COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 3.3.2021 SWD(2021) 44 draft DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant le document: Proposition de décision du Conseil relative au régime de l'octroi de mer dans les régions ultrapériphériques françaises et modifiant la décision nº 940/2014/UE



{COM(2021) 95 final}



Contenu 1.Introduction: Contexte politique et juridique 1.1.Introduction: régions ultrapériphériques 1.2.Mesure spécifique en faveur de certaines régions ultrapériphériques françaises 2.Définition du problème 2.1.Problème nº 1: croissance économique fragile 2.2.Problème nº 2: surcoûts pour les industries locales 2.3.Problème nº 3: certaines défaillances du régime actuel 2.4.Problème nº 4: entraves au développement du commerce régional 2.5.Comment ces problèmes vont-ils évoluer? 3.Pourquoi l’UE devrait-elle agir? 4.Objectifs: que faut-il atteindre? 4.1.Objectifs généraux 4.2.Objectifs spécifiques 5.Quelles sont les options disponibles? 5.1.Quel est le scénario de base à partir duquel les options sont évaluées? 5.2.Description des options 5.3.Options écartées à un stade précoce

6.Quelles sont les incidences des options? 6.1.Méthodologie 6.2.Scénario de base 6.3.Option 1 – Fin de l’aide spécifique en faveur des régions ultrapériphériques 6.4.Option 2 – Révision des critères d’identification des produits éligibles et mises à jour 6.5.Option 3 – Révision du différentiel maximum autorisé 6.6.Option 4 – Relèvement du seuil de chiffre d’affaires applicable pour l’octroi de mer de 300 000 EUR à 550 000 EUR 6.7.Option 5 – Révision des modalités de suivi 7.Que ressort-il de la comparaison des options? 7.1.Efficacité 7.2.Efficience 7.3.Cohérence 8.Option privilégiée 9.Quelles seront les modalités de suivi et d’évaluation des incidences réelles? Annexe 1: informations sur les procédures Annexe 2: consultation des parties intéressées Annexe 3: méthodes d’analyse Annexe 4: évaluation 1.Cohérence 2.Pertinence

3.Efficacité 4.Valeur ajoutée de l’UE 5.Efficience Annexe 5: informations complémentaires sur l’impôt au titre de l’octroi de mer Glossaire Terme ou acronyme Signification ou définition NC Nomenclature combinée FEAMP Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche APE Accord de partenariat économique AOA Afrique orientale et australe. Six pays de la région AOA (Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles, Zambie et Zimbabwe) ont conclu un accord de partenariat économique intérimaire avec l’UE à la fin de 2007 UE Union européenne PIB Produit intérieur brut PRB Produit régional brut IEDOM Institut d’émission des départements d’outre-mer INSEE Institut national de la statistique et des études économiques GCIS Groupe de coordination interservices RUP Régions ultrapériphériques POSEI Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité PME Petites et moyennes entreprises TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne TVA Taxe sur la valeur ajoutée OMC Organisation mondiale du commerce



1.Introduction: Contexte politique et juridique 1.1.Introduction: régions ultrapériphériques Plusieurs régions de l’Union européenne (UE), connues sous le nom de «régions ultrapériphériques» (RUP), sont situées dans des zones éloignées du continent européen. Il s’agit des régions françaises de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Réunion, de la Martinique, de Mayotte et de Saint-Martin; des Açores et de Madère, qui appartiennent au Portugal; et de la région espagnole des îles Canaries. Ces régions font partie intégrante de l’UE et doivent donc respecter sa législation. Parallèlement, et contrairement au reste du territoire de l’UE, elles sont soumises à des contraintes permanentes liées à leurs caractéristiques, en particulier leur éloignement, leur insularité, leur faible superficie, leur relief et leur climat difficiles et leur dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits. Figure 1: répartition géographique des régions ultrapériphériques de l’UE Source: https://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/themes/outermost-regions La situation particulière de ces régions est reconnue à l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cet article permet l’adoption de mesures spécifiques pour ces régions car il est reconnu que les contraintes permanentes et combinées ont une incidence sur leur situation économique et sociale et nuisent gravement à leur développement. Il permet de prendre de telles mesures à condition qu’elles ne nuisent pas à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’UE, y compris le marché intérieur et les politiques communes. Ces mesures concernent différentes politiques, dont la fiscalité, le soutien en faveur de la création d’emplois, le renforcement de la compétitivité et la préservation de l’environnement. 1.2.Mesure spécifique en faveur de certaines régions ultrapériphériques françaises Le présent rapport concerne l’impôt indirect existant appelé «octroi de mer», l’une des plus anciennes formes de fiscalité française, et la plus ancienne en vigueur dans les régions ultrapériphériques françaises. Cet impôt est applicable dans les régions ultrapériphériques françaises de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane française, de La Réunion et de Mayotte. Il n’est pas en vigueur à Saint-Martin en raison du statut de port franc de l’île. Cet impôt s’applique aux importations de biens, quelle que soit leur provenance, et aux livraisons de biens faites à titre onéreux par des personnes qui exercent des activités de production. Il s’applique en principe de manière égale aux produits fabriqués localement et aux produits importés.

Les taux de l’octroi de mer sont fixés par délibérations des conseils régionaux (en Guadeloupe et à La Réunion), des collectivités territoriales uniques (en Guyane française et en Martinique) ou du Conseil départemental (à Mayotte). Ces autorités compétentes sont instituées de manière indépendante pour chaque région ultrapériphérique française. Le produit de l’octroi de mer est affecté, d’une part, aux budgets des collectivités territoriales (communes, départements, régions et communautés à l’intérieur de chaque région ultrapériphérique concernée) et, d’autre part (et sous certaines conditions) à un fonds régional pour le développement et l’emploi. Il s’agit désormais d’une ressource financière essentielle pour ces territoires, auxquels le produit de l’impôt est presque entièrement affecté. Des informations détaillées sur l’octroi de mer sont fournies à l’annexe 5. La décision du Conseil nº 940/2014/UE du 17 décembre 2014 autorise la France à prévoir, jusqu’au 31 décembre 2020, des exonérations ou des réductions de l’«octroi de mer» pour certains produits fabriqués localement. L’annexe de ladite décision dresse la liste des produits auxquels peuvent s’appliquer des exonérations ou des réductions d’impôt. Selon les produits, la différence de taxation entre les produits fabriqués localement et les autres produits ne peut excéder 10, 20 ou 30 points de pourcentage. Les objectifs de la décision actuelle du Conseil sont de promouvoir le développement socio-économique de ces régions ultrapériphériques françaises et de compenser le coût de production plus élevé de la production locale dans ces régions. Cette décision permet à la France de compenser les désavantages concurrentiels auxquels sont confrontés les producteurs dans ces régions, sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’UE, y compris le marché intérieur et les politiques communes. Le régime arrivant à expiration le 31 décembre 2020, une décision doit être prise en ce qui concerne son avenir. Étant donné que les régions ultrapériphériques françaises ont été fortement touchées par la pandémie actuelle de COVID-19, les autorités françaises n’ont pas été en mesure de finaliser la liste des produits auxquels devraient s’appliquer des exonérations totales ou des réductions de l’octroi de mer et ont donc demandé que la date d’application de la décision existante du Conseil soit prolongée jusqu’au 30 juin 2021. Étant donné le risque important de vide juridique et les répercussions sur les producteurs des régions ultrapériphériques françaises si aucune proposition n’est adoptée avant le 31 décembre 2020, la Commission a proposé de proroger la décision actuelle de 6 mois. Ainsi, la décision (UE) 2020/1793 du Conseil du 16 novembre 2020 a prolongé la durée de la décision du Conseil nº 940/2014/UE de 6 mois, soit jusqu’au 30 juin 2021. L’objectif du présent document de travail des services de la Commission est d’évaluer le régime actuel et d’analyser de futures options possibles appelées à prendre effet à l’expiration de la mesure actuelle en juin 2021. Le présent rapport se fonde sur une étude externe réalisée par Economisti Associati (ci-après l’«étude») à la demande de la Commission européenne. 2.Définition du problème Les contraintes mentionnées à l’article 349 du TFUE engendrent plusieurs problèmes pour les producteurs locaux des RUP françaises. Ces problèmes varient en fonction de la région ultrapériphérique concernée et établir une moyenne de leurs incidences revient à masquer les différences souvent significatives qui existent entre ces régions. L’arbre des problèmes ci-après présente les problèmes, leurs causes et leurs conséquences. Figure 2. Arbre des problèmes 2.1.Problème nº 1: croissance économique fragile Les économies de ces régions éloignées se trouvent largement en dessous du produit intérieur brut (PIB) par habitant de la France métropolitaine. Dans l’ensemble de ces RUP, le PIB par habitant, exprimé en standard de pouvoir d’achat (SPA), est inférieur au PIB par habitant en SPA en France. Le chômage, y compris celui des jeunes, atteint des niveaux préoccupants dans l’ensemble des régions, supérieurs à ceux de la France métropolitaine et à la moyenne de l’UE. Ces régions sont également caractérisées par une exclusion à long terme du marché du travail. Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), environ 30 % et 39 % de la population de La Réunion et de la Martinique, respectivement, vivaient en 2016 en dessous du seuil de pauvreté. À Mayotte, ce taux atteignait 82 % et un tiers de la population n’avait pas accès à l’eau courante. Le tableau 1 ci-dessous présente une synthèse des principaux indicateurs socio-économiques pour chaque région et pour la France. Tableau 1: principales données socio-économiques (2018 ) et données relatives au chômage (2017 ) Guadeloupe Martinique La Réunion Guyane française Mayotte France Total PIB (en millions d’EUR) 10 250 9 508 20 331 4 499 2 661 2 353 090 PIB par habitant (en EUR) exprimé en SPA 21 900 23 300 21 200 14 400 9 000 31 500 PIB par habitant exprimé en SPA par rapport à la moyenne globale de la France 69,5 % 74,0 % 67,3 % 45,7 % 28,6 % 100 % Taux de croissance annuel moyen du PIB [2014-2018 ] 3,0 % 0,3 % 3,3 % 1,9 % 3,2 % 2,0 % Taux de chômage 23,1 % 17,7 % 24,0 % 19,1 % 35,0 % 8,8 % Jeunes sans emploi qui ne suivent ni études ni formation (taux NEET) 20,7 % 19,9 % 27,8 % 33,1 % Non disponible 11,1 % Indice de développement humain 2010 0,822 0,813 0,775 0,739 0.637 0.883 Importations (en millions d’EUR) 2 939 2 159 5 051 1 530 572 Exportations (en millions d’EUR) 280 211 324 213 11 Nombre de touristes 1 166 000 1 047 000 574 000 202 000 61 800 Source: IEDOM, Eurostat, INSEE.

Ces problèmes génèrent de fortes tensions sociales pouvant paralyser ces territoires pendant des semaines, voire des mois: par exemple, les grèves générales de 2017 en Guyane française et de 2018 à Mayotte et à La Réunion. Quelles sont les causes de cette croissance économique fragile? ·Dépendance vis-à-vis de quelques produits et du secteur public Les régions ultrapériphériques françaises présentent la plupart des caractéristiques des petites économies. En particulier, comme la plupart des petites économies, la production y est concentrée sur une gamme de produits relativement étroite et peu diversifiée, ce qui signifie que l’économie est fortement exposée aux chocs sectoriels ou asymétriques. Les économies des régions ultrapériphériques françaises sont dominées par le secteur des services non commerciaux. Ce secteur couvre les activités de l’administration publique, de la santé, de l’éducation et de l’action sociale, et représente généralement entre 80 et 85 % de la valeur ajoutée totale. Les services publics constituent une composante majeure de ce secteur, lequel contribue à l’économie des régions ultrapériphériques à hauteur de 33,2 % en Martinique à 54,8 % à Mayotte, contre 22,4 % en France métropolitaine. Le tourisme est l’un des moteurs de ces économies. En Martinique et en Guadeloupe, ce secteur représente en moyenne 10 % du PIB et plusieurs dizaines de milliers d’emplois directs et indirects (près de 14 000 emplois à La Réunion). Dans ces territoires, le secteur du tourisme génère directement quelque 5 % de l’emploi et indirectement environ 10 % (11,5 % en Guadeloupe). Les secteurs restants font pâle figure par rapport aux secteurs des services et du tourisme. Les secteurs secondaires représentent entre 10 % (Mayotte) et 16 % (Guyane française) de la valeur ajoutée, les activités industrielles et manufacturières constituant de 3 % à 9 % du total. Enfin, la contribution de l’agriculture et de la pêche, bien que constituant le plus petit secteur des régions ultrapériphériques sur le plan de la valeur ajoutée, est plus de deux fois supérieure à la moyenne de l’UE: ce secteur représente en effet 3,8 % de la croissance de la valeur ajoutée de ces régions, contre 1,6 % au niveau de l’UE. Bien que la valeur ajoutée brute de l’agriculture et de la pêche soit relativement faible, ces secteurs sont importants pour l’identité culturelle régionale, pour la préservation du paysage et du tourisme, ainsi que pour leur intensité d’emploi. De manière générale, les régions ultrapériphériques ont une industrie moins développée (7,5 % de la valeur ajoutée contre 14,3 % pour la France métropolitaine) et présentent une dépendance nettement plus grande à l’égard des services du secteur public que la France métropolitaine. ·Contraintes économiques persistantes L’aide publique considérable versée par la France ainsi que par l’UE a permis de développer l’infrastructure, de fournir des services pour la population, de créer de l’emploi, et d’investir dans l’éducation et les compétences, tout en renforçant la compétitivité des entreprises. Cette aide a également concouru à améliorer et à diversifier les activités agricoles, à préserver l’environnement et à lutter contre le changement climatique. Néanmoins, les contraintes économiques demeurent liées aux défis permanents auxquels ces régions sont confrontées en raison de leur superficie, de leur éloignement et de leur insularité (l’insularité n’est pas une caractéristique de la Guyane française). Ces dernières années, la situation politique, économique et sociale dans les régions ultrapériphériques évolue de manière préoccupante: hausse du taux de chômage, dans des proportions particulièrement alarmantes chez les jeunes et, dans certaines de ces régions, augmentation de la migration irrégulière et des crises sociales. Les industries locales sont confrontées à une forte concurrence internationale, notamment en raison de la pratique consistant à importer des excédents de production et des produits à faible marge en provenance de l’UE et en particulier de France métropolitaine. Plutôt que de stocker certains produits alimentaires (lait, volaille, porc et bœuf notamment) ou de les écouler sur le marché de l’UE à des prix très bas, certains opérateurs de l’UE préfèrent les vendre dans les régions ultrapériphériques, où ils sont commercialisés à des prix inférieurs à ceux pratiqués sur le continent européen, alors même qu’ils supportent des coûts spécifiques, notamment de transport. Ces produits exercent une concurrence inéquitable au détriment des producteurs locaux. Ces importations de produits à prix réduit déstabilisent le marché local et rendent très difficile le développement de l’import-substitution pour la plupart des biens. En outre, les modifications des régimes d’importation de l’UE peuvent avoir de lourdes conséquences. L’UE a conclu de nombreux accords commerciaux avec des pays tiers, en particulier au cours des dix dernières années. Ces accords sont le plus souvent asymétriques et en faveur des pays tiers, au détriment de la production agricole et agroalimentaire des régions ultrapériphériques françaises. Cela se traduit par un important déficit de la balance commerciale commun à l’ensemble des RUP françaises. Ce déficit est principalement dû au niveau élevé des importations, qui représentent entre 24 et 31 % du PIB. Figure 3. Exportations, importations (y compris en provenance d’Europe continentale) et balance commerciale rapportées au PIB en 2017 Source: l’étude.

La situation démographique est très variable et différente d’une région à l’autre. Elle contribue également à expliquer les difficultés économiques persistantes auxquelles sont confrontées ces régions dans leur ensemble. La population de la Guadeloupe enregistre une croissance faible (0,2 %) et la région vieillit. Malgré l’immigration, la population de la Martinique a diminué, un grand nombre de ses habitants ayant rejoint la France métropolitaine. À Mayotte et en Guyane française, la population a considérablement augmenté, avec environ 40 % d’habitants âgés de 20 ans ou moins en Guyane française et 44 % d’habitants âgés de 15 ans ou moins à Mayotte. Si cela s’explique essentiellement par une croissance démographique positive, ces régions connaissent également une forte immigration irrégulière. En Guyane française, 35 % de la population n’a pas la nationalité française. En outre, la Guyane française peine à maîtriser d’importants flux migratoires en provenance du Suriname, du Brésil et de Haïti. De même, 20 000 migrants des Comores (environ un dixième de la population de l’île) arrivent chaque année à Mayotte. La Réunion connaît également une croissance démographique pour des raisons naturelles et 34 % de sa population est âgée de moins de 20 ans, tandis que les plus de 60 ans voient également leur nombre augmenter. Les contraintes persistantes auxquelles sont confrontées ces régions ultrapériphériques découlent également de facteurs externes. Les régions ultrapériphériques sont situées dans des zones où le niveau de développement varie considérablement d’un pays à l’autre. Les régions ultrapériphériques sont directement exposées aux conditions sociales et économiques qui prévalent dans ces pays, dont le faible coût de la main-d’œuvre. L’éducation est un autre facteur notable qui joue un rôle dans le développement de ces régions. La Guadeloupe, La Réunion et la Martinique affichent toutes trois des taux élevés de décrochage scolaire tandis qu’en Guyane, l’état de l’infrastructure entrave de manière considérable la mise en place d’un système éducatif efficace. L’illettrisme est un problème de taille qui aggrave les contraintes économiques. En 2018, 7 % de la population de France métropolitaine âgée entre 16 et 65 ans était illettrée. En comparaison, pour la même tranche d’âge, 14 % de la population martiniquaise était illettrée, un taux qui grimpe à 22,6 % à La Réunion. Cette situation engendre un déséquilibre entre les compétences et aptitudes recherchées par les employeurs et celles proposées par les demandeurs d’emploi. La distance entre les lieux d’emploi et de résidence crée également un déséquilibre car les difficultés de transport sont particulièrement fréquentes, ce qui limite les possibilités de déplacement pour les demandeurs d’emploi vers un éventuel lieu de travail. 2.2.Problème nº 2: surcoûts pour les industries locales La raison d’être du régime de l’octroi de mer est de soutenir les produits locaux en réduisant l’écart de compétitivité, causé par des surcoûts de production, entre les produits locaux et les produits originaires d’autres pays. Selon la dernière évaluation achevée en 2016, le total des surcoûts dans les régions ultrapériphériques françaises était estimé à 4,51 milliards d’EUR, dont 1,76 milliard était imputable à des secteurs soutenus par l’octroi de mer (secteur manufacturier et secteur primaire). En outre, des évaluations de surcoûts (sous la forme de «fiches produits») ont été effectuées régulièrement au niveau des différents produits afin de justifier les différentiels de taxation et de fixer des taux de taxation appropriés. L’analyse de ces «fiches produits» fait apparaître que l’essentiel des surcoûts — environ 83 % en moyenne — est généré par quatre facteurs de coûts, présents dans toutes les RUP françaises: les surcoûts des intrants (y compris les coûts de transport); le surdimensionnement des équipements (capacité de production inutilisée); la moindre productivité du travail; et la nécessité de stocks plus importants. Il existe cependant une disparité entre les différentes évaluations qui semble sans rapport avec les spécificités régionales, étant plutôt liée à des incongruités méthodologiques et à l’inévitable subjectivité des estimations propres des entreprises. Malgré ces variations, l’estimation moyenne des surcoûts est assez cohérente d’une région à l’autre, s’élevant en moyenne à 27 % du chiffre d’affaires. La seule exception est Mayotte, où les surcoûts moyens s’élèvent à environ 44 % du chiffre d’affaires en raison des contraintes et des conditions économiques plus sévères de cette région par rapport aux autres régions. Tableau 2: estimation des surcoûts en pourcentage du chiffre d’affaires, par facteur de coût et par région Coût des intrants Stocks Équipement Entretien Coûts du personnel Coûts financiers Énergie Autres coûts Total partiel Total général Million d’EUR Martinique 11,2 % 0,0 % 2,6 % 0,8 % 9,0 % 1,0 % 0,6 % 1,9 % 27,1 % 27,9 % 360,2 Guadeloupe 9,5 % 3,0 % 3,7 % 2,0 % 4,9 % 1,1 % 0,7 % 1,3 % 26,2 % 23,8 % 261,5 Guyane française 7,6 % 12,3 % 5,3 % 4,4 % 0,0 % 0,5 % 0,0 % 6,9 % 37,0 % 28,7 % 155,5 Mayotte 9,7 % 3,7 % 8,8 % 1,4 % 23,2 % 0,0 % 1,7 % 2,5 % 50,9 % 44,0 % 59,2 La Réunion 9,6 % 2,5 % 6,3 % 1,4 % 3,7 % 0,6 % 1,3 % 2,1 % 27,5 % 24,1 % 613,4 Total 9,5 % 5,7 % 4,7 % 2,1 % 6,5 % 0,8 % 0,7 % 1,9 % 31,8 % 27,0 % 1 449,8 Source: l’étude [sur la base d’un échantillon de 1 233 estimations ponctuelles de surcoûts et, concernant les estimations financières, sur la base de la valeur de la production locale telle que mentionnée dans la dernière évaluation de l’octroi de mer (Technopolis, 2018)] Quelles sont les causes des surcoûts pour les industries locales? ·Contraintes permanentes – éloignement, insularité, superficie, relief difficile et instabilité du climat Les économies des régions ultrapériphériques françaises subissent l’effet de leur éloignement et de la distance par rapport au continent européen et à la France, leur principal marché d’approvisionnement. Les régions ultrapériphériques françaises sont réparties dans le monde entier et se situent toutes à plus de 7 500 km de Paris, La Réunion étant la plus éloignée, à près de 10 000 km de Paris. Cet éloignement a une incidence négative sur la plupart des secteurs qui se répercute sur la mobilité des facteurs de production (main-d’œuvre et capital), le commerce et, de manière générale, sur toutes les formes d’intégration avec le continent européen . L’éloignement est également synonyme de faibles retombées sur le plan des économies de proximité, ce qui réduit la valeur ajoutée des opérateurs économiques et la productivité par travailleur. L’éloignement pèse également sur les coûts de transport vers l’Europe continentale car les liaisons aériennes et maritimes sont limitées par l’absence de masse critique et soumises aux fluctuations des prix du pétrole. Il en résulte également une forte dépendance de l’activité productive vis-à-vis du secteur du transport maritime et aérien. En outre, en raison du nombre limité de routes commerciales régulières vers les régions ultrapériphériques, les livraisons de biens sont sporadiques. Cette situation exige des services supplémentaires tels que le stockage, l’emballage et la distribution des produits, et entraîne des coûts de réacheminement. Il en résulte des surcoûts pour les industries locales.

Les régions ultrapériphériques sont aussi isolées en raison de leur insularité ou du relief du territoire. En dehors de la Guyane française, dont 96 % de la superficie est recouverte par une forêt tropicale amazonienne dense, les régions ultrapériphériques sont de petites îles océaniques. Les problèmes d’accessibilité dont souffrent ces régions entravent leur commerce et leurs échanges non seulement avec l’UE, mais aussi à l’intérieur de leur propre région géographique et de leur archipel. La Guadeloupe, la Martinique, Mayotte et La Réunion ont une faible superficie, sont d’origine volcanique et sont soumises à une activité sismique. Ces caractéristiques donnent un relief très diversifié, composé aussi bien de terrains escarpés que de plaines, parfois dans la même région. Ce relief difficile explique la forte densité de population dans les zones côtières des régions ultrapériphériques et l’offre limitée de terres appropriées. Il en résulte une hausse des prix de ces terres, laquelle a également une incidence négative sur les coûts de l’industrie. Le climat de ces régions varie de tropical (par exemple en Guadeloupe, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion) à équatorial (en Guyane française). Le climat tropical attire un plus grand nombre d’animaux nuisibles, ce qui influe sur le rendement des cultures et sur le coût des matières premières pour les opérateurs économiques locaux. Le climat présente également un risque naturel et environnemental élevé pour les cultures. Les conséquences de phénomènes naturels tels que des inondations, des sécheresses, des cyclones et des tsunamis peuvent être dramatiques, étant donné qu’en raison du relief, l’essentiel de la vie sociale et économique est concentré dans les zones côtières, qui sont particulièrement exposées aux conditions météorologiques extrêmes. Les cyclones Beijisa et Beguitta ont frappé la Réunion en 2013 et 2018 respectivement et l’ouragan Maria s’est abattu sur la Guadeloupe et la Martinique en 2017; il aurait coûté, selon les estimations, 100 millions d’EUR à la Guadeloupe, en raison des dégâts structurels causés par les vents violents et les précipitations excessives. La gestion de ces risques (fondée sur le respect des normes anticycloniques et environnementales et la prise en charge de coûts d’assurance plus élevés) a une incidence négative sur les coûts de l’industrie. En outre, l’exposition élevée du fret maritime aux risques climatiques peut entraîner des perturbations dans la chaîne d’approvisionnement, ce qui incite les opérateurs économiques locaux à surstocker des produits essentiels à la production et à surdimensionner les pièces de rechange des machines en cas de panne des équipements. ·Production à petite échelle Les régions ultrapériphériques françaises ont de petits marchés locaux en raison de leurs caractéristiques structurelles et géographiques. La demande locale est faible en raison à la fois de la faible population et du pouvoir d’achat limité, qui est en moyenne inférieur à celui de l’UE (voir le tableau 1 ci-dessus pour plus de détails). En outre, la grande majorité des opérateurs économiques locaux des régions ultrapériphériques françaises sont des PME. Plus précisément, 95 % d’entre elles sont des microentreprises employant en moyenne 2,1 personnes par opérateur économique. Ce nombre significatif de PME constitue un obstacle considérable sur le plan du développement: ola petite taille des PME et, dès lors, leurs ressources humaines et financières insuffisantes entravent fortement leur entrée sur de nouveaux marchés. Les PME sont plus exposées aux réglementations, aux normes, aux labels et aux formalités administratives que les grandes entreprises. Par exemple, dans le secteur des services aux entreprises, les coûts supportés par les PME pour s’acquitter des formalités administratives peuvent atteindre 10 000 EUR. oL’innovation limitée de nombreuses entreprises, en particulier dans les secteurs plus traditionnels tels que la fabrication, rend les produits des PME moins compétitifs sur les marchés extérieurs. oPar rapport aux grandes entreprises, les PME sont moins performantes en termes de chiffre d’affaires et de valeur ajoutée . Dans ce contexte, il est difficile d’augmenter la production, de mener des opérations à grande échelle et de développer d’importants marchés intérieurs. Les producteurs locaux ont des capacités de production et de consommation limitées: ils ne peuvent réaliser des économies d’échelle, lesquelles sont indispensables pour couvrir des coûts de transport élevés ou pour rivaliser avec des concurrents internationaux. La production à plus petite échelle, associée au terrain difficile, entraîne une sous-utilisation des machines destinées à des volumes de production plus importants, ce qui a une incidence significative sur la compétitivité des producteurs locaux. Par ailleurs, le climat tropical et le terrain accidenté entraînent une dépréciation plus rapide des machines. La gestion des déchets constitue un autre facteur qui a des répercussions sur les producteurs. La capacité des décharges est limitée et les économies d’échelle irréalisables pour les processus de collecte, de traitement et/ou de recyclage des déchets, en particulier au niveau de certains flux de déchets (par exemple, les déchets organiques). Il peut ainsi s’avérer nécessaire d’exporter les déchets inutilisables, moyennant des surcoûts, afin qu’ils soient traités en France métropolitaine. En conséquence, de nombreux secteurs industriels tels que l’industrie lourde ne sont pas représentés dans les régions ultrapériphériques françaises. La production est concentrée sur une gamme de produits relativement étroite, ce qui signifie que l’économie est fortement exposée aux chocs sectoriels ou asymétriques. 2.3.Problème nº 3: certaines défaillances du régime actuel L’une des critiques récurrentes formulées par les opérateurs économiques (tant les importateurs que les producteurs locaux) à l’encontre de ce régime fiscal particulier est le manque de transparence dans le processus politique, qui conduit à l’application de différentiels de taxation à certaines catégories de produits, et à la quantification de ce différentiel. Dans le système actuel, les autorités françaises et les autorités de l’Union examinent, et approuvent ou rejettent «un par un» les différents dossiers de produits (soit actuellement quelque 1 130 dossiers), en se fondant en grande partie sur les données des pétitionnaires. Globalement, le coût administratif total de l’octroi de mer pour les opérateurs économiques (y compris en ce qui concerne les exonérations sur les intrants et les remboursements) est estimé à environ 600 000 EUR par an. À un niveau plus large, certaines dispositions politiques actuelles semblent trop complexes ou rigides, et peuvent entraîner une charge inutile pour les autorités de l’UE et les autorités nationales. L’un de ces aspects est l’impossibilité de réviser la liste des produits et les différentiels de taxation étendus à certains produits spécifiques sans une modification législative de la décision du Conseil. Cela empêche que le régime soit adapté de manière harmonieuse à l’évolution des besoins du marché et des secteurs dans les régions ultrapériphériques et impose une charge administrative aux autorités et aux parties intéressées concernées.

Enfin, les exigences actuelles en matière de suivi impliquent des efforts considérables de la part des autorités compétentes. Cependant, l’absence d’un cadre de suivi approprié et harmonisé ainsi que le calendrier des rapports de suivi qui est loin d’être optimal nuisent à la valeur informative de ces rapports et à leur utilité pour le processus politique. Qu’est-ce qui affecte le bon fonctionnement du régime? ·Une législation peu claire (manque de transparence) Les critères utilisés pour identifier les produits éligibles sont formulés en termes génériques et ne figurent que dans les considérants de la décision actuelle, ce qui renforce la perception d’un manque de transparence et d’un excès de subjectivité dans le processus décisionnel à tous les niveaux. La décision du Conseil mentionne trois critères d’éligibilité: 1) l’existence d’une production locale; 2) l’existence d’importations significatives pouvant compromettre la production locale; et 3) l’existence de surcoûts nuisant à la compétitivité des produits locaux. Les parties intéressées ont observé que ces critères laissaient une grande marge d’interprétation en ce qui concerne le niveau de part de marché demandé et le risque de «compromettre la production locale». ·Complexité de la liste de produits faisant référence à la classification de la NC (4 à 10 chiffres) (manque de flexibilité) Les produits éligibles à une réduction ou à une exonération de l’impôt sont définis pour une période de sept ans et sont répertoriés dans l’annexe de la décision dans trois «listes» caractérisées par des niveaux distincts de «différentiel maximum de taxation autorisé», à l’aide de codes de la nomenclature combinée (ci-après les «codes NC»). Dans certains cas, le produit est répertorié à l’aide de codes NC à 8-10 chiffres, qui sont très spécifiques (voir tableau ci-dessous). Dans la décision du Conseil, les produits bénéficiant de l’aide sont regroupés. Tableau 3: exemple de produits bénéficiant du régime qui interviennent dans la fabrication de produits alimentaires et de boissons en Martinique Codes NC % applicable Désignation 0403 10 30 Yoghourts 0706 10 00 10 Carottes 0710 20 Légumes (non cuits ou cuits à l’eau ou à la vapeur), congelés 0714 10 Racines de manioc, d’arrow-root ou de salep, topinambours, patates douces et racines et tubercules similaires à haute teneur en fécule ou en inuline, frais, réfrigérés, congelés ou séchés, même débités en morceaux ou agglomérés sous forme de pellets; moelle de sagoutier 2204 21 30 Autres vins; moûts de raisin dont la fermentation a été empêchée ou arrêtée par addition d’alcool 1101 00 15 30 Farines de froment [blé] tendre et d’épeautre Toute adaptation des listes nécessite une modification législative de la décision du Conseil. Cela vaut tant pour l’inscription de certaines catégories de produits sur les listes et leur retrait de celles-ci que pour le transfert de certaines catégories de produits d’une liste à une autre. Le processus doit suivre la procédure législative spéciale prévue à l’article 349 du TFUE, ce qui exige des administrations nationales et de l’UE un investissement important en temps et en ressources. L’utilisation de codes de nomenclature douanière pour identifier la production locale nécessitant un soutien est destinée à faciliter l’application de l’impôt aux marchandises importées et, le cas échéant, aux marchandises équivalentes produites localement. Toutefois, la nomenclature douanière n’est pas adaptée à la conception, à l’analyse et au suivi des politiques de développement sectoriel, qui sont en général plutôt définies sur la base de la nomenclature des activités économiques (c’est-à-dire la nomenclature statistique NACE). Il en résulte des disparités et des fragmentations dans le traitement fiscal des produits issus de processus de production similaires et réalisés par les mêmes entités, mais classés différemment à des fins douanières. De telles disparités pourraient empêcher les opérateurs de se lancer dans la production de nouveaux produits qui relèvent d’un même segment de leur production existante, mais qui ont un code NC différent et non éligible. Inversement, certaines catégories de la NC englobent un large éventail de produits différents, dont un seul ou quelques-uns sont produits localement, tandis que l’impôt reste applicable à l’ensemble de la catégorie. En outre, la législation relative aux codes NC est modifiée régulièrement de sorte que certains produits figurant initialement dans la décision peuvent être exclus involontairement de la liste. En raison de l’utilisation de codes NC à 8 chiffres et de codes TARIC à 10 chiffres, respectivement, les nouvelles activités de production locale émergentes, qui n’étaient pas en place au moment de l’adoption de la décision, ne sont pas couvertes. Les modifications du niveau de compensation étendues à certains secteurs pour faire face à l’évolution des conditions de concurrence (par exemple, pour faire face à des importations agressives) ne peuvent pas être prises en compte et le retrait des produits qui ne sont plus fabriqués localement n’est pas possible. ·Inefficacités du système de suivi et d’évaluation des incidences La décision du Conseil nº 940/2014/UE contient des dispositions spécifiques imposant à la France de présenter à la Commission un rapport sur la mise en œuvre du régime de l’octroi de mer et ses répercussions sur les activités économiques locales. Ce rapport «à mi-parcours» constitue la base du rapport de la Commission au Conseil. Les modalités de suivi et d’évaluation du régime sont très lourdes tant pour les acteurs économiques que pour les administrations. Compte tenu du nombre de produits en jeu et du niveau de détail requis dans les «fiches produits», les efforts déployés pour appliquer ces modalités ont été considérables. En outre, en raison de diverses limitations et contraintes, les résultats doivent être appréhendés avec prudence.

