[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 12.10.2005

COM(2005) 489 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

La stratégie de l’UE pour l’Afrique: vers un pacte euro-africain pour accélérer le développement de l’Afrique{SEC(2005)1255}

Introduction

Ça bouge en Afrique. Depuis quelques années, la communauté internationale se rend de mieux en mieux compte de la situation en Afrique tandis que le continent africain, de son côté, donne aujourd’hui des signes durables de sa véritable volonté de changement. La naissance de l’Union africaine (UA) et du NEPAD, le renforcement du rôle des communautés économiques régionales (CER) et l’émergence d’une nouvelle génération de leaders nationaux ont changé l’Afrique, et ses relations avec l’Europe.

Celles-ci ne datent pas d’hier. Profondément ancrées dans l’histoire, elles ont évolué progressivement, passant d’un système colonial souvent douloureux à un partenariat solide et à armes égales, fondé sur des intérêts communs, la responsabilisation et une reconnaissance mutuelle. L’Europe et l’Afrique sont liées par des relations commerciales solides, qui font de l’UE le plus grand marché d’exportation des produits africains. Ainsi, par exemple, 85% environ des exportations africaines de coton, de fruits et de légumes sont destinées à l’UE. L’Europe et l’Afrique sont aussi liées par des flux d’aide substantiels et prévisibles. L’aide au développement que l’UE a accordée à l’Afrique en 2003 s’est élevée à 15 milliards d’euros, contre 5 milliards en 1985. Ce faisant, l’UE est de loin le donateur le plus important avec une aide publique au développement (APD) qui atteint 60 % de l’APD totale destinée à l’Afrique. De plus, quelques États membres de l’UE maintiennent depuis longtemps des liens politiques, économiques et culturels avec certains pays et régions d’Afrique, tandis que d’autres ne se sont ouverts que récemment à la politique et au développement de ce continent. Au niveau communautaire, la Commission européenne s’est forgée une très grande expérience au cours des dernières décennies et a conclu des accords contractuels avec différentes parties de l’Afrique, qui lui procurent des partenaires sûrs et prévisibles.

Cependant les relations de l’UE avec l’Afrique sont depuis trop longtemps disparates, tant au niveau de la définition de la politique que de sa mise en oeuvre, du fait des contrastes entre les politiques et les actions menées par certains États membres de l’UE et celles menées par la Commission européenne, entre la coopération commerciale et l’aide au développement économique, entre des initiatives de développement socio-économique plus classiques et des mesures de politique stratégique. Ni l’Europe ni l’Afrique ne peuvent supporter que cette situation se prolonge. La nouvelle stratégie pour l’Afrique a donc pour but d’apporter à l’UE un cadre global, intégré et à long terme pour la gestion de ses relations avec le continent africain.

Une Afrique . Même si l’Afrique possède plusieurs visages, plusieurs histoires et des besoins différents, elle s’est désormais engagée collectivement sur la voie d’une intégration politique, économique et culturelle de l’ensemble du continent, concrétisée par les efforts d’intégration régionale des communautés économiques régionales (CER) et le lancement de l’Union africaine (UA) et du NEPAD. Pour la première fois, la stratégie de l’UE pour l’Afrique va donc s’adresser à l’Afrique en tant qu’entité. Dans le cadre de cette stratégie, l’UE entend renforcer son dialogue avec les institutions panafricaines. Elle compte aussi exploiter pleinement le potentiel de l’accord de Cotonou récemment révisé, de l’accord sur le développement, le commerce et la coopération (l’accord CDC), du partenariat euro-méditerranéen ainsi que de la politique européenne de voisinage. Ces accords couvrent les relations de l’UE avec respectivement les pays d’Afrique sub-saharienne, l’Afrique du sud et les pays d’Afrique du nord.

Une Europe . L’Europe aussi a changé. L’élargissement de l’UE à dix nouveaux membres a porté le nombre des partenaires individuels potentiels à vingt-six: soit les vingt-cinq États membres plus la Communauté européenne. Ce développement a augmenté l’impact politique et économique potentiel de l’UE, même si l’élargissement s’accompagne de nouveaux enjeux en termes de coordination et de complémentarité de l’aide. La stratégie de l’UE pour l’Afrique va donc faire de l’efficacité de l’aide et de la coordination des donateurs les priorités premières des années à venir.

Des objectifs communs. Le but de l’action de l’UE est de travailler en partenariat avec les pays d’Afrique pour promouvoir la paix et la prospérité pour tous leurs citoyens. L’objectif qui revient dans toute la stratégie de l’UE pour l’Afrique est donc de faciliter la réalisation en Afrique des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) des Nations unies . Cet objectif est renforcé et complété par les objectifs spécifiques poursuivis par l’accord de Cotonou, l’accord sur le développement, le commerce et la coopération, le partenariat euro-méditerranéen ainsi que la politique européenne de voisinage, notamment en ce qui concerne le soutien des réformes politiques et de la modernisation économique.

La stratégie de l’UE pour l’Afrique devrait aussi venir renforcer le partenariat stratégique solide entre une Europe élargie et une Afrique renaissante. L’UE espère que ce partenariat débouchera sur la conclusion d’un pacte euro-africain lors d’un second sommet UE-Afrique à Lisbonne. La stratégie consolidera en outre les principes fondamentaux qui régissent cette relation, surtout l’égalité, le partenariat et l’appropriation . Même si ces principes ne sont pas nouveaux, leur signification et leurs implications ont changé avec le contexte politique et économique extérieur. Compte tenu du rôle croissant joué tant par les communautés économiques régionales (CER) que par l’Union africaine (UA), et vu la complexité croissante des relations de l’UE avec l’Afrique, la subsidiarité et la solidarité vont aussi devenir des idées maîtresses de la stratégie de l’UE pour l’Afrique. Enfin, il est essentiel qu’une culture de dialogue, qui est un élément fondamental de ses différents accords contractuels, imprègnent de plus en plus les relations de l’UE avec l’Afrique.

Le succès du partenariat dépendra de sa capacité à cimenter les liens entre les deux continents au-delà de l’interaction politique et économique d’usage. Ce vaste dialogue comporte un volet important: l’établissement de partenariats de jumelage rassemblant des universités et des écoles, des parlements, des villes, des municipalités, des entreprises et des industries, des syndicats, des réseaux de la société civile ou des musées d’Afrique et d’Europe. Une autre proposition innovatrice de l’UE prévoit le lancement d’un programme européen pour les personnes qui souhaitent s’intéresser au développement de l’Afrique et y participer en partageant leurs compétences.

La stratégie doit refléter à la fois les nombreuses situations économiques et sociales différentes entre et au sein des pays africains, ainsi que les différentes relations contractuelles que l’UE a avec eux. Pour ces pays qui sont encore loin d’atteindre les OMD, l’UE devrait renforcer son aide dans les domaines considérés comme des préalables à la réalisation de ceux-ci ( la paix et la sécurité, la bonne gouvernance ), dans ceux qui créent l'environnement économique nécessaire pour les atteindre ( la croissance économique, le commerce et l'interconnexion ), et dans les domaines directement liés à ces objectifs ( la cohésion sociale, un travail décent, l’égalité des chances et l'environnement ). Ces objectifs devraient être complétés en soutenant l’intégration économique et la coopération politique avec l’UE et plus particulièrement pour les pays les plus proches de l’UE. Ensemble, ces mesures constituent la réponse commune, globale et cohérente de l'UE aux défis du développement de l'Afrique.

Conditions préalables pour atteindre les OMD

Au cours des dernières décennies, les guerres et les conflits violents en Afrique ont détruit des millions de vies et des dizaines d’années de développement économique. Il est désormais universellement reconnu que le développement durable est indissociable de la paix et de la sécurité . Ces dernières sont donc les premiers préalables essentiels à un développement durable. L’UE devrait intensifier ses efforts pour favoriser la paix et la sécurité à tous les stades du cycle d’un conflit, depuis la prévention des conflits par l’intermédiaire de leur gestion jusqu’à leur résolution et la reconstruction. Ces dernières années, l’Afrique a fait preuve d’une volonté et d’une capacité à organiser, diriger et conduire ses propres opérations de soutien de la paix. Il conviendrait donc que la facilité pour la paix en Afrique, qui est rapidement devenue le pilier financier de la toute nouvelle architecture africaine de maintien de la paix et de la sécurité, soit réalimentée et renforcée afin de soutenir ses efforts. L’UE devrait également continuer à agir en faveur d'une gestion judicieuse des ressources naturelles en Afrique pour tenter de venir à bout des causes environnementales profondes de nombreux conflits.

Depuis le 11 septembre 2001, la sécurité est devenue hautement prioritaire dans le monde entier. Les États membres de l’UE tout comme leurs pays partenaires d’Afrique du nord ont subi des attaques terroristes majeures. La sécurité des citoyens est désormais une priorité de premier plan, tant pour l’Afrique que pour l’Europe. Assurer la sécurité et l’État de droit avec équité, justice et respect total des droits de l’homme est devenue maintenant une priorité essentielle totalement admise et partagée.

Une gouvernance judicieuse et efficace constitue le second préalable à un développement durable. Dans ce domaine-là aussi, des signes de changement positifs sont visibles en Afrique. Des pays africains ont souscrit conjointement à un ensemble de valeurs et de principes de bonne gouvernance progressifs. Certains se sont même engagés à subir périodiquement un contrôle dans le cadre du mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP), outil unique d’examen et d’apprentissage entre pairs. L’UE aurait intérêt à lancer une initiative relative à la gouvernance, qui incite les pays africains à la participation à ce processus d’évaluation par les pairs et les aide à mettre en œuvre les réformes qu’il entraîne. La mise en place et le renforcement d’institutions nationales crédibles, que ce soit au niveau central – tels que le Parlement, le système judiciaire ou les systèmes de gestion des finances publiques – ou au niveau local ou régional, constituent un élément essentiel du processus de réforme lié à la gouvernance. La gouvernance ne concerne toutefois pas uniquement les institutions; elle implique également que des mesures pertinentes et des cadres juridiques et réglementaires appropriés soient adoptés. Aussi, afin de lutter contre la corruption, le blanchiment d’argent et le terrorisme, l’UE devrait-elle continuer à mettre en avant la transparence et l’efficacité des échanges de renseignements entre autorités. Il lui faudrait aussi continuer à promouvoir les droits de l’homme et l’égalité des chances pour protéger les catégories les plus vulnérables, notamment les femmes. Plus concrètement, l’UE devrait œuvrer en faveur de la création d’un forum euro-africain sur les droits de l’homme, afin d’encourager le partage des connaissances et des ressources. Dans les pays couverts par le partenariat euro-méditerranéen ou la politique européenne de voisinage, l’institution d’une facilité importante en faveur de la gouvernance va accélérer les progrès dans ce domaine.

