COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Les finances publiques dans l'UEM - 2002 {SEC(2002) 518}

L'évolution récente des politiques budgétaires: faire face au ralentissement conjoncturel

En termes de politique budgétaire, l'année 2001 s'est avéré être la période la plus délicate des trois années d'existence de l'UEM; le ralentissement mondial a en effet constitué la première véritable mise à l'épreuve du cadre de surveillance multilatérale de l'UEM, en particulier sur le plan budgétaire. Le déficit budgétaire de la zone euro s'est creusé, atteignant 1,3 % du PIB au lieu de 0,7 % en 2000. Malgré cette première interruption du processus d'assainissement budgétaire depuis 1993, et malgré les critiques formulées à l'encontre de ce qui a été perçu comme une incapacité à respecter strictement les dispositions du pacte de stabilité et de croissance (PSC), plusieurs raisons permettent de penser que le volet budgétaire du cadre de surveillance multilatéral a bien fonctionné face au ralentissement de la conjoncture.

Premièrement, les États membres disposaient d'une marge suffisante pour laisser les stabilisateurs automatiques jouer leur rôle et amortir le choc. Cela a notamment été le cas des pays qui avaient déjà atteint l'équilibre budgétaire ou qui présentaient un excédent. Mais les stabilisateurs automatiques ont aussi pu fonctionner dans des pays qui n'avaient pas encore achevé leur transition vers la situation de quasi-équilibre visée par le pacte. En revanche, les déficits ont commencé à se creuser en Allemagne et au Portugal et à se rapprocher de la valeur de référence de 3 % du PIB.

Deuxièmement, les pays ne se sont pas lancés dans des politiques expansionnistes injustifiées. Une pression considérable s'est exercée sur les autorités budgétaires pour qu'elles reviennent sur les engagements pris en termes d'assainissement et réagissent au ralentissement mondial par une gestion active de la demande. Or, par rapport à 2000, le déficit budgétaire structurel n'a pratiquement pas évolué en 2001 (1,5 % du PIB), ce qui montre que la détérioration des soldes budgétaires effectifs est essentiellement due au jeu des stabilisateurs automatiques. En effet, il convient de noter qu'en dépit du ralentissement économique, les soldes budgétaires effectifs n'ont pas augmenté en Belgique, au Danemark et en Italie et qu'ils se sont même améliorés en Grèce, en Espagne, en Autriche et en Suède.

Troisièmement, les États membres ont pu poursuivre comme prévu les réformes fiscales engagées en vue de supprimer les rigidités du côté de l'offre, malgré les affirmations émanant de différents cercles qui prétendaient que les règles du PSC, à leur sens arbitraires et inflexibles, imposaient une contrainte inutile aux autorités. Ce que les règles budgétaires de l'UEM mettent en exergue, c'est la nécessité d'accompagner ces réformes fiscales par des mesures appropriées du côté des dépenses, puisque les réductions d'impôt sont rarement autofinancées. Ces mesures sont essentielles pour assurer la pérennité des réformes fiscales et devraient ainsi renforcer leur impact sur l'investissement et la consommation.

Cette confirmation de l'attachement aux règles et à l'esprit du PSC a contribué à l'obtention d'un dosage équilibré des politiques macroéconomiques, qui a soutenu la croissance tout en garantissant la stabilité des prix. Car si les politiques budgétaires sont restées globalement neutres, les conditions monétaires, pour leur part, se sont nettement assouplies. Un tel dosage macroéconomique est approprié non seulement d'un point de vue conjoncturel, mais aussi dans une perspective de moyen et de long terme, compte tenu de la nécessité de stimuler l'investissement privé, de développer le potentiel de croissance et de se préparer aux répercussions budgétaires du vieillissement de la population. Des indicateurs de court terme récents font apparaître un retournement de l'économie européenne, de sorte que des mesures expansionnistes se seraient révélées, a posteriori, procycliques. Cette évaluation du fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire doit cependant être tempérée par une certaine prudence puisque le récent ralentissement n'a été ni particulièrement sévère, ni prolongé. Tous les pays ne sont pas parvenus à une situation budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire". Atteindre rapidement cette cible est la meilleure façon de faire en sorte que les Etats membres aient des marges de manoeuvre suffisantes en cas de récession.

... tout en continuant d'améliorer le cadre budgétaire de l'UEM

Au début de l'année 2002, l'attention s'est surtout focalisée sur les mesures conjoncturelles à prendre face au ralentissement et sur les procédures à appliquer en cas de dérapage par rapport aux objectifs budgétaires, en particulier lors du débat sur l'opportunité d'adresser une recommandation à l'Allemagne et au Portugal à titre d'avertissement préventif. Il importe cependant de ne pas passer outre un certain nombre de mesures qui ont non seulement renforcé la qualité et élargi le champ de la surveillance budgétaire, mais aussi amélioré les outils analytiques dont disposent la Commission et le Conseil pour évaluer les politiques. En dépit de leur caractère apparemment technique, ces mesures constituent en fait d'importantes avancées, qui contribueront à renforcer la cohérence et l'efficacité du cadre budgétaire de l'UEM.

Premièrement, le Conseil EcoFin a révisé en juillet 2001 le code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence (qui datait de 1998), en tenant compte de l'expérience acquise durant les trois années d'existence de l'UEM. Ce code révisé a été appliqué par les États membres lors de la dernière actualisation de leur programme. Il prévoit une présentation groupée des programmes et des objectifs budgétaires reposant sur des hypothèses macroéconomiques extérieures arrêtées d'un commun accord. Il précise également comment déterminer ce qui, par rapport à l'obtention d'une situation "proche de l'équilibre ou excédentaire", peut constituer un objectif de moyen terme approprié pour chaque État membre. Enfin, il étend la couverture des programmes, qui doivent maintenant comporter des sections sur la qualité et la viabilité des finances publiques, conformément aux conclusions du sommet de Lisbonne. Le résultat le plus important de l'application de ce nouveau code est probablement d'avoir renforcé la capacité à appréhender les conséquences que peuvent avoir les mesures budgétaires des programmes nationaux pour l'ensemble de la zone euro. Cette évolution s'est avéré particulièrement précieuse compte tenu de la grande incertitude qui entourait l'évolution de la situation économique à la fin de 2001 et au début de 2002. Avec le temps, cela permettra aussi d'intégrer de plus en plus la dimension de la zone euro dans les politiques budgétaires nationales.

Deuxièmement, le ralentissement de l'activité économique a montré combien il était important d'être attentif aux soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles lors de l'examen des situations budgétaires des États membres. Même si la mesurer l'impact de la conjoncture économique sur les situations budgétaires est un exercice complexe et incertain, il est essentiel que tous les acteurs participant au processus de surveillance aient une vision commune des évolutions budgétaires sous-jacentes. L'ajustement conjoncturel des soldes budgétaires est notamment utilisé pour évaluer les marges de sécurité conjoncturelles minimales par rapport à la valeur de référence de 3 % du PIB et le respect de l'objectif d'un solde "proche de l'équilibre ou excédentaire" fixé par le PSC. Dans un souci de cohérence, la Commission et le Conseil sont donc convenu d'une méthode de mesure des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, fondée sur l'estimation de l'écart de production à partir d'une fonction de production.

Enfin, le champ d'exercice de la surveillance budgétaire de l'UE s'est considérablement étendu avec la première évaluation systématique de la viabilité des finances publiques au regard du vieillissement démographique. Cette évaluation s'est fondée sur les programmes de stabilité et de convergence actualisés remis à la fin de 2001. L'analyse montre que des déséquilibres budgétaires risquent d'apparaître dans nombre d'États membres et souligne combien il est important qu'ils atteignent et continuent de respecter l'objectif de moyen terme défini dans leur programme.

L'importance de la procédure de l'avertissement préventif

Le processus de surveillance budgétaire est entré dans une phase critique en janvier 2002, quelques semaines à peine après l'introduction des pièces et billets en euros, lorsque la Commission européenne a recommandé d'alerter l'Allemagne et le Portugal sur l'évolution de leur situation budgétaire, conformément au PSC. Ces deux pays avaient en effet largement dépassé (de plus de 1 % du PIB) l'objectif défini pour 2001 dans leur programme de stabilité, et leur déficit budgétaire risquait clairement d'approcher la valeur de référence de 3 % du PIB. Devant un dépassement aussi net des objectifs convenus, la Commission a agi pour préserver la crédibilité des obligations légales et politiques prévues par le pacte. À l'issue des discussions du Conseil EcoFin sur le projet de recommandation d'avertissement soumis par la Commission, l'Allemagne et le Portugal ont pris des engagements politiques fermes qui répondaient, sur le fond, aux préoccupations de la Commission; le Conseil a donc décidé de clore la procédure. Les deux pays ont réaffirmé leur volonté de mettre en oeuvre l'intégralité de leur programme de stabilité, de manière à ne pas dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB, de relancer le processus d'assainissement budgétaire et d'atteindre leurs objectifs de moyen terme d'ici à 2004. À cette occasion, le Conseil a rappelé l'importance du système d'avertissement préventif dans le dispositif général de surveillance budgétaire et confirmé que la Commission avait agi conformément aux dispositions du pacte.

Il conviendra d'être particulièrement attentif, à l'avenir, à la crédibilité des règles du mécanisme de coordination des politiques budgétaires. Il convient d'opérer ici une distinction entre la procédure d'avertissement préventif elle-même et son résultat. Il est important d'éviter que naisse l'idée dans l'opinion publique que les règles pouvaient être changées ou du moins contournées dans des circonstances difficiles : cela n'a pas toujours été le cas Néanmoins, le résultat de la procédure a été positif, puisque le Conseil a confirmé son attachement au cadre de surveillance budgétaire, ainsi que l'importance du PSC. La procédure d'avertissement préventif peut être utilisée, et elle le sera encore si nécessaire. À l'évidence, pour que le PSC conserve sa crédibilité, il est essentiel que l'Allemagne et le Portugal tiennent tous leurs engagements. Les faits semblent prouver que ceux-ci sont effectivement respectés. En particulier, à la suite de l'accord conclu par le Conseil ECOFIN de février 2002, un accord entre les Länder et l'État fédéral sur un pacte de stabilité interne est intervenu en Allemagne.

Pour l'avenir: atteindre l'objectif du pacte de stabilité et de croissance...

Pour que le PSC conserve toute sa crédibilité, il faut aussi que la Commission et le Conseil se montrent capables de tirer les enseignements de ce premier recours au mécanisme d'avertissement préventif. Certes, le PSC est sorti de cette première mise à l'épreuve, et les prévisionnistes annoncent un redressement de la situation économique, mais l'autosatisfaction n'est pas de mise. D'importants défis budgétaires doivent encore être relevés.

En premier lieu, une fois que la reprise économique se sera accélérée, il conviendra de relancer le processus d'assainissement qui doit permettre d'atteindre l'objectif d'un budget proche de l'équilibre assigné par le pacte et de regagner rapidement le terrain perdu. Dans la dernière actualisation de leurs programmes de stabilité ou de convergence, les États membres qui présentent encore un déficit budgétaire confirment leur engagement d'atteindre l'objectif de moyen terme du PSC d'ici à 2003 ou 2004. En outre, l'ajustement budgétaire prévu pour les prochaines années passera par une réduction aussi bien des recettes que des dépenses, conformément aux recommandations des grandes orientations de politique économique. Le respect des engagements budgétaires pris dans les programmes de stabilité et de convergence est primordial pour conserver toute sa crédibilité au pacte. C'est particulièrement le cas pour les quatre pays encore en déficit (Allemagne, France, Italie et Portugal).

Par ailleurs, l'expérience a montré que c'est surtout en période de bonne conjoncture que des erreurs budgétaires ont tendance à être commises. Ainsi que l'avait fait observer la Commission à l'époque, le débat qui s'est ouvert en 2000 sur la répartition des "dividendes de la croissance" entre baisses d'impôts et accroissement des dépenses va à l'encontre non seulement des règles du PSC, mais aussi de la logique économique. Il est important de ne pas considérer les améliorations du solde budgétaire dues à une bonne conjoncture économique comme des acquis définitifs, autorisant des allégements fiscaux ou une augmentation des dépenses. Les contraintes budgétaires qui ont pesé notamment sur les grands pays de la zone euro en 2001 et 2002 tiennent au fait que l'on n'a pas su mettre à profit la période de forte croissance de 1998-2000. Prévenir une détérioration des soldes budgétaires structurels en période de redressement conjoncturel est probablement le défi le plus ambitieux du PSC. L'un des impératifs de la surveillance sera donc de faire en sorte que les pays qui ne satisfont pas encore aux exigences du pacte profitent de la reprise pour accélérer leur assainissement budgétaire, et que les autres pays laissent jouer à plein les stabilisateurs automatiques. En bref, le fait d'utiliser les fruits de la croissance pour financer des baisses d'impôts ou augmenter les dépenses, ou d'accélérer la baisse des impôts dès que la croissance repart, est une stratégie peu judicieuse tant en termes de prudence budgétaire que de stabilisation conjoncturelle.

