Communication de la Commission - Contribution de la Communauté européenne au renforcement de la sécurité aérienne dans le monde

1. Introduction

À la suite de l'accident de Puerto Plata, en janvier 1996, le Conseil a invité la Commission à élaborer des propositions visant à assurer la sécurité des citoyens européens utilisant les transports aériens ou vivant à proximité d'un aéroport. Pour répondre à cette demande, la Commission a constitué un groupe de haut niveau composé d'experts en matière de sécurité aérienne et a élaboré, avec leur aide, une stratégie communautaire de renforcement de la sécurité aérienne, stratégie qui a été adoptée et transmise au Conseil le 12 juin 1996 [1].

[1] Document SEC(96) 2083 final.

Cette stratégie comporte deux grandes lignes d'action. D'une part, il est recommandé d'intensifier les travaux en vue de maintenir et d'améliorer la sécurité aérienne en Europe. Ceci comprend notamment la création d'une autorité européenne de la sécurité aérienne. À cet effet, la Commission a adopté le 27 septembre 2000 une proposition de règlement établissant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne [2].

[2] Com (2000) 595 final

Le deuxième groupe d'actions vise à vérifier que les pays tiers appliquent effectivement les normes internationales de sécurité aérienne et à les aider dans ce domaine si nécessaire. À cet effet, la Commission propose au Parlement européen et au Conseil d'arrêter une directive concernant la sécurité des aéronefs des pays tiers utilisant les aéroports communautaires, afin que la Communauté et ses États membres puissent recueillir les informations appropriées et prendre les mesures nécessaires pour remédier à des situations dangereuses. En complément à cette initiative, la présente communication identifie les actions qu'il convient de mener pour assurer une approche mondiale efficace de la sécurité aérienne dans le cadre de la convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale et des instruments communautaires existants.

2. Sécurité aérienne

2.1 Identification du problème

1. Jusqu'en 1990, les compagnies aériennes du monde entier ont transporté un milliard et demi de passagers et on s'attend à un doublement de ce chiffre au cours des dix premières années de ce siècle.

Bien que le nombre d'accidents d'avion soit actuellement faible par rapport à celui des accidents qui surviennent dans le cadre de nombreuses autres activités humaines, ce nombre a augmenté et le nombre de décès de passagers n'a baissé que légèrement [3]. Si le taux d'accidents restait constant, la croissance prévue du trafic conduirait à une augmentation inacceptable du nombre d'accidents; en fait, le nombre de décès doublerait au cours des premières années de ce siècle.

[3] Source: Airclaims Limited.

« ...si le taux d'accidents restait constant par rapport au niveau de 1996, ...la croissance prévue du trafic pourrait conduire à un accident grave chaque semaine d'ici 2015 » [4].

[4] David Hinson, FAA Administrator.

Il est donc impératif d'améliorer la sécurité aérienne, car en l'absence de confiance dans la sécurité, l'industrie aéronautique ne pourra pas se développer pleinement ni apporter une contribution adéquate au développement économique et social.

2. Une autre caractéristique importante de la situation mondiale en matière d'accidents est que les taux d'accidents varient considérablement entre les différentes régions du monde. L'annexe 1 comporte des données succinctes pour la période de cinq ans allant jusqu'à la fin de 1997.

Ces statistiques permettent de tirer un certain nombre de conclusions:

* Les compagnies aériennes d'Afrique, d'Asie, d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud enregistrent des taux d'accidents au moins deux fois supérieurs à la moyenne mondiale (en 1998, le taux est quatre fois plus élevé dans le cas de l'Afrique et six fois plus élevé en Chine).

* En Amérique du Nord, le taux est beaucoup moins élevé que la moyenne mondiale.

* Les pays d'Europe de l'Ouest, ainsi que l'Australie, ont les taux d'accidents les plus faibles.

* Les pays d'Europe de l'Est, y compris les pays de la CEI, ont un taux d'accidents très élevé: presque 50 fois plus qu'en Europe occidentale et plus que dans toute autre région du monde.

3. Il est donc évident que la communauté aéronautique doit adopter une approche systématique pour améliorer la sécurité aérienne dans le monde entier, en donnant la priorité aux régions où le risque est le plus élevé. L'aviation est une industrie d'envergure mondiale et les carences au niveau de la sécurité dans n'importe quelle partie du monde ont un impact considérable. Les transporteurs aériens et les citoyens de l'UE se rendent dans le monde entier et les aéroports communautaires accueillent des vols provenant de pays non membres de l'UE.

2.2 L'origine du problème

4. La convention de Chicago et ses annexes attribuent aux différents États la responsabilité d'assurer la sécurité aérienne. Chaque État est responsable de la conception de la sécurité et du maintien de la navigabilité des aéronefs, de la sécurité d'exploitation et de la sécurité de la circulation aérienne dans son propre espace aérien national, y compris la gestion du trafic aérien (GTA) et les infrastructures aéroportuaires nécessaires. Le non-respect total de ces obligations par les États conduira à des carences dans la sécurité aérienne.

5. Lors de la conférence des directeurs généraux de l'aviation civile en novembre 1997, l'OACI a fait état d'une augmentation du nombre des États contractants n'ayant pas appliqué, ou ayant mal interprété, les normes et les pratiques recommandées de l'OACI (SARP). Ces normes sont conçues notamment pour assurer un niveau minimal de sécurité dans l'aviation civile internationale.

6. Les évaluations effectuées par l'OACI ont révélé également que de nombreux États font face à des difficultés graves pour respecter leurs obligations en matière de sécurité. La cause la plus fréquente de ces insuffisances est que les États n'ont pas affecté des ressources adéquates. On constate que les principales insuffisances se situent dans les quatre domaines suivants: droit primaire en matière d'aviation, structures institutionnelles, personnel qualifié et ressources financières.

* Droit primaire en matière d'aviation: un grand nombre des États évalués n'ont pas adopté de législation de base en matière d'aviation ou leur législation existante est dépassée et ne tient pas compte d'aspects essentiels, par exemple l'attribution de pouvoirs d'exécution adéquats.

* Structures institutionnelles: dans de nombreux États, l'organe chargé de réglementer et de surveiller la sécurité aérienne ne dispose pas de l'autorité et de l'indépendance nécessaires pour accomplir efficacement ses tâches de réglementation.

* Personnel qualifié: il y a souvent un manque d'experts qualifiés pour permettre aux États d'assumer efficacement leurs responsabilités en matière de sécurité. On ne dispose souvent pas des ressources nécessaires pour la formation d'experts. Même si ces ressources pour la formation sont disponibles, le personnel formé s'oriente souvent vers des emplois mieux rémunérés dans le secteur de l'aviation. Comme les entités chargées de la surveillance de la sécurité ou des services de trafic aérien sont généralement des organismes gouvernementaux, les salaires sont souvent bas et ne peuvent pas être modifiés sans perturber tout le barème des rémunérations du service public.

* Ressources financières: de nombreuses entités chargées de la sécurité aérienne civile sont privées des ressources nécessaires pour s'acquitter de leurs obligations. L'amélioration de la sécurité aérienne n'est pas prioritaire sur l'ordre du jour politique, la préférence allant plutôt à d'autres problèmes tels que la santé et la pauvreté. En outre, lorsqu'un système de tarification a été mis en place pour répercuter les coûts sur les utilisateurs, les ressources ne sont trop souvent pas affectées au fonctionnement de ces entités et ne peuvent pas donc contribuer à l'amélioration de la sécurité aérienne.

7. En conclusion, une base législative, un personnel adéquat et des ressources financières suffisantes sont les conditions préalables essentielles pour une mise en oeuvre adéquate des SARP de l'OACI.

2.3 Moyens actuellement disponibles pour résoudre le problème

8. Les attentes des passagers aériens et des personnes vivant à proximité des aéroports pour un niveau élevé de sécurité ont incité plusieurs gouvernements à établir des programmes de surveillance et d'évaluation destinés à évaluer la capacité d'autres pays de remplir leurs engagements internationaux en matière de sécurité aérienne. L'objectif de ces programmes est généralement de refuser aux pays qui ne se conforment pas aux normes de l'OACI les droits dont ils jouiraient normalement en vertu d'accords reposant sur les dispositions de la convention de Chicago. Les annexes 2 et 3 décrivent succinctement deux exemples de programmes de ce type.

À cet effet, les États qui ont des difficultés structurelles ont demandé à la communauté internationale de les aider par le biais de programmes de coopération multilatéraux et bilatéraux. Le programme des Nations unies pour le développement (PNUD), par le bureau technique de coopération de l'OACI et plusieurs grands pays développés, a contribué à cette aide jusqu'à présent.

Cependant, au cours des dix dernières années, les priorités des programmes de coopération technique ont changé et l'aviation a cessé d'en être une, les donateurs traditionnels estimant que cette activité pourrait être autonome grâce aux recettes commerciales et aux redevances.

9. En réaction aux carences mises en évidence par les évaluations de l'OACI, qui sont exposées au paragraphe 6 ci-dessus, l'OACI a lancé son propre programme de surveillance de la sécurité (voir annexe 4) et a utilisé cette occasion pour stimuler les activités de son bureau de coopération technique dans ce domaine.

C'est dans ce contexte général que, lors de la conférence de l'OACI sur la sécurité en novembre 1997, les États ont approuvé unanimement une proposition visant à renforcer le programme de surveillance de la sécurité de l'OACI. Ils ont reconnu que plutôt que de compter sur des solutions nationales ou sur un processus d'évaluation volontaire, il serait préférable d'élargir le programme de l'OACI pour le rendre universel, obligatoire et transparent. Cette initiative a été confirmée par une résolution formelle lors de la 32ème assemblée de l'OACI en septembre 1998 et les dispositions budgétaires y afférentes devront être prises afin de financer le nouveau programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité (USOAP); l'inclusion dans ce programme de l'évaluation de la GTA et des infrastructures aéroportuaires sera examinée en temps.

Par conséquent, l'OACI est maintenant chargée de vérifier dans quelle mesure les États appliquent les SARP.

D'autre part, la plupart des pays en développement sont confiants dans l'indépendance dont l'OACI fait preuve lorsqu'il s'agit de les aider à élaborer et appliquer des mesures correctives. L'OACI est aussi reconnue comme une autorité capable de proposer et négocier des solutions régionales qui sont souvent plus efficaces et moins coûteuses que les actions individuelles des États.

L'OACI est donc considérée comme la référence mondiale en matière de sécurité aérienne et doit jouer un rôle clé dans toute stratégie visant à améliorer la sécurité aérienne dans le monde entier.

