FR Journal officiel de l'Union européenne C 27/45

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission — Communication sur une politique portuaire européenne»

COM(2007) 616 final

(2009/C 27/11)

Le 18 octobre 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission — Communication sur une politique portuaire européenne».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mai 2008 (rapporteur: M. SIMONS).

Lors de sa 446e session plénière des 9 et 10 juillet 2008 (séance du 9 juillet 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 122 voix pour et 5 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le Comité économique et social européen salue la communication de la Commission sur la nouvelle politique portuaire, qui propose principalement des mesures juridiques non contraignantes. En outre, le CESE soutient l'importance générale accordée à l'instauration d'un climat d'investissement stable et d'un environnement social favorable dans les ports, au développement durable des ports et à l'application uniforme des dispositions du traité.

1.2 Le paysage portuaire européen se diversifie en termes de nombre de ports, de fonctions et de services portuaires offerts. Le Comité recommande que la politique portuaire communautaire soutienne ce processus résultant des forces du marché en garantissant que chaque port européen soit à même d'exploiter pleinement et durablement son potentiel.

1.3 Le CESE accueille favorablement l'initiative de la Commission visant à développer un réseau de fret ferroviaire et invite les États membres à accorder la priorité (sans que le transport de passagers par voie ferroviaire ait à en souffrir) à la mise en œuvre de projets d'envergure visant à relier l'infrastructure ferroviaire transfrontalière aux installations portuaires.

1.4 Le Comité accueille favorablement l'initiative de la Commission d'élaborer des lignes directrices visant à mettre fin aux ambiguïtés relatives à l'application de la législation communautaire en matière d'environnement au développement du secteur portuaire et préconise que celles-ci soient publiées d'ici fin 2008.

1.5 La Commission européenne devrait renforcer les mesures destinées à faciliter les procédures administratives applicables aux ports. Le CESE applaudit dès lors l'intention de la Commission de proposer en 2008 un espace européen du transport maritime sans barrières. La Commission, et surtout les États membres, devraient poursuivre leurs efforts de modernisation des services douaniers en accordant une plus grande priorité politique à ce domaine.

1.6 Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il serait possible de traiter les ports de manière plus équitable grâce à l'adoption des lignes directrices sur les aides d'État et à une plus grande transparence des comptes financiers. De même, les orientations sur les concessions portuaires, les services techniques nautiques et les réservoirs d'emplois contenues dans la communication sont généralement considérées comme utiles et claires. Enfin, la Commission devrait prévoir d'autres initiatives afin de garantir l'existence d'une concurrence loyale entre les ports communautaires et ceux des pays voisins non membres de l'UE.

1.7 Le Comité approuve l'objectif de la Commission de promouvoir et d'améliorer la coopération entre les villes et leurs ports. Il invite plus particulièrement la Commission à entreprendre une étude permettant d'évaluer l'impact socioéconomique de l'activité portuaire.

1.8 Le CESE se réjouit de voir que la Commission a décidé d'encourager les partenaires sociaux européens à créer un comité européen de dialogue sectoriel pour le secteur portuaire.

2. Introduction

2.1 Au cours des dix dernières années, le CESE a activement participé au débat sur une politique portuaire commune au sein de l'UE. Eu égard au rôle essentiel que jouent les ports maritimes dans le développement socioéconomique, le bien-être et la cohésion de l'Union européenne, la création d'une telle politique générera une grande valeur ajoutée.

2.2 Le CESE a adopté un avis sur le «Livre vert de la Commission relatif aux ports et aux infrastructures maritimes» (COM(1997) 678) (1) ainsi que sur les deux propositions législatives de la Commission européenne concernant l'ouverture du marché des services portuaires au sein des ports maritimes européens (2). Le 26 avril 2007, le CESE a par ailleurs adopté un avis d'initiative sur une politique portuaire commune au sein de l'UE (3). En raison du climat conflictuel dans lequel s'est déroulé le débat sur la directive relative aux services portuaires, l'avis en question met l'accent uniquement sur les aspects qui ont pu recueillir l'assentiment des acteurs concernés du secteur.

