Rapport spécial no 7/2003

relatif à la mise en oeuvre de la programmation des interventions de la période 2000-2006 dans le cadre des Fonds structurels, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 174/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES DÉFINITIONS

BEI Banque européenne d'investissement

CCA Cadre communautaire d'appui: le document approuvé par la Commission, en accord avec l'État membre concerné, après appréciation du plan présenté par l'État membre et contenant la stratégie et les priorités de l'action des Fonds et de l'État membre, leurs objectifs spécifiques, la participation des Fonds et les autres ressources financières

CP Complément de programmation: le document mettant en oeuvre la stratégie et les axes prioritaires de l'intervention et contenant les éléments détaillés au niveau des mesures

DOCUP Document unique de programmation: document soumis par un État membre et approuvé par la Commission définissant un ensemble de priorités et de mesures pluriannuelles, mises en oeuvre avec un cofinancement national et communautaire

DOM-F Département d'outre-mer en France

FEOGA-Orientation Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "Orientation"

FEDER Fonds européen de développement régional

FS Fonds structurels

FSE Fonds social européen

IFOP Instrument financier d'orientation de la pêche

MEANS Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle

NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques

Objectif n° 1 Il vise le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement. En général, tous les Fonds contribuent aux programmes visant ces régions. Dans les régions de l'objectif n° 1, les mesures destinées à l'ensemble des zones rurales de l'Union sont financées soit par les crédits des Fonds structurels (FEOGA-Orientation) soit par ceux de la politique agricole commune (FEOGA-Garantie). L'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) est également impliqué dans l'objectif n° 1.

Objectif n° 2 Il vise la conversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Seuls le FEDER et le FSE interviennent dans ce cadre

Objectif n° 3 Il vise l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. Seul le FSE intervient dans ce cadre

PDR Plan de développement régional: l'analyse établie par l'État membre concerné, de la situation, eu égard aux objectifs et aux besoins prioritaires pour atteindre ces objectifs, ainsi que la stratégie et les priorités d'action envisagées, leurs objectifs spécifiques et les ressources financières indicatives qui y sont attachées

PIB Produit intérieur brut

PO Programme opérationnel: le document approuvé par la Commission visant à mettre en oeuvre un cadre communautaire d'appui et comportant un ensemble cohérent d'axes prioritaires composés de mesures pluriannuelles, pour la réalisation duquel il peut être fait appel à un ou plusieurs Fonds et à un ou plusieurs autres instruments financiers existants ainsi qu'à la BEI

PSM Plan de développement du Mezzogiorno

Réserve de performance La Commission ayant établi des répartitions indicatives par État membre des crédits d'engagement disponibles pour les actions structurelles, 4 % des crédits prévus dans chaque répartition font l'objet d'une allocation à mi-parcours et au plus tard le 31 mars 2004 aux programmes opérationnels ou aux documents uniques de programmation ou à leurs axes prioritaires qui sont considérés comme performants

SFC Structural Funds Common database

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

SYNTHÈSE

I. La réforme 2000-2006 des Fonds structurels (FS) vise, comme les précédentes, à promouvoir un développement global harmonieux de l'ensemble de la Communauté en menant des actions tendant au renforcement de la cohésion sociale et économique. Elle prévoit 195 milliards d'euros en faveur des interventions structurelles. Elle se caractérise notamment par une application renforcée du principe de subsidiarité, la recherche d'une plus grande performance des programmes structurels et par une rigueur accentuée en termes de gestion financière et de contrôle.

II. L'audit de la Cour a porté sur le dispositif de programmation 2000-2006 des FS, principalement dans le cadre de l'objectif n° 1(1). Il a consisté notamment à apprécier si:

a) la détermination des régions éligibles aux FS a permis de garantir la concentration sur les zones les moins développées;

b) les procédures et processus de programmation assurent la cohérence et l'efficacité des actions structurelles en vue de réduire les disparités régionales et nationales dans la Communauté;

c) les systèmes de gestion, de paiement, de suivi et de contrôle mis en place sont satisfaisants.

III. L'examen du choix des zones éligibles dans le cadre de la programmation des FS 2000-2006 a conduit aux constatations suivantes:

a) la détermination des zones éligibles pour l'objectif n° 1, a été faite conformément au règlement. Toutefois, les données statistiques utilisées n'ont pu prendre en compte tous les effets socio-économiques les plus récents pour répondre de manière rigoureuse au principe de concentration en faveur des régions les plus défavorisées;

b) la détermination des zones éligibles des FS pour l'objectif n° 2 se base sur des critères insuffisamment objectifs et laisse une marge de manoeuvre trop importante à la négociation bilatérale entre les États membres et la Commission;

c) les zones éligibles aux aides d'État ne coïncident pas toujours avec celles des FS. La politique régionale est insuffisamment cohérente avec celle de la concurrence.

IV. En comparaison avec la programmation précédente, des progrès significatifs sur le plan de la quantification des objectifs et de la qualité de la programmation ont pu être identifiés. Toutefois, des retards et lourdeurs importants ont été constatés lors du processus d'approbation des programmes structurels. L'introduction du complément de programmation a contribué à rendre le partage des responsabilités entre les États membres et la Commission plus complexe.

V. Les orientations méthodologiques de la Commission sont encore insuffisamment approfondies ce qui peut entraver la recherche des meilleures pratiques en termes de cohérence et d'impact des interventions structurelles d'une part, et de leurs évaluations ultérieures d'autre part. Ces orientations sont nécessaires notamment pour pouvoir identifier la meilleure structure de programmation, ainsi que l'allocation financière la plus appropriée. Se fondant sur les programmes examinés, la Cour estime que l'évaluation ex ante a joué un rôle peu critique et a apporté une faible valeur ajoutée dans le choix des stratégies en fonction des résultats et impacts escomptés. Un manque d'informations nécessaires dans le cadre du processus de négociation et d'arbitrage a été constaté sur les politiques nationales et régionales.

VI. La détermination des critères relatifs à la distribution de la réserve de performance est laissée à la discrétion des États membres et peut conduire à des incohérences et des inefficacités.

VII. Les systèmes de gestion, de paiement, de suivi et de contrôle dans les États membres présentent encore des faiblesses en ce qui concerne le respect des délais, la séparation des fonctions, la certification des dépenses, l'échange électronique des données ou l'élaboration des rapports annuels d'exécution.

VIII. Les règles d'éligibilité pour la période 2000-2006 sont encore incomplètes, imprécises et peuvent conduire à des traitements différenciés non justifiés entre États membres bénéficiaires.

IX. Les critères de sélection des projets figurant dans les compléments de programmation sont souvent peu sélectifs et mériteraient d'être approfondis.

X. La Cour recommande, que la Commission poursuive ses efforts pour rendre plus efficace la simplification en cours tout en garantissant la haute qualité des actions structurelles en termes de légalité, régularité et bonne gestion financière et que dans ce cadre:

a) elle veille à établir des règles plus claires pour la détermination des zones éligibles à l'objectif n° 2, évitant ainsi toute application incohérente et non homogène entre États membres;

b) elle définisse mieux les responsabilités entre les acteurs concernés;

c) elle veille à mieux s'assurer des priorités stratégiques de la programmation des FS et à renforcer les procédures existantes en matière de gestion décentralisée (complément de la programmation, indicateurs, systèmes d'information, éligibilité, critères de sélection, évaluation et révision à mi-parcours);

d) l'accent soit mis davantage sur l'efficacité des Fonds structurels que sur l'absorption optimale des fonds.

INTRODUCTION

La réforme 2000-2006

1. Le Conseil européen de Berlin a décidé en mars 1999 de consacrer sur la période 2000-2006, 195 milliards d'euros en faveur des interventions des Fonds structurels (FS). Les tableaux 1 et 2 présentent respectivement la répartition entre les États membres des crédits et des interventions adoptées pour les trois objectifs prioritaires(2). Du tableau 1, il se dégage notamment que six États membres bénéficient de 84 % des crédits prévus. L'annexe 1 montre le processus de programmation et souligne la mise en oeuvre du partenariat à ses différentes phases.

Tableau 1

Crédits d'engagement des Fonds structurels, période 2000-2006 en millions d'euros (prix 1999)((Hors initiatives communautaires et actions innovantes.))

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Source:

Commission [Douzième rapport annuel sur les Fonds structurels (2000) - COM(2001) 539 final du 3 octobre 2001].

Tableau 2

Interventions adoptées au cours des années 2000 et 2001 pour la période 2000-2006

>TABLE>

Source:

Commission.

2. Sans remettre en cause les principes de base des réformes précédentes, la révision du cadre réglementaire des FS approuvée par le Conseil de l'Union européenne en 1999(3) avait comme buts principaux une simplification des Fonds structurels, ainsi que leur efficacité, à travers:

a) un renforcement de la concentration et une simplification de l'action des FS en réduisant de sept à trois le nombre d'objectifs prioritaires. Les initiatives communautaires ont quant à elles été limitées à quatre(4). Le taux de couverture de la population communautaire éligible aux objectifs régionaux s'élève à 41,4 % à la fin de la période 2000-2006 comparé aux 50,6 % de la période précédente. Le pourcentage des ressources consacrées à l'objectif n° 1 est de 69,7 % (y compris le soutien transitoire qui correspond aux zones éligibles antérieures non retenues en 2000-2006), pourcentage légèrement supérieur à celui de la période précédente. Par ailleurs, l'aide pour l'objectif n° 1 se concentre principalement sur cinq États membres;

b) un partage plus clair des responsabilités et une application renforcée du principe de subsidiarité, notamment dans un but d'accélération et de simplification des procédures de programmation. Dans ce cadre, la Commission est garante des priorités stratégiques et adopte à cet effet les orientations et priorités communautaires pour les trois objectifs. Par contre, la gestion des programmes opérationnels (PO) et des documents uniques de programmation (DOCUP), est davantage décentralisée. Ainsi, les PO et DOCUP ne contiennent plus les détails des mesures programmées et un nouveau document, le complément de programmation (CdP), détermine les bénéficiaires et l'allocation financière des diverses mesures prévues. De même, les comités de suivi, dans lequel le représentant de la Commission n'a désormais qu'une voix consultative, voient leur rôle renforcé, approuvant les CdP, les rapports annuels d'exécution ou toute modification y afférente;

c) la recherche d'une plus grande performance ou efficacité par un approfondissement de l'évaluation en précisant les trois stades (ex ante, à mi-parcours et ex post), ainsi que les responsabilités des États membres et de la Commission dans ce domaine. Notamment, l'évaluation ex ante relève de la responsabilité des autorités nationales compétentes pour la préparation des plans, des interventions et du complément de programmation. Par souci d'efficacité, la réforme prévoit également un suivi plus complet s'appuyant sur des indicateurs traduisant l'état d'avancement des interventions en termes de réalisations physiques, de résultat et d'impact, ainsi que sur un rapport annuel d'exécution pour chaque programme et par une mise en réserve de crédits d'engagement (réserve de performance de 4 %) permettant d'allouer à mi-parcours des crédits supplémentaires en fonction de la performance des interventions;

d) une meilleure séparation et un renforcement des fonctions de gestion, de paiement, de suivi et de contrôle, par une délimitation des responsabilités des nouvelles entités (autorités de gestion, autorités de paiement et organismes intermédiaires, ces derniers agissant pour le compte de l'une ou l'autre de ces autorités), des comités de suivi et des instances responsables des contrôles dans les États membres;

e) une gestion financière visant une exécution plus efficace des programmes par le biais d'un système en principe plus simple mais également plus exigeant: tout paiement successif à l'acompte (7 % payé dès l'adoption du programme) est basé sur des dépenses effectivement payées, tandis que la part de l'engagement qui n'aura pas fait l'objet de paiement à la fin de la deuxième année suivant celle de l'engagement sera dégagée d'office par la Commission (règle "n + 2").