3. Intérêt de la Communauté

10. Compte tenu de ces développements, il y a un certain nombre de raisons pour lesquelles la Communauté ne peut pas rester passive et doit saisir l'occasion de défendre ses intérêts et la sécurité de ses transporteurs aériens et de ses citoyens dans le monde entier.

3.1 Considérations de sécurité

11. Les insuffisances en matière de sécurité à l'échelle planétaire et le fait qu'un certain nombre de pays ne font pas face à leurs obligations internationales concernant la mise en oeuvre et l'application des normes de sécurité internationales ont un impact inacceptable sur l'Union européenne. Les compagnies aériennes de l'UE opèrent dans le monde entier et les citoyens de l'UE voyagent partout dans le monde, représentant un nombre élevé de passagers. Les aéroports de la Communauté sont aussi des destinations ou des escales importantes pour les transporteurs et les avions étrangers. La sécurité de leurs opérations constitue donc une préoccupation directe et immédiate pour l'Union européenne, qui s'est engagée à assurer la sécurité des citoyens qui vivent près des aéroports et de ceux qui voyagent vers des destinations extérieures à l'UE ou qui voyagent sur des lignes aériennes non communautaires.

12. C'est pour ces raisons que la stratégie communautaire visant à améliorer la sécurité aérienne propose que la Communauté et ses États membres prennent des mesures vis-à-vis des pays tiers. Elle suggère notamment qu'une action collective soit entreprise au niveau de l'OACI pour veiller à ce que tous les pays respectent leurs obligations internationales et qu'une politique de coopération appropriée soit élaborée pour aider les États qui le souhaitent.

Lors de l'examen de la communication de la Commission en juin 1996, le Conseil a encouragé la Commission à élaborer ses suggestions et à faire d'autres propositions.

3.2 Aviation et développement économique

13. La plupart des experts économiques sont d'accord sur le fait que les transports stimulent et soutiennent le développement économique en contribuant à l'expansion et à l'intégration des marchés mondiaux. Il existe une relation étroite entre la croissance économique et la croissance du trafic aérien. La croissance du tourisme de masse dans les régions plus développées sur le plan économique a contribué au développement des économies locales dans beaucoup de régions du monde qui sans cela seraient restées sous-développées. Le transport par voie aérienne de marchandises de grande valeur ou périssables a également contribué sensiblement au développement industriel dans le monde entier. Il est donc légitime que la politique communautaire de coopération avec les pays tiers intègre l'assistance dans le domaine de l'aviation.

14. La prospérité du secteur des transports aériens est largement tributaire de la confiance des voyageurs dans le niveau de sécurité aérienne dans les pays concernés. Il semble donc essentiel de se concentrer d'abord sur cet aspect lorsqu'on envisage des projets de coopération avec les pays tiers. Ceci se justifie d'autant plus pour certains pays européens lorsque leur niveau de sécurité suscite de vives préoccupations à un moment où ils souhaitent adhérer à la Communauté et où ils participeront bientôt au marché international des transports aériens grâce à l'accord concernant l'espace européen aérien commun (ECAA). Il existe en effet déjà un certain nombre de programmes de coopération en matière de sécurité aérienne qui ont été établis dans le cadre d'accords généraux de coopération conclus par la Commission.

3.3 Objectifs industriels et économiques

15. La réglementation en matière de sécurité aérienne, utilisée au niveau national pour appliquer les SARP minimaux nécessaires de l'OACI, joue un rôle important dans la définition des conditions d'exploitation des aéronefs ainsi que des services aéroportuaires et de gestion du trafic. L'industrie aéronautique européenne est consciente des implications commerciales de la reconnaissance des exigences réglementaires européennes par les pays tiers qui constituent des clients importants actuels ou futurs. L'utilisation exclusive de règles d'autres pays ou régions exportateurs peut donner un avantage compétitif aux constructeurs de ces pays. Il est donc préférable d'encourager ces pays à établir un partenariat à long terme avec l'Europe en matière de sécurité aérienne, pour qu'ils adoptent des systèmes reconnaissant les normes, les règles, les pratiques, les méthodes et les organisations européennes. Les activités de coopération en vue de remédier aux carences, menées à la suite des résultats du programme d'évaluation de la sécurité aérienne internationale (IASA) de la FAA, ainsi que de l'initiative Safe Skies lancée par le gouvernement américain indiquent que les États-Unis ont déjà commencé à mettre en oeuvre une stratégie similaire.

En outre, la coopération à long terme facilitera également la conclusion d'accords de reconnaissance mutuelle des mesures liées à la réglementation de la sécurité aérienne et facilitera ainsi les échanges de marchandises et des services avec les États qui deviennent des partenaires commerciaux importants de la Communauté européenne.

16. Les programmes internationaux de renforcement de la sécurité aérienne peuvent utilement contribuer à l'objectif de la Commission de soutenir l'industrie aéronautique européenne et l'intérêt de l'industrie est démontré par la volonté de celle-ci de contribuer à ces programmes (voir annexe 5).

4. Contribution de la Communauté européenne au renforcement de la sécurité aérienne dans le monde

17. La Communauté et ses États membres devraient par conséquent jouer un rôle actif pour améliorer la sécurité aérienne dans le monde. À cet effet, et outre les mesures qu'ils doivent prendre pour faire face à leurs propres défis tels qu'ils sont décrits dans la communication concernant la définition d'une stratégie communautaire de renforcement de la sécurité aérienne, ils devraient agir selon deux grandes lignes d'action:

* consolider et renforcer le rôle de l'OACI dans le contrôle de l'application par les pays contractants des SARP en matière de sécurité,

* développer et mieux coordonner leurs activités d'assistance technique destinées à aider les États pour honorer leurs engagements dans le domaine de la sécurité aérienne.

4.1 Le rôle de l'OACI

18. L'OACI intensifiera et élargira ses activités de vérification du degré d'application des SARP. Toutefois, les décisions prises jusqu'ici n'ont pas permis d'établir un cadre efficace pour veiller à ce que les États se conforment réellement et de manière uniforme aux engagements qu'ils ont pris au sein de l'OACI.

Bien que l'OACI soit obligée de mettre en place une évaluation obligatoire de la façon dont les États contractants appliquent les SARP, comme ils se sont engagés à le faire, elle n'a aucun pouvoir juridique pour les obliger d'accepter les contrôles et les inspections nécessaires. Elle doit donc conclure avec chaque État un accord bilatéral sur une base volontaire; par conséquent, l'USOAP reste véritablement un programme à caractère volontaire.

19. Certes, il est envisagé de développer l'USOAP pour couvrir toutes les SARP en matière de sécurité, et notamment celles relatives à la GTA et aux services aéroportuaires. Mais ceci ne se fera qu'en "temps voulu" et sous réserve des contraintes budgétaires. Si l'on considère, comme l'OACI l'a reconnu elle-même, que les activités couvertes par le programme actuel [5] dans les pays où existent des problèmes de sécurité représentent seulement 1 % des activités de l'aviation internationale, alors qu'en même temps une part importante des activités des transporteurs européens a lieu sur le territoire de ces pays, on peut mettre en doute l'efficacité de l'approche actuelle.

[5] Le programme de surveillance de la sécurité actuel concerne uniquement les annexes 1, 6 et 8 de la convention de l'OACI, qui traitent respectivement de la certification du personnel, des opérations de vol et de la navigabilité des aéronefs.

20. Si la transparence et le risque d'une action entreprise par d'autres parties contractantes constituent un moyen de donner suite à l'USOAP pour assurer l'application effective des SARP, il ne devrait pas s'agir de l'instrument principal dans un contexte multilatéral où la discipline doit être appliquée collectivement et non individuellement ou unilatéralement. Aucune réflexion n'a toutefois été menée pour examiner l'utilisation et le renforcement éventuel des dispositions d'exécution existantes prévues par la convention de l'OACI.

21. Comme elle l'a déjà mentionné dans sa communication concernant la définition d'une stratégie communautaire de renforcement de la sécurité aérienne, la Commission estime qu'il est nécessaire de poursuivre les travaux pour donner à l'OACI les moyens juridiques dont elle a besoin pour remplir son nouveau rôle.

22. À cet effet, il faudra probablement plus qu'une nouvelle interprétation de certaines dispositions de la convention de Chicago et, dans certains cas, il pourrait être nécessaire de modifier cette convention. Ce n'est cependant pas une raison d'attendre passivement. Au contraire, puisqu'un tel exercice peut prendre beaucoup de temps, la Commission propose que les États membres de la Communauté, et notamment ceux représentés au Conseil de l'OACI, prennent l'initiative avec d'autres pays partageant les mêmes préoccupations, pour mettre en place au sein de l'OACI la structure de travail nécessaire, analyser les lacunes constatées et examiner avec les pays concernés les différents moyens envisageables pour y remédier. De son côté, la Commission entend entamer des contacts avec plusieurs pays tiers pour connaître leur avis sur une telle initiative et demander leur soutien.

23. La restructuration du budget ordinaire de l'OACI pour couvrir les coûts relatifs à l'USOAP peut prendre un certain temps, notamment pour financer son extension à tous les SARP en matière de sécurité, ce qui ralentirait l'évolution nécessaire. C'est la raison pour laquelle la Commission pourrait envisager de fournir des ressources supplémentaires à l'OACI pour l'aider dans cette transition et accélérer celle-ci. Cette contribution devrait bien sûr être approuvée par les États contrôlés, afin que la Commission puisse obtenir en retour les résultats des contrôles effectués par l'OACI, en particulier ceux des plans d'action dérivés, pour qu'elle puisse les utiliser comme point de départ pour ses propres activités de coopération technique dans ce domaine. Ceci pourrait faire l'objet d'un protocole de coopération entre les deux organisations, dans lequel toutes deux établiraient des priorités et se mettraient d'accord sur les pays visés, sous réserve du consentement de ceux-ci. Les priorités de la Commission tiendraient compte des politiques communautaires concernées vis-à-vis des pays tiers, ainsi que des résultats des activités d'évaluation de la sécurité menées dans le cadre de la procédure SAFA.

24. Enfin, il est certainement nécessaire de considérer le cas spécial des pays européens. Tous les États membres de l'UE, et la plupart des autres pays européens, sont ou souhaitent devenir des membres à part entière des Autorités conjoints de l'aviation (JAA); le moment venu, il est certain qu'ils participeront à l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) que la Communauté envisage de créer. À ce titre, ils font partie d'un système régional de sécurité aérienne qui comprend ces pays, les JAA et l'AESA, et qui utilise ses propres mécanismes internes d'application. Afin d'éviter les doubles inspections, et aussi parce que l'ensemble du système doit faire l'objet de vérifications par l'OACI, il serait préférable que les JAA coopèrent avec cette dernière pour faciliter le contrôle de ses propres membres à part entière et membres potentiels, comme la Communauté devra le faire lorsque l'AESA sera en place.

Le même raisonnement s'appliquerait mutatis mutandis aux membres d'EUROCONTROL lorsque l'USOAP est élargi aux SARP en matière de GTA.

4.2 Assistance technique

25. Bien que le contrôle des États soit une première étape importante et positive, l'élaboration et l'application de mesures correctives demeurent la condition préalable essentielle à l'amélioration de la sécurité aérienne dans le monde. Le retour des États à la conformité complète avec les normes internationales est un exercice beaucoup plus coûteux que l'évaluation, et une assistance financière et technique internationale est presque toujours nécessaire pour atteindre cet objectif.

4.2.1 Action de l'OACI

26. L'OACI examine actuellement la création d'un fonds aéronautique international, appelé International Financial Facility for Aviation Safety (IFFAS). Ce fonds serait utilisé pour renforcer la sécurité par le biais de mesures correctives recommandées à la suite des contrôles effectués par l'OACI dans le cadre de l'USOAP, ainsi que pour améliorer les aéroports et la navigation aérienne et développer des systèmes CNS/GTA. Les principaux bénéficiaires seraient les pays moins développés dans le monde. Le fonds serait financé soit par une taxe de sécurité sur les billets d'avion, soit par des contributions des États membres de l'OACI.

27. Bien qu'un tel fonds compléterait judicieusement l'effort fait à l'échelle mondiale pour renforcer la sécurité aérienne, il ne pourrait pas remplacer entièrement les actions des différentes parties concernées, telles que la Communauté, qui auraient dans de nombreux cas leurs propres priorités pour les mesures correctives dans des régions spécifiques. La Commission estime par conséquent que la Communauté et ses États membres devraient eux-mêmes jouer un rôle beaucoup plus actif et utiliser une partie des importantes ressources qu'ils allouent à l'assistance technique aux pays en développement pour soutenir l'amélioration de la sécurité aérienne.

4.2.2 Action communautaire

28. La Communauté dispose d'un certain nombre d'instruments financiers pouvant être utilisés pour soutenir les programmes de renforcement de la sécurité aérienne. Ces instruments sont groupés par région, différentes directions générales étant responsables pour différentes régions. L'annexe 5 donne une description de ces fonds et une liste des actions en matière de sécurité qui bénéficient actuellement d'un soutien financier.

29. En tenant compte du nouveau rôle de l'OACI en matière d'évaluation de la surveillance de la sécurité dans les États contractants, la Commission envisage une nouvelle approche pour veiller à ce que les fonds soient utilisés efficacement pour assurer une amélioration durable de la sécurité aérienne. En même temps, cela facilitera la complémentarité de différentes actions menées dans le même but par toutes les autres parties intéressées:

* Toutes les activités de coopération résulteront normalement d'une évaluation effectuée par l'OACI dans le cadre de l'USOAP, à moins que des mesures d'urgence soient jugées nécessaires avant que l'évaluation de l'OACI ait lieu, ce qui exigera le maintien d'une certaine flexibilité.

* Tous les projets seront basés sur le plan d'action approuvé par l'OACI et établi à la suite du contrôle.

* Chaque projet fera l'objet d'un examen et d'une approbation par la Commission, le pays bénéficiaire et l'OACI, pour veiller à ce qu'il apporte une réponse efficace au problème identifié par l'OACI.

* L'industrie européenne devra être consultée sur les projets envisagés et invitée à contribuer si elle le souhaite.

* Les pays bénéficiaires contribueront eux-mêmes à la mise en oeuvre des projets et s'engageront à prendre les mesures nécessaires pour assurer leur continuation durable.

* Le cahier des charges de chaque projet sera établi avec l'assistance technique appropriée d'experts dans le domaine de l'aviation.

* Les projets devront être mis en oeuvre conformément aux règles de procédure applicables au fonds en question; lorsqu'il doit y avoir un appel d'offres, la sélection devra se faire à l'aide d'experts dans le domaine de l'aviation.

* La mise en oeuvre devra également faire l'objet d'un monitoring permanent par des experts de l'aviation.

* À la fin de la mise en oeuvre, l'OACI procédera à un nouveau contrôle pour vérifier que les résultats correspondent aux objectifs qu'on s'était fixés et que la partie pertinente du plan d'action a été achevée.

30. Les différentes étapes de ce processus exigent des compétences appropriées en matière d'aviation qui, en attendant la création de l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), ne sont pas disponibles à la Commission. Par conséquent, et parce que l'OACI a déjà son propre rôle à jouer dans le processus, la Commission envisage de demander à cette organisation de lui fournir des experts lorsque cela est possible. Ceci non seulement garantirait la cohérence entre les projets et les mesures correctives, mais faciliterait aussi la conception et la mise en oeuvre, sous la direction de l'OACI, de solutions régionales telles que les Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes (COSCAP) [6].

[6] La Commission a commencé à soutenir financièrement le COSCAP d'Asie du Sud et le COSCAP d'Asie du Sud-Est; elle a l'intention de faire de même dans d'autres régions du monde.

