COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

Premier rapport d’étape sur les progrès accomplis dans la réduction des prêts non performants en Europe

1.Traitement des prêts non performants dans le cadre de l’action menée pour réduire les risques dans le secteur financier

Le cadre réglementaire des banques a profondément changé à la suite de la crise financière. L’Union européenne a ouvert la voie à cette évolution en mettant en œuvre des réformes adoptées au niveau mondial, dans le cadre du G20 et du comité de Bâle, en vue de renforcer la stabilité financière, de réduire les risques dans le secteur bancaire et d’éviter aux contribuables d'avoir à supporter une partie des coûts liés aux défaillances bancaires.

Outre l’introduction, pour les banques, d’exigences nettement plus strictes en matière de fonds propres et de liquidité, ainsi que de l’obligation de détenir suffisamment de fonds propres pouvant servir au renflouement interne dans le cadre d'une procédure de résolution, les dispositifs institutionnels de surveillance et de résolution des banques dans l’Union, et notamment dans la zone euro, ont été fondamentalement renforcés par la mise en place de l’union bancaire et de deux de ses trois piliers, le mécanisme de surveillance unique et le Conseil de résolution unique. Grâce à ces mesures, le secteur bancaire de l’UE se porte bien mieux que les années précédentes. Depuis 2014, les banques de la zone euro ont accru leurs fonds propres de 234 milliards d’euros, et leurs actifs liquides de 813 milliards d’euros. Au cours des dernières années, elles ont réduit leurs avoirs en titres de dette publique (de 17 % entre 2015 et 2017) et ont ainsi également réduit leur lien financier avec les émetteurs souverains. En novembre 2016, la Commission a proposé de nouvelles mesures de réduction des risques, parmi lesquelles une modification de la directive et du règlement sur les exigences de fonds propres et une proposition en matière d’insolvabilité, de restructuration et de seconde chance concernant les entreprises. La Commission a également placé la poursuite des travaux relatifs à l’union des marchés des capitaux (UMC) au premier rang de ses priorités.

Certaines banques et certains États membres ont commencé à réduire leurs encours élevés de prêts non performants (PNP). Le ratio moyen de ces prêts a diminué d’un tiers depuis 2014 et est en baisse constante. Les performances à court et à long terme d’une banque peuvent être affectées de deux manières principales par un encours élevé de PNP. D’une part, les prêts non performants exigent des niveaux de provisionnement plus élevés. Ces provisions pèsent sur la rentabilité des banques ainsi que sur le niveau de leurs fonds propres réglementaires. Dans les cas les plus graves, la nécessaire comptabilisation des PNP peut remettre en question la viabilité de la banque, avec les conséquences que cela peut avoir pour la stabilité financière. D’autre part, les prêts non performants mobilisent une partie importante des ressources humaines et financières d’une banque. Tout cela réduit la capacité de prêt des banques, notamment aux petites et moyennes entreprises, lesquelles dépendent beaucoup plus que les grandes entreprises du crédit bancaire, et nuit par conséquent à la croissance économique et à la création d’emplois. Pour ces raisons, la Commission insiste depuis longtemps sur la nécessité impérieuse de prendre les mesures nécessaires pour remédier aux risques liés aux PNP.

Il est indispensable, pour parachever l’union bancaire, de s’attaquer aux niveaux élevés des prêts non performants ainsi qu’à leur éventuelle future accumulation et, pour favoriser le bon fonctionnement de l’Union des marchés des capitaux, de développer un marché secondaire des PNP. Ces divers éléments constituent une priorité absolue du programme de l’UE visant à approfondir l’Union économique et monétaire (UEM), comme l’indique le document de réflexion de la Commission de mai 2017. De plus, l’intégration du système financier renforcera la résilience de l’UEM face aux chocs négatifs en facilitant le partage transfrontière des risques avec le secteur privé tout en réduisant la nécessité d'un partage avec le secteur public. Le train de mesures sur l’UEM présenté par la Commission le 6 décembre 2017 contient une feuille de route et des propositions concrètes pour l’approfondissement de l’Union économique et monétaire européenne, qui s’inscrit dans le cadre de la vision d’une Union plus unie, plus forte et plus démocratique .

La responsabilité de s’attaquer aux ratios élevés de prêts non performants incombe d’abord et avant tout aux banques et aux États membres concernés. La Commission l’a constamment rappelé aux pays concernés dans le cadre du Semestre européen. Toutefois, étant donné l’interdépendance du système bancaire de l’UE en général et de la zone euro en particulier, la réduction des ratios actuels de PNP et la nécessité d’empêcher une nouvelle accumulation de ces prêts revêtent aussi clairement une dimension européenne. Plus particulièrement, les ratios élevés de PNP de certains États membres ont des effets importants sur l’économie de l’UE dans son ensemble, sur le plan tant de la croissance économique que de la stabilité financière.

Conscient de cette dimension européenne et fort du degré élevé de convergence autour de la nécessité de poursuivre et d’étendre les actions engagées par la Commission, le Conseil a adopté, en juillet 2017, un «Plan d’action pour la lutte contre les prêts non performants en Europe». Ce plan d'action appelle les différentes institutions – dont la Commission – à prendre des mesures appropriées pour continuer à s’attaquer aux problèmes posés par les ratios élevés de PNP en Europe. Le Conseil est également convenu, dans ses conclusions, de revenir régulièrement sur cette question, dans un premier temps après six mois, afin de faire le point sur l’évolution des prêts non performants dans l’Union sur la base d’un bilan dressé par la Commission. La présente communication, accompagnée du document de travail des services de la Commission, constitue le premier rapport d’étape relatif à la mise en œuvre de ce plan d’action. Le document de travail comprend des contributions d’autres parties prenantes de l’UE, qui ont également été invitées par le Conseil, conjointement avec la Commission, à prendre des mesures pour soutenir et accélérer le règlement du problème des prêts non performants dans l’Union.

2.Évolution récente des prêts non performants

Comme mentionné plus haut, l'amélioration générale du niveau des prêts non performants constatée ces dernières années s’est poursuivie en 2017. La qualité des portefeuilles de prêts des banques s’est encore améliorée. Les derniers chiffres confirment la tendance à la baisse du ratio de PNP, qui est descendu à 4,6 % (T2 2017), en recul d'environ 1 point de pourcentage en glissement annuel (voir figure 1), et a ainsi atteint son plus bas niveau depuis le quatrième trimestre 2014. Le taux de provisionnement a en outre augmenté pour s'établir à 50,8 % (T2 2017).

Le ratio de PNP a diminué dernièrement dans presque tous les États membres, la situation variant néanmoins sensiblement selon les pays. Il reste élevé dans plusieurs d’entre eux (9 États membres affichaient un ratio supérieur à 10 % à la fin du deuxième trimestre de 2017), alors qu'il est très bas dans d’autres (10 États membres ont un ratio inférieur à 3 %). Son évolution ainsi que les politiques adoptées dans une sélection de pays où il est élevé sont présentées en détail dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne la présente communication.

Des progrès encourageants dans la réduction des ratios de PNP ont été mis en évidence dans ces États membres, grâce à l’effet combiné des politiques mises en place et de la croissance économique. Les PNP demeurent cependant une menace pour la croissance économique et la stabilité financière. Leur volume total dans l’ensemble de l’UE, qui s’élève à 950 milliards d’EUR, se situe encore à un niveau nettement supérieur à celui d'avant la crise. Des obstacles structurels continuent d’empêcher l’encours des PNP de baisser plus rapidement. Entre autres facteurs, l’activité sur les marchés secondaires des prêts non performants n’est pas encore suffisante pour contribuer de manière significative aux efforts de réduction des PNP, malgré l’intérêt croissant manifesté par certains groupes d’investisseurs et l’augmentation du volume des transactions liées à ces prêts. En outre, les procédures de restructuration de dettes, d’insolvabilité et de recouvrement de dettes sont encore trop lentes et imprévisibles dans certains cas.

3.Vers un ensemble complet de mesures pour remédier au problème des prêts non performants

Depuis le début de la crise financière en 2008-2009, la Commission a accordé beaucoup d'attention à la résolution du problème des prêts non performants. Pour les banques, dont la viabilité était menacée par des ratios élevés de PNP, la Commission a aidé les États membres à mettre en place des mesures ad hoc et systémiques afin de réduire les encours de PNP (parfois dans le cadre d’un programme d’assistance financière) au moyen de solutions compatibles avec les règles en matière d’aides d’État, telles que des mesures spécifiques pour les actifs dépréciés des banques, des structures de défaisance et/ou des structures compatibles avec le marché, visant à réduire de manière substantielle l’encours de prêts non performants présents dans le secteur bancaire. De cette manière, elle a incité les banques à gérer et réduire leurs PNP à travers des mécanismes de marché et a ainsi protégé les contribuables contre le risque d’en supporter les coûts, grâce à une répartition des charges adéquate et à une profonde restructuration. La nécessité d’agir avec détermination pour remédier aux ratios élevés de PNP a aussi été soulignée dans les recommandations adressées dans le cadre du Semestre européen aux États membres concernés. La Banque centrale européenne, dans l’exercice de sa fonction de surveillance (mécanisme de surveillance unique), les autorités nationales compétentes et l’Autorité bancaire européenne ont également joué un rôle important dans l’amélioration de la surveillance et de la déclaration des PNP en Europe, tandis que la Banque centrale européenne a contribué de manière essentielle à préserver la stabilité financière dans l’Union.

À l'avenir, il faut conserver cette approche globale du problème des ratios élevés de PNP, qu'il convient d'axer, comme le préconise le plan d’action du Conseil, sur différentes mesures stratégiques complémentaires dans quatre domaines: i) les mesures de surveillance, ii) la réforme des cadres applicables en matière de restructuration, d’insolvabilité et de recouvrement des dettes, iii) le développement de marchés secondaires pour les actifs en difficulté, et iv) l’encouragement de la restructuration du système bancaire. Les mesures dans ces domaines devraient être adoptées au niveau national et, s'il y a lieu, au niveau de l’Union.

Pour sa part, la Commission réitère son engagement à réaliser, parmi les éléments du plan d’action PNP, ceux dont la responsabilité directe lui incombe. Dans sa communication d’octobre 2017 sur l’achèvement de l’union bancaire, la Commission a annoncé qu’elle adopterait, d'ici au printemps 2018, un ensemble complet de mesures destinées à résoudre le problème des ratios élevés de PNP. L'adoption, pour le printemps 2018, de ce paquet de mesures (dont 3 propositions législatives) est en bonne voie, des progrès importants ayant déjà été accomplis.

Les mesures constituant le paquet sont les suivantes: