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Bruxelles, le 22.7.2009

COM(2009) 401 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification {SEC(2009) 1073}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

INTRODUCTION - CONTEXTE ET MÉTHODOLOGIE

1. Objectif

Lors de l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne en janvier 2007, un mécanisme de coopération et de vérification (MCV)[1] a été instauré pour aider le nouvel État membre à s'atteler à la tâche nécessaire d'une réforme en profondeur du système judiciaire et de la lutte contre la corruption. Le MCV découle d'une décision autonome de la Commission basée sur le traité d'adhésion. Il permet à la Commission de travailler en étroite collaboration avec les autorités roumaines, sur le plan politique et technique, pour contrôler et évaluer les progrès réalisés, fournir des conseils techniques et offrir un soutien financier. Le MCV permet à tous les autres États membres de suivre et de soutenir les avancées obtenues en Roumanie dans ces domaines et d'offrir un savoir-faire et une aide financière. Les rapports intérimaires et annuels rédigés par la Commission dans le cadre du MCV évaluent les progrès réalisés et recensent les lacunes restantes en vue d'aider la Roumanie à définir les actions prioritaires à entreprendre pour réaliser pleinement les objectifs de référence définis au moment de l'adhésion.

Le présent rapport présente l'évaluation par la Commission des progrès réalisés pour atteindre ces objectifs depuis son dernier rapport complet (23 juillet 2008). Il adresse également à la Roumanie des recommandations basées sur cette évaluation. Le document de travail des services de la Commission qui lui est annexé fournit, dans le détail, l'évaluation réalisée par la Commission des avancées obtenues en ce qui concerne chacun des objectifs de référence. Le rapport se fonde sur des contributions régulières fournies par les autorités roumaines, notamment en réponse aux questionnaires détaillés soumis par la Commission pour chaque objectif de référence. La Commission a été aidée dans son travail par plusieurs experts de haut niveau détachés par les États membres et s'est également basée sur des documents et des informations fournis par diverses autres sources.

2. Méthodologie des objectifs de référence

Pour la Commission, tous les objectifs de référence sont étroitement liés entre eux. Dans le cadre de son dialogue avec la Roumanie, il a été clairement démontré que les progrès réalisés au titre d'un objectif de référence contribuent à obtenir des avancées pour d'autres objectifs. Le principe du MCV n'est pas d'établir une liste de contrôle, mais de mettre en place un système judiciaire indépendant et stable, capable de déceler et de sanctionner les conflits d'intérêts et de lutter efficacement contre la corruption. En conséquence, la Commission n'envisage pas de supprimer ces objectifs de référence un par un, mais plutôt de collaborer avec la Roumanie jusqu'à ce que l'ensemble des objectifs définis dans le MCV soient totalement atteints.

LE PROCESSUS DE RÉFORME EN ROUMANIE

Avancées

Tout comme les années précédentes, on trouvera dans la mise à jour jointe en annexe au présent rapport une évaluation détaillée par la Commission des progrès accomplis au regard des objectifs de référence définis dans le MCV. Le rapport principal résume les principales conclusions de la Commission et présente les recommandations d'action adressées à la Roumanie.

Le gouvernement roumain, soutenu par une alliance entre le ministère public et l'appareil judiciaire, a réagi efficacement aux préoccupations formulées dans le rapport intérimaire de la Commission du 12 février 2009. Une série de mesures pratiques et législatives ont été prises et un nouvel élan a été donné au processus de réforme. Toutefois, ces changements doivent encore produire des résultats concrets pour les citoyens roumains. En outre, cette dynamique de réforme ne se traduit pas par un engagement sans équivoque des partis politiques. Le Parlement en particulier semble encore hésitant et ne prend pas toujours des décisions cohérentes permettant de soutenir les efforts déployés par le gouvernement pour réformer le système judiciaire et éradiquer la corruption.

Les nouveaux codes civil et pénal

Le gouvernement roumain s'est engagé publiquement à adopter de nouveaux codes civil et pénal à la suite des recommandations soumises par la Commission dans ses rapports antérieurs. L'adoption des deux codes en juin 2009 est un signe d'engagement politique important et une avancée substantielle vers une plus grande efficacité du système juridique. Les codes ne devraient toutefois entrer en vigueur que lorsque les codes de procédure correspondants (présentés simultanément par le gouvernement au Parlement) auront été débattus et adoptés dans le cadre de la procédure parlementaire habituelle. Les quatre codes entreraient donc en vigueur au plus tôt en 2011.

Une loi d'application des codes sera nécessaire. Il est important de s'assurer que cette loi d'application ainsi que la procédure d'adoption des codes de procédure n'ouvrent pas la voie à une réintroduction de dispositions contestées par le passé ou à la création de nouvelles dispositions qui réduiraient l'efficacité des enquêtes utiles sur les affaires de corruption de haut niveau et des procédures judiciaires ultérieures.

Le sort réservé à la loi 78/2000, qui constitue le cadre juridique actuel applicable aux enquêtes sur la corruption de haut niveau et le socle des travaux de la direction nationale anticorruption (DNA), illustre bien ce risque. Avant l'adoption définitive des codes, il importera de veiller à ce que ce cadre essentiel soit conservé sans restrictions.

Le nouveau code pénal prévoit une réduction des peines maximales prévues pour les délits liés à la propriété, en particulier les actes de corruption et les infractions assimilées. Cette disposition a été justifiée par le souhait d'améliorer la cohérence du cadre juridique, même si, à première vue, elle peut sembler en contradiction avec les mesures prises pour combattre la corruption.

Un groupe de travail en charge de l'individualisation des peines pour les délits de corruption a relevé des incohérences dans les décisions judiciaires. Il a soumis des recommandations de suivi concrètes qui devraient être prises en compte notamment par la Haute cour de cassation et de justice (HCCJ), laquelle a accepté de publier des lignes directrices relatives aux peines en matière de corruption. Cette décision constituera une avancée importante dans le cadre de l'action menée pour renforcer la cohérence de la jurisprudence.

Réforme du système judiciaire

Une nouvelle stratégie en faveur du personnel du pouvoir judiciaire a été adoptée, mais la Roumanie rencontre encore des difficultés pour dégager des moyens budgétaires, recruter du personnel qualifié et fournir des infrastructures d'appui. En dépit de ces difficultés, des mesures ont été prises pour renforcer les effectifs des tribunaux et du ministère public au niveau local, mais la situation doit être améliorée. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a intensifié les inspections judiciaires afin d'améliorer la qualité de la justice, notamment pour garantir l'application uniforme et la cohérence du droit au sein du système judiciaire. Des procédures de nomination et de nouveaux concours ont été lancés dans le respect des objectifs fixés pour garantir l'objectivité et le haut niveau de qualification du personnel. Le CSM doit néanmoins intensifier son action pour mettre en œuvre une politique du personnel souple et efficace. S'il n'est pas encore possible d'évaluer l'impact de cette nouvelle stratégie, on peut déjà observer une sensibilisation accrue des autorités aux problèmes et une meilleure anticipation de ceux-ci.

Les problèmes de personnel ont été exacerbés par les décisions récentes du CSM visant à modifier les règles en matière de détachement, qui empêchent effectivement l'institution détachante de mettre un terme au détachement des juges ou des magistrats concernés même si elle connaît de sérieux problèmes d'effectif. En outre, les capacités de gestion limitées du bureau du Procureur général en ce qui concerne les promotions, les mesures disciplinaires ou les transferts de postes rendent la réorganisation du ministère public particulièrement difficile. Il convient d'accroître la coopération avec le CSM pour réorganiser efficacement le ministère public.

Unification de la jurisprudence

Le Procureur général a introduit divers recours avec la Haute cour de cassation et de justice (HCCJ) pour contester des jurisprudences contradictoires et a contribué ainsi à une plus grande uniformité de la jurisprudence. Le nombre de recours déposés dans l'intérêt de la loi a atteint un pic en 2007 et le faible nombre recensé en 2008 pourrait témoigner d'un succès relatif des efforts d'unification.

La HCCJ a rendu un grand nombre de décisions dans le cadre de recours portant sur l'interprétation et l'application uniformes du droit au sein du système judiciaire. Toutefois, la procédure contraignante et contestable qui consiste à imposer un quorum des deux tiers des 120 juges pour l'adoption des décisions et, ultérieurement, de leur motivation entraîne des retards et donne parfois lieu à des exposés des motifs peu clairs. De nouvelles mesures d'unification de la jurisprudence ont été prises avec la publication systématique de la jurisprudence et l'organisation de réunions avec des juges de juridictions inférieures. Dans ce contexte, la publication de lignes directrices encadrant les amendes pour corruption, promise pour cet automne par la HCCJ, sera une avancée importante.

Il importera que l'exécutif s'accorde avec le législateur pour modifier la loi régissant le fonctionnement de la Cour constitutionnelle de manière à supprimer la suspension des affaires dans lesquelles un défendeur invoque une exception d'inconstitutionnalité. Il convient, en outre, de s'opposer légalement aux excès de procédure consistant à invoquer l'exception d'illégalité, qui entraîne également la suspension d'une affaire. Ces exceptions entraînent des retards inacceptables. Elles devraient être traitées soit au cours des discussions à venir sur les codes de procédure, soit, plus immédiatement, dans le cadre d'une modification des modalités d'application concernées.

La nomination d'un nouveau chef à la tête la HCCJ à l'automne prochain sera l'occasion pour la Roumanie de manifester son engagement à réformer et à moderniser le système judiciaire, ainsi qu'à accroître sa transparence.

Lutte contre la corruption de haut niveau

La procédure permettant au Parlement roumain de demander l'ouverture d'une enquête à l'encontre d'anciens ministres ne s'avère ni uniforme ni rapide. Depuis la publication du dernier rapport, le Parlement a approuvé l'ouverture d'une enquête dans quatre affaires, mais s'est refusé à faire de même dans deux autres cas. Dans l'un de ces deux cas, le député concerné a démissionné, ce qui a permis l'ouverture d'une enquête judiciaire, tandis que dans l'autre, le Parlement a jugé la demande irrecevable. Les signaux contrastés envoyés par le Parlement sur le sérieux de son engagement à soutenir les efforts déployés par les autorités pour poursuivre la lutte contre la corruption de haut niveau nuisent inévitablement à l'ensemble du système.

La reconduction dans ses fonctions du directeur de la direction nationale anticorruption (DNA) en février dernier est une mesure importante pour garantir la stabilité des autorités chargées de combattre la corruption et la continuité de leur activité. Le maintien d'un cadre anticorruption spécialisé et efficace est primordial pour la Roumanie.

Le bilan de la DNA lié aux enquêtes impartiales portant sur des affaires de corruption de haut niveau reste positif.

L'agence nationale pour l'intégrité (ANI)

L'ANI est désormais opérationnelle et a obtenu de bons résultats dans le suivi des déclarations des biens détenus par les membres du gouvernement, les magistrats, les fonctionnaires occupant des fonctions dirigeantes et de contrôle et tous les agents de la fonction publique. Ses résultats seront encore meilleurs dès que le projet de système informatique intégré sera mis en œuvre. L'ANI exerce un effet préventif en assurant un suivi systématique de toutes les déclarations de biens manquantes, que ce soit sous la forme d'une sanction administrative ou d'un recours ultérieur éventuel en justice. Ces enquêtes d'office de l'ANI sont louables. Tout l'impact des travaux de l'agence ne pourra néanmoins être évalué que lorsque les premières affaires d'enrichissement injustifié, d'incompatibilité ou de conflit d'intérêts, qui sont encore pendantes devant les instances judiciaires ou disciplinaires compétentes, auront été tranchées. Enfin, l'ANI et le Conseil national pour l'intégrité, qui se porte garant à l'égard cette dernière et contrôle son activité, doivent développer une relation de travail stable fondée sur la confiance mutuelle.

Lutte contre la corruption à l'échelle locale

Sur injonction du Procureur général, tous les bureaux d'enquête régionaux ont adopté des stratégies de lutte contre la corruption à l'échelle locale. À cette initiative recommandable viennent s'ajouter des échanges réguliers de bonnes pratiques et la définition des secteurs vulnérables prioritaires. Cette initiative a sensibilisé le personnel des bureaux d'enquête régionaux à la corruption à l'échelle locale qui paraît être largement répandue dans certains secteurs d'activité (notamment dans l'éducation et les soins de santé). Le nombre de dossiers pris en charge par les bureaux d'enquête régionaux est acceptable, même si cette prise en charge ne repose probablement pas encore assez sur des enquêtes d'office, c'est-à-dire sur des enquêtes ouvertes par ces bureaux de leur propre initiative. Ce manque d'initiative pour déceler les cas de corruption transparaît également dans les services d'inspection locaux des ministères de la santé ou de l'éducation, des autorités fiscales, ainsi que dans d'autres instances de contrôle interne de diverses institutions publiques.

Plus généralement, l'accent pourrait être davantage mis sur des initiatives de prévention telles que des campagnes de sensibilisation destinées au public et à tous les niveaux de l'administration, des mesures favorisant la transparence des procédures administratives, la mise en application du droit d'accès aux documents publics, etc. Dans certains secteurs d'activité (marchés publics, subventions et permis, éducation, santé, etc.) dans lesquels il existe des preuves de corruption à l'échelle locale, une action de prévention structurelle pourrait donner davantage de résultats à long terme qu'une approche répressive au cas par cas. Il va de soi que les deux approches sont nécessaires et diverses affaires ont d'ailleurs démontré que les abus ne seront pas tolérés et seront débusqués.

