Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

La drogue est un phénomène qui a de nombreuses incidences sur le tissu social, économique et organisationnel de notre société et qui menace directement ou indirectement la santé et la sécurité collective et individuelle ainsi que la qualité de la vie des citoyens. La drogue constitue un des soucis majeurs pour les citoyens européens.

Depuis 1990, l'Union européenne soutient la nécessité d'une approche globale, pluridisciplinaire et intégrée en matière de lutte contre la drogue, fondée sur quatre éléments principaux: i) réduction de la demande, ii) réduction de l'offre et lutte contre le trafic illicite, iii) coopération internationale et iv) coordination au niveau national et au niveau de l'Union.

La présente initiative de la Commission, concernant la lutte contre le trafic de drogue, s'insère donc pleinement dans une stratégie globale de lutte contre la drogue, qui est fondée sur une approche équilibrée entre les mesures de réduction de la demande, de l'offre et de l'action contre le trafic.

L'objectif de l'instrument proposé est de s'attaquer au trafic qui est la source de l'approvisionnement en stupéfiants et en substances psychotropes de nos sociétés.

La responsabilité des Etats membres est essentielle en matière de lutte contre le trafic de drogue. Pour autant, le trafic de drogue implique souvent plusieurs Etats membres et pour cela une intervention de l'Union européenne est de nature à apporter une valeur ajoutée réelle aux politiques nationales.

La Commission considère qu'une coopération étroite entre les différentes autorités judiciaires, policières et douanières des Etats membres est nécessaire pour répondre au défi du trafic de drogue. Une telle coopération, pour être efficace doit être fondée sur un ensemble commun de principes et d'objectifs consistant à faire en sorte que le trafic de drogue soit reconnu comme une infraction pénale et fasse l'objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives dans tous les Etats membres.

La nécessité d'adopter une approche commune et claire de ce problème doit également être envisagée dans le contexte du futur élargissement de l'Union européenne.

Tant le Plan d'action de Vienne concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [1], que les conclusions du Conseil européen de Tampere indiquent la nécessité d'adopter, au niveau européen, des dispositions législatives complémentaires contre le trafic de drogue.

[1] JO C 19 du 23.1.1999.

Le Parlement européen également a demandé à ce que le Conseil et les Etats membres prennent des initiatives législatives dans le domaine de la lutte contre le trafic de drogue.

La Stratégie antidrogue de l'Union européenne (2000-2004) sollicite l'adoption progressive de mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue. Le Plan d'action Drogue de l'Union européenne (2000-2004) demande explicitement à la Commission de proposer des mesures visant à instaurer des règles minimales en ce qui concerne les éléments constitutifs d'infraction et les peines frappant le trafic de drogues illicites.

La Commission a décidé de proposer la présente décision-cadre en vue d'établir des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue. Cette initiative législative figure dans le Programme de Travail de la Commission pour 2001 [2] et dans le Tableau de bord de la Commission pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace de liberté, sécurité et justice dans l'Union européenne [3].

[2] COM(2001) 28 final.

[3] COM(2000) 167 final du 24.3.2000.

En vue de cette initiative, la Commission a conduit une étude sur les définitions et les sanctions en matière de trafic de drogues, en se basant sur les réponses que les Etats membres ont fournies au questionnaire qui leur avait été soumis en juillet 2000. Cette étude a été rendue publique.

Les objectifs de la présente décision-cadre ne peuvent pas être atteints par les Etats membres, compte tenu de la dimension transnationale de cette infraction, et peuvent donc être mieux réalisés par l'Union européenne, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La présente décision-cadre se limite au minimum nécessaire pour atteindre ces objectifs et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin.

La référence à la Charte des Droits Fondamentaux de l'Union européenne et, en particulier, à son chapitre VI qui fixe les principes du droit à la justice apparaît opportune dans la mesure où l'instrument proposé s'insère pleinement dans les principes énoncés.

1. CONTEXTE JURIDIQUE

L'article 29 du traité sur l'Union européenne vise à assurer un haut niveau de sécurité pour les citoyens dans un 'espace de liberté, sécurité et justice'. Cet objectif doit être atteint, entre autres, par la prévention et la lutte contre le trafic de drogue.

L'article 31, point e), prévoit, par ailleurs, d'adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans le domaine, entre autres, du trafic de drogue. En vertu d'une déclaration relative à cet article [4], il est dit que ces dispositions n'auront pas pour conséquence d'obliger un Etat membre, dont le système juridique ne prévoit pas de peine minimale, d'en adopter.

[4] Déclaration n° 8 sur l'article K.3, alinéa e), du traité sur l'Union européen.

Quant aux instruments juridiques, la décision-cadre, prévue au paragraphe 2, point b), de l'article 34, a pour objectif le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Cet instrument permet aux Etats membres de progresser davantage sur certains aspects du droit pénal et de la coopération judiciaire.

2. INSTRUMENTS EXISTANTS DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LE TRAFIC DE DROGUE

Le principe d'une coopération formelle entre certains Etats membres, qui visait entre autre la lutte contre le trafic de drogue, est énoncé, pour la première fois, dans la Convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985, entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française, relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes. Le chapitre 6, article 71, paragraphe 2 [5], en fait, engage les parties contractantes "à prévenir et à réprimer par des mesures administratives et pénales l'exportation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, y compris le cannabis, ainsi que la cession, la fourniture et la remise desdits produits et substances". Ce cadre de coopération reste bien entendu toujours valable, d'autant plus qu'il inclut la dimension de la prévention et l'adoption de mesures administratives, deux aspects qui ne sont pas visés dans la présente décision-cadre.

[5] JO L 239 du 22.9.2000.

La présente proposition constitue un développement de l'acquis de Schengen, en ce qui concerne le volet répressif. L'article 71 de la Convention de Schengen étant couvert par l'annexe A de l'Accord conclu par le Conseil de l'Union européenne et l'Islande et la Norvège, la proposition de décision-cadre doit être traitée dans le cadre des procédures prévues par cet Accord. Par sa décision 2000/365/CE du 29 mai 2000 [6], le Conseil a autorisé le Royaume-Uni à participer à certains éléments de l'acquis de Schengen et notamment à l'article 71 de la Convention de Schengen. En vertu de l'article 8, paragraphe 2, de cette décision, le Royaume-Uni est réputé avoir notifié irrévocablement au Président du Conseil, conformément à l'article 5 du Protocole Schengen, qu'il souhaite participer à toutes les propositions et initiatives fondées sur l'acquis de Schengen auxquelles il a été autorisé à participer.

[6] JO L 131 du 1.6.2000, p. 43.

Le 17 décembre 1996, le Conseil a adopté l'Action Commune 96/750/JAI, sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative au rapprochement des législations et des pratiques entre les Etats membres de l'UE en vue de lutter contre la toxicomanie et de prévenir et de lutter contre le trafic illicite de drogue [7]. Cette Action Commune prévoit dans son article premier que les Etats membres "s'efforcent de rapprocher leurs législations pour les rendre compatibles entre elles dans la mesure où cela est nécessaire pour prévenir et lutter contre le trafic illicite de drogue dans l'UE". L'article 4, en outre, engage les Etats membres à s'assurer que, "dans le cadre de leurs systèmes juridiques, les sanctions applicables aux infractions graves en matière de trafic de drogue se situent dans l'échelle des peines les plus sévères pour des infractions de gravité comparable". La présente décision-cadre s'insère pleinement dans la logique de l'Action Commune et en constitue un développement important pour ce qui concerne la lutte contre le trafic de drogue. En effet, se fondant sur les dispositions du traité sur l'Union européenne, notamment ses articles 31 e) et 34 2b), la présente initiative permet de définir des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue. La Commission considère que cette Action Commune ne deviendra pas obsolète dès l'adoption de la présente décision-cadre étant donné qu'elle vise de nombreux autres aspects liés au développement de la coopération entre les services de police, de douane et les autorités judiciaires en vue de renforcer l'efficacité de la lutte contre le trafic de drogue.

[7] JO L 342 du 31.12.1996.

En 1996, également, le Conseil a adopté un autre instrument: la résolution du 20 décembre relative aux condamnations pour les infractions graves en matière de trafic de drogue [8]. Dans ce texte, il est demandé aux Etats membres de veiller "à ce que leur législation nationale prévoie pour les infractions graves en matière de trafic de drogue, la possibilité de peines privatives de liberté qui entrent dans la catégorie des peines privatives de liberté les plus lourdes imposées par le droit pénal pour des infractions d'une gravité comparable". La présente décision-cadre proposée par la Commission constitue un instrument juridique qui va au-delà de la valeur politique contenue dans la résolution du Conseil. La Commission considère que, dès l'adoption de la présente décision-cadre, la résolution du Conseil du 20 décembre 1996 deviendra obsolète.

[8] JO C 10 du 11.1.1997.

Afin d'intensifier la lutte contre le blanchiment de l'argent lié au trafic de drogue, le Conseil a adopté le 10 juin 1991 une directive relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [9]. Des travaux sont actuellement en cours en vue d'étendre et d'actualiser cette directive. Par ailleurs, un renforcement de la coopération entre Etats membres dans ce domaine est prévu par l'Action commune du Conseil du 3 décembre 1998 adoptée sur base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime [10]. Cette Action commune couvre en particulier les activités liées au trafic de drogue.

[9] JO L 166 du 28.6.1991.

[10] JO L 333 du 9.12.1998.

3. COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article premier - Définitions

L'article premier contient les définitions des termes utilisés aux fins de la présente décision-cadre.

1. Le paragraphe 1 définit le trafic de drogue comme le fait, sans autorisation, de vendre et commercialiser ainsi que, dans un but lucratif, de cultiver, produire, fabriquer, importer, exporter, distribuer, offrir, transporter, envoyer ou, à des fins de cession dans un but lucratif, de recevoir, acquérir et détenir des stupéfiants ou des substances psychotropes.

Cette définition reprend les éléments clés d'une partie de la définition de trafic contenue dans la Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et substances psychotropes de 1988. Cette définition prend aussi en compte les dispositions nationales relatives à la définition des infractions liées au trafic de drogue, qui ont été analysées dans le cadre de l'étude menée par la Commission, en vue de la proposition de la présente décision-cadre, sur les définitions, sanctions et mise en oeuvre pratique des lois sur le trafic de drogue dans les Etats membres. Cette étude montre qu'aucune législation nationale ne prévoit une définition légale du trafic de drogue en tant qu'infraction déterminée. Un certain nombre d'actes sont pour autant interdits par les lois nationales. Les principaux actes punissables repris par les législations nationales sont: la production, la culture, l'extraction, la fabrication, l'acquisition, la détention, l'importation, l'exportation, le transport, la vente, l'offre, la cession illicite des stupéfiants. L'étude a aussi mis en évidence une importante différence entre les législations nationales et leur application dans la pratique: dans la majorité des Etats membres le toxicomane qui vend des stupéfiants est en principe considéré légalement comme un trafiquant au même titre que tout autre vendeur de stupéfiants. Cependant, dans la pratique de tous les pays, le revendeur toxicomane est moins sévèrement sanctionné s'il a réalisé le trafic en raison de sa dépendance.

La Commission tient à souligner qu'elle propose une définition commune qui reprend les actions incriminées dans tous les Etats membres. Cette définition prend comme critères essentiels la notion de but lucratif et le fait d'agir sans autorisation.

Par ailleurs, en ligne avec la jurisprudence de tous les Etats membres, la Commission propose d'exclure du champ d'application de la présente décision-cadre (i) l'usager simple qui produit, acquiert et/ou détient illégalement des stupéfiants pour son usage personnel et (ii) l'usager qui procure à autrui des stupéfiants sans but lucratif (par exemple quelqu'un qui cède des stupéfiants à des proches sans réaliser de gains).

Sont par contre couverts par cette définition (i) le revendeur, qui vend illégalement dans un but de lucre; il s'agit d'une personne qui est impliquée dans un trafic de proximité ou dans un petit réseau d'envergure limitée, (ii) le trafiquant local, qui dispose en principe de revendeurs sur le plan local ou qui vend à des individus qui revendent pour leur propre compte et (iii) le trafiquant international, qui participe à un trafic ou organise et dirige un trafic à l'échelle internationale, ou qui importe et exporte des stupéfiants en grande quantité.

La définition reprise par la décision-cadre vise donc le trafic de drogue et notamment le trafic transnational et les actions réalisées à des fins de cession et dans un but lucratif. Cette définition ne spécifie pas le médium de communication utilisé (ex. téléphone, fax, Internet) et, par conséquent, englobe le trafic de drogue via les technologies de l'information et des communications, en particulier Internet. L'importance de se doter des moyens nécessaires pour réprimer efficacement les infractions liées à la drogue dans le cadre de la cyber-criminalité a été soulignée dans la Communication de la Commission «Créer une société de l'information plus sûre en renforçant la sécurité des infrastructures de l'information et en luttant contre la cyber-criminalité» [11].

[11] COM(2000) 890 final.

2. Le paragraphe 2 donne la définition de la drogue. Sont couvertes par cette définition toutes les substances visées par les Conventions des Nations unies de 1961 (telle que modifiée par le protocole de 1972), de 1971 et de 1988. Cette définition inclut donc les précurseurs chimiques. Sont également visées les substances mises sous contrôle dans le cadre de l'Action Commune 97/396/JAI du 16 juin 1997 fondée sur l'article K.3 du traité sur l'Union européenne relative à l'échange d'information, à l'évaluation des risques et au contrôle des nouvelles drogues de synthèse [12] ou dans le cadre de dispositions nationales.

[12] JO L 167 du 25.6.1997.

3. Le paragraphe 3 concerne la définition de personne morale. Le libellé est emprunté à plusieurs instruments déjà agréés au niveau de l'Union européenne, tel que l'Acte du Conseil du 19 juin 1997 établissant le deuxième protocole à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes [13], notamment son article 1er, point d).

[13] JO C 221 du 19.7.1997.

Article 2 - Incrimination

L'article 2 fait obligation aux Etats membres d'ériger en infraction pénale le trafic de drogue, tel que défini à l'article premier.

Article 3 - Instigation, complicité et tentative

L'article 3 fait obligation aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour que soit punissable le fait d'inciter à commettre l'infraction visée à l'article 2, de s'en rendre complice ou de tenter de la commettre. Le libellé est emprunté à plusieurs instruments déjà agréés au niveau de l'Union européenne.

Article 4 - Sanctions

1. Le paragraphe 1 fait obligation aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer que les infractions définies dans les articles 2 ou 3 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives [14] incluant des peines privatives de liberté dont le maximum ne peut être inférieur à cinq ans dans les cas graves.

[14] L'expression est reprise d'un arrêt de la Cour de justice du 21.9.1989 (Affaire 68/88, Rec. 1989, p. 2965).

En vertu de ce paragraphe, les Etats membres sont tenus de prévoir des sanctions appropriées à la gravité de l'infraction et consistant dans la privation de liberté pour les infractions graves.

Conformément à la nature du dispositif de la décision-cadre, qui lie les Etats membres quant aux résultats à atteindre, mais leur laisse le choix quant à la forme et aux moyens, les Etats membres conservent une certaine marge de manoeuvre pour adapter leur législation à ces règles et pour déterminer la sévérité des sanctions applicables dans les limites imposées par la présente décision-cadre.

La Commission tient à souligner qu'il appartient aux Etats membres de fixer, sur la base de leurs propres systèmes juridiques, les critères qui détermineront la gravité d'une infraction. Pour apprécier le degré de gravité, des éléments de fait tels que l'ampleur du trafic, sa fréquence, la nature des stupéfiants concernés et l'importance des revenus tirés du trafic sont pris en compte. Il n'est pas nécessaire que les sanctions impliquent systématiquement la privation de liberté. Seulement pour les infractions considérées comme graves, portant par exemple sur le trafic transnational à grande échelle, le maximum de la peine privative de liberté ne peut être inférieur à cinq ans. Ceci permet de s'assurer que le juge peut disposer d'une peine suffisamment sévère en cas d'infractions graves. Ce niveau s'insère dans les fourchettes des peines privatives de liberté prévues par un grand nombre de législations nationales.

Par ailleurs, il est à noter que, dans le cas du blanchiment de l'argent, le niveau minimum de la peine maximale proposé au niveau européen est de quatre ans. Le blanchiment de l'argent provenant du trafic de drogue constituant une infraction dérivée de l'infraction principale que représente le trafic de drogue, il apparaît proportionné de prévoir pour le présent instrument un niveau qui soit supérieur à celui prévu pour le blanchiment de l'argent.

2. Le paragraphe 2 fait obligation aux Etats membres de prévoir la confiscation des substances ayant fait l'objet du trafic, des instruments et des biens ayant servis au trafic, ainsi que des produits et des avantages tirés directement ou indirectement dudit trafic. Les termes 'confiscation, 'biens' et 'produits' sont empruntés de l'article premier de la Convention du Conseil de l'Europe de 1990, relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime.

La Commission considère que la confiscation des revenus tirés du trafic de drogue pourrait être complétée par des mesures nationales permettant d'affecter ces montants, en tout ou partie, à des programmes liés à la répression du trafic et/ou à la prévention et la réinsertion des toxicomanes ainsi qu'à des programmes de soutien aux familles de ces derniers. Par ailleurs, le Parlement européen a soutenu cette position à plusieurs reprises, notamment dans sa résolution du 19 novembre 1999 sur la communication de la Commission concernant un Plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (2000-2004) [15].

[15] A5-0063/1999.

Le paragraphe 3 prévoit la possibilité pour les Etats membres d'imposer des amendes, en complément ou en alternative aux peines privatives de liberté, sur la base de leurs propres traditions et systèmes juridiques.

Article 5 - Circonstances aggravantes

Cet article dispose que les Etats membres font en sorte que les sanctions définies à l'article 4 soient aggravés dans certaines circonstances. Dès lors que l'une des conditions énumérées est remplie, le maximum de la peine privative de liberté ne peut pas être inférieur à sept ans.

La Commission tient à souligner que la liste de circonstances aggravantes contenue dans cet article ne porte nullement préjudice aux autres circonstances considérées comme aggravantes dans la législation des Etats membres. Cette liste prend en compte les circonstances aggravantes décrites dans les dispositions nationales, qui ont été fournies par les Etats membres, lors de la réponse au Questionnaire lancé par la Commission en vue de la proposition de la présente décision-cadre. Par ailleurs, cette liste reprend aussi les principaux éléments contenus dans la résolution du Conseil du 20 décembre 1996 relative aux condamnations pour les infractions graves en matière de trafic de drogue [16]. Le Conseil dans cette résolution considérait "que les éléments dont il pourrait être tenu compte en ce qui concerne les peines privatives de liberté susceptibles d'être appliquées pour les infractions graves en matière de trafic illicite de drogue comprennent entre autres: i) l'ampleur du trafic, ii) la mesure dans laquelle la personne concernée a tiré profit du trafic illicite, iii) la participation à l'infraction d'une organisation criminelle dont fait partie l'auteur de l'infraction, iv) le pouvoir de contrôle que l'auteur de l'infraction possède sur l'organisation effectuant le trafic de drogue, v) le fait que des mineurs aient été les victimes du trafic ou aient été utilisés pour celui-ci".

[16] JO C 10 du 11.1.1997.

Il appartient aux Etats membres de fixer, sur la base de leurs propres systèmes juridiques, les critères qui détermineront la nature et la gravité des circonstances aggravantes. Seulement dans les cas où les infractions, telles que définies dans les articles 2 et 3, sont considérées comme graves, et où au moins une des circonstances aggravantes contenues dans cet article est vérifiée, le maximum de la peine privative de liberté ne peut être inférieur à sept ans. Il s'agit donc de définir un minimum de la peine maximale. Le niveau minimum de la peine maximale est augmenté de deux ans par rapport à celui prévu à l'article 4 pour les infractions graves afin de s'assurer que le juge peut disposer d'une peine suffisamment sévère dans le cas des infractions graves avec circonstance(s) aggravante(s). Cet écart de deux ans apparaît comme proportionné. Selon les Etats membres, les peines de base sont majorées d'un multiplicateur qui s'échelonne du tiers au double de celles-ci en cas de circonstance(s) aggravante(s).

Les circonstances qui doivent être prises en compte en tant que circonstances aggravantes sont les suivantes:

1. L'auteur de l'infraction visée aux articles 2 ou 3 a un rôle majeur dans l'organisation du trafic de drogue, soit en vertu du pouvoir exercé directement ou indirectement, soit en raison du profit tiré du trafic. Est également visée l'appartenance de l'auteur de l'infraction à une organisation criminelle. La notion d'organisation criminelle est empruntée de l'article premier de l'Action Commune du 21 décembre 1998 relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les Etats membre de l'Union européenne [17].

[17] JO L 351 du 29.12.1998.

2. L'infraction implique le recours à la violence ou à l'usage d'armes. Il appartient aux Etats membres de définir plus précisément ces notions.

3. L'infraction implique des mineurs ou des personnes qui ne sont pas en mesure d'exercer leur volonté. Il appartient aux Etats membres de définir, sur la base de leurs propres systèmes juridiques, la notion de mineur. Par personnes qui ne sont pas en mesure d'exercer leur volonté, on entend notamment toute personne ayant un handicap mental.

4. L'infraction a lieu à l'intérieur ou à proximité d'écoles, de communautés et d'établissements de loisirs de jeunes, de structures de traitement et de réhabilitation pour toxicomanes.

5. L'auteur est médecin, pharmacien ou fonctionnaire de la justice, de la police, des douanes, des services pénitentiaires ou de réinsertion sociale, enseignant, éducateur ou travaille dans un établissement d'éducation, et il commet l'infraction en profitant de ses fonctions. Il est évident que la définition de trafic de drogue fournie à l'article 1er de la présente décision-cadre vise explicitement toute activité exercée sans autorisation et que, par conséquent, ces dispositions ne s'appliquent pas aux personnes agissant dans le cadre d'une autorisation.

6. L'auteur de l'infraction a fait l'objet d'une condamnation définitive prononcée dans un Etat membre de l'Union pour une ou plusieurs infractions similaires. Il s'agit ici du principe de la récidive appliqué en tenant compte d'éventuelles condamnations subies dans les autres Etats membres.

Article 6 - Circonstances atténuantes

Cet article prévoit que chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour que les sanctions prévues à l'article 4 de la présente décision-cadre puissent être atténuées dès lors que la condition évoquée ci-après est remplie, sans préjudice des autres circonstances atténuantes définies dans les législations nationales des Etats membres.

L'auteur de l'infraction a fourni aux autorités compétentes des informations utiles, aux fins de l'enquête ou de la collecte de preuves, sur l'identité des autres auteurs ou a contribué à l'identification des filières du trafic. La Commission fait référence au principe de collaboration défini dans la résolution du Conseil du 20 décembre 1996 relative aux collaborateurs à l'action de la justice dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée [18]. Il appartient aux autorités compétentes de définir les critères qui détermineront la nature des "informations utiles" et de prévoir le niveau de la réduction de la peine et même éventuellement, selon les cas, l'exemption de toute peine. De telles dispositions existent dans la plupart des Etats membres.

[18] JO C 10 du 11.1.1997.

Il n'apparaît pas opportun de prévoir pour la circonstance atténuante visée à l'article 6 une disposition parallèle à celle qui est prévue à l'article 5 sous forme, cette fois-ci, d'une diminution du niveau minimum de la peine maximale.

Article 7 - Responsabilité des personnes morales

Il est également nécessaire de s'attaquer aux situations dans lesquelles des personnes morales sont impliquées dans le trafic de stupéfiants, de substances psychotropes ou de précurseurs chimiques. L'article 7 prévoit donc la possibilité de tenir une personne morale pour responsable des infractions visées aux articles 2 et 3, qui sont commises pour son compte par toute personne, agissant soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe de ladite personne morale. De telles dispositions existent dans la plupart des législations des Etats membres.

En outre, le paragraphe 2 dispose qu'une personne morale peut également être tenue pour responsable lorsque le défaut de surveillance ou de contrôle de la part d'une personne en droit d'exercer un tel contrôle a rendu possible la réalisation des infractions pour le compte de ladite personne morale. Le paragraphe 3 indique que l'ouverture de poursuites contre une personne morale n'exclut pas la possibilité de poursuites parallèles à l'encontre de la personne physique ayant eu part à la réalisation de l'infraction dont la personne morale est tenue pour responsable.

Article 8 - Sanctions à l'encontre des personnes morales

L'article 8 prévoit l'obligation pour les Etats membres d'imposer des sanctions aux personnes morales. Il requiert des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives qui incluent des amendes. Il indique également les autres types de sanction qui peuvent être imposés aux personnes morales.

Article 9 - Compétence et poursuites

Vu la dimension internationale du trafic de drogue, on ne peut apporter de réponse juridique efficace à cette infraction que si les dispositions de procédure en matière de compétence et d'extradition constituent un système cohérent au niveau de l'Union européenne, de sorte qu'une personne incriminée ne puisse échapper aux poursuites.

Le paragraphe 1 définit une série de critères d'attribution de la compétence aux autorités judiciaires nationales en vue de l'exercice des poursuites et de l'examen des affaires portant sur les infractions visées dans la présente décision-cadre. Un Etat membre établit sa compétence dans trois cas:

a) Lorsque l'infraction est commise, en tout ou en partie, sur son territoire, indépendamment du statut de la personne morale ou de la nationalité de la personne physique impliquée (principe de la territorialité).

b) Lorsque l'auteur de l'infraction est un ressortissant dudit Etat membre (principe de la personnalité active). Il appartient aux Etats membres de poursuivre leurs propres ressortissants qui sont les auteurs d'infractions commises à l'étranger lorsqu'ils ne prévoient pas l'extradition.

c) Lorsque l'infraction est commise pour le compte d'une personne morale établie sur le territoire dudit Etat membre.

