FR Journal officiel de l'Union européenne C 214/40

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées

COM(2013) 761 final — 2013/0371 (COD)

2014/C 214/08

Rapporteur: M. Seamus BOLAND

Le Conseil, le 15 novembre 2013, et le Parlement européen, le 18 novembre 2013, ont décidé, conformément aux articles 114, paragraphe 3, et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées

COM(2013) 761 final — 2013/0371 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 février 2014.

Lors de sa 496e session plénière des 26 et 27 février 2014 (séance du 26 février 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 227 voix pour et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement la proposition de directive de la Commission européenne modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées. Il souligne néanmoins le scepticisme largement répandu quant à sa capacité à atteindre son objectif de réduction de l'utilisation des sacs plastiques dans un futur immédiat.

1.2 Le CESE admet que l'utilisation continue de sacs en plastique à poignées légers provoque d'énormes dégâts environnementaux touchant la vie marine, lesquels ont de graves conséquences sur toute une série d'espèces marines ainsi que sur la santé humaine.

1.3 Le CESE est conscient de la complexité législative de nombreux aspects du contrôle de l'utilisation des sacs plastiques; toutefois, il recommande vivement que la directive proposée garantisse que chaque État membre s'engage pleinement dans l'élimination de tels déchets, et ce sur une base permanente.

1.4 Le CESE est préoccupé par le risque que la proposition ne permette pas de parvenir aux objectifs généraux de réduction en raison de l'absence d'un objectif de prévention clair établi à l'échelle de l'UE, qui servirait de point de référence pour mesurer l'efficacité des dispositions prises par les États membres, qui serait juridiquement contraignant et dont le non-respect pourrait faire l'objet de sanctions.

1.5 Le CESE propose à cet égard ce qui suit: — L'UE devrait établir un objectif quantitatif de réduction de l'utilisation des sacs en plastique légers. Cet objectif devrait être établi sur la base de l'expérience acquise en la matière au sein d'un groupe plus large d'États membres dans lesquels la consommation de ces sacs plastiques légers est faible. — La non-réalisation de cet objectif devrait faire l'objet de sanctions définies.

1.6 S'il est admis que différentes mesures visant à contrôler l'utilisation des sacs en plastique à poignées produisent des résultats différents d'un État membre à l'autre, le CESE recommande que chacun d'entre eux étudie quelle est la meilleure manière pour lui de se mettre en conformité avec la directive et de choisir ensuite l'option la plus adaptée à ses besoins et réaliste du point de vue de ses obligations concernant le respect d'un objectif général fixé au niveau de l'UE.

1.7 Le CESE recommande que les États membres étudient soigneusement l'impact de leur choix sur les consommateurs, le secteur du commerce de détail et l'environnement lorsqu'ils définiront leur propre politique de mise en œuvre.

1.8 Le CESE se félicite des conclusions du rapport d'analyse d'impact 2011 élaboré par la DG Environnement selon lesquelles les conséquences de la réduction de l'utilisation des sacs en plastique sur l'emploi sont au moins neutres et pourraient contribuer à accroître le nombre d'emplois liés aux sacs de substitution réutilisables et moins nocifs pour l'environnement.

1.9 Dans la ligne de l'avis antérieur NAT/600 «Livre vert sur une stratégie européenne en matière de déchets plastiques», le CESE recommande une reconnaissance claire du rôle joué par la société civile en ce qui a trait à l'adoption d'un comportement plus adapté.

2. Informations générales sur les initiatives législatives

2.1 Conformément à la législation de l’UE, les sacs en plastique à poignées sont considérés comme des emballages aux termes de la directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages (directive 94/62/CE). Toutefois, il n’existe aucune législation ou politique de l'UE portant spécifiquement sur les sacs en plastique à poignées. Certains États membres ont mis en place des politiques très efficaces pour en réduire l'utilisation. Mais bien d'autres ne l'ont pas fait.

2.2 La proposition vise à réduire dans l’Union européenne la consommation des sacs en plastique à poignées d’une épaisseur inférieure à 50 microns (0,05 millimètre). À des fins de description, la directive cible les sacs en plastique légers qui sont distribués à la caisse des supermarchés et d'autres commerces et utilisés pour transporter des marchandises.

2.3 Les difficultés législatives que soulèvent la conception et la réalisation d'un objectif de réduction à l'échelle de l'UE auquel tous les États membres doivent se conformer ont considérablement aggravé le problème. Plutôt que d’établir un objectif commun pour l’UE, il est donc préférable d’introduire dans la directive 94/62/CE l’obligation pour tous les États membres de réduire la consommation des sacs en plastique légers à poignées, tout en leur permettant de fixer leurs propres objectifs nationaux en la matière et de choisir les mesures appropriées pour atteindre ces objectifs. Celles-ci ne sauraient donner lieu à une augmentation globale de la production d'autres emballages.

2.4 De maigres résultats ont été engrangés par l'Union européenne s'agissant de coordonner des politiques à même d'apporter une réponse uniforme pour résoudre les problèmes causés par les déchets sauvages de sacs plastiques. L'Italie, par exemple, souhaite les interdire. L'Autriche a quant à elle contesté cette proposition en s'appuyant sur des raisons juridiques. D'autres pays comme le Danemark, l'Irlande et la Bulgarie ont instauré une taxe sur les sacs en plastique. Le Royaume-Uni instaurera une taxe limitée en 2015 qui touchera les commerces de détail employant plus de 250 personnes. En France, en Allemagne, au Portugal, en Hongrie et aux Pays Bas, les détaillants ont commencé à faire payer les sacs en plastique.

3. Contexte et contenu essentiel de la proposition de la Commission

3.1 Le Parlement européen et le Conseil souhaitent consulter le Comité économique et social européen, aux termes des articles 114, paragraphe 3, et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, au sujet de la modification de la directive 94/62/CE sur les emballages et les déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées.

3.2 La Commission a réalisé une analyse d'impact en vue de préparer sa proposition législative (1). Il est estimé dans cette analyse qu’en 2010, chaque citoyen de l’Union a utilisé 198 sacs en plastique à poignées, dont environ 90 %, selon les estimations, étaient des sacs légers, moins souvent réutilisés que les sacs plus épais et plus susceptibles de se transformer en déchets sauvages.

3.3 Selon ce même rapport d'analyse, en 2010, dans l'UE, plus de 8 milliards de sacs en plastique à poignées ont été jetés dans la nature. Ces déchets sauvages portent gravement atteinte à l'environnement marin en ce qu'ils représentent d'importants volumes qui s'accumulent dans nos mers et océans. Mêmes dans les pays n'ayant pas de littoral, les sacs plastiques parviennent aux océans via les cours d'eau et les courants. La durée de vie d'un sac en plastique à poignée pouvant aller jusqu'à des centaines d'années, c'est à un immense défi à l'échelle mondiale que nous sommes confrontés, du point de vue de la pollution en résultant comme de l'atteinte à nos écosystèmes océaniques.

3.4 Il ressort de l'analyse de la Commission que l'utilisation de ces sacs varie considérablement d'un État membre à l'autre, et peut aller d'une moyenne de 4 par habitant et par an en Finlande et au Danemark à 466 en Pologne, au Portugal et en Slovaquie.

4. Observations générales et spécifiques

4.1 Dans son avis NAT/600 sur le «Livre vert sur une stratégie européenne en matière de déchets plastiques», dont le rapporteur était M. ZBOŘIL, le CESE a mis en exergue les graves problèmes soulevés par les déchets plastiques en général et recommandé une série d'actions clés visant à s'attaquer à la pollution par les plastiques (2).

4.2 Une réduction importante des sacs plastiques à poignées contribuera à soulager la pression exercée sur la biodiversité, en particulier sur l'environnement marin, en accord avec la stratégie de l'UE sur la biodiversité, qui vise à stopper la perte de biodiversité et de services écosystémiques dans l'UE d'ici à 2020.

4.3 D'après ce que l'on sait, 267 espèces au moins ont souffert d'étranglement ou d'ingestion de déchets marins, causés par les sacs plastiques à poignées. Dans la mer du Nord, les estomacs de 94 % des oiseaux contiennent du plastique. Des sacs ont également été trouvés dans les estomacs de plusieurs espèces marines en danger.

4.4 Parmi les défaillances contribuant à l'aggravation du problème figurent les éléments suivants: — dysfonctionnement du marché et prise de conscience insuffisante du problème par le public; — défauts de mise en œuvre et d'imposition du cadre législatif régissant les emballages et les déchets d'emballages; — non établissement d'objectifs concrets de nature à réduire de manière significative l'usage des sacs plastiques légers et — manque de volonté politique dans de nombreux États membres pour résoudre le problème en recourant à des objectifs pertinents.

4.5 Par ailleurs, les variations considérables du nombre de sacs en plastique légers utilisés par habitant enregistrées d'un État membre à l'autre démontrent la viabilité d'une réduction radicale de leur utilisation en un temps relativement court, pour autant qu'il y ait une volonté politique d'agir. Dans le cas irlandais par exemple, la réduction des sacs plastiques a atteint 80 % lors de l'introduction d'une taxe au point de vente.

4.6 Si aucune action efficace n'est engagée, le nombre de sacs plastiques à poignées mis sur le marché devrait passer dans l'UE à 27 de 99 milliards en 2010 à 111 milliards en 2020. (3) À défaut d'intervention immédiate et ferme limitant l'usage des sacs en plastique et le problème des déchets sauvages qui en découle, s'ensuivront des conséquences qui affecteront l'environnement et les citoyens à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE, de même que le secteur du recyclage du plastique, les pouvoirs publics, l'industrie de la pêche, celle du tourisme et les entreprises locales.

4.7 Pour de nombreux groupes environnementalistes, il est évident que la proposition de la Commission manque d'ambition dès lors qu'elle prévoit en son article 1er, paragraphe 2, que «Les États membres prennent des mesures visant à réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées sur leur territoire, dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente directive» sans établir d'objectif de prévention clair.

4.8 L'on sait aussi que les directives dont la mise en œuvre relève de la seule responsabilité des États membres et ne prévoyant pas de sanction claire et admise en cas de défaut de mise en œuvre sont bien moins efficaces.

4.9 Établir un objectif de prévention quantitatif pour l'utilisation des sacs en plastique à poignées légers fournirait aux États membres un objectif et un point de référence clairs qui pourraient faire l'objet d'un suivi et être juridiquement contraignants, le cas échéant. Par ailleurs, cela laisserait aux États membres une marge de manœuvre pour le choix des moyens à appliquer en vue d'atteindre cet objectif. De tels instruments pourraient comprendre des incitations financières telles que les taxes ou les redevances, des campagnes de sensibilisation des consommateurs ou des mesures réglementaires ou encore une combinaison de ces différents outils. Dans l'analyse d'impact, un objectif de prévention de 35 sacs par personne et par an a été examiné. Un tel objectif serait basé sur la consommation moyenne des sacs en plastique légers dans les 25 % d'États membres les plus performants en 2010 et pourrait par conséquent être considéré comme un point de référence raisonnable et réalisable pour les autres États membres. Si on en faisait un objectif de prévention à l'échelle de l'UE, l'on pourrait atteindre une réduction de 80 % de la consommation de sacs plastiques à usage unique dans l'Union, ce qui devrait être l'objectif minimal.

4.10 Il ressort de l'analyse d'impact de la Commission que les mesures de réduction de l'utilisation des sacs plastiques à usage unique n'auraient pas d'effets inacceptables sur l'économie et l'emploi. Elle aboutit aux conclusions suivantes: — Il s'ensuivrait une baisse du nombre de personnes employées dans la fabrication des sacs en plastique à usage unique. — Toutefois, il est probable que le nombre de personnes employées dans la fabrication des sacs en plastique à poignées réutilisables, des sacs en papier et des sacs poubelles augmenterait; — Le rapport Prodcom 2011 mentionné dans le rapport d'analyse d'impact fait valoir qu'en 2006, un tiers des sacs plastiques légers étaient importés, principalement d'Asie. Il fait également état d'un net déplacement de la fabrication vers l'Asie depuis lors. Il cite l'exemple du Royaume-Uni où près de 98 % de ces sacs sont importés d'Extrême-Orient; — Le rapport souligne que la fabrication des sacs plastiques dans les pays de l'UE tend à se spécialiser dans les «sacs légèrement plus épais»; — Le rapport de l'analyse d'impact indique qu'il n'y aura pas d'autres effets sur l'emploi (p. 86). Il met également en exergue le fait que la plupart des fabricants produisent des sacs de tailles très différentes et que les actions engagées pour réduire les sacs légers pourraient avoir pour effet d'accroître la demande pour les sacs réutilisables et partant créer de l'emploi.

Bruxelles, le 26 février 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Analyse d'impact pour la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignées {COM(2013) 761 final — 2013/0371 (COD)}.

(2) Avis sur la Stratégie européenne en matière de déchets plastiques (Livre vert) JO C 341 du 21.11.2013, p. 59-66.

(3) Sur la base de PRODCOM, qui est une base de données d'Eurostat fournissant des statistiques relatives à la production de biens manufacturés (Analyse d'impact de la Commission, chapitre 2.4.)