Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil portant création d'un instrument financier pour l'environnement (LIFE) () (96/C 100/23)

Le 19 juillet 1995, le Comité des régions, sur la base de l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé d'élaborer un avis sur la proposition susmentionnée.

La commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie» a été chargée de préparer les travaux du Comité des régions en la matière et a désigné comme rapporteur Mme du Granrut.

Lors de sa 9e session plénière des 20 et 21 septembre 1995 (séance du 21 septembre 1995), le Comité des régions a adopté l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Considérant que l'article 2 du Traité de l'Union européenne prévoit que la Communauté a notamment pour mission de promouvoir une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement et que l'article 3 K indique que l'action de la Communauté comporte une politique dans le domaine de l'environnement;

1.2. Considérant qu'en vertu de l'article 130 R, la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement a pour objet notamment de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement, et que, dans l'élaboration de son action, elle doit tenir compte, entre autres, de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union;

1.3. Considérant qu'en vertu de ce même article, l'Union agit selon les principes de précaution et d'action préventive, le principe de la correction, par la priorité à la source, des atteintes à l'environnement et le principe du pollueur-payeur, et que les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques communautaires;

1.4. Considérant que l'article 130 S du Traité de l'Union énonce que, pour contribuer à la réalisation de ces objectifs, le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 C et après consultation du Comité économique et social, décide des actions à entreprendre par l'Union;

1.5. Considérant que la Communauté a établi par le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil un instrument financier unifié pour l'environnement (LIFE) qui fusionne les programmes et actions communautaires adoptés par le Conseil depuis 1984, et dont la vocation est de contribuer au développement et à la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaires dans le domaine de l'environnement;

1.6. Considérant que l'instrument LIFE a été élaboré afin de rassembler des programmes spécifiques à l'environnement, de nature non structurelle, destinés à intervenir en faveur de mesures concrètes et pour des actions de terrain et que cette concentration vise à la fois une rationalisation et une plus grande cohérence avec le développement de la politique environnementale;

1.7. Considérant que le règlement LIFE a été conçu principalement pour accorder un soutien financier à des actions de démonstration, d'incitation et d'assistance technique et que par voie de conséquence son budget limité n'a de sens que s'il est destiné à des activités exemplaires pouvant être reproduites par la suite à plus grande échelle avec l'aide d'autres instruments financiers;

1.8. Considérant que ce même règlement permet aussi le financement de mesures pour le maintien ou le rétablissement d'habitats naturels et d'espèces prioritaires à protéger, c'est-à-dire promouvoir des interventions d'urgence allant jusqu'à l'achat de terrains, des programmes de conservation et de redressement d'espèces prioritaires, la compilation d'inventaires et la collecte de données;

1.9. Considérant que la première étape de l'instrument LIFE s'achève le 31 décembre 1995 et qu'en vertu dudit règlement, la Commission européenne s'est engagée à soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de LIFE et notamment dans l'utilisation des crédits (article 12, paragraphe 4), et une proposition sur les éventuels aménagements à apporter en vue de la poursuite de l'action au-delà de la première étape (article 14);

1.10. Considérant que par l'élaboration du document intitulé «Rapport sur l'état d'application du règlement LIFE et d'évaluation des actions communautaires pour l'environnement ACE, MEDSPA, NORSPA et ACNAT», la Commission européenne a respecté ses obligations en matière d'information sur la mise en oeuvre de l'instrument LIFE, ledit document répondant à la demande concernant la formulation de modifications au règlement initial pour la poursuite des actions au-delà du 31 décembre 1995:

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions accueille favorablement la proposition du Conseil présentée par la Commission européenne visant à modifier «le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil portant création d'un instrument financier pour l'environnement LIFE» dès lors que l'analyse de son fonctionnement durant les trois premières années et celle acquise par l'exécution des initiatives qui l'ont précédé ont mis en exergue à la fois ses potentialités et les problèmes auxquels il convient d'apporter remède.

Le CdR se félicite que ces propositions visent l'amélioration de l'efficacité de LIFE en tenant compte de sa spécificité et du principe de subsidiarité, une meilleure lisibilité des domaines d'intervention, une plus grande transparence des procédures, une simplification des charges de gestion, ainsi qu'une plus grande exploitation des résultats obtenus.

2.2. Conscient de l'importance de la dimension régionale et locale des actions de l'Union européenne en faveur de l'environnement, le CdR exprime sa satisfaction quant à la possibilité qui lui est offerte de faire des observations sur ce domaine de compétence qui est essentiel pour la vie des citoyens, notamment sur les conclusions du rapport sur la mise en oeuvre de LIFE et sur les recommandations de modification réglementaires préconisées afin d'en accroître l'efficacité.

Il rappelle à cet égard les positions qu'il a prises dans son avis sur la communication de la Commission européenne «Europe 2000+», notamment la nécessité d'inscrire l'environnement dans le concept d'organisation globale et économique de l'espace européen, la prise en compte des effets de la croissance économique sur l'utilisation des ressources naturelles et enfin le rôle de la coopération transnationale pour gérer les grands ensembles naturels dans une optique de développement durable.

2.3. Le CdR rappelle par ailleurs que les régions sont l'espace et le moteur des milieux de vie des citoyens et que l'action de l'Union européenne ne doit pas aller à l'encontre des originalités et des identités environnementales mais plutôt favoriser le jeu des diversités et des constances à l'origine de la création et de la préservation du patrimoine naturel qui est un moyen privilégié pour chacun d'appréhender son appartenance régionale, nationale et européenne.

Le CdR est conscient de l'impact des actions de préservation, de protection, d'amélioration de la qualité du capital environnemental de l'Union européenne dans l'économie qui, par leur diversité et leur étendue, peuvent contribuer à développer le potentiel de création d'emplois particulièrement riche dans ce domaine.

2.4. Le CdR approuve le choix des domaines d'action essentiels pour l'intervention de l'instrument financier LIFE qui sont:

- assurer la mise en oeuvre du réseau européen «Natura 2000»;

- faciliter, pour les domaines autres que la protection de la nature, la mise en oeuvre de la politique communautaire pour l'environnement, par le financement d'actions préparatoires, de démonstration, d'assistance technique, de soutien et d'incitation, notamment aux collectivités locales et en vue de promouvoir le développement soutenable dans les activités industrielles;

- aider les pays riverains des mers Méditerranée et Baltique; et aider les États d'Europe centrale et orientale conformément aux conditions définies dans les Protocoles additionnels aux accords d'association relatifs à la participation de ces pays à des programmes communautaires;

- promouvoir le savoir-faire et l'expérience acquis.

2.5. Le CdR juge nécessaire de rappeler que l'intervention de l'instrument LIFE ne doit pas aller à l'encontre du principe de concentration qui relève de la politique des Fonds structurels, en finançant sur des zones non éligibles des projets qui relèveraient des interventions structurelles communautaires, mais bien au contraire de tendre à affirmer son originalité en se limitant à des actions de démonstration, d'innovation, à caractère reproductible et transnational.

2.6. Le CdR estime que LIFE en tant qu'instrument financier complémentaire, soit par cofinancement d'actions ou soit par bonification d'intérêts, des autres instruments financiers publics et privés à la disposition de l'Union et des États membres dans le domaine de l'environnement, doit être essentiellement orienté sur des domaines d'intervention spécifiques et selon des procédures simples et transparentes, notamment vis-à-vis des porteurs de projets, afin que les interventions de l'Union européenne apportent une réelle valeur ajoutée aux politiques déjà existantes. Les projets locaux à dimension transnationale ou permettant de traiter des problèmes particuliers de dimension communautaire tels que la pollution des eaux, la pollution urbaine, la circulation des déchets dangereux en Europe doivent être considérés comme prioritaires.

