Avis sur les mesures contre les effets socio-économiques et environnementaux de la sécheresse dans le sud de l'Europe (96/C 100/12)

Le 1er février 1995, le Comité des régions, conformément à l'article 10, alinéa 1, du Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis d'initiative portant sur le thème susmentionné.

La commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne», chargée des travaux en la matière, a adopté à la majorité son avis le 24 mars 1995. (rapporteur: M. Rodríguez Ibarra).

Lors de sa 8e session plénière des 19 et 20 juillet 1995 (séance du 19 juillet 1995), le Comité des régions a adopté son avis.

1. Introduction

1.1. À l'heure actuelle, les situations de sécheresse, les inondations ou d'autres catastrophes naturelles liées au climat sont de moins en moins imputables à des problèmes conjoncturels. L'examen des cycles météorologiques longs permet, en effet, de déduire que le monde se trouve confronté à un changement climatique grave, dont certaines causes sont, à l'évidence et dans une certaine mesure, inconnues et incontrôlables, alors que d'autres relèvent de l'influence de l'activité humaine à l'échelle planétaire.

1.2. L'eau qui était, jusqu'à une date récente, un bien disponible sur tout le continent européen, commence à devenir un bien rare sur une bonne partie du Sud, tandis qu'au Centre et au Nord, la canalisation des rivières et les grandes voies de communication terrestre contribuent aux débordements. À une époque où les infrastructures hydrauliques se sont généralisées dans tous les pays de l'Union, certains d'entre eux sont frappés par des périodes de sécheresse persistante qui vident les marais et menacent l'activité agricole, alors que d'autres souffrent de terribles inondations qui mettent gravement en danger la vie et les biens des habitants d'Europe centrale: il y a, d'une part, des marais vides et, de l'autre, des digues submergées par l'eau.

1.3. Au sein de l'Union, la consommation moyenne annuelle d'eau entre 1970 et 1985 est passée de 600 à 800 mètres cubes par personne. Cependant, cette augmentation est peu éloquente quant à l'utilisation et la valeur économique de l'eau, car tandis que, dans certains pays membres, la majeure partie de l'eau est consacrée à l'industrie et à la consommation des ménages, dans les pays du bassin méditerranéen la plus forte consommation est due à l'utilisation agricole, du fait que les cultures ne sauraient se contenter de la seule irrigation pluviale: dès lors, une sécheresse aussi prolongée que celle que nous enregistrons actuellement entraîne des conséquences économiques désastreuses.

1.4. Le document «Europe 2000» avertit que, malgré le fait que l'on ne prévoie pas de fortes expansions des surfaces irrigables au cours des prochaines années, le maintien de l'activité agricole aux niveaux actuels, l'accroissement des utilisations industrielles et l'amélioration du niveau de vie en général laissent prévoir une augmentation de la consommation de l'eau dans les pays moins développés. Le document susmentionné rappelle qu'à l'échelle locale, la sécheresse, l'augmentation de la consommation d'eau par l'industrie et les problèmes d'approvisionnement peuvent entraîner des situations de pénurie et créer des difficultés, l'accent étant mis plus particulièrement sur la gravité du problème au niveau des îles.

1.5. Bien qu'au niveau global européen, la demande puisse être satisfaite par les réserves renouvelables existantes, le fait est que l'analyse de la situation à l'échelle régionale fait apparaître les énormes disparités entre les différentes zones de l'Union et révèle une réduction excessive des réserves dans les zones plus sèches et, partant, à plus forte demande en eau pour des usages agricoles, ainsi que dans certaines zones à forte consommation, comme le sud-est de l'Angleterre.

1.6. En raison de la lenteur de ses effets, la sécheresse n'est pas perçue par l'opinion publique comme une catastrophe naturelle au même titre que les cyclones, les séismes ou les débordements des rivières, catastrophes qui, de par leur caractère soudain, inattendu et spectaculaire, sensibilisent davantage les citoyens. Cependant, lorsqu'il se produit, comme cela est actuellement le cas au sud de l'Europe, quatre années consécutives d'absence quasi totale de précipitations, la catastrophe acquiert une profondeur, une extension et des conséquences parfois irréversibles, qui l'emportent de loin sur d'autres phénomènes naturels tout aussi nuisibles. Il ne s'agit plus seulement des énormes pertes économiques, par exemple au titre des dommages irréparables au niveau des cultures, mais d'une baisse flagrante de la qualité de la vie, due aux sévères restrictions en matière de consommation privée, outre les conséquences environnementales entraînées par la progression inéluctable de la désertification.

1.7. Le cycle entamé par l'absence persistante de précipitations au sein des zones agricoles de la Communauté est totalement néfaste. Malgré le fait que les pays membres disposent des infrastructures nécessaires pour retenir et distribuer l'eau, à défaut d'un indice pluviométrique minimal les réservoirs finissent par perdre considérablement de leur capacité, ce qui oblige à rationner la consommation et à promouvoir des cultures qui, bien que moins exigeantes en termes d'irrigation, comme le tournesol, sont également bien moins rentables. Pour maintenir leur revenu, les agriculteurs doivent effectuer des plantations sur des surfaces plus étendues, ce qui entraîne des pénalisations supplémentaires de la part des autorités agricoles, qui ne tiennent pas compte du fait que cette opération a été imposée par les conditions climatiques adverses. De même, l'épuisement des réserves encourage l'utilisation des nappes d'eau souterraines, ce qui entraîne un risque de surexploitation et de disparition.

1.8. En outre, bien que les législations nationales placent la priorité de la consommation humaine et de l'approvisionnement des villes au-dessus de toute autre utilisation, dans de nombreuses zones du Sud le problème ne se limite déjà plus au secteur agricole, mais il entraîne des difficultés et des restrictions au niveau de la consommation des ménages, avec la perte consécutive de qualité de vie par rapport à un bien de première nécessité tel que l'eau, ainsi que des préjudices pour les services économiquement essentiels, tels que le tourisme, dans les zones concernées. Il suffit de rappeler que certaines villes du Sud envisagent la nécessité de s'approvisionner par le biais de bateaux-citernes.

1.9. S'agissant d'un problème généralement connu, il n'y a pas lieu d'insister sur le fait que l'absence de précipitations contribue fortement à la désertification de nombreuses zones méridionales de l'Union, en raison de la perte de la couverture végétale à cause de la sécheresse, des incendies de forêt et de l'érosion des sols qui s'ensuit. Dès lors, le moment est venu de s'attaquer à ces problèmes de manière directe, et non plus incidemment, comme cela était le cas jusqu'à présent.

1.10. Jusqu'à ce jour, la politique communautaire en matière hydrique s'est concentrée sur le problème de la qualité environnementale des eaux et cette préoccupation se reflète dans l'immense majorité des actions et des normes communautaires. Mais à présent, il ne s'agit plus seulement de la pollution des eaux de baignade, de la pollution industrielle des rivières, des nappes souterraines ou des eaux de pêche: ce n'est plus seulement la qualité qui fait problème, mais la quantité, les économies nécessaires et la répartition territoriale des eaux.

1.11. Comme à l'égard de toutes les autres ressources en voie de diminution, les États membres et l'Union européenne doivent mettre en oeuvre des politiques visant à garantir la jouissance de ce bien de base à tous les citoyens européens, tant pour leurs activités économiques, comme dans le cas de l'agriculture et de l'élevage, que pour leur consommation privée, en assurant l'approvisionnement de la population, ainsi qu'en faveur du milieu naturel, dans la lutte contre la désertification du sud.

1.12. Cependant, il est nécessaire entre-temps d'adopter des mesures de choc afin de pallier dans la mesure du possible les terribles conséquences sociales, économiques et environnementales de la sécheresse qui frappe le Sud depuis ces quatre dernières années.

2. Observations générales

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

2.1. Se félicite du fait que le programme de travail de la Commission pour 1995 estime fondamentales l'adoption et la mise en application d'une législation nouvelle et révisée sur les ressources hydriques.

2.2. Rappelle aux institutions et à tous les agents sociaux et économiques concernés que l'eau est devenue un bien rare dans de vastes zones de l'Union et qu'il est nécessaire d'adopter des politiques vigoureuses de gestion rationnelle, d'économie et de stockage, de cette ressource naturelle sous toutes ses formes de consommation et d'utilisation.

2.3. Prie les institutions et les États membres de prendre conscience du fait que les bassins hydrographiques doivent être gérés de façon coordonnée; à cette fin, il faut que les régions et les États membres coopèrent.

2.4. Encourage les institutions à poursuivre les travaux en matière de protection contre les changements climatiques, en agissant de manière déterminée sur les causes dérivant de comportements humains, comme dans le cas des politiques sur le contrôle des émissions de gaz favorisant l'effet de serre et sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

3. Mesures liées à l'agriculture

Le Comité des régions souligne que l'Union européenne ne possède aucune compétence dans le domaine de la gestion des ressources hydriques; une action de la Communauté ne peut s'inscrire que dans le cadre des articles 130 A et suivants du Traité.

3.1. Invite instamment la Commission à promouvoir l'adoption d'une législation spécifique à l'échelle européenne sur la sécheresse, comprenant les aspects économiques, sociaux et environnementaux dérivant de cette dernière et inspirée des principes exprimés dans le présent avis.

3.2. Invite instamment la Commission à constituer une commission scientifique d'étude sur le problème de la sécheresse, dans le cadre du 4e programme-cadre de recherche, à l'aide de la concertation d'activités avec des institutions spécialisées, des universités et des experts de renom dans le domaine de l'analyse climatique.

3.3. Les institutions de l'Union s'attacheront à promouvoir toutes les mesures nécessaires pour encourager l'obtention, les économies et l'utilisation rationnelle de l'eau destinée à la consommation agricole. Dès lors, on encouragera la construction de barrages et d'ouvrages hydrauliques, d'usines de dessalement, la réutilisation des eaux résiduaires et l'ouverture de puits, sans préjudice du maintien adéquat des réserves aquifères. De même, toutes les instances publiques de l'Union s'engageront à promouvoir les techniques d'économies des eaux d'irrigation, à travers l'amélioration des canalisations, l'irrigation goutte à goutte, la fixation de seuils et de compteurs de consommation, etc.

3.4. Dans les zones affectées de l'Union européenne, la situation de sécheresse sera déclarée lorsque le niveau des précipitations accusera une diminution de 50 % par rapport à une moyenne dont la durée et les critères pourraient être déterminés après une étude réalisée par la Commission.

3.5. La situation de sécheresse déclarée exigera de la part de la Commission l'examen des préjudices économiques éventuels et de la part de l'ensemble des institutions la prévision de mesures et d'actions spécifiques d'aide par les voies prévues par le Traité (article 130 B par exemple). Ces pertes seront évaluées selon une méthode comprenant l'examen de certaines valeurs macroéconomiques, notamment la diminution du rendement des récoltes par rapport à la moyenne de la dernière période quinquennale et la réduction de la main-d'oeuvre employée. De même, on déterminera la baisse d'activité dans les secteurs des activités connexes à celles directement liées à l'agriculture, telles que les industries de transformation et les services prestés à l'agriculture.

3.6. En outre, aucune pénalisation ne sera appliquée au titre du dépassement des surfaces agricoles consacrées à la culture de plantes herbacées, dans le cas où le manque d'eau imposerait la nécessité de planter des productions à faible consommation hydrique, et dont la quantité effectivement récoltée ne dépasse pas le rendement moyen des surfaces agricoles consacrées à la culture de plantes herbacées.

3.7. Pour les cultures faisant l'objet d'une organisation commune de marché prévoyant des aides à l'arrachage, la préférence sera accordée à ces zones, et si la plante venait à disparaître naturellement, elle serait considérée, en termes de compensation, comme ayant fait l'objet d'un arrachage volontaire.

3.8. En ce qui concerne les zones d'élevage affectées par des périodes de sécheresse déclarée, des aides ponctuelles doivent être accordées afin de faciliter l'achat d'aliments composés et d'aliments de substitution aux fourrages et pâturages naturels disparus par manque d'eau.

3.9. Étant donné que les situations de sécheresse aggravent l'endettement des agriculteurs, les autorités compétentes devront prévoir des mesures visant la renégociation de la dette accumulée sur la base de l'unification de crédits dispersés, la diminution des intérêts et la prolongation des délais d'amortissement.

3.10. S'agissant des conséquences de la sécheresse pour les secteurs économiques dépendant de l'agriculture, des mesures seront promues permettant l'accès à des crédits flexibles et facilitant l'importation de matières premières en provenance d'autres zones, pour le maintien de l'activité de l'industrie de transformation. En cas de sécheresse prolongée, ces lignes de crédit devront s'élargir au commerce et aux services complémentaires.

4. Mesures en matière d'environnement

4.1. Outre le maintien des politiques actuelles sur la qualité des eaux, il est nécessaire que les institutions renforcent leurs programmes de reboisement et adoptent des mesures contre les incendies de forêt et l'érosion.

4.2. La restauration de la couverture végétale sur les berges en amont des rivières et des bassins hydrographiques doit être considérée comme une action prioritaire de ces programmes, du fait que cela évite le colmatage des barrages.

4.3. Les programmes d'éducation environnementale de l'Union doivent prévoir l'introduction de campagnes spécifiques concernant les économies dans la consommation d'eau.

4.4. On encouragera les études géotechniques visant la détection et l'inventaire des nappes d'eaux souterraines, avec une référence spéciale à leur capacité et à leur niveau d'exploitation conseillé.

5. Mesures concernant l'approvisionnement des populations

5.1. La Commission, en collaboration avec les États, les régions et les organisations de consommateurs et utilisateurs, organisera des campagnes européennes sur l'utilisation rationnelle de l'eau destinée à la consommation des ménages.

5.2. De même, en accord avec le principe de subsidiarité, les administrations compétentes devront investir dans la surveillance de l'état des réseaux d'approvisionnement et de distribution, afin de réduire au minimum les pertes d'eau, au-delà des processus naturels d'évapotranspiration.

5.3. La réalisation des objectifs du présent avis sera mieux assurée par le biais d'une stratégie de l'environnement tournée vers l'avenir. Les limites de l'environnement régional et local doivent être prises en compte. Une stratégie à long terme est nécessaire afin de surmonter les problèmes susmentionnés.

Fait à Bruxelles, le 19 juillet 1995.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC