Avis du Comité économique et social sur la "Lutte contre les fraudes fiscales au sein du marché unique"

(2000/C 268/12)

Le Comité économique et social a décidé le 25 février 1999, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur la "Lutte contre les fraudes fiscales au sein du marché unique" (Observatoire du marché unique).

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 7 juin 2000 (rapporteur: M. Burani).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 13 juillet), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social a décidé d'entreprendre une étude sur le phénomène de la fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté. L'adoption de mesures visant à lutter contre cette fraude constitue une des initiatives prioritaires - en termes d'urgence et d'affectation de ressources - de la Commission. La fraude - tant dans le domaine de la fiscalité indirecte et des droits d'accises que dans le cadre des différentes politiques de soutien - non seulement porte préjudice aux intérêts financiers de la Communauté, mais entrave également le respect des règles du marché intérieur fondées sur la transparence et sur le libre jeu de la concurrence, ou encore introduit des distorsions sur ce marché. La présente étude se limite donc à certains des aspects qui à la fois sont préjudiciables aux intérêts financiers de la Communauté et à l'origine de distorsions de concurrence au sein du marché unique. Par ailleurs, l'analyse de l'abondante documentation - en particulier le rapport 1997 de l'UCLAF ainsi que le rapport succinct présenté au Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 - a souligné la nécessité de définir un cadre d'action pour la politique européenne de lutte contre la criminalité organisée. Le Comité estime qu'il serait utile qu'il formule à cet égard une série de considérations, à soumettre à l'examen minutieux de la Commission, du Conseil et du Parlement européen, dans la mesure où il pourrait ainsi contribuer aux réflexions en cours à ce sujet.

1.2. La fraude apparaît dès que surgit une possibilité de réaliser un profit financier ou de payer moins: indépendamment de toute considération éthique, elle fait malheureusement partie intégrante du contexte économique et s'avère presque impossible à éradiquer totalement. Toutefois, conscients des limites dans ce domaine, les gouvernements mettent tout en oeuvre afin de prévenir, de contrôler et de combattre la fraude, grâce à des actions législatives, réglementaires, d'enquête et judiciaires.

1.3. Par le passé, la fraude - qui était généralement le fait d'individus - apparaissait plutôt comme un aspect "physiologique" du système économique, dont l'ampleur est - généralement - inversement proportionnelle à la force des structures légales et réglementaires, à l'efficacité des contrôles et au pouvoir dissuasif des sanctions. Ce type de fraude subsiste à l'état endémique dans le système, et semble même être en augmentation: sous l'effet combiné de l'économie clandestine, de la diminution des contrôles physiques et, dans une certaine mesure, - comme on le verra plus loin - des lacunes dans les réglementations communautaires et du manque de coordination des réglementations nationales. Ces dix dernières années, en particulier, le phénomène a connu des développements préoccupants, que l'on pourrait qualifier de "pathologiques", depuis l'entrée en scène de la criminalité organisée.

1.4. Soucieuse de protéger les intérêts financiers de la Communauté, la Commission accorde une attention particulière à la fraude imputable à la criminalité organisée, sans pour autant perdre de vue le phénomène dans son ensemble(1). "Du côté des revenus comme du côté des dépenses, le crime organisé est actif. Les réseaux criminels internationaux s'attaquent aux produits fortement taxés (cigarettes, alcool), aux produits agricoles ayant une forte valeur ou ayant un fort différentiel de prix sur les cours mondiaux (viande bovine, huile d'olive, beurre) et aux produits issus des pays tiers commercés sous des régimes tarifaires préférentiels (produits de la pêche, textiles, produits électroniques, moteurs de voitures)".

1.5. Le présent avis, s'il repose sur les mêmes prémisses, adopte une perspective différente: la fraude - et particulièrement la fraude fiscale - n'est qu'une des activités de la criminalité organisée; son champ d'action revêt un caractère intersectoriel et couvre toutes les activités illégales: drogue, armes, immigration clandestine, contrebande, prostitution, faux monnayage et falsification de moyens de paiement, dont les bénéfices font l'objet d'un délit ultime, le blanchiment de capitaux. Par conséquent, la lutte contre la fraude ne doit pas constituer une fin en soi: il faut la considérer comme un des moyens à mettre en oeuvre pour combattre la criminalité organisée. En d'autres termes, elle ne constitue qu'un des éléments d'une mosaïque dans laquelle les résultats des investigations peuvent certes permettre de déjouer des activités illégales isolées, mais doivent également contribuer à constituer un cadre d'action global afin de prendre le mal à la racine et de mettre fin à la criminalité elle-même.

2. L'organisation de la lutte contre la fraude

2.1. L'Union européenne dispose désormais d'un organe autonome (OLAF) qui s'est vu confier les fonctions de l'Unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF), rattachée aux services de la Commission. La différence substantielle - et significative - entre ces deux organes réside dans le fait que l'OLAF n'entretient aucun lien de subordination avec la Commission pour ce qui concerne ses activités opérationnelles. Il a été chargé d'effectuer des enquêtes dans le cadre de la lutte contre la fraude au détriment du budget communautaire tant à l'intérieur des États membres (enquêtes externes) qu'au sein des institutions ou organes indépendants des Communautés (enquêtes internes). Dans le cadre de son activité "externe", l'Office jouit des attributions d'une véritable police judiciaire en matière fiscale, dont les enquêtes seront préparées et menées "en coopération étroite avec les États membres concernés, la Commission et l'Office"(2).

2.2. L'action - éventuellement autonome, mais pas indépendante - de l'OLAF se limite toutefois aux cas de "fraude" (à l'exception des "irrégularités") communiqués par les autorités des États membres. Le problème réside dans le fait que les États membres sont tenus de signaler toutes les irrégularités - y compris les fraudes - soupçonnées ou avérées. Néanmoins, même après l'intervention de l'OLAF, la décision concernant la nature des faits constatés (fraude ou irrégularité) reste du ressort des instances judiciaires locales. En d'autres termes, l'Europe manque de moyens d'intervention directs pour protéger ses propres intérêts financiers: seules les autorités nationales sont compétentes en la matière. Quoi qu'il en soit, la Commission a pour but de récupérer son dû, aussi bien dans les cas de fraude que lorsqu'il s'agit d'une simple irrégularité.

