Un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et une gestion efficace des frontières extérieures de l'Europe

I. Introduction

La création de l’espace Schengen de libre circulation sans frontières intérieures est un succès historique emblématique des valeurs européennes qui ont permis d'abattre des murs et d'unifier un continent. La rapidité avec laquelle les personnes, les marchandises et les services peuvent franchir les frontières de nos États membres contribue également à stimuler la compétitivité de l'Union en tant que plus vaste zone économique du monde, créatrice d'emplois et de croissance. Toutefois, la décision de partager un espace commun de libre circulation implique une responsabilité partagée consistant à prévoir des normes élevées et cohérentes en matière de gestion des frontières et de sécurité aux frontières extérieures. En effet, l'existence d’un espace Schengen sans frontières intérieures n'est possible que si les frontières extérieures sont efficacement sécurisées et protégées.

La confiance des citoyens dans notre capacité collective à gérer nos frontières extérieures communes a été mise à l’épreuve par les événements survenus cette année, et notamment par l’augmentation sans précédent des flux de migrants et de réfugiés. La crise a mis en évidence des faiblesses et des lacunes dans les mécanismes de gestion des frontières, qui se sont révélés insuffisants pour garantir une gestion intégrée et efficace de celles-ci. Certains États membres ne sont pas parvenus à assurer un contrôle efficace aux frontières ni à identifier et à enregistrer les migrants en situation irrégulière. La crise a également montré que les limitations imposées à l’agence Frontex — insuffisance des moyens en personnel et en équipements, impossibilité d'engager et de réaliser des opérations de retour ou de gestion des frontières et absence d’un rôle explicite pour mener des opérations de recherche et de sauvetage — entravaient sa capacité à réagir et remédier efficacement à la situation.

Entre janvier et novembre 2015, plus de 1,5 million de franchissements irréguliers des frontières ont été détectés, soit un niveau record d'arrivées dans l’UE. Des ressortissants de pays tiers sont parvenus à franchir illégalement les frontières extérieures de l’UE avant de poursuivre leurs déplacements sur son territoire, sans avoir été préalablement identifiés, enregistrés et soumis à des contrôles de sécurité appropriés. L’ampleur de ces énormes mouvements secondaires de migrants dans l’UE a remis fondamentalement en cause la cohérence de l’espace Schengen, en conséquence de quoi certains États membres ont choisi de réintroduire des contrôles temporaires le long de leurs frontières intérieures — situation qui ne peut et ne doit pas perdurer à long terme. Les préoccupations en matière de sécurité consécutives aux attentats terroristes de cette année et le phénomène des combattants terroristes étrangers n’ont fait qu’accentuer les craintes des citoyens.

Il est devenu de plus en plus évident que les différents États membres agissant en ordre dispersé ne peuvent pas convenablement relever les défis que représentent ces mouvements. Nous avons besoin de normes à l'échelle de l’Union et d'un système unifié de responsabilité partagée pour la gestion des frontières extérieures.

L'agenda européen en matière de migration adopté en mai 2015 par la Commission européenne a mis en évidence la nécessité de passer à une gestion commune des frontières extérieures, conformément à l’objectif visant à «mettre en place progressivement un système intégré de gestion des frontières extérieures», énoncé à l’article 77 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Dans son discours sur l’état de l’Union en septembre dernier, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a annoncé que la Commission présenterait des mesures ambitieuses à ce sujet avant la fin de l’année sous la forme d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes pleinement opérationnel, comme cela a été confirmé par la suite dans le programme de travail de la Commission pour 2016.

Cet objectif a également été mentionné par le Parlement européen et approuvé dans les orientations claires énoncées par le Conseil européen le 23 septembre et le 15 octobre.

La présente communication et les mesures qui l'accompagnent prévoient une politique forte et unifiée de gestion des frontières extérieures de l’UE, sur la base du principe de responsabilité partagée. Un système intégré permanent de gestion des frontières permettra de garantir que l’Union et ses États membres sont préparés à faire face à des situations exceptionnelles aux frontières extérieures et sont capables de réagir efficacement et en temps utile, le cas échéant. Il reposera sur un mécanisme permanent de prévention des crises s’appuyant sur un suivi constant des capacités des États membres, notamment par une analyse des risques solide et régulière.

Nous bénéficions depuis de nombreuses années des avantages d’un espace de libre circulation sans frontières intérieures. L'heure est désormais venue de faire de la gestion efficace des frontières extérieures une véritable responsabilité commune. Il est donc temps de faire un pas décisif vers un système intégré de gestion des frontières extérieures.

II. Le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et le principe de responsabilité partagée

Aujourd’hui, la Commission propose la mise en place d’une véritable gestion européenne intégrée des frontières permettant de répondre aux nouveaux enjeux et de faire face aux nouvelles réalités politiques auxquels l’Union européenne est confrontée, tant en ce qui concerne les migrations que la sécurité intérieure.

Un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes sera créé pour assurer l'application effective de normes rigoureuses de gestion des frontières communes et pour apporter un soutien opérationnel et, le cas échéant, intervenir afin de réagir rapidement aux situations de crise émergeant à la frontière extérieure. Le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes comprendra une agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes créée à partir de l’agence Frontex et des autorités des États membres chargées de la gestion des frontières, qui continueront à exécuter les tâches quotidiennes de gestion des frontières extérieures. Les autorités nationales assumant des fonctions de garde-côtes font également partie du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes dans la mesure où elles assurent la surveillance des frontières maritimes. Le rôle de l’Agence constituant à contribuer aux opérations de recherche et de sauvetage sera désormais considérablement renforcé.

La nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après l’«Agence») sera la clé du bon fonctionnement d'un système plus intégré de gestion des frontières. Elle doit être un centre d’expertise et de capacité opérationnelle, apporter un soutien pratique aux autorités nationales de contrôle des frontières et garantir le fonctionnement efficace du système. La proposition de la Commission prévoit une série de mesures visant à habiliter l’Agence à agir d’une manière qui réponde efficacement aux défis actuels, en s’appuyant sur les recommandations formulées en novembre 2015 par le conseil d’administration de Frontex.

Pour que le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes soit efficace, il doit être associé à toutes les phases de la gestion des frontières. En premier lieu, des normes communes doivent être établies pour remplir le critère de gestion rigoureuse des frontières permettant de répondre en temps de crise. L'intégration du niveau national et de celui de l’Union européenne au sein du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes devrait placer le travail d’amélioration constante des normes au cœur des travaux des autorités chargées du contrôle aux frontières, ainsi que des garde-côtes dans la mesure où ils exercent des fonctions de contrôle aux frontières, à tous les niveaux. Les autorités nationales compétentes exécuteront leurs tâches habituelles conformément à ces normes, tandis qu'un échelon européen fort contribuera à garantir l’uniformité de leur mise en œuvre dans les États membres. Deuxièmement, il faut disposer d'un système permettant de constater les défaillances bien à l'avance de manière à ce que des mesures correctives soient prises. Enfin, il est crucial de disposer d’un système solide et réactif permettant à coup sûr de répondre aux crises de manière appropriée chaque fois que cela s'avère nécessaire. Dans des situations exceptionnelles, l’aide fournie aux États membres situés en première ligne doit être considérée comme une responsabilité que l’UE et les États membres doivent endosser et partager. À cet égard, le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes doit pouvoir intervenir lorsque les garde-frontières des États membres de première ligne ne sont pas en mesure, quelle qu'en soit la raison, de faire face seuls et efficacement aux problèmes auxquels ils sont confrontés.

III. Un système unique de gestion intégrée des frontières extérieures

1. Mise en œuvre efficace de la gestion intégrée des frontières

La gestion intégrée des frontières va au-delà des contrôles aux frontières réalisés uniquement à la frontière extérieure. Elle recouvre des mesures dans les pays tiers, des mesures avec les pays tiers voisins et des mesures relevant de la libre circulation, dont le retour des migrants en situation irrégulière à partir de l’UE vers leur pays d’origine. La bonne gestion des frontières est également soutenue par un certain nombre d’éléments tels qu'une analyse des risques rigoureuse et régulière, le renforcement de la coopération interagences et l’utilisation de technologies de pointe.

Dans un premier temps, il faut veiller à ce que les règles européennes communes en vigueur soient pleinement et dûment mises en œuvre. Leur mise en œuvre est également essentielle dans des circonstances normales lorsqu’il n’y a pas de pression accrue, mais que l'espace de libre circulation doit être tout autant sécurisé.

Afin de garantir le suivi permanent de la gestion des frontières extérieures dans les États membres, la Commission propose de renforcer les obligations de coopération et de partage d’informations entre la nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et les autorités nationales. En particulier, un centre de suivi et d’analyse des risques sera créé au sein de l’Agence afin de suivre les flux migratoires vers l’Union européenne et en son sein. Cet outil ira de pair avec une analyse des risques fiable et à jour. L’utilisation du modèle d’analyse commune et intégrée des risques (CIRAM) élaboré par l’Agence, en étroite coopération avec les États membres, sera rendue obligatoire.