RAPPORT DE LA COMMISSION - RAPPORT ANNUEL 2001 SUR LE PROGRAMME PHARE {SEC(2003) 228}

TABLE DES MATIERES

1. Bilan de l'année

1.1. Les principales évolutions du processus d'élargissement en 2001

1.2. Les conclusions des Conseils européens de Göteborg et de Laeken

1.3. L'ISPA et le SAPARD et la coordination de l'aide communautaire de pré-adhésion

2. Mise en oeuvre du programme Phare

2.1. Vue d'ensemble: mise en oeuvre des orientations de Phare

2.2. Vue d'ensemble: Assistance technique et financière

2.3. La revue 2000 du programme Phare

2.4. Programmes Phare nationaux

2.5. Coopération transfrontalière de Phare (CBC)

2.6. Programmes multi-bénéficiaires

2.7. Participation aux programmes communautaires et aux agences de l'UE

2.8. Coopération avec la BEI et les institutions financières internationales

3. Gestion du programme

3.1. Sur la voie de la décentralisation étendue (EDIS)

3.2. Suivi, évaluation et évaluation ex post

4. Situation financière et résultats

RESUME

Ceci est le rapport annuel de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil de l'Union européenne et au Comité économique et social européen, évaluant le progrès de l'instrument de pré-adhésion Phare.

Le programme Phare est l'un des trois instruments de pré-adhésion financés par les Communautés européennes pour aider les pays candidats d'Europe centrale dans leurs préparations pour rejoindre l'Union européenne. Initialement créé pour assister la Pologne et la Hongrie en 1989, le programme Phare englobe aujourd'hui les 10 pays candidats de l'Europe centrale et orientale : la Bulgarie, la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie et la Roumanie.

La concentration totale de Phare sur la pré-adhésion a été mise en place en 1997 suite au lancement de l'actuel processus d'élargissement par le Conseil de Luxembourg. Les fonds Phare sont maintenant centrés exclusivement sur les priorités de pré-adhésion mises en évidence par le Partenariat d'Adhésion pour chacun des pays.

Pour 2000-2006, Phare fournit quelque 11 milliards d'euros de cofinancement pour le renforcement de la capacité institutionnelle par le "jumelage" et l'assistance technique et pour l'aide à l'investissement. L'objectif est d'aider les pays candidats dans leurs efforts de renforcement de leurs administrations publiques et de leurs institutions pour fonctionner de manière efficace à l'intérieur de l'Union, de promouvoir la convergence avec la vaste législation européenne et de réduire la nécessité de disposer de périodes de transition et de promouvoir la cohésion économique et sociale.

En 2001 les engagements Phare totaux se sont élevés à 1641 millions d'euros. La programmation, tout comme en 2000, s'est appuyée sur les lignes directrices révisées pour Phare, qui tiennent compte des nouveaux règlements ISPA et SAPARD entrés en vigueur en 2000. Les nouvelles lignes directrices mettent également l'accent sur la nécessité d'utiliser le programme Phare pour assurer une transition effective et sans heurt vers les Fonds structurels, par le biais d'investissements dans la cohésion économique et sociale. En 2001, des mesures ont été prises afin de renforcer l'approche suivie par les Fonds structurels en matière de programmation afin d'aider les pays candidats à se préparer à bénéficier de ces fonds après l'adhésion.

La Commission européenne a progressivement délégué davantage de responsabilités de gestion et de mise en oeuvre des programmes Phare aux autorités des pays candidats. Ceci a eu comme résultat que plusieurs activités, qui relevaient auparavant des programmes multi-pays, ont été intégrées dans les programmes nationaux.

Un document technique, présenté en annexe de ce rapport, contient des fiches sur la programmation et la mise en oeuvre du programme Phare dans chacun des pays bénéficiaires (SEC(2003) 228)

1. Bilan de l'année

1.1. Les principales évolutions du processus d'élargissement en 2001

Le 13 novembre, la Commission a adopté son ensemble de mesures sur l'élargissement pour 2001, qui comprenait un document de stratégie, les rapports réguliers de 2001 sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats par rapport aux critères d'adhésion et des propositions de partenariats d'adhésion revus et corrigés avec chacun des pays candidats.

Les conclusions des rapports réguliers de 2001 étaient encourageantes. À l'exception de la Turquie, tous les pays candidats ont continué à répondre aux critères politiques et ont enregistré de nouveaux progrès dans ce domaine. Au niveau des critères économiques et de la capacité à assumer les obligations liées à l'adhésion, des avancées ont été constatées.

Sur la base des progrès enregistrés, la Commission a présenté une approche stratégique dont l'objectif est de réussir l'élargissement et de remplir les objectifs fixés par le Conseil européen de Göteborg, à savoir que les pays candidats qui sont prêts devront participer aux élections de 2004 au Parlement européen en qualité de membres et être en mesure de clôturer les négociations d'adhésion avant la fin de 2002.

L'approche stratégique proposée par la Commission comprenait deux volets essentiels:

- des indications sur la manière de régler les chapitres restants des négociations dans le cadre de la feuille de route (agriculture, politique régionale, dispositions financières et budgétaires, institutions et autres) sur la base de l'acquis existant et dans le cadre financier fixé par le Conseil européen de Berlin de 1999;

- un plan d'action destiné à renforcer et à contrôler les capacités judiciaires et administratives des pays candidats, dans lequel la Commission dirige la manoeuvre et a pour partenaires les pays candidats et les États membres.

En outre, le document de stratégie a fournit des indications sur les prochaines étapes que devront franchir les pays candidats qui ne répondent pas aux objectifs de Göteborg et sur l'ouverture d'une nouvelle phase de la stratégie de pré-adhésion pour la Turquie. Étant donné que la Turquie ne satisfait pas aux critères politiques de Copenhague, les négociations avec ce pays ne peuvent être ouvertes.

État actuel des négociations

Conformément à la feuille de route, sous la présidence suédoise, l'Union a défini des positions communes sur les principaux chapitres relatifs au marché intérieur, ainsi que sur l'environnement, les affaires sociales, les relations extérieures, la culture et la politique audiovisuelle. Dans un nombre considérable de cas, cette démarche a abouti à une clôture provisoire des négociations. En outre, conformément à l'engagement pris lors du Conseil européen de Feira et confirmé à Nice, tous les chapitres restants ont été ouverts avec plusieurs pays candidats depuis 2000.

Durant la présidence belge, la feuille de route a défini neuf chapitres comme prioritaires: la concurrence, les transports, l'énergie, la fiscalité, l'union douanière, la justice et les affaires intérieures, l'agriculture (questions vétérinaires et phytosanitaires), la pêche et le contrôle financier. Un travail considérable a été abattu sous la présidence belge (rapport de progrès sur la concurrence, note d'information sur le transport, note d'information sur les questions vétérinaires et phytosanitaires). En outre, plusieurs chapitres ont été clôturés avec la quasi-totalité des pays (pêche et contrôle financier).

La présidence suédoise a organisé trois conférences d'adhésion au niveau des suppléants les 29 et 30 mars, le 17 mai et le 1er juin, et une conférence ministérielle les 11 et 12 juin. La présidence belge a organisé une première conférence au niveau des suppléants le 27 juillet, suivie d'une deuxième le 26 octobre et d'une troisième le 28 novembre. Une conférence d'adhésion au niveau ministériel s'est déroulée les 11 et 12 décembre.

Examen analytique/suivi

Dans le prolongement des conclusions des Conseils européens de Helsinki et de Feira sur le lien entre les progrès enregistrés dans les négociations et sur le terrain, la Commission a lancé vers le milieu de l'année 2000 un processus de suivi des négociations. Ce suivi a pour but d'évaluer la mise en oeuvre des engagements pris par les pays candidats durant les négociations et, de manière générale, d'identifier les retards éventuels survenus dans l'adoption et la mise en oeuvre de l'acquis par chaque pays candidat, en mettant en lumière les problèmes existants ou susceptibles de survenir. Pour chaque nouvel acquis adopté et publié durant une année civile donnée, la Commission transmet au début de l'année suivante les textes législatifs pertinents aux pays candidats. L'examen analytique de l'acquis ou screening se déroule au niveau des comités et sous-comités d'association dans le cadre des accords d'association.

La Commission entreprendra un exercice de suivi approfondi des négociations en vue du Conseil européen de Séville en juin 2002.

Stratégie de communication sur l'élargissement

Pour accompagner le processus d'élargissement tant au sein de l'Union que dans les pays candidats, la Commission a adopté une stratégie de communication sur l'élargissement, destinée aux citoyens de l'Union et aux populations des pays candidats et les informant des coûts et des avantages de l'élargissement. Cette stratégie est mise en oeuvre de manière décentralisée par l'intermédiaire des Délégations de la Commission dans les différents pays candidats et de ses représentations dans les États membres.

1.2. Les conclusions des Conseils européens de Göteborg et de Laeken

Après la percée réalisée à Nice dans le processus d'élargissement grâce à la conclusion de la conférence intergouvernementale sur la réforme interne et l'adoption de la stratégie d'élargissement proposée par la Commission, le Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin a franchi un nouveau pas en avant. Le Conseil européen a notamment confirmé que le processus d'élargissement est irréversible et a, pour la première fois, formulé l'objectif que les pays candidats qui seront prêts participent aux élections au Parlement européen en juin 2004 en tant que membres et soient en mesure de clôturer les négociations avant la fin de 2002.

Le Conseil européen de Göteborg a insisté pour que les pays candidats accordent une attention particulière au renforcement de leurs structures administratives et à la réforme de leur système judiciaire et de leur fonction publique.

Le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre s'est félicité du document de stratégie de la Commission et des rapports réguliers, a confirmé la feuille de route élaborée par le Conseil européen de Nice et a répété que l'objectif est de clôturer les négociations d'adhésion avec les pays qui seront prêts avant la fin de 2002 afin qu'ils puissent participer aux élections au Parlement européen de 2004. En ce qui concerne la Bulgarie et la Roumanie, l'objectif consiste à ouvrir les négociations sur tous les chapitres avant la fin de 2002. Le Conseil a invité la Commission à lui présenter un rapport lors du Conseil européen de Séville en juin 2002 sur la mise en oeuvre d'un plan d'action pour la réforme administrative et judiciaire dans les pays candidats. Le Conseil a reconnu que la Turquie avait progressé dans la voie du respect des critères politiques d'adhésion et l'a encouragée à poursuivre ses réformes, notamment dans le domaine des droits de l'homme.

1.3. L'ISPA et le SAPARD et la coordination de l'aide communautaire de pré-adhésion

L'ISPA a poursuivi son action dans tous les pays candidats. La mise en oeuvre du SAPARD a commencé dans cinq pays candidats à la suite des "décisions de la Commission confiant la gestion des aides à des organismes de mise en oeuvre" en 2001.

Le Comité de coordination de la Commission s'est réuni trois fois au niveau des directeurs en 2001.

Un document général relatif aux aides a été présenté au comité de gestion PHARE le 26 avril 2001. Ce document donne un aperçu des trois instruments de pré-adhésion, de leurs priorités et de leur mise en oeuvre en 2001.

Un rapport annuel distinct sur la coordination de l'aide à la pré-adhésion fournira des informations plus détaillées sur la coordination entre Phare, l'ISPA et le SAPARD.

2. Mise en oeuvre du programme Phare

2.1. Vue d'ensemble: mise en oeuvre des orientations de Phare

La Commission européenne a progressivement délégué davantage de responsabilités de gestion et de mise en oeuvre du programme Phare aux autorités des pays candidats. Il en a résulté un accent accru sur les programmes nationaux conçus pour répondre à des faiblesses spécifiques dénoncées dans les rapports réguliers annuels que la Commission élabore pour chaque pays candidat. Plusieurs activités, qui relevaient auparavant des programmes multi-pays, ont été intégrées dans les programmes nationaux. Ce processus s'est poursuivi en 2001, avec l'intégration du soutien de Phare à la participation aux programmes communautaires.

De plus, en décembre 2001, la Commission a préparé et distribué aux pays candidats une liste de contrôle des actions nécessaires à l'application d'un système de mise en oeuvre entièrement décentralisée, baptisé EDIS ou système étendu de mise en oeuvre décentralisée.

En 2001, tout comme en 2000, la programmation s'est appuyée sur les lignes directrices révisées pour Phare, approuvées par la Commission (SEC(1999) 1596 du 13 octobre). Ces lignes directrices prennent pour base les changements décidés en 1998 et tiennent compte des nouveaux règlements ISPA et SAPARD entrés en vigueur en 2000. Les nouvelles lignes directrices mettent également l'accent sur la nécessité d'utiliser le programme Phare afin d'aider les pays candidats à se préparer à bénéficier des Fonds structurels après l'adhésion en investissant dans la cohésion économique et sociale.

2.2. Vue d'ensemble: Assistance technique et financière

Dans le cadre des lignes directrices révisées (SEC(1999) 1596), 30 % environ des ressources Phare étaient destinées au renforcement des capacités institutionnelles, dont le principal outil est le jumelage ou le jumelage léger (détachement d'experts des États membres auprès des pays candidats afin d'aider ces derniers à développer leur capacité à mettre en oeuvre des aspects spécifiques de l'acquis). Les 70 % restants étaient consacrés aux investissements en vue d'améliorer le cadre réglementaire pour la mise en oeuvre de l'acquis et la promotion de la cohésion économique et sociale. En fait, en 2001, le renforcement des capacités institutionnelles représentait 37 % des engagements dans le cadre des programmes nationaux et la combinaison renforcement des capacités institutionnelles/investissements connexes équivalait à 64 %. Par conséquent, les investissements destinés à soutenir la cohésion économique et sociale représentaient 36 % des programmes nationaux.

En 2001, les engagements totaux de Phare se sont élevés à 1 641 millions d'euros, ventilés comme suit:

* programmes nationaux: 1 091 millions d'euros, dont:

- Bulgarie: 83 millions d'euros

- République tchèque: 65 millions d'euros

- Estonie: 26 millions d'euros

- Hongrie: 90 millions d'euros

- Lettonie: 31 millions d'euros

- Lituanie: 46 millions d'euros

- Pologne: 411 millions d'euros

- Roumanie: 274 millions d'euros

- Slovaquie: 44 millions d'euros

- Slovénie: 21 millions d'euros

* coopération transfrontalière: 163 millions d'euros

* programmes régionaux et horizontaux: 219 millions d'euros

* sûreté nucléaire: 168 millions d'euros

Aide en faveur des enfants: un exemple de l'intervention de Phare dans les pays candidats

Dans la plupart des pays candidats d'Europe centrale et orientale, Phare soutient des projets en faveur des enfants. L'ensemble des projets mis en oeuvre en 2001 s'élève à un total de quelque 55,5 millions d'euros financés par les programmes nationaux et dans le cadre de plusieurs programmes multi-bénéficiaires, comme le programme Access et le programme en faveur des petits projets. De plus, de nouveaux projets, représentant une enveloppe totale de 24 millions d'euros, ont été lancés en 2001.

Les principaux domaines d'intervention des projets consacrés à la situation des enfants dans les pays candidats concernent la réforme des services d'accueil et de soins, l'aide aux enfants socialement défavorisés comme les enfants des rues, les handicapés, les enfants maltraités et abandonnés, et l'éducation du jardin d'enfants à l'enseignement secondaire. L'accent est essentiellement placé sur l'accès à l'éducation pour les enfants issus de groupes sociaux marginalisés, en particulier la minorité rom.

En Roumanie, par exemple, un programme de protection des enfants, pour lequel le programme Phare 1999 a dégagé 25 millions d'euros, soutient la réforme de la protection de l'enfance. Ce programme comprend les volets suivants:

* un régime d'aides baptisé "Les enfants d'abord" et dont le but est de fermer les grandes institutions d'accueil à l'ancienne. Dans le cadre de ce système, 110 projets locaux de protection des enfants sont mis en oeuvre par les Services locaux de protection de l'enfance (centres de jour, maisons d'accueil de type familial, services de placement, projets de réinsertion, centres mère-enfant);

* une campagne nationale de sensibilisation destinée à prévenir l'abandon d'enfants et leur réinsertion (naturel, par placement ou par adoption dans le pays) dans des familles et à informer le grand public de l'existence d'alternatives au placement des enfants dans des institutions;

* un projet de jumelage puisant dans l'expérience des États membres afin de faciliter la coopération entre les services du ministère du travail et de la protection sociale et les services de la protection de l'enfance (au niveau central et local) afin que les politiques roumaines de protection sociale générale soient efficaces, apportent une aide aux familles avec enfants et empêchent l'abandon et le placement des enfants en institutions.

2.3. La revue 2000 du programme Phare

Dans la foulée de la revue du programme Phare, la Commission a adopté en octobre 2000 une communication du Commissaire chargé de l'élargissement, intitulée "Renforcer la préparation de l'adhésion" (C(2000)3103/2 du 27 octobre). La revue 2000 du programme Phare a conclu que les orientations en vigueur continuaient à répondre aux principaux besoins des pays candidats et devaient être conservées. Cependant, Phare devra relever deux nouveaux défis au cours de la période 2000-2006: (i) l'achèvement de la réforme du programme Phare de 1997 et (ii) la transition vers les Fonds structurels.

Durant l'année 2001, les principaux développements présentés dans la revue 2000 du programme Phare pour répondre à ces deux défis ont été mis en oeuvre de manière systématique.

La réforme de 1997 a orienté le programme Phare vers la préparation à l'adhésion. En 2001, Phare a apporté un soutien accru au développement et au renforcement des institutions dont les pays candidats ont besoin pour mettre en oeuvre l'acquis dès leur entrée dans l'Union. Cette aide a été canalisée dans l'appui au développement des capacités institutionnelles, dont le principal instrument est le jumelage ou le jumelage léger, et dans l'appui à l'investissement dans les structures réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de l'acquis. Des mesures ont été prises pour poursuivre la décentralisation de la responsabilité de la mise en oeuvre de Phare aux pays candidats (système étendu de mise en oeuvre décentralisée) dans le but de supprimer l'approbation ex ante des projets par la Commission.

Une transition effective et sans heurt vers les Fonds structurels requiert le renforcement des capacités administratives et de programmation des pays candidats. En 2001, des mesures ont été prises afin de renforcer l'approche suivie par les Fonds structurels en matière de programmation. À cet effet, les pays candidats ont été invités à présenter une version révisée de leur plan national de développement préliminaire (PNDP). Ces plans nationaux de développement énoncent la stratégie, les priorités et les mesures de promotion de la cohésion économique et sociale des pays candidats à l'intérieur de leur territoire. Ces plans constituent donc les schémas directeurs principaux pour la programmation des investissements de Phare en matière de cohésion économique et sociale. Bien que remplissant ce rôle dans le cadre de la pré-adhésion, les plans nationaux de développement sont également les précurseurs des futurs plans de développement/documents uniques de programmation qu'impose le règlement relatif aux Fonds structurels. L'utilisation des "régimes d'aides" (c'est-à-dire des mesures définies à l'article 9, point j), du règlement sur les Fonds structurels) s'est généralisée afin de soutenir les investissements dans la cohésion économique et sociale dans l'un des secteurs du développement des ressources humaines, dans le secteur de la production et dans l'infrastructure commerciale. Ceci permet de décentraliser davantage la mise en oeuvre des projets Phare, dont la taille et la nature sont similaires à celles des actions au titre des Fonds structurels, pour autant que les pays candidats soient capables de gérer des "régimes" plutôt que des projets particuliers.

S'agissant de la capacité administrative des pays candidats, en 2001, Phare a intensifié son appui aux structures nationales qui devront gérer les Fonds structurels après leur entrée dans l'Union. Les principaux instruments utilisés étaient les instruments de renforcement des capacités institutionnelles, comme le jumelage. De plus, avec l'aide du TAIEX, la Commission a commencé en 2001 à organiser des séminaires sur les Fonds structurels et l'adhésion dans tous les pays candidats, à l'exception de la Bulgarie et de la Roumanie, afin d'expliquer comment l'aide communautaire est gérée dans les États membres de l'Union et de présenter le point de vue de la Commission sur ce que les futurs États membres doivent faire pour se préparer à mettre en oeuvre les Fonds structurels depuis leur adhésion jusqu'en 2006.

2.4. Programmes Phare nationaux

* Appui au renforcement des capacités institutionnelles

- Jumelage

Le jumelage est devenu en mai 1998 le principal instrument de renforcement des capacités institutionnelles. Il a pour but d'aider les pays candidats à mettre en place des administrations modernes et efficaces, dotées des structures, des ressources humaines et des compétences de gestion nécessaires à la mise en oeuvre de l'acquis communautaire selon les mêmes normes que les États membres.

L'aide ciblée à la pré-adhésion dans le cadre du jumelage repose sur le détachement de fonctionnaires pour des missions de longue durée et d'experts pour des missions de courte durée et sur la formation.

Au total, 503 projets de jumelage ont déjà bénéficié d'un financement communautaire entre 1998 et 2001. Entre 1998 et 2000, 373 de ces projets concernaient essentiellement l'agriculture, l'environnement, les finances publiques, la justice et les affaires intérieures et la préparation à la gestion des Fonds structurels. Il s'agissait des principaux secteurs prioritaires identifiés dans les partenariats pour l'adhésion. Depuis 2000, d'autres secteurs majeurs de l'acquis ont également fait l'objet de projets de jumelage comme, par exemple, la politique sociale, la lutte contre la drogue, les transports et la réglementation en matière de télécommunications.

Le jumelage couvre désormais tous les secteurs de l'acquis. Grâce à un soutien et à une action appuyés des États membres de l'UE, 103 partenariats de jumelage, financés par le programme Phare de 1998 et faisant intervenir tous les pays candidats et presque tous les États membres, ont déjà été conclus. Dans le cadre du programme Phare de 1999, 123 autres projets sont en cours d'exécution et l'exercice de programmation pour Phare 2000 incluait 146 nouveaux projets de jumelage. Pour 2001, la programmation prévoit 130 projets de jumelage répartis entre tous les pays bénéficiaires de Phare, sans oublier Chypre et Malte.

Selon les estimations, quelque 250 projets de jumelage sont opérationnels dans l'ensemble des pays candidats à tout moment. De plus, ces derniers ont la possibilité de profiter de l'expérience des États membres grâce au "jumelage léger", pour mettre en place des projets bien définis, de portée limitée, dans des domaines où les négociations font apparaître qu'une adaptation s'impose.

Une évaluation indépendante de la conception du jumelage a été menée au printemps 2000 et un rapport a été rendu en juillet de la même année. La Commission a tenu compte de la plupart des recommandations en vue d'améliorer les règles procédurales et financières du jumelage contenues dans le manuel sur le jumelage. Des mesures ont également été prises pour accélérer la mise en oeuvre du programme.

- TAIEX

L'unité TAIEX de la DG Élargissement est devenue réalité durant le printemps. Parallèlement à cela, une nouvelle procédure d'appel d'offres a été lancée afin de remplacer le Bureau d'assistance technique par un nouveau contractant qui fournira des services commerciaux à l'unité TAIEX par le biais d'un contrat-cadre alimenté par un Fonds spécial.

L'année 2001 a été marquée par une augmentation de la variété des services et du nombre de pays candidats bénéficiant d'une assistance du TAIEX. Au total, 492 manifestations ont été organisées en 2001, allant de séminaires et d'ateliers auxquels ont participé tous les pays candidats à des programmes d'échange d'experts et des visites d'études du personnel administratif dans les administrations des États membres.

Une grande partie de ces manifestations avaient trait à l'agriculture, aux questions institutionnelles et financières, ainsi qu'à la protection de l'environnement, des consommateurs et de la santé. Dans l'ensemble, 2 048 experts des États membres ont été mobilisés et 11 257 participants des pays candidats ont assisté aux événements TAIEX.

De nouveaux services ont été lancés qui ont donné naissance à de nouvelles initiatives, dont voici quelques exemples:

Le programme de formation régional grâce auquel des candidats sélectionnés dans les administrations régionales sont formés afin de mettre en place des mécanismes de formation au plan local dans le but de soutenir la mise en oeuvre d'importants secteurs de l'acquis au niveau local;

Un programme de gestion des ports et des frontières dont le but est de soutenir l'application de l'acquis lié à la gestion des frontières grâce à une formation et à une coopération entre les services concernés, en commençant par les ports maritimes et fluviaux. Ceci faisait suite aux conclusions de la conférence très réussie de TAIEX sur les ports, qui a été organisée en coopération avec le Land de Brême en décembre 2000;

Des semaines de l'entreprise afin de donner au monde des affaires et aux partenaires sociaux l'occasion de discuter des conséquences de l'application de l'acquis communautaire dans les différents pays candidats;

Le programme "Parlement" dans le cadre duquel des séances de "questions - réponses" ont été organisées à Bruxelles pour les commissions parlementaires nationales des pays candidats ainsi qu'un système d'échange de fonctionnaires avec les parlements nationaux des États membres;

L'introduction de la bourse d'experts TAIEX qui met en place un système plus transparent et efficace de notification des demandes d'experts et de visites d'études dans les administrations des États membres et de retransmission des propositions aux pays candidats.

* Aide à l'investissement

Les lignes directrices de 1999 recommandaient que l'aide à l'investissement soit réorientée afin de tenir compte de l'introduction des instruments ISPA et SAPARD. Les investissements ont représenté 63 % des engagements dans le cadre des programmes nationaux en 2001, dont 27 % étaient destinés aux structures réglementaires en vue de la mise en oeuvre de l'acquis.

De plus, la revue du programme Phare a souligné la nécessité d'aider les pays candidats à se préparer à participer aux Fonds structurels. La Commission a continué à élargir son aide en faveur de la cohésion économique et sociale en 2001 (36 % des engagements au titre des programmes nationaux) et de s'orienter vers l'approche suivie par les Fonds structurels dès que cela sera réalisable et durable, compte tenu des spécificités de chacun des pays candidats.

À cette fin, en 2001, 57 millions d'euros des ressources destinées au renforcement des capacités institutionnelles ont été consacrés aux autorités ou instances responsables de la préparation et de la mise en oeuvre de l'aide à la participation aux Fonds structurels après l'adhésion et des fonds d'investissement de 394 millions d'euros ont été alloués aux investissements en faveur de la cohésion économique et sociale afin de tester des approches pour les actions relevant de l'Objectif 1, en suivant davantage une approche programmatique. En outre, le processus d'élaboration des plans nationaux de développement, destinés à étayer la programmation des investissements en faveur de la cohésion économique et sociale et à préparer la participation aux Fonds structurels, a été accélérée et la programmation de la coopération transfrontalière s'est alignée sur les plans nationaux de développement et s'est rapprochée d'Interreg.

2.5. Coopération transfrontalière de Phare (CBC)

Le règlement relatif au programme de coopération transfrontalière de Phare, adopté en décembre 1998, a introduits d'importants changements dans le mode de fonctionnement des programmes de coopération transfrontalière en vue d'aligner la coopération transfrontalière de Phare sur les pratiques suivies par Interreg. Dans ce contexte, l'introduction de documents de programmation mixte et la mise en place de structures mixtes, comme les comités mixtes de coordination, ont représenté un pas important vers le rapprochement avec Interreg.

À la fin de 2000, de nouvelles améliorations ont été introduites afin de mieux aligner le programme de coopération transfrontalière de Phare sur Interreg dans le prolongement de la communication "Revue 2000 du programme Phare - Renforcer la préparation de l'adhésion". Elles sont actuellement mises en pratique dans le cadre des programmes mixtes pour la période 2000-2006.

Ces améliorations comprennent des allocations financières indicatives pluriannuelles par frontière et une approche programmatique de Phare grâce à l'introduction de "régimes d'aides". Ces régimes permettent de décentraliser davantage la mise en oeuvre des projets Phare, de même taille et de même nature que ceux d'Interreg, pour autant que les pays candidats soient capables de gérer des "régimes" plutôt que des projets indépendants.

Il existe deux types de régimes d'aide: le Fonds en faveur des petits projets, qui concernent des aides inférieures à 50 000 euros et les régimes d'aide en faveur de la cohésion économique et sociale pour les subventions comprises entre 50 000 euros et 2 millions d'euros.

Dans toutes les régions frontalières, des Fonds en faveur des petits projets ont poursuivi leurs activités ou ont été institués et ont absorbé entre 10 et 20 % des ressources totales du programme. Les actions "interpersonnelles" dans des domaines comme la culture, l'éducation, l'information, le développement économique local et l'emploi, soutenu par les Fonds en faveur des petits projets, ont accru la participation des autorités locales et régionales à la coopération transfrontalière.

Les régimes d'aides relatifs à des subventions comprises entre 50 000 euros et 2 millions d'euros sont mis en oeuvre dans le cadre de l'aide à la cohésion économique et sociale dans l'un des domaines du développement des ressources humaines, de l'aide à la production et de l'infrastructure commerciale.

Au cours de la période 2000-2002, le programme de coopération transfrontalière de Phare a disposé d'un budget annuel de 151 millions d'euros, répartis entre les différents pays candidats compte tenu de critères objectifs (population, PIB par habitant et superficie des régions frontalières concernées). Un autre élément à prendre en considération était la nécessité de parvenir à un équilibre entre les deux côtés d'une même frontière et d'atteindre une répartition deux tiers/un tiers dans le cas de frontières UE-pays candidats et entre pays candidats, comme le prévoit la note explicative au budget. En 2001, les programmes de coopération transfrontalière de Phare étaient opérationnels sur 14 frontières. De plus, 12 millions d'euros supplémentaires ont été alloués au programme de coopération transfrontalière de la Baltique (Pologne, Lettonie, Lituanie, Estonie) où, en raison du caractère particulier de la mer Baltique, une approche transnationale doit être suivie en association avec le volet B d'Interreg III.

Des documents de programmation conjoints pour la période 2000-2006 ont été élaborés pour chacune des frontières UE-pays candidats (sous la forme de documents de programmation conjoints CBC Phare/Interreg) et pour chaque frontière entre pays candidats (à l'exception de la région de la Baltique). Dans la région de la mer Baltique, le document de programmation conjoint CBC/Interreg III B a été approuvé par la Commission en juin 2001. La mise en oeuvre des documents de programmation conjoints a atteint sa vitesse de croisière durant l'année 2001.

2.6. Programmes multi-bénéficiaires

Facilité de financement en faveur des PME

La Facilité de financement en faveur des PME a pour objet d'inciter les intermédiaires financiers (banques, sociétés de crédit-bail ou fonds d'investissement) des pays candidats d'Europe centrale à développer et à poursuivre leurs activités de financement en faveur des PME. Pour aider les intermédiaires financiers à surmonter leur manque d'expérience et à couvrir les frais administratifs spéciaux et les risques encourus, la Facilité leur donne accès à un financement et à des incitations spécifiques. La Facilité est parrainée par les institutions financières internationales, à savoir la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de l'Europe/Kreditanstalt (CEB/KfW).

Les projets relevant de cette Facilité sont répartis en deux volets coordonnés, le volet Prêt, Garantie et Crédit-bail et le volet Fonds propres, et prennent la forme de prêts ou de financement de fonds propres destinés aux intermédiaires financiers, accompagnés d'incitations financières adaptées au cas par cas. Les intermédiaires financiers prêtent ou louent à des microentreprises ou à des PME ou leur apportent des fonds propres. Dans certains cas, les intermédiaires financiers font également transiter d'autres fonds provenant de leurs ressources propres vers les entreprises bénéficiaires.

Après une Phase I de lancement, initiée par la Commission et la BERD en avril 1999, la Facilité est entrée dans sa Phase II en 2001, avec 30 millions d'euros alloués à la BERD et à la CEB/KfW. En outre, la Commission a décidé d'inclure la BEI dans les sponsors à hauteur de 30 millions d'euros également et d'étendre l'accès à la Facilité à la Turquie par le biais d'une coopération avec la CEB/KfW de 4 millions d'euros.

La situation financière du programme à la fin de 2001 était la suivante:

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Programme d'aide aux entreprises

Ce programme a été conçu pour renforcer le rôle des organisations représentant les entreprises dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale afin qu'elles puissent aider les opérateurs de ces pays à s'adapter aux défis que représente l'adhésion à l'UE et, en particulier, aux changements intervenant au niveau des entreprises en raison de la nécessité de s'adapter à l'acquis communautaire. À cette fin, une aide a été fournie pour la conclusion de partenariats et d'accords de jumelage avec des organisations sectorielles et horizontales représentant les entreprises des États membres de l'UE.

17 projets ont été soutenus par des aides non remboursables d'un montant total de 22 millions d'euros et couvraient une grande variété de secteurs et d'activités, comme les chambres de commerce, les petites et moyennes entreprises artisanales, l'industrie du bois et de l'ameublement, les coopératives de producteurs, les entreprises sociales et participatives, l'industrie chimique, l'industrie alimentaire, l'industrie sidérurgique, l'industrie du textile et de la confection, la production animale et le secteur des technologies de l'information et de la communication.

Les projets étaient centrés sur des sujets tels que le renforcement du fonctionnement démocratique et indépendant des organisations représentant les entreprises, une efficacité accrue de ces organisations en tant que groupes d'intérêt au plan national et international, l'aide aux entreprises des pays candidats d'Europe centrale afin qu'elles comprennent le fonctionnement du marché intérieur et s'adaptent à l'acquis communautaire qui y est lié et la fourniture d'un savoir-faire en matière de développement des entreprises.

Le programme d'aide aux entreprises soutient également deux projets particuliers, le premier dans le secteur de la propriété industrielle et le second en faveur des organisations représentant le secteur agricole.

