DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

accompagnant le document

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions

Un partenariat renforcé pour l'excellence et la croissance dans l'Espace européen de la recherche (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. Introduction

L'Espace européen de la recherche (EER) est un espace de recherche unifié ouvert sur le monde, reposant sur le marché intérieur, dans lequel chercheurs, connaissances scientifiques et technologies circulent librement et grâce auquel l'Union et ses États membres renforceront leurs bases scientifiques et technologiques, ainsi que leur compétitivité et leur capacité à répondre collectivement à des défis majeurs.

L'EER a été créé en mars 2000 et son développement est devenu l'un des principaux objectifs de l'Union depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne[1]. En 2010, un cadre pour l'EER et des mesures de soutien ont été annoncés dans le cadre de l'initiative phare «Une Union pour l'innovation»[2], qui relève de la stratégie Europe 2020[3]. Le Conseil européen a demandé à deux reprises (en février 2011 et en mars 2012) que l’EER soit achevé d’ici 2014.

Dans un contexte de crise économique, il existe un besoin pressant de recherche et de solutions fondées sur la recherche, ainsi que de promotion de l’excellence scientifique à l’échelon régional et national, dans le but de soutenir la croissance économique. Achever de mettre en place l’EER permettra de contrer les effets néfastes, sur l’efficacité de la recherche en Europe, d'un morcellement dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et des activités de recherche.

2. Définition du problème

2.1. Principaux obstacles à l’efficacité de la recherche dans l’EER

Si l’UE continue de jouer un rôle de premier plan dans le secteur international de la recherche et du développement, elle est maintenant confrontée à des difficultés majeures telles que la crise financière, la faiblesse de la croissance économique et le vieillissement de la population, qui exigent des solutions rapides.

L’initiative phare «Une Union de l’innovation», qui a pour objet de promouvoir la croissance et l’emploi, établit un ensemble complet de mesures visant à garantir que les idées nouvelles se concrétisent par des produits et des services, grâce principalement à la recherche. L’Europe investit en effet trop peu dans la recherche par rapport à ses principaux concurrents (1,9 % du PIB en Europe en 2008, contre 2,5 % aux États-Unis). De plus, la production de connaissances se concentre dans un petit nombre d’États membres. La recherche européenne n’est pas suffisamment active dans les domaines de pointe (par exemple, les technologies de l’information et de la communication, les nanotechnologies, la biotechnologie, la biologie moléculaire, la génétique), qui sont à même de générer des avancées technologiques. Ainsi l’innovation n’est pas encouragée, alors qu’elle est essentielle pour renforcer la compétitivité et l’attrait de l’économie européenne.

Le secteur européen de la recherche a une structure extrêmement variable et morcelée. Le but de la création de l’Espace européen de la recherche (EER) est de mettre fin à ce morcellement et de mettre en place les meilleures conditions pour la réalisation des activités de recherche en Europe. Depuis 2000, l’Union européenne et les États membres ont joint leurs efforts pour faire de l’EER une réalité mais plusieurs obstacles demeurent.

Concurrence limitée à l’intérieur des systèmes nationaux de recherche. La faiblesse de la concurrence entre les centres de recherche et les universités freine la spécialisation et empêche la mise en place des conditions nécessaires à une amélioration de la qualité scientifique. La part des fonds publics alloués à la suite d'appels ouverts pour des propositions de recherche varie de 20 à 80 % (avec une moyenne de 40 %). Les chercheurs et les propositions de recherche ne sont pas évalués selon des critères comparables d’un pays à l’autre.

Les obstacles à la coopération et à la concurrence paneuropéennes demeurent. Ces obstacles résultent du faible niveau de compatibilité et d’interopérabilité des programmes nationaux de recherche. En effet, le manque de souplesse empêche la collaboration entre les programmes nationaux des différents pays et l’accès aux grandes infrastructures nationales de recherche d’intérêt européen, ainsi qu’aux infrastructures de recherche paneuropéennes. En conséquence, l’Europe rate des occasions d’accroître la qualité et l’impact de ses activités de recherche.

