RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL - Préparation de l'évaluation à mi-parcours des programmes d'orientation pluriannuels (POP)

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Préparation de l'évaluation à mi-parcours des programmes d'orientation pluriannuels (POP)

Introduction

Les objectifs des quatrièmes programmes d'orientation pluriannuels [1] ont été fixés conformément à la décision 97/413/CE du Conseil du 26 juin 1997 relative aux objectifs et modalités visant à restructurer, pour la période allant du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001, le secteur de la pêche communautaire en vue d'atteindre un équilibre durable entre les ressources et leur exploitation [2].

[1] Décisions 98/119/CE à 98/131/CE de la Commission (JO L 39 du 12.2.1998, p. 1-84).

[2] JO L 175 du 3.7.1997, p. 27.

Le présent rapport évalue les résultats des POP IV au terme des trois premières années de leur application conformément à l'article 9, paragraphes 2 et 3, de la décision 97/413/CE, qui prévoit que:

«La Commission présente au Conseil, pour le 30 mars 1999 au plus tard, un rapport sur la situation et l'évolution des stocks halieutiques et des pêcheries, sur la base des avis scientifiques les plus récents disponibles et d'une évaluation des effets des mesures structurelles, de conservation et de contrôle et des autres mesures de politique, ainsi que des effets des programmes d'orientation pluriannuels sur l'état des ressources et sur le secteur.»

«Le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, décide, conformément à la procédure fixée à l'article 11 du règlement (CEE) n° 3760/92, pour le 31 décembre 1999 au plus tard, sur la base des avis scientifiques et d'autres informations figurant dans le rapport de la Commission, de toute adaptation qu'il serait nécessaire d'apporter aux objectifs relatifs à l'effort de pêche pour la période allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2001.»

Il n'a pas été possible de respecter la date du 30 mars 1999 visée à l'article 9, paragraphe 1. Les débats du Conseil relatifs aux orientations des POP IV s'étant prolongés plusieurs mois, la décision 97/413/CE a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 3 juillet 1997 seulement. Par conséquent, les décisions de la Commission fixant les objectifs des POP pour les flottes de chaque État membre n'ont été adoptées qu'en décembre 1997, soit un an après le début de la période de référence des programmes. Le présent rapport a donc également été repoussé jusqu'à ce que les programmes aient été mis en oeuvre pendant une période suffisante pour que leurs résultats puissent être évalués.

État et évolution des stocks halieutiques et des pêcheries

a) Comparaison avec les objectifs des POP

Le taux d'exploitation des stocks halieutiques dans les eaux communautaires est très élevé et a entraîné une diminution de nombreux stocks des espèces du plus haut intérêt.

En vue de proposer des orientations appropriées pour les POP III et IV, la Commission a créé des groupes de travail d'experts chargés d'évaluer l'état des stocks intéressant les pêcheurs européens et d'indiquer les réductions de l'effort de pêche souhaitables pour la durabilité à long terme de ces stocks.

Désignés par le nom de leur président respectif, les rapports de ces groupes ont été publiés en 1990 (rapport Gulland) et en 1995 (rapport Lassen). Tous deux soulignent la nécessité de réduire la mortalité par pêche pour la quasi-totalité des stocks halieutiques examinés. Cet avis se fondait sur divers critères selon la qualité des informations disponibles. Les réductions recommandées comme nécessaires pour une gestion prudente des stocks étaient très importantes, généralement de l'ordre de 40 % et dans de nombreux cas bien supérieures encore.

Le rapport Gulland a amené la Commission à proposer pour la période de référence des POP III une réduction de la capacité de 30 % pour les segments de flotte exploitant des espèces démersales et de 20 % pour ceux exploitant des espèces de poissons plats. La plupart des États membres ont considéré ces taux comme trop élevés et les ont ramené respectivement à 20 % et 15 % dans la décision adoptée finalement. Globalement, les objectifs des POP III représentaient une réduction de la flotte communautaire de 10 % environ.

Étant donné qu'il ressortait clairement du rapport Lassen que l'effort de pêche restait trop élevé à la fin des POP III, la Commission a proposé de nouvelles réductions substantielles pour les POP IV. Afin de mieux cibler ces réductions, les stocks pour lesquels on disposait d'informations suffisantes ont été classés en trois catégories: stocks présentant un risque d'épuisement, stocks surexploités et stocks pleinement exploités. Cette classification repose sur les définitions suivantes:

Risque d'épuisement: biomasse du stock de frai actuellement inférieure aux niveaux biologiques minimaux acceptables (NBMA) ou susceptible de l'être à court terme à niveau constant de mortalité par pêche.

