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Bruxelles, le 14.2.2007

SEC(2007) 174

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document d’accompagnement de la Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL FIXANT LES PRESCRIPTIONS RELATIVES À L’ACCRÉDITATION ET À LA SURVEILLANCE DU MARCHÉ DANS LE CONTEXTE DE LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET DE LA PROPOSITION DE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIVE À UN CADRE COMMUN POUR LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS Résumé de l’analyse d’impact {COM(2007) 37 final} {COM(2007) 53 final} {SEC(2007) 173}

LE CONTEXTE: LE MARCHÉ INTÉRIEUR DES MARCHANDISES, L’HARMONISATION DES RÈGLEMENTS TECHNIQUES ET LE CONCEPT DE NOUVELLE APPROCHE

Le présent document contient un résumé succinct des résultats de l’analyse d’impact des options stratégiques en ce qui concerne le renforcement et la simplification de la législation relative au marché intérieur des marchandises et donne des explications concernant l’approche proposée.

La libre circulation des marchandises, qui constitue un pilier essentiel du marché unique, est l’un des principaux moteurs de la compétitivité et de la croissance économique de l’UE. L’harmonisation des règlements techniques au niveau de l’UE s’est révélée être l’outil le plus efficace pour éliminer les barrières techniques aux échanges. Dans ce cadre, les «directives nouvelle approche» (également appelées «directives marquage CE») ont considérablement contribué à faire du marché intérieur des marchandises une réalité.

La nouvelle approche, instaurée en 1985, a révolutionné la législation dans le domaine de la libre circulation des marchandises, en s’éloignant de l’approche traditionnelle des exigences descriptives au profit d’une «nouvelle approche» consistant à fixer uniquement des exigences essentielles, fondées sur des performances et axées sur des résultats en matière de sécurité. En d’autres termes, la législation fixe le niveau de protection à atteindre, mais n’impose pas la solution technique à mettre en œuvre pour y parvenir. La limitation de la législation aux seuls éléments nécessaires pour garantir un niveau élevé de protection a donné naissance à une législation moderne, flexible et neutre sur le plan de la technologie, qui garantit la sécurité des produits et favorise l’innovation et la compétitivité sur le marché, ce qui en a fait un modèle pour l’initiative «Mieux légiférer».

Aujourd’hui, les directives nouvelle approche couvrent une grande partie des produits commercialisés dans l’UE dans plus de vingt secteurs industriels, dont les produits électrotechniques, les machines, les équipements de radio/télécommunications, les jouets, les dispositifs médicaux, les produits de construction et les systèmes ferroviaires à grande vitesse. Selon les estimations, les échanges de produits couverts par les principaux secteurs «nouvelle approche» représentent plus de 1 500 milliards d’euros par an.

Bien que l’harmonisation technique, et notamment les directives nouvelle approche, aient largement contribué à l’élimination de certaines entraves aux échanges, il demeure des points faibles dans le cadre législatif, qui empêchent les consommateurs et les entreprises de tirer pleinement parti des avantages du marché intérieur. Les règles existantes sont souvent critiquées pour leur lourdeur, les incertitudes qu’elles laissent subsister, ou encore leurs incohérences. Il existe également des problèmes en ce qui concerne l’application uniforme de la législation dans les États membres, l’image et la valeur du marquage CE, et les parties intéressées déclarent faire de moins en moins confiance aux organismes d’évaluation de la conformité.

Si certains de ces problèmes, et en particulier celui du marquage CE, sont propres aux directives nouvelle approche, la plupart d’entre eux concernent l’ensemble de la législation relative à la libre circulation des marchandises. C’est la raison pour laquelle diverses options stratégiques destinées à résoudre ces problèmes ont été examinées dans une perspective plus large, allant au-delà de la nouvelle approche, compte tenu également du fait qu’un recours accru au concept de la nouvelle approche s’inscrit dans le cadre de la stratégie mise en œuvre par la Commission pour simplifier l’environnement réglementaire[1].

COMMENT AMÉLIORER LA QUALITÉ DU TRAVAIL DES ORGANISMES D’ÉVALUATION DE LA CONFORMITÉ

Les directives nouvelle approche exigent souvent que les produits soient certifiés par des tierces parties avant d’être mis sur le marché. Ces tierces parties sont des laboratoires ainsi que des organismes d’inspection et de certification qui sont généralement connus sous le nom d’organismes d’évaluation de la conformité ou, plus officiellement, sous le nom d’«organismes notifiés». Ces «organismes notifiés» jouent un rôle important en garantissant que les produits sont conformes aux prescriptions légales, qu’ils sont sûrs et adaptés à leur destination, et c’est à ce titre que ces organismes sont officiellement «notifiés» à la Commission par les États membres.

Il appartient aux États membres de décider quels sont leurs organismes d’évaluation de la conformité qui répondent aux critères de notification; certains organismes ne satisfont pas à ces critères. Les critères minimums sont définis dans chacune des directives et comprennent la compétence, l’impartialité, l’intégrité, etc. Il incombe également aux États membres de veiller à ce que ces organismes continuent à respecter ces critères aussi longtemps qu’ils exercent leur activité. Un État membre peut notifier autant d’organismes qu’il le souhaite au titre de chaque directive et, à ce jour, plus de 1 800 organismes notifiés concourent à la mise en œuvre des directives.

Les organismes notifiés sont des entreprises ou des organisations privées qui proposent leurs services sur une base commerciale et qui entrent dès lors en concurrence les uns avec les autres. Cette situation présente des avantages pour leurs clients, qui sont les fabricants des produits. Les fabricants sont libres de faire jouer la concurrence pour trouver le meilleur service au prix le plus compétitif et ne sont pas obligés de faire appel à un organisme établi dans leur propre État membre. Si cette liberté constitue un avantage pour le fabricant, elle peut conduire certains organismes notifiés à offrir un service de moindre qualité pour pouvoir proposer des prix compétitifs en vue d’attirer ou de conserver des clients.

En outre, tous les organismes notifiés n’appliquent pas forcément les mêmes méthodes pour effectuer leur travail, de sorte qu’un même produit peut être évalué de manière totalement différente par deux organismes notifiés différents. Il est bien sûr possible que chacun de ces organismes interprète de façon parfaitement légitime les procédures d’évaluation, mais il est tout aussi concevable que certains organismes recourent à des pratiques déloyales et manquent de rigueur dans l’application de procédures coûteuses, ce qui leur permet de délivrer des certificats à des tarifs nettement plus bas. Non seulement ces pratiques risquent de donner lieu à la présence de produits dangereux sur le marché, mais elles faussent également la concurrence au sein de l’industrie manufacturière.

Le concept de la nouvelle approche est fondé sur la confiance mutuelle de tous les acteurs concernés, y compris les organismes notifiés, et joue donc un rôle essentiel dès lors qu’il s’agit de garantir que tous les organismes notifiés, où qu’ils se trouvent, possèdent le même niveau de compétence et opèrent selon les mêmes exigences. La législation actuelle charge les États membres d’origine de l’évaluation et de la supervision des organismes; malheureusement, les approches mises en œuvre ne sont pas cohérentes et les critères de désignation et de supervision sont très disparates. Certains États membres appliquent des critères plus rigoureux que d’autres (les directives ne fixent que des exigences minimums), de sorte que les opérateurs ne sont pas placés sur un pied d’égalité; en outre, certains certificats risquent de ne pas être reconnus dans d’autres États membres, ce qui compromet la confiance dans la compétence des organismes notifiés et dans le système tout entier. Certains États membres organisent la désignation, l’évaluation et la supervision des organismes notifiés directement par leur administration publique, tandis que d’autres font appel au concours d’un organisme national d’accréditation. L’accréditation est un système officiel qui atteste en toute indépendance et avec l’autorité nécessaire la compétence, l’impartialité et l’intégrité des organismes d’évaluation de la conformité, confirmant ainsi la valeur et la crédibilité des travaux effectués et des certificats délivrés.

