Avis du Comité des régions sur la «Proposition, présentée par la Commission, de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau»

(98/C 180/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition, présentée par la Commission, de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau () et la proposition modifiée ();

vu la décision du Conseil en date du 6 mai 1997 de consulter le Comité des régions conformément à l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 11 juin 1997, d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie»;

vu le projet d'avis du Comité des régions (CdR 171/97 rév.) adopté par la commission 5, le 3 juillet 1997 (rapporteur: M. Henning Tellerup),

a adopté lors de sa 22e session plénière des 12 et 13 mars 1998 (séance du 12 mars), le présent avis.

1. La politique européenne dans le domaine de l'eau

1.1. Le Comité des régions confirme son avis du 19 septembre 1996 concernant la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, sur la politique communautaire dans le domaine de l'eau ().

1.2. Le Comité des régions a marqué son accord sur la nécessité d'assurer une évolution durable de la politique dans le domaine de l'eau, de manière à garantir l'approvisionnement en eau potable et la satisfaction d'autres besoins de ressources hydrographiques, à faire en sorte que la qualité et la quantité des ressources en eau soient, en règle générale, suffisantes pour permettre de protéger et de préserver l'état écologique du milieu aquatique et à gérer les eaux de telle sorte que l'on puisse éviter ou limiter les conséquences négatives des inondations et réduire au minimum l'incidence des sécheresses, étant donné que la protection de l'environnement est une question particulièrement sensible et mérite une attention particulière.

2. Le programme d'action dans le domaine des eaux souterraines

2.1. Le programme d'action pour la protection et la gestion intégrées des eaux souterraines () relève la nécessité de définir des procédures en matière de réglementation du captage d'eau douce et en matière de surveillance de la quantité et de la qualité des eaux douces.

2.2. Le programme d'action a pour objectif la protection et l'utilisation des eaux souterraines au moyen d'une planification intégrée et d'une gestion durable, de manière à permettre d'éviter une aggravation de la pollution, à maintenir la qualité des eaux souterraines non polluées et, si nécessaire, à régénérer les eaux souterraines polluées, ainsi qu'à prévenir une surexploitation des ressources en eaux souterraines.

2.3. Le Comité des régions souscrit aux objectifs du programme d'action pour la protection et la gestion intégrées des eaux souterraines.

3. La directive cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau

3.1. La politique communautaire dans le domaine de l'eau nécessite un cadre transparent, efficace et cohérent de dispositions juridiques. La proposition, présentée par la Commission, de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau constitue un cadre de cette nature pour la protection des eaux douces de surface, des eaux d'estuaires, des eaux côtières, des eaux territoriales et des autres zones maritimes, ainsi que des eaux souterraines de la Communauté.

3.2. La proposition, présentée par la Commission, de directive cadre dans le domaine de l'eau a pour objectif de prévenir une nouvelle détérioration et de protéger et d'améliorer l'état des écosystèmes hydrographiques et aussi, pour ce qui concerne leurs besoins en eau, l'état des écosystèmes terrestres; cette proposition vise également à favoriser un usage durable de l'eau fondé sur une protection à long terme des ressources hydrographiques disponibles, et pour les eaux territoriales et les autres zones maritimes, à intégrer les mesures de protection prévues par d'autres dispositions du droit européen ainsi que dans le cadre des conventions des Nations unies sur le droit de la mer; ce faisant, la proposition vise à contribuer à un approvisionnement en eau qui, en qualité et en quantité, soit de nature à répondre à la nécessité d'une exploitation durable de ces ressources.

Le Comité des régions approuve l'objectif que poursuit la proposition, présentée par la Commission, de directive cadre dans le domaine de l'eau, et notamment l'objectif de protection des eaux douces et des eaux côtières, et le Comité insiste dans le même temps sur la nécessité de faire en sorte qu'avec la mise en oeuvre de la directive, l'impératif de protection des zones de haute mer contre la pollution d'origine terrestre ainsi que les obligations des États membres à cet égard se trouvent satisfaits et confortés.

3.3. Le Comité des régions souscrit à l'idée selon laquelle il existe un besoin de gestion coordonnée et intégrée des ressources hydrographiques qui prenne pour principes de base le caractère transfrontalier de la présence d'eaux souterraines ainsi que le cycle de l'eau.

3.4. Le Comité des régions adhère au souhait d'ensemble de voir s'instituer une planification globale en ce qui concerne l'eau dans les États membres.

