A4-0058/98

Résolution sur la coopération judiciaire en matière pénale dans l'Union européenne

Le Parlement européen,

- vu l'article K.1 du traité sur l'Union européenne, qui définit la coopération judiciaire, dans les secteurs civil et pénal, comme une question d'intérêt commun pour les États membres,

- vu l'article B du traité sur l'Union européenne, qui cite parmi les objectifs de l'Union celui de développer une coopération étroite dans le domaine de la justice et des affaires intérieures,

- vu la résolution du Conseil du 14 octobre 1996 sur la fixation des priorités de la coopération en matière de justice et affaires intérieures pour la période comprise entre le 1er juillet 1996 et le 30 juin 1998 ((JO C 319 du 26.10.1996, p. 1.)),

- vu le rapport du Groupe de haut niveau sur la criminalité organisée et le plan d'action adopté à ce sujet par le Conseil «Justice et Affaires intérieures» le 28 avril 1997 et approuvé par le Conseil européen le 17 juin 1997 à Amsterdam, en particulier le chapitre II, point 5 d), qui précise que la coopération dans le domaine judiciaire doit atteindre un niveau analogue à celui de la coopération policière ((JO C 251 du 15.8.1997, p. 1.)),

- vu les propositions d'action commune récemment soumises à l'avis du Parlement européen en matière de lutte contre la criminalité organisée, et en particulier les propositions concernant la constitution d'un réseau judiciaire européen et le caractère condamnable de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union,

- vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et les protocoles y annexés,

- vu sa résolution du 26 juin 1997 sur la réunion du Conseil européen des 16 et 17 juin 1997 à Amsterdam ((JO C 222 du 21.7.1997, p. 17.)), présentée au lendemain de la conclusion du Conseil européen d'Amsterdam, ainsi que sa résolution du 19 novembre 1997 sur le traité d'Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((PV de cette date, partie II, point 20.)),

- vu ses résolutions des 22 octobre 1997 sur le rapport annuel 1996 de la Commission (COM(97)0200 - C4-0230/97) et son programme de travail pour 1997-1998 sur la protection des intérêts financiers de la Communauté et la lutte contre la fraude (COM(97)0199 - C4-0231/97 ((PV de cette date, partie II, point 14.)), 19 septembre 1996 sur les suites à donner à la conférence interparlementaire sur la lutte contre la fraude au détriment du budget communautaire (23 et 24 avril 1996): pour une action concertée de l'Union et des Etats membres ((JO C 320 du 28.10.1996, p. 212.)), 19 septembre 1996 sur la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ((JO C 320 du 28.10.1996, p. 215.)), 21 juin 1996 relative au premier rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 91/308/CEE relative au blanchiment de capitaux (COM(95)0054 - C4-0137/95) ((JO C 198 du 8.7.1996, p. 245.)), 13 mars 1996 portant (i) avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, (ii) évaluation des travaux du Groupe de Réflexion et précision des priorités politiques du Parlement européen en vue de la Conférence intergouvernementale ((JO C 96 du 1.4.1996, p. 77.)), 15 décembre 1995 sur la lutte contre la corruption en Europe ((JO C 17 du 22.1.1996, p. 443.)), son avis du 30 novembre 1995 sur l'orientation commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à la protection des inérêts financiers des Communautés européennes ((JO C 339 du 18.12.1995, p. 61.)), ses résolutions des 17 mai 1995 sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996 - Mise en oeuvre et développement de l'Union ((JO C 151 du 19.6.1995, p. 56.)), 16 décembre 1993 sur la lutte contre la fraude internationale ((JO C 20 du 24.1.1994, p.185.)), sa décision du 17 avril 1991sur la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ((JO C 129 du 20.5.1991, p. 90.)), et son avis du 22 novembre 1990 sur la proposition de la Commission au Conseil relative à une directive concernant la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ((JO C 324 du 24.12.1990, p. 264.)),

- vu les instruments, tant conventionnels que revêtant la forme d'autres actes relatifs à la coopération judiciaire européenne et à l'assistance judiciaire mutuelle en matière pénale, et en particulier la convention du Conseil de l'Europe du 20 avril 1959 sur l'assistance judiciaire mutuelle en matière pénale,