CLAUSES DE SAUVEGARDE

Compte tenu de l'évaluation qui précède, la question se pose de savoir s'il faut déclencher la clause de sauvegarde. Au cours des discussions relatives au MCV, il existe souvent une confusion entre la durée probable du mécanisme et la durée limitée des clauses de sauvegarde prévues dans le traité d'adhésion. Il n'existe pourtant aucun lien automatique entre le MCV et les clauses de sauvegarde inscrites dans le traité d'adhésion de la Roumanie. Les clauses de sauvegarde sont des dispositions types incluses dans les traités d'adhésion. Elles ont été instaurées pour garantir un fonctionnement efficace du marché intérieur et de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elles peuvent être déclenchées jusqu'à la fin de 2009 pour suspendre provisoirement, s'il y a lieu, l'application de la législation communautaire concernée. La Commission considère, sur la base de l'évaluation ci-dessus, que les conditions ne sont pas réunies pour invoquer les clauses de sauvegarde.

Le MCV entre dans sa troisième année de mise en œuvre. Il n'a pas été établi pour une période déterminée puisqu'il ne pourra être abandonné que lorsque tous les objectifs de référence qu'il a fixés auront été atteints de manière satisfaisante. Il va de soi que la poursuite de ces objectifs est une tâche de longue haleine. Ainsi, la lutte menée pour s'attaquer aux causes profondes de la corruption prendra du temps. Seule la société roumaine elle-même peut induire les changements fondamentaux qui s'imposent. Le MCV est un outil de soutien à cet effort; il n'est pas une fin en soi et ne peut se substituer à l'engagement dont doivent faire preuve les autorités roumaines pour aligner le système judiciaire et ses pratiques sur les normes générales de l'UE.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Depuis la publication du rapport 2008 de la Commission, la Roumanie a pris un certain nombre d'initiatives louables pour relancer le processus de réforme: ce nouvel élan a apporté une série d'avancées. Toutefois, le pays peine toujours à surmonter le fait que les codes pénal et civil n'ont jamais été entièrement réformés. Cette situation a débouché sur une série d'amendements législatifs et de nombreuses ordonnances d'urgence. Il n'est pas surprenant, dans ce contexte, que la jurisprudence du système judiciaire roumain soit contradictoire provoquant des retards injustifiés, qui sont traités à leur tour par un fatras d'ordonnances d'urgence, de modalités d'exécution et de pratiques de mise en œuvre diverses. La complexité qui en découle est le résultat d'un processus politisé, tandis que le large consensus politique en faveur des réformes et l'engagement sans équivoque des partis politiques à réaliser des progrès tangibles dans l'intérêt des citoyens roumains font encore défaut. Le risque existe que la multiplication de législations, de modalités d'exécution et de pratiques de mise en œuvre, découlant de luttes permanentes entre les partis politiques, puissent faire perdre de vue à tous les acteurs concernés le principal objectif, qui consiste à établir un système judiciaire indépendant et stable capable de déceler et de sanctionner les conflits d'intérêts et de lutter efficacement contre la corruption.

Dans ce contexte, les résultats positifs des mesures de réforme concrètes prises sur le plan technique restent fragmentés, les réformes ne sont pas encore implantées durablement et des lacunes demeurent.

[Les progrès accomplis pour améliorer la qualité du système judiciaire et combattre la corruption contribueront aussi positivement à l'adhésion de la Roumanie à la zone Schengen, sachant que la suppression des contrôles frontaliers se fonde sur la confiance mutuelle.]

S'appuyant sur les conclusions qui précèdent, la Commission invite la Roumanie à agir dans les domaines exposés ci-après.

En ce qui concerne les nouveaux codes:

- procéder à une évaluation approfondie de l'impact des quatre codes sur le fonctionnement du système judiciaire et l'organisation des tribunaux et des bureaux du ministère public et quantifier les ressources budgétaires requises pour leur mise en œuvre;

- mener une consultation publique sur les codes de procédure civile et pénale et adopter ceux-ci au plus vite;

- faciliter l'entrée en vigueur rapide des quatre codes en adoptant une loi d'application qui garantira la cohérence du cadre législatif.

En ce qui concerne la réforme du système judiciaire:

- mettre en œuvre une stratégie de gestion du personnel souple et axée sur des priorités: à court terme, en prenant des mesures d'urgence comme le transfert de postes vacants vers les services qui en ont le plus besoin (y compris des transferts entre divers niveaux de juridiction), en déléguant des tâches administratives au personnel auxiliaire et en déployant des administrateurs de tribunaux; à moyen et long termes, en mettant au point un système de gestion du personnel adapté aux besoins du système judiciaire grâce à des simulations et des prévisions relatives aux nominations, aux transferts de postes, aux détachements et aux mises à la retraite;

- renforcer la transparence et la responsabilité du Conseil supérieur de la magistrature, en faisant en sorte, notamment, que l'institution assume sa part de responsabilité dans la mise en œuvre d'une approche plus proactive des recrutements, des promotions, des mesures disciplinaires, des transferts de postes et des détachements, et en publiant les décisions motivées du Conseil sous une forme claire et accessible.

En ce qui concerne l'unification de la jurisprudence:

- assurer un suivi approprié des recommandations du groupe de travail en charge de l'individualisation des peines pour corruption;

- renforcer le rôle de la Haute cour de cassation et de justice (HCCJ) dans l'unification de la jurisprudence, notamment en rationalisant la procédure d'appel pour garantir l'interprétation et l'application cohérentes du droit et en élaborant des lignes directrices concernant les peines pour les délits de corruption;

En ce qui concerne la lutte contre la corruption de haut niveau:

- veiller à ce que la procédure autorisant l'ouverture d'une enquête judiciaire à l'encontre de députés qui sont des membres anciens ou actuels du gouvernement soit appliquée uniformément et rapidement par le Parlement roumain;

- contrôler l'efficacité du système judiciaire dans le cadre de procès portant sur des affaires de corruption de haut niveau;

- assurer la stabilité du cadre législatif de la lutte contre la corruption de haut niveau, notamment dans le contexte de l'entrée en vigueur des nouveaux codes;

- adopter une loi abrogeant la suspension automatique des procès lorsque l'exception d'inconstitutionnalité est invoquée.

En ce qui concerne les activités de l'Agence nationale pour l'intégrité:

- continuer de s'appuyer sur le bilan obtenu en matière de vérification des biens, des incompatibilités et des conflits d'intérêts;

- veiller à ce que les instances judiciaires et disciplinaires assurent un suivi opportun des affaires d'enrichissement injustifié, d'incompatibilité et de conflit d'intérêts soumises par l'ANI.

En ce qui concerne la lutte contre la corruption à l'échelle locale:

- améliorer la coordination de la stratégie nationale anticorruption afin de permettre une meilleure identification des points sensibles et des zones à risque et, partant, l'élaboration de stratégies d'atténuation prioritaires à tous les niveaux;

- poursuivre la mise en œuvre des stratégies locales mises au point par les bureaux du ministère public et adaptées aux besoins locaux, et accroître leur efficacité;

- renforcer les mesures de prévention contre la corruption dans les secteurs vulnérables en coordination avec les autorités locales et centrales.

La Commission invite la Roumanie à poursuivre son processus de réforme et à mettre en œuvre ses recommandations. Elle soutiendra et contrôlera les progrès qui seront réalisés sur cette base l'année prochaine. Les pressions exercées pour obtenir des résultats doivent être maintenues et la Commission invite également les autres États membres à maintenir leur soutien en faveur de la Roumanie et à aider le pays à progresser. Pour sa part, la Commission continuera d'épauler la Roumanie dans ses efforts par le biais d'un dialogue politique et technique, et en lui apportant, selon les besoins, le savoir-faire approprié.

Perspectives:

Le présent rapport démontre que le gouvernement roumain a déposé d'importantes propositions de réforme et que le bilan positif du ministère public commence à être complété par l'action du système judiciaire. La Roumanie a relancé son processus de réforme en s'appuyant sur les avancées déjà recensées dans le rapport de la Commission de juillet 2008. Toutefois, pour que la Roumanie puisse accomplir des progrès soutenus, la réforme du système judiciaire ne peut être politisée. Tous les intervenants doivent former un consensus permettant au système judiciaire de fonctionner de manière indépendante, de sorte que des enquêtes impartiales sur les affaires de corruption puissent déboucher sur des décisions rapides et effectives. Selon la Commission, le MCV est un outil de soutien qui doit être maintenu jusqu'à l'aboutissement de ces réformes. La Commission évaluera les nouveaux progrès réalisés à l'été 2010.

[1] Décision 2006/928/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d'atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (JO L 354 du 14.12.2006, p. 56).