Au niveau européen, les organismes d’accréditation sont organisés au sein de l’EA (European co-operation for Accreditation – Coopération européenne pour l’accréditation), qui assure l’homogénéité de leurs activités. L’EA veille à ce que tous les organismes nationaux d’accréditation appliquent les mêmes exigences, afin que l’accréditation donnée par un organisme soit directement comparable à celle octroyée par un autre. Ainsi, toutes les accréditations ont le même degré de fiabilité et leurs utilisateurs directs et indirects peuvent y faire confiance. La valeur ajoutée de l’accréditation réside dans le fait qu’il s’agit d’un système organisé officiel qui assure la cohérence au niveau communautaire, bien que le recours à l’accréditation ne soit pas obligatoire et que l’accréditation elle-même n’ait pas d’effet contraignant.

Il est manifestement nécessaire d’améliorer la cohérence et la comparabilité de la désignation, du fonctionnement et de la supervision des organismes notifiés sur tout le territoire de la Communauté et, à cet effet, différentes options ont été étudiées. Une possibilité consistait à centraliser l’ensemble des activités de notification par l’instauration, au niveau de l’UE, d’une agence investie de la totalité des compétences en matière d’évaluation, de notification et de supervision. Cette option a cependant été écartée en raison de son coût, de sa lourdeur et de son impraticabilité. L’option retenue consiste à conserver comme base le système existant et à y introduire des éléments propres à le renforcer notablement et à garantir la comparabilité sur tout le territoire de la Communauté.

Aussi est-il proposé de maintenir le système décentralisé d’évaluation de la compétence et de supervision sous la responsabilité de chaque État membre, mais d’instaurer un cadre juridique pour l’accréditation et la coordination à l’échelon de l’UE et d’utiliser à cet effet la structure existante de l’EA. Cette solution assurera la reconnaissance publique de l’EA et conférera à celle-ci l'autorité qui lui fait actuellement défaut. Elle garantira également que tous les États membres aient recours à l’accréditation comme moyen de notification.

La reprise d’une infrastructure déjà établie telle que l’EA permettra une utilisation plus efficace des moyens disponibles, réduira les coûts supplémentaires et les besoins en ressources et aura l’avantage d’exploiter l’important volume de connaissances et d’expérience qui s’est accumulé au cours du temps. En outre, elle combine avantageusement les deux niveaux concernés, à savoir le niveau national et le niveau européen. Cette option respecte le principe de subsidiarité, tout en renforçant les structures existantes, et constitue dès lors le choix le plus avantageux.

Il sera probablement nécessaire d’apporter certaines adaptations aux structures d’accréditation existantes dans quelques États membres, et notamment en Allemagne. Toutefois, ces adaptations devraient être peu importantes et leur coût sera plus que compensé par leurs avantages. Compte tenu des différences qui existent entre les structures organisationnelles des États membres, il est malaisé d’estimer l’importance des coûts supplémentaires potentiels. Toutefois, le coût global de cette option est largement inférieur aux coûts qu’entraînerait la création d’une agence.

COMMENT AMÉLIORER LA SURVEILLANCE DU MARCHÉ ET LA MISE EN œUVRE DE NOTRE LÉGISLATION

Une législation ne peut atteindre ses objectifs que si elle est efficacement mise en œuvre. Dans l’état actuel des choses, la législation relative à la surveillance du marché n’est pas appliquée de manière cohérente, ni rigoureuse sur l’ensemble du territoire communautaire. En conséquence, de nombreux produits non conformes (et potentiellement dangereux) arrivent sur le marché chaque année.

D’une part, les autorités nationales ne disposent pas des moyens nécessaires pour assurer une surveillance du marché de manière efficace et régulière. Elles sont constamment confrontées à de nouveaux défis, tels que les changements rapides affectant les économies, l’arrivée de nouveaux produits sur le marché et le nombre croissant d’importations provenant de pays tiers, sans oublier que, globalement, les ressources disponibles n’ont pas évolué en phase avec les tâches à accomplir. En outre, l’internationalisation et la complexité croissantes des transactions commerciales rendent de plus en plus malaisée l’identification des acteurs de la chaîne de distribution, et les autorités éprouvent de plus en plus de difficultés à trouver l’interlocuteur compétent en cas de problème.

