EXPOSÉ DES MOTIFS

En vertu de l’article 395, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «directive TVA»), le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à appliquer des mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d'éviter certaines formes de fraude ou d'évasion fiscales.

Par lettre enregistrée à la Commission le 4 décembre 2019, la République italienne a demandé l’autorisation de continuer à bénéficier d’une dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA en ce qui concerne le paiement de la TVA et les exigences en matière de facturation pour les livraisons de biens et les prestations de services destinées aux autorités publiques. Cette demande supposait une réduction du champ d’application de la mesure dérogatoire en vigueur, accordée par la décision d’exécution (UE) 2017/784 du Conseil, qui s’appliquait également aux livraisons de biens et aux prestations de services destinées aux entreprises contrôlées par les autorités publiques centrales et locales et à une liste d’entreprises cotées en bourse.

Toutefois, par lettre enregistrée à la Commission le 27 mars 2020, l’Italie a modifié sa requête, en demandant à ce que le champ d’application de l’autorisation demeure identique à celui accordé par la décision d’exécution (UE) 2017/784 du Conseil et donc à ce qu'elle puisse appliquer la dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA aux livraisons de biens et aux prestations de services destinées aux entreprises contrôlées par les autorités publiques centrales et locales et à une liste d’entreprises cotées en bourse. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 5 mai 2020, de la demande introduite par la République italienne. Par lettre datée du 6 mai 2020, la Commission a notifié à la République italienne qu’elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

À la suite de l’introduction d’un système de contrôles statistiques, l’Italie a mis en évidence l’existence d’une fraude à la TVA considérable en ce qui concerne les livraisons de biens et les prestations de services destinées aux autorités publiques. Afin de mettre un terme à ces pratiques, elle a demandé en 2014 à ce que, pour les livraisons de biens et prestations de services destinées aux autorités publiques, la TVA due ne soit plus payée au fournisseur/prestataire, mais sur un compte bancaire séparé et bloqué des autorités fiscales. Ce mécanisme est communément désigné comme un type de «paiement scindé», étant donné que le paiement qui est en général intégralement transféré par le client au fournisseur/prestataire (contrepartie en échange de la livraison ou de la prestation, majorée de la TVA) est scindé comme suit: i) d’une part, la contrepartie versée au fournisseur/prestataire pour les biens ou les services; et ii) d’autre part, la TVA due versée sur un compte bancaire bloqué des autorités fiscales.

La dérogation a été autorisée par la décision d’exécution (UE) 2015/1401 du Conseil jusqu’au 31 décembre 2017. Celle-ci a permis à l’Italie de bénéficier d’une dérogation à l’article 206 de la directive TVA concernant le paiement de la TVA et à l’article 226 de la directive TVA concernant les règles en matière de facturation.

L’Italie a sollicité cette dérogation pour une période limitée lui permettant de définir et de mettre en œuvre des mesures de contrôle adéquates et de tirer pleinement parti des données disponibles grâce à la facturation électronique. La mise en œuvre de l’obligation de facturer électroniquement les livraisons de biens et prestations de services destinées aux autorités publiques, grâce à laquelle il est possible de contrôler en temps réel les différentes opérations et les montants exacts de TVA que les autorités publiques doivent payer sur leurs achats, devrait permettre à l’Italie de contrôler le secteur concerné au moyen de techniques traditionnelles, sans qu’il soit nécessaire de déroger aux dispositions de la directive TVA afin d’appliquer le paiement scindé.

Selon les informations communiquées par l’Italie, l’instauration de la facturation électronique pour les livraisons de biens et prestations de services destinées aux autorités publiques a fourni aux autorités fiscales un nombre considérable de données concernant le flux de factures, ce qui a permis le contrôle des opérations et des montants de TVA correspondants. Cependant, un autre élément nécessaire à l’efficacité du système de contrôle, à savoir l’obligation de communiquer les données de toutes les factures émises et reçues aux autorités fiscales, n’a été mis en place qu’à compter du 1er janvier 2017. Il fallait davantage de temps pour qu’elle soit efficace et incite effectivement les contribuables à respecter davantage leurs obligations fiscales. Par conséquent, l’Italie a demandé de prolonger la dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA dont elle bénéficie sur les livraisons de biens et prestations de services destinées aux autorités publiques.

