Avis du Comité des régions sur "Les pactes territoriaux pour l'emploi et leur lien avec les politiques structurelles de l'Union européenne"

(1999/C 293/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 7 mai 1999 d'élaborer, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du traité instituant la Communauté européenne, un avis sur "Les pactes territoriaux pour l'emploi et leur lien avec les politiques structurelles de l'Union européenne" et de charger la commission 6 "Emploi, politique économique, marché unique, industrie, PME" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 91/99 rév. 2) adopté par sa commission 6 le 11 mai 1999 (rapporteurs: MM. Efstathiadis et Virtanen);

considérant avoir récemment attiré l'attention sur l'importance des actions locales pour l'emploi, par exemple dans ses avis et rapports sur:

- "La mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi dans l'Union européenne" (rapporteur: M. Behrendt) (CdR 379/96 fin),

- la proposition de décision du Conseil concernant des mesures d'assistance financière aux petites et moyennes entreprises (PME) innovantes et créatrices d'emploi "Initiative en faveur de la croissance et de l'emploi" (rapporteurs: MM. Virtanen et Keymer) (CdR 46/98 fin)(1),

- "Les prochaines grandes orientations des politiques économiques" (rapporteur: Mme Bresso) (CdR 110/98 fin)(2),

- la communication de la Commission "Des lignes directrices à l'action concrète: examen des plans d'action nationaux pour l'emploi" (COM(1998) 316 final) et la communication de la Commission "Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres pour 1999" (COM(1998) 574 final) (rapporteur: M. Bodfish) (CdR 279/98 fin)(3);

considérant que les "Lignes directrices 1999 pour l'emploi" demandent aux États membres de mettre en avant des mesures qui permettent d'exploiter pleinement les possibilités offertes par la création d'emplois à l'échelon local et de prendre en considération le rôle spécifique des pouvoirs locaux;

considérant que dans son document de travail sur "Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion - Projet d'orientations pour les programmes de la période 2000-2006" (SEC(1999) 103 final), la Commission européenne affirme qu'"il faut renforcer la contribution du Fonds social européen à la promotion du développement local, assurée, par exemple, par les pactes territoriaux pour l'emploi";

considérant que dans sa communication "Les politiques communautaires au service de l'emploi" (COM(1999) 167 final), la Commission européenne a tout spécialement attiré l'attention sur les actions locales et régionales en matière de politiques d'emploi;

a adopté à l'unanimité, lors de sa 29e session plénière des 2 et 3 juin 1999 (séance du 3 juin), l'avis suivant.

Contexte

Le présent avis vise à relayer les idées et les opinions du Comité des régions sur la question des pactes pour l'emploi et à lui permettre de contribuer ainsi à déterminer les évolutions et les politiques qui seront mises en oeuvre dans ce secteur. Il s'adresse en particulier à la Commission européenne, qui prépare actuellement une communication à ce sujet. Les considérations ci-après ne doivent pas se lire comme un texte d'évaluation technique mais plutôt comme un message politique formulé à l'attention de toutes les institutions impliquées dans le dossier de l'emploi local et, plus spécialement, des collectivités locales et régionales, pour qu'elles appliquent et enrichissent les méthodes des pactes pour l'emploi. Sont également visées les autorités nationales, à qui il est demandé d'apporter leur appui et leurs encouragements aux acteurs régionaux dans ce domaine.

1. Introduction - Contexte des pactes territoriaux pour l'emploi

1.1. La lutte contre le chômage implique une mobilisation de l'ensemble des acteurs concernés, ainsi que le développement d'initiatives et de mesures basées sur l'exploitation du potentiel économique au niveau local. Simultanément, ces mesures doivent tirer profit des possibilités offertes par la dimension européenne de l'économie.

1.2. Un nouveau grand pas a été franchi dans cette direction grâce aux pactes territoriaux pour l'emploi. Lorsqu'en juin 1996, la Commission a lancé une initiative concernant les pactes territoriaux pour l'emploi, son président, M. Jacques Santer, a également demandé au Comité des régions, de participer à l'élaboration d'actions pilotes au niveau local. Lors de sa session plénière de novembre 1996, le Comité des régions a donc présenté une série de propositions qui concernaient les procédures et les règles de mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi et dont l'un des éléments clefs en était la reconnaissance de la responsabilité de l'ensemble de tous les intervenants potentiels - en particulier des autorités locales - dans le développement de mesures intégrées de résolution du problème de l'emploi.

