modifiant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le rang des instruments de dette non garantis dans la hiérarchie en cas d’insolvabilité

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Les modifications proposées pour la directive 2014/59/UE (directive sur le redressement et la résolution des banques ou «BRRD») font partie d’un train de mesures législatives comprenant aussi des modifications du règlement (UE) nº 575/2013 (règlement sur les exigences de fonds propres, ou «CRR»), de la directive 2013/36/UE (directive sur les exigences de fonds propres, ou «CRD») et du règlement (UE) nº 806/2014 (règlement instituant le mécanisme de résolution unique ou «règlement MRU»).

Ces dernières années, l’UE a réformé en profondeur le cadre réglementaire applicable aux services financiers, en se fondant largement sur les normes internationales définies avec ses partenaires internationaux, pour accroître la résilience des établissements financiers de l’UE. C’est dans le cadre de cette réforme qu'ont notamment été adoptés le règlement (UE) nº 575/2013 (règlement sur les exigences de fonds propres, ou «CRR») et la directive 2013/36/UE (directive sur les exigences de fonds propres, ou «CRD»), concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements et leur surveillance, la directive 2014/59/UE (directive sur le redressement et la résolution des banques ou «BRRD»), concernant le redressement et la résolution des établissements, et le règlement (UE) nº 806/2014 sur le mécanisme de résolution unique («règlement MRU»).

Ces mesures ont été prises en réaction à la crise financière qui a éclaté en 2007-2008. L’absence de dispositifs adéquats pour la gestion des crises et pour la résolution des défaillances a contraint les gouvernements du monde entier à venir à la rescousse des banques à la suite de la crise financière. L’incidence sur les finances publiques de cette socialisation des coûts des défaillances bancaires et l’incitation inopportune qu’elle constitue ont confirmé qu’une approche différente s'imposait pour gérer les crises bancaires et protéger la stabilité financière.

Au sein de l’Union, conformément aux mesures importantes prises dans les enceintes internationales, la directive 2014/59/UE (BRRD) et le règlement (UE) nº 806/2014 (règlement MRU) ont mis en place un solide cadre de résolution bancaire permettant de gérer efficacement les crises bancaires et de réduire leur impact négatif sur la stabilité financière et les finances publiques. La solidité d’un tel cadre tient notamment à l’existence d’un instrument fondamental, l’instrument de «renflouement interne», qui consiste à déprécier des dettes ou autres engagements ou à les convertir en fonds propres, selon une hiérarchie prédéfinie. Cet instrument peut être utilisé pour absorber les pertes et recapitaliser en interne un établissement défaillant ou susceptible d’être défaillant, de manière à le rendre à nouveau viable. La défaillance d’un établissement sera donc supportée par ses actionnaires et ses créanciers, et non plus par le contribuable.

L’un des principaux objectifs de la BRRD est de faciliter l’absorption des pertes par le secteur privé en cas de crise bancaire. Pour atteindre cet objectif, toutes les banques sont tenues de satisfaire à une exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities, ci-après, la «MREL») afin de disposer de suffisamment de ressources financières pouvant être dépréciées ou converties en fonds propres. Dans le cadre de la BRRD, il n’est pas imposé d’obligation générale de subordination des instruments éligibles aux fins de la MREL. Cela signifie, concrètement, qu’un engagement éligible aux fins de la MREL peut, dans une procédure d'insolvabilité, avoir le même rang (pari passu) que d’autres engagements non utilisables pour un renflouement interne selon la BRRD, comme les prêts interbancaires à court terme, ou que d’autres engagements utilisables pour un renflouement interne mais qui peuvent en être exclus de manière discrétionnaire par l’autorité de résolution, si celle-ci peut justifier que, pour des raisons d’exécution opérationnelle ou de risque de contagion systémique (par exemple les produits dérivés), il serait difficile de les y inclure. Cela pourrait conduire à ce que des détenteurs d’obligations utilisées à des fins de renflouement interne se plaignent d'avoir été moins bien traités dans le cadre de la procédure de résolution qu'ils ne l'auraient été dans une procédure d'insolvabilité. Dans ce cas, il faudrait les indemniser sur les ressources du Fonds de résolution. Pour éviter ce risque, les autorités de résolution peuvent décider que l’exigence de MREL soit remplie au moyen d’instruments de rang inférieur, en cas d’insolvabilité, à celui d’autres engagements qui ne peuvent légalement servir à un renflouement interne ou qui s’y prêtent difficilement («obligation de subordination»).

À l’échelon international, le Conseil de stabilité financière (CSF) a publié, le 9 novembre 2015, un tableau des modalités d'application («term sheet») de la norme de capacité totale d’absorption des pertes (TLAC) (ci-après, la «norme TLAC») que le G20 a adoptée une semaine plus tard lors de son sommet en Turquie. La norme TLAC impose aux banques d’importance systémique mondiale, dénommées «établissements d’importance systémique mondiale» (EISm) dans la législation de l’Union, de détenir un montant minimal suffisant d’engagements (utilisables pour un renflouement interne) présentant une très grande capacité d’absorption des pertes («exigence minimale de TLAC») afin de garantir un processus rapide et sans heurts d’absorption des pertes et de recapitalisation en cas de résolution. Dans sa communication du 24 novembre 2015, la Commission s’est engagée à présenter une proposition législative d’ici la fin de cette année, de façon à ce que la norme TLAC puisse être appliquée dans les délais prévus, à savoir d'ici 2019.

