Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Généralités

Les déchets de l'industrie extractive représentent un important flux de déchets dans l'UE. Ils sont constitués des matières enlevées pour atteindre les ressources minérales, telles que la couche arable, les morts-terrains, les stériles et les résidus, et qui subsistent après l'extraction des minéraux. On estime que ces déchets représentent environ 29% de la quantité totale de déchets produits dans l'UE, soit un volume annuel de plus de 400 millions de tonnes. [1]

[1] Voir le site de l'AEE à l'adresse suivante: http://themes.eea.eu.int/ Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html.

Certains de ces déchets sont inertes et ne représentent donc pas une grande menace pour l'environnement, mis à part les risques d'obstruction de cours d'eau et les risques d'effondrement en cas de stockage de volumes importants. D'autres fractions minérales, notamment celles provenant de l'industrie des minerais métalliques non-ferreux, peuvent cependant contenir des quantités élevées de substances dangereuses telles que les métaux lourds. Les métaux et les composés métalliques ont tendance, après extraction et traitement, à présenter une plus grande instabilité chimique, ce qui peut entraîner des rejets acides ou alcalins. La gestion des résidus est une opération risquée, qui génère des résidus de produits chimiques de traitement et de grandes quantités de métaux. Les résidus sont généralement stockés dans des terrils ou dans de grands bassins équipés de digues de retenue. L'effondrement de digues ou de terrils peut avoir de graves répercussions sur l'environnement, sur la santé des personnes et sur la sécurité [2]. Nous pouvons citer à titre d'exemple les accidents survenus à Aberfan (Pays de Galles, 1966) [3], Stava (Italie, 1985) [4], Aznalcóllar (Espagne, 1998) [5], Baia Mare et Baia Borsa (Roumanie, 2000) [6]. Les traces physiques laissées par les installations d'élimination des déchets, la perte de terres agricoles, les effets sur les écosystèmes, la poussière et l'érosion, peuvent être cités parmi les autres incidences importantes sur l'environnement.

[2] Le taux de rupture de digues à l'échelle mondiale a été en moyenne de 1,7 par an au cours des trente dernières années (cf. A D M Penman, Risk analyses of tailings dams constructions, rapport présenté lors du séminaire sur la construction sûre des digues de retenue ("Safe Tailings Dams Constructions") qui s'est tenu du 19 au 21 septembre 2001 à Gaellivare (Suède), http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/mining_dams_seminar.pdf).

[3] Cet accident, le plus grave qui soit jamais survenu au Royaume-Uni, est dû à l'effondrement d'un terril de déchets inertes dans la ville d'Aberfan (Pays de Galles), en 1966. Il a entraîné la mort de 144 personnes, essentiellement des enfants.

[4] Le 19 juillet 1985, la rupture de la digue d'un bassin de résidus à Stava (Trentin, Italie) a entraîné le rejet de 200 000 m³ de résidus inertes. Cet accident a provoqué la mort de 268 personnes et détruit 62 bâtiments.

[5] Cet accident a entraîné le rejet dans la rivière Guadiamar de 2 millions de m³ de résidus et de 4 millions de m³ d'eau contaminée par des métaux lourds dans une zone proche du parc naturel de Doñana, dans le sud de l'Andalousie.

[6] À Baia Mare, la rupture d'un bassin de résidus a provoqué le rejet dans la rivière Lapus d'environ 100 000 m³ d'eaux usées contenant 120 tonnes de cyanure et de métaux lourds, qui se sont ensuite déversées dans la Somes, la Tisza et le Danube. À Baia Borsa, 20 000 tonnes de résidus ont été rejetés dans la rivière Novat, un effluent de la Viseu et de la Tisza.

Ces incidences peuvent avoir des répercussions durables sur l'environnement et sur le plan socio-économique et les solutions pour y remédier sont parfois extrêmement complexes et coûteuses. Les déchets de l'industrie extractive doivent donc être convenablement gérés, afin de garantir notamment la stabilité à long terme des installations d'élimination et d'empêcher ou de réduire au maximum la pollution de l'eau et du sol due au drainage acide et alcalin, ainsi que la lixiviation des métaux lourds.

Ces aspects, notamment la stabilité et la pollution de l'eau et du sol, sont réglementés dans la plupart des États membres. La variété des systèmes de contrôle et la diversité structurelle de l'industrie extractive, qui compte de très grandes installations gérées par des multinationales aussi bien que des PME, exigent toutefois de poser un minimum d'exigences dans le cadre de règlements communautaires. La définition de critères renforcés en matière de conception, d'exploitation, de fermeture et d'entretien après fermeture des installations de gestion des déchets, devrait permettre d'harmoniser la gestion des déchets de l'industrie extractive. Cet aspect revêt une importance particulière dans la perspective de l'élargissement, compte tenu des nombreux sites miniers existant dans plusieurs pays candidats et de la nécessité de renforcer les normes.

Sur le plan juridique [7], les déchets de l'industrie extractive sont soumis aux dispositions générales de la directive-cadre sur les déchets (directive 75/442/CEE) tant qu'ils ne sont pas couverts par une autre législation communautaire spécifique. Le fait que la directive 75/442/CEE autorise expressément l'exclusion de ce flux de déchets et qu'elle donne la possibilité de définir des règles spécifiques pour certaines catégories de déchets, joue en faveur de la création d'un instrument juridique adapté à la gestion des déchets produits par l'industrie extractive. Enfin, et surtout, les installations d'élimination des déchets de l'industrie extractive sont également couvertes par la directive relative à la mise en décharge des déchets (directive 1999/31/CE). Cette directive prévoit des dispositions qui ne sont pas toujours adaptées à ce flux de déchets (notamment l'interdiction de déverser des déchets liquides dans les décharges, l'interdiction générale d'éliminer en même temps les déchets dangereux et non dangereux, la mise en place au-dessous de la décharge d'une barrière géologique et d'un revêtement). Si elles étaient scrupuleusement appliquées, ces dispositions porteraient un coup d'arrêt à un certain nombre d'activités d'extraction. Pour remédier à cette situation inacceptable, il convient donc de mettre en place un cadre juridique approprié, qui exempte les déchets de l'industrie extractive de l'application des dispositions de la directive relative à la mise en décharge, et de définir des règles "taillées sur mesure".

[7] Ces points sont exposés en détail au chapitre 5 ci-après.

La présente proposition trouve son origine dans la communication de la Commission publiée en octobre 2000, intitulée "La sécurité des activités minières: étude de suivi des récents accidents miniers" [8]. Publiée à la suite des récents accidents miniers survenus en Espagne et en Roumanie, la communication reconnaît la nécessité de réexaminer la politique environnementale de la Communauté applicable à l'industrie d'extraction.

[8] COM(2000) 664 final.

La communication définit trois actions prioritaires pour améliorer la sécurité de la gestion des déchets miniers: a) l'amendement de la directive Seveso II [9], afin de faire entrer le traitement des minerais et la gestion des déchets miniers dans le champ d'application de la directive; b) une initiative visant à préparer une directive portant sur la gestion des déchets de l'industrie extractive (la présente proposition); c) la préparation d'un document sur les meilleures techniques disponibles (MTD) couvrant la gestion des stériles et des résidus d'extraction. Ces actions prioritaires ont été approuvées par la task force internationale chargée d'examiner l'accident de Baia Mare [10]. Dans sa résolution adoptée en 2001 [11], le Parlement européen approuve également les orientations de la communication et s'inscrit résolument en faveur de l'élaboration d'une directive sur les déchets de l'industrie extractive.

[9] Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO L 10 du 14.1.1997, p. 13).

[10] Rapport de la task force internationale chargée d'examiner l'accident de Baia Mare, décembre 2000.

[11] Résolution du Parlement européen sur la communication de la Commission sur la sécurité des activités minières: étude de suivi des récents accidents miniers , A5-0214/2001, 19 juin 2001.

La présente proposition de directive vise à mettre en place un cadre juridique spécifiquement adapté à ce type de déchets et à compléter les deux autres actions prioritaires. Elle contient certaines dispositions destinées à répondre à l'engagement pris par la Commission lors de l'adoption de la proposition d'amendement de la directive Seveso II en décembre 2001 [12], à savoir d'amender la directive Seveso II afin d'élargir son champ d'application à certaines activités minières [13].

[12] COM(2001) 624 final.

[13] On peut lire, dans l'exposé des motifs de la proposition d'amendement de la directive Seveso II: "La Commission n'ignore pas que sa proposition pourrait ne pas s'appliquer aux installations d'élimination de stériles utilisées en relation avec des opérations de traitement mécanique, qui ne contiennent pas d'autres substances dangereuses que celles qui sont naturellement présentes dans le sol ou le sous-sol, tels que les métaux lourds. C'est pourquoi elle propose que les aspects relatifs à la sécurité de ces installations d'élimination de stériles soient traités dans le cadre de l'initiative relative à la gestion des déchets miniers."

Un document sur les meilleures techniques disponibles (MTD) couvrant la gestion des stériles et des résidus est en train d'être préparé par le bureau européen IPPC de Séville (Espagne), avec la participation active de représentants des États membres et de l'industrie. Ce document devrait être achevé fin 2003 [14].

[14] Pour de plus amples informations sur ce document, consulter le site http://eippcb.jrc.es/pages/ FActivities.htm.

2. Objectifs et principaux aspects de la proposition

La présente proposition vise à définir un minimum d'exigences afin d'améliorer le mode de gestion des déchets de l'industrie extractive. Pour atteindre ce but, elle traite de manière spécifique les risques environnementaux et humains attachés aux opérations de traitement et d'élimination des déchets. La récupération des déchets mise en avant dans la proposition vise à préserver les ressources en diminuant les contraintes exercées sur l'exploitation de ressources naturelles vierges. La récupération accrue des déchets pourrait permettre d'atténuer les incidences globales sur l'environnement en diminuant l'ouverture de nouveaux sites d'extraction.

La proposition couvre les déchets de toutes les branches du secteur de l'industrie extractive. Les dispositions de la directive sont cependant essentiellement destinées à couvrir les secteurs présentant des risques importants pour l'environnement et la santé ou des risques d'accidents majeurs (comme l'extraction des minerais métalliques, notamment lors de l'emploi de substances dangereuses). Afin d'éviter les redites et de ne pas multiplier les tâches administratives de manière disproportionnée, la proposition exclut de son champ d'application les déchets présentant un faible risque environnemental, comme les terres non polluées et les déchets provenant de la prospection des ressources minérales, les déchets inertes étant couverts par un nombre limité de dispositions. La proposition exclut également de son champ d'application les déchets résultant de l'extraction ou d'opérations de traitement qui ne peuvent pas être gérés dans le cadre de ses dispositions, comme les déchets alimentaires ou les déchets provenant d'opérations en mer.

Les objectifs et les exigences de base applicables à la gestion des déchets sont présentés dans le corps du texte de la proposition. Le dispositif juridique est complété par trois annexes comprenant des critères techniques pouvant être adaptés au progrès scientifique par la procédure de comité, en fonction des résultats du document MTD sur la gestion des stériles et des résidus.