Les disparités persistent entre les marchés nationaux du travail pour les chercheurs. Les entraves résultent principalement d’approches divergentes en ce qui concerne le recrutement fondé sur le mérite ou l’autonomie des institutions, du défaut d’utilisation des bonnes pratiques pour l’élaboration des politiques en matière de ressources humaines et de promotion de la mobilité des chercheurs, et du manque d’attrait des conditions de travail pour les jeunes chercheurs et les chercheurs étrangers. Par ailleurs, les conditions applicables à la portabilité des subventions et à l’accès à ces subventions diffèrent également, d’où une mobilité réduite des chercheurs et des possibilités de carrière plus restreintes.

Les progrès en matière d’égalité entre les hommes et les femmes et de prise en compte de la problématique hommes-femmes dans le contenu de la recherche sont limités. Tous les États membres n’appliquent pas des politiques permettant d’exploiter les talents des scientifiques femmes et d’intégrer la dimension de l’égalité entre les sexes dans le contenu de la recherche, de même que toutes les organisations d’acteurs de la recherche ne mettent pas en œuvre des plans d’action visant à respecter l’égalité entre les hommes et les femmes. Cet état de fait nuit à la qualité et à l’intérêt de la recherche européenne, puisque le potentiel offert par la diversité des ressources humaines scientifiques n’est pas pleinement exploité, ce qui entraîne des effets néfastes sur les plans social et économique.

La diffusion des connaissances scientifiques est mauvaise et l’accès à ces connaissances est inégal. Le soutien aux politiques de libre accès qui permettraient de remédier à l’asymétrie de l’information n’est pas aussi développé selon les États membres. Plusieurs obstacles empêchent les chercheurs d’avoir accès aux services de recherche électroniques, parmi lesquels des divergences dans les politiques nationales en matière d’utilisation des infrastructures de recherche en ligne financées par des fonds publics. Le transfert de connaissances entre établissements de recherche publics et privés reste insuffisant par rapport à ce que l’on observe aux États-Unis: cela nuit à la qualité des travaux scientifiques et aux retombées économiques de la R&D dans les secteurs public et privé.

2.2. Légitimité de l’action de l’UE, subsidiarité et valeur ajoutée de l’UE

En vertu du traité, la politique de recherche est une compétence partagée entre les États membres et l’Union. L’article 179 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) énonce le droit de l’Union de créer les conditions nécessaires à la réalisation de l’Espace européen de la recherche. L’article 182, paragraphe 5, du TFUE prévoit le recours à la procédure législative pour introduire les mesures requises pour la mise en œuvre de l’Espace européen de la recherche.

La réalisation de l’EER ne remet pas en question la souveraineté des États membres; en effet, les systèmes nationaux de recherche ne disparaissent pas au sein de l'EER mais fonctionnent ensemble de manière ouverte. Les mesures retenues sont conformes au principe de subsidiarité dans la mesure où l’Union est la mieux placée pour déterminer les domaines d’action des États membres, compte tenu des entraves persistantes et des progrès limités constatés 12 ans après le lancement de l’EER. Plusieurs raisons expliquent la valeur ajoutée d’une action au niveau européen. Tout d’abord, une répartition optimale des activités, lorsqu’elle est nécessaire, requiert une approche coordonnée en vue d’accroître l’efficacité des systèmes de recherche et d’éviter un chevauchement des activités. Ensuite, il devrait résulter de la réalisation de l’EER une uniformisation des règles du jeu et la création d’une masse critique, qui aideront à instaurer les conditions nécessaires pour que les équipes de recherche les plus productives travaillent ensemble et deviennent compétitives au niveau international. Troisièmement, la dynamique européenne maximise les chances d’achever la mise en place de l’EER dans un avenir proche, compte tenu de la persistance des barrières nationales mentionnées plus haut. Enfin, c’est au niveau européen que l’on peut évaluer au mieux et de la manière la plus objective si des progrès ont été accomplis, s'ils sont en adéquation avec les résultats escomptés et si des mesures supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la situation.

3. Objectifs stratégiques

L’objectif stratégique principal de l’Espace européen de la recherche est d’accroître les performances, l’excellence et le rôle du système européen de R&D, afin de remettre l’UE sur la voie de la croissance économique en favorisant l’excellence scientifique et la recherche, en soutenant l’innovation et en faisant de l’UE une région plus attrayante pour la recherche.

L’objectif de la communication est de définir et de promouvoir les actions qui permettront de créer les conditions requises pour accroître l’efficacité des systèmes de recherche européens d’ici 2014.

La mise en place de telles conditions permettra: 1. d’accroître l’efficacité des systèmes nationaux; 2. d’optimiser la coopération transnationale et la concurrence; 3. d’ouvrir davantage le marché du travail pour les chercheurs; 4. de prendre en compte les questions d'égalité entre les sexes dans le secteur de la recherche et 5. d’optimiser la diffusion et le transfert des connaissances scientifiques, notamment grâce à l’EER numérique.

4. Options

Option 1: statu quo («business as usual»). Ce scénario suppose la poursuite des politiques actuelles et l’absence de mesures supplémentaires, au niveau national ou européen, pour aplanir les obstacles. Le principal fait nouveau serait l’adoption et la mise en œuvre, en 2014, du programme Horizon 2020, doté d’un budget accru pour soutenir les activités transfrontières de recherche et d’innovation.

Option 2: un partenariat renforcé pour l’EER. Dans ce scénario, les États membres sont invités à entreprendre des réformes structurelles volontaires. Les organisations d’acteurs de la recherche s’engagent également à prendre des mesures pour mettre en place l’EER. La Commission propose différents types de mesures (par exemple, des recommandations) en vue d'achever l'EER et d'accompagner les partenaires dans l’accomplissement des objectifs fixés. La Commission évalue les progrès chaque année pour repérer les domaines dans lesquels des changements supplémentaires sont nécessaires.

Option 3: mesures législatives sectorielles en faveur de l’EER. Dans ce cas de figure, la Commission propose plusieurs mesures juridiques contraignantes dans les domaines dans lesquels de telles mesures s’imposent (par exemple, secteurs spécialisés). Par ailleurs, les États membres peuvent adopter des mesures volontaires pour compléter les mesures juridiques dans les secteurs dans lesquels eux-mêmes et les parties concernées sont les mieux placés pour éliminer les principaux obstacles.

Option 4: directive-cadre sur l’EER. Ce scénario consiste en un ensemble complet de mesures légales globales (directive-cadre), dont des mesures juridiquement contraignantes, les États membres étant libres de choisir les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs fixés par la directive.

5. Analyse des incidences et comparaison des actions

Les actions comportent divers mécanismes visant à éliminer les obstacles et à accroître ainsi l’efficacité des systèmes de recherche. Une fois l’EER achevé, elles devraient produire des effets comparables (sur les plans économique, social et environnemental, et du point de vue de l'excellence et des performances de la recherche). Du point de vue des effets, les principales différences entre les actions se rapportent au délai pour l’obtention des résultats escomptés, aux coûts de mise en œuvre associés et au degré d’acceptation par les États membres et les parties concernées.

Encadré 1: Incidences globales d’une suppression des barrières et d’un achèvement de la mise en place de l’EER

Incidence économique. Dans tous les États membres, les secteurs public et privé tireront avantage d’une efficacité accrue résultant des facteurs suivants: une augmentation des fonds alloués aux meilleurs chercheurs, une coopération renforcée entre les États membres, l’élaboration de solutions répondant mieux aux défis sociétaux, une amélioration de la qualité et de l'intérêt de la recherche grâce à une prise en compte accrue de l’égalité entre hommes et femmes dans l’ensemble du processus de recherche, un recours plus judicieux aux chercheurs formés et disponibles, notamment aux chercheurs femmes et, enfin, une facilitation de l’accès aux connaissances, en particulier dans les régions moins avancées. Dans le cas où la mise en place de l’EER conduirait à un redéploiement des fonds nationaux en faveur des activités de recherche coordonnées à l’échelon transnational, les bénéfices pour l’économie (+ 0,25 % de croissance du PIB) et le marché de l’emploi de l’UE (323 000 emplois supplémentaires) pourraient se faire sentir en 2030. Les coûts, en revanche, seraient supportés par les administrations et les entreprises des États membres, en fonction du type de barrières qu'il faudrait supprimer pour permettre cette opération.

L’achèvement de l’EER permettra de mettre davantage l’accent sur la viabilité financière de domaines à forte composante/intensité scientifique, et de coordonner la demande pour des services de recherche interopérables, numériques et opérationnels, à même de stimuler le secteur des TIC et l’innovation en matière de TIC dans l’Union. L’ouverture de l’accès aux données et publications de recherche devrait apporter des avantages importants à la plupart des parties concernées, ainsi qu’à de nombreuses institutions sous forme d’économies potentielles.

