Bruxelles, le 11.1.2005

SEC(2005) 13 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour la période 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, présentent des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission depuis le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité (le comité économique et financier). Sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les actualisations des programmes de stabilité qui doivent être présentées chaque année peuvent aussi être examinées par le Conseil, suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité du Luxembourg, qui couvrait la période 1998-2002, a été présenté le 16 février 1999 et examiné par le Conseil le 15 mars 1999[2]. Des actualisations ont été présentées toutes les années suivantes, la plus récente ayant été présentée le 30 novembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de cette actualisation en tenant compte de leurs prévisions économiques d’automne 2004 et sur la base du code de conduite[3], de la méthodologie commune adoptée pour l’estimation des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique ainsi que des principes arrêtés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[4] approuvée par le Conseil. Cette évaluation peut se résumer comme suit:

- L’actualisation 2004 du programme de stabilité du Luxembourg, qui couvre la période 2004-2007, a été présentée le 30 novembre 2004 après son approbation par le gouvernement le 26 novembre. Elle n’est que partiellement conforme aux exigences du « code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » en raison de l’absence de certaines données obligatoires.

- Le scénario macroéconomique présenté dans l’actualisation prévoit d’abord un ralentissement de la croissance du PIB réel, de 4,4% en 2004 à 3,8% en 2005 et 3,3% en 2006, suivi par un rebond à 4,3% en 2007. Ce scénario est plausible: Pour la période 2004-2006, il est raisonnablement proche des prévisions d’automne des services de la Commission. Sur toute la période couverte, les projections de croissance du PIB réel du programme sont cohérentes par rapport aux estimations de croissance potentielle des services de la Commission.

- L’excédent de 0,8% du PIB enregistré en 2003 par le solde des administrations publiques s’étant transformé en un déficit estimé à 1,4% du PIB en 2004, le programme prévoit de ramener ce déficit à 1,0% en 2005 et de le stabiliser globalement à ce niveau en 2006 et 2007. Aucune réduction supplémentaire du déficit n’est donc envisagée après 2005, mais le nouveau programme contraste positivement avec l’actualisation de 2003 qui, reposant sur des prévisions de croissance sensiblement moins optimistes, projetait un creusement du déficit public, lequel passait de 0,6% du PIB en 2003 à environ 2% pour les autres années de la période couverte.

- Sur la base des calculs effectués par les services de la Commission conformément à la méthodologie commune, le solde corrigé des variations conjoncturelles dans l’actualisation 2004 devrait enregistrer des excédents croissants (à partir d’un déficit inférieur à 1% du PIB en 2003) sur le reste de la période, pour atteindre 2% du PIB en 2007. Cependant, cette amélioration considérable du solde structurel semble essentiellement imputable à la marge d’incertitude anormalement élevée qui affecte les estimations de la croissance potentielle au Luxembourg, plutôt qu’à un véritable effort d’ajustement structurel.

- L’évolution du solde budgétaire présentée dans le programme est sensiblement meilleure que celle projetée dans les prévisions de l’automne 2004 des services de la Commission, ce qui s’explique par le fait que celles-ci avaient été finalisées avant la publication du budget 2005. Elles étaient donc basées sur une hypothèse de « politique inchangée » et sur l’évolution des recettes et des dépenses observée au cours des années précédentes.

- Les incertitudes pesant sur les objectifs budgétaires ont tendance à s’équilibrer. D’un côté, les estimations luxembourgeoises de l’évolution des recettes sont connues pour leur prudence. D’un autre côté, toutefois, le programme prévoit un ralentissement de la croissance des dépenses, qui a été très rapide ces dernières années, mais sans détailler les mesures censées y contribuer. Tout cela pris en considération, les objectifs présentés dans le programme paraissent plausibles mais peu ambitieux: ils ne devraient pas être difficiles à atteindre, à condition que les autorités restent fidèles à leur intention annoncée de maîtriser les dépenses. Sur la base de cette évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme telles qu’exprimées par l’évolution du solde corrigé des variations conjoncturelles sont suffisantes pour parvenir à l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre sur la période couverte par le programme (à partir de 2005). Toutefois, le programme n’envisage pas de poursuite de la réduction du déficit nominal après 2005 et ne contient aucun engagement de se rapprocher encore plus de l'équilibre avant la fin de la période couverte, du moins en termes nominaux, puisque le déficit nominal demeure de l’ordre de 1% du PIB. À compter de 2005, les orientations budgétaires du programme semblent néanmoins assurer une marge de sécurité suffisante pour éviter un dépassement du seuil de référence de 3% du PIB fixé pour le déficit.

- L’actualisation prévoit une diminution du ratio de la dette publique, qui passerait de 5,3% du PIB en 2003 à 5,0% en 2004. La moitié environ de cette dette provient de l’administration centrale et l’autre moitié des collectivités locales, l’endettement des organismes de sécurité sociale étant négligeable. Cette diminution est censée se poursuivre à un rythme modéré sur l’horizon de projection, de 5% du PIB en 2004 à 4,5% en 2007. La situation en termes d’actifs nets est encore plus favorable si l'on tient compte des importants actifs financiers accumulés ces dernières années grâce aux excédents budgétaires, représentant environ 50% du PIB selon les estimations.

- Le programme fait référence aux mesures récemment arrêtées pour contenir la hausse des dépenses de santé, en particulier à l’augmentation des cotisations décidée en novembre 2004. Il annonce de nouvelles mesures destinées à ralentir la hausse des dépenses de santé, qui ont été intégrées à une loi votée par le parlement en décembre 2004. Le programme mentionne également les tensions que devrait connaître le système de retraite dans les années à venir du fait de la croissance massive de l’emploi dans le pays au cours des deux dernières décennies et de la part croissante des non résidents. Bien qu’il n’intègre pas de mesures spécifiques traitant de ce problème, le programme annonce que ces questions seront débattues au cours de 2005.

- En raison du très faible niveau de la dette publique et des réserves considérables qui ont été accumulées pendant plus de vingt ans par le secteur de la sécurité sociale, le Luxembourg semble jouir d’une position favorable pour ce qui est de la viabilité à long terme des finances publiques, et cela malgré la forte augmentation prévue des coûts associés au vieillissement démographique. Toutefois, les services de la Commission se sont efforcés d’évaluer la stratégie budgétaire décrite dans le programme sur la base des projections de dépenses courantes et il en ressort qu’elle déboucherait sur un « écart fiscal » proche de 2% qu’il y aurait lieu de combler pour assurer pleinement cette viabilité. Le pays a connu vingt années de croissance exceptionnelle de l’emploi et devrait donc progressivement enregistrer une croissance similaire du nombre de retraités. Les réserves déjà constituées pourraient largement aider à amortir les tensions budgétaires provoquées par cette situation, mais la politique d’accumulation de réserves devraient être poursuivie et accompagnée de mesures visant à relever le taux d’emploi des résidents, qui est faible actuellement, en particulier chez les plus âgés.

Comparaison des projections macroéconomiques et budgétaires clés

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | SP Nov 2004 | 4.4 | 3.8 | 3.3 | 4.3 |

COM | 4.0 | 3.5 | 3.6 | n.d. |

PS Nov 2003 | 2.0 | 3.0 | 3.8 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS Nov 2004 | 2.6 | 3.2 | 1.5 | 1.7 |

COM | 3.0 | 2.3 | 1.6 | n.d. |

PS Nov 2003 | 1.5 | 1.3 | 1.2 | n.d. |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PS Nov 2004 | -1.4 | -1.0 | -0.9 | -1.0 |

COM2 | -0.8 | -1.6 | -2.0 | n.d. |

PS Nov 2003 | -1.8 | -2.3 | -1.5 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS Nov 2004 | -1.2 | -0.9 | -0.8 | -0.9 |

COM2 | -0.6 | -1.4 | -1.8 | n.d. |

PS Nov 2003 | -1.6 | -2.1 | -1.5 | n.d. |

Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) | PS Nov 20041 | -0.7 | 0.3 | 1.4 | 2.0 |

COM2 | 0.4 | 0.3 | 0.7 | n.d. |

PS Nov 20031 | 0.9 | 1.0 | 2.2 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS Nov 2004 | 5.0 | 5.0 | 4.6 | 4.5 |

COM2 | 4.9 | 4.8 | 4.7 | n.d. |

PS Nov 2003 | 5.2 | 5.0 | 4.4 | n.d. |

1 Calculs des services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme 2 Finalisé avant la présentation du budget 2005 Sources: Programme de stabilité (PS) ; prévisions économiques d’automne 2004 des services de la Commission (COM) ; calculs des services de la Commission |

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité du Luxembourg et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour la période 2004-2007

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, en particulier son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [18 Janvier] 2005 le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Luxembourg, qui couvre la période 2004 - 2007. Cette actualisation n’est qu’en partie conforme aux exigences d’information du « code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence ». En particulier, certaines données obligatoires relatives aux hypothèses macroéconomiques n’ont pas été communiquées.

L’actualisation estime la croissance du PIB réel à 4,4% en 2004, contre 2,9% en 2003. En 2005 et 2006, la croissance devrait se ralentir, passant à 3,8 et 3,3% respectivement, avant de s’accélérer à nouveau, à 4,3%, en 2007. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles.

La stratégie budgétaire qui sous-tend l’actualisation vise à réduire légèrement le déficit, qui passerait à 1% du PIB en 2005 contre un déficit estimé à 1,4% en 2003. En 2006 et 2007, le déficit demeurerait à son niveau de 2005, les projections prévoyant des recettes et des dépenses constantes exprimées en pourcentage du PIB. En termes corrigés des variations conjoncturelles, et sur la base de calculs effectués conformément à la méthodologie commune, les services de la Commission prévoient l’apparition d’un excédent, estimé à 0,3% du PIB en 2005, qui croîtrait progressivement pour atteindre 2% en 2007 sous l’effet d’un écart de production négatif croissant. Toutefois, les estimations des écarts de production, et donc des soldes structurels, sont affectées de marges d’incertitude anormalement élevées dans le cas du Luxembourg du fait des caractéristiques très particulières de l’économie ; de tels indicateurs doivent donc être maniés avec une extrême prudence. Sur la période couverte, le ratio investissement public – PIB devrait rester globalement constant à environ 5% du PIB, un niveau très supérieur à la moyenne de l’UE.

Les incertitudes pesant sur les objectifs budgétaires ont globalement tendance à s’équilibrer. D’une part, les estimations luxembourgeoises de l’évolution des recettes sont connues pour leur prudence et les résultats budgétaires pour 2004 pourraient ainsi être nettement meilleurs qu’anticipé, ce qui créerait un effet de base favorable sur les années suivantes du programme. D’autre part, le programme prévoit un ralentissement de la croissance des dépenses, qui a été très rapide ces dernières années, mais sans détailler les mesures censées y contribuer. La stratégie budgétaire exposée dans le programme semble fournir une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement du seuil de 3% du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations conjoncturelles normales. Elle semble également suffisante pour parvenir à l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre sur la période couverte par le programme (à partir de 2005), en termes corrigés des variations conjoncturelles.

Le ratio de la dette, déjà très faible, devrait encore reculer sur la période couverte par l’actualisation, passant de 5% du PIB en 2004 à 4,5% en 2007. La situation globale en termes d’actifs nets est encore plus favorable en raison des importants actifs financiers, estimés à 50% du PIB, accumulés ces dernières années grâce aux excédents budgétaires.

Le Luxembourg semble être dans une position favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques. Le solde largement positif des actifs accumulés permettra de compenser, du moins en partie, les coûts futurs du vieillissement démographique. Le ratio entre cotisants et bénéficiaires du système de retraite devrait toutefois se détériorer, même dans l’hypothèse favorable où la croissance de l’emploi se poursuivrait au rythme exceptionnel enregistré les deux dernières décennies. Une certaine prudence est donc de mise pour veiller à ce que l’évolution des dépenses reste compatible avec celle des recettes et que la politique d’accumulation de réserves puisse être poursuivie, de même que devraient être prises des mesures visant à relever le taux d’emploi des résidents, qui est faible actuellement, en particulier chez les plus âgés.

Projections clés de l’actualisation du programme de stabilité du Luxembourg

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Croissance PIB réel (%) Inflation IPCH(%) Solde des administrations publiques (% du PIB) Solde primaire (% du PIB) Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB)1 Dette publique brute (% du PIB) | 2.9 2.5 +0.8 +1.0 +1.4 5.3 | 4.4 2.6 -1.4 -1.2 -0.7 5.0 | 3.8 3.2 -1.0 -0.9 +0.3 5.0 | 3.3 1.5 -0.9 -0.8 +1.4 4.6 | 4.3 1.7 -1.0 -0.9 +2.0 4.5 |

1 Les calculs des services de la Commission appliquent la méthodologie commune aux données fournies dans le programme. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] JO C 124 du 5.5.1999.

[3] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.