3. La communication de la Commission sur une politique portuaire européenne

3.1 Le 18 octobre 2007, la Commission européenne a publié sa communication sur une politique portuaire européenne. Ce document est le résultat d'un processus de consultation mené pendant un an auprès des acteurs concernés au cours duquel ont été organisés deux conférences et six ateliers thématiques. La communication relève de la stratégie globale de la Commission en matière de politique maritime et s'inscrit dans son nouvel agenda pour le transport de marchandises.

3.2 L'objectif de la nouvelle politique portuaire européenne est de promouvoir un système portuaire performant pour l'UE, capable de faire face aux défis futurs associés aux besoins de l'UE en matière de transport. Selon la Commission, parmi les défis posés au système portuaire figurent notamment: la demande de transport international, l'évolution technologique, l'engagement en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et du changement climatique, la nécessité d'établir un dialogue entre les ports, les villes et les acteurs concernés par les activités portuaires, et, enfin, la nécessité de concilier le développement et la gestion des ports avec la transparence, la concurrence et les règles communautaires en général.

3.3 De manière générale, les propositions d'action politique contenues dans la communication consistent en une interprétation faite par la Commission des dispositions du traité, conjuguée à un plan d'action contenant de nouvelles mesures, essentiellement de nature non contraignante.

3.4 Ces propositions sont les suivantes: — les performances portuaires et les liaisons avec l'arrière-pays; — l'augmentation de la capacité dans le respect de l'environnement; — la modernisation; — des règles du jeu équitables — la clarté pour les investisseurs, les opérateurs et les usagers; — l'instauration d'un dialogue structuré entre les ports et les villes; — le travail dans les ports.

4. Observations générales

4.1 Le CESE salue la communication de la Commission, car elle reconnaît l'importance stratégique des ports maritimes pour le commerce intracommunautaire et extérieur de l'Union européenne ainsi que leur contribution au développement économique et à l'emploi.

4.2 Le CESE apprécie notamment le fait que la Commission, plutôt que de proposer des mesures interventionnistes, mette l'accent (tout en restant dans le champ d'application des règles du traité sur l'UE) sur l'instauration d'un climat d'investissement stable, sur le développement durable des ports et sur un environnement social favorable dans les ports.

4.3 Le CESE relève également avec satisfaction que la Commission recourt, d'une part, à des instruments juridiques non contraignants comme alternative à la législation et, d'autre part, à une approche au cas par cas.

4.4 Le CESE souhaite néanmoins formuler plusieurs observations et recommandations spécifiques sur les différents chapitres de la communication de la Commission.

5. Observations particulières

5.1 Contexte économique et défis auxquels doit faire face le système portuaire européen

5.1.1 Le CESE prend note de la conclusion de la Commission selon laquelle les échanges de marchandises conteneurisées restent actuellement l'apanage de quelques ports de l'Europe du Nord-Ouest. Il conviendrait néanmoins de reconnaître qu'un nombre croissant de ports tendent à participer au marché européen des conteneurs, par opposition à une concentration du trafic dans quelques ports seulement. Les ports dédiés au transport de marchandises qui ont connu en 2006 la croissance la plus forte sont généralement de taille réduite et moyenne et se situent dans diverses zones portuaires d'Europe. Même des ports géographiquement très éloignés les uns des autres entrent donc progressivement en concurrence (4). La politique portuaire de l'UE peut soutenir ce processus en garantissant que chaque port européen soit à même d'exploiter pleinement et durablement son potentiel.

5.1.2 Le CESE souligne, outre la liste des défis établie par la Commission, les défis que représentent la mondialisation et la consolidation, qui caractérisent le transport maritime et le secteur portuaire en Europe. Ce phénomène est particulièrement perceptible sur le marché des conteneurs, mais apparaît également dans d'autres segments du marché, tels que les transbordeurs rouliers de passagers, le fret classique et le transport de vrac. Les ports maritimes communautaires traitent avec des groupes d'armateurs internationaux. De grands groupes d'exploitants de terminaux se sont formés et proposent à l'heure actuelle des services dans plusieurs ports européens. Pour une autorité portuaire, le défi consiste à amener les opérateurs mondiaux à s'engager, tout en garantissant qu'ils respectent les objectifs de développement du port dans les limites des politiques européennes concernées.

5.2 Les performances portuaires et les liaisons avec l'arrière-pays

5.2.1 Le CESE partage l'avis de la Commission selon laquelle la première option pour faire face à la demande accrue de capacités portuaires et connexes devrait consister en une utilisation optimisée des installations portuaires et des voies d'accès existantes. Le Comité convient également qu'il faudrait réaliser une analyse complète des avantages et des coûts du point de vue sociétal avant d'envisager la construction de nouvelles infrastructures. Il conviendrait, à cet égard, de prendre en compte les facteurs économiques, sociaux et environnementaux, étant donné qu'ils correspondent aux piliers de l'agenda communautaire de Lisbonne.

5.2.2 Comme indiqué ci-dessus, les mécanismes du marché poussent d'ores et déjà vers une diversification accrue du paysage portuaire européen. Il conviendrait de renforcer l'approche ascendante où les propositions de projet sont élaborées par l'organisme gestionnaire du port en partenariat, le cas échéant, avec des autorités régionales ou nationales. Il va de soi que l'Union européenne continuera, bien entendu, à définir des objectifs et à fournir des lignes directrices en la matière.

5.2.3 La Commission peut néanmoins profiter de l'examen à mi-parcours du réseau transeuropéen de transport, en 2010, pour contribuer à l'élimination des goulets d'étranglement entre les ports et l'arrière-pays. Cette initiative devra toutefois répondre à des critères objectifs.

5.2.4 En outre, le CESE redemande à la Commission d'accroître les efforts pour éliminer, par le biais des instruments relevant de la politique générale des transports, les goulets d'étranglement qui subsistent dans les arrière-pays, notamment en ce qui concerne la navigation intérieure et le fret ferroviaire. En particulier, le rail demeure un obstacle majeur à l'optimisation des performances des ports et à leur intégration dans la chaîne logistique. À cet égard, le CESE se félicite de l'initiative de la Commission visant à mettre en place un réseau de fret ferroviaire et invite les États membres à accorder la priorité (sans que le transport de passagers par voie ferroviaire ait à en souffrir) à la mise en œuvre de projets d'envergure visant à relier l'infrastructure ferroviaire transfrontalière aux installations portuaires.

5.3 Augmenter la capacité tout en respectant l'environnement

5.3.1 Le CESE se réjouit très vivement de l'initiative de la Commission de publier des lignes directrices concernant l'application de la législation communautaire en matière d'environnement au développement du secteur portuaire. Il s'agit d'une avancée considérable en vue de mettre fin à certaines ambiguïtés engendrées par la législation communautaire, à l'instar des directives relatives aux oiseaux et aux habitats naturels ou encore de la directive-cadre sur l'eau. Vu le caractère urgent de la question, le CESE préconise que ces lignes directrices soient publiées avant fin 2008.

5.3.2 Le CESE invite par ailleurs la Commission à chercher d'autres mesures susceptibles de renforcer le cadre juridique relatif aux projets de développement portuaire et de simplifier la législation existante, comme le suggère plus en détail l'avis d'initiative du CESE (5).

5.3.3 En affirmant clairement que les sédiments pollués doivent faire l'objet d'un traitement approprié, le CESE préconise en outre que les propositions législatives en suspens qui portent sur la gestion des masses d'eau et des sédiments (par exemple la directive sur les déchets et la directive-cadre dérivée sur l'eau (6)) reconnaissent que les sédiments exempts de toute pollution ne doivent pas être considérés comme des déchets et ne doivent pas être soumis au traitement des sédiments pollués, parce que les opérations de dragage des sédiments exempts de toute pollution n'engendrent aucune pollution supplémentaire des masses d'eau.

