Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement» () (97/C 287/21)

Le 6 mai 1997, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 15 mai 1997 (rapporteur: M. Pellarini).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 29 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 49 voix pour et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen constitue un complément par rapport à l'évaluation environnementale des projets telle que régie par la directive EIE 85/337/CEE, qui vient d'être modifiée par le Conseil en ce qui concerne certains ajustements procéduraux basés sur l'expérience acquise et sur les engagements pris au niveau international dans le cadre de la Convention d'Espoo ().

1.2. L'évaluation devrait précéder la phase d'adoption des plans et programmes, lesquels constituent l'encadrement des projets particuliers.

1.3. La proposition porte uniquement sur les plans et programmes d'aménagement du territoire adoptés par les autorités compétentes conformément à une procédure officielle (cf. article 2), y compris les plans sectoriels dans des secteurs tels que les transports, la gestion des déchets, la gestion des ressources hydriques, l'industrie, les télécommunications, le tourisme et l'énergie.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement la proposition, dès lors qu'elle s'inscrit dans le sillage du «développement soutenable», selon la définition établie par les accords internationaux découlant de la Conférence de Rio, et comme stipulé dans le Ve programme d'action, en visant une meilleure intégration des considérations environnementales dès le stade de la planification de l'aménagement du territoire.

2.2. L'évaluation environnementale au niveau des plans et des programmes signifie que les objectifs environnementaux devront être définis beaucoup plus tôt dans le processus et évalués de façon interactive et globale au niveau décisionnel approprié. Cela favorise l'approche préventive et permet une évaluation plus complète des solutions de remplacement, ainsi que des impacts cumulatifs et synergiques de projets modestes mais multiples. Cette évaluation «stratégique» répond, qui plus est, au principe de précaution dans l'approche des questions d'environnement.

2.3. En anticipant l'évaluation environnementale et en lui conférant un caractère «stratégique», on devrait obtenir une amélioration qualitative des évaluations des projets particuliers, dans la mesure où il existe une grille de référence sûre. Cette sécurité au niveau des références sera utile également pour les producteurs dans la mesure où ils disposeront ainsi d'un cadre cohérent pour l'introduction des différents projets.

2.4. La proposition trouve donc sa source dans l'expérience acquise en dix ans d'application de la directive EIE, qui démontre que la procédure produit tous ses effets lorsqu'on peut comparer plusieurs projets: à cet effet, il est préférable d'insérer les considérations environnementales dès le stade de l'avant-projet.

2.5. De plus, la proposition se révèle être en parfait accord avec l'approche du 5e programme pour l'environnement, où les priorités environnementales ne constituent plus un élément de politique séparée, mais s'intègrent comme facteur transversal des différentes politiques en intervenant au niveau préventif.

2.6. La proposition fournit un cadre de référence procédural qu'il revient aux États membres de mettre en oeuvre, en la combinant de façon optimale avec la législation existante sur l'évaluation des incidences des projets. L'introduction d'une évaluation environnementale à caractère stratégique devrait avoir pour conséquence de faciliter l'évaluation environnementale pour des projets particuliers. Il conviendrait de revoir en ce sens la proposition du Conseil.

2.7. Ces dernières années, d'autres directives majeures relatives à des contrôles, des procédures et des autorisations en matière environnementale ont été adoptées ou sont en cours d'adoption, comme celle relative à la réduction et à la prévention intégrées de la pollution (96/61/CE). La proposition à l'examen s'inscrit donc dans un panorama déjà suffisamment complexe: il faudrait saisir cette occasion afin de mieux définir les hiérarchies existantes et les portées spécifiques entre les différentes directives, et ce afin d'éviter superpositions, doubles emplois et procédures bureaucratiques trop onéreuses.

2.8. Bien qu'il faille reconnaître la diversité de finalité des directives particulières (la directive de Seveso, le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), la directive EIE, etc), il importe néanmoins de fixer une hiérarchie qui conférerait à la proposition à l'examen une importance «stratégique»; figureraient ensuite sur le même plan la directive EIE sur les projets particuliers, la directive de Seveso et la directive-cadre pour la prévention et la réduction intégrées de la pollution, et enfin les accords volontaires. Cette approche viserait à simplifier les procédures dans les cas où des doubles emplois risqueraient de surgir.

2.9. Du reste, cette requête avait déjà été formulée au point 2.2 de l'avis du Comité sur la modification de la directive EIE (), dans lequel on demandait une meilleure coordination des procédures avec la législation communautaire, des directives comme celle relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution et la directive de Seveso pouvant interférer à cet égard. On retrouve le même souci dans l'avis du Comité sur la «Mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement» () où il demande, au point 2.4, une simplification des normes et la constitution de recueils thématiques.

2.10. En ce qui concerne les méthodologies, le rapport d'introduction pèche certainement par excès d'optimisme au point 1.18: elles ne sont pas à ce point consolidées, du moins de l'opinion commune des techniciens et des personnes assujetties. Il faudrait prévoir des mécanismes ad hoc afin de mieux expliciter les exigences techniques de l'évaluation environnementale. La Commission pourrait, de concert avec les États membres, fournir une ligne de conduite explicative, non contraignante, pour aider les États membres à en mieux coordonner l'exécution et devrait, par ailleurs, encourager les échanges d'informations et d'expériences portant spécifiquement sur la méthodologie, dans le cadre de ce qui est prévu à l'article 11.1.

2.11. Si une harmonisation des exigences minimales en matière de dimension environnementale se révèle indispensable pour les problèmes transfrontaliers, elle est tout autant importante pour éviter des distorsions de concurrence entre les États membres et entre les différentes régions.

2.12. Le caractère strictement procédural de la proposition demeure néanmoins évident (cf. point 4.2 de l'exposé des motifs), en ceci que l'évaluation et les consultations lors de la procédure préparatoire et la prise en considération de leurs résultats lors de la décision finale ne sont pas considérées comme contraignantes par rapport au processus décisionnel: le pouvoir d'évaluation et de décision finale demeurent entièrement du ressort des autorités compétentes, dans le respect du principe de subsidiarité.

2.13. Enfin, il faut adapter la mise en oeuvre de la directive aux niveaux décisionnels effectifs réels (nationaux, régionaux et locaux), responsables selon les cas et les États membres, de l'adoption des plans et des programmes. C'est pourquoi le CES formule de sérieuses réserves à l'encontre du fait que le texte de la directive se réfère aux États membres lorsqu'il évoque les dérogations (article 4, points 3 et 4); ces dérogations doivent être établies de concert avec l'autorité compétente, régionale ou locale.

2.14. Outre quelques suggestions en vue d'élargir le champ d'application (article 2), le Comité entend faire part de sa perplexité devant l'exclusion du champ d'application des plans soumis à la Commission aux termes des règlements des Fonds structurels. En matière d'incidences environnementales, les formes actuelles de contrôle - non pas des différents projets contenus dans les programmes des Fonds communautaires qui obéissent à l'autre directive EIE -, mais de l'ensemble des interventions prévues dans les plans et programmes d'exécution des Fonds, inspirent peu confiance en raison justement de l'imprécision de leur définition. Insérer l'évaluation «stratégique» de l'incidence environnementale dans ce domaine pourrait s'avérer d'une grande aide pour s'assurer que l'environnement soit bien intégré dans les politiques sectorielles au sens du 5e programme d'action. Cette évaluation «stratégique», qui inclut la consultation du public, devrait constituer une condition préalable à l'acceptation des programmes. Le Comité souhaite que cet aspect soit pris en considération lors de la prochaine révision des Fonds structurels.

2.15. En ce qui concerne la consultation du public, dont les modalités ont été confiées aux États membres à l'article 6, le Comité demande que les procédures et les modalités d'accès soient mieux précisées afin de garantir son efficacité, assurer l'engagement de tous les intéressés et fixer les délais appropriés pour formuler des observations.

2.16. Contrairement à l'évaluation de l'incidence des projets, dans laquelle un dialogue s'instaure entre particuliers et autorités compétentes, l'évaluation stratégique implique des décisions des autorités publiques, en concurrence entre elles; il conviendrait d'envisager de désigner une autorité «garante» de la conformité des procédures d'information, au niveau national, ou alors d'ajouter une annexe II dans laquelle seraient définies les mesures minimales de publicité auxquelles l'autorité compétente doit se conformer.

2.17. Enfin, il est important de définir dès le stade de l'évaluation ceux des instruments et des méthodes de contrôle qui seront mis en oeuvre pour vérifier l'efficacité des mesures d'atténuation des incidences sur l'environnement.

3. Observations particulières

Compte tenu des observations formulées précédemment, le CES propose ci-dessous une série de modifications aux différents articles.

3.1. Article 2, lettre a), point ii), dernier alinéa

Ajouter après les mots «industrie (y compris l'extraction de ressources minières)»:

«les plans généraux d'aménagement agricole, quand ils impliquent la localisation de travaux qui produisent des incidences environnementales significatives et/ou une consommation importante des ressources environnementales.»

Ajouter après le mot «tourisme»:

«ou tout autre plan, de caractère territorial, qui soit jugé susceptible d'avoir des conséquences significatives sur l' environnement.»

3.2. Article 6, alinéa 4

Modifier en:

«Les autorités compétentes favorisent la consultation de toute personne concernée directement ou indirectement par les incidences environnementales provoquées par la mise en oeuvre du plan ou du programme, en garantissant des délais appropriés et des modalités d'accès à des coûts soutenables, en tenant compte ...»

3.3. Article 6, alinéa 5

Ajouter:

«Les États membres désignent une autorité garante de la conformité des procédures d'information et de consultation.»

3.4. Article 8

Il convient de préciser que la déclaration sur l'environnement doit faire «partie intégrante» de la décision des autorités compétentes.

3.5. Article 9bis

Ajouter un nouvel article:

«Les États membres sont responsables du contrôle de l'exécution des plans et des programmes et établissent des systèmes appropriés de surveillance afin de vérifier l'efficacité non seulement des mesures d'atténuation des incidences sur l'environnement mais aussi des délais de vérification et des modes de publication des résultats. Sur la base de leurs expériences, ils évaluent le bien-fondé des méthodes appliquées pour les soumettre le cas échéant à un réexamen.»

3.6. Article 10, alinéa 1

Conclure l'alinéa 1 par:

«Afin d'éviter des chevauchements, la Commission considère la possibilité de préparer des procédures simplifiées pour les projets de l'annexe II de la directive 85/337/CEE, lorsque ceux-ci figurent dans des plans évalués au niveau stratégique.»

3.7. Article 11, alinéa 1

Concernant les échanges d'informations, il convient d'accorder une attention particulière aux méthodologies. Il faut en outre les soumettre à une périodicité, en prévoyant des rencontres annuelles pour la coordination sur des thèmes déterminés.

3.8. Article 11, alinéa 2

Le rapport doit être également transmis au Comité économique et social.

3.9. Annexe

Ajouter à la lettre e), après «... environnementaux...»:

«... directs et indirects, secondaires, cumulatifs et synergiques, à court, moyen et long terme, permanents et provisoires, positifs et négatifs ...».

Ajouter une nouvelle lettre i), rédigée comme suit:

«les systèmes de surveillance adoptés dans le but de vérifier l'efficacité non seulement des mesures d'atténuation des incidences sur l'environnement, mais aussi des délais de vérification et des modes de publication des résultats.»

3.10. Comme alternative à ce qui est proposé au point 3.3, ajouter une nouvelle annexe II traitant des règles minimales d'innovation et de consultation dont il est question à l'article 6, laquelle refléterait les dispositions communautaires sur les obligations d'information environnementale.

Bruxelles, le 29 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 129 du 25. 4. 1997, p. 14.

() JO C 393 du 31. 12. 1994 - Décision du Conseil du 3 mars 1997.

() JO C 393 du 31. 12. 1994.

() JO C 206 du 7. 7. 1997, p. 7.