FR Journal officiel de l'Union européenne C 112/4

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire»

(COM(2003) 71 final)

(2004/C 112/02)

Le 11 février 2003, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 mars 2004 (rapporteur: M. RETUREAU).

Lors de sa 407ème session plénière des 31 mars et 1er avril 2004 (séance du 31 mars 2004), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 88 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. La communication de la Commission, son premier rapport semestriel et le rapport du Parlement

1.1 L'OMU a entendu le rapporteur du Parlement, M. MEDINA ORTEGA (1), ainsi que les représentants de la Commission lors de sa session du 13 novembre 2003 en ce qui concerne la Communication de l'action cadre «mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire» (2) sur laquelle la Commission a présenté cette année son premier rapport semestriel intérimaire (COM(2003) 623 final).

1.2 Selon ce rapport, «les actions principales visant à réduire le volume de la législation, à la rendre plus simple, plus accessible et plus logique progressent à un bon rythme». Les actions engagées ou prévues concernent 4 % du volume actuel de l'acquis.

1.3 La Communication et l'action cadre envisagent la simplification et la mise à jour de l'acquis sous diverses formes et par divers moyens: — la consolidation, consistant à incorporer dans un texte initial toutes les modifications survenues, pour qu'il soit lisible et à jour; par la suite, la consolidation sera effectuée systématiquement lors de l'adaptation de nouveaux textes réglementaires ou législatifs; la consolidation ne crée pas une nouvelle norme juridique, et constitue une tâche technique, confiée à l'Office des Publications Officielles (OPOCE); — la réécriture de textes juridiques afin d'en renforcer la cohérence et la compréhension, sans altérer la situation juridique; — la codification, qui consiste à regrouper dans un texte unifié des textes dispersés et à les mettre à jour; la codification constitue une nouvelle norme se substituant aux textes antérieurs, et doit suivre un processus législatif parallèle à celui des textes qui ont été regroupés; — la suppression de la législation caduque; — une organisation et une présentation fiables et conviviales du droit communautaire; — à long terme, la simplification de la législation et des politiques pour les remplacer par des instruments plus adaptés et proportionnels; — le recours éventuel à des «modes de régulation alternatifs».

1.4 Les travaux concernant chacune des formes de simplification évoluent à des rythmes divers; toutes les directions de la Commission ne sont pas encore impliquées. Des problèmes substantiels de méthodologie, de personnel et de budget ont ralenti la mise en oeuvre de la Phase I (de février à septembre 2003). La Commission espère que la Phase II (octobre 2003 à mars 2004) permettra d'avancer plus vite et de combler certains retards afin de respecter la totalité du programme à l'issue de la Phase III (avril 2004 à décembre 2004).

2. Observations: La simplification? Pas si simple …

2.1 Il convient de distinguer: — la simplification législative et réglementaire; sa mise à jour; — la simplification des procédures et documents administratifs et leur unification au sein du marché unique. L'action cadre précitée ne concerne que la simplification de l'acquis communautaire. La simplification des procédures et documents est néanmoins tout aussi essentielle pour les acteurs économiques. Le Comité fait référence à ces avis antérieurs en la matière (3).

3. Simplification législative et réglementaire, mise à jour des textes juridiques

3.1 Le Comité salue l'accord interinstitutionnel (AII) (4)intervenu entre le Parlement, le Conseil et la Commission en ce qui concerne les procédures de mise en oeuvre de la simplification dans le respect des compétences et responsabilités propres de chacune; le développement probable de la codécision dans un futur traité devrait amplifier le rôle du Parlement dans l'élaboration du droit communautaire et le contrôle de son application.

3.1.1 L'AII prévoit d'améliorer la coordination du processus législatif entre le Parlement et le Conseil, sur la base d'un calendrier indicatif des différentes phases conduisant à l'adoption finale de chaque proposition législative; la Commission et le Conseil devraient participer régulièrement, au plus haut niveau, aux discussions des commissions parlementaires concernées par un projet.

3.1.2 Lors de la discussion d'un amendement substantiel, l'accord envisage la possibilité d'une étude d'impact préalable de l'éventuelle adoption d'un tel amendement (cela pourrait cependant entraîner des complications procédurales et des délais).

3.1.3 En ce qui concerne les «modes de régulation alternatifs», c'est-à-dire la corégulation entre partenaires privés ou l'autorégulation privée, l'accord prévoit que ces mécanismes ne pourront jouer si «les droits fondamentaux ou des choix politiques importants sont en jeu ou dans les situations où les règles doivent être appliquées uniformément dans tous les états membres». Ces mécanismes doivent en outre «assurer une régulation rapide et flexible qui n'affecte pas les principes de concurrence ni l'unicité du marché intérieur». La régulation «alternative» est ainsi encadrée restrictivement.

3.1.4 Il faut noter que les règles convenues entre partenaires sociaux européens (articles 138-139 TCE) ne devraient pas entrer dans la catégorie générale de la corégulation; cette catégorie concerne les initiatives volontaires entre partenaires privés n'impliquant pas de prise de position de la part des institutions. La négociation collective européenne constitue un mode de régulation spécifique régi par le droit originaire.

3.1.4.1 La Commission vérifiera les initiatives volontaires de régulation du point de vue de leur conformité au Traité et en informera le Parlement, ainsi que sur la représentativité des parties engagées. Cela semble un peu contradictoire et on ne voit pas clairement quelles conséquences pourraient avoir actuellement une information jugée insatisfaisante par le Parlement, qui ne pourrait que demander à la Commission de prendre une initiative législative se substituant à l'autorégulation; pour l'avenir, le Parlement souhaite une procédure formelle de «call back» inscrite dans le nouveau Traité constitutionnel, pour substituer une législation communautaire aux initiatives d'autorégulation.

3.1.5 Enfin, l'AII traite du problème sérieux de la transposition des directives communautaires en droit national; les institutions s'engagent à prévoir un délai de transposition aussi court que possible et n'excédant pas deux ans (le Traité est muet sur les délais de transposition). Le Comité se réjouit d'un tel engagement, mais s'interroge sur sa mise en œuvre pratique prévue à charge du Conseil, tant que le Traité ne prévoira pas que les délais de transposition fixés dans une directive sont contraignants et que leur non-respect entraînera ipso facto une procédure d'infraction, passée la date d'échéance.

3.1.6 Le Comité aurait souhaité pouvoir exprimer un avis au stade du projet de l'accord interinstitutionnel, dans la mesure où il était concerné et avait déjà exprimé dans le passé des avis sur les questions traitées; il aurait pu apporter les suggestions de la société civile organisée, principale destinataire de l'acquis, et directement concernée par les thèmes de la simplification, de la transposition et des «modes alternatifs» de régulation.

3.2 En ce qui concerne le nombre et la nature des textes concernés inscrits dans le tableau de bord de la Commission, il convient de souligner les retards accumulés dans la première phase, qui déborderont sur la seconde et rendent peut-être optimistes les attentes envers l'accomplissement de l'objectif en 2005. En outre, la grande majorité des textes retenus émanaient de la Commission et de l'exercice de la comitologie (5) en tant que «pouvoirs réglementaires délégués» (bien que ce concept ne figure pas dans le texte actuel du TCE, qui se réfère à une compétence d'exécution déléguée par le Conseil).

3.3 L'adage «nemo censitur …» (nul n'est censé ignorer la loi) constitue aujourd'hui une véritable fiction juridique devant l'abondance et la complexité des directives et des règlements, en dépit d'initiatives bienvenues de codification permettant une approche plus cohérente de certains domaines du droit européen. Néanmoins, la diversité en matière de transposition des directives au plan national peut aboutir à des divergences gênantes, et à des procédures différentes. Les États Membres et les législateurs nationaux ont donc également une responsabilité importante pour transposer de manière logique, accessible et claire les directives communautaires, en respectant aussi bien leur lettre que leurs buts de convergence et d'harmonisation dans droits nationaux.

3.4 La réglementation issue de la comitologie apparaît souvent pointilliste et son élaboration peu transparente. Le Parlement souhaite que la comitologie soit à l'avenir plus orientée vers la mise en œuvre et l'adaptation de la législation (strictes compétences d'exécution) plutôt que vers la loi existante proprement dite; les modifications substantielles de la réglementation devraient à son avis suivre une procédure législative normale. Si cette orientation était suivie, le CESE devrait être consulté sur de telles modifications.

3.5 Le Comité a constamment soutenu les initiatives de simplification, a posteriori, de l'acquis communautaire. Mais la perspective de simplicité et de clarté de la législation doit être prévue dès la conception, avec en particulier la participation de toutes les parties intéressées, sous forme de questionnaires ou de consultations par des réunions ou d'autres méthodes ad hoc, y compris la consultation du CESE à ce stade, avant que la Commission ne produise une proposition législative ou réglementaire, afin de s'assurer que tous les problèmes soient dûment pris en considération ex ante.

3.5.1 Ces consultations peuvent de plus aider à produire des évaluations aussi réalistes que possible de l'impact et des conséquences financières et autres d'un projet. Il peut, mais pas uniquement, s'agir de consultations sur des livres verts ou sur d'autres documents de travail préparatoires de la Commission avec un questionnaire annexé. Le Comité exprime sa disponibilité à contribuer aux processus consultatifs en sa qualité de représentant des intérêts socio-économiques d'ensemble de la société civile, à organiser des auditions avec les organisations représentatives de l'ensemble de ces intérêts pour apporter sa contribution spécifique à l'amélioration continue et à la simplification de la législation.

3.5.2 Le Comité soutient l'analyse coûts-avantages ainsi que l'évaluation des projets législatifs du point de vue de leur proportionnalité et de celui de la subsidiarité.

3.5.3 Cependant, en matière de santé-sécurité ou d'environnement, l'analyse des implications coûts-avantages en termes purement monétaires constitue un exercice relativement complexe et difficile qui, dans certains cas, pourrait s'avérer incomplet, lorsque le but de la législation consiste à prévenir des maladies ou à protéger la vie humaine.

3.5.4 L'impact en termes de coût de la législation pour ses destinataires finaux, notamment les entreprises, doit également être évalué. Il est certain qu'une législation communautaire ou la transposition d'une directive en droit interne, peuvent avoir un coût élevé pour les entreprises ou les particuliers, notamment si elle manque de précision juridique, ou si la présentation du projet ne correspond pas précisément à une explication de texte claire et précise sur la portée exacte et les buts du projet (6). S'il faut recourir au juge pour interpréter la législation ou la réglementation, il en résulte des coûts disproportionnés pour les destinataires du droit.

3.5.5 Aussi, la phase de consultations préliminaire doit-elle viser en priorité les organismes effectivement représentatifs des intérêts des destinataires principaux de la législation, y compris des professionnels et experts individuels qualifiés, mais s'adresser également au Comité économique et social ou au Comité des régions.

3.6 Le CESE souhaite aussi vivement être associé régulièrement à l'analyse d'impact ex post des législations communautaires, et à l'examen des rapports périodiques prévus dans la législation, afin de formuler l'avis des usagers et praticiens du droit sur l'effectivité des normes; en effet, le droit s'affaiblit s'il n'est pas utile, efficace ou correctement appliqué, ou exige l'interprétation préalable des tribunaux pour son application.

3.7 Le suivi, qui peut être difficile, consiste à évaluer l'impact dans la vie réelle de la législation directe (règlement) ou indirecte (transposition des directives) au niveau national et dans la pratique des administrations aux différents niveaux.

3.8 Un organe européen indépendant a été suggéré par le CESE afin de suivre et d'impulser la simplification réglementaire et administrative, et une disposition de cette nature devrait être envisagée, dans un avenir aussi proche que possible. En tout état de cause, il convient d'élargir autant que possible la simplification à tous les domaines de l'acquis, ce qui est encore loin d'être le cas. L'urgence est d'autant plus forte que cette simplification favorisera et accélérera la mise en œuvre effective de l'acquis dans les nouveaux pays membres, et devrait inciter les pays «retardataires» à apurer leur passif de transpositions.

3.8.1 La législation environnementale et de sécurité concernant les activités des entreprises pourrait constituer un domaine particulièrement prometteur pour des actions de simplification. A terme, un «code européen de l'environnement» pourrait utilement refondre la matière de manière cohérente et plus accessible. Le Comité note que certains éditeurs privés éditent d'ailleurs périodiquement des «codes européens» non officiels, qui regroupent et commentent certaines matières, comme un «code social européen» ou un «code des affaires», illustrés et expliqués par la jurisprudence et la doctrine; ces initiatives montrent l'utilité d'une codification ou d'une reformulation de l'acquis pour les usagers et professionnels du droit communautaire.

3.9 La simplification se rattache directement au principe de bonne gouvernance (7), elle met en évidence les questions préjudicielles de la proportionnalité et de la subsidiarité; selon les textes juridiques considérés, une procédure d'évaluation adaptée aux différents stades (conception, élaboration, adoption et publication) et de suivi de l'application devrait être mise en œuvre. Une telle procédure ne peut que renforcer les certitudes juridiques des destinataires et leur respect du droit.

3.10 Il est en effet évident que les usagers du droit communautaire, qui représente aujourd'hui une proportion importante sinon une majorité des textes juridiques applicables au niveau des pays membres, demandent des formulations moins complexes, dénuées d'équivoque, plus facilement transposables ou applicables. La prolifération législative et réglementaire a un coût pour les entreprises et pose le plus de problèmes aux entreprises de moindre taille, dénuées de services juridiques propres ainsi qu'aux consommateurs qui veulent avoir des certitudes sur leurs droits et leurs voies de recours éventuelles.

3.11 Le marché unique demande une régulation, qui est naturellement évolutive, mais qui doit cependant apporter une certitude et une sécurité juridiques suffisantes aux acteurs économiques et sociaux; la réglementation doit être opportune, appropriée, ne pas créer d'obstacles ou de difficultés inutiles, mais le processus de simplification ne doit pas être confondu avec une quelconque dérégulation (8). La codification est une simplification en ce qui concerne la cohérence et la compréhension du droit applicable, mais se fait en principe à droit égal. Les exercices de simplification et l'évaluation périodique de l'effectivité de l'acquis pourraient aussi, le cas échéant, conduire à une reformulation du droit, par des amendements ou un projet de remplacement si nécessaire.

3.12 L'harmonisation communautaire et les textes communautaires apportent déjà une simplification dans le marché unique, en évitant la multiplicité des textes nationaux, et en facilitant ainsi la connaissance du droit par tous les acteurs européens concernés.

3.13 L'information et ses vecteurs ont une importance dans la connaissance du droit applicable et de ses évolutions, mais devraient être ciblées (limites de la simple publication JOCE, importance des relais possibles ou de moyens alternatifs). Les sites des institutions communautaires participent à l'information du public dès les étapes préliminaires; en outre les fiches de législation du site du Parlement informent clairement sur l'évolution des dossiers. Enfin, des brochures communautaires à destination du public jouent un rôle utile, de même que les communiqués de presse, généralement biens rédigés mais parfois mal expliqués à leurs lecteurs par les journalistes.

3.13.1 Nombre d'organisations professionnelles (notamment les ordres professionnels, les barreaux nationaux) et d'associations publient pour leurs membres les textes qui les concernent, ainsi que des explications et des conseils.

3.13.2 L'information est aussi dispensée souvent par les États membres, et par l'enseignement. Les manuels universitaires, la doctrine, apportent une contribution à la formation des juristes et des futurs législateurs européens, ainsi que les échanges d'étudiants.

3.13.3 Le Comité suggère à la Commission d'examiner comment les destinataires et les praticiens du droit communautaires sont le mieux informés en pratique, afin de déterminer si les moyens actuels d'information sont bien employés, et s'ils suffisent ou non, en vue de déployer éventuellement une meilleure stratégie de communication et de formation sur le droit communautaire.

4. Procédures et documents administratifs

4.1 Il convient de souligner que nombre de règlements prévoient les procédures à suivre et donnent les modèles de documents à employer. Le Comité encourage cette méthode, qui est de nature à simplifier les formalités administratives dans le cadre du marché unique et à réduire les coûts de transaction.

4.2 En ce qui concerne les procédures et les documents administratifs en usage, l'harmonisation devient un problème aigu pour les opérateurs, quand chaque pays présente des exigences différentes. Il existe là un large espace pour une harmonisation qui constituerait une véritable simplification pour les échanges, et qu'il convient d'exploiter pleinement.

4.3 Si le rôle de la comitologie est aussi un rôle de mise en oeuvre de la législation, il conviendrait qu'elle apporte une contribution essentielle à la simplification et à l'harmonisation des procédures et des documents administratifs, en prenant en considération l'avis des professionnels du droit et des usagers.

4.4 L'usage des technologies de l'information et de la communication (TIC) dans la e-administration constitue aussi un instrument de bonne gouvernance qui devrait être promu rapidement. Son application dans le domaine des douanes envisagé par la Commission montre une voie souhaitable de simplification procédurale et documentaire (guichet unique, documents standards en vue d'éviter tout blocage aux frontières communautaires). Cela implique évidemment des consultations avec les parties intéressées, industries, personnel douanier, transporteurs pour éviter les formalités inutiles, assurer la sécurité juridique des opérations et exercer un contrôle efficace, qui n'entrave pas la libre circulation et respecte la confidentialité des affaires, en l'absence de tout constat de fraude ou de fortes suspicions de fraude.

4.5 En s'exprimant fortement en faveur du développement de la e-administration si elle s'accompagne de simplifications procédurales et administratives, le Comité veut en rappeler les principes essentiels de fonctionnement. Des règles strictes de confidentialité, de durée de conservation de certains documents par les autorités, et d'anonymisation à des fins statistiques ou de communication des informations recueillies doivent être respectées.

5. Corégulation et autorégulation (9)

5.1 Jusqu'ici, les possibilités d'une réglementation moins détaillée, moins tatillonne et offrant un espace pour la corégulation et l'autorégulation n'ont pas été suffisamment explorées. Le rôle propre des destinataires de la réglementation est à promouvoir, ce qui ne peut que contribuer à en généraliser et faciliter l'application. La base de données PRISM du CESE (Progress Report on Initiatives in the Single Market) donne des exemples concrets de ce que l'on pourrait qualifier respectivement de «réglementation contractuelle» et de «réglementation unilatérale», qui demandent aussi des mécanismes appropriés de contrôle et d'évaluation (labels, certifications, contrôles indépendants privés ou publics). La reconnaissance mutuelle, les relations avec les consommateurs, etc. ouvrent des possibilités de régulation privée efficace.

5.2 En ce qui concerne le droit communautaire social et du travail, la négociation collective des conditions de travail et d'emploi et le dialogue social offrent une possibilité de participation aux organisations européennes représentatives des employeurs et des travailleurs en ce qui concerne les relations de travail et les normes sociales communautaires.

5.2.1 Les textes négociés doivent cependant être l'objet d'une initiative de la Commission et d'une décision du Conseil pour être transformés en législation. Dans cette procédure, le Parlement n'est pas vraiment consulté, puisque ses amendements éventuels ne sont pas pris en considération.

5.2.2 Néanmoins, si les méthodes d'autorégulation ne donnaient pas des résultats acceptables ou suffisants ou en cas de nécessité, le législateur pourrait toujours, dans le cadre des procédures existantes ou de nouvelles procédures du nouveau Traité, comme le «call back», transformer l'autorégulation ou la corégulation en législation. Il convient cependant, aux yeux du Comité, d'être prudent en la matière, en particulier en ce qui concerne les contrats collectifs entre partenaires sociaux européens, dont la volonté et les dispositions devraient être en principe respectées.

5.3 Ainsi, si la régulation publique (initiative législative) peut éventuellement se substituer à la régulation privée (réglementation contractuelle et unilatérale, organes de contrôle non gouvernementaux, règlement extrajudiciaire des différends…), les interventions législatives éventuelles doivent répondre à des raisons politiques solides ou à des impératifs d'ordre public évidents. Dans un cadre politique démocratique, la régulation privée doit généralement représenter un développement ou une application de la régulation publique, la suppléer éventuellement dans certains domaines, y compris s'agissant de règles non écrites d'origine coutumière ou de règlements internes que le législateur et l'autorité publique entendent, explicitement ou implicitement, faire respecter: codes de déontologie de certaines professions, par exemple.

5.4 Lorsque des dispositions quasi judiciaires sont inscrites dans des règles privées, un recours contre une décision - obligatoirement motivée - de l'organe privé (conseil de discipline, organe d'admission dans un ordre professionnel) doit toujours être recevable devant une juridiction publique ou éventuellement une juridiction arbitrale agréée par les parties.

6. Considérations finales

6.1 Le CESE suivra avec attention les rapports intérimaires semestriels de la Commission. Il appuie l'initiative et l'action cadre visant la simplification de l'acquis communautaire, et souhaite qu'elle s'élargisse rapidement aux divers domaines de l'acquis pour faciliter et promouvoir son application effective, tant dans les pays membres que dans les pays de l'élargissement.

6.2 Le CESE souhaite participer de manière plus efficace à l'élaboration du droit communautaire par ses avis consultatifs, ce qui suppose son implication à un stade beaucoup plus précoce que ce n'est généralement le cas actuellement; il souhaite aussi participer aux analyses d'impact et de suivi et aux efforts de simplification de manière active, afin de contribuer à la meilleure connaissance et à l'effectivité du droit communautaire dans une Europe élargie. Ces demandes s'inscrivent naturellement dans les principes de démocratie et de bonne gouvernance, et ceux de rapprochement des citoyens avec les institutions et la législation communautaires.

6.3 Le Comité se félicite enfin de l'accord interinstitutionnel «mieux légiférer», adopté le 16 décembre 2003 entre le Parlement, le Conseil et la Commission, qui organise les conditions d'une meilleure simplification de la réglementation communautaire et, en particulier, définit et encadre, tout en l'encourageant, le recours à l'autorégulation et à la corégulation par les acteurs socio-professionnels. Cet accord correspond bien aux vœux qui avaient été formulés par le Comité en septembre 2000 en ces domaines, lorsqu'il avait adopté son propre code de conduite, tout en invitant les institutions à adopter le leur. Le Comité veillera à contribuer lui-même au bon fonctionnement de l'accord, et continuera à encourager les recours à l'autorégulation et la corégulation, qui font l'objet d'un rapport d'information en préparation au sein du Comité.

Bruxelles, le 31 mars 2004. Le Président du Comité économique et social européen Roger BRIESCH

(1) Rapport FINAL A5-0443/2002 du 6/12/2002, et deuxième Rapport FINAL A5-0235/2003 du 17/06/2003 de la Commission juridique et du marché intérieur du PE sur les communications de la Commission sur la simplification et l'amélioration de la réglementation communautaire. Ces rapports explicitent en particulier les demandes d'évolutions constitutionnelles du Parlement sur les pouvoirs législatifs et d'exécution et le pouvoir de contrôle.

(2) SEC(2003) 165 et document de travail annexé: méthodologie, procédures et priorités, et informations détaillées sur les définitions et sur les travaux prévus.

(3) JO C 14 du 16.01.2001 Simplification I, rapporteur M. VEVER.

JO C 48 du 21.02.2002 Simplification II, rapporteur M. WALKER.

JO C 125 du 27.05.2002 Simplification III, rapporteur M. WALKER.

JO C 133 du 06.06.2003 Simplification IV, rapporteur M. SIMPSON.

(4) Accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» entre le Parlement, le Conseil et la Commission, JO C321 du 31/12/2003; la question de l'amélioration de la qualité rédactionnelle de la législation avait pour sa part fait l'objet d'un AII du 22/12/1998.

(5) Le système de comitologie est basé sur l'article 202 TCE; le Parlement demande sa réforme profonde afin «d'éviter une dérive de la tendance exécutive».

(6) Par exemple, la présentation du projet de directive relative aux «inventions mises en œuvre par ordinateur» introduisait une totale confusion quant à la nature exacte, à la portée et eux objectifs du projet soumis par la Commission.

(7) Voir le Livre blanc sur la gouvernance, de 2001, et le plan d'action «mieux légiférer» élaboré par un groupe de travail du Conseil (Mandelkern Group on better legislation).

(8) Cela a été clairement développé dans les Avis précités du Comité.

(9) Ce chapitre est volontairement peu développé, car un avis spécifique de M. VEVER est en préparation sur ce thème.