5.3.4 Enfin, le CESE approuve les propositions de la Commission concernant les installations de réception des déchets des navires dans les ports et la réduction des émissions atmosphériques. Le CESE recommande, comme solution la plus appropriée, que la question des incitatifs économiques financés par les droits portuaires soit laissée à la discrétion de chaque organisme gestionnaire du port, puisque ces mesures comporteraient des conséquences pour la structure financière des ports, qui varie considérablement d'un endroit à l'autre de l'Europe.

5.4 Modernisation

5.4.1 Le CESE accueille favorablement le projet de présenter en 2008 une proposition législative sur la création d'un espace européen du transport maritime sans barrières et renvoie aux observations particulières qu'il a déjà formulées dans plusieurs avis antérieurs (7).

5.4.2 Le CESE réitère sa recommandation que l'Union européenne poursuive ses efforts de modernisation des services douaniers et veille à ce que les politiques qu'elle mène dans le domaine douanier, de la sécurité maritime, de la sûreté, de la santé publique et de la qualité environnementale soient correctement coordonnées et harmonisées sans transférer indûment vers les ports certaines compétences qui incombent aux pouvoirs publics.

5.4.3 Le CESE soutient le développement des guichets uniques et le déploiement des initiatives «transports maritimes en ligne», «douane électronique» et «fret en ligne». Parallèlement, le Comité estime que les solutions fondées sur l'utilisation des TIC doivent être également rentables pour les ports de taille réduite et moyenne.

5.4.4 Enfin, pour ce qui est de l'amélioration de l'efficacité, le CESE soutient la proposition de la Commission visant à mettre en place, d'ici fin 2009, une série d'indicateurs génériques européens pour autant que ces derniers respectent les données commercialement sensibles. Ces indicateurs, similaires à ceux qui existent dans le domaine du transport aérien, côtier et ferroviaire combiné, devront être adaptés aux spécificités du secteur portuaire telles que la performance des installations portuaires, la coopération entre ports et la mise en commun d'activités situées dans l'arrière-pays.

5.5 Des règles du jeu équitables — la clarté pour les investisseurs, les opérateurs et les usagers

5.5.1 Le Comité adhère à la vision qu'a la Commission du rôle des autorités portuaires et de la diversité des systèmes de gestion portuaire en Europe. Il souscrit notamment à l'idée selon laquelle les autorités portuaires peuvent mieux s'acquitter des attributions essentielles qui sont les leurs si elles disposent d'une marge de manœuvre suffisante, et surtout d'une totale autonomie financière.

5.5.2 Le CESE applaudit également l'intention d'adopter, en 2008, des lignes directrices sur les aides d'État, annoncée par la Commission. Dans ce contexte, le CESE renvoie aux principes de base concernant l'utilisation des financements publics dans les ports, établis dans son avis d'initiative du 26 avril 2007.

5.5.3 Le CESE se réjouit également que la Commission ait adopté sa recommandation d'étendre à tous les ports marchands, quel que soit leur chiffre d'affaires annuel, les dispositions de la directive 2006/111/CE relatives à la transparence.

5.5.4 Dans son avis d'initiative, le CESE a recommandé d'établir des orientations concernant les modalités applicables aux procédures de sélection, telles que les appels d'offre ou autres instruments acceptables, les conditions d'octroi de concessions et l'attribution de baux fonciers. Il serait également utile de disposer de telles mesures pour clarifier le statut juridique des services portuaires qui fonctionnent comme des services publics pour assurer, par exemple, la sécurité générale dans les ports.

5.5.5 La Commission a répondu à cette demande en fournissant, dans le cadre de la communication à l'examen, des orientations sur les concessions portuaires et les services techniques nautiques. Le Comité considère que l'interprétation faite par la Commission des dispositions du traité et de la jurisprudence est généralement utile et claire. Le CESE souligne toutefois que les services techniques nautiques partagent une caractéristique commune, qui est d'être en rapport avec la sécurité de la navigation; c'est pourquoi l'on devrait être fondé à les qualifier de «services d'intérêt économique général».

5.5.6 Une politique des concessions intelligente devrait garantir la concurrence à l'intérieur du port, tout en veillant à ce que les performances et l'engagement des exploitants de terminaux atteignent un niveau optimal. C'est pourquoi le CESE recommande à la Commission de réexaminer régulièrement ses orientations en matière de concessions de manière à ce qu'elles répondent efficacement aux objectifs précités et qu'elles reposent sur des éléments communs suffisamment solides pour garantir un traitement équitable de toutes les autorités portuaires. Ceci est d'autant plus important dans le contexte du processus de consolidation actuellement en cours dans le secteur de la manutention des cargaisons, tel que souligné ci-dessus.

5.5.7 Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission de contribuer à diffuser les meilleures pratiques de transparence sur les redevances portuaires. Le CESE est convaincu que les redevances portuaires devraient être fixées au niveau local de manière à répondre de manière optimale aux besoins des utilisateurs des ports et à leur intérêt général.

5.5.8 Enfin, le CESE se réjouit de voir que la Commission a suivi sa recommandation de s'attaquer à la concurrence déloyale exercée par les ports de pays voisins non membres de l'UE. Par le biais de ses politiques d'adhésion et de relations extérieures, la Commission devrait également prendre les mesures permettant d'éliminer les distorsions de nature politique, telles que l'embargo turc envers les navires battant pavillon chypriote et envers les navires en provenance de ports chypriotes, les problèmes qui opposent la Turquie et la Grèce dans la mer Égée, ainsi que les problèmes liés au franchissement des frontières entre les pays Baltes et la Russie.

5.6 Établir un dialogue structuré entre les ports et les villes

5.6.1 Le CESE se félicite de l'objectif de la Commission de promouvoir et d'améliorer la coopération entre les villes et leurs ports. L'intégration des ports dans les villes et dans la vie urbaine, conjuguée avec une prise de conscience bien ancrée, un intérêt vif, voire une fierté, manifestés par les citoyens à l'égard des activités portuaires, est vitale pour garantir un développement durable des ports. À cet égard, le CESE est particulièrement favorable aux synergies avec le tourisme, les loisirs, le patrimoine et la culture en général.

5.6.2 Le CESE insiste également sur le manque de données fiables sur l'emploi direct et indirect ainsi que sur la valeur ajoutée que génèrent les ports européens. Le Comité a, par exemple, l'impression que les données sur l'emploi avancées dans la communication sous-estiment largement la situation actuelle. Le Comité invite par conséquent la Commission à réaliser une étude appropriée dans ce domaine.

5.6.3 Enfin, le CESE soutient la Commission qui a l'intention d'évaluer l'impact des mesures de sécurité sur l'accessibilité des ports et d'élaborer des orientations sur la manière de concilier les impératifs de sûreté et d'accessibilité des zones portuaires.

5.7 Le travail dans les ports

5.7.1 Le CESE a souligné qu'il était nécessaire de promouvoir des conditions et un environnement de travail favorables et sûrs, tout en garantissant des relations de travail constructives dans les ports, et relève avec satisfaction que la Commission accorde une grande attention à ce thème dans sa communication sur la politique portuaire.

5.7.2 Le CESE rappelle que selon lui, l'efficacité des activités portuaires dépend de la fiabilité et de la sécurité, éléments qui sont, malgré les progrès technologiques, déterminés dans une grande mesure par le facteur humain. Cela explique la nécessité de disposer dans les ports d'une main-d'œuvre qualifiée et bien formée, aussi bien à terre qu'à bord des navires. Le CESE a recommandé que les partenaires sociaux interviennent de manière significative dans la création et le maintien de ces conditions et qu'au niveau européen, la Commission soutienne leur contribution en facilitant le dialogue social.

5.7.3 Ainsi, le CESE se réjouit de voir que la Commission a décidé d'encourager les partenaires sociaux européens à établir, pour le secteur portuaire, un comité européen de dialogue sectoriel au sens de la décision 98/500/CE.

5.7.4 Le CESE soutient la Commission qui a l'intention de mettre en place un cadre de reconnaissance mutuelle des formations destinées aux travailleurs portuaires, mais propose de comparer d'abord les différents systèmes de qualifications professionnelles existant en ce domaine. Le dialogue social européen pourrait utilement servir de cadre à cet exercice.

5.7.5 Enfin, le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il convient d'assurer un suivi étroit de l'application des dispositions en matière de santé et de sécurité des travailleurs portuaires, qu'elles aient été définies au niveau communautaire ou par l'Organisation internationale du travail, et d'améliorer les statistiques sur les accidents de travail. Le Comité n'en insiste pas moins sur la nécessité de prendre les initiatives qui s'imposent à tous les niveaux des instances concernées afin d'améliorer encore davantage les conditions de santé et de sécurité.

Bruxelles, le 9 juillet 2008. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) JO C 407 du 28 décembre 1998.

(2) Avis du CESE sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès au marché des services portuaires» COM(2001) 35 final, JO C 48 du 21 février 2002, p. 122 et COM(2004) 654 final, JO C 294 du 25 novembre 2005, p. 25.

(3) JO C 168 du 20 juillet 2007, p. 57.

(4) Si on l'envisage sur une longue période, la part moyenne des ports de la catégorie du Havre et d'Hambourg sur le marché européen des conteneurs a diminué pour passer de 61 % en 1975 à 48 % en 2003, tandis que la part de marché des ports méditerranéens a doublé pour passer de 18 % en 1975 à 36 % en 2003. De surcroît, la concentration portuaire pour le trafic des conteneurs en Europe (concentration mesurée par le coefficient Gini) connaît une diminution constante depuis 1990, ce qui indique une hausse aux points d'entrée du marché européen. Les ports dédiés au transport de conteneurs qui ont connu en 2006 la croissance la plus forte (en valeur relative) sont généralement de taille réduite et moyenne et se situent dans diverses régions d'Europe (Amsterdam, Sines, Rauma, Constanța, Kotka, Tallinn, Bremerhaven, Zeebrugge and Gdynia) — Source: Institut du transport et du management maritime Anvers (ITMMA)/Université d'Anvers. Cette situation contraste fortement, par exemple, avec celle que l'on observe aux États-Unis, où la concentration portuaire a connu une augmentation très prononcée au cours de la même période. Source: Notteboom, T. (2007), «Market report on the European seaport industry» (rapport de marché sur le secteur portuaire maritime européen): ce document utilise des données fournies par Eurostat et par différents ports).

(5) Cf. le chapitre 4 de l'avis sur «La politique portuaire commune au sein de l'UE», JO C 168 du 20.7.2007, p. 57.

(6) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets (COM(2005) 667) et proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l'eau et modifiant la directive 2000/60/CE (COM(2006) 397).

(7) JO C 168 du 20.7.2007, p. 50, avis sur la «Communication de la Commission — Vers une politique maritime de l'Union: une vision européenne des océans et des mers» (COM(2006) 275 final).

JO C 168 du 20.7.2007, p. 57, avis sur «La politique portuaire commune au sein de l'UE» (avis d'initiative).

JO C 151 du 17.6.2008, p. 20, avis sur «Les autoroutes de la mer dans la chaîne logistique» (avis exploratoire).

JO C 168 du 20.7.2007, p. 68, avis sur la «Communication de la Commission — Examen à mi-parcours du Programme pour la promotion du transport maritime à courte distance» ([COM(2003) 155 final] COM(2006) 380 final).