COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS relative à la mise en oeuvre pratique des dispositions des directives sur la santé et la sécurité au travail n° 89/391 (directive-cadre), 89/654 (lieux de travail), 89/655 (équipements de travail), 89/656 (équipements de protection individuelle), 90/269 (manutention manuelle de charges) et 90/270 (équipements à écran de visualisation)

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

1. Introduction

2. Les effets juridiques dans les États membres

3. Le contrôle de la transposition

3.1. Les retards

3.2. Le contrôle de la conformité

3.2.1. La directive-cadre

3.2.2. Les directives particulières

4. Les actions sur le terrain: la mise en oeuvre concrète

4.1. La publicité et les mesures d'accompagnement de la législation transposant les directives sur la santé et la sécurité au travail

4.2. Les mesures de sensibilisation

4.3. L'évaluation, la documentation et le suivi des risques

4.4. Les services de protection et de prévention

4.5. L'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs

4.6. L'organisation et la gestion de la santé et de la sécurité au travail

4.7. L'application de la législation

4.8. Analyse de deux cas spécifiques

4.8.1. Les petites et moyennes entreprises (PME)

4.8.2. Le secteur public

5. L'évaluation de l'efficacité de la législation

5.1. Les effets sur les accidents du travail et les maladies professionnelles

5.2. Les coûts et les avantages pour les entreprises

5.3. Les effets économiques généraux

5.4. Les effets sur l'emploi et la compétitivité

6. L'évaluation générale de la mise en oeuvre

6.1. Les principaux effets positifs des différentes directive

6.2. Les principales difficultés liées à la mise en oeuvre des différentes directives

6.3. Suggestions d'amélioration

7. Conclusions

ANNEXE

Résumé

La législation sur la santé et la sécurité au travail dans l'Union européenne repose sur le principe directeur de la prévention. Afin d'empêcher la survenue d'accidents et de maladies professionnelles, des prescriptions minimales de protection de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail ont été adoptées. Elles s'appliquent à l'ensemble du territoire de l'Union.

Le présent rapport étudie la façon dont la directive-cadre de 1989 et cinq de ses directives particulières ont été transposées et sont appliquées dans les États membres. Il tire aussi des conclusions de leur application - et, dans certains domaines, de leur application insuffisante - pour la législation européenne sur la santé et la sécurité et ses effets sur l'économie et la société.

La directive de 1989 définit les principes régissant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs et fixe un cadre pour des environnements de travail spécifiques, qui font l'objet de directives particulières. L'objectif de l'instauration d'une culture de la prévention via des prescriptions minimales s'appuie sur un double fondement: d'une part la mise sur un pied d'égalité de toutes les entreprises actives sur le grand marché européen, d'autre part la garantie d'un niveau élevé de protection des travailleurs, afin de leur éviter douleurs et souffrances et afin de minimiser, pour les entreprises, les pertes de revenus grâce à la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.

La législation européenne a eu un effet positif sur les normes nationales en matière de santé et de sécurité au travail. Les mesures prises dans ces domaines sur les lieux de travail ont aussi largement contribué à l'amélioration des conditions de travail, de la productivité, de la compétitivité et de l'emploi.

Les données statistiques et les rapports nationaux sur les progrès réalisés indiquent en effet une amélioration notable de la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. La mise en oeuvre et l'application de la législation communautaire ont bel et bien joué un rôle crucial dans la diminution du nombre d'accidents et de maladies. Les chiffres sont convaincants et traduisent de véritables progrès structurels.

Des estimations préliminaires réalisées sur la base des données d'Eurostat pour l'an 2000 montrent que, pour 100 000 travailleurs, le nombre d'accidents ayant occasionné une incapacité de travail de plus de trois jours a diminué de 4 539 cas en 1994 à 4 016 en 2000. Le recul de cet indicateur de référence indique donc une nette amélioration, même si l'on tient compte de l'évolution de la structure de l'économie et de la typologie des emplois et si l'on considère les nouveaux risques professionnels.

Il n'en reste pas moins qu'en chiffres absolus, près de 5 200 travailleurs perdent la vie chaque année à la suite d'un accident du travail. Ceux-ci se chiffrent encore à 4,8 millions par an. En outre, il apparaît que près des deux tiers d'entre eux entraînent une incapacité de travail de plus de trois jours, environ 14 % des travailleurs subissent plus d'un accident par an et, chaque année, ces accidents provoquent la perte de quelque 158 millions de journées de travail.

Les secteurs et les emplois à haut risque correspondent largement à ceux à propos desquels ce rapport identifie de graves lacunes dans l'application de la législation européenne. Ce constat démontre qu'un meilleur respect de cette législation pourrait réellement continuer à faire baisser le nombre d'accidents.

Ce sont les petites et moyennes entreprises et le secteur public qui présentent des lacunes importantes. Les travailleurs à hauts risques sont aussi les jeunes, ceux qui travaillent dans le cadre de contrats à durée déterminée et les personnes faiblement qualifiées. Ces observations soulignent clairement tout le poids que revêt la priorité de la qualité des lieux de travail dans la mise en oeuvre de l'agenda européen pour la politique sociale.

Le fait que près de 7 % des victimes d'un accident ne peuvent reprendre le même emploi que celui qu'elles exerçaient et que 4 % doivent réduire leur temps de travail ou subissent une incapacité permanente est une sérieuse menace pour la concrétisation de l'objectif du plein emploi qu'ambitionne la stratégie de Lisbonne. Il montre aussi que des emplois « plus nombreux et de meilleure qualité » sont les deux faces d'une même pièce. Chaque année, environ 300 000 travailleurs souffriront d'invalidité permanente à divers degrés à la suite d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle.

Le coût total de ce phénomène pour l'économie se situe, selon les estimations, entre 2,6 et 3,8 % du PNB. Le prix à payer pour cette absence de protection adéquate des travailleurs est donc élevé. Le grand nombre d'accidents et de maladies et le large éventail de lacunes relevées et détaillées dans le présent rapport soulignent la nécessité d'accorder davantage d'attention aux secteurs et aux travailleurs concernés afin de mettre en oeuvre les changements indispensables.

C'est d'autant plus important à la veille de l'élargissement de l'Union européenne à des pays où la culture de la prévention reste à enraciner.

Il est urgent de clarifier et de dissiper les malentendus et de corriger les situations anormales qui risquent de se produire dans l'application de la législation. Les inspections du travail ont un rôle fondamental à jouer à ce niveau: leurs inspecteurs doivent être des acteurs du changement pour promouvoir un meilleur respect de la législation dans les PME, d'abord par l'éducation, la persuasion et l'encouragement, puis, au besoin, par la coercition.

Le niveau élevé de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, qui est l'objectif prédominant de la directive-cadre 89/391 et de ses cinq premières directives particulières, pourra uniquement être atteint si tous les acteurs concernés (les employeurs, les travailleurs, leurs représentants, les instances nationales d'exécution) font les efforts nécessaires pour appliquer efficacement et correctement la législation et coopèrent à cet effet. La communication de la Commission intitulée « S'adapter aux changements du travail et de la société: une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité 2002-2006 » [1] contient des indications claires à cet égard.

[1] COM(2002) 118

L'engagement renforcé pour remédier aux diverses lacunes identifiées dans ce rapport déclenchera les changements qui amélioreront les niveaux de mise en oeuvre et d'application des directives sur la santé et la sécurité et qui feront de la protection de la santé et de la sécurité une réalité tangible pour tous les travailleurs. Ces avancées contribueront à améliorer la productivité et la qualité du travail.

Cette action sera au coeur de la principale priorité donnée à la consolidation de l'acquis, comme le prévoit la Révision à mi-parcours de l'agenda pour la politique sociale [2] pour les prochaines années.

[2] COM(2003) 312

1. Introduction

Le présent rapport est la réponse de la Commission à l'invitation faite dans les dispositions finales des directives n° 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270 [3], à savoir que « la Commission présente périodiquement au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social un rapport sur la mise en oeuvre de la présente directive ».

[3] Article 18 de la directive 89/391/CEE du Conseil, du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir la sécurité et la santé des travailleurs au travail; article 10 de la directive 89/654/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour les lieux de travail (première directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE); article 10 de la directive 89/655/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l'utilisation par les travailleurs au travail d'équipements de travail (deuxième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE); article 10 de la directive 89/656/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l'utilisation par les travailleurs au travail d'équipements de protection individuelle (troisième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE); article 9 de la directive 90/269/CEE du Conseil, du 29 mai 1990, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à la manutention manuelle de charges comportant des risques, notamment dorso-lombaires, pour les travailleurs (quatrième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE); article 11 de la directive 90/270/CEE du Conseil, du 29 mai 1990, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives au travail sur des équipements à écran de visualisation (cinquième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE)

La présente communication s'inspire essentiellement des rapports nationaux [4] fournis par les États membres en vertu des directives, qui stipulent que « les États membres font rapport à la Commission tous les cinq ans (tous les quatre ans pour les directives n° 90/269 et 90/270) sur la mise en oeuvre pratique des dispositions de la présente directive, en indiquant les points de vue des partenaires sociaux ». Elle s'appuie aussi sur un rapport d'experts indépendants qui ont analysé la mise en oeuvre des directives dans tous les secteurs, y compris le secteur public. Enfin, elle reflète l'expérience acquise par la Commission dans son travail de suivi de la transposition des directives dans les législations nationales et de leur application dans les secteurs économiques.

[4] Les rapports nationaux suivent une structure déterminée en concertation. Le degré d'implication des partenaires sociaux dans leur rédaction varie considérablement d'un État membre à l'autre, en fonction des pratiques nationales. Tous les États membres ont remis leur rapport sur la directive-cadre n° 89/391. La France et l'Irlande n'ont pas encore déposé tous les rapports concernant les cinq premières directives particulières. Ces documents ont été transmis au Conseil et au Parlement européen.

Cette analyse porte sur la transposition et l'application de la directive-cadre n° 89/391 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, ainsi que de ses cinq premières directives particulières, relatives à des environnements ou des risques professionnels spécifiques, à savoir:

* les prescriptions minimales pour les lieux de travail (89/654);

* l'utilisation d'équipements de travail (89/655);

* les équipements de protection individuelle (89/656);

* la manutention manuelle de charges (90/269);

* les équipements à écran de visualisation (90/270).

Le rapport commence par mesurer l'ampleur des effets juridiques de la directive-cadre dans les États membres avant d'aborder le contrôle de la transposition de la législation, en épinglant les retards intervenus dans ce processus et en analysant les effets du contrôle de la conformité sur la qualité de la législation nationale.

Un chapitre important est consacré à la mise en oeuvre de la législation dans les secteurs de l'économie. Pour chacun d'eux, le document dresse un bilan par rapport aux principaux éléments des directives, avec une attention particulière pour la situation dans les petites et moyennes entreprises et dans le secteur public.

Le chapitre suivant synthétise les grands traits positifs et les difficultés majeures que les États membres ont constatés lors de la mise en oeuvre des directives.

Ensuite, le bilan et l'évaluation de cette mise en oeuvre sont comparés aux données statistiques sur la législation en matière de santé et de sécurité au travail dans l'Union européenne.

Enfin, le document fournit un aperçu des suggestions proposées par les États membres dans leurs rapports en vue d'améliorer l'application correcte des directives. Il se conclut sur les mesures à prendre pour faciliter leur mise en oeuvre adéquate et intégrale dans l'Europe élargie.

2. Les effets juridiques dans les États membres

Avant l'adoption de la directive-cadre et de ses cinq premières directives particulières, la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs au travail dans les secteurs qu'elles visent variait largement entre les États membres. La directive 89/391 y a modifié la vision pratique de cette protection en instituant une approche préventive et intégrée de ces matières et en imposant des améliorations continues des conditions de santé et de sécurité. Cette nouvelle approche repose sur les principes de la responsabilité de l'employeur, de la prévention et de l'information, de la formation, de la consultation et de la participation équilibrée des travailleurs. Ces principes fondamentaux établis par la directive-cadre ont ensuite été définis et complétés dans les directives particulières. Il en résulte que des prescriptions minimales devraient être garanties partout en Europe, les États membres restant libres de maintenir ou de déterminer des niveaux de protection plus élevés [5].

[5] Voir à ce propos l'arrêt de la Cour de justice du 12 novembre 1996 dans l'affaire Royaume-Uni c. Conseil, C-84/94, point 17: « En conférant au Conseil le pouvoir d'arrêter des prescriptions minimales, l'article 118 A ne préjuge pas de l'intensité de l'action que cette institution peut considérer comme nécessaire pour l'accomplissement de la mission que la disposition litigieuse lui assume expressément, laquelle consiste à oeuvrer en faveur de l'amélioration des conditions relatives à la sécurité et à la santé des travailleurs. L'expression "prescriptions minimales" figurant à l'article 118 A signifie seulement, comme le confirme d'ailleurs le paragraphe 3 de la même disposition, qu'elle autorise les États membres à adopter des normes plus rigoureuses que celles qui font l'objet de l'intervention communautaire (voir, notamment, avis 2/91, précité, point 18). »

Les degrés de répercussion de la directive-cadre 89/391 et de ses cinq premières directives particulières dans les ordres juridiques nationaux entrent dans trois catégories:

* dans certains pays [6], la directive-cadre a eu des effets juridiques considérables parce que leur législation était dépassée ou inadéquate lorsque la directive a été adoptée;

[6] La Grèce, l'Irlande, le Portugal, l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg

* dans d'autres États membres [7], la directive a servi à compléter ou à préciser la législation en vigueur ;

[7] L'Autriche, la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Belgique

Enfin, quelques États membres [8] ont affirmé que la transposition n'a pas nécessité d'adaptations majeures parce qu'ils appliquaient déjà des dispositions conformes à celles des directives.

[8] Le Danemark, la Finlande et la Suède

Les États membres qui ont bénéficié le plus de la législation communautaire et qui ont modifié leur réglementation sur la santé et la sécurité soulignent les aspects novateurs suivants de la directive-cadre: son large champ d'application, jusqu'au secteur public, le principe de la responsabilité objective de l'employeur, l'obligation de réaliser une évaluation des risques et de la documenter, l'obligation d'élaborer un plan de prévention sur la base des résultats de cette évaluation, le recours à des services de prévention et de protection et les droits des travailleurs à l'information, à la consultation, à la participation et à la formation.

Ils signalent également les éléments forts suivants dans les directives particulières:

* directive 89/654: la description de la notion de « lieux de travail », qui englobe ceux qui subissent des modifications, des extensions et/ou des transformations, et qui s'accompagne de prescriptions spécifiques pour les portes de secours, pour la disponibilité d'un espace de travail suffisant, pour les conditions ambiantes, pour les locaux de repos et pour la protection des femmes enceintes;

* directive 89/655: cette directive a uniformisé largement les législations nationales sur les équipements de travail. Elle n'y a pas apporté d'innovations majeures, mais elle a contribué à les rationaliser et à les généraliser. La majorité des États membres indiquent que la transposition des prescriptions minimales relatives aux équipements de travail a étendu le champ d'application de leur législation à tous les secteurs d'activité. Ces répercussions ont été plus marquées dans certains pays, par exemple la Grèce, où la nouvelle directive a constitué une avancée nettement positive, que dans d'autres [9];

[9] Par exemple le Danemark et les Pays-Bas

* directive 89/656: l'imposition de certaines obligations aux employeurs, comme l'appréciation, le choix approprié, la fourniture et l'entretien des équipements de protection individuelle des travailleurs. L'extension de la responsabilité des employeurs sur ce plan et leur obligation d'évaluer les risques lors du choix de ces équipements sont d'autres éléments importants. En général, la transposition de la directive a élargi le champ d'application des législations nationales en vigueur [10];

[10] Par exemple les équipements de protection individuelle sur les navires au Danemark

* directive 90/269: l'uniformisation des législations via la simplification et la complémentation des réglementations en vigueur sur les lésions consécutives à la manutention de charges. Le champ d'application de la législation de la plupart des États membres a été étendu à tous les secteurs d'activité. L'obligation de déterminer et d'évaluer les risques associés à la manutention manuelle de charges est également une nouveauté. Certains pays soulignent l'importance du principe consistant à éviter ce type de manutention et de l'obligation pour l'employeur de réduire les risques via le recours à des mesures organisationnelles ou techniques appropriées;

* directive 90/270: l'introduction de dispositions relatives au travail sur écran de visualisation et la prise en considération d'aspects ergonomiques. L'aménagement de pauses ou de changements d'activité pour les travailleurs qui utilisent ces écrans, leur droit à des examens de la vue et, si nécessaire, la fourniture de dispositifs de correction sont des nouveautés majeures. Les prescriptions relatives aux émissions, aux équipements, à l'environnement de travail et à l'interface homme/ordinateur ont aussi contribué à moderniser les législations nationales.

Les rapports nationaux et l'analyse effectuée par la Commission montrent que la directive-cadre 89/391 et les directives 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270 ont été le moteur de l'instauration d'une culture de la prévention dans l'Union européenne et ont permis de rationaliser et de simplifier les corpus législatifs nationaux en matière de santé et de sécurité au travail. De toute évidence, leurs effets ont été plus importants dans les États membres qui possédaient une législation moins élaborée ou basée sur des principes de correction plutôt que sur une approche de prévention des risques professionnels.

Les modifications profondes imposées par la législation européenne - l'évolution d'une approche de la prévention des accidents en partant de la technologie vers une politique de santé et de sécurité au travail beaucoup plus axée sur les comportements individuels et les structures organisationnelles - ont eu des implications majeures sur les systèmes nationaux. La transposition des directives a obligé les États membres à passer d'une législation prescriptive à une législation fondée sur des objectifs, ce qui a entraîné, en aval, des répercussions sur son interprétation par les tribunaux et sur son exécution.

3. Le contrôle de la transposition

Ce chapitre est consacré au contrôle de la transposition des directives dans les législations nationales, en particulier au long processus qu'elle a nécessité. Il présente également en détail les engagements pris par les États membres, malgré les lacunes que l'analyse de conformité a révélées.

3.1. Les retards

La transposition de la directive-cadre 89/391 et de ses cinq premières directives particulières (n° 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270) dans le cadre législatif des États membres a pris du temps et a occasionné des retards qui ont eu des retombées considérables sur les niveaux de mise en oeuvre concrète sur les lieux de travail.

Bien que toutes les directives aient fait l'objet de concertations préalables et approfondies avec les partenaires sociaux à l'échelle européenne et nationale et qu'elles aient toutes été adoptées à l'unanimité par le Conseil, la majorité des États membres n'ont pas respecté leurs engagements quant aux délais de transposition. La Finlande, l'Autriche et la Suède avaient procédé aux adaptations nécessaires en partie avant leur adhésion à l'Union européenne et en partie peu après [11].

[11] Voir, en annexe, la liste des dispositions nationales communiquées par les États membres quant à la directive-cadre 89/391 et à ses cinq premières directives particulières (n° 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270)

Dès 1993, la Commission a ouvert des procédures en manquement à l'égard des États membres qui ne lui avaient pas communiqué leurs mesures de transposition en temps voulu. Les États membres ont alors accéléré leurs efforts et ont fini par adopter les mesures indispensables avant les dernières étapes de ces procédures. Dans un cas, celui de l'Espagne, celles-ci ont donné lieu à un arrêt de la Cour de justice [12].

[12] Arrêt de la Cour du 26 septembre 1996, Commission c. Royaume d'Espagne, affaire C-79/95

3.2. Le contrôle de la conformité

Après la transposition des directives dans les législations nationales, la Commission a effectué un contrôle de leur conformité. Au lieu d'ouvrir immédiatement des procédures en manquement dans les cas où elle a observé des lacunes, elle a entamé des discussions avec les autorités nationales pour clarifier et résoudre les malentendus et apporter les corrections nécessaires. Les plaintes déposées à la Commission ont également constitué des éléments précieux pour lui permettre de déceler les points faibles.

3.2.1. La directive-cadre

L'analyse de conformité a permis de vérifier la transposition correcte de la directive-cadre 89/391 dans les législations nationales, mais elle a aussi mis en évidence des lacunes dans la quasi-totalité des États membres.

La Commission a ouvert des procédures en manquement à l'encontre de chacun d'eux, à l'exception de la Grèce (qui a néanmoins fait l'objet d'une telle procédure pour des failles dans sa législation quant à l'application et la mise en oeuvre de la directive-cadre). Après avoir reçu des lettres de mise en demeure et des avis motivés, onze États membres - l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l'Irlande, le Luxembourg, le Portugal, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni - ont modifié leur législation pour la corriger. Cependant, comme tous n'ont pas reconnu l'ensemble des lacunes que la Commission avait identifiées, celle-ci a renvoyé plusieurs affaires devant la Cour de justice [13].

[13] Commission c. Allemagne, affaire C-5/00; Commission c. Italie, affaire C-49/00; Commission c. Portugal, affaire C-425/01; Commission c. Pays-Bas, affaire C-441/01; Commission c. Luxembourg, affaire C-335/02. Des procédures en manquement sont toujours en cours contre certains États membres (l'Autriche, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, la Suède et le Royaume-Uni).

