Avis sur les transferts de fonds dans l'UE : transparence, qualité d'exécution et stabilité (95/C 236/01)

Le Conseil a décidé, le 13 décembre 1994, conformément à l'article 100 A du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les transferts de fonds dans l'UE : transparence, qualité d'exécution et stabilité.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de la préparation des travaux en la matière, a élaboré son avis le 16 mai 1995 (rapporteur : M. Burani).

Le Comité économique et social a adopté à l'unanimité, au cours de sa 326e session plénière des 31 mai et 1er juin 1995 (séance du 1er juin 1995), l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le CES a déjà eu l'occasion de se prononcer à plusieurs reprises sur le sujet qui fait l'objet de la communication à l'examen; l'occasion la plus récente () a donné lieu à un avis sur un ensemble de problèmes dont les termes n'ont pas beaucoup changé depuis l'adoption de l'avis (le 6 juillet 1994). Un nouvel examen s'avère nécessaire du fait de l'évolution de l'approche de la Commission.

1.2. En substance, le document de la Commission à l'examen est composé :

- d'un rapport introductif, très détaillé et très complet, sur l'ensemble du problème;

- d'une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les virements transfrontaliers;

- d'un projet de communication relative à l'application des règles de concurrence de la CE aux systèmes de virements transfrontaliers.

1.3. Le présent avis examine la proposition de directive et le projet de communication.

2. Antécédents

2.1. En 1990 déjà, la Commission a relevé que les transferts de fonds d'un pays à un autre de l'UE subissaient des retards, que les conditions n'étaient pas transparentes et que la pratique du « double prélèvement » de commissions et de frais était trop largement répandue. Une recommandation () a établi les principes que les banques devaient respecter.

2.2. La mise en oeuvre de la recommandation a fait l'objet de discussions au sein de deux groupes, le groupe de développement technique des systèmes de paiement (groupe technique) et le groupe de liaison des utilisateurs et des banques (groupe des utilisateurs), dont les travaux ont débouché dans un premier temps sur l'adoption de « lignes directrices » que les associations européennes du secteur du crédit ont proposées aux banques comme système d'autorégulation, à la place d'une réglementation imposée par l'intermédiaire d'une directive.

2.3. Une première vérification, effectuée par la Commission au début de 1993 sous la forme d'une étude sur échantillon, a donné des résultats qui n'ont pas été jugés positifs.

2.4. À la suite de cette vérification, et après une série de discussions avec le groupe technique et le groupe des utilisateurs, la Commission a adopté le 14 décembre 1993 un plan d'action fondé sur une vérification ultérieure sur échantillon visant à mesurer les progrès réalisés en matière de transferts, sur la base de critères déterminés à l'avance.

2.5. Les résultats de cette étude sont contenus dans un rapport () élaboré pour la Commission en août 1994 par Retail Banking Research Ltd, une société londonienne. Le rapport est basé sur une recherche portant sur 1 048 transferts de 100 ECU, chacun à partir de 34 banques des 12 pays de l'UE.

2.6. Une fois encore, la Commission a estimé que les résultats contenus dans le rapport n'étaient pas satisfaisants. Comme elle l'avait annoncé dans sa ligne d'action du 14 décembre 1993, elle a maintenant présenté la communication à l'examen et, en particulier, la proposition de directive visant à réglementer les modalités d'exécution des virements transfrontaliers.

2.7. Par ailleurs, la proposition de directive est liée à un problème de fond, à savoir celui de la politique de concurrence. La Commission avait déjà souligné par le passé () que le système bancaire devait recourir à des accords visant à garantir la bonne exécution des paiements transfrontaliers, et elle avait élaboré des principes régulateurs en la matière. Ces principes ont aujourd'hui été revus et insérés dans un projet de communication qui sera examiné dans le présent avis.

2.8. Dans sa communication, la Commission évoque une série de sujets dont l'ensemble contribue à former un cadre systématique pour le domaine des systèmes de paiement dans l'UE en vue de l'adoption de la monnaie unique. Il s'agit d'un cadre complexe dans le contexte duquel la Commission énonce ses programmes d'étude et d'action à court et moyen terme, lesquels seront commentés plus loin dans le présent document.

3. Observations préliminaires

3.1. La lecture des documents, celui à l'examen comme d'autres, donne à penser que la dénomination même de l'objet de la communication - les virements transfrontaliers - se prête à des équivoques et à quelques propositions de modification. Le contexte et le titre même de la communication à l'examen font apparaître de façon évidente que c'est de transferts de fonds entre un pays et un autre au sein de l'Union européenne dont il est question. Cette précision est importante si l'on souhaite définir les termes et les limites des réglementations, de même que leur objet.

3.2. L'adjectif « transfrontalier » est peut-être une innovation linguistique acceptable, mais dans son acception courante, il se réfère à deux régions limitrophes et limitées, séparées par une frontière d'État; ce terme ne peut donc s'appliquer à la matière à l'examen. Le terme utilisé en anglais (« cross-border ») est en revanche correct, mais il se traduit dans les autres langues par « international », selon la terminologie adoptée par la Banque des règlements internationaux ().

3.3. Des observations formulées aux paragraphes 3.1 et 3.2, il découle que le terme correct qui reflète exactement le sujet à l'examen ne peut être que « virements au sein de l'UE » ou, brièvement, « virements intracommunautaires » (en anglais « intra-Community transfers »). Comme on le verra dans les observations relatives à la proposition de directive, cette précision a une valeur pratique et pas uniquement sémantique.

3.4. L'initiative de la Commission qui est aujourd'hui à l'examen découle des résultats du rapport que celle-ci a reçu en août 1994. Ce rapport, qui compte plus de 120 pages, a été résumé en huit lignes environ dans la communication : trop peu pour que les destinataires de celle-ci puissent se rendre compte de l'état réel de la situation.

3.5. La Commission a justifié son choix de recourir à une directive en affirmant qu'en la matière, « des progrès insuffisants ont été réalisés ». Le CES en prend acte et fait observer que ce point de vue est partagé par l'Institut monétaire européen (). Même s'il est vrai que plusieurs groupes bancaires et différentes banques ont largement investi dans la réalisation de nouveaux systèmes efficaces, l'on ne peut ignorer qu'un trop grand nombre de banques - en particulier dans certains pays - sont restées passives face aux sollicitations de la Commission et aux lignes directrices proposées par leurs organisations européennes et nationales.

3.6. Dans son précédent avis, le CES s'était prononcé en faveur d'une autoréglementation du secteur bancaire - position qui trouve aujourd'hui encore un partisan convaincu en l'IME. Considérant par ailleurs que l'expérience a montré qu'une évolution globale du secteur ne saurait être obtenue par ce biais, le CES ne peut que partager la position de la Commission sur la nécessité de recourir à une directive.

4. Observations générales relatives à la proposition de directive

4.1. Le CES confirme, dans tous leurs éléments, les considérations formulées dans les « Observations générales » relatives à la communication précédente (); il entend en particulier répéter qu'il se félicite des efforts de la Commission visant à améliorer la transparence et la qualité d'exécution des virements intra-européens en fournissant un cadre de référence minimal et des règles de portée générale, conformément aux principes dont s'inspire le marché intérieur.

4.2. Les organisations de consommateurs en particulier appuient la directive, qu'elles considèrent comme la solution à leur souhait de recevoir des informations fiables et complètes qui comprennent des indications claires sur les taux de change, la date de valeur, les commissions et les frais, conditions qui varient selon les différentes méthodes de paiement et les délais d'exécution. Le fait de fournir ces informations permettrait de stimuler la concurrence et de promouvoir l'Europe des citoyens.

4.3. Le CES exprime le souhait que les conditions mentionnées ci-avant puissent devenir réalité avec la collaboration des banques; on court toutefois et de toute évidence le risque - déjà rappelé en de précédentes occasions () - qu'une information complète applicable à toute la variété complexe des cas existants puisse être difficile à consulter.

4.4. Il est possible d'obtenir la prévision des délais nécessaires pour l'exécution et l'appréciation de la base de calcul de l'ensemble des commissions et des frais imputables au client pour la partie de l'opération qui concerne la banque qui reçoit l'ordre de son client, mais pour la partie étrangère, la variété des modalités et des conditions existant actuellement imposera de recourir à des estimations raisonnables. Le nombre très élevé de banques et la variété des tarifs, différents d'une banque à une autre, ne permettent pas d'autre solution, à moins que des accords interbancaires ne soient conclus à l'avenir au niveau national.

4.5. En ce qui concerne les délais d'exécution, les résultats de l'étude donnent à penser que la majorité des banques - surtout les grandes banques à vocation internationale - seront en mesure de respecter la directive. Il convient toutefois d'observer que plusieurs pays de l'UE ne disposent pas encore d'un système efficace de compensation nationale, ce qui pénaliserait les ordres destinés à ces pays ou en provenant. La négociation de termes différents aura un effet correcteur sur les éventuels handicaps concurrentiels, à condition qu'elle s'accompagne de niveaux de tarification appropriés. Le CES souhaite que les systèmes de compensation automatisés, qui peuvent contribuer à une amélioration générale des procédures et à une réduction des coûts, soient adoptés par l'ensemble du secteur bancaire de l'Union européenne.

4.6. Le CES relève une modification substantielle de l'objectif de la directive par rapport aux intentions exprimées à de nombreuses reprises par la Commission et à la méthodologie qu'elle a utilisée dans ses études et ses enquêtes. Tandis qu'il avait été maintes fois répété que la réglementation avait pour but d'aider les consommateurs et les PME à procéder plus facilement à des transferts de fonds au sein du marché intérieur, on se propose dans le document à l'examen d'améliorer les services de virements transfrontaliers pour « les citoyens et les entreprises ».

4.7. L'abandon des notions de « consommateurs » et de « PME » en vue d'étendre l'objet de la directive à tous les paiements, quel qu'en soit le montant, est acceptable pour ce qui est du droit des clients à la transparence (articles 3 et 4), au respect des délais en l'absence d'accords spécifiques (article 5), à l'interdiction du « double prélèvement » (article 6). La disposition relative à ce qu'il est convenu d'appeler la « money-back guarantee » appelle néanmoins quelques observations.

4.7.1. Les transferts de valeur élevée et les transferts urgents - une catégorie qui a fait l'objet d'un examen particulier par les banques centrales () - sont traités d'une façon tout à fait différente de ceux qui portent sur un montant moins élevé. Les premiers font depuis longtemps l'objet d'études et de contrôles de la part du Comité des gouverneurs des pays de l'UE et, désormais, de la part de l'IME, qui ont établi des règles (également en matière de concurrence) spécifiquement applicables à cette catégorie de transferts. Ce type de paiements répond dès lors à une logique différente de celle des transferts de valeur limitée, et les parties en présence - qui incluent souvent les banques centrales comme intermédiaires - ne sont pas les consommateurs ni les PME.

4.7.2. La Commission a invité les consommateurs, les commerçants et les PME à faire partie du groupe consultatif (le groupe des utilisateurs), et s'est faite l'interprète, à juste titre, de leurs besoins. Elle n'a jamais invité à faire partie de ces groupes les entreprises qui par nature sont à l'origine des transferts de valeur élevée, pas plus qu'il n'apparaît que ces entreprises aient jamais été confrontées à quelque difficulté que ce soit, ni qu'elles aient demandé à ce que des dispositions législatives régissent la matière à l'examen.

4.7.3. La Commission a fondé ses conclusions sur deux études portant chacune sur des échantillons de 100 ECU; aucune expérience n'a été menée en ce qui concerne les paiements de montant élevé. Il est dès lors inacceptable d'étendre des considérations basées sur des expériences aussi limitées à un ensemble de paiements différents du point de vue des techniques, des objectifs et des parties concernées.

4.7.4. En définitive, les garanties considérées comme appropriées pour les paiements de valeur limitée ne peuvent s'étendre automatiquement à ceux de valeur élevée. Les obligations contractuelles qui découleraient de cette extension entraîneraient des risques potentiels élevés que, en l'absence de consultation, ni les banques ni leurs clients - ni même la Commission - n'ont eu la possibilité d'évaluer.

4.7.5. L'Institut monétaire européen, dans son avis du 20 mars 1995 adressé au Conseil, en arrive à une conclusion identique, pour les mêmes raisons que celles indiquées aux paragraphes 4.6, 4.7.1, 4.7.2 et 4.7.3. L'IME se réfère en outre dans cet avis au Traité sur l'Union européenne, qui lui donne pour mission de promouvoir les paiements internationaux, notamment ceux de valeur élevée.

4.8. Le CES relève une incohérence entre l'objectif de la proposition de directive, qui est ouvertement de faciliter l'achèvement de l'Union économique et monétaire, et le champ d'application de cette proposition, qui devrait également s'appliquer aux virements libellés en monnaies de pays tiers, lesquelles ne sont pas destinées à se fondre dans la monnaie unique.

4.9. En outre, il existe un obstacle juridique en raison duquel la directive ne saurait s'appliquer à des virements libellés dans une monnaie autre que celles des pays de l'UE ou que l'ECU : le règlement de ces opérations nécessite toujours l'intervention d'une banque située dans un pays tiers, qui n'est pas sujette aux lois communautaires. Or, il n'est pas pensable que ces banques puissent être contractuellement tenues de respecter ces lois : le marché international a ses règles, et elles ne tolèrent aucun écart.

4.10. Cet obstacle juridique a également un effet parallèle : de nombreuses opérations financières (échanges financiers) transitant dans les systèmes de valeur élevée comprennent des transferts simultanés en sens opposé dans deux monnaies ou plus, l'une au moins pouvant être la monnaie d'un pays tiers. Il n'est pas imaginable qu'un contrat unique puisse être soumis à la fois à des règles communautaires et non communautaires. Cette considération exclut l'application de la directive aux transferts de valeur élevée.

5. Observations particulières relatives à la proposition de directive

5.1. Article 1er - Champ d'application

5.1.1. La directive à l'examen ne peut s'appliquer aux « virements, quelle que soit la devise dans laquelle ils sont réalisés » : sa portée doit être limitée aux devises des pays de l'UE, y compris l'ECU (cf. paragraphes 4.8 et 4.9).

5.1.2. Au vu de ces considérations, le CES propose de modifier comme suit le texte de l'article premier, paragraphe 2, de la proposition de directive :

« La présente directive s'applique aux virements réalisés dans la devise de l'un des États membres de l'UE, y compris l'ECU, et effectués à partir d'un État membre de l'UE en direction d'un autre État membre de l'UE ».

5.2. Article 2 - Définitions

5.2.1. Point f), « paiement transfrontalier » : le texte de ce paragraphe semble vouloir exclure du champ d'application les virements ayant pour donneur d'ordre des personnes ou des entreprises ne détenant pas de compte auprès d'une banque, ce qui n'est manifestement pas le but recherché. Ce point devrait donc être modifié comme suit :

« Paiement intracommunautaire : un paiement effectué par un donneur d'ordre auprès d'un établissement, ou succursale d'établissement, situé dans un État membre, pour être mis à la disposition d'un bénéficiaire dans un établissement, ou succursale d'établissement, situé dans un autre État membre; ».

5.3. Article 3 - Informations préalables à un virement (réalisé ou reçu)

5.3.1. Il existe de nombreux types de transfert, allant de cas simples (de correspondant à correspondant) à des cas plus complexes, faisant intervenir un ou plusieurs établissements intermédiaires et leurs succursales. Dans cette dernière hypothèse en particulier, la fourniture d'informations « précises » sur les délais, les commissions et les frais appliqués par les banques étrangères est objectivement impossible. Le CES propose de modifier le début de l'article de la manière suivante :

« L'établissement fournit à ses clients des informations écrites précises sur les services qu'il fournit, et des informations raisonnablement fiables sur les services fournis par les établissements correspondants ou intermédiaires, pour effectuer ou recevoir des virements ».

