Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de l'Autriche pour 2003-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays participant à la monnaie unique devaient chacun présenter un programme de stabilité au Conseil et à la Commission pour le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner ces programmes sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué à l'article 114 du traité (ancien article 109C), à savoir le comité économique et financier depuis le 1er janvier 1999. La Commission a donc adopté une recommandation pour chaque programme. Sur la base de cette recommandation, après avoir consulté le comité économique et financier et après examen du programme, le Conseil a rendu un avis.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents mentionnés dans le texte peuvent être consultés sur le site web suivant: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Le premier programme de stabilité de l'Autriche, couvrant la période 1998-2002, a été présenté le 30 novembre 1998 et examiné par le Conseil le 18 janvier 1999 [2].

[2] JO C 42 du 17.2.1999, p. 5.

L'Autriche a présenté la cinquième et dernière actualisation de son programme de stabilité, couvrant la période 2003-2007, le 18 novembre 2003. Les services de la Commission ont procédé à l'évaluation technique de ce programme actualisé en prenant en compte les données fournies conformément au code de conduite [3], les prévisions d'automne et les évaluations postérieures, la méthodologie commune d'estimation des soldes budgétaires corrigés des variations cycliques, les recommandations des grandes orientations de politique économique, ainsi que les principes définis dans la communication de la Commission au Conseil du 27 novembre 2002 relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [4]. Cette évaluation a conduit à l'appréciation suivante:

[3] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001 approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le programme de stabilité actualisé est globalement conforme au nouveau "code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence". Si la plupart des mesures relatives au contenu sont exposées de manière suffisamment détaillée, peu d'améliorations ont en revanche été apportées au niveau des faiblesses de présentation observées dans le précédent programme. C'est ainsi que les mesures contenues dans le budget jumeau 2003/2004 sont bien détaillées mais ne sont pas accompagnées d'estimations concrètes de leur impact budgétaire, alors que cela était à la fois souhaitable et faisable. De plus, les scénarios de croissance alternatifs présentés dans l'actualisation reposent sur des élasticités budgétaires implicites qui varient selon les années, une hypothèse économiquement peu vraisemblable, et selon les scénarios. Bien que critiquées lors de la dernière évaluation, les techniques d'estimation n'ont pas suffisamment évolué.

Les projections budgétaires du programme sont basées sur un scénario macroéconomique qui prévoit un rebond de l'activité au sortir de la dépression conjoncturelle actuelle. Jusqu'en 2005, les projections de l'actualisation concernant la croissance du PIB réel sont comparables aux prévisions d'automne 2003 des services de la Commission, alors que celles concernant le PIB nominal et l'évolution de l'emploi sont nettement plus optimistes. Globalement, le scénario macroéconomique de l'actualisation paraît crédible, malgré un certain optimisme. En effet, l'accélération de la croissance de l'emploi, qui passerait à 0,6% en 2004 (définition SEC 95), semble bien rapide eu égard au délai habituel de réaction de la demande de travail aux retournements conjoncturels. Bien que le taux de croissance du PIB réel envisagé en 2006 et 2007 reste supérieur au potentiel, la résorption implicite de l'écart de production après une longue période de croissance médiocre reste dans le domaine du possible si l'on tient compte de l'impact positif des progrès des réformes structurelles et de l'élargissement à l'Est ainsi que de l'absence de déséquilibres macroéconomiques dans l'économie autrichienne.

Le programme de stabilité actualisé maintient les objectifs budgétaires du programme précédent. Sur toute la période du programme (2003-2007), les projections de déficit sont en moyenne de 1% du PIB et dépassent les 1% trois années sur cinq. Les prévisions de déficit sont basées sur une stratégie budgétaire inchangée, qui projette de substantielles économies structurelles conjuguées à des réductions d'impôt assez considérables dont l'objectif est d'alléger la pression fiscale, qui serait ramenée à 43% du PIB en 2006 après avoir culminé à 45,4% en 2001.

Pour 2002, les données des comptes budgétaires et nationaux ont subi d'importantes révisions. Les finances publiques ont connu une légère dégradation tout en restant proches de l'équilibre (contrairement à des chiffres antérieurs qui laissaient craindre un net creusement du déficit. Après un excédent de 0,3% du PIB en 2001, la situation budgétaire s'est effectivement dégradée, mais pour afficher un léger déficit de 0,1% du PIB et non de 0,6% comme estimé précédemment). Trois facteurs expliquent cette révision à la baisse de 0,5 points de pourcentage: la publication de données de la comptabilité nationale qui révisaient sensiblement à la hausse la croissance du PIB réel en 2002, des facteurs statistiques et les excédents plus élevés des collectivités locales. Le solde corrigé des variations conjoncturelles, calculé par la Commission, s'est détérioré de 0,4 points de pourcentage pour s'établir à 0,1% du PIB.

