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Bruxelles, le 6.10.2006

COM(2006) 577 final

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

modifiant la décision 2004/793/CE portant conclusion de la procédure de consultation avec la République togolaise au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Compte tenu de la récurrence du non respect des principes démocratiques et des droits de l’homme au Togo, l’Union Européenne a considéré en 2004 que la situation politique constituait une violation des éléments essentiels repris à l’article 9 de l’accord de Cotonou révisé[1] et a mené des consultations avec la République togolaise au titre de l’article 96 de cet accord.

Dans le cadre de ces consultations le gouvernement togolais a pris 22 engagements dans le domaine de la restauration de la démocratie et du renforcement du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui prévoient notamment :

- Le retour à la démocratie par la reprise d’un dialogue national avec l’opposition traditionnelle et la société civile et, dans ce contexte, la révision du cadre électoral. Des élections locales et législatives seront organisées sur base de ce nouveau cadre électoral ; La promotion d’un processus de décentralisation est prévue pour renforcer ce processus de démocratisation.

- Le renforcement des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le gouvernement a garanti l’absence de torture et d’autres actes inhumains et dégradants, le droit à la libre expression et information, le droit à participer aux réunions et manifestations, ainsi que la libre circulation. La révision des statuts et mandats de la Commission Nationale des Droits de l’Homme et de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication était également envisagée ainsi que la libération des prisonniers politiques et l’accélération du traitement des dossiers des personnes se trouvant en détention préventive.

- Le renforcement de l’Etat de Droit et notamment du système judiciaire.

A la fin de l’année 2004 des efforts consistants avaient été faits et de nombreux engagements avaient été tenus ou étaient en passe de l’être.

Le décès du Président Eyadema le 5 février 2005 a précipité le pays dans une nouvelle crise politique qui s’est soldée par un retour en arrière sur de nombreux engagements et par une aggravation sans précédent de la situation des droits de l’homme, en particulier au moment du coup d’état « constitutionnel » du 6 février 2005 et de l’élection présidentielle contestée d’avril 2005. Les bilans font état de 150 à 500 morts selon les sources. Les violences qu’a connues le pays ont conduit 40 000 togolais à se réfugier au Bénin et au Ghana. Cette situation a été constatée lors de la première mission de suivi de la décision du Conseil, menée en juillet 2005.

Une mission d’établissement des faits des Nations Unies a eu lieu en juin 2005 et son rapport sur les violations des droits de l’homme au Togo avant, pendant et après les élections présidentielles d’avril a été publié en septembre 2005. Ce rapport dénonce en particulier le système d’impunité dont bénéficient les auteurs des exactions et le rôle de l’armée mise au service d’un parti pour la conservation du pouvoir.

L’opposition a contesté la légitimité du nouveau président élu, Faure Gnassingbé. Le Parlement européen a adopté le 12 mai 2005 une résolution allant dans ce sens.

Sous la pression de la communauté internationale le nouveau président a engagé une politique d’ouverture. Un premier ministre de l’opposition modérée a été nommé le 8 juin et un gouvernement comportant plusieurs ministres issus de l’opposition modérée a été formé le 20 juin 2005. En particulier le portefeuille de la justice a été confié à un opposant. Le Président Gnassingbé et le gouvernement ont placé la mise en œuvre des 22 engagements pris vis-à-vis de l’Union Européenne au cœur de leur projet politique.

Des progrès réguliers et significatifs ont été faits depuis dans le sens du respect des engagements pris, sans ignorer les deux nouvelles questions qui se sont posées à l’issue des évènements de 2005 et qui sont celles du rôle de l’armée et des réfugiés. Ces actions ont été menées dans un contexte difficile lié à la présence d’une aile conservatrice au sein du pouvoir et des forces armées.

Les principales actions menées, telles qu’elles ressortent de la deuxième mission de suivi menée en mars 2006 et des derniers développements politiques jusqu’en août 2006, peuvent être résumées de la façon suivante :

- Dans le domaine des médias, on note l’application du nouveau code de la presse d’août 2004, considéré comme un des plus libéraux de la sous-région, une amélioration de la situation dans les médias officiels avec la suppression du culte de la personnalité et un meilleur accès des partis, ainsi que la recomposition de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication;

- Dans le domaine de la justice, le Président Faure a tenu un discours sans complaisance en août 2005 dénonçant une justice lente et corrompue. Les prisonniers politiques arrêtés lors des évènements 2005, des prisonniers en détention provisoire anormalement longue ainsi que 11 militaires détenus au secret depuis 2001 ont été libérés. Les conditions de détention dans les prisons se sont améliorées, et un programme de réforme de la justice a été finalisé avec le PNUD et commence à être mis en œuvre ;

- Un véritable dialogue politique intertogolais a été mené d’avril à août 2006 avec l’opposition traditionnelle issue de l’accord cadre de Lomé, avec un ordre du jour ouvert abordant à la demande de l’opposition, au-delà de la question du cadre électoral, les questions institutionnelles, la réforme de l’armée, le problème des réfugiés et le contentieux né des dernières élections présidentielles. Ce dialogue a débouché sur un accord politique global signé le 20 août par l’ensemble des participants, et qui aborde l’ensemble de ces questions.

- Les autorités togolaises ont engagé un certain nombre d’actions visant à réformer les forces armées togolaises en séparant les fonctions de défense extérieure de la sécurité intérieure, et en limitant le rôle de l’armée dans la vie civile ; un nouveau statut des forces armées est en cours d’élaboration ; en mai 2006 des militaires ont été remplacés par des civils à la tête des régies financières de l’Etat, en particulier à la direction des douanes et des impôts ; les premières actions de renforcement des effectifs de la police et de la gendarmerie ne se sont pas faites en toute transparence mais la situation devrait s’améliorer à cet égard.

- Concernant les réfugiés, le principal problème est de restaurer un climat de confiance pour qu’ils puissent rentrer ; le gouvernement a adopté un plan en faveur du retour des réfugiés et décidé de suspendre les poursuites contre ceux qui se seraient rendus coupables de délits. En juillet-août 2006 le climat de décrispation politique s’est traduit par l’amorce d’un mouvement important de retour de ces réfugiés.

La question de l’engagement 2-6 qui traite de la lutte contre l’impunité reste entière. Aucune sanction n’est visible à l’encontre des auteurs des exactions. L’ouverture à Lomé d’un bureau du Haut Commissariat aux Droits de l’Homme des Nations Unies constitue toutefois un acte positif essentiel et encourageant à cet égard.

En matière de restauration de la démocratie un accord politique consensuel a été obtenu dans le cadre du dialogue intertogolais. Le texte signé met l’accent sur la définition d’un cadre électoral permettant d’aller aux élections législatives. Il va au-delà des engagements pris vis-à-vis de l’Union Européenne en abordant d’autres questions de fonds qui contribuent à aller vers une réconciliation nationale durable, comme celles relatives aux réformes constitutionnelles et à l’armée.

En ce qui concerne les élections législatives, qui sont le point focal du processus de reprise de la coopération avec le Togo, il faut noter que lors des deux missions de suivi la plupart des interlocuteurs ont affirmé qu’il fallait prendre le temps de bien les organiser, en particulier avec un recensement électoral crédible. L’échéance de l’actuelle assemblée, en novembre 2007, constitue toutefois une date butoir.

Les actions entreprises avec détermination par les autorités togolaises vont dans un sens positif. La crise politique du premier semestre 2005 n’a pas permis de tenir le calendrier initialement prévu pour les 22 engagements mais la dynamique actuellement engagée permet d’envisager le respect de ces engagements dans un délai de 12 à 24 mois.

A la lumière de ce qui précède, et conformément aux articles 9 et 96 de l’accord de Cotonou, la Commission propose au Conseil de proroger de 24 mois la période de validité de la décision du Conseil du 15 novembre 2004, d’ajuster de manière limitée les mesures appropriées en ce qui concerne les reliquats des FED précédents, et en conséquence d’adopter la décision jointe.

Proposition de

DÉCISION DU CONSEIL

modifiant la décision 2004/793/CE portant conclusion de la procédure de consultation avec la République togolaise au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu l'Accord de partenariat entre les membres du groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000[2] et révisé à Luxembourg le 25 juin 2005[3], et notamment son article 96,

vu l'accord interne entre les représentants des gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil, relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour la mise en oeuvre de l'accord de partenariat ACP-CE[4], et notamment son article 3,

vu la proposition de la Commission,

considérant ce qui suit:

(1) La décision du Conseil 2004/793/CE du 15 novembre 2004[5], portant conclusion de la procédure de consultation avec la République togolaise au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou, prévoit une période de validité de 24 mois à compter de sa date d’adoption pour le suivi des mesures appropriées.

(2) La crise politique de 2005 qui a suivi le décès du président Eyadema a constitué un évènement imprévu qui a remis en cause le calendrier initial pour la mise en œuvre des engagements pris par le gouvernement togolais, et n’a pas permis d’atteindre les objectifs fixés dans le délai initialement requis.

(3) A l’issue de cette période de suivi de nombreux engagements ont été tenus et les principaux engagements restants ont donné lieu à des initiatives concrètes. Néanmoins, plusieurs mesures importantes au regard des éléments essentiels de l'accord de Cotonou doivent encore être mises en œuvre.

DÉCIDE:

Article premier

La validité de la décision 2004/793/CE portant conclusion de la procédure de consultation avec la république togolaise au titre de l’article 96 de l’accord de Cotonou est prorogée de 24 mois, jusqu’au 15 novembre 2008. Elle sera réexaminée régulièrement tous les six mois.

Article 2

Les mesures adoptées dans la décision 2004/793/CE au titre des mesures appropriées visées à l'article 96, paragraphe 2, point c), de l'accord de Cotonou sont inchangées sous réserve des ajustements précisés dans le projet de lettre figurant à l’annexe de la présente décision.

Article 3

La présente décision entre en vigueur le jour de son adoption. Elle est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE

À l'attention du Premier ministre, chef du gouvernement de la République togolaise

Monsieur le Premier ministre,

L'Union européenne attache une grande importance aux dispositions de l'article 9 de l'accord de Cotonou. Le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit, sur lesquels se fonde le partenariat ACP-UE constituent des éléments essentiels dudit accord et, par conséquent, le fondement de nos relations.

L’Union Européenne a considéré en 2004 que la situation politique au Togo constituait une violation de ces éléments essentiels et a ouvert en avril 2004 des consultations au titre de l’article 96 de l’accord, dans le cadre desquelles le gouvernement a pris 22 engagements. Ces consultations ont donné lieu a des conclusions qui ont été communiquées au chef du gouvernement dans une précédente correspondance du 15 novembre 2004.

Les mesures appropriées prévoient une période de suivi de 24 mois qui s’achève au 14 novembre 2006. Pendant cette période un dialogue politique renforcé a pu avoir lieu, illustré entre autres par la tenue de missions de suivi conjointes du Conseil et de la Commission en juillet 2005 et mars 2006.

Le suivi des engagements pris fait apparaître une importante amélioration de la situation fin 2004, suivie par une dégradation de la situation à l’occasion des évènements de 2005 qui ont suivi le décès du Président Eyadema. A partir de juin 2005 une politique d’ouverture a été mise en place et le bilan actuel fait apparaître une amélioration considérable et régulière de la situation, à l’image du récent accord politique global, ce dont nous tenons à féliciter les autorités et l’ensemble des acteurs togolais.

