Avis du Comité économique et social sur le «Livre vert - Services financiers: répondre aux attentes des consommateurs»

(97/C 56/15)

Le 29 mai 1996, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le «Livre vert - Services financiers: répondre aux attentes des consommateurs».

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 1er octobre 1996 (rapporteur: M. Pellarini).

Lors de sa 339e session plénière des 30 et 31 octobre 1996 (séance du 31 octobre 1996), le Comité économique et social a adopté par 63 voix pour et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Les services financiers ont acquis ces dernières années une place essentielle dans la vie du consommateur individuel et des ménages. Parallèlement, l'offre de prestations est allée en se multipliant: depuis le paiement des factures à l'emprunt pour l'acquisition d'une maison, de l'assurance responsabilité civile automobile obligatoire à la carte de crédit, sans oublier les assurances complémentaires et les assurances santé. De nombreuses formes de paiement ne peuvent désormais s'effectuer que moyennant une opération bancaire.

1.2. Mais il en est également résulté une recrudescence des problèmes liés aux modalités d'offre et de développement de ces services, à la protection des droits de l'utilisateur et par voie de conséquence aux litiges correspondants. Les contrats relatifs à de nombreux services financiers sont nécessairement complexes et difficilement compréhensibles par le consommateur.

1.3. La réalisation du marché unique doit permettre au consommateur de choisir entre différents fournisseurs et différents services, grâce à une information transparente et exhaustive sur les conditions pratiquées, qui lui donne la possibilité de faire des comparaisons. Mais de plus larges possibilités de choix impliquent aussi de plus grandes difficultés d'orientation et un besoin accru de transparence et d'informations.

1.4. Pour les entreprises qui assurent ces services, cela signifie d'une part un élargissement du marché qui multiplie les possibilités d'expansion, mais d'autre part aussi une concurrence plus forte dans chaque pays.

1.5. L'adoption de la monnaie unique aura nécessairement pour effet de modifier profondément les conditions d'octroi du crédit et de rémunération de l'épargne. Il convient de tenir également compte de cet avenir très proche, qui se caractérisera par une plus grande uniformité des réglementations et des conditions appliquées dans les services financiers.

1.6. La proposition des Commissaires compétents d'élaborer un Livre vert sur les services financiers et les consommateurs est donc motivée par des problèmes existants, qui, avec la réalisation du marché unique, sont devenus plus urgents, plus complexes et ont pris une nouvelle tournure.

2. Contenu du Livre vert

2.1. La première partie du Livre vert donne un bref aperçu de la cinquantaine de directives relatives aux services financiers. Selon la Commission, l'objectif d'un marché unique dans ce domaine «a maintenant été largement atteint» ().

2.2. Ce marché financier repose sur les principes du contrôle par le pays d'origine et de la reconnaissance mutuelle. Ainsi, «les prestataires de services financiers peuvent étendre librement leurs activités partout dans l'Union européenne» ().

2.3. Cette libre prestation de services devrait avoir pour effet une concurrence plus forte, des économies d'échelle plus importantes et des possibilités de choix plus étendues pour les consommateurs. De nouveaux produits et de nouvelles formes d'activité sont déjà apparus.

2.3.1. L'enquête actuellement réalisée par la Commission sur l'impact du marché unique, qui portera également sur les services financiers, permettra d'évaluer plus précisément ces effets dans les mois à venir. En particulier, il sera intéressant d'étudier l'impact du marché unique sur les prix des différents produits et services et par voie de conséquence sur les choix des consommateurs.

2.4. D'après la Commission, les services financiers ont fait l'objet d'une réglementation sévère, prévoyant des règles «minimales» d'une grande portée, dont l'objectif était d'assurer les conditions nécessaires à la libre circulation de ces services, et donc aussi d'accroître le niveau de protection du consommateur.

2.5. Le Livre vert décrit ensuite de façon plus détaillée les dispositions relatives à l'information, à la protection juridique et aux voies de recours des consommateurs.

2.6. S'agissant de l'information, le Livre vert en reconnaît l'importance essentielle pour que le consommateur puisse choisir en connaissance de cause produits ou services. Il spécifie ensuite le contenu et les modalités de l'information nécessaire dans le domaine bancaire, dans celui de l'assurance et dans le domaine de la bourse et des valeurs mobilières.