1.3. Au fur et à mesure de l'avancement du projet, le concept même des pactes territoriaux s'est précisé. Dans sa communication de juin 1997, la Commission a déterminé trois grands critères pour la planification et la mise en oeuvre de ces pactes, à savoir:

a) le choix des initiatives en matière d'emploi, qui doivent émaner du niveau local (approche par la base);

b) l'implication d'un large partenariat public-privé qui comprend tous les acteurs exerçant un rôle significatif pour l'emploi au sein d'un territoire (un tel partenariat doit dépasser le cadre habituel du partenariat lié aux interventions des Fonds structurels en englobant le secteur privé, les acteurs du marché du travail ainsi que les représentants des principales organisations non gouvernementales);

c) un plan d'action fondé sur un diagnostic de la situation locale, dont l'objectif est l'élaboration d'une stratégie intégrée et de mesures innovantes en faveur de la création d'emplois(4).

1.4. Ces trois critères font des autorités régionales et locales la clef de voûte de la coordination et de la stimulation des projets. Pour cette raison, l'engagement des organes de décision élus et leur soutien politique sont essentiels pour les projets de partenariat.

1.5. Les pactes territoriaux pour l'emploi ne constituent pas une panacée pour le problème de l'emploi en Europe et ne suffiront pas à le résoudre. Ils peuvent cependant fournir l'occasion d'ouvrir une nouvelle forme de débat entre les principaux acteurs au niveau régional et, par conséquent, de gérer plus efficacement l'offre et la demande de main-d'oeuvre au niveau local. L'instauration d'un tel dialogue constituerait un excellent instrument, comme le montre cet exemple de situation vécue:

Le cas de Sophie

Sophie a suivi plusieurs cours consacrés à la fabrication du fromage mais cette formation ne lui a pas été utile pour trouver un emploi, même temporaire. Le processus de formation semble être déconnecté des réalités du fonctionnement des entreprises et de leurs méthodes de recrutement. Comme Sophie l'explique elle-même, "Si je me présente personnellement et que je dis: 'Je possède ce diplôme, j'ai accompli les cinq mois de séminaires', il n'y a guère de chances que je sois embauchée. Il faudrait pour cela avoir avec les employeurs un contact plus élaboré, que ni le travailleur isolé, ni même le centre de formation ne peuvent assurer". La mise en place de ce type de mécanisme de liaison entre l'offre et la demande, dont Sophie aurait grand besoin, est précisément au coeur des efforts de beaucoup de pactes territoriaux pour l'emploi. De nombreux chômeurs reçoivent ainsi l'occasion d'entrer en contact avec les employeurs et d'acquérir l'expérience professionnelle requise.

Le pacte territorial pour l'emploi: la solution au problème de Sophie?

Il est donc nécessaire d'amorcer un dialogue afin de gérer l'offre et la demande de main-d'oeuvre. On trouvera ci-après des exemples concrets de mesures ayant déjà permis d'établir avec succès cette dialectique indispensable dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi.

- Bien souvent, les pactes territoriaux pour l'emploi sont fondés sur une analyse de la compétitivité de l'industrie et des services au niveau régional. Cette analyse porte sur la situation actuelle mais également sur les perspectives d'avenir de chaque secteur, afin de pouvoir anticiper les besoins sectoriels en main-d'oeuvre à diverses échéances.

- Ces analyses de compétitivité montrent l'évolution des besoins en main-d'oeuvre dans les différents secteurs. Afin de gérer au mieux l'offre et la demande, il est toutefois nécessaire de connaître également les exigences des entreprises en matière de compétences dans chaque secteur. Des projets spécifiques relatifs aux besoins en compétences ont ainsi été développés dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi, afin notamment d'évaluer les compétences demandées dans chaque entreprise pour le personnel existant et celui à recruter dans un avenir proche. Ces évaluations ont ainsi permis de mettre en oeuvre des mesures visant à améliorer la compétitivité des demandeurs d'emploi sur le marché du travail, de manière à fournir de réelles possibilités d'emploi.

- En parallèle, il a été procédé à une analyse de la structure de la main-d'oeuvre et du chômage. La confrontation entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre a permis de déterminer les secteurs où la demande ne peut être satisfaite, et ceux où l'offre est supérieure à la demande. Cette démarche a permis de moduler les mesures en faveur de l'emploi en fonction des besoins locaux.

Dans certains cas, l'analyse a porté non seulement sur la structure du chômage mais également sur ses conséquences indirectes et sur les problèmes auxquels se trouvent confrontés les chômeurs. La précarité des revenus, les problèmes de santé ainsi que l'appauvrissement des rapports sociaux augmentent le risque d'exclure progressivement le chômeur d'une société basée sur le travail.

