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AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE  
du 28 juin 2016  
sur l ’extension de l ’accès au registre central des comptes bancaires  
(CON/2016/ 35) 
 
Introduction et fondement juridique  
Le 1er juin 2016, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part  
du ministre  des Finances belge, portant sur un projet de loi sur  l’extension de l ’accès au registre central 
des comptes bancaires (ci -après le  « projet de loi »)  à certaines autorités fiscales, à divers services du 
ministère de la justice et aux notaires.  
La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l ’article 127, paragraphe 4, et de l ’article 282, 
paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l ’Union européenne et de l ’article 2, paragraphe 1, 
troisième tiret, de la décision 98/415/CE du Conseil1, étant donné que le projet de loi concerne la Banque 
Nationale de Belgique ( BNB). Conformément à l ’article  17.5, première phrase, du règlement intérieur de 
la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.  
 
1.  Objet du projet de loi  
1.1.  Le projet de loi a pour objet d’ étendre la liste des personnes autorisées à acc éder au registre 
central des comptes bancaires, afin de lutter non seulement contre la fraude fiscale et le 
blanchiment de capitaux, mais également contre le financement du terrorisme et les délits 
financier s en général.  Ce registre central , dont le fonctionnement est assuré par la BNB depuis 
20112, regroupe les données relatives aux  comptes bancaires détenus par les clients des 
établissements financiers implantés en Belgique et à d’autres opérations financières (telles 
qu’investissements,  opérations de location- financement, crédit s hypothécaires  et contrat s de 
crédit). L a BNB exerce un contrôle formel sur la structure des données mais elle n’ a aucun contrôle 
sur l ’exactitude et l ’exhaustivité de ces données, qui sont fournies directement par les 
établissements financiers.  
1.2.  Dans l’état actuel  de la législation, seul un nombre limité de hauts fonctionnaires de l ’administration 
fiscale , expressément nommés par le ministère des Finances , ont accès au registre central, aux 
fins de déceler d’ éventuels cas de fraude fiscale. Cet accès est fourni par  la BNB , via un portail 
extranet spéci alement conçu pour une utilisation par le ministère des F inances. Les questions 
posées par les fonctionnaires autorisés du ministère des Finances sont traitées manuellement par 
les membres du personnel de la BNB, qui d oivent ensuite télécharger les données pertinentes sur 
                                                 
1  Décision 98/415/CE du Conseil du 29 juin 1998 relative à la consultation de la Banque centrale européenne par les 
autorités nationales au sujet de projets de réglementation (JO L 189 du 3.7.1998, p.  42). 
2  Conformément à la loi du 14 avril 2011 et à l’arrêté royal du 17 juillet 2013.  
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2 le portail. Les frais supportés par la BNB pour la création, le développement, le fonctionnement et 
la maintenance du registre central sont facturés trimestriellement, conformément à l ’accord conclu 
entre la BNB et le ministère de Finances sur le fondement de l ’article 20 de l ’arrêté royal du 17 
juillet 2013.  
1.3.  Le projet de loi étend l ’accès au registre central a) aux hauts fonctionnaires en charge, en cas de 
fraude, de la taxe sur la valeur ajoutée, des droits de douane et d es accises ; b) aux hauts 
fonctionnaires en charge du recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée, d es droits de douane et 
des accise s, des  créances non fiscales, des droits d’ enregistrement, d’ hypothèque et de greffe, 
des droits de succession, des peines pénales, de  la confiscation des sommes d’argent  et des frais 
de justice ; c)  au procureur du Roi en charge d ’enquêtes portant sur une fraude fiscale, le 
blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme ; d) aux juges d’ instruction et aux 
juridictions connaissant du contentieux pénal ; e) à la cellule visant à prévenir l ’utilisation du 
système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ; et f) aux 
notaires da ns le cadre des déclarations de succession.  
1.4.  Le projet de loi ne précise pas la forme que prendra l ’accès au registre central par les personnes 
autorisées à y accéder  en vertu dudit  projet.   
1.5.  Le projet de loi devrait entrer en vigueur sous peu afin que les données contenues dans le registre 
central puissent être mises immédiatement à disposition des personnes mentionnées au point 1.3.  
 
2.  Observations générales  
2.1  La BCE prend note que le  projet de loi vise à  lutter contre la fraude fiscale et à prévenir  l’utilisation 
du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.   
2.2.  La BCE comprend que le projet de loi modifie la législation actuelle régissant l ’établissement et le 
fonctionnement du registre central des comptes bancaires, à savoir la loi du 14 avril 2011 et l ’arrêté 
royal du 17 juillet 2013. La BCE a été consultée sur ces actes juridiques préalablement à leur 
adoption et a émis des avis sur ceux -ci3. Dans ses avis, la BCE a relevé, en particulier, que l a 
nouvelle mission confiée à la BNB n’était pas une mission de banque centrale, et qu’elle ne facilitait 
pas non plus l’exécution de missions de banque centrale. Selon l’interprétation de la BCE, la 
nouv elle mission confiée à la BNB était plutôt liée à une mission de l’État, à savoir la collecte de 
l’impôt par l’État et le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale, et était accomplie dans 
l’intérêt de l’État.  La BCE concluait que, par conséquent,  si une telle mission devait  être confiée à 
la BNB, il fallait  que celle- ci soit rémunérée de manière appropriée et préalable, afin d’assurer le 
respect de l’interdiction du financement monétaire. En outre, le financement de cette nouvelle 
mission confiée à  la BNB devait  être conforme au principe de l’indépendance financière, en vertu 
duquel une banque centrale nationale doit disposer de moyens suffisants pour accomplir non seulement ses missions liées au SEBC, mais également ses missions nationales, par exe mple le 
financement de sa gestion et de ses propres opérations
4. 
                                                 
3  Voir avis CON/2011/98 et CON/2011/30. Tous les avis de la BCE sont publiés sur le site internet de la BCE à 
l’adresse suivante : www.ecb.europa.eu.  
4  Voir points  2.1 et 2.2 de l’avis CON/2011/30 et point 2 de l’avis CON/2011/98.  
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3 2.3.  La BCE souhaite rappeler que lorsque de nouvelles missions sont conf iées à un membre du 
Système  européen de banques centrales (SEBC), il convient  d’examiner ces missions au regard de 
l’interdiction du financement monétaire prévu à l ’article 123 du traité. À cette fin, la BCE a élaboré 
des lignes directrices , prenant la forme de considérations générales et particulières, sur le 
fondement desquelles la BCE peut décider si la nouvelle mission confiée à une banque centrale 
nationale (BCN) du SEBC doit être considérée comme une mission de banque centrale ou une 
mission de l’État aux fins de l ’interdiction du financement monétaire5. Ces lignes directrices figurent 
au point 2.4. L ’examen concret visant à établir si les missions de la BNB en lien avec le registre 
central et l ’extension de l ’accès proposé en vertu du projet de loi doivent être considérées comme 
des missions de banque centrale ou des missions de l ’État est ensuite effectué au point 3 du 
présent avis.  
2.4.  Lignes directrices  pour l’examen relatif à l’interdiction du financement monétaire  
2.4.1. En premi er lieu, la classification des missions confiées aux BCN en missions de banque centrale 
ou en missions de l ’État est opérée pour les missions réellement nouvelles , qui n’ existaient pas 
dans le passé et qui ne faisaient pas partie intégrante des missions de banque centrale déjà 
confiées à une BCN. Compte tenu de la diversité des cadres juridiques, des traditions  en matièr e 
de banque centrale et des contextes nationaux des États membres, les missions actuellement 
remplies par les BCN en tant que missions de banque centrale ne sont pas examinées , ni 
soumises à une nouvelle classification, mais peuvent faire l’objet d’ une nouvelle appréciation en 
cas de modification de leur substance.  En d euxième lieu, en vertu du principe d e l’indépendance 
financière, les États membres ne doivent pas mettre leur BCN dans une situation telle que celle-ci 
ne dispose pas de ressources financières suffisantes pour l ’accomplissement de ses missions liées 
au SEBC ou à l ’Eurosystème. En troisième  lieu, les missions de banque centrale comprennent , en 
particuli er, les missions afférentes aux missions énumérées à l ’article  127, paragraphes  2, 5 et 6 
du traité. En q uatrième lieu, les nouvelles missions confiées à une BCN qui sont atypiques pour 
une BCN, ou qui sont manifestement conduites au nom de l ’État et dans l ’intérêt exclusif de celui-ci 
ou d ’autres entités publiques , devraient être considérées comme constituant des missions de 
l’État. 
2.4.2. Un critère important pour qualifier une nouvelle mission de mission de l ’État est , par conséquent , 
l’incidence de la mission sur l ’indépendance institutionnelle, financière et per sonnelle de la BCN.  Il 
convient notamment de tenir compte des questions suivantes. Premièrement, il y a lieu de 
déterminer si l’exercice de la nouvelle mission crée des conflits d’intérêts , qui n’ont pas été traités 
de manière adéquate,  avec les missions existantes de banque centrale, sans pour autant  
complé ter ces dernières . Si un conflit d ’intérêt s survient  entre des missions existantes et des 
missions  nouvelles, il convient de mettre en place  des mesures d’atténuation suffisantes afin de 
traiter  adéquat ement ce conflit . Il convient toutefois de ne pas donner une interprétation large à la 
complémentarité entre les nouvelles missions et les missions existantes de banque centrale,  étant 
donné que cela pourrait conduire à la création d ’une série mal définie de missions auxiliaires. 
L’évaluation de la complémentarité d’ une nouvelle mission devrait également tenir compte du 
                                                 
5  Voir avis CON/2015/22.  
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4 financement de cette mission. Deuxièmement, il convient d’ examiner si , en l’absence de nouvelles 
ressources financières , l’exercice de la nouvelle mission  pèse de manière disproportionnée sur la 
capacité financière ou organisationnelle de la BCN et peut nuire à sa capacité à exercer 
correctement ses missions existantes de banque centrale. Troisièmement, il convient d ’examiner si 
l’exercice  de la nouvelle mission est conforme au cadre institutionnel de la BCN, notamment pour 
les considérations afférentes à l ’indépendance et la responsabilité de la banque centrale. 
Quatrièmement, il convient d’ examiner si l’exercice  de la nouvelle mission implique d’important s 
risques financiers. Cinquièmement, il convient d’ examiner si l ’exercice de la nouvelle mission 
expose les membres des organes de décision de la BCN à des risques politiques disproportionnés 
et susceptibles, par ailleurs, d’ avoir des conséquences sur leur indépendance personnelle. Toute 
évaluation finale concernant  la classification , en mission de banque centrale ou en mission de 
l’État, d’une mission confiée à une BCN , sera guidée par  l’objectif visant à assurer l ’application 
cohérente de l ’interdiction du financement monétaire au sein de l ’Eurosystème et du SEBC.   
 
3. Observations particulières  
3.1 Accès élargi au registre central  
 La BCE relève que le projet de loi attribue à la BNB la responsabilité d ’accorder l ’accès au registre 
central des comptes bancaires aux personnes mentionnées au point  1.3. Elle comprend que 
l’extension de l’accès au registre central  élargira considérablement le groupe des utilisateurs, 
qu’elle rendra ainsi plus hétérogène. La BNB peut êtr e amenée à revoir ses canaux de 
communication avec les utilisateurs, étant donné qu’ ils ont uniquement été conçus pour satisfaire 
un petit nombre de demandes formulées par quelques hauts fonctionnaires du ministère des 
Finances. La substance de la mission initialement confiée à la BNB serait considérablement élargie 
par les dispositions du projet de loi et devrait donc être réexaminée à la lumière de l ’extension 
d’accès proposée au regard de l ’interdiction du financement monétaire.  
3.2 Principe de l ’indépendance financière  
 En vertu du principe de l ’indépendance financière, les États membres ne doivent pas mettre leur 
BCN dans une situation telle que c elle-ci ne dispose pas de ressources financières suffisantes 
pour accomplir non seulement ses missions liées au SEBC, mais également ses missions 
nationales, d’ un point de vue à la fois opérationnel et financier. Dans ses deux précédents avis , 
soumis aux autorités belges, portant sur le cadre juridique du registre central des comptes 
bancaires6, la BCE a insisté pour que la BNB soit rémunérée de manière appropriée pour tous les 
frais encourus dans l ’exercice d’ activités relatives à ses missions en lien avec le registre central, 
soit par le biais d ’une rémunération préalable, soit par celui d’ un remboursement intégral et rapide 
des frais aux conditions du marché. L’ arrêté royal  du 17 juillet  2013 portant exécution de 
l’article  322, paragraphe 3, du Code des impôts sur les revenus a r épondu à ces préoccupations  
en exigeant que tous les frais encourus par la BNB pour l ’installation, le développement, le 
fonctionnement et la maintenance du registre central soient imputés trimestriellement au ministère 
des Finances, conformément à l ’accord conclu avec la BNB. Actue llement, les frais encourus en 
                                                 
6  Voir point 2 des avis CON/2011/30 et CON/2011/98.  
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5 lien avec le registre central peuvent être facilement suivis et facturés au ministère des Finances. 
Toutefois, la prise en charge totale des frais liés à la mission consistant à é tendre l’accès au 
registre central aux personnes mentionnées au point  1.3, qui, pour la plupart, rel èven t du ministère 
de la Justice, ne peut être garantie. Les dispositions financières existantes concernent uniquement 
les frais des demandes émises par des personnes placées sous l ’autorité du ministèr e des 
Finances, de sorte qu’il est impossible de garantir  le remboursement de tous les frais encourus par 
la BNB dans l’ exerc ice de sa mission considérablement élargie.  
 Le projet de loi ne contient aucune disposition sur les procédures de suivi , de répartition et de 
facturation des frais supplémentaires que la BNB encourt en accordant un accès élargi au registre 
central. La BCE comprend que le législateur belge entend ultérieurement adopter une loi autonome 
qui régirait tous les aspects pertinents du registre central, y compris son infrastructure technique et 
ses mécanismes financiers. Toutefois, elle observe que la forte hausse attendue du nombre de 
demandes d’ accès peut, si les nouvelles demandes d’ accès ne sont pas reçues de manière 
automatisée ou par voie électronique, nécessiter la mobilisation d ’un nombre important de 
membres du  personnel de la BNB et peser de façon disproportionnée sur la capacité 
organisationnelle de la BNB. Cela peut avoir un effet négatif sur la capacité de la BNB à exéc uter 
ses missions existantes de banque centrale. La BCE encourage donc vivement le législateur belge 
à veiller à ce que l ’entrée en vigueur de ce projet de loi aille de pair avec la mise en œuvre d ’un 
mécanisme correspondant de recouvrement des coûts, afin de préserver l ’indépendance financière 
de la BNB et dissiper toute préoccupation,  concernant le  financement monétaire,  liée à l’exercice 
d’une mission de l ’État. 
3.3 Exécution de missions pour le compte et dans l ’intérêt exclusif de l’État  
 La BCE a déjà exprimé l’opinion selon laquelle  les missions confiées à un membre du SEBC pour  
la création d ’un registre central des comptes bancaires n ’étaient  pas des missions de banque 
centrale et ne facilit aient pas non plus l ’exécution de ces dernières7. La BCE considère cette 
mission comme étant de toute évidence une mission de l ’État puisqu’ elle a pour objet la lutte 
contre l ’évasion fiscale, le blanchiment d’ argent et le financement du terrorisme. Elle ne peut donc 
en aucun cas être considérée comme une mission de banque centrale.  
3.4 Complémentarité des missions avec les missions existantes de la BNB et mesure dans laquelle les 
conflits d ’intérêts avec les missions existantes de la BNB sont traités  
 En vertu de l ’arrêté royal  du 17 juillet  2013, la B NB se voit confier le fonctionnement du registre 
central parce qu’elle est capable de traiter les données à caractère sensible relatives aux comptes 
bancaires , qu’elle est neutre et indépendante des autres institutions participant au recouvrement  
de l’impô t et qu’elle jouit d ’une expérience en matière de centralisation de données financières à 
caractère sensible.  Nonobstant ces raisons, la BCE a examiné si  le fonctionnement d’ un registre 
central avec un accès aussi large était  complémentaire des missions existantes de la BNB. Elle 
observe que le projet de loi se contente d’élargir l’éventail des personnes ayant accès au registre 
existant et que le registre central est organisé comme un service  distinct, auquel  seuls peuvent 
avoir accès certains me mbres du personnel de la BNB dûment habilités par le Comité de direction 
                                                 
7  Voir point 3.1.3 de l’avis CON/2015/46.  
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6 de la BNB. Ce cadre institutionnel d evrait contribuer à alléger les inquiétudes concernant de 
potentiels conflits d’ intérêts . 
3.5 Mesure dans laquelle l ’exécution des missions est con forme au cadre institutionnel de la BCN  
 Le fait que le fonctionnement d’ un registre central des comptes bancaires ne puisse pas  être 
considéré comme une mission de banque centrale pourrait susciter des inquiétudes quant à la 
manière d’inscrire cette mission dans le cadre institutionnel de la BNB.  Il est toutefois admis que 
l’organisation du  registre central dans le cadre d’un service distinct  garantit  de manière adéquate 
que les données obtenues dans ce contexte ne sont pas accessibles aux autres ser vices  de la 
BNB exerçant des missions liées au SEBC ou d’ autres missions nationales.  
3.6 Mesure dans laquelle l ’exécution des missions comporte d ’importants  risques financiers  
 Comme il a été souligné dans l ’avis précédent8, la responsabilité de la BNB eu égard au 
fonctionnement du registre central se limite explicitement aux cas de faute ou de négligence 
intentionnelle, en raison du contrôle extrêmement limité que la BNB exerce sur l ’exactitude et 
l’exhaustivité des données  contenues dans le registre central. Cette limitation de la responsabilité 
de la BNB devra it contribuer à réduire les risques financiers associés à la réalisation de l ’extension 
de l’accès au registre existant à un éventail plus large de personnes.  
3.7 Mesure dans laquelle l ’exécution des missions expose les membres Comité de direction de la BNB 
à des risques politiques disproportionnés ou pourrait avoir une  incidence sur leur indépendance 
personnelle  
 La limitation de la responsabilité de la BNB eu égard au fonctionnement du registre central ne 
porte pas préjudice à la loi  du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l ’égard 
des traitements de données à caractère personnel, qui s ’applique à la BNB puisque le registre 
central est réputé êtr e un «  fichier  » au sens de ladite loi. Cette loi impose notamment que la BNB 
prenne les mesures techniques et organisationnelles requises pour protéger les données à caractère personnel contre l ’accès et tout autre traitement non autorisé de données à caractère 
personnel. Compte tenu de l ’augmentation du nombre de personnes autorisées à accéder au 
registre central, le respect de cette obligation par la BNB deviendra inévitablement plus complexe. Il ne peut pas être exclu que le Comité de direction de la BNB puisse être exposé à des risques de 
réputation si un personne non autorisée venait à avoir accès aux données ou si celles -ci étaient 
divulguées au public. Étant donné que le registre national contiendra des informations à caractère 
sensible, les membr es du Comité de direction de la BNB pourraient se trouver dans une position 
difficile si ces informations étaient rendues publiques , avec le risque d’ une incidence négati ve sur 
leur indépendance personnelle.  
3.8 Conclusion  
 La BCE s ’interroge à propos de l ’absence, dans le projet de loi, de dispositions  financi ères claires 
concernant le recouvrement intégral des frais encourus par la BNB dans l ’exercice de ses missions 
en lien avec le registre central des comptes bancaires. Afin de préserver l ’indépendance financière 
de la BNB et dissiper toute préoccupation concernant le financement monétaire, liée  à l’exercice 
d’une mission de l ’État, la BCE encourage vivement le législateur belge à veiller à ce que l ’entrée 
                                                 
8  Point 1.2 de l’avis CON/2011/98.  
ECB -PUBLIC  
7 en vigueur de ce projet de loi s ’accompagne de procédures de suivi , de répartition et de facturation 
de tous les coûts que la BNB encourt en accordant un accès élargi au registre central.  
  
 
 
Le présent avis sera publié sur le site internet de la BCE.  
 
 
Fait à Francfort -sur-le-Main, le 28 juin 2016.  
 
[signé]  
 
Le président de la BCE  
Mario DRAGHI