2.7. Pour ce qui est de la protection juridique, il est indiqué que les États membres d'accueil «peuvent imposer les dispositions qu'ils ont adoptées pour protéger l'intérêt général» ().

2.7.1. Le Livre vert se réfère ensuite à la Convention de Rome du 19 juin 1980 relative à la loi applicable aux obligations contractuelles. Il attire l'attention sur la possibilité d'un conflit entre les dispositions de cette Convention, qui privilégie le choix de la loi du pays où réside le consommateur, et le principe de reconnaissance mutuelle, en vigueur dans le marché unique, qui prévoit l'application de la loi du pays du fournisseur du service.

2.8. En ce qui concerne les systèmes de recours, le Livre vert rappelle l'existence dans le domaine bancaire d'une règle stipulant que «le droit à l'indemnisation du déposant, puisse faire l'objet d'un recours contre le système de garantie des dépôts» (). Dans le cas du crédit à la consommation, il est possible d'exercer un recours à l'encontre du prêteur.

2.9. Enfin, la première partie du Livre vert présente d'autres dispositions visant à garantir la fiabilité et la solidité des établissements financiers. Il est rappelé que, conformément aux principes du marché unique et à l'arrêt «Cassis de Dijon», «tout service financier bénéficiant de la reconnaissance mutuelle peut, s'il est légalement fourni dans l'État membre d'origine, être proposé dans un autre État membre (...), même lorsque ce service n'existe pas dans ce dernier pays ou lorsque les établissements nationaux ne peuvent pas le proposer» ().

2.10. La deuxième partie du Livre vert analyse les problèmes déjà constatés, tels que la discrimination des non résidents, les restrictions à la libre prestation des services financiers dans les États membres de l'Union européenne, le manque d'informations et l'absence d'harmonisation fiscale.

2.11. La Commission fait tout d'abord observer qu'il reste encore beaucoup de points à vérifier, à la fois parce que son expérience du fonctionnement du marché intérieur est assez limitée et parce que les directives n'ont pas toutes été appliquées par les États membres.

2.12. S'agissant du refus de fournir des services financiers à des non résidents, le Livre vert souligne l'impossibilité pour le droit communautaire de contraindre les institutions financières à accepter des clients.

2.13. Les limitations de l'offre dans les différents pays, en raison de l'application de la clause d'intérêt général, posent elles aussi problème. Selon le Livre vert, «la proportionnalité de telles restrictions aux objectifs qu'elles poursuivent doit être dûment démontrée» ().

2.14. Dans de nombreux cas, c'est l'absence ou l'insuffisance d'information qui suscite le mécontentement et, parfois, induit les consommateurs en erreur dans leur choix de services financiers. Cela est surtout vrai pour les services plus complexes, comme les crédits hypothécaires ou à la consommation sur base transfrontalière.

2.15. Pour les cartes de crédit se pose la question de la responsabilité de paiement pour des opérations postérieures au vol ou à la perte de la carte; une transparence accrue est souhaitée en termes de conditions d'emploi dans d'autres pays.

2.16. Les intermédiaires non réglementés, qui offrent des conditions très attrayantes dans les pays étrangers, constituent aussi un problème important.

2.17. Par ailleurs, l'absence d'harmonisation fiscale est une question très sensible, car elle produit des distorsions au sein de la concurrence et provoque des mouvements financiers considérables.

2.18. Il existe en outre quelques problèmes spécifiques concernant l'assurance responsabilité civile obligatoire pour les automobiles qui voyagent dans un pays autre que le leur. La couverture de la «carte verte» ne s'étend pas aux dommages causés à un véhicule étranger par un véhicule du lieu, ce qui provoque des retards et des difficultés pour la bonne marche de la procédure. La Commission étudie actuellement la compatibilité avec la législation communautaire des systèmes tarifaires obligatoires et uniformes, du type «bonus-malus».

2.19. Dans la troisième partie du Livre vert sont exposées synthétiquement les réglementations qui sont actuellement mises au point ou près d'être approuvées. Il est en particulier fait référence à la réglementation sur la vente à distance de produits financiers. En raison du caractère spécifique de cette dernière, elle a été exclue du champ d'application de la directive sur la vente à distance en général. Il est prévu d'apporter une attention particulière à l'information, à la possibilité d'une confirmation écrite et à la possibilité de rétractation assortie d'un délai de réflexion.

2.20. La complexité des problèmes de la vente à distance s'est également accrue en raison de l'utilisation des technologies télématiques et des transactions informatisées. Lorsque ces systèmes actuellement utilisés au niveau national s'étendront au niveau international, de nouveaux problèmes apparaîtront, qu'il convient de prévoir et d'étudier dès à présent, afin d'assurer que le niveau de garantie soit identique à celui de la vente à distance des autres produits.

3. Observations générales

3.1. Les représentants des associations de consommateurs et des associations des secteurs bancaire, financier, et du secteur des assurances, qui étaient invités à une audition qui a eu lieu le 15 juillet 1996 () au siège du Comité économique et social, ont largement contribué à la discussion et à l'approfondissement des questions traitées dans le Livre vert. Parmi les observateurs se trouvaient également des représentants venant des PECO.

3.2. Bien qu'il expose longuement de multiples problèmes relatifs aux services financiers, il semble que le Livre vert souffre du motif immédiat de sa rédaction, à savoir la proposition de directive sur la protection des consommateurs pour les ventes à distance. En effet, la troisième partie relative aux défis de l'avenir étudie uniquement des propositions concernant la vente à distance de services financiers. S'il devait se limiter à cet aspect, le Livre vert perdrait beaucoup d'intérêt et son titre, qui semble englober «toutes» les attentes des consommateurs, ne se justifierait aucunement.

3.2.1. Le CES soutient au contraire que le Livre vert présenté par la Commission constitue une occasion importante d'approfondir et d'analyser les problèmes et les obstacles existants, pour assurer une meilleure protection de l'utilisateur de services financiers et pour permettre une plus grande diffusion des services financiers transfrontaliers.

3.2.2. Cette protection a d'ailleurs été incluse par le Commissaire compétent parmi les dix priorités proposées à la Commission en matière de consommation dans le document publié en octobre 1995 (); il faut également rappeler que l'année 1996 a été dédiée au consommateur.

3.2.3. La connaissance encore partielle que l'on a du fonctionnement du marché intérieur, ce que reconnaît en premier lieu la Commission elle-même (), ne permet d'identifier que quelques-uns des problèmes qui se posent déjà, mais ceux-ci suffisent pour justifier une première analyse et d'éventuelles interventions au niveau communautaire.

3.2.4. Le Livre vert ne prétend donc pas traiter de manière exhaustive les questions touchant aux services financiers, mais la Commission entend ainsi ouvrir un large débat avec les associations catégorielles du secteur bancaire et du secteur des assurances, avec les associations de consommateurs et la presse spécialisée.

3.2.5. Ce débat sera ponctué par une confrontation et une synthèse, lors de l'audition organisée par la Commission en novembre 1996, à laquelle participera également une délégation du CES.

3.2.6. C'est dans cette optique que doit être vu le document présenté par les DG XV et XXIV de la Commission, document riche en informations, réflexions et en problématiques en suspens. Mais surtout, pourrions-nous dire, en interrogations et contradictions.

3.3. La protection du consommateur ne doit pas passer après l'achèvement du marché unique. Le Livre vert affirme à propos de la réglementation relative aux services financiers que «cette réglementation, dont le principal objectif était de créer les conditions nécessaires à la libre circulation des services financiers, a également eu pour effet d'accroître le niveau de protection dont jouit le consommateur» (). La Commission entend de manière évidente se référer à la réglementation de prudence qui a pour objectif de garantir la stabilité du secteur fnancier et donc régit les rapports entre ce dernier et les autorités chargées du contrôle. Le consommateur est par conséquent protégé indirectement, puisque la sécurité des dépôts et des investissements dépend de la stabilité du secteur.

3.3.1. Dans l'approche suivie par le Livre vert, la protection des intérêts économiques du consommateur semble secondaire et surtout passer après l'achèvement du marché intérieur. D'autres documents de la Commission vont également dans ce sens, en particulier la communication déjà évoquée sur les «Priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998)» ().

