Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: L'étalonnage des performances compétitives - La mise en oeuvre d'un instrument à la disposition des opérateurs et des pouvoirs publics»

(97/C 296/03)

Le 21 avril 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 4 juin 1997 (rapporteur: M. Malosse).

Lors de sa 347e session plénière des 9 et 10 juillet (séance du 9 juillet 1997), le Comité économique et social a adopté par 99 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Cette communication et celle sur le Benchmarking de la compétitivité de l'industrie européenne (doc. COM(96) 463 final) trouvent leur origine dans diverses propositions et communications récentes sur le thème de la compétitivité, en particulier la Communication «Une politique de compétitivité industrielle pour l'Union européenne» (doc. COM(94) 319 final) ainsi que le programme d'action et le calendrier présenté en complément (doc. COM(95) 87 final) sur lequel le Comité économique et social avait déjà apporté un appui de principe tout en souhaitant que la Commission donne un caractère plus concret à ses initiatives. Dans l'avis rendu lors de la séance du 22 novembre 1995, (rapporteur M. Petersen) (), le Comité avait notamment regretté qu'il «n'existe encore aucune indication concernant les étapes à mettre en oeuvre et le calendrier s'y rapportant». Depuis, deux communications ont été publiées concernant la compétitivité de l'industrie chimique et la compétitivité de la sous-traitance dans l'industrie textile et de l'habillement. Le Comité, en se prononçant sur ces deux communications, avait notamment regretté leur manque d'ambition.

1.2. La nécessité d'améliorer la compétitivité économique et notamment industrielle dans l'Union européenne figure en bonne place dans deux documents de portée plus politique que sont le Livre blanc «Croissance, compétitivité et emploi» de la Commission Delors en 1993 et le «Pacte de confiance pour l'Emploi» présenté en 1996 par la Commission Santer. Le groupe consultatif sur la compétitivité, présidé par M. Ciampi, a présenté ses premières conclusions à la demande du président Santer. Le premier rapport fournit notamment une analyse générale de la compétitivité, soulignant que la compétitivité n'est pas une fin en soi, mais un moyen d'améliorer la situation de l'emploi et d'arriver à un niveau de vie plus élevé et à un bien-être croissant grâce à une amélioration des facteurs de productivité, d'efficacité et de rentabilité.

1.3. L'objectif de la présente communication est de présenter une proposition concrète d'action à l'intention des États membres. Il faut souligner que la Commission a présenté, dans le même temps, deux autres documents de travail sur ce sujet. Le premier concerne «Une Politique européenne de promotion de la Qualité destinée à améliorer la compétitivité européenne» (doc. SEC(96) 2000), qui est présenté comme une approche complémentaire au «Benchmarking». Le second est le rapport sur la compétitivité de l'industrie européenne publié en 1996. Enfin, en présentant le 20 novembre 1996 un plan d'action visant à promouvoir l'innovation, le Commissaire responsable Édith Cresson a mentionné le «Benchmarking» à l'échelle européenne, notamment dans le domaine de la qualité, comme un moyen de promouvoir l'innovation.

1.4. Le Comité souligne, encore une fois, le manque de coordination et de visibilité dans les initiatives de la Commission européenne, qui, visiblement sur ce sujet, se multiplient et se chevauchent. Il aurait été préférable de disposer d'un plan d'action complet pour améliorer la compétitivité qui comprenne un calendrier précis incluant un programme en faveur de la qualité.

1.5. En présentant une communication complémentaire le 16 avril 1997 (), la Commission européenne a cependant répondu aux voeux du Conseil des ministres et du Comité. Cette communication présente, en effet, un cadre communautaire global et des propositions concrètes d'action concernant la mise en place d'un mécanisme d'étalonnage des performances, «Benchmarking», qui peut être traduit littéralement par «bases de références» ou «étalonnage des performances».

2. L'analyse par la Commission de la compétitivité européenne

2.1. Les principales raisons citées dans la communication pour expliquer le retard de l'économie des pays de l'Union européenne sont la faiblesse des investissements immatériels (formation et recherche notamment), de l'innovation et des investissements fixes en biens d'équipement. C'est surtout l'interaction entre ces différents éléments qui serait un élément déterminant de la compétitivité. La communication mentionne également des difficultés d'ordre structurel telle que l'absence de mobilité du travail, le coût élevé de gestion des infrastructures de transport, les déficits publics élevés ainsi que la part élevée des prélèvements obligatoires dans le PIB qui est passée de 34 % à 43 % entre 1970 et 1995 dans l'Union européenne.

2.2. Analysant la croissance de l'industrie, la Commission constate que la part de l'Union européenne a décliné dans les marchés d'exportation de l'OCDE. Les parts de marché de l'Union européenne se seraient réduites en Asie de l'Est et en Amérique latine qui sont des zones à forte croissance. Au cours des dix dernières années la valeur ajoutée de l'industrie a crû plus faiblement dans l'Union européenne (2,4 %) qu'aux États-Unis (3 %) ou au Japon (3,8 %). Dans l'industrie manufacturière des gains de productivité équivalents ou supérieurs dans l'Union européenne ont été notés dans les seuls secteurs des produits alimentaires, des boissons, du tabac, du bois et des meubles. Ces secteurs ont été soutenus par des taux d'investissement plus élevés que ceux de leurs concurrents.

2.3. Prenant en compte la structure des coûts, l'analyse démontre que ceux-ci sont en général plus élevés dans l'Union européenne: prix plus élevés pour les télécommunications et l'énergie; taux d'intérêt plus élevés au cours des dernières années par rapport aux États-Unis et au Japon. Par contre, en ce qui concerne les coûts salariaux, l'analyse ne donne pas clairement de réponse, reconnaissant la difficulté à établir des comparaisons sérieuses en raison de la complexité de la structure du coût salarial. Cependant, la Commission constate que les coûts salariaux unitaires (évolution de la masse salariale rapportée à la production) sont en légère diminution depuis 1992. Ces chiffres mériteraient d'être expliqués et commentés par la Commission.

2.4. En matière d'investissements tant matériels qu'immatériels, le retard pris par l'Union européenne est très préoccupant. La communication met notamment en lumière les chiffres de la recherche-développement. Le Comité estime, ici aussi, que ces chiffres mériteraient d'être plus amplement commentés, notamment en matière d'investissements en recherche-développement.

2.5. Dans un chapitre consacré aux «déterminants de la performance compétitive», la Commission identifie le mauvais fonctionnement des marchés et la faiblesse de la capacité innovatrice comme les principales causes de la faible performance de l'industrie européenne. Concernant la fluidité des marchés, la communication cite «en vrac» le manque de libéralisation dans certains secteurs clés en matière d'infrastructures (télécommunications, transport), les déficiences dans le fonctionnement des marchés de capitaux (notamment les entraves à l'activité des fonds de pension), le manque de flexibilité du marché du travail et les obstacles à la mobilité professionnelle, les réglementations du marché du travail.

2.6. Dans ce même chapitre sur les «déterminants de la performance compétitive», la Commission développe les freins à l'innovation: insuffisance des investissements immatériels, défauts des systèmes de formation et d'éducation et notamment leur inadaptation aux besoins des acteurs économiques, manque de mobilité de la main-d'oeuvre, faiblesse d'une recherche européenne de surcroît insuffisamment tournée vers le marché, difficultés à valoriser et diffuser les résultats des recherches, retard dans l'application des systèmes de contrôle de la qualité; faiblesse des mécanismes de financement de l'innovation (capital-risques, capital d'amorçage) et des petites et moyennes entreprises. Il aurait été utile, à cet égard, que la Commission européenne prenne en compte une approche territoriale, basée sur les régions, dans son analyse de la compétitivité.

3. Les propositions du Comité sur la mesure de la compétitivité

3.1. La Commission européenne mentionne deux facteurs essentiels pour mesurer le niveau de la compétitivité: la productivité et le taux d'emploi. Cependant la Commission reconnaît dans sa communication que ces deux seuls facteurs ne peuvent résumer à eux-seuls ce phénomène. En affirmant que la compétitivité est un moyen de parvenir à un meilleur niveau de vie et à accroître le bien-être de la population, le degré de protection de l'environnement, l'utilisation rationnelle des ressources énergétiques ou le niveau de criminalité peuvent être considérés également comme des critères à prendre en compte, tout comme le degré de protection sociale.

3.2. On peut s'étonner de ne trouver aucune référence, dans la communication, aux taux de change et aux fluctuations monétaires à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne. Dans de nombreux secteurs industriels, ceux-ci peuvent se révéler déterminants pour les marges des entreprises et leur parts de marchés. Il s'agit cependant d'un facteur circonstanciel sur lequel une entreprise, un secteur, ou un territoire n'a pas de prise réelle.

3.3. En conséquence, le Comité attire l'attention de la Commission européenne sur le danger d'une analyse trop globale qui engloberait, pêle-mêle, un trop grand nombre de facteurs difficilement comparables. La compétitivité est, en effet, toujours relative et les résultats de l'analyse peuvent être fondamentalement différents selon qu'on se compare aux USA, au Japon, ou aux pays émergents d'Asie. Pour une entreprise, la compétitivité se mesure par rapport à ses concurrents, alors qu'un territoire peut être analysé en fonction de son attraction pour les investisseurs ou sa capacité de création de valeur ajoutée et d'emplois.

3.4. Les analyses de la Commission privilégient le concept d'une compétitivité globale de l'Union par rapport à ses concurrents. Le Comité estime cependant qu'une approche trop globale et généralisée n'est pas propice à des actions pratiques de Benchmarking. En ce qui concerne les conditions cadres de compétitivité, il importe de sélectionner des domaines précis qui peuvent faire l'objet d'une analyse objective et opérationnelle. En conséquence, le Comité entend privilégier une approche par secteur qui permettrait de bien différencier l'importance relative de différents facteurs, par exemple la recherche-développement dans le secteur des biotechnologies ou le coût de la main-d'oeuvre et le marketing pour le textile-habillement. D'autre part, le Comité souligne l'intérêt, pour une approche territoriale des facteurs de la compétitivité, de prendre en compte la dimension régionale ou de bassin d'emplois qui permet une analyse plus fine des conditions générales: fiscalité locale, infrastructures, investissements en recherche, diffusion à partir d'un pôle universitaire, création d'emplois et d'entreprises, investissements étrangers. Un Benchmarking trop global se rapprocherait en effet des analyses existantes et aurait moins d'effets opérationnels. En matière d'implantation d'entreprises étrangères, par exemple, la notion de territoire est souvent beaucoup plus significative en terme régional que celle d'État. Il faut donc rapprocher le niveau d'analyse du niveau de décision adéquat qui peut être différent selon les sujets et les pays (par exemple en Allemagne ce sont les Länder qui sont compétents en matière d'éducation).

3.5. Beaucoup d'éléments mentionnés dans l'analyse de la Commission sont en fait plutôt des facteurs de croissance ou de bien-être, mais pas obligatoirement de compétitivité. En effet, par exemple, la performance d'un système d'éducation est à mesurer en fonction des besoins et aspirations d'une population. Ces besoins peuvent varier considérablement d'un pays à l'autre et on voit mal comment établir une «échelle» de performances dans ce domaine. Le bien-être des populations est aussi, en soi, un facteur de compétitivité.

3.6. Le Comité souhaite que, dans le cadre d'un exercice de mesure comme le Benchmarking, la Commission s'en tienne à une définition plus rigoureuse et plus méthodique de la compétitivité autour de trois principes clés:

3.6.1. Une différenciation nette entre des actions de benchmarking au niveau de l'entreprise et celles portant sur les conditions générales.

3.6.2. Une hiérarchisation et une différenciation des facteurs de compétitivité: les conditions générales de compétitivité (infrastructures, formation), la compétitivité des produits (prix, et facteurs «hors prix» tels la qualité, le service après-vente, etc.), les résultats de la compétitivité (parts de marchés pour les entreprises, créations d'emplois dans les territoires).