- vu le texte de l'Appel de Genève, signé le 1er octobre 1996 par différents magistrats européens, qui a recueilli un large consensus auprès de nombreuses instances et institutions tant communautaires que nationales, ainsi que celui de la déclaration de Bruxelles du 12 décembre 1997,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures ainsi que les avis de la commission institutionnelle et de la commission du contrôle budgétaire (A4-0058/98),

A. considérant l'importance capitale que revêt la coopération judiciaire entre les États membres de l'Union européenne pour lutter efficacement contre la criminalité organisée au plan international, en tant qu'expression concrète de la culture juridique européenne, notamment en ce qui concerne les infractions pénales et surtout les procédures relatives à la criminalité organisée,

B. considérant la nécessité d'adapter de manière toujours plus précise les instruments dont disposent les autorités judiciaires à la complexité des phénomènes criminels actuels et des procédures pénales qui doivent les sanctionner, adaptation qui devrait surtout se concrétiser sur le plan de l'efficacité et de la rapidité, grâce également à la mise en oeuvre des moyens technologiques les plus avancés,

C. considérant que la culture, les traditions et les systèmes juridiques des États membres (et des parties constitutives de certains États membres) restent inévitablement différentes, sans que cela constitue en soi un obstacle insurmontable au succès d'actions de coopération,

D. considérant que l'Union reconnaît, en dépit de la diversité de ces traditions et systèmes, l'existence de valeurs et principes fondamentaux communs, tels que l'État de droit, le principe de légalité et les droits de la défense,

E. considérant que le fonctionnement actuel de la coopération judiciaire ne peut être estimé satisfaisant sous l'aspect de la rapidité des décisions et de la continuité de l'action, en raison de l'inadaptation des instruments juridiques et matériels disponibles et de la formation jusqu'à présent pas toujours satisfaisante des opérateurs de justice,

F. considérant que le domaine de la coopération judiciaire est l'un des plus délicats pour les États membres et que le chemin vers l'harmonisation des systèmes pénaux ou la mise en place d'un système judiciaire suffisamment homogène sera encore long et difficile,

G. considérant que, pour accélérer cette évolution, la coopération judiciaire européenne doit malgré tout progresser en accroissant la confiance réciproque entre États membres dans les systèmes juridiques de leurs partenaires et dans leur fonctionnement,

H. considérant qu'en plus des conventions en tant qu'instrument traditionnel de la coopération, l'on pourrait recourir plus largement et plus efficacement à des instruments européens tels que les actions communes et, à l'avenir, les décisions-cadre prévues dans le traité d'Amsterdam (article K.6),

I. considérant que les conventions et les autres actes en matière de coopération judiciaire pénale sont difficiles à appliquer, notamment parce qu'ils se recoupent en partie et contiennent un grand nombre d'exceptions, de déclarations séparées et de réserves,

J. considérant qu'une partie importante des conventions conclues jusqu'à présent entre les États membres reste inappliquée en raison des délais considérables nécessaires à leur ratification au niveau national,

K. considérant qu'il apparaît que la condition de la double imputabilité ou de la double incrimination n'est plus nécessaire aujourd'hui dans plusieurs États membres et que ladite double imputabilité peut, de nos jours, être considérée raisonnablement comme un obstacle à l'efficacité de l'action pénale,

L. considérant les exemples positifs de coopération «renforcée» qui existent entre certains États de l'Union où est prévue entre autres la communication directe entre les autorités judiciaires en tant que véhicule ordinaire de cette coopération,

M. considérant que les innovations technologiques et les techniques modernes en matière d'enquête imposent l'introduction de nouveaux instruments juridiques appropriés (interceptions par satellite, auditions et interrogatoires à distance...),

N. considérant les solutions adoptées dans le cadre de l'Union européenne sur le plan normatif et opérationnel en vue de la protection pénale des intérêts financiers, solutions qui, lorsqu'elles s'avèrent efficaces, pourraient inspirer des solutions analogues dans la lutte contre d'autres manifestations importantes de la criminalité organisée,

