COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - La création du ciel unique européen

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

La création du ciel unique européen

Introduction

1. Aujourd'hui un vol sur trois en Europe n'est pas à l'heure. Le retard moyen est de 20 minutes et peut atteindre plusieurs heures en période de pointe. Cette situation engendre la colère des passagers, la frustration des compagnies et certains n'hésitent pas à parler de chaos. Cette situation engendre également des coûts pour la collectivité [1] qui s'ajoutent aux affaires manquées et aux vacances gâchées.(cf. Annexe 1). Elle contribue enfin à accroître les inquiétudes liées à l'impact environnemental du trafic aérien [2].

[1] Dans la mesure où le coût économique total des retards liés directement à la contagion de l'espace aérien est de l'ordre de EUR 5 milliards et que ces retards représentent environ la moitié des retards, le préjudice pourrait être estimé à EUR 10 milliards par an.

[2] Cette question est traitée dans une communication séparée.

2. De l'avis même des spécialistes, sur la base de prévisions de trafic réalistes et en supposant que tous les plans d'amélioration en gestation soient mis en oeuvre comme prévus, il faut s'attendre encore à une nouvelle détérioration de la situation dans les 5 ans à venir.

3. Certes, les responsabilités de ces retards sont partagées ; mais si les opérateurs et les aéroports sont à l'origine chacun du quart des retards, la moitié de ceux-ci sont imputables à la saturation de l'espace aérien :

- Les retards provoqués par les opérateurs sont essentiellement de nature opérationnelle et logistique mais ils peuvent être amplifiés par la stratégie commerciale des compagnies aériennes qui tendent à concentrer certains vols sur certains aéroports et à certains moments de la journée pour faciliter les correspondances (cf. annexe 2) ;

- Au niveau des aéroports, outre les rares incidents d'exploitation, la cause principale des retards est la saturation des infrastructures dont l'expansion se heurte souvent à des contraintes environnementales ;

- La saturation de l'espace aérien est liée à la nécessité d'assurer la sécurité des vols. Les performances des aéronefs ne permettent plus en effet au pilote d'assurer seul la prévention des collisions en vol. Les Etats ont donc mis en place, dans le cadre de la convention de Chicago, des moyens et des procédures propres à garantir la sécurité des vols : la gestion de l'espace aérien (cf. annexe 3). Les techniques utilisées ne peuvent garantir la sécurité que d'un nombre limité d'avions dans un espace donné, sur base parfois de méthodes artisanales. L'espace aérien a donc une capacité limitée exigeant, pour maintenir le niveau de sécurité optimal, l'organisation de files d'attente au sol ou le déroutement du trafic : des retards sont ainsi créés.

4. Afin de coordonner leurs actions dans ce domaine et de minimiser l'impact des discontinuités liées aux frontières politiques, plusieurs Etats européens ont créé en 1961 une organisation internationale, EUROCONTROL [3], qui a pour tâche, dans le respect de la souveraineté de ses membres, d'organiser la coopération entre les administrations nationales compétentes et de gérer le trafic aérien dans une partie de l'espace aérien de l'Allemagne, de la Belgique, du Luxembourg et des Pays-Bas. Une nouvelle convention signée le 27 juin 1997, dont la ratification par les Etats membres de la Communauté est liée à l'adhésion de la Communauté à cette organisation, va contribuer à renforcer la capacité de décision des organes d'EUROCONTROL.

[3] EUROCONTROL regroupe aujourd'hui 28 Etats européens dont les Etats membres de la Communauté moins la Finlande qui négocie son adhésion.

5. Certes la congestion du trafic aérien est la conséquence de la croissance du transport aérien dans un espace limité. Les Etats Unis connaissent également une telle situation et les compagnies aériennes, les passagers et le Congrès y expriment également leur insatisfaction. Le fait est que, en Europe, au problème des infrastructures qui existe partout et des conditions climatiques, s'ajoute un problème d'organisation de l'espace aérien. Cette organisation souffre de la fragmentation créée par les frontières nationales - dont la Communauté s'est par ailleurs attachée à supprimer les effets négatifs grâce à la création du marché intérieur - et des difficultés à optimiser l'utilisation de l'espace aérien par ses usagers civils et militaires. La Communauté ne peut pas rester indifférente à la dégradation de la situation du trafic aérien, car sans revendiquer de compétences techniques dans ce domaine, elle a la responsabilité politique vis à vis des citoyens et des usagers de l'espace aérien d'assurer le bon fonctionnement de son marché intérieur. En même temps elle doit veiller à éviter que les problèmes posés par la croissance du trafic aérien ne soient pas seulement traités par un accroissement des capacités de gestion du trafic aérien compte tenu de l'impact environnemental qui en découlerait.

6. Le 17 juin 1999 le Conseil a invité la Commission à présenter une communication sur les mesures récentes et en cours visant à réduire les retards constatés dans le trafic aérien et la congestion en Europe, de manière à permettre au Conseil d'évaluer l'incidence de ces actions et de statuer, au besoin, sur les nouvelles initiatives à prendre [4]. L'analyse de la situation se trouve dans les annexes à la présente communication. Elle fait apparaître que malgré tous les efforts déployés jusqu'à présent de nouvelles actions doivent être engagées si l'on veut garantir que la gestion du trafic aérien contribue à la réalisation des politiques communautaires, notamment en matière de fonctionnement du marché intérieur et de protection de l'environnement, ainsi qu'à l'amélioration du niveau de sécurité des citoyens. Certes la communauté aéronautique a élaboré une nouvelle stratégie pour les années à venir - la stratégie pour les années 2000 [5] - il est douteux cependant que cette initiative qui s'appuie sur les méthodes de travail traditionnelles d'EUROCONTROL et qui ne contient pas de plan d'action clair pour le développement et la mise en oeuvre de nouveaux concepts et procédures de gestion du trafic aérien, constitue une réponse appropriée si d'importantes réformes structurelles ne sont pas entreprises tant au niveau national qu'européen.

[4] Résolution du Conseil du 17 juin 1999.

[5] A la demande des Ministres des Transports de la Conférence Européenne de l'Aviation Civile, EUROCONTROL a élaboré une stratégie visant à répondre aux besoins des usagers pour les quinze ans à venir. Cette stratégie sera présentée aux Ministres lors de leur réunion du 28 janvier 2000.

7. Mais avant tout et pour éviter que l'absence de décision des Etats membres ne conduise à un renouvellement de la situation désastreuse de l'été 1999, des mesures d'urgence devront être prises.

I. Agir à court terme : une urgence

8. L'expérience des dernières années ainsi que la crise du Kosovo mettent en lumière à nouveau l'incapacité des arrangements actuels à faire face à des situations de crise. Compte tenu du nombre et de la diversité des intervenants ainsi que du temps nécessaire à la mise en oeuvre de réformes structurelles, des phénomènes chroniques de congestion sont inévitables ; les responsables doivent donc se donner les moyens de les gérer dans des conditions acceptables pour l'usager final. Des actions à court terme sont donc nécessaires :

- Une programmation doit être mise en place par tous les acteurs, sous la responsabilité d'EUROCONTROL, pour donner un cadre de référence comun aux prestataires de services (notamment les centres de contrôle) et aux compagnies aériennes [6]. Une structure de coordination, réunissant toutes les parties intéressées, y compris les usagers finaux du transport aérien, doit donc être mise en place au sein d'EUROCONTROL et les capacités à mettre en oeuvre par les Etats doivent faire l'objet annuellement d'un engagement formel

[6] EUROCONTROL a développé des outils de prévision dans le cadre de son « médium term capacity planning mechanism » qui peuvent servir de base à cette programmation

- EUROCONTROL doit également être en mesure de concevoir des itinéraires de délestage et de prescrire en situation de crise l'utilisation de ces itinéraires ;

- EUROCONTROL doit enfin pouvoir développer et mettre en oeuvre des plans d'urgence pour faire face à des situations de crise résultant d'événements imprévus liés au système lui-même (météo, grèves&) ou à des phénomènes externes tels que la crise des Balkans.

9. Il est maintenant temps de porter ces problèmes au niveau politique. Les Ministres de la Conférence européenne de l'Aviation civile devraient, lors de leur réunion du 28 janvier 2000 instruire le Conseil provisoire d'EUROCONTROL de mettre en place de telles mesures d'urgence pour la prochaine saison d'été. EUROCONTROL dispose de l'information et de l'expérience requises si la volonté existe de lui donner les pouvoirs nécessaires pour prendre en main cette gestion du court terme.

10. Par ailleurs la Commission proposera en 2000 la mise en place d'un système de publication d'indicateurs de ponctualité, comme l'ont déjà fait les Etats-Unis depuis longtemps, de façon à ce que les usagers puissent se former eux-mêmes une opinion sur l'évolution de la situation et ses causes.

II. Réformer la gestion du trafic aérien : une priorité

11. La Communauté doit assumer ses responsabilités en mettant en cohérence la gestion du ciel avec son intégration économique et politique. A l'heure de la monnaie unique, à l'heure où la Communauté s'engage dans une coopération judiciaire et policière de plus en plus poussée, à l'heure enfin où les initiatives pour la création d'une Europe de la défense se font plus ambitieuses, la gestion du ciel européen répond à des méthodes et des principes dépassés. La Communauté ne peut maintenir dans son ciel les frontières qu'elle a su supprimer sur son sol et doit permettre à la liberté de circulation des personnes, des marchandises et des services de fonctionner par delà de telles frontières. Une telle affirmation ne saurait être interprétée comme une mise en cause d'EUROCONTROL mais comme la volonté de la Commission de démontrer la complémentarité des missions politiques de la Communauté et des responsabilités spécifiques d'EUROCONTROL au bénéfice des objectifs de la Communauté et dans le respect des droits reconnus par la convention aux Etats non membres de la Communauté européenne.

12. La création d'un ciel unique passe par des mesures très précises qui ont leur équivalent dans beaucoup d'autres domaines de l'activité communautaire lorsque des mesures d'harmonisation sont prises pour assurer que tous les acteurs agissent dans un cadre commun, lorsque la compatibilité entre différents systèmes est assurée sur base de règles communes ou lorsqu'une solidarité financière est organisée pour garantir la mise en oeuvre simultanée d'objectifs communs. Le fonctionnement du marché intérieur - plus particulièrement de la politique commune du transport aérien telle qu'elle est définie dans l'art. 71 du Traité et telle qu'elle a été mise en oeuvre notamment par l'ouverture des marchés nationaux - justifie également de telles mesures dans le domaine du trafic aérien. La responsabilité de la Communauté ne peut se limiter à développer des projets de recherche pour améliorer la gestion du trafic aérien qui seront ensuite mis en oeuvre dans un espace fragmenté.

13. La Commission considère que la création d'un ciel unique européen ne passe pas seulement par des réponses techniques et opérationnelles communes mais suppose une gestion collective de l'espace aérien au mieux des intérêts de tous ses usagers qui doit permettre une réorganisation substantielle de ses structures et de son utilisation (cf. Annexe 4). Cette réorganisation doit s'appuyer sur les orientations suivantes.

- Le découpage des secteurs et la définition des routes doivent se faire indépendamment des frontières. De cette façon l'utilisation de l'espace aérien répondra à des critères d'efficacité.

- La répartition de l'espace aérien entre des utilisations civiles et militaires doit tenir compte des nouvelles réalités géopolitiques et entrer dans un cadre cohérent et efficace. Actuellement la coopération entre le secteur militaire et le secteur civil est organisée de manière incompatible avec un fonctionnement efficace de l'espace aérien. Par ailleurs le découpage des zones réservées à une utilisation militaire ne prend pas en compte l'intérêt collectif de la Communauté. L'Union européenne a déjà démontré sa capacité à gérer la relation entre usage civil et militaire des technologies et cette expérience peut être utile dans ce nouveau contexte.

14. Dans un domaine aussi diversifié et complexe que celui de la gestion du trafic aérien, toute action et toute évolution dépendent de l'adhésion et de la collaboration d'un grand nombre d'intervenants. Il est donc nécessaire de mettre en place de nouveaux mécanismes de prise de décision donnant des garanties de transparence propres à entraîner cette adhésion. Il faut aussi que les décisions collectives soient appliquées, notamment pour ce qui concerne les capacités à mettre en oeuvre par chaque Etat membre de façon à éviter la création de goulets d'étranglement. Cela suppose un certain nombre d'actions telles que, par exemple, celles développées dans l'annexe 5.

15. L'efficacité de tout système de gestion du trafic aérien passe par le développement de procédures et d'outils nouveaux. Les activités de recherche et de développement technologique, notamment de la Communauté tel le projet Galileo, constituent à cet égard des contributions essentielles qu'il convient d'intensifier et d'accélérer. Ceci suppose aussi que l'industrie puisse contribuer aux efforts d'innovation et de recherche nécessaires sur la base d'objectifs opérationnels communs et joue son rôle dans le développement et l'application de spécifications techniques et de procédures de certification garantissant la mise en oeuvre de systèmes compatibles (cf. annexe 6).

16. La recherche d'efficacité dans les fonctionnements respectifs du régulateur et du prestataire de service implique la séparation de ces deux activités aussi bien dans les Etats membres qu'au sein d'EUROCONTROL. Par ailleurs l'application des principes fondamentaux du Traité relatifs à la prestation de services et à la concurrence, peut contribuer à améliorer la qualité des services tout en garantissant un haut niveau de sécurité. En s'inspirant des méthodes déjà utilisées dans d'autres domaines notamment celui des télécommunications et du transport aérien, la Commission examinera les initiatives à prendre en tenant compte des spécificités du domaine (cf. Annexe 7).

17. Il est évident, ne serait-ce que pour assurer l'interopérabilité nécessaire, qu'un grand nombre des actions évoquées ci-dessus et développées en annexe doit se développer en priorité au sein d'EUROCONTROL qui dispose de l'expertise nécessaire pour autant qu'elle se dote des moyens d'action que lui donne la convention révisée. Pour ce faire, la Commission saisira le Conseil de propositions d'action au sein d'EUROCONTROL pour reformer ses méthodes de travail et créer les éléments constitutifs du ciel unique européen ; le fait que la Communauté devienne membre d'EUROCONTROL facilitera incontestablement ce processus et c'est pourquoi l'adhésion de la Communauté doit rester une priorité. La création du ciel unique pour la Communauté n'est pas seulement une affaire technique : c'est la confirmation d'un choix politique établi par les différents traités constitutifs de la Communauté. Ce choix ne doit pas mettre en cause la coopération nécessaire à poursuivre avec les autres Etats européens membres d'EUROCONTROL dont certains sont candidats à l'adhésion à la Communauté ; il est simplement la confirmation de la volonté de la Communauté d'aller plus vite et plus loin dans la gestion solidaire de son espace sans que cette accélération mette en cause en quoi que ce soit sa coopération au sein des instances existantes.

18. Cependant on ne peut exclure que les Etats membres d'EUROCONTROL, non membres de la Communauté, ne souhaitent pas entrer dans cette démarche. De même les retards d'entrée en vigueur de la convention révisée et de l'adhésion de la Communauté, peuvent faire obstacle à la mise en oeuvre des objectifs communautaires au sein d'EUROCONTROL. Dans ce cas, la Communauté devra prendre ses responsabilités et la Commission fera les propositions appropriées pour réaliser les objectifs du Traité en utilisant d'autres moyens.

Conclusion

19. La congestion de l'espace aérien exige la mise en oeuvre à court terme de mesures autres que techniques afin de prévenir une nouvelle situation de crise ; à cet égard la Commission utilisera la réunion ministérielle de la Conférence Européenne de l'Aviation civile de janvier pour déclencher les initiatives nécessaires. Elle exige également la mise en oeuvre de réformes structurelles pour permettre la création d'un ciel unique grâce à une gestion intégrée de l'espace aérien et au développement de nouveaux concepts et procédures de gestion du trafic aérien.

20. En proposant ces orientations, la Commission ne veut pas ignorer les obstacles qui se dresseront sur le parcours, depuis les inerties habituelles jusqu'aux sensibilités légitimes. C'est pourquoi elle mettra en place deux cadres de travail qui l'assisteront dans le développement et la mise en oeuvre des orientations présentés ci-dessus:

- Un dialogue sera ouvert avec les partenaires sociaux. Ce sont eux en effet qui utilisent ou font fonctionner le système de gestion de l'espace aérien ; ils seront ceux qui utiliseront et feront fonctionner le ciel unique.

- Un groupe à haut niveau sera constitué sous la présidence du membre de la Commission en charge des transports. Ce groupe réunira les responsables de la gestion du trafic aérien dans les Etats membres et devra permettre de couvrir l'utilisation civile et militaire de l'espace aérien, tout en tenant dûment compte des intérêts des usagers finaux du transport aérien. Il travaillera sur base notamment des propositions d'actions contenues dans les annexes à cette communication. Il devra faire rapport dans un délai de 6 mois.

