Avis sur la proposition de directive du Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant

(95/C 110/03)

Le 9 septembre 1994, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de demander l'avis du Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière a élaboré son avis le 31 janvier 1995 (rapporteur : M. Boisserée).

Lors de sa 323e session plénière des 22 et 23 février 1995 (séance du 22 février 1995), le Comité a adopté, à la majorité des voix (2 abstentions), l'avis suivant.

1. Objet et conception de la proposition de directive

1.1. La proposition de directive-cadre introduite par la Commission et fondée sur l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne vise à jeter les bases de la lutte contre la pollution de l'air dans les États de l'Union européenne. Elle se borne à fixer des « objectifs de qualité de l'air ambiant » (ou valeurs limites « d'immission » pour reprendre un terme souvent utilisé dans le droit de l'environnement).

La « double stratégie » de lutte contre la pollution de l'air, c'est-à-dire

- la réduction à la source des émissions polluantes pour l'air et

- la limitation des « immissions » comme base des mesures d'assainissement et, le cas échéant, d'alerte,

ne doit pas être modifiée par la nouvelle directive. Au contraire, il faut qu'un programme global l'élargisse et l'améliore au plan européen.

1.2. Telle qu'elle est conçue, la réglementation proposée offre toutes les caractéristiques d'une directive cadre :

- La fixation d'objectifs de qualité pour chaque polluant doit s'effectuer par le biais de plusieurs décisions du Conseil, suivant un calendrier fixé dans la directive. Chacune de ces décisions doit s'accompagner d'une analyse coût-efficacité portant sur les mesures de mise en oeuvre des différents objectifs de qualité et sur les dépenses de contrôle.

- Les États membres doivent traduire les objectifs de qualité en mesures concrètes dans les délais fixés sur la base de la directive.

- Il est prévu de procéder au niveau européen à une normalisation des techniques de mesure et de contrôle parallèlement à la fixation des objectifs de qualité pour les divers polluants.

- La proposition contient enfin des prescriptions sur l'information du public et oblige les États membres à transmettre des informations circonstanciées.

L'expérience accumulée en matière d'objectifs de qualité et les résultats des contrôles de la pollution atmosphérique doivent permettre d'élargir ou de modifier progressivement le programme. Les anciennes valeurs limites « d'immission » sont vouées à être frappées de caducité par l'instauration d'« objectifs de qualité de l'air » sur la base de la nouvelle directive.

2. Observations générales

2.1. Le CES approuve la conception de la proposition de directive et les mesures proposées, sous réserve des propositions de modification ci-après. Il estime urgent d'adopter et de transposer cette directive, eu égard aux risques et dommages liés à la pollution de l'air.

2.2. Le CES constate que la proposition de la Commission tient compte, pour le droit de l'environnement européen, des conditions cadres d'après Maastricht :

- élimination des distorsions de concurrence au sein de l'Union européenne;

- respect du principe de subsidiarité;

- garantie d'une protection de l'environnement « au niveau le plus élevé possible ».

2.3. Le CES note avec satisfaction que la proposition de directive prévoit un programme de mise en oeuvre d'objectifs de qualité de l'air au niveau européen. Un tel programme avait été récemment demandé par le Comité dans son avis sur la directive « relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution » () [voir le point 4.9 de l'avis du CES du 27 avril 1994 ()].

2.4. Pour éviter des dépenses administratives inutiles, le Comité demande que l'on étudie la nécessité et la périodicité des divers rapports et autres documents prévus dans la proposition de directive.

3. Pollution de l'air transfrontalière

3.1. Le Comité déplore que la proposition de directive n'aborde pas les problèmes provoqués par la pollution atmosphérique transfrontalière. Ce regret s'applique en premier lieu à la pollution atmosphérique transfrontalière à l'intérieur de l'Union européenne. Là où des procédures d'information, de compensation et d'arbitrage ont été convenues entre États par voie bilatérale ou multilatérale, elles devraient également être utilisées dans le cadre de l'exécution de la présente directive. Les institutions de l'Union doivent d'ailleurs encourager la conclusion d'accords de ce type.

3.2. La même remarque vaut pour les relations avec les pays tiers. Lorsque la pollution atmosphérique est « importée » par delà les frontières, le respect des objectifs de qualité de l'air dans l'Union ne peut être assuré que partiellement par des mesures des seuls États membres. À cet égard, il convient d'accorder une attention particulière à la situation en Europe centrale et orientale. La Commission devrait encourager la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux avec ces pays.

4. Remarques sur les diverses dispositions de la proposition

4.1.

Article premier

Dans le premier paragraphe, il faudrait dire « pour la santé des personnes et l'environnement dans son ensemble ».

Cette formulation exprime mieux la priorité accordée à la protection de la santé humaine.

4.2.

Article 3

Il pourrait être utile que les États membres ne réservent pas à la seule Commission les communications qu'ils doivent lui adresser aux termes de l'article 3, mais se les échangent également entre eux. Il semble juste d'obliger les États membres à mettre également à la disposition du public les communications de cet ordre en tenant compte des prescriptions européennes et nationales en la matière.

4.3.

Article 4

4.3.1. Il faudrait examiner spécifiquement dans quelle mesure le programme prévu dans la directive cadre pour la fixation d'objectifs de qualité est compatible avec les valeurs limites « d'immission » qui existent déjà en Europe et avec les progrès qu'elles ont déjà permis d'obtenir quant à la diminution de certains polluants. Le CES demande que les nouvelles prescriptions à arrêter sur la base de la directive ne se limitent pas à atteindre le niveau des réglementations en vigueur jusqu'à présent mais permettent aux connaissances et à la pratique tant scientifiques que techniques de poursuivre leur développement ().

4.3.2. Dans la détermination des objectifs de qualité, il faudrait procéder aux distinctions suivantes () :

4.3.2.1. Distinctions du point de vue géographique :

- objectifs de qualité pour des régions industrielles, des agglomérations urbaines et des zones rurales à désigner par les États membres;

- établissement d'objectifs de qualité spécifiques pour les « zone à air pur »;

4.3.2.2. Distinction entre les objectifs de qualité pour les différents polluants du point de vue de la protection de la santé humaine, d'une part, et de celle de l'environnement en général, d'autre part, et priorité chronologique pour les objectifs de qualité de l'air ambiant relatifs à des substances carcinogènes.

4.3.2.3. Renonciation à la fixation d'objectifs de qualité au niveau européen pour des substances qui entraînent une pollution de l'air ambiant mais ne revêtent qu'une importance régionale et locale.

4.3.3. Il faut examiner si dans le cadre des décisions sur les objectifs de qualité, il ne serait pas opportun d'établir également des règles pour les techniques de mesure; en guise d'aide et de complément, il faudrait se référer aux normes européennes ou ISO.

4.3.4. Le CES part du principe que la détermination des objectifs de qualité (et, partant, l'abolition des réglementations en vigueur jusqu'à présent) doit se faire avec sa participation.

4.3.5. Les dispositions du point 2 de l'article 4 devraient être complétées comme suit :

« Les sites de mesure doivent être déterminés de manière à prendre en considération la concentration maximale à laquelle est exposée la population, compte tenu de la durée de cette concentration et des particularités de chaque polluant. Il faudrait par ailleurs différencier les mesures à effectuer en fonction des polluants ».

4.4.

Article 5

4.4.1. Les prescriptions du point 2 de l'article 5 de la proposition sont illogiques : la définition des zones dont la qualité de l'air est mauvaise ou doit être améliorée suppose que des mesures aient été effectuées au préalable. Dans un premier temps, il faut donc réaliser également de telles mesures en dehors des zones visées sous le point 2. Les mesures subséquentes pourront, conformément à la proposition, être plus limitées. Ces zones exigent néanmoins elles aussi des mesures, fussent-elles espacées, destinées à établir si la qualité de l'air s'y est modifiée et, éventuellement, dégradée.

4.4.2. Concernant le point 3 de l'article 5, le CES postule la nécessité de vérifier la représentativité des résultats de mesures d'essai; le cas échéant, il faut changer les sites où elles sont effectuées.

4.4.3. Lors des mesures, le relevé de pics à occurrence périodique pourrait revêtir beaucoup d'importance pour la mise en oeuvre du point 5 de l'article 5. Aussi devrait-on essayer de demander des mesures en continu; les appareils ad hoc sont disponibles pour presque tous les polluants.

4.5.

Article 7

4.5.1. Il faudrait habiliter et obliger les États membres à assurer une amélioration de la qualité de l'air ambiant avant et jusqu'à la fixation de valeurs limites au niveau communautaire. Les valeurs de l'OMS pourraient servir de points de repère pour les mesures en la matière. Le Comité a réclamé une réglementation correspondante dans son avis sur la directive « relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution » (voir le point 2.3 de cet avis).

4.5.2. Au point 3b de l'article 7, la proposition se limite à stipuler la publicité des plans et programmes de transposition des objectifs de qualité. La population pourrait également trouver beaucoup d'intérêt à participer à l'élaboration de ces programmes et à la traduction des objectifs de qualité de l'air ambiant dans les États membres.

4.6.

Article 9

4.6.1. Pour les « zones dont la qualité de l'air est bonne », la Commission demande simplement qu'on l'informe. Il faudrait en outre contraindre les États membres à examiner l'opportunité d'appliquer à de telles régions les objectifs de qualité pour « zones à air pur » (voir également les observations au point 4.3.2.1).

4.7.

Article 10

4.7.1. En cas de dépassement des « seuils d'alerte », le projet se limite à prévoir une information du public, dont l'objectif est manifestement d'engager la population à s'abstenir de certaines activités. Dans de telles situations, il s'avère cependant tout aussi urgent de prendre immédiatement des mesures provisoires pour diminuer les émissions sur la base du droit des États membres.

4.8.

Article 12

4.8.1. À côté du comité consultatif composé de représentants officiels des États membres, le CES propose d'instaurer un « comité d'experts ». Étant donné l'importance que revêt l'élaboration de dispositions sur les objectifs de qualité de l'air pour chaque polluant, les besoins de consultation se déplacent vers les décisions à prendre après l'entrée en vigueur de la directive cadre, d'où la nécessité d'associer des experts issus des différents secteurs sociaux et économiques (y compris les associations de défense de l'environnement). Si l'on considère le rôle que ces experts doivent jouer dans l'exécution de la directive à l'examen, il paraît indiqué de fixer à l'intérieur même de celle-ci le rôle et la composition du « comité d'experts » à moins que l'on n'aille jusqu'à inclure les experts dans le comité consultatif.

4.9.

Annexe I

4.9.1. Le Comité propose de reprendre le monoxyde de carbone et le benzène dans la phase à court terme du programme (31 décembre 1996) et de faire ainsi passer ces polluants du point 1 au point 2 de l'annexe I.

4.9.2. Il faudrait passer en revue la liste des polluants pour vérifier, d'une part, si certains d'entre eux ne présentent pas qu'un intérêt local, de sorte qu'on pourrait renoncer à leur assigner au niveau européen des objectifs de qualité (voir point 4.3.2 du présent avis) et si, d'autre part, il ne faudrait pas inclure dans la directive des substances supplémentaires, au vu de l'importance appréciable qu'elles revêtent pour l'ensemble de l'Union européenne (par exemple l'ammoniac, les suies de diesel, le biphényle (PCB), la dioxine et le furane).

Fait à Bruxelles, le 22 février 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 311 du 17. 11. 1993.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994.

() Il est fait référence aux troisième et seizième considérants de la proposition de directive.

() Voir l'exposé des motifs de la proposition, p. 17.