3.3.2. Cette optique doit être révisée, puisqu'il est tout aussi important de poursuivre l'objectif des retombées positives pour les consommateurs, en termes de commodité et de qualité des services. Le marché unique ne doit pas être utile seulement pour les producteurs de marchandises et les fournisseurs de services, et étranger pour ne pas dire contraire aux exigences du citoyen. Cela rendrait plus difficile l'acceptation des sacrifices nécessaires pour la réalisation de l'UEM et l'adhésion même du citoyen aux idéaux de l'Union européenne.

3.3.3. Les exigences du consommateur méritent la même attention que celles des entreprises, lesquelles ont tout intérêt au demeurant à adapter le contenu et les modalités de prestation des services pour satisfaire le mieux possible la clientèle.

3.3.4. D'autre part, l'importance de cette protection des utilisateurs est reconnue également par le Traité de l'Union, qui à l'article 129 A demande à la Communauté de contribuer «à la réalisation d'un niveau élevé de protection des consommateurs».

3.4. En conséquence, la difficile position du consommateur face à la complexité non seulement des nombreux services financiers mais aussi de la réglementation en la matière doit toujours être prise en compte. Il serait opportun de la part de la Commission de préparer une publication à large diffusion permettant de comprendre facilement les normes les plus importantes qui sont contenues dans les 50 directives en matière financière.

3.4.1. Cela signifie que la protection de l'utilisateur doit constituer pour le législateur national et communautaire une exigence juridique et politique qui doit guider les choix réglementaires. On ne saurait laisser cette protection reposer sur l'application automatique des mécanismes introduits par le marché unique, comme semble le laisser entendre le Livre vert. Cela ne signifie pas nécessairement qu'il faille multiplier les réglementations, mais l'activité législative relative aux services financiers ne devra jamais perdre de vue la protection du consommateur.

3.4.2. Il faut également tenir compte du fait qu'actuellement, une grande partie de la législation communautaire sur les services financiers se réfère aux dispositions nationales.

3.4.3. Afin d'assurer une protection globale et efficace des intérêts économiques de l'utilisateur de services financiers, il existe deux options possibles, que la Commission devrait examiner: une directive horizontale, établissant des règles communes pour les services financiers destinés à l'usage familial et, si nécessaire, des règles spécifiques dans le cadre des directives sectorielles; ou bien le maintien de la situation actuelle, la Communauté continuant à légiférer par voie de directives spécifiques, mais en s'efforçant de traiter tous les produits financiers de manière équivalente en termes de protection des intérêts économiques du consommateur.

3.4.4. Les codes de conduite adoptés par les associations d'entreprises, spontanément ou à la demande et avec l'accord des associations de consommateurs, sont sans nul doute utiles et il convient d'en encourager la création. Toutefois, un cadre juridique de base est nécessaire, tant pour une protection plus efficace que pour une concurrence plus transparente assortie d'une égalité de conditions pour les entreprises de l'ensemble de la Communauté.

3.4.5. Les entreprises pourraient fonder leur action sur des règles précises d'une validité générale, tandis que les consommateurs jouiraient de certitudes dans l'achat de services transfrontaliers.

3.5. L'harmonisation communautaire devrait porter essentiellement sur trois aspects: la transparence du marché et l'information du consommateur, les conditions contractuelles, le droit de recours du consommateur.

3.5.1. S'agissant de la transparence et de l'information, surtout pour les services les plus complexes et dans la mesure où les aspects techniques le permettent, il faut prévoir l'information obligatoire du consommateur avant l'achat, avec la description des modalités du service financier, l'indication de tous les coûts, conformément aux règles commerciales usuelles.

3.5.2. En ce qui concerne le contrat, celui-ci doit se présenter sous forme écrite, être signé par le client et mis à sa disposition. Le texte fera explicitement mention des clauses contractuelles obligatoires et ne comportera pas de clauses abusives ni restrictives.

3.5.3. Le consommateur doit toujours avoir un droit de recours pouvant être exercé de différentes façons. Tout d'abord, chaque fournisseur de services financiers est tenu de mettre en place une procédure interne de gestion des réclamations, et de la faire connaître à l'utilisateur lors de l'acquisition du service.