- Les pactes territoriaux pour l'emploi ont eu une certaine influence sur ces problèmes. Ainsi, le processus d'exclusion a pu être freiné, et les possibilités de réinsertion sur le marché du travail ont été renforcées. Toute une série de nouveaux services, prenant notamment en considération les répercussions indirectes du chômage, ont pu être organisés en collaboration avec les acteurs et les fournisseurs de services à l'échelon local. Parmi ces initiatives développées dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi, on pourrait citer:

- l'établissement d'un profil de compétences des demandeurs d'emploi et la comparaison de l'offre et de la demande au niveau local, ainsi que l'organisation d'une formation visant à améliorer la compétitivité des travailleurs sur le marché de l'emploi tout en répondant aux besoins réels des entreprises locales;

- l'accès à des conseils relatifs au travail indépendant;

- des services spécialisés dans les problèmes de santé liés au chômage;

- des projets de coopération avec les autorités afin de résoudre les problèmes sociaux.

Il apparaît donc que les problèmes liés au chômage dépassent largement les lignes de démarcation traditionnelles des instances administratives et des programmes sectoriels. Les pactes territoriaux pour l'emploi peuvent également jouer le rôle d'une force motrice qui, au niveau local, réunit les différents acteurs au sein d'une coopération en faveur de l'emploi et qui contribue à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'une vaste stratégie pour l'emploi. Les pactes territoriaux pour l'emploi remplissent une fonction de consultation, en étudiant le paysage économique d'une région et son potentiel d'emplois, compte tenu des possibilités et des besoins des entreprises comme de ceux des travailleurs et des demandeurs d'emploi. Ils jettent également les bases de la nécessaire coordination entre les mesures prises au niveau régional en matière de politique économique et de politique de l'emploi, qui est l'élément clé de la création d'emplois.

2. Mise en oeuvre des pactes locaux pour l'emploi - Observations préliminaires

2.1. Aperçu général

2.1.1. Les 89 pactes locaux pour l'emploi sélectionnés dans l'ensemble des États membres ont vu le jour grâce aux efforts remarquables que les autorités régionales et locales ont fournis afin de concevoir et de développer des partenariats pour la mise en oeuvre d'actions communes de lutte contre le chômage. Un autre pas utile en ce sens a également été franchi lorsque toutes les parties intéressées ont compris que les politiques menées jusqu'à présent ne permettaient pas d'aborder de façon satisfaisante les aspects structurels du problème. C'est un nouvel instrument de première importance qui a été mis en oeuvre avec l'élaboration, au niveau local, d'une stratégie intégrée pour résoudre le problème du chômage. Ce modèle d'action, lorsqu'il est couronné de succès, permet de coordonner les actions politiques en matière d'emploi ainsi que la politique économique locale et de stimuler la croissance de l'économie au niveau local.

2.1.2. Bien qu'ils diffèrent à plusieurs égards, les pactes territoriaux ont certains points communs, notamment en ce qui concerne les objectifs et les mesures de mise en oeuvre, ainsi que le niveau auquel sont traitées et préparées les mesures proposées. Ainsi, les projets lancés dans le Sud de l'Union européenne se concentrent davantage sur le problème de la croissance alors qu'au Nord, la priorité est plutôt accordée à des aspects spécifiques tels que le chômage de longue durée ou des jeunes. Dans certains cas, les partenariats sont fondés sur des relations de coopération entre les acteurs locaux qui étaient préexistantes et déjà parvenues à maturité. Dans d'autres cas, les partenariats se présentent comme la continuation de pactes locaux qui n'étaient pas allés assez loin et n'avaient pas bénéficié d'une consolidation institutionnelle appropriée. Les pactes territoriaux varient également en ce qui concerne l'extension territoriale des zones couvertes, ainsi que la nature et la durée des liens de partenariat sur lesquels ils reposent.

2.1.3. La force des pactes territoriaux pour l'emploi tient à l'importance qu'ils accordent à la situation et aux besoins locaux, la diversité que l'on vient d'évoquer constituant en fait le corollaire naturel de cet atout. En conséquence, c'est au niveau local qu'il faudra déterminer à l'avenir l'extension territoriale des projets au niveau local et il conviendra d'éviter d'imposer des limites territoriales aux programmes. La démarche des pactes pour l'emploi, où le développement, la planification et la concrétisation des actions partent de la base, permet aux citoyens et à toutes les initiatives locales d'y prendre une part active. Cette pratique devra être préservée et développée dans les étapes ultérieures d'application du programme.

2.1.4. Les zones pilotes ne représentent que 9 % de la population totale de l'UE. Les régions couvertes étant relativement limitées, les effets positifs de cette action restent confinés pour l'essentiel à l'emploi local. Toutefois, le succès de l'expérimentation permettra sans aucun doute d'appliquer les pactes territoriaux pour l'emploi à une plus grande échelle et mettra en évidence des moyens inédits et efficaces de lutte contre le chômage et de soutien de la croissance au niveau local, en particulier dans les régions de l'UE accusant un important retard de développement. Un observateur a décrit son expérience en ces termes:

"Les pactes territoriaux pour l'emploi ont permis l'émergence d'un nouveau type d'action, où les chômeurs peuvent eux aussi agir et participer activement aux projets. Les pactes territoriaux pour l'emploi sont considérés comme le moteur de la coopération en matière d'emploi. De nombreuses régions ont réussi à établir des liens concrets entre les actions de développement de l'emploi et de l'économie et ont trouvé un dénominateur commun entre les objectifs sociaux et ceux du secteur de la santé."

