Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant la France à appliquer des niveaux réduits de taxation à l'essence et au gazole utilisés comme carburants, en vertu de l'article 19 de la directive 2003/96/CE /* COM/2013/022 final - 2013/0018 (NLE) */





EXPOSÉ DES MOTIFS 1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION La taxation des produits énergétiques et de l'électricité au sein de l’Union européenne est régie par la directive 2003/96/CE[1] du Conseil (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou «la directive»). Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive, outre les dispositions prévues en particulier aux articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires concernant le niveau de taxation pour des raisons de politique spécifiques. La présente proposition vise à autoriser la France à appliquer, dans certaines limites, des taux de taxation différenciés au gazole et à l’essence sans plomb, à l’exclusion du gazole à usage commercial. Cette différenciation est destinée à refléter la décentralisation de certaines compétences spécifiques précédemment exercées par le pouvoir central. La demande et son contexte général La décision d’exécution 2011/38/UE du Conseil[2] (ci-après la «décision 2011/38/UE»), qui fait qui fait suite à la décision 2005/767/CE du Conseil[3] (ci-après la «décision 2005/767/CE»), a autorisé la France à appliquer, jusqu’au 31 décembre 2012, des niveaux de taxation réduits au gazole et à l'essence sans plomb à l’échelle régionale, dans le cadre d'une réforme administrative impliquant la décentralisation de certaines compétences spécifiques précédemment exercées par le pouvoir central. Sur la base de cette décision, la France a mis en place un régime qui autorise les régions françaises à appliquer un taux de taxation réduit à l’essence sans plomb et au gazole, à l’exception du gazole à usage commercial. La taxe en question, qui constitue un droit d’accise, est appelée «taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)». Par lettre datée du 10 février 2012, en vertu de l'article 19 de la directive, les autorités françaises ont demandé la prolongation de ce régime à des conditions identiques, mais pour une période de six ans à partir du 1er janvier 2013, soit jusqu’au 31 décembre 2018. Des informations et explications complémentaires ont été fournies par les autorités françaises le 24 mai 2012 et le 5 octobre 2012. Fonctionnement de la mesure Le code des douanes français fixe des taux de taxation maximaux uniques pour l'essence sans plomb et le gazole. Les régions sont autorisées à réduire ces taux d’un montant qui, comme par le passé, ne peut excéder 35,4 EUR par 1 000 litres d'essence sans plomb, y compris le combustible E10, et 23,0 EUR par 1 000 litres de gazole pour toute la durée de la dérogation. Ces montants correspondent aux recettes maximales par 1 000 litres qui reviennent directement aux régions. Chaque année, les Conseils régionaux votent le montant de la réduction, qui marque l’autonomie décisionnelle des régions et les incite à améliorer la qualité de leur administration, qui ne peut résulter d’un transfert du budget national vers les budgets locaux. Le niveau de taxation après réduction ne peut jamais être inférieur aux minima de l'Union fixés par la directive 2003/96/CE et aucune réduction ne s'applique au gazole à usage commercial. Mesures de contrôle et de circulation des produits visés La perception et le contrôle de l'accise sur le gazole et l'essence sans plomb, quelles que soient les réductions votées par les régions, demeureront de la compétence de l'État. La circulation des produits s'effectuera en régime de droits acquittés; les carburants seront taxés lors de leur mise à la consommation au taux d'accise en vigueur dans la région où ils seront livrés. Face au risque de fraude spécifique identifié (détournement des livraisons afin de bénéficier d'un différentiel de taxation entre deux régions), le suivi de la chaîne logistique sera assuré grâce à l'identification préalable des différents destinataires par les fournisseurs et la communication de ces informations à l'administration des douanes. L'analyse du risque conduit à répartir les destinataires en trois catégories: les consommateurs finals avec capacité de stockage en vrac, les stations-service et les distributeurs de carburant en droits acquittés. Dans le cas d'un mouvement national de carburant en droits acquittés, le service des douanes aura la possibilité de vérifier l'origine du produit et sa région de destination. En cas de trajet atypique ou de délai d'acheminement inexplicablement long, ce service pourra utilement enquêter sur un éventuel détournement de la destination régionale initialement déclarée. Arguments de la France concernant l'incidence sur le marché intérieur et aspects liés aux aides d'État Selon les autorités françaises, la mesure n’aura pas d’incidence sur le bon fonctionnement du marché intérieur, notamment parce que le champ d'application de la mesure est limité aux carburants à usage non commercial. De plus, les écarts de prix de vente des carburants à usage non commercial observés d’un réseau de distribution à l’autre sont supérieurs aux écarts de prix pouvant découler