Résumé Le niveau de perception de l’indépendance de la justice au Danemark reste très élevé, un certain nombre d’initiatives étant en cours pour améliorer encore l’efficience et la qualité du système judiciaire. Plusieurs projets de l’administration judiciaire nationale visent à remédier aux lacunes concernant la numérisation du système judiciaire déjà recensées dans le rapport 2020 sur l’état de droit. Le gouvernement prend également des mesures législatives et financières pour réduire les délais de traitement des affaires pénales. Toutefois, les juridictions sont toujours confrontées à des difficultés en raison de ressources limitées et le taux de variation du stock d’affaires pendantes a diminué ces dernières années. Le processus décisionnel de fermeture des juridictions en mars 2020 dans le contexte de la pandémie de COVID-19 a suscité des interrogations quant au respect de l’indépendance de la justice. En réaction, le gouvernement et l’administration judiciaire nationale ont reconnu l’importance de communiquer avec les juridictions d’une manière qui reconnaisse pleinement leur indépendance. Le Danemark continue d’être perçu comme l’un des pays les moins corrompus de l’Union européenne et du monde. Le système de lutte contre la corruption repose dans une large mesure sur des règles générales de déontologie et d’intégrité, ainsi que sur des normes sociales et le contrôle public. Les problèmes recensés au regard de la mise en œuvre des recommandations internationales concernant le cadre de lutte contre la corruption demeurent. Si les fonctionnaires sont soumis à des normes éthiques et à des règles en matière de conflits d’intérêts complètes, le cadre applicable aux ministres et aux hautes fonctions de l’exécutif reste de portée limitée. Le (rétro-)pantouflage et les activités de lobbying ne sont pas encore réglementés. Un nouveau mécanisme de protection des lanceurs d’alerte dans l’administration publique a été mis en place. Une nouvelle unité nationale d’enquête sur les délits graves sera mise en place au début de l’année 2022 et regroupera des procureurs et des enquêteurs afin de parvenir à une approche plus efficiente et coordonnée sur les délits graves. De nouvelles tâches ont été confiées à l’autorité nationale de régulation des médias, le Conseil de la radio et de la télévision, dans le cadre de la transposition de la directive révisée «Services de médias audiovisuels» (directive SMA). Des préoccupations persistantes concernant les exceptions à la loi sur l’accès aux documents administratifs publics, qui limitent le droit d’accès à l’information dans certaines affaires, ont été soulevées par le Parlement, des chercheurs indépendants, le médiateur parlementaire et la communauté journalistique, y compris dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Jusqu’à présent, le gouvernement n’a pas annoncé de plans concrets de révision de la loi. Le cadre relatif à la protection des journalistes demeure solide. Le ministère de la justice travaille actuellement sur une proposition législative visant à introduire des peines plus strictes concernant les menaces pesant sur la liberté d’expression. Le gouvernement a accordé des aides d’État pour compenser la baisse des recettes publicitaires du secteur des médias pendant la pandémie de COVID-19. Le rôle du Parlement dans le système de contre-pouvoirs a été mis en avant durant la pandémie de COVID-19. Il a traité un plus grand nombre de procédures législatives de manière accélérée en 2020 et 2021. Une nouvelle loi sur les épidémies a été adoptée en février 2021 en tant que cadre pour les mesures liées à la pandémie de COVID-19, qui octroie des pouvoirs de surveillance renforcés au Parlement. Cette loi remplace la précédente loi de mars 2020 sur les épidémies, en vertu de laquelle des pouvoirs importants avaient été délégués au ministre de la santé sans qu’il y ait de système équivalent de contrôle parlementaire. Un nouveau système de commissions de contrôle a été mis en place; une première commission examinera la légalité des actions du gouvernement liées à la décision d’abattre tous les visons à la fin de 2020 afin de lutter contre la pandémie de COVID-19. La société civile a reçu un soutien financier du gouvernement dans le contexte de la pandémie de COVID-19.



