance correspondant à 40 % du financement communautaire et versée dès l'adoption par la Commission de la décision portant octroi du soutien financier, puis d'un paiement intermédiaire, qui peut également atteindre 40 % et s'appuie sur une demande du bénéficiaire après acceptation de l'état des dépenses et du rapport d'activités, et enfin, d'un paiement final après l'acceptation du rapport final par la Commission. Conformément aux conditions administratives, financières et techniques relatives au programme LIFE, le paiement de la Commission doit en règle générale avoir lieu dans les soixante jours suivant la réception des déclarations de dépenses. Cette période ne peut être interrompue que lorsque la demande des bénéficiaires n'est pas complète ou que des informations complémentaires sont nécessaires.

53. Compte tenu de l'importance des paiements tardifs, la direction générale "Budget" a arrêté des mesures afin que 95 % des paiements aient lieu dans le délai prévu, les 5 % restants devant être effectués au plus tard dans un délai de quatre-vingt-dix jours(28). Selon les informations disponibles à la Commission, 43 % des paiements effectués au titre du programme LIFE au cours des exercices 1999 à 2002 n'ont pas respecté cette limite maximale de quatre-vingt-dix jours (voir graphique 1). La Commission a procédé à 19 % des paiements dans un délai de plus de six mois après réception des déclarations de dépenses. La Cour note une amélioration en 2002 par rapport aux années précédentes, comme le démontre le graphique 1.

54. L'information disponible dans le système comptable de la Commission ne permettait pas de connaître le motif des retards. L'examen d'un échantillon de dossiers a permis de déterminer les raisons principales des retards de paiement. Une première est en rapport avec les réponses tardives des bénéficiaires suite aux demandes d'informations complémentaires qui leur ont été adressées par la Commission dont la responsabilité est à partager entre Commission et bénéficiaire (absence de système de rappel automatique aux bénéficiaires sous LIFE II). Dans 3 cas sur 46, ces informations étaient nécessaires parce que le bénéficiaire avait modifié la structure budgétaire sans en informer la Commission.

55. D'autres raisons sont liées à la gestion communautaire, à savoir:

- rupture de continuité dans les contrats d'assistance technique. C'est ainsi par exemple que le BAT chargé des projets LIFE-Environnement dans un État membre a dû cesser ses activités de novembre 1999 à janvier 2001 en raison de l'absence de contrat (voir point 68). Pendant cette période, aucune équipe externe n'existait pour l'analyse des rapports d'exécution préalable à l'émission des ordres de paiement, ce qui a entraîné des retards,

- répartition des ressources humaines; une charge de travail excessive pesant sur les gestionnaires géographiques, du fait du cumul des tâches attribuées aux gestionnaires. Par conséquent, un certain nombre de dossiers n'ont pas pu être traités à temps dans les services de la Commission.

Il manquait un système performant de suivi des demandes de paiement.

Graphique 1

Délais de paiement

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Source:

DG Environnement.

Problèmes pratiques liés à la mise en oeuvre des projets

Problèmes de cofinancement des projets

56. Les propositions présentées contiennent parfois des informations erronées ou incomplètes en ce qui concerne les modalités de financement des projets. Elles ne tiennent pas toujours compte de tous les apports financiers prévus ainsi que des recettes générées par les projets. Or, ces éléments constituent un facteur important de la phase d'évaluation et lors de l'adoption de la décision fixant le taux au titre du financement communautaire.

57. L'audit a révélé qu'une organisation non gouvernementale (ONG) avait perçu, après la décision, un montant représentant plus de 100 % du coût du projet par le biais de subventions nationales non déclarées dans le dossier de candidature. Ces cofinancements non prévus dans la proposition initiale montrent les déficiences de montage financier des projets. Les candidats sont tenus de déclarer les sources de financement (voir point 41), mais il incombe à la Commission de s'assurer du bien-fondé de ces déclarations. L'aide communautaire doit ainsi faire l'objet d'un nouveau calcul et le montant en excès correspondant devrait être recouvré par la Commission.

58. De même, cette importante ONG bénéficiant de nombreuses contributions au titre de LIFE, a affiché dans sa proposition de projet une contribution LIFE correspondant au taux maximal de 50 %. L'audit a toutefois révélé que l'ONG en question avait presque intégralement financé sa contribution en faisant appel à plusieurs sources privées et publiques. Ces informations connues de l'ONG n'ont cependant pas été mentionnées dans la proposition et donc n'étaient pas disponibles pour la Commission quand elle a pris sa décision de cofinancement.

59. Un projet LIFE-Environnement a connu des difficultés financières, principalement dues au fait que les fonds propres du bénéficiaire se sont avérés insuffisants et il a obtenu sur base de déclarations de dépenses qu'il n'a pas effectuées une contribution communautaire plus élevée lui permettant de couvrir la majeure partie de sa propre contribution contractuelle au projet. À la suite de l'audit sur place de la Cour, une procédure de recouvrement de fonds est en cours.

Comptabilité des bénéficiaires insuffisamment détaillée

60. Les dispositions administratives pour LIFE II n'imposent pas aux bénéficiaires l'obligation de tenue d'une comptabilité spécifique au projet contrairement à d'autres aides communautaires telles que celles des fonds structurels. Les contrôles ont montré que tant les entités privées, qui disposent d'une comptabilité générale, que les administrations publiques, ne détaillent pas suffisamment les opérations financières relatives aux projets dans leur comptabilité. Il n'est dès lors pas possible de retracer l'ensemble des flux financiers en recettes et en dépenses les concernant. En l'occurrence, aucun lien ne peut être établi entre une dépense spécifique et le projet auquel elle se rapporte, les pièces justificatives présentées n'indiquant pas explicitement la destination du matériel ou des prestations concernés.

61. Par ailleurs dans un cas, l'audit a révélé des imputations de dépenses faites de manière extracomptable dans le but d'obtenir l'intégralité de la contribution communautaire maximale prévue au contrat, même si cela ne reflétait pas la réalité. Le risque qu'une même dépense puisse être imputable à plusieurs projets ne peut être exclu, du fait que l'examen de la comptabilité ne permet pas de déterminer le projet à la réalisation duquel la dépense est imputable. Les contrôles effectués confirment ce risque.

62. Une des plus importantes ONG, qui gère un nombre élevé de projets soutenus par la Commission, n'a introduit un système d'enregistrement comptable de cette nature qu'après quinze ans de soutien communautaire. Dans un autre cas, suite à un contrôle sur place, la Commission avait refusé, à juste titre, d'accorder à cette association la contribution communautaire au motif qu'elle ne disposait pas d'une comptabilité générale permettant de justifier les coûts présentés dans le rapport final.

Incertitude sur l'utilisation de terrains dans l'avenir

63. L'achat des terrains représente un tiers de l'ensemble des dépenses liées aux projets de LIFE-Nature, soit 131,7 millions d'euros. L'incidence sur les budgets varie entre les projets, pouvant dans certains cas représenter l'intégralité du projet. Ce financement important devrait ainsi faire l'objet d'un examen approfondi par la Commission pendant la phase d'évaluation afin de s'assurer que les terrains achetés sont réellement et dans le long terme réservés à des fins de protection de la nature.

64. Le fait de considérer l'achat de terrains comme une dépense éligible est spécifique aux projets LIFE-Nature. Dans le cas des projets de conservation et de préservation de la nature, l'éligibilité de l'achat de terrains dépend de l'engagement des bénéficiaires à poursuivre les activités de conservation au-delà de la période prévue dans la décision de financement des projets LIFE.

65. La Communauté ne dispose pas d'une garantie quant à l'utilisation future d'un tel patrimoine, à l'exception d'une clause générale inscrite dans les dispositions administratives standard, utilisation qui ne dépendra que de la seule volonté des bénéficiaires. Sous LIFE I les contrats d'achat incluaient une clause selon laquelle l'aliénation ou le changement d'utilisation des terrains ne pouvait se faire sans l'accord de la Commission. Cette clause a été supprimée pour LIFE II et LIFE III. La Cour remarque que ce risque serait réduit si la Commission appliquait des règles similaires à celles des Fonds structurels(29). L'éligibilité de tels achats est soumise, entre autres, à la condition que "l'achat relève de la responsabilité d'une institution publique ou d'un organisme soumis au droit public".

SUIVI, CONTRÔLE ET ÉVALUATION

66. Le suivi et le contrôle des projets ainsi que l'évaluation des résultats du programme constituent des fonctions importantes pour l'assurance d'une mise en oeuvre appropriée de l'instrument financier, pour l'identification à temps des défaillances ponctuelles et la prise de décision des mesures correctives nécessaires à la réussite du programme.

Tâches des bureaux d'assistance technique imprécises sous LIFE II

67. Les dépenses pour les mesures d'accompagnement sont en grande partie destinées aux bureaux d'assistance technique (BAT), qui sont l'interface technique entre la Commission et les bénéficiaires. Ces équipes externes informent les bénéficiaires sur les documents à présenter à la Commission et assurent le suivi des projets. Leur rôle principal est de suivre et d'évaluer l'avancement des projets, y compris par des visites sur place et par l'évaluation des rapports d'exécution.

68. S'agissant de l'appel d'offres lancé en avril 1999 en vue de la sélection des BAT pour LIFE-Environnement, des candidats potentiels ont éprouvé des difficultés à interpréter la description des tâches(30), ce qui a retardé la sélection des nouveaux BAT. Les projets LIFE-Environnement dans deux États membres sont restés sans interlocuteurs pendant près de treize mois. Les tâches du BAT pour LIFE-Pays tiers ne sont pas clairement spécifiées dans le contrat.

69. En raison des différentes procédures appliquées par les trois unités qui ont géré les trois volets LIFE, les BAT n'ont pas utilisé des méthodes de travail uniformisées. Par ailleurs, aucun critère n'a été fixé pour évaluer les prestations des BAT. Depuis 2001, des instruments de suivi sont en place et les travaux sont évalués individuellement. Il serait cependant utile que la Commission procède à une évaluation d'ensemble des BAT.

70. Dans l'annexe technique au contrat passé avec les BAT, la Commission définit les ressources humaines nécessaires, aussi bien en termes de coût total que de temps nécessaire au suivi des projets dans chaque pays. Le nombre de projets à suivre étant variable, et ne pouvant dès lors pas être prévu de manière exacte au moment de l'élaboration de l'appel d'offres, les honoraires ne sont pas liés à la charge de travail réelle. Par exemple, dans un État membre les honoraires d'un BAT ont été fixés à un niveau près de trois fois supérieur à ceux mentionnés dans l'appel d'offres précédent, alors que le nombre de projets à suivre a, en réalité, diminué de moitié.

71. Les BAT ont archivé une importante documentation relative aux bénéficiaires des projets LIFE. La Commission n'a donné aucune instruction aux responsables de l'assistance technique quant à la durée de conservation de ces documents. Elle n'a pas non plus défini les conditions dans lesquelles, à l'issue du contrat d'assistance technique, ceux-ci devraient être transmis soit à la Commission, soit au nouveau titulaire du marché.

72. Ainsi, deux BAT, n'ont pu bénéficier des données, sous forme informatique ou sur papier, du contractant précédent. Ils ont reconstitué les dossiers avec l'aide du responsable géographique de la Commission et des bénéficiaires des projets, qui ont été priés de transmettre l'intégralité de leur dossier. Arrivé à son tour en fin de contrat, l'un de ces BAT n'a pas remis ses dossiers à son successeur. Il faut noter que les nouveaux contrats avec les BAT prévoient explicitement cette transmission des dossiers.

Observations sur les contrôles effectués par la Commission

73. L'unité financière de la DG ENV détermine soit de sa propre initiative, soit sur demande des unités LIFE II les projets LIFE à contrôler. L'unité financière, également responsable de l'audit sur place, ne détermine pas le nombre de projets à auditer sur place en fonction de critères et d'objectifs précis. En 2001, elle a audité 29 projets LIFE, et en 2002, 32 projets.

74. Parmi les projets contrôlés en 2001, qui représentent un montant total d'engagements de 15,9 millions d'euros, 10 ont fait l'objet d'une proposition d'établissement d'un ordre de recouvrement, pour des montants qui varient de 4243 à 393746 euros et qui correspondent à un total de 675592 euros, soit 4,2 % du total engagé pour les projets contrôlés. Cinq autres dossiers ont été proposés pour dégagement sans paiement additionnel et les dossiers de deux projets ont été transmis à l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), en raison d'une double présentation de dépenses(31).

75. Malgré l'existence d'instructions précises, l'analyse du contenu des rapports d'audit révèle une structure non homogène, et une qualité très variable. Une moitié des rapports examinés présente un contenu vague ou très succinct et doit donc être considérée comme insuffisante. Cinq rapports n'ont pas été au-delà de la phase préparatoire. Effectuées par l'unité financière, les observations portent essentiellement sur les aspects financiers et restent muettes sur l'exécution et les résultats des actions mises en oeuvre. Malgré une amélioration des procédures, les services de la Commission n'ont pu, pour les années antérieures à 2000, nonobstant l'existence de programmes de contrôle sur place, fournir les informations précises quant au nombre des audits effectivement réalisés.

Certification externe des relevés de dépenses

76. Les dispositions administratives standard de LIFE II contenaient, pour le volet "Nature", une clause d'encouragement aux bénéficiaires à inclure une certification des relevés des dépenses par un réviseur agréé. Pour LIFE-Environnement, une clause indiquait que l'expertise comptable préalable au paiement final devrait garantir au bénéficiaire une accélération de paiement et une limitation de risques de différend. Or, faute d'instructions précises de la Commission sur les travaux de contrôle à exécuter, l'étendue et la qualité de ces derniers varient considérablement. La Cour a relevé des cas où les certifications étaient insuffisantes, dans le sens où une analyse détaillée des dépenses n'était pas annexée. Les certifications portent principalement sur la conformité des dépenses au regard de la réglementation nationale.

77. Depuis 2001 les dispositions ont uniformisé l'exigence de contrôle financier indépendant à tous les volets du programme et imposent que le bénéficiaire désigne un auditeur pour la vérification du relevé des dépenses. Cet auditeur "ne doit pas seulement vérifier que la législation nationale et les règles de comptabilisation sont respectées, mais également certifier que tous les frais exposés respectent effectivement les dispositions administratives standard de LIFE". Toutefois, la forme et le contenu des rapports d'audit ne sont toujours pas précisés.

Rapport de mise en oeuvre du programme

78. Le but d'une évaluation est d'apprécier, sur la base de critères clairs, pertinents et mesurables, la réalité du projet par rapport aux objectifs prévus. Le rapport d'activités relatif à LIFE II(32) a été établi conformément à l'article 14 du règlement et à la suite de l'évaluation effectuée par le consultant externe. Il brosse un tableau général de la mise en oeuvre du programme, mais reste muet sur la réalisation des objectifs spécifiques. Il n'indique notamment pas dans quelle mesure les projets financés par LIFE-Nature ont, par exemple, contribué à inverser la tendance en ce qui concerne le déclin d'espèces en danger de disparition, ni de quelle manière ceux financés par LIFE-Environnement ont concouru au développement et à la mise en oeuvre de politiques environnementales. Dans ce dernier cas, la Commission n'a effectué aucune évaluation approfondie des résultats obtenus concernant le caractère novateur des projets, contrairement à ce que prévoient les dispositions du règlement applicable en la matière.

79. De même, la contribution de LIFE II à la réalisation des objectifs du 5e PAE n'a pas encore fait l'objet d'analyses. Du fait du manque de définition d'objectifs, l'instrument est seulement mentionné en ces termes: "LIFE, qui est le seul programme entièrement consacré à l'environnement, a fourni de nombreux exemples en matière de technologies innovantes, de bonnes pratiques et d'intégration au niveau local"(33).

80. Dans sa communication relative au 6e PAE, la Commission déclare que la mise en oeuvre du programme LIFE a "sensiblement contribué aux améliorations" apportées à la qualité de l'environnement et qu'il restera "un instrument précieux pour illustrer les possibilités et les avantages de meilleures performances environnementales des entreprises et des autorités locales"(34). Cette affirmation n'est pas davantage développée.

Des initiatives récentes pour améliorer la diffusion des résultats des projets

81. Étant donné que LIFE finance, entre autres, des projets novateurs et de démonstration, la diffusion des résultats de ces projets est un élément crucial. En l'absence de stratégie claire en matière de diffusion précisant les objectifs, les groupes cibles, les méthodes et les véhicules, la diffusion risque de ne pas être efficace, ce qui limite l'incidence de tels projets. Dans ses réponses au rapport spécial n° 3/98(35), la Commission a reconnu, en général, le besoin de mise en place d'une stratégie de diffusion des résultats des projets LIFE.

82. Dans le cadre de LIFE II, chaque projet du volet "Environnement" était tenu de prévoir un plan de diffusion et de publier un rapport sur papier et en version électronique. L'un des objectifs déclarés de LIFE est en effet de contribuer au développement et à la mise en oeuvre de politiques et de législations dans le domaine de l'environnement, mais la Commission n'avait pas fixé de normes précises concernant ces activités et elle-même n'en a pas exploité les résultats. Or, la gestion effective du programme n'est possible que si la Commission utilise les résultats pour contribuer à améliorer la stratégie et l'application de la politique environnementale communautaire.

83. Les résultats de LIFE sont principalement publiés dans des rapports de la Commission et des lettres d'information réalisées par les BAT qui présentent de façon détaillée les résultats d'une sélection de projets. Par exemple, pour LIFE-Nature, il existe un rapport sur les effets à long terme de neuf projets LIFE I et une lettre d'information éditée trois fois par an; pour LIFE-Environnement deux rapports décrivant les meilleurs projets (success stories) ont été publiés(36). Les résultats des projets n'ont donné lieu à aucun suivi systématique, et seul un résumé des propositions relatives aux projets financés figurait sur le site internet de LIFE.

84. En mars 2002, l'unité LIFE a présenté une stratégie de communication pour la diffusion des résultats des projets, dans laquelle elle reconnaissait qu'une telle stratégie avait fait défaut jusqu'à présent. Ce document met tout particulièrement l'accent sur le caractère communautaire des projets, la proximité des citoyens et la mise en réseau des acteurs de l'environnement. Il présente la manière dont on peut remédier aux lacunes mises en évidence par l'évaluation externe. Un des axes majeurs consiste à renforcer le lien entre l'unité LIFE et les unités thématiques de la DG ENV.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusion générale

85. À partir de 2001, dans le cadre de la réorganisation des services de la direction générale, un effort important a été fourni en vue de réduire les défaillances dans la gestion du programme LIFE, au niveau de l'organisation des services et des procédures mises en place par la Commission et les bénéficiaires. Afin que les mesures prises depuis lors puissent être efficaces cet effort devrait être poursuivi.

Objectifs du programme et liaison avec la stratégie communautaire environnementale

86. LIFE constitue un outil pour contribuer au développement et à la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaire dans le domaine de l'environnement. Toutefois, LIFE-Environnement ne traduit pas de façon claire la manière dont il doit contribuer au respect des objectifs généraux et spécifiques affichés dans les orientations stratégiques du programme d'action environnementale (voir points 5 à 10).

87. La définition d'objectifs clairs et mesurables est un élément essentiel pour garantir une évaluation efficace de la mise en oeuvre de ce programme communautaire. Pour LIFE, les objectifs n'ont pas été établis en raison, d'une part, des difficultés rencontrées pour fixer les buts à atteindre en ce qui concerne le caractère novateur des projets et, d'autre part, de l'absence de paramètres écologiques harmonisés. La complémentarité avec les autres mesures communautaires d'aide à l'environnement n'est pas suffisamment assurée et un risque de double financement persiste (voir points 16 et 17 et 41 à 45).

Recommandations

- La Cour recommande que le rôle du programme LIFE soit rendu plus clair, en particulier dans les programmes d'action environnementale à adopter pour le futur. Des objectifs précis, si possible chiffrés, devraient être définis, afin de pouvoir évaluer l'efficacité de l'instrument LIFE. La Commission devrait améliorer la procédure de consultation interservices afin d'assurer la complémentarité des aides.

Dispositif de gestion

88. L'organisation de l'instrument financier LIFE en trois volets spécifiques correspond en fait au regroupement et non à l'intégration des instruments antérieurs. Pour améliorer cette situation, la Commission a procédé au regroupement des trois unités en une seule, responsable de la gestion de l'ensemble de l'instrument financier (voir points 15 à 20).

89. L'audit de la Cour a mis en évidence les différences structurelles entre les trois volets du programme, qui se reflètent dans la procédure de sélection, y compris le rôle des États membres et des experts externes. Les dispositions administratives standard concernant l'éligibilité des dépenses ont fait l'objet quant à elles d'une harmonisation, notamment des aspects financiers pour LIFE III (voir points 28 à 40).

Recommandations

- La Cour recommande à la Commission d'examiner l'opportunité de la séparation future de la gestion des volets "Nature" et "Environnement" du fait des différences intrinsèques à chacun d'eux. Cela devrait assurer une gestion cohérente de l'instrument dans le long terme. Compte tenu des similitudes de gestion et de son importance relative, le volet "Pays tiers" devrait être rapproché du volet "Environnement".

- Néanmoins, au cours de la phase d'évaluation des propositions, il conviendrait de recourir aux experts externes pour les trois volets de LIFE, de la même manière que pour certains autres programmes communautaires, afin d'assurer la transparence des procédures quand l'évaluateur est en même temps le responsable du suivi de l'exécution du projet. Il est également souhaitable que des appels d'offres soient organisés régulièrement pour le recrutement des experts externes et la Commission devrait conserver dans ses dossiers les curriculum vitae ainsi que les formulaires d'évaluation.

- Les dispositions administratives standard devraient définir de manière plus précise les coûts éligibles afin d'éviter les différences d'interprétation. La Cour recommande que la Commission adopte les propositions résultant de l'audit en ce qui concerne la tenue d'une comptabilité spécifique au projet, les dépenses de personnel, les amortissements et l'achat des terrains.

- En ce qui concerne, en particulier, les projets de conservation de la nature où le bénéficiaire est une entité publique, les traitements des fonctionnaires devraient, comme c'est le cas pour d'autres fonds, constituer un apport spécifique des États membres, et seules les dépenses additionnelles devraient constituer des dépenses spécifiques et éligibles à ces projets.

- La Cour estime que la Commission devrait limiter le bénéfice du financement de l'achat de terrains aux seuls organismes publics ou soumis au droit public. Les financements accordés aux autres bénéficiaires devraient, le cas échéant, se limiter à couvrir les frais d'entretien des terrains acquis. Au cas où le financement de ces terrains au profit d'entités non publiques serait maintenu, la Commission devrait mettre en place un système permettant de contrôler que les terrains sont bien utilisés aux fins prévues.

Suivi, contrôle et évaluation

90. Les travaux des BAT constituent l'essentiel des mesures d'accompagnement. Dans le cadre de la procédure de renouvellement des offres, l'insuffisante définition des tâches confiées aux BAT rendait l'évaluation des propositions soumises difficile (voir points 67 à 72).

91. Le contrôle sur place des projets par la Commission a été déficitaire au cours de plusieurs années. Des efforts ont été entrepris et maintenant, les contrôles sur place concernant principalement les aspects financiers sont plus réguliers et cohérents et leurs résultats sont révélateurs de problèmes importants (voir points 73 à 75).

92. La qualité des rapports de certifications externes essentielle au suivi efficace de l'exécution des projets est très variable et pas toujours fiable. Ceux-ci sont souvent très sommaires et, jusqu'aux nouvelles dispositions de LIFE III, se concentraient principalement sur l'éligibilité des dépenses en rapport avec la législation nationale (voir points 76 et 77).

93. Le programme a fait l'objet d'une évaluation de la mise en oeuvre des actions sans qu'une analyse globale de son impact n'ait été réalisée. Particulièrement pour les projets Environnement une diffusion optimale des résultats des projets, est un élément crucial de la réussite de cet instrument (voir points 78 à 84).

Recommandations

- La Cour invite la Commission à maintenir et, si possible, accroître le nombre des visites sur place et à améliorer leur qualité. Ces contrôles devraient être plus orientés sur l'exécution matérielle des projets et analyser leur taux de réussite en liaison avec les dépenses effectuées. En confiant à des auditeurs externes la réalisation d'audits de bonne gestion financière, la Commission disposerait d'un moyen supplémentaire approprié lui permettant d'intensifier ses contrôles.

- La Cour attache beaucoup d'importance à l'audit externe des projets car c'est le seul moyen de contrôler l'ensemble des dépenses du budget et recommande à la Commission de renforcer et d'améliorer cet instrument en s'assurant de la qualité de ces audits.

- La Cour accueille favorablement les mesures prises par la Commission qui a défini en 2002 une stratégie de communication des résultats des projets. Elle l'invite à mettre en place les instruments d'analyse d'efficacité et de mesure d'impact des projets en vue de l'instauration du système de diffusion des résultats selon les propositions énoncées.

94. LIFE est, depuis de nombreuses années, un instrument important de la politique environnementale de la Commission. Le rapport de la Cour a mis en évidence la nécessité d'améliorer les procédures de gestion existantes afin d'accroître l'efficacité de l'instrument et la Cour encourage la Commission à poursuivre les efforts d'amélioration entrepris. La Commission devrait également prêter plus d'attention à l'exploitation des résultats des projets financés par l'instrument LIFE afin de s'assurer de la bonne adéquation des financements aux objectifs de la politique environnementale. À l'horizon de 2004, le règlement LIFE devrait être adapté aux spécificités des différents volets qu'il comporte et, de préférence, scindé, afin de mieux encadrer les objectifs de ces volets.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 11 septembre 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Le Président

(1) Voir "Historique" dans le chapitre 6 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994 (JO C 303 du 14.11.1995, p. 161).

(2) Résolution du Conseil du 1er février 1993 (JO C 138 du 17.5.1993, p. 1).

(3) Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 242 du 10.9.2002, p. 1), article 3, paragraphe 5, cinquième alinéa.

(4) Rapport spécial sur l'environnement (JO C 245 du 23.9.1992, p. 1).

(5) COM(2002) 591 final du 30 octobre 2002.

(6) À titre d'exemple, la modification de l'annexe I aurait dû entraîner la transposition des dispositions correspondantes dans les législations nationales le 30 septembre 1998 au plus tard, conformément à la nouvelle directive 97/49/CE de la Commission (JO L 223 du 13.8.1997, p. 9). Actuellement, cette directive n'a été transposée que par cinq États membres.

(7) S'agissant de l'application du droit communautaire, près de 40 % des affaires traitées par la Cour de justice européenne entre 1987 et 2001 concernent l'environnement. Un bon nombre d'entre elles ont trait aux deux directives relatives à la protection de la nature. [Dix-neuvième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire - COM(2002) 324 final du 28 juin 2002].

Infractions pour mauvaise application des mesures nationales d'exécution des directives:

- directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la flore sauvage: 32,

- directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages: 31.

Infractions pour non-conformité des mesures nationales d'exécution des directives:

- directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages: 6,

- directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la flore sauvage: 7.

(8) Rapport de la Commission concernant la mise en oeuvre de la directive 79/409/CEE relative à la conservation des oiseaux sauvages [COM (2002) 146 final du 25 mars 2002].

(9) Décision 2002/11/CE de la Commission (JO L 5 du 9.1.2002).

(10) Arrêt de la Cour du 2 août 1993 relatif à l'affaire C-355/90.

(11) Règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil du 21 mai 1992 portant création d'un instrument financier pour l'environnement (LIFE) (JO L 206 du 22.7.1992, p. 1).

(12) ACE: règlement (CEE) n° 1872/84 du Conseil du 28 juin 1984 portant sur des actions communautaires pour l'environnement (JO L 176 du 3.7.1984, p. 1).

(13) ACNAT: règlement (CEE) n° 3907/91 du 19 décembre 1991 portant sur des actions communautaires pour la conservation de la nature (JO L 370 du 31.12.1991, p. 17).

(14) Medspa: règlement (CEE) n° 563/91 du Conseil du 4 mars 1991 relatif à une action communautaire pour la protection de l'environnement dans la région Méditerranée (JO L 63 du 9.3.1991, p. 1).

(15) Norspa: règlement (CEE) n° 3908/91 du Conseil du 19 décembre 1991 relatif à une action communautaire pour la protection de l'environnement des zones côtières et des eaux côtières de la mer d'Irlande, de la mer du Nord, de la Manche, de la mer Baltique et de la partie nord-est de l'océan Atlantique (JO L 370 du 31.12.1991).

(16) Règlement (CE) n° 1404/96 du Conseil du 15 juillet 1996 modifiant le règlement (CEE) n° 1973/92 portant création d'un instrument financier pour l'environnement (Life) (JO L 181 du 20.7.1996, p. 1).

(17) Règlement (CE) n° 1655/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 concernant un instrument financier pour l'environnement (LIFE) (JO L 192 du 28.7.2000, p. 1).

(18) Sur la base du rapport "L'Évaluation de l'instrument financier pour l'environnement LIFE", Arthur Andersen, rapport final, juin 1998.

(19) Les BAT ont actuellement la désignation "ATA (Assistance Technique et Administrative)".

(20) Pour les années précédentes, se référer au chapitre 6 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994 (JO C 303 du 14.11.1995, p. 161).

(21) En 1995, LIFE-Environnement a été financé sur la ligne budgétaire B4-3 5 0.

(22) Le volet "Pays tiers" est ouvert à l'Albanie, l'Algérie, la Bosnie-et-Herzégovine, la Croatie, Chypre, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, Malte, le Maroc, la Syrie, la Tunisie, la Turquie, la Cisjordanie et la bande de Gaza, Kaliningrad et la région de Saint-Pétersbourg.

(23) Voir aussi le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 2001, point 4.22 (JO C 295 du 28.11.2002).

(24) Différents critères, tels que "l'intérêt communautaire" et "la promotion de la coopération", ou encore le "caractère novateur" et le "caractère exemplaire", en 2000-2001 et "intérêt communautaire" et "problème environnemental" ou "innovation" et "progrès" en 2002 ont été regroupés.

(25) Les comités en cause, dont la Commission assure la présidence et le secrétariat, sont composés par des représentants des États membres.

(26) Article 5 du règlement (CEE) n° 1973/92.

(27) Les dispositions administratives standard sont annexées à la décision d'octroi d'aide envoyée aux bénéficiaires; elles contiennent des dispositions spécifiques relatives à la mise en oeuvre des projets.

(28) SEC(95)1122 et plus récemment le plan d'action du livre blanc sur la réforme - COM(2000) 200 - qui ramène l'objectif de 1995 à 2002.

(29) Règlement (CE) n° 1685/2000 de la Commission du 28 juillet 2000 portant modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l'éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les fonds structurels (JO L 193 du 29.7.2000, p. 39). (Voir en particulier la règle n° 5 - Achat de terrain, p. 43).

(30) Voir "Replies to tenderers queries at the information session held in Brussels on 29 April 1999" (Réponses aux questions des soumissionnaires posées lors de la réunion d'information organisée à Bruxelles le 29 avril 1999), 5 mai 1999, "Open invitation to tender" (appel d'offres ouvert) XI/B2/ASS/990015 TO 990022; point 3.3, par exemple: la Commission attend du contractant qu'il propose des méthodes permettant de définir des indicateurs et qu'il adopte une approche dynamique. De même, plus loin: il est demandé au contractant de formuler des suggestions quant aux exigences de l'utilisateur, au modèle de données conceptuelles et à la description des principaux résultats que le système proposé permet d'obtenir.

(31) La Cour a également transmis à l'OLAF les résultats d'audit concernant deux autres projets.

(32) COM(1998) 721 final du 4 décembre 1998.

(33) Voir "Évaluation globale - L'environnement en Europe: quelles orientations pour l'avenir?", point 6.2, paragraphe 2, p. 20 [COM(1999) 0543 final du 24 novembre 1999].

(34) COM(2001) 31 final du 24 janvier 2001.

(35) Rapport spécial sur la pollution des eaux, point 127 (JO C 191 du 18.6.1998).

(36) Les rapports sont disponibles sur le site internet de la DG ENV: http://www.europa.eu.int/comm/ environment/index_fr.htm

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

I. La Commission prend note des observations de la Cour concernant, notamment, LIFE II.

II. La Commission reconnaît que des améliorations peuvent encore être apportées en ce qui concerne les objectifs et la portée du règlement. En conséquence, elle poursuivra ses efforts en vue de fixer les objectifs de LIFE-Environment dans le cadre de la politique et du droit communautaires en matière d'environnement.

IV. Pour les documents d'évaluation, la Commission a pris les mesures nécessaires pour assurer leur conservation.

V. La Commission met tout en oeuvre pour réduire le risque de double financement évoqué par la Cour. Toutefois, connaissant ce problème et compte tenu de la remarque de la Cour, elle examinera si d'autres dispositions ne pourraient être envisagées, afin de réduire encore plus ce risque.

La complémentarité entre LIFE et d'autres sources communautaires est établie dans de nombreux cas. La marge d'amélioration de cette complémentarité fera l'objet d'une réflexion approfondie.

VI. La Commission considère qu'elle a apporté pour LIFE III les améliorations demandées par la Cour après les constatations qu'elle a faites sur des projets LIFE II.

LIFE III a apporté les améliorations suivantes.

a) Depuis LIFE III, le temps de travail consacré par le personnel à des projets LIFE doit être enregistré au moyen de feuilles de présence. La Commission examinera la question de la prise en compte des traitements des fonctionnaires.

b) Depuis la restructuration de la gestion du programme LIFE, le nombre de paiements en retard s'est réduit progressivement.

c) Un effort a été entrepris dans le cadre de LIFE III pour assurer un meilleur montage financier des projets.

d) Pour les terrains acquis par des bénéficiaires autres que publics (9 %), la Commission est prête à réexaminer les clauses contractuelles.

VII. Les tâches et les responsabilités des ATA (Assistance technique et administrative) ont été définies et encadrées par la Commission pour LIFE III.

VIII. La Commission considère que la gestion du programme LIFE s'est considérablement améliorée depuis sa restructuration.

a) La Commission a l'intention de clarifier le rôle de LIFE-Environnement dans le cadre du sixième programme d'action pour l'environnement (6e PAE).

b) La gestion intégrée de l'instrument fait preuve de son efficacité.

c) Lorsque la Commission estime qu'il faut recourir à des experts extérieurs, elle applique une procédure d'appel d'offres.

d) La Commission considère que les dispositions administratives standard (DAS) récemment adaptées respectent parfaitement le nouveau règlement financier et qu'elles sont adéquates. La Commission est néanmoins disposée à examiner les recommandations de la Cour lors d'une future révision des DAS.

e) Outre des visites régulières de surveillance technique et financière effectuées par des bureaux techniques/financiers et des équipes extérieures, et des audits financiers réalisés par l'unité financière de la direction générale "Environnement", un audit extérieur de l'état des dépenses finales est obligatoire pour tous les projets financés au titre de LIFE III.

f) La stratégie de communication est en cours de mise en oeuvre. Elle a déjà produit des résultats concrets.

INTRODUCTION

1. LIFE est un instrument qui n'absorbe qu'une très faible partie du budget communautaire (environ 0,15 %) et qui s'est beaucoup développé en dix ans. Il a permis d'acquérir une expérience considérable.

AIDES COMMUNAUTAIRES A LA PROTECTION ENVIRONNEMENTALE

9. On a toujours soigneusement veillé à éviter, dans la mesure du possible, tout double emploi avec d'autres instruments de financement communautaires, et pour assurer la complémentarité entre LIFE et les autres instruments communautaires.

Plusieurs projets ont travaillé en synergie avec d'autres Fonds dans le cas de LIFE-Nature.

10. LIFE se concentre actuellement sur des projets de démonstration. La Commission prend bonne note des observations de la Cour.

CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME LIFE

17. La cohérence entre les différents domaines de LIFE est assurée par le respect de l'objectif général du règlement. Dans chaque domaine, les projets LIFE doivent contribuer à l'amélioration de la protection de l'environnement sur la base des directives communautaires. Pour assurer la réalisation de cet objectif, la Commission veille à sélectionner les projets en fonction de leur contribution à la mise en oeuvre du droit communautaire dans leurs domaines respectifs. Il s'agit d'un critère essentiel (et d'ailleurs éliminatoire) de choix des projets LIFE.

20. La Commission considère que les améliorations apportées depuis 2001 justifient la réorganisation de la gestion de tout le programme LIFE, notamment la gestion financière des projets, au sein d'une seule unité. Des objets et des contenus différents n'exigent pas nécessairement des méthodes de gestion ou des procédures de suivi différentes pour les projets.

La Commission a pris des dispositions spécifiques pour assurer une étroite coopération entre l'unité LIFE et les unités thématiques de la direction générale de l'environnement qui couvrent les domaines d'action de LIFE.

À la suite de la réorganisation qui a eu lieu en 2001-2002, les procédures et les modes de gestion se sont stabilisés en 2003.

24. Eu égard à l'adoption tardive du règlement LIFE III, il a été impossible d'organiser un appel à propositions et une procédure de sélection devant se terminer avant la fin 2000.

Les crédits d'engagement de 2000 inutilisés ont, en conséquence, été reportés à 2001, et utilisés à raison de 90 %.

26. Le taux est inférieur au seuil de 3 % dans le cas de LIFE-Environnement (2,4 %) et de LIFE-Pays tiers (2,6 %).

Grâce à l'expérience acquise dans la gestion du programme LIFE II, la Commission a tiré la conclusion que le taux de 3 % pour les mesures d'accompagnement était insuffisant. Il a donc été porté à 5 % dans le règlement LIFE III.

27. En mai 2003, le nombre de dossiers ouverts pour lesquels les engagements avaient expiré était retombé à vingt et un. Pour quinze de ces engagements, il y aura un désengagement automatique (dans les six mois suivant le paiement final) ou une procédure de recouvrement est en cours. Les six engagements restants concernent des projets problématiques pour lesquels la Commission a demandé un surcroît d'informations au bénéficiaire ou un audit financier, ou qui sont en cours d'examen final.

SÉLECTION DES PROJETS

30. À partir de l'exercice 2003, la Commission sélectionne des experts par la voie d'un appel d'offres. L'unité LIFE en prépare un. Les curriculum vitae ont été conservés systématiquement pour toute la durée de LIFE III.

Au cours de cette période, l'unité LIFE examine attentivement les curriculum vitae des experts extérieurs. Les contrats conclus avec eux contiennent une "déclaration d'indépendance" qu'ils doivent signer.

31. La Commission a pris les mesures nécessaires pour surmonter ces difficultés dans le cadre de LIFE III. En 2001, la Commission a introduit un système d'évaluation transparent informatisé (ESAP) en vue de gérer la phase de prédécision des propositions LIFE-Environnement. ESAP couvre toute la procédure d'évaluation, de sélection et d'octroi, à partir de l'enregistrement en ligne de la proposition initiale jusqu'à l'élaboration des décisions.

32. La Commission a pris bonne note des observations de la Cour. Sous LIFE III, les évaluations sont réalisées indépendamment par au moins deux personnes. Les décisions sont ensuite prises collectivement lors d'une réunion entre les unités LIFE et l'unité Nature au cours de laquelle toutes les propositions sont réexaminées une à une et commentées.

36. Les constatations de la Cour révèlent la difficulté de combiner simplicité et précision. Des efforts progressifs, continus et pragmatiques ont été déployés pour améliorer la procédure d'évaluation. Le Comité LIFE a reconnu qu'un bon équilibre avait été obtenu entre le besoin de transparence/d'objectivité et la qualité des projets à la lumière des objectifs du règlement LIFE.

37. Pour la prochaine campagne d'évaluation (projets à financer en 2004), la Commission publiera également les modalités des critères d'évaluation pour LIFE-Pays tiers.

38. Dans le cadre de LIFE III, les États membres ont été informés sur les modalités des critères utilisés par la Commission pour la sélection.

39. L'évaluation des États membres pour les trois branches de LIFE peut désormais être consultée sur le système d'évaluation informatisé (ESAP).

40. La Commission estime que si un projet doit être retiré de la liste pour une raison quelconque, il doit être remplacé par le premier projet disponible figurant sur la liste de réserve.

En conséquence, en ce qui concerne les projets Nature dans le cadre de LIFE II et pour la totalité de LIFE III, la Commission ne réagit plus aux interventions des États membres en remplaçant des projets sur la base de la neutralité, mais en puisant dans le haut de la liste de réserve.

41. Pour éviter tout double financement du même projet à partir de LIFE et d'autres fonds communautaires, la Commission vérifie les déclarations relatives au financement à partir d'autres sources communautaires dans les demandes LIFE et dans les demandes de financement au titre d'autres lignes budgétaires gérées directement. Pour les Fonds structurels, à l'exception des grands projets bénéficiant d'un financement communautaire supérieur à 50 millions d'euros, la Commission ne participe pas à la sélection des projets. Le contrôle des demandes adressées aux Fonds structurels, notamment sous l'angle du double financement, est une partie essentielle des systèmes de gestion et de contrôle dont doivent disposer les États membres pour ces fonds. Le contrôle de l'efficacité de ces systèmes est un des principaux objectifs de l'audit réalisé par les États membres et la Commission.

La Commission met donc en oeuvre toutes ses compétences pour réduire le risque de double financement évoqué par la Cour. Toutefois, connaissant ce problème et compte tenu de la remarque de la Cour, elle examinera si d'autres dispositions ne pourraient être envisagées, afin de réduire encore plus ce risque.

42. Pour contrôler la solvabilité des bénéficiaires, un lien avec des bases de données externes est fourni aux directions générales. EWX est un outil de SINCOM 2 qui permet un certain contrôle de la fiabilité financière d'un bénéficiaire potentiel, grâce aux informations qu'il fournit sur les bénéficiaires à risque. Dans chaque direction générale, il existe un point de contact du système d'alerte précoce, qui a accès à toute la base de données des paiements et à tout le dossier "tiers" de la Commission, et qui peut, en conséquence, vérifier si des paiements ont été faits dans le passé en faveur d'un bénéficiaire quelconque.

Dans le cadre de la modernisation de la comptabilité, le fichier "fournisseurs" sera modifié pour permettre de vérifier directement si les mêmes contractants de la Commission ont déjà reçu d'autres crédits communautaires.

43. Les procédures ont été modifiées pour LIFE III-Environnement, et les directions générales RTD, REGIO, TREN, AGRI, ENTR et ELARG participent à une consultation interservices sur les propositions. Cela permet de vérifier de façon plus approfondie la fiabilité financière et technique des participants, et réduit le risque de double financement.

