Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 85/611/CEE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) en vue d'introduire une réglementation relative aux sociétés de gestion et aux prospectus simplifiés"

(1999/C 116/01)

Le 16 octobre 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 février 1999 (rapporteur : M. Levitt).

Lors de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 24 février 1999), le Comité économique et social a adopté par 68 voix pour et 5 voix contre l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La directive 85/611/CEE(1) sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) a instauré un régime "d'agrément unique" pour les organismes de placement collectif (c'est-à-dire l'autorisation de commercialiser certains produits dans l'ensemble du marché unique sur la base d'un agrément accordé dans un État membre). Alors qu'ils étaient peu répandus avant 1985, date d'adoption de la directive, des organismes de placement collectif ont vu le jour dans tous les États membres. L'impact de ce texte a cependant été limité par l'application exclusive du régime d'agrément unique aux placements en valeurs mobilières (actions et obligations pour l'essentiel) négociées en bourse ou sur un marché réglementé similaire. La proposition actuellement à l'examen vise à reprendre les principes fondamentaux de la directive sur les OPCVM, mais à en étendre le champ d'application.

1.1.1. Le cadre législatif proposé permettrait d'assurer un haut niveau de protection en faveur des investisseurs individuels en établissant des normes portant à la fois sur les produits de placement et sur les opérateurs qui gèrent ces placements. En ce qui concerne les produits, les règles proposées assureraient que les fonds collectés auprès du public sont investis dans des actifs présentant les qualités requises et que les conditions fixées en matière de répartition des risques sont respectées. En ce qui concerne les organismes de gestion de portefeuilles, la directive proposée imposerait un cadre strict en termes d'accès à l'activité, de conditions d'exercice et de contrôles.

1.1.2. La Commission a élaboré deux propositions de directives modifiant la directive actuelle(2). Le présent avis s'intéresse exclusivement à la proposition portant sur l'intermédiaire financier habilité à gérer des OPCVM (la société de gestion). Celle-ci instaurerait des règles harmonisées concernant l'accès à l'activité, les conditions d'exercice, et imposerait aux sociétés de gestion le respect de garanties prudentielles. Cette harmonisation permettrait d'instituer un régime "d'agrément unique" équivalent à celui dont bénéficient d'autres prestataires de services financiers, de mieux protéger les investisseurs et de donner aux sociétés de gestion la possibilité de gérer des organismes de placement collectif et des portefeuilles pour le compte d'investisseurs tant privés qu'institutionnels, y compris les fonds de pension.

2. Résumé du document de la Commission

2.1. La directive proposée comprend des suggestions concernant :

- les conditions d'accès à l'activité;

- la nationalité des fonds;

- les activités d'un gestionnaire de fonds de placement;

- la délégation;

- le droit d'établissement et la libre prestation des services; ainsi que

- l'information des investisseurs et les règles applicables au prospectus simplifié.

2.2. Globalement, le but de la proposition consiste, selon la Commission, à permettre aux OPCVM - sociétés de gestion de se voir délivrer un passeport européen les autorisant à établir des succursales dans d'autres États membres et à opérer au sein de l'UE par voie de libre prestation de services; elle réviserait les restrictions actuelles qui interdisent aux sociétés de gestion d'exercer des activités autres que la gestion des actifs de fonds communs et de sociétés d'investissement. À l'avenir, ces sociétés seront autorisées à fournir, en plus des services de gestion collective, des services de gestion de portefeuilles appartenant à des clients individuels ou à des investisseurs institutionnels tels que les fonds de pension, ainsi que certains services auxiliaires spécifiques liés à l'activité principale. La proposition définit les conditions dans lesquelles des fonctions pourront être déléguées à des tiers. Elle vise à moderniser les documents d'information destinés aux investisseurs, notamment en introduisant des prospectus simplifiés. La présente directive sur les OPCVM ne contient pas de règles harmonisées pour l'accès à l'activité, ni de réglementation prudentielle, ni de dispositions réglementant la création de succursales et la libre prestation de services par les sociétés de gestion.

2.3. Dans l'ensemble, il convient de se féliciter de l'esprit de la proposition. Le texte actuel manque cependant de clarté sur un certain nombre de points et semble, sur d'autres, aller à l'encontre du principe de reconnaissance mutuelle sur lequel repose le marché unique. Ces points sont commentés au paragraphe 3 ci-dessous.

3. Commentaires détaillés

3.1. Conditions d'accès à l'activité (modification des articles 1a.2 et 5.2)

La définition du terme "société de gestion" porte à confusion dans la mesure où on semble lui attribuer un sens différent selon les dispositions, par exemple "organismes de gestion de fonds ou fonds communs de placement" et "organismes délégués d'entreprises d'investissement". Qui plus est, il ne ressort pas clairement de la proposition si le terme "organisme de gestion de placements" est toujours équivalent à "organisme de gestion d'actifs".

3.2. Nationalité

Le terme "société de gestion" désigne toute société dont l'activité habituelle est la gestion de fonds communs de placement et de sociétés d'investissement; l'État membre d'origine d'une société de gestion est l'État membre où la société de gestion a son siège statutaire (articles 1a.2 et 1a.3). Cependant, lorsqu'un OPCVM revêt la forme d'un fonds commun de placement, il prend la nationalité de l'État membre où la société de gestion a son siège statutaire (articles 1a et 5a), alors qu'un OPCVM constitué en société d'investissement prend la nationalité de l'État membre où la société d'investissement a son siège statutaire (articles 1a et 5b). Cette distinction est source de confusion car elle pourrait donner lieu à des droits d'accès à l'activité différents dans l'UE et dans les différents pays. La proposition, cependant, ne l'explique pas plus qu'elle ne la justifie, ni dans l'exposé des motifs, ni dans les articles de la directive proprement dite.

3.2.1. Il existe dans les États membres des structures d'OPCVM différentes qui, au même titre que leurs systèmes de surveillance distincts, fonctionnent bien en pratique. Cette diversité des structures et des dispositifs de surveillance devrait bénéficier du principe de reconnaissance mutuelle, qui constitue l'une des pierres angulaires du marché unique dans le domaine des services financiers. Toutefois:

- la proposition de directive crée des règles différentes selon les structures de fonds et les risques, ce qui implique une discrimination à l'encontre de certains types de fonds;

- un fonds constitué en société devrait en outre être habilité à pratiquer la gestion transfrontalière de fonds, alors que, selon le projet de directive, une telle liberté de prestation de services ne lui sera pas accordée dans un autre État membre dont le droit national autorise exclusivement la constitution de tels organismes en fonds communs de placement.

En résumé, la proposition, plutôt que de renforcer le marché unique du point de vue des services financiers, prend le risque de parvenir au résultat opposé dans le cas particulier des OPCVM.

3.3. Activités de gestion de fonds

L'article 5.2, deuxième paragraphe, se réfère à une liste "d'activités" de gestion de fonds qui est jointe à la directive sous la forme d'une nouvelle annexe 2. Le but de cette liste n'est pas clair. Le Comité estime par ailleurs qu'elle ne doit pas être considérée comme exhaustive dans la mesure où elle supprimerait toute souplesse de réaction face à certaines situations du marché et pourrait empêcher les organismes concernés d'exercer des activités autres que celles figurant sur la liste, même si elles ne sont pas incompatibles avec la gestion de fonds de placement. Il conviendrait en outre de préciser clairement qu'une société de gestion ne devrait pas être tenue d'exercer toutes les activités énumérées dans l'annexe 2.

3.4. Délégation

L'article 5g tel qu'il figure dans la proposition empêcherait la société de gestion de déléguer la gestion d'actifs à des personnes détenant des participations qualifiées dans le capital de ladite société de gestion. Cela impliquerait qu'un fonds commun de placement ne serait pas autorisé à émettre une délégation en faveur d'une société mère.

3.4.1. Les systèmes pratiqués en Europe varient considérablement d'un pays à l'autre. Dans certains, la société de gestion est tenue, en vertu de la loi, d'exercer l'activité de gestion d'actifs et/ou la gestion comptable de fonds, alors que dans d'autres, ces fonctions peuvent être déléguées à des tiers, y compris à la société mère de la société de gestion.

3.4.2. Ces structures différentes fonctionnent bien et assurent une protection efficace des investisseurs. Chaque juridiction nationale a adopté des règles relatives aux éventuels conflits d'intérêt, dont les autorités de surveillance nationales assurent l'application.

3.4.3. Le Comité ne voit par conséquent aucune raison pour qu'une directive empiète sur ces aménagements qui ont fait leurs preuves. Si tant est qu'une disposition soit nécessaire sur le sujet, elle devrait énoncer des principes généraux. On pourrait par exemple exiger que, lorsqu'un État membre autorise une société de gestion à déléguer des activités à des tiers dans le but de gérer ses affaires avec plus d'efficacité, la société concernée soit tenue de le notifier à l'avance à l'autorité compétente, et qu'aucune délégation ne soit émise en faveur d'une personne dont les intérêts peuvent être en conflit avec ceux de la société de gestion.

3.5. Droit d'établissement et libre prestation de services

Les articles 6, 6a, 6b et 6c tels qu'ils sont proposés posent le principe selon lequel, une fois que la société de gestion a obtenu l'agrément de son État membre d'origine, elle peut exercer son activité dans toute l'UE soit en créant des succursales, soit en faisant usage de la libre prestation de services, sans être assujettie à d'autres formalités d'agrément dans les pays d'accueil. Cet objectif général mérite un accueil favorable. Bien que l'article 6a exige de la société de gestion qu'elle communique des informations à l'autorité compétente de son pays d'origine avant de pouvoir créer une succursale ou de fournir des services dans des pays membres d'accueil, l'article 46 exige d'une société d'investissement qu'elle communique des informations au pays membre d'accueil, pratique qui paraît excessivement onéreuse.

3.6. Dépositaires

Les dépositaires sont un élément capital de la gestion des fonds d'investissement, lesquels doivent être dotés d'autorisations et de structures appropriées, et doivent notamment répondre aux critères suivants :

- être un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un organisme habilité par l'État membre à exercer le métier de teneur de comptes-conservateur;

- disposer de fonds propres en proportion des actifs des OPCVM dont il a la garde afin d'être en mesure de faire face aux engagements qui résultent de l'exercice de sa fonction;

- le dépositaire doit en outre être en mesure de délivrer à la société de gestion et à tout investisseur qui en ferait la demande, un document établi par son contrôleur légal attestant de la conformité des conditions d'exercice de son métier au regard de la législation de l'État membre dans lequel il est établi.

L'ensemble de ces conditions sont transposables aux établissements auxquels le dépositaire délègue la conservation des instruments financiers étrangers composant l'actif des OPCVM.

3.6.1. La directive OPCVM actuelle stipule que les dépositaires doivent être établis dans le même État membre que le fonds. Cela signifie qu'ils n'ont pas de droits de passeport sur le territoire de l'UE. Le Comité invite la Commission à examiner de quelle manière ces droits pourraient être étendus aux dépositaires tout en assurant une réglementation adéquate en matière de surveillance à des fins de protection des investisseurs.

3.7. Protection des investisseurs et prospectus simplifié

(articles 27 et 28)

La proposition visant à instaurer un prospectus simplifié offre une occasion bienvenue d'alléger la commercialisation transfrontalière de fonds, à laquelle la nécessité de se conformer à une multitude d'obligations en matière d'information entre les États membres faisait dans le passé obstacle. La transmission d'un prospectus simplifié ne devrait pas être obligatoire.

4. Conclusions

4.1. Dans l'ensemble, le Comité accueille favorablement l'intention d'étendre le principe du passeport aux OPCVM afin de les autoriser à fournir des services en matière de gestion tant individuelle que collective de portefeuilles, d'exercer des activités allant au-delà de la gestion de portefeuilles et de publier des prospectus simplifiés.

4.2. Toutefois, la proposition n'est pas très claire en ce qui concerne le raisonnement justifiant les différences de statut et de droits liés à la nationalité et aux conditions d'exercice susceptibles d'être accordés aux OPCVM constitués en fonds communs et en sociétés d'investissement. La proposition de directive instaure des règles différentes pour des structures différentes, risque d'introduire des discriminations à l'encontre de certains types de fonds et restreint à certaines catégories de fonds la libre prestation de services dans d'autres États membres, de sorte qu'au lieu de renforcer le marché unique dans le domaine des services financiers, la proposition pourrait se traduire par l'effet contraire. En bref, elle risque d'aller à l'encontre du principe de reconnaissance mutuelle car les structures différentes qui existent actuellement sont considérées comme satisfaisantes par les autorités nationales compétentes dont elles dépendent.

4.3. Le Comité estime en outre que les restrictions proposées en matière de délégation de gestion d'actifs ne sont pas nécessaires. Les structures existantes fonctionnent bien, protègent efficacement les investisseurs, sont soumises à des dispositions réglant d'éventuels conflits d'intérêts et sont acceptables pour les autorités nationales de surveillance qui les mettent en oeuvre. En tant que telle, la directive proposée va à l'encontre du principe de reconnaissance mutuelle.

Bruxelles, le 24 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO L 375 du 31.12.1985, p. 3.

(2) COM(1998) 449 final et COM(1998) 451 final.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

La présente annexe indique les modifications apportées à la directive de 1985 par la proposition de directive de la Commission.

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