Création d’un environnement économique favorable à la réalisation des OMD

Malgré l’amélioration de ses résultats économiques, de nombreuses parties d’Afrique restent marginalisées. Dans une économie mondiale de plus en plus globalisée, elle compte seulement pour 2% environ des échanges commerciaux et sa part des exportations de produits manufacturés est presque négligeable. On estime que pour pouvoir réduire de moitié la pauvreté d’ici 2015, l’Afrique doit atteindre une croissance annuelle moyenne d’au moins 8 %. L’UE devrait donc apporter son aide à la stimulation d’une croissance économique durable, suffisamment rapide et variée, dans le but de contribuer à une réduction efficace de la pauvreté. Elle devrait continuer de soutenir les pays africains dans leur mise en œuvre de politiques macro-économiques et structurelles susceptibles d’encourager l’investissement privé et de stimuler la croissance au bénéfice des pauvres. Un autre vecteur essentiel pour la croissance économique et l’intégration régionale est à chercher dans le développement des échanges multilatéraux et Sud-Sud et Nord-Sud. Une intégration économique plus poussée des régions entraîne une stimulation de la croissance grâce à l’augmentation du volume du marché et à des économies d’échelle. L’objectif de créer des marchés intégrés et de favoriser le commerce et le développement est au cœur du concept des accords de partenariat économique (APE) que l’UE négocie actuellement avec quatre régions sub-sahariennes d’Afrique. Il est essentiel de maintenir une coordination étroite entre les politiques du commerce et du développement. L’Agenda de Doha pour le développement et les APE visent à assurer une intégration progressive de l’Afrique dans les marchés mondiaux. L’UE devrait également aider les pays africains à établir un cadre juridique stable, efficace et harmonisé favorable aux initiatives des entreprises privées, notamment dans le domaine des communications et des services électroniques. Elle devrait, dans ce contexte, faire campagne en faveur de l’instauration d’un forum commercial euro-africain, réunissant des entrepreneurs et des investisseurs publics et privés d’Europe et d’Afrique.

La stabilité macro-économique, la création de marchés régionaux et un climat d’investissements privés convenable sont des conditions préalables décisives à une croissance économique soutenue. Toutefois, ce contexte favorable à la croissance doit s’accompagner de mesures appropriées visant à accroître et diversifier la production et à créer l’infrastructure et les réseaux nécessaires. L’UE devrait tout spécialement aider à l’augmentation de la compétitivité et de la productivité de l’agriculture africaine. Avec le partenariat euro-méditerranéen et la politique européenne de voisinage, les pays partenaires d’Afrique du Nord vont mettre en œuvre une feuille de route, qui comprend notamment la libéralisation continue du commerce des produits agricoles, des produits agricoles transformés et des produits de la pêche, et la libéralisation du commerce des services et du droit d’établissement, dans le but de conclure les négociations avant la fin 2006.

La croissance économique en Afrique est également bridée par un accès limité aux services de transport et de communication, à l’eau et à l’hygiène, et à l'énergie. C’est pourquoi l’UE aurait intérêt à établir un partenariat pour l’infrastructure destiné à initier et à financer des programmes facilitant les interconnexions au niveau continental, dans le but de faciliter l’intégration régionale. Dans le contexte de ce partenariat, l’UE devrait aider l’Afrique à définir et à établir les liaisons manquantes, à harmoniser ses politiques de transport, à développer une gestion intégrée de l’eau, à créer des infrastructures transfrontalières et régionales pour l’énergie et à réduire la fracture numérique à tous les niveaux, notamment par des projets viables de développement de communications électroniques à prix modéré.

S’atteler aux OMD

Aujourd’hui, 40% des Africains survivent avec moins d’un dollar par jour. Six enfants africains sur dix seulement vont à l’école primaire. C’est en Afrique que les maladies transmissibles, en particulier le VIH/sida, le paludisme et la tuberculose sont les plus fréquentes: rien qu’en 2004, le sida a tué plus de deux millions de personnes dans l’Afrique sub-saharienne et quelque trois millions d’autres individus ont été infectés. L’UE pourrait donc aider à apporter aux populations les plus pauvres d’Afrique des services sociaux de base (OMD 1-6), contribuant à l’établissement d’un filet de protection sociale pour les plus vulnérables. Outre son soutien à l’enseignement primaire, elle devrait soutenir l’éducation, la recherche, l’accès aux connaissances et le transfert de savoir-faire en tant que processus prolongeant l’enseignement primaire tout au long de la vie: du secondaire au supérieur et à l'enseignement professionnel. Se fondant sur le succès et l’expérience issue du programme Erasmus, elle devrait subventionner la création d’un programme Nyerere-Erasmus d’échanges d’étudiants à travers toute l’Afrique. Elle devrait également intensifier son action pour que des soins de santé convenables puissent être assurés grâce au renforcement des systèmes de santé publique, au développement des capacités, à la recherche dans le domaine sanitaire et à la réalimentation du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Des améliorations de l’accès à l’eau potable, à l’hygiène, à l’énergie durable et aux technologies de l’information et de la communication devront compléter ces services. Une pleine participation des acteurs non-étatiques dans tous ces domaines devrait être assurée afin de renforcer l’appropriation et d’améliorer la fourniture des services aux plus pauvres. La prévention et l’éradication de la pauvreté doivent aller de pair avec le développement d’emplois productifs et d’un travail décent pour tous. Les emplois proposés aux jeunes faisant leur entrée sur le marché du travail proviennent trop souvent, en Afrique, de l’économie informelle dont la productivité et les revenus sont faibles, et qui offre de mauvaises conditions de vie et de travail ainsi qu’une protection sociale réduite, voire inexistante.

Ces mesures, aussi importantes qu’elles soient, ne suffiront pas à elles seules à combler les inégalités existantes et le manque de cohésion sociale. L’expansion démographique de l’Afrique, son urbanisation rapide et ses migrations à grande échelle représentent de nouveaux enjeux pour ce continent. Il lui faut d’abord trouver une formule plus intégrée de développement urbain durable, fondé sur les piliers jumelés de la bonne gouvernance et de la bonne gestion urbaines, et améliorer le développement territorial et l’aménagement du territoire. Deuxièmement, des actions de plus grande ampleur devraient être tentées pour transformer les migrations en une force positive pour le développement, par exemple en inversant l’exode des cerveaux ou en aidant à la gestion des flux migratoires.

En Afrique, l’environnement est fragile, sujet à des sécheresses, des changements climatiques et au phénomène de désertification. L’expansion démographique et agricole actuelle a entraîné une pénurie de terres, dont la dégradation a été accentuée par l’intensification de l’agriculture. Un environnement sain fait sentir ses effets bénéfiques au-delà des frontières africaines. Étant l’un des atouts les plus précieux du développement durable de l’Afrique, il est nécessaire que l’UE apporte son concours à sa protection. Pérenniser le développement de l’Afrique est le seul moyen de protéger la subsistance des plus démunis, à moyen et long termes. Plus concrètement, les interventions devraient concerner la préservation de la biodiversité, en aidant par exemple à l’instauration d’un cadre juridique approprié pour défendre une utilisation raisonnable des ressources naturelles, la gestion de la diversité environnementale et la lutte contre la désertification ainsi que contre les effets des changements climatiques. Le développement de capacités locales chargées de fournir des données fiables sur la localisation, l’état et l’évolution des ressources environnementales, les disponibilités alimentaires et les situations de crise seront au centre de ces efforts.

Augmenter l’efficacité et l’ampleur de l’aide

Alors que les flux d'aide vers l’Afrique sont substantiels et n’ont cessé d’augmenter ces dernières années, il faudrait des engagements politiques et financiers supplémentaires pour donner à l’Afrique un coup de pouce décisif afin qu’elle soit en mesure d’atteindre les OMD. En juin 2005, le Conseil européen a pris un engagement ambitieux en ce sens. Sur la base d’une proposition de la Commission, il a convenu de doubler l’aide au développement entre 2004 et 2010 et d’en allouer la moitié au continent africain. Grâce à cet engagement, l’UE maintient le cap pour atteindre l’objectif fixé par les Nations unies d’allouer 0,7 % du RNB à l’aide au développement d’ici 2015. Par rapport à ce qui est prévu pour 2006, cet engagement devrait aboutir à une augmentation du montant de l’APD de 20 milliards d’euros par an à l’horizon 2010 et de 46 milliards d’euros par an en 2015. L'UE a également accepté d’allouer collectivement au moins 50% de cette augmentation au continent africain.

Il ne suffit pas que l’aide de l’UE augmente, il faudrait aussi que son efficacité soit améliorée au cours des prochaines années. Dans le passé, l’absence de coordination et de complémentarité des actions des donateurs a souvent empêché que des politiques valables de développement débouchent sur des résultats concrets. L’UE a beaucoup fait pour améliorer la situation, en particulier très récemment dans le cadre du forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, qui s’est tenu à Paris en mars 2005. Afin d’aller encore plus loin, l’UE devrait maintenant mettre en œuvre un plan d’action sur l’efficacité de l’aide et l’appliquer en priorité dans l’Afrique sub-saharienne. Ce plan d’action ouvrira la voie à des propositions concrètes de création d’un atlas opérationnel et interactif des donateurs de l’UE, d’un accord sur l’harmonisation des feuilles de route nationales, d’adoption de documents de programmation communs et d’élaboration de procédures communes. L’UE devait en outre pousser à un soutien budgétaire plus général et sectoriel . Ainsi, l’aide apportée sera non seulement plus transparente, prévisible et axée sur des résultats mais pourra aussi améliorer le poids politique collectif de l’UE. D’une manière générle, il sera important de démontrer que les augmentations considérables des flux d’aide ont pleinement atteint leur but d’aider les pays bénéficiaires à réaliser les OMD.

Conclusions

Depuis quelques années, une Afrique progressiste plus confiante, dynamique et optimiste que jamais, est réapparue sur la scène internationale. La gouvernance s'est beaucoup améliorée ces derniers temps, une croissance économique soutenue est enregistrée pour la première fois depuis des décennies, et l'UA/NEPAD et les organisations régionales ont doté l'Afrique d’une feuille de route politique et économique et d’une vision pour l'avenir. Le développement de l'Afrique figure maintenant en bonne place à l'ordre du jour politique international et un large consensus règne autour des mesures essentielles à prendre. Une occasion unique s’offre aujourd’hui pour donner à l'Afrique le coup de pouce décisif sur la voie du développement durable. Dans le cas de l’Afrique du nord, le partenariat euro-méditerranéen et la politique européenne de voisinage ont aussi ouvert la perspective concrète d’un nouveau partenariat renforcé qui s’étendra à tout le bassin méditerranéen, projet qui sera reconfirmé prochainement à l’occasion du dixième anniversaire de la déclaration de Barcelone.

Partenaire de longue date et voisin proche de l'Afrique, l'UE est bien placée pour jouer un rôle moteur dans ce processus. L’Europe et l’Afrique sont liées par une histoire commune, des cultures croisées et des objectifs partagés. Le développement social, économique et politique durable de l’Afrique est donc notre préoccupation commune. Alors que l'Afrique adopte une nouvelle vision d’avenir pour le continent, l'UE doit répondre à son appel avec le même sens de la responsabilité et de l'urgence. La prochaine décennie (2005-2015) marquera un tournant dans les relations entre l'Europe et l'Afrique. La stratégie de l'UE pour l'Afrique décrite dans la présente communication constitue la réponse de l'UE au défi de voir l'Afrique reprendre le chemin du développement durable et atteindre les ODM pour l'année cible de 2015. Elle devrait être adoptée par le Conseil européen de décembre 2005. Tels sont notre mission commune et notre devoir commun.

ANNEXE

TABLE DES MATIÈRES

1. Les nombreux visages de l'Afrique 9

1.1. Dynamique géopolitique: zones d'insécurité et centres de stabilité 9

1.2. Dynamique géoéconomique: différentes voies vers la croissance 11

1.3. Dynamique géosociale: modèles de progrès et poches d'inégalité 12

1.4. Dynamique géoenvironnementale: gestion des ressources naturelles pour lutter contre la pauvreté 14

2. Les principes des relations de l'UE avec l'Afrique 15

2.1. Des relations de longue date 15

2.1.1. Un réseau d'accords 15

2.1.2. Un nouveau cadre pour la politique de développement 16

2.2. Vers un bond en avant dans les relations UE-Afrique 16

2.2.1. S’engager avec une Afrique en pleine évolution: égalité, partenariat, appropriation 16

2.2.2. S’engager avec une Afrique multistrate: subsidiarité et solidarité 17

2.2.3. S’engager avec l'Afrique dans la continuité: le dialogue politique 18

3. La triple stratégie de réponse de l'UE 19

3.1. Renforcer le soutien de l’UE dans les domaines prioritaires 19

3.1.1. Conditions préalables pour atteindre les OMD 19

3.1.1.1. Promouvoir la paix et la sécurité 19

3.1.1.2. Soutenir une gouvernance légitime et efficace 21

3.1.2. Création d'un environnement économique favorable à la réalisation des OMD 23

3.1.2.1. Stimuler la croissance économique 23

3.1.2.2. Interconnecter l'Afrique 25

3.1.3. S’atteler directement aux OMD 27

3.1.3.1. Placer la personne au centre du développement 27

3.1.3.2. Construire un avenir écologiquement durable 30

3.2. Augmenter le financement de l'UE pour l'Afrique 32

3.3. Une approche de l'UE plus efficace 33

4. Conclusions 35

Introduction

L'Afrique est en marche. La sensibilisation internationale à la situation en Afrique s'est grandement accrue ces dernières années, et le continent donne à présent des signes visibles d’une véritable dynamique de changement. Avec la création du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) en 2001, et de l'Union africaine (UA) en 2002, l'Afrique s'est dotée d'une stratégie et d’institutions capables de la guider vers l'intégration politique et économique. L’accord de Cotonou, l’accord sur le commerce, le développement et la coopération (TDCA), le partenariat euro-méditerranéen et la politique européenne de voisinage constituent le cadre dans lequel l’UE peut apporter son soutien à ces processus. Les communautés économiques régionales (CER), qui sont les piliers du processus d'intégration continentale, se sont engagées à stimuler la croissance économique et la stabilité politique, et, à l’échelle nationale, de nombreux pays réalisent des progrès considérables dans le domaine de la gouvernance. Au cours des cinq dernières années, plus des deux tiers des pays d’Afrique subsaharienne ont ainsi tenu des élections multipartites. À la fin des années 1990, les premiers signes d'un renversement de la tendance à l’enlisement de la croissance observée au cours des deux décennies précédentes se sont fait sentir et, en 2004, la région a enregistré une croissance réelle du PIB de 5,1 %, contre 4,2 % en 2003, et une croissance annuelle moyenne de 2,3 % entre 1980 et 2000.

Néanmoins, en dépit de nombreux progrès, la route à parcourir pour parvenir au développement durable est encore longue pour l’Afrique. Aujourd'hui, 40 % des Africains vivent encore avec moins d’un dollar par jour, les trois quarts des victimes du SIDA sont des Africains, et un Africain sur cinq vit dans un pays déchiré par la guerre ou des conflits violents. En ce qui concerne le revenu par habitant, dix-huit des vingt pays les plus pauvres de la planète sont africains, et le continent est la seule partie du monde en développement où l'espérance de vie a reculé au cours des trente dernières années. Il est clair que sans une volonté politique plus marquée et des ressources financières supplémentaires conséquentes, l'Afrique ne sera pas en mesure d’atteindre la plupart des objectifs du millénaire pour le développement définis par les Nations Unies (OMD) avant 2050, et non pour l’année-cible 2015.

L'Europe est un partenaire de longue date de l’Afrique, et son voisin le plus proche, et il est de son intérêt économique, politique et stratégique de voir ce continent se développer. Atteindre les OMD est donc un objectif partagé et un but commun. L'UE – l’ensemble des vingt-cinq États membres et la Commission européenne – devrait maintenant saisir l’occasion unique qui lui est offerte par la dynamique existante et présenter une stratégie commune, cohérente et globale pour faire de l’Afrique la première priorité dans la mise en œuvre du «dispositif OMD»[i] de la Commission et du «consensus européen», la nouvelle politique de développement de l’UE.[ii] L'objectif de la présente communication est de présenter une stratégie de l'UE à long terme pour promouvoir la réalisation des OMD en Afrique , destinée à être adoptée par le Conseil européen en décembre 2005. Cette stratégie devrait, à son tour, jeter les bases d’un nouveau pacte euro-africain dont l'UE devrait viser l’approbation lors du futur sommet UE-Afrique de Lisbonne. La stratégie de l'UE pour l'Afrique se fonde sur de larges consultations avec l'Union africaine (UA) et les communautés économiques régionales (CER) et devrait pleinement exploiter le potentiel de l'accord de Cotonou récemment révisé, du partenariat euro-méditerranéen et de la politique européenne de voisinage.

Pour atteindre ces objectifs, l'UE doit prendre en compte les différentes tendances politiques, économiques, sociales et environnementales qui se manifestent en Afrique (chapitre 1), ainsi que les principes fondamentaux qui doivent régir ses relations avec l'Afrique (chapitre 2). À partir de là, il lui appartient de poursuivre une triple stratégie consistant à a) renforcer le soutien communautaire dans les domaines prioritaires, b) accroître son financement en faveur de l’Afrique et c) élaborer et mettre en œuvre une démarche communautaire plus efficace (chapitre 3).

1. Les nombreux visages de l'Afrique

L’Afrique est multiple. La diversité de ses régimes politiques, vécus historiques, contextes culturels et religieux, dynamiques économiques et caractéristiques géographiques se traduit par des différences souvent considérables entre les communautés locales, les pays et les régions. Ce chapitre ne vise pas à analyser toutes ces particularités de manière exhaustive – une littérature abondante existe déjà à cet égard – mais plutôt à mettre en lumière certaines tendances et évolutions récentes importantes. Ce contexte est le point de départ de la stratégie de l'UE pour l'Afrique.

1.1. Dynamique géopolitique: zones d'insécurité et centres de stabilité

Ces dernières années ont vu émerger en Afrique un certain nombre de nouveaux acteurs externes attirés par le potentiel économique et par l'importance politique et stratégique du continent. Cette évolution du contexte géopolitique suscite de nouveaux défis et de nouvelles occasions pour la formulation et la mise en œuvre de la politique africaine de l'UE. Les économies émergentes, telles que le Brésil, l'Inde ou la Chine, sont devenues des sources importantes d'investissements étrangers et fournissent de nouveaux marchés d'exportation pour les produits de base africains. La Chine mérite une attention particulière compte tenu de son poids économique et de son influence politique. Le commerce sino-africain est passé de 10 milliards de dollars en 2000 à 28,5 milliards en 2004 et, depuis 2000, plus de 25 % du pétrole brut consommé en Chine est importé d'Afrique. En dépit de changements intérieurs radicaux, le pays a conservé des liens avec différents pays africains, qui sont maintenant attirés par son potentiel commercial. La Chine représente, notamment pour les pays dépendant du pétrole et des produits de base, une source substantielle et constante de revenus financiers, surtout en dehors des cadres de développement et de gouvernance traditionnels.

Un certain nombre de partenaires de plus longue date de l'Afrique font également preuve d’un regain d’intérêt pour le continent. Les États-Unis ont récemment réinvesti en Afrique, pour toute une série de raisons parmi lesquelles figurent un intérêt traditionnel pour le développement, la bonne gouvernance et la stabilité politique, mais aussi des motifs nouveaux comme l'accès au pétrole, la lutte contre le terrorisme et la concurrence stratégique mondiale. Quant au Japon , la tenue de réunions de haut niveau régulières depuis les années 1990 avec l'Afrique, comme la conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (TICAD), montre l'importance croissante de l'Afrique dans sa politique économique et étrangère. Enfin, la Russie a elle aussi, principalement depuis 2001, resserré ses liens avec plusieurs pays d’Afrique, en se concentrant notamment sur leur potentiel énergétique et minier.

La dynamique politique interne de l'Afrique est encore plus importante que ces influences extérieures. Alors que certains pays et régions d’Afrique souffrent de conflits violents ou de la fragilité de l'État, ou sont encore en plein effort de reconstruction au lendemain d’un conflit, d'autres ont vécu des périodes durables de paix, de sécurité, de stabilité économique et politique et de participation démocratique. Ces pays stables jouent un rôle essentiel dans la stabilisation de leur région et donnent l’exemple de ce que permet un climat politique favorable. Au cours des dernières décennies, la plupart des pays d'Afrique du Nord ont par exemple connu une stabilité durable. En Afrique occidentale, le Ghana est l'exemple-type de pays bien géré et stable qui a su convertir la croissance économique en réalisations tangibles dans le domaine du développement. Dans la Communauté est-africaine (Kenya, Tanzanie, Ouganda), la stabilité politique et l'intégration économique régionale créent un contraste fort avec l’instabilité structurelle des Grands Lacs et de la Corne de l’Afrique. Ces dernières années, des pays tels que le Rwanda et le Burundi, tous deux toujours en phase de reconstruction d’après-conflit, ont de façon croissante cherché à forger des liens politiques et économiques étroits avec ce groupe de pays d’Afrique de l’est. En Afrique australe, bien que la situation précaire au Zimbabwe reste préoccupante, l'Afrique du Sud, la Namibie, le Botswana et le Mozambique composent un bloc de pays stables. Il convient néanmoins de noter que les pays stables ne montrent pas tous l’exemple d’une gestion saine ou efficace des affaires publiques.

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Carte 1: Conflits et fragilité des États en Afrique (2000-2005). Sources: Rapport annuel 2004 de l'Institut d'Heidelberg et initiative LICUS (pays à faibles revenus en difficulté) de la Banque mondiale (2004).

De même, certains des plus grands pays d'Afrique servent aussi de pays phare , de pôles d’attraction et de forces motrices économiques et politiques pour leurs voisins. Les exemples les plus frappants à cet égard sont, outre certains pays d’Afrique du Nord, le Nigeria et l'Afrique du Sud, respectivement en Afrique occidentale et australe. De par la dimension de leurs économies et leur engagement en faveur de l'intégration régionale et continentale, ils jouent un rôle central dans le développement économique et la stabilité politique en Afrique. Sur le plan politique, les dirigeants de ces deux pays, les présidents Obasanjo et Mbeki, ont joué le rôle d’intermédiaires pour la paix souvent même au-delà de leur sous-région. Économiquement parlant, en raison de ses investissements privés considérables dans la région des Grands Lacs, l’Afrique du Sud a aussi un fort intérêt à la stabilité et la prospérité de cette région.

Malgré ces tendances positives, deux zones de conflit et d'instabilité chroniques demeurent : la région de la rivière Mano, en Afrique occidentale, et une ligne allant du Soudan et de la Corne de l'Afrique vers le Congo oriental, en Afrique orientale et centrale. Ces deux zones sont dominées par un grand nombre de pays en conflit et par une proportion élevée d’ États fragiles , c'est-à-dire des États qui – souvent affaiblis par des crises et des conflits endémiques, ou encore par des catastrophes naturelles – manquent de crédibilité, de légitimité ou d’efficacité dans leur gestion des affaires publiques. Le premier cas, celui de la sous-région de la rivière Mano, concerne des pays tels que la Guinée, le Liberia et la Sierra Leone. Alimenté par la présence de ressources naturelles considérables, notamment les diamants et le bois, le conflit a débordé les frontières ces dix dernières années et entraîné toute la région dans une crise sévère qui provoque des flux de réfugiés et vient encore accroître l’instabilité régionale. Du fait de ces conflits, la Guinée a dû accueillir jusqu’à un million de réfugiés. Cette instabilité a également eu des effets au-delà de la région, touchant la Casamance sénégalaise au nord-ouest et, depuis 2002, la Côte d'Ivoire à l'est.

Une seconde ligne d'insécurité peut être tracée du Soudan et de la Corne de l'Afrique à l’est du Congo via la République centrafricaine et le nord de l’Ouganda. Les conflits y sont nourris par un système complexe de causes structurelles, comme une gestion médiocre des rares ressources naturelles, une mauvaise gouvernance politique, des flux incontrôlés de réfugiés, un commerce d’armes interrégional et la traite des êtres humains. La conclusion d'un accord de paix complet au Soudan en janvier 2005 a constitué une percée importante et pourrait amorcer un tournant pour la région tout entière. Il en va de même de la dynamique politique positive en Somalie, encore considérée il y a peu comme un État effondré . Quoi qu’il en soit, le conflit du Darfour qui sévit au Soudan, la «guerre oubliée» dans le nord de l’Ouganda, l'insécurité persistante à l'est et au nord de la République centrafricaine et l'instabilité au Congo oriental suscitent toujours de sérieuses préoccupations.

Cette instabilité et cette insécurité sont renforcées par une augmentation de la criminalité transnationale organisée. Le continent africain est devenu une zone de transit importante pour les trafiquants de drogues internationaux. Quatre-vingt neuf pour cent des pays africains sont concernés par la traite d'êtres humains en tant que pays source, de transit ou de destination, tandis que le vol et la contrebande de ressources naturelles ou le trafic d’armes sont en augmentation. Parallèlement, le trafic et la consommation de drogues constituent une menace particulièrement grave pour le continent. Les réseaux de trafic africains, et surtout ceux de d’Afrique de l’Ouest, jouent un rôle majeur, si bien que, à l'heure actuelle, un quart des saisies de cannabis effectuées dans le monde le sont en Afrique. Le trafic et la consommation de cocaïne, d’héroïne et de stimulants de type amphétamine connaissent également une augmentation.

1.2. Dynamique géoéconomique: différentes voies vers la croissance

Plusieurs chemins mènent à la croissance. Des signes récents montrent que l'exploitation durable des ressources naturelles, le développement agricole et l’investissement dans les ressources humaines, conjugués à la création d'un climat favorable aux investissements, sont des moteurs essentiels pour la croissance.

L'Afrique compte plusieurs pays riches en ressources , principalement concentrés en Afrique septentrionale et australe, dans le sud de la région des Grands Lacs et sur le pourtour du golfe de Guinée. La croissance de ces pays a été assez inégale. Dans la bande australe, certains ont été capables de transformer les ressources en une source durable de revenus et de croissance. L’expérience du Botswana et de l'Afrique du Sud montre par exemple que, lorsque les bonnes politiques sont mises en place, l’extraction minière peut conduire à une croissance durable. L'augmentation récente et rapide des prix du pétrole a également entraîné des résultats exceptionnels dans d'autres parties de l'Afrique, notamment les économies du golfe de Guinée. En 2004, par exemple, la croissance réelle du PIB par habitant en Guinée équatoriale a atteint 31,5 %. L’afflux de capitaux étrangers lié à la manne pétrolière a ouvert de nouvelles possibilités et créé la responsabilité politique et économique de transformer cette richesse soudaine en développement durable. Les résultats de l'exploitation des ressources autres que le pétrole et le gaz sont différents. La République démocratique du Congo est le troisième producteur mondial potentiel d’hydroélectricité, après la Chine et la Russie, mais seule 2 % de sa capacité est valorisée. En revanche, le Mozambique est progressivement devenu un grand exportateur d'électricité.

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Carte 2: PIB par habitant et ressources naturelles en Afrique. Source: Indicateurs de développement mondial 2004 (Banque mondiale)

Les économies africaines dépendantes des produits agricoles de base sont souvent tributaires d’une gamme d’exportations très étroite. Elles sont donc très vulnérables à la baisse des prix à long terme et aux fluctuations des prix mondiaux de ces produits de base. De 1980 à 2000, le prix réel du sucre a chuté de 77 %, celui du cacao de 71 %, celui du café de 64 % et celui du coton de 47 %. Débloquer la croissance agricole nécessitera à la fois d’augmenter la production et de réduire la vulnérabilité et la volatilité globales du secteur. L'amélioration de la production de manioc et de riz en Afrique occidentale est un bon exemple de la première option. Dans les pays d’Afrique orientale comme le Kenya, l'Ouganda, et l'Éthiopie, la diversification au profit d’exportations agricoles non traditionnelles se poursuit avec un certain succès et, au Kenya, l'horticulture est devenue le sous-secteur agricole le plus dynamique. L'expansion rapide des exportations de poisson et de produits de la pêche au Sénégal, en Tanzanie, au Kenya et en Ouganda, lorsqu’elle s’est inscrite dans un projet de développement durable, a contribué à la réussite de la diversification de la production. L’intensification du commerce régional ouvre également des perspectives. Même un pays enclavé comme le Mali pourrait devenir un grand exportateur de riz en Afrique occidentale grâce au développement du commerce et de l’intégration régionale.

L'existence d'un climat d'investissement fiable et attrayant est également un facteur de croissance important. Actuellement, la plupart des investissements en Afrique sont intérieurs: environ 80 % contre 20 % d'investissements étrangers. L’existence d’une corrélation entre la stabilité et le niveau de gouvernance d'un pays et son climat d'investissement n’a rien de surprenant. Les investisseurs accordent souvent beaucoup d’importance aux aspects liés à la transparence et à la responsabilité. En Ouganda, où une réforme économique de grande ampleur a été menée, le PIB a augmenté d’environ 7 % l’an entre 1993 et 2002, réduisant ainsi de 56 % en 1992 à 35 % en 2005 la part de la population vivant en deçà du seuil de pauvreté. En Tanzanie, l’amélioration du climat d'investissement est en grande partie à l’origine de la croissance la plus rapide que le pays ait connu depuis quinze ans. Dans ces pays, la coopération et le dialogue avec les milieux d'affaires nationaux et internationaux se sont avérés des facteurs cruciaux pour la création d’un climat d'investissement positif.

Une autre composante essentielle du climat d'investissement est l'intégration régionale, la création de marchés harmonisés plus étendus attirant davantage d'investissements dans les secteurs productifs. La mise en place d’interconnexions régionales, avec notamment l’instauration de politiques harmonisées et la facilitation accrue des échanges, sont des questions cruciales à cet égard. Une augmentation conséquente du commerce intrarégional a été constatée ces dernières années, principalement en raison des progrès des plans d'intégration régionale. Les échanges intrarégionaux du Marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA), qui a instauré une zone de libre-échange en 2000, ont augmenté de 25 % en 2003 pour atteindre environ cinq milliards d’euros. En Afrique du Nord, l’UE a soutenu l’augmentation des échanges Sud-Sud et l’intégration régionale grâce à des initiatives telles que l'accord de libre-échange d'Agadir signé en février 2004.

Dans ces régions, la création d' interconnexions appropriées est un stimulant essentiel pour le commerce et l’intégration puisque celles-ci réduisent les coûts des activités commerciales et facilitent l’accès des populations aux marchés. Ces défis sont particulièrement importants pour les pays insulaires, qui requièrent une attention et un soutien spécifiques. L’élaboration de processus dynamiques d’intégration régionale qui renforceront la compétitivité de l’Afrique dans l’économie mondiale est d'autant plus souhaitable que les progrès de nombreux pays d'Afrique en matière d'expansion et de diversification de leurs exportations restent limités. Certains pays de la région subsaharienne n’ont pas modifié la composition de leurs exportations de façon significative depuis 20 ans, si bien que celles-ci consistent encore trop souvent en un petit nombre de produits de base non transformés. Il en résulte un déclin de la part de l'Afrique subsaharienne dans le commerce mondial, de 3 % en 1950 à moins de 2 % aujourd'hui. Une augmentation contrôlée et progressive de l'ouverture, tout d'abord à l'échelle régionale puis sur le monde entier, est donc requise pour jeter les bases d’une accélération notable de la croissance et du développement. L’Europe restant le premier partenaire commercial de l’Afrique, avec, à titre d’exemple près de 85 % des exportations africaines de coton, de fruits et de légumes importées par l’UE, celle-ci joue un rôle central dans le soutien à ces processus.

1.3. Dynamique géosociale: modèles de progrès et poches d'inégalité

De même qu’en ce qui concerne la paix et la stabilité, et le commerce et la croissance, l'image de l’Afrique est extrêmement variée s’agissant de développement humain. Une ligne de pauvreté traverse le continent de part en part. Cependant, la différence des contextes sociopolitiques et des politiques gouvernementales fait que les niveaux de développement varient encore sensiblement entre les pays et les régions. Cela se reflète notamment dans les indicateurs concernant les inégalités, l’enseignement et la santé, même si des schémas similaires de diversité régionale se remarquent également dans les domaines de l’(in)égalité hommes/femmes, de l’accès aux services de base ou de la viabilité environnementale.

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Carte 3: Taux de prévalence du VIH/SIDA et d'alphabétisation en Afrique. Sources: Rapport annuel 2004 de l’ONUSIDA et base de données des indicateurs du millénaire de l’ONU (2004)

Alors que plusieurs pays d’Afrique sont parvenus à enregistrer une croissance économique impressionnante, la répartition très inégale des revenus empêche souvent cette croissance d'avoir un effet positif sur la pauvreté. Aussi n’y a-t-il pas nécessairement de lien entre la prospérité globale d'un pays et ses performances sous l’angle du développement durable, des possibilités de travail décent et de la réduction de la pauvreté. La catégorie des sociétés inégales notables compte beaucoup de pays pauvres, comme la Sierra Leone et la République centrafricaine, mais aussi des pays plus riches comme le Lesotho, le Botswana et l'Afrique du Sud. Le cas le plus extrême est la Namibie, dont le niveau d'inégalité est l’un des plus élevés au monde. Une répartition relativement équilibrée des revenus est constatée dans des pays comme le Ghana et l'Ouganda, où la croissance est aussi plus fortement liée à une diminution durable de la pauvreté.

Dans le contexte, en particulier, d’un accroissement démographique continu, la création d’emplois reste l’un des principaux défis pour le développement social et la réduction de la pauvreté. Or, la situation en matière d’emploi demeure inquiétante dans la plupart des pays africains. La grande majorité de tous les nouveaux emplois qui sont disponibles pour les jeunes faisant leur entrée sur le marché du travail en Afrique le sont dans l’économie parallèle, synonyme de productivité et de revenu faibles, de mauvaises conditions de travail, d’un manque de perspectives de carrière et de peu ou pas de protection sociale. Ce sont surtout les femmes et les minorités ethniques qui continuent à rencontrer de grandes difficultés sur le marché du travail. Parallèlement, le travail des enfants, qui est encore un phénomène fréquent dans de nombreux pays, constitue un revenu important pour de nombreuses familles. Dans la seule Afrique subsaharienne, on estime que le nombre de jeunes à la recherche d’un travail devrait croître de 28 % au cours des 15 prochaines années, soit l’équivalent de 30 millions de personnes.[iii]

Les taux d' alphabétisation s'améliorent peu à peu en Afrique. Des progrès dans l'enseignement primaire ont été enregistrés dans quelques-uns des pays les plus pauvres, tels que le Burkina Faso, le Bénin et l'Érythrée, et le nombre d’enfants qui fréquentent l’école primaire en Afrique subsaharienne a augmenté de 48 % entre 1990 et 2001. De façon générale, les taux d'inscription dans le primaire sont légèrement moindres en Afrique australe et orientale. Cependant, en ce qui concerne l'enseignement secondaire, les pays sahéliens que sont le Niger et le Tchad affichent un taux particulièrement bas, bien en dessous de 10 %. Dans ces pays, les zones rurales sont défavorisées et certaines catégories comme les filles, les enfants handicapés et les orphelins sont spécialement marginalisés.

Les maladies transmissibles représentent une lourde charge pour de nombreux pays et régions d'Afrique. C’est l’Afrique australe et orientale qui a été la plus durement frappée par la pandémie de VIH/SIDA; une épidémie plus limitée, mais croissante, touche l’Afrique occidentale; seuls les pays d'Afrique du Nord ont jusqu'ici été relativement épargnés. Le taux de prévalence chez les adultes varie de moins de 1 % de la population au Sénégal et en Mauritanie à plus de 25 % au Swaziland, au Botswana et au Lesotho, où la pandémie a réduit à néant des décennies d’efforts de développement et considérablement réduit l’espérance de vie moyenne. Néanmoins, malgré ces maladies dévastatrices, l'Afrique continue d’enregistrer une croissance démographique rapide comprise entre 2,2 % et 2,8 % par an. Si ce taux de croissance se maintient, d’ici quarante ans, l’Afrique comptera pas moins de deux milliards d’individus.

1.4. Dynamique géoenvironnementale: gestion des ressources naturelles pour lutter contre la pauvreté

L’idée persiste dans certains milieux que la protection de l’environnement s’apparente à un luxe en Afrique. Pourtant, il est notoire que la dégradation environnementale contribue souvent à la pauvreté et, lorsque les forêts disparaissent et que les réserves en eau sont épuisées ou polluées, ce sont souvent les plus démunis, en particulier les enfants et les femmes, qui sont les premiers touchés. Promouvoir une gestion durable des ressources naturelles en Afrique est donc une stratégie de développement saine pour l’Afrique, que ce soit sur le plan politique, social ou économique.

Le continent africain est très contrasté du point de vue environnemental. Les conditions climatiques vont d’un climat tropical humide en Afrique occidentale et centrale ainsi que dans les îles de l’ouest de l’océan Indien, à un climat aride et semi-aride dans la plupart des pays d’Afrique australe, cependant que les climats semi-désertique et désertique prévalent en Afrique du Nord. Le changement climatique va encore accroître la pression sur les ressources en eau, affecter la biodiversité et la santé humaine, dégrader la sécurité alimentaire et aggraver la désertification. Les événements hydrométéorologiques extrêmes tels que les inondations et la sécheresse sont fréquents en Afrique, et devraient s’intensifier suite au changement climatique, alors que les systèmes d’alerte rapide sont inadéquats et la gestion des catastrophes médiocre. L’adaptation au changement climatique est donc une nécessité de première urgence pour le développement de l’Afrique.

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Carte 4: La vulnérabilité environnementale de l’Afrique (source: PNUE)

Les deux tiers de la superficie totale de l’Afrique sont arides ou semi-arides, et 34 % de la population africaine vit dans des zones arides, contre à peine 2 % en Europe. La terre revêt une importance essentielle pour le développement de l’Afrique, puisque les moyens de subsistance d’environ 60 % de la population dépendent de l’agriculture. L’expansion de l’agriculture au cours des 30 dernières années a nécessité la mise en culture de zones marginales et la destruction d’habitats naturels importants tels que forêts et zones humides. Une telle évolution est un facteur fort de dégradation des terres. Dans les îles de l’ouest de l’océan Indien par exemple, la course aux terres est si intense que des zones humides côtières ont été détruites et des marais intérieurs drainés et utilisés comme sites de construction. Drainer des zones humides à des fins agricoles menace non seulement les habitats et la biodiversité mais aussi les moyens de subsistance de la population pastorale.

L’ érosion des sols réduit la productivité des terres et contraint les cultivateurs a utiliser de plus en plus d’engrais et autres produits chimiques permettant de contrôler cette baisse de la productivité. La dégradation des terres est intrinsèquement liée à la pauvreté, et le problème ne peut être réglé sans la participation des utilisateurs de ces ressources et, éventuellement, l’offre d’autres moyens de subsistance. Une étude récente a estimé que les processus de désertification concernaient 46 % du continent africain et près de 500 millions de personnes au total: les zones les plus gravement touchées se situent le long des marges désertiques (voir carte).

Les ressources renouvelables en eau de l’Afrique s’élèvent en moyenne à 4 050 km3 par an, soit beaucoup moins que la moyenne mondiale de 7 000 m3 par habitant et par an. La répartition géographique aussi bien des eaux de surface que des eaux souterraines est inégale. Au moins 13 pays ont souffert de stress hydrique ou de pénurie en 1990, et ce nombre devrait doubler d’ici 2025. Les nappes souterraines constituent une source d’eau importante dans la région, puisqu’elles représentent 15 % des ressources totales africaines. Les eaux souterraines sont utilisées pour la consommation domestique et agricole dans de nombreux secteurs, en particulier dans les sous-régions arides dans lesquelles les ressources en eaux de surface sont limitées. Cependant, les zones fortement dépendantes des réserves d’eau souterraines risquent aussi la pénurie, puisque l’eau est tirée beaucoup plus rapidement qu’elle ne se renouvelle.

La couverture forestière de l’Afrique est estimée à 650 millions d’hectares, ce qui représente 17 % des forêts mondiales. Les forêts africaines fournissent de nombreux biens et services. Une étude menée à Madagascar a évalué la valeur des produits forestiers pour les villages locaux comme s’élevant à 200 000 USD sur dix ans. Au Ghana, on estime que 16 à 20 % de l’approvisionnement alimentaire des populations locales provient des produits forestiers. La déforestation, à des fins commerciales ou agricoles, est donc un motif important de préoccupation, et représente une perte énorme de richesse économique naturelle pour le continent. L’élimination sélective de la végétation et la surexploitation de ressources forestières non ligneuses, y compris les plantes médicinales, viennent s’ajouter au problème. Les pressions sur les forêts et les régions boisées sont encore exacerbées par la construction de routes d’accès qui ouvrent des zones forestières auparavant fermées, rendant les ressources plus accessibles, et leur commerce plus profitable.

2. Les principes des relations de l'UE avec l'Afrique

2.1. Des relations de longue date

2.1.1. Un réseau d'accords

Les relations entre l’UE et l’Afrique sont profondément enracinées dans l’histoire. Au cours des dernières décennies, la CE et ses États membres ont conclu divers arrangements contractuels avec différentes parties de l’Afrique, qui reflètent la diversité du continent du point de vue de son histoire, de ses politiques et de ses besoins.[iv]

La Convention de Lomé I, signée en 1975, fut le premier accord-cadre avec les pays de l' Afrique subsaharienne en tant que membres du groupe ACP. Cet accord pionnier contenait déjà des principes tels que le partenariat, la nature contractuelle des relations et la prévisibilité à long terme du financement. En 2000, après plusieurs conventions de Lomé successives, la CE et ses États membres ont conclu l'accord de Cotonou, pour vingt ans, avec les quarante-huit pays de l'Afrique subsaharienne. Cet accord, révisé en 2005, conjugue dimension politique et questions commerciales et de développement dans un cadre global unique. L' Afrique du Sud , bien que signataire de l'accord de Cotonou, a conclu en parallèle un ambitieux accord de commerce, de développement et de coopération (TDCA) distinct avec l’UE.[v]

Les relations de l'UE avec les pays d' Afrique du Nord se fondent sur les accords de partenariat et d'association euro-méditerranéens, ainsi que sur la politique européenne de voisinage (PEV)[vi] et ses plans d'action. Le partenariat euro-méditerranéen a été lancé en 1995 avec la déclaration de Barcelone qui en a fixé les trois objectifs principaux : a) la constitution d'un espace commun de paix et de stabilité au moyen d’un renforcement du dialogue politique et de sécurité ; b) la création d'une zone de prospérité partagée grâce à un partenariat économique et à l'établissement progressif d'une zone de libre-échange ; et c) le rapprochement des peuples grâce à un partenariat social, culturel et humain visant à promouvoir la compréhension entre les cultures et les échanges entre les sociétés civiles. Ce partenariat est mis en œuvre au moyen d’accords d'association bilatéraux entre l'UE et chacun des pays partenaires.[vii] Se fondant sur cette plate-forme, la PEV offre à ces pays des relations de plus en plus étroites avec l’UE, qui incluent un important niveau d’intégration économique et un approfondissement de la coopération politique dans le cadre d’une approche fondée sur le partenariat, l’appropriation commune et la différentiation, et qui visent à promouvoir la prospérité, la stabilité et la sécurité des voisins immédiats de l’Europe.[viii] Chacun des cinq pays nord-africains bénéficie de cette politique, dont la mise en œuvre a commencé en 2005 par l'adoption d'un premier ensemble de plans d'action PEV, notamment en faveur de la Tunisie et du Maroc, qui sont le fruit de discussions avec les pays partenaires et d'un accord commun sur les mesures et réformes prioritaires.

2.1.2. Un nouveau cadre pour la politique de développement

Tandis que ces accords créent un cadre à long terme pour le dialogue, le commerce et la coopération, l'UE doit adapter sa politique à un contexte politique et économique en perpétuel changement. Le consensus fort sur les OMD, le nouveau contexte sécuritaire après les attaques terroristes du 11 septembre 2001 et les événements ultérieurs, ainsi que les effets croissants de la mondialisation ne sont que quelques-uns des éléments qui ont conduit l’UE à repenser sa politique vis-à-vis du monde en développement.

En avril 2005, la Commission a publié le « dispositif OMD », qui a servi de base aux engagements ambitieux souscrits par le Conseil européen en juin 2005.[ix] S’appuyant sur ce train de mesures, la Commission a proposé en juillet 2005 au Conseil et au Parlement d’aller encore plus loin et d’adopter une déclaration commune sur la nouvelle politique de développement de l'UE, le « consensus européen ».[x] Une fois adopté, ce consensus fournira, pour la première fois dans l’histoire, un cadre commun fixant les objectifs, les valeurs et les principes que l'Union – l’ensemble des 25 États membres ainsi que la Commission et le Parlement européen – soutient et promeut en tant qu’acteur et partenaire mondial.

La stratégie de l’UE vis-à-vis de l’Afrique se veut une initiative et une réponse européennes communes, coordonnées et cohérentes face aux défis auxquels l'Afrique est confrontée, et constitue donc le premier exemple pratique de mise en œuvre du «consensus européen» précité.

2.2. Vers un bond en avant dans les relations UE-Afrique

2.2.1. S’engager avec une Afrique en pleine évolution: égalité, partenariat, appropriation

Alors que s'ouvre une nouvelle ère dans les relations entre l’UE et l’Afrique, il est temps de renforcer les principes fondamentaux qui les régissent, et avant tout l’égalité, le partenariat et l’appropriation . Ces principes ne sont pas neufs, mais leur sens, leur importance et leurs conséquences ont changé avec l’évolution du contexte politique et économique extérieur. La naissance de l'UA et du NEPAD, le rôle renforcé des communautés économiques régionales (CER) et l'émergence d'une nouvelle génération de dirigeants nationaux ont non seulement changé l'Afrique, mais aussi modifié ses relations avec l'Europe. Repenser ces principes essentiels pourrait fondamentalement améliorer la nature et le potentiel des relations UE-Afrique.

Égalité. L'émergence de l'UA et des CER, d'une part, et la consolidation de l'intégration européenne, d'autre part, ont créé un cadre institutionnel nouveau et plus symétrique pour les relations entre l'Europe et l'Afrique, entre l'UE et les institutions régionales et continentales. L'égalité implique la reconnaissance et le respect réciproques et la définition d’intérêts collectifs mutuels.

Partenariat. Ces relations plus équilibrées ont des conséquences en ce qui concerne la notion de partenariat. Tout d'abord, entre l'Afrique et l’UE. Celle-ci est non seulement un pourvoyeur d'aide au développement, mais aussi un partenaire politique et commercial. Ses relations avec l'Afrique englobent donc non seulement des questions de développement, mais aussi un dialogue politique large, concret et constructif. L'UE peut offrir à l’Afrique les enseignements tirés de son expérience d’intégration continentale, de cohésion régionale et sociale, de renforcement institutionnel et de développement politique. Ce partenariat doit aussi se fonder sur une responsabilité mutuelle, qui suppose le respect commun des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ensuite, avec le reste du monde. Puisque l'UE et l'Afrique partagent des valeurs et des objectifs essentiels tels qu’un ordre mondial plus multilatéral, un développement mondial plus équitable et la promotion de la diversité, elles doivent être des partenaires stratégiques dans la communauté internationale.

Appropriation. Les politiques et stratégies de développement ne peuvent pas être imposées de l’extérieur. La conception de la bonne gouvernance, du respect des droits de l'homme et de la démocratie promue par l’UA et le NEPAD mérite l’appui sans réserve de l'UE et ajoutera une nouvelle dimension au concept d’appropriation comme base de dialogue et de coopération avec chaque pays. Ces principes sont au cœur de l’accord de Cotonou, du TDCA, du partenariat euro-méditerranéen et de la politique européenne de voisinage. L'UE devrait constamment et collectivement soutenir l'Afrique et les stratégies et politiques propres aux pays concernés. Pour concrétiser le principe d’appropriation par une politique, le soutien budgétaire (contribution directe au budget d’un gouvernement partenaire pour des politiques sectorielles ou des programmes généraux) devrait de façon croissante devenir le mécanisme principal de fourniture de l'aide. Cette méthode améliore non seulement l’appropriation, l'efficacité et la prévisibilité de l'aide, mais elle favorisera également un dialogue politique plus mûr amenant les pays partenaires à prendre leurs responsabilités en matière d’objectifs, de moyens et de mécanismes de gouvernance.

2.2.2. S’engager avec une Afrique multistrate: subsidiarité et solidarité

Compte tenu de la grande diversité des accords de coopération, du rôle croissant des CER et de l'UA et de la complexité grandissante des relations UE-Afrique, la subsidiarité et la solidarité devraient également devenir des principes centraux de la stratégie de l'UE pour l'Afrique.

Subsidiarité. Par ces accords, l'UE devrait s’engager en Afrique aux trois niveaux de gouvernance – national, régional et continental – sur la base du principe de subsidiarité: seuls les problèmes qui seraient traités avec une efficacité moindre à un niveau inférieur devraient être réservés à un niveau supérieur. Des questions telles que la paix et la sécurité, la migration, les interconnexions ou la gestion des catastrophes exigent en principe des réponses régionales ou continentales, tandis que d'autres aspects, notamment les services sociaux de base comme les soins de santé ou l'enseignement primaire, sont souvent mieux traités au niveau national ou subnational.

Les politiques et actions de l'UE devraient donc être adaptées au potentiel de chaque niveau. Au niveau national , l'UE devrait, pour l’Afrique du Nord, soutenir les stratégies de réforme nationales et la mise en œuvre des plans d’action de la politique européenne de voisinage, tandis que, pour l’Afrique subsaharienne, elle devrait continuer à centrer son aide sur la mise en œuvre des politiques de développement national et des stratégies de réduction de la pauvreté. Au niveau régional , l’UE devrait soutenir les stratégies d'intégration (sous-) régionale et de développement et les programmes des différentes communautés économiques régionales. Pour l’Afrique subsaharienne, cela implique la création de marchés régionaux intégrés après la conclusion des négociations des accords de partenariat économique (APE). Cet objectif devrait s'étendre à un soutien tangible à la coordination de l’offre et à d'autres réformes au plan national, de façon à rattacher sans heurt les politiques de développement national aux objectifs d'intégration régionale. L'UE devrait soutenir les efforts consentis par l’Afrique pour rationaliser les systèmes et les institutions d’intégration régionale actuels en accord avec les mécanismes régionaux régissant les APE. Enfin, au niveau continental , l'UE devrait soutenir les institutions et les stratégies continentales de l'UA et du NEPAD pour répondre aux défis panafricains actuels. Il conviendra de stimuler la capacité de ces institutions supranationales pour les rendre plus fortes, plus efficaces et plus crédibles aux yeux des pays et des citoyens africains. À cet effet, l'UE devrait accroître son soutien à la Commission de l’UA, au Parlement panafricain et autres institutions panafricaines. Dans le même temps, elle devrait développer des synergies et des complémentarités entre les différents accords afin de soutenir ces stratégies panafricaines de façon plus efficace.

Solidarité. L'UE devrait soutenir les efforts déployés par l’Afrique pour développer et accroître la solidarité intra-africaine entre les trois niveaux de gouvernance précités. Cette solidarité consiste, par exemple, à reconnaître que la paix, la sécurité et la gouvernance constituent une responsabilité partagée du continent africain tout entier. Le principe de la «non-indifférence» prôné par l'UA est au cœur de cette nouvelle doctrine. Les réactions rapides de l'UA aux coups d'État et aux violations de l’ordre constitutionnel ou des droits de l'homme illustrent clairement cette attitude. La création de la facilité pour la paix, à laquelle tous les pays africains subsahariens ont contribué par l’intermédiaire de leurs enveloppes du FED, est un bon exemple de la façon dont l'Europe peut soutenir cet engagement africain.[xi] Un autre exemple pourrait être la création d’un mécanisme de soutien aux pays vulnérables et exposés aux catastrophes.

2.2.3. S’engager avec l'Afrique dans la continuité: le dialogue politique

Enfin, il est crucial que les relations de l'UE avec l'Afrique soient de plus en plus marquées par une culture du dialogue. On ne saurait surestimer l'importance d'un dialogue politique permanent, franc et constructif. Cela exige là encore une démarche commune et cohérente de l'UE tout entière, assumant sa responsabilité de chef de file dans le partenariat avec d'autres acteurs internationaux et avec les Nations Unies.

L'expérience acquise jusqu'ici a inspiré quelques-unes des dernières modifications de l'accord de Cotonou, qui prévoit un dialogue politique régulier et complet avec les pays et les régions de l’ Afrique subsaharienne . La révision des articles 8 et 96 de cet accord a rendu le dialogue politique plus structuré, plus permanent et potentiellement plus efficace. L'article 8 révisé permettra à la CE et aux partenaires africains d'utiliser le dialogue politique rapidement et efficacement et presque en toutes circonstances. L'article 96 gagnera en force puisqu'il sera un instrument de deuxième recours pour des situations plus difficiles non résolues par un dialogue politique préalable. Les sanctions, dont l'efficacité doit être soigneusement mesurée, ne seront que le tout dernier ressort. Ainsi, le dialogue politique peut être utilisé pour empêcher la violation des «éléments essentiels» de l'accord de Cotonou[xii] au lieu d’être – comme trop souvent par le passé – un simple mécanisme de réaction lorsqu’un problème se pose. Avec les pays d’ Afrique du Nord , le processus de Barcelone et la PEV fournissent un cadre solide pour le dialogue politique. Le processus de Barcelone a été relancé après la conférence ministérielle de Naples en décembre 2003, et le sommet de Barcelone de novembre 2005 marquera une nouvelle étape importante des relations euro-méditerranéennes. L'UE doit également améliorer son dialogue avec l’ensemble du continent africain , au-delà des réunions ministérielles régulières, et porter le dialogue au niveau politique le plus élevé. Cinq ans après le sommet du Caire, il est temps d'organiser le sommet UE-Afrique de Lisbonne.

Le bond en avant dans les relations UE-Afrique décrit dans ce chapitre est bien illustré par les récentes évolutions intervenues dans les relations UE-Afrique du Sud. Après dix ans de démocratie, l’ Afrique du Sud est devenue un allié stratégique important de l’UE sur le continent africain. Il s’agit d’un pays-phare pour la région de l’Afrique australe et d’un acteur essentiel du processus d’intégration régionale, de la stabilité régionale et des futurs accords de partenariat économique (APE) avec l’Afrique australe. À l’échelle continentale, l’Afrique du Sud est l’une des forces motrices de l’UA et du NEPAD, une balise de démocratie et de bonne gouvernance, et un acteur essentiel du maintien de la paix. À l’échelle mondiale, elle joue un rôle de plus en plus important de représentant de l’Afrique et de l’ensemble du monde en développement. C’est la raison pour laquelle l’Afrique du Sud et l’UE sont convenues d’approfondir et d’étendre leurs relations existantes au moyen d’une démarche holistique et innovante au-delà de 2006 en vue de constituer un partenariat stratégique. Le Conseil conjoint de coopération a adopté des conclusions communes qui soulignent la nécessité d’une démarche intégrée en matière de dialogue politique, de coopération au développement, de libéralisation des échanges et de coopération économique étendue. Il en résultera un nouveau type de coopération fondé sur les intérêts mutuels, qui s’attaquera particulièrement au déséquilibre de l’Afrique du Sud et à la disparité entre sa «première économie» et son «second» secteur informel.

3. La triple stratégie de réponse de l'UE

3.1. Renforcer le soutien de l’UE dans les domaines prioritaires

Le chapitre 1 a montré que le chemin du développement politique, économique, social et environnemental durable revêtirait des aspects assez différent pour chaque pays ou région d’Afrique. Mais il a également démontré que de nombreux pays et régions sont confrontés à des problèmes similaires, qui tous sont cruciaux pour la capacité de l'Afrique à atteindre les OMD, et qui tous exigent un renforcement de l’action. Dans sa nouvelle stratégie pour l'Afrique, l’UE – la Communauté européenne et les États membres – devrait donc intensifier son aide dans les domaines considérés comme des conditions préalables à la réalisation des OMD (paix et sécurité, et bonne gouvernance), ceux qui créent l'environnement économique nécessaire pour les atteindre (croissance économique, échanges et interconnexion, etc.), et dans les domaines directement liés à ces objectifs (cohésion sociale et environnement). Prises dans leur ensemble, ces mesures constituent la réponse commune, globale et cohérente de l'UE aux défis du développement de l'Afrique.

3.1.1. Conditions préalables pour atteindre les OMD et la bonne gouvernance

3.1.1.1. Promouvoir la paix et la sécurité

La paix et la sécurité sont les premiers préalables essentiels au développement durable. Au cours des dernières décennies, les guerres et les conflits violents en Afrique ont détruit des millions de vies et anéanti des dizaines d’années de développement économique. En particulier, le projet de consensus de Copenhague a démontré qu’en moyenne, les pays en conflit souffrent d’une croissance annuelle négative du PIB de 2 %.[xiii] En outre, les guerres et les conflits provoquent des mouvements de population incontrôlés, intensifient la pression sur l’environnement, déstabilisent les sociétés et les structures de gouvernement des pays et régions voisins et offrent souvent un terrain propice au terrorisme et à la criminalité organisée. Les guerres et les conflits influent sur toutes les étapes du cycle de développement, et il est donc essentiel que l’UE adopte une démarche globale de prévention, de gestion et de résolution des conflits, de reconstruction d’après-conflit et de construction de la paix.

L'UE accentuera donc ses efforts pour promouvoir la paix et la sécurité à toutes les étapes du cycle du conflit . Les mesures spécifiques devraient notamment viser à:

- Développer une démarche globale en matière de prévention des conflits qui cherche à intégrer les politiques et les actions dans les domaines de la sécurité, du développement et de la gouvernance démocratique. L'UE devrait de façon croissante utiliser des stratégies et instruments de développement régionaux et nationaux pour s’attaquer aux causes structurelles des conflits. L’UE va maintenir son soutien à la suppression des causes profondes des conflits violents, dont la pauvreté, la dégradation, l’exploitation et la répartition inégale des terres et des ressources naturelles et leur accès, la faiblesse de la gouvernance, les violations des droits de l’homme et l’inégalité entre les sexes. Elle va aussi promouvoir le dialogue, la participation et la réconciliation afin de prévenir d’éventuelles manifestations de violence. En particulier dans les États fragiles, une culture de prévention des conflits doit être développée et promue. Un rôle crucial pourrait être joué par les systèmes nationaux et régionaux d'alerte précoce, tandis que l’UE devrait accroître son aide aux pays partenaires et aux organisations régionales qui font des efforts en vue de renforcer la gouvernance/les capacités institutionnelles et leur permettre ainsi d’adopter une approche de prévention efficace. La surveillance des rares ressources naturelles (eau, terres fertiles) et la promotion d’une gestion saine des précieuses ressources communes pourraient également contribuer à la prévention des conflits et à une paix durable.

- Coopérer dans la lutte contre les menaces communes pour la sécurité , et notamment en matière de non-prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de lutte contre le terrorisme. En ce qui concerne le terrorisme, l’UE devrait coopérer pour renforcer le rôle de l’ONU dans la lutte multilatérale contre le terrorisme, notamment par la mise en œuvre intégrale des résolutions idoines du Conseil de sécurité des Nations unies et de la Convention des Nations unies pour la répression du financement du terrorisme, tout en veillant au respect des droits de l’homme dans ce cadre. En ce qui concerne les armes de destruction massive et les exportations illégales d’armements, des problèmes qui compromettent aussi la sécurité régionale, il s’agit d’améliorer la coordination et la coopération générales pour veiller au plein respect des obligations internationales et des régimes de contrôle des exportations concernés.

- Soutenir les opérations africaines de soutien de la paix en continuant à fournir de l'aide aux actions en ce sens engagées, menées et assumées par l’Afrique, notamment via le renforcement et l’extension de la facilité pour la paix en faveur de l’Afrique. De nombreux enseignements peuvent être tirés de l'expérience recueillie avec ce dispositif. Ses objectifs liés au développement ont été convertis avec succès en actions concrètes, si bien qu’il constitue aujourd'hui le fondement financier de l’architecture de paix et de sécurité en Afrique, qui soutient le rôle prépondérant de l'UA et des organisations subrégionales. Il est temps maintenant, à partir de cette expérience, d’instaurer une méthode plus globale de l’UE qui complète ces instruments communautaires par des démarches s’inscrivant dans la PESC ou la PESD. C’est pourquoi une politique commune de l'UE pour les différents conflits en Afrique est nécessaire. L’UE devrait aussi mener une politique commune visant à répondre à l’appel du Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, en faveur de la mise en place d’un système de capacités de maintien de la paix qui s’imbriquent, en explorant les synergies entre les différentes organisations concernées et en développant les capacités organisationnelles des institutions africaines, notamment grâce à la proposition de plan décennal de renforcement des capacités de l’UA.

- Désarmer pour briser le cycle du conflit. Tout d'abord, les efforts de mise en œuvre de stratégies régionales et nationales cohérentes en faveur du désarmement, de la démobilisation, de la réintégration et de la réinsertion (DDRR) devraient être soutenus afin de contribuer à la réintégration des ex-combattants (y compris les enfants soldats) et à la stabilisation des situations d’après-conflit.[xiv] Cette tâche peut s’appuyer sur l’expérience recueillie en Afrique centrale, particulièrement en République démocratique du Congo (RDC), où un large éventail d'activités allant de la collecte et de la destruction des armes à la création d'une armée nationale (par exemple grâce aux centres de brassage) est actuellement déployé. L'UE devrait également promouvoir une démarche intégrée pour combattre la prolifération des armes légères et de petit calibre et les mines terrestres (voir encadré n° 1). À cet effet, la Commission a récemment lancé deux vastes projets pilotes soutenus par le Parlement européen. Sur la base de ces expériences et d’autres, l'UE devrait définir une approche collective, globale et horizontale pour aborder les divers aspects du problème en se fondant à la fois sur les instruments du premier pilier et sur ceux de la PESC ou de la PESD.

- Soutenir la paix dans les situations d’après-conflit en organisant une transition plus cohérente et souple entre les stratégies à court terme (aide humanitaire) et à long terme (développement) dans de tels contextes. L’instrument de stabilité proposé contribuera de façon conséquente à améliorer la capacité de l’UE à réagir aux crises et à gérer la reconstruction en fournissant un instrument juridique unique, en tenant compte du fait que la stabilisation post-crise requiert un engagement soutenu et flexible et un degré élevé de flexibilité dans la prise de décisions et l’octroi de budgets. L'UE devrait promouvoir un dialogue politique et un éventail de politiques intégrés et complets soutenus par les instruments appropriés, tout en renforçant le déploiement de ses efforts pour assurer le lien entre l’urgence, la réhabilitation et le développement (LURD) . Ces stratégies de transition devraient également englober des solutions durables, du point de vue social et environnemental, en faveur des réfugiés et d'autres groupes vulnérables. L'UE devrait aussi développer une stratégie et une capacité de promotion de la réforme du secteur de la sécurité (RSS) en Afrique, qui tiendront compte des programmes connexes de la CE et des États membres en faveur du renforcement des institutions et des capacités, tout en cernant le champ d’action ciblé dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Enfin, l’UE se félicite de l’instauration d’une commission de construction de la paix des Nations Unies.

- Couper les ressources aux conflits. L'accès à des ressources naturelles précieuses ou rares et leur exploitation peuvent constituer des facteurs importants contribuant au déclenchement ou à la poursuite des conflits. L’UE devrait continuer à promouvoir l’application effective du système de certification du processus de Kimberley [xv] pour les diamants et à œuvrer avec les partenaires africains pour améliorer le contrôle et la traçabilité d'autres ressources susceptibles d’alimenter les conflits. Elle devrait également soutenir l’AFLEG – Application de la législation forestière et gouvernance en Afrique – via la mise en œuvre du plan d'action de l'UE pour l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT). Ce plan d’action présente une série de mesures pour lutter contre l’abattage illégal de bois, en abordant la question de la bonne gouvernance dans les pays en développement tout en améliorant les possibilités du marché intérieur de l’UE.

Encadré n° 1 : La lutte contre les mines terrestres, condition préalable à la paix (Angola)

La guerre civile en Angola s'est terminée en 2002. L’omniprésence de mines terrestres et d’engins non explosés a néanmoins sérieusement entravé le relèvement général du pays et restera un défi pour les années à venir. D’après les estimations, 4 à 5 millions de mines seraient disséminées à travers l'Angola. La Commission européenne a donc décidé de mettre en place un programme de déminage d’urgence pour le retour et la réinstallation durable des populations, pour un montant de 26 millions d’euros. Ce programme, qui combine l’élimination des mines et le renforcement des capacités institutionnelles, a aidé l’Angola à surmonter les séquelles de près de trente ans de guerre civile et a ouvert la voie au développement durable du pays. Il constitue un modèle pour tous les pays relevant d’un conflit.

3.1.1.2. Soutenir une gouvernance légitime et efficace

Les pays africains ont souscrit conjointement à un ensemble de valeurs et de principes de gouvernance progressifs. Il s’agit d’un volet majeur du partenariat euro-méditerranéen et de la politique européenne de voisinage, et les pays d’Afrique du Nord qui ont adopté un plan d’action PEV ont pris des engagements spécifiques à cet égard. Il s’agit aussi d’un élément central de l’accord de Cotonou et de l’accord sur le commerce, le développement et la coopération (TDCA). Certains se sont même engagés à subir régulièrement un contrôle dans le cadre du mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP), outil unique d'examen et d'apprentissage entre pairs et base de la réforme. Le soutien et le contrôle de ces processus doivent tenir compte des héritages historiques, humains et culturels. Bien que ces améliorations soient tangibles, il est clair que la voie vers la démocratie durable en Afrique est difficile, longue et rarement rectiligne. Veiller au respect de l’ensemble des droits de l’homme et de l’État de droit demeure un défi d’importance majeure. Des restrictions strictes au droit de réunion et à la liberté d'organisation et d'expression existent encore dans de nombreux pays. Les informations fiables sont encore limitées, la corruption est souvent endémique et la violence contre les adversaires politiques est chose commune. Nombre de pays africains souffrent en effet d'une double crise de légitimité liée à la faiblesse , voire l'absence, d'un véritable contrat social entre l'État et le citoyen, et à l' inefficacité , c'est-à-dire la capacité limitée à fournir les services sociaux élémentaires. Il en résulte une déconnexion croissante entre la légalité de l’appareil de l’État et sa légitimité aux yeux de l’homme de la rue. Des élections véritablement démocratiques apportent légitimité et stabilité mais, trop souvent, les scrutins deviennent une source de conflit parce qu'ils sont faussés ou parce que le camp perdant n'accepte pas la défaite. L'organisation et le rôle de l'État – reflétant souvent l’héritage du passé – sont donc un aspect crucial. La responsabilité première de l’édification de la démocratie est entre les mains des peuples africains et de leur classe dirigeante. Les gouvernements et autres institutions publiques doivent intensifier le dialogue avec la société civile sur les questions politiques de façon à créer plus de transparence et d’engagements sur les choix critiques en faveur du développement. Il leur incombe de tenir leurs promesses.

Il existe un lien étroit entre la promotion du développement et celle de la démocratie. Il est clair que la démocratie ne peut être instaurée ou imposée par des élites nationales ou des acteurs extérieurs, mais la promotion d'un développement socioéconomique durable peut contribuer à favoriser une plus grande demande de démocratie. Le rôle des acteurs extérieurs consiste donc plutôt à soutenir et encourager les efforts intérieurs pour établir, renforcer et inscrire dans la durée des règles, procédures et institutions démocratiques. Aussi, afin de résoudre le double problème de la faiblesse et de l’inefficacité de la gestion publique, l'UE soutiendra une gouvernance légitime et efficace comme étant le deuxième préalable essentiel au développement , et donc à la réalisation des OMD. Les mesures spécifiques devraient notamment viser à:

- Réformer l'État (1) : bâtir des institutions centrales efficaces et crédibles. La construction d’institutions centrales plus fortes est un objectif commun à tous les niveaux de gouvernance, y compris le niveau régional et panafricain (voir le chapitre « subsidiarité » ci-dessus). Le renforcement de la capacité des pays africains améliorera le respect des droits de l'homme et des libertés civiles, la bonne gouvernance et l’efficacité de l'État, et mérite l'appui total de l'UE. Cet appui devrait comprendre le soutien au système policier et judiciaire et aux autres institutions dans les démocraties naissantes, y compris le médiateur national, la Cour des comptes et des commissions électorales plurielles. Il inclut également le renforcement des systèmes de gestion des finances publiques (GFP), notamment par l'intégration du cadre public pour l’évaluation des performances en matière de gestion financière et la mise en œuvre de l'approche renforcée de soutien aux réformes de la gestion des finances publiques.[xvi] Enfin, ce soutien englobe le renforcement de la capacité des parlements nationaux africains , de façon qu’ils puissent mieux remplir leur fonction législative, de contrôle (y compris la lutte contre la corruption) et de représentation. Les Parlements sont les institutions légitimes pour ce qui concerne non seulement la réforme du secteur de la sécurité (RSS), la résolution des conflits, l'intégration et la réconciliation nationales, mais aussi la co-conception des stratégies de développement de leurs pays.

- Réformer l'État (2) : développer la capacité locale. Un dialogue systématique avec les gouvernements nationaux et les autorités locales devrait être engagé sur la façon de soutenir au mieux les processus de décentralisation. La décentralisation donne plus de pouvoir à la population et renforce la démocratie ainsi que la stratégie et les actions de développement. Elle permet à une partie équitable des recettes de rester dans les régions au lieu d’être absorbée par l’État central. Elle permet aussi aux villes et aux communautés rurales de participer à la prévention des conflits et de transformer ainsi les revendications militaires en revendications politiques. Par le passé, la Commission a par exemple soutenu le processus de décentralisation réussi au Mali, qui a contribué à désamorcer pacifiquement le soulèvement touareg. Un autre exemple édifiant est le Rwanda qui, après le génocide de 1994, a entrepris une décentralisation ambitieuse du pouvoir administratif dans le cadre de la reconstruction de l'État.

- Lancer une initiative en matière de gouvernance. L'UE devrait soutenir les efforts proprement africains pour améliorer la gouvernance. Elle doit systématiquement encourager et aider les pays africains à élaborer des plans de bonne gestion dans le cadre de leur stratégie nationale de réduction de la pauvreté. Un outil particulièrement puissant pour démultiplier encore ces efforts est le mécanisme africain d'évaluation par les pairs (MAEP), librement consenti, et les réformes qu'il déclenchera. À cet effet, la Commission devrait lancer une initiative pour la gouvernance qui encouragera la participation à ce mécanisme et renforcera le soutien aux pays africains pour l’application des réformes qu’il entraînera. Ce soutien devrait être complémentaire, et entièrement conforme, aux documents relatifs à la stratégie de réduction de la pauvreté et respecter l’appropriation par les Africains du processus et des réformes poursuivies.

- Renforcer le respect des droits de l'homme et de la démocratie Pour encourager un partage accru de l’expérience et des ressources, un forum UE-Afrique sur les droits de l'homme devrait être créé. Soutenu par un réseau d'experts des droits de l'homme en Afrique et en Europe, il aura pour objectif d'aborder les aspects matériels et institutionnels de ces droits dans le cadre d'un dialogue soutenu. Ce forum, qui pourrait se réunir plusieurs fois par an, devrait être à l’origine d’importantes activités de dialogue et contribuer à la mise en œuvre effective d’engagements communs en matière de respect des droits de l’homme. Au-delà, l’UE déploiera tous les efforts possibles afin que les questions liées aux droits de l’homme soient débattues et abordées dans les différentes enceintes propres au dialogue et à la coopération internationale (comme aux Nations unies) et regroupées dans la coopération pour le développement. L'UE mettra également un accent particulier sur la promotion, le respect et la protection des droits et des besoins fondamentaux des enfants, ainsi que sur la promotion, le respect et la protection des droits des femmes et sur l'égalité entre les sexes. En ce qui concerne l’Afrique du Nord, la communication de la Commission sur le dixième anniversaire du partenariat euroméditerranéen a proposé la création d’une facilité de gouvernance, qui servira à promouvoir la réforme, en soutenant et en récompensant les partenaires faisant preuve d’un engagement clair en faveur des valeurs démocratiques communes et de la réforme politique.

- Promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes. L’UE devrait faire en sorte que l’égalité entre les hommes et les femmes soit pris intégralement en compte dans tous les partenariats et dans les stratégies de développement national, et notamment celles liées à la réduction de la pauvreté. En Afrique, les femmes constituent la majorité des populations pauvres, tant en zones urbaines que rurales. L’UE devrait donner la priorité à l’élimination de l’analphabétisme, en particulier parmi les filles, et à la promotion de leur accès égal à l’éducation, à l’investissement dans la santé sexuelle et génésique, afin de lutter contre la pandémie de VIH/sida, à la réduction de la mortalité maternelle et infantile et à la participation des femmes dans la prévention des conflits, l’établissement de la paix et la reconstruction.

- Lutter contre la corruption et la criminalité organisée et promouvoir la bonne gouvernance dans les domaines financier, fiscal et judiciaire. L'UE devrait soutenir et accélérer le processus de ratification de la convention des Nations unies contre la corruption, dont un élément central est l’obligation faite aux pays de confisquer et rapatrier les capitaux illicites, et de la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. L'UE promouvra également la mise en œuvre intégrale de l'initiative pour la transparence du secteur des industries extractives, encouragera ses pays partenaires africains à y adhérer et demandera que les entreprises de l'UE et celles qui opèrent sur le marché de l'UE livrent des informations. Ce système pourrait être également élargi à d'autres secteurs, tels que la sylviculture et la pêche. En outre, les États membres de l'UE vont également honorer leurs engagements au titre de la convention de l'OCDE relative à la lutte contre la corruption. De plus, l’UE devrait encourager l’adoption et la mise en œuvre de normes internationales relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le terrorisme, la fraude et l’évasion fiscales. Elle devrait également encourager les pays africains à signer et à mettre en œuvre les principaux instruments internationaux en matière de prévention de la criminalité, tels que la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et ses protocoles et la convention des Nations unies contre la corruption. L’UE devrait aussi remédier aux capacités institutionnelles et techniques restreintes des pays africains à lutter contre la criminalité organisée et les stupéfiants de manière efficace et globale, grâce au développement de stratégies internes et au renforcement des capacités.

3.1.2. Mettre en place un environnement économique favorable

3.1.2.1. Stimuler la croissance économique

Malgré l’amélioration de ses résultats économiques, l'Afrique reste marginalisée dans l'économie internationale. Dans une économie mondiale de plus en plus globalisée, elle compte seulement pour environ 2 % des échanges commerciaux et sa part des exportations de produits manufacturés est presque négligeable. La plupart des pays africains ont été incapables de diversifier leurs exportations et restent souvent dépendants d'un petit nombre de produits de base agricoles ou miniers sensibles à l’évolution des prix et aux baisses de ces derniers à long terme. L'activité industrielle est souvent liée à ces ressources et, en particulier dans le secteur minier, est à forte intensité de capital et crée peu d'emplois. Sans une augmentation de la croissance économique et de l’investissement privé, peu de pays africains auront les recettes durables nécessaires pour fournir des services sociaux de base, tels que l'enseignement et les soins de santé. Le renforcement de la croissance économique sera ainsi un facteur clé dans la réalisation des OMD. En effet, pour augmenter la probabilité de diviser la pauvreté par deux d'ici 2015, on estime que l'Afrique doit atteindre une croissance annuelle moyenne d’au moins 8 %.

Afin de faire en sorte que la mondialisation devienne une force positive pour le développement de l'Afrique, l'action de l'UE devrait stimuler une croissance économique suffisamment rapide et diversifiée pour contribuer à une réduction efficace de la pauvreté. Les mesures spécifiques devraient notamment viser à:

- Soutenir la stabilité macroéconomique. Les politiques structurelles et macroéconomiques encouragent l'investissement privé et stimulent la croissance au bénéfice des pauvres. La mise en œuvre de telles politiques sera particulièrement importante dans les pays qui tirent actuellement des revenus élevés du pétrole et du gaz. Pour veiller à ce que ces mesures améliorent la vie des plus défavorisés, l'UE devrait particulièrement soutenir les stratégies nationales de réduction de la pauvreté qui reflètent une appropriation largement locale et qui fournissent un cadre plus étendu pour des politiques macroéconomiques prudentes favorisant la croissance au profit des démunis.

- Créer des marchés régionaux intégrés (commerce Sud-Sud). Cette ambition de renforcer les marchés intégrés au niveau régional est au cœur du concept des APE que l'UE négocie actuellement avec quatre régions subsahariennes de l'Afrique. Ces accords innovants sont conçus avec le développement pour objectif et critère de référence principal[xvii]. Ce processus d’intégration et de promotion des échanges continuera d’être accompagné d’un soutien financier important et croissant, notamment en faveur du développement de capacités commerciales et de la mise en œuvre de réformes du secteur sous l’angle de l'offre. L’UE, qui est déjà le premier pourvoyeur d’aide dans ce domaine, devrait accroître son aide à l’Afrique dans le domaine commercial. Cette aide permettra de renforcer la politique commerciale et la capacité de négociation nationales et régionales, d'aider les pays à mettre en œuvre les accords de l'OMC et les APE et de s'attaquer aux contraintes propres à l’offre dans des domaines tels que les questions de réglementation, la sécurité alimentaire et les normes de production dans les marchés d’exportation. Le soutien d’un calendrier ambitieux en matière de facilitation des échanges, l’un des objectifs de l'actuel cycle de l'ADD, fera également partie des APE, en vue d’améliorer les procédures et formalités douanières, y compris les régimes de transit, qui sont particulièrement importants pour les pays d’Afrique enclavés. L'élimination des obstacles actuels au commerce et à l'investissement intrarégionaux et l’instauration de règles plus stables, transparentes et prévisibles et d’institutions fiables contribuera de façon conséquente à la croissance des économies locales et régionales. L’accord de libre échange d’Agadir, signé en février 2004 entre la Jordanie, l’Égypte, la Tunisie et le Maroc et soutenu par la Commission européenne, illustre parfaitement ce processus. Pour l'avenir plus lointain, et en accord avec la conception à long terme de l’UA, l’APE devrait aussi jeter les bases de la création progressive d’un espace économique africain unique. Pour être en mesure de bénéficier davantage des possibilités commerciales accrues et garantir une répartition équitable des bénéfices de cet accroissement des échanges, le commerce doit être mieux intégré dans les stratégies nationales de développement et en particulier dans les stratégies de réduction de la pauvreté. L’UE devrait soutenir l’Afrique dans ce processus, afin de permettre aux gouvernements africains d’utiliser efficacement le commerce comme un outil politique pour réduire la pauvreté.

- Développer l’accès au marché et le commerce (échanges Nord-Sud). En ce qui concerne l’Afrique du Nord, l’ambitieux processus conduisant à l’établissant d’une zone euroméditerranéenne de libre échange d’ici 2010 se concrétisera par la mise en œuvre des accords d’association existants. En ce qui concerne l’Afrique subsaharienne, l’UE a donné un accès en franchise et non contingenté pour les pays africains les plus pauvres. Au cours des négociations des APE, l’UE devrait offrir un accès effectivement amélioré au marché, simplifier, harmoniser les règles d’origine et les rendre plus favorables au développement. Elle devr