Avis du Comité économique et social sur le «XXVIIe Rapport sur la politique de concurrence (1997)»

(1999/C 101/01)

Le 24 avril 1998, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le rapport susmentionné.

La section «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 19 janvier 1999 (rapporteur: M. Sepi).

Au cours de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté par 37 voix pour, 3 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité se dit avant tout satisfait de constater que le XXVIIe Rapport sur la concurrence s'ouvre sur un avant-propos de M. Van Miert, Commissaire, dans lequel il présente les perspectives d'avenir, le rôle et les principaux objectifs de la politique de concurrence.

1.2. En effet, le Comité a toujours considéré l'activité de la Commission en matière de politique de concurrence non pas comme une fin en soi, mais comme un instrument permettant d'atteindre les objectifs généraux de la politique économique communautaire.

1.3. Dans de nombreux avis () sur les rapports antérieurs, le Comité a insisté pour que l'on évite de donner à la politique de concurrence un ton trop juridique et formel, afin de garantir une meilleure cohérence avec la dynamique de la vie économique et de la société européenne.

1.4. C'est pourquoi, il y a lieu de souligner l'innovation - qui à notre avis n'est pas uniquement formelle - consistant à ne pas limiter le rapport à une liste des actions menées par les différents organes responsables en matière de concurrence, mais à y esquisser également les priorités d'avenir de la Commission.

1.5. Selon le Comité, il s'agit là d'un message important pour les opérateurs économiques et d'une façon plus générale pour les citoyens européens, qui peuvent en tenir compte dans leurs décisions.

1.6. D'autre part, une telle orientation de la politique de concurrence revêt une importance fondamentale au moment où l'intégration économique se trouve renforcée grâce à l'UEM et à l'achèvement du marché unique, et dans la perspective proche de l'élargissement de l'UE.

1.7. Dans cette perspective, il est tout aussi important de poursuivre l'oeuvre de réaménagement «législatif», de manière à améliorer et à rendre plus cohérente l'application du Traité.

1.8. Il faut enfin souligner, dans cette introduction, l'importance croissante de la globalisation des marchés pour certains produits et services. En effet, il faut plus que jamais prendre en compte, dans l'évaluation de l'application concrète des articles du Traité, ce phénomène qui n'en était qu'à ses débuts lorsque ceux-ci ont été rédigés.

1.9. La Commission doit donc tenir compte des entreprises européennes opérant sur le marché international, d'où la nécessité d'appliquer la réglementation en prenant en considération ce cadre plus large.

1.10. Le Comité constate que l'examen de son avis intervient trop longtemps après les faits exposés dans le rapport de la Commission. Il espère par conséquent que les délais prévus pour la présentation et les échanges de vues entre la Commission et le CES seront réduits, de sorte que l'avis en question soit transmis aux autres institutions plus rapidement et qu'il ait davantage d'effet.

2. Le rapport

2.1. Comme nous l'avons déjà signalé, le rapport est précédé d'un avant-propos politique de M. Van Miert, Commissaire compétent en la matière, qui souligne le lien entre la politique de concurrence et l'ensemble des objectifs économiques de l'UE.

2.2. Le rapport prend acte du nouveau cadre offert par le Traité d'Amsterdam, et en particulier du nouvel article 7D relatif aux services d'intérêt économique général et à leur rôle dans la promotion de la cohésion économique et sociale.

2.3. La Commission souligne la nécessité de moderniser la politique de concurrence, qui reste «pour l'essentiel ... ancrée ... à l'aube du marché commun».

2.4. Dans le domaine de la politique antitrust, le rapport souligne l'effort de modernisation concernant les restrictions verticales de la concurrence qui devraient déboucher en 1998 sur des mesures législatives concrètes, ainsi que celui touchant les accords horizontaux, qui vient d'être engagé. L'objectif poursuivi est triple: «adaptation des outils juridiques et intensification de leur efficacité, transparence et respect du principe de subsidiarité».

2.5. À propos des concentrations, le rapport fait état de la révision du règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil visant à le simplifier et à en renforcer l'efficacité, notamment en définissant un nouveau concept d'entreprise commune et en réaffirmant, pour les concentrations transfrontalières, le principe de l'unicité de compétence.

2.6. Il convient de souligner l'importance de la communication de la Commission concernant la nouvelle définition des accords «d'importance mineure» qui «normalement» ne tombent pas sous le coup des dispositions de l'article 85, paragraphe 1 du Traité CE.

2.7. Un autre aspect innovant réside dans la fixation des critères et des modalités des pratiques de coopération entre la Commission et les autorités nationales de concurrence, dans le cadre desquels le principe de l'unicité de l'autorité compétente est réaffirmé.

2.8. L'initiative législative relative aux aides d'État a été dense, et comprend la présentation d'une proposition de règlement sur les aides horizontales ainsi que la publication en 1998 d'une proposition de règlement sur les procédures applicables aux aides d'État. Toujours à propos des aides d'État, la Commission a publié une communication visant à «clarifier et renforcer l'application des règles en matière d'aides d'État en vue de réduire les distorsions de concurrence dans le marché unique (1)

(1) JO C 384 du 10.12.1998.».

2.9. La Commission soutient que l'élargissement de l'UE ne manquera pas de soulever de grandes difficultés dans le domaine du contrôle des aides d'État.

2.10. L'année 1997 se caractérise par une «activité de contrôle» particulièrement intense. La Commission a traité 1 338 affaires nouvelles, soit une augmentation de 92 affaires par rapport à 1996, même si, alors que le nombre d'affaires d'aides d'État s'est stabilisé, celui des notifications de concentrations a augmenté de 31 %. Sur l'ensemble de ces affaires, 1 165 ont été résolues.

2.11. La Commission souligne à plusieurs reprises les avancées réalisées dans le domaine de la libéralisation des services publics, «dans le respect du principe de l'accès de tous les citoyens de l'Union européenne». En particulier, des progrès ont été enregistrés dans le secteur des transports et des télécommunications. Le principal problème pour l'avenir concerne la libéralisation du secteur de l'énergie.

2.12. En ce qui concerne les relations internationales, la Commission souligne dans son rapport deux problèmes essentiels, à savoir l'introduction d'une législation sur la concurrence dans les pays candidats, ainsi que la collaboration avec les autorités de concurrence extracommunautaires, et en particulier avec la Commission antitrust des États-Unis.

3. Observations générales

3.1. L'avant-propos, en soulignant la volonté de la DG IV de poursuivre également les objectifs sociaux généraux de l'UE à travers sa politique de concurrence, montre combien cet aspect a pu être traité avec négligence par le passé. Bien qu'il reconnaisse le mérite des efforts de modernisation des économies et des sociétés européennes déployés par la DG IV, et ce également pour les bénéfices qu'en retirent les consommateurs, le CES a pour sa part constaté un formalisme excessif. En outre, il demande à la Commission de déployer davantage d'efforts pour rendre publics les résultats de ses activités.

3.2. L'UEM, comme l'affirme l'avant-propos, ainsi que le marché unique selon nous, déboucheront sur une vaste refonte des structures économiques. Cette restructuration ne manquera pas de provoquer la multiplication des concentrations, qui n'est d'ailleurs pas toujours négative pour la compétitivité européenne sur certains marchés globaux, d'où la nécessité d'une vigilance accrue afin d'éviter que les consommateurs et d'autres opérateurs économiques ne soient lésés.

3.3. Le Comité entend souligner que dans les années à venir, des changements internes (UEM, marché unique, etc.) et externes (élargissement, coopération internationale) nécessiteront une réflexion sur le rapport entre les nouvelles missions à mener à bien et les ressources nécessaires à cet effet, dans la mesure où les nouvelles tâches et la complexité croissante des tâches existantes exigeront une capacité d'intervention accrue.

3.4. Le Comité estime que cette situation appelle des réformes dans quatre directions: une organisation plus efficace du travail, une sélection adéquate des cas à traiter au niveau européen, une décentralisation en direction des autorités nationales et enfin la mise en oeuvre d'une réglementation plus claire et plus cohérente.

3.5. Un contrôle plus efficace est en effet une condition nécessaire mais non suffisante pour «une convergence des prix vers le bas», un avantage que les citoyens et les consommateurs européens attendent de l'unification monétaire.

3.6. De plus, le Comité attire l'attention sur le fait que l'augmentation prévue des concentrations et des fusions rend inévitables la mise en oeuvre de nouvelles dispositions, la mise au point d'instruments sociaux susceptibles de faciliter les restructurations qui en résulteront et d'en amortir les retombées sociales et enfin l'exercice d'un contrôle sur la formation de cartels plus ou moins formels, qui pourrait être facilitée par la monnaie unique.

3.7. Afin de garantir une politique de l'emploi efficace, le Sommet de Luxembourg recommande de «s'orienter vers des régimes d'aide qui favorisent l'efficacité économique et l'emploi sans pour autant entraîner des distorsions de concurrence». S'agissant de la définition de ces orientations, il est urgent que la Commission exprime son avis et définisse les instruments qui permettront de réaliser les objectifs fixés, notamment en ce qui concerne la politique de concurrence.

3.8. Dans l'introduction, il est pris acte de cette exigence sans que soit indiqué comment il faut y répondre. En particulier, il n'apparaît pas clairement si l'on entend faire de cet objectif un effet indirect du développement de la compétitivité ou si au contraire, comme semble l'indiquer le sommet de Luxembourg, de nouveaux critères d'intervention de la Commission sont actuellement élaborés à la lumière de l'objectif de l'emploi.

3.9. Par ailleurs, la modernisation des outils et des procédures s'impose également en ce qui concerne la libéralisation des services publics, où l'équilibre entre marché et accès des citoyens aux services doit être renforcé, en vue de l'application de l'article 7D du Traité d'Amsterdam.

3.10. Il existe deux domaines, autrefois placés sous l'autorité exclusive des États membres, mais qui présentent aujourd'hui un intérêt considérable pour l'avènement de la monnaie unique et la croissance de la concurrence: la fiscalité et les contributions sociales. Certains États souhaitent que ces domaines fassent l'objet d'une coordination. Le Comité estime pour sa part que, sans cette harmonisation, de graves distorsions peuvent apparaître au niveau de la concurrence et dans l'évolution des charges fiscales, favorisant l'augmentation de la fiscalité du travail et réduisant l'impôt sur les revenus du capital.

3.11. En tout état de cause, ces nouveaux aspects de la politique communautaire nécessitent de plus en plus le développement du dialogue tripartite entre toutes les parties intéressées sur les politiques sociales et industrielles de l'UE, y compris du point de vue de la concurrence.

3.12. La politique de concurrence de l'Union européenne doit être un instrument vivant, en harmonie avec le marché et son évolution et par conséquent soucieuse de l'analyse et de la prise de décision afin de faire face aux circonstances nouvelles (comme la Commission elle-même le reconnaît au paragraphe 2.3). On soulignera par exemple la concentration qui existe dans le secteur de la distribution de produits de consommation et le lien de dépendance économique que cette situation engendre, en regard de l'industrie, de la situation de l'industrie de la défense ou de certains accords entre catégories professionnelles sur les tarifs minimaux. Ces secteurs, même s'ils sont à certains égards particulièrement délicats, peuvent avoir des effets sur la compétitivité globale.

3.13. Après l'affaire McDonnell Douglas/Boeing, le problème des contrôles internationaux pour certaines matières premières et pour certains secteurs de technologie avancée resurgit dans bien d'autres secteurs. Une politique de concurrence globale exige également des instruments de contrôle internationaux. Le Comité invite la Commission à poursuivre en ce sens les négociations en cours.

3.14. Dans certains secteurs technologiques de zones économiques extracommunautaires, les pratiques en vigueur en matière d'aides publiques sont beaucoup plus étendues et diversifiées que dans l'UE. Le Comité estime que la Commission doit s'interroger sur la nécessité de se doter de tels instruments de politique industrielle, afin d'éviter que l'industrie soit défavorisée dans ces secteurs, qui revêtent une importance stratégique pour l'économie (espace, défense, aéronautique) et pour lesquels il existe un marché au niveau global.

4. Observations particulières

4.1. Dans de nombreux avis () (aides d'État, règlement sur les restrictions verticales, etc.), le Comité a eu l'occasion de définir sa position sur les différents actes législatifs et sur les communications de la Commission. Le présent avis ne revient pas sur ces aspects mais confirme simplement la validité de ces avis. Il faut toutefois souligner que l'importance des initiatives législatives (règlements et directives) ou «quasi législatives» (communications) de la Commission prévaut sur la jurisprudence, comme l'avait demandé le Comité dans ses précédents avis ().

4.2. On observe une tendance à déléguer une partie de la politique de concurrence aux autorités nationales. Le Comité approuve la nécessité d'éviter la concentration des dossiers à Bruxelles; il estime toutefois que cela implique une harmonisation de la réglementation et la désignation d'autorités responsables de la concurrence, dans tous les pays, pourvues des mêmes compétences que celles conférées à la Commission par les Traités. Les États membres devraient veiller à ce que la décentralisation ne soit pas à l'origine de discordances et d'incohérences dans l'application de la réglementation.

4.3. Le Comité fait observer à cet égard que la communication de la Commission visée au paragraphe 12 du rapport n'a pas un caractère contraignant pour les États membres, d'où la nécessité de se montrer aussi vigilants que possible, surtout dans les cas où les autorités nationales ne disposent pas d'instruments adaptés pour faire respecter la réglementation européenne.

4.3.1. À cet égard, les nouvelles propositions de règlement et la politique relative aux restrictions verticales doivent, de l'avis du Comité, accorder davantage d'importance aux données du marché, plutôt qu'à des définitions juridiques abstraites.

4.4. Le Comité souligne la nécessité de lancer un vaste projet de modernisation de la réglementation visant à donner une valeur législative aux pratiques de la Commission et à la jurisprudence de la Cour de justice, afin de garantir rationalité et transparence aux citoyens européens et de permettre aux pays candidats de s'adapter rapidement. Dans cet esprit, il y a lieu d'évaluer positivement les propositions de la Commission, en particulier celles relatives aux procédures de contrôle de la légalité des aides d'État et aux sanctions éventuellement appliquées, car elles sont le signe d'un mode d'intervention visant à pallier les divergences existant entre les droits commerciaux des États membres.

4.5. À propos de la fiscalité ou des contributions sociales, il est en revanche nécessaire, à la lumière des considérations exposées ci-dessus et des positions de la Commission, de lancer une réflexion approfondie visant à élaborer sous l'angle de la concurrence, un projet de réglementation relatif au «code de bonne conduite» récemment annoncé par la Commission. Le Comité s'apprête pour sa part à participer à ce débat, dont il espère qu'il débouchera prochainement sur des résultats concrets.

4.6. Les délais de décision sont parfois excessivement longs. C'est pourquoi le Comité souligne la nécessité d'établir des délais péremptoires pour la conclusion du processus d'adoption des décisions, et ce dans tous les champs d'application de cette politique.

4.7. En ce qui concerne le bilan statistique, le Comité fait remarquer que le nombre des notifications de concentrations a augmenté, tandis que le nombre d'infractions a diminué par rapport à 1996. La tendance inverse est observée au niveau des aides d'État. Cela dépend évidemment des accélérations qu'ont subies certains processus économiques. On peut toutefois se demander s'il n'est pas utile de réexaminer les problèmes des aides d'État, surtout à la lumière des phénomènes de restructuration précédemment évoqués.

4.8. En ce qui concerne les aides d'État à finalité régionale ressortissant à l'article 92, paragraphe 3, du traité, le Comité prend note de la proposition de la Commission de faire coïncider les zones éligibles aux concours des Fonds structurels au titre des objectifs 1 et 2 avec celles qui sont aidées par les États membres. S'il est d'accord pour qu'il en soit généralement ainsi, le Comité reconnaît également que le renforcement du degré de concentration dans la mise en oeuvre du financement structurel communautaire pourrait s'accompagner d'une augmentation des appuis nationaux et il tient par conséquent à souligner que les aides d'État à finalité régionale relevant de l'article 92, paragraphe 3, constituent un instrument distinct de politique économique nationale, auquel chaque État membre devrait avoir la possibilité de recourir à sa guise dès lors que la légitimité de son utilisation peut être établie.

4.9. À cet égard, il ne faut pas passer sous silence le fait que la répartition des aides d'État, compte tenu du régime actuel et malgré les efforts considérables fournis par la Commission, reste très déséquilibrée, au profit des pays les plus grands.

4.10. Comme elle l'avait annoncé dans son Rapport annuel (), et considérant que certaines aides à la formation peuvent être assimilées à des aides d'État. la Commission a publié en novembre 1998 un «encadrement» des aides à la formation professionnelle créant de nouvelles règles et de nouvelles procédures. Le texte de la Commission introduit la notion vague de «formation dans l'intérêt de l'entreprise».

4.11. Dans notre époque marquée par la société de l'information, où la formation tout au long de la vie est essentielle, réduire ou entraver la formation des travailleurs, malgré les objectifs d'emploi et de formation énoncés par le Conseil européen lors de divers sommets, pourrait rendre encore plus difficiles les engagements à assumer jusqu'à la fin de 1999, dernière année de l'actuelle période de programmation des Fonds structurels.

4.12. Il convient en outre de favoriser le déplacement qualitatif des aides publiques vers des objectifs horizontaux, comme la recherche, les PME et la formation professionnelle, et d'encourager parallèlement la réduction des aides publiques au fonctionnement.

4.13. La récente conclusion d'un accord avec les autorités antitrust américaines est accueillie avec satisfaction par le Comité; il reste cependant à fournir un effort au niveau de l'OCDE et de l'OMC pour arriver à une réglementation véritablement internationale et à son application effective.

4.14. Pour faire face à ses tâches de plus en plus étendues dans ce domaine, la Commission devrait se doter d'un appareil de recherche en la matière, tant en son sein qu'à travers la promotion de recherches spécifiques à l'extérieur.

4.15. Outre le rapport annuel, dont les intéressés semblent de plus en plus pouvoir tirer profit, il convient d'augmenter le flux d'information pendant l'année pour illustrer les initiatives particulièrement significatives et faire connaître les études réalisées afin de définir les cas les plus importants.

4.16. Le Comité est convaincu de toute la difficulté de la tâche que continue de présenter la transposition dans les pays candidats des politiques de concurrence appliquées dans les États membres, en dépit des efforts déployés par la Commission en ce sens. En effet, une application trop rigoureuse de ces politiques aurait des conséquences sociales dramatiques; par ailleurs, en l'absence de telles politiques, la concurrence serait soumise à des distorsions considérables. Dès lors, il y a lieu de prévoir une phase de transition qui tienne compte non seulement des aspects économiques, mais aussi des aspects sociaux de l'élargissement dans ce secteur.

4.17. S'agissant des négociations menées dans le cadre de l'OMC et des accords bilatéraux, il convient de prendre systématiquement en considération les conventions de l'OIT relatives aux conditions de travail, qui doivent être mises en parallèle avec les règles du commerce international.

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() Rapports sur la politique de concurrence: JO C 73 du 9.3.1998 - JO C 75 du 10.3.1997 - JO C 39 du 12.2.1995.

() JO C 129 du 27.4.1998 - JO C 296 du 29.9.1997 - JO C 129 du 27.4.1998 - JO C 284 du 14.9.1998 - JO C 287 du 22.7.1997.

() JO C 129 du 27.4.1998 - JO C 295 du 29.9.1997.

() Paragraphe 293.