FR Journal officiel de l'Union européenne C 318/133

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel»

[COM(2011) 142 final — 2011/0062 COD]

2011/C 318/22

Rapporteure: Mme MADER

Le Conseil, en date du 18 avril 2011, et le Parlement européen, en date du 10 mai 2011, ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur les contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel»

COM(2011) 142 final — 2011/0062 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 juin 2011.

Lors de sa 473e session plénière des 13 et 14 juillet 2011 (séance du 14 juillet 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 113 voix pour, 4 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen accueille avec intérêt mais également avec des réserves la proposition de directive du Parlement et du Conseil sur les contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel. La crise financière qui a entraîné la faillite de nombreux accédants obligés de revendre à vils prix les biens immobiliers qu'ils avaient acquis a démontré la nécessité de disposer d'une législation européenne adéquate dans ce domaine.

1.2 Il soutient l'objectif de la Commission de créer les conditions nécessaires pour le développement d'un marché unique efficient et concurrentiel afin de restaurer la confiance des consommateurs et de promouvoir la stabilité financière. Il craint toutefois que la teneur de la proposition ne soit pas suffisante pour atteindre cet objectif.

1.3 Le Comité souligne l'intérêt d'assurer une cohérence entre les textes existants, notamment avec celui de la directive 2008/48/CE (1) concernant les contrats de crédit aux consommateurs.

1.4 Le Comité estime que, de par sa nature, la proposition devrait avoir comme base juridique l'article 169 du Traité et non pas l'article 114.

1.5 Il rappelle que l'harmonisation des règles au niveau communautaire doit se faire en préservant un haut niveau de protection des consommateurs, ce qui implique que les droits des consommateurs bénéficiant d'un droit national protecteur ne doivent pas être remis en cause. Il considère, pour répondre à cet objectif, que l'harmonisation doit être ciblée de manière adéquate.

1.6 Le CESE approuve les dispositions qui améliorent la comparabilité, notamment celles qui permettent une harmonisation des définitions et du calcul du taux annuel effectif global.

1.7 Il considère que les mesures visant à assurer la distribution d'un crédit responsable, ne sont pas, à elles seules, suffisantes pour assainir le marché et contribuer à la prévention du surendettement.

1.8 Le CESE considère l'encadrement des intermédiaires de crédit, qui répond à la demande formulée dans l'avis rendu sur la proposition de directive en matière de crédit aux consommateurs, comme primordial compte tenu des nombreuses difficultés rencontrées avec ces professions. Cet encadrement devrait être l'objet d'une réglementation à caractère général et ne devrait pas seulement se limiter à l'objet restreint de la proposition.

1.9 Il estime également que la proposition ne contribue pas à la réalisation du marché intérieur dans le domaine du crédit hypothécaire en général et regrette que dans ce domaine, le recours à un instrument optionnel n'ait pas été considéré.

1.10 Le CESE suggère que certaines dispositions soient précisées ou complétées afin de renforcer l'information des consommateurs sur les taux variables. En effet, les indices de référence sont peu connus des consommateurs, qui mesurent mal l'incidence de la variation des taux sur le montant des remboursements. Il considère que les taux d'intérêt usuraires doivent être interdits et que les taux des prêts pour le financement de la résidence principale devraient être capés, les modifications des taux d’intérêt devant reposer uniquement sur des indices objectifs, fiables, publics et extérieurs au prêteur.

1.11 Le CESE recommande que les emprunteurs aient le choix de l'assurance qui couvre leur prêt afin d'assurer une meilleure concurrence entre les offreurs.

2. Contexte et observations générales

2.1 Le 18 décembre 2007, la Commission a adopté un Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire. La consultation à laquelle il a donné lieu auprès d'un large public a permis à la Commission de constater que la divergence des législations existantes sur le crédit hypothécaire nuisait au bon fonctionnement du marché unique, alourdissait les coûts et portait préjudice aux consommateurs.

2.2 Le Comité économique et social européen (CESE) a adopté un avis concernant le Livre blanc sur l'intégration du marché européen du crédit hypothécaire, le 9 juillet 2008 (2). Bien que perplexe quant aux possibilités concrètes d'intégrer et d'homogénéiser le marché du crédit du fait de spécificités culturelles, juridiques et éthico-sociales des différents États membres, le Comité a accueilli favorablement le lien opéré entre la réglementation en vigueur du crédit hypothécaire et la nécessité de protéger le consommateur. Il y insiste sur la responsabilité des prêteurs et des emprunteurs qui doivent être conscients de la portée de leurs engagements.

2.3 La crise financière qui est survenue a révélé les dysfonctionnements liés aux défaillances réglementaires et du marché mais aussi au contexte économique, aux pratiques des intermédiaires de crédit et des prêteurs et au faible niveau de culture financière des emprunteurs. Il convient de remédier à l'ensemble de ces dysfonctionnements à l'avenir car ils peuvent conduire à une perte considérable de confiance.

2.4 La proposition de directive tient compte des résultats des consultations et des travaux menés par l'OCDE et par la Banque mondiale.

2.5 Son objectif est de garantir un haut niveau de protection des consommateurs, dans un cadre harmonisé à l'échelle de l'Union européenne, en rapprochant les législations des États membres. Pour cette raison, et vu sa teneur, le Comité estime que la proposition devrait avoir comme base juridique l'article 169 du Traité et pas exclusivement l'article 114.

2.6 Elle vise à créer un marché unique efficient et concurrentiel dans le respect des droits fondamentaux consacrés par la Charte des droits de l'Union européenne, à restaurer la confiance des consommateurs et à promouvoir la stabilité financière.

2.7 La directive est destinée à garantir les droits des consommateurs au sens de la directive 2008/48/CE concernant les contrats de crédit aux consommateurs tout en laissant aux États membres la possibilité d'en étendre le bénéfice à certaines catégories professionnelles, notamment aux micro entreprises.

2.8 Elle s'applique aux crédits destinés à financer l'achat ou la rénovation d'un bien immobilier qui ne sont pas couverts par la directive 2008/48/CE et qu'ils soient ou pas assortis d'une hypothèque ou d'une garantie similaire.

2.9 La proposition de directive répond au principe de l'harmonisation ciblée tout en se situant à un niveau assez élevé pour tenir compte des différences de législations existantes et de la diversité des marchés hypothécaires dans l'Union.

2.10 Toutefois, le Comité même s'il est conscient de l’importance du secteur de la construction dans l’économie estime que la directive n'a pas pleinement tiré profit de l'expérience de la crise financière, dont les origines sont à rechercher dans le marché américain du prêt hypothécaire. La pratique malsaine des crédits octroyés pour 100 % et plus des immeubles a encouragé à l'achat les consommateurs, y compris ceux disposant de faibles revenus. Dans une période d'expansion, il existe la possibilité de faire face à des engagements importants; il a suffi que l'économie arrive à une phase de stagnation, voire de récession, pour que le chômage provoque un défaut de paiements généralisé. La mise en vente d'une quantité importante de biens immobiliers a eu pour conséquence la chute des prix et des pertes énormes pour les institutions financières. À la racine de la crise, il y a donc le surendettement des emprunteurs, un phénomène qu'il faut absolument éviter. Le Comité va formuler des propositions dans les commentaires qui suivent.

3. Propositions de la directive

3.1 Chapitre 1: objet, champ d'application, définitions et autorités compétentes

3.1.1 L'article 3 de la proposition de directive, en cohérence avec la procédure utilisée pour la directive sur le crédit à la consommation, donne une définition des termes les plus importants. A cet égard, il souhaite que le terme «usage résidentiel» soit précisé de manière à savoir s'il vise uniquement la résidence principale.

3.1.2 Le CESE approuve cette disposition qui vise à assurer leur compréhension et la comparabilité entre les différentes offres.

3.1.3 Le Comité considère que la mise en place, l'organisation d'autorités dotées de pouvoirs de contrôle et leur collaboration sont nécessaires et d'autant plus importantes au regard des dysfonctionnements qui ont pu être constatés au cours de la crise.

3.2 Chapitre 2: obligations applicables aux prêteurs et aux intermédiaires de crédit

3.2.1 Les articles 5 et 6 posent des exigences en matière d'honnêteté, de loyauté et de compétence des prêteurs ou des intermédiaires de crédit au service des consommateurs. Ils renvoient en partie aux États membres l'exercice du contrôle du respect de ces exigences, la Commission se réservant le droit de déterminer le niveau de connaissance et de compétence requis.

3.2.2 Par ailleurs, la proposition de directive demande aux États membres de veiller à ce que la rémunération des vendeurs ne soit pas discriminante en fonction des produits vendus.

3.2.3 Le CESE est favorable à ces mesures, une information de qualité étant primordiale lors de la souscription d'un crédit hypothécaire. Il considère que la rémunération du personnel des organismes prêteurs et des intermédiaires de crédit ne doit pas conduire certains d’entre eux à promouvoir des crédits non adaptés aux besoins des consommateurs. Le CESE attire toutefois l'attention sur l'utilisation de concepts vagues, indéfinis et subjectifs, susceptibles d'interprétations divergentes d'un texte juridique qui définit des obligations strictes.

3.2.4 Ces deux articles ne soulignent pas la distinction fondamentale à faire entre prêteurs et intermédiaires: le personnel des prêteurs est en principe rémunéré par un salaire, celui des intermédiaires par une commission. On peut s'attendre à des comportements inspirés de l'éthique professionnelle quand la rémunération reste «neutre», mais il est difficile que ceci soit toujours le cas quand le bénéfice dépend de solutions plus profitables pour le personnel du vendeur, et à plus forte raison pour les intermédiaires. Ces considérations impliquent que toutes les personnes en contact avec les vendeurs, quelque soit leur fonction, reçoivent une formation adéquate, le personnel des intermédiaires devant quant à lui être en possession d'une habilitation officielle qui certifie ses compétences, mais surtout qui contrôle ses comportements.

3.2.5 Autre différence fondamentale: en cas de différend, le consommateur peut se tourner vers le prêteur, une institution financière en principe solide et solvable; dans le cas d'un intermédiaire, la responsabilité est souvent personnelle et sa solvabilité est beaucoup moins évidente. Une raison de plus pour adopter une réglementation beaucoup plus stricte que l'actuelle.

3.3 Chapitre 3: Information et pratiques précédant la conclusion du contrat de crédit

3.3.1 En application de la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises (3), la publicité doit être loyale, claire et non trompeuse.

3.3.2 Toute publicité chiffrée doit comporter un certain nombre de mentions indispensables à l'appréciation du consommateur qui souhaite souscrire un contrat de crédit hypothécaire. Ces informations devront être fournies de manière claire, concise et lisible quel que soit le support.

3.3.3 L'article 9 pose les conditions de l'information précontractuelle à deux niveaux. Il liste les informations générales qui doivent être communiquées et renvoie à la fiche européenne d'information standardisée («FIES») pour la fourniture d'informations personnalisées. Le CESE ne considère par acceptable la présomption légale prévue à l'alinéa 3 du point 2 de l'article 9 selon laquelle la simple remise de la FIES équivaut à la prestation d'informations.

3.3.4 L'article 10 complète les informations qui doivent être données aux consommateurs sur les qualités et les conditions d'exercice de l'intermédiaire de crédit qui intervient.

3.3.5 Le CESE prend note de ces obligations d'information. Il considère qu'elles doivent être renforcées sur l'incidence des prêts consentis avec un taux variable. Une notice spécifique d'information devrait être fournie.

3.3.6 Le CESE s'interroge sur la rédaction retenue concernant l'obligation de souscrire une assurance garantissant le prêt, qui laisse à penser qu'elle doit être obligatoirement souscrite auprès du prêteur. Il suggère de permettre aux consommateurs de choisir son assureur afin d'assurer la concurrence entre les compagnies d'assurance.

3.3.7 Le Comité estime que l'encadrement des activités des intermédiaires de crédit est primordial. Il considère qu'il conviendrait d'ajouter le principe d'une interdiction de percevoir, sous quelque forme que ce soit, une somme (provision, frais recherches, constitution du dossier …) avant le versement effectif des fonds prêtés.

3.3.8 Une dernière considération que le Comité estime d'importance fondamentale: les informations fournies au consommateur devraient aussi viser à le faire réfléchir attentivement sur ses capacités futures de remboursement. Évidemment, on ne peut pas toujours s'attendre à un tel comportement; il est donc nécessaire que le prêteur adopte une politique responsable, et qu'il recommence à appliquer systématiquement une pratique qui était auparavant inscrite dans la loi de plusieurs États membres, et en vertu de laquelle le crédit octroyé ne devait pas dépasser 70 à 80 % de la valeur du bien immobilier. Cette règle avait une forte valeur prudentielle, visant à éviter les comportements imprudents de la part des institutions financières. La crise liée aux subprimes a fourni la preuve de son bien fondé. Il faudra réfléchir à la réintroduction de cette règle, tout en prévoyant certains assouplissements pour les habitations de type social, pour lesquelles des facilités financières existent dans la plupart des États membres.

3.3.9 La pratique de la limitation du capital financé aurait un double avantage. D'une part, elle découragerait les personnes qui ne sont pas solvables, qui achètent et se retrouvent surendettées. D'autre part, elle apporterait au prêteur la garantie de leur sérieux puisqu'elles ont démontré leur capacité à épargner. En conclusion, la mesure souhaitée par le CESE s’inspire du principe fondamental d’un crédit responsable pour des emprunteurs responsables.

3.4 Chapitre 4: Taux annuel effectif global

3.4.1 Le CESE se félicite de l'harmonisation de la méthode de calcul du taux annuel effectif global. La formule qui doit englober tous les coûts du crédit à l'exclusion des frais, dont l'emprunteur peut être redevable en cas de non-exécution de ses obligations permettra la comparabilité des offres entre les différents États membres.

3.4.2 L'information des emprunteurs sur les variations prévue à l'article 13 est très importante sachant qu'ils ne connaissent qu'exceptionnellement la modification des taux de référence.

3.5 Chapitre 5: Évaluation de la solvabilité

3.5.1 L'évaluation de la solvabilité des consommateurs à la souscription et en cas d'augmentation du montant total du crédit est indispensable. Il est nécessaire que les consommateurs sachent qu'en cas d'impayés, ils perdront leur bien qui fera l'objet d'une vente publique dans des conditions de marché qui peuvent être déplorables.

3.5.2 Cependant, cette obligation ne doit pas conduire à écarter certaines catégories de consommateurs du crédit ou encore à les orienter abusivement sur tel ou tel type de crédit. Aussi, l'obligation de motiver les refus est essentielle, de même que la possibilité de demander un réexamen de la demande lorsque le refus émane d'une procédure automatisée. L'évaluation objective de la solvabilité de l'emprunteur vise à prévenir le surendettement. En cas de défaut de paiement, l'organisme prêteur assumera la responsabilité de sa décision basée sur une mauvaise évaluation de la solvabilité de l'emprunteur. Les coûts des prêts octroyés de manière irresponsable seront supportés par l'organisme prêteur.

3.5.3 Le CESE rappelle qu'il est particulièrement attaché à un crédit responsable ce qui exige le respect des règles précises par le prêteur et l'emprunteur lequel doit fournir des données fiables sur sa situation.

3.6 Chapitre 6: Accès aux bases de données

3.6.1 La proposition de directive impose aux États membres de donner accès à tous les prêteurs aux bases de données utilisées pour vérifier la solvabilité des emprunteurs et le respect de leurs obligations.

3.6.2 Ces registres publics ou privés devront être établis selon des critères uniformes que la Commission se réserve de définir et dans le respect des dispositions de la directive 95/46/CE (4) du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à libre circulation de ces données.

3.6.3 Le CESE réaffirme son attachement à ce que la collecte des données soit limitée aux seuls engagements financiers, au respect des droits des consommateurs et à l'absence d'utilisation à des fins commerciales des informations contenues dans ces bases de données.

3.7 Chapitre 7: Conseil

3.7.1 Le CESE considère que l'adoption de normes en matière de conseil ne doit pas remettre en cause l'obligation de conseil visée au chapitre 5 qui vise à s'assurer que le consommateur se voie proposer des produits de crédit appropriés.

3.7.2 D'autre part, le développement de services que l'on considérerait comme annexes ne doit pas conduire au renchérissement du coût du crédit.

3.8 Chapitre 8: Remboursement anticipé

3.8.1 La proposition de directive permet de soumettre le droit de remboursement anticipé du crédit à certaines conditions. Elle prévoit notamment la possibilité d'une indemnité d'un montant raisonnable.

3.8.2 Cette disposition est défavorable aux consommateurs par rapport au droit existant dans certains États membres où la résiliation est toujours possible avec des indemnités limitées voire inexistantes dans le cas d'un décès ou d'une cessation forcée d'activité professionnelle.

3.8.3 Le CESE, dans son avis sur la proposition de directive en matière de crédit aux consommateurs, s'était déjà élevé contre le fait de laisser aux États membres le soin de fixer les modalités de l'indemnité pour un remboursement anticipé en raison des risques de différences considérables de traitement des consommateurs et des distorsions de marché.

3.9 Chapitre 9: Dispositions en matière prudentielle et de surveillance

3.9.1 La réglementation de l'intervention des intermédiaires de crédit est, comme l'avait souligné le CESE dans son avis sur la proposition de directive en matière de crédit aux consommateurs, une priorité. Elle doit permettre d'homogénéiser le niveau de protection des consommateurs dans l'Union européenne.

3.9.2 Les dispositions de la proposition de directive vont donc dans le sens souhaité par le Comité.

3.9.3 Elles instaurent: — une obligation d'agrément pour les intermédiaires de crédit, en tant que personnes morales que personnes physiques, et des conditions de retrait; — un registre unique des intermédiaires mentionnant obligatoirement le nom des personnes responsables et de celles qui agissent en libre prestation pour leur compte. Ce registre doit être tenu à jour dans les meilleurs délais. Il doit être consultable facilement; — des exigences professionnelles (honorabilité, obligation d'assurance de responsabilité civile professionnelle). La transparence de ces critères doit être assurée. La Commission se réserve le droit d'établir des normes techniques précisant le montant monétaire minimal de l'assurance.

3.9.4 La proposition de directive pose également le principe de la reconnaissance mutuelle des agréments ce qui permet aux intermédiaires d'agir en libre établissement ou libre prestation après avoir informé les autorités compétentes de l'État membre d'origine.

3.9.5 Elle fixe le processus d'information des autorités tant en ce qui concerne l'inscription que le retrait de l'agrément et les conditions de coopération entre les autorités compétentes des États d'origine et d'accueil.

3.9.6 Le CESE estime toutefois qu'il serait préférable que la Commission règlemente de manière générale, la médiation de crédit dans un instrument législatif autonome comme cela a été le cas avec les médiateurs d'assurances.

3.10 Chapitre 10: Dispositions finales

3.10.1 La proposition de directive pose: — le principe de l'existence de sanctions laissant aux États membres de veiller conformément à leur droit national à ce que puissent être prises des mesures appropriées à l'encontre des prêteurs et des emprunteurs, une symétrie que l'on peut comprendre mais qui ne doit pas faire oublier que ces derniers sont la partie faible au contrat car dépendants de l'information qui leur est donnée par les prêteurs ou les intermédiaires; — l'obligation de mettre en place ou d'adhérer à des mécanismes de règlement extrajudiciaires des litiges, une option dans l'intérêt des prêteurs et emprunteurs sous réserve que ces dispositifs soient indépendants et qu'ils ne soient pas exclusifs des éventuelles procédures judiciaires; — un principe d'une délégation conférée à la Commission. Le Parlement et le Conseil peuvent formuler des objections à l'encontre des décisions prises par la Commission. Ils peuvent tout moment révoquer la délégation.

3.10.2 Le CESE s’interroge sur l’étendue des pouvoirs délégués attribués à la Commission européenne sur des aspects essentiels de l'instrument législatif ainsi que sur leurs conséquences sur la sécurité juridique du dispositif à mettre en place. De plus, ces pouvoirs délégués dépassent largement les limites prévues à l'article 290 du Traité et qui sont définies dans la Communication "Mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cette possibilité de délégation doit être limitée et utilisée exclusivement dans des circonstances exceptionnelles.

3.10.3 La proposition de directive enjoint aux États membres de veiller à sa mise en œuvre et à se montrer vigilants afin d'éviter tout contournement.

3.10.4 Le CESE prend note des dispositions de la proposition de directive et insiste sur le fait qu'elle ne doit pas conduire à un abaissement du niveau de protection dans les États membres déjà dotés d'une législation sur les contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel.

3.10.5 Enfin, la proposition de directive prévoit une durée de 2 ans pour sa transposition et un réexamen 5 ans après son entrée en vigueur, ce qui paraît raisonnable, l'analyse d'impact des mesures de la directive permettant de juger de sa pertinence.

Bruxelles, le 14 juillet 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO L 133 du 22.5.2008, p. 66 – Avis CESE: JO C 234 du 30.9.2003, p. 1.

(2) JO C 27 du 03.02.2009, p. 18.

(3) JO L 149 du 11.6.2005, p. 22 – Avis CESE: JO C 108 du 30.4.2004, p. 81.

(4) JO L 281 du 23.11.1995, p. 31 – Avis CESE: JO C 159 du 17.6.1991, p. 38.