2.2. Le rôle des collectivités régionales et locales dans les projets de partenariat

2.2.1. Comme on l'a déjà souligné, les collectivités régionales et locales ont donc un rôle primordial à jouer pour la planification et la mise en place de partenariats dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi. Les autorités locales sont toujours le pivot autour duquel évoluent les actions en faveur de l'intégration et du développement social entreprises par les organes locaux et les particuliers compétents en la matière. Elles sont également les mieux placées pour juger quels organismes locaux sont à même de participer efficacement au développement des partenariats, en offrant des ressources financière et humaines et en partageant leur expérience. Dans tous les cas, il est important de garantir une vaste participation à l'initiative partenariale, afin d'exploiter au maximum le potentiel de la communauté locale.

2.2.2. Le Comité des régions tient par ailleurs à souligner qu'en plus de leur rôle de coordination, les collectivités locales et régionales sont aussi des décideurs politiques. À ce titre, elle peuvent également avoir une action significative d'appui, voire de participation, à la tâche d'élaboration d'instruments pour l'emploi menée dans les pactes territoriaux pour l'emploi. Par ailleurs, le Comité des régions fait remarquer que la démarche procédant de la base vers le sommet devrait également être de mise au niveau local et régional ou, en d'autres termes, que les citoyens doivent réellement avoir la possibilité de s'impliquer directement dans les pactes territoriaux pour l'emploi.

2.2.3. Les relations de partenariat doivent être établies dès la phase de planification, de façon à s'assurer que les parties concernées s'engagent à organiser et à mettre en oeuvre les actions proposées. Il est particulièrement important que les principaux employeurs ou investisseurs de la région concernée participent aux projets dès leur démarrage, afin qu'ils puissent évaluer les avantages et les possibilités des pactes territoriaux pour l'emploi. Cet engagement pourra être renforcé grâce à une sensibilisation et une participation précoces.

2.2.4. Les collectivités régionales et locales peuvent assumer certaines responsabilités spécifiques en matière d'emploi dans les régions dont l'économie connaît d'importantes mutations structurelles ou dont l'activité industrielle est en déclin. En effet, ces régions voient souvent apparaître des poches de chômage élevé, accompagnées de toute une série de problèmes sociaux et économiques susceptibles d'être résolus grâce à des actions de partenariat horizontal entre acteurs locaux, qui permettent de cibler au mieux l'ensemble des ressources disponibles localement pour la lutte contre le chômage et le soutien de la croissance locale. En l'absence de coordination au niveau local, les mesures manquent de cohérence, et une grande partie des ressources disponibles servent à financer des mesures qui font double emploi ou se contredisent.

Les relations partenariales sont susceptibles de favoriser l'émergence de nouvelles activités économiques dans le domaine de l'économie sociale et de créer ainsi des possibilités d'emploi qui n'auraient pas vu le jour en d'autres circonstances. Les gouvernements nationaux et l'Union européenne devraient par conséquent accorder un soutien prioritaire aux actions de partenariat fondées sur la collaboration des acteurs locaux entre eux et avec ceux des régions voisines.

2.2.5. L'élaboration des pactes territoriaux pour l'emploi en partenariat suppose une vision partagée du problème de l'emploi de la région concernée. Une des conditions fondamentales du succès des pactes de solidarité consiste à dresser un inventaire précis de la situation de l'emploi et du chômage, des atouts économiques et des perspectives de développement de la région concernée. Avec l'aide des pouvoirs publics nationaux et régionaux, les partenaires auront à se familiariser avec les informations nécessaires pour comprendre la situation locale et en suivre l'évolution. Les partenaires doivent en outre s'informer des meilleures pratiques mises en oeuvre dans leur région comme en dehors de celle-ci, afin de les préserver ou de les développer. Il est également essentiel d'assurer le suivi et l'évaluation des projets sans se limiter à l'aspect purement statistique mais en analysant les effets du pacte territorial pour l'emploi sur le marché du travail et le développement économique et social du territoire concerné. Un suivi minutieux permet en effet de mieux cibler les ressources et d'éviter la répétition stérile d'expériences infructueuses.

2.2.6. Par ailleurs, il importe de noter que le principe du partenariat comporte également une dimension verticale. Il nécessite une coordination et une coopération entre les pouvoirs publics d'échelon national, régional et local. Il est apparu que certains pays, dont la Grèce, souffraient de l'absence d'un cadre institutionnel approprié pour le développement du partenariat et que les partenaires agissant au niveau local s'en trouvaient fort affectés. En effet, le développement du partenariat sous la forme de groupements économiques tels que les sociétés anonymes ou les organismes d'intérêt public - ne permet pas toujours la mise en place de l'encadrement adéquat. Un cadre institutionnel efficace devrait être mis en place afin que les partenaires soient assurés qu'ils coopèrent sur un pied d'égalité et que la contribution financière est équitablement répartie, tout en évitant les problèmes juridiques, fiscaux ou de main-d'oeuvre. Pour arriver à ce résultat, les autorités nationales devraient dans certains cas réagir en prenant des mesures concrètes en la matière mais il semble que, dans ces cas précis, cette approche du bas vers le haut ait souvent échoué, se cantonnant dans des actions strictement locales.

2.2.7. D'autre part, il faut veiller à ce que les pactes pour l'emploi, perdant leur caractère fonctionnel, ne se muent pas en routines administratives. Dans ce cas, ils ne feraient qu'ajouter un secteur supplémentaire à tous ceux qui compartimentent déjà la société. L'intérêt des pactes pour l'emploi consiste justement en une coopération intersectorielle, qu'il faudra s'efforcer de préserver. Parce qu'ils constituent une forme de coopération qui fonctionne véritablement, les pactes pour l'emploi peuvent jeter les bases d'une véritable gestion locale des questions d'emploi, objectif qu'il apparaît nécessaire de poursuivre pour adapter les politiques d'emploi aux besoins locaux. Gérer ainsi à l'échelon local les problèmes d'emploi grâce au partenariat contribuera par ailleurs à les articuler avec les structures de l'enseignement de base et de la formation professionnelle, alors qu'aujourd'hui, cette connexion est déficiente. Dans de nombreuses régions, on peut constater que différents intervenants sont actifs dans les dossiers de l'emploi et de la formation sans que leurs efforts ne s'inscrivent dans aucune coopération ou harmonisation spécifiques.

2.2.8. En ce qui concerne la coopération établie, il faudra également assurer, notamment grâce à des mesures nationales, la continuité des actions au-delà de la première période opérationnelle des pactes territoriaux pour l'emploi qui a été approuvée.

3. Intégration de la dimension d'emploi dans les différentes politiques

3.1. Au niveau européen, il est généralement admis que les mesures prises en faveur de l'emploi ne suffisent pas pour résoudre le problème qu'il pose et que l'on ne parviendra à l'améliorer que si toutes les actions et tous les projets de développement convergent dans ce sens. C'est pour cette raison qu'un débat a été mené sur l'intégration de la dimension d'emploi dans les différentes politiques. Les projets financés par la Commission sont souvent assortis de l'obligation pour les acteurs locaux de prendre en considération cette préoccupation afin que les exigences communautaires en matière d'emploi soient satisfaites indépendamment du domaine d'action dans lequel on se situe.

3.2. Au niveau national, la division sectorielle de l'administration représente souvent un obstacle pour l'intégration efficace de la dimension d'emploi. Dans certains cas, cette fragmentation entrave également la mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi: il s'est révélé ardu de trouver un interlocuteur pour les projets de coopération intersectorielle parmi des programmes nationaux qui, pour leur part, tendent à s'organiser par secteur.

3.3. L'intégration de la préoccupation de l'emploi dans les programmes sectoriels est plus facile à effectuer aux niveaux local et régional. L'impact de ces programmes sur les problèmes, dont l'emploi, est tangible et leurs effets positifs pour la région sont immédiats. Les autorités locales n'en sont pas moins souvent confrontées au problème de l'absence totale d'instruments de financement suffisants à leur niveau, si bien que les programmes de qualité en faveur de l'emploi ne peuvent produire tous leurs effets. Le Comité des régions estime qu'il faudrait étudier soigneusement si l'on est parvenu à développer dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi des méthodes efficaces d'intégration de la dimension d'emploi dans les autres domaines d'action.

3.4. Une manière efficace d'intégrer les préoccupations d'emploi au niveau local consiste à confier aux pactes territoriaux pour l'emploi la responsabilité d'élaborer une stratégie pour l'emploi au niveau régional ou local. Il faudrait dorénavant s'efforcer explicitement d'avancer dans cette voie.

3.5. Les gouvernements nationaux devront prêter une attention plus spécifique aux mesures de simplification fiscale et administrative indispensables pour assurer le succès de certaines activités importantes des pactes territoriaux pour l'emploi. Les petites et moyennes entreprises, en particulier, ne seront pas en mesure de prendre part à des initiatives qui stimulent l'emploi et le développement local si elles ne bénéficient pas de ces actions simplificatrices de grande portée, qui ne peuvent être conçues et appliquées que par les pouvoirs publics des États membres et à côté desquelles il faut également tenir compte du grand rôle que peuvent jouer les services et les programmes de soutien spécifiquement axés sur les PME. Ces programmes et les services qui en assurent l'administration doivent tenir compte des pactes territoriaux pour l'emploi et en épauler activement l'application.

