COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 05.07.1995 
COM(95) 318 final 
Communication de la Commission 
au Conseil et au Parlement européen 
sur la congestion et les situations de crise 
dans le trafic aérien 
S*' 

GESTION DU TRAFIC AERIEN 
Congestion et crises 
INTRODUCTION 
L'objet de la present communication est de faire le point sur le problème de la congestion 
et des situations de crise dans le trafic aérien. La Commission estime en effet qu'il y a lieu 
d'analyser la situation actuelle, d'en déterminer les causes, de souligner les compétences et 
les responsabilités de chacun des acteurs de façon à examiner dans quelle mesure la situation 
peut être encore améliorée sur la base des actions déjà entreprises par la communauté 
aéronautique, alors que plusieurs millions d'Européens vont encore, à l'occasion des grandes 
migrations touristiques d'été, faire la triste expérience des longues attentes dans des 
aérogares bondées et connaître la frustration de vacances gâchées par l'irritant problème de 
la congestion aérienne. 
Le contrôle du trafic aérien (ATC) est une exigence de sécurité incontournable qui vise à 
maintenir des séparations suffisantes entre les avions pour éviter qu'ils n'entrent en 
collision. Compte tenu des vitesses et des conditions de vol les équipages ne sont pas en 
mesure d'assurer eux-mêmes cette fonction sans une assistance au sol qui leur est fournie 
par les contrôleurs du trafic aérien. 
La Convention de Chicago, signée en 1944 et à laquelle à peu près tous les Etats du Monde 
sont partie, rend les Etats responsables de la fourniture des services correspondants dans 
leur espace aérien. Elle a créé également une agence, l'Organisation de l'Aviation Civile 
Internationale (OACI), dont le rôle est d'élaborer les normes nécessaires pour assurer 
l'inter-opérabilité des divers systèmes mis en place par les Etats de façon à ce qu'un même 
avion puisse circuler partout dans le monde. 
Dans la mesure où chaque Etat reste tout de même seul juge de la qualité et de la quantité 
des services qu'il fournit dans son espace aérien, l'OACI a également cherché à développer 
des mécanismes pour ajuster l'offre aux besoins des usagers. 
De leur côté certains Etats européens, conscients de la nécessité d'une coopération régionale 
renforcée pour mieux planifier et développer leurs moyens de contrôle, ainsi que de l'intérêt 
d'effectuer certaines tâches en commun, ont créé en 1960 l'Organisation européenne pour 
la Sécurité de la Navigation Aérienne (EUROCONTROL) qui regroupe aujourd'hui 17 
Etats, dont seulement 11 de l'Union Européenne. Fondée à l'origine pour fournir les 
services ATC dans l'espace aérien supérieur, elle n'a joué ce rôle que pour le Benelux et 
le nord de l'Allemagne. Elle est aujourd'hui la seule organisation qui dispose de l'expertise 
et des moyens requis pour concevoir des programmes complexes d'amélioration de la 
circulation aérienne en Europe et en suivre l'application. 
Ce n'est qu'au cours des années 80 que l'on a vraiment réalisé en Europe que la capacité 
du système ATC pouvait être un facteur limitatif du développement du transport aérien, 
alors qu'il avait semblé jusqu'alors que c'était seulement la capacité des aéroports et le 
nombre de pistes acceptables du point de vue de l'environnement. 
En 1986, les compagnies aériennes européennes constataient que 12 % environ de leurs vols 
enregistraient un retard de plus de 15 minutes (pour toute une série de raisons : ATC, 
météo, compagnies, aéroports, etc.). En 1988, ce chiffre atteignait 20 %, puis 25 % 
en 1989 pour des raisons liées essentiellement à la congestion. Différentes études effectuées 
pendant cette période ont évalué le coût des retards entre 1,5 et 2,5 milliards d'ECU par 
an. 
Cette grave détérioration a immédiatement entraîné une réaction de tous les responsables 
politiques car elle mettait en lumière une insuffisance de moyens susceptible de remettre en 
cause le processus de libéralisation nécessaire à l'achèvement du marché intérieur et un 
obstacle majeur à la mise en oeuvre des libertés fondamentales du Traité, notamment la 
libre circulation des citoyens. 
Dès 1988 la Commission proposait1 d'avoir recours aux mécanismes du Traité et aux 
ressources communautaires pour trouver des solutions à ce problème. 
De son côté le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions, notamment le 18 
septembre 1992 et le 27 septembre 1994, enjoignant aux Etats membres de renforcer leur 
coopération, de mettre en oeuvre un programme d'actions coordonnées et de faire usage des 
mécanismes communautaires pour garantir sa bonne exécution. 
Le Conseil européen lui-même a rappelé lors du sommet d'Essen la priorité qu'il faut 
accorder au système de gestion du trafic aérien. 
Malgré cela les Etats membres ont estimé que les actions à mener devraient l'être plutôt 
dans le cadre de la Conférence Européenne de l'Aviation Civile et d'EUROCONTROL. Le 
rôle de la Communauté est largement confiné à celui d'un bailleur de fonds pour soutenir 
financièrement les initiatives prises par ces organisations (EATCHIP2, APATSI3), ou d'un 
notaire pour donner force contraignante aux normes adoptées par EUROCONTROL. 
