sur le réexamen de la directive 2016/681 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur le réexamen de la directive 2016/681 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière



1.Réexamen – portée et processus

La directive 2016/681 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière (ci-après la «directive PNR») a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 27ºavril 2016. La directive régit la collecte, le traitement et la conservation des données PNR dans l’Union européenne et fixe des garanties importantes pour la protection des droits fondamentaux, en particulier le droit à la vie privée et à la protection des données à caractère personnel. Le délai imparti aux États membres pour transposer la directive dans leur droit national était fixé au 25ºmai 2018.

Le présent rapport répond à l’obligation qui incombe à la Commission en vertu de l’article 19 de la directive PNR de procéder, au plus tard le 25 mai 2020, au réexamen de tous les éléments de la directive et de présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil. Ce rapport replace la directive PNR dans son contexte général et présente les conclusions de la Commission résultant de l’examen de son application deux ans après le délai de transposition. Comme le prévoit l’articleº19 de la directive, le réexamen couvre tous les éléments de la directive, avec une attention particulière portée au respect des normes applicables de protection des données à caractère personnel, à la nécessité et à la proportionnalité de la collecte et du traitement des données PNR au regard de chacune des finalités énoncées dans la directive, à la durée de la période de conservation des données, à l’efficacité de l’échange d’informations entre les États membres et à la qualité des évaluations, y compris en ce qui concerne les informations statistiques recueillies en vertu de l’article 20.Il examine également à titre préliminaire s’il est nécessaire, proportionné et efficace d’étendre la collecte des données PNR, à titre obligatoire, aux vols intra-UE et s'il est nécessaire d’inclure des opérateurs économiques autres que les transporteurs dans le champ d’application de la directive. En outre, le réexamen décrit les principaux problèmes et défis rencontrés dans la mise en œuvre et l’application pratique de la directive.

Lors de la préparation du réexamen, la Commission a rassemblé des informations et des commentaires provenant de différentes sources et activités de consultation ciblées. Parmi ces sources figurent les documents provenant de l’évaluation de la conformité à la directive PNR, basée sur l’analyse des mesures nationales de transposition; les discussions avec les autorités nationales, chargées de la mise en œuvre de la directive, et avec le secteur du voyage dans le cadre de réunions régulières et d’ateliers spécialisés; les données statistiques transmises par les États membres en application de l’article 20 de la directive; et les visites sur le terrain dans six États membres. Afin d’illustrer la manière dont les données PNR sont utilisées dans la pratique pour lutter contre les infractions terroristes et les formes graves de criminalité, le rapport se réfère, lorsque cela est possible, à des exemples concrets fournis par les autorités nationales et tirés de leurs expériences opérationnelles.

Le document de travail des services de la Commission, joint en annexe, propose des informations plus détaillées ainsi qu’une analyse approfondie de toutes les questions visées par le présent rapport.

2.Contexte général

Ces dernières années, un nombre croissant de pays – pas uniquement des États membres – et d’organisations internationales ont reconnu l’intérêt d’utiliser les données PNR en tant qu’instrument répressif. La création d’un mécanisme PNR ainsi que la mise en œuvre de la directive PNR doivent être considérées dans le contexte des tendances générales au niveau international.

L’utilisation des données PNR constitue, depuis près de vingt ans, un élément important de la coopération internationale de l’UE contre le terrorisme et les formes graves de criminalité. La communication de 2010 relative à l’approche globale établit un ensemble de critères généraux qui doivent être respectés par tout accord bilatéral futur, y compris en particulier, un certain nombre de principes et de garanties en matière de protection des données. Ces derniers constituent une base pour la renégociation des accords PNR avec l’Australie, le Canada et les États-Unis, menant à la conclusion de nouveaux accords PNR avec l’Australie et les États-Unis.

À la suite d’une demande d'avis déposée par le Parlement européen, la Cour de justice de l’Union européenne a émis, le 26 juillet 2017, un avis déclarant que l’accord envisagé avec le Canada ne pouvait être conclu sous sa forme prévue puisque certaines de ses dispositions ne répondaient pas aux exigences découlant de la Charte des droits fondamentaux. Pour répondre aux préoccupations de la Cour, l’UE et le Canada ont entrepris de renégocier l’accord. Ces négociations se sont conclues au niveau technique en mars 2019 et la finalisation de l’accord est actuellement en attente de l’examen juridique et de l’aval politique du texte par le Canada. De plus, le 18 février 2020, le Conseil a autorisé la Commission à ouvrir des négociations avec le Japon sur la conclusion d'un accord relatif au transfert de données PNR. Les négociations avec le Mexique, lancées en juillet 2015, sont actuellement au point mort.

À l’échelle de l’UE, l’adoption de la directive PNR en avril 2016, a constitué une étape importante pour la politique interne relative aux données PNR. Comme il est indiqué plus haut, la directive instaure un cadre harmonisé pour le traitement des données PNR transférées par les transporteurs aériens aux États membres. La Commission a aidé les États membres à mettre en œuvre la directive en coordonnant des réunions régulières, en facilitant l’échange de bonnes pratiques et le soutien entre pairs, et en fournissant une assistance financière. L’autorité budgétaire a notamment majoré le budget de l’Union pour 2017 d’une dotation de 70 millions d’EUR pour le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI-Police), en particulier pour les actions liées aux PNR. La Commission a également financé quatre projets dans le domaine des PNR au titre des actions de l’Union relevant du FSI-Police. Ces projets visaient à garantir que les unités de renseignements passagers des États membres développent les capacités nécessaires pour échanger des données PNR ou les résultats du traitement de ces données entre elles et avec Europol.

En 2016, l’UE a également modernisé sa législation sur la protection des données à caractère personnel par le biais de l’adoption du règlement (UE) 2016/679 (règlement général sur la protection des données ou RGPD) et de la directive 2016/680 (directive en matière de protection des données dans le domaine répressif). Le 24 juin 2020, la Commission a adopté une communication sur l’alignement des anciens instruments du troisième pilier sur les règles de protection des données et a publié les résultats du premier exercice de réexamen et d'évaluation du RGPD.

Dans le contexte du présent réexamen, il convient de noter que la Cour constitutionnelle belge a saisi la Cour de justice d’un renvoi préjudiciel relatif à la conformité de la directive à la Charte des droits fondamentaux et au Traité. Plus récemment, le tribunal de district de Cologne a également déposé une demande de décision préjudicielle relative à la directive PNR. La Commission a présenté des observations dans le cadre de la première de ces procédures et fera de même pour la seconde en temps utile.

Au niveau mondial, les Nations unies ont adopté, en décembre 2017, la résolution 2396 du Conseil de sécurité des Nations unies qui exhorte tous les États membres des Nations unies à renforcer leur capacité de collecter, de traiter et d'analyser les données PNR et à veiller à ce que ces données soient communiquées à toutes les autorités nationales compétentes et utilisées par celles-ci. Afin de soutenir les États dans le développement de ces capacités, l’organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a lancé, en mars 2019, un processus d’élaboration de nouvelles normes PNR. Ces normes, qui seront contraignantes pour tous les pays membres de l’OACI, à moins qu’ils ne demandent une dérogation, ont été adoptées par le conseil de l’OACI le 23 juin 2020. La Commission s'est engagée activement dans ce processus, en tant qu'observateur représentant l'UE, pour garantir la compatibilité de ces normes avec les exigences juridiques de l’UE, afin qu’elles contribuent à faciliter les transferts de données PNR.

3.Principales constatations

Les principales conclusions du processus de réexamen peuvent se résumer comme suit:

3.1.Établissement d’un système PNR à l’échelle de l’Union