COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
COM (91) 549 final 
Bruxelles, le 18 décembre 1991 
SUPPRESSION DES CONTROLES AUX FRONTIERES 
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement 
Lt-Ï •:• 
- 2 -
1. La Communauté va entrer dans la dernière année de réalisation de l'espace sans fron­
tières. Certes, des dossiers importants dans les domaines de la propriété intellectuelle 
et du droit des sociétés restent sur la table du Conseil. Certes, des décisions restent à 
prendre pour achever l'ouverture des services financiers (assurances, services d'inves­
tissements) et des marchés publics (services). Cependant, ces dossiers, tout importants 
qu'ils soient, n'affectent pas la suppression des contrôles physiques aux frontières. 
Avec la perspective d'un niveau de mise en oeuvre du Livre Blanc de plus de 80% à 
la fin de l'année, la dynamique du grand marché est atteinte mais la suppression des 
contrôles physiques aux frontières internes n'est pas assurée. 
2. En ce qui concerne les biens, avec l'adoption du régime de circulation des produits 
assujettis à la TVA, la suppression au 31 décembre 1992 du document administratif 
unique et avec l'adoption du nouveau régime de collecte des statistiques des échanges 
intracommunautaires, les dispositions de base sont en place pour la suppression des 
contrôles généraux aux frontières sur toutes les marchandises. Toutefois, de 
nombreux contrôles spécifiques à certaines catégories de produits subsistent et exigent 
encore des travaux importants au niveau de la Commission, du Conseil et surtout des 
Etats membres. 
3. En matière de libre circulation des personnes, la question centrale du libre 
franchissement des frontières internes n'a pas encore fait l'objet d'un consensus. 
Cependant, la coopération entre les Etats membres s'est considérablement renforcée 
dans les différents groupes intergouvernementaux dont la vocation est de préparer les 
mesures nécessaires à la suppression du contrôle des personnes aux frontières intéri­
eures sans que celles-ci n'engendrent un déficit de sécurité. 
Ainsi, sur le plan législatif, des progrès substantiels ont été réalisés par : 
- la signature, le 15 juin 1990, de la convention sur la détermination de l'Etat 
membre responsable pour l'examen des demandes d'asile ; 
- la finalisation de la convention sur les frontières externes (la seule question 
bilatérale de Gibraltar en empêche la signature). 
Cependant, pour que ces conventions entrent en vigueur, elles doivent préalablement 
être ratifiées par les parlements nationaux : la convention sur l'examen des demandes 
d'asile n'a été ratifiée que par le Danemark. 
Par ailleurs, la coopération entre Etats membres en matière de police a été 
approfondie par l'adoption, par les ministres responsables dans le cadre de TREVI, 
d'un programme d'action en cours de réalisation. 
4. Or, la suppression des contrôles aux frontières ne peut se faire par des mesures 
partielles. En 1985, le Livre blanc exprimait déjà le souci de supprimer l'ensemble 
des contrôles en considérant que la subsistance d'un seul contrôle justifierait le 
maintien de tous les contrôles. L'opinion publique n'aura une perception du succès de 
l'objectif de 1992 que si, le 1er janvier 1993, l'ensemble des contrôles physiques aux 
frontières disparaît. 
5. L'article 8A fixe un objectif clair de réalisation d'un espace sans frontières 
intérieures. Cet objectif ne peut être atteint que par la suppression de l'ensemble des 
contrôles aux frontières sur toutes les marchandises et toutes les personnes qui se 
trouvent sur le territoire de la Communauté. L'article 8A couvre en effet, de la 
même façon et dans les mêmes termes, les marchandises et les personnes, même si les 
instruments de réalisation de l'article 8A dans ces deux domaines sont différents. 
- 3 
Il en résulte donc que, comme pour toutes les périodes de transposition du Traité, îes 
Institutions communautaires et les Etats membres ont l'obligation de p c;idia toutes 
les dispositions nécessaires pour assurer la réalisation de l'espace sans frontières au 
1er janvier 1993. 
Toutefois, la suppression du contrôle à la frontière ne signifie pas la suppression ds 
tout contrôle. Il restera possible à l'administration nationale d'exercer son pouvoir de 
contrôle sur son propre territoire, mais comme composante du contrôle interne. Le 
franchissement d'une frontière interne ne crée plus le fait générateur du contrôle. 
L'analyse des contrôles 
7. Les contrôles sur les marchandises - L'histoire de chacun des Etats membres a 
conduit à une accumulation de formalités et contrôles qui doivent disparaître, qui ont 
parfois perdu leur valeur initiale, mais qui sont souvent gravés dans des traditions 
administratives. La Commission a donc entrepris, en coopération avec les administra­
tions nationales, une analyse systématique de ces formalités et contrôles pour aider à 
leur réaménagement et, surtout, permettre l'identification des mesures d'accompagne­
ment nécessaires. 
8. Jl est cependant important que les difficultés qui peuvent exister sur l'un ou l'autre 
point ne retardent pas l'ensemble de l'opération. La suppression des contrôles aux 
frontières doit être engagée dès maintenant puisque, dès la fin de l'année prochaine, 
les supports documentaires de contrôle disparaîtront : 
- Contrôles fiscaux - Dans le domaine de la fiscalité indirecte, les textes déjà 
approuvés par le Conseil ou en vue de l'être, dans le domaine de la TVA et des 
accises, assurent la suppression des contrôles aux frontières le 31 décembre 1992. Il 
reste plusieurs mesures d'accompagnement à adopter en 1992, qui portent 
notamment sur les biens d'occasion, l'or et le transport de passagers. 
- Contrôles techniques - Ces contrôles sont de nature très diverse ; ils vont du 
contrôle du verre de cristal au contrôle des instruments de mesure. Ils devraient 
tous pouvoir disparaître sans mesures d'accompagnement ; rien ne justifie leur 
exercice à la frontière compte tenu du niveau de l'harmonisation technique et des 
méthodes alternatives de contrôle. Une approche différente engagerait la Commu­
nauté dans des réglementations trop spécifiques et contraires au principe de 
subsidiarité. 
Toutefois, une préoccupation légitime a été exprimée sur l'exercice effectif de 
contrôles aux frontières externes sur des bases communes, lorsque le produit peut 
exposer le consommateur à des dangers particuliers. La Commission analyse ce 
problème avec tous les Etats membres mais elle considère qu'il ne saurait retarder 
la suppression immédiate des contrôles intérieurs. 
- Contrôles vétérinaires - En application des directives du Conseil, ces contrôles 
doivent tous disparaître le 1er juillet 1992. Le seul domaine justifiant une attention 
complémentaire est celui de la circulation des animaux domestiques qui est 
actuellement traité dans le contexte de la directive "balai", dans le cadre des 
échanges commerciaux. L'aspect particulier des animaux de compagnie devra être 
traité. Une proposition sur cet aspect sera faite par la Commission en avril 1992, 
après réception de l'avis du comité vétérinaire. 
- 4 -
- Contrôles phytosanitaires - La disparition des contrôles a été organisée pour le 
31 décembre 1992. Pour cela, des décisions concernant les semences et les 
organismes nuisibles devront être adoptées par le Conseil sur base des propositions 
qui sont sur sa table. 
- Contrôles liés à la PAC - Certains contrôles sont liés au fonctionnement des mar­
chés (montant compensatoires, organisations communes) ; leur suppression est 
prévue au cours de l'année 1992. D'autres contrôles sont liés à l'Acte d'adhésion et 
nécessitent une initiative de la part de la Commission : une décision politique du 
Conseil est attendue pour mai 1992. 
- Contrôles sanitaires - Parmi les contrôles exercés aux frontières, certains doivent 
pouvoir être supprimés immédiatement compte tenu du niveau comparable des 
réglementations nationales ; c'est notamment le cas des contrôles sur le transport 
des corps, l'absinthe, les produits pharmaceutiques et les produits chimiques. Par 
contre les contrôles exercés sur les drogues et les précurseurs exigent des mesures 
communes : en ce qui concerne les précurseurs, un règlement a été adopté pour la 
surveillance du commerce entre la Communauté et les pays tiers, et une 
proposition est en discussion en ce qui concerne le régime interne. S'agissant des 
stupéfiants et des substances psychotropes, la Commission se prononcera sur la 
nécessité d'une directive au début de l'année prochaine. 
- Contrôles économiques et commerciaux - Ces contrôles ont quatre objectifs : 
a) La protection d'intérêts sectoriels liés à l'histoire (monopoles) ou à la politique 
commerciale (115) : ces contrôles doivent disparaître pour le 31 décembre 
1992 ; ils ne pourront en effet être appliqués dès l'instant où les contrôles aux 
frontières auront été supprimés. Conformément à la politique engagée depuis 
1987 concernant la suppression progressive de ces mesures, aucune restriction 
ne devrait en principe subsister au-delà du 1er juillet 1992, exception faite de 
l'automobile, des motocycles et des bananes, qui seront prorogées jusqu'au 
31 décembre 1992. 
b) La protection monétaire : ces contrôles peuvent disparaître immédiatement au 
moins pour les Etats qui ne bénéficient pas de dérogations aux mouvements 
de capitaux ou qui ont renoncé aux dérogations dont ils bénéficient. 
c) La protection contre les contrefaçons : un règlement externe existant, la 
suppression du contrôle peut intervenir immédiatement en le remplaçant par 
les contrôles internes de droit commun. 
d) La protection du marché des transports : ces contrôles sont pour la plupart 
contraires au règlement de suppression des contrôles en vigueur depuis le 1er 
juillet 1990. 
- Contrôles de sécurité - Ces contrôles sont, pour la plupart, liés au contrôle à 
l'exportation des produits stratégiques. Ils posent un problème pour l'achèvement 
du marché intérieur car ils ne sont pas imposés exclusivement sur les exportations 
des Etats membres vers les pays tiers, mais, pour une grande partie, sur les 
échanges entre les Etats membres eux-mêmes. Ces contrôles sur le commerce intra­
communautaire ne sont pas compatibles avec la réalisation du marché intérieur et 
doivent être éliminés à la fin de 1992. 
La Commission reconnaît que, si les contrôles sur les échanges intra­
communautaires doivent être éliminés à la fin de 1992, tous les Etats membres 
doivent appliquer des contrôles effectifs sur les exportations vers les pays tiers. 
Une analyse a été faite par la Commission, en liaison avec les Etats membres, des 
politiques et procédures appliquées dans chaque Etat membre. Sur cette base, le 
Conseil sera saisi d'une communication avant la fin du premier semestre de 1992. 
- 5 -
Les autres contrôles, non liés à l'exportation de produits stratégiques, peuvent être 
supprimés tels que les contrôles sur les couteaux à cran d'arrêt, les armes autorisées 
par la directive 91/477 du Conseil et le transport des produits dangereux compte 
tenu du règlement 3356/91 sur le contrôle des moyens de transport, La Commission 
est cependant en train d'examiner l'opportunité d'une proposition sur les explosifs 
dans le cadre d'un groupe d'experts. 
- Contrôles environnementaux - Tous les contrôles liés à la protection des espèces 
doivent pouvoir être immédiatement supprimés, compte tenu des mesures commu­
nautaires existantes. Par contre, la suppression du contrôle des déchets et des 
matériaux nucléaires radioactifs ne pourra se faire que dans le cadre de? travaux 
d'harmonisation en cours ; une proposition concernant les matériaux nucléaires 
radioactifs sera faite, si nécessaire, en mars 1992. 
- Contrôles de moralité publique - Ces contrôles sont fondés sur des traditions et des 
conceptions souvent différentes d'un Etat à l'autre. Leur exercice n'est évidemment 
pas mis en cause par la suppression des contrôles aux frontières qui ont d'ailleurs 
perdu toute efficacité puisque les menaces à l'ordre et à la moralité publics sont 
indépendantes du franchissement de la frontière intracommunautaire par une 
personne ou une marchandise. Il faut donc que ces contrôles soient effectués selon 
les modalités de contrôle en vigueur sur l'ensemble du territoire national. 
- Contrôles sur les échanges de biens culturels - Compte tenu de l'intérêt des Etats 
membres à assurer une protection de leurs trésors nationaux en évitant notamment 
des exportations ou des transactions illégales, la Commission fera les propositions 
nécessaires en janvier 1992 concernant les règles d'exportation et les règles de 
restitution des biens ayant illégalement quitté le territoire d'un Etat membre. 
9. Parallèlement au démantèlement de ces contrôles internes, la Commission et les Etats 
membres doivent assurer une gestion solidaire du marché et pour cela mettre en place 
les instruments de communication nécessaires avec des réseaux télématiques entre 
administrations. Cet instrument trouve son application notamment pour la gestion de 
la frontière externe de la Communauté, pour la mise en oeuvre de la coopération 
administrative dans le domaine de la fiscalité indirecte et pour la gestion des contrô­
les vétérinaires et phytosanitaires. 
Sur base de la communication de la Commission du 7 octobre 1991 (SEC (91)1752), 
les projets pilotes sont en cours de développement et, dans le domaine douanier, cer­
tains réseaux sont pleinement opérationnels. Seuls les projets liés à la libre circulation 
des personnes sont à un stade préliminaire du fait du rôle limité reconnu à la 
Commission. 
Compte tenu des efforts d'investissement et d'organisation demandés à tous les Etats 
membres, la Commission a mis en place un cadre permanent de concertation avec les 
administrations nationales afin d'assurer une évolution cohérente des différents 
projets. 
10. Les contrôles sur les personnes - Les travaux dans ce domaine revêtent des 
caractéristiques spécifiques du fait qu'ils sont menés principalement dans un cadre 
intergouvernemental. Les contrôles effectués aux frontières comprennent (ou peuvent 
comprendre) deux aspects : les contrôles frontaliers au sens strict (vérification si la 
personne qui se présente à la frontière remplit les conditions d'accès au territoire et 
dispose notamment des documents de voyage requis) et les contrôles de police 
générale effectués habituellement sur tout le territoire et qui sont actuellement 
effectués en même temps que les contrôles frontaliers ; ces contrôles de police 
-6 -
générale ne sont pas mis en cause dès l'instant qu'ils sont effectués à l'intérieur des 
pays et qu'ils font partie intégrante des systèmes de contrôle internes. 
Il est important de rappeler que la suppression du contrôle des personnes est 
intimement liée à la suppression du contrôle sur les marchandises transportées par les 
voyageurs ; c'est notamment le cas pour les drogues, la fiscalité et les moyens de 
transport, ainsi que pour certains contrôles vétérinaires et phytosanitaires. 
11. Le "document de Palma", qui a établi les mesures essentielles préalables à la libre 
circulation des personnes, a identifié des actions prioritaires devant permettre la 
suppression des deux types de contrôles de personnes visés ci-dessus. Ces actions 
"essentielles" à la suppression des contrôles des personnes concernent particulière­
ment : 
- l'harmonisation des contrôles aux frontières extérieures et la surveillance de ces 
frontières ; 
- une politique commune en matière de visa ; 
- le droit des ressortissants de pays tiers résidant également dans un Etat membre de 
circuler sans visa sur le territoire des autres Etats membres ; 
- la suppression du contrôle des ressortissants de pays tiers aux frontières 
intérieures ; 
- la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile ; 
- la coopération judiciaire en matière pénale ; 
- la coopération et l'échange d'informations entre les différentes autorités nationales 
concernées (police, douane ...). 
12. Les travaux menés dans le cadre intergouvernemental créent un problème de 
cohérence avec les travaux menés dans le cadre communautaire en ce qui concerne 
l'aménagement des contrôles dans les aéroports et dans les ports. Alors que les 
travaux communautaires visent la suppression de tous les contrôles de marchandises 
au 31 décembre 1992, le projet de convention sur les frontières externes laisse 
subsister une ambiguïté sur l'échéance de la suppression des contrôles sur les 
personnes voyageant par avion ou bateau entre deux Etats membres. Pour la 
Commission, cette ambiguïté ne saurait mettre en cause la portée de l'article 8A qui 
s'impose au texte d'une convention qui ne fait que tirer les conséquences de la 
suppression des contrôles internes pour la gestion des frontières extérieures. 
L'organisation des travaux 
13. Au cours des 12 mois à venir, il est essentiel que le Conseil et le Parlement resserrent 
leurs priorités de travail de façon à assurer la réalisation de l'objectif. Il convient 
pour cela de prendre des dispositions d'organisation telles que : 
- un suivi permanent de l'évolution des dossiers de manière à soumettre aux arbitra­
ges politiques toute difficulté bloquant les travaux. La Commission organisera ce 
suivi en liaison étroite avec les Etats membres mais il sera nécessaire que le 
Conseil "marché intérieur" lui-même fasse, à chacune de ses réunions, le point de 
la situation. 
- une progressivité dans le démantèlement des contrôles pour permettre une adapta­
tion des administrations. Dès à présent, les Etats membres pourraient engager des 
~ 7 -
initiatives unilatérales de démantèlement dans tous les domaines c-oi no sont pas 
liés aux travaux en cours au niveau de la Communauté et particulière i:;t pour : 
(i) les contrôles techniques et les contrôles de protection de l'environr \me.r,t (sauf 
les déchets). Aucun de ces contrôles n'est considéré comme primordirl pour la 
protection d'intérêts essentiels, compte tenu de l'harmonisation technique et 
de la ratification de la convention de Washington ; 
(ii) suppression des contrôles économiques et commerciaux liés à l'application de 
l'article 115 (à l'exception de l'application des restrictions reconduites pour 
l'année 1991). 
14. Toutefois, des décisions importantes, qui conditionnent l'évolution des travaux, 
restent à prendre : bien que ces décisions concernent surtout la libre circulation des 
personnes, elles ont des conséquences également sur l'objectif lui-même ; aussi 
longtemps qu'il n'y aura pas d'accord sur ce point, des infrastructures de contrôles 
pourront subsister, rendant de facto possibles tout contrôle. Cette absence de décision 
à douze inhibe toute évolution des infrastructures aéroportuaires. 
Conclusion 
15. La Commission présente, en annexe, un calendrier indicatif de travail pour répondre 
aux préoccupations exprimées précédemment. Il est proposé au Conseil d'avaliser ce 
calendrier. Le Conseil européen devra, en juin, faire le bilan des travaux pour 
garantir que toutes les conditions soient réunies pour assurer le succès politique de 
l'objectif qu'il s'était fixé en juin 1985. 
Déjà, en décembre 1989, dans son rapport au titre de l'article 8B, la Commission 
avait annoncé que des mesures de nature exceptionnelle pourraient être nécessaires 
pour assurer la pleine réalisation de cet objectif ; elle avait pour cela resserré les 
priorités du Livre blanc autour de tous les dossiers liés à la suppression des contrôles 
aux frontières. Le Conseil est parvenu, dans les délais prévus, aux décisions 
indispensables notamment dans les domaines de la fiscalité indirecte ; le même effort 
doit être réalisé dans les six prochains mois. 
ANNEXE 
SUPPRESSION DES CONTROLES PHYSIQUES 
AUX FRONTIERES 
PROGRAMME DE TRAVAIL 
Libre circulation des personnes 
Ratification de la convention de Dublin pour permettre son entrée en vigueur au 
1/1/93. 
Conclusion, ratification et mise en oeuvre de la convention sur les frontières externes 
pour le 1/1/93. 
Libre circulation des marchandises 
Domaine Proposition Parlement Conseil 
A. SUPPRESSION DES CONTROLES FISCAUX 
TVA 
- régime de circulation 
- coopération administrative 
- mesures d'accompagnement : 
biens d'occasion, or, transport 
de passagers 
Accises 
- régime général de détention et de 
circulation des produits soumis à 
accises COM (90)182 
COM (91)157 
COM (90)183 
COM (91)115 
mars 92 
COM (90)431 avis rendu 
avis rendu 
juin 92 
avis rendu décembre 91 
décembre 91 
septembre 92 
décembre 91 
B. SUPPRESSION DES CONTROLES VETERINAIRES 
- directive "balai" 
- animaux de compagnie 
- production et mise sur le marché 
de produits laitiers 
- lait de consommation traité COM (89)500 
COM (89)658 
COM (88)836 
mai 92 
COM (89)667 
COM (89)672 avis rendu 
juin 92 
avis rendu 
avis rendu décembre 91 
juillet 92 
mai 92 
juin 92 
- B -
Domaine Proposition Parlement 
C. SUPPRESSION DES CONTROLES PHYTOSANITAIRE0 
- protection contre l'introduction 
d'organismes nuisibles COM (89)646 
COM (91)246 avis rendu 
D. SUPPRESSION DES CONTROLES LIES A LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE 
- suppression des montants com­
pensatoires 
- aménagement du fonctionnement 
des organisations communes du 
marché des céréales, du lait 
et du sucre 
- aménagement des contrôles liés 
à l'acte d'adhésion février 92 
décision de la 
Commission : 
septembre 92 
février 92 mars 92 
mars 92 Conseil 
décembre 91 
juillet 92 
mai 92 
E. SUPPRESSION DES CONTROLES SANITAIRES 
- contrôle de la production et de 
la vente de précurseurs de 
drogues 
- dispositifs médicaux COM (90)597 
COM (91)287 janvier 92 
avril 92 
F. SUPPRESSION DES CONTROLES ECONOMIQUES ET COMMERCIAUX 
- organisation du marché de la 
banane 
- transport de passagers 
- contrôle du transport de pays 
tiers janvier 92 
COM (87)31 
COM (88)596 
février 92 juin 92 
avis rendu 
juin 92 mars 92 
juin 92 
septembre 92 
février 92 
septembre 92 
G. SUPPRESSION DES CONTROLES DE SECURITE 
- contrôles à l'exportation de 
produits stratégiques 
- fabrication, transport et vente 
d'explosifs 
- matériaux nucléaires radioactifs avril 921 
février 92 
mars 921 juin 92 
juillet 92 
juin 92 septembre 92 
octobre 92 
septembre 92 
H. SUPPRESSION DES CONTROLES ENVIRONNEMENTAUX 
- transfert de déchets 
- transfert de déchets radioactifs COM (90)415 
COM (89)559 
COM (90)328 janvier 92 
avis rendu 
I. SUPPRESSION DES CONTROLES DES BIENS CULTURELS 
- restitution des trésors nationaux 
et contrôles à l'exportation janvier 92 avril 92 juin 92 
juin 92 
juin 92 
sous réserve du résultat des travaux en cours 

ISSN 0254-145 
COM(91)549fln 
DOCUMENTS 
FR 01 
N° de catalogue : CB-CO-91-616-FR-C 
ISBN 92-77-79451-8 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
Lr29S5 Luxembourg