Si l'unité LIFE découvre des éléments laissant soupçonner un double financement, l'examen de l'affaire est approfondi et, le cas échéant, le dossier est transmis à l'OLAF.

44. Depuis l'entrée en vigueur du programme LIFE III, les obligations des bénéficiaires en matière de comptabilité spécifique des projets (voir réponse au point 61) et d'enregistrement des temps de travail [voir réponse au point 49 b)] ont été renforcées.

45. Le bénéficiaire n'ayant pas informé la Commission, il était quasiment impossible pour la direction générale "Environnement" d'établir l'existence d'un double financement. Les mesures à prendre éventuellement sont en cours d'examen.

MISE EN OEUVRE DES PROJETS

46. Pour les projets LIFE II-Nature, il existe des dispositions administratives standard (DAS) détaillées depuis 1996. Elles ont servi de base pour les DAS harmonisées pour LIFE III. La Commission est convaincue que cet ensemble de règles unique pour l'administration et la gestion des projets LIFE constitue une amélioration considérable et contribue au bon fonctionnement des services de la Commission responsables du programme LIFE. Il a simplifié et clarifié les règles pour les bénéficiaires de projets. La Commission a réexaminé une nouvelle fois les DAS en 2002 sur la base des observations faites par la Cour pendant la phase d'audit.

47 et 48. Les DAS ne font pas de distinction entre une entreprise/une organisation privée ou une institution publique pour établir l'éligibilité d'une dépense. À l'heure actuelle, il n'y a aucune raison de ne pas reconnaître les coûts supportés, si les dépenses sont prévues dans le budget du projet, si la personne concernée a travaillé sur le projet et si ces travaux ont été suffisamment documentés par des feuilles de présence. La partie des rémunérations supportées par l'institution publique peut être considérée comme un cofinancement.

La Commission examinera néanmoins les conditions liées à la contribution communautaire pour l'intervention de fonctionnaires dans les projets LIFE-Nature.

49. En réalité, seuls des audits réalisés dans les locaux des bénéficiaires - que la Commission va désormais renforcer - peuvent conduire à des constatations de la nature de celles décrites par la Cour.

Le cas échéant, les remarques spécifiques de la Cour ont été ou sont prises en considération dans la gestion des dossiers de projets individuels.

a) L'application correcte de cette règle est actuellement contrôlée. La Commission refuse désormais de rembourser des dépenses non directement liées à des rémunérations réelles.

b) Pour LIFE III, le temps consacré par chaque collaborateur à un projet doit être enregistré.

c) i) Depuis que ce problème a été identifié dans le passé, de nouvelles définitions des frais de personnel éligibles et des coûts d'assistance externe ont été introduites dans les DAS pour LIFE III (article 6 et article 21, paragraphes 2 et 4).

ii) La Commission considère que seule la partie de la rémunération correspondant au temps de travail effectivement consacré au projet est éligible. Au moins en ce qui concerne les projets LIFE II-Nature, la DAS applicable (article 9) dispose clairement que les dépenses de personnel doivent être imputées au projet en fonction du temps réel consacré au projet.

50. Sur la base des observations de la Cour pendant la phase d'audit, la Commission a déjà résolu ce problème par une modification des DAS en 2002. L'article 6, paragraphe 5, suivant a été introduit: "Les factures établies par les sous-traitants font clairement référence au projet LIFE (numéro et titre ou titre abrégé) et à la commande ou contrat de sous-traitance passé par le bénéficiaire/partenaire. Les factures sont également suffisamment détaillées pour permettre l'identification de chaque élément faisant partie du service presté (c'est-à-dire description claire et coût de chaque élément)".

51. La Commission estime que les règles d'amortissement révisées applicables dans le cadre de LIFE III (les coûts éligibles représentent 25 % des coûts d'achat de l'infrastructure et 50 % des coûts d'équipement) sont adéquates, eu égard aux particularités du programme. Elles tiennent compte du fait que plusieurs bénéficiaires de projets LIFE sont des entités publiques qui, dans de nombreux cas, n'amortissent pas les biens durables, mais enregistrent le prix d'achat total comme dépense au moment de l'acquisition. La Commission considère que la règle actuelle répond au besoin de simplification de la méthode utilisée pour comptabiliser les biens durables, tant au moment de l'évaluation et de la sélection de la proposition de projet qu'au moment des procédures de paiement provisoire ou final.

La Commission examinera cependant la possibilité d'introduire une méthode plus précise, mais toujours simple, pour calculer les coûts éligibles pour les biens durables en cas de poursuite du programme LIFE.

53. L'analyse des chiffres montre que la tendance positive déjà constatée en 2001 après la création de l'unité LIFE s'est renforcée en 2002.

54. Des mesures adéquates ont été prises pour surmonter ce problème. Désormais, en cas de retard important, le responsable est averti par un outil de surveillance et de contrôle informatisé (voir point 55 "BUTLER"), et est, du fait même, invité automatiquement à prendre les mesures de suivi nécessaires.

55. - Le problème soulevé par la Cour était dû au mauvais résultat d'une procédure d'appel d'offres.

- Certains retards de courte durée dans le traitement des dossiers sont quasiment inévitables à certaines périodes, à cause de la charge de travail et de l'impossibilité de prévoir l'arrivée de rapports contenant des demandes de paiement. Ce type de situation se produit cependant de moins en moins souvent depuis la création de l'unité LIFE.

- La Commission a introduit un système de surveillance et de contrôle informatisé (BUTLER) pour la surveillance et le suivi des trois composantes du programme LIFE, avec notamment les demandes de paiement.

56. Depuis 2002, l'unité LIFE examine les propositions sur le plan financier. Un des aspects importants de l'analyse financière préalable à la décision de financement est d'apprécier le réalisme des conditions posées par les partenaires/les cofinanceurs avant de s'engager dans un projet. Cette analyse de risque doit permettre à la Commission de prendre ses décisions en connaissance de cause.

57 et 58. La Commission a pris bonne note des observations de la Cour et prendra les mesures nécessaires. Par ailleurs, les dispositions administratives standard pour 2003 ont été modifiées (article 13, paragraphe 2) afin d'intégrer l'obligation pour le bénéficiaire d'obtenir l'accord écrit de la Commission avant toute modification substantielle du plan de financement en cours de projet.

59. Sur la base des informations reçues de la Cour pendant la phase d'audit, la Commission a également pris des initiatives pour approfondir l'examen de l'affaire.

60. Les dispositions administratives standard applicables au programme LIFE III obligent les bénéficiaires à tenir une comptabilité spécifique.

61. Les mesures nécessaires ont été prises à la suite des remarques de la Cour relatives à ce projet.

62. Dans la deuxième affaire évoquée par la Cour, la contribution communautaire a été récupérée partiellement et le bénéficiaire a été inscrit à la liste des organisations exclues d'un financement au titre de LIFE, jusqu'à ce qu'il soit dûment établi que les déficiences administratives ont été éliminées et qu'un système comptable fiable a été mis en place. À l'occasion d'une vérification financière supplémentaire, la Commission a pu établir que le bénéficiaire avait entre-temps introduit un système comptable nouveau et efficace comprenant les outils nécessaires pour une comptabilité analytique, et donc spécifique du projet.

63. L'examen approfondi des coûts proposés pour l'achat de terrains selon des règles écrites et publiées clairement établies constitue une partie essentielle de la procédure d'évaluation pour les propositions de projets LIFE-Nature. Il y a toujours une clause notariale d'aliénation du terrain en faveur de Nature, et 91 % des terrains sont achetés par des organismes publics.

65. Pour le faible pourcentage de terres (9 %) qui ne sont pas acquises par des organismes publics, mais essentiellement par des ONGs dont la vocation est la protection de la nature, la Commission est prête à étudier des mesures encore plus sécurisantes que celles qu'elle impose actuellement (clause d'aliénation notariale).

SUIVI, CONTRÔLE ET ÉVALUATION

66. La Commission poursuit ses efforts en vue d'améliorer constamment les procédures nécessaires déjà en place.

68. Les tâches des équipes extérieures pour LIFE-Pays tiers sont décrites en des termes plus généraux, mais deux longues réunions ont été consacrées à une description détaillée de ces tâches au début du contrat. Le vade-mecum convenu leur est également applicable.

69. Sous LIFE III les méthodes de travail des ATA ont été uniformisées. Quant à l'évaluation d'ensemble des ATA, la Commission prend note de l'observation de la Cour.

70. L'observation de la Cour se réfère à la période 2000-2001, qui était exceptionnelle dans la mesure où, contrairement aux prévisions de la Commission, l'adoption tardive du règlement LIFE III a entraîné le report d'un exercice de sélection.

La Commission a depuis lors négocié un nouveau contrat global avec une équipe externe unique en 2001. La répartition du personnel a été calculée en fonction du nombre de projets prévisibles (la Commission est contrainte de faire des estimations, car elle ne sait jamais d'avance combien de projets vont êtres retenus par État membre) et des prestations renforcées demandées à l'équipe externe en ce qui concerne la communication (confier la nouvelle stratégie de communication LIFE). La négociation d'un contrat unique pour l'ensemble des équipes externes permet d'utiliser plus souplement le personnel externe en fonction du nombre de projets réellement adoptés dans les différents pays.

71 et 72. Les contrats antérieurs relatifs à des équipes de surveillance ne prévoyaient aucune obligation de remettre les dossiers de projets à une nouvelle équipe. Cependant, la remise de ces dossiers a eu lieu dans la plupart des cas dans le cadre d'accords volontaires. Les nouveaux contrats, à partir de 2001, ont remédié à cette lacune par l'introduction d'une obligation en ce sens.

73 à 75. L'approche actuelle en ce qui concerne les audits sur place a été élaborée au cours de la période qui s'est terminée en 2001, lorsque la Commission a constaté qu'il fallait compléter les arrangements existants fournis par d'autres services.

L'exigence fondamentale de la Commission était, et demeure, que l'unité financière se concentre sur les aspects financiers des projets, et spécifiquement l'éligibilité des coûts, tandis que l'exécution des projets et leurs résultats devaient incomber aux unités opérationnelles concernées.

À partir de 2002, les critères de sélection des projets plus clairs pour les audits ont été élaborés et documentés, et les rapports d'audit ont été normalisés. En outre, l'expérience acquise est maintenant utilisée pour préparer un programme d'audit type et affiner l'analyse de risque, en vue du choix des projets pour un audit.

76. Pour les projets de LIFE II-Environnement, les informations administratives et financières communiquées aux bénéficiaires comprenaient un programme de travail standard détaillé pour l'audit des dépenses dans la version pour le secteur public et la version pour le secteur privé.

La qualité des certificats d'audit est variable. Elle va de rapports très détaillés et approfondis à de simples déclarations affirmant l'exactitude des relevés. Comme une certification extérieure insuffisante des dépenses ne peut à elle seule entraîner un rejet du relevé financier final, le service financier responsable de la Commission effectue un examen approfondi.

77. La Commission prend bonne note de l'observation de la Cour sur l'absence de règles précises quant à la forme et au contenu des rapports d'audit, et envisage d'établir un nouvel ensemble d'orientations mises à jour pour les audits extérieurs.

78 à 80. La Commission a pris des mesures afin de pouvoir faire un bilan plus précis et global de ses activités sous LIFE III (élaboration de bases de données, de fiches finales par projet avec des mots clés, étude LIFE-Nature, études transversales sur l'eau, mesures agroenvironnementales). La Commission a également fait procéder à une évaluation externe.

81 à 84. En ce qui concerne les observations de la Cour sur l'exigence d'une meilleure diffusion des résultats des projets, les services de la Commission ont défini une stratégie de communication en 2002.

Les mesures au titre de cette stratégie, notamment le site LIFE, complètent les nombreuses activités locales, nationales et internationales en matière de communication en liaison avec les projets LIFE.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

85. Les efforts entrepris ont été efficaces, comme en témoignent les résultats obtenus depuis 2001. La Commission se réfère notamment à ses réponses aux points 30, 31, 46, 53, 54, 55 et 84.

86. Pour LIFE-Environnement, la Commission reconnaît que des possibilités d'amélioration existent.

87. La Commission réfléchira à la possibilité d'apporter des améliorations.

Recommandations

La Commission prendra les mesures nécessaires pour fixer des objectifs plus précis dans les futurs programmes d'action.

Elle est prête à examiner les façons d'améliorer l'efficacité des procédures de consultation interservices.

Recommandations

- La Commission considère que, depuis qu'il existe une gestion centralisée, le programme est mieux géré et les résultats sectoriels commencent à être mieux dégagés.

La Commission souhaite accroître la participation et l'association des unités responsables du suivi des activités thématiques au suivi de LIFE, pour que cet instrument contribue plus clairement à la réalisation de leurs objectifs.

- La Commission a lancé un appel d'offres pour le recrutement des experts externes. Les éléments relatifs à l'évaluation sont désormais conservés dans le système ESAP.

- Les définitions actuelles de l'éligibilité des coûts sont compatibles avec celles prévues dans les règles de mise en oeuvre du nouveau règlement financier. La Commission examinera les recommandations de la Cour dans la révision des DAS.

- La Commission examinera la question de la prise en compte des traitements des fonctionnaires.

- La Commission examinera la question des terrains acquis par des entités privées qui représentent 9 % des terrains acquis tout au long du programme LIFE.

90. La Commission a depuis lors remédié à cette situation.

92. La Commission élaborera un nouvel ensemble mis à jour d'orientations pour les audits externes, si le programme LIFE est maintenu.

93. La Commission évaluera l'instrument LIFE en fonction de l'état d'achèvement du programme.

Recommandations

- La Commission a augmenté le nombre de ses visites de contrôle et a mis en place des procédures pour répondre aux observations de la Cour.

- Les audits extérieurs, qui sont déjà obligatoires, doivent être améliorés. À cette fin, la Commission envisage de mettre à jour les orientations.

- L'un des éléments de la stratégie de communication en place est d'analyser l'impact des projets et d'en améliorer la diffusion.

94. La Commission a amélioré les procédures de gestion.

La Commission concentre actuellement une grosse partie de ses efforts sur l'exploitation des résultats.

Elle considère que depuis qu'il existe une gestion centralisée, le programme est mieux géré et les résultats sectoriels commencent à être mieux dégagés. La Commission considère dès lors qu'il n'y a pas lieu de scinder le règlement LIFE.