Cette aide aux services de la Commission ferait partie du protocole de coopération mentionné plus haut et ferait l'objet d'un financement communautaire approprié.

31. Il convient de reconnaître toutefois que pour les pays européens, qui se sont engagés à appliquer des normes plus strictes en raison de leur appartenance à la Communauté, aux JAA et à EUROCONTROL, l'OACI ne constitue pas nécessairement la source d'expertise la plus appropriée pour soutenir les services de la Commission. La même chose pourrait s'appliquer aux pays tiers qui souhaitent développer des liens privilégiés avec la Communauté et appliquer les normes de sécurité de cette dernière. En attendant la création de l'AESA, la Commission envisage donc d'établir dans ces cas les liens nécessaires avec les JAA et EUROCONTROL pour pouvoir bénéficier de leurs compétences.

4.2.3 Coordination des actions

32. Comme il a déjà été souligné plus haut, les mesures correctives seront coûteuses et l'action communautaire ne sera certainement pas suffisante pour résoudre tous les problèmes. Les États membres doivent donc, de leur côté, accroître leur aide en vue de renforcer la sécurité aérienne dans le monde.

Cependant, afin d'assurer la complémentarité des actions des États membres et de celles de la Communauté, la Commission estime que les États membres, comme la Commission elle-même, ne devraient pas financer des projets qui ne font pas partie des mesures correctives approuvées par l'OACI.

33. En outre, comme il convient de donner la préférence aux programmes coopératifs au niveau régional ou sous-régional, la Commission considère que ce premier engagement ne suffira pas. Elle envisage dès lors de créer un comité de coordination au sein duquel des experts des États membres ainsi que des représentants de l'industrie échangent des informations sur les activités d'assistance technique et identifient les programmes communs appropriés. Pour atteindre ses objectifs, cette structure de coordination ne devrait pas se réunir plus d'une fois par an.

5. Conclusion

34. Les citoyens européens aspirent à une plus grande sécurité aérienne à un moment où le développement régulier des activités, combiné un taux d'accidents constant, alimente un sentiment de baisse du niveau de sécurité. Il est donc urgent d'améliorer la sécurité aérienne à l'échelle planétaire, et plus particulièrement dans certaines régions du monde. La Communauté et ses États membres doivent jouer un rôle primordial pour atteindre cet objectif et pour aider les pays tiers à appliquer les normes de sécurité internationales.

35. La Commission entend prendre les initiatives suivantes:

* La signature d'un protocole de coopération avec l'OACI. Ce protocole aura pour objectif, d'une part, d'aider l'OACI à mettre en oeuvre et élargir son programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité et, d'autre part, de permettre à l'OACI d'aider la Commission à assurer une intervention communautaire cohérente pour les mesures correctives soutenues par les instruments financiers actuels. Cet arrangement, qui concernera uniquement le financement et l'échange d'informations, est entièrement compatible avec les compétences conférées à la Commission en vertu de l'article 302 du traité.

* La conclusion d'arrangements semblables avec les JAA et EUROCONTROL pour aider les futurs membres de l'Union européenne et d'autres pays tiers à se conformer aux exigences communautaires et veiller à ce que les normes des JAA et d'EUROCONTROL soient respectées dans ces États.

* L'allocation de ressources accrues au titre des programmes de coopération existants, conformément à leurs règles de procédure respectives, pour financer les mesures correctives identifiées en coopération avec l'OACI, les JAA et EUROCONTROL.

* La mise en place d'un mécanisme de coordination pour les actions correctives menées par la Communauté et ses États membres, en créant un comité composé d'experts de la Commission, des États membres et de l'industrie européenne, qui participera à la définition et au financement de ces actions.

* La définition d'une position communautaire concernant la création par l'OACI de l'International Financial Facility for Aviation Safety, afin d'assurer la complémentarité avec les instruments de la Communauté européenne et des États membres.

36. La Commission invite les États membres à compléter l'action communautaire et à prendre les initiatives suivantes:

* Aider l'OACI dans la mise en oeuvre du programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité en veillant à ce que l'OACI dispose des moyens financiers et juridiques pour effectuer des contrôles de sécurité systématiques et obligatoires.

* Utiliser et renforcer les dispositions d'application de la convention de l'OACI, afin de privilégier l'action multilatérale, plutôt qu'unilatérale, pour convaincre les États, si nécessaire, de respecter leurs obligations internationales en matière de sécurité aérienne.

* Accroître leur propre aide financière à la mise en oeuvre des actions correctives identifiées à la suite des activités de contrôle de l'OACI.

* Participer à la structure de coordination établie par la Commission pour assurer la cohérence et la complémentarité des actions correctives, ainsi qu'une meilleure utilisation des ressources disponibles.

Annexe 1

Chiffres sur cinq ans (1994-1998): synthèse [7]

[7] Source: Airclaims Limited: "Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Western-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 février 1999. Source: Airclaims Limited: "Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Eastern-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 février 1999.

>EMPLACEMENT TABLE>

* statistiquement non fiable

Annexe 2

Le programme d'évaluation de la sécurité aérienne internationale (IASA) de la FAA

Lancé en 1992 et modifié en 1994 pour y inclure la publication des résultats, le programme détermine si une autorité de l'aviation civile (AAC) étrangère se conforme aux normes internationales minimales en matière de surveillance de la sécurité aérienne établies par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). La FAA analyse les informations collectées pour déterminer si l'AAC se conforme aux normes de l'OACI en matière de surveillance des transporteurs aériens relevant de son autorité. Cette analyse sert de point de départ pour les lignes d'action recommandées par la FAA au ministère des Transports en ce qui concerne la mise en place, la poursuite ou le développement de services aériens à destination des États-Unis par les transporteurs surveillés par cette AAC. Le programme IASA s'applique à tous les pays étrangers dont les transporteurs aériens proposent des services aériens à destination des États-Unis, ou disposent de tels services, après obtention d'une autorisation délivrée par le ministère des Transports.

La FAA évalue le système de surveillance de la sécurité de chaque pays, mais pas la sécurité des compagnies aériennes individuelles. Elle détermine seulement si le système de surveillance est adéquat pour assurer le respect des normes minimales de l'OACI, et non pas celles plus strictes qui sont applicables aux États-Unis, dans la Communauté européenne et un certain nombre d'autres pays.

En mai 2000, la FAA a décidé de n'utiliser que deux catégories à l'avenir, à savoir la catégorie 1 (conformité aux normes internationales minimales de sécurité aérienne) et la catégorie 2 (non-conformité aux normes internationales minimales de sécurité aérienne). Les transporteurs des pays entrant dans la catégorie 1 (conformes aux normes minimales de l'OACI) seront autorisés à exploiter normalement leurs services à destination des États-Unis. La catégorie 2 comprendra deux groupes de pays.

Le premier groupe est celui des pays qui ont des transporteurs aériens exploitant des services à destination des États-Unis au moment de l'évaluation. Ces transporteurs seront autorisés à poursuivre leurs activités au niveau actuel, mais sous une surveillance renforcée de la FAA. Tant qu'ils seront dans la catégorie 2, ils ne pourront pas étendre ou modifier leurs services à destination des États-Unis.

Le deuxième groupe comprend les pays qui n'ont pas de transporteurs aériens exploitant des services à destination des États-Unis au moment de l'évaluation. Les transporteurs de ces pays ne seront pas autorisés à commencer l'exploitation de services à destination des États-Unis tant qu'ils sont dans la catégorie 2.

Les résultats du programme indiquent que plus de 40 % des pays évalués jusqu'à présent n'ont pas un niveau de supervision suffisant pour garantir le respect des normes internationales minimales.

Annexe 3

Procédure européenne d'évaluation de la sécurité des aéronefs non communautaires (SAFA)

Établi par la CEAC et les JAA avec le soutien de la Commission, ce programme est destiné à fournir aux pays européens un outil de surveillance leur permettant d'être informés des carences prouvées et d'agir en conséquence. Il est basé en grande partie sur des informations de sécurité provenant de toutes les sources possibles et sur les inspections au sol des aéronefs étrangers. Le programme est appliqué à tous les aéronefs étrangers utilisant les aéroports d'un pays de la CEAC. Les informations et les résultats des contrôles sont conservés dans une base de données commune au quartier général des JAA, et sont confidentiels.

Il ne s'agit pas de l'évaluation de la capacité de surveillance d'un État. On peut toutefois considérer que même s'il ne remplace certainement pas les évaluations de la surveillance de la sécurité, ce programme contribue à ces évaluations en amont en attirant l'attention sur les éventuelles carences du système de surveillance d'un pays.

Le Groupe de haut niveau, qui s'est réuni en 1996, a conclu que la Communauté devrait utiliser sa compétence juridique pour rendre ce programme obligatoire pour les États membres de l'UE. C'est la raison pour laquelle la Commission a préparé un projet de proposition de directive qui passera par la procédure législative communautaire.

Annexe 4

Le programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité (USOAP) de l'OACI

Lors de l'assemblée de l'OACI en octobre 1995, les États membres ont approuvé la mise en oeuvre du programme de surveillance de la sécurité aérienne (SOP) de l'OACI. Ce programme vise à assurer l'application effective par les États des normes et pratiques recommandées (SARP) définies dans les annexes 1 (certification du personnel), 6 (opérations de vol) et 8 (navigabilité des aéronefs) de la convention de l'OACI.

La principale fonction du programme était l'évaluation par l'OACI de la surveillance de la sécurité dans les États, sur une base volontaire, en vue d'offrir des conseils en matière de suivi et une assistance technique si nécessaire pour permettre à ces États d'appliquer les SARP de l'OACI et les procédures associées.

Cette évaluation consiste à déterminer le niveau réel de conformité du pays avec les normes internationales. Il s'agit de déterminer si les autorités de réglementation disposent des moyens juridiques, des ressources financières et humaines ainsi que des compétences nécessaires pour assumer leurs responsabilités internationales en matière de surveillance de la sécurité.

Ce programme présentait un certain nombre de faiblesses. Il était limité par le caractère volontaire des contributions des États membres et par les problèmes financiers persistants de l'OACI elle-même. En raison de son caractère volontaire, il n'a pas toujours pu être appliqué dans les cas les plus urgents, une évaluation n'étant effectuée que si elle était demandée par l'État concerné.

En novembre 1998, l'OACI a décidé que le programme devrait s'appliquer à tous les États contractants de manière systématique et régulière, avec la publication des résultats, si après réévaluation un État n'a apporté aucune amélioration significative. Le programme a été rebaptisé programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité (USOAP).

