COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

1. Introduction

L’intégration financière est au cœur du marché unique et de l’Union économique et monétaire et procure à la zone euro et à l’UE dans son ensemble d’importants avantages économiques. Après un reflux imputable à la crise financière, l’intégration financière dans l’Union européenne s’est à nouveau intensifiée depuis 2011. Les investisseurs européens ont développé leurs portefeuilles transfrontières. Les portefeuilles intra-UE d’instruments de dette et d’instruments de fonds propres ont augmenté de 2 000 milliards d’euros entre 2006 et 2015. Des indicateurs de l’intégration financière fondés sur les prix montrent que la convergence globale a presque doublé sur cette période. Dans ce contexte, et alors que l’économie européenne continue de se redresser, il est important de mettre à profit cette dynamique et d’aller de l’avant en prenant les mesures indispensables pour approfondir l’intégration financière dans l’Union.

Dans son discours sur l’état de l’Union prononcé le 13 septembre 2017, le président Juncker a souligné l’importance de l’union des marchés des capitaux et d’un marché intérieur qui gagne en force. Le Conseil européen et le Parlement européen ont eux aussi préconisé à maintes reprises l’achèvement de l’union des marchés des capitaux.

Le marché unique des services financiers favorise la création d’emplois, la croissance et l’investissement dans tous les États membres de l’UE, en canalisant plus efficacement l’épargne vers ses utilisations les plus productives. Une véritable intégration des marchés permet aux épargnants et aux investisseurs d’obtenir des rendements plus élevés, tandis que les consommateurs et les entreprises peuvent bénéficier de meilleures conditions de financement, grâce à une offre d’instruments financiers plus large et concurrentielle. L’intégration financière peut notamment amplifier encore le succès du plan d’investissement pour l’Europe en comblant le déficit d’investissement de l’UE, tout en facilitant la transition vers une économie à faibles émissions de carbone et plus efficace dans l’utilisation des ressources.

Il est également essentiel de poursuivre l’intégration financière pour renforcer l’Union économique et monétaire. Des marchés profonds et liquides augmentent la résilience aux chocs défavorables et facilitent considérablement le partage transfrontière des risques par le secteur privé, tout en réduisant parallèlement la nécessité d’un partage des risques public. Dans cette optique, le «rapport des cinq présidents» intitulé «Compléter l’Union économique et monétaire européenne» et le document de réflexion plus récent de la Commission sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire ont préconisé un achèvement de l’union financière – comprenant tant une union bancaire qu’une union des marchés des capitaux – d’ici à 2019, de façon à garantir l’intégrité de l’euro et à améliorer le fonctionnement de la zone euro et de l’UE dans son ensemble. Les nouvelles possibilités qu’offre l’évolution technologique dans le secteur financier (FinTech) confortent tous ces avantages de l’intégration. La technologie financière est en effet appelée à jouer un rôle clé pour forger l’avenir du secteur financier de l’UE, en facilitant l’accès aux services financiers, en améliorant leur efficacité opérationnelle et en élargissant la palette de choix. Dans le même temps, le progrès technologique soulève aussi des questions liées à la cybersécurité et à la sécurité des paiements, auxquelles il convient d’apporter des réponses satisfaisantes.

Dans ce contexte, la Commission Juncker a fait une priorité de l’achèvement rapide de l’union bancaire et la mise en place des derniers éléments constitutifs d’une union des marchés des capitaux d’ici à 2019.

Pour y parvenir, l’UE doit avant tout renforcer et intégrer son cadre de surveillance. Une surveillance financière rigoureuse et de plus en plus intégrée sera déterminante pour procurer les avantages et relever les défis liés à une intégration plus poussée des marchés financiers de l’UE, au développement de la technologie financière et au rôle du secteur financier dans le soutien au développement économique durable. Dans le cadre de l’examen à mi-parcours de l’union des marchés des capitaux, la Commission a donc présenté des propositions dans lesquelles le renforcement de la surveillance constitue sa priorité numéro un pour accélérer l’intégration des marchés. Les propositions législatives qui accompagnent la présente communication contiennent les prochaines mesures que l’UE va devoir prendre rapidement pour renforcer son cadre de surveillance.

2. Une surveillance plus intégrée pour stimuler l’union des marchés des capitaux et l’intégration financière

Les progrès accomplis dans l’intégration financière rendent nécessaire un cadre de surveillance plus intégré à l’échelle de l’UE, pour deux raisons principales.

-Premièrement, il est plus facile d’exercer des activités financières transfrontières si elles sont régulées et surveillées de manière cohérente dans tous les États membres. Les fournisseurs de produits financiers bénéficient de conditions de concurrence équitables dans l’ensemble du marché unique et les prestataires de services sont en mesure d’étendre leur offre et de profiter d’économies d’échelle. Les utilisateurs des produits et services financiers (consommateurs et entreprises) peuvent bénéficier d’un éventail de choix élargi sans devoir se préoccuper de la protection des consommateurs ou de l’intégrité des marchés.

-Deuxièmement, l’intégration financière — indépendamment de tous ses avantages — développe aussi les vecteurs de contagion entre États membres en cas de choc défavorable, comme nous l’avons vécu pendant la crise financière. Une surveillance insuffisante dans un État membre peut donc aussi être une source de risque pour les participants aux marchés financiers et les consommateurs dans d’autres États membres. Il existe en outre un risque que certains participants au marché exploitent activement ces différences entre les régimes de surveillance pour accroître leurs propres profits à court terme.

La création du système européen de surveillance financière en 2010-2011 a considérablement renforcé le cadre de surveillance de l’UE en réaction à la crise financière. Le Système européen de surveillance financière comprend à la fois la surveillance microprudentielle coordonnée par les autorités européennes de surveillance et la surveillance macroprudentielle coordonnée par le Comité européen du risque systémique. Le mécanisme de surveillance unique est devenu opérationnel en novembre 2014 et assure désormais la surveillance des grandes banques d’importance systémique dans les pays participant à l’union bancaire. La résolution des défaillances des banques dans l’union bancaire a été confiée à un autre organisme européen, le Conseil de résolution unique. Les progrès réalisés au cours des dix années écoulées depuis le déclenchement de la pire crise financière de l’après-guerre sont considérables. Toutefois, le cadre de surveillance de l’UE reste inachevé et il est nécessaire de le renforcer davantage, compte tenu des nouveaux défis liés au processus d’intégration financière en cours au sein de l’UE et au niveau mondial. Plus précisément, la décision du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne milite en faveur d’une surveillance plus intégrée au sein de l’UE-27 et d’une réévaluation des relations en matière de surveillance avec les pays tiers, de manière à garantir une gestion appropriée de tous les risques dans le secteur financier.

Le secteur bancaire fait déjà l’objet d’une surveillance cohérente de la part du mécanisme de surveillance unique au sein de l’union bancaire, auquel participent 19 États membres. Le mécanisme de surveillance unique verra son champ d’application géographique s’étendre à mesure que des États membres supplémentaires adhéreront à l’union bancaire. Toutefois, il est important de veiller à ce que le fonctionnement de ce mécanisme s’inscrive dans un cadre de surveillance cohérent pour l’UE dans son ensemble. Un tel cadre garantira des conditions de concurrence équitables entre les États membres qui participent à l’union bancaire et ceux qui n’y participent pas, et contribuera à faciliter la transition pour les États non participants qui rejoindront l’union bancaire. À cet effet, il conviendrait de renforcer le rôle joué par l’Autorité bancaire européenne dans la promotion de la convergence en matière de surveillance dans le secteur bancaire de l’UE.

À quelques exceptions près, les marchés des capitaux de l’UE font l’objet d’une surveillance à l’échelon national. Le rapport des cinq présidents a présenté la mise en place d’une autorité européenne unique de contrôle des marchés comme objectif à long terme, et le document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire a annoncé que les premières mesures dans cette perspective devraient être prises dans le cadre de l’actuel réexamen du Système européen de surveillance financière. Étant donné que l’union des marchés des capitaux se traduira par une plus grande intégration financière, il est crucial de renforcer la capacité des autorités européennes de surveillance à assurer une surveillance cohérente et une application uniforme du corpus réglementaire unique. Ces mesures soutiendront le bon fonctionnement des marchés des capitaux en réduisant les obstacles aux investissements transfrontières, en simplifiant l’environnement des entreprises et en réduisant, au bénéfice des entreprises qui mènent des activités dans plusieurs pays, les coûts de mise en conformité résultant de divergences dans la mise en œuvre des règles. Les investisseurs voient dans une surveillance cohérente et dans l’application uniforme du corpus réglementaire des facteurs qui contribuent à mieux les protéger et à rehausser leur confiance dans les marchés des capitaux.

En outre, une surveillance directe exercée par l’Autorité européenne des marchés financiers pourrait contribuer de manière significative à garantir une surveillance cohérente et marque une première étape concrète vers la mise en place d’une autorité européenne unique de contrôle des marchés des capitaux. Dans ce contexte, le Parlement européen a également mis l’accent sur le fait que les cadres juridique et de surveillance devraient jouer un rôle fondamental dans la prévention des prises de risque excessives et de l’instabilité des marchés financiers, et a souligné qu’un projet solide d’union des marchés des capitaux devait être assorti d’une surveillance stricte à l’échelle de l’Union et des États membres.

Les marchés des assurances et des retraites de l’UE permettent aux citoyens d’atténuer les risques, de planifier leur retraite et de constituer une épargne pour leurs vieux jours, mais recèlent aussi le potentiel requis pour stimuler les investissements transfrontières dans une union des marchés de capitaux. S’il semble approprié, au stade actuel, de maintenir la surveillance au titre du cadre Solvabilité II récemment établi au niveau national, il convient cependant d’assurer et d’intensifier la convergence des pratiques de surveillance sous l’égide de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, afin de répondre aux préoccupations et à remédier aux problèmes pratiques résultant d’une application divergente des règles par les autorités de surveillance nationales.

Tandis que l’UE s’efforce d’intégrer davantage les marchés financiers, la surveillance macroprudentielle, c’est-à-dire la surveillance des risques qui pèsent sur la stabilité du système financier dans son ensemble, va encore gagner en importance. Il faut que le Comité européen du risque systémique, compte tenu de sa large composition, comprenant les banques centrales nationales, les autorités de surveillance et les institutions européennes, joue un rôle encore plus marqué à l’avenir, en s’appuyant sur une structure de gouvernance améliorée assurant des procédures plus rapides.

Il est important que les mesures visant à renforcer le cadre de surveillance s’appliquent aux marchés financiers de tous les États membres, afin que tous les États membres bénéficient des avantages d’une intégration accrue des marchés financiers, dans des conditions de concurrence qui resteront équitables dans l’ensemble de l’UE.