Etant donné que les Etats membres ne reconnaissent pas tous, dans leur tradition juridique, la compétence extraterritoriale pour tous les types d'infractions pénales, le paragraphe 2, premier alinéa, prévoit qu'ils peuvent ne pas appliquer les règles de compétence définies au paragraphe 1 pour ce qui concerne les cas visés au paragraphe b) et c) pour autant que l'infraction ait été commise en dehors du territoire de l'Etat membre considéré.

Le deuxième alinéa du paragraphe 2 précise que les Etats membres informent le Secrétariat Général du Conseil et la Commission de leur décision d'appliquer ce paragraphe.

Le paragraphe 3 tient compte du fait que certains Etats membres n'extradent pas leurs ressortissants et vise à éviter que les personnes présumées coupables du trafic de drogue échappent aux poursuites parce que leur extradition est refusée au motif qu'elles sont des ressortissants de l'un de ces Etats, auprès duquel l'extradition est demandée. Conformément au paragraphe 3, un Etat membre qui n'extrade pas ses ressortissants doit prendre les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l'égard des infractions concernées et, le cas échéant, pour les poursuivre, lorsque ces dernières ont été commises par ses ressortissants en dehors de son territoire.

Article 10 - Coopération entre Etats membres

L'article 10 vise à profiter des instruments internationaux de coopération judiciaire auxquels les Etats membres sont parties et qui devraient être applicables aux questions faisant l'objet de la présente décision-cadre. Par exemple, un certain nombre d'accords bilatéraux et multilatéraux ainsi que des conventions de l'Union européenne contiennent des dispositions relatives à l'entraide judiciaire et à l'extradition. Cet article a également pour objet de faciliter l'échange d'informations.

Le paragraphe 1 de cet article appelle les Etats membres à s'entraider le plus possible dans le cadre des procédures judiciaires et répressives concernant le trafic de drogue. Le paragraphe 2 dispose que, lorsque plusieurs Etats membres sont compétents, ils se consultent en vue de coordonner leur action et, le cas échéant, d'engager des poursuites effectives. Ce paragraphe indique également qu'il convient d'utiliser au mieux les mécanismes de coopération existants, judiciaires et autre, tels que Europol [19], l'échange de magistrats de liaison [20], le Réseau judiciaire européen [21] et l'Unité provisoire de coopération judiciaire [22].

[19] JO C 316 du 27.11.1995.

[20] JO L 105 du 27.4.1996.

[21] JO L 191 du 7.7.1998.

[22] JO L 324 du 21.12.2000.

Article 11 - Mise en oeuvre et rapports

L'article 11 concerne la mise en oeuvre et le suivi de la présente décision-cadre. Le paragraphe 1 prévoit que les Etats membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre pour le 30 juin 2003 au plus tard. Il prévoit aussi que les Etats membres communiquent immédiatement au Secrétariat Général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions transposant dans leur droit national les obligations que leur impose la présente décision-cadre. La Commission veillera à assurer l'articulation entre, d'une part, le suivi et l'analyse de l'impact du dispositif proposé dans cette décision-cadre et, d'autre part, le «Système d'information légale» de l'OEDT adopté par son Conseil d'Administration en 1998. Le paragraphe 2 dispose que les Etats membres soumettent à la Commission tous les cinq ans et pour la première fois avant le 31 décembre 2006 un rapport succinct sur la mise en oeuvre de la présente décision-cadre pour permettre une évaluation globale de cet instrument et, si nécessaire, de proposer des modifications. Sur la base des informations visées aux paragraphes 1 et 2 de cet article, la Commission fait rapport au Conseil sur l'application par les Etats membres des dispositions de la présente décision-cadre tous les cinq ans et la première fois avant le 30 juin 2007.

Article 12 - Entrée en vigueur

L'article 12 dispose que la présente décision-cadre entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

2001/0114 (CNS)

Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPEENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment son article 31, point e) et son article 34, paragraphe 2, point b),

vu la proposition de la Commission [23],

[23] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [24],

[24] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Le trafic de drogue représente une menace pour la santé, la sécurité et la qualité de la vie des citoyens de l'Union européenne, ainsi que pour l'économie légale, la stabilité et la sécurité des Etats membres.

(2) La nécessité d'une action législative dans le domaine de la lutte contre le trafic de drogue a été reconnue notamment par le Plan d'Action du Conseil et de la Commission adopté lors du Conseil Justice et Affaires Intérieures de Vienne le 3 décembre 1998 concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [25], les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 et notamment la conclusion n° 48, la Stratégie antidrogue de l'Union européenne (2000-2004) adoptée lors du Conseil européen de Helsinki du 10 au 12 décembre 1999 et le Plan d'action Drogue de l'Union européenne (2000-2004) entériné lors du Conseil européen de Santa Maria da Feira des 19 et 20 juin 2000.

[25] JO C 19 du 23.1.1999, p. 1.

(3) Il est nécessaire d'adopter une définition commune du trafic de drogue qui permette une approche commune au niveau de l'Union de la lutte contre ledit trafic et, notamment, contre le trafic transnational et les actions réalisées à des fins de cession dans un but lucratif. Il convient dès lors de reprendre les éléments clés des définitions contenues dans les dispositions nationales et les instruments internationaux.

