FR Journal officiel de l'Union européenne C 157/92

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la gestion de l'entrée gérée dans l'Union européenne de personnes ayant besoin d'une protection internationale et sur le renforcement des capacités de protection des régions d'origine — “Améliorer l'accès à des solutions durables”»

(COM(2004) 410 final)

(2005/C 157/16)

La Commission, le 25 août 2004 conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 novembre 2004 (rapporteuse: Mme LE NOUAIL-MARLIÈRE).

Lors de sa 413ème session plénière des 15 et 16 décembre 2004 (séance du 15 décembre 2004), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 139 voix pour, 1 voix contre et 9 abstentions.

1. Contenu du document de la Commission

1.1 La présente communication constitue la réponse de la Commission au point 26 des conclusions du Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003, qui invite la Commission «à explorer tous les paramètres permettant d'assurer que l'entrée dans l'UE des personnes qui ont besoin d'une protection internationale se fasse d'une manière plus ordonnée et mieux gérée, et à examiner comment les régions d'origine pourraient mieux assurer la protection de ces personnes.»

1.2 Elle est subdivisée en quatre chapitres, dont le premier est consacré à «explorer tous les paramètres permettant d'assurer que l'entrée dans l'UE des personnes qui ont besoin d'une protection internationale se fasse d'une manière plus ordonnée et mieux gérée».

1.3 La réinstallation consiste à transférer sur le territoire de l'Union ou de celui de pays tiers (Canada, États Unis, Australie, …) des réfugiés venant d'un premier pays d'accueil ou d'un pays de transit, et constitue, par définition, une entrée ordonnée et gérée dans l'UE. Elle pourrait jouer un rôle, dans la politique d'asile commune de l'UE. Dès lors, la Commission considère qu'il existe de bonnes raisons d'opter pour une approche à l'échelle de l'Union dans ce domaine et de mettre en place un programme de réinstallation au niveau de l'UE.

1.4 Le chapitre II examine comment les régions d'origine pourraient mieux assurer la protection des personnes ayant besoin d'une protection internationale, et comment l'UE pourrait les aider dans cette tâche.

1.5 Les mesures destinées à renforcer les capacités de protection doivent s'inscrire dans une approche coordonnée et systématique de la question. Dans ce contexte, il est indispensable de s'efforcer de concevoir un système de référence en matière de protection effective vers lequel devraient tendre les pays d'accueil, avec l'aide et le partenariat de l'UE. À cette fin, l'UE devrait tout d'abord analyser les mesures qu'elle-même préconise pour garantir la protection à ceux qui en ont besoin et qui mettent l'accent sur la protection contre les persécutions et le refoulement, l'accès à une procédure légale et la possibilité de vivre avec des moyens suffisants pour subvenir à ses besoins.

1.6 Les composantes de la protection qui sont indiquées ci-après pourraient, d'une part, être considérées comme des indicateurs appropriés pour apprécier les capacités de protection d'un pays d'accueil et pour déterminer si le système de protection mis en place est durable, et, d'autre part, servir d'orientations pour définir un système de référence sur le renforcement des capacités: — Adhésion aux instruments sur la protection des réfugiés, y compris les instruments régionaux, ainsi qu'aux autres traités sur les droits de l'homme et le droit humanitaire international, respect de ces instruments et levée des réserves; — Cadres juridiques nationaux: adoption/modification de la législation sur les réfugiés et l'asile; — Enregistrement des demandeurs d'asile et des réfugiés et constatation écrite et détaillée de leur demande; — Admission et accueil des demandeurs d'asile; — Soutien en faveur de l'autosuffisance et de l'intégration locale.

1.7 Le chapitre III examine comment parvenir à une approche intégrée, globale, équilibrée, souple et adaptée aux différentes questions d'immigration et asile.

1.8 Pour ce faire, la Commission proposerait des programmes pluriannuels de protection régionaux de l'UE, avec une liste et un calendrier des actions et projets à mener en matière d'asile et de migrations, ces programmes étant élaborés en partenariat avec les pays tiers de la région considérée. Ces programmes seraient établis conjointement avec les documents de stratégie par région et par pays, qui constituent le cadre global des relations de la Communauté avec les pays en développement, et selon les mêmes cycles

1.9 Les programmes de protection régionaux de l'UE correspondraient à un «panier» de mesures, déjà existantes pour certaines, en cours d'élaboration ou en attente de proposition pour d'autres: mesures destinées à renforcer les capacités de protection, système d'enregistrement, programme de réinstallation au niveau de l'UE, aide à l'amélioration des infrastructures locales, aide à l'intégration locale des personnes ayant besoin d'une protection internationale dans le pays tiers, coopération en matière d'immigration légale, action sur la gestion des flux migratoires, retour.

1.10 Enfin, le chapitre IV énonce les conclusions de la présente communication et présente la meilleure voie à suivre, sur laquelle il demande l'appui du Conseil, du Conseil européen et du Parlement.

2. Observations générales

2.1 Le Comité approuve l'intention de la Commission appuyée sur les recommandations du UNHCR, mais trouve insuffisantes dans la communication de la Commission, les garanties du niveau de protection internationale acquis depuis 1951. Il est malheureusement toujours nécessaire de garantir ce niveau ou de l'élever car le contexte international comporte encore des situations de discrimination sur fond de haine pouvant aller jusqu'au conflit armé, discrimination affectant des groupes sociaux de populations civiles ou des individus appartenant à des groupes sociaux et de persécution d'individus ou de groupes par des États ou par des agents non étatiques (groupes ou individus). De ce point de vue, le Comité encourage les travaux menés au sein de la «Convention +» du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés visant à améliorer et adapter le statut de réfugié et la Convention de Genève.

2.2 La proposition de programmes de réinstallation, devrait davantage souligner que l'objectif premier de la réinstallation comme solution durable est de rétablir le plus rapidement possible les personnes bénéficiant du statut de réfugié ou de protection internationale au sens de la directive sur les conditions requises pour la reconnaissance du statut (1), dans des conditions de vie normales et dignes au sens de la Convention de Genève et du guide des procédures du HCR.

2.3 Le Comité souligne qu'un statut légal doit être convenu entre les États membres pour reconnaître et appuyer les programmes de réinstallation qui existent déjà dans certains États membres, et viser à l'adoption de normes communes pour étendre ces programmes aux États membres de l'UE et parties à la Convention de Genève.

2.4 Ces programmes seraient une réponse aux besoins des personnes nécessitant une réelle protection internationale au sens de la Convention de 1951, et empêcher le «recours abusif» d'amoindrir le statut de réfugié et son niveau de protection. Le Comité partage cette préoccupation, mais néanmoins rappelle que: — les obligations internationales des États membres de l'Union européenne qui sont parties à la Convention de 1951 demeurent, alors même que certains États ne se donnent plus même la peine e recevoir ou d'examiner la demande, procédant au refus d'admission sans examiner si le retour peut mettre la vie de la personne en danger. — Les conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans certains États membres se transforment en conditions de «rétention» pour les demandeurs d'asile — dont les demandes sont reçues mais pas encore examinées — et ont fait l'objet de rapports des services sociaux publics qui révèlent des faits traumatisants pour les demandeurs d'asile eux mêmes et pour la société civile. Celle-ci se forge dès lors une opinion désastreuse de la question de l'asile en général. — Une amélioration notable devrait faire partie des objectifs présentés dans la Communication notamment en ce qui concerne la liberté de circulation, l'assistance financière, l'assistance par les associations spécialisées dans l'aide aux réfugiés et les programmes favorisant l'intégration. — Les conditions de présence des ONGs et associations d'aide aux réfugiés dans les centres d'accueil devraient être améliorées, en contractant des accords de partenariats avec les autorités du pays d'accueil, ou en clarifiant leurs droits à tout le moins.