Par ailleurs, les modalités de suivi et d’évaluation ne sont pas toujours conformes aux besoins d’information en ce qui concerne le respect du calendrier, la quantification et la portée. Les informations fournies n’ont pas donné une image complète de l’incidence économique et sociale du régime de l’octroi de mer sur la production locale des régions ultrapériphériques françaises. Dans l’ensemble, on obtient un tableau où foisonnent les approximations, les incertitudes et les hypothèses théoriques. Dans la plupart des cas, celles-ci ne peuvent être supprimées ou des efforts substantiels seraient nécessaires ne fût-ce que pour obtenir des améliorations marginales de la fiabilité de l’évaluation. 2.4.Problème nº 4: entraves au développement du commerce régional Le développement des échanges commerciaux dans les zones géographiques de ces régions est entravé par divers facteurs tels que les coûts de transport, les barrières linguistiques, les droits à l’importation, les différences dans les préférences des consommateurs et la conformité avec la législation de l’UE, ce qui donne lieu à des plaintes de la part du Cariforum et de certains pays d’Afrique orientale et australe. Malgré les accords commerciaux conclus par l’UE et les pays voisins des régions ultrapériphériques françaises (par exemple l’accord de Cotonou conclu avec le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique), les échanges entre les régions ultrapériphériques françaises et les partenaires régionaux restent limités. Au cours de la période 2011-2018, les importations des régions ultrapériphériques françaises en provenance du Cariforum ont suivi une courbe inversée en forme de U, passant de 39,9 millions d’EUR en 2011 à 45,5 millions d’EUR en 2018, mais dépassant les 70 millions d’EUR au cours de la période 2012-2014. La part des importations en provenance du Cariforum est d’environ 1 % du total, avec quelques fluctuations dans le temps (de 1,1 % en moyenne en 2011-2014 à 1,0 % en 2016-2018). Ce chiffre est comparable à la configuration globale des importations intrarégionales (2,7 %). Au cours de la période 2011-2018, les importations en provenance des pays d’Afrique orientale et australe concernés se sont élevées en moyenne à 60 millions d’EUR par an, avec une augmentation d’environ 20 millions d’EUR entre 2016 et 2018 par rapport à la période 2011-2014. En termes relatifs, cela correspond à une augmentation marginale de 0,2 point de pourcentage de la part des importations en provenance d’Afrique orientale et australe, laquelle est passée de 1,1 % à 1,3 %. La répartition des importations est très contrastée, Maurice représentant près de 70 % du total, suivie de Madagascar (29 %). Les autres pays ne représentent ensemble que 1 % du total. Ainsi, l’importance des flux commerciaux avec les régions ultrapériphériques françaises varie considérablement selon les pays d’Afrique orientale et australe. En outre, le ratio de couverture du commerce extérieur (c’est-à-dire le rapport entre la valeur des exportations et celle des importations) entre les régions ultrapériphériques françaises et leurs voisins régionaux est faible ou très faible, compte tenu des déséquilibres importants dans les flux commerciaux. Tableau 4 – Commerce extérieur des régions ultrapériphériques françaises, total et régional (en millions d’EUR) Guadeloupe Martinique Guyane française La Réunion Mayotte 2013 2018 2013 2018 2013 2018 2013 2018 2013 2018 Total des exportations 263 280 402 365 245 213 296 324 12 11 Partenaires antillais ACP* / région de l’océan Indien*** 2 9 6 10 68 2 47 37 3,4 3.1 % du total des exportations 0,8 % 3,2 % 1,5 % 2,7 % 27,8 % 0,9 % 15,9 % 11,4 % 28,6 % 29,2 % Partenaires antillais non ACP** 1 8 4 5 0 0 % du total des exportations 0,4 % 2,9 % 1,0 % 1,4 % 0,0 % 0,0 % Total des importations 2 731 2 939 2 730 2 718 1 545 1 530 4 426 5 051 479 572 Partenaires antillais ACP / région de l’océan Indien 78 80 55 43 37 18 52 47 26.2 32.5 % du total des importations 2,9 % 2,7 % 2,0 % 1,6 % 2,4 % 1,2 % 1,2 % 0,9 % 5,5 % 5,7 % Partenaires antillais non ACP / Afrique 138 62 47 44 15 19 168 133 % du total des importations 5,1 % 2,1 % 1,7 % 1,6 % 1,0 % 1,2 % 3,8 % 2,6 % Source: l’étude. Remarques: (*) Les partenaires antillais ACP comprennent Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Belize, Cuba, la Dominique, la République dominicaine, la Grenade, le Guyana, Haïti, la Jamaïque, Saint-Christophe-et-Niévès, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, le Suriname et Trinité-et-Tobago; (**) les partenaires antillais non ACP comprennent les territoires d’outre-mer britanniques et néerlandais ainsi que Anguilla, Aruba, les Îles Vierges britanniques, les Îles Caïmans, Montserrat, les Îles Turks-et-Caïcos et les Antilles néerlandaises; (***) la région de l’océan Indien comprend les Comores, Madagascar, Maurice et les Seychelles, ainsi que des RUP françaises (La Réunion et Mayotte). Quelles sont les causes des entraves au développement du commerce régional? ·Concurrence internationale De nombreux pays voisins d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ne sont pas en mesure de rivaliser avec des produits moins chers en provenance de l’UE, des États-Unis et d’Asie. Par exemple, entre 2009 et 2018, les exportations des pays des Caraïbes vers les partenaires de l’UE sont restées relativement stables (+1,4 %), tandis que leurs importations en provenance de l’UE ont augmenté de près de 34 %. Cela a donné lieu à une balance commerciale négative croissante. ·Conformité avec la législation de l’UE Les coûts de production et, par conséquent, les prix en vigueur dans les régions ultrapériphériques françaises sont souvent nettement plus élevés que ceux des pays voisins. Plusieurs raisons expliquent cette situation, notamment le fait que les salaires et les coûts de protection sociale dans les régions ultrapériphériques françaises sont nettement plus élevés en raison de la législation française. Selon l’INSEE, en 2015, le revenu salarial net annuel moyen d’un travailleur dans les régions ultrapériphériques françaises oscillait entre 15 200 EUR et 16 600 EUR (à l’exclusion de Mayotte), ce qui représente un multiple du montant versé dans les pays voisins non membres de l’UE.

Deuxièmement, le respect des normes européennes relatives à la protection sociale, à la sécurité et à la protection de l’environnement rend les activités de production dans les RUP plus coûteuses que dans d’autres pays. Dans de nombreux cas, les activités de fabrication sont généralement soumises à une procédure d’agrément pour des raisons de protection de l’environnement, dans le cadre de laquelle les risques environnementaux liés à l’installation sont évalués avant la délivrance de l’agrément. Par exemple, les producteurs de portes et fenêtres en aluminium en Guadeloupe et en Martinique doivent se conformer au règlement de l’UE sur les produits de construction [règlement (UE) nº 305/2011], ce qui entraîne des coûts de mise en conformité élevés. Les parties intéressées font également observer que les règles nationales mettant en œuvre le code des douanes de l’Union sont dispersées dans différents documents et que l’application de ces règles relève de la responsabilité des autorités douanières nationales, ce qui peut poser des difficultés pratiques aux pays et aux opérateurs économiques d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique lorsqu’ils souhaitent exporter des marchandises vers l’UE, et en particulier vers les régions ultrapériphériques françaises. Les pays du Cariforum expriment notamment des inquiétudes concernant le nombre et la modification fréquente des réglementations techniques et des mesures sanitaires et phytosanitaires. ·Droits de douane et barrières non tarifaires Malgré l’accord de partenariat économique (APE) en vigueur, les droits de douane et les restrictions à l’importation ont été maintenus sur un certain nombre de produits importés dans la région des Caraïbes et dans les pays d’Afrique orientale et australe. En outre, plusieurs pays du Cariforum n’ont pas respecté leurs engagements tarifaires et continuent d’imposer des droits à l’exportation et des restrictions quantitatives. Ces engagements font partie des éléments de base de l’accord, de sorte que l’absence de mise en œuvre neutralise les effets de cet accord dans les pays concernés et limite les avantages pour les exportateurs et les importateurs des régions ultrapériphériques françaises. Les pays du Cariforum affichent aussi un manque de transparence considérable en ce qui concerne les droits de douane. Ces barrières rendent de facto impossibles ou très coûteuses les exportations dans ces pays. Il existe également plusieurs autres obstacles susceptibles de décourager le commerce régional: 1) les barrières linguistiques, les différences culturelles et, de ce fait, des préférences de consommation diverses; 2) une logistique maritime non adaptée dans la région et des coûts d’expédition élevés en raison du volume limité des échanges, ce qui engendre des coûts relativement élevés pour les exportations régionales; et 3) les fluctuations du taux de change. ·Octroi de mer Le régime de l’octroi de mer vise explicitement à atténuer, d’une part, la dépendance des régions ultrapériphériques françaises à l’égard des importations extérieures et, d’autre part, le risque que la production locale et les emplois locaux dans ces régions éloignées et vulnérables de l’UE soient menacés par le libre-échange avec des pays tiers, y compris des pays voisins de la région. Aussi ce régime particulier a-t-il été critiqué à plusieurs reprises par les pays du Cariforum et par certains pays d’Afrique orientale et australe (notamment Maurice) pour avoir entravé les échanges au niveau régional et montré des contradictions avec les principes de libre-échange qui sous-tendent l’accord de partenariat économique avec l’UE. Ces parties intéressées affirment que les taux réduits applicables aux produits fabriqués dans les régions ultrapériphériques françaises limitent la croissance des échanges malgré la proximité géographique étroite et des caractéristiques culturelles similaires. Le développement du commerce régional constitue un défi majeur tant pour les régions ultrapériphériques françaises que pour leurs pays voisins. Les contraintes auxquelles ces régions sont confrontées lorsqu’il s’agit de développer et d’améliorer le commerce local sont dues à plusieurs facteurs, dont une concurrence accrue et l’obligation de se conformer à la législation de l’UE, ce qui crée un désavantage concurrentiel pour les régions ultrapériphériques par rapport à leurs voisins. Aucune option dans le cadre d’une modification ou d’une suppression du régime de l’octroi de mer ne réduira les effets de la mondialisation ni les coûts de mise en conformité avec la législation de l’UE. En outre, du point de vue des règles du commerce international, il serait extrêmement problématique de justifier l’application d’un traitement différencié de l’octroi de mer (y compris des systèmes de quotas) à certains pays voisins, et cela pourrait également susciter des différends au sein de l’OMC. 2.5.Comment ces problèmes vont-ils évoluer? Dans sa communication de 2017 intitulée «Un partenariat stratégique renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques de l’Union européenne» la Commission a souligné que, malgré les progrès accomplis au fil des années, les régions ultrapériphériques restaient confrontées à des contraintes graves et permanentes, qui étaient encore accentuées par la mondialisation et le changement climatique. Les possibilités de diversification sont limitées en raison du peu de ressources dont elles disposent et des caractéristiques naturelles et géographiques propres à leur situation et à leur éloignement. Par conséquent, les économies des régions ultrapériphériques sont fragiles et toute croissance économique durable ou toute modification structurelle souhaitable est précaire. Les économies des régions ultrapériphériques sont nécessairement plus éprouvées par les crises économiques que celles de l’Europe continentale — ainsi que l’a démontré la crise de la COVID-19 — et leur reprise est plus lente. Dans sa communication, la Commission souligne la nécessité de tirer le meilleur parti possible des atouts de ces régions, en répertoriant les nouveaux segments porteurs du marché propices à la croissance et à la création d’emplois. Si cette approche est importante pour répondre aux nombreuses menaces et défis auxquels sont confrontées les régions ultrapériphériques, les activités traditionnelles des régions sont également vitales pour leur développement car toute modification structurelle durable de leurs économies prendra du temps à se concrétiser. Les coûts supportés par les producteurs dans les régions sont plus élevés dans les régions ultrapériphériques qu’en France métropolitaine et sont imputables aux facteurs mentionnés à l’article 349 du TFUE. Dans l’ensemble, le régime de l’octroi de mer a augmenté les niveaux de production et, partant, a favorisé l’emploi dans les régions. Étant donné qu’un grand nombre des facteurs sous-jacents, tels que l’éloignement, l’insularité ou le climat, sont de nature permanente, ils joueront toujours en défaveur des régions ultrapériphériques. Il n’y a aucune raison de penser qu’ils diminueront sensiblement dans un avenir proche dans la mesure où ils sont en général inhérents aux petites économies insulaires et éloignées. Au contraire, le commerce mondial étant de plus en plus compétitif, la part de marché des produits locaux a diminué ces dernières années et l’«écart» auquel sont confrontées les régions ultrapériphériques pourrait devenir encore plus difficile à combler au fil du temps. De nombreux cas ont été signalés de marchandises importées à un prix (taxe comprise) inférieur au coût de production du même produit fabriqué localement. Par conséquent, le régime de l’octroi de mer est généralement considéré par les entreprises comme un outil permettant de réduire la compétitivité inégale de la production locale plutôt que comme un instrument de développement. Des infrastructures de transport ont été progressivement construites et une tendance légèrement positive a été observée ces dernières décennies dans les régions ultrapériphériques au niveau du transport maritime et aérien de fret. Toutefois, les problèmes d’accessibilité compliqueront toujours le commerce et les échanges des régions ultrapériphériques tant avec l’UE qu’au sein de leur propre zone géographique. Ce que l’on peut raisonnablement déduire de la nature des coûts, c’est que ceux-ci peuvent fluctuer, mais ne disparaîtront jamais complètement.

3.Pourquoi l’UE devrait-elle agir? Conformément à l’article 349 du TFUE, le Conseil est habilité à arrêter des mesures spécifiques en faveur des régions ultrapériphériques de l’UE visant à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes, en raison de l’existence de contraintes permanentes qui ont une incidence sur la situation économique et sociale de ces régions. Dans son arrêt du 15 décembre 2015 , la Cour de justice de l’Union européenne a précisé le champ d’application de l’article 349 du TFUE habilitant le Conseil à arrêter des mesures spécifiques pour les régions ultrapériphériques de l’UE. L’UE a noué au fil des ans un partenariat solide avec les régions ultrapériphériques. En 2004, la Commission a présenté sa première stratégie pour les régions, qu’elle a renouvelée en 2008, en 2012, lorsqu’elle l’a alignée sur les objectifs d’Europe 2020 relatifs à la croissance durable, au développement social et à la création d’emplois, et en 2017, lorsqu’elle a renforcé et renouvelé son partenariat stratégique avec ces régions. L’accès au marché unique de l’UE est vital pour la poursuite du développement des régions ultrapériphériques, comme la Commission l’a souligné dans sa communication de 2017 intitulée «Un partenariat stratégique renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques de l’Union européenne» Maximiser le potentiel de chaque région ultrapériphérique ne peut qu’être bénéfique à la fois pour la région ultrapériphérique et pour l’UE dans son ensemble. 4.Objectifs: que faut-il atteindre? 4.1.Objectifs généraux La situation des régions ultrapériphériques est reconnue à l’article 349 du TFUE, lequel prévoit des mesures spécifiques pour ces régions afin de tenir compte de leur situation économique et sociale structurelle. Les mesures adoptées doivent atténuer les contraintes auxquelles sont confrontées les régions et promouvoir le développement régional sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’UE, y compris le marché intérieur et les politiques communes. 4.2.Objectifs spécifiques Les objectifs spécifiques de la décision du Conseil nº 940/2014/UE sont les suivants: ·assurer un soutien optimal/suffisant à l’industrie locale dans les régions ultrapériphériques françaises, en la rendant plus compétitive; ·stimuler l’activité économique et la compétitivité dans les régions ultrapériphériques françaises; ·assurer la cohérence, la proportionnalité, la simplification et la flexibilité de l’instrument de soutien afin de préserver l’intégrité et la cohérence de l’ordre juridique de l’UE tout en garantissant la sécurité économique et juridique de l’industrie locale dans les régions ultrapériphériques françaises; ·préserver une concurrence non faussée dans le marché intérieur et le commerce international; ·produire un effet social et économique positif sur le développement régional, la compétitivité et les recettes fiscales des régions ultrapériphériques. 5.Quelles sont les options disponibles? 5.1.Quel est le scénario de base à partir duquel les options sont évaluées? Aux fins du présent document de travail, une distinction est opérée entre «inaction» et «statu quo». Étant donné que la décision du Conseil nº 940/2014/UE autorisant le différentiel de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer expire le 30 juin 2021, un scénario d’«inaction» signifierait que l’actuel système de différentiels de taxation expirerait le 30 juin 2021 sans qu’aucun autre régime ne soit mis en place. En raison de la nature structurelle et permanente des contraintes auxquelles sont confrontées les régions ultrapériphériques, de l’ancienneté du régime et de ses récentes prolongations, ce scénario de base ne semble toutefois pas réaliste. Nous évaluons donc le non-renouvellement du régime comme une «nouvelle option envisageable», tandis que l’option de base pour ce régime est définie comme étant un scénario de continuité, dans lequel la dérogation est renouvelée pour une période supplémentaire de sept ans, sans modification significative. Le scénario de base part du principe que le même différentiel maximum de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer reste applicable après juin 2021 aux produits fabriqués localement énumérés à l’annexe de la décision actuelle. La mise à jour des listes de produits nécessitera toujours une modification législative de la décision.

Le scénario de base tient également compte de l'absence de contradiction juridique dans l’accord de partenariat économique (APE) conclu par l’UE avec le Cariforum ou avec des pays d’Afrique orientale et australe, étant donné que l’APE inclut explicitement une disposition garantissant le maintien de l’octroi de mer dans les régions ultrapériphériques françaises sans obligation de réviser la politique actuelle en matière d’octroi de mer. 5.2.Description des options Option 1 – Fin de l’aide spécifique en faveur des régions ultrapériphériques Dans le cadre de cette option, le régime particulier de l’octroi de mer établi pour les régions ultrapériphériques françaises ne serait pas renouvelé et expirerait donc le 30 juin 2021. Le différentiel de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer disparaîtrait et tous les produits, quelle que soit leur origine, seraient soumis au même taux d’octroi de mer. Cette option signifierait qu’aucun autre allégement particulier ne serait accordé après le 30 juin 2021 aux producteurs locaux des régions ultrapériphériques françaises afin d’atténuer les surcoûts auxquels ils sont confrontés. Option 2 – Révision des critères d’identification des produits éligibles et mises à jour La sélection des produits spécifiques bénéficiant d’une réduction de l’octroi de mer repose sur les critères énumérés au considérant 5 de la décision actuelle. Ces critères sont: 1) l’existence d’une production locale; 2) l’existence d’importations significatives pouvant compromettre la production locale; et 3) l’existence de surcoûts compromettant la compétitivité des produits locaux. Les produits éligibles spécifiques bénéficiant du régime de l’octroi de mer sont ensuite énumérés à l’annexe de la décision sur la base d’une codification allant de NC4 à TARIC10. Deux options sont envisageables pour la révision de l'identification des produits spécifiques . Les modifications proposées sont indépendantes l’une de l’autre, même si certaines interconnexions sont évidentes. Option 2A: identification du produit éligible à un niveau de classification supérieur L’option proposée prévoit un changement dans la méthode utilisée afin d’identifier les produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer, qui consisterait à passer de l’approche actuelle dans laquelle chaque produit spécifique est explicitement identifié dans la décision (sur la base d’un code allant de NC4 à TARIC10), à un système dans lequel la décision n’indique que les catégories de produits éligibles (NC4), tandis que les produits spécifiques (NC8 ou de niveaux supérieurs) seraient inclus par les autorités nationales dans leurs cadres juridiques et administratifs. Cette option permettrait de modifier les produits spécifiques au sein d’une catégorie de produits sans qu’il soit nécessaire de modifier la décision au niveau de l’UE. Option 2B: adoption de critères d’éligibilité vérifiables Cette option propose d’adopter dans le texte législatif de la décision des critères plus clairs et vérifiables pour la sélection des produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer. Les critères actuels d’«existence d’une production significative» seraient remplacés par la fixation d’un seuil minimal de part de marché de 5 %, tandis que les critères d’«existence d’importations significatives pouvant compromettre la production locale» seraient remplacés par la fixation d’un seuil maximal de part de marché de 10 % pour les importations. D’éventuelles dérogations pour des cas particuliers et dûment justifiés seraient possibles. Option 3 — Révision du différentiel maximum de taxation autorisé Actuellement, les produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer sont regroupés en trois «listes» distinctes dans l’annexe de la décision, chacune caractérisée par un «différentiel maximum autorisé » distinct. Le «différentiel maximum autorisé» varie actuellement de 10 % (liste A) à 20 % (liste B) et à 30 % (liste C). Ce «différentiel maximum autorisé» représente le plafond et les autorités compétentes doivent veiller à ce que le taux applicable à certains produits spécifiques soit inférieur ou égal aux surcoûts liés à la production des produits concernés dans les régions ultrapériphériques. Deux options sont envisageables pour accroître la flexibilité dont disposent les autorités compétentes à cet égard. Dans les deux cas, le régime serait renouvelé avec un nombre réduit de listes (une ou deux). Si l’option prévoyant une liste unique assortie d’un différentiel maximum autorisé est susceptible d’accroître la flexibilité pour les autorités compétentes, elle pourrait cependant entraîner des charges et des surcoûts. C’est pourquoi l’option prévoyant une liste unique assortie d’un différentiel maximum autorisé unique sera écartée et la présente option se concentrera plutôt sur le renouvellement du régime avec deux listes distinctes dans l’annexe de la décision. Les deux différentiels maximums autorisés distincts seraient de 20 % et de 30 %. Option 4 – Relèvement du seuil de chiffre d’affaires applicable pour l’octroi de mer de 300 000 EUR à 550 000 EUR

