Avis du Comité des régions sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil établissant un instrument structurel de préadhésion (ISPA)»

(1999/C 51/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de règlement (CE) du Conseil établissant un instrument structurel de préadhésion (COM(98) 138 final - 98/0091 CNS ();

vu la décision du Conseil en date du 4 juin 1998 de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Bureau en date du 12 mars 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 1 «Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale»;

vu le projet d'avis adopté par la commission 1, le 30 septembre 1998 (CdR 241/98 rév.) (rapporteurs: MM. Bracalente et Meyer);

considérant l'avis du Comité des régions sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels» (CdR 167/98 fin) (),

a adopté, lors de sa 26e session plénière des 18 et 19 novembre 1998 (séance du 18 novembre) l'avis suivant.

1. Introduction et présentation des réflexions de la Commission

1.1. Dans le cadre de sa communication «Agenda 2000» (), la Commission a formulé une série de propositions visant à renforcer le processus de préadhésion pour les dix pays candidats d'Europe centrale et orientale (PECO) et Chypre. Officiellement, le processus d'adhésion a débuté le 30 mars 1998 avec les dix pays candidats d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) et Chypre. Les négociations d'adhésion ont été entamées avec la Pologne, la République tchèque, l'Estonie, la Slovénie, la Hongrie et Chypre (5+1) lors des conférences intergouvernementales bilatérales du 31 mars 1998.

Tous les pays candidats ont bénéficié des partenariats individuels pour l'adhésion, conclus sur la base du «règlement relatif à l'assistance en faveur des États candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion et, en particulier, à l'établissement de partenariats pour l'adhésion» (). Ces partenariats sont des accords passés entre la Communauté et les pays candidats, qui contiennent des indications claires pour ceux-ci et ouvrent la perspective d'une aide financière et technique de la Communauté.

1.2. Le Conseil européen de Luxembourg a convenu en décembre 1997 d'une augmentation substantielle de l'aide de préadhésion et complété le programme Phare par des programmes de préadhésion. Début mars 1998, la Commission a présenté les propositions de règlement correspondantes.

1.3. Outre le soutien financier du programme Phare (budget prévisionnel pour 1999: 1,3 milliard d'écus, à partir de 2000: 1,5 milliard d'écus, bien que le nombre des pays bénéficiaires soit appelé à diminuer au fur et à mesure des adhésions), les pays candidats devraient recevoir une aide supplémentaire lors de la restructuration de leur agriculture et de leur préparation à la politique structurelle de la Communauté (notamment aux procédures et procédés techniques).

Pour la réforme du secteur agricole (y compris la mise en place d'une gestion agricole efficace et de systèmes de contrôle vétérinaire et phytosanitaire fiables) dans les dix pays d'Europe centrale et orientale, le FEOGA, section «Garantie» devrait débloquer pour la période 2000-2006, 500 millions d'écus par an en prix constants de 1997. La répartition interviendra entre autres selon les superficies agricoles utilisées et le nombre de personnes employées dans l'agriculture.

1.4. Le nouvel instrument structurel de préadhésion (ISPA) devrait être doté d'un budget annuel de 1,04 milliard d'écus, à répartir entre les dix pays d'Europe centrale et orientale. La proposition de la Commission prévoit:

- la répartition des crédits annuels disponibles entre les dix pays d'Europe centrale et orientale sur la base des critères de population, superficie et PNB (mesuré en standard de pouvoir d'achat);

- l'établissement de protocoles financiers prévoyant les modalités d'évaluation, de gestion et de contrôle;

- l'adoption des décisions d'engagements budgétaires sur la base de projets pluriannuels;

- la possibilité de revenir sur la décision d'accorder un soutien financier si la réalisation des travaux n'a pas commencé dans les délais prévus par le protocole financier.

1.5. Il convient de promouvoir les mesures qui ont été définies comme prioritaires dans les programmes nationaux relatifs à l'adoption de l'acquis communautaire. Il ne s'agit pas ici de cofinancer des investissements «ad-hoc» mais de soutenir des projets qui peuvent avoir un effet durable comme catalyseur stratégique.

1.6. Pour assurer une étroite coordination entre les aides communautaires supplémentaires de préadhésion (Phare, ISPA et assistance agricole de préadhésion), la Commission prévoit un règlement relatif à la coordination horizontale ainsi que la mise en place d'un comité, qui aura pour tâche d'éviter la duplication des aides et d'assurer la compatibilité des projets bénéficiant d'un financement.

1.7. Selon la proposition de règlement et comme pour le Fonds de cohésion, l'instrument structurel de préadhésion interviendra dans deux domaines:

- dans le domaine de l'environnement, pour soutenir la transposition de l'acquis communautaire (orientations principales: amélioration de la qualité de l'air et de l'eau et gestion des déchets);

- dans le domaine des transports, pour faciliter la connexion aux réseaux transeuropéens et l'élargissement de ceux-ci à l'Est.

1.8. Globalement, les projets à financer devront représenter un montant minimal de 5 millions d'écus, le taux de l'aide communautaire accordée au titre de l'ISPA ne pouvant excéder 85 % des dépenses publiques. Sauf lorsqu'il existe un intérêt communautaire substantiel, ce taux est réduit proportionnellement à la disponibilité d'un cofinancement, à la capacité des mesures de générer des recettes et à l'application appropriée du principe du pollueur-payeur. Les cofinancements devraient provenir principalement du secteur privé.

1.9. Selon la proposition de règlement, les études préparatoires et les mesures d'assistance technique peuvent être financées exceptionnellement à 100 % du coût total mais le financement d'études préparatoires et d'études de faisabilité ne peut excéder 2 % de la dotation totale de l'ISPA.

1.10. Dans la mise en oeuvre du règlement établissant l'ISPA, la Commission sera assistée d'un comité consultatif.

1.11. La proposition de règlement sera adoptée en même temps que le règlement relatif à la coordination des aides et le règlement relatif aux mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture.

2. Évaluation des propositions de la Commission

2.1. Le Comité des régions se félicite que les négociations d'adhésion aient été entamées avec la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovénie, l'Estonie ainsi que Chypre, et voit dans l'ouverture commune du processus de négociation la confirmation du fait que l'élargissement reste un processus qui concerne tous les pays candidats. Il considère aussi l'élargissement comme un processus historique pour l'ensemble de l'Europe et souligne la nécessité de poursuivre un dialogue intensif avec les pays du Bassin méditerranéen, et plus généralement de renforcer l'intégration européenne.

2.2. Les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion se trouvent toujours dans une phase de transformation économique et politique globale et se préparent, avec le soutien de l'Union et de ses États membres, y compris les collectivités locales et régionales, à se conformer aux obligations que comporte le statut de membre à part entière. Le Comité souligne que ce n'est qu'ensemble que la Communauté et les pays candidats parviendront à réaliser les tâches qui les attendent.

2.3. Il accueille favorablement les divers instruments structurels permettant d'offrir aux pays candidats une assistance dans la reprise de l'acquis communautaire.

2.4. Le Comité pour sa part juge bénéfique que les pays candidats à l'adhésion soient soutenus par le programme Phare dans leurs efforts individuels pour reprendre et transposer l'acquis communautaire.

2.5. Le Comité se félicite que la Commission ait principalement tenu compte, dans sa proposition de règlement, des besoins pressants de développement et d'amélioration qui se font sentir dans les domaines des transports et de l'environnement. Il estime cependant que dans ce contexte, il convient de ne pas négliger les autres réseaux d'infrastructures tels que l'énergie ou les télécommunications et que par conséquent, le contenu de l'article 2 du règlement doit être revu en fonction de l'article 1, premier alinéa.

2.6. Les expériences positives réalisées avec l'octroi ciblé d'aides structurelles de la Communauté dans les régions des actuels pays bénéficiaires du Fonds de cohésion prouvent que les Fonds structurels sont un instrument utile de renforcement du potentiel de développement économique. Le Comité des régions se félicite donc de la mise en place des instruments de préadhésion supplémentaires. Cette aide complémentaire permettra aux pays candidats, notamment par l'instrument structurel de préadhésion (ISPA), de réduire les déficits structurels principalement dans les domaines de l'environnement et des transports, et de se préparer à la concurrence communautaire. Il est particulièrement important d'assurer la nécessaire coordination entre l'ISPA et les volets de Phare concernant le «renforcement institutionnel», qui ont pour but de soutenir l'effort de développement de la capacité administrative des pays candidats en matière, notamment, de gestion des Fonds structurels.

2.7. Le Comité des régions estime qu'il est indispensable que les collectivités territoriales puissent participer en tant qu'acteurs à part entière aux études préliminaires, à la programmation et à la mise en oeuvre de ces instruments structurels (ISPA).

2.8. Le Comité soutient le principe de la participation des pays d'Europe centrale et orientale au financement des projets. Il souligne que la participation d'entreprises privées représente un instrument utile permettant entre autres de libérer les forces dynamiques de la concurrence interne qui caractérise le Marché intérieur. Il souligne en outre qu'il convient de faire des efforts considérables, dans le cadre des mesures de publicité et d'information relatives à l'instrument structurel, pour promouvoir le cofinancement privé afin que les fonds disponibles servent à financer des projets dont il soit possible de retirer des bénéfices. Pour atteindre les objectifs de cohésion renforcée, le Comité estime qu'il est indispensable d'assurer une étroite coordination entre les diverses aides communautaires de préadhésion et l'ensemble des ressources disponibles.

2.9. Le Comité part du principe que le seuil de 5 millions d'écus par projet fixé dans la proposition de règlement sera dans la pratique appliqué avec souplesse, notamment pour les projets environnementaux. À cet égard, le Comité des régions attire l'attention sur le fait qu'en relevant le seuil minimal d'envergure des projets, l'on risque de limiter l'accès des collectivités territoriales à la réalisation de projets ou à la participation à des projets. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les pays candidats, où les collectivités territoriales sont déjà limitées au plan de la capacité et de la marge budgétaire.

2.10. Le Comité estime qu'il convient d'ajouter les points suivants aux éléments d'information cités à l'annexe I:

- le respect des dispositions en matière de sécurité et d'hygiène sur le lieu de travail;

- les actions d'information et de publicité prévues (conformément à l'article 13 du règlement).

2.11. Le Comité des régions estime que parmi les critères énumérés au paragraphe 9.3 de la fiche financière, il conviendrait d'insister particulièrement sur ceux concernant l'intermodalité des systèmes d'infrastructure. Il est envisageable en outre, lorsque la liste de ce paragraphe 9.3 sera éventuellement complétée, d'ajouter un critère concernant l'amélioration des normes de sécurité.

3. Conclusions et recommandations

3.1. Le Comité des régions approuve l'orientation fondamentale de l'instrument structurel à l'examen. Sur la base des expériences de coopération transfrontière réalisées avec les États d'Europe centrale et orientale, il estime cependant nécessaire de prendre davantage en compte les aspects transfrontières et environnementaux de l'interconnexion des transports, et de considérer aussi la création de nouveaux points de passage de frontière comme éligible à l'aide communautaire. Il conviendrait également d'informer ces pays des projets environnementaux réalisés au niveau local et régional dans des domaines particulièrement importants afin de leur faire partager les expériences axées sur la reprise de l'acquis communautaire et porteuses d'avenir en matière d'élimination des déchets et de lutte contre la pollution des eaux.

3.2. De l'avis du Comité, l'assistance technique accordée par la Commission devrait contribuer à l'établissement de projets spécifiques tenant compte des besoins nationaux. En outre, les besoins nationaux devraient être déterminants pour l'attribution des ressources aux divers projets d'infrastructure.

3.3. Le Comité des régions soutient la proposition de la Commission selon laquelle 2 % du budget total doivent être réservés au financement d'études préparatoires ainsi qu'aux dépenses dans le cadre de l'assistance technique, à condition que ces ressources soient utilisées principalement pour développer la capacité institutionnelle et administrative des pays candidats, et notamment pour préparer les collectivités territoriales à gérer les mesures dont il s'agit.

3.4. Il estime particulièrement important que surtout dans les cas où il s'agit d'introduire des nouveautés techniques ou de garantir des normes élevées de protection de l'environnement, l'aide technique liée aux projets s'accompagne de mesures de formation du personnel.

La coopération transfrontière et interrégionale, de même que les expériences réalisées au niveau local constituent de l'avis du CdR une contribution particulièrement importante à l'intégration et à la coopération européennes. Le Comité met l'accent sur la nécessité d'offrir à toutes les entreprises intéressées la possibilité de s'impliquer dans les processus d'évaluation. Il souligne que les collectivités locales et régionales des pays candidats aussi bien que celles des États membres peuvent contribuer valablement au processus d'élargissement. C'est pourquoi il y a aussi lieu de leur réserver un rôle dans la mise en oeuvre des mesures prévues dans le cadre de l'ISPA, notamment en liaison avec les réformes administratives et les réformes de répartition de compétences qui leur confèrent une responsabilité accrue dans le domaine, entre autres, de l'environnement.

Ici encore, il y a lieu d'utiliser l'expérience acquise à la faveur de l'application de l'actuelle politique structurelle. Il y a lieu, aussi, de faire du principe de partenariat, qui est également affirmé dans le règlement sur les mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats, un objectif des mesures de l'ISPA. Il faut qu'à terme, les collectivités régionales et locales aient leur part de responsabilité dans toutes les phases (programmation, sélection des projets, suivi et évaluation) de la mise en oeuvre de ces mesures. En premier lieu, cela doit se faire par la représentation des collectivités territoriales dans les comités chargés de superviser et d'évaluer les mesures de l'ISPA, indépendamment de la question de savoir si ces collectivités - comme le prescrit la proposition de règlement - sont qualifiées pour réaliser un projet ou sont directement concernées par un projet.

3.5. Les projets de connexion des pays candidats au réseau transeuropéen doivent renforcer la cohésion économique et sociale entre les futurs États membres et l'ensemble du territoire de l'Union. Les mesures de planification pour la connexion des pays candidats dans le cadre des RTE doivent être conçues à la fois en fonction des besoins des régions frontalières des États membres actuels et des besoins de toutes les régions concernées par le développement de ce réseau. À cet égard, le Comité souligne une nouvelle fois la nécessité de continuer à soutenir de façon appropriée la coopération transfrontière dans le cadre des programmes Interreg et Phare/CBC () et de s'assurer de l'entière compatibilité des projets financés par ces deux programmes. La Commission est expressément invitée à promouvoir à l'avenir cette coopération sur une base financière et organisationnelle commune afin de supprimer les obstacles administratifs et techniques qui s'opposent à la réalisation de projets transfrontières et de favoriser par ce biais la coopération transfrontière.

Bruxelles, le 18 novembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO C 164 du 29.5.1998, p. 4.

() JO C 373 du 2.12.1998, p. 1.

() Agenda 2000 «Pour une union plus forte et plus large» (COM(97) 2000 final).

() Règlement du Conseil (CE) n° 622/98 - JO L 85 du 20.3.1998, p. 1.

() Programme de coopération transfrontière.