2.3. Ce problème reste, dans son ensemble, complexe et continue de soulever des interrogations: selon le Rapport 1998 de l'UCLAF, les communications des États membres se sont révélées insuffisamment précises pour permettre de procéder à une distinction préliminaire entre les simples irrégularités et les fraudes(3): l'avis des instances judiciaires de l'État membre est nécessaire pour fournir une définition juridiquement valable. Cette procédure implique souvent un délai relativement important(4).

2.4. La situation est tout aussi problématique lorsqu'il s'agit de récupérer les pertes subies par le budget communautaire: dans tous les domaines et pour chacun des postes (ressources propres traditionnelles, FEOGA, etc.), l'OLAF constate des retards de plusieurs années, des lenteurs de tous types et, dans de nombreux cas, une véritable absence de coopération(5). Le Rapport va jusqu'à signaler de façon explicite(6) qu'il est légitime de douter de la diligence des États membres: dans le seul domaine des ressources propres (le plus important), entre 1998 et 1999, seuls 7 États membres ont communiqué un total de 44 cas "irrécouvrables". Ces données tout à fait improbables sont le témoin d'une négligence inadmissible, voire pire.

2.5. Toujours à propos de la récupération des pertes subies par le budget communautaire, voici un exemple qui, dans le cadre du FEOGA, se passe de commentaires: sur un montant global de 1651 millions d'euros à récupérer pour les cas communiqués de 1973 à 1994 - c'est-à-dire sur une période de 21 ans! - la moitié (824 millions d'euros) restait à recouvrer fin 1998. Les observations formulées dans le document condamnent ces faits tout en se voulant menaçantes: d'une part elles dénoncent le fait que les vives recommandations aux États membres afin qu'ils se libèrent du poids du passé ne semblent pas être suivies d'effets, d'autre part elles font part de la nécessité - si la situation n'évolue pas - de réclamer aux retardataires les sommes dues lorsque l'impossibilité du recouvrement ne peut être démontrée. À cet égard, il convient de signaler que les montants à récupérer sont "gonflés" par l'absence d'une notification appropriée des faillites et disparitions d'exploitations. Il s'agit là d'un exemple parlant des lacunes qui existent dans certaines administrations.

2.6. Les chiffres et les faits mentionnés dans les paragraphes précédents sont d'autant plus significatifs que l'on considère les données relatives aux irrégularités communiquées en 1998: 5091 cas pour un total de 577 millions d'euros, dont au moins 20 % (en termes de nombre et de volume) peuvent être considérés, selon une analyse préliminaire, comme des fraudes. Si aux fraudes perpétrées dans le passé l'on ajoute le montant des fraudes actuelles, et si l'on tient compte de la lenteur et de la complexité des procédures de récupération effective des pertes subies, on se trouve face à un phénomène qui prend - tant quantitativement que qualitativement - une ampleur préoccupante.

2.7. Le Comité souhaité réitérer la demande adressée à la Commission et au Conseil: étant donné que le Rapport relève du domaine public, les citoyens européens ont le droit de savoir quels sont les États membres qui ne respectent pas leurs obligations, et quel est le montant concerné. Le Parlement européen pourrait examiner cette question et, dans le cadre de ses pouvoirs, sensibiliser les États membres quant à leur comportement vis-à-vis de l'Europe. Il s'agit là d'une étape à franchir si les États membres qui font appel au sens civique des citoyens à leur égard veulent rester crédibles.

2.8. Il semble que l'activité "externe" de l'OLAF doive couvrir tout le champ de la fraude, quels qu'en soient les auteurs. Toutefois, compte tenu de l'ampleur et de la fréquence des fraudes imputables au crime organisé, ainsi que des préoccupations exprimées par la Commission, on peut supposer que l'OLAF fera porter l'essentiel de ses efforts sur cet aspect. Cette impression se confirme au vu du "Programme de travail 1998/1999 pour la lutte contre la fraude"(7). L'Office devrait par conséquent être considéré comme l'un des organes participant à la lutte contre le crime organisé, même si son action se limite à la fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté. Cette remarque, a priori sans grand intérêt, suscite - comme nous le verrons plus loin - une série de réflexions de la part du CES concernant la politique européenne de lutte contre la criminalité.

2.9. Le Conseil européen réuni à Dublin en décembre 1996 a chargé un groupe de haut niveau d'établir un programme d'action global en faveur de la lutte contre la criminalité organisée, assorti de recommandations concrètes et d'un calendrier réaliste des actions à mener. Le groupe a présenté un programme comportant trente initiatives, qui a été adopté par le Conseil d'Amsterdam le 28 avril 1997(8): il s'agit d'un document très détaillé, qui définit comme corollaire d'orientations politiques extrêmement rigoureuses une série d'actions coordonnées dont l'ensemble constitue un programme d'action global essentiellement fondé sur la coopération entre les États membres, le Conseil, la Commission et Europol. Ce document n'avait qu'un défaut: il était trop optimiste concernant les délais de mise en oeuvre. En effet, des 30 programmes prévus, la majorité devait être achevée au plus tard fin 1998, et seuls deux d'entre eux avaient pour délai la fin 1999: finalement, rares sont ceux qui ont été achevés dans les temps et qui ont reçu une application pratique.

2.10. Le document conserve cependant un intérêt considérable. Il souligne notamment le principe selon lequel "la fraude fiscale liée à la criminalité organisée doit être traitée comme n'importe quelle autre forme de criminalité organisée"(9). Par ailleurs, le Conseil réaffirme "qu'Europol devrait être doté de pouvoirs opérationnels", décide de constituer en son sein un "groupe pluridisciplinaire permanent sur la criminalité organisée", et stipule que chaque État membre doit, "pour faciliter les contacts avec les autres États membres, avec Europol et avec la Commission, disposer d'un point de contact unique donnant accès à tous les services de répression". Ces déclarations datent de 1997. Deux ans plus tard, le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 invitait "le Conseil (Justice et affaires intérieures) à doter Europol de l'appui et des moyens nécessaires". De toute évidence, la situation n'a pas sensiblement évolué ces trente derniers mois.

2.11. À ce stade, on pourrait douter de la cohérence et de la logique de la politique ou, mieux, des politiques suivies jusqu'à présent: le Conseil "Justice" prend en charge la lutte contre la criminalité organisée en collaboration avec Europol, tandis que le Conseil "Ecofin" traite de la lutte contre la criminalité, mais uniquement lorsque celle-ci s'accompagne d'une fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté. Par ailleurs, le Conseil européen de Tampere cite parmi les priorités de l'action d'Europol "la délinquance chez les jeunes, la criminalité urbaine et celle liée à la drogue", sans tenir compte des priorités formulées par l'OLAF et confirmées par le Conseil lui-même. Il semble évident, que dans certains domaines, il existe - du moins potentiellement - un chevauchement des tâches, des priorités multiples et des "vides", et qu'une organisation efficace fait défaut: aucun document émanant du Conseil "Justice" ne mentionne l'OLAF, et aucun document du Conseil "Ecofin" ne fait référence à l'existence d'Europol. On n'a jamais aussi peu parlé de collaboration, d'échanges d'informations, de répartition des tâches entre les deux organismes.

2.12. S'il est vrai que l'OLAF est un organe d'investigation policière, dans les limites de ses prérogatives institutionnelles, il devrait cependant avoir le droit/devoir d'entretenir des contacts avec les autorités centrales nationales (qui, du reste, n'existent pas encore dans bon nombre d'États membres), tout en ayant la possibilité d'être informé et soutenu par tous les organes de police, et pas seulement par la police financière. L'OLAF a tenté de lancer, de sa propre initiative, des actions louables dans ce sens, dont certaines ont été couronnées de succès. Néanmoins, les règles existantes semblent avoir pour principale ambition l'instauration d'une collaboration régulière avec les organes d'investigation et de répression uniquement dans le domaine des finances (douanes, bureaux de TVA, ...). C'est pourtant la Commission elle-même qui met en évidence le lien entre la criminalité "financière" et les autres types de criminalité: en 1997, l'UCLAF a identifié plus de 50 organisations "qui se livrent à d'autres activités criminelles"(10).

2.13. Les liens entre les différentes manifestations du crime organisé et la nécessité d'une coordination aux niveaux européen et national entre les divers organes d'investigation sont d'ordre intuitif. En revanche, sur le plan pratique, la mise en oeuvre de mesures concrètes et efficaces rencontre une multitude d'obstacles: les législations nationales, les préoccupations de nombreux organismes désireux de conserver intactes leurs prérogatives, la crainte des gouvernements à procéder à des changements en raison des éventuelles répercussions politiques, etc. Il en résulte que nous sommes en train de perdre de précieuses années en ce qui concerne la lutte contre le crime organisé, qu'il soit à l'origine de fraudes au détriment des intérêts financiers de la Communauté ou non. Les États membres trouveront toujours de bonnes raisons pour justifier les retards et l'inefficacité de leurs actions. En revanche, les citoyens européens sont de plus en plus préoccupés par l'expansion de la criminalité organisée et par sa pénétration progressive. Le Comité, désireux d'être le porte-parole de la société civile dans son ensemble, prend acte des résultats obtenus jusqu'à présent sur le terrain, malgré les nombreuses difficultés, et leur exprime toute sa reconnaissance pour le travail réalisé. Il ne peut toutefois rester silencieux, et lance un appel aux responsables de l'avenir de l'Europe afin de mettre un terme dans les plus brefs délais aux retards, aux obstacles et aux égoïsmes nationaux.

2.14. Loin de nous la prétention de vouloir fournir une recette miracle qui permettrait de résoudre des problèmes que les experts ne connaissent que trop bien. Toutefois, le principe conceptuel devrait être celui de la lutte globale contre le crime, qui ne doit pas - rappelons le une fois encore - limiter son action à la seule criminalité organisée. Dans ce contexte, l'OLAF occupe un poste essentiel, mais pourrait également renforcer son action et en améliorer l'efficacité en exploitant la possibilité d'agir en collaboration avec d'autres organes d'investigation criminelle. Le champ d'action de cette coopération devrait dépasser le cadre européen, dans la mesure où le crime ne connaît pas de frontières: il devient nécessaire de négocier une liaison structurée avec Interpol et d'autres organes d'investigation situés dans le monde entier. Il conviendrait d'ajouter - même si cette matière relève du pouvoir discrétionnaire de chaque État membre - que l'on ne perçoit pas toujours l'utilité d'une collaboration structurée avec les organismes locaux, administratifs et de police. Au niveau "micro" la collecte d'informations sur le terrain est souvent plus facile et moins coûteuse que les enquêtes d'"en haut".

2.15. De telles perspectives ne doivent cependant pas inciter au pessimisme: il existe des signes clairs d'une prise de conscience spontanée, de la part de certains pouvoirs publics nationaux, à propos de la globalité du phénomène et de la nécessité d'une collaboration structurée. La signature, en février 2000, d'un "protocole de coopération" entre l'OLAF et la Direction nationale italienne antimafia (DNA), qui prévoit que les deux organismes "se communiqueront réciproquement des informations et des données aux fins de la prévention, de la recherche, de la constatation et des suites à y donner, des activités illégales, ainsi qu'aux fins de l'identification et de la récupération des produits résultant de ces mêmes activités", en est un exemple.

3. L'infrastructure juridique et réglementaire

3.1. Sur le plan législatif et réglementaire, toute une série de conventions, de protocoles et de règlements ont été ou sont sur le point d'être adoptés en matière d'assistance mutuelle dans le secteur douanier et agricole, afin de protéger les intérêts financiers face au blanchiment de capitaux et en matière de collaboration judiciaire, et pour un niveau équivalent de protection pénale au sein de l'Union. Il existe donc, d'une manière générale, une bonne infrastructure législative et réglementaire, qui devrait garantir un dispositif européen de protection contre la fraude. Toutefois, la solution idéale consisterait à créer, dans l'esprit des conclusions du Conseil européen de Tampere, un espace européen de justice: une solution qui suppose, dès le départ, l'abandon des positions nationales égoïstes et la prise de conscience que les intérêts de l'Europe valent bien un sacrifice.

3.2. D'un point de vue pratique, la situation est tout autre. Au cours de la période 1995-1997, le Conseil a adopté deux conventions et deux protocoles visant, dans le cadre du troisième pilier, à protéger les intérêts financiers des Communautés européennes. Ces documents fournissent une définition juridique de la fraude, et déterminent les modalités de collaboration judiciaire et d'investigation entre les États membres et la Commission. Le Conseil d'Amsterdam avait fixé la date butoir de la mi-1998 pour leur ratification par les États membres. Pour sa part, le Rapport spécial n° 8/98 de juillet 1998(11) notait avec une déception non dissimulée: "L'entrée en vigueur de ces textes est cependant subordonnée à leur ratification préalable par les 15 États membres; or, à ce jour, aucun État membre ne les a encore ratifiés". Si au cours des dernières années, certains États membres ont ratifié ces documents, la situation globale n'a subi aucune amélioration sensible.

3.3. Le Comité ne peut que regretter la situation devant laquelle il se trouve: le Conseil, apparemment préoccupé avant tout par sa propre image, définit toute une série de principes de coopération et d'excellents programmes de lutte contre la fraude et la criminalité organisée. Mais lorsqu'il s'agit de passer à la concrétisation de ces bonnes intentions, on se heurte aux réserves et aux manoeuvres dilatoires de gouvernements, de parlements et d'institutions nationales; ces réticences se dissimulent - plutôt mal - derrière des chicaneries juridiques, des lenteurs législatives et bureaucratiques, de prétendus obstacles organisationnels et, surtout, des disparités au niveau des législations nationales que bien peu, au-delà des manifestations de bonne volonté, semblent vouloir réellement changer. Il en résulte des retards préjudiciables dans une lutte où chaque jour perdu profite aux forces que l'on entend combattre. Il s'agit d'une situation inadmissible, que le Comité souhaite dénoncer en invitant toutes les parties concernées - et en particulier la Commission, qui devrait renforcer avec conviction son rôle de "gardienne des traités" en intervenant afin de supprimer les retards qui apparaissent souvent comme de véritables manoeuvres dilatoires - à prendre leur responsabilité dans ce domaine.

3.4. La préadhésion des pays candidats d'Europe centrale et orientale pose un problème particulier. L'action de la Commission doit avoir pour objectif, outre de fournir aux instances de lutte contre la criminalité une assistance en matière de formation, de jeter les bases pour la création d'une structure législative et réglementaire cohérente avec celle de l'Union. L'effort est louable, mais d'une manière générale, des résultats satisfaisants se font attendre dans la pratique. Les faits ne permettent pas d'attester l'efficacité de la lutte contre la fraude financière, ni l'existence d'une coopération toujours menée avec conviction, ou tout simplement efficacité. Dans le cadre de l'adhésion, l'Union européenne devrait ajouter aux critères préalablement définis la situation de chacun des pays candidats en ce qui concerne la criminalité organisée ainsi que l'efficacité des structures de répression de la criminalité. Parmi les différentes mesures visant à favoriser l'adhésion devrait figurer la formation du personnel. Malgré les efforts déjà déployés dans ce sens, ces actions doivent être entreprises dans le cadre d'un vaste programme et bénéficier de fonds proportionnels à l'ampleur de chaque initiative.

3.5. Dans le cadre de la lutte contre la fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté, qu'elle soit imputable ou non à la criminalité organisée, le Comité note enfin que des progrès pourraient être réalisés dans le domaine de la collaboration judiciaire et en matière d'investigation: les États membres devraient abandonner une position conservatrice qui cache souvent la volonté farouche de défendre des prérogatives nationales, et envisager la possibilité pour la Commission, en tant que partie directement concernée, d'enquêter et d'émettre un jugement de façon autonome, fût-ce en collaboration avec les États membres. En d'autres termes, il faudrait s'inspirer - du moins d'une façon générale - du concept américain de "délit fédéral". Malheureusement, il semble que l'article 280 du Traité d'Amsterdam, qui parle seulement de "collaboration" entre la Commission et les États membres, fasse obstacle à l'application d'une solution qui s'inspirerait de ces principes. De fait, la formulation de cet article est faible et, à la lumière des faits, s'avère peu efficace. La prochaine CIG pourrait toutefois se pencher sur cette question, au moins pour démontrer qu'au-delà des intérêts nationaux, il existe des intérêts européens dont la défense ne peut être laissée à l'initiative des seuls États membres.

4. La fraude dans différents secteurs

4.1. Les droits d'accises: tabac et alcool

4.1.1. La fraude dans le secteur du tabac - soumis à des droits d'accises - se présente généralement sous la forme de la contrebande, monopole de la criminalité organisée: il s'agit en effet d'une activité complexe et ramifiée qui exige la mise en oeuvre de ressources énormes et de connexions sûrement aussi importantes que celles des grandes entreprises multinationales. Les ressources - en termes d'effectifs humains, de moyens et de structures d'enquête - que les États membres consacrent à la lutte contre la contrebande sont du reste tout aussi considérables. À quelques nuances près, les mêmes considérations valent pour l'alcool, même si dans ce cas, la fraude individuelle revêt encore une certaine importance. Le constat le plus évident - partagé par la Commission - est que les pays où le phénomène est le plus sensible sont ceux dont le niveau de fiscalité est le plus élevé, indépendamment de l'efficacité des moyens de lutte et de prévention mis en oeuvre.

4.1.2. Il serait intéressant de connaître, pour chaque État membre, le coût total de la lutte contre la contrebande et de l'évasion fiscale imputable aux consommateurs de tabac et d'alcool, rapporté au total de la recette des impôts récupérés et de la valeur de la contrebande déjouée. En d'autres termes, il s'agit de connaître l'apport net des accises au budget de l'État. À l'évidence, le calcul est compliqué, voire impossible en termes mathématiques, en raison du fait que la lutte anticontrebande ne se limite pas seulement au tabac et à l'alcool mais s'étend à une série d'autres activités criminelles comme le trafic d'armes et de drogue, le passage de clandestins, etc. Cependant, même en se basant sur des données approximatives, l'un ou l'autre État membre devrait s'interroger sur l'intérêt pour les finances publiques, de maintenir un niveau de taxation élevé au point de constituer une incitation à la fraude dirigée de préférence vers le pays concerné. Pour répondre à l'objection - prévisible - selon laquelle les accises sont avant tout destinées à décourager la consommation d'alcool et de tabac, il suffirait d'observer les faits: au lieu de réduire leur consommation, les amateurs de tabac et d'alcool s'adressent au marché noir, qui s'en trouve encouragé.

4.1.3. Dans le domaine de la lutte contre la contrebande de cigarettes et d'alcool, la collaboration de l'UCLAF/OLAF avec les instances nationales, y compris avec les autorités de certains pays non membres, semble avoir porté ses fruits. Parallèlement aux résultats dont on ne peut que se féliciter, de nouvelles menaces se profilent cependant à l'horizon, surtout en rapport avec les réseaux mafieux des pays de l'Europe de l'Est, qui entretiennent des relations étroites avec ceux des États membres.

4.2. Produits agricoles

4.2.1. La fraude fiscale relative aux produits agricoles prend différentes formes, dont certaines peuvent comporter des risques pour la santé des consommateurs (par exemple lait en poudre non destiné à l'alimentation humaine, huile végétale frelatée, viande bovine d'origine prohibée, etc.). Les rapports indiquent que ce type de fraude est un phénomène très diffus et difficile à contrôler, surtout parce que le commerce des produits agricoles constitue une part importante du trafic intracommunautaire et international. En outre, l'efficacité et la rapidité des transports, ainsi que l'abolition des contrôles douaniers aux frontières, facilitent la mobilité des marchandises assorties de documents faux ou falsifiés.

4.2.2. La fraude relative aux produits agricoles n'est pas toujours imputable à la criminalité organisée. Néanmoins, il ne fait aucun doute qu'il s'agit d'un trafic qui ne peut mener à une fraude de grande envergure du fait d'un opérateur isolé: il implique nécessairement la participation de l'exportateur et de l'importateur, ainsi que des intermédiaires, des transporteurs, des faussaires et parfois même des producteurs. Par conséquent, le Comité économique et social se demande si les législations nationales ne devraient considérer systématiquement ce type de fraude - pas seulement dans le domaine des produits agricoles - comme l'oeuvre d'une "association de malfaiteurs". La Commission pourrait se faire le porte-parole de cette exigence afin de dissuader les fraudeurs, même si ceux-ci n'appartiennent pas aux circuits traditionnels de la criminalité.

4.2.3. Le CES souhaite ajouter un commentaire qui pourrait se révéler d'un intérêt non négligeable. Les différentes fraudes mises au jour présentent un dénominateur commun: les marchandises sont transférées d'un pays à un autre, stockées dans des entrepôts avec de faux documents et réexpédiées à différents destinataires avant d'arriver dans le pays de consommation. Le transport, le stockage, l'intervention de faussaires et d'intermédiaires complices, autant d'opérations qui impliquent un coût que les marchandises "honnêtes" n'ont pas. Si, malgré tout cela, et compte tenu du profit provenant de la falsification, la fraude génère encore des bénéfices attrayants, la conclusion qui s'impose est qu'en matière de produits agricoles, il existe un fossé énorme - voire exagéré - entre les prix à la production et les prix à la consommation. Il serait intéressant d'approfondir cette question.

4.3. Régimes tarifaires préférentiels

4.3.1. Les rapports publiés ces dernières années mettent en évidence l'accroissement de la fraude au détriment des régimes tarifaires préférentiels accordés aux pays tiers, soit à travers des déclarations d'origine fausses ou falsifiées, soit à travers le contournement des réglementations sociales et des dispositions antidumping ou de protection environnementale. Les cas décelés par la Commission concernent des produits qu'elle qualifie de "sensibles" tels que les textiles, les équipements électroniques et les produits de la pêche, mais on peut considérer que le phénomène concerne pratiquement tous les produits couverts par les accords.

4.3.2. La Commission, constatant que ce type de fraude induit des distorsions de la concurrence inacceptables qui pénalisent les opérateurs honnêtes, précise que les intérêts de la Communauté ne peuvent être protégés qu'à travers la coordination des efforts fournis par les États membres et les pays bénéficiaires, avec l'aide de la Commission. La solution semble trop simpliste, ou occulte un aspect que les opérateurs connaissent bien (et qui du reste ressort des rapports sur les cas décelés): les contrôles effectués par le pays exportateur sont souvent insuffisants, voire inexistants. Le document de la Commission n'est que trop explicite: "Bien que la Commission ait négocié des dispositions de coopération administrative avec tous les pays bénéficiaires auxquels elle octroie la préférence tarifaire, chaque pays reste maître de l'ordre juridique dans lequel les enquêtes (...) prennent place. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les enquêteurs communautaires sont hautement tributaires de facteurs externes comme l'intérêt politique ou commercial, l'efficacité du système juridique local, l'efficacité et la bonne volonté des administrations locales"(12).

4.3.3. La Commission ne peut avoir formulé des affirmations aussi graves sans avoir de solides preuves. Le Comité souhaite vivement que soient adoptées des mesures de rétorsion envers les pays qui jouissent de régimes préférentiels et qui en profitent pour couvrir les cas de fraude, voire s'en rendre responsable.

4.4. Fraudes dans le domaine de la politique agricole commune

4.4.1. Le plus préoccupant dans le domaine de la politique agricole commune est qu'il existe de nombreuses possibilités d'abus, entraînant une fraude plus diffuse et profitant à une multitude d'opérateurs qui commettent des irrégularités au détriment du budget communautaire. Les cas décelés ne constituent probablement que la partie émergée de l'iceberg. Une surveillance efficace implique la pleine collaboration des États membres ainsi qu'une action de contrôle directe et efficace de leur part.

4.4.2. Le contrôle effectué par les États membres ne semble pas toujours porter ses fruits. D'une part, le nombre élevé d'opérateurs concernés exige le recours à différents moyens administratifs et statistiques, ainsi qu'à une présence sur le terrain: il s'agit là de ressources importantes, et onéreuses. D'autre part, on se trouve ici dans un secteur sensible du point de vue politique, et l'analyse des cas rendus publics permet de penser que les autorités font parfois preuve de la plus grande prudence au moment de prendre des mesures de répression. Le recours à des sanctions financières s'avère souvent difficile, et de toute façon ne semble pas constituer un dispositif suffisamment dissuasif: la Commission et le Conseil devraient envisager la possibilité d'adopter des mesures plus dissuasives, qui pourraient aller jusqu'à priver les coupables du bénéfice des aides. Une question de fond concerne l'éventuelle nécessité de procéder à une révision des procédures de demande et d'octroi de fonds afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre les fraudes: à la lumière des faits, il semble qu'à l'heure actuelle, même les opérateurs les moins informés soient capables de contourner les règles.

4.4.3. Ces affirmations trouvent confirmation dans un cas particulier du secteur agricole: le programme FEOGA-Orientation. Cet exemple est mentionné moins pour son importance quantitative que parce qu'il apporte la preuve que la fraude existe partout où les procédures sont inappropriées. Dans son rapport de 1997(13), la Commission signale qu'une enquête ciblée concernant tous les projets financiers dans le cadre du FEOGA-orientation a permis de constater "l'usage systématique de faux documents, l'existence de surfacturations ou facturations fictives. La conclusion est que les faiblesses des procédures mises en oeuvre au niveau des services de la Commission ont aussi facilité la réalisation de ces fraudes".

4.5. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

4.5.1. La TVA est sans aucun doute l'impôt le plus largement impayé à tous les niveaux: par les particuliers (microévasion fiscale), par les entreprises, indépendamment de leur taille, et enfin de façon systématique et grâce à des méthodes sophistiquées, par la criminalité organisée. Il faut aussi tenir compte de la valeur considérable que représente l'économie clandestine, qui par nature échappe à toute fiscalité. Au préjudice causé aux intérêts financiers de la Communauté s'ajoute le double préjudice subi par les États membres: d'une part le préjudice concernant la part de la TVA qui leur revient, et d'autre part celui relatif à l'évasion fiscale presque systématique qui en découle concernant les impôts directs. Il est pratiquement impossible de quantifier cette évasion fiscale, qui a malgré tout une conséquence non négligeable: toutes les statistiques relatives à la production nationale, aux échanges intracommunautaires et au trafic international de l'Europe doivent être considérées comme inexactes en raison de l'absence de données fiables concernant l'ampleur réelle des phénomènes décelés. L'évasion fiscale en matière de TVA constitue donc la fraude de loin la plus importante de par son étendue et les sommes concernées, et la plus préjudiciable pour le marché intérieur.

4.5.2. Au préjudice causé par la fraude en termes de manque à gagner il faut ajouter le coût de la vérification et de la répression, qui dans tous les États membres exigent la mise en oeuvre de moyens considérables. Les résultats sont difficiles à évaluer étant donné l'impossibilité de disposer de données quantitatives sur le phénomène d'évasion fiscale dans son ensemble. Par ailleurs, certaines statistiques en disent long à cet égard: selon un rapport de la Commission(14), l'Europe compte 24 millions d'assujettis à la TVA, qui déposent annuellement environ 100 millions de déclarations: chaque assujetti déposerait donc en moyenne quatre déclarations par an (il s'agit probablement du nombre de déclarations périodiques récapitulatives et non du nombre d'opérations). Le nombre de contrôleurs de la TVA est évalué à environ 30000: la Commission estime qu'il faudrait 40 ans pour contrôler les déclarations de chaque contribuable. À l'heure actuelle, les informations sont récoltées et conservées sans pour autant servir à des fins de contrôle, et ce en raison du manque de ressources.

4.5.3. En ce qui concerne le trafic intracommunautaire, un avis est en cours de préparation au sein du Comité, qui a pu constater que l'abolition des contrôles douaniers aux frontières a contribué à l'aggravation de l'évasion fiscale, déjà importante lorsque les contrôles existaient encore. Un autre facteur d'aggravation réside dans l'augmentation constante des trafics routier, ferroviaire et maritime. Outre les interventions sur le terrain, la Commission et les États membres ont considérablement amélioré les contrôles administratifs et statistiques, grâce à l'adoption de systèmes d'information avancés et à l'interconnexion des différents réseaux de collecte de données. Les systèmes de contrôle administratif et d'échange d'informations - qui concernent en règle générale tous les types de fraude fiscale - font l'objet d'un commentaire spécifique aux paragraphes 5.1, 5.2 et 5.3. En dépit des mesure adoptées, on a toutefois le sentiment que le problème de l'évasion fiscale en matière de TVA est bien loin d'être résolu.

4.5.4. Le régime transitoire de TVA devrait, selon les propositions de la Commission, se convertir en un régime définitif de TVA fondé sur la taxation dans le pays d'origine, les recettes de la taxe étant redistribuées ultérieurement entre les pays de destination. Le CES a commenté ce projet dans un précédent avis(15). Du point de vue exclusif de la lutte contre la fraude (et abstraction faite de toute autre considération), ce nouveau système aurait, selon un avis que tous ne partagent pas, le mérite de faciliter les contrôles (qui seraient effectués à la source), mais n'éliminerait pas l'évasion fiscale liée au travail "au noir" ni celle liée à l'économie souterraine.

4.5.5. La lutte contre l'évasion fiscale en matière de TVA continue donc de poser problème, et les mesures adoptées jusqu'ici ne sont pas probantes, bien au contraire. Il conviendrait sans doute de réexaminer courageusement et sans a priori les politiques menées jusqu'ici, sans toutefois prétendre trouver des "solutions miracle". Ce réexamen pourrait partir du constat que l'abolition des contrôles aux frontières, tout en ayant d'une part contribué à donner au citoyen la sensation "visuelle" d'un marché unique enfin réalisé, a d'autre part privé les États membres d'un puissant moyen de contrôle et de dissuasion.

4.5.6. Dès lors, il faudrait multiplier les contrôles sur le terrain, devenus plutôt rares et épisodiques aujourd'hui, en partie en raison de la réduction des effectifs des forces de police douanière, et en partie sans doute aussi parce que l'on voudrait éviter de gêner et de retarder la mobilité des marchandises et du trafic en général. Il conviendrait par conséquent de revenir à certaines stratégies d'autrefois en en revoyant les principes et en les adaptant aux exigences actuelles: création d'espaces adéquats pour la vérification des chargements routiers, procédures rapides de contrôle pour le trafic ferroviaire et aérien, et surtout utilisation de moyens appropriés, tant humains que technologiques, permettant d'effectuer de fréquents contrôles des marchandises lors de leur transport ou de leur entreposage. De toute évidence, les méthodes de contrôle traditionnelles sont difficiles à appliquer. Toutefois, il pourrait s'avérer utile d'étudier les possibilités offertes par des innovations telles que le "télépass", désormais utilisé pour le péage électronique autoroutier, et leur application au transport de marchandises.

4.5.7. Le coût des contrôles, à la charge du budget des États membres ne devrait toutefois pas faire obstacle à la lutte contre les fraudes. Il y a lieu d'étudier les raisons pour lesquelles les risques physiques encourus par le personnel sont particulièrement élevés dans le cas des fraudes fiscales, ainsi que les moyens qui permettraient de lutter contre la violence à différents niveaux. Les États membres doivent consacrer davantage d'efforts et de ressources à la sécurité du personnel.

4.5.8. Le Comité souhaite enfin formuler une observation qui ne s'inscrit pas à proprement parler dans le cadre du présent avis. Ce n'est pas sans raison que l'évasion fiscale concerne en premier lieu la TVA: hormis les nécessaires révisions du régime fiscal, il y a lieu de se demander s'il ne faudrait pas concevoir un nouveau mécanisme d'imposition. Le Comité ne souhaite ni ne peut proposer des solutions. Toutefois, il ne fait aucun doute que les réponses apportées jusqu'à présent se sont révélées "inefficaces", dépassant les limites d'acceptabilité raisonnables.

5. Les systèmes d'information pour le contrôle et la répression

5.1. Les systèmes d'information et/ou de communication dans le domaine de l'informatique sont multiples:

- SID - Système d'information douanier: destiné aux douanes et aux échanges de produits agricoles, ce système est accessible aux "services compétents" des États membres, dans le respect de la confidentialité de l'information et du principe de protection des données à caractère personnel;

- SCENT/SID: il s'agit d'une messagerie électronique auprès d'un service d'enquête douanières, portuaires et aéroportuaires, pour l'échange d'informations; ce n'est pas un service de récolte de données; les informations, à caractère purement administratif, sont stockées dans le SID uniquement pour la période durant laquelle elles servent à des fins opérationnelles;

- SCENT/fiscal: il remplit les mêmes fonctions que le SCENT/SID, mais pour les opérations de TVA et les accises;

- NSTI - Nouveau système de transit informatisé: destiné aux opérations de transit (en cours d'installation);

- EWS - Système d'alerte rapide: destiné à l'échange d'informations préventives sur les opérations de transit.

5.2. Ces systèmes présentent une caractéristique commune: la non-accessibilité à l'ensemble des institutions compétentes en matière d'investigation et de répression, et la préoccupation - jugée excessive et contre productive par le CES - relative à la protection des données à caractère personnel. Si le respect de ce type de données a un sens pour les citoyens honnêtes, voire en ce qui concerne l'accès aux données de la part de tiers, il n'en va pas de même pour les autorités qui luttent contre la criminalité et qui sont de toute façon tenues par le devoir de réserve. On a l'impression que, bien souvent, la protection des données est trop aisément invoquée, sans réflexion approfondie.

5.3. Certes, chacun des systèmes existants est utile pour le secteur auquel il est destiné. Cependant, le CES estime qu'une vue d'ensemble du problème serait nécessaire. S'il est vrai qu'il faut lutter contre la fraude au détriment des intérêts financiers de la Communauté (et des États membres), ce qui exige des systèmes d'information permettant de prévenir et de réprimer cette fraude, il n'en est pas moins vrai que la racine du problème réside dans l'identification et la sanction des auteurs de fraudes et autres activités criminelles, quel que soit le secteur où ils opèrent. En d'autres termes, la fraude la plus dangereuse et la plus importante est celle imputable aux organisations criminelles, qui opèrent souvent dans tous les secteurs, y compris les domaines non fiscaux. Les opérations de répression ont par conséquent pour principal objectif de supprimer la criminalité, et non de la frapper de façon ponctuelle. Cela ne signifie pas qu'il faille négliger les fraudes commises par des particuliers, influents ou non: bien au contraire, l'interconnexion des systèmes et le fait qu'ils soient accessibles à toutes les institutions autorisées accroissent les probabilités de succès. En effet, le fait qu'une fraude soit commise par un individu "isolé" lui interdit de profiter des "couvertures" fournies par une organisation.

6. La collaboration entre autorités communautaires et nationales

6.1. La collaboration entre autorités communautaires et nationales opérant dans un même secteur est donc nécessaire mais pas suffisante. Une collaboration étroite et sans réserve avec les organes de police judiciaire et d'investigation au niveau communautaire (et si possible international) est nécessaire. Le principe n'est certes pas nouveau: la Commission a cité à plusieurs reprises dans ses rapports, qui du reste ne font pas référence au document de base, le programme d'action mentionné au paragraphe 2.3, dans lequel le Conseil, au point 12 des orientations politiques, "insiste sur la nécessité de développer une coopération plus étroite, au niveau national, entre les services fiscaux et les autorités de répression", et au point 10, "réaffirme qu'Europol devrait être doté de pouvoirs opérationnels" et que cet organisme "devrait, dès que possible, ... servir d'intermédiaire pour l'assemblage et l'échange d'informations [entre les États membres et la Commission]".

6.2. Le principe selon lequel une action commune (ou une coordination) est nécessaire entre les autorités fiscales, douanières et policières, tant au niveau national qu'européen, constitue une orientation politique du Conseil, confirmée récemment encore par le Conseil Justice et Affaires internes du 4 octobre 1999. Ce principe semble du reste trouver un écho trop faible dans certains États membres qui ne ressentent apparemment pas l'urgence de passer des paroles aux actes. Le "programme d'action" n° 2 contenu dans le document de 1997 prévoyait: "Les États membres et la Commission devraient instituer, si un tel dispositif n'existe pas encore, ou identifier un système de collecte et d'analyse des données propre à fournir une vue d'ensemble de la situation de la criminalité organisée et à assister les autorités de répression dans leur lutte contre la criminalité organisée". Une telle action, placée sous la responsabilité conjointe des États membres, du Conseil, d'Europol et de la Commission, était prévue pour mi-1998! Le Conseil d'octobre 1999 l'a reprise en l'incluant parmi les objectifs encore à atteindre.

6.3. Par ailleurs, le programme d'action du Conseil évoque la nécessité d'une "vision d'ensemble", mais oublie de mentionner l'UCLAF (qui existait au moment de sa rédaction, et qui aujourd'hui a été convertie en OLAF) comme l'une des structures engagées dans la lutte contre la criminalité; et il est significatif que le document instituant l'OLAF ne fasse pas explicitement mention des rapports de collaboration avec Europol ou avec les organismes de lutte contre le blanchiment de capitaux. Cela semble indiquer la persistance de la mentalité traditionnelle des polices, qui depuis toujours a fait une distinction entre la criminalité "ordinaire" et la criminalité "financière" (qui inclut la fraude fiscale au sens large), chacune d'entre elles étant considérée comme la "chasse gardée" d'organes étatiques bien distincts.

7. Conclusions

7.1. Il n'est nul besoin de souligner une fois encore le préjudice infligé par la fraude au marché intérieur: distorsion de la concurrence, absence de données fiables, présence sur le marché d'opérateurs peu scrupuleux et sans éthique commerciale. La Commission semble s'être engagée avec résolution à mettre fin à ce préjudice - ou au moins à lui imposer des limites "physiologiques" plus réalistes - mais les actions mises en oeuvre à cette fin donnent souvent l'impression de ne pas être suffisamment coordonnées afin d'atteindre l'objectif ultime et principal, à savoir prendre le mal directement à la racine en luttant contre la criminalité organisée, sans perdre de vue pour autant l'autre aspect, à savoir la lutte contre la fraude imputable à des particuliers. En particulier, la Commission devrait agir avec davantage de fermeté afin de défendre ses propres intérêts - qui coïncident en définitive avec ceux des citoyens européens - face à tous, y compris les États membres eux-mêmes, le cas échéant. Sur le plan pratique, la stratégie de lutte contre la fraude devra trouver un équilibre afin de concilier les exigences d'un marché intérieur libre et la protection des intérêts financiers de l'Europe.

7.2. Le CES estime pour sa part que la responsabilité première incombe aux États membres, auxquels il revient de coordonner les politiques de lutte contre la criminalité mises en oeuvre sur leur territoire, en préalable à une coopération efficace et résolue au niveau européen. Les principaux obstacles à la mise en oeuvre d'une politique globale semblent cependant se situer au sein même du Conseil: le Conseil "Ecofin" continue à s'occuper de la lutte contre les fraudes (imputables ou non à la criminalité organisée), tandis que le Conseil "Justice et affaires intérieures" est chargé de la prévention et du contrôle du crime organisé, comme si ces deux aspects ne procédaient pas d'un même phénomène. Quant au Conseil européen, il s'occupe essentiellement de la lutte contre la criminalité mais, tout en persistant à insister sur la nécessité d'une collaboration entre et avec les États membres, oublie de concevoir un mécanisme de collaboration entre les organes qu'il a lui-même créés.

7.3. L'aperçu de la situation présenté par le CES ne fait pas état du problème des falsifications et contrefaçons, qui ont déjà fait l'objet d'un avis(16), ni du blanchiment de capitaux, matière plus vaste qui a également fait l'objet d'un récent avis(17). Celui-ci n'a d'autre ambition que de rappeler que le blanchiment constitue souvent la destination finale des revenus provenant d'activités criminelles en tous genres, et qu'en démasquant les blanchisseurs, il est possible d'identifier toutes sortes d'organisations criminelles, y compris celles qui agissent au détriment des intérêts financiers de la Communauté. D'où la nécessité d'établir des liens structurés entre les organes d'investigation et de lutte contre le blanchiment d'une part et l'OLAF d'autre part.

7.4. Il convient en outre d'attirer l'attention sur un aspect - qui, ayant déjà été examiné dans un précédent avis du CES(18), n'est pas traité dans le présent document mais n'est pas pour autant sans importance: la lutte contre la fraude peut contribuer de manière sensible à la réduction du travail non déclaré, envisagé ici non seulement comme un élément préjudiciable aux finances nationales et communautaires, mais aussi comme une source de distorsion de la concurrence au sein du marché unique et, paradoxalement, comme une cause de chômage.

7.5. En formulant le présent avis, axé principalement sur la lutte contre la fraude commise par la criminalité organisée, le Comité économique et social n'entend pas négliger l'importance de la fraude dont se rendent coupables particuliers et entreprises; cette dernière doit être combattue elle aussi, et avec la même détermination. Il faut cependant rappeler, d'une part, qu'il convient de mener une action à large spectre et à long terme afin de ranimer la conscience civique du citoyen et, de l'autre, que les mesures spécifiques à adopter doivent être proportionnées aux coûts et aux inconvénients qui en découleraient pour les opérateurs économiques honnêtes. Le marché intérieur ne doit pas devenir un "État policier", mais il a besoin de règles simples et rationnelles, de contrôles efficaces mais non vexatoires et d'une relance de la confiance dans les Institutions.

7.6. C'est la raison pour laquelle le Comité recommande une action politique visant à:

- réclamer aux retardataires les sommes dues; (2.5)

- faire connaître les États membres qui ne respectent pas leurs obligations, et le montant concerné; (2.7)

- doter Europol de pouvoirs opérationnels ainsi que de l'appui et des moyens nécessaires; (2.10)

- mettre un terme dans les plus brefs délais aux retards, aux obstacles et aux égoïsmes nationaux; (2.13)

- négocier une liaison structurée avec, d'une part, l'OLAF et, d'autre part, Interpol et d'autres organes d'investigation situés dans le monde entier; (2.14)

- créer un espace européen de justice; (3.1)

- renforcer le rôle de la Commission en tant que "gardienne des traités"; (3.3)

- considérer la situation de chacun des pays candidats en ce qui concerne la criminalité organisée ainsi que l'efficacité des structures de répression de la criminalité; (3.4)

- établir une collaboration judiciaire et en matière d'investigation en s'inspirant du concept américain de "délit fédéral". (3.5)

Le Comité recommande également une action concrète en ce qui concerne la fraude dans des domaines comme les droits d'accises sur le tabac et l'alcool, les produits agricoles, les accords sur les tarifs préférentiels, la PAC, la TVA ainsi que le rôle des systèmes d'information pour le contrôle et la répression.

Bruxelles, le 13 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1998) 276 du 6 mai 1998 "Protection des intérêts financiers de la Communauté - Lutte contre la fraude - Rapport annuel 1997", Introduction. Ce concept est mentionné à plusieurs reprises dans le Rapport annuel 1998 (COM(1999) 590 final) du 17 décembre 1999.

(2) COM(1998) 717 - 98/0329 (CNS) du 1er décembre 1998, Introduction, point 5.

(3) Voir Rapport, paragraphe 1.1.

(4) Voir Rapport, paragraphe 1.2.

(5) Voir Rapport 1998, paragraphe 1.5.1.

(6) Voir Rapport 1998, paragraphe 1.5.1.

(7) COM(1998) 278 du 6 mai 1998.

(8) Programme d'action relatif à la criminalité organisée, 97/C, JO C 251 du 15.8.1997.

(9) Ibidem, Partie II, Orientations politiques, point 12.

(10) COM(1998) 276 du 6 mai 1998 "Protection des intérêts financiers de la Communauté - Lutte contre la fraude - Rapport annuel 1997", paragraphe 2.1.

(11) Rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, JO C 230 du 22.7.1998.

(12) Document de la Commission, paragraphe 2.2.1.

(13) COM(1998) 276 du 6 mai 1998 "Protection des intérêts financiers de la Communauté - Lutte contre la fraude - Rapport annuel 1997", paragraphe 2.2.3.2.

(14) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Troisième rapport sur l'application du règlement (CEE) n° 218/92 du Conseil, du 27 janvier 1992, concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA), établi en application de son article 14 COM(2000) 28 final, 28 janvier 2000, paragraphe 5.5.

(15) JO C 296 du 29.9.1997.

(16) JO C 116 du 28.4.1999.

(17) JO C 75 du 15.3.2000.

(18) Avis sur la Communication de la Commission sur le travail non déclaré, CES 63/99 du 12 avril 1999.