FR Journal officiel de l'Union européenne C 24/134

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’efficacité énergétique et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE»

COM(2011) 370 final — 2011/0172 (COD)

2012/C 24/30

Rapporteur: M. MORDANT

Corapporteur: M. LIBAERT

Les 15 juillet et 1er août 2011, respectivement, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen ont décidé, conformément aux articles 194, paragraphe 2, et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’efficacité énergétique et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE»

COM(2011) 370 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l’information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 octobre 2011.

Lors de sa 475e session plénière des 26 et 27 octobre 2011 (séance du 26 octobre 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 165 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1. Recommandations et conclusions

1.1 Le CESE recommande au Conseil et au Parlement que la Commission évalue le plus vite possible si l’Union est susceptible d’atteindre l’objectif de 20 % d’économie d’énergie et que les efforts se concentrent sur l’obtention de résultats tangibles.

1.2 Le CESE demande à la Commission qu’elle fasse connaître et valorise les bonnes pratiques existantes dans les États membres, notamment en matière d’amélioration de l’efficacité énergétique du parc immobilier.

1.3 Le CESE recommande à la Commission de trouver des possibilités de financements européens supplémentaires pour les mesures qui devront permettre d’atteindre les objectifs de la directive, et de soutenir leur mise en place.

1.4 Le CESE demande à la Commission d’examiner d’urgence les raisons de la faible utilisation des ressources disponibles et de procéder le cas échéant à une révision des règles de financement, d’examiner comment accroître le rôle du Fonds pour l’efficacité énergétique récemment créé, tant sur le plan des sources de financement que des critères d’octroi qui doivent contribuer à atteindre des objectifs environnementaux, sociaux et économiques.

1.5 De même, le CESE demande à la Commission d’examiner la possibilité d’étendre sa proposition d’«emprunts obligataires Europe 2020 pour le financement de projets» à des projets contribuant à atteindre les objectifs de la présente directive.

1.6 Le CESE demande à la Commission de procéder à une évaluation rapide du potentiel inexploité qui peut subsister dans l’industrie en matière d’efficacité énergétique, afin de définir les mesures appropriées à y adopter.

1.7 Le CESE recommande à la Commission d’examiner dans quelle mesure et à quelles conditions les instruments d’étalonnage des émissions de CO2 et autres polluants (définis dans les documents BREF) pourraient être utilisés comme dans la directive sur les émissions industrielles et être élaborés dans le cadre d’un système de gouvernance impliquant l’ensemble des acteurs concernés, dont les employeurs, les syndicats et les ONG.

1.8 Le CESE recommande de rendre plus strictes les conditions de mise en place éventuelle de compteurs intelligents, dans le respect des principes d’universalité et d’accessibilité de l’énergie pour le consommateur, ainsi que du respect des données personnelles.

1.9 Le CESE demande que la proposition de directive à l’examen prévoie que les États membres modèrent la répercussion des coûts des mesures sur la facture des clients finaux, notamment le cas échéant des coûts des compteurs intelligents, et veillent à la gratuité de l’ensemble de ces mesures pour les ménages à faibles revenus selon des modalités à définir par les États membres.

1.10 Le CESE demande à la Commission de contribuer à ce que les compétences des conseils d’entreprise et des comités d’entreprise européens soient élargies à l’efficacité énergétique afin de permettre d’atteindre les objectifs de la directive.

1.11 Le CESE demande à la Commission de définir plus précisément la notion de «petites et moyennes entreprises» en termes de taille et de champs d’activités, en évitant qu’une définition trop large n’ait pour conséquence qu’une grande part des entreprises ne serait pas tenue de réaliser des audits énergétiques ni de participer à la poursuite des objectifs de la directive.

1.12 Le CESE demande à la Commission de veiller à une meilleure intégration du secteur des transports et à ce que des mesures soient envisagées dans le cadre de la directive à l’examen, afin de contribuer à atteindre l’objectif recherché.

1.13 Le CESE demande à la Commission de réclamer aux États membres d’envisager des mesures renforcées, voire contraignantes, pour l’ensemble de leur parc immobilier et réclame la définition d’un objectif chiffré de ce type, assorti de mesures de financement, d’incitation et d’accompagnement adéquates.

1.14 Le CESE demande à la Commission de contribuer à la coordination européenne nécessaire à l’amélioration des cursus scolaires et universitaires, des programmes de formation et de R&D, afin qu’ils soient adaptés aux enjeux et objectifs poursuivis par la directive, et privilégient les partenariats en ce sens.

1.15 Le CESE met en évidence le rôle fondamental que des services publics territoriaux ou régionaux peuvent jouer en termes d’audits énergétiques pour aider et stimuler les particuliers à améliorer l’efficacité énergétique de leur logement.

1.16 Le CESE considère que les consommateurs jouent un rôle clé dans la réduction de la consommation d’énergie. La Commission européenne doit garantir l’existence de stratégies nationales grâce auxquelles les consommateurs s’engageront et se mobiliseront dans cette voie, afin d’obtenir les meilleurs résultats possibles tant pour chacun d’entre eux que pour la société. Les politiques en faveur de l’efficacité énergétique doivent être soutenues par des incitations (financières) appropriées qui soient attrayantes pour les consommateurs, de sorte qu’ils puissent y adhérer. La prise en compte des besoins des consommateurs de groupes défavorisés doit faire partie intégrante de toutes les politiques en matière d’efficacité énergétique.

2. Introduction

Cet avis porte sur la proposition de directive sur l’efficacité énergétique (COM(2011) 370 final) se basant sur les directives en vigueur concernant la cogénération et les services énergétiques et visant à les refonder en un acte législatif unique, de caractère global, sur l’efficacité énergétique dans les approvisionnements énergétiques et la consommation finale d’énergie.

3. Contenu essentiel de la proposition de directive relative à l’efficacité énergétique et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE

3.1 L’UE s’est fixé l’objectif d’obtenir 20 % d’économies d’énergie primaire en 2020 et en a fait l’un des cinq grands objectifs de la stratégie «Europe 2020» pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

3.2 Les estimations les plus récentes de la Commission qui tiennent compte des objectifs nationaux d’efficacité énergétique pour 2020 fixés par les États membres dans le cadre de la stratégie Europe 2020, suggèrent que l’UE parviendra à la moitié seulement de l’objectif de 20 % pour cette date. Le Conseil européen et le Parlement européen ont demandé à la Commission d’adopter une nouvelle stratégie ambitieuse en matière d’efficacité énergétique, en vue d’agir de manière résolue pour exploiter le potentiel considérable qui existe.

3.3 Pour insuffler un nouvel élan à l’efficacité énergétique, la Commission a présenté, le 8 mars 2011, un nouveau Plan pour l’efficacité énergétique (PEE) qui définit des mesures visant à réaliser des économies supplémentaires au niveau de la fourniture et de l’utilisation de l’énergie.

4. Observations générales sur la proposition de directive

4.1 Le présent avis s’appuie sur l’avis CESE 1180/2011 du Comité sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Plan 2011 pour l’efficacité énergétique» du 14 juillet 2011 et le complète. En particulier, le Comité rappelle les positions qu’il a adoptées dans cet avis en matière de production de chaleur et d’électricité, de cogénération (5.3) et de services énergétiques (5.4). En outre, le Comité rappelle sa demande d’étudier le fonctionnement, et si besoin est, de modifier les dispositions actuelles en matière de certification de la performance énergétique des bâtiments, d’éco-étiquetage des appareils ménagers et de compteurs intelligents.

4.2 Le Comité soutient l’objet et les objectifs de la proposition de directive visant à établir «un cadre commun pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union en vue d’assurer la réalisation de l’objectif fixé par l’Union de 20 % d’économies d’énergie primaire d’ici à 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique au-delà de cette date». Le Comité est convaincu de l’importance de promouvoir l’efficacité énergétique dans l’Union vu le potentiel inexploité qui y subsiste et parce qu’atteindre l’objectif poursuivi sera bénéfique à l’Union, tant du point de vue environnemental que d’un point de vue économique et social. Le CESE reconnaît qu’un grand nombre d’«initiatives», législatives ou non, ont été lancées ces dernières années concernant les «bâtiments verts» et les produits de construction «verts». Il semble cependant qu’il manque un dispositif global pour les «constructions vertes», d’où un manque de coordination des activités et un gaspillage des ressources. Il serait utile que la Commission européenne entreprenne de publier un livre vert sur les «constructions vertes», qui engloberait toutes les initiatives relatives aux constructions et aux matériaux.

