COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 15.11.2022 COM(2022) 638 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les performances de l’aide en faveur de l’électricité produite à partir de sources renouvelables accordée au moyen de procédures de mise en concurrence dans l'Union



1. INTRODUCTION La transition vers une économie neutre pour le climat nécessitera d’accélérer le déploiement de la production d’électricité à partir de sources renouvelables au niveau décentralisé, ainsi que pour les projets à grande échelle. Ce déploiement devrait être de plus en plus fondé sur le marché vu la tendance à la baisse des coûts des technologies renouvelables, mais jusqu’à présent, la majorité des projets ont bénéficié d'un soutien publique sous l'une ou l'autre forme. Ces régimes d’aide peuvent prendre différentes formes, regroupées en deux grandes catégories: l’aide à l’investissement (les subventions à l’investissement, les remises sur prêts ou les déductions, par exemple) et le soutien opérationnel (les systèmes de certificats, les tarifs ou les primes, par exemple). Dans l’ensemble de l’Union, le soutien opérationnel est la forme d’aide la plus largement utilisée et pour les projets à grande échelle, il est octroyé le plus souvent sur la base du marché, au moyen de procédures de mise en concurrence (désignées par les termes «appels d’offres» ou «enchères» dans le présent rapport). Le rôle et les principes des régimes d’aide en faveur des énergies renouvelables fondés sur des appels d’offres sont entérinés à l’article 4 de la directive (UE) 2018/2001 («directive sur les énergies renouvelables»). En outre, les règles en matière d’aides d’État donnent elles aussi la priorité aux procédures de mise en concurrence, telles que les appels d’offres, en tant que mécanisme approprié d’octroi des aides aux producteurs d’énergie renouvelable. Dans le but de comprendre l’incidence des régimes d’aide fondés sur des appels d’offres dans une perspective plus large, l’article 4, paragraphe 8, de la directive sur les énergies renouvelables charge la Commission de faire rapport au Parlement européen et au Conseil sur les performances de ces régimes d’aide, en fonction de sept critères, à savoir: i) réduire les coûts; ii) faire progresser les technologies; iii) atteindre des taux de réalisation élevés; iv) permettre la participation, sans discrimination aucune, des petits acteurs et, le cas échéant, des autorités locales; v) limiter l’impact environnemental; vi) assurer l’acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale; vii) assurer la sécurité de l’approvisionnement et l’intégration au réseau. Dans ce rapport, la Commission analyse la manière dont les procédures de mise en concurrence, qui constituent l’une des formes de l’aide publique, favorisent le déploiement des énergies renouvelables dans le cadre de la transition, plus large, du système énergétique. Par conséquent, le rapport met l’accent sur la comparaison entre les appels d’offres et les régimes d’aide qui ne sont pas fondés sur des appels d’offres, plutôt que sur la comparaison des différentes possibilités de conception des appels d’offres. En outre, le rapport présente des informations sur la manière dont les procédures de mise en concurrence pourraient évoluer à l’avenir pour tenir compte du contexte de la politique énergétique actuelle, de la situation des marchés de l’énergie et des nouveaux enjeux de l'’intégration des énergies renouvelables sur le marché. Il convient d’appréhender les conclusions du rapport dans le contexte de la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe et du plan REPowerEU, qui s’appuient sur un déploiement accéléré à grande échelle des énergies renouvelables en tant que facteur essentiel de la décarbonation de l’économie et du secteur de l’électricité. 2. Méthode La base méthodologique du rapport s’articule autour des sept éléments visés à l’article 4, paragraphe 8, de la directive sur les énergies renouvelables, à l’aune desquels la Commission est chargée de mesurer les performances des régimes d’aide fondés sur des appels d’offres. Ces sept «critères de performance» sont d’abord déclinés en une série d'indicateurs spécifiques qui mesurent les effets concrets de l’application de la procédure de mise en concurrence . L’étape méthodologique suivante consiste à comparer les résultats de la procédure de mise en concurrence avec un scénario contrefactuel, afin d’apprécier la différence entre les deux cas de figure (c’est-à-dire avec et sans procédure de mise en concurrence). Dans son rapport, la Commission utilise les méthodes suivantes pour estimer les effets: Le premier type de scénario contrefactuel («comparaison au sein du pays») est utilisé pour les pays qui disposent de données sur l’indicateur antérieures et postérieures à la mise en place de la procédure de mise en concurrence. Il s’agit de la méthode la plus utile pour apprécier les effets à court terme, notamment lorsque l’on compare la période précédant la mise en place du système d’appel d’offres et la première période pendant laquelle ce système a produit ses effets. Cette comparaison exclut potentiellement d’autres facteurs externes susceptibles d’avoir une incidence sur l’indicateur analysé. Le second type de scénario contrefactuel («comparaison entre pays») est utilisé pour comparer la situation dans un pays avec celle d’un pays de référence similaire. Dans ce cas, la différence «avant» et «après» dans le pays examiné est comparée à un résultat de référence dans un autre pays qui n’a pas mis en place de régimes d’aide fondés sur des appels d’offres au cours de la même période, et la différence entre les deux résultats donne une estimation de l’effet des régimes d’appels d’offres. L’analyse figurant dans le présent rapport repose sur quatre sources d’information principales: i) la base de données sur les enchères AURES II, qui contient des informations sur les enchères (dates, tours, technologie, règles, capacités lauréates, prix, etc.); ii) les données accessibles au public sur les sites internet des adjudicateurs (principalement les agences nationales de régulation); iii) les rapports et publications accessibles au public; iv) les données communiquées par les adjudicateurs en réponse aux demandes de données formulées par la Commission. La disponibilité des données explique pourquoi certains États membres sont inclus et d'autres non dans les comparaisons et les calculs figurant dans le rapport. Dans son rapport, la Commission a effectué une analyse quantitative pour mesurer l’effet sur les critères de performance chaque fois que cela était possible. Tel est le cas pour les critères de performance i) à iv). Une analyse qualitative à l’aide d’études de cas a été réalisée pour les critères v) à vii) afin de présenter les pratiques pertinentes en place dans les États membres lorsqu’il n'était pas possible d'établir des comparaisons (en raison de facteurs de distorsion ou d’un manque de données). Le 22 avril 2022, la Commission a organisé un atelier au cours duquel les parties prenantes ont eu la possibilité de formuler des observations sur les conclusions d’un projet d’étude qui ont servi de base à l’élaboration du présent rapport. Des représentants des adjudicateurs et des régulateurs des États membres, ainsi que des experts indépendants dans le domaine de l’électricité renouvelable et des enchères ont participé à cet atelier. 3. Évaluation des critères 3.1. Réduction des coûts Le critère de performance «réduire les coûts» en vertu de l’article 4, paragraphe 8, point a), de la directive sur les énergies renouvelables correspond dans le présent rapport à la réduction du montant du coût de l’aide en faveur des installations d’énergie renouvelable du point de vue du budget public et, partant, de la charge pesant sur les consommateurs et les contribuables. L’indicateur qui mesure la réduction du coût de l’aide est le prix unitaire de l’électricité payé aux producteurs d’énergie renouvelable pour un MWh, défini comme le prix payé à partir du budget de l’appel d’offres au producteur pour chaque unité d’électricité. Avant la mise en place généralisée des appels d’offres, le régime d’aide le plus courant était le tarif de rachat, qui offrait des prix garantis aux producteurs d’énergie renouvelable, généralement fixés par le gouvernement ou l’autorité de régulation. Le tarif de rachat a été un instrument efficace pour accroître le déploiement des énergies renouvelables, mais n'a pas été nécessairement efficient d’un point de vue budgétaire. Les taux de subvention étaient fondés sur des estimations des coûts et l’asymétrie d’information entre les promoteurs de projets et les responsables de la détermination des prix et des quantités était, dans certains cas, importante. Le financement des tarifs de rachat par des prélèvements sur l’ensemble (ou un segment particulier) de la demande d’électricité s'est répercutée financièrement sur de nombreux consommateurs d’électricité. En conséquence, le mécanisme des tarifs de rachat pour les projets de grande envergure a été examinée et remise en question. Les gouvernements ont par la suite opté pour des procédures de mise en concurrence afin de déterminer le niveau d’aide nécessaire et le coût réel des projets, et donc d’allouer la subvention la plus faible possible pour une unité d’énergie. Cette approche permet à plusieurs vendeurs de participer à l’appel d’offres, pour autant qu’ils respectent l’intégralité du cahier des charges. Le niveau de concurrence est essentiel au regard de l'évaluation de l’incidence sur la réduction des coûts. Lorsque le nombre de participants est faible, la pression concurrentielle est trop faible pour inciter les soumissionnaires à optimiser chaque segment de la chaîne de valeur du développement du projet et les prix des offres qui en résultent ne reflètent pas le coût réel des projets.

