COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 31.7.2015 COM(2015) 373 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les garanties couvertes par le budget général

Situation au 31 décembre 2014

{SWD(2015) 148 final}



Table des matières 1.Introduction 2.Opérations garanties par le budget de l'UE 3.Évolution des opérations garanties 3.1.Opérations gérées directement par la Commission 3.1.1.Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 3.1.2.Mécanisme de soutien des balances des paiements 3.1.3.Prêts d’assistance macrofinancière 3.1.4.Prêts Euratom 3.2.Évolution des opérations de financement extérieures de la BEI 4.Risques couverts par le budget de l'UE 4.1.Définition du risque 4.2.Ventilation du risque total 4.3.Risque annuel couvert par le budget de l'UE 4.3.1.Risques liés aux États membres 4.3.2.Risques liés aux pays tiers 5. Activation des garanties et évolution du Fonds 5.1.Activation des garanties 5.1.1.Intervention de la trésorerie

5.1.2.Paiements au titre du budget de l'UE 5.1.3.Appels au Fonds et recouvrements 5.2.Évolution du Fonds 1.Introduction L’objectif du présent rapport est de rendre compte des risques de crédit auxquels est exposé le budget de l’Union européenne en raison des garanties octroyées et des opérations de prêt réalisées directement par l’Union européenne ou indirectement, par l'intermédiaire de la garantie accordée aux projets de financement de la BEI à l'extérieur de l'Union. Ce rapport est communiqué conformément à l'article 149 du règlement financier, qui impose à la Commission de faire rapport une fois par an au Parlement européen et au Conseil sur les garanties budgétaires de l'UE et les risques correspondants . Le rapport est structuré de la manière suivante: la section 2 rappelle les principales caractéristiques des opérations garanties par le budget de l'UE; plusieurs autres mécanismes de gestion des crises, qui ne comportent aucun risque pour le budget de l’UE, y sont également présentés. La section 3 présente l’évolution des opérations garanties. Enfin, la section 4 met en lumière les principaux risques couverts par le budget de l’UE, tandis que la section 5 décrit l’activation des garanties et l’évolution du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (ci-après le «Fonds») . Un document de travail des services de la Commission complète le présent rapport par une série de tableaux détaillés et de notes explicatives. Il fournit également une analyse macroéconomique des pays qui bénéficient de prêts et/ou de garanties de l’UE, représentant la majeure partie de l’exposition du Fonds. 2.Opérations garanties par le budget de l'UE Les risques couverts par le budget de l'Union découlent de toute une gamme d'opérations de prêts et de garanties qui peuvent se diviser en deux catégories: –les prêts à finalité macroéconomique accordés par l’Union européenne, c’est-à-dire les prêts d’assistance macrofinancière (AMF) aux pays tiers, les prêts de soutien des balances des paiements, qui visent à aider les États membres hors zone euro confrontés à des difficultés dans leur balance des paiements, et les prêts au titre du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) , qui visent à aider tout État membre connaissant de graves perturbations économiques ou financières ou une menace sérieuse de telles perturbations du fait d'événements exceptionnels échappant à son contrôle et qui généralement sont accordés en conjonction avec un concours financier du Fonds monétaire international (FMI); –les prêts à finalité microéconomique, c’est-à-dire les prêts Euratom et, surtout, le financement par la Banque européenne d’investissement d'opérations dans des pays tiers («financement extérieur de la BEI») qui sont couvertes par la garantie de l’UE . Le financement extérieur de la BEI avec garantie, l'AMF et les prêts Euratom aux pays tiers sont garantis par le Fonds depuis 1994, tandis que les prêts de soutien des balances des paiements, les prêts MESF et les prêts Euratom en faveur des États membres sont directement couverts par le budget de l'UE. Le Fonds couvre les défauts sur les prêts et les garanties de prêts accordés à des pays tiers ou en faveur de projets réalisés dans des pays tiers. Il a été institué: –pour fournir une réserve de liquidités afin de ne pas avoir à recourir au budget de l'UE à chaque défaut ou retard de paiement concernant un prêt garanti; et –pour créer un instrument de discipline budgétaire en établissant un cadre financier pour le développement d'une politique européenne de garantie des prêts de la Commission et de la BEI à des pays tiers . Si un pays tiers devient un État membre, les prêts dont il fait l'objet ne sont plus couverts par le Fonds et le risque est alors directement supporté par le budget de l'UE. Le Fonds est alimenté par le budget de l'UE, et la valeur de ses avoirs doit toujours correspondre à un certain pourcentage du montant total de l’encours des prêts et des garanties qu’il couvre. Ce pourcentage, appelé «taux objectif», est fixé actuellement à 9 %. Si les ressources du Fonds sont insuffisantes, le budget de l'UE fournira les fonds nécessaires. Autres mécanismes de gestion des crises non couverts par le budget de l’UE

Plusieurs autres mécanismes ont été créés en réaction à la crise, mais ils ne présentent aucun risque pour le budget de l'UE: - le mécanisme de prêt à la Grèce, qui est financé au moyen de prêts bilatéraux accordés à la Grèce par les autres États membres de la zone euro et administrés de manière centralisée par la Commission; - le Fonds européen de stabilité financière (FESF), qui a été créé à titre temporaire par les États membres de la zone euro en juin 2010 pour fournir une aide financière aux États membres de la zone euro dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique. Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES), de nature permanente, est entré en vigueur le 27 septembre 2012. Depuis le 1er juillet 2013, le FESF poursuit ses programmes existants d'aide à la Grèce (conjointement avec le FMI et plusieurs États membres), ainsi que d'aide à l’Irlande et au Portugal (avec le FMI, plusieurs États membres et le MESF/UE), mais ne s'engage plus dans de nouveaux programmes de financement ou nouvelles conventions de prêt; - le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui est un élément important de la stratégie globale de l’UE destiné à préserver la stabilité financière de la zone euro en apportant une assistance financière aux États membres de celle-ci qui connaissent ou risquent de connaître des difficultés de financement. Le MES est une organisation intergouvernementale de droit international public, établie à Luxembourg, dont la capacité de prêt effective s'élève à 500 000 millions d’EUR. 3.Évolution des opérations garanties La présente section décrit l’évolution des opérations garanties, d'abord de celles qui sont gérées directement par la Commission, puis de celles gérées par la BEI. Tableau 1: Montant total de l’encours couvert par le budget de l'UE au 31 décembre 2014 (en millions d’EUR) Encours en capital Intérêts échus Total % États membres* Euratom 324 1 326 < 1 BDP 8 400 190 8 590 10 BEI 2 315 19 2 334 3 MESF 46 800 707 47 507 56 Sous-total États membres 57 840 917 58 757 69 Pays tiers** AMF 1 829 13 1 842 2 Euratom 24 < 1 24 < 1 BEI*** 24 431 164 24 595 29 Sous-total pays tiers 26 283 178 26 461 31 Total 84 123 1 095 85 218 100 * Ce risque est directement couvert par le budget de l'UE. Sont également pris en compte les prêts AMF, Euratom et BEI octroyés à un pays avant son adhésion à l'UE. ** Ce risque est couvert par le Fonds. *** Sont inclus les prêts transférés à l'UE par subrogation à la suite des défauts de la Syrie sur des prêts de la BEI

(montant: 107 millions d'EUR). Les tableaux A1, A2 bis, A2 ter et A3 du document de travail fournissent des informations plus détaillées sur ces encours, notamment en ce qui concerne les plafonds, les montants décaissés et les taux de garantie. 3.1.Opérations gérées directement par la Commission 3.1.1.Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) Dans ses conclusions des 9 et 10 mai 2010, le Conseil Ecofin a prévu de doter le mécanisme d'une enveloppe maximale de 60 000 millions d’EUR . En outre, l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 407/2010 limite l’encours en principal des prêts ou des lignes de crédit pouvant être accordés aux États membres à la marge en crédits de paiement disponible sous le plafond des ressources propres. Les décaissements effectués à la suite des décisions du Conseil d'accorder une assistance financière de l'Union à l'Irlande (22 500 millions d'EUR max.) et au Portugal (26 000 millions d'EUR max.) ont atteint 22 500 millions d'EUR pour l'Irlande et 24 300 millions d'EUR pour le Portugal. Évolution de la situation au cours de l’année 2014 En mars 2014, la dernière tranche de 800 millions d’EUR a été versée à l'Irlande, la capacité de prêt maximale en faveur de ce pays ayant ainsi été atteinte. Le Portugal a reçu 2 200 millions d'EUR en deux tranches. Les 1 700 millions d'EUR restants ne seront pas utilisés, le gouvernement portugais ayant décidé, dès avant l'expiration du délai de décaissement, de ne pas en demander le versement. Au 31 décembre 2014, sur une enveloppe maximale de 60 000 millions d'EUR, le MESF disposait encore d'une capacité de 13 200 millions d'EUR pour fournir une assistance à un État membre de la zone euro en cas de nécessité. 3.1.2.Mécanisme de soutien des balances des paiements L’UE a réactivé son mécanisme de soutien financier de moyen terme à la balance des paiements, en novembre 2008 au profit de la Hongrie, puis en janvier et mai 2009 au profit de la Lettonie et de la Roumanie, afin d'aider ces pays à regagner la confiance des marchés; ce soutien s'est traduit par un engagement total de 14 600 millions d’EUR, dont 1 200 millions non décaissés, faute de nouvelle demande avant l’expiration du délai de décaissement. Évolution de la situation au cours de l’année 2014 La Hongrie a remboursé 2 000 millions d'EUR, la Lettonie 1 000 millions d'EUR.

Quant à la Roumanie, le Conseil a décidé le 22 octobre 2013 de mettre à sa disposition, à titre de précaution, un nouveau soutien financier de moyen terme d'un montant maximal de 2 000 millions d’EUR, sous la forme d’un prêt assorti d'une échéance moyenne maximale de 8 ans. Aucun décaissement n’a encore été effectué, mais ce dispositif peut être activé, et les fonds demandés, jusqu’au 30 septembre 2015. Au 31 décembre 2014, sur une enveloppe globale de 50 000 millions d'EUR, le mécanisme de soutien des balances des paiements disposait encore d'une capacité d'aide de 39 600 millions d'EUR en cas de nécessité. L'encours des prêts de soutien aux balances des paiements a diminué en 2014, passant de 11 400 millions d'EUR à 8 400 millions d’EUR. Évolution de la situation après le 31 décembre 2014 Deux nouveaux remboursements ont été effectués en janvier 2015: 1 200 millions d’EUR de la Lettonie et 1 500 millions d'EUR de la Roumanie. En conséquence, l'encours des prêts de soutien aux balances des paiements représentait 5 700 millions d'EUR au 31 mars 2015. 3.1.3.Prêts d’assistance macrofinancière En règle générale, les décisions d’AMF sont prises par le Parlement européen et le Conseil (article 212 du TFUE), mais ce dernier peut adopter seul la décision concernant une proposition de la Commission lorsque la situation dans un pays tiers exige une assistance financière à caractère urgent (article 213 du TFUE). C'est cette procédure qui a été employée pour la deuxième AMF accordée à l’Ukraine, en 2014. Évolution de la situation au cours de l’année 2014 Le 14 avril 2014, le Conseil a décidé d'accorder des prêts AMF à l’Ukraine, pour un montant maximal de 1 000 millions d’EUR, intégralement décaissé en 2014. L'assistance macrofinancière en faveur de l’Ukraine approuvée en 2010 et les fonds encore disponibles au titre de l'assistance approuvée en 2002 représentent 610 millions d’EUR de prêts. En 2014, 360 millions d'EUR ont été décaissés. Le 15 mai 2014, le Parlement européen et le Conseil ont décidé d'accorder une assistance macrofinancière à la Tunisie, d’un montant maximal de 300 millions d'EUR sous forme de prêts. Les pays bénéficiaires ont remboursé 96 millions d’EUR (Bosnie-Herzégovine: 4 millions d’EUR, ancienne République yougoslave de Macédoine: 10 millions d’EUR, Liban: 25 millions d'EUR, Monténégro: 1 million d’EUR, Serbie: 52 millions d’EUR et Tadjikistan: 4 millions d'EUR). L'encours des prêts AMF a augmenté, passant de 564,6 millions d'EUR à 1 828,6 millions d’EUR au 31 décembre 2014. Évolution de la situation après le 31 décembre 2014 La première tranche de 100 millions d'EUR à la Jordanie (sur une enveloppe totale de 180 millions d’EUR) a été décaissée en février 2015. En avril 2015, la dernière tranche de 250 millions d'EUR au titre d'une décision précédente a été versée à l’Ukraine, en même temps que la première tranche de 10 millions d'EUR à la Géorgie (sur une enveloppe totale de 23 millions d’EUR). La première tranche de 100 millions d'EUR à la Tunisie (sur une enveloppe totale de 300 millions d’EUR) a été décaissée en mai 2015. 3.1.4.Prêts Euratom Les prêts Euratom aux États membres et à certains pays tiers éligibles (Fédération de Russie, Arménie, Ukraine) sont plafonnés à 4 000 millions d’EUR, dont environ 85 % ont déjà été décaissés. Un prêt de 300 millions d’EUR à l’Ukraine, destiné à la mise à niveau de ses installations nucléaires existantes, a été signé le 7 août 2013. Ce prêt pourra être décaissé lorsque toutes les conditions d’efficacité auront été remplies. Les 326 millions d’EUR restants, sur une enveloppe totale de 4 000 millions d'EUR, pourraient être consacrés à de nouveaux projets.

Évolution de la situation au cours de l’année 2014 Aucun décaissement de prêt n'a été effectué en 2014. Les sommes remboursées se montent à 22,6 millions d'EUR pour la Bulgarie, à 10 millions d'EUR pour la Roumanie et à l'équivalent de 6,6 millions d'EUR pour l’Ukraine. 3.2.Évolution des opérations de financement extérieures de la BEI Évolution de la situation au cours de l’année 2014 La garantie existante de l’UE pour les opérations de financement extérieures de la BEI couvrant la période 2007-2013 (le «mandat extérieur 2007-2013») a été prolongée jusqu'au 30 juin 2014, étant donné qu'aucune décision accordant une nouvelle garantie de l'UE à la BEI n'avait été adoptée par le Conseil et le Parlement européen au 31 décembre 2013. La nouvelle décision accordant une garantie de l’UE pour les opérations de la BEI menées hors de l’Union sur la période 2014-2020 a été adoptée en avril 2014. Elle prévoit que le plafond maximal de cette garantie devrait se décomposer en un plafond fixe d’un montant maximal de 27 000 millions d’EUR et un montant supplémentaire optionnel de 3 000 millions d’EUR. L'activation totale ou partielle du montant supplémentaire optionnel sera décidée conformément à la procédure législative ordinaire, sur la base des résultats de l'examen à mi-parcours de la mise en œuvre de la décision par la BEI et de l'évolution des opérations menées par celle-ci. Parallèlement, un nouvel accord de garantie a été signé le 22 juillet 2014, comme l'exige l’article 14 de la décision. En 2014, compte tenu de l'utilisation des mandats extérieurs 2007-2013 et 2014-2020, le nombre de prêts signés a augmenté de 15 % par rapport à l’année précédente et représentait la somme de 4 059 millions d'EUR. Le montant des prêts décaissés a atteint 2 260 millions d’EUR (+ 17 % par rapport à la situation au 31 décembre 2013). Le mandat 2007-2013 a été presque entièrement utilisé, dans la mesure où les signatures nettes représentent 29 026 millions d’EUR et le plafond autorisé 29 484 millions d'EUR. En ce qui concerne les précédents mandats extérieurs de la BEI, voir le tableau A3 du document de travail. Les défauts de paiement (prêts et intérêts) de l'État syrien se sont poursuivis en 2014. La BEI a fait appel au Fonds pour couvrir ces défauts (voir le point 5.1.3 ci-après). Le tableau 1 indique l'encours au 1er décembre 2014 pour chacun des mécanismes visés dans la présente section. 4.Risques couverts par le budget de l'UE 4.1.Définition du risque Le risque supporté par le budget de l'UE découle du montant de l'encours en principal et intérêts des opérations garanties. Aux fins du présent rapport, deux méthodes sont employées pour évaluer les risques supportés par le budget de l'UE (soit directement, soit indirectement via le Fonds): –le «risque total couvert» repose sur le montant total de l’encours en principal des opérations concernées à une date donnée, y compris les intérêts échus; –L’approche budgétaire correspondant au «risque annuel supporté par le budget de l'UE» se fonde sur le calcul du montant annuel maximal échu que l’Union européenne devrait payer au cours d’un exercice en cas de défaut sur tous les remboursements de prêts garantis . 4.2.Ventilation du risque total Jusqu’en 2010, le risque maximal, en termes d'encours total garanti, provenait essentiellement de prêts accordés à des pays tiers. Depuis 2011, la crise financière pèse lourdement sur les finances publiques des États membres, entraînant une augmentation de l’activité de prêt de l’UE afin de faire face à l'accroissement des besoins de financement de la dette souveraine dans les États membres. La ventilation des risques s'est par conséquent modifiée. Au 31 décembre 2014, 69 % de l’encours total concernait des opérations d’emprunt liées à des prêts en faveur d'États membres, qui sont directement couverts par le budget de l'UE (contre 45 % au 31 décembre 2010). 4.3.Risque annuel couvert par le budget de l'UE Pour 2015, le montant maximal que l’Union européenne pourrait avoir à payer (directement ou via le Fonds) – en cas de défaut sur tous les prêts garantis – s’élève à 12 379,8 millions d'EUR. Cela correspond aux remboursements en principal et en intérêts sur les prêts garantis arrivant à échéance en 2015, en supposant que les prêts en défaut de paiement ne soient pas exigibles par anticipation (pour plus de détails, se reporter au tableau A4 du document de travail).

4.3.1.Risques liés aux États membres Pour les États membres, le Fonds supportera un risque annuel de 9 811 millions d’EUR au maximum en 2015 (environ 79 % du risque annuel total). Les risques liés aux États membres concernent: a) les prêts de la BEI ainsi que les prêts AMF et Euratom octroyés avant l’adhésion à l’UE b) les prêts octroyés au titre du mécanisme de soutien des balances des paiements c) les prêts octroyés au titre du MESF. Tableau 2: Classement des États membres en fonction du risque annuel supporté par le budget de l'UE en 2015 (en millions d’EUR) Classement Pays Prêts Risque annuel max. Pourcentage de risque par rapport au risque annuel pour l'ensemble des États membres Pourcentage de risque par rapport au risque annuel total (États membres et pays tiers) 1 Irlande c) 5 676,4 57,9 % 45,9 % 2 Roumanie a)+b) 1 882,5 19,2 % 15,2 % 3 Lettonie a)+b) 1 265,3 12,9 % 10,2 % 4 Portugal c) 684,5 7,0 % 5,5 % 5 Bulgarie a) 86,1 0,9 % 0,7 % 6 Hongrie a)+b) 63,0 0,6 % 0,5 % 7 République tchèque a) 45,7 0,5 % 0,4 % 8 Pologne a) 42,8 0,4 % 0,3 % 9 Croatie a) 40,6 0,4 % 0,3 % 10 Slovaquie a) 15,1 0,2 % 0,1 % 11 Lituanie a) 4,8 < 0,1% < 0,1% 12 Slovénie a) 4,4 < 0,1% < 0,1% Total 9 811,1 100 % 79,3 % 4.3.2.Risques liés aux pays tiers Pour les pays tiers, le Fonds supportera un risque annuel de 2 568,7 millions d’EUR au maximum en 2015 (21 % du risque annuel total). Les risques liés aux pays tiers concernent des prêts de la BEI ainsi que des prêts AMF et Euratom (des détails sont fournis aux tableaux A2 ter du document de travail). Le Fonds couvre des prêts garantis octroyés à des pays tiers avec des échéances allant jusqu’en 2042. Les dix pays tiers (sur 41) présentant l’encours le plus important sont classés ci-dessous en fonction des remboursements prévus pour 2015. Ils représentent 82 % (2 106 millions d'EUR) du risque annuel supporté par le Fonds vis-à-vis de pays tiers. La situation économique de ces pays est analysée et commentée au point 3 du document de travail. Le tableau consacré à chaque pays indique aussi la qualité de crédit que lui reconnaissent les agences de notation. Tableau 3: Classement des dix pays tiers représentant le risque le plus important pour le budget de l'UE en 2015 (en millions d’EUR) Classement Pays Risque annuel max. Pourcentage de risque par rapport au risque annuel pour l'ensemble des pays tiers Pourcentage de risque par rapport au risque annuel total (États membres et pays tiers) 1 Turquie 535,9 20,9 % 4,3 % 2 Maroc 309,8 12,1 % 2,5 % 3 Brésil 254,0 10,0 % 2,1 % 4 Serbie 242,0 9,4 % 2,0 % 5 Tunisie 227,3 8,8 % 1,8 % 6 Égypte 204,2 7,9 % 1,6 % 7 Bosnie-Herzégovine 99,9 3,9 % 0,8 % 8 Liban 86,9 3,4 % 0,7 % 9 Afrique du Sud 86,3 3,4 % 0,7 % 10 Syrie 57,0 2,2 % 0,5 % Total des 10 pays 2 106,3 82,0 % 17,0 % 5. Activation des garanties et évolution du Fonds 5.1.Activation des garanties 5.1.1.Intervention de la trésorerie Lorsqu’un débiteur est en retard de paiement vis-à-vis de l'UE, la Commission puise dans sa trésorerie pour éviter les retards et les coûts y afférents dans le service des emprunts . Ce cas ne s'est pas produit en 2014. 5.1.2.Paiements au titre du budget de l'UE En cas de défaut, le budget de l’UE serait appelé à couvrir la somme manquante. Étant donné qu’aucun État membre n'a fait défaut en 2014, aucun crédit n’a été demandé. 5.1.3.Appels au Fonds et recouvrements