O. considérant avec inquiétude les difficultés de la coopération judiciaire en matière de recyclage, dérivant essentiellement de l'absence d'homogénéité des législations nationales concernant les délits de recyclage,

P. considérant l'importance stratégique, pour assurer l'efficacité de la coopération judiciaire en Europe, d'un niveau adéquat d'assistance mutuelle, incluant la formation du personnel, y compris avec les pays tiers et en particulier les pays candidats à l'adhésion ainsi que, dans la mesure du possible, également avec des pays extra-européens,

Q. considérant qu'au stade actuel du développement de l'Union, il est nécessaire de repenser le concept même d'assistance judiciaire en tant qu'instrument traditionnel de la coopération intergouvernementale,

R. considérant l'étude du «Corpus Juris» commandée à l'initiative du Parlement européen, par l'intermédiaire de la Commission, à un groupe d'experts, et en particulier les principes et les dispositions en matière de procédure pénale qui y sont contenus, tels que par exemple le nouveau principe de territorialité européenne,

S. considérant que le renforcement de la coopération judiciaire en matière pénale dans l'Union peut avoir des conséquences sur le respect des droits de la défense;

I. Principes généraux et aspects institutionnels

1. affirme la nécessité de développer la coopération judiciaire entre les États membres de l'Union européenne, en particulier dans le secteur pénal, afin de lutter plus efficacement contre la criminalité transnationale;

2. souligne que l'objectif de l'Union d'instaurer un espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que la réalisation intégrale du marché intérieur et de la liberté de circulation des personnes, sont indissolublement liés à la création d'un espace juridique et judiciaire européen commun; se félicite dans ce contexte des précisions apportées par le nouvel article K.3 du traité d'Amsterdam en ce qui concerne les mesures à prendre au niveau européen dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale;

3. constate que l'adoption de règles minimales communes, prévue dans le traité d'Amsterdam, concernant les éléments constitutifs des délits et des sanctions dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogues constitue un pas important dans la direction d'une coopération plus efficace;

4. se félicite des facilités prévues dans le traité d'Amsterdam en ce qui concerne la ratification et l'entrée en vigueur de conventions, conformément à l'article K.6 du traité, ce qui est assurément de nature à améliorer leur efficacité; fait toutefois observer que, pour ce qui est du rapprochement des dispositions législatives et administratives, il conviendrait d'accorder la priorité à l'instrument de la décision cadre étant donné que celui-ci, de par la procédure et de par sa nature, est largement conforme au système et aux méthodes de la Communauté;

5. rappelle les dispositions de l'article K.12 du traité d'Amsterdam en ce qui concerne les possibilités de coopération renforcée dans le domaine pénal et invite les États membres et la Commission à examiner la faisabilité et les possibilités d'appliquer ces dispositions en vue de résoudre les problèmes importants qui se posent à cet égard, problèmes au sujet desquels seul un petit nombre d'États membres empêchent une coopération plus poussée et, partant, des progrès;

6. souligne cependant que, dans le secteur de la coopération judiciaire pénale également, la question de la participation effective du Parlement européen au processus législatif ainsi que celle de la reconnaissance du rôle de la Cour de justice ne sont pas résolues de manière satisfaisante;

7. est convaincu que le renforcement de la coopération au niveau européen dans ce domaine doit s'accompagner de garanties en matière de contrôle démocratique; à cet égard, le rôle purement consultatif du Parlement, qui peut être encore restreint par les décisions du Conseil fixant des échéances, représente une lacune à laquelle il convient de remédier lors de la prochaine révision du traité;

8. estime d'une manière plus générale que le processus de construction de l'espace juridique et judiciaire européen doit s'accompagner de la définition de règles démocratiques essentielles (contrôle parlementaire et juridictionnel);

9. confirme la nécessité que les activités de coopération judiciaire se déroulent dans le cadre et dans le respect des principes constitutionnels des États membres et des dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme; se déclare préoccupé par le fait que le traité d'Amsterdam ne prévoit pas de manière contraignante la compétence préjudicielle de la Cour de justice dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale, l'excluant au contraire automatiquement jusqu'à ce qu'un État membre la reconnaisse expressément en ce qui le concerne et définisse les modalités afférentes; craint que cette lacune ne risque de compromettre les progrès réalisés par le traité d'Amsterdam en ce qui concerne la protection juridictionnelle des droits de l'homme;