La présente proposition s’inscrit dans le cadre des efforts déployés par la Commission pour mettre en œuvre la norme TLAC dans l’Union, de même qu’un certain nombre d’autres propositions visant à modifier le cadre actuel de l’Union en matière de redressement et de résolution.

Elle comporte en particulier des modifications ciblées de la BRRD concernant le rang, en cas d’insolvabilité, des détenteurs d'instruments de dette émis par des banques de l’Union aux fins du respect de la BRRD et des exigences de TLAC en matière de capacité d’absorption des pertes et de recapitalisation des banques. Afin d’améliorer l’exécution opérationnelle, de renforcer les pouvoirs en matière de renflouement interne et d’éviter toute insécurité juridique, la norme TLAC exige que ne soient éligibles au titre de la TLAC que les engagements subordonnés, c’est-à-dire censés, en cas d’insolvabilité ou de résolution, être consacrés à l’absorption des pertes avant d’autres engagements (dits «privilégiés») qui sont expressément inéligibles au titre de la TLAC, comme les produits dérivés, les dépôts garantis ou les dettes fiscales. La norme TLAC impose donc une obligation de subordination, sous réserve de certaines exemptions, mais ne prescrit pas la manière de la faire respecter.

Cette obligation de détention d’instruments subordonnés aux fins de la TLAC, conjuguée à la possibilité pour les autorités de résolution de l’Union de demander de manière discrétionnaire que la MREL soit également remplie au moyen d'instruments subordonnés, a conduit certains États membres à réévaluer leur classement national des créances en cas d’insolvabilité. Un certain nombre d’entre eux ont modifié (ou entrepris de modifier) le rang de certains créanciers des banques dans la hiérarchie prévue par leur législation nationale en matière d’insolvabilité, afin de permettre l’application éventuelle de l’instrument de renflouement interne conformément à la BRRD et de faire en sorte que leurs EISm respectent l’obligation de subordination de la norme TLAC. Dans certains États membres, le stock existant de créances de rang supérieur non garanties a été subordonné avec effet immédiat, afin que les banques puissent respecter toute obligation de subordination découlant de la BRRD ou de la norme TLAC. Dans d’autres États membres, les banques doivent émettre de nouveaux titres de dette remplissant le critère de subordination. Compte tenu des divergences sensibles existant entre les règles nationales adoptées jusqu’à présent, il existe un large consensus des parties prenantes et des États membres sur le fait que la coexistence d’approches divergentes en matière de classement légal des créanciers des banques est une source d’incertitude pour les émetteurs comme pour les investisseurs et rend plus difficile l’utilisation de l’instrument de renflouement interne pour les établissements transfrontières. Cette incertitude pourrait aussi provoquer des distorsions de concurrence, dans la mesure où les détenteurs de créances non garanties pourraient être traités différemment selon les États membres, et où le coût du respect des exigences TLAC et MREL pourrait varier d’un État membre à l’autre. En outre, en raison de cette diversité des régimes nationaux en matière d’insolvabilité, les créanciers ayant acheté des instruments de dette émis par des banques recevraient un traitement très différent selon le régime national de hiérarchisation des créanciers dont relèvent ces banques.

Pour les raisons indiquées ci-dessus, le Parlement européen a invité la Commission, dans son rapport sur l’union bancaire, à présenter des propositions visant à réduire encore les risques juridiques de plaintes invoquant le principe selon lequel aucun créancier ne doit être moins bien traité qu’en cas de liquidation (no-creditor-worse-off principle) et le Conseil ECOFIN l’a invitée, dans ses conclusions du 17 juin 2016, à présenter une proposition d’approche commune de la hiérarchie des créanciers des banques.

Une proposition portant spécifiquement sur la hiérarchie des créanciers des banques se justifie par la nature distincte des questions à traiter et par la nécessité urgente de doter l’Union de règles harmonisées pour prévenir de nouvelles distorsions de concurrence sur le marché intérieur. .

1.1.Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

Le cadre de résolution des défaillances bancaires dont dispose actuellement l’Union impose déjà à toutes les banques de l’Union de détenir un montant suffisant d’engagements (utilisables pour un renflouement interne) présentant une forte capacité d’absorption des pertes, qui sont censés participer au renflouement interne en cas de résolution. En facilitant la mise en œuvre de l’instrument de renflouement interne, grâce à l’obligation de subordination prévue par la BRRD et la norme TLAC, la proposition permettra d’améliorer l’application des règles existantes et contribuera à la mise en œuvre de la norme TLAC dans l’Union. Elle est donc conforme à l’objectif général du cadre de résolution des défaillances bancaires de l’Union, à savoir réduire la participation des contribuables à la résolution des défaillances bancaires.

1.2.Cohérence avec les autres politiques de l’Union

La proposition s’inscrit dans le cadre d’un réexamen plus large de la législation financière de l’Union visant à réduire les risques dans le secteur financier tout en promouvant un financement durable de l’activité économique. Elle est pleinement conforme aux objectifs fondamentaux de l’UE consistant à promouvoir la stabilité financière, à réduire la participation des contribuables à la résolution des défaillances bancaires et à contribuer à un financement durable de l’économie.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