FR Journal officiel de l’Union européenne C 94/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 6/2005

relatif au Réseau transeuropéen de transport (RTE-T), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2006/C 94/01)

TABLE DES MATIÈRES

ACRONYMES

I-IV SYNTHÈSE

1-6 INTRODUCTION

7-10 ÉTENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE L'AUDIT

11-79 OBSERVATIONS

11-24 Octroi du concours financier RTE-T

25-51 Cadre juridique et procédures administratives

25-29 Obligations juridiques et réglementaires

30-43 Évaluation et sélection

44-51 Suivi des projets

52-64 Structure organisationnelle et affectation du personnel

65-79 Coordination du financement communautaire des infrastructures de transport

80-91 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE 1 — Description du système de gestion des RTE-T

Cadre juridique et politique RTE-T

Procédure de demande de financement, d'évaluation et de sélection de projets RTE-T

Structure organisationnelle RTE-T

Cadre budgétaire RTE-T

ANNEXE 2 — Carte des axes et des projets prioritaires RTE-T

Réponses de la Commission

ACRONYMES

BEI — Banque européenne d'investissement EGNOS — Service européen de navigation par complément géostationnaire ETP — Équivalent temps plein FEI — Fonds européen d'investissement PPI — Programme pluriannuel indicatif RDT — Recherche et développement technologique RTE — Réseau transeuropéen RTE-T — Réseau transeuropéen de transport

SYNTHÈSE

I. La Communauté contribue à l'établissement de réseaux transeuropéens dans le secteur du transport (RTE-T) afin de favoriser la cohérence, l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux à travers l'Union européenne, ainsi que l'accès à ces réseaux. À cette fin, la Communauté finance des projets d'infrastructure et des études dans les secteurs des routes, des chemins de fer, des voies fluviales, des aéroports, des ports, ainsi que des systèmes de navigation par satellite et de gestion du trafic. Le budget géré par la direction générale de l'énergie et des transports pour la période 2000-2006 s'élève à 4 425 millions d'euros.

II. L'audit de la Cour visait à évaluer dans quelle mesure le système de gestion de la Commission, notamment la conception et la mise en œuvre du cadre juridique, des procédures administratives et du système de contrôle interne, a favorisé une réalisation économique, efficiente et efficace des RTE-T.

III. L'audit de la Cour a permis de constater: — que le calendrier de réalisation des quatorze projets prioritaires n'est pas respecté et que seuls huit de ces quatorze projets sont réellement susceptibles d'être achevés d'ici à 2010 (1), délai initialement fixé. Les sections transfrontalières sont particulièrement confrontées à de graves difficultés, car elles bénéficient d'une priorité réduite au niveau national et exigent de plus grands efforts de coordination, — que l'octroi du concours financier RTE-T est trop fragmenté et insuffisamment ciblé sur les projets (ou les sections de projet) transfrontaliers. Dès lors, les actions RTE-T ne peuvent apporter à l'Union européenne leur pleine valeur ajoutée, — que les décisions de financement de la Commission notifiées aux bénéficiaires continuent à présenter quelques déficiences importantes et que la différence entre l'objet des deux principales formes d'intervention (les études et les travaux) n'est pas suffisamment précisée, — malgré le caractère pluriannuel des projets relevant du PPI, la Commission a établi des procédures annuelles complexes en matière d'évaluation et de sélection des projets RTE-T, ce qui fait de l'évaluation une procédure relativement lourde. En outre, toutes les informations sur les projets n'étaient pas toujours disponibles en vue de l'évaluation et de la sélection. Les critères d'évaluation définis par le règlement financier RTE n'ont pas tous été pris en considération par la Commission, et l'évaluation n'a pas toujours été correctement documentée, — les outils employés par la Commission pour le suivi des projets sont insuffisants. Les différents rapports sur l'état d'avancement soumis par les bénéficiaires ne fournissent pas toujours suffisamment d'informations pertinentes aux chefs de projet. En outre, ces derniers ne procèdent pas systématiquement à des contrôles sur place des projets ni à des évaluations ex post de l'incidence, — les obligations de la Commission en matière d'évaluation et de suivi des projets sont entravées par la charge de travail excessive du personnel affecté aux activités liées aux RTE-T au sein de la direction générale de l'énergie et des transports, — la coordination du concours communautaire aux projets d'infrastructure de transport ne permet pas à la Commission de détecter tous les cas de surfinancement ou de double financement.

IV. La Cour recommande que la Commission: — accorde la priorité, conjointement avec les États membres, au soutien des sections de projet RTE-T, en particulier aux sections de projet transfrontalier, dont l'achèvement est nécessaire pour que les RTE-T produisent une valeur ajoutée pour l'Union européenne, — modifie et complète les aspects essentiels du texte type de sa décision de financement, en particulier en définissant de manière plus précise l'objet des activités cofinancées au titre, d'une part, des études et, d'autre part, des travaux, — élabore une méthodologie cohérente et homogène en matière d'évaluation des RTE-T et la transcrive dans un manuel mis à la disposition du public. Elle devrait également réduire le nombre des divers formulaires de demande et d'évaluation, ainsi que revoir leur contenu afin de couvrir tous les critères pertinents d'évaluation et de sélection prévus par le législateur. Le cas échéant, il conviendrait d'avoir recours à des experts externes pour réaliser ces évaluations, — renforce le suivi des projets en définissant des normes minimales en matière de rapport sur l'état d'avancement du projet, ainsi qu'en effectuant plus régulièrement des contrôles sur place et des évaluations ex post de l'incidence, de sorte que des enseignements puissent être tirés sur les possibilités de mettre en œuvre les RTE-T de manière plus efficiente et d'optimiser l'efficacité du soutien communautaire dans ce domaine, — envisage un retour à une forme de gestion centralisée des projets RTE-T au sein de la direction générale de l'énergie et des transports et adapte le nombre ainsi que les compétences des agents affectés à ce secteur, — établisse, le cas échéant en collaboration avec les États membres, les bases juridiques, les procédures et les outils appropriés pour améliorer la coordination du financement des infrastructures de transport et détecter les cas potentiels de surfinancement et de double financement.

INTRODUCTION

1. Avec l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, en 1993, la Communauté a été chargée de contribuer à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans le secteur du transport (RTE-T) (2). Au début des années 90, la Commission a établi des mesures spécifiques aux RTE-T afin de soutenir des projets d'intérêt commun mis en œuvre par des États membres et des organisations internationales. Les dépenses budgétaires dans ce domaine sont passées de 182 millions d'euros en 1993 à 661 millions d'euros en 2005.

2. Les RTE-T visent à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux. Ils tiennent compte en particulier de la nécessité de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales de la Communauté (3).

3. Le concours communautaire destiné aux réseaux transeuropéens de transport est géré directement par la direction générale de l'énergie et des transports (4). L'annexe 1 décrit en détail les différents aspects du système de gestion des RTE-T. Aux niveaux juridique et réglementaire, les RTE-T sont régis par: — les «orientations dans le domaine des RTE-T», qui définissent les objectifs, les priorités et les grandes lignes des mesures. Elles fixent les conditions fondamentales qu'un projet doit remplir pour être éligible en tant que projet d'intérêt commun et donc bénéficier d'un financement au titre des RTE-T (5), — le «règlement financier RTE» déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire à tous les RTE (6), notamment au secteur du transport, — le «PPI» pour la période 2001-2006 (7) définissant le cadre budgétaire des projets prioritaires adoptés lors du Conseil européen d'Essen, en 1994 (les projets «Essen», voir annexe 2) (8), la contribution de la Communauté au projet Galileo, ainsi que quatre groupes cohérents de projets supplémentaires (9), — la décision de financement de la Commission, qui sert de base juridique à chaque action soutenue dans le cadre des RTE-T et doit être notifiée aux États membres et aux bénéficiaires. Dans certains cas exceptionnels, les décisions de financement sont complétées par des conventions de financement (10).

4. Le soutien financier communautaire peut prendre une ou plusieurs des cinq formes suivantes: cofinancement d'études, soutien direct aux investissements ou aux travaux, bonifications d'intérêts sur des prêts accordés par la Banque européenne d'investissement (BEI) ou par d'autres organismes financiers, contributions aux primes de garantie d'emprunt du Fonds européen d'investissement (FEI) ou d'autres institutions financières, participation au capital-risque dans le cadre de fonds d'investissement ou de dispositifs financiers comparables.

5. Le règlement financier RTE prévoit un budget total de 4 875 millions d'euros pour la période 2000-2006 pour l'ensemble des secteurs des réseaux transeuropéens (transport, télécommunications et énergie), le montant total affecté aux programmes pluriannuels indicatifs correspondants ne pouvant dépasser 75 % de ces ressources budgétaires (11). Le solde du budget, soit au minimum 25 %, est disponible pour des projets ne relevant pas des programmes pluriannuels indicatifs.

6. Sur le montant total de 4 875 millions d'euros, la Commission a alloué 4 425 millions d'euros aux RTE-T dont, jusqu'à présent, 70 % ont été réservés aux programmes pluriannuels indicatifs et répartis comme suit (12):

— 1 551 millions d'euros (50 %) pour les projets prioritaires,

— 680 millions d'euros (22 %) pour le programme Galileo,

— 815 millions d'euros pour les «groupes cohérents de projets», dont: — 425 millions d'euros (14 %) pour la suppression des goulets d'étranglement sur le réseau ferroviaire, — 141 millions d'euros (5 %) pour les projets transfrontaliers intracommunautaires et les projets transfrontaliers avec des pays tiers, — 249 millions d'euros (8 %) pour les projets de systèmes de transport intelligents (dans les secteurs routier et aérien),

— une réserve de 30 millions d'euros (1 %).

Le solde du budget RTE-T (25 % au minimum) est destiné à des projets qui ne sont pas couverts par les programmes pluriannuels indicatifs.

ÉTENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE L'AUDIT

7. L'audit de la Cour visait à évaluer dans quelle mesure le système de gestion de la Commission, notamment la conception et la mise en œuvre du cadre juridique, des procédures administratives et du système de contrôle interne, a favorisé une réalisation économique, efficiente et efficace des RTE-T (13).

8. L'audit visait en particulier à déterminer dans quelle mesure: a) l'octroi du concours financier de la Communauté, les formes d'aide et les règles applicables à la participation financière de la Communauté permettent une mise en œuvre efficace des RTE-T; b) la décision de financement de la Commission, les procédures administratives et leur mise en œuvre permettent de procéder à une évaluation, à une sélection et à un suivi transparents des projets, sans nuire à l'efficience; c) la structure organisationnelle et les ressources en personnel favorisent une gestion efficiente des actions dans le secteur des RTE-T; d) les mécanismes mis en place par la Commission pour la coordination des projets d'infrastructure de transport financés par la Communauté sont susceptibles de détecter les cas de surfinancement ou de double financement. La Cour a également contrôlé, à la suite de ses observations antérieures concernant les RTE-T (14), l'existence et la portée des mesures correctrices adoptées par la Commission.

