Avis sur le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévisions par câble - Partie II

(95/C 301/09)

Le 30 janvier 1995, la Commission a décidé conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Commission européenne de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévisions par câble - Partie II.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 juillet 1995 (rapporteur : M. von Schwerin).

Lors de sa 328e session plénière des 13 et 14 septembre 1995 (séance du 13 septembre 1995), le Comité a adopté l'avis suivant à une grande majorité, deux voix contre et cinq abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert à l'examen se fonde sur la résolution du Conseil du 22 juillet 1993 relative au réexamen de la situation du secteur des télécommunications, qui prévoit, sur la base d'une large consultation consécutive à la publication du Livre vert, l'adoption d'une nouvelle politique pour les infrastructures de télécommunications.

1.2. Il a été tenu compte des conclusions du Conseil européen de Corfou des 24 et 25 juin 1994 concernant le rapport sur l'Europe et la société de l'information, rapport rendu par un groupe de personnalités de premier plan, présidé par le Commissaire Bangemann; en effet, l'on se propose d'accélérer le processus déjà engagé de libéralisation du secteur des télécommunications en ouvrant à la concurrence les infrastructures et les services qui font encore l'objet d'un monopole.

1.3. Le 25 octobre 1994, la Commission européenne a adopté la première partie d'un Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble. Dans ce document, la Commission fixe les principes généraux et un calendrier d'action qui doivent constituer la base des consultations en vue du développement d'une approche commune des infrastructures au sein de l'Union européenne.

1.4. Dans sa résolution du 22 décembre 1994, le Conseil a arrêté les principes et le calendrier de la libéralisation des infrastructures de télécommunications. La libéralisation complète des infrastructures de réseaux - y compris les périodes transitoires supplémentaires accordées à certains États membres, conformément à la résolution du Conseil du 22 juillet 1993 - doit intervenir d'ici au premier janvier 1998.

1.5. La présentation par la Commission, le 6 janvier 1995, de la Partie II du Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble doit ouvrir un large débat, auquel participeront toutes les parties intéressées, au sujet des questions fondamentales relatives à la réglementation future des infrastructures de réseaux.

1.6. L'ensemble constitué par les parties I et II du Livre vert représente l'amorce du processus de formulation de la stratégie de l'Union en matière d'infrastructures, condition préalable à l'extension du processus de libéralisation, au-delà de la téléphonie vocale, à l'ensemble du secteur des télécommunications.

2. Le Livre vert de la Commission

2.1. Observations générales

2.1.1. Le Comité économique et social reconnaît l'importance du Livre vert, qui contient des propositions concernant le cadre et le calendrier de la réglementation future des infrastructures de réseaux au sein de l'Union européenne et qui lance une large consultation conformément à la résolution du Conseil du 22 décembre 1994 (94/C 379/03). Le Comité met en avant la nécessité d'un cadre réglementaire clair et d'un calendrier précis, afin d'assurer à toutes les parties intéressées, y compris aux investisseurs - traditionnels et nouveaux -, une sécurité en termes de planification. Le Comité souligne, en accord avec les conclusions de la Conférence des ministres du G 7 sur la société de l'information, que les clients doivent être associés prioritairement à la création d'un cadre juridique conçu de manière à offrir un éventail de services de haute qualité à un prix abordable.

2.1.2. Le Comité économique et social reconnaît l'objectif que la Commission se fixe dans le Livre vert, à savoir mettre en place un environnement réglementaire clair et prévisible, qui garantira :

- la réalisation du marché intérieur des télécommunications, en stimulant la mise au point d'infrastructures de base et avancées au sein de l'Union,

- la mise en place en Europe de services de télécommunications efficaces et rentables, dont pourront bénéficier tant les entreprises et les clients que les citoyens et

- la stimulation des investissements des secteurs privé et public, de la croissance et de l'innovation, contribuant ainsi à la création d'emplois et à la cohésion au sein d'une Europe sociale.

2.1.3. Le Livre vert aborde les questions suivantes :

I. Introduction et objectifs

II. L'approche choisie et la portée du Livre vert

III. La situation actuelle

IV. Les principaux moteurs du changement

V. Le service universel

VI. L'emploi et les questions culturelles et de société

VII. Extension à l'infrastructure des principes de la politique de l'Union européenne en matière de télécommunications

VIII. Développement futur du cadre de réglementation devant permettre de relever les défis posés par la politique de convergence

IX. Problématiques soumises à consultation et annexes (contenant des études pour la préparation du Livre vert et la liste des principales mesures réglementaires et des propositions).

2.1.4. Les principaux enjeux et positions/mesures traités dans le Livre vert sont résumés en onze points présentés au chapitre VII.

1. Principes généraux

2. Droits exclusifs et spéciaux en matière d'infrastructure

3. Procédures d'octroi de licences, critères de sélection et conditions pouvant être attachées à l'octroi de licences en matière d'infrastructures

4. Interconnexion et interopérabilité

5. Accès ouvert aux infrastructures publiques - Application des règles de concurrence et des principes ONP

6. Maintien et développement d'un service universel dans un environnement concurrentiel

7. Le cas particulier des régions périphériques dotées de réseaux moins développés

8. Garanties en matière de concurrence

9. La dimension internationale - Le marché international des services de télécommunications

10. Accès aux droits de passage, numéros, fréquences et annuaires

11. Action dans les domaines voisins.

Le Comité économique et social se prononce sur certains de ces aspects ainsi que sur les délais prévus dans les « observations particulières ».

3. Observations particulières

3.1. L'abolition prévue des droits exclusifs et spéciaux sur l'utilisation des infrastructures pour la fourniture de services de télécommunications trouve son origine dans l'approche en deux étapes prévue par le Livre vert.

1 ½ étape : elle prévoit la suppression immédiate des restrictions actuelles portant sur la mise à disposition des infrastructures propres ou alternatives (pour la fourniture de services de communications par satellite, de services mobiles et de services de télécommunications déjà libéralisés dans le cadre des réseaux fixes, y compris les réseaux de télévision par câble). Parmi les services de télécommunications déjà libéralisés des réseaux fixes figurent, à côté des services non vocaux, des services de téléphonie vocale et les services informatiques, destinés dans le cadre du « Corporate Network » à des groupes fermés d'utilisateurs. Le Comité se montre à cet égard préoccupé par le fait que d'ici à 1998, suite à une libre interprétation de la notion de « groupes fermés d'utilisateurs », de nouveaux fournisseurs pourraient s'approprier de vastes parts de marché, sans que ce marché soit d'une quelconque façon réglementé. Un tel processus pourrait avoir pour effet de saper prématurément, dès avant cette date, le monopole du réseau, en causant de lourdes pertes aux organisations de télécommunications. Cette libéralisation anticipée ne laisse aux organisations de télécommunications des États membres aucune chance de s'adapter aux nouvelles conditions du marché. Il convient de prendre particulièrement en compte à cet égard les écarts entre les États membres en termes de développement ainsi que la dynamique de ce dernier. En outre, une libéralisation anticipée peut perturber la définition d'un projet global et pourrait de plus conduire à des problèmes d'ajustement lors de la mise en oeuvre d'un cadre de réglementation.

2e étape : elle porte sur les prestataires de services titulaires d'une licence opérant dans le cadre des infrastructures actuelles et futures de téléphonie vocale - dont les services seront prochainement libéralisés -, en liaison avec les mesures prévues par la partie II du Livre vert, et sera analysée ci-après.

3.2. La sauvegarde, le développement et le financement d'un service universel de télécommunications sont au coeur du développement futur des télécommunications dans la Communauté. Le Comité déplore que la teneur de la résolution du Conseil du 7 février 1994 sur les principes du service universel dans le secteur des télécommunications n'ait pas trouvé un écho suffisant dans le Livre vert. Le Livre vert propose de donner à tous les utilisateurs l'accès à un « service minimum » d'une certaine qualité à un prix abordable en tenant compte également des personnes atteintes de handicaps fonctionnels. Le Comité est d'avis que des services limités à la téléphonie vocale et à une infrastructure à bande étroite ne conviennent pas au développement futur. Il pense que les utilisateurs attendent un service universel global qui corresponde à leurs besoins et qui soit susceptible d'être développé ultérieurement en fonction de l'évolution technique.

Le Comité est d'avis que le passage à la société de l'information sera tout particulièrement marqué par les nouvelles techniques et les nouveaux services dans le domaine du multimédia. À cet égard, il réaffirme avec conviction que tous les utilisateurs doivent pouvoir bénéficier dans des conditions égales d'un accès équitable aux services modernes d'information et de télécommunications, principalement par la fourniture d'une infrastructure à large bande.

Le Comité approuve la proposition selon laquelle des procédures transparentes pour la détermination du coût des obligations du service universel et de son financement devraient être établies. Mais il exprime des réserves en ce qui concerne les propositions avancées quant au coût du service universel. Le coût net de la fourniture de service aux clients non rentables et de la fourniture non rentable de téléphones publics, de services d'urgence et d'autres obligations sociales ne peut constituer la seule base de calcul. Dans la perspective des futures conditions de concurrence, il importe en particulier de tenir dûment compte non seulement des coûts d'entretien des réseaux (coûts de fonctionnement), mais aussi des coûts d'investissement générés par les futures opérations de modernisation des réseaux et des équipements ainsi que de leur extension. Ces charges doivent être réparties aussi équitablement que possible par les opérateurs et fournisseurs de services, sur la base de contributions appropriées, dans le respect du principe de proportionnalité. Avant tout, il importe que les principes du service universel et les modalités de son financement ne soient pas fixés par la Commission d'ici à janvier 1996 seulement mais très prochainement.

3.3. S'agissant d'interconnexion et d'interopérabilité, le Livre vert fait état de la nécessité d'une directive spécifique sur l'interconnexion dans le cadre de l'applicabilité de l'ONP (Open Network Provision - fourniture de réseau ouvert). Pour ce qui est de l'application des conditions ONP, on se reportera à l'avis du Comité économique et social du 31 mai 1995 (doc. CES 582/95).

3.4. En matière d'octroi de licences, le Livre vert présente à la fois les principes régissant les procédures d'octroi et les critères de sélection. Le Comité est d'avis que la limitation du nombre de licences en fonction des limites techniques est justifiée. En outre, le nombre de licences doit être limité sur la base des exigences essentielles et, dans le cas de réseaux destinés au public en général, sur la base des obligations de service public sous la forme de réglementations de commerce. Le Comité pense comme la Commission que les conditions d'octroi de licences, fondées sur des critères objectifs, doivent être transparentes et non discriminatoires et que le principe de proportionnalité doit être pris en considération. Il est d'avis que les procédures d'octroi de licences doivent être conçues de manière non bureaucratique.

3.5. Pour garantir une concurrence loyale et la pleine application des règles de concurrence, il est primordial d'opérer une transition ordonnée des monopoles actuels à un système concurrentiel, et ce, qu'il s'agisse d'entreprises privées ou publiques, conformément à l'article 222 du Traité. Seul ce moyen permettra de supprimer une utilisation abusive du marché et d'éviter que les charges soient imposées aux seuls fournisseurs d'infrastructures. À cet égard, il est également important que les entreprises qui opèrent dans des secteurs protégés par un monopole (énergie, autres secteurs sous monopole local) n'assurent pas un financement croisé de leurs activités dans le domaine des télécommunications par des prélèvements effectués sur ces activités sous monopole. S'agissant de cet aspect, le Comité juge absolument indispensable d'instituer un mécanisme de contrôle.

La détermination des conditions de réglementation selon des critères transparents, objectifs et non discriminatoires doit être contraignante pour tous les futurs opérateurs, afin de préserver l'égalité des chances et le bon fonctionnement de la concurrence.

3.6. Le Comité souligne les propositions du Livre vert concernant l'accès aux droits de passage, les radiofréquences et la numérotation. S'agissant des droits de passage, le Comité constate que dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du marché des infrastructures, les États membres doivent veiller à ce que les organisations de télécommunications soient soumises aux mêmes conditions que leurs concurrents.

3.7. Le Comité approuve les actions dans les domaines connexes (protection des données, audiovisuel, médias et droits de propriété intellectuelle), telles qu'elles sont proposées dans le Livre vert.

3.8. L'impact social et sociétal revêt une importance essentielle dans le cadre de la poursuite de la libéralisation. Le Comité craint cependant que les créations d'emplois dans le secteur des télécommunications ainsi éventuellement que dans d'autres secteurs ne puissent compenser les pertes déjà subies ou à venir, en particulier chez les opérateurs jusque là publics. Il est à souligner que le progrès technique et l'utilisation de nouvelles technologies ont naturellement eux aussi entraîné des suppressions d'emplois. Les processus d'harmonisation et de libéralisation exigent un certain équilibre, ce également afin de garantir, dans l'intérêt des salariés du secteur, que les prochaines mesures de libéralisation soient socialement acceptables.

À cet égard, il est nécessaire d'accompagner le passage vers la société de l'information d'un paquet de mesures, concernant notamment la qualification des travailleurs actuels ainsi que la mise à profit de toutes les possibilités de sauvegarde de l'emploi. Sur ce point, les expériences et les programmes mis en oeuvre dans le domaine de la sidérurgie et de la construction navale doivent servir d'exemple pour la mise en place et le financement d'initiatives semblables au niveau européen et national. Le Comité reconnaît le besoin de recyclage et de réorientation des travailleurs mentionné dans le Livre vert, au fur et à mesure de l'adaptation du secteur traditionnel des télécommunications à un environnement concurrentiel.

Par ailleurs, il se félicite de la proposition de la Commission de mettre en oeuvre un programme d'action global pour faire le point sur les risques éventuels pour la santé liés à la prolifération d'infrastructures fixes et sans fil et en vue de hâter la préparation des normes de sécurité requises.

3.9. En ce qui concerne l'approche globale en matière d'infrastructure et la garantie d'un accès équitable aux marchés de pays tiers, le Comité relève que l'Union européenne doit continuer d'accorder la priorité au respect du principe de réciprocité vis-à-vis des pays tiers, c'est-à-dire vis-à-vis des partenaires ayant introduit des restrictions dans leur cadre réglementaire. Le Comité estime que cela ne doit pas seulement constituer un objectif général, mais que des garanties doivent être obtenues quant à l'octroi d'un accès au marché comparable et réel et à la mise au point de définitions claires et de conditions de réciprocité en contre-partie d'une ouverture du marché européen. Tant que cet objectif n'est pas atteint, il est important que l'Union se réserve le droit de maintenir des conditions équivalentes à celles prévalant dans les marchés des pays tiers en matière d'accès au marché ou d'octroi de licences.

3.10. Le Comité note avec satisfaction que la Commission ouvre des horizons qui dépassent l'étape immédiate de la libéralisation des infrastructures de télécommunications et entame un débat sur le développement futur (au-delà de 1998) du cadre de réglementation qui doit permettre de réaliser la mission de convergence technologique et économique.

3.11. Le Comité constate avec satisfaction que la Commission prend en considération la dimension internationale de la réalisation de la société de l'information et tend à adopter des solutions multilatérales. Il considère qu'il est important pour l'avenir de la société de l'information d'opérer la libéralisation sur la base de délais réalistes, dans un esprit responsable et en tenant compte des différents intérêts concernés.

4. Conclusions

4.1. Le Comité reconnaît que la libéralisation des infrastructures de télécommunications est d'une importance capitale pour la poursuite de la modernisation économique et sociale de l'Europe. La définition du cadre de réglementation détermine le bon fonctionnement de la concurrence, la capacité d'innovation de l'économie européenne, la diversité de l'offre dans le domaine des télécommunications - en amont comme en aval - ainsi que la sauvegarde de l'emploi et l'évolution des conditions de travail et de vie.

4.2. La libération des marchés doit s'accompagner d'une réglementation dans les domaines social, économique et technique, afin de prévenir toute évolution indésirable, ce qui suppose un service universel global qui prenne en considération l'évolution de la société européenne. À cet égard, il importe de garantir son financement.

4.3. Le Comité est d'avis que les intérêts des citoyens doivent primer, de même que les intérêts techniques et commerciaux. Pour les travailleurs, le travail et la formation, tout comme l'existence de conditions de travail acceptables, forment la base d'une société de l'information tournée vers le progrès, mais également sociale. Ce n'est que par ce moyen qu'une politique des communications moderne et progressiste réunira un large consensus en Europe et que l'économie européenne pourra connaître un nouveau développement.

4.4. Le Comité estime que la Commission doit former un groupe d'experts chargé d'examiner l'impact de la libéralisation sur la situation actuelle de l'emploi, en vue d'en décrire les incidences sociales et d'avancer des solutions. Si les études sont déjà en cours de réalisation dans ce domaine au sein de la Commission, elles doivent être portées à la connaissance de ce groupe d'experts.

4.5. Le Comité est d'avis que, s'agissant d'une question aussi essentielle pour l'avenir, la Commission est tenue d'assurer un débat aussi large que possible dans le cadre d'une proposition de directive, sur la base de l'article 100A du Traité.

4.6. Depuis la publication de la partie II du Livre vert au sujet duquel le Comité a entrepris l'élaboration du présent avis, la Commission a publié de nombreux documents, amendements et déclarations concernant ses futures actions.

Certaines intentions de la Commission ont ainsi anticipé les actions préconisées dans l'avis du Comité. Ce dernier n'a pas eu l'occasion d'examiner l'impact des actions de la Commission mais espère qu'il sera très prochainement en mesure de le faire.

Fait à Bruxelles, le 13 septembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER