FR Journal officiel de l’Union européenne C 128/127

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Accroître le financement international de la lutte contre le changement climatique: orientations européennes en vue de l'accord de Copenhague»

COM(2009) 475 final

(2010/C 128/24)

Rapporteuse générale: Mme Lavinia ANDREI

Le 10 septembre 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Accroître le financement international de la lutte contre le changement climatique: orientations européennes en vue de l'accord de Copenhague»

COM(2009) 475 final.

Le 29 septembre 2009, le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 5 novembre 2009) de nommer Mme ANDREI rapporteuse générale, et a adopté le présent avis par voix 179 pour, 4 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité se félicite que ces propositions arrivent à point nommé et exhorte les institutions à les examiner d'urgence afin qu'elles puissent effectivement contribuer au succès de la réunion de Copenhague. La communication est un bon début car, jusqu'ici, les pays industrialisés s'étaient abstenus d'avancer des chiffres pour ce financement.

1.2. Il ne faut pas considérer le financement de la lutte contre le changement climatique comme une aide volontaire mais bien comme une obligation, sanctionnée par les articles de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), de fournir aux pays en développement des ressources financières nouvelles et supplémentaires, qui soient appropriées et prévisibles. Le respect du principe de «responsabilités communes mais différenciées» de la convention est une obligation incontournable pour les pays industrialisés.

1.3. Les pays en développement ont besoin d'une aide substantielle pour lutter contre les changements climatiques, ce que l'Union européenne a accepté aux termes de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Il est probable que les mesures d'atténuation et d'adaptation qu'ils devront prendre représentent des centaines de milliards d'euros par an au cours des prochaines décennies.

1.4. Le CESE soutient la proposition de l'UE d'une mise en œuvre rapide du financement public des pays industrialisés à concurrence de 5 à 7 millions d'euros par an au cours de la période précédant 2013. Il s'agit d'un bon début, eu égard à l'ambiance actuelle et à la méfiance qui règne entre le Sud et le Nord.

1.5. Le Comité apprécie également la démarche positive de la Commission en vue d'agir pour faire du transport aérien et maritime international une source de financement.

1.6. D'autre part, il apparaît déjà clairement que l'on estime dans les pays en développement, et surtout en Afrique, que l'offre de l'UE est bien trop modeste et impliquerait en réalité que les pays en développement doivent payer pour les dégâts causés par d'autres pendant de nombreuses années. Bon nombre d'ONG et d'économistes des Nations unies citent le montant de quelque 150 milliards de dollars par an (soit environ 110 milliards d'euros) durant la période d'engagement 2013-2017 comme une estimation prudente du financement que les pays développés devraient assurer en faveur des pays en développement.

1.7. À propos des recettes du marché du carbone, la Commission part du principe que les bénéfices considérables qui seront réalisés par les opérateurs de ce secteur reviendront pleinement aux pays en développement où ils seront dépensés pour des activités à faible intensité de carbone. En pratique, il est beaucoup plus probable que de tels bénéfices viennent alimenter les caisses de sociétés privées, se trouvant en grande partie dans les pays développés.

1.8. Le CESE est également préoccupé par la manière dont l'UE voit les investissements privés nationaux dans les pays en développement, étant donné que l'Union européenne n'a pas trouvé de façon de garantir que les États membres investissent dans les énergies propres les recettes du système communautaire d'échange de quotas d'émissions.

1.9. Il revient à la Commission de proposer un plan révisé et viable pour conserver sa place de chef de file de la politique internationale dans le domaine des changements climatiques. L'UE devrait en outre maintenir la pression sur les États-Unis et sur d'autres pays pour qu'ils fassent connaître leur position en matière de financement de la lutte contre les changements climatiques.

1.10. Les promesses d'augmentation des ressources financières, qu'elles soient internationales ou nationales, devraient être encadrées par des dispositions «mesurables, notifiables et vérifiables».

2. Introduction

2.1. Le 10 septembre 2009, la Commission européenne a présenté la communication «Accroître le financement international de la lutte contre le changement climatique: orientations européennes en vue de l'accord de Copenhague».

2.2. Cette communication vise à sortir les négociations de l'impasse actuelle, dans laquelle les pays développés attendent des pays en développement les plus avancés qu'ils contribuent à l'effort général alors que, dans le même temps, les pays en développement souhaitent que les pays développés adoptent une position claire sur le financement des mesures d'atténuation et d'adaptation.

2.3. Cette proposition ne suffit toutefois pas à garantir que l'on arrivera à une solution efficace à Copenhague. Des réductions ambitieuses devront être réalisées par tous les pays développés, les pays en développement devront prendre des mesures d'atténuation appropriées et il conviendra de mettre en place une architecture mondiale efficace pour fournir les incitations adéquates afin de galvaniser les investissements dans une économie à faible intensité de carbone.

2.4. D'ici 2020, les pays en développement devraient faire face à des dépenses d'environ 100 milliards d'euros par an pour limiter leurs émissions de gaz à effet de serre et s'adapter aux incidences du changement climatique. La majeure partie du financement proviendrait de sources nationales et de l'expansion du marché international du carbone, mais un financement public international de quelque 22 à 50 milliards d'euros par an serait nécessaire.

2.5. La Commission européenne propose que les pays industrialisés et les pays en développement les plus avancés sur le plan économique assurent ce financement public conformément à la responsabilité qui leur incombe en matière d'émissions et à leur capacité de financement. La contribution de l'UE pourrait dès lors représenter quelque 2 à 15 milliards d'euros par an d'ici 2020.

3. Document de la Commission

3.1. La Commission estime que les besoins financiers pour les mesures d'atténuation et d'adaptation dans les pays en développement pourraient atteindre environ 100 milliards d'euros par an d'ici 2020. Pour couvrir ces besoins, il faudra recourir à la fois aux ressources nationales (publiques et privées) des pays en développement, au marché mondial du carbone et, à titre complémentaire, au financement public international. Les ressources nationales publiques et privées pourraient couvrir entre 20 et 40 % des besoins, le marché du carbone environ 40 %, le reste pouvant être pris en charge par le financement public international.

3.2. La contribution du marché international du carbone pourrait représenter jusqu'à 38 milliards d'euros par an en 2020. Il faut que l'accord de Copenhague prévoie la création d'un nouveau mécanisme sectoriel d'octroi de crédits carbone et que le mécanisme pour un développement propre (MDP) soit axé sur les pays les moins avancés (PMA).

3.3. Un financement public international de l'ordre de 22 à 50 milliards d'euros par an devrait être disponible en 2020. À partir de 2013, il faudrait que les contributions au financement public soient réparties en fonction de la capacité contributive des pays et de la part de ces derniers dans les émissions. Il convient également que les pays en développement les plus avancés sur le plan économique soient associés à ces efforts. Sur la base de ces hypothèses, la part de l'UE devrait être comprise entre environ 10 % et environ 30 %, en fonction du poids attribué à chacun de ces deux critères. Si la réunion de Copenhague débouche sur un accord ambitieux, la part équitable de l'UE pourrait donc s'élever à un montant compris entre 2 et 15 milliards d'euros par an en 2020, selon l'ampleur du financement mondial total convenu et la pondération des critères de répartition.

3.4. Le soutien en faveur de l'adaptation doit être accordé prioritairement aux pays en développement les plus vulnérables et les plus pauvres.

3.5. Les secteurs de l'aviation internationale et du transport maritime international peuvent constituer une source importante de financement innovant.

3.6. La gouvernance du futur système de financement international doit reposer sur une structure ascendante et décentralisée. Un nouveau groupe à haut niveau sur le financement de la lutte contre le changement climatique devrait assurer le suivi du financement des mesures d'atténuation et d'adaptation et passer régulièrement en revue les lacunes et déséquilibres en la matière.

3.7. Tous les pays, à l'exception des PMA, devraient élaborer, d'ici 2011, des plans de croissance à faible intensité de carbone comprenant des objectifs crédibles à moyen et long termes et préparer un inventaire annuel des gaz à effet de serre.

3.8. Entre 2010 et 2012, un financement à mise en œuvre rapide de l'ordre de 5 à 7 milliards d'euros par an devrait être nécessaire pour les mesures d'adaptation, d'atténuation, de recherche et de renforcement des capacités dans les pays en développement. À cette fin, l'UE devrait envisager une contribution immédiate comprise entre 0,5 et 2,1 milliards d'euros par an à compter de 2010. Il convient que cet effort financier soit supporté à la fois par le budget de l'Union et par les budgets nationaux.

3.9. Pour la période après 2012, dans le contexte des propositions relatives au prochain cadre financier, la Commission ferait une proposition relative à une offre unique et globale de l'UE. Cette proposition portera notamment sur le mode de financement de l'offre de l'UE à partir de 2013: budget de l'UE, Fonds distinct pour le climat, à prévoir dans les propositions de cadre financier post-2013, ou solution mixte. Des contributions directes des différents États membres, qui s'inscriraient dans l'effort global de l'UE, pourraient aussi constituer une source importante de financement européen.

3.10. Si le budget de l'Union européenne n'est pas utilisé, la répartition des contributions au sein de l'UE devrait se conformer aux mêmes principes qu'au niveau international, tout en tenant compte de la situation propre des différents États membres.

4. Observations générales

4.1. Le CESE se félicite que la communication de la Commission vise à sortir les négociations internationales relatives à un nouvel accord sur le climat à Copenhague de l'impasse dans laquelle elles se trouvent actuellement, en proposant un plan de financement pour la lutte contre le changement climatique, et qu'elle mette l'accent sur la nécessité de fixer des objectifs ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

4.2. Le G77 (le groupe des pays en développement) a clairement indiqué que la préoccupation première de ses membres dans le contexte d'un accord des Nations unies sur le climat était la mise à disposition de sources de financement suffisantes pour la lutte contre les changements climatiques. Il est généralement admis que les pays en développement (et les individus les plus pauvres de leurs sociétés) seront les premiers touchés et les plus frappés par la modification des conditions climatiques.

4.3. Les pays en développement ont également besoin de notre aide pour lutter contre les changements climatiques, ce que l'Union européenne a accepté aux termes de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Ils devront probablement faire face à des coûts représentant des centaines de milliards d'euros par an au cours des prochaines décennies.

4.4. Le CESE apprécie que la Commission ait fait le premier pas en analysant les différentes sources de financement possibles et qu'elle souhaite encourager l'examen de chacune de ces sources, tant pour la mise en évidence des ressources qu'en ce qui concerne leurs allocations possibles et leur mise à disposition. Cependant, bon nombre d'organisations non gouvernementales et d'économistes des Nations unies qu'un montant de l'ordre de 150 milliards de dollars par an (soit environ 110 milliards d'euros) est une estimation prudente du financement que les pays développés devraient assurer en faveur des pays en développement.

4.5. Il convient d'étudier avec davantage d'attention le nouveau mécanisme de crédit sectoriel flexible afin de se donner des moyens pratiques de l'appliquer et de limiter les risques d'échec. Il faut prêter attention aux critères supplémentaires du mécanisme de crédit sectoriel ainsi que du mécanisme pour un développement propre, et ce afin d'éviter toute confusion.

4.6. Il faudrait que la totalité du financement pour la lutte contre le changement climatique soit nouvelle et vienne s'ajouter aux engagements en matière d'aide publique au développement des pays développés, qui s'élèvent à 0,7 % du PIB. Le changement climatique imposera en effet des frais supplémentaires considérables, outre les frais qui devaient initialement être couverts par ces engagements lors de la détermination des objectifs. Il faut admettre que seuls quelques pays ont tenu leur promesse d'accroissement de leur aide publique au développement pour atteindre 0,7 % du PIB. La tendance de ces dix dernières années donne à penser qu'il est peu probable que cet objectif soit atteint.

4.7. Aujourd'hui plus que jamais, l'UE doit maintenir ses mesures et continuer d'agir en tant que chef de file sur la scène politique internationale dans le cadre des négociations pour un accord global en matière de changement climatique à Copenhague. L'actuelle crise financière sans précédent sera de courte durée et finira par disparaître. Le changement climatique présente quant à lui un caractère plus «durable».

4.8. La reprise économique dépendra de la réponse apportée au changement climatique. Si les dirigeants ne prennent pas les mesures urgentes qui s'imposent cette année, les effets du changement climatique risquent de coûter plus de 20 % du PIB mondial. D'après Lord Stern, ancien économiste en chef de la Banque mondiale, ce montant est supérieur au coût combiné de la Grande dépression et des deux guerres mondiales. À ce coût viennent s'ajouter les pertes de vies humaines et l'extinction de certaines espèces.

4.9. L'Union européenne devrait continuer de faire pression sur les États-Unis et d'autres pays pour qu'ils fassent connaître leur position sur le financement de la lutte contre les changements climatiques. Les promesses d'augmentation des ressources financières, internationales ou nationales, devraient être encadrées par des dispositions «mesurables, notifiables et vérifiables».

5. Observations particulières

5.1. Créer des flux financiers appropriés

5.1.1. Mobiliser les ressources nationales

5.1.1.1. Le financement national privé représentera une part considérable des investissements nécessaires, non seulement dans les pays développés, mais aussi dans les pays en développement; une grande partie des investissements nécessaires est déjà viable du point de vue commercial, le surcoût de l'investissement étant récupéré par la réduction de la consommation énergétique.

5.1.1.2. Les pays les plus pauvres, et notamment les pays les moins avancés, ainsi que les populations les plus défavorisées des pays en développement, ne disposeront pas des moyens suffisants pour investir dans des mesures d'adaptation aux effets négatifs du changement climatique. Ces pays et populations dépendront largement de l'aide publique, qu'elle soit nationale ou internationale.

5.1.2. Exploiter au mieux le marché du carbone

5.1.2.1. Le CESE marque son accord sur l'idée que le marché international du carbone est l'un des outils permettant de mobiliser les investissements privés dans les pays en développement, bien que le marché ne soit pas encore arrivé à maturité et que la qualité des compensations suscite de nombreuses questions. L'efficacité du marché du carbone sera améliorée si, par un accord ambitieux à Copenhague, l'on crée une pénurie de quotas d'émission.

5.1.2.2. Le principal mécanisme de collecte de nouvelles ressources pour la CCNUCC devrait être un financement lié au marché par la mise aux enchères d'une partie des quotas d'émission nationaux (unités de quantité attribuée) au sein du système international (dans ce cas, il ne s'agit pas du système communautaire d'échange de quotas d'émission) ou par leur rachat à prix fixe. Ce mécanisme pourrait être complété, notamment, par un impôt sur le transport aérien et maritime, ou par la vente aux enchères des quotas d'émission à ces secteurs dans le cadre de systèmes régionaux et nationaux (le système communautaire d'échange de quotas d'émission, par exemple), ainsi que par des prélèvements sur les transactions effectuées sur le marché du carbone.

5.1.2.3. Il faut garder à l'esprit que le marché du carbone est un marché dérivé qui permet aux grands investisseurs de spéculer sur le prix attendu (futur) des réductions d'émissions. Ce marché trahit déjà ses faiblesses et pourrait encore aggraver la déstabilisation du marché financier international. À Bangkok, les pays en développement ont fait valoir qu'un système fondé sur des mécanismes de marché accentuerait la vulnérabilité des pays du Sud qui souffrent déjà de la crise alimentaire, financière et climatique.

5.1.2.4. Il convient de prévoir des procédures de validation et de vérification pour permettre l'accélération des processus du mécanisme pour un développement propre ainsi que des nouveaux mécanismes sectoriels d'octroi de crédits carbone.

5.1.2.5. Il faut davantage investir dans le renforcement des capacités et la formation d'experts dans tous les secteurs du marché du carbone, que ce soit dans les pays développés ou dans les pays en développement.

5.1.2.6. Pour pouvoir appliquer le mécanisme sectoriel d'octroi de crédits, il convient de définir de façon transparente la notion de «pays plus avancé sur le plan économique»; le CESE est favorable à l'idée d'un mécanisme sectoriel d'octroi de crédits carbone pour les secteurs économiques très concurrentiels, mais prévient en même temps que le risque d'échec est extrêmement élevé si la conception de ce mécanisme n'offre pas un maximum de garanties quant à sa solidité.

5.1.3. Déterminer l'importance du financement public international

5.1.3.1. Le CESE marque également son accord avec l'affirmation selon laquelle: «Moins le marché du carbone fournira de ressources financières, plus le financement public sera sollicité pour les mesures d'atténuation.»

5.1.3.2. Des mécanismes de réexamen régulier des besoins en financement public doivent être mis en place, mais il faut que la Commission soit consciente du risque de voir l'apport d'un financement public introduire des distorsions sur le marché du carbone si le financement n'est pas axé sur les secteurs qui souffrent d'un manque d'accès, d'intérêt ou d'initiative par rapport au marché du carbone (à savoir le renforcement des capacités, la formation).

5.1.4. Financement public international à mise en œuvre rapide pour la période 2010-2012

5.1.4.1. Le CESE marque son accord sur l'importance d'un financement public international à mise en œuvre rapide dans le cadre d'un accord de Copenhague global, équilibré et ambitieux. Ce financement devrait être axé, en particulier, sur le renforcement des capacités, notamment pour l'élaboration de plans de croissance sobres en carbone, sur les efforts d'atténuation, sur des projets pilotes et sur les préoccupations immédiates en matière d'adaptation. Son objectif devrait consister à élaborer des mesures efficaces et performantes à moyen et à long terme et à éviter que les actions ambitieuses ne soient retardées.

5.1.5. Financement innovant provenant du transport aérien et maritime international

5.1.5.1. Le transport aérien international et le transport maritime international émettent une quantité considérable de gaz à effet de serre, qui est en augmentation assez rapide. Un contrôle de ces émissions s'impose si l'on entend stabiliser les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre. La réglementation dans ce domaine pourrait libérer des ressources financières substantielles pour l'accord sur le changement climatique. Ces coûts seraient principalement assumés par les usagers du transport aérien et les consommateurs des pays développés. Néanmoins, il faudra pour cela pouvoir compter sur la coopération de l'Organisation de l'aviation civile internationale et de l'Organisation maritime internationale, qui ont mis en échec les efforts de négociation en matière d'émissions de gaz à effet de serre au cours de la dernière décennie.

5.1.6. Déterminer les contributions au financement public international

5.1.6.1. Le CESE partage l'avis selon lequel: «Accorder plus de poids aux émissions qu'au PIB constituerait une incitation supplémentaire à réduire les émissions et une reconnaissance des mesures précoces mises en œuvre pour réduire les émissions». Il convient cependant d'encourager un mécanisme de pondération correct en vue de parvenir à un accord à Copenhague.

5.2. La contribution de l'Union européenne au financement de la lutte contre le changement climatique

5.2.1. Le CESE soutient la décision de la Commission de participer aux négociations en tant qu'organe unique proposant une seule offre globale.

5.2.2. En ce qui concerne la mise à disposition des ressources, le CESE recommande de recourir aux structures existantes mais d'élaborer des procédures claires de suivi et de «reporting», afin de limiter le plus possible les coûts et de veiller à la bonne utilisation des fonds.

5.3. Les orientations européennes relatives à une structure de gouvernance décentralisée et ascendante pour le financement de la lutte contre le changement climatique

5.3.1. La structure de gouvernance de l'Union pourrait servir de modèle, ce qui pourrait constituer un net avantage pour l'UE vis-à-vis des mesures qui seront adoptées à l'avenir.

5.3.2. Le CESE considère irréaliste le délai avancé pour l'élaboration de plans de croissance à faible intensité de carbone par tous les pays (2011) si l'UE souhaite que ces plans soient solides et applicables, vu le manque d'expertise qui est constaté, même dans certains États membres de l'Union européenne.