Avis du Comité économique et social sur "L'impact de l'élargissement sur l'UEM"

(2003/C 61/12)

Le 1er mars 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "L'impact de l'élargissement sur l'UEM".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 septembre 2002 (rapporteur: M. Vever).

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 19 septembre 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 42 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Résumé

1.1. Les deux changements majeurs de l'UE, c'est-à-dire l'UEM et l'élargissement, sont appelés à se compléter tout en se créant mutuellement de nouveaux défis. Une stratégie globale et coopérative, attentive tant aux enjeux économiques que sociaux, est nécessaire pour s'y adapter.

1.2. Le Comité souligne que la préparation efficace des pays candidats à l'UEM implique de bien mener toutes les étapes préparatoires, en s'assurant d'une durabilité dans le respect des critères de Maastricht, qui devra s'appuyer en premier lieu sur ceux de Copenhague, c'est-à-dire sur une économie saine et compétitive, intégrant toutes les exigences de l'acquis communautaire. Ceci nécessite notamment de promouvoir le dialogue avec des organisations de partenaires sociaux et des structures socioprofessionnelles représentatives et efficaces.

1.3. Le Comité constate ainsi que l'élargissement de l'UEM devra être conduit de façon très rigoureuse, en appréciant strictement les mérites de chacun pour y accéder, pour éviter de mettre en difficulté structurelle un nouveau membre et pour ne pas compromettre l'équilibre interne et externe de l'euro.

1.4. Soucieux d'éviter également tout allongement excessif du processus d'accès à l'UEM d'un nouvel État membre, le Comité renouvelle sa recommandation de prévoir l'adhésion au mécanisme de change européen MCE2 dès l'adhésion à l'UE.

1.5. Le Comité souhaite que les modalités d'une adaptation efficace des instances dirigeantes de la BCE à l'élargissement soient déterminées avec la conclusion des négociations d'adhésion, sans devoir la reporter à une échéance ultérieure.

1.6. Le Comité souligne la nécessité de renforcer les moyens autonomes de l'Eurogroupe, face aux perspectives prochaines d'un très fort accroissement des États membres non-euro au Conseil.

1.7. Le Comité note les problèmes accrus de transferts budgétaires dans l'UEM élargie, qui nécessitent de bien encadrer les réformes en cours de plusieurs politiques communautaires (cf. politique agricole, politique régionale) dans une perspective globale et d'envisager pour l'après 2006 un renforcement des ressources propres de l'Union européenne.

1.8. Le Comité demande de veiller aux effets de l'élargissement de l'UEM sur les économies proches et voisines de l'UE.

1.9. Le Comité invite la Convention sur l'avenir de l'Europe à intégrer cette question de l'élargissement de l'UEM (cf. enjeux institutionnels, pratique de la subsidiarité, formes de coopération) dans ses réflexions et dans l'élaboration de ses conclusions.

2. Observations préliminaires

2.1. L'UEM et l'élargissement constituent l'un comme l'autre des changements majeurs qui vont profondément marquer l'évolution de l'UE au cours des prochaines années. Bien conduits, ils concourront chacun à renforcer l'UE. Considérés ensemble, ils ne vont pas manquer de s'influencer mutuellement, et bien sûr de compliquer de nombreuses données. Mais ils apparaissent à terme davantage appelés à se compléter qu'à s'opposer. Tout dépendra de la capacité de l'Union européenne et de ses États à s'adapter à ces nouvelles exigences et à dégager les synergies nécessaires.

2.2. Face à un élargissement qui aura tendance à agir comme une force centrifuge, mettant inévitablement à l'épreuve la cohésion de l'Union européenne, le principal attrait de l'UEM sera d'agir comme une force centripète, structurante et sécurisante, travaillant à renforcer cette cohésion sur des bases saines et stables, y compris en direction des États de l'Union non-membres de l'euro mais appelés à le rejoindre.

2.3. L'élargissement offrira lui-même de nouvelles opportunités de développement pour l'UEM, avec la perspective d'un doublement progressif des membres de la zone euro (en direction de la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Slovénie, Chypre, Malte, la Roumanie et la Bulgarie, auxquels il faut ajouter la Turquie dont les négociations d'adhésion restent encore à engager). Pour ces futurs membres, l'euro présentera de nombreux avantages économiques, en contribuant à attirer les investissements, dynamiser les marchés financiers, sécuriser les échanges commerciaux. L'élargissement renforcera aussi la sécurité politique de l'UE dans son ensemble. L'UE élargie deviendra une composante importante de l'économie mondiale, reposant sur les principes de l'État de droit et de la sécurité juridique. La question de savoir si cet élargissement renforcera ou affectera le poids spécifique et l'influence internationale de la monnaie européenne, notamment face au dollar, dépendra de la façon dont il sera conduit et assimilé (de même que des autres évolutions possibles concernant les trois États de l'UE, le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède, qui demeurent actuellement hors de la zone euro).

2.4. L'élargissement va évidemment imposer de nouveaux défis à l'UEM. Dans un premier temps, l'adhésion de nouveaux États membres à l'Union européenne va profondément modifier les termes de la coexistence entre zone euro et zone non euro, cette dernière devenant quantitativement plus nombreuse. Alors que, dans l'Europe des 15, la zone euro des 12 États membres coexiste avec 3 autres États non euro, dans une Europe à 25 elle coexistera avec 13 États non euro. Dans un second temps, au fur et à mesure que ces nouveaux États membres entreront dans la zone euro, l'UEM se trouvera elle-même dans une situation nouvelle, avec une diversité interne beaucoup plus grande (le PIB des États candidats ne représente que 6 % de celui de la zone euro des 12), rendant également plus complexe la coordination et le contrôle des politiques économiques et budgétaires.

2.5. Le Comité souligne donc la nécessité d'engager une stratégie globale pour se préparer à maîtriser les interactions prévisibles entre l'élargissement et l'UEM. Cette stratégie devra être une stratégie politique, coopérative et contractuelle, mettant à contribution:

- pour les réformes intéressant les institutions et l'organisation des compétences, l'actuelle Convention sur l'avenir de l'Europe - qui associe opportunément tous les pays candidats;

- pour la gestion politique de l'UEM, les États et les institutions de l'UE;

- pour la consolidation des assises économiques et sociales de l'UEM, les milieux économiques, les partenaires sociaux et les autres acteurs de la société civile organisée qui sont appelés à exercer l'intégralité de leurs libertés autonomes tout en les exerçant aussi dans un esprit de responsabilité et avec des approches souvent partenariales et contractuelles.

2.6. Cette stratégie devra s'attacher à deux questions essentielles:

2.6.1. d'une part une préparation efficace des pays candidats à l'UEM, ce qui implique de convenir et de mettre en oeuvre avec chacun des États candidats des stratégies bien adaptées d'accession à l'UEM,

2.6.2. d'autre part une adaptation réussie de l'UEM à l'Europe élargie, ce qui implique de réfléchir dès à présent à un programme global intéressant tous ses futurs États membres.

3. Une préparation efficace des pays candidats à l'UEM

3.1. Les perspectives juridiques et politiques

3.1.1. Le traité d'Amsterdam et les engagements de préadhésion souscrits par les pays candidats ont clairement précisé que ces pays ne pourront se prévaloir d'aucune dérogation politique d'"opt out", contrairement à ceux qui ont été exceptionnellement accordés au Royaume-Uni et au Danemark. Même s'il apparaît évident que les nouveaux États membres ne pourront pas adhérer à l'UEM dès leur adhésion à l'UE, ils devront faire tout leur possible pour rejoindre l'UEM dans les meilleurs délais, en se conformant aux différentes disciplines préparatoires. Le Comité se félicite de ce lien formellement établi par l'UE en accord avec les pays candidats, affirmant leur vocation à rejoindre l'UEM dès qu'ils satisferont à tous ses critères.

3.1.2. On constate ainsi que le processus d'intégration des pays candidats à l'UEM comprendra quatre étapes:

3.1.2.1. Au cours de la période actuelle de préadhésion, les pays candidats doivent déjà s'attacher à la reprise de l'acquis communautaire, y compris dans des domaines clés en vue de l'UEM: ceci implique tout particulièrement la libération des mouvements de capitaux, la renonciation à tout privilège étatique de financement du secteur public, la garantie d'un statut d'indépendance de leur banque centrale.

3.1.2.2. Lors de l'adhésion à l'Union européenne, les nouveaux États membres seront déjà tenus de respecter de nombreuses disciplines économiques communautaires, même sans être déjà à ce stade en mesure de participer à l'UEM. Ils devront ainsi accepter les objectifs de l'UEM, reconnaître que leur politique de change et leur politique économique sont désormais des affaires d'intérêt commun dans le cadre de l'UE, veiller à prévenir les déficits excessifs, accepter le pacte de stabilité et de croissance, et progresser dans le respect des critères de Maastricht. Ils seront soumis, comme tous les États membres, à un contrôle annuel, lors du Sommet européen d'Automne, du respect des grandes orientations de politique économique et des lignes directrices pour l'emploi. Ils seront également soumis, lors du Sommet européen de Printemps, à un contrôle de la mise en oeuvre des engagements de réformes structurelles sur le plan économique, social et administratif pris à Lisbonne (cf. politiques intéressant l'éducation, l'innovation, le marché du travail, la protection sociale, le secteur public, etc.).

3.1.2.3. Une autre étape préalable obligatoire sera leur participation au mécanisme de change de l'euro, dans le cadre du MCE2, à l'instar de la situation actuelle du Danemark dans l'UE. Cette participation au MCE2 devra être assurée pendant au moins deux ans, avant de pouvoir ensuite adhérer à UEM.

3.1.2.4. Enfin, l'étape ultime d'adhésion à l'UEM devra faire l'objet pour chaque nouvel État participant d'une décision circonstanciée du Conseil, sur proposition de la Commission, prenant en considération sa capacité économique et notamment sa mise en conformité avec les critères de Maastricht, c'est-à-dire:

- un taux d'inflation ne devant pas dépasser de plus de 1,5 % la moyenne des taux des trois États membres ayant l'inflation la plus faible,

- des taux d'intérêt à long terme ne pouvant varier de plus de 2 % vis-à-vis de la moyenne des taux des trois États ayant les taux d'inflation les plus bas,

- un déficit budgétaire proche ou inférieur à 3 % du PIB,

- une dette publique ne pouvant excéder 60 % du PIB que si elle tend à se rejoindre ce niveau,

- une stabilité du taux de change de la monnaie nationale dans une marge de +- 2,25 % par rapport à l'euro.

Par ailleurs, les Banques centrales nationales doivent avoir un statut assurant leur indépendance par rapport aux États et poursuivre un objectif de stabilité des prix conformément aux objectifs de l'article 2 du traité sur l'Union européenne.

3.2. Les exigences économiques et sociales

3.2.1. De même que les conditions politiques et juridiques inscrites dans le traité et dans les déclarations des Sommets européens prévoient une approche séquentielle pour la préparation des pays candidats à l'UEM, les exigences économiques et sociales, liées à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance, imposent elles-mêmes un strict respect de cette articulation par paliers successifs. Une bonne préparation de l'UEM au sein des États candidats impose de ne pas "brûler les étapes". À défaut, la croissance et les investissements dans les nouveaux États membres pourraient se trouver entravés par une politique monétaire et fiscale exagérément stricte, tandis que la cohésion même de l'UEM dans l'Europe élargie pourrait être affectée. Il est impératif d'éviter tout risque de se trouver ultérieurement dans une situation d'impasse en découvrant après l'entrée dans l'UEM que tel ou tel nouveau membre ne parvient pas à en assumer toutes les disciplines. D'autres raisons complémentaires plaident aussi pour procéder en bon ordre et sans précipitation. La valeur extérieure de l'euro, facteur clé de sa stabilité, ne devra pas être affectée par l'élargissement de l'UEM. Il n'est pas non plus de l'intérêt des États de la zone euro de créer des tensions internes excessives dues à des différenciations trop brutales et asymétriques. De même, les contraintes budgétaires pesant sur les États membres et sur l'UE ne permettraient pas de répondre à des demandes d'appui accru suite à l'intégration accélérée de nouveaux États de la zone euro.

3.2.2. Il convient d'insister tout particulièrement sur la nécessité pour les États candidats de consolider leur ouverture économique et leur capacité concurrentielle. Une exigence centrale est un bon fonctionnement sans entraves du marché des capitaux (non seulement pour les investissements mobiliers mais également fonciers et immobiliers), le renforcement du secteur bancaire et financier (auquel concourent les participations croissantes d'établissements de l'UE), l'absence de tout financement du secteur public par la Banque centrale nationale, des institutions capables de veiller efficacement à la mise en oeuvre des lois et des règlements et à la surveillance du bon fonctionnement des marchés. Ces nécessités peuvent justifier des inspections de l'UE en liaison avec les milieux socioprofessionnels.

3.2.3. Il est donc indispensable d'assurer soigneusement des bases solides et durables au succès de l'introduction de l'euro dans ces pays en assurant, bien avant une conformité aux critères de Maastricht - qui nécessite aussi de bien s'assurer des comparabilités statistiques -, la consolidation du tissu économique et social (cf. productivité, climat social, adaptation du secteur public, développement des PME, etc.). La convergence "nominale" doit s'appuyer sur une convergence "réelle" pour être durable et profitable. On ne saurait ainsi prétendre atteindre durablement les critères de Maastricht en deçà d'un seuil critique de développement et d'ouverture de l'économie. On peut même être amené à constater qu'un pays candidat plus éloigné qu'un autre du respect apparent des critères de Maastricht peut s'avérer en réalité plus avancé dans la consolidation de son ouverture économique et donc dans la préparation réelle de son intégration ultérieure dans l'UEM. Il faut par ailleurs relever que, après l'adhésion, certains nouveaux facteurs pourront compliquer provisoirement pour les nouveaux États membres le respect des critères de Maastricht. Ainsi, il faudra s'attendre à de nouvelles pressions inflationnistes en raison des incidences des nouveaux prix agricoles ou des transferts des fonds structurels. C'est pourquoi les conditions incontournables d'une bonne préparation à l'intégration ultérieure à l'UEM sont, d'une part, une préparation rigoureuse aux conditions exigées pour l'adhésion à l'UE elle-même et, d'autre part, une adaptation réussie aux conséquences économiques et sociales découlant de cette adhésion.

3.2.4. En plus de l'adaptation aux nouvelles données économiques et juridiques, il faut donc accorder une attention particulière à la consolidation de l'encadrement institutionnel et social dans les pays candidats. Ceci concerne en premier lieu la promotion du rôle des partenaires sociaux et un meilleur fonctionnement du marché du travail. Le développement d'organisations représentatives et de la concertation entre les partenaires sociaux et avec le gouvernement doit permettre de contribuer très directement à une coordination efficace des politiques macroéconomiques et des politiques d'adaptation sociale, notamment dans le cadre des processus de Cardiff, de Cologne et de Lisbonne. Les partenaires sociaux des actuels États membres et le Comité économique et social, à travers les comités consultatifs mixtes, ont un rôle à jouer pour appuyer les organisations socioprofessionnelles des États candidats en organisant des échanges et des programmes d'information et de formation.

3.2.5. Le dernier rapport annuel de la Commission de novembre 2001 sur l'état de cette préparation et notamment de la reprise de l'acquis communautaire fait état d'une évaluation déjà encourageante pour dix des douze États candidats en cours de négociations d'adhésion à l'UE, la Roumanie et la Bulgarie ayant toutefois plus d'efforts encore à faire que les autres pour se placer en bonne position pour l'adhésion (et a fortiori pour la perspective de rejoindre ultérieurement l'UEM).

3.2.6. Avec l'adhésion, la question du maintien d'une pression à la préparation de l'élargissement de l'UEM sera clairement posée. Deux observations méritent d'être faites ici:

3.2.6.1. D'un côté, il faut être conscient que le "big bang" d'une entrée simultanée de dix nouveaux États dans l'Union européenne, tout en ouvrant une perspective directe d'élargissement de l'UEM, n'assurera pas forcément son accélération: les 15, la Commission et la Banque centrale pourront être enclins à revenir à une différenciation plus rigoureuse pour l'étape suivante consistant à entrer dans l'UEM. Si on peut escompter que certains nouveaux États membres de l'UE parviennent à enchaîner dans des délais minimaux leur entrée dans l'UEM, d'autres nouveaux adhérents risqueront sans doute de demeurer plus longtemps dans la zone non euro.

3.2.6.2. Mais de même qu'il importe de ne pas brûler les étapes de la marche vers l'UEM, il est également nécessaire de ne pas se cantonner dans une attitude attentiste en laissant les nouveaux États membres s'installer trop durablement dans la catégorie non euro. On risquerait en effet de fractionner à terme l'unité du marché unique tout en incitant peu ou prou à un desserrement des disciplines requises dans ces pays pour rejoindre l'UEM. Un équilibre devra donc être trouvé entre ces différentes exigences.

3.2.7. Un moyen efficace d'y répondre serait d'assurer dès l'adhésion; la participation des nouveaux États membres au mécanisme de change du SME révisé (MCE2). Le Comité a déjà formulé cette recommandation dans son avis d'avril 2001(1) sur les indicateurs économiques pour l'adhésion. Le Comité la renouvelle, dans la mesure où elle permettrait:

3.2.7.1. de placer déjà la politique de change des nouveaux États membres dans un cadre communautaire,

3.2.7.2. de faire ainsi pression pour veiller au maintien d'une préparation active à l'UEM dans ces pays,

3.2.7.3. de réaliser une condition juridique préparatoire indispensable à cette préparation, levant tout risque "d'opt out" de fait de tel ou tel de ces pays vis-à-vis de l'UEM, qui contredirait la renonciation actée à tout "opt out" politique

3.2.7.4. de préserver aussi une marge substantielle de flexibilité des variations de change, puisqu'elle demeure autorisée par le MCE2 dans une fourchette de +- 15 %, évitant ainsi d'imposer toute rigidité prématurée et sauvegardant une souplesse appréciable d'adaptation économique et sociale.

3.2.8. Quand le moment sera venu de décider de l'entrée effective dans l'UEM, après au moins deux ans de participation au mécanisme de change, il conviendra non seulement de vérifier si les critères de Maastricht sont effectivement respectés, mais aussi si ce respect est atteint dans des conditions assurant leur durabilité.

3.2.9. Bien avant leur entrée dans l'UEM, plusieurs de ces pays auront déjà utilisé l'euro comme monnaie véhiculaire en parallèle à leur monnaie nationale, comme certains le faisaient notamment avec le DM, avant que l'euro n'existe en billets et en pièces. Cette liberté d'utiliser l'euro dans les transactions commerciales peut présenter pour ces pays beaucoup d'avantages pratiques, contribuer par ailleurs à l'attractivité internationale de l'euro, et faciliter aussi une familiarisation de leur population avec une monnaie qui est appelée ultérieurement à devenir la leur. Mais elle ne saurait pour autant suffire à activer en soi leur intégration dans l'UEM, qui dépendra de tous les autres critères économiques, financiers, budgétaires, et aussi largement sociétaux, précédemment mentionnés.

3.3. Les appuis de l'Union

3.3.1. Les appuis budgétaires de l'Union, convenus au titre de la préparation de l'adhésion puis de l'accompagnement des premières années d'adhésion (Agenda 2000), représentent un montant significatif: l'accord de Berlin de mars 1999 avait déjà prévu pour la période de 2000 à 2006 inclus une vingtaine de milliards d'euros pour les instruments de préadhésion et une cinquantaine de milliards, le cas échéant mobilisables à dater de 2002, pour de nouveaux États membres.

3.3.2. La Commission a présenté le 30 janvier 2002(2) une actualisation de ces données budgétaires prévisionnelles pour tenir compte de deux évolutions intervenues depuis:

- d'une part, la date objectif pour de premières adhésions s'est déplacée vers 2004;

- d'autre part, on envisage à présent pour le premier train d'adhésion non plus cinq à six nouveaux États membres mais dix.

3.3.3. Ces nouvelles orientations de la Commission prévoient ainsi, en prévision de l'adhésion de 10 nouveaux États membres en 2004, d'y affecter 40 milliards d'EUR d'engagements et 28 milliards EUR de paiements pour la période 2004, 2005 et 2006. Cette projection demeure dans les limites du plafond budgétaire de l'UE et notamment de l'accord pluriannuel de Berlin, tout en se situant dans la partie haute de la fourchette.

3.3.4. Ce budget ne préjuge pas des réformes à venir des politiques agricoles, régionales et budgétaires. Par contre, il intègre un désengagement progressif des aides des fonds structurels à certaines régions anciennement prioritaires de l'UE, une transition de dix ans avant les paiements directs aux agriculteurs des nouveaux États, le paiement par les nouveaux États de leurs contributions au budget communautaire dès la première année d'adhésion (données qui restent à confirmer dans les négociations d'adhésion). Pour le Comité, il est également clair que l'adhésion implique d'accélérer l'adaptation des politiques agricoles, régionales et budgétaires.

3.3.5. Un second rapport(3) présenté le même jour par la Commission rappelle aussi l'enjeu de l'avenir de la politique de cohésion à partir de 2007. Dans une Europe de 25 à 27 États membres, l'écart des disparités régionales de PIB va doubler, passant de 1 à 3 à 1 à 6. Au-delà des transferts à l'Est, la Commission plaide par ailleurs pour une politique d'appui ne se limitant pas aux régions les moins développées de l'UE, même s'il faudra recentrer les objectifs (cf. villes, montagnes, zones frontalières, zones périphériques). Le Comité constate pour sa part que le coût de l'élargissement risque de poser dans des termes nouveaux, au plus tard à dater de 2007, la question des niveaux de contribution des États membres et celle des ressources de l'Union. Les réformes en cours de plusieurs politiques communautaires (cf. politique agricole, politique régionale) devront être encadrées dans une perspective globale, et un renforcement des ressources propres de l'Union devra être clairement envisagé.

3.3.6. Le Conseil Économie-Finances a convenu au premier semestre 2001 d'engager une coopération plus étroite avec les ministres des Finances et les gouverneurs de banques centrales des États candidats, avec une invitation des États candidats par chaque présidence semestrielle du Conseil, et des rapports réguliers du Conseil Économie-Finances sur la situation économique dans ces pays. Le Comité se félicite du développement de cette coopération sur la convergence économique et suggère qu'elle s'approfondisse aussi avec d'autres formations du Conseil directement intéressées par cet objectif, en premier lieu le Conseil Emploi et Affaires sociales (notamment en ce qui concerne la préparation des États candidats à mettre en oeuvre les lignes directrices d'emploi).

3.3.7. Le Comité note aussi avec satisfaction l'intensification des relations entre la Banque centrale européenne et celles des États candidats, qui sont d'ores et déjà bien établies et régulières, avec des programmes opérationnels d'appuis (cf. contacts bilatéraux, stages de formation, méthodes d'actualisations de données statistiques, etc.). La plupart des banques centrales des États candidats peuvent être considérées comme indépendantes (même s'il faudra parfois encore du temps pour ancrer totalement une véritable culture d'indépendance et de stabilité). Cette indépendance sera en tout état de cause requise de chaque État candidat lors de son entrée dans l'UE.

3.3.8. Le Comité se félicite enfin de la participation des États candidats au Sommet de Barcelone de mars 2002. Cette initiative des 15 se situe dans la droite ligne des recommandations que le Comité avait lui-même formulées dans son avis d'avril 2001 sur les indicateurs économiques pour l'adhésion, proposant d'associer les États candidats à la mise en oeuvre du mandat de Lisbonne de mars 2000. En effet, la préparation des États candidats à l'adhésion et ultérieurement à l'UEM ne peut être qu'optimisée par une implication directe dans les réformes économiques, sociales et administratives requises par le mandat de Lisbonne, pour faire de l'Europe, d'ici 2010, l'économie fondée sur la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive au monde.

4. Une adaptation réussie de l'UEM à l'Europe élargie

4.1. Les changements institutionnels

4.1.1. Un premier défi sera celui du nombre: les gouverneurs des banques centrales des nouveaux États membres seront appelés à participer dès l'adhésion au Conseil général de la BCE, mais non encore au Conseil des gouverneurs (auquel ils ne participeront que lorsqu'ils seront membres de l'UEM). En particulier, la composition du Directoire de la Banque centrale européenne devra être réformée et resserrée pour préserver son efficacité suite à l'élargissement. Force est de constater que le traité de Nice n'a pas traité la question de la réorganisation de la Banque centrale européenne suite à l'élargissement, notamment la révision du principe "un homme, une voix". Il s'est limité à la renvoyer au Conseil, à travers une clause d'habilitation. Il n'est pas assuré que les gouverneurs des banques centrales nationales parviennent eux-mêmes à trouver une solution, tandis que la réflexion des États paraît aujourd'hui au point mort. Or le temps presse, dans la mesure où il serait préférable de régler la question lors de la conclusion des négociations d'adhésion, plutôt que d'attendre l'échéance quelques années plus tard du premier élargissement de l'UEM. Le Comité souhaite donc que les modalités d'une adaptation efficace des instances dirigeantes de la BCE à l'élargissement soient déterminées avec la conclusion des négociations d'adhésion, sans devoir la reporter à une échéance ultérieure. Il faut notamment être conscient que dans l'UEM élargie, le fonctionnement pratique de la Banque centrale sera de moins en moins à l'unanimité et de plus en plus à la majorité. Il convient de s'en assurer dès à présent tous les moyens institutionnels.

4.1.2. Un second défi sera celui de la diversité, avec notamment les grands écarts de développement qui ne pourront se réduire voire se résorber que très progressivement.

4.1.2.1. Dans une première étape, l'Union européenne devra faire face au défi d'une dualité quantitativement et qualitativement accrue entre États membres de la zone euro et de la zone non-euro, laquelle sera appelée à s'étendre considérablement, alors qu'aujourd'hui elle ne comprend que trois États (Royaume-Uni, Danemark et Suède). On voit ainsi qu'avec l'entrée prochaine envisagée de dix nouveaux États dans l'UE, le nombre d'États de la zone euro serait surclassé par celui d'États non-euro (12 contre 13). Une telle perspective pose directement la question d'une institutionnalisation de l'Eurogroupe, afin de lui donner le statut juridique et les pouvoirs de décision qu'il n'a pas actuellement, et ne plus faire dépendre du Conseil Économie-Finances les décisions qui le concernent directement.

4.1.2.2. Dans une seconde étape, avec l'entrée de nouveaux membres dans l'UEM, c'est la question d'une diversité très accrue entre les États membres de l'UEM qui sera posée. Il faudra, dans une UEM à 25, réexaminer des questions aussi fondamentales que la pratique de la subsidiarité, le rôle des parlements nationaux, la gestion coopérative entre les membres. Il faudra inventer des formes nouvelles de coopération, incluant sans doute une réforme fiscale européenne. Comment ces réformes pourront-elles s'engager, avec quel équilibre démocratique, quels pouvoirs et quels contrepouvoirs, quel compromis entre méthode communautaire et méthode intergouvernementale? Autant de questions où la Convention sur l'avenir de l'Europe devrait être mise à contribution. Autant d'enjeux où la Banque centrale européenne, le Conseil et la Commission vont être eux-mêmes appelés à témoigner une grande vigilance.

4.2. Les nouvelles données économiques et sociales

4.2.1. Certes, il ne faut pas surévaluer la pondération économique supplémentaire que représente l'élargissement de l'UEM, si on considère que le PIB des douze candidats ne représente guère que 6 % de celui des douze de la zone euro. Toutefois dans la mesure où l'UEM va devoir apprendre à se développer avec une plus grande hétérogénéité de situations économiques et sociales, plusieurs questions vont se trouver posées, d'abord dans le cadre de la coexistence entre zone euro et non euro, ensuite dans le cadre de la gestion d'une monnaie unique appliquée à des économies plus diverses. Ces questions seront notamment celles des variables d'ajustement à ces nouvelles situations.

4.2.2. Parmi ces questions, on citera les différentiels de compétitivité et de productivité économique, de même que les différentiels salariaux, et aussi les mouvements migratoires, notamment frontaliers, qui pourront se développer au sein de la zone euro. En une décennie ou plus, des effets d'acculturation vont contribuer à redonner plus d'homogénéité à cette zone euro élargie (cf. modes de gestion des États, coresponsabilités des acteurs économiques et des partenaires sociaux, effets du processus de réformes économiques et sociales convenu à Lisbonne sur la période 2000-2001). Mais il faudra aussi gérer dans l'intervalle cette mise en comparaison et en confrontations de systèmes et d'économies nationales très diversifiées.

4.2.3. Dans ce contexte, se posera avec une acuité particulière la question des transferts budgétaires au sein de l'UEM élargie. À ce jour, l'UE a fait le choix d'une UEM marquée par une faible intervention fédérale, peu de moyens budgétaires mis en commun et une absence d'harmonisation fiscale significative. La diversité plus forte des États composant cette UEM mettra évidemment en lumière des problèmes nouveaux auxquels ce type de configuration pourra avoir du mal à répondre: cf. questions évoquées précédemment de différentiels élevés entre facteurs de production, risques de tensions économiques ou sociales, effets de chocs asymétriques, etc. C'est pourquoi, l'UE devra réexaminer, pour l'après 2006:

- la question des transferts opérés par le budget européen (fonds de cohésion, aides, etc.);

- la question des ressources du budget européen (vers un impôt européen?);

- et aussi d'autres questions connexes, notamment celles qui intéressent les questions fiscales en Europe (disparité et concurrence des régimes mais aussi poids global des prélèvements).

4.3. Les répercussions internationales

4.3.1. L'euro a vocation à devenir une devise internationale acquérant un poids mondial. Il faut veiller à ce que l'élargissement de l'UEM se fasse dans des conditions confortant, et non pas remettant en cause, cette attractivité internationale de l'euro, qui est une condition indispensable à son succès.

4.3.2. Il faut aussi veiller aux effets de l'élargissement de l'UEM sur les économies proches et voisines de l'UE, notamment la Russie, l'Ukraine, la Biélorussie et d'autres pays de l'ex-URSS, de même que les pays méditerranéens et les pays ACP.

Bruxelles, le 19 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) "L'élargissement de l'UE: le défi de la réalisation des critères économiques pour l'adhésion que doivent relever les pays candidats" - JO C 193 du 10.7.2001.

(2) SEC (2002) 102 final.

(3) COM(2002) 46 final.