3.6. Dans certaines circonstances, les grandes entreprises nationales et multinationales jouent un rôle de premier plan pour l'emploi local. Un des grands volets des pactes territoriaux pour l'emploi pourra être de nouer avec ces firmes, au niveau local, une coopération, basée sur l'intérêt commun des deux parties et destinée à élargir les perspectives de développement de la zone concernée au lieu de les laisser s'assombrir. Le Comité des régions est évidemment conscient des difficultés économiques auxquelles sont confrontés certains territoires du fait du processus de mondialisation de l'économie. En créant notamment des réseaux d'un nouveau type, cruciaux pour les sous-traitants, les pactes territoriaux pour l'emploi sont susceptibles d'apporter certaines réponses qui s'avéreront utiles pour préserver un tissu vivant d'entreprises locales qui ne soient pas sous la dépendance exclusive des réseaux de l'économie mondialisée.

4. La stratégie européenne pour l'emploi: un nouveau contexte

4.1. Lors du Sommet d'Amsterdam, il a été décidé d'inclure dans le traité un nouveau chapitre sur l'emploi. Il dispose que les États membres considéreront dorénavant la promotion de l'emploi comme une action d'intérêt commun et qu'ils s'efforceront en conséquence de développer une stratégie collective en matière d'emploi; même si la responsabilité première de sa mise en oeuvre reste de leur compétence individuelle.

4.2. L'émergence d'une stratégie européenne d'emploi place les pactes territoriaux pour l'emploi dans un contexte nouveau, dont il y aura lieu de tenir compte.

4.3. Le Conseil de novembre 1997 a défini les premières lignes directrices relatives à ce nouveau chapitre. Elles concernent quatre domaines: l'amélioration de l'aptitude à l'emploi, la promotion de l'esprit d'entreprise, l'amélioration de la capacité d'adaptation des entreprises et des travailleurs et la promotion de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes.

4.4. Lors du Sommet, il a également été décidé que chaque État membre élaborerait un plan d'action national pour l'emploi qui prendrait en considération les lignes directrices entérinées par le Conseil. Ce plan d'action doit respecter le principe de subsidiarité, tenir compte des compétences nationales en la matière et respecter les orientations générales de la politique économique communautaire. En 1998, tous les États membres ont mis en oeuvre leur propre politique de l'emploi conformément au plan adopté.

4.5. La dimension locale joue un rôle de plus en plus notable dans un monde marqué aujourd'hui par une globalisation croissante. Si l'on veut tenter de résoudre le problème de l'emploi, il est particulièrement important de prendre en considération les spécificités locales des régions concernées. La Commission européenne a souligné l'importance que revêtent pour la promotion de l'emploi les actions locales et, en particulier, les initiatives locales. Le Comité des régions a pour sa part proposé que les autorités régionales et locales soient étroitement associées à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans d'action nationaux. Cette proposition n'a toutefois pas suscité l'unanimité.

4.6. Les observations formulées ci-dessus permettent de tirer plusieurs conclusions. Lorsque les pactes territoriaux pour l'emploi ont été mis en oeuvre selon une démarche partant de la base pour aller vers le sommet, le problème sur lequel ils ont souvent buté est que les activités conçues au niveau local n'ont pas reçu la réponse institutionnelle nécessaire de la part des échelons administratifs supérieurs. L'application de ce principe "ascendant" s'est par conséquent limitée à des activités locales et à une coopération horizontale. Parallèlement, la stratégie communautaire pour l'emploi a adopté l'approche inverse (du haut vers le bas), le processus étant que la volonté politique définie au niveau communautaire doit être concrétisée dans les États membres via les plans nationaux pour l'emploi. Comme on l'a déjà souligné, et bien que cette nécessité n'ait pas encore été reconnue aussi largement qu'il le faudrait, la réalisation des plans d'action nationaux exige aussi la participation des collectivités régionales et locales. Grâce à elle, les plans d'action nationaux ne se réduiront plus à une simple énumération d'actions et d'objectifs et fourniront une base solide pour la mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi.

4.7. Le Comité des régions tient en effet à faire remarquer que les plans d'action nationaux, qui se situent à l'intersection de ces deux approches diamétralement opposées, permettent de résoudre les problèmes qui viennent d'être évoqués. Si les expériences et les nouvelles pratiques acquises dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi étaient prises en considération de façon appropriée lors de l'élaboration des plans d'action nationaux, le niveau régional et local serait automatiquement pris en considération dans l'élaboration et la mise en oeuvre des plans d'action nationaux, et il serait alors également possible de mettre au point au niveau de l'administration centrale les mécanismes nécessaires à la mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi. Cette manière de procéder garantirait par ailleurs la continuité nécessaire et permettrait probablement de mener une action à plus long terme pour de nombreux projets de partenariat.

