Avis du Comité économique et social sur:

- la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d'immigration", et

(COM(2001) 387 final)

- la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique commune d'asile, introduisant une méthode ouverte de coordination"

(COM(2001) 710 final)

(2002/C 221/12)

Le 21 janvier 2002, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur les communications susmentionnées.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de la préparation des travaux, a émis son avis le 13 mai 2002 (rapporteuse: Mme zu Eulenburg).

Lors de sa 391e session plénière des 29 et 30 mai 2002 (séance du 29 mai), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 106 voix pour, 0 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Le Conseil européen de Laeken (décembre 2001) a réaffirmé la volonté d'élaborer sur la base des conclusions de Tampere (octobre 1999) une politique commune en matière d'asile et de migration. Cette politique a pour objectif de trouver un équilibre entre la protection des réfugiés assurée par la Convention de Genève, l'aspiration à une vie meilleure et la capacité d'accueil de l'Union et des États membres. Le débat engagé autour des précédentes initiatives de la Commission (propositions de règlements et de directives) relatives à la mise en oeuvre d'une politique commune dans ce domaine, dont quelques-unes seulement ont été adoptées, a toutefois montré que certains États membres sont encore réticents à revoir leur politique nationale afin de permettre une politique commune.

1.2. La nécessité d'une politique commune fondée sur les objectifs définis à Tampere et destinée à créer un espace de liberté, de sécurité et de justice reste incontestable. Cette politique doit tenir compte tant de l'immigration pour motifs humanitaires et de celle liée au regroupement familial que de l'immigration à des fins économiques ou professionnelles.

1.3. Le Comité a étudié avec la plus grande attention les propositions et initiatives de la Commission et s'est prononcé de manière détaillée à leur sujet. Il a dans l'ensemble favorablement accueilli les initiatives précédentes et encouragé la Communauté à poursuivre ses travaux dans l'optique des aspects humanitaires et de la solidarité.

2. Contenu essentiel des propositions

2.1. Coordination des politiques en matière d'immigration

2.1.1. La Commission conclut, sur la base de la communication sur une politique communautaire en matière d'immigration, que la procédure ouverte de coordination représente, en complément des mesures législatives prévues par les articles 61-69 du traité CE, un outil approprié au regard du caractère multidimensionnel du phénomène migratoire, du grand nombre d'acteurs concernés et de la responsabilité des États membres.

2.1.2. La procédure ouverte de coordination vise à coordonner l'application dans les États membres des dispositions législatives prévues par la Communauté et à compléter la politique commune qui en découle, et doit ainsi contribuer au développement cohérent et selon des règles communes des éléments centraux d'une politique commune en matière d'immigration.

2.1.3. Les orientations prévues se rapportent aux objectifs de Tampere et portent sur la gestion des flux migratoires, l'admission des migrants économiques, le partenariat avec les pays tiers et l'intégration des ressortissants de pays tiers.

2.2. Coordination de la politique d'asile

2.2.1. En matière de politique d'asile, la méthode ouverte de coordination doit appuyer et compléter les dispositions communautaires prévues par le traité ainsi qu'accompagner et faciliter le passage à la deuxième phase du régime d'asile européen commun. Parallèlement à la mise en place du cadre juridique, la Commission a l'intention de:

- formuler des propositions d'orientations et préparer le contenu des plans d'action nationaux,

- coordonner les politiques nationales,

- assurer l'échange des meilleures pratiques,

- assurer le contrôle et l'évaluation de l'impact de la politique communautaire,

- organiser des consultations régulières avec les pays tiers et les organisations internationales.

2.2.2. Les orientations ont principalement trait aux aspects suivants: connaissance du flux migratoire lié aux réfugiés et aux demandeurs d'asile; développement d'un système d'asile efficace pour ceux qui en ont besoin, conformément à l'application de la Convention de Genève; retours; relations avec les pays tiers; intégration/insertion.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement l'application à la politique d'immigration et d'asile de la méthode ouverte de coordination, qui constitue un mécanisme d'appoint pour le développement et la consolidation du cadre législatif commun. Il regrette que la législation communautaire n'évolue que lentement.

