[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 27.9.2005

COM(2005) 451 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Créer un espace aérien sans frontières avec l’Ukraine

1. Introduction

Dans sa communication «Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté» [COM (2005) 79 final], la Commission souligne l’importance de créer un espace aérien sans frontières avec les pays voisins de l’est et du sud de l’UE. L’objectif final est de rassembler les pays de l’UE et leurs partenaires situés aux frontières orientales et méridionales afin de les soumettre aux mêmes règles de fonctionnement du marché. Dans ses «conclusions sur l'agenda de la politique extérieure dans le domaine de l'aviation de la Communauté», le Conseil de l’Union européenne du 27 juin soutient cet objectif et se félicite des progrès accomplis dans la mise en place d’un espace aérien sans frontières intégrant des pays voisins de l’UE d’ici à 2010.

Dans sa communication intitulée «Une politique aérienne de la Communauté envers ses voisins» [COM (2004) 74 final], la Commission a annoncé qu’elle suivrait de près l’évolution de la situation en Ukraine sur les plans législatif et économique en vue de présenter en temps voulu des propositions concrètes concernant un renforcement des relations en matière d’aviation.

L’Ukraine est, après la Fédération de Russie, le plus grand des pays voisins de l’Union européenne élargie. L’UE est le premier partenaire commercial de l’Ukraine. En 2003, l’Ukraine a réalisé 34 % de ses exportations et 33,4 % de ses importations avec les pays de l’UE-25. Au cours de la même année, le PIB de l’Ukraine a augmenté de 8,5 % et la croissance du secteur des transports a atteint quant à elle 9 %. Les relations entre l’UE et l’Ukraine sont régies par l’accord de partenariat et de coopération. L’accord met en lumière l’objectif de renforcement de la coopération dans le domaine des transports (article 64) et prévoit la possibilité de négocier des accords de transport spécifiques entre les parties (article 40). Suite, notamment, aux changements politiques qui se sont produits dans le pays, l’Ukraine est considérée comme un pays prioritaire dans le cadre de la politique européenne de voisinage. En février 2005, les deux parties ont approuvé un plan d’action conjoint UE-Ukraine en vue de soutenir l’objectif de l’Ukraine de participer davantage aux structures politiques et économiques européennes. Le plan d’action énonce comme mesure concrète prioritaire un renforcement de la coopération dans le domaine de l’aviation civile, y compris pour ce qui concerne les questions de sécurité et de sûreté.

Par suite des arrêts «ciel ouvert» de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 novembre 2002, certaines dispositions des 25 accords bilatéraux conclus entre les États membres et l’Ukraine devaient être modifiées car elles n’étaient pas conformes au droit communautaire; c’était le cas notamment des dispositions qui interdisaient aux transporteurs communautaires d’effectuer des vols à destination de l’Ukraine au départ d’un point situé en dehors de leur pays d’origine. La Commission s’est vu confier un mandat «horizontal» pour négocier avec les pays tiers les modifications nécessaires de ces accords bilatéraux. La Commission a utilisé efficacement son mandat horizontal au cours de l’année 2005 en mettant un grand nombre d’accords bilatéraux en conformité avec le droit communautaire. La Commission européenne a, en vertu du mandat horizontal, signé en juin 2005 avec l’Ukraine un accord de services aériens qui met fin aux problèmes juridiques mis en lumière par la Cour de justice des Communautés européennes dans les arrêts «ciel ouvert» et crée une base pour le développement futur des relations UE-Ukraine dans le domaine de l'aviation.

L’amélioration des relations entre l’UE et d’autres pays voisins dans le domaine de l’aviation dans le but ultime de créer un espace aérien sans frontières est un élément important pour le développement économique futur de l’industrie aéronautique européenne. Les vols vers des pays voisins de l’UE représentent 19 % des liaisons internationales extracommunautaires, soit une part légèrement inférieure à celle des vols à destination des pays d’Amérique du Nord. L’UE a d’ores et déjà intégré les marchés de l’aviation de la Suisse et de la Norvège par la conclusion d’accords similaires. En mars 2005, la Commission a entamé des négociations en vue d’un accord instituant un espace aérien européen commun (EAEC) avec les Balkans occidentaux sur la base de directives de négociation définies par le Conseil en décembre 2004. Au même moment, elle a reçu des directives de négociation en vue de la conclusion d’un accord global avec le Maroc dans le domaine de l’aviation visant à intégrer autant que possible le marché marocain au marché européen.

Dans son effort pour intégrer les structures européennes, l’Ukraine a marqué son intérêt pour une coopération beaucoup plus étroite avec l’UE dans le domaine des transports aériens et pour l’ouverture de négociations en vue d’un accord global en la matière. Elle a montré sa volonté de réformer le cadre de l'activité de transport aérien international en collaboration avec la Communauté européenne. Depuis le début de 2005, l’Ukraine a commencé à appliquer une politique économique et des transports davantage axée sur le marché et à ouvrir ses marchés aux pays membres de l’UE.

Par la présente communication, la Commission recommande donc que le Conseil l’autorise à négocier un accord global sur un espace aérien sans frontières avec l’Ukraine, qui associerait l’ouverture du marché à un processus parallèle de coopération et/ou de convergence en matière réglementaire, notamment dans des domaines prioritaires tels que la sécurité, la sûreté et la protection de l’environnement, et garantirait l’application de règles mettant chaque partie sur un pied d’égalité dans des conditions de concurrence loyale et équitable.

2. LE CADRE ACTUEL

Suite à l’élargissement de l’Union en mai 2004, l’UE est devenue le premier partenaire commercial de l’Ukraine, qui réalise avec elle 35 % de l’ensemble de ses échanges. En 2003, les exportations de l’Ukraine vers l’UE à 25 se sont élevées à 5,7 milliards d’euros et les importations en provenance de l’UE à 8,8 milliards d’euros. En vertu de l’accord de partenariat et de coopération, les échanges avec l’Ukraine sont régis par la clause de la nation la plus favorisée, selon laquelle les échanges de biens ne sont soumis à aucun quota, à l’exception des produits sidérurgiques pour lesquels il existe des accords particuliers. Un nouvel accord bilatéral sur les produits sidérurgiques portant sur l’année 2004 est entré en vigueur le 28 décembre 2004. L’UE et l’Ukraine ont signé un accord bilatéral sur le commerce des produits textiles le 9 mars 2005. En vertu de cet accord, les dernières restrictions au commerce des produits textiles et des articles d’habillement sont levées et les deux parties conviennent de rapprocher, par le bas, le niveau de leurs droits de douane. L’Ukraine est désireuse de devenir membre de l’OMC et a signé en mars 2003 avec l’UE un protocole bilatéral sur l’accès au marché. L’Ukraine s’emploie maintenant à satisfaire à l’ensemble des règles multilatérales de l’OMC avec l'aide de l'UE. Compte tenu de la nouvelle orientation politique de l’Ukraine, l’UE a entrepris de soutenir autant que possible la réorganisation et la modernisation de l’économie ukrainienne.

L’Ukraine et l’UE ont étendu le champ de leur coopération par un accord dans le domaine des sciences et de la technologie et, plus récemment, par un accord relatif à la participation de l’Ukraine au programme européen de navigation par satellite GALILEO. Cela montre clairement la volonté de l’Ukraine de participer davantage aux programmes et actions de l’UE.

L’Ukraine est partie à 68 accords bilatéraux en matière de services aériens avec des pays tiers et est membre de longue date de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Elle est, après la Fédération de Russie, le deuxième plus important marché aéronautique d’Europe orientale et de la CEI, et présente un potentiel de croissance élevé. D’après les données provisoires, l’activité de transport international de passagers en Ukraine a augmenté de 30 % au cours des premiers mois de l’année 2005.

Les marchés communautaire et ukrainien de l’aviation sont étroitement liés. L’Ukraine est l’un des rares pays au monde à avoir conclu des accords bilatéraux relatifs à des services aériens avec les 25 États membres de l'UE. Cela montre l’importance des relations dans le domaine de l’aviation avec ce voisin de premier plan de l’UE. En 2003, près d’1,2 million de passagers ont utilisé des services de transport aérien entre l’UE et l’Ukraine. D’après les données provisoires, le nombre de passagers est passé à 1,4 million en 2004. Les liaisons avec l’Allemagne (260 000 passagers en 2004), l’Autriche (215 000), les Pays-Bas (168 000), ainsi qu’avec la Hongrie (128 000) et la Pologne (110 000) constituent la plus grande partie du trafic UE-Ukraine. La moitié des passagers ont été transportés par des compagnies aériennes communautaires. Ce secteur d’activité a connu une croissance élevée au cours des dernières années, malgré l’action des autorités ukrainiennes tendant à freiner l’ouverture du marché jusqu’en 2004. Les facteurs décisifs de l’accroissement du trafic à partir de l'Ukraine sont l'essor économique et l'augmentation du revenu disponible, qui a pour effet d’accroître le niveau de vie et, par conséquent, la propension à voyager à l’étranger.

L’Ukraine est par ailleurs une destination de plus en plus prisée des touristes d’Europe centrale et occidentale. En 2002, plus de six millions de touristes étrangers ont visité l’Ukraine (soit + 9 %), un chiffre comparable à celui de la Fédération de Russie et de la Croatie[1].

L’Ukraine est membre à part entière de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) depuis 1999 et est devenue membre d’Eurocontrol en 2004. Depuis le changement de gouvernement intervenu au début de 2005, la politique ukrainienne en matière d’aviation est davantage tournée vers l’Europe et ce mouvement a été confirmé par la signature, le 3 juin 2005, de l’accord horizontal avec la Communauté européenne, par laquelle l’Ukraine admet le principe de la désignation de transporteurs communautaires.

Il reste à l’Ukraine à devenir membre à part entière des Autorités conjointes de l'aviation (JAA), auprès desquelles elle a déposé une demande de candidature. Les JAA, qui comptent 39 pays membres et dont les fonctions seront confiées à l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), ont défini des normes de sécurité applicables dans toute l’Europe. Il est dans l’intérêt aussi bien de l’Ukraine que de l’Union européenne que les deux parties renforcent leur collaboration sur les questions touchant à la sécurité et que l’Ukraine adopte les normes de sécurité applicables dans l’UE. L’UE a déjà mis en place des projets visant à soutenir les activités dans ce domaine dans le cadre du programme communautaire TACIS.

Le secteur de l’aviation ukrainien

En Ukraine, environ 80 compagnies aériennes sont enregistrées auprès des Autorités ukrainiennes de l’aviation civile. Les deux principales compagnies, qui proposent toutes deux des vols intérieurs et des vols internationaux, sont Aerosvit et Ukraine International Airlines. En 2004, Aerosvit occupait 33 % du marché ukrainien et son trafic passagers a augmenté de près de 50 % pour atteindre un million de passagers. La compagnie, qui dispose d’une flotte de neuf Boeing 737 et 767 pour effectuer des vols vers le sud-est de l’Europe, les États-Unis et l'Extrême Orient, est détenue en majorité par une agence de voyage ukrainienne, avec une participation minoritaire de l’État et d’une société d’investissement néerlandaise. Ukraine International Airlines, quant à elle, dessert 20 destinations hors Ukraine, principalement en Europe occidentale, et est détenue majoritairement par le Fonds des biens d'État de l’Ukraine, avec une participation de 22 % d’Austrian Airlines.

Principales difficultés auxquelles l’Ukraine doit faire face pour moderniser son marché aérien

- remédier à l’engorgement des infrastructures

- moderniser l’industrie aéronautique selon les normes européennes

- mettre pleinement en œuvre les exigences européennes en matière de contrôle de la sécurité

- moderniser les procédures ATM (gestion du trafic aérien) et les systèmes de navigation

- renforcer les normes en matière de sécurité et d’environnement applicables aux aéronefs ukrainiens: les compagnies ukrainiennes ont commencé à acheter et à louer des aéronefs récents de fabrication occidentale, mais la plupart des vols intérieurs sont effectués avec de vieux aéronefs datant de l’ère soviétique. En 2003, seulement 5 % des aéronefs immatriculés respectaient pleinement les normes communautaires en matière d’environnement. Le besoin d'avions modernes répondant aux normes internationales et communautaires créera des débouchés commerciaux à la fois pour les entreprises européennes et ukrainiennes.

Coopération industrielle

L’Ukraine a hérité de l’ère soviétique une vaste industrie de construction aéronautique, notamment des éléments importants comme le bureau de conception des Antonov et les usines s’y rattachant. L’industrie aéronautique apporte la haute technologie nécessaire pour le redéploiement de l’industrie ukrainienne. Le déclin du secteur aéronautique après l’effondrement de l’Union soviétique a par ailleurs entraîné une baisse brutale de la production d’aéronefs durant la dernière décennie. Antonov a maintenant reconcentré son activité sur la fabrication d’un avion de transport régional (l’An-140) et poursuit le développement d’autres modèles, notamment de l’An-70 conçu pour le transport militaire. Les industries ukrainienne et communautaire ont tout intérêt à accroître leur coopération. L’accord envisagé aurait pour effet d’établir un nouveau cadre applicable aux relations entre l’Ukraine et l’UE en matière d’industrie aéronautique, en vue de soutenir le processus de restructuration et de modernisation de l’industrie aérospatiale ukrainienne. Cette coopération porterait avant tout sur des projets communs de recherche, notamment dans le cadre de l’accord de coopération UE-Galileo, le renforcement des normes ukrainiennes en vue de les faire correspondre aux normes communautaires en matière de sécurité, de sûreté et d’environnement, des programmes de formation, ainsi que des mesures visant à favoriser la modernisation des infrastructures aéroportuaires et du système de gestion du trafic aérien ukrainiens dans le but d’harmoniser les systèmes de navigation. Une coopération plus approfondie dans le cadre d’un accord global aurait ainsi pour effet, non seulement d’élever le niveau de sûreté et de sécurité de l’activité de transport aérien d’un des voisins de premier plan de l’UE, mais aussi de créer des débouchés pour l'industrie aérospatiale grâce à la définition de normes et de procédures de certification communes. Cela ouvrirait en outre la voie à une participation de l’Ukraine aux principaux projets et initiatives communautaires, tels que «Sesame»[2] ou l’Agence européenne de la sécurité aérienne.

3. DÉVELOPPER LES RELATIONS AVEC UN VOISIN DE PREMIÈRE IMPORTANCE

En juin 2005, suite à la signature d’un accord horizontal entre la Communauté européenne et l'Ukraine, cette dernière a demandé à approfondir ses relations avec l’UE dans le domaine de l’aviation. Les autorités ukrainiennes ont confirmé qu’elles étaient prêtes à entamer dès que possible le travail d’alignement sur l’acquis communautaire de la législation ukrainienne en matière d’aviation et à s’engager dans des relations d’une qualité nouvelle avec l’Union européenne dans ce domaine. Le gouvernement ukrainien souhaiterait également renforcer les relations dans le domaine de la sécurité des transports aériens, notamment la coopération avec l’Agence européenne de la sécurité aérienne et obtenir le soutien de l’UE pour la modernisation des aéroports et des systèmes de navigation ukrainiens.

Depuis le début de 2005, l’Ukraine a adopté une approche plus libérale dans ses échanges avec plusieurs États membres de l'UE et a davantage ouvert son marché. Dans le cadre de plusieurs négociations bilatérales, l’Ukraine et les États membres de l’UE ont pu augmenter considérablement leurs fréquences hebdomadaires sur une base réciproque.