2.5 L'amalgame fait entre les demandeurs de protection internationale et la lutte contre l'immigration illégale, en insinuant que toute demande d'asile est un abus de droit et serait infondée et que la protection du statut des réfugiés passe par le renforcement de mesures coercitives globales, n'améliore ni ne clarifie la perception de l'opinion publique quant à ses obligations.

2.6 Comme le préconisent les rapports du Parlement européen (2), les avis du CESE (3) et les recommandations des organisations internationales (4), les programmes ne devraient pas se substituer au respect par les États membres des procédures et examen des demandes individuelles.

2.7 Le Comité rappelle que les personnes qui tentent et arrivent à traverser les frontières de l'UE dans l'espoir d'y demander asile ne sont qu'une partie mineure (plutôt autour du centième) des personnes en droit de demander asile. Il faut pour quantifier correctement les engagements et obligations de l'UE, se référer au rapport UNHCR 2003 qui rapporte le nombre de personnes et les populations concernées par le HCR ou pour lesquelles le HCR est concerné.

3. Observations particulières

3.1 Au vu du bilan d'évaluation que tirent les ONGs européennes et les institutions, en ce compris le Parlement européen, le Comité craint que la marge laissée aux États membres, pour déterminer les critères d'accès aux programmes de réinstallation, n'entraîne peu à peu un abaissement de la protection garantie par les normes de la Convention de Genève de 1951 et le Protocole de New York de 1967.

3.2 La reconnaissance par les services du HCR «Prima Facie» des réfugiés en demande de protection internationale dans les pays de premier accueil dans les régions d'origine, ne constitue pas une reconnaissance du statut de réfugié au titre de la Convention de Genève mais permet au HCR de proposer une liste de personnes fondées à bénéficier d'un programme de réinstallation. Il appartiendra aux autorités du pays de premier accueil, de transit ou de réinstallation de reconnaître un statut de réfugié au titre conventionnel ou de protection subsidiaire. Les bénéficiaires de programme de réinstallation devront avoir été reconnus dans un des statuts de protection internationale.

3.3 Le Comité réaffirme la nécessité d'examiner individuellement les demandes indépendamment de l'éligibilité aux programmes de réinstallation (avec un droit de recours juridique suspensif de mesures de refoulement) et craint qu'en l'absence de prise en charge claire et de partage clair des responsabilités, ne se crée une zone indéfinie de renvoi des responsabilités malgré la Convention Dublin 2 à laquelle les pays d'accueil ou de transit des régions d'origine ne sont pas liés. De plus le conditionnement de la reconnaissance d'un statut de protection internationale à l'éligibilité à un programme de réinstallation pourrait conduire les États membres, parties aux programmes de réinstallation, à restreindre le nombre de réfugiés conventionnels reconnus ou celui de bénéficiaires d'une protection subsidiaire.

3.4 Le Comité soutient la proposition de la Commission comme contribution de l'UE à la protection effective des réfugiés reconnus au statut de réfugié si les garanties juridiques de procédures et de respect des droits individuels des demandeurs d'asile au sens des Conventions internationales, notamment Convention de Genève et de New York, s'appliquent et si les réfugiés qui n'entreraient pas dans les critères de sélection rendant éligible aux programmes de réinstallation ne voient pas leurs droits d'examen et de reconnaissance diminuer. Le Comité ne serait par contre pas favorable si le renforcement des capacités des pays de premier accueil ou de transit dans les régions d'origine se traduisait par un désengagement des États membres de l'Union européenne à reconnaître la protection statutaire et juridique de réfugié ou de bénéficiaire d'une protection subsidiaire.

3.5 Le Comité recommande que les procédures harmonisées adoptées par le Conseil du 29 avril 2004 soient mises en œuvre et révisées et que l'objectif de la présente Communication ne soit pas de glisser vers l'examen des demandes dans les régions d'origine. Le Comité recommande au contraire que les normes minimales adoptées encouragent les États membres à appliquer des garanties pouvant aller au-delà des normes préconisées.

3.6 Il reste beaucoup de régions susceptibles de devenir zones sources, à cause de discriminations, de non respect des droits de l'homme, de persécutions de militant(e)s des droits de l'homme, de catastrophes naturelles, ou liées, famines, spéculation, changements climatiques, causes cumulées. Ainsi, le Comité s'interroge si les pays limitrophes de pays d'origine de demandeurs d'asile sont toujours les mieux placés pour accueillir, reconnaître et sélectionner tous les réfugiés éligibles aux programmes de réinstallation. Le Comité s'interroge aussi sérieusement sur les capacités des représentations de l'UE dans les pays tiers de le faire sans l'assistance et l'intervention de la société civile organisée. Le Comité recommande que les procédures harmonisées adoptées par le Conseil du 24 avril 2004 soient mises en œuvre et révisées avant de passer à l'étape ultérieure consistant à décentraliser l'examen des demandes dans les régions d'origine.

3.7 Le Comité redoute que l'assistance par les associations et les ONGs européennes, internationales ou locales déjà difficile, devienne impossible du fait de l'éloignement, du surcoût induit, de la multiplication d'interlocuteurs représentant les pouvoirs publics ou de relations tendues ou encore de manque de moyens existant dans certains pays pour ce qui concerne les associations locales.

3.8 Malgré les besoins de soulager les pays de premier accueil ou de transit dans les régions d'origine et d'amplifier la contribution à redonner des conditions de vie normale et digne aux réfugiés, l'éventuelle coopération avec les pays de premier accueil ou de transit concernant les programmes de réinstallation ne devrait en aucun cas se substituer au droit individuel de demander asile sur le territoire de l'UE, ni aux obligations des États parties à la Convention de Genève saisis d'une demande d'asile individuelle.

3.9 Le Comité rappelle que le traitement «politique» doit se poursuivre avec les pays d'origine en particulier par l'appel et l'aide au respect des droits de l'Homme, les pays pouvant être selon les cas, pays d'origine, d'accueil ou de transit selon la situation individuelle des personnes, et par le partage des obligations entre les États de toutes régions.

3.10 Des afflux massifs sont encore possibles. La Directive sur l'accueil en cas d'afflux massif (5) ne s'applique qu'en cas d'afflux massif sur le territoire de l'UE, et le Comité regrette que la Communication ne concerne pas l'assistance qu'elle entend préconiser ou la possibilité d'utiliser des programmes de réinstallation dans cette situation.

4. Conclusions

4.1 L'ouverture de voies légales d'immigration doit répondre aux besoins d'émigration et d'immigration, tandis que les voies d'asile doivent rester dédiées à l'asile et prendre en compte de façon absolue les besoins de protection et de rétablissement dans une vie normale et digne des réfugiés, indépendamment des moyens de coopération et d'aide aux pays tiers sur le plan économique, social, ou environnemental durable de l'Union européenne qui viennent en complément et non à la place de la protection internationale individuelle. L'amalgame ne doit pas être fait et, même si des effets peuvent avoir des causes proches, le lien de causalité n'est pas systématique entre les régions faiblement ou mal intégrées dans l'économie mondiale et le non respect des droits de l'homme.

4.2 De quelque côté qu'on se tourne, les jugements sur le développement d'une politique commune d'asile sont sévères, ONGs, syndicats de niveau national comme international s'alarment de plus en plus des promesses non tenues par l'UE. C'est dans ce contexte qu'intervient la Commission pour développer une Communication sur l'élaboration et la mise en œuvre de «solutions durables».

4.3 Le Comité estime que la Commission et le Conseil ne peuvent ignorer l'alarme qui est donnée d'une situation dans laquelle les engagements de Tampere ont donné suite à des directives ou des mesures réglementaires qui ont privilégié une approche sur une autre. Le Comité insiste sur le fait que l'opinion publique européenne est faite de courants pluriels, qu'elle est non homogène et non monolithique, ce qui est caractéristique d'une société ouverte se réclamant de la démocratie et du droit. Dès lors, la Commission dans son approche et le Conseil dans ses décisions devraient interpréter les engagements pris à Tampere de créer un espace de liberté et de justice davantage dans un sens de droits des citoyens et des personnes au sens de la Charte des Droits fondamentaux et d'obligations qui en découlent pour les États.

4.4 L'interprétation sécuritaire qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001 montre sa limite, tant dans les résultats des diverses élections nationales qu'européennes, en ce inclus le taux d'abstention constamment croissant, que dans les divers conflits armés transformés en guerres civiles chroniques, ou encore dans le non respect des droits humains universels.

4.5 Depuis dix ans l'UE a accueilli et reconnu un nombre inégal de réfugiés selon les États membres, mais les besoins réels montrent que, quelle que soit la part de l'UE dans l'accueil international, les programmes d'appui dans les régions d'origine (Afrique et Caswaname par exemple) comme les programmes de réinstallation dans l'UE elle-même pourraient contribuer à améliorer la situation des réfugiés ou des demandeurs d'asile en droit de bénéficier d'une protection internationale.

4.6 Le Comité appuie la proposition de communication sous réserve des clarifications demandées suivantes: — meilleur traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'ensemble des États membres, et arrêt des refus d'admission sans examen des demandes vers les pays ou régions d'origine en violation du principe de non refoulement, par la transposition et la mise en œuvre rapide par les États membres des directives «Procédures» et «Qualifications» en utilisant la possibilité d'user de normes plus élevées que les normes minimales; — que les conditions de présence des ONGs et associations d'aide aux réfugiés dans les centres d'accueil soient améliorées, en contractant des accords de partenariats avec les autorités du pays d'accueil, ou en clarifiant leurs droits à tout le moins. — réexamen du principe de qualification donnée à certains États d'origine ou de transit «d'États tiers» sûrs qui privent les demandeurs d'asile de possibilité d'examen de leur situation individuelle et de leurs droits découlant; — clarification que le statut conventionnel de Genève prime en procédure comme en droit sur la protection subsidiaire (6); — clarification que les bénéficiaires des programmes de ré-installation soient reconnus au statut de réfugié au sens de la Convention de Genève et au statut de réfugié ou de bénéficiaire d'une protection subsidiaire au sens de la Directive «Qualifications», qui permette le respect en toutes circonstances de leurs droits fondamentaux et que ne soit pas instauré de facto une population de «undecided cases» sans droits précis dans les pays de ré-installation, communautaires européens ou tiers .

Bruxelles, le 15 décembre 2004. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Voir directive 2004/83/CE qui a été adoptée par le Conseil le 29.4.2004.

(2) Voir le rapport du Parlement européen A5-0304/2001 (rapporteur: R. J. E. EVANS) sur la communication de la Commission «Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile» (COM(2000)755 final) et le rapport A5-0291/2001 (rapporteur: R. G. WATSON) sur la directive sur les normes minimales concernant les procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié. Rapport du Parlement européen A5-0144/2004 (Rapporteur: Luis MARINHO) sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés (COM(2003)315 final).

(3) Voir l'avis du CESE sur la communication de la Commission «Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile» (COM(2000)755 final) dans le JO C 260 du 17/09/2001 (rapporteurs: M. MENGOZZI et M. PARIZA CASTAÑOS) et avis CESE sur la directive sur les normes minimales concernant les procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans le JO C 193 du 10/07/2001 (rapporteur: M. MELICÍAS).

(4) Notamment le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (ECRE) et Caritas Europe.

(5) Directive 2001/55/CE.

(6) Voir la communication de la Commission COM(2004) 503 final et l'avis du Comité sur celle-ci (SOC/185).