Parmi les principales initiatives qui ont été prises nous retenons en particulier :

- la constitution d’un gouvernement d’ouverture intégrant des membres de l’opposition ;

- la mise en application du nouveau code de la presse, un effort fait au niveau des médias officiels pour une couverture plus équilibrée de l’actualité et une première recomposition de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication ;

- l’adoption d’un programme de réforme de la justice, la libération des prisonniers politiques arrêtés lors des évènements de 2005 et l’amélioration des conditions de détention ;

- la tenue d’un véritable dialogue politique intertogolais qui a permis à l’ensemble des parties d’aborder l’ensemble des points de litige dans le cadre d’un ordre du jour ouvert. Ce dialogue a donné lieu à la signature d’un accord politique par l’ensemble des participants le 20 août dernier. Le texte signé a l’ambition de fonder les bases d’une réconciliation nationale durable et va au-delà des engagements pris vis-à-vis de l’Union européenne. Outre les questions relatives au cadre électoral et à l’impunité, il aborde également celles relatives à la poursuite des réformes constitutionnelles et à l’armée ;

- la signature le 10 juillet 2006 d’un protocole d’accord avec le Haut commissariat aux Droits de l’Homme des Nations Unies pour l’ouverture d’un bureau à Lomé, chargé d’assister le gouvernement et de suivre la question des droits de l’homme au Togo.

Nous notons également que des actions qui ne relèvent pas strictement des 22 engagements pris, mais qui y sont liées, ont reçu un début de mise en œuvre. Il s’agit de la réforme de l’armée, qui doit séparer les missions de défense extérieure et de sécurité intérieure, et de la question des réfugiés, pour lesquels la première chose à faire est la restauration de la confiance.

Il ne fait pas de doute que l’ensemble des actions entreprises va contribuer à la restauration de la démocratie et au respect des droits de l’homme, et va dans le sens du respect des engagements pris.

Dans ce contexte l’Union Européenne souhaite faire part de ses attentes particulières qui sont :

- la consolidation des avancées faites, qui devra être confirmée à l’occasion des prochaines échéances électorales ;

- la mise en œuvre du cadre électoral accepté par toutes les parties et défini dans l’Accord Politique Global, qui permette d’aller vers des élections législatives libres et transparentes ;

- la définition d’un cadre juridique organisant le financement des partis politiques ;

- la poursuite du processus de décentralisation ;

- le traitement de la question de la lutte contre l’impunité telle qu’indiquée dans l’engagement 2-6 annexé à notre précédente correspondance du 15 novembre 2004, et les garanties pour le respect des droits de l’homme telles qu’elles ressortent de l’engagement 2-1 ;

- La révision des statuts de la Commission Nationale des Droits de l’Homme et sa recomposition.

Consciente de la dynamique positive qui s’est engagée au Togo, et mesurant le chemin qui reste à parcourir, l’Union Européenne a décidé de prolonger la période de suivi de la décision du 15 novembre 2004 pour la porter à 48 mois, de façon à permettre aux autorités togolaises de tenir l’intégralité des engagements pris.

A cet égard les mesures appropriées qui vous ont été communiquées dans notre précédente correspondance du 15 novembre 2004 restent d’application.

Dans ce cadre les reliquats des 6ème et 7ème FED seront mis en œuvre selon les objectifs fixés dans les mesures appropriées pour appuyer la réalisation des élections législatives, pour financer une facilité de coopération technique destinée entre autres à soutenir la mise en œuvre des 22 engagements, pour soutenir un programme de réforme de la justice et de sensibilisation aux droits de l’homme, ainsi que pour financer un programme social de travaux à haute intensité de main d’œuvre.

Veuillez agréer, Monsieur le Premier Ministre, l’expression de notre haute considération.

Fait à Bruxelles, le

Pour la Commission | Pour le Conseil |

[1] JO L 287 du 28.10.2005, p. 4

[2] JO L 317 du 15.12.2000, p. 3

[3] JO L 287 du 28.10.2005, p. 4

[4] JO L 317 du 15.12.2000, p. 376

[5] JO L 349 du 25.11.2004, p. 17