FR Journal officiel de l'Union européenne C 374/1

Rapport d'activité du comité de surveillance de l'OLAF

Janvier 2012 — Janvier 2013

(2013/C 374/01)

Membres du comité de surveillance de l'OLAF

Johan Denolf Président Commissaire en chef, directeur de la direction de lutte contre la criminalitééconomique et financière (Ecofin) de la police fédérale et membre de laCellule de traitement des informations financières (CTIF), Belgique

Herbert Bösch Ancien membre du Parlement européen Ancien président de la commission du contrôle budgétaire du Parlementeuropéen, Autriche

Catherine Pignon Procureur général près la cour d'appel d'Angers, France

Rita Schembri (jusqu'en mars 2013) Directrice générale du département d'audit interne et d'enquête près duPremier ministre, Malte

Christiaan Timmermans (jusqu'en décembre 2012) Ancien juge à la Cour de justice de l'Union européenne, Pays-Bas

Jens Madsen (à compter de janvier 2013) Procureur de l'État chargé de la criminalité économique et internationale,Danemark

Tuomas Pöysti (à compter de mars 2013) Auditeur général de Finlande, président de la Cour des comptesfinlandaise

SOMMAIRE

PRÉFACE DU PRÉSIDENT

I. INTRODUCTION

II. CONTRÔLE DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

1. Étendue du contrôle exercé par le comité de surveillance et modalités de travail avec l'OLAF

1.1. Étendue du contrôle

1.2. Mise en place de nouvelles modalités de travail avec l'OLAF

2. Contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF à l'initiative du comité de surveillance

2.1. Les «Instructions au personnel sur les procédures d'enquête» et leur mise en œuvre

2.2. Avis et rapports du comité de surveillance sur des dossiers individuels

3. Contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF — informations sur des dossiers individuels communiquées par le directeur général de l'OLAF

3.1. Informations fournies au comité de surveillance

3.2. Conclusions du comité de surveillance

3.3. Réforme du règlement (CE) n o 1073/1999

III. GESTION DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

1. Priorités de l'OLAF en matière d'enquête

2. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d'enquête de l'OLAF

2.1. Budget

2.2. Organisation administrative et politique du personnel

IV. RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS DE L'UNION EUROPÉENNE ET LES AUTRES PARTENAIRES

1. Relations avec l'OLAF

2. Relations avec les institutions de l'Union européenne

3. Relations avec les autres partenaires

V. MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

1. Réunions et rapporteurs

2. Secrétariat

ANNEXE I

ANNEXE II

ANNEXE III

PRÉFACE DU PRÉSIDENT

L'actuel comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a pris ses fonctions en janvier 2012 et le présent rapport d'activité, que j'ai le plaisir de présenter, couvre la première année de notre mandat.

Le comité de surveillance est pleinement attaché à soutenir l'OLAF dans l'exercice de son mandat de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, de même qu'à renforcer l'indépendance de l'Office par le contrôle régulier de sa fonction d'enquête et par une action de conseil et, si nécessaire, de critique constructive. À cet effet, nous avons veillé, depuis notre prise de fonctions, à nous faire un tableau complet de la manière dont l'OLAF exerce sa fonction d'enquête, d'une part en contrôlant les dossiers de l'Office à la lumière des nouvelles procédures que son directeur général a mises en place en 2012 et, d'autre part, en examinant sa nouvelle structure organisationnelle afin de déterminer si elle permet à l'OLAF d'accomplir son travail de manière optimale, dans un souci constant d'efficacité et d'économie.

Le nouveau comité de surveillance a été confronté, pendant la première année de son mandat, à plusieurs changements importants: réorganisation interne de l'OLAF et adoption des nouvelles «Instructions sur les procédures d'enquête» destinées au personnel, nouvelles modalités de travail entre l'OLAF et le comité de surveillance, réforme en cours du règlement (CE) no 1073/1999. Des difficultés sont aussi apparues du fait de la divergence de vues entre l'OLAF et le comité de surveillance sur l'exécution des missions confiées à ce dernier. La démission d'un membre de la Commission européenne à la suite d'une enquête de l'OLAF et le contrôle de cette enquête par le comité de surveillance ont également représenté un défi majeur pour le nouveau comité.

Néanmoins, nous avons rendu des avis et des rapports sans indulgence, dans lesquels nous avons analysé la manière dont l'OLAF exerçait sa fonction d'enquête, la proposition de réforme du règlement (CE) no 1073/1999 ou encore le budget de l'Office.

Les membres du comité de surveillance sont collégialement très attentifs au maintien de bonnes relations de travail avec l'OLAF. Il est toutefois normal qu'il puisse exister un certain degré de tension souhaitable entre l'Office et le comité, comme dans toute relation entre organe de contrôle et organe soumis au contrôle. Afin de tout mettre en œuvre pour améliorer et renforcer la compréhension mutuelle, le comité prendra l'initiative, au cours de la deuxième année de son mandat, de proposer de nouvelles modalités de travail fondées sur la conception qu'il a de ses attributions. Le comité se voit, conformément au règlement (CE) no 1073/1999, comme un organe de surveillance qui utilise une matrice pour détecter et signaler les problèmes systémiques: horizontalement par échantillonnage et verticalement par le contrôle de dossiers individuels. Cependant, notre objectif ultime, en notre qualité de comité indépendant, est et restera d'assister le directeur général dans l'exercice de ses fonctions, et de contribuer ainsi à accroître l'efficacité des enquêtes de l'OLAF et à conforter l'indépendance dont il jouit pour les mener. Nous sommes fermement résolus à poursuivre dans cette voie.

Je tiens tout particulièrement à remercier et à féliciter le secrétariat du comité pour son travail acharné et son soutien inestimable depuis notre prise de fonctions.

Johan DENOLF Président du comité de surveillance de l'OLAF

I. INTRODUCTION

1. Le rôle du comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (ci-après le «comité») est défini dans le règlement (CE) no 1073/1999 (1) et dans la décision instituant l'OLAF (2). Le comité est le garant de l'indépendance de l'OLAF, dont il contrôle régulièrement la fonction d'enquête afin de garantir la bonne exécution des enquêtes. Il exerce son contrôle de la fonction d'enquête de l'Office conformément aux dispositions de son règlement intérieur (3). Ce contrôle repose, notamment, sur l'examen de dossiers individuels de l'OLAF et d'autres données à sa disposition, à partir duquel il tire des conclusions et des recommandations spécifiques et générales qu'il communique au directeur général de l'Office et, s'il y a lieu, aux institutions concernées de l'Union européenne.

2. Le contrôle de dossiers individuels est essentiel pour tirer des conclusions systémiques ou génériques et relever d'éventuelles carences systémiques dans la fonction d'enquête de l'OLAF. Le comité de surveillance s'attache en particulier à examiner si les droits fondamentaux et les garanties procédurales sont respectés dans les enquêtes de l'OLAF, et si les dossiers sont traités de manière efficace et efficiente, en temps voulu et conformément aux règles et aux dispositions légales pertinentes.

3. Cela nécessite évidemment l'accès aux dossiers d'enquête de l'OLAF, que l'Office a assuré en permanence jusqu'en mars 2012. Toutefois, au début du mandat de l'actuel comité de surveillance, le directeur général de l'OLAF a introduit de nouvelles modalités concernant l'accès du comité aux informations pertinentes des dossiers de l'OLAF, lui rendant difficile le bon exercice de sa mission, par manque d'informations ou du fait de leur non-transmission en temps utile.

4. Cette situation a conditionné l'action du comité de surveillance pendant la période de référence. Il a dû consacrer beaucoup de temps et de ressources aux discussions avec le directeur général de l'OLAF, lors de réunions et dans le cadre d'une abondante correspondance, sur le rétablissement de ses outils de surveillance. Ces discussions ont débouché sur l'adoption de modalités de travail intermédiaires, qui, malheureusement, se sont révélées inefficaces.

5. Le comité de surveillance n'en a pas moins adopté, à l'unanimité, deux avis formels, un document de synthèse et un rapport. Il a examiné 83 dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales et 188 rapports de l'OLAF sur des enquêtes engagées depuis plus de neuf mois. Il a également mené une analyse du texte de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, au vu de son expérience dans le contrôle des enquêtes de l'OLAF.

6. Le présent rapport d'activité, le premier de l'actuel comité de surveillance, couvre l'ensemble de l'année calendaire, depuis sa nomination, fin janvier 2012, jusqu'à janvier 2013. Les membres du comité étaient Christiaan Timmermans (président, de janvier à octobre 2012), Johan Denolf (président depuis octobre 2012), Herbert Bösch, Catherine Pignon et Rita Schembri (4). En janvier 2013, le comité a accueilli un nouveau membre, Jens Madsen, qui a remplacé Christiaan Timmermans.

II. CONTRÔLE DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

Article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999:

Le comité de surveillance, par le contrôle régulier qu'ilexerce sur l'exécution de la fonction d'enquête, conforte l'indépendance del'Office.

Considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999:

… [les] enquêtes doivent être conduites … dans le pleinrespect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et notamment duprincipe d'équité, du droit pour la personne impliquée de s'exprimer sur lesfaits qui la concernent et du droit à ce que seuls les éléments ayant unevaleur probante puissent fonder les conclusions d'une enquête.

1. Étendue du contrôle exercé par le comité de surveillance et modalités de travail avec l'OLAF

1.1. Étendue du contrôle

7. Le rôle du comité de surveillance est de contrôler la fonction d'enquête de l'OLAF afin de s'assurer que son indépendance n'est pas compromise et que les enquêtes sont menées selon les critères de qualité les plus stricts. L'examen approfondi de dossiers individuels lui permet de mettre en lumière les risques d'influence illicite sur l'ouverture, la conduite et la clôture des enquêtes de l'OLAF, qui constitueraient une menace pour l'indépendance de l'Office dans sa fonction d'enquête. C'est pourquoi il est souvent indispensable d'examiner le dossier complet — ou des échantillons représentatifs — d'une affaire individuelle et d'en discuter avec les enquêteurs et l'encadrement de l'OLAF pour parachever l'examen des méthodes d'enquête.

8. La légitimité et l'exactitude des analyses menées par le comité de surveillance en tant qu'organe indépendant supposent aussi qu'il puisse examiner les éléments factuels du dossier, procéder à une évaluation du déroulement de l'enquête pour les dossiers clôturés ou encore revoir certaines parties d'une affaire. Il appartient donc au comité de déterminer les méthodes optimales pour le contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF.

1.2. Mise en place de nouvelles modalités de travail avec l'OLAF

9. Compte tenu des considérations qui précèdent, le comité de surveillance regrette profondément que ses relations avec l'OLAF aient été particulièrement difficiles pendant la période de référence et que les conditions de sa coopération avec l'Office aient radicalement changé peu de temps après le début de son mandat. Le directeur général de l'OLAF a désigné comme point de contact pour le comité de surveillance une unité chargée exclusivement des questions de politique, alors que les demandes que le comité adresse à l'OLAF concernent essentiellement des questions liées aux enquêtes, qui ne sont pas directement du ressort de cette unité. De plus, les nouvelles modalités de coopération concernant l'accès du comité de surveillance aux informations de dossier pertinentes ont fortement limité la capacité du comité entrant à s'acquitter de sa mission.

10. À partir de mars 2012, le comité de surveillance s'est heurté à différents obstacles dans l'exécution de sa fonction de contrôle, consistant en une restriction excessive et discrétionnaire — sans en avoir été préalablement informé — de l'accès aux dossiers du système de gestion des dossiers de l'OLAF (CMS) (5), une application erronée des règles de protection des données (6) qui a eu pour effet de rendre les rapports de l'Office impénétrables aux yeux du comité, ainsi que des retards dans la transmission des informations demandées découlant, notamment, de la lenteur et du manque de fiabilité des procédures administratives internes.

11. Ces difficultés ont empêché le comité de surveillance d'accomplir les tâches qui lui incombent, comme exposé plus loin dans le présent rapport. Plus fondamentalement, elles semblent liées à la mise en cause par le directeur général de l'OLAF du pouvoir du comité de procéder à l'examen — dans le cadre de son contrôle systémique de la fonction d'enquête de l'OLAF — de dossiers individuels et, plus particulièrement, de son devoir de veiller au respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales (7).

12. Le comité de surveillance se doit d'insister sur le fait que le directeur général de l'OLAF ne peut exercer un pouvoir discrétionnaire pour définir l'étendue du rôle du comité lorsqu'il décide de lui transmettre ou de ne pas lui transmettre des informations de dossier, ou lorsqu'il décide de l'étendue des informations dont le comité a besoin. Une telle interprétation aboutirait à démolir le rôle du comité de surveillance. L'actuel comité partage pleinement l'avis de ses prédécesseurs, qui ont souligné que l'accès du comité aux informations de dossier pertinentes ne devait pas être laissé à l'appréciation du directeur général de l'OLAF (8).

13. Le 11 septembre 2012, après de longues discussions avec l'OLAF, le comité de surveillance a accepté les modalités de travail provisoires proposées par l'Office. Ces modalités prévoyaient une approche en trois étapes s'inspirant de l'avis rendu en 2007 par le Contrôleur européen de la protection des données (9), qui avait à l'époque fait part de ses préoccupations concernant l'accès automatique du comité aux données à caractère personnel figurant dans le CMS. Le 21 décembre 2012, le directeur général de l'OLAF a transmis à ses directeurs des instructions pour l'application de ces modalités de travail.

14. Après évaluation de la quantité et de l'utilité des informations reçues de l'OLAF à la suite de la mise en œuvre de ces modalités, le comité de surveillance a estimé — pour les raisons exposées plus loin dans ce rapport — que leur application ne lui permettait toujours pas de remplir correctement ses missions. Il a donc informé le directeur général de l'OLAF de la nécessité de revoir les modalités pour s'assurer que le comité obtienne des informations suffisantes et précises. Le comité de surveillance a ainsi pris l'initiative de proposer de nouvelles modalités dans un proche avenir, et il se félicite que le directeur général soit disposé, ainsi qu'il l'a déclaré en janvier 2013, à les accepter.

2. Contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF à l'initiative du comité de surveillance

Article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999:

À la demande du directeur ou de sa propre initiative, lecomité de surveillance donne des avis au directeur concernant lesactivités de l'Office, sans interférer toutefois dans le déroulement desenquêtes en cours.

Article 11, paragraphe 8, du règlement (CE) no 1073/1999:

Le comité peut présenter des rapports au Parlementeuropéen, au Conseil, à la Commission et à la Cour des comptes sur lesrésultats et les suites des enquêtes effectuées par l'Office.

2.1. Les «Instructions au personnel sur les procédures d'enquête» et leur mise en œuvre

15. En février 2012, le directeur général de l'OLAF a diffusé auprès de l'ensemble du personnel de nouvelles instructions sur les procédures d'enquête (Instructions to Staff on Investigative Procedures, ci-après «ISIP») qui remplacent l'ancien manuel de l'OLAF et ont pour objet de simplifier et de clarifier les procédures d'enquête. Le comité de surveillance se félicite que, dans un souci de transparence, les ISIP aient été publiées sur le site internet de l'OLAF. L'entrée en vigueur de ces instructions est allée de pair avec des changements essentiels dans l'organigramme de l'OLAF.

16. Le comité de surveillance a donc pris l'initiative d'examiner les ISIP, en nommant à cet effet deux rapporteurs qui ont rencontré le personnel de l'OLAF, notamment les collaborateurs chargés de la rédaction des ISIP. Les rapporteurs ont également tenu plusieurs réunions de travail avec le secrétariat du comité. En raison de l'importance de sa charge de travail pendant la période de référence et de l'insuffisance des effectifs de son secrétariat, le comité de surveillance a dû reporter l'adoption de son projet d'avis sur les ISIP.

17. Le comité de surveillance a remarqué que les ISIP anticipaient à maints égards la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, qui doit encore être adoptée par le législateur. Des considérations spécifiques sur la conformité de ces instructions avec le texte du futur règlement sont formulées à l'annexe 3 du présent rapport. Avant de tirer ses conclusions définitives, le comité a décidé de prendre également en considération les résultats du contrôle de dossiers individuels traités, en partie ou dans leur totalité, selon les ISIP.

18. Le comité de surveillance a analysé ces dossiers à la lumière des règles énoncées dans l'ancien manuel de l'OLAF et dans les ISIP, afin d'évaluer les modifications apportées par ces dernières. Des changements importants ont été relevés, notamment, dans la procédure d'ouverture et de clôture des dossiers, la conduite des activités d'enquête et le contrôle préalable de leur légalité, ainsi que l'examen qualitatif et juridique final.

2.1.1. Ouverture et clôture des dossiers

19. Le comité de surveillance a prêté une attention particulière à la procédure prévue dans les ISIP pour l'ouverture des dossiers d'enquête ou de coordination. Son évaluation du processus de sélection est toujours en cours (10) et ses résultats seront présentés dans l'avis qu'il adoptera prochainement. Indépendamment de cette analyse en cours, le comité a constaté une augmentation du nombre de dossiers ouverts depuis le 1er février 2012 ainsi qu'un changement de pratique en ce qui concerne le pouvoir d'ouvrir et de clôturer des enquêtes.

20. Pour le premier aspect, le comité de surveillance a relevé que, en application des mesures transitoires de l'article 30, paragraphe 2, des ISIP, toutes les informations ne concernant pas des membres, des fonctionnaires ou d'autres agents de l'UE enregistrées par l'OLAF avant le 1er février 2012 et faisant l'objet d'une évaluation devaient être ouvertes en tant que dossier d'enquête ou de coordination (11). En conséquence, le directeur général de l'OLAF a ouvert, par décision du 31 janvier 2012, un total de 423 dossiers (12). Le comité a l'intention d'examiner dans quelle mesure cette décision est conforme aux critères établis par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, selon laquelle la décision du directeur général d'ouvrir une enquête ne saurait intervenir en l'absence de «soupçons suffisamment sérieux» relatifs à des faits de fraude ou de corruption ou à d'autres activités illégales susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l'Union (13).

21. S'agissant du deuxième aspect, le comité de surveillance a constaté, d'après les dossiers examinés, que la pratique antérieure selon laquelle le directeur général de l'OLAF déléguait le pouvoir d'ouvrir et de clôturer des enquêtes au directeur chargé des enquêtes et des opérations avait été modifiée après la prise de fonctions du nouveau directeur général en février 2011, en application d'une recommandation du Médiateur européen (14). Ce changement est désormais inscrit dans les ISIP, comme recommandé (15). Étant donné que le règlement (CE) no 1073/1999 définit l'indépendance de l'OLAF dans sa fonction d'enquête en la reliant à son directeur général lui-même, le comité se félicite de ce changement et apprécie que l'OLAF se soit conformé à la recommandation du Médiateur européen.

2.1.2. Conduite des activités d'enquête et contrôle préalable de leur légalité

22. Sachant que le contrôle de la légalité des mesures d'enquête — visant à garantir que les éléments de preuve ont été légalement recueillis, dans le plein respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales, ainsi que des exigences de procédure des États membres — constitue une fonction clé au sein de l'OLAF, le comité de surveillance estime que le contrôle de légalité systématique d'un certain nombre de mesures d'enquête, comme indiqué dans les nouvelles ISIP, représente incontestablement une avancée vers le renforcement de la responsabilité de l'Office et de la légitimité de son action.

23. Cette fonction clé a été confiée à une unité nouvellement créée — l'unité «Enquête — Sélection et révision» — qui, non seulement exerce un contrôle de légalité pendant l'enquête mais conseille en outre le directeur général de l'OLAF sur l'ouverture éventuelle d'un dossier d'enquête ou de coordination et procède à l'examen juridique final des dossiers, avant leur clôture. Étant donné le rôle central que joue cette unité dans le cycle de vie des dossiers, le comité de surveillance a décidé de superviser — dans le cadre de son analyse des ISIP (16) — l'exécution par cette unité des différentes tâches qui lui sont confiées et d'examiner les correspondances entre ses fonctions et celles des autres unités.

24. Sans préjudice du contenu de l'avis qu'il rendra sur les ISIP et au vu du rapport annuel de l'unité «Enquête — Sélection et révision» (17), le comité de surveillance se penchera sur les questions suivantes: 1) critères d'ouverture et de clôture des dossiers et contacts avec les unités d'enquête et de soutien pendant la phase d'évaluation, 2) compétences professionnelles au sein de l'unité «Sélection et analyse des enquêtes», 3) objectifs internes pour la durée de l'évaluation et mise en œuvre pratique, 4) conduite du contrôle de légalité, 5) répartition des dossiers ouverts ou clôturés par secteur, type de plaignant et pays, 6) orientations écrites internes à l'unité concernant les droits fondamentaux et les garanties de procédure.

25. Entre-temps, le comité de surveillance a observé avec satisfaction une certaine amélioration concernant les habilitations écrites délivrées par le directeur général, et dont les membres du personnel de l'OLAF doivent être munis pour mener certaines activités d'enquête. Les dispositions pertinentes des ISIP et le contrôle de légalité correspondant préalable à leur exécution (18) semblent être un moyen approprié de corriger certaines carences constatées par le comité dans les dossiers examinés, antérieures à la mise en place des ISIP (19).

26. Le comité de surveillance estime néanmoins que d'autres améliorations sont nécessaires. Les ISIP énumèrent de manière limitative les activités d'enquête nécessitant un contrôle préalable de légalité (20). Au vu de son expérience de contrôle, le comité a constaté que l'OLAF avait recueilli ou tenté de recueillir des éléments de preuve par d'autres moyens que ceux énumérés dans les ISIP, autrement dit par des moyens qui ne sont pas censés requérir un contrôle préalable de légalité. Il a donc recommandé au directeur général de l'OLAF d'instaurer une vérification approfondie de la base juridique préalable à la mise en œuvre de toute mesure susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux des personnes concernées par les enquêtes de l'Office.

2.1.3. Examen qualitatif et juridique final

27. L'examen qualitatif et juridique final du rapport final d'enquête et des recommandations proposées (21) est effectué sur la base d'un formulaire contenant les rubriques prédéfinies que l'unité «Enquête — Sélection et révision» est tenue de contrôler. Le comité de surveillance a observé que l'examen reposait entièrement sur cette liste limitative de rubriques et que les analystes ne semblaient pas vérifier d'autres aspects qui pourraient être en jeu, notamment tout ce qui a trait au respect par l'OLAF des garanties procédurales et des droits fondamentaux des personnes concernées.

28. Le comité de surveillance estime que le formulaire pourrait encore être amélioré en l'élargissant à d'autres aspects (respect de la législation nationale, demandes d'accès à des documents ou au dossier, droit de ne pas s'incriminer soi-même, observation d'un délai raisonnable, impartialité, droit à la vie privée). En mai 2012, il a proposé à l'OLAF une grille pour l'évaluation du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales avant transmission d'un dossier aux autorités judiciaires nationales.

2.2. Avis et rapports du comité de surveillance sur des dossiers individuels

29. Le comité de surveillance a examiné de manière approfondie un dossier transmis en octobre 2012 aux autorités judiciaires nationales et qui a conduit à la démission d'un membre de la Commission européenne. Il a été informé de l'intention de l'OLAF de transmettre le dossier en question aux autorités judiciaires nationales, mais il n'a pu y avoir accès, comme il en avait fait la demande, dans le délai prévu par les modalités de travail. Il n'a donc pas été en mesure de procéder à l'examen du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales avant la transmission du dossier. Selon la jurisprudence du Tribunal, le fait que l'OLAF n'ait pas consulté le comité de surveillance avant de transmettre les informations aux autorités judiciaires nationales peut être considéré comme une violation de l'article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999 (22).

30. Le comité de surveillance a examiné pour ce dossier l'application des nouvelles ISIP à l'ouverture de l'enquête (respect du principe de proportionnalité), à son déroulement (respect des principes de légalité et d'impartialité), au respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales ainsi que des obligations en matière de protection des données à caractère personnel, et à la clôture de l'enquête.

31. Lors de son analyse, le comité de surveillance a recensé plusieurs problèmes potentiels et adressé des recommandations à cet égard au directeur général de l'OLAF dans son avis no 2/2012 adopté le 11 décembre 2012 (23). Il a également jugé opportun de présenter aux institutions de l'Union un rapport au titre de l'article 11, paragraphe 8, du règlement (CE) no 1073/1999 sur ces éventuels problèmes systémiques, contenant les recommandations nécessaires (24). Il a estimé que les institutions devaient connaître les questions soulevées par le comité sur le plan procédural ainsi que les recommandations adressées au directeur général, qui peuvent constituer de nouveaux éléments de réflexion aux fins de l'amélioration du texte du règlement (CE) no 1073/1999. L'analyse correspondante est jointe au présent rapport en tant qu'annexe III.

32. Le directeur général de l'OLAF a remis en cause le pouvoir du comité de surveillance de rendre des avis formels sur des dossiers individuels. Le comité s'oppose fermement à cette remise en question et souligne que l'examen de dossiers individuels et la formulation des conclusions qui en résultent sont une composante indispensable de sa mission de contrôle, qui le met en mesure de communiquer rapidement les résultats de son travail et les problèmes potentiels qu'il a décelés. Il permet au directeur général de réagir promptement face aux risques et, le cas échéant, de prendre les mesures appropriées pour améliorer l'activité d'enquête de l'OLAF. Pendant la période de référence, le comité a informé le directeur général de l'OLAF des résultats de son contrôle d'un autre dossier individuel et lui a également adressé des recommandations à ce sujet.

33. D'autre part, lorsque les conclusions établies par le comité de surveillance lors de l'examen d'un dossier individuel soulèvent des questions d'ordre plus systémique concernant la manière dont l'OLAF conduit ses enquêtes, il est à l'évidence de son devoir d'examiner ces questions. L'article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999 ne fait pas obstacle à ce que le comité rende des avis sur des dossiers individuels, pour autant qu'il n'interfère pas dans le déroulement des enquêtes en cours. Le comité souligne que, à la date de la publication de son avis no 2/2012, l'enquête de l'OLAF était déjà clôturée et que les recommandations formulées par le comité visaient donc à améliorer les activités d'enquête futures de l'Office, et non à interférer dans les mesures d'enquête que l'Office avait déjà prises dans l'enquête en question.

3. Contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF — informations sur des dossiers individuels communiquées par le directeur général de l'OLAF

3.1. Informations fournies au comité de surveillance

3.1.1. Enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999:

Lorsqu'une enquête est engagée depuis plus de neufmois, le directeur informe le comité de surveillance des raisonsqui ne permettent pas encore de conclure l'enquête et du délaiprévisible nécessaire à son achèvement.

34. Le comité de surveillance a reçu 188 rapports sur les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois (ci-après les «rapports neuf mois») pendant la période de référence (25). Le secteur comptant le plus grand nombre de dossiers ouverts depuis plus de neuf mois est celui de l'aide extérieure et des fonds de préadhésion (26), tandis que les secteurs qui en comptent le moins sont ceux du tabac et de la contrefaçon (27), et des nouveaux instruments financiers (28). Sur ces 188 rapports «neuf mois», 113 ont été transmis en janvier 2013, après qu'un examen interne de la pratique de l'OLAF a révélé que le comité n'avait pas reçu d'informations sur un certain nombre d'enquêtes engagées depuis plus de neuf mois. Le directeur général de l'OLAF a décidé de prendre une série de mesures pour améliorer cette pratique, notamment l'envoi au comité d'informations mensuelles agrégées sur ces dossiers et la mise en place de garanties supplémentaires pour éviter qu'une unité d'enquête ne laisse expirer le délai prévu pour la communication des informations. Le comité se félicite de l'engagement du directeur général à améliorer à la fois les informations qui lui sont transmises et les délais de transmission.

35. Les informations contenues dans les rapports «neuf mois» (en particulier des éléments tels que la description du dossier, les mesures d'enquête prises, l'incidence financière, les délais de prescription et les nouvelles mesures d'enquête proposées) sont essentielles pour l'analyse de la durée de ces dossiers par le comité de surveillance. Par ailleurs, avec les «évaluations des informations initiales» qui lui étaient régulièrement transmises en application d'un accord formel signé le 31 mars 2008 par l'ancien directeur général de l'OLAF, le comité disposait d'une autre source de renseignements précieuse. Ces informations complémentaires (exposant les motifs d'ouverture de l'enquête et accompagnées généralement d'un plan de travail) lui permettaient d'évaluer si l'enquête avait été ouverte en toute indépendance, à l'abri des pressions extérieures, et si elle était conduite de manière efficace.

36. À sa prise de fonctions, l'actuel comité de surveillance a constaté un changement radical de méthode dans ce domaine, notamment à partir de la mi-2012, lorsque les rapports «neuf mois» ne lui parvenaient plus que de manière irrégulière, avec une couverture très variable. À partir de septembre 2012, et sans accord préalable avec le comité, l'OLAF a modifié cette pratique de manière substantielle: de nombreuses informations figurant dans les rapports «neuf mois» étaient désormais noircies, tandis que les éléments factuels fournis au comité étaient systématiquement insuffisants. De surcroît, les avis de l'unité «Enquête — Sélection et révision», qui ont remplacé les évaluations des informations initiales à la suite de l'adoption des ISIP, n'étaient pas communiqués au comité. Celui-ci ne pouvait donc plus avoir une connaissance exacte des dossiers ni évaluer correctement si leur durée était justifiée.

37. Certains rapports «neuf mois» n'étaient pas conformes aux exigences de l'article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999 (29). Le comité de surveillance a relevé, notamment, que des informations essentielles telles que le délai de prescription faisaient souvent défaut (30), y compris dans les rapports finals (31). Il lui était donc très difficile de déterminer les dossiers auxquels les autorités judiciaires nationales n'allaient pas pouvoir donner suite pour cause de prescription.

3.1.2. Recommandations aux institutions

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999:

Le directeur informe le comité des cas oùl'institution, l'organe ou l'organisme concerné n'a pas donnésuite aux recommandations qu'il a faites.

38. Le comité de surveillance n'a reçu aucune information, pendant la période de référence, sur les cas où une institution, un organe ou un organisme n'a pas donné suite aux recommandations faites par l'OLAF. Il est préoccupé par le fait que cette situation n'était pas due à l'application intégrale des recommandations de l'OLAF, mais plutôt à l'absence d'un système de compte rendu entre l'OLAF et les destinataires des recommandations, pourtant indispensable.

39. Le comité de surveillance a remarqué que, à la suite de l'entrée en vigueur des nouvelles ISIP, l'OLAF a introduit un nouveau modèle de formulaire pour la rédaction des recommandations adressées aux institutions, organismes ou organes de l'Union sur les suites à donner aux dossiers concernés de l'OLAF (32). Il se félicite de ces changements et espère qu'ils permettront à l'OLAF et à lui-même d'effectuer à l'avenir un suivi adéquat des recommandations de l'Office. Il salue également l'engagement de l'OLAF à améliorer cet aspect de son activité, comme indiqué dans son plan de gestion annuel.

3.1.3. Cas nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999:

Le directeur informe le comité des cas nécessitantla transmission d'informations aux autorités judiciaires d'unÉtat membre.

40. Le nombre de dossiers portés à l'attention du comité de surveillance au cours de la période de référence a fortement augmenté par rapport aux années précédentes (33), grâce aux mesures mises en place au sein de l'OLAF pour accélérer la clôture des dossiers, en commençant par ceux qui étaient ouverts depuis longtemps. Le comité a donc été confronté à la situation paradoxale de devoir contrôler un plus grand nombre de dossiers, alors même que l'OLAF réduisait de manière drastique les outils de contrôle dont il disposait.

41. À partir de mars 2012, le comité de surveillance et son secrétariat se sont vu refuser l'accès aux archives électroniques des dossiers clôturés de l'OLAF (dans le CMS). Tout en comprenant les exigences de la protection des données invoquées par le directeur général de l'OLAF (34), le comité a estimé que les procédures mises en place pour la transmission des données pertinentes ne permettaient pas, comme expliqué ci-après, d'obtenir des informations suffisantes et précises. Il a donc consacré beaucoup de temps et d'efforts à discuter avec le directeur général de l'établissement de procédures viables pour la transmission des informations nécessaires.

42. De mars à septembre 2012, la mise en place d'un premier ensemble d'instructions destinées aux responsables s'est faite dans un certain désordre, et les pratiques différaient selon les unités d'enquête (35). Il semble que cela soit dû principalement au fait que, après la réorganisation de l'OLAF et l'adoption des ISIP le 1er février 2012, la tâche d'informer le comité de surveillance des cas nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales a été décentralisée, passant de l'ancienne unité «Conseil judiciaire et juridique» aux unités d'enquête chargées des dossiers. Le comité a proposé à l'OLAF (en mai 2012) une grille pour l'évaluation du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans ces dossiers, destinée à lui en faciliter l'analyse, mais l'OLAF ne l'a pas entièrement prise en compte.

43. Comme les informations transmises étaient la plupart du temps insuffisantes, le comité de surveillance a dû demander l'accès complet à la version électronique des dossiers de l'OLAF au sein du CMS. Certaines de ses demandes ont été soit refusées (36), soit traitées très tardivement. Après les avoir réitérées, il a obtenu à titre intermédiaire, en lieu et place d'un accès complet au CMS, des informations étendues sur les dossiers. Dans certains cas, il a jugé que ces informations complémentaires étaient suffisantes, mais, dans d'autres, il lui a fallu renouveler encore une fois sa demande d'accès au CMS, car les informations fournies étaient toujours insuffisantes ou approximatives. Son contrôle reposant entièrement (avant d'avoir accès au dossier) sur les informations fournies par l'OLAF, le comité est en droit d'attendre qu'elles soient précises et fiables.