2.7. Le CdR se félicite de la proposition de la Commission européenne qui prévoit de poursuivre dans une deuxième étape de quatre nouvelles années, la mise en oeuvre de l'instrument financier LIFE à partir du 1er janvier 1996 et jusqu'au 31 décembre 1999, sachant que LIFE a permis de financer des actions liées à la mise au point de techniques liées à l'élimination des déchets, au développement de modèles visant l'intégration de l'environnement dans l'aménagement du territoire, au développement d'activités socio-économiques, à la protection des habitats et la mise au point de nouvelles technologies propres.

Le CdR considère que la dimension horizontale de l'environnement fait de l'instrument LIFE un instrument efficace dans la définition d'une politique d'aménagement du territoire européen quant à la protection de la nature et à l'application des orientations du 5e programme prioritaire en faveur de l'environnement, notamment en ce qui concerne le développement rural, le tourisme, les transports, le développement urbain et la gestion des cours d'eau. À ce titre, le CdR se félicite de la possibilité de financer des mesures d'accompagnement nécessaires à l'analyse, l'évaluation ou la promotion des actions développées dans le cadre de LIFE ainsi que la dissémination de l'information à ce sujet.

2.8. Le CdR exprime sa satisfaction quant à l'importance qui est accordée aux actions de coopération et de coordination avec les pays non-membres de l'Union européenne, notamment les pays d'Europe centrale et orientale, les pays riverains de la Baltique et de la Méditerranée pour faciliter la recherche de solutions communes à des problèmes en matière d'environnement qui ont une composante transnationale ou qui couvrent un problème spécifique.

3. Observations particulières

3.1. Sur les objectifs: En ce qui concerne la protection de la nature, le CdR estime qu'il est à craindre, comme le pense la Commission européenne, que les besoins nécessaires à la mise en oeuvre des directives dans ce domaine dépasseront les ressources financières disponibles de LIFE. Le CdR suggère que, dans un premier temps et pour ne pas aller à l'encontre de l'originalité de LIFE par rapport aux autres procédures existantes, le financement de ses activités soit tout à fait prioritaire.

Toutefois, le CdR souhaite que lors de l'établissement du financement LIFE et compte tenu du rôle important de l'administration régionale et locale dans la promotion de la protection de l'environnement, les projets à l'initiative de l'administration locale, qui soutiennent le réseau «Natura 2000» ou qui s'y rapportent, puissent être financés soit par des Fonds structurels, soit avec l'aide de LIFE.

Le CdR insiste par ailleurs sur la nécessité de financer des actions visant à aider les collectivités locales en vue d'intégrer les considérations environnementales dans l'aménagement du territoire et de soutenir les projets à caractère transnational comme par exemple la gestion et la valorisation des déchets, le traitement des eaux usées, la réhabilitation des sites contaminés, la gestion des zones côtières, ou les échanges d'expérience en matière de lutte contre la pollution urbaine ou plus globalement en matière de prévention des risques.

Le CdR souhaite également souligner l'importance des régions et des collectivités locales dans l'élaboration de l'Agenda 21 au niveau local et exprime le souhait que l'instrument apporte un soutien financier aux collectivités locales oeuvrant pour le développement soutenable et le 5e programme d'action en faveur de l'environnement.

3.2. Sur les délais et l'enveloppe financière: le CdR estime que si quatre années constituent un délai approprié à la mise en oeuvre de l'instrument financier LIFE et à l'obtention de résultats intéressants, il souligne que les 450 millions d'ECU proposés ne peuvent répondre à l'ambition du programme dans sa présentation actuelle, et notamment pour vérifier la mise en oeuvre et la pertinence des projets financés et pour promouvoir des mesures d'accompagnement.

3.3. Sur les critères de sélection: le CdR demande que la brochure d'information LIFE qui contient aussi bien les critères de recevabilité et d'éligibilité que les critères de sélection des projets soit facilement accessibles aux porteurs de projets et invite la Commission et les États membres à associer les régions et les collectivités locales à la diffusion de l'information auprès des partenaires locaux.

3.4. Sur la procédure: le CdR estime que les régions et les collectivités locales, du fait de leur connaissance des besoins et des problèmes locaux, doivent participer à la collecte et à la transmission des propositions, afin de réduire préventivement l'envoi de propositions non éligibles à LIFE et améliorer la qualité générale des propositions et la transparence de la procédure.