9. La Cour a examiné l'ensemble des procédures, depuis la soumission des propositions jusqu'aux audits financiers ex post — le cas échéant. Dans le cadre de son analyse, la Cour a élaboré une description complète du système de gestion de la Commission et recensé les principaux contrôles internes. Un échantillon de 72 actions RTE-T a été sélectionné en vue de tests de conformité portant sur les contrôles internes effectués par la Commission (15). Afin que des conclusions générales puissent être tirées, l'échantillon a couvert tous les modes de transport (16) dans les quinze États membres, pour des dépenses d'un montant total de 577 millions d'euros. Sur ces 72 actions, 35 ont fait l'objet d'un contrôle sur place.

10. L'audit a notamment comporté une revue des bases juridiques des RTE-T et du texte type des décisions de financement adopté par la Commission. En outre, la Cour a adressé des questionnaires aux ministères nationaux compétents et effectué une enquête auprès du personnel sur des questions telles que la programmation, l'évaluation ex ante, la sélection, le suivi et le contrôle des projets. Enfin, en concertation avec la Commission, la Cour a élaboré une base de données des projets fournissant des informations statistiques sur les actions RTE-T financées.

OBSERVATIONS

Octroi du concours financier RTE-T

La réalisation des projets prioritaires de RTE-T est lente

11. Le délai initialement fixé par les orientations politiques RTE-T adoptées par le Conseil et le Parlement européen pour l'achèvement du réseau était 2010 (17). Seuls trois des quatorze projets prioritaires ayant fait l'objet d'une décision en 1994 et en 1996 sont achevés à ce jour, tandis que cinq autres devraient être menés à leur terme dans le délai imparti. Seules les sections les plus importantes des six autres projets prioritaires devraient être terminées d'ici à 2010. Ce sont surtout les sections transfrontalières des projets RTE-T qui connaissent des retards, car elles bénéficient d'une priorité moindre au niveau national et exigent de plus grands efforts de coordination de la part des États membres concernés (voir point 15). En 2003, la Commission a reconnu ces retards importants, qui sont principalement dus à l'insuffisance du financement aux niveaux de l'UE et des États membres, ainsi qu'à un manque de coordination entre les différentes sources de financement public (communautaires, nationales et régionales) (18).

12. À la suite de l'élargissement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, lors de la révision des orientations politiques RTE-T en 2004, d'ajouter seize projets à la liste des projets prioritaires (dont les dates d'achèvement sont fixées entre 2008 et 2019), et ce malgré les difficultés que rencontre l'achèvement des projets prioritaires existants (voir annexe 2) (19).

L'octroi des crédits n'est pas suffisamment ciblé sur les sections transfrontalières

13. L'objectif général des RTE-T est d'assurer la cohésion, l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux dans l'ensemble de l'UE (voir point 2).

14. L'analyse de la répartition des crédits RTE-T entre les quinze États membres durant la période 2001-2003 montre qu'à quelques rares exceptions près chaque État membre a reçu une part du budget annuel des RTE-T, soit dans le cadre du PPI, soit en dehors (voir tableau 1). En outre, la part allouée à chaque État membre est restée pratiquement constante (pour neuf États membres, les variations annuelles sont inférieures à 1 %). Les projets repris dans la proposition de sélection qui, en définitive, n'ont pas été retenus, ont été remplacés par un ou plusieurs projets émanant du même État membre. Cette constatation corrobore les déclarations faites par les représentants de deux États membres (20) au sein du comité de programme RTE-T (comité compétent pour les concours financiers) dans le cadre de l'enquête de la Cour, ainsi que les documents probants concernant un autre État membre (21), selon lesquels le principe du «juste retour» est un point essentiel qui a été pris en considération lors de la répartition des budgets destinés aux RTE-T.

Tableau 1

Répartition des crédits RTE-T entre les quinze États membres au cours de la période 2001-2003

(en millions d'euros) États membres Montants alloués aux projets en 2001 Pourcentage du total Montants alloués aux projets en 2002 Pourcentage du total Montants alloués aux projets en 2003 Pourcentage du total Montants alloués aux projets durant la période 2001-2003 Pourcentage du total AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 UE (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FI 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 EL 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IE 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 Total 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. La plupart des sections de projet RTE-T financées se situent à l'intérieur des frontières de chaque État membre concerné. Seules 9 des 118 sections des projets d'infrastructure relevant du PPI (23) s'étendent sur plus d'un État membre. Ces sections transfrontalières rencontrent les plus grandes difficultés pour obtenir des financements nationaux, et leur gestion est confrontée à des problèmes administratifs et juridiques. En outre, la Commission n'a pas accordé au financement de ce type de projets une priorité adéquate. En effet, les décisions prises dans le cadre du PPI n'attribuent que 5 % des crédits aux projets transfrontaliers, dont 2 % seulement à des projets transfrontaliers intracommunautaires (24) (voir point 6). De plus, 70 % des crédits affectés aux neuf sections transfrontalières dans le cadre du PPI 2000-2006 doivent encore être engagés en 2005 et en 2006, en particulier pour celles qui se rapportent aux liaisons ferroviaires entre la France et l'Espagne, ainsi qu'entre l'Autriche et l'Italie.

16. Le règlement financier RTE a relevé de 10 à 20 % le niveau de financement des sections de projet franchissant des frontières ou des barrières naturelles, en temps opportun pour que ce nouveau taux s'applique aux décisions de financement de 2004. Or, au mois de juin 2005, aucune section transfrontalière n'avait encore été financée à un taux supérieur (25). Si les difficultés qui marquent l'achèvement des sections transfrontalières ferroviaires persistent, la valeur ajoutée des RTE-T pour les transports à travers l'Union européenne ne sera pas pleinement exploitée.

Les crédits sont octroyés de manière trop fragmentée

17. Le concours financier RTE-T ne peut dépasser 50 % du coût des études et 10 % de celui des travaux d'infrastructure (26), le montant global attribué ne pouvant excéder 10 % de l'ensemble des investissements, sauf pour les projets concernant les systèmes de positionnement et de navigation par satellite, ainsi que pour ceux relatifs au franchissement de frontières ou de barrières naturelles, pour lesquels le montant total des investissements peut être couvert à concurrence de 20 %.

18. L'analyse des différentes formes d'intervention appliquées aux projets engagés au cours de la période 1995-2004, mentionnées au point 4, a montré (voir graphique 1) que: — la quasi-totalité des actions (99 %) concernait des études ou des travaux, — le recours aux bonifications d'intérêts sur les emprunts et à la facilité de capital-risque était très limité (27), — les contributions aux primes de garanties d'emprunts du Fonds européen d'investissement ou d'autres établissements de crédit n'ont jamais été utilisées.

19. 40 % des actions RTE-T engagées au cours de la période 1995-2004 concernaient des travaux. Alors que le règlement financier RTE prévoit que ce type de concours doit être limité à «des cas dûment justifiés», l'audit a permis de constater que le recours à cette forme d'aide n'est pratiquement jamais justifié de manière précise.

20. Le cofinancement d'études est le mécanisme d'intervention le plus utilisé (59 % des actions). Les études suscitent, contrairement aux travaux, un grand intérêt, même de la part de pays et de régions qui bénéficient d'autres programmes de financement d'infrastructures, tels le Fonds de cohésion et les Fonds structurels (28). Les études font en effet l'objet d'un taux élevé de cofinancement dans le cadre des RTE-T.

21. Sur la période 1995-2004, les taux moyens de financement des travaux et des études se sont élevés respectivement à 3,5 % (pour un taux maximal de 10 %) et à 25,4 % (pour un taux maximal de 50 %) de l'ensemble des coûts éligibles estimés (29). Ces taux de financement moyens sont considérablement inférieurs aux taux maximaux autorisés pour chacune des deux formes d'aide. En outre, le budget des RTE-T est réparti entre de multiples actions, dont un grand nombre ne nécessitait aucun financement RTE-T et/ou ne respectait pas entièrement les critères d'évaluation et de sélection (voir point 39).

22. L'observation ci-dessus et les retards affectant la réalisation des projets prioritaires (voir point 11) révèlent l'absence de hiérarchisation des actions RTE-T sélectionnées en vue d'un financement, ce qui a réduit par conséquent l'effet catalyseur souhaité du concours communautaire (voir point 42). En outre, la faiblesse du taux moyen de financement effectif des travaux amène à se demander si la proposition de nouveau règlement financier RTE de la Commission consistant à relever les taux maximaux de financement des travaux atteindra son objectif d'attirer davantage de fonds publics et privés (30).

Plus de la moitié du budget du PPI actuel destiné aux projets transfrontaliers n'a pas encore été engagée

23. Pour la période 2001-2004, un montant total de 1 926 millions d'euros a été engagé en faveur de projets relevant du PPI, soit 63 % de l'ensemble du budget disponible pour ce programme. 1 129 millions d'euros doivent encore être engagés au cours de la période 2005-2006. Pour être en mesure d'engager le solde de 37 % en 2005 et en 2006, il est indispensable que la Commission et les États membres assurent un suivi vigilant de la réalisation des projets relevant du PPI. Si les mesures prévues par les orientations politiques modifiées concernant le traitement des retards importants affectant les projets sont adéquates dans une perspective à long terme (31), il convient, pour traiter les retards à court terme, que la Commission soumette les projets qui n'avancent pas comme prévu à une procédure de révision plus rigoureuse. Il y a lieu, le cas échéant, d'envisager de procéder, en concertation avec les États membres, à des virements de crédit immédiats au sein du PPI au profit de projets mis en œuvre comme prévu ou plus vite que prévu.

24. Les projets relevant des «groupes cohérents de projets», qui représentent près de 40 % des montants restant à engager, devraient être suivis de près. C'est le cas, en particulier, du groupe des projets transfrontaliers, pour lesquels 56 % des crédits doivent encore être engagés en 2005 et en 2006. Cet état de fait met en évidence les difficultés générales qui marquent l'achèvement des sections transfrontalières de projets prioritaires ou de groupes cohérents de projets.

Cadre juridique et procédures administratives

Obligations juridiques et réglementaires

La décision de financement comporte toujours des insuffisances

25. La décision de financement de la Commission est la principale base juridique de l'octroi du concours financier RTE-T à des projets individuels. Elle doit donc préciser clairement l'objet, le calendrier, la forme, le budget et les conditions financières de l'aide au titre des RTE-T (voir annexe 1). C'est seulement à partir de 2002 que la Commission a commencé à notifier systématiquement ces décisions aux bénéficiaires, bien que cette notification soit prévue par le règlement financier RTE (32). Depuis lors, la Commission a revu chaque année le texte type de la décision de financement. La base juridique du concours est ainsi devenue plus complète et plus précise (33).

26. Si la Commission a également pris des mesures en vue d'améliorer la description des activités couvertes par les décisions de financement, elle n'a pas mis en œuvre la suggestion de la Cour consistant à imposer une structure type pour l'établissement de l'annexe technique (34). Par ce moyen, les bénéficiaires seraient tenus de respecter un niveau minimal d'informations à fournir, selon une structure prédéfinie établissant le lien entre les activités et le budget, ce qui faciliterait le suivi de l'avancement du projet et contribuerait à rendre plus efficace et plus efficiente la réalisation des contrôles financiers et techniques des activités financées par la Commission et les États membres.

27. La décision de financement ne précise pas les informations techniques et financières que les bénéficiaires doivent communiquer à propos de l'état d'avancement du projet, ni la forme de cette communication. En raison de l'absence de normes (ou d'orientations appropriées) en la matière, les informations techniques et/ou financières accompagnant chaque demande de paiement ne sont pas toujours suffisantes pour permettre à la Commission: — d'effectuer une évaluation approfondie des projets RTE-T (voir point 37), — de vérifier l'éligibilité des activités et/ou des coûts déclarés par les bénéficiaires dans leurs demandes. Dans certains cas, les paiements finals sont effectués alors que les informations demandées sur les résultats d'une étude cofinancée n'ont pas été jointes à la demande de paiement (35). Cela montre que, dans ces cas, les contrôles internes de la Commission présentaient des déficiences.

La définition de l'objet des études et des travaux manque de précision

28. L'audit de la Cour a montré que les erreurs commises au niveau du bénéficiaire étaient généralement liées aux caractéristiques suivantes du concours financier RTE-T: — l'imprécision, voire l'absence de définition de l'objet des études et des travaux dans le règlement financier RTE et dans la décision de financement, — le taux de financement sensiblement plus élevé pour les études, qui a incité les bénéficiaires à demander le remboursement de dépenses directement liées à des travaux au titre de projets d'étude.

29. Ces erreurs ont entraîné des paiements au taux supérieur, par la Commission, pour des travaux de construction dans 30 % des opérations contrôlées se rapportant à des études. Les définitions dépourvues d'ambiguïté de l'objet des «études» (36) et des «travaux» (37) proposées par la Cour pour prévenir les risques d'erreurs n'ont toujours pas été transposées dans le texte type des décisions de financement.

Évaluation et sélection

Complexité de la procédure de demande et d'évaluation ex ante

30. Les demandes de concours financier RTE-T sont soumises chaque année dans le cadre des procédures relatives au PPI ou aux autres projets (voir annexe 1). En dépit du caractère pluriannuel du programme indicatif, les crédits octroyés aux projets correspondants font l'objet d'une procédure annuelle d'évaluation. S'ajoutant à la mise en œuvre parallèle d'une procédure annuelle d'évaluation concernant les autres projets, elle accroît considérablement la charge de travail administratif de la Commission et des États membres, réduisant ainsi l'efficience du processus d'évaluation et de sélection (38). En outre, la priorité étant donnée au financement des projets figurant dans le PPI, le budget disponible pour les autres projets dépend du résultat de la procédure relative au PPI, ce qui retarde inutilement la sélection des autres projets.

31. Les procédures administratives qui s'appliquent aux demandes et aux évaluations ex ante sont complexes. Différents formulaires de demande et d'évaluation ont été élaborés par la Commission et utilisés de manière parallèle (39). La Cour a relevé plusieurs cas où la complexité administrative a engendré un travail supplémentaire pour le personnel de la Commission sans incidence déterminante sur la qualité de la sélection des projets ou l'octroi des fonds communautaires.

32. Bien que la Commission ait pris les premières mesures pour simplifier les procédures administratives en fusionnant les formulaires de demandes préliminaires et détaillées pour les projets ne relevant pas du PPI en 2004, il est possible de simplifier encore davantage le processus de demande et d'évaluation, en particulier dans le cadre du PPI.

Le délai de soumission des propositions n'est pas toujours respecté

33. La Commission fixe un délai pour la soumission des demandes de concours financier. Le respect de ce délai garantit un traitement égal des demandeurs et permet au personnel de la Commission de disposer du temps suffisant pour évaluer les propositions (ou l'état d'avancement du projet à partir de la deuxième année de financement).

34. L'audit a montré qu'un nombre significatif de demandes de concours financier n'étaient pas soumises dans le délai prévu, alors que les règles en la matière ont été précisées et confirmées par la Commission (40).

Avant 2004, une information complète sur le projet n'était pas disponible au stade de l'évaluation préliminaire et de la sélection

35. Une évaluation bien conçue et transparente suppose que toutes les informations pertinentes concernant le projet soient disponibles dès le début du processus. Or, les formulaires de demande préliminaire utilisés jusqu'en 2004, qui ont servi de base pour la première évaluation, n'obligeaient pas les candidats à fournir l'ensemble des informations essentielles alors que le règlement financier RTE l'exige (41).

36. Par conséquent, l'évaluation initiale et la sélection des projets relevant du PPI ont été effectuées sur la base de formulaires de demande qui contiennent des informations incomplètes sur le projet (voir point 40). En conséquence, certaines propositions ne respectaient pas tous les critères de soumission lors de la phase d'évaluation principale. Pour le PPI, une évaluation solide est particulièrement importante, car la décision qui en relève définit des priorités budgétaires sur la base desquelles le concours financier RTE-T est ensuite accordé aux projets. Par exemple, l'un des projets prioritaires auquel le budget du programme avait alloué, à titre indicatif, 13 millions d'euros pour la période 2001-2003 n'a bénéficié du financement qu'en 2004 (42). Les formulaires de demande préliminaire et détaillée n'ayant pas été fusionnés avant 2004 pour les projets relevant du PPI, cette déficience a persisté jusqu'à cette date.

37. À partir de la deuxième année de financement, les évaluations sont essentiellement effectuées sur la base des rapports sur l'état d'avancement des projets. L'audit a montré que ces rapports ne fournissent pas d'informations suffisantes aux fins de l'évaluation. L'analyse des rapports sur l'état d'avancement soumis pour les projets contrôlés a révélé que les informations fournies par les États membres ne sont pas assez précises, en particulier en ce qui concerne l'avancement des travaux durant les périodes précédentes. Cette insuffisance est due à la conception du rapport type, qui n'impose pas aux États membres de fournir des indications détaillées. Par conséquent, la qualité de la sélection des projets dépend dans une large mesure de la compétence, de l'expérience et de la conscience professionnelle des différents chefs de projet qui évaluent les propositions, ainsi que du temps disponible pour procéder à un examen adéquat de l'état d'avancement et de la bonne volonté des États membres pour fournir, le cas échéant, des données supplémentaires.

Les justifications de la sélection de projet sont insuffisantes

38. Le règlement financier RTE précise les conditions fondamentales d'octroi du concours communautaire (43) ainsi que les critères de sélection des projets (44). Les formulaires de demande et d'évaluation utilisés par la Commission n'indiquent pas ou n'expliquent pas suffisamment de quelle manière il convient d'apprécier la conformité du projet avec ces conditions et ces critères. Lorsque des questions pertinentes figurent dans les formulaires d'évaluation des projets, les évaluateurs se bornent souvent à répondre «oui» ou «non», sans apporter les justifications nécessaires.

39. L'audit a montré en particulier que: — la condition d'additionnalité prévoyant que «le concours communautaire est, en principe, octroyé uniquement si la réalisation d'un projet se heurte à des obstacles financiers» n'a pas été respectée dans le cas de près de 20 % des actions contrôlées, dans la mesure où les bénéficiaires concernés ont indiqué dans leur formulaire de demande détaillée que l'action «se déroulerait comme prévu» même si le concours financier RTE-T n'était pas accordé (45), — le formulaire d'évaluation de projet ne traite pas de la condition selon laquelle le concours financier demandé pour une section de projet ne peut dépasser 10 % du montant total du projet. Même si l'audit a révélé que les taux effectifs de financement sont inférieurs aux taux maximaux autorisés (voir point 21), la vérification annuelle de cette condition demeure particulièrement pertinente dans le cas des études qui ne sont pas suivies par des travaux d'infrastructure. Sur la base des estimations disponibles, l'audit a permis de constater que, dans l'échantillon contrôlé, les études cofinancées dans le cadre du projet EGNOS ne respectaient pas cette condition (46), — le degré de contribution aux objectifs et aux priorités couverts par les orientations RTE-T n'est pas toujours apprécié de manière adéquate. Les évaluateurs de projet doivent évaluer le niveau de contribution aux objectifs et aux priorités, sur la base d'un barème, sans justifier leur appréciation. L'audit a également relevé que, dans plusieurs cas, tous les objectifs n'avaient pas fait l'objet d'une appréciation (47), — la conformité avec les autres critères d'évaluation est appréciée en répondant «oui/non »ou «élevé/moyen/faible». Si les évaluateurs sont invités à ajouter des commentaires ou à justifier leurs choix, ils ne le font généralement pas. Par exemple, aucune appréciation n'est formulée en ce qui concerne le caractère approprié de l'approche ou de la méthodologie appliquée dans le cadre des analyses coûts/bénéfices ou socio-économiques des projets. En outre, la Commission ne vérifie que le respect de l'obligation de fournir cette information, sans indiquer quelle est l'incidence de cette vérification sur la décision d'octroyer un financement communautaire et/ou sur le montant de celui-ci, — les questions posées dans les formulaires d'évaluation restent souvent sans réponse (48) ou donnent lieu à des réponses incorrectes (49) de la part du personnel de la Commission chargé d'évaluer les candidatures.

40. L'audit a montré que, pour la plupart des projets couverts par le PPI, aucun formulaire n'a été complété dans le cadre de l'évaluation initiale. L'analyse des formulaires d'évaluation établis par la Commission révèle les mêmes déficiences et insuffisances que dans le cadre de l'évaluation des autres projets (en l'occurrence, des questions laissées sans réponse, etc.).

41. En raison de l'insuffisance des justifications fournies par les évaluateurs et de l'absence d'orientations et d'indicateurs en matière d'évaluation, il est difficile de déterminer de quelle manière la conformité avec les critères prévus est vérifiée et comment le personnel de la Commission effectuant les évaluations parvient à sa conclusion finale sur le respect des conditions ou des obligations formelles, en vue de la sélection des propositions à financer.

42. Le PPI prévoit l'affectation du concours financier au titre des RTE-T sur une base pluriannuelle. Toutefois, le règlement financier RTE exige la mise en œuvre de procédures d'évaluation et de sélection de projets chaque année afin d'établir des priorités de financement au sein du PPI (32). Dans ce contexte, une évaluation solide et transparente s'avère essentielle pour apprécier dans quelle mesure chaque projet correspond aux objectifs politiques et aux critères de sélection, de telle sorte que l'octroi du concours financier soit conforme aux orientations politiques des RTE-T. En raison des insuffisances et des déficiences susmentionnées qui affectent non seulement l'évaluation, mais également le suivi des projets en cours à partir de la deuxième année de financement (voir points 44-50), les crédits destinés au PPI ont été accordés à des catégories de projets (en l'occurrence, les projets d'intérêt commun, les groupes cohérents de projets et Galileo), à des projets individuels, à des sections de projet et à des actions, sans véritable appréciation du respect des critères prévus par la réglementation. Aux yeux de la Cour, les insuffisances mises en évidence ci-dessus ont une incidence négative sur la hiérarchisation des projets dans le cadre du PPI.

Des experts externes ne sont pas utilisés systématiquement dans le cadre du processus d'évaluation

43. Jusqu'à présent, la Commission n'a pas suivi la recommandation de la Cour d'étendre à tous les modes de transport le recours à des experts externes dans le cadre du processus d'évaluation, car elle a estimé qu'il s'agit d'une «question sensible pour des raisons de confidentialité» (50). Il convient de noter que de nombreux autres programmes communautaires, tels que le Fonds de cohésion et les programmes-cadres de RDT, recourent à des évaluateurs externes, la question de la confidentialité faisant l'objet d'une déclaration signée par les évaluateurs (51). L'évaluation des projets de systèmes de transport intelligents a montré que le recours à des experts externes aurait permis de mieux documenter et de justifier les processus d'évaluation et de sélection (voir points 38-39). En outre, le soutien apporté par des experts aux chefs de projet contribuerait à une gestion plus efficiente du processus d'évaluation dans le temps et à l'obtention d'un meilleur rapport coût/efficacité dans ce domaine. Il apporterait également davantage d'objectivité et d'expertise à ce processus (voir points 56-58). Le règlement financier RTE prévoit également de manière expresse que la Commission peut demander tous les avis techniques nécessaires, y compris celui de la Banque européenne d'investissement (52).

Suivi des projets

Les outils de suivi des projets RTE-T sont insuffisants

44. Afin d'assurer l'efficacité du concours communautaire, la Commission et les États membres partagent la responsabilité du suivi systématique de l'état d'avancement des projets, le cas échéant en coopération avec la Banque européenne d'investissement ou d'autres organismes. Ce suivi vise à évaluer les modalités de mise en œuvre des projets et du programme, ainsi que l'incidence de celle-ci (53). En outre, le suivi des projets est un élément fondamental du processus annuel d'évaluation et de sélection des propositions de projets couverts par le PPI, qui sollicitent un concours financier à partir de la deuxième année (voir point 42).

45. Le suivi, par la Commission, des projets RTE-T repose principalement sur les deux éléments suivants: — les rapports élaborés par les bénéficiaires [notamment le rapport annuel sur l'état d'avancement du projet (54) ainsi que les rapports financiers et les rapports techniques sur l'état d'avancement], — les contrôles sur place des projets, effectués par la Commission (ou pour le compte de celle-ci).

46. Comme cela a été indiqué précédemment pour l'évaluation des projets (voir point 37), les rapports sur l'état d'avancement des projets présentés pour les opérations contrôlées ont montré que, dans de nombreux cas, les informations fournies ne sont pas assez détaillées et qu'elles font même parfois défaut. Ces insuffisances compliquent l'évaluation et la sélection appropriées des projets, et ont une incidence négative sur leur suivi, ce que l'enquête effectuée par la Cour auprès du personnel chargé des projets au sein de la direction générale de l'énergie et des transports a confirmé.

47. Outre le rapport sur l'état d'avancement du projet, les chefs de projet reçoivent des rapports sur l'état d'avancement technique et financier au moment de la présentation des déclarations de dépenses par les États membres ou par les promoteurs de projet. Comme cela est indiqué au point 27, aucune structure type pour l'élaboration de rapports techniques et financiers n'impose aux États membres un niveau minimal d'informations à fournir aux chefs de projet.

48. Pour les projets visant à financer des travaux d'infrastructure, le second élément du processus de suivi consiste à procéder à des contrôles sur place qui, dans la majorité des cas, ont lieu uniquement avant le paiement final. Pour la plupart des actions, le chef de projet, accompagné d'un responsable financier, effectue un examen technique et financier de l'action concernée après que la demande de paiement final a été soumise à la Commission, mais avant que ce dernier ne soit effectué (55).

49. Or, la Commission ne procède pas régulièrement au suivi ni à l'évaluation ex post de l'incidence afin de vérifier: — que les objectifs de la politique ont été réalisés et que les priorités ont été respectées (56), — que les conditions initiales pour l'octroi de l'aide financière ont été remplies et que les objectifs du projet ont été atteints, — que la valeur ajoutée réelle apportée par le concours financier RTE-T octroyé au projet et par le projet lui-même à la création d'un réseau transeuropéen de transport correspond à ce qui a été annoncé au stade de la candidature du projet.

50. En outre, comme le processus d'évaluation (voir point 43), le suivi des projets ne fait pas appel à des experts externes ou aux compétences disponibles au sein d'autres services de la Commission, dans d'autres institutions (telles que la BEI) ou dans les États membres.

Des données exhaustives et fiables concernant les projets RTE-T ne sont pas rapidement disponibles

51. Conformément aux recommandations formulées par la Cour dans les rapports annuels relatifs aux exercices 2001 et 2002, la Commission a intégré les diverses bases de données RTE-T dans un système informatique central fin 2003 (57). Malgré les efforts entrepris par la Commission pour élaborer un manuel d'utilisation, former les utilisateurs et ajouter des fonctionnalités, les chefs de projet n'utilisent pas régulièrement ce système informatique dont, par conséquent, les données ne sont pas toujours actualisées et fiables. L'enquête réalisée par la Cour auprès du personnel chargé des projets au sein de la direction générale de l'énergie et des transports a révélé que les chefs de projet n'utilisent pas ce système parce qu'il n'est pas convivial et qu'il est trop orienté vers les besoins des programmes-cadres de RDT. De ce fait, la Commission ne peut fournir des informations fiables et exhaustives dans ses rapports, sans accomplir un travail de rapprochement considérable et de longue haleine avec les informations présentes dans le système comptable central de la Commission.

Structure organisationnelle et affectation du personnel

L'évaluation et le suivi des RTE-T sont entravés par la charge de travail par chef de projet trop élevée

52. Le tableau 2 présente le budget et la dotation en personnel affectés aux différentes activités au sein de la direction générale de l'énergie et des transports en 2004.

Tableau 2

Dotation budgétaire et affectation du personnel aux différentes activités de la direction générale de l’énergie et des transports fin 2004

Activités de la direction générale de l'énergie et des transports — budget et nombre d'équivalents temps plein en 2004 Activité Budget (en millions d'euros) Pourcentage du total Nombre d'équivalents temps plein Pourcentage du total Transport terrestre, aérien et maritime 76 6 167 17 Réseaux transeuropéens de transport 672 54 55 5 Réseaux transeuropéens d'énergie 18 1 6 1 Énergies conventionnelles et renouvelables 64 5 108 11 Énergie nucléaire 154 12 281 28 Recherche relative à l'énergie et au transport 235 19 103 10 Support administratif pour la direction générale de l'énergie et des transports 23 2 201 20 Stratégie politique et coordination au sein de la direction générale de l'énergie et des transports 0 0 89 9 Total 1 243 100 1 009 100 Source: Commission européenne, rapport annuel d'activité pour 2004 et plan annuel de gestion pour 2005 de la direction générale de l’énergie et des transports.

53. Une dotation appropriée en personnel est la condition sine qua non d'une gestion de programme efficiente et efficace. En 2004, les 459 actions RTE-T en cours étaient gérées par 18 chefs de projet [nombre exprimé en équivalents temps plein (ETP)], ce qui correspond à une moyenne de 26 actions par chef de projet (ETP). En outre, le nombre réel d'actions gérées par chef de projet variait sensiblement [de 2 à 71 par chef de projet (ETP)], ce qui dénote une répartition déséquilibrée des actions et du personnel affectés aux RTE-T entre les différentes directions qui en sont chargées (et au sein de celles-ci). De plus, le nombre élevé d'actions gérées par des experts nationaux détachés (24 %), qui ne sont affectés à la Commission qu’à titre temporaire, soulève des inquiétudes quant à la continuité de la gestion des projets.

54. Les résultats de l'enquête concernant le personnel, effectuée auprès des chefs de projet afin de recueillir des informations concernant le temps de travail moyen consacré à chaque activité, révèlent que la majeure partie des ressources humaines est affectée au suivi technique des projets (35 %), ainsi qu'à l'évaluation et à la sélection des propositions (16 %) (voir graphique 2). Toutefois, une part importante du temps est également consacrée à la «contribution aux documents d'orientation et/ou aux propositions législatives» (11 %) alors que chacune des quatre directions opérationnelles dispose d'une unité chargée des questions d'ordre politique.

55. La charge de travail élevée des chefs de projet, qui sont amenés à participer à un large éventail d'activités, a pour conséquence que des tâches essentielles telles que l'évaluation et le suivi des projets, notamment les contrôles périodiques sur place, ne reçoivent pas une attention suffisante. Ces inspections constituant un élément essentiel du suivi des projets, la Cour estime que cette situation n'est pas satisfaisante.

Qualifications des chefs de projet RTE-T: compétences limitées dans le domaine du transport

56. Les chefs de projet RTE-T jouent un rôle essentiel dans les procédures d'évaluation, de sélection et de suivi des projets. Dans le contexte du PPI en particulier, la décision de poursuivre, de suspendre ou d'annuler le financement d'un projet dépend dans une large mesure de l’appréciation formulée par le chef de projet, généralement sans l'aide et les conseils d'experts externes. Dans ces conditions, il est essentiel que les chefs de projet possèdent les connaissances techniques nécessaires en matière de transport.

57. Or, une analyse de l'expertise technique des chefs de projet (58) a montré que moins de la moitié d'entre eux possédaient un diplôme dans des matières liées aux transports (59). En outre, un nombre important d'agents statutaires n'avait aucune expérience professionnelle dans le domaine des transports avant leur recrutement comme chef de projet RTE-T. Par comparaison, huit experts nationaux détachés sur onze disposaient d'une telle expérience professionnelle. Bien que le défaut d'expérience professionnelle antérieure dans un domaine n'implique pas nécessairement un manque de compétence, des connaissances techniques suffisantes dans le domaine du transport sont essentielles à la qualité de l'évaluation, de la sélection et du suivi de projets d'une telle complexité technique.

58. En outre, il n'est pas remédié comme il se doit à ces insuffisances par des mesures de formation. Une analyse des actions de formation auxquelles ont participé trente chefs de projet (dont six étaient des experts nationaux détachés) au cours de la période 2001-2004 a montré que vingt-quatre d’entre eux (dont quatre experts nationaux détachés) ont suivi au moins une formation relative aux questions financières ou de procédure, alors qu'ils n'ont été que seize (dont trois experts nationaux détachés) à bénéficier d’une formation relative aux transports (60). De plus, la durée moyenne de ces actions de formation était inférieure à une journée.

Les règles de la Commission limitent le recours à des experts nationaux détachés

59. Les compétences techniques qu'apportent les experts nationaux détachés compensent dans une certaine mesure l’expérience professionnelle limitée de la majorité des agents statutaires. Les règles internes de la Commission applicables aux experts nationaux détachés (61) et le caractère temporaire de leur mission limitent leur contribution aux procédures d'évaluation, de sélection et de suivi.

60. Alors que ces règles sont entrées en vigueur en mai 2002, il a fallu près de deux ans à la direction générale de l’énergie et des transports pour en préciser les implications pratiques pour les experts nationaux détachés (62). En outre, l'audit a permis de constater que, contrairement à ces règles, certains experts nationaux détachés gèrent des projets émanant de leurs États membres respectifs ou participent à l'engagement et à l'ordonnancement d'opérations financières.

61. Les règles de la Commission visent à éviter tout conflit d'intérêt potentiel. Toutefois, elles impliquent nécessairement que les experts nationaux détachés ne peuvent contribuer que partiellement aux activités liées à la gestion de projet, ce qui entraîne un surcroît de travail pour le personnel statutaire de la Commission et par une affectation moins efficiente des ressources. En outre, les experts nationaux détachés estiment que leurs compétences ne sont pas pleinement mises à profit et que les résultats de leur travail ne sont pas visibles au sein de la Commission.

Le nombre et les qualifications des agents affectés aux activités des RTE-T ne sont pas adaptés aux nouveaux défis

62. Pour relever le nouveau défi que représente la forte croissance du nombre de projets et de la part du budget RTE-T à partir de 2007, la direction générale de l’énergie et des transports devra adapter sans délai sa structure organisationnelle, ainsi que le nombre et les qualifications des agents concernés.

63. La création d'une agence exécutive pour les RTE-T est actuellement à l'étude au sein de la Commission. Il ressort d'une analyse coût/bénéfice commandée par la direction générale de l’énergie et des transports que la mise en place d'une telle agence pourrait entraîner une amélioration de l'efficience, principalement pour les raisons suivantes (63): — le fait que les agents se consacreraient uniquement à la gestion des RTE-T, sans devoir traiter de questions d'ordre politique, — une plus grande souplesse en matière de recrutement de personnel.

64. Les conclusions de l'analyse coûts/bénéfices ne résistent toutefois pas à un examen attentif, en particulier en raison du caractère trop optimiste des paramètres appliqués et de l'inexactitude des données de référence utilisées dans le cadre du calcul des conséquences financières. De plus, la majeure partie des gains d'efficience escomptés pourrait également être réalisée si les RTE-T étaient gérés par la direction générale de l’énergie et des transports elle-même.

Coordination du financement communautaire des infrastructures de transport

Les principaux programmes communautaires finançant les infrastructures de transport sont au nombre de trois

65. Les principales sources de financement communautaire pour les projets transeuropéens d'infrastructures de transport sont les RTE-T, les Fonds structurels, en particulier le Fonds européen de développement régional, et le Fonds de cohésion (64). Le taux de cofinancement des différents projets par le biais du Fonds européen de développement régional est compris entre 75 et 85 % (65) des coûts totaux éligibles, tandis que le Fonds de cohésion contribue aux dépenses éligibles à hauteur de 85 %. En revanche, le concours communautaire accordé au titre de la ligne budgétaire RTE-T est limité à 10 % du coût total des investissements liés à l'ensemble d'un projet, indépendamment de la forme d'intervention choisie, à l'exception de certains projets pour lesquels le concours peut atteindre 20 % du coût total des investissements (voir point 17).

Les dispositions juridiques en matière de financement multiple sont incomplètes

66. Les bases juridiques régissant le Fonds européen de développement régional (66) ne contiennent pas de dispositions expresses pour les cas de double financement par les Fonds structurels et par d'autres programmes de financement communautaire. S'agissant du Fonds de cohésion, la question du double emploi et du chevauchement est abordée à l'article 9 du règlement (CE) no 1164/94 du Conseil instituant le Fonds de cohésion (67), lequel dispose que «l'ensemble du soutien accordé à un projet par le Fonds et par des autres aides de la Communauté ne doit pas dépasser 90 % des dépenses totales relatives à ce projet». Dans la mesure où le taux de l'aide communautaire accordée par le Fonds est compris entre 80 et 85 % des dépenses publiques ou assimilables, il reste une marge de 5 à 10 % pour les autres aides communautaires accordées, par exemple dans le cadre des RTE-T.

67. L'article 5, paragraphe 4, du règlement financier RTE dispose que «les ressources financières prévues par le présent règlement ne sont, en principe, pas destinées à des projets ou phases de projets qui bénéficient d'autres sources de financement à la charge du budget communautaire». L'expression «en principe» indique que le règlement n'exclut pas la possibilité qu'un projet RTE-T soit cofinancé par deux sources de financement à la charge du budget communautaire, voire davantage. Le règlement financier RTE ne contient pas d'autres dispositions précisant les conditions du recours à des sources de financement multiples.

68. Le financement d'un projet de transport par différents programmes de financement communautaire entraîne un risque de surfinancement ou de double financement du même projet ou de la même section de projet par différentes sources de financement communautaire. Ce risque existe également si, du fait du cumul des financements accordés au titre du programme RTE-T et: — du Fonds de cohésion, le plafond de 90 % de celui-ci est dépassé, — du Fonds européen de développement régional (ou du Fonds de cohésion), le financement dépasse 100 % des coûts éligibles, ce qui permettrait à l'État membre ou au promoteur du projet de réaliser un profit grâce au budget communautaire. Ce risque est toutefois limité aux études, dont le coût total peut être financé à hauteur de 50 % au titre du programme RTE-T.

La terminologie utilisée dans les formulaires de demande de financement ou les fiches d'évaluation d'un projet manque à la fois de clarté et de cohérence

69. Pour que le risque de surfinancement ou de double financement reste limité, il importe que la Commission dispose d'informations exactes et pertinentes en ce qui concerne le financement passé, présent et futur par l'UE d'une proposition de projet. Les États membres sont tenus d'indiquer les autres sources de financement communautaire dont ils bénéficient lorsqu'ils font une demande de financement au titre du programme RTE-T ou du Fonds de cohésion et, en principe, également dans les plans de financement contenus dans les documents de programmation des Fonds structurels. Toutefois, dans ce dernier cas, les informations disponibles à la Commission sont limitées dans la mesure où les Fonds structurels sont gérés de manière centralisée.

70. L'analyse, par la Cour, des formulaires de demande de financement complétés a montré que la question du financement par différentes sources communautaires n'est pas perçue de la même manière dans tous les États membres, ce qui, dans certains cas, s'est traduit par des informations erronées ou incomplètes concernant les autres sources de financement communautaire dont bénéficie un projet RTE-T.

71. Toute demande (déjà soumise ou à venir) visant à bénéficier d'une autre source de financement communautaire doit être mentionnée dans le formulaire détaillé de demande de financement utilisé pour les propositions de projet RTE-T. Le libellé et la portée de la question posée varient selon que le formulaire se rapporte aux travaux ou aux études, mais également d'une année à l'autre, voire d'une version linguistique à l'autre. Par exemple, s'agissant du formulaire de demande de financement de travaux, le personnel de la Commission interprétait fréquemment le terme «projet» comme se référant à la section de projet spécifique faisant l'objet de la demande de financement communautaire plutôt qu'au projet dans son ensemble.

72. Par ailleurs, s'agissant des fiches d'évaluation de projets RTE-T, la Commission interprète la phrase «le projet ne bénéficie d'aucune autre aide financière communautaire» comme se référant uniquement à la section faisant l'objet d'une demande de financement, et non au projet dans son ensemble. Cependant, dans les formulaires de demande de financement, le même terme est interprété différemment.

Les compétences des autres services de la Commission ou de la Banque européenne d'investissement ne sont guère utilisées pour l'évaluation

73. Afin de faciliter l'évaluation des propositions du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion, la Commission a conclu un accord de coopération et un contrat-cadre avec la Banque européenne d'investissement. Dans le cas de projets cofinancés par les deux institutions, cette dernière met à disposition gratuitement toutes ses analyses et conclusions techniques et économiques, lors des phases tant d'évaluation que de suivi. Dans le cas de projets n'ayant pas fait l'objet d'une demande de financement auprès de la Banque européenne d'investissement, il est possible d'avoir recours à l'expertise de cette dernière pour une évaluation ex ante des aspects techniques et financiers d'un projet proposé en vue d'un financement. Par ailleurs, la direction générale de la politique régionale fait appel à d'autres experts externes pour l'évaluation de projets. À cet effet, un contrat-cadre pluriannuel a été conclu avec un consortium de consultants dans le domaine des transports.

74. Comme cela a été mentionné dans la partie relative à l'évaluation et à la sélection (voir point 43), les propositions RTE-T sont évaluées principalement par le personnel de la direction générale de l'énergie et des transports de la Commission. Il n'est pas fait appel aux compétences spécifiques offertes par la direction de la politique régionale ou de la Banque européenne d'investissement. Or, ces ressources pourraient s'avérer particulièrement utiles pour les inspections ex ante de projets situés dans des régions ou des États membres éligibles au financement du Fonds européen de développement régional ou du Fonds de cohésion.

75. Par ailleurs, les pratiques ou les programmes en matière d'évaluation existant dans le domaine des politiques structurelles, tel MEANS (68), qui vise à améliorer les méthodes d'évaluation des projets d'infrastructure, ne sont pas utilisés aux fins de l'évaluation des projets RTE-T.

Compte tenu de l'insuffisance des informations, la coordination par le biais de consultations interservices est impossible

76. L'approche formelle de la Commission en matière de coordination consiste en des consultations interservices, qui fonctionnent de la manière suivante: tous les autres services de la Commission, y compris le service juridique, rendent, dans un délai de dix jours ouvrables, un avis (69) concernant une liste de projets proposés en vue d'un financement communautaire. Cette procédure permet notamment aux différents services de la Commission de s'assurer qu'il n'existe pas de chevauchement potentiel des aides communautaires (70).

77. L'efficacité des consultations interservices dépend dans une large mesure de la qualité et de l'accessibilité des informations disponibles au sein de chacun des services de la Commission. Compte tenu du laps de temps limité dans lequel il faut répondre à la consultation, les informations nécessaires doivent être exactes et pouvoir être consultées à tout moment. Cependant, il n'existe aucune base de données centralisant les informations relatives aux fonds communautaires alloués aux projets de transport à la Commission, ni dans les différents services concernés. Cela vaut particulièrement pour le Fonds européen de développement régional géré par la direction générale de la politique régionale, pour lequel les États membres peuvent uniquement indiquer les mesures, mais ne sont pas tenus de fournir des informations détaillées sur les projets dans le cadre de leurs programmes ou compléments de programme opérationnels dans la mesure où, à ce stade, les projets ne sont pas approuvés.

78. Ce défaut d'informations nuit à l'intérêt des consultations. La preuve en est la réponse donnée à plusieurs consultations lancées dans le cadre de projets RTE-T, où un avis favorable a été émis, mais avec la réserve que le chevauchement avec d'autres aides communautaires ne peut être exclu.

Les autres actions de coordination ne sont pas pleinement exploitées

79. Il existe d'autres possibilités que la consultation interservices permettant d'améliorer la coordination du financement communautaire dans le domaine des transports (71). Toutefois, elles ne sont pas pleinement et systématiquement exploitées par la Commission (72).

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Le concours financier RTE-T doit être centré sur les sections de projet présentant la plus grande valeur ajoutée pour l'Union européenne

80. La Cour a constaté que le concours financier RTE-T n'a pas toujours été octroyé de la manière la plus efficace. La lenteur de la réalisation des projets prioritaires (en particulier des sections transfrontalières), le grand nombre d'actions financées et la faiblesse du taux moyen de financement ont eu une incidence négative sur le choix des priorités de financement au titre des RTE-T (voir points 11-24).

