COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 12.03.1997 
COM(97) 102 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
MODERNISER ET AMELIORER LA PROTECTION SOCIALE 
DANS 
L'UNION EUROPÉENNE 

TABLE DES MATIÈRES 
SYNTHÈSE l-ll-lll 
1. 1. UN DÉBAT EUROPÉEN SUR L'AVENIR DE LA PROTECTION SOCIALE 1 
1.1 Les contributions au débat 1 
1.2 Le défi: la nécessité de moderner et d'améliorer les systèmes de protection sociale européens 2 
1.2.1 Le changement de nature du travail 3 
1.2.2 Le vieillissement de la population en Europe 3 
1.2.3 Le nouvel équilibre entre les sexes 4 
1.2.4 La nécessité de réformer la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale 5 
2. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE CETTE MODERNISATION 6 
2.1 La protection sociale comme facteur productif 6 
2.2 Rendre la protection sociale plus favorable à l'emploi 6 
2.2.1 Rendre la fiscalité et les systèmes de prestations sociales plus favorables à l'emploi 6 
2.2.2 Transformer l'assurance chômage en une assurance employabilité 7 
2.2.3 Repenser le financement de la protection sociale 8 
2.2.4 Mettre en place des mécanismes flexibles de transition vers la retraite 9 
2.2.5 Mettre la protection sociale au service de l'intégration 10 
2.3 Adapter la protection sociale au vieillissement démographique des sociétés européennes 11 
2.3.1 Assurer la viabilité des régimes publics de pension 11 
2.3.2 Mettre en place un environnement sûr pour les régimes complémentaires 13 
2.3.3 Répondre aux besoins de prise en charge des personnes âgées 14 
2.3.4 Améliorer les services de santé 15 
2.4 Adapter la protection sociale au nouvel équilibre entre les sexes: 
vers une individualisation des droits 16 
2.5 Améliorer la protection sociale des personnes qui se déplacent au sein de l'Union 18 
3. SOUTENIR LE PROCESSUS D'ADAPTATION PAR UNE ACTION AU NIVEAU EUROPÉEN 20 
Annexe 21 
AU 
SYNTHESE 
Dans les États membres de l'Union européenne, les systèmes de protection sociale à financement 
i public constituent la majeure partie des dépenses engendrées par les pensions de retraite, les soins 
] de santé et le soutien aux plus démunis. Ils ont joué un rôle fondamental dans la redistribution des 
) revenus et la cohésion sociale ainsi que dans le maintien de la stabilité politique et du progrès éco-
| nomique tout au long de l'existence de l'Union. 
I Ces systèmes représentent désormais plus de 28% du Produit intérieur brut global de l'Union, bien 
que cette proportion varie entre les États membres - de 16% à 35% - en fonction des niveaux de 
prestations et des équilibres entre financement public et privé. 
i 
I La plupart des systèmes de protection sociale européens poursuivent des objectifs et s'appuient sur 
des structures de financement et de fonctionnement qui datent de plusieurs dizaines d'années. Bien 
que les besoins fondamentaux auxquels ils répondent demeurent les mêmes, le contexte écono-
? mique et social dans lequel ils opèrent a évolué et continuera à se transformer. Si l'on veut qu'ils 
{ conservent leur efficacité et qu'ils continuent à répondre à des besoins qui évoluent, il est urgent de 
I les moderniser. En particulier, il apparaît nécessaire de les adapter: 
! • à l'évolution de la nature des emplois, qui appelle une interaction nouvelle entre les politiques 
il destinées à améliorer la flexibilité et celles qui doivent apporter davantage de sécurité; 
, «à l'évolution de l'équilibre entre les sexes dans la vie professionnelle: l'égalité des chances soulè­
ve de nouvelles questions et de nouvelles exigences en termes de protection sociale; 
j • au vieillissement de la population en Europe: la croissance rapide du nombre de personnes âgées 
! crée de nouveaux besoins et rend nécessaire d'accélérer la réforme des pensions de retraite; 
I • au besoin de moderniser la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale pour les per-
' sonnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. 
Pour aider les États membres à relever ces défis, la Commission a présenté, à la fin de l'année 1995, 
un "cadre pour un débat européen sur l'avenir de la protection sociale". Ce document a suscité un 
débat animé au sein de l'Union. Il est temps, à présent, de faire le point sur ces réactions. La présente 
j Communication répond à un double objectif: 
; • indiquer des axes de modernisation possibles; 
I 
ï • présenter un certain nombre de propositions spécifiques pour un soutien au plan européen. 
Les postulats qui sous-tendent cette approche sont les suivants: 
i • Chaque État membre demeure responsable de l'organisation et du financement de son propre 
' système de protection sociale; 
• L'Union a en charge la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale pour les citoyens 
qui exercent leur droit de libre circulation à l'intérieur de l'Union; 
• L'Union est également un cadre approprié pour des débats visant à promouvoir une meilleure 
compréhension mutuelle des perspectives à long terme ainsi qu'à identifier les défis communs qui 
' se posent aux États membres. 
Sur base de ces prémisses, la Commission propose que les analyses, débats et actions à venir portent 
sur les points suivants: 
1. La protection sociale comme facteur productif 
Dans la foulée des débats de la conférence organisée par la Présidence néerlandaise en janvier 1997 
sur le thème "politique sociale et performances économiques", la Commission étudiera au cours de 
l'année 1997 la question du coût global et de l'ensemble des retombées positives des systèmes de 
protection sociale, en termes de cohésion sociale, de stabilité politique et de progrès économique. 
»4 
2. Des systèmes de protection sociale plus favorables à l'emploi 
À l'instigation du Conseil européen de Dublin, la Commission, dans sa contribution au Rapport com­
mun sur l'Emploi de 1997 s'interrogera sur la façon de réformer la protection sociale et de faire évo­
luer la fiscalité dans le cadre d'une politique active de l'emploi. Cette réflexion reposera sur l'exa­
men des meilleures pratiques en matière de politiques actives. 
La Commission examinera notamment comment transformer une assurance chômage palliative en 
une assurance dynamique d'employabilité. 
Dans le cadre de sa contribution au rapport intérimaire à présenter au Conseil européen 
d'Amsterdam en juin 1997 et au Rapport commun sur l'Emploi qui sera préparé pour le Conseil euro­
péen de Luxembourg en décembre 1997, elle procédera à une analyse approfondie des mesures 
prises pour réduire les coûts salariaux indirects. Les retombées de la fiscalité sur l'emploi seront éga­
lement un volet important des débats du nouveau Groupe de haut niveau sur la politique fiscale ins­
titué par le Conseil européen de Dublin. 
Dans son rapport sur "L'Emploi en Europe" qui sera publié en septembre 1997, la Commission ana­
lysera les possibilités qu'offre ainsi que les problèmes que pose un passage progressif à la retraite et 
envisagera les suites qu'il convient de donner à cette étude. 
Au cours du premier semestre de 1997, elle présentera une Communication sur la promotion de l'in­
tégration sociale et, dans le courant du second semestre, un rapport d'évaluation des mécanismes de 
garantie d'un revenu minimum dans les États membres. 
3. Adapter de la protection sociale au vieillissement démographique des sociétés euro­
péennes 
Le vieillissement de la population des États membres met les systèmes de pensions à rude épreuve. 
La Commission élaborera des méthodes de prévision des dépenses et évaluera les éléments de réfor­
me qui semblent les plus aptes à assurer la viabilité des régimes publics de pensions tout en préser­
vant leurs valeurs essentielles de solidarité. 
Au cours du premier semestre de 1997, la Commission publiera également un Livre Vert sur les 
retraites complémentaires, afin de déterminer les principaux éléments d'un cadre réglementaire qui 
permettrait, au niveau européen, d'assurer un environnement sûr aux régimes complémentaires de 
pensions. 
Les États membres ont mis un certain nombre de réformes en chantier pour satisfaire aux besoins 
d'aide des personnes âgées dépendantes. La Commission étudiera les réformes en cours et en four­
nira une analyse aux États membres. 
Afin d'améliorer la qualité et le rapport coût-efficacité des systèmes de santé, la Commission procé­
dera en 1997 à une évaluation de l'incidence que la prévention pourrait avoir sur la réduction des 
coûts de santé et déterminera dans quelle mesure, et sous quelles conditions, l'introduction des 
mécanismes du marché dans les systèmes de santé peut contribuer à la réalisation d'économies tout 
en favorisant une meilleure qualité de service et en assurant l'accès de tous aux soins de santé. 
4. Adapter 3a protection sociale au nouvel équilibre entre les sexes 
L'évolution de l'équilibre hommes-femmes appelle à ia fois de nouvelles formules de conciliation 
entre ia vie professionnelle et la vie familiale ainsi que de nouvelles initiatives pour renforcer les 
droits individuels. A la fin de l'année 1997, la Commission présentera des initiatives visant à relever 
les normes de prise en charge des enfants et des autres personnes dépendantes. Le rapport annuel 
de 1997 sur l'égalité des chances évaluera les mesures prises par les États membres pour progresser 
vers une individualisation des droits sans mettre en péril la situation financière des femmes. 
5. Améliorer la protection sociale des personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union 
La Commission mettra en oeuvre une stratégie visant à réformer et simplifier le système de coordi­
nation de la protection sociale des travailleurs migrants ainsi qu'à trouver des solutions spécifiques 
aux problèmes transfrontaliers qui se posent pour les régimes professionnels, y compris en propo­
sant en 1997, en tant que première étape, une directive concernant certains de ces problèmes. 
Ai 
* La Commission invite l'ensemble des États membres et les institutions européennes à enga­
ger un dialogue permanent sur tes stratégies de modernisation des systèmes de protection sociale, 
telles celles que contient la présente Communication. La présentation du Rapport commun sur 
l'Emploi au Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1997, pourra être l'occasion d'une 
réflexion circonstanciée sur les suites qu'il convient de donner à cette approche. 
La Commission appelle également les partenaires sociaux, à tous les niveaux adéquats, à contri­
buer à cette action. Le Comité du Dialogue social et le Comité Permanent pour l'Emploi sont invités 
à jouer un rôle majeur sur ce plan. De plus, iors du Forum de 1998 sur la politique sociale euro­
péenne, auquel participeront les États membres, les partenaires sociaux, des ONG et les institutions 
européennes, la Commission a l'intention d'inscrire la question de la réforme de ia protection socia­
le parmi les premières priorités du dialogue civil au plan européen. 
Enfin, dans le cadre de ce processus de réflexion concertée, le rapport sur La protection sociale en 
Europe, qui sera publié à la fin de 1997, rassemblera de nouveaux éléments et de nouvelles analyses 
concernant les développements récents dans les États membres. 
1. UN DEBAT EUROPEEN SUR L'AVENIR DE 
LA PROTECTION SOCIALE 
Le maintien d'un niveau élevé d'emploi et de 
protection sociale est l'un des objectifs fonda­
mentaux de la Communauté européenne et figu­
re de manière explicite parmi les missions énon­
cées à l'article 2 du traité sur l'Union. La protec­
tion sociale constitue l'un des volets fondamen­
taux et un trait distinctif du modèle social euro­
péen. 
En juillet 1992, le Conseil a adopté une recom­
mandation relative à la convergence des objectifs 
et politiques de protection sociale1. Cette straté­
gie de convergence visait à définir des objectifs 
communs susceptibles de guider les politiques des 
États membres, afin de permettre la coexistence 
des différents systèmes nationaux de protection 
sociale et de faire progresser ces derniers, en har­
monie les uns avec les autres, vers les objectifs 
fondamentaux de la Communauté. La stratégie 
consistant à viser une convergence des politiques 
des Etats membres, dans le respect de l'autono­
mie des systèmes, est une application directe du 
principe de subsidiarité. 
Chaque État membre conserve la responsabilité 
de l'organisation et du financement de son 
propre système de protection sociale. 
Cependant, les différents pays européens ont à 
résoudre des problèmes communs, dont il est 
très utile de débattre au niveau européen. À tra­
vers l'Union, d'importantes réformes des sys­
tèmes de protection sociale sont désormais à 
l'étude ou, dans certains cas, déjà en cours de 
mise en oeuvre pour répondre à l'évolution rapi­
de du contexte social et économique 2. 
C'est dans ce contexte que la Commission a pré­
senté, fin 1995, un "cadre pour un débat euro­
péen sur l'avenir de ia protection sociale"3. Elle 
proposait que les institutions communautaires et 
les États membres engagent un processus de 
réflexion concertée sur les actions qu'il convien­
drait de mener pour que les systèmes de protec­
tion sociale puissent devenir plus efficaces et plus 
favorables à l'emploi. Les partenaires sociaux et 
tous les acteurs concernés ont été invités à 
apporter leur contribution. Le Parlement euro­
péen et le Comité économique et social ont éga­lement participé à cette réflexion et rendu des 
avis. Le Pacte de confiance pour l'emploi a souli­
gné l'importance de ce débat4. 
1.1 Les contributions au débat 
Le cadre pour un débat européen sur l'avenir de 
la protection sociale5 a suscité des débats très 
animés tout au long de 1996 (correspondance, 
conférences, réunions ad hoc avec des experts 
scientifiques et des décideurs politiques). Une 
synthèse des contributions des Etats membres, 
des institutions européennes et des partenaires 
sociaux est publiée séparément, comme docu­
ment de travail des services de la Commission. 
De nombreux points de concordance apparais­
sent dans les différentes réactions: 
• Le modèle social européen est considéré 
comme valable et il faut le consolider. Ce 
modèle repose sur des valeurs communes et 
sur la conviction que politique sociale et résul­
tats économiques ne sont pas contradictoires 
mais au contraire se renforcent mutuelle­
ment. Des systèmes de protection sociale hau­
tement développés sont une composante 
majeure de ce modèle. 
• Pour préserver la protection sociale, il est néces­
saire de réformer les systèmes européens sous 
leurs diverses formes, car les conditions dans les­
quelles ces systèmes ont vu le jour ont changé. Il 
s'agit d'adapter la protection sociale à la société 
d'aujourd'hui, sans la dépouiller pour autant de 
ses valeurs fondamentales de solidarité et de 
cohésion. 
• Cette mission est complexe et les moyens de 
la mener à bien sont incertains. Chaque État 
• membre doit trouver des solutions adaptées à 
son propre système et persévérer dans la stra­
tégie de convergence définie dans la recom­
mandation du Conseil de 1992. 
• Les moyens utilisés pour adapter les systèmes 
de protection sociale doivent être cohérents 
avec le processus d'intégration européenne, 
en particulier le marché intérieur et la marche 
Recommendation n" 92I442IŒE du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de protection 
sociale (JO L 245 du 26 Août 1992). 
Cf. les rapports "La protection sociale (COM(93) 531) et "la protection sociale en Europe -1995" (COM(9S) 457). 
Communication de la Commisson COM(95) 466 du 31 octobre 1995 "L'avenir de la protection sociale: 
cadre pour un débat européen". 
"Action pour l'emploi en Europe: un pacte de confiance". SEC(96)1093 du 6.5.1996, en particulier les points 3.11. et 3.16. 
En novembre 1996, la délégation française a remis au Conseil une déclaration spécifique en faveur de cette initiative, 
en tant que suivi du Conseil européen de Turin et du mémorandum français sur le modèle social européen. 
/Il 
% vers l'Union économique et monétaire ainsi 
que vers (a citoyenneté européenne. 
* La capacité à apprendre les uns des autres et 
à s'adapter rapidement est un facteur clé. 
L'Union européenne doit agir comme un cata­
lyseur permettant aux États membres de tirer 
les enseignements de leurs expériences res­
pectives et de s'adapter à l'évolution de l'en­
vironnement. 
S'appuyant sur les résultats de ce processus de 
réflexion concertée, la Commission a entrepris de 
faire le point des réactions au débat qu'elle avait 
lancé et de proposer un suivi approprié. L'objet 
de la présente communication est double: 
esquisser certains axes d'amélioration des sys­
tèmes de protection sociale européens, sur la 
base des contributions au débat, et définir 
des actions clés dans chaque domaine; 
présenter un certain nombre de propositions 
visant à associer l'ensemble des acteurs 
concernés à ce processus d'adaptation. 
1.2 Le défi: la nécessité de 
moderniser et d'améliorer 
[es systèmes de protection 
sociale européens 
les dépenses de protection sociale représentent 
28% du Produit Intérieur brut de l'Union euro­
péenne, avec des variations d'un État membre à 
l'autre comprises entre 16% et 35%. Ces 
dépenses jouent un rôle fondamental dans la 
redistribution des revenus et la cohésion sociale, 
la stabilité politique et le progrès économique. 
Plus la vie professionnelle deviendra flexible, 
plus les citoyens demanderont à leur système de 
protection sociale de leur donner de la sécurité. 
Une protection sociale de qualité et des entre­
prises performantes se renforcent mutuellement. 
Les comparaisons approfondies que l'on peut 
faire au niveau international confortent cette 
analyse. Il semble, en effet, que si l'on tient 
compte des dépenses privées aussi bien que 
publiques, le volume global des dépenses des 
ménages pour la protection sociale, les soins de 
santé et les retraites atteignent des niveaux rela­
tivement similaires dans différents pays dévelop­
pés et industrialisés*. En outre, les États membres 
dotés d'un filet de sécurité efficace font souvent 
mieux, en termes de revenu par habitant ou de 
balance extérieure, que les autres. D'un autre côté, il est clair que seuls les pays dont ('écono­
mie est saine peuvent maintenir un haut niveau 
de protection sociale. Pour cette raison, l'achève­
ment du grand marché européen et son renfor­
cement revêtent une importance croissante. 
(I est important de réaliser que ce n'est pas la 
concurrence de pays tiers qui rend nécessaire la 
réforme des systèmes de protection sociale. La 
liberté des échanges et la mondialisation ne doi­
vent pas faire figure de menace pour le modèle 
social européen. Ce sont au contraire des raisons 
internes qui font que cette réforme est indispen­
sable. La véritable menace à {'encontre du modè­
le social européen serait notre incapacité à 
résoudre (es problèmes de l'heure. D'une part, il 
est urgent de consolider les finances publiques 
dans la plupart des États membres, afin d'éviter 
d'augmenter les déficits et d'alourdir le service 
de la dette, ce qui aurait pour effet de limiter les 
possibilités de dépenses pour ia protection socia­
le. La consolidation fiscale ne s'oppose donc pas 
au maintien d'un haut niveau de protection 
sociale, pas plus qu'elle ne conduit à démanteler 
l'exercice des solidarités. Au contraire, elle ren­
force ia solidarité entre générations, en ce sens 
qu'elle allège le fardeau qui pèsera sur les géné­
rations futures. 
D'autre part, «I convient de réformer la protec­
tion sociale pour que celle-ci puisse vraiment 
promouvoir l'intégration économique et sociale. 
L'objet principal de fa protection sociale a été 
traditionnellement de fournir une certaine sécu­
rité de revenu aux personnes qui ne peuvent tra­
vailler. Ce faisant, elle a eu pour effet indirect de 
décourager l'intégration économique. Sur ce 
plan, les systèmes de protection sociale ont donc 
été à !a fois un succès (parce qu'ils ont permis de 
soulager la pauvreté) et un échec (parce qu'ils 
n'ont pas su favoriser fa pleine intégration de 
chacun dans la société). 
Le volume des transferts nécessaires pour indem­
niser les personnes qui n'ont pas d'emploi a aug­
menté considérablement et avec lui les prélève­
ments qui frappent les revenus des travailleurs, 
alors que les intéressés préféreraient se voir 
offrir davantage d'opportunités pour participer 
activement à la vie économique. 
Ces problèmes - déficits publics importants et 
échec de l'intégration sociale - constituent la 
véritable menace pour le modèle social euro­
péen. Leur gravité peut s'expliquer, dans une 
large mesure, par l'évolution du contexte dans 
lequel opère la protection sociale. Quatre fac­
teurs dominants sous-tendent cette nécessaire 
Cf. par exemple, G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States", 
document préparé pour la conférence "Politique sociale et performances économiques", Amsterdam, 23-25 Janvier 1997. 
réforme des systèmes de protection sociale: le 
changement de nature du travail, le vieillisse­
ment de la population européenne, le nouvel 
équilibre entre les sexes et la nécessité de réfor­
mer le système de coordination des régimes 
nationaux de sécurité sociale pour les personnes 
qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. 
1.2.1 Le changement de nature 
du travail 
Les modèles de vie professionnelle sur lesquels 
reposent les régimes d'indemnisation du chôma­
ge sont en train de subir de profondes transfor­
mations. Des emplois émergent dans le secteur 
des services, mais disparaissent dans l'industrie. 
Les structures de qualification se transforment: 
des emplois simples, à faible qualification, lais­
sent place à des emplois qui exigent des compé­
tences nouvelles, plus élevées et plus étendues. 
La nature de l'emploi évolue également: le tra­
vail à temps partiel et temporaire est plus répan­
du que jamais. Enfin, notre vie professionnelle 
s'est raccourcie: nous passons plus de temps en 
éducation et en formation et nous commençons 
à travailler plus tard; mais nous quittons égale­
ment le monde du travail plus tôt, l'âge réel de 
départ à la retraite étant inférieur, en moyenne, 
à 60 ans. 
De nouvelles formes d'organisation du travail 
voient le jour. Le concept de carrière linéaire, qui 
a marqué le 20ème siècle, va progressivement 
laisser la place à un nouveau modèle de vie acti­
ve, plus variée et plus flexible. Une personne 
pourra avoir plusieurs activités rémunéréesau 
même moment. La plupart des travailleurs tra­
verseront des périodes de non-travail pendant 
leur vie active, périodes qui entreront dans le 
cadre d'une transition normale d'une activité à 
l'autre et au cours desquelles ils adapteront leurs 
compétences ou se prépareront à un nouvel 
emploi7. 
Le grand enseignement des vingt dernières 
années est que les mécanismes actuels de trans­
ferts sociaux n'apportent plus une sécurité suffi­
sante. Les énormes ressources affectées aux pres­
tations doivent être réorientées vers l'emploi. Les 
régimes de prestations de chômage doivent 
gagner en efficacité: il s'agit d'inciter davantage 
les chômeurs à chercher un emploi (cf. 2.2.1) en 
leur donnant en même temps des possibilités 
d'amélioration de leurs compétences, de maniè­
re à créer progressivement une véritable assu­rance employabilité au lieu d'une simple indem­
nisation du chômage (cf. 2.2.2). Dans la mesure 
du possible, il convient de revoir les structures de 
financement des systèmes de protection sociale, 
de manière à réduire les coûts salariaux indirects, 
notamment pour les bas salaires (cf. 2.2.3). Il 
convient par ailleurs d'encourager des transi­
tions flexibles et progressives vers la retraite, afin 
de permettre aux travailleurs âgés de demeurer 
dans la vie active (cf. 2.2.4). Dans le même temps, 
la protection sociale doit continuer à promouvoir 
la cohésion sociale et beaucoup d'États membres 
réfléchissent aux moyens à mettre en oeuvre 
pour assurer la pleine intégration de tous - y 
compris des catégories menacées d'exclusion -
dans la société (cf. 2.2.5). 
1.2.2 Le vieillissement de la population 
en Europe 
La protection sociale doit également faire face 
au vieillissement des sociétés européennes. Entre 
1995 et 2025, le nombre des personnes âgées de 
60 ans ou plus, qui était de 77 millions en 1995, 
augmentera de 29 millions au minimum et de 44 
millions au maximum. La proportion de per­
sonnes âgées dans la population globale passera 
de 21% à environ 30%. Dans ces conditions, les 
transferts de revenus entre actifs et retraités, à 
travers les régimes publics de pension, risquent 
de dépasser bientôt la limite du supportable, et 
beaucoup d'États membres ont entrepris de 
réformer leur système de pension (cf. 2.3.1 et 
2.3.2). Mais l'expansion constante du nombre de 
personnes très âgées entraînera aussi une 
demande accrue de soins de santé et de services 
sociaux, que les États membres auront du mal à 
financer. La recherche d'une plus grande efficaci­
té deviendra donc une priorité pour les systèmes 
de santé (2.3.4). Dans le même temps, les besoins 
de prise en charge des personnes âgées dépen­
dantes (2.3.3) augmentent et débouchent sur 
une nouvelle demande adressée aux systèmes de 
protection sociale, demande dont le potentiel en 
termes de créations d'emploi est important. Le 
défi consiste à concilier la satisfaction de ces nou­
veaux besoins et le nécessaire contrôle des coûts 
qu'ils entraînent. 
Ces évolutions ont été analysées dans le Livre blanc sur l'éducation et la formation: "Enseigner et apprendre - vers la 
société cognitive" (COM(95) 590), dans lequel est développé le concept d'apprentissage tout au long de la vie, thème qui fût 
également au centre de l'année européenne de 1996. Ces changements sont décrits également dans le Livre vert "Vivre et 
travailler dans la société de l'information: priorité à la dimension humaine" (COM (96) 389); Bulletin de l'Union européenne -
supplément 3/96. En outre, la Commission prépare actuellement un Livre vert sur un "Partenariat pour une nouvelle organisation 
du travail" à paraître en 1997. 
Croissance démographique de 1995 à 2015, 
dans i'UE (15), pour trois groupes d'âge 
Population (en millions) 
0-19 
Source: EUROSTAT 20-59 60+ 
1.2.3 Le nouvel équilibre entre 
les sexes 
La marche vers l'égalité des chances pour les 
femmes et pour les hommes a de profondes 
répercussions sur la vie professionnelle et sur la 
société dans son ensemble. Au sein des frontières 
actuelles de l'Union, le nombre d'emplois occu­
pés par des femmes est passé de 46 à 61 millions 
au cours des 20 dernières années, alors que le 
nombre d'emplois occupés par des hommes est 
resté stable (86 millions). La tendance à l'aug­
mentation des taux d'activité féminins se pour­
suivra au cours des années à venir et représente­
ra un facteur positif pour contrebalancer le 
vieillissement de la population active. 
Taux d'activité des hommes et des femmes 
dans l'Union de 1970 à 1995 - UE (15) 
% de la population par sexe et par âge 
100 
90 
80 
70 
60 
jsetnme Dans ces conditions, la conception traditionnelle 
de la protection sociale, qui repose sur un modè­
le où le mari apporte les revenus à la famille tan­
dis que la femme n'exerce pas d'activité rémuné­
rée, apparaît de plus en plus périmée. Le nouvel 
équilibre entre les sexes rentre en conflit avec les 
politiques familiales traditionnelles, qui deman­
dent implicitement aux femmes d'assumer la res­
ponsabilité des travaux domestiques et des soins 
prodigués aux enfants et aux personnes âgées. 
La faiblesse et le recul des taux de fécondité que 
l'on constate dans de nombreux États membres 
sont des signaux forts de la nécessité de repenser 
les systèmes de protection sociale. Le défi n'est 
pas seulement de viser à l'égalité de traitement 
entre femmes et hommes. Il est aussi de parvenir 
à une individualisation des droits, tout en évitant 
l'écueil de pénaliser les femmes qui n'ont pas eu 
d'activité rémunérée parce qu'elles se sont occu­
pées de leur famille. Il est enfin de mettre en 
place de nouvelles formules permettant une 
prise en charge plus aisée des enfants et des per­
sonnes âgées (cf. 2.4). 
Indicateur conjoncturel de fécondité 
de 1960 à 1995 - UE (15) 
3.0 (t;,:,:,K,:,:,:,,,,,.j:!:,x,^ 
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 
Source: EUROSTAT 
Source: EUROSTAT 
1.2.4 La nécessité de réformer la coor­
dination des régimes nationaux de 
sécurité sociale 
Depuis 19598, l'Union dispose d'un système euro­
péen de coordination des régimes de sécurité 
sociale des États membres, qui protège les droits 
des personnes qui se déplacent à l'intérieur de 
l'Union. La protection sociale d'un nombre consi­
dérable de personnes dépend, en tout ou partie, 
du bon fonctionnement de ce système de coordi­
nation9. 
La coordination des régimes nationaux de pro­
tection sociale est un processus dynamique, qui 
doit tenir compte de l'évolution de ces régimes. 
Il faut maintenant simplifier et réformer le systè­
me de coordination, de manière à l'adapter aux 
besoins qui découlent des nouvelles formes de 
protection sociale et des nouveaux types de 
migration. Les migrants sont maintenant de plus 
en plus souvent des travailleurs qualifiés10, pour 
qui les régimes complémentaires de protection 
sociale - auxquels ne s'applique pour l'instant 
aucune coordination au niveau européen - revê­
tent une importance particulière (cf. 2.5). 
8 Les règlements 3 et 4 portant coordination des régimes de sécurité sociale des six Etats membres de l'époque, sont 
entrés en vigueur le 1er janvier 1959. Ils ont fait place, le 1er octobre 1972, aux règlements CEE n° 1408171 et 574172, 
qui ont été amendés à de nombreuses reprises et sont toujours en vigueur. Ces règlements ont été mis à jour dans 
le JO L 28 du 30 janvier 1997. 
9 En fait, le système de coordination ne détermine pas seulement les droits de sécurité sociale des 2,8 millions de 
ressortissants de l'UE qui travaillent actuellement dans un autre Etat membre, mais également des millions de citoyens 
européens qui ont travaillé dans plus d'un Etat membre par le passé, pendant une certaine période de leur carrière 
professionnelle, ou qui le feront à l'avenir. Les élargissements successifs de l'Union ont considérablement augmenté ces 
effectifs, et le même phénomène se répétera à l'occasion de tout élargissement futur (Eurostat, enquête sur les forces 
de travail, 1995). 
10 "Sécurité sociale en Europe: égalité entre les nationaux et les non-nationaux", Première conférence européenne sur 
la sécurité sociale des travailleurs migrants (Porto - novembre 1994). 
2 LES PRINCIPAUX ENJEUX DE CETTE MODERNISATION 
2.1 La protection sociale comme 2.2 
facteur productif Rendre la protection sociale 
plus favorable à l'emploi 
La capacité à créer des emplois pour une partie 
croissante de la population active, et à réduire 
ainsi le taux de dépendance, est un facteur 
essentiel de la viabilité des systèmes de protec­
tion sociale. La création d'emplois et la lutte 
contre le chômage sont la première priorité de 
l'Union européenne, comme l'a récemment sou­
ligné le Conseil européen de Dublin. 
Il faut considérer les réformes des systèmes de pro­
tection sociale dans le contexte de cette stratégie 
européenne de l'emploi. Les "grandes orientations 
de politique économique", arrêtées au Conseil 
européen de Florence, appellent à une restructu­
ration des dépenses publiques pour développer 
celles qui sont susceptibles de promouvoir l'em­
ploi. Cette restructuration passe par le développe­
ment des politiques actives, de préférence aux 
politiques passives, et par l'investissement dans les 
ressources humaines. L'une des questions cruciales 
que pose la modernisation des systèmes de protec­
tion sociale est celle de l'équilibre à trouver entre 
les obligations imposées et les opportunités 
offertes à chaque individu. Accroître les opportu­
nités de trouver ou de retrouver un emploi est un 
préalable à toute mesure visant à responsabiliser 
davantage les individus. 
La présidence néerlandaise de l'Union a récem­
ment souligné, lors d'une conférence qui s'est 
tenue récemment à Amsterdam11, les liens entre 
politique sociale et performances économiques. 
La Commission a rassemblé des informations et 
entamé de nouvelles études sur le sujet. Une 
mise en commun des travaux en cours aura lieu, 
de manière à stimuler les débats sur la synergie 
que des politiques économiques et sociales adé­
quates peuvent produire. 
Objectif: Sensibiliser l'opinion au rôle de ia 
politique sociale en tant que facteur 
productif. 
Action clé: La Commission développera les ana­
lyses visant à mettre en regard le 
coût et les retombées bénéfiques 
des systèmes de protection sociale -
en particulier, en termes de cohé­
sion sociale, de stabilité politique et 
de progrès économique - à la lumiè­
re des débats qui se sont tenus lors 
de la conférence de la présidence 
néerlandaise sur le thème "poli­
tique sociale et performances éco­
nomiques". Aujourd'hui, l'emploi est la première des priori­
tés et le plus grand des défis de l'Union euro­
péenne. Se fondant sur le Pacte de confiance 
pour l'Emploi, en particulier sur l'invitation à 
accélérer la réforme des systèmes d'emploi, la 
"Déclaration de Dublin sur l'Emploi", adoptée à 
l'issue du Conseil européen des 13 et 14 
décembre 1996, soulignait la nécessité d'une fis­
calité et de systèmes de protection sociale plus 
favorables à l'emploi. En outre, ia résolution du 
Conseil du 2 décembre 1996 sur le rôle des sys­
tèmes de protection sociale dans la lutte contre 
le chômage12 a précisé la façon dont ces objectifs 
pouvaient être atteints et demandé à la 
Commission comme aux États membres d'oeu­
vrer de concert pour renforcer les échanges d'in­
formations et d'expériences et pour approfondir 
la réflexion collective des États membres sur les 
techniques et les politiques visant à rendre la 
protection sociale plus favorable à l'emploi. 
Il est de plus en plus évident qu'avec le change­
ment de nature du travail les systèmes de protec­
tion sociale vont devoir apporter davantage de 
stabilité et de sécurité. Dans le monde du travail 
de demain, l'équilibre entre flexibilité et sécurité 
devra certes passer par la reconnaissance et la 
régularisation de nouvelles formes d'emploi. 
Mais il devra également offrir la sécurité que 
peut procurer le fait de mieux maîtriser son tra­
vail et d'avoir l'opportunité d'accroître ses quali­
fications et d'améliorer ainsi son employabilité. 
Pour rendre la protection sociale plus favorable à 
l'emploi, il convient de s'attaquer aux problèmes 
suivants: 
2.2.1 Rendre la fiscalité et les systèmes 
de prestations sociales plus 
favorables à l'emploi 
Les systèmes de taxation et de protection sociale 
doivent être rendus plus favorables à l'emploi, en 
veillant à ce qu'ils incitent clairement les deman­
deurs d'emploi à trouver du travail ou à participer 
à d'autres activités favorisant l'emploi, sans cesser 
pour autant de constituer un filet de sécurité pour 
les chômeurs. Pour ce faire, il est essentiel d'amé­
liorer l'articulation entre la fiscalité et les presta­
tions sociales. La dépendance vis-à-vis de la protec­
tion sociale risque de s'aggraver tant que le béné­
fice net d'un éventuel retour à l'emploi sera faible. 
7 7 Conférence de la présidence néerlandaise "Politique sociale et performances économiques : l'emploi, /'activation de 
l'Etat providence et la compétitivité économique" - Amsterdam, 23-25 janvier 1997. 
12 Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil du 
2 décembre 1996 sur le rôle des systèmes de protection sociale dans la lutte contre le chômage, JO C386 du 20 décembre 1996.-
Il peut arriver que, grâce aux prestations qu'il 
reçoit, un chômeur perçoive un revenu dispo­
nible supérieur à celui auquel il pourrait pré­
tendre en reprenant le travail. Certes, les 
contrôles administratifs et la pression sociale 
peuvent inciter, même dans ce cas, les intéressés 
à rechercher activement un emploi. Mais, à la 
longue, une telle situation ne favorise pas l'em­
ploi. Des incitations financières doivent renforcer 
les incitations au travail. 
Les personnes les moins incitées à trouver un 
emploi sont celles qui sont victimes du piège du 
chômage: la perte des prestations, conjuguée 
avec l'impact de la fiscalité, peut avoir pour effet 
d'éliminer tout le bénéfice découlant de l'arrivée 
d'un revenu d'activité dans la famille. Les inté­
ressés sont véritablement pris dans un piège, 
sans motivation financière pour s'en libérer. 
La protection sociale doit notamment s'efforcer 
d'être aussi neutre que possible vis-à-vis de 
l'exercice d'une seconde activité rémunérée à 
l'intérieur d'un couple; idéalement, elle devrait 
même encourager cette seconde activité. Il est 
rare, aujourd'hui, que des prestations - en parti­
culier, des prestations familiales - ne soient accor­
dées qu'à la condition qu'un seul des deux 
conjoints ait un revenu d'activité. Néanmoins, 
dans certains États membres, il existe toujours 
des suppléments de prestations - notamment de 
chômage - qui sont accordées uniquement aux 
chômeurs dont le conjoint n'exerce pas d'activité 
rémunérée. L'effet dissuasif de ces dispositions 
est évident. 
Un autre problème est celui des plafonds de 
revenus fixés pour avoir droit aux prestations. 
Tous les États membres, à l'exception de 
l'Espagne, versent des allocations à la totalité des 
familles (l'Allemagne, l'Italie et la Grèce, il est 
vrai, en réduisent le montant lorsque les revenus 
familiaux dépassent un certain plafond). 
Cependant, les autres types de prestations fami­
liales et de prestations de logement sont généra­
lement versés sous conditions de ressources. Il 
importe, dans de telles situations, d'éviter ce 
qu'on appelle le piège de la pauvreté. Deux 
méthodes peuvent être utilisées pour ce faire: ne 
réduire que partiellement les prestations lorsque 
les revenus du ménage augmentent, ou bien ins­
taurer un plafond de revenu distinct et plus 
élevé pour les couples avec deux salaires. La plu­
part des États membres n'ont encore adopté 
aucune disposition particulière sur ce point. 
Pour rendre la protection sociale plus propice à 
l'emploi, il peut également être utile d'apporter 
des prestations en nature. Si un grand nombre 
de politiques mises en oeuvre jusqu'ici ne sont 
pas parvenues à inciter les personnes qui dépen­dent depuis longtemps de la protection sociale à 
reprendre un emploi, notamment parmi les 
femmes qui doivent s'occuper de leurs enfants, 
c'est en partie parce qu'elles n'ont pas suffisam­
ment compense les difficultés auxquelles la plu­
part de ces personnes se trouvent fréquemment 
confrontées lorsqu'elles doivent combiner res­
ponsabilités familiales et activité professionnelle. 
La vulnérabilité particulière des foyers monopa­
rentaux et des foyers ne disposant que d'un 
unique et faible revenu est due, dans une large 
mesure, à cette incapacité à concilier travail et 
garde d'un enfant. Dès lors, des mesures indi­
rectes de soutien, par des structures publiques ou 
subventionnées pour la garde des enfants, peu­
vent avoir des répercussions considérables sur 
l'offre de travail. 
Rendre la protection sociale plus 
favorable à !'< 
f'aftieufc Objectif: 
d'ufle manière propre à renforcer 
les Incitations à l'emploi 
Action dé: La Commission évaluera, conformé­
ment aux conclusions du Conseil 
européen de Dublin, dans quelle 
mesure l'évolution récente «les poli­
tiques et des systèmes a renforcé les 
incitations qu'ont les demandeurs 
d'emploi à trouver du travail, et 
déterminera quels sont les ofcstades 
à ta réalisation de cet objectif. 
2.2.2 Transformer l'assurance chômage 
en une assurance employabilité 
Si les incitations financières à rechercher un 
emploi sont nécessaires, il convient de les renfor­
cer en aidant le chômeur dans ses prospections. 
Dans l'ensemble de l'Union, seuls 7% des chô­
meurs ont actuellement la possibilité de suivre 
une reconversion. La grande majorité sont censés 
trouver un nouvel emploi, dans une économie 
désormais basée sur la connaissance, en exploi­
tant des compétences souvent dépassées. 
La plupart des régimes d'assurance chômage ont 
été conçus, à l'origine, pour apporter un revenu 
de remplacement aux personnes qui se trou­
vaient temporairement sans emploi mais qui s'at­
tendaient à retrouver rapidement du travail. 
Dans la plupart des cas, le nouvel emploi exigeait 
des compétences similaires ou identiques à celles 
de l'emploi précédent. Aujourd'hui, en revanche, 
avec un marché du travail qui se transforme 
rapidement pour satisfaire à l'évolution des 
besoins et des exigences et qui repose de plus en 
plus sur les compétences, il est essentiel que les 
personnes qui recherchent un emploi soient 
prêtes à acquérir des compétences nouvelles et 
différentes. L'éducation et la formation tout au 
long de la vie font désormais partie intégrante 
d'une participation pleine et fructueuse au mar­
ché du travail. Désormais, s'ils veulent avoir une 
chance réaliste de trouver un nouvel emploi, 
beaucoup de chômeurs n'ont pas seulement 
besoin d'une aide financière, mais également de 
mesures et de programmes adaptés qui les 
aident à améliorer leurs compétences profession­
nelles, à en acquérir de nouvelles, à se former et 
à accroître leur employabilité. 
En outre, les chiffres révèlent que plus longtemps 
les chômeurs restent sans emploi, plus ils ont de 
mal à reprendre pied sur le marché du travail. Des 
contraintes financières ont conduit plusieurs 
États membres à réduire la durée moyenne des 
prestations d'assurance chômage, en liant cette 
durée à des périodes d'emploi précédemment 
accomplies. Dès qu'elles ont épuisé leurs droits à 
l'assurance chômage, de plus en plus de per­
sonnes se trouvent prises dans un engrenage qui 
peut finalement les éloigner du marché du travail 
et éroder leurs compétences professionnelles. La 
combinaison de régimes d'assurance chômage, 
qui versent des prestations pour une durée limi­
tée, et de régimes d'assistance, qui fournissent 
une aide aux chômeurs ou garantissent un reve­
nu minimum, peut se révéler dans ces conditions 
inadaptée à l'état actuel du marché du travail. 
Il s'agit donc d'organiser des mesures qui aident 
les chômeurs à acquérir de nouvelles compé­
tences et à améliorer celles qu'ils possèdent déjà, 
dans un cadre de protection sociale propre à 
empêcher le glissement vers la pauvreté et l'ex­
clusion du marché du travail et de la société en 
général. Il faut s'investir davantage dans une 
révision des régimes d'indemnisation du chôma­
ge, l'objectif étant d'aider et de guider les per­
sonnes qui veulent sortir du chômage en leur 
permettant d'acquérir des compétences et des 
qualifications propres à favoriser leur intégra­
tion ou leur réintégration sur le marché du tra­
vail. La protection sociale devrait soutenir les 
efforts visant à améliorer la formation et l'ensei­
gnement général. Plusieurs États membres ont 
entrepris une réforme de leurs régimes de pres­
tations visant à apporter un soutien actif des les 
premiers mois de chômage et à éliminer les fac­
teurs susceptibles de dissuader les chômeurs de 
rechercher activement un emploi. Il faut privilé­
gier non plus des politiques passives, mais des 
politiques actives qui supposent la participation 
à une formation ou à un enseignement et qui 
contribuent au financement de programmes 
d'acquisition d'une expérience professionnelle. Objectif: Rendre ia protection sociale plus 
favorable à l'emploi, eh transfor­
mant l'indemnisation du chômage 
en une véritable assurance employa­
bilité, en liaison avec la tendance au 
développement de l'éducation tout 
m long de la vie. 
Action clé: La Commission étudiera tes change­
ments à apporter à la structure et à 
l'organisation des régimes dlndem-
nfsation du chômage pour passer, 
comme convenu, de politiques pas­
sives à' des politiques actives. 
2.2.3 Repenser le financement de la 
protection sociale 
Pour lutter contre le chômage, il ne suffit pas 
d'accroître les incitations et les opportunités sus­
ceptibles d'amener les chômeurs à obtenir un 
emploi. Les modalités de financement de la pro­
tection sociale se répercutent également sur 
l'emploi - notamment celui des travailleurs fai­
blement qualifiés - par leurs retombées sur le 
coût total du travail. 
Le livre blanc sur la Croissance, la compétitivité 
et l'emploi13 de 1993 recommandait une réduc­
tion, comprise entre 1 et 2% du PIB pour l'en­
semble de l'Union, des coûts salariaux indirects. 
Le Conseil européen d'Essen est revenu sur cette 
recommandation, en 1994, en inscrivant la 
réduction des coûts salariaux indirects, en parti­
culier dans le cas des salariés non qualifiés, parmi 
les cinq priorités de la lutte contre le chômage. 
Cette réduction n'a pas encore été entièrement 
réalisée, principalement en raison de la difficulté 
que rencontrent les États membres à trouver des 
compensations budgétaires adaptées et suffi­
santes à la perte de recettes qu'elle entraîne. 
Sur le long terme, l'évolution de la fiscalité a 
pénalisé l'emploi. Entre 1980 et 1994, la charge 
fiscale effective pesant sur le travail salarié a pro­
gressé constamment, pour passer de 34,7% à 
40,5% en moyenne dans les États membres. Dans 
le même temps, le taux d'imposition tombait de 
44,1% à 35,2% pour les autres facteurs de pro­
duction (capital, travailleurs non salariés, éner­
gie, ressources naturelles). 
Plusieurs États membres ont adopté des mesures 
diverses en vue de réduire les coûts salariaux 
indirects. Selon certaines études, ces tentatives 
n'ont pas eu de grandes retombées sur le niveau 
global de l'emploi, parce qu'elles entraînent des 
effets d'aubaine et de substitution entre main-
d'oeuvre subventionnée et non subventionnée14. 
13 "Croissance, Compétitivité et Emploi - Livre Blanc", COM (93) 700, décembre 1993. 
14 Cf., par exemple, "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", rapport au Premier ministre. Conseil supérieur 
de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, juin 1996 et "Coûts salariaux, salaires et emploi dans l'Union européenne", 
note présentée au Comité de politique économique, septembre 1996. 
8 
Ces études montrent également qu'il est possible 
d'accroître leur impact en les concevant avec soin 
et en les liant à la création d'emplois. Dès lors, et 
pour autant qu'elles restent suffisamment 
stables dans le temps, les réductions spécifiques 
des coûts salariaux indirects peuvent offrir de 
nouvelles possibilités d'emploi aux catégories qui 
ont le plus de mal à s'insérer sur le marché du 
travail. D'une manière générale, il conviendrait 
de donner un signal clair d'un renversement de 
la tendance sur le long terme à l'alourdissement 
de la fiscalité du travail. 
La question clé est celle de la réduction de l'écart 
entre le coût salarial total, d'une part, et la rému­
nération nette des travailleurs faiblement quali­
fiés, d'autre part. Peu de progrès ont été réalisés 
sur ce point au cours des dernières années. 
Diverses raisons sont à l'origine de cette impasse. 
Il est souvent difficile de toucher au financement 
de la protection sociale sans porter atteinte aux 
droits individuels, notamment pour les presta­
tions qui viennent en remplacement du salaire. 
Une certaine marge de manoeuvre existe cepen­
dant dans certains pays: l'allégement de la fisca­
lité du travail, parallèlement à l'alourdissement 
de celle d'autres facteurs de production, est de 
nature à permettre une restructuration des coûts 
salariaux indirects, de manière à réduire la char­
ge pesant sur les bas salaires. Le Livre Blanc sur 
"Croissance, compétitivité et emploi" avait déjà 
signalé les taxes écologiques et les taxes sur 
l'énergie comme l'une des sources possibles de 
recettes qui permettraient de réduire la fiscalité 
du travail. 
Pour ce faire, comme la Commission l'a souligné 
dans des communications récentes15, une coopé­
ration plus étroite entre les États membres serait 
bénéfique. Une meilleure coordination fiscale 
pourrait contribuer non seulement à éliminer les 
distorsions sur le marché unique, mais également 
à renverser l'évolution sur le long terme des sys­
tèmes fiscaux, de manière à rendre ceux-ci plus 
favorables à l'emploi. Pour contrebalancer l'éro­
sion fiscale qui touche les bases d'imposition plus 
mobiles, les États membres ont été conduits dans 
le passé à réduire, jusqu'à un certain point, les 
impôts frappant le capital et à compenser les 
pertes de recettes en surchargeant le facteur tra­
vail. Une telle politique a des effets pervers sur 
l'emploi comme sur la distribution des revenus. Objectif: Rendre 
différence 
et protection sociale plus 
a l'emploi en réduisant la 
entre coût salarial, global 
effectivement per» 
Action clé: Dans le cadre du rapport intérimaire 
à présenter au Conseit européen 
d'Amsterdam en Juin 1997 et du 
rapport commun sur remploi à pré­
parer pour le Conseil européen de 
Luxembourg en décembre 1997, ta 
Commission approfondira t'analyse 
des mesures prises pour réduire tes 
coûts salariaux indirects. Elle exami­
nera, entre autres, sur la façon de 
renverser la tendance à la hausse 
des prélèvements qui frappent le 
travail et sur les progrès concrets en 
matière de coordination fiscale 
entre les États membres qui pour­
raient permettre te renversement de 
cette tendance. 
£n outre, le Groupe de haut niv&u 
sur la politique fiscale, institué par 
le Conseil européen de Dublin, étu­
diera notamment les modalités de 
restructuration des systèmes fiscaux, 
y compris des cotisations sociales et 
de la fiscalité sur le travail 
2.2.4 Mettre en place des mécanismes 
flexibles de transition vers 
la retraite 
La situation des travailleurs âgés a connu une 
évolution spectaculaire au cours des vingt der­
nières années. Les entreprises ont cherché à 
accroître la flexibilité de l'emploi, tant quantita­
tivement que qualitativement. La flexibilité 
externe, conçue pour adapter l'emploi aux 
besoins immédiats, a joué souvent un rôle aussi 
important que la flexibilité interne. Cela a 
entraîné, entre autres phénomènes, un recul 
constant de l'emploi des travailleurs âgés. 
Pour réduire le chômage, et notamment pour 
donner aux jeunes de meilleures chances de 
trouver un emploi, de nombreux pays européens 
se sont efforcés de raccourcir la vie profession­
nelle de la population plus âgée. Des formules se 
sont répandues - régimes d'invalidité, prestations 
spéciales pour les travailleurs âgés, régimes de 
retraite anticipée et versement anticipé de pen­
sions en cas de chômage - pour permettre aux 
intéressés de quitter le travail bien avant l'âge 
légal de la retraite. Le raccourcissement de la vie 
professionnelle a fait l'objet d'un large consen­
sus implicite entre les employeurs, les travailleurs 
et l'État. Les taux d'emploi des personnes de plus 
de 55 ans ont très fortement chuté en vingt ans. 
L'idée du départ à la retraite à une date prééta­
blie est en train de s'effacer rapidement. 
75 SEC (96) 487 du 20.3.96 "La fiscalité dans l'Union européenne' 
européenne : rapport sur l'évolution des systèmes fiscaux". et COM(96) 546 du 22.10.96 "La fiscalité dans l'Union 
Cependant, comme l'espérance de vie continue à 
s'allonger et que des réformes visant à relever 
l'âge de la retraite et à soulager ainsi les régimes 
de pension publics sont en cours d'adoption dans 
de nombreux États membres (cf. 2.3.1 infra), il 
est essentiel de renverser la tendance qui pousse 
les travailleurs à se retirer rapidement du marché 
du travail. D'une façon paradoxale, le passage à 
la retraite s'est fait moins flexible. Les attentes 
des travailleurs ont évolué avec le développe­
ment massif des formules de retraite anticipée. 
Lorsque les entreprises sont réticentes à investir 
dans la formation et dans la promotion de leur 
personnel le plus âgé, les intéressés perdent leur 
motivation et en arrivent souvent à considérer le 
départ anticipé comme la meilleure - ou même la 
seule - option. 
On ne se rend pas bien compte des problèmes 
que cette tendance à la retraite anticipée vont 
soulever à l'horizon d'une dizaine d'années. La 
politique actuellement menée dans les entre­
prises, visant à remplacer systématiquement les 
travailleurs les plus âgés par des jeunes, est inte­
nable sur le long terme. Il semble même que si 
cette tendance se poursuit - c'est-à-dire, si l'on 
continue à considère les personnes de plus de 50 
ou 55 ans comme inaptes à l'emploi - de nom­
breuses régions pourraient connaître une pénu­
rie grave de main-d'oeuvre. Si l'on veut éviter les 
délocalisations d'activité et développer l'emploi 
en Europe, il faut s'efforcer davantage de main­
tenir les travailleurs âgés en activité. 
Pour ce faire, il s'agira, d'une part, d'investir bien 
davantage dans la formation et l'apprentissage 
des travailleurs tout au long de ia vie que ce n'est 
le cas à l'heure actuelle16. Dans cet esprit, la 
Commission étudie en ce moment un certain 
nombre de changements de règles fiscales desti­
nées à promouvoir l'investissement en ressources 
humaines. Il faudra également s'orienter vers des 
systèmes plus flexibles pour gérer le passage de 
la vie professionnelle à la retraite et vers des sys­
tèmes de travail à temps partiel pour les tra­
vailleurs âgés. Dès 1982, le Conseil a adopté une 
recommandation aux Etats membres à ce sujet17, 
mais les modalités de ces systèmes plus flexibles 
restent encore pour une large part à définir. Un 
point essentiel consiste à déterminer dans quelle 
mesure il est possible de créer des emplois adap­
tés aux travailleurs âgés pour inciter ces derniers 
à rester plus longtemps dans la vie active. Il 
convient, à ce propos, d'examiner les initiatives 
récentes prises par certains États membres. Objectif: Rendre lu protection sociale plus 
favorable à l'emploi en accroissant 
les Incitations au travail et les possi­
bilités d'emploi pour les travailleurs 
Action clé: Dans le rapport $ut l'Emploi en 
Mfap* è* paraître m septembre 
W?f lê;\€mîmm!im ,èmçrm h potentiel qu'offre et tes problèmes 
que po% Je passade progressif M la 
retraite; elle examinera les suites 
qu'il convient de donner à cette 
étude et invitera )ï^fMkffrt*tos 
sociaux à approfondir fa dialogue 
sotfal sur les retombées du vieillisse­
ment de la population, 
2.2.5 Mettre la protection sociale au 
service de l'intégration 
La structure actuelle des systèmes européens de 
protection sociale a été conçue juste après la 
seconde guerre mondiale. Ils étaient destinés à 
fournir aux travailleurs un revenu de remplace­
ment pendant des périodes d'interruption de 
travail, soit temporaire (maladie ou chômage) 
soit définitive (incapacité de travail permanente 
ou retraite). De ce point de vue, ils se sont mon­
trés efficaces pour soulager la pauvreté. La pro­
tection sociale est à présent confrontée à un 
phénomène nouveau: l'exclusion. 
L'exclusion va au-delà de la pauvreté. C'est l'ac­
cumulation et la combinaison de plusieurs types 
de handicaps: manque de formation, détériora­
tion des conditions de santé, absence de loge­
ment, perte du soutien familial, absence de par­
ticipation à la vie sociale et manque de possibili­
tés d'emploi. Chacun de ces handicaps aggrave 
les autres. Il en résulte un cercle vicieux, qui 
conduit du chômage de longue durée à la ruptu­
re des liens familiaux et finalement à la margi­
nalisation et à la délinquance. 
La protection sociale ne peut, à elle seule, consti­
tuer le remède à chaque situation d'exclusion. 
Cependant, elle a un rôle clé à jouer, non seule­
ment en apportant aux exclus un minimum de 
revenu pour leur permette de mener une vie 
décente, mais aussi en contribuant à les réinsérer 
dans la société. Tant les régimes de prestations 
de chômage que les mécanismes d'aide sociale, 
et en particulier les filets de sécurité destinés à 
garantir un niveau minimum de ressources à tous 
les habitants, doivent devenir des outils essen­
tiels d'une politique active de lutte contre l'ex­
clusion. Il apparaît, en particulier, de plus en plus 
16 Cf. Livre blanc sur l'éducation et la formation "Enseigner et apprendre - vers la société cognitive" - COM (95)590. 
17 Recommandation du Conseil n"82/857/CEE du 10 décembre 1982 relative aux principes d'une politique communautaire 
de l'âge de ia retraite (JO L 357 du 18 décembre 1982). 
10 
clairement que les mécanismes garantissant un 
revenu minimum, tels qu'ils ont été définis dans 
la recommandation du Conseil de 199218 
devraient être entièrement intégrés au sein 
d'une politique globale de lutte contre l'exclu­
sion. 
En même temps, le rôle de ces mécanismes de 
revenu minimum a évolué. Avec l'augmentation 
du nombre de bénéficiaires, ils courent doréna­
vant le risque, s'ils ne sont pas associés à des poli­
tiques actives d'intégration, de devenir une sorte 
de compensation de l'exclusion qui entérine la 
fracture sociale. Un consensus de plus en plus 
large se dégage sur la nécessité de se départir de 
l'approche traditionnelle de l'aide sociale. 
Comment les personnes actuellement exclues 
pourraient-elles se voir reconnaître un rôle dans 
la société? D'une part, elles éprouvent de 
grandes difficultés à trouver un emploi parce 
qu'elles ne sont pas à même de répondre aux exi­
gences des entreprises en termes de qualifica­
tions, de productivité et de flexibilité. Il est très 
difficile de demander à des personnes marginali­
sées d'être aussi productives et flexibles sur le 
marché du travail que des travailleurs qualifiés 
bien intégrés. Les exclus qui tentent de recons­
truire leur vie doivent bénéficier de possibilités 
d'intégration, avec un niveau minimum de stabi­
lité garanti. Cette stabilité minimale n'est pas 
aisée à trouver dans le secteur privé de l'écono­
mie, axé sur la rentabilité. 
D'autre part, il existe des besoins dans le secteur 
des services non marchands, géré par l'Etat, les 
collectivités locales ou les ONG. Plusieurs États 
membres ont adopté une nouvelle approche, 
visant une conception active des dépenses d'aide 
sociale ainsi qu'une intégration durable des 
exclus en répondant à des besoins sociaux actuel­
lement hors de portée sur le plan financier. Des 
expériences similaires existent à la fois dans les 
pays les plus avancés sur le plan des politiques 
actives du marché du travail et dans les pays qui 
s'efforcent de développer l'aspect intégration de 
leurs mécanismes de revenu minimum. Ces expé­
riences visent à transformer une solidarité passi­
ve et précaire avec les exclus en un contrat qui 
leur offre de réelles chances d'intégration socia­
le et économique, en échange de leur engage­
ment à faire eux-mêmes un effort d'intégration. 
Cependant, cette stimulation des activités non 
marchandes doit être surveillée très soigneuse­ment et des passerelles doivent être établies avec 
les activités du secteur marchand, si l'on veut évi­
ter de segmenter davantage le marché du travail 
et de bloquer certaines personnes dans des 
emplois subventionnés. 
Objectif: Hméœ la protection sociale plus 
favorable à l'emploi en donnant un 
caractère actif eux politiques d'inté­
gration liées aux prestations sociales 
minimales 
Action clé: Au cours du premier semestre de 
1997, ta Commission présentera une 
communication sur la promotion de 
l'intégration sociale et, au cours du 
secôrtd semestre, un rapport éva­
luant les mécanismes des régimes de 
revenu minimum garanti dans les 
systèmes de protection sociale des 
Etats membres» Ces documents étu­
dieront le détail des contrats d'inté-
tâNt vers des emplois ordinaires, 
etc.) et examineront comment de 
telles politiques peuvent être soute-
nables pour les budgets publics. 
2.3 Adapter la protection sociale 
au vieillissement 
démographique des sociétés 
européennes 
2.3.1 Assurer la viabilité des régimes 
publics de pension 
La structure démographique des pays européens 
connaît des changements de grande ampleur19. 
Le taux de dépendance, c'est-à-dire le rapport 
entre les effectifs des personnes âgées et ceux de 
la population active, augmente dans la plupart 
des pays et va atteindre des niveaux historiques 
sans précédent. 
Bien que les effets à long terme du processus de 
vieillissement sur les finances publiques soient 
assez incertains et dépendent de la façon dont 
l'économie s'adaptera au processus, il est très 
vraisemblable que l'on enregistre, au cours des 
prochaines décennies, une tendance marquée au 
gonflement des dépenses publiques. Les régimes 
de retraite publics supporteront une bonne par­
tie de cette pression, étant donné que leurs 
dépenses sont étroitement liées à la structure 
d'âge de la population. 
18 Recommandation du Conseil 92I441ICEE du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des ressources et 
prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, JO n° L 245 du 26 août 1992. 
19 Le rapport sur "La situation démographique dans l'Union européenne" de 1996 a étudié en détail les perspectives 
démographiques à moyen et long terme dans les Etats membres de l'UE. Les graphiques annexés à la présente 
communication représentent la croissance de la population entre 1995 et 2015 pour trois groupes d'âge dans les 
différents Etats membres de l'UE. 
20 D. Franco et T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects into the European Union : A Survey of National 
projections", European Economy, Reports and Studies, n°3, 1996. 
11 
Une étude récente a examiné les projections 
nationales des dépenses de pension dans 
l'Europe des 15 pour la période 1995-203020. Ces 
projections se basent sur des politiques inchan­
gées mais tiennent compte des réformes impor­
tantes introduites dans les États membres depuis 
la moitié des années 1980. Au cours de la pério­
de 1995-2030, l'augmentation du taux moyen 
des dépenses de pension par rapport au PIB dans 
Union atteindra vraisemblablement 3 à 4 points 
(passant de 12 % à 15 ou 16 %). D'ici 2030, dans 
plusieurs pays (Belgique, Finlande, France, 
Allemagne, Italie et Pays-Bas), le ratio des 
dépenses de pension par rapport au PIB devrait 
se situer dans une fourchette de 15 à 20 %. Les 
dépenses seraient moindres au Danemark, en 
Espagne, en Suède (de 10 à 15 %) et en Irlande 
et au Royaume-Uni (moins de 10 %). 
Gain annuel de productivité du travail nécessai­
re pour compenser l'effet du vieillissement de 
la population dans l'U.E. (15) 
rfllllhllrnill *$$oi588888oppopp8S 
••I->-'-'-S«SOISWNSNSNSS 
Ce vieillissement de la population en Europe a 
déclenché un débat sur la viabilité de nos actuels 
régimes publics de retraite et sur des solutions de 
rechange permettant d'assurer la viabilité des 
systèmes de retraite. Il existe deux façons de 
financer un régime de retraite. L'une est d'adop­
ter un mécanisme qui détermine combien les tra­
vailleurs recevront lorsqu'ils prendront leur 
retraite, en échange des cotisations qu'ils versent 
aujourd'hui au retraités actuels. Il s'agit du systè­
me dit par répartition. Les pensions sont calcu­
lées sur la base d'une formule établie à l'avance, 
qui fait généralement intervenir le nombre d'an­
nées de travail et le salaire moyen ou final. Elles 
sont financées par les cotisations des travailleurs 
et des employeurs, ainsi que le cas échéant par 
des subventions budgétaires. Le fonctionnement 
d'un tel système suppose que les cotisants accep­
tent de le financer. Pour cela, ceux-ci doivent 
avoir la conviction que des transferts adéquats se 
poursuivront à l'avenir. L'autre méthode de financement consiste à baser 
le transfert de revenus, non pas sur la promesse 
que celui-ci se poursuivra à l'avenir, mais sur la 
propriété de biens immobiliers ou d'actifs finan­
ciers (système par capitalisation). Ces régimes 
sont, en règle générale, financés par des cotisa­
tions et fournissent des prestations qui ne 
dépendent que du rendement des actifs investis. 
Le montant des pensions est soumis aux risques 
d'inflation et d'investissement. 
Le débat et la recherche sur de nouvelles solu­
tions de financement des régimes de pension ont 
conduit à quelques conclusions importantes. Tout 
d'abord, il n'y a pas moyen d'échapper au fait 
que le revenu national doit être partagé chaque 
année entre ceux qui retirent leurs revenus direc­
tement de leur participation à la vie économique 
et ceux qui ne disposent pas de telles ressources. 
Ceci vaut de la même façon pour les régimes par 
répartition et par capitalisation. 
Ensuite, une transformation radicale des régimes 
publics par répartition en régimes par capitalisa­
tion n'est pas réaliste, en raison des énormes 
coûts de transition qu'elle comporterait. Dans 
l'hypothèse d'un changement instantané, tous 
les membres des régimes de pension et leurs 
droits acquis seraient transférés immédiatement 
aux régimes par capitalisation. Dans ce cas, l'en­
semble des engagements des régimes fonction­
nant actuellement par répartition deviendrait 
explicite, gonflant aussitôt l'encours de la dette 
publique. En termes de trésorerie, les dépenses 
se poursuivraient, alors que les cotisations ne 
rentreraient plus. Si le versement des pensions 
est financé par une augmentation des emprunts 
publics, la charge de la transition sera répartie 
sur l'ensemble des générations futures. Si elles 
sont financées en partie par un accroissement 
des emprunts publics et en partie par un alour­
dissement de la fiscalité, la charge de l'assainis­
sement budgétaire reposera sur la génération 
actuelle, laquelle devra payer deux fois, alors 
que les générations futures en bénéficieront. Un 
changement progressif, où seuls les nouveaux 
arrivants sur le marché du travail participeraient 
au système par capitalisation, soumettrait à une 
pression constante les soldes primaires des bud­
gets publics pendant toute la période de transi­
tion. Les deux options posent problème dans le 
contexte budgétaire actuel. 
Étant donné qu'un passage systématique à des 
régimes par capitalisation semble ainsi irréaliste, 
la plupart des États membres s'attachent à assu­
rer la viabilité des régimes publics par réparti­
tion. À cet effet, des réformes de grande 
ampleur seront nécessaires. La plus importante 
consiste à trouver des mécanismes permettant de 
12 
continuer à travailler, au lieu de prendre une 
retraite anticipée, c'est-à-dire de relever l'âge 
effectif de la retraite, qui se situe aujourd'hui en 
deçà de 60 ans et est en diminution, tout en 
maintenant l'âge légal, généralement 65 ans. Il 
en résulterait une augmentation des cotisations 
et une diminution des versements. Si une telle 
solution n'est pas possible, les options dispo­
nibles sont, en théorie, un relèvement des mon­
tants des cotisations, une augmentation des 
transferts budgétaires, une réduction des presta­
tions ou une combinaison de ces diverses 
mesures. 
La plupart des pays européens ont modifié leur 
système d'indexation des pensions, en rempla­
çant l'indexation sur les salaires par une indexa­
tion sur les prix. Des réformes plus fondamen-
taîes ont toutefois été effectuées ces dernières 
années par certains États membres (Belgique, 
Finlande, France, Allemagne, Italie, Suède). Ces 
réformes présentent un certain nombre de traits 
communs. Le moment du départ en retraite n'est 
plus déterminé uniquement par un âge légal 
mais au moins autant par le nombre d'années de 
cotisation nécessaires pour obtenir une pension 
complète. Quelques États membres ont même 
adopté le principe de la retraite flexible au sein 
d'une plage d'âge déterminée. En termes d'équi­
té, il s'agit là de changements positifs. On a par­
fois reproché, en effet, aux systèmes européens 
d'opérer en fait une anti-redistribution (c'est-à-
dire de favoriser les plus riches aux dépens des 
plus pauvres), due au fait que l'espérance de vie 
- et donc la durée moyenne de versement des 
pensions - augmente avec le niveau des revenus. 
L'ampleur de cette anti-redistribution est atté­
nuée par le passage à des systèmes de retraite 
flexibles, dans la mesure où il existe également 
une corrélation positive entre l'âge de l'entrée 
sur le marché du travail et le niveau des revenus. 
Une autre tendance commune à ces réformes 
consiste à établir un rapport plus étroit entre le 
niveau des pensions et les cotisations totales ver­
sées au cours de la vie active. Ce renforcement de 
la dimension contributive des régimes de pen­
sion se justifie, à une époque où il est important 
d'intensifier les incitations au travail déclaré. Il 
oblige cependant à expliciter les éléments de 
solidarité dans chaque régime de pension: dans 
quelle proportion ta pension est-elle être réduite 
du fait des interruptions de carrière - pour cause 
de chômage, de maladie, pour s'occuper d'en­
fants ou de personnes âgées? Le risque existe 
néanmoins que les femmes, dont la carrière pro­
fessionnelle est moins linéaire que celle des 
hommes, soient pénalisées par cette évolution. À long terme, cette tendance pourrait également 
contrecarrer le type de changements qui devront 
intervenir dans le cycle de la vie active, comme le 
fait d'interrompre à certains moments son activi­
té pour mettre à jour ses qualifications. 
Objectif: Favoriser l'adaptation des régimes 
publies de retraite au vieillissement 
des populations européennes 
Action clé: Développer des projections compa­
rables des dépenses de pensions en 
utilisant des méthodologies de pré­
visions communes et des hypothèses 
économiques et démographiques 
harmonisées; évaluer les éléments 
de réforme qui paraissent les plus 
aptes à assurer la viabilité des 
regime» publics de pension tout en 
préservant leurs aspects fondamen­
taux de solidarité et présenter les 
conclusions dans le rapport sur ia 
protection sociale en Europe, qui 
sera publié à ia fin de 1997. 
2.3.2 Mettre en place 
un environnement sûr pour 
les régimes complémentaires 
En plus d'assurer la viabilité des régimes publics 
de retraite, il sera de plus en plus important de 
veiller à ce que les travailleurs actuels - et futurs 
retraités - soient en mesure de conserver après la 
retraite des revenus qui leur évitent une chute 
de leur niveau de vie. Une façon d'y arriver 
consiste à encourager le développement de 
régimes complémentaires de retraite financés 
par capitalisation. On peut envisager la coexis­
tence de fonds de pension avec les systèmes 
publics par répartition, dans les États où ces 
fonds sont en train de se développer. Il appar­
tiendra aux États membres eux-mêmes de déter­
miner dans quelle mesure ces régimes s'implan­
tent effectivement. 
À mesure que l'importance des pensions complé­
mentaires augmente, il devient de plus en plus 
nécessaire que les gouvernements mettent en 
place un environnement sûr pour le fonctionne­
ment efficace des régimes complémentaires par 
capitalisation. Tous les États membres possèdent 
des règles de gestion prudentielle. Au niveau 
communautaire, les directives 80/987/CEE et 
77/187/CEE21 garantissent la sécurité des actifs, 
notamment en cas d'insolvabilité de l'employeur 
ou de transfert d'un établissement. Si les tra­
vailleurs peuvent choisir individuellement une 
institution financière pour assurer leur retraite, 
ils devraient avoir accès à une information com­
préhensible qui les aide à faire des choix judi­
cieux et à éviter d'obtenir des pensions infé­
rieures à leurs attentes. 
21 Directive 77/187/CEE (JO n" L61 du 5 mars 1977) concernant le rapprochement des législations des Etats membres 
relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou départies 
d'établissements et directive 80/987/CEE (10 n" L 283 du 20 octobre 1980) concernant le rapprochement des législations 
des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. 
13 
Le marché unique offre ia possibilité de rendre 
plus efficace le développement de régimes pro­
fessionnels par capitalisation, et d'en faire profi­
ter les affiliés comme l'ensemble de l'économie. 
Ce résultat peut être atteint grâce à la libre circu­
lation des capitaux et à la libre prestation de ser­
vices, telles qu'elles ont été inscrites dans le trai­
té. La libre circulation des capitaux garantie par 
l'article 73 B du traité permet aux fonds de pen­
sion de tous les États membres de diversifier leurs 
actifs, tant sur le plan intérieur qu'international. 
Ceci devrait permettre d'augmenter les rende­
ments, réduire les risques dus aux cycles écono­
miques nationaux et réduire l'impact négatif sur 
la valeur des actifs en période de désinvestisse-
ment, lorsque les générations plus âgées réalise­
ront tout ou partie de leur patrimoine. Toutefois, 
!a libre circulation des capitaux peut être consi­
dérablement limitée par des règles de congruen­
ce monétaire imposées par les États membres 
pour des raisons d'ordre prudentiel. 
Un te! cadre réglementaire doit également 
mettre en oeuvre le principe de l'égalité de trai­
tement entre les hommes et les femmes. La 
directive22 "post-Barber" de 199S, faisant suite à 
plusieurs arrêts de sa Cour de justice européenne, 
a défini les principes de cette mise en oeuvre. 
L'application pratique de ces principes dans la 
gestion des fonds de placement ne devrait pas 
désavantager les femmes, qui ne doivent pas 
être pénalisées pour !eur longévité plus élevée 
que celle des hommes. Une telle pénalisation 
pounaft se traduire, par exemple, par une réduc­
tion du salaire net, du fait de l'obligation de ver­
ser des cotisations supplémentaires, ou par une 
réticence des employeurs à recruter des femmes, 
au motif que celles-ci occasionnent des coûts de 
main d'oeuvre plus élevés que les hommes effec­
tuant Se même travail, du fait de ce surcroît de 
cotisations. 
La difficulté de parvenir à cette égalité de traite­
ment entre hommes et femmes prouve la néces­
sité de réguler les mécanismes des régimes com­
plémentaires de retraite. La protection sociale -
au contraire de l'assurance privée - vise, par une 
mutualisation des risques sur une grande échel­
le, à déconnecter l'intensité du risque individuel 
de chaque assuré des cotisations payées par 
ceux-ci ou par leurs employeurs. Ce processus est 
conçu pour éviter la pénalisation des mauvais 
risques, soit par le biais d'une réduction des 
salaires nets, soit par une augmentation du coût 
total de leur emploi. Cette mutualisation des 
risques est plus difficile à réaliser dans le contex­
te limité des régimes complémentaires à presta­
tions définies et est absente des régimes à coti­sations définies. Même si les régimes complé­
mentaires par capitalisation n'ont pas vocation à 
mettre en oeuvre la solidarité, il importe de 
veiller - spécialement dans un contexte où ces 
régimes sont appelés à se développer - à ce que 
tous les affiliés soient traités de façon équitable, 
y compris les travailleurs à temps partiel ou ceux 
qui interrompent leur carrière. 
Des approches innovatrices seront nécessaires si 
l'on ne veut pas que l'importance croissante des 
régimes complémentaires mène à un démantèle­
ment du principe de solidarité. En particulier, il 
serait dommageable pour toutes les personnes 
occupant des situations atypiques ou précaires 
(travail à temps partiel, pause carrière) de ne 
pouvoir bénéficier d'une bonne couverture de !a 
part des régimes professionnels. 
Objectif: Mettre en place un environnement 
sur pour les régimes complémen­
taires de retraite 
Action clé: la Commission publiera, au cours du 
premier semestre de> 1997, un livre 
vert sur les pensions complémen­
taires, afin d'identifier, avec toutes 
les parties concernées et notam­
ment les partenaires sociaux, les 
principaux éléments d'un cadre 
réglementaire au niveau européen 
qui puisse garantir un fonctionne­
ment efficace des régimes complé­
mentaires de retraite financés par 
capitalisation. 
2.3.3 Répondre aux besoins de prise 
en charge des personnes âgées 
À mesure que nos sociétés se modifient, nos 
besoins en termes de protection sociale évo­
luent. L'espérance de vie a considérablement 
augmenté depuis l'immédiat après-guerre et la 
vieillesse ne peut plus être considérée, en règle 
générale, comme une période difficile en termes 
économiques. Cependant, de nouveaux besoins 
se font jour, qui concernent les conditions de vie 
des personnes âgées. Le vieillissement des popu­
lations européennes va avoir un impact particu­
lièrement marqué sur ces besoins de prise en 
charge. 
Les progrès enregistrés dans le traitement des 
maladies graves ainsi que l'augmentation géné­
rale de l'espérance de vie ont pour conséquence 
que de plus en plus de personnes vivent leurs 
dernières années en état de dépendance à 
l'égard d'autrui pour leurs besoins quotidiens. 
Jusqu'à présent, leur prise en charge était géné­
ralement assurée de façon informelle par les 
membres de leur famille. Cette forme de solida 
22 Directive 96197ICE du 20 décembre 1996 (JO n° L 46 du 17 février 1997) modifiant la directive 86I378ICEE relative à 
la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de 
sécurité sociale. 
14 
rite familiale devient plus difficile à exercer, à 
mesure que les femmes sont plus nombreuses à 
travailler en dehors de leur foyer et que les dis­
tances géographiques séparant les parents âgés 
de leurs enfants adultes augmentent. Tous les 
pays européens souscrivent à l'objectif de per­
mettre aux personnes âgées de rester à leur 
domicile aussi longtemps que possible, plutôt 
que de devoir séjourner dans une maison de 
retraite. Les personnes âgées concernées elles-
mêmes expriment clairement ce souhait. 
Pour que les personnes âgées dépendantes puis­
sent continuer à vivre chez elles, il faut qu'elles 
puissent disposer de soins médicaux et paramé­
dicaux ainsi que d'une aide à domicile pour les 
besoins quotidiens. Le coût de ces services, cumu­
lés sur un certain nombre d'années, peut être 
très élevé. Dans quelle mesure, puisqu'ils présen­
tent un caractère aléatoire, les besoins concernés 
peuvent-iis être couverts par un régime privé 
d'assurance volontaire? Dans plusieurs pays, la 
crainte existe qu'une assurance dépendance 
volontaire se heurte à des phénomènes d'antisé-
lection et de risque moral. De tels phénomènes 
rendraient très difficile l'évaluation a priori des 
coûts - et donc la fixation des tarifs d'assurance -
ce qui en ferait une activité risquée et donc peu 
attractive pour les compagnies d'assurance pri­
vées. Dans le cas d'une assurance volontaire, on 
peut également redouter qu'une grande partie 
de la population sous-estime le risque auquel 
elle est confrontée et s'abstienne de souscrire 
l'assurance nécessaire à temps. 
Ainsi, l'on assiste à l'apparition d'une nouvelle 
branche de la protection sociale. L'intérêt écono­
mique autant que social d'une couverture obli­
gatoire de la population contre le risque de 
dépendance paraît fondé. Toutefois, il n'est 
guère aisé de concilier la nécessité de répondre à 
ces nouveaux besoins de prise en charge avec 
l'impératif de maîtrise des coûts. Des interroga­
tions importantes demeurent, concernant le type 
de couverture fournie par un système d'assuran­
ce obligatoire (services en nature ou en espèces -
la deuxième possibilité laissant un plus grand 
choix aux bénéficiaires), la façon d'évaluer les 
besoins de prise en charge et de gérer l'octroi 
des prestations en fonction des besoins ainsi que 
les avantages et les inconvénients d'un ciblage 
des prestations et d'une sélection des bénéfi­
ciaires en fonction de leurs revenus. 
Une chose est sûre, c'est que le besoin de services 
sociaux va augmenter. La satisfaction de ce 
besoin présente un potentiel considérable en 
termes d'emploi et requiert la mise au point 
d'une stratégie rigoureuse. Une attention parti­
culière devra être accordée à la question de l'éga-
23 COM (95) 357 du 19 juillet 1995. lité des chances, si l'on veut éviter un déséquilibre 
entre les sexes dans ces nouveaux emplois de ser­
vices. Enfin, les services fournis doivent répondre 
à des normes de qualité élevées. 
Objectif: Revoir les systèmes de protection 
sociale pour répondre aux besoins 
de prise en charge des personnes 
âgées dépendantes. 
Action clé: Analyser dans le rapport 1997 sut ia 
protection sociale en Europe l'expé­
rience des États membres qui ont 
déjà mis en oeuvre dés dispositions 
relatives à la prise en charge, afin 
d'identifier les types d'organisation 
les pirn efficaces pour un régime 
d'assurance prise en charge à long 
terme; 
2.3.4 Améliorer les services de santé 
Les systèmes de soins de santé de chaque État 
membre diffèrent, car chacun reflète un type 
particulier d'évolution historique et culturelle. 
Néanmoins, dans l'Union européenne ces sys­
tèmes se répartissent en deux groupes: les sys­
tèmes mixtes qui utilisent les services d'orga­
nismes de soins privés et publics et qui sont 
financés essentiellement par les cotisations d'as­
surance maladie obligatoire, d'une part, et les 
services nationaux de santé où les prestations et 
le financement sont essentiellement fournis à 
travers le secteur public. 
Les dépenses totales de santé dans les États 
membres s'étagent entre un peu plus de 5 à près 
de 10 % du PIB. En termes absolus, ces dépenses 
augmentent depuis de nombreuses années et 
tous les États membres connaissent une pression 
croissante sur leurs services de santé. À titre 
d'exemple, les dépenses par personne en soins 
de santé sont cinq fois plus élevées pour les per­
sonnes très âgées que pour une personne d'âge 
actif. Comme le groupe d'âge des plus de 75 ans 
est appelé à augmenter de près de 50 % au cours 
des 20 prochaines années, il en résultera un effet 
considérable sur le total des dépenses en soins de 
santé. Cette évolution sera non seulement le fait 
de l'évolution démographique mais aussi des 
attentes croissantes de la population quant à ce 
que les systèmes de santé peuvent et doivent 
fournir. 
Les pressions qui pèsent sur les systèmes de santé 
ont conduit à un certain nombre de réformes 
dans les États membres, qui visent à améliorer 
l'efficacité générale des systèmes de santé à la 
fois en termes de résultat sanitaire et d'efficien­
ce des services. Le rapport de 1995 sur l'état de la 
santé dans l'Union européenne23 a présenté cer­
taines de ces réformes et a confirmé que les États 
15 
membres accordent davantage d'importance à la 
prévention des maladies et aux activités de pro­
motion de la santé, parce qu'ils estiment que de 
modestes investissements dans ce domaine pour­
raient avoir un impact important sur les facteurs 
qui influencent les causes principales de mortali­
té et de morbidité. 
Après des essais infructueux visant à contenir les 
dépenses de santé, par exemple par l'augmenta­
tion des tickets modérateurs, un certain nombre 
d'États membres tentent désormais d'introduire 
des mécanismes de marché dans leurs systèmes 
de soins de santé. Une réforme particulièrement 
notable a été la séparation entre les fonctions 
d'achat de services médicaux et leur fourniture. 
Les hôpitaux et les autres prestataires de services 
concluent maintenant des contrats avec les auto­
rités sanitaires locales pour la fourniture de ser­
vices déterminés. Ainsi, ces autorités sont tenues 
de définir plus clairement leurs exigences et de 
rechercher les moyens les plus efficaces et les 
moins chers de les satisfaire. La concurrence entre 
prestataires de services est ainsi encouragée. 
Le risque existe bien entendu que, en recher­
chant les économies, les prestataires comme les 
autorités sanitaires soient tentés de choisir la 
solution la moins chère plutôt que la solution 
optimale. En outre, on a vu également des 
exemples de contrats rédigés de façon imprécise 
quant à la nature et aux normes des prestations 
à fournir. Toutefois, il est encore trop tôt pour 
émettre un jugement définitif sur les consé­
quences des mesures de ce type et des autres. 
Dans leur volonté d'améliorer l'efficacité des sys­
tèmes de santé, certains États membres tentent 
de mettre en concurrence les gestionnaires d'as­
surances maladie, privés ou publics, tout en éta­
blissant un cadre réglementaire et des garanties 
appropriées. Il est essentiel d'éviter les phéno­
mènes tels que la sélection des risques qui pour­
raient priver les individus de la couverture néces­
saire. D'un autre côté, à conditions que l'on puis­
se prévenir ces distorsions, chaque assureur 
devrait pouvoir conclure un contrat avec les pres­
tataires de services qui offrent les meilleurs ser­
vices à des prix abordables. La combinaison de 
ces facteurs pourrait mener à une réduction des 
coûts, même s'il est clair que les économies les 
plus importantes peuvent être réalisées davanta­
ge sur le coût des soins de santé que sur la ges­
tion de l'activité d'assurance. 
Dans ces conditions, il est très important que la 
libre prestation de services de santé et la libre cir­
culation des biens médicaux sur le marché inté­
rieur soient encadrées de façon à obtenir un 
effet bénéfique sur les systèmes de santé des États membres et à assurer la continuité et l'ac­
cessibilité financière des soins de santé à travers 
l'Union. Un tel cadre pourrait reposer sur les 
principes suivants: faciliter le partage en temps 
utile d'informations validées sur les mérites com­
paratifs des interventions, sur l'efficacité et le 
coût des nouvelles technologies, le transfert de 
savoir-faire sur l'organisation des services, la 
recherche de l'utilisation optimale des ressources 
existantes - en particulier dans les régions fron­
talières - et la simplification des dispositions 
administratives applicables aux usagers des ser­
vices de santé d'autres États membres. 
Objectif: Améliorer l'efficacité et la qualité 
des systèmes de santé, de façon à ce 
qu'ils puissent répondre aux dem­
andes croissantes résultant, entre 
autres facteurs, du vieillissement de 
Action dé; - évaluer l'impact potentiel de ia 
prévention sut la réduction des 
coûts àes soins de santé; 
- déterminer dans quelle mesure? et 
à quelles conditions l'introduction 
des mécanismes de marché dans 
les systèmes de soins de santé peut 
contribuer à réduire les coûts tout 
en favorisant une meilleure quali­
té dès services et en assurant à 
tous l'accès am soins? 
- ia Commission réunira (es travaux 
réalisés dans les États membres sur 
l'efficacité et le coût des systèmes 
de santé et évaluera quelles initia­
tives peuvent êtrf prises au niveau 
communautaire pour aider les 
états membres It réduire les coûts 
tout en maximisant les gains pour 
la santé publique. 
2.4 Adapter la protection sociale 
au nouvel équilibre entre 
les sexes: vers une 
individualisation des droits 
La participation des femmes au marché du travail va 
continuer d'augmenter au cours des prochaines 
années. Afin de maximiser leur contribution potentiel­
le, il est essentiel d'adapter la protection sociale au nou­
vel équilibre entre les sexes. Ceci implique de: 
I) trouver de nouvelles dispositions permettant 
de concilier vie professionnelle et vie familiale; 
II) réaliser progressivement une individualisation 
des droits. 
L'évolution de la composition des ménages et 
des types de familles appelle des réponses nou­
velles. Il convient d'élaborer des mécanismes 
innovateurs et viables pour concilier la vie pro-
16 
fessionnelle avec les besoins des familles, des 
ménages et des individus, tout en évitant de lais­
ser aux familles toute la charge des soins. 
Conformément aux engagements du quatrième 
programme d'action pour l'égalité des chances 
entre les hommes et les femmes (1996-2000) M, la 
Commission est en train d'explorer une série 
d'initiatives pratiques et d'options politiques, 
parmi lesquelles figurent les mesures visant à 
améliorer les possibilités de prise en charge des 
enfants et des autres personnes dépendantes. À 
l'initiative de la Commission, les partenaires 
sociaux sont parvenus à un accord sur le congé 
parental donnant aux hommes et aux femmes un 
droit individuel au congé parental, avec la garan­
tie de pouvoir retrouver leur poste de travail 
après la période de congé. L'accord a été entéri­
né par la directive du Conseil du 3 juin 1996 2S. 
Dans quasiment tous les États membres, le systè­
me de protection sociale contient des éléments 
qui lient les droits d'un individu à sa situation 
familiale spécifique (célibataire, marié, cohabi­
tant). Par le passé, de tels droits dérivés ont réus­
si à protéger de nombreuses personnes de la 
pauvreté. Ils prennent en compte les liens fami­
liaux ainsi que la valeur du travail domestique et 
de ia prise en charge d'enfants ou d'adultes; ils 
donnent à ceux ou celles qui, dans l'intérêt de 
leur famille, n'ont pas exercé de façon continue 
une activité rémunérée la garantie d'un revenu 
après la mort du soutien de famille. À cet égard, 
le partage entre les conjoints des droits à pen­
sion en cas de divorce peut être considéré 
comme une reconnaissance de la contribution 
implicite du partenaire qui est resté non actif ou 
qui n'a perçu qu'une faible rémunération. 
Toutefois, les droits dérivés posent un certain 
nombre de problèmes. Ils instituent une dépen­
dance à l'égard du titulaire des droits aux presta­
tions. Les droits directs de sécurité sociale s'acqué-
rant, dans la plupart des cas, par l'emploi rému­
néré, la participation plus faible des femmes à la 
vie professionnelle se répercute sur le montant de 
leurs droits directs. Les femmes sont donc plus vul­
nérables en cas de rupture d'une relation, par 
exemple en cas de divorce. En outre, dans la plu­
part des pays, les droits dérivés ne sont accordés 
qu'au conjoint et aux enfants et l'on ne tient pas 
toujours compte des autres formes de cohabita­
tion qui sont en train de se développer. Ensuite, les droits dérivés peuvent avoir pour 
effet de dissuader les femmes de se présenter sur 
le marché du travail et les inciter à travailler dans 
l'économie informelle, sans couverture sociale. 
Dans certains pays, l'emploi marginal ne donne 
aucun droit à la sécurité sociale. Cette situation 
n'est tolérée que parce que les personnes concer­
nées bénéficient généralement de droits dérivés 
et que leur travail n'est pas considéré comme un 
moyen indépendant de gagner sa vie mais plutôt 
comme un complément au budget familial, ia 
personne ayant cette activité marginale étant 
supposée être couverte par la sécurité sociale du 
partenaire. 
Enfin, les pensions de veuvage permettent aux 
intéressés de bénéficier d'une pension calculée 
sur la base des cotisations du conjoint décédé 
sans que celui-ci n'ait eu à payer de cotisation 
supplémentaire. Il peut en résulter des situations 
où une personne qui n'a jamais travaillé en 
dehors de son foyer reçoive une pension de sur­
vie, calculée d'après la carrière et les revenus de 
son conjoint décédé, plus élevée que celle d'une 
personne célibataire qui aurait travaillé toute sa 
vie pour une rémunération plus faible. Il en 
résulte que les droits dérivés tendent à redistri­
buer les prestations sociales aux dépens des sala­
riés à revenus moyens et au profit des dépen­
dants et survivants des salariés à hauts revenus. 
Une individualisation des droits viserait à mettre 
un terme à la pratique qui consiste à tenir comp­
te des liens familiaux pour assurer la protection 
sociale d'un individu. Elle contribuerait à aligner 
la protection sociale sur la législation régissant 
les contrats de travail, laquelle considère les tra­
vailleurs comme des individus. Plus générale­
ment, l'individualisation est conforme à la ten­
dance générale vers une plus grande autonomie 
de l'individu. En ce sens, elle dépasse les ques­
tions de sexe et concerne aussi les relations entre 
parent(s) et enfants, à la lumière des nouveaux 
modèles familiaux. 
Bien entendu, l'individualisation des droits pour­
rait conduire à une détérioration de certaines 
situations. Ainsi, les droits dérivés peuvent four­
nir à un chômeur un droit indirect aux presta­
tions pour les enfants qu'il a à sa charge. 
L'individualisation pourrait également obliger à 
revoir les conditions d'âge pour le droit aux pres­
tations. Néanmoins, une stratégie doit être mise 
au point pour encourager tous les travailleurs 
potentiels à participer eux-mêmes au marché du 
travail, plutôt que de peser indûment sur les 
finances familiales. 
24 COM(95)381 du 19 juillet 1995, JO C306 du 17 novembre 1995. 
25 Directive 96/34/CEE du Conseil du 3 juin 1996 concernant l'accord-cadre sur le congé parental conclu par l'UNICE, le CEEP 
et la CES (JO n° L 145 du 19 juin 1996, p. 4). 
17 
L'individualisation des droits aurait des effets sur 
les personnes comme sur les budgets publics dif­
férents selon les branches de la protection sociale. 
Individualiser les droits aux soins de santé et aux 
prestations de chômage paraît assez simple, étant 
donné le faible impact budgétaire qu'aurait une 
telle mesure. La branche la plus importante et la 
plus difficile à individualiser est celle des pensions, 
où se trouvent concentrés une grande partie des 
droits dérivés. Non seulement l'individualisation 
entraînerait la suppression des suppléments pour 
personnes à charge mais elle nécessiterait égale­
ment de substituer aux pensions de survie un 
autre type de revenu de remplacement. Pour les 
veufs/veuves n'ayant pas atteint l'âge de la retrai­
te, une prestation spéciale transitoire pourrait 
être accordée jusqu'à l'âge de la retraite ou jus­
qu'à ce qu'ils trouvent un emploi. 
Étant donné la position actuelle des femmes sur 
le marché du travail, il est très probable que 
celles-ci auraient beaucoup à perdre si les pen­
sions de survie étaient supprimées et que bon 
nombre d'entre elles pourraient même tomber 
en dessous du seuil de pauvreté. L'idée d'une 
pension de vieillesse de base, complétée par une 
pension professionnelle, pourrait remédier à 
cette difficulté, le premier élément garantissant 
à toute personne ayant atteint l'âge de la retrai­
te un montant suffisant pour subvenir à ses 
besoins. Cependant, l'évolution actuelle des 
régimes de pensions dans les États membres va 
plutôt dans le sens opposé, en ce sens qu 'elle 
instaure un lien plus étroit entre les cotisations 
versées et le montant des pensions (cf. point 
2.3.1), ce qui ne facilite pas la résolution de ce 
problème. Une réflexion approfondie sur l'im­
pact des interruptions de carrière sur les droits à 
pension est nécessaire pour parvenir à surmon­
ter ce conflit d'objectifs apparent. À cet égard, 
les États membres auraient beaucoup à 
apprendre de la diversité des approches qui exis­
tent au sein de l'Union. 
Objectif: Adapter ta protection sociale au 
nouvel équilibre des sexes dans la 
participation à la vie professionnelle 
ainsi qu'aux changements des struc­
tures familiales. 
Action clé: -la Commission présentera des ini­
tiatives visant à améliorer les possi­
bilités de prise en charge des 
enfants et des autres personnes 
dépendantes; 
-le rapport annuel de 1997 sur 
l'égalité des chances évaluera les 
efforts des Etats membres pour 
progresser dans Je sens de l'indivi­
dualisation des droits sans mettre 
en péril ia situation économique 
des femmes. 2.5 Améliorer la protection 
sociale des personnes qui se 
déplacent au sein de l'Union 
Le règlement 1408/71, fondé sur les articles 51 et 
235 du traité CE, coordonne les dispositions de 
sécurité sociale relatives aux personnes qui se 
déplacent à l'intérieur de l'Union. C'est un préa­
lable pour la libre circulation des travailleurs. Ce 
règlement assure un niveau de protection élevé 
aux personnes qui se déplacent entre les États 
membres. 
Cependant, la protection offerte par le règle­
ment 1408/71 présente encore un certain 
nombre de lacunes26. En outre, le système de 
coordination, tel qu'il existe actuellement, 
risque d'être bientôt dépassé et de perdre 
contact avec un certain nombre d'évolutions. Les 
États membres ont récemment introduit de nou­
veaux types de prestations, par exemple celles 
qui sont destinées à la population âgée dépen­
dante, qui ne peuvent s'inscrire aisément dans 
les concepts juridiques contenus dans le règle­
ment 1408/71, lequel repose encore sur les 
branches classiques de la sécurité sociale. 
L'instauration de nouvelles formes de protection 
sociale dans les États membres ne devrait pas 
être entravée par l'incertitude quant à l'impact 
du système de coordination. 
La dimension originelle de l'intégration euro­
péenne, c'est-à-dire un marché commun permet­
tant et encourageant la libre circulation des tra­
vailleurs, a été enrichie d'un nouveau concept, 
celui de citoyenneté européenne. Le champ 
d'application personnel du règlement 1408/71 
devrait être adapté en conséquence. 
La coordination des différents régimes nationaux 
de sécurité sociale est inévitablement complexe. 
Il convient cependant d'éviter toute complication 
inutile et de simplifier les procédures dans toute 
la mesure du possible. Le but poursuivi devrait 
être de rendre celles-ci plus faciles à comprendre 
pour les citoyens qui se déplacent au sein de 
l'Union et de surmonter les problèmes pratiques 
et bureaucratiques lors de l'application du règle­
ment qui peuvent oblitérer les avantages visés. La 
Commission développera une stratégie en vue de 
simplifier et de réformer le système de coordina­
tion, afin qu'il réponde aux exigences d'aujour­
d'hui et de demain. Les autorités et les institu­
tions nationales, le Parlement européen et les 
partenaires sociaux seront étroitement associés à 
l'élaboration de cette stratégie. 
26 Un certain nombre de ces lacunes ont été examinées dans le livre vert de la Commission "Education 
recherche : Les obstacles à la mobilité transnationale" COM (96) 462. formation 
18 
Au cours du débat, nombreuses voix se sont éle­
vées pour affirmer qu'il n'est plus justifiable 
qu'un travailleur qui est assuré et a sa résidence 
légale dans un État membre - et est donc couvert 
par les dispositions nationales de protection 
sociale - soit complètement exclu de la protec­
tion offerte par le système de coordination sim­
plement parce qu'il ou elle n'est pas un ressortis­
sant de l'Union. Au cours de la seconde moitié de 
1997, la Commission a l'intention de présenter 
une proposition au Conseil en vue d'étendre, 
totalement ou partiellement, les dispositifs de 
coordination aux salariés et aux non-salariés 
assurés dans un État membre et qui ne sont pas 
ressortissants de l'Union. 
Le débat a également démontré le besoin d'une 
discussion approfondie sur les dispositions 
actuelles relatives à l'accès transfrontalier aux 
soins de santé, notamment en vue de permettre 
une utilisation plus large et plus efficace des pos­
sibilités existantes, en particulier dans les régions 
frontalières. Toutefois, les conséquences pour 
l'équilibre financier de l'assurance maladie dans 
les États membres devraient être prises en consi­
dération et les dispositions financières des règle­
ments de coordination relatives aux soins de 
santé devraient également être réexaminées. 
Sous réserve des arrêts de la Cour dans les 
affaires Decker et Kohll " la Commission présen­
tera une proposition de modification du règle­
ment 1408/71 afin de faciliter l'accès transfron­
talier aux services en matière de soins de santé. 
En outre, le fait qu'il n'existe pas de coordina­
tion communautaire de la fiscalité, alors qu'il en 
existe une pour la sécurité sociale, est parfois 
générateur d'anomalies, par exemple, dans le 
cas de certains travailleurs frontaliers qui peu­
vent être obligés de payer deux fois le prix de la 
sécurité sociale, sous la forme d'une fiscalité éle­
vée dans l'État de résidence et de cotisations 
importantes dans l'État de travail. La 
Commission a l'intention d'étudier ces pro­
blèmes au cours de cette année et d'identifier la 
façon dont une action au plan communautaire 
pourrait les surmonter. 
Un large consensus se dégage enfin sur le fait 
que l'absence de tout système de coordination 
au niveau européen pour les régimes complé­
mentaires de retraite constitue un problème réel 
pour les personnes qui se déplacent à l'intérieur de l'Union. C'est particulièrement le cas dans les 
États membres où les régimes professionnels 
jouent un rôle important dans la protection 
sociale. La communication de la Commission de 
juillet 1991 " avait identifié les obstacles particu­
liers dans ce domaine. Étant donné la nature 
spécifique de bon nombre des régimes en ques­
tion et leur extrême diversité au regard de leur 
origine, leur champ d'application professionnel 
et matériel et de leur forme juridique et tech­
nique, le système actuel de coordination créé 
pour les régimes légaux ne paraît pas constituer 
un instrument approprié pour aborder les pro­
blèmes. Une approche plus souple est nécessaire. 
Le rapport du Groupe de haut niveau sur la libre 
circulation des personnes, présidé par Mme 
Simone Veil " a suggéré à la Commission une 
façon de progresser dans ce domaine. La 
Commission étudiera tous les obstacles à la libre 
circulation qui se manifestent dans ce domaine, 
dans un Livre vert sur les pensions complémen­
taires qui sera publié sous peu. Elle a toutefois 
l'intention, dans une première étape vers la 
levée de ces obstacles, de présenter une proposi­
tion de directive qui devrait couvrir en principe 
les aspects mis en lumière par le rapport du 
Groupe de haut niveau. 
Objectif: Adapter le système de coordination 
aux nouvelles formes de protection 
sociale et aux nouveaux besoins 
dans ce domaine; éviter toute com­
plexité inutile. 
Action clé: -ia Commission élaborera une stra­
tégie visante réformer, à simplifier 
et â mettre à jour le système de 
coordination, en étroite collabora­
tion avec les autorités nationales, 
le Parlement européen et les par­
tenaires sociaux. 
~U Commission publiera un livre 
vert sur les pensions complémen­
taires, afin d'étudier tous les obs­
tacles à ia libre circulation qui se 
manifestant dans ce domaine. 
Dans une première étape vers la 
levée de ces obstacles, ia Com­
mission a l'intention de présenter 
une proposition de directive qui 
devrait couvrir en principe les 
aspects mis en lumière par ie rap­
port du Groupe de haut niveau. 
27 La Cour de justice examine en ce moment dans quelle mesure les dispositions actuelles du règlement 1408/71 - qui ne 
permettent l'accès transfrontalier aux soins de santé, à la charge de l'Etat compétent, qu'à des conditions strictes - sont 
compatibles avec l'article 30 du traité CE (libre circulation des marchandises comme les produits pharmaceutiques) 
et l'article 59 du traité CE (libre circulation des services comme les soins de santé): affaires Decker (C-120195) et Kohll 
(C-158/96). 
28 Communication de la Commission au Conseil, "Régimes complémentaires de sécurité sociale : la place des régimes 
complémentaires de retraite dans la protection sociale des travailleurs et leur incidence sur la libre circulation" 
SEC(91) 1332. 
29 Rapport sur les pensions complémentaires adoptés lors de la réunion du groupe de haut niveau des 28/29 novembre 1996. 
19 
3. SOUTENIR 
UNE LE PROCESSUS D'ADAPTATION 
AU NIVEAU EUROPÉEN 
La présente communication se fonde sur le prin­
cipe de ia subsidiarité. Chaque État membre est 
responsable de l'organisation et du financement 
de son propre système de protection sociale. 
L'Union reste responsable de la coordination des 
régimes de sécurité sociale, en ce qui concerne la 
protection des personnes qui font usage de leur 
droit de se déplacer en son sein. En outre, 
l'échange d'expérience entre les États membres 
représente une valeur ajoutée importante au 
niveau de l'Union. 
Il n'est pas possible de moderniser et d'améliorer 
la protection sociale dans l'Union sans Sa partici­
pation active de tous ceux qui sont concernés. 
Dans les pages qui précèdent, la Commission a 
annoncé un certain nombre d'actions visant à 
déterminer à la fois les orientations pour 
atteindre cet objectif et des étapes plus 
concrètes pour prolonger cette réflexion. 
La Commission invite le Conseil, le Parlement 
européen, le Comité économique et social, le 
Comité de 5'emploi et du marché du travail et le 
Comité de politique économique à remettre 
leurs avis sur les idées relatives à la modernisa­
tion des systèmes de protection sociale avancées 
dans la présente communication. 
La Commission invite les partenaires sociaux à 
contribuer à ce débat débat à tous les niveaux 
appropriés, et particulièrement en ce qui concer­
ne les trois points suivants: 
• l'impact du vieillissement de la population sur 
la question du passage de la vie profession­
nelle à la retraite; 
• le détail d'un cadre réglementaire destiné, au 
niveau européen, à mettre en place afin d'as­
surer un environnement sûr pour le fonction­
nement efficace des régimes complémen­
taires; 
• les conséquences du développement de nou­
veaux modes de travail, et en particulier l'im­
pact des interruptions de carrière sur les 
droits de sécurité sociale. 
Les questions de protection sociale devront être 
intégrées dans l'élaboration de la politique euro­
péenne de l'emploi. Aujourd'hui, l'emploi consti­
tue la première priorité et ie plus grand défi 
pour l'Union européenne et les États membres. 
Cet engagement suscite à la fois un nouveau 
besoin et un nouveau potentiel d'action au 
niveau communautaire. La Commission contri­buera à ce processus dans ie Rapport Unique qui 
sera présenté au Conseil européen de 
Luxembourg en décembre 1997. Cette contribu­
tion analysera les réformes déjà mises en oeuvre 
par les États membres pour rendre la protection 
sociale plus favorable à l'emploi et proposera des 
orientations pour (a poursuite de l'action. Le 
groupe des Directeurs généraux de la sécurité 
sociale sera invité à contribuer à la préparation 
de ce rapport. 
Ce processus de réflexion commune doit égale­
ment faire intervenir un éventail p(us large de 
participants, y compris des représentants de la 
société civile. La question dans son ensemble sera 
mise à l'ordre du jour du prochain Forum sur la 
politique sociale européenne, auquel participe­
ront en 1998 tes États membres, les partenaires 
sociaux et les ONG, ainsi que les institutions 
européennes. Ce forum débattra de l'orientation 
des réformes des systèmes de protection sociale 
pour la prochaine décennie. Plus spécifiquement, 
la façon d'adapter les systèmes de protection 
sociale aux nouveaux besoins décrits ci-dessus 
constitueront un thème essentiel dans cette dis­
cussion. 
Enfin, le Rapport sur la protection sociale en 
Europe, qui paraîtra à la fin de 1997, réunira 
d'autres éléments et analyses sur les évolutions 
récentes dans les États membres, et contribuera 
ainsi au processus de réflexion commune. 
20 
Annexe 
Croissance de la population entre 1995 et 2015 pour trois groupes d'âges 
-Scénario moyen-
Autriche Belgique 
0-19 20-59 60+ 
Danemark 0-19 20-59 60+ 
Allemagne 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
Espagne Finlande 
0-19 20-59 
France 46.4% 
0-19 20-59 60+ 0-19 20-59 60+ 
21 
Irlande Italie 
51.1% 
0-19 20-59 60+ 
Luxembourg 
42.0% 
-20% 
0-19 20-59 60+ 
Portugal 
0-19 20-59 60+ 
Royaume-Uni 
0-19 20-59 
Source : EUROSTAT 60+ 0-19 20-59 
Pays-bas 60+ 
0-19 20-59 60+ 
Union européenne 
40% 
20% 
-20% 
20-59 
22 

ISSN 0254-1491 
1 
COM(97) 102 final 
DOCUMENTS 
FR 05 04 
N° de catalogue : CB-CO-97-104-FR-C 
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