3.2. L'application de la méthode se justifie par les spécificités de ce domaine politique. D'une part, elle permet une coopération entre les États membres et des échanges entre eux avant l'adoption d'une réglementation définitive. Elle jouera également un rôle important dans la mise en oeuvre de la législation communautaire future. Par ailleurs, tous les États membres - bien que dans une mesure et avec une acuité variables - rencontrent le même genre de problèmes en liaison avec l'immigration. Le caractère transeuropéen et transférable des problèmes justifie une coopération plus étroite sur la base d'orientations et d'objectifs communs.

3.3. Les politiques d'asile et d'immigration interfèrent l'une avec l'autre. Les mesures adoptées dans le cadre de l'une ne sont pas sans effet sur l'autre. Les expériences réalisées en liaison avec des mesures d'arrêt de l'immigration ont montré que l'afflux d'immigrants augmentait via d'autres canaux d'immigration, par exemple dans le cadre du droit d'asile, et s'accompagnait de phénomènes indésirables tels que l'immigration illégale, l'activité des passeurs et la traite des êtres humains. En dépit de ces circonstances, le Comité juge opportun d'appliquer la méthode ouverte de coordination de manière différenciée suivant les exigences de la politique d'immigration et celles de la politique d'asile. Ce également parce que le domaine de la politique d'asile et de la politique des réfugiés est déjà largement couvert par des engagements internationaux tels que la Convention de Genève et que tant l'article 63 du traité CE que les conclusions de Tampere prévoient des mesures et des objectifs plus concrets en matière d'asile. De plus, il ne faudrait pas confondre les préoccupations humanitaires avec les objectifs de la politique d'immigration.

3.4. Le Comité insiste sur l'importance de faire progresser au même rythme le cadre législatif commun des politiques d'immigration et d'asile. Selon lui, il convient d'éviter que les États membres s'accordent sur les mesures assez restrictives de la politique commune sans adopter parallèlement des mesures constructives en vue d'une approche commune.

3.5. Pour pouvoir évaluer et apprécier la situation des États membres en matière d'immigration, il importe de disposer d'informations précises. En dépit des statistiques et des chiffres disponibles dans les États membres en ce qui concerne l'immigration et les flux de demandeurs d'asile, il n'existe pas de données comparables au niveau européen. Cela tient notamment aux divergences quant à la terminologie et aux définitions utilisées. Aussi le Comité recommande-t-il de concevoir des procédures et des schémas statistiques communs afin de faciliter l'évaluation.

3.6. Le Comité trouverait regrettable que l'application de la méthode ouverte de coordination conduise à renoncer à mettre en oeuvre les dispositions législatives en suspens. Cette méthode ne constitue pas un substitut pour le cadre législatif requis. C'est pourquoi son application devrait s'accompagner de la prise en compte dans les orientations des progrès réalisés dans la mise en oeuvre du processus législatif dans les États membres.

4. Observations particulières

4.1. Coordination de la politique d'immigration

4.1.1. Les orientations proposées s'inspirent des objectifs visés par les dispositions législatives relatives à la politique commune en matière d'immigration et visent à les appuyer. L'accent est également mis à juste titre sur la nécessaire application, au regard des nécessités démographiques, de procédures permettant de corréler la politique d'immigration et d'asile d'une part et la politique économique et sociale d'autre part et de mettre en évidence leurs interactions.

4.1.2. Gestion des flux migratoires

4.1.2.1. Première orientation: Élaborer une approche globale et coordonnée de la gestion des migrations au niveau national.

4.1.2.1.1. Le Comité se rallie à la stratégie qui préside aux mesures mentionnées dans l'orientation. Mais il souligne qu'il ne saurait s'agir uniquement dans ce contexte de procéder à une analyse technique. Les mesures de gestion des migrations doivent toujours prendre en compte l'aspect de la dignité des personnes concernées par celles-ci.

4.1.2.2. Deuxième orientation: Améliorer la diffusion d'informations sur les possibilités légales d'entrée dans l'UE et les conséquences de l'utilisation de filières clandestines.

4.1.2.2.1. Cette orientation comporte un important aspect de la prévention de l'immigration clandestine ou illégale. Mais la mise à disposition d'informations fiables sur les possibilités légales d'immigration suppose qu'il existe un projet global et valable en matière d'immigration. En l'absence d'un cadre juridique clair et transparent, mis en oeuvre dans la pratique, les mesures d'information risquent de rester lettre morte.

4.1.2.3. Troisième orientation: Renforcer la lutte contre l'immigration clandestine, les activités des passeurs et la traite des êtres humains.

4.1.2.3.1. Cette orientation vise certes à promouvoir une approche établissant un équilibre entre les responsabilités humanitaires, l'immigration légale et la lutte contre les réseaux criminels de passeurs et de traite des êtres humains. Les mesures proposées, à savoir des mesures d'observation, d'introduction de sanctions et de renforcement des contrôles, ne répondent toutefois pas vraiment à ce phénomène. Dans ses avis sur la "Communication sur une politique communautaire en matière d'immigration(1)" et sur la "Communication concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine(2)", le Comité insiste sur l'importance et la nécessité de légaliser les personnes en situation irrégulière dans la Communauté en raison notamment de la politique restrictive en matière d'immigration.

4.1.2.3.2. L'illégalité n'est pas seulement liée à des conditions d'entrée illégale. La perte du droit de séjour peut également, suivant la législation de l'État membre concerné, être à l'origine d'une situation irrégulière.

4.1.2.3.3. L'examen de la situation des étrangers et des membres de leur famille résidant illégalement dans les États membres et les échanges entre les États membres concernant les mesures de légalisation (régularisation) possibles et appropriées, devraient selon le Comité également être pris en considération dans les orientations.

4.1.3. Admission des migrants économiques

4.1.3.1. L'ouverture du marché européen du travail à une immigration contrôlée et répondant aux besoins doit être approuvée. Le Comité a examiné et évalué les propositions de directive correspondantes, par exemple la directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante(3). Il préconise une approche plus offensive et plus rapide en vue d'ouvrir des possibilités d'immigration légales et attache une grande importance à la coopération avec les pays d'origine.

4.1.3.2. Quatrième orientation: mettre en place une politique cohérente et transparente ainsi que des procédures d'ouverture du marché du travail aux ressortissants des pays tiers dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi.

4.1.3.2.1. La question de savoir quelle contribution les migrants peuvent apporter au marché du travail est essentielle du point de vue de leur intégration sociale et aussi parce que cela peut favoriser un meilleur accueil à leur égard. Le Comité se félicite qu'il soit prévu d'associer les organisations non gouvernementales et les associations de migrants à cette démarche.

4.1.3.2.2. Le Comité est d'accord avec le fait qu'il faille accorder une attention particulière, parmi les migrants, à la situation et aux besoins des femmes. Il propose de prendre particulièrement en compte cet aspect ainsi que celui de l'égalité des chances dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi, afin de lutter contre la discrimination et de promouvoir l'intégration sociale par l'accès à l'emploi.

4.1.4. Partenariat avec les pays tiers

4.1.4.1. Cinquième orientation: intégrer les questions relatives aux migrations dans les relations avec les pays tiers.

4.1.4.1.1. Cette orientation est étroitement liée aux questions politiques, économiques et sociales ainsi qu'à la politique de développement et aux droits de l'homme. Dans son avis sur la politique communautaire en matière d'immigration(4), le Comité a mis en avant d'importants éléments du partenariat: octroi d'un soutien accru en faveur de l'économie et des ressources humaines dans les pays d'origine, élargissement des possibilités de mobilité entre les pays d'origine et les pays d'accueil, soutien aux mesures de retour volontaire.

4.1.4.1.2. Les mesures proposées dans le cadre de la cinquième orientation sont des éléments importants d'une approche commune en matière d'immigration. Il conviendrait de prêter une attention particulière aux mesures visant à encourager la mobilité entre les États membres et les pays tiers.

4.1.5. Intégration des ressortissants de pays tiers

4.1.5.1. Sixième orientation: Assurer l'élaboration de politiques d'intégration pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire d'un État membre.

4.1.5.1.1. Les politiques d'intégration sociale doivent être fortement soutenues par une approche novatrice de promotion de l'intégration. Il est indéniable que le succès d'une politique commune en matière d'immigration dépend de l'intégration des migrants dans le pays d'accueil, ce qui suppose un traitement équitable, l'égalité des droits et des obligations, la lutte contre les discriminations, la sensibilisation de l'opinion publique, la participation à la vie publique.

4.1.5.1.2. Une politique d'intégration globale et durable doit avoir pour objet que les migrants participent à la vie sociale sur un pied d'égalité avec les ressortissants du pays d'accueil (participation et égalité des chances). Ce faisant, il convient de promouvoir - séparément et dans leurs interactions - tous les aspects de l'intégration sociale (marché du travail, éducation, langue, culture, intégration sociale et juridique). La participation à la vie publique, qui se caractérise pour le citoyen concerné par le fait de disposer de certains droits mais aussi d'être soumis à certains devoirs, représente un autre aspect important de l'intégration. La politique d'intégration doit être considérée comme une mission permanente de la politique sociale.

4.1.5.1.3. Les mesures mentionnées dans l'orientation prennent en compte ces aspects pour la mise en oeuvre d'une politique d'intégration. L'accent est notamment mis sur l'importance d'encourager les cours de langue, en tant que condition essentielle d'une intégration réussie. La connaissance de la langue est en effet une base indispensable pour participer à la vie culturelle, sociale et politique de l'État d'accueil. De même, améliorer les possibilités d'apprentissage des langues étrangères dans les États membres peut contribuer dans une large mesure à mieux se connaître et à mieux se comprendre, et peut donc servir à mieux accueillir et intégrer les immigrants.

4.1.5.1.4. Le Comité se félicite du rôle imparti aux acteurs locaux et régionaux, aux partenaires sociaux, à la société civile et aux migrants eux-mêmes dans le développement et la mise en oeuvre de projets d'intégration. Il est possible dans de nombreux États membres de faire appel à cette fin à l'expérience des réseaux et des services sociaux existants qui sont actifs dans le domaine du conseil et de l'aide aux migrants.

4.2. Coordination de la politique d'asile

4.2.1. Le Comité juge les orientations proposées susceptibles d'introduire une plus grande cohérence dans la politique commune d'asile. Même si les politiques menées dans le domaine des migrations et des réfugiés sont interdépendantes et doivent être combinées dans l'optique de l'immigration, il faudrait éviter de subordonner l'accueil des réfugiés pour raisons humanitaires aux impératifs sociaux, économiques et démographiques.

4.2.2. Première orientation: Améliorer la connaissance du flux migratoire lié à l'admission humanitaire.

4.2.2.1. La connaissance des flux migratoires et de leurs causes et motivations est essentielle à l'évaluation des politiques et des stratégies futures. La mise au point de procédures d'échange et d'exploitation des informations et des analyses peut contribuer à l'amélioration de l'action politique. Des indications utiles à ce sujet peuvent également être fournies par les organisations non gouvernementales qui s'occupent des réfugiés dans les États membres et jouent un rôle important dans un grand nombre de pays d'origine sur le plan du développement économique et social.

4.2.2.2. Il serait peut-être opportun à plus long terme de créer un centre chargé de collecter des informations sur les pays d'origine et la jurisprudence et qui soit accessible à l'ensemble des décideurs et des acteurs impliqués dans les migrations liées à la politique d'asile.

4.2.3. Deuxième orientation: Développer un système d'asile efficace

4.2.3.1. Le Comité renvoie à ses avis sur la communication "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile(5)" et sur la "Proposition de directive relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres(6)" et aux considérations développées dans ceux-ci, qui sont pour l'essentiel favorables aux propositions de la Commission.

4.2.3.2. Le Comité accueille favorablement les mesures proposées, destinées à favoriser le développement d'un système d'asile efficace. Il s'agira en particulier d'élaborer des critères communs pour la demande d'asile. Dans son avis sur la "Proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers(7)", le Comité attire l'attention sur la nécessité d'une harmonisation susceptible d'atténuer l'impact des facteurs influençant le choix de l'État membre dans lequel le demandeur d'asile introduit sa demande. Cet aspect relatif à l'élaboration de critères communs devrait être particulièrement pris en compte dans les orientations.

4.2.4. Troisième orientation: Améliorer l'efficacité de la politique des retours

4.2.4.1. La politique et la gestion des migrations devraient toujours comporter un volet relatif aux retours. Ce volet devrait reposer sur le dialogue et la coopération avec les pays d'origine et les pays de transit et sur le principe du volontariat. Il conviendrait à cet égard de tenir compte des expériences des États membres et des organisations non gouvernementales, par exemple en ce qui concerne les programmes de retours.

4.2.4.2. Les procédures mentionnées au point d) concernant les retours forcés ne devraient pas être associées à une politique des retours inspirée par les principes de la coopération, de la flexibilité, du volontariat et de l'assistance.

4.2.5. Quatrième orientation: intégrer les questions relatives à la protection internationale dans les relations avec les pays tiers

4.2.5.1. De même que dans le cadre de la politique d'immigration, les relations avec les pays tiers jouent un rôle important pour les questions relatives à la protection internationale; à cet égard, il convient d'accorder une attention particulière aux aspects touchant à la politique extérieure.

4.2.6. Cinquième orientation: assurer l'élaboration de politiques d'intégration ou d'insertion pour les personnes qui bénéficient d'une protection internationale dans un État membre

4.2.6.1. L'importance de mesures d'intégration a déjà été soulignée à propos de la politique d'immigration. Les mesures proposées, telles que la prise en compte des besoins particuliers des enfants et des mineurs non accompagnés et la participation des différents acteurs sociaux et de la société civile au niveau local et régional, sont des composantes essentielles d'une politique d'intégration efficace.

4.2.6.2. S'agissant en particulier des mesures visées sous f) destinées à apporter un soutien de santé aux personnes ayant subi des violences, des traumatismes, des tortures ou tout traitement inhumain ou dégradant, il existe dans les États membres de nombreux modèles dont il serait utile de s'inspirer.

5. Conclusions/Récapitulation

5.1. Mise en oeuvre du cadre juridique prévu

5.1.1. La méthode ouverte de coordination est un instrument à même d'assurer une certaine cohérence entre les politiques nationales. Elle devrait permettre la mise en place par les États membres de démarches communes en direction des objectifs définis à Tampere visant à l'établissement d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. L'application de cette méthode ne doit toutefois pas avoir pour effet de retarder la mise en oeuvre du cadre juridique prévu par le traité et confirmé à Tampere. Il est demandé aux États membres de prendre sans attendre les mesures jugées nécessaires et appropriées.

5.2. Participation des pays candidats à l'adhésion

5.2.1. Il faut penser dès maintenant à associer les pays candidats aux orientations fixées. La méthode ouverte de coordination permettrait d'instaurer, avant même la fixation du cadre législatif, des mesures de coopération pouvant contribuer au succès de certains objectifs - s'agissant par exemple de la gestion des flux migratoires ou du développement d'un système d'asile efficace -, tout en tenant compte des particularités des États concernés, et sans leur imposer d'exigences excessives.

5.3. Participation de la société civile

5.3.1. Il ne faut pas renoncer à faire appel aux longues années d'expérience des associations, des organisations non gouvernementales et des partenaires sociaux dans le domaine du conseil, des soins et de l'assistance en matière sociale aux migrants et aux réfugiés. Les organisations opérant dans les États membres disposent des structures de soutien nécessaires pour faciliter l'accueil et l'acceptation des migrants et leur intégration. Elles doivent être associées comme partenaires à part entière au processus de discussion, en particulier au sujet des plans d'action mis en oeuvre à l'échelon national, mais aussi régional et local.

5.4. Opinion publique

5.3.2. Le Comité rappelle la nécessité de prendre des mesures afin de sensibiliser l'opinion publique aux nécessités des mouvements migratoires et aux aspirations des migrants (pour des motifs économiques et humanitaires), de faire régner un climat positif d'acceptation et de contribuer à la lutte contre le racisme et la xénophobie. De telles mesures ne pourront cependant être efficaces que si les responsables politiques les soutiennent également et les répercutent dans leurs interventions politiques.

Bruxelles, le 29 mai 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 260 du 17.9.2001.

(2) Avis du CES adopté le 24 avril 2002.

(3) JO C 80 du 3.4.2002.

(4) JO C 260 du 17.9.2001.

(5) JO C 260 du 17.9.2001.

(6) JO C 48 du 21.2.2002.

(7) Avis CES du 20.3.2002.