Troisièmement, il y a lieu de débattre de l'opportunité et de l'efficacité des politiques budgétaires discrétionnaires. Si les pays souscrivent à la philosophie budgétaire du PSC, ils opteront pour un budget globalement équilibré en termes structurels et laisseront les stabilisateurs automatiques jouer librement sur l'ensemble du cycle. Ce raisonnement tient compte des écueils bien connus de la gestion budgétaire active (décalage avec lequel interviennent la reconnaissance d'une crise et les mesures destinées à y faire face, incertitude quant aux modèles, irréversibilité des mesures, etc.). Les circonstances dans lesquelles des mesures budgétaires discrétionnaires contracyliques (allant au-delà du jeu des stabilisateurs automatiques) peuvent être à la fois souhaitables et efficaces sont très rares: elles pourraient être envisagées dans lorsque la demande subit un choc endogène important, limité au pays et générateur de fortes tensions inflationnistes ou déflationnistes. Même dans ce cas, une politique qui se veut a priori contracyclique peut très bien s'avérer procyclique a posteriori. De plus, ce type de relance discrétionnaire imposerait de se ménager une marge de manoeuvre afin de ne pas dépasser le plafond de déficit de 3 % du PIB. Cela obligerait un certain nombre de pays à aller au-delà de la règle de l'équilibre ou du quasi-équilibre définie par le pacte. Un accord clair entre les différents acteurs politiques de l'UEM sur les critères d'appréciation des mesures budgétaires discrétionnaires renforcerait la transparence et la prévisibilité des comportements budgétaires. Le recours aux politiques discrétionnaires devrait en principe se limiter à des chocs de grande ampleur et n'affectant un seul pays, mais cela ne signifie pas que la coordination des politiques soit réservée aux situations d'exception. Par sa nature même, une coordination occasionnelle est inadaptée à la mise en oeuvre d'une stratégie macroéconomique cohérente, que ce soit dans des situations normales ou exceptionnelles. Si on la considère comme un moyen de parvenir à une appréciation commune de la situation économique, de s'entendre sur l'orientation des stratégies à adopter et d'en contrôler l'application, la coordination politique doit être régulière, et non pas occasionnelle.

Enfin, plusieurs États membres s'efforcent actuellement d'améliorer la compatibilité de leurs règles budgétaires nationales avec leurs engagements budgétaires au sein de l'UE. Selon le Traité et le pacte, c'est en effet aux États membres qu'il appartient de définir leurs propres procédures budgétaires en vue d'atteindre les objectifs du PSC. Toutefois, dans les États fédéraux ou fortement régionalisés (Belgique, Allemagne, Espagne, Italie et Autriche), le rôle financier des collectivités locales régionales et d'autres sous-secteurs des administrations publiques dans le processus budgétaire a mis en évidence la nécessité, pour les États membres, de trouver des solutions afin d'assurer une discipline durable à tous les niveaux de gouvernement. Pour résoudre ce problème, plusieurs États membres ont déjà mis en place des dispositifs de coordination spécifiques entre les différents niveaux de gouvernement, dans le cadre de que l'on pourrait appeler des "pactes de stabilité internes". Une caractéristique commune de ces pactes est qu'ils s'efforcent de clarifier et de répartir les responsabilités en matière de discipline budgétaire entre les différents niveaux de gouvernement.

... tout en assurant la viabilité des finances publiques sur le long terme

La discipline budgétaire ne consiste pas seulement en une saine gestion des finances publiques à court et à moyen terme. Il faut également que celles-ci soient viables à long terme, c'est-à-dire que les politiques budgétaires actuelles ne provoquent pas ou ne risquent pas de provoquer dans l'avenir des déséquilibres budgétaires contraires aux exigences du PSC, en raison des répercussions budgétaires du vieillissement de la population. La viabilité des finances publiques suppose aussi que les dépenses liées au vieillissement (retraites, santé) ne viennent pas évincer d'autres dépenses publiques essentielles telles que l'investissement et la R&D. De plus, les futures générations devraient pouvoir bénéficier d'un stock de capital public adéquat et ne devraient pas avoir à supporter une charge fiscale inéquitable.

Les informations données dans les programmes de stabilité et de convergence montrent que le vieillissement de la population aura un impact budgétaire considérable. Les projections relatives aux quarante prochaines années annoncent pour la plupart des États membres un accroissement des dépenses publiques de 4 % à 8 % du PIB, voire beaucoup plus pour certains pays. Le vieillissement de la population commencera à peser sur les dépenses publiques en 2010, au moment du départ en retraite de la génération du baby-boom; c'est entre 2020 et 2035 que l'on devrait enregistrer les plus fortes hausses de dépenses.

L'analyse montre que dans l'hypothèse d'une poursuite des politiques actuelles, des déséquilibres budgétaires risquent d'apparaître dans de nombreux États membres; ce risque sera encore plus grand si les pays ne respectent pas l'objectif de moyen terme qu'ils se sont fixé dans leur programme de stabilité ou de convergence. Le vieillissement démographique posera des problèmes budgétaires à tous les pays, même à ceux qui semblent bien armés pour supporter l'augmentation des dépenses liées à l'âge. Dans les pays très endettés (Belgique, Grèce, Italie), la viabilité des finances publiques passe par le maintien sur plusieurs décennies de confortables excédents budgétaires, ce qui illustre la nécessité de continuer à privilégier la réduction de la dette sur le long terme. D'autres États membres sont confrontés à la difficulté de devoir financer les dépenses supplémentaires liées au vieillissement démographique, tout en poursuivant leurs autres objectifs budgétaires, et notamment en maintenant la pression fiscale à un niveau raisonnable.

Pour relever ce défi, plusieurs pays ont mis en place des stratégies d'ensemble basées sur des mesures destinées à augmenter les taux d'emploi, en particulier chez les femmes et les travailleurs les plus âgés, et à réformer les régimes de transferts sensibles à l'évolution démographique, ainsi que sur l'engagement de réaliser des excédents budgétaires durables, afin de réduire rapidement le niveau de la dette publique avant que le vieillissement de la population ne fasse sentir ses effets. Toutefois, les réformes exhaustives et ambitieuses de certains États membres contrastent avec les mesures fragmentaires prises par d'autres pays, qui ne mesurent pas l'ampleur du problème. Plusieurs pays ont créé des fonds de réserve pour les retraites ces dernières années afin de pourvoir à ces hausses de dépenses futures. Il s'agit là d'une mesure à saluer, mais (hormis en Irlande) on peut se demander si ces fonds seront suffisants, compte tenu des ressources limitées qui leur ont déjà été affectées et des inconnues qui subsistent quant au volume et à la périodicité des cotisations. D'une manière générale, les responsables politiques doivent être davantage conscients du fait que ce sont les choix budgétaires à court et à moyen terme qui détermineront la capacité de leur pays à supporter le coût budgétaire du vieillissement de la population.

Les nouvelles frontières de la surveillance et de la coordination budgétaires: tenir compte de la "qualité" des dépenses publiques...

Globalement, les dépenses publiques ont fortement augmenté dans l'UE ces trente dernières années, pour s'établir à 47 % du PIB en 2001, bien que le processus d'assainissement budgétaire de Maastricht ait permis de les faire baisser depuis 1995, où elles dépassaient 51 % du PIB. Le secteur des administrations publiques dans l'UE conserve en moyenne un poids bien supérieur à ce qu'il est dans les autres pays industrialisés et représente 15 points de pourcentage du PIB de plus qu'aux États-Unis. Cette moyenne masque toutefois des disparités considérables entre les volumes de dépenses publiques des différents États membres.

