OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

8.1. Le présent chapitre est consacré à l'appréciation spécifique de la Cour concernant le groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement, qui couvre les domaines politiques suivants: 19 – relations extérieures, 21 – Développement et Relations avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (1), 22 – Élargissement et 23 – Aide humanitaire. Le tableau 8.1 présente en détail les activités couvertes, les dépenses de l'exercice et le type de gestion utilisé.

Tableau 8.1 — Ventilation des paiements par domaine politique Titre du budget Domaine politique Description Paiements effectués en 2008 (millions d’euros) Mode de gestion budgétaire 19 Relations extérieures Dépenses administratives 336 Gestion centralisée directe Relations multilatérales, coopération avec les pays tiers dans les domaines des migrations et de l'asile et relations extérieures générales 54 Gestion centralisée directe Politique étrangère et de sécurité commune 192 Gestion centralisée indirecte (6)/conjointe Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) 109 Gestion centralisée directe Relations et coopération avec les pays tiers industrialisés 16 Gestion centralisée directe Réaction aux crises et menaces pour la sécurité mondiale 199 Gestion centralisée directe Politique européenne de voisinage et relations avec la Russie 1 475 Gestion directe/décentralisée Relations avec l'Amérique latine 310 Gestion centralisée directe/décentralisée Relations avec l'Asie, l'Asie centrale et les pays du Moyen-Orient (ICD) 667 Gestion centralisée directe/décentralisée/conjointe Stratégie politique et coordination 22 Gestion centralisée directe 3 380 21 Développement et relations avec les États ACP Dépenses administratives 248 Gestion centralisée directe Sécurité alimentaire 258 Gestion centralisée directe Acteurs non étatiques du développement 172 Gestion centralisée directe Environnement et gestion durable des ressources naturelles, y compris l'énergie 76 Gestion centralisée directe Développement humain et social 127 Gestion centralisée directe/conjointe Coopération géographique avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) 223 Gestion centralisée directe/décentralisée/conjointe Actions de coopération au développement et programmes ad hoc 24 Gestion centralisée directe Stratégie politique et coordination 13 Gestion centralisée directe 1 141 22 Élargissement Dépenses administratives 71 Gestion centralisée directe Processus et stratégie d'élargissement 1 388 Gestion centralisée directe-indirecte/décentralisée Soutien financier de postadhésion 66 Gestion centralisée directe/décentralisée Stratégie d'information et de communication 9 Gestion centralisée directe 1 534 23 Aide humanitaire Dépenses administratives 21 Gestion centralisée directe Aide humanitaire 862 Gestion centralisée directe/conjointe 883 Montant total des dépenses administratives (7) 676 Montant total des dépenses opérationnelles 6 262 Montant total des paiements effectués au cours de l’exercice 6 938 Montant total des engagements de l'exercice 7 415 Source: Comptes annuels des Communautés européennes pour l'exercice 2008, volume II, annexe B.

Caractéristiques du groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement

8.2. Les dépenses en matière de relations extérieures et de développement sont exécutées par l'Office de coopération EuropeAid (EuropeAid) et par la direction générale des relations extérieures (DG RELEX). Les dépenses en matière d’élargissement sont exécutées par la direction générale de l’élargissement (DG ELARG) et l'aide humanitaire, y compris l'aide alimentaire, est mise en œuvre par la direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO).

8.3. Les dépenses exécutées par EuropeAid couvrent les domaines suivants: a) l’aide financière et technique en faveur des pays d'Amérique latine et d'Asie, et la coopération économique avec ceux-ci; b) la politique européenne de voisinage, y compris le partenariat stratégique avec la Russie; c) les programmes thématiques comprenant la sécurité alimentaire, les acteurs non étatiques et les autorités locales, l'environnement, la santé et l'éducation, la démocratie et les droits de l'homme.

8.4. La majorité des dépenses fait l'objet d'une gestion centralisée directe par les services de la Commission, soit au sein de ses services centraux, soit au sein de ses délégations dans les pays tiers concernés. L'aide fournie par le truchement d'organisations internationales fait l'objet d'une gestion conjointe.

8.5. Une proportion importante des dépenses concerne des paiements relatifs à l'appui budgétaire et des paiements (avances/préfinancements) effectués en faveur des organismes chargés de la mise en œuvre des projets de développement, y compris les institutions gouvernementales, les ONG et les organisations internationales.