Les opérateurs économiques locaux dont le chiffre d’affaires annuel provenant des activités de production ne dépasse pas 300 000 EUR ne relèvent pas du régime de l’octroi de mer. Cette disposition a été introduite en 2014 et a remplacé l’ancien régime applicable aux petits opérateurs économiques, qui permettait aux autorités françaises d’appliquer un différentiel de taxation de 5 % aux produits non énumérés dans la décision ou d’augmenter de 5 % les différentiels de taxation appliqués aux produits, pour les producteurs locaux dont le chiffre d’affaires ne dépassait pas 550 000 EUR par an. Les autorités françaises sont favorables à cette option, qui portera le seuil de chiffre d’affaires à 550 000 EUR. Cela signifie que les opérateurs économiques éligibles ne seront pas assujettis à l’octroi de mer et ne seront soumis à aucune obligation de déclaration en la matière. Option 5 – Révision des modalités de suivi La révision proposée poursuit en parallèle les objectifs suivants: 1) réduire la charge liée à la réévaluation et au renouvellement fréquents et inutiles de la politique menée; et 2) renforcer l’utilité et l’efficacité des activités de suivi et d’évaluation. En ce qui concerne le suivi, la révision proposée consiste à adopter une structure normalisée pour l’établissement des rapports, fondée sur un ensemble harmonisé d’indicateurs communs à toutes les régions ultrapériphériques de l’UE bénéficiant d’un régime fiscal particulier, et jugée suffisante pour évaluer correctement l’incidence du régime. Dans le cadre de cette option, il est proposé que l’évaluation des surcoûts supportés par les opérateurs économiques locaux soit effectuée au niveau des catégories de produits relevant de la NC4, en lieu et place de la combinaison actuelle de codes NC4, NC6, NC8 ou TARIC10. En outre, l’échéance pour la présentation du rapport de suivi pourrait être reportée à la cinquième année suivant l’adoption de la politique considérée afin de garantir: a) une plus grande disponibilité des données de suivi; et b) un alignement plus étroit sur les besoins liés au processus de renouvellement de la politique. Le système de suivi actuel peut devenir plus efficace et fournir davantage d'informations si l’on reporte l’échéance pour la présentation du rapport à mi-parcours à A+ 5 (où «A» correspond à la première année d’application de la décision du Conseil). Dans la pratique, pour la période 2021-2027, le rapport devrait être présenté avant la fin de 2025 et couvrir idéalement la période 2019-2024. 5.3.Options écartées à un stade précoce Aide directe à la production locale et à l’accès au marché Dans le cadre de cette option, le régime existant serait remplacé par une autre mesure de l’UE ayant un effet identique ou similaire. Cette approche peut être davantage précisée en tenant compte de deux aspects principaux: a) la nature fiscale ou non fiscale de la mesure de remplacement; et b) le type de financement envisagé. En fait, le régime actuel de l’octroi de mer est une mesure fiscale n’entraînant aucune dépense pour les fonds de l’UE. Son remplacement par un autre type de mesure n’est pas une option appropriée essentiellement pour deux raisons: -remplacer le régime actuel par une mesure non fiscale équivalente entraînerait de facto soit l’extension de l’aide par l’intermédiaire de l’un des régimes existants de l’UE en faveur des régions ultrapériphériques, soit la création d’un nouveau régime. Cela impliquerait non seulement de trouver des ressources supplémentaires de l’UE à cette fin à un moment où des coupes sont effectuées dans un certain nombre de fonds et de budgets de l’UE, mais aussi d’augmenter les dotations et, éventuellement, de créer des lignes ad hoc pour la compensation des coûts de production locaux (afin de garantir l’équivalence des effets avec les régimes actuels). Une telle décision aurait des répercussions sur la conception des politiques au niveau de l’UE, sur le budget, ainsi que sur la programmation et la mise en œuvre spécifiques de l’aide. La responsabilité de ce changement ne relèverait pas de la compétence de la DG TAXUD au niveau de la Commission et impliquerait l’intervention d’autres services de tutelle. Cette option ajouterait des coûts et une complexité inutiles au régime et ne serait pas vraiment viable; -actuellement, le budget consacré au régime de l’octroi de mer (sous la forme de recettes fiscales non perçues) est estimé par les autorités françaises à 475 millions d’EUR par an. À l’heure actuelle, la mesure est mise en œuvre sans aucun coût pour le budget de l’UE, étant donné qu’elle consiste en des taxes «non perçues». Son remplacement par un régime de dépenses aux effets équivalents nécessiterait donc des transferts monétaires supplémentaires pouvant atteindre 3,3 milliards d’EUR pour la prochaine période de programmation de l’UE (2021-2027). De toute évidence, une telle approche serait très peu rentable du point de vue des coûts. Sur la base des considérations qui précèdent, cette option est écartée. 6.Quelles sont les incidences des options? 6.1.Méthodologie Les incidences des options ont été évaluées essentiellement sur la base de l’étude réalisée par un contractant externe, Economisti Associati. Cette étude reposait sur une combinaison de recherches primaires, c’est-à-dire 1) sur des données recueillies auprès de tous les acteurs concernés et sur des recherches indépendantes afin de trianguler les conclusions; 2) sur un examen de la littérature et des données existantes; et 3) sur une analyse économique et politique. Pour les estimations quantitatives, les incidences ont été déterminées en mesurant l’écart de la variable évaluée par rapport au scénario de base, à la date conventionnelle de 2027. Cette date est suffisamment lointaine pour permettre la dissipation des effets à court terme, à l’exception des conséquences émergentes de la pandémie de COVID‑19. Des informations complètes sur la méthodologie utilisée sont fournies à l’annexe 3. Effets de la pandémie de COVID-19 sur les projections sous-tendant l’évaluation Le scénario de base ainsi que les incidences des différentes options ont été évalués sur la base de l’étude réalisée fin 2019 - début 2020. Les effets de la pandémie de COVID-19 n’ont donc pas été pris en considération. Si, dans le premier cas, le scénario de base projeté resterait dans une large mesure inchangé, dans le second cas, le scénario de base pourrait surestimer la croissance. Les options, dont les incidences sont toutefois calculées sur la base d’élasticités à long terme, devraient donc être plus stables que le scénario de base.

6.2.Scénario de base Dans ce contexte, le scénario du statu quo consiste à renouveler le régime particulier sans apporter de modification significative. En ce sens, ce scénario correspond à la situation de départ. Le régime de l’octroi de mer ne compense qu’une partie des surcoûts estimés. En moyenne, les différentiels de taxation couvrent environ la moitié des surcoûts, tant en termes nominaux qu’en termes monétaires, c’est-à-dire mesurés par rapport à l’impôt total sur les importations en EUR. À quelques exceptions près, les différentiels de taxation appliqués sont assez proportionnels aux surcoûts déclarés pour des produits spécifiques. Il ressort des résultats de l’analyse des données quantitatives de l’étude qu’en l’absence du régime d’aide de l’octroi de mer, la situation des secteurs de production locaux aurait été bien pire. Environ 37 % de la valeur des produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer (environ 850 millions d’EUR) a été théoriquement générée par le mécanisme de différentiel de taxation, ce qui a également des répercussions positives sur: 1) l’emploi – avec une augmentation positive comprise entre 3 et 9 % depuis 2014 dans les secteurs bénéficiant de l’octroi de mer (contre une baisse comprise entre 2 et 18 % dans les secteurs ne bénéficiant pas de ce régime); et 2) le nombre d’entreprises actives, lequel a augmenté d’environ 1,7 % au cours de la même période (par rapport à une baisse globale de 2,8 %) (voir tableau 5 ci-dessous). Par ailleurs, il n’existe aucune preuve d’effet positif sur la valeur totale des investissements ou sur la diversification de la production. Tableau 5 – Nombre d’entreprises actives dans les secteurs manufacturier et minier des régions ultrapériphériques françaises (à l’exclusion de Mayotte) 2014 2015 2016 2017 2018* Nombre d’entreprises actives (comptant au moins un salarié) Nombre total d’entreprises dans les secteurs manufacturier et minier 2 471 2 448 2 844 2 455 2 401 Entreprises bénéficiant de l’octroi de mer 1 912 1 947 2 265 1 987 1 945 Entreprises bénéficiant de l’octroi de mer (en %) 77 % 80 % 80 % 81 % 81 % Taille des entreprises et emploi dans les secteurs bénéficiant de l’octroi de mer % de microentreprises 74,7 % 74,6 % 77,3 % 73,7 % 71,6 % % de petites entreprises 23,0 % 23,0 % 20,8 % 23,8 % 25,8 % % d’entreprises de taille moyenne 2,1 % 2,3 % 1,8 % 2,3 % 2,3 % % de grandes entreprises 0,2 % 0,2 % 0,1 % 0,3 % 0,3 % Source: l’étude (sur la base des données de l’INSEE). Remarques: * les données 2018 sont des données provisoires. Enfin, le régime de l’octroi de mer présente un équilibre globalement positif entre les coûts et les avantages, la valeur estimée de la production locale générée grâce au régime particulier étant environ 2,5 fois supérieure à son «coût» exprimé sous la forme de recettes fiscales non perçues. Dans l’ensemble, l’incidence de l’octroi de mer est perçue de manière très différente selon les répondants à l’enquête réalisée dans le cadre de l’étude. Les producteurs locaux sont inévitablement beaucoup plus enclins à considérer l’importance de l’octroi de mer comme essentielle, tandis que d’autres répondants sont beaucoup plus sceptiques. En particulier, comme résumé à la figure 4: ·plus des trois quarts des producteurs locaux ont soutenu que l’octroi de mer avait une incidence majeure sur le développement des activités de production locales et favorisait la création et le maintien d’emplois dans les régions ultrapériphériques françaises. Cette proportion diminue sensiblement parmi les répondants actifs dans des secteurs autres que l’industrie manufacturière, mais près d’un tiers de ces entreprises considèrent quand même que ces incidences sont modérées ou majeures; ·les réactions des répondants ne sont que légèrement moins positives en ce qui concerne la contribution du régime à la réduction de la dépendance de l’économie locale à l’égard des importations et à l’augmentation des investissements dans les activités de production locales. Plus de 70 % des producteurs locaux ont estimé que les incidences dans ces deux domaines étaient «majeures», tandis que plus de 30 % des non-producteurs ont considéré ces incidences comme mineures ou inexistantes. Figure 4 — Perception des entreprises concernant l'incidence de l’octroi de mer sur les performances économiques Source: enquête réalisée auprès des entreprises dans le cadre de l’étude. Il est possible de dégager des indications supplémentaires sur la mesure dans laquelle l’octroi de mer a contribué à promouvoir les activités économiques locales en comparant l’incidence fiscale sur la compétitivité des prix avec les performances économiques récentes des entreprises. Comme illustré à la figure 5 ci-dessous, le poids de l’incidence de l’octroi de mer sur la compétitivité des prix a un lien positif avec d’autres aspects de la performance des entreprises. Cela semble particulièrement vrai dans le cas de la production: une incidence fiscale «très positive» au niveau de la compétitivité des prix est associée au fait que plus des deux tiers des entreprises font état d’une évolution positive dans le passé. Au contraire, plus de 70 % des entreprises indiquant une faible incidence sur la compétitivité des prix ont enregistré par le passé des résultats constants ou négatifs. Dans le cas de l’emploi et de la part de marché, une relation tout aussi positive, quoique moins prononcée, est observée. En ce qui concerne la rentabilité, un tel lien n’est décelé que dans le cas d’entreprises ayant bénéficié d’une incidence «très positive» sur la compétitivité des prix, tandis que la majorité des entreprises mentionnant un effet positif ont enregistré des résultats négatifs. Figure 5 – Incidence de l’octroi de mer sur la compétitivité des prix et les résultats des entreprises

Source: enquête réalisée auprès des entreprises dans le cadre de l’étude. En ce qui concerne l’influence de l’octroi de mer sur les prix et le coût de la vie dans les régions ultrapériphériques françaises, l’étude confirme l’existence d’importantes différences de prix entre les régions ultrapériphériques françaises et la métropole, avec des écarts compris entre 7 et 12 %, principalement dans le cas des produits alimentaires, des télécommunications, de l’alcool et des produits du tabac. Selon la littérature pertinente, cet écart est dû à une combinaison de facteurs structurels et de politiques budgétaires, dont l’octroi de mer. Toutefois, seule une faible part de l’incidence estimée de l’octroi de mer sur les dépenses des ménages dans les régions ultrapériphériques françaises peut être attribuée aux produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer. Selon certaines estimations approximatives, l’impôt supplémentaire perçu sur les produits soumis à des différentiels de taxation ne dépasse pas 1,5 % de la consommation finale dans ces régions (mais environ 4 % si l’on considère uniquement les produits manufacturés). Tableau 6 – Incidence de l’octroi de mer sur la consommation finale, par composante fiscale et par région Guyane française Guadeloupe Martinique La Réunion Octroi de mer total en % de la consommation finale 4,6 % 3,7 % 3,6 % 2,5 % biens manufacturés 17,0 % 12,9 % 13,7 % 9,8 % Octroi de mer externe en % de la consommation finale 4,3 % 3,6 % 3,4 % 2,5 % biens manufacturés 16,8 % 12,7 % 13,3 % 9,5 % Recettes provenant de produits soumis à des différentiels de taxation, en % de la consommation finale 1,3 % 0,7 % 1,4 % 0,8 % biens manufacturés 5,0 % 2,7 % 5,3 % 3,2 % Source: l’étude. 6.3.Option 1 – Fin de l’aide spécifique en faveur des régions ultrapériphériques Le scénario de statu quo implique le non-renouvellement de la décision actuelle de l’UE relative à l’octroi de mer après son expiration le 30 juin 2021 et son non-remplacement par d’autres mécanismes d’aide de l’UE. Une telle option conduirait à la suppression du mécanisme de différentiel de taxation fondé sur l’origine des produits, mais pas nécessairement au retrait de l’octroi de mer en tant que mesure «budgétaire». L’incidence estimée de la mesure est globalement positive, de sorte qu’un simple retrait de la mesure ne conduirait vraisemblablement pas à une amélioration de la situation actuelle, mais plutôt à une détérioration de celle-ci. En premier lieu, la suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer affecterait gravement la compétitivité des opérateurs économiques locaux exerçant des activités de production — des activités manufacturières avant tout, suivis par les entreprises des secteurs de l’agriculture et de la pêche. L’écrasante majorité des opérateurs économiques concernés seraient des PME, et les effets les plus graves seraient supportés par les (quelque 3 500) opérateurs économiques dont le chiffre d’affaires est inférieur à 300 000 EUR et qui bénéficient le plus du régime actuel en n’étant pas soumis à l’octroi de mer. On estime que le régime particulier de l’octroi de mer compense environ 49 % des surcoûts supportés par les producteurs locaux (1,45 milliard d’EUR, soit 27 % de la valeur de la production locale), ce qui correspond à quelque 13 % de la valeur des ventes des produits soumis à l’octroi de mer. Cela signifie que les producteurs locaux devraient absorber environ 1,45 milliard d’EUR de surcoûts ou augmenter leurs prix de 13 % en moyenne pour rester compétitifs. Certains producteurs locaux pourraient être en mesure de réduire leurs marges commerciales mais d’autres (environ 76 % selon les résultats de l’enquête) ne seraient plus en mesure de rivaliser et pourraient en définitive devoir cesser leurs activités. Par ailleurs, une augmentation des prix des produits locaux aurait naturellement des répercussions sur les ventes et la part de marché de ces produits, dont l’ampleur dépend des caractéristiques de la demande pour chaque produit spécifique concerné. À supposer, à des fins d’analyse, que la demande de produits locaux diminue d’un pourcentage équivalent de 13 %, la part de marché moyenne des produits locaux bénéficiant de l’octroi de mer diminuerait de 5,5 points de pourcentage, ce qui correspond à quelque 297 millions d’EUR. En résumé, les effets sur les activités de production locales d’une suppression de l’aide fournie par le biais de l’octroi de mer impliqueraient: a)une baisse des ventes pour la majorité des opérateurs économiques locaux et de la rentabilité pour ceux qui sont en mesure d’absorber les surcoûts, lesquels ne seraient plus compensés par le régime de l’octroi de mer; b)une contribution réduite du secteur industriel à l’économie locale des régions ultrapériphériques et une dépendance accrue à l’égard du secteur tertiaire; c)une diminution parallèle du nombre d’entreprises industrielles, du niveau des investissements mobilisés et de l’emploi dans les secteurs de la production; d)une dépendance accrue à l’égard de l’approvisionnement extérieur, étant donné que la production locale serait remplacée par des biens importés. Les estimations ci-dessus sont résumées dans le tableau 7 ci-dessous:

Tableau 7 – Effets hypothétiques du scénario de statu quo dans les régions ultrapériphériques françaises TOT Surcoûts (en EUR) 1 450 millions Surcoûts (en % du chiffre d’affaires) 27 % Compensation totale de l’octroi de mer (en EUR) 710 millions Compensation relative de l’octroi de mer (en % des surcoûts) 49 % Effets de la suppression de la compensation de l’octroi de mer (en %) 13 % Part de marché théoriquement perdue à défaut d’absorption des surcoûts (en points de pourcentage) 5,5 % Effet correspondant sur les ventes de la production locale (en EUR) 297 millions Source: l’étude. Les effets budgétaires de ce changement de politique sont imprévisibles car ils dépendent des politiques effectivement mises en œuvre par les autorités compétentes en réponse au scénario de statu quo. En substance, si la suppression des taux différenciés devait se traduire par une augmentation des taux internes au même niveau que celui des taux externes de l’octroi de mer, les recettes fiscales perçues augmenteraient sans nul doute — et précisément d’un montant correspondant au montant actuel de l’impôt non perçu du fait des exonérations (à supposer que la demande soit stable). À l’inverse, si les taux externes sont ramenés au niveau du taux interne de l’octroi de mer, on s’attend à une perte significative de recettes fiscales, de l’ordre de 446 millions d’EUR, soit 90 % de l’impôt actuellement perçu sur l’importation de produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer, c’est-à-dire environ un tiers des recettes totales de l’octroi de mer. La première approche est irréaliste car elle entraînerait une augmentation des niveaux de prix que les consommateurs ne seraient pas susceptibles d’accepter. Par ailleurs, la seconde approche priverait les administrations régionales d’une part importante de leur budget. Dans le présent scénario, la solution la plus efficace serait une solution «à mi-chemin», c’est-à-dire 1) diminuer les taux externes tout en augmentant les taux internes jusqu’à un point d’équilibre compensant toute incidence budgétaire; ou 2) remplacer l’octroi de mer par une autre mesure fiscale ayant le même effet. Pour les mêmes raisons, l’incidence du scénario de statu quo sur les niveaux de prix est difficile à prévoir, dans la mesure où elle dépend de l’approche choisie par les autorités compétentes pour équilibrer les taux internes et externes de l’octroi de mer. Dans le scénario plus réaliste où les taux de taxation seraient ajustés de manière à correspondre à la charge actuelle, aucun effet cumulé ne serait en principe enregistré. Toutefois, compte tenu des caractéristiques oligopolistiques des marchés des régions ultrapériphériques, l’évolution réelle des niveaux de prix dépendrait largement de l’évolution de la concurrence: si les producteurs locaux sont toujours en mesure d’affronter la concurrence sur le marché, on peut s’attendre à une baisse généralisée des niveaux de prix, mais si la production locale disparaît du fait de la suppression de l’octroi de mer, on peut s’attendre à ce qu’après une baisse initiale, les prix augmentent à moyen terme en raison d’une concurrence plus restreinte. Les résultats de l’analyse des données du commerce régional montrent que le régime de l’octroi de mer a une incidence modérée sur le montant des importations des régions ultrapériphériques françaises en provenance de pays du Cariforum et d’Afrique orientale et australe. En fait, l’augmentation attendue des importations en provenance de pays du Cariforum et d’Afrique orientale et australe à la suite de l’abrogation du régime serait faible (environ 2,2 millions d’EUR par an au total) par rapport aux avantages pour les autres pays exportateurs et aux dommages éventuels pour les activités de production locales (jusqu’à près de 300 millions d’EUR): ·le Cariforum (actuellement 3,7 % en moyenne) pourrait accroître les importations de 3,3 %, soit d’environ 1,5 million d’EUR par an (sur la base du montant actuel des importations s’élevant à 45,5 millions d’EUR); ·les pays d’Afrique orientale et australe (actuellement 1,0 % en moyenne) pourraient accroître les importations de 0,9 %, soit d’environ 0,7 million d’EUR par an (sur la base du montant actuel des importations s’élevant à 79 millions d’EUR). Plus important que tout, comme illustré dans les tableaux 8 et 9, une hypothétique suppression complète des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer bénéficierait principalement aux exportateurs de l’UE et de pays tiers autres que les pays du Cariforum et d’Afrique orientale et australe. Tableau 8 – Simulation des effets de la suppression des différentiels de taxation pour un échantillon de produits (Cariforum) Importations en provenance du Cariforum (2018) Importations en provenance d’autres origines (2018) Différentiel moyen de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer appliqué au panel de produits Coefficient de variation des importations associé aux différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer Augmentation théorique des importations résultant de la suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer Scénario de base 10,2 millions d’EUR 113,7 millions d’EUR 10,3 % -0.917 +9,9 % Suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer +1,0 million d’EUR 11,3 millions d’EUR 0 % ·Source: l’étude. Tableau 9 – Simulation des effets de la suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer pour un échantillon de produits (Maurice) Importations en provenance d’AOA (2018) Importations en provenance d’autres origines (2018) Différentiel moyen de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer appliqué au panel de produits Coefficient de variation des importations associé aux différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer Augmentation théorique des importations résultant de la suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer Scénario de base 12,7 millions d’EUR 128,6 millions d’EUR 9,3 % -0,917 +8,9 % Suppression des différentiels de taxation en ce qui concerne l’octroi de mer 1,1 million d’EUR 11,4 millions d’EUR 0 % ·Source: l’étude. L’abrogation du régime aurait des effets limités sur la charge réglementaire pesant sur les opérateurs économiques. Les modalités de mise en œuvre sont simples et n’imposent pas de procédures particulièrement complexes ou lourdes aux parties intéressées. Toutefois, les PME (affichant un chiffre d’affaires inférieur à 300 000 EUR) qui ne relèvent pas du régime de l’octroi de mer seraient de nouveau soumises à l’impôt, ce qui entraînerait une augmentation de la charge réglementaire. Cette option aurait des retombées pour quelque 3 500 opérateurs économiques. Ces derniers devraient présenter des déclarations fiscales trimestrielles et se soumettre à toutes les activités administratives liées à l’octroi de mer (identification des codes NC appropriés, calcul de l’impôt, gestion des déductions sur les intrants, préparation des déclarations, etc.). Le coût annuel de ces activités a été estimé à quelque 1 081 EUR par opérateur économique, de sorte que les économies cumulées potentielles s’élèveraient à environ 3 783 500 EUR.

