Avis du Comité économique et social sur "L'accord de partenariat ACP/UE"

(2002/C 149/11)

Le 28 février et le 1er mars 2001, conformément au paragraphe 3 de l'article 23 de son Règlement intérieur, le Comité économique et social a décidé d'élaborer un avis sur l'"Accord de partenariat ACP-UE".

La section "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 avril 2002 (rapporteur: M. Baeza Sanjuan).

Lors de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 24 avril), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 101 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. La coopération ACP/UE tire son origine du traité de Rome dans lequel les signataires exprimaient leur solidarité avec les colonies et les territoires d'outre-mer, s'engageant à contribuer à leur prospérité. Les Accords de Yaoundé I et II (1963-1969 et 1969-1975, respectivement) ont régi pour la première fois les relations entre les États membres de la CEE et les pays ACP. La Convention de Lomé, qui a fait l'objet d'une révision tous les cinq ans jusqu'à l'expiration de la IVe Convention en 2000, a été signée en 1975.

1.2. Pendant longtemps, la Convention de Lomé a été considérée comme un modèle pour les accords de coopération internationale en raison de son caractère novateur. Le principe d'égalité entre les parties contractantes, le lien établi entre le commerce et l'aide, assorti d'instruments de stabilisation des prix et de protocoles concernant des produits spécifiques, l'introduction progressive d'engagements mutuels de nature politique et la création d'un cadre institutionnel conjoint, ont fait de la Convention de Lomé un modèle de référence dans les relations internationales.

1.3. Cependant, les changements politiques qui se sont produits dans les années 90 ont remis en question le modèle de relation entre l'UE et les pays ACP. Une partie des dispositions qui composaient la base commerciale essentielle de la Convention de Lomé s'est avérée incompatible avec les nouvelles normes établies par l'Organisation mondiale du commerce (OMC). La mise en pratique de cette convention s'est révélée difficile, en raison de l'existence de procédures complexes qui empêchaient l'utilisation optimale des ressources potentiellement disponibles. En dépit des dispositions de la Convention, la part relative des pays ACP dans les échanges commerciaux avec l'Union européenne n'a cessé de décroître, ne suscitant que peu d'espoir quant au développement de ces pays, mis à part quelques exceptions. La pauvreté augmente, aggravée par la multiplication des conflits armés. L'augmentation de l'aide humanitaire d'urgence a révélé les déficiences des politiques de développement à long terme, sans oublier qu'une partie de ces aides sont détournées de leur objectif final, la corruption n'en étant pas la moindre des causes. La disparition de l'ordre international bipolaire a mis en évidence deux aspects pour lesquels la convention présentait des limites évidentes: à savoir la dimension politique et la démocratisation, à travers la participation effective des agents non gouvernementaux. Enfin, de nombreux pays ACP croient sentir une diminution de l'intérêt de l'UE à leur égard au profit des pays candidats à l'adhésion et des pays du bassin méditerranéen.

1.4. Dans ce contexte, la Commission européenne a lancé un large processus de consultation et de réflexion sur l'avenir des relations entre l'UE et les pays ACP, qui s'est déroulé autour d'un Livre vert, publié en 1996, sur lequel le Comité économique et social européen s'est prononcé(1). Les négociations pour la signature du nouvel accord ont débuté officiellement en septembre 1998.

1.5. L'accord de partenariat a finalement été signé en juin 2000, à Cotonou, au Bénin, par les 15 États membres de l'UE et 77 pays ACP(2), pour une durée de 20 ans, avec révisions et protocoles financiers quinquennaux. L'accord, placé sous le signe du renforcement du dialogue politique, s'articule autour de deux piliers centraux: le commerce et l'aide, qui s'accompagnent de deux instruments principaux visant à faciliter les investissements et les subventions destinées à promouvoir le développement à long terme (programmes indicatifs nationaux (PIN) et régionaux (PIR)). Il faut à ces deux piliers ajouter un troisième, tout aussi essentiel: le pilier politique. L'accord est placé sous le contrôle des institutions conjointes ACP-UE.

1.6. Le Comité se félicite de la conclusion de cet accord, qui a évité l'option, défendue par certaines parties, de la mise en place d'un cadre de réglementation commun pour les relations ACP-UE, ce qui aurait remis en question l'une des principales caractéristiques de la politique extérieure européenne. De même, le Comité reconnaît les efforts réalisés pour parvenir à un texte plus compréhensible que les conventions antérieures.

2. Objectifs et principes de l'Accord de Cotonou

2.1. Le but ultime poursuivi par l'Accord de Cotonou est l'éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d'une intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale. La coopération ACP-UE se base sur certains principes fondamentaux:

- égalité des participants et appropriation des stratégies de développement, c'est-à-dire qu'il appartient aux pays ACP, en toute souveraineté, de définir leurs propres stratégies de développement économique et social;

- participation des autres acteurs (secteur privé, partenaires économiques et sociaux dont les organisations syndicales, société civile sous toutes ses formes), en dehors de l'État, dans le partenariat ACP-UE;

- rôle central du dialogue et des engagements mutuels;

- différenciation selon les caractéristiques et les besoins de chaque partenaire(3), et régionalisation.

2.2. Il paraît particulièrement judicieux et cohérent que l'accord ait pour cadre de référence (tel que l'indique le préambule) les conventions internationales adoptées par la plupart des États membres et des pays ACP, comme la Déclaration universelle des droits de l'homme, les normes pertinentes de l'OIT et les conventions issues de diverses conférences des Nations Unies.

2.3. De même, le Comité estime judicieux que l'accord reconnaisse explicitement que les objectifs ne pourront être atteints qu'en adoptant une approche intégrée prenant simultanément en compte les composantes politiques, économiques, sociales, culturelles et environnementales.

2.4. On pourrait déduire du texte de l'accord qu'une des parties est fondamentalement la "donatrice" (l'UE) et l'autre (les pays ACP) la "bénéficiaire". Il aurait été souhaitable que le texte indique sans ambiguïté l'intérêt et l'avantage que l'Union européenne peut retirer de la pleine intégration des pays ACP dans l'économie mondiale et de leur développement durable. Cela aurait permis de souligner la solidité et le caractère réciproque du partenariat ACP-UE.

3. Le rôle des nouveaux acteurs du partenariat ACP-UE

3.1. Durant l'application des conventions de Lomé, le rôle réservé aux agents non étatiques se limitait en règle générale à la mise en oeuvre pratique de projets de faible envergure financés par la ligne budgétaire "coopération décentralisée". Toutefois, les organisations représentatives des milieux économiques et sociaux ont rencontré des difficultés pour accéder aux ressources prévues dans le cadre de l'accord, tant en raison de la complexité des procédures établies que d'un manque généralisé de volonté politique de faciliter leur participation.

3.2. L'Accord de Cotonou marque un changement dans ce domaine. Parmi les principales innovations qu'il apporte, il y a lieu de souligner son approche participative, qui se manifeste à travers la volonté d'élargir l'accord ACP-UE à un éventail d'agents non étatiques, y compris les corporations locales. Les dispositions relatives à la participation des agents non étatiques sont reprises dans plus d'une trentaine d'articles, dans une déclaration finale et dans l'annexe IV, relative aux procédures de mise en oeuvre et de gestion. Les références qui reflètent le mieux cette nouvelle approche figurent dans les "Principes fondamentaux" (article 2) et dans le chapitre 2, entièrement consacré aux "acteurs du partenariat".

3.3. L'Accord prévoit d'associer pleinement et intégralement les nouveaux acteurs dans les relations ACP-UE, notamment à travers:

- la consultation sur les politiques et les stratégies de coopération ainsi que sur le dialogue politique;

- l'octroi de ressources financières;

- l'implication dans la mise en oeuvre des projets et programmes de coopération dans les domaines qui les concernent ou ceux dans lesquels ils possèdent un avantage comparatif;

- une aide pour renforcer leurs capacités en vue d'accroître leurs compétences et de créer des mécanismes de consultation.

3.4. L'Accord de Cotonou table sur des progrès notables en matière de démocratisation des relations ACP-UE puisqu'il prévoit la participation de nouveaux acteurs dans la définition de politiques et stratégies de développement. Il semble de plus particulièrement judicieux de souligner, comme le fait l'accord, le rôle complémentaire des nouveaux agents et des États. Il ne s'agit pas pour ceux-ci d'entrer en compétition dans un même espace mais bien pour chacun d'apporter la valeur ajoutée dans laquelle il a démontré posséder un avantage comparatif, en vue de contribuer au développement économique et au bien-être social de son pays respectif. On ne peut sous-estimer la contribution positive des agents non étatiques à la consolidation d'environnements politiques stables et démocratiques. Il faut souligner en outre que la pleine participation des agents non étatiques à la définition des stratégies de développement nationales et aux stratégies sectorielles relevant des domaines de concentration, est une condition sine qua non pour la mise en pratique de politiques efficaces de lutte contre la pauvreté, l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale et le développement durable, qui sont les objectifs centraux de l'Accord. Pour cette raison, on peut difficilement comprendre qu'une large consultation soit prévue pour la programmation nationale tandis qu'à l'échelle régionale, la consultation n'est envisagée que comme une simple possibilité. Enfin, il est très positif que les nouveaux acteurs ne soient pas assimilés exclusivement et explicitement à des ONG.

3.5. Toutefois, la participation de nouveaux agents, telle que le prévoit l'accord suscite elle aussi un certain nombre d'interrogations sérieuses. En premier lieu, la définition des agents, qui est toujours un exercice difficile, présente certaines imprécisions et chevauchements et pourrait servir de prétexte à certains gouvernements pour faire des choix arbitraires. On ne peut nier qu'il est difficile de trouver des critères permettant d'identifier clairement et sans équivoque les agents non étatiques représentatifs de 77 pays différents. Néanmoins, il n'est pas justifiable que l'on puisse déduire du texte de l'Accord (article 6 b) et de la déclaration relative aux acteurs du partenariat que le secteur privé ne fait pas partie des partenaires économiques et sociaux, et que ces derniers, à leur tour, ne sont pas inclus dans la société civile. Cette définition est en nette contradiction avec les pratiques en vigueur dans l'Union européenne et ne peut qu'être source de confusion.

3.6. L'absence d'instruments qui imposent l'association effective des agents non étatiques du partenariat ACP-UE est plus préoccupante encore. Il est certain que l'accord prévoit l'existence d'éléments incitatifs et qu'il est irréaliste d'espérer voir changer radicalement la culture politique de nombreux Etats, habituellement peu enclins à déléguer une parcelle de leur pouvoir aux organisations représentatives de la société civile. Il n'en est pas moins vrai que la légitimité de l'accord serait sérieusement remise en question si l'un de ses principes centraux et les plus innovateurs était impunément violé.

3.7. Il faut insister sur le fait que l'Accord (ou sa mise en oeuvre, à travers les lignes directrices de programmation) prévoit expressément l'accès des agents non étatiques à trois types de ressources financières: lignes budgétaires strictement communautaires, ressources du Fonds européen de développement (FED) prévues dans le cadre des domaines de concentration identifiés dans la stratégie de coopération nationale, et ressources du FED directement accessibles aux agents non étatiques, avec une limite de 15 % du montant total affecté au Programme indicatif national, et dont la destination prioritaire sera le financement des activités d'information, de consultation, de promotion du dialogue et de renforcement des capacités. La possibilité de l'accès direct des agents non étatiques à une partie des ressources assignées aux PIN (autre nouveauté de l'Accord de Cotonou) et de la gestion directe de celles-ci par les délégations de la Commission européenne dans chaque pays, est jugée très positive. Cependant, il faut savoir que des incertitudes incontestables subsistent: la désignation des agents susceptibles de bénéficier de financements se fait avec l'autorisation expresse de l'ordonnateur national (ON), représentant de l'État qui, traditionnellement, a tendance à considérer les fonds comme son patrimoine et qui pourrait avoir la tentation de ne pas les accorder à des acteurs qui ont une opinion critique, ou tout simplement divergente, de ses activités. Il est indispensable par conséquent de garantir que tous les agents représentatifs ont la possibilité d'accéder sans discrimination aux ressources prévues dans le cadre de l'Accord. Le principe de concentration peut aller à l'encontre de l'accès de nouveaux agents à ces ressources.

3.8. À l'heure actuelle, l'exercice de programmation en est encore à ses débuts. Toutefois, l'on peut faire une évaluation initiale du processus en fonction des informations recueillies par le CESE(4). Bien qu'il ait pu constater une information et une consultation accrue des agents non étatiques, il reste encore beaucoup à faire: de manière générale, l'information sur l'accord n'a pas suffisamment circulé ou continue d'être difficilement accessible; la consultation, lorsqu'elle a eu lieu, n'a généralement pas été systématique, régulière, des organisations représentatives en ayant été parfois exclues. La programmation en cours doit servir à initier un processus d'apprentissage qui sera difficile pour toutes les parties mais qui permettra parallèlement de se rendre compte si effectivement elles commencent à faire des progrès. Il faudra à cette fin prévoir une évaluation spécifique du degré de consultation et d'utilisation des ressources par les agents non étatiques dans les révisions opérationnelles annuelles, intermédiaires et finales. De même, les organisations internationales représentatives de la société civile, comme le Comité économique et social européen, peuvent collaborer efficacement avec la Commission européenne et les institutions conjointes ACP-UE, tant pour identifier les difficultés rencontrées que pour mettre en évidence les expériences les plus fructueuses.

4. La dimension politique

4.1. L'Accord de Cotonou renforce notablement la dimension politique des relations ACP-UE, par rapport aux conventions précédentes. Le dialogue politique, l'engagement de respecter l'ensemble des droits de l'homme et des libertés fondamentales - avec une mention spéciale pour le respect des droits sociaux fondamentaux, la démocratie basée sur l'État de droit et une bonne gestion des affaires publiques - et les politiques en faveur de la paix et de la prévention des conflits occupent une place centrale dans la dimension politique de l'Accord. Nous sommes confrontés à un nouveau défi qui se fonde sur des valeurs partagées qui s'expriment à travers des éléments essentiels et fondamentaux.

4.2. Le Comité se félicite de l'importance donnée à la dimension politique dans le présent accord et, notamment, du lien sans ambiguïté établi entre les engagements cités précédemment et le développement durable. C'est la reconnaissance explicite du fait que le développement est un concept qui ne peut être limité à des considérations exclusivement techniques. De même, il est distinctement fait mention de la participation de la société civile comme un élément favorisant la création d'un environnement politique stable et démocratique, de son rôle dans le maintien de la paix et dans la prévention et la résolution des conflits, ainsi que de sa participation au dialogue politique. En ce sens, la mise en oeuvre de l'accord devrait promouvoir l'association effective des agents non étatiques aux procédures de consultation relatives au respect des droits de l'homme, aux principes démocratiques, à l'État de droit et à la corruption, prévues aux articles 96 et 97.

4.3. Néanmoins, l'accord ne prévoit aucun instrument qui garantisse que les principes politiques établis sont vraiment respectés et l'énoncé général de ces mêmes principes permet l'application de critères différents selon les pays. Bien que le recours à des mécanismes de sanction doive rester exceptionnel, il aurait été souhaitable de fixer des critères plus précis sur la protection des démocraties naissantes, les moyens de pénalisation de la prise de pouvoir par des moyens violents (notamment contre des régimes démocratiques), la lutte contre la corruption ou le respect des normes fondamentales établies par l'OIT. Il s'agit de garantir l'application concrète des principes fondamentaux de l'accord, qui méritent le plus large soutien.

4.4. La dimension politique de l'Accord de Cotonou implique de mettre en oeuvre de nouvelles méthodes de travail, de nouvelles formes de coopération, d'avoir recours à de nouveaux indicateurs et de nouvelles formes de dialogue. Le grand défi consistera à associer la société, dans toutes ses dimensions, au moment de partager et de mettre en pratique les valeurs exprimées dans l'accord. À cette fin, il faudra impérativement promouvoir le dialogue entre les agents de l'État et les agents non étatiques.

5. Stratégies de développement

5.1. Les stratégies de développement, ainsi que la coopération économique et sociale, constituent les stratégies de coopération de l'Accord de Cotonou. Les principes et objectifs ainsi que l'approche adoptée pour ces stratégies de développement paraissent adaptés. De même, on ne peut qu'être satisfait de la concentration sur les quatre domaines d'appui choisis (développement économique, développement social et humain, coopération et intégration régionales et questions à caractère transversal: égalité entre les hommes et les femmes, environnement et développement institutionnel).

5.2. Néanmoins, il conviendrait plus généralement de s'interroger sur le degré de cohérence qui existe entre les deux piliers autour desquels s'articulent les stratégies de développement, et en particulier, il aurait fallu souligner plus précisément les liens qui existent entre développement économique et social, notamment en ce qui concerne la formation (élémentaire et professionnelle), et la protection de la santé.

5.3. En ce qui concerne le domaine économique, le Comité estime que le secteur privé se voit à juste titre accorder un rôle important tout au long du texte de l'accord, qui cite les moyens prévus pour lui permettre de se renforcer. De même, les politiques structurelles envisagées sont conçues pour "renforcer les réformes du marché du travail", expression par trop imprécise en l'occurrence, qui ouvre la porte à de multiples interprétations, y compris les plus contradictoires. Il serait également souhaitable, en ce qui concerne l'objectif de promotion de l'emploi, sur lequel le Comité exprime par ailleurs son accord, d'inclure l'expression "conditions de travail décentes" selon les recommandations de l'OIT.

5.4. En ce qui concerne l'environnement, le Comité s'inquiète de constater que les préoccupations dans ce domaine sont moindres comparées aux accords antérieurs. Par exemple, si la Convention de Lomé interdisait explicitement toute exportation directe ou indirecte de déchets dangereux ou radioactifs entre l'UE et les pays ACP, l'Accord de Cotonou se limite à "prendre en considération" les questions liées au transport et à l'élimination des déchets dangereux. Il faudrait que l'accord mentionne explicitement le lien entre la protection de l'environnement, la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté ou qu'il approfondisse de manière plus générale le concept de développement durable. L'Accord de Cotonou, de même qu'il entend se montrer cohérent et compatible avec les institutions économiques internationales, devrait tenir compte des objectifs et instruments prévus par les accords internationaux en matière d'environnement.

6. Coopération économique et commerciale

6.1. Lorsque les différentes conventions de Lomé étaient en vigueur (de 1975 à 2000), les pays ACP ont bénéficié du régime commercial le plus avantageux octroyé par l'UE aux pays tiers, à savoir préférences commerciales non réciproques pour la plupart des produits primaires, industriels et de transformation(5), protocoles relatifs aux produits de base et systèmes de stabilisation des prix pour certains produits agricoles (Stabex) et miniers (Sysmin). Cependant, la diminution généralisée des tarifs douaniers due à la libéralisation du commerce mondial et les préférences accordées par l'UE à d'autres régions en développement (pays tiers méditerranéens, Mercosur, etc.) a abouti à une perte de valeur relative des préférences dont bénéficiaient les pays ACP. On estime que lors de l'Uruguay Round, les pays ACP ont perdu une marge préférentielle supérieure à 30 %.

6.2. Le bilan des 25 années écoulées est décevant: la part des échanges commerciaux avec les pays ACP est passée de 8 % à 3 % du total des échanges de l'UE. À quelques exceptions près, les pays ACP ont été incapables d'augmenter, d'améliorer ou de diversifier leurs produits, à la différence d'autres pays bénéficiant de traitements moins préférentiels. De manière générale, les pays du groupe ACP présentent quatre caractéristiques commerciales: la marginalisation, la dépendance vis-à-vis des matières premières, la spécialisation statique et la dépendance vis-à-vis du marché européen. Mais les conventions de Lomé ont prouvé plus spécialement qu'une certaine augmentation en pourcentage des préférences tarifaires ne pouvait compenser les déficiences d'autres facteurs relatifs aux conditions offertes (manque d'investissement, inadaptation des infrastructures, niveau technologique peu élevé, faible formation, etc.) qui conditionnent la compétitivité des produits destinés à l'exportation.

6.3. L'Accord de Cotonou entend se conformer aux dispositions de l'OMC qui, dans les grandes lignes, interdisent les préférences commerciales non réciproques ou limitées à un groupe de pays. Cela veut dire que le régime commercial octroyé aux pays ACP devra être étendu à tous les PVD ou bien s'apparenter à des accords de libre-échange. Par conséquent, les accords de Cotonou ne constituent pas stricto sensu un accord commercial mais plutôt un accord sur l'ouverture de négociations pour parvenir à des accords commerciaux compatibles avec les dispositions de l'OMC.

6.4. Ainsi, les Accords de Cotonou prévoient la tenue de négociations entre 2002 et 2008 visant à conclure des accords de partenariat économiques (APE) - accords de libre-échange -, entre l'UE et les pays ACP. Le régime commercial actuel sera maintenu jusqu'en 2008, grâce à une dérogation accordée par l'OMC. Les APE sont basés sur le principe de réciprocité, en donnant la priorité aux négociations, avec des groupes d'intégration régionale. Une période transitoire sera en vigueur de 2008 à 2020 afin de permettre la mise en oeuvre des accords.

6.5. Une série de mécanismes de soutien est prévue dans le but de faciliter l'application et l'exécution des APE: compensations partielles (financées par la FED et la BEI) pour palier les ajustements de la fiscalité et de la balance des paiements liés à la libéralisation, coopération dans le but d'adapter les normes nationales aux normes internationales ou création d'un comité ministériel paritaire chargé du suivi des négociations des APE et de la coopération dans le domaine international, notamment au sein de l'OMC, ce qui paraît une excellente chose.

6.6. Le texte de l'accord prévoit la possibilité pour les PMA de décider s'ils disposent ou pas de la capacité nécessaire pour négocier des APE. Dans tous les cas, la volonté de l'UE est de trouver une formule qui, tout en étant compatible avec les dispositions de l'OMC, permette aux produits de ces pays d'avoir accès au marché européen sans restriction quantitative ou tarifaire, comme pour l'initiative "Tout sauf des armes". Ainsi, l'Accord de Cotonou met fin à la non-discrimination entre pays ACP, en prévoyant un traitement différent entre PMA et non-PMA.

6.7. Nous nous trouvons devant un changement d'approche radical. Pendant 25 ans, les conventions de Lomé se sont basées sur une confiance significative placée dans les préférences commerciales comme moteur de la croissance économique. L'Accord de Cotonou paraît accorder la même confiance à la libéralisation commerciale, en la reliant à l'intégration dans l'économie mondiale, au développement durable et à l'éradication de la pauvreté. Les principaux effets dynamiques que l'on espère retirer des APE sont les suivants: renforcer les processus d'intégration régionale, augmenter la crédibilité des politiques économiques et commerciales des pays ACP en les "ancrant" dans des accords multilatéraux, améliorer la compétitivité interne, dynamiser la modernisation des systèmes fiscaux, augmenter la confiance des investisseurs et favoriser l'insertion dans l'économie mondiale. Cette dynamique pourrait être un véritable catalyseur du développement.

6.8. Cependant, les APE suscitent quelques inquiétudes, malgré les larges délais prévus pour le déroulement des négociations et leur mise en oeuvre, et ce à juste titre.

6.9. En premier lieu, l'Union européenne a manifesté le désir de négocier les APE par blocs d'intégration régionale des pays ACP. Mais pour le moment, ces groupes sont fragiles, leurs participants ne partagent pas d'intérêts communs clairs à de nombreux égards, voire sont les protagonistes de conflits armés; en outre, peu d'entre eux disposent de la structure supranationale nécessaire pour négocier des accords de libre échange aux noms des différentes parties. À tout ceci, il convient d'ajouter que les processus d'intégration régionale comprennent des non-PMA et des PMA, ce qui rend les négociations des APE encore plus difficiles.

6.10. En deuxième lieu, les recettes publiques d'une grande partie des pays ACP proviennent pour 20 % des recettes douanières. La suppression des droits de douane sur les importations européennes (qui logiquement devraient augmenter par rapport à celles d'autres pays à la suite de la signature d'APE) diminuerait ces recettes de moitié environ. En tenant compte de la difficulté qu'il y a à diversifier les recettes fiscales, les budgets nationaux pourraient se trouver dans des situations très périlleuses(6). En outre, il n'est pas garanti, loin de là, que la diminution des tarifs douaniers se traduira par une réduction des prix pour les consommateurs ou les importateurs des pays ACP. Aussi, il faudrait inclure dans les APE l'identification des secteurs et des groupes sociaux qui pourraient être les plus touchés par une éventuelle réduction des recettes publiques, en adoptant les mesures correctrices pertinentes. De même, il faudrait y inclure un soutien à la mise en place de régimes d'imposition adéquats, basés sur une distribution appropriée des efforts entre les citoyens, en fonction de leur niveau de revenus.

6.11. Le principal défi que les pays ACP auront à relever, sur le plan commercial, réside dans leur capacité de réaction face à la concurrence européenne. De nombreux pays ACP ont fait part de leurs craintes au vu de la situation critique de certains secteurs (notamment le secteur agricole), qui pourraient être encore plus touchés en raison de leur manque de compétitivité et des aides à la production, à la transformation et à l'exportation dont bénéficient les produits européens, même si l'on considère que l'Accord (article 37.7) prévoit la possibilité de protéger certains produits sensibles.

6.12. Pour les raisons citées, il existe bel et bien un risque à l'heure actuelle de voir les PMA, comme un nombre indéterminé de non-PMA, profiter de la possibilité qui leur est offerte de ne pas souscrire à des APE et d'opter pour une adhésion au système de préférences généralisées (SPG). Le SPG offre il est vrai moins de facilités d'accès au marché européen, mais en contrepartie n'exige pas une aussi grande ouverture des marchés nationaux.

6.13. En tout état de cause, la libéralisation du commerce ne saurait être une fin en soi. L'objectif principal des APE devra être la promotion de formes de développement durable destinées à combattre la pauvreté. À cette fin, il faudra établir des mécanismes adéquats (y compris le renforcement des capacités) qui permettent aux représentants de la société civile organisée, et en particulier, aux milieux économiques et sociaux, d'être convenablement informés et consultés pendant la négociation des APE. De même, avant le début des négociations, il faudrait procéder à une analyse d'impact afin d'évaluer les éventuelles conséquences des APE dans chaque pays ACP, en identifiant les secteurs économiques et les groupes sociaux qui pourraient être les plus touchés.

6.14. Les APE devraient contribuer à attirer les investissements étrangers, en particulier européens. Il faudra pour cela adopter des réglementations simples, transparentes et non discriminatoires, et créer des marchés nationaux plus larges et plus intégrés.

6.15. L'attention est attirée sur le fait que quoi qu'il en soit, il faut mobiliser toutes les ressources disponibles de nature à contribuer à l'arrêt des conflits armés qui déchirent certains pays africains si l'on veut garantir le succès des APE. De même, l'Union européenne devra jouer un rôle de pionnière, en prenant l'initiative de l'allégement de la dette (à l'instar de ce qu'elle a fait dans le domaine commercial: "tout sauf les armes"), dont le paiement hypothèque toute possibilité de développement dans de nombreux pays ACP.

6.16. En ce qui concerne d'autres dispositions prévues dans le titre de l'accord consacré à la coopération commerciale, le CES se félicite que, dans le domaine de la politique commerciale, il ait été fait spécifiquement référence aux engagements en matière de normes fondamentales du travail, telles que définies par l'OIT, et décidé d'améliorer la coopération dans ce domaine, notamment en ce qui concerne l'échange d'informations sur les dispositions en matière de droit du travail, d'élaboration et de renforcement des normes du travail, de programmes d'éducation et de sensibilisation, ainsi qu'en ce qui concerne l'application des législations nationales du travail.

6.17. En revanche, le Comité regrette qu'en ce qui concerne le transport maritime, il soit fait référence à la coopération pour promouvoir des services rentables et efficaces, en oubliant la notion de sécurité et de qualité de ceux-ci. Certains pays ACP sont des pavillons de complaisance. Les immatriculations n'y sont soumises à aucune condition pour garantir le respect de normes internationales et les équipages ne disposent pas toujours des certifications nécessaires.

7. Propositions du CES pour la mise en oeuvre de l'Accord de Cotonou

7.1. L'Accord de Cotonou offre un cadre juridique et politique approprié pour mettre en place un véritable partenariat entre les pays ACP et l'Union européenne. Ses dispositions impliquent que de nets progrès ont été réalisés par rapport aux accords de Lomé puisqu'elles ont été approfondies, dans une approche intégrée des composantes politiques, économiques et sociales, tout en entendant s'appliquer à l'ensemble de la population des pays signataires. Cependant, seule son application pratique donnera sa pleine légitimité à cet accord; en démontrant que le principe d'appropriation a dépassé le stade de la rhétorique pour devenir réalité, et que l'ensemble de la société civile organisée a la possibilité de participer activement à l'élaboration des stratégies de développement nationales et d'accéder aux ressources qui en découlent.

7.2. Le Comité économique et social européen a la volonté de contribuer à l'application pratique de l'accord dans le domaine dans lequel il peut apporter une plus grande valeur ajoutée: en proposant des moyens concrets pour associer pleinement la société civile organisée au développement des relations ACP-UE. Cependant, il faut en premier lieu se féliciter de la reconnaissance institutionnelle que l'Accord de Cotonou a conférée au CES, en lui confiant l'organisation des réunions de consultation et des réunions avec les acteurs économiques et sociaux ACP-UE. Cette reconnaissance a renforcé le rôle du CES au sein de l'Assemblée parlementaire paritaire et du Conseil des ministres ACP-UE(7).

7.3. Au-delà de cette reconnaissance institutionnelle, le CES doit continuer à diffuser des informations sur les opportunités que l'Accord de Cotonou offre aux représentants de la société civile et à signaler les déficiences qui pourraient se produire lors de sa mise en oeuvre. Les séminaires régionaux organisés jusqu'ici se sont révélés être des outils très utiles à cette fin mais pour développer pleinement leur fonction, il faudra intensifier la coopération entre le CES et les organisations socioprofessionnelles internationales.

7.4. Le CES désire également faire part de son inquiétude quant au risque de voir l'application de l'accord se compliquer inutilement et en diminuer la cohérence, étant donné que la responsabilité de son exécution est partagée par diverses Directions générales de la Commission européenne. Le dialogue politique est du ressort de la DG "Relations extérieures". Mais les DG "Développement", "Commerce" et l'unité "AIDCO" auront aussi leur mot à dire pour le développement futur de l'accord. Il est essentiel que cette multiplication des responsabilités ne rende pas plus difficile l'application intégrale et efficace de l'Accord. En outre, le CES est confiant quant à la capacité des nouvelles procédures de gestion adoptées par la Commission européenne à contribuer à une exploitation accrue et plus efficace des ressources découlant de l'Accord. Il espère en particulier que, comme cela a été prévu, les pays ACP qui seraient les plus respectueux de l'ensemble des dispositions établies, bénéficieront d'un volume croissant de ressources.

7.5. Afin de garantir l'application effective des dispositions de l'Accord de Cotonou, le Comité économique et social européen propose:

7.5.1. en ce qui concerne la diffusion de l'information:

- que l'UE et les États ACP garantissent une large diffusion de l'information sur le contenu de l'accord par tous les moyens adéquats (réunions informatives à différents niveaux, publications, nouvelles technologies, etc.);

- que la Commission européenne renforce les délégations dans les pays ACP, conformément aux nouvelles orientations politiques de l'accord; qu'elle garantisse notamment l'accès direct des représentants de la société civile organisée à la représentation de l'UE, pour qu'ils puissent recevoir une information complète sur les possibilités de participer à l'élaboration des stratégies de développement et d'accéder aux ressources financières;

- que les délégations de la Commission européenne et des États ACP coopèrent avec les organisations socioprofessionnelles afin que ces dernières puissent diffuser l'information relative à l'Accord de Cotonou parmi leurs membres.

7.5.2. en ce qui concerne le renforcement des capacités:

- d'établir un cadre normatif qui permette le plein développement des organisations représentatives de la société civile, et notamment l'accès au financement et aux ressources locales, en évitant que ces organisations soient supplantées par d'autres moins représentatives, proches d'un gouvernement déterminé;

- d'inciter et d'aider les organisations de la société civile à se structurer davantage, à construire des réseaux, à augmenter leur représentativité et à développer leur capacité d'analyse;

- de lancer le dialogue entre les organisations des pays ACP et entre celles-ci et leurs homologues européennes, en favorisant la création de réseaux et en s'intéressant spécialement aux processus d'intégration régionale, au respect des droits du travail, à l'aide au secteur privé, à la défense du monde rural et à la protection de l'environnement;

- de simplifier les mécanismes d'accès des représentants de la société civile organisée aux ressources découlant du nouvel accord, en garantissant un accès effectif des représentants des milieux économiques et sociaux;

- d'allouer dans le cadre de la programmation relative à chaque pays des moyens de financement directs pour les agents non étatiques, comme cela est prévu dans les lignes directrices de programmation, en garantissant un accès non discriminatoire aux organisations les plus représentatives.

7.5.3. en ce qui concerne le renforcement de la fonction consultative:

- de faire participer les représentants de la société civile organisée dès le début au processus d'application de l'accord, en les associant à l'exercice de programmation, de manière à ce qu'ils puissent contribuer à l'élaboration des stratégies de développement dans chacun des pays concernés;

- de créer ou de renforcer les instruments appropriés qui permettent d'associer les représentants de la société civile organisée au dialogue politique ACP-UE et à la négociation des APE;

- d'adopter ou de renforcer une approche participative, en créant au niveau national et régional des structures qui favorisent le dialogue entre les organisations représentatives de la société civile organisée, ainsi qu'entre celles-ci et les pouvoirs publics;

- d'inclure une évaluation spécifique du degré de consultation et d'utilisation des ressources par les agents non étatiques dans le cadre des révisions opérationnelles annuelles, intermédiaires et finales;

- pour sa part, le Comité de suivi des milieux économiques et sociaux ACP-UE établira un plan d'action pour l'évaluation de la mise en oeuvre de l'Accord de Cotonou, dont l'adoption sera soumise aux délégués qui participent à la 23e rencontre des milieux économiques et sociaux ACP-UE, qui aura lieu à Bruxelles au second semestre 2002.

Bruxelles, le 24 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis sur le "Livre vert sur les relations entre l'Union européenne et les pays ACP à l'aube du XXIe siècle, défis et options pour un nouveau partenariat" (rapporteur: M. Malosse) (JO C 296 du 29.9.1997).

(2) Cuba est le seul pays ACP qui, à l'heure actuelle, n'a pas signé l'Accord de Cotonou.

(3) La différenciation concerne spécialement les PMD.

(4) L'information dont dispose le Comité concernant l'association des organisations représentatives de la société civile organisée - et plus particulièrement, les milieux économiques et sociaux - à l'exercice actuel de programmation provient de la Commission européenne, des organisations socioprofessionnelles internationales et des conclusions des séminaires régionaux organisés par le CES lui-même dans différents pays ACP.

(5) 92 % des exportations des pays ACP bénéficient de franchises douanières pour entrer sur le marché européen. L'exemption de droit concerne 100 % des produits industriels et 80 % de produits agricoles. Si l'on ajoute à ces derniers les produits soumis à des accords, seul 1 % des produits bénéficient d'une protection tarifaire.

(6) Jadot, Yannick: "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord commercial de Cotonou", dans UE-ACP: "À nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Paris, GEMDEV, 2001. On trouve une opinion similaire dans divers articles de Stephan Brune (Institut d'Études Politiques de Paris et Deutches Übersee-Institut de Hamburg), Bruno Losch, centre de développement de l'OCDE et de l'Infokit Cotonou.

(7) Cf. l'Accord de Cotonou, Protocole n° 1 relatif aux frais de fonctionnement des institutions conjointes, article 4 et la décision n° 1/2001 du Comité des ambassadeurs ACP-UE concernant l'adoption du règlement intérieur du Conseil des Ministres ACP-UE, article 10 (JO L 43 du 14.2.2001).