3.5.4. À part le recours par voie judiciaire, il existe deux systèmes pour régler les différents. Le premier prévoit que les fournisseurs de services et les utilisateurs sont représentés sous l'autorité d'un sujet indépendant.

3.5.5. L'autre système est connu: il consiste en l'ombudsman, qui est utilisé avec des résultats positifs dans certains pays depuis plusieurs années.

3.6. Il existe en outre certains problèmes, comme celui de la fiscalisation variable de certains produits et services, qui dépendent étroitement des choix de politique économique et financière de chaque État membre.

3.6.1. Par ailleurs, les différents traitements fiscaux créent des distorsions qui, avec la réalisation du marché unique, ne peuvent être ignorées et doivent être prises en considération. Et, comme le rappelle le Livre vert, «tant que l'unanimité restera requise au sein du Conseil sur les questions fiscales, il y a peu d'espoir de lever les obstacles fiscaux au fonctionnement du marché intérieur des services financiers» (). Toutefois, cela ne saurait justifier une attitude de renonciation ni servir d'alibi pour éviter toute intervention.

3.7. La définition de l'«intérêt général», à laquelle se réfère chaque État membre pour limiter l'offre de services financiers, joue également un rôle déterminant. Le problème de la protection juridique est lui aussi d'une importance cruciale. Dans le paragraphe consacré à cette question dans la première partie, le Livre vert aborde cet aspect en se référant à la Convention de Rome du 19 juin 1980 et à la jurisprudence de la Cour de justice. Mais il est nécessaire de définir plus précisément le concept d'«intérêt général», afin d'éviter qu'il soit simplement utilisé à des fins protectionnistes et en tout état de cause au détriment de la liberté de choix du consommateur.

3.7.1. Le Livre vert relève que «Les États membres d'accueil gardent la possibilité d'imposer leurs règles nationales adoptées pour des motifs d'intérêt général ..., ce qui peut avoir pour effet de réduire de manière significative la gamme des services offerts. ... Les limitations de l'offre causées par l'application de la clause d'intérêt général sont un motif sérieux de préoccupation» ().

3.7.2. La Commission cite dans le Livre vert la Convention de Rome du 19 juin 1980 relative à la loi applicable aux obligations contractuelles (), qui contient des règles spécifiques s'appliquant à tous les types de contrats conclus avec les consommateurs. Cette convention prévoit, pour les contrats conclus par les consommateurs, la compétence des tribunaux de l'État sur le territoire duquel est domicilié le consommateur, lorsque l'action est intentée contre celui-ci par l'autre partie au contrat, le consommateur ayant en revanche la possibilité d'intenter une action contre l'autre partie devant les tribunaux de l'État de cette partie ou devant les tribunaux de l'État contractant sur le territoire duquel il est domicilié.

3.7.3. La Commission signale que la possibilité d'appliquer la loi du pays de résidence du consommateur «peut créer un conflit potentiel avec le principe de la reconnaissance mutuelle, en vigueur dans le marché unique, qui tend vers l'application de la loi du pays du fournisseur du service» (). En cas de conflit, «la loi du pays du consommateur peut s'imposer à celle du pays du fournisseur, à condition qu'elle respecte les principes dégagés par la Cour de justice dans sa jurisprudence sur l'intérêt général» (). Si ce n'est pas le cas, le droit du pays du fournisseur du service s'applique.

3.7.4. Sans nul doute, ces principes n'offrent aucune sécurité juridique et renvoient le contentieux éventuel à de longues et onéreuses actions en justice. Le Livre vert semble accepter cet état de choses sans le remettre en cause.

3.7.5. En revanche, le CES considère que ce système n'est pas du tout satisfaisant et propose des conseils susceptibles de remédier à ces carences.

3.7.6. Une première solution, qui consiste à harmoniser les dispositions d'intérêt général applicables aux contrats conclus par les consommateurs est difficile et de longue haleine. Cela est avant tout imputable au fait qu'il n'y a pas d'harmonisation du droit des obligations des différents États membres.

3.7.7. Il faut trouver des solutions immédiates dans l'attente d'une future législation homogène. Dans cet esprit, le CES suggère quelques pistes de réflexion.

