Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission aux États membres sur la politique régionale et la politique de concurrence: Renforcer leur concentration et leur cohérence»

(1999/C 51/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la Communication de la Commission aux États membres sur la politique régionale et la politique de concurrence: Renforcer leur concentration et leur cohérence ();

vu la décision du Bureau du 15 juillet 1998 d'adopter, conformément à l'article 198 C, paragraphe 4 du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur la question, et de charger la commission 1 «Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale» des travaux en la matière;

vu le projet d'avis (CdR 236/98 rév.) adopté par la commission 1 le 30 septembre 1998 (rapporteurs: MM. Henry et Muñoa),

a adopté, lors de sa 26e session plénière des 18 et 19 novembre 1998 (séance du 19 novembre), l'avis suivant.

PARTIE A: DISPOSITIONS GÉNÉRALES DE LA COMMUNICATION

1. Problème et propositions de solutions

1.1. Situation actuelle

1.1.1. Selon les données de la Commission, pour la période 1994-1999, 50,6 % de la population de l'Union vivent dans des régions ayant droit aux aides structurelles communautaires, tandis que 46,7 % vivent dans des zones bénéficiant de primes régionales, conformément à l'article 92(3)(a) et (c). Des données de la Commission, il ressort par ailleurs que 6,6 % de la population communautaire vivent dans des régions éligibles aux Fonds structurels mais où la politique de concurrence n'autorise pas les aides à finalité régionale, tandis que 2,7 % de la population communautaire vivent dans des régions couvertes par un régime d'aide à finalité régionale sans accéder aux Fonds structurels.

La proposition de la Commission vise à ce que l'UE n'accorde d'aides qu'aux zones bénéficiant également d'une aide nationale. Les 6,6 % de la population qui vivent actuellement dans des régions éligibles aux Fonds structurels mais ne pouvant bénéficier d'aides nationales seraient ainsi exclus de l'aide. La Commission n'entend autoriser qu'une marge de 2 % de la population. Or, le taux de chevauchement des zones diverge considérablement suivant les États membres et les régions (à titre d'exemple, il est de 12,6 % en Finlande, de 10,4 % aux Pays-Bas, de 9,6 % en France, de 9 % au Royaume-Uni, de 8,9 % en Espagne, de 8,7 % en Suède, de 7,5 % en Italie).

1.1.2. Le CdR reconnaît qu'il est nécessaire de procéder à une analyse détaillée de la situation afin d'atteindre les objectifs des politiques régionale et de concurrence de la manière la plus efficace possible au cours de la période à venir.

1.2. Objectifs de la proposition de la Commission: concentration et cohérence

1.2.1. En ce qui concerne la concentration, le CdR partage l'opinion de la Commission selon laquelle il subsiste des divergences structurelles profondes au sein de l'Union, en dépit des progrès réalisés depuis la mise en oeuvre de la politique régionale de la Communauté. Par conséquent, le CdR est également d'avis que, conformément à l'article 130a du Traité instituant la Communauté européenne relatif au renforcement de la cohésion économique et sociale européenne, nous devons accroître la concentration du cofinancement communautaire si nous voulons atteindre une masse critique et avoir un impact significatif, et que cela implique notamment une identification des régions les plus touchées au sein de l'Union.

1.2.2. En ce qui concerne la concurrence, la concentration contribuerait à limiter les distorsions causées par les régimes nationaux d'aide régionale, proportionnellement à l'étendue de la zone géographique concernée.

1.2.3. Pour ce qui est de la cohérence, les autorités locales et régionales sont conscientes du fait que l'actuel système de décision est inadéquat. Plusieurs acteurs participent à la politique régionale: ils se partagent les diverses compétences institutionnelles, avec des objectifs et des calendriers différents, ce qui rend difficile une coordination de ces deux politiques.

1.2.4. De plus, sachant que le cofinancement des Fonds structurels vient en renfort des fonds utilisés par les États membres et les autorités locales et régionales pour leurs propres politiques de développement, il semblerait logique que les Fonds structurels, et en particulier le Feder, puissent intervenir dans toutes les zones qui bénéficient d'une assistance de la part des États membres, ainsi que des autorités locales et régionales.

1.2.5. Le problème se pose dans les régions qui bénéficient d'un soutien des Fonds structurels mais pas d'une aide régionale de l'État. Dans ces régions, il est possible de cofinancer des régimes d'aide aux petites et moyennes entreprises, ainsi que des régimes d'aide à l'environnement ou à la recherche, et ce à des taux d'intensité inférieurs à ceux autorisés dans les zones éligibles au titre de l'article 92 (3)(a) et (c).

1.2.6. Dans ces régions, les Fonds structurels ne peuvent attirer l'investissement de grandes entreprises alors que celui-ci revêt un intérêt particulier pour le développement régional, par ses effets d'entraînement et d'ouverture au marché mondial.

1.2.7. Le Comité des régions estime que le souci de cohérence découle de l'existence de problèmes liés à la délocalisation des entreprises et aux distorsions de la concurrence qui, dans certaines circonstances, peuvent s'expliquer par l'octroi d'une aide à l'environnement ou à la recherche.

1.2.8. Le Comité considère que des dysfonctionnements graves apparaissent lorsque les secteurs souffrant des mêmes problèmes au sein d'un État membre, comme le secteur de la pêche, sont soumis à un traitement disciminatoire en matière d'aide publique, ce qui pousse par ailleurs les entreprises à se déplacer vers les régions dans lesquelles le niveau d'assistance est supérieur.

PARTIE B: ANALYSE DES DEUX POLITIQUES

2. Politique de concurrence: l'aide d'État

2.1. Le Comité des régions considère que le maintien de marchés concurrentiels en Europe non seulement constitue un objectif majeur, mais correspond également à l'idéologie économique prédominante, au programme du marché intérieur, aujourd'hui achevé, et à l'objectif de la monnaie unique.

2.2. Par ailleurs, le Comité des régions croit que la politique de concurrence est l'une des bases mêmes de la politique industrielle européenne.

2.3. Le Comité des régions accepte donc l'objectif double de la politique de concurrence: maintenir les règles conformes au système économique choisi par l'UE et prévoir une mesure d'intervention minimale si nécessaire, en particulier pendant les crises traversées par l'économie européenne.

2.4. Outre le maintien de ces règles, le Comité des régions estime qu'une autre fonction de la politique de concurrence consiste à établir un cadre dans lequel s'inscrivent les activités des opérateurs économiques et à motiver les décideurs en matière d'investissement et de stratégie. En d'autres termes, il estime qu'elle devrait davantage se préoccuper d'«affectation» que de «répartition».

2.5. L'aide d'État se justifie par sa contribution à la réalisation d'un développement durable et équilibré, ainsi qu'au renforcement de la cohésion économique et sociale de la Communauté, parce que ces objectifs ne peuvent être atteints par le libre-jeu du marché, que le coût en serait intolérable, ou encore que la concurrence s'intensifierait à un point tel qu'elle risquerait de devenir autodestructrice.

2.6. L'article 92 du Traité autorise l'aide nationale à condition qu'elle vise à redresser les déséquilibres régionaux graves, qu'elle facilite ou accélère les adaptations sectorielles nécessaires, ou qu'elle atténue les effets du retrait de certaines activités afin de neutraliser, du moins temporairement, certaines distorsions de la concurrence provoquées par des mesures extérieures.

2.7. Le Comité considère que l'aide d'État permet de parvenir à la situation d'égalité des chances requise si l'on veut que le marché unique remplisse sa fonction de répartition des ressources. Lorsque l'égalité des chances sera assurée, les forces du marché entreront en jeu et ce n'est qu'alors qu'un jugement pourra être rendu sur la base des résultats. C'est sur ce plan du jugement et de l'analyse qu'opère la politique structurelle.

3. Politique régionale

3.1. La politique régionale a pour objectif de contribuer à éliminer les écarts entre les revenus qui s'éloignent de la moyenne communautaire. Les problèmes régionaux impliquent l'existence de fortes disparités entre les régions partageant le même système économique, et ce en termes de variables telles que le revenu par habitant, le niveau d'emploi et de productivité.

3.2. Le Comité des régions est conscient du fait que l'Europe est constituée d'un centre et d'une zone périphérique, qu'elle présente une combinaison de décentralisation politique et de grande diversité, ainsi que des disparités majeures d'un État et d'une région à l'autre. En conséquence, les opérateurs économiques du secteur privé doivent affronter la concurrence intra-européenne avec des handicaps différents.

3.3. Le Comité des régions reconnaît que le système européen qui apparaît, en particulier avec la monnaie unique, se caractérisera par une grande mobilité des biens, des services et de certains facteurs de production, surtout les capitaux financiers, ainsi que par une forte décentralisation des pouvoirs politiques. Néanmoins, cette situation n'empêchera pas le transfert massif du pouvoir économique de l'État au niveau transnational, ce qui a été renforcé par l'adoption de règles d'action communes. Il semble toutefois que la mobilité de la main-d'oeuvre ne sera pas totale.

3.4. Par ailleurs, il est incontestable que l'intégration économique a eu une influence considérable sur l'interaction entre l'État et le marché, avec un mouvement majeur vers ce dernier en tant que mécanisme de répartition. Selon le Comité, le modèle européen risque dès lors de devenir plus dynamique, mais aussi plus inégal.