8.6. Les projets de développement soutenus sont dispersés dans plus de 150 pays, et la taille ainsi que la compétence des organismes chargés de la mise en œuvre sont très variables. Dans le cadre de chacun des projets, il existe une multitude de paiements, soumis à des règles complexes, en particulier concernant les appels d'offres et l'origine des fournitures.

8.7. Les modes de gestion suivants s’appliquent aux dépenses gérées par la DG RELEX: a) gestion centralisée indirecte ou gestion conjointe avec des organisations internationales en ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune; b) gestion centralisée directe pour les relations et la coopération avec les pays tiers industrialisés et pour la réaction aux crises (instrument pour les pays industrialisés) et les menaces pour la sécurité mondiale (instrument de stabilité). Les projets sont mis en œuvre soit par les services centraux, soit par les délégations.

8.8. La DG ELARG gère les dépenses relatives à la stratégie et au processus d'élargissement principalement dans le cadre de l'instrument d'aide de préadhésion, du programme Phare, aide de postadhésion incluse, de CARDS et de l'aide financière de préadhésion en faveur de la Turquie (2).

8.9. Les paiements sont généralement effectués sur la base d'un mode de gestion centralisée ou décentralisée. Dans le cadre de la gestion décentralisée, des contrôles ex ante des décisions d'attribution des marchés sont effectués par la délégation de la Commission mais, dans certaines conditions, le contrôle ex ante n'est pas exigé.

8.10. S’agissant de l'assistance financière communautaire aux candidats potentiels [l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie et le Kosovo (3)] ainsi qu'à l'ancienne République yougoslave de Macédoine, les dépenses en cause sont, pour la plupart, directement gérées par les délégations. Elles comprennent, depuis octobre 2008, la part de l’aide autrefois acheminée par l'Agence européenne pour la reconstruction (AER).

8.11. Les dépenses exécutées par la DG ECHO sont gérées au niveau des services centraux de la Commission. Environ la moitié des crédits engagés concernent des ONG (gestion centralisée directe) et l'autre moitié les Nations unies ou d'autres organismes internationaux (gestion conjointe).

Étendue de l'audit

8.12. L'audit a été effectué sur la base de trois éléments principaux, à savoir: a) des tests de validation de paiements effectués en 2008, sur la base d'un échantillon statistique représentatif de 180 opérations (voir parties 1.1 et 1.2 de l’annexe 8.1 ). Celui-ci consistait en paiements effectués en faveur d'organismes chargés de la mise en œuvre, en paiements au titre de l'appui budgétaire et en paiements destinés à des fonds fiduciaires, ainsi qu'en d'autres paiements effectués directement par la Commission sur la base, par exemple, de contrats de travaux, de services ou de fournitures; b) une évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance au niveau des services centraux de la Commission, ainsi qu'auprès des délégations, systèmes qui comprennent: i) des vérifications ex ante des contrats et des paiements; ii) des activités de gestion et de surveillance; iii) des audits externes; iv) l'audit interne; c) un suivi des observations antérieures formulées dans le cadre de la DAS (voir annexe 8.2 ).

8.13. Il convient de noter que pour les paiements effectués en faveur d’agences des Nations unies, les auditeurs de la Cour éprouvent des difficultés à obtenir de ces dernières les rapports d’audit portant sur les dépenses liées aux projets ainsi que les pièces justificatives nécessaires, et ce en dépit des mesures prises par la Commission pour faciliter les travaux d’audit de la Cour. 8.13. La Commission appuie sans réserve les demandes d'information adressées par la Cour aux agences des Nations unies dans le cadre de l'accord-cadre financier et administratif, conclu entre la Communauté européenne et les Nations unies le 29 avril 2003.

RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS

8.14. Les tests de validation pour le groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement ont permis de mettre en évidence un niveau significatif d'erreur. Les résultats de ces tests sont présentés et analysés de manière plus approfondie à l’ annexe 8.1.

8.15. Les opérations contrôlées comprennent des paiements effectués par les services de la Commission soit directement à des contractants et des consultants, soit à des organismes chargés de la mise en œuvre. Un niveau significatif d’erreur a été constaté pour les deux types de paiements.