Les principaux problèmes de non-conformité identifiés dans la transposition de la directive-cadre 89/391 étaient les suivants:

* le champ d'application (article 2): plusieurs États membres ont limité le champ d'application de la directive dans leur législation nationale. Il est à noter que dans son arrêt du 3 octobre 2000 dans l'affaire C-303/98 entre le Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) et la Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, la Cour de justice a examiné le champ d'application de la directive-cadre et a indiqué: « (...) il résulte tant de l'objet de la directive de base, à savoir la promotion de l'amélioration de la santé et de la sécurité des travailleurs au travail, que du libellé de son article 2, paragraphe 1, que son champ d'application doit être conçu de manière large »; puis, « Il s'ensuit que les exceptions au champ d'application de la directive de base, y compris celle prévue à son article 2, paragraphe 2, doivent être interprétées de manière restrictive »; [14]

[14] Voir, dans cette même optique, l'avis de l'avocat général du 6 mai 2003 dans les affaires jointes C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. c. Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., point 22

* la responsabilité de l'employeur (article 5);

* la transposition des principes généraux de prévention (article 6, paragraphe 2);

* l'étendue de l'obligation d'évaluer les risques pour la sécurité et la santé des travailleurs (article 6, paragraphe 3, alinéa a): ce point a soulevé un problème de conformité de la transposition en Italie (la législation de ce pays obligeait uniquement les employeurs à évaluer les risques spécifiques), que la Cour de justice a clarifié dans son arrêt du 15 novembre 2001 [15], en particulier au point 12, où elle affirme: « À titre liminaire, il convient de constater qu'il résulte tant de l'objectif de la directive, qui, selon son quinzième considérant, s'applique à tous les risques, que du libellé de l'article 6, paragraphe 3, sous a), de celle-ci que les employeurs sont obligés d'évaluer l'ensemble des risques pour la sécurité et la santé des travailleurs. » Le point 13 de cet arrêt est particulièrement important: « En outre, il importe de préciser que les risques professionnels devant faire l'objet d'une évaluation par les employeurs ne sont pas déterminés une fois pour toutes, mais évoluent constamment en fonction, notamment, du développement progressif des conditions de travail et des recherches scientifiques en matière de risques professionnels. »;

[15] Affaire C-49/00, Commission c. Italie

* les services de protection et de prévention (article 7): plusieurs problèmes se sont posés:

- plusieurs pays ont contesté la priorité à donner aux services internes de l'entreprise. La plupart ont corrigé leurs dispositions nationales mais, dans un cas, la Commission a saisi la Cour de justice, qui a déclaré, dans son arrêt du 22 mai 2003 [16]: « (...) en ne reprenant pas, dans sa législation nationale, le caractère subsidiaire du recours aux compétences extérieures à une entreprise en vue d'assurer les activités de protection et de prévention des risques professionnels dans celle-ci, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 3, de la directive. »;

[16] Affaire C-441/01, Commission c. Pays-Bas

- cet article a également posé de sérieux problèmes de conformité en ce qui concerne la transposition en France et le fait que ce pays arguait que la médecine du travail en assurerait la transposition correcte. La Commission n'a pas accepté ce point de vue et, après l'ouverture d'une procédure en manquement, la France a adopté une loi nationale visant à intégrer une approche multidisciplinaire dans la transposition de l'article 7 [17];

[17] Voir la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002

- un autre problème avait trait à l'obligation pour l'employeur de faire appel à des compétences (personnes ou services) extérieures à l'entreprise si des mesures de protection et de prévention ne peuvent pas être prises en interne faute de compétences suffisantes (article 7, paragraphe 3). Dans son arrêt déjà cité du 15 novembre 2001 [18], la Cour a déclaré: « Il est particulièrement important, afin que soit satisfaite l'exigence de sécurité juridique, que les particuliers bénéficient d'une situation juridique claire et précise, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et obligations et de s'en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales » (point 22), puis: « À cet égard, il convient de rappeler que l'article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive prévoit une obligation pour l'employeur d'organiser un service de prévention et de protection des risques professionnels à l'intérieur de l'entreprise ou, si les compétences de celle-ci sont insuffisantes, de faire appel à des compétences extérieures. » (point 23);

[18] Affaire C-49/00

- enfin, plusieurs États membres n'ont pas transposé adéquatement l'article 7, paragraphe 8, première phrase: « Les États membres définissent les capacités et les aptitudes nécessaires visées au paragraphe 5 » (il s'agit des capacités et des aptitudes des travailleurs désignés et des personnes ou des services extérieurs chargés des mesures de protection et de prévention). Dans son arrêt du 15 novembre 2000 [19], la Cour de justice a estimé: « La mise en oeuvre de cette obligation implique l'adoption par les États membres de mesures législatives ou réglementaires conformes aux exigences de la directive et qui sont portées à la connaissance des entreprises concernées par des moyens appropriés afin de permettre à celles-ci de connaître leurs obligations en la matière et aux autorités nationales compétentes de vérifier que ces mesures sont respectées » (point 36). Cette disposition de la directive a fait l'objet d'un autre arrêt de la Cour le 22 mai 2003 [20];

[19] Affaire C-49/00

[20] Commission c. Luxembourg, affaire C-335/02

* la transposition des dispositions en matière de premiers secours, de lutte contre l'incendie et d'évacuation des travailleurs (article 8): dans certains cas, les difficultés étaient dues spécialement au fait que la responsabilité de la mise en oeuvre incombait à plusieurs ministères (Irlande, Royaume-uni, Finlande);

* l'obligation de documenter l'évaluation des risques dans tous les types d'entreprises (article 9): dans son arrêt du 7 février 2002 [21], la Cour de justice a estimé: « À titre liminaire, il convient de relever que l'article 9, paragraphe 1, sous a), de la directive comporte une obligation pour l'employeur de disposer de documents contenant une évaluation des risques pour la sécurité et la santé au travail, documents auxquels les travailleurs ou les représentants des travailleurs ayant une fonction spécifique en matière de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs doivent avoir accès en vertu de l'article 10, paragraphe 3, sous a), de la directive » (point 24), puis : « À cet égard, il y a lieu de constater qu'une disposition qui, pour certains types d'entreprises, notamment en fonction du nombre de travailleurs qu'elles emploient, donne au ministre fédéral compétent le pouvoir d'exonérer les médecins d'entreprise et le personnel spécialisé en matière de sécurité du travail de l'établissement de rapports sur l'appréciation des conditions de travail apparaît clairement comme contraire aux articles 9, paragraphe 1, sous a), et 10, paragraphe 3, sous a), de la directive, dès lors que des entreprises employant dix travailleurs ou moins pourraient ainsi se voir dispensées de l'obligation de disposer d'une évaluation des risques sous la forme de documents » (point 35);

[21] Commission c. Allemagne, affaire C-5/00

* l'information des travailleurs (article 10): la législation de certains États membres limitait ce droit à un certain degré d'information ou aux entreprises employant un certain nombre de travailleurs;

* la consultation, la participation et la formation des travailleurs (articles 11 et 12): dans la majorité des cas, les États membres se sont rangés à l'avis de la Commission et ont modifié leur législation en en corrigeant les lacunes.

3.2.2. Les directives particulières

La situation relative à la transposition des cinq premières directives particulières (n° 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270) était nettement plus positive dès le départ: les États membres avaient intégré leurs prescriptions minimales ipsis verbis dans leur législation. En outre, la plupart des lacunes observées ont été résolues sans passer par des procédures en manquement. Celles-ci ont cependant été nécessaires dans certains cas [22].

[22] Commission c. Italie, affaire 65/01, (transposition de la directive 89/655), Commission c. Italie, affaire C-455/00 (directive 90/270), Commission c. Espagne, affaire C-168/03 (directive C-89/655). Des procédures en manquement sont toujours en cours contre certains États membres (l'Autriche, l'Allemagne et la Suède).

La majorité de ces lacunes avaient trait à la directive sur les lieux de travail (89/654), à celle sur les équipements de travail (89/655) et à celle sur les équipements à écran de visualisation (90/270), et concernaient les prescriptions techniques des annexes. Pour ce qui est de la directive 90/270, les dispositions relatives aux interruptions de l'activité et aux examens de santé ont posé des difficultés de transposition dans quelques États membres.

4. Les actions sur le terrain: la mise en oeuvre concrète

Les retards encourus dans la transposition des directives et les problèmes de conformité, en particulier par rapport à la directive-cadre, ont eu des répercussions considérables sur leur degré de mise en oeuvre pratique et sur la qualité de celle-ci, car les mesures de soutien nécessaires pour créer la culture de la sécurité requise (information, formation, assistance technique, etc.) ont été retardées à leur tour.

L'analyse de la situation sur les lieux de travail fournit une image ambiguë: dans certains pays, les exigences en matière de transposition et d'application de la législation ont été largement respectées, ce qui a effectivement contribué à réduire les risques pour la santé et la sécurité et à empêcher la survenue d'accidents, tandis qu'ailleurs, des efforts significatifs restent nécessaires pour se conformer aux critères et cueillir pleinement les fruits de la prévention.

Cela signifie que, d'une part, les principaux objectifs visant à garantir aux travailleurs de l'Union européenne des normes minimales communes de protection en harmonisant les prescriptions en matière et de santé et de sécurité, et à réduire le nombre d'accidents du travail et de maladies professionnelles ont été atteints. D'autre part, le manque d'uniformité dans l'application de ces normes à différents secteurs d'activités et dans des entreprises de différentes tailles a atténué la diminution du nombre de ces accidents et de ces maladies.

Une conjonction de plusieurs éléments a influencé la mise en oeuvre pratique des directives sur les lieux de travail. Les principales caractéristiques des éléments clés suivants seront détaillées ci-après: la publicité et les mesures d'accompagnement de la législation; les mesures de sensibilisation; l'évaluation, la documentation et le suivi des risques; les services de protection et de prévention; l'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs; l'organisation et la gestion de la santé et de la sécurité au travail; l'application de la législation; les PME; le secteur public.

4.1. La publicité et les mesures d'accompagnement de la législation transposant les directives sur la santé et la sécurité au travail

Dès 1992, la Commission et les États membres ont lancé un ensemble d'actions visant à promouvoir et à diffuser la nouvelle législation en matière de santé et de sécurité et à fournir des conseils sur la mise en oeuvre des directives sur les lieux de travail. On épinglera notamment l'Année européenne sur la santé et la sécurité au travail (1992), les semaines européennes sur la santé et la sécurité et des campagnes nationales de sensibilisation. Depuis sa création, en 1994 [23], l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail s'occupe de ces activités d'information à l'échelle européenne.

[23] Règlement (CE) n° 2062/94 du Conseil, du 18 juillet 1994, instituant une Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, JO L 216 du 20.8.1994, p. 1, modifié par le règlement (CE) n° 1643/95 du Conseil, du 29 juin 1995, JO L 156 du 7.7.1995, p. 1

Depuis l'adoption des directives, les États membres ont entrepris de vastes plans d'action afin de promouvoir une attitude active vis-à-vis de la prévention, de sensibiliser les milieux concernés au concept de la prévention intégrée et d'élaborer des lignes directrices concrètes pour aider les employeurs et les travailleurs à respecter leurs obligations découlant de la nouvelle législation.

En général, les États membres affirment que les mesures prises sont suffisantes et satisfaisantes, mais quelques pays [24] soulignent la nécessité de déployer davantage d'activités d'information et de conseil pour inciter les petites entreprises et les travailleurs indépendants à mettre en oeuvre des normes strictes en matière de santé et de sécurité et à en mesurer les avantages économiques et sociaux.

[24] Le Luxembourg, le Royaume-Uni, l'Irlande

Bien que les efforts au niveau national et européen aient largement contribué à une plus grande compréhension de la nouvelle législation et à une meilleure sensibilisation des employeurs et des travailleurs à leurs droits et à leurs obligations, l'impact de ces mesures varie en fonction des acteurs de l'économie auxquelles elles s'appliquent. Ainsi, leur bon fonctionnement dans les grandes entreprises contraste avec la situation de nombreuses PME, où un saut qualitatif reste à accomplir pour développer la sensibilité à la sécurité, la volonté de contrôler les risques sur les lieux de travail et la participation indispensable des personnes qui en ont la charge.

4.2. Les mesures de sensibilisation

Malgré la masse d'informations disponibles, le niveau d'information des employeurs et des travailleurs, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, est insuffisant pour atteindre tous les groupes cibles, comme le montrent les exemples suivants:

- des études effectuées aux Pays-Bas indiquent que le niveau d'information des employeurs devrait être amélioré. Parmi les entreprises qui ne s'étaient pas conformées à l'obligation de réaliser une évaluation des risques, 9 % ont déclaré qu'elles n'étaient pas bien au courant de cette obligation et 8 % qu'elles ignoraient qu'elles devaient analyser leurs conditions de travail et en évaluer les risques. Il s'agissait pour la plupart de petites entreprises;

- les résultats d'une enquête réalisée en Espagne révèlent que 68 % des entreprises n'ont pas compris les obligations imposées aux employeurs. Elles étaient 16 % à se plaindre de l'insuffisance des informations sur la santé et la sécurité au travail. 59 % des employeurs affirment mal connaître l'obligation de prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, 18 % disent n'en avoir qu'une très vague idée et 13 % admettent avoir été informés de leur obligation mais n'ont pris aucune mesure pour la mettre en oeuvre;

- en Suède, les petites entreprises ont du mal à comprendre la nouvelle législation. Les informations ont été canalisées vers les organisations et les personnes spécialisées en matière de santé et de sécurité et non vers les principaux acteurs de la prévention que sont les employeurs et les travailleurs;

- au Royaume-Uni, une étude empirique a confirmé que les dirigeants de petites entreprises avaient des difficultés à comprendre les informations fournies par les autorités responsables de la mise en oeuvre des prescriptions en matière de santé et de sécurité au travail.

Le niveau insuffisant de compréhension s'explique par la nature de la législation (la fixation d'un objectif) et par l'absence, au niveau national, d'informations permettant aux employeurs d'élaborer des plans de prévention adaptés aux risques identifiés dans l'évaluation des risques. Les dirigeants de petites entreprises, en particulier, signalent que l'élaboration de ces plans est un travail très accaparant.

La seule étude empirique disponible à propos de la motivation des employeurs a été réalisée au Royaume-Uni. Elle révèle que, pour 80 % des employeurs, la principale raison qui les a poussés à prendre des mesures était l'obligation de se conformer à la loi. Cette étude distingue en outre trois grands types de comportements:

1. une attitude largement répandue parmi les employeurs consiste à se conformer aux prescriptions légales et à éviter les problèmes lors des contrôles, sans réellement mesurer les avantages qu'ils peuvent retirer de l'amélioration de leurs normes de santé et de sécurité. Ce comportement, qualifié de « légaliste », a pour principale préoccupation celle de maintenir les frais de mise en oeuvre de la nouvelle législation au niveau le plus bas possible;

2. la deuxième catégorie d'employeurs se préoccupent des coûts et des avantages de la santé et de la sécurité au travail par rapport à l'optimisation de leurs processus de production et de leurs systèmes de gestion intégrés. Ces employeurs qui se caractérisent par leur « motivation intrinsèque » sont peu nombreux, de sorte que les programmes s'inspirant d'exemples de meilleures pratiques n'ont qu'une portée très limitée;

3. la troisième catégorie est celle des entreprises dont la motivation à se préoccuper de la santé et de la sécurité au travail est dictée par des exigences de clients importants, par les cahiers des charges d'appels d'offres auxquels elles participent, par les sanctions imposées par les autorités de mise en oeuvre, etc. Leur motivation peut donc être qualifiée d'« externe ».

4.3. L'évaluation, la documentation et le suivi des risques

Une des principales nouveautés de la législation sur la santé et la sécurité au travail dans l'Union européenne est l'introduction de l'évaluation des risques et la documentation de ses résultats, comme bases de la mise en place d'un programme de prévention contenant des mesures techniques et/ou organisationnelles pour combattre les risques identifiés. Ces activités comprennent le suivi régulier de l'efficacité des mesures prises et l'amélioration continue de la situation, comme le prévoit la directive-cadre 89/391. Il doit s'agir d'un processus dynamique: en d'autres termes, les programmes de prévention doivent être actualisés en permanence aussi longtemps que les risques subsistent.

On constate que l'évaluation, la documentation et le suivi des risques ne sont pas réalisés partout, pas même dans les États membres qui ont une tradition de prévention. Voici quelques exemples tirés d'études empiriques:

- au Danemark, une étude de 1998 a montré que près de la moitié des entreprises n'avaient procédé à aucune évaluation des risques. Elles étaient respectivement 27 %, 61 % et 67 % à l'avoir réalisée parmi les entreprises de 5 à 19 travailleurs, de 20 à 49 travailleurs et de 50 à 199 travailleurs. Parmi celles de plus de 200 personnes, 95 % avaient effectué des études sur les conditions de travail;

- en Allemagne, des études indiquent qu'entre un quart et un tiers des entreprises ont réalisé des évaluations systématiques et globales des risques. Étant donné la taille de ces entreprises, on estime que ces évaluations ont porté sur 75 % de l'ensemble des lieux de travail;

- aux Pays-Bas, 58 % des entreprises satisfont à l'obligation d'analyser leurs risques professionnels. Ce pourcentage dépasse les 80 % dans les entreprises employant plus de 20 travailleurs, pour atteindre 96 % dans celles de plus de 100 personnes. Il est plus faible dans celles de petite taille: seules 52 % des entreprises de 2 à 9 travailleurs respectent cette obligation. Les employeurs qui n'ont pas procédé à l'évaluation des risques avancent plusieurs raisons: 30 % estiment qu'elle n'est pas nécessaire, 21 % n'ont pas trouvé le temps indispensable, 9 % ignorent qu'ils sont obligés d'effectuer cette évaluation, 8 % n'en ont jamais entendu parler et 7 % affirment qu'elle prendrait trop de temps et serait trop coûteuse. Les Pays-Bas ont également fourni des informations sur les mesures prises à la suite de ces évaluations. Elles indiquent qu'environ deux tiers des entreprises concernées ont commencé à élaborer des mesures et que deux autres tiers ont déjà mis en oeuvre des mesures concrètes;

- au Royaume-Uni, 30 % des entreprises qui étaient au courant des nouvelles prescriptions législatives avaient dressé le bilan de leurs risques professionnels avant même que ces prescriptions n'entrent en vigueur. Après la mise en oeuvre des directives européennes, près de la moitié des entreprises ont effectué une analyse des risques pour la première fois. Au total, plus de 80 % de l'ensemble des entreprises britanniques ont procédé à cette évaluation. 22 % ne possèdent aucun document sur les principales conclusions de ce processus. Parmi elles figurent un grand nombre de petites entreprises de moins de 5 travailleurs, qui étaient dispensées de cette obligation de documentation, mais on y trouve également 3 % des grandes entreprises et 24 % de celles qui occupent moins de 50 personnes.

En ce qui concerne la qualité des évaluations des risques, de la documentation et du suivi de l'efficacité des mesures prises, on constate que tout ce processus est clairement orienté vers la satisfaction de l'obligation légale.

Le suivi de l'efficacité des mesures prises réalisé à l'intérieur des entreprises révèle une situation plutôt ambiguë. En Allemagne, par exemple, 84 % des entreprises de plus de 250 travailleurs effectuent ce suivi, mais elles sont moins de 30 % à le faire parmi les entreprises de moins de 10 personnes.

En bref, les éléments à améliorer relativement à la mise en oeuvre concrète des dispositions portant sur l'évaluation des risques sont les suivantes:

- les procédures schématiques et superficielles analysent essentiellement les risques manifestes. Les effets à long terme (comme les facteurs mentaux) et les risques moins flagrants sont plutôt négligés (c'est notamment le cas des risques liés aux produits chimiques);

- peu de place est laissée aux facteurs de risques psychosociaux et à ceux liés à l'organisation du travail;

- les risques ne sont pas analysés ni évalués globalement, de sorte que les mesures prises sont isolées et ne font pas l'objet d'une approche intégrée;

- l'évaluation des risques est souvent considérée comme une obligation ponctuelle et manque de continuité;

- les employeurs ne supervisent pas suffisamment l'efficacité des mesures mises en place.

4.4. Les services de protection et de prévention

La directive-cadre 89/391 prévoit l'obligation pour chaque employeur de désigner un ou plusieurs travailleurs pour s'occuper des activités de protection et de prévention des risques professionnels dans leur entreprise ou leur établissement. Si les compétences internes sont insuffisantes pour organiser ces activités, l'employeur doit faire appel à des compétences (personnes ou services) extérieures. En d'autres termes, l'évaluation des risques et la détermination des mesures préventives doivent être effectuées soit par du personnel de l'entreprise possédant les aptitudes nécessaires, soit par des services externes.

L'intention du législateur, lorsqu'il a instauré la règle de la priorité du recours au service de prévention interne par rapport aux services extérieurs [25] était de permettre aux entreprises disposant d'un tel service de le conserver et à celles qui en sont dépourvues de pouvoir faire appel à des services externes de qualité.

[25] Voir à ce propos l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-441/01, Commission c. Pays-Bas

L'importance de l'implication des services de protection et de prévention est un indicateur précieux pour l'évaluation de la mise en oeuvre concrète des directives. Il renseigne sur l'ampleur, les potentialités et la qualité de ces services.

Le 15 mai 2001 [26], le comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail a adopté un avis sur les services multidisciplinaires de protection et de prévention et la surveillance médicale, qui affirme que les États membres doivent assurer le contrôle de la qualité, tandis que les employeurs, qui sont responsables de la mise en oeuvre des mesures de sécurité, doivent avoir la capacité d'assurer la participation des travailleurs et de faire appel à une assistance qualifiée, qui soit compétente pour s'acquitter de ces tâches.

[26] COM(2003) 346 final du 12.06.2003

Bien que les services de protection et de prévention soient encore loin d'assurer une couverture généralisée (ingénierie de la sécurité, aspects sanitaires sur les lieux de travail, aspects psychologiques au travail), des améliorations considérables ont été enregistrées dans l'implication de services externes.

Les informations suivantes permettent de se faire une idée de la situation dans plusieurs États membres:

- en Belgique, près de 91 % des entreprises ont signé des contrats avec des fournisseurs de services extérieurs. En principe, ce devrait être le cas de toutes les entreprises, y compris des PME. Il existe 27 SEPP (services externes de prévention et de protection au travail). En général, les grandes entreprises possèdent leur propre service interne;

- au Danemark, une enquête réalisée par le service de la santé au travail a révélé que 12 % seulement des entreprises de moins de 10 travailleurs avaient fait appel à un service de ce type en 1994 (Danish Working Environment Service, 1995). Dans une étude effectuée en 1999, il apparaît que 38 % des petites entreprises n'utilisaient pas de services de prévention et que 21 % y recouraient moins d'une fois par an [27];

[27] Tyberg, A. et al.: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup, 2000

- en Allemagne, environ la moitié des PME de moins de 20 travailleurs n'ont pas d'ingénieur responsable de la sécurité ni d'expert en matière de santé professionnelle. Ces PME représentent 90 % du total des entreprises allemandes et emploient de 20 à 25 % des travailleurs du secteur privé;

- en Grèce, d'après les experts, les services de prévention destinés aux entreprises de plus de 150 travailleurs sont considérés comme satisfaisants. Les petites et moyennes entreprises (de moins de 150 travailleurs) n'y ont pas accès;

- en Finlande, la grande majorité des travailleurs bénéficient de services de prévention. Seuls 8 % n'ont pas de suivi médical sur leur lieu de travail. Il existe de graves lacunes, en particulier dans les entreprises de moins de 10 travailleurs: elles sont à peu près 44 % à ne pas recevoir de services de ce type;

- jusqu'il y a peu, la France affirmait que sa médecine du travail, créée en 1946, remplissait les obligations de l'article 7 de la directive-cadre. Par conséquent, seuls les services de santé professionnelle pour les travailleurs ont été pris en considération ici: ils sont garantis officiellement pour environ 85 % de la main-d'oeuvre;

- au Luxembourg, la quasi-totalité des grandes entreprises fournissent des services de protection et de prévention à leurs travailleurs. Cependant, les experts estiment qu'environ la moitié des entreprises comptant de 50 à 250 travailleurs et la majorité des petites entreprises de moins de 50 personnes n'utilisent pas les services de prévention autant que le stipule la loi. Il en résulte qu'une proportion avoisinant les 100 000 travailleurs sur les 190 000 que compte le pays ne sont, en théorie, pas couverts suffisamment par les services de protection et de prévention;

- aux Pays-Bas, 97 % des entreprises ont signé le contrat obligatoire avec une entreprise externe agréée pour la fourniture de services de santé et de sécurité au travail;

- en Autriche, 70 % de l'ensemble des travailleurs ont accès à des services de prévention. Toutefois, cette couverture est plutôt superficielle dans les petites entreprises;

- au Portugal, seule une minorité d'entreprises bénéficient de services de prévention;

- la Suède affirme que 72 % de ses entreprises et de ses institutions publiques reçoivent des services de prévention. C'est le cas de 45 % des petites entreprises de moins de 10 personnes et de 88 % de celles de plus de 50 travailleurs;

- en Espagne, l'enquête nationale sur les conditions de travail (1999) a révélé que 24 % des entreprises n'organisaient aucun service de prévention [28];

[28] Rapport: Resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (résultats statistiques des contrôles en entreprise)

- au Royaume-Uni, 85 % des entreprises bénéficient de services en matière de santé et de sécurité au travail, fournis soit par un spécialiste interne, soit via un contrat avec un fournisseur extérieur.

On peut déjà en conclure, à titre préliminaire, que toutes les entreprises ne respectent pas leur obligation de mettre en oeuvre des services de protection et de prévention des risques professionnels, soit en désignant du personnel propre, soit, à défaut, en s'adressant à un service externe. C'est surtout le cas des petites et moyennes entreprises dans tous les États membres.

Un des problèmes relatifs à l'organisation de ces services est le manque de personnel qualifié, tant à l'extérieur qu'à l'intérieur des entreprises. La directive-cadre ne précise pas les aptitudes ni les compétences de ces services et laisse cette tâche aux États membres. Cependant, il ressort logiquement de son contenu que les services de prévention doivent avoir un caractère pluridisciplinaire.

Les États membres n'ont pas défini ces aptitudes et ces compétences de la même manière, et cela se reflète dans la qualité des services fournis.

En termes quantitatifs, la couverture des entreprises, des institutions publiques et des travailleurs n'est pas suffisante en soi pour évaluer l'offre de ces services. Les aspects qualitatifs (programmes de formation des travailleurs, intensité des services fournis, améliorations efficaces) doivent également être pris en considération. On constate de profondes lacunes sur ce plan, entre autres une importance unilatérale accordée aux aspects techniques, la limitation des aspects médicaux à la seule facette de la prévention et la tendance de la part des employeurs à réduire le niveau de ces services à un minimum.

Il est très difficile d'évaluer la qualité des services de prévention, car il n'existe pas de critères d'évaluation généralement admis. Dans ce contexte, il faut se demander si les périodes minimales fixées individuellement par les États membres suffisent pour organiser ces services de manière adéquate. Il faut savoir que les employeurs se basent quasi exclusivement sur ces périodes minimales et qu'ils sont très réticents à organiser des services supplémentaires.

La certification des fournisseurs de services est un moyen de garantir un niveau élevé de qualité. Quelques États membres imposent la détention d'un agrément: la Belgique (depuis 2002), la Grèce, le Portugal et les Pays-Bas. D'autres demandent simplement la preuve d'un niveau de qualification adéquat, par exemple sous la forme de références ou de diplômes. Entre ces deux pôles, on trouve la certification volontaire, introduite récemment en Allemagne.

Le débat sur la certification comme moyen de garantir un haut niveau de qualité est loin d'être clos. Il ne faut cependant pas perdre de vue que la certification permet uniquement d'analyser les structures, mais qu'elle ne peut servir de base à l'évaluation de la qualité des processus et des résultats.

Cela dit, elle pourrait contribuer à garantir la libre circulation des personnes et des services dans ce domaine.

En résumé:

- toutes les entreprises d'Europe n'ont pas encore systématiquement accès à des services de protection et de prévention. Ce problème est particulièrement criant dans les petites et moyennes entreprises. En outre, un grand nombre d'entreprises, surtout dans les pays du sud de l'Europe et en Irlande, ne bénéficient d'aucun service de ce type;

- dans quelques pays, notamment la Grèce et le Portugal, le nombre de fournisseurs de services de prévention est beaucoup trop faible pour répondre à la demande, essentiellement dans le domaine de la médecine du travail;

- la qualité des services externes est problématique dans la quasi-totalité des États membres. Une des principales raisons à cela est que les entreprises ont tendance à recourir aux services les moins chers possibles et qu'elles sont peu attentives à leur qualité;

- les services de protection et de prévention existants ne font pas suffisamment preuve d'une vision globale des risques professionnels (peu de services pluridisciplinaires);

- il semble nécessaire de renforcer les mesures visant à garantir la qualité des services externes de prévention: les inspections du travail pourraient jouer un rôle important à cet égard.

4.5. L'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs

L'information, la consultation, la participation et la formation des travailleurs figurent parmi les pierres angulaires de la politique de prévention instituée par la législation européenne en matière de santé et de sécurité au travail. Les directives fixent en effet des règles précises à leur sujet. Il faut souligner à cet égard le rôle important que l'éducation, à tous les niveaux, est appelée à jouer pour familiariser tout un chacun avec la santé et la sécurité au travail.

On dispose de très peu de données à l'heure actuelle à propos de l'information, mais on peut fournir les exemples suivants:

- en Finlande, les organisations de travailleurs et les autorités chargées de la mise en oeuvre ont relevé des différences importantes entre les entreprises et déplorent des problèmes dans l'information des travailleurs. Elles ont aussi constaté des lacunes entre les entreprises en ce qui concerne les lieux de travail. Les avis quant à la qualité de l'éducation et de la formation des travailleurs sont également très divergents: les employeurs et les administrations politiques estiment que le niveau atteint est acceptable, ce que ne partagent pas les syndicats et les instances de mise en oeuvre;

- au Royaume-Uni, les trois quarts des entreprises ont affirmé qu'après la mise en oeuvre des nouvelles dispositions, elles ont fourni beaucoup plus d'informations aux travailleurs. La moitié ont mis en place des programmes de formation continue. En ce qui concerne les cinq directives particulières, la demande d'informations a surtout porté sur l'utilisation d'équipements de protection individuelle et sur la manutention manuelle de charges. Moins de 20 % des entreprises ont signalé des problèmes d'information et de qualification. Ces difficultés avaient essentiellement trait aux délais pour le rassemblement des matériaux d'information et aux structures organisationnelles de diffusion des instructions;

- l'Italie et le Portugal ont signalé des lacunes considérables dans les informations et les instructions données aux travailleurs, ainsi qu'un respect insuffisant des prescriptions élémentaires.

S'il est difficile de recueillir des informations auprès des employeurs ou des personnes responsables de la mise en oeuvre de la réglementation sur la santé et la sécurité au travail à propos du niveau d'information des travailleurs, il n'est guère plus facile d'en obtenir auprès de ceux-ci. Seuls quelques États membres ont fourni des renseignements intéressants à ce sujet, qui peuvent être synthétisés comme suit:

- en Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Allemagne), seuls un tiers des travailleurs ont répondu par l'affirmative à la question de savoir si une évaluation des risques avait été réalisée dans leur entreprise. À peu près un autre tiers a répondu non et les 30 % restants n'ont pas pu donner de réponse. On peut supposer que ceux-ci n'étaient pas au courant de leurs droits et de leurs obligations en matière de santé et de sécurité. De même, un quart des médecins du travail n'ont pas pu fournir d'informations à ce propos;

- en Espagne, en 1999, 90 % des employeurs avaient déclaré, lors d'interviews, qu'ils n'avaient pas informé leurs travailleurs. Un sondage effectué la même année parmi ces derniers a montré qu'effectivement, 11 % d'entre eux seulement avaient reçu des informations;

- les problèmes de l'information et des qualifications des travailleurs ont également été révélés dans les études de cas effectuées sur les entreprises. En Finlande, par exemple, elles ont montré que les travailleurs s'intéressaient très peu aux informations reçues car ils n'y voyaient pas d'incitants ni d'avantages apparents.

L'obligation d'informer les travailleurs s'applique aussi à ceux d'entreprises différentes qui travaillent au même endroit. Sa mise en oeuvre concrète laisse largement à désirer par rapport aux autres obligations qui incombent aux employeurs. Cela se vérifie dans la quasi-totalité des secteurs industriels, dans tous les États membres et dans les entreprises de toutes tailles.

Ce problème est particulièrement flagrant parmi les travailleurs temporaires. Dans la plupart des cas, ceux-ci sont affectés à des travaux qui demandent peu de qualifications mais qui sont physiquement lourds. Comme ces travailleurs changent souvent d'emploi en passant d'une entreprise à l'autre, ils sont rarement informés des processus opérationnels et des risques potentiels relatifs à leur travail.

Beaucoup d'employeurs n'estiment pas nécessaire, ou simplement oublient, d'informer et de former leurs travailleurs temporaires. Puisque ceux-ci ne travaillent en général pour leur entreprise que pour de brèves périodes, l'effort à faire pour les mettre au courant est jugé trop important. Certains employeurs se reposent aussi sur le fait qu'ils n'ont jamais rencontré le moindre problème dans le passé.

La participation des travailleurs non plus n'est pas organisée d'une manière satisfaisante.

La directive-cadre a ouvert des perspectives plus larges pour la participation des travailleurs, en faisant d'eux des acteurs à part entière de la stratégie de prévention et en leur imposant l'obligation de coopérer avec les employeurs à l'amélioration continue des conditions de santé et de sécurité dans leur entreprise. Les possibilités de participation des organisations représentatives des travailleurs ont donc été significativement étendues dans de nombreux États membres, même dans ceux où cette participation bénéficie traditionnellement d'une grande priorité, comme l'Allemagne et les Pays-Bas.

Des études empiriques et des interviews indiquent que les comités d'entreprise sont réticents à se saisir de cette occasion.

Les raisons du manque de participation varient largement, mais peuvent être synthétisées comme suit:

- le manque de connaissances généralisé quant aux nouveaux droits à la participation;

- la concentration sur des solutions pratiques et la gestion au jour le jour: les responsables de la représentation des intérêts des travailleurs dans les entreprises sont très pragmatiques et se concentrent sur les problèmes manifestes, sans développer de vision globale;

- l'accroissement de la participation nécessite des efforts jugés trop prenants et fait redouter de nouvelles charges administratives;

- la délégation des responsabilités aux représentants de travailleurs et/ou aux comités de sécurité et d'hygiène n'incite pas les travailleurs à s'y intéresser ou à prendre eux-mêmes des responsabilités;

- des déséquilibres entre les compétences et les connaissances des différents acteurs: les membres des comités d'entreprise doivent en général fournir des efforts considérables pour acquérir des compétences et des connaissances comparables à celles des employeurs ou des spécialistes de la santé et de la sécurité au travail; ils sont rarement prêts à discuter de ces matières avec les employeurs;

- les travailleurs ne s'intéressent pas suffisamment aux aspects qui touchent à leur propre sécurité.

Il importe ici de s'arrêter sur les organes responsables de la santé et de la sécurité au travail. Ils peuvent être constitués uniquement de représentants des travailleurs ou, en plus, des employeurs ou des personnes spécialement en charge de ces matières. On sait très peu de choses sur les activités de ces organes dans les pays de l'Union européenne. Des estimations d'experts français indiquent que seul un cinquième de ces organes déploient effectivement des efforts de prévention.

Dans les États membres qui ont une culture bien précise de cogestion dans les entreprises, on observe une tendance négative en ce qui concerne la représentation institutionnalisée des intérêts en présence. Plus les relations de travail sont définies avec précision et plus le nombre d'organes et de comités chargés de la santé et de la sécurité au travail est élevé, moins les travailleurs ont tendance à participer activement à la détermination de la politique de prévention.

En ce qui concerne la formation à la gestion des risques pour la santé et la sécurité au travail, son niveau est jugé approprié dans les grandes entreprises. Par contre, dans celles de petite et de moyenne taille, le manque de formation des travailleurs, des personnes chargées de la sécurité et des employeurs est généralisé, une situation qui entrave l'application efficace de la législation.

4.6. L'organisation et la gestion de la santé et de la sécurité au travail

La protection de la santé et de la sécurité au travail est un processus complexe et permanent qui mérite une approche transparente et systématique.

La complexité grandissante des processus de travail, l'évolution des conditions de travail et la modification des types de risques ou l'apparition de nouveaux risques qui en résultent nécessitent une façon nouvelle et globale d'aborder la santé et la sécurité au travail. Il importe de trouver des solutions intelligentes et méthodiques qui permettent aux employeurs de tenir compte des principes en la matière à tous les niveaux de l'entreprise et dans toutes ses activités, et de les concrétiser à travers des mesures appropriées. Celles-ci doivent jouer un rôle de plus en plus important dans le façonnement des conditions de travail, l'optimisation des processus et des procédures et le changement des comportements de manière à prévenir les risques sanitaires liés au travail et à poursuivre le développement de la promotion de la santé dans les entreprises.

La gestion de la santé et de la sécurité au travail doit donc devenir une partie intégrante de la gestion générale des entreprises.

Très souvent, les entreprises prétextent le coût de la gestion de ces matières pour en excuser l'absence. Pourtant, le législateur ne demande pas la mise en place de systèmes sophistiqués, mais encourage simplement l'application de principes de base.

En Allemagne, le secteur textile a lancé une campagne pour aider les entreprises à intégrer la santé et la sécurité au travail dans leur gestion générale. À la clôture de cette initiative, les quatre cinquièmes des entreprises avaient intégré totalement ces matières dans leurs processus de gestion. En moyenne, c'est le cas d'environ un tiers des entreprises seulement.

À l'exception des grandes entreprises, la santé et la sécurité font rarement partie des processus de gestion, ce qui constitue un obstacle important à la mise en oeuvre adéquate de la législation en la matière.

4.7. L'application de la législation

L'article 4 de la directive-cadre 89/391/CEE demande aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour assurer que les employeurs, les travailleurs et les représentants des travailleurs soient soumis aux dispositions juridiques requises pour la mise en oeuvre de la directive. Les États doivent notamment garantir une surveillance et des contrôles adéquats. L'application du contenu de la directive avec une efficacité uniforme dans l'ensemble des États membres est donc essentielle à la fois pour satisfaire aux obligations imposées par l'article 4 et pour garantir un niveau identique de protection des travailleurs sur tout le territoire de l'Union européenne. C'est la raison pour laquelle il est important d'analyser les efforts de mise en oeuvre fournis par les États membres et les répercussions de la nouvelle législation communautaire sur les inspections du travail et l'efficacité des mesures d'application.

Les inspections du travail sont les principaux organes chargés de faire appliquer la législation sur la santé et la sécurité. Elles se doublent d'autres instances de contrôle spécialisées dans certains secteurs d'activités ou dont l'action a des effets sur l'application de cette législation (inspection des mines, inspection nucléaire, inspection maritime, surveillance du marché des équipements de travail, etc.).

Les efforts de mise en oeuvre accomplis dans les États membres se mesurent en général sur la base du rapport entre le nombre d'inspecteurs du travail et le nombre d'inspections effectuées chaque année. Dans l'Union européenne, environ 12 000 inspecteurs réalisent 1 400 000 contrôles tous les ans. Les données disponibles sur ces contrôles et sur la couverture de la population active (en fonction du nombre d'inspecteurs) varient largement d'un pays à l'autre, suivant leur structure socio-économique et la nature de leur système de mise en oeuvre. En effet, dans la plupart des États, l'importance relative de certains secteurs de l'économie et la spécificité des risques qu'ils présentent ont donné lieu à la création d'organes de contrôle spécialisés (inspections nucléaire, minière, maritime, etc.), chargés de veiller au respect de divers pans de la législation communautaire en matière de santé et de sécurité.

Par ailleurs, les inspections générales ne se limitent pas à surveiller la mise en oeuvre de cette législation. Ils vérifient aussi l'application d'autres aspects de la législation du travail et de la sécurité sociale. Souvent, plusieurs organes de contrôle sont responsables de la mise en oeuvre de différentes dispositions d'un même texte législatif national. Il est donc particulièrement difficile de mesurer les efforts accomplis au niveau des contrôles pour mettre en oeuvre la législation sur la santé et la sécurité dans les États membres.

L'entrée en vigueur de la nouvelle législation européenne n'a pas semblé s'accompagner d'une hausse de contrôles. Les États membres déplorent, dans leurs rapports, le manque chronique de moyens de leurs inspections du travail pour vérifier tous les aspects de cette nouvelle législation, en particulier dans les PME.

Pour pallier ce manque de moyens d'une façon constructive, les inspections du travail ont adopté des approches novatrices, notamment en planifiant leurs contrôles en fonction du niveau des risques et en examinant la volonté et la capacité des entreprises à mettre la législation en oeuvre. Dans certains cas, une stricte distinction a été établie entre les contrôles et les mesures d'information et de consultation, pour lesquelles certains organes ont été spécialement mis en place.

Les États membres ont rendu compte de leurs investissements dans la formation des inspecteurs en vue de les familiariser avec la prévention pluridisciplinaire requise par la législation européenne pour contrôler les risques découlant des nouvelles technologies et des nouvelles formes d'organisation du travail.

À cet égard, il est intéressant de noter l'évolution observée dans les deux modèles traditionnels d'inspections du travail: les inspections généralistes, qui s'occupent de tous les aspects du droit du travail, et les inspections spécialisées, chargées uniquement de la mise en oeuvre de la législation sur la santé et la sécurité.

La nécessité de contrôler le déploiement des plans de prévention basés sur les évaluations des risques, qui englobent non seulement les risques technologiques (tels que ceux relatifs aux équipements de travail), mais aussi ceux inhérents aux relations de travail ou à l'organisation du travail, a fait en sorte que les inspections spécialisées se sont intéressées davantage au contrôle des risques de l'organisation du travail pendant que les inspections généralistes intensifiaient leur surveillance des risques technologiques. Cette situation a fait surgir le besoin d'accroître les compétences des inspecteurs et a eu des répercussions sur leur recrutement et leur niveau d'éducation et de formation.

Il est difficile de chiffrer mathématiquement l'efficacité des inspections du travail en termes de réduction des accidents et des maladies professionnelles. Seul l'effet d'initiatives concrètes, telles que des campagnes d'inspection et des programmes spécifiques, en donne une indication, mais il reste malaisé de faire la différence entre le poids des mesures de sensibilisation et celui des avertissements ou des sanctions.

Il paraît donc essentiel de fixer une méthode adéquate ainsi que des critères et des indicateurs pour évaluer l'efficacité des inspections à l'échelle européenne. Cela fournirait des indications sur les moyens les plus efficaces à mettre en oeuvre et pourrait justifier la nécessité de dégager des moyens supplémentaires au profit des inspections. Les résultats des travaux entamés par le comité des hauts responsables de l'inspection du travail (CHRIT) seront très précieux à cet égard.

L'efficacité des inspections du travail doit se mesurer non seulement à la quantité et à la qualité des contrôles, mais également à leur impact sur l'amélioration des connaissances dans le chef des acteurs concernés et sur les changements qui interviennent dans les comportements et l'organisation des entreprises. Il est essentiel, en particulier, que le droit de recours des travailleurs et/ou de leurs représentants vis-à-vis des instances de contrôle soit pleinement respecté, de même que leur droit à faire valoir leurs observations lors des contrôles.

L'analyse effectuée montre que les interventions des inspections du travail dans les pays de l'Union européenne contribuent activement à réduire l'absentéisme dû à des accidents du travail ou à des maladies professionnelles et à stimuler des modifications dans le comportement des acteurs de la prévention sur les lieux de travail.

Certaines plaintes déposées à la Commission montrent aussi que des progrès restent nécessaires pour améliorer les contrôles dans les PME et les secteurs à hauts risques et pour donner plus de poids dissuasif aux avertissements et aux sanctions. Il serait utile de procéder à une analyse du rapport entre la proportion des sanctions proposées, imposées et confirmées, et d'étudier les raisons des écarts importants qui seraient constatés.

Le resserrement de la coopération entre les inspections du travail et les autorités judiciaires devrait aussi contribuer à diminuer le nombre de poursuites qui n'aboutissent pas et à faciliter l'application des sanctions dans les affaires internationales.

La coordination entre les diverses instances de contrôle dans les États membres et leurs inspections du travail doit également être renforcée pour garantir des normes minimales de contrôle dans l'Union européenne. Les principes communs de l'inspection de la santé et de la sécurité au travail fixés par le CHRIT devraient servir de base à l'application uniforme et efficace de la législation européenne en la matière et éviter que certaines entreprises n'en retirent des avantages concurrentiels.

4.8. Analyse de deux cas spécifiques

La mise en oeuvre pratique de la directive-cadre 89/391 et de ses cinq premières directives particulières (n° 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270) dans les petites et moyennes entreprises (PME) et dans le secteur public mérite une attention particulière.

Les directives communautaires sur la santé et la sécurité au travail s'appliquent également aux PME. Lors de leur élaboration, le législateur a tenu compte des besoins spécifiques de ces entreprises de manière à leur faciliter l'application de ces textes et à leur éviter des charges administratives supplémentaires.

Ces directives portent aussi explicitement sur le secteur public. Il s'agit d'une innovation qui a des conséquences profondes pour les travailleurs concernés et pour les administrations nationales.

4.8.1. Les petites et moyennes entreprises (PME)

Depuis une dizaine d'années, on assiste dans l'Union européenne à une diminution de la taille moyenne des entreprises. Aujourd'hui, 90 % d'entre elles emploient moins de 20 personnes. Parallèlement à cette augmentation du nombre de PME, celles-ci se caractérisent aussi par leur forte rotation, ce qui ne va pas sans créer une certaine instabilité dans leurs conditions de travail.

La plupart des PME possèdent une structure organisationnelle informelle. Souvent, leur propriétaire et gérant prend en charge tous les aspects de la gestion: ventes, commercialisation, finances, production, ressources humaines, contrôle des stocks, etc., en ce compris la santé et la sécurité, fréquemment perçues davantage comme de coûteuses obligations plutôt que comme des aspects d'une saine gestion.

Par conséquent, si l'on veut réduire le nombre d'accidents dans ces petites entreprises, il importe de bien communiquer toutes les informations nécessaires à leurs dirigeants et de les persuader que la gestion de la santé et de la sécurité fait partie intégrante de la gestion de leur entreprise.

Contrairement aux grandes entreprises, les PME ont une histoire moins longue et de rares antécédents, voire aucun, en matière d'accidents du travail. Cependant, quand un accident survient, il touche souvent un travailleur qui est un ami, un parent ou un maillon indispensable au bon fonctionnement de l'entreprise. Il peut donc être lourd de conséquences, au point parfois d'hypothéquer la survie de l'entreprise.

Une comparaison entre les petites et les grandes entreprises secteur par secteur indique que leurs niveaux de risques sont semblables. Ces risques dépendent davantage du type d'activités que de la taille des entreprises. Autrement dit, leur niveau de risque n'a rien à voir avec leur taille.

L'analyse a mis en évidence de graves lacunes dans l'application d'éléments fondamentaux de la législation européenne sur la santé et la sécurité dans les PME, en particulier en ce qui concerne l'évaluation des risques, la participation et la formation des travailleurs, et ce dans les secteurs traditionnellement à hauts risques que sont l'agriculture et la construction.

Ces lacunes tiennent principalement aux raisons suivantes:

- le manque d'informations et d'orientations spécifiques et compréhensibles;

- le manque de capacités et de compétences en matière de santé et de sécurité;

- le manque de moyens pour former adéquatement le personnel et les dirigeants;

- les difficultés d'accès à une assistance technique compétente, spécifique et spécialisée.

Lorsqu'on les consulte, les PME admettent ces lacunes et leurs raisons et y ajoutent les éléments suivants:

- la législation actuelle de ces matières part du principe que toutes les entreprises ont une structure de gestion semblable à celle des plus grandes;

- la santé et la sécurité devraient concerner tous les lieux de travail et tous les travailleurs (il ne devrait pas y avoir de dérogation sur la base de la taille des entreprises);

- les compétences en gestion (dont la santé et la sécurité sont considérées comme des parties intégrantes) doivent être étoffées;

- toutes les formations devraient être dispensées localement;

- les formations et les conseils devraient être dispensés par des personnes qui connaissent l'entreprise ou son secteur et non par des experts dans leur « tour d'ivoire »;

- les intermédiaires (organisations professionnelles, banques, compagnies d'assurances, etc.) devraient jouer un rôle majeur dans l'octroi d'informations et d'aide;

- il n'existe pas de déficit d'information; ce qui manque, ce sont des informations aisément accessibles, spécifiques par secteur, ciblées et exemptes de jargon.

Le niveau d'information et des connaissances dans le chef des employeurs revêt une importance capitale pour la mise en oeuvre des règles nationales transposant les directives européennes. Les études empiriques comme les études de cas montrent que cette mise en oeuvre est extrêmement faible dans les PME. Dans la plupart des États membres, il n'existe pas de problème de disponibilité des informations. Le problème réside surtout dans la capacité des employeurs à les comprendre. Souvent, les matériaux d'information destinés spécialement aux PME sont trop abstraits et trop difficiles à comprendre pour leurs dirigeants.

D'après les rapports des États membres, une des mesures les plus répandues que ceux-ci ont prises à l'égard des PME a pourtant été de diffuser des informations plus ciblées et plus compréhensibles, de manière à leur faciliter l'application de la réglementation. Certains pays [29] ont, de surcroît, supprimé quelques formalités administratives ou réduit certaines obligations pour les entreprises n'occupant qu'un petit nombre de travailleurs (sans que ces dispenses n'affectent leur niveau de protection).

[29] Le Royaume-Uni, l'Autriche, la Grèce et le Portugal

Plusieurs États membres évoquent les difficultés que les PME rencontrent dans l'adaptation de leurs équipements de travail aux prescriptions de la directive 89/655 ou dans leur remplacement pour se conformer aux normes de sécurité essentielles de la directive sur le rapprochement des législations des États membres relatives aux machines (ancienne directive 89/392, nouvelle directive 98/37).

Pour cette raison, plusieurs États ont pris des mesures spécifiques pour atténuer ou réduire le coût économique de la mise en oeuvre de ces directives. L'Allemagne a élaboré des programmes facilitant la révision des anciennes machines, tandis que la France et la Belgique offrent des plans d'investissement et des prêts pour l'acquisition de nouveau matériel. Certains pays signalent également des difficultés dans le secteur de l'artisanat, tant sur le plan de l'information que sur le plan financier. Une initiative [30] est en cours dans ce domaine en vue de l'élaboration de programmes communs par le secteur industriel.

[30] En France

Déjà, la communication de la Commission en vue d'une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité au travail (2002-2006) [31] recommandait la mise en oeuvre d'un ensemble d'instruments pour garantir un niveau élevé de respect de la législation dans les PME:

[31] COM(2002) 118

- la diffusion de bonnes pratiques sur le plan local;

- la formation des cadres et des travailleurs;

- l'élaboration d'outils simples pour faciliter l'évaluation des risques;

- la diffusion d'informations et d'orientations dans un langage simple, aisées à comprendre et à appliquer;

- une meilleure publicité et un meilleur accès aux sources de conseils;

- l'accès à des services externes de protection et de prévention, qui soient d'un haut niveau de qualité et à des prix abordables;

- le recours aux inspecteurs du travail comme intermédiaires pour promouvoir un meilleur respect de la législation dans les PME, d'abord par l'éducation, la persuasion et l'encouragement, puis par des mesures coercitives si nécessaire.

4.8.2. Le secteur public

L'inclusion du secteur public dans le champ d'application de la législation sur la santé et la sécurité au travail est une nouveauté dans la plupart des États membres.

Malgré quelques problèmes dans certains pays (notamment dans le secteur militaire) [32], qui sont toujours à l'examen au sein de la Commission, la transposition de la législation européenne dans le secteur public peut, globalement, être considérée comme correcte. Son degré d'application pose cependant quelques difficultés.

[32] Entre autres l'Espagne

En effet, il règne au sein de l'administration publique une conviction selon laquelle les niveaux de risques y seraient insignifiants par rapport au secteur privé. De plus, la stricte hiérarchie de l'organisation du travail contribue à diluer le principe de la responsabilité de l'employeur. Il en résulte une situation paradoxale: les États membres n'appliquent pas à leurs administrations les règles qu'ils ont acceptées et adoptées pour le bien-être des travailleurs au travail. Les institutions européennes et leurs services n'échappent pas à ce phénomène.

Or, les risques qui font l'objet de la directive-cadre 89/391 et des directives particulières 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 et 90/270 existent dans le secteur public au même titre que dans le secteur privé: aspects ergonomiques, conditions de travail, manutention de charges, utilisation d'équipements à écran de visualisation, aspects organisationnels, risques psychosociaux, etc. Les plaintes adressées à la Commission par les travailleurs du secteur public confirment la maigre protection des lieux de travail face à ces risques et le faible niveau de mise en oeuvre des directives.

Dans le secteur public de la majorité des États membres, on ne distingue guère de culture de la sécurité ni de sensibilisation ou de motivation des fonctionnaires et de leur hiérarchie face à l'amélioration de la santé et de la sécurité au travail. En outre, les limites imposées aux budgets nationaux le sont souvent au détriment de moyens appropriés pour appliquer la législation en la matière.

Rares sont les administrations nationales qui effectuent des évaluations des risques ou qui possèdent des services de prévention ou des mécanismes systématiques de formation, d'information et de participation de leurs travailleurs.

Les moyens de faire respecter la législation posent également des problèmes dans le secteur public. En effet, dans la plupart des États membres, les inspections du travail soit ne sont pas compétentes pour intervenir dans l'administration publique, où leur fonction est exercée par un service interne qui ne jouit pas de l'indépendance hiérarchique indispensable, soit voient leur pouvoir de coercition entravé par les difficultés de faire appliquer et respecter leurs avertissements et leurs sanctions.

La proportion de travailleurs occupés dans la fonction publique, le fait que les fonctionnaires effectuent en général toute leur carrière dans ce secteur et qu'ils s'exposent donc aux mêmes risques toute leur vie, l'influence que leurs conditions et leurs lieux de travail (écoles, hôpitaux, services publics) peuvent avoir sur des tiers et l'obligation d'exemple dont le secteur public est moralement investi sont autant d'arguments qui devraient pousser les États membres à multiplier leurs efforts pour améliorer le niveau de respect des prescriptions en matière de santé et de sécurité au travail dans la fonction publique.

5. L'évaluation de l'efficacité de la législation

Il ressort des rapports nationaux que la majorité des États membres [33] estiment qu'il s'est écoulé trop peu de temps pour effectuer une évaluation adéquate et complète de l'efficacité de la législation. Ils déclarent pratiquement tous que celle-ci a eu un effet positif [34], mais qu'ils ne disposent pas de chiffres ni de statistiques pour démontrer directement cet effet. Toutefois, les statistiques générales sur la santé et la sécurité au travail indiquent bel et bien que la législation a rendu les lieux de travail plus sûrs.

[33] L'Allemagne, la Belgique, le Danemark, le Royaume-Uni, l'Irlande, etc.

[34] En particulier en Grèce

5.1. Les effets sur les accidents du travail et les maladies professionnelles

Les statistiques les plus récentes [35] dont on dispose à propos des accidents du travail se rapportent à l'an 2000 [36]. Elles indiquent que le nombre d'accidents pour 100 000 travailleurs (taux d'incidence) est passé de 4 539 cas à 4 016 depuis 1994. [37]

[35] Il faut préciser que les statistiques ne sont pas totalement comparables car les critères de collecte des données ne sont pas tout à fait compatibles. En outre, dans les systèmes d'enregistrement des accidents du travail sur une base volontaire, l'ampleur réelle du phénomène est sous-estimée.

[36] Statistiques européennes sur les accidents du travail (SEAT); Statistiques européennes sur les maladies professionnelles (SEMP) (Eurostat)

[37] Calculs personnels d'après les données (préliminaires) de la base de données NewCronos d'Eurostat

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

[légende: Taux d'incidence des accidents du travail entraînant plus de 3 jours d'incapacité]

On constate également une nette amélioration, depuis 1994, du taux d'incidence des accidents mortels en Europe: il affiche une baisse constante, de l'ordre de 25 %. En chiffres absolus, le nombre d'accidents mortels au travail a diminué de 6 423 à 5 237 unités.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

[légende: Taux d'incidence des accidents du travail mortels]

Par contraste, les activités qui emploient une grande proportion de femmes ont enregistré une hausse, certes faible, du nombre d'accidents. C'est le cas des secteurs du textile et de l'habillement, du commerce et de la réparation, de l'hôtellerie et de la restauration, et des finances.

D'autres sources d'informations sur l'évolution des conditions de travail, cette fois à caractère subjectif (il s'agit de la perception des travailleurs et des employeurs), sont l'enquête de 1999 sur les forces de travail et celles effectuées par la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail.

Contrairement aux statistiques qui indiquent une régression continue du nombre et de la gravité des accidents du travail, la population active a le sentiment que les conditions de travail ne se sont, globalement, pas améliorées.

D'après ces enquêtes, de plus en plus de travailleurs déclarent souffrir de dorsalgies, alors que la directive 90/269 sur la manutention manuelle de charges et la directive 90/270 sur les équipements à écran de visualisation auraient dû avoir des effets préventifs. Le nombre de travailleurs amenés à manipuler de lourdes charges manuellement a également augmenté, ce qui est en contradiction avec l'application effective de la directive 90/269, qui aurait dû avoir l'effet inverse. Les États membres continuent aussi de considérer la manutention manuelle de charges comme un problème important. [38]

[38] L'état de la santé et de la sécurité au travail dans l'Union européenne - Étude pilote, rapport de synthèse, p. 29, Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, Luxembourg, 2000

Tous ces éléments peuvent donner à penser que les directives 90/269 et 270 ne sont pas complètement appliquées. Toutefois, rien ne permet de déterminer avec certitude dans quelle mesure l'augmentation des dorsalgies signalées est imputable à une application inadéquate de la législation, à des activités autres que professionnelles ou à des risques non couverts par les directives. Les plaintes des travailleurs doivent donc être analysées plus avant afin de cerner leurs véritables causes.

Les mouvements répétitifs constituent également un problème très sérieux, d'ailleurs confirmé par les États membres et par l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail [39]. Le nombre de maladies occasionnées par ces types de mouvements est en hausse, alors qu'une meilleure planification et une meilleure organisation du travail pourraient permettre de les éviter dans bien des cas.

[39] Ibid., p. 30

L'organisation des processus opérationnels ne correspond apparemment pas aux prescriptions visant à réduire le nombre de travailleurs qui pâtissent de conditions de travail défavorables. Certains types de contraintes, comme les postures physiques pénibles ou fatigantes, semblent affecter davantage de travailleurs aujourd'hui que ce n'était le cas il y a cinq ou dix ans. Ce sont surtout les travailleurs qui occupent des emplois atypiques ou délicats qui s'en plaignent.

À propos de la directive 90/270 sur les équipements à écran de visualisation, les États membres font observer dans leurs rapports que la mise en oeuvre adéquate des dispositions qu'elle préconise devrait conduire à une amélioration de l'ergonomie de ces équipements. L'objet des troubles provoqués par leur utilisation est controversé. Certains pays [40] estiment que les risques du travail sur écran sont d'ordre secondaire. Ils affirment que certains problèmes de vision sont injustement attribués à ce type de travail et que les troubles typiques de ce travail (fatigue oculaire et douleurs posturales) sont aisément réversibles à condition de faire des pauses fréquentes ou d'adapter le cadre de travail. D'autres États [41] reconnaissent certains symptômes, comme le stress, les migraines, l'irritation oculaire et la fatigue générale, ainsi que d'autres problèmes plus sérieux du travail sur terminal, tels que le rayonnement électromagnétique et l'exposition à des lasers et à des champs magnétiques.

[40] La France et le Royaume-Uni

[41] La Finlande et les Pays-Bas

En conclusion, les impressions de la population active montrent que beaucoup d'efforts restent à faire quant au contrôle et à l'organisation du travail dans le sens de la prévention des rythmes de travail élevés, des mouvements répétitifs et des risques psychologiques. Cela dénote en tout cas une application insuffisante de quelques-uns des principes généraux de prévention contenus dans la directive-cadre 89/391 et dans ses cinq premières directives particulières.

5.2. Les coûts et les avantages pour les entreprises

Les entreprises savent que les accidents coûtent cher. Chaque fois que des travailleurs sont blessés, que des installations ou des machines sont abîmées ou que des produits sont gaspillés, elles perdent de l'argent. Des conditions optimales de santé et de sécurité au travail leur procurent donc des avantages économiques. Il existe des modèles pour aider les entreprises à quantifier avec précision les coûts et les avantages d'une politique adéquate dans ce domaine. Cependant, ils sont extrêmement complexes et ne se prêtent guère à une application immédiate, de sorte que seul un petit nombre d'entreprises ont pu effectuer une analyse économique sur la base de ces modèles.

Les États membres indiquent dans leurs rapports que le manque d'indicateurs ne leur a pas permis de réaliser une évaluation complète, mais reconnaissent qu'une diminution du nombre d'accidents du travail et de l'absentéisme qui leur est consécutif entraîne une nette baisse des coûts économiques qui devrait s'accompagner d'une hausse de la productivité.

Les études empiriques démontrent qu'il faut encore élaborer des indicateurs économiques qui puissent étayer plus solidement l'efficacité de la politique de santé et de sécurité au travail pour les entreprises. En outre, celles-ci ont également des avantages à retirer d'éléments que l'on peut qualifier d'« indirects »:

- les employeurs allemands ont été interrogés quant à ce qu'ils escomptaient d'un système moderne de santé et de sécurité au travail: 26 % en attendent une réduction des coûts en termes de congés de maladie, une proportion équivalente en espèrent la garantie d'un bon fonctionnement des processus opérationnels, 25 % entrevoient une motivation accrue dans le chef des travailleurs, 13 % souhaitent une amélioration des processus de production et des services fournis, tandis que les 10 % restants ont des attentes plus diverses;

- 36 % des entreprises interrogées dans le cadre d'une étude réalisée aux Pays-Bas en 1996 ont estimé que leurs investissements dans l'amélioration des conditions de travail avaient entraîné une hausse (significative) de leur productivité. Cette proportion grimpe à 40 % dans certains secteurs industriels, comme le secteur alimentaire ou celui de la transformation. 32 % des employeurs ont également affirmé que ces investissements avaient (largement) contribué à accroître leurs recettes;

- au Royaume-Uni, 15 % seulement des employeurs ont déclaré que les prescriptions légales ont eu un effet sur leurs indicateurs de coûts/bénéfices. La majorité épingle néanmoins des conséquences positives, en particulier sur la motivation des travailleurs. D'après l'appréciation subjective des employeurs, les prescriptions de quatre directives particulières ont eu des avantages supérieurs à leurs coûts: il s'agit des directives 90/269 sur la manutention manuelle de charges, 90/270 sur les équipements à écran de visualisation, 89/655 sur l'utilisation d'équipements de travail et 89/656 sur l'utilisation d'équipements de protection individuelle. Celles de la directive 89/654, sur les lieux de travail, et les dispositions organisationnelles de la directive-cadre 89/391 ont donné lieu à des coûts et des avantages à peu près équivalents.

Les pertes financières majeures, telles que celles qui résultent de gros incendies ou d'explosions, ou de pertes de vies humaines, sont nettement visibles et peuvent être évaluées individuellement. En revanche, la nature et l'ampleur des pertes dues à des accidents plus courants, qui impliquent de simples lésions non mortelles ou qui provoquent des dégâts matériels ou interrompent les processus de travail, est moins bien comprise. Les coûts de ces types d'accidents peuvent être camouflés dans les indemnités de maladie, dans l'augmentation des primes d'assurance ou dans la majoration des budgets d'entretien. Peu d'entreprises disposent de mécanismes leur permettant d'identifier ces coûts séparément, et elles sont encore moins nombreuses à analyser systématiquement les coûts des accidents.

Des études de cas menées au Royaume-Uni montrent que le rapport entre les frais assurés et les frais non assurés est de l'ordre de 1 à 11 (effet d'iceberg).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Iceberg des accidents Les frais cachés des accidents

Beaucoup d'employeurs pensent, à tort, que la plupart des coûts découlant d'accidents sont assurés. En réalité, les frais non assurés excèdent de loin les frais assurés.

Il faut ajouter à cela des coûts intangibles, en termes par exemple de perte d'image de marque, de mécontentement des clients, de répercussions psychologiques parmi les travailleurs ou de goo