COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 16.12.2015 COM(2015) 652 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur la mise en œuvre, les résultats et l'évaluation générale du programme «L'Europe pour les citoyens» 2007-2013 {SWD(2015) 286 final}

{SWD(2015) 287 final}



RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur la mise en œuvre, les résultats et l’évaluation générale du programme «L’Europe pour les citoyens» 2007-2013 Conformément à la décision n° 1904/2006/CE et en s’appuyant sur les conclusions d’une évaluation externe a posteriori , le présent rapport donne un aperçu de la mise en œuvre, des résultats et de l’évaluation générale du programme «L’Europe pour les citoyens» 2007-2013. 1. Contexte 1.1. Introduction L’Union européenne (UE) a constaté à de nombreuses reprises la nécessité de se rapprocher des citoyens des États membres et de leur permettre de participer pleinement à la construction d’une Union toujours plus proche, tout en soulignant les valeurs essentielles qui sont partagées par les citoyens européens. Pour atteindre ces objectifs, le programme «L’Europe pour les citoyens» a été établi en décembre 2006 pour une durée de sept ans (du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013). Ce programme était considéré comme une première étape vers une plus grande cohérence de la stratégie et de la politique dans le domaine de la participation civique. Il était conçu pour soutenir un vaste éventail d’activités et d’organisations promouvant la citoyenneté active par l’association des citoyens, des autorités locales et des organisations de la société civile au processus d’intégration européenne. Le programme «L’Europe pour les citoyens» (ci-après le «PEPC» ou le «programme») s’appuyait sur l’expérience d’actions antérieures, en particulier celle du «programme d’action communautaire pour la promotion de la citoyenneté européenne active» (2004-2006) , qui avait confirmé la nécessité d’intensifier le dialogue avec les organisations de la société civile et les municipalités et d’encourager la participation civique. 1.2. Les objectifs du programme «L’Europe pour les citoyens» 2007-2013 Les objectifs du programme étaient les suivants: donner aux citoyens l’occasion d’interagir et de participer à la construction d’une Europe toujours plus proche, démocratique et ouverte au monde, unie dans sa diversité culturelle et s’enrichissant de cette diversité, développant ainsi la citoyenneté de l’Union européenne; développer la conscience d’une identité européenne, fondée sur des valeurs, une histoire et une culture communes; renforcer auprès des citoyens le sentiment qu’ils sont parties prenantes à l’Union européenne; améliorer la tolérance et la compréhension mutuelle des citoyens européens en respectant et en promouvant la diversité culturelle et linguistique, tout en contribuant au dialogue interculturel. Les objectifs spécifiques du programme étaient les suivants: rapprocher les individus des communautés locales de toute l’Europe, pour qu’ils partagent et échangent leurs expériences, leurs opinions et leurs valeurs, tirent des enseignements de l’histoire et œuvrent à la construction de l’avenir; favoriser l’action, les débats et la réflexion en matière de citoyenneté européenne et de démocratie, de valeurs partagées, d’histoire et de culture communes grâce à la coopération au sein d’organisations de la société civile au niveau européen;

rapprocher l’Europe de ses citoyens, en promouvant les valeurs et les réalisations européennes, tout en préservant la mémoire de son passé; encourager l’interaction entre les citoyens et les organisations de la société civile de tous les pays participants, en contribuant au dialogue interculturel et en mettant en évidence tant la diversité que l’unité de l’Europe, une attention particulière étant accordée aux activités destinées à renforcer les liens entre les citoyens des États membres de l’Union européenne dans sa composition du 30 avril 2004 et ceux des États membres ayant adhéré après cette date. Étant donné que les objectifs généraux et spécifiques ainsi que les actions du programme étaient définis dans la décision établissant le programme «L’Europe pour les citoyens» 2007-2013, la Commission et l’Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture» ne disposaient pas d’une grande marge de manœuvre pour la mise en œuvre du programme. 2. Activités essentielles et mise en œuvre du programme Le PEPC a apporté un soutien financier à un large éventail d’activités, qui étaient regroupées en quatre actions. 2.1. Les quatre actions du programme Action 1: Des citoyens actifs pour l’Europe Des fonds ont été affectés à l’organisation de rencontres de citoyens au niveau des villes et de réseaux de villes jumelées, ainsi que de projets citoyens à caractère transnational et intersectoriel. Ces activités visaient toutes à renforcer la connaissance et la compréhension mutuelles entre les citoyens de municipalités et de cultures différentes. Cette action comprenait également des mesures de soutien destinées à améliorer la qualité des jumelages de villes et des projets citoyens. Action 2: Une société civile active en Europe Un soutien structurel a été accordé à des organismes de recherche et de réflexion sur les politiques publiques européennes (groupes de réflexion), à des organisations de la société civile et à des projets lancés par des organisations de la société civile. Le but était de renforcer leur capacité à agir au niveau européen et à contribuer ainsi à la réalisation des objectifs généraux du PEPC. Action 3: Tous ensemble pour l’Europe Événements à haute visibilité Ont été soutenus au titre de cette mesure des événements organisés par la Commission européenne, parfois en coopération avec les États membres ou d’autres partenaires pertinents, dans le but de sensibiliser les citoyens européens à l’histoire européenne ainsi qu’aux réalisations et aux valeurs de l’UE. Études, information et communication Pour favoriser une meilleure compréhension de la citoyenneté active au niveau européen, la Commission européenne a réalisé les études suivantes: Le volontariat dans l’Union européenne (2010) Study on Maximising the Potential of Mobility in Building European Identity and Promoting Civic Participation (Étude sur la maximisation du potentiel de la mobilité dans la construction d’une identité européenne et la promotion de la participation civique) (2011) Participatory Citizenship in the European Union (La citoyenneté participative dans l’Union européenne) (2012) Measuring the Impact of the 'Europe for Citizens' programme (Mesurer les incidences du programme «L’Europe pour les citoyens») (2013) Des informations sur les activités du programme et sur d’autres initiatives dans le domaine de la citoyenneté ont été fournies au moyen d’un site internet et d’autres instruments de communication (brochures, dépliants, DVD).

Points de contact «L’Europe pour les citoyens» Des points de contact ont été mis en place progressivement depuis 2008, pour assurer la diffusion d’informations pratiques sur la mise en œuvre du programme, ses activités et les possibilités de financement offertes et pour apporter une aide aux demandeurs et aux bénéficiaires du programme. En 2013, un total de 28 points de contact «L’Europe pour les citoyens» étaient opérationnels dans les pays participants, dont 22 bénéficiaient de subventions de fonctionnement de la Commission européenne. Action 4: Une mémoire européenne active Des fonds ont été octroyés à des projets visant à commémorer les victimes d’exterminations à grande échelle et de déportations de masse ainsi qu’à préserver des sites du souvenir, des mémoriaux et des archives. 2.2. Le budget L’enveloppe financière réservée à la mise en œuvre du PEPC du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013 était de 215 000 000 EUR. Ce budget a été largement critiqué, d’aucuns l’estimant trop modeste par rapport aux objectifs ambitieux et aux attentes élevées quant aux résultats du programme. En ce qui concerne la répartition du budget total entre les différentes activités du programme, 78 280 000 EUR ont été octroyés à des villes et à des municipalités dans le cadre des deux types de projets de jumelage, 14 203 000 EUR ont été consacrés à des projets destinés à entretenir la mémoire et 35 077 000 EUR à des projets de la société civile et des projets citoyens, tandis que 49 935 000 EUR ont servi au soutien structurel aux groupes de réflexion et aux organisations de la société civile européennes. 2.3. Les demandes reçues Au cours de la période 2007-2013, près de 20 000 demandes de subvention ont été présentées. Les quatre actions principales du programme étaient les rencontres de citoyens dans le cadre des jumelages de villes (RC), les réseaux de villes jumelées (RVJ), les projets destinés à entretenir la mémoire (MEM) et les projets de la société civile (PSC).



Nombre total de demandes présentées (2007-2013) Source: rapport d’activité 2007-2013 fourni par l’EACEA. Le nombre de demandes a connu une croissante constante, de plus de 45 %, entre 2007 et 2013. La majeure partie des demandes (près de deux tiers) portaient sur le jumelage de villes. La Commission et l’Agence exécutive ont pris des mesures pour faire face à cette augmentation de manière efficiente, notamment en gérant les procédures de demande et de rapport sans support papier, en simplifiant les procédures internes et en raccourcissant les délais de conclusion des contrats et de paiement. En raison du nombre croissant de demandes, la concurrence est devenue de plus en plus rude entre les demandeurs et les taux d’aboutissement des demandes ont chuté. Par exemple, au cours de la dernière année du programme (2013), les demandes portant sur des projets de la société civile n’avaient que 4,5 % de chances d’aboutir, alors qu’en 2007, il avait été possible de financer 48 % des projets reçus. Les projets de jumelage de villes étaient ceux pour lesquels la sélection était la moins importante, plus de 20 % des demandeurs ayant obtenu un financement. Dans le même temps, le budget des projets ainsi que le nombre de participants et de partenaires et pays associés ont augmenté au cours de la deuxième moitié du programme, reflétant l’ambition grandissante des demandeurs. 2.4. L’origine géographique des projets L’Allemagne est l’État membre qui a présenté le plus grand nombre de projets (2 791); elle est suivie par la France (2 537), la Hongrie (2 434), l’Italie (2 265) et la Pologne (1 219).

En 2007, ces cinq pays représentaient plus de 70 % des projets introduits. En 2013, leur part s’élevait à 54 %. Toutefois, si les parts de la France et de l’Allemagne et, dans une moindre mesure, de la Pologne ont sensiblement diminué, celles de l’Italie et, surtout, de la Hongrie ont augmenté considérablement, la Hongrie étant à l’origine du plus grand nombre de demandes présentées au cours de la dernière année du programme. Entre la première et la dernière année du programme, la part relative des demandes émanant d’Europe orientale et des Balkans est montée en flèche, tandis que celle de l’Europe centrale et septentrionale a chuté. Non seulement la Hongrie, mais aussi la Slovaquie, la Roumanie et la Slovénie ont vu leur nombre de demandes s’envoler et les trois pays baltes l’ont triplé au cours de cette période, alors que le Luxembourg, le Danemark et le Portugal ont participé dans une mesure limitée au PEPC. Cette situation peut en partie s’expliquer par l’absence de points de contact «L’Europe pour les citoyens» dans ces pays. Pourcentage de projets présentés en 2013 par rapport à 2007 (par pays) Source: rapport d’activité 2007-2013 fourni par l’EACEA. 2.5. Les participants et les partenaires Au fil des ans, les projets présentés ont impliqué de plus en plus de participants. Dans l’ensemble, le nombre total de participants directs aux projets est passé de 700 000 en 2007 à 1 175 000 en 2013, ce qui s’explique par l’augmentation constante du nombre de participants aux projets de la société civile et la diminution progressive du nombre de réunions de jumelage de villes d’ampleur relativement limitée. Le nombre total de partenaires de chaque projet a également connu une hausse considérable. Par exemple, entre 2007 et 2013, le nombre de partenaires des projets de la société civile et des réseaux de villes jumelées a doublé. Au fil des ans, il semble aussi que les demandeurs aient accumulé de l’expérience et, par conséquent, présenté des projets plus complexes comportant davantage de participants. 2.6. La qualité des projets Au cours de la première année de mise en œuvre du programme (2007), les projets de jumelage de villes consistaient souvent en des rencontres entre des personnes provenant de différents pays, traitant de divers sujets d’ordre général tels que la culture, la jeunesse, l’éducation, le sport, le tourisme ou le scoutisme. Grâce à des actions ciblées et stratégiques de la Commission et de l’Agence exécutive, les projets financés au titre des mesures du PEPC relatives au jumelage de villes et aux réseaux de villes se sont progressivement transformés en des projets de plus grande taille, plus structurés et plus ambitieux, plus étroitement liés aux objectifs du programme et de ses programmes de travail annuels, associant un plus grand nombre de villes et se concentrant sur des questions plus concrètes, telles que la crise financière et économique, les problèmes environnementaux ou l’intégration des migrants et des travailleurs mobiles, etc. Ces projets étaient davantage susceptibles d’avoir des incidences plus importantes sur les citoyens. De la même manière, les exigences quant au contenu ont été renforcées pour les projets destinés à entretenir la mémoire, les projets citoyens et les projets de la société civile, ce qui a renforcé leurs liens avec les objectifs du programme. En conséquence, un nombre croissant d’organisations de grande taille ont présenté des projets plus innovants comportant une plus forte dimension européenne. 2.7. Le soutien structurel aux organisations Comme prévu par la décision établissant le PEPC, le mécanisme de financement afférent aux subventions de fonctionnement a été modifié au cours de la période couverte par le programme. De 2007 à 2009, un certain nombre de groupes de réflexion et d’organisations de la société civile ont été désignés pour recevoir un soutien structurel, tandis que pendant la deuxième moitié du programme, des subventions de fonctionnement ont été accordées à la suite d’appels à propositions. Le passage à une procédure de sélection concurrentielle a augmenté la pression sur les demandeurs et les bénéficiaires, ce qui a permis d’obtenir des programmes de travail plus ambitieux, ayant des incidences plus fortes. 3. Quelles sont les réalisations du programme «L’Europe pour les citoyens»? 3.1. Un contexte politique difficile

L’adhésion de douze nouveaux États membres entre 2004 et 2007 a posé d’importants défis au regard de l’approfondissement de l’intégration européenne. Elle a notamment mis en lumière la nécessité non seulement de parvenir à une vision commune de la culture et des valeurs européennes, mais aussi de faciliter l’implication des citoyens dans le projet européen et de promouvoir leur participation civique en Europe. Entre 2007 et 2013, les institutions de l’UE ont également dû subir les conséquences de la crise économique, qui ont affecté la vie quotidienne de nombreux citoyens européens. Face au succès électoral grandissant des mouvements populistes remettant en cause les avantages de l’intégration européenne, il est devenu important que l’UE démontre sa valeur ajoutée et tienne compte des principales préoccupations de ses citoyens. 3.2. La pertinence du PEPC Le PEPC a contribué à faire mieux connaître les activités et les réalisations de l’UE, à renforcer le sentiment d’appartenance à l’UE et à promouvoir la compréhension mutuelle et la tolérance dans un contexte difficile. Contrairement à la plupart des programmes de financement de l’UE, qui sont directement liés à des politiques spécifiques de l’UE, le PEPC a comblé une lacune en répondant à l’objectif général de la Commission de rapprocher les citoyens de l’UE par: - des actions promouvant la participation civique; - des projets favorisant la participation des citoyens à la société civile; - des projets suscitant l’intérêt pour toutes les questions relatives à l’identité européenne et à la construction de l’UE; - un espace de dialogue civil ouvert à un large éventail d’organisations agissant dans un contexte politique et sociétal mondial. Le PEPC a constitué un important point d’entrée pour les citoyens ordinaires désireux de dialoguer et de nouer des contacts avec l’UE et une plateforme dynamique de coopération entre les organisations de la société civile et les autorités locales pour la mise au point d’activités liées à la citoyenneté (voir les exemples en annexe). Pour ce qui est de sa complémentarité avec les autres initiatives de l’UE, le programme était suffisamment distinct des autres programmes en termes de champ d’application, d’activités et de groupes cibles pour fournir une offre complémentaire. En outre, le PEPC a joué un rôle supplémentaire au niveau national, étant donné qu’il n’existait guère d’initiatives similaires menées par les États membres au cours de la même période. 3.3. La promotion de valeurs Un nombre important de projets du PEPC ont contribué à promouvoir les valeurs fondamentales sur lesquelles nos sociétés européennes sont fondées, comme la paix, la tolérance, la compréhension mutuelle et la solidarité. La promotion de ces valeurs, l’association des citoyens européens au processus d’intégration, ainsi que la notion de mémoire européenne sont intimement liées au projet européen. Il s’agit là de questions d’intérêt commun au regard desquelles la mise en commun de ressources peut apporter une valeur ajoutée. D’après l’évaluation de la mise en œuvre du programme, le fait d’avoir rassemblé des Européens issus de différents États membres afin qu’ils débattent et travaillent ensemble sur des questions d’intérêt commun a accru leur connaissance des valeurs fondamentales, leur degré d’implication dans la société et, en fin de compte, leurs liens avec l’Union européenne. Parallèlement, soutenir des activités promouvant la compréhension mutuelle, la diversité, le dialogue et le respect de l’autre peut contribuer à développer un sentiment d’appartenance et une identité européenne, sur la base d’une vision commune des valeurs, de la culture, de l’histoire et du patrimoine européens. De telles initiatives sont susceptibles de faire évoluer les mentalités des participants à l’égard des autres citoyens européens et de stimuler leur participation aux processus démocratiques, ainsi que leur connaissance de l’Union européenne, de ses institutions et de ses processus et leur intérêt pour ceux-ci. Tel est le raisonnement qui a sous-tendu la presque totalité des projets et des activités du PEPC, qui ont varié entre de tout petits projets de jumelage de villes réunissant un nombre relativement limité de citoyens et de pays participants pour une série de manifestations ponctuelles et d’importantes subventions de fonctionnement permettant à des ONG de poursuivre des objectifs liés à la citoyenneté à un niveau plus politique et institutionnel (voir les exemples en annexe). 3.4. Les incidences sur les organisations participantes Le programme a contribué à promouvoir le mouvement de jumelage de villes en encourageant les villes et les municipalités à réfléchir de manière plus thématique, en tenant compte des politiques. Les réseaux de villes jumelées ont constitué une nouvelle mesure introduite par la Commission peu de temps après le début du PEPC 2007-2013 pour compléter la mesure traditionnelle de jumelage de villes par un nouveau type de projets à plus grande échelle dans l’optique d’accroître leur incidence et leur durabilité. Cette mesure, innovante en soi, a permis aux villes participantes de tisser des liens durables, de produire des résultats substantiels et de participer aux processus d’élaboration des politiques. Le nombre de demandes relatives à la mesure «Réseaux de villes jumelées» a ainsi augmenté de plus de 50 % entre 2007 et 2013.

Le programme a ciblé les organisations de la société civile au moyen à la fois de subventions de fonctionnement et du financement de projets. Le PEPC a atteint tout un éventail d’organisations axées sur l’UE poursuivant l’objectif d’une citoyenneté active de manières très diverses. Cela a permis de maintenir l’attention sur les domaines pertinents et d’assurer l’expression de voix indépendantes au cours des débats sur les politiques de l’UE. En outre, la participation au programme a permis aux organisations de la société civile et à leurs partenaires de renforcer leurs capacités et leur expérience internationale, d’apprendre les uns des autres et, dans certains cas, de former des réseaux durables. La mémoire a acquis une importance croissante au cours de la durée de vie du programme. Dans le domaine sensible des projets relatifs à l’Holocauste et au génocide, la Commission, par son intervention, a apporté une valeur ajoutée considérable aux débats, en encourageant l’échange libre d’idées et la prise en compte des points de vue des autres intervenants. Au cours de la période 2007-2013, le programme «L’Europe pour les citoyens» a compté environ 7 millions de participants directs. Il a touché près de 25 000 villes en Europe et permis de constituer 350 réseaux de villes autour de problématiques communes. Il a mobilisé 4 250 organisations de la société civile pour répondre aux préoccupations des citoyens. Plus de 500 organisations ont participé à des activités ciblant les citoyens destinées à entretenir la mémoire. 3.5. Les incidences sur le processus d’élaboration des politiques Pour ce qui est d’influencer les politiques, le PEPC a pu étendre sa couverture et faire participer les citoyens aux niveaux local et régional. Cependant, les petits projets ciblant les citoyens au niveau local avaient relativement peu de chances de pouvoir s’appuyer sur l’expertise et l’ambition nécessaires pour influer sur les politiques. En ce qui concerne les projets de plus grande envergure tels que les réseaux de villes jumelées, les projets de la société civile et les mesures de soutien, ils ont fourni un moyen d’influencer les politiques tout en impliquant les citoyens, mais ont eu des difficultés à atteindre les personnes qui n’étaient pas déjà activement engagées. Des incidences potentielles ont également pu être obtenues lorsqu’il a été possible d’établir des liens avec le processus d’élaboration des politiques. Les subventions de fonctionnement et les projets de la société civile visaient à influencer les processus d’élaboration des politiques au niveau européen et ont atteint cet objectif en partie, en fonction de leurs mécanismes particuliers, de leurs groupes cibles et de leurs méthodes. Des facteurs tels que la mise en place de réseaux durables (par exemple, l’Alliance pour l’Année européenne des citoyens) et la participation de groupes cibles spécifiques (comme les enfants, les jeunes ou les groupes défavorisés, par exemple les personnes provenant de zones rurales reculées) se sont avérés jouer un rôle essentiel. En outre, le PEPC a contribué à l’élaboration des politiques au niveau de l’UE au moyen du «dialogue structuré », qui a permis d’assurer la présence de voix de la société civile indépendante dans les débats de l’UE, d’effectuer des recherches sur des questions liées à la citoyenneté et de dialoguer avec la Commission et les autres institutions. Des incidences tangibles sur les politiques ont été obtenues durant l’Année européenne du volontariat (2011) et l’Année européenne des citoyens (2013): des projets financés par le PEPC ont contribué à faire connaître le rôle de l’UE dans les domaines du volontariat et de la citoyenneté, établissant ainsi des synergies avec les priorités des politiques européennes en la matière. 4. Conclusions Le programme «L’Europe pour les citoyens» 2007-2013 a suscité un grand intérêt parmi les citoyens, comme en témoigne clairement l’augmentation constante du nombre de demandes. Les citoyens sont désireux de prendre part aux débats et de donner leur avis sur les politiques de l’UE qui ont une incidence sur leur vie quotidienne. Considérant la citoyenneté européenne comme un élément important pour renforcer et sauvegarder le processus d’intégration européenne, la Commission européenne s’est servie du PEPC pour donner cette possibilité aux citoyens et, plus généralement, pour les encourager à s’impliquer dans le projet européen. Cette approche était fondée sur l’idée selon laquelle la participation contribue à renforcer la connaissance des questions européennes, à développer la compréhension mutuelle et l’identification à l’Europe et, partant, à consolider le processus à long terme que constitue l’intégration européenne. Bien que les incidences à long terme du PEPC soient difficiles à évaluer, le programme a favorisé efficacement la participation civique et l’engagement démocratique et il a touché un grand nombre de citoyens qui, sans cela, ne se seraient pas impliqués dans le projet européen. Seul programme de l’UE à cibler directement les citoyens, le PEPC a constitué un moyen unique d’associer les citoyens ordinaires à l’UE par une approche ascendante. Au cours des trois dernières années du programme, le fait que les projets étaient de meilleure qualité, de plus grande ampleur et plus étroitement liés aux principaux thèmes touchant à la citoyenneté et à la participation civique et que de nombreuses personnes y participaient pour la première fois a considérablement augmenté les incidences du PEPC. Dans le futur, et compte tenu des exigences budgétaires, le programme continuera à être développé de manière à maximiser ses incidences et à utiliser ses fonds de manière stratégique, en se concentrant sur des activités ciblant directement les citoyens. L’évaluation intermédiaire du programme qui a succédé au PEPC 2007-2013 (le programme «L’Europe pour les citoyens» 2014-2020), prévue pour décembre 2017, servira à vérifier dans quelle mesure les recommandations découlant de l’évaluation a posteriori ont été suivies. ANNEXE ANNEXE 1: programme «L’Europe pour les citoyens»: exemples de projets constituant des bonnes pratiques Jumelage de villes et réseaux de villes jumelées Volontariat pour l’Europe (EUR-VOL) Au cours de l’Année européenne du volontariat (2011), la ville de Trogir, en Croatie, a accueilli des délégués de sept villes européennes partenaires pour une manifestation de quatre jours consacrée à l’intérêt des activités de volontariat, dont le but était de faire mieux connaître et comprendre aux citoyens la contribution que les organisations de volontariat apportent à la société et de les encourager à y prendre part. Cette conférence a ouvert la voie à la création de nouveaux réseaux de coopération et d’actions de volontariat communes dans les domaines de l’environnement, de l’art et de l’apprentissage des langues. À la fin de la conférence, les représentants des villes ont signé un protocole de coopération officiel.