Énergie solaire photovoltaïque Le graphique ci-après montre la variation des prix en pourcentage obtenue à la suite de la mise en place des enchères. Pour les pays marqués en bleu, la variation de prix correspond à la différence entre le montant de l’aide versé à partir du budget aux producteurs (en euro/MWh) au cours de la dernière année du tarif fixé par l’administration et le montant de l’aide versé au cours de la première année de mise en place des appels d’offres. Pour les pays marqués en vert, une comparaison entre pays est effectuée entre la baisse relative des prix au cours d’une même période et une valeur de référence, à savoir le tarif fixé par l’administration autrichienne pour la période 2012-2019. L’Autriche sert de référence parce qu’elle est le seul pays de l’Union à avoir mis en place un tarif fixé par l’administration sur une période suffisamment longue, ce qui rend la série de valeurs du tarif suffisamment fiable pour permettre une comparaison valable. Source des données: base de données sur les enchères Aures II. Graphique nº 1: comparaison de la variation des coûts de l’aide pour l’énergie solaire photovoltaïque dans les différents pays de l'Union.

La variation moyenne du prix, c’est-à-dire la variation des coûts totaux des aides, est, selon les calculs, de - 4,73 %. En conclusion, dans la plupart des pays, la mise en place des appels d’offres a entraîné une baisse des prix unitaires de l’électricité, et donc une diminution des coûts de l’aide et de la charge pour les consommateurs ou les budgets nationaux en ce qui concerne la technologie photovoltaïque. L’Italie (enchères pour des projets d’énergie photovoltaïque de petite taille), la Grèce, Malte, la Pologne et la Slovénie font figure d’exceptions. En ce qui concerne ces pays, la hausse des prix peut s’expliquer par des facteurs externes. En Slovénie, dans le cadre du système de tarifs de rachat préalable aux appels d’offres, les prix fixés par l’administration ont été abaissés très rapidement, jusqu’à atteindre un niveau trop bas pour les producteurs. En Pologne, où un système de certificats verts était en place, l’offre a connu un important excédent en 2015 (juste avant l’instauration du système des enchères), ce qui a entraîné une baisse drastique des prix cette année-là. L’augmentation des coûts de l’aide pour les petits projets portant sur des technologies photovoltaïques en Italie s’explique par le fait que, historiquement, cette technologie est mieux soutenue par les régimes d’aide administratifs en raison du manque d’information des promoteurs de projets, en particulier avant 2019. En Grèce, le niveau de concurrence n’était pas très élevé (faible sursouscription) lors du premier appel d’offres, ce qui a pu aboutir à des résultats semblables à ceux produits par les prix des tarifs de rachat. Aucun facteur externe similaire n’a été recensé pour le principal groupe de pays dans lesquels une baisse des prix est observée. Énergie éolienne terrestre Une analyse identique a également été effectuée pour le système d’appel d’offres relatif à l’énergie éolienne terrestre. Les résultats montrent que, pour tous les pays examinés dans l’analyse, à l’exception de l’Irlande, la mise en place du système d’appel d’offres a entraîné une baisse des montants de l’aide versés pour cette technologie, et, partant, une réduction moyenne des coûts de l’aide de - 14,02 %. En Irlande, la première série d’enchères a enregistré un déficit de souscription, ce qui pourrait expliquer en grande partie l’augmentation des prix. Source des données: base de données sur les enchères Aures II. Graphique nº 2: comparaison de la variation des coûts de l’aide pour l’énergie éolienne terrestre au cours de la période 2010-2020 entre les différents pays de l'Union.

Énergie éolienne en mer À l’exception du Danemark et des Pays-Bas, l'introduction d'appels d’offres relatifs à l’octroi d’une aide en faveur des installations éoliennes en mer est plus récente et ne concerne qu'un nombre limité de pays. Dans certains d’entre eux, le délai entre l’introduction de l'appel d’offres et l’ancien régime d’aide est important (9 ans en France et 5 ans en Allemagne), ce qui rend la comparaison peu valable. Néanmoins, l’évolution des coûts de l’aide en France et en Allemagne est perceptible, avec une réduction de 115,5 EUR/MWh et de 140,3 EUR/MWh versés sur la base d'un niveau d’aide fixé par l'administration à 60 EUR/MWh et 46,6 EUR/MWh, respectivement, dans le premier appel d’offres. Dans d’autres pays, il y a eu des cas de réduction extrême des coûts de l’aide découlant d’offres nulles ou négatives. Le nouveau modèle d’appel d’offres de la Lituanie pour l’énergie éolienne en mer, ainsi que le dernier appel d’offres néerlandais pour deux sites à Hollandse Kust West autorisent les offres négatives. L’entreprise qui a remporté le dernier appel d’offres du Danemark relatif à l’énergie éolienne en mer verse au gouvernement 375 millions d’euros pour la création d’un parc éolien de 1 GW. Dans tous ces cas, toutefois, on a observé un problème de pénurie en ce qui concerne le nombre de sites géographiques disponibles ou le raccordement au réseau, et, dans certains cas, un faible niveau d’aide publique pour les coûts de raccordement et d’infrastructure, ce qui a poussé les promoteurs de projets à abaisser le montant de leur offre. Incidence de la conception de l’appel d’offres sur la réduction des coûts Même si l’objectif du rapport n’est pas d’analyser les différentes conceptions possibles des appels d’offres, mais plutôt d’examiner, en général, les régimes d’aide en faveur des énergies renouvelables fondés sur des appels d’offres, il convient de mentionner l’incidence du type d’appel d’offres choisi sur l’indicateur de réduction des coûts dans le cas d'une forte volatilité des prix du marché. Dans l’Union, trois grands types de régimes d’aide fondés sur des appels d’offres sont utilisés: le régime à prime flottante avec plafond (one-sided), le régime à prime flottante avec remboursement (two-slided) (appelé «contrat d’écart compensatoire») et le régime à prime fixe. En cas de baisse inattendue du prix de l’électricité sur le marché, le régime à prime fixe donne les meilleurs résultats sur le plan de la réduction des coûts. Dans le cadre d’un tel régime, le risque associé à des prix bas est intégralement supporté par les producteurs, de sorte qu’il ne génère pas de charge additionnelle pour les consommateurs ou pour le budget. Dans les régimes à prime flottante, les coûts de l’aide peuvent augmenter considérablement, étant donné que la baisse des prix doit être compensée. Ce risque peut toutefois être atténué si le montant total de l’aide versée est plafonné par l'adjudicateur. Si les prix grimpent de manière inattendue, le contrat d’écart compensatoire donne les meilleurs résultats, car l’obligation de remboursement qui lui est associée permet d’éviter qu’un projet qui a bénéficié d’une aide publique ne génère des revenus excédentaires. Ce système génère également des recettes pour l’État. Le rôle des contrats d’écart compensatoire en tant qu'instrument permettant de récupérer les rentes infra-marginales en période de prix élevés est déjà mentionné dans la communication REPowerEU. Dans le régime avec plafond, le budget de l’aide n'est pas grevé par une charge additionnelle, tandis que le projet bénéficie de revenus excédentaires. En ce qui concerne le régime à prime fixe, les coûts de l’aide n’augmentent pas, mais des subventions excessives peuvent être versées, ce qui est contraire à une répartition optimale des ressources. Cet effet peut toutefois être atténué par la mise en place d’un plafond de prix dans le régime à prime fixe, au-delà duquel aucune aide n’est versée.

Conclusions concernant le critère nº 1: Réduction des coûts ·Les procédures de mise en concurrence créent les conditions nécessaires au déploiement de l’électricité produite à partir de sources renouvelables au coût le plus bas possible, puisque dans la plupart des cas, les données indiquent que la réduction des coûts résulte de la mise en place d’un régime fondé sur les appels d’offres pour toutes les technologies examinées. ·Tant pour l’énergie solaire photovoltaïque que pour l’énergie éolienne terrestre, les éléments de preuve montrent que si le niveau de concurrence dans les enchères est élevé (c’est-à-dire que le niveau de sursouscription est supérieur à 1,5), la réduction des coûts de l’aide tend à être plus élevée que dans le cas des enchères faisant l’objet d’une concurrence moins intense. En d’autres termes, les procédures de mise en concurrence permettent de réduire les coûts si elles engendrent un niveau de concurrence suffisant. 3.2. Progrès technologique Le critère de performance «faire progresser les technologies» énoncé à l’article 4, paragraphe 8, point b), de la directive sur les énergies renouvelables correspond dans le présent rapport à la réduction du coût de production des énergies renouvelables consécutive à la mise au point de technologies liées à ces énergies. L’indicateur permettant de mesurer le progrès technologique obtenu est celui des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite. Cet indicateur est approprié car il intègre la réduction directe des coûts par les dépenses en capital (CAPEX) et les coûts d'exploitation (OPEX) qui résulte de l’amélioration des technologies liées aux énergies renouvelables. Néanmoins, les coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite ont considérablement diminué entre 2010 et 2020, notamment dans le cas de la technologie photovoltaïque, en raison des avancées technologiques au niveau mondial, qui ne sont pas nécessairement liées à la mise en place des appels d’offres, mais plutôt à d’autres facteurs tels que les effets d’entraînement, l’innovation, la hausse de la demande en faveur des énergies renouvelables dans le contexte des mesures d’aide publique, l’amélioration des conditions de financement (le coût moyen pondéré du capital par exemple), etc.. Pour tenir compte de ces facteurs externes, l’évolution des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite dans les pays examinés est comparée aux résultats obtenus dans un pays de référence qui ne propose pas de régime d’aide fondé sur les appels d’offres, ainsi qu’aux performances de la technologie au niveau mondial. Énergie éolienne terrestre Le tableau plus bas résume la variation annuelle moyenne des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite. La valeur indiquée dans la colonne «Dans le pays» correspond à la comparaison entre la valeur des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite avant et après l’organisation du premier appel d’offres (les périodes prises en compte vont de 3 à 5 ans). Outre la différence entre les coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite au sein des pays, et pour tenir compte des autres facteurs déterminant les coûts qui ne sont pas liés au régime d’aide appliqué, les comparaisons sont présentées par rapport à deux critères de référence: la Suède et la moyenne mondiale. La Suède n’a pas appliqué de système d’appels d’offres, mais est parvenue à obtenir d’importantes augmentations de capacité pour l’énergie éolienne terrestre grâce à un système concurrentiel de certificats verts. Les valeurs moyennes mondiales portent sur toutes les installations indépendamment de l’environnement réglementaire, de l’emplacement ou de l’expérience des investisseurs, et comprennent les pays examinés. Bien que la moyenne mondiale ne constitue pas un scénario contrefactuel, étant donné qu’elle englobe à la fois des pays qui organisent des enchères et des pays qui n’en organisent pas, elle peut servir de référence utile car si les appels d’offres favorisaient les avancées technologiques, les performances des pays qui organisent des enchères seraient supérieures à la performance moyenne. Pays Année de la première enchère Différence dans le taux de variation moyen des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite (avant et pendant les enchères) Comparaison

Dans le pays En Suède Au niveau mondial Par rapport à la Suède Par rapport à la moyenne mondiale Italie 2012 -5,5 % -3,7 % 2,0 % -1,8 % -7,5 % Espagne 2016 -2,7 % -5,7 % -5,5 % 2,9 % 2,7 % Allemagne 2017 -7,4 % -7,0 % -7,5 % -0,5 % 0,1 % Danemark 2018 3,9 % 0,0 % -5,6 % 3,9 % 9,5 % France 2018 -12,1 % 0,0 % -5,6 % -12,1 % -6,5 % Moyenne - -4,8 % -3,3 % -4,4 % -1,5 % -0,4 % Source des données: IRENA (2021). Graphique nº 3: comparaisons de la variation moyenne des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite pour l’énergie éolienne terrestre Les données montrent que la baisse moyenne des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite dans les pays examinés qui organisent des enchères (-4,8 %) est supérieure aux valeurs de référence de la Suède et du monde (-3,3 % et -4,4 %), ce qui signifie que les systèmes d’appels d’offres ont été légèrement plus performants que ces points de référence (en moyenne). Néanmoins, les valeurs des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite en Suède et dans le monde également diminuent à un rythme aussi rapide, ce qui signifie que les technologies progressent également même en l’absence d’un régime d’aide fondé sur les appels d’offres. En outre, les effets au niveau national sont divers. Les systèmes d’enchères ont produit de meilleurs résultats par rapport au système suédois de certificats verts et à la moyenne mondiale en Italie et en France, et de moins bons résultats en Espagne et au Danemark, tandis que le système allemand a produit des résultats semblables à ceux des points de référence. Sans préjudice d’autres facteurs, l’explication la plus plausible est que les systèmes d’enchères peuvent contribuer à réduire considérablement les coûts si ceux-ci sont plus élevés au moment de la mise en place de l’appel d’offres, alors qu’ils sont moins efficaces dans le cas de technologies plus matures et plus efficientes. Énergie solaire photovoltaïque La colonne «Dans le pays» du tableau ci-après indique le taux de variation moyen des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite provenant de l’énergie solaire photovoltaïque avant et après la mise en place du système des enchères dans quelques pays, mais l’analyse est moins solide que pour l’énergie éolienne terrestre en raison de l’absence de données pour certaines années. Les résultats au niveau national sont très variés pour les trois pays examinés et culminent à une différence moyenne proche de zéro. Les données du tableau laissent à penser que la différence entre les réductions de coûts observées avant et pendant les systèmes d’enchères est largement fonction de la date d'introduction de ces derniers: plus tôt le système d’enchères a été mis en place, plus l’appel d’offres est susceptible de contribuer à la réduction des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite. Toutefois, cette réduction peut être associée à des tendances générales de l’évolution des coûts, à savoir que dans les quatre pays le coût de la technologie a diminué plus rapidement entre 2012 et 2015 qu’avant ou après cette période. La tendance de l’évolution des coûts dans les pays examinés est comparée à deux points de référence: la moyenne mondiale et un exemple au niveau d'un pays pour lequel les valeurs des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite sont disponibles et dans lequel aucun appel d’offres en matière d’énergie solaire photovoltaïque n’a été organisé. Un tel pays n’existe pas dans l’Union, de sorte qu’un pays tiers ayant enregistré des progrès technologiques comparables dans le domaine des énergies renouvelables a été sélectionné. Pour des raisons de disponibilité des données, le pays de référence le plus pertinent est la République de Corée. Pays Année de la première enchère Différence dans le taux de variation moyen des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite (avant et pendant les enchères) Comparaison

(méthode des doubles différences) Dans le pays En Corée Au niveau mondial Par rapport à la Corée Par rapport à la moyenne mondiale France 2012 -16,8 % 8,1 % -3,8 % -24,9 % -13,0 % Allemagne 2015 5,1 % 5,8 % 2,8 % -0,7 % 2,2 % Italie 2019 8,5 % 1,9 % 4,9 % 6,7 % 3,6 % Moyenne - -1,1 % 5,3 % 1,3 % -6,3 % -2,4 % Source des données: IRENA (2021). Graphique nº 4: comparaisons de la variation moyenne des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite pour l’énergie photovoltaïque