44. Après l'adoption, en septembre 2012, de modalités de travail provisoires entre le comité de surveillance et l'OLAF (37), les instructions évoquées ci-dessus ont été modifiées (en décembre 2012). Tout en appréciant le fait que la transmission d'informations de l'OLAF au comité se soit, dans une certaine mesure, améliorée (38), celui-ci n'a pu que constater, cependant, que les informations transmises ne lui permettaient toujours pas, dans la pratique, d'exercer correctement sa fonction de contrôle, et ce pour plusieurs raisons: leur étendue ayant été réduite de manière drastique, les informations étaient largement insuffisantes (39); ces informations déjà très tronquées étaient parfois, de surcroît, excessivement passées au noir, alors qu'elles ne contenaient pas de données à caractère personnel, et malgré l'incontestable besoin d'en connaître du comité (40); parfois, les nouvelles instructions étaient appliquées de différentes manières au sein d'une même unité d'enquête; les instructions concernant le délai de transmission des informations au comité (41) ne sont pas pleinement satisfaisantes, dans la mesure où l'appréciation des raisons exceptionnelles pouvant justifier le raccourcissement du délai prévu de cinq jours est laissée au seul directeur général et où aucune procédure de consultation du comité n'est prévue en pareil cas.

45. Le comité de surveillance rappelle que l'approche en trois étapes convenue avec l'OLAF en septembre 2012 visait fondamentalement à créer un juste équilibre entre les obligations en matière de protection des données, telles qu'énoncées par le CEPD dans son avis de 2007, et la nécessité pour le comité d'obtenir les informations nécessaires pour lui permettre d'accomplir sa mission. Dans ces conditions, il regrette que l'OLAF soit allé au-delà de la nécessité de protéger les données à caractère personnel en réduisant fortement les informations fournies au comité et en expurgeant à l'excès, et sans nécessité aucune, ces informations déjà largement élaguées. La conséquence en a été que le comité a dû demander systématiquement l'accès au dossier complet, alors que cela aurait pu parfois être évité par l'apport d'informations suffisantes lors de la transmission d'un dossier aux autorités judiciaires nationales.

46. Le comité de surveillance souligne que le fait de disposer d'informations suffisantes sur les dossiers, transmises par l'OLAF en application de l'article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999 ou à la demande expresse du comité, est indispensable pour le contrôle adéquat de la fonction d'enquête de l'Office. En particulier, le comité fait observer que:

— il ne peut mettre en lumière les éventuelles pressions ou tentatives de violer l'indépendance de l'OLAF dans la conduite de ses enquêtes (refus de la part d'une institution, d'un organe ou d'un organisme de l'Union ou de la part d'un État membre de coopérer avec l'OLAF, refus d'assister ou d'informer l'OLAF ou retards injustifiés dans la fourniture de cette assistance ou de ces informations, sérieuses difficultés dans les relations entre l'OLAF et ses partenaires, demandes ou instructions déraisonnables adressées à l'OLAF et réactions de ce dernier, etc.) sans avoir accès à des informations qui pourraient se trouver dans les pièces du dossier de l'OLAF,

— il ne peut contrôler le respect par l'OLAF des droits fondamentaux et des garanties de procédure en se fondant uniquement sur les informations fournies dans les avis de l'unité 0.1, qui, au demeurant, n'abordent pas toutes les questions indiquées dans la grille d'évaluation proposée à l'OLAF par le comité,

— il ne peut contrôler la durée des enquêtes et leur bon déroulement en l'absence d'informations pertinentes sur les activités d'enquête effectuées et leur chronologie, y compris les éventuelles périodes d'inactivité, de même qu'il ne peut reconnaître les dossiers auxquels les autorités judiciaires nationales ne vont pas pouvoir donner suite pour cause de prescription, en l'absence d'indications sur les délais de prescription applicables,

— il ne peut évaluer les résultats et les suites des enquêtes effectuées par l'OLAF sans connaître les conclusions des enquêtes et les recommandations correspondantes adressées aux institutions de l'Union ou aux autorités compétentes des États membres.

3.2. Conclusions du comité de surveillance

47. Sur la base du contrôle des dossiers de l'OLAF et au vu des ISIP, le comité de surveillance a établi un certain nombre de conclusions concernant des aspects systémiques de la conduite des enquêtes de l'OLAF, qui rendraient nécessaires un nouvel examen et des modifications de la proposition modifiant le règlement (CE) no 1073/1999. Ces conclusions figurent à l'annexe 3 du présent rapport. D'autres constatations, tirées principalement du contrôle des dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, sont reprises ci-après.

3.2.1. Indépendance dans la fonction d'enquête

48. Le comité de surveillance a examiné, dans les dossiers qui lui ont été transmis, les domaines où l'indépendance de l'OLAF pourrait être en jeu, notamment la coopération et l'échange d'informations avec les institutions, organes et organismes de l'Union et avec les États membres dans le cadre de sa fonction d'enquête.

49. L'examen des rapports finals d'enquête et des pièces de dossier à sa disposition a permis au comité de surveillance de relever les aspects de la coopération avec les institutions et organismes de l'Union susceptibles de nuire à l'indépendance des enquêtes menées par l'OLAF: retards ou omissions dans les réponses aux demandes d'information de l'OLAF; réticence à informer l'OLAF de cas de fraude possible; demandes de l'institution de l'Union concernée au directeur général de l'OLAF subordonnant l'accès aux locaux de l'institution ou la communication d'informations ou de documents au remplacement du ou des enquêteurs chargés de l'affaire; demande adressée à un membre de la Commission par l'institution de l'Union concernée questionnant le bien-fondé de certaines mesures d'enquête et l'invitant à prendre, à l'égard du ou des enquêteurs de l'OLAF chargés de l'affaire, les «mesures qui s'imposent». Le comité apprécie que, dans ce dernier cas, le membre de la Commission ait répondu en déclarant que l'indépendance de l'OLAF exigeait qu'il n'intervienne pas dans une enquête en cours, et qu'il en ait référé au directeur général de l'OLAF.

50. Le comité de surveillance a constaté par ailleurs que les autorités des États membres coopéraient diligemment, en règle générale, avec l'OLAF, en lui fournissant assistance et informations, à sa demande ou de leur propre initiative. Il a cependant relevé que, dans les cas où la transmission du dossier aux autorités judiciaires nationales après finalisation de l'enquête avait considérablement tardé (jusqu'à neuf mois), la cause était le peu d'empressement de ces autorités à se saisir des dossiers en question. Le comité encourage l'OLAF à maintenir des contacts étroits avec les autorités compétentes des États membres, afin d'améliorer leur coopération. Il espère que l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 1073/1999 modifié apportera des changements significatifs dans ce domaine.

3.2.2. Respect par l'OLAF des droits fondamentaux et des garanties de procédure

51. Le comité de surveillance a relevé, dans les dossiers examinés au cours de la période de référence, des dysfonctionnements qui s'expliquent généralement par le fait que 2012 a été une année de transition, où la plupart des enquêtes ont été conduites pour partie selon les règles de l'ancien manuel de l'OLAF et pour partie selon les nouvelles ISIP. La plupart des dysfonctionnements étaient imputables à l'insuffisance des règles de procédure énoncées dans l'ancien manuel de l'OLAF ou à des défaillances dans leur application (42).

52. L'adoption des ISIP et la réorganisation interne de l'OLAF étaient notamment motivées par le souci de renforcer la protection des droits fondamentaux et des garanties procédurales en donnant la priorité à la protection de l'identité des sources. Le comité de surveillance se félicite de ces améliorations, mais observe cependant que certains problèmes ont persisté même après l'adoption des ISIP, pour les mêmes raisons (absence de règles claires dans les ISIP ou défaillances dans leur mise en œuvre) (43). Estimant que ces problèmes appellent des clarifications dans le texte du nouveau règlement (CE) no 1073/1999, il formule les recommandations nécessaires à l'annexe 3 du présent rapport.

53. Le comité de surveillance a également relevé que, dans certains des dossiers qu'il a examinés, les personnes concernées ont déposé des plaintes invoquant un non-respect par l'OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales devant la Cour de justice de l'Union européenne, le Contrôleur européen de la protection des données ou le Médiateur européen. À ce jour, et pour autant que le comité soit informé, la Cour de justice a rejeté comme irrecevables les recours en annulation formés contre des décisions de l'OLAF, tandis que le Médiateur européen n'a pas constaté de cas de mauvaise administration. Pour sa part, le Contrôleur européen de la protection des données a constaté que l'OLAF respectait généralement les règles en matière de protection des données, à l'exception d'une affaire où il a considéré que l'OLAF avait violé le droit à la protection des données à caractère personnel en divulguant sans nécessité l'identité d'un dénonciateur à son institution. À la lumière de cette décision, le comité rappelle à l'OLAF ses recommandations précédentes concernant la protection des dénonciateurs et des informateurs, formulées dans son avis no 5/2011.

54. Dans certains cas, l'OLAF a mis en œuvre une procédure de contrôle interne, à la demande des personnes concernées. Le comité de surveillance a pris acte du fait que le contrôle interne avait abouti à la conclusion que l'OLAF avait agi dans les limites de sa compétence, en respectant les droits fondamentaux et les garanties procédurales des personnes concernées.

55. Le comité de surveillance a également reçu sept plaintes qui lui étaient directement adressées. Il a pris note du fait que la plupart d'entre elles avaient également été soumises aux autorités compétentes de l'Union indiquées ci-dessus. Il n'en a tenu compte qu'à des fins d'information, dans le cadre de son contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF. À la lumière du texte actuel du règlement (CE) no 1073/1999, le comité ne se considère pas comme un organisme de traitement des plaintes, mais il n'en est pas moins intéressé à ce que l'OLAF le tienne informé de ces plaintes, afin de mieux détecter les problèmes systémiques potentiels liés à la conduite des enquêtes.

3.2.3. Durée des enquêtes

56. Afin de mettre en lumière les éventuelles pressions ou les tentatives de violer l'indépendance de l'OLAF dans la conduite de ses enquêtes, le comité de surveillance a accordé une grande attention à la durée des enquêtes, et en particulier aux raisons pouvant justifier la longueur de certaines d'entre elles. Il a examiné sous cet angle tous les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois ainsi que ceux transmis aux autorités judiciaires nationales.

57. Le comité de surveillance a eu souvent les plus grandes difficultés à déterminer les raisons de la longueur d'une enquête. Les rapports «neuf mois» qui lui ont été transmis indiquaient généralement les raisons de la durée de la période d'évaluation (44), mais ce n'était pas systématiquement le cas (45). De même, les raisons de la durée d'une enquête après son ouverture sont habituellement indiquées dans les rapports «neuf mois», mais rarement dans les rapports finals, alors que le comité ne dispose d'aucun autre outil de compte rendu lui permettant d'évaluer la durée des enquêtes après réception des rapports «neuf mois», à moins de demander l'accès au dossier complet. En outre, il a constaté que la date indiquée dans les rapports «neuf mois» pour l'achèvement de l'enquête n'était pas toujours respectée (46), mais l'OLAF ne lui a donné aucune explication à ce sujet. Le comité a décidé de contrôler cet aspect au cours de la période à venir.

58. Lorsqu'il a eu accès au dossier complet, le comité de surveillance a étudié de près la chronologie des mesures d'enquête qui avaient été prises, ce qui a fait apparaître d'importantes périodes d'inactivité, allant de plusieurs mois à deux ans. S'il n'a pas été en mesure, faute d'informations suffisantes, de se faire une idée complète des raisons expliquant la durée des enquêtes sur les dossiers examinés, il a pu néanmoins en élucider certaines, tant internes qu'externes.

59. Parmi les raisons touchant à l'organisation du travail d'enquête au sein de l'OLAF, le comité de surveillance a relevé la gestion inappropriée de certains dossiers (pilotage défaillant de l'équipe de direction et absence de système adéquat pour avertir des périodes d'inactivité), le changement du personnel affecté à certaines enquêtes (surtout après la réorganisation interne de l'OLAF, lorsqu'un certain nombre d'enquêteurs ont quitté les unités d'enquête et que leurs portefeuilles d'enquêtes ont dû être redistribués), la charge de travail des enquêteurs et la nécessité de définir les priorités des tâches. D'un autre côté, le principal facteur externe à l'OLAF qui a eu une incidence sur la durée des enquêtes était la nécessité pour l'Office d'attendre les réponses de ses partenaires (institutions, organes et organismes de l'Union ou États membres) à ses demandes d'informations (47) ou d'attendre l'issue des procédures judiciaires engagées dans les États membres (48).

60. Les dossiers examinés au cours de la période de référence ont également permis au comité de surveillance de prendre connaissance de certaines des mesures prises par le directeur général de l'OLAF pour accélérer la clôture d'un grand nombre de dossiers d'enquête ou de coordination. Par exemple, le directeur général a fixé aux enquêteurs de l'OLAF des délais précis et relativement courts pour finaliser les rapports d'enquête et proposer la clôture d'un dossier. En outre, pour les secteurs où les dossiers sont les plus nombreux, tels que l'agriculture et les Fonds structurels (49), il a créé une équipe d'enquête spéciale possédant les connaissances linguistiques et sectorielles adéquates, composée d'enquêteurs, de juristes, de chargés de mission et d'agents de renseignement chargés de traiter ces dossiers en priorité, afin d'en clôturer le plus possible avant la fin 2012. De son côté, l'unité «Enquête — Sélection et révision» a reçu pour instruction de traiter en priorité les propositions de clôture présentées par l'équipe spéciale d'enquête. En raison de l'importance de sa charge de travail pendant la période de référence et de l'insuffisance des effectifs de son secrétariat, le comité de surveillance a dû se limiter à enregistrer le résultat de ces mesures en termes quantitatifs (50).

3.3. Réforme du règlement (CE) no 1073/1999

61. Les ISIP ont anticipé à maints égards le contenu de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. L'alignement de ces instructions sur le texte futur du règlement et leur éloignement par rapport au règlement en vigueur ont donné lieu à des incohérences susceptibles d'avoir entraîné des vices de procédure dans les enquêtes menées au cours de la période de référence. Le comité de surveillance a contrôlé certaines des enquêtes de l'OLAF conduites selon les ISIP et a procédé à une analyse du texte de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. Ses observations, qui soulignent les risques d'une non-clarification des règles procédurales dans certains domaines, sont récapitulées à l'annexe III du présent rapport.

III. GESTION DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999:

Le directeur transmet au comité de surveillance, chaque année,le programme des activités de l'Office visées à l'article 1er du présent règlement. Le directeur tient le comitérégulièrement informé des activités de l'Office, de ses enquêtes, de leursrésultats et des suites qui leur ont été données.

1. Priorités de l'OLAF en matière d'enquête

62. Le plan de gestion annuel de l'OLAF comporte, en annexe, les «priorités de la politique en matière d'enquête» dont l'Office doit tenir compte pour décider de l'ouverture d'une enquête. Ces critères de priorité déterminent la décision d'ouvrir ou non une enquête, une fois établis la compétence de l'Office et le caractère sérieux des soupçons. Les cinq principaux critères sont la proportionnalité, l'utilisation efficiente des moyens d'enquête, la subsidiarité/valeur ajoutée, les objectifs d'action particuliers pour l'année concernée et l'incidence financière. Pour 2012, différents seuils ont été définis en fonction des domaines considérés (51).

63. La fixation de ces priorités doit permettre à l'OLAF d'utiliser de façon plus rationnelle les ressources limitées dont il dispose, tandis que leur publication renforce la transparence de son travail, ce que le comité de surveillance apprécie. Afin d'évaluer la planification et la direction stratégique des enquêtes, il avait l'intention de procéder à une analyse du processus de sélection des informations reçues par l'OLAF à la lumière des priorités d'enquête, de la politique de minimis et du plan de gestion annuel. Une attention particulière devait être accordée aux «dossiers rejetés», eu égard aux conséquences potentielles du principe d'opportunité en combinaison avec le principe d'exclusivité. Malheureusement, le manque d'effectifs notable de son secrétariat et les problèmes d'accès aux dossiers ont contraint le comité à remettre cette analyse à l'année prochaine.

64. Sans préjudice de l'analyse à venir, le comité de surveillance a cependant mené une réflexion préliminaire sur le sujet, qui lui a permis de constater que le seuil financier dans des domaines comme les douanes ou les Fonds structurels est très élevé (52). Il est préoccupé par le fait que des fraudes ou irrégularités potentielles dont l'incidence financière probable est inférieure, mais néanmoins importante, risquent de ne pas être prises en considération, malgré des preuves flagrantes. Il estime que, lorsque l'OLAF décide de ne pas prendre une affaire en charge, il devrait renforcer sa coopération avec les États membres, soit en leur transmettant les informations pertinentes, soit en leur apportant une assistance dans le cadre des dossiers de coordination, conformément à la mission qui est la sienne, en tant que service d'enquête, de contribuer à l'efficacité et au caractère dissuasif des mesures contre la fraude, la corruption ou toutes autres irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.

2. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d'enquête de l'OLAF

Article 6, paragraphe 2, de la décision de la Commissioninstituant l'OLAF:

Le directeur communique, après consultation du comité desurveillance, en temps utile au directeur général du Budget unavant-projet de budget, destiné à être inscrit à la ligne particulièredu budget général annuel relative à l'Office.

2.1. Budget

65. Le comité de surveillance a examiné l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2013 et a rendu son avis no 1/2012 sur le sujet, dans lequel il soutient la proposition de l'OLAF, sous réserve que ses recommandations soient prises en compte (53). Il a notamment relevé que, malgré des dispositions juridiques claires prévoyant que le comité doit être consulté sur l'avant-projet de budget de l'OLAF avant sa transmission au directeur général de la DG Budget de la Commission européenne (54), le directeur général de l'OLAF l'a toujours, jusqu'ici, transmis au comité après des réunions/modalités «techniques» avec la DG Budget. Le comité regrette que, de ce fait, une consultation approfondie et constructive n'ait jamais pu avoir lieu et que la transmission de l'avant-projet de budget soit devenue purement formelle. Il a donc insisté sur le fait qu'il doit être consulté utilement sur le prochain avant-projet de budget, et que cette consultation doit reposer sur un échange de vues réel et concret entre le directeur général de l'OLAF et le comité, avant transmission de l'avant-projet, sous quelque forme que ce soit, au directeur général de la DG Budget.

2.2. Organisation administrative et politique du personnel

66. Le comité de surveillance a continué de s'intéresser de près à la politique du personnel de l'OLAF, qui représente un facteur déterminant pour le succès des enquêtes de l'Office. Il a pris note des changements intervenus à la suite de la réorganisation interne de l'OLAF le 1er février 2012. Sans préjudice d'une évaluation future des avantages qu'aura apportés cette réorganisation, le comité s'est félicité de la stratégie visant à concentrer les ressources sur les enquêtes, à séparer les structures d'enquête de celles chargées des politiques, et à se recentrer sur les activités d'enquête essentielles, ce qui devrait contribuer à renforcer l'efficacité de l'activité d'enquête de l'OLAF.

67. Constatant que la réorganisation interne de l'OLAF a entraîné d'importants redéploiements de personnel accompagnés de modifications dans les fonctions exercées, voire d'une redistribution complète des tâches, le comité de surveillance a recommandé au directeur général de l'OLAF, dans son avis no 1/2012, d'élaborer une stratégie des ressources humaines fondée sur une évaluation des besoins des activités actuelles de l'OLAF et centrée sur la formation, l'évolution de carrière, la planification des remplacements et le juste équilibre entre personnel des services d'appui et personnel de la fonction principale d'enquête (55). Il a appelé le directeur général à prendre une décision définitive sur la question des agents temporaires et a formulé également des recommandations concernant la dotation en personnel de son secrétariat (effectifs, conditions de nomination, évaluation et promotion).

68. Le comité de surveillance a également soutenu le directeur général de l'OLAF dans sa demande aux institutions de l'Union de renforcer la capacité de l'Office à conduire ses enquêtes en lui allouant des ressources suffisantes en personnel. En décembre 2012, le directeur général de l'OLAF et le président du comité de surveillance ont adressé une lettre conjointe aux présidents de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne pour attirer leur attention sur la situation des effectifs de l'OLAF. Ils ont souligné le rôle vital que joue l'OLAF dans la protection des intérêts financiers de l'Union, tout particulièrement en ces temps d'austérité, où l'on est confronté à une recrudescence des fraudes et des irrégularités. Ils ont fait valoir que l'invitation faite à l'OLAF de réduire ses effectifs globaux, alors que, dans le même temps, le nombre d'allégations de fraude portées à la connaissance de l'Office et le nombre d'enquêtes qu'il a ouvertes en 2012 ont considérablement augmenté, entraînera inévitablement une réduction de ses capacités fondamentales d'enquête. Le comité regrette que la situation des effectifs de l'OLAF n'ait connu aucun changement à la suite de cette demande.

IV. RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS DE L'UNION EUROPÉENNE ET LES AUTRES PARTENAIRES

1. Relations avec l'OLAF

69. Parallèlement à ses réunions régulières avec le directeur général de l'OLAF (56), le comité de surveillance a rencontré à plusieurs reprises (57) l'encadrement et le personnel de l'OLAF, pour des échanges de vues sur des questions telles que le plan de gestion de l'Office, son budget ou les résultats du contrôle effectué par le comité sur des dossiers individuels. En particulier, M. L. Kuhl, chef de l'unité D.1 de l'OLAF, a participé à la réunion du comité de surveillance du 27 septembre 2012, où il lui a présenté l'état actuel des négociations sur le Parquet européen. M. Kuhl a répondu à des questions du comité concernant, notamment, les positions qu'occuperaient l'OLAF et le comité au sein d'un tel organe. Le comité de surveillance est très attentif à ce projet et a exprimé le souhait d'être davantage associé à son développement.

2. Relations avec les institutions de l'Union européenne

70. En sa qualité d'organe interinstitutionnel, le comité de surveillance a particulièrement à cœur d'entretenir des relations solides avec les institutions de l'Union, dont il a rencontré les membres à plusieurs reprises au cours de la période de référence.

71. Le commissaire chargé de la fiscalité, de l'union douanière, de l'audit et de la lutte antifraude, M. Algirdas Šemeta, a participé à la réunion du comité de surveillance du 23 janvier 2012, au cours de laquelle il a remercié les membres du comité sortant pour la qualité de leur travail et souhaité la bienvenue au comité entrant. M. Šemeta a indiqué que le nouveau comité prenait ses fonctions à un moment très intéressant, compte tenu de la réorganisation de l'OLAF, qui prendrait effet le 1er février 2012, et de la prochaine réforme du règlement (CE) no 1073/1999. M. Šemeta a passé en revue les changements les plus importants qui allaient intervenir. Il a exprimé l'espoir que les contacts étroits entre son cabinet et le comité se poursuivraient à l'avenir. Par ailleurs, deux réunions bilatérales ont eu lieu entre le commissaire Šemeta et le président du comité.

72. Le comité de surveillance a également rencontré le président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (ci-après la «commission CONT») et certains de ses membres, avec lesquels il a discuté de questions relatives à la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 et à l'analyse par le comité de dossiers individuels de l'OLAF. En novembre 2012, il a rencontré, de sa propre initiative, la commission CONT pour lui expliquer les problèmes auxquels il se heurtait dans l'exercice de sa mission de contrôle régulier de la fonction d'enquête de l'OLAF.

73. En décembre 2012, la commission CONT, par la voix de son président, a invité le comité de surveillance à lui faire part de ses conclusions sur l'enquête de l'OLAF ayant conduit à la démission d'un membre de la Commission européenne. Le comité a répondu à cette demande par écrit, et trois de ses membres ont également participé à une réunion de la commission CONT tenue à huis clos. À ces deux occasions, le comité a informé la commission CONT qu'il avait adopté un avis sur ce dossier particulier, lequel avis avait été transmis au directeur général de l'OLAF. Néanmoins, compte tenu de l'obligation légale imposée par l'article 8 du règlement (CE) no 1073/1999 de respecter la confidentialité des enquêtes, le comité n'était pas en mesure, à ce stade, de soumettre cet avis ou ses conclusions à la commission CONT, puisque cela aurait impliqué de révéler des éléments d'une affaire de l'OLAF faisant l'objet d'une procédure judiciaire dans un État membre.

74. Pendant la période de référence, le comité de surveillance a également rencontré Mme Ingeborg Grässle, membre de la commission CONT et rapporteur sur la réforme du règlement, qui a assisté à la réunion du comité en avril 2012. Mme Grässle a exprimé son soutien au comité et à son travail, en indiquant que le Parlement européen considérait le comité comme un partenaire essentiel dans sa coopération avec l'OLAF et qu'il était donc particulièrement vigilant sur ses conditions de travail, afin de lui permettre d'exercer correctement sa mission de contrôle.

3. Relations avec les autres partenaires

75. En réponse à une invitation de la Chambre des Lords britannique (58), le comité de surveillance a témoigné le 7 novembre 2012 dans le cadre de l'enquête de la Chambre sur la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Il a donné un aperçu général de ses responsabilités, en soulignant qu'il n'avait pas seulement pour mission de contrôler l'exercice de la fonction d'enquête de l'OLAF, et donc d'évaluer le bon déroulement des enquêtes, mais aussi, plus particulièrement, d'assister le directeur général de l'OLAF dans l'accomplissement de sa tâche. Il a expliqué qu'il remplissait son rôle en contrôlant régulièrement les dossiers de l'OLAF, en rendant des avis au directeur général, en formulant des questions et des critiques et en émettant des recommandations à l'intention de l'OLAF toutes les fois que nécessaire, ainsi qu'en présentant des rapports aux institutions de l'Union.

V. MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

1. Réunions et rapporteurs

76. De janvier 2012 à janvier 2013, le comité de surveillance a tenu onze réunions plénières à Bruxelles. Le président, les rapporteurs et les membres du secrétariat se sont en outre rencontrés régulièrement pour travailler sur des questions particulières ainsi que pour assurer la préparation et le suivi des réunions plénières.

77. Pour chacune des principales questions à traiter, le comité de surveillance a désigné un rapporteur. C'était le cas, en particulier, pour le budget de l'OLAF, la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, l'analyse des «Instructions au personnel sur les procédures d'enquête» (ISIP) du directeur général de l'OLAF, l'analyse des «dossiers rejetés» en général et l'analyse des dossiers spécifiques transmis aux autorités judiciaires nationales. Le rapporteur a travaillé avec le secrétariat du comité pour élaborer un projet d'avis ou de rapport à débattre lors des réunions plénières.

2. Secrétariat

78. Les responsabilités du secrétariat du comité de surveillance sont définies dans le règlement intérieur du comité (59), qui prévoit qu'il contribue à l'exécution efficace des tâches assignées au comité, en particulier en ce qui concerne sa fonction de suivi. Le secrétariat doit pouvoir fonctionner en toute indépendance et assister le comité dans l'accomplissement de ses tâches. Étant donné, d'une part, que les membres du comité sont des experts extérieurs aux institutions de l'Union qui occupent des postes à haute responsabilité dans leurs pays respectifs et qui exercent donc leur fonction de membres du comité parallèlement à leur activité en titre dans leur pays, et, d'autre part, qu'ils se réunissent tous les mois en séance plénière, il est de la plus haute importance qu'ils puissent s'appuyer sur un secrétariat solide et suffisamment pourvu en personnel. Cela garantirait la véritable indépendance du comité, qui est elle-même déterminante pour préserver celle de l'OLAF.

79. C'est pourquoi le comité de surveillance désapprouve fermement que, au début du mandat de ses membres actuels en 2012, le directeur général de l'OLAF ait unilatéralement supprimé 25 % des postes du secrétariat, remplacé deux membres du personnel et nommé un nouveau chef du secrétariat (qui est aussi le secrétaire du comité) sans consultation ni consentement préalables du comité. Cette mesure était contraire à la pratique précédemment suivie, instituée par le comité de surveillance et l'OLAF en accord avec la Commission européenne, et selon laquelle les membres du personnel du secrétariat du comité ne sont nommés qu'avec l'accord de celui-ci, afin de garantir sa pleine indépendance dans l'accomplissement de ses tâches. Quant à la nomination du chef du secrétariat, cette pratique est régie avec précision par le règlement intérieur du comité de surveillance (60). Celui-ci a décidé d'approuver la nomination du nouveau chef du secrétariat, sans toutefois accepter le changement apporté à la pratique établie, laquelle fait obligation au directeur général de n'introduire aucun changement dans le secrétariat du comité sans le consentement préalable de ce dernier.

80. Le comité de surveillance a constamment rappelé au directeur général de l'OLAF la nécessité d'augmenter les effectifs de son secrétariat. À la fin de la période de référence, le directeur général a accepté de pourvoir le secrétariat du comité d'un poste supplémentaire, mais cet engagement ne s'est pas encore concrétisé.

81. Dans un document de synthèse adressé le 23 mai 2012 au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, le comité de surveillance a souligné que, pour fonctionner de manière indépendante et efficace, il avait besoin d'un secrétariat indépendant, doté d'effectifs suffisants et placé sous son contrôle exclusif (61).

(1) Article 11 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1).

(2) Articles 4 à 6 et considérant 5 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

(3) JO L 308 du 24.11.2011, p. 114.

(4) Mme Schembri s'est tenue éloignée des travaux du comité de surveillance à compter d'octobre 2012 et a démissionné en mars 2013, date à laquelle elle a été remplacée par un nouveau membre, M. Tuomas Pöysti.

(5) Le CMS est un système électronique de gestion des dossiers grâce auquel l'OLAF dispose d'une ressource unique pour l'ensemble des informations liées à ses enquêtes. En assurant un enregistrement électronique de tous les documents rattachés à chaque dossier, le CMS permet aux enquêteurs de gérer l'ensemble des informations en rapport avec leurs dossiers. Chaque dossier électronique contient l'historique d'une affaire depuis les informations initiales jusqu'aux éventuelles activités de suivi, en passant par la sélection et l'enquête. En septembre 2008, le comité de surveillance et l'OLAF sont parvenus à un accord sur la mise en place d'un module «comité de surveillance» au sein du CMS, dans l'idée de faciliter l'accomplissement des tâches du comité tout en respectant les obligations de protection des données à caractère personnel. Cet accord a été partiellement mis en œuvre pour l'accès automatique aux enquêtes clôturées jusqu'en mars 2012.

(6) Voir section 3.1.3 du présent rapport.

(7) Voir, à cet égard, l'arrêt du 8 juillet 2008 dans l'affaire T-48/05, Franchet et Byk/Commission.

(8) Voir avis du comité de surveillance no 4/2011, point 40.

(9) Opinion on a notification for prior checking received from the Data Protection Officer of the European Anti-Fraud Office (OLAF) on Regular monitoring of the implementation of the investigative function, 19 juillet 2007, dossier 2007-73.

(10) Voir point 71 du présent rapport.

(11) Article 30, paragraphe 2, des ISIP: «À compter du 1er février 2012, toutes les évaluations d'informations concernant des membres, des fonctionnaires ou d'autres agents de l'UE enregistrées dans l'OLAF avant le 1er février 2012 doivent être traitées par l'unité d'enquête concernée selon les procédures applicables à la date de l'enregistrement. L'unité d'enquête doit faire des propositions visant soit à ouvrir un dossier d'enquête ou de coordination, soit à rejeter le dossier et, conformément aux nouvelles procédures, elle doit les soumettre pour avis à l'unité “Enquête — Sélection et révision”».

(12) 221 enquêtes et 202 dossiers de coordination.

(13) Voir arrêts du 10 juillet 2003 dans l'affaire C-15/00, Commission/Banque européenne d'investissement, point 164, et dans l'affaire C-11/00, Commission/Banque centrale européenne, point 141.

(14) Voir le projet de recommandation du Médiateur européen dans son enquête concernant la plainte 856/2008/BEH contre l'Office européen de lutte antifraude du 9 décembre 2010. Le Médiateur a conclu que l'OLAF n'avait pas établi que sa pratique de déléguer le pouvoir du directeur général d'ouvrir et de clôturer des enquêtes au directeur chargé des enquêtes et des opérations était conforme à la loi, et il a recommandé à l'OLAF de reconsidérer cette pratique.

(15) Voir Decision of the European Ombudsman closing his inquiry into complaint 856/2008/BEH against the European Anti-Fraud Office (décision du Médiateur européen du 11 novembre 2011).

(16) Voir point 17 du présent rapport.

(17) Voir le rapport annuel 2012 de l'unité 0.1 de l'OLAF (unité «Enquête — Sélection et révision»).

(18) Voir article 11, paragraphe 6, et article 12 des ISIP.

(19) Par exemple, dans certains cas, les décisions de nomination de membres du personnel ou les mandats écrits pour l'exécution d'activités d'enquête n'ont été émis qu'une fois ces activités terminées, quand ils ne faisaient pas complètement défaut.

(20) Article 12, paragraphe 1, des ISIP: «Lorsque l'unité d'enquête envisage de mener une activité d'enquête requérant l'habilitation du directeur général conformément à l'article 11, paragraphe 6, ou une mission d'enquête dans un pays tiers, elle doit présenter à l'unité “Enquête — Sélection et révision” une demande de décision concernant l'activité d'enquête proposée». L'article 11, paragraphe 6, prévoit que «les membres de l'unité d'enquête exercent les activités d'enquête suivantes sur production d'une habilitation écrite délivrée par le directeur général et dans laquelle sont indiquées leur identité et leur qualité ainsi que l'activité d'enquête qu'ils sont habilités et mandatés à exercer: a. entretiens avec les personnes concernées; b. inspections des lieux; c. contrôles sur place; d. opérations de police scientifique; e. contrôles et vérifications prévus par les réglementations sectorielles».

(21) Article 21 des ISIP.

(22) Voir arrêt Franchet et Byk/Commission, précité, points 163 à 170.

(23) Pour des raisons de confidentialité, l'avis no 2/2012 n'est pas joint en annexe.

(24) Pour des raisons de confidentialité, ce rapport n'est pas joint en annexe.

(25) Dans l'intervalle, 46 de ces 188 enquêtes d'une durée de plus de 9 mois ont été clôturées (soit 25 % sur la période de référence).

(26) 67 rapports (35 % du nombre total de rapports «neuf mois» reçus par le comité de surveillance).

(27) 5 rapports.

(28) 12 rapports.

(29) Par exemple, le délai prévisible nécessaire à leur achèvement n'était pas indiqué pour cinq dossiers.

(30) Sur les 188 rapports, 89 ne faisaient aucune mention des aspects liés à la prescription.

(31) Jusqu'au 1er février 2012, cette information figurait généralement dans le rapport d'enquête final ou dans un document récapitulant les principaux aspects du dossier que l'ancienne unité «Conseil judiciaire et juridique» adressait au comité de surveillance.

(32) Ce formulaire comporte un paragraphe distinct où il leur est demandé de signaler à l'OLAF, dans le délai indiqué, toute mesure ou décision prise pour donner suite à ses recommandations.

(33) De 40 dossiers par an, en moyenne, à 83 dossiers sur la période de référence.

(34) Voir point 13 du présent rapport.

(35) Tous les documents requis n'ont pas été transmis au comité de surveillance: dans certains cas, il n'a reçu que la lettre d'accompagnement, sans aucun document joint, tandis que, dans d'autres, il a reçu au contraire la copie de l'intégralité d'un dossier. Certains dossiers ont été transmis par courrier électronique interne sans demander d'accusé de réception, qui sert pourtant de preuve que l'OLAF a informé le comité avant la transmission du dossier aux autorités judiciaires nationales; souvent aussi, l'accusé de réception n'a pas été enregistré dans le CMS.

(36) Au départ, le comité de surveillance s'est vu refuser l'accès à 18 dossiers (un en mars 2012, 17 en mai 2012), au motif soit que la nécessité invoquée par le comité d'examiner le traitement par l'OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales n'était pas suffisante, soit qu'une motivation fondée uniquement sur l'article 11 du règlement (CE) no 1073/1999 (par exemple pour examiner d'éventuelles atteintes à l'indépendance de l'OLAF dans sa fonction d'enquête ou les raisons pour lesquelles il n'était pas possible de conclure l'enquête) n'était pas suffisante pour justifier l'accès à un dossier contenant des données à caractère personnel. Le directeur général de l'OLAF a finalement accepté d'accorder l'accès à tous ces dossiers après l'adoption des modalités de travail en septembre 2012.

(37) Voir point 13 du présent rapport.

(38) Depuis septembre 2012, aucune des demandes d'accès du comité de surveillance n'a été rejetée, et elles ont généralement été traitées en temps utile (de 1 à 14 jours ouvrables — exceptionnellement).

(39) La lettre de transmission à l'autorité judiciaire nationale et les recommandations ne figurent plus parmi les documents à transmettre au comité de surveillance. Quant au contenu de la version abrégée et anonymisée du rapport final, les instructions du directeur général de l'OLAF prévoient qu'il doit comporter «des encadrés donnant des informations sur l'enquête et sur l'incidence financière ou autre, ainsi qu'un résumé du dossier», mais les sections contenant des informations sur les activités d'enquête menées et les éléments de preuve recueillis ou sur les activités de coordination assurées, les montants à recouvrer ou dont la dépense indue a été prévenue, l'évaluation juridique des faits (notamment la description de la législation de l'Union violée, les éventuelles dispositions nationales concernées et les délais de prescription applicables), les déclarations de la ou des personnes concernées et les conclusions de l'enquête doivent être entièrement supprimées.

(40) Certaines unités d'enquête ont noirci des informations telles que le type d'activité d'enquête menée par l'OLAF, la direction générale de la Commission à laquelle était transmis le rapport final ou l'autorité nationale avec laquelle l'OLAF coopérait, le stade de la procédure nationale ou le montant à recouvrer.

(41) Les nouvelles instructions indiquent que «les documents à transmettre au comité de surveillance doivent lui être communiqués en règle générale cinq jours ouvrables avant transmission aux autorités judiciaires. Tout raccourcissement du délai de cinq jours doit être justifié par des raisons exceptionnelles telles que l'urgence ou le caractère sensible des faits sous enquête. Toute proposition visant à raccourcir le délai de cinq jours est soumise à l'approbation préalable du directeur général».

(42) Activités d'enquête menées sans l'habilitation écrite prévue à l'article 6 du règlement (CE) no 1073/1999; divulgation par l'OLAF de l'identité d'un dénonciateur à son institution; divulgation par l'OLAF d'informations confidentielles et de données à caractère personnel relatives à un membre du personnel d'un organe de l'Union, personne concernée par une enquête de l'OLAF, à une autre institution de l'Union, alors que le besoin d'en connaître de cette dernière n'était pas établi.

(43) Mesures d'enquête prises par l'OLAF sur une base juridique incorrecte ou même sans base juridique claire et en l'absence de toute analyse juridique préalable; défaut d'information des personnes concernées sur la clôture de l'enquête, malgré la recommandation du Médiateur européen: Le droit fondamental à une bonne administration prévu à l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne exige qu'une personne ayant fait l'objet d'une enquête puisse raisonnablement s'attendre à être informée, dans un délai raisonnable, des résultats de cette enquête après sa clôture. (Voir Decision of the European Ombudsman closing his inquiry into complaint 3136/2008/(IP)EIS against the European Anti-Fraud Office — 16 février 2012).

(44) Pour les dossiers ouverts selon les règles de l'ancien manuel de l'OLAF.

(45) Ainsi, pour plusieurs dossiers ouverts en 2008 et 2009, la période d'évaluation s'était étendue sur une période allant de 12 à 24 mois, sans qu'aucune raison n'ait été indiquée dans les rapports «neuf mois».

(46) Sur les 188 dossiers pour lesquels le comité de surveillance a reçu des rapports «neuf mois», 48 indiquaient des dates prévues pour l'achèvement de l'enquête s'échelonnant de mars à décembre 2012. À ce jour, ces 48 dossiers sont toujours ouverts.

(47) Par exemple, dans l'un des dossiers ouverts depuis plus de neuf mois examinés par le comité, le fait que l'évaluation des informations initiales ait demandé 13 mois s'explique par la nécessité pour l'OLAF d'attendre une documentation détaillée de la part de l'État membre concerné.

(48) Par exemple, dans un dossier ouvert en 2008 que le comité a examiné, les procédures judiciaires sont toujours en cours dans deux États membres, raison pour laquelle la date prévue pour l'achèvement de l'enquête de l'OLAF ne pouvait pas être indiquée dans le rapport «neuf mois».

(49) Sur les 423 dossiers automatiquement convertis en dossiers d'enquête ou de coordination depuis le 1er février 2012, ces deux secteurs en comptabilisaient à eux seuls 302, dont 281 étaient toujours ouverts à la date du 1er juin 2012.

(50) Sur les 75 dossiers nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales et qui ont été clôturés et portés à la connaissance du comité de surveillance après le 1er février 2012, 42 ont été traités par les deux unités responsables des fonds agricoles et structurels.

(51) Voir les priorités de la politique en matière d'enquête pour 2012.

(52) Dans le domaine des douanes, le seuil d'incidence financière probable est fixé à 1 million d'EUR; dans celui des Fonds structurels, il s'établit à 500 000 EUR pour le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et à 1 million d'EUR pour le FEDER (Fonds européen de développement régional).

(53) Voir avis no 1/2012 en annexe du présent rapport.

(54) Article 6, paragraphe 2, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission.

(55) Le comité a pris note, à la lecture du plan de gestion annuel de l'OLAF pour 2013, qu'il comporte désormais des indicateurs relatifs à la gestion des ressources humaines.

(56) Huit réunions sur la période de référence (23 janvier 2012, 21 mars 2012, 27 juin 2012, 26 septembre 2012, 22 octobre 2012, 20 novembre 2012, 11 décembre 2012, 23 janvier 2013).

(57) Quatre réunions (21 mars 2012, 26 septembre 2012, 20 novembre 2012 et 22 janvier 2013).

(58) La sous-commission «Justice, institutions et protection des consommateurs» de la commission pour l'Union européenne de la Chambre des Lords a publié le 17 avril 2013 son douzième rapport sur la lutte contre la fraude dans les finances de l'Union [12th Report — The Fight Against Fraud on the EU's Finances] (http://www.publications.parliament.uk).

(59) Voir article 11 du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF.

(60) Voir son article 11.

(61) Le comité a estimé à cet égard que le texte actuel du règlement (CE) no 1073/1999 pouvait être amélioré en insérant des garanties supplémentaires, et il a donc proposé de prévoir, dans le règlement modifié, que i) le montant total des crédits du comité de surveillance et de son secrétariat soit inscrit séparément sur une ligne budgétaire spécifique consacrée à l'OLAF à l'intérieur de la section du budget général de l'Union européenne afférente à la Commission, et que ii) les effectifs du secrétariat correspondent au minimum à 2 % des effectifs de l'OLAF.

ANNEXE I CALENDRIER DES REUNIONS DU COMITE DE SURVEILLANCE 2012 Mois Date de la réunion JANVIER lundi 23 — mardi 24 FÉVRIER mardi 21 — mercredi 22 MARS mardi 20 — mercredi 21 AVRIL mardi 24 — mercredi 25 MAI mardi 29 — mercredi 30 JUIN mardi 26 — mercredi 27 SEPTEMBRE mardi 25 — mercredi 26 OCTOBRE mardi 23 — mercredi 24 NOVEMBRE mardi 20 — mercredi 21 DÉCEMBRE lundi 10 — mardi 11

2013 JANVIER mardi 22 — mercredi 23

ANNEXE II AVIS NO 1/2012 Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2013 Bruxelles, le 26 juin 2012 Lors de ses réunions des 24 et 25 avril, des 5 et 6 juin et du 26 juin 2012, le comité de surveillance (CS) de l'OLAF a examiné l'avant-projet de budget de l'Office pour 2013 et a adopté l'avis suivant. Conformément à l'article 11 du règlement (CE) no 1073/1999 (1), le comité de surveillance de l'OLAF a pour mission de conforter l'indépendance de l'Office dans l'exécution de sa fonction d'enquête. À cette fin, et pour assurer l'efficacité et l'efficience de son fonctionnement, un article spécifique a été créé pour l'OLAF dans le budget de la Commission. Dans ce contexte et en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Commission (2), le comité de surveillance a examiné l'avant-projet de budget de l'OLAF (APB) et rend l'avis suivant. I. Ressources Affectation de ressources aux activités prioritaires Le CS a régulièrement recommandé à l'OLAF, dans ses avis précédents sur le budget, d'allouer davantage d'effectifs à son activité essentielle — la conduite d'enquêtes — en redéployant du personnel des unités de soutien. Il a également proposé de préciser la distinction entre activités d'enquête et activités opérationnelles de l'OLAF. Le CS prend donc note de la réorganisation de l'OLAF entrée en vigueur le 1er février 2012, qui s'est traduite par les changements suivants: En 2011: Direction A (enquêtes et opérations): 84 (17 %) Direction B (enquêtes et opérations): 84 (17 %) Direction C (soutien opérationnel): 125 (25 %) Direction D (administration et affaires générales): 181 (36 %) Directeur général: 17 (%) Comité de surveillance: 8 (%) Total des effectifs: 499 (100 %) Total enquêtes: 168 (34 %) Total enquêtes + soutien opérationnel: 293 (59 %) Depuis le 1er février 2012: Unité 0.1 (Enquête — Sélection et révision): 25 (5 %) Direction A (enquêtes I): 95 (19 %) Direction B (enquêtes II): 100 (20 %) Direction C (soutien aux enquêtes): 86 (17 %) Direction D (politique): 110 (22 %) Direction R (ressources): 68 (13 %) Directeur général: 13 Comité de surveillance: 6 (%) Total des effectifs: 503 (100 %) Total enquêtes: 220 (44 %) Total enquêtes + soutien aux enquêtes: 306 (61 %) Il est trop tôt pour évaluer les avantages de la réorganisation et son incidence sur l'efficacité de l'Office, mais la stratégie visant à concentrer les ressources sur les enquêtes, à séparer les structures d'enquête des structures chargées des politiques et à se recentrer sur les activités d'enquête essentielles semble prendre la bonne direction. Suivi des enquêtes Selon des statistiques récentes de la Cour des comptes européenne (3), en 2008 et 2009, respectivement, 10 % et 4 % seulement des enquêtes de l'OLAF ont donné lieu à des condamnations par les autorités judiciaires nationales. Même en tenant compte du fait qu'il peut exister d'autres méthodes de suivi des enquêtes nécessitant le concours d'autres institutions et pas nécessairement celui des États membres, il y a lieu de soumettre cette question centrale de l'efficacité ultime du travail de l'Office à un examen attentif. Dans ce contexte, le comité déplore que la réorganisation de l'OLAF ait entraîné la disparition de l'unité spécialisée de suivi et le transfert des responsabilités de suivi aux enquêteurs. Ces derniers, en règle générale, ne possèdent pas les connaissances spécifiques (juridiques, linguistiques) requises et n'ont pas qualité pour seconder les autorités judiciaires nationales dans le suivi judiciaire, ou même pour en assurer un contrôle efficace. Cela risque de mener à une dissociation entre les enquêtes de l'OLAF (qui constituent en réalité une mesure préparatoire) et l'obtention d'une sanction ou d'une réparation effective dans une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire. Seul un suivi adéquat permet à l'enquête d'atteindre son résultat final. À défaut, l'OLAF risque d'abattre bien de l'ouvrage sans jamais produire de résultats concluants. Stratégie des ressources humaines La réorganisation de l'Office a entraîné d'importants redéploiements de personnel accompagnés de modifications dans les fonctions exercées, voire d'une redistribution complète des tâches. Dans ces circonstances, le CS réaffirme la position du comité précédent, selon laquelle il est essentiel de disposer d'une stratégie des ressources humaines qui soit fondée sur les besoins réels et bien identifiés de l'organisation, ainsi que sur ses priorités, afin d'impulser une orientation claire et d'optimiser l'utilisation des ressources existantes. Cette stratégie devrait se fonder de façon cruciale sur la formation continue liée à la mobilité interne et à la restructuration globale. Elle devrait viser l'équilibre optimal entre administrateurs, qui exercent la fonction principale d'enquête, et assistants, qui assurent les services de soutien. La stratégie des ressources humaines devrait également s'articuler autour des priorités suivantes: relations de travail avec la DG Ressources humaines et sécurité, recrutement, formation spécialisée, mobilité interne et évolution de carrière du personnel permanent et temporaire, et planification des remplacements. Agents temporaires Tout en reconnaissant les efforts substantiels déjà consentis ces dernières années, le CS ne peut que réitérer l'observation qu'il avait faite dans ses précédents avis, à savoir que la difficulté de mettre en place un système de promotion (ou de reclassement) du personnel temporaire demeure une source de préoccupation. Il constate avec déception qu'aucune solution n'a encore été trouvée à ce problème, qui participe de la question générale de la motivation du personnel de l'OLAF. Il serait souhaitable de donner une réponse claire aux agents temporaires sur la possibilité réelle d'une telle promotion, afin qu'ils puissent prendre les décisions appropriées concernant leur carrière. Recommandations: — Il est indispensable de créer les conditionsd'un suivi efficace des enquêtes. — Il importe de mettre en place une stratégie desressources humaines fondée sur une évaluation des besoinsdes activités actuelles de l'OLAF et centrée sur laformation, l'évolution de carrière, la planification desremplacements et le juste équilibre entre personnel desservices de soutien et personnel de la fonction principaled'enquête. — La question des agents temporaires doit êtrerésolue et la décision prise à leur égard doit leur êtrecommuniquée. II. Procédure budgétaire La décision de la Commission instituant l'OLAF prévoit clairement que le comité de surveillance doit être consulté sur l'avant-projet de budget (APB) de l'OLAF avant sa transmission au directeur général de la DG Budget (4). Jusqu'à présent, le directeur général de l'OLAF a toujours transmis l'APB au comité après des réunions/modalités «techniques» avec la DG Budget. Du fait de cette pratique, une consultation approfondie et constructive n'a jamais pu avoir lieu et la transmission de l'APB est devenue purement formelle. Le CS estime que la formulation d'un avis sur l'APB ayant une influence effective constitue l'une de ses fonctions principales. Conclusions: — Le comité de surveillance doit être consultéutilement sur le prochain APB, et cette consultation doitreposer sur un échange de vues réel et concret entre ledirecteur général et le comité, avanttransmission de l'APB, sous quelque forme que ce soit, audirecteur général de la DG Budget. III. Secrétariat du CS Ligne budgétaire Si l'on veut que la ligne budgétaire consacrée au CS soit pleinement informative et représentative du coût total de la surveillance, il faut qu'elle intègre le coût total des opérations, c'est-à-dire toutes les dépenses des membres du comité ainsi que toutes celles de son secrétariat (traitements, formation, déplacements, etc.). L'OLAF a le privilège de pouvoir transférer librement ses crédits d'un poste à un autre en fonction des besoins. Le regroupement du coût total de la fonction du comité de surveillance sur une ligne budgétaire séparée permettrait de s'assurer que les crédits affectés au CS sont effectivement utilisés pour la fonction de surveillance. Toutefois, les crédits non dépensés et restant inutilisés pourraient être redéployés sur d'autres postes du budget de l'OLAF. Ce redéploiement ne serait possible qu'avec notification pour accord préalable au CS. Le chef du secrétariat exercerait la fonction d'ordonnateur délégué pour la gestion du total des crédits affectés aux opérations du CS, sous le contrôle de ce dernier. Le fait de disposer d'une ligne budgétaire unique couvrant l'ensemble des dépenses facilitera la gestion de la structure de surveillance et engendrera des gains d'efficience, tout en permettant au directeur général de l'OLAF, après approbation du CS, de virer les crédits inutilisés vers d'autres lignes budgétaires de l'Office. Une ligne budgétaire séparée a l'avantage de la transparence tout en reflétant l'autonomie du CS. Elle permettra en outre aux trois institutions responsables de la nomination du comité de connaître de manière précise les ressources spécifiquement allouées à cette fonction de surveillance. Personnel Le CS réaffirme la position qu'il a déjà défendue dans ses précédents avis sur le budget de l'OLAF, concernant la nécessité d'une dotation minimale de huit postes de secrétariat, ce qui correspond aux besoins actuels du comité. Cela représente environ 2 % des effectifs de l'OLAF (5), ce que le CS considère comme le minimum pour pouvoir exercer sa mission de surveillance de manière efficace. Le CS n'est pas d'accord avec la décision prise par le directeur général en septembre 2011 et entrée en vigueur le 1er février 2012, sans consultation de l'actuel comité, de réduire de 25 % les effectifs de son secrétariat. D'autre part, le CS estime que la nomination du chef ou d'autres membres de son secrétariat, transferts internes compris, doit se faire en consultation étroite avec le comité, comme l'indique son règlement intérieur (6). Le CS reconnaît que le statut du personnel de la Commission européenne et le système d'évaluation et de promotion qu'il prévoit ne permettent pas actuellement au comité d'évaluer directement la performance des membres du secrétariat. Il estime toutefois que, même s'il appartient au directeur général de l'OLAF de se prononcer en dernier ressort sur l'évaluation du chef du secrétariat et la promotion des membres de ce dernier, ces décisions doivent s'appuyer sur l'avis du comité, sous l'autorité directe duquel est placé le secrétariat, comme le prévoit le règlement intérieur du comité (7). C'est la garantie de l'indépendance constante du secrétariat dans ses fonctions quotidiennes. Recommandations: — Il conviendrait de créer une ligne budgétaireséparée couvrant la fonction de surveillance (CS etsecrétariat). — La dotation en personnel du secrétariat devraitêtre de huit postes. — Les membres du personnel du secrétariat du CS nedevraient être nommés qu'avec l'accord du comité, afin degarantir la pleine indépendance du secrétariat dansl'accomplissement de ses tâches. — Les décisions du directeur général concernantl'évaluation du chef du secrétariat et la promotion desmembres de ce dernier devraient s'appuyer sur l'avis ducomité. IV. Conclusions Le CS soutient la proposition de budget de l'OLAF pour 2013, sous réserve que les recommandations ci-dessus soient prises en considération. Conformément à l'article 6, paragraphe 2, de la décision de la Commission du 28 avril 1999, l'OLAF doit transmettre le présent avis à l'autorité budgétaire. En outre, le CS tient à être régulièrement informé des mesures prises par l'OLAF en vue de la mise en œuvre des recommandations contenues dans le présent avis. (1) Règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1). (2) Article 6 de la décision 1999/352/ CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20). (3) Voir le rapport spécial no 2/2011 de la Cour des comptes européenne, annexe III, p. 40, tableau B. (4) L'article 6, paragraphe 2, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, précitée, dispose: «Le directeur communique, après consultation du comité de surveillance, en temps utile au directeur général du Budget un avant-projet de budget, destiné à être inscrit à la ligne particulière du budget général annuel relative à l'Office». (5) Selon le rapport de l'OLAF 2011, l'Office compte 437 collaborateurs. (6) L'article 11, paragraphe 3, du règlement intérieur du CS dispose: «En toutes circonstances, le chef du secrétariat informe le comité de surveillance des candidatures déposées pour devenir membre du secrétariat. Une fois les candidatures connues, le comité débat en séance plénière de la mesure dans laquelle elles répondent aux besoins du comité, afin de présenter une proposition de désignation au directeur général de l'OLAF» (JO L 308 du 24.11.2011, p. 114). (7) L'article 11, paragraphe 5, du règlement intérieur du CS dispose: «Le comité de surveillance évalue régulièrement le travail du chef et des membres du secrétariat.»