Surexploités: gains substantiels au niveau du rendement à long terme si la mortalité par pêche est réduite ou lorsqu'il existe un risque à moyen terme de voir la biomasse du stock de frai descendre en dessous des NBMA.

Pleinement exploités: pas de gains substantiels si la mortalité par pêche est accrue ou réduite.

La Commission a proposé des réductions de l'effort de pêche de 30 % et 20 % respectivement pour les segments de pêche exploitant des stocks présentant des risques d'épuisement et des stocks surexploités. Une fois encore, la proposition a été rejetée par la plupart des États membres, qui ont proposé à la place que ces taux de réduction soient pondérés en fonction de la composition des espèces capturées des navires dans les segments concernés. Ainsi, plus la proportion des espèces les plus sensibles sera grande, plus la réduction de l'effort de pêche requise sera élevée. Il en résulte que le POP IV prévoit une réduction globale de l'effort de pêche de la flotte communautaire de 5 % environ au cours des cinq années que dure le programme au lieu des quelque 15 % prévus dans la proposition initiale de la Commission.

b) Données scientifiques les plus récentes sur l'état des ressources

Pour l'évaluation à mi-parcours des POP IV, le comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) a été invité à évaluer les données scientifiques les plus récentes sur l'état des stocks halieutiques. La question a été traitée lors des réunions du CSTEP des 26-30 avril 1999 [3] et des 8-2 novembre 1999.

[3] SEC (1999) 932.

Le CSTEP n'a relevé aucun signe attestant que les stocks se soient globalement détériorés ou améliorés depuis l'adoption du POP IV.

Le CSTEP a également constaté que le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) avait modifié la forme de son avis, rendus désormais en fonction des points de référence fondés sur le «principe de précaution».

Le principe de précaution établit d'abord une limite inférieure pour la biomasse du stock de frai et une limite supérieure pour la mortalité des poissons (Blim et Flim). L'objectif est de conserver la biomasse et la mortalité par pêche actuelles des poissons à des niveaux rendant peu probable que ces limites soient atteintes à moyen terme. Les niveaux de biomasse et de mortalité par pêche qui réaliseraient cet objectif (Bpa et Fpa) sont recommandés comme adéquats pour la gestion du stock concerné.

Compte tenu de cette nouvelle approche, le CSTEP a redéfini le risque d'épuisement, les stocks surexploités et les stocks pleinement exploités. Les définitions adoptées par le CSTEP sont les suivantes:

Risque d'épuisement: biomasse du stock de frai inférieure à Bpa.

Stock surexploité: biomasse du stock de frai égale ou supérieure à Bpa et mortalité par pêche supérieure à Fpa.

Stock pleinement exploité: biomasse du stock de frai égale ou supérieure à Bpa et mortalité par pêche inférieure à Fpa, sans gains substantiels si la mortalité par pêche est accrue ou réduite.

Le tableau suivant résume l'état des stocks dans les eaux européennes sur la base de ces définitions. Les colonnes intitulées «Surexploités et épuisés» indiquent les stocks pour lesquels la biomasse du stock de frai est inférieure à Bpa (risque d'épuisement) et la mortalité par pêche supérieure à Fpa (surexploité).

>EMPLACEMENT TABLE>

Le CSTEP a souligné que s'il n'était pas en mesure de classer une stock dans l'une des catégories «risque d'épuisement», «surexploité» ou «pleinement exploité», ou que si une espèce ne figurait pas du tout dans le tableau, cela ne signifiait pas nécessairement qu'il existait une possibilité d'accroître l'effort de pêche pour ces stocks. Seules les espèces pour lesquelles on disposait de données suffisantes ont été classées et le CSTEP observe que l'effort de pêche ne peut être accru que si les États membres sont en mesure de démontrer que cette démarche est pleinement compatible avec le principe de précaution. Les stocks qui ne peuvent être classés en raison de l'insuffisance des données ou parce que les États membres ont omis de transmettre celles-ci devraient selon la Commission être considérés comme des stocks pour lesquels il existe un risque d'épuisement.

Bien que le tableau ci-dessus démontre clairement que l'état des stocks dans les eaux communautaires est loin d'être satisfaisant, il ne peut être utilisé comme preuve de la détérioration des stocks depuis l'adoption des POP IV. En effet, le classement des stocks sur la base du principe de précaution ne peut être comparé directement au classement des stocks tel qu'il figure dans la décision 97/413/CE.

Cependant, les niveaux de la biomasse du stock de frai et de la mortalité par pêche des principaux stocks halieutiques des eaux communautaires représentent d'autres indicateurs pertinents de l'évolution des stocks permettant d'établir une comparaison sur une base historique. Aussi la Commission a-t-elle comparé la biomasse du stock de frai de ces stocks en 1997 à celle de 1994 et la mortalité moyenne par pêche entre 1990 et 1994 à la mortalité par pêche en 1998. Dans les deux cas, le nombre des stocks qui se sont détériorés se révèle supérieur à celui des stocks qui se sont améliorés au cours de la période (voir annexe).

Les effets du POP sur l'état des ressources

Dans son rapport, le CSTEP indique qu'il n'est pas en mesure de juger si le POP IV a eu une quelconque influence sur l'état des stocks.

Il serait en effet irréaliste d'escompter pouvoir observer les bénéfices des POP sur une période aussi brève: bien que les taux d'exploitation actuels soient trop élevés, ils ne représentent qu'une part de la pression que pourrait exercer la capacité de la flotte existante sans les contraintes imposées par la réglementation communautaire, et notamment les quotas. Le problème de la surcapacité est si grave que les POP n'apportent qu'une solution partielle à la surexploitation et à la diminution des stocks.

En d'autres termes, même si la proposition initiale de la Commission concernant le POP IV, qui prévoyait une réduction globale de quelque 15 % de la capacité de la flotte communautaire, avait été acceptée, la flotte serait restée largement en mesure d'exercer un effort de pêche atteignant des niveaux excessifs. Une telle réduction de la capacité aurait certes été un pas important dans la bonne direction, mais on n'aurait pu en attendre des effets mesurables à court terme sur l'état des ressources. Les réductions finalement adoptées pour le POP IV étant de beaucoup inférieures à celles proposées initialement par la Commission, ces affirmation est plus vraie que jamais.

Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de mesurer les résultats du POP IV sur la base de ses objectifs structurels de réduction de la surcapacité plutôt que sur ses effets directs sur l'état des ressources.

Résultats du POP IV

Les résultats détaillés des réductions de l'effort obtenus au cours des trois premières années du POP IV feront l'objet du prochain rapport annuel au Conseil et au Parlement européen. C'est pourquoi le présent rapport se limite à examiner la façon dont les orientations sous-jacentes du POP IV ont influé sur les résultats de celui-ci et à indiquer les modifications qui pourraient dès lors être considérées.

Deux aspects particuliers des orientations du POP actuel, à savoir les taux pondérés de réduction et les dispositions visant la réduction de l'activité de pêche plutôt que celle de la capacité de pêche, ont considérablement affaibli l'efficacité du POP IV en ce qui concerne la réduction de la capacité de pêche.

Effet des taux pondérés de réduction

Les effets de la pondération des taux de réduction en fonction de la proportion des captures relevant des stocks surexploités et épuisés sont résumés dans le tableau ci-après:

>EMPLACEMENT TABLE>

Il résulte de la procédure de pondération que la réduction de l'ensemble de la flotte communautaire telle que requise par le POP IV est de 5 % au lieu de 15 % sur une période de cinq ans.

De plus, opérée de cette manière, la pondération des taux de réduction est nécessairement imparfaite: on peut estimer que plus un stock est épuisé, moins il sera représenté dans les captures, soit du fait même de sa rareté, soit parce que les TAC sont plus restrictifs. La procédure de pondération a pour effet pervers de réduire la protection des stocks fortement épuisés au lieu de l'accroître.

En guise d'illustration, supposons que la présence du cabillaud de la mer du Nord dans les captures justifie un taux pilote de réduction de 30 %: si le stock de cabillaud était épuisé au point que sa part dans les captures tombe de 10 % à 5 %, le taux pondéré de réduction passerait de 3 % (10 % x 30 %) à 1,5 % (5 % x 30 %).

Étant donné que les TAC d'une grande partie des stocks le plus intensivement exploités ont été réduits récemment, c'est bien l'effet qui pourrait en résulter si l'on décidait de recalculer la réduction pondérée sur la base des dernières données relatives aux captures. Il n'est malheureusement pas possible de quantifier ce paramètre, puisqu'il faudrait pour ce faire disposer d'informations sur les captures des navires individuels dans les segments en question.

L'effet des réductions de l'activité

En ce qui concerne les segments recourant à des engins actifs, les États membres peuvent choisir d'atteindre leurs objectifs en substituant, en tout en en partie, la réduction de l'activité (nombre de jours passés en mer) à celle de la capacité. Six États membres ont opté pour cette solution: l'Allemagne, la France, l'Irlande, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni.

Le tableau ci-après présente la contribution des réductions de l'activité aux objectifs généraux du POP IV. Les lignées grisées indiquent les États membres ayant choisi de réduire l'activité plutôt que la capacité pour un ou plusieurs segments de leur flotte:

>EMPLACEMENT TABLE>

Il en résulte que la réduction de la capacité requise par le POP IV pour l'ensemble de la flotte communautaire a été ramenée de 5 % environ à moins de 3 %.

Il a été affirmé plus haut qu'on ne saurait attendre des POP des effets à court terme sur l'état des ressources du fait que les taux d'exploitation actuels ne représentent qu'une part de la pression que pourrait exercer la capacité de la flotte existante. On pourrait donc objecter qu'une réduction de l'activité aurait un effet plus direct sur les taux d'exploitation qu'une réduction de la capacité.

Cependant, dans un certain nombre d'États membres, les régimes de gestion de l'effort sont insatisfaisants. Des restrictions de fin de semaine ou fortuites de l'activité sont insuffisantes pour satisfaire aux exigences du POP, qui invite à des réductions structurelles et permanentes de l'effort de pêche. La Commission exploitera au maximum la disposition de l'article 6, paragraphes 3 et 4, de la décision 97/413/CE pour reformuler uniquement sur la base de réductions de la capacité les objectifs des segments concernés pour la période restante du programme. Les nouveaux objectifs de capacité seront fixés de telle sorte que tout effort de pêche exercé au-delà des objectifs intermédiaires depuis le début des programmes sera compensé par une réduction de la capacité pour la période restante. La Commission veillera également à l'application des dispositions de l'article 10 du règlement (CE) n° 2792/99 du Conseil de façon à garantir le respect de ces objectifs.

Pour que, dans le cadre des POP, la limitation de l'activité ait le même effet que celle de la capacité, les réductions de l'activité doivent être permanentes, comme le sont les réductions de la capacité. Il est incohérent de la part d'un certain nombre d'États membres qu'après avoir implicitement accepté ce principe en choisissant de réduire l'activité dans le cadre de leur POP, ils affirment que les limitations d'activité ne s'appliquent pas s'il reste des quotas inutilisés. Les objectifs seront également reformulés uniquement sur la base de réductions de la capacité en ce qui concerne les États membres qui ne reconnaissent pas la nécessité de limiter l'activité de pêche conformément aux obligations résultant de leur POP.

Gestion du POP IV

Il y a lieu de confronter l'inefficacité du POP IV pour réduire l'effort de pêche à la complexité et à la charge administrative considérables qu'il représente. Les services de la Commission doivent suivre non seulement l'évolution de la capacité dans chaque État membre, mais également l'effort de pêche exercé dans toutes les pêcheries qui ont été définies dans les segments. Cette tâche implique le contrôle des régimes de gestion de l'effort de pêche dans les États membres concernés afin de s'assurer de leur mise en oeuvre adéquate.

En outre, plusieurs États membres ont soumis à la Commission des demandes d'augmentation des objectifs de leur programme, soit en vertu des articles 3 et 4 de la décision 97/413/CE, qui autorisent une telle augmentation au titre de la sécurité, soit en vertu de l'article 8 de ladite décision, qui autorise cette augmentation si des possibilités de pêche supplémentaires peuvent être identifiées. Ces demandes requièrent une prudente et longue évaluation afin de prévenir toute augmentation de capacité susceptible d'affaiblir davantage encore l'efficacité des POP IV.

Conclusions

Il n'est pas réaliste d'attendre de programmes structurels tels que les POP un effet mesurable à court terme sur l'état des ressources. Les taux d'exploitation actuels ne représentent en effet qu'une part de la pression que pourrait exercer la capacité de la flotte existante. Le problème de la surcapacité est si grave que les POP n'apportent qu'une solution partielle à la surexploitation et à la diminution des stocks.

Si les POP III ont permis de progresser notablement dans la voie de la réduction de la surexploitation, les réductions globales de l'activité et de la capacité requises par les POP IV sont inadéquates.

La cause en est imputable dans une large mesure à la pondération des taux de réduction en fonction de la proportion des captures relevant des stocks surexploités ou présentant un risque d'épuisement. La pondération des taux de réduction devrait être abandonnée en faveur d'un système plus simple conforme aux grandes lignes de la proposition initiale de la Commission, prévoyant l'application de taux de réduction non pondérés aux segments sur la base des stocks exploités.

Le recours aux limitations de l'activité a également affaibli l'efficacité des POP IV, en particulier dans les États membres qui n'ont pas mis en place des régimes de gestion de l'effort de pêche appropriés ou qui ne reconnaissent pas la nature permanente et contraignante des réductions de l'activité.

Il est vraisemblable que le niveau réel de l'effort de pêche effectif ait augmenté depuis le début du POP IV. Pour des raisons de simplicité, le POP définit l'effort de pêche comme le produit de la capacité et de l'activité, la capacité étant exprimée uniquement en tonnage et en puissance du moteur principal, l'activité uniquement en nombre de jours passés en mer. En réalité, l'effort de pêche dépend de nombreux facteurs, tels que la qualité de l'équipement électronique et mécanique à bord, les compétences et l'expérience de l'équipage, etc. Ces facteurs tendent à accroître l'efficacité de la flotte au cours du temps, si bien que d'un niveau de capacité donné peut résulter un niveau d'effort de pêche en augmentation permanente du fait du progrès technologique.

À la lumière de ces conclusions, la Commission propose que:

*les POP IV soient modifiés pour parvenir à des réductions plus substantielles de l'effort nominal au cours de la période restante des programmes. Les taux pondérés de réduction devraient être remplacés par les taux non pondérés et ceux-ci devraient être appliqués au prorata pour la période restante du programme. Cette mesure permettrait une réduction supplémentaire de la flotte communautaire d'environ 2 % par an. Les pourcentages de réduction annuels pour la période restante du POP IV correspondraient approximativement à ceux qui auraient été appliqués si la proposition initiale de la Commission concernant les orientations du POP IV avaient été adoptées par le Conseil;

*les réductions supplémentaires réalisées en remplaçant les taux pondérés de réduction par les taux non pondérés le soient uniquement par des réductions de la capacité pour tous les États membres;

*la période du POP IV modifié soit prolongée d'un an, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2002, étant donné qu'il ne reste actuellement plus que dix-huit mois avant l'expiration du programme. Une telle mesure permettrait d'appliquer les taux de réduction non pondérés pendant deux années pleines avant la fin de la période du programme et de considérer la cadre futur de restructuration de la flotte dans le contexte de la réforme de la politique commune de la pêche.

Les réductions qui seraient requises de la part de chacun des États membres au cours des deux dernières années du programme sont indiquées de manière approximative dans le tableau ci-après. Il convient de noter que les Etats membres qui ont dépassé leurs objectifs pour 2001 dans les segments concernés d'une quantité dépassant ces pourcentages n'auront aucune réduction supplémentaire à effectuer.

Les lignes grisées indiquent les États membres ayant choisi de réduire l'activité au lieu de la capacité dans un ou plusieurs segments. En ce qui concerne lesdits États membres, le chiffre indiqué pour la réduction à réaliser uniquement par des réductions de la capacité tient compte du fait que la réduction supplémentaire exigée dans le cadre de l'évaluation à mi-parcours des programmes est applicable uniquement à la capacité; il est calculé par soustraction de la contribution des limitations d'activités au cours de la période du 1.1.2001 au 31.12.2001 du total des réductions requises pour la période 1.1.2001 au 31.12.2002. On notera que si la possibilité de réduire l'activité est retirée à l'un de ces États membres, la réduction totale devra être réalisée uniquement par des réductions de la capacité.

>EMPLACEMENT TABLE>

Si les réductions découlant de ces propositions nécessitent un financement complémentaire, la Commission prendra les mesures appropriées pour co-financer la restructuration de la flotte au moyen des fonds IFOP rendus disponibles pour la période 2000-2006.

Il est essentiel pour la viabilité à long terme de l'industrie de la pêche de trouver un équilibre entre la capacité de la flotte et la disponibilité des ressources. Les POP n'ont réussi que médiocrement à atteindre cet objectif. Pour l'avenir, la Commission entend réexaminer totalement sa politique structurelle en matière de flottes. À cet effet, elle organisera de larges consultations avec toutes les parties intéressées, notamment les États membres et les représentants de la branche, afin d'élaborer des instruments plus simples et plus efficaces et de définir de nouvelles options stratégiques propres à garantir la viabilité à long terme et la rentabilité du secteur.

Annexe

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les histogrammes ci-après résument les changements constatés en ce qui concerne la biomasse du stock de frai (SSB) et la mortalité par pêche (F). Chaque barre correspond au nombre de stocks présentant le pourcentage de changement constaté. La barre pleine représente la catégorie 0 % (pas de changement du SSB ou du F durant la période).

Biomasse du stock de frai:

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Mortalité par pêche: