Règlement (UE) n° 995/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché (règlement sur le bois de l'Union européenne)

Le règlement «Bois» a été adopté en décembre 2010 mais n’est entré en vigueur que le 3 mars 2013. La période intermédiaire avait pour objectif de permettre aux autorités compétentes des États membres et au secteur privé de se préparer à son application. Durant cette période, la Commission a adopté un acte délégué et un acte d’exécution visant à faciliter la mise en œuvre du règlement.

Le règlement «Bois» décrit l’obligation de diligence raisonnée et demande que les opérateurs conçoivent et appliquent un système de diligence raisonnée ou qu’ils utilisent celui d’une organisation de contrôle.

3.il exige que les commerçants en bois et produits dérivés tiennent des registres de leurs fournisseurs et clients après la première mise sur le marché.

Le plan d’action FLEGT de 2003 prévoit des processus et des mesures visant à prévenir la commercialisation du bois illégal dans l’Union, à améliorer l’offre de bois légal et à renforcer la demande de bois provenant de forêts gérées de manière responsable. Le plan d’action FLEGT a mentionné la possibilité d’élaborer une nouvelle législation afin d’attaquer le problème de l’exploitation illégale des forêts du point de vue de la demande, ce qui a abouti à l’adoption du règlement «Bois».

L’exploitation illégale des forêts est un problème largement répandu qui suscite de vives préoccupations au niveau international. Elle a un impact dévastateur sur certaines des forêts les plus précieuses encore présentes dans le monde, ainsi que sur les peuples qui y vivent et qui dépendent des ressources qu’elles fournissent. Elle contribue à la déforestation tropicale et à la dégradation des forêts, phénomènes qui pourraient être responsables de 7 à 14 % des émissions totales de CO2 issues de l’activité humaine; elle menace la biodiversité, nuit à la gestion durable des forêts et a un effet négatif sur la réduction de la pauvreté, la croissance économique durable et inclusive et le développement durable, y compris en nuisant à la viabilité commerciale des opérateurs qui exercent leurs activités conformément à la législation applicable.

L’examen effectué par la Commission prend la forme d’une évaluation réalisée conformément aux lignes directrices de l’Union pour une meilleure réglementation . Il répond à cinq questions d’évaluation: la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la cohérence et la valeur ajoutée de l’Union. L’évaluation couvre les deux premières années d’application du règlement «Bois». Ses conclusions se basent sur les rapports des États membres sur l’application du règlement présentés à la Commission, sur une consultation de diverses parties intéressées, sur une analyse des articles scientifiques pertinents, sur une analyse des flux commerciaux et sur un rapport d’évaluation rédigé par un consultant externe.

L’article 20, paragraphe 3, du règlement «Bois», exige que la Commission examine, sur la base des rapports des États membres concernant l’application du règlement et de l’expérience acquise lors de cette application, «le fonctionnement et l’efficacité du présent règlement, notamment pour la prévention de la mise sur le marché de bois issus d’une récolte illégale ou de produits dérivés de ces bois.». Conformément à ces exigences, le présent rapport présente le premier examen du règlement réalisé par la Commission.

L’Union européenne (l’UE) a adopté en 2010 le règlement (UE) nº 995/2010 établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché (règlement dans le domaine du bois, ci-après le «règlement "Bois"» ou le «règlement»), dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’action de l’Union européenne relatif à l’application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux (plans d’action FLEGT). Le plan d’action FLEGT est l’instrument stratégique de l’UE dans la lutte contre l’exploitation illégale des forêts dans le monde, et le règlement «Bois» est l’instrument principal visant à résoudre le problème du point de vue de la demande. Le règlement est entré en vigueur en mars 2013.

La Commission et les États membres ont coopéré étroitement et, dans ce cadre, des réunions d’experts sur la mise en œuvre ont été organisées, ainsi que des réunions ciblées sur le contrôle de l’application du règlement; enfin des contacts ont été noués avec toute une série de pays tiers producteurs et consommateurs de bois. En janvier 2015, la Commission a mis en place une plateforme de communication électronique pour l’échange d’informations entre les autorités compétentes des États membres.

