[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 8.2.2006

COM(2006) 43 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'utilisation des dispositions d'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certains cotisations, droits, taxes et autres mesures

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. Contexte 3

3. Remarques introductives sur la transposition et l'application des directives 4

3.1. Manque de respect du délai de transposition des directives en la matière 4

3.2. Application des directives dans les relations avec des nouveaux Etats membres 4

4. Analyse de l'utilisation des mesures d'assistance mutuelledans la periode 2003-2004 4

4.1. Remarques introductives 4

4.2. Les données statistiques 5

4.3. Evaluation des données statistiques 6

5. Initiatives communautaires pour renforcer l'assistance mutuelle au recouvrement 9

5.1. Introduction: des actions continues de support des Etats membres dans l'application de l'assistance mutuelle 9

5.2. Nouvelles initiatives pour améliorer l'assistance mutuelle 9

6. Conclusions et recommandations 10

6.1. Conclusions 10

6.2. Recommandations 10

1. INTRODUCTION

Pour les autorités fiscales nationales, dont le pouvoir d'exécution est limité au territoire de leur propre Etat membre, la mobilité accrue de personnes, de biens, de services et de capitaux dans tout le territoire de l'Union européenne peut engendrer des problèmes de recouvrement, notamment dans des cas de fraude fiscale.

Dans ces circonstances, l'assistance mutuelle des autorités nationales pour le recouvrement de créances fiscales, telle que régie par la Directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976[1] et la Directive 2002/94/CE de la Commission du 9 décembre 2002[2], s'avère un instrument utile voire indispensable. En effet, il ne suffit pas de détecter des cas de fraude, il faut également récupérer les impôts et les taxes qui sont dus, et le fait que les débiteurs se seraient installés ou auraient déplacés leurs patrimoines vers un autre Etat membre, ne saurait constituer un obstacle infranchissable pour le recouvrement des créances fiscales.

Le présent rapport résume les résultats de l'assistance mutuelle au recouvrement fournie sur base de cette nouvelle législation pendant les années 2003 et 2004.

2. CONTEXTE

En vertu de l'article 25, alinéa 2, de la Directive 76/308/CEE, tel que modifié par l'article premier, paragraphe 13, de la Directive 2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001[3], la Commission est tenue de rédiger régulièrement un rapport sur l'utilisation des dispositions concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, droits, taxes et autres mesures, que les Etats membres ont adoptés en transposant la Directive 76/308/CEE, et sur les résultats obtenus grâce à cette assistance mutuelle. Afin de permettre à la Commission à rédiger ces rapports, chaque Etat membre est tenu d'informer annuellement la Commission du nombre de demandes de renseignements, de notification et de recouvrement qu'il adresse et reçoit chaque année, du montant des créances concernées et des montants recouvrés. Etant donné que les Etats membres devaient transposer la Directive 2001/44/CE au plus tard le 30 juin 2002 et qu'ils devaient transposer au plus tard le 30 avril 2003 la Directive 2002/94/CE de la Commission du 9 décembre 2002 – la directive fixant les modalités pratiques nécessaires à l'application de certaines dispositions de la Directive 76/308/CEE, telle que modifiée par la Directive 2001/44/CE – le présent rapport est le premier rapport de ce genre, basé sur les informations communiquées par les Etats membres relatives aux demandes de renseignements, de notifications et de recouvrement qu'ils ont adressées et reçues en 2003 et 2004.

3. REMARQUES INTRODUCTIVES SUR LA TRANSPOSITION ET L'APPLICATION DES DIRECTIVES

3.1. Manque de respect du délai de transposition des directives en la matière

Ainsi qu'il a été décrit ci-dessus, la Directive de base 76/308/CEE a été modifiée par la Directive 2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001, qui devait être transposée dans le droit national au plus tard le 30 juin 2002. Les modalités pratiques d'application fixées par la Directive 2002/94/CE de la Commission du 9 décembre 2002 devaient être transposées dans le droit national au plus tard le 30 avril 2003.

La Commission constate que plusieurs Etats membres n'ont pas respecté les délais impartis par les directives susmentionnées. Dans un cas, la Commission a même dû saisir la Cour de Justice. Il s'agit notamment d'une procédure à l'encontre de la République italienne pour non communication des mesures nationales de transposition de la Directive 2002/94/CE (communiqué de presse IP/04/1506 du 20 décembre 2004).