5.4. Article 4 - Information postérieure à un virement (réalisé ou reçu)

5.4.1. La réception d'un virement, qu'il soit de provenance nationale ou étrangère, devrait être soumise aux procédures normales et consolidées par la pratique bancaire propre à chaque pays. Dans certains pays en effet, chaque opération ne donne pas lieu à l'envoi d'une « confirmation », celle-ci étant incluse dans le relevé de compte périodique. Le CES propose donc de formuler le début de l'article de manière à ne pas imposer de modifications par rapport aux procédures normales :

« L'établissement fournit à ses clients des informations écrites claires, suivant les procédures déjà en vigueur pour les virements nationaux, postérieurement à la réalisation ou à la réception ... ».

5.5. Article 5 - Obligation d'effectuer le virement dans un délai raisonnable

5.5.1. Article 5, paragraphe 1 - Le CES félicite la Commission d'avoir laissé la détermination des délais d'exécution au libre choix des parties en faisant jouer la concurrence comme facteur d'équilibre. La fixation d'un délai de cinq jours, d'application en l'absence d'accords spécifiques ou de délais publiés, semble reposer sur les résultats des deux études réalisées par la Commission auprès de 35 banques européennes concernant des virements de 100 ECU, qui ont donné pour résultat un délai moyen de respectivement 4,65 et 4,79 jours. Ces résultats ont été obtenus en demandant aux établissements donneurs d'ordre de faire parvenir le virement au bénéficiaire par la voie la plus rapide.

5.5.2. Le donneur d'ordre peut ne pas être particulièrement intéressé par l'utilisation de la voie la plus rapide, qui normalement est la plus chère; il peut en effet choisir des moyens moins rapides contre le paiement de charges moins élevées. Dans ce cas, l'obligation de respecter un délai de cinq jours - manifestement fondé sur les résultats d'une étude concernant la voie la plus rapide - n'est pas adaptée à tous les cas de figure, qui incluent également les ordres transmis par voie postale et l'intervention de trois établissements ou plus. Aussi le CES propose-t-il de modifier le premier alinéa de l'article 5, paragraphe 1, de la façon suivante :

« l'établissement du donneur d'ordre est responsable envers le donneur d'ordre de l'achèvement du virement au plus tard à la fin du cinquième jour ouvrable qui suit son acceptation d'un ordre de paiement du donneur d'ordre à effectuer selon les voies les plus rapides, pour autant que cette opération ne fasse pas intervenir plus de deux banques, ou qu'il existe un système de compensation automatisé dans l'État du bénéficiaire ».

5.5.3. Au second alinéa de l'article 5, paragraphe 1, il est prévu que l'établissement du bénéficiaire est tenu de mettre le montant du virement à la disposition de celui-ci au plus tard à la fin du jour ouvrable qui suit l'achèvement du virement. Il y a lieu de tenir compte des bénéficiaires ne détenant pas de compte, auquel cas l'obligation de mise à disposition doit être considérée comme satisfaite lors de l'envoi à l'adresse du bénéficiaire de l'avis de réception des fonds. Le texte de cet alinéa devrait donc, pour tenir compte de cette éventualité, être complété par la phrase suivante :

« Cette obligation est considérée comme remplie dès lors que le compte du bénéficiaire est crédité de la somme ou, si le donneur d'ordre n'a pas indiqué de numéro de compte, dès l'envoi d'un avis ».

5.5.4. L'article 5, paragraphe 3, prévoit à juste titre que l'établissement du bénéficiaire indemnise ce dernier en lui versant des intérêts en cas de retard de paiement. La banque du bénéficiaire devrait par ailleurs se voir appliquer le même principe d'équité que celui adopté pour la banque du donneur d'ordre (paragraphe 2) : si le retard est dû à des instructions erronées ou incomplètes du donneur d'ordre, c'est ce dernier, et non la banque du bénéficiaire, qui doit répondre du dommage. Il conviendrait donc de compléter comme suit le paragraphe 3 :

« Lorsque l'établissement du bénéficiaire peut établir que le retard est imputable au donneur d'ordre, l'établissement du bénéficiaire est en droit d'exiger du donneur d'ordre le remboursement de toute indemnisation versée au bénéficiaire ».

5.5.5. Il est par ailleurs à noter que c'est en vertu d'un principe d'équité, reconnu par toutes les législations, que l'obligation d'indemnisation incombe à la partie responsable du dommage; dès lors, le CES estime nécessaire de compléter l'article 5 par l'adjonction du paragraphe 4 ci-après :

« L'établissement ayant versé une indemnisation conformément aux dispositions des paragraphes 2 et 3 peut prétendre à un remboursement par l'établissement auquel est imputable la responsabilité du retard de paiement ».

5.6. Article 7 - Obligation de remboursement faite aux établissements en cas de défaillance dans les virements

5.6.1. Les obligations prévues par cet article sont inspirées de toute évidence de la « Loi type » des Nations unies, qu'aucun pays n'a d'ailleurs adoptée, pas même les États-Unis, qui en ont été les promoteurs. Au contraire, ceux-ci sont opposés à la législation en matière de mandat en vigueur dans tous les États membres, qui établit que le mandant n'est pas responsable, si la non-exécution du mandat est due à des raisons de force majeure ou à la responsabilité de tiers. Les motifs exposés par la Cour fédérale de justice allemande dans sa décision du 19 mars 1991 concernant une affaire de mauvaise exécution d'un ordre de paiement international valent mieux que tout commentaire : « ayant pris toutes les mesures utiles à la bonne exécution des instructions données, la banque (du donneur d'ordre) n'a pas à répondre d'une erreur éventuelle commise par les autres banques intervenues dans l'opération ».

5.6.2. D'autre part, on ne peut ignorer les droits du donneur d'ordre, à qui il ne saurait être demandé d'enquêter auprès des banques étrangères; la directive doit dès lors établir l'obligation, pour la banque du donneur d'ordre, de veiller aux intérêts de son client.

5.6.3. Soucieux de protéger le donneur d'ordre en cas de non-exécution du mandat, les auteurs de la proposition de directive semblent avoir oublié que le bénéficiaire - lui aussi consommateur ou entreprise - doit également être protégé. Or, le bénéficiaire peut avoir un intérêt - prioritaire par rapport à celui du donneur d'ordre - à recevoir en tout état de cause le virement, même au prix d'un retard et avec la compensation prévue à l'article 5, paragraphe 3. Le principe de l'irrévocabilité de l'ordre de paiement, pièce maîtresse de tous les systèmes, peut être préservé par une modification répondant à des critères d'équité, en laissant au bénéficiaire la faculté de renoncer à recevoir la somme qui lui est due. Doivent également être prises en compte les délicates répercussions juridiques de la révocation unilatérale de l'ordre en cas de faillite du donneur d'ordre ou du bénéficiaire.

5.6.4. Toutes les législations prévoient le cas de force majeure (article 7, paragraphe 3) comme obstacle légitime à l'exécution du mandat, avec pour conséquence l'exemption du mandataire des pénalités prévues par les dispositions contractuelles ou législatives. On ne peut par conséquent laisser aux États membres la faculté d'autoriser en cas de force majeure une dérogation aux responsabilités découlant des obligations contractuelles, de même qu'est jugé inacceptable un principe communautaire impliquant une responsabilité du mandataire même en cas de force majeure.

5.6.5. En ce qui concerne la possibilité accordée aux États membres de déroger à l'obligation de remboursement pour les paiements supérieurs à 10 000 ECU (article 7, paragraphe 3), le Comité, conformément aux considérations qu'il a exposées aux paragraphes 4.7.1 à 4.7.5 et 4.10, estime que la règle doit fixer une limite compatible avec le principe du maintien d'une séparation nette entre les systèmes de montant élevé et les systèmes de montant limité. La limite de 10 000 ECU prévue par la Commission paraît appropriée et présenterait l'avantage de couvrir la grande majorité des virements dans l'UE.

5.6.6. Sur la base des observations présentées aux paragraphes précédents, le CES propose de modifier comme suit l'article 7, paragraphes 1 et 2 :

« 1. Si, après acceptation de l'ordre de paiement d'un montant n'excédant pas 10 000 ECU par l'établissement du donneur d'ordre, le virement correspondant n'est pas, pour des raisons autres que des raisons de force majeure ou la faute du donneur d'ordre, mené à bonne fin, le donneur d'ordre est en droit de demander à ce que - sauf opposition du bénéficiaire - son compte soit crédité du montant intégral du virement, majoré d'un intérêt et du montant des frais afférents au virement non abouti. Cette demande est présentée au plus tôt vingt jours ouvrables après la date à laquelle le virement aurait dû être achevé. De même, chaque établissement intermédiaire ayant accepté l'ordre de paiement est tenu de rembourser le montant du virement, à ses propres frais, à l'établissement qui lui a donné l'instruction de l'effectuer ».

« 2. Si le non-achèvement du virement a été causé par des raisons de force majeure ou par des erreurs dans les instructions données par le donneur d'ordre à son établissement, cet établissement et les autres établissements qui sont intervenus dans l'opération doivent s'efforcer le plus possible d'effectuer le remboursement du donneur d'ordre visé au paragraphe 1, sans la majoration d'un intérêt et du montant des frais afférents, et sans préjudice de la faculté d'opposition du bénéficiaire prévue par ce même paragraphe 1 ».

5.6.7. Le paragraphe 3 de l'article 7 devrait être supprimé.

5.7. Article 9 - Rapport au Parlement européen et au Conseil

5.7.1. Le CES demande de modifier comme suit le texte de l'article :

« Au plus tard après le 31 décembre 1999, la Commission présente au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social un rapport sur ... ».

6. Observations concernant le projet de communication relative à l'application des règles de concurrence de la CE aux systèmes de virement transfrontalier

6.1. Objet (paragraphe 1)

6.1.1. La Commission avait précédemment rédigé un document () qui établissait des principes, ou plutôt des lignes directrices, inspirés de l'application des règles de concurrence aux systèmes de virements intra-européens. Les expériences réalisées depuis lors, l'évolution des systèmes et les discussions avec l'industrie ont conduit la Commission à élaborer un nouveau « projet de communication ».

6.1.2. Comme l'indique la Commission, la matière traitée « se limite aux systèmes de virement », qui sont donc traités séparément des autres systèmes, qu'il s'agisse de paiements « face-à-face » ou à distance. Le CES souhaite par ailleurs attirer l'attention de la Commission sur le fait que les systèmes de paiement, quelle que soit leur nature, font partie d'un ensemble qui englobe le système bancaire en tant que fournisseur, la clientèle - consommateurs, PME, commerce et industrie - en tant que destinataire du service, les banques centrales chargées de superviser la stabilité du système et l'IME qui joue le cas échéant le rôle de régulateur de la circulation monétaire. Il est donc nécessaire de tenir compte, dans la régulation des systèmes de virement intra-européens, des relations existant entre les différents systèmes et d'avoir une vision d'ensemble; en d'autres termes, il y a lieu de se demander lors de la création d'une règle applicable à un système quel effet elle aurait si elle devait par analogie s'appliquer à d'autres systèmes.

6.1.3. Dans sa précédente définition des principes de concurrence, la Commission reconnaissait que les établissements pourraient sentir la nécessité, lors de la mise en place ou de l'interconnexion des systèmes de virement, de s'appuyer sur des principes solidement établis en ce qui concerne les aspects techniques, législatifs et opérationnels des services fournis à la clientèle. Des principes fermement établis doivent reposer sur la clarté et laisser une marge d'interprétation minimale aux parties concernées; le CES constate au contraire qu'en différents passages le document utilise des termes et des concepts trop vagues, de nature à apporter le doute plutôt que la certitude.

6.1.4. La recommandation figurant au paragraphe précédent est fondée sur l'observation des différents cas d'intervention de la Commission en matière d'application des règles de la concurrence aux systèmes de paiement en général, qui pour certains font encore l'objet de discussions. Le manque de points de référence précis engendre des incertitudes dans le secteur bancaire qui peuvent avoir pour conséquence des retards ou le refus d'adopter certaines initiatives, ce qui serait préjudiciable aux programmes d'innovation recommandés par la Commission.

6.2. Concurrence non tarifaire (paragraphe 2)

6.2.1. Paragraphe 4

Le CES considère lui aussi que les principes du droit de la concurrence et de la libre prestation de services doivent également s'appliquer aux systèmes créés par voie législative ou soumis au contrôle des pouvoirs publics () et approuve l'approche suivie par la Commission, qui n'entend pas traiter dans le document à l'examen les questions de réglementation publique afférentes à ces systèmes.

6.2.2. Les systèmes auxquels la Commission se réfère concernent évidemment les virements de montants de valeur élevée, pour lesquels les banques centrales jouent habituellement un rôle de gestionnaires, interviennent en tout état de cause en tant que responsables institutionnels de la solidité des systèmes et assurent le contrôle des risques, en particulier des risques systémiques. Les grandes lignes de la réglementation de ces systèmes ont été élaborées () par le « Working Group on EC Payment Systems » institué par le Comité des gouverneurs des Banques centrales des pays de l'UE et seront probablement adoptées en janvier 1995 par le Conseil de l'IME. Le document correspondant énonce des critères régulateurs de la concurrence et fixe les règles d'adhésion ainsi que les dispositions opérationnelles.

6.2.3. Si la décision de la Commission de ne pas traiter dans le document sur la concurrence les questions afférentes à ces systèmes est pleinement justifiée, il est difficile de comprendre ce qui l'a en revanche amenée à vouloir les inclure dans la directive. Les commentaires sur ces questions figurent dans la partie correspondante de ce document.

6.2.4. Paragraphe 5

La réglementation visée semble ne concerner que les banques. Elle devrait par ailleurs concerner également tout « autre établissement » fournissant des services de paiement au public, au sens des articles 1 et 2 b) de la proposition de directive. Si les « autres établissements » sont inclus dans la directive, ils doivent également se voir appliquer les règles de concurrence.

6.2.5. Paragraphe 6

Le CES est d'accord avec le principe des systèmes ouverts; cela étant, il souligne que les critères permettant de déterminer si un système assure ou non un « service essentiel » sont trop vagues. Le manque de critères objectifs laisse un large champ aux interprétations subjectives de la part des banques et de la Commission, avec les inconvénients évoqués au paragraphe 6.1.3. Le CES estime nécessaire que la Commission revoie ce paragraphe en énonçant des critères objectifs; tel qu'il est actuellement rédigé, il est inacceptable.

6.2.6. Paragraphe 8

Pour déterminer la contribution d'adhésion d'un candidat à un système, la Commission précise que celle-ci ne devra pas dépasser le « coût effectif » des investissements antérieurs. Étant donné qu'il s'agit d'une participation soumise en tant que telle aux règles normales du marché, l'expression « coût effectif » n'a aucun sens. La notion exacte est celle de « valeur » des investissements.

6.2.6.1. Le CES comprend et approuve les efforts de la Commission visant à définir les conditions d'adhésion des banques étrangères à un système national, dans le respect des principes de liberté d'établissement et de libre prestation de services. Par ailleurs, l'application du critère selon lequel la succursale d'une banque étrangère peut faire entrer dans la décision d'admission l'expérience et le volume d'activité de son siège dans le pays d'origine est susceptible de générer des cas de discrimination à rebours vis-à-vis des banques du pays hôte, qui, à égalité de conditions objectives, se verraient refuser l'accès au système. Ainsi exprimé, ce principe n'est pas acceptable; il convient là aussi de mieux préciser les critères sur la base desquels il y a lieu d'évaluer « le poids » de l'expérience et du volume des opérations du siège.