5. Le lien entre les pactes territoriaux pour l'emploi et les politiques structurelles

5.1. Il faut également accorder une attention particulière au fait que la prochaine période de programmation des Fonds structurels fournira un cadre de référence important pour la mise en oeuvre de la stratégie communautaire en faveur de l'emploi. À cet égard, la Commission a fixé une série d'objectifs pour la réforme des Fonds structurels, à savoir: (1) la concentration accrue des aides, (2) la décentralisation et la simplification de la mise en oeuvre, (3) le renforcement de l'efficacité et du contrôle. D'une manière plus générale, la Commission a proposé de poursuivre les objectifs suivants: un développement économique durable, la stimulation de la compétitivité et de l'esprit d'initiative des PME, la promotion de l'emploi, la protection de l'environnement, le développement durable et la promotion de l'égalité. En ce qui concerne le Fonds social européen, la priorité a été accordée à l'implication locale, grâce au lancement d'initiatives locales en faveur de l'emploi et à l'élaboration de pactes régionaux pour l'emploi, qui serviront d'instruments pour une politique de l'emploi active destinée à lutter contre le chômage.

5.2. Sur ce point, il convient de noter que le vaste concept de partenariat et d'implication active de tous les intervenants locaux et régionaux susceptibles de contribuer notablement à l'emploi, qui sont des principes fondamentaux des pactes territoriaux pour l'emploi, enrichira indéniablement les actions menées traditionnellement dans le cadre des politiques structurelles.

5.3. Les programmes conçus au niveau national ne sont pas toujours à même de trouver les solutions qui permettront de résoudre les problèmes locaux et les programmes nationaux pour l'emploi, en particulier, ont beaucoup de peine à prendre en considération les disparités régionales. Il faut considérer que les actions locales en faveur de l'emploi, loin de concurrencer celles prises au niveau national, viennent les compléter. Au niveau communautaire, la dimension locale du problème de l'emploi devrait être clairement intégrée aux objectifs de la prochaine période de programmation, ainsi qu'à la réalisation des programmes nationaux. Les pactes territoriaux pour l'emploi devraient faire figure d'exemple réussi d'intégration souple du partenariat local aux programmes nationaux. Il conviendrait d'allouer des ressources suffisantes à ce modèle d'action. Ce faisant, on encouragerait également les autorités nationales à s'engager davantage dans la résolution des problèmes locaux.

5.4. Il apparaît absolument nécessaire que la Commission lance une action pour augmenter le nombre de pactes territoriaux pour l'emploi qui seront appliqués dans les années à venir et assurer la pérennité de ceux qui ont déjà été conclus. Actuellement, il existe au niveau des municipalités et des régions des initiatives de grande portée qui devront bénéficier de son appui et il faudra par ailleurs qu'elle suscite, par l'octroi d'un soutien approprié, l'émergence de pactes territoriaux pour l'emploi dans des régions en crise ou confrontées à des problèmes d'emploi spécifiques. Un tel développement suppose bien évidemment une augmentation substantielle des sommes affectées à ces fins, étant entendu qu'il importe de canaliser ces ressources financières vers des structures capables de créer durablement des emplois.

5.5. Les pactes territoriaux pour l'emploi qui fonctionnent actuellement, mais plus encore ceux qui seront mis en oeuvre à l'avenir, devront également mettre l'accent, outre sur les besoins régionaux concrets, sur des domaines comme l'environnement, la santé, le tourisme, la culture ou les services sociaux, qui facilitent la création d'emplois dans des activités économiques nouvelles et dynamiques. Dans le même temps, les pactes territoriaux pour l'emploi doivent se montrer capables de jouer un rôle de catalyseur pour la fondation d'entreprises, dans ces secteurs ou dans d'autres encore. Une des manières de favoriser ce mouvement consiste à établir des "pépinières d'entreprises" qui dispenseront une formation et une assistance technique aux candidats fondateurs. Dans toute la mesure du possible, il conviendra de seconder ces initiatives en instaurant des caisses régionales ou des coopératives de capitaux qui assumeront la couverture des risques entrepreneuriaux et des petits investissements pour lesquels les nouveaux entrepreneurs ne disposent pas des garanties appropriées pour permettre un financement par le secteur bancaire classique.

6. Diffusion des expériences et des bonnes pratiques

6.1. Le Comité des régions demande à la Commission d'élaborer un plan d'action européen de diffusion des expériences et bonnes pratiques issues des pactes territoriaux pour l'emploi. Il devrait revêtir un caractère interinstitutionnel, afin de tirer profit des réseaux tissés par les différentes institutions.