81. La Commission et les États membres, qui partagent la responsabilité d'une affectation des crédits et d'une exécution des projets efficientes et efficaces, devraient prendre les mesures suivantes: — les États membres doivent fixer des priorités plus précises parmi leurs propositions de projet, sur la base de critères bien définis d'éligibilité, de sélection et d'attribution que la Commission doit établir. Celle-ci devrait opérer la sélection des propositions sur la seule base de ces critères, sans prendre en considération le souci des États membres d'un «juste retour», — la Commission et les États membres devraient donner la primauté à la réalisation des projets prioritaires existants, en particulier des sections transfrontalières; ils devraient également encourager l'adoption de mesures réglementaires et politiques de nature à faciliter la coordination des projets RTE-T. Dans ce contexte, la nomination de «coordinateurs européens», prévue dans les orientations pour le RTE-T adoptées en 2004, est bienvenue (73), — la Commission devrait fixer des taux minimaux de financement dans le règlement RTE et veiller à ce que la contribution communautaire octroyée à chaque projet soit suffisante pour produire l'effet catalyseur souhaité, — la Commission devrait assortir la proposition d'augmentation de la part communautaire du financement d'une convention bilatérale avec les États membres prévoyant les mesures financières et techniques nécessaires pour mettre en œuvre les projets sélectionnés dans le délai fixé, en particulier pour les sections transfrontalières (74).

Le cadre juridique devrait être complété et appliqué de manière uniforme

82. Pour les bénéficiaires, le texte type de la décision de financement est la principale base juridique des conditions d'éligibilité au concours financier RTE-T. En dépit de plusieurs modifications, ce texte type doit encore être amélioré pour permettre d'assurer un suivi efficient des projets et un fonctionnement efficace des contrôles (voir points 25-29).

83. Afin d'établir un cadre juridique cohérent et complet, la Commission devrait: — introduire des formes d'aide qui permettent de réaliser de manière optimale les objectifs politiques des RTE-T et supprimer les formes d'aide qui ne sont pas utilisées, — compléter le texte type de la décision de financement en élaborant une définition précise des termes «études» et «travaux», en harmonisant la structure de la description des travaux et en normalisant l'établissement des rapports techniques et financiers, — garantir une application uniforme de la décision de financement en ce qui concerne les États membres et les bénéficiaires lorsqu'un texte type approprié aura été adopté.

La procédure d'évaluation doit être plus efficiente, plus transparente et mise en œuvre de manière plus rigoureuse

84. En dépit du caractère pluriannuel des projets relevant du programme indicatif, la Commission a élaboré un cadre administratif annuel d'évaluation et de sélection complexe tant pour les projets couverts par le PPI que pour les autres projets. En raison de la lourdeur de ces procédures administratives, toutes les informations pertinentes ne sont pas toujours disponibles pour l'évaluation, dont le processus n'est, de surcroît, pas bien documenté. En outre, la Commission n'a établi aucune méthodologie logique et cohérente pour évaluer le respect des conditions fondamentales d'octroi du concours financier et pour vérifier la conformité avec les critères de soumission et d'évaluation. Par conséquent, la Commission a effectué l'évaluation et la sélection des propositions cas par cas, sans se fonder sur des orientations écrites et mises à la disposition du public (voir points 30-43).

85. Pour garantir un processus d'évaluation plus rapide, plus rentable économiquement, plus transparent et appliqué de manière plus rigoureuse, la Commission devrait: — séparer la procédure actuelle d'évaluation et de sélection des projets relevant du PPI de celle des autres projets; elle devrait également établir une liste de réserve constituée de propositions ne relevant pas du PPI, susceptibles d'absorber tout crédit qui n'a pas été utilisé dans le cadre de ce programme, — limiter le travail administratif en établissant un modèle unique de demande et d'évaluation reprenant toutes les informations essentielles sur le projet, — introduire une procédure d'évaluation en deux étapes qui consisterait, dans un premier temps, à vérifier les critères essentiels tels que les conditions fondamentales d'octroi d'un concours financier, la viabilité économique, la maturité et la compatibilité avec la législation relative à l'environnement et, dans un second temps, à appliquer aux propositions ainsi présélectionnées les autres critères d'évaluation, — élaborer un manuel d'évaluation mis à la disposition du public, comme le recommandent les standards de contrôle interne de la Commission, ainsi que des orientations spécifiques avant chaque appel de propositions afin de permettre aux États membres d'effectuer leur évaluation préliminaire en connaissant parfaitement la méthodologie de la Commission, — revoir le texte type du formulaire d'évaluation des projets afin d'obliger les évaluateurs de la Commission à expliquer et à documenter de manière plus précise et plus complète les résultats de l'évaluation pour chaque critère prévu dans la base juridique, — avoir recours de manière générale à des experts externes, et faire appel plus souvent aux compétences et aux informations disponibles dans d'autres directions générales, en particulier celle de la politique régionale, et à la BEI, ce qui permettrait d'affecter le personnel de manière plus efficiente et, le cas échéant, de disposer d'une expertise technique objective et spécifique, — dans le cadre du nouveau PPI de six ans, réduire le nombre d'évaluations successives en recourant systématiquement à des engagements juridiques pluriannuels (75). Cette réduction devrait permettre un transfert de ressources humaines au profit d'activités d'évaluation et de suivi.

Suivi des projets plus rigoureux

86. Pour les projets en cours, les informations fournies par les bénéficiaires à la Commission sont souvent trop limitées pour que les chefs de projet puissent effectuer un suivi efficace et efficient. En particulier, la Commission ne vérifie pas de manière régulière, dans le cadre de son suivi, que les conditions essentielles, telles que la mise en œuvre des objectifs politiques ou les limites du financement global, sont respectées pendant toute la durée du projet (voir points 44-51).

87. Pour parvenir à un suivi des projets plus rigoureux et plus transparent, il conviendrait que la Commission: — revoie le texte type des rapports sur l'état d'avancement des projets qui oblige les bénéficiaires à fournir toutes les informations pertinentes sur l'état et la planification des projets, — fixe des obligations minimales en ce qui concerne les informations techniques et financières à communiquer, de manière à pouvoir établir des comparaisons entre projets et entre États membres en ce qui concerne les progrès accomplis, — effectue des contrôles sur place à un stade précoce du projet de manière à permettre l'adoption de mesures correctrices en temps opportun et à les compléter, le cas échéant, par des évaluations ex post régulières de l'incidence. Celles-ci devraient être réalisées lorsque différentes sections d'un projet ont été achevées, car l'évaluation d'actions individuelles pourrait s'avérer d'un mauvais rapport coût/efficacité, — recoure plus fréquemment à des experts externes pour le suivi, ainsi qu'aux informations et aux compétences disponibles dans d'autres directions générales, d'autres institutions, telles que la BEI, et dans les États membres, — poursuive ses efforts pour mettre en place un système informatique ou une base de données unique fournissant des informations fiables et complètes sur les projets RTE-T.

Il est nécessaire d’adapter la structure organisationnelle et les ressources

88. L'évaluation et le suivi des projets sont entravés par la charge de travail excessive des agents affectés à la gestion des RTE-T au sein de la Commission. L’absence d'études et/ou une expérience professionnelle limitée en matière de transport, constatées chez de nombreux chefs de projet RTE-T, ne sont pas suffisamment corrigées par des actions de formation. La participation d'experts nationaux détachés compense dans une certaine mesure cette absence d’expertise. Toutefois, les règles internes de la Commission applicables aux experts nationaux détachés et le caractère temporaire de leur mission limitent leur contribution aux procédures d'évaluation, de sélection et de suivi (voir points 52-64).

89. Eu égard à l'importante augmentation prévue du budget des RTE-T, il est indispensable que la Commission fasse un usage efficient de ses ressources humaines. À cette fin, la Cour lui recommande: — d’analyser l’adéquation du nombre d'agents affectés aux RTE-T, et de leurs qualifications, aux besoins effectifs, — d’encourager les chefs de projet à participer à des actions de formation centrées sur des questions spécifiques relatives au transport, — de revoir le rôle des experts nationaux détachés dans le cadre des tâches liées à la gestion des projets et, dans la mesure du possible, de les affecter en priorité à des activités relevant de responsabilités d'ordre politique, — d’envisager le retour à une forme plus centralisée de gestion de projets impliquant l'existence d'une unité qui soit spécialement chargée des projets transfrontaliers, regroupe toutes les compétences relatives aux projets, limite les activités de coordination, permette une gestion des ressources plus efficiente et plus flexible, et qui constitue à l'égard des autorités nationales un point de contact unique pour tous les modes de transport, — si cette dernière option n'est pas retenue, de déléguer la gestion du programme à une agence exécutive ou à un organe similaire, à la condition expresse que cela soit justifié par une analyse coût/bénéfice approfondie.

Il convient de renforcer encore la coordination du financement communautaire des infrastructures de transport

90. La coordination du financement communautaire des infrastructures de transport dans l'Union européenne ne permet pas à la Commission de mettre en évidence tous les cas de surfinancement, voire de double financement. Cela tient principalement au fait que les fondements juridiques des différents programmes communautaires ne précisent pas clairement si le financement multiple de projets est recevable et, lorsque cela est indiqué, ce sont les conditions et les limites d'un tel financement qui font défaut (voir points 65-79).

91. En vue de renforcer la coordination du financement communautaire des infrastructures de transport, il est recommandé à la Commission de prendre les mesures complémentaires suivantes: — revoir les formulaires de demande de financement, les fiches d'évaluation et les formulaires ou les rapports de suivi de manière qu'il y soit expressément demandé si l'ensemble d'un projet RTE-T, et pas seulement une section du projet, bénéficie ou a bénéficié d'autres financements, — veiller à ce que l'échange d'informations pertinentes en temps utile ait lieu entre les différents services (principalement les directions générales de l'énergie et des transports et de la politique régionale), mais également avec les administrations nationales et la Banque européenne d'investissement, ce qui requiert notamment la mise en place de procédures et d'outils appropriés, telle une base de données commune contenant des informations sur l'ensemble des projets financés par l'UE dans le domaine des transports, — n'accorder le concours financier RTE-T aux projets bénéficiant d'un financement communautaire multiple que lorsque la Commission et l'État membre concerné ont signé un «modus operandi» quant à la manière de distinguer les différents mécanismes de financement. Une telle approche faciliterait également le suivi des projets et le contrôle des coûts déclarés par les bénéficiaires.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 décembre 2005. Par la Cour des comptes Hubert WEBER Président

(1) Paragraphe 7 du rapport du groupe à haut niveau sur le réseau transeuropéen de transport du 27 juin 2003.

(2) Articles 154-156 du traité CE.

(3) Article 154, paragraphe 2, du traité CE.

(4) Par opposition à la gestion indirecte, partagée ou décentralisée (par exemple dans le cadre des Fonds structurels).

(5) Décision no 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (JO L 228 du 9.9.1996, p. 1), modifiée par la décision no 1346/2001/CE du 22 mai 2001 (JO L 185 du 6.7.2001, p. 1) et la décision no 884/2004/CE du 29 avril 2004 (JO L 167 du 30.4.2004, p. 1).

(6) Règlement (CE) no 2236/95 du Conseil du 18 septembre 1995 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens (JO L 228 du 23.9.1995, p. 1) modifié par le règlement (CE) no 1655/1999 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 1999 (JO L 197 du 29.7.1999, p. 1), le règlement (CE) no 788/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 (JO L 138 du 30.4.2004, p. 17) et le règlement (CE) no 807/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 (JO L 143 du 30.4.2004, p. 46).

(7) Décision de la Commission C(2001) 2654 final du 19 septembre 2001 modifiée par la décision C(2004) 3242 du 26 août 2004 et la décision C(2005) 213 du 3 février 2005.

(8) Les projets prioritaires définis à l'annexe 1 de la décision de la Commission C(2001) 2654 final du 19 septembre 2001 sont les suivants:

1) Train à grande vitesse/transport combiné Nord-Sud.

2) Train à grande vitesse Paris-Bruxelles-Cologne-Amsterdam-Londres.

3) Train à grande vitesse Sud: Madrid-Barcelone-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax.

4) Train à grande vitesse Est: Paris-Metz-Strasbourg-Appenweier-(Karlsruhe) avec jonctions avec Metz-Saarbrücken-Mannheim et Metz-Luxembourg.

5) Chemin de fer classique/transport combiné: ligne de la Betuwe Rotterdam-frontière Pays-Bas/Allemagne-Rhin/Ruhr.

6) Train à grande vitesse/transport combiné France/Italie: Lyon-Turin-Milan-Venise-Trieste.

7) Autoroutes grecques: Pathe: Rio Antirio, Patras-Athènes-Thessalonique-Promahon (frontière Grèce/Bulgarie); Via Egnatia: Igoumenitsa-Thessalonique- Alexandroupolis-Ormenio (frontière Grèce/Bulgarie)-Kipi (frontière Grèce/Turquie).

8) Liaison multimodale Portugal-Espagne avec le reste de l'Europe par le développement adéquat des liaisons ferroviaires, routières, maritimes et aériennes dans les trois principaux corridors ibériques: Galice (La Corogne)/Portugal (Lisbonne), Irun/Portugal (Valladolid-Lisbonne) et corridor sud-ouest (Lisbonne-Séville).

9) Triangle nordique (rail/route).

10) Liaison routière Irlande/Royaume-Uni/Benelux.

11) Ligne principale côte occidentale (rail).

Les trois projets prioritaires suivants n'ont pas été repris dans l'annexe 1, car ils ont déjà été achevés:

— Liaison fixe de l'Öresund (achevée en 2000),

— Axe ferroviaire Cork-Dublin-Belfast-Stranraer (achevé en 2001),

— Aéroport de Malpensa (achevé en 2001).

(9) Les groupes cohérents de projets sont au nombre de quatre [voir annexe 1 de la décision de la Commission C(2001) 2654 final du 19 septembre 2001]:

— groupes 1-2: suppression des goulets d'étranglement sur le réseau ferroviaire en vue d'améliorer le trafic de marchandises et de passagers,

— groupe 3: exécution de projets transfrontaliers intracommunautaires et de projets transfrontaliers avec des pays tiers,

— groupe 4: mise en place de systèmes de transport intelligents dans le secteur routier,

— groupe 5: mise en place de systèmes de transport intelligents dans le secteur aérien.

(10) Lorsque le bénéficiaire est une organisation internationale ou un groupement européen d'intérêt économique (GEIE), les décisions de financement de la Commission sont complétées par des conventions de subvention signées par la Commission et le bénéficiaire. En plus des informations figurant dans la décision de financement de la Commission, les conventions de subvention fournissent une description plus détaillée des activités du projet.

(11) Article 5 bis du règlement (CE) no 2236/95 du Conseil, modifié par le règlement (CE) no 1655/1999.

(12) Annexe I de la décision de la Commission C(2001) 2654 du 19 septembre 2001, modifiée par la décision de la Commission C(2005) 213 final du 3 février 2005.

(13) Le respect, par les États membres, de leurs obligations relatives à l'évaluation, au suivi et au contrôle financier des projets prévus par le règlement financier RTE n'est pas examiné dans le cadre du présent audit [en particulier les articles 12 et 15 du règlement (CE) no 2236/95 du Conseil, modifié par le règlement (CE) no 1665/1999 et les règlements (CE) no 788/2004 et (CE) no 807/2004 du Parlement européen et du Conseil].

(14) Cour des comptes, rapports annuels relatifs aux exercices 2001 (JO C 295 du 28.11.2002, points 4.11-4.36 et 4.74), 2002 (JO C 286 du 28.11.2003, points 6.22-6.42 et 6.57) et 2003 (JO C 293 du 30.11.2004, point 6.24).

(15) Dans ce contexte, la Cour a pris en considération les vingt-quatre standards de contrôle interne de la Commission adoptés en décembre 2001, qui doivent être respectés par tous les services de la Commission dans le cadre de la gestion de leurs ressources (voir le document de la Commission «Standards de contrôle interne dans les services de la Commission et niveau de base» [SEC(2001) 2037 du 31 décembre 2001 et SEC(2003) 1287 final du 26 novembre 2003]).

(16) Transports ferroviaire, routier et fluvial, ports, aéroports, navigation par satellite, systèmes de transport intelligents pour le transport routier et ferroviaire.

(17) Article 2, paragraphe 1, de la décision no 1692/96/CE.

(18) Communication de la Commission «Développer le réseau transeuropéen de transport: des financements innovants — Une interopérabilité du télépéage» [COM(2003) 132 final du 23 avril 2003].

(19) Les seize projets prioritaires supplémentaires sont (voir annexe III de la décision no 884/2004/CE):

1) Galileo.

2) L'axe ferroviaire fret à travers les Pyrénées Sine-Algésiras-Madrid-Paris.

3) L'axe ferroviaire Paris-Strasbourg-Stuttgart-Vienne-Bratislava.

4) L'axe fluvial Rhin-Meuse-Main-Danube.

5) L'interopérabilité du réseau ferroviaire à grande vitesse de la péninsule ibérique.

6) L'axe ferroviaire du Fehmarn Belt.

7) Les autoroutes de la mer: mer Baltique, Europe de l'Ouest, Europe du Sud-Est et Europe du Sud-Ouest.

8) L'axe ferroviaire Athènes-Sofia-Budapest-Vienne-Prague-Nüremberg-Dresde.

9) L'axe ferroviaire Gdańsk-Varsovie-Brno-Bratislava-Vienne.

10) L'axe ferroviaire Lyon-Genève-Bâle-Duisbourg-Rotterdam-Anvers.

11) L'axe autoroutier Gdańsk-Brno-Bratislava-Vienne.

12) L'axe ferroviaire et routier Irlande-Royaume-Uni-Europe continentale.

13) L'axe ferroviaire «Rail Baltica» Varsovie-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsinki.

14) «Eurocaprail» sur l'axe ferroviaire Bruxelles-Luxembourg-Strasbourg.

15) L'axe ferroviaire du corridor intermodal mer Ionienne-Adriatique.

16) La liaison fluviale Seine-Escaut.

(20) Les Pays-Bas et la Suède.

(21) La Finlande.

(22) La dénomination «UE» signifie qu'il s'agit de projets gérés par des organisations internationales (telles que l'Agence spatiale européenne et Eurocontrol).

(23) À l'exception des groupes cohérents de projets nos 4 et 5 relatifs aux systèmes de transport intelligents.

(24) Le solde de 3 % est destiné à des projets transfrontaliers associant des pays tiers ainsi que les dix nouveaux États membres.

(25) Les autorités budgétaires examinent en ce moment une nouvelle proposition visant à modifier le règlement financier RTE qui prévoit un nouveau relèvement afin de porter le taux à 50 %.

(26) Bien que le règlement financier RTE ne prévoie aucune limite, la Commission applique un seuil de 10 % pour les travaux d'infrastructure.

(27) Durant la période 1995-2004, seules treize bonifications d'intérêts sur des emprunts et une facilité de capital-risque ont été accordées sur un nombre total de 1 143 actions soutenues.

(28) Durant la période 1995-2004, 84 % du budget alloué à des États membres bénéficiant du Fonds de cohésion ont été affectés à des études.

(29) Le montant moyen alloué à des travaux s'élève à 5,0 millions d'euros et celui octroyé aux études est de 3,4 millions d'euros.

(30) De 10 à 15 % et dans certains cas jusqu'à 30 ou même 50 % (voir article 7 de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil [COM(2004) 475 final du 14 juillet 2004]).

(31) Article 19 bis, points 4-5, de la décision no 1692/96/CE modifiée par la décision no 884/2004/CE.

(32) Article 10 du règlement (CE) no 2236/95.

(33) À la suite de ces révisions, la version utilisée en 2004 précise désormais les responsabilités de chaque acteur intervenant dans la mise en œuvre de l'action RTE-T de manière plus claire. Elle mentionne des dates fixes de début et de fin, exige de la part des bénéficiaires une ventilation budgétaire détaillée par activité, précise les délais pour l'établissement de rapports, définit de manière plus précise les coûts éligibles et clarifie l'obligation de publicité.

(34) Rapport annuel relatif à l'exercice 2002, point 6.37.

(35) Dans six cas sur dix, les demandes de paiement final ont été soumises sans que les informations requises sur les résultats de l'étude soient disponibles.

(36) Une étude est une analyse préparatoire, une enquête, un plan ou une esquisse élaboré avant le début de la mise en œuvre d’un projet visant à définir les caractéristiques de celui-ci et les mesures nécessaires pour concevoir et réaliser ses différentes phases, ainsi qu’à déterminer les conditions préalables à l’obtention du permis de bâtir et à l’adoption par les autorités compétentes de la décision finale d’entamer la mise en œuvre. Les études peuvent inclure des services de nature physique (telles que des structures expérimentales, des relèvements géologiques, l’exploration du site de construction et le percement de tunnels forés expérimentaux) pour autant: 1) qu’ils soient nécessaires au permis de bâtir ou à la décision finale d’entreprendre les travaux; et 2) qu’ils n’aboutissent pas à un résultat d’intérêt général. Une étude doit déboucher sur l’établissement d’un document descriptif et analytique couvrant les domaines technique, économique, financier, juridique et environnemental.

(37) Les travaux comprennent tous les services et achats postérieurs au début de la mise en œuvre (y compris les mesures préparatoires visant à permettre le début de la mise en œuvre) qui impliquent la réalisation, la construction ou la mise en service d’une structure physique ou d’un projet déterminé visant un objectif d’intérêt général (tel qu'il doit être défini de manière plus détaillée dans la décision de la Commission ou la convention relative à chaque projet particulier). Toutes les activités de surveillance et de supervision nécessaires à la conception détaillée du projet ou à l’élaboration de solutions de remplacement doivent être considérées comme parties intégrantes des travaux, qu’elles soient réalisées par le bénéficiaire ou par un tiers. Les travaux comprennent également la mise en œuvre ou la construction de toutes mesures d'atténuation des impacts sur l'environnement décrites dans l’évaluation des incidences sur l’environnement correspondante.

(38) Voir points 52 et 64 relatifs au personnel affecté aux RTE-T.

(39) Les formulaires à utiliser varient selon qu'il s'agit d'un projet relevant du programme pluriannuel indicatif ou non, que le financement porte sur la première année ou les années suivantes, et que le projet porte sur une étude ou des travaux.

(40) Bien que les règles aient été précisées dans le manuel des procédures de la direction générale de l'énergie et des transports et dans le manuel RTE-T, l'audit de la Cour a relevé que, pour 28 des 72 projets contrôlés, les propositions ont été soumises jusqu'à 56 jours après le délai fixé.

(41) Telles qu'une analyse coûts/bénéfices, une déclaration relative à l'examen d'autres possibilités de financement public et privé, une description des contrôles qui seront effectués par l'État membre concerné et des effets socio-économiques directs ou indirects, notamment sur l'emploi, ainsi qu'un calendrier prévisionnel des travaux, limité aux dates de début et d'achèvement du projet.

(42) Projet prioritaire no 14 concernant la modernisation de la ligne principale de la côte occidentale.

(43) Le règlement financier RTE précise les quatre conditions fondamentales d'octroi du concours communautaire [voir article 5 du règlement (CE) no 2236/95]:

— le concours communautaire est, en principe, octroyé uniquement si la réalisation d'un projet se heurte à des obstacles financiers,

— le concours communautaire ne peut dépasser le montant minimal estimé nécessaire pour le lancement d'un projet (article 5, paragraphe 2),

— indépendamment de la forme d'intervention choisie, le montant total du concours communautaire au titre du présent règlement ne peut pas dépasser 10 % du coût total des investissements (20 % dans les cas spécifiques) (article 5, paragraphe 3),

— les ressources financières prévues par le présent règlement ne sont, en principe, pas destinées à des projets ou à des phases de projets qui bénéficient d'autres sources de financement à la charge du budget communautaire,

La conformité des projets avec les conditions ajoutées à la suite de la révision des orientations et du règlement financier RTE en 2004 n'a pas été analysée dans la mesure où il est trop tôt pour apprécier leur mise en œuvre.

(44) Les critères de sélection définis par le règlement financier RTE peuvent être résumés comme suit [voir article 6 du règlement (CE) no 2236/95]:

— degré de contribution aux objectifs et aux priorités couverts par les orientations RTE-T,

— le projet a une viabilité économique potentielle,

— la rentabilité financière, au moment de la demande, est jugée insuffisante,

— la décision d'octroi du concours communautaire devrait également tenir compte: de la maturité des projets, de l'effet de stimulation de l'intervention communautaire sur les financements publics et privés, de la solidité du montage financier, des effets socio-économiques directs ou indirects, notamment sur l'emploi, et des conséquences pour l'environnement,

— il doit être tenu compte également, en particulier pour les projets transfrontaliers, de la coordination dans le temps des différentes parties de ces projets.

(45) Dans 12 des 72 cas contrôlés auxquels cette règle s'appliquait.

(46) Études préparatoires critiques relatives à la mise en œuvre préopérationnelle d'EGNOS (EGNOS AOC Pre-operational implementation). Depuis 1995, la Commission a cofinancé onze études. Le montant total des crédits octroyés jusqu'en 2004 (130,4 millions d'euros) dépasse le plafond de 29,7 millions d'euros.

(47) Pour 15 des 31 actions contrôlées auxquelles cette règle s'appliquait, la Commission n'a pas apprécié tous les objectifs.

(48) C'était le cas de l'évaluation de certaines études pour lesquelles les questions relatives à l'appréciation économique et financière sont restées sans réponse alors que le formulaire de demande en exigeait une.

(49) Pour quinze actions dont la proposition avait été soumise hors délai, une réponse positive était donnée à la question relative au respect du délai de soumission des propositions.

(50) Rapport annuel relatif à l'exercice 2001, point 4.35 et réponse de la Commission.

(51) Il convient toutefois de noter que le titre III du règlement financier (article 160, paragraphe 3) prévoit des règles spécifiques qui s'appliquent au recours à des experts pour les programmes-cadres de RDT.

(52) Article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2236/95.

(53) Article 15 du règlement (CE) no 2236/95.

(54) Les différentes décisions de financement de projet qui définissent les obligations de suivi de manière plus détaillée précisent que les rapports d'avancement de projet doivent être présentés par les États membres à la Commission au plus tard le 31 janvier de chaque année (le 31 mars à partir de 2004). Conformément au texte type du rapport d'avancement de projet élaboré par la Commission, les États membres doivent présenter approximativement en une page les activités réalisées ainsi que les causes de tout retard affectant l'exécution du projet, préciser si les objectifs demeurent inchangés, indiquer si le projet bénéficie d'autres fonds communautaires, signaler les paiements effectués, joindre les informations pertinentes qui attestent le respect de la législation communautaire et fournir une ventilation des coûts. Pour les projets couverts par le programme pluriannuel indicatif, deux tableaux présentant un relevé des dépenses engagées et encourues doivent être joints au rapport d'avancement de projet.

(55) 80 % des décisions clôturées en 2004 ont été précédées par une mission sur place.

(56) Par exemple, que la première analyse coûts/bénéfices réalisée lors de l'évaluation du projet est toujours valable et détermine l'incidence réelle de l'intervention communautaire sur le financement public/privé, sur l'emploi et sur l'environnement.

(57) Système de gestion de programme.

(58) Les curriculum vitæ de treize agents statutaires chefs de projet et de onze experts nationaux détachés (qui travaillent ou ont travaillé sur des projets RTE-T depuis 2001) ont été analysés.

(59) Tel qu'un diplôme d'études supérieures spécialisées (DESS) en transport, un «master of science» (maîtrise en sciences) en gestion du transport et planification du trafic, un diplôme d'ingénieur dans le domaine des infrastructures de transport.

(60) L'analyse des actions de formation a été réalisée sur la base des informations figurant sur la carte et le passeport de formation de chaque agent.

(61) Décision de la Commission C(2002) 1559 du 30 avril 2002 modifiée par les décisions de la Commission C(2003) 406 du 31 janvier 2003 et C(2004) 577 du 27 février 2004. L'article 6 dispose que «l'END ne peut en aucune circonstance représenter en son nom la Commission dans le but de prendre des engagements (financiers ou autres) ou de négocier pour le compte de celle-ci». Les règles disposent en outre que «les services de la Commission (…) et l'END s'efforcent, dans toute la mesure du possible, d'éviter tout conflit d'intérêts et toute apparition d'un tel conflit concernant les tâches de l'END au cours du détachement». Par ailleurs, l'article 52 du règlement financier (CE, Euratom) no 1605/2002 du 25 juin 2002 dispose qu'«il y a conflit d'intérêts lorsque l'exercice impartial et objectif des fonctions d'un acteur de l'exécution du budget ou d'un auditeur interne est compromis pour des motifs familiaux, affectifs, d'affinité politique ou nationale, d'intérêt économique ou pour tout autre motif de communauté d'intérêt avec le bénéficiaire».

(62) Ces règles ont pour conséquences pratiques qu'un expert national détaché:

— ne peut effectuer une mission ou participer à des réunions extérieures sans être accompagné, qu'à titre d’observateur ou à des fins d'information, sauf dans des circonstances particulières autorisées par le directeur général,

— ne peut participer en aucune manière à une procédure d'ordonnancement d’une opération financière, ce qui implique qu'un expert national détaché ne peut ni engager ni contrôler une opération financière,

— ne peut exercer la fonction de membre d'un comité d'évaluation,

— ne peut intervenir en tant que chef de projet pour des projets émanant de l'État membre dont il est ressortissant ou de l'organisme dont il est détaché.

(63) Analyse coût/bénéfice de l'externalisation de la gestion du soutien financier communautaire pour le réseau transeuropéen des transports, rapport final de juin 2004.

(64) Le Fonds de cohésion et le Fonds européen de développement régional fournissent la part principale de financement des projets de transport dans les États membres ou les régions éligibles, à la fois en ce qui concerne la totalité des fonds disponibles et le taux de cofinancement des différents projets. On peut estimer que les contributions communautaires allouées au titre du Fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional sur la période 2000-2003 sont comprises entre quelque 3,3 et 3,5 milliards d'euros par an, tandis que le budget annuel moyen des RTE-T s'élève à 580 millions d'euros. Outre les subventions fournies par ces trois instruments communautaires, la Banque européenne d'investissement accorde des prêts pour le financement d'infrastructures de transport.

(65) Les plafonds auxquels est soumise la participation des Fonds structurels sont fixés par l'article 29, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1) à 75 % du coût total éligible dans les régions couvertes par l'objectif no 1, à 80 % dans les régions localisées dans un État membre couvert par le Fonds de cohésion, et à 85 % dans les régions ultrapériphériques, ainsi que dans les îles périphériques grecques. Dans le cas d'investissements en infrastructures générateurs de recettes nettes substantielles, l'intervention ne peut dépasser 40 % dans les régions couvertes par l'objectif no 1.

(66) Règlements (CE) no 1783/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 213 du 13.8.1999, p. 1) et (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

(67) Règlement (CE) no 1164/94 du Conseil du 16 mai 1994 instituant le Fonds de cohésion (JO L 130 du 25.5.1994, p. 1).

(68) Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle.

(69) Il peut s'agir d'un avis favorable (assorti ou non d'observations), d'un avis en suspens (par exemple dans l'attente d'informations supplémentaires) ou d'un avis défavorable. S'il n'est pas rendu dans un délai de dix jours ouvrables, l'avis est réputé favorable. Le délai est porté à quinze jours ouvrables lorsque le corps principal du texte (annexes non comprises) fait plus de 20 pages.

(70) Il en va de même pour les projets du Fonds de cohésion et les actions du Fonds européen de développement régional, à ceci près que la consultation s'effectue en l'occurrence en deux étapes, à savoir au moment de la réception de la demande de financement du projet ou du projet de programme opérationnel et lors de l'établissement du projet de décision de financement. D'autres consultations s'imposent lorsqu'un État membre fait une demande de financement concernant un projet dit important (c'est-à-dire pour lequel l'aide financière dépasse les 50 millions d'euros) dans le cadre du programme opérationnel.

(71) Ces possibilités prennent, par exemple, la forme d'une participation à des réunions de comité ou de panel (comme les comités de suivi des actions du Fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional), du comité du concours financier RTE ainsi que du comité d'évaluation RTE-T, d'inspections communes ou d'évaluations d'impact ex post, d'échanges de documents utiles (tels que des rapports d'avancement de projet), ou encore de contacts informels entre le personnel des différents services de la Commission.

(72) Les invitations aux réunions des comités et aux réunions d'évaluation sont envoyées, mais les agents concernés de la Commission n'y assistent pas systématiquement; les inspections sur place sont généralement effectuées de manière autonome par les différentes directions générales, et les rapports relatifs aux projets ne sont pas systématiquement communiqués à d'autres services de la Commission (et, lorsqu'ils le sont, ils ne font généralement pas l'objet d'une analyse); en outre, les évaluations d'impact ex post sont réalisées par des experts externes pour la plupart des actions structurelles, mais les observations ne sont pas communiquées à la DG TREN.

(73) Article 17 bis de la décision no 1692/96/CE modifiée par la décision no 884/2004/CE.

(74) Voir le projet d'avis de la commission des transports et du tourisme du Parlement européen à la commission des budgets sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et d'énergie et modifiant le règlement (CE) no 2236/95 du Conseil.

(75) Le règlement financier RTE le prévoit déjà pour certains types de projets [voir article 5, paragraphe 5, du règlement (CE) no 2236/95 modifié par le règlement (CE) no 807/2004].

ANNEXE 1 DESCRIPTION DU SYSTÈME DE GESTION DES RTE-T Cadre juridique et politique RTE-T Orientations politiques RTE-T 1. La décision no 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport définit les conditions de base auxquelles un projet doit répondre pour po