(4) Il est également nécessaire d'adopter une approche commune des éléments constitutifs des infractions pénales en prévoyant une incrimination commune du trafic de drogue.

(5) Les sanctions prévues par les Etats membres doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, incluant des peines privatives de liberté. Pour apprécier le degré de gravité, les éléments de fait tels que l'ampleur du trafic, sa fréquence, la nature des drogues concernées et l'importance des revenus tirés du trafic doivent être pris en compte. Pour les infractions considérées comme graves sur la base des systèmes juridiques nationaux, portant par exemple sur le trafic transnational, le maximum de la peine privative de liberté ne devrait pas être inférieur à cinq ans. Ceci permet de s'assurer que le juge peut disposer d'une peine suffisamment sévère en cas d'infractions graves.

(6) Il y a lieu de prévoir, d'une part, des sanctions aggravées lorsque certaines circonstances accompagnent le trafic de drogue en le rendant encore plus menaçant pour la société, par exemple lorsque le trafic a lieu dans le cadre d'une organisation criminelle, et d'autre part des sanctions atténuées lorsque l'auteur de l'infraction a fourni aux autorités compétentes des informations utiles, notamment en contribuant à l'identification des filières du trafic.

(7) Il est nécessaire de prendre des mesures qui rendent possible la confiscation du produit des infractions visées par la présente décision-cadre.

(8) Il y a lieu de prendre des mesures pour que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des infractions pénales visées par le présent acte commises pour leur compte.

(9) Il y a également lieu de prévoir des mesures aux fins de la coopération entre les Etats membres dans le but de garantir une action efficace contre le trafic de drogue.

(10) En ce qui concerne la République d'Islande et le Royaume de Norvège, la présente décision-cadre constitue un développement de l'acquis de Schengen au sens de l'accord conclu le 17 mai 1999 par le Conseil de l'Union européenne et ces deux Etats [26].

[26] JO L 176 du 10.7.1999, p. 36.

(11) L'efficacité des efforts entrepris pour lutter contre le trafic de drogue dépend essentiellement du rapprochement des mesures nationales de mise en oeuvre des dispositions de la présente décision-cadre.

(12) La présente décision-cadre respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par la Charte des Droits Fondamentaux de l'Union européenne et, en particulier, son chapitre VI -Justice,

DÉCIDE:

Article premier

Définitions

Aux fins de la présente décision-cadre, on entend par:

1. "trafic de drogue": le fait, sans autorisation, de vendre et commercialiser ainsi que, dans un but lucratif, de cultiver, produire, fabriquer, importer, exporter, distribuer, offrir, transporter, envoyer ou, à des fins de cession dans un but lucratif, de recevoir, acquérir et détenir des drogues.

2. "drogue": toutes les substances visées par les Conventions de Nations unies suivantes: a) la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961 (telle que modifiée par le protocole de 1972); b) la Convention de Vienne sur les substances psychotropes de 1971; c) la Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988. Sont également visées les substances mises sous contrôle dans le cadre de l'Action Commune 97/396/JAI du 16 juin 1997 fondée sur l'article K.3 du traité sur l'Union européenne relative à l'échange d'information, à l'évaluation des risques et au contrôle des nouvelles drogues de synthèse [27] ou dans le cadre de dispositions nationales.

[27] JO L 167 du 25.6.1997, p. 1.

3. "personne morale": toute entité ayant ce statut en vertu du droit national applicable, exception faite des Etats ou des autres entités publiques dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique et des organisations internationales publiques.

Article 2

Incrimination du trafic de drogue

Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que le trafic de drogue constitue une infraction pénale.

Article 3

Instigation, complicité et tentative

Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que le fait d'inciter à commettre l'infraction visée à l'article 2, de s'en rendre complice ou de tenter de la commettre soit punissable.

Article 4

Sanctions

1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer que les infractions visées aux articles 2 et 3 s sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives incluant des peines privatives de liberté dont le maximum ne peut être inférieur à cinq ans dans les cas graves.

2. Les Etats membres prévoient les mesures nécessaires pour assurer la confiscation des substances ayant fait l'objet du trafic de drogue, des instruments et des biens ayant servi au trafic, ainsi que des produits et avantages tirés directement ou indirectement dudit trafic.

3. Les Etats membres prévoient la possibilité d'imposer des amendes, en complément ou en alternative aux peines privatives de liberté.

Articl 5

Circonstances aggravantes

1. Sans préjudice des autres circonstances aggravantes définies par leur législation nationale, les Etats membres prévoient, pour les infractions visées aux articles 2 et 3, les circonstances aggravantes suivantes:

a) l'auteur de l'infraction a un rôle majeur dans l'organisation du trafic ou l'infraction est commise dans le cadre d'une organisation criminelle;

b) l'infraction implique le recours à la violence ou à l'usage d'armes;

c) l'infraction implique des mineurs ou des personnes qui ne sont pas en mesure d'exercer leur volonté;

d) l'infraction est commise à l'intérieur ou à proximité d'écoles, de communautés et d'établissements de loisirs de jeunes, de structures de traitement et de réhabilitation pour toxicomanes;

e) l'auteur de l'infraction est médecin, pharmacien, fonctionnaire de la justice, de la police, des douanes, des services pénitentiaires ou de réinsertion sociale, enseignant, éducateur ou travaille dans un établissement d'éducation, et a commis l'infraction en profitant de ses fonctions;

f) l'auteur de l'infraction a fait l'objet d'une condamnation définitive prononcée dans un Etat membre de l'Union pour une ou plusieurs infractions similaires.