de la mesure. Les autorités françaises indiquent qu’au cours de la période d’application de la mesure actuelle, aucune plainte n’a été reçue concernant des effets de distorsions. En ce qui concerne l'exclusion du gazole à usage commercial du champ d’application de la mesure, les transporteurs routiers français ou du reste de l’Union qui remplissent les conditions pour bénéficier d'un remboursement partiel de l'accise sur le gazole à usage commercial supporteront le même taux d'accise, quelle que soit la région d'achat du carburant. Le dispositif envisagé maintiendra en effet la procédure de remboursement actuellement en vigueur, qui permet de neutraliser totalement les effets de la réduction de taux décidée par les régions, en diminuant d'autant le montant du remboursement dû sur le gazole à usage commercial. Le régime n'induira donc aucune distorsion de concurrence dans le secteur des transports, pas plus qu’il ne perturbera les échanges au sein de l'Union. En outre, la mesure envisagée ne sera pas constitutive d'une aide d'État dès lors que les entreprises de transport routier supporteront pour leur consommation de gazole à usage commercial un taux d'accise identique quelle que soit la région d’achat de ce gazole. Arguments de la France en ce qui concerne la période d’application de la mesure En ce qui concerne la durée de la mesure, la France souligne que, pour permettre aux régions d’appliquer leurs politiques pendant une période relativement longue, la dérogation devrait être renouvelée pour une période de six ans. La durée de trois ans fixée par la décision 2011/38/UE, qui s’est révélée particulièrement courte, se justifiait uniquement par la nature inhabituelle de la mesure et les craintes des États membres de voir celle-ci fausser la concurrence. Initialement la mesure en question devait accompagner le mouvement de décentralisation mis en œuvre en France. Dans ce contexte, une période d’application de trois ans est particulièrement courte et inadaptée à l'objectif poursuivi, dès lors qu’elle n'offre pas la visibilité nécessaire aux régions. Dès lors qu'aucune des difficultés supposément liées à la mesure ne s’est matérialisée, les autorités françaises demandent une durée d'application de 6 ans pour le renouvellement de cette dérogation. Évaluation de la mesure conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE Raisons de politique spécifiques L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive est libellé comme suit: «Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.» La décision 2011/38/UE indique que la mesure nationale en question est conforme à cette exigence. Il ressort en effet de cette décision que la différenciation régionale des taux, qui s'inscrit dans le cadre plus large d'une politique de décentralisation, vise la réalisation de l'objectif spécifique consistant à accroître l’efficacité administrative. Il a été estimé que la possibilité de différenciation régionale constitue une incitation complémentaire pour les régions à améliorer de manière transparente la qualité de leur administration. La même décision exige par ailleurs que les réductions soient fonction des conditions socio-économiques caractérisant les régions dans lesquelles elles s’appliquent. À cet égard, les informations transmises par la France confirment l’existence d’un lien entre la mise en œuvre d’un taux régional inférieur au taux national et les conditions socio-économiques des régions concernées. Au cours des trois années de la période d'application de la décision 2011/38/UE, à savoir les années 2010, 2011 et 2012, les régions ayant appliqué une différenciation fiscale à la baisse ont été respectivement au nombre de deux (Poitou-Charentes et Corse), de cinq (Île-de-France, Poitou-Charentes, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Corse) et de trois (Poitou-Charentes, Rhône-Alpes et Corse). La plupart des régions qui ont appliqué un ajustement à la baisse affichent un PIB par habitant inférieur à la moyenne nationale. De plus, l'une de ces régions connaît un taux de chômage plus élevé que la moyenne nationale. On peut donc conclure que la possibilité de moduler le taux national à la baisse semble avoir offert aux autorités régionales l’occasion d’utiliser la taxe en question d’une manière adaptée aux réalités socio-économiques caractérisant leur territoire. Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l'Union Conformément à l’article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive, la Commission examine chaque demande en prenant en considération, notamment, le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d’assurer une concurrence loyale et les politiques de l’Union en matière de santé, d’environnement, d’énergie et de transports. Cet examen a déjà été effectué dans le cadre des demandes précédentes présentées par la France et qui ont donné lieu à l’adoption des décisions 2005/767/CE et 2011/38/UE. Comme il est indiqué dans ces décisions, le mécanisme général de la mesure n’a pas été source d’obstacles aux échanges au sein de l’Union. Dans le même temps, un certain nombre de conditions ont été fixées, afin de garantir que l’application de la dérogation n’entraîne aucun problème pour le bon fonctionnement du marché