RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande



Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

1.Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée plus avant dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) n°°473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE.

En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que, si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. La Commission peut également élaborer un rapport si, en dépit du respect des exigences découlant des critères, elle estime qu’il y a un risque de déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine les raisons pour lesquelles la Finlande ne respecte pas les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents.

À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de garantir que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur).

Le présent rapport met à jour la précédente évaluation du dépassement de la valeur de référence du traité par le ratio de la dette publique au PIB, effectuée par la Commission le 27 février 2015. Selon les conclusions du rapport de février, si l’on tenait compte de sa contribution aux opérations de solidarité, la Finlande respectait le critère de la dette. Le respect du critère du déficit n’était pas analysé en détail, les prévisions d’alors indiquant que le déficit resterait inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Le présent rapport tient compte des prévisions du printemps 2015 de la Commission et de l’évaluation des derniers éléments dont elle dispose, en vue de déterminer si de nouvelles mesures au titre de la PDE se justifient après prise en considération de tous les facteurs pertinents. La partie 2 du rapport examine si le critère du déficit est respecté. Sa partie 3 examine si le critère de la dette est respecté. Sa partie 4 traite de l’investissement public et des autres facteurs pertinents.

D’après les données communiquées par les autorités finlandaises le 30 mars 2015 et validées ensuite par Eurostat, en 2014, le déficit public de la Finlande a atteint 3,2 % du PIB et donc dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB, tandis que la dette publique s’est établie à 59,3 % du PIB et est donc restée inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB. Dans le programme de stabilité qu’elle a présenté le 2 avril 2015, la Finlande annonce une nouvelle hausse du déficit, qui atteindrait 3,4 % du PIB en 2015, et prévoit de ne le ramener sous la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité qu’en 2018. Ces projections reposent sur l’hypothèse de politiques inchangées, dans l’attente de la formation d’un nouveau gouvernement à la suite des élections législatives qui se sont tenues le 19 avril dernier. Les prévisions du printemps 2015 de la Commission tablent également sur un déficit demeurant supérieur à 3 % en 2015 et 2016.

Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps de la Commission annoncent que le taux d’endettement brut dépassera la valeur de référence de 60 % prévue par le traité d’ici à la fin de 2015 et en 2016. Le programme de stabilité prévoit, en outre, que le taux d’endettement brut restera supérieur à 60 % sur le reste de la période qu’il couvre.

Le déficit notifié pour 2014 et les prévisions de déficit et de dette pour 2015 révèlent, à première vue, l’existence d’un déficit excessif en Finlande sur la base à la fois du critère du déficit et du critère de la dette au sens du pacte de stabilité et de croissance, mais avant prise en compte de tous les facteurs pertinents, comme indiqué ci-dessous.

2.Critère du déficit

Selon les données notifiées par la Finlande le 30 mars 2015 et validées par Eurostat le 21 avril 2015, le déficit public finlandais a atteint 3,2 % du PIB en 2014, contre 2,5 % du PIB en 2013. Il est donc supérieur à ce qu’annonçaient les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission (2,7 % du PIB), en raison de mauvaises surprises dans l’évolution aussi bien des recettes que des dépenses. En particulier, les recettes générées par les impôts indirects, de même que les revenus de la propriété publique, ont été moins importantes que prévu. Inversement, les dépenses de consommation intermédiaire ont dépassé les prévisions.

En 2015, selon le programme de stabilité et dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit devrait atteindre 3,4 % du PIB avant de retomber à 3,2 % du PIB en 2016. Ce creusement du déficit résulte avant tout de l’augmentation accrue du ratio des dépenses au PIB qui est attendue. Les hausses de dépenses concernent essentiellement les transferts sociaux. Les dépenses d’intérêt sont en baisse, mais cette baisse est plus que compensée par la diminution des recettes provenant des actifs publics.

Rien n’indique, à ce stade, que le nouveau gouvernement prendra des mesures ayant une incidence sur les résultats budgétaires de 2015, mais dans l’attente de la publication du programme de gouvernement en bonne et due forme, cette possibilité ne saurait non plus être exclue. Selon les autorités finlandaises, un collectif budgétaire pour 2015 sera arrêté à l’automne. On peut s’attendre à ce que ce collectif budgétaire, adopté tard dans l’année, n’ait qu’un impact limité sur les résultats de 2015.

Le programme de stabilité, fondé sur l’hypothèse de politiques inchangées, prévoit que le déficit public ne retombera pas sous le seuil des 3 % du PIB avant 2018. Le nouveau gouvernement devrait adopter, au début de l’automne, un nouveau plan budgétaire pour la période 2016-2019, en même temps que la proposition de budget 2016.

Même s’il dépasse les 3 % du PIB, le déficit de 2014 est proche de la valeur de référence définie dans le traité, et il devrait en être de même en 2015 et 2016.

Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 peut être considéré comme exceptionnel, le déficit de 2014 ayant été creusé par le passage à la méthode du SEC 2010, et notamment par la modification intervenue dans le traitement des swaps. Le passage au SEC 2010 a entraîné la suppression de la notion de «déficit dans le cadre de la PDE» qui existait dans le cadre du SEC 95. Le «déficit dans le cadre de la PDE» défini dans le SEC 95 tenait compte de l’incidence nette des flux d’intérêts sur les accords de swap et les contrats de garantie de taux. Depuis l’introduction du SEC 2010 en 2014, ce traitement particulier des swaps dans le cadre des statistiques de la PDE a disparu, et ceux-ci sont traités comme des transactions financières sur des produits dérivés, et non comme des intérêts. En conséquence, le déficit de 2013 a été revu à la hausse de 0,3 % du PIB. Cette hausse a été partiellement compensée par l’augmentation du PIB nominal ayant résulté de la mise en œuvre du SEC 2010, qui a conduit à une baisse du ratio du déficit au PIB de 0,1 point de pourcentage. La Finlande continue à recourir aux accords de swap, dont le produit s’est élevé à 0,3 % du PIB en 2014. Si l’on avait conservé la notion antérieure, le déficit serait resté sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014. Par la suite, pour la période 2015-2016, l’effet du passage au SEC 2010 sur l’enregistrement des swaps ne peut pas être considéré comme exceptionnel, étant donné qu’il était parfaitement connu et aurait pu être intégré dans le processus de préparation du budget.