3.2. Application des directives dans les relations avec des nouveaux Etats membres

Dans les affaires jointes C-361/02 et C-362/02 (Tsapalos et Diamantakis), la Cour devait répondre à la question de savoir si la Directive 76/308/CEE devait être interprétée en ce sens qu'elle s'appliquait aux créances douanières qui étaient nées dans un Etat membre (en l'espèce: l'Italie) et faisaient l'objet d'un titre émis par cet Etat avant l'entrée en vigueur de la directive dans l'autre Etat membre (en l'espèce: la Grèce), où l'autorité requise avait son siège.

Dans un arrêt du 1er juillet 2004, la Cour de Justice a répondu à cette question préjudicielle, en décidant que la Directive 76/308/CEE (modifiée) doit en effet être interprétée en ce sens qu’elle s’applique aux créances douanières qui sont nées dans un État membre et font l’objet d’un titre émis par cet État avant l’entrée en vigueur de ladite directive dans l’autre État membre, où l’autorité requise a son siège. La Cour considère les dispositions de la directive comme des règles de procédures, dont l'application n'est pas limitée aux seules créances nées après l'entrée en vigueur de cette directive dans l'Etat membre où l'autorité requise a son siège. Cette décision s'avère très importante, notamment à la lumière des adhésions de nouveaux Etats membres.

4. ANALYSE DE L'UTILISATION DES MESURES D'ASSISTANCE MUTUELLE DURANT LA PERIODE 2003-2004

4.1. Remarques introductives

4.1.1. Introduction tardive des statistiques

Plusieurs Etats membres ont communiqué leurs statistiques tardivement, en méconnaissance de la disposition de l'article 29 de la Directive 2002/94/CE, qui prévoit que chaque Etat membre doit faire parvenir ces informations à la Commission avant le 15 mars de chaque année.

4.1.2. Divergences dans les statistiques

En outre, les statistiques des différents Etats membres contiennent certaines incohérences. A l'origine, lors de la première transmission des statistiques concernant l'année 2003, la Commission a dû constater que les différences entre les chiffres transmis par chaque Etat membre étaient très élevées. Selon ces premières déclarations, le nombre total des demandes de recouvrement reçues par tous les Etats membres en 2003 n'atteignait que 70 % des demandes de recouvrement déclarées comme envoyées. Lors de la réunion du Comité de recouvrement[4] en octobre 2004, les Etats membres ont été invités à analyser à nouveau leurs statistiques. Dans les déclarations rectifiées que la Commission a reçues par après, le degré de divergence entre les données des Etats membres s'est fortement réduit. Ainsi, le nombre total des demandes de recouvrement reçues par tous les Etats membres en 2003, tel qu'il résulte de ce deuxième calcul, atteignait 99 % du nombre des demandes déclarées comme envoyées. Toutefois, pour l'année 2004, la divergence a de nouveau augmenté: le nombre de demandes de recouvrement déclarées comme ayant été reçues s'elève à 91 % du nombre de demandes déclarées comme ayant été envoyées.

Les Etats membres devraient être plus attentifs lors de l'établissement de leurs statistiques.

4.2. Les données statistiques

En tout cas, les statistiques fournies par les Etats membres démontrent un usage extensif des possibilités d'assistance mutuelle pendant les années 2003 et 2004.

4.2.1. Demandes de renseignements

D'après les statistiques communiquées par les Etats membres requis, le nombre total des demandes de renseignement reçues par ces Etats membres s'élevait à:

- en 2003: 435.

- en 2004: 727 (dont 81 reçues par des Etats membres qui ont adhéré en 2004).

4.2.2. Demandes de notification

D'après les statistiques communiquées par les Etats membres requis, le nombre total des demandes de notification envoyées à ces Etats membres s'élevait à:

- en 2003: 123.

- en 2004: 182 (dont 38 reçues par des Etats membres qui ont adhéré en 2004)

4.2.3. Demandes de recouvrement

D'après les statistiques communiquées par les Etats membres requis, le nombre total des demandes de recouvrement reçues par tous les Etats membres s'élevait à:

- en 2003: 2797.

- en 2004: 3735 (dont 326 reçues par des Etats membres qui ont adhéré en 2004).