Étendue et objectifs de l'audit

3. L'enquête a porté sur la programmation des interventions - et ce principalement dans le cadre de l'objectif n° 1 - ainsi que sur la mise en place des instruments de gestion. Ainsi l'enquête visait à apprécier si:

a) l'exercice de détermination des régions éligibles des objectifs n° 1 et n° 2 a garanti la concentration sur les zones les moins développées (points 6 à 16);

b) en ce qui concerne l'objectif n° 1, les procédures et processus de programmation mis en place par la Commission et les États membres assurent la cohérence entre les différents documents de programmation et entre ceux-ci et les besoins spécifiques des régions et États membres concernés en vue de réduire les disparités par rapport à la moyenne européenne (points 17 à 53);

c) les nouvelles règles en matière de gestion, de paiement, de suivi et de contrôle ont conduit à la mise en place de systèmes satisfaisants dans ces domaines (points 54 à 85).

4. Les problèmes relatifs à l'exécution des crédits d'engagement et de paiement, à la révision de la majorité des plans financiers des interventions et à la mise en place de systèmes de prévision budgétaires ont fait l'objet d'observations dans le rapport annuel relatif à l'exercice 2001 et ne seront dès lors pas traités ici(5).

5. L'enquête a été menée auprès des services de la Commission et dans onze États membres bénéficiaires de l'objectif n° 1(6). Elle a porté sur une sélection de quinze régions(7), quatre(8) d'entre elles bénéficiant d'un soutien transitoire (régions dites "phasing out").

DÉTERMINATION DES RÉGIONS ÉLIGIBLES

6. Il s'agissait principalement d'apprécier si la détermination des régions éligibles des objectifs n° 1 et n° 2 s'est basée sur des données récentes permettant des comparaisons appropriées et sur des règles claires garantissant la concentration des interventions dans les zones les moins développés.

Les régions de l'objectif n° 1

7. Dans le cadre de la programmation des FS, l'exercice de détermination des zones éligibles revêt une importance particulière dans la mesure où il fixe pour une durée de sept années les régions de l'objectif n° 1, celles-ci consommant la plus grande partie des fonds. Contrairement à la période de programmation précédente dont le règlement prévoyait des dérogations, le critère général(9) du produit intérieur brut (PIB) par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire a été appliqué de manière stricte, la réglementation de 2000-2006 ne prévoyant plus d'inclure des exceptions à ce critère. La liste non révisable des régions concernées a pu être établie rapidement par la Commission par décision du 1er juillet 1999(10) sur la base de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS)(11).

8. Le PIB devant être calculé à partir des données communautaires des trois dernières années disponibles le 26 mars 1999, date fixée réglementairement, ces données correspondaient aux années 1994, 1995 et 1996. Pour quatre régions objectif n° 1 (DOM - F), seules des données relatives à l'année 1994 étaient disponibles. Par ailleurs, ces données n'étaient pas encore basées sur le nouveau système européen des comptes nationaux et régionaux(12), qui harmonise les méthodes d'enregistrement des données économiques et statistiques.

9. La Commission a, à juste titre, appliqué le règlement. Néanmoins, les données utilisées (1994, 1995, 1996) ne pouvaient prendre en compte tous les effets structurels des interventions de la période précédente sur le développement des régions concernées. Étant donné qu'il n'y a pas de mécanisme d'ajustement sur la base de données plus récentes, comme pour l'objectif n° 2(13), le financement communautaire des FS en faveur de régions ayant partiellement comblé leur retard de développement peut perdurer(14), ce qui exclut en principe tout renforcement financier en faveur de régions en situation plus critique.

10. La délimitation administrative des régions (à la base de la NUTS) pouvant être différente de celles définies de manière géographique ou historique, n'est pas neutre quant à l'éligibilité des régions aux FS(15). À titre d'exemple, le nouveau découpage en régions d'Irlande, qui auparavant n'existait pas, a permis le maintien dans l'objectif n° 1 d'une des régions nouvellement créées(16). Les changements de régions étaient possibles, car la mise à jour de NUTS s'effectuait par des négociations bilatérales entre la Commission et l'État membre concerné. La création d'une base juridique fixant des règles à ce sujet n'a fait l'objet que d'une proposition de règlement de la part de la Commission datant de février 2001(17).

Les régions de l'objectif n° 2

11. Le règlement des FS 2000-2006 prévoit au préalable, pour la détermination des zones objectif n° 2, un plafond de la population des zones visées, fixé à 18 % de la population totale de la Communauté. Il sert de base à l'établissement par la Commission d'un plafond de population par État membre. À l'intérieur de ces plafonds, certains États membres ont présenté des zones fragmentées pour maximiser la couverture territoriale, ce qui ne permet pas de garantir que les zones les plus gravement affectées par des problèmes structurels aient été sélectionnées.

12. Par ailleurs, deux catégories de critères visant la détermination des zones, dits "communautaires" et "nationaux", s'appliquent. Les critères communautaires, visant les zones industrielles et rurales, se fondent sur les statistiques harmonisées au niveau NUTS III(18) et les critères nationaux se basent sur des statistiques et autres informations pertinentes transmises par les États membres sur la situation des zones considérées.

13. Les critères objectifs communautaires prévus par la réglementation des FS ont perdu de l'importance par rapport aux critères nationaux. Ainsi, 77 % de la population des zones objectif n° 2 remplissaient les critères communautaires en 1989-1993, 55 % en 1994-1999, mais seulement 47 % pour 2000-2006. Par ailleurs, l'établissement de la liste révisable des zones éligibles objectif n° 2 s'est effectué sur base de propositions et d'informations transmises par les États membres dont le contenu est difficilement vérifiable et s'avère parfois peu homogène. La finalisation de cette liste traduit le résultat de négociations bilatérales entre la Commission et les États membres.

14. Dans les faits, ce sont principalement les critères "nationaux" qui sont décisifs pour la sélection des zones objectif n° 2. L'application des critères "nationaux" offre toutefois aux États membres une grande marge de manoeuvre pour la justification de l'éligibilité de la majorité des zones communautaires retenues à l'objectif n° 2. Ainsi l'un de ces critères(19) a été le critère principal de détermination des zones objectif n° 2 dans huit(20) des douze États membres concernés.

Régions éligibles dans le cadre de la politique de concurrence

15. Les contrôles de la Cour ont montré qu'il n'y a toujours pas concordance entre les zones éligibles aux aides d'État et celles aux FS. Cette incohérence a déjà été signalée pour les périodes précédentes par la Cour dans son rapport annuel de 1995(21), par le Parlement européen(22) et par la Commission elle-même(23).

16. Bien que la Commission se soit engagée à renforcer la cohérence entre la politique régionale et la politique de concurrence pour éviter qu'une telle situation se reproduise pour la période 2000-2006(24), force est de constater que la situation ne s'est guère améliorée. Le pourcentage de la population des régions éligibles aux FS mais non couvertes par les aides régionales nationales reste toujours élevé: 5,8 % pour la période 2000-2006 contre 6,6 % pour la période 1994-1999. Les incohérences se concentrent principalement dans l'objectif n° 2 et le pourcentage en question atteint 12,9 % pour cet objectif. Pour un État membre(25) ce pourcentage s'élève à 41 %.

OBSERVATIONS RELATIVES À LA PROGRAMMATION DES INTERVENTIONS DE L'OBJECTIF N° 1

17. La Commission a joué un rôle actif et positif, notamment à travers ses orientations stratégiques indicatives, ses efforts déployés pour faire de l'évaluation ex ante un instrument utile et critique et les négociations visant à la recherche d'une meilleure qualité et cohérence des CCA et interventions. Malgré des progrès significatifs principalement sur le plan de la quantification et des indicateurs, la programmation des interventions de l'objectif n° 1 pour la période 2000-2006 présente un certain nombre de faiblesses.

Retards et lourdeurs dans les procédures de programmation

18. Il s'agissait d'examiner si les instructions de la Commission et les procédures mises en place(26) permettaient en temps opportun d'adopter les interventions, compte tenu des contraintes administratives et institutionnelles des États membres et de la Communauté.

19. Comme le signale la Commission elle-même dans sa communication(27), elle n'a été en mesure d'adopter la grande majorité des documents de programmation qu'après un délai d'environ une année, voire plus. Sur les 123 documents de programmation reçus concernant l'objectif n° 1, seuls trois documents(28) ont pu être adoptés dans les cinq mois après avoir reçu les plans ou les projets de DOCUP, tel que prévu par la réglementation. Les délais réglementaires se sont donc avérés peu réalistes.

20. Ces retards dans la programmation s'expliquent notamment par une qualité variable des documents envoyés par les États membres (voir point 31) ce qui a nécessité l'intervention de la Commission en vue de renforcer l'efficacité et la cohérence des CCA et interventions présentés par les États membres. Ont également contribué aux retards la lourdeur du processus d'adoption (voir point 21) et une clarification insuffisante des responsabilités communautaires et nationales concernant l'adoption des compléments de programmation (voir points 22 et 23). La réforme interne de la Commission (restructuration des services et changements de procédures de consultation) pleinement engagée en 2000, a contribué, lors de cette phase d'adoption des documents de programmation, à accentuer les lenteurs du traitement et les longs délais de réponse des services de la Commission.

21. Des logiques différentes relatives à l'élaboration et à la finalisation des documents de programmation ont dû cohabiter. Du côté des États membres, des efforts importants ont été consacrés dès l'exercice 1998 à une élaboration quasi intégrée et simultanée de tous les documents de programmation (plan, CCA, PO, DOCUP et CdP). Au niveau de la Commission, la séparation séquentielle des phases de programmation conduit à une cascade d'étapes, la recevabilité et l'aboutissement de chaque étape conditionnant la suivante. C'est ainsi que les documents de programmation préparés par les États membres n'ont été présentés à la Commission que par phases séparées. Cela a contribué à générer des retards importants, bien que la Commission ait soulevé à chaque phase des questions souvent pertinentes permettant de renforcer l'efficacité des interventions, ainsi que leur cohérence avec les politiques de l'Union européenne.

22. En ce qui concerne le complément de programmation (CdP), comme l'indique la Commission elle-même(29), le délai réglementaire de trois mois pour sa transmission n'a pas été respecté à quelques exceptions près. La présentation finale à la Commission du CdP a parfois été retardée en raison d'une clarification insuffisante des responsabilités communautaires et nationales. Les demandes de paiements intermédiaires sont soumises au respect de la condition que le complément de programmation présenté à la Commission contienne les informations prévues à l'article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1260/1999. Le non-respect de cette condition dans certains cas a amené la Commission à retarder les paiements intermédiaires correspondants et ainsi la progression des actions structurelles(30).

23. Dans de tels cas, la simplification prévue, qui laissait à l'autorité de gestion et au comité de suivi la compétence d'approbation pour le complément de programmation, ne se révélait pas toujours dans les faits. En effet, le gain de simplification obtenu en amont, notamment au stade de l'approbation du PO ou du DOCUP, ne se répercute pas nécessairement sur le processus ultérieur. Il peut même générer des pertes d'efficience, car la vérification en aval par la Commission du contenu du CdP s'avère toujours nécessaire avant de procéder aux paiements correspondants.

24. Les calendriers envisagés pour l'adoption des cartes des aides régionales et celles des FS n'ont pas pu être respectés pour la majorité des États membres. Presque tous les régimes d'aides à finalité régionale sont venus à échéance le 31 décembre 1999. Après cette date, les régions n'avaient plus légalement la possibilité d'octroyer des aides. L'adoption tardive des nouvelles cartes des aides régionales a généré des incertitudes auprès des gestionnaires et entreprises bénéficiaires et une interruption dans les processus d'octroi des aides notamment en faveur des entreprises.

Approches et techniques d'évaluation ex ante et de programmation: une meilleure cohérence et un impact accru à rechercher

25. Il s'agissait d'apprécier si:

a) la Commission a précisé les caractéristiques formelles des plans, des projets de DOCUP, PO et compléments de programmation (en termes de précision, quantification, cohérence, transparence) et si elle a fourni des suggestions et recommandations en matière de méthodes et techniques d'évaluation et de programmation à utiliser;

b) les différentes phases de la programmation se sont appuyées sur des méthodes et techniques adaptées et contrôlables, et notamment si les évaluations ex ante ont eu l'impact souhaité;

c) la programmation elle-même a été cohérente et adéquate par rapport aux problèmes spécifiques des régions, donnant lieu à des objectifs précis (ou quantifiés) et réalisables faisant clairement et concrètement apparaître les liens de hiérarchie, de complémentarité et de substituabilité entre objectifs, ainsi qu'entre objectifs et mesures, avec l'aide d'indicateurs appropriés aux différents niveaux.

Encadrement méthodologique de la programmation

26. Les documents de travail de la Commission sont utiles aux États membres pour mener à bien leurs travaux de programmation, notamment quant au contenu à donner aux plans, CCA, PO et DOCUP dans le cadre de la mise en oeuvre des articles 16 à 19 du règlement (CE) n° 1260/1999. Bien que se référant de manière générale à une documentation de base(31), ils sont encore insuffisamment approfondis, à l'exception de la méthodologie concernant les indicateurs. Ainsi il convient de noter que:

a) peu d'indications concrètes sont fournies sur les méthodes en matière d'analyse des besoins pouvant conduire à un ordre de priorités des besoins identifiés. Il en est de même en ce qui concerne la hiérarchisation des objectifs dont le résultat devrait constituer un véritable instrument d'appréciation des arbitrages financiers entre priorités, entre PO ou entre mesures face à un objectif(32);

b) les documents de travail de la Commission qui soulignent la quantification des objectifs et des indicateurs, se réfèrent aux méthodes existantes en la matière. Ils ne prévoient pas de les préciser dans les documents de programmation, alors qu'une clarification à ce sujet constituerait un élément de transparence;

c) la recherche d'alternatives en matière de stratégies et d'actions dans le cadre du développement socio-économique, évaluées en termes d'impact, d'efficience et de coûts n'est pas abordée dans les documents de travail;

d) bien que l'adéquation de la stratégie et des axes prioritaires d'un CCA ou d'un DOCUP avec "les politiques régionales, nationales et communautaires" soit prévue, il n'est pas demandé explicitement de disposer d'une information détaillée sur toutes les politiques nationales et régionales concernées (notamment sur leurs objectifs généraux et spécifiques, leurs mesures mises en oeuvre, les ressources financières allouées et les calendriers d'exécution). En l'absence d'une telle information, la justification des choix afférents au CCA ou au projet de DOCUP est difficile à établir;

e) les principes fondamentaux justifiant l'intervention publique et auxquels les décideurs politiques peuvent se référer(33) ne sont pas suffisamment mis en évidence. D'autres principes tels que ceux visant à éviter les effets d'aubaine (deadweight)(34) ou les effets de déplacements(35), ou visant à assurer la valeur ajoutée des aides, leur caractère incitatif ou la durabilité des résultats et des effets, ne sont pas non plus soulignés dans les documents de travail et les orientations;

f) l'accent est principalement porté sur des priorités thématiques à prendre en compte au titre des trois priorités stratégiques (la compétitivité régionale, la cohésion sociale et l'emploi, le développement des zones urbaines et rurales). D'autres approches(36) de développement régional ou de réduction des disparités n'ont pas été traitées dans les orientations et les documents de travail de la Commission.

27. La Cour a noté que l'ensemble de ces faiblesses sur le plan des documents de travail et des orientations a eu des répercussions ultérieures au niveau des techniques d'analyse de politique mises en oeuvre (voir points 31 à 36).

La pratique des méthodes et techniques

Le rôle de l'évaluation ex ante

28. Selon l'article 41 du règlement (CE) n° 1260/1999, l'évaluation ex ante avait pour finalité de servir comme un élément de base à la préparation des plans, des interventions et du complément de programmation auxquels elle est intégrée. Elle devait porter sur l'analyse des forces, des faiblesses et des potentialités de l'État membre, de la région ou du secteur concerné. Elle avait aussi pour but d'apprécier la cohérence de la stratégie et des objectifs retenus avec les caractéristiques des régions ou des zones concernées, ainsi que l'impact attendu des priorités d'action, en quantifiant, si leur nature s'y prête, leurs objectifs spécifiques par rapport à la situation de départ. La Commission avait par ailleurs, dans son document de travail sur l'évaluation ex ante, souligné la nécessité d'une forte interaction entre l'évaluation ex ante et la programmation où l'évaluateur fournissait de manière indépendante une justification du dosage des priorités et de l'allocation des moyens en fonction des résultats et impacts escomptés.

29. Dans la pratique, au niveau de l'État membre, le rôle de l'évaluateur n'a souvent pas été clairement défini de manière contractuelle et a varié fortement entre celui de conseil et celui d'analyse critique. Une des raisons en est que, contrairement au passé, la Commission n'a pas pu intervenir dans le choix de l'évaluateur. Pour plusieurs pays et régions visités(37) l'évaluation a pris la forme d'une assistance scientifique à la préparation et l'élaboration du CCA se concentrant sur la justification de la stratégie choisie et ne comportant pas une appréciation critique et l'analyse de stratégies alternatives(38).

30. Il s'ensuit également de cette absence de précision quant au rôle de l'évaluateur, que la qualité des évaluations a été assez inégale et parfois insatisfaisante, y compris pour la Commission(39). Cette dernière n'est par ailleurs intervenue que dans un nombre limité de cas, principalement dans le cadre des grands plans de développement régional (PDR), demandant à l'État membre de compléter l'évaluation ex ante ou prenant l'initiative de soumettre le plan à des évaluations complémentaires(40).

Techniques d'analyse de politique

31. Diverses faiblesses ont été constatées en ce qui concerne l'application de méthodes et techniques d'analyse, d'évaluation et de programmation.

32. Ainsi, les analyses des points forts, points faibles et du potentiel de l'État membre ou de la région, sont rarement accompagnées d'analyses techniques visant à établir une hiérarchie des besoins et à mettre en évidence l'importance relative des facteurs de développement et de déclin, ainsi que les relations de ceux-ci avec les actions structurelles(41).

33. De même, la structure d'objectifs et d'actions structurelles retenue dans les plans et CCA relève souvent d'approches différentes de celle qui consisterait, dans le but de faciliter les choix et les arbitrages, à mettre en évidence les plus importantes des relations entre objectifs, entre objectifs et mesures et entre ces dernières par rapport à un objectif donné(42).

34. La présentation détaillée d'une partie substantielle des priorités et mesures nationales et régionales concernées [point 26.d)] n'est faite que dans quelques plans de développement national(43).

35. Les contrôles ont relevé des lacunes en matière de quantification des objectifs et d'indicateurs pertinents (voir point 44), ce qui entrave toute analyse technique ultérieure. Ainsi, les objectifs globaux sont quelquefois surévalués(44) de telle sorte qu'il est impossible de déterminer dans quelle mesure les CCA et DOCUP peuvent y contribuer. La contrôlabilité des méthodes de quantification en matière d'indicateurs et de coûts n'est généralement pas assurée dans la programmation. De même, la vérification par la Commission et les États membres de l'application des principes justifiant l'intervention publique n'a été effectuée que dans de rares cas(45). Les autres principes énoncés au point 26 e) sont peu abordés dans la programmation des CCA et interventions.

36. Ces lacunes sont importantes, car elles entravent la cohérence des CCA et des interventions (PO et DOCUP). Elles constituent des obstacles à des choix optimaux d'utilisation des ressources face aux besoins spécifiques des régions en matière de développement durable, de convergence, d'emploi, de compétitivité, de productivité et d'intégration des groupes cibles.

L'évaluation de l'impact macroéconomique des FS(46)

37. Pour les régions de l'objectif n° 1 (et principalement les grandes régions), l'évaluation de l'impact macroéconomique des FS par le biais de modèles est un instrument d'analyse important dont les résultats peuvent contribuer efficacement au processus de la programmation, en termes de choix et d'arbitrages au niveau des objectifs et des instruments (voir annexe 2). Pour les grands plans de l'objectif n° 1, la Commission a par ailleurs préconisé le recours à des modèles macroéconomiques performants(47), en vue d'analyser ex ante les impacts sur le PIB de la région concernée, l'emploi, la productivité et la compétitivité.

38. Le développement et l'utilisation de ce type d'évaluation n'ont cependant pas toujours été optimisés dans le cadre du processus de programmation des CCA et des interventions. En effet, les modèles appliqués par les États membres traitaient l'ensemble des quatre types d'impact prévus que de manière partielle (voir annexe 2). Pour certains grands plans de l'objectif n° 1, la mesure de leur impact ne s'est pas basée sur un modèle macroéconomique et est restée parfois partielle(48). Il a fallu, en vue de disposer de mesures comparables et souvent plus complètes, que la Commission fasse évaluer les impacts des CCA - et parfois des plans - des États membres bénéficiant des aides du Fonds de cohésion(49) et de l'Allemagne de l'Est au moyen des modèles qu'elle avait initiés(50). Pour l'Italie, la Commission fit soumettre le plan objectif n° 1 à un modèle indépendant.

39. L'utilisation des modèles a eu un effet limité dans le cadre de la programmation de l'objectif n° 1, car elle visait principalement à quantifier les résultats escomptés de la stratégie proposée. En effet, elle n'a pas servi à évaluer des stratégies alternatives comparant les effets produits par chacune d'elles en vue de déterminer la structure de plan et l'allocation financière afférente la meilleure, compte tenu des objectifs et des ressources disponibles. Par ailleurs, certaines anomalies constatées au niveau des effets estimés sur la base des modèles n'ont pas été ensuite prises en compte par la Commission dans le processus de programmation, soulignant ainsi leur faible influence (voir annexe 2, point 6). Il est vrai que parfois l'application de modèles macroéconomiques pour évaluer les effets de la programmation s'est déroulée tardivement notamment après la finalisation des travaux sur le plan national mais avant l'approbation par la Commission du CCA et de ses interventions(51).

40. Dans ce contexte, il convient de souligner également que la pertinence de ces modèles, malgré les résultats relativement complets fournis par certains, reste encore limitée par leur caractère essentiellement national, ce qui ne permet pas toujours d'apprécier sur cette base la convergence entre régions d'un même État membre ou le rattrapage durable des retards dus aux plans et aux CCA et DOCUP par rapport aux moyennes européennes(52). Par ailleurs, ces modèles simplifiant les mécanismes économiques nécessitent des informations supplémentaires pour leur permettre de mieux appréhender la réalité économique. Ainsi, l'information nécessaire à quantifier les effets d'offre dans le domaine des investissements en infrastructures ou en ressources humaines n'est pas toujours disponible et des investigations additionnelles concernant ces effets sont encore nécessaires. Enfin, dans le cadre des modèles utilisés il manque parfois des informations statistiques adéquates (voir annexe 2).

41. Même avec certaines lacunes, ces modèles sont utiles à la fois aux responsables nationaux de la programmation et à la Commission. Toutefois, la Commission n'est pas encore arrivée à maîtriser cette pluralité d'approches et de modèles permettant notamment une analyse comparative bien fondée des résultats entre États membres.

Les indicateurs

42. La mise en place d'indicateurs quantifiés de réalisation physique, de résultat et d'impact doit avoir pour but:

a) de permettre d'établir des relations causales adéquates entre objectifs, entre objectifs de mesures et les réalisations au niveau de la mesure et des actions qui la composent, les indicateurs devant dès lors traduire de manière pertinente objectifs, résultats et réalisations;

b) de pouvoir faire l'objet en cours d'exécution des programmes d'un suivi et d'un enregistrement, à des moments prévus, de leur évolution réelle à partir d'un état initial identifié, afin d'alimenter les évaluations à mi-parcours et les évaluations ex post;

c) de contribuer aux ajustements éventuels à effectuer compte tenu d'écarts entre prévisions et réalisations ou de modification des priorités.

43. Des progrès ont été constatés par rapport aux faiblesses détectées dans le cadre du rapport spécial n° 15/98 de la Cour sur l'évaluation des interventions des FS concernant les périodes 1989-1993 et 1994-1999(53). Pour la période de programmation 2000-2006, un document de travail de la Commission a été entièrement consacré aux indicateurs concernant la méthodologie y relative et à la sélection d'indicateurs clés pour les différents domaines d'intervention(54). Par ailleurs, les États membres et les régions concernés ont tous fait des efforts(55) pour qu'il y ait une plus grande cohérence entre les indicateurs [voir point 42 a)], ainsi qu'une meilleure quantification(56).

44. Des efforts restent cependant encore à faire, notamment en vue des évaluations et révisions à mi-parcours et des évaluations ex post:

a) il a été noté que des indicateurs restent encore à établir(57) ou lorsqu'ils ont été établis manquent encore de quantification(58) ou d'indication des situations de départ(59). La quantification n'est généralement pas justifiée par des analyses appropriées (point 35);

b) de même, il a été constaté pour toutes les régions qui ont fait l'objet du contrôle que les indicateurs expriment encore souvent les objectifs, les résultats et les réalisations de manière incomplète ou parfois de manière peu pertinente. Ainsi les indicateurs permettent difficilement d'établir clairement les rapports de causalité entre objectifs et entre le niveau du plan ou du programme, celui des priorités et celui des mesures. Ce manque de cohérence entre indicateurs de niveaux différents est lié à la logique de programmation. En effet, elle conduit à l'identification dans le cadre du CCA et des DOCUP d'indicateurs au niveau des objectifs globaux et des axes, suivie d'indicateurs au niveau des mesures dans le cadre du complément de programmation. Une approche "bottom up" menée parallèlement, où l'on part des actions et mesures pour remonter aux axes et aux programmes, axes et objectifs généraux, aurait contribué à davantage de cohérence dans la construction des indicateurs.

Plans financiers

45. Les plans financiers des interventions qui résultent de la programmation reproduisent la répartition annuelle visée par les perspectives financières distribuant un montant similaire par année. Il s'en dégage un profil d'allocation similaire des crédits budgétaires disponibles (voir tableaux 3 et 4). Les plans financiers ne tiennent ainsi pas compte du cycle réel de la programmation des actions structurelles qui comporte en général une phase de démarrage, puis de vitesse de croisière et enfin de finalisation. En effet, ils ne font que reproduire la répartition annuelle visée par les perspectives financières communautaires et ne sont pas accompagnés de prévisions réelles de l'avancement des actions structurelles. Cela entrave l'efficacité de cet instrument financier pour le suivi de l'avancement des interventions, ainsi que pour leur évaluation(60).

Tableau 3

Répartition annuelle des crédits disponibles pour la programmation objectif n° 1 (hors réserve de performance) en millions d'euros prix courantsSource:

Commission.

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Source:

Commission.

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Les processus de négociation et d'arbitrage

46. Les négociations entre la Commission et les États membres n'ont pas pu aborder pleinement tous les problèmes de cohérence des CCA et des interventions, ainsi que la détermination précise de leurs effets attendus sur le plan du développement régional. Les lacunes identifiées par les contrôles en matière d'information, de quantification ou d'adéquation entre besoins, objectifs et mesures (voir points 31 à 35 et 44) devront encore être traitées ultérieurement, notamment dans le cadre de la révision à mi-parcours, pour rendre les programmes communautaires le plus efficace possible (point 36).

47. Notamment, sur certains aspects importants de la programmation, la Commission n'a pas cherché une amélioration substantielle au cours de la négociation:

a) ainsi, n'ayant pas demandé de disposer d'une information détaillée sur les politiques nationales et régionales dans le cadre desquelles le CCA ou DOCUP s'inscrit, les négociations menées par la Commission avec les États membres n'ont que peu abordé l'ensemble du financement destiné au développement régional. Cela concerne également les quelques plans de développement qui couvraient une partie relativement importante des priorités et mesures nationales et régionales en matière de développement, le CCA n'en constituant qu'une petite partie(61). La partie non cofinancée des mesures favorisant le développement, qui n'est pas systématiquement abordée au cours de la négociation(62), n'est dès lors pas nécessairement soumise aux mêmes principes. En raison des interactions entre les mesures, cofinancées ou non, le traitement différencié affecte la cohérence et l'impact des CCA et DOCUP à tous les niveaux;

b) à l'exception des aides aux investissements productifs, la Commission a en pratique porté peu attention aux principes de financement public ainsi qu'aux effets d'aubaine ou de déplacement pouvant caractériser certaines mesures [point 26 e)].

48. Certaines négociations ont été marquées, en ce qui concerne l'opportunité des mesures présentées et le niveau des moyens financiers à leur allouer, par un manque d'analyses pertinentes limitant les possibilités pour la Commission de faire des propositions suffisamment opérationnelles(63).

49. Importance a été donnée aux aspects formels de la programmation tels que la description des axes prioritaires ou des mesures, l'indication pour chaque axe prioritaire et pour chaque année du montant de la participation des Fonds, la description de l'autorité de gestion et des modalités de gestion, celle des systèmes de suivi et des procédures spécifiques de contrôle. Aussi, les répartitions budgétaires afférentes aux CCA et programmes s'inspirent-elles davantage des consommations antérieures de crédits liées à certaines mesures, des expériences de mise en oeuvre et de la nécessité de garantir une absorption optimale des fonds au sein de chaque État membre, plutôt que d'une stratégie de développement bien établie et d'analyses techniques d'allocations alternatives.

Risques d'incohérence et d'inefficacité dans l'application de la réserve de performance

50. Il s'agissait d'apprécier si les mécanismes d'allocation de la réserve de performance, prévue à l'article 44 du règlement (CE) n° 1260/1999 permettent de manière comparative d'apprécier la performance des DOCUP/PO à partir d'indicateurs reflétant adéquatement l'efficacité, la gestion et l'exécution financière et mesurant les résultats à mi-parcours par rapport aux objectifs spécifiques initiaux.

51. L'introduction de la réserve de performance incitait chaque programme à atteindre des objectifs prédéterminés à travers des indicateurs opérationnels et quantifiables. À cet effet, la Commission a mis à disposition auprès des États membres bénéficiaires une liste indicative d'indicateurs relatifs aux critères financiers, d'efficacité et de gestion et a élaboré un document de travail y relatif.

52. La réserve de performance se traduit en fait par une procédure complexe de réallocation de fonds où le choix quasiment libre des critères ou indicateurs et de leur valorisation sous forme d'objectifs concrets à atteindre à mi-parcours peut conduire à des incohérences et à des inefficacités dans son application. Dans ce contexte, beaucoup de choix opérés par les États membres s'écartent substantiellement de la liste indicative de la Commission. Par ailleurs, divers DOCUP, PO ou CCA indiquent que la réserve de performance sera de toute manière allouée aux PO ou à l'intérieur du DOCUP et qu'en aucune manière, elle ne sera perdue. La fonction même de cet instrument de performance s'en trouve, dans de telles conditions, fortement limitée.

53. Deux États membres bénéficiaires ont créé une réserve supplémentaire non obligatoire réglementairement, de 6 % en Italie et de 2,6 % au Portugal. À ce sujet, la Commission doit s'assurer de l'utilisation homogène et rigoureuse du budget communautaire afin que ces mêmes États membres ne puissent procéder sans son accord à des rééquilibrages de crédits communautaires dans l'allocation préalablement décidée.

OBSERVATIONS RELATIVES AUX SYSTÈMES DE GESTION, DE PAIEMENT, DE SUIVI ET DE CONTRÔLE

Faiblesses relatives à la mise en place des nouveaux systèmes et procédures

54. Il s'agissait d'examiner dans le cadre de la période 2000-2006 si les nouvelles règles en matière de gestion, de paiement, de suivi et de contrôle conduisent à la mise en place sans retard de systèmes et procédures permettant une saine séparation des fonctions, la réduction des irrégularités et une bonne circulation des données fiables entre les États membres et la Commission.

55. Le retard dans la publication du règlement d'exécution (CE) n° 438/2001 de la Commission, datée de mars 2001, ne justifie pas entièrement la mise en place tardive des systèmes de gestion et de contrôle par les États membres. Le fondement du système de contrôle ex post avait déjà été développé dans le règlement précédent (CE) n° 2064/97(64), notamment la responsabilité en matière de déclaration par une instance indépendante. Force est de constater qu'à la fin 2001 ces systèmes étaient encore parfois en cours de constitution ou de finalisation. La législation nationale en vigueur n'était pas toujours adaptée pour conférer à ces nouvelles structures la totalité des responsabilités et moyens requis par la réglementation des FS 2000-2006.

56. Ainsi en Grèce, une réglementation nationale spécifique a dû être introduite pour répondre à ces nouvelles exigences communautaires ce qui a fortement retardé le démarrage de certains programmes. En Espagne, des dispositions particulières ont été élaborées pour coordonner le niveau national avec celui régional sur le plan du partage de responsabilités. Au Portugal, les programmes régionaux intègrent une forte composante sectorielle, ce qui requiert une articulation adéquate au niveau national et régional quant aux responsabilités de gestion partagée.

57. Comme l'a constaté la Commission elle-même(65), la mise en place de la structure de contrôle et l'organisation des contrôles qui doivent s'étaler sur toute la durée de la période 2000-2006 ont été réalisés avec retard(66). Il s'ensuit que la certification des déclarations de dépenses présentées en 2001 n'a souvent pas fait l'objet de contrôles de la part de l'autorité de paiement et que des contrôles ex post par sondage n'ont pas encore été effectués pour la période 2000-2006(67). Des faiblesses (absence de contrôle sur place; piste d'audit non retraçable) sont également constatées au niveau du contrôle interne assuré par l'autorité de gestion(68).

58. À ces retards de mise en place des systèmes de contrôle dans les États membres s'ajoutent des problèmes d'interprétation concernant la détermination concrète des approches de contrôle par sondage sur les opérations pour pouvoir couvrir 5 % au minimum, seuil qui avait déjà été émis par le règlement (CE) n° 2064/97 pour la période 1994-1999 et qui a été repris par le règlement (CE) n° 438/2001, au moins des dépenses totales éligibles avant la clôture de chaque intervention dans plusieurs États membres(69). De même, la description des systèmes de gestion et de contrôle, déjà communiquée au-delà des délais prévus(70) est de qualité variable et n'est pas toujours opérationnelle, des informations supplémentaires étant nécessaires pour en assurer le suivi ou la mise à jour.

59. Le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil(71) sur les Fonds structurels 2000-2006 affirme le principe de la mise en oeuvre décentralisée des actions des Fonds par les États membres. Cette décentralisation impose une collecte efficace et rapide d'informations fiables périodiquement mise à jour. Une base des données SFC a été mise en place par la Commission à cet effet concernant la programmation, le suivi et l'exécution des programmes structurels. Dans la pratique, certains États membres n'ont pas réussi à rendre complètement opérationnel cet échange électronique des données (de manière complète) fin 2001.

60. Ainsi, dans le Hainaut (Belgique), une nouvelle application informatique multi-utilisateurs a été mise en fonctionnement en juin 2000, n'intégrant cependant pas les projets non retenus. En Espagne, le système Fondos 2000, initialement conçu pour la gestion du FEDER, doit être étendu aux autres Fonds et aux autres systèmes informatiques existants, ce qui pose des difficultés techniques de conversion et d'intégralité de données. En France le système Presage a été mis en fonctionnement en juin 2001, mais se raccorde de manière inégale dans les régions françaises notamment les DOM et en liaison avec la Commission. Au Portugal, le nouveau système informatique SIFEC mis en place en octobre 2000 a été régulièrement actualisé pour permettre la migration complète de tous les systèmes gérant les PO sur cette même base de données, cette opération s'étant effectuée d'avril 2001 à août 2002.

61. La base de données de la Commission (SFC) présente encore des lacunes et peut difficilement être utilisée pour la vérification et l'analyse des déclarations de dépenses, les rapports annuels ou les prévisions de paiement. Dans la plupart des cas, les consultations effectuées par la Commission se limitaient aux montants éligibles cumulés au niveau de la mesure concernée. Cette situation complique le rôle de la Commission qui doit assurer à travers l'échange d'information le suivi dynamique et stratégique des priorités du programme d'une part et formuler à l'autorité de gestion concernée des observations ou des recommandations pour améliorer la mise en oeuvre d'autre part.

62. De plus, la plupart des systèmes informatiques mis en place par les États membres pouvant être reliés à la base de données de la Commission (SFC) n'enregistrent pas toujours toutes les données des anciennes périodes de programmation, ce qui rend difficiles les analyses comparatives et l'identification des phases de projets, et dans certains cas présente même un risque de doubles paiements au même bénéficiaire.

63. La soumission des rapports annuels d'exécution a connu des retards, variant de un à plusieurs mois, comme c'est le cas de plusieurs PO en Espagne (en moyenne quatre mois), au Royaume-Uni (en moyenne trois mois), en France (en moyenne trois mois) ou en Irlande (en moyenne deux mois). Ceci s'explique par le fait que les indications quant au contenu des rapports ont été transmises tardivement dans un document de travail de services de la Commission daté du 25 mai 2001 lequel ne précise par ailleurs pas suffisamment le degré d'informations indispensables, ni les conséquences au cas où il serait appréhendé par la Commission de manière non satisfaisante. Aussi, la qualité des différents rapports annuels varie-t-elle grandement selon les États membres. Les retards dans l'adoption des interventions et par conséquent dans la réalisation des mesures y afférent contribuent d'ailleurs à réduire le contenu des premiers rapports annuels d'exécution.

64. De manière générale, les contrôles ont révélé que toute mise en place de nouvelles fonctions et procédures incomplètes ou partielles dans le cadre des systèmes institutionnels, financiers ou administratifs nationaux induit des risques en matière de séparation des fonctions, d'indépendance des nouvelles entités et de leur bon fonctionnement.

65. Les cascades de responsabilités et de coordination peuvent rendre la gestion et le contrôle plus compliqués si elles ne sont pas accompagnées par des orientations et instructions précises et détaillées aux organismes intermédiaires sur les règles de l'Union européenne, sur les listes de contrôle requises ou sur les modalités à suivre, ce qui n'est pas toujours le cas(72).

66. L'affectation de toutes les responsabilités (de gestion, de paiement et de certification) à une même autorité, même sous la forme de services différents, peut conduire à des conflits d'intérêts(73) si des garanties de fonctionnement autonome ne leur ont pas été au préalable conférées. Certains services cumulent même plusieurs fonctions(74).

67. Souvent, l'autorité de paiement n'indique pas clairement à l'autorité de gestion et aux organismes intermédiaires comment elle envisage de procéder aux contrôles visant le respect des dispositions réglementaires(75). Les listes de contrôle et les manuels d'instruction font encore souvent défaut(76). Il devient dès lors difficile pour l'autorité de paiement de s'assurer que tous les contrôles sont correctement effectués.

Les règles d'éligibilité pour la période 2000-2006: manque de précision

68. Par rapport à la période de programmation précédente(77), le paragraphe 3 de l'article 30 du règlement (CE) n° 1260/1999, traitant de l'éligibilité des dépenses pour la période 2000-2006, indique que "les règles nationales pertinentes s'appliquent aux dépenses éligibles sauf si, lorsque c'est nécessaire, la Commission établit des règles communes d'éligibilité des dépenses...". Les nouvelles dispositions(78) ont comporté la suppression ou l'assouplissement de certaines règles et l'ajout d'autres.

69. Il s'agissait d'apprécier la précision des nouvelles règles, ainsi que la sécurité juridique apportée aux bénéficiaires finals.

Principes d'éligibilité non repris pour la période 2000-2006

70. Par rapport à la période de programmation précédente, la notion, le rôle et les responsabilités du bénéficiaire final des interventions sont moins clairement définis. Ces précisions sont désormais laissées à l'appréciation de chaque État membre qui doit lui-même les définir, ce qui n'est pas toujours le cas.

71. Ainsi, la notion de l'engagement juridique et financier n'est plus clairement précisée. Les nouvelles règles ne précisent plus que l'État membre doit certifier le respect des dates limites lorsqu'il fait sa déclaration de dépenses, ni les obligations spécifiques pour les projets chevauchant deux périodes de programmation distinctes. Concernant le financement alternatif(79) des projets cofinancés par les FS, cette possibilité n'est plus prévue, ce qui certainement pour un État membre, la France, a fortement pénalisé le démarrage d'actions structurelles dont le cofinancement national n'était pas toujours disponible. Les contrôles de la Cour ont montré que pour la période 2000-2006, la pratique de financement alternatif continue à subsister dans les faits, sans que dans ce contexte l'éligibilité et les obligations spécifiques soient précisées(80).

72. Dans certains cas, les dépenses liées à l'activité courante d'un bénéficiaire (frais de fonctionnement) ou à la restructuration du bilan des entreprises (augmentation de capital ou réduction du passif) pourraient être maintenant considérées comme éligibles sans limitation, alors que la finalité des FS n'est pas l'amélioration du compte d'exploitation des entreprises. De même, l'absence de dispositions spécifiques aux régimes d'aides remboursables (prêts à taux zéro) ne permet plus de déterminer l'affectation du capital remboursé après la période de programmation ni le propriétaire de cette somme.

Nouvelles règles d'éligibilité pour 2000-2006

Critères d'éligibilité déjà appliqués pour la période 1994-1999

73. Certaines notions d'éligibilité sont reprises dans les nouvelles règles, mais leur contenu en a été parfois modifié ou en partie éliminé, permettant aux bénéficiaires finaux une très large marge de manoeuvre quant aux limitations ou aux interprétations différenciées ce qui conduit à maintenir des différences non justifiées entre régions ou États membres.

74. Ainsi, il n'est pas toujours clairement précisé pour la notion des coûts réels affectés à un projet, que seules les dépenses bien identifiables sont éligibles, les dépenses basées sur des clés de répartition arbitraires devant être exclues.

75. Les frais généraux pour la mise en oeuvre d'un projet ne sont pas plafonnés par rapport au coût total de l'opération cofinancée et des projets comportant plus de 80 % de frais généraux peuvent par conséquent être éligibles aux Fonds structurels.

76. De même, la prise en compte de l'amortissement comme dépense éligible dont les règles fiscales ou économiques peuvent être clairement divergentes entre États membres, mériterait d'être mieux cernée pour éviter tout traitement différencié non justifié entre États membres.

77. L'éligibilité de dépenses telles que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), autres impôts et taxes diverses devrait être mieux précisée compte tenu de leur complexité, de leur spécificité nationale et de leurs caractéristiques propres, ces dépenses ne concourant pas nécessairement au développement régional. De même, concernant l'achat de biens immeubles, la possibilité d'abriter des services de l'administration publique si cet usage est conforme aux activités éligibles n'est pas suffisamment précisée dans un cadre de développement régional.

78. En ce qui concerne les financements en faveur d'investissements générateurs de recettes (entreprises, infrastructures), il y a lieu de mentionner l'absence de modalités pour déterminer le taux de participation des FS y relatif(81); l'article 29, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1260/1999 se prête ainsi à diverses interprétations en ce qui concerne les composants des recettes visées, la période de référence, la partie concernée du projet, le calcul de la marge brute d'autofinancement. Cette absence de modalités permet au bénéficiaire final et à l'autorité de gestion de fixer selon leurs propres convenances la modulation des taux de participation générant ainsi des traitements différenciés pour un même type de projet.

Aspects spécifiques afférents à la période 2000-2006

79. Les nouvelles règles relatives à l'éligibilité incorporent des notions additionnelles, sans toutefois préciser leurs modalités d'application. Ainsi, l'éligibilité des dépenses relatives à une opération exécutée en dehors d'une zone éligible est désormais prévue et est proportionnelle aux retombées sur une région contiguë éligible. Le traitement de recettes potentielles générées par des projets en fonction de leur localisation n'y est pas abordé. En outre, alors que la participation des FS ne reste acquise à une opération que si celle-ci ne connaît pas, dans un délai de cinq ans, de modifications importantes, des dispositions spécifiques relatives à des cas particuliers tels que les privatisations de projets ou les abandons de projets pour raisons justifiées ne sont toutefois pas précisées.

80. De manière générale, la Cour a également constaté que les aspects relatifs aux dépenses éligibles ont été peu développés par les autorités de gestion et de paiement au niveau des États membres. Elles font souvent référence aux fiches d'éligibilité de la Commission, mais ne fournissent que rarement des précisions à ce sujet. Le risque de traitements différents au sein d'un même État membre et entre États membres est dès lors réel.

Éligibilité des dépenses privées

81. L'éligibilité des dépenses privées(82) dans le cadre des FS a donné lieu à diverses interprétations. L'article 18, paragraphe 2 c), l'article 18, paragraphe 3 c), et l'article 19, paragraphe 3 c), du règlement (CE) n° 1260/1999 permettent d'interpréter que seuls les financements publics seraient éligibles. Par contre, l'article 29, paragraphe 2, ne l'implique pas nécessairement puisqu'il indique que "la participation des Fonds est calculée soit par rapport aux coûts totaux éligibles, soit par rapport à l'ensemble des dépenses publiques ou assimilables éligibles relatives à chaque intervention", la nature de ces dépenses "assimilables" n'étant pas précisée. Ainsi, certaines autorités de gestion ont fait disparaître toute référence à des dépenses privées dans leurs documents de programmation, alors que d'autres ont continué à y faire référence comme dans la période précédente, principalement pour montrer la complémentarité et les synergies des deux types de financement. Ni les décisions, ni les plans de financement, tout en distinguant dépenses publiques et fonds privés, ne définissent cependant lequel des deux est le coût éligible. Pour le même type de décision, la gestion de la Commission n'est pas toujours cohérente. A titre d'exemple, dans un cas(83) la Commission a calculé le montant du paiement en appliquant le taux de cofinancement au coût total, alors que dans un autre cas(84) ce taux a été appliqué aux seules dépenses publiques par mesure.

Critères de sélection des projets

82. Le comité de suivi doit dans les six mois qui suivent l'approbation de l'intervention examiner et approuver les critères de sélection des opérations financées au titre de chacune des mesures et les annexer, s'ils sont disponibles, au complément de programmation(85).

83. Il s'agissait d'examiner si la mise en oeuvre de la nouvelle réglementation a conduit à mettre en place des systèmes permettant le choix des projets sur la base de critères de sélection objectifs traduisant les buts poursuivis et sur la base d'arbitrages transparents.

84. Les contrôles de la Cour ont montré que l'établissement de ces critères de sélection des projets reste très variable selon les États membres et qu'ils contribuent insuffisamment à valoriser les actions structurelles en termes d'optimisation des objectifs et priorités. Dans certains États membres(86), un système supplémentaire de scoring accompagné d'une pondération des critères a été rajouté aux critères de sélection préétablis en vue de les rendre plus sélectifs et d'améliorer la valeur ajoutée des actions structurelles.

85. Par contre, dans d'autres États membres, les critères de sélection des projets mentionnés dans le complément de programmation sont peu sélectifs et n'ont pas fait l'objet d'un approfondissement particulier. Dans ce contexte, chaque autorité de gestion doit avoir pour tâche de les rendre opérationnels et garantir leur cohérence avec les objectifs de l'intervention structurelle. Dans la pratique, cet effort de sélectivité est insuffisant pour s'assurer que les meilleurs projets sont effectivement retenus. Des critères vagues de sélection de projets tels que, par exemple, l'augmentation de la productivité, du PIB régional ou du nombre des PME (petites et moyennes entreprises) quand la situation de départ n'est pas clairement précisée restent fréquents. Des notions telles que l'effet d'aubaine, la valeur ajoutée, le maintien de l'emploi, les effets de levier, la participation du secteur privé ou le coût/efficacité sont peu développés et font rarement partie des critères de sélection vérifiés. De même, les échelles de priorités des critères de sélection sont peu mentionnées.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

86. Il convient de constater pour la période de programmation 2000-2006 des FS que la Commission a joué un rôle actif et positif à travers ses orientations stratégiques indicatives, ses négociations des plans et programmes avec les États membres, la promotion des meilleures pratiques et un souci permanent d'améliorer l'efficacité des FS. Des progrès significatifs par rapport à la période précédente ont été constatés au long des contrôles. À côté de ces aspects largement positifs subsistent également des difficultés.

87. Les résultats d'audit montrent que la Commission a déterminé les zones éligibles de manière plus rigoureuse que pour la période antérieure. Pour l'objectif n° 1, les données utilisées à cet effet se réfèrent aux années 1994, 1995 et 1996, conformément au règlement. Elles n'incorporent cependant pas tous les effets structurels des interventions de la période précédente et, contrairement à l'objectif n° 2, aucun mécanisme d'ajustement en fonction des besoins a été prévu garantissant que l'intervention des FS soit effectivement concentrée dans les zones les plus défavorisées de la Communauté. Dans l'objectif n° 2, l'exercice de détermination des zones éligibles présente encore des lacunes sur le plan de la pertinence des informations utilisées et se base sur des critères insuffisamment précis laissant une plus grande place à la négociation bilatérale. Par ailleurs, la politique régionale et celle de la concurrence reste encore peu cohérente (points 6 à 16).

88. Dans le cadre de la programmation, les orientations de la Commission ont été conceptuellement utiles. Il s'avère toutefois que les logiques de programmation des FS des États membres différent de celles de la Commission, ce qui a contribué aux retards. Les objectifs poursuivis par la Commission lors de la phase d'approbation étaient d'améliorer la qualité de la programmation et n'ont pu être atteints qu'en partie et au prix de dépassements importants des délais réglementaires. Le nouveau mécanisme concernant le complément de programmation s'est avéré finalement être une procédure supplémentaire accentuant les retards et générant des difficultés d'interprétation allant à l'encontre de l'objectif de simplification prévu dans le règlement des FS. De plus, les compléments de programmation n'apportent pas toujours les informations pertinentes prévues (points 18 à 24).

89. L'évaluation ex ante a eu un faible impact dans le processus de programmation. Elle n'a abordé que rarement le bien-fondé de la programmation proposée et de la stratégie sous-jacente, se limitant à justifier la programmation proposée. Malgré le souhait de la Commission de renforcer la démarche de l'évaluation, elle n'a pas suffisamment développé des informations pertinentes ni mis à disposition tous les moyens appropriés (meilleures pratiques, diffusions de méthodes et techniques,...). L'impact macroéconomique des FS basé sur des modèles n'a pas toujours servi à identifier la meilleure structure de programmation, ni l'allocation financière la plus adaptée. De même, les indicateurs, malgré les progrès identifiés par la Cour, restent insuffisamment quantifiés et pertinents (points 26 à 44).

90. La cohérence interne et externe des programmes structurels approuvés constitue un gage de succès pour atteindre les objectifs et l'impact voulus. Cette cohérence s'apprécie notamment par une structure hiérarchique de priorités. L'analyse de divers programmes a souligné plusieurs lacunes dans ce domaine (faible concordance entre objectifs et entre objectifs et moyens, synergies peu claires entre Fonds ou actions, informations justificatives insuffisantes,...). La négociation menée par la Commission avec les États n'a pas toujours abouti à la meilleure cohérence des interventions avant leur approbation (points 31 à 35 et 46 à 49).

91. Les répartitions budgétaires afférentes aux CCA et programmes s'inspirent davantage des consommations antérieures de crédits liées à certaines mesures, des expériences de mise en oeuvre et de la nécessité de garantir une absorption optimale des fonds au sein de chaque État membre, plutôt que d'une stratégie de développement bien établie (point 49).

92. Comme l'avait déjà constaté la Cour dans ses observations antérieures(87) les faiblesses relevées en matière de programmation ont un impact sur la mise en oeuvre ultérieure des programmes. Ainsi, l'insuffisance des données au niveau de la Commission quant aux politiques nationales et régionales dans lesquelles s'insèrent le plan ou le projet de DOCUP, de même que les lacunes constatées en matière d'indicateurs, constituent des entraves à toute révision éventuelle du CCA ou des PO. Elles auraient pour conséquence de favoriser les éventuelles révisions de programmes sur base d'absorption rapide de crédits au détriment des indications fiables de réalisation physique, de résultat et d'impact.

93. L'allocation de la réserve de performance sera réalisée sur la base de critères dont le choix appartient principalement aux États membres, impliquant des risques d'incohérences et d'inefficacités dans son application (points 50 à 53).

94. Les systèmes de gestion de la programmation 2000-2006 sont encore incomplets et insuffisamment définis en ce qui concerne les responsabilités et la constitution des autorités de gestion et de paiement, les échanges électroniques des données, l'élaboration des rapports annuels d'exécution et les procédures relatives aux critères de sélection des projets. Par ailleurs, les systèmes nationaux de contrôle tels que prévus dans le règlement (CE) n° 438/2001 dans le cadre de la certification des dépenses ne sont dans plusieurs États membres pas encore pleinement développés (points 54 à 68).

95. La gestion efficace des programmes structurels suppose des règles d'éligibilité claires et aussi complètes que possible. Or pour la période 2000-2006, les nouvelles règles sont incomplètes et insuffisamment précises, permettant des traitements inégaux dans leur application et rendant leur contrôle plus difficile (points 68 à 81).

96. De même, les critères de sélection des projets doivent permettre la meilleure adéquation possible avec les objectifs visés par le programme concerné. Certains de ces critères de sélection doivent encore faire l'objet d'approfondissement pour qu'ils puissent jouer pleinement leur rôle (points 82 à 85).

97. L'objectif de simplification n'a pas toujours été atteint et a eu parfois dans les faits des effets inverses à ceux initialement souhaités. Il en a été notamment ainsi, comme mentionné précédemment, en ce qui concerne les processus d'adoption des programmes (point 88), la cohérence de la programmation (point 90) la mise en place de systèmes de gestion décentralisée (point 94), et les règles d'éligibilité (point 95).

Recommandations

98. La Commission devrait tenir compte de toutes les informations fiables et actualisées pour concentrer les FS dans les zones les plus gravement affectées et au niveau géographique le mieux adapté. Pour l'objectif n° 2, compte tenu des faiblesses en matière de détermination des zones éligibles, la Commission devrait veiller à renforcer l'objectivité des critères y afférents et à établir des règles plus claires afin d'éviter toute application incohérente et non homogène entre États membres.

99. Une meilleure précision des responsabilités, notamment en ce qui concerne le complément de programmation et les fonctions des entités intervenant au niveau des États membres dans la gestion des interventions, devrait être établie.

100. Il conviendrait que la Commission et les États membres prennent les dispositions nécessaires afin de faire du complément de programmation un réel instrument de gestion décentralisé, d'aborder correctement les phases ultérieures de révision et d'évaluation à mi-parcours et ex post, notamment sur la base d'indicateurs plus adéquats, et de réaliser une allocation cohérente et fondée des réserves de performance.

101. Sur le plan de la gestion, la Commission devrait veiller à collecter l'information suffisante et à procéder aux analyses pertinentes pour garantir la cohérence des programmes structurels approuvés; elle devrait également préciser davantage les règles de l'éligibilité, ainsi que veiller à ce que des critères de sélection adéquats soient développés.

102. L'ensemble des observations relatives à la mise en oeuvre de la programmation 2000-2006 des FS souligne la nécessité que la Commission poursuive ses efforts pour rendre plus efficace la simplification en cours tout en garantissant la haute qualité des actions structurelles en termes de légalité, régularité et bonne gestion financière. La programmation et la révision des programmes, ainsi que la gestion doivent avant tout viser leur efficacité et pas seulement l'absorption optimale des fonds.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 8 mai 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Certains aspects ont déjà été abordés dans le rapport annuel 2001 de la Cour, en particulier dans le cadre des points 3.30-3.35, 3.65-3.78 et 3.82 (JO C 285 du 28.11.2002).

(2) Objectifs nos 1, 2 et 3.

(3) - Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999).

- Règlement (CE) n° 1783/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 213 du 13.8.1999).

- Règlement (CE) n° 1784/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet relatif au Fonds social européen (JO L 213 du 13.8.1999).

- Règlement (CE) n° 1263/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à l'instrument financier d'orientation de la pêche (JO L 161 du 26.6.1999).

- Règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160 du 26.6.1999).

Ce cadre réglementaire a été complété en 2000 et 2001 par:

- Règlement (CE) n° 1685/2000 de la Commission du 28 juillet 2000 portant modalités d'exécution du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne l'éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les Fonds structurels (JO L 193 du 29.7.2000).

- Règlement (CE) n° 438/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 63 du 3.3.2001).

- Règlement (CE) n° 448/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne la procédure de mise en oeuvre des corrections financières applicables au concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 64 du 6.3.2001).

(4) Interreg III et URBAN II dans le domaine du FEDER, EQUAL dans celui du FSE et Leader dans celui du FEOGA-Orientation.

(5) Voir points 3.7-3.24 du rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2001 et les réponses correspondantes.

(6) L'enquête a été menée dans la période 2000-2001 dans les pays suivants: Autriche, Belgique, Allemagne, Royaume-Uni, Grèce, Espagne, France, Italie, Irlande, Pays-Bas, Portugal.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlin (D), Brandenburg (D), Andaloucía (E), Galicia (E), Corse (F), Réunion (F), Attiki (GR), Southern & Eastern Region (Irl), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK), Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Corse (F), Southern & Eastern Region (IRL), Hainaut (B).

(9) - Les critères de détermination des régions éligibles à l'objectif n° 1 pour la période 2000-2006 ont été définis dans l'article 3 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil.

- Article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil et décision de la Commission du 1 juillet 1999 établissant la liste des régions concernées par l'objectif n° 1 des Fonds structurels pour la période 2000-2006, C(1999) 1770.

(10) Décision 1999/502/CE de la Commission du 1er juillet 1999, établissant la liste des régions concernées par l'objectif n° 1 des Fonds structurels pour la période de 2000 à 2006 (JO L 194 du 27.7.1999, p. 53).

(11) La NUTS est une nomenclature hiérarchique. Elle subdivise chaque État membre en un nombre entier de régions de niveau NUTS 1, chacune de celles-ci étant à son tour subdivisée en régions NUTS 2, elles-mêmes subdivisées en NUTS 3. Le niveau NUTS 2 sert pour le calcul de 75 % de la moyenne européenne du PIB.

(12) Règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (SEC 95) (JO L 310 du 30.11.1996, p. 1).

(13) Article 4, paragraphe 11, du règlement (CE) 1260/1999.

(14) Si des statistiques plus récentes (1996, 1997 et 1998) avaient été utilisées, dix régions n'auraient pas été éligibles, car leur PIB dépassait 75 % de la moyenne communautaire (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Canarias, Leipzig, Sardegna, South Yorkshire, et Border Midlands and Western, Attiki et Castilla-León).

(15) Voir également le rapport annuel relatif à l'exercice 1995, points 5.18-5.23 (JO C 340 du 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Elle a pour but notamment, "d'assurer la comparabilité et l'impartialité lors de l'établissement des statistiques régionales et de leur utilisation à des diverses fins politiques" en particulier pour les Fonds structurels, et de "définir des modalités claires pour les révisions futures de la NUTS de manière à empêcher la répétition des différends rencontrés dans le passé". Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement d'une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS). COM(2001) 83 final du 14 février 2001.

(18) Chômage et emploi industriel pour les zones industrielles; emploi agricole, chômage et densité de population ou diminution de la population pour les zones rurales.

(19) Article 4, paragraphe 9, point c) du règlement (CE) n° 1260/1999: "zones qui, en raison des caractéristiques importantes et vérifiables, sont confrontées à, ou menacées par des problèmes structurels graves ou un niveau élevé de chômage résultant d'une restructuration en cours ou prévue d'une ou plusieurs activités déterminantes dans les secteurs agricoles, industriels ou de services".

(20) Royaume-Uni, France, Autriche, Allemagne, Italie, Danemark, Pays-Bas, Belgique

(21) Point 5.37 (JO C 340 du 12.11.1996).

(22) Résolution sur la communication de la Commission aux États membres sur la politique régionale et la politique de concurrence du 9 février 1999 (rapport PE 226.204).

(23) Communication de la Commission aux États membres sur la politique régionale et la politique de concurrence: renforcer leur concentration et leur cohérence (JO C 90 du 26.3.1998, p. 3).

(24) - Partie 4, conclusion de la Communication citée ci-dessus et notamment le point c).

- Agenda 2000 - Pour une Union plus forte et plus large. Première partie: Les politiques de l'Union. Chapitre II. La cohésion économique et sociale, point 2. Renforcer la concentration.

- Considérant 16 du règlement (CE) n° 1260/1999.

(25) Royaume-Uni.

(26) Déjà dans la partie de son avis n° 10/98, relative aux propositions de règlements régissant les FS, la Cour avait souligné que les procédures de programmation devraient être conçues de manière à ne pas compliquer sensiblement la gestion, à ne pas allonger les délais de préparation et à ne pas diluer la cohérence de l'ensemble.

(27) Communication du 5 juillet 2001 sur les résultats de la programmation des Fonds structurels pour la période 2000-2006 (objectif n° 1). SEC (2001) 1140 et COM (2001) 378 final du 5 juillet 2001.

(28) CCA Portugal, DOCUP Burgenland (Autriche) et DOCUP Hainaut (Belgique).

(29) Les résultats de la programmation des FS pour la période 2000-2006 (O1). COM(2001) 378 final du 5 juillet 2001.

(30) Rapport annuel relatif à l'exercice 2001, chapitre 3, Actions structurelles, point 3.31 (JO C 295 du 28.11.2002).

(31) Notamment, les documents MEANS (méthodes d'évaluation des actions de natures structurelles), qui constituent un cadre de référence général pour la démarche d'évaluation et de programmation concernant les programmes de développement socio-économiques), auraient pu présenter des développements plus complets.

(32) La structure d'objectifs doit en principe reprendre les plus importantes des relations d'impact hiérarchique, de complémentarité et de substituabilité entre objectifs et entre objectifs et mesures.

(33) Ces principes font notamment la distinction entre:

- les actions relevant du domaine des biens publics (les services/investissements ne pouvant être produits optimalement que par le secteur public),

- les actions ayant pour but d'apporter des effets correcteurs compte tenu des distorsions de prix et des externalités positives ou négatives,

- les actions ayant pour but des changements de comportement lorsque ces comportements ne correspondent pas aux attentes,

- les mesures visant principalement une redistribution des revenus, par exemple par le maintien d'emplois.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomic effects and recommendations p. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, p. 134-273).

(34) L'effet d'aubaine (deadweight) est un effet qui serait de toute façon intervenu même en l'absence de l'intervention.

(35) Un effet de déplacement se produit, dans le cas d'interventions sur une zone, lorsque la création ou le maintien d'emplois se fait au détriment d'emplois dans d'autres zones concernées par le programme.

(36) Il s'agit notamment des approches de développement régional basées sur:

- le clustering: une politique de clustering vise notamment l'émergence d'un système productif marqué par une augmentation de la productivité due notamment à la coopération et au partenariat, à l'internalisation des externalités, à des économies d'échelle et de spécialisation,

- la convergence: la combinaison de facteurs tels que l'intégration des marchés, le commerce international, les investissements directs étrangers, l'innovation et le transfert de technologie et de connaissance, l'amélioration des infrastructures devrait réduire l'écart entre les niveaux de revenus par habitant des régions plus et moins développées,

- la dichotomie entre centre et zones périphériques: il s'agit de situations de développement où le noyau, comme centre économique dominant, attire une grande partie des investissements directs tant étrangers que nationaux,

- le développement des pôles de croissance: cette approche soutient qu'une entreprise - ou groupe d'entreprises - ayant un effet stimulateur sur son environnement économique, peut conduire à la création d'un pôle de croissance qui induit la région dans laquelle ce pôle est localisé à une croissance accrue.

(37) Allemagne (nouveaux Länder), Royaume-Uni (Merseyside), France (Corse, île de la Réunion), Grèce, Italie (Mezzogiorno), Pays-Bas (Flevoland), Portugal.

(38) Ce n'est que dans le cas de l'Irlande et du Hainaut (Belgique) qu'une réelle appréciation critique a été explicitement et systématiquement fournie.

(39) Espagne, France (île de la Réunion).

(40) Notamment la soumission du plan italien objectif n° 1 et de celui des nouveaux Länder à des modèles macroéconomiques.

(41) Belgique (Hainaut).

(42) Pour le DOCUP objectif n° 1 Réunion (France), la structuration a été davantage influencée par les besoins de gestion en ce sens qu'il est structuré autour de dix axes prioritaires monofonds, alors que le projet de DOCUP montrait une décomposition des mesures selon quatre orientations prioritaires faisant mieux apparaître la structure des objectifs et moyens, de même que les synergies entre Fonds.

Pour le CCA objectif n° 1 Italie, les besoins de fonctionnalité ont fortement marqué la structuration en ce sens qu'il est l'objet d'une structure qui est de nature essentiellement fonctionnelle dans sa décomposition en axes, secteurs et macro-domaines, où ces derniers sont les seuls à faire directement l'objet d'objectifs spécifiques tandis que les liens entre les axes et les objectifs globaux et généraux permettant d'assurer une croissance donnée du PNB et de l'emploi ne sont pas clairement déterminés. Cette structure ne facilite pas les choix à opérer ou la détermination des priorités.

Pour le CCA objectif n° 1 Espagne, le système institutionnel et administratif a été le critère primordial pour la structuration, étant donné que le PDR et le CCA ont été construits par une juxtaposition de plans régionaux et de parties de plans sectoriels nationaux non nécessairement homogènes entre eux.