Le CdR approuve la proposition de la Commission qui vise à mieux répartir les tâches et les compétences dans la gestion des projets «Habitats» en simplifiant le processus de décision et en argumentant la transparence en ce qui concerne l'utilisation des crédits disponibles. Sachant que l'intervention communautaire peut accélérer ou débloquer le processus de décision politique à l'égard des classements des habitats en zone de protection avec un statut juridique officiel, il est important que la lisibilité de la procédure soit facilitée en permettant au seul comité «Habitat» de prendre les décisions finales dans ce domaine.

Le CdR insiste sur le fait que les représentants de l'administration régionale et locale doivent pouvoir participer à la prise de décision en faisant des propositions à la Commission au sujet des mesures à financer. Ce choix des projets bénéficiera ainsi de la compétence de l'administration régionale et locale.

3.5. Sur les mesures d'accompagnement: le CdR approuve l'idée que la mise en oeuvre de l'instrument financier LIFE nécessite des mesures d'accompagnement afin de mieux répondre à sa vocation d'instrument complémentaire par rapport aux autres instruments communautaires existants. Il considère que les régions et les collectivités locales doivent participer à la mise en oeuvre de ces mesures d'accompagnement nécessaires à la préparation, à l'analyse ou à la promotion de l'information à ce sujet auprès d'un large public afin qu'une fois les résultats obtenus, ceux-ci puissent être disséminés à une grande échelle grâce aux autres instruments financiers et justifier ainsi l'intervention de l'Union.

Concernant l'analyse coût efficacité: le CdR souhaite exprimer son inquiétude quant à l'emploi de termes comme «rapport coût/bénéfice». Ces notions ne sont généralement pas applicables an matière de travaux innovants dans le domaine de l'environnement. La réussite devrait essentiellement être mesurée en fonction de la qualité des résultats, évaluée par des experts et des observateurs extérieurs.

3.6. Concernant les paiements: le CdR souhaite une prise de décision rapide de la Commission et une mise à disposition de l'aide financière également dans les meilleurs délais.

4. Conclusion

4.1. Le CdR considère que la spécificité de l'instrument LIFE réside dans sa vocation d'expérimenter et de valider des techniques, des méthodes et des savoir-faire plus performants et efficaces et d'initier la protection des sites naturels prioritaires se traduisant par une protection renforcée de l'environnement.

LIFE doit s'adresser prioritairement à des projets locaux et/ou à caractère transnational, innovants et démonstratifs, dans des secteurs spécifiques tels que la protection de la nature ou la prise en compte d'un problème commun à plusieurs États membres, qui participent au développement des territoires de l'Union européenne, à leur aménagement et à la mise en place de l'Agenda 21 au niveau local, ainsi qu'au développement soutenable et au 5e programme d'action en faveur de l'environnement.

Dans cette perspective, LIFE peut permettre d'obtenir une plus grande cohésion dans le comportement des États membres à l'égard des problèmes environnementaux et assurer un meilleur équilibre entre la politique environnementale et les autres politiques communautaires.

4.2. Le CdR estime nécessaire de définir précisément les domaines d'intervention LIFE, de clarifier les modalités de sélection des projets aux niveaux national et communautaire et de fournir aux porteurs de projets une information complète sur les possibilités financières qui leur sont offertes dans le domaine de l'environnement, au titre du programme LIFE. Il appartiendra aux instances communautaires de prévoir en fonction des besoins les budgets complémentaires.

4.3. Le CdR souhaite que les régions et les collectivités locales, dans le cadre de leurs compétences en matière d'environnement et en tant que principaux partenaires financiers des projets présentés, soient associées en vertu du principe de subsidiarité à la procédure de sélection des dossiers présentés au titre de l'instrument financier LIFE et à la diffusion de l'information en ce domaine.

Fait à Bruxelles, le 21 septembre 1995.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC

() JO n° C 184 du 18. 7. 1995, p. 12.