C'est ce qui a été fait puisque la Commission a apporté un concours de 5 MECU à ces 
programmes et financé pour près de 30 MECU d'actions de recherche dans le domaine de 
la gestion du trafic aérien (ATM). De même la Communauté a adopté en 1993 une 
i 
2 
3 COM(88) 577findu 16.1989 
European Air Traffic Control Harmonisation and Integration Programme 
AirPort / Air Traffic Services Interface 
Directive4 relative à la définition et à l'utilisation de spécifications technique compatibles 
pour l'acquisition d'équipements et de systèmes pour la gestion du trafic aérien. 
De leur côté les administrations nationales responsables de la fourniture des services CTA 
ont consenti un effort considérable pour augmenter la capacité de leurs systèmes dans le 
cadre de ces programmes et en utilisant les ressources et l'expertise d'EUROCONTROL. 
Elles ont accru leurs investissements, engagé et formé un plus grand nombre de contrôleurs. 
Selon les chiffres publiés à l'occasion de la réunion ministérielle de la Conférence 
Européenne de l'Aviation Civile, le niveau d'investissement annuel dans l'ATC au sein de 
la zone CE AC est de quelque 1,2 milliard ECU et le coût total des services en route du 
CTA a augmenté de 50 % entre 1986 et 1993 (voir annexe 1). 
Jusqu'en 1994, cet effort a produit des résultats encourageants puisque selon les chiffres 
publiés par 1TATA, le nombre de vols retardés de plus de 15 minutes est retombé au 
niveau de 1986 en dépit d'une augmentation du trafic de 50 % (voir annexe 2). 
Quoi qu'il en soit, les résultats obtenus restent nettement en-deçà de l'attente des utilisateurs 
de l'espace aérien puisque le coût des retards dûs à l'ATC sont encore estimés à quelque 
1,2 à 2 milliards d'ECU. Dans un même temps, la part de l'ATC dans l'ensemble des 
coûts d'exploitation des services intraeuropéens est, selon les chiffres de l'AEA, passée de 
3,8 % en 1986 à 5,6 %. Il peut même représenter jusqu'à 20 % du coût total pour les 
services régionaux. 
En outre, les chiffres disponibles pour le second semestre de 1994 et les premiers mois 
de 1995 montrent une cassure dans la tendance à la réduction des retards, voire même un 
renversement de tendance (voir annexe 3). 
Ces chiffres montrent qu'en dépit d'augmentations considérables des coûts, les méthodes 
utilisées jusqu'à présent pour améliorer les services de contrôle du trafic aérien en Europe 
atteignent leurs limites d'efficacité. Il est par conséquent nécessaire de donner une nouvelle 
impulsion à l'ensemble du processus d'amélioration du système de gestion du trafic aérien 
en Europe. 
La Commission prépare donc pour la fin de 1995 un Livre Blanc afin de présenter de 
manière détaillée et accessible sa stratégie en vue d'établir un vrai système ATM unifié en 
Europe. Le document devrait traiter notamment des points suivants : 
4 Directive CEE/93/65 - JO n" L 187 du 29.7.1993 
t3B3swm^z3ma&am&* 
intervention des Réseaux Trans-Européens pour trouver des ressources supplémentaires 
à partir des différents fonds communautaires (fonds de cohésion, fonds d'infrastructure, 
PHARE, ...) pour accélérer les actions de standardisation nécessaires et les programmes 
d'amélioration engagés dans le cadre d'EATCHIP et APATSI, et encourager les projets 
régionaux de coopération tels que CEATS5 et le programme d'harmonisation Nordique; 
- utilisation des Programmes-cadres communautaires de Recherche et Développement 
pour élaborer, dans une approche mieux coordonnée, le nouveau concept EATMS6 et 
les techniques requises pour faire face à l'augmentation prévisible de la demande. 
réflexion sur le cadre institutionnel le mieux approprié à la fourniture des services de 
la Navigation Aérienne afin de garantir que des décisions tenant compte de la dimension 
européenne de ces activités et de leur impact économique et social soient dûment prises 
et appliquées dans le respect du Traité et des engagements internationaux des Etats 
membres de l'Union européenne. 
Mais il faudra un certain temps avant qu'une telle relance commence à produire ses effets. 
Entre-temps, la résurgence chaque été des situations de crise qui touchent les voyageurs 
européens et les économies de plusieurs régions européennes périphériques7 nous oblige à 
examiner plus en détail les méthodes utilisées pour traiter des problèmes de congestion du 
trafic aérien afin de déterminer comment les améliorer pour prévenir les crises ou en réduire 
l'impact. 
Dans cet esprit la Commission a procédé à une large consultation des administrations, mais 
aussi des usagers de l'espace aérien et des organisations syndicales afin d'identifier comment 
bâtir sur ce qui existe pour rendre le système plus performant sans accroître son coût pour 
les usagers, ni alourdir les structures institutionnelles. 
Elle estime que la mise en oeuvre des mesures discutées dans la présente Communication, 
qui tient compte des consultations précitées, pourra contribuer efficacement à la réalisation 
de ces objectifs. 
1.- GESTION DE LA CONGESTION ET DES CRISES 
Dès les années 70, la communauté aéronautique a pris conscience de la nécessité d'anticiper 
les risques de congestion afin d'éviter des surcharges incompatibles avec le respect des 
normes de sécurité. Il s'agissait essentiellement de maintenir au sol des avions qui, à 
Centra) European Air Traffic System 
European Air Traffic Management System 
Le coût des retards à l'arrivée et au départ dus au CTA à l'aéroport de Palma durant la haute saison 94 (mai à octobre) peut 
être évalué à 0,5 milliard d'écus pour les compagnies aériennes, sans parler du préjudice subi par les passagers et l'économie 
locale. 
£e^u*.tt^-^j«^y<B&y5* 
défaut, auraient évolué dans un secteur de l'espace aérien à un moment où il aurait été 
impossible d'assurer leur sécurité. Un certain nombre de centres de gestion des flux du 
trafic aérien (ATFM) ont ainsi été créés. 
La crise de la fin des années 80 a montré toute l'importance stratégique de cette gestion des 
flux, et combien il était nécessaire de la faire à une échelle aussi vaste que possible afin 
d'avoir une vue globale, et donc d'utiliser au mieux la capacité ATC disponible. 
C'est ainsi que les États, de concert avec le Bureau Europe et Nord-Atlantique de l'OACI 
et EUROCONTROL, ont été amenés à adopter un concept centralisé de gestion des flux de 
trafic aérien. La création de l'Unité Centrale de Gestion des flux de trafic aérien (CFMU) 
en a été la conséquence directe. Ce centre opère au nom des 32 États de la CE AC, c'est-à-
dire de la plupart des États de l'Europe occidentale. 
Les procédures ont progressivement été améliorées afin d'avertir préalablement les 
utilisateurs des restrictions qui seraient mises en oeuvre et de suggérer des itinéraires de 
remplacement. Ces mêmes informations peuvent être utilisées pour optimiser la gestion des 
centres de contrôle et mieux allouer les ressources aux secteurs menacés. 
A l'avenir, la gestion des flux de trafic deviendra une partie intégrante de la gestion du 
trafic aérien; les règles de l'économie montrent en effet qu'une augmentation de la qualité 
du service au-delà d'un certain niveau, même si elle est techniquement et 
environnementalement possible, n'est pas économiquement justifiable et que nous devons 
par conséquent apprendre à fonctionner avec un niveau "acceptable" de sous-capacité. Il 
faudra donc définir et mettre en oeuvre des règles, des méthodes et des procédures pour 
faire une utilisation optimale de cette capacité et minimiser les effets de la congestion aux 
jours ou heures de pointe, lorsque la demande excède la capacité convenue. Les mêmes 
mécanismes permettent également de gérer les situations de crise lorsque la capacité est 
temporairement réduite pour des raisons imprévues : grèves, défaillances du matériel, 
restrictions quant à l'utilisation de certaines parties de l'espace aérien européen, etc. 
1.1. La phase stratégique 
La planification stratégique ATFM couvre l'ensemble des actions entreprises 
suffisamment à l'avance. L'effort essentiel est effectué au cours des mois d'hiver, 
lorsque l'on prépare la saison d'été suivante. La planification stratégique est 
toutefois un processus continu débouchant sur la phase prétactique qui démarre deux 
jours avant le début des opérations. Lors de cette première étape, on passe en revue 
les leçons tirées de la saison précédente et on compare la demande et la capacité 
prévues afin d'identifier les goulets d'étranglement potentiels. 
Auparavant, l'essentiel de cette tâche incombait aux réunions de coordination 
ATS/ATFM organisées par l'OACI en automne et au printemps au cours desquelles 
les fournisseurs et utilisateurs se rencontraient pour faire le point sur la situation 
passée et évaluer les perspectives d'avenir. Depuis 1991, la CFMU est chargée de 
coordonner la planification stratégique. Elle organise des réunions régionales ad 
hoc, ainsi qu'une réunion de cinq jours avec l'ensemble des autorités européennes 
ATS peu avant la finalisation du plan lors de la réunion de printemps de la 
coordination ATS/ATFM de l'OACI. Vers la fin des années 70 et au début des 
années 80, la planification reposait sur des statistiques fournies par certains Etats 
mais il était impossible de dégager une vue d'ensemble à l'échelle européenne. 
Depuis 1985, EUROCONTROL collecte auprès des utilisateurs des données 
concernant les opérations prévues pour les mois à venir, démarche qui a donné une 
nouvelle dimension au processus de planification. Toutefois, les informations 
fournies, bien qu'elles soient utiles, sont incomplètes parce que les services 
d'aviation d'affaires, de taxi aérien, d'ambulance aérienne, d'aviation générale et de 
trafic militaire ne sont pas en mesure de planifier à long terme leurs opérations et 
que les exploitants de charters doivent souvent gérer des changements de dernière 
minute, la mode touristique oscillant d'un centre de villégiature à l'autre. A l'heure 
actuelle, on considère que 80 % seulement de la demande est connue au moment 
de cette phase initiale d'évaluation. 
Les responsables des services de la circulation aérienne fournissent à la CFMU les 
chiffres relatifs à la capacité de leurs secteurs. Ces chiffres sont obtenus par 
diverses méthodes et pondérés de plusieurs façons pour conserver des marges de 
sécurité nécessaires, le système manuel actuel étant imprécis et les secteurs devant 
souvent travailler avec des niveaux de trafic de 50 % supérieurs à la capacité 
déclarée. Les premières semaines de fonctionnement tactique de la CFMU montrent 
que son système automatisé est capable de mesurer le trafic avec beucoup plus de 
précision, ce qui permettra finalement d'aligner les capacités déclarées sur la 
capacité réelle. 
Cette phase produit pour résultat essentiel le système d'orientation des trafics (TOS) 
qui consiste en une série d'itinéraires obligatoires visant à étaler géographiquement 
le trafic sur plusieurs itinéraires de façon à réduire la demande aux goulets 
d'étranglement prévisibles. Il peut également y avoir certaines recommandations 
visant à faire pression sur les utilisateurs pour qu'ils évitent certaines régions ou 
périodes et sur les prestataires de services pour qu'ils utilisent la connaissance 
préalable d'un problème pour le résoudre. La planification stratégique inclut 
également des dispositions de coordination pour tout événement connu d'avance qui 
entraînera une demande accrue ou réduira la capacité (comme les grands événements 
sportifs ou les périodes de rodage d'un centre de contrôle qui commence à utiliser 
de nouveaux équipements ou systèmes). 
1.2. La phase prétactique 
Dans les jours qui précèdent chaque jour d'exploitation, une meilleure connaissance 
de la demande permet d'analyser plus précisément la situation du rapport 
demande/capacité. 
C'est la tâche que la CFMU effectue depuis 1994; elle publie chaque jour au nom 
des États de la CEAC le message de notification ATFM (ANM) détaillant les 
restrictions qui affecteront la circulation aérienne le jour suivant (les courants 
impliqués, moments de la journée concernés, débits acceptables, etc.) et peut 
recommander des itinéraires de remplacement. 
Comme l'utilisation de ces itinéraires de remplacement recommandés n'est pas 
obligatoire, il est impossible de déterminer à l'avance s'ils seront utilisés, dans 
quelle mesure le trafic sera redistribué et comment cette redistribution pourra 
transférer la congestion vers d'autres régions. 
1.3. La phase tactique 
La dernière phase du processus ATFM est la phase réellement opérationnelle. Elle 
consiste en la mise en oeuvre des mesures annoncées lors des phases précédentes 
dans la mesure où la situation effective le justifie. 
Tout vol non exempté ou non prioritaire dont le plan de vol indique qu'il entrera 
dans un secteur "régulé" se voit attribuer un "créneau ATC", c'est-à-dire un temps 
de départ menant à un temps spécifié d'entrée dans le secteur en question. Le 
créneau est calculé de façon à ce que la circulation dans le secteur ne dépasse pas 
la capacité déclarée. Les créneaux sont attribués sur la base du "premier planifié, 
premier servi". Cette méthode crée en réalité des files d'attente virtuelles sur la 
base des intentions des utilisateurs telles qu'ils les ont annoncées dans leurs plans 
de vol. 
Les vols provenant de destinations trop lointaines pour respecter un créneau sont 
exemptés des mesures de "régulation". Les vols à caractère humanitaire et ceux 
désignés expressément par les autorités nationales sont prioritaires. 
Jusqu'à présent, ce travail était effectué par les centres nationaux ou régionaux de 
gestion des flux de trafic (FMU) : cette tâche est maintenant graduellement 
transférée à la CFMU (depuis avril 1995 pour la zone gérée auparavant par le centre 
de gestion de la circulation aérienne de Paris) de telle sorte que la gestion tactique 
des flux de trafic pour l'ensemble de l'Europe occidentale sera effectuée par la 
CFMU dès le printemps 1996. 
Les cinq centres de gestion des flux de trafic aérien (Francfort, Londres, Madrid, 
Rome et la CFMU) sont en contact permanent avec les centres de contrôle du trafic 
aérien via les positions de gestion des flux de trafic (FMP) de telle sorte que tout 
événement susceptible d'affecter la situation puisse être immédiatement intégré et 
reflété au niveau opérationnel. Il peut s'agir d'une amélioration de la situation du 
trafic ou d'une augmentation de la capacité disponible justifiant un relâchement ou 
la suppression des restrictions, mais également d'une détérioration exigeant le 
renforcement des restrictions ou la mise en oeuvre de nouvelles mesures. 
1.4. Gestion des crises 
Depuis la mise en place d'une cellule de crise ad hoc pour gérer les événements de 
juillet 1994, il a été reconnu que les mécanismes habituels de gestion des flux de 
trafic aérien peuvent exiger un soutien pour traiter certaines crises qui nécessitent 
des décisions rapides et à haut niveau concernant, par exemple, l'attribution des 
ressources, qui dépassent les compétences des experts ATFM. 
Les États membres d'Eurocontrol ont donc décidé de créer un Groupe de Gestion 
de Crises qui se réunira lorsque les circonstances l'exigeront en appui de la CFMU. 
Les États sont représentés par des hauts fonctionnaires de leurs directions de la 
navigation aérienne. Les membres directement impliqués dans une crise particulière 
seront convoqués par la CFMU et constitueront la cellule gérant cette situation. 
2.- DOMAINES DE DEVELOPPEMENT FUTUR 
Les mécanismes décrits ci-dessus reposent sur la transparence et l'action volontaire des 
divers acteurs. Ceux-ci estiment que ces mécanismes sont généralement satisfaisants et 
placent leurs espoirs dans la mise en oeuvre complète de la CFMU pour en améliorer le 
fonctionnement et l'efficacité. 
Il est toutefois utile d'examiner ces mécanismes pour déterminer si l'introduction d'un 
minimum d'obligations ou d'incitations à la coopération, en fonction de la situation, 
pourraient accélérer et renforcer cette amélioration. 
2.1. Planification 
Pour un observateur extérieur, l'absence de certitude est la principale faiblesse des 
mécanismes ATFM existants. La bonne volonté des acteurs n'est certes par mise en 
cause, mais leur souhait de conserver autant de souplesse que possible fait obstacle 
à toute planification à l'avance sérieuse. 
^IMff**^8"1^ 
Il en résulte que les utilisateurs de l'espace aérien n'ont pas connaissance des 
pénalisations avant de recevoir leurs créneaux ATC; de même, ils ne peuvent 
réellement évaluer les avantages qu'ils tireraient d'une modification de leurs plans 
de vol. En conséquence, bon nombre d'entre eux s'en tiennent à leurs plans initiaux 
et s'efforcent de négocier leurs créneaux en temps réel; ils contribuent de la sorte 
à accroître la charge de travail des FMU. En définitive, c'est le passager qui en est 
la victime, lui qui dans la plupart des cas attend un départ prochain qui n'est jamais 
confirmé. 
Pour modifier cette situation, tous les acteurs devraient déployer des efforts 
importants pour mieux évaluer la demande prévisible et la capacité disponible et 
pour développer, via une coopération accrue, des mécanismes permettant de mieux 
ajuster ces deux paramètres pour parvenir à un équilibre. 
2.1.1. Capacité 
Personne ne conteste qu'une meilleure connaissance préalable de la capacité 
disponible déboucherait sur une amélioration significative, particulièrement si les 
chiffres annoncés pouvaient être contraignants. 
À l'heure actuelle, chaque centre ATC détermine sa capacité sur la base des 
ressources disponibles et est plus enclin à gérer ses propres contraintes internes que 
les besoins d'autres centres. Ce n'est qu'en 1995 que l'on a fait une première 
tentative de planification préalable globale afin de répondre à la requête de l'Espagne 
qui souhaitait une meilleure préparation de la saison d'été pour éviter la répétition 
de situations de crise dans le sud-ouest de l'Europe. 
Il serait donc souhaitable de développer une méthode standard et des outils 
permettant de déterminer la capacité disponible des secteurs ATC, et d'établir des 
procédures de planification préalable commune. Les résultats d'une telle planification 
devraient être obligatoires, sauf en cas de perturbation imprévisible, et être utilisés 
par les usagers de l'espace aérien et les aéroports pour mieux planifier et organiser 
leurs propres activités. 
Dans le même esprit, les systèmes d'orientation du trafic (T.O.S.) gagneraient à être 
quantifiés afin de donner une indication quant aux flux que les itinéraires attribués 
peuvent supporter, ce qui permettrait aux exploitants de planifier leurs opérations 
en conséquence. 
Pour effectuer ces tâches dans de bonnes conditions la CFMU devrait se voir 
affecter des moyens supplémentaires pour assurer la coordination entre les 
prestataires de services et pourrait même disposer d'une autorité suffisante pour 
arrêter des décisions contraignantes. 
10 
2.1.2." La demande 
Il est clair que la congestion est dans une très large mesure créée artificiellement par 
la programmation des exploitants d'avions en réponse à la demande du marché. Ce 
phénomène est dû à plusieurs facteurs dont le plus important est la nécessité pour 
les voyagistes de concentrer le trafic sur certaines destinations et à certains jours de 
la semaine. Si l'on ajoute à cela les exigences économiques des utilisateurs qui 
doivent planifier leur premier départ dès que le couvre-feu des aéroports est levé et 
le dernier retour immédiatement avant l'application du couvre-feu, on aboutit à une 
planification théorique qui créerait des vagues de trafic circulant à l'unisson à 
destination et en provenance des mêmes régions. 
S'il est universellement reconnu que dans un environnement de concurrence 
commerciale, les exploitants d'avions doivent avoir la souplesse nécessaire pour 
répondre aux exigences de leur marché, on doit admettre aussi que la planification 
de leurs activités exige un minimum de réalisme et d'auto-discipline si l'on veut que 
les passagers bénéficient du service qu'ils sont en droit d'attendre. 
Pour atteindre cet objectif, tant les aéroports que les utilisateurs de l'espace aérien 
devraient accorder plus d'attention aux restrictions ATC. 
La planification des mouvements dans bon nombre d'aéroports est effectuée par les 
comités locaux de programmation des horaires et est coordonnée au niveau global 
par les conférences des horaires de 1TATA, sur la base de règles conçues dans une 
très large mesure par l'industrie elle-même, afin de répartir le trafic dans le temps 
de telle façon que le trafic aérien et les courants de passagers se situent dans les 
limites de la capacité des installations aéroportuaires. Il conviendrait d'envisager 
la possibilité de mettre en oeuvre des règles similaires, développées en coopération, 
afin de limiter la concentration décrite plus haut et de réduire la différence entre la 
demande et la capacité en route. 
Afin d'encourager une telle coopération, les autorités devraient mettre en place les 
conditions appropriées. D'une part, toutes les parties impliquées dans la 
planification des vols devraient pouvoir se rencontrer et coordonner leurs actions 
afin de mieux utiliser la capacité disponible. Comme cela se fait déjà pour la 
coordination des créneaux d'aéroport, ces activités doivent être conformes à la loi 
anti-trust. D'autre part, il faut des incitations amenant les acteurs à décider et 
accepter des règles communes. On pourrait obtenir cela en faisant savoir aux 
passagers quelles sont les compagnies qui ont une planification réaliste et celles qui 
n'en ont pas, comme cela se fait depuis de nombreuses années aux États-Unis où des 
statistiques de ponctualité des compagnies aériennes sont régulièrement publiées *de 
sorte que les utilisateurs puissent comparer la qualité des services offerts. 
11 
Dans cette même perspective d'un meilleur ajustement de la demande et de la 
capacité, la programmation des horaires dans les aéroports devrait tenir compte des 
contraintes ATC, comme cela est fait actuellement de façon limitée par l'aéroport 
de Francfort pour certains courants de trafic. À quoi bon programmer dix départs 
dans un laps de temps donné vers une destination précise lorsque l'on sait d'avance 
que la moitié d'entre eux seulement pourront décoller ? Cela se fait déjà pour des 
contraintes similaires liées à l'environnement direct des aéroports (limitations de 
parking avions ou des installations d'enregistrement, capacité des salles d'attente, 
contraintes dans les secteurs ATC voisins, influence des procédures d'arrivée et de 
départ, etc). L'intégration des mécanismes d'attribution des créneaux aéroportuaires 
et des mécanismes ATFM doit donc être envisagée de façon plus approfondie. Dans 
un domaine aussi complexe, cette démarche exige une analyse très minutieuse. 
2.2. Règles de priorité 
Dans toute société où les relations entre les individus ne sont pas dictées uniquement 
par les rapports de force, il apparaît en première analyse que la façon la plus 
équitable d'ajuster la demande à l'offre est d'appliquer le système du "premier 
arrivé, premier servi". C'est précisément ce qui se fait à l'heure actuelle lors de la 
phase finale de la gestion des flux de trafic aérien. On peut toutefois se demander 
si, comme dans les sociétés "modernes", d'autres méthodes basées sur la 
coopération volontaire et/ou la loi ne seraient pas préférables ? 
Toutes les phases de F ATFM supposent l'application de règles de priorité, sous une 
forme ou sous une autre. La planification stratégique débouche sur un système 
d'itinéraires permettant uniquement à des courants de trafic spécifiés d'utiliser 
certaines routes. La planification prétactique peut aussi entraîner l'application 
d'instructions particulières et obliger une partie du trafic à voler à des niveaux 
inférieurs peu économiques afin d'utiliser la capacité disponible à ces niveaux pour 
réduire la demande et les retards dans les secteurs supérieurs. Bien que de telles 
décisions soient prises uniquement dans le but d'améliorer l'utilisation globale de la 
capacité, elles favorisent inévitablement certains courants et en pénalisent d'autres : 
en ce sens, ce sont des règles de priorité. 
Dans la phase tactique, les créneaux sont attribués, et donc les délais répartis, selon 
la règle actuelle du "premier planifié, premier servi". Si cette règle est acceptée par 
tous les utilisateurs et les opérateurs, elle n'est efficace que si l'ensemble du trafic 
potentiel est connu avant l'attribution des créneaux. Ce n'est bien souvent pas le cas 
lorsque les vols quittant des aéroports proches d'une zone réglementée sont en 
concurrence avec des vols quittant des aéroports distants et qui par conséquent 
déposent leur plan de vol et demandent leur créneau avant les autres. 
Les centres de gestion de la circulation aérienne interviennent parfois pour accorder 
une priorité à certains vols qui ont des difficultés particulières ou des retards 
exceptionnels. Utilisées avec circonspection, ces initiatives ne sont pas contestées. 
Ç3E33HC» **£*»* 12 
Il serait utile d'examiner pour chaque phase des opérations ATFM quelles règles de 
priorité permettraient l'utilisation la plus efficace de la capacité disponible et quels 
compromis seraient nécessaires pour que ces règles soient acceptables par toutes les 
parties. 
La CFMU est responsable de la coordination de la planification stratégique, des 
tâches de planification prétactique et commence à prendre en charge l'exécution des 
opérations tactiques. On a vu plus haut que la CFMU est appelé à prendre dans le 
cadre de ses activités des décisions qui ont une influence sur les priorités et sur la 
façon dont les pénalités inévitables (niveaux de vol peu économiques, kilométrage 
ou retards supplémentaires) sont réparties entre les utilisateurs. 
Alors que chaque État publie les programmes d'orientation du trafic sous la forme 
d'un NOTAM ou d'une AIC8, ce qui les rend obligatoires, la situation est toute 
différente pour d'autres recommandations ou procédures. Certains estiment que le 
consensus voulant que la CFMU publie l'ANM est, de facto, une délégation de 
responsabilités mais il n'y a pas eu de transfert de pouvoir similaire pour donner une 
base juridique à ses actions et décisions. 
On doit donc se demander à nouveau s'il ne serait pas nécessaire de doter la CFMU 
d'une base juridique appropriée pour conférer un caractère d'autorité à ses décisions 
et, dans un même temps, définir le cadre dans lequel elle est habilitée à agir. 
2.3. La gestion des crises 
La cellule de crise Eurocontrol a été mise en place. Elle va certainement développer 
son expérience mais doit être considérée comme seulement compétente pour traiter 
des aspects ATC des crises, c'est-à-dire pour faire la meilleure utilisation possible 
des ressources restantes. 
Certaines situations pourraient toutefois exiger des mesures dépassant les 
compétences des autorités chargées de la gestion du trafic aérien : 
- il peut être nécessaire dans certaines circonstances de lever le couvre-feu des 
aéroromes ou d'utiliser les installations et espaces aériens militaires; 
- si un centre essentiel de contrôle du trafic aérien devait être sérieusement ou 
totalement hors d'usage, des mesures temporaires destinées à restaurer un niveau 
acceptable de service dans et autour de l'espace de ce centre demanderait 
certainement une coopération et des accords internationaux. 
NOTAM : Avis aux navigateurs aériens. 
AIC : Circulaire d'information aéronautique. 
3CS33K&S* 13 
Il faut donc étudier la question de savoir si la cellule de crise d'Eurocontrol peut 
obtenir un soutien en accédant à un niveau politique supérieur et, dans l'affirmative, 
comment organiser au mieux ce soutien. Sachant que dans ces circonstances des 
réunions doivent être organisées en quelques heures, et des décisions prises et mises 
en oeuvre en quelques jours, des pouvoirs contraignants pourraient être requis pour 
permettre une réaction rapide via un cadre international de plans d'urgence. 
Toutes les crises ont pour point commun une réduction dramatique de la capacité. 
Il se peut qu'il ne soit pas possible que toute la demande qui a été déplacée soit 
absorbée par la capacité de réserve très limitée des secteurs environnants. Dans ces 
circonstances, il pourrait être nécessaire de prendre des décisions difficiles quant aux 
priorités. Il est donc proposé que l'examen des règles de priorité suggéré ci-dessus 
couvre également des règles spéciales utilisables en cas de crise. Elles devraient être 
accompagnées par un mécanisme décisionnel permettant à la CFMU d'appliquer la 
règle modifiée dans certaines circonstances. 
Plusieurs États ont défini des niveaux minimums de service qui doivent être assurés 
en cas de grève. À des fins de planification, il serait utile de disposer d'une norme 
commune appliquée dans toute la région. Il serait plus utile encore que la norme 
soit définie de façon à limiter les interférences avec le trafic international survolant 
la région. Bien qu'il ne faille pas sous-estimer les difficultés qu'il y a à parvenir 
à un accord entre syndicats et direction pour l'ensemble de l'Union européenne, un 
effort devrait cependant être fait pour définir et appliquer un niveau minimum de 
service décidé d'un commun accord pour les services de contrôle du trafic aérien 
3.- UNE APPROCHE EUROPEENNE 
Bien que l'analyse qui précède ait démontré que la communauté aéronautique n'a pas 
négligé les problèmes posés par la congestion de l'espace aérien en Europe, des 
améliorations considérables peuvent encore être apportées pour autant qu'il y ait une réelle 
volonté politique de le faire. Dans cet esprit, les objectifs suivants doivent être examinés : 
3.1. Une organisation disposant de l'autorité nécessaire 
Il est certain qu'EUROCONTROL et la CFMU ont déjà entrepris de nombreuses 
tâches dans le domaine de la gestion des flux de trafic aérien, mais le cadre dans 
lequel ces organismes effectuent ces tâches n'est pas clairement défini et la 
répartition des responsabilités reste floue. D'autre part, beaucoup de choses restent 
à faire dans le domaine de la planification stratégique des flux de trafic et de 
l'intégration des techniques ATFM dans le contrôle du trafic aérien. A cette fin, la 
14 
CFMU pourrait se voir confier en plus de ses tâches opérationnelles, la 
responsabilité d'assurer une meilleure coordination et une réelle planification telles 
que décrites dans le chapitre précédent. Ceci pourrait impliquer qu'elle ait aussi les 
moyens de surveiller et de faire appliquer les décisions prises, telles que les 
créneaux alloués, les routes assignées, la capacité convenue, etc... 
3.2. Des règles équitables d'accès à l'espace aérien 
Bien qu'il s'agisse d'un sujet délicat, il est incontestable qu'il s'agit d'un vaste 
champ d'amélioration encore inexploré. À court terme, il est nécessaire que toutes 
les parties concernées définissent conjointement les modalités d'un service minimum 
qui tienne compte des intérêts légitimes de tous les acteurs en cas de réduction 
soudaine et inattendue de capacité, qu'elle soit due à une grève ou à une défaillance 
des équipements. 
Il faut également s'interroger sur la question de savoir si de nouvelles règles de 
priorité et de réacheminement du trafic déboucheraient sur une utilisation plus 
efficace de l'espace aérien et un partage équitable de la capacité disponible tout en 
tenant davantage compte des objectifs politiques de la Communauté, particulièrement 
dans le domaine de la cohésion économique et sociale. Il faudrait donc décider si 
et comment ces règles peuvent être mises en oeuvre, sachant que toute 
réglementation doit être limitée au strict minimum nécessaire pour atteindre 
l'objectif. 
3.3. Un renforcement de la coopération 
À l'heure actuelle, la situation se caractérise essentiellement par le fait que chaque 
acteur agit indépendamment des autres tout en sachant que ce qui est planifié ne peut 
être réalisé. Les voyagistes vendent des vacances qui concentrent les courants 
touristiques vers certains lieux de villégiatures durant certaines périodes, les 
compagnies programment les horaires des vols en conséquence, les aéroports 
attribuent les créneaux correspondants, les centres de contrôle du trafic aérien 
calculent leurs capacités sur la base des ressources disponibles et, lorsque le jour 
vient, les queues sont gérées tant bien que mal; en définitive, c'est le passager qui 
est la victime de cette improvisation générale. 
Bien que tout ceci soit probablement normal dans un environnement libéral où 
l'objectif est de satisfaire le client, le système actuel produit le résultat contraire. 
Dans ces conditions, de nouvelles réglementations ne seraient d'aucune aide. Seule 
une meilleure coordination entre les acteurs, un comportement plus responsable et 
le respect des passagers permettront d'améliorer le service tout en contribuant à 
l'efficacité et à la compétitivité des opérateurs européens des transports aériens. 
15 
De plus, il serait utile d'explorer les modalités qui permettraient d'assurer une 
meilleure coordination entre l'attribution des créneaux et la planification des courants 
de trafic, en s'appuyant sur l'expérience acquise pour développer de nouveaux 
concepts. 
Enfin, il est important d'informer les passagers afin qu'ils puissent choisir en 
connaissance de cause les services qu'ils achètent et que les autres acteurs soient 
encouragés à mettre tout en oeuvre pour que leurs besoins soient satisfaits. Il faut 
donc que les performances et la qualité du service qui sont offerts soient connus. 
Ceci pourrait être atteint grâce à la publication systématique d'indicateurs de 
ponctualité comparables pour les aéroports et les compagnies aériennes. 
3.4. Gestion politique des crises 
L'expérience a montré que la gestion des crises effectuée uniquement au niveau 
opérationnel peut s'avérer insuffisante parce que la solution à certains problèmes 
pouvant surgir dans ces occasions exige des décisions dans plusieurs domaines et à 
haut niveau politique. 
Pour remédier à cette lacune, un groupe composé de représentants des Etats membres 
à un niveau où toutes les parties concernées seraient impliquées, notamment les 
ministres responsables des affaires intérieures et de la défense, pourrait prolonger la 
cellule de crise EUROCONTROL afin d'examiner en temps réel les situations qui ne 
pourraient pas être résolues à son niveau ou pour assurer le suivi de ses 
recommendations. 
4- CONCLUSIONS 
Beaucoup de choses restent à faire pour empêcher la résurgence de situations difficiles dues 
à la congestion de l'espace aérien et pour atténuer les conséquences des situations de crise. 
Même si les problèmes non résolus sont complexes et d'une nature telle que les solutions ne 
résident pas dans des actions à court terme, un certain nombre d'initiatives et de travaux 
peuvent être lancés dans le cadre des structures existantes, pour renforcer les mécanismes 
et les structures qui ont été mis en place récemment et en améliorer l'efficacité : 
renforcement politique de la Cellule de Crise EUROCONTROL; 
définition, avec l'ensemble des partenaires, des modalités d'un service minimum commun 
en cas de crise et examen en coopération avec Eurocontrol de la mise en place de 
nouvelles règles de priorités pour l'accès à l'espace aérien en situations normales et de 
crise; 
16 
publication d'indicateurs comparables de ponctualité pour les aéroports et les 
compagnies aériennes 
meilleure planification des courants de trafic aérien et intégration des contraintes ATC 
dans l'attribution des créneaux aéroportuaires; 
partage coopératif de la capacité ATC disponible. 
La Commission est consciente que les actions visant à mieux faire correspondre la capacité 
et la demande afin de minimiser les inconvénients de la congestion pour les passagers et les 
utilisateurs, ne doivent en aucun cas entraîner un relâchement des efforts déployés pour 
augmenter la capacité totale du système européen de contrôle du trafic aérien. En 
conséquence elle publiera un Livre Blanc sur la gestion du trafic aérien avant la fin 1995 
pour proposer une stratégie communautaire dans ce but. 
CWP 17 
EVOLUTION OF THE COST PER KILOMETER FLOWN 
0.72ECU/Km <• 
CA> 1113 MECU 
1542 MKm Q? 3400 MKm m 
0.72 ECU/Km N<>^ 
1 Nfr <+>•«— —r~ 
'94 
h-10% 
h-20% 
h- -30% 2300 MECU 
1> 0.68 ECU/Km 
-g- Number of Km 
- Actual deflated Costs 
O Actual deflated Cost per Km 
-E3" Forecast based on CRCO'figures 
—f— Forecast based on figures provided by 5 States 
-0-- Forecast on actual deflated Cost per Km m 
x 
Source: EUROCONTROL 
ANNEX 2 
ATC DELAYS 
UTA SURVEY 
NUMBER OF FLIGHTS AND DELAYS 
8 8 S 2 
s S a s 
MXASURVEY 
PERCENTAGE OF FUGHTS DELAYED 
2-SS88ÇE 
88*55555 iiliiiiiifi s s 
^ 
29-06 95 16:06 CEECAN270619DG07 -»--» CEECAN700063SG ©003 
ANNEX 2 
IATA SURVEY 
TOTAL DELAYS (MINUTES) 
i 3 3 1 i 1 I 1 g i I i I I ! 1 I i I I I I 1 I i 8 i I 1 I i i 1 i 1 
IATA SURVEY 
AVERAGE TIME LENGTH PER DELAY 
I I S 1 I i i 5 S I I I I i I 1 I i I I I I I g i i I I I I I I 2 2 
10 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SURVEY-MAY 7995 
Total Flights 
440000 
420000 
400000 
380000 
360000 
340000 
320000 
300000 
280000 
260000 
240000 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Od - Nov Dec 
83 84 ~i 85 
14 
12 + 
10 4-
4 4 
2 4 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Doe 
83 84 H 95 
Source: EUROCONTROL 2| 
ANNEX 3 
ATFM DELAY SURVEY - MAY 7995 
Total Delay (in minutes) 
1800000 j 
1600000 '-• 
1400000 •-
1200000 -• 
1000000 --
800000 --
600000 --
400000 --
200000 --
0 --—I 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
-X 83 84 1 85 
Average Delay per Flight 
4 -r 
3.5 4 
8 4 
2-5 4 
2 4 
1.5 4 
i 4 
0.5 4 
_| 1 , , \ 1 1 1 H 1 1 1 
Jan Feb Mar Apr May Jne Jly Aug Sep Oct Nov Dec 
84 1 85 
Source: EUROCONTROL XX 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 318 final 
DOCUMENTS 
FR 07 
N° de catalogue : CB-CO-95-365-FR-C 
ISBN 92-77-91516-1 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
2Z