4.2.4. Montant total des sommes recouvrés

D'après les statistiques communiquées par les Etats membres requis, le montant total des sommes recouvrés par ces Etats membres des créances pour lesquelles leur assistance au recouvrement a été sollicitée, s'élève à:

- en 2003: 5.050.090,55 EUR.

- en 2004: 13.857.040,55 EUR (dont 375.109,07 EUR a été recouvré par des Etats membres qui ont adhéré en 2004).

4.2.5. Pourcentage de demandes de recouvrement satisfaites

D'après les statistiques communiquées par les Etats membres requis, le montant total des sommes recouvrés par ces Etats membres par rapport au montant total des créances pour lesquelles leur assistance au recouvrement a été demandée, s'élève à:

- en 2003: 1,13 %

- en 2004: 1,82 %

4.3. Evaluation des données statistiques

4.3.1. Observations générales

La participation des Etats membres (aussi bien en tant qu'Etat requérant comme en tant qu'Etat requis) diffère considérablement d'un Etat à l'autre. Ces différences peuvent être constatées parmis les anciens Etats membres ainsi que parmis les Etats membres qui ont adhéré le 1er mai 2004.

Cette différence n'est pas surprenante, étant donné que la mobilité des personnes est également différente d'un Etat à l'autre. Une grande mobilité de personnes entre certains Etats membres est de nature à influencer le nombre de demandes d'assistance mutuelle entre ces Etats (par exemple entre le Royaume-Uni et l'Irlande).

Le plus grand nombre de demandes de recouvrement est envoyé par l'Allemagne. D'après les déclarations des montants pour lesquelles des demandes de recouvrement ont été envoyées en 2004, ce seul Etat membre a demandé de l'assistance mutuelle pour 36,14 % du total des sommes pour lesquels des demandes ont été faites en 2004. En même temps, d'après les statistiques communiquées par les Etats requis, les autorités allemandes ont recouvré 38,59 % de toutes les sommes recouvrées par des Etats membres en 2004 à la demande d'autres Etats membres.

Par ailleurs, il convient de noter que les statistiques ne réflètent pas nécessairement l'impact total de l'assistance mutuelle au recouvrement que les Etats membres se prêtent. En effet, ces chiffres ne comprennent pas les résultats de l'assistance mutuelle qui est éventuellement offerte sur base d'autres conventions non-communautaires, telles que la convention nordique du 7 décembre 1989, utilisée par les pays scandinaves, la convention multilatérale de l'OCDE et du Conseil d'Europe du 25 janvier 1988, ou des conventions bilatérales que certains Etats membres pourraient appliquer, en conformité avec l'article 23 de la Directive 76/308/CEE.

La Commission constate que la communication actuelle des statistiques par les Etats membres ne permet pas de mesurer l'impact de l'assistance mutuelle sur le recouvrement de chaque type d'impôt. Afin de pouvoir faire cette analyse utile, la Commission envisage de proposer que les Etats membres indiquent dans leurs futures statistiques la nature des impôts et des taxes qu'ils ont recouvrés à la demande d'un autre Etat membre.

4.3.2. Les causes de l'augmentation des demandes de 2003 à 2004.

Les causes du nombre toujours croissant des demandes d'assistance mutuelle sont multiples et de natures diverses.

D'une part, cette évolution est directement liée au comportement des débiteurs desdites créances:

- en général, il y a lieu de constater une augmentation de la mobilité des personnes, des biens et des capitaux dans le cadre du marché intérieur; ce qui entraine la naissance de dettes fiscales dans des Etats membres où les débiteurs concernés ne sont pas – ou plus – établis;

- plus spécifiquement, les administations nationales sont également confrontées avec une augmentation de situations d'insolvabilité frauduleuses, dans lesquelles des débiteurs organisent leurs activités et leurs patrimoines de telle façon que le recouvrement forcé des créances fiscales de ces administrations devient plus difficile (par exemple par la création de sociétés-écrans).

D'autre part, il convient de souligner que le champ d'application de l'assistance mutuelle a été considérablement étendu:

- d'abord par la Directive 2001/44/CE, qui a élargi le champ d'application matériel à toutes les créances afférentes aux impôts sur le revenu et sur la fortune et aux taxes sur les primes d'assurance. Il est évident que cette extension des possibilités d'assistance mutuelle influence les statistiques concernant le nombre des demandes envoyées par les diverses Etats membres. L'effet de cet élargissement s'est surtout produit à partir de 2004 (étant donné que la Directive 2002/94/CE de la Commission du 9 décembre 2002 fixant les modalités pratiques nécessaires à l'application de certaines dispositions de la Directive 76/308/CEE, telle que modifiée par la Directive 2001/44/CE, n'a été transposée dans les Etats membres qu'au courant de l'année 2003). Dans ces circonstances, il n'est pas à exclure que l'augmentation des demandes et des montants recouvrés sur base de la législation communautaire soit (au moins partiellement) compensée par une baisse des demandes et des résultats de l'assistance mutuelle antérieurement accordée sur base d'accords ou d'arrangements non-communautaires.

- ensuite, par l'élargissement du champ d'application territoriale, suite à l'adhésion de 10 nouveaux Etats membres en 2004.

Par ailleurs, il est probable que cette augmentation est également influencée par l'adoption de la Directive 2000/65/CE du Conseil du 17 octobre 2000[5], qui a supprimé toute faculté pour les Etats membres de rendre obligatoire la désignation d'un représentant fiscal à l'intérieur de la Communauté pour les dettes en matière de TVA. Cette directive a probablement eu pour effet que l'assistance mutuelle est devenue plus importante pour le recouvrement de cette taxe.

4.3.3. Ecart entre les demandes au recouvrement et les résultats

Malgré l'augmentation énorme des montants recouvrés par le biais de l'assistance mutuelle (multiplié par 2,58 de 2003 à 2004), il reste un écart considérable entre, d'une part, les montants pour lesquels des demandes d'assistance au recouvrement sont échangées et, d'autre part, les montants effectivement recouvrés.

Ceci n'est pas totalement étonnant. L’expérience montre d’une manière générale que la chance de procéder au recouvrement effectif d’une créance diminue avec l’ancienneté de celle-ci. Or, compte tenu du caractère subsidiaire de l’assistance au recouvrement à l’étranger par rapport aux mesures d’exécution nationales, l’efficacité de cette « action de la dernière chance » est, de par sa nature, relative. Ce constat se trouve corroboré par le fait que les créances qui font l’objet de demandes d’assistance sont de toute façon des créances dont le recouvrement s’avère difficile.

Lors d'une interrogation des Etats membres sur les causes de cet écart (voir point 5.2.), d'autres raisons ont également été évoquées:

- des problèmes quant aux ressources disponibles pour donner suite à des demandes introduites par les administrations d'autres Etats membres;

- des problèmes de communication, aussi bien entre les autorités compétentes des différents Etats membres (informations insuffisamment précises et/ou actuelles; insuffisance de feedback) qu'entre les autorités compétentes d'un Etat membre et les services locaux de ce même Etat membre;

- des problèmes liés à la présentation tardive de requêtes d'assistance mutuelle, qui ne permettent plus aux autorités requises de réaliser le recouvrement avant la prescription des dettes concernées.

En même temps, on ne saurait perdre de vue que les statistiques des montants recouvrés par les autorités requises dans d'autres Etats membres ne permettent pas de mesurer l'impact total des procédures d'assistance mutuelle:

- en effet, ces statistiques ne tiennent pas compte des montants que les débiteurs paient directement aux autorités requérantes, suite à la notification d'une dette ou à l'initiation d'une procédure de recouvrement par les autorités requises;

- en outre, les statistiques ne font pas état d'éventuelles réductions des montants réclamés qui seraient accordées après l'envoi des requêtes d'assistance mutuelle, suite à d'ultérieures contestations des dettes fiscales;

- finalement, les statistiques disponibles ne concernent que les montants déjà encaissés par les autorités requises et ne tiennent pas compte d'éventuels plans d'apurement de dettes convenus ni des résultats auxquels peuvent aboutir des procédures de recouvrement souvent lentes et toujours en cours.

5. INITIATIVES COMMUNAUTAIRES POUR RENFORCER L'ASSISTANCE MUTUELLE AU RECOUVREMENT

5.1. Des actions continues de soutien aux Etats membres dans l'application de l'assistance mutuelle

Alors que la nouvelle législation communautaire, adoptée en 2001 et 2002, était une condition préalable à l'amélioration de l'assistance mutuelle au recouvrement entre États membres, il était nécessaire de faire accompagner cette initiative législative de mesures concrètes visant à renforcer la coopération entre les administrations fiscales. Afin de résoudre d'éventuels problèmes d'interprétation ou d'application des directives et d'examiner de nouveaux besoins et d'autres questions, la Commission fournit un soutien continu aux Etats membres par le biais des actions suivantes:

5.1.1. Assistance du Comité de recouvrement

Ainsi que prévu par l'article 20 de la Directive 76/308/CEE, tel que modifié par la Directive 2001/44/CE, la Commission est assistée par un Comité de recouvrement, composé de représentants des Etats membres et présidé par un représentant de la Commission. Ce comité se réunit régulièrement pour discuter les questions et suggestions soumises par la Commission et les Etats membres.

5.1.2. Programme Fiscalis 2003-2007

Le programme Fiscalis 2003-2007, adopté par le Conseil et le Parlement européen dans le but d'intensifier la coopération quotidienne entre les administations fiscales et les agents du fisc, a permis de financer l'organisation de plusieurs séminaires sur le thème de l'assistance mutuelle pour le recouvrement de créances fiscales. Des séminaires ont notamment eu lieu à Alicante (Espagne) en 2003, à Bruges (Belgique) en 2004 et à Bratislava (Slovaquie) en 2005. Dans ces séminaires, des agents de différents pays se sont penchés ensemble sur des thèmes et des problèmes spécifiques liés à cette assistance mutuelle.

5.2. Nouvelles initiatives pour améliorer l'assistance mutuelle

En mai 2005, la Commission a envoyé aux Etats membres un document pour les inviter à réfléchir sur les procédés permettant d'améliorer l'assistance mutuelle en matière de recouvrement, et à exprimer leurs opinions à ce sujet. Ces réflexions ont été poursuivies dans le cadre du dernier séminaire Fiscalis et seront de nouveau discutées lors de la prochaine réunion du Comité de recouvrement.

Sur base de ces réflexions, la Commission envisage de présenter en 2007 des propositions concrètes axées sur la nécessité de faciliter l'usage pratique des procédures d'assistance mutuelle et sur le besoin de renforcer et de simplifier autant que possible la législation applicable.

6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

6.1. Conclusions

L'assistance mutuelle des autorités nationales pour le recouvrement de créances fiscales est un élément indispensable dans la lutte contre la fraude fiscale.

Les statistiques concernant l'assistance mutuelle pour le recouvrement de créances fiscales, telle qu'opérée en 2003 et 2004, démontrent une augmentation importante de cette forme de coopération administrative internationale.

Il reste cependant un écart considérable entre les sommes pour lesquelles l'assistance au recouvrement est sollicitée et les sommes effectivement recouvrés grâce à cette assistance mutuelle entre les Etats membres.

La Commission compte faire des propositions concrètes pour améliorer l'assistance mutuelle au recouvrement en 2007. Ces propositions seront inspirées par la nécessité de faciliter l'usage pratique des procédures d'assistance mutuelle et par le besoin de renforcer et de simplifier d'autant que possible la législation applicable.

6 .2. Recommandations

- Les États membres doivent continuer à faire un usage intensif des mécanismes d'assistance mutuelle pour le recouvrement des créances fiscales.

- Ils doivent dégager les ressources humaines nécessaires afin d'organiser un traitement rapide des demandes d'assistance mutuelle, étant donné que les chances de recouvrement diminuent en fonction du temps écoulé après l'établissement des créances concernées.

- Les Etats membres doivent également assurer une meilleure communication entre les autorités requérantes et les autorités requises. D'une part, les autorités requérantes doivent être informées de manière suffisante et continue des actions entreprises par les autorités requises pour donner suite à des demandes d'assistance mutuelle; d'autre part, les autorités requérantes doivent assurer que les autorités requises reçoivent des informations utiles et actuelles ou actualisées concernant les créances et les débiteurs concernées.

- Les Etats membres doivent assurer que les statistiques à transmettre en vertu de l'article 25 de la Directive 76/308/CEE et de l'article 29 de la Directive 2002/94/CE soient fiables et qu'elles soient communiquées dans le délai imparti par la législation communautaire.

[1] JO L 73 du 19.3.1976, p. 18.

[2] JO L 337 du 13.12.2002, p. 41.

[3] JO L 175 du 28.6.2001, p. 17.

[4] Directive 76/308/CEE, art. 20.

[5] JO L 269 du 21.10.2000, p. 44.