D'autre part, la façon dont la surveillance du marché est organisée aujourd’hui en Europe n’est plus appropriée dans un marché unique sans frontières intérieures. Si les produits circulent librement dans la Communauté sans devoir passer par des postes de contrôle internes, les compétences des autorités nationales se limitent à leur propre territoire. La coopération transfrontalière est donc essentielle pour poursuivre efficacement les produits dangereux ainsi que les fabricants ou importateurs irréguliers. Certains mécanismes de coopération performants tels que le système RAPEX sont déjà en place; ils concernent toutefois un nombre limité d’activités, de secteurs ou d’aspects. Pour cette raison, l’information n’est pas toujours transmise et doit être reproduite dans d’autres États membres, ce qui réduit l’efficacité de la surveillance du marché au niveau communautaire. En outre, l’intensité des contrôles et la rigueur avec laquelle les autorités nationales poursuivent les cas non conformes diffèrent considérablement d’un État membre à l’autre. En ciblant les marchés où les contrôles sont peu intensifs, les opérateurs irréguliers peuvent pénétrer le marché communautaire et miner les efforts de contrôle des États membres.

Certains fabricants ou importateurs peu scrupuleux parviennent régulièrement à déjouer le système en exploitant ces points faibles. Les consommateurs sont donc exposés à des risques du fait de produits dangereux et l’objectif de la législation de protéger les citoyens est compromis; les citoyens mettent alors en doute la capacité du droit communautaire à les protéger. Cela mène également à une situation où les fabricants responsables et respectueux de la loi cèdent du terrain aux concurrents peu scrupuleux qui sont en mesure de proposer des produits meilleur marché grâce aux économies réalisées sur les coûts de mise en conformité. Le respect de la loi devient donc un désavantage compétitif, ce qui mine sérieusement la confiance dans le cadre législatif.

Des initiatives telles que le lancement de campagnes d’information et de sensibilisation, l’élaboration de documents d’orientation ou d’autres initiatives juridiquement non contraignantes de ce type ont été envisagées, mais celles-ci ne permettraient pas d’apporter d’amélioration substantielle. Des contrôles plus stricts, comme le recours systématique à un organisme notifié avant la mise sur le marché du produit, ont également été pris en considération, mais ceux-ci représenteraient une charge et un coût supplémentaires pour les fabricants et ne garantiraient pas nécessairement que tous les fabricants se soumettent à cette exigence. Ceux qui ont l’intention de contourner les règles n’auraient aucune raison de respecter des règles plus strictes. On aura beau instaurer des exigences extrêmement sévères avant la mise sur le marché, il faudra toujours contrôler les produits après leur mise en circulation.

Par conséquent, la solution estimée la plus efficace pour assurer un niveau équivalent de surveillance du marché dans la Communauté est d’instaurer un cadre législatif commun permettant une certaine flexibilité dans l’organisation au niveau national tout en fixant des exigences minimums spécifiques. Ce cadre prévoit également l’élargissement des mécanismes de coopération existants, améliore la traçabilité des produits et clarifie les obligations de tous les opérateurs économiques, tels que fabricants, distributeurs, importateurs, etc.

Le cadre proposé devrait être instauré sur la base des structures nationales existantes. Il y aura des coûts de transformation seulement si le système de surveillance du marché existant au niveau national ne répond pas encore au niveau standard. Le renforcement des obligations d'information et de coopération nécessitera des ressources supplémentaires, mais celles-ci seront compensées par les importantes économies rendues possibles par les contrôles plus performants et la mise en commun plus efficace des ressources.

Comment mieux faire comprendre le marquage «CE»

Le marquage «CE» sur un produit indique que toutes les exigences réglementaires ont été respectées; il est destiné essentiellement aux autorités de contrôle, ce qui prête à confusion. Malheureusement, de nombreux consommateurs ne connaissent pas sa véritable signification et pensent qu’il s’agit d’une indication sur l’origine du produit ou sur le fait que celui-ci a été testé et approuvé par une autorité quelconque. En conséquence, de nombreux consommateurs ne recherchent pas délibérément le marquage «CE» sur les produits. Pour la plupart, le fait que le produit porte ce marquage ou non n’influence pas la décision d’achat. Cette situation n’est pas satisfaisante: premièrement, des consommateurs sous-informés risquent d’acheter des produits potentiellement dangereux; deuxièmement, des consommateurs plus avertis et plus responsables éviteraient les produits dépourvus du marquage «CE», ce qui se traduirait inévitablement par un niveau de conformité plus élevé sur le marché.

Toutes les options ont été examinées et celles consistant à modifier radicalement la signification du marquage «CE» ou même à supprimer complètement celui-ci ont été exclues, car elles ne permettent pas de résoudre le problème à la base et présentent des inconvénients supplémentaires. Le marquage «CE» constitue un réel atout dans le commerce international et renforce la situation compétitive des fabricants européens. Toute modification de la signification du marquage et a fortiori, son abolition, auraient de graves conséquences sur cet état de fait. En outre, la suppression du marquage signifierait que les autorités de contrôle devraient renoncer à cette indication claire de la conformité.

Bien que le marquage «CE» ne soit pas une garantie, il indique que toutes les exigences applicables ont été respectées. Un responsable de la surveillance du marché ne peut jamais être sûr qu’un produit muni du marquage «CE» ne présente aucun risque, mais il peut légitimement supposer, lorsque ce dernier fait défaut, qu’il a affaire à un produit non conforme et donc potentiellement dangereux. Abandonner le marquage «CE» sans le substituer par un autre marquage ou mécanisme clair reviendrait à priver les autorités de surveillance de cette indication facile et rapide de la conformité. Cela n’est dans l’intérêt ni des autorités de contrôle ni des consommateurs.

Par conséquent, le meilleur moyen de remédier au manque d’information des consommateurs sans engendrer de répercussions négatives disproportionnées pour l’industrie et les autorités est d’améliorer la communication. Une campagne d’information visible à l’échelle de la Communauté, ciblée sur un grand nombre de consommateurs européens, permettrait de mieux faire comprendre le marquage «CE». Cela sera beaucoup plus efficace qu’une modification législative. Mieux informés, les consommateurs et opérateurs économiques privilégieront les produits portant le marquage «CE» au détriment des autres, ce qui aura un effet bénéfique sur la compétitivité.

Le marquage «CE» représente l'ensemble du système réglementaire sur lequel reposent les directives de la nouvelle approche. Les défauts qui sont souvent imputés au marquage, comme le manque de crédibilité, sont en fait une faiblesse du système sous-tendant le marquage «CE». Ce n’est donc pas en modifiant le marquage mais en améliorant le système que ces problèmes pourront réellement être résolus. Le renforcement du contrôle des organismes notifiés et l’amélioration de la surveillance du marché constituent deux étapes importantes dans cette direction. Un autre élément essentiel est la valeur du marquage «CE» en lui-même. Celui-ci devrait être enregistré en tant que marque communautaire collective. Les autorités pourraient ainsi plus facilement engager une action en justice contre les fabricants faisant une utilisation abusive du marquage et la crédibilité de la marque serait renforcée.

COMMENT AMÉLIORER LA COHÉRENCE DU CADRE LÉGISLATIF

L’actuel cadre législatif contient un certain nombre d’incohérences et d’incertitudes juridiques qui engendrent des problèmes dans l’interprétation et la mise en œuvre des directives. Les produits sont très souvent couverts par plusieurs directives, ce qui est source de difficultés car les éléments communs, p. ex. les définitions, les procédures de démonstration de la conformité, etc. ne sont pas toujours traités de façon identique. Parfois, les définitions ou les dispositions juridiques ne sont pas suffisamment précises et suscitent des interprétations divergentes, ce qui est source d’incompatibilité, de flou juridique, de duplication des efforts et de confusion.

Ceci a un effet négatif sur l’industrie qui se trouve dans la situation délicate d’avoir à se conformer non pas à un acte législatif mais à toute une gamme d'instruments juridiques. Compte tenu des différences dans le libellé et les concepts, il est parfois extrêmement difficile pour les fabricants de comprendre leurs obligations légales et a fortiori de les mettre en application. Ils se voient contraints de recourir à des conseillers juridiques pour appliquer la loi correctement. Ces incohérences et incertitudes posent également problème aux autorités nationales dans la mise en œuvre et l’application correcte de la législation. En outre, cela peut conduire à des interprétations diverses dans différents États membres et partant, nuire à la libre circulation des marchandises dans la Communauté.

Les incohérences ne peuvent être dissipées que par une modification du cadre législatif existant. Une modification coordonnée des articles concernés de l’ensemble des directives et règlements améliorerait temporairement la situation, mais pour assurer à l’avenir une approche coordonnée, il serait plus efficace de créer un cadre horizontal . Celui-ci contiendrait tous les éléments communs de la législation sur les produits, par exemple: les définitions, les procédures d’évaluation de la conformité ou les dispositions relatives au marquage «CE» et aux organismes notifiés. L’objectif est ici d’assurer la cohérence sans imposer de solutions qui pourraient être inappropriées; le cadre devrait donc opérer comme une boîte à outils contenant les éléments communs ainsi que des conseils sur leur application dans la législation communautaire. Pour cette raison, l'adaptation proprement dite des différentes directives devrait avoir lieu dans le cadre d’un exercice séparé qui permettra l’utilisation des éléments de la boite à outils en fonction des spécificités sectorielles.

CONCLUSIONS

La présente proposition renforce l’efficacité et la transparence des systèmes d’accréditation et de surveillance du marché existants. Cela aura pour effet d’améliorer la crédibilité du marquage «CE» et d’encourager le respect du concept de nouvelle approche dans la future législation. La mise en place d'un cadre horizontal pour la législation du marché intérieur conduira à plus de cohérence et constitue un pas important dans la simplification de l’environnement réglementaire.

Les consommateurs, les travailleurs et les utilisateurs finals bénéficieront tous de la présence de produits plus sûrs sur le marché grâce au contrôle accru des organismes notifiés et au renforcement du système de surveillance du marché communautaire. Cette campagne d’information fera mieux comprendre le marquage «CE» auprès des consommateurs et remédiera à la situation actuelle de confusion et de malentendu. Les prix des produits ne seront en rien affectés.

La proposition aura des répercussions positives sur la compétitivité des entreprises européennes. La plus grande cohérence des procédures d’évaluation de la conformité et le renforcement des mesures contre la concurrence déloyale de la part d’opérateurs non respectueux des règles contribueront à garantir des conditions de jeu égales pour l’industrie européenne. Les entreprises bénéficieront en outre d’un cadre législatif plus transparent et plus cohérent qui garantit la sécurité juridique et facilite la mise en œuvre.

La confiance mutuelle des États membres dans les politiques et administrations des autres États membres sera renforcée par un cadre législatif commun et transparent portant à la fois sur l’accréditation et la surveillance du marché. Certaines mesures envisagées pourraient entraîner des coûts supplémentaires minimes pour les administrations nationales, mais leur valeur ajoutée en termes de sécurité, de conditions de jeu équitables pour les opérateurs économiques et de compétitivité pour l'industrie européenne contrebalancera largement cet éventuel surcoût.

Avant tout, cette proposition facilitera encore la libre circulation des marchandises en gommant des insuffisances, incohérences et lourdeurs dans le cadre législatif existant. Elle ravivera la confiance de toutes les parties intéressées: consommateurs, industrie et États membres. Elle constituera un pilier important de la future stratégie du marché intérieur.

[1] Communication de la Commission «Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: une stratégie de simplification de l’environnement réglementaire», COM (2005)535 final.