Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de convergence de la Lettonie pour la période 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents cités peuvent être consultés à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Conformément à l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Le Conseil, statuant sur recommandation de la Commission, et après consultation du comité économique et financier, est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 ont une dérogation et ne participent donc pas à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leur programme de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et la première actualisation de celui-ci vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Lettonie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des résultats des prévisions du printemps 2004, du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» [2] et des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent de cette évaluation les conclusions suivantes:

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence letton, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004. Ce programme prévoit l'adhésion au MCE II au début de 2005, peu après l'ancrage du taux de change à l'euro (au lieu des DTS) le 1er janvier. L'adoption de l'euro est prévue pour 2008, une fois les critères de convergence remplis, ce qui devrait être le cas d'ici 2007. Le programme reprend les mesures du budget 2004 et s'inspire du programme économique de préadhésion d'août 2003 (PEP), qui couvre la période 2003-2006.

Ce programme ne satisfait que partiellement aux exigences du nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». Certaines données ne sont en effet pas encore parfaitement conformes aux normes du SEC 95 et les chiffres de la dette et du déficit des administrations publiques doivent être maniés avec prudence, les données transmises en mars 2004 dans le cadre de la procédure d'information budgétaire n'ayant pas été validées par Eurostat; de manière générale, la qualité et la cohérence des données sur lesquelles s'appuie le programme suscitent encore de sérieuses interrogations.

Après cinq années de croissance spectaculaire (6,2% en moyenne de 1999 à 2003, et 7,5% en 2003), le scénario macroéconomique retenu table sur 6,6% de croissance moyenne du PIB pour la période sous revue. Pour 2004 et 2005, les autorités lettones sont plus optimistes que la Commission dans ses prévisions du printemps 2004, puisque leurs projections annoncent une croissance du PIB de 6,7% sur chacune de ces deux années, au lieu de 6,2% en ce qui concerne la Commission. La différence s'explique principalement par la croissance particulièrement vigoureuse de la consommation privée et de l'investissement prévue par les autorités lettones. Cette forte croissance de la demande intérieure est censée se poursuivre à moyen terme; sans être irréaliste, cette prévision ne paraît pas totalement compatible avec l'hypothèse d'un déficit courant important et stable sur l'ensemble de la période (8,5-9,0% du PIB). Sur les deux dernières années du programme, les prévisions de croissance s'infléchissent légèrement à 6,5%, ce qui peut là encore être considéré comme une hypothèse plausible, mais pas suffisamment prudente pour servir de base de programmation budgétaire à moyen terme. Outre sa vulnérabilité aux aléas de la demande extérieure, la croissance dépend aussi de contraintes structurelles. Dans l'ensemble, les projections macroéconomiques sont plausibles, bien qu'elles tendent à l'optimisme.

Pour atteindre l'objectif de stabilité des prix de la Banque de Lettonie, la monnaie (le lats) a été rattachée en 1994 aux DTS, à taux fixe, avec une marge de fluctuation normale de ±1 pour cent. De ce fait, le lats a commencé à se déprécier par rapport à l'euro au début de 2002, puis cette tendance s'est partiellement inversée au début de cette année. Cet arrimage aux DTS a largement contribué à la désinflation en Lettonie. Entre 1999 et 2002, l'inflation mesurée par l'IPCH est restée faible (2,3 pour cent par an en moyenne). En revanche, elle s'accélère depuis l'été 2003, suite à un relèvement des prix administrés (qui concerne en particulier les tarifs de l'énergie, les loyers et le prix des soins), à des ajustements au niveau de la fiscalité indirecte et aux effets décalés des changements intervenus en matière de change. La variation de l'IPCH en 2003 a ainsi atteint 2,9%, contre 2,0% en 2002. L'inflation s'est encore accélérée au premier trimestre 2004 pour atteindre 6,2% en mai, rendant peu probable la concrétisation des prévisions d'évolution de l'IPCH pour 2004, qu'il s'agisse de celles du programme (4,5%) ou de la Commission (4,0%). Elle devrait toutefois se ralentir progressivement et avoisiner 3% à partir de 2006. Bien que les autorités lettones considèrent cette accélération de l'inflation en 2003 et 2004 comme un phénomène temporaire, essentiellement lié à une conjonction de facteurs exceptionnels, la Banque de Lettonie a récemment augmenté le taux de refinancement de 0,5 point de pourcentage, à 3,5%, afin que les taux d'inflation élevés du moment ne compromettent les perspectives en matière d'inflation. L'écart de taux d'intérêt à court terme par rapport à la zone euro reste supérieur à 200 points de base, tandis que l'écart de rendement des obligations à long terme avoisine 100 points de base.

Les objectifs budgétaires du programme consistent à assurer le respect des obligations imposées par le traité en matière de déficits publics et, en définitive, à réduire le déficit pour obtenir un budget équilibré sur le long terme. Or, sur la période concernée, le déficit des administrations publiques se maintiendrait, selon les projections, aux alentours de 2% du PIB, et se creuserait même en 2004 par rapport à l'année précédente, suite à une détérioration du solde budgétaire de l'administration centrale. Le programme rejette l'idée d'une forte réduction du déficit budgétaire, en invoquant les dépenses requises par l'entrée dans l'UE et dans l'OTAN et par des investissements en capital humain et physique. Il prévoit une légère réduction des ratios de recettes et de dépenses au PIB jusqu'en 2007. Du côté des recettes, cette réduction ne s'explique pas totalement, surtout en ce qui concerne 2006 et 2007, puisqu'aucune autre réforme fiscale n'est envisagée après les baisses d'impôts de 2004, que l'efficacité du recouvrement est censée s'améliorer sur toute la période et que le pays devrait recevoir d'ici la fin de celle-ci d'importants financements de l'UE. Du côté des dépenses, l'ensemble des surcoûts liés à l'entrée dans l'OTAN et à la mise en oeuvre de programmes de dépenses partiellement financés par l'UE représente, en termes nets, environ 0,7% point de pourcentage du PIB en 2004. Ces hausses devraient être plus que compensées par une maîtrise rigoureuse des dépenses, axée sur la réduction des transferts.

Les objectifs budgétaires visés sont réalisables, mais le scénario budgétaire à moyen terme n'est pas exempt de risques. D'une part, la croissance, notamment, risque d'être inférieure aux projections; de plus, l'on peut globalement s'interroger sur la bonne mise en oeuvre de la stratégie visée, compte tenu du manque de fiabilité avéré de la base statistique et des insuffisances de l'administration. Les pressions dans le sens d'un accroissement des dépenses devraient s'intensifier en cours de période, surtout en raison de l'ampleur des besoins d'investissement, du coût de transition de la réforme du secteur public et de la nécessité de cofinancer les aides de l'UE. Dans ce contexte, les mesures prévues pour assurer la cohérence des plans budgétaires et des programmes politiques, hiérarchiser les dépenses et améliorer la gestion des finances municipales et du système de santé semblent appropriées. D'autre part, les projections en matière de déficit pour 2004 et 2005 correspondent globalement à ce qu'a prévu la Commission au printemps 2004, mais au-delà, comme indiqué plus haut, les prévisions de recettes semblent entachées d'un certain pessimisme, sachant que les fonds communautaires devraient permettre au budget d'engranger d'importantes recettes nettes d'ici la fin de la période. Dans l'ensemble, les risques qui entourent la réalisation des objectifs budgétaires semblent plus ou moins s'équilibrer. En revanche, ces objectifs ne ménagent pas une marge de sécurité suffisante contre le franchissement du seuil de 3% du PIB, et l'absence de mesure pour se rapprocher de l'équilibre budgétaire paraît traduire un manque d'ambition. Par rapport au PEP 2003, par exemple, les prévisions de croissance ont été revues à la hausse, mais la trajectoire d'assainissement budgétaire est restée inchangée. Si la croissance atteint les taux prévus dans le programme, il serait souhaitable de réduire plus rapidement le déficit des administrations publiques, surtout à cause des pressions liées au déficit courant actuel et à la demande intérieure. Une évolution plus rapide vers une position budgétaire proche de l'équilibre, conformément au pacte de stabilité et de croissance, permettrait également aux stabilisateurs automatiques de jouer à plein en cas de ralentissement de la croissance.

Selon le programme, le ratio de la dette passerait de 15,3% du PIB en 2003 à 17,7% du PIB en 2007. Cette augmentation serait principalement imputable au déficit primaire. À l'exception de 2004, les ajustements stock-flux devraient être limités. Le poids relatif des paiements d'intérêt restera globalement le même qu'en 2003 sur l'ensemble de la période, tandis que la croissance du PIB nominal contribuera de manière substantielle à réduire le ratio de la dette. Ces prévisions d'évolution de la dette semblent plausibles, compte tenu des autres hypothèses du programme.

Le programme donne un bref aperçu du programme de réformes structurelles du gouvernement, qui se concentre sur l'amélioration des conditions pour les entreprises et l'investissement, sur une flexibilité accrue pour le marché du travail, et sur un accroissement de l'emploi. Il prévoit aussi, dans ces domaines, des mesures largement inspirées par les grandes orientations de politique économique. Enfin, il mentionne les mesures prioritaires à prendre en matière d'assainissement budgétaire: maximiser l'efficience budgétaire, améliorer les procédures et mieux maîtriser les dépenses. Toutefois, un complément d'information serait nécessaire pour pouvoir se prononcer plus précisément sur les actions envisagées.

La Lettonie est relativement bien placée pour faire face aux coûts budgétaires du vieillissement de la population, même si tout risque de déséquilibres budgétaires à long terme ne saurait être exclu. La mise en place d'un système de retraites à trois piliers a amélioré les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui bénéficient aussi du très faible niveau d'endettement des administrations publiques. Il convient néanmoins de rester attentif aux risques liés aux manques à gagner occasionnés par la réforme des retraites et au financement de la restructuration du système de santé, afin d'intervenir rapidement pour endiguer toute augmentation du déficit. En outre, l'assainissement doit être poursuivi si l'on veut que le solde primaire contribue à mettre fin à l'accroissement de la dette.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil sur le programme de convergence de la Lettonie, et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de convergence de la Lettonie pour la période 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [4], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents cités peuvent être consultés à l'adresse suivante:

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet] 2004, le Conseil a examiné le programme de convergence de la Lettonie, qui couvre la période de 2004 à 2007. Ce programme ne satisfait que partiellement aux exigences du nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». Certaines données ne sont en effet pas encore parfaitement conformes aux normes du SEC 95 et les chiffres de la dette et du déficit des administrations publiques doivent être maniés avec prudence, les données transmises en mars 2004 dans le cadre de la procédure d'information budgétaire n'ayant pas été validées par Eurostat.

La stratégie budgétaire du programme a pour but d'assurer le respect des obligations imposées par le traité en matière de déficits publics et, en définitive, de réduire le déficit pour se rapprocher de l'équilibre à long terme. Or, sur la période concernée, le déficit des administrations publiques se maintiendrait, selon les projections, aux alentours de 2% du PIB, et se creuserait même en 2004 par rapport à l'année précédente, suite à une détérioration du solde budgétaire de l'administration centrale. Le programme prévoit le maintien d'un déficit primaire de l'ordre de 1% du PIB, ce qui serait compatible avec une légère réduction tant du ratio des recettes que du ratio des dépenses sur la période concernée. Du côté des recettes, cette réduction ne s'explique pas totalement, surtout en ce qui concerne 2006 et 2007, puisqu'aucun autre changement n'est envisagé après les baisses d'impôts de 2004 et que l'efficacité du recouvrement est censée se renforcer sur toute la période. Du côté des dépenses, elle est censée résulter d'une maîtrise rigoureuse, axée sur la réduction des transferts, mais autorisant les dépenses supplémentaires liées à l'entrée dans l'OTAN et à la mise en oeuvre de programmes de dépenses partiellement financés par l'UE. En termes nets, ces deux derniers postes de dépenses additionnés représentent environ 0,7% point de pourcentage du PIB en 2004. Bien que croissant, le ratio d'endettement, qui atteindrait 17,7% du PIB en 2007, reste très faible.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble reposer sur des hypothèses de croissance plutôt favorables. Ainsi les projections du programme concernant la croissance à moyen terme pourraient-elles s'avérer quelque peu optimistes, compte tenu des contraintes structurelles et de la vulnérabilité de l'économie aux chocs externes. Le chiffre d'inflation annoncé pour 2004 sera probablement dépassé, mais les projections faites pour les années suivantes semblent réalistes.

Les objectifs visés par le programme en ce qui concerne le déficit des administrations publiques sont, pour chacune des années concernées, inférieurs à la valeur de référence de 3% du PIB. Toutefois, ils manquent d'ambition et ne sont pas compatibles avec l'obtention d'une position proche de l'équilibre durant la période couverte par le programme. Les risques, en matière de résultats budgétaires, semblent plus ou moins s'équilibrer. D'un côté, l'éventuel excès d'optimisme évoqué plus haut à propos des prévisions de croissance fait planer un risque sur la réalisation de ces objectifs, tandis que la crédibilité du programme pâtit de la piètre qualité avérée des données. D'un autre côté, ceci est contrebalancé par un certain pessimisme quant aux prévisions de recettes, surtout pour les dernières années du programme. La stratégie budgétaire visée ne ménage pas une marge de sécurité suffisante contre le franchissement du seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

La Lettonie est relativement bien placée pour faire face aux coûts budgétaires du vieillissement de la population. La mise en place d'un système de retraites à trois piliers a amélioré les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui bénéficient aussi du très faible niveau d'endettement des administrations publiques. Néanmoins, le risque de déséquilibres budgétaires à long terme ne peut être exclu. Il est essentiel, pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques, de prendre rapidement des mesures pour maîtriser les dépenses liées au vieillissement démographique, et d'entreprendre un assainissement budgétaire qui permette de dégager un excédent primaire suffisant.

* * *

Compte tenu de ce qui précède, si la croissance atteint les taux prévus dans le programme, il est recommandé à la Lettonie de progresser plus rapidement vers une position budgétaire proche de l'équilibre, compte tenu, en particulier, de l'ampleur de son déficit courant et de la pression de sa demande intérieure. En outre, la Lettonie est exhortée à améliorer la fiabilité et la robustesse des données sources et des méthodologies utilisées, afin d'assurer un meilleur respect des normes du SEC 95. Enfin, les autorités lettones sont encouragées à poursuivre les réformes du secteur public axées sur les capacités administratives, de manière à améliorer le recouvrement de l'impôt et à renforcer la maîtrise des dépenses.

Principales projections du programme de convergence de la Lettonie

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