intérieur et qu’elle ne compromette pas la réalisation des objectifs de l’Union européenne, en particulier dans les domaines de l’énergie, de la lutte contre le changement climatique et de l’environnement. En vue de l’éventuelle prolongation du régime demandée par la France, la Commission doit donc évaluer si, compte tenu des conditions établies à l'article 1er, paragraphes 2 et 3, de la décision précédente, l’application du régime s’est faite dans le respect des objectifs et politiques visés à l’article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive, de sorte que l’on puisse présumer qu’il en ira en principe de même au cours de la période commençant le 1er janvier 2013. À cet égard, il y a également lieu de vérifier si le contexte dans lequel s’inscrit l’action de l’Union a connu des évolutions importantes depuis l’adoption de la décision 2011/38/UE ou s’il risque de subir des modifications ayant une incidence sur l’évaluation. Marché intérieur et concurrence loyale Le risque de distorsions de concurrence a été jugé faible étant donné que les montants maximaux de réduction autorisés par la décision 2005/767/CE et la décision 2011/38/UE sont peu élevés. Par conséquent, la différenciation des taux de taxation entre régions reste limitée et pourrait même ne pas dépasser les écarts de prix existant entre les réseaux de distribution. En outre, le gazole à usage commercial est exclu du champ d'application de la mesure. Pour ce qui est des niveaux de différenciation, une limite stricte a été établie, à savoir que la réduction ne peut excéder 35,4 EUR par 1 000 litres d’essence sans plomb et 23 EUR par 1 000 litres de gazole. Cette condition a été respectée par la France. L’expérience acquise à l’occasion de la mise en œuvre de la dérogation ne semble pas remettre en cause l’évaluation effectuée en 2005 et 2011. La Commission n’a pas connaissance de plaintes concernant des effets de distorsions sur les échanges au sein de l’Union qui seraient liés à la mesure. Aucun obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur n’a non plus été rapporté, en particulier pour ce qui est de la circulation des produits en question en tant que produits soumis à accise. Concernant l’aspect lié aux aides d’État, il convient tout d’abord de rappeler que le gazole à usage commercial est exclu du champ d'application de la mesure. Toutefois, dès lors que d’autres utilisateurs professionnels, qui ne relèvent pas de la définition établie à l’article 7, paragraphe 3, de la directive sur la taxation de l’énergie, bénéficieraient des taux réduits ou que la concurrence entre les producteurs de produits pétroliers est touchée, la mesure pourrait constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Puisque les taux réduits sont supérieurs aux minima de l’Union, si la mesure constituait une aide d'État, elle serait couverte par l’article 25 du règlement (CE) n° 800/2008[4] (le «règlement général d'exemption par catégorie») et serait, par conséquent, considérée comme compatible avec le marché intérieur. Néanmoins, comme la période de validité du règlement général d’exemption par catégorie s’achève le 31 décembre 2013, toute aide inhérente à la mesure devrait être notifiée à la Commission au titre des règles relatives aux aides d'État si la Commission n’adopte pas de nouveau règlement comparable audit règlement ou si un éventuel nouveau règlement ne contient pas de dispositions équivalentes à celles de l’article 25 actuel. Politiques de l’Union en matière d’énergie, de lutte contre le changement climatique et de transports Les taxes frappant les produits énergétiques ont pour effet de faire baisser la demande pour ces produits et, partant, les émissions liées à leur consommation. La Commission doit donc évaluer si la réduction des taux appliquée dans certaines régions n’entraîne pas une hausse de la consommation de carburant (et donc des émissions correspondantes) qui serait contraire aux objectifs précités. Dans la décision 2011/38/UE, le Conseil a souligné que l'introduction de la possibilité d'un ajustement des taux à la baisse s'accompagnait d'une hausse du taux de référence national en France. Il concluait qu’il était peu probable que le nouveau régime se traduise globalement par une diminution de l’incitation en faveur de l’amélioration du rendement énergétique, étant donné que les modalités de la dérogation ne permettaient pas aux régions de descendre sous le taux qui était en vigueur au niveau national avant l’introduction du régime. Toujours dans cette décision, le Conseil estimait également peu probable que les variations régionales se traduisent par des différences de prix de vente au détail susceptibles d’entraîner des détours de trafic, étant donné que le niveau de différenciation était faible et que ces différences étaient moins marquées que les différences des prix de vente au détail observées d’un réseau de distribution à l’autre. C’est pourquoi il était d’avis que la mesure n’entrerait en principe pas en conflit avec la politique de l’Union en matière d’énergie, de lutte contre le changement climatique et d’environnement. Aucun nouvel élément concernant ces aspects n’ayant été porté à l'attention de la Commission, l’évaluation exposée ci-dessus reste valable. Période d'application de la mesure et évolution du cadre de l'Union régissant la taxation de l'énergie La proposition de révision de la directive sur la taxation de l'énergie présentée par la Commission le 13 avril 2011[5] prévoit une dérogation permanente qui permettrait à la France, dans certaines limites, d’appliquer des niveaux de taxation différenciés à l’échelle des régions françaises. Par conséquent, la Commission est d'avis que la période d’application d’une nouvelle décision du Conseil devrait être limitée à trois ans et que cette décision doit, en tout état de cause, expirer le jour où ces règles modifiées deviendront applicables. Indépendamment de ce qui précède, il y a également lieu de rappeler que, conformément à la proposition précitée, la taxation de l’énergie serait scindée en deux volets. Ce système serait différent du système actuellement prévu par la directive 2003/96/CE et sur lequel la présente autorisation est fondée. Il est important de ne pas compromettre ces évolutions générales à venir du cadre juridique existant. Par conséquent, il est également approprié de prévoir que si le Conseil, agissant en vertu de l’article 113 du traité, adopte un système général modifié de taxation des produits énergétiques avec lequel la présente autorisation n'est pas compatible, la présente décision expirera le jour où ces règles modifiées deviendront applicables. 2. RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT Consultation des parties intéressées La présente proposition fait suite à une demande présentée par la France et elle ne concerne que cet État membre. Obtention et utilisation d’expertise Il n’a pas été nécessaire de faire appel à des experts externes. Analyse d’impact La présente proposition concerne l’octroi d’une autorisation à un seul État membre, à sa propre demande. 3. ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION La proposition vise à autoriser la France à déroger aux règles générales établies par la directive 2003/96/CE du Conseil et à appliquer, dans certaines limites, des taux de taxation différenciés au gazole et à l’essence sans plomb. Base juridique Article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil. Principe de subsidiarité Le domaine de la fiscalité indirecte, couvert par l'article 113 du TFUE, ne relève pas en lui-même des compétences exclusives de l’Union au sens de l'article 3 du TFUE. Cependant, l’exercice par les États membres de leurs compétences parallèles dans ce domaine est strictement encadré et limité par le droit de l’Union en vigueur. Conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE, seul le Conseil est habilité à autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires au sens de cette disposition. Les États membres ne peuvent pas se substituer au Conseil. La proposition est donc conforme au principe de subsidiarité. Principe de proportionnalité La proposition est conforme au principe de proportionnalité. La réduction du niveau de taxation n’excède pas ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi. Choix des instruments Instrument proposé: décision du Conseil. L’article 19 de la directive 2003/96/CE ne prévoit que ce type de mesure. 4. INCIDENCE BUDGÉTAIRE La mesure n’entraîne pas de charge financière et administrative pour l’Union. La proposition n’a donc pas d’incidence sur le budget de l’Union. 2013/0018 (NLE) Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant la France à appliquer des niveaux réduits de taxation à l'essence et au gazole utilisés comme carburants, en vertu de l'article 19 de la directive 2003/96/CE LE CONSEIL DE L ’UNION EUROPÉENNE, vu la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de 1’électricité[6], et notamment son article 19, paragraphe 1, vu la proposition de la Commission européenne, considérant ce qui suit: (1) La décision d’exécution 2011/38/UE du Conseil (ci-après la «décision 2011/38/UE») autorise la France à appliquer, pour une période de trois ans, des niveaux de taxation différenciés au gazole et à l'essence sans plomb, dans le cadre d'une réforme de l'État impliquant la décentralisation de certaines compétences spécifiques précédemment exercées par le pouvoir central. La décision 2011/38/UE expire le 31 décembre 2012. (2) Par lettre du 10 février 2012, la France a demandé l’autorisation de continuer à appliquer des taux de taxation différenciés aux mêmes conditions pour une période supplémentaire de six ans après le 31 décembre 2012. (3) La décision 2011/38/UE a été adoptée eu égard au fait que la mesure demandée par la France remplissait les exigences établies à l’article 19 de la directive 2003/96/CE, qui autorise des exonérations ou réductions fiscales, mais pas d’augmentations, pour des raisons de politique spécifiques. Il a notamment été considéré que la mesure n'entraverait pas le bon fonctionnement du marché intérieur et qu’elle était conforme aux politiques communautaires concernées. (4) La mesure nationale s’inscrit dans le cadre d’une politique visant à accroître l’efficacité administrative par l’amélioration de la qualité et la réduction du coût des services publics, ainsi que dans le cadre d’une politique de subsidiarité. Elle constitue pour les régions une incitation complémentaire