Bruxelles, le 22.12.2004

COM(2004) 824 final

RAPPORT D’EVALUATION FINALE DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL

sur le programme Daphné (2000 - 2003) {SEC(2004) 1595}

RESUMÉ

Le présent rapport décrit l’état d’avancement du programme Daphné depuis son adoption en janvier 2000 et présente un résumé de ses principales réalisations, conformément aux dispositions de l’article 9, paragraphe 2, de la décision. Le programme Daphné vise à répondre à une préoccupation répandue et croissante de l’opinion publique et des responsables politiques face au problème de la violence. Tous les types de violence envers les enfants, les adolescents et les femmes sont couverts, y compris la violence domestique, la violence dans les écoles, la violence envers des minorités comme les homosexuels, les personnes handicapées, les minorités ethniques, etc.

Le programme Daphné est l’un des éléments de la stratégie de lutte contre la criminalité mise en place par la Commission européenne, dans le cadre de l’ambition politique de l’Union de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Il existe d’autres programmes et actions ayant pour objet de combattre des délits spécifiques, tels que les contenus illicites d’Internet, le trafic d'êtres humains ou différents types de discrimination. Afin d’assurer une coordination et une cohérence optimales, le programme Daphné est lié à ces programmes et actions.

Le programme

Durant leurs sept années d’existence (1997-2003), l’initiative Daphné et le programme qui en est issu ont suscité une participation beaucoup plus importante que prévue. Plus de 2200 propositions ont été soumises, avec des demandes de subvention totalisant 195 millions d’euros environ. Ce taux de réponse exceptionnel prouve que le programme répond à un besoin profond dans le secteur associatif. Un total de 303 projets ont été financés au cours de la même période pour un budget communautaire total de 31 millions d'euros.

Afin que le programme se déroule dans les meilleures conditions possibles, la Commission accorde une attention particulière au suivi des projets financés et à l’évaluation de leurs résultats. Chaque projet fait ainsi l’objet d’un suivi et d’une évaluation pendant sa phase de mise en œuvre.

Les résultats

La longue liste d’activités menées dans le cadre des projets Daphné, comprenant notamment des méthodes innovantes en matière de prévention, de coopération, d’échanges, de mise en réseau, de mise au point de nouveaux modèles ainsi que de diffusion des meilleures pratiques, a déjà commencé à exercer un effet multiplicateur sur le travail des ONG et des institutions en Europe (comme en témoigne l’étude figurant en annexe).

Il apparaît que les organisations concernées ont retiré un avantage indéniable de leur participation à des partenariats européens. Que ce soit par les enseignements qu’elles en ont tirés sur le fond, par le renforcement de leurs capacités de coordination et de gestion, ou par l’amélioration de leur image de marque, toutes en sont sorties grandies. La mise en réseau en elle-même a déjà un impact: elle met les organisations en contact et les amène à collaborer, ce qui constitue une rupture par rapport à des modes de travail plutôt fondés sur la concurrence. Ces partenariats favorisent à leur tour une programmation plus efficace, en évitant les doubles emplois et le gaspillage de ressources. On peut par conséquent considérer que le programme Daphné a réussi à poursuivre la mobilisation du secteur des ONG à tous les niveaux, suscitant la création de multiples partenariats et alliances qui œuvrent ensemble pour la mise en place de politiques européennes plus globales en matière de violence.

Pour les besoins du présent rapport, une évaluation des sept années d’activités de l’initiative et du programme Daphné (1997-2003) a été réalisée[1].

On trouvera ci-dessous certaines des constatations les plus intéressantes:

- Dans les projets financés, il existe un équilibre raisonnable entre les différentes catégories de bénéficiaires, à savoir les enfants, les adolescents et les femmes;

- Les 220 projets analysés en détail ont donné lieu à 700 réalisations tangibles (par exemple, des études, des guides de bonnes pratiques, des manuels de formation, des CD-ROM, des spots radio ou télévisés);

- Dans 65% des projets menés dans le cadre du programme Daphné, l’objectif consiste en l’échange de bonnes pratiques. En termes de résultats, 34% des réalisations ont contribué à atteindre cet objectif. Cela illustre la valeur ajoutée du programme Daphné, qui a renforcé la diffusion à l’échelon européen d’un certain nombre de bonnes pratiques. En outre, un projet sur deux a engendré des résultats directement applicables, comme des actions de terrain ou des modules de formation;

- En ce qui concerne l’impact de ces résultats sur les partenaires des projets, 66% des projets ont maintenant adopté de nouvelles pratiques dans leurs activités en cours. 80% des partenaires reconnaissent que leur expertise, leur savoir-faire et leur participation à des partenariats/réseaux transnationaux se sont améliorés;

- En termes d’impact sur les bénéficiaires finaux (les enfants, les adolescents et les femmes), dans plus de la moitié des projets, ces populations ont pu bénéficier d’un meilleur accès aux aides et renforcer leur capacité à faire face par elles-mêmes aux situations. Ce résultat est d’une importance capitale, parce qu’il va au-delà du concept d’aide aux victimes pour évoluer vers celui de réhabilitation et de responsabilisation;

- Le dernier résultat valant la peine d’être mentionné est que 12% des projets ont eu un impact sur les législations et/ou ont conduit à des changements des politiques. L’objectif premier du programme Daphné n'étant pas de proposer des mesures législatives ni de changer les politiques, on peut y voir un effet secondaire dû à l’engagement et au dynamisme de certaines organisations. Cet effet secondaire peut être considéré comme un plus.

Comme nous le verrons en détail dans le présent rapport, certaines constatations de l'évaluation finale ont révélé des domaines dans lesquels des progrès restent à faire. Certaines mesures avaient déjà été prises dans la structure du programme Daphné II, comme la création d’un helpdesk ou une plus grande attention portée à la diffusion.

OBJET DU PRÉSENT RAPPORT

L’article 9, paragraphe 3, de la décision 293/2000/CE[2] du Parlement européen et du Conseil portant création du programme Daphné prévoit qu’à l’issue du programme, la Commission soumet un rapport final au Parlement européen et au Conseil.

Le présent rapport décrit l’état d’avancement du programme Daphné depuis son adoption en janvier 2000. Il comprend une analyse approfondie des résultats obtenus dans le cadre de l’ancienne initiative Daphné (1997-1999) et des deux premières années de mise en œuvre du programme Daphné, ainsi qu’une analyse des projets financés en 2002 et 2003, qui ne prend toutefois pas en considération les résultats desdits projets, ceux-ci n’étant pas encore achevés. Le présent rapport couvre ainsi sept années d’activités, qui correspondent à 303 projets auxquels ont participé plus de 1500 organisations. Le présent rapport va donc au-delà des exigences de l’article 9, paragraphe 3, de la décision 293/2000/CE.

RÉSULTATS ET IMPACT DE DAPHNÉ

Pour les besoins du présent rapport, une évaluation des sept années d’activités de l’initiative et du programme Daphné (1997-2003) a été réalisée, et la méthodologie de cette évaluation est expliquée dans l’annexe 1. La principale caractéristique de cette étude réside dans son caractère exhaustif: tous les projets (303) menés dans le cadre de l’initiative (1997-1999) et du programme (2000-2003) ont été analysés. Les conclusions ont été les suivantes:

« Les objectifs de l’initiative et du programme étaient et restent pertinents par rapport aux besoins à l’origine de leur création, à savoir protéger les enfants, les adolescents et les femmes contre la violence et prévenir cette dernière. Les résultats comme les impacts contribuent à la réalisation de chaque objectif du programme Daphné, confirmant ainsi son efficacité. Le rendement du programme est illustré par des résultats et impacts impressionnants, par comparaison avec les modestes ressources allouées. Leur durabilité, une fois les projets terminés, est assez faible, en raison d’une diffusion insuffisamment planifiée et ciblée, et de difficultés en matière de financement post-projet » .

Ces constatations peuvent être résumées comme suit:

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Pertinence

On évalue la pertinence du programme Daphné en examinant dans quelle mesure les objectifs sont et restent appropriés au contexte, c.-à.-d. aux besoins sociaux auxquels le programme est censé répondre.

Pertinence des objectifs du programme Daphné par rapport aux besoins sociaux

La lutte contre la violence combine un grand nombre d'initiatives et d’actions. Le programme Daphné n’a pas directement pour objectif de réduire le nombre de victimes de la violence. Il vise plutôt à promouvoir les organisations dont les actions contribuent à la protection contre la violence, à la prévention de cette dernière et à l’aide aux victimes. Cela explique le rôle clé joué par les ONG dans le cadre du programme Daphné depuis la création de celui-ci.

Les objectifs du programme Daphné ont été définis en des termes généraux de façon à ce qu’ils puissent être valables pour de nombreux types différents de violence. Les objectifs du programme Daphné sont au nombre de six:

- Appui à des réseaux multidisciplinaires;

- Échange de bonnes pratiques;

- Études, travaux de recherche et collecte de données;

- Campagnes d’information;

- Sources d’information;

- Reconnaissance et dénonciation de la violence.

Ces objectifs étant indépendants des types de violence couverts, ils ne sont pas influencés par les priorités fixées chaque année en matière d’aspects de la violence. Ils sont en outre des instruments plus que des objectifs, stricto sensu . En réalité, ils contribuent aux méta-objectifs plus généraux qui sous-tendent implicitement le programme, à savoir la réaction européenne à la violence par la mise en réseau et l’échange de meilleures pratiques, la prévention et la protection des victimes, et une plus grande sensibilisation au problème de la violence.

Efficacité

On évalue l’efficacité du programme Daphné en examinant dans quelle mesure les résultats et impacts contribuent à la réalisation de ses objectifs.

Pour chaque projet, on a établi un lien entre ses résultats et les objectifs du programme Daphné que ces résultats contribuent à réaliser. Sur 699 résultats, 601 contribuent fortement ou très fortement à la réalisation des objectifs du programme Daphné:

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Il convient d’interpréter le graphique présenté ci-dessus de la façon suivante: 15% des résultats contribuent à la réalisation de l’objectif «Appui à des réseaux multidisciplinaires», et ils sont composés de 38% de «Conférences, séminaires et ateliers», de 16% d’«Études, rapports et ouvrages» et de 11% de «Matériel d’information».

Le plus frappant ici, c’est que plus d’un tiers des résultats contribuent à la réalisation de l’objectif «Échange de bonnes pratiques». Cela montre: a) l’importance de cet objectif pour les participants; b) la valeur ajoutée réelle du programme Daphné dans le transfert du savoir d’un pays à l’autre et d’une organisation à l’autre à travers l’Europe.

Si l’on examine à présent le diagramme en partant de la droite, il apparaît qu’encourager la collaboration (par «Conférences, séminaires et ateliers») est le résultat qui contribue le plus à atteindre les objectifs du programme et qui les promeut tous. Le résultat «Études, rapports et ouvrages» contribue également de manière significative à la réalisation de tous les objectifs.

Il est également intéressant de constater que le résultat «Orientations, modules de formation, manuels» exerce une influence sur trois objectifs, ce qui confirme la nécessité de maintenir la formation en bonne place dans le programme.

En outre, comme on le voit au point 3.3. de l’annexe, la réalisation de chaque objectif du programme est également soutenue par des impacts. Le diagramme indique clairement que les principaux impacts contribuent à la réalisation d’un ou plusieurs objectif(s) du programme et que la réalisation de tous les objectifs du programme est soutenue par des impacts.

L’efficacité du programme Daphné est donc assurée par la contribution des résultats comme des impacts.

Rendement

Le rendement du programme mesure la relation qui existe entre les ressources d’une part et les résultats et impacts d'autre part, afin d’évaluer le rapport coût / efficacité.

Un programme tel que le programme Daphné n’est cependant pas une unité de production, dont les coûts et bénéfices peuvent être estimés avec précision en termes monétaires. La plupart des ressources sont connues – en termes de fonds -, mais attribuer une valeur monétaire aux résultats ou impacts n’aurait aucun sens; par exemple, on ne saurait évaluer en termes commerciaux le fait de permettre aux enfants et aux femmes de mieux se protéger et de prévenir la violence. On peut toutefois avoir des indications quant à l’utilité du programme, à ses résultats et à ses impacts.

Nous avons évalué le rendement du programme en adoptant une approche pragmatique, en faisant le meilleur usage possible des différents types d’information à notre disposition et en nous concentrant sur l’utilité du programme. L’échantillon représentatif de 148 projets terminés soumis à analyse peut être caractérisé par les faits et chiffres suivants:

- L’échantillon représente un budget total de près de 20 millions d’euros (jusqu’en 2001), c’est-à-dire environ 133 000 euros par projet et 23 500 euros par participant;

- Le financement accordé par l’UE représente quelque 75% de ce budget, c’est-à-dire environ 17 600 euros par participant. En moyenne, cela signifie que l’UE finance 2 équivalents temps plein (ETP) par projet pendant un an ou 0,35 ETP par organisation participante, ce qui représente en moyenne 0,8% de leur personnel;

- Pour deux tiers des projets, les 25% restants du budget sont couverts par des fonds internes uniquement. 10% des projets n’ont accès qu’à des fonds externes et un projet sur quatre dispose de fonds tant internes qu’externes. Le financement est souvent complété par un travail supplémentaire des ONG participantes ainsi que par des volontaires. Il est évidemment difficile d’évaluer le volume de cet effort;

- En moyenne, chaque projet a généré 5 résultats qui ont contribué de manière significative à la réalisation des six principaux objectifs du programme. Un volume très impressionnant de matériel a été diffusé par 98% des projets et des événements ont été organisés par 90% d’entre eux. Les résultats et leur diffusion ont contribué à engendrer des impacts sur les groupes cibles, les bénéficiaires finaux, le grand public et les responsables politiques;

- 1227 organisations ont participé aux 148 projets analysés. Le fait de participer à un projet a eu un impact sur 97% d’entre elles, principalement en termes d'amélioration de leur expertise et de leur capacité de mise en réseau, ou encore en termes d'adoption de bonnes pratiques. La participation au programme Daphné a donc eu un effet certain et positif sur ces organisations.

Ces réalisations ont par conséquent une grande valeur, en particulier eu égard au financement limité accordé par la Commission. L’évaluation a cherché à vérifier s’il y avait une relation significative entre la taille du budget d’une part, et la nature et la fréquence des résultats et impacts d’autre part, et elle est arrivée à la conclusion qu’il n’y en avait pas. Cela est dû, au moins en partie, au fait que la plupart des participants au programme Daphné considèrent le budget comme un instrument. Ils participent volontairement à l’effort à fournir et attachent une grande valeur aux résultats des projets.

Sur la base des éléments présentés ci-dessus (et d’autres détaillés en annexe), on peut affirmer que le programme est efficient (« rentable »), c’est-à-dire qu’avec un soutien limité de la part de l’UE, des résultats et impacts significatifs ont pu être obtenus.

Mise en œuvre et mécanismes de diffusion du programme Daphné

Il a été demandé aux coordinateurs des projets de donner leur avis sur les procédures d’introduction des demandes et de conclusion des contrats du programme Daphné, sur le site web du programme Daphné, sur le soutien apporté par le programme Daphné pendant les projets, ainsi que sur les systèmes de suivi et d’évaluation. On trouvera des données complètes à ce sujet en annexe. Il convient toutefois de mentionner un élément: pour la plupart des sujets susmentionnés, deux tiers au moins des coordinateurs des projets se disent satisfaits. Dans l’ensemble, les niveaux de satisfaction étaient légèrement moins élevés pour l’initiative que pour le programme.

L’analyse dans le temps du niveau de satisfaction pour la «Transparence du processus de sélection» et la «Qualité de l’aide communautaire durant la phase de préparation» montre que le pourcentage de coordinateurs de projets satisfaits était plus élevé ces dernières années (de 2001 à 2003) que les années précédentes, ce qui est encourageant.

+++++ TABLE +++++

|1997 |1998 |1999 |2000 |2001 |2002 |2003 | |Transparence du processus de sélection |58% |52% |33% |50% |66% |61% |63% | |Qualité de l’aide communautaire durant la phase de préparation |35% |61% |59% |56% |63% |79% |83% | |

CONCLUSIONS

Le but du programme Daphné est de soutenir le travail des organisations (notamment des ONG) et des autorités publiques locales qui se consacrent à la protection des femmes et des enfants ainsi qu’à la prévention de la violence à leur égard. Le programme Daphné apporte à ce travail une valeur ajoutée européenne et il encourage l’échange d’idées et de meilleures pratiques par la mise sur pied de réseaux et de partenariats ainsi que par la mise en œuvre de projets pilotes. Ceux-ci sont autant d’opportunités d’apprentissage, de partage de l’information, de transfert des compétences et d’approche globale des problèmes, tout en étant conçus pour servir les intérêts supérieurs des personnes exposées à la violence.

Le programme Daphné soutient en outre des actions de sensibilisation du grand public et des catégories à risque, ainsi que des travaux de recherche et des séminaires sur le thème de la violence. Qui plus est, tout ce travail est effectué par le biais de nouveaux réseaux européens et dans la perspective d’une coopération et d’un échange des bonnes pratiques au niveau européen.

L’expérience acquise par la mise en œuvre du programme Daphné, associée à une évaluation approfondie de l'impact des résultats acquis, à une étude des projets en cours et à des interviews des acteurs, ont conduit aux conclusions suivantes:

- « Les objectifs de l’initiative et du programme étaient et restent pertinents par rapport aux besoins à l’origine de leur création, à savoir protéger les enfants, les adolescents et les femmes contre la violence et prévenir cette dernière. Les résultats comme les impacts contribuent à la réalisation de chaque objectif du programme Daphné, confirmant ainsi son efficacité. Le rendement du programme est illustré par des résultats et impacts impressionnants, par comparaison avec les modestes ressources allouées. Leur durabilité, une fois les projets terminés, est assez faible, en raison d’une diffusion insuffisamment planifiée et ciblée, et de difficultés en matière de financement post-projet »;

- Avec son taux de réponse élevé (plus de 2200 propositions reçues, avec des demandes de subvention totalisant environ 195 millions d’euros), le programme Daphné répond clairement à un profond besoin de la société;

- Avec leurs 700 réalisations, les 303 projets financés ont apporté une première réponse et ont grandement contribué à renforcer la prise de conscience parmi les groupes cibles concernés. Ils ont également joué un rôle dans la responsabilisation d’un certain nombre de victimes, ont permis de mieux informer les populations sur la façon d’accéder aux aides, ont renforcé les services offerts et ont contribué à la compréhension d’un certain nombre de mécanismes de la violence, etc.;

- Ces réalisations ont eu un impact non seulement sur les partenaires, les groupes cibles et les bénéficiaires finaux, mais aussi sur les perceptions sociales de la violence, sujettes à de lents changements, et sur l’élaboration des politiques nationales et européennes. Les institutions publiques sont en train d’explorer et de mettre au point de nouveaux modèles et de nouvelles méthodologies, qui contribuent tous à la mise en place, dans les États membres, de politiques communes et convergentes;

- Un dernier résultat méritant d’être mentionné ici est que 12% des projets ont eu un impact sur les législations et/ou ont conduit à des changements d’orientation politique. L’objectif premier du programme Daphné n'étant pas de proposer des mesures législatives ni de changer les politiques, on peut y voir un effet secondaire dû à l’engagement et au dynamisme de certaines organisations. Cet effet secondaire doit être considéré comme un plus.

[1] Évaluation externe faite par le Bureau Van Dijk, Bruxelles, (2004) non publiée.

[2] JO L 34 du 9.2.2000, p. 1.