I.Système de justice

Le système de justice danois se compose de 24 juridictions d’arrondissement, de deux hautes cours (cours d’appel) et d’une Cour suprême, ainsi que de deux juridictions spécialisées. L’administration judiciaire nationale est un organe indépendant chargé de l’administration et du développement des juridictions, ce qui englobe l’allocation des budgets des juridictions ainsi que la gestion des bâtiments et des systèmes d’information et de communication. La commission danoise des nominations judiciaires, qui est également indépendante, soumet des propositions non contraignantes pour la nomination des juges au ministère de la justice, qui les propose ensuite à l’exécutif (la Reine) aux fins de nomination officielle. La commission des nominations ne propose qu’un seul juge par poste vacant. Aucun cas n’a été signalé dans lequel l’exécutif n’a pas suivi la proposition de cette commission. Des mesures disciplinaires peuvent être prises par les présidents des juridictions ou par la Cour spéciale de mise en accusation et de révision. Le ministère public est une institution autonome qui exerce ses activités sous le contrôle du ministère de la justice et est dirigée par un procureur général. L’Ordre des avocats danois est l’organe indépendant qui régit la profession d’avocat et garantit son indépendance.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire est resté élevé pour le grand public et très élevé pour les entreprises. Au total, 74 % du grand public et 83 % des entreprises ont une perception «plutôt satisfaisante» ou «très satisfaisante» du degré d’indépendance des juridictions et des juges en 2021. Ce niveau élevé de perception de l’indépendance du système judiciaire est resté globalement stable entre 2016 et 2020, mais le chiffre relatif au grand public a diminué par rapport à 2020 alors que celui qui concerne les entreprises a légèrement augmenté par rapport à l’année précédente.

Le processus décisionnel concernant la fermeture des juridictions en mars 2020 dans le contexte de la pandémie de COVID-19 a fait l’objet d’un contrôle quant au respect de l’indépendance de la justice. Le 12 mars 2020, dans le contexte de la pandémie de COVID-19, l’administration judiciaire nationale a annoncé que seules les fonctions les plus critiques des juridictions seraient maintenues et que les affaires urgentes et critiques seraient traitées en priorité; elle a également mis en place un groupe de gestion de crise. Par la suite, le processus de cette décision et, en particulier, la question de savoir si la manière dont elle a été communiquée aux juridictions respectait les principes constitutionnels de l’indépendance de la justice, ont été soumis au contrôle d’un groupe d’experts indépendant nommé par le Parlement. Ce groupe d’experts, chargé d’examiner la gestion de la pandémie de COVID-19, a estimé, dans son rapport présenté en janvier 2021, qu’il était possible de se demander si les instructions adressées aux différentes juridictions par l’administration judiciaire nationale, qui ont été faites à la demande du ministère de la justice, étaient compatibles avec l’indépendance constitutionnelle des juridictions. Le gouvernement et l’administration judiciaire nationale considèrent que leurs communications aux juridictions à ce sujet ont pris la forme d’une recommandation, mais reconnaissent que les conclusions du groupe d’experts ont fait prendre conscience de la nécessité de faire particulièrement attention à la reconnaissance de l’indépendance des juridictions dans la communication avec elles. Pour la réouverture des juridictions en avril 2020 et toutes les étapes ultérieures, un style de communication plus prudent a été adopté. En décembre 2020, à la suite d’un processus d’apprentissage interne concernant la préparation aux crises futures, un groupe de travail mis en place par l’administration judiciaire nationale a également souligné que le groupe de gestion de crise (composé de la direction de l’administration judiciaire nationale et de plusieurs juges) ne pouvait fournir que des instructions relevant de la compétence de l’administration judiciaire nationale et devait, à défaut, se limiter à des orientations et à des recommandations.

Qualité

Les juridictions sont confrontées à des difficultés en matière de ressources, compte tenu notamment de l’augmentation prévue de leur volume de dossiers. Les dépenses consacrées au système judiciaire restent très faibles au Danemark (0,16 % du PIB), de même que le nombre de juges pour 100 000 habitants (6,5), ce qui confirme une tendance à plus long terme. Des ressources supplémentaires ont été allouées aux juridictions en 2020, notamment pour répondre aux besoins liés à la pandémie de COVID-19 et aux défis relatifs à la numérisation. Un financement supplémentaire de 1,75 million d’EUR (13 millions de DKK) par an a été alloué pour la période 2021-2023. En outre, le 24 juin 2021, le gouvernement a annoncé une nouvelle allocation d’environ 3,5 millions d’EUR (25 millions de DKK) en 2021 et d’environ 6,5 millions d’EUR (47,5 millions de DKK) en 2022 pour traiter les affaires portées devant les tribunaux. Toutefois, les parties prenantes ont réaffirmé que cela était insuffisant pour répondre à des défis plus structurels en matière de ressources, d’autant plus que la création de nouveaux postes de juges nécessiterait une allocation de ressources à plus long terme. Les parties prenantes ont également exprimé leurs préoccupations quant au fait que la faible compétitivité des salaires du système judiciaire par rapport aux emplois du secteur privé et à d’autres professions de la justice pourrait avoir une incidence sur la capacité des juridictions à recruter de nouveaux juges.

Des ressources supplémentaires pour la police et les procureurs, ainsi que des modifications législatives, visent à réduire les délais de traitement des affaires pénales. Le nouvel accord sur la police et le ministère public pour 2021-2023 a introduit des ressources supplémentaires pour créer 310 postes équivalents temps plein (pour les policiers, les procureurs et le personnel d’appui) spécifiquement destinés au traitement des affaires pénales. Dans ce contexte, des objectifs concrets ont été fixés en ce qui concerne le temps de traitement au sein de la police et du ministère public pour toutes les affaires pénales et certaines catégories spécifiques (telles que la criminalité violente). Cela s’inscrit dans le cadre d’un effort plus large visant à améliorer les délais de traitement des affaires pénales, qui comprend également un ensemble de modifications législatives contenant différentes mesures visant à rationaliser les procédures pénales et à supprimer certaines étapes procédurales superflues. Ces modifications ont été adoptées par le Parlement en juin 2021 et sont entrées en vigueur le 1er juillet 2021. Bien que ces objectifs aient été de manière générale bien accueillis, les parties prenantes ont également souligné que ces efforts étaient principalement axés sur la police et le ministère public, mais pas sur les juridictions, où les délais de traitement des affaires pénales continuent de s’allonger.

Des initiatives visant à remédier à un certain nombre de lacunes subsistantes en ce qui concerne la numérisation du système judiciaire sont en cours. Le rapport 2020 sur l’état de droit avait déjà mis en évidence certaines lacunes en ce qui concerne la numérisation. Bien que des outils de communication numérique aient été mis en place pour les juridictions et les ministères publics, un certain nombre de lacunes subsistent en ce qui concerne la numérisation du système judiciaire. Les règles de procédure applicables aux outils numériques ne sont que partiellement en place pour les procédures civiles, administratives et pénales et l’accès numérique aux procédures administratives et pénales est très limité, par exemple en ce qui concerne la possibilité d’accéder aux dossiers des affaires en cours et clôturées en ligne. Bien qu’un nouveau système électronique d’archivage des affaires civiles soit en place, les parties prenantes estiment que le système qui concerne les affaires pénales est obsolète et même si un nouveau système est en cours de préparation, son financement doit encore être assuré. L’administration judiciaire nationale est également en train de mettre au point une nouvelle base de données en ligne pour les décisions de justice, qui comprendra des dispositions relatives à leur lisibilité par machine, et qui devrait être en place d’ici la fin de 2021 ou le début de 2022 et qui améliorerait la situation actuelle en ce qui concerne l’accès aux décisions de justice en ligne. L’administration judiciaire nationale a poursuivi la mise en œuvre d’un nouveau système de gestion des données qui permet d’extraire des données plus complexes, par exemple pour déterminer l’âge moyen d’une affaire pendante et, par conséquent, mieux définir les raisons de la longue durée d’écoulement du stock d’affaires pendantes.

