Avis du Comité économique et social sur le thème "2002 - La Politique commune de la pêche et la situation de la pêche dans l'Union européenne"

(2000/C 268/10)

Le 21 octobre 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème: "2002 - La Politique commune de la pêche et la situation de la pêche dans l'Union européenne".

La section "Agriculture, développement rural et environnement", chargée de la préparation des travaux en la matière, a adopté son avis le 21 juin 2000 (rapporteur: M. Chagas).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 12 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 34 voix pour, 3 voix contre et 9 abstentions.

1. Introduction

1.1. Malgré les efforts déployés, le secteur de la pêche est à l'évidence un secteur en difficulté. Au fil des années on observe, parmi d'autres phénomènes, une diminution de l'emploi, le vieillissement progressif de la population active, de même qu'une aggravation des difficultés que connaissent de nombreuses régions tributaires de la pêche. Il convient de tenir à jour les indicateurs économiques globaux, en encourageant la réalisation d'études sur la situation socioéconomique des régions qui dépendent de la pêche dans les différents États membres.

1.2. Depuis 1973, la Politique commune de la pêche (PCP) tend à évoluer progressivement vers une approche globale, cohérente dans ses différents volets, mais ses efforts n'ont malheureusement pas toujours été couronnés de succès vu qu'il subsiste, outre plusieurs échecs, un certain nombre de lacunes dues à un manque persistant de volonté politique.

1.3. En ce début de millénaire, il serait souhaitable de repenser en profondeur toute la structure de la PCP, dans le souci de permettre le maintien effectif de l'ensemble des activités du secteur, tout en garantissant les approvisionnements, la sauvegarde de l'emploi et la survie des communautés qui dépendent de la pêche, ce qui n'est autre, en fin de compte, qu'un des objectifs de la Politique commune de la pêche, et en gardant présents à l'esprit les objectifs fixés dans le Traité de Rome, à savoir, l'amélioration de la productivité et le rapprochement des conditions sociales dans le progrès.

1.4. Le Comité entend procéder non seulement à une analyse de la situation en rapport avec les principales décisions à prendre en 2002 et relatives aux articles 6 et 7 du règlement (CEE) n° 3760/92, mais aussi se pencher sur la situation générale de la pêche dans la Communauté, sur l'avenir de la PCP, sur les aménagements qui s'imposent dans ses différents volets et dans la façon d'aborder les problèmes du secteur, enfin sur le cadre et les instruments de l'adaptation en question.

2. Observations générales

2.1. Le règlement (CEE) n° 3760/92(1) prévoit que la Commission présente au Parlement européen et au Conseil, le 31 décembre 2002 au plus tard, un rapport sur le secteur de la pêche dans l'Union européenne. La même disposition prévoit que le Conseil devra décider, avant le 31 décembre 2002, des principaux ajustements à introduire en ce qui concerne le régime d'accès des navires de pêche d'autres pays à la bande côtière entre 6 et 12 milles, l'accès à la zone protégée du Shetland Box et aux zones de pêche de la mer du Nord pour les navires des pays devenus membres de l'Union depuis 1985.

2.2. Aux termes de l'article 6 de ce règlement, si le Conseil n'adopte pas de décision d'ici au 31 décembre 2002, la limitation de la liberté d'accès à la bande des 6/12 ne sera plus d'application.

2.3. L'absence de décision sur l'accès au Shetland Box et sur l'accès des nouveaux États membres à la mer du Nord aura pour conséquence le maintien du statu quo actuel.

3. L'accès aux eaux et aux ressources de pêche

3.1. La bande des 12 milles

3.1.1. Conformément aux droits et aux obligations découlant des Traités instituant la Communauté européenne, l'égalité des conditions d'accès aux ressources de pêche dans les eaux maritimes qui relèvent de la souveraineté ou de la juridiction des États membres constitue l'un des principes de base de la politique commune de la pêche.

3.1.2. L'ensemble du dispositif communautaire visant à limiter l'accès aux ressources sont des dérogations au principe de la liberté d'accès aux ressources, qui découle du principe général de l'égalité de traitement et ou de non-discrimination. Ces mesures se justifient par la raréfaction des ressources existantes et par la nécessité d'en promouvoir la récupération ou tout au moins d'en empêcher l'extinction.

3.1.3. La construction législative qui sous-tend la politique commune de la pêche est le fruit d'un travail diplomatique long et ardu qui a dû assimiler les élargissements successifs ainsi que les nombreux changements imposés par la réalité et les mutations économiques et politiques, comme ce fut le cas dans le régime international de la pêche.

3.1.4. L'idée initiale de réserver, par dérogation(2), la bande côtière des 12 milles aux pêches locales et riveraines a fini par être acceptée, dans la perspective de la politique de conservation et de gestion des ressources de la pêche, établie par le même texte qui l'a considérée comme une priorité absolue.

3.1.5. La dérogation à la liberté d'accès à la bande côtière est en vigueur depuis 1972(3) et a été successivement prorogée dans le cadre d'un consensus élargi qui s'est dégagé au niveau des États membres et du secteur de la pêche lui-même.

3.1.6. La possibilité d'autoriser l'accès aux eaux maritimes de la bande des 12 milles est à la fois une perspective qui suscite d'énormes problèmes de nature juridique et une question très délicate, avec des implications très sérieuses pour l'économie de nombreuses régions.

3.1.7. Les restrictions au libre accès ont résulté de la nécessité de protéger les activités de pêche traditionnelles des populations côtières. Elles traduisent aussi la reconnaissance des droits de ces populations sur les ressources de ces zones. Du reste, le droit international avait reconnu dès 1964(4)qu'il est légitime de réserver les bandes côtières aux populations riveraines.

3.1.8. L'application à partir de 2002 du principe de l'égalité des conditions d'accès aux eaux maritimes constituera un véritable bouleversement, avec des conséquences imprévisibles tant sur le plan économique que sur le plan social

3.1.9. Si une telle mesure devait être adoptée, le tissu économique et social de certaines communautés spécifiques dans les régions les plus tributaires de la pêche, serait gravement perturbé, avec de lourdes conséquences sur l'état des ressources, déjà suffisamment appauvries en soi, à cause des brusques transferts de l'effort de pêche des flottes de certains États membres vers des zones plus productives qu'une telle mesure ne manquerait pas d'entraîner.

3.1.10. Nul ne conteste à l'heure actuelle que la réalisation des objectifs de la PCP passe par le maintien des ressources, à travers la recherche d'un équilibre entre les moyens de capture utilisés.

3.1.11. À l'avenir la PCP devra prendre encore davantage en considération la nature particulière de cette activité économique, sa structure sociale et la spécificité des rapports qu'elle entretient avec la région dans laquelle elle s'insère et avec son tissu économique. Une participation accrue des régions concernées et des partenaires sociaux aux décisions communautaires qui les concernent est souhaitable.

3.1.12. Aussi bien les investisseurs potentiels que le secteur lui-même, dans son ensemble, ont besoin de connaître à l'avance le cadre légal et les paramètres qui détermineront le développement du secteur. Aussi la PCP doit-elle privilégier le choix de stratégies à long terme, d'une approche plus globale et intégrée, de façon à garantir la stabilité du secteur.

3.1.13. Jusqu'à présent, les mesures de limitation de l'accès aux zones côtières et aux ressources, pour des raisons d'ordre politique ou dans la perpective de leur conservation, constituent à tous les effets des entraves au principe de l'égalité d'accès. Il apparaît nécessaire de trouver une solution permettant de résoudre ces questions selon une approche globale.

3.1.14. Dans la situation actuelle du secteur de la pêche au niveau communautaire, les risques que la levée des restrictions à l'accès aux zones des 12 milles entraînerait pour ce secteur incitent à recommander la prorogation de la dérogation actuelle pour une longue période.

3.1.15. Pour les régions insulaires les plus périphériques, déjà considérablement pénalisées en soi en raison de leur situation géographique, l'objectif de protection des activités de pêche traditionnelles des communautés locales et le fait que, parfois, la plupart des ressources se trouvent en dehors de la bande des 12 milles rendent nécessaires des mesures visant à étendre la zone de réserve, ou d'autres interventions poursuivant le même but, afin que ces populations puissent exercer pleinement leurs activités, sous peine de ne pas atteindre l'objectif voulu, qui est d'assurer le bien-être des populations locales.

3.2. Stabilité relative

3.2.1. Le principe de la stabilité relative, disposition formulée à l'article 4 du règlement de base (CEE) n° 170/83, visait à garantir une exploitation équilibrée des ressources de la mer, en contribuant dans le même temps à stabiliser les activités de pêche, principalement dans les régions dont les populations sont particulièrement tributaires de la pêche et des activités connexes.

3.2.2. Un régime de contingentement des captures (TAC), devant être réparties entre les États membres (Quotas) devait garantir à chacun d'eux une stabilité relative des activités de pêche.

3.2.3. Le succès d'un système de limitation indirecte de l'effort de pêche au moyen de TAC et de quotas dépend beaucoup du respect de son application, lequel requiert un contrôle efficace, ce qui est loin d'être le cas actuellement.

3.2.4. Le maintien de ce principe, qui est étroitement lié au principe d'une gestion équilibrée des ressources de la pêche et à la stabilité des activités de pêche et des besoins particuliers des régions dont les populations dépendent de la pêche, est généralement bien accepté.

3.2.5. Le principe de la stabilité relative, qui garantit à chaque État membre un pourcentage fixe des captures sous réserve de la situation biologique des stocks, est lui aussi généralement bien accepté.

3.2.6. Sans préjudice du maintien de ce principe, la méthode retenue pour l'appliquer devrait faire l'objet d'une réflexion conjointement avec le secteur. En effet, les échanges de quotas entre États membres, qui se produisent en permanence depuis un certain nombre d'années, de même que la non-utilisation de certains quotas, recommandent d'adapter cette méthode aux nouvelles réalités afin d'assurer une plus grande équité et mieux servir l'objectif poursuivi.

3.3. Shetland Box

3.3.1. L'institutionnalisation de mesures techniques de gestion visant à protéger les ressources, que ce soit par un système de fermeture spatiale ("Box") ou temporaire ou encore par d'autres mesures tendant au même résultat, est une approche valable et l'expérience elle-même a montré combien elles sont importantes pour éviter la surpêche et l'épuisement des stocks.

3.3.2. Pourtant, pour être crédibles ces mesures doivent reposer sur des avis scientifiques démontrant leur caractère indispensable en termes biologiques.

3.3.3. Dans ce contexte, il est important qu'elles soient limitées dans le temps, en fixant une période au cours de laquelle elles seront en vigueur.

3.3.4. Ce qui est controversé, dans le régime appliqué actuellement au Shetland Box, c'est précisément le manque de clarté autour de l'élément que constitue la nécessité biologique.

3.3.5. La décision de maintenir ou non le régime appliqué au Shetland Box semble être l'occasion appropriée pour procéder à une évaluation scientifique des résultats obtenus par cette mesure et de sa nécessité à l'avenir sur le plan biologique.

3.4. Accès à la mer du Nord

3.4.1. Les accords d'adhésion empêchent les flottes d'Espagne, de Finlande, du Portugal et de Suède d'accéder à la mer du Nord jusqu'au 31 décembre 2002.

3.4.2. Du fait des accords d'adhésion, la situation de chacun de ces États membres, considéré individuellement face à la Communauté européenne, est différente, de même que sont différents les intérêts en jeu à partir de 2002.

3.4.3. Étant donné que, s'agissant de la mer du Nord, l'accès à la plupart des ressources est déjà clairement encadré et réglementé, il apparaît peu logique de maintenir une telle limitation, pour autant que soit contrôlé l'impact d'une telle mesure sur les ressources.

4. Considérations finales

4.1. La nécessité d'établir un rapport sur la situation de la pêche dans l'Union européenne semble avoir incité la Commission à élargir son champ de réflexion et de discussion et d'aller au-delà des thèmes sur lesquels elle était supposée prendre position aux termes du règlement (CEE) n° 3760/92.

4.2. Il convient de saluer cette approche, dans la mesure où elle peut vouloir traduire la volonté et le courage politique d'aller au fond des choses, en traçant des pistes et en proposant les mesures adéquates pour jeter les bases d'une Politique commune tournée vers l'avenir.

4.3. Le Comité se réjouit de voir une telle perspective se concrétiser et souhaiterait pouvoir apporter sa contribution sur les questions qui feront l'objet du débat sur l'avenir de la PCP, sur son encadrement et sur les sujets qui devront guider la nouvelle PCP dans le nouveau millénaire.

4.4. Les sujets qui sont abordés par le présent avis sont de nature à susciter, en raison de leurs implications profondes, de nouvelles questions, de nouvelles réflexions et de nouvelles approches qui, pour importantes qu'elles apparaissent, ne peuvent malheureusement pas être traitées de façon exhaustive dans le cadre du présent avis.

4.5. De nombreux secteurs importants de la Politique commune de la pêche, comme la conservation et la gestion des ressources, la politique de la recherche, le régime des TAC et des quotas, la politique structurelle, les Plans d'orientation pluriannuels, la politique de contrôle, la politique sociale, l'organisation commune de marché et la sûreté des produits, qui sont étroitement liés à ceux qui ont été abordés dans le cadre du présent avis ou qui revêtent la plus grande actualité restent à l'ordre du jour de nos réflexions, en attendant qu'une meilleure occasion se présente.

4.6. En effet, la nécessité d'accroître l'efficacité de la PCP et de faire progresser le secteur de la pêche face à un marché qui gagne chaque jour en importance suggère une révision de la stratégie, qui doit passer par la remise en question du rôle de toutes les parties concernées, par le partage des responsabilités entre tous les acteurs, par la simplification et la transparence des réglementations, enfin, par le respect rigoureux des mesures proposées.

Bruxelles, le 12 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Articles 6 et 7.

(2) Règlement 170/83.

(3) Étendue aux douze milles par le règlement 170/83 (JO L 24 du 27.1.1983).

(4) Convention de Londres.