Avis du Comité économique et social sur le thème «Bilan des trois premières années de la réforme de la PAC»(97/C 89/14)

Le 26 octobre 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéa 3 du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de la préparation des travaux en la matière, a élaboré son avis le 9 janvier 1997 (rapporteur: M. de Paul de Barchifontaine).

Lors de sa 342e session plénière des 29 et 30 janvier 1997 (séance du 29 janvier 1997), le Comité économique et social a adopté par 39 voix pour, 5 voix contre et 16 abstentions l'avis suivant.

«Nul vent n'est favorable à celui qui ne sait où il va.»

(Sénèque)

1. Les raisons de la réforme

1.1. Jusqu'en 1992, la réalisation d'une véritable réforme de la politique agricole commune a été négligée. Les initiatives de la Commission étant axées sur une politique prudente des prix et sur la mise en oeuvre d'une stratégie d'adaptation sectorielle qui ont entraîné, à leur tour, la définition des mesures de limitation de la production vitivinicole en 1984, l'instauration des quotas pour la production laitière en 1984, des restrictions au niveau de l'intervention en faveur des céréales en 1986 et 1987, l'adoption d'une nouvelle discipline budgétaire en 1988 et, partant, l'introduction des stabilisateurs financiers dans la quasi-totalité des organisations communes de marchés et des mesures visant à encourager le retrait des terres de la production.

1.2. Les problèmes qui ont entraîné la nécessité de réformer la PAC en 1992 ont été donc essentiellement les suivants:

- l'accroissement de la production au-delà des limites compatibles avec la conservation des ressources;

- la formation d'excédents structurels;

- les charges correspondantes pour le budget communautaire;

- les déséquilibres régionaux et les déséquilibres entre les différentes catégories d'exploitants agricoles dans la répartition des ressources financières disponibles;

- les tensions dans les relations internationales, causées par les restitutions à l'exportation.

1.3. Une réforme devait donc intervenir en raison de l'efficacité décroissante des dépenses de la PAC et de la nécessité d'enrayer le processus d'accumulation d'excédents invendables.

1.3.1. Les bénéficiaires de cette situation étaient, en grande partie, à l'intérieur de la Communauté, les détenteurs des stocks et, à l'extérieur, les consommateurs des pays tiers sur les marchés desquels étaient écoulés les excédents.

1.4. La limitation de certaines productions, et précisément de celles caractérisées par des excédents structurels, avec une incidence plus lourde sur les dépenses agricoles, a concerné les céréales, les graines oléagineuses, les viandes bovines et les produits laitiers (beurre/lait en poudre).

1.5. Tous les secteurs n'ont donc pas été réformés en 1992, notamment certains qui concernent le sud de l'Union européenne. Cela ne va pas sans poser des problèmes de cohérence, bien que le Conseil et la Commission aient conjointement déclaré le 20 septembre 1993:

«- Pour les secteurs dont les organisations communes de marché n'ont pas encore été modifiées, le Conseil et la Commission s'engagent à adopter les dispositions nécessaires pour assurer les revenus agricoles et la préférence communautaire. Seront pris en compte dans ces secteurs les conditions et principes agricoles et financiers qui ont été appliqués pour l'ensemble du secteur agricole. Il sera aussi tenu compte du contexte de l'Uruguay Round».

2. Les objectifs de la réforme

2.1. Ces objectifs découlent du document de réflexion de la Commission «Évolution et avenir de la PAC» (doc. COM(91) 100 final du 1er février 1991):

- maintenir en activité un nombre suffisant d'agriculteurs pour assurer le maintien de l'environnement ainsi qu'un modèle d'agriculture familiale;

- contrôler la production pour rétablir l'équilibre des marchés, afin d'éviter la formation d'excédents et l'augmentation excessive des dépenses;

- introduire des techniques de production extensive;

- favoriser la compétitivité et l'efficacité du secteur pour permettre à l'agriculture européenne de maintenir son rôle au niveau mondial;

- effectuer une répartition plus équitable des soutiens qui avaient été liés jusqu'à ce moment exclusivement au volume de production plutôt qu'à la situation économique de l'exploitation.

3. Les options fondamentales de la réforme

3.1. Face à ces problèmes, la réforme de la PAC - limitée aux cultures arables - a été guidée par quatre options fondamentales:

- rapprochement des prix intérieurs et des prix internationaux;

- introduction de l'aide à l'hectare, pour compenser la réduction des prix institutionnels;

- mise en jachère (set-aside) temporaire ou affectation des terres au boisement ou à des productions non alimentaires;

- mesures d'accompagnement, à savoir: interventions en faveur de l'environnement, de la préretraite de la sylviculture citées plus haut.