10. demande que le renforcement de la coopération judiciaire en matière pénale soit accompagné d'une évaluation des conséquences de cette coopération en matière de droits de la défense et de recommandations visant à garantir ces droits;

II. Instruments conventionnels

11. demande aux gouvernements et aux parlements nationaux d'oeuvrer avec la plus grande détermination à l'accélération des procédures de ratification des conventions relatives à la coopération judiciaire au sein de l'Union européenne;

12. déplore que, dans plusieurs cas, les conventions offrent aux États membres la possibilité de prévoir des réserves, des exceptions et des déclarations qui font qu'elles ne sont pas uniformément applicables à l'échelle de l'Union;

13. demande dès lors aux États membres de prévoir tous les moyens de procédure indispensables en vue de s'opposer aux lenteurs du système judiciaire, en garantissant le droit à un procès se déroulant dans des délais raisonnables, comme prévu à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme;

14. recommande aux gouvernements des États membres de renoncer, à l'égard des autres Etats membres de l'Union européenne, aux réserves, aux exceptions ou déclarations annexées aux instruments conventionnels;

15. demande en particulier que le principe de la double incrimination soit abandonné ou revu entre les États membres de l'Union européenne;

16. approuve les demandes et les propositions contenues dans le document intitulé «Appel de Genève», document élaboré par un certain nombre de magistrats européens et développé lors du récent congrès international à Bruxelles, et en particulier les propositions relatives à la conclusion de conventions entre les États européens en vue de la communication directe entre les magistrats chargés de l'enquête (comme cela est déjà prévu dans l'accord de Schengen) et la fixation de délais précis et rapides pour l'exécution des commissions rogatoires, ainsi que celles concernant la circulation des preuves dans les procédures pénales des États membres;

17. souligne la nécessité de prévoir que, dans les cas de coopération judiciaire entre les ministères de la Justice, il ne soit plus obligatoire d'avoir recours à la voie diplomatique et que, dans le cadre de la coopération judiciaire se déroulant par la voie directe entre les autorités judiciaires compétentes, ces dernières puissent disposer de structures efficaces en matière d'assistance technique et opérationnelle afin d'assurer, dans les deux cas précités, la plus prompte coopération;

18. demande aux gouvernements des États membres et à la présidence du Conseil de l'Union de donner une nouvelle impulsion aux travaux d'élaboration de la nouvelle convention sur l'assistance judiciaire en matière pénale, travaux qui sont déjà en cours depuis le premier semestre 1996, et insiste à nouveau afin que cette convention soit soumise à l'avis préalable du Parlement européen en temps utile pour permettre le déroulement intégral de la procédure parlementaire de consultation; demande en particulier que la nouvelle convention contienne des dispositions précises sur les délais de l'assistance judiciaire et réglemente de manière efficace l'introduction des nouvelles techniques d'enquête;

19. constate avec préoccupation que les progrès réalisés dans certains des huit domaines d'action identifiés dans la résolution susmentionnée du Conseil du 14 octobre 1996 ne sont guère significatifs et, tout en insistant sur la nécessité d'agir dans chacun des domaines précités, souligne qu'il conviendrait de tirer pleinement parti des compétences dévolues à la Communauté pour protéger ses intérêts financiers et de créer ainsi un précédent pour des procédures applicables, en matière de droit matériel et de procédure, aux autres secteurs visés;

III. Rapprochement des législations et protection des intérêts financiers de l'union

20. rappelle l'importance du processus de rapprochement des législations en matière pénale, substantielle et procédurale, notamment sur la base de ce qui a été prévu dans le récent plan d'action sur la criminalité organisée approuvé par le Conseil. Demande en particulier des initiatives visant à prévoir des formes d'incrimination commune pour certains délits parmi les plus graves (comme déjà prévu dans l'action commune relative à la participation à une organisation criminelle); dans ce domaine, la notion de recyclage doit se référer aux profits dérivant de tout délit; la notion de corruption doit inclure tout acte d'abus commis par des personnes exerçant un service public, quelle que soit leur nationalité; toutes les infractions fiscales graves doivent constituer un délit, à condition que la notion d'«infraction» ait fait l'objet d'une harmonisation;

21. souhaite l'adoption d'initiatives visant à rendre homogènes les systèmes de sanction et de preuve et à adopter des dispositions harmonisées en ce qui concerne les dispositions en matière de séquestre et de confiscation, étant entendu qu'aucun pays ne peut être contraint d'enfreindre les principes fondamentaux de sa législation nationale;

22. réaffirme la nécessité d'une application plus complète de la directive 91/308/CEE du Conseil, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ((JO L 166 du 28.6.1991, p. 77.)) de la part de tous les États membres, en particulier en ce qui concerne l'impossibilité d'invoquer le secret bancaire en cas de procédure pénale; invite la Commission à veiller à l'application de la directive susmentionnée, y compris en se fondant sur l'article 69 du traité CE, et à présenter des propositions de modification de cette dernière tant en ce qui concerne la définition du délit qu'en ce qui concerne son champ d'application;

23. estime que, compte tenu des liens souvent avérés entre la fraude communautaire et la criminalité organisée, la coopération judiciaire mise en oeuvre en vue de la protection des finances communautaires doit être immédiatement renforcée et coordonnée avec les formes existantes d'assistance administrative mutuelle, y compris en vue de vérifier la possibilité d'étendre les méthodes utilisées à la coopération judiciaire à d'autres secteurs, et notamment les délits commis sur le réseau Internet et, en règle générale, les nouveaux délits apparaissant dans la société de l'information;

24. approuve le fait que la fonction communautaire de coordination et d'assistance technique et opérationnelle à l'égard des autorités judiciaires nationales dans les procédures pénales visant à la protection des ressources financières communautaires ait été confiée à l'UCLAF; estime que pour pouvoir exercer ce rôle de manière efficace, l'UCLAF doit disposer de toutes les ressources matérielles et professionnelles nécessaires;

25. soutient la perspective d'une unification d'un noyau essentiel de dispositions pénales, substantielles et procédurales en matière de fraudes communautaires, y compris la mise en place d'une sorte de procureur européen, comme prévu dans le Corpus Juris proposé par la Commission, en réponse à une demande du Parlement, sur la base des travaux d'un groupe d'experts;

IV. Pays tiers

26. estime qu'il est fondamental d'instaurer une coopération judiciaire efficace avec les pays tiers, et en particulier avec les pays candidats à l'adhésion ainsi qu'avec d'autres pays du continent européen, faute de quoi les chances de succès des actions entreprises dans un État membre concernant des faits de criminalité transnationale risqueraient d'être fortement réduites, et en particulier les délits commis par l'intermédiaire d'Internet;

27. demande à la Commission d'étudier toutes les possibilités d'extension des programmes GROTIUS et PHARE ou d'autres programmes en cours en faveur des pays candidats à l'adhésion; demande également de prévoir, à terme, l'allocation de fonds au programme Falcone afin que celui-ci puisse, à l'avenir, s'étendre aux pays tiers limitrophes (par exemple la Russie, la Biélorussie, l'Ukraine) des pays candidats à l'adhésion;

28. évalue positivement l'insertion de l'article K.10 dans le traité d'Amsterdam et invite le Conseil à y avoir recours pour négocier des accords avec les pays tiers, en particulier en fonction de l'adoption d'une politique commune à l'égard des pays «off-shore» et des paradis fiscaux, comme prévu par la recommandation no 30 du plan d'action sur la criminalité organisée;

V. Observation finale

29. invite la Commission et le Conseil à organiser en 1998 une conférence conjointe avec les parlements nationaux et le Parlement européen, sur la coopération judiciaire et sur les stratégies à mettre en oeuvre en vue d'une plus grande efficacité juridique et judiciaire;

30. charge son Président de transmettre le présent rapport au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.