L’analyse montre que les effets vont dans le même sens, seule leur ampleur change. L’évolution des coûts en Corée a été très différente de celle de l’Italie et de la France (et identique à celle de l’Allemagne), ce qui rend les résultats au niveau des pays encore plus hétérogènes. La valeur moyenne donne à penser que le régime fondé sur les appels d’offres a produit de meilleurs résultats que le point de référence coréen (une réduction des coûts plus rapide de 6 %). En revanche, l’évolution des coûts au niveau mondial a été semblable à celle des pays européens, mais présente des différences plus faibles (plus proches de zéro) entre la période précédant la mise aux enchères et la période des enchères. Il en ressort que les tendances des coûts au niveau mondial peuvent expliquer en partie les différences observées, mais pas entièrement. En moyenne, les résultats des procédures de mise en concurrence ont été légèrement meilleurs (réduction des coûts plus rapide) que la moyenne au niveau mondial, mais la forte réduction des coûts en France explique ce résultat. Il convient de garder à l’esprit que l’évolution de la moyenne mondiale comprend i) es pays examinés et ii) de nombreux autres pays dans lesquels le développement de la technologie photovoltaïque a commencé plus tard, ce qui permet d’obtenir des réductions de coûts plus importantes. En outre, en raison de l’effet d’entraînement et d’autres facteurs externes, les réductions de coûts réalisées dans les pays qui organisent des enchères peuvent également faire baisser les coûts dans les pays qui n’en organisent pas. Conclusions concernant le critère nº 2: Progrès technologique ·L’évolution des coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite, qui sert de référence pour le progrès technologique, montre que les régimes d’aide fondés sur les appels d’offres peuvent avoir un effet sur l’évolution des coûts, mais que d’autres facteurs généraux et propres à chaque pays peuvent avoir une influence plus forte. La maturité de la technologie, les conditions de financement, le déploiement global des capacités à l’échelle mondiale (auquel s’ajoutent le processus d’apprentissage associé et les incidences sur les coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite), ainsi que la position du pays sur la courbe d’apprentissage (renforcement des capacités, expérience des investisseurs) jouent un rôle crucial à cet égard et peuvent être considérés comme des moteurs de progrès technologique plus puissants. ·Les coûts totaux moyens actualisés de l'énergie produite associés à la technologie éolienne terrestre a diminué plus rapidement (en moyenne) après la mise en place des appels d’offres. Toutefois, cette conclusion vaut principalement pour les pays où les coûts étaient élevés et stagnaient avant la mise en place des appels d’offres. D’autres types de régimes fondés sur le marché peuvent aussi effectivement faire baisser les coûts (par exemple, le système suédois de certificats verts). ·Actuellement, les appels d’offres dans l’Union concernent principalement trois technologies: l’énergie solaire photovoltaïque, l’énergie éolienne terrestre et l’énergie éolienne en mer. En ce qui concerne les autres technologies, les appels d’offres sont relativement rares et ne contribuent que dans une mesure limitée au progrès de ces technologies. 3.3. Des taux de réalisation élevés Le critère de performance «atteindre des taux de réalisation élevés» énoncé à l’article 4, paragraphe 8, point c), de la directive sur les énergies renouvelables correspond dans le présent rapport au volume total de la capacité d’énergie renouvelable ajoutée après la mise en place des appels d’offres, par rapport aux volumes de capacité ajoutés avant. Il est important de souligner que les pays européens ont recours à de nombreux autres types de régimes d’aide, tels que les subventions à l’investissement ou le comptage net pour les projets menés par des ménages, ce qui signifie que le déploiement de capacités est également possible même en l’absence de soutien opérationnel. De plus, il pourrait y avoir des facteurs externes ayant une incidence sur le rythme de déploiement, tels que des changements de politique. Le tableau ci-après présente une comparaison du volume annuel moyen de nouvelles capacités en matière d’énergies renouvelables qui vient s’ajouter dans les pays sélectionnés au cours des périodes précédant et suivant l’appel d’offres. La première année correspond à la date à laquelle les projets ayant remporté l’appel d’offres devraient être mis en service. Il s’agit de la date limite de réalisation de la première série d’appels d’offres, qui divise l’ensemble de données entre la période précédant l’appel d’offres et celle suivant l’appel d’offres. Le tableau ne porte que sur les régimes d’aide associés au soutien opérationnel des projets autres que ceux menés par des ménages. Pays et technologie Première année d'achèvement de la capacité faisant l’objet de l’appel d’offres Capacité annuelle moyenne ajoutée avant l’appel d’offres (MW) Capacité annuelle moyenne ajoutée après l’appel d’offres (MW) Ancien régime de soutien opérationnel sans appel d’offres Variation en % (par rapport aux trois dernières années sans appel d’offres) Danemark photovoltaïque 2018 99,7 131,3 Primes de rachat 32 % Danemark éolien terrestre 2020 196,7 136,0 Primes de rachat -31 % Finlande éolien terrestre 2020 239,3 302,0 Tarifs de rachat 26 % France photovoltaïque 2014 1411,0 921,0 Tarifs de rachat -35 % Allemagne photovoltaïque 2017 1323,0 3276,0 Tarifs de rachat 148 % Allemagne éolien terrestre 2018 4549,0 1517,0 Tarifs de rachat -67 % Grèce photovoltaïque 2017 8,3 160,8 Tarifs de rachat 1829 % Grèce éolien terrestre 2019 242,7 622,0 Tarifs de rachat 156 % Italie éolien terrestre 2015 594,7 105,2 Certificats verts -82 % Lituanie éolien terrestre 2015 25,6 37,2 Tarifs de rachat 45 % Luxembourg photovoltaïque 2020 12,7 35,0 Tarifs de rachat 176 % Pays-Bas photovoltaïque 2015 286,0 1534,3 Tarifs de rachat 436 % Pays-Bas éolien terrestre 2016 320,7 223,4 Tarifs de rachat -30 % Pologne photovoltaïque 2019 151,3 1687,0 Certificats verts 1015 % Slovénie photovoltaïque 2018 9,7 6,7 Tarifs de rachat -31 % Espagne photovoltaïque 2020 1420,0 2812,0 Aucun 98 % Espagne éolien terrestre 2019 179,0 1859,5 Aucun 939 % Source: calculs propres réalisés sur la base des données de l’IRENA (2021). Le tableau présente 17 cas, dont 11 montrent une variation positive des nouvelles capacités annuelles. Dans de nombreux cas, cette croissance est très importante, ce qui peut avoir deux explications. Premièrement, dans certains pays la technologie concernée n’était pas présente ou n’était pas bien établie avant l’organisation de l’appel d’offres. Dans de tels cas, il peut être avancé que le régime d’aide fondé sur les appels d’offres a été la première réelle possibilité pour les producteurs de bénéficier d’une aide et de commencer à déployer la technologie à grande échelle. Cette explication concerne principalement l’énergie photovoltaïque, étant donné que cette technologie est arrivée à maturité plus tard en Europe, de sorte que la mise en place du modèle d’appel d’offres a coïncidé avec la maturité technologique. Les Pays-Bas et la Pologne l'illustrent parfaitement: avant la mise en place du système d’appel d’offres pour l’énergie photovoltaïque, les ajouts de nouvelles capacités étaient faibles, et le système d’appel d’offres a accéléré le développement de la technologie. En Allemagne et au Luxembourg, une hausse de la capacité photovoltaïque d’une même ampleur est observée, même si la valeur de référence était plus élevée avant l’appel d’offres. Deuxièmement, dans certains pays, les augmentations de capacité étaient très faibles au cours des années précédant la mise en place de l’appel d’offres en raison de la réglementation nationale. Dans ces pays, il est évident que tant qu’une aide est accordée, d’importantes hausses de capacités peuvent être observées. Dans les cas où les nouvelles capacités sont plus faibles par rapport à la période précédant l’appel d’offres, plusieurs explications peuvent être apportées. Premièrement, si une technologie peut être considérée comme mature dans un pays disposant déjà de capacités opérationnelles élevées, une réduction logique dans l'ajout de nouvelles capacités est prévisible. Dans de tels cas, des problèmes de disponibilité du réseau peuvent également inciter les pays qui organisent des enchères à réduire les volumes proposés lors des enchères. De plus, en ce qui concerne plus particulièrement la technologie éolienne terrestre, si d’importantes capacités sont déjà installées dans le pays, des problèmes de déploiement peuvent se poser en raison de l’absence de sites appropriés, freinant considérablement les extensions de capacité. Enfin, il importe de garder à l’esprit que, lorsque les tarifs de rachat proposés pour les nouveaux projets étaient très généreux, le déploiement de la technologie dans le cadre du régime précédant l’appel d’offres était plus rapide. Dans de tels cas, la baisse de la rémunération obtenue dans le cadre de l’appel d’offres est susceptible d’avoir moins incité les producteurs à construire de nouvelles capacités d’énergie renouvelable. En 2021, on observe une hausse drastique des nouvelles capacités d’énergies renouvelables régies par des accords d’achat d’électricité (AAE). Cette hausse s’explique en partie par la maturité croissante du marché des AAE, ainsi que par l’augmentation des prix sur le marché de l’électricité, qui ont entraîné une hausse de la demande en faveur des AAE de la part des acheteurs industriels. En outre, il existe un lien entre la disponibilité des régimes d’aide publique et le marché des AAE. À titre d’exemple, l’annulation d’appels d’offres multitechnologies en Lituanie en 2020 et au Danemark en 2021 en raison d’une faible participation a donné lieu à l’émergence d’un certain nombre de projets d’AAE portant sur le déploiement de capacités d’énergies renouvelables supplémentaires, ce qui donne à penser que les AAE peuvent constituer une alternative, fondée sur le marché, plus attrayante que les régimes d’aide publique. Les effets concrets de l’annulation des régimes d’aide sur l’accroissement du marché des AAE ne peuvent pas être confirmés par une analyse quantitative, car les AAE n’ont fait leur apparition que quelques années plus tôt dans un petit nombre de pays de l’Union et les données disponibles les concernant sont très limitées. Conclusions concernant le critère nº 3: des taux de réalisation élevés ·Les appels d’offres contribuent de manière notable à l’accroissement des capacités des projets d’énergie éolienne et solaire, sans préjudice d’autres facteurs externes. L’accroissement des capacités après la tenue d’enchères est plus important qu’avant la mise en place des appels d’offres pour de nombreux régimes européens. ·Le déploiement est plus lent essentiellement dans les pays où, au moment de la mise en place des appels d’offres, la technologie concernée était déjà largement utilisée, mais même dans ce cas, le taux de réduction reste relativement faible. ·Dans certains pays européens tels que la Pologne ou les Pays-Bas, l’organisation d’enchères a directement déclenché le déploiement à grande échelle d’une technologie d’énergie renouvelable donnée (en l’occurrence, l’énergie solaire photovoltaïque). ·Les capacités souscrites dans le cadre d’un AAE augmentent considérablement; cette évolution très positive constitue une alternative ou une voie complémentaire aux appels d’offres, et peut donner lieu à un déficit de souscription lors des enchères. 3.4. La participation, sans discrimination aucune, des petits acteurs et, le cas échéant, des autorités locales Le critère de performance «permettre la participation, sans discrimination aucune, des petits acteurs et, le cas échéant, des autorités locales», énoncé à l’article 4, paragraphe 8, point d), de la directive sur les énergies renouvelables, correspond dans le présent rapport à la capacité des petits acteurs à participer, sur un pied d’égalité, à un appel d’offres avec un projet de petite envergure et à remporter cet appel d’offres. L’indicateur permettant de mesurer ce critère est la taille moyenne des nouveaux projets retenus à l'issue d’un appel d’offres. Il montre de quelle manière la conception de l’appel d’offres a permis, grâce aux incitations prévues, de lever les obstacles initiaux rencontrés par les petits acteurs (par exemple, l’absence d’économies d’échelle, des conditions de prêt moins favorables, des coûts de projet plus élevés par unité d’énergie produite ou un niveau de spécialisation plus faible). Étant donné qu’il n’existe pas d’exemples de participation des autorités locales à un appel d’offres en qualité de soumissionnaires, les aspects d’un appel d’offres liés à la participation des acteurs locaux au sens large sont traités à la section 3.6. Le niveau de participation des petits acteurs et le niveau des projets sont déterminés par les restrictions relatives à la taille du projet, qui sont intégrées dans la conception de l’appel d’offres. Dans les grandes lignes, quatre types de modèles d’appel d’offres peuvent être distingués relativement aux restrictions portant sur la taille du projet: ·petit: il s’agit des appels d’offres ciblant des projets à petite échelle, d’une capacité maximale de 1 MW pour l’énergie solaire photovoltaïque et de 3 MW pour l’énergie éolienne terrestre;

·moyen: il s’agit des appels d’offres qui sont ouverts aux projets de petite envergure, au moins dans une certaine mesure (moins de 1 MW pour l’énergie solaire photovoltaïque et de 3 MW pour l’énergie éolienne terrestre), et aux projets de taille moyenne (jusqu’à 50 MW) dans les mêmes conditions, c’est-à-dire que ces projets peuvent entrer en concurrence les uns avec les autres, mais que les très grands projets sont exclus afin d’éviter les avantages de prix résultant d’économies d’échelle; ·catégorie de taille: il s’agit d’appels d’offres parallèles organisés sur une période d’un an, dans lesquels un appel d’offres au moins cible des projets à petite échelle et un appel d’offres au moins porte sur des projets de grande envergure, les deux types de projets n’étant pas en concurrence l’un avec l’autre; ·grand: il s’agit d’appels d’offres pour lesquels les projets à petite échelle sont exclus, ou pour lesquels il n’y a pas de limite maximale de capacité. Énergie solaire photovoltaïque Les résultats de l’analyse pour la période 2010-2020 montrent que certaines années, la Croatie, l’Estonie, la France et la Pologne ont eu recours à une conception d’appel d’offres qui ne ciblait directement que des projets à petite échelle. Un appel d’offres pilote a été organisé en Croatie, et deux en Estonie, pour des petits projets exclusivement, mais les deux pays prévoient de mettre en place prochainement des appels d’offres pour les projets à grande échelle. La Pologne a commencé par mettre en place de petits appels d’offres en 2016 et 2017, mais les années suivantes, des appels d’offres de grande taille ont également été organisés en parallèle. Les premiers appels d’offres en France ciblaient également des projets à petite échelle; en 2014 et 2016, seules des enchères visant de tels projets ont été organisées. La taille moyenne des projets faisant l’objet de ces appels d’offres est très faible: entre 0,24 MW et 0,65 MW. Un traitement spécial pour les projets à petite échelle relevant de l’option «catégorie de taille» a été appliqué dans de nombreux pays (Danemark, Grèce, France, Italie, Luxembourg, Hongrie et Pologne). Aux Pays-Bas, un système dynamique d’enchères ascendantes à plusieurs tours avec fixation d'un prix de référence augmentant progressivement (ascending clock), caractérisé par des plafonds de prix différents selon la taille des projets d’énergie solaire photovoltaïque, a été utilisé. Ainsi, en ce qui concerne l’énergie solaire photovoltaïque, la solution qui consiste à organiser au cours d'une même année plusieurs appels d’offres en parallèle, dont l’un cible les projets à petite échelle, peut être considéré comme courant mais non universel en Europe. Avec le modèle de catégorisation par taille, la taille moyenne des projets a tendance à rester proche de la petite taille, à savoir entre 0,38 MW (Italie) et 5,45 MW (Danemark), Énergie éolienne terrestre Le modèle d’appel d’offres qui favorise les projets à petite échelle est moins couramment utilisé pour l’énergie éolienne terrestre que pour l’énergie solaire photovoltaïque: seules l’Estonie en 2020 et la Pologne jusqu’en 2018 ont organisé ce type appels d’offres. La taille moyenne des projets dans les deux pays est inférieure à 1 MW au cours des périodes associées. En ce qui concerne les trois autres types de modèles, les résultats sont très hétérogènes en Europe, ce qui se traduit par une grande variabilité de la taille moyenne des projets retenus. Les projets les plus petits ont été observés en Estonie (moins de 0,5 MW), mais au cours de la période considérée, une faible taille de projet a également été constatée en Italie, en Slovénie et aux Pays-Bas. Ces résultats indiquent que les projets d’énergie éolienne terrestre à petite échelle constituent une solution viable pour le bouquet énergétique européen. Les résultats obtenus à l’échelle de l’Union concernant la taille moyenne des projets retenus sont présentés dans le tableau ci-dessous en fonction des quatre conceptions d’appel d’offres. Ces chiffres permettent de tirer les conclusions qui suivent, compte tenu de la composition très différente des options de conception des appels d’offres selon le type d’énergie (solaire photovoltaïque ou éolienne terrestre). Premièrement, certains appels d’offres en cours cherchent à privilégier les projets d’énergie éolienne à petite échelle. Deuxièmement, le modèle de la «catégorie de taille» se traduit globalement par une taille moyenne des projets inférieure à celle associée au modèle «moyen». Troisièmement, si aucune limite de capacité maximale et aucune catégorie de taille ne sont appliquées, les très grands projets ont tendance à prédominer au niveau des résultats des enchères. Taille moyenne (MW) Énergie solaire photovoltaïque Taille moyenne (MW) Énergie éolienne terrestre PETIT 0,47 0,59 MOYEN 2,61 12,78 CATÉGORIE DE TAILLE 1,88 10,55 GRAND 40,85 43,83 Source: calculs propres réalisés sur la base des données de l’IRENA (2021). Graphique nº 7: taille moyenne des projets retenus dans l’Union selon les quatre options de conception possibles pour l'énergie solaire photovoltaïque et l'énergie éolienne terrestre Il importe toutefois de garder à l’esprit que la limitation de la taille dans les appels d’offres entraîne une baisse notable de l'efficience, qui est également due aux économies d’échelle, à l’accès à de meilleurs sites, aux conditions de financement et à d’autres facteurs. Le coût de l’aide accordée aux petits projets tend à être plus élevé que pour les grands projets, comme le montre le tableau suivant: Pays et technologie Année de l’enchère examinée Prix moyen du projet retenu dans la catégorie des petits projets (EUR_2019/MWh) Prix moyen du projet retenu dans la catégorie des grands projets (EUR_2019/MWh) Différence de prix entre les deux catégories France photovoltaïque 2020 62,0 52,4 7,6 Grèce photovoltaïque 2018 79,4 64,6 14,8 Hongrie photovoltaïque 2020 62,8 48,4 14,4 Italie photovoltaïque 2020 91,9 68,2 23,7 Pologne photovoltaïque 2020 57,3 49,9 7,4 Italie éolien terrestre 2020 134,8 68,3 66,5 Lituanie éolien terrestre 2013 111,0 76,4 34,6 Pologne éolien terrestre 2018 83,7 46,6 37,1 Source: base de données des enchères Aures II. Graphique nº 8: comparaison des résultats des enchères portant sur des projets à petite et à grande échelle, sur le plan des prix moyens des projets retenus Les résultats montrent que les appels d’offres ciblant des petits projets engendrent une majoration de prix importante, le plus souvent supérieure à 10 EUR/MWh, sauf dans le cas de l’énergie photovoltaïque en Pologne et en France. Cette majoration du prix est nettement plus élevée pour l’énergie éolienne terrestre (30-40 EUR/MWh) que pour l’énergie solaire photovoltaïque (environ 11 EUR/MWh en moyenne). Par conséquent, l’élaboration d’un cahier des charges qui favorise les projets à petite échelle est associée à une charge financière supplémentaire, au niveau du coût de l’aide versée aux projets retenus. Conclusions concernant le critère nº 4: la participation, sans discrimination aucune, des petits acteurs ·Plus de la moitié des pays européens organisent ou ont organisé des appels d’offres pour des projets d’énergie solaire photovoltaïque à petite échelle, dans le cadre desquels l’instauration de catégories de taille peut être considérée comme une solution largement (mais pas universellement) appliquée. ·En ce qui concerne les appels d’offres pour lesquels il n’y a ni limite de capacité maximale ni distinction de différents groupes en fonction de la taille, la tendance générale est que les projets à grande échelle dominent les appels d’offres, ce qui réduit les chances de remporter l’appel d’offres pour les projets de moindre envergure, principalement en raison des économies d’échelle. ·Par rapport à l'option de la fixation d'une limite de taille maximale, les catégories de taille semblent être un moyen plus efficace de renforcer la participation des petits projets et, partant, des petits acteurs. ·Dans ce dernier cas, le ratio efficacité/prix diminue considérablement. En outre, étant donné que les projets participants sont répartis en fonction de leur taille, l’intensité de la concurrence peut également s’en trouver réduite.

3.5. Incidence sur l’environnement Le critère de performance «limiter l’impact environnemental» au sens de l’article 4, paragraphe 8, point e), de la directive sur les énergies renouvelables pose des difficultés dans la mesure où le lien théorique entre la mise en œuvre de l’aide accordée au moyen d’enchères et la limitation de l’incidence sur l’environnement ne va pas de soi. Le principal facteur déterminant de l’impact environnemental n’est pas lié au fait que l’aide soit accordée sur la base d’une procédure administrative, fondée sur le marché ou sur un appel d’offres, mais à la question de savoir quelle est l’incidence des capacités d’énergie renouvelable, par exemple lorsque des centrales électriques conventionnelles sont remplacées de manière à réduire les émissions de gaz à effet de serre, ce qui dépend en outre de nombreux autres facteurs, tels que la réglementation environnementale spécifique et l’emplacement de l’installation. Les projets dans le domaine des énergies renouvelables peuvent également avoir une série d’incidences sur d’autres aspects environnementaux, tels que la pollution des sols, de l’eau, de l’air et les nuisances sonores, ou les habitats. Par conséquent, ce critère est examiné à partir d’études de cas qui mettent en lumière certains éléments de conception spécifiques liés à l’impact environnemental plus large des projets d’énergies renouvelables retenus. Ces éléments de conception qui ne sont pas liés aux «principaux objectifs» d’une mesure de soutien peuvent représenter jusqu’à 30 % de la pondération de tous les critères de sélection d’un appel d’offres, conformément aux règles en matière d’aides d’État, ce qui peut constituer un levier important en faveur d’objectifs stratégiques particuliers (par exemple, l’économie circulaire assortie de critères de recyclabilité, ou d’autres critères de durabilité). Toutefois, ces critères doivent être soigneusement conçus afin de ne pas produire d’effets protectionnistes contraires aux politiques de l’Union ou aux règles de l’Organisation mondiale du commerce. Étude de cas – Italie L’Italie a mis en place un système d’appels d’offres entre 2019 et 2021, comprenant sept tours d’enchères distincts. Différents groupes ont été créés en fonction de la taille des projets (avec un seuil de 1 MW) et des technologies envisagées. En ce qui concerne les petites centrales hydroélectriques (moins de 1 MW), les critères de l’appel d’offres ont permis à une centrale hydroélectrique respectant une liste de conditions environnementales relatives à la gestion de l’eau de figurer en bonne place dans l’appel d’offres, indépendamment du prix proposé. Dans tous les tours de l'appel d'offres (à l’exception du dernier), les enchères ont été sursouscrites, de sorte que l’un des objectifs de l’appel d’offres a été atteint, étant donné que les projets favorisant une meilleure qualité de l’eau ont remporté cet appel. D’un autre côté, la conception de l’appel d’offres a créé une incitation négative en termes d'absence de concurrence entre les offres, étant donné que les projets qui remplissaient les conditions demandées étaient systématiquement lauréats, et que, par conséquent, presque tous les promoteurs de projets ont proposé le prix plafond de l’enchère. En ce qui concerne les installations solaires photovoltaïques (de moins de 1 MW), l’appel d’offres comprenait une catégorie distincte de projets d’installation de panneaux solaires en toiture en remplacement de l’amiante ou de l’ardoise. En outre, ces projets ont bénéficié d’une prime de 10 EUR/MWh par rapport à d’autres types de petits projets dans le domaine de l’énergie photovoltaïque. Les résultats concernant les capacités des projets retenus lors des différents tours d'adjudication témoignent d’un intérêt sans cesse croissant pour les projets d’énergie solaire photovoltaïque à petite échelle (8 MW lors de la première série, puis 110 MW lors de la septième série). Toutefois, dans cette catégorie spéciale de projets d’énergie photovoltaïque, les volumes proposés par les pouvoirs publics lors de l’appel d’offres étaient très élevés, ce qui s’est traduit par un déficit de souscription dans tous les tours d’enchères, ce qui a, là encore, entraîné des offres de prix très proches du prix plafond. En outre, les soumissionnaires ont adapté leur comportement, à savoir que lors du premier tour, ces derniers ont proposé un prix inférieur de 0,4 % par rapport au prix plafond et, lors de cinquième série, ce chiffre est tombé à 0,01 %, rendant l’appel d’offres sous-optimal sur le plan du rapport coût-efficacité. Ainsi, en l’espèce, les appels d’offres qui ciblent des projets ayant un impact environnemental particulier non lié à la réduction des gaz à effet de serre ont atteint leurs objectifs, mais n’ont pas favorisé la concurrence ni la fixation des prix. Étude de cas – Pays-Bas Les Pays-Bas ont eu recours à des appels d’offres fondés uniquement sur le prix, mais qui comportaient des conditions de présélection, telles qu’une évaluation complète des incidences sur l’environnement pour les appels d’offres propres à un site. Ce procédé garantit que les incidences environnementales du projet sont prises en considération avant la prise de décision concernant le soumissionnaire retenu, et que le public participe à cette prise de décision en amont. Aucun élément de preuve n’indique qu’un critère environnemental, appliqué avant l’appel d’offres, puisse avoir une incidence sur le prix. Dans le cas des Pays-Bas, où l’évaluation des incidences sur l’environnement est obligatoire ex ante, le prix du projet retenu est inférieur à celui constaté dans d’autres pays (comparables) où cette évaluation n’est pas obligatoire. Ce constat confirme qu’une baisse notable des coûts peut encore être obtenue, même dans le cas des appels d’offres qui tiennent compte de l’impact environnemental des projets. De plus, le cas des Pays-Bas montre que l’existence de conditions de présélection liées à l’environnement prévient le risque de retards dans la mise en service des projets, ce qui a une incidence positive sur le taux de réalisation. Toutefois, dans les pays où la procédure administrative est longue, la nécessité d’obtenir ex ante une autorisation environnementale pourrait rendre l’appel d’offres trop complexe et entraîner un risque de déficit de souscription. Étude de cas – Espagne En 2020, l’Espagne a adopté un ensemble de règlements relatifs aux procédures d’appel d’offres pour les énergies renouvelables. Ces règlements prévoient l’obligation pour les soumissionnaires de présenter un plan stratégique comportant des estimations de l’incidence du projet sur la chaîne de valeur industrielle, la publication de ce plan sur le site internet du ministère de la transition écologique et du défi démographique. Le plan doit comporter une stratégie en matière d’économie circulaire concernant le traitement des équipements en fin de vie et une analyse de l’empreinte carbone tout au long du cycle de vie des installations, qui comprend la fabrication et le transport des principaux équipements utilisés. L’objectif de cette disposition est d’instaurer des critères de présélection qui permettent uniquement la participation des projets dont les chaînes d’approvisionnement respectent une norme d’émission prédéfinie. En conséquence, les soumissionnaires sont invités à démontrer leur capacité à développer le projet en harmonie avec les «externalités» environnementales, en utilisant les ressources le plus efficacement possible et en faisant preuve d’excellence au niveau opérationnel tout au long de la chaîne de valeur, afin que la mise au point et la construction des installations aient, à terme, des répercussions positives. Conclusions concernant le critère nº 5: Incidence sur l’environnement ·Le fait d’intégrer des aspects environnementaux supplémentaires dans la conception de l’appel d’offres n’est pas courant dans les enchères européennes. ·Des exemples positifs sont constatés en Italie et aux Pays-Bas, où les procédures de mise en concurrence prévoient un critère précis de présélection ou d’autres éléments de conception garantissant que les incidences environnementales sont prises en considération avant la décision finale concernant les lauréats. Le fait de définir des critères d’évaluation et des pondérations spécifiques dans les principaux critères d'attribution tend à améliorer l’efficacité de la mise en œuvre. Toutefois, en cas de conception inappropriée des appels d’offres, les critères supplémentaires pourraient conduire à des résultats sous-optimaux sur le plan du rapport coût-efficacité. ·Ces critères de présélection et ces éléments de la conception respectueux de l’environnement peuvent avoir des effets supplémentaires dans la procédure de mise en concurrence, non liés à l’environnement, tels qu’une baisse du rapport coût-efficacité (Italie) ou une hausse des taux de réalisation (Pays-Bas). 3.6. Acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale Le critère de performance «assurer l’acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale» au sens de l’article 4, paragraphe 8, point f), de la directive sur les énergies renouvelables s’entend comme l’approbation par le public du développement des énergies renouvelables au niveau des communautés locales. La pollution sonore perçue, les répercussions négatives possibles pour la flore et la faune sauvage locales causées par les turbines et les incidences sur le paysage sont quelques-uns des problèmes soulevés à l’encontre des parcs éoliens. Certaines caractéristiques physiques particulières, telles que l’odeur se dégageant des usines de production de biogaz, constituent un sujet de plainte fréquent des habitants vivant à proximité de ces usines. Dans le cas de l’énergie solaire, l’effet négatif sur les paysages pose problème. Certains éléments de conception des appels d’offres peuvent atténuer les difficultés liées à l’acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale, par exemple en ayant recours au partage des avantages apportés par les projets d'énergie renouvelable avec les communautés locales. Ces approches peuvent être prises en compte dans le contexte des bonnes pratiques en matière d’acceptation et de participation des communautés, décrites dans les orientations de la Commission relatives à l’accélération des procédures d’octroi de permis. En Pologne, des critères de présélection liés à l’emplacement sont désormais appliqués aux parcs éoliens, selon lesquels les municipalités se déclarent disposées à accueillir des infrastructures éoliennes. Dans ce cas, la conception de l’appel d’offres repose sur la participation ex ante des autorités locales à la prise de décisions concernant les futurs investissements dans l’énergie éolienne terrestre, en consultation avec la population. En Espagne, l’obligation qui incombe au soumissionnaire de présenter un plan stratégique, comme mentionné dans la section précédente, comprend la réalisation d’estimations des incidences sur l’emploi local et des possibilités de développement des entreprises locales. Les autorités chargées des appels d’offres en Allemagne, en Irlande et en France ont choisi de définir des règles qui renforcent l’acceptation à l’échelle locale, par l’octroi d’un traitement préférentiel aux communautés d’énergie. Dans le cas de l’Allemagne, les conditions favorables prévues par la précédente loi sur les énergies renouvelables ont favorisé les projets de propriété communautaire et les trois premiers tours d’enchères, achevés en novembre 2017, ont abouti à l'attribution de plus de 90 % du volume total des enchères (2 890 MW), à des projets portés par des communautés d’énergie. Toutefois, deux ans après, seules 167 MW de capacité parmi les projets d’énergie éolienne retenus ont obtenu un permis de construire. En outre, une grande partie de la capacité a été attribuée à seulement trois promoteurs de projets professionnels multiples, qui ont coopéré avec des personnes physiques dans pas moins de 60 projets pour un volume total de 1 GW, conservant formellement la majorité des droits de vote des citoyens. Après la suppression des conditions clémentes des appels d’offres, la part des projets communautaires dans les appels d’offres a considérablement diminué, passant de 71-88 % du volume des soumissions en 2017 à moins de 16 % à la fin de 2018.

Un traitement préférentiel est également accordé aux communautés d’énergie en Irlande, où les appels d’offres prévoient une catégorie distincte pour faciliter la participation de ces communautés. Ce groupe ad hoc est défini parallèlement à des seuils de taille, l’objectif étant d’éviter la discrimination de certains acteurs. Sur les 82 projets d’énergie renouvelable retenus après l’approbation par le gouvernement des résultats du premier appel d’offres, sept sont mis en œuvre par des communautés d’énergie (dont cinq projets d’énergie solaire et deux projets d’énergie éolienne terrestre). En conséquence, de nouveaux promoteurs de projets professionnels sont arrivés au niveau local et s’engagent activement dans la création de tels projets. En 2016, en France, un «bonus» participatif spécifique en faveur des projets citoyens a vu le jour en vue d’accroître l’acceptation par le public. Pour pouvoir bénéficier du bonus, les soumissionnaires sont tenus de démontrer la participation de la population locale sur la base de deux modèles de propriété: i) le montant du capital détenu par les citoyens ou ii) la participation des citoyens au financement global du projet. Le bonus consiste en un versement additionnel, déterminé dans l’appel d’offres, de 0,1 ou 0,3 centime/kWh en supplément du coût de l’aide, et ce pendant toute la durée du contrat (20 ans). Depuis 2016, le bonus a été demandé pour 36 % en moyenne des projets retenus, dans l’ensemble des tours d'appels d’offres. L’expérience montre que le bonus a incité les promoteurs de projets à adopter des structures d’actionnariat plus participatives. En France, la participation de personnes physiques au financement de projets dans le domaine des énergies renouvelables portés par des promoteurs professionnels s’est faite par l’intermédiaire de plateformes de financement participatif spécialisées. Entre 2014 et 2017, les fonds provenant de citoyens engagés dans des projets d’énergie renouvelable financés à l'aide de ces plateformes sont passés de 120 000 euros à 20,5 millions d’euros. Néanmoins, certaines difficultés ont également fait surface. Ce bonus a été principalement utilisé par les promoteurs de projets pour augmenter leurs chances de remporter des tours d'appels d’offres très concurrentiels. Le critère d’octroi du bonus selon lequel les citoyens doivent avoir leur résidence principale dans la même zone ou à proximité du site du projet pose des problèmes dans les régions à faible densité de population. Les acteurs communautaires ne sont généralement représentés que de manière indirecte, sous une forme groupée, dans les structures de gouvernance et les promoteurs de projets ne sont tenus de respecter les critères d'éligibilité à l’octroi du bonus de participation citoyenne que pendant trois ans à compter de la date de mise en service. Conclusions concernant le critère nº 6: Acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale ·Les procédures de mise en concurrence peuvent créer les conditions nécessaires à l’acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale, en particulier lorsqu’un traitement préférentiel est accordé à certains soumissionnaires qui partagent les avantages du déploiement des énergies renouvelables avec les communautés locales et que ce traitement n’entraîne pas d’avantage discriminatoire pour la composante locale. Les projets qui mobilisent effectivement les acteurs locaux peuvent apporter une valeur ajoutée substantielle sur le plan de l’acceptation de l’énergie renouvelable à l’échelle locale et de l’accès à des capitaux privés supplémentaires, ce qui se traduit par une plus grande participation (et des investissements plus élevés) des citoyens. La participation de la population locale peut faciliter la procédure d’acquisition de terrains et, partant, la phase complexe du prédéveloppement d’un projet (octroi des permis). ·L’expérience montre, à l’échelle de l’Union, que les promoteurs de projets de communautés d’énergie participent aux enchères si un traitement préférentiel leur est accordé. Toutefois, l’instauration de règles spéciales ne donne pas toujours de résultats positifs. En Allemagne, plusieurs exemples ont montré que la mise en place de règles préférentielles qui ne sont pas bien conçues peut amener les promoteurs de projets traditionnels à qualifier artificiellement leur initiative de projet communautaire. ·Alors que la mise en place, dans le groupe général des appels d’offres, de conditions moins strictes (donc une présélection moins stricte) pour les projets à petite échelle est susceptible d’avoir des effets de distorsion, la création d’un groupe d’appels d’offres distinct destiné à faciliter la participation d’une certaine catégorie a donné des résultats plutôt positifs. ·Le bonus participatif accordé à un projet en échange de la participation des citoyens au financement et à la gouvernance de ce projet incite à renforcer l’acceptation des énergies renouvelables par le public au sens large. 3.7. Sécurité de l’approvisionnement et intégration au réseau Le dernier critère de performance «assurer la sécurité de l’approvisionnement et l’intégration au réseau» énoncé à l’article 4, paragraphe 8, point g), de la directive sur les énergies renouvelables s’entend comme l’incidence des appels d’offres sur le maintien de la stabilité du système énergétique, en équilibrant la production et la demande compte tenu de la variabilité de la production d’énergie à partir de sources renouvelables qui doit être intégrée au réseau. Ce critère est à nouveau peu lié à l’incidence des appels d’offres, mais plutôt à des facteurs externes. Néanmoins, quelques études de cas montrent des exemples de la manière dont la sécurité de l’approvisionnement et l’intégration au réseau sont prises en considération dans la conception de l’appel d’offres, afin de faciliter non seulement le déploiement de nouvelles capacités d’énergie renouvelable, mais aussi leur intégration effective dans le système. Au-delà des études de cas, il n’est pas courant dans l’Union d’encourager la production flexible d'électricité au moyen d’appels d’offres visant les énergies renouvelables lorsque la production est complétée par une technologie de stockage. Étude de cas – Portugal Au Portugal en 2019, un appel d’offres dans le domaine de l’énergie solaire photovoltaïque a été conçu avec des caractéristiques spéciales visant à localiser les actifs susceptibles de réduire les congestions du système. Au cours des 12 tours d’appels d’offres successifs, des producteurs potentiels se sont fait concurrence pour obtenir les droits sur la capacité de raccordement au réseau à différents endroits fixes du pays. Dans les faits, cet appel d’offres a soutenu les installations solaires photovoltaïques par l'attribution de capacités de raccordement limitées et non par la rémunération de la production d’électricité renouvelable. L’appel d’offres a été sursouscrit pour la quasi-totalité des lots, avec des offres historiquement basses et nettement inférieures aux prix du marché, ce qui a entraîné dans la pratique des obligations de remboursement pour les producteurs. Pour la capacité de raccordement au réseau de 1 400 MW faisant l’objet de l’appel d’offres, des offres s’élevant à 10,19 GW ont été faites et une capacité de 1 150 MW a été attribuée. L’écart entre la capacité proposée et la capacité attribuée est dû au fait que, pour l'un des lots, aucune offre n’a été reçue lors des enchères et pour un autre lot, une seule offre a été soumise. Ce résultat montre qu’en dépit d’un fort niveau de sursouscription en moyenne, les soumissionnaires n’étaient pas disposés à présenter une offre pour des sites ayant un faible potentiel en matière d’énergies renouvelables, et donc peu attrayants. Un tel scénario met en évidence un inconvénient majeur pour les enchères propres à un site, à savoir qu’un mauvais choix des emplacements peut conduire à un déficit de souscription, et dans un cas extrême mais réaliste, à l’absence totale d’offres. Par ailleurs, le modèle portugais permet une allocation optimale de la production par rapport à la capacité existante sur le réseau. Lorsqu’il y a une insuffisance des points de raccordement disponibles, le système d’appel d’offres spécifique à une zone laisse présumer qu’un tel élément de conception pourrait constituer un moyen novateur d’encourager la réduction des coûts et d’intégrer de grandes quantités d’énergies renouvelables variables, optimisant ainsi des infrastructures de transport limitées. Dans cet exemple, l’objectif n’est pas que les installations de production d’énergie renouvelable bénéficient d’une aide en complément du prix du marché, mais plutôt que les producteurs entrent en concurrence pour l’attribution de capacités limitées de raccordement au réseau. Étude de cas – Allemagne L’Allemagne a mis en place un modèle d’appel d’offres spécial pour le raccordement au réseau des énergies renouvelables. L’emplacement des centrales électriques est pris en considération dans le système de sélection des projets lauréats. Les appels d’offres définissent des zones d’extension spécifiques dans le réseau de transport qui sont fortement surchargées et nécessitent de nouvelles modernisations. Dans ces zones, une quantité maximale d’électricité produite par les projets d’énergie éolienne est fixée, ce qui permet aux nouveaux projets d’énergie éolienne en mer ou terrestre lauréats de s’aligner sur les plans de développement du réseau de transport allemand. En outre, les offres présentées pour des projets situés dans l’une de ces zones surchargées sont pénalisées par une majoration virtuelle du prix proposé, ce qui les rend moins compétitives dans le cadre de l’appel d’offres. Le deuxième type d’appel d’offres repose sur la création d’un groupe spécial pour les projets combinant la production et le stockage d’énergie renouvelable. En Allemagne, un premier appel d’offres de ce type a été organisé en 2021, à la suite duquel une capacité de 258 MW a été attribuée à 18 projets d’installations d’énergie solaire photovoltaïque avec stockage d’énergie. L’appel d’offres, totalisant 43 offres pour un volume total de 509 MW, a été sursouscrit. Le système de rémunération a pris la forme d’une prime de rachat fixe, qui devait s’ajouter en soutien au prix du marché. Les offres étaient nettement inférieures au prix plafond de l’offre (75 EUR/MWh), et les offres retenues étaient comprises en moyenne entre 43 et 45 EUR/MWh. Toutefois, par rapport aux appels d’offres à prime de rachat fixe, qui ont permis d’aboutir à un prix moyen de 2 EUR/MWh au Danemark en 2019, les valeurs indiquées dans l’exemple allemand montrent que le coût de l’aide pour les projets hybrides combinant production et stockage est considérablement plus élevé. Conclusions concernant le critère nº 7: Sécurité de l’approvisionnement et intégration au réseau ·Le fait d’incorporer, dans la conception de l’appel d’offres, des aspects supplémentaires liés à l’intégration au réseau et à la sécurité de l’approvisionnement n’est pas courant dans l’Union. ·Les procédures de mise en concurrence dans l’Union n’ont pas permis de constituer une réserve de projets combinant production et stockage d’énergie renouvelable. ·Dans l’ensemble de l’Union, les appels d’offres dans le domaine des énergies renouvelables sont traditionnellement organisés pour soutenir les prix de la production d’électricité à partir d’installations utilisant des sources d’énergie renouvelable, mais certains signes indiquent que cette logique pourrait changer. Les appels d’offres spécifiques à une zone utilisés en Allemagne et au Portugal laissent entendre que les producteurs commenceront à se faire concurrence pour obtenir la possibilité de se raccorder au réseau, optimisant ainsi les infrastructures limitées des réseaux de transport et de distribution. Des tendances similaires sont observées dans le secteur de la production d’énergie en mer. ·L’extension du réseau prend du temps et les modèles d’appel d’offres qui intègrent les facteurs locaux peuvent contribuer à garantir que le raccordement des énergies renouvelables n'est pas bloqué entre-temps par des infrastructures de réseau limitées. Des critères de présélection explicites qui garantissent l’accès au réseau peuvent permettre une meilleure coordination entre la construction du projet et l’extension du réseau nécessaire, mais peuvent conduire, dans certains cas, à une concurrence moins intense. ·Du point de vue du système, le modèle d’enchères spécifiques à une zone pourrait constituer un moyen novateur d’encourager la réduction des coûts pour intégrer de grandes quantités d’énergies renouvelables variables dans le système, en particulier dans les pays souffrant d’une insuffisance des points de raccordement disponibles. Toutefois, dans un tel modèle d’enchères, il peut s’avérer nécessaire de prendre également en considération le mécanisme de tarification locale de l’électricité pour stimuler le développement de projets là ils sont les plus utiles et d’une manière efficace au regard des coûts. ·Dans certaines zones, des incitations liées à l’emplacement (telles que l’application d’un bonus/d'une pénalité aux offres concernant des zones où les capacités du réseau sont disponibles/insuffisantes, ou la fixation de quotas de capacité maximale) peuvent permettre d’éviter la concentration de projets dans des zones riches en ressources mais potentiellement difficiles à raccorder. 4. Conclusions finales La conclusion générale la plus importante du rapport est que la mise en place d’appels d’offres dans le domaine des énergies renouvelables a été un franc succès pour l’Union européenne. L’analyse des critères de performance montre que, dans de nombreux États membres, les appels d’offres ont permis de réduire considérablement le coût de l’aide par rapport aux régimes administratifs, d’améliorer le déploiement des capacités d’énergie renouvelable et de créer des conditions favorables au progrès technologique. Le plus grand avantage des appels d’offres dans le domaine des énergies renouvelables est sans nul doute la réduction des coûts. Les décideurs politiques sont passés d’un système de tarifs de rachat fixés par l’administration à un système de mise en concurrence pour déterminer le niveau de soutien nécessaire, et donc le montant de la subvention le plus faible possible pour un produit énergétique ou de capacité. L’introduction des mécanismes du marché via les procédures de mise en concurrence a contribué à améliorer la fixation des prix et a exercé une pression en faveur de la réduction des coûts d’un projet, ce qui a entraîné une baisse des coûts de l’aide et une réduction de la charge pesant sur les consommateurs et le budget de l’État. Les appels d’offres ont produit des résultats positifs sur le plan de l’augmentation des capacités et du taux de réalisation élevé des projets retenus, sans préjudice de facteurs supplémentaires. Dans certains pays, la mise en place d’appels d’offres a été la mesure réglementaire qui a déclenché le déploiement à grande échelle de certaines technologies liées aux énergies renouvelables, tandis que, dans de nombreux autres, les appels d’offres ont contribué à accélérer le déploiement des énergies renouvelables. En ce qui concerne les avancées technologiques, le rôle des appels d’offres est moins évident. Ces derniers ont créé des conditions favorables au progrès technologique, en particulier dans les pays où la technologie n’était pas parvenue à maturité au moment de la mise en place des appels d’offres. Toutefois, les facteurs externes liés aux tendances technologiques mondiales semblent être le principal facteur des avancées technologiques dans le domaine des énergies renouvelables.