3.7.8. La difficulté procède de ce que le concept d'«intérêt général» n'est défini qu'au niveau conceptuel, et qu'il peut changer d'un pays à l'autre, ainsi qu'entre ceux-ci et la Cour de justice.

3.7.9. Il faut avant tout opérer une distinction entre, d'une part, le droit public administratif et, d'autre part, le droit privé des obligations. Le premier comprend notamment les dispositions relatives aux échanges économiques et aux «pratiques du commerce». De ces dernières, font sans aucun doute partie celles qui protègent les consommateurs.

3.7.10. Les deux directives bancaires et les directives connexes sont fondées sur l'article 57, paragraphe 2, du traité. Il en est de même des directives en matière d'assurance. Ces directives régissent l'exercice des activités de crédit et d'assurance. Il s'agit dans la pratique du contrôle de l'agent économique, de sa capacité à exercer une activité réglementée et du contrôle permanent du respect des règles prudentielles qu'exige le caractère spécifique de ces activités.

3.7.11. En ce qui concerne ce domaine très précis de la police économique, les États membres n'ont plus la possibilité d'invoquer l'intérêt général qu'à l'égard des dispositions de police économique étrangères au contrôle de l'agent économique. Il s'agit là des dispositions légales relatives à l'organisation de l'économie, la distribution, la production ou la consommation d'un service.

3.7.12. Examinons le problème du point de vue du droit des obligations, et plus spécialement la manière d'organiser la protection des intérêts économiques des consommateurs. La convention de Rome tend, dans le domaine du droit international privé, à l'unification des règles de conflits de lois au sein de la Communauté européenne. Le but est d'introduire dans le droit national des États membres un ensemble de règles uniformes sur la loi applicable aux obligations contractuelles.

3.7.13. En ce qui concerne un contrat conclu avec un consommateur, la loi applicable est celle du pays dans lequel le consommateur a sa résidence habituelle, et ce en vertu de l'article 5 de la convention de Rome.

3.7.14. Tous les contrats de crédit à la consommation ne répondent pas nécessairement aux conditions de l'article 5 de la convention de Rome, ni aux conditions analogues de l'article 13 de la convention de Bruxelles. Il en sera ainsi si la conclusion du contrat n'a pas été précédée dans le pays d'une proposition spéciale ou d'une publicité et, d'une manière générale, si le consommateur s'est déplacé lui-même dans un autre pays pour y négocier le prix.

3.7.15. Toutefois, il n'est pas certain que le consommateur puisse, dans cette hypothèse, se voir évincer du bénéfice de la législation qui lui est applicable dans le pays dans lequel il a sa résidence habituelle, législation par hypothèse plus favorable à ses intérêts. En substance, si le juge du pays de résidence du consommateur est compétent, il faudra également appliquer les lois de ce pays.

3.7.16. Ce qui précède est de nature à donner une solution claire et satisfaisante pour toutes les parties: le consommateur bénéficie de la protection de la législation de son domicile; le prestataire de services sait quelle est la législation qu'il doit appliquer.

3.7.17. Malheureusement, la Commission n'accepte pas cette solution claire et simple, puisqu'elle «considère que l'application des principes de détermination de la loi applicable sur la base de la Convention de Rome peut éventuellement entrer en conflit avec le principe de reconnaissance mutuelle des activités bancaires, pierre angulaire de la deuxième directive» ().

3.7.18. Le Comité n'est pas d'accord avec cette affirmation. Les règles de la convention de Rome ne peuvent pas entrer en conflit avec le principe de la reconnaissance mutuelle. Il s'agit de deux domaines différents. Le principe de la reconnaissance mutuelle ne s'applique qu'au domaine du droit public économique et non au domaine du droit des obligations, spécialement à l'égard des dispositions qui tendent à assurer la protection des intérêts économiques des consommateurs.

4. Observations particulières

4.1. Exception faite du crédit à la consommation, la législation communautaire actuelle en matière de services de banque et d'assurance offre une protection appréciable aux utilisateurs des services complexes et élaborés (bourse, valeurs mobilières, garanties de dépôt), tandis que pour les utilisateurs de services destinés aux «ménages», la protection relève davantage de mesures improvisées que d'un cadre de garanties global et bien défini.