En 2012, la Commission a mené une campagne de communication sur le règlement «Bois» et les États membres ont indiqué avoir également réalisé des campagnes nationales de sensibilisation. Afin de contribuer à une interprétation harmonisée des principales dispositions du règlement en vue de parvenir à une application uniforme dans l’Union, un document d’orientation sur le règlement «Bois» a été élaboré par la Commission en étroite collaboration avec les États membres. Les États membres, assistés par la Commission, ont cependant fourni assez peu d’assistance et de conseils aux petites et moyennes entreprises (PME).

Tous les États membres n’ont pas indiqué avoir procédé à des contrôles. Dans plusieurs pays, les contrôles ont commencé tardivement en raison des retards pris dans l’adoption de la législation nationale pertinente et étaient sporadiques au début; ils sont devenus toutefois plus systématiques et rigoureux avec le temps.

Vingt-six États membres ont signalé que leurs autorités compétentes ont mis en place des plans pour le contrôle des opérateurs, conformément à l’article 10, paragraphe 2, du règlement «Bois». Toutes les autorités compétentes appliquent une approche fondée sur les risques pour la préparation et la révision de leurs plans. Parmi les facteurs de risque figurent les caractéristiques des fournisseurs et de leurs produits, le type d’opérateurs, ainsi que les informations reçues de la part de tiers (les «rapports étayés»).

Les sanctions varient considérablement entre les États membres, allant de mesures correctives à des peines d’emprisonnement, en passant par des amendes, la saisie du bois et la suspension de l’autorisation d’exercer une activité commerciale. Certains États membres n’ont prévu que des sanctions administratives, alors que d’autres considèrent la violation de certaines obligations comme une infraction pénale. Les sanctions applicables à la violation de l’interdiction sont généralement plus lourdes que celles applicables aux violations des obligations de diligence raisonnée et de traçabilité. Parmi les facteurs pris en considération par les États membres pour déterminer le niveau des sanctions figurent les conditions économiques nationales et les niveaux des sanctions imposées pour la violation d’autres obligations comparables, par exemple dans la réglementation européenne en matière de commerce des espèces sauvages. Bien que les États membres aient le pouvoir d’imposer des sanctions, la différence trop importante dans les niveaux de sanctions a pour conséquence que les opérateurs de l’UE ne sont pas sur un pied d’égalité.

Vingt-quatre États membres ont rendu compte des sanctions prévues dans leur législation nationale applicables aux violations des obligations du règlement (interdiction, diligence raisonnée et traçabilité). L’élaboration de dispositions adéquates relatives aux sanctions est toujours en cours d’élaboration en Grèce, en Hongrie, en Roumanie et en Espagne.

À l’exception de l’Espagne, tous les États membres ont indiqué avoir désigné une autorité compétente pour contrôler la conformité des opérateurs aux exigences du règlement «Bois» . Les structures institutionnelles, les pouvoirs et le statut juridiques de ces institutions, varient entre les États membres, reflétant ainsi différents cadres juridiques et institutionnels. De grandes différences dans les ressources humaines et financières disponibles pour l’application et la mise en œuvre du règlement «Bois» ont été notées. Les ressources humaines disponibles sont de l’ordre de 1 à 200 personnes par mois .

Le règlement exige que chaque État membre désigne une ou plusieurs autorités compétentes, qu’il adopte des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives applicables en cas de violations, et qu’il élabore des plans de contrôle et procède à des contrôles cohérents des opérateurs et des organisations de contrôle. Par ailleurs, le règlement «Bois» prévoit la fourniture d’une assistance technique et de conseils aux opérateurs par les États membres, assistés par la Commission, ainsi qu’un échange d’informations entre les parties prenantes concernées.

L’évaluation se base sur une vaste base de données factuelles; toutefois, l’évaluation de la performance d’un outil législatif novateur à peine deux ans après son entrée en vigueur s’est avérée difficile. Peu d’informations sont disponibles sur les incidences de la législation et il n’est pas possible d’imputer de manière inconditionnelle certains des effets et tendances qui ressortent de l’analyse à l’application du règlement «Bois».

Conformément à l’article 20, paragraphe 2, du règlement «Bois», les rapports des États membres sur l’application du règlement, présentés à la Commission au plus tard le 30 avril 2015, ont constitué la principale source d’informations pour l’élaboration du présent rapport. Par ailleurs, la Commission a lancé une consultation publique en ligne sur le site web «Votre point de vue sur l’Europe» (du 15 avril au 3 juillet 2015). D’autres enquêtes ciblées réalisées auprès des parties prenantes et des observations spontanées de la part de parties intéressées ont également été utilisées.

L’évaluation du règlement «Bois» a débuté en avril 2015 et couvre la période comprise entre mars 2013 et mars 2015.

5.1. Pertinence

L’Union est déterminée à lutter contre l’exploitation illégale des forêts et le commerce qui y est associé, qui restent un problème persistant à travers le monde, entraînant de nombreuses conséquences environnementales, sociales et économiques négatives. Le règlement «Bois», qui fait partie du plan d’action FLEGT, a été adopté en tant qu’instrument global visant à garantir que seuls les produits faits de bois récolté de manière légale sont commercialisés dans l’UE. Il a été établi que depuis son entrée en vigueur, le règlement a encouragé des politiques d’approvisionnement plus responsables et, par conséquent, a démontré qu'il peut changer le comportement des opérateurs sur le marché et établir des chaînes d’approvisionnement exemptes de bois récolté de manière illégale, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs généraux du plan d’action FLEGT.

La pertinence du règlement a été confirmée dans le septième programme d’action pour l’environnement (2013-2020), qui renvoie explicitement au règlement «Bois» comme faisant «office de base juridique permettant à l’Union de traiter le problème mondial de l’exploitation illégale des forêts dans le cadre de sa demande en bois et en produits du bois».

L’évaluation a démontré que le règlement est considéré par de nombreuses parties prenantes comme apportant une valeur ajoutée significative aux efforts internationaux destinés à mettre un terme à la déforestation et à la dégradation des forêts, à préserver la biodiversité et à lutter contre le changement climatique (en réduisant les émissions issues de la déforestation, en renforçant le rôle de la préservation des forêts, de leur gestion durable et du renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement, sur la base du cadre de Varsovie pour la REDD+), contribuant ainsi au respect des obligations internationales de l’UE.

5.2. Valeur ajoutée de l’UE

La lutte contre l’exploitation illégale des forêts et le commerce qui y est associé représente un défi mondial, qui ne peut être relevé de manière efficace par l’action individuelle des États membres. En établissant des règles uniformes au niveau de l’UE, le règlement «Bois» permet à l’Union et à ses États membres de profiter pleinement de leur influence combinée sur le marché pour garantir une demande de bois récolté de manière légale et d’éviter les distorsions du marché de l’Union qui se seraient produites si chaque État membre avait mis en place des règles différentes.

Le règlement «Bois» vise à créer des conditions équitables en imposant des exigences identiques de légalité pour le bois récolté au niveau national et pour les produits dérivés importés; il introduit également un contrôle supplémentaire applicable à tous les opérateurs dans l’Union. Sans le règlement «Bois», le processus de création de conditions équitables pour les opérateurs économiques serait discontinu, mettant les opérateurs qui appliquent déjà des exigences de diligence raisonnée dans une position défavorable, notamment parce que du bois illégal moins cher entrerait librement dans le marché de l’Union. Sans le règlement «Bois», les progrès réalisés par rapport à d’autres éléments du plan d’action FLEGT, par exemple les accords de partenariat volontaires (APV), ainsi que la possibilité pour l’Union de s’engager en faveur de la lutte contre l’exploitation illégale des forêts dans de récents accords commerciaux bilatéraux, seraient sérieusement compromis.

5.3. Efficience

Le règlement «Bois» entraîne des coûts de mise en conformité pour les États membres, notamment pour la réalisation des contrôles des opérateurs et des organisations de contrôle. Dans de nombreux cas, les ressources humaines et financières consacrées aux contrôles des opérateurs semblent démesurément faibles par rapport au nombre d’opérateurs dans ces pays, ce qui limite l’effet dissuasif des activités de contrôle de l’application du règlement. L’évaluation a démontré que les ressources financières attribuées aux autorités compétentes varient considérablement d’un État membre à l’autre. À cet égard, il convient de noter que certains États membres n’ont affecté aucune ressource financière supplémentaire à la mise en œuvre et au contrôle de l’application du règlement «Bois».

Le règlement «Bois» occasionne également des coûts de mise en conformité pour le secteur privé. Ces coûts dépendent de l’existence de politiques d’approvisionnement responsables antérieures, du type et de la complexité des produits commercialisés, du nombre et de la situation géographique des fournisseurs et, enfin, de la complexité des chaînes d’approvisionnement. Les coûts des entreprises peuvent inclure des investissements dans des systèmes d’information, la mise en place d’une expertise interne et la formation du personnel. Cette évaluation coïncide en grande partie avec l’estimation des coûts qui figure dans l’analyse d’impact effectuée en 2008, lorsque la Commission a présenté sa proposition de règlement. Les coûts de mise en conformité pour l’obligation d’interdiction devaient être neutres, tandis que ceux concernant l’obligation de diligence raisonnée étaient jugés dépendants de la préexistence de systèmes de contrôle dans la politique d’approvisionnement des entreprises et de leur qualité.

Les coûts de mise en conformité pour le secteur privé sont généralement considérés comme raisonnables, pour les entreprises qui appliquent déjà des politiques d’approvisionnement responsables. Cela peut également être le cas pour celles optant pour des pratiques économiquement avantageuses (voir ci-dessous) ou commercialisant des produits dérivés du bois par l'intermédiaire de chaînes d’approvisionnement relativement simples.

Conséquences administratives pour les PME

L’obligation de diligence raisonnée du règlement «Bois» s’applique à toutes les entreprises, quelle que soit leur taille. Les grandes entreprises semblent avoir été en mesure de s’adapter mieux et plus rapidement aux nouvelles exigences que les PME. Les PME peuvent sembler désavantagées en raison de leurs faibles économies d’échelle, les frais du système de diligence raisonnée devant être couverts par un chiffre d’affaires moindre. Cependant, rien n’indique clairement que le fait d’être une plus petite entreprise est un obstacle à l’application d’un système de diligence raisonnée efficace .

L’évaluation se base sur un très petit échantillon, qui a répondu à la consultation publique en ligne. Elle a démontré que certaines PME considèrent la mise en conformité avec le règlement «Bois» comme un défi, en raison des difficultés à comprendre les exigences techniques du système de diligence raisonnée, du manque de personnel doté des connaissances adéquates et de l’expérience nécessaire pour exercer la diligence raisonnée et/ou des ressources financières limitées dont elles disposent pour mettre à jour leurs systèmes de contrôle existants.

Les données disponibles montrent que les coûts de mise en conformité pour les PME peuvent être réduits si les entreprises ont recours à des pratiques économiquement avantageuses (voir ci-dessous), évitent les solutions informatiques coûteuses et bénéficient d’un soutien technique externe pour concevoir et appliquer un système de diligence raisonnée adéquat.

Pratiques économiquement avantageuses

Durant la mise en œuvre du règlement «Bois», plusieurs pratiques économiquement avantageuses ont été recensées: i) la coopération entre les autorités des États membres ainsi qu’entre ces autorités et leurs homologues de pays tiers; ii) l’utilisation par les autorités compétentes des rapports étayés émanant de tiers concernant le respect du règlement, et iii) la mise au point par les opérateurs de systèmes de diligence raisonnée qui ne satisfont pas uniquement aux exigences du règlement «Bois», mais également à d’autres instruments juridiques [la loi Lacey (Lacey Act) américaine et la loi australienne sur l’interdiction de l’exploitation illégale des forêts]; iv) l’utilisation par les opérateurs de systèmes de vérification tierce partie volontaires (c’est-à-dire la certification volontaire des forêts) dans le processus d’évaluation et d’atténuation des risques; v) l’utilisation aux fins de la diligence raisonnée des résultats des négociations menées par l’UE avec les pays ayant signé un APV concernant les définitions de la légalité et les contacts avec les autorités nationales.

Depuis l’entrée en vigueur du règlement «Bois», les principaux régimes de certification du bois ont adapté leurs normes pour refléter la portée de la définition de la légalité consacrée dans le règlement et les opérateurs de l’UE peuvent désormais facilement utiliser ces normes dans leur processus d’évaluation et d’atténuation des risques. Le rôle des systèmes de vérification tierce partie dans la mise en œuvre de la législation pourrait être davantage expliqué dans le document d’orientation sur le règlement «Bois».

5.4. Efficacité

Les défis majeurs suivants relatifs à l’application efficace du règlement «Bois» ont été mis en lumière durant le processus d’évaluation: ressources humaines et financières insuffisantes attribuées aux autorités compétentes, différences au niveau des types et niveaux de sanctions d’un État membre à l’autre et manque de compréhension et d’application uniformes du règlement dans l'ensemble de l’Union. Ces défis se sont traduits par une application inégale, ce qui crée des conditions inéquitables pour les opérateurs économiques.