EXPOSÉ DES MOTIFS

1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION

La présente proposition relative à un instrument de partenariat remplace l'instrument de financement de la coopération avec les pays industrialisés et les autres pays et territoires à revenu élevé (IPI)[1], qui est entré en vigueur en 2007 et a été l'instrument principal de la collaboration de l'Union avec les pays développés. L'IPI s'est avéré être une boîte à outils efficace permettant d'apporter une réponse différenciée et appropriée à l'élargissement et à l'approfondissement de la coopération avec 17 pays (pays industrialisés et territoires à revenu élevé d'Amérique du Nord, de la région Asie-Pacifique et de la région du Golfe). Il a été récemment étendu aux pays en développement grâce à l'adoption de la proposition IPI+. Toutefois, étant donné que son expiration est prévue pour la fin 2013, il y a lieu d'instituer un nouvel instrument financier.

En outre, depuis l'entrée en vigueur du règlement IPI, on a vu en particulier l'émergence d'économies telles que l'Inde, la Chine et le Brésil, qui jouent un rôle de plus en plus important dans l'économie et le commerce à l'échelle internationale, ainsi que dans les enceintes multilatérales (Nations unies et G20) et dans la recherche de solutions aux défis d'ampleur mondiale. Même si les questions de développement et de lutte contre la pauvreté demeurent essentielles pour ces pays, ils parviennent toutefois à s'extraire peu à peu de leur condition de nations en développement. Pour soutenir sa propre reprise économique, l'UE a un intérêt stratégique à stimuler des efforts qui soient réalistes de la part de ces pays dans le but de relever les défis mondiaux tels que le changement climatique.

L'UE a également conclu des accords étendus avec des partenaires clés et des économies émergentes en vue de régler des questions d'ordre bilatéral et mondial. La mise en œuvre de ces instruments (comme les accords, les déclarations, les plans d'action, etc.) nécessite un instrument financier idoine, afin de doter l'UE des moyens de promouvoir efficacement ses intérêts dans le monde entier et de traiter les questions planétaires lorsque cela s’avère nécessaire.

En outre, l'évolution des relations avec la Russie, la crise financière qui a confronté l'économie mondiale et son ordre économique à de nouveaux défis, l'interdépendance croissante entre l'UE et ses partenaires clés, l'évolution des structures des échanges, le rôle de plus en plus important de la société civile et des communautés commerciales et professionnelles, tant en Europe que dans les pays partenaires, appellent à plus de dialogue, d'intégration et d'échanges. Il existe un besoin croissant de résoudre les enjeux sociaux (bénéfices de la mondialisation inégalement répartis et lourdes répercussions de la récession économique qui affectent la consommation, les revenus et la création d'emplois), et les défis que représentent l'environnement et le changement climatique. Dans ce contexte, le rôle de plus en plus important des économies émergentes, notamment dans les échanges Sud-Sud et les problèmes de coopération, la nécessité de combiner l'aide au développement, les instruments commerciaux, les dialogues entre entreprises, l'évolution des infrastructures et des technologies, et les investissements destinés à étayer une croissance intelligente et inclusive, l'intégration des échanges, le développement du secteur privé, la cohésion sociale, les programmes de réforme et de modernisation, ont tous poussé à la mise en place d'un nouvel instrument.

L'UE ne possède pas, à l'heure actuelle, de véritable instrument lui permettant de coopérer avec les nouvelles économies émergentes sur les questions liées à la défense de ses intérêts fondamentaux et sur les défis communs d'intérêt mondial (comme le changement climatique par exemple, ou la nécessité d'encourager un développement durable à tous les niveaux). Même si avec l'adoption de l'IPI+ le 1er décembre 2011, l'IPI a été étendu aux pays en développement, son champ d'application est limité.

L'instrument de partenariat proposé est conçu de manière à ce que la capacité de l'UE à opérer le plus efficacement possible à l'échelle internationale ne soit plus limitée de la sorte. Il comblerait le fossé décrit ci-dessus et, en particulier, permettrait à l'UE de mener à bien des programmes d'action dépassant la simple coopération au développement avec des acteurs mondiaux, et également de défendre, au besoin, ses intérêts fondamentaux avec d'autres pays partenaires. Il pourrait aussi constituer l'assise de nouvelles relations avec des pays qui ne relèveront plus de l'aide bilatérale au développement.

Il s'articulerait, notamment, autour des objectifs spécifiques suivants:

(a) la mise en œuvre de la dimension internationale de la stratégie «Europe 2020» en soutenant des stratégies de partenariat de coopération bilatérale, régionale et interrégionale de l'UE, en encourageant des dialogues stratégiques et en élaborant des approches et des réponses collectives vis-à-vis des défis de portée mondiale, comme la sécurité énergétique, le changement climatique et l'environnement;

(b) l'amélioration de l'accès au marché et le développement de perspectives en matière d'échanges, d'investissements et de débouchés pour les entreprises européennes, les PME notamment, au moyen de partenariats économiques et d'une coopération réglementaire et commerciale;

(c) le renforcement de la compréhension de l'Union par la population et sa visibilité, de même que de son rôle sur la scène internationale au moyen d'une diplomatie publique, d'une coopération d'ordre éducatif et universitaire et d'actions de sensibilisation visant à promouvoir les valeurs et intérêts de l'Union.

L'instrument de partenariat favorisera donc et fera progresser les intérêts de l'UE ainsi que ceux qu'elle partage avec d'autres pays et donnera à la stratégie «Europe 2020» une portée mondiale en donnant suite, avec efficacité et flexibilité, aux objectifs de coopération découlant des relations de l'Union avec les pays partenaires et en s'attaquant aux défis d'ampleur mondiale. Il aura une portée mondiale, accordant une importance particulière aux partenaires stratégiques et aux économies émergentes. Aucune dépense ne sera obligatoirement classifiée en tant qu'aide publique au développement (APD), mais un tel classement devrait rester possible notamment pour l'aide au commerce et l'aide liée aux échanges commerciaux. L'enveloppe financière de l'instrument de partenariat s'élève à 1 131 000 000 EUR pour la période 2014-2020.

L'instrument de partenariat fera partie intégrante de l'architecture générale des instruments financiers de l'action extérieure qui s'articulent autour de quatre grands chapitres: un chapitre d'orientation visant principalement la coopération à tous les niveaux avec les pays partenaires et trois chapitres consacrés aux valeurs et aux priorités transversales: droits de l'homme et démocratie, aide humanitaire et protection civile, et gestion et prévention des crises.

L'une des priorités essentielles de la stratégie «Europe 2020» est le rétablissement d'une croissance qui soit compatible avec la conception européenne d'un avenir moins pollué par le carbone et avec les objectifs de développement durable. Le plan d'action prend en compte le fait que les économies émergentes à forte croissance et dont la classe moyenne est en expansion vont jouer un rôle déterminant en soutenant les exportations européennes de biens et de services dans lesquelles l'UE jouit d'un avantage comparatif. À titre d'exemples, les futures mesures climatiques (ou leur absence) en Chine, en Inde, au Brésil et aux États-Unis auront une incidence significative sur la compétitivité future, la R&D et la coopération scientifique entre ces régions, ainsi que sur les échanges internationaux. Il est dans l'intérêt de l'Union de favoriser un alignement et une coopération maximums. L'instrument de partenariat devrait jouer un rôle essentiel dans le soutien apporté à la politique commerciale[2], notamment au niveau des partenaires économiques stratégiques. En outre, le soutien qui sera apporté à l'accès des entreprises européennes au marché complétera les actions financées au titre du programme de compétitivité des PME.

Dans le contexte de la crise économique actuelle, les économies émergentes occupent de plus en plus le devant de la scène dans la recherche de solutions aux défis mondiaux en tant que partenaires responsables. L'UE admet l'importance des responsabilités croissantes des économies émergentes à l'égard des pays les moins avancés et d'autres pays en développement. Les questions essentielles comme la lutte contre la pauvreté, la compétitivité et la libéralisation des échanges, l'environnement, le changement climatique, l'énergie, le développement durable, les emplois décents, notamment grâce au respect des règles fondamentales en matière de travail et au dialogue social, l'amélioration des compétences et de l’intégration numériques, les pandémies, la cybersécurité, le terrorisme et la criminalité organisée, y compris la piraterie, ne peuvent être abordées que dans un contexte international. Alors que la mondialisation s'accélère, il est essentiel que le plan d'action interne visant à assurer des emplois et une croissance durables en Europe et à protéger les politiques intérieures de l'UE en général soit étayé par une aide financière extérieure appropriée. Cette dimension extérieure de la politique intérieure devrait apporter davantage de cohérence et d'homogénéité à l'action extérieure de l'UE et permettre, d'une part, d'éviter la duplication des efforts et, d'autre part, d'accroître ses effets.

L'instrument de partenariat donnera donc la priorité au soutien des autres politiques extérieures de l'UE comme le commerce, et de la dimension extérieure des politiques de l'UE relatives au changement climatique, à l'environnement, à l'énergie, aux transports, à l'emploi et à la politique sociale, ainsi qu'aux technologies de l'information et des communications. Dans le cadre de cet instrument, la prise en compte du climat et de ses objectifs sera particulièrement importante dans toutes les activités destinées à favoriser le dialogue avec les économies industrialisées et émergentes, sur les politiques à mener.

L'utilisation rationnelle des ressources sera essentielle pour maintenir la croissance économique à un niveau supportable, compte tenu des contraintes environnementales. L'UE est en passe d'adopter une initiative phare relative à une stratégie pour une utilisation efficace des ressources dans le cadre de la stratégie «Europe 2020». Elle aura des répercussions sur ses normes, mais elle ne pourra être réellement efficace sans l'adoption, par toutes les grandes économies, de pratiques allant dans le sens d'une utilisation efficiente des ressources. Les économies émergentes ont la possibilité de sauter l'étape de la consommation et des modes de production non durables si souvent suivies par l'UE et d'autres économies avancées au cours de leur industrialisation, ce en quoi l'UE a tout intérêt à les aider.

Cependant, les économies émergentes, la Chine et l'Inde notamment, ont aussi d'importantes populations vivant dans l'extrême pauvreté et dépendant pour leur subsistance d'écosystèmes en bon état, comme des forêts et des mers productives et une eau propre. Mais en même temps, le Brésil, l'Afrique du sud, l'Inde et la Chine sont des pays possédant des milieux naturels d'une biodiversité énorme. Ces économies participent aussi à l'utilisation des ressources dans le reste du monde en développement, notamment dans les pays en développement les plus pauvres. Il est donc dans l'intérêt mutuel de l'UE et de ses partenaires de coopérer à la protection des écosystèmes et à leur gestion durable.

Un dialogue ainsi qu'une coopération concrète avec les grands producteurs et les grands consommateurs d'énergie dans le monde sont essentiels pour relever le défi de la défense de la sécurité énergétique de l'UE, particulièrement maintenant que l'UE devient plus dépendante des importations, et pour promouvoir un programme d'action mondial en faveur d'une réduction des émissions de carbone, de politiques énergétiques durables, de la transparence et de la prévisibilité des marchés énergétiques mondiaux et d'une coopération technologique.

Étant donné qu'un certain nombre de pays sont en train de sortir de l'aide bilatérale au développement, ils recherchent de nouvelles formes de coopération. Dans les domaines de la technologie et de l'innovation, l'UE, pour demeurer un partenaire stratégique et rester à la pointe pour les normes mondiales, doit être capable d'instituer, dans ces domaines, des partenariats de coopération fondés sur l'intérêt mutuel.

La projection extérieure des politiques intérieures de l'UE sera par conséquent totalement intégrée dans la programmation de l'instrument de partenariat qui, dans les limites de son enveloppe financière, pourra ainsi compléter la dimension extérieure des politiques intérieures mises en œuvre par d'autres programmes de l'UE (comme les actions engagées au titre du programme-cadre pour la recherche et l'innovation, «Horizon 2020», le programme de compétitivité des PME, notamment la coopération dans le domaine du tourisme, le fonds pour les migrations et le fonds pour la sécurité intérieure ainsi que le programme «Erasmus pour tous») afin d'éviter toute duplication. Il peut aussi étayer d'autres politiques extérieures de l'UE comme la politique commerciale. La cohérence et la complémentarité avec d'autres instruments géographiques de l'action extérieure, en particulier l'instrument de financement de la coopération au développement, seront prises en compte tout au long du processus de programmation, tout en intégrant les principes de la différenciation et de la concentration.

2. RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACTS

La Commission européenne a organisé une consultation publique sur le financement futur de l'action extérieure de l'UE entre le 26 novembre 2010 et le 31 janvier 2011. La consultation s'est faite sur la base d'un questionnaire en ligne accompagné d'un document d'information intitulé «Quels instruments financiers pour l'action extérieure de l'UE après 2013?», élaboré par la Commission et les services du SEAE.

La majorité des répondants (près de 70 %) a confirmé que l'intervention financière de l'UE apportait une valeur ajoutée substantielle dans les principaux domaines d'action soutenus par les instruments financiers de l'UE dédiés à l'action extérieure[3]. Un grand nombre d'entre eux a cité cette valeur ajoutée de l'intervention de l'UE comme le principal moteur pour l'avenir: ils ont considéré que l'UE devrait tirer parti de cet avantage comparatif (lié à sa présence sur la scène mondiale, à ses vastes compétences techniques, à sa nature supranationale, au rôle qu'elle joue pour faciliter la coordination) et des économies d'échelle.

Pratiquement tous les répondants (92 %) se sont déclarés en faveur d'une approche plus différenciée, adaptée à la situation des pays bénéficiaires et fondée sur des critères solides et une collecte de données efficace, comme moyen pour renforcer l'impact des instruments financiers de l'UE.

Les avis ont été partagés en ce qui concerne la simplification des instruments et l'équilibre entre les instruments thématiques et géographiques. Nombreux ont été ceux qui craignaient que la réduction du nombre de programmes thématiques de l'UE puisse conduire à une diminution du montant global disponible pour les actions thématiques et qui préféraient une simplification des règles régissant l'accès aux financements thématiques et leur mise en œuvre. Une grande majorité des répondants se sont déclarés favorables à une plus grande flexibilité géographique des instruments de l'UE, qui permettrait de relever les défis interrégionaux.

Invités à classer les différents domaines d'intérêt par ordre de priorité, la majorité des répondants a d'abord cité «la stabilité macroéconomique et financière, la croissance économique», puis «la promotion des échanges et des investissements», avant «l'énergie, l'utilisation efficace des ressources et le changement climatique» et «l'emploi et les problèmes sociaux (croissance inclusive et emplois décents)».

Une vaste majorité des répondants a également convenu que le secteur privé est le principal moteur du développement économique et qu'il contribue, en tant que tel, de manière non négligeable à une croissance durable. Pour cette raison, ils ont préconisé un engagement plus large de l'UE aux côtés des entreprises en tant que partenaires dans l'UE et dans les pays tiers, de manière à associer de plus en plus le secteur privé – tant financièrement que pour l'acquisition de connaissances – en tant que moteur du développement durable.

De nombreux répondants ont convenu que la programmation conjointe et le cofinancement avec les États membres pourraient augmenter l'impact et la cohérence de l'action extérieure de l'UE, simplifier la fourniture de l'aide et réduire les frais de transaction globaux.

En ce qui concerne l'évaluation des résultats, l'idée d'accorder une place plus importante aux activités de contrôle au cours de la mise en œuvre des projets et des programmes, et de procéder à une simplification plus poussée des règles régissant le financement extérieur a reçu un accueil favorable en tant que moyen de s'assurer que les instruments extérieurs de l'UE obtiennent les effets escomptés.

Nombreux ont été les répondants qui se sont déclarés en faveur d'un renforcement des activités d'information et de communication, en particulier dans les pays bénéficiaires. Il semble néanmoins que la visibilité de l'UE soit mieux servie par des politiques, des stratégies et une présence efficaces dans les pays tiers que par une augmentation des dépenses de communication. Les répondants ont affiché également un soutien marqué à l'idée du renforcement du rôle coordinateur de l'UE parmi les autres donateurs et à l'idée de faire en sorte que les partenaires de mise en œuvre confèrent une visibilité accrue au financement de l'UE.

Avant de présenter la présente proposition pour un instrument de partenariat, la Commission avait étudié quatre options: abroger l'IPI, maintenir le statu quo, modifier l'ICD pour autoriser des dépenses qui ne relèvent pas de l'aide publique au développement, ou introduire un nouvel instrument fondé sur l'IPI/IPI +.

À l'issue d'un examen minutieux, il est apparu que ni l'abrogation de l'IPI, ni le maintien du statu quo n'étaient considérés comme des solutions politiquement viables. Le fait de limiter les dépenses aux seules actions liées à la lutte contre la pauvreté ou de conserver cette seule finalité pour la coopération avec les économies émergentes aurait pour effet de restreindre artificiellement l'action extérieure de l'UE et de négliger ses intérêts fondamentaux.

L'option consistant à modifier l'instrument de financement de la coopération au développement pour permettre des dépenses ne relevant pas de l'aide publique au développement présenterait l'avantage de la cohérence géographique (un instrument par pays), mais les difficultés à gérer un instrument ayant deux objectifs très différents ont été considérées comme un handicap majeur.

Évaluation des incidences

économiques:

La mise en œuvre d'un nouvel instrument de partenariat procurerait à l'UE de nouvelles perspectives pour promouvoir ses entreprises (PME en particulier) et ses produits. Cet instrument pourrait apporter un soutien aux entreprises de l'UE dans les pays tiers en fournissant des incitations de nature à renforcer la compétitivité et l'innovation, qui viendraient compléter les actions financées dans le cadre du programme de compétitivité des PME et du programme «Horizon 2020» (recherche et innovation). Il pourrait soutenir les échanges et les investissements internationaux de l'UE, ce qui, réciproquement, pourrait favoriser les investissements étrangers dans l'UE. Il pourrait aussi jouer un rôle dans les échanges et la coopération Sud-Sud en prônant des pratiques commerciales responsables de la part de nos partenaires dans les pays tiers, notamment les pays en développement les plus pauvres. Nombre de domaines de coopération pourraient être explorés, dont le changement climatique, l'énergie[4], l'environnement, le rapprochement des réglementations techniques, la normalisation, la responsabilité sociale des entreprises, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, ainsi que les meilleures pratiques en matière économique, commerciale, fiscale, financière ainsi qu'en ce qui concerne les investissements et le tourisme. La sécurité économique de l'UE pourrait s'en trouver renforcée grâce à eux, et de nouveaux emplois pourraient être créés, ce qui, à terme, contribuerait à la croissance économique. Le nouvel instrument pourrait favoriser des formes de coopération économique bien développées entre UE et pays partenaires. Dans ce contexte, il permettrait à l'UE de faire en sorte que l'environnement, l'énergie durable, l'emploi, les valeurs sociales et d'autres valeurs liées à la protection sociale soient prises en compte comme il se doit dans la conception et la mise en œuvre des actions et du programme.

sociales:

En harmonisant les instruments financiers de l'UE et de ses États membres et en soutenant des activités communes avec d'autres donateurs bilatéraux et multilatéraux, le nouvel instrument pourrait avoir une incidence appréciable sur le tissu social des pays émergents. Il pourrait soutenir les réformes des systèmes de protection sociale, les mesures nationales en faveur de l'emploi, les politiques nationales en matière de formation et de développement des compétences, les programmes éducatifs et les programmes de renforcement des capacités dans les domaines de la recherche et de l'innovation, ainsi que les mesures de renforcement des filets nationaux de protection sociale. La création d'emplois «verts» supplémentaires augmenterait les revenus et renforcerait la cohésion sociale et les stratégies de lutte contre la pauvreté à l'échelon national. À cet égard, il contribuerait à la réussite de la mise en œuvre du programme d'action sociale international promu par l'Organisation internationale du travail des Nations unies et le G8/G20.

environnementales:

Les partenariats européens viseront, au moyen du nouvel instrument, à encourager et à soutenir la croissance et la viabilité environnementale à long terme. À cet égard, le nouvel instrument devrait jouer un rôle majeur en apportant un soutien aux actions et aux dialogues stratégiques de l'UE et des pays partenaires en matière d'environnement et de changement climatique. Il pourrait soutenir un modèle d'entreprise à faible intensité de carbone en fournissant des incitations au secteur privé européen. En s'appuyant sur les bons résultats de la conférence des Nations unies sur le changement climatique (COP-16) à Cancún, il pourrait être utilisé pour aider les entreprises européennes à élaborer des mesures efficaces et à moindre coût permettant d'atteindre des objectifs respectueux de l'environnement dans les pays partenaires. Il aiderait aussi les pays partenaires à tirer pleinement parti des avantages de l'innovation sur les plans de l'environnement, de l'écologie et de l'efficacité énergétique. Il pourrait favoriser la transition vers une économie verte et efficace dans l'utilisation des ressources. La demande croissante en produits de base des économies émergentes fait qu'il convient de favoriser l'échange des meilleures pratiques du secteur privé et des politiques d'achat plus écologiques. L'instrument pourrait enfin permettre une coopération en vue de mieux comprendre les coûts économiques et sociaux de la disparition de la biodiversité et de la dégradation de l'écosystème dans les pays d'importance planétaire.

3. ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION

Au cours des débats organisés par l'autorité législative concernant la proposition de la Commission sur l'IPI+ (COM/2009/197) et suite à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les trois institutions ont convenu d'utiliser les articles 207, paragraphe 2, et 209, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne pour la réalisation d'activités dépassant la coopération au développement dans les pays en développement. Pour les pays «autres que les pays en développement», il convient d'utiliser l'article 212, paragraphe 2, du TFUE.

Sur la base de cet accord, l'instrument de partenariat proposé serait donc fondé sur une combinaison des trois articles suivants du TFUE: article 212, paragraphe 2, article 207, paragraphe 2, et article 209, paragraphe 1.

L'UE a signé une multitude d'accords internationaux avec des pays partenaires dans le monde entier, un niveau inégalé par les différents États membres, qui lui confèrent une influence dans presque tous les domaines des relations internationales. Avec 27 États membres agissant dans le cadre de politiques et de stratégies communes, l'UE possède la masse critique lui permettant de relever les défis mondiaux. Elle occupe aussi une position unique pour promouvoir ses règles et ses normes et en faire des normes mondiales grâce à la coopération internationale.

Par rapport à la situation actuelle, l'instrument de partenariat proposé apportera une plus grande valeur ajoutée puisqu'il englobe la stratégie «Europe 2020» fondée sur une coopération orientée vers une croissance verte, et met davantage l'accent sur les intérêts de l'UE dans la coopération avec les pays émergents et industrialisés ainsi que sur l'amélioration du climat pour les entreprises, les investissements, les échanges et la recherche et l'innovation. Il devrait permettre d'élaborer un programme volontariste autour des intérêts de l'UE et de ceux qu'elle partage avec ses partenaires, en ciblant spécifiquement ses partenaires stratégiques.

Le nouvel instrument de partenariat devrait aussi permettre de mieux honorer les engagements de l'UE vis-à-vis de pays tiers avec lesquels elle a conclu des accords-cadres ou des accords de coopération et de partenariat. Il renforcerait la crédibilité et la cohérence de la politique extérieure de l'UE, qui s'attache à lier la promotion de ses valeurs et de ses intérêts à ses actions spécifiques de coopération. Dans le cadre des accords, l'instrument de partenariat pourrait aussi avoir un rôle de catalyseur de projets conjoints de l'UE et des États membres puisque toutes les parties sont liées par leurs dispositions. Enfin, il soutiendrait les politiques régionales et bilatérales de l'UE, parallèlement à ses engagements dans les organes et les activités de coopération internationale et régionale.

Les activités de coopération économique de l'UE, ses dialogues commerciaux, et les autres formes de son action économique extérieure pourraient constituer un instrument de politique étrangère puissant. La visibilité et l'influence de l'UE à l'extérieur pourraient s'en trouver renforcées, ce qui pourrait conforter l'Europe dans son ambition de devenir un acteur économique et politique essentiel sur la scène internationale, tant au niveau bilatéral qu'au sein des instances multilatérales telles que le G20.

De plus, avec l'instrument de partenariat, il pourrait être plus facile qu'actuellement avec l'IPI de mettre en place une action conjointe avec les États membres de l'UE et de trouver des moyens innovants de mobiliser des ressources. De telles démarches pourraient aussi être plus fréquentes. Des budgets plus importants seront disponibles pour soutenir les opérations de cofinancement en coopération avec l'aide bilatérale des États membres ou avec des agences ou organismes financiers. La programmation pluriannuelle aiderait les entreprises à mieux se structurer et à mieux s'intégrer. Les partenariats publics et privés seraient plus faciles à réaliser, en associant différentes parties prenantes issues des milieux d'affaires européens. La combinaison de prêts et de subventions pourrait aussi devenir une option privilégiée, le cas échéant.

Choix de l'instrument

La Commission considère que l'extension de la portée de l'instrument de financement de la coopération au développement pour couvrir des actions sortant du champ du développement créerait un risque de tension entre différents objectifs et pourrait entraîner d'importants retards dans la prise de décisions et la mise en œuvre de celles-ci. Aussi recommande-t-elle la création d'un instrument unique, nouveau et global axé sur la défense des intérêts fondamentaux de l'UE et relevant les défis d'ampleur internationale, dont la portée des activités pourrait être définie avec clarté. Elle soumet donc, dans le présent document, sa proposition.

Présenter une proposition de nouvel instrument est l'option jugée la plus opportune. De l'avis général, il doit reposer sur les instruments financiers existant actuellement, tout en devant aussi refléter les changements institutionnels induits par le traité de Lisbonne. Dans cette option, la structure actuelle des instruments, jugée pertinente et adéquate à la fois par les parties prenantes et les États membres de l'UE, demeurerait en grande partie inchangée. Un nouvel instrument de partenariat de portée mondiale doté d'objectifs bien ciblés contribuera, cependant, à une profonde adaptation des méthodes en vigueur actuellement pour l'élaboration des politiques, la programmation et l'obtention de résultats.

4. INCIDENCE BUDGÉTAIRE

La dotation budgétaire proposée pour l'instrument de partenariat s'élève au total à 1 131 000 000 EUR en prix courants, sur la période 2014-2020. Ce montant est compatible avec la rubrique 4 «L'Europe dans le monde» du cadre financier proposé pour 2014-2020.

Afin de garantir sa prévisibilité, le financement en faveur d'activités d'enseignement supérieur dans les pays tiers dans le cadre du programme «Erasmus pour tous» sera fourni, conformément aux objectifs sous-tendant l'action extérieure de l'UE, au moyen de deux enveloppes pluriannuelles couvrant uniquement les quatre premières années pour la première et les trois dernières années pour la seconde. Ce financement sera pris en compte dans la programmation indicative pluriannuelle de l’instrument de partenariat, conformément aux besoins et aux priorités établis pour les pays concernés. Les dotations pourront être revues en cas de circonstances imprévues importantes ou de changements politiques majeurs conformément aux priorités extérieures de l'UE. Les dispositions du règlement (UE) n° [--] du Parlement européen et du Conseil établissant «Erasmus pour tous» [5] s'appliqueront à l'utilisation de ces fonds.

5. ÉLÉMENTS OPTIONNELS

Simplification

Une des priorités de la Commission, dans ce nouveau règlement, comme dans les autres programmes relevant du cadre financier pluriannuel, est de simplifier l'environnement réglementaire et de faciliter l'accès à l'aide de l'Union pour les pays et régions partenaires, les organisations de la société civile, etc., pour autant qu'ils poursuivent les objectifs du règlement.

Le nouveau règlement relatif à l'instrument de partenariat permettrait une adoption plus rapide des mesures d'exécution et donnerait, ainsi, une plus grande liberté de manœuvre pour la coopération. Par ailleurs, la révision du règlement financier, qui est particulièrement importante pour ce qui est des dispositions spéciales concernant l'action extérieure, facilitera la participation des organisations de la société civile et des PME aux programmes de financement, par exemple en simplifiant les règles, réduisant les coûts de participation et accélérant les procédures d'octroi d'aides. La Commission a l'intention de mettre en œuvre le présent règlement en utilisant les nouvelles procédures flexibles prévues dans le règlement financier révisé.

Les modalités d'application sont fixées dans le règlement (UE) n° [--] du Parlement européen et du Conseil du [--] établissant des règles et des modalités communes de mise en œuvre des instruments de l'Union pour l'action extérieure.

2011/0411 (COD)

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

instituant un instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 207, paragraphe 2, son article 209, paragraphe 1, et son article 212, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1) Le présent règlement est l'un des instruments soutenant directement les politiques extérieures de l'Union européenne. Il remplacera le règlement (CE) n° 1934/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 portant établissement d'un instrument financier de coopération avec les pays industrialisés et les autres pays et territoires à revenu élevé (IPI)[6].

(2) Ces dix dernières années, l'Union n'a cessé de renforcer ses relations bilatérales avec un grand nombre de pays industrialisés et d'autres pays et territoires à revenu élevé dans diverses régions du monde, principalement en Amérique du Nord, en Asie de l'Est et en Australasie, mais aussi en Asie du Sud-Est et dans la région du Golfe.

(3) Depuis 2007, l'Union a renforcé et approfondi sa coopération et son partenariat avec des pays en développement et en transition d'Asie, d'Asie centrale et d'Amérique latine, ainsi qu'avec l'Iraq, l'Iran, le Yémen et l'Afrique du Sud, en application du règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 portant établissement d'un instrument de financement de la coopération au développement (ICD).

(4) La portée de la coopération relevant des programmes géographiques menés avec les pays, territoires et régions en développement, définie par l'instrument de financement de la coopération au développement, se limite au financement des mesures conçues pour satisfaire aux critères applicables à l'aide publique au développement (APD) fixés par le comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (CAD de l'OCDE).

(5) Des actions préparatoires, comme des dialogues entre entreprises, une promotion commerciale et des échanges scientifiques, ont été mises sur pied pour renforcer et approfondir la coopération avec l'Inde et la Chine ainsi qu'avec des pays à revenu intermédiaire d'Asie et d'Amérique latine dans des domaines en dehors du champ d'application de l'instrument de financement de la coopération au développement.

(6) L'Union a, en outre, renforcé ses relations bilatérales avec d'autres pays en développement à revenu intermédiaire de plus en plus importants d'Asie et d'Amérique latine en étendant les partenariats de coopération et les dialogues stratégiques à des domaines et des sujets dépassant la coopération au développement. En ce qui concerne la Russie, les relations ont également évolué, notamment grâce au partenariat Union-Russie pour la modernisation, soulignant l'importance de la Russie en tant que partenaire stratégique de l'Union, tant dans les relations bilatérales que dans les affaires internationales.

(7) Il est dans l'intérêt de l'Union d'approfondir ses relations avec des partenaires qui jouent un rôle croissant dans l'économie et le commerce à l'échelle internationale, dans les échanges et la coopération Sud-Sud, dans les enceintes multilatérales, notamment le groupe G20 des vingt ministres des finances et gouverneurs de banques centrales, dans la gouvernance mondiale et dans la recherche de solutions aux défis mondiaux. L'Union doit établir des partenariats globaux avec de nouveaux acteurs apparus sur la scène internationale, afin de promouvoir un ordre international stable et inclusif, rechercher des biens publics planétaires communs, défendre ses intérêts fondamentaux et améliorer la connaissance que ces pays ont de l'Union.

(8) L'UE a besoin d'un instrument de financement de portée mondiale qui lui permette de financer des mesures susceptibles de ne pas satisfaire aux critères applicables à l'aide publique au développement (APD), mais qui sont extrêmement importantes pour l'approfondissement et la consolidation de ses relations avec les pays partenaires concernés, notamment à l'aide de dialogues stratégiques et de l'instauration de partenariats.

(9) Sans préjudice de l'accent particulier mis dans le présent règlement sur les acteurs mondiaux, le champ d'application du présent règlement devrait être de portée mondiale afin de soutenir les mesures de coopération engagées avec les pays en développement dans lesquels l'Union a d'importants intérêts en vertu des objectifs définis dans le présent règlement.

(10) Dans la stratégie «Europe 2020»[7], l'Union a rappelé sa détermination à promouvoir une croissance intelligente, durable et inclusive dans ses politiques intérieures et extérieures en réunissant les trois piliers des dimensions économique, sociale et environnementale.

(11) L'Union s'est engagée à promouvoir, dans ses relations avec ses partenaires du monde entier, le travail décent pour tous ainsi que la ratification et la mise en œuvre effective des normes de travail internationalement reconnues ainsi que des accords multilatéraux sur l'environnement.

(12) La lutte contre le changement climatique, en particulier, est considérée comme l'un des grands défis que doit relever l'Union et comme le domaine dans lequel une action internationale s'impose d'urgence. Le présent règlement devrait contribuer à l'objectif énoncé dans la communication de la Commission de juin 2020 intitulée «Un budget pour la stratégie Europe 2020»[8], à savoir porter à au moins 20 % le pourcentage du budget de l'Union consacré à des actions dans le domaine climatique.

(13) L'Union est déterminée à aider les pays à respecter les objectifs mondiaux de 2020 concernant la biodiversité et à établir la stratégie associée pour la mobilisation des ressources.

(14) En vertu du présent règlement, l'Union devrait soutenir la mise en œuvre de la stratégie «Europe 2020», notamment en ce qui concerne les objectifs liés au changement climatique, à la transition vers une économie plus verte et à l'utilisation efficace des ressources, au commerce et aux investissements, aux entreprises et à la coopération avec les pays tiers dans le domaine de la réglementation, et devrait encourager une diplomatie publique, une coopération sur le plan éducatif et universitaire et des actions de sensibilisation.

(15) La promotion d'une coopération diversifiée et d'initiatives en matière de partenariat à l'aide d'un instrument unique devrait, en outre, permettre des économies d'échelle, des effets de synergie, une plus grande efficacité, un mode plus rationnel de prise et de gestion des décisions ainsi qu'une plus grande visibilité de l'action extérieure de l'Union.

(16) Afin d'atteindre les objectifs du présent règlement, il convient d'adopter une approche différenciée et souple en élaborant des modèles de coopération avec les pays partenaires clés, qui tiennent compte de leurs contextes économique, social et politique, ainsi que des intérêts, stratégies et priorités propres à l'Union, tout en préservant la capacité d'intervenir, chaque fois que c'est nécessaire, dans le monde entier.

(17) L'Union devrait être en mesure de réagir de manière souple et opportune aux besoins qui évoluent et/ou qui sont imprévus afin de la rendre plus performante dans son engagement à promouvoir ses propres intérêts dans ses relations avec les pays tiers, par l'adoption de mesures spécifiques qui ne sont pas couvertes par des programmes indicatifs pluriannuels.

(18) Étant donné que les objectifs du présent règlement ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions de l'action, être mieux réalisés au niveau de l'Union, l'Union peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité et de proportionnalité consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(19) Afin d'adapter la portée du présent règlement à l'évolution rapide de la situation dans les pays tiers, il convient que la Commission ait le pouvoir d'adopter des actes délégués conformément à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne les domaines spécifiques de la coopération définis dans l'annexe. Il est particulièrement important que la Commission procède aux consultations appropriées au cours de ses travaux préparatoires, y compris au niveau des experts. La Commission, lorsqu'elle prépare et élabore des actes délégués, devrait veiller à ce que les documents correspondants soient transmis en temps utile et de façon simultanée au Parlement européen et au Conseil.

(20) Afin de garantir des conditions uniformes de mise en œuvre du présent règlement, il y a lieu de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission[9]. Compte tenu de la nature de ces actes d'exécution, en particulier leur caractère d'orientation politique ou leurs implications financières, la procédure d'examen devrait en principe être utilisée pour leur adoption, sauf pour les mesures d’application technique d'importance financière limitée.

(21) Les règles et les modalités communes de mise en œuvre des instruments de l'Union pour l'action extérieure sont définies dans le règlement (UE) n° …/… du Parlement européen et du Conseil du ..., ci-après dénommé le «règlement commun de mise en œuvre».

(22) L'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure sont décrits dans la décision 2010/427/UE du Conseil.

ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier Objet et objectifs

(1) Le présent règlement institue un instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers afin de promouvoir et défendre les intérêts de l'UE ainsi que ceux qu'elle partage avec d'autres pays. L'instrument de partenariat vise à soutenir des mesures qui répondent de manière efficace et flexible aux objectifs découlant des relations bilatérales, régionales et multilatérales de l'Union avec des pays tiers et s'attaquent aux défis d'ampleur internationale.

(2) Les mesures qui sont financées à l'aide du présent instrument doivent refléter les objectifs spécifiques suivants de l'Union:

(a) la mise en œuvre de la dimension internationale de la stratégie «Europe 2020» par le soutien des stratégies de partenariat pour la coopération bilatérale, régionale et interrégionale de l'UE, par la promotion des dialogues stratégiques et par l'élaboration de solutions et de réponses collectives aux défis de portée mondiale, comme la sécurité énergétique, le changement climatique et l'environnement. La réalisation de cet objectif se mesure au regard de l'adoption des politiques et des objectifs de la stratégie «Europe 2020» par les pays partenaires clés;

(b) l'amélioration de l'accès au marché et le développement des échanges, des investissements et des débouchés pour les entreprises européennes au moyen de partenariats économiques et d'une coopération dans les domaines de la réglementation et du commerce. La réalisation de cet objectif se mesure par la part de l'Union dans le commerce extérieur de pays partenaires clés et par les courants d'échanges et d'investissements vers des pays partenaires, axés spécifiquement sur des actions, des programmes et des mesures prévues par le présent règlement;

(c) une meilleure compréhension et une plus grande visibilité de l'Union et de son rôle sur la scène internationale au moyen d'une diplomatie publique, d'une coopération d'ordre éducatif et universitaire et d'actions de sensibilisation visant à promouvoir les valeurs et les intérêts de l'Union. La réalisation de cet objectif se mesure, notamment, par des sondages d'opinion ou des évaluations.

Article 2 Champ d’application

(1) L'ensemble des pays, des régions et des territoires tiers peut bénéficier de la coopération définie dans le présent règlement.

(2) Toutefois, le présent règlement vise à soutenir avant tout les mesures de coopération établies avec des pays développés et en développement qui jouent un rôle de plus en plus prépondérant dans l'économie et le commerce internationaux, dans les enceintes multilatérales, dans la gouvernance mondiale et dans la recherche de solutions aux défis mondiaux, et dans lesquels l'Union a d'importants intérêts.

Article 3 Principes généraux

(1) L'Union œuvre à promouvoir, développer et consolider les principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'État de droit sur lesquels elle est fondée, au moyen d'un dialogue et d'une coopération avec les pays tiers.

(2) Afin d'accroître l'impact de l'aide de l'Union, une approche différenciée et flexible est adoptée, s'il y a lieu, pour l'élaboration de la coopération avec les pays partenaires afin de prendre en compte leur contexte économique, social et politique, ainsi que les intérêts, stratégies et priorités d'action propres à l'Union.

(3) Dans leurs domaines de compétence respectifs, l'Union et les États membres favorisent une approche multilatérale des défis mondiaux et encouragent la coopération avec les organisations et organismes internationaux et régionaux, notamment les institutions financières internationales, les agences, fonds et programmes des Nations unies, l'OCDE, le groupe des vingt ministres des finances et gouverneurs de banques centrales (G20) et les autres donateurs bilatéraux.

(4) Dans la mise en œuvre du présent règlement, l'Union vise à garantir la cohérence avec les autres domaines de son action extérieure, en particulier l'instrument de financement de la coopération au développement destiné aux pays en développement, ainsi qu'avec les autres politiques pertinentes de l'Union lorsqu'elle définit le cadre de son action, la planification et la programmation stratégiques et les mesures d'exécution.

(5) Les mesures financées au titre du présent règlement se fondent, au besoin, sur des politiques de coopération définies dans des instruments tels que des accords, des déclarations et des plans d'action entre l'Union et les pays tiers ou les régions concernées, et doivent aussi porter sur des domaines liés aux intérêts spécifiques, aux priorités et aux stratégies de l'Union.

(6) L'aide de l'Union au titre du présent règlement est mise en œuvre conformément au règlement commun de mise en œuvre.

Article 4 Domaines de coopération

L’annexe du présent règlement contient une description détaillée des domaines de coopération couverts par l’aide de l’Union au titre du présent règlement. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l'article 7 afin de modifier ou de compléter l'annexe du présent règlement.

Article 5 Programmation et affectation indicative des fonds

(1) Les programmes indicatifs pluriannuels sont adoptés par la Commission conformément à la procédure d'examen visée à l'article 15, paragraphe 3, du règlement commun de mise en œuvre. Cette procédure s'applique également aux réexamens substantiels ayant pour effet de modifier sensiblement la stratégie ou sa programmation.

(2) Les programmes indicatifs pluriannuels de coopération définissent les intérêts et les priorités stratégiques et/ou mutuels de l’Union, ses objectifs spécifiques et les résultats escomptés. Pour les pays ou les régions pour lesquels un document-cadre conjoint, exposant une stratégie globale de l'Union, a été établi, les programmes indicatifs pluriannuels se fondent sur ce document.

(3) Les programmes indicatifs pluriannuels indiquent également les domaines prioritaires choisis pour un financement de l'Union et établissent les dotations financières indicatives, globalement, pour chaque domaine prioritaire et pour chaque pays partenaire ou groupe de pays partenaires pour la période concernée, y compris la participation dans des initiatives mondiales; ces montants sont, éventuellement, exprimés sous forme d'une fourchette.

(4) Les programmes indicatifs pluriannuels sont adaptés si nécessaire, en tenant compte des examens à mi-parcours ou ad hoc des documents de référence sur lesquels ils reposent.

(5) Une réserve de fonds non affectés peut être constituée dans les programmes indicatifs pluriannuels. L'allocation de ces fonds est décidée conformément au règlement commun de mise en œuvre.

(6) La procédure d'examen visée au paragraphe 1 ne s'applique pas aux modifications non substantielles apportées aux programmes indicatifs pluriannuels et ayant pour objet des adaptations techniques, la réaffectation de fonds dans les limites des dotations indicatives prévues par domaine prioritaire ou une augmentation/réduction inférieure à 20 % du montant de la dotation globale initiale, pour autant que ces modifications n'affectent pas les domaines prioritaires ni les objectifs définis dans les programmes indicatifs pluriannuels. Le Parlement européen et le Conseil sont informés de toute adaptation technique de ce type dans un délai d'un mois.

(7) La procédure visée à l'article 15, paragraphe 4, du règlement commun de mise en œuvre peut être appliquée pour modifier les programmes indicatifs pluriannuels lorsqu'une réaction rapide de l'Union est nécessaire.

Article 6 Comité

La Commission est assistée par le comité de l'instrument de partenariat. Il s'agit d’un comité au sens du règlement (UE) n° 182/2011.

Article 7 Exercice de la délégation

(1) La délégation de pouvoirs visée à l'article 4 est conférée pour la période de validité du présent règlement.

(2) La délégation de pouvoirs peut être révoquée à tout moment par le Parlement européen ou par le Conseil. Une décision de révocation met un terme à la délégation des pouvoirs spécifiés dans cette décision. Elle entre en vigueur le lendemain de la publication de la décision au Journal officiel de l'Union européenne ou à une date ultérieure précisée dans celui-ci. Elle n'affecte pas la validité des actes délégués déjà en vigueur.

(3) Aussitôt qu'elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie simultanément au Parlement européen et au Conseil.

(4) Un acte délégué adopté n'entre en vigueur que si le Parlement européen ou le Conseil n'a pas exprimé d'objections dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte au Parlement européen et au Conseil ou si, avant l'expiration de ce délai, le Parlement européen et le Conseil ont tous deux informé la Commission de leur intention de ne pas formuler d'objections. Ce délai est prolongé de deux mois à l'initiative du Parlement européen ou du Conseil.

Article 8 Montant de référence financière

1. Le montant de référence financière pour la mise en œuvre du présent règlement est fixé à 1 131 000 000 EUR pour la période 2014-2020 Les crédits annuels sont autorisés par l'autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle dans les limites du cadre financier pluriannuel.

2. Comme indiqué à l’article 13, paragraphe 2, du règlement établissant «Erasmus pour tous», afin de promouvoir la dimension internationale de l'enseignement supérieur, un montant indicatif de 1 812 100 000 EUR provenant des différents instruments pour l'action extérieure (instrument de financement de la coopération au développement, instrument européen de voisinage, instrument d'aide de préadhésion, instrument de partenariat et Fonds européen de développement) sera alloué aux actions de mobilité à des fins d’apprentissage à destination ou en provenance de pays tiers, ainsi qu'à la coopération et au dialogue stratégique avec les autorités/institutions/organisations de ces pays. Les dispositions du règlement «Erasmus pour tous» s'appliqueront à l'utilisation de ces fonds.

Le financement sera assuré par deux dotations pluriannuelles seulement couvrant respectivement une période de 4 ans pour la première et de 3 ans pour la seconde. Ce financement sera pris en compte dans la programmation indicative pluriannuelle de ces instruments, conformément aux besoins et aux priorités établis pour les pays concernés. Les dotations pourront être revues en cas de circonstances imprévues importantes ou de changements politiques majeurs conformément aux priorités extérieures de l'UE.

Article 9 Service européen pour l’action extérieure

L'application du présent règlement est conforme à la décision 2010/427/UE du Conseil fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure.

Article 10 Entrée en vigueur

1. Le présent règlement entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne. Il s’applique à compter du 1er janvier 2014.

2. Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

Le président Le président

ANNEXE

DOMAINES DE COOPÉRATION COUVERTS PAR L'INSTRUMENT DE PARTENARIAT

Afin de contribuer aux objectifs définis dans l'article 1er, l'aide de l'UE peut inclure, entre autres, les domaines de coopération suivants:

a) le soutien à des initiatives spécifiques, notamment des travaux de recherche, des études, des projets pilotes ou conjoints destinés à répondre, avec souplesse et efficacité, aux objectifs de coopération découlant des relations de l'Union avec les pays tiers concernés;

b) la promotion de la coopération, de partenariats et d'entreprises communes entre les acteurs économiques, sociaux, culturels, gouvernementaux et scientifiques de l'Union et des pays partenaires;

c) la facilitation (et le soutien) des relations commerciales et des processus d'intégration commerciale, y compris le soutien des flux d'investissements et des partenariats économiques, en mettant l'accent sur les petites et moyennes entreprises;

d) la promotion des dialogues stratégiques et sectoriels associant l'Union et des acteurs tiers de la sphère politique, économique, réglementaire, environnementale, sociale, culturelle et de la recherche ainsi que des organisations non-gouvernementales;

e) la promotion d'actions de sensibilisation, d'échanges intellectuels et le développement des dialogues interculturels;

f) la promotion d'initiatives et d'actions de l'Union ou relevant de l'intérêt mutuel dans des domaines tels que le changement climatique, les questions environnementales, notamment la biodiversité, l'utilisation optimale des ressources, les matières premières, l'énergie, les transports, la science, la recherche et l'innovation, l'emploi et la politique sociale, le développement durable, y compris la défense des emplois décents et la responsabilité sociale des entreprises, les échanges et la coopération Sud-Sud, l'éducation, la culture, le tourisme, les technologies d'information et de communication, la santé, la justice, les douanes, la fiscalité, les questions financières, les statistiques ainsi que tout autre sujet relevant des intérêts spécifiques de l'Union ou des intérêts mutuels de l'Union et des pays tiers;

g) le renforcement de la connaissance, de la compréhension et de la visibilité de l'Union dans les pays tiers.

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1. CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

1.1. Dénomination de la proposition/de l’initiative

1.2. Domaine(s) d’action concerné(s) dans la structure ABM/ABB

1.3. Nature de la proposition/de l’initiative

1.4. Objectif(s)

1.5. Justification(s) de la proposition/de l’initiative

1.6. Durée et incidence financière

1.7. Mode(s) de gestion prévu(s)

2. MESURES DE GESTION

2.1. Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

2.2. Système de gestion et de contrôle

2.3. Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

3. INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

3.1. Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)

3.2. Incidence estimée sur les dépenses

3.2.1. Synthèse de l’incidence estimée sur les dépenses

3.2.2. Incidence estimée sur les crédits opérationnels

3.2.3. Incidence estimée sur les crédits de nature administrative

3.2.4. Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel

3.2.5. Participation de tiers au financement

3.3. Incidence estimée sur les recettes

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1. CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE

1.1. Dénomination de la proposition/de l’initiative

Proposition de règlement (UE) n° …… du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers

1.2. Domaine(s) d’actions concerné(s) dans la structure ABM/ABB[10]

Titre 19: relations extérieures

Activité 19 05: relations et coopération avec les pays tiers industrialisés

L’intitulé du chapitre budgétaire 19 05 correspond à la structure actuelle des instruments financiers 2007-2013. Il est proposé de conserver la même activité 19 05 mais de modifier comme suit l’intitulé de ce chapitre pour la période 2014-2020:

19 05: coopération avec les pays tiers au titre de l’instrument de partenariat

1.3. Nature de la proposition/de l’initiative

x La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle

¨ La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle suite à un projet pilote/une action préparatoire[11]

¨ La proposition/l’initiative est relative à la prolongation d’une action existante

¨ La proposition/l’initiative porte sur une action réorientée vers une nouvelle action

1.4. Objectif(s)

1.4.1. Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l’initiative

Le présent instrument financier vise à concourir à la réalisation de l’objectif stratégique suivant, défini dans la communication de la Commission «Un budget pour la stratégie Europe 2020 - Partie II» du 29 juin 2011 (COM/2011/500 – Un budget pour la stratégie Europe 2020 - Partie II. Fiche thématique «Action extérieure», p. 45):

«continuer à faire partager ses stratégies pour aider à relever les grands défis mondiaux, tels la lutte contre le changement climatique, les actions visant à enrayer la perte de biodiversité ou la protection des ressources et des biens publics mondiaux. La Commission propose d’élaborer un programme énergique autour des intérêts de l’UE et de ceux qu’elle partage avec des pays tiers, en ciblant spécifiquement les partenaires stratégiques.»

1.4.2. Objectif(s) spécifique(s) et activité(s) ABM/ABB concernée(s)

Dans le cadre de l’activité 19 05, les trois objectifs spécifiques suivants seront poursuivis:

1) la mise en œuvre de la dimension internationale de la stratégie «Europe 2020» par le soutien des stratégies de partenariat pour la coopération bilatérale, régionale et interrégionale de l’Union, par la promotion des dialogues stratégiques et par l’élaboration de solutions et de réponses collectives aux défis de portée mondiale;

2) l’amélioration de l’accès aux marchés et le développement des échanges, des investissements et des débouchés pour les entreprises européennes au moyen de partenariats économiques et d’une coopération dans les domaines du commerce et de la réglementation;

3) le renforcement de la forte présence de l’Europe dans l’économie mondiale et de son rôle sur la scène mondiale par le soutien de la diplomatie publique, de la coopération sur le plan éducatif et universitaire ainsi que des actions de sensibilisation et des réseaux aux fins de la promotion des valeurs et des intérêts de l’UE.

Activité(s) ABM/ABB concernée(s)

Activité 19 05 à «réintituler» comme suit: coopération avec les pays tiers au titre de l’instrument de partenariat

1.4.3. Résultat(s) et incidence(s) attendu(s)

Un instrument de partenariat innovant permettrait à l’UE de faire progresser ses politiques dans le monde entier.

Effets sur l’économie européenne et sur les dialogues économiques de l’UE avec les pays partenaires

La mise en œuvre d’un nouvel instrument de partenariat procurerait à l’UE de nouvelles perspectives pour promouvoir ses entreprises (les PME en particulier) et ses produits. Un tel instrument lui donnerait la possibilité financière de soutenir les entreprises européennes dans les pays tiers en fournissant des incitations de nature à renforcer sa compétitivité et l’innovation d’une manière devant rester complémentaire par rapport aux actions financées dans le cadre du programme de compétitivité des PME et du programme Horizon 2020 (recherche et innovation). Il soutiendrait les échanges et investissements internationaux de l’UE, ce qui pourrait contribuer à favoriser les investissements étrangers dans l’UE. Nombre de domaines de coopération pourraient être explorés, dont le changement climatique, l’environnement, le rapprochement des réglementations techniques, la normalisation, la responsabilité sociale des entreprises, les droits de propriété intellectuelle, la protection des données personnelles, les meilleures pratiques en matière économique, commerciale, fiscale et financière, ainsi que les échanges et la coopération Sud-Sud. La sécurité économique de l’UE pourrait s’en trouver renforcée et de nouveaux emplois pourraient éventuellement être créés, ce qui, à terme, contribuerait à la croissance économique.

Cet instrument pourrait renforcer les relations commerciales de l’UE avec les pays partenaires, ce qui aurait des effets positifs sur la balance européenne des paiements et sur les relations économiques et commerciales de l’UE avec le reste du monde tout en cadrant bien avec les principes d’accès aux marchés/d’ouverture des marchés. En conséquence, il pourrait aussi contribuer à réduire le risque de protectionnisme et soutenir la compétitivité internationale et le processus de mondialisation en cours et, en même temps, faire en sorte que tous les pays en retirent des avantages conformément aux principes de la stratégie «Europe 2020».

Le nouvel instrument de partenariat contribuerait également à favoriser la compétitivité de l’UE par un développement ciblé des ressources humaines: la disponibilité de personnes hautement qualifiées et leur capacité d’innover et de faire progresser les sciences et les technologies sont indispensables à la prospérité économique.

Effets économiques sur les pays partenaires

Le nouvel instrument pourrait favoriser des formes de coopération économique bien développées entre l’UE et les pays partenaires. Dans ce contexte, il permettrait à l’UE de faire en sorte que les valeurs liées à l’environnement, à l’énergie durable, aux questions sociales, à l’emploi ainsi qu’à la protection sociale soient prises en compte comme il se doit dans la conception et la mise en œuvre des programmes stratégiques.

L’augmentation des investissements réalisés par les entreprises de l’UE contribuerait aussi à la croissance économique dans les pays hôtes. Les actions ciblées sur la responsabilité sociale des entreprises permettront d’améliorer les règles sociales et celles qui concernent le travail et l’environnement ainsi que leur application dans les pays partenaires.

Par l’apport d’une assistance technique, l’instrument pourrait permettre de trouver des voies durables vers un assainissement budgétaire porteur de croissance et aider ainsi les pays concernés à maîtriser leurs comptes. Il pourrait également soutenir des initiatives visant à améliorer l’efficacité administrative, à encourager l’utilisation productive des envois de fonds des travailleurs et à favoriser de nouveaux investissements et transferts de technologies dans les programmes d’industrialisation ou les projets infrastructurels nationaux aux fins de l’utilisation efficace et de la durabilité des ressources, y compris dans le domaine de la production et de l’utilisation de l’énergie.

Effets sur la gouvernance économique

L’instrument de partenariat devrait aussi avoir des effets sur la gouvernance économique. La crise nous a donné de dures leçons quant aux limites des marchés. Elle a nécessité de revoir le rôle des gouvernements, de redéfinir l’équilibre entre les États et les marchés et de chercher de nouveaux moyens de renforcer la confiance des citoyens dans ces deux sphères.

La crise a montré que les politiques des pouvoirs publics constituent le principal point d’ancrage des économies nationales lorsque celles-ci vacillent, les gouvernements ayant mis fin à la dégringolade des marchés financiers et évité une catastrophe dans ce domaine. Cependant, la pression budgétaire qui s’en est suivie dans de nombreux pays a accru la nécessité de réduire les dépenses publiques, c’est-à-dire, dans la plupart des cas, de rationaliser l’État. Il s’agit donc de réexaminer le rôle que peuvent jouer les gouvernements dans la mise en place d’une gouvernance plus performante, d’institutions solides et de règles et de procédures efficaces.

Une autre question importante liée à la gouvernance concerne la transparence, l’intégrité et la lutte contre la corruption. Le nouvel instrument pourrait être orienté vers l’amélioration des outils permettant de combattre la corruption et vers le renforcement de leur utilisation. De nouvelles initiatives pourraient accroître la coordination des actions de transparence et de lutte contre la corruption dans le monde et améliorer le respect de certaines conventions internationales, «bonnes pratiques» et orientations pertinentes.

Enfin, encourager la pleine participation des partenaires stratégiques à l’élaboration des politiques mondiales en matière d’environnement et à la gouvernance dans ce domaine, en particulier dans le cadre d’accords environnementaux multilatéraux, sera essentiel pour favoriser un changement économique durable.

Effets sociaux sur l’économie de l’UE

L’UE a pour ambition d’examiner les politiques sociales qui sont liées entre elles et de définir des orientations stratégiques allant au-delà de la croissance. Ce processus pourrait être favorisé par la coopération économique avec les pays partenaires, qui renforcera les cadres réglementaires nationaux et internationaux et contribuera à améliorer la gouvernance économique nationale, régionale et mondiale. Les stratégies et approches en la matière pourraient avoir des effets positifs sur les politiques européennes dans les domaines de l’emploi et des affaires sociales, comme le modèle de protection sociale de l’UE, la création d’emplois «verts», l’agenda social «UE 2020», etc. La concurrence croissante livrée par les économies émergentes pourrait aussi inciter stratégiquement l’Europe à consacrer plus de ressources à la formation et au recyclage, à l’amélioration de la qualité de l’enseignement et de la recherche et à la réforme des systèmes nationaux de protection sociale.

Effets sociaux sur les pays partenaires

En harmonisant les instruments financiers de l’UE et de ses États membres et en soutenant des activités communes avec d’autres donateurs bilatéraux et multilatéraux, le nouvel instrument pourrait avoir une incidence notable sur le tissu social des pays émergents. Il pourrait soutenir la réforme des systèmes de protection sociale, les politiques nationales de l’emploi, les politiques nationales de formation et de développement des compétences, le renforcement des capacités et les programmes dans les domaines de l’éducation, de la recherche et de l’innovation ainsi que le renforcement des «filets» nationaux de sécurité sociale. Il apportera une contribution notable à la création d’emplois «verts» supplémentaires, à l’augmentation du revenu par habitant et à l’efficacité des stratégies de cohésion sociale et de lutte contre la pauvreté à l’échelon national. À cet égard, il contribuera à la réussite de la mise en œuvre du programme international d’action sociale promu par l’Organisation internationale du travail des Nations unies et le G8/G20.

Effets environnementaux sur l’UE et les pays partenaires

Rendre une croissance «verte» possible, appliquer la stratégie et soutenir les pays partenaires dans leurs politiques tendant à une croissance plus écologique sont autant de thèmes qui figureront parmi les principales priorités stratégiques du nouvel instrument au cours des prochaines années.

Les partenariats établis par l’UE au titre du nouvel instrument viseront à encourager et soutenir la croissance et la viabilité environnementale à long terme. À cet égard, le nouvel instrument devrait jouer un rôle majeur en apportant un soutien aux actions et aux dialogues stratégiques de l’UE et des pays partenaires en matière d’environnement et de changement climatique.

Il pourrait soutenir un modèle d’entreprise à faible intensité de carbone en fournissant des incitations au secteur privé européen. Se fondant sur les bons résultats de la conférence des Nations unies sur le changement climatique (COP-16) à Cancún, il pourrait être utilisé pour aider les entreprises européennes à élaborer des politiques efficaces et à moindre coût en vue de réaliser des objectifs respectueux de l’environnement dans les pays partenaires. Il aidera aussi les économies des pays partenaires à tirer pleinement parti des avantages de l’innovation sur les plans de l’environnement, de l’écologie et de l’efficacité énergétique.

Cet instrument pourrait permettre une coopération en vue de mieux comprendre les coûts économiques et sociaux de la perte de biodiversité et de la dégradation de l’écosystème dans les pays d’importance planétaire.

1.4.4. Indicateurs de résultats et d’incidences

La réalisation des trois objectifs spécifiques sera suivie au moyen des trois indicateurs suivants:

1) adoption des politiques et des objectifs de la stratégie «Europe 2020» par les pays partenaires clés sur le plan stratégique et influence sur l’élaboration des politiques dans ces pays;

2) part de l’UE dans le commerce extérieur des pays partenaires clés et courants d’échanges et d’investissements vers les pays partenaires spécifiquement ciblés par les actions, les programmes et les mesures prévues par le présent règlement;

3) meilleure perception et compréhension mutuelle accrue de l’UE dans les pays partenaires clés sur le plan stratégique, illustrées entre autres par des enquêtes et/ou des évaluations.

1.5. Justification(s) de la proposition/de l’initiative

1.5.1. Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme

Voir l’exposé des motifs de la proposition législative ainsi que l’analyse d’impact.

L’instrument de partenariat proposé est conçu de manière à ce que la capacité de l’UE à opérer le plus efficacement possible à l’échelle internationale ne soit plus limitée de la sorte. Il permettra à l’UE de mener à bien des programmes d’action dépassant la simple coopération au développement avec de nouveaux pouvoirs et de défendre, au besoin, le programme d’action fondamental de l’UE dans le monde avec d’autres pays partenaires. Les principales caractéristiques de l’instrument de partenariat proposé, par rapport à l’instrument de coopération avec les pays industrialisés qui existait auparavant, sont les suivantes:

Couverture géographique: portée mondiale, une importance particulière étant accordée aux partenaires stratégiques (pays industrialisés, économies émergentes, Russie).

Objectif: il s’agira tout particulièrement de défendre les intérêts de l’UE et la stratégie «Europe 2020» en donnant suite, avec efficacité et flexibilité, aux objectifs de coopération découlant des relations bilatérales/régionales de l’Union avec les pays partenaires et en s’attaquant aux défis d’envergure mondiale.

Domaines prioritaires: la dimension internationale de la stratégie «Europe 2020», les dialogues stratégiques, les défis d’envergure mondiale, la coopération dans les domaines du commerce et de la réglementation, la coopération bilatérale/trilatérale/régionale, la diplomatie publique, la coopération sur le plan éducatif et universitaire et la sensibilisation.

Programmation: programmation non soumise aux exigences de l’APD, programmes pluriannuels en vue d’investissements à long terme, réserves non programmables permettant de réagir rapidement à l’évolution d’une situation et de mettre en œuvre des actions ad hoc.

1.5.2. Valeur ajoutée de l’intervention de l’UE

L’UE a signé une multitude d’accords internationaux avec des pays partenaires dans le monde entier, un niveau inégalé par les différents États membres et qui confère à ces derniers une influence dans presque tous les domaines des relations internationales. Avec 27 États membres agissant dans le cadre de politiques et de stratégies communes, l’UE est la seule à posséder la masse critique nécessaire pour relever les défis mondiaux. En tant qu’acteur mondial, elle a une crédibilité et une neutralité que les différents États membres ne peuvent pas avoir individuellement. Elle occupe aussi une position unique pour promouvoir ses normes et en faire des normes mondiales grâce à la coopération internationale.

Par rapport à la situation actuelle, l’instrument de partenariat proposé apportera une plus grande valeur ajoutée puisqu’il soutient la stratégie «Europe 2020» en se fondant sur une coopération orientée vers une croissance verte et en mettant davantage l’accent sur les intérêts de l’UE dans la coopération avec les pays émergents et industrialisés ainsi que sur l’amélioration du climat pour les entreprises, les investissements, les échanges et la recherche et l’innovation. Il devrait permettre d’élaborer un programme volontariste autour des intérêts que l’UE partage avec ses pays partenaires, en ciblant spécifiquement ses partenaires stratégiques.

Le nouvel instrument de partenariat permettrait aussi de mieux respecter les engagements de l’UE vis-à-vis des pays tiers avec lesquels elle a conclu des accords-cadres ou des accords de partenariat et de coopération. Il renforce la crédibilité et la cohérence de la politique extérieure de l’UE, qui s’attache à lier la promotion de ses valeurs et de ses intérêts à ses actions spécifiques de coopération. Dans le cadre des accords, l’instrument de partenariat pourrait aussi faire fonction de catalyseur de projets conjoints de l’UE et des États membres, toutes les parties étant liées par leurs dispositions. Enfin, il soutiendrait les politiques régionales et bilatérales de l’UE, de même que les engagements de l’UE dans les activités de coopération régionales et internationales.

1.5.3. Leçons tirées d’expériences similaires

La révision à mi-parcours des instruments financiers destinés aux actions extérieures [COM(2009) 196] réalisée en 2009 a permis de conclure que la portée limitée de l’instrument de coopération au développement (ICD) empêchait le financement d’activités qui n’étaient pas «ciblées sur les partenaires» comme l’aide publique au développement (APD) mais présentaient néanmoins un intérêt pour toutes les parties dans le contexte de la mondialisation. L’ICD n’était pas jugé adapté pour résoudre ce problème, son objectif principal consistant à promouvoir le développement économique et la qualité de vie dans les pays en développement et plus spécifiquement à éradiquer la pauvreté dans les pays et régions partenaires dans le cadre du développement durable, y compris les efforts visant à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. Cette restriction avait des répercussions sur les régions les plus dynamiques du monde (l’Amérique latine, l’Asie, l’Afrique du Sud), et l’UE ne disposait d’aucun instrument financier pour soutenir l’évolution des relations internationales liée à la mondialisation, notamment avec les économies émergentes. C’est pourquoi l’autorité budgétaire a mis sur pied des actions préparatoires en Amérique latine et en Asie afin de combler provisoirement ces lacunes législatives. En avril 2009, la Commission européenne a présenté une proposition législative [COM(2009) 197] pour permettre le financement de mesures dans les pays couverts par le règlement relatif à l’ICD et élargir la portée géographique de l’instrument de coopération avec les pays industrialisés (IPI) existant aux pays en développement (y compris les économies émergentes) d’Asie et d’Amérique latine, ainsi qu’à l’Iran, à l’Iraq, au Yémen et à l’Afrique du Sud.

Lors de la révision à mi-parcours, il a également été constaté que l’IPI, sur lequel s’appuie la présente proposition de nouvel instrument, offrait la souplesse nécessaire pour développer la coopération avec un plus grand nombre de territoires industrialisés et à revenu élevé malgré son enveloppe financière plutôt restreinte.

Outre la révision à mi-parcours, des évaluations de programmes phares financés au titre de l’IPI – le programme «passerelle vers le Japon et la République de Corée» (financement de stands de l’UE dans les foires commerciales) et l’initiative des centres de l’UE (groupements d’universités proposant des modules d'«études européennes» et diffusant des informations essentielles sur l’UE à un très large public) – ont été réalisées ces dernières années, et elles étaient très positives.

Concernant le programme de formation pour cadres (Executive Training Programme, ETP) (cours de langue et formations pour cadres), l’évaluation menée en 2010[12] a montré qu’il constituait une offre unique sur le plan de sa structure (la connaissance de la culture d’entreprise japonaise et coréenne est une qualité précieuse) et de son public cible (tant les grandes entreprises que les PME apprécient le programme). Des personnes d’États membres qui ne disposent d’aucune initiative similaire ont la possibilité d’y participer. En outre, il donne à l’UE une bonne visibilité. Le programme ETP a des effets positifs sur les entreprises européennes qui se sont engagées à établir des relations commerciales avec le Japon et la Corée ou à les développer: il les aide à accéder aux marchés japonais/coréens, il a des effets sur leurs activités commerciales, non pas à court terme et temporairement mais dans la durée, et il leur ouvre des débouchés dans d’autres pays asiatiques.

L’évaluation de l’initiative des centres de l’UE (consacrés à la diplomatie publique) réalisée en 2010[13] a révélé que ceux-ci apportaient une réelle valeur ajoutée, que l’initiative était hautement profitable à la Commission et que la quantité de travail effectuée par les centres compensait largement les coûts exposés par la Commission pour ce programme. Le programme est solidement ancré dans les pays qui se sont engagés les premiers dans l’initiative (les États-Unis et le Canada) et se dirige avec succès vers des niveaux de maturité plus élevés en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les fonds apportés par l’UE peuvent servir de capital d’amorçage et attirer d’autres sources de financement vers l’initiative afin d’assurer sa viabilité à long terme.

1.5.4. Compatibilité et synergie éventuelle avec d'autres instruments appropriés

Le traité de Lisbonne expose les principes et les objectifs communs et définit le nouveau cadre institutionnel pour l’action extérieure de l’Union (notamment le SEAE), suscitant de grandes attentes concernant l'action extérieure tant intérieurement au sein de l’Union que de ses partenaires aux niveaux régional et national, de même que dans le contexte multilatéral. L'instrument de partenariat (IP) fera partie intégrante de l'architecture générale des instruments financiers de l'action extérieure qui s'articulent autour de quatre grands chapitres: un chapitre d'orientation visant principalement la coopération avec les pays partenaires aux niveaux bilatéral, régional et international, ainsi que des chapitres consacrés aux valeurs et aux priorités transversales: droits de l'homme et démocratie, aide humanitaire et protection civile, et gestion et prévention des crises. L'IP relève du premier chapitre et vise une collaboration avec les pays partenaires. Il a pour principal objectif la mise en œuvre des politiques de l'UE destinées à soutenir la stratégie «Europe 2020», en s'attaquant aux grands défis mondiaux, en élaborant un programme volontariste autour des intérêts de l'UE et de ceux qu'elle partage avec les pays industrialisés et les économies émergentes, en ciblant spécifiquement ses partenaires stratégiques.

L'une des priorités essentielles de la stratégie «Europe 2020» est le rétablissement de la croissance. Le plan d'action souligne que les économies émergentes à forte croissance et dont la classe moyenne est en expansion joueront un rôle déterminant en soutenant les exportations européennes de biens et de services dans lesquelles l'UE jouit d'un avantage comparatif. L'instrument de partenariat devrait jouer un rôle essentiel dans le soutien apporté à la politique commerciale[14], notamment au niveau des partenaires économiques stratégiques. Le soutien apporté à l'accès des entreprises européennes au marché complétera les actions financées au titre du programme de compétitivité des PME.

Les économies émergentes jouent également un rôle de plus en plus important en tant que partenaires responsables dans la recherche de solutions aux défis mondiaux: en effet, des questions essentielles telles que la lutte contre la pauvreté, les migrations, la compétitivité et la libéralisation des échanges, l'environnement, le changement climatique, l'énergie, l'amélioration des compétences et de l’intégration numériques, les pandémies, la cybersécurité, le terrorisme et la criminalité organisée ne peuvent être abordées que dans un contexte international. Dans un contexte de mondialisation qui s'accélère, il est essentiel que le programme d'action interne visant à assurer des emplois et une croissance durable en Europe et à protéger les politiques intérieures de l'UE en général soit étayé par une dimension extérieure. Cette dimension extérieure de la politique intérieure devrait apporter une plus grande cohérence et une plus grande homogénéité à l'action extérieure de l'UE tout en la complétant, et devrait permettre d'éviter la duplication des efforts.

L'instrument de partenariat donnera donc la priorité au soutien de la dimension extérieure des politiques de l'UE concernant le changement climatique, l'environnement, l'énergie, les échanges et le développement durable, ainsi que les technologies de l'information et des communications. L'UE a déjà conçu l'ensemble le plus élaboré d'incitations, de règles et de règlements afin de faciliter sa propre transition vers une économie sobre en carbone, et a adopté, unilatéralement, des objectifs ambitieux. Ce cadre fournit des indications stratégiques complètes et concrètes qui pourraient, et devraient, servir à nos partenaires stratégiques clés pour mener à bien plus facilement ce type de politiques. Il va de soi que de telles actions seraient bonnes pour l'environnement, ayant un effet de catalyseur pour des investissements diversifiés dans la recherche et l'innovation, le renforcement des capacités et les programmes, de nouvelles technologies plus écologiques et en fournissant des débouchés commerciaux à l'industrie européenne. Pour l'instrument de partenariat, la prise en compte du climat et de ses objectifs sera particulièrement nécessaire dans toutes les activités destinées à favoriser le dialogue avec les économies industrialisées et émergentes, sur les politiques à mener.

L'utilisation rationnelle des ressources sera déterminante pour garantir que la croissance économique reste supportable compte tenu des contraintes environnementales auxquelles la planète doit faire face. L'UE est en passe d'adopter une initiative phare relative à une stratégie pour une utilisation efficace des ressources dans le cadre de la stratégie «Europe 2020». Elle aura, notamment, des répercussions sur les normes de l'UE, mais elle ne pourra être réellement efficace sans l'adoption, par toutes les grandes économies, de pratiques économes en ressources. Les économies émergentes ont la possibilité de sauter l'étape de la consommation et de faire l'impasse sur les méthodes de production polluantes et non durables si souvent suivies par l'UE et d'autres économies avancées au cours de leur industrialisation, ce en quoi l'UE a tout intérêt à les aider. Certaines économies émergentes, surtout l'Inde et la Chine, ont, cependant, d'importantes populations vivant dans l'extrême pauvreté et dépendant pour leur subsistance d'écosystèmes en bon état, comme des forêts et des mers productives et une eau propre. Comme le Brésil, l'Afrique du sud, l'Inde et la Chine sont des pays possédant des milieux naturels d'une biodiversité énorme, il est dans l'intérêt mutuel de l'UE et de ses partenaires d'instaurer un dialogue et une coopération sur les aspects économiques de la protection des écosystèmes et de leur gestion durable.

Un dialogue et une coopération concrète avec les grands producteurs et les grands consommateurs d'énergie dans le monde sont essentiels pour relever le défi de la défense de la sécurité énergétique de l'UE, d'autant plus qu'elle devient plus dépendante des importations, et pour promouvoir un programme d'action mondial en faveur d'une réduction des émissions de carbone, de politiques énergétiques durables, de la transparence et de la prévisibilité des marchés énergétiques mondiaux et d'une coopération technologique.

Les États qui s'extraient de leur condition de «pays en développement» demandent de nouvelles formes de coopération dans les domaines des technologies et de l'innovation. Pour demeurer un partenaire stratégique dans ces domaines et continuer d'être un chef de file dans la promotion des normes mondiales, l'UE doit être en mesure d'instituer dans ces domaines des partenariats de coopération.

En résumé, l'instrument de partenariat intégrera entièrement, dans sa programmation, la projection extérieure des politiques intérieures de l'UE et complétera, dans les limites de son enveloppe financière, la dimension extérieure des politiques intérieures mises en œuvre par d'autres programmes de l'UE (comme les actions engagées grâce au programme-cadre pour la recherche et l'innovation, «Horizon 2020», le programme de compétitivité des PME y compris la coopération dans le domaine du tourisme, le programme «Erasmus pour tous», le fonds pour les migrations et le fonds pour la sécurité intérieure) afin d'éviter toute duplication. La cohérence et la complémentarité avec d'autres instruments géographiques de l'action extérieure, en particulier l'instrument de financement de la coopération au développement, seront prises en compte pendant tout le processus de programmation en intégrant les principes de la différentiation et de la concentration.

1.6. Durée et incidence financière

x Proposition/initiative à durée limitée

– x Proposition/initiative en vigueur du 1.1.2014 au 31.12.2020

– x Incidence financière du 1.1.2014 au 31.12.2020

– ¨ Proposition/initiative à durée illimitée

– Mise en œuvre avec une période de montée en puissance de AAAA jusqu'en AAAA,

– puis un fonctionnement en rythme de croisière au-delà.

1.7. Mode(s) de gestion prévu(s)[15]

x Gestion centralisée directe par la Commission

x Gestion centralisée indirecte par délégation de tâches d'exécution à:

– ¨ des agences exécutives

– ¨ des organismes créés par les Communautés[16]

– ¨ des organismes publics nationaux/organismes avec mission de service public

– ¨ des personnes chargées de l'exécution d'actions spécifiques en vertu du titre V du traité sur l'Union européenne, identifiées dans l'acte de base concerné au sens de l'article 49 du règlement financier

¨ Gestion partagée avec les États membres

¨ Gestion décentralisée avec des pays tiers

¨ Gestion conjointe avec des organisations internationales (à préciser)

Si plusieurs modes de gestion sont indiqués, veuillez donner des précisions dans la partie «Remarques».

Remarques

2. MESURES DE GESTION

2.1. Dispositions en matière de suivi et de compte rendu

Les mécanismes de suivi et d'évaluation de la Commission européenne sont de plus en plus axés sur les résultats. Ils font appel aussi bien à du personnel interne qu'à des experts externes.

Les gestionnaires de projets dans les délégations et au siège suivent en permanence la mise en œuvre des projets et des programmes, et ce de différentes manières, y compris, lorsque cela est possible, au moyen de visites sur place. Ce suivi permet de disposer d'informations précieuses sur les progrès accomplis et aide les gestionnaires à déceler les goulets d'étranglement, réels ou potentiels, et à prendre des mesures correctives.

Des experts externes indépendants sont chargés d'évaluer l'efficacité des actions extérieures de l'UE au moyen de trois mécanismes différents. Ces évaluations contribuent au respect de l'obligation de rendre compte et à l'amélioration des interventions en cours. Elles permettent également de tirer des enseignements de l'expérience acquise afin qu'il en soit tenu compte dans les futures politiques et actions. Les outils utilisés s'appuient tous sur les critères du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, reconnus au niveau international, y compris en matière d'incidence (potentielle).

Au niveau du projet, tout d'abord, le système de suivi axé sur les résultats, géré au siège, fournit un instantané ciblé de la qualité d'un échantillon d'interventions. En s'appuyant sur une méthodologie très structurée et normalisée, les experts indépendants en suivi axé sur les résultats attribuent des notes qui mettent en évidence les forces et les faiblesses du projet et formulent des recommandations sur la manière d'en améliorer l'efficacité.

Les évaluations au niveau du projet, qui sont conduites par la délégation de l'UE responsable du projet, fournissent une analyse plus détaillée et plus approfondie et aident les gestionnaires de projet à améliorer les interventions en cours et à préparer celles à venir. Des experts externes, indépendants, dotés de compétences thématiques et géographiques sont recrutés pour procéder à cette analyse et recueillir des informations en retour ainsi que des éléments de preuve auprès de toutes les parties prenantes, sans oublier les bénéficiaires finals.

La Commission procède également à des évaluations stratégiques de ses politiques, en partant de la programmation et de la stratégie jusqu'à la mise en œuvre des interventions dans un secteur donné (la santé, l'éducation, etc.), dans un pays ou une région - ou d'un instrument spécifique. Ces évaluations jouent un rôle important dans l'élaboration des politiques et la conception des instruments et des projets. Elles sont toutes publiées sur le site web de la Commission et un résumé de leurs conclusions figure dans le rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen.

2.2. Système de gestion et de contrôle

2.2.1. Risque(s) identifié(s)

L'environnement opérationnel dans lequel s'inscrit l'instrument de partenariat se caractérise par les risques suivants, susceptibles d'entraver la réalisation des objectifs de l'instrument:

- la dispersion géographique des projets et des programmes: l'IP aura une portée mondiale, en ciblant spécifiquement les partenaires stratégiques. Il poursuivra la coopération actuelle avec les pays et territoires industrialisés (de l'instrument actuel de coopération avec les pays industrialisés) et entamera de nouveaux projets/programmes avec un groupe de pays dans lesquels la coopération se limitait à l'aide publique au développement (APD). La couverture mondiale de l'instrument peut poser des problèmes de logistique et de ressources au suivi, en particulier à tout suivi des activités sur le terrain;

- le lancement de nouveaux programmes/projets et l'insuffisance des capacités institutionnelles et administratives dans certains pays partenaires peuvent être la cause de difficultés et de retards dans la conception et la mise en œuvre des interventions;

- les difficultés rencontrées pour assurer le suivi et quantifier l'effet d'une telle coopération pour l'UE et ses partenaires peuvent nuire à la capacité de la Commission de rendre compte des résultats et d'en répondre;

- le programme politique/économique peut entraîner des difficultés et des retards dans la conception et la mise en œuvre des interventions;

- comme l'IP est un nouvel instrument, un manque de ressources humaines et des crédits administratifs insuffisants pour soutenir la mise en œuvre de l'instrument dans les délégations et au siège peuvent entraîner des difficultés dans la gestion correcte de l'instrument.

2.2.2. Moyen(s) de contrôle prévu(s)

Le processus de contrôle interne/gestion de la Commission est conçu de manière à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs en termes d'efficacité et d'efficience de ses opérations, de fiabilité dans ses rapports financiers et de respect du cadre législatif et procédural applicable.

Pour garantir l'efficacité et l'efficience de ses interventions et atténuer le niveau élevé de risque dans l'environnement de sa coopération extérieure, en plus de tous les éléments du processus de planification stratégique à l'échelle de la Commission, de l'environnement d'audit interne et d'autres exigences imposées par les normes de contrôle interne de la Commission, les éléments suivants sont applicables:

– si nécessaire, une gestion déconcentrée de la coopération par les délégations de l'UE sur le terrain;

– des chaînes de responsabilité financière claires au moyen d'une subdélégation de l'ordonnateur subdélégué (directeur/chef de service) au siège vers le chef de délégation;

– des rapports réguliers transmis au siège par les délégations de l'UE, y compris une déclaration d'assurance annuelle établie par le chef de délégation;

– la mise sur pied d'un vaste programme de formation du personnel au siège et dans les délégations;

– un soutien important et des conseils du siège à la délégation (notamment par internet);

– des contrôles ex post réguliers;

– une méthode de gestion du cycle de projet et de programme comprenant:

– des outils d'aide à la qualité pour la conception de l'intervention, ses modalités d’exécution, le mécanisme de financement, le système de gestion, l'évaluation et la sélection des différents partenaires de mise en œuvre, etc.

– une gestion de programme et de projet, des outils de suivi et de notification pour une mise en œuvre efficace, comportant un suivi externe régulier des projets sur le terrain;

– des éléments d'évaluation et d'audit importants.

2.3. Mesures de prévention des fraudes et irrégularités

Compte tenu de l'environnement à haut risque des actions extérieures, les systèmes doivent anticiper un nombre important d'erreurs de conformité potentielles (irrégularités) dans les opérations et intégrer des contrôles de prévention, de détection et de correction de haut niveau au stade le plus précoce possible du processus de paiement. Cela signifie concrètement que les contrôles de conformité s'appuieront pour l'essentiel sur des contrôles ex ante approfondis réalisés sur place, sur une base pluriannuelle, par des auditeurs externes et les services compétents de la Commission avant les derniers paiements relatifs au projet (parallèlement à la poursuite d'audits et de contrôles ex post), qui vont bien au‑delà des garanties financières prévues par le règlement financier. Le cadre de conformité se compose des grands éléments suivants:

· Mesures préventives:

· formation de base obligatoire, couvrant les questions liées à la fraude, dispensée aux personnes chargées de gérer la coopération;

· évaluations ex ante de conformité pour garantir que tous les partenaires de mise en œuvre ont mis en place des mesures appropriées de lutte contre la fraude pour prévenir et détecter la fraude dans la gestion des fonds de l'UE;

· la Commission a signé l'Initiative internationale pour la transparence de l'aide (IATI) à Accra en 2008, adoptant ainsi une norme pour la transparence de l'aide reposant sur la publication régulière et en temps utile de données sur les flux d'aide et de documents plus détaillés.

· Mesures de détection et de correction:

· contrôles ex ante des opérations par les services de la Commission pour l'ensemble des contrats et paiements;

· audits et vérifications externes (tant obligatoires que fondés sur une analyse des risques), notamment par la Cour des comptes européenne;

· contrôles a posteriori (fondés sur une analyse des risques) et recouvrements.

En outre, en cas de soupçon d'irrégularité intentionnelle (fraude), les mesures suivantes peuvent être appliquées:

· une suspension des délais de paiement et la notification à l'entité;

· des audits spécifiques (ad hoc/légaux);

· un système d'alerte précoce et un suivi renforcé des contrats;

· une suspension/dénonciation du contrat;

· une procédure d'exclusion.

Les services de la Commission travailleront en étroite collaboration avec l'OLAF pour la mise en œuvre du plan d'action relatif à la nouvelle stratégie de la Commission en matière de lutte contre la fraude, adoptée par le Collège en 2011, afin de garantir notamment que:

– les contrôles internes de détection de la fraude sont pleinement conformes à la nouvelle stratégie;

– l'approche de la gestion des risques de fraude est conçue de manière à permettre la détection des domaines les plus exposés à ces risques et la définition des moyens appropriés d’y faire face;

– les systèmes utilisés pour dépenser les fonds de l'UE dans les pays tiers permettent d'en extraire les données utiles en vue d'alimenter la gestion des risques de fraude (comme le double financement, par exemple);

– des réseaux et des outils informatiques consacrés à l’analyse des cas de fraude liés au secteur de l'aide extérieure sont mis en place s'il y a lieu.

2.4 Estimation des coûts et des avantages des contrôles

Les coûts de contrôle/gestion interne de l'instrument de partenariat devraient être comparables au niveau des coûts calculés par EuropeAid pour la gestion de ses instruments pour l'action extérieure (soit 6 % de l'enveloppe):

Pour l'ensemble du portefeuille d'EuropeAid, les coûts de contrôle / gestion interne représentent un montant annuel moyen d'engagements estimé à 658 000 000 d'EUR pour la période de programmation budgétaire 2014-2020. Ce chiffre couvre la gestion du FED, qui fonctionne de manière intégrée dans la structure de gestion d'EuropeAid. Ces coûts «non opérationnels» représentent environ 6,4 % de la moyenne annuelle estimée de 10,2 milliards d'EUR prévue pour l'ensemble des engagements (opérationnels et administratifs) d'EuropeAid concernant les dépenses financées par le budget général de l'UE et le Fonds européen de développement pour la période 2014‑2020.

Ces coûts de gestion tiennent compte de l'ensemble du personnel d'EuropeAid au siège et dans les délégations, des infrastructures, des déplacements, de la formation, des contrôles, des évaluations et des contrats d'audit (y compris ceux lancés par les bénéficiaires).

EuropeAid prévoit de diminuer progressivement le ratio activités de gestion/activités opérationnelles, sur la base des modalités améliorées et simplifiées des nouveaux instruments, en s'appuyant sur les changements susceptibles d'être induits par le règlement financier révisé. Les grands avantages découlant de ces coûts de gestion se perçoivent en termes de réalisation des objectifs stratégiques, d'utilisation efficace et efficiente des ressources et de mise en œuvre de mesures préventives ou autres contrôles rigoureux et d'un bon rapport coût-efficacité permettant de garantir l'utilisation légale et régulière des fonds.

Même si les améliorations de la nature et de l'orientation des activités de gestion et des contrôles de