OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

6.1. Le présent chapitre fait état de nos constatations pour la rubrique 1b du CFP, Cohésion économique, sociale et territoriale. L'exercice 2017 est le premier pour lequel les paiements faisant l'objet de notre audit concernent la clôture d'une période de programmation (2007-2013) et la mise en œuvre d'une seconde période (2014-2020) en vertu du nouveau cadre de contrôle et d'assurance.

6.2. L' encadré 6.1 donne une vue d'ensemble des principales activités et dépenses relevant de cette rubrique, réalisées en 2017. Pour davantage d'informations sur la population d'audit 2017, voir les points 6.16 à 6.19.

Encadré 6.1 — Rubrique 1b du CFP — Cohésion économique, sociale et territoriale — Répartition en 2017 Montant total des paiements de l'exercice 35,7 - avances ( 68 ) -9,0 + avances apurées ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + paiements liés aux décisions de clôture annuelles pour la période de programmation 2014-2020 ( 70 ) 2,5 - paiements pour la période 2014-2020 du CFP -20,8 - paiements intermédiaires relatifs aux PO non clôturés de la période de programmation 2007-2013 -0,9 Total de la population auditée (71) 8,0 Sources: Comptes consolidés de l'Union européenne relatifs à l'exercice 2017, informations et données de la Commission provenant de ses systèmes en ce qui concerne la clôture.

OBSERVATIONS DE LA COUR

Brève description de la rubrique Cohésion économique, sociale et territoriale du CFP

Objectifs de la politique et instruments de financement

6.3. Les dépenses relevant de la rubrique 1b (Cohésion économique, sociale et territoriale) du CFP visent essentiellement à réduire l'écart entre les niveaux de développement des différents États membres et régions de l'UE ainsi qu'à consolider la compétitivité de l'ensemble de ces dernières (1). Ces objectifs sont mis en œuvre par l'intermédiaire des fonds et instruments suivants:

— le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui vise à corriger les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d'infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d'emplois, principalement pour les entreprises,

— le Fonds de cohésion (FC) qui, afin d'encourager le développement durable, finance des projets relevant des domaines de l'environnement et des transports dans les États membres dont le revenu national brut (RNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE (2),

— le Fonds social européen (FSE), qui a pour mission de favoriser un niveau élevé d'emploi et la création d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité, notamment à travers l'initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) (3) qui cible les régions affichant un taux élevé de chômage des jeunes,

— d'autres instruments et fonds de moindre importance, tels que l'instrument européen de voisinage (IEV — soutien à la coopération transfrontalière et initiatives politiques visant à renforcer les liens entre l'UE et ses voisins) et le Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD — assistance matérielle pour aider les personnes à sortir de la pauvreté).

Mise en œuvre

6.4. Généralement, les États membres présentent au début de chaque période de programmation les programmes opérationnels (PO) pluriannuels pour toute la durée d'un CFP (4). Une fois approuvés par la Commission, ces PO sont mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée entre celle-ci (5) et l'État membre. Les bénéficiaires sont remboursés par l'intermédiaire des autorités des États membres, conformément aux termes des PO, les coûts supportés et payés dans le cadre d'actions éligibles étant cofinancés par le budget de l'UE.

Cadre de contrôle et d'assurance

Période de programmation 2014-2020 (approbation annuelle des comptes)

6.5. Un élément majeur du nouveau cadre de contrôle et d'assurance de la période de programmation 2014-2020 (6) est l'obligation faite aux autorités des États membres chargées des programmes (7) de présenter annuellement, pour chaque PO (ou groupe de PO), un «dossier constitué aux fins de l'assurance» (8) qui couvre les dépenses certifiées à la Commission au cours de l'exercice comptable (9). Sur la base de ce dossier, les autorités confirment l'exhaustivité, l'exactitude et la véracité des comptes, l'efficacité de leurs systèmes de gestion et de leurs contrôles internes pour un PO (ou groupe de PO) donné, ainsi que la légalité et la régularité des dépenses certifiées.

6.6. L'un des éléments essentiels du dossier constitué aux fins de l'assurance est le rapport annuel de contrôle élaboré par l'autorité d'audit. Ce rapport présente le taux d'erreur résiduel (10) correspondant au PO (ou groupe de PO) en cause. L'autorité d'audit formule une opinion d'audit sur la régularité des dépenses (11). Cette opinion ne peut être sans réserve que si le taux d'erreur résiduel reste inférieur au seuil de signification de 2 % fixé dans le règlement (12). Pour déterminer ce taux, l'autorité d'audit tient compte de toutes les irrégularités qu'elle a relevées en examinant un échantillon représentatif d'opérations obtenu, en règle générale, selon des méthodes d'échantillonnage statistique (13). Le taux prend également en compte toutes les corrections financières appliquées et inscrites dans les comptes pour compenser ces irrégularités.

6.7. La Commission ne peut approuver les comptes faisant partie du dossier constitué aux fins de l'assurance et liquider le solde inutilisé de la contribution de l'UE (14) que si elle est en mesure de conclure, au vu de l'opinion de l'autorité d'audit, à l'exhaustivité, à l'exactitude et à la véracité des comptes (15). Avant d'approuver les comptes, elle effectue des contrôles essentiellement administratifs concernant l'exhaustivité et l'exactitude des informations figurant dans les dossiers constitués aux fins de l'assurance qu'elle a obtenus. Cela signifie qu'elle peut approuver les comptes même lorsque le taux d'erreur résiduel est supérieur au seuil de signification, et donc que l'opinion de l'autorité d'audit sur la régularité est assortie de réserves, voire défavorable. Cependant, dans ce cas, la Commission peut également interrompre le paiement du solde [y compris la libération de la retenue de 10 % (16)] et procéder aux corrections financières nécessaires.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

6.8. Après avoir approuvé les comptes, la Commission peut également entreprendre des audits de régularité afin de contrôler les travaux d'une autorité d'audit. Si ces audits révèlent des irrégularités ou des insuffisances graves, la Commission peut alors imposer des corrections financières (nettes) supplémentaires (17). Le champ de l'audit peut aussi être étendu de manière à couvrir les dépenses inscrites dans des comptes antérieurs, eu égard, le cas échéant, aux risques mis en évidence, dans les limites de la période réglementaire de mise à disposition des pièces justificatives (18). 6.8. Avant d’approuver les comptes, la Commission effectue des vérifications de leur exhaustivité, de leur exactitude et de leur véracité sur la base des informations figurant dans les dossiers constitués aux fins de l’assurance. Par la suite, elle examine également les informations, y compris les avis d’audit, figurant dans les dossiers aux fins de l’assurance au regard de la légalité et de la régularité, ainsi que du fonctionnement des systèmes, en vue de la validation des taux d’erreur communiqués et comme base de son évaluation des risques aux fins des audits de régularité.

6.9. À l'issue de ses audits et contrôles de la régularité, la Commission (la DG REGIO et la DG EMPL) valide les taux d'erreur résiduels, en tire une conclusion et publie les résultats dans ses rapports annuels d'activité (RAA) relatifs à l'exercice suivant. Dans leurs rapports annuels d'activité 2016, les DG REGIO et EMPL ont déclaré qu'en ce qui concerne les comptes 2015/2016, elles finaliseraient ce processus pour la fin de 2017 (19) et publieraient les résultats dans les RAA 2017. 6.9. En règle générale, les DG REGIO et EMPL entendent en effet valider les taux d’erreur résiduels, en tirer une conclusion et rendre compte sur ces taux d’erreur dans leurs prochains rapports annuels d’activité (RAA). Il ne s’agit cependant pas d’une obligation juridique et, comme indiqué dans la stratégie d’audit unique des directions générales, des audits de régularité peuvent toujours être effectués par la suite. Les audits sont, par conséquent, susceptibles de conduire à une nouvelle évaluation des taux d’erreur résiduels et à des corrections financières supplémentaires, le cas échéant, y compris après l’année suivant la réception des dossiers constitués aux fins de l’assurance.

Période de programmation 2007-2013 (clôture des PO)

6.10. Les contrôles prévus avant la clôture des PO de la période de programmation 2007-2013 sont comparables à ceux qui sont réalisés en vue d'approuver un dossier aux fins de l'assurance annuelle concernant 2014-2020, la principale différence étant la période à laquelle ils s'appliquent. Lorsqu'elle émet son opinion sur la régularité des dépenses déclarées pour l'entièreté de la période de programmation, l'autorité d'audit calcule un taux d'erreur résiduel. Pour ce faire, elle tient compte des taux d'erreur qu'elle communique annuellement et de l'ensemble des corrections financières effectuées au cours de la période de programmation. Cette année, nous rendons compte pour la première fois dans notre rapport annuel de la mise en œuvre de ces mesures (20).

Risques pour la régularité

6.11. En raison des changements apportés au cadre de contrôle et d'assurance, nous évaluons les risques pour la régularité au niveau de chaque opération (voir point 6.12) et à celui des systèmes conçus pour produire un taux d'erreur résiduel fiable (voir points 6.13 à 6.15).

6.12. Les dépenses relevant de la rubrique Cohésion économique, sociale et territoriale présentent un niveau élevé de risque inhérent. En particulier, les bénéficiaires peuvent déclarer des coûts non éligibles en vertu des règles de l'UE ou des règles nationales, ou une aide peut être accordée à des bénéficiaires ou à des opérations qui ne satisfont pas aux exigences des PO en matière d'éligibilité.

6.13. Le nouveau cadre de contrôle et d'assurance vise à garantir que le taux d'erreur résiduel pour les dépenses remboursées sur le budget de l'UE reste inférieur au seuil de signification (2 %). Les principaux risques en la matière concernent tant les autorités d'audit que la Commission. 6.13. L’objectif du cadre de contrôle et d’assurance 2014-2020 vise à garantir que le taux d’erreur résiduel pour les dépenses remboursées sur le budget de l’UE reste inférieur au seuil de signification (2 %) pour chaque programme opérationnel.

6.14. Il peut arriver que les autorités d'audit sous-estiment le taux d'erreur résiduel pour un PO (ou groupe de PO), parce qu'elles fondent leurs travaux d'audit sur un échantillon d'opérations peu représentatif, qu'elles ne respectent pas les normes internationales d'audit ou qu'elles ne détectent pas certaines erreurs. Il peut aussi leur arriver de se tromper dans le calcul du taux d'erreur résiduel ou de proposer des corrections insuffisantes pour remédier aux erreurs qu'elles ont relevées.

6.15. Si la Commission n'a pas décelé un ou plusieurs de ces problèmes lors de ses audits et contrôles de la régularité, il se peut qu'elle ait liquidé certains soldes alors que les taux d'erreur résiduels réels étaient supérieurs au seuil de signification de 2 % et, par conséquent, irréguliers. 6.15. À la suite des audits et contrôles de régularité, si la Commission conclut que le taux d’erreur résiduel, en tenant compte de l’ensemble des corrections financières enregistrées, reste supérieur au seuil de signification de 2 %, elle peut lancer la procédure de correction financière nécessaire, y compris des corrections financières nettes si des insuffisances graves subsistent.

OBSERVATIONS DE LA COUR

Étendue et approche de l'audit

6.16. Cette année, compte tenu de la révision du cadre de contrôle et d'assurance (voir points 6.5 à 6.9), nous avons adapté notre approche d'audit pour ce domaine de dépenses. Notre objectif était de contribuer à la déclaration d'assurance globale telle que décrite à l' annexe 1.1 et d'évaluer le nouveau cadre de contrôle et d'assurance ainsi que son degré de fiabilité. L'idée était d'intensifier éventuellement son utilisation future et, dans ce contexte, de relever les aspects susceptibles d'améliorations.

6.17. Par conséquent, en 2017, nous avons audité les dépenses certifiées figurant dans les dossiers constitués aux fins de l'assurance 2014-2020 et, pour 2007-2013, les dépenses prises en considération pour l'établissement des rapports de contrôle définitifs des autorités d'audit. Auparavant, nous constituions notre échantillon à partir des paiements intermédiaires et finals ou des apurements effectués en faveur des PO sur le budget de l'UE.

6.18. Cet exercice était le premier pour lequel, d'une part, les autorités des États membres chargées des programmes ont présenté des dossiers constitués aux fins de l'assurance qui comportaient des dépenses relatives à la période de programmation 2014-2020 et, d'autre part, la Commission a appliqué les procédures qui lui permettent d'examiner et d'approuver les comptes, ainsi que de formuler une conclusion sur les taux d'erreur communiqués. En mars 2017, la Commission avait reçu 50 dossiers aux fins de l'assurance, qui comportaient des comptes où figuraient des dépenses pour 71 des 419 PO. En mai 2017, elle a approuvé des comptes comprenant des dépenses, communiqués par 17 États membres (21). Ces comptes, qui englobaient 70 PO, ne concernaient que 2,5 milliards d'euros de dépenses (22). C'est la raison pour laquelle nous avons couvert moins de dépenses que l'année passée. De surcroît, quelque 48 % de ce montant concernaient des opérations cofinancées par le FSE/l'IEJ, alors que la dotation totale du FSE/de l'IEJ en faveur des PO approuvés pour 2014-2020 représente 26 %.

6.19. Cette année, pour la première fois également, la Commission a liquidé le solde relatif à certains PO de la période de programmation 2007-2013. En 2017, elle a clôturé 141 (ceux qu'elle considérait comme étant à plus faible risque) des 440 PO concernés, provenant de 18 États membres (23).

6.20. Dans la première partie du présent chapitre, consacrée à la régularité, nous avons examiné:

i) un échantillon de 217 opérations, conçu pour être statistiquement représentatif de tout l'éventail des dépenses relevant de cette rubrique du CFP. L'échantillonnage a été effectué en deux étapes. Nous avons d'abord sélectionné 22 dossiers aux fins de l'assurance ou de la clôture (24), couvrant 51 des 211 PO pour lesquels la Commission a procédé en 2017 à une liquidation sur le budget de l'UE (25). Dans ces PO, nous avons ensuite sélectionné 217 opérations déjà contrôlées par les autorités d'audit. Ces travaux ont contribué à la déclaration d'assurance globale telle que décrite à l' annexe 1.1 ;

ii) les travaux réalisés par les autorités d'audit pour valider les informations contenues dans les 22 dossiers aux fins de l'assurance ou de la clôture, également sur la base des 217 opérations susmentionnées;

iii) les travaux effectués par la Commission lorsqu'elle a examiné et validé les dossiers aux fins de l'assurance ou de la clôture pour 2017. Nous nous sommes également intéressés aux informations pertinentes figurant dans les RAA de la DG REGIO et de la DG EMPL.

L' encadré 6.2 présente une ventilation de l'échantillon audité, par État membre, tandis que les points 6.21 à 6.23 apportent des précisions sur la manière dont nous avons conçu notre approche.

Encadré 6.2 — Cohésion économique, sociale et territoriale — Ventilation de l'échantillon audité Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

6.21. Nos tests sur les opérations ont consisté en un examen, pour 217 d'entre elles, des listes de vérification des autorités d'audit, ainsi que des éléments probants dont celles-ci disposaient pour étayer les résultats de leurs travaux et opinions d'audit. Si besoin était, nous avons réexécuté (26) les travaux d'audit (voir point 6.50).

6.22. Étant donné que les travaux des autorités d'audit sont une composante essentielle du cadre d'assurance et de contrôle, nous nous sommes davantage concentrés, cette année, sur l'examen des principaux éléments des contrôles qu'elles réalisent, dans le but d'obtenir une assurance quant à l'efficacité de ces derniers. Pour chacun des 22 dossiers aux fins de l'assurance ou de la clôture qui constituent notre échantillon, nous avons examiné la stratégie d'audit et l'approche d'échantillonnage de l'autorité d'audit, la manière dont elle a recensé, quantifié et extrapolé les erreurs, ainsi que ses travaux sur l'exactitude et la fiabilité des corrections financières mises en œuvre au niveau de l'État membre.

6.23. Nous nous sommes également penchés sur les travaux réalisés par les deux DG chargées d'examiner et de valider les comptes annuels et les décisions de clôture, et sur l'utilisation qu'elles ont fait des résultats dans leurs RAA. Cela nous a permis de mieux apprécier dans quelle mesure la Commission peut s'appuyer sur les informations relatives à la régularité produites par les États membres.

6.24. La deuxième partie du présent chapitre est consacrée à la performance. Nous avons évalué les systèmes mis en place par les États membres pour mesurer la performance des 113 projets physiquement achevés, pour les deux périodes de programmation représentées dans notre échantillon. Nous avons également apprécié dans quelle mesure ces projets avaient atteint leurs objectifs.

PREMIÈRE PARTIE — RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS

6.25. Cette partie du chapitre comporte trois sous-sections. La première concerne les tests que nous avons réalisés sur l'échantillon de 217 opérations prélevé cette année afin d'en apprendre davantage sur les principales sources d'erreur et d'apporter des éléments pour la déclaration d'assurance globale. La deuxième sous-section est consacrée à notre évaluation des travaux des autorités d'audit, et la troisième aux travaux de la Commission, y compris les RAA des deux DG compétentes. Les résultats de l'ensemble des sous-sections nous servent à formuler une conclusion sur les informations relatives à la régularité contenues dans les RAA (voir également encadré 6.3 ).

Encadré 6.3 — Les éléments constitutifs de notre approche Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Résultats de notre examen des opérations et de notre réexécution des travaux d'audit

6.26. L' annexe 6.1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations. Nous avons relevé et quantifié 36 erreurs qui n'avaient pas été détectées par les autorités d'audit. Compte tenu des 50 erreurs relevées précédemment par les autorités d'audit ainsi que des corrections appliquées par les autorités chargées des programmes, d'une valeur totale de 101 millions d'euros, qui concernent les deux périodes de programmation, nous estimons que le niveau d'erreur s'élève à 3,0 % (27). Il porte sur les paiements de 2014-2020 ainsi que sur les clôtures de 2007-2013, et est inférieur à celui des années précédentes. 6.26. La Commission constate avec satisfaction que l’estimation du niveau d’erreur effectuée cette année par la Cour des comptes en ce qui concerne la politique de cohésion représente une amélioration significative par rapport aux années précédentes. En particulier, la Commission relève que le seul programme «Initiative PME» présent dans les comptes de 2015-2016, avec un cadre réglementaire spécifique par rapport aux programmes principaux en raison de sa nature innovante, représente 1 point de pourcentage de cette estimation. Sur la base de toutes les informations qu’elle a recueillies, la Commission conclut que, pour la grande majorité des programmes, il ne subsiste pas de niveau significatif d’erreur dans les comptes de 2015/2016. La Commission assurera le suivi des erreurs supplémentaires individuelles constatées par la CCE et demandera que des corrections financières supplémentaires soient appliquées par les autorités chargées des programmes concernés, si nécessaire. La Commission constate en outre que son estimation du montant à risque au moment du paiement pour la politique, tel qu'indiqué dans les rapports annuels d’activité des DG EMPL et REGIO, se situe dans la fourchette calculée par la CCE pour le taux d’erreur (voir la note de bas de page 27).

6.27. Le nombre et l'incidence des erreurs détectées sont révélateurs de faiblesses persistantes en matière de régularité des dépenses déclarées par les autorités de gestion (28). 6.27. Comme indiqué dans sa réponse au point 6.19 du rapport annuel 2016, la Commission a communiqué aux États membres des orientations mises à jour pour la période de programmation 2014-2020 qui, combinées au recours obligatoire aux options de coûts simplifiés, devraient contribuer à améliorer encore la qualité des vérifications en matière de gestion à l’avenir.

6.28. Les autorités d'audit ont détecté certaines de ces erreurs. Pour les 217 opérations de notre échantillon, elles ont fait état de 50 erreurs quantifiables dans les dossiers constitués aux fins de l'assurance ou de la clôture. Ces erreurs concernaient des coûts inéligibles (30), des marchés publics (12) et des participants inéligibles (8). Les autorités nationales ont appliqué des corrections dans le but de ramener les taux d'erreur résiduels sous le seuil de signification de 2 %.

6.29. Cet exercice était le premier pour lequel tant les paiements de la période 2014-2020 que les clôtures de la période 2007-2013 ont été pris en considération. Pour les opérations de la période 2014-2020, le nombre et l'incidence des erreurs que nous avons relevées étaient plus élevés que pour celles de la période 2007-2013, qui concernaient la clôture. Ce sont les instruments financiers, suivis des coûts inéligibles, qui ont le plus contribué à notre niveau d'erreur estimatif. 6.29. La Commission souligne que l’instrument financier (Initiative PME), avec les montants certifiés dans les comptes de 2015-2016, constituait une part importante des dépenses de la période 2014-2020 déclarées dans ces comptes. Cet instrument, qui a contribué pour un tiers au taux d’erreur estimé, est régi par des règles spécifiques par rapport à d’autres programmes principaux au titre du règlement (UE) n o 1303/2013, en raison de son caractère innovant (voir en particulier les points 6.37 et 6.47). En vertu de l’article 42 du règlement (UE) no 1303/2013, l’appréciation définitive de l’éligibilité de ces dépenses doit intervenir à la clôture du programme concerné, et jusque-là, le gestionnaire de fonds doit corriger les opérations irrégulières et les remplacer par d’autres, éligibles.

6.30. L' encadré 6.4 montre la répartition, par catégorie, des erreurs que nous avons relevées (avant la prise en compte des corrections financières), et les points 6.31 à 6.43 donnent de plus amples informations sur ces erreurs.

Encadré 6.4 — Cohésion économique, sociale et territoriale — Répartition des erreurs que nous avons relevées Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

Ce sont les instruments financiers qui ont contribué le plus au niveau d'erreur estimatif correspondant à 2017

6.31. Les instruments financiers relevant de la gestion partagée sont des mesures qui prennent la forme de participations, de quasi-participations, de prêts ou de garanties. Leur nature diffère de celle des subventions traditionnelles, qui supposent le remboursement des dépenses d'un bénéficiaire dans le cadre de projets éligibles.

6.32. Les États membres peuvent contribuer à la mise en place des instruments financiers:

a) au niveau national, sous la responsabilité d'une autorité de gestion (pour les deux périodes du CFP) (29);

b) au niveau de l'UE (uniquement pour la période 2014-2020). Cette catégorie comprend l'initiative en faveur des PME (30), qui est mise en œuvre sous la forme d'un PO distinct (31).

6.33. Lorsque les fonds proviennent des instruments financiers, seuls les décaissements en faveur des bénéficiaires finals, les coûts de gestion ainsi que les frais supportés par les gestionnaires de fonds sont éligibles à la clôture du programme, et les contributions non utilisées doivent être reversées au budget de l'UE (32). Les points ci-après indiquent certaines des difficultés posées par cette approche.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Deux des quatre audits thématiques que nous avons examinés en ce qui concerne les PO 2007-2013 n'ont pas permis de détecter certaines erreurs significatives à la clôture

6.34. La Commission demande uniquement aux autorités d'audit de fournir l'assurance, à la clôture, que les montants versés aux bénéficiaires finals ont été utilisés comme prévu (33). Elle leur a recommandé à cet effet de procéder, pour les instruments financiers, à des audits «thématiques» (34). 6.34 et 6.35. En 2011, la Commission a coordonné avec les autorités d’audit une méthodologie d’audit des instruments financiers dans le cadre de la gestion partagée pour la période de programmation 2007-2013 [ Common Audit Framework — Financial Engineering Instruments in the Context of Structural Funds (cadre d’audit commun — instruments d’ingénierie financière dans le contexte des Fonds structurels)]. Depuis lors, la Commission demande que les autorités d’audit réalisent des audits concernant la mise en œuvre de ces instruments. La Commission a également vérifié, lors de l’évaluation des déclarations de clôture, que les autorités d’audit avaient procédé à l’audit de la mise en œuvre des instruments financiers. Lorsque tel n’était pas le cas, la Commission a interrompu le processus de clôture et exigé des travaux d’audit supplémentaires. La Commission assurera le suivi des deux cas mis en évidence par la CCE. En ce qui concerne le cas pour lequel la CCE estime que l'incidence financière de l’erreur sur le taux d’erreur résiduel validé par la Commission est significative, la Commission renvoie à sa réponse à l’encadré 6.5 ci-dessous.

6.35. Nous avons constaté que les autorités d'audit n'avaient pas toutes entrepris ces audits de manière systématique. Lorsqu'elles l'avaient fait, les travaux réalisés n'étaient pas toujours suffisants pour permettre la mise en évidence d'irrégularités substantielles. Nous avons détecté des erreurs quantifiables pour deux des quatre instruments financiers de notre échantillon de clôtures. Dans l'un de ces deux cas, l'incidence financière de l'erreur sur le taux d'erreur résiduel communiqué, validé par la Commission, a été significative (en d'autres termes, le taux a dépassé les 2 %).

Encadré 6.5 — Exemple de prêts inéligibles approuvés pour un instrument financier relevant de la gestion partagée Les cofinancements du FEDER destinés aux prêts doivent être utilisés principalement (c'est-à-dire à hauteur de plus de 50 % de la valeur totale des prêts) pour soutenir les PME [règlement (CE) no 1083/2006]. L'instrument financier que nous avons audité en Espagne avait investi près de 80 % de la valeur totale approuvée des prêts dans des entreprises qui n'étaient pas des PME. Ni l'autorité d'audit ni la Commission n'ont repéré cette infraction à la condition d'éligibilité de base fixée par le législateur. Encadré 6.5 — Exemple de prêts inéligibles approuvés pour un instrument financier relevant de la gestion partagée L’article 44 du règlement (CE) no 1083/2006 n’exclut pas l’octroi de prêts également au profit de grandes entreprises si toutes les autres conditions sont remplies. Étant donné qu’elle ne mentionne aucun niveau minimal de financement pour les PME, cette disposition pourrait également se référer au nombre de prêts individuels (et pas nécessairement aux montants).

Déficiences graves dans la mise en œuvre d'un PO 2014-2020 relevant de l'initiative en faveur des PME

6.36. Aux fins de notre audit, nous avons examiné 30 opérations issues du seul PO relevant de l'initiative en faveur des PME dans les comptes annuels présentés en 2017.

6.37. Le FEI est le gestionnaire de fonds de l'initiative en faveur des PME au niveau de l'UE. Les autorités d'audit sont tenues d'exprimer une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses inscrites dans les comptes des PO relevant de cette initiative. Toutefois, elles ne sont pas habilitées à effectuer des vérifications sur place afin d'obtenir une assurance quant à la régularité au niveau des intermédiaires financiers (35). Afin de permettre l'établissement d'une opinion sur les comptes, le FEI a signé un contrat de «procédure convenue» (36) avec un auditeur externe. Nous avons néanmoins constaté que le contrat concernant le PO que nous avons examiné ne prévoyait aucunement la réalisation de travaux au niveau des intermédiaires financiers, et que l'auditeur externe faisait état, dans son rapport, de l'impossibilité de formuler une conclusion en matière d'assurance. Pourtant, l'autorité d'audit a émis une opinion favorable sur la régularité des comptes présentés à la Commission (37). 6.37. Dans une procédure convenue, l’auditeur externe n’émet pas d’avis, mais l’autorité d’audit doit utiliser les constatations et conclusions de l’audit pour émettre son propre avis d’audit. À cette fin, l’autorité d’audit a également effectué un audit de système, au niveau tant des autorités de gestion que des autorités de certification. Le rapport annuel de contrôle décrit clairement la manière dont l’autorité d’audit est parvenue à son avis. La proposition «omnibus», dans son texte résultant de l’accord politique intervenu entre le Conseil et le Parlement, aborde ce vide en matière d’assurance («assurance gap»).

6.38. Nous avons également décelé des déficiences qui ont porté gravement atteinte à l'éligibilité de plusieurs investissements réalisés par des intermédiaires financiers (38). Seules les entreprises dont le statut correspond à la définition d'une PME telle qu'établie par l'UE (39) sont éligibles au titre de l'initiative en faveur des PME. Cependant, les intermédiaires financiers n'ont pas toujours vérifié le respect de cette condition ou ne l'ont pas fait correctement. Pour les 30 investissements que nous avons examinés, les intermédiaires financiers avaient approuvé des prêts en faveur de cinq bénéficiaires sans s'être assurés de leur statut de PME; nous jugeons donc ces investissements inéligibles. Quatre autres prêts ont été utilisés, en partie ou en totalité, pour des activités inéligibles (par exemple pour refinancer d'autres prêts). Ces irrégularités représentaient 1,0 point de pourcentage de notre niveau d'erreur estimatif pour ce chapitre (40).

6.39. Cette situation était due à des insuffisances procédurales au niveau des intermédiaires financiers, qui n'ont pas respecté les critères d'éligibilité, juridiquement contraignants, fixés dans les contrats signés avec le FEI. Cela présente un risque grave pour la régularité des autres PO approuvés au titre de l'initiative en faveur des PME et gérés dans des conditions similaires. Cela montre également que le suivi assuré actuellement par le FEI devrait être encore amélioré. À cette fin, celui-ci s'est engagé à mettre en œuvre un plan d'action afin d'attirer l'attention des intermédiaires financiers sur la nécessité de respecter les critères d'éligibilité, ainsi qu'à renforcer ses propres mécanismes internes de détection des prêts inéligibles. Ce plan d'action vise à remédier aux irrégularités que nous avons constatées et à atténuer les risques résiduels pour la régularité des PO de l'initiative en faveur des PME. 6.39. Dans le cadre des instruments financiers, les contrôles à effectuer par les intermédiaires financiers constituent un élément essentiel du processus d’assurance. La Commission prend note de l’ensemble complet de mesures proposées par le FEI pour répondre à ces points. Elle suivra de près leur mise en œuvre en coopération avec les autorités nationales, de manière à ce que les dépenses éligibles conformément à l’article 39, paragraphe 8, du RDC soient déclarées et acceptées à la clôture du programme «Initiative PME».

TVA récupérable certifiée à tort comme dépense éligible

6.40. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt indirect prélevé sur la consommation de biens et de services. L'assujetti, généralement une entreprise, un entrepreneur individuel ou un autre professionnel, est tenu d'appliquer la TVA sur ses ventes et de la transmettre à l'administration fiscale nationale. Il peut demander le remboursement de la TVA déjà payée sur ses propres achats. Cette TVA est dite «récupérable». Le non-assujetti n'est pas tenu d'appliquer la TVA et ne peut pas la récupérer sur ses achats. 6.40 et 6.41. La notion de TVA récupérable doit être évaluée au cas par cas. La Commission a élaboré des orientations à l’usage des autorités chargées des programmes et a présenté des propositions visant à simplifier l’éligibilité de la TVA pour la période de programmation 2021-2027.

6.41. Conformément à la réglementation de l'UE, la TVA ne constitue une dépense éligible à un cofinancement que si elle n'est pas récupérable en vertu de la législation nationale y relative. Que la TVA soit effectivement récupérée ou non n'entre pas en ligne de compte. Dans le cas d'organismes publics, la TVA est récupérable dès lors qu'un opérateur perçoit des redevances grevées de cette taxe auprès des utilisateurs finals de l'infrastructure (41).

6.42. Nous avons recensé dix projets, relevant de cinq PO, pour lesquels les autorités des États membres avaient déclaré la TVA récupérable comme une dépense éligible. Dans ces cas, les autorités d'audit avaient interprété les règles d'éligibilité de manière incorrecte et n'avaient pas signalé d'irrégularité. Cela a contribué à hauteur de 0,3 point de pourcentage au niveau d'erreur estimatif. Pour trois de ces cinq PO, l'incidence financière des erreurs sur le taux d'erreur résiduel communiqué, validé par la Commission, a été significative (en d'autres termes, le taux a dépassé les 2 %). Dans notre rapport annuel 2015, nous avons souligné que la pratique consistant à faire figurer la TVA récupérable dans les déclarations de dépenses, en particulier lorsqu'elle est le fait d'organismes publics, est contestable (42). Dans ce cas, la TVA est remboursée aux autorités de l'État membre en tant que coût éligible sur les deniers de l'UE, alors que l'État membre la perçoit par ailleurs par la voie fiscale normale. Il arrive même, dans certains cas, que le remboursement de l'UE soit supérieur aux coûts réellement supportés pour le projet, hors TVA. 6.42. Neuf des dix projets mentionnés par la CCE concernent quatre PO relevant du FSE pour la période 2014-2020 dans un État membre. La Commission avait déjà identifié ce problème lors de précédents audits, mais l’adaptation du système de l’État membre n’a pas permis de résoudre totalement le problème. La Commission collabore étroitement avec l’administration de l’État membre afin que cette question puisse être résolue dans un avenir proche par l’introduction d’une option de coûts simplifiés ou l’introduction de l’obligation de récupération de la TVA pour les bénéficiaires finals. La Commission appliquera les corrections financières nécessaires.

Encadré 6.6 — Exemple de cofinancement de TVA inéligible En Pologne, l'autorité de gestion a signé des conventions de subvention pour aider les petites entreprises à acquérir du matériel, l'objectif général étant de réduire le chômage. Dans les cas où les bénéficiaires ont déclaré qu'ils n'avaient pas l'intention de récupérer la TVA, l'autorité de gestion a estimé que cette dernière était une dépense éligible au cofinancement. Cette interprétation était incorrecte, car les bénéficiaires étaient enregistrés aux fins de la TVA et celle-ci était effectivement récupérable.

Dépenses inéligibles

6.43. Nous avons mis en évidence des faiblesses significatives au niveau du contrôle de l'éligibilité des participants pour 11 projets. Celles-ci concernaient plus particulièrement l'IEJ et l'exigence relative au statut de NEET (43). Nous avons également relevé sept cas dans lesquels les autorités d'audit n'avaient pas détecté des coûts indirects inéligibles ou surévalués. 6.43. Pour les cas dans lesquels des coûts indirects inéligibles ou surévalués ont été détectés, la Commission assurera le suivi nécessaire et proposera les mesures qu’elle juge nécessaires. En ce qui concerne les coûts indirects (voir l’encadré 6.7), les problèmes relevés par la CCE ont été, dans une large mesure, identifiés par l’autorité d’audit, qui a appliqué une correction financière de 10 % aux dépenses considérées. La Commission suivra la question avec les autorités compétentes et envisagera la mise en œuvre de toute correction financière supplémentaire qui pourrait être nécessaire.

Encadré 6.7 — Exemple de dépenses inéligibles — surdéclaration de coûts indirects Le siège du bénéficiaire, un important institut de recherche allemand, est situé en dehors de la zone éligible au regard du PO. Le projet audité a été financé par le FSE et mis en œuvre par un groupe de projet que le bénéficiaire a créé à cet effet dans la zone éligible. Les coûts du projet consistaient principalement dans des dépenses directes de personnel, de matériel et de services, et dans une part significative de dépenses indirectes relevant des mêmes rubriques. Pour être éligibles, les coûts indirects doivent être supportés dans la zone éligible, avoir un lien direct avec le projet et être affectés en fonction de leur contribution à celui-ci. Nous avons toutefois constaté que la plupart des catégories de coûts inscrites au projet en tant que coûts indirects correspondaient en réalité à des coûts généraux supportés au siège de l'institut. En outre, plusieurs coûts relevant de ces catégories ont été directement imputés au projet en tant que dépenses réelles supportées par le groupe de projet sur le lieu de la mise en œuvre. Lors de ses contrôles, l'autorité d'audit n'est pas parvenue à obtenir suffisamment d'éléments probants concernant la composition des coûts indirects; en conséquence, elle a appliqué une correction forfaitaire de 10 % aux coûts indirects. Nous avons constaté que le taux d'erreur réel était supérieur à 10 %, et jugeons dès lors inéligibles tous les coûts dépourvus de lien direct avec le projet.

Notre évaluation des travaux des autorités d'audit

6.44. Les travaux des autorités d'audit sont une composante essentielle du cadre d'assurance et de contrôle des dépenses de cohésion (voir point 6.22). Cette année, pour la première fois, les autorités d'audit ont procédé aux clôtures de la période de programmation 2007-2013 et appliqué le nouveau cadre de contrôle et d'assurance pour 2014-2020. Notre examen de leurs travaux s'inscrit dans un processus visant à tirer éventuellement, à l'avenir, un meilleur parti du modèle d'assurance de la Commission. Dans le cadre de l'audit que nous avons réalisé cette année, nous avons évalué, pour la période 2014-2020, les travaux de 7 des 21 autorités d'audit opérant dans les États membres qui ont présenté, en 2017, des dossiers aux fins de l'assurance qui comprenaient des dépenses. Nous avons constaté un certain nombre de lacunes qui limitent, à l'heure actuelle, la fiabilité de ces travaux. 6.44. La Commission se félicite de l’approche de la CCE en matière d’audit, qui permet de réduire globalement les répétitions et chevauchements des travaux d’audit pour les autorités chargées des programmes et les bénéficiaires. Comme au cours de la précédente période de programmation, la Commission continue de coopérer étroitement avec les 122 autorités d’audit couvrant le FEDER, le FC, le FSE, l’IEJ et le FEAD afin de prévenir d’éventuelles lacunes et de garantir des résultats d’audit pleinement fiables. En outre, la stratégie d’audit unique de la Commission concernant la politique de cohésion prévoit de mettre fortement l’accent sur les travaux de réexécution au regard des résultats communiqués par les autorités d’audit, de manière continue et en fonction des risques. Voir également la réponse groupée de la Commission aux points 6.49 et 6.50.

6.45. Pour tous les dossiers constitués aux fins de l'assurance ou de la clôture que nous avons examinés, les autorités d'audit avaient communiqué un taux d'erreur résiduel inférieur à 2 %. Toutefois, en raison des erreurs supplémentaires que nous avons détectées, le taux tel que nous l'avons recalculé était supérieur à 2 % pour 6 des 12 dossiers aux fins de l'assurance de la période 2014-2020 et pour trois des dix dossiers aux fins de la clôture de la période 2007-2013. 6.45. Pour trois programmes dans un État membre, sans contester les irrégularités soulevées, la Commission constate que les erreurs supplémentaires identifiées entraînant un taux d’erreur résiduel supérieur à 2 % sont toutes liées à une erreur d’interprétation concernant l’éligibilité de la TVA par l’ensemble des autorités de l’État membre et non par la seule autorité d’audit. En outre, dans le cas du programme «Initiative PME», au moment de la publication du rapport de l’autorité d’audit, des exigences juridiques spécifiques étaient en place, qui n’ont pas permis à l’autorité d’audit d’effectuer des audits au niveau des opérations. Voir également les réponses de la Commission aux points 6.29 et 6.37.

Des faiblesses dans l'échantillonnage réalisé par certaines autorités d'audit ont nui à la représentativité des échantillons

6.46. Étant donné le grand nombre d'actions cofinancées au titre de chaque PO, les autorités d'audit doivent recourir à l'échantillonnage pour former une opinion sur l'éligibilité des dépenses. Afin de produire des résultats fiables, les échantillons doivent être représentatifs de la population auditée et, de manière générale, prélevés à l'aide de méthodes statistiquement valables (44). Nous avons vérifié la méthode d'échantillonnage appliquée par les autorités d'audit pour les 22 dossiers constitués aux fins de l'assurance ou de la clôture que nous avons examinés.

6.47. Dans le cas du PO relevant de l'initiative en faveur des PME, il n'y a pas eu d'échantillonnage, car ni l'autorité d'audit ni l'auditeur externe engagé par le FEI n'ont réalisé d'audit au niveau des intermédiaires financiers (voir point 6.37). 6.47. Il existe, à l’article 40, paragraphe 3, du RDC, une restriction réglementaire claire à la réalisation, par l'autorité d'audit, d'audits au niveau des bénéficiaires finals en ce qui concerne les programmes de l’«Initiative PME». La Commission renvoie à sa réponse au point 6.37.

6.48. Nous avons relevé des faiblesses telles qu'une taille d'échantillon insuffisante, une surreprésentation de certaines opérations ou encore une utilisation incorrecte des paramètres d'échantillonnage dans 3 des 22 dossiers que nous avons examinés (tous pour 2014-2020). Dans une certaine mesure, ces déficiences ont porté atteinte à la représentativité des échantillons et, par suite, à la fiabilité des taux d'erreur résiduels communiqués correspondants. 6.48. Voir la réponse groupée de la Commission aux points 6.64 et 6.65.

Autres déficiences dans les travaux des autorités d'audit

6.49. Des contrôles insuffisants ou inadéquats augmentent le risque que des dépenses inéligibles ne soient pas détectées. Par ailleurs, les normes internationales d'audit (45) exigent des auditeurs qu'ils documentent leurs contrôles et qu'ils indiquent clairement les références de l'ensemble des documents les plus pertinents pour les dépenses auditées. Cela permet aux auditeurs de rendre compte de leurs travaux et aux examinateurs internes ou externes de parvenir à une conclusion sur l'étendue et le caractère suffisant des contrôles. 6.49 et 6.50. Les autorités de contrôle devraient être en mesure de démontrer l’étendue et la qualité des vérifications qu’elles ont effectuées. Toutefois, pour ce qui est de la documentation du processus d’audit, un juste équilibre doit être trouvé afin de garantir des procédures administratives rationnelles et efficientes. La Commission continuera à coopérer étroitement avec les autorités d’audit afin de répondre aux points soulevés par la CCE, par le partage des meilleures pratiques et l’échange d'outils et de méthodologies d’audit, y compris ses propres listes de vérification. Dans le cadre de sa stratégie d’audit unique pour la politique de cohésion, la Commission a prévu d’effectuer 58 audits de conformité et 19 missions d’information sur la base d’une analyse des risques en 2018 et 2019, afin de garantir la fiabilité des travaux des autorités d’audit. Vingt et un de ces audits de conformité et huit missions d’information auront lieu en 2018, et leurs résultats seront disponibles pour le RAA 2018. Voir également la réponse de la Commission au point 6.26.

6.50. Pour 96 (soit 44 %) des 217 opérations de l'échantillon, nous avons été en mesure de tirer une conclusion sur la base de notre propre examen des travaux des autorités d'audit. Nous avons relevé, dans 121 (56 %) des opérations, des défaillances dans l'étendue, la qualité et la documentation des travaux des autorités d'audit, ce qui nous a obligés à réexécuter ces travaux. Ces défaillances concernaient 17 des 22 dossiers constitués aux fins de l'assurance ou de la clôture que nous avons examinés. Il s'agissait, par exemple, de listes de vérification qui ne couvraient pas tous les points requis ou de contrôles inadéquats de l'éligibilité des dépenses. Pour 80 de ces opérations (soit 37 % du total), une visite auprès du bénéficiaire s'est dès lors imposée. Pour 30 des 121 opérations que nous avons réexécutées, nous avons mis au jour des erreurs quantifiables qui n'avaient pas été relevées par l'autorité d'audit. Elles concernaient 11 dossiers.

Les travaux de la Commission et sa communication du taux d'erreur résiduel dans ses rapports annuels d'activité

6.51. Les RAA sont le principal outil dont se sert la Commission pour déclarer qu'elle a obtenu, ou pas, l'assurance raisonnable que les procédures de contrôle mises en place garantissent la légalité et la régularité des dépenses (46). Pour la rubrique Cohésion économique, sociale et territoriale, les RAA font état de plusieurs taux différents, qui donnent la mesure des dépenses exposées à un risque. Il s'agit notamment du taux d'erreur résiduel relatif à l'exercice comptable 2015/2016, pour lequel la Commission a approuvé les comptes et formulé une conclusion quant à la régularité (47). 6.51. La Commission prévoit divers taux dans les RAA en ce qui concerne les dépenses relevant de la gestion partagée, afin de mesurer les risques particuliers associés aux différents types de paiements au cours de l’année de référence (clôture 2007-2013 et différents exercices comptables pour les dépenses relatives à la période 2014-2020), ainsi qu’un taux d’erreur agrégé pour l’année civile 2017.

6.52. Dans la présente sous-section, nous examinons les travaux réalisés par la Commission pour obtenir l'assurance que, dans le nouveau cadre de contrôle et d'assurance, les systèmes des États membres fonctionnent avec efficacité, et que le taux d'erreur résiduel produit représente une estimation fiable.

6.53. Nos observations portent sur la conception du cadre d'assurance et sur les travaux menés par la Commission pour approuver les comptes, valider les différents taux d'erreurs résiduels et établir un taux d'erreur résiduel global.

Conception du cadre de contrôle et d'assurance 2014-2020

Les RAA devraient être davantage simplifiés et adaptés au nouveau cadre de contrôle et d'assurance

6.54. Compte tenu du nouveau cadre de contrôle et d'assurance, près de deux années s'écoulent entre la fin de la période comptable en cause et le moment à partir duquel la Commission peut faire état de sa conclusion sur la fiabilité des taux d'erreur résiduels communiqués par les autorités d'audit pour cette période. Sur ces deux années, huit mois sont consacrés à la réalisation des travaux des autorités d'audit. La Commission procède ensuite à ses contrôles documentaires, à ses missions d'information complémentaires et à ses audits de régularité. L' encadré 6.8 présente la chronologie du nouveau cadre. 6.54. Les deux années mentionnées par la CCE débutent à la fin de la période comptable concernée et incluent donc les huit mois au cours desquels le règlement prévoit que les autorités d’audit effectuent leurs travaux d’audit. Par la suite, et conformément à sa stratégie d’audit unique pour la politique de cohésion, la Commission vise à évaluer à temps pour le rapport annuel d’activité suivant, c’est-à-dire dans un délai maximal de 13 mois, les dossiers constitués aux fins de l’assurance reçus pour chacun des 419 programmes de cohésion. À la suite de ces contrôles documentaires et sur place approfondis, des audits fondés sur le risque et des missions d’information, la DG indiquera dans le rapport annuel d’activité suivant si elle considère les taux d’erreur résiduels signalés précédemment comme fiables ou si d’autres vérifications sont en cours ou nécessaires. Voir également la réponse groupée de la Commission aux points 6.49 et 6.50.

Encadré 6.8 — Chronologie du nouveau cadre de contrôle et d'assurance Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

6.55. L'année dernière, nous avons attiré l'attention sur le fait que les RAA et les dossiers constitués par les États membres aux fins de l'assurance couvrent des périodes différentes (48). Les taux d'erreur résiduels communiqués par les autorités d'audit concernent l'exercice comptable. Dans les RAA, par contre, conformément au principe budgétaire d'annualité et aux orientations données par la DG BUDG et le Secrétariat général, les directeurs généraux fournissent une assurance raisonnable pour l'année civile. Pour ce faire, dans les RAA 2017, les directeurs généraux des DG REGIO et EMPL ont décidé d'estimer le risque par projection d'un taux d'erreur résiduel provisoire, qu'ils n'avaient encore ni approuvé ni validé, concernant les dépenses de l'année civile 2017. 6.55. La Commission renvoie à sa réponse au point 6.34 du rapport annuel 2016 de la CCE. Le règlement financier et les échéances définies pour l’assurance en ce qui concerne la période 2014-2020 permettent un meilleur alignement des périodes couvertes, avec un écart de seulement six mois contre un an au cours de la période 2007-2013. Les directions générales ont adapté en conséquence leurs rapports annuels d’activité et la manière dont elles obtiennent une assurance pour les différents types de paiements effectués, qui couvrent jusqu’à trois exercices de programmation différents, comme décrit dans les RAA de 2016 (section A.1.2). Les taux d’erreur résiduels pour l’exercice comptable 2016-2017, communiqués au 1 er mars 2018, ont été considérés comme les estimations les meilleures et les plus récentes tant pour le calcul du risque sur les dépenses de l’année que pour l’introduction de réserves sur les programmes individuels, le cas échéant. Cela a particulièrement été le cas en 2017 en raison du nombre limité de comptes comportant des dépenses reçus et, par conséquent, de taux d’erreur communiqués pour l’exercice comptable 2015-2016. En outre, la Commission souligne qu’au moment où un RAA est approuvé, les dépenses déclarées au cours de l’année civile précédente sont couvertes par la retenue de 10 % sur les paiements intermédiaires de l’UE.

6.56. Les exigences à respecter pour l'établissement des RAA n'ont pas été suffisamment adaptées au nouveau cadre de contrôle et d'assurance. À notre avis, étant donné que les taux d'erreur résiduels de l'exercice comptable 2015/2016 sont les seuls pour lesquels la Commission peut avoir obtenu l'assurance requise, de la part des autorités d'audit et grâce à ses propres travaux en matière de régularité, ils devraient constituer le principal indicateur de régularité dans les RAA 2017. De même, c'est essentiellement sur ces taux que les DG devraient fonder leurs déclarations d'assurance pour les domaines d'action correspondants. Or, aucune des deux DG ne leur accorde l'importance requise ou ne s'y réfère comme à un indicateur de performance clé. 6.56 et 6.57. Les DG indiquent dans les RAA un indicateur clé de performance concernant la régularité (ICP 5), en conformité avec les instructions centrales visant à garantir une approche cohérente et uniforme dans tous les domaines budgétaires. Une visibilité supplémentaire a été accordée au taux de risque résiduel en ce qui concerne les comptes de 2015-2016 dans les RAA de 2017 (y compris dans la note en bas de page relative à l’IPC 5 et dans le résumé), où une section spécifique est également consacrée à la validation des taux d’erreur résiduels communiqués pour cet exercice comptable. La Commission est ouverte à une réflexion et à une discussion avec la CCE sur les moyens d’améliorer et de simplifier encore sa présentation des taux d’erreur dans les futurs RAA.

6.57. En outre, dans les RAA, la Commission fait état, pour les deux périodes de programmation, de 13 taux différents au moins pour mesurer les dépenses exposées à un risque. Un nombre aussi élevé de taux nuit à la clarté et peut engendrer une certaine confusion quant à la pertinence de ces taux et à l'assurance fournie.

Les avances versées aux instruments financiers ne devraient pas être prises en compte pour le calcul du taux d'erreur résiduel

6.58. Les modalités prévues pour la période de programmation 2014-2020 visent à simplifier la clôture des PO en introduisant une procédure d'examen et d'approbation annuels des comptes comparable à celle de «clôture partielle». Cela n'est réalisable que si les taux d'erreur résiduels communiqués par les autorités d'audit sont fiables et si des informations concernant exclusivement les dépenses éligibles à la clôture (donc sans les avances) sont disponibles. 6.58. La Commission a en effet indiqué que les comptes annuels visent à renforcer la sécurité juridique pour les États membres, dans un contexte pluriannuel en gestion partagée, en introduisant la validation de «blocs annuels des dépenses éligibles». Cette clôture partielle ne couvre pas, par définition, les avances versées au titre des instruments financiers ou des aides d’État qui devraient encore être transformées en dépenses éligibles au cours des exercices comptables suivants (la communication cumulée est donc prévue dans les comptes annuels). Dans les RAA, les services de la Commission ont communiqué des informations sur les taux d’erreur résiduels qui ne concernent que les dépenses éligibles à la clôture (c’est-à-dire sans tenir compte des avances des instruments financiers). Voir également la réponse groupée de la Commission aux points 6.59 à 6.62.

6.59. Le règlement (UE) no 1303/2013 ne précise pas comment calculer les taux d'erreur résiduels. 6.59 à 6.62. Conformément à l’article 137 du règlement (UE) n o 1303/2013, les comptes des programmes sont fondés sur les montants déclarés à la Commission, y compris les avances versées aux instruments financiers. Les autorités d’audit fournissent les taux d’erreur résiduels sur la base des dépenses inscrites dans les comptes. Afin de donner une suite constructive à la recommandation 2016 de la CCE, les autorités d’audit ont accepté de fournir à la Commission des informations détaillées supplémentaires lui permettant de calculer dans les RAA les taux d’erreur résiduels en excluant l’incidence des avances versées aux instruments financiers. Ainsi, la Commission a pu calculer que l’incidence des avances versées dans les comptes de 2016-2017 aux instruments financiers (et aux programmes de l’«Initiative PME») était inférieure à 0,2 point de pourcentage en moyenne pour le FEDER (sur la base de 67 instruments financiers) et à 0,02 point de pourcentage pour le FSE (sur la base de 15 instruments financiers) (voir page 50 du RAA 2017 de la DG REGIO et page 58 du RAA 2017 de la DG EMPL). La recommandation de la CCE a par conséquent contribué à améliorer la présentation des informations relatives aux différents programmes dans les RAA, sans que ces avances aux instruments financiers aient montré jusqu’à présent une incidence globale significative sur les taux d’erreur communiqués.

6.60. Il est fort probable que la pratique actuelle des autorités d'audit, qui consiste à faire figurer les avances versées aux instruments financiers dans la population d'audit, se traduise par une sous-estimation des taux d'erreur résiduels communiqués à la Commission (49).

6.61. Donnant suite à la recommandation formulée dans notre rapport annuel de l'année dernière (50), la Commission communique à présent, dans ses RAA, des taux d'erreur résiduels calculés sans tenir compte des avances versées aux instruments financiers.

6.62. Lors de la période de programmation précédente, les autorités d'audit n'ont généralement pas effectué de travaux d'audit au niveau des intermédiaires financiers. En ce qui concerne la période 2014-2020, pour la deuxième tranche d'avances et les suivantes (51), les autorités d'audit devront s'assurer que les conditions d'éligibilité sont satisfaites au niveau des intermédiaires financiers. Il ne peut y avoir clôture partielle pour des PO comprenant des instruments financiers, à moins que les autorités d'audit n'effectuent des travaux appropriés à ce niveau.

6.63. Ce problème pourrait s'aggraver au cours des années à venir pour les programmes connaissant un accroissement significatif du nombre d'instruments financiers (52).

Les travaux de la Commission en ce qui concerne l'assurance fournie dans les RAA

L'examen des dossiers aux fins de l'assurance n'a pas permis de remédier aux faiblesses de l'échantillonnage

6.64. Nos travaux sur la méthode d'échantillonnage des autorités d'audit ont montré que des faiblesses dans 3 des 12 dossiers aux fins de l'assurance que nous avons examinés (soit 25 %) ont nui dans une certaine mesure à la fiabilité des taux d'erreur résiduels communiqués (voir points 6.47 et 6.48). 6.64 et 6.65. La Commission a détecté certains des points soulevés par la CCE, mais n’a pas considéré que les conditions de l’article 31 du règlement délégué (UE) n o 480/2014 s’appliquaient à ces cas. Pour le programme «Initiative PME», la Commission renvoie à sa réponse au point 6.47.

6.65. Conformément à ses procédures internes, la Commission a vérifié la méthode d'échantillonnage pour tous les dossiers présentés. Elle n'a cependant pas relevé les problèmes susmentionnés. En cas de défaillances graves, le règlement prévoit l'application d'une correction forfaitaire (53).

6.66. Dans tous les cas exposés précédemment, la Commission a liquidé le solde et libéré les 10 % retenus au préalable pour protéger le budget de l'UE (voir encadré 6.8 ). 6.66. La Commission doit régler le montant restant dû pour l’exercice comptable en cause dans tous les cas où les conditions prévues à l’article 139, paragraphe 2, du RDC sont remplies. S’il en résulte un paiement à effectuer, la Commission dispose de la faculté d’interrompre celui-ci lorsque le risque résiduel demeure significatif. Lorsque le solde donne lieu à un recouvrement, la Commission doit recouvrer le montant sans retard, conformément au principe de bonne gestion financière.

La conclusion de la Commission quant à la régularité des dépenses de l'exercice comptable 2015/2016 n'est pas encore définitive

6.67. La Commission s'est engagée, dans ses RAA 2016, à procéder à son évaluation approfondie de la régularité dans les neuf mois suivant la soumission des dossiers constitués aux fins de l'assurance (54). Elle aurait alors dû présenter dans ses RAA 2017 ses conclusions sur les taux d'erreur résiduels de l'exercice comptable 2015/2016. Les deux DG sont parvenues à la conclusion que le taux d'erreur résiduel pour l'exercice comptable 2015/2016 était inférieur au seuil de signification de 2 %. La DG EMPL n'a pas formulé de conclusion définitive concernant certains PO pour lesquels elle n'avait pas encore obtenu elle-même l'assurance requise et qui devaient donc encore faire l'objet d'une évaluation définitive de sa part. 6.67. Il n’existe aucune obligation formelle de se prononcer sur la validité des taux d’erreur communiqués pour tous les programmes chaque année, mais les DG visent clairement cet objectif, lorsque toutes les conditions sont remplies et permettent aux services de la Commission de tirer une telle conclusion. La stratégie d’audit unique concernant la politique de cohésion prévoit la réalisation d’audits, si nécessaire, jusqu’à la fin de la période réglementaire au cours de laquelle les bénéficiaires sont tenus de conserver les pièces justificatives. Par conséquent, des situations particulières (comme le «rodage» de cette première année de mise en œuvre du système d’assurance) ou l’efficacité administrative peuvent conduire à ce que les audits de conformité de la Commission couvrent plus d’un exercice comptable, avec une incidence éventuelle sur la révision de taux d’erreur communiqués précédemment.

6.68. L'exercice comptable 2015/2016 était le premier à relever du nouveau cadre de contrôle et d'assurance. Pour les 50 dossiers constitués aux fins de l'assurance qui lui ont été soumis pour mars 2017, la DG EMPL n'a procédé, de juin 2017 à avril 2018, qu'à deux audits de conformité (55) couvrant huit actions et deux dossiers aux fins de l'assurance provenant de deux États membres. La DG REGIO n'a réalisé aucun audit de ce genre. Nous avons constaté que les autorités d'audit avaient sous-estimé les taux d'erreur résiduels communiqués à la Commission dans 6 des 12 dossiers constitués aux fins de l'assurance que nous avons examinés. Pour protéger le budget de l'UE, le règlement donne à la Commission la possibilité de réaliser des audits supplémentaires jusqu'à la fin de la période de conservation des pièces justificatives (voir point 6.8). Ces deux éléments laissent penser que d'autres déficiences détectées lors de futurs audits de la Commission seraient susceptibles d'accroître encore les taux d'erreur résiduels pour l'exercice comptable 2015/2016. Par conséquent, les taux d'erreur résiduels sur lesquels la Commission formule une conclusion dans les RAA 2017 ne sont pas encore définitifs. 6.68. Afin de protéger le budget de l’UE, la Commission a la possibilité d’effectuer des audits supplémentaires en tenant compte de l’exigence juridique relative à la disponibilité des documents et des éléments probants. Toute irrégularité constatée dans le cadre de ces audits doit être dûment corrigée, ce qui peut avoir une incidence sur les taux d’erreur validés précédemment. Voir également la réponse de la Commission au point 6.9. En 2017, les DG REGIO et EMPL ont participé avec la CCE à un nombre significatif de ses audits. Le faible nombre de dossiers constitués aux fins de l’assurance effectivement soumis au cours de ce premier exercice comptable, présentant des dépenses déclarées limitées et donc des possibilités limitées de réexécution des audits réalisés par les autorités d’audit, ainsi que l’extension de la couverture de l’audit de ces programmes par la CCE, expliquent la décision de la Commission de réviser son programme d’audits de conformité en 2017. Cette décision avait pour but d’éviter de multiplier les audits sur les mêmes programmes et bénéficiaires. D’autres facteurs, y compris la possibilité pour la Commission de réaliser à l’avenir des audits de conformité portant sur trois exercices comptables (pour des raisons d’efficacité administrative en cas de faible nombre d’audits à examiner) et le chevauchement avec les travaux d’audit des DG REGIO/EMPL relatifs à la clôture de la période 2007-2013, ont été pris en compte par la Commission, tant du point de vue de l’efficience que de l’efficacité, au moment de planifier (et ensuite examiner) ses travaux d’audit concernant 2017. Voir également la réponse groupée de la Commission aux points 6.56 et 6.57.

Il n'y a pas de taux d'erreur résiduel global pour la cohésion

6.69. La Commission indique un taux d'erreur résiduel distinct dans chaque RAA, et ce pour les deux périodes de programmation (56). Toutefois, elle ne calcule ni ne fournit de taux d'erreur résiduel global couvrant la rubrique Cohésion économique, sociale et territoriale (rubrique 1b du CFP) pour l'exercice comptable. 6.69 et 6.70. Comme le prévoit le règlement financier, les rapports de la Commission sont basés sur l'année civile. Le rapport annuel de la Commission sur la gestion et la performance prévoit un taux d’erreur résiduel agrégé pour la cohésion, la migration et la pêche, fondé sur les données et indicateurs communiqués par chaque DG dans son RAA. Cette approche a été conservée depuis le rapport 2015 sur la gestion et la performance, pour des raisons de comparabilité.

6.70. La Commission pourrait produire ces informations assez facilement, et les faire figurer dans le rapport annuel sur la gestion et la performance du budget de l'UE, ce qui aiderait les autorités de décharge. Au lieu de cela, ledit rapport fait état d'un taux d'erreur combiné «cohésion, migration et pêche» pour l'année civile.

6.71. Dans l' encadré 6.9 , nous présentons une synthèse des informations relatives à la période de programmation 2014-2020, communiquées dans les RAA.

Encadré 6.9 — Synthèse des informations concernant la période 2014-2020 fournies dans les RAA (dépenses en millions d'euros) Activité Fonds Total des dépenses certifiées dans le dossier aux fins de l'assurance Nombre de dossiers aux fins de l'assurance (72) Nombre de PO (72) Taux d'erreur résiduel (73) Période de programmation 2014-2020 FEDER/FC 993,7 20 34 0,6 % FSE/IEJ (74) 1 443,5 33 49 0,7 % FEAD 144,3 8 8 0,6 % Total hors initiative en faveur des PME (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Source: RAA 2017 de la DG REGIO et de la DG EMPL.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

6.72. Les taux d'erreur résiduels communiqués dans les RAA 2017 pour l'exercice comptable 2015/2016 sont inférieurs au seuil de signification (57). Pourtant, les résultats de notre audit, qui a porté sur un échantillon d'opérations examinées par les autorités d'audit, indiquent que le niveau d'erreur reste significatif (supérieur à 2 %) et qu'un certain nombre de taux d'erreur résiduels présentés par ces autorités d'audit étaient sous-estimés. 6.72. La Commission a rendu compte des points soulevés par la CCE dans les rapports annuels d’activité respectifs des DG REGIO et EMPL et les a pris en considération dans ses taux d’erreur validés lorsqu’elle l’a jugé possible. Pour les programmes individuels concernés, lorsqu’il est conclu que les taux d’erreur résiduels communiqués ont été sous-estimés, la Commission prendra des corrections financières supplémentaires.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion

6.73. Globalement, les informations probantes indiquent que les dépenses relevant de la rubrique Cohésion économique, sociale et territoriale présentent un niveau significatif d'erreur (voir points 6.26 à 6.43). 6.73. La Commission constate avec satisfaction que l’estimation par la CCE du niveau d’erreur pour cette année, en ce qui concerne la politique de cohésion, représente une amélioration significative par rapport aux années précédentes. En particulier, la Commission relève que le seul programme «Initiative PME» présent dans les comptes de 2015-2016, avec un cadre réglementaire spécifique par rapport aux programmes principaux en raison de sa nature innovante, représente 1 point de pourcentage de cette estimation. Sur la base de toutes les informations qu’elle a recueillies, la Commission conclut que, pour la grande majorité des programmes, il ne subsiste pas de niveau significatif d’erreur dans les comptes de 2015/2016.

6.74. Les nombreuses faiblesses que nous avons constatées dans les travaux de plusieurs autorités d'audit couvertes par notre échantillon (voir points 6.44 à 6.50) limitent, à l'heure actuelle, la fiabilité de ces travaux. 6.74 et 6.75. La Commission a déjà rendu compte de certains points soulevés par la CCE dans les rapports annuels d’activité respectifs des DG REGIO et EMPL et les a pris en considération dans ses taux d’erreur validés lorsqu’elle l’a jugé possible. Les DG appliqueront les corrections financières supplémentaires nécessaires. La Commission continuera à coopérer étroitement avec les autorités d’audit afin de répondre aux points soulevés par la CCE. En outre, la stratégie d’audit unique de la Commission concernant la cohésion prévoit de mettre fortement l’accent sur les travaux de réexécution au regard des résultats communiqués par les autorités d’audit, en fonction des risques. Voir également les réponses de la Commission aux points 6.26, 6.29, la réponse groupée de la Commission aux points 6.34, 6.35, 6.37 et 6.39 et la réponse groupée de la Commission aux points 6.49 et 6.50.

6.75. Pour cette raison et du fait des déficiences constatées dans les travaux de la Commission elle-même (voir points 6.51 à 6.72), les taux d'erreur résiduels globaux que celle-ci a présentés dans ses RAA pour l'exercice comptable 2015/2016 sont sous-estimés et nous ne pouvons pas, à l'heure actuelle, nous y fier. En raison des erreurs supplémentaires que nous avons détectées, le taux tel que nous l'avons recalculé était supérieur à 2 % pour 6 des 12 dossiers aux fins de l'assurance de la période 2014-2020 et pour trois des dix dossiers aux fins de la clôture de la période 2007-2013.

6.76. Le nouveau cadre de contrôle et d'assurance a été conçu pour faire en sorte que, sur une période d'un an, les taux d'erreur résiduels soient inférieurs au seuil de signification de 2 %. Notre audit a néanmoins montré que des améliorations s'imposent encore, surtout du point de vue de la mise en œuvre du cadre, que ce soit au niveau des autorités d'audit ou à celui de la Commission. 6.76. Sans préjudice de sa réponse groupée aux points 6.74 et 6.75 ci-dessus, la Commission considère également que d’autres améliorations sont toujours les bienvenues et prendra les mesures nécessaires pour améliorer encore le cadre d’assurance et veiller à ce que toutes les irrégularités soient détectées et corrigées en temps utile. En ce qui concerne les travaux de la Commission elle-même, les plans d’audit de la Commission doivent prendre en compte les travaux prévus par la CCE en vue de réduire les chevauchements et les répétitions d’audits au niveau des administrations responsables et des bénéficiaires. Cela a particulièrement été le cas pour les premiers comptes concernant la période 2014-2020, qui présentaient des dépenses certifiées limitées et, par conséquent, des possibilités limitées de réexécution des audits effectués par les autorités d’audit. La Commission renvoie également à sa réponse au point 6.68.

Recommandations

6.77. L' annexe 6.2 présente les constatations résultant de notre examen de suivi des sept recommandations formulées dans notre rapport annuel 2014 (58). La Commission a intégralement mis en œuvre quatre d'entre elles, tandis que deux ont été mises en œuvre à pratiquement tous égards et une ne l'a pas été du tout. 6.77. En ce qui concerne la recommandation n o 3 du rapport annuel 2014 de la CCE, la CCE avait constaté que l’utilisation des options de coûts simplifiés (OCS) est limitée à 36 % du budget du programme pour le FSE et à seulement 2 % pour le FEDER/FC. La Commission continue à promouvoir l’utilisation des options de coûts simplifiés au cours de la période de programmation 2014-2020. À cet égard, la Commission a publié, le 27 mars 2018, son rapport final sur l’utilisation des OCS dans le cadre du FSE, du FEDER, du FC et du Feader, qui a révélé qu’entre 2014 et 2017, la grande majorité des autorités de gestion des Fonds ESI ont recouru aux OCS (respectivement 73 % et 95 % pour les programmes du FEDER/FC et du FSE). En termes de projets, 65 % des projets du FSE, 50 % de ceux du FEDER et 25 % de ceux du Fonds de cohésion recourent aux OCS. En outre, la proposition «omnibus», dans son texte résultant de l’accord politique intervenu entre le Conseil et le Parlement, élargit le champ d’application et l’applicabilité des OCS. En ce qui concerne la recommandation considérée comme non suivie d’effet, la Commission souligne que cette recommandation n’a pas été acceptée et n’a donc pas été mise en œuvre.

6.78. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2017, nous recommandons à la Commission:

— Recommandation no 1: de veiller à ce qu'au niveau des intermédiaires financiers, les dispositifs d'audit destinés aux instruments financiers gérés par le FEI soient appropriés. Lorsque la BEI/le FEI recourt à des procédures convenues avec des auditeurs externes, la Commission devrait, compte tenu de la nécessité de fournir une assurance, définir les conditions minimales de tels contrats, et prévoir en particulier l'obligation de mener des travaux d'audit suffisants au niveau de l'État membre. Délai de mise en œuvre: immédiatement. La Commission accepte la recommandation et considère qu’avec l’entrée en vigueur de la proposition «omnibus», dans son texte résultant de l’accord politique intervenu entre le Conseil et le Parlement, et avec de nouvelles dispositions relatives à l’audit des instruments financiers gérés par le FEI, la recommandation sera mise en œuvre. En outre, les États membres devront procéder à des vérifications et audits au niveau des intermédiaires financiers et, pour les autorités d’audit, au niveau des bénéficiaires finals relevant de leurs compétences, le cas échéant.

— Recommandation no 2: de proposer, pour le cadre financier post-2020, des modifications de la réglementation visant à exclure la possibilité que la TVA soit remboursée à des organismes publics sur les fonds de l'UE. Délai de mise en œuvre: avant l'approbation du cadre législatif post-2020. La Commission accepte en partie la recommandation et a présenté une proposition législative pour le cadre financier 2021-2027. La proposition de la Commission [COM(2018) 375 final] introduit une règle simple en ce qui concerne la TVA, indépendamment du statut privé ou public des bénéficiaires: pour les projets d’une valeur inférieure au coût total de 5 millions d’EUR, la TVA est considérée comme éligible, tandis qu’au-dessus de ce seuil, la TVA est inéligible.

— Recommandation no 3: de remédier aux faiblesses que nous avons mises en évidence dans la vérification des travaux des autorités d'audit à laquelle elle procède dans le cadre de ses audits de régularité. Délai de mise en œuvre: immédiatement. La Commission accepte la recommandation. Conformément à leur stratégie d’audit unique et à leur plan d’audit convenu, les services de la Commission concentreront, à partir de 2018, leur activité d’audit sur la vérification de la qualité et de la conformité des travaux des autorités d’audit en vue d’obtenir des avis et résultats d’audit totalement fiables.

— Recommandation no 4: de remédier à la complexité des informations présentées, dans les RAA des DG REGIO et EMPL, sur le cadre de contrôle et d'assurance 2014-2020: i) en se concentrant sur les dépenses qui sont passées par le cycle de contrôle, à savoir les dossiers constitués aux fins de l'assurance couvrant des dépenses antérieures au 30 juin de l'année «n-1». À cette fin, la Commission devrait adapter ses rapports de manière à ce qu'ils ne comportent pas d'estimations provisoires; ii) en indiquant clairement quelles dépenses n'ont pas encore été examinées de manière approfondie (y compris au moyen de contrôles de régularité). Elle devrait préciser quelles mesures préventives sont prises pour protéger le budget de l'UE et si ces actions suffisent pour fournir une assurance, tout en s'abstenant de calculer un taux résiduel pour des dépenses qui n'ont pas encore été examinées; iii) en indiquant un taux d'erreur résiduel global par exercice comptable pour la rubrique 1b du CFP. Délai de mise en œuvre: juin 2019. La Commission accepte partiellement cette recommandation. La Commission souligne que les rapports annuels d’activité des directions générales concernées mettent déjà clairement l’accent sur la validation des taux d’erreur pour les programmes et les comptes concernant les exercices comptables clôturés au 30 juin n-1. Cela peut être indiqué plus clairement encore dans les futurs rapports. Conformément au règlement financier, l’assurance requise de la part des ordonnateurs dans les rapports annuels d’activité concerne tous les types de paiements exécutés au cours de l’année de référence n. Les DG rendent compte séparément du niveau d’assurance obtenu pour chacun d’eux. Le montant à risque est donc établi sur la base des dépenses concernées de l'année civile. La Commission rappelle en outre qu’elle est ouverte à une réflexion et à une discussion avec la CCE sur la manière d’améliorer et de simplifier son système conduisant à la présentation des taux d’erreur dans ses RAA.

— Recommandation no 5: de veiller à ce que les dispositifs d'audit soient modifiés dans le cadre réglementaire post-2020 conformément à la proposition qu'elle a formulée pour les instruments financiers, de manière à ce que seuls les fonds utilisés au niveau des bénéficiaires finals soient pris en compte pour le calcul des taux d'erreur résiduels. Délai de mise en œuvre: avant le début de la mise en œuvre du cadre législatif post-2020. La Commission accepte cette recommandation dans la mesure où sa proposition relative au cadre réglementaire pour l’après 2020 est adoptée par les colégislateurs. À la suite de l’adoption de cette proposition le 29 mai 2018, les États membres déclareront les dépenses des instruments financiers sur la base des montants versés aux bénéficiaires finals. Il y aura une seule avance de 25 % pour les instruments financiers qui ne devraient pas faire partie de la population auditée définie dans le cadre réglementaire, ce qui limitera les dépenses pouvant être déclarées avant le paiement aux bénéficiaires finals.

— Recommandation no 6: de procéder à des contrôles de régularité suffisants pour pouvoir formuler une conclusion sur l'efficacité des travaux des autorités d'audit et obtenir une assurance raisonnable quant à la régularité des dépenses, au plus tard dans les RAA qu'elle publie l'année suivant celle de l'approbation des comptes. Délai de mise en œuvre: immédiatement. La Commission accepte en partie cette recommandation, qui est conforme à sa stratégie d’audit unique pour les Fonds concernés. La Commission s’est fixé comme objectif d’être en mesure de faire rapport chaque année, dans les rapports annuels d’activité respectifs, sur la fiabilité des taux d’erreur résiduels communiqués par les autorités d’audit dans les dossiers d’assurance de l’année précédente. Elle souligne dans le même temps qu’elle a jusqu’à trois ans pour effectuer des audits sur les dépenses incluses dans les comptes avant de tirer une conclusion sur la fiabilité des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit et de confirmer la légalité et la régularité des dépenses certifiées.

OBSERVATIONS DE LA COUR

DEUXIÈME PARTIE — ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE DES PROJETS

6.79. Le principe de bonne gestion financière dans l'exécution du budget de l'UE implique de mettre l'accent non seulement sur la conformité à la réglementation, mais aussi sur la réalisation des objectifs fixés (59). C'est la raison pour laquelle nous procédons non seulement à un contrôle de la régularité des opérations, mais aussi à une évaluation de la performance des actions dont ces opérations relèvent.

6.80. Sur les 217 opérations que nous avons examinées cette année, 113 relevaient d'actions physiquement achevées au moment de notre audit (56 pour 2007-2013 et 57 pour 2014-2020). En ce qui concerne ces activités, nous avons apprécié:

— la manière dont le système de mesure de la performance était conçu (en particulier les questions de savoir si les programmes opérationnels comportaient des indicateurs de réalisation et de résultat appropriés eu égard à leurs objectifs, et si les objectifs en matière de réalisations et de résultats définis dans les documents relatifs au projet (60) correspondaient aux objectifs du programme opérationnel pour chaque axe prioritaire),

— la performance réelle des projets, c'est-à-dire si les valeurs cibles définies pour chaque indicateur étaient atteintes et si les objectifs étaient réalisés.

6.81. Pour les instruments financiers, nous avons examiné le taux de décaissement réel (la part du montant total des fonds versée aux bénéficiaires finals).

Évaluation de la conception des systèmes de mesure de la performance

6.82. Les règlements de l'UE qui concernent ce domaine de dépenses font obligation aux bénéficiaires de définir les réalisations et d'en rendre compte (61). Les États membres ont également la possibilité de définir des indicateurs de résultat liant les résultats du projet aux indicateurs correspondants au niveau de l'axe prioritaire du PO. Chaque fois que cela s'avère possible et pertinent, il est de bonne pratique d'établir des indicateurs de résultat, car cela permet aux autorités de mesurer la contribution spécifique d'un projet par rapport aux objectifs de l'axe prioritaire correspondant.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

6.83. Lorsque nous avons examiné l'échantillon de 113 projets, nous avons relevé des faiblesses dans la manière dont les autorités des États membres avaient conçu leurs systèmes de mesure de la performance, tant au niveau du PO qu'à celui du projet. Ces constatations sont résumées dans l' encadré 6.10 . Nous avons constaté qu'un système de mesure de la performance limité était en place, qui permettait de relier les réalisations et les résultats des projets aux objectifs des PO pour seulement 74 des 113 projets (65 %). Cependant, dans 5 des 74 cas, les autorités avaient, à tort, classé des réalisations comme des résultats dans le PO et/ou dans les documents d'approbation des projets. 6.83. Une logique d’intervention bien conçue telle que celle qui est décrite dans le programme opérationnel garantit que les réalisations et les résultats au niveau du projet contribuent à atteindre les résultats escomptés des programmes opérationnels, étant entendu que ces derniers sont également influencés par des facteurs externes.

6.84. Dans 34 cas, les autorités n'avaient pas défini d'indicateurs de résultat au niveau du projet, et dans quatre, elles n'avaient établi aucun indicateur ni aucune valeur cible permettant de mesurer la performance à ce même niveau. Dans un autre cas, aucune valeur cible n'avait été définie dans le PO correspondant lui-même. Dans ces conditions, il est impossible de déterminer si ces projets ont concouru aux objectifs généraux des programmes. Les trois quarts environ de ces 39 cas concernent la période 2007-2013. 6.84. Évaluer la contribution de l’intervention cofinancée (correspondant aux indicateurs de réalisation et de résultat au niveau des projets) aux objectifs du programme opérationnel (correspondant aux indicateurs de résultat) est une tâche qui relève de l'évaluation des incidences. En effet, l’attention insuffisante portée aux résultats a été mise en évidence dans l’évaluation ex post du FC et du FEDER. Il y a été remédié dans la législation relative à la période de programmation 2014-2020, par un renforcement de la logique d’intervention et un accent mis sur les résultats.

6.85. Ces constatations viennent compléter notre récent rapport sur la sélection et le suivi des projets (62) au cours de la période de programmation 2014-2020. Le rapport a débouché sur la conclusion que la définition d'indicateurs de résultat quantifiés au niveau des projets ne figure pas systématiquement parmi les critères de sélection des projets FEDER et FSE de la période 2014-2020. Même lorsque de tels indicateurs existent, ils ne correspondent pas nécessairement à ceux du PO. 6.85. La Commission considère qu’il existe une différence entre les résultats directs au niveau des projets financés et les résultats à atteindre au niveau du PO (correspondant aux indicateurs de résultat). Les résultats directs ne sont influencés que par l’action cofinancée, tandis que les indicateurs de résultat sont soumis à différents facteurs externes qui échappent au contrôle des autorités de gestion. Une logique d’intervention bien conçue garantit que les réalisations et résultats directs des projets sélectionnés contribuent à la réalisation des résultats escomptés du PO.

6.86. Notre rapport sur l'absorption (63) montre également que, pour la période 2007-2013, la Commission et les États membres ont engagé des actions pour accélérer l'absorption et garantir la légalité, mais qu'ils n'ont pas tenu dûment compte des considérations de performance et que, dès lors, une attention insuffisante a été portée aux résultats. 6.86. Aux États membres exposés à un risque de sous-absorption, la Commission a proposé des mesures qui étaient conformes au cadre juridique 2007-2013, aux objectifs du programme et à la logique d’intervention, et qui étaient adaptées aux circonstances spécifiques de chaque programme concerné. Par conséquent, il ne semblait pas nécessaire de prendre spécialement en considération les résultats, uniquement pour s’assurer que les résultats envisagés étaient effectivement obtenus. La pratique courante en matière de gestion des programmes veut que, lorsqu’un programme indique un taux d’absorption plus faible, les mesures prises pour résoudre ces problèmes se concentrent sur l’absorption dans le cadre des objectifs existants.

Encadré 6.10 — Évaluation de la conception des systèmes de mesure de la performance (113 projets) Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Pour de nombreux projets, les objectifs en matière de performance ne sont pas entièrement réalisés

6.87. Dans la plupart des cas que nous avons examinés, nous ne sommes pas parvenus à la conclusion que tous les objectifs en matière de performance avaient été totalement atteints. En ce qui concerne les 74 projets pour lesquels des indicateurs de résultat et de réalisation avaient été définis, nous avons constaté que ceux-ci avaient été pleinement atteints dans 26 cas (35 %) et partiellement atteints dans 43 cas (58 %), qu'ils n'avaient pu être évalués dans deux cas (3 %) et qu'ils n'avaient pas été atteints dans trois cas (4 %). L'un des projets qui n'a pas atteint ses objectifs était «non opérationnel», selon la définition fournie dans les lignes directrices relatives à la clôture (64). 6.87 et 6.88. Il est important de rappeler que l’échantillon de la CCE concernait un mélange de projets portant sur les périodes 2007-2013 et 2014 à 2020, avec une modification importante de l'approche de la performance et de la logique d’intervention des programmes dans le cadre de la réglementation relative à la période 2014-2020. Les résultats déclarés fournissent dès lors un aperçu limité des résultats spécifiques pour la période 2014-2020 jusqu’à présent. Toutefois, dans l’ensemble, la Commission observe que 93 % des projets comportant à la fois des indicateurs de résultat et de réalisation avaient pleinement ou partiellement atteints ceux-ci, ce qui est conforme aux résultats des années précédentes. Ce chiffre a même atteint 100 % dans les cas où seuls des indicateurs de réalisation avaient été fixés.

6.88. Nous avons constaté que, dans 23 (68 %) des 34 cas dans lesquels des indicateurs de réalisation (mais pas de résultat) avaient été établis, ceux-ci avaient été pleinement atteints. Ils l'avaient été partiellement dans les 11 autres (32 %) (voir encadré 6.11 ).

6.89. En l'absence d'indicateurs et de valeurs cibles, nous n'avons pas été en mesure d'évaluer la réalisation des objectifs en matière de performance dans les cinq derniers cas.

Encadré 6.11 — Réalisation des objectifs en matière de performance Source: Cour des comptes européenne.

6.90. Pendant la période 2014-2020, les autorités d'audit sont tenues d'examiner la fiabilité des données sur la performance. Nous avons constaté qu'elles effectuaient généralement des contrôles de la performance des projets lors de leurs audits des opérations. Dans 18 cas sur 57, l'autorité d'audit n'a pas été en mesure d'exprimer une opinion sur la réalisation des objectifs, car le projet était toujours en cours. Dans 20 autres cas, l'autorité d'audit avait limité ses vérifications aux objectifs en matière de réalisations. 6.90. La Commission note avec satisfaction que les autorités d’audit ont inclus cet élément supplémentaire de la fiabilité des données relatives à la performance dans le champ d’application de leurs audits des opérations pour la période 2014-2020, en conformité avec les orientations et les recommandations de la Commission et avec le cadre réglementaire. Ces résultats sont utiles et complémentaires des audits thématiques menés dans ce domaine par la Commission elle-même.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

La plupart des États membres n'ont pas été en mesure d'utiliser l'intégralité des contributions en faveur des instruments financiers en gestion partagée

6.91. Les États membres sont tenus de rendre compte annuellement du décaissement réel, en faveur des bénéficiaires finals, des fonds provenant des instruments financiers en gestion partagée (65). L' encadré 6.12 montre l'utilisation des instruments financiers en gestion partagée jusqu'à la date de fin de la période couverte par les rapports (66). Quatre États membres seulement ont utilisé l'intégralité des contributions disponibles, avec des écarts importants entre les différents taux de décaissement. Pour la période 2014-2020, 16 États membres n'avaient fait état, fin 2016, d'aucun décaissement en faveur des bénéficiaires finals (67). 6.91. En ce qui concerne la période 2014-2020, dans la plupart des États membres, les conventions de financement ont été signées en 2016, et même au cours de la deuxième partie de 2016. Le fait qu’aucun versement n’ait été effectué en faveur des bénéficiaires finals à la fin de l’année 2016 est donc conforme au calendrier de la mise en place de ces instruments financiers.

Encadré 6.12 — Taux de décaissement cumulés des instruments financiers Remarque 1) Aucun instrument financier n'avait été mis en place, fin 2016, par l'Irlande ou par le Luxembourg. Remarque 2) Taux de décaissement communiqués à la Commission en vertu de l'article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) no 1083/2006 ainsi que de l'article 46 du règlement (UE) no 1303/2013. Pour 2014-2020, ils ne correspondent pas à un exercice comptable, mais à une année civile. Remarque 3) Pendant la période de programmation 2014-2020, les États membres ne peuvent généralement pas demander de nouvelles contributions des PO en faveur des instruments financiers avant d'avoir atteint un certain niveau de décaissement en faveur des bénéficiaires finals. Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations de la Commission.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Conclusion