6.2.7. Paragraphe 10

Le CES approuve le principe selon lequel un système ne constituant pas un « service essentiel » peut empêcher ses membres d'adhérer à d'autres systèmes; mais il se demande si cette disposition s'applique plus ou moins automatiquement aux CCI (). Les systèmes fondés sur les CCI ont été mentionnés à plusieurs reprises par la Commission comme étant les plus aptes à faciliter les paiements « intra-européens »; au moment de leur formation, ils peuvent toutefois être assez petits, de sorte qu'ils ne peuvent pas être considérés comme assurant un « service essentiel ». Le risque de ne pouvoir adhérer à d'autres systèmes pourrait dissuader les banques d'adhérer à la CCI, ce qui porterait d'emblée tort au système que la Commission souhaite promouvoir. Il serait utile de préciser que l'adhésion à une CCI n'empêche en aucun cas l'adhésion à d'autres systèmes.

6.2.8. Paragraphe 12.1

Les versions anglaise et allemande de cet article prévoient que les normes de fonctionnement peuvent inclure d'autres aspects que ceux énumérés dans ce paragraphe; les versions française et italienne laissent au contraire entendre que cette liste est exhaustive. La version « élargie » est probablement celle qui répond aux intentions de la Commission; dans ce cas, il conviendrait de substituer « notamment » à « dont » en français et « fra l'altro » à « comprendenti » en italien. Une vérification est nécessaire pour les autres versions.

6.3. Concurrence tarifaire (paragraphe 3)

6.3.1. Paragraphe 13

Le CES soutient l'affirmation de la Commission selon laquelle tout accord entre les banques sur les tarifs à facturer à la clientèle est exclu.

6.3.2. Paragraphe 14

Il faut compléter le principe général exprimé dans la première partie de l'article en précisant que parmi les « membres » figurent les banques intermédiaires. La note en bas de page concernant les CCI devrait rappeler que toutes les CCI ne sont pas nationales; en Allemagne par exemple, il existe des CCI régionales.

6.3.2.1. La Commission traite la question des commissions interbancaires sous l'angle de la répartition des coûts. Il est évident que la mise en oeuvre d'un service, quel qu'il soit, doit comporter une compensation des coûts raisonnable; ce concept devrait figurer dans la communication.

6.3.3. Paragraphe 15

Les commissions interbancaires constituent une caractéristique technique indispensable au fonctionnement de tout système de transferts de fonds et elles doivent nécessairement être préétablies dans le cadre d'un accord. Cette question est débattue depuis longtemps et l'occasion se présente aujourd'hui d'y apporter une réponse définitive. La Commission pourrait accorder une exemption générale aux accords interbancaires, en ayant éventuellement recours à une étude d'experts indépendants démontrant la nécessité technique des commissions interbancaires. La Commission se réserverait naturellement le droit d'examiner, et d'approuver ou de rejeter, le niveau des commissions faisant l'objet de l'accord, selon les critères de répartition équitable des bénéfices définis à la fin du paragraphe.

6.3.3.1. Il faut en outre noter que la commission interbancaire n'est pas déterminée par le jeu de la concurrence : en règle générale, dans les virements transfrontaliers, le choix de la banque qui doit exécuter la transaction est imposé par le donneur d'ordre, non par sa banque.

6.3.4. Paragraphe 16

Le CES soutient entièrement la Commission dans ses efforts pour mettre un terme à la pratique inacceptable du « double prélèvement » et se déclare d'accord avec le texte proposé. Il fait par ailleurs observer que la banque du destinataire peut avoir à encourir des frais non liés à la nature internationale du paiement, par exemple lorsqu'il y a lieu de rechercher un destinataire ne détenant pas de compte auprès de la banque, ou bien en cas d'erreur dans le libellé de l'adresse ou de changement d'adresse. Il faudrait spécifier dans ce paragraphe l'admissibilité des frais non liés à la nature internationale de la transaction.

6.3.5. Paragraphe 19

Dans la dernière partie de ce paragraphe, la Commission semble considérer que les systèmes nationaux existants, ou les CCI, fonctionnent gratuitement, sans commissions interbancaires. Or ces commissions sont toujours nécessaires pour assurer une juste répartition des coûts entre les participants et constituent donc une caractéristique technique d'un système multilatéral. Dès lors, le CES propose de supprimer la dernière phrase : « et les commissions interbancaires multilatérales ne sembleraient pas nécessaires ».

6.3.6. Paragraphes 22, 23 et 24

Le libellé de ces paragraphes pose selon le CES un problème de fond. La Commission reconnaîtrait la validité d'accords destinés à couvrir les frais supplémentaires « nécessairement » supportés par la banque du destinataire, ce que l'on ne peut qu'approuver. Le problème se pose lorsque l'on parle de frais « effectivement » encourus : il n'existe aucun système univoque de détermination des frais des services bancaires, et ceux-ci peuvent varier dans une très large mesure suivant les dimensions de la banque, la nature et la fréquence des services fournis et quantité d'autres facteurs non déterminables objectivement. L'adoption du concept de « frais effectivement encourus » introduirait un élément d'incertitude susceptible de provoquer d'interminables discussions et des controverses. Le CES propose de supprimer l'expression « coûts effectivement encourus » et de la remplacer par le mot « coûts »; la Commission se réserverait comme il se doit le droit d'évaluer globalement le caractère équitable de ces frais (avec une marge bénéficiaire) lors de l'adoption des accords.

6.3.7. Paragraphe 24.2

S'agissant de la possibilité de négocier des commissions inférieures au maximum, le CES renvoie au texte du paragraphe 6.3.3.1 : étant donné l'absence de motivations de type concurrentiel dans ce domaine, le recours à cette possibilité resterait tout à fait théorique.

7. Commentaires relatifs au chapitre III de la communication de la Commission - Progrès réalisés en matière de mesures d'accompagnement visant à l'amélioration des paiements transfrontaliers

7.1. Le rôle des systèmes de paiement dans la préparation du passage à l'ECU (point III. 1). Le CES se félicite de la décision de la Commission de poursuivre ses études sur les problèmes pratiques posés par l'introduction de la monnaie unique avec la collaboration des deux groupes consultatifs sur les systèmes de paiement. Il recommande par ailleurs à la Commission d'inclure l'IME parmi ses interlocuteurs permanents, par le biais des groupes de travail de cet organe spécialement créés à cet effet.

7.2. Simplification des obligations de déclaration liées à l'établissement des statistiques de la balance des paiements (point III.2). Le CES espère que les travaux de la « Task Force » s'achèveront rapidement et qu'ils aboutiront à la définition d'un niveau uniforme en ce qui concerne le seuil minimum de déclaration.

7.3. « Cadre juridique » des paiements transfrontaliers (point III.3). Le CES souligne que la Commission a anticipé, avec sa proposition de directive (articles 5, 6 et 7), les délais d'adoption de dispositions juridiques encore en discussion. Cet aspect mis à part, il attire l'attention de la Commission sur la délicate question de la finalité des paiements et de l'effet qu'elle pourrait avoir sur les législations en matière de faillite, qui ne sont pas les mêmes dans tous les États membres.

7.4. Les interconnexions entre chambres de compensation automatisées (CCA) (point III. 4). Le CES approuve et appuie les efforts de la Commission visant à introduire dans tous les États membres des chambres de compensation automatisées et à établir des interconnexions entre celles-ci. Toutefois, ces efforts ne doivent pas conduire à des solutions uniques qui excluraient d'autres systèmes déjà existants ou à venir, et surtout ils ne doivent pas entraîner une augmentation des coûts supportés par les utilisateurs, entreprises ou consommateurs.

7.5. Transparence des paiements réalisés par cartes de paiement (point III.5). Le CES approuve l'action de la Commission dans ce domaine également et recommande que les groupes consultatifs sur les systèmes de paiement mis à contribution par la Commission soient appuyés dans leurs travaux par la participation de toutes les parties concernées, et principalement des organisations internationales opérant dans le secteur des cartes de paiement.

7.6. Cartes prépayées (portefeuilles électroniques) (point III.6). Le CES recommande que la question des cartes prépayées soit examinée avec toutes les précautions nécessaires, étant donné qu'il s'agit d'un instrument tout à fait nouveau, dont le développement est suivi par l'IME; les banques centrales considèrent en effet que cet instrument relève de leur compétence institutionnelle en matière de contrôle de la circulation monétaire. Une réglementation communautaire de ces instruments ne saurait anticiper sur leur introduction, avant même que les utilisateurs aient pu les expérimenter et faire connaître leurs besoins.

Fait à Bruxelles, le 1er juin 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Avis du CES du 6. 7. 1994 sur la communication et le projet de proposition de directive sur la transparence et la qualité d'exécution des paiements transfrontaliers (JO n° C 388 du 31. 12. 1994 et doc. SEC(93) 1968 final).

() Recommandation de la Commission du 14. 2. 1990 sur la transparence des conditions de banque applicables aux transactions financières transfrontalières (90/109/CEE, JO n° L 67 du 15. 3. 1990).

() « Study in the Area of Payment Systems into the Transparency of Conditions for Remote Cross-Border Payment Services and the Performance of Cross-Border Transfers » (document n'existant qu'en anglais).

() Voir Annexe C du document de travail de la Commission intitulé « Faciliter les paiements transfrontaliers : éliminer les barrières » (doc. SEC(92) 621 final du 27. 3. 1992).

() Voir entre autres « Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multy-Currency Transactions », Banque des règlements internationaux, Bâle, 1993.

() Avis de l'IME adressé au Conseil, 20. 3. 1995, point 3.

() JO n° C 388 du 31. 12.1994.

() Voir l'avis déjà cité dans la note (1), paragraphes 2.2.2 et 2.2.3, ainsi que l'avis sur le document de discussion « Les paiements dans le marché intérieur européen » (JO n° C 120 du 6. 5. 1991).

() Voir « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », Rapport aux gouverneurs des banques centrales des pays de la CE, Working Group on Payment Systems, Bâle, novembre 1993, chap. I, paragraphe 1.3.

() « Principes de concurrence pour les systèmes de virement », annexe C du document de travail de la Commission du 27. 3. 1992.

() Les commentaires relatifs à ce paragraphe se fondent sur la version française du texte. La version anglaise semble poser quelques problèmes d'interprétation et la version italienne semble laisser entendre que ces principes s'appliquent seulement aux systèmes créés par voie législative ou soumis au contrôle des pouvoirs publics.

() « Minimum Common Features for Domestic Payment Systems », novembre 1993.

() CCI : « Chambre de compensation informatisée », organisme chargé de la compensation des paiements nationaux ou internationaux (ang. ACH : « Automated clearing house »).