à améliorer de manière transparente la qualité de leur administration. À cet égard, la décision 2011/38/UE exige que les réductions soient fonction des conditions socio-économiques des régions dans lesquelles elles s’appliquent. En conséquence, un certain nombre de régions affichant un PIB inférieur à la moyenne ou un taux de chômage supérieur à la moyenne ont appliqué des taux réduits. Globalement, la mesure nationale est motivée par des raisons de politique spécifiques. (5) Compte tenu des limites étroites fixées pour la réduction régionale et de l’exclusion du gazole à usage commercial du champ d’application de la mesure, le risque de distorsions de concurrence sur le marché intérieur est très faible. De plus, dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure, on a jusqu’ici observé une tendance très nette des régions à appliquer le taux maximal autorisé, ce qui réduit davantage le risque de distorsions. (6) Aucun obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur n’a été rapporté, en particulier pour ce qui est de la circulation des produits en question en tant que produits soumis à accise. (7) L’adoption de la mesure nationale initialement demandée avait été précédée d’une hausse de la taxation équivalant à la marge de réduction offerte aux régions. Dans ce contexte et compte tenu des conditions dont est assortie l’autorisation ainsi que de l’expérience acquise, la mesure nationale n’apparaît pas, à ce stade, être en conflit avec les politiques de l’Union en matière d’énergie et de lutte contre le changement climatique. (8) Conformément à l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE, toute autorisation octroyée au titre de cet article doit être strictement limitée dans le temps. En outre, la proposition de la Commission relative à une directive du Conseil modifiant la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité[7] prévoit une disposition permanente permettant à la France d’appliquer, dans certaines limites, des niveaux de taxation différenciés à l’échelle des régions françaises. Il convient donc de limiter la période d’application de la présente décision à trois ans et de préciser qu’en tout état de cause, cette dernière expirera lorsque ladite disposition permanente deviendra applicable. De plus, afin de ne pas compromettre les évolutions générales à venir du cadre juridique existant, il importe également de prévoir que, si le Conseil adopte un système général modifié de taxation des produits énergétiques avec lequel la présente autorisation n'est pas compatible, la présente décision expirera le jour où les règles de ce système modifié deviendront applicables. (9) Il convient de veiller à ce que la France puisse appliquer la réduction objet de la présente décision sans discontinuité par rapport à la législation existant avant le 1er janvier 2013, à savoir la décision 2011/38/UE. Il convient par conséquent d’accorder l’autorisation demandée à compter du 1er janvier 2013. (10) La présente décision est sans préjudice de l’application de la réglementation de l’Union sur les aides d’État, A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: Article premier 1. La France est autorisée à appliquer des niveaux réduits de taxation à l’essence sans plomb et au gazole utilisés comme carburants. Le gazole à usage commercial, au sens de l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE, ne bénéficie pas de cette possibilité de réduction. 2. Les régions administratives peuvent être autorisées à appliquer des réductions différenciées, pour autant que les conditions ci-après soient respectées: a) les réductions n’excèdent pas 35,4 EUR pour 1 000 litres d’essence sans plomb ou 23,0 EUR pour 1 000 litres de gazole; b) les réductions ne sont pas supérieures à la différence de niveau de taxation entre le gazole à usage non commercial et le gazole à usage commercial; c) les réductions sont fonction des conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions où elles sont appliquées; d) l’application des réductions régionales n’a pas pour effet d’accorder aux régions un avantage compétitif dans les échanges à l’intérieur de l’Union. 3. Les taux réduits doivent respecter les obligations prévues par la directive 2003/96/CE, et notamment les taux minimaux visés à son article 7. Article 2 La présente décision est applicable à compter du 1er janvier 2013 et expire le 31 décembre 2015. Toutefois, la présente décision expire le jour où l'une des modifications suivantes de la directive 2003/96/CE devient applicable: - modification du système général de taxation de l’énergie d’une manière avec laquelle la présente autorisation n'est pas compatible; - modification autorisant la France à appliquer des niveaux de taxation différenciés à l’échelle des régions françaises. Article 3 La République française est destinataire de la présente décision. Fait à Bruxelles, le Fait à Bruxelles, Le président [1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51). [2] JO L 19 du 22.1.2011, p. 13. [3] JO L 290 du 4.11.2005, p. 25. [4] Règlement (CE) n° 800/2008 du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité, JO L 214 du 9.8.2008, p. 3. [5] COM(2011) 169. [6] JO L 283 du 31.10.2003, p. 51. [7] COM(2011) 169 du 13 avril 2011.