4. AVANTAGES ET VALEUR AJOUTÉE D’UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE

Le secteur de l’aviation civile (y compris les infrastructures, les exploitants et les autres branches d’activité) est un élément important de l’économie européenne. Les transporteurs aériens génèrent environ 1,5 % du PIB de l’UE et emploient 350 000 personnes, tandis que l’ensemble du secteur aéronautique emploie trois millions de personnes dans l’UE tout entière. La mise en place d’un marché unique de l’aviation depuis le début des années 1990 a grandement contribué à dynamiser le secteur et à accroître ses performances, et a engendré des avantages économiques et sociaux considérables. Entre 1992 et 2003, le nombre de liaisons intracommunautaires a augmenté de plus de 40 %. La productivité des principaux transporteurs communautaires a augmenté de 87 % sur la période 1990-2002[3]. Néanmoins, tout le potentiel du marché intérieur ne sera pas atteint tant que la Communauté n'agira pas comme une seule et même entité dans ses relations avec les pays tiers en matière d'aviation, partout où des efforts coordonnés peuvent créer une valeur ajoutée dans l'intérêt de l'industrie européenne de l'aviation et des usagers. En outre, son expérience en la matière est très utile pour de nombreux pays tiers. Cela est encore plus vrai pour l'Ukraine, avec laquelle l'UE souhaiterait établir des liens privilégiés.

Les États membres de l’UE et l’Ukraine ont négocié différents accords bilatéraux de services aériens prévoyant des degrés divers d’ouverture des marchés assortis de conditions différentes pour les opérateurs. Les accords conclus avec l’Ukraine sont plus ou moins libéraux, selon les États membres. Plusieurs accords autorisent une désignation multiple, tandis que d’autres n’autorisent la désignation que d’un seul transporteur. Les accords bilatéraux en matière de services aériens en vigueur entre des États membres de l’UE et l’Ukraine introduisent donc des déséquilibres dans la répartition du trafic qui peuvent désavantager certains transporteurs aériens communautaires, ainsi que les consommateurs de certains États membres de l’UE. Un accord négocié au niveau communautaire introduirait – au niveau le plus élevé - des conditions de concurrence homogènes pour tous les transporteurs communautaires et permettrait aux passagers de tous les pays membres de bénéficier de conditions similaires et d’un éventail plus large de liaisons entre l’UE et l’Ukraine.

Un espace aérien sans frontières entre l’UE et l’Ukraine serait source d’avantages économiques considérables. L’ouverture des marchés et l’alignement de la réglementation ukrainienne sur celle de l’UE profiteraient surtout aux marchés d’Europe centrale en raison de leur situation géographique et des relations économiques et commerciales qu’ils entretiennent depuis longtemps avec l’Ukraine.

L’ouverture des marchés accroîtra considérablement les possibilités de déplacements pour les citoyens européens et ukrainiens. L’augmentation du nombre de liaisons directes entre l’UE et l’Ukraine, ainsi que du nombre total de vols, devrait avoir des effets notables sur les flux commerciaux et touristiques entre l’UE et l’Ukraine. On s’attend à ce qu’une partie importante des retombées économiques profite à l’industrie aéronautique européenne et à l’économie européenne au sens large. De nouveaux débouchés commerciaux importants s’offriraient aux transporteurs aériens communautaires qui souhaitent programmer des vols vers l’Ukraine mais ne disposent actuellement d’aucun droit de trafic. Cette ouverture favoriserait en outre l’entrée de transporteurs ukrainiens dans des alliances regroupant des transporteurs communautaires, ce qui aurait un effet favorable sur leur modernisation et sur l’adoption de normes plus strictes en matière de sécurité, de sûreté et d’environnement.

Bien évidemment, il sera essentiel de s’assurer que l’ouverture et l’intégration des marchés soient réalisées d’une manière équilibrée qui tienne compte des autres objectifs importants et atténue les éventuelles incidences négatives. Il convient de s’assurer que le processus d’ouverture des marchés s’accompagne d’un processus parallèle de coopération et/ou de convergence en matière réglementaire dans les domaines suivants: sécurité, sûreté, environnement et application de règles de concurrence dans des conditions équitables. Le fonctionnement de marchés ouverts doit être encadré pour garantir des conditions de concurrence loyale et des normes élevées de sécurité et de sûreté. En ce qui concerne les questions relatives à l’environnement, l’accord doit être conforme à l'engagement pris par la Communauté de poursuivre un développement durable. Il importe donc que l’accord ne limite pas la capacité de l’UE à utiliser des instruments réglementaires ou économiques visant à atténuer les effets secondaires indésirables, notamment du point de vue de la qualité de l’air, des nuisances sonores aux abords des aéroports et d’une contribution au changement climatique planétaire.

Il est dans l’intérêt politique et économique de l’UE de veiller à l’application des normes européennes dans les pays bordant ses frontières orientales. Seul un accord global négocié au niveau communautaire peut permettre d’atteindre ce résultat. L’objectif ultime de l’accord sera d’intégrer le secteur ukrainien de l'aviation dans un espace aérien sans frontières avec l'Union européenne et d'aligner complètement la législation ukrainienne sur la législation communautaire touchant aux aspects essentiels dans ce domaine.

Une proposition de mandat de négociation globale avec l’Ukraine montrerait la détermination de l’UE à ouvrir les marchés et à étendre à ses voisins ses normes de sécurité et de sûreté et sa politique de développement durable. Les retombées économiques d’un accord dans le domaine de l’aviation entre l’UE et l’Ukraine pourraient s’étendre au secteur des transports aériens entre l’UE et les autres pays bordant ses frontières orientales et renforcer ainsi la coopération régionale.

Ainsi qu’il ressort de la présente communication, l’Ukraine s’est déclarée disposée à entamer le processus d’intégration dans un espace aérien sans frontières avec l’UE, selon la proposition formulée par la Commission dans sa communication de mars 2005. Cela implique qu’elle est prête à engager le travail de modernisation de son aviation civile.

5. CONCLUSION

La Commission est donc d’avis qu’il est essentiel d’offrir à l’Ukraine des perspectives globales de coopération renforcée dans le domaine de l’aviation civile. Un accord avec l’Ukraine établirait un cadre ambitieux couvrant des domaines plus larges tels que, d’une part, la coopération sur le plan de la réglementation en matière de sécurité, de sûreté, de gestion du trafic, de technologie et de recherche et, d’autre part, les aspects commerciaux et la coopération industrielle.

Le secteur de l’aviation civile offre de nouveaux débouchés importants dans la perspective d’un renforcement futur de la coopération et d’une augmentation des bénéfices mutuels entre l’UE et l’Ukraine dans le domaine des transports. Par conséquent, il est nécessaire de tout mettre en œuvre aujourd’hui pour que le transport aérien devienne un élément clé du renforcement de la coopération entre l’UE et l’Ukraine, et offre ainsi un exemple concret d’intégration dans les structures et marchés européens. L’accord sera une étape majeure vers la création d’un espace aérien sans frontières entre l’Union européenne et ses voisins, ce qui est un des objectifs premiers de la politique extérieure de l’UE dans le domaine de l’aviation

Seul un accord avec l’UE pourra répondre aux aspirations de l’Ukraine à intégrer davantage les structures européennes dans le domaine de l’aviation et à associer les effets bénéfiques d’une ouverture des marchés à une coopération dans les domaines réglementaire, technique et industriel, afin de mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité et d’apporter des avantages aux consommateurs.

Sur le long terme, un accord avec l’Ukraine dans le domaine des transports aériens pourrait apporter une valeur ajoutée considérable du point de vue politique et économique et servir de modèle pour des accords avec d’autres pays de la région, contribuant ainsi à accroître la coopération régionale en Europe de l’est.

À la lumière de ce qui précède, la Commission propose de négocier et de conclure un accord global sur un espace aérien sans frontières avec l’Ukraine, et invite le Conseil à l’autoriser à conduire les négociations.

La Commission travaillera en étroite collaboration avec les États membres et toutes les parties intéressées en vue de préciser et d’atteindre les objectifs énoncés dans la proposition de décision du Conseil.

[1] World Tourism Organisation, Facts & Figures, International Tourist Arrivals, Europe (http://www.world-tourism.org/facts/tmt.html)

[2] Sesame, l’application technique de l’initiative «Ciel unique européen» mise en place par la Commission européenne, a pour objet de concevoir des systèmes de gestion du trafic aérien de nouvelle génération qui permettent de faire face à l’accroissement du trafic aérien.

[3] Communication de la Commission: «Développer l’agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté», COM (2005) 79 final.