En outre, l’Italie a mis en évidence l’existence d’une fraude fiscale en ce qui concerne les livraisons de biens et prestations de services destinées aux entreprises contrôlées par les autorités publiques et à un petit groupe de 40 entreprises cotées en bourse. Soucieuse de lutter contre cette fraude fiscale et d’éviter de nouvelles pertes de TVA pour les recettes publiques, l’Italie a demandé que le champ d’application de la dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA soit étendu aux livraisons de biens et prestations de services destinées aux entités susmentionnées, qu’elle considérait comme étant aussi fiables que les autorités publiques. Ces entités sont constituées, d’une part, des entreprises contrôlées par les autorités publiques centrales et locales, et, d’autre part, de quelque 40 entreprises cotées en bourse, soit un total d’environ 2 400 entreprises. En étendant le paiement scindé à ces entreprises, l’Italie espérait lutter contre la fraude fiscale liée à l’absence de versement de la TVA par les fournisseurs/prestataires des entités concernées et, de ce fait, augmenter les recettes de TVA.

La prorogation de la dérogation assortie d’un champ d’application étendu a été autorisée par la décision d’exécution (UE) 2017/784 du Conseil jusqu’au 30 juin 2020.

En octobre 2018, l’Italie a présenté un rapport, conformément à l’article 3, deuxième alinéa, de la décision d’exécution (UE) 2017/784 du Conseil. Ce rapport indiquait que l’instauration du paiement scindé en Italie avait permis d’augmenter les recettes de TVA dans une proportion supérieure aux estimations réalisées à l’époque de l’introduction de la mesure. Par ailleurs, le rapport a indiqué que l’augmentation du crédit de TVA pour les fournisseurs/prestataires des entreprises relevant du champ d’application du paiement scindé, qui résulte de la mise en œuvre de la mesure, peut aisément être maîtrisée et gérée et que la situation des remboursements de TVA ne s’est pas aggravée.

Le mécanisme de paiement scindé fait partie d’un train de mesures mis en place par l’Italie afin de lutter contre la fraude fiscale. Ce train de mesures concerne, entre autres, la facturation électronique et la transmission par voie électronique des données sur les encaissements quotidiens. La facturation électronique a été instaurée dans certains secteurs à partir du 1er juillet 2018 pour ensuite être généralisée à compter du 1er janvier 2019. Cette obligation a été autorisée par la décision d’exécution (UE) 2018/593 du Conseil. La transmission par voie électronique de données sur les encaissements quotidiens impose aux contribuables pratiquant le commerce de détail et des activités similaires (non concernées par les obligations en matière de facturation) de stocker sous forme électronique des données sur les encaissements quotidiens et de les transmettre par voie électronique à l’Agenzia delle Entrate. Cette dernière obligation est entrée en application le 1er janvier 2020 et, pour les contribuables dont le chiffre d’affaires est supérieur à 400 000 EUR, le 1er juillet 2019. Ce train de mesures a remplacé d’autres mesures de contrôle et permet aux autorités fiscales italiennes de vérifier par recoupement les différentes opérations déclarées par les intervenants et d’assurer le suivi des versements de TVA qu’ils ont effectués. Les dernières modifications législatives ont introduit l’obligation de mettre immédiatement à la disposition des contribuables les données relatives aux opérations de TVA provenant des factures électroniques, des opérations transfrontières et des encaissements électroniques afin de simplifier leur mise en conformité; cela se traduira par des déclarations de TVA préremplies par l’Agenzia delle Entrate et par la préparation d'avis d'imposition à la TVA périodiques, que les contribuables pourront accepter ou compléter. Conformément au considérant 7 de la décision d’exécution (UE) 2017/784 susmentionnée, une fois que ce système sera pleinement opérationnel, il ne devrait plus être nécessaire de déroger à la directive 2006/112/CE afin d’appliquer le paiement scindé.

Toutefois, selon les autorités italiennes, il ne serait pas opportun à ce stade de supprimer complètement le paiement scindé. D’après leurs estimations, les mesures mises en œuvre dans le cadre du paquet relatif à la lutte contre la fraude permettent de raccourcir à trois mois le délai dont a besoin l’administration fiscale pour prendre connaissance de l’existence d’un cas potentiel de fraude, au lieu des 18 mois qui étaient initialement nécessaires. Néanmoins, en l’absence de paiement scindé, le recouvrement auprès des fraudeurs fiscaux, une fois la vérification terminée, pourrait s’avérer impossible s’ils sont insolvables. Le mécanisme de paiement scindé, en tant que mesure ex ante, se révèle bien plus efficace.

La Commission reste convaincue qu’avec la mise en œuvre intégrale du train de mesures antifraude élaborées par l’Italie, il ne devrait plus être nécessaire de demander de nouvelles dérogations à la directive TVA afin d’appliquer le paiement scindé. Toutefois, il est encore tôt pour évaluer pleinement l’efficacité de ces mesures en raison de leur mise en œuvre récente. L’obligation généralisée de recourir à la facturation électronique n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2019 tandis que la transmission par voie électronique des données sur les encaissements quotidiens a été pleinement mise en œuvre le 1er janvier 2020. Par conséquent, l’évaluation de ces mesures et de leur incidence sur la détection de la fraude à la TVA et la perception de la taxe ne peut être effectuée de manière approfondie. En l’absence de mise en œuvre intégrale du train de mesures antifraude, il est donc recommandé de prolonger la mesure pour une période supplémentaire, car le retrait de celle-ci pourrait avoir des effets négatifs importants sur la lutte contre la fraude fiscale et la perception de la TVA dans les secteurs relevant du champ d’application de la mesure. En outre, si la mesure n’était pas prolongée, les entreprises qui appliquent le mécanisme de paiement scindé devraient modifier leurs systèmes de facturation pour s’adapter aux changements. L’administration fiscale devrait mettre en œuvre des adaptations similaires de ses systèmes. Compte tenu des difficultés que connaît l'Italie en raison de la pandémie de COVID-19, il ne semble pas opportun de demander aux entreprises et à l’administration fiscale d’entreprendre ces modifications à ce stade.

Un des effets du paiement scindé réside dans le fait que les fournisseurs/prestataires qui sont des assujettis ne sont pas en mesure de déduire la TVA payée en amont de celle qu’ils perçoivent pour leurs livraisons de biens ou prestations de services. Ils peuvent se trouver constamment dans une position créditrice et devoir demander un remboursement effectif de cette TVA auprès de l’administration fiscale. Sous certaines conditions, l’Italie autorise toutefois ces fournisseurs/prestataires à déduire la TVA qu’ils n’ont pas perçue de leurs clients d’autres taxes dues en Italie, limitant ainsi le problème de flux de trésorerie qui pourrait à défaut se poser pour les entreprises assujetties à l’impôt dans ce pays.

D’après les informations communiquées par l’Italie, la procédure de remboursement a été accélérée. Les demandes de remboursement sont traitées en moyenne dans un délai de 67 jours et le délai moyen pour le versement effectif au bénéficiaire est de 7 jours. Lors de l’introduction du paiement scindé, il a été envisagé que les assujettis qui effectuaient des opérations relevant du mécanisme de paiement scindé, dans la limite du crédit résultant de ces opérations, seraient en droit d’obtenir en priorité le paiement des crédits de TVA correspondants. Cette pratique suppose que les demandes de remboursement relatives au mécanisme de paiement scindé sont traitées en priorité aussi bien pendant l’enquête préliminaire que lors du paiement des sommes dues par rapport aux remboursements non prioritaires.

La demande introduite par l’Italie et enregistrée à la Commission le 4 décembre 2019, supposait une réduction du champ d’application de la mesure dérogatoire en vigueur, l’Italie ayant sollicité l’autorisation de continuer à bénéficier d’une dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA uniquement en ce qui concerne les paiements de TVA et les exigences en matière de facturation pour les livraisons de biens et les prestations de services destinées aux autorités publiques. Toutefois, par lettre enregistrée à la Commission le 27 mars 2020, l’Italie a modifié sa requête, en demandant à ce que le champ d’application de l’autorisation demeure identique à celui accordé par la décision d’exécution (UE) 2017/784 du Conseil et donc à ce qu'elle puisse appliquer la dérogation aux articles 206 et 226 de la directive TVA aux livraisons de biens et aux prestations de services destinées aux entreprises contrôlées par les autorités publiques centrales et locales et à une liste d’entreprises cotées en bourse.