AVIS N° 3/96 sur le fonds européen de garantie pour encourager la production cinématographique et télévisuelle (96/C 338/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 188 C paragraphe 4 deuxième alinéa,

vu la décision 94/375/CE du Conseil, du 6 juin 1994, autorisant la Communauté à devenir membre du Fonds européen d'investissement,

vu les statuts du Fonds européen d'investissement (FEI) adoptés par le Conseil des Gouverneurs de la Banque européenne d'investissement le 25 mai 1994 (1),

vu la proposition de décision n° 95/0281 (CNS) du Conseil, du 14 novembre 1995, présentée par la Commission aux fins d'instituer un fonds européen de garantie pour encourager la production cinématographique et télévisuelle,

vu la demande d'avis dont la Cour a été saisie par le Conseil de l'Union européenne, sur cette proposition,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

PREMIÈRE PARTIE

Observations et commentaires

1. Le fonds de garantie pour l'audiovisuel étant dénué de personnalité juridique et ses comptes faisant partie intégrante de ceux de l'Union, cette caractéristique pourrait être évoquée dans le texte de la proposition de décision.

2. Cette absence de personnalité juridique aura plusieurs conséquences.

En premier lieu, le fonds bénéficiera de dotations en provenance du budget communautaire, c'est-à-dire d'une affectation de crédits afin que soit constituée une réserve. Par la suite, cette réserve sera augmentée ou diminuée par le solde résultant du fonctionnement du fonds. Aussi la Cour estime-t-elle que le terme «capital» repris à l'article 5 de la proposition de décision est impropre puisque les fonds inscrits en compte spécial ont la nature de crédits budgétaires, ceux-ci concourant à la formation d'une «réserve» car le terme «capital» ne pourrait s'appliquer que pour une entité juridique autonome jouissant d'une personnalité distincte.

En second lieu, s'agissant de crédits budgétaires, la Cour des comptes tient à souligner qu'elle exercera un contrôle de droit sur ces fonds conformément aux prérogatives qui lui sont reconnues par l'article 188 C du traité ainsi que par le règlement financier (2). Ce contrôle devrait s'exercer tant en matière d'audit financier (vérification de la fiabilité et de la légalité-régularité des recettes et dépenses) que pour ce qui concerne l'efficience de la gestion financière même si celle-ci est déléguée.

La circonstance que, dans le cadre d'opérations de garantie ou d'accords particuliers, des tiers puissent eux-mêmes apporter des contributions au compte spécial logé auprès du FEI ne restreint en aucun cas le droit de contrôle que la Cour peut exercer à la fois au titre des sommes versées par l'Union mais aussi quant aux ressources nouvelles générées par le fonctionnement du mécanisme de garantie.

3. Il semble que la notion d'oeuvre européenne pourrait être conditionnée par exemple par la nationalité de la société productrice ou distributrice (pour la définition de société européenne on doit alors s'en référer au deuxième tiret du paragraphe 2 de l'article 2). Néanmoins le concept «d'oeuvre européenne de fiction» mériterait sûrement un développement à part entière afin d'en expliciter le contenu par une définition autonome et circonstanciée.

4. Toute société de production ou de distribution, quelle qu'en soit la forme, pour peu qu'elle soit contrôlée directement ou indirectement et de façon continue par des personnes morales de droit public ou privé ressortissantes d'États membres ou par des personnes physiques de citoyenneté européenne pourrait bénéficier des interventions du fonds.

L'article 2 paragraphe 2 deuxième tiret évoquant une participation majoritaire, la notion de contrôle doit donc s'entendre dans son sens extensif comme une détention directe ou indirecte à plus de 50 %. Ainsi, il conviendrait sûrement de s'en tenir à la notion juridique de filiale et non à la seule définition du contrôle qui s'en réfère parfois au concept de pouvoir de direction et de gestion effectif (lequel peut se présumer à partir d'un certain seuil de détention de droits de vote, voir certaines dispositions de la directive 83/349/CEE du Conseil sur les comptes consolidés).

Par ailleurs, les conditions de détention sont soit directes soit indirectes c'est-à-dire que la notion de détention majoritaire doit s'appréhender en incluant les participations détenues par des personnes morales interposées. Or, selon la Cour, l'article 2 paragraphe 2 deuxième tiret opère une confusion entre la notion de détention majoritaire et les modalités de cette détention qui peut être directe ou indirecte.

Afin d'éviter les abus de droits et les dévoiements de législation, le siège de la société bénéficiaire pourrait être fixé de façon contraignante à l'intérieur de l'Union.

5. Pour ce qui a trait à l'objet du fonds, celui-ci est habilité en les termes mêmes de l'article 3 paragraphe 2 premier tiret de la proposition de décision à accorder des garanties à des opérations individuelles ou à des portefeuilles de projets.

Or, comme un portefeuille de projets consiste en général en un catalogue comprenant plusieurs opérations traitées par la même société, le fonds peut être amené à garantir des sommes considérables puisque la caution s'applique alors à un ensemble de réalisations sans qu'aucun plafond global n'ait été prévu. En effet, l'article 4 n'envisage des plafonds absolus que pour ce qui concerne les opérations individuelles et en tout état de cause la seule limite qui existerait pour le financement des portefeuilles de projets résulterait d'une agrégation des plafonds absolus propres à chaque opération individuelle figurant au catalogue ou partie de catalogue financé.

En définitive, le fonds pourrait se trouver engagé de façon disproportionnée vis-à-vis de certains distributeurs ou producteurs.

Dans un souci de bonne gestion et de répartition des risques, la Cour suggère d'amender l'article 4 en prévoyant un plafond en valeur absolue pour les portefeuilles de projets.

6. Les garanties peuvent être octroyées aussi bien pour des crédits à court terme qui peuvent constituer des quasi-avances sur recettes que pour des prêts à moyen terme voire à long terme.

Néanmoins et sans préjudice des règles de saine gestion instituées par le fonds, les garanties devraient être octroyées de préférence aux prêts sur lesquels aucune sûreté réelle n'a pu être constituée ou sur lesquels les sûretés sont d'un rang peu important. De même, les prêts subordonnés qui sont remboursables en dernier lieu mais qui peuvent être transformés à tout moment en participation au capital pourraient ne pas bénéficier de façon prioritaire d'un accès aux interventions du fonds, puisque le prêteur se réserve alors une possibilité, en cas de difficulté, de prendre le contrôle de l'emprunteur.

Dans tous les cas, lors de défaillances, le fonds sera subrogé dans les droits de suite de l'intermédiaire financier qui a octroyé le prêt, et ce à hauteur du montant cautionné.

7. Eu égard aux modalités de gestion et d'intervention, il est prévu notamment à l'article 4 de la proposition de décision que les risques soient partagés, autant que faire se peut, entre le fonds européen de garantie pour l'audiovisuel et le Fonds européen d'investissement.

Or, à l'inverse du fonds européen de garantie pour l'audiovisuel, le Fonds européen d'investissement a une personnalité morale distincte et autonome de celle de ses membres (pour partie l'Union, mais aussi la BEI et des institutions financières et bancaires diverses) (1).

De ce fait, la décision d'intervention conjointe entre le fonds européen de garantie pour l'audiovisuel et le FEI appartient aux seuls organes de décision et de gestion du FEI, à savoir l'assemblée générale, ou, en cas de délégation d'exercice, le Conseil de surveillance ou le Comité financier. La proposition de décision peut donc inciter des interventions communes mais en aucun cas les prévoir à l'avance ni convenir de leurs modalités.

De plus, dans l'hypothèse où le FEI interviendrait de concert avec le fonds de garantie pour l'audiovisuel, il faudra veiller à ce que la répartition des risques entre les co-intervenants s'effectue de façon systématique sur l'ensemble des dossiers afin d'éviter que le mandataire, en l'occurrence le FEI, se limite à cautionner les seules propositions qui d'emblée apparaissent viables voire rémunératrices. À ce titre, les modalités de répartition des risques entre les deux fonds pourraient être convenues dans un accord à soumettre à l'aval de la Commission (éventuellement après avis du comité consultatif) et des organes habilités du FEI.

8. Afin de faciliter la gestion du fonds, l'Union a jugé opportun de déléguer certaines de ses compétences au Fonds européen d'investissement qui agit sous mandat.

Ce mandat est partiel, car la décision d'octroi de la garantie ressort en définitive de la compétence de la Commission et en l'état le FEI est surtout chargé de l'instruction des dossiers. Par contre, il semble que l'article 6 dispose prématurément des stipulations particulières dudit mandat et il n'y aurait pas lieu de préciser par avance le contenu d'un mandat dont les termes restent à convenir avec la Commission. De même, il semble que certaines des prérogatives exposées dans cet article ne soient que des attributs naturels d'une gestion déléguée (possibilité d'engager le fonds vis-à-vis de tiers par exemple).

9. De surcroît, on peut s'interroger sur l'opportunité de délocaliser la gestion des crédits budgétaires dans un organisme tiers (le FEI en l'occurence).

De même, les bénéfices éventuels générés par le fonds devraient en toute logique revêtir, si ce n'est intégralement du moins partiellement (en cas de financements conjoints) la nature de crédits budgétaires.

Or, le système d'auto-alimentation du fonds ne garantit en rien un retour des bénéfices à l'Union sous forme de recettes budgétaires.

Une gestion directe de tels crédits serait peut-être plus transparente sans exclure pour autant la participation de tiers puisqu'il existe déjà des mécanismes budgétaires adaptés pour recevoir et gérer tant en dépenses qu'en recettes de telles contributions extérieures.

DEUXIÈME PARTIE

Propositions de modifications

10. Dans les tableaux ci-dessous, la Cour présente les amendements et commentaires qu'elle estime justifiés et qui viennent modifier la proposition de décision du Conseil qui lui a été soumise.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 11 juillet 1996.

Par la Cour des comptes Bernhard FRIEDMANN Président

(1) JO n° L 173 du 7. 7. 1994, p. 1.

(2) Ce droit est d'ailleurs rappelé expressément au dernier considérant de la proposition de décision.

(1) En ce sens, la décision 94/375/CE du Conseil du 6 juin 1994 avait pour unique but d'autoriser la Communauté à participer, en tant que membre, au FEI.

AVIS DE LA COUR DES COMPTES SUR LE FONDS EUROPÉEN DE GARANTIE POUR ENCOURAGER LA PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE ET TÉLÉVISUELLE

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