3.5. Le Comité pense que les mesures structurelles européennes devraient viser fondamentalement à garantir un soutien à long terme aux régions connaissant les plus grandes difficultés structurelles. Dans les régions les moins favorisées, que ce soit en termes de PIB ou de chômage, la mise à niveau représente souvent un processus lent nécessitant des engagements à long terme.

3.6. Le Comité des régions estime nécessaire que les États membres, l'Union et les entités publiques au niveau infranational coopèrent pour lutter contre l'inégalité, en accord avec le principe de partenariat. C'est le seul moyen de faciliter l'adaptation aux nouvelles circonstances, notamment la monnaie unique, et d'exploiter les nouvelles possibilités, dans l'intérêt de l'ensemble des régions et des citoyens.

4. Observations finales de l'analyse comparative

4.1. Le Comité des régions note que ni la philosophie ni les principes de la politique de concurrence ne coïncident avec ceux de la politique régionale. Par conséquent, il ne sera pas toujours possible d'obtenir une cohérence totale et absolue entre les mécanismes d'intervention des deux politiques.

4.2. Pour harmoniser ces deux politiques, il convient de tenir compte des acteurs concernés par les deux processus, ainsi que des opérateurs publics et privés chargés de les diriger.

4.3. Lors de l'élaboration de la politique régionale, il convient de se rappeler que les éléments de la politique de concurrence consacrés au contrôle de l'aide d'État ont un impact direct sur les instruments actifs de politique industrielle dont disposent les gouvernements nationaux et régionaux. Par ailleurs, l'équilibre régional du développement économique et la cohésion économique et sociale sont des éléments essentiels du modèle économique européen. Il convient donc d'assurer un rapport équilibré entre la concurrence et la politique régionale.

5. Conclusions

5.1. Le Comité des régions approuve la proposition selon laquelle le pourcentage de la population de l'Union européenne éligible aux aides structurelles, au titre des futurs Objectifs 1 et 2, devrait être ramené de 51 % aujourd'hui à un chiffre globalement inférieur à la couverture de la population des régions retenues au titre de l'article 92(3)(a) et (c). De la sorte, il est possible de renforcer la cohérence entre la politique régionale de la Communauté et les mesures de politique régionale au niveau national, régional et local et de résoudre les problèmes de dépenses actuellement rencontrés par les régions bénéficiant d'une assistance des Fonds structurels, mais exclues de l'aide régionale nationale.

5.2. Le Comité des régions souhaite éviter que n'apparaisse une situation dans laquelle la couverture de l'aide nationale détermine automatiquement l'éligibilité aux Fonds structurels et leur couverture. Cela constituerait une violation évidente du principe de subsidiarité et compromettrait la vue d'ensemble du Conseil des ministres et du Parlement européen sur la réforme des Fonds structurels et des zones éligibles. Comme le Comité des régions l'a indiqué dans le rapport de MM. Behrendt et Fraga, il est nécessaire que les collectivités régionales et locales soient associées par les États membres dans l'élaboration des zones d'aides à finalité régionale.

5.3. S'il y a lieu de soutenir l'effort déployé pour assurer la plus grande cohérence possible entre politique de concurrence et politique structurelle, cette concordance ne pourra ni ne devra jamais être absolue, étant donné qu'elles poursuivent des objectifs différents. Les disparités régionales et nationales qui existent à l'intérieur de l'UE exigent que l'on agisse avec la souplesse voulue.

5.4. Le CdR soutient également, dans une optique de concentration, la proposition visant à réduire le plafond pour la couverture de la population globale dans les régions de l'Union pour la période 2000-2006.

5.5. La diminution du plafond entraînera pour certaines régions une perte d'éligibilité à l'aide régionale lorsque la réforme sera appliquée. Le Comité demande qu'une approche sélective et rigoureuse soit adoptée, et ce afin de s'assurer que l'objectif consistant à concentrer l'aide sur les régions qui en ont le plus besoin est atteint, en évitant toute réduction proportionnelle qui ne répondrait ni aux critères qualitatifs ni aux critères quantitatifs. Le Comité des régions souhaite que les zonages des aides à finalité régionale qui seront proposés par les États membres à la Commission soient le résultat d'une procédure dont la transparence et l'objectivité puissent être réellement assurées.

5.6. Le Comité des régions est favorable à un renforcement de la concentration de l'aide et à une amélioration de la cohérence entre la politique structurelle et la politique de concurrence.

5.7. Toutefois, le Comité souligne que cette cohérence devrait être compatible avec le maintien d'une certaine souplesse, en particulier compte tenu du fait que les deux politiques ne coïncident pas totalement.

5.8. Le CdR considère que, compte tenu du fait qu'actuellement 6,6 % de la population communautaire vivent dans des régions éligibles à une aide des Fonds structurels mais pas à une aide publique, la marge de 2 % proposée par la Commission rendrait difficile l'application du principe de flexibilité mentionné.

5.9. Le Comité soutient l'idée de deux cercles concentriques représentant la relation entre les systèmes régionaux de répartition des politiques régionale et de concurrence, étant donné qu'elle garantira aux États membres et aux régions une certaine flexibilité dans la poursuite de leurs objectifs de politique régionale.

5.10. Le Comité des régions estime que, dans les deux manières de délimiter les régions à soutenir, les définitions présentent des divergences, raison pour laquelle il est difficile de parvenir à une correspondance absolue entre les régions pouvant bénéficier d'aides nationales ou européennes. La Commission doit donc accepter le fait qu'il puisse y avoir quelques exceptions.

5.11. Le Comité reconnaît que dans certaines conditions, le maintien de l'homogénéité dans les régions à soutenir, la protection de l'identité régionale et culturelle et la préservation du dynamisme de zones produisant des économies d'échelle permettant d'assurer l'évolution et la croissance de la région peuvent justifier une certaine flexibilité ou des actions nuancées.

5.12. Le Comité rejoint la proposition de la Commission selon laquelle, d'une part, les régions couvertes par l'article 92(3)(a) doivent être déterminées par l'application du critère du PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne et propose l'adoption d'un critère de région ultrapériphérique et de région peu peuplée, c'est-à-dire les zones de l'objectif 1, et d'autre part, en ce qui concerne le nouvel objectif 2, la cohérence est à établir avec l'article 92(3)(c).

5.13. Le Comité propose de faciliter l'accès des régions ultrapériphériques et des régions qui font actuellement partie des zones d'objectif 6, conformément à l'article 92(3)(a) du Traité CE. De cette manière, elles seraient également couvertes par l'article 92(3)(a), indépendamment de leur niveau de revenu, ce qui permettrait de préserver l'objectif de coordination proposé par la Commission par rapport aux critères de définition des régions susceptibles de bénéficier d'une aide régionale.

5.14. Renvoyant à son avis du 17 septembre 1998 sur la proposition de règlement portant dispositions générales sur les Fonds structurels (), le Comité se félicite de l'attention particulière accordée aux indicateurs de chômage et de PIB dans la fixation des plafonds pour les aides au titre de l'article 92, paragraphe 3, alinéa c) dans les États membres. Il souligne toutefois la nécessité de prévoir, dans le cadre de ces plafonds, une flexibilité suffisamment souple pour permettre l'utilisation d'autres indicateurs, cela afin de prendre en considération les spécificités de chaque région et de chaque pays. Dans tous les cas, les collectivités locales et régionales doivent être associées à la sélection de ces zones éligibles.

5.15. Le Comité des régions se félicite de la proposition d'attribuer un soutien d'État «transitoire» aux régions actuellement couvertes par l'article 92(3)(a) et perdant leur éligibilité à l'aide nationale.

5.16. Le CdR propose également que le rôle des régions dans le cadre de l'attribution de l'aide des Fonds structurels et de l'aide régionale nationale soit étendu, conformément au principe de subsidiarité. Les régions peuvent et doivent participer à la définition, à la direction, à l'évaluation et au contrôle de ces mesures, et ce en partenariat avec tous les acteurs concernés.

5.17. Cependant, afin d'empêcher les disparités excessives ou les injustices relatives au sein d'une région dont la quasi-totalité a droit à une aide des Fonds structurels, le Comité considère qu'il est essentiel que le gouvernement régional puisse faire octroyer un soutien à la totalité de son territoire, permettant ainsi d'élaborer et d'appliquer des stratégies de développement régional intégrées pour l'ensemble de la région.

5.18. Le Comité partage la position de la Commission qui, dans sa proposition, affirme que les régions qui perdront leur statut actuel après l'an 2000, en raison de l'effort de concentration, seront concernées par les dispositions de chacune des politiques, pour autant que les régions qui continueront à bénéficier d'un soutien transitoire («phasing out») des Fonds structurels se conforment aux règles de la politique de concurrence en matière d'aide d'État.

5.19. À la condition que le processus conserve un certain degré de flexibilité et de cohérence, le Comité des régions partage le souhait de la Commission de voir les désignations, qui sont effectuées tant dans le cadre des régimes nationaux d'aide régionale que des Fonds structurels, adoptées suffisamment tôt pour entrer en vigueur le 1er janvier de l'an 2000.

Bruxelles, le 19 novembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO C 90 du 26.3.1998.

() CdR 167/98 fin - JO C 373 du 2.12.1998, p. 1.