En 2003, l'actualisation prévoit un gonflement considérable du déficit des administrations publiques, qui atteindrait 1,3% du PIB. Corrigé des variations conjoncturelles, cela correspond à une augmentation du déficit de 0,8 point de pourcentage, plus élevée que la hausse de 0,5 points du programme précédent. Si la détérioration de plus faible ampleur envisagée dans le programme précédent avait été attribuée à l'impact budgétaire des inondations catastrophiques de l'été 2002, des estimations plus récentes ont toutefois révisé à la baisse l'importance de cet impact sur le budget 2003, de près de 0,3 points de pourcentage. Dans ces conditions, on aurait raisonnablement pu espérer de meilleurs résultats budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, alors que l'actualisation se borne à prévoir une augmentation beaucoup lus forte sans fournir d'explications. Dans leurs prévisions de l'automne 2003, les services de la Commission pronostiquaient un déficit de 1% du PIB, inférieur à l'objectif fixé, susceptible d'être encore plus bas au regard des données disponibles à la fin de novembre. Après un tassement temporaire en 2004, il est prévu que le déficit augmentera fortement pour atteindre 1,5% du PIB en 2005 en raison d'importantes réductions d'impôt. Bien qu'il se tasse à nouveau ensuite, ce n'est qu'en 2007 que les finances publiques reviendront à une position proche de l'équilibre ou excédentaire, avec une réduction du déficit corrigé atteignant les 0,5 points de pourcentage requis et permettant d'afficher un déficit de 0,5% du PIB.

Compte tenu de de la relativement faible élasticité des résultats budgétaires par rapport à la conjoncture économique qui est observée en Autriche, l'évolution projetée des finances publiques devrait laisser une marge de manoeuvre suffisante pour éviter de franchir la valeur de référence de 3% du PIB en cas de ralentissement conjoncturel normal. Les risques macroéconomiques semblent s'équilibrer avec la probabilité de résultats budgétaires meilleurs que les objectifs fixés pour 2003, dont l'effet bénéfique se ferait ressentir les années suivantes. Il n'en reste pas moins que les prévisions de déficit sont très fortement tributaires de la réalisation effective des mesures d'économie programmées. Ainsi, la mise en oeuvre asymétrique des mesures portant respectivement sur les recettes et les dépenses représente le principal risque au niveau de la stratégie du gouvernement. Dans le cas où les économies programmées ne se concrétiseraient que partiellement alors que les réductions d'impôt seraient intégralement mises en oeuvre, l'Autriche ne disposerait plus en 2005 de la marge budgétaire nécessaire pour pouvoir laisser jouer pleinement les stabilisateurs automatiques en cas de ralentissement conjoncturel normal.

Les chiffres de la dette publique brute ont été nettement revus à la hausse en 2001 et 2002, celle-ci progressant jusqu'à 66,7% du PIB en 2002. Dans ces conditions, la diminution du ratio dette/PIB, censé tomber légèrement en dessous de la valeur de référence de 60% du PIB en 2007, a été nettement retardée. La prévision dépend fortement d'hypothèses de croissance du PIB nominal optimistes et, en particulier, de la réalisation des importantes recettes de privatisation programmées. En cas de difficulté au niveau de la réalisation de ces hypothèses, même minime, le ratio dette/PIB restera au-dessus de la barre des 60%, y compris en 2007. De même, dans un scénario où le déficit en 2003 se révèlerait inférieur aux prévisions officielles, de l'ordre de 1% du PIB ou un peu en dessous, la dette publique resterait également supérieure à 60% pour peu que la croissance soit légèrement plus lente que prévu.

La stratégie prévoit d'assez importants allègements de l'impôt sur le revenu, représentant au total 1,3% du PIB, qui ne seront pas compensés par des réductions de dépenses symétriques. L'expérience passée a pourtant montré le caractère risqué des stratégies prévoyant des réductions d'impôts non accompagnées de mesures symétriques de maîtrise des dépenses. La seconde phase des allègements d'impôts, en 2005, pose particulièrement problème puisqu'elle prévoit une augmentation assez forte, de l'ordre d'un point de pourcentage, du déficit corrigé des variations conjoncturelles. En principe, une nette réduction de la pression fiscale globale, qui est élevée [5], est certes souhaitable, mais elle devrait être accompagnée d'un effort approprié de compression des dépenses, de façon à éviter le creusement du déficit. Le rebond conjoncturel envisagé, avec un taux d'expansion de l'économie autrichienne supérieur au potentiel dès 2005 et un resserrement de l'écart de production, confirment le besoin d'une maîtrise plus stricte des dépenses, la meilleure méthode pour éviter des effets procycliques. Par ailleurs, même si la réforme fiscale est de nature à améliorer les conditions de l'offre dans un sens favorable à la croissance, l'importance accrue des allègements d'impôts et l'introduction de traitement fiscaux préférentiels risquent d'annuler les effets des récentes mesures d'élargissement de l'assiette fiscale et d'accroître la complexité du système fiscal.

[5] GOPE 2003 - recommandations par pays: « [...]il est recommandé à l'Autriche : 1. de mettre en oeuvre des mesures de réduction structurelle des dépenses, y compris aux niveaux inférieurs d'administration, afin de diminuer la pression fiscale tout en assurant un solde budgétaire corrigé des variations cycliques proche de l'équilibre (OG1) ».

En ce qui concerne l'objectif de moyen terme, ce n'est qu'en 2004 et 2007 que le solde budgétaire stucturel se rapproche de l'équilibre dans les projections. Pour les autres années couvertes, le déficit structurel se creuse nettement ou bien ne parvient pas à s'améliorer de 0,5% du PIB. De plus, si l'on se base sur des hypothèses de croissance du PIB nominal plus réalistes, on constate qu'il est très probable que la dette publique, bien que sur une pente décroissante sur toutes les années de la période couverte par les projections, restera supérieure au seuil de 60% du PIB, même en 2007.

Au niveau de l'évolution récente des politiques suivies, l'évènement le plus remarquable a été la restructuration en profondeur du système de retraite adoptée en juin 2003. Cette réforme devrait permettre d'améliorer l'équité actuarielle du régime de retraite par répartition et de relever l'âge effectif de départ en retraite ainsi que le taux d'activité des travailleurs âgés.

Après prise en compte de l'impact de la réforme des retaites de 2003, la Commission considère que, du point de vue de la viabilité à long terme des finances publiques, l'Autriche semble être dans une position relativement favorable qui devrait lui permettre de faire face au coût du vieillissement des populations. La stratégie décrite dans le programme est compatible avec une amélioration durable des finances publiques. Selon l'évaluation de la Commission, les ratios dette-PIB, après être passés en dessous de 60% du PIB, devraient pouvoir rester durablement inférieurs à ce seuil si les dépenses liées au vieillissement démographique évoluent comme prévu. La réforme des retraites de 2003 devrait permettre de corriger la trajectoire d'évolution des dépenses de retraite et de réduire d'environ 1,5% leur point culminant par rapport aux projections précédentes. Les résultats projetés réclament cependant une attention particulière: tout d'abord, le plafonnement à 10% jusqu'en 2032 des baisses de prestations de retraite liées à la réforme augmente les incertitudes sur les économies effectivement réalisables sur les trente prochaines années. Ensuite, les résultats projetés sont très fortement dépendants de la réalisation de l'hypothèse d'une meilleure participation des travailleurs âgés à la population active du fait de la réforme. Considérant que la stratégie du programme actualisé s'appuie principalement sur l'application de la réforme des retraites et l'impact qu'elle devrait avoir sur les comportements sur le marché du travail, il sera essentiel de contrôler strictement l'évolution des dépenses de retraite et d'acquérir une meilleure compréhension des paramètres qui conditionnent les économies envisagées. En conséquence, certains aspects de la réforme des retraites, en particulier le plafond de 10% et la période transitoire excessivement longue pour la suppression des retraites anticipées, devraient être revus dans un sens dissipant les incertitudes au niveau des perspectives à long terme.

Les politiques économiques exposées dans l'actualisation ne sont que partiellement compatibles avec les recommandations des grandes orientations de politique économique. En particulier, l'objectif "d'une position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles proche de l'équilibre" n'est qu'en partie respecté. De plus, l'obligation générale "d'éviter les politiques procycliques" n'est pas respectée en 2005. Bien que la réduction envisagée de la forte pression fiscale soit en principe une mesure appropriée rendant les conditions de l'offre plus favorables à la croissance, de telles réductions des recettes devraient s'accompagner de mesures symétriques de réduction des dépenses. En ce qui concerne les Länder et les communes, l'actualisation passe sous silence les économies structurelles de dépenses qui sont également requises au niveau des administrations décentralisées, une obligation pourtant inscrite dans un pacte de stabilité national.

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l'Autriche et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de l'Autriche pour 2003-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [6], et notamment son article 5, paragraphe 3,

[6] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents mentionnés dans le texte peuvent être consultés sur le site web suivant: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [20 janvier 2003] le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de l'Autriche, qui couvre la période 2003-2007. Ledit programme a été présenté le 18 novembre 2003 et est globalement conforme aux exigences du "code de conduite révisé relatif au contenu et à la structure des programmes de stabilité et de convergence" [7]. Il aurait toutefois été utile et souhaitable d'y inclure des informations quantitatives, du type de celles contenues dans le budget bisannuel 2003/2004, comportant des estimations détaillées des mesures budgétaires individuelles.

[7] Avis révisé du Comité économique et financier relatif au contenu et à la structure des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001 approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

La stratégie budgétaire du programme actualisé reste inchangée, avec un accent particulier mis sur le long terme. Les économies structurelles substantielles et les importantes réductions d'impôts qui sont envisagées, bien que causant un creusement temporaire du déficit corrigé des variations conjoncturelles en 2005, devraient se traduire par une diminution régulière et durable des ratios de dépenses et de recettes, ainsi que du ratio de la dette.

Globalement, le scénario macroéconomique de l'actualisation semble plausible, même s'il pêche un peu par optimisme. En particulier, l'accélération de la croissance de l'emploi à 0,6% en 2004 (définition SEC95) semble bien rapide compte tenu du délai habituel de réaction de la demande de travail aux rebonds de la conjoncture. De plus, la croissance du PIB réel en 2006 et 2007 resterait supérieure au potentiel. Le comblement implicite de l'écart de production paraît en revanche plausible après une période de croissance médiocre, sous l'effet des réformes structurelles récentes et en cours, de l'élargissement à l'Est et du fait de l'absence de déséquilibres macroéconomiques dans l'économie autrichienne.

L'actualisation maintient les objectifs budgétaires du programme précédent. Sur la base des calculs de la Commission effectués conformément à la méthodologie commune, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles devrait se détériorer de 0,9 points de pourcentage pour passer à 1% du PIB en 2003 et, après une amélioration temporaire en 2004, d'un point de pourcentage pour atteindre 1,4% du PIB en 2005 sous l'effet des réductions d'impôts directs. Bien qu'il se comble en partie par la suite, ce n'est qu'en 2007 que le déficit structurel retombe à 0,5% du PIB. En conséquence, ce n'est que pour les années 2004 et 2007 que le déficit corrigé des variations conjoncturelles reste proche de l'équilibre.

Les orientations budgétaires du programme actualisé devraient assurer une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Toutefois, sur la base d'hypothèses macroéconomiques et budgétaires plausibles, l'objectif de moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre risque de ne pas être atteint sur la période couverte par le programme. Bien que les risques d'évolution macroéconomique moins favorable qu'anticipé semblent s'équilibrer avec la probabilité de résultats budgétaires meilleurs que prévu en 2003, avec un impact positif sur les budgets des années suivantes, il n'en reste pas moins que les incertitudes relatives aux économies et aux excédents censés être réalisés par les collectivités territoriales sont loin d'être négligeables. De plus, si les mesures d'économie annoncées au niveau des dépenses ne sont pas mises en oeuvre ou n'ont pas les résultats escomptés, le manquement temporaire à l'objectif de moyen terme qui est projeté risque fort de s'avérer persistent. Selon les projections, la dette publique brute devrait diminuer régulièrement, passant de 66,7% du PIB en 2002 à juste en dessous de 60% en 2007. Ces prévisions sont fortement dépendantes de la réalisation d'hypothèses optimistes portant sur la croissance du PIB nominal et la rentrée d'importantes recettes du fait des privatisations programmées. Si l'une ou l'autre de ces hypothèses ne se réalise pas comme prévu, même si l'écart est très faible, le ratio dette-PIB restera supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB en 2007 également.

Après la réforme des retraites de 2003, l'Autriche semble être dans une bien meilleure position que précédemment pour supporte les coûts budgétaires du vieillissement démographique. Cette appréciation devra toutefois être confirmée par les évolutions concrètes. En premier lieu, les projections tablent sur un fort accroissement des taux d'activité induit par la réforme. En second lieu, le plafonnement à 10% des pertes de prestations de retraite par rapport au régime antérieur rend les effets budgétaires à long terme plutôt incertains. De plus, les effets positifs de la réforme sur les finances publiques sont inutilement retardés par l'adoption d'une période de transition exagérément longue - jusqu'en 2017 - pour la suppression complète des retraites anticipées.

Les politiques économiques présentées dans l'actualisation ne sont que partiellement conformes aux recommandations des grandes orientations de politique économique. C'est ainsi que le critère d'une "position budgétaire corrigée des variations cycliques proche de l'équilibre" n'est qu'en partie respecté. De plus, la recommandation générale "d'éviter les politiques procycliques" n'est pas respectée en 2005. Bien que la réduction envisagée de la forte pression fiscale soit en principe une mesure appropriée rendant les conditions de l'offre plus favorables à la croissance, de telles réductions des recettes devraient s'accompagner de mesures symétriques de réduction des dépenses. En ce qui concerne les Länder et les communes, l'actualisation ne dit mot sur les économies structurelles de dépenses qui sont également requises au niveau des administrations décentralisées, une obligation pourtant inscrite dans un pacte de stabilité national.