4.3 Le Comité soutient la proposition de directive en ce qu’elle abroge et intègre, en les revisitant, la directive 2004/8/CE sur la cogénération et la directive 2006/32/CE sur les services énergétiques, une telle approche intégrée pouvant favoriser les synergies, notamment en matière de cogénération de chaleur et d’électricité, et ainsi faciliter la réalisation des objectifs visés. Le Comité estime qu’une meilleure intégration du secteur des transports devrait également être recherchée, et des mesures envisagées dans le cadre de la directive à l’examen, afin de contribuer à atteindre l’objectif recherché.

4.4 Jugeant crucial d’atteindre l’objectif de 20 % d’économies d’énergie primaire d’ici à 2020, le Comité recommande de prévoir que la Commission évalue dès 2013 si l’Union est susceptible d’atteindre cet objectif dans le cadre des dispositions en vigueur. Le CESE recommande de concentrer le maximum d’efforts sur l’obtention de résultats tangibles.

4.5 Considérant l’importance des lieux de travail pour le développement et la mise en œuvre des mesures proposées, le Comité regrette l’absence de référence au lieu de travail et à l’importance d’y promouvoir le dialogue social pour atteindre les objectifs fixés. L’engagement et la participation des travailleurs dans les programmes d’efficacité énergétique sont en effet essentiels pour atteindre les objectifs, de même que le développement et la mise en œuvre de programmes d’éducation et de formation appropriés, ainsi que de mesures visant à assurer de bonnes conditions de travail et la santé et sécurité au travail. Ces aspects doivent faire l’objet d’une information et d’une consultation des travailleurs dans le cadre du dialogue social, qui doit être promu.

4.5.1 De même, le CESE recommande, à l’instar de la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, d’adopter une annexe relative à la formation aboutissant à la certification ou à la qualification des prestataires de services faisant l’objet de la présente directive.

4.6 Le Comité est préoccupé par la question du financement des investissements qui s’avèreront nécessaires. En effet, alors qu’il apparaît actuellement qu’en de nombreux cas, la part du financement de l’UE est trop faible pour constituer une incitation, comme souligné au paragraphe 6.5.1 de l’avis CESE 1180/2011, le point 4 de l’exposé des motifs de la proposition à l’examen se limite à stipuler que la proposition de directive «sera mise en œuvre à l’aide du budget existant et n’aura pas d’incidence sur le cadre financier pluriannuel». Il est bien sûr important d’utiliser le plus possible les instruments financiers existants mais il faut se rendre à l’évidence: ceux-ci sont actuellement inadéquats, vu la faible utilisation par les États membres et les régions des ressources disponibles au titre des fonds structurels et de cohésion. Le Comité est convaincu que, pour que les objectifs fixés puissent être atteints, il faut que la Commission:

— se penche d’urgence sur les raisons de la faible utilisation des ressources disponibles et le cas échéant revoie les règles de financement. Ceci s’avère d’autant plus urgent et crucial dans le contexte des contraintes qui pèsent actuellement sur les finances publiques, contraintes résultant notamment de décisions prises au niveau européen au travers des plans d’austérité;

— examine comment accroître le rôle du fonds pour l’efficacité énergétique récemment créé, tant sur le plan des sources de financement que des critères d’octroi des financements qui, pour le Comité, doivent veiller à atteindre des objectifs à la fois environnementaux et économiques et sociaux;

— examine la possibilité d’étendre sa proposition d’«Emprunts obligataires Europe 2020 pour le financement de projets» à des projets d’investissements visant à contribuer à atteindre les objectifs de la proposition de directive à l’examen;

— examine les autres mécanismes de financement envisageables et parmi ceux-ci des systèmes dits de tiers investisseurs assurant le préfinancement et rémunérés par l’économie d’énergie résultant des travaux d’amélioration d’efficacité énergétique des logements concernés. En ce sens, le CESE appuie la proposition de la Commission de recourir aux sociétés de services énergétiques (ESCO, Energy Service Companies), notamment pour l’installation de compteurs «intelligents».

4.7 Le Comité souligne que selon le Plan 2011 pour l’efficacité énergétique, les bâtiments publics représentent seulement 12 % du parc immobilier de l’UE. Il souligne par conséquent l’importance du reste du parc immobilier et propose que les États membres considèrent l’adoption de mesures renforcées et éventuellement contraignantes pour l’ensemble de leur parc immobilier, et plaide en faveur de la fixation d’un tel objectif assorti de mesures de financement, d’incitation et d’accompagnement adéquates. Ceci s’avère d’autant plus nécessaire que, comme le souligne le considérant (15) de la proposition de directive, «le parc immobilier existant est le secteur qui offre le plus gros potentiel d’économies d’énergie. Par ailleurs, les bâtiments sont essentiels pour atteindre l’objectif de l’UE de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 80 à 95 % d’ici 2050 par rapport à 1990». En outre, le Comité souligne que la rénovation énergétique du parc immobilier de l’UE:

— permettrait de créer de nombreux emplois en Europe, emplois dont il faut garantir la qualité au travers d’un dialogue social renforcé et qui doivent être créés grâce à des programmes d’éducation et de formation adaptés;

— apporterait ainsi des recettes aux États (notamment au travers de la baisse du chômage et de l’augmentation des recettes fiscales);

— favoriserait la relance européenne;

— permettrait également d’atteindre des objectifs sociaux moyennant des mesures spécifiques à adopter pour les ménages à bas et moyens revenus, en facilitant la diminution de leurs factures énergétiques grâce à une diminution des volumes d’énergie nécessaires pour se chauffer et s’éclairer.

5. Observations spécifiques

5.1 L’article 4, qui prévoit une obligation annuelle de rénovation de 3 % de la surface au sol totale des bâtiments détenus par des organismes publics des États membres, fait référence à une surface au sol totale utile supérieure à 250 m2. Le Comité estime que ces obligations devront être applicables aux bâtiments détenus par les institutions européennes. Par ailleurs, le Comité s’interroge sur cette valeur minimale de 250 m2 et se demande si elle n’amènerait pas à exonérer dans les faits notamment des agences immobilières sociales de ces obligations de rénovation, vu les surfaces habitables souvent plus petites des logements sociaux. Cela, alors que la poursuite des objectifs fixés d’efficacité énergétique doit également avoir une finalité sociale en fixant des mesures contribuant à diminuer la facture énergétique des ménages défavorisés au travers d’une incitation à la rénovation énergétique des logements qu’ils occupent.

5.1.1 Compte tenu de l’actuelle situation économique, les objectifs énoncés aux articles 4 et 6 pourraient ne pas être atteints dans les délais prévus. Pour le CESE, la Commission devrait envisager une solidarité européenne pour les États dans l’impossibilité d’atteindre seuls les objectifs.

5.2 Les mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique prévus à l’article 6, s’ils sont nécessaires, entraîneront cependant des coûts. Le Comité estime nécessaire de modérer la répercussion des coûts des mesures sur la facture des clients finaux (voir le point 4.5.5. de l’avis CESE 1180/2011). En particulier, il estime que les améliorations devraient être gratuites pour les ménages à faibles revenus, comme il le souligne au point 6.7.2 du même avis CESE 1180/2011.

5.3 L’article 7, paragraphe 1, prévoit que les États membres encouragent notamment les petites et moyennes entreprises à faire l’objet d’audits énergétiques. Le Comité estime dès lors qu’il serait utile de définir les «petites et moyennes entreprises» à l’article 2.

5.4 L’article 7, paragraphe 2, prévoit que les entreprises autres que les «petites et moyennes entreprises» fassent l’objet d’un audit énergétique au plus tard le 30 juin 2014 puis tous les trois ans à compter du dernier audit énergétique. Pour le Comité, comme mentionné au point 5.5.1 de l’avis CESE 1180/2011, un potentiel inexploité en matière d’efficacité énergétique peut subsister dans l’industrie, même si des progrès y ont été accomplis et même si des mesures européennes telles que le système d’échange de quotas d’émission visent déjà les industries à forte intensité énergétique. Afin de pouvoir définir au plus vite le potentiel inexploité dans l’industrie et les mesures appropriées à y adopter en conséquence, le Comité propose:

— d’effectuer sans tarder et d’une manière efficace des audits énergétiques;

— de soutenir, déployer et diffuser très largement des outils traditionnels et nouveaux en vue de faciliter une amélioration ciblée et cohérente de l’efficacité énergétique dans les industries qui consomment beaucoup d’énergie et dans celles des PME.

— les audits portent à la fois sur les questions relatives à la gestion et sur les questions structurelles. Les mutations en matière de gestion sont relativement faciles à mettre en œuvre, mais les mutations structurelles (sols, toits, modification de la fonction du bâtiment, produits lourds) sont onéreuses et chronophages, en particulier parce que la mise en œuvre des recommandations d’un audit nécessite une étude de rentabilité et un plan d’exécution, afin d’élaborer une offre comportant des paramètres exacts et un budget. Outre ces contraintes, il est souvent obligatoire d’obtenir des permis, ce qui allonge considérablement le processus de rénovation. Pour toutes ces raisons, il y a lieu de prévoir, lorsque les modifications recommandées par l’audit requièrent des travaux de grande ampleur, que le délai pour leur réalisation puisse être allongé.

5.4.1 La participation des travailleurs est capitale pour l’amélioration de l’efficacité énergétique. Sans leurs connaissances, leur expérience et leur engagement, il n’est pas possible d’obtenir des résultats. C’est pourquoi le CESE recommande d’examiner dans quelle mesure et à quelles conditions les instruments d’étalonnage des émissions de CO2 et autres gaz polluants (documents BREF élaborés par l’IPTS de Séville comme supports de l’ex-directive IPPC et de la directive de 2010 sur les émissions industrielles dite IED, et également utilisés pour le système ETS et intégrant des référentiels d’efficience énergétique) pourraient être utilisés de la même manière dans la directive à l’examen et élaborés dans le cadre d’un système de gouvernance impliquant l’ensemble des acteurs concernés, dont les employeurs, les syndicats et les ONG. De la sorte, il serait possible de prendre en compte dans les diagnostics et les propositions à élaborer dans le cadre de ce système de gouvernance: les coûts et bénéfices des mesures d’efficacité énergétique envisageables et aussi, entre autres, la dimension sociale-emploi, l’impact sur les conditions de travail, des analyses et normes sociales, des outils d’évaluation des besoins prévisionnels d’emplois, de qualifications et de formations professionnelles, et les dispositifs à mettre en œuvre en conséquence.

5.5 L’article 8, paragraphe 1, évoque les conditions à respecter en cas de mise en place de compteurs intelligents. Le Comité estime ces conditions insuffisantes. Il demande que chaque État réalise, dans son contexte réglementaire propre, un examen approfondi préalable concernant les coûts et bénéfices de tels compteurs, et considère que cet examen devrait prendre en compte, d’une part, la faisabilité technique et la rentabilité pour l’investisseur de l’installation de compteurs intelligents, en intégrant les frais liés à leur entretien, à leur gestion et à leur remplacement, et, de l’autre, les risques que pourraient présenter de tels compteurs par rapport aux principes à respecter d’universalité et d’accessibilité de l’énergie pour le consommateur, ainsi que de respect des données personnelles. Pour l’électricité, cet examen est intégré dans l’évaluation économique mentionnée au point 2 de l’annexe 1 de la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009.

5.6 L’article 10, paragraphe 1, énonce l’obligation d’établir un plan national en matière de chaleur et de froid. Celui-ci devrait notamment porter sur les aspects relatifs à la concurrence, afin d’agir sur les problèmes que peuvent poser les monopoles dans le secteur du chauffage urbain.

5.7 Sur un plan très concret, le CESE souligne l’importance du développement des services énergétiques offerts par des administrations publiques ou proposés par des sociétés privées, destinés à mettre en œuvre les solutions de meilleure efficacité énergétique tant pour les entreprises, les collectivités que les particuliers. Les financements européens devraient permettre leur développement en les rendant accessibles aux particuliers et aux PME, selon des conditions déterminées par l’intérêt général.

5.8 D’un point de vue juridique, les contrats de performance énergétique, mentionnés dans le texte de la Commission mais dans le cadre de relations contractuelles avec des entités publiques, représentent un outil de nature à généraliser la recherche systématique d’une plus grande efficacité énergétique.

5.9 Il y aurait lieu que l’article 1 (Objet et champ d’application) exclue les bâtiments historiques classés, car les difficultés d’ordre pratique et esthétique relatives, entre autres, à l’installation de compteurs intelligents sont généralement beaucoup plus importantes dans les bâtiments historiques. Par exemple, les dispositions législatives en matière de conservation du patrimoine interdisent souvent au propriétaire d’un bâtiment historique d’y installer de nouveaux systèmes de gestion de l’énergie. Les États membres devraient pouvoir décider au cas par cas de possibilités d’exemption concernant l’un ou l’autre bâtiment historique et classé particulier, et de l’application d’un éventail de solutions plus flexibles.