Afin d'aider les États à mener les actions correctives nécessaires pour remédier aux carences mises en évidence par les contrôles de sécurité, l'OACI, avec l'accord et la participation de l'État concerné, procède à l'établissement d'un plan d'action approuvé. Ce plan constitue le point de départ pour assurer une conformité totale avec les annexes de la convention de l'OACI.

Annexe 5

Fonds communautaires disponibles pour le renforcement de la sécurité aérienne dans le monde

(i) Fonds européen de développement - FED (pays parties à la convention de Lomé)

Le budget du FED est décidé en accord avec les pays bénéficiaires. Bien que dans la plupart de ces pays, l'administration responsable de l'aviation civile manque de ressources et la situation en matière de sécurité aérienne présente des carences, la sécurité aérienne n'a pas été un domaine ayant traditionnellement bénéficié de l'aide communautaire, les priorités de celle-ci ayant plutôt été la santé, l'éducation, la lutte contre la pauvreté. Toutefois, le secteur des transports aériens étant reconnu comme un facteur important pour la croissance économique future, un plus grand nombre de ces pays demandent une assistance pour résoudre les problèmes d'aviation et la Commission devrait répondre favorablement à ces demandes.

La Commission pourrait cofinancer des projets dans le domaine de l'aviation avec d'autres donateurs. Traditionnellement, la Banque mondiale et le PNUD étaient les cofinanciers, mais les priorités de ces organismes ont aussi changé ces derniers temps. L'industrie aéronautique européenne ayant exprimé un intérêt pour le cofinancement de projets avec la Commission, il convient d'explorer cette possibilité.

(ii) Budgets pour le développement et la coopération économique avec les pays d'outre-mer

La ligne budgétaire pour le développement est allouée en accord avec le pays bénéficiaire, et là encore l'aviation n'a jamais été une priorité. C'est la raison pour laquelle le budget pour la coopération économique a été utilisé pour améliorer la sécurité aérienne en cofinançant des mesures avec l'industrie communautaire. Étant donné que cette dernière est disposée à poursuivre de tels projets, ceux-ci devraient être développés et leur couverture géographique élargie aux régions où il existe un besoin urgent d'après les contrôles récents effectués par l'OACI.

(iii) TACIS, PHARE et budget pour les nouveaux États membres potentiels

D'importants budgets ont été approuvés pour la coopération avec l'ancienne CEI (TACIS) et avec les pays d'Europe centrale et orientale (PHARE), ainsi qu'avec d'autres États membres potentiels de l'UE.

La situation en matière de sécurité aérienne dans ces régions est assez alarmante et figure parmi la plus mauvaise dans le monde. À la suite du démembrement de l'Union soviétique, la sécurité aérienne dans la région a souvent été négligée et les autorités chargées de l'aviation civile disposent de ressources insuffisantes, voire inexistantes. De nouveaux programmes de GTA sont également nécessaires d'urgence dans la région.

Le programme TACIS n'a abordé les questions de sécurité aérienne que dans une mesure limitée. Des mesures sont prises actuellement pour améliorer la sécurité aérienne en Asie centrale et dans le Caucase. Cette aide peut être étendue dans le temps et être dotée de moyens financiers plus importants.

Dans le cadre du programme multinational de transport PHARE, d'importants projets ont été menés au cours de sept dernières années pour assurer que l'extension du réseau EUROCONTROL en Europe centrale. EUROCONTROL a mis en oeuvre le projet au nom de PHARE et l'a achevé récemment avec beaucoup de succès.

Au titre de l'acquis communautaire, les nouveaux États membres potentiels doivent se conformer aux normes des JAA en matière de navigabilité des aéronefs et de sécurité aérienne. Des fonds ont été utilisés en vue de l'amélioration de la sécurité aérienne et de la GTA. Ces fonds ne semblent toutefois pas suffisants au regard de l'ampleur du problème, bien que le bureau TAIEX ait décidé d'accorder un soutien limité aux travaux dans les pays candidats visant à introduire les JAR, les systèmes d'assurance de la qualité, les normes ainsi que les systèmes d'agrément des fournisseurs et des entreprises d'entretien utilisés dans l'UE. Toutefois, pour éviter les problèmes graves, il convient d'accorder une plus grande attention à la sécurité aérienne.

Annexe 5 (suite)

>EMPLACEMENT TABLE>

ABRÉVIATIONS

AECMA Association européenne des constructeurs de matériel aérospatial

ATC Air Traffic Control (contrôle du trafic aérien)

GTA Gestion du trafic aérien

AAC Autorité de l'aviation civile

PECO Pays d'Europe centrale et orientale

COSCAP Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes (of ICAO)

CEAC Commission européenne de l'aviation civile

FAA Federal Aviation Administration (États-Unis)

IASA International Aviation Safety Assessment (programme d'évaluation de la sécurité aérienne internationale)

OACI Organisation de l'aviation civile internationale

JAA Autorités conjointes de l'aviation (d'Europe)

JAR Joint Aviation Requirements (exigences communes en matière d'aviation)

SAFA Safety of Foreign Aircraft (évaluation de la sécurité des aéronefs non communautaires)

SARP Standards and Recommended Practices (normes et pratiques recommandées par l'OACI)

USOAP Universal Safety Oversight Assessment Programme (programme universel d'évaluation de la surveillance de la sécurité)