Le système d’aide juridictionnelle est en cours de révision. En avril 2020, en réponse à un certain nombre d’études réalisées par des parties prenantes et mettant en évidence quelques faiblesses dans le fonctionnement du système d’aide juridictionnelle, le ministère de la justice a mis en place une commission prélégislative chargée de réviser le système d’aide juridictionnelle existant. Elle se compose de représentants de différents ministères et autorités compétents (tels que l’administration judiciaire nationale et l’Institut des droits de l’homme) ainsi que d’experts (dont un ancien juge et un universitaire) et est assistée par un groupe de suivi apportant l’expérience de professionnels. Bien qu’il ait été initialement prévu que la commission présente ses résultats avant l’été 2022, cela devrait être reporté en raison du contexte de la pandémie de COVID-19. Les critiques formulées à l’encontre du système actuel par le barreau et le groupe de réflexion sur les questions judiciaires Justitia, qui ont publié en octobre 2020 une série de recommandations pour la réforme du système d’aide juridictionnelle, portent notamment sur l’accès aux bureaux d’aide juridictionnelle (y compris les disparités régionales), l’aide juridictionnelle en matière administrative et la nécessité de clarifier le régime d’assurance juridique. D’une manière générale, les parties prenantes ont accueilli favorablement le processus de révision mis en place par le gouvernement, mais regrettent qu’il ait été bloqué en raison de la pandémie de COVID-19.

Efficience

Dans l’ensemble, le système judiciaire reste efficient, mais connaît des difficultés en ce qui concerne le taux de variation du stock d’affaires pendantes. Le temps estimé nécessaire pour trancher les affaires civiles et commerciales contentieuses a, en moyenne, légèrement augmenté à tous les degrés d’instances en 2019 par rapport à 2018 (passant de 207 à 222 jours pour les affaires de première instance). En outre, le taux de variation du stock d’affaires civiles et commerciales contentieuses a continué de baisser, passant de 95 % en 2018 à 91,8 % en 2019. De manière générale, le nombre d’affaires pendantes reste très faible, en particulier pour les affaires civiles et commerciales contentieuses. L’administration judiciaire nationale a indiqué qu’en 2020, le nombre d’affaires nouvelles («entrantes») avait considérablement augmenté, les juridictions ayant reçu 20 % d’affaires en plus par rapport à 2017. Toutefois, les juridictions ont traité 97 % du nombre total d’affaires, soit un point de pourcentage de plus qu’en 2019.

II.Cadre de la lutte contre la corruption

Le Danemark ne dispose ni d’une stratégie spécifique de lutte contre la corruption ni d’une agence spécialisée dans ces questions. Le système de lutte contre la corruption repose dans une large mesure sur des règles générales de déontologie et d’intégrité, ainsi que sur des normes sociales et le contrôle public. Plusieurs autorités sont associées à la prévention de la corruption, à la promotion des bonnes pratiques administratives et au respect du cadre juridique. Il s’agit notamment de l’autorité de surveillance financière, du médiateur parlementaire et du Bureau du Contrôleur général. L’agence des employés et des compétences et le cabinet du Premier ministre sont investis de responsabilités en ce qui concerne la promotion de l’intégrité parmi les fonctionnaires et les ministres. Le ministère de la justice veille à la coopération entre les autorités nationales pour élaborer des mesures de lutte contre la corruption. De nombreuses règles visant à prévenir les conflits d’intérêts sont en place pour les fonctionnaires.