Avis sur la proposition de décision du Conseil 95/0027 (CNS) relative à un programme d'encouragement au développement et à la distribution des oeuvres audiovisuelles européennes (Media II - Développement et distribution) (1996-2000) ()

(95/C 256/08)

Le 19 avril 1995, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 127 et 130 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 juin 1995 (rapporteur : M. Pellarini).

Le Comité économique et social, lors de sa 327e session plénière des 5 et 6 juillet 1995 (séance du 5 juillet 1995), a adopté l'avis suivant à la majorité des voix et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Les propositions de la Commission se basent sur de nombreux documents, parmi lesquels le Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi », le rapport Bangemann sur « L'Europe et la société de l'information globale », le Livre vert « Options stratégiques pour le renforcement de l'industrie des programmes dans le contexte de la politique audiovisuelle de l'Union européenne », les actes de la Conférence européenne de l'audiovisuel qui s'est tenue à Bruxelles du 30 juin au 2 juillet 1994, et surtout sur le rapport d'évaluation du programme Media établi après deux ans de mise en oeuvre (doc. COM (93) 364 final) où il est précisé en préambule que « les orientations qui [se dégagent de l'évaluation] amèneront la Commission à proposer prochainement un certain nombre de mesures d'ajustement, à la fois aux niveaux institutionnel et technique, visant à un renforcement du programme Media ».

1.2. Dès lors que « le développement d'une industrie européenne des programmes capables de satisfaire aux exigences culturelles, mais aussi économiques de la société de l'information, compétitive et assurant, à terme, sa rentabilité, constitue [...] un objectif majeur pour l'Union européenne », la Commission déclare que les modalités de l'intervention communautaire doivent :

- viser des effets structurants dans l'industrie des programmes;

- assurer une réelle valeur ajoutée communautaire;

- encourager la complémentarité des efforts communautaires et nationaux ainsi que la coresponsabilité financière du secteur professionnel;

- constituer des mécanismes d'incitation financière, en privilégiant les avances récupérables et les prêts bonifiés par rapport aux subventions à fonds perdus;

- privilégier les systèmes d'aide automatiques par rapport aux systèmes d'aide sélectifs.

1.3. À cette fin, la Commission propose deux instruments, l'un pour la formation des professionnels de l'industrie des programmes, l'autre pour le développement et la distribution des oeuvres audiovisuelles européennes.

1.4. En outre, la Commission envisage « d'encourager la création de mécanismes d'ingénierie financière destinés à stimuler la mobilisation de ressources financières pour la production audiovisuelle (cinéma, télévision) ».

1.5. Lors de sa 1841e session des 3-4 avril 1995, le Conseil a chargé le groupe ad hoc Audiovisuel et le Coreper de poursuivre l'examen des propositions de la Commission sur Media II et a invité la Commission à définir au plus vite les principes directeurs des mécanismes financiers, afin qu'ils puissent être examinés de manière approfondie par le Conseil lors de sa session du mois de juin 1995.

1.6. Au cours de cette même session, le Conseil a également décidé que le programme Media II sera doté de 400 millions d'écus sur 5 ans, à attribuer normalement sous forme de prêts à concurrence de 50 % maximum du coût des projets, avec d'éventuelles dérogations pour les aides à la formation, jusqu'à 75 %, et sous forme de subventions à fonds perdus.

2. Observations préliminaires

2.1. Le CES s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur la formulation d'objectifs stratégiques ou de programmes d'action spécifiques, tant dans le domaine de l'information en général que dans le secteur audiovisuel ().

2.1.1. Quoique le débat, qui est encore en cours, soit très approfondi et que la documentation produite soit très volumineuse et détaillée, il semble que, dans ses analyses, la Commission omet de tenir compte de certains facteurs qui peuvent comporter des risques pour la cohésion européenne tant souhaitée et avoir de graves répercussions négatives sur le tissu social.

2.1.2. Considérant comme certaines les hypothèses selon lesquelles il existe une tendance inéluctable à la « libéralisation et à la déréglementation au niveau mondial dans le secteur des services », et qu'il est nécessaire de mener « une action rapide et efficace en vue de supprimer les entraves au marché intérieur », c'est volontairement que la Commission s'abstient d'examiner les conséquences sociales susceptibles de dériver, d'une part, de l'influence et de la pression exercées par les grands groupes internationaux du secteur de la communication et, d'autre part, de la concurrence exacerbée prévisible dans le secteur audiovisuel.

2.1.3. Selon de récentes informations, il semble que la Commission entend présenter, au cours de 1995, un Livre vert sur les retombées socioculturelles des moyens de communication de masse.

2.1.4. Compte tenu du fait que le secteur de l'audiovisuel enregistre une évolution extrêmement rapide et qu'il influe fortement sur la formation des habitudes et des modèles culturels, le CES estime que la méthode de travail de la Commission n'est pas satisfaisante, du fait que l'analyse de ces phénomènes arrive tardivement et après la mise en oeuvre de certaines actions concrètes, qui risquent de s'avérer sans lien entre elles à défaut d'une stratégie globale.

2.1.5. Plus particulièrement, le CES se doit de constater avec regret qu'il existe jusqu'à présent une forte réticence à s'attaquer à certains thèmes clef essentiels dans ce domaine, tels que les niveaux de libéralisation et de privatisation, la concentration des moyens de communication de masse, les besoins des consommateurs, le service universel, le rôle des réseaux de service public, etc.

2.2. Il s'agit maintenant d'étudier si la prolongation du programme Media pour cinq autres années, sur la base de nouvelles orientations et modalités d'intervention, répond au moins en partie aux préoccupations dont il a été fait état ci-avant et si elle est assortie d'instruments susceptibles d'entraîner la création à moyen terme d'un cercle vertueux pour l'industrie de la production audiovisuelle européenne, qui est actuellement confrontée à de graves difficultés.

2.2.1. La première lecture des « Orientations pour les mécanismes communautaires de soutien » donne dans l'ensemble l'impression que sont énoncés des objectifs de grande envergure susceptibles de remédier aux faiblesses structurelles du secteur.

2.2.2. Cette question sera abordée dans les observations générales.

2.2.3. Les propositions d'actions spécifiques semblent en revanche répondre à une logique d'intervention plus contingente et moins structurelle, compte tenu notamment des « priorités définies [...] au cours du débat sur la modification du programme Media ».

2.2.4. Ces questions seront examinées dans les observations particulières.

2.3. Toutefois, quoiqu'il considère les propositions à l'examen avec intérêt et attention et qu'il apprécie les efforts de la Commission visant à produire des instruments législatifs en vue d'améliorer la réglementation du marché unique européen dans le cadre de la libre concurrence, le CES regrette qu'une grande partie des suggestions et des exhortations formulées dans ce domaine au cours des dernières années, résultant d'un consensus équilibré entre des positions différentes, voire opposées parfois, n'aient pas été jugées utiles.

3. Observations générales

3.1. Après avoir constaté que « l'industrie européenne des programmes souffre de faiblesses structurelles » et qu'une « politique destinée à assurer à moyen terme sa compétitivité » est nécessaire, la Commission définit avec précision les faiblesses du secteur et les obstacles auquel il est confronté.

3.1.1. Les faiblesses les plus importantes sont :

- la fragmentation en marchés nationaux et le cloisonnement de ceux-ci;

- la faiblesse de la distribution et de la circulation transnationale des oeuvres;

- un déficit chronique et une incapacité de mobiliser les ressources financières;

- la difficulté à constituer des catalogues d'oeuvres, c'est-à-dire des listes de productions disponibles pour la distribution.

3.1.2. La Commission examine également la situation de l'industrie des programmes audiovisuels européens en termes de compétitivité et fournit des données concernant les dix dernières années. Elles font apparaître un déclin préoccupant, surtout à l'avantage des États-Unis.

3.1.3. Sur la base de ces analyses, la Commission en arrive à la conclusion que les faiblesses concernent « toute la chaîne de production et de distribution des oeuvres audiovisuelles » et que, par conséquent, il est désormais « indispensable de repenser [l'] organisation du secteur et des systèmes de soutien », sans pour autant « se substituer aux mécanismes mis en oeuvre par les États membres pour promouvoir les identités culturelles nationales ».

3.2. Il convient de s'arrêter sur quelques carences de cette analyse.

3.2.1. L'histoire du cinéma, qui s'est par la suite nouée avec celle de la télévision, s'est surtout fondée, avec des hauts et des bas, sur la dialectique entre Europe et États-Unis.

3.2.2. Les réussites ou les échecs rencontrés de l'un comme de l'autre côté, avec les conséquences économiques qui en ont découlé, peuvent être attribués davantage au message culturel transmis par l'oeuvre et à l'accueil de celui-ci par l'opinion publique qu'aux capacités organisationnelles de la production.

3.2.3. Aujourd'hui, le modèle américain réussit non seulement parce que, grâce à l'optimisation de l'organisation dans toutes les phases de la production (de la conception de l'oeuvre jusqu'à la commercialisation du produit fini, en ce y compris l'exploitation des retombées sur le marché induit), les coûts sont réduits et les bénéfices maximalisés, mais aussi parce qu'il privilégie des productions dont le nombre de spectateurs promet d'être élevé, dans la mesure où elles contiennent des messages culturels fortement typés.

3.2.4. Il est peut-être trop expéditif et simpliste de parler de colonisation culturelle, mais il est nécessaire de comprendre que le différentiel négatif que connaît actuellement l'industrie européenne de l'audiovisuel n'est pas uniquement mesurable en termes de potentiel financier et organisationnel, mais surtout en termes de contenu culturel de la production, domaine dans lequel la Commission n'a pas souhaité présenter de propositions d'intervention.

3.2.5. Il s'agit là d'une première contradiction, face à la nécessité, reconnue par beaucoup, de défendre avant tout l'« identité culturelle européenne », nécessité que l'UE a mis en évidence lorsqu'elle a décidé en décembre 1993 d'exclure le secteur audiovisuel des accords commerciaux du GATT.

3.2.6. Il est donc nécessaire que la Commission agisse dans ce domaine en tenant compte des risques inhérents à une action qui se limiterait à stimuler un marché déjà largement dominé par des productions extra-européennes.

3.2.7. Une autre carence de l'analyse réside dans le fait qu'elle néglige complètement l'influence que peuvent avoir, pour la réussite ou non des actions proposées, les groupes publics et privés existants, qui sont par ailleurs indirectement accusés des difficultés actuelles.

3.2.8. Par exemple, dans le programme concernant le développement et la distribution des oeuvres, on insiste beaucoup sur le rôle structurel que pourraient avoir les PME et la production indépendante.

3.2.9. On ne peut qu'être d'accord sur la nécessité générale d'un renforcement du tissu des PME, mais penser qu'il s'agit là de la manière qui permettra de suppléer les groupes dominants est aussi illusoire que, par exemple, proposer une politique des transports européens à laquelle ne seraient pas associés les grands producteurs automobiles.

3.2.10. En tout état de cause, il ne s'agit pas de proposer des facilités ou des financements destinés à ces acteurs, mais plutôt de prévoir des instruments qui permettent de les associer de façon positive et dans une pleine transparence au processus de restructuration du secteur que l'on souhaite mettre en oeuvre.

3.3. De façon préliminaire, le CES est d'accord avec les propositions de créer :

a)

une structure-cadre pour les échanges d'expériences, dotée d'une banque de données sur les systèmes nationaux de soutien;

b)

des mécanismes d'ingénierie financière visant à stimuler la mobilisation de moyens financiers, tout en se réservant la faculté d'examiner ces propositions en détail au moment de leur présentation.

3.4. Compte tenu des observations précédentes, le CES accueille favorablement les propositions d'action pour la formation, le développement et la distribution, tout en restant d'avis que ces actions ne produisent pas d'effets structurants, d'une part, en raison de la faiblesse des financements et, d'autre part, parce qu'elles ne touchent pas la totalité de la chaîne audiovisuelle de la production à la distribution, mais se limitent à des actions sectorielles.

4. Observations particulières

4.1. Formation

4.1.1. Le CES approuve les actions concernant la formation en gestion économique et commerciale, dans la mesure où il estime qu'existent en la matière de graves carences au niveau des différents centres de formation sectorielle européens.

4.1.2. Le Comité est également d'accord quant à la nécessité et l'utilité de promouvoir des liaisons en réseau entre les différents centres et quant à l'institution de bourses d'étude et de stages en entreprises implantées dans d'autres États membres, même s'il conviendrait de prévoir la possibilité de stages en entreprises extracommunautaires.

4.1.3. En revanche, le CES est quelque peu perplexe en ce qui concerne la formation aux nouvelles technologies, en particulier dans le domaine de l'infographie, car :

- leur coût est très élevé (il suffit de penser que le coût d'une seule machine peut atteindre 150 000 écus);

- leur utilisation est extrêmement limitée, dans la mesure où pour les prises de vue on peut obtenir pratiquement les mêmes résultats en utilisant des méthodes moins coûteuses;

- la formation technique est généralement assurée par les industries de production.

4.1.4. Dès lors, et surtout compte tenu de l'engagement financier et technique que cette formation nécessite, le CES estime qu'il serait plus productif de prévoir un ou deux centres européens consacrés à des cours de haut niveau pour du personnel qui maîtrise déjà suffisamment les technologies de base.

4.1.5. Le Comité propose aussi des actions concernant la formation des artistes-interprètes et des techniciens dans le domaine du doublage afin de favoriser la circulation des oeuvres à l'intérieur de l'Union européenne.

4.1.6. En ce qui concerne le montant des contributions financières, le CES estime que la limite maximale de 100 000 écus par an et par centre est trop peu élevée. On court le risque d'une prolifération d'initiatives limitées, et donc d'une dispersion des moyens, au détriment d'une concentration sur quelques centres qui pourraient ainsi devenir des points de référence et des catalyseurs pour le secteur.

4.1.7. Le CES relève également que la défense du pluralisme culturel ne saurait être garantie uniquement par une participation, équilibrée du point de vue géographique, des établissements de formation spécialisés, et que pour tenir compte des bases culturelles différentes des États membres, sans les sacrifier à une intégration susceptible d'être induite par la concurrence, il pourrait être très utile de fournir quelques programmes d'étude dont le contenu pourrait servir de modèle.

4.1.8. En ce qui concerne l'évaluation finale des différents programmes, outre les différents contrôles prévus pour lutter contre la fraude, le CES estime qu'il conviendrait de prévoir également des fiches d'évaluation anonymes rédigées personnellement par les élèves une fois les cours terminés.

4.2. Développement et distribution

4.2.1. Il faut tout d'abord relever que l'accès aux financements est subordonné à une étude de faisabilité réalisée par la Commission, assistée par un comité consultatif, ce qui va à l'encontre de l'un des principes énoncés par cette même Commission, qui affirme vouloir « privilégier les systèmes d'aide automatiques par rapport aux systèmes d'aide sélectifs ».

4.2.2. Tout en reconnaissant que le programme prévu désigne de façon précise les lignes d'action et de financement, force est toutefois de constater que toute une série de questions sont laissées dans le vague.

4.2.3. Le texte à l'examen mentionne de façon répétée que les « sociétés européennes de production indépendantes » sont les destinataires préférentielles des aides, sans que soient toutefois précisés la nature que cette indépendance devrait revêtir, ni les critères de contrôle qui devraient la certifier.

4.2.4. Par ailleurs, le problème urgent soulevé par les grands groupes industriels de la communication de masse et par leurs ramifications internationales est négligé, alors qu'il conviendrait de prévoir des mesures susceptibles d'éviter que les aides à la production et à la distribution ne bénéficient à ces groupes.

4.2.5. Le CES est d'avis que pour tenter de remédier à ce problème, compte tenu de la nécessité de transparence, il faudrait fixer des limites relatives à la taille des sociétés selon les critères retenus pour les interventions au niveau des PME et prévoir la possibilité de les contrôler en demandant au moins la publication d'informations relatives à leur structure et de leurs livres comptables.

4.2.6. Par ailleurs, le CES considère que dans le domaine du développement et de la distribution, il faudrait se pencher sur d'autres mesures qui peuvent avoir des retombées économiques positives sans passer par des financements directs, telles que le renforcement des droits de propriété intellectuelle, des déductions fiscales et des garanties à long terme sur des prêts à faible taux d'intérêt.

4.2.7. Enfin, le CES, notamment dans l'attente des modifications proposées à la directive « Télévision sans frontières », dans lesquelles est envisagée une nouvelle réglementation pour les quotas réservés aux programmes européens, estime qu'il conviendrait de procéder à une distinction entre les mécanismes de soutien destinés, d'une part, à la production télévisée et, d'autre part, à la production cinématographique.

5. Conclusions

5.1. Il faut reconnaître au secteur audiovisuel un rôle privilégié parmi les secteurs industriels dotés d'un fort potentiel de croissance, en particulier du point de vue de la création d'emplois. Bien qu'approuvant les propositions spécifiques de la Commission, comme première ébauche de solution, le Comité exprime sa déception face aux lacunes de l'analyse générale des problèmes de l'industrie audiovisuelle et reste d'avis que ces propositions ne sont pas suffisantes pour produire des effets structurants en raison de la faiblesse des financements et de leur sectorialité.

5.2. Afin d'agir de façon plus tangible en matière de politique culturelle, et notamment pour défendre l'« identité culturelle européenne », le CES est d'avis que la Commission pourrait se doter d'une Agence européenne de l'audiovisuel.

5.3. Celle-ci pourrait véritablement constituer, de manière non bureaucratique, une instance de compensation, de coopération et de coordination entre les différents domaines de la chaîne audiovisuelle, de la production à la distribution, assortie d'une marque unique européenne, grâce à un équilibre entre le recours aux aides financières et l'utilisation des mécanismes d'incitation financière prévus.

5.4. S'agissant du programme pour la formation, le CES souhaite que soient établis des critères de mise en oeuvre susceptibles de réduire le risque de dispersion des ressources et de favoriser l'optimisation des programmes et des financements afférents à ceux-ci.

5.5. En ce qui concerne le programme en faveur du développement et de la distribution, le CES estime qu'il faut mieux définir tous les critères et instruments qui permettent de préciser les bénéficiaires potentiels des financements et de favoriser une transparence maximale des actions.

Fait à Bruxelles, le 5 juillet 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 108 du 29. 4. 1995, p. 4-8.

() Avis du CES « Programme d'action Media (1991-1995) » - JO n° C 332 du 31. 12. 1990; avis du CES « Programme d'action Media » - JO n° C 148 du 30. 5. 1994; avis du CES « Livre vert : pluralisme et concentration des médias » - JO n° C 304 du 10. 11. 1993; avis du CES « Pluralisme et concentration » - JO n° C 110 du 2. 5. 1995.