4. Les résultats de la réforme

4.1. La diminution de la production a bien été obtenue, en particulier grâce à la mise en jachère (au-delà de certaines tailles d'exploitation) de 15 %, (puis de 12 %, puis de 10 %) des surfaces semées en céréales, oléagineux et protéagineux (7,2 millions d'hectares en 1993/1994, 7,4 millions d'hectares en 1994/1995 et 7 millions d'hectares en 1995/1996). L'effet jachère, en surfaces, c'est une baisse de 8 % de la sole de grandes cultures dans l'Union européenne, pour la campagne 1994/1995, par rapport à la moyenne des années antérieures à la mise en oeuvre de la jachère.

4.2. Quant à la production européenne de grains, en 1994, elle est revenue au niveau de 1986, en recul de 11 % par rapport au maximum de 1991. Cette diminution de production est un des facteurs qui expliquent l'augmentation du cours des céréales en 1995.

4.3. En productions animales, l'institution de limites à l'intervention et de limites à l'octroi de primes a eu des effets contradictoires. Elle a eu plutôt un effet immédiat de relance de la production de vaches allaitantes, chaque éleveur européen cherchant à mettre à profit le délai accordé. En revanche, à moyen terme, elle devrait la stabiliser, mais à un niveau relativement élevé.

4.4. La réduction des prix des céréales a permis une utilisation accrue des céréales fourragères dans la fabrication d'aliments pour animaux et dans l'alimentation du bétail, comme prévu par la réforme. Le chiffrage de l'ampleur de cette reconquête est difficile, car les sources diffèrent notablement. Toutefois, sur les deux campagnes 1993/1994 et 1994/1995, la reconquête concernant l'Union européenne, tout en soulignant les différences existantes entre les États membres se situe entre 5 et 7 millions de tonnes pour la première campagne, et entre zéro et 5 millions de tonnes pour la seconde. Durant la même période on a noté un relèvement du prix sur le marché mondial des produits de substitution.

4.5. Les effets sur les importations ont été d'autant plus marqués que la mise en oeuvre de la réforme de la PAC a été de pair avec une réduction de la production américaine de céréales et un relèvement des prix mondiaux, dus à des conditions climatiques.

4.5.1. De la même façon, la diminution programmée du prix des céréales et des oléagineux a conduit les différents responsables concernés, qu'ils soient publics ou privés (responsables politiques, dirigeants agricoles, pétroliers, «motoristes») à envisager davantage la production d'éthanol (pour les céréales) et d'ester (pour les oléagineux). La jachère a servi de support à cette évolution, puisque les demandes en jachère agro-industrielle ont concerné 264 000 ha en 1993 et 686 000 ha en 1994, principalement sous forme de colza-diester. En conséquence, plusieurs investissements sont en cours à la fois pour produire de l'éthanol et de l'ester de colza, et on peut dire que la nouvelle politique agricole commune a contribué à cette évolution malgré un manque de cohérence dans ce domaine.

4.6. La mise en oeuvre de la réforme a eu une incidence considérable du point de vue administratif en entraînant des frais d'administration et de contrôle élevés, qui ont été assez mal ressentis par les exploitants agricoles et les autorités concernées. De même, certaines définitions ont donné lieu à des contestations assez vives (par exemple, petits exploitants, périodes de référence, délimitations régionales, mesures de sanctions). Entre-temps, il a été procédé à certaines simplifications et corrections inspirées par des mémorandums nationaux. La politique agricole commune doit relever le défi consistant à parvenir à une simplification accrue ainsi qu'à une minimisation des handicaps en matière de compétitivité et d'efficacité, d'une part, et d'autre part, à ne pas remettre en question le caractère durable et fiable de la réforme.

5. Protection de l'environnement

5.1. Le système des organisations communes des marchés, conjugué à une large garantie des prix et des débouchés, était avant la réforme de la PAC de 1992 une des raisons essentielles d'une forte intensification de la production dans des secteurs importants. Cela a eu notamment pour conséquence une nette hausse des dépenses relatives à la gestion des excédents ainsi qu'une incidence négative sur l'environnement.

5.1.1. La réforme de 1992 a mis en oeuvre des mesures importantes, qui ont permis une diminution de la production, mais également une agriculture plus extensive. Très importantes à cet égard, les mesures prévues dans le règlement (CEE) n° 2078/92, et qui ont été appliquées dans pratiquement tous les États membres, ont contribué à une production un peu plus respectueuse de l'environnement.

5.1.2. Des avancées positives sur l'environnement (effets d'extensification pour les grandes cultures comme pour la transformation des produits de l'élevage obtenus au travers des contingents d'unité de bétail) ont pu être réalisées.

5.1.3. Les mesures agri-environnementales ne sont pas à même de lutter contre les tendances lourdes de l'agriculture qui sont dues à la distorsion de prix dans l'alimentation animale suivant qu'elle est basée sur les herbages ou sur les aliments concentrés. Cette situation affecte en profondeur l'organisation interne de l'agriculture et l'occupation de l'espace et rend donc difficile la «réorientation» que l'Union européenne entend donner à l'agriculture. Par la réforme agricole, on essaie par l'instrument de l'occupation de l'espace et de la limitation de la prime animale ainsi que d'autres mesures de promotion de mener une politique d'accompagnement active de l'environnement.

5.1.4. La réforme a contribué, à travers ses effets d'extensification ainsi que grâce à certains transferts de revenus dans les régions défavorisées, au maintien d'une agriculture sur tout le territoire européen.

6. Conséquences sociales de la réforme

6.1. À l'heure où l'Union européenne connaît un chômage de masse et une pauvreté grandissante, qui n'épargnent nullement les campagnes, il est indispensable que le bilan de toute réforme économique d'ampleur, et la réforme de la PAC relève, à l'évidence, de cette catégorie, se fasse aussi:

- en termes d'impact sur l'emploi et les revenus, tant des agriculteurs que des salariés;

- en termes d'appréciation de la diminution ou de l'aggravation des disparités entre agriculteurs, ainsi qu'entre les différentes régions de l'Union européenne.

6.2. Alors que l'on assiste au développement rapide de grandes entreprises de production et de distribution en agriculture et élevage, de nombreuses petites et moyennes exploitations agricoles connaissent des difficultés économiques et financières accrues, certaines même étant acculées à la faillite.

6.2.1. Les difficultés de ces exploitations se traduisent en termes de pertes d'emplois, principalement pour les catégories de petits exploitants familiaux et des exploitations avec salariés agricoles.

6.2.2. La réforme de la PAC n'a pu stopper ce processus. En 1990, dans l'Europe des 12, l'emploi en agriculture - ensemble de personnes ayant un emploi rémunéré ou travaillant à leur compte ainsi que les aides familiaux non rémunérés - représentait 6,5 % de l'emploi civil total; en 1993, au lendemain de la réforme, il représentait 5,7 %; en 1994, il est descendu à 5,5 % et en 1995 à 5,3 % (Europe des 15), soit une perte supplémentaire par rapport à 1994 de 205 000 emplois à temps plein.

6.3. En ce qui concerne les salariés agricoles, il faut noter que ceux-ci sont les grands oubliés des textes communautaires, ce qui évidemment n'est pas sans conséquence pour eux.

6.3.1. Au cours des dernières années, la chute de l'emploi salarié en agriculture s'est poursuivie de manière aiguë dans les régions du pourtour méditerranéen (surtout en Italie), en Suède et suite notamment aux conséquences de la réunification dans les nouveaux Länder allemands. De plus, la précarité de l'emploi s'est fortement accrue (travail saisonnier, à temps partiel) avec des dérives inquiétantes, voire mafieuses (travail illégal).

6.4. Le statut des travailleurs agricoles européens s'est dégradé, que ce soit en matière de revenus (parmi les plus bas et les plus aléatoires de l'Union européenne) ou en matière de conditions de travail. Il faut encore souligner qu'en matière de préretraite, les salariés agricoles ont été largement oubliés par la réforme de 1992.

6.5. Les mesures structurelles de reconversion et d'accompagnement de la réforme de la PAC n'ont pas permis de stopper le déclin de nombreuses zones rurales. Celui-ci se manifeste par un recul démographique, par un taux de chômage ou et d'exode rural important et, en fin de compte, par une «désertification» aux conséquences économiques, sociales et écologiques considérables.

6.5.1. D'ailleurs, la revitalisation du tissu rural et le maintien d'une population minimale dans les zones susceptibles de désertification ne dépendent pas uniquement de la PAC, mais d'une application coordonnée et intégrée des différentes politiques (régionale, sociale, transports, artisanat, petites et moyennes industries, etc.), c'est-à-dire de l'exploitation et du développement intégré de toutes les ressources du territoire en cause.

6.5.2. Mettre un arrêt au processus du déclin de ces zones demande une politique active en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs ainsi qu'un véritable soutien aux initiatives porteuses de création d'emplois agricoles et ruraux.

6.5.2.1. Il y a, par ailleurs, lieu de se poser sérieusement la question de savoir si la réforme a porté une contribution en termes de motivation des jeunes agriculteurs et de renforcement de leur statut. À cet égard, le Comité rappelle son avis sur «Les jeunes agriculteurs et la relève des générations dans le monde agricole» (). À ce propos, le Comité manifeste sa déception quant au retard de deux ans qui est intervenu dans la présentation du rapport de la Commission à ce sujet.

6.6. S'il est sans doute peut-être un peu excessif de vouloir mettre sur le compte de la réforme la diminution du nombre d'agriculteurs et de salariés agricoles, qui lui était déjà antérieure, il n'en demeure pas moins que la réforme de 1992 n'a pas permis d'arrêter la chute de la population active en agriculture.

7. Revenu

7.1. Les mesures prises au titre de la réforme, (nette diminution des prix institutionnels des produits et compensation sous forme de prime à l'hectare ou par unité de bétail) ont entraîné une forte hausse des aides directes aux revenus agricoles. Après plusieurs années de pertes, parfois considérables, de revenu, la réforme et une conjoncture mondiale favorable ont permis, globalement, une stabilisation, voire une amélioration des revenus agricoles. Toutefois, ces conséquences positives de la réforme sur les revenus ont été hypothéquées par les fluctuations monétaires dans certains États membres et elles sont actuellement compromises en ce qui concerne les éleveurs de bovins par la crise de la ESB.

7.1.1. Il est désormais acquis que la réforme de la PAC (limitée aux terres arables) a rééquilibré les marchés des céréales et des graines oléagineuses, sans entamer les revenus des agriculteurs.

7.1.1.1. Si, d'une part, les prix institutionnels ont subi des diminutions, d'autre part, les aides compensatoires ont provoqué une amélioration des revenus agricoles.

7.1.1.2. Par exemple, dans le secteur des céréales, le revenu moyen aux prix de marché a diminué, passant de 500 écus environ par hectare en 1992 à 330 écus en 1995. Si l'on ajoute les aides compensatoires, le revenu moyen s'élève à 570 écus, soit un accroissement en termes réels de 14 %.

8. Considérations finales

8.1. La phase actuelle d'application de la réforme de la PAC fait l'objet d'une série d'observations:

- la réforme est axée sur la maîtrise de l'offre par la compression du potentiel productif communautaire, et ce pour des raisons intérieures et extérieures car il s'impose de promouvoir une politique davantage tournée vers le marché, en sensibilisant les agriculteurs à l'internationalisation prononcée de l'agriculture;

- cette politique a accentué le déséquilibre du niveau de soutien entre les différents produits dès lors que 50 % seulement de la production communautaire ont été concernés par le passage d'une politique de soutien via le marché à un soutien direct du revenu;

- l'application du paquet de mesures introduites par la réforme de mai 1992 a ajouté de nouvelles contraintes administratives, charges excessives pour les producteurs;

- le découplage du soutien, là où il a été instauré, n'est pas encore totalement effectif dans la mesure où, du moins en partie, les aides directes ne sont pas encore complètement sans incidence sur le niveau de la production et, chose plus importante pour certains analystes, cet instrument de soutien devrait viser de façon plus ciblée les agriculteurs qui connaissent les plus grands problèmes de revenu;

- dans l'ensemble, les premiers effets de la réforme de la PAC commencent à se faire sentir après trois ans de mise en oeuvre;

- concernant les céréales et les produits laitiers, les stocks ont nettement baissé, de même que pour la viande bovine jusqu'à la crise de l'ESB;

- une stabilisation, voire une amélioration du revenu des agriculteurs a été possible; cela étant, il ne faut pas oublier les fluctuations monétaires et les changements intervenus sur les marchés mondiaux, en particulier pour ce qui est des céréales;

- la tendance à une concentration accrue de la production agricole n'a pu cependant être inversée ni, par conséquent, les pertes d'emplois dans l'agriculture;

- les baisses de prix, conjuguées aux compensations versées au titre des mesures d'accompagnement comme celles prévues dans le règlement (CEE) n° 2078/92 ont déjà permis de diminuer l'intensité productive;

- l'objectif de la stabilisation des dépenses budgétaires a pu être atteint, les coûts des conséquences de la crise de l'ESB mis à part;

- les primes, qu'on a décidé d'octroyer à des fins de compensations de la baisse des prix institutionnels ont conduit à une meilleure répartition des dépenses budgétaires consacrées à l'agriculture et la part des aides directes au revenu des agriculteurs a nettement augmenté;

- le train des mesures mises en oeuvre dans le cadre de la réforme de 1992 a entraîné des frais d'administration et de contrôles élevés; des progrès restent à faire en matière de simplification;

- les bénéficiaires de la réforme sont, dans une mesure considérable, les consommateurs, notamment grâce à la diminution des prix des céréales et de la viande de boeuf.

8.2. À cet égard, il faut toutefois préciser que dès le début, la Commission, au-delà des déclarations de principe, a toujours été consciente de la difficulté qu'aurait comporté le choix éventuel d'une application ciblée des compensations de prix. C'est pour cette raison que dès le départ, elle a choisi de ne pas faire de l'aide directe un instrument de rééquilibrage des revenus des agriculteurs.

8.2.1. La réforme de 1992 a entraîné une mutation profonde dans la formation du revenu agricole et dans sa répartition entre les différents opérateurs économiques. En effet, les compensations directes sont en train de devenir une rentrée importante dans la composition du revenu des agriculteurs, ce qui risque à coup sûr d'affaiblir la recherche de niveau toujours plus élevé de gestion autonome, même à l'intérieur des exploitations caractérisées par leur professionnalisme.

8.3. Malgré ses imperfections, la politique actuelle, fruit d'un mélange dosé d'instruments de contrôle de l'offre, de diminutions sur les prix institutionnels, d'aides aux exportations, de compensations directes et d'aides à la transformation, doit être poursuivie, mais modifiée de façon à ce qu'elle contribue, plus que par le passé, à la cohésion économique et sociale de l'Union européenne dans son ensemble, et en particulier à la sauvegarde de l'emploi des agriculteurs et des salariés du secteur agricole et de l'intérêt des consommateurs.

8.3.1. Dès lors on peut s'interroger sur l'attrait d'une profession qui dépend de plus en plus de l'affectation des droits à produire et dont le revenu dépend d'aides publiques dont la légitimité n'est pas clairement affichée.

8.3.2. Sur le plan strictement économique, il faut cependant ajouter que si on avait opéré avec plus de détermination sur le volet des engagements financiers, de la promotion et du développement des politiques structurelles, et si on avait prêté davantage attention au rééquilibrage du soutien entre les secteurs productifs, la phase de cette politique aurait pu être plus courte et bon nombre des déséquilibres territoriaux et de revenus actuels auraient peut-être disparu.

8.3.3. Par ailleurs, la limitation du volume des exportations subventionnées rend nécessaire un instrument de régulation de la production aidée. En l'absence d'un tel instrument et dans l'impossibilité fréquente où se trouvent les producteurs européens d'exporter sans subventions, on assisterait inévitablement à la réapparition des excédents. Le choix des instruments de la PAC dépend donc dorénavant dans une large mesure des possibilités offertes et des contraintes par l'accord du GATT.

8.3.4. En synthèse, l'accord du GATT assujettit l'agriculture aux règles normales du commerce international. Les engagements actuels ne se traduisent cependant pas par une obligation d'inflexion de la politique dans le court terme. Ils éclairent pourtant les limites et les désavantages de la PAC telle qu'elle existe aujourd'hui dans la perspective de tirer parti de la liberté accrue des échanges. En d'autres termes, toute nouvelle réforme éventuelle de la PAC sera dans une large mesure déterminée par la marge de manoeuvre dont dispose l'Union européenne en matière de politique commerciale. Cette marge dépend à son tour de manière cruciale des résultats d'un prochain cycle GATT/OMC.

8.3.5. Enfin, l'agriculture évolue dans le secteur du «vivant». L'application de règles commerciales dont peuvent s'accommoder les secteurs industriel et manufacturier, peut s'avérer tout à fait inadéquate dans le secteur agricole.

8.3.6. L'agriculture est une activité qui nécessite de gros investissements et donc supporte de lourdes charges financières. Elle ne pourra jamais s'accommoder d'une politique sans cesse changeante qui décourage tout investissement à long terme.

8.3.6.1. Le fait que les primes, telles qu'elles ont été décidées en 1992 pour compenser la baisse des prix, ont été partiellement remise en cause, a suscité de nouvelles craintes chez de nombreux agriculteurs dans les États membres. Il ne faut pas oublier qu'une des raisons invoquées par la Commission pour justifier la réforme de 1992, est la nécessité de rendre la politique agricole plus prévisible pour les agriculteurs.

8.3.7. La réforme de la PAC telle qu'elle a été envisagée en 1992 apparaît comme une politique très transitoire confrontée simultanément à une fixation de prix pour les produits agricoles, à des choix en matière de transfert de finances publiques pour contribuer au revenu, par une politique rurale et par une politique environnementale. Ainsi une PAC cohérente doit-elle encore avoir vocation à soutenir et à développer une économie agricole.

8.4. Sur la base des considérations exprimées ci-avant, on peut conclure que la réforme de la PAC de 1992, limitée aux terres arables, a engendré des transformations et des adaptations d'une grande importance sur au moins trois fronts: la production, les échanges et les dépenses agricoles.

8.4.1. L'intensité et la direction de ces processus n'ont pas encore fait l'objet d'une évaluation définitive. Toutefois, on peut constater que l'objectif de limitation de la production a été atteint, à tel point que l'UE, de temps à autre, est obligée de taxer ses exportations de céréales. En particulier, la production de céréales a été d'environ 176 millions de tonnes en 1995, car les superficies gelées se sont élevées au total à 7,3 millions d'hectares.

8.4.2. Les stocks publics, qui au début de la réforme étaient de 33,3 millions de tonnes, ont été réduits à 22,5 millions de tonnes (2,5 millions de tonnes au 30 juin 1996).

8.4.3. Les dépenses liées aux «restitutions à l'exportation» ont subi une réduction sensible et ont donc entraîné, bien entendu, une présence plus limitée de l'UE sur les marchés internationaux.

8.4.4. S'agissant des dépenses, il faut souligner que les terres arables absorberont en 1996 plus de 42 % des ressources globales du FEOGA/GARANTIE, l'augmentation par rapport à 1995 étant de 23 % environ.

8.4.5. Cela ne doit pas surprendre, car dès le passage de la réforme, il était prévu que les dépenses liées aux terres arables augmenteraient pendant la période 1994/1995/1996 (en raison des aides compensatoires) et que ce ne serait qu'à partir de 1997 qu'une diminution des dépenses serait possible.

8.4.6. En définitive, les objectifs que le législateur communautaire se proposait d'atteindre grâce à la réforme de la PAC - et principalement celui de garantir la transparence de la politique de marché tout en tenant compte de la nécessité de mieux ordonner le régime des échanges internationaux de produits agricoles - semblent aujourd'hui réalisés. Il n'en demeure pas moins qu'en termes financiers, il subsiste des déséquilibres manifestes dans l'octroi des crédits aux divers États membres et entre les différentes catégories d'exploitants agricoles.

8.4.7. Il convient toutefois de se demander si la compression du potentiel de production européen est une stratégie à laquelle l'on peut aujourd'hui souscrire, eu égard aux changements du cadre économique général européen et mondial.

8.4.8. Les symptômes d'une récession en cours devraient inciter à la prudence, ou du moins à la flexibilité dans la gestion des mécanismes de contrôle de la production, tant pour tenir compte de la nécessité de sauvegarder des possibilités d'emploi dans l'agriculture que pour satisfaire l'émergence alimentaire considérable des pays du Tiers monde, à l'égard desquels la Conférence mondiale de la FAO a pris des engagements précis.

9. Bilan des trois premières années d'application de la réforme

9.1. S'il est tôt pour faire un bilan de la PAC réformée en 1992, il n'est pas trop tôt pour constater une série d'influences qui compliquent singulièrement l'élaboration d'un bilan. Ainsi le climat, les aspects monétaires et sociaux et tout dernièrement le phénomène de la «vache folle», etc. sont autant de paramètres qui interfèrent incontestablement sur les conclusions à tirer.

9.1.1. Toutefois, au vu des objectifs et des options fondamentales de la réforme, le Comité estime pouvoir déjà faire les constatations suivantes.

9.1.2. Trois ans après l'adoption de cette réforme, chacun pourra juger la bouteille à moitié vide ou à moitié pleine, mais en copiant plusieurs aspects de la politique agricole américaine, c'est-à-dire en instituant des garanties de prix à des niveaux inférieurs aux coûts de production de la majorité des agriculteurs des pays développés, et donc en rendant nécessaires des aides directes de l'État. On peut se demander si cette réforme sera en mesure de résoudre l'un des principaux problèmes de la PAC, c'est-à-dire son coût élevé.

9.1.3. A vrai dire, tant que les grands pays producteurs, notamment les États-Unis et l'Union européenne, ne se mettront pas d'accord sur une véritable règle du jeu internationale excluant progressivement les aides de l'État qui faussent la concurrence et «cassent les prix» sur les marchés mondiaux, les dépenses publiques et les désordres continueront, désordres qui en même temps rendent difficile le développement des productions agricoles dans les pays en développement.

9.2. L'objectif de la maîtrise des dépenses

9.2.1. S'il l'est, c'est à un niveau élevé. La seule façon de diminuer progressivement les dépenses agricoles des États, dans les pays développés qui souhaitent préserver les revenus de leurs agriculteurs, c'est en effet de faire augmenter les prix aux États-Unis et sur les marchés mondiaux (l'un ne peut se faire sans l'autre) afin de diminuer les aides publiques qui sont aujourd'hui nécessaires aux États-Unis comme en Europe. Dans l'Union européenne, elles existaient sous forme de protection aux frontières, de soutien des marchés et de restitutions à l'exportation avant la réforme de la PAC. Elles comportent maintenant des aides directes beaucoup plus importantes qu'avant la réforme, qui compensent la baisse des prix garantis.

9.2.2. Or, la réforme de la PAC aligne en partie la politique agricole européenne sur la politique agricole américaine, dont le fondement est de faire payer les contribuables plus que les consommateurs (et les accords du GATT vont en gros dans le même sens). Il n'est donc pas étonnant que les dépenses du FEOGA n'aient guère diminué: c'est l'inverse qui aurait été étonnant.

Bruxelles, le 29 janvier 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994.

ANNEXE 1 à l'avis du Comité économique et social

1. INTRODUCTION

1.1. La complexité du système agricole

1.1.1. Hormis des cas d'agriculture spécialisée souvent vouée à l'exportation, l'agriculture est constituée dans pratiquement tous les pays du monde par un ensemble de productions et de modes de production indépendants.

1.1.2. Les relations entre les produits dressent avec les contraintes naturelles la trame d'un système de production complexe mais dont les différents éléments sont normalement intégrés en un ensemble cohérent et en équilibre avec le milieu. Progrès ou commerce extérieur influencent eux aussi l'équilibre du système. Dans ce système, les décisions d'un agent économique particulier ne sont pas isolées de celles des autres.

1.1.3. La nécessité d'une agriculture durable n'est plus discutée actuellement. Elle est prônée également par les institutions internationales. Mais les conditions qu'implique sa réalisation sont méconnues. Il y a plus qu'un paradoxe, il y a souvent une contradiction entre l'objectif affiché d'agriculture durable et la destruction des systèmes de production intérieurs par suite de leur soumission au désordre international.

1.2. Les facteurs d'incertitude et limitants pour la PAC

1.2.1. Le monétaire

1.2.1.1. L'expérience acquise par l'UE au cours des 25 dernières années montre qu'il est difficile d'arriver à unifier valablement un secteur comme l'agriculture lorsque les divergences nationales sur les plans économique et financier restent importantes, se traduisant par des altérations brutales des taux de change.

1.2.1.2. Le facteur monétaire joue un rôle important dans les relations entre l'agriculture européenne et le marché mondial. Après le déséquilibre dans les taux de protection aux frontières (qui a déformé commerce extérieur et système de production intérieur de l'UE), le facteur monétaire est sans doute la cause principale des déboires de la politique agricole commune. En l'absence de monnaie unique, le marché unique conduit à des relèvements systématiques des prix et des revenus agricoles dans les États membres à monnaie faible, et à des baisses systématiques des prix à des revenus agricoles dans les États membres à monnaie forte.

1.2.1.3. Le taux de change qui sera retenu pour établir l'EURO ne sera pas sans conséquence sur le marché et le revenu agricole.

1.2.2. La discipline budgétaire

1.2.2.1. En 1992, le Conseil européen des 11 et 12 décembre à Édimbourg a élargi le champ d'application de la ligne directrice financière, c'est-à-dire la limitation du taux de croissance des dépenses à 74 % de celui du PNB, au-delà du soutien des marchés, à pratiquement tous les types de dépenses concernant l'agriculture. Ont également été soumis à la ligne directrice: le coût des mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC (préretraite, environnement), la partie des dépenses relatives au gel des terres financée par la section Orientation du FEOGA, le soutien du marché de la pêche, le soutien des revenus agricoles, ... Le Conseil européen a renforcé aussi la discipline budgétaire en tendant à l'individualiser par secteur de production: si des problèmes budgétaires se posent dans un secteur donné pour des raisons internes à celui-ci (augmentation du niveau de la production, baisse de la consommation, ...), la Commission devra d'abord rechercher les mesures correctives à prendre dans le secteur en question et ne pourra plus effectuer, sans plus, des transferts d'un secteur à l'autre.

1.2.3. Le financement de la PAC

1.2.3.1. On peut distinguer schématiquement trois catégories de facteurs, qui influencent les besoins financiers de la PAC: la première catégorie dépend directement des décideurs politiques, au contraire des deux autres, à savoir:

- facteurs politiques: niveau des prix, montant des primes, etc.; il convient d'ajouter à cette liste l'impact, à partir du budget 1996, des différentes dépenses (interventions, abattages, aides au revenu, campagne de promotion) liées à la crise du marché de la viande bovine suite à la BSE. Toute la politique des transferts est posée;

- facteurs internes: hausse des rendements suite aux progrès techniques, baisse de la consommation suite à l'évolution des goûts des consommateurs, ...;

- facteurs externes, pouvant jouer sur les dépenses (baisse ou hausse des prix mondiaux, baisse ou hausse du dollar, réalignements monétaires européens, ...) ou sur les recettes du FEOGA (ralentissement de la croissance du PNB qui rabaisse ou relève la ligne directrice, ...).

1.2.3.2. C'est surtout au niveau de la troisième catégorie que se situent les incertitudes. On peut citer comme évolutions récentes:

- le désordre monétaire, particulièrement le réalignement des monnaies européennes en 1995; sans nouvelle adaptation des règles agrimonétaires en juin 1995, il devait entraîner des dépenses supplémentaires de 1,7 Mrd écus/an selon les perspectives financières de la Commission pour 1995 à 1997, alors que la réserve monétaire devrait être réduite de 1 à 0,5 Mrd écus;

- le ralentissement de la croissance économique, observé par rapport aux prévisions de 1992; il y correspond un abaissement de la ligne directrice et une réduction des recettes utilisables pour l'agriculture de quelque 1,5 à 2 Mrd écus par rapport aux prévisions initiales;

- l'élargissement de l'UE à 15, qui au contraire d'un éventuel élargissement aux PECO, ne modifie guère l'équilibre final entre les recettes et les dépenses;

- l'amélioration du marché mondial des céréales en 1995, qui avec la baisse générale des stocks réduit les dépenses ...

1.2.3.3. Le caractère fondamentalement incertain de la situation de la PAC sur le plan financier ressort de l'élaboration du budget 1996. Le 24 juillet 1995, le Conseil a approuvé un projet de budget prévoyant un total de 86,0 Mrd écus en crédits d'engagement (81,4 Mrd écus en crédits de paiements), dont 40,8 Mrd écus réservés à la PAC (38,5 pour la gestion du marché et 2,3 pour les mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC), avec une réserve monétaire agricole réduite à 0,5 Mrd écus. Ces crédits demandés sont juste égaux à la ligne directrice. Quelques mois auparavant, lors de la présentation de l'avant-projet arrêté par la Commission le 27 avril, celle-ci annonçait encore un trou probable de 0,9 Mrd écus (besoins de crédits: 41,7 vs ligne directrice: 40,8). Entre les deux, sur quelques mois, il y a eu la hausse des prix mondiaux avec réduction des stocks européens, mais aussi les dispositions agrimonétaires plus restrictives décidées le 22 juin 1995 (suppression du mini-switch-over, venant après la suppression du switch-over décidée en décembre 1994).

2. RAPPELS HISTORIQUES

2.1. La PAC et sa réforme

2.1.1. L'article 39 du Traité instituant la Communauté européenne définit les objectifs de la PAC comme suit:

2.1.1.1.

«a) accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre;

b) assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture;

c) stabiliser les marchés;

d) garantir la sécurité des approvisionnements;

e) assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs».

2.1.1.2. Les principes à la base de la PAC dont le respect est la condition pour atteindre les objectifs fixés par le Traité ont été définis comme suit:

a) unicité des marchés;

b) préférence communautaire;

c) solidarité financière.

2.1.1.3. Les instruments propres à la PAC pour l'application pratique des principes fixés pour atteindre les objectifs de l'article 39 du Traité sont:

a) prix communs à l'intérieur du territoire de l'UE afin d'assurer l'unicité des marchés;

b) tarif douanier commun, prix d'entrée, prélèvement à l'importation, contingent et calendrier d'importation, application de la clause de sauvegarde pour garantir la préférence communautaire;

c) Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA) à soutien des marchés et des structures agricoles en tant qu'instrument de solidarité financière.

2.2. Le GATT

2.2.1. Il est incontestable que la réforme a facilité la conclusion des négociations GATT en 1993; toutefois, il serait faux d'affirmer que la réforme a été réalisée «seulement» en vue de l'entente GATT.

2.2.2. Avant la conclusion du cycle d'Uruguay, en 1994, les échanges de produits agricoles étaient pratiquement dépourvus de règles contraignantes. Non seulement les pays n'étaient pas prêts à se lier en ce domaine à des plafonds de tarifs douaniers, mais ils avaient toute liberté d'allouer des subventions à l'exportation.

2.2.3. Les accords conclus dans le cadre du GATT ont mis fin à cet état de choses:

- accès au marché: conversion de tous les prélèvements (variables) à l'importation en droits de douane fixes destinés à être réduits de 36 % en six ans;

- aides à l'exportation: réduction sur six ans de 21 % en volume des exportations subventionnées et de 36 % du budget des subventions à l'exportation;

- soutiens internes: réduction de 20 % de l'ensemble des soutiens internes, à l'exception des modalités autorisées de la politique agricole.

2.2.4. Au-delà de leurs implications directes pour la politique menée, ces divers accords signifient que l'Union européenne n'est désormais plus en mesure de dissocier sa gestion du marché interne des marchés mondiaux. La conversion des prélèvements en tarifs douaniers plafonne l'écart possible entre prix intérieurs et cours mondiaux. La réduction ultérieure convenue de ces mêmes tarifs assure la poursuite de la convergence des prix de l'Union et des cours mondiaux.

ANNEXE II

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RENDEMENTS, SUPERFICIES ET PRODUCTION DE CÉRÉALES

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Programme relatif aux terres arables (UE 15)

Superficie cultivée de base totale: 53,56/000 ha

Superficie de référence graines oléagineuses: 5,484/000 ha

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Observations sur le marché

Les résultats de la récolte de blé enregistrés ont jusqu'à présent dépassé les prévisions dans de nombreux endroits de l'hémisphère Nord, et les exportations ont en général diminué. Des estimations de production plus élevées et une nouvelle réduction du niveau des échanges prévu ont entraîné des baisses prononcées sur les marchés de contrats à terme aux États-Unis. Toutefois, une forte réduction des estimations du ministère de l'Agriculture des États-Unis pour la récolte américaine de maïs a provoqué une nette remontée, quoique temporaire, des prix de la plupart des céréales. Les nouvelles faisant état de récoltes sans précédent en Chine, tant pour le blé que pour les céréales secondaires, ont été des facteurs supplémentaires de morosité pour le marché. Les stocks peu élevés issus des récoltes précédentes ont soutenu le prix du maïs. Les contrats portant sur la nouvelle récolte ont été paralysés par les prévisions du temps, en particulier par la possibilité de gelées précoces dans le Corn Belt américain. Les interventions spéculatives ont été moins apparentes sur les contrats à terme de céréales, même si elles sont restées importantes pour le soja. La préoccupation suscitée par l'évolution récente de la récolte aux États-Unis est devenue le facteur exerçant la plus grande influence sur l'industrie des céréales et des graines oléagineuses. Les prix à l'exportation (fob) du blé pour les expéditions de proximité ont été en général moins élevés, certains revenant aux niveaux de l'année précédente. Ceux du maïs restent plus élevés de 30% environ par rapport à la même époque l'année dernière.

Afin de présenter un tableau plus complet de la situation économique et sociale de l'agriculture dans l'Union européenne, il est utile de se référer aux statistiques concernant les chiffres clés de l'agriculture de l'Union européenne, tableaux T22 et T23 du Rapport 1995, publié par la Commission européenne sur la «Situation de l'agriculture dans l'Union européenne» ainsi que les tableaux du même rapport T111, T112 et T113 sur l'évolution de l'emploi dans le secteur agricole et dans les autres secteurs.