Tableau 10 – Synthèse et notation des incidences attendues de l’option 1 Domaine d’incidence Incidence Parties concernées Notation et ampleur Remarques Gouvernance et bonne administration Aucun effet attendu 0 Coûts d’exploitation / compétitivité des entreprises Forte réduction de la compétitivité des produits locaux par rapport aux importations Tous les opérateurs économiques -2 Fonctionnement du marché et de la concurrence Modifications majeures dans la structure du marché (augmentation des importations) et réduction de la concurrence Tous les opérateurs économiques -2 Incidences macroéconomiques Détérioration de la balance commerciale et effets négatifs potentiels sur l’emploi et les investissements. Autorités de l’État membre -1 Les effets sur les prix à la consommation dépendraient de la politique adoptée Coûts réglementaires et économies pour les pouvoirs publics Aucun effet attendu 0 Coûts réglementaires pour les opérateurs économiques Augmentation des coûts réglementaires pour les PME dont le chiffre d’affaires est inférieur à 300 000 EUR PME -1 Incidence neutre pour les opérateurs économiques dont le chiffre d’affaires est supérieur à 300 000 EUR Effets sur le budget Imprévisibles, mais potentiellement significatifs en fonction des décisions des RUP Autorités de l’État membre -2/+2 De (+ 2) si les taux internes sont portés au niveau des taux externes à (-2) si les taux externes sont réduits et alignés sur les taux internes Flux commerciaux et relations internationales Élimination des différends commerciaux avec les pays voisins de l’APE et faible augmentation des échanges en provenance de ces pays Autorités de l’UE, Cariforum et pays d’Afrique orientale et australe +1 Légende: échelle de notation: +2 incidence positive majeure; +1 incidence positive mineure; 0 incidence neutre; -1 incidence négative mineure; -2 incidence négative majeure. 6.4.Option 2 – Révision des critères d’identification des produits éligibles et mises à jour -Option 2A: identification du produit bénéficiaire à un niveau de classification supérieur Cette option propose que les catégories de produits bénéficiaires (NC4) soient identifiées dans la décision et que les différents produits (sur la base des codes NC de 4 à 10 chiffres) soient inclus dans les cadres juridiques et administratifs des autorités compétentes des régions ultrapériphériques. L’un des effets les plus tangibles de l’option proposée ici est la réduction de la charge réglementaire pour les autorités françaises et la Commission. Cette option permettrait de remédier à la rigidité du régime en autorisant des modifications dans les produits spécifiques figurant au sein des catégories autorisées de la NC à 4 chiffres, sans qu’il soit nécessaire d'apporter des modifications législatives à la décision du Conseil. Toutefois, si l’option proposée avait été mise en place, une modification législative aurait quand même été nécessaire pour 39 % des produits (28 produits appartenant à une catégorie NC4 entièrement nouvelle) ajoutés en 2019, étant donné qu’ils n’auraient pas été inclus dans les catégories autorisées de la NC à 4 chiffres. Une certaine réduction de la charge réglementaire pesant sur les opérateurs économiques est également envisagée, mais dans une moindre mesure. Ces avantages ne concerneraient pas la justification requise pour de nouveaux produits mais porteraient sur une résolution plus rapide des problèmes découlant de la révision périodique de la nomenclature douanière SH/NC. Pour avoir une idée globale de l’ampleur des avantages, il convient de considérer que la moitié des entreprises interrogées ont signalé un changement de code NC pour au moins un des produits de leur portefeuille soumis à l’octroi de mer et que, pour près de 20 % des répondants, le temps consacré à l’identification de la codification correcte constitue une «lourde charge». Pour les produits concernés, l’avantage d’une plus grande flexibilité apparaît clairement et directement: une adoption plus rapide du régime particulier et, partant, une incidence accrue sur la compétitivité et, éventuellement, sur la croissance. Plus précisément, par rapport à la situation actuelle, de nouveaux produits pourraient bénéficier de taux différents de l’octroi de mer avant le prochain renouvellement de la politique (pour une durée pouvant aller jusqu’à 7 ans). En supposant que des entreprises locales planifient le lancement de nouvelles activités de production en tenant compte de l’entrée en vigueur du régime particulier, l’option proposée pourrait réduire le délai de commercialisation de nouveaux produits de 2 à 3 ans en moyenne. Le fonctionnement général du marché bénéficierait également, en principe, de mises à jour plus rapides et plus souples des listes de produits. Plus précisément, la facilitation du développement de nouvelles activités de production contribuerait à la diversification de l’économie locale; si cela se traduit par une concurrence accrue sur le marché, on peut supposer une amélioration du bien-être des consommateurs. Toutefois, l’incidence sur le fonctionnement du marché serait très limitée puisque l’aide sera réservée aux produits appartenant à des catégories de produits éligibles (NC4) et donc aux secteurs bénéficiant de l’aide. L’option proposée ne concernerait qu’une petite partie des produits bénéficiant de l’aide et aurait des effets de faible ampleur, même si elle peut occasionnellement avoir une incidence sectorielle non négligeable. En outre, sur la base des résultats de l’évaluation rétrospective, cette option semble peu susceptible d’avoir des effets macroéconomiques tangibles, tels que la croissance de la valeur ajoutée industrielle ou de l’emploi. Cette option pourrait renforcer l’insécurité juridique pour toutes les parties intéressées. Les différents produits spécifiques (produits NC8) ne figureront pas dans l’annexe de la décision du Conseil. Au lieu de cela, les différents produits seront admis par les collectivités locales dans les catégories de produits autorisées (NC4) en appliquant le critère de la part de marché et, au besoin, les dérogations prévues. Toutefois, les données officielles relatives à la production locale (provenant des douanes) ne sont pas toujours disponibles, ce qui pose des difficultés lorsqu’il s’agit de déterminer avec précision la part de marché, de sorte que les décisions sont sujettes à interprétation, en particulier en ce qui concerne les cas de dérogation. Ainsi, la sécurité juridique de l’éligibilité d’un produit (relevant de la NC à 8 chiffres) s’en verrait réduite. Cela est en contradiction totale avec le régime actuel, dans lequel les produits bénéficiaires sont repris individuellement dans l’annexe de la décision du Conseil et dans lequel le critère de la part de marché n’est évalué qu’au cours de l’élaboration de la liste. Cela aura des répercussions sur les secteurs bénéficiant de l’aide. En cas de non-respect du critère de la part de marché, les produits ne relèveraient plus de la décision du Conseil, ce qui soulèverait également la question de leur conformité avec toute future décision en matière d’aides d’État relative au régime qui devrait être adoptée à l’avenir. Les différentiels de taxation seraient en pareils cas illégaux, constituant potentiellement une aide incompatible, et pourraient être récupérés auprès des bénéficiaires. Les autorités françaises jugent ce problème crucial. À l’instar de l’option 1 (fin du régime), les effets budgétaires de cette option sont imprévisibles car ils dépendent des produits spécifiques qui seront en définitive soumis à ce régime, de la valeur respective des importations de ces produits et des différentiels de taxation appliqués. Les évolutions passées indiquent que les autorités compétentes augmenteraient les taux externes applicables aux produits spécifiques plutôt que de diminuer les taux internes et que, par conséquent, l’incidence la plus probable serait une augmentation des recettes fiscales. En supposant que les catégories de produits éligibles restent globalement dans la lignée des produits autorisés actuels, aucune incidence sur le commerce régional n’est envisagée.

Tableau 11 – Synthèse et notation des incidences attendues de l’option 2A Domaine d’incidence Incidence Parties concernées Notation et ampleur Remarques Gouvernance et bonne administration Meilleur alignement en fonction des besoins, grâce à une subsidiarité accrue dans le processus de mise à jour de la politique, mais augmentation possible des différends concernant certains produits spécifiques Renforcement de la sécurité juridique Autorités de l’UE / de l’État membre -2 Dans un premier temps, un effet négatif en l’absence de mesures appropriées de la part des autorités pour garantir la sécurité juridique Coûts d’exploitation / compétitivité des entreprises Amélioration de l’aide aux activités de production émergentes, réduisant le délai de commercialisation de 2 à 3 ans environ Les opérateurs économiques bénéficiaires +1 Fonctionnement du marché et de la concurrence Légère amélioration du fonctionnement du marché grâce à la possibilité de réagir plus rapidement à l’évolution des conditions applicables Tous les opérateurs économiques +1 En supposant que la fréquence des modifications reste faible Incidences macroéconomiques Effet positif lié au soutien dans les secteurs émergents Tous les opérateurs économiques 0/+1 avantages possibles (+1) uniquement dans les secteurs émergents Coûts réglementaires et économies pour les pouvoirs publics Réduction de la charge liée à la modification législative de la décision en ce qui concerne les listes de produits (61 %) (+1) Élaboration de nouvelles dispositions visant à garantir la sécurité juridique (-1) autorités de l’UE / de l’État membre +1/-1 Coûts réglementaires et économies pour les opérateurs économiques Augmentation de la charge liée aux incertitudes en matière de classification / aux changements de codes Augmentation de l’insécurité juridique et des coûts associés Tous les opérateurs économiques -2 Les différents produits bénéficiant de l’aide ne sont pas énumérés dans la décision du Conseil et le non-respect des critères d’éligibilité pourrait entraîner une non-conformité avec les décisions futures en matière d’aides d’État et donner potentiellement lieu à la récupération de l’aide Incidence budgétaire Imprévisible: elle dépend des politiques choisies par les autorités de l’État membre Autorités de l’État membre +1/-1 Flux commerciaux et relations internationales Aucun effet attendu 0 Légende: échelle de notation: +2 incidence positive majeure; +1 incidence positive mineure; 0 incidence neutre; -1 incidence négative mineure; -2 incidence négative majeure. -Option 2B: adoption de critères d’éligibilité vérifiables Cette option propose d’adopter, dans le texte législatif de la décision, les critères existants pour la sélection des produits bénéficiant du régime de l’octroi de mer, conformément aux critères actuels, qui tiennent compte, entre autres, de la part de marché du produit. Il peut être dérogé à ce critère pour les produits qui occupent une position résiduelle ou largement dominante sur le marché local en fournissant une justification adéquate de l’aide. Cette option vise à répondre à la demande en faveur de plus de clarté et d’objectivité exprimée par la plupart des opposants à l’octroi de mer. En ce qui concerne l’incidence sur la compétitivité des opérateurs économiques locaux, l’option proposée a en principe un effet neutre, puisqu’elle ne propose pas de modifier le champ d’application actuel du régime particulier ni le traitement fiscal des différents produits. L’option n’aurait pas, à cet égard, d’effets différents ou additionnels par rapport au scénario de base (voir la section 6.2 ci-dessus). Toutefois, l’inclusion des critères dans le texte législatif améliore la sécurité juridique et rend la justification de l’aide plus transparente et plus vérifiable. Cela pourrait conduire à une meilleure évaluation des besoins réels des producteurs et à une détection et une résolution plus rapides des éventuelles incohérences figurant dans les listes de produits. Les avantages qui découleraient du retrait des produits qui ne remplissent pas les critères d’éligibilité de la liste porteraient à nouveau sur le bon fonctionnement général du marché mais l’incidence sur la compétitivité des entreprises locales serait négligeable, étant donné que la part de marché des produits exclus serait soit non significative, soit si importante qu’aucune aide à la compétitivité ne serait sans doute nécessaire. Les produits qui ne remplissent pas les critères, mais qui nécessitent toujours légitimement le soutien du régime de l’octroi de mer, pourraient bénéficier d’une dérogation aux critères relatifs à la part de marché pour autant que celle-ci soit dûment justifiée. D’un point de vue budgétaire, aucune incidence n’est envisagée dans le cadre de cette option. L’adoption de critères bien calibrés et vérifiables serait bénéfique pour toutes les parties intéressées, comme décrit ci-dessous: ·autorités compétentes. La proposition d’inclure les critères existants dans le texte législatif aiderait les autorités compétentes à faire face à la pression accrue potentielle de la part des parties intéressées qui pourrait accompagner la plus grande souplesse de mise en œuvre proposée dans l’option 2A; ·opérateurs économiques. L’adoption de critères objectivement vérifiables répondrait au besoin de transparence et de responsabilité qui a émergé des entretiens sur le terrain menés avec les parties intéressées des se