2. Lorsque l'une des conditions énumérées au paragraphe 1 est remplie, le maximum de la peine privative de liberté ne peut pas être inférieur à sept ans.

Article 6

Circonstances atténuantes

Sans préjudice des autres circonstances atténuantes définies dans leur législation nationale, les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les sanctions visées à l'article 4 puissent être atténuées dès lors que l'auteur de l'infraction a fourni aux autorités compétentes des informations utiles, aux fins de l'enquête ou de la collecte de preuves, sur l'identité des autres auteurs ou a contribué à l'identification des filières du trafic.

Article 7

Responsabilité des personnes morales

1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des infractions pénales visées aux articles 2 et 3 lorsque ces infractions sont commises pour leur compte par toute personne, agissant soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe de la personne morale en cause et qui détient:

a) un pouvoir de représentation de la personne morale,

b) une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale,

c) une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale.

2. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour qu'une personne morale puisse être tenue pour responsable lorsque le défaut de surveillance ou de contrôle de sa part a rendu possible la réalisation, par un préposé ou un subordonné, pour le compte de ladite personne morale, des infractions visées aux articles 2 et 3.

3. La responsabilité de la personne morale en vertu des paragraphes 1 et 2 n'exclut pas la responsabilité pénale des personnes physiques qui sont auteurs, instigateurs ou complices des infractions visées aux articles 2 et 3.

Article 8

Sanctions à l'encontre des personnes morales

Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer que toute personne morale déclarée responsable au titre de l'article 7, paragraphes 1 et 2, soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuassives, qui incluent des amendes ainsi que d'autres sanctions, notamment:

a) de mesures d'exclusion du bénéfice d'un avantage fiscal ou autre ou d'une aide publique;

b) de mesures d'interdiction temporaire ou définitive d'exercer une activité commerciale;

c) d'un placement sous surveillance judiciaire;

d) d'une mesure judiciaire de dissolution;

e) de la fermeture temporaire ou définitive d'établissements ayant servi à commettre l'infraction;

f) de la confiscation des biens ayant fait l'objet de l'infraction et des produits et avantages tirés directement ou indirectement de l'infraction.

Article 9

Compétence et poursuites

1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour établir leur compétence à l'égard des infractions visées aux articles 2 et 3 dans les cas où:

a) l'infraction a été commise, en tout ou en partie, sur leur territoire;

b) l'auteur de l'infraction est un de leurs ressortissants;

c) l'infraction a été commise pour le compte d'une personne morale établie sur leur territoire.

2. Les Etats membres peuvent décider de ne pas appliquer, ou de n'appliquer que dans des cas ou dans des conditions spécifiques, les règles de compétence définies au paragraphe 1, points b) et c), pour autant que l'infraction en cause ait été commise en dehors de leur territoire.

Les Etats membres informent le Secrétariat général du Conseil et la Commission de leur décision d'appliquer le premier alinéa, au besoin en indiquant les cas ou conditions spécifiques dans lesquels leur décision s'applique.

3. Les Etats membres qui, en vertu de leur législation, n'extradent pas leurs ressortissants prennent les mesures nécessaires permettant d'établir leur compétence pour connaître des infractions visées aux articles 2 et 3, lorsqu'elles sont commises par un de leurs ressortissants en dehors de leur territoire.

Article 10

Coopération entre Etats membres

1. Conformément aux conventions, accords bilatéraux ou multilatéraux ou autres arrangements applicables, les Etats membres se prêtent mutuellement l'entraide la plus large possible dans les procédures concernant les infractions visées aux articles 2 et 3.

2. Lorsque plusieurs Etats membres sont compétents pour connaître d'une infraction visée aux articles 2 et 3 les Etats membres se consultent mutuellement en vue de coordonner leur action et d'engager, le cas échéant, une poursuite. Ils utilisent au mieux les mécanismes de coopération judiciaire et autres.

Article 11

Mise en oeuvre et rapports

1. Les Etats membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la présente décision-cadre au plus tard le 30 juin 2003.

Ils transmettent immédiatement à la Commission et au Secrétariat général du Conseil le texte des dispositions transposant les obligations que leur impose la présente décision-cadre.

2. Les Etats membres soumettent à la Commission, pour la première fois au plus tard le 31 décembre 2006, et ensuite tous les cinq ans, un rapport succinct sur la mise en oeuvre de la présente décision-cadre.

3. Sur la base des informations viséesaux paragraphes 1 et 2, la Commission établit, pour la première fois au plus tard le 30 juin 2007 et ensuite tous les cinq ans, un rapport d'évaluation sur l'application par les Etats membres des dispositions de la présente décision-cadre. Ce rapport est transmis au Parlement européen et au Conseil et est assorti, le cas échéant, de propositions de modification de la présente décision-cadre.

Article 12

Entrée en vigueur

La présente décision-cadre entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président