Les dépenses publiques consacrées par les pays de l'UE aux fonctions régaliennes de l'État et à d'autres mesures destinées à améliorer l'affectation des ressources (défense, justice, enseignement, santé, R&D, services économiques) sont restées remarquablement stables durant les trente dernières années, et se situent à peu près au même niveau (entre 14 % et 16 % du PIB). En revanche, la différence de niveau qui existe entre l'UE et les États-Unis est essentiellement due au financement des systèmes de protection sociale, qui sont caractéristiques du modèle social européen. Les plus fortes hausses des dépenses en la matière ont été enregistrées dans les pays dotés d'un système de protection sociale moins avancé au début des années 1980. À l'inverse, les pays qui affichaient des niveaux de dépenses élevés au début des années 1980 ont entrepris de réduire le volume des ressources consacrées à la protection sociale durant la dernière décennie.

Les contraintes budgétaires plus strictes que doivent respecter les États membres au sein de l'UEM et les efforts nécessaires pour améliorer les résultats en termes d'emploi et de croissance dans le cadre de l'agenda de Lisbonne imposent d'être encore plus attentif à l'utilisation des deniers publics. Or, les analyses transnationales se heurtent à l'insuffisance de données comparables et actualisées sur la répartition fonctionnelle des dépenses publiques. C'est ce qui explique que malgré les progrès considérables déjà accomplis en termes de viabilité à long terme des finances publiques, le suivi qualitatif des finances publiques demandé par le Conseil européen n'en soit encore qu'à ses débuts.

La difficulté de mettre en place un dispositif efficace pour contrôler la qualité des dépenses publiques est également due à la difficulté de savoir ce que recouvre, en l'occurrence, la notion de "qualité". Telle répartition des dépenses publiques peut être considérée comme étant "de qualité" si elle sert les objectifs de la stratégie de Lisbonne, dont l'ambition est de faire de l'Union l'économie du savoir la plus dynamique et la plus compétitive du monde en lui permettant de bénéficiant du plein emploi et d'une plus grande cohésion économique et sociale. Sur cette base, les États membres peuvent renforcer la croissance et à l'emploi, en recentrant les dépenses publiques sur l'accumulation de capital physique et humain et sur la R&D. À long terme, les investissements en infrastructure et en capital humain peuvent avoir des effets décisifs sur la croissance, et il conviendrait par ailleurs de réfléchir à de nouveaux modes de financement innovants, y compris sous forme de partenariats public-privé. Des dépenses de protection sociale appropriées, associées à une politique fiscale appropriée, peuvent contribuer à l'équité et avoir un impact positif sur la croissance et l'efficacité économique.

Il semble que les États membres aient su améliorer la composition de leurs dépenses publiques tout en limitant la taille de leur secteur public dans les années 1990. Dans ce contexte, il faut mentionner que le budget de l'UE est venu s'ajouter aux dépenses favorables à la croissance faites par les Etats membres telles que l'investissement et la R&D. Cela étant, avant de tirer des conclusions définitives sur le niveau et la composition des dépenses publiques, il est essentiel de se livrer à une analyse microéconomique qui tienne compte des objectifs spécifiques des programmes de dépenses, de leur conception et de leur articulation avec d'autres instruments d'action. Il faut pour cela disposer de données appropriées, dont l'élaboration a été déjà reconnue comme une priorité par plusieurs Conseils européens successifs.

...et préparer l'élargissement

Les négociations d'adhésion sont actuellement en cours avec douze des treize pays candidats qui souhaitent adhérer à l'UE. Les dispositions du Traité et du droit dérivé (acquis communautaire) relatives à la politique économique et budgétaire s'appliqueront à ces pays une fois qu'ils feront partie de l'UE. Toute la difficulté sera d'appliquer le cadre de surveillance budgétaire de l'UE aux nouveaux États membres en tenant compte de leur situation et de leurs besoins spécifiques. Tout un groupe de pays candidats, à savoir les dix pays d'Europe centrale et orientale (PECO), se trouve confronté à des défis budgétaires majeurs à l'approche de l'adhésion, d'autant plus que, contrairement aux autres candidats, ils doivent passer d'une économie dirigée à une économie de marché.