L'intégration des Fonds n'a pas pu par ailleurs garantir celle des actions structurelles. Alors que les programmes régionaux présentés initialement par les autorités espagnoles dans le cadre du CCA objectif n° 1 étaient monofonds FEDER, FSE et FEOGA-Orientation, pour des raisons de gestion, l'intégration des Fonds a en fait consisté en une superposition de documents dans un seul, sans que cela garantisse une activité réellement intégrée des actions structurelles.

Pour le CCA Portugal, l'influence des programmations antérieures a eu pour effet que la nouvelle priorité essentielle ne trouve pas une traduction explicite dans la structure du CCA. Ainsi, l'amélioration significative de la productivité n'influence pas suffisamment la structure du CCA, dont les axes ne varient pas fondamentalement de ceux de la période précédente et ne sont pas reliés explicitement à cette priorité.

(43) Irlande, Espagne, Portugal.

(44) Cela fut notamment constaté pour la Réunion (France), l'Espagne, l'Italie, le Flevoland (Pays-Bas).

(45) Irlande, Belgique (Hainaut).

(46) Dans le cadre de son enquête, la Cour a bénéficié du service d'un évaluateur externe hautement spécialisé dans le domaine des modèles macroéconomiques et de l'économie européenne.

(47) Document de travail n° 2 de la Commission sur l'évaluation ex ante des interventions des Fonds structurels, p. 19. La Commission précise dans l'annexe 1 les éléments à prendre en compte.

(48) Pour le Mezzogiorno, il n'y a pas eu d'estimations directes des différents impacts du plan; seul l'impact sur le PNB et sur l'emploi a été estimé directement.

Pour les nouveaux Länder, il n'y eut pas d'estimations d'impact dans le cadre du plan; des estimations de l'impact sur le PIB ont été réalisées au niveau du CCA au moyen de techniques moins sophistiquées tandis que les impacts sur la productivité et la compétitivité n'ont pas été calculés.

(49) Espagne, Grèce, Irlande et Portugal.

(50) Modèles Hermin et QUEST II.

(51) Dans le cas de l'Allemagne de l'Est, l'élaboration et l'application du modèle Hermin se sont quasiment déroulées en dehors de la programmation du CCA et des PO des Länder.

(52) Cette limite a notamment été constatée pour le modèle Hermin, qui développe toujours une approche essentiellement nationale; ainsi pour l'Irlande, cette approche ne coïncide pas avec les objectifs régionaux et l'empêche de fournir des estimations sur l'évolution respective des régions irlandaises, notamment en termes d'impact. Il n'intègre pas non plus l'Allemagne de l'Est dans un cadre général propre à l'économie allemande. Enfin, la convergence européenne n'est pas examinée. Par contre, le modèle HELM permet d'analyser la position du Hainaut par rapport aux moyennes européennes.

(53) JO C 347 du 16.11.1998, points 4.16 à 4.21.

(54) Selon la Commission, ils ont été choisis sur base de la pertinence avec les priorités communes, la capacité de déterminer quantitativement des objectifs et définir une situation de départ, la clarté et la fiabilité d'agrégation.

(55) Il convient de souligner l'effort réalisé par les autorités irlandaises qui ont développé des indicateurs de même nature tant pour la partie non cofinancée que la partie cofinancée du Plan de développement régional.

(56) Les indicateurs de réalisation sont généralement bien quantifiés, alors que pour la période 1994-1999 cela était rarement le cas. Par exemple, il était alors difficile d'apprécier globalement l'investissement productif généré par des aides communautaires à l'investissement. De même, le contenu des indicateurs de résultat est souvent mieux défini permettant une quantification, tels que le gain de temps, l'augmentation du trafic pour les infrastructures de transport.

(57) Indicateurs d'impact pour les PO irlandais, indicateurs de performance au niveau global du DOCUP Corse, indicateurs d'impact au niveau des mesures du DOCUP Réunion, du DOCUP Flevoland, indicateurs pour le PO Calabria.

(58) Au niveau du DOCUP France-Réunion où les indicateurs sont souvent formulés en termes qualitatifs, au niveau du CCA Allemagne, au niveau du complément de programmation pour le PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale et le PO Calabria (Italie), au niveau des compléments de programmation des PO au Portugal et au niveau de certaines mesures du DOCUP Réunion.

(59) Au niveau du complément de programmation pour le PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italie) et du DOCUP Flevoland.

(60) Cela a déjà été souligné dans le rapport annuel 2000, point 3.19.

(61) Le CCA Irlande représente 12 % du plan et le CCA Espagne 37 %.

(62) Ainsi, la négociation en vue de l'approbation du CCA irlandais n'a pas donné lieu à des approfondissements concernant la croissance à développer en matière d'investissements, tant globalement que dans des domaines spécifiques ou concernant les aides de l'État en faveur du secteur productif, alors que ces thèmes faisaient l'objet de divergences entre les instances nationales chargées de l'élaboration du Plan de développement national (NDP) et les évaluateurs externes.

(63) À titre d'exemples:

- une approche territoriale du plan de développement régional pour le Mezzogiorno (PSM) visant notamment les pôles de croissance, plutôt que l'approche sectorielle retenue, n'a pas été suffisamment approfondie. Cela aurait été d'autant plus opportun que la structure fonctionnelle du PSM et du CCA et l'utilisation en fait réduite du modèle macro-économique rendent impossible de conclure que le CCA constitue, dans son allocation budgétaire aux différents axes et mesures, la stratégie la plus appropriée pour faire face aux problèmes de développement du Mezzogiorno,

- dans le cadre du CCA portugais, le renforcement de la productivité et de la modernisation industrielle, est l'une des grandes priorités. Toutefois, les programmes régionaux, compte tenu de leur poids plus important dans le nouveau CCA, indiquent insuffisamment dans quelle mesure ils peuvent contribuer à l'amélioration de cette productivité, notamment dans des secteurs dont ils étaient éloignés dans le CCA précédent, et à la poursuite des objectifs définis par secteur économique,

- en ce qui concerne le CCA nouveaux Länder, l'évaluation quantitative de son impact escompté sur l'économie de ces Länder ne permet pas de manière satisfaisante d'apprécier sur la base des programmes et des indicateurs quantitatifs si les stratégies proposées permettront de réaliser des progrès en termes de rattrapage de développement par les nouveaux Länder par rapport à la moyenne de l'Allemagne et de l'Union européenne. De même, les retombées d'initiatives régionales sur d'autres régions ne sont pas prises en compte dans le cadre de l'élaboration du plan de développement du Land. La question de savoir si le régime d'aide nationale ("Tâche commune") ne devait pas davantage contribuer au développement de pôles de croissance régionaux, de même que celle de l'intégration des Fonds, auraient dû être davantage analysées,

- pour le Hainaut (Belgique), certaines mesures importantes - telles que l'assainissement et la réaffectation des friches industrielles - ayant pour but essentiel l'attractivité de la zone, n'étaient pas alimentées par des analyses, y compris parfois un état des lieux, montrant le réel intérêt ou impact de la mesure ou le niveau de moyens financiers indispensables pour atteindre une certaine efficacité,

- pour la Corse (France), l'évaluation ex ante et les informations disponibles ne permettent pas de se prononcer sur l'efficacité et la pertinence de la stratégie proposée et de ses priorités.

(64) Règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission du 15 octobre 1997 arrêtant les modalités détaillées d'application du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les Fonds structurels (JO L 290 du 23.10.1997, p.1).

(65) Audits des systèmes de gestion et de contrôle des programmes des Fonds structurels pour la période 2000-2006 - premiers résultats - CDRR/01/01340/00.

(66) En Irlande, la structure nationale des contrôles de même que les responsabilités ont été fixées en juin 2001. Pour le DOCUP Hainaut (Belgique), le gouvernement wallon a décidé en juin 2001 que l'autorité de paiement constitue en son sein une cellule d'audit interne, assistée d'une société d'audit privée permettant à l'autorité de paiement de répondre aux obligations fixées à l'article 9 du règlement (CE) n° 438/2001.

En Allemagne, certains Länder ne disposaient pas à la fin de l'année 2001 d'un système de contrôle répondant aux exigences des règlements (CE) n° 1260/1999 et (CE) n° 438/2001 et même à la mi 2002, le système de contrôle n'est pas encore opérationnel. Au Portugal, compte tenu du nombre d'entités de contrôle concernés par les FS, des modalités d'articulation entre les différents niveaux de contrôle ont dû être élaborés fin 2001, afin de tenir compte des exigences communautaires en termes de certification de dépenses pour la période 2000-2006.

(67) Voir rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2001, points 3.70, 3.71 et 3.72.

(68) Voir rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2001, points 3.67 et 3.68.

(69) Notamment en Irlande, en Italie et aux Pays-Bas, l'approche relative au contrôle ex post d'un minimum de 5 % devait encore être précisée.

(70) Article 5 du règlement (CE) n° 438/2001.

(71) Notamment aux articles 34, paragraphe 1, et 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1260/1999.

(72) Par exemple, pour le PO Brandenburg, une convention a été conclue entre l'autorité de gestion (le ministère des finances) et les ministères gestionnaires des mesures du PO, devenus autorités de gestion déléguées (ministère de l'économie pour la partie FEDER, le ministère des affaires sociales et du travail pour la partie FSE et le ministère de l'agriculture pour la partie FEOGA) sans que les modalités pratiques soient élaborées. En Espagne objectif n° 1, un régime de coresponsabilité a été établi dans le cadre d'une déclaration sur les tâches à développer par les autorités régionales et nationales annexée à tous les PO, selon lequel les Communautés autonomes et les autres organismes assument pour une série de mesures des fonctions qui sont en principe de la compétence de l'autorité de gestion mais une liste des contrôles nécessaires à leur bon fonctionnement n'était pas établie. En Irlande, la certification de l'autorité de paiement s'appuie sur une cascade de certificats où chaque niveau s'appuie sur l'assurance fournie par le niveau directement inférieur.

(73) Par exemple, en Niedersachsen (Allemagne), le ministère de l'économie et du transport comprend, dans des services différents, l'autorité de gestion, l'autorité de paiement, et l'organisme indépendant responsable pour les contrôles ex post et la certification finale. Pour le Ponsil (PON Sviluppo imprenditoriale locale - Italie) l'autorité de gestion et l'autorité de paiement font partie de la même direction générale (Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese - DG C11)

(74) En France, le SGAR (Secrétariat général pour les affaires régionales) service dépendant directement du préfet de région (autorité de gestion) assiste ce dernier dans l'exercice de ses fonctions de programmation, d'engagement et de certification et participe aux contrôles ex post par sondage. De même, le trésorier payeur général, autorité de paiement déléguée, contribue également à ce type de contrôle.

(75) Règlement (CE) n° 1260/1999 et plus particulièrement à l'article 9, paragraphe 2, point a), du règlement (CE) n° 438/2001.

(76) France (Corse), Grèce, Portugal, Espagne, Allemagne, Italie, Irlande.

(77) Fiches d'éligibilité adoptées par décision du 23 avril 1997 (JO L 146 du 5.6.1997).

(78) Règlement (CE) n° 1685/2000 (JO L 193 du 29.7.2000).

(79) Le financement alternatif constitue principalement une facilité de trésorerie. Les taux de