Dans la plupart des cas, les projets ont apporté leur appui au développement d'une approche pratique concernant la manière d'adopter l'acquis. Conférences, séminaires, ateliers, missions de formation et de consultation sont les principales formes qu'ont revêtues les projets. En outre, presque tous les projets ont organisé des stages et des détachements de représentants des organisations d'aide aux entreprises des pays candidats dans des organisations similaires de l'UE ou dans l'organisation européenne de tutelle. D'autres activités ont également été réalisées - ou sont prévues - et couvraient des études d'évaluation des besoins, la mise en place de plates-formes pour l'échange de données statistiques, la création de sites Internet-Intranet, la mise à disposition d'information spécifique en ligne sur l'acquis et la préparation d'offres en vue de participer à d'autres programmes communautaires.

Les résultats obtenus à ce jour font apparaître une amélioration générale du niveau des connaissances et de la sensibilisation aux sujets liés à l'adhésion à l'Union ainsi qu'une meilleure compréhension du rôle et de la responsabilité des organisations d'aide aux entreprises dans l'Union.

Programme environnemental

L'année 2001 a été marquée par l'achèvement de trois initiatives orientées vers l'adhésion qui avaient débuté en 1999:

- le projet de protection durable de l'environnement (1,9 million d'euros);

- l'assistance ad hoc aux pays candidats afin de les préparer à leur entrée dans l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) (1,6 million d'euros);

- la liste du "Triangle noir" des situations non conformes à certaines directives communautaires (0,5 million d'euros).

2001 a également vu la mise en oeuvre du projet régional pour l'environnement en vue de l'adhésion (REAP), dont le budget s'élève à 6,25 millions d'euros. Les activités qui s'inscrivent dans le cadre de ce projet ont pour but d'améliorer la conformité de la législation des pays candidats avec la législation communautaire en matière d'environnement dans un certain nombre de domaines sensibles comme la qualité de l'air, la qualité de l'eau, la gestion des déchets, etc., et notamment de renforcer les capacités de mise en oeuvre de cette législation. En outre, des informations et des conseils ont été donnés aux municipalités des pays candidats d'Europe centrale auxquelles revient la responsabilité de la mise en oeuvre d'un grand nombre de directives. Par ailleurs, le REAP a contribué à la création des réseaux nécessaires pour assurer une meilleure information des ONG et du grand public et leur intégration dans le processus de rapprochement.

Programme horizontal de Phare sur la justice et les affaires interieures

Ce programme a financé des projets dans les domaines cités ci-dessous afin de renforcer la capacité administrative des instances judiciaires et des autorités chargées de l'application des lois dans les pays candidats d'Europe centrale:

* "coopération judiciaire en matière pénale" (1,5 million d'euros): le projet abordait des thèmes comme l'extradition, l'assistance juridique mutuelle et la saisie;

* "État de droit" (3,1 millions d'euros): le projet était axé sur quatre aspects du fonctionnement des systèmes judiciaires en place dans les 10 pays candidats: un système judiciaire indépendant; le statut et le rôle du ministère public; les procédures devant les tribunaux et l'exécution des jugements; la sécurité des victimes, des juges, des procureurs, des avocats de la défense et des jurés;

* "immigration, visa et gestion des frontières extérieures" (3 millions d'euros): le projet concernait les questions liées au fonctionnement d'un service d'immigration, à la détention, à l'expulsion et au retour des immigrés; à la politique et aux pratiques en matière de visas, ainsi qu'à l'acquis de Schengen et à la lutte contre les réseaux d'immigration clandestine.

Ce programme soutient également la "formation des juges au droit communautaire" (1,3 million d'euros).

Ces projets ont été mis en oeuvre par l'Institut européen d'administration publique (formation des juges) et des consortia d'États membres, qui ont mis à la disposition des projets des professionnels de leurs propres départements ministériels ainsi que des équipes de gestion de projet.

Le projet relatif à la formation des juges avait pour but de mettre au point un programme et une méthode de formation pour chaque pays candidat d'Europe centrale et d'élaborer un manuel pratique commun sur le droit communautaire destinés aux juges.

Tous les autres projets ont été bâtis selon une structure commune: une phase d'étude documentaire, suivie par des missions d'enquête et d'assistance des fonctionnaires nationaux des États membres dans les pays bénéficiaires. Le travail conjoint d'experts des pays bénéficiaires et des États membres tendait à la formulation de "recommandations" ou de "plans d'action nationaux", indiquant clairement les mesures concrètes que les pays candidats acceptaient de prendre après l'achèvement des projets. En outre, ces projets incluaient également plusieurs séminaires de formation fondés sur le concept de "formation des formateurs".

La mise en oeuvre du programme horizontal de Phare sur la justice et les affaires intérieures s'est poursuivie en 2002.

Programme de lutte contre la drogue

Le plan d'action antidrogue de la Communauté pour la période 2000-2004, adopté lors du Conseil européen de Feira, a confié le soin à la Commission et au Conseil de veiller à ce que les pays candidats adoptent l'acquis communautaire et les meilleures pratiques dans le domaine de la lutte contre la drogue et à ce que leur mise en oeuvre soit satisfaisante.

Compte tenu de cet objectif, des projets ont été élaborés dans le cadre du programme de lutte contre la drogue selon une approche assez similaire à celle suivie au titre du programme horizontal de Phare sur la justice et les affaires intérieures, les États membres fournissant tout à la fois expertise et ressources pour la gestion du projet.

La phase V du projet de Phare sur les précurseurs (1,3 million d'euros) a aidé à rédiger une législation compatible avec celle de l'UE et a fourni une formation et du matériel pour renforcer l'administration et l'application des contrôles des produits précurseurs. Le projet de Phare relatif aux drogues de synthèse (2 millions d'euros) a débuté et tend à renforcer les capacités des pays candidats à lutter contre la production et le trafic illicites des drogues de synthèse grâce à des campagnes de sensibilisation, à une formation sur l'analyse des drogues de synthèse et à des exercices de démantèlement de laboratoires clandestins. Les principaux résultats ont été l'élaboration de plans d'action nationaux de lutte contre les drogues de synthèse, qui définissent le cadre qui servira à court et moyen terme aux mesures dans le domaine de la réduction de l'offre de ce type de drogues. Les deux projets ont pris fin en décembre 2001.

Le programme conjoint PNUCID/Phare pour l'application de la législation antidrogue en Europe du sud-est (4,5 millions d'euros) mis en oeuvre par le PNUCID s'est achevé en décembre 2001. Il a encouragé la création de réseaux régionaux et subrégionaux des instances nationales chargées du démantèlement des organisations de trafic de drogue et des canaux de distribution, ainsi que de la détection des transports clandestins de drogue aux postes-frontières et de transit. Outre la Bulgarie et la Roumanie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine a également pris part à ce projet.

Enfin, le projet de coopération OEDT-PECO, qui dispose d'un budget de 2 millions d'euros, a débuté en février 2001. Le projet a pour but d'intégrer les douze pays candidats dans les activités de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et d'établir des liens structurels avec le réseau REITOX (réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies). Les points de convergence nationaux sont actuellement renforcés, institutionnalisés et préparés à participer à ces activités dans le cadre d'un projet de renforcement des capacités institutionnelles.

Programme ECOS-Ouverture

Ce programme a pour but de renforcer les capacités des autorités locales des pays d'Europe centrale et orientale grâce à une coopération avec leurs homologues de l'UE, notamment ceux des régions les moins favorisées de l'Union. Cette mesure d'aide interrégionale encourage la coopération entre autorités compétentes dans le cadre de projets mixtes d'échange d'expériences et de savoir-faire. Ce programme créé en 1990 est financé par PHARE et par le FEDER depuis 1994.

2001 a été la première année complète de mise en oeuvre de 32 projets financés par le budget de Phare 1998 pour un montant total de 7,35 millions d'euros. Les principaux domaines de coopération sont le développement économique (18 projets) et l'environnement (7), tandis que les projets restants concernaient des aspects culturels (4) ou administratifs (3). Avec un budget moyen de 224 440 euros, les partenaires de Phare joue un rôle plus marqué dans les projets qu'au cours des générations précédentes du programme. Un tiers de l'ensemble des projets fait intervenir deux partenaires ou plus des pays bénéficiaires de Phare. Les autorités roumaines sont les mieux représentées au sein du programme et ont participé à 11 projets différents. Elles sont suivies de près par les partenaires hongrois (7) et slovènes (6).

La durée de vie d'un projet oscille entre 24 et 36 mois. Les activités prendront fin durant le second semestre de 2002.

Statistiques

L'objectif général du programme multi-bénéficiaires de coopération statistique est d'améliorer la fourniture de statistiques officielles des pays candidats, notamment dans le cadre de la pré-adhésion. Des dotations considérables ont été prélevées sur le budget de Phare pour la réalisation des objectifs de ce programme au cours de la période 1991-1999. En 2000, un document de stratégie a été mis au point afin de définir la manière d'atteindre l'objectif de la mise en conformité par rapport à l'acquis communautaire dans le domaine statistique avec l'aide du programme Phare. À partir de cette stratégie, qui couvre la période 2000-2002 et a été élaborée en étroite coopération avec Eurostat et avec la participation d'Eurostat, des pays candidats, des États membres, des organisations internationales et d'autres bailleurs de fonds, le programme multi-bénéficiaires de Phare pour 2001 a été développé par Eurostat et adopté par le comité de gestion Phare en septembre 2001.

Le programme de 2001 tend au renforcement des capacités institutionnelles des Instituts nationaux de statistiques (INS) des pays candidats en vue de leur permettre de mieux répondre aux besoins de leurs clients, de fournir des données fiables, exactes et opportunes conformes à l'acquis, d'améliorer la qualité des statistiques disponibles et de consolider la crédibilité des statistiques. Le programme comporte également un volet consacré à la mesure du degré de conformité des pays candidats dans le domaine statistique. Le budget total de ce programme s'élève à 7,39 millions d'euros.

Le programme comprend différents types de projets. Les plus importants sont les projets sectoriels qui comblent les lacunes encore existantes dans la mise en oeuvre de l'acquis ou qui tendent à faire face aux exigences du nouvel acquis. Plusieurs projets concernent les statistiques macroéconomiques, les statistiques d'entreprises, les statistiques sociales, les statistiques agricoles et les statistiques relatives au commerce extérieur. Leur mise en oeuvre a débuté en février 2002. Le budget total de ces projets avoisine 3,4 millions d'euros.

Un autre volet important du programme concerne toutes les activités d'assistance statistique, comme la participation aux groupes de travail, aux séminaires et aux stages de formation d'Eurostat, ainsi qu'au détachement de stagiaires dans les offices statistiques d'Eurostat ou d'un État membre et l'organisation de visites d'étude et de consultations. Ce volet dispose d'un budget de 3,5 millions d'euros.

La troisième partie du programme s'intéresse au contrôle de la conformité par un outil baptisé "base de données de la conformité" et est dotée d'un budget de 0,5 million d'euros.

La mise en oeuvre de ce programme a débuté en février par la passation de contrats pour les projets sectoriels. Par ailleurs, les enveloppes destinées à financer les activités d'assistance en matière statistique prendront la forme d'aides non remboursables aux offices statistiques des États membres et des pays candidats. Le contrôle de conformité débutera en septembre 2002. Tous les projets s'achèveront au printemps 2004.

Ils devraient contribuer à l'alignement des systèmes statistiques des pays candidats sur les normes européennes. Les projets aboutiront à une capacité accrue des offices statistiques à fournir des données parfaitement conformes à l'acquis dans des secteurs choisis de coopération.

Programme LIEN

Le programme LIEN (Lien entre ONG européennes) a pour objectif d'encourager les actions des organisations non gouvernementales sans but lucratif actives dans le domaine social et la coopération entre elles ainsi que d'aider les groupes défavorisés de la population. Depuis 1992, 216 projets ont été sélectionnés et ont bénéficié d'une aide financière de Phare pour un montant total de 31 millions d'euros environ.

40 projets sélectionnés à l'issue du dernier appel à propositions de LIEN en 1999 ont été mis en oeuvre en 2001. Ces projets couvraient tous les pays bénéficiaires de Phare ainsi que l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine et l'ancienne République yougoslave de Macédoine.

Un grand nombre de projets (14) ont été menés à bien par des ONG qui aident les femmes ayant un accès restreint à la santé et à l'emploi, les jeunes et les personnes âgées ainsi que les minorités ethniques (14 projets). Quinze autres projets avaient un rapport avec l'aide aux handicapés (non-voyants, handicapés mentaux et physiques), aux malades (HIV) et aux toxicomanes (drogues). Les fonds restants ont servi à soutenir des projets d'aide à l'emploi (5) ou des projets divers (6) comme les centres de formation à la sensibilisation au danger des mines en Bosnie-et-Herzégovine.

Programme Partenariat

Le programme Partenariat est financé par Phare depuis 1993 et a pour but de promouvoir le dialogue et la coopération sur des questions de développement local entre organismes privés et publics sans but lucratif dans les pays d'Europe centrale et orientale. Il fournit des aides non remboursables à des projets de développement local lancés à l'initiative d'au moins deux organismes sans but lucratif souhaitant établir un partenariat durable en vue d'échanger leurs compétences, leurs connaissances et leur expérience.

La majeure partie des 52 projets financés au titre du programme Partenariat de 1997, représentant une dotation totale de 9,75 millions d'euros, ont pris fin en 2001. Les projets de cette dernière génération du programme Partenariat ont notamment mis l'accent sur:

- le développement local et régional (amélioration des services locaux et régionaux, planification régionale, développement rural et agricole, tourisme);

- le développement des entreprises;

- le développement socio-économique (promotion des droits des travailleurs et dialogue social, défense des intérêts des consommateurs, renforcement des associations représentant les coopératives, etc.).

Bon nombre de projets poursuivront leurs activités grâce au financement d'autres programmes comme le programme Access de la Commission européenne ou de sources nationales.

Programme Access

Le programme Access tend à renforcer la société civile dans les pays candidats en promouvant la mise en oeuvre de l'acquis communautaire dans des domaines politiques où les actions gouvernementales sont inexistantes ou sont complémentaires de celles du tiers secteur, ainsi qu'en sensibilisant la population à ces questions. De plus, l'inclusion et la participation d'individus et de groupes susceptibles d'être marginalisés économiquement, socialement ou politiquement par le processus de transition seront encouragées par les projets financés par Access. Ce programme peut soutenir des actions dans les secteurs suivants: protection de l'environnement, développement socio-économique et actions sociales.

Access cofinance des aides non remboursables destinées à soutenir des projets réalisés par des organisations non gouvernementales (ONG) et par des associations sans but lucratif (ASBL). Des macroréalisations sont mises en oeuvre en partenariat par des organisations provenant de deux pays différents au moins (pays candidats à l'adhésion et États membres de l'UE), tandis que les microréalisations peuvent être exécutées par une seule organisation établie dans un des pays candidats. De plus, le programme inclut un mécanisme de mise en réseau, qui soutient les ONG et les ASBL des pays candidats afin qu'elles participent aux actions organisées à l'échelle communautaire.

Durant l'année 2001, 463 projets, d'un montant total de 16,77 millions d'euros (sur un total de 19 millions d'euros d'aides non remboursables disponibles) ont débuté dans le cadre d'Access 1999 dans les dix pays candidats d'Europe centrale et orientale. La mise en oeuvre des activités financées par le reliquat des fonds et par Access 2000 débutera en 2002.

2.7. Participation aux programmes communautaires et aux agences de l'UE

Dans son Agenda 2000, la Commission européenne a proposé comme l'un des objectifs intermédiaires de l'adhésion, l'ouverture progressive aux pays candidats d'un large éventail de programmes communautaire sans attendre leur adhésion effective à l'Union. Elle a également proposé que les pays candidats participent activement aux travaux de certaines agences ou organes de l'Union afin qu'ils puissent mieux se préparer à l'adoption de l'acquis.

Étant donné que les programmes communautaires couvrent la plupart des politiques de la Communauté, ils offrent une préparation utile à l'adhésion en familiarisant les pays candidats et leurs citoyens aux politiques et aux méthodes de travail de l'Union. Depuis 1998, tous les pays candidats d'Europe centrale et orientale participent pleinement aux programmes communautaires, notamment dans les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle, de la jeunesse, de la recherche, de l'énergie, de l'environnement et des petites et moyennes entreprises. La participation des pays candidats aux programmes communautaires est un élément capital de la stratégie de pré-adhésion.

* Participation aux programmes

En novembre 2000, la Commission a proposé au Conseil d'adopter de nouveaux instruments juridiques afin de rationaliser les procédures juridiques communautaires et, partant, de faciliter la participation des pays candidats aux programmes de la Communauté. Des progrès considérables ont été enregistrés dans la mise en oeuvre de ces nouvelles procédures en 2001.

Dans la plupart des cas et à la demande des pays candidats, le coût de cette participation est cofinancé par Phare. En 2001, Phare a engagé 111,6 millions d'euros pour la participation des 10 pays candidats d'Europe centrale et orientale aux programmes communautaires, soit 46 % de leur contribution financière totale. La majeure partie de ces fonds sont libérés par "anticipation" ("frontloading"), en vue de la participation des pays candidats aux programmes communautaires durant l'exercice 2002.

* Participation aux agences de l'Union

Une participation similaire des pays candidats aux agences de l'UE est en cours.

À cet égard, des accords bilatéraux ont été négociés avec les 13 pays candidats en vue de leur participation à l'Agence européenne pour l'environnement. La Bulgarie, la Slovaquie, Malte, Chypre, la Lettonie, la Slovénie, la Hongrie, la Lituanie, la Roumanie, l'Estonie et la République tchèque ont ratifié leurs accords respectifs d'adhésion. En 2001, Phare a contribué à hauteur de 2,15 millions d'euros à la participation des PECO à l'Agence européenne pour l'environnement en 2002, ce qui représente 58 % de leur contribution financière totale.

En 2001, la Commission a proposé d'engager des négociations sur la participation des pays candidats à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies.

En ce qui concerne les autres agences, il a été décidé de préparer d'ores et déjà la participation future des pays candidats. La préparation à une participation complète aux agences de l'UE est un pas essentiel pour familiariser ces pays avec l'acquis communautaire au sens large du terme. Elle peut servir les intérêts de l'Union et des pays candidats. Cette participation prendra la forme de la présence de représentants de ces pays dans certaines réunions ad hoc, groupes d'experts et autres travaux spécifiques d'intérêt commun menés par les agences de l'UE.

À cette fin, une enveloppe de 5 millions d'euros a été allouée en 2000 au titre de l'aide de Phare à la mise en oeuvre de mesures préparatoires en 2000 et en 2001 pour la participation des 10 pays candidats à cinq agences de l'UE.

2.8. Coopération avec la BEI et les institutions financières internationales

La coopération avec la BEI et les institutions financières internationales (IFI) s'est poursuivie en 2001 dans le cadre du protocole d'accord sur la coopération en matière d'aide à la pré-adhésion. Étant donné que d'importants projets d'infrastructure faisant généralement l'objet d'un cofinancement international sont désormais financés par l'ISPA, le cofinancement au titre de Phare a été très limité. La Commission cherche néanmoins des solutions pour financer le volet "cohésion économique et sociale" du programme Phare avec les IFI.

En 2001, le principal instrument de financement a une nouvelle fois été la Facilité en faveur des PME, que la BEI était sur le point de rejoindre, après la BERD et la Banque de développement du Conseil de l'Europe/KfW. En 2001, la Commission a également entamé des discussions avec la BEI au sujet d'un mécanisme de financement des municipalités dans les régions frontalières, ainsi que l'explique la communication de la Commission relative au plan d'action en faveur des régions frontalières du 25 juillet 2001 (COM(2001)437 final).

3. Gestion du programme

3.1. Sur la voie de la décentralisation étendue (EDIS)

Depuis 2000, la Commission a lancé le processus d'extension de la décentralisation de Phare afin de renforcer la capacité des pays candidats à gérer l'aide à la pré-adhésion et à se familiariser aux principes de coresponsabilité qui sous-tendent la mise en oeuvre des Fonds structurels [1].

[1] Depuis le début, le SAPARD est mis en oeuvre de manière décentralisée.

La Commission, dans le but de guider les travaux préparatoires des pays candidats, a élaboré un document de travail intitulé " Preparing for Extended Decentralisation". Ce document explique en détail quelle interprétation la Commission européenne donne aux critères et conditions énoncés dans le règlement de coordination n° 1266/99 et propose des listes de contrôle à utiliser par les instances compétentes. Le respect de la liste de contrôle EDIS est une étape importante pour que les autorités des pays candidats puissent démontrer leur capacité à gérer les Fonds structurels et le Fonds de cohésion futurs.

Un autre document intitulé "Feuille de route vers l'EDIS pour ISPA et PHARE" a été communiqué aux pays candidats en 2001. Ce document présentait les stades de la procédure à suivre pour la mise en oeuvre des structures afin de répondre aux exigences de l'EDIS et de recevoir l'autorisation formelle de la Commission pour fonctionner en mode ex post. Ce document est un guide sur la mise en oeuvre des quatre étapes à accomplir: évaluation de l'écart pour les institutions cibles, procédures d'achat nationales, préparation à l'EDIS, évaluation de la conformité et mesures à prendre pour la préparation de la décision de la Commission. En raison de l'accélération du processus de négociation, il semblait capital d'accélérer les efforts consentis. La Commission a jugé que la décentralisation étendue des responsabilités de gestion aux autorités nationales était une priorité majeure et les pays candidats sont fortement encouragés à passer à l'EDIS et bénéficient d'un appui dans ce domaine.

L'objectif de la Commission est que les pays candidats susceptibles d'adhérer à l'UE en 2004 aient mis en place le système étendu de mise en oeuvre décentralisée au plus tard le jour de leur adhésion. Les pays candidats concernés ont, de manière générale, déjà pris les premières mesures prévues pour la première étape de la mise en oeuvre de l'EDIS, à savoir "l'évaluation de l'écart".

La Commission a libéré des fonds afin de soutenir et de fournir des conseils aux pays candidats en vue d'identifier les domaines dans lesquels les structures et les procédures actuelles ne sont pas encore en mesure de répondre aux exigences de l'EDIS, de les aider à prendre les mesures nécessaires pour combler ces lacunes et de vérifier que les améliorations nécessaires ont été mises en place avant la présentation à la Commission européenne d'une demande formelle d'EDIS.

3.2. Suivi, évaluation et évaluation ex post

L'objectif du système de suivi et d'évaluation de Phare (introduit en 1996) est double: (1) fournir une analyse indépendante de l'efficacité des programmes en cours, en décrivant la réussite dans la réalisation des objectifs, les performances des parties concernées et la capacité des pays candidats à absorber l'acquis communautaire et (2) diffuser les leçons de l'expérience afin d'améliorer la mise en oeuvre des programmes en cours et la conception des programmes futurs.

Ce système est essentiellement un instrument de gestion qui fournit aux responsables des programmes Phare des éléments factuels sur la mise en oeuvre des programmes en cours et une évaluation des progrès réalisés et de la probabilité qu'un programme réussisse à atteindre les objectifs fixés. Des recommandations sont formulées afin d'améliorer la gestion et les résultats ainsi que la conception future de programmes similaires. Les rapports servent également à l'évaluation ex post dans un secteur particulier. À la fin de 2001, quelque 600 rapports couvrant tous les secteurs dans tous les pays bénéficiaires du programme Phare avaient été élaborés.

Le processus de suivi et d'évaluation (a) suit une approche exhaustive à laquelle participent toutes les parties concernées par la programmation et la mise en oeuvre des programmes ou projets Phare, (b) fonctionne selon une approche intégrée qui met en rapport la préparation du programme, la passation des marchés et la mise en oeuvre, et (c) suit une méthodologie orientée vers les résultats conformément au livre blanc sur la réforme de la Commission.

Les conclusions des rapports de suivi et d'évaluation alimentent le système de programmation de Phare grâce à la production de rapports de progrès améliorés et uniformes pour tous les programmes et tous les pays, à l'introduction plus rapide de mesures correctrices et à l'échange d'expériences entre la Commission et les pays candidats. L'accroissement du flux d'informations en retour permet d'améliorer la conception des programmes suivants et aide les décideurs lors de l'approbation.

Le suivi et l'évaluation demeurent un composant essentiel du système de mise en oeuvre décentralisée de Phare, qui apporte à toutes les parties impliquées dans la gestion et la mise en oeuvre du programme des informations fiables sur l'avancement des différents programmes, sur la réalisation des objectifs et la pertinence des programmes par rapport aux objectifs de Phare et aux priorités de l'adhésion définies dans les partenariats pour l'adhésion et les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNAA).

Les rapports de suivi et d'évaluation des programmes nationaux en cours sont réalisés par des cellules d'évaluation indépendantes établies dans chaque pays (contractant extérieur), tandis que les rapports relatifs aux programmes multi-pays sont élaborés par une unité centrale basée à Bruxelles. Chaque cellule d'évaluation doit également présenter un rapport semestriel à la DG Élargissement, qui détaille les activités des six derniers mois et souligne la tendance générale suivie par la mise en oeuvre des programmes sectoriels de Phare.

La procédure d'élaboration des rapports de suivi et d'évaluation est un exercice pleinement participatif qui ne peut fonctionner correctement qu'avec la participation active des personnes impliquées dans la gestion des programmes évalués. Les évaluateurs se fondent sur les données de suivi pertinentes et procèdent à des entretiens et à des visites sur le terrain afin d'évaluer les informations des rapports de suivi et en provenance d'autres sources. Les rapports d'évaluation et de suivi contiennent des recommandations sur la gestion et la conception des programmes conformément aux priorités pour l'adhésion définies dans les partenariats pour l'adhésion et les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis.

Un processus de suivi des recommandations et de rétroaction est intégré dans le système de gestion Phare et complète le cycle d'évaluation. Dès la publication du rapport, la délégation de la Commission organise une réunion de debriefing dans chaque pays, au cours de laquelle les parties concernées conviennent des méthodes et des moyens d'appliquer les recommandations et d'un calendrier adéquat.

Les rapports de suivi et d'évaluation, accompagnés des comptes rendus des réunions des sous-comités de suivi sectoriels et des réunions de debriefing sont transmis une fois par an au comité mixte de suivi, qui est chargé d'examiner les progrès de tous les programmes Phare mis en oeuvre dans leur pays respectif (ainsi que les programmes ISPA et SAPARD par l'entremise des rapports annuels présentés au comité mixte de suivi par les comités de suivi respectifs).

Sur la base des rapports de suivi et d'évaluation, le comité mixte de suivi propose des mesures correctrices afin d'améliorer la gestion des programmes et la conception des projets futurs et présente des mesures en vue d'accroître la capacité d'absorption de l'acquis communautaire par les pays candidats.

Afin de se conformer au système d'évaluation des Fonds structurels, la fonction d'évaluation a été rebaptisée évaluation intérimaire. Le système révisé d'évaluation intérimaire est devenu opérationnel durant le troisième trimestre de 2001. La révision se fondait sur le fait que les pays candidats assumeraient l'entière responsabilité des rapports factuels en publiant des rapports de suivi semestriels pour tous les secteurs, ce qui constitue un pas de plus vers la gestion des Fonds structurels. La fonction d'évaluation intérimaire continuera à relever de la responsabilité de la Commission.

En 2001, 85 rapports de suivi et d'évaluation/d'évaluation intérimaire ont été élaborés pour l'ensemble des secteurs bénéficiant d'une aide de Phare. Ces rapports ont été réalisés par un contractant extérieur indépendant, le consortium OMAS et l'EMS. Le consortium EMS possède des bureaux en Bulgarie, en République tchèque, en Estonie, en Hongrie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne, en Roumanie, en République slovaque et en Slovénie et dispose d'évaluateurs communautaires et locaux. Le bureau central d'EMS est établi à Bruxelles et est chargé de l'évaluation des programmes multi-pays et multi- bénéficiaires.

La direction D de la DG Élargissement exerce une fonction d'aide à la qualité pour les équipes nationales en fournissant des conseils en matière de programmation, en proposant une révision par des pairs et en formulant des commentaires sur les propositions de financement. Afin d'assurer que ce support apportera une valeur ajoutée aux autorités chargées de la programmation, l'accent a davantage été mis en 2001 sur la préparation de rapports horizontaux et thématiques tirant les enseignements de l'expérience dans des domaines clés comme la cohésion économique et sociale, la transition vers les Fonds structurels, la justice et les affaires intérieures, les PME, la réforme de l'administration publique, etc. Ces rapports devraient aider les programmateurs à apprendre les meilleures pratiques actuelles et à tirer les leçons de l'aide Phare antérieure et des approches suivies par les Fonds structurels. En outre, des rapports d'évaluation par pays ont été préparés pour tous les pays candidats de Phare, qui consolident les résultats de tous les rapports de suivi et d'évaluation sur une base sectorielle pour la période 1996-2001.

Évaluation ex post

Une évaluation ex-post donne un point de vue "extérieur" sur les réalisations du programme Phare ou de ses composants. Les rapports sont actuellement centrés sur l'utilisation des fonds communautaires et sur les impacts des projets et leur durabilité.

Du point de vue de la Commission, les rapports d'évaluation ex post sont d'importants instruments pour transmettre à d'autres institutions, comme le Conseil et le Parlement, les résultats obtenus grâce au budget communautaire. L'exercice d'élaboration de rapports ex post, qui insistent sur les effets et la durabilité des programmes, relève de la responsabilité de la Commission, qui a récemment été renforcée. Ce renforcement apporte une importante dimension "d'orientation vers les résultats" aux rapports sur l'utilisation des fonds communautaires.

Avant 2000, dans le cadre d'AidCo, l'évaluation ex post de Phare était essentiellement sectorielle. L'évaluation ex post la plus récente, lancée en 2001 par la DG Élargissement, se concentre sur l'évaluation des effets et de la durabilité des résultats obtenus par l'utilisation de 1 milliard d'euros au cours de la période 1997-1998. Ce financement représente le plus important engagement communautaire en faveur des pays candidats pour cette période au titre des partenariats de pré-adhésion en vue de soutenir la mise en oeuvre des programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis.

Tâches restant à accomplir

Le système d'évaluation intérimaire sera étendu à Chypre, à Malte et à la Turquie en 2002.

Une révision du système d'évaluation intérimaire et des modèles de rapports de suivi sont prévus pour 2002. L'objectif premier de la révision consistera à renforcer la valeur ajoutée du système grâce à l'adoption de plusieurs mesures d'amélioration de la qualité et de rationalisation. Les mesures suivantes sont actuellement à l'étude:

- révision de la méthodologie d'évaluation;

- révision fondamentale du format/de la présentation des rapports d'évaluation;

- amélioration de la qualité du système d'évaluation/des rapports grâce à la mise en place d'un groupe d'assurance qualité;

- création de points de convergence locaux pour les évaluations intérimaires et ex post afin de contribuer au renforcement du système actuel, mais également de servir de point de convergence pour le développement des capacités locales de suivi et d'évaluation en général;

- renforcement de la diffusion des résultats, comprenant des alertes précoces, des rapports approfondis, des rapports de synthèse par pays, des rapports thématiques et des ateliers de rédaction de projets.

Au vu des exigences de renforcement de la capacité des pays candidats à assurer le suivi en général et celui du programme Phare et des Fonds structurels en particulier, un ensemble de lignes directrices sur les rapports de suivi sera préparé et contiendra les exigences essentielles et des exemples de bonnes pratiques. La Commission s'efforce ainsi de répondre au besoin d'ajustement du système de rapport de suivi aux exigences locales des pays candidats en suivant une approche plus flexible.

Les résultats de l'exercice ex post actuel seront disponibles au début de 2003. Il est également prévu que l'unité d'évaluation lance une évaluation ex post du mécanisme de "jumelage", qui aidera les partenaires à développer la capacité administrative liée à l'acquis en plaçant des fonctionnaires des États membres dans leurs administrations pour des périodes déterminées et dans le cadre de programmes de coopération précis. Compte tenu des priorités actuelles, il est prévu qu'une nouvelle évaluation ex post du volet "renforcement des capacités institutionnelles" du programme Phare soit menée.

Un site Web sur les évaluations sera créé en vue d'améliorer la diffusion des conclusions des rapports et d'accroître la communication interne et externe. Par la suite, les résultats des évaluations ex ante, intérimaires et ex post seront présentés sous forme électronique pour être intégrés dans le système informatisé de gestion en cours d'élaboration au sein de la DG Élargissement.

4. Situation financière et résultats

En 2001, le programme Phare a engagé un total de 1 635,41 millions d'euros dans ses pays partenaires. Le tableau suivant présente la ventilation annuelle des fonds Phare engagés au cours de la période 1990-2001 [2] (en millions d'euros):

[2] En 2001, l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine et l'ancienne République yougoslave de Macédoine n'ont pas reçu de fonds au titre des programmes Phare comme cela avait été le cas précédemment.

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La situation relative à la mise en oeuvre des projets peut se résumer comme suit:

Total des engagements 1990-2001: // 13 516,2 millions d'euros

Valeur totale des contrats signés 1990-2001: // 10 155,1 millions d'euros (75,1 % de l'ensemble des engagements ont donc fait l'objet d'un contrat)

Total des paiements au titre des contrats signés 1990-2001: 8 687,3 millions d'euros (64,3 % de l'ensemble des fonds engagés et 85,5 % de l'ensemble des fonds ayant fait l'objet d'un contrat ont donc été payés).