Globalement, par leur niveau relatif et leur composition, les recettes et les dépenses des PECO sont proches de celles des membres actuels de l'UE, malgré quelques différences sensibles entre certains pays et du point de vue des composantes budgétaires. Cette proximité est d'autant plus remarquable que les PECO n'ont eu que dix ans pour se doter d'un tout nouveau système budgétaire. Si les administrations publiques y occupent en moyenne davantage de place que dans la plupart des économies émergentes, cela peut en grande partie s'expliquer par des facteurs économiques structurels. Il n'en demeure pas moins nécessaire de revoir la structure des recettes et des dépenses, afin de faciliter la création d'un environnement propice à la croissance, qui réserve assez d'espace et incite suffisamment au développement du secteur privé.

Un préalable essentiel à la surveillance budgétaire est l'existence de comptes publics fiables et à jour. Cette condition s'est avérée difficile à remplir pour des pays en pleine transition vers l'économie de marché. Sur le plan institutionnel, il a fallu créer des ministères du Trésor public et revoir complètement les procédures de comptabilité et d'enregistrement. Développer les capacités nécessaires à la fourniture rapide de données fiables et présentant une couverture suffisante a été une entreprise de longue haleine, qui n'est d'ailleurs pas encore achevée, et la qualité des données budgétaires peut encore être améliorée. Sur le plan théorique, le passage à l'économie de marché déplace les frontières entre l'État et le secteur privé, ce qui n'est pas sans compliquer l'interprétation et la comparaison des comptes publics dans les PECO. Néanmoins, la plupart des problèmes de fond se résolvent au fur et à mesure de l'avancée vers l'économie de marché et de la mise en oeuvre de l'acquis communautaire.

La surveillance budgétaire devra également tenir compte du fait que les PECO connaissent actuellement de profondes mutations structurelles et institutionnelles. Ces mutations ne sont pas seulement liées au passage d'une économie dirigiste à une économie de marché, mais aussi à la libéralisation qui accompagnera l'entrée dans l'UE, à la nécessité de moderniser les équipements publics et à l'engagement de mettre en oeuvre l'acquis communautaire, avec ce que cela implique en termes de renforcement institutionnel. Tous ces changements ont d'importantes conséquences budgétaires, qui doivent être prises en considération au moment d'évaluer la situation budgétaire de ces pays. Il convient en outre d'accorder toute l'attention voulue aux contraintes imposées par le fait que les PECO ont en moyenne des niveaux de production plus fluctuants que les États membres actuels de l'UE et qu'il s'agit de petites économies ouvertes, très dépendantes des capitaux étrangers pour le financement de leur rattrapage économique.

Depuis 2001, la Commission a mis en oeuvre une nouvelle "procédure de surveillance budgétaire pour la période de préadhésion" qui, tout en s'inspirant fortement des mécanismes de coordination et de surveillance des politiques économiques de l'UE, tient dûment compte des priorités d'adhésion des pays candidats. L'évaluation des positions budgétaires dans la perspective de l'adhésion devrait donc s'effectuer de manière assez souple pour parer aux éventuels revirements de situation que peuvent connaître des économies en pleine mutation, mais aussi être suffisamment rigoureuse pour permettre aux PECO de relever le défi bien réel auxquels ils sont confrontés.

Dans l'optique de l'adhésion, les pays candidats sont donc invités à se conformer aux critères de Copenhague plutôt qu'à essayer de satisfaire aux critères de convergence nominale de Maastricht. La préoccupation première, en cette période de préadhésion, doit être d'assurer la stabilité macroéconomique à moyen terme, et non d'atteindre un solde budgétaire précis. La politique budgétaire pour le moyen terme doit également tendre à une structure de dépenses et de recettes qui favorise effectivement la croissance économique. En même temps, l'accent mis sur les réformes structurelles et institutionnelles ne doit pas faire oublier l'importance de politiques budgétaires saines. La vulnérabilité des PECO aux chocs économiques et les contraintes extérieures auxquelles ils sont confrontés soulignent la nécessité de mener des politiques prudentes. Le niveau de déficit approprié peut varier d'un pays à l'autre et en fonction d'éléments tels que la rapidité des réformes structurelles, le rythme relatif de la croissance économique, le degré de convergence réelle et le niveau de la dette.