La proposition porte principalement sur les points suivants:

- les aspects opérationnels de la gestion des déchets,

- la prévention de la pollution de l'eau et du sol,

- la stabilité des installations de gestion des déchets (et notamment des bassins de stériles).

La proposition contient:

- une série de conditions liées à la délivrance des autorisations d'exploitation: celles-ci servent à garantir l'application d'un nombre suffisant de mesures destinées à protéger l'environnement et la sécurité lors de l'autorisation des installations de gestion des déchets. Les critères imposés doivent trouver un moyen terme entre, d'une part, le volume des tâches administratives incombant aux exploitants ou aux autorités compétentes lors de la demande ou de la délivrance d'une autorisation complète de gestion des déchets et, d'autre part, les avantages apportés sur le plan de la protection de l'environnement et de la prévention des accidents;

- une série d'obligations générales couvrant la gestion des déchets: celles-ci ont pour but de s'assurer que l'exploitant, avant d'entreprendre des opérations d'extraction, évalue et comptabilise la quantité de déchets qui va être produite, les caractéristiques des déchets, ainsi que les meilleures pratiques, de manière à gérer les déchets dans les conditions de sécurité requises;

- l'obligation de caractériser les déchets avant de les éliminer ou de les traiter: cette obligation vise à s'assurer que les méthodes de gestion des déchets sont adaptées aux caractéristiques spécifiques des déchets, afin notamment de garantir la stabilité à long terme des terrils ou des bassins servant au stockage permanent de volumes importants de déchets;

- des mesures destinées à garantir la sécurité des installations de gestion des déchets: ces mesures sont similaires à celles prévues par la directive Seveso II (stratégie de prévention des accidents majeurs, systèmes de gestion de la sécurité, diffusion appropriée d'informations auprès du public). Elles concernent les installations de gestion des déchets qui présentent des risques élevés et qui ne seront pas incluses dans le champ d'application de la directive Seveso II révisée;

- une disposition visant à préparer des plans de fermeture d'installations de gestion de déchets: cette disposition permet de garantir que les opérations de fermeture font partie intégrante du plan d'exploitation global de l'exploitant;

- l'obligation de présenter un niveau de sécurité financière adéquat: cette disposition vise à renforcer le principe du "pollueur-payeur" et à garantir la présence de fonds suffisants pour laisser les sites dans un état satisfaisant après la fermeture de l'exploitation, par exemple dans le cas où l'entreprise est placée sous administration judiciaire, qu'elle n'est plus solvable, voire qu'elle s'est adonnée à des pratiques de démembrement d'actifs. Cette disposition est similaire à celle de l'article 8, paragraphe a) iv) de la directive relative à la mise en décharge.

3. Problèmes environnementaux abordés dans la proposition

3.1. Tour d'horizon des déchets résultant des opérations d'extraction

Les opérations d'extraction engendrent souvent des volumes importants de déchets en raison du rapport déchets/produits élevé. Ces déchets, qui peuvent constituer une source majeure de pollution, comprennent la couche arable, les morts-terrains, les stériles et les résidus.

La couche arable est formée par la couche supérieure du sol. Elle est en général mise de côté et redéposée après l'extraction pour reconstituer la végétation. Les morts-terrains et les stériles sont composés de roches déplacées pour atteindre le gisement de minerai ou de minéraux. Ils comprennent également les roches enlevées au moment du forage des puits pour atteindre ou exploiter le gisement de minerai et la roche contenant du minerai. Les stériles présentent une gamme de tailles très étendue, qui vont de la dimension de fines particules à celle de gros galets. Les stériles peuvent être utilisés pour combler les trous d'excavation ou être transportés en dehors du site pour servir de matériau de construction. Dans la pratique toutefois, la plus grande partie est empilée à proximité du site d'extraction.

Les résidus sont composés de déchets solides issus de divers procédés de traitement des minéraux. Une fois que le minerai a été extrait, le concassage et le broyage constituent généralement la première étape du traitement. Les fractions fines du minerai sont ensuite concentrées pour séparer le minéral de valeur de la roche. Le traitement met en oeuvre des techniques de séparation physique ou chimique telles que la concentration par gravité, la séparation magnétique, électrostatique ou par flottation, l'extraction par solvant, l'électroraffinage, le lessivage, la précipitation et le compactage. Les traitements classiques produisent des résidus sous forme de boue composée de 15 à 60 % de solides, ou de résidus grossiers plus ou moins secs. Les résidus fins et grossiers peuvent être utilisés pour combler les mines. La plupart des résidus d'extraction sont entreposés dans des installations de confinement in situ tels que des bassins ou des terrils.

3.2. Incidences environnementales des déchets issus de l'industrie extractive

Les incidences sur l'environnement des installations de gestion des déchets englobent l'occupation des sols, la qualité des eaux superficielles et souterraines, la stabilité physique, la poussière et l'érosion, ainsi que la qualité de l'habitat et de l'écosystème terrestres et aquatiques. Les principales d'entre elles, à savoir la pollution de l'eau et la stabilité, sont décrites ci-après.

3.2.1. Pollution de l'eau [15]

[15] Cette section s'inspire largement d'extraits du rapport concernant le projet "Mines, minéraux et développement durable" soutenu par le Conseil mondial des entreprises pour le développement durable.

La pollution de l'eau peut apparaître à différents stades de la gestion des déchets issus de l'industrie extractive. Les décharges non contrôlées peuvent entraîner des fuites et endommager le milieu environnant. La pluie et l'eau résultant du processus d'extraction peuvent former des lixiviats en s'infiltrant dans les résidus (notamment ceux composés de minerais ferreux et non ferreux). La formation de lixiviats entraîne une oxydation des sulfures et la formation d'acides, la production de sels solubles, la migration de métaux lourds dans l'environnement, ainsi que la lixiviation dans les résidus de produits de traitement chimiques résiduels tels que du cyanure, des acides et des bases.

La pollution peut également être due à des infiltrations à travers et au-dessous des parois des ouvrages de retenue, à la percolation dans le sous-sol et dans les eaux souterraines ou à un débordement des digues de retenue ou des déversoirs.

Le drainage acide (DA) constitue le problème environnemental le plus grave et le plus fréquent. Les acides se forment lorsque les matières riches en sulfures contenues dans les stériles et les résidus sont exposées à l'oxygène. Ils réagissent alors avec l'oxygène et à l'eau, ce qui entraîne une réaction et la formation d'acide sulfurique. Ce processus peut se faire de manière naturelle, mais en exposant ces matières et en les brisant, les opérations d'extraction accélèrent fortement ces réactions.

Le DA se caractérise par un pH bas et des concentrations élevées de métaux lourds dissous. L'acide sulfurique, qui se forme facilement, dissout les métaux tels que le fer, le cuivre, l'aluminium et le plomb. Un des aspects les plus préoccupants du drainage acide est sa persistance dans l'environnement. Une installation de gestion de déchets miniers produisant des acides peut avoir des effets importants et à long terme sur l'écosystème terrestre, souterrain et aquatique. Une fois que le processus de production d'acides est lancé, il est extrêmement difficile de l'arrêter. La combinaison d'acidité et de contaminants dissous tue quasiment toute forme de vie aquatique, elle rend les ruisseaux quasiment stériles et l'eau impropre à la consommation.

Il faut également tenir compte de la fine granulométrie de nombreux résidus (ainsi que des sédiments libérés par l'abrasion et l'érosion des roches schisteuses). Dans ces deux cas, outre les risques pour les personnes présentés par les coulées de boue accidentelles, les déchets inertes peuvent également détruire la vie aquatique simplement en obstruant le lit des cours d'eau, même s'ils sont chimiquement stables.

3.2.2. Stabilité [16]

[16] Ibid.

Le déplacement d'importants volumes de roches et la présence de cyanure, d'acide et d'autres réactifs recèlent un risque patent d'accidents. La rupture des installations de stockage des résidus constitue généralement le problème le plus aigu. Depuis 1975, ces défaillances représentent à peu près les trois-quarts des accidents majeurs survenus à travers le monde. On compte en moyenne un accident majeur tous les ans, dont les conséquences peuvent être dramatiques pour l'environnement, la santé des personnes et les biens.

Les particules de déchets à fine granulométrie ont tendance à se comporter de manière thixotropique lorsqu'elles sont saturées d'eau et soumises à des contraintes, ce qui peut entraîner la formation de boues dévastatrices, comme dans le cas des accidents déjà mentionnés d'Aberfan et de Stava, qui ont fait 412 morts.

La construction d'installations de stockage de résidus s'étendant sur de longues périodes, il faudrait s'assurer en priorité que leur conception repose sur des normes de sécurité maximales. Mais ces ouvrages ne doivent pas seulement être bien conçus, ils doivent aussi faire l'objet d'un contrôle et d'une surveillance rigoureux, uniformes et réguliers s'étalant sur une longue période. La présence d'un personnel qualifié disposant de compétences clairement établies est absolument indispensable du point de vue de la sécurité. Il convient de vérifier les conditions de sécurité en organisant des bilans et des contrôles réguliers. Le personnel doit être bien formé, de manière que chaque entreprise d'extraction puisse adapter l'installation au fur et à mesure de l'évolution des conditions. Une gestion avisée par un personnel bien formé, agissant au nom de l'autorité compétente, est également indispensable pour contrôler les conditions de sécurité et intervenir immédiatement en cas de problème.

4. Gestion actuelle des déchets provenant de l'industrie extractive [17]

[17] Les informations techniques et les exemples donnés dans ce chapitre proviennent essentiellement de la première version du document MTD sur la gestion des stériles et des déchets miniers préparé en septembre 2002 par le bureau européen IPPC de Séville (Espagne). Le présent chapitre ne donne qu'une vue générale et simplifiée de la situation.

Nous donnons ci-après quelques exemples de pratiques en vigueur dans les États membres et les pays candidats:

Gestion des morts-terrains et des stériles

- Dans certaines mines de lignite [18], le rapport morts-terrains/lignite est d'environ 5 sur 1. Dans les grandes mines de lignite, il faut donc dégager 200 millions de tonnes de morts-terrains par an pour extraire à peu près 40 millions de tonnes de lignite. Les morts-terrains sont directement transportés par convoyeurs à bande vers une partie déjà explorée de la mine, où ils servent de remblai.

[18] Cet exemple provient du site www.rheinbraun.de.

- Dans les mines métalliques à ciel ouvert, les stériles sont empilés dans des terrils de grande dimension situés à proximité du puits de mine. Dans certains cas, les déchets produisant du drainage acide sont stockés à part. Dans le cas d'une mine de métal, les terrils de stériles couvrent une superficie de 400 ha et génèrent 25 millions de tonnes de stériles par an.

Gestion des résidus

- De nombreuses mines de charbon et certaines mines de fer engendrent deux types de résidus: des résidus grossiers empilés sur des terrils et des résidus composés de fines particules. Dans ce dernier cas, les résidus sont directement déversés dans des bassins ou, pour la plupart, filtrés. Seule la fraction très fine est stockée dans des bassins, tandis que les matières filtrées sont empilées sur des terrils.

- La plupart des mines de métaux non ferreux génèrent des résidus humides sous forme de boues qui sont stockées dans des bassins. Le fond des bassins est parfois tapissé d'un matériau synthétique afin d'éviter les infiltrations dans le sol. Les résidus risquant de générer un drainage acide peuvent être évacués dans l'eau afin d'éviter l'oxydation. La fraction grossière sert souvent à remblayer les trous d'excavation. Dans les mines d'or, on utilise du cyanure pour récupérer l'or fin par un procédé de lixiviation réalisé dans des réservoirs. Le cyanure est en grande partie détruit avant que les résidus soient déversés dans le bassin. Dans le cas d'une mine de cuivre, le bassin de résidus contient 330 millions de m³ de résidus sur une superficie de 1 400 ha, tandis qu'une autre produit 18 millions de tonnes de résidus par an.

- Les mines exploitant des minéraux industriels mettent en oeuvre de nombreux moyens de gestion des résidus, tels que des grands bassins comparables à ceux utilisés dans les mines d'extraction du métal, des petits bassins de la taille d'une piscine, des terrils de grande dimension (un terril de potasse peut atteindre 240 mètres de haut et contenir 130 millions de tonnes de résidus), le remblayage, ainsi que le remplissage des parties excavées d'une mine ou d'une carrière par des résidus secs mélangés à des stériles.

La quantité de déchets produits est extrêmement variable selon les opérations d'extraction. Il n'y a quasiment pas de déchets lorsqu'une veine pure est exploitée. Dans le cas du charbon, 75% des matières extraites sont constituées de charbon et 25% de résidus, ce qui veut dire que l'Europe (UE des 15 et pays candidats), qui produit près de 220 millions de tonnes de charbon commercialisable par an, génère annuellement près de 70 millions de tonnes de résidus. Le minerai d'or contient seulement quelques grammes d'or (Au) par tonne de matière extraite. Autrement dit, une teneur en or de 5 g/t signifie que, pour extraire une tonne d'or, il faut dégager 200 000 tonnes de minerai qui seront déversées dans un bassin sous forme de résidus.

Après la fermeture d'une activité d'exploitation, les déchets sont généralement recouverts d'une couche arable et revégétalisés. S'ils risquent d'entraîner un drainage acide, ils sont recouverts d'une couche plus ou moins imperméable ou recouverts d'eau en permanence.

5. Situation juridique au niveau de l'union européenne

5.1. Directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets (directive-cadre sur les déchets) [19]

[19] JO L 194 du 25.7.1975, p. 39. Directive modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil du 18 mars 1991 (JO L 78 du 26.3.1991, p.31).

La directive-cadre sur les déchets fixe les dispositions et les principes généraux applicables à la gestion des déchets, qu'elle définit à l'article 1, point a). L'article 2, paragraphe 1, point b) ii) de la directive dispose que les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières sont exclus du champ d'application de la directive lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation [20]. Comme la Commission l'a indiqué dans sa communication intitulée "La sécurité des activités minières: étude de suivi des récents accidents miniers", il n'existe pour l'instant aucune législation communautaire portant spécifiquement sur ce type de déchets, de sorte que la directive 75/442/CEE s'applique aux déchets de l'industrie extractive [21].

[20] La Cour de justice a été saisie d'une demande de décision préjudicielle (affaire Avesta Polarit C-114/01) sur la question de savoir si les activités minières doivent être considérées comme étant exclues du champ d'application de la directive 75/442/CEE telle que modifiée. La Commission, ainsi que les autorités finlandaises, ont suggéré que la référence à "une autre législation" qui apparaît à l'article 2, paragraphe 1, point b) ii) de la directive 75/442/CEE telle que modifiée, signifie "une autre législation communautaire", ce qui confirmerait que la directive s'applique au secteur minier car il n'existe pour l'instant aucune législation communautaire sur les déchets provenant de l'industrie extractive. L'Allemagne et le Royaume-Uni estiment par contre que le terme de "législation" s'applique aussi bien à la législation nationale que communautaire. Avec cette interprétation, le secteur minier serait exclu du champ d'application de la directive 75/442/CEE, étant donné qu'un grand nombre de législations nationales existent déjà dans ce domaine. Ce dernier argument va à l'encontre de l'esprit et de l'objectif de la directive (révisée en 1991), qui vise à donner une définition communautaire commune des déchets et à garantir un niveau de protection environnementale élevée dans l'ensemble de l'UE. L'avis de l'avocat général, rendu le 10 avril 2003, confirme l'interprétation de la Commission.

[21] À la suite de l'arrêt de la Cour de justice prononcé dans l'affaire C-9/00 (Palin Granit Oy), des matériaux tels que la couche arable, les morts-terrains, les stériles ou les résidus, issus des activités extractives, sont des déchets lorsqu'ils correspondent à la définition donnée à l'article 1, point a) de la directive 75/442/CEE.

L'exemption soumise à condition de l'article 2, paragraphe 1, point b) ii) de la directive-cadre relative aux déchets introduite par la directive 91/156/CEE du Conseil modifiant la version originale de la directive-cadre sur les déchets datant de 1975, suggère que le législateur communautaire avait l'intention de réglementer les déchets de l'industrie extractive au moyen d'un instrument spécifique qui serait élaboré à un stade ultérieur. Tenant compte du fait que la législation-cadre communautaire sur la gestion des déchets définit uniquement des exigences de base destinées à garantir la protection de l'environnement, il a été reconnu, notamment depuis l'adoption du cinquième programme d'action pour l'environnement adopté en 1992 et de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets [22] , réexaminée en 1996, que la Communauté devait entreprendre une action spécifique pour certains flux de déchets posant des risques particuliers ou ayant des incidences environnementales plus importantes du fait de leur volume ou de leur dangerosité. Cette démarche se situe dans le droit fil de l'article 2, paragraphe 2, de la directive-cadre sur les déchets, qui évoque explicitement la possibilité de fixer des règles spécifiques au moyen de directives portant sur la gestion de certaines catégories de déchets. Elle présente en outre l'avantage de prévoir des mesures adaptées pour réduire les incidences de certains secteurs sur l'environnement et améliorer le recyclage et la récupération de certains flux de déchets.

[22] COM(1996) 399 final.

La présente proposition définit des exigences minimales adaptées à une activité industrielle que la seule directive-cadre sur les déchets ne peut pas correctement traiter du fait des volumes de déchets importants générés et des risques élevés que ceux-ci présentent pour l'environnement et la santé. Lorsque la proposition sera adoptée, elle complétera la directive 75/442/CEE. Cette complémentarité est exprimée à l'article 2, paragraphe 2, de la directive 75/442/CEE et par une référence croisée à cette dernière indiquant que, sauf indication contraire, les dispositions de la nouvelle directive complètent celles de la directive-cadre relative aux déchets.

5.2. Directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets (directive "mise en décharge") [23]

[23] JO L 182 du 16.7.1999, p. 1.

Les déchets provenant de l'industrie extractive sont généralement couverts par les dispositions de la directive relative à la mise en décharge, la principale exception étant "le dépôt de terre non polluée ou de déchets inertes non dangereux provenant de la prospection et de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation de carrières" (article 3, paragraphe 2, quatrième tiret) [24]. En ce qui concerne les déchets provenant de l'industrie extractive, la directive "mise en décharge" couvre par conséquent les déchets dangereux et non dangereux qui ne sont pas inertes. Étant donné que certaines fractions de déchets issus de l'industrie extractive sont dangereux et qu'ils sont dans la pratique souvent mélangés à des fractions non dangereuses et inertes, la directive relative à la mise en décharge s'applique également à ces derniers.

[24] Les États membres peuvent également déclarer qu'ils souhaitent profiter de la possibilité offerte par la directive "mise en décharge" de réduire les obligations applicables en vertu de la directive au stockage permanent des déchets dans une cavité géologique profonde telle qu'une mine de sel ou de potassium (cf. article 2, point f) et article 3, paragraphe 5, de la directive). Cette possibilité ne devrait cependant profiter qu'aux mines disposant de galeries ou de puits imperméables très profonds et ne pas concerner les mines à ciel ouvert.

La directive relative à la mise en décharge traite les aspects généraux et communs de la gestion de la mise en décharge liés au dépôt de déchets municipaux, commerciaux ou industriels dans une décharge classique, afin de diminuer leurs effets négatifs sur l'environnement. Certaines de ses dispositions ne sont donc pas adaptées aux meilleures pratiques de gestion ni aux problèmes de gestion particuliers au secteur de l'extraction. La directive contient notamment les dispositions suivantes qui posent problème eu égard à la gestion des déchets provenant de l'industrie extractive:

- l'interdiction de déverser des déchets liquides dans les décharges. Cette disposition rend les bassins à résidus illégaux. Les bassins à résidus représentent un élément essentiel de certaines opérations minières (telles que l'extraction de métaux et, dans certains cas, de charbon) [25]. L'interdiction de déverser des déchets liquides au titre de la directive relative à la mise en décharge mettrait fin à cette pratique d'élimination.

[25] Les bassins à résidus sont constitués de grandes digues en terre qui retiennent les résidus issus du broyage destiné à extraire les métaux du minerai. La roche est broyée en fines particules et mélangée avec de l'eau et des produits chimiques afin de faire flotter les matières de valeur à la surface. La boue fine qui en résulte a la consistance du sable, de l'argile et du limon. Elle peut contenir des sulfures qui forment un acide lorsqu'ils sont mélangés avec l'eau contenue dans l'atmosphère.

- L'interdiction générale d'éliminer en même temps les déchets dangereux avec les déchets non dangereux (à de très rares exceptions qui pourraient également s'appliquer aux déchets miniers) ainsi qu'avec les déchets inertes. Or les déchets produits lors des opérations minières (c.-à-d. les morts-terrains, les stériles et les résidus) peuvent tout à fait être constitués d'un mélange de matériaux dangereux, non dangereux et inertes. Dans la pratique, ces déchets mélangés sont généralement déversés dans une seule et même installation de collecte car ils proviennent du même site d'extraction. Il ne serait donc pas intéressant, ni sur le plan économique, ni sur le plan de l'environnement, de les transporter vers d'autres sites d'élimination.

- L'obligation de mettre en place une barrière géologique et un revêtement au-dessous de la décharge afin d'empêcher la pollution des eaux souterraines. Cette disposition n'est pas nécessaire en ce qui concerne l'extraction de ressources minérales et elle n'est pas à conseiller pour certains types de terrils (par exemple lorsque le revêtement risque de faire glisser le terril et d'entraîner un effondrement de l'installation). On peut donc se demander si la mise en place d'une barrière et d'un revêtement dans les installations contenant des déchets de l'industrie extractive apportent un avantage réel pour l'environnement.

Il apparaît par conséquent que certaines des dispositions de la directive relative à la mise en décharge ne sont pas les mieux à même de garantir la gestion sûre des déchets issus des opérations d'extraction de minéraux. Il convient donc de définir des contrôles adaptés à la gestion de ces déchets, en conservant également à l'esprit que la directive relative à la mise en décharge ne contient pas de dispositions adéquates en matière de prévention des accidents, notamment en ce qui concerne la stabilité des digues des bassins à résidus.

5.3. Directive 96/61/CEE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive PRIP) [26]

[26] JO L 257 du 10.10.1996, p. 26.

Toutes les installations couvertes par l'annexe I de la directive IPPC doivent obtenir une autorisation d'exploitation de la part des autorités compétentes des États membres. Les autorisations doivent indiquer les valeurs limites d'émission ou des paramètres équivalents et doivent être fondées sur l'utilisation des meilleures techniques disponibles (MTD). Elles doivent inclure des dispositions traitant d'aspects autres que les conditions d'exploitation normales (par exemple démarrage, fuites ou autres dysfonctionnements, interruptions momentanées et cessation définitive des opérations) lorsqu'il y a des risques pour l'environnement. La directive IPPC porte sur les incidences globales du processus de production sur l'environnement. Elle couvre par exemple la pollution de l'air, de l'eau et du sol, la production et la gestion des résidus de traitement, ainsi que l'utilisation de l'énergie.

Les activités d'extraction en tant que telles ne sont pas traitées par la directive IPPC. Certaines activités dans le domaine de la métallurgie, du traitement des minéraux, de la production de produits chimiques et de la mise en décharge de déchets (autres que des déchets inertes) tombent cependant dans le champ d'application de la directive. C'est pourquoi, si l'extraction constitue une activité se "rapportant directement" à une des activités énumérées à l'annexe I de la directive IPPC, elle doit être couverte par une autorisation IPPC.

5.4. Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (directive Seveso II) [27]

[27] JO L 10 du 14.1.1997, p. 13.

La directive Seveso II vise à prévenir les accidents majeurs survenant avec des substances dangereuses. Elle a pour objet de limiter les effets néfastes de ces accidents sur la santé des personnes et l'environnement et de garantir de manière cohérente et efficace des niveaux de protection élevés dans l'ensemble de la Communauté. Elle prévoit notamment la mise en oeuvre de systèmes de gestion de la sécurité ainsi qu'une évaluation détaillée des risques à partir de scénarios d'accidents envisageables. La directive s'adresse aux usines chimiques et aux installations de stockage renfermant d'importantes quantités de substances dangereuses.

L'article 4, point e), de la directive Seveso II exclut de son champ d'application les principales activités de l'industrie extractive, c'est-à-dire la prospection et l'exploitation de minéraux dans les mines et carrières ou par forage. L'article 4, point f), exclut également les "décharges de déchets". La proposition d'amendement de la directive Seveso II [28] propose de remanier l'article 4, points e) et f) de la directive, afin de faire entrer dans son champ d'application le traitement chimique et thermique, ainsi que le stockage des substances dangereuses et les installations d'élimination de résidus utilisées dans le cadre de ces opérations, et de ne plus les exclure de la directive.

[28] COM(2001) 624 final du 10.12.2001. La proposition est en train de suivre la procédure législative au Conseil et au Parlement européen. Une proposition d'amendement a été adoptée par la Commission et le Conseil est parvenu à un accord politique en vue d'adopter une position commune à ce sujet.

5.5. Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (directive-cadre sur l'eau) [29]

[29] JO L 327 du 22.12.2000, p. 1.

La directive-cadre sur l'eau établit un cadre général pour la protection des eaux dans leur ensemble (rivières, lacs, eaux côtières et eaux souterraines). Elle vise à prévenir la pollution à la source et définit des mécanismes de contrôle afin de garantir la gestion durable de toutes les sources de pollution. La directive demande notamment d'établir des plans de gestion du bassin hydrographique indiquant la manière dont les objectifs fixés pour le bassin hydrographique (état écologique, état quantitatif, état chimique, objectifs concernant les zones protégées) comptent être atteints dans les délais impartis.

L'article 5 de la directive demande de caractériser d'ici à 2004 les pressions et les incidences subies par un bassin hydrographique donné et l'article 8 prévoit la création d'un réseau de surveillance d'ici à 2006. Bien qu'elles ne soient pas explicitement mentionnés, les sources ponctuelles de pollution aquatique, comme le drainage acide généré par les bassins à résidus, les terrils ou les trous d'excavation, devront être incluses dans la caractérisation des pressions et des incidences sur le bassin hydrographique. La combinaison des exigences susmentionnées établies par la directive-cadre sur l'eau permet également de garantir un traitement adéquat de la pollution générée par les installations de gestion de déchets de l'industrie extractive abandonnées.

5.6. Directive 85/337/CEE du Conseil [30] concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 [31] (directive EIE)

[30] JO L 175 du 5.7.1985, p. 40.

[31] JO L 73 du 14.3.1997, p. 5.

La directive relative à l'évaluation de l'impact sur l'environnement, telle que modifiée, prévoit que les projets susceptibles d'avoir des effets significatifs sur l'environnement doivent faire l'objet d'une évaluation d'impact sur l'environnement (EIE) avant de pouvoir être réalisés. L'EIE doit notamment couvrir les effets des déchets et décrire les mesures permettant de prévenir, de réduire ou de compenser les effets néfastes importants. L'autorité compétente devra tenir compte des informations recueillies au cours de la procédure EIE pour octroyer l'autorisation.

L'industrie extractive est incluse dans les annexes de la directive, qui énumère les activités susceptibles d'avoir des incidences importantes sur l'environnement et qui sont soumises à une EIE. Les carrières, les mines à ciel ouvert, les mines souterraines et les puits de forage sont notamment inclus dans le champ d'application de la directive.

6. Situation juridique dans les États membres et les pays candidats

L'industrie extractive est un des secteurs industriels les plus anciens de l'UE. Au cours des dernières décennies, la majorité des sites ont délaissé les opérations souterraines de petite envergure pour se consacrer à l'extraction à grande échelle au moyen de puits de forage à ciel ouvert. Ce type d'exploitation a augmenté la production de déchets, la couche arable et les morts-terrains devant être dégagés pour accéder au minerai. Dans de nombreux cas, le volume de morts-terrains à transporter représente plusieurs fois le tonnage du minerai extrait. L'industrie extractive est devenue de ce fait un secteur à forte densité de capital, qui ne devient rentable qu'après de nombreuses années grâce à la commercialisation des produits d'extraction, et notamment des concentrats.

6.1. Situation juridique dans les États membres

La multitude des règlements applicables à l'industrie extractive ne permet pas de donner une présentation détaillée, dans le cadre du présent exposé des motifs [32], de la législation sur les mines et les carrières en vigueur dans les États membres.

[32] Pour de plus amples informations, voir l'annexe 7 du rapport intitulé "Gestion des déchets provenant des mines, de l'abattage en carrière et du traitement des minerais dans l'Union européenne" publié par le BRGM en décembre 2001 pour le compte de la DG Environnement, et qui est disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/0204finalreportbrgm.pdf.

D'une manière générale, les lois appliquées par les États membres pour réglementer les activités de l'industrie extractive sur le plan de la sécurité de la fourniture (métaux et minéraux revêtant une importance stratégique) et de la politique énergétique (lignite, charbon, pétrole) datent parfois de plusieurs siècles. Les aspects relatifs à l'environnement font l'objet de lois plus récentes, notamment dans le cadre de la législation communautaire.

La législation applicable à l'industrie d'extraction s'est étoffée au fil des ans, souvent à la suite d'un événement grave ou d'une catastrophe incitant à préparer une législation spécifique pour contrôler ou supprimer certaines activités. Jusqu'à une date récente, la législation portait essentiellement sur l'environnement de travail dans les puits ou les carrières et l'on prêtait assez peu d'attention aux conséquences des activités d'extraction sur l'environnement.

L'étendue et l'application de la législation environnementale varie selon les États membres et les déchets produits par l'industrie extractive sont parfois soumis à des règles extrêmement disparates. La fermeture, la remise en état et la surveillance des installations de gestion des déchets de l'industrie extractive après la fermeture, notamment, ne sont pas toujours traitées de manière à garantir des conditions égales au sein du marché intérieur, les coûts afférents incombant parfois au contribuable lorsque aucune garantie financière n'est exigée.

6.2. Situation juridique dans les pays candidats à l'adhésion [33]

[33] Ce chapitre se fonde sur le projet de rapport préparé dans le cadre du projet PECOmines ("Inventaire, contrôle et incidences environnementales des déchets miniers toxiques dans les pays candidats à l'adhésion") par l'équipe PECOmines de l'unité Sols et déchets du CCR d'Ispra: Legislation of mining waste management in Central and Eastern European Candidate Countries, Tamás Hámor, Ispra, mars 2002 (non publié).

Dans de nombreux pays candidats, les déchets miniers sont intégrés à des degrés divers dans la législation sur les déchets, et si les dispositions nationales sur les déchets dangereux s'appliquent généralement aux déchets miniers dangereux générés par l'industrie extractive, aucun des pays candidats n'a adopté de mesures spécifiques pour la gestion de ces déchets. Par ailleurs, certains de ces pays n'ont pas encore transposé la directive relative à la mise en décharge (directive 1999/31/CE).

Les pays bénéficiant d'une longue tradition minière et présentant des chiffres de production élevés disposent de règlements détaillés en matière de sécurité. La sécurité des bassins à résidus ne semble toutefois pas être considérée comme une priorité. Quelques pays candidats ont cependant adopté une législation dans ce domaine, tandis que d'autres préparent des règlements spécifiques sur les résidus. Contrairement à l'ouverture, la fermeture d'exploitations minières ne fait pas l'objet d'une réglementation détaillée. La plupart des pays candidats prévoient des dispositions spécifiques pour remettre les sites en état pendant leur exploitation, mais pas après la fermeture. La cessation provisoire ou définitive des activités d'extraction constitue un problème, dans la mesure où de nombreuses mines sont abandonnées sans que des mesures de surveillance et de sécurité aient été adoptées pour l'après-fermeture, et bien souvent sans qu'un exploitant ou un successeur ait été nommé (mines "orphelines"). De telles pratiques entraînent des risques élevés pour l'environnement et la santé, mais également pour les contribuables qui risquent de devoir en supporter le coût.

La plupart versent des redevances minières aux administrations locales et centrales. Les fonds consacrés à l'environnement peuvent en principe être utilisés pour financer les opérations de remise en état des sites d'extraction. Dans un pays, la production de déchets miniers est soumise au versement de redevances, sauf dans le cas des morts-terrains issus de l'extraction de lignite (houille brune). La redevance est modulée en fonction de la dangerosité ou de la difficulté présentée par la manipulation et le traitement du déchet (du sable provenant du traitement de granulats naturels est moins cher que des déchets provenant du traitement de minerai métallique, p. ex.), des quantités et de la durée de stockage.

7. Base juridique

La proposition se fonde sur l'article 175, paragraphe 1, du traité CE, qui constitue la base juridique spécifique de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement. La procédure de codécision doit donc être appliquée, conformément à l'article 251 du traité CE, après consultation du Comité économique et social européen et du Comité des régions.

8. Subsidiarité et proportionnalité

8.1. Subsidiarité

Les aspects économiques et stratégiques de l'industrie extractive sont d'ores et déjà couverts par un important corpus législatif. Au cours des trente à quarante dernières années, les aspects environnementaux ont également été pris en compte dans les dispositions visant à empêcher les accidents dus à la gestion des ressources minérales et les incidences néfastes de cette dernière sur l'environnement. Cette évolution est dans bien des cas redevable à l'inquiétude croissante du public vis-à-vis des effets entraînés par une mauvaise gestion des déchets de l'industrie extractive, notamment après la survenue de plusieurs accidents graves.

La Commission estime qu'un cadre législatif couvrant la gestion des déchets de l'industrie extractive constitue l'instrument approprié, car il fixe des exigences minimales pour améliorer les performances environnementales de la branche. Alors qu'il représente une importante source de déchets et qu'il pose de ce fait des problèmes sur le plan de la protection de l'environnement, ce secteur n'a cependant été soumis jusqu'à présent qu'à un nombre relativement restreint de textes législatifs communautaires axés sur la santé, la sécurité du travail et la sécurité de la fourniture énergétique.

Le secteur industriel de l'extraction est différemment structuré selon les États membres. Il compte de grandes multinationales aussi bien que des petites et moyennes entreprises (PME). Les mesures de sécurité applicables aux installations de gestion de déchets de l'industrie extractive, leur contenu, leur portée et leur efficacité sont extrêmement variables selon les États membres et le niveau d'application, national, régional ou local.

L'instauration de règles communes au niveau de l'UE pourrait permettre d'appliquer des normes minimales identiques en matière de gestion et de surveillance administratives. Cet aspect est important eu égard à l'extension du marché intérieur à l'extraction des ressources minérales sur le territoire de l'UE et pour empêcher un compartimentage arbitraire en fonction des frontières nationales.

Les effets néfastes sur l'environnement dus à une mauvaise gestion des déchets de l'industrie extractive peuvent en outre revêtir un caractère transfrontalier, comme le montrent les accidents récemment survenus en Espagne et en Roumanie. Plusieurs régions ou pays ont ainsi subi une pollution de l'eau et du sol directement liée à ces accidents, ce qui montre la nécessité de mettre en place des systèmes de coopération transfrontière en cas d'urgence.

La plupart des branches de l'industrie extractive ont un caractère multinational et sont confrontées à la concurrence des marchés mondiaux. La présente directive pourrait être utile aux pays tiers souhaitant appliquer des normes similaires aux sites d'extraction présents sur leur territoire.

8.2. Proportionnalité

La présente proposition prend la forme d'une directive afin de laisser aux États membres une grande marge de manoeuvre et de leur permettre de prendre les mesures appropriées pour atteindre les objectifs fixés. Certains aspects plus techniques et plus contraignants (comme le contenu et l'étendue du plan de gestion des déchets, les valeurs limites applicables au cyanure et aux composés cyanurés dans les bassins de stériles et les mesures destinées à réduire la pollution de l'eau) y sont évoqués afin de garantir un niveau de protection élevé de l'environnement et une approche uniforme des mesures relatives à la gestion des déchets dans l'UE, conformément aux dispositions du traité CE [34].

[34] Voir notamment les articles 2, 6 et 174 à 176 du traité.

La proposition traite uniquement des aspects qui doivent être réglementés au niveau de l'UE, afin de garantir la réalisation des objectifs du traité CE. La plupart des mesures à prendre doivent être spécialement examinées par l'autorité nationale compétente, de manière à prendre en compte les conditions locales. Des dérogations spécifiques ont été instaurées afin de proportionner les exigences administratives aux risques environnementaux.

Par ailleurs, la proposition est formulée de manière suffisamment souple pour que les bonnes pratiques et les procédures appliquées au niveau des États membres soient maintenues sans avoir à imposer des tâches administratives supplémentaires.

9. Cohérence avec les autres politiques communautaires

L'industrie extractive est soumise à certaines règles communautaires dans le domaine de la santé et de la sécurité des travailleurs en vertu de la directive 92/91/CEE du Conseil, du 3 novembre 1992, concernant les prescriptions minimales visant à améliorer la protection en matière de sécurité et de santé des travailleurs de l'industrie extractive par forage (onzième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE [35]) et de la directive 92/104/CEE du Conseil, du 3 décembre 1992, concernant les prescriptions minimales visant à améliorer la protection en matière de sécurité et de santé des travailleurs de l'industrie extractive par forage (douzième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) [36]. Ces directives définissent des prescriptions minimales dans le domaine de la santé et de la sécurité des travailleurs de l'industrie extractive en surface et souterraine. Certaines mesures que les exploitants doivent prendre pour protéger les travailleurs seront également utiles pour la protection de l'environnement. La présente proposition est donc non seulement compatible avec la législation antérieure sur la santé et la sécurité, mais elle la complète dans la mesure où l'amélioration de la protection de l'environnement renforce également la protection des travailleurs.

[35] JO L 348 du 28.11.1992, p. 9.

[36] JO L 404 du 31.12.1992, p. 10.

La présente proposition n'aura pas de répercussions importantes sur la sécurité de la fourniture énergétique parce qu'elle se limite aux mesures strictement nécessaires pour remplir les objectifs poursuivis par l'UE dans le domaine de l'environnement. La grande majorité des mesures contenues dans la proposition font d'ores et déjà partie des meilleures pratiques et constituent souvent une prescription légale au niveau national.

La proposition va dans le sens de la politique industrielle, et notamment de la politique concernant les PME. Elle prévoit par conséquent uniquement les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs fixés. En excluant les déchets inertes non dangereux de la plupart de ses dispositions, la présente proposition n'affectera pas outre mesure le secteur des carrières, qui se compose principalement de PME.

En ce qui concerne la compétitivité et la concurrence, la proposition instaure des conditions égales au sein de l'UE et contribue ainsi à éviter les distorsions de concurrence dans la production de matières brutes destinées à être transformées. Elle est donc compatible avec les politiques poursuivies par la Communauté dans le domaine de la concurrence et du marché intérieur.

Les exigences minimales définies dans la directive pourraient également servir à évaluer la compatibilité des projets d'extraction des pays tiers avec l'environnement. Cet instrument pourrait se révéler utile pour vérifier par exemple que les projets recevant un financement communautaire au titre d'une aide au développement prévoient des mesures pour empêcher ou réduire autant que possible les effets négatifs sur l'environnement [37]. La directive pourrait également servir de référence aux compagnies européennes poursuivant des activités d'extraction dans les pays tiers, notamment dans les pays en développement, et encourager l'application de meilleures pratiques en dehors du territoire de l'UE.

[37] On peut lire, au chapitre 2.4 intitulé "Développement des ressources minérales" d'une communication de la Commission sur le compendium relatif aux orientations de politique dans les domaines ou secteurs spécifiques de coopération (COM(2000)424 final), que le développement durable du secteur minier repose notamment sur l'octroi d'une assistance technique et financière à "[l]'élaboration et [à la] mise en application de cadres réglementaires dans le domaine de l'environnement".

10. Contenu de la proposition

L'article 1 présente l'objectif de la proposition.

L'article 2 définit le champ d'application de la proposition.

La proposition couvre les déchets, c'est-à-dire la couche arable, les morts-terrains, les stériles et les résidus issus de l'extraction ou du traitement sur la terre ferme de ressources minérales, à l'exception des déchets qui ne sont pas spécifiquement produits par l'industrie extractive. Ces derniers, tels que les déchets ménagers, les huiles usées, les piles usagées et les véhicules hors d'usage, continueront d'être couverts par les dispositions correspondantes de la directive-cadre sur les déchets (directive 75/442/CEE), de la directive sur la mise en décharge (directive 1999/31/CE) ou d'autres textes législatifs spécifiques de l'UE, en fonction de l'objectif et de l'étendue de l'opération de gestion des déchets.

Pour des raisons de clarté juridique, le contenu du champ d'application est formulé de manière à coïncider avec les exclusions prévues à l'article 2, point b) ii) de la directive-cadre sur les déchets.

Les déchets provenant de l'extraction en mer sont exclus du champ d'application de la directive proposée, car les mesures techniques prévues dans la proposition, qui s'adressent à l'extraction de minéraux sur la terre ferme, ne peuvent pas leur être appliquées en raison de la nature de ces opérations. Ces déchets continueront d'être couverts par les dispositions de la directive-cadre sur les déchets.

La proposition exclut de son champ d'application les dépôts de terre non polluée et soumet les déchets inertes non dangereux à un nombre restreint d'exigences, étant donné les risques relativement faibles que représentent leur gestion. Cette disposition correspond à une exclusion similaire dans la directive relative à la mise en décharge. La Commission estime que l'on peut ainsi trouver un équilibre entre les obligations juridiques imposées aux PME, qui produisent généralement de tels déchets, et la protection de l'environnement.

Les déchets provenant de l'extraction ou du traitement de ressources minérales et qui sont transportés en dehors du site de production (remblais de forage confiés à un sous-contractant pour être éliminés) sont également exclus du champ d'application de la présente proposition et continuent de relever exclusivement des dispositions de la directive sur la mise en décharge. On évite ainsi un vide législatif sur la gestion hors site de ces déchets.

En ce qui concerne la prospection, la Commission propose, étant donné les petites quantités de déchets concernées et afin de ne pas imposer d'inutiles contraintes à l'industrie extractive, de ne rien changer au régime législatif existant. Les dispositions de la directive 75/442/CEE s'appliquent donc, et notamment les articles 4 et 8.

La Commission estime que la directive sur la mise en décharge ne peut pas être appliquée aux déchets de l'industrie extractive étant donné les particularités et les propriétés de ces derniers. C'est pourquoi la proposition exclut de la directive sur la mise en décharge les déchets auxquels elle-même s'applique.

L'article 3 contient les définitions aux fins de la directive proposée.

La définition des déchets inertes figurant à l'article 3, paragraphe 2, est la même que celle de la directive sur la mise en décharge.

La définition des ressources minérales (article 3, paragraphe 3) comprend une liste non exhaustive des minéraux et des composés organiques et inorganiques considérés comme faisant partie des activités économiques de l'industrie extractive.

La définition de l'industrie extractive (article 3, paragraphe 4) s'inspire de celles figurant dans les directives 92/91/CEE et 92/104/CEE. Les termes "mine" et "carrière" ont été évités afin d'indiquer clairement que, en dépit des différences juridiques existant dans les États membres selon le type de minéral extrait ou traité, la présente proposition couvre les déchets provenant de tous les secteurs de l'industrie extractive.

À l'article 3, paragraphe 5, le "traitement" est défini de manière à exclure du champ d'application de la proposition la fonte ou les opérations métallurgiques mettant en oeuvre des procédés thermiques. La définition englobe en revanche les déchets provenant du traitement de minéraux effectué en dehors du site d'extraction (comme la bauxite qui est importée de pays tiers, et qui produit de la boue rouge après avoir subi un traitement destiné à extraire l'alumine).

L'article 4 définit les exigences générales applicables à la gestion sûre des déchets miniers. Les mesures à prendre doivent se fonder sur les meilleures techniques disponibles telles qu'elles sont définies dans la directive 96/61/CE. Celles-ci sont en train d'être préparées par le bureau européen IPPC de Séville (Espagne) et seront bientôt publiées sous la forme d'un document MTD (meilleures techniques disponibles). La Commission estime que cette méthode offre le meilleur niveau de protection pour l'environnement tout en apportant une certitude juridique et sans imposer de contraintes inutiles à l'industrie.

L'article 5 prévoit la préparation d'un plan de gestion des déchets par l'exploitant. Cette disposition, qui réapparaît à l'article 7, paragraphe 2, point c), est destinée à garantir que l'exploitant fournit à l'autorité compétente toutes les informations nécessaires pour prévenir ou réduire au minimum les incidences de la gestion des déchets sur l'environnement.

Les références croisées avec les articles 11 et 12 et avec l'annexe II confèrent au plan de gestion des déchets et à son contenu une place centrale dans la proposition. La Commission voit dans le plan de gestion un outil extrêmement précieux pour l'exploitant car il permet de planifier suffisamment tôt les mesures de gestion des déchets destinées à réduire au maximum la production de déchets et les incidences pour l'environnement, tout en encourageant la récupération et le réemploi des matières extraites.

L'article 5, paragraphe 6, prévoit de manière expresse la possibilité de fusionner le contenu du plan de gestion des déchets avec d'autres instruments similaires établis en vertu de la législation nationale ou communautaire correspondante. Cette disposition permet d'éviter la duplication des tâches effectuées par l'exploitant et par l'autorité compétente.

L'article 6, en rapport avec l'annexe I, contient un des éléments clés de la présente proposition, à savoir l'obligation pour un exploitant de prévenir les accidents majeurs et les incidences négatives qui en résultent pour l'homme et l'environnement. Afin d'éviter toute redondance législative, les installations de gestion des déchets relevant de la directive 96/82/CE telle que modifiée (directive Seveso II) ne sont pas couvertes par les mesures prévues par le présent article. La Commission estime qu'elle remplit ainsi l'engagement contracté lors de l'adoption de la proposition d'amendement de la directive Seveso II. Elle s'assure par ailleurs de cette manière que tous les sites de l'industrie extractive présentant des risques d'accident majeur font l'objet de pratiques de gestion saines, caractérisées notamment par des inspections périodiques organisées par l'autorité compétente et par la communication d'informations au public.

Le directeur de la sécurité désigné par l'exploitant pour superviser quotidiennement l'application des mesures de prévention des accidents ne doit pas obligatoirement être une autre personne que l'exploitant lui-même. La Commission estime cependant qu'en insistant sur la présence d'un expert chargé de la prévention des accidents, une attention et un soin plus grands seront accordés aux opérations quotidiennes.

L'article se limite aux installations de gestion de déchets à haut risque (catégorie A), car ce sont en principe ces installations qui sont les plus susceptibles d'occasionner de graves accidents. Les critères définis à l'annexe III de la proposition permettent de garantir que toutes les installations de gestion risquant de constituer une menace grave pour l'environnement et la santé des personnes seront classées dans la catégorie A.

Conformément aux dispositions de la convention d'Aarhus [38] signée par la Commission européenne, et notamment de l'article 7 de celle-ci, l'article 6, paragraphe 6, dispose que les États membres doivent veiller à ce que le public concerné puisse participer en temps utile et de manière effective à la préparation ou à la révision du plan d'urgence externe.

[38] Convention de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, 25 juin 1998.

L'article 7 dispose que les États membres doivent s'assurer que les exploitants détiennent des autorisations et indique ce qui doit y figurer. La référence croisée aux articles 5, 6 et 14 sert à garantir que toutes les dispositions de la proposition concernant la protection de l'environnement sont effectivement prises en compte dans la demande d'autorisation et dans l'autorisation elle-même. L'exploitant fournira ainsi à l'autorité compétente toutes les informations nécessaires à l'examen de la demande. Le contenu de l'autorisation garantit la bonne application des dispositions de la présente proposition.

L'article 8 permet au public d'examiner l'autorisation, conformément aux principes et aux obligations édictés dans la convention d'Aarhus. La Commission estime que cette disposition permet de rendre la procédure plus transparente et qu'elle aide l'industrie extractive à gagner la confiance de l'opinion publique. L'énoncé de cet article s'inspire de l'article 6 de la convention d'Aarhus. Il permet au grand public d'être informé des demandes d'autorisation et donne au public intéressé la possibilité de participer au processus de décision.

L'article 9, en liaison avec l'annexe III, prévoit un système de classement des installations de gestion des déchets en fonction des effets susceptibles d'être engendrés en cas d'accident entraînant le rejet de déchets contenus dans l'installation. Les critères de classification des installations devront être établis par la procédure de comité, l'extrême technicité du sujet demandant la préparation d'études adéquates.

L'article 10 prévoit des mesures portant sur le remblayage, qui consiste à replacer les déchets dans des trous d'excavation. Bien qu'elle encourage cette méthode, la Commission estime que les déchets servant de remblai doivent être surveillés afin de garantir leur stabilité, de prévenir la pollution de l'eau et d'effectuer un contrôle approprié.

L'article 11 définit les obligations et les objectifs généraux en matière de construction et d'exploitation des installations de gestion des déchets. La proposition ne donne pas de détails sur les techniques de construction à mettre en oeuvre car elle ne constitue pas un instrument adapté à cet égard. La Commission estime que l'autorité compétente est mieux placée pour juger si l'exploitant respecte les orientations du document BAT dans ce domaine.

L'article 12 prévoit des mesures permettant le bon déroulement de la fermeture et du suivi après fermeture des installations. Il définit les tâches incombant à l'exploitant, ainsi que le rôle de surveillance de l'autorité compétente en matière de fermeture et de suivi après fermeture. La Commission a pour objectif d'empêcher les exploitants peu scrupuleux ou les entreprises d'extraction insolvables de se dégager de leurs responsabilités, en prévoyant des mesures conformes au principe du pollueur-payeur et n'occasionnant pas de contraintes inutiles pour l'industrie.

L'article 13 prévoit des mesures générales afin d'empêcher que les déchets déposés dans une installation de gestion de déchets aient des incidences néfastes sur l'environnement, et notamment sur l'eau et le sol. Il établit un rapport avec la législation communautaire en vigueur dans le domaine de l'eau afin d'éviter une répétition des exigences et prévoit notamment une disposition spécifique sur la question sensible de la gestion des cyanures dans l'industrie extractive. Le code international d'utilisation du cyanure [39] établi sous les auspices du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) et du Conseil International pour les Métaux et l'Environnement (CIME) a proposé de fixer la concentration maximale en cyanure libre et en composés cyanurés des bassins de rétention à 50 ppm de cyanure facilement libérable. Selon des informations détenues par la Commission et qui ont été confirmées par des représentants de l'industrie (Euromines), les mines d'extraction d'or de l'UE et des pays candidats à l'adhésion sont tout à fait en mesure de respecter cette valeur limite. La Commission estime cependant qu'il faudrait encourager les progrès technologiques dans ce domaine afin de réduire davantage les risques de pollution dus à des fuites de cyanure. Il semble tout à fait possible d'atteindre en deux étapes une valeur limite de 10 ppm de cyanure facilement libérable, dans un délai de dix ans à compter de la date de transposition de la directive (certaines usines de traitement de l'or parviennent déjà à ce résultat). Les États membres sont libres d'adopter des mesures de protection de l'environnement plus strictes que celles prévues dans la présente proposition.

[39] http://www.cyanidecode.org/ .

L'article 14 prévoit que l'exploitant met en place un système de garantie financière avant de démarrer ses activités. La garantie doit couvrir les dépenses qu'une partie tierce devrait supporter pour restaurer le site dans le cas où l'exploitant serait insolvable ou qu'il aurait déclaré forfait, et elle peut prévoir un régime fondé sur la vérification de la rentabilité de l'entreprise. Le texte de l'article a été rédigé avec soin afin de ne pas imposer d'inutiles contraintes à l'industrie, tout en lui permettant d'atteindre son objectif.

L'article 14, paragraphe 5, précise que, conformément au principe du "pollueur-payeur" et aux dispositions sur la responsabilité environnementale dans le domaine de la gestion des déchets définies dans la proposition de directive sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux [40], les exploitants doivent disposer d'une assurance de responsabilité civile couvrant les dommages environnementaux ou les risques imminents de dommages entraînés par leurs activités. L'annexe I de la proposition susmentionnée couvre "[l]es opérations de gestion des déchets, notamment le ramassage, le transport, la valorisation et l'élimination des déchets et des déchets dangereux, avec notamment la surveillance de ces opérations et le traitement ultérieur des sites d'élimination, soumis à un permis ou à un enregistrement en vertu de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets [41], et de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux [42]. Ces activités comportent, entre autres, l'exploitation de décharges au sens de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets [43], et l'exploitation d'installations d'incinération au sens de la directive 2000/76/CEE du Parlement européen et du Conseil, du 4 décembre 2000, sur l'incinération des déchets [44]." Comme cela a été dit au chapitre 5.1 du présent exposé des motifs, ces déchets englobent les déchets provenant de l'industrie extractive. L'industrie extractive est donc d'ores et déjà couverte par les dispositions de la proposition de directive relative à la prévention et à la réparation des dommages environnementaux.

[40] Directive .../.../CE du Parlement européen et du Conseil, du [...], sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux (proposition de la Commission, COM(2002) 17 final du 23.1.2002).

[41] JO L 194 du 25.7.1975, p. 39. Directive modifiée en dernier lieu par la décision 96/350/CE de la Commission du 24 mai 1996 adaptant les annexes II A et II B de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets (JO L 135 du 6.6.1996, p. 32).

[42] JO L 377 du 31.12.1991, p. 20. Directive modifiée par la directive 94/31/CE du Conseil du 27 juin 1994 (JO L 168 du 2.7.1994, p.28).

[43] JO L 182 du 16.7.1999, p. 1.

[44] JO L 332 du 28.12.2000, p. 91.

L'article 15 définit la procédure de consultation entre pays voisins, qui doit servir à échanger des informations et à informer correctement le public sur les installations de gestion de déchets susceptibles d'avoir des effets néfastes sur l'environnement.

L'article 16 définit une des mesures essentielles de la proposition, à savoir l'obligation pour l'autorité compétente d'inspecter les installations de gestion de déchets. L'expérience récemment acquise à la suite des graves accidents d'Aznalcóllar et de Baia Mare a convaincu la Commission de la nécessité de disposer d'un système d'application strict si l'on veut éviter de graves répercussions sur l'environnement.

L'article 16, paragraphe 2, demande à l'exploitant de préparer des rapports sur la construction et l'évolution de l'installation de gestion de déchets et de veiller à ce qu'ils soient bien transmis en cas de changement d'exploitant. La Commission estime, là encore, qu'une mesure de ce type peut permettre d'éviter de sérieux accidents et de limiter les conséquences en cas d'accident, les cas de mauvaise gestion étant principalement dus à l'absence d'échange d'informations sur des installations exploitées parfois depuis des dizaines d'années.

L'article 17 dispose que les États membres doivent fournir les informations nécessaires afin d'évaluer l'efficacité de la présente législation et d'estimer la future production de déchets provenant de l'industrie extractive. Des informations sur les accidents et les quasi-accidents sont notamment demandées, afin qu'elles soient communiquées aux États membres concernés.

L'article 18 demande aux États membres de définir les sanctions applicables en cas d'infraction aux dispositions nationales adoptées en vertu de la présente directive et destinées à dissuader les entreprises d'adopter des pratiques inappropriées.

L'article 19 prévoit un échange d'informations sur les méthodes de préparation des inventaires et la remise en état des installations de gestion fermées, qui constituent une importante source de pollution. Cette mesure va permettre de réduire une part non négligeable des contraintes sur l'environnement héritées du passé.

L'article prévoit également la diffusion d'informations sur les meilleures techniques disponibles. La Commission organise depuis 2001 des échanges d'informations entre les États membres et les organisations concernées sur les meilleures techniques disponibles dans le domaine de la gestion des déchets provenant de l'industrie extractive et elle projette de publier les résultats de ces travaux en 2004. Ces informations doivent donc être prises en compte par les États membres lorsqu'ils appliquent la directive.

L'article 20 définit les mesures relatives à la mise en oeuvre et aux amendements devant être adoptés par la Commission avec l'aide du comité prévu à l'article 21. Ce comité, qui a été institué en vertu de la directive 75/442/CEE, sera composé d'experts désignés par les États membres et disposant des compétence requises en matière de gestion des déchets d'extraction.

L'annexe I contient la liste des éléments devant être pris en compte lors de la préparation de la stratégie de prévention des accidents majeurs, ainsi que les informations à communiquer au public.

L'annexe II indique les paramètres à analyser dans le cadre de la caractérisation des déchets.

L'annexe III définit les critères à utiliser pour déterminer la catégorie de risques à laquelle appartient une installation de gestion de déchets.

11. Fiche d'évaluation d'impact: impact de la proposition sur les entreprises et notamment sur les petites et moyennes entreprises (PME)

11.1. Compte tenu du principe de subsidiarité, pourquoi une législation communautaire est-elle nécessaire dans ce domaine?

L'article 2 de la directive relative aux déchets dispose que "les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales ainsi que de l'exploitation de carrières" sont exclus du champ d'application de la directive "lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation communautaire". La directive prévoit en outre que "des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires" à celles de la directive "peuvent être fixées par des directives particulières afin de réglementer la gestion de certaines catégories de déchets".

Compte tenu des disparités des règles au niveau national et du caractère transfrontalier des incidences environnementales des déchets de l'industrie extractive, il est nécessaire de définir des exigences minimales au niveau de l'UE afin d'améliorer la gestion des installations d'élimination de déchets sur le plan de l'environnement et de la sécurité.

La directive proposée constitue le meilleur moyen de préciser les modalités de gestion des déchets provenant de l'industrie extractive et de définir une ligne d'action qui soit acceptée à la fois par la Commission, les États membres et l'industrie. L'existence de règles communes dans l'ensemble de l'UE est perçue comme un élément positif et confère un poids supplémentaire à la préférence donnée à une législation communautaire plutôt qu'à un contrôle plus ou moins efficace exercé au niveau national, régional et local.

11.2. Quels sont les principaux objectifs de la directive?

La directive proposée vise à définir un cadre à l'intérieur duquel les exploitants de l'industrie extractive et les États membres peuvent définir les actions appropriées. Elle s'efforce de ne pas être trop contraignante, car ce secteur se caractérise par des installations pouvant être exploitées pendant des centaines d'années et par une rapide évolution technique.

Sur le plan technique, la directive proposée poursuit les deux principaux objectifs suivants:

- réduire au maximum les effets négatifs du drainage polluant provenant des installations de gestion des déchets, dont les effets environnementaux à très long terme peuvent subsister bien après la fermeture de l'installation et de la mine ou de la carrière associée;

- prévenir les accidents ou réduire au maximum les incidences des accidents, et notamment garantir la stabilité à long terme des digues et des bassins de rétention, la rupture d'une digue pouvant entraîner une pollution étendue et mettre en danger des vies humaines.

La directive proposée définit les principales procédures administratives suivantes:

- la planification, l'autorisation et la fermeture des installations de gestion de déchets liées à l'industrie extractive, ainsi que des mesures particulières applicables aux installations risquant d'avoir un impact transfrontalier;

- les mécanismes d'intervention en cas d'accidents majeurs et d'événements inattendus;

- la mise en place de mécanismes afin de garantir que les exploitants de l'industrie extractive prévoient (et conservent) des garanties financières suffisantes pour la remise en état complète de l'installation de gestion de déchets dont ils sont responsables, quel que soit l'état du site ou de leur situation financière au moment de la restauration.

11.3. Qui sera concerné par la proposition de directive?

11.3.1. Entreprises

Tous les exploitants (ou presque tous) seront concernés par la proposition de directive, de même que les producteurs de pétrole et de gaz à terre. Les "exploitants" sont, dans ce contexte, les parties prenant part à l'extraction, au traitement et au stockage des minerais et des minéraux. Il y aura également des répercussions au niveau des administrations régionales et locales, ainsi que des organes de réglementation autonomes et semi-autonomes et d'autres autorités compétentes.

Les répercussions de la directive proposée seront très variables selon la nature et le volume de déchets produits au cours de chaque opération, ainsi que des régimes d'autorisation auxquels les exploitants sont actuellement soumis. Les opérations satisfaisant à l'ensemble des critères ci-après seront le moins affectées par la directive proposée:

- les opérations produisant un minerai ou un minéral totalement ou potentiellement inerte, sans utiliser d'eau ni de produits chimiques; et

- les opérations effectuées dans des mines ou des carrières à ciel ouvert, au cours desquelles la couche arable, les morts-terrains et les stériles sont replacés dans les zones excavées; et

- les opérations entièrement réalisées au-dessus du niveau de la nappe phréatique et présentant des risques d'inondation nuls (ou minimes); et

- les opérations déjà soumises à une autorisation et à une réglementation tenant compte des performances environnementales et de la sécurité.

Bien que la directive proposée ne fasse pas la distinction entre les installations de gestion situées au-dessus et au-dessous du niveau de la nappe phréatique (troisième tiret ci-dessus), il est évident que celles qui ne produisent que des déchets inertes (premier tiret ci-dessus) et qui ne sont pas inondées de manière régulière ou permanente, seront dotées de plans de gestion des déchets et d'évaluation des risques plus simples, et donc plus faciles à appliquer et meilleur marché. Cet aspect ne concerne pas les installations éliminant des déchets non inertes pouvant polluer les eaux souterraines par lixiviation, que les déchets se trouvent dans ou au-dessus d'un aquifère.

Les opérations susceptibles d'être les plus concernées sont celles qui ne respectent aucun des critères ci-après (sauf si l'autorisation et la réglementation auxquelles elles sont soumises abordent certains aspects en matière de performances environnementales et de sécurité):

- les opérations produisant un minerai, un minéral ou un déchet intrinsèquement dangereux (ou chimiquement actif dans des circonstances "normales"); et/ou

- les opérations produisant un minerai ou un minéral à partir d'un gisement susceptible de provoquer une pollution acide ou alcaline; et/ou

- les opérations utilisant de l'eau pour traiter le minerai ou le minéral, ou pour stocker les déchets; et/ou

- les opérations mettant en oeuvre des produits chimiques (comme le cyanure ou les xanthates) pour traiter le minerai.

11.4. Quelles mesures les entreprises devront-elles prendre pour se conformer à la directive proposée?

11.4.1. Aperçu général

Les exploitants devront accomplir un certain nombre de tâches pour transposer la directive proposée. Pour nombre d'entre eux, et notamment ceux opérant dans les États membres actuels, ces tâches ne seront pas totalement nouvelles car le secteur est largement réglementé et la plupart ont déjà mis en place des mesures et des mécanismes pour traiter les différents aspects abordés par la directive proposée.

Une autorisation étant déjà requise en vertu de la directive-cadre sur les déchets, les effets de la directive proposée devraient rester limités. Un grand nombre d'obligations seraient plus faciles à respecter (et les coûts associés plus aisément maîtrisés) si les choses étaient plus claires au niveau des exploitants et des autorités compétentes. Le document sur les MTD devrait apporter une aide en ce sens. Au niveau national, les États membres apporteraient leur contribution en préparant des plans, des mesures et des orientations techniques auxquels les exploitants et les fonctionnaires compétents pourraient se référer, sans avoir à résoudre chaque problème depuis le début.

11.4.2. Les coûts

Les nouvelles obligations (et les coûts supplémentaires) auxquelles les exploitants seront soumis peuvent être classées en trois catégories:

- les coûts ponctuels découlant directement de l'adaptation d'une installation existante ou en projet aux conditions réglementaires et d'exploitation instaurées par la proposition de directive;

- les coûts annuels supplémentaires inhérents à l'exploitation de l'installation;

- les coûts annuels supplémentaires intervenant après la fermeture de l'installation.

Les articles 5 à 13 de la proposition devraient entraîner des coûts ponctuels pour de nombreux exploitants, mais certains ne devraient pas être directement concernés par quelques articles. Les articles 11 (construction et gestion des installations) et 13 (prévention de la pollution de l'eau et du sol) devraient entraîner les coûts les plus élevés. Les articles 5, 6, 12 et 13 devraient occasionner à de nombreux exploitants des coûts annuels supplémentaires pendant la phase d'exploitation. Les articles 12 (fermeture et suivi après fermeture) et (dans une moindre mesure) 13 (prévention de la pollution de l'eau et du sol) devraient occasionner à la plupart des exploitants quelques coûts annuels supplémentaires après la fermeture.

Nous allons examiner de plus près l'article 14, car le coût inhérent à la constitution d'une garantie financière est très différent des autres types de coûts et il devrait présenter une part importante des coûts totaux. L'article 14 vise à couvrir le risque qu'un exploitant déclare faillite pendant ou à la fin de la phase d'exploitation, sans laisser de ressources pour les phases de fermeture et de suivi après fermeture. Les exploitants sont ainsi tenus de constituer à l'avance une garantie financière spécifique d'un montant suffisant pour couvrir tous ces coûts. L'Irlande et le Canada appliquent un système comparable à celui prévu à l'article 14. Classiquement, les garanties financières revêtent la forme d'argent liquide, de lettres de crédit ou de garanties bancaires, de nantissements ou d'assurances de garantie financière. Les fonds liquides ne constituent pas une solution praticable pour la plupart des entreprises. Ils ne sont pas non plus intéressants sur le plan économique, sauf si l'entreprise dispose de capitaux excédentaires. Les lettres de crédit et les garanties bancaires amputent les facilités de crédit des entreprises. Elles réduisent d'un montant équivalent le capital pouvant être emprunté, ce qui peut augmenter le coût global de l'emprunt. Cette solution ne semble pas réaliste (ni financièrement accessible) pour les entreprises qui ne sont pas notées AA ou plus. Il reste les garanties et les mécanismes de garanties similaires (qui peuvent être conditionnelles ou à la demande). Ces garanties sont en principe souscrites par l'intermédiaire d'un spécialiste. Sauf si sa dette est classée dans la catégorie "investissement", l'exploitant doit fournir une contrepartie, sous quelque forme que ce soit, afin d'assurer la garantie. Les exploitants ayant de bons antécédents, et notamment ceux ayant une filiale solide et aux activités diversifiées, peuvent assurer la garantie sur leur bilan (le coût de la garantie est alors le même que le coût marginal du capital). Les entreprises moins solides et moins connues peuvent avoir des difficultés à obtenir les garanties nécessaires. Des rapports provenant d'Irlande indiquent que le coût annuel de la garantie financière (obligation) représente entre 0,5 et 0,75 % de la valeur de l'obligation. Des rapports provenant du Canada indiquent que ce coût serait de 1%, ce qui représente 10 000 euros par an par million d'euros de garantie.

11.5. Que devront faire les administrations nationales, régionales et locales pour se conformer à la directive proposée?

Les administrations nationales devront créer (ou adapter) et maintenir en place des systèmes de réglementation, d'inspection et d'application permettant de respecter les obligations de la directive proposée. L'étendue des obligations incombant aux pouvoirs régionaux ou locaux dépendra dans certains cas des conditions géologiques du pays, qui détermineront à leur tour si des opérations d'extraction minérale peuvent être réalisées et leur ampleur.

La plupart des coûts supplémentaires incombant aux administrations seront liés à l'emploi de personnel technique et administratif supplémentaire. Ces coûts devraient baisser au bout de 5 à 10 ans, une fois que le nouveau système réglementaire sera bien rôdé. Le nombre d'employés supplémentaires et le type de qualifications requises varieront selon les pays, en fonction du nombre et du type des mines et carrières fermées, en exploitation ou potentiellement exploitables, ainsi que d'autres installations de l'industrie extractive. Une unité de cinq personnes au niveau des gouvernements nationaux et une autre unité de cinq personnes au niveau de l'autorité compétente devraient coûter un peu moins de 1 million d'euros par an (salaires, autres coûts liés à l'emploi, locaux, etc.). Un renforcement de la capacité administrative pourrait être nécessaire au niveau régional ou local.

11.6. Quels pourraient être les effets économiques de la proposition de directive?

Il convient de remarquer que les estimations de coûts présentées ci-après se fondent sur le fait que la directive sur les déchets (1999/31/CE) ne s'applique actuellement pas aux installations de gestion des déchets de l'industrie extractive. Compte tenu des incidences possibles des directives-cadres sur les déchets et sur la mise en décharge, on peut raisonnablement estimer que si les dispositions de ces deux directives étaient entièrement appliquées aux déchets de l'industrie extractive, l'application des dispositions de la présente proposition entraînerait des coûts supplémentaires minimes.

Selon une évaluation réalisée au nom de la Commission [45], la valeur actuelle nette [46] (VAN) de l'ensemble des coûts s'élève à un peu moins de 670 millions d'euros, dont la plus grande partie devrait être supportée par les producteurs de granulats de construction (50%), les mines souterraines de charbon (21%), les mines souterraines d'extraction des métaux (12%) et le secteur de l'argile et du gypse (9%). Ces estimations couvrent les 15 États membres actuels et les 10 pays candidats et se fondent sur l'hypothèse que bon nombre des installations existantes devront peu ou prou adapter leurs pratiques de gestion.

[45] Évaluation financière d'une proposition de directive relative aux déchets de l'industrie extractive, Symonds Group, novembre 2002. Les estimations de coûts mentionnées ci-dessus proviennent d'une réactualisation effectuée en avril 2003 à partir de la proposition révisée de directive.

[46] Le concept de "valeur actuelle nette" est couramment utilisé par les analystes financiers pour comparer différents flux de trésorerie (c.-à-d. les coûts ou les recettes répartis sur différentes périodes de l'année). Il permet de calculer le montant d'une somme à la valeur du jour représentant un flux de trésorerie spécifique à un taux d'intérêt précis. Il tient donc compte du coût de l'emprunt ou de l'emploi de capitaux et du fait qu'un euro que l'on possède a davantage de valeur que la promesse d'un euro dans un quelconque avenir.

L'évaluation montre que la VAN des coûts incombant aux mines souterraines d'extraction des métaux, calculée sur une durée d'exploitation de quarante ans, s'élèverait à environ 83 millions d'euros. La production de métal étant d'à peu près 2 millions de tonnes par an (évaluation très approximative), soit de 80 millions de tonnes en 40 ans, cela correspond à environ 1 euro par tonne de métal extrait. Bien que les chiffres sur lesquels se fonde l'évaluation soient fortement entachés d'incertitude, les résultats de l'évaluation présentés ci-dessus indiquent que les coûts supplémentaires, en pourcentage, qui seront absorbés par le consommateur ou répercutés sur celui-ci, devraient être minimes.

Dans une étude réalisée en 2001 sur le coût de l'amélioration de la gestion des déchets miniers [47], le coût total de la gestion des déchets de métaux a été évalué au moyen d'un échantillon réduit de mines. Le coût pour les mines de zinc a été estimé à un peu moins de 15 euros par tonne de métal extrait et à environ le double pour les mines de cuivre.

[47] A study on the costs of improving the management of mining waste (Étude concernant le coût de l'amélioration de la gestion des déchets miniers), Symonds Group, octobre 2001 (disponible sur le site http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/mining/mining_cost.pdf). Les évaluations de coûts présentées dans l'étude reflètent la situation des secteurs de l'industrie extractive avant l'entrée en vigueur des dispositions de la directive sur la mise en décharge.

Si l'on combine les résultats de cette étude avec l'estimation mentionnée plus haut (1 euro par tonne de métal extrait pour les nouvelles mesures de gestion des déchets), on s'aperçoit que le surcoût entraîné par la présente proposition représenterait pour un grand nombre de mines 5 à 10% des coûts actuels de gestion.

La part élevée des granulats de construction dans le coût total reflète le nombre assez élevé de carrières (20 000 dans les 15 États membres actuels et 5000 dans les pays candidat, selon les estimations, la plupart étant des petites et moyennes entreprises). La VAN des coûts concernant les granulats de construction a été estimée à 335 millions d'euros (soit 33,5 millions d'euros par an répartis sur dix ans, ce qui correspond à la durée de vie habituelle d'une carrière). On peut comparer ce coût avec le chiffre d'affaires du secteur (dans les 15 États membres actuels uniquement), qui est de 35 000 millions d'euros par an, et avec la production annuelle de granulats de construction, qui s'élève à environ 2 650 millions de tonnes [48]. Le surcoût représenterait approximativement 0,1% du chiffre d'affaires et 0,01 euro par tonne de granulats vendue. Le surcoût pour les carrières de petite et moyenne taille devrait se limiter à environ 425 euros par an pendant la phase d'exploitation et à 625 euros après la fermeture.

[48] www.uepg.org

11.7. La directive proposée prévoit-elle des mesures tenant compte de la situation particulière des petites et moyennes entreprises (PME)?

Bien qu'aucune des dérogations aux dispositions de la directive proposée ne concernent spécifiquement les PME, c'est à elles que les dérogations autorisées s'appliqueront dans les faits. Tout d'abord, la terre non polluée est exclue du champ d'application de la présente proposition. Ensuite, les déchets inertes font l'objet d'une série limitée d'exigences. La plupart des PME qui auraient pu être concernées par la proposition (carrières de pierres ornementales, minerais industriels, etc.) ne produisent que des déchets inertes non dangereux et de la terre non polluée. Par conséquent, soit elles ne seront pas concernées par les mesures prévues par la présente proposition de directive, soit elles ne le seront que par un nombre limité d'entre elles. Par ailleurs, l'article 6 (prévention des accidents majeurs et information du public) s'applique uniquement aux installations de la catégorie A. Il en va de même pour l'article 15 (effets transfrontières). Bien que peu de mines et carrières exploitées par des PME appartiennent à la catégorie A, il serait difficile de défendre l'idée de les maintenir à un niveau de sécurité inférieur à celui de leurs homologues.

12. Consultation des parties intéressées

Afin de permettre une consultation aussi large que possible sur le champ et le contenu éventuels de la présente proposition, la direction générale Environnement de la Commission a organisé une série de réunions, d'ateliers et de séminaires techniques, lancé plusieurs études et créé une page web [49].

[49] http://europa.eu.int/comm/ environment/ waste/ mining.htm.

Dans une étude portant sur le coût de l'amélioration de la gestion des déchets miniers, achevée en octobre 2001, le groupe de consultants Symonds analyse les incidences économiques de l'application de mesures dans le domaine de la gestion des déchets. Une deuxième étude sur les aspects techniques de la gestion des déchets miniers ("Gestion des déchets miniers, de l'abattage en carrière et du traitement de minerai dans l'Union européenne"), préparée par le BRGM et publiée en avril 2002, examine les flux de déchets et les méthodes de gestion appliquées dans l'UE. Les deux études ont été versées sur la page web de la DG Environnement précédemment mentionnée.

Trois documents de travail ont également été préparés afin de servir de base aux discussions ad hoc avec l'ensemble des parties prenantes (États membres, pays candidats à l'adhésion, divers secteurs de l'industrie et ONG). Les résultats des études précitées ont servi à préparer ces documents de travail. Ceux-ci ont également été mis à disposition sur la page web, avec les observations écrites des milieux consultés. Une boîte aux lettres électronique a été mise en place afin de recevoir les commentaires des différents organes et personnes intéressés.

L'avis des consultés (États membres, pays candidats à l'adhésion, industrie, ONG) peut être résumé de la manière suivante:

12.1. États membres et pays candidats

Il y a eu trois réunions avec des représentants des États membres et des pays candidats.

La plupart des pays font bon accueil à l'initiative de la Commission européenne visant à proposer une directive destinée à améliorer la gestion des déchets de l'industrie extractive. La proposition est également perçue comme un moyen d'établir un cadre juridique complet dans le domaine des flux de déchets, les dispositions de la directive sur la mise en décharge ne pouvant pas s'appliquer dans ce cas.

Les principales observations et inquiétudes exprimées portent sur les points suivants:

- Le champ d'application de la directive devrait être axé sur les déchets miniers présentant les risques les plus élevés pour l'environnement et ne pas insister de manière excessive sur la gestion des déchets inertes non dangereux ou des déchets provenant des activités de prospection. Certaines dispositions sont jugées trop contraignantes et il est estimé que de nombreux aspects devraient être