COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 6.9.2022 SWD(2022) 285 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION



RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION

de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020







{SWD(2022) 284 final}



1.Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 La stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 (2011-2020) a défini un cadre pour la politique de l’UE en matière de biodiversité et pour la mise en œuvre de ses engagements pris au niveau mondial au titre de la convention sur la diversité biologique. Elle définit les objectifs à l’horizon 2020 et les mesures horizontales suivants: Objectif prioritaire: enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques dans l’UE d’ici à 2020, assurer leur rétablissement dans la mesure du possible et renforcer la contribution de l’UE à la prévention de la perte de biodiversité. Objectif 1: mettre pleinement en œuvre la législation de l’UE sur la nature Objectif 2: préserver et rétablir les écosystèmes et leurs services Objectif 3: renforcer la contribution de l’agriculture et de la foresterie à la biodiversité Objectif 4: garantir une pêche durable et des écosystèmes marins sains Objectif 5: lutter contre les espèces allogènes envahissantes Objectif 6: contribuer à enrayer la perte de biodiversité au niveau mondial Mesures horizontales: renforcer le financement, les partenariats et la gouvernance 2.Objectif et approche de l’évaluation L’objectif de cette évaluation est de tirer des enseignements pouvant contribuer à améliorer la conception de futurs instruments de la politique de l’UE en matière de biodiversité. À cette fin, la Commission a évalué l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de la stratégie, à l’aide d’une série de questions d’évaluation et sur la base d’une analyse approfondie de la littérature, de consultations des parties prenantes et d’études de cas réalisées dans dix États membres de l’UE. 3.Résultats de l’évaluation La biodiversité est le fondement de la vie et de la prospérité humaines. Elle est essentielle dans nos efforts pour lutter contre le changement climatique et nous adapter à ses conséquences inévitables. Toutefois, l’UE et ses États membres n’ont pas réussi à enrayer et inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité avant 2020. La biodiversité et les avantages qui découlent de la bonne santé des écosystèmes ont continué de diminuer aussi bien dans l’UE que dans le monde entier. Nombre des actions de la stratégie ont pu être menées à bien grâce aux efforts déployés aux niveaux européen, national et local, en conformité avec la législation et les politiques de l’UE dans des secteurs clés. En conséquence, certaines populations d’espèces se sont reconstituées, des habitats vulnérables et la connectivité écologique ont été restaurés au niveau local, et des progrès ont été réalisés en matière de connaissances et de participation des parties prenantes. De nouveaux instruments législatifs permettent de coordonner la réaction de l’UE face à la menace croissante que représentent les espèces exotiques envahissantes. Avec ses États membres, l’UE a alloué des ressources importantes à la biodiversité mondiale. Les investissements dans les infrastructures vertes et les solutions fondées sur la nature ont créé une forte valeur socio-économique en matière d’emploi, de régénération du capital naturel et de qualité de vie. Toutefois, le potentiel de ces avantages n’a pas été pleinement réalisé en raison d’un effort de mise en œuvre limité. Ainsi l’évaluation a relevé un certain nombre de défis et de lacunes importants dans la mise en œuvre: ·les possibilités de financement ont augmenté en réponse aux objectifs de biodiversité, mais cette augmentation n’a pas atteint le niveau nécessaire pour couvrir les besoins de financement et inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité. En outre, les possibilités offertes par les instruments de l’UE n’ont pas été pleinement exploitées dans les pays de l’UE; ·dans un contexte de budgets limités et de demandes concurrentes, les objectifs de biodiversité et les mesures de soutien (en particulier de nature volontaire) n’ont pas été suffisamment priorisés et intégrés dans les décisions en matière de stratégie et d’investissement; il n’existe pas non plus de mécanismes solides permettant de suivre les progrès réalisés au niveau de l’UE et de veiller à la mise en œuvre de ces mesures; ·les parties prenantes doivent s’engager davantage afin d’élaborer des solutions communes, de développer la confiance et de s’approprier la mise en œuvre. L’absence d’un cadre clair d’obligations visant à garantir la prévisibilité et des conditions de concurrence équitables a été perçue par certaines parties prenantes comme un obstacle pour participer à la mise en œuvre; ·des lacunes subsistent en matière de données et de connaissances sur l’état des écosystèmes et les pressions pesant sur ceux-ci. La connaissance de la valeur du capital naturel n’a pas été systématiquement intégrée dans les décisions en matière de stratégie et d’investissement. En conséquence, les progrès réalisés sur le terrain ont été inégaux et l’effet des efforts ciblés a été limité par la persistance de pressions sur la biodiversité dues aux activités humaines . Les effets de la production, de la consommation et du commerce de l’UE sur la biodiversité demeurent importants. En conclusion, le cadre défini par la stratégie a contribué à relever les ambitions, à coordonner les actions, à intégrer les objectifs de biodiversité dans d’autres domaines d’action, ainsi qu’à mobiliser des ressources en faveur de la biodiversité. Toutefois, les objectifs de la stratégie et son panel d’outils n’ont pas été suffisamment complets, ciblés et puissants pour:

·s’attaquer aux principales pressions pesant sur la biodiversité, ·encourager les efforts de restauration à grande échelle, ·donner la priorité à l’utilisation durable des terres et de la mer dans les secteurs économiques, ·assurer le déploiement à grande échelle de solutions fondées sur la nature, ·exploiter les synergies avec d’autres objectifs stratégiques (notamment en matière d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à celui-ci), ·associer les parties prenantes à la mise en œuvre. L’objectif consistant à enrayer et inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité n’a pas été atteint mais demeure très pertinent au regard des besoins de l’UE en ce qui concerne la biodiversité et l’environnement et sur le plan socio-économique. 4.Enseignements tirés et suivi La stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 a été adoptée en mai 2020. Elle répondait au niveau élevé d’ambition environnementale fixé par le pacte vert pour l’Europe et s’appuyait sur l’expérience acquise en matière de mise en œuvre , sur les échanges avec les parties prenantes, ainsi que sur les conclusions de l’évaluation. La section suivante résume la manière dont les principaux enseignements tirés de l’évaluation de la stratégie à l’horizon 2020 ont été pris en compte dans la conception de la nouvelle stratégie, ainsi que dans les actions de suivi correspondantes. Enseignement 1. Une mise en œuvre effective nécessite de prévoir des objectifs spécifiques et mesurables assortis de définitions claires, de fixer des délais et d’attribuer des responsabilités de mise en œuvre. Des objectifs clairs, quantifiés et limités dans le temps, notamment ceux définis dans les principaux instruments pertinents de l’UE tels que la politique commune de la pêche, ont contribué à orienter et à accélérer les progrès vers la réalisation des objectifs de biodiversité de l’UE à l’horizon 2020. Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 établit un cadre complet d’engagements mesurables et assortis d’échéances, dans lequel les responsabilités sont clairement attribuées, en vue de protéger, de restaurer et de gérer de manière durable la biodiversité dans l’UE, ainsi que de soutenir la biodiversité dans le monde. La stratégie fixe en outre des actions correspondantes assorties d’échéances et attribue clairement les responsabilités de leur mise en œuvre. Il s’agit notamment de mesures permettant de favoriser la mise en œuvre et la transformation nécessaire de la société, ainsi que d’un programme détaillé concernant les actions extérieures en faveur de la biodiversité dans le monde. L’initiative phare de la stratégie, une proposition de la Commission concernant un nouveau règlement de l’UE relatif à la restauration de la nature , vise à fixer des objectifs concrets de l’UE pour restaurer les écosystèmes dégradés. Enseignement 2. Des mesures bien conçues pour la protection, la restauration et l’utilisation durable de la biodiversité peuvent apporter des avantages environnementaux et socio-économiques plus larges. Les données examinées au cours de l’évaluation indiquent que les avantages découlant de la bonne santé des écosystèmes dépassent largement les coûts liés à leur protection, à leur restauration et à leur gestion durable, pour tous les objectifs de biodiversité. Une meilleure compréhension de ces avantages et des approches visant à exploiter les synergies entre les objectifs stratégiques (par exemple par le déploiement de solutions fondées sur la nature) aurait pu contribuer à mobiliser davantage de financements et de soutien, tout en contribuant à la réalisation d’objectifs stratégiques plus larges. En outre, il existe un besoin clair de renforcer les liens entre l’action de l’UE en faveur de la biodiversité mondiale et en faveur du développement durable afin d’atteindre les ODD. Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 insiste fortement sur le potentiel de synergies entre la protection et la restauration de la biodiversité, d’une part, et les objectifs environnementaux, sociaux et économiques plus larges, d’autre part. La proposition de la Commission concernant un nouveau règlement relatif à la restauration de la nature vise à apporter des avantages pour la biodiversité, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci, la réduction des risques de catastrophe, la santé et la fourniture d’un ensemble de services écosystémiques supplémentaires tels que la pollinisation et la protection contre l’érosion. En outre, la pandémie de COVID-19 a permis de prendre conscience des liens qui existent entre la biodiversité et la santé, et notamment de l’importance de l’accès à la nature pour la santé mentale et physique. La stratégie prévoit des actions visant à renforcer ces synergies, par exemple en matière d’écologisation des écosystèmes urbains. Elle vise également à renforcer de manière significative une approche intégrée de la biodiversité et du développement durable dans le cadre de l’action extérieure de l’UE, ainsi qu’à accroître la cohérence avec l’évolution des politiques internes de l’UE. Enseignement 3. Les mesures visant à enrayer et inverser le processus d’appauvrissement de la biodiversité doivent concerner l’ensemble des pressions pesant sur tous les principaux types d’écosystèmes. L’évaluation a montré que les objectifs et les actions en matière de biodiversité à l’horizon 2020 n’étaient pas suffisants pour s’attaquer à toutes les causes de l’appauvrissement de la biodiversité dans l’ensemble des types d’écosystèmes, notamment aux principales pressions telles que les changements d’affectation des sols, la pollution ou les activités maritimes non durables qui ne se limitent pas à la surpêche. Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 définit les grandes lignes d’un plan de restauration et de gestion durable des écosystèmes européens. Pour chaque type d’écosystème, elle fixe des objectifs et des mesures visant à réduire au minimum les principales pressions pesant sur la biodiversité. Ces objectifs et mesures transparaissent dans les initiatives correspondantes, notamment la stratégie de l’UE «De la ferme à la table», la stratégie de l’UE en matière de sols, la stratégie de l’UE pour les forêts et la stratégie de l’UE pour la bioéconomie. Ils ont également été pris en compte lors de la conception des programmes et instruments de financement de l’UE au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, qui vise à garantir que les investissements de l’UE «ne causent pas de préjudice important», conformément au pacte vert pour l’Europe. Enseignement 4. Une combinaison d’instruments d’action est nécessaire pour respecter les engagements pris en matière de biodiversité. L’évaluation a montré que la stratégie avait joué un rôle important en définissant un cadre d’objectifs cohérent et stratégique au niveau de l’UE afin de favoriser l’engagement politique et la mise en œuvre coordonnée. Au sein de ce cadre, certains mécanismes volontaires et mesures d’incitation ont bien fonctionné, soit isolément, soit à l’appui de la législation existante de l’UE. Toutefois, les instruments volontaires à eux seuls n’ont pas permis de garantir des progrès suffisants vers la réalisation des objectifs de biodiversité. L’évaluation a révélé que l’absence d’objectifs spécifiques contraignants a souvent conduit à l’impossibilité de garantir que des mesures appropriées soient prises à différents niveaux de gouvernance, en particulier en ce qui concerne la restauration des écosystèmes.

Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 définit un cadre d’action de l’UE cohérent, au sein duquel une série d’instruments d’action contribueront à la réalisation de ses engagements. Il s’agit entre autres de nouveaux instruments législatifs [lorsque des obligations contraignantes sont jugées nécessaires (notamment d’une proposition de la Commission concernant un règlement relatif à la restauration de la nature)], de partenariats renforcés, d’orientations et de financements, ainsi que d’instruments volontaires visant à inciter les acteurs économiques et d’autres parties prenantes à agir comme il convient. Enseignement 5. Une augmentation importante du financement en faveur de la biodiversité, ainsi qu’un système de suivi solide, sont nécessaires. La stratégie à l’horizon 2020 a entraîné une augmentation significative du financement en faveur de la biodiversité. Toutefois, elle n’a pas défini de besoins et d’objectifs clairs en matière de financement en faveur de la biodiversité, et n’a pas été en mesure de garantir que le financement nécessaire soit engagé pour toutes les mesures à prendre dans le cadre de la stratégie. Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 vise à répondre aux besoins de financement de la mise en œuvre, au moyen de financements privés et publics aux niveaux national et européen. Elle indique l’ampleur du financement nécessaire à sa mise en œuvre et définit des mesures visant à répondre aux besoins de financement grâce à des sources privées et publiques, tant au niveau européen que national. Elle s’accompagne d’une ambition accrue en matière de financement en faveur de la biodiversité dans le cadre du budget de l’UE pour la période 2021-2027, qui vise à investir 7,5 % du budget de l’UE en faveur de la biodiversité en 2024, et 10 % en 2026 et 2027. Les objectifs et mesures en matière de biodiversité sont intégrés dans l’ensemble des instruments de financement de l’UE, y compris dans la facilité pour la reprise et la résilience. Prévoir des obligations contraignantes de restauration renforcera la base juridique permettant de mobiliser des financements pour des mesures de restauration. Des méthodes de suivi améliorées pour les programmes de financement de l’UE sont en cours d’élaboration. Bien que les financements publics soient essentiels pour faire face aux défis de l’appauvrissement de la biodiversité, des financements privés seront également nécessaires. Comme indiqué dans la stratégie pour le financement de la transition vers une économie durable, un cadre européen clair et solide en matière de finance durable peut contribuer à canaliser les financements privés pour soutenir la transition vers la durabilité, notamment les objectifs de biodiversité de l’UE. Enseignement 6. Les programmes et instruments de l’UE devraient être compatibles avec la protection de la biodiversité afin de garantir qu’ils ne causent pas de préjudice important. Un cadre méthodologique a été mis au point pour assurer la compatibilité du budget de l’UE avec la protection de la biodiversité . Toutefois, son utilisation dans la programmation nationale des fonds de l’UE est restée limitée. L’évaluation montre que l’intégration dans les politiques sectorielles a été la plus forte au niveau des grands objectifs stratégiques. Cependant, la méthode visant à assurer la compatibilité du budget de l’UE avec la protection de la biodiversité n’a pas été appliquée de façon cohérente au niveau national, de manière à éliminer les mesures de soutien qui encouragent des pratiques non durables d’utilisation des terres et de la mer. Réponse – les cadres visant à assurer la compatibilité avec la protection de la biodiversité sont en cours d’amélioration et d’application dans des secteurs spécifiques. La Commission a élaboré des listes de critères à contrôler afin de garantir que les investissements de l’UE ne causent pas de préjudice important à la biodiversité, conformément au principe consistant à «ne pas causer de préjudice important», par exemple dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience . Le renforcement de la compatibilité avec la protection de la biodiversité contribuera à réduire au minimum les pressions pesant sur la biodiversité, ainsi qu’à accroître la contribution des politiques sectorielles aux objectifs de biodiversité, tant au niveau de l’UE que dans les pays de l’UE. Enseignement 7. Un cadre solide de gouvernance en matière de biodiversité est nécessaire afin de garantir la responsabilité de la mise en œuvre, le contrôle de l’application, le suivi et le réexamen, la participation des parties prenantes, ainsi que l’élaboration de politiques fondées sur des données scientifiques et tirées de la recherche. La gouvernance en matière de biodiversité a été renforcée dans le cadre de la stratégie à l’horizon 2020, mais l’évaluation a mis en évidence des faiblesses en ce qui concerne l’établissement d’une «approche pangouvernementale», l’ampleur de l’appropriation et de la responsabilisation concernant la mise en œuvre de la stratégie, la garantie de disposer de capacités et de financements adéquats, ainsi que l’efficacité de la réalisation de rapports et d’examens portant sur les progrès accomplis. Réponse – dans le cadre de la stratégie à l’horizon 2030, un cadre de gouvernance renforcé est en cours de mise en place, notamment un mécanisme transparent de suivi des progrès doté d’outils publics permettant de suivre la mise en œuvre des actions et la réalisation des objectifs, ainsi que d’effectuer régulièrement des rapports et examens portant sur les progrès accomplis. Au sein de ce nouveau cadre de gouvernance, la recherche et la science seront mieux connectées à la prise de décision politique au moyen d’un nouveau service scientifique, financé au titre d’Horizon Europe, ainsi que d’un nouveau centre de connaissances pour la biodiversité . Le mécanisme de suivi et de réexamen sera encore davantage développé et sera aligné sur d’autres cadres de suivi prévus par la législation et les politiques de l’UE, ainsi que sur le cadre mondial en matière de biodiversité pour l’après-2020. La coordination entre les acteurs européens et nationaux, la participation des parties prenantes et l’interface science-politique ont été renforcées avec le lancement de la plateforme de l’UE sur la biodiversité . Enseignement 9. L’appauvrissement de la biodiversité et le changement climatique sont interconnectés et doivent être combattus ensemble. La nature régule le climat, et les solutions fondées sur la nature, telles que la protection et la restauration des zones humides, des tourbières et des écosystèmes côtiers ou la gestion durable des zones marines, des forêts, des prairies et des sols agricoles, sont essentielles pour la réduction des émissions et l’adaptation au changement climatique. L’évaluation a permis de conclure que le potentiel de déploiement de solutions fondées sur la nature n’a pas été suffisamment exploité en vue de créer des synergies entre l’amélioration de la résilience des écosystèmes, d’une part, et l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci, d’autre part. Réponse – la stratégie à l’horizon 2030 définit des mesures visant à soutenir des solutions qui concernent à la fois la biodiversité et l’atténuation du changement climatique/l’adaptation à celui-ci, notamment la proposition de règlement relatif à la restauration de la nature. Ces solutions ont également été intégrées dans les principales initiatives de l’UE en matière de politique climatique et de législation, notamment dans la stratégie de l’UE relative à l’adaptation au changement climatique, dans la révision du règlement sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie, ainsi que dans la directive sur les énergies renouvelables. Conclusion