6.2. Le Comité des régions propose que ce plan d'action comporte la rédaction d'un manuel qui passe en revue les caractéristiques des pactes locaux pour l'emploi et récapitule les bonnes pratiques qu'ils ont permis de développer. Il conviendra que cet ouvrage soit basé sur des données collectées à l'occasion d'une enquête spécifique destinée à mettre en évidence les avantages et les atouts qui résultent des coopérations nouées au niveau local sur les questions d'emploi. Le texte devrait détailler en particulier les procédures, les méthodes et les préalables institutionnels fondant les relations partenariales sur lesquelles sont bâtis les pactes territoriaux pour l'emploi.

6.3. Un guide des pactes territoriaux pour l'emploi devrait être adressé aux collectivités locales et régionales pour leur fournir des informations sur la démarche suivie dans les expériences réussies en ce domaine et évaluer si les actions et emplois mis en place par ce biais ont un caractère durable. Le Comité des régions s'engage à participer activement à l'élaboration de ce genre de vade-mecum et invite les autres institutions, notamment la Commission, à coopérer à ce travail.

7. Observations finales

7.1. Enfin, il y a lieu de revoir la nature même et les fondements des pactes pour l'emploi. Ceux-ci ont été pensés comme un mécanisme de coopération horizontale, compensant dans une certaine mesure la compartimentation croissante de la société et de ses structures administratives. Si l'on parvient à faire coopérer tous les acteurs clefs, il sera possible d'avoir une vue d'ensemble des problèmes et des solutions, ainsi que des mesures à prendre.

7.2. Cette dimension de coopération doit être préservée, car il faut éviter que les pactes pour l'emploi ne deviennent un secteur s'ajoutant à tous ceux qui existent déjà, dans une société plus fragmentée que jamais. Les pactes territoriaux pour l'emploi doivent au contraire constituer un pôle de cohésion pour les initiatives locales et fournir les bases d'une gestion locale des questions d'emploi, grâce aux larges relations partenariales qu'ils induisent. Enfin, le Comité des régions souhaite encourager les collectivités locales et régionales à prendre une part active dans la conception et la concrétisation des pactes territoriaux pour l'emploi et à aider tous les acteurs locaux concernés à prendre la mesure des potentialités qu'ils recèlent.

8. Recommandations

Le Comité des régions souligne que les activités lancées sous l'égide des pactes territoriaux pour l'emploi ont fait émerger de nouveaux outils, de nouveaux partenariats et de nouvelles cultures. Si l'on veut tirer pleinement profit de ces innovations et promouvoir un recours plus intense au modèle des pactes territoriaux pour l'emploi, les actions suivantes doivent être entreprises:

1. encourager davantage encore les collectivités locales et régionales à prendre une part active dans l'élaboration des pactes territoriaux pour l'emploi et autres partenariats de ce genre, où elles ont pour rôle de tracer un cadre d'action et d'assurer une coordination;

2. renforcer simultanément la dimension horizontale et verticale du partenariat;

3. veiller tout particulièrement à l'évaluation des actions, qui doit aller au-delà de l'aspect purement statistique et étudier aussi l'incidence des pactes territoriaux sur l'emploi et sur le développement économique et social du territoire concerné;

4. étudier soigneusement si l'on est parvenu à développer dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi des méthodes efficaces d'intégration de la dimension d'emploi dans les autres domaines d'action;

5. intégrer clairement, au niveau communautaire, la dimension locale du problème de l'emploi aux objectifs de la prochaine période de programmation ainsi qu'à la réalisation des programmes nationaux;

6. augmenter le nombre des pactes territoriaux pour l'emploi, assurer la pérennité de ceux qui existent actuellement et encourager une plus large exploitation du modèle partenarial, en donnant la priorité à la création d'emplois durables;

7. comme le manque de ressources suffisantes s'est avéré être l'un des obstacles majeurs pour concrétiser les pactes au niveau local, il est suggéré de prévoir au sein des Fonds structurels une aide qui leur soit spécifiquement consacrée;

8. mettre davantage l'accent, outre sur les besoins régionaux concrets, sur des secteurs tels que l'environnement, la santé, le tourisme, la culture et les services sociaux;

9. faire élaborer par la Commission un plan d'action européen de diffusion des expériences et bonnes pratiques issues des pactes territoriaux pour l'emploi;

10. rédiger, dans le cadre de ce plan d'action, un manuel passant en revue les caractéristiques des pactes locaux pour l'emploi et les bonnes pratiques qu'ils ont permis de développer.

Bruxelles, le 3 juin 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 251 du 10.8.1998, p. 41.

(2) JO C 51 du 22.2.1999, p. 63.

(3) JO C 51 du 22.2.1999, p. 59.

(4) Communication de la Commission relative au rapport d'étape sur la mise en oeuvre des pactes territoriaux pour l'emploi, CSE(97) 3 final, Bruxelles, 10 juin 1997, p. 1.