Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'aménagement intégré des zones côtières»

(96/C 295/15)

Le 29 janvier 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 21 mai 1996 (rapporteur: M. J. Bento Gonçalves).

Lors de la 337e session plénière des 10 et 11 juillet 1996 (séance du 11 juillet 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 98 voix pour, 0 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La réflexion engagée dans le document à l'examen porte sur une question d'un grand intérêt. Elle concerne de vastes zones de l'UE, tant côtières (maritimes) qu'éloignées, situées en amont (arrière-pays, zones de montagnes, rurales ou autres), qui couvrent plusieurs régions et pays tiers.

Cela impose, dans de nombreux cas, d'analyser les implications transfrontalières de l'impact des problèmes sur les zones côtières, surtout en ce qui concerne la préservation de l'environnement.

Cette approche intégrée devrait néanmoins avoir une portée plus générale et s'inspirer, entre autres, de l'orientation exposée dans le document de la Commission «Europe 2000+ - Coopération pour l'aménagement du territoire européen» ().

1.2. La croissance économique des zones côtières doit être basée sur des modèles de développement soutenable. Mais les difficultés en la matière résident essentiellement dans la définition et l'harmonisation de ces modèles en raison des conflits d'intérêts. L'objectif économique est certes important mais ne devra jamais prévaloir sur les autres dans cet exercice.

La perspective intégrée est jugée appropriée, de même que l'approche du problème telle que formulée dans la communication de la Commission, la nécessité de renforcer la coordination à la fois entre les domaines d'action et entre les différents niveaux de compétence territoriale des zones concernées, y étant soulignée.

1.3. La zone côtière est l'interface entre la mer et la terre. Le développement des systèmes socio-économiques dans ces deux milieux a des impacts positifs (caractère soutenable des systèmes, préservation de l'environnement et des paysages, conservation ou accroissement des ressources halieutiques et développement de l'aquaculture) ou négatifs (dégradation de l'environnement, pollution des eaux, surpopulation des zones, caractère saisonnier de l'emploi, inondations), qu'il faut étudier de manière plus approfondie.

1.3.1. Des structures productives dont l'utilisation doit être rationalisée afin de promouvoir un développement durable ont été installées dans les zones côtières. C'est le cas des structures du secteur touristique, dont l'utilisation doit être améliorée en termes sociaux, environnementaux, voire économiques, et orientée vers des activités durables et permanentes à même de contribuer à la création d'emplois plus stables.

Il faut de plus encourager des initiatives novatrices dans le domaine des nouvelles technologies, qui permettent de réorienter les activités économiques et qui conduisent à la diversification d'activités créatrices d'emplois stables.

1.3.2. Le problème de l'environnement dans les zones côtières ne peut être isolé des effets sur celles-ci de l'abandon des terres et de la désertification due au départ de la population de l'arrière-pays, principalement des zones de montagnes les plus en crise traversées par des cours d'eau.

1.4. Les écosystèmes fragiles des zones côtières sont profondément touchés par les effets nuisibles internes et externes à ces zones, ce qui affecte leur biodiversité. La section estime que la protection active de ces écosystèmes devra être placée au-dessus des différentes composantes du problème.

1.5. Les zones côtières constituent des entités géographiques très hétérogènes qui ne sauraient être délimitées sur la base de critères purement démographiques et de superficie.

L'impact de la construction de barrages fluviaux, de digues et d'épis maritimes sur la conservation du territoire de ces zones revêt une importance toute particulière dans les pays exposés à des pluies torrentielles, pouvant provoquer des phénomènes d'érosion qui menacent la configuration de la côte, la sécurité des populations et compromettent le caractère soutenable des modèles de développement et d'occupation qui ont été établis dans ces zones.

1.5.1. Dans certaines zones côtières, l'érosion a provoqué un net recul de la ligne de rivage, mettant en péril les zones urbaines qui y sont implantées. Il importe également de prendre en considération l'effet des tempêtes et autres cataclysmes sur l'équilibre de ces zones côtières.

1.5.2. Il faudra également considérer l'effet de l'accumulation des sédiments dans les zones humides et dans les zones côtières, qui sont des producteurs endogènes de phytoplancton et d'importants agents de pollution. Cette pollution compromet l'utilisation de ces zones et conduit à une poldérisation des terrains, dont il faudra programmer l'utilisation future.

Il apparaît donc nécessaire de prendre en considération, dans le programme de démonstration, l'assainissement, la protection des terrains concernés, la dépollution, le dessalage, et d'envisager les différentes utilisations économiques possibles de ces sédiments.

Ces zones libérées pourraient être affectées à l'agriculture, pour la production de produits de qualité, ce qui serait une manière de les utiliser en respectant la qualité des terres et leur environnement.

2. Observations sur le diagnostic

2.1. Les problèmes sont correctement identifiés et il est reconnu que la conservation des ressources naturelles et de l'environnement, dans sa double dimension de patrimoine culturel et naturel, ainsi que comme appui indispensable à un développement économique et social soutenable des communautés de zones côtières européennes, est l'objectif prioritaire à défendre.

2.2. L'approche des problèmes environnementaux de ces zones doit prendre en considération leur impact sur le binôme mer/terre et identifier les effets des activités économiques développées dans ces espaces, dans les zones concernées en amont et dans les zones maritimes sur la biodiversité, les écosystèmes et les paysages.

2.3. La difficulté à délimiter et à quantifier l'occupation géographique de ces zones, due au fait qu'elles englobent à la fois des plate-formes continentales et maritimes, est admise. Cet exercice est pourtant indispensable pour établir des modèles de planification et de gestion intégrée. En effet, comme le souligne d'ailleurs le document à l'examen, «... les systèmes naturels côtiers et les zones dans lesquelles les activités humaines sont liées à l'exploitation des ressources littorales peuvent donc s'étendre bien au-delà des eaux territoriales et à des kilomètres à l'intérieur des terres». Toutefois, et en raison de l'étroite interaction entre les produits ou les ressources maritimes et le type de système d'exploitation des ressources terrestres par l'homme, il importe de délimiter le champ d'intervention, de manière à ce que les limites correspondent autant que faire se peut à des unités biologiques ou à des unités de gestion bien individualisées.

2.3.1. Les modes d'utilisation de l'espace côtier (pêche, industries associées à cette activité et à l'agriculture, aquaculture, agriculture, tourisme, marinas, urbanisation, industrie lourde généralement liée aux ports, extraction et traitement d'hydrocarbures et activités portuaires) conditionnent et déterminent la préservation/dégradation de l'identité culturelle des paysages de ces zones et des ressources qui leurs sont liées, raison pour laquelle leur étude doit être menée selon une approche intégrée et non sectorielle.

2.3.2. Il faut également mentionner les conséquences, souvent graves, sur l'environnement de travaux d'assainissement de base inappropriés dans les zones côtières et dans l'arrière-pays, des effluents des installations agricoles et de la construction de centrales nucléaires ainsi que de l'implantation d'industries productrices de résidus polluants, voire toxiques à proximité des cours d'eau et des zones humides.

2.4. La communication de la Commission propose quelques indicateurs pertinents sur l'étendue des zones côtières et l'importance des populations concernées.

2.4.1. Les critères d'évaluation de l'importance des zones côtières sur la base des densités de population permettent d'apprécier le caractère «côtier» ou «terrestre» des pays de l'Union européenne, mais pas les interactions entre les activités productives et le paysage de celles-ci.

Il s'agit néanmoins d'indicateurs pertinents pour aborder la question de la dégradation ou de la destruction des paysages, de la réduction de la biodiversité et de la pollution des eaux. Cependant, il est souligné une fois de plus que la variation de ces indicateurs est fortement conditionnée par la nature de l'activité productive développée par les communautés, non seulement par celles qui résident dans ces zones, mais également par les autres, même éloignées, de même que par les activités portuaires.

2.4.2. Il n'y a pas toujours de lien direct entre les effets observés sur un paysage ou un environnement et leurs causes, et on peut encore moins dire qu'ils se font immédiatement sentir. Cela est encore plus vrai dans le cas des paysages des zones côtières, les eaux fluviales et maritimes étant des vecteurs de pollution qui provoquent des dommages importants résultant de l'effet multiplicateur d'une combinaison de facteurs. Il y a ainsi interaction entre les activités humaines et les modèles de développement durable qui en dépendent.

2.4.3. Par ailleurs, les paysages, les écosystèmes et les effets sur la biodiversité des zones côtières sont assez différenciés dans l'Union européenne, notamment dans les pays du Nord, situation qui n'est pas dûment prise en considération dans le document de la Commission.

2.4.4. En conséquence, il y a lieu d'affiner les critères d'évaluation de l'importance des zones côtières dans une double perspective mer/terre qui en sont les deux composantes indissociables.

L'importance des écosystèmes côtiers, tant du point de vue économique que strictement biologique, appelle une réflexion sur les critères à utiliser, pour garantir leur préservation et améliorer les conditions naturelles.

2.5. L'analyse des variations saisonnières de la pression de l'occupation humaine sur les écosystèmes et les paysages des zones côtières est jugée correcte en ce qu'elle prend en compte les effets négatifs du «tourisme intensif».

Il conviendrait d'étudier ces effets sous tous leurs aspects: emploi, culture, urbanisation intensive, dégradation des écosystèmes, paysages et économie.

3. Insuffisance de la coordination et de la concertation

3.1. Aperçu des mesures existantes Comme le montrent les annexes I et II du document de la Commission, il existe divers instruments juridiques, financiers et de planification, qui s'adressent directement ou indirectement aux zones côtières, mais qui ne s'inscrivent pas dans une approche intégrée des politiques à mettre en oeuvre, lacune que les résultats peu satisfaisants qui ont été obtenus avec la charte européenne sur le littoral confirment.

3.2. Insuffisance de la coordination 3.2.1. Les mesures isolées n'ont pas permis d'atteindre les objectifs fixés et le manque de coordination dans leur application accentue la fragilité des acquis en matière de développement économique durable dans ces zones, dans ces multiples volets.

3.2.1.1. Le succès d'une approche intégrée des problèmes d'environnement dépend de la mise en place d'instruments à caractère préventif et de développement, comportant en particulier:

- une prise en compte accrue des problèmes d'environnement dans les Fonds structurels;

- l'obligation d'évaluation des incidences des plans et des programmes sur l'environnement;

- l'adoption d'outils d'évaluation économique d'application plus large intégrant l'environnement et les ressources naturelles;

- une coordination des politiques communautaires et nationales adoptées par les EM tenant compte des stratégies territoriales dans la perspective d'un développement soutenable;

- assurer le partenariat et la coopération, en mobilisant, formant et informant les populations;

- associer la communauté scientifique.

Pour améliorer l'efficacité de ces instruments, il faut optimiser la coordination et la concertation des politiques entre les acteurs responsables de leur mise en oeuvre et trouver des formes juridiques innovantes permettant la création d'instruments de dialogue permanent et favorisant le consensus en vue de dépasser d'éventuels conflits.

Le Comité économique et social estime qu'il faut également associer les pays tiers ainsi que leurs autorités locales et régionales à l'étude de l'aménagement intégré des zones côtières, ce dont il devrait être tenu compte dans les programmes d'aide aux pays tiers voisins, à condition qu'ils respectent les normes de l'UE.

4. Programme de démonstration sur l'aménagement intégré des zones côtières

4.1. Le programme à l'examen constitue un premier pas vers l'application des résolutions antérieures () et témoigne d'une évolution favorable en la matière.

De plus, il peut contribuer à la définition de stratégies d'aménagement intégré des zones côtières. Il doit néanmoins suivre les orientations énoncées au paragraphe 3.2.1.1.

Les faibles résultats obtenus avec les initiatives antérieures dans le domaine de l'environnement et des ressources naturelles des zones côtières justifient l'importance du «programme» proposé par la Commission.

4.1.1. Le présent avis fait valoir trois raisons essentielles qui résument et justifient l'intérêt que l'Union attache au règlement des problèmes des zones côtières:

a) l'impossibilité de résoudre ces problèmes de manière isolée au niveau de chaque État membre (patrimoine naturel et culturel commun, transferts de polluants et de sédiments, flux touristiques, sécurité maritime, emploi et urbanisme anarchique);

b) l'impact négatif de certaines des grandes orientations politiques et actions de l'UE et des États membres sur l'équilibre des zones côtières (coordination insuffisante et caractère antagoniste des politiques: régionale, agricole, de transport, de l'aquaculture, de la pêche, de l'énergie, de l'environnement, de l'industrie et du tourisme et des ports);

c) la nécessité d'un échange d'expériences et de savoir-faire dans ces politiques;

d) la nécessité d'élargir la portée des objectifs, compte tenu des travaux de recherche en matière d'écologie, d'archéologie et de biologie, en associant ainsi aux programmes la communauté scientifique.

4.1.2. Le programme devra garantir la participation des populations concernées, à travers ses agents, l'administration, les autorités portuaires et celles chargées de la sécurité maritime, comme suggéré dans le schéma 8 du document de la Commission.

5. Conclusions

5.1. La Commission devra définir plus clairement et de manière plus objective le programme de démonstration, compte tenu des acteurs qui le mettront en oeuvre et des régions bénéficiaires à identifier. Au départ, toutes les régions côtières désignées par la Commission devront avoir les mêmes chances en matière de candidature.

5.2. Elle doit également établir de manière transparente les critères de sélection des zones côtières éligibles pour le programme de démonstration.

5.2.1. Le CES estime que le programme doit englober des zones côtières représentatives de réalités diversifiées.

5.2.2. Il sera intéressant, pour la présentation de propositions par la Commission, de considérer les données positives ou négatives, ainsi que les obstacles les plus difficiles à vaincre, découlant de l'expérience de la mise en oeuvre des projets, y compris le «contrat de la Baie de la Rance», dans les volets:

- coordination et gestion;

- résultat des impacts dans les différentes zones des travaux et des aménagements déjà réalisés;

- contribution et association de la communauté scientifique;

- degré de participation des populations et de leurs organisations;

- contributions des autorités locales, régionales et centrales;

- actions et contributions des employeurs et des syndicats des régions concernées;

- analyse économique, tant du coût des actions que de l'impact du projet en termes de création de nouvelles opportunités pour le commerce et l'emploi.

5.3. Le programme devra comporter des orientations relatives aux actions de diffusion/information et à leurs objectifs, de manière à développer des synergies pour favoriser la motivation des populations à associer.

5.4. Le programme de démonstration devra inclure le développement d'actions innovatrices dans le domaine de la coopération interrégionale, associant tant les États membres que les pays tiers, ainsi qu'en matière d'aménagement du territoire et de politique d'urbanisation.

5.4.1. Il devra également contribuer à rendre la politique européenne des zones côtières plus cohérente, plus transparente et plus objective, sans pour autant qu'elle perde en efficacité. Il doit se fonder sur les principes de l'élimination des causes des agressions subies par l'environnement et du pollueur-payeur, en intégrant les politiques de l'environnement des zones côtières aux autres politiques de développement régional.

5.4.2. Il devra aussi encourager des actions de recherche et d'innovation, intégrant de nouvelles technologies, des activités innovatrices et la création de nouveaux gisements d'emplois créateurs de nouvelles professions stables.

5.4.3. Compte tenu de la multiplicité et de la spécificité des activités à développer, caractéristiques des zones côtières, le programme doit prévoir des interventions dans le domaine de la formation à tous les niveaux: scolaire, universitaire et professionnel.

5.4.4. Il est admis que le programme de démonstration permettra de disposer d'éléments de gestion et de coordination plus détaillés, ce qui rendra possible l'organisation de banques de données nationales, régionales ou supranationales, qui constitueront une aide à la définition de stratégies relatives aux politiques durables d'aménagement des zones côtières.

5.5. Le financement de ces actions s'appuie sur les différents instruments juridiques et programmes financiers qui s'appliquent au règlement du problème des zones côtières.

5.5.1. L'importance que revêt le succès de ces initiatives justifie que le Conseil crée un nouvel instrument financier de type horizontal ou qu'il assouplisse le cadre juridique de l'application des instruments financiers actuels.

5.5.2. Le Comité économique et social reconnaît l'importance des problèmes touchant les zones côtières de l'UE qui ont été identifiés et la nécessité de développer des actions innovatrices aux niveaux interrégional et transfrontalier. Y remédier implique d'instaurer un cadre réglementaire clair, en abordant selon une approche horizontale les aspects financiers et juridiques.

- Il estime en outre qu'il est essentiel de renforcer la coordination entre les services de la Commission elle-même, compte tenu de son importance pour le succès de l'initiative. La création d'un groupe ad hoc, par exemple, pourrait être une bonne solution.

- Afin de clarifier les questions évoquées et pour que le cadre juridique relatif à l'utilisation des moyens financiers soit adéquat, il est recommandé d'étudier et de publier éventuellement un règlement et des directives particulières.

5.6. Le Comité économique et social accueille favorablement et approuve la proposition présentée dans la communication de la Commission, en espérant que des moyens financiers suffisants seront consacrés à cette initiative pour qu'elle soit couronnée de succès.

Sur la base des informations recueillies dans le cadre de la réalisation du programme de démonstration, la Commission devra présenter des propositions concrètes qui permettent de définir des stratégies de gestion intégrée pour les zones côtières.

5.7. Toutefois, la communication de la Commission est peu ambitieuse et peu innovante, tant en ce qui concerne les objectifs que les moyens financiers à affecter. Le CES invite la Commission à approfondir ses objectifs et à les intégrer dans une proposition stratégique pour l'aménagement et la gestion des zones côtières, qui englobe également l'arrière-pays et les zones maritimes.

Il faudra également considérer les avantages découlant de la coopération avec les pays voisins, ayant des espaces maritimes communs.

Fait à Bruxelles, le 11 juillet 1996.

Le Président du Comité économique et social Carlos FERRER

() JO n° C 133 du 31. 5. 1995, p. 2 et JO n° 301 du 13. 11. 1995, p. 10.

() Résolution du 25. 2. 1992, JO n° C 59 du 6. 3. 1992 et JO n° C 135 du 18. 5. 1994.