3.5. Le Comité des régions souscrit au raisonnement qui prône une planification coordonnée de la quantité des masses d'eau, pour autant que cette démarche permette d'atteindre les objectifs de la présente directive.

3.6. Le Comité des régions approuve de surcroît l'idée qu'il faut prendre des décisions autant qu'il est possible à proximité des endroits où l'eau est utilisée ou affectée, et il approuve aussi le fait que l'on insiste sur la mise en place de programmes spécifiques prévoyant des actions adaptées aux situations régionales et locales.

3.7. Le Comité des régions propose que la Commission prenne davantage en compte les déséquilibres existant dans la Communauté en ce qui concerne les conditions géographiques et naturelles, ce qui signifierait un renforcement de la volonté et des possibilités d'appliquer la directive cadre communautaire dans le domaine de l'eau. Il convient également de prendre davantage en compte les particularités des États membres en matière de réglementation et de décentralisation des compétences décisionnelles au profit des collectivités territoriales.

4. Base juridique

4.1. Le Comité des régions approuve l'idée selon laquelle l'on doit définir au niveau communautaire les objectifs et les moyens de la directive cadre dans le domaine de l'eau dans l'esprit du principe de subsidiarité inscrit dans le Traité sur l'Union européenne (art. 3 B).

4.2. Le Comité des régions est favorable à ce que la future politique européenne de protection des zones aquatiques menée en conformité de l'article 130 R soit fondée sur le principe de prudence et sur le principe qui veut que le pollueur soit le payeur, ainsi que sur les principes d'action préventive et d'intervention à la source en matière de dommages causés à l'environnement.

4.3. Le Comité des régions est d'avis que la directive cadre dans le domaine de l'eau doit être programmée dans le cadre d'une procédure centrale fondée sur l'article 130 S du paragraphe 2, celui-ci devant s'appliquer quand il s'agit de cogestion des ressources hydrologiques.

4.4. Le Comité des régions approuve la prise en compte de la gestion des ressources hydrographiques comme paramètre important pour ce qui est d'assurer une bonne qualité des eaux.

5. Districts hydrographiques

5.1. Le Comité des régions approuve la proposition de méthode de délimitation des districts hydrographiques consistant à identifier et à délimiter géographiquement les districts de telle sorte que toutes les zones aquatiques, y compris les eaux côtières, les eaux territoriales et autres zones maritimes, correspondent à des domaines d'application, et que ces zones fassent l'objet d'une coordination administrative avec les bassins contigus. C'est à bon droit que ce contexte est celui dans lequel on considère la planification, la réglementation et la coopération internationale fondées sur les bassins.

5.2. Le Comité des régions fait observer qu'il convient d'assurer l'administration des districts hydrographiques en tenant dûment compte des problèmes qui peuvent apparaître en aval, en rapport avec la réglementation des grands cours d'eau, et qu'il convient de gérer la notion de bassin hydrographique en attachant de l'importance non seulement aux objectifs qualitatifs, mais aussi aux objectifs quantitatifs, de manière à pouvoir prévenir aussi bien les problèmes d'inondations que les problèmes de sécheresse.

6. Autorités

6.1. Les États membres peuvent désigner des organes nationaux ou internationaux existants comme autorités compétentes pour l'accomplissement de tâches relatives aux districts hydrographiques, pour autant que l'on veille à ce que les organes ainsi choisis disposent des compétences requises pour exécuter les obligations prévues par la directive.

6.2. Le Comité des régions approuve l'idée que les États membres puissent organiser l'administration des districts hydrographiques conformément aux traditions nationales. Ainsi il sera tenu compte du principe de subsidiarité pour ce qui concerne la gestion et laisse aux États membres une grande liberté pour organiser et administrer leurs activités dans le domaine de l'eau à l'échelon local et régional.

7. Objectifs environnementaux

7.1. Il est fixé un objectif politique global qui est qu'avant l'année 2010, les États membres soient en mesure de satisfaire à une condition de «bonne qualité» des eaux de surface et des eaux souterraines.

Les régions et les collectivités locales souhaitent contribuer à faire en sorte que cet objectif soit atteint.

7.2. Le Comité des régions déplore que le «bon» état ne soit défini que de manière générale dans la directive. Le Comité considère que l'objectif de «bonne» qualité de l'eau est fondamental dans le cadre de la directive et qu'il doit dès lors être examiné par les États membres avant l'adoption de la directive proposée.

7.3. Le Comité des régions note que des dérogations sont permises pour les masses d'eau qu'il est exclu d'amener au bon niveau et en raison du «coût prohibitif» qu'entraînerait cette opération. Le Comité recommande toutefois qu'un terme essentiel tel que celui-ci fasse l'objet d'une définition plus précise afin d'assurer une mise en oeuvre uniforme des objectifs environnementaux de la directive.

7.4. Le Comité des régions insiste sur le fait qu'il ne faut pas accepter une détérioration de la qualité des eaux. Cela s'applique également dans l'éventualité où la qualité des eaux est supérieure aux objectifs environnementaux fixés, ce qui est le cas dans nombre de parties de la Communauté.

7.5. Le programme d'action pour une protection et une gestion intégrées des eaux souterraines vise à permettre d'éviter une aggravation de la pollution des eaux souterraines, à maintenir la qualité des eaux souterraines non polluées et, si nécessaire, à régénérer les eaux souterraines polluées, ainsi qu'à prévenir une surexploitation des ressources en eaux souterraines.

Le Comité des régions souscrit à cet objectif et estime à cet égard que l'objectif à poursuivre en matière d'état des eaux souterraines, à savoir qu'il faut maintenir l'équilibre chimique avec au moins une qualité d'eau potable, ce qui signifie que les substances polluantes ne doivent pas être présentes en concentrations qui dépassent les niveaux naturels ambiants.

Le Comité des régions recommande en outre que la directive comporte aussi un objectif qui serait de poursuivre ce but pour toutes les eaux souterraines, indépendamment du fait que certaines ressources en eaux souterraines ne pourront atteindre ni un très bon état chimique, ni un bon état chimique avant l'année 2010, compte tenu de la lenteur du processus de reconstitution des eaux souterraines.

7.6. Le Comité des régions apprécie le fait que ce sont les actions à prendre en vue d'amener les eaux de surface et les eaux souterraines à un état donné qui ont le caractère d'obligations juridiques au premier chef, et non les résultats en soi. Ainsi, l'on satisfait aux dispositions de la directive par le suivi des mesures, indépendamment du fait qu'en fin de compte, celles-ci puissent éventuellement ne pas atteindre l'objectif poursuivi.

8. Relevés d'informations

8.1. Des analyses des caractéristiques des bassins hydrographiques constitueront une bonne base en vue d'initiatives à prendre en matière de relevés d'information et en matière de protection. En conjonction avec ces analyses, des évaluations de l'influence des effets des activités humaines sur l'environnement et la tenue d'un registre des zones protégées au sein des districts hydrographiques pourront constituer un fondement solide en vue de la gestion des districts hydrographiques et créer une possibilité de coordination de cette gestion avec d'autres intérêts et d'autres dispositifs.

Le Comité des régions se doit d'attirer l'attention sur le fait que les délais fixés dans la directive cadre pour ce qui concerne l'accomplissement de ces tâches en rapport avec les dispositions techniques sont tellement courts que cela est susceptible d'avoir pour conséquence que la directive cadre ne soit pas mise en oeuvre intégralement et de manière uniforme dans l'ensemble de la Communauté.

9. Recensement des zones

9.1. Un recensement des zones peut contribuer à assurer le respect du principe de subsidiarité. Le Comité des régions approuve la proposition visant à la coordination des recensements de zones, étant donné que le nombre de recensements de zones est déjà énorme à l'heure actuelle.

9.2. Doivent être recensées, au sein des différents districts hydrographiques, les ressources qui, maintenant ou à l'avenir, seront utilisées pour le captage d'eau potable. Il faudra faire en sorte que dans ces zones, l'eau réponde aux exigences fixées dans la directive sur l'eau potable.

Le Comité des régions est favorable à cette stratégie mais se doit d'attirer l'attention sur l'importance qu'il y a à ce qu'une telle stratégie n'entraîne pas une détérioration de la protection générale à l'extérieur des zones recensées.

10. Surveillance et notification d'information

10.1. Le Comité des régions approuve les intentions qui sont manifestées d'alléger les obligations de surveillance afin d'éviter les obligations qui se contredisent ou qui se chevauchent, ainsi que les efforts visant à consolider ces obligations dans la directive cadre concernant le domaine de l'eau. Le Comité des régions approuve en outre le fait que soit apprécié le besoin de coordination par rapport aux différents bassins hydrographiques.