21. La Commission estime que l'approche proposée demande un engagement politique au plus haut niveau pour soutenir une démarche qui en substance n'est pas différente de celle qui consistait en 1985 à faire le marché unique de la Communauté et en 1990 à faire l'union économique et monétaire. Dans tous ces cas il s'agissait d'obtenir le soutien politique du Conseil européen et du Parlement européen pour engager une action dont on savait qu'elle demanderait une énergie et une volonté de tous les instants pour dépasser le poids de l'histoire et la force de l'inertie.

22. La Commission fera rapport dans un délai de 6 mois pour permettre le suivi de la mise en oeuvre des orientations proposées par la présente communication.

ANNEXE 1

SITUATION ACTUELLE EN MATIÈRE DE RETARDS ET D'ENCOMBREMENT DE L'ESPACE AÉRIEN

1. Évaluation des performances du système européen de gestion du trafic aérien (ATM)

1. Dans son livre blanc sur la gestion du trafic aérien, la Commission souligne combien il est difficile d'obtenir des informations complètes et cohérentes, notamment sur la qualité des services fournis [7]. La communauté ATM a reconnu cet état de fait et mis en place un «système d'examen des performances» dans le cadre de l'application provisoire de la convention EUROCONTROL révisée.

[7] Appendice 2 du livre blanc sur la gestion du trafic aérien (COM(96) 57 final).

2. La commission chargée d'examiner les performances rapporte elle-même qu'il lui faut «effectuer ses investigations dans les limites des informations disponibles. Celles dont on dispose pour l'Europe sont insuffisantes, notamment en ce qui concerne la sécurité et le rapport coût/efficacité. Un système n'ayant fait l'objet d'aucune évaluation peut difficilement être géré convenablement. Il faut donc prendre des mesures pour que les prochains rapports d'évaluation des performances soient plus complets et de meilleure qualité».

3. Les pages qui suivent résument les constatations faites par la Commission d'évaluation des performances.

Sécurité

4. Le manque de cohérence et l'insuffisance des données au niveau européen ne permettent pas de juger réellement des performances de l'ATM en matière de sécurité. Il est urgent d'harmoniser la méthodologie des rapports d'évaluation dans ce domaine, afin d'unifier la classification des événements relatifs à la sécurité et le traitement des questions confidentielles et de définir les moyens permettant d'identifier les causes des accidents et des incidents [8].

[8] Les services de la Commission ont examiné la faisabilité de ces systèmes de comptes rendus afin de proposer une directive sur les comptes-rendus d'incidents obligatoires.

5. Aucun élément ne suggère cependant une modification profonde du niveau de sécurité, ce qui signifie que l'ATM offre un cadre de sécurité suffisant à l'exploitation des aéronefs. L'indicateur concernant la proximité d'aéronefs et la sortie de niveau de vol mentionné dans le premier rapport de la commission d'évaluation d'Eurocontrol permet le mieux de refléter l'évolution actuelle.

>TABLE>

6. Selon un rapport de la CANSO [9], une des grandes difficultés auxquelles est confrontée l'aéronautique consiste en ce que le risque de collision est proportionnel au carré du niveau du trafic, c'est-à-dire que même une faible augmentation du trafic peut modifier de manière significative le niveau de sécurité. L'amélioration des performances du système ATM ne doit donc pas se faire au détriment de la sécurité des citoyens européens.

[9] La CANSO regroupe les fournisseurs de services de navigation aérienne civils.

Retards

7. En 1998, les retards imputables à l'ATM ont représenté la moitié des retards au départ, à l'exclusion des retards en chaîne. Mais si, comme cela est désormais communément admis, on recherche la cause première des retards en chaîne (dus à un retard à l'arrivée), on s'aperçoit que l'ATM est responsable de la moitié de tous les vols retardés. Les autres causes des retards sont les conditions météorologiques, la capacité ATC, les opérations au sol et les incidents dont les causes ne sont pas clairement définies. On peut dire en gros que les opérateurs aériens et les aéroports sont chacun responsables de 25 % des retards.

8. En 1998 le trafic a augmenté de 5 % par rapport à 1997. 17% des vols ont été retardés de 21 minutes en moyenne du fait de l'ATC, contre 15,4% et un retard moyen de 19 minutes en 1997. Le tableau ci-après donne les chiffres pour les trois dernières périodes estivales (de mai à septembre):

>TABLE>

Source: CFMU

9. Selon la commission d'évaluation, 45 % de ces retards sont dus à un nombre très limité de secteurs relevant de l'ATC (3 %). Ce chiffre illustre selon elle la forte interdépendance de tous les centres et renforce les arguments en faveur d'une forme de gestion collective du système ATM à l'échelle européenne.

10. Le système de collecte de données d'EUROCONTROL venant d'être récemment installé, les chiffres ci-dessus couvrent une période très limitée et ne permettent donc pas d'évaluer la situation à sa juste mesure. Il faut donc se fonder sur les chiffres recueillis par les associations de compagnies aériennes, comme l'a fait la Commission en 1996. On obtient ainsi l'estimation suivante:

· Les retards de plus de 15 minutes (dont la moitié sont dus à l'ATC) concernaient 12% des vols in 1986, 20 % en 1988, 23,8 % en 1989, 12,7 % en 1993, 18,5 % en 1996 et 22,8 % en 1998.

· Les chiffres records ont été de 23,6 % en juillet 1988, 30,8 % en juin 1989 et 29,2 % en juin 1998. Les chiffres pour 1999 montrent une aggravation, 30% des vols ayant été retardés au cours des six premiers mois, avec une pointe record de 37,3 % en juin (source AEA).

11. On comprend pourquoi la commission conclut ainsi son premier rapport: «Il n'est pas exagéré de dire que les retards dus à l'ATM ont atteint des proportions dramatiques en 1998. Et la situation s'aggrave en 1999».

12. Les chiffres concernant l'été 1999 ont cependant été moins catastrophiques que ce que les premiers mois de l'année laissaient craindre, les effets de certains facteurs conjoncturels comme les modifications apportées au réseau de routes ou la crise du Kosovo ayant été sous-estimés. Il n'en reste pas moins que le secteur fonctionne à la limite de ses capacités et que tout événement perturbateur risque de rendre critique la situation critique.

Rapport coût/efficacité

13. Tout en soulignant «le manque généralisé d'informations cohérentes à l'échelle européenne sur les coûts, les facteurs de production (ressources humaines, actifs) et les plans de l'ATM, qui a empêché la commission d'évaluation d'effectuer une analyse en profondeur», la commission indique que, selon des sources EUROCONTROL sur la perception des redevances pour les routes, celles-ci se sont élevées à 3,9 milliards d'euros en 1998, soit une augmentation de 80 % en valeur courante par rapport à 1993 où la hausse avait été de 120 % par rapport à 1986 (ce qui donne une augmentation respective de 45 % et 60 % en termes réels).

14. Malgré ces fortes hausses, le poids relatif de ces redevances dans les coûts semble se stabiliser autour de 5,6 % depuis 1993, ce qui reste relativement raisonnable (ce chiffre était de seulement 3,8 % en 1986).

15. Les coûts indirects imputables aux retards et à la surcharge de l'espace aérien sont plus importants mais on manque de chiffres là aussi. Le livre blanc de 1996 sur l'ATM rapporte que, selon l'étude INSTAR [10], le coût des retards s'élève à 2000 millions d'écus par an pour les compagnies aériennes, sans compter les coûts supportés par les passagers, les chargeurs et l'économie des pays européens. En partant de cette même hypothèse, les coûts indirects peuvent être estimés aujourd'hui à 5400 millions d'euros [11], dont 600 millions [12] pour les surcoûts d'exploitation directs endossés par les exploitants d'aéronefs.

[10] Étude sur l'aménagement du cadre organisationnel réalisée en 1994 et 1995 par la CEAC avec l'aide de la Commission.

[11] Ce chiffre est calculé à partir de 450 heures de retard dû à l'ATM (source: CFMU 1998) pour un coût horaire de 12 000 euros (source: référence 3 ci-dessus).

[12] L'IATA a quantifié la valeur des retards en Europe (au sol et en vol) à partir des coûts d'exploitation directs des exploitants d'aéronefs. La valeur des coûts a été estimée en 1997 à 22 écus/minute pour les retards au sol dus à l'ATFM. Ce chiffre ne tient pas compte des coûts supplémentaires dus aux retards en vol imputables à l'ATM, qui ne sont pas connus.

Évaluation générale

16. En dépit de l'absence inquiétante d'indicateurs de performance adéquats, qui explique en partie les difficultés du secteur, on peut dire avec certitude que le système européen d'ATM est en mesure de remplir sa mission première qui est de garantir la sécurité du trafic dans l'espace aérien européen. Cette mission entraîne cependant des retards et des surcoûts inacceptables pour les compagnies aériennes, les passagers, les chargeurs et les systèmes économiques.

17. Par ailleurs, tous les acteurs concernés insistent sur le fait que l'accroissement de la capacité de l'ATC qui a permis une augmentation du trafic au cours des dix dernières années repose essentiellement sur l'optimisation du système et sur les efforts de productivité des travailleurs, en particulier des contrôleurs aériens. Ils estiment par conséquent que le système a atteint ses limites.

2. Mesures prises par la communauté ATM

18. Depuis la crise de la fin des années quatre-vingts, la communauté ATM est consciente de la gravité et de l'urgence de la situation. Les organisations nationales - civiles et militaires - responsables de l'ATM ont donc réagi à titre individuel et collectif au sein de leurs organisations conjointes, la CEAC [13] et EUROCONTROL, et avec l'aide de la Commission, en adoptant et en appliquant de nombreuses mesures destinées à redresser certains aspects techniques, opérationnels et institutionnels. Ces mesures ont été prises dans le cadre de programmes successivement mis en place par la CEAC sur les phases de croisière (EATCHIP) et sur l'interface aéroports-services ATS (APATSI). La convention EUROCONTROL est en train d'être révisée et renforcée. La stratégie ATM 2000+ vise à mettre sur pied un réseau européen ATM uniforme capable de répondre à la demande d'ATM prévue pour 2005. Il faudra pour cela mettre progressivement en oeuvre de nouvelles solutions opérationnelles et techniques fondées sur une approche descendante et sur des systèmes performants. Outre les questions techniques, cette stratégie englobera les aspects relatifs à la sécurité, ainsi que les aspects économiques, environnementaux et institutionnels. Elle couvrira l'ensemble des phases de vol dans un contexte de «porte-à-porte» et servira de programme de travail complet à l'ATS pour les quinze prochaines années.

[13] Conférence européenne de l'aviation civile.

Mesures techniques

19. Les limites imparties à l'espace aérien sont actuellement imposées par les méthodes de gestion du trafic et notamment par le nombre d'aéronefs qu'un contrôleur aérien est capable de contrôler simultanément dans un espace aérien donné. Pour accroître la capacité de l'espace aérien, il faut donc soit revoir l'ensemble du système et donner aux pilotes les moyens d'éviter les abordages en vol, soit augmenter le nombre d'aéronefs qu'un contrôleur aérien peut contrôler en le dotant des équipements appropriés, soit combiner ces deux approches.

20. L'évolution dans ce sens a été lente jusqu'à présent et plusieurs programmes ambitieux n'ont donné que de médiocres résultats, ce qui explique en partie pourquoi le système atteint ses limites sur certains points. Ce problème n'est pas exclusivement européen. On le rencontre dans des parties du monde où la densité du trafic est équivalente à celle de l'Europe, comme en Amérique du Nord.

21. Il est pour l'heure illusoire de penser trouver un remède miracle qui permettrait de rendre l'espace aérien aussi fluide qu'aux premiers jours de l'aviation, mais les progrès techniques réalisés dans certains domaines comme l'intelligence artificielle, la transmission de données, la télématique, le positionnement et la navigation n'en permettent pas moins d'espérer.

22. Il faut donc encore réaliser des recherches et des études de développement technique importantes pour concevoir et valider les concepts, les procédures et les outils appropriés. Par ailleurs, la contribution en ressources humaines de la communauté ATM, fondée sur les connaissances du facteur humain, sera un aspect essentiel de l'acceptabilité des nouvelles technologies. Il faut cependant dire à ce sujet que, malgré son expansion rapide, le marché mondial de l'ATM reste assez étroit et il n'est pas certain que les investissements spontanés de l'industrie seront suffisants pour obtenir des résultats à court terme. Le système CNS/ATM mondial a été évalué à environ 100 milliards d'euros pour la période comprise entre 1997 et 2006. L'Europe représenterait un quart de ce marché [14].

[14] Treaty 2 Study - 1998.

23. La Communauté a consacré des moyens très importants à la recherche et au développement technologique (RDT) de l'ATM et dépensé environ 120 millions d'écus pour l'action ECARDA réalisée au titre du quatrième programme-cadre de RDT 1994-1998, doublant ainsi en valeur réelle la totalité des dépenses de RDT. Il est prévu d'allouer un montant à peu près équivalent au titre du cinquième programme-cadre 1998-2002.

24. EUROCONTROL dépense pour sa part 45 millions d'euros pour la réalisation d'études externes sur le développement et l'adaptation de nouveaux outils.

25. On estime que les organismes ATM européens consacrent en moyenne 180 millions d'euros par an à la réalisation d'essais et d'études. On ne dispose pas de chiffres sur les investissements consentis par les États dans le domaine de la recherche et du développement technologique de l'ATM, mais on sait que certains pays européens qui figurent parmi les leaders mondiaux en matière d'ATM consacrent des sommes importantes à ce secteur.

Mesures opérationnelles

26. Aucune révolution technologique n'étant à espérer à court terme, la communauté ATM en est réduite à avancer de manière progressive pour exploiter au mieux le système et la technologie actuels. Cette situation nécessite un investissement individuel et collectif des organismes ATM pour accroître la capacité de l'espace aérien en multipliant les secteurs, en étendant les périodes pendant lesquelles ils sont exploités et en augmentant la productivité des contrôleurs aériens. Il faut, pour cela:

- restructurer les réseaux de routes et la sectorisation de l'espace aérien;

- recruter et former de nouveaux contrôleurs;

- étendre et moderniser les centres de contrôle de la circulation aérienne;

- fournir aux contrôleurs aériens des outils d'aide correspondant à l'état de l'art;

- mettre en oeuvre des moyens de communication, de navigation et de surveillance supplémentaires.

Actions au niveau national

27. L'interdépendance, précédemment mise en évidence, des éléments disparates des systèmes nationaux européens a amené en 1990 la communauté ATM à charger EUROCONTROL de coordonner toutes les actions devant être réalisées de manière cohérente. EUROCONTROL a donc préparé à cet effet un programme de convergence et de réalisation (CIP) visant à mettre en place une programmation collective dotée d'objectifs et d'un calendrier communs, ainsi qu'une programmation détaillée au niveau de chaque État (CIP local), afin d'harmoniser les systèmes européens à l'horizon 1998. Les organismes ATM ont recruté et formé du personnel et amélioré leurs installations dans ce cadre.

28. La Communauté a pour sa part participé à ces projets via le budget alloué au réseau transeuropéen en leur consacrant 80 millions d'euros entre 1995 et 1999.

29. EUROCONTROL estime qu'environ 80% des objectifs prévus ont été atteints fin 1998. Le niveau de résultat varie toutefois considérablement selon les centres de contrôle de la circulation aérienne (ACC), la fourchette s'étendant de 100% à 27%. Les progrès réalisés ces dernières années ont souvent été plus lents que prévu, retardant certaines avancées susceptibles d'apporter des avantages significatifs, notamment en ce qui concerne la diminution de la séparation entre les vols, la couverture radar et le traitement automatiques des données de vol.

30. EUROCONTROL constate une corrélation positive entre les résultats atteints par le CIP et la proportion des retards, la moyenne des retards par ACC diminuant proportionnellement à l'accroissement des résultats (voir la carte et les graphiques ci-dessous). Les zones particulièrement mises à l'index pour leur faible niveau de mise en oeuvre sont la Grèce [15], la Suisse, le nord de l'Italie, l'est de la France et le sud de l'Allemagne.

[15] Cette situation a changé en 1999 avec la mise en oeuvre opérationnelle de nouvelles installations.

>PICTURE>

Traduction des légendes

Achievement in December 98 : résultats atteints en décembre 1998

High ATC Complexity Area Border : zone ATC extrêmement complexe

Very Low Complexity : zone très peu complexe

Progress 97-98 : progrès réalisés entre 1997 et 1998

Satisfactory : progrès satisfaisants

Not satisfactory : progrès décevants

Lower Airspace : espace aérien inférieur

Achievement of CIP Objectives contributing most to Capacity (target date