8.16. S’agissant des paiements effectués directement par les services de la Commission au profit de contractants et de consultants, les erreurs observées les plus importantes sont: 8.16.

a) des erreurs quantifiables concernant l’éligibilité (par exemple, TVA et autres taxes, conditions indispensables qui ne sont pas remplies); a) En ce qui concerne l'un des exemples cités par la Cour, la Commission considère qu'il ne peut pas être qualifié d'erreur quantifiable au seul motif que certains critères formels du contrat n'ont pas été respectés.

b) des erreurs quantifiables concernant l’exactitude (par exemple, des erreurs de calcul, y compris dans le cadre de paiements au titre de l’appui budgétaire);

c) des erreurs non quantifiables concernant la conformité (par exemple, non-respect des délais, absence de pièces justificatives essentielles, irrégularités entachant les procédures de passation de marchés, etc.). c) En ce qui concerne le respect des délais de paiement, la Commission n'a pas, dans certains cas, informé les contractants de la suspension des paiements — dans l'intérêt de la bonne gestion financière — lorsqu'elle soupçonnait une irrégularité financière et que l'enquête était en cours.

8.17. En ce qui concerne les organismes chargés de la mise en œuvre, les erreurs détectées sont principalement: 8.17.

a) des erreurs quantifiables concernant l’éligibilité (inclusion de dépenses inéligibles dans les déclarations de dépenses et irrégularités dans les procédures d'appels d'offres et d'attribution de marchés); a) La Commission ne partage pas l'avis de la Cour lorsque celle-ci qualifie d'erreur quantifiable concernant l'éligibilité un dossier relatif à une irrégularité commise par un sous-contractant, dans le cas duquel la Commission, en toute connaissance de cause et après une évaluation rigoureuse de la situation, a décidé de procéder à un versement réduit conformément aux dispositions des articles 81, 113 et 119 du règlement financier. Cela a une incidence sur l'annexe 8.1 tant en ce qui concerne le niveau des opérations affectées par une erreur que le taux général d'erreur indiqué. Les audits financiers obligatoires, préalables aux paiements finaux, qui sont prévus par le système de contrôle de la Commission permettent à cette dernière de détecter et de corriger lors d'un exercice ultérieur les erreurs en matière d'avances et de préfinancement constatées par la Cour des comptes.

b) une erreur quantifiable concernant l’exactitude (taux de change erronés).

EFFICACITÉ DES SYSTÈMES

Systèmes relatifs à la régularité des opérations

8.18. L’évaluation des systèmes relatifs à la régularité des opérations effectuée par la Cour a notamment porté sur les vérifications ex ante des contrats et des paiements (sur la base des résultats des tests de validation), sur les activités de gestion et de surveillance, sur le système d'audits externes et de contrôles ex post et sur la fonction d'audit interne. Globalement, les systèmes de contrôle et de surveillance pour l’ensemble des DG concernées ont été jugés partiellement efficaces (voir partie 2 de l’ annexe 8.1 ). 8.18. La Commission estime que l'environnement de contrôle du groupe de politiques aide extérieure, développement et élargissement a été amélioré de manière significative par rapport aux années précédentes (et que les recommandations faites par la Cour ces dernières années ont été mises en œuvre). Ainsi, les contrôles ex ante d'EuropeAid ont été considérablement renforcés durant cette période, notamment en matière d'audits (ex ante et ex post), là où de nouveaux cahiers des charges types, de nouveaux systèmes informatiques et de nouvelles méthodes ont été introduites depuis 2007. Les contrôles ex post effectués par la Commission elle-même (au sein d'EuropeAid et de la DG ECHO) confirment que le niveau résiduel d'erreurs au stade du versement final et de la clôture du projet est très peu élevé.

8.19. Par ailleurs, la Cour a évalué, sur la base des résultats des travaux d’audits effectués, l'efficacité du système commun d’information RELEX (CRIS). Il s’agit d’un instrument important utilisé par EuropeAid et par les DG RELEX et ELARG, aussi bien au niveau des services centraux qu’à celui des délégations, pour gérer les dépenses qui relèvent de leur responsabilité.

EuropeAid

8.20. EuropeAid gère les dépenses financées par le budget de l'UE et par les Fonds européens de développement. Une évaluation plus détaillée de l'efficacité des systèmes de contrôle en place est présentée dans un rapport distinct, publié conjointement avec le présent rapport annuel et concernant les activités financées au titre des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement (FED).

8.21. La Cour constate qu'EuropeAid a continué d'améliorer ses systèmes de contrôle et de surveillance.

8.22. Cependant, s'agissant des contrôles ex ante, les déficiences suivantes ont notamment été constatées: 8.22.

a) des contrôles préventifs inefficaces et insuffisants au niveau des services de la Commission (les auditeurs ont relevé des cas de paiements effectués en l’absence de pièces justificatives essentielles ainsi que des irrégularités au niveau des procédures d'appel d'offres et d'attribution des marchés appliquées par les services de la Commission);

b) un contrôle et un soutien insuffisants des organismes chargés de la mise en œuvre des projets financés par l’UE (par exemple, on ne sait pas toujours clairement, au sein de ces organismes, quelles règles comptables sont applicables pour établir les rapports financiers requis); b) Le soutien apporté aux organismes chargés de l'exécution de projets financés par l'UE est significatif et comprend la mise à disposition d'une version papier des orientations, d'un site internet, EuropeAid, actualisé sur les financements et les contrats, d'une formation sur le terrain et de conseils fournis sur place par le personnel des délégations spécialisé dans les questions financières et les contrats. Ainsi, pour l'instrument européen de voisinage et de partenariat, 29 journées de formation sur les questions financières et les contrats ont été proposées sur le terrain en 2008; 76 % (151) des (200) personnes qui en ont bénéficié provenaient des ministères techniques ou appartenaient au personnel attaché aux projets. Le soutien à la gestion financière, le suivi et la formation peuvent toujours être étendus et améliorés. Un ensemble d'outils de gestion financière destiné aux organismes chargés de l'exécution de projets est en cours d'élaboration et devrait être au point en 2010.

c) s'agissant des paiements relatifs à l'appui budgétaire, des insuffisances affectant les procédures de vérification du respect des conditions de paiement. c) La Commission est en train de sensibiliser tous ses services à la nécessité d'une approche plus structurée et formalisée de l'évaluation des paiements en matière d'appui budgétaire. En février 2009, la Commission a renforcé la fonction de vérification du personnel spécialisé dans les questions financières et les contrats dans le processus d'approbation des paiements.

8.23. En ce qui concerne le recours aux audits externes, qui constituent l'une des composantes les plus importantes du cadre de contrôle interne d’EuropeAid, la Cour a constaté une amélioration des processus. Toutefois, elle estime que globalement, les contrôles ne restent que partiellement efficaces. En outre, le processus de gestion des risques n'a été jugé que partiellement efficace. 8.23. Des progrès substantiels ont été enregistrés dans la méthodologie d'audit depuis 2007 et nombre des réformes récentes produiront avec le temps des améliorations supplémentaires, par exemple lorsque tous les résultats d'audit se fonderont sur le cahier des charges type de 2007. La Commission poursuit ses efforts en vue de sensibiliser chacun au processus de gestion des risques. La gestion des risques était un standard de contrôle interne prioritaire en 2008 et un certain nombre de formations a eu lieu au siège de la Commission et dans toutes les régions bénéficiant de l'aide extérieure. D'autres améliorations sont prévues en matière de formation à la gestion des risques en 2010, notamment la mise à disposition d'outils d'apprentissage en ligne.

8.24. Les faiblesses qui ont persisté en 2008 étaient principalement constituées d'incohérences et de lacunes affectant le plan d'audit annuel, le module CRIS-Audit et le suivi global des résultats des audits effectués. Elles se traduisent notamment par: 8.24. Grâce à l'expérience acquise, la méthodologie du programme d'audit annuel a fait l'objet d'une révision substantielle en 2008 pour l'exercice 2009 et est à nouveau en cours de révision pour l'exercice 2010. Depuis 2007, CRIS Audit a fait l'objet d'un développement en profondeur.

a) un faible taux de mise en œuvre du plan d'audit annuel; a) Le nombre d'audits finalisés par an a augmenté de manière constante ces dernières années. Un total de 455 audits a été finalisé en 2008, ce qui représente une augmentation de 35 % par rapport au nombre d'audits finalisés en 2007 (337). Le déroulement de la plupart des audits doit cependant correspondre au rythme d'exécution des activités du projet.

b) des informations incomplètes dans le module CRIS-Audit; b) 2008 a été la première année où l'utilisation de CRIS Audit était obligatoire et, de manière générale, les résultats ont été très positifs. La Commission reconnaît toutefois que des progrès doivent être accomplis dans le chargement des documents en temps utile.

c) des incohérences entre les résultats des audits effectués ainsi qu'une absence d’analyse de ces derniers. c) Une analyse approfondie des résultats d'audits se concentre actuellement sur les audits commandés en vertu du système de contrat-cadre.

DG RELEX

8.25. La Cour a évalué en détail les systèmes de contrôle et de surveillance mis en place par la DG RELEX pour garantir la régularité des opérations. Elle a constaté des lacunes importantes concernant les contrôles ex post. Par exemple, s'agissant de ces derniers, sur trois contrôles sur place prévus, seuls deux ont été effectués, et sur six audits externes prévus, aucun n’a été effectivement réalisé. 8.25. La Commission considère que, en 2009, les contrôles ex post devraient jouer un rôle plus important en matière d'assurance pour la DG RELEX, compte tenu de la croissance de son budget. La mise en œuvre de la planification fera l'objet d'un suivi attentif tout au long de 2009 et l'exploitation des résultats des audits et contrôles sera optimisée.

8.26. Par ailleurs, l'évaluation effectuée a permis de mettre au jour des déficiences affectant la gestion financière et la surveillance des informations financières relatives aux projets. À titre d'exemple, les délégations de la Commission utilisent le système d'information de gestion CRIS appartenant à EuropeAid pour gérer les informations financières relatives à des projets déconcentrés de la DG RELEX (instrument de stabilité), mais il n’existe aucune interface automatisée avec le suivi de l'exécution du budget effectué, de façon distincte, par les services centraux au moyen de feuilles de calcul extraites du système ABAC. Cela peut engendrer des différences entre les informations de gestion.

DG ELARG

8.27. L’évaluation globale de la Cour a permis de constater que les systèmes n'étaient que partiellement efficaces, en raison de faiblesses décelées dans la structure d'audit interne (IAC) de la direction générale et dans ses contrôles ex post. Le plan de travail de l'IAC reposait sur une évaluation des risques, mais son programme pluriannuel n'était pas suffisamment développé. En outre, étant donné l'importance croissante des fonds, la Cour souligne qu'il importe de disposer d’une stratégie spécifique pour les contrôles ex post des projets faisant l’objet d’une gestion centralisée, comme cela est prévu dans le plan de gestion annuel pour 2008. L'efficacité de la composante «contrôles ex ante» a été jugée satisfaisante. 8.27. La Commission ne partage pas tout à fait l'évaluation par la Cour de l'efficacité des systèmes de contrôle ex post et d'audit, compte tenu des améliorations qui ont été introduites. L'environnement de la DG ELARG évolue très rapidement, ce qui rend difficile la planification pluriannuelle de l'activité de la structure d'audit interne et nécessite donc des ajustements permanents. Début 2009, la DG ELARG a adopté une stratégie de contrôle exhaustive couvrant tous les modes de gestion, notamment la gestion centralisée. Elle envisage l'adoption d'une politique spécifique pour les contrôles ex post dans le cadre de la gestion centralisée, sur la base de l'expérience acquise grâce à une action pilote réalisée en 2008 et en prenant en considération le rapport coûts/avantages.

8.28. Par ailleurs, des déficiences fondamentales persistent en ce qui concerne les irrégularités potentielles dans la gestion des fonds relevant de Phare par deux agences chargées de la mise en œuvre en Bulgarie. La Cour maintient son appréciation selon laquelle les contrôles internes clés au sein des administrations nationales bulgares ne sont que partiellement efficaces (voir annexe 8.2 ). 8.28. Après la découverte d'un certain nombre de lacunes systémiques, la Commission a suspendu tous les paiements à partir de la fin février 2008 et a retiré leur agrément aux deux agences concernées en juillet 2008. Même si des lacunes systémiques devaient subsister, il ne serait plus possible de conclure des contrats irréguliers, étant donné que la conclusion de contrats portant sur des crédits Phare a été clôturée.

DG ECHO

8.29. La structure d'audit interne (IAC) a été créée en 2008 (la DG ECHO s’appuyait auparavant sur l'IAC d’EuropeAid). La Cour est d’avis que 2008 représente une année de transition pour l'IAC de la DG ECHO et que l'on devrait pouvoir tirer tout le parti de cette nouvelle organisation à partir de 2009.

8.30. En ce qui concerne le système d'audits externes, et notamment la stratégie d’audit de la DG en la matière, la Cour prend acte des efforts consentis pour augmenter la part de projets faisant l'objet d'audits sur place.

Système commun d’information RELEX (CRIS)

8.31. Au cours des tests des opérations, il a été constaté que les informations contenues dans le système CRIS manquent parfois d'exactitude. Des erreurs de codification ont été décelées dans les données relatives tant à des paiements qu’à des engagements (par exemple dans le cas de projets et/ou de contrats pour lesquels le code du pays n'est pas correctement introduit dans le système CRIS). D’autres erreurs pourraient avoir une incidence sur la fiabilité des états financiers de la Commission (relatives, par exemple, aux dates d'expiration de garanties bancaires ou aux modes de gestion des projets/contrats). 8.31. Un certain nombre de mesures est pris pour augmenter la qualité des données dans CRIS. Tout d'abord, des règles claires, mieux documentées, sont mises au point pour l'encodage des données et le système CRIS fait par conséquent l'objet d'un suivi et d'un développement réguliers. Ensuite, des efforts sont entrepris pour améliorer la qualité des données figurant déjà dans le système, notamment un audit portant sur la qualité des données (afin de déterminer les causes profondes du problème), un nettoyage des données et un suivi de la qualité des données afin de disposer en permanence d'un aperçu de l'évolution de la qualité des données.

8.32. Les auditeurs ont en outre constaté que les utilisateurs du système sont fréquemment confrontés à des contraintes techniques qui peuvent avoir une incidence sur la régularité des opérations effectuées (il n’est pas rare que des paiements soient effectués après les dates limites prévues en raison de l’indisponibilité du système). 8.32. CRIS a été indisponible durant certaines périodes en 2008, principalement en raison des exigences techniques liées à l'intégration des comptes du Fonds européen de développement dans le système comptable central de la Commission en février 2009, qui était une opération ponctuelle. Depuis lors, cependant, un certain nombre de mesures a été pris pour réduire les périodes d'indisponibilité de CRIS.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

8.33. Sur la base de ses travaux d’audit, la Cour estime, en conclusion, que les paiements relatifs à l'exercice clos le 31 décembre 2008 pour le groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement sont affectés par un niveau significatif d'erreur. 8.33. La Commission a conçu ses contrôles pour couvrir l'intégralité du cycle de vie de ses projets pluriannuels. L'approche de la Cour des comptes est annuelle et additionne toutes les erreurs constatées lors d'un exercice. La majorité des erreurs financières du type constaté par la Cour serait également détectée par la Commission dans le cadre normal de ses contrôles ex ante et serait rectifiée lors d'un exercice comptable ultérieur, avant la clôture de la comptabilité du projet, ce qui aboutirait à un taux d'erreur résiduelle peu élevé.

8.34. Sur la base de ses travaux d’audit, la Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance pour le groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement ne sont que partiellement efficaces lorsqu'il s'agit de garantir la régularité des paiements. 8.34. La Commission estime que l'environnement de contrôle du groupe de politiques aide extérieure, développement et élargissement a été amélioré de manière significative par rapport aux années précédentes (et que les recommandations faites par la Cour ces dernières années ont été mises en œuvre). Nombre d'éléments importants des principaux systèmes de contrôle ont en effet été jugés efficaces.

Recommandations

8.35. La Cour recommande que: 8.35.

a) des mesures soient adoptées de manière à renforcer l’efficacité du système de contrôle ex ante de la Commission concernant les paiements et les contrats (EuropeAid et DG RELEX); a) La Commission ne partage pas tout à fait l'évaluation par la Cour de l'efficacité des contrôles ex ante dans le cas d'EuropeAid, compte tenu des améliorations qui ont été introduites. Elle admet toutefois que, dans le cadre de ses efforts actuels visant à améliorer le système général de contrôle interne, il convient de travailler plus avant à l'architecture des systèmes de contrôle de l'aide extérieure. À cet effet, et conjointement aux travaux de la Commission sur le risque d'erreur tolérable, EuropeAid lancera un réexamen de sa stratégie de contrôle en 2010. La Commission convient que le recours aux contrôles ex ante au sein de la DG RELEX devrait être mieux documenté.

b) les organismes chargés de la mise en œuvre de projets financés par l’UE bénéficient d'un plus grand soutien et qu’une surveillance plus étroite soit exercée à leur égard; b) La Commission reconnaît que le soutien à la gestion financière et la surveillance en la matière doivent être étendus et améliorés. Un ensemble d'outils de gestion financière destiné aux organismes chargés de l'exécution de projets est en cours d'élaboration et devrait être au point en 2010.

c) les audits et les contrôles ex post soient planifiés de façon plus réaliste en tenant compte des ressources disponibles pour leur réalisation, de façon à ce que les programmes prévus soient dûment respectés; c) Les services centraux de la Commission continueront à prêter assistance aux Audit Task Managers (gestionnaires des tâches d'audit) — en particulier dans les délégations — afin d'améliorer la planification de leurs audits. Dans le contexte de la préparation du PAA 2009, les délégations ont été invitées à prêter une attention particulière à la disponibilité des ressources. En ce qui concerne les contrôles ex post transactionnels, les objectifs annuels sont atteints chaque année.

d) la mise en œuvre des audits et des contrôles ex post prévus fasse l'objet d'un suivi attentif de sorte que tout écart puisse rapidement être détecté et corrigé; d) La mise en œuvre de la planification annuelle fera l'objet d'un suivi attentif tout au long de 2009 et l'exploitation des résultats des audits et contrôles sera optimisée.

e) les résultats des audits et des contrôles ex post effectués soient dûment consignés et systématiquement analysés; e) La Commission prévoit d'apporter des améliorations à CRIS afin de permettre une meilleure analyse des données d'audit.

f) une stratégie plus affinée en matière d’audits ex post dans le cadre de la gestion centralisée soit approuvée et mise en œuvre (DG ELARG). f) Début 2009, la DG ELARG a adopté une stratégie de contrôle exhaustive couvrant tous les modes de gestion, notamment la gestion centralisée. Elle envisage l'adoption d'une politique spécifique pour les contrôles ex post dans le cadre de la gestion centralisée, sur la base de l'expérience acquise grâce à une action pilote réalisée en 2008 et en prenant en considération le rapport coûts/avantages.

8.36. La Cour recommande également que des mesures appropriées soient adoptées et que des actions soient mises en œuvre pour améliorer la qualité des données introduites dans les différents systèmes d’information de gestion dont disposent les services de la Commission. 8.36. Un certain nombre de mesures est pris pour augmenter la qualité des données dans CRIS. Tout d'abord, des règles claires, mieux documentées, sont mises au point pour l'encodage des données et le système CRIS fait l'objet d'un suivi et d'un développement réguliers. Ensuite, des efforts sont entrepris pour améliorer la qualité des données figurant déjà dans le système.

8.37. La Cour recommande en outre que, s’agissant des paiements relatifs à l’appui budgétaire, les efforts consentis à ce jour pour instaurer des indicateurs de performance axés davantage sur les résultats et les réalisations soient poursuivis. 8.37. La Commission introduira une plus grande précision dans la conception et la mesure des indicateurs applicables aux opérations d'appui budgétaire. Le guide sur l'appui budgétaire général est actuellement révisé pour améliorer l'élaboration et l'évaluation des conditions d'éligibilité et des indicateurs de résultats, et cela dans le but de produire une stratégie plus rigoureuse axée sur les résultats, s'appuyant sur des indicateurs de processus, de résultats et de réalisations.

SUIVI D’OBSERVATIONS ANTÉRIEURES FORMULÉES EN DEHORS DU CADRE DE LA DAS

Suivi du rapport spécial no 5/2006 relatif au programme MEDA

Introduction

8.38. En août 2006, la Cour a publié le rapport spécial no 5/2006 relatif au programme MEDA (4). Étant donné que le règlement MEDA expirait en 2006, les recommandations de la Cour visaient le nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), qui est entré en vigueur en 2007. La Cour recommandait que la Commission: 8.38. La Commission a pris les mesures nécessaires pour assurer le suivi des recommandations du rapport spécial n o 5/2006 concernant le programme MEDA.

— assure une transition rapide mais sans heurts vers les nouveaux programmes nationaux, afin de prévenir d'éventuelles répercussions négatives sur la mise en œuvre, — définisse plus clairement ses objectifs stratégiques dans les nouveaux documents de programmation nationaux, et fixe des indicateurs appropriés pour améliorer la qualité du suivi et de l'évaluation des résultats, — continue à concentrer son aide sur un nombre limité de domaines d'intervention afin de préserver la cohérence des actions et de faire en sorte que les programmes restent gérables, — continue à rechercher les meilleures pratiques en matière de gestion de projets pour éviter les retards.

8.39. Le Parlement européen et le Conseil européen ont adopté les recommandations de la Cour. L'autorité de décharge a en outre soulevé des questions relatives à la visibilité des actions financées par l'UE, et a insisté sur le renforcement de la planification et de la mise en œuvre du nouvel instrument.

Suivi des recommandations

8.40. La Commission a élaboré les rapports par pays, les plans d'action et les documents de planification stratégique correspondants en temps utile. L’acheminement de l’aide financière communautaire n’a été aucunement affecté par la transition entre l’ancien (MEDA) et le nouvel instrument (IEVP). Par ailleurs, les engagements et les décaissements ont même été plus élevés (pour MEDA et l’IEVP confondus) pour les exercices 2007 et 2008 que la moyenne des exercices précédents.

8.41. Les documents de planification stratégique comportaient des objectifs stratégiques élaborés et conformes aux plans d'action par pays, mais majoritairement formulés en termes généraux. Il était dès lors difficile d'évaluer l’incidence des financements de l'UE au terme de la période prévue dans les documents stratégiques. La qualité des indicateurs de performance élaborés à ce niveau variait sensiblement d’un pays à l’autre. Généralement, les points de référence et les objectifs liés aux indicateurs n’étaient pas définis dans les documents stratégiques. 8.41. Voir la réponse au point 8.46.

8.42. La Commission a concentré son soutien sur un nombre de domaines d’intervention limité. Ceux-ci ont été sélectionnés en fonction de l'évaluation des besoins propres à chaque pays bénéficiaire. De plus, la Commission s’est employée à continuer de soutenir des domaines spécifiques, voire à maintenir des programmes sectoriels dans le cadre du nouvel instrument européen de voisinage et de partenariat. Elle a également soutenu de nombreux domaines hautement prioritaires, communs à la plupart des pays bénéficiaires.

8.43. La Commission a agi conformément aux dispositions du règlement IEVP, ce qui a accru la transparence de l’aide communautaire versée par l'intermédiaire de fonds fiduciaires internationaux. Récemment, deux rapports d’évaluation exhaustifs relatifs à l'acheminement de l'aide de la Commission par l'intermédiaire de banques de développement et de la BEI, ainsi que d'organismes relevant des Nations unies, ont été établis. L’unité d’évaluation (5)a chargé des consultants externes d'établir ces rapports pour apprécier la valeur ajoutée de ces modes d’acheminement de l’aide.

8.44. En 2008, la Commission a élaboré un manuel de communication et de visibilité. Des accords spécifiques en matière de communication, de visibilité et d'établissement des rapports ont également été signés avec les Nations unies et la Banque mondiale en 2006.

8.45. La Commission a pris des mesures visant à mettre en œuvre la plupart des recommandations du rapport d'évaluation à mi-parcours du programme MEDA II. Le rapport d'évaluation final, attendu pour la mi-2008, ne sera cependant finalisé que dans le courant de l’année 2009. 8.45. Voir la réponse au point 8.46.

Conclusion et recommandations

8.46. La Commission a arrêté des mesures qui tiennent compte dans une large mesure des recommandations du rapport. La Commission: 8.46.

— a pris les mesures nécessaires pour assurer une transition rapide mais sans heurts vers les nouveaux programmes nationaux,

— n’a pas défini, toutefois, des objectifs stratégiques et des indicateurs de qualité satisfaisante dans tous les documents de planification stratégique. La Cour continue dès lors de recommander à la Commission de définir des objectifs stratégiques et des indicateurs de performance appropriés, permettant d’évaluer efficacement l’incidence des actions de l’UE pour l’ensemble de la période, — Conformément au règlement IEVP, les éléments de référence et les indicateurs de performance sont précisés à un stade ultérieur, lors de l'élaboration des programmes d'action annuels. C'est en effet au moment de l'élaboration d'un programme que ces indicateurs sont fixés, à savoir lorsqu'ils tendent à devenir plus pertinents et à être mieux définis. Les documents de stratégie par pays visent à donner une description générale de la situation nationale et à présenter les secteurs stratégiques prioritaires où une intervention doit permettre de relever les défis majeurs recensés dans le pays.

— a concentré son soutien sur un nombre de domaines d’intervention limité, conformément aux plans d’action et à l'évaluation des besoins propres à chaque pays bénéficiaire,