3.6.3. Un étalonnage différencié selon les entreprises, secteurs ou territoires avec lesquels on veut se comparer: par exemple, pour certains secteurs industriels, l'étalonnage sera ciblé par rapport à nos principaux concurrents mondiaux, pour les territoires, l'étalonnage permettra de comparer différentes situations à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne.

3.7. A partir de cette définition plus rigoureuse, le Comité retient les domaines d'analyse suivants:

3.7.1. En ce qui concerne les territoires, le Comité souhaiterait privilégier la mesure de la compétitivité des régions ou bassins d'emplois (éventuellement frontaliers) à l'intérieur de l'Union européenne. Déterminer les causes de succès de telle ou telle région à l'intérieur de l'Union et appliquer ces méthodes à des régions moins bien loties sera instructif même s'il faut envisager d'inclure aussi dans l'étude des régions ou territoires extérieurs pouvant connaître des conditions socio-économiques comparables à celles de l'Union européenne (au Japon, en Amérique du Nord, en Australie, en Nouvelle-Zélande).

3.7.2. Le Benchmarking est une méthode déjà largement utilisée par les grandes entreprises, notamment les multinationales. Cette activité relève donc de leur compétence et ne peut être éligible en soi à une action publique. L'apport communautaire devrait donc se situer au niveau de l'échange d'information et d'une approche sélective par secteur d'activités, complétée par des analyses spécifiques aux PME et aux créations d'entreprises. Dans ce cas, l'approche à privilégier doit faire abstraction de toute limitation territoriale et doit à la fois englober des entreprises européennes avec leurs implantations dans des pays tiers et des entreprises de pays tiers qui ont des implantations à l'intérieur de l'Union européenne. Les analyses internes aux entreprises, notamment les multinationales seront, à cet effet, tout à fait instructives afin de déterminer les bons indicateurs.

3.8. En croisant l'approche territoriale et l'approche sectorielle (y compris les PME et créations d'entreprises), on pourrait arriver à des résultats éclairants sur les meilleures pratiques et les méthodes à préconiser pour améliorer la compétitivité européenne. Sur ce terrain, et afin d'éviter des analyses globales sans exploitation directe possible, le Comité recommande à l'Union européenne, notamment au Conseil et à la Commission, d'analyser les domaines où elle envisage de prendre des initiatives. Dans le secteur de la fiscalité ou du fonctionnement du marché intérieur, des initiatives communautaires en matière de développement régional et de recherche-développement, un étalonnage des performances de l'Union et des États, par rapport à d'autres parties du monde, seraient une excellente aide à la prise de décision.

4. L'étalonnage des performances ou «Benchmarking»

4.1. L'étalonnage des performances, ou «Benchmarking», est une méthode qui consiste, après une analyse permettant d'identifier les écarts de performance et leurs causes, de mettre en valeur les procédés qui engendrent les meilleurs résultats et de les faire connaître. Cette méthode s'apparente en fait à un mécanisme permanent de transfert de savoir-faire et à l'échange des meilleures pratiques, à partir d'une analyse économique des termes et critères de compétitivité.

4.2. Le Comité souligne l'intérêt de cette méthode en tant qu'aide objective à la prise de décision. Le Benchmarking permet, en effet, d'établir des faits objectifs et ce sont les acteurs concernés qui doivent en tirer les conséquences. Le Benchmarking doit, dans tous les cas, pouvoir conduire à des décisions opérationnelles.

4.3. Le Comité appuie donc l'initiative de la Commission européenne de mettre en place un programme européen d'étalonnage des performances en partenariat avec l'industrie et les États membres. Ce programme devrait commencer par des projets pilotes qui auront valeur de test pour valider la méthode.

4.4. Le Benchmarking doit être un processus continu et évolutif car l'excellence et la performance, notions relatives, sont en évolution constante. Un tel exercice n'a donc de sens que s'il est établi dans la durée, dans le cadre de projets pilotes pluriannuels.

4.5. L'intérêt de la formule du Benchmarking est d'arriver à une certaine objectivité. Pour ce faire il est donc indispensable de ne retenir que des faits et des réalités (données objectives) et de s'appuyer sur un consensus des acteurs intéressés et, le cas échéant, de l'opinion publique. Au niveau de l'entreprise les salariés devront y être étroitement associés, au niveau des territoires, toutes les forces socio-économiques. Ce n'est qu'avec des données objectives et un consensus sur la méthode que le Benchmarking peut produire des effets. On ne peut, en effet, transposer des bonnes pratiques sans l'assentiment de ceux qui vont les mettre en oeuvre. Si les projets pilotes communautaires veillent à cette quête de l'objectivité et du consensus, ils seront réellement utiles à une prise de conscience générale sur les facteurs et les moyens de la compétitivité.

4.6. Si elle s'applique directement au niveau de l'entreprise, la méthode du «Benchmarking» relève de sa seule responsabilité. Cependant un certain nombre de programmes, à la fois publics et privés, cherchent à promouvoir l'étalonnage des performances au niveau des petites et moyennes entreprises (notamment le département du commerce et de l'industrie au Royaume-Uni). L'action communautaire consisterait dans ce cas à organiser les échanges d'expériences entre États membres et mettre en place un «réseau européen d'information». Le Comité suggère qu'un projet pilote soit lancé dans le domaine de l'assistance et l'appui à la création d'entreprises, à partir de l'analyse des travaux menée déjà par la DG XXIII dans le cadre des actions concertées d'échanges de bonnes pratiques. En plus des régions communautaires déjà étudiées, un certain nombre de pays ou territoires, à l'intérieur ou à l'extérieur de l'Union européenne, seraient sélectionnés et on mettrait en place des opérations pilotes de transfert des meilleures pratiques.

4.7. La Commission suggère également l'utilisation de cette méthode pour analyser et développer les facteurs de compétitivité dans des secteurs donnés à l'échelle communautaire. L'industrie chimique, la biotechnologie, le textile-habillement et l'industrie automobile ayant déjà fait l'objet d'analyses au plan communautaire, pourraient être les premiers secteurs concernés. Il importe de choisir avec soin les secteurs et les références de comparaison, car le Benchmarking, en tant qu'aide objective à la décision ne peut faire abstraction des réalités socio-économiques et culturelles qui peuvent expliquer ou justifier des différences dans les conditions cadres de compétitivité, notamment au plan social. Le Benchmarking doit d'ailleurs veiller à analyser les performances et les résultats d'entreprises dont la stratégie peut être multinationale, ce qui permettrait ainsi d'étudier les stratégies respectives en matière d'internationalisation et leurs performances ainsi que l'attractivité de certains pays ou territoires.

4.8. En ce qui concerne les territoires, le Comité suggère en premier lieu que soit menée une étude sur les indicateurs les plus importants pour la performance d'un territoire (avec l'aide aussi des résultats des analyses des grandes entreprises). La deuxième étape serait le choix de régions ou interrégions transfrontalières où existerait un consensus politique, économique et social sur cette expérience. Aux régions de l'Union pourraient s'ajouter des territoires comparables dans des pays tiers. La mesure des facteurs de performance de ces territoires, à partir des indicateurs issus de l'étude, serait menée en partenariat étroit avec les acteurs socio-économiques concernés. Sur la base des résultats obtenus, des projects-test de transfert de savoir-faire seraient menés avec l'assistance des Fonds structurels européens (article 10 du FEDER).

4.9. En ce qui concerne l'étalonnage des conditions économiques générales qui prévalent à l'intérieur de l'Union (coûts et qualité des services essentiels, transport, énergie, télécommunications, information et administration, facteurs généraux de productivité, coût du travail, coût du capital, fiscalité, niveau des compétences et des qualifications, développement de l'innovation, efficacité dans le domaine de l'environnement), le Comité privilégie, pour les raisons déjà citées, des études pilotes dans des domaines précis pour lesquels les études permettraient une aide à la prise de décision au niveau communautaire, comme par exemple sur l'efficacité des programmes de recherche-développement et des actions de développement régional, sur les régimes fiscaux appliqués à l'entreprise sur l'efficacité du marché intérieur européen, sur la mobilité du travail. Pour une analyse plus globale, il serait sans doute plus judicieux de se reporter à des travaux du type «World Competitiveness report».

4.10. Dans les conclusions de cette communication, il est fait référence également à une politique européenne de promotion de la qualité qui fait l'objet d'un document de travail séparé. Il y est proposé cinq actions spécifiques au plan européen: un prix européen de la qualité, le «Benchmarking» de la qualité, une semaine européenne de la qualité, un observatoire européen de la qualité, un système européen pour la qualification des professionnels de la qualité. Le Comité souhaite obtenir des informations plus détaillées sur ce programme (budget, programme, cohérence avec le Benchmarking).

5. Conclusions

5.1. Les deux communications présentées au Comité économique et social constituent une base de travail appropriée pour la mise en oeuvre d'un instrument d'étalonnage des performances compétitives (Benchmarking). Le Comité souligne la nécessité d'une grande cohérence entre cette initiative et la mise en oeuvre des autres politiques communautaires, notamment la recherche-développement, l'innovation, la politique de cohésion économique et sociale, et la politique d'entreprises.

5.2. Le Comité approuve l'idée du Benchmarking à condition qu'il s'agisse réellement de lancer un processus continu, basé sur des données objectives portant sur des domaines bien définis de manière à apporter réellement des aides à la décision dans des domaines concrets avec des perspectives opérationnelles permettant la diffusion des meilleures pratiques:

5.2.1. aide à la décision concernant les conditions cadres, dans des domaines prioritaires relevant des compétences et activités de l'Union (fiscalité de l'entreprise, recherche-développement, fonctionnement du marché intérieur, politique régionale, politiques en faveur de l'emploi et de la création d'entreprises, mobilité du travail au sein de l'Union européenne);

5.2.2. aide à la décision pour les entreprises au niveau des secteurs en ce qui concerne les stratégies industrielles, les stratégies commerciales, la localisation des investissements;

5.2.3. projets pilotes de transfert de meilleures pratiques notamment au niveau des territoires, en matière d'aide à la création d'activités, de stimulation du développement local, de développement des activités de formation et de recherche dans un sens favorable au développement économique et à l'innovation.

5.3. Le Comité insiste pour que ces propositions soient rapidement suivies d'effet. Il suggère notamment des projets pilotes tests dont les objectifs et les modalités seront concertés avec les parties concernées, y compris les acteurs économiques et sociaux. Le Comité se félicite de ce que la Commission présente une communication complémentaire, répondant à ses voeux et à ceux du Conseil, qui comporte un calendrier précis de mise en oeuvre.

5.4. Le Comité demande, dans ce cadre, à être associé activement à l'identification des thèmes choisis par l'expérimentation, à l'étude des critères de référence, au lancement et au suivi des projets pilotes de ce programme. Le Comité pourrait, à ce titre, copiloter certaines opérations tests de benchmarking. Il souligne à ce sujet l'importance primordiale d'une réelle association des acteurs économiques et sociaux concernés dès le stade initial du benchmarking, au choix des thèmes et au processus de réalisation afin d'en assurer les conditions de succès.

5.5. Le Comité recommande à l'Union européenne de soumettre ses propres politiques au «Benchmarking» afin d'en mesurer l'efficacité (Marché intérieur, politique régionale, recherche-développement).

5.6. Le Comité suggère à la Commission européenne, dans les travaux de mesure de la compétitivité des conditions cadres, d'intégrer la dimension régionale qui permet de mieux identifier les facteurs de performances pour de nombreux domaines: «soutien à l'innovation, développement des ressources humaines, diffusion et utilisation des technologies de l'information ...».

Bruxelles, le 9 juillet 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 39 du 12. 2. 1996.

() Doc. COM(97) 153 final.