Modèle d'accord sur le statut visé dans le règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2019 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) nº 1052/2013 et (UE) 2016/1624

1.Introduction

Une coopération active avec les pays tiers est un élément clé de la gestion européenne intégrée des frontières. Depuis le règlement de 2016 instituant le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, aujourd’hui abrogé, l’Agence européenne de garde‑frontières et de garde-côtes (ci-après l’«Agence»), communément appelée Frontex, est habilitée à déployer des équipes dotées de pouvoirs d’exécution dans les pays tiers voisins de l’Union européenne, sous réserve de la conclusion d’un accord sur le statut, qui est un accord international entre l’Union européenne et le pays tiers négocié, signé et conclu en vertu de l’article 218 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En 2016, la Commission a adopté un modèle d’accord sur le statut fondé sur le règlement (UE) 2016/1624, qui a servi de base aux négociations avec l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, le Monténégro et la Serbie. Aujourd’hui, les accords sur le statut avec la Serbie, l’Albanie et le Monténégro ont été conclus et des opérations conjointes ont été lancées avec succès dans les trois pays. Les accords sur le statut avec la Macédoine du Nord et la Bosnie-Herzégovine ont été paraphés, mais attendent d’être finalisés.

En 2019, le mandat de Frontex a encore été élargi par le règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (le «règlement»). Le règlement a élargi les tâches de l’Agence ainsi que le nombre de partenaires potentiels pour les accords sur le statut. Concrètement, l’Agence peut désormais déployer des membres des équipes dotés de pouvoirs d’exécution dans tout pays tiers, pour autant que ce déploiement contribue à la mise en œuvre effective de la gestion européenne intégrée des frontières. En d’autres termes, le déploiement n’est plus limité aux pays tiers voisins de l’Union européenne. Comme auparavant, un accord sur le statut doit être conclu lorsque le déploiement de membres des équipes dotés de pouvoirs d’exécution dans un pays tiers est envisagé.

La présente communication établit le modèle d’accord sur le statut prévu à l’article 76, paragraphe 1, du règlement (UE) 2019/1896. Il s’agit d’une mise à jour du modèle adopté en 2016, qui intègre les nouveautés introduites par le règlement (UE) 2019/1896, notamment le renforcement de la protection des droits fondamentaux et des données à caractère personnel, tout en mettant à profit l’expérience acquise lors de la négociation des accords sur le statut déjà conclus.

2.Coopération avec les pays tiers dans le cadre du règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes

Dans ses conclusions du 28 juin 2018, le Conseil européen avait appelé à renforcer encore le rôle d’appui joué par l’Agence, notamment dans le cadre de la coopération avec les pays tiers, par une augmentation des ressources et un mandat consolidé, en vue d’assurer le contrôle effectif des frontières extérieures de l’Union.

Une coopération bien structurée et permanente avec les pays tiers est un facteur clé pour atteindre les objectifs de la gestion européenne intégrée des frontières. Le règlement cite «la coopération avec les pays tiers dans les domaines couverts par le présent règlement, plus particulièrement avec les pays tiers voisins et les pays tiers qui ont été identifiés au moyen d’une analyse des risques comme étant des pays d’origine ou de transit pour l’immigration illégale» parmi les composantes de la gestion européenne intégrée des frontières. Cette coopération devrait permettre de promouvoir les normes européennes en matière de gestion des frontières et de retours, de procéder à des échanges d’informations et d’analyses des risques, de faciliter la mise en œuvre des retours pour en accroître l’efficacité et de soutenir les pays tiers dans le domaine de la gestion des frontières et de la migration, notamment par le déploiement du contingent permanent lorsqu’un tel soutien est nécessaire pour assurer la protection des frontières extérieures et la gestion efficace de la politique migratoire de l’Union.

L’Agence est invitée à coopérer avec les pays tiers dans les domaines relevant du règlement, à assister les pays tiers dans le contexte de la coopération technique et opérationnelle entre eux dans certains domaines, à assister les pays tiers pour la formation des autorités chargées de la gestion des frontières et à fournir aux pays tiers une assistance en vue de soutenir les opérations de recherche et de sauvetage de personnes en détresse en mer. Le règlement permet le déploiement de membres du contingent permanent de l’Agence dans le cadre d’opérations conjointes, d’interventions rapides aux frontières, d’interventions en matière de retour ou d’autres activités pertinentes dans des pays tiers (avec l’autorisation du pays tiers concerné). Le règlement autorise expressément l’Agence à coopérer avec les autorités de gestion des frontières des pays tiers «dans la mesure nécessaire à l’accomplissement de ses tâches».

L’Agence est tenue d’informer le Parlement européen, le Conseil et la Commission de toute activité qu’elle mène en coopération avec les autorités de pays tiers et de fournir des informations détaillées sur le respect des droits fondamentaux lors de ces activités. L’Agence est en outre tenue d’inclure dans ses rapports annuels une évaluation de sa coopération avec les pays tiers et de rendre publics ses accords, ses arrangements de travail, ses projets pilotes et ses projets d’assistance technique avec des pays tiers.

Lorsque la coopération entre l’Agence et un pays tiers nécessite le déploiement dans ce dernier d’équipes affectées à la gestion des frontières qui exerceront des pouvoirs d’exécution, le règlement exige qu’un accord sur le statut soit en place entre l’Union et ce pays tiers. Les équipes affectées à la gestion des frontières sont formées de membres du contingent permanent du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et peuvent être déployées dans les États membres, aux frontières extérieures et sur le territoire de pays tiers dans le cadre d’opérations conjointes et d’interventions rapides aux frontières (désignées collectivement, dans le modèle d’accord sur le statut, sous le nom d’«activités opérationnelles»). Chaque accord sur le statut peut servir de cadre à de multiples activités opérationnelles.

Il y a lieu de noter que, lorsque la Commission recommande au Conseil de l’autoriser à négocier un accord sur le statut avec un pays tiers, elle doit évaluer la situation en matière de droits fondamentaux pertinente pour les domaines couverts par l’accord dans ce pays tiers et en informer le Parlement européen.

L’Agence peut également agir dans le cadre d’un arrangement de travail conclu avec les autorités compétentes des pays tiers, portant sur des questions liées à la gestion de la coopération opérationnelle.

Toute opération menée par l’Agence sur le territoire d’un pays tiers doit figurer dans le programme de travail annuel adopté par le conseil d’administration de l’Agence et être réalisée sur la base d’un plan opérationnel ayant fait l’objet d’un accord entre l’Agence et les autorités compétentes du pays tiers, en concertation avec les États membres participants. Lorsqu’un ou plusieurs États membres sont voisins du pays tiers ou limitrophes de la zone d’opération du pays tiers, le plan opérationnel et toute modification de ce plan sont soumis à l’accord de ce ou ces États membres.

S’agissant du retour, le règlement permet à l’Agence i) d’apporter une assistance à tous les stades du processus de retour (sans aborder le bien-fondé des décisions de retour, qui restent de la seule responsabilité des États membres); ii) d’apporter une aide en matière de coordination et d’organisation des opérations de retour; iii) de fournir une assistance technique et opérationnelle pour exécuter l’obligation de renvoyer les personnes faisant l’objet d’une décision de retour; et iv) de fournir une assistance technique et opérationnelle pour les opérations de retour et les interventions en matière de retour. Le règlement ne prévoit pas le déploiement opérationnel, dans des pays tiers, d’équipes autres que celles affectées à la gestion des frontières et il n’envisage pas l’exercice, dans ces pays, de pouvoirs d’exécution par les membres du contingent permanent dans le cadre des retours. Un accord sur le statut ne serait donc pas l’instrument approprié pour organiser des opérations de retour.

3.Modèle d’accord sur le statut

Le règlement invite la Commission, après consultation des États membres, de l’Agence, de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et du Contrôleur européen de la protection des données, à établir un modèle d’accord sur le statut pour les actions menées sur le territoire de pays tiers. Ce modèle doit mentionner, en particulier, l’étendue de l’activité opérationnelle, les dispositions relatives à la responsabilité civile et pénale, ainsi que les tâches et les compétences des membres des équipes, les mesures relatives à la création d’une antenne et les mesures pratiques relatives au respect des droits fondamentaux.

En conséquence, le modèle contient les dispositions particulières suivantes:

-l’article 1er définit le champ d’application de l’accord sur le statut, qui couvre tous les aspects nécessaires au déploiement, sur le territoire du pays tiers concerné, d’équipes affectées à la gestion des frontières, dotées de pouvoirs d’exécution, issues du contingent permanent;

-l’article 2 énumère les définitions des termes clés utilisés dans le modèle (il convient de noter que, si les définitions dans le modèle renvoient aux dispositions pertinentes de la législation de l’Union, selon la pratique courante, les accords sur le statut conclus avec des pays tiers contiendront le libellé de ces dispositions plutôt que des renvois à celles-ci);