4.1.1. Le Livre vert à l'examen vise explicitement la protection des intérêts du consommateur individuel. Il convient donc d'opérer une nette distinction entre les services financiers utilisés par les grands utilisateurs (crédit aux entreprises, contrats de réassurance, etc.) et ceux auxquels ont recours les ménages et qui font l'objet du présent avis.

4.1.2. Un service bancaire fondamental (compte courant et livret d'épargne) devrait être assuré à chaque citoyen à condition que les frais ne retombent pas sur les autres citoyens. La banque est en effet un service destiné au public, et non un service public. En ce qui concerne les non-résidents, ceux-ci devraient pouvoir jouir au moins des services fondamentaux sans traitement ni coûts discriminatoires par rapport aux résidents.

4.1.3. Les accords interbancaires (comme le système Eurochèque) et les accords de coopération entre les assurances échappent dans une large mesure à la réglementation communautaire en matière de concurrence. La concurrence entre les tarifs est de ce fait limitée.

4.1.4. Il est important d'établir une grille de base pour les services financiers les plus répandus, de manière à permettre au client d'effectuer une comparaison aisée et immédiate des avantages respectifs des différents services. Cette grille pourrait être établie avec l'aide des organisations du secteur financier et des associations de consommateurs.

4.1.5. Il serait encore préférable de pouvoir choisir entre les divers fournisseurs en comparant leur aptitude globale à satisfaire le client (qualité des services, meilleure information et transparence, niveau des prix, etc.).

4.2. S'agissant notamment des services financiers vendus à distance, il faudrait appliquer une réglementation équivalant à celle prévue par la directive horizontale en matière de contrats à distance. Il faudra du reste prêter attention à ne pas porter préjudice au consommateur par une réglementation trop générale: une période de réflexion s'accorde mal avec des services exigeant une exécution immédiate, comme dans le cas de l'acquisition ou de la vente de titres, ou de l'accord d'un crédit lorsque le consommateur en a un besoin urgent.

4.2.1. Les ventes par le biais de systèmes télématiques (Internet par exemple) sont de plus en plus répandues et le seront plus encore dans les années à venir. Étant donné la particularité de cet instrument, ce type de transaction mérite une attention particulière dans le cadre de la réglementation sur la vente de services financiers à distance.

4.2.2. En ce qui concerne les ventes de services financiers réalisées dans le cadre d'émissions télévisées, elles doivent être sévèrement réglementées, surtout si elles sont effectuées par des intermédiaires non autorisés.

4.2.3. La Commission pourrait examiner l'opportunité d'approfondir, dans le cadre des analyses sur la société de l'information, les problèmes relatifs aux nouvelles formes de marché télématique et télévisuel.

4.3. Les assurances complémentaires de retraite et les assurances santé doivent faire l'objet d'une attention particulière, étant donné leur complexité. La refonte du système de l'«État providence», en oeuvre dans tous les pays de l'Union, a déjà ouvert et continuera d'offrir dans les prochaines années un vaste champ d'intervention à ce type de services, qui comptent pourtant actuellement parmi ceux manquant le plus de transparence.

4.3.1. Pour ce qui est des primes, il convient avant tout de laisser espérer au client une rente réaliste, sans faire de projections qui bien souvent s'avèrent après coup totalement illusoires. Il faut également fournir une information très claire concernant les modalités et les coûts de rupture du contrat, les conséquences pour les héritiers en cas de décès du titulaire, les avantages et les coûts fiscaux.

4.3.2. S'agissant des assurances en matière de santé, toutes les clauses d'exclusion et les franchises doivent être communiquées en détail au client lors de la conclusion du contrat. Il convient en outre de limiter dans toute la mesure du possible les cas dans lesquels les sociétés d'assurance peuvent résilier unilatéralement le contrat. Avant tout, il faut absolument interdire la résiliation en cas de survenue d'une maladie grave.

4.4. Dans le domaine du crédit hypothécaire, il faudrait en favoriser la circulation et encourager la transparence du marché, en définissant des normes communautaires relatives aux modalités et au contenu de l'information, aux taux, aux formes de garantie, etc. La Commission devrait envisager la possibilité d'une directive spécifique dans ce domaine également.

4.5. En matière d'assurances, la Commission devrait étudier la possibilité de publier une directive à l'exemple des directives bancaires, de façon à garantir à l'ensemble des assurés une protection minimale de base.

4.6. La question de l'usure a acquis une grande importance ces dernières années dans différents États. Ce problème délicat, dont la portée sociale est considérable, et celui de l'endettement excessif ne font l'objet d'aucune réglementation au niveau communautaire. Le Comité rappelle l'observation qu'il avait formulée dans son avis de 1992 sur «Le consommateur et le marché intérieur»: «... les questions liées au surendettement ... n'ont pas encore donné lieu à des initiatives législatives communautaires, alors qu'il existe une dimension communautaire à la problématique» (). Le CES rappelle également à la Commission que le Conseil considère «l'examen de la question du surendettement du consommateur» comme une priorité (). Il insiste à nouveau auprès de la Commission pour qu'elle indique quelles sont les actions à entreprendre au niveau communautaire afin de contribuer à alléger la problématique du surendettement. Enfin, il demande à la Commission de tenir compte, lorsqu'elle formulera sa position, de l'étude de l'Institut de Droit et de Politique de l'Université de Leiden, qu'elle avait elle-même commandée en 1992 ().

4.7. Les moyens de paiement nécessitent eux aussi une attention accrue. En ce qui concerne les chèques, par exemple, il faudrait examiner le moyen d'abolir la date de valeur, source de nombreux abus et ne garantissant aucune sécurité. Quant au respect insuffisant de la Recommandation sur les paiements électroniques (), le CES renvoie à l'avis qu'il a adopté tout récemment en la matière ().

5. Conclusions

5.1. Le CES juge favorablement l'initiative du Livre vert, qui peut constituer effectivement une première occasion importante d'approfondissement de tous les problèmes liés à l'amélioration de la satisfaction des consommateurs de services financiers.

5.2. Un des premier engagements que la Commission devrait prendre est celui de rédiger un Livre blanc sur les services financiers et les consommateurs, dans lequel seraient identifiés les droits à protéger et les instruments de protection. Parmi les premiers devront certainement figurer le droit d'accès, une information complète et détaillée, la transparence du service et les possibilités de recours.

5.3. Dans cette optique, la connaissance limitée que l'on a des effets du marché intérieur revêt une importance particulière et il convient d'y remédier au plus vite. Pour procéder à des interventions plus ciblées et plus efficaces, il est nécessaire de disposer d'informations sur les causes les plus fréquentes de litiges concernant les différents services. Dès lors, il serait opportun de préparer, en collaboration avec les associations catégorielles et les associations de consommateurs, une vaste enquête sur les litiges relatifs aux services financiers. Cela permettrait également de définir les priorités d'intervention au niveau communautaire. Ces analyses devront être effectuées rapidement et sans pour autant entraver les interventions immédiates.

Bruxelles, le 31 octobre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Livre vert «Services financiers: Répondre aux attentes des consommateurs» (doc. COM(96) 209 final, p. 4).

() Ibidem, p. 4.

() Ibidem, p. 5.

() Ibidem, p. 7.

() Ibidem, p. 8.

() Ibidem, p. 10.

() La synthèse des interventions se trouve dans le document CES 802/96 annexe inclus en annexe à l'avis de la section.

() Doc. COM(95) 519 final.

() Livre vert «Services financiers: répondre aux attentes des consommateurs» (doc. COM(96) 209 final), synthèse, p.1.

() Ibidem, première partie, p. 4.

() Doc. COM(95) 519 final. Avis: JO n° C 295 du 7. 10. 1996, p. 14.

() Ibidem, p. 13.

() Ibidem, p. 6.

() Communication au JO n° C 291 du 4. 11. 1995, p. 19.

() Avis du 26 novembre 1992, JO n° C 19 du 25. 1. 1993, p. 22.

() Résolution du Conseil du 13 juillet 1992, JO n° C 186 du 23. 7. 1992.

() Voir également le point 377 du rapport de la Commission sur l'application de la directive 87/102/CEE, doc. COM(95)117 final.

() 88/590/CEE du 17 novembre 1988.

() Paragraphe 2.3.3 de l'avis sur les priorités pour la politique des consommateurs (1996-1998), JO n° C 295 du 7. 10. 1996, p. 64.