Incidences sociales. Sur le plan social, on escompte des effets positifs du fait que les chercheurs gagneront en efficacité et amélioreront leurs résultats et que la coopération sera renforcée dans le domaine de la R&D. Les mesures en faveur de la mise en place d’un EER numérique seraient un progrès pour la recherche dans les États membres et les régions de plus petite taille et moins avancés. Les effets de la réalisation de l’EER devraient également être bénéfiques du point de vue des droits fondamentaux, notamment en ce qui concerne le respect de l’égalité entre hommes et femmes, la liberté d’expression et la liberté des arts et des sciences.

Incidences environnementales. La recherche en la matière devrait être davantage coordonnée et les problèmes environnementaux bénéficier d’un traitement commun, ce qui permettrait d’éviter les chevauchements et d’accroître l’efficacité.

5.1. Évaluation des options

Option 1: Les barrières persistent, empêchant tout gain d’efficacité au sein des systèmes nationaux. Des bénéfices découlent de la mise en œuvre d’Horizon 2020. Cette option ne répond pas à la demande du Conseil européen, ni aux attentes des parties concernées, relatives à la réalisation de l'EER.

Option 2: Elle peut générer des progrès importants mais sans doute inégaux d’ici 2014. Les États membres suppriment les barrières dans les domaines où il est impératif d'agir, en limitant la charge administrative. Ils incitent les parties concernées (organismes de financement et organismes effectuant des activités de recherche) à œuvrer dans le sens d’un achèvement de l’EER. À ce stade, il existe un consensus, notamment entre les États membres, pour recourir à des mesures volontaires pour atteindre ce but. Cette option répond aux attentes des États membres.

Option 3: Dans le cadre de cette option, les progrès vers la mise en œuvre de l’EER sont lents et inégaux jusqu’en 2014, mais s'intensifient sur le long terme dans les domaines (et à partir du moment) où des mesures législatives sont adoptées. La réalisation est retardée au moins jusqu’en 2017 et fait peser des contraintes lourdes sur les administrations nationales et la Commission. La plupart des États membres ne se sont pas montrés très favorables à des mesures législatives dans ce domaine, ce qui rend très difficile l’acceptation de cette option par le Conseil.

Option 4: Cette option donne les meilleurs résultats, mais uniquement sur le long terme et à condition qu’une législation soit adoptée. Entreprendre une analyse approfondie de la situation actuelle pour élaborer des principes et des mécanismes à intégrer dans le cadre général, qui serait présenté en 2013/14, prendra du temps. La négociation concernant l’ensemble des mesures sera longue et contraignante et la mise en œuvre des mesures sera ainsi retardée jusqu’en 2017 au moins. Il en résulte une surcharge de travail forte pour les administrations publiques et la Commission et, à l’instar de l’option précédente, cette option est difficile à faire accepter par le Conseil.

5.2. Choisir la meilleure option

L’option 2, «Un partenariat renforcé pour l’EER», est la seule qui apporte des progrès significatifs vers l'achèvement de l’EER d’ici 2014, et ce au moindre coût. Cette option prévoit en outre la mise au point d’un système d’évaluation qui facilitera le choix d’actions futures. Par conséquent, l’option préconisée est «Un partenariat renforcé pour l’EER».

6. Suivi et évaluation

Le mécanisme de suivi de l’EER servira à évaluer les progrès accomplis par les États membres et les organisations concernées compte tenu de plusieurs indicateurs relatifs aux actions prévues dans le cadre de l’option choisie. En septembre de chaque année, la Commission présentera un rapport sur l’état de la réalisation de l’EER basé sur les rapports des États membres relatifs aux mesures en faveur de l’EER.

Dans ce rapport, elle évaluera les mesures prises et pourra formuler des recommandations. Ce rapport doit servir de base à des propositions d’orientations politiques que la Commission soumettra au Conseil Concurrence, ainsi qu’à des discussions au sein du forum des acteurs de l’EER. Il pourra également servir à alimenter «l’analyse annuelle de la croissance» qui oriente les réformes nationales dans le cadre du semestre européen, ou à envisager des mesures législatives.

[1] L’article 179, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, stipule: «L'Union a pour objectif de renforcer ses bases scientifiques et technologiques, par la réalisation d'un espace européen de la recherche dans lequel les chercheurs, les connaissances scientifiques et les technologies circulent librement (…)».

[2] COM (2010) 546 final.

[3] COM (2010) 2020 final.