10.2. Une grande partie de la directive concerne la collecte de données relatives à l'état de l'environnement, ces données devant servir de base à la prise de décision dans les différents bassins hydrographiques.

Le Comité des régions recommande que les obligations en matière de surveillance soient rationalisées autant qu'il est possible, et que l'on réexamine l'obligation existante de notification d'information en vue de réduire l'étendue des rapports et leur fréquence. Les notifications obligatoires doivent se limiter aux données essentielles pertinentes pour la planification ultérieure. Il y aurait lieu de cesser d'aligner des batteries de données dépourvues d'utilité pour la poursuite de la mise en oeuvre des objectifs. Il convient en outre que la directive laisse des possibilités d'investigation des besoins concernant ce qu'il y a lieu de surveiller dans les bassins hydrographiques respectifs.

10.3. La proposition de directive prévoit que tous les plans de gestion et tous les projets de plans de gestion concernant les districts hydrographiques devront être transmis à la Commission.

Le Comité des régions estime qu'à des fins de contrôle de mise en oeuvre, il suffit que tous les plans de gestion concernant les districts hydrographiques soient transmis à la Commission.

11. Tarification de l'usage de l'eau

11.1. Le Comité des régions fait remarquer que les dispositions proposées pour parvenir à un prix de l'eau qui en couvre intégralement le coût doivent être remaniées de matière que:

- les systèmes d'aides à la gestion hydrologique des États membres et régions ou des municipalités ne soient pas remises en cause;

- l'introduction de prix couvrant les frais ne grève pas l'agriculture et l'industrie de coûts supplémentaires indéfendables et injustifiés;

- que renoncer à exiger pour l'eau des prix qui en couvrent le coût soit également possible en vertu de motifs différents de ceux énoncés à l'article 12, par exemple dans le but de prévenir des handicaps structurels locaux ou régionaux.

Le Comité des régions approuve le principe de la couverture intégrale des coûts relatifs à l'usage et à la préservation de l'eau. Il faut néanmoins garantir la redistribution des sommes perçues sur la base de critères environnementaux en faveur des actions ayant pour objectif la protection de l'eau.

11.2. Le Comité des régions recommande que le principe qui veut que le pollueur soit le payeur continue de s'appliquer dans les cas où le pollueur est connu et la pollution quantifiable, puisque le principe du «pollueur payeur» signifie que les coûts de mesures visant à éviter la pollution doivent être directement à la charge du pollueur. Dans le même temps, il est admis par principe que les mesures préventives et les opérations concernant les dommages causés à l'environnement doivent intervenir à la source.

12. Programmes de mesures

12.1. Le Comité des régions approuve l'idée selon laquelle il est fondamentalement nécessaire de faire en sorte que toutes les dispositions communautaires pertinentes en la matière soient mises en oeuvre.

Le Comité des régions approuve également le fait que la volonté de réduire la pollution due aux substances dommageables à l'environnement en milieu aquatique constitue une stratégie fondamentale, et il recommande que l'on tienne compte de la totalité des déversements dans un milieu aquatique.

12.2. Le Comité des régions approuve de surcroît le fait que l'on agisse pour établir un régime d'autorisation en ce qui concerne le captage des eaux, et aussi que l'on institue des obligations d'autorisation préalable pour toutes les activités susceptibles d'exercer un effet négatif sur l'état des eaux, ainsi que des interdictions impératives à l'encontre des déversements directs de substances polluantes dans les eaux souterraines.

12.3. Le Comité des régions recommande que les programmes de mesures concernant les districts hydrographiques s'appliquent aussi à l'utilisation des sols dans les campagnes, et comportent notamment des mesures visant à promouvoir une production agricole adaptée.

13. La méthode combinée

13.1. Pour ce qui est de la méthode relative aux valeurs-limites d'émission et de la méthode relative aux objectifs de qualité de l'environnement, Le Comité des régions s'est déjà, à propos de la politique dans le domaine de l'eau, déclaré favorable à ce que l'on utilise ces deux méthodes conjointement.

La fixation de valeurs limites d'émission devrait s'effectuer sur base des meilleures techniques disponibles. Ainsi, l'on arrivera à faire en sorte qu'en matière d'utilisation de l'eau dans l'ensemble de l'Union européenne, s'imposent avant tout des obligations uniformes fondées sur l'état des techniques, indépendamment de la qualité des eaux au moment considéré. En outre, il peut devenir nécessaire de fixer des objectifs de qualité d'un niveau élevé, eu égard aux besoins de ressources hydrographiques. Pour ce qui est des déversements dans des zones aquatiques, Le Comité des régions est d'avis que le critère le plus strict doit être retenu. Il ne faut pas que les arguments qui ont trait à la rentabilité entraînent une atténuation des normes d'émission et permettent que des zones aquatiques en bon état soient envahies par des substances dangereuses.

13.2. Le Comité des régions souscrit à la procédure qui consiste à définir dans la directive cadre sur l'eau des critères de choix de valeurs de référence, pour 30 substances dangereuses, plutôt qu'à fixer directement les valeurs de référence dans la directive elle-même. Le Comité des régions attire toutefois l'attention sur l'importance qu'il y a à ce que les pays et les régions reçoivent une assistance dans leur travail de fixation des valeurs de référence.

13.3. Le Comité des régions fait observer qu'il y a lieu de décrire de façon complète la méthode combinée et son utilisation. Le Comité des régions estime par ailleurs très urgent de parvenir à concrétiser le contenu des annexes de la directive. Étant de nature politique, cette mise en oeuvre devrait être décidée par le Conseil et le Parlement et non transiter par la procédure du comité.

13.4. Le Comité des régions recommande que des critères de fixation des normes de qualité soient précisés dans la directive.

13.5. Le Comité des régions demande que l'on fasse aussi figurer au point 9 de l'annexe VIII sur les substances polluantes les produits de décomposition des substances en question.

13.6. Le Comité des régions recommande que soient actualisées le plus rapidement possible les normes de qualité de l'environnement qui se trouvent dans les directives dérivées de la directive sur les substances dangereuses, car ces normes sont dépassées.

14. Autres domaines de politique

14.1. Afin de faciliter la poursuite de l'objectif d'une protection et d'une gestion durables des eaux, le Comité des régions propose que l'on intègre encore davantage la politique concernant le domaine de l'eau dans la politique agricole commune et dans la politique régionale.

15. Transparence

15.1. Le Comité des régions adhère à l'idée d'intégrer dans des programmes les programmes intégrés qui contiennent toutes les mesures communautaires et toutes les mesures issues des réglementations de l'État membre relatives à l'eau. Cela pourra contribuer à assurer une mise en oeuvre ouverte, publique et responsable des actions et à faire apparaître les besoins de nouvelles initiatives qui seraient à prendre à l'échelon communautaire ou par d'autres autorités compétentes.

15.2. Le Comité des régions souscrit à l'idée que le grand public doit avoir le droit de connaître les résultats des activités de surveillance concernant l'environnement et de recevoir ces résultats sous une forme qui soit compréhensible.

16. Coopération entre la Commission et les régions

16.1. Il est institué un comité chargé d'assister la Commission pour ce qui est de la mise en oeuvre technique de la directive. Compte tenu de la dépendance des collectivités territoriales par rapport à une réglementation cohérente dans le domaine de l'eau, le Comité des régions propose que les collectivités locales soient représentées au sein de ce comité.

16.2. Il est en outre institué un forum d'échange d'expériences. Le Comité des régions juge également naturel que les collectivités locales soient représentées au sein de ce forum.

17. Autres directives

17.1. Le Comité des régions marque son accord quant à la nécessité d'une synchronisation et d'une coordination des réglementations adoptées jusqu'à présent dans le domaine de l'eau, et notamment quant à la nécessité d'incorporer le projet de directive concernant la qualité de l'environnement dans une directive consolidée concernant le domaine de l'eau. Le Comité des régions estime qu'il importe de se référer dans le domaine de l'eau à une conception commune.

Le Comité des régions approuve le fait que soit intégrée dans la directive cadre la directive 76/464/CEE concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté.

17.2. Le Comité des régions attire l'attention sur la nécessité d'harmoniser davantage la directive ici proposée avec celles qui se rapportent également au domaine de l'eau. À cet égard, elle ne devrait pas rester en deça des paramètres matériels actuellement exigés.

Bruxelles, le 12 mars 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 49 final - 97/0067 SYN.

() COM(97) 614 final - 97/0067 SYN - JO C 184 du 17.6.1997, p. 20 et JO C 16 du 20.1.1998 p. 14.

() JO C 34 du 3.12.1997, p. 30.

() JO C 355 du 25.11.1996, p. 1.