Bruxelles, le 20.9.2006

SEC(2006) 1107

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la

Proposition de règlement du Conseil

modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006

pour ce qui concerne le secteur de la banane

Vers une réforme du régime d'aide aux producteurs européens de bananes

Synthèse des travaux d'analyse d'impact

{COM(2006) 489 final}

{SEC(2006) 1106}

1. avant-propos (...)4

1.1. Contexte (...)4

1.2. Processus (...)4

1.3. Plan (...)6

2. faits et tensions : les raisons de réformer (...)8

2.1. La production européenne de bananes (...)8

2.1.1. Une part modeste dans l’approvisionnement d’un grand marché (...)8

2.1.2. Un écart de compétitivité important (...)9

2.1.3. Un rôle aujourd'hui primordial dans l’agriculture des RUP (...)11

2.2. Le régime d'aide sous tension (...)13

2.2.1. Approvisionnement, concurrence et prix (...)14

2.2.2. Aide à la production et orientation par le marché (...)15

2.2.3. Disparités régionales et régime d'aide (...)15

3. Orientations pour la réforme (...)16

3.1. Contexte politique et orientations (...)16

3.2. Critères de jugement (...)17

4. options et scénarios de référence (...)17

4.1. Deux scénarios de référence (...)17

Statu Quo (...)17

Libéralisation (...)18

4.2. Trois options de réforme (...)18

Découplage (...)18

Mémorandum (...)19

Posei (...)20

5. Les impacts de la réforme (...)21

5.1. Impacts économiques (...)24

5.1.1. Impact sur l'approvisionnement du marché (...)24

(a) Production (...)24

(b) Importations (...)25

(c) Prix (...)25

(d) Consommation (...)26

5.1.2. Impact sur le budget (...)26

5.1.3. Impact sur les régions de production (...)26

5.2. Impacts sociaux (...)28

5.2.1. Revenu (...)28

5.2.2. Emploi (...)28

5.2.3. Pays tiers (...)29

5.3. Impacts environnementaux (...)30

5.3.1. L’impact sur l’environnement et la santé des travailleurs (...)30

5.3.2. « Pesticides Zéro » (...)32

5.3.3. Labels et différenciation sur le marché (...)32

5.3.4. L’impact des options de réforme (...)32

6. Synthèse des avantages et des inconvénients (...)33

6.1. Les options jaugées à l’aune des objectifs (...)33

6.2. Les options vues par les parties consultées (...)37

6.3. Impact sur les parties prenantes et les enjeux (...)38

6.4. Tableau synthétique des avantages et des inconvénients (...)39

7. Suivi et évaluation (...)40

8. Annexes (...)41

8.1. Le Groupe Interservices de Pilotage (...)41

8.2. Mandat du groupe de pilotage interservices "Banane" (...)42

8.3. Contributions reçues dans le cadre de la consultation (...)45

8.4. Organisations et experts auditionnés (...)49

8.5. Les contributions thématiques du GPI (...)50

9. Bibliographie (...)51

1. avant-propos

1.1. Contexte

Environ seize pour cent de l’approvisionnement du marché communautaire de la banane est assuré par la production européenne. Pour l’essentiel, elle provient de trois régions ultrapériphériques (RUP) situées en zone tropicale ou semi tropicale : les îles espagnoles des Canaries, les îles de la Martinique et de la Guadeloupe dans les Antilles françaises et l’île portugaise de Madère.

Le régime d’aide aux producteurs européens de banane a été instauré en 1993, lors de la mise en place de l’organisation commune de marché (OCM) dont il est l’un des piliers [1]. À l’époque de l’achèvement du marché intérieur, il s’agissait de compenser l’effet de l’unification de douze régimes nationaux parmi lesquels les régimes hautement protecteurs des pays producteurs ou importateurs de bananes d’origine ACP et des régimes de libre accès favorisant l’approvisionnement auprès des producteurs latino-américains les plus compétitifs.

Au lendemain de l’élargissement à dix nouveaux Etats membres, à la veille d’une modification importante du régime d’importation au 1er janvier 2006 et à l’approche d’autres échéances qui influeront sur les conditions préférentielles d’accès au marché, la Commission a publié un rapport sur le fonctionnement de l’OCM [2] et lancé un débat alimenté par les résultats d’une évaluation indépendante réalisée par COGEA [3]. Tirant les premières conclusions de ce débat, elle a prévu de revoir le régime d’aide aux producteurs de bananes dans le contexte de mise en œuvre de la réforme de la PAC et du renouvellement des programmes POSEI, spécifiquement destinés à la prise en compte des particularités de l’agriculture des RUP [4].

1.2. Processus

Pour conduire l’analyse qui doit informer les choix de cette révision, un Groupe de Pilotage Interservices (GPI) a été mis en place. Neuf Directions générales et Services de la Commission ont été représentés. L’analyse des dimensions économiques, sociales et environnementales de la production de bananes et des impacts de différentes options pour la réforme du régime d’aide a pu ainsi bénéficier de la diversité de leurs compétences (annexe 8.1).

Le GPI a approuvé son mandat le 24 novembre 2005 (annexe 8.2).

Le 14 décembre, il a initié une série d’auditions en rencontrant une délégation des producteurs européens de banane. À la demande du GPI, les producteurs ont apporté leur éclairage sur les conditions de production et de commercialisation de bananes sur le marché européen. Les informations communiquées ont principalement porté sur les mécanismes concrets de formation des prix, les paramètres qui influencent les choix d’approvisionnement des différents marchés nationaux, les coûts de production et leur déterminants, l’évolution des traitements chimiques, les perspectives de la banane « bio », les possibilités de différenciation et les facteurs qui conditionnent la qualité gustative du produit, et les opportunités de coopération avec les producteurs des pays ACP dans le voisinage des zones européennes de production. Les producteurs ont également illustré l’importance de la filière pour l’agriculture et la vitalité des zones rurales de production, les difficultés de développement de cultures de substitution viables et les conséquences sociale, environnementale et économique d’un abandon de la culture de banane.

Le 15 février, le GPI a organisé deux ateliers/auditions avec des experts indépendants, les opérateurs du marché représentés au sein de la ECBTA [5] (importateurs, mûrisseurs), un représentant de la grande distribution, des représentants d’organismes de certification et d’ONGs actives dans le domaine du commerce équitable et de la protection de l’environnement. La première audition était consacrée aux perspectives d’évolution du marché après l’abolition des contingents tarifaires. La deuxième portait sur l’impact environnemental de la production de bananes et la situation de l’environnement dans les régions européennes de production. Chaque fois, l’audition des parties prenantes était précédée de présentations introductives par les experts.

Le 3 avril, le GPI a présenté aux parties prenantes réunies au sein du Groupe des Professionnels de la Banane, qui comprend aussi des opérateurs des pays tiers, quatre options pour la réforme du régime d’aide et les thèmes qu’il se proposait d’explorer. Le document de consultation diffusé à cette occasion a été publié sur les pages «Consultations» du portail «Europa». Une période de consultation avec appel à contribuer à l’analyse a été ouverte jusqu’au 8 mai.

À la date du 18 mai, date de clôture effective de la consultation, vingt contributions étaient reçues. Six émanaient d’associations professionnelles et syndicales des producteurs européens, cinq d’associations de producteurs des pays ACP et d’opérateurs du marché, trois d’ONG et d’instituts de recherche et six d’autorités régionales ou nationales des Etats membres. La plupart de ces contributions prennent position sur les options de réforme, parfois en suggérant de revoir certains de leurs éléments. Certaines comportent des éléments factuels qui contribuent à l’analyse. D’autres proposent à la Commission des initiatives pour accroître la durabilité des modes de production et de commercialisation des bananes, toutefois sans lien direct avec la révision du régime d’aide. D’autres enfin suggèrent d’évaluer l’impact de l’introduction du nouveau régime d’importation sur les conditions de production des pays tiers. Un tableau synoptique des contributions reçues est annexé au rapport. Lorsque cela est pertinent, mention est faite également dans les parties appropriées du rapport (annexe 8.3).

Le 4 avril, le GPI a consulté des économistes des principales régions de production (Antilles et Canaries) sur la place de la banane dans l’agriculture et l’économie régionale. En confirmant les enseignements de l’évaluation sur ce point, la consultation a mis en évidence la diversité des situations agronomiques et socio-économiques des régions et des zones de production qui modulent considérablement l’impact de la filière et requièrent le choix de stratégies différenciées. La consultation a également illustré les effets d’entraînement amont et aval, en particulier sur le secteur des transports ; la dépendance de certaines communes rurales où la banane représente la plus grande partie des surfaces cultivées et de l’activité ; l’effet des handicaps propres à l’agriculture des RUP en termes d’exiguïté du marché et de coûts qui limitent le potentiel de diversification ; la rareté de débouchés adaptés aux qualifications des travailleurs de la filière ; les tensions entre l’agriculture, l’urbanisation et le tourisme pour la disposition des terres et des ressources en eau.

Le 28 avril, en présence d’une délégation des producteurs européens et d’ONG actives dans l’amélioration des conditions de production de bananes, le GPI a tenu une réunion exploratoire avec les promoteurs d’un plan « Pesticides Zéro » qui conduirait, selon eux, dans un horizon de 5 à 7 ans, à une réduction drastique des pesticides des plantations européennes, voire à leur élimination. Ce plan a été mentionné lors de l’audition consacrée à l’impact sur l’environnement. En considérant ses bénéfices potentiels pour l’environnement, notamment si ses principes étaient étendus hors d’Europe, le GPI a souhaité mieux appréhender sa faisabilité et identifier les outils des politiques européennes qui pourraient, la cas échéant, appuyer sa réalisation.

La quantification de l’impact des options de réforme sur les principaux agrégats économiques du secteur s’est appuyée sur des simulations effectuées à l’aide du modèle développé par le professeur Giovanni Anania dans le cadre du projet TRADEAG et soutenu par le 6e programme cadre européen de recherche. Pour l’occasion, le modèle a été adapté pour améliorer sa représentation du régime d’aide aux producteurs de bananes et de ses impacts. Trois des options étudiées ont été simulées directement par le modèle. Pour la quantification de la quatrième option, dont les modalités précises sont laissées à l’initiative des autorités des Etats membres dans le cadre des dispositions pour la gestion des programmes POSEI, l’hypothèse d’un alignement sur les modalités indiquées par le mémorandum soumis par les Etats membres producteurs a été retenue, sauf en ce qui concerne l’enveloppe globale des aides. Un scénario de libéralisation totale avec libre accès pour toute importation et suppression du régime d’aide a également été simulé à titre de référence.

L’analyse a été complétée par la production de contributions thématiques basées sur les informations recueillies dans le cadre de l’évaluation COGEA et lors des auditions. Portant sur des thèmes à priori indépendants des options de réforme du régime d’aide, elles cherchent à en éclairer le contexte et à identifier des opportunités pour améliorer la cohérence des politiques et des actions de l’Union qui ont une influence sur la durabilité de la production et de la commercialisation de bananes (annexe 8.4).

1.3. Plan

A l'issue d'un bref aperçu des fondamentaux du secteur européen de la banane, le rapport de synthèse rappelle les tensions auxquelles est soumis le régime d’aide qui justifient sa révision : son manque de cohérence avec les orientations de la PAC réformée et les disciplines multilatérales de l'OMC en matière de soutien à l’agriculture ainsi que les risques d’instabilité budgétaire et les différences de compensation engendrées par les modalités de calcul de l’aide (partie 2).

Les objectifs de la réforme du régime d’aide dérivent de ces prémisses. En tenant compte des conditions et handicaps particuliers de l’agriculture des RUP, ils transposent les grandes orientations politiques en vigueur et cherchent à adapter les modalités de soutien au mieux des besoins et des potentialités de leur agriculture (partie 3).

Trois options de réforme et deux scénarios de référence sont envisagés. L’analyse du scénario de référence du « Statu Quo » est obligatoire. Il suppose le maintien du système actuel d’aide compensatoire dont le montant s’ajuste à l’évolution des prix. Il prend en compte l’impact sur l’équilibre de marché de différentes hypothèses d’évolution du régime d’importation. De même, le scenario de libéralisation est aussi examiné en tant que référence. Celui-ci suppose l'abolition de toute restriction aux importations tant dans l'Union que dans les pays tiers, ainsi que la suppression de toute politique de soutien interne du secteur. L’option « Découplage » suppose le remplacement des aides compensatoires par des aides découplées, fixées sur la base de références historiques, dans la ligne de la dernière réforme de la politique agricole commune. Basée sur la proposition des principaux pays producteurs européens, l’option « Mémorandum » envisage la détermination d’enveloppes fixes par pays et l’octroi d’aides aux producteurs sur base de références historiques et conditionnées au maintien d’une partie de la production. L’option « POSEI » suppose le transfert des moyens financiers du régime d’aide vers les programmes POSEI, en décentralisant la détermination des modalités d’octroi et des types d’aide selon les priorités et les spécificités de chaque région de production. Pour les régions de production du continent, elle prévoit l’intégration des aides au régime de paiement unique découplé (partie 4).

Les impacts économiques, sociaux et environnementaux des options analysées et la quantification des composantes du bilan d'approvisionnement du marché communautaire à différents horizons (2007, 2009 et 2013) sont présentés et commentés dans la partie suivante et complétés d’une discussion des perspectives de la filière et de l’agriculture des principales régions de production, ainsi que des possibilités des politiques et des actions européennes pour mieux les prendre en compte (partie 5).

Des visions synthétiques des avantages et des inconvénients des différentes options sont présentées dans la dernière partie du rapport. Les options y sont jaugées à l’aune des objectifs de la réforme, du point de vue des parties intéressées et des porteurs d’enjeux, et compte tenu de leurs impacts (partie 6).

2.

faits et tensions : les raisons de réformer

La banane est l'un des trois fruits les plus consommés en Europe – 10,1 Kg en moyenne par habitant. Une part modeste du grand marché européen est approvisionnée par la production intérieure. Pour lui permettre de faire face à la concurrence des bananes importées d'Amérique latine et des pays ACP, un régime d'aide communautaire prenait le relai des systèmes nationaux de soutien au moment de l'achèvement du marché intérieur. Il est toujours essentiel à la survie de la production communautaire. A l'égard des dernières étapes du processus de réforme de la PAC, ses modalités d'octroi font cependant figure d'exception. En déphasage avec la dynamique d'évolution des modalités de soutien à l'agriculture négociées dans le cadre de l'OMC, elles exposent les ressources budgétaires au risque des évolutions sur le marché. L'efficacité et la distribution des aides sont aussi mises en question. L'analyse d'impact tient également compte des recommandations de la Cour des Comptes dans sons rapport spécial n° 7/2002 sur la bonne gestion financière de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane [6].

2.1. La production européenne de bananes

2.1.1. Une part modeste dans l’approvisionnement d’un grand marché

Avec 4,6 millions de tonnes de bananes commercialisées, le marché communautaire est par sa taille, le premier marché d’importation au monde. Son approvisionnement est assuré à 67% par des bananes d’Amérique latine et à 17% par des bananes des pays ACP, pour un volume total d’importations qui correspond au tiers du commerce mondial de bananes.

Outre son importance en termes de volume, le marché communautaire est aussi très attractif par ses prix, nettement plus élevés que ceux du marché des États-Unis, le deuxième plus important par les volumes commercialisés.

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Evolution du différentiel de prix à l’importation entre l’UE et les États-Unis

2000 - 2005

Source: CIRAD/Fruitrop

Une part modeste du marché européen (16%) est approvisionnée par la production locale. Elle provient de trois régions insulaires européennes situées en zone tropicale ou semi tropicale : les îles espagnoles des Canaries, les îles de la Martinique et de la Guadeloupe dans les Antilles françaises et l’île portugaise de Madère. Les Açores et l'Algarve, au Portugal, Chypre ainsi que l’île de Crète et la Laconie en Grèce produisent aussi des bananes ; leur production cumulée est inférieure à 2% du total de la production communautaire.

L’approvisionnement du marché communautaire

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La production communautaire 1995 – 2005

(1000 tonnes)

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Source: COMEXT/Etats Membres producteurs

2.1.2. Un écart de compétitivité important

Identiques sur le plan des variétés qu'elles commercialisent, à l’exception notable de la banane des Canaries, et relativement comparables sur le plan des rendements agricoles, ces filières se distinguent nettement des filières Latino-Américaines par leur degré d’intégration et par le type d'exploitations agricoles qui les fournissent. Ces dernières se différencient notamment par la taille et par le type de paysage dans lequel elles s'insèrent. L'ensemble de ces différences est répercuté sur la compétitivité.

Aux mains de producteurs indépendants, les plantations européennes sont petites, sur des terrains souvent accidentés qui rendent la mécanisation plus difficile. Situées à proximité de zones habitées, leur exploitation entraîne des coûts plus élevés liés à la concurrence avec d'autres utilisations de l'espace et de l’eau et le respect de normes plus élevées en matière de protection de la santé et de l'environnement, en particulier pour l'utilisation de produits phytosanitaires. Plus de deux tiers des pesticides employés dans la culture de bananes dans le monde, sont ainsi interdits dans les plantations européennes.

Les plantations latino américaines et africaines sont en majorité de plus grande taille. Le plus souvent, elles s’étendent sur des centaines d’hectares de terrain plat à proximité de terres disponibles qui permettent parfois le transfert en cas d’épuisement des sols. Dans certains pays elles sont sous convention ou propriété des cinq multinationales qui totalisent 73% [7] du commerce mondial de banane et qui intègrent les différents maillons de la chaîne de valeur. Elles peuvent ainsi bénéficier d’investissements importants et d’économies d’échelle qui se répercutent sur leurs coûts de production. Dans d'autres pays cependant, comme en Equateur et dans les Caraïbes, le secteur se compose d'un grand nombre de producteurs.

La différence du coût du travail doit aussi être relevée dans ce secteur hautement intensif en main d’œuvre où, d’après les indications recueillies lors des auditions qui confirment les indications de l’évaluation indépendante, la part salariale représenterait 40% du coût de production au stade de la production agricole "sortie hangar de conditionnement". En août 2004, converti en Euro, le salaire journalier dans les plantations de quelques-uns des principaux fournisseurs du marché européen s’établissait ainsi :

Salaire journalier en €

(1 € = 1,25 $)

Colombie | 4,6 |

Costa Rica | 6,2 |

Équateur | 3,6 |

Honduras | 3,2 |

Panama | 8,0 |

Source: audition du GPI

À la même période, le salaire horaire aux Antilles françaises, hors charges sociales, était de 8,03 €, soit 73,61 € par jour, soit encore entre 9 et 23 fois supérieur au salaire dans les plantations des pays latino américains indiqués.

Dans ces conditions, avant la mise en place de l’OCM, la coexistence sur le marché européen de ces trois filières (UE, ACP et banane dollar) n’a été possible que grâce à des politiques nationales protectrices et par un cloisonnement organisé du marché. Avec l’unification du marché européen, elle a pu être maintenue grâce à l’instauration du régime d’aide aux producteurs de l’OCM, le contingentement des importations et une protection tarifaire prohibitive pour les importations au-delà du contingent. En moyenne, l'aide aux producteurs se monte actuellement à plus de 80% de la valeur commerciale au stade sortie hangar de conditionnement.

2.1.3. Un rôle aujourd'hui primordial dans l’agriculture des RUP

Modeste par sa part dans l’approvisionnement du marché, la production européenne revêt une importance aujourd'hui primordiale pour l’agriculture des régions ultrapériphériques de production.

Aux Canaries, première région par le volume de sa production, la banane représente 16% de la production agricole et concerne plus du quart des exploitations. Ces exploitations sont particulièrement petites, à 82% inférieures à un hectare. La culture est inégalement répartie sur la région. 40% de la superficie de La Palma sont ainsi cultivés en banane face à une moyenne régionale de 18%. Dans certaines communes rurales où un emploi sur cinq est agricole, la banane occupe 27% des superficies cultivées.

La banane représente le tiers de la superficie et la moitié de la production agricole de la Martinique qui apparaît comme une région fortement dépendante de cette culture. 8,5% de la population active est occupée dans la filière qui est le premier employeur dans 62% de ses communes. Au cours des dix dernières années, la taille moyenne des exploitations bananières a doublé pour atteindre 12,7 ha. Le nombre d'exploitations de plus de 50 ha a également doublé tout en restant limité à 5% des exploitations.

En Guadeloupe la banane est la première production agricole. Elle représente 15% de la valeur ajoutée à côté de la canne à sucre, des fleurs et des légumes frais qui ont aussi un poids considérable, entre 11% et 14%. 6% de la population active sont occupés dans la filière, emplois directs et indirects confondus. La taille moyenne des exploitations y est beaucoup plus petite qu'en Martinique.

(...PICT...)

(...PICT...)

| Canaries | Martinique | Guadeloupe | Madère |

| 2004 | 2000 2004 | 2004 | 2000 2004 | 2004 | 2000 2004 | 2004 | 2000 2004 |

Production (t x 1000)% | 418 | | 246 | | 59 | | 21 | |

| 54 | 33 | 8 | 3 |

Exploitations% | 10 250 | | 630 | | 300 | | 4 267 | |

| 27 | 16 | 10 | 30 |

Taille moyenne (ha) | 0,9 | | 12,4 | | 1,5 | | 0,15 | |

SAU en banane (ha)% | 9 600 | | 7 800 | | 2 000 | | 640 | |

| 18 | 30 | 10 | 11 |

Rendement (t/ha) | 42 | | 34 | | 30 | | 30 | |

Emplois directs % emploi agricole | 15 000 | | 6 000 | | 2 000 | | 840 | |

| ± 30% | ± 60% | ± 20% | ± 7% |

% VA Agricole | 16 | 47 | 15 | 20 |

Source: Etats membres, COGEA.

A Madère la banane se situe dans un contexte de polyculture où elle coexiste avec les vignobles, l’ananas, la canne à sucre, la pomme de terre et les fleurs. Elle représente une part considérable de la valeur ajoutée agricole (20%) réalisée dans 30% des micro-exploitations de l'île dont la taille moyenne ne dépasse pas 0,2 hectares. Cultivée en terrasse, la banane est également un élément important de la valeur esthétique du paysage vallonnée de l'île.

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Cultures en terrasses à Madère. Photo Mario Jardim Fernandez

Si l'importance et la structuration de la filière bananes sont sensiblement différentes d'une région à l'autre mais également à l'intérieur de chaque région, des caractéristiques communes conditionnent l'avenir de la filière et, plus largement, la compétitivité de l'agriculture des RUP.

Au climat parfois difficile et aux calamités, au paysage escarpé et au morcellement des terres, à la petite taille des exploitations, à la pression urbaine et aux investissements touristiques qui élèvent le prix de la terre, s'ajoutent l'exigüité du marché local, l'éloignement et la dépendance vis-à-vis de l'extérieur pour l'approvisionnement en intrants et pour l'écoulement des produits. Les produits destinés au marché local subissent la concurrence des produits en provenance du continent européen et la résistance des intérêts liés au maintien des structures actuelles d'approvisionnement à base d'importations. Ceux destinés à l'exportation et en particulier les produits tropicaux, font face à la concurrence des pays voisins qui bénéficient de coûts du travail plus faibles et d'un accès préférentiel sur les marchés d'exportation.

Ces spécificités ont justifié le choix du législateur d'adapter l'application de la PAC dans les RUP en leur accordant la faculté de ne pas appliquer le découplage et la réduction des aides directes au profit du développement rural, et en mettant en place des programmes spécifiques de soutien en complément des aides des organisations communes de marchés. Ces programmes viennent récemment d'être réformés pour regrouper dans un seul instrument les régimes précédents, stabiliser les ressources financières et introduire une gestion décentralisée, à l'instar des programmes de développement rural ou régional.

2.2. Le régime d'aide sous tension

Essentiel pour le maintien de la filière européenne de banane, le régime d'aide aux producteurs européens subit désormais l'influence d'évolutions et fait l'objet de critiques sur son efficacité qui mettent son avenir en question.

2.2.1. Approvisionnement, concurrence et prix

La mise en place de l'OCM a progressivement atténué la fragmentation originale du marché communautaire de bananes. Pour autant, la concurrence a naturellement été contenue par le régime de contingents tarifaires et de licences d'importation qui a exercé un effet stabilisateur sur les filières d'approvisionnement et rendu le marché rémunérateur.

Le remplacement des contingents tarifaires par un droit de douane modifie cette situation. Selon les opérateurs consultés, à la période actuelle de latence et d'adaptation, également liée à la destruction de plantations en Amérique Latine par les cyclones de 2005, succéderait bientôt une période d'accroissement de l'offre et des importations. A terme, un nouvel équilibre de marché devrait être trouvé.

Cette tendance devrait être renforcée à moyen terme par la conclusion du cycle de Doha, l'application effective de l'accord "Tout sauf les armes", les accords bilatéraux avec des pays tiers producteurs de bananes et le renouvellement du régime préférentiel pour les pays ACP et notamment les futurs accords de partenariat économique (APE).

Avec le mécanisme actuel toute variation des prix, à la hausse ou à la baisse, se répercute sur le montant de l'aide compensatoire et sur l'enveloppe budgétaire globale du régime d'aide aux producteurs de bananes. Cette variabilité de la dépense est en soi une difficulté par rapport au besoin de prévisibilité de la procédure budgétaire.

Ainsi, en cas d'anticipation de baisse des prix, la dotation budgétaire pour cette enveloppe devrait augmenter, la seule limite étant la quantité maximale garantie qui n'a jamais encore été atteinte et dont les effets ne feraient qu'atténuer l'augmentation de la dépense sans toutefois la maîtriser. Le risque existe qu'alors le budget prévisionnel de la PAC se trouve à l'intérieur de la tranche de 300 millions d'euro par rapport au seuil budgétaire et que le mécanisme de stabilisation prévu doive être appliqué, ce qui impliquerait une diminution de l'ensemble des aides directes aux agriculteurs. Si les prévisions n'étaient pas confirmées, la réduction des aides se révélerait a posteriori injustifiée et poserait une difficulté majeure.

Evolution du prix et du budget de l'aide

(Mio €, €/t)

(...PICT...)

Source: DG AGRI sur base des communications des Etats membres

2.2.2. Aide à la production et orientation par le marché

Sur le plan de l'efficacité économique, la répercussion automatique des variations de prix sur le montant de l'aide a pour effet d'isoler artificiellement les producteurs des évolutions du marché. En ce sens, le mécanisme de l'aide compensatoire est en contradiction avec l'objectif d'orientation par le marché qui est au cœur de la PAC réformée.

L'importance du niveau de l'aide par rapport à la valeur marchande du produit et son lien avec la quantité commercialisée incite aussi les producteurs à mettre sur le marché l'ensemble de leur production avec pour conséquence des effets pervers sur la compétitivité. Sur le plan international aussi, la liaison de l'aide aux quantités commercialisées est considérée comme faussant directement les échanges.

Dans les RUP le lien de l'aide aux quantités produites n'est pas spécifique à la banane. L'ensemble des aides directes aux agriculteurs des RUP a été exclu du découplage et de la modulation lors de la réforme de 2003. En autorisant ces exclusions, le législateur européen reconnaissait la particularité de la situation des RUP et a tenu à éviter un abandon éventuel de l'activité agricole. Dans le contexte de la réforme, cela n'exclut pas cependant la recherche d'autres voies que celle du paiement unique pour assurer le maintien de l'agriculture et le revenu des agriculteurs sans pour autant diriger leurs choix productifs par l'octroi de subventions.

2.2.3. Disparités régionales et régime d'aide

Pour préserver une certaine incitation des producteurs à la compétitivité, le mécanisme d'attribution de l'aide est basé sur la différence entre une recette forfaitaire de référence et la recette moyenne perçue par les producteurs en fonction des prix obtenus sur le marché. Les plus compétitifs ont ainsi la possibilité de voir s'accroître leur revenu disponible.

Depuis quelques années, ce mécanisme aboutit à des écarts de compensation entre les producteurs des différentes régions. La correction partielle de cette situation par l'octroi d'aides européennes complémentaires fait chaque année l'objet de transactions.

La permanence d'écart entre les recettes des régions productrices renvoie en fait à des différences de concurrence sur leurs marchés respectifs. Valorisant l'identification facile de la banane des Canaries qui correspond à une variété légèrement différente (Cavendish petite naine) et la proximité géographique qui écourte le temps entre la récolte et la consommation, la filière canarienne a su consolider sa place historique sur le marché ibérique malgré l'ouverture du grand marché. La moindre concurrence sur ce marché qui résulte de cette stratégie de différenciation se reflète sur les prix et la recette.

Les marchés de la filière antillaise sont en revanche davantage concurrentiels. Les progrès récents de la filière sur le front de l'organisation et de la qualité du produit ont permis d'augmenter la part de la production la mieux valorisée sur le marché. Ils ne suffisent pas cependant pour compenser les différences dans l'organisation des filières et des marchés qui, compte tenu des modalités actuelles de calcul, continuent de se refléter dans la distribution régionale de l'aide.

Dans le contexte de la réforme du régime d'aide, dont la justification principale est la préservation de l'équilibre des régions de production - plutôt que l'approvisionnement en bananes du marché communautaire, garanti ipso facto – une meilleure prise en compte de la diversité des forces et des faiblesses des différentes filières et des secteurs agricoles des différentes régions de production doit être considérée.

Différence entre la recette globale et la recette de référence (EUR/t)

(...PICT...)

Source: DG AGRI sur base des communications des Etats membres

3. Orientations pour la réforme

Les orientations pour la réforme du régime d’aide découlent de ces prémisses.

3.1. Contexte politique et orientations

En tenant compte des priorités des stratégies européennes de développement durable et de Lisbonne renouvelées lors du Conseil Européen de juin 2006 [8], transposées dans les objectifs et les modalités d'intervention de la PAC réformée, des perspectives financières et des engagements internationaux de l’Union ainsi que, comme l'exige le Traité, des caractéristiques et des contraintes particulières des zones ultrapériphériques de production, la réforme du régime d'aide doit préparer les producteurs européens de banane à la concurrence nouvelle qui devrait suivre l'abolition des contingents d'importation. Dans ce but, la réforme doit :

– assurer aux producteurs un soutien tout en levant l'instabilité budgétaire inhérente au mécanisme d'aide compensatoire et en évitant que le maintien de leur revenu, parmi les plus soutenus par la PAC, ne conduise à une réduction des aides à d'autres catégories d'agriculteurs en application des règles de discipline financière;

– adapter l'octroi de l'aide aux principes de base de la PAC reformée – compétitivité, orientation par le marché, conditionnalité - et aux disciplines multilatérales de l'OMC en matière de soutien à l'agriculture;

– mieux prendre en compte la diversité des situations et le potentiel spécifique de différentes régions et zones de production de bananes.

3.2. Critères de jugement

Sur la base de ces orientations, huit critères ont été établis pour évaluer les options de réforme:

(1) La continuité de l’activité agricole en tant que composante du développement durable des régions rurales productrices de bananes.

(2) La compatibilité des modalités de soutien aux producteurs de bananes avec les principes de la PAC reformée.

(3) La compatibilité des modalités de soutien aux producteurs de bananes avec les engagements à l’OMC et la minimisation des impacts sur les pays en développement.

(4) La stabilisation et la prévisibilité de la dépense du régime d’aide aux producteurs de bananes.

(5) Le maintien d'un niveau de vie équitable des agriculteurs dans les régions de production de bananes et le redressement des inégalités de soutien.

(6) La possibilité d'orienter de manière flexible l’aide communautaire en fonction des perspectives de développement agricole de chaque région de production de bananes.

(7) La réduction de la pression due à la production de bananes sur l’environnement.

(8) La simplification de la gestion du régime d’aide aux producteurs de bananes et l'amélioration de la qualité du contrôle de la dépense.

4. options et scénarios de référence

Pour servir les objectifs de la réforme trois options ont été identifiées. Leur étude est complétée par l'analyse de deux scénarios de référence. Les options et les scénarios sont présentés dans les premières sections de cette partie. La dernière présente l'approche suivie pour quantifier leur impact sur l’approvisionnement du marché.

4.1. Deux scénarios de référence

L'étude du « Statu Quo » analyse l'impact du maintien des modalités actuelles. Elle illustre le besoin de changement et sert de référence pour la comparaison des options alternatives. Le scénario de « Libéralisation » totale du marché n'est pas compatible avec les objectifs de la réforme. La quantification de son impact sur l'équilibre du marché est apparue cependant utile comme référence.

Statu Quo

Dans ce scénario, les producteurs continueraient à bénéficier d’une aide au revenu liée à la quantité de bananes commercialisées et égale à la différence entre le prix moyen obtenu sur le marché et un revenu forfaitaire moyen (640,30 €/t). L’aide resterait limitée à une quantité maximale de 867.500 t pour l’ensemble des régions de production mais ne serait pas plafonnée sur le plan budgétaire.

Soumise à la conditionnalité et à la discipline financière, l’aide resterait exclue du régime de paiement unique. La modulation ne s’appliquerait pas, du moins dans les régions ultrapériphériques où est produite la presque totalité des bananes communautaires (98%). L’aide de base resterait le seul mécanisme encourageant les producteurs à rechercher des prix rémunérateurs : son niveau étant le même pour tous, les producteurs qui auraient réussi à obtenir des prix plus élevés que la moyenne seraient avantagés.

Un complément d’aide continuerait de pouvoir être accordé aux régions qui enregistreraient une recette sensiblement inférieure à la moyenne. Les Antilles et, dans une moindre mesure, Madère, se sont trouvées régulièrement dans ce cas de figure.

Dans un marché communautaire davantage libéralisé et plus concurrentiel, le maintien du régime d’aide actuel comporterait un niveau élevé d’incertitude sur le plan budgétaire, difficilement compatible avec l’actuel cadre financier.

Libéralisation

Le scénario de « Libéralisation » suppose l'abolition de toute restriction des importations dans l’Union et dans les pays tiers ainsi que la suppression de toute politique de soutien interne. Son impact sur l'approvisionnement du marché et sur le revenu des producteurs est indiqué à titre de référence. Les autres impacts économiques, sociaux et environnementaux ne sont pas étudiés.

4.2. Trois options de réforme

Découplage

L'option du « Découplage » s’inscrit dans l’évolution de la PAC et prévoit l’intégration des aides aux producteurs de bananes dans le régime du paiement unique découplé.

La première année, chaque producteur recevrait des droits à paiement sur la base des paiements reçus au titre de différents régimes d’aide sectoriels préexistants calculés par hectare. Sous réserve du maintien des surfaces correspondantes en bonne condition agricole et du respect des exigences environnementales et de santé publique et animale, il pourrait activer ces droits chaque année indépendamment de ses choix productifs et sans obligation de produire.

Les montants de l’aide compensatoire seraient intégrés dans le régime de paiement unique. Comme pour les autres secteurs, le budget global serait basé sur la moyenne des aides perçues au cours des années 2000 à 2002.

En Algarve, en Crète et à Chypre, où le régime de paiement unique est déjà ou sera mis en place à partir de 2009, l’intégration de l’aide compensatoire dans le régime de paiement unique constituerait une simplification administrative et ne devrait pas porter atteinte à l’équilibre socio-économique des régions de production où la culture de bananes est secondaire ou marginale par rapport à d’autres cultures.

Faisant usage de la faculté de « opt-out » accordée par le Conseil au moment de la réforme de la PAC, les gouvernements espagnol, français et portugais ont exclu les agriculteurs des RUP du régime de paiement unique. Dans ces conditions, et en considérant le niveau particulièrement élevé d’aide à l’hectare dont bénéficie la banane, l’introduction d’un paiement unique par exploitation pour les seuls producteurs de banane pourrait avoir l'effet d'une d’une prime à l’abandon de cette production.

L’option du découplage revient à enlever pour le seul secteur de la banane la faculté de « opt-out » accordée par le Conseil. Or, les raisons retenues pour exclure du découplage une série d’aides agricoles en 2003 - à savoir, le maintien des filières locales pour l’équilibre socio-économique, la sauvegarde des paysages, le nombre limité de cultures alternatives économiquement viables et le risque d’abandon - sont encore plus vraies pour le secteur de la banane qui représente une composante majeure de l’agriculture des RUP. Certains Etats membres non producteurs continuent toutefois de la préconiser.

Mémorandum

L’option du « Mémorandum » retient les propositions avancées par les quatre principaux pays producteurs en septembre 2005 sur les modalités d'octroi des aides aux producteurs et la clef de répartition des enveloppes entre les Etats membres.

Chaque pays producteur disposerait d’une enveloppe budgétaire annuelle fixe qui serait utilisée de manière différenciée selon les caractéristiques de ses régions de production.

L’Espagne et la France affecteraient 60% de leurs crédits à une aide aux exploitations productrices traditionnelles de bananes. L’aide serait fixée sur base historique et conditionnée au maintien d’au moins 70% de la production de référence, sauf en cas de catastrophes naturelles. En cas de production inférieure à ce niveau, l'aide serait réduite proportionnellement. Un complément par tonne serait octroyé aux exploitations confrontées à des conditions de production plus difficiles (production à l’air libre aux Canaries et en zone de montagne aux Antilles). Au choix des autorités nationales, les crédits qui resteraient disponibles seraient utilisés pour l’installation de nouveaux agriculteurs, des agrandissements ou pour abonder l’aide à l’exploitation.

Au Portugal, dans la limite de l’enveloppe budgétaire nationale, l’aide resterait couplée à la quantité de bananes produites.

Pour Chypre, le Mémorandum demande des « mesures de soutien des revenus équivalentes » à celles présentées pour les autres pays producteurs.

La Grèce qui représente 0,3% de la production communautaire n’a pas signé le Mémorandum mais a demandé un système d'aide couplée à la production de bananes dans les limites d'une enveloppe nationale.

La conditionnalité et la discipline budgétaire continueraient à s’appliquer au régime d’aide.

L’enveloppe financière globale serait égale à la moyenne des aides reçues au cours des cinq dernières années exclusion faite des années où elles ont été le plus et le moins élevées. Elle serait distribuée selon la clef de répartition de l’année 2000.

La « clause de rendez-vous » en cas de chute des prix qui permettrait d’augmenter les enveloppes nationales des crédits nécessaires pour atteindre le revenu de référence de l’année 2000 n'a pas été retenue dans notre analyse.

Posei

L’option « POSEI » suppose la suppression du régime d’aide aux producteurs dans le cadre de l’OCM et le transfert des ressources consacrées au financement de l’aide compensatoire vers les programmes POSEI [9] qui comprennent des mesures spécifiques pour assurer la continuité et le développement des productions agricoles des régions ultrapériphériques en tenant compte de leurs handicaps spécifiques.

Dans la limite de leur enveloppe budgétaire, les Etats Membres choisissent des mesures de soutien aux producteurs de bananes spécifiques à chaque région de production, sous réserve de l'approbation de leur programme par la Commission. Ils pourraient décider de mettre en place des aides compensatoires proches des aides actuelles ou bien des aides directes tels qu’envisagées dans le Mémorandum.

L’intégration de la banane dans des programmes régionaux renforcerait la cohérence de la stratégie de soutien à l’agriculture des régions ultrapériphériques alors que la flexibilité dans la définition des aides et la décentralisation de la gestion faciliterait la prise en compte des particularités de chaque région de production.

La stabilité budgétaire serait assurée dans le cadre des plans de financement annuels des programmes régionaux. L’enveloppe financière globale serait basée sur la moyenne des aides octroyées au cours d'une période de référence pluriannuelle historique. Elle serait distribuée selon la clef de répartition de l’année 2000.

En cas de chute exceptionnelle des prix, l'octroi d'aides nationales complémentaires pourrait être décidé selon les dispositions du règlement POSEI, la Commission veillant à ce qu'elles ne perturbent pas les conditions de concurrence sur le marché communautaire. Pour prévenir de telles situations, les autorités nationales pourraient également décider d'abonder avec les ressources des programmes des caisses de péréquation cofinancées par les producteurs.

L’option POSEI n’est pas applicable aux régions de production non ultrapériphériques. Pour ces régions, qui produisent environ 2% des bananes communautaires, l’option de l’intégration dans le régime de paiement unique serait retenue.

L'option POSEI est représentative d'une famille d'options permettant d'adapter le mode de soutien à la situation régionale. Elle permet aux Etats membres d'orienter les aides vers une diversification de la production agricole.

Compte tenu du potentiel de diversification limité du secteur agricole, le GPI a discuté de la possibilité d'utiliser une partie des sommes disponibles pour soutenir des actions de diversification au-delà ou complémentaires aux activités agricoles, soit en modifiant la liste des dépenses éligibles aux programmes POSEI, soit en renforçant les enveloppes du développement rural.

La question a soulevé une vive discussion au sein du GPI. D'autant qu'un transfert de fonds budgétaires vers le développement rural a pu récemment être opéré dans le cadre d'autres réformes sectorielles comme celles du sucre, du tabac et du coton. Malgré la pertinence d'une telle option à plus long terme, le groupe n'a finalement pas retenu son exploration, et ce pour plusieurs raisons :

– L'acceptabilité politique : le transfert vers POSEI soulève déjà des réticences parmi les actuels bénéficiaires de l'aide qui craignent un transfert du soutien vers d'autres producteurs ou productions agricoles. Le passage au développement rural ne pourrait qu'accentuer ces craintes et résistances.

– La nature même de l'instrument POSEI permet un soutien à la production agricole par le biais de mesures de marché ce qui n'est pas possible dans le cadre du développement rural.

– L'importance que les programmes de développement rural ont dans ces régions. Ils font partie d'une stratégie intégrée de développement qui ne peut que s'articuler avec les programmes POSEI.

– L'existence même des programmes POSEI, récemment renouvelés par le Conseil, qui confirme l'existence de spécificités agricoles liées à l'ultra périphéricité qui doivent être pris en compte.

Le rapport sur la mise en œuvre des programmes POSEI, prévu pour 2009, sera l'occasion d'une analyse approfondie de l'efficacité et de l'efficience de l'instrument. Les conclusions qui s'en dégageront devraient aborder à la fois le problème de cohérence et de cohésion entre les programmes POSEI et de développement rural d'un côté, mais aussi celui de l'équilibre entre le poids spécifique de chaque instrument en fonction des objectifs poursuivis.

5. Les impacts de la réforme

L'analyse des impacts économiques, sociaux et environnementaux des différentes options de réforme est présentée dans cette partie. L'analyse de l’impact sur les régions de production se limite aux trois régions ultrapériphériques qui concentrent plus de 98% de la production.

L’exposé comparatif des impacts selon les options s'appuie sur la présentation des résultats d'une simulation modélisée de l'évolution du bilan d'approvisionnement de l'Union et du budget d’ici 2013. Il s'alimente également aux synthèses du GPI sur les thèmes indiqués à l'annexe 8.5 à partir des résultats de l'évaluation COGEA, des informations recueillies au cours des auditions et des contributions reçues à la consultation.

Les résultats des simulations sur l’évolution de la consommation, de la production, des importations, des prix et du budget dans le cadre de différents scénarios et options pour la réforme sont indiqués au tableau I. Ils sont présentés regroupés en trois sections selon l'hypothèse retenue quant à l’issue des négociations du cycle de Doha (DDA) et leur impact sur l'évolution du niveau de la protection tarifaire. Les simulations du premier groupe retiennent l'hypothèse d’un échec des négociations et le maintien jusqu'en 2013 du tarif de 176 €/t appliqué depuis le 1er janvier 2006 à toute importation non préférentielle. Les simulations du deuxième groupe retiennent l’hypothèse d'une conclusion proche de la proposition de l'UE, ce qui impliquerait une réduction du tarif appliqué de 45%, supposée s'étaler sur 5 ans. Les simulations du troisième groupe enfin, retiennent l'hypothèse d'une conclusion proche de la proposition du G-20, ce qui impliquerait une réduction du tarif de 55% également étalée sur 5 ans. Pour les besoins des simulations, il a été supposé que la consolidation du tarif se ferait au niveau actuellement appliqué et que la banane ne serait pas cataloguée parmi les produits "sensibles".

Sur le tableau des résultats, l'option POSEI se confond avec l'option Mémorandum. Laissées à l’initiative des autorités des Etats membres, les modalités précises du régime d'aide dans le cadre de POSEI ne pouvaient pas être connues à priori. Pour les besoins de la simulation, elles ont été supposées identiques à celles qui sont proposées par les Etats membres dans le cadre du Mémorandum. Trois horizons temporels ont été retenus pour les simulations : 2007, date à laquelle le nouveau régime d'aide serait d'application ; 2009, lorsqu'il est supposé que les accords de partenariat économique (APE) auront étendu le bénéfice du libre accès à l'ensemble des exportations ACP ; 2013, choisi comme horizon de moyen terme propice à une évaluation des résultats. Pour favoriser la lisibilité du tableau, seuls les résultats pour les années 2009 et 2013 sont indiqués.

Les résultats ont été estimés à l'aide d'un modèle de programmation mathématique. Sa structure, les données qui ont servi à son calibrage, les élasticités prix de l'offre et de la demande utilisées, les hypothèses retenues sur le comportement des producteurs, sur l'évolution des rendements, sur le comportement des opérateurs et sur la concurrence sur le marché ainsi que sur l'évolution du taux de change €/$ sont présentées dans les travaux cités dans la bibliographie [10].

Une approximation imparfaite du système productif, du comportement des acteurs et des marchés est inhérente à tout effort de modélisation. La relative simplicité de certaines hypothèses – comme, par exemple, celle sur l’homogénéité du produit, ou sur la concurrence et la transmission des prix jusqu’au consommateur, sur la poursuite de la tendance en matière de rendements, ou encore sur la réaction des producteurs à la diminution de l'aide en cas de dépassement des quantités maximales garanties - aboutit parfois à des résultats discutables. Elle renforce cependant la cohérence d'ensemble des simulations et la possibilité de comparer entre eux les résultats des différentes options.

Pour l'année de calibrage du modèle, l'écart entre les valeurs estimées des composantes du bilan d'approvisionnement du marché et les valeurs effectivement constatées, pondéré de leurs poids respectifs dans le bilan, ne s'écarte guère de plus de 2,7%. Pour autant, de l'avis même des concepteurs des modèles, dans le champ des possibles circonscrit par leurs hypothèses, les résultats des simulations doivent être considérés au mieux comme des indications du sens et de la magnitude relative des évolutions représentées. En aucun cas comme des estimations précises.

| Tarif | Options/ Scénarios | C | P | M | Prix | Budget | Douane | Aide |

| €/t | | 1000 t | 1000 t | 1000 t | CAF | Mio € | Mio € | €/t |

| | | | UE | Canaries | Antilles | Madère | | € /t | | | |

| 176 | Aujourd'hui | 4600 | 760 | 418 | 305 | 21 | 3861 | 560 | 235 | 544 | 313 |

| | | | | | | | | | | | | |

DDA Echec | 2009 | 176 | Statu Quo | 5518 | 950 | 438 | 445 | 22 | 4567 | 492 | 350 | 618 | 392 |

| 2013 | | | 5889 | 1036 | 457 | 504 | 22 | 4853 | 488 | 354 | 686 | 397 |

| 2009 | | Découplage | 5488 | 351 | 153 | 168 | 8 | 5137 | 499 | 261 | 713 | na |

| 2013 | | | 5855 | 377 | 156 | 186 | 8 | 5478 | 495 | 261 | 791 | |

| 2009 | | POSEI Mémorandum | 5499 | 563 | 286 | 235 | 20 | 4935 | 497 | 244 | 679 | |

| 2013 | | | 5865 | 567 | 286 | 235 | 20 | 5299 | 493 | 245 | 761 | |

| | | | | | | | | | | | | |

DDA offre UE | 2009 | 144 | Statu Quo | 5652 | 950 | 438 | 445 | 22 | 4701 | 464 | 374 | 545 | 421 |

| 2013 | 97 | | 6237 | 1036 | 457 | 504 | 22 | 5200 | 416 | 415 | 436 | 469 |

| 2009 | 144 | Découplage | 5620 | 309 | 136 | 145 | 7 | 5312 | 471 | 261 | 628 | na |

| 2013 | 97 | | 6196 | 261 | 111 | 121 | 6 | 5936 | 424 | 261 | 504 | |

| 2009 | 144 | POSEI Mémorandum | 5633 | 560 | 286 | 235 | 19 | 5073 | 468 | 244 | 595 | |

| 2013 | 97 | | 6212 | 560 | 286 | 235 | 17 | 5651 | 420 | 245 | 478 | |

| | | | | | | | | | | | | |

DDA offre G20 | 2009 | 137 | Statu Quo | 5682 | 950 | 438 | 445 | 22 | 4732 | 458 | 380 | 526 | 427 |

| 2013 | 79 | | 6318 | 1036 | 457 | 504 | 22 | 5281 | 400 | 428 | 368 | 485 |

| 2009 | 137 | Découplage | 5649 | 299 | 132 | 140 | 7 | 5351 | 464 | 261 | 607 | na |

| 2013 | 79 | | 6257 | 235 | 101 | 107 | 5 | 6041 | 408 | 261 | 426 | |

| 2009 | 137 | POSEI Mémorandum | 5662 | 560 | 286 | 235 | 19 | 5103 | 462 | 244 | 574 | |

| 2013 | 79 | | 6292 | 559 | 286 | 235 | 17 | 5733 | 405 | 245 | 402 | |

| | | | | | | | | | | | | |

| 2009 | 0 | Libéralisation | 6203 | 116 | 58 | 42 | 3 | 6086 | 343 | 0 | 0 | 0 |

| 2013 | | | 6620 | 120 | 58 | 44 | 3 | 6499 | 339 | | | |

5.1. Impacts économiques

5.1.1. Impact sur l'approvisionnement du marché

A l'horizon 2009 – 2013, l'impact des options de réforme sur l'équilibre et l'approvisionnement du marché apparaît limité.

Les options ont un impact direct sur le niveau de la production intérieure. Elles influencent aussi directement le budget, tant du côté des dépenses que des recettes. Elles ont enfin une influence indirecte sur les importations qui prennent la place de la production intérieure dans les options où celle-ci se réduit. Cette influence ne s'étend pas à la répartition des importations selon le type d'origine (NPF, ACP, PMA) qui est dirigée par leur compétitivité relative en fonction de l'évolution des préférences. Les options n'influencent pas les prix qui suivent de près l'éventuelle baisse de la protection tarifaire et l'augmentation des importations. Elles n'influencent pas non plus la consommation dont l'évolution est dirigée par des facteurs structurels et par l'évolution des prix.

(a) Production

La production intérieure serait maximale dans le cadre du Statu Quo où les aides octroyées resteraient liées aux quantités commercialisées et la recette de référence unitaire des producteurs serait garantie. La production ne serait pas en revanche influencée par le niveau de la protection extérieure, l'aide compensatoire préservant le revenu des producteurs de l'évolution des prix.

Selon les simulations, à l'horizon 2013, la production atteindrait 1036 milliers de tonnes, dépassant de loin les quantités produites jusqu'ici et la quantité maximale garantie (867.000 t). Ce résultat a été contesté par les parties consultées. Dans le climat d'incertitude qui prévaut depuis l'abolition des contingents d'importation, ils estiment plus probable un maintien de la production à son niveau moyen actuel, soit environ 750 milliers de tonnes. Le niveau élevé simulé résulte en fait de la conjugaison de trois hypothèses : le maintien du rythme de croissance des rendements observé au cours de ces dernières années ; le maintien en exploitation de l'ensemble des surfaces cultivées ; la supposition que les producteurs n'ajustent pas leur comportement individuel lorsque collectivement ils dépassent la quantité maximale garantie (comportement de free-rider). En réalité, au cours des dernières années, la superficie plantée n'a cessé de diminuer. En Guadeloupe, par exemple, elle a diminué de 30% en dix ans. En Martinique, au cours des trois dernières années, elle a diminué au rythme de 25% par an. Par ailleurs, en supposant les rendements constants plutôt que croissants, le niveau simulé de production atteindrait 820 milliers de tonnes au lieu de 1036 à l’horizon 2013. Au total, au vu de ces éléments, il serait donc plus réaliste de retenir l'hypothèse d'une stabilisation du niveau actuel de production tenant compte à la fois d'une croissance des rendements et d'une diminution des surfaces. Quoique discutables, les résultats des simulations méritent cependant d'être retenus parce qu'ils permettent de comparer entre elles les différentes options.

Dans le cadre du Découplage, la production se réduirait de plus de 50%. A l'horizon 2013, elle atteindrait 377 milliers de tonnes. Avec une part du revenu assurée indépendamment de la production, les producteurs décideraient d’épargner les "pertes" subies dans la production des quantités vendues sous leur coût marginal. Dans cette option, le prix du marché retrouverait un rôle directeur. Cela entraînerait une réduction encore plus forte de la production dans les scénarios post-DDA qui supposent une diminution de la protection extérieure et donc des prix (261 et 235 milliers de tonnes selon le tarif qui serait appliqué en fin de période). Dans le cadre du découplage, l’estimation de la production se révèle très sensible à la valeur de l’élasticité de l’offre retenue. Avec une élasticité plus élevée (1,3 au lieu de 1), la production intérieure disparaît totalement sauf à Chypre. L’estimation de la production est en revanche moins sensible à l'hypothèse sur les rendements. En les supposant constants plutôt que croissants, la production diminuerait de 50 milliers de tonnes supplémentaires et se situerait en fin de période à hauteur de 327 milliers de tonnes.

Dans le cadre du Mémorandum et de POSEI, la production se maintiendrait à un niveau nettement plus élevé et se situerait à l'horizon 2013 autour de 560 milliers de tonnes. L'aide découplée serait suffisamment attractive pour décider les producteurs d'offrir la quantité minimale exigée pour son obtention, soit 70% de leur production antérieure. L'évolution de la protection tarifaire n'apparaît pas avoir d'influence sur la production. L'hypothèse en matière de rendements non plus (-5 milliers de tonnes dans l'hypothèse de rendements constants).

Avec la réserve importante rappelée plus haut quant à la signification que l'on peut rattacher aux valeurs absolues des simulations modélisées, relevons qu'une production de quelque 120 milliers de tonnes se maintiendrait même en cas de libéralisation totale du marché avec suppression du régime d'aide ce qui témoignerait d'une certaine compétitivité.

(b) Importations

La suppression des contingents d'importation pour les origines NPF aura un impact positif sur les importations qui augmenteraient dans tous les cas de figure. Directement favorisée par la baisse du tarif en cas de conclusion du cycle de Doha, leur évolution est également liée à l'évolution de la production intérieure. En 2013, elles atteindraient leur maximum en cas de Découplage, soit de 5478 à 6041 milliers de tonnes en fonction du tarif appliqué. Elles seraient moins importantes dans le cas de POSEI et du Mémorandum, atteignant cependant, à l'horizon 2013, entre 5299 à 5733 milliers de tonnes selon le tarif appliqué.

Les options de réforme n'apparaissent pas avoir d'impact sur la répartition des importations entre les différentes types d'origine. Celle-ci est en revanche directement influencée par le niveau de la protection qui se répercute sur la marge préférentielle et la compétitivité relative des importations NPF, ACP et PMA.

(c) Prix

Les différentes options de réforme n'ont pas d'influence sur l'évolution des prix à l'importation qui suivent de près l'évolution des importations et de la protection tarifaire. Cela indique l'influence mineure de la filière européenne en matière de prix, à l’exception de la filière des Canaries sur les marchés ibériques. La répercussion de l'évolution des prix à l'importation sur les prix à la consommation est dépendante de la concurrence et de la qualité de transmission des prix vers le consommateur. Dans le contexte de lutte pour le maintien de parts de marché après l'abolition des contingents, elle pèserait sur les marges des entreprises et pourrait donc s'atténuer lorsqu'un nouvel équilibre serait atteint.

(d) Consommation

Les différentes options de réforme n’ont pas d’influence sur l’évolution de la consommation. Sa croissance suit la diminution des prix consécutive à la hausse des importations et est influencée par l’évolution de la protection extérieure. À l’horizon 2013, elle atteindrait 6300 milliers de tonnes, soit un niveau supérieur de 37% du niveau de consommation actuel ! De l’avis des spécialistes, les capacités de transport et de mûrissage ne constitueraient pas des facteurs limitant cet accroissement qui parait cependant élevé pour un marché proche de la saturation comme le serait bientôt celui de l’Union des 25. Avec 10,1 kg par habitant l’Union se situe certes en dessous de la consommation moyenne des Etats-Unis qui est particulièrement élevée mais qui est en régression. L’élasticité prix retenue est importante pour l’ampleur de l’évolution, surtout dans le scénario de libéralisation qui implique la plus forte variation des prix. En retenant les valeurs extrêmes utilisées dans la littérature spécialisée, soit -0,2 et -0,8 au lieu de -0,5 retenue, à l’horizon 2013 la consommation varierait de ± 500 milliers de tonnes.

5.1.2. Impact sur le budget

Dans le cadre du Statu Quo, les dépenses pour financer le régime d'aide reflètent directement l'évolution des prix. En relation directe avec l'augmentation des importations, la baisse des prix entraînerait l'augmentation de l'aide compensatoire. En 2013, le budget du régime d'aide serait ainsi de 354 millions € si le tarif était maintenu à 176 €/t ou de 428 millions € si, à la fin de la période d'échelonnement de la réduction de 55%, le tarif atteignait 79 €/t.

Dans le cadre des trois options de réforme, le budget de l'aide est fixe, sa fixité faisant partie de la définition même des options. Dans le cadre du Découplage, il se baserait sur la moyenne des aides accordées entre 2000 et 2002, période prise en compte lors de l'introduction du système de paiement unique par exploitation. Dans le cas de POSEI et du Mémorandum, il serait aussi basé sur une moyenne pluriannuelle des aides accordées au cours d'une période de référence historique.

Les options de réforme ont aussi un impact sur les ressources engendrées par les droits de douane des importations. Elles augmentent à mesure que des importations se substituent à la réduction de la production intérieure (Découplage et POSEI/Mémorandum). Elles diminuent en fonction de la réduction du tarif. Elles sont supprimées en cas de libéralisation.

5.1.3. Impact sur les régions de production

L'impact régional d'une éventuelle réduction de la production de bananes serait proportionné à l'importance de cette culture pour l'agriculture et l'activité des différentes régions de production.

Aux Canaries, la banane représente aujourd'hui 16% de la valeur ajoutée agricole et 0,6% du revenu régional. Le secteur occupe quelque 15.000 personnes dont 12.500 dans l'agriculture et 2.500 dans les activités de conditionnement. 39 des 52 communes rurales de l'île produisent de la banane. Dans celles où la banane prédomine plus de 20% des emplois y sont directement associés.

Aux Antilles, le secteur génère globalement 1% du revenu régional et occupe 8,5% de la population active. En Martinique, qui s'apparente à une région de "monoculture", la production représente 47% de la valeur ajoutée agricole. Le secteur est le premier employeur dans 50% des communes de l'île avec 6.000 emplois directs et 4.500 emplois indirects. En Guadeloupe, le secteur représente 3.500 emplois et génère 15% de la valeur ajoutée agricole.

A Madère, la banane est présente dans un tiers des exploitations de l'île et sa production représente un cinquième de la valeur ajoutée agricole.

En l'absence de tableaux d'échanges interindustriels et de données plus détaillées une quantification précise des effets d'entraînement de la banane sur l'économie des régions de production n'est pas réalisable. S'agissant d'un produit commercialisé à l'état brut sans transformation, les effets d'entraînement sur les secteurs amont et aval seraient a priori limités. D'après les experts auditionnés, ces effets se concentreraient principalement sur les pourvoyeurs du matériel nécessaire pour l'emballage, les prestataires de services, d'assistance technique et d'entretien, et sur le secteur des transports terrestres et maritimes. A titre d'indication, une projection à partir des coûts de production aux Canaries, indique que le secteur de la banane distribue annuellement 111 millions € en salaires et dépense 137 millions € pour l'achat des biens et des services produits localement et nécessaires à la production et à l'emballage de quelque 400 milliers de tonnes de bananes.

Les experts signalent l'impact indirect des expéditions de la filière vers le continent sur l'allégement du coût du transport maritime des îles. Des estimations chiffrent à 28 millions € le coût du transport qui devrait être reporté sur le reste des échanges au départ des Canaries si l'expédition de bananes était supprimée. Par ailleurs, le transport terrestre des lieux de conditionnement jusqu'aux ports d’expédition génère une importante activité génératrice d'emploi.

On doit également mentionner d'autres effets indirects, difficilement quantifiables, comme l'utilisation des sous-produits dans l'alimentation animale et le rôle en matière d'aménagement du paysage dans des économies à fort potentiel touristique – même si ce sont souvent les exploitations les plus exposées à l'abandon qui représentent la plus haute valeur esthétique.

Au total, l'impact d'une réduction de la culture de la banane apparaît crucial pour l'agriculture de la Martinique, en situation de plus forte dépendance, et important pour celle des Canaries, de la Guadeloupe et, dans une moindre mesure, de Madère. D'autant que, en raison des caractéristiques et handicaps particuliers des ces régions, rappelées dans la partie descriptive du rapport, la plupart des experts consultés reconnaissent l'étroitesse et la difficulté des voies de diversification dans et hors de l'agriculture. Compte tenu de la place marginale de la culture de bananes dans les régions continentales de production, l'impact des options de réforme sur l'équilibre régional serait négligeable.

Confirmant le diagnostic des évaluateurs et les enseignements tirés de la mise en œuvre des programmes POSEI, les spécialistes consultés s'accordent ainsi sur le besoin d'une réorientation progressive de l'agriculture vers les marchés locaux, le développement et l'intégration aux secteurs aval davantage créateurs de valeur, et sur le développement d'activités rurales complémentaires à celle de l'agriculture. D'après eux, la mise en œuvre de ces orientations communes relèverait cependant d'objectifs et de stratégies diversifiées selon le potentiel et les spécificités particuliers de chaque région. A leurs yeux, la concentration d'un volume important d'aide sur une seule culture représenterait à la fois une ressource nécessaire et un frein.

5.2. Impacts sociaux

5.2.1. Revenu

En l'absence de données suffisantes sur les coûts de production, l'impact des options de réforme sur le revenu des producteurs a été estimé sur la base des variations du "surplus du producteur". Vu le caractère simplifié des fonctions de production utilisées, seules les indications sur le sens et la magnitude des variations entre les différentes options ont été prises en compte.

Dans le cadre du Statu Quo et tant que la production reste en deçà de la limite de 867.000 tonnes, le revenu des producteurs serait garanti par l'ajustement de l'aide compensatoire à l'évolution des prix. Au-delà de cette limite, toute réduction des prix liée à l’accroissement des importations ne serait plus entièrement compensée et affecterait le revenu des producteurs.

L'option du Découplage accroîtrait significativement le revenu des producteurs dans toutes les situations étudiées du marché y compris celles qui prévoient le plus grand accroissement des importations et la plus forte baisse de prix. Les producteurs continueraient de recevoir le même montant d'aide mais ne produiraient plus au-delà de la quantité économiquement rentable. Leur revenu s'accroitrait ainsi des "pertes" subies auparavant en vendant une partie de leur production en dessous de son coût marginal.

L'impact sur le revenu des producteurs dans le cadre de l'option Mémorandum et de POSEI dépendra pour une part des modalités d'octroi de la partie de l'aide non obligatoirement découplée qui représente 40% du budget prévu pour les deux grandes régions de production, les Canaries et les Antilles. A budget d’aide égal, le revenu des producteurs s'accroîtrait moins que dans l'option du Découplage parce que les producteurs produiraient plus qu'il n'est profitable.

Certains coûts épargnés par les options de réforme qui limiteraient la production correspondent à des intrants produits localement ou à des salaires. Il s'en suit que l'accroissement du revenu régional serait moindre que l'accroissement du revenu des producteurs.

Grâce aux revenus qu'elle distribue, l'activité de la banane est à l'origine d'importants effets induits. Par exemple, premier employeur dans 21 des 34 communes de la Martinique, elle participe incontestablement à la survie des autres activités dans ces communes et globalement dans tout le territoire grâce aux dépenses des employés.

5.2.2. Emploi

La culture de la banane requiert une main d'œuvre agricole importante car chaque bananier réclame un soin intensif si l'on souhaite obtenir des fruits de qualité. Dans la même région de production, le nombre de travailleurs peut ainsi varier entre 0,8 UTA par hectare, comme c’est le cas dans les plantations du Sud des îles Canaries qui sont situées en plaine, jusqu’à 1,4 UTA par hectare sur les plantations du Nord en pente et sur terrain accidenté.

Ces différences renvoient d’ailleurs à une segmentation du marché du travail et des conditions de rémunération entre le Nord et le Sud des îles Canaries, le Sud connaissant une augmentation prononcée de travailleurs immigrés qui se substituent aux travailleurs autochtones attirés par les salaires des métiers du tourisme et des activités liées à son développement.

L’intensité du travail par hectare permet de relativiser l’importance de l’aide accordée au secteur de la banane lorsqu’elle est mesurée en euros par hectare. Mesurée en euros par UTA, l’aide aux producteurs représente une fraction seulement de l’aide accordée aux producteurs d’autres cultures avant le découplage.

Globalement, dans les trois régions ultrapériphériques de production, le secteur de la banane représente 30.000 emplois directs et indirects à temps plein. Compte tenu de la pluriactivité de certains agriculteurs et de la polyculture dans certaines régions, en particulier à Madère et aux Canaries, ces équivalents temps plein sont en fait occupés par un nombre plus important de personnes.

La globalité de ce chiffre recouvre des situations contrastées qui conditionnent l'impact d'une éventuelle réduction de la production de bananes sur la situation locale de l'emploi et du revenu des familles. Une part des exploitations sont spécialisées et font appel à du travail salarié alors que d'autres cultivent la banane à côté d'autres cultures et font surtout appel à du travail familial.

Un nombre important de plantations est concentré dans quelques zones et communes rurales où elles représentent l'employeur principal et le moteur essentiel de l'activité. C’est le cas par exemple de 21 parmi les 34 communes que compte la Martinique et de certaines parmi les 39 communes des Canaries qui produisent de la banane. D’autres plantations se situent au milieu d’autres cultures et représentent une part moindre de l’emploi agricole.

La main d'œuvre des plantations est généralement peu qualifiée et parfois relativement âgée. Cela limite considérablement les possibilités de reclassement vers le secteur des services qui représente les trois quarts de l'activité dans les trois régions de production. En Martinique et en Guadeloupe, la réduction drastique du nombre des exploitations et de la surface cultivée au cours des dernières années dans le cadre d'importants efforts de restructuration entraîne ainsi une réduction importante des emplois dans un contexte de sous-emploi et de chômage particulièrement élevé (26% en 2005).

Au total et à moyen terme, de l’avis convergent de l’ensemble des experts consultés, il n’y a pas d’alternative crédible pour le réemploi immédiat des travailleurs agricoles du secteur de la banane. Toute réduction de la production viendrait ainsi accentuer la situation déjà fort dégradée de l’emploi dans les principales régions de production. A cet égard, les options qui laissent ouverte la possibilité d'un volume critique de production permettraient une meilleure maîtrise de la situation de l'emploi, les actions de formation cofinancées par le FEADER et le FSE offrant un appui complémentaire à la reconversion vers d'autres secteurs d'activité.

5.2.3. Pays tiers

La réforme du régime d'aide n'a pas d'effet direct sur les recettes d'exportation et sur la situation des pays tiers producteurs de bananes.

Cependant, d'après les experts auditionnés et les ONG actives pour l'amélioration des conditions sociales et environnementales dans le secteur de la banane, la compétition pour le maintien des parts de marché suite à l'abolition des contingents d'importation incite les entreprises à comprimer leurs marges et exerce une pression sur les conditions de rémunération et de travail dans certaines plantations latino américaines. A leur avis, si cette pression devait se prolonger, elle risquerait aussi de compromettre les efforts des dernières années pour diminuer l'impact de la production de bananes sur l'environnement. Pour prévenir ces perspectives, ils proposent le recyclage d'une partie des ressources budgétaires supplémentaires générées par l'augmentation du droit de douane pour financer, dans l'ensemble des pays tiers exportateurs de bananes, des projets de promotion de méthodes de production durables. Dans le même esprit, ils proposent le financement d'une plateforme internationale de dialogue de l'ensemble des acteurs de la filière dans le prolongement des conclusions des deux conférences internationales organisées sur la banane. Ces propositions ne manquent certes pas d'intérêt. Toutefois, un lien direct ne peut être fait entre l'augmentation de certaines ressources du budget et la possibilité de financer des dépenses additionnelles.

Le GPI a également exploré le potentiel de coopération entre les producteurs européens de bananes et ceux des pays tiers au sein des mêmes régions de production et les possibilités de les promouvoir. L'option POSEI, laissant aux régions de production plus de flexibilité quant à l'usage des fonds, permettrait sans doute de promouvoir davantage de telles coopérations, si ces régions le souhaitaient.

Plusieurs domaines ont été identifiés où des projets bénéficient déjà du soutien des instruments des politiques régionale et du développement. Ils portent par exemple sur la recherche et l'innovation en matière de pratiques agronomiques, l'achat d'équipements ou la création des systèmes d'information et de formation, l'optimisation de la logistique de transport, la coopération technique sur les standards et les problèmes liés à l'organisation de la filière afin d'améliorer la productivité et la qualité ainsi que sur les méthodes de production intégrée et biologique. L'articulation des différentes sources de soutien reste cependant problématique et retarde la réalisation du potentiel de coopération et des intentions politiques qui entendent les soutenir.

5.3. Impacts environnementaux

Actuellement, la production de bananes repose sur une base génétique particulièrement étroite qui confère aux bananiers une grande fragilité à l’égard de pathogènes tels que les champignons, les nématodes ou les charançons dont le développement est favorisé par le climat tropical et la pratique prolongée de la monoculture. Si l’on excepte la recherche de bananes génétiquement modifiées, qui risquent de rencontrer la même résistance sociale que d’autres cultures à base d’OGM et qui n’éviteront pas les risques inhérents à toute monoculture, comparativement à d’autres cultures vivrières, peu de ressources sont consacrées à la production de variétés de bananes plus résistantes aux pathogènes.

5.3.1. L’impact sur l’environnement et la santé des travailleurs

Pour diminuer les pertes dues à l’appauvrissement du sol et aux attaques de pathogènes, le recours aux produits chimiques tels que les pesticides, les insecticides, les nématicides, les fongicides et les fertilisants a été généralisé dans les plantations de bananes. Leur utilisation systématique représente ainsi aujourd’hui une part significative des coûts de production. L’utilisation prolongée des pesticides et des fongicides a par ailleurs accru la résistance des parasites et a entraîné le besoin de multiplier les traitements. Cela représente une menace pour la santé des travailleurs des exploitations dont les équipements de protection sont en pratique difficilement supportables sous la chaleur au-delà de quelques heures de travail. Cela a aussi un impact sur la biodiversité, sur les sols et sur les nappes aquifères. En Amérique latine, l’épuisement et la contamination ont ainsi dans certains cas conduit à l’abandon et au déplacement des plantations sur des terres voisines.

Les régions de production européennes ne sont pas exemptes de problèmes de contamination malgré un usage plus modéré des pesticides en raison notamment d’une législation rigoureuse qui interdit 70% des produits utilisés dans les plantations de bananes ailleurs. Le plus souvent, la contamination remonte à la période où des pesticides aujourd’hui interdis étaient encore largement utilisés. Les risques de contamination s’étendent en fait au-delà du champ de culture, lors de l’élimination des sacs plastiques imprégnés de pesticides qui entourent les régimes de bananes pendant leur croissance. Lorsqu’elle n’est pas correctement pratiquée, l’irrigation peut également conduire à l’érosion du sol et peut être associée à la perte de biodiversité et à la salinisation.

En contexte, l’impact sur l’environnement est fortement influencé par les pratiques culturales, par la législation et par des facteurs biotiques et abiotiques, comme les parasites, le climat ou la qualité du sol qui sont propres aux différentes régions de production. Aux Canaries, par exemple, le traitement contre la raie noire n’est pas nécessaire alors qu’il peut demander jusqu’à 50 applications par an dans des exploitations latino-américaines où il s’est développé une résistance aux fongicides. C'est cependant aussi en Amérique Latine (essentiellement en République Dominicaine, en Equateur et au Pérou) que s'est engagée le développement de la production biologique, plus respectueuse de l'environnement. Certaines zones des Canaries connaissent en revanche des problèmes de pollution par les nitrates alors que la culture sous serre s’y développe et affecte l’esthétique traditionnelle du paysage des îles façonné depuis plus de 120 ans par les bananiers.

Réduction des pesticides aux Antilles de 1996 à 2004

(...PICT...)

Source : Chabrier et al. Phytoma 2005

Aux Antilles, qui ont connu des sévères problèmes de contamination des sols, la mise en place de systèmes intégrés de culture qui combinent la veille climatique, la surveillance des pathogènes, la rotation des cultures (banane, ananas, canne), la jachère, l’utilisation de vitro plants débarrassés des nématodes et la recherche de variétés plus résistantes aux pathogènes a permis de réduire de moitié la quantité de pesticides utilisés en l’espace de huit ans. Obtenue sans baisse de la production et de la rentabilité, cette réduction a requis une collaboration étroite de tous les acteurs concernés et notamment des producteurs, des chercheurs et de leurs partenaires institutionnels.

5.3.2. « Pesticides Zéro »

Lors d’une audition des chercheurs du Centre International de Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD) consacrée à l’environnement et organisée en présence des producteurs, un plan d’action pour prolonger ces progrès a été présenté. Baptisé « Pesticides Zéro » il prévoit des actions sur cinq ans pour développer, mettre à l’échelle et transférer à l’ensemble des régions européennes concernées des systèmes de culture innovants et des variétés plus résistantes susceptibles de réduire drastiquement, voire d’éliminer, l’utilisation de pesticides des plantations européennes de bananes. Dans quelques régions et zones où le climat s’y prête mieux, la mise en œuvre du plan pourrait aussi favoriser le passage à la production de bananes biologiques dont le marché en Europe, quoique de niche, ne cesse de se développer. Plus significativement, la production de l’Union, qui représente à peine 1 % de la production mondiale, pourrait alors exercer un effet de démonstration et d’entraînement à la mesure du potentiel techno scientifique européen et de l’attrait du marché communautaire. Cela pourrait concerner également la banane plantain, une culture vivrière importante dont l’impact sur l’environnement et sur les conditions de vie et de travail au plan mondial est significatif.

5.3.3. Labels et différenciation sur le marché

Bien que les méthodes de l’agriculture intégrée entraînent une réduction du coût d’utilisation des produits chimiques, leur mise en œuvre s’accompagne également de surcoûts. La jachère, par exemple, réduit le volume de production sur lequel doivent être amortis les investissements dans les plantations. Au-delà donc du soutien transitoire dont pourrait bénéficier l’engagement des producteurs en leur faveur, au titre des mesures agro-environnementales du développement rural ou d’autres type de soutien public, à plus long terme, sa pérennisation dépend de la différenciation crédible et de la valorisation sur le marché des bananes issues des méthodes de culture intégrées, à l’instar des prix et des garanties offertes aujourd’hui par la certification de la production biologique. Aux yeux des producteurs, cela est d’autant plus important qu’on assiste aujourd’hui à une prolifération de labels et de standards privés dont la certification lorsqu’elle existe reste largement incontrôlée.

5.3.4. L’impact des options de réforme

Les options de réforme du régime d’aide n’auraient qu’un impact indirect sur ces perspectives. Depuis la réforme de la PAC et malgré l’exclusion des RUP du système d’aide unique par exploitation découplée, la conditionnalité environnementale s’applique aux producteurs de bananes en vertu des dispositions sur l’octroi des aides directes. Ces dispositions sont applicables à l’ensemble des aides aux agriculteurs, qu’ils bénéficient ou non du système de paiement unique découplé par exploitation. La conditionnalité serait donc d’application dans le cadre des trois options de réforme. Dans le cadre de l’option POSEI, en vertu des modalités prévues pour la gestion des programmes, la prise en compte de la dimension environnementale feraient également expressément l’objet d’études préalables nécessaires à leur approbation.

La possibilité de bénéficier du soutien du développement rural ou d’autres instruments communautaires pour le développement et la mise en œuvre de mesures agro-environnementales qui dépasseraient le niveau de protection des bonnes pratiques agricoles est également indépendante des options de réforme.

Les plantations de bananes constituent un élément généralement associé à la beauté des paysages des régions du production. Ceci est particulièrement vrai pour Madère en raison des caractéristiques particulières des plantations en terrasse. Selon une enquête organisée par l’office du tourisme des îles Canaries, sept sur huit des touristes interrogés accordent une importance primordiale à l’environnement et au paysage dans la détermination de leur choix d’un lieu de destination. Vu les difficultés particulières de diversification agricole, tout abandon de la culture de banane pourrait également signifier un abandon de l’agriculture au profit d’autres utilisations de la terre. A moins du développement d’activités complémentaires à l’activité agricole, les plantations qui recèlent la plus grande beauté esthétique sont également les plus directement soumises au risque de l’abandon.

6. Synthèse des avantages et des inconvénients

A l'issue de l'analyse, la façon dont les différentes options apparaissent correspondre aux orientations et aux objectifs de la réforme est résumée ici brièvement (section 1). Elle est également présentée de manière synthétique dans le tableau de la dernière section de cette partie. Les avantages et les inconvénients des options pour les différentes catégories d'acteurs sont également jaugés par les acteurs eux-mêmes, à partir des indications fournies dans leurs contributions à la consultation ou lors des auditions organisées (section 2), et par le GPI (section 3). Un tableau offre enfin une vision synthétique des principaux avantages et inconvénients de chaque option analysée (section 4).

6.1. Les options jaugées à l’aune des objectifs

A la lumière du processus d'analyse, la manière dont les différentes options apparaissent servir les objectifs de la réforme se révèle contrastée.

Le maintient de l'activité et de l'emploi agricoles en tant que composantes du développement durable des régions ultrapériphériques de production apparaît sérieusement menacé par l'option du Découplage qui aboutirait à l'abandon de la majeure partie de la production. L'analyse confirme ainsi les craintes du législateur au moment de la réforme de la PAC qui n'a pas jugé cette forme d'incitation à une orientation de l'activité de production par le marché adaptée à la situation de l'agriculture des RUP et à leurs handicaps particuliers liés à l'insularité et à l'ultra périphéricité. Dans le cas de la banane, la rationalité même du découplage, à savoir, la restitution aux producteurs de la liberté de cultiver en fonction des possibilités de valorisation sur le marché plutôt que du montant des subventions, est sérieusement écornée par l'exclusion des autres cultures du découplage. Dans ces conditions, les résultats de l'analyse confirment que l'octroi d'une aide découplée équivaudrait à l'octroi d'une aide aux planteurs pour se mettre en congé de l'agriculture.

Du point de vue du maintien de l'activité agricole, les deux autres options de la réforme auraient des résultats plus mitigés. La contraction de la production qu'elles entraineraient est sévère ; de l'ordre du tiers du volume actuel de production. Elle risquerait de se concentrer sur les exploitations des zones où l'activité économique est fortement dépendante de la culture du bananier, mettant ainsi en difficulté le maintien de leur équilibre socio-économique. D'autant plus que les possibilités de diversification et de reconversion, lorsqu'elles existent, ne paraissent pouvoir être atteintes qu'à la faveur d'efforts soutenus sur des fronts multiples le long de voies particulièrement étroites en raison de l'exiguïté du marché local, de la vivacité de la concurrence sur le front des exportations, du manque de qualifications de la main d'œuvre actuellement employée dans le plantations et d'une situation générale de l'emploi particulièrement dégradée, à l'exception de Madère.

Pour étroites qu'elles soient, les opportunités de diversification et de reconversion existent. Dans des conditions semblables, les Iles Windward ont d'ailleurs dû s'engager dans cette voie avec le déclin de leur secteur bananier. Les auditions et les consultations au cours du processus d'analyse démontreraient que ces opportunités relèvent de stratégies différenciées, au plus près des situations et des atouts particuliers des différentes régions, même si elles devraient répondre à des éléments d'orientation communs : la réorientation vers les marchés locaux; la recherche d'une meilleure intégration vers les stades de transformation aval qui génèrent une plus grande partie de valeur ajoutée; le développement d'activités complémentaires à l'agriculture en milieu rural. A cet égard, l'option POSEI se détache de celle du Mémorandum par la flexibilité plus grande qu'elle offre aux différentes régions, en accord avec les modalités de gestion des programmes, d'adapter les modalités d'octroi des aides aux potentialités locales et de mieux articuler les interventions au titre des différents instruments d'aide européens dans le cadre de stratégies cohérentes pour le développement agricole et rural des RUP.

Du point de vue d'une meilleure cohérence avec les principes et les modalités d'intervention de la PAC reformée et de l'OMC, le jugement a priori sur les options semble conforté par les résultats de l'analyse. La réallocation des ressources qui serait entrainée par leur mise en œuvre confirme, s'il était besoin, l'incitation puissante (certains préfèreraient parler de distorsion) qu'exerce le mécanisme actuel du soutien en faveur de la production d'un volume maximal de bananes. En maintenant le volume d'aide indispensable à la compensation des handicaps des RUP sans le lier a priori à l'obligation de produire une quantité de produit spécifique les options du Mémorandum et de POSEI rapprocheraient quelque peu de l'objectif d'une orientation par le marché. Le potentiel serait plus fort dans le cadre de l'option POSEI même si son caractère optionnel n'offre pas de garantie à cet égard.

A l'aune de l'objectif de mise à l'abri du budget communautaire du risque d'instabilité que recèlent les conditions nouvelles de concurrence sur le marché européen de la banane, les différentes options de réforme apparaissent moins contrastées. Dans l'état où il était proposé, le Mémorandum des pays producteurs contenait une clause de révision qui mettait l'objectif de la stabilité en péril. Une fois exclue cette possibilité, les différentes options lèvent toutes le risque d'instabilité en fixant un volume d'aide à priori constant. Reprenant la clef de répartition entre régions de production proposée par les pays producteurs, les différentes options redressent aussi toutes, par construction, les inégalités de soutien actuelles génératrices de tensions.

A l'égard de l'objectif du maintien du revenu des agriculteurs, à première vue, l'option du Découplage est celle qui offrirait l'amélioration la plus nette. Le revenu serait garanti alors que les producteurs n'auraient plus à supporter le coût engendré par la production de quantités valorisées en dessous de leur coût moyen mais jusqu'ici nécessaires pour bénéficier du maximum d'aide, ainsi que dans une certaine mesure dans le cadre de l'option Mémorandum. Dans cette hypothèse, pourrait-on toutefois continuer de parler d'agriculteurs alors que dans leur majorité les planteurs choisiraient de quitter la profession ? Rattaché à la catégorie plus large de l'ensemble des agriculteurs des RUP, l'option POSEI peut mieux servir cet objectif en donnant aux autorités la possibilité de gérer au plus près des réalités la tension entre les contraintes et les nécessités du court terme et le besoin d'évoluer, entre autres, vers une diversification viable des activités.

L'intensification des méthodes de production de bananes a pu parfois avoir un impact sévère sur l'environnement qu'il est possible désormais de réduire par l'introduction de méthodes culturales innovantes susceptibles même d'un impact positif en matière de biodiversité et de maintien des paysages comme cela a commencé à être le cas dans certaines zones de production. Quoique de façon non explicite, l'intégration de la préservation de l'environnement est en fait contenue dans l'ensemble des options de réforme. Cela résulte de la manière systématique dont cet objectif est transposé dans les différents mécanismes et formes de soutien de la PAC. La conditionnalité environnementale des aides est ainsi déjà d'application. Elle le resterait dans l'ensemble des options de réforme. Egalement, les efforts de protection de l'environnement au-delà de ce qu'exigent les bonnes pratiques agricoles continueraient de bénéficier du soutien communautaire au titre des mesures agro-environnementales du développement rural. L'option POSEI recèle néanmoins un meilleur potentiel de mise en cohérence des actions en faveur de la protection et de valorisation de l'environnement dans le cadre de stratégies régionales. La réduction drastique de la production qu'entrainerait le Découplage aurait pour effet automatique de diminuer la pression sur l'environnement et les ressources naturelles. Elle orienterait probablement la majorité des terres plantées de bananiers vers des usages non agricoles dont l'impact sur les ressources naturelles, l'environnement, la biodiversité et les paysages ne peut pas être estimé a priori.

A l'égard de l'objectif de la simplification de la gestion et de l'amélioration du contrôle des aides les options paraissent contrastées. Les modalités proposées dans le Mémorandum paraissent accroître la complexité de gestion et éloigner de l'objectif. Les modalités de calcul et d'octroi des aides dans le cadre du Découplage seraient plus simples. Cette simplicité serait cependant contrebalancée dans le cas des RUP par le besoin d'introduire un système nouveau de gestion réservé à la banane qui devrait coexister avec les systèmes déjà en place pour d'autres cultures et systèmes d'aide. L'extension de POSEI à l'ensemble des cultures et secteurs des RUP offre l'opportunité d'une mise en cohérence des approches d'octroi, de gestion et de contrôle entre les différents secteurs au niveau de chaque région de production et recèle un réel potentiel de simplification. La mise en œuvre de l'option ne serait pas cependant exempte de difficultés et de tensions que pourraient favoriser l'augmentation significative de la dotation du programme à l'occasion de l'intégration du régime d'aide aux producteurs de bananes. Ainsi, si un potentiel de simplification et d'amélioration du contrôle existe dans chacune des différentes options, à l'exception du Mémorandum, il ne paraît pas suffisant pour les discriminer.

Au total, à l'issue de l'analyse et au regard de l'ensemble de critère retenus, l'option POSEI apparaît nettement celle qui répond le mieux aux orientations de la réforme.

Les options jaugées à l'aune des objectifs |

Critères d'évaluation | SQ | Dcplg | Mémo | POSEI |

Continuité de l’activité agricole en tant que composante du développement durable | | | | |

Compatibilité avec les principes de la PAC reformée appliquée aux RUP | | | | |

Compatibilité avec les engagements à l’OMC | | | | |

Maintien d'un niveau de vie et redressement des inégalités de soutien entre régions | | | | |

Stabilisation et prévisibilité de la dépense du régime d’aide | | | | |

Adaptation de l’aide à la situation de chaque région de production de bananes | | | | |

Réduction de la pression sur l’environnement | | | | |

Simplification de la gestion du régime d’aide et amélioration du contrôle de la dépense | | | | |

L’option permet d’atteindre pleinement l’objectif L’option rapproche de l’objectif L’option n’a pas d’effet sur l’objectif L’option éloigne de l’objectif L’option met en péril l’objectif |

6.2.

Les options vues par les parties consultées

Les avantages et les inconvénients des différentes options sont jaugés ici à partir des indications qu'ont fournies les organisations qui ont contribué à la consultation ou aux auditions organisées par le GPI signalées dans l'annexe 8.5, ou à partir de leurs prises de positions publiques.

Parties prenantes / porteurs d’enjeux | SQ | Dcplg | Mémo | POSEI |

Antilles Producteurs CanariesMadèreAutres | | | | |

Importateurs | | | | |

Mûrisseurs | | | | |

Distributeurs | | | | |

Consommateurs | pas d'opinion exprimée |

Contribuables | pas d'opinion exprimée |

Fair Trade & Bio | | | | |

NGO environnement | | | | |

ACP | | | | |

PMA | | | | |

NPF | | | | |

Préférée Satisfaisante Neutre Négative Très négative, voire dangereuse |

6.3.

Impact sur les parties prenantes et les enjeux

Sur la base des différentes analyses, le tableau suivant évalue l'impact des différentes options sur les enjeux et les parties concernés par la réforme du régime d'aide aux producteurs de bananes. Le caractère positif ou négatif de l'impact est évalué par rapport à la situation actuelle des différentes catégories d'acteurs.

| Avantagés | Désavantagés |

Statu Quo | Producteurs (sauf Antilles)Economie régionale | ContribuablesProducteurs AntillesImportateurs |

| MurisseursDistributeursConsommateurs Exportateurs PVD |

Découplage | ContribuablesEnvironnementImportateursExportateurs PVD | Travailleurs agricolesEconomie régionale |

| MurisseursDistributeursConsommateursProducteurs |

Mémorandum | ProducteursTravailleurs agricolesEconomie régionaleImportateursExportateurs PVD | Contribuables |

| MurisseursDistributeursConsommateurs |

POSEI | ContribuablesEconomie régionaleTravailleurs agricolesImportateursExportateurs PVD | |

| ProducteursMurisseursDistributeursConsommateurs |

* L’impact sur les parties prenantes est évalué par rapport à la situation actuelle. |

6.4. Tableau synthétique des avantages et des inconvénients

| Avantages | Inconvénients |

Statu Quo | Maintien de l'activité et de l'emploi agricole dans les zones de production Maintien d’un volant minimal d’activités pour les secteurs aval et amont Garantie de revenu pour les producteurs en moyenne dans les limites permises par la discipline budgétaire | Pas d'orientation par le marché (aide couplée) Obstacle à la diversification et au développement de stratégies innovantes Problèmes de compatibilité avec l'OMC (boite orange) Différences dans la distribution régionale des aides et revenu des producteurs à risque dans certaines zones Risque d'instabilité et de dérapage budgétaire car les aides ne sont pas plafonnées Pas d'encouragement à l'adoption de méthodes de production moins polluantes Contrôles insuffisants des conditions dans lesquelles une aide à la production est payée |

Découplage | Orientation par le marché Stabilisation de la dépense budgétaire Compatibilité avec l'OMC (boite verte) Soutien au revenu des producteurs et redressement des inégalités de soutien Libération des parcelles les moins adaptées à la production de bananes, avec effet positif sur l’environnement Simplification de la gestion de l'aide et meilleure contrôlabilité d’une aide à la surface (atténuée par la charge administrative liée à la mise en place ex novo et à la gestion d'un système de paiement unique pour un seul produit) | Risque d'abandon de l'activité agricole amplifié par l'absence de découplage pour les autres secteurs, le niveau élevé de l'aide à l'hectare et l'exiguïté d'activités alternatives Pertes possibles sur les activités induites dans les zones de production, problèmes de reconversion économique. Discrimination par rapport aux autres secteurs où le découplage ne s'applique pas Pression prévisible sur la main d’œuvre et les équilibres sociaux dans certaines communes rurales Manque de flexibilité permettant la prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques |

Mémorandum | Renforcement de la cohérence avec les principes de la PAC réformée car l'aide n'est plus couplée Renforcement de la cohérence avec les engagements au sein de l'OMC (boite bleue) Maintien d'un niveau de vie équitable aux producteurs et à la population agricole Activité et emploi agricole maintenus grâce à l'obligation de maintenir un certain niveau de production pour obtenir l'aide Continuité de l'activité agricole et correction des inégalités de soutien | Risque de dérapage budgétaire si les demandes des Etats membres producteurs sont acceptées Obstacle à la diversification Flexibilité limitée pour prendre en compte les spécificités des régions de production Pa