EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

L’économie numérique transforme la manière dont nous interagissons, consommons et exerçons nos activités. Les entreprises numériques se développent bien plus vite que l’économie au sens large et cette tendance est vouée à se poursuivre. Les technologies numériques apportent de nombreux avantages aux citoyens et, sur le plan fiscal, elles ouvrent des perspectives aux administrations fiscales et offrent des solutions pour réduire les charges administratives et faciliter la collaboration entre les autorités fiscales, mais aussi pour combattre la fraude fiscale.

Toutefois, le passage au numérique fait également pression sur le système fiscal international du fait de l'évolution des modèles d’affaire. Les décideurs politiques s’efforcent actuellement de trouver des solutions susceptibles de garantir une imposition juste et efficace dans la mesure où le passage de l’économie au numérique s’accélère et où les règles existantes en matière d’imposition des sociétés sont trop obsolètes pour suivre cette évolution. L’application des règles actuelles régissant l’impôt des sociétés à l’économie numérique a conduit à un décalage entre le lieu où les bénéfices sont taxés et celui où la valeur est créée. Plus particulièrement, les règles actuelles ne sont plus adaptées au contexte d’aujourd’hui où le commerce en ligne par-delà les frontières sans présence physique a été facilité, où les entreprises s’appuient largement sur des actifs incorporels difficiles à évaluer, et où les contenus créés par les utilisateurs et la collecte de données sont devenues des activités essentielles pour la création de valeur des entreprises numériques. Il est admis au niveau international, par des organismes tels que le G20, que des mesures doivent être prises pour adapter les règles régissant l’impôt des sociétés à l’économie numérique. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a examiné cette question dans le cadre du projet BEPS de l’OCDE et du G20. Lors de la réunion qui s'est tenue en mars 2017, le G20 a demandé à l’OCDE de rédiger un rapport intérimaire sur les implications en matière de taxation de la numérisation pour la réunion des ministres des finances du G20 en avril 2018. Toutefois, la conclusion d’un accord au niveau mondial risque d’être difficile.

Ces défis ont été recensés dans la communication de la Commission intitulée «Un système d’imposition juste et efficace au sein de l’Union européenne pour le marché unique numérique», adoptée le 21 septembre 2017. Dans cette communication, la Commission a exposé son analyse des défis fiscaux posés par la conversion au numérique de l’économie mondiale. À la suite de cette initiative, le Conseil européen a adopté ses conclusions le 19 octobre 2017 dans lesquelles il a souligné la nécessité d'un système fiscal efficace et équitable, qui soit adapté à l'ère numérique et indiqué qu'il attendait avec intérêt que la Commission présente des propositions appropriées d'ici le début de 2018. Le Conseil ECOFIN dans ses conclusions du 5 décembre 2017 a également déclaré attendre avec intérêt que la Commission présente des propositions appropriées d’ici le début de 2018, «en tenant compte des évolutions pertinentes dans les travaux actuellement menés par l'OCDE et après avoir évalué la faisabilité juridique et technique ainsi que les conséquences économiques des mesures qui pourraient être prises pour relever les défis de l'imposition des bénéfices de l'économie numérique».

Les règles existantes en matière d'impôt sur les sociétés reposent sur le principe selon lequel les bénéfices devraient être taxés là où la valeur est créée. Cependant, elles ont été conçues pour l’essentiel au début du 20e siècle pour des entreprises «physiques» traditionnelles et définissent le fait générateur du droit d’imposition dans un pays («où taxer») et la part du revenu des sociétés attribuée à un pays («part à taxer») reposant en grande partie sur la présence physique dans le pays concerné et ne correspondant pas à la valeur créée par la participation des utilisateurs dans cette juridiction. En d’autres termes, les non-résidents à des fins fiscales ne sont imposables dans un pays que s’ils y ont une présence équivalente à un établissement stable. Ces règles ne tiennent cependant pas compte de la portée mondiale des activités numériques pour lesquelles il n’est plus obligatoire de disposer d’une présence physique pour pouvoir fournir des services numériques. Il est donc nécessaire de définir de nouveaux indicateurs de présence économique significative afin d'établir les droits d’imposition en ce qui concerne les nouveaux modèles d'affaire numériques. Une fois que l'activité est imposable dans un pays, les bénéfices générés par cette activité doivent encore être déterminés et attribués à ce pays. Dans le cadre actuel régissant l'impôt sur les sociétés, les règles en matière de prix de transfert sont utilisées pour attribuer les bénéfices de groupes multinationaux aux différents pays sur la base d’une analyse des fonctions, des actifs et des risques au sein de la chaîne de valeur du groupe. Dans le cadre de l’imposition des bénéfices d'entreprise attribuables à l’établissement stable, on se fonde sur l'existence d'une entité distincte supposée et les principes de l'OCDE en matière de prix de transfert s’appliquent par analogie. Toutefois, les règles actuelles, qui ont été mises au point pour les modèles d'affaire traditionnels, ne tiennent pas compte du fait que les modèles d’affaire numériques ont des caractéristiques différentes des modèles traditionnels en ce qui concerne la manière dont la valeur est créée. Cette situation crée une distorsion de la concurrence et a des incidences négatives sur les recettes publiques. L’économie numérique s’appuie fortement sur les actifs incorporels tels que les données d'utilisateur et développe des méthodes d’analyse des données pour extraire de la valeur des données d'utilisateur. Ces modèles d'activité tendent de plus en plus à devenir des inducteurs de valeur au sein des groupes multinationaux et ne sont pas aisés à évaluer. Les difficultés rencontrées pour recenser et évaluer des actifs incorporels, ainsi que pour déterminer leur contribution à la création de valeur dans un groupe requièrent la mise en place de nouvelles méthodes d'attribution des bénéfices qui rendent mieux compte de la création de valeur dans les nouveaux modèles d’affaire.

La présente proposition vise à remédier aux problèmes posés par l’économie numérique en mettant en place une solution globale dans les systèmes d’imposition des sociétés actuellement en place dans les États membres. Elle établit un système commun de taxation des activités numériques dans l’Union européenne qui prenne dûment en compte les caractéristiques de l’économie numérique.

En premier lieu, la présente proposition définit les règles permettant d'établir un lien fiscal pour les entreprises numériques qui exercent des activités transfrontières en cas de présence commerciale non physique (ci-après «présence numérique significative»). De nouveaux indicateurs de cette présence économique significative sont nécessaires afin d'établir et de protéger les droits d’imposition des États membres en ce qui concerne les nouveaux modèles d'affaire numériques.

En second lieu, la présente proposition définit les principes d’attribution des bénéfices à une activité numérique. Ces principes devraient permettre de mieux prendre en compte la création de valeur des modèles d'affaire numériques qui s’appuient fortement sur des actifs incorporels.

La présente directive, une fois transposée dans la législation nationale des États membres, s’appliquera à des activités numériques transfrontières au sein de l’Union, même si les conventions en matière de double imposition applicables entre les États membres n’ont pas été modifiées en conséquence. Il en est de même si une entreprise établie dans une juridiction hors Union opère par l'intermédiaire d'une présence numérique significative dans un État membre où il n’y a pas de convention en matière de double imposition en vigueur entre l’État membre concerné et cette juridiction.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition s’inscrit dans le cadre des efforts entrepris au niveau de l’Union et au niveau international afin d’adapter le cadre fiscal actuel à l’économie numérique.

Au niveau international, le défi d’assurer que les revenus de tous les acteurs de l’économie numérique soient taxés de manière équitable avait déjà été établi dans le rapport sur l’action 1 du projet BEPS de l’OCDE et du G20 et dans le rapport intérimaire de l'OCDE sur l'imposition de l’économie numérique, qui a été présenté à la réunion des ministres des finances du G20 en mars 2018. Le rapport intérimaire expose différentes options pour relever ce défi et l'OCDE entend parvenir à une solution consensuelle d'ici à 2020.

Étant donné le caractère mondial de ce défi, la Commission reconnait que l’approche idéale consisterait à trouver des solutions multilatérales et internationales pour taxer l’économie numérique. La Commission coopère étroitement avec l’OCDE pour faciliter l’élaboration d’une solution internationale. Cependant, compte tenu de la nature complexe du problème et de la grande diversité des questions à traiter, les progrès sont difficiles au niveau international et parvenir à un consensus international peut prendre du temps. C’est la raison pour laquelle la Commission a décidé d'agir. La présente proposition vise à contribuer aux travaux qui sont en cours au niveau de l’OCDE et qui demeurent essentiels pour parvenir à un consensus mondial sur cette question. En établissant la vision de l’Union sur la façon de relever de manière globale les défis en matière d’économie numérique, la directive proposée servira d’exemple pour influencer les discussions internationales sur une solution mondiale. L’Union devrait encourager et soutenir les démarches dans ce sens entreprises par les partenaires mondiaux.

Au niveau de l’Union, la présente proposition se fonde sur les nombreuses initiatives prises par la Commission en vue de garantir l’équité et l’efficacité de l'imposition des sociétés dans l’Union.

Dans un contexte plus large, il convient de souligner que la proposition concernant l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) constituerait la meilleure solution pour assurer une imposition des sociétés plus juste et plus efficace au sein de l’Union. Toutefois, l’ACCIS, en raison de son champ d’application actuel, ne constituerait pas une solution structurelle à certains des défis importants qui se posent en matière d’imposition des entreprises de l’économie numérique. Cela est dû au fait que l’ACCIS a une portée limitée (elle n'est obligatoire que pour les grandes entreprises multinationales) et que la définition de la notion d’établissement stable dans l'ACCIS reprend celle qui est appliquée actuellement au niveau international. En outre, les règles d’affectation des bénéfices (la formule de répartition) de l'ACCIS pourraient ne pas suffisamment tenir compte des activités numériques d'une entreprise. Les règles relatives au lien fiscal pour les activités numériques devraient être incluses dans l’ACCIS. En outre, en ce qui concerne l'affectation des bénéfices des grands groupes multinationaux, la formule de répartition de l’ACCIS devrait être adaptée de manière à prendre en compte efficacement les activités numériques. La Commission accueille favorablement les amendements proposés dans les rapports de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen sur l’assiette commune pour l'impôt sur les sociétés et l’ACCIS, lesquels constituent une bonne base pour la suite des travaux sur la mise en place d’une imposition juste des activités numériques. La Commission est disposée à travailler avec les États membres et le Parlement pour examiner la manière dont les dispositions de la présente directive peuvent être incorporées dans l’ACCIS.