Rapport spécial no 23/2000

relatif à la valeur en douane des marchandises importées (évaluation en douane), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 84/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

L'évaluation en douane est une procédure appliquée pour déterminer la valeur de marchandises importées et, par suite, calculer les droits de douane ad valorem correspondants. Cette procédure vise à fournir une base équitable, uniforme et neutre pour l'évaluation des marchandises importées.

Au niveau communautaire, l'évaluation en douane est importante pour deux raisons. Premièrement, les droits de douane constituent une source importante de revenu pour la Communauté européenne, leur montant ayant atteint quelque 11706 millions d'euros en 1999, soit 13,5 % du total des ressources propres. Deuxièmement, l'évaluation en douane permet aux États membres de disposer d'une base de calcul des taxes nationales (y compris la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d'accises) sur les marchandises importées.

En principe, la Communauté devrait fonctionner comme une véritable union douanière en ce qui concerne l'ensemble des échanges de marchandises et les autorités douanières des États membres devraient traiter de façon uniforme les marchandises importées. Une application cohérente des règles relatives à l'évaluation en douane contribuerait de façon significative à assurer le bon fonctionnement de l'union douanière.

L'audit effectué a permis d'identifier un certain nombre de problèmes rencontrés par les États membres et par la Commission, les premiers éprouvant des difficultés à travailler de façon uniforme au sein d'une union douanière et la seconde à assurer la supervision et le suivi des travaux des différentes autorités qui composent cette union.

Un tel manque d'uniformité est préjudiciable aux intérêts financiers de la Communauté européenne.

Il est nécessaire que la Commission et les États membres prennent des mesures législatives et administratives appropriées pour remédier aux insuffisances suivantes:

- l'absence de normes de contrôle et de méthodes de travail communes,

- l'inégalité de traitement des opérateurs actifs dans plusieurs États membres,

- l'absence, en droit communautaire, de dispositions permettant l'adoption de décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute la Communauté,

- l'absence de base de données contenant les décisions, de nature contraignante, relatives à la valeur en douane.

Il importe que la Commission renforce ses activités de contrôle et de suivi. Cela lui permettrait de mieux garantir l'égalité de traitement des opérateurs communautaires, le comité de la valeur en douane n'étant pas en mesure de le faire.

Des dispositions doivent être prises pour que l'échange d'informations sur les questions relatives à l'évaluation soit systématique, entre la Commission et les États membres comme entre les États membres eux-mêmes.

INTRODUCTION

1. L'évaluation en douane est une procédure appliquée pour déterminer la valeur de marchandises importées lorsque les droits de douane correspondants sont calculés ad valorem, ce qui est le cas, selon les estimations de la Cour, pour quelque 95 % des droits à l'importation payés dans la Communauté européenne.

2. Les problèmes susceptibles d'affecter l'évaluation en douane dans la Communauté européenne sont de deux ordres, à savoir l'absence d'uniformité dans l'application des règles communautaires par les administrations nationales des douanes et les irrégularités(1). Dans le cadre du présent rapport, seuls les problèmes liés à l'absence d'uniformité sont examinés. L'incidence financière de ces derniers n'a pas été évaluée. Le principal obstacle à toute tentative d'estimation est que le choix d'un étalon, qui correspond aux bonnes pratiques administratives, est arbitraire.

3. Les règles de calcul de la valeur en douane sont fixées dans l'accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur la mise en oeuvre de l'article VII de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994. Cet accord fixe les principes généraux pour un système international d'évaluation en douane.

4. Ancien membre du GATT, remplacé depuis par l'OMC, la Communauté européenne a approuvé l'accord initial du GATT sur l'évaluation en douane(2), qui fait désormais partie intégrante du code des douanes communautaire et de ses dispositions d'application(3). Dans le cadre de l'accord sur l'évaluation en douane, l'Organisation mondiale des douanes (OMD) fait office de conseiller technique auprès du comité de l'évaluation en douane de l'OMC. L'OMD présente ses conclusions sur l'interprétation de l'accord de l'OMC sur l'évaluation en douane, et bien que celles-ci n'aient pas force de loi, elles fournissent des orientations probantes concernant la manière dont l'accord sur l'évaluation en douane doit être appliqué dans certaines circonstances spécifiques, qui sont décrites dans un répertoire de conclusions.

5. La Commission et les autorités douanières des États membres représentés au comité du code des douanes jouent un rôle important dans le développement de l'accord sur l'évaluation en douane au sein de l'OMC et de l'OMD; elles ont par ailleurs contribué à l'élaboration du répertoire de conclusions de l'OMD. Parallèlement, elles examinent aussi les problèmes d'évaluation en douane qui se posent au niveau communautaire.

6. L'idée centrale de ce système est que la valeur en douane des marchandises importées devrait être calculée sur la base de leur valeur réelle, c'est-à-dire tout simplement le prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises en cause. Le système vise à fournir une base juste, uniforme et neutre pour l'évaluation en douane des marchandises importées.

7. Au niveau communautaire, l'évaluation en douane est importante pour deux raisons. Premièrement, les droits de douane constituent une source importante de revenu pour la Communauté européenne, leur montant ayant atteint quelque 11706 millions d'euros en 1999, soit 13,5 % du total des ressources propres. Deuxièmement, l'évaluation en douane permet aux États membres de disposer d'une base de calcul des taxes nationales (y compris la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d'accises) sur les marchandises importées.

8. En principe, la Communauté devrait fonctionner comme une véritable union douanière en ce qui concerne l'ensemble des échanges de marchandises et les autorités douanières des États membres devraient traiter de manière uniforme les marchandises importées, contribuant ainsi au bon fonctionnement du marché unique. Une application cohérente des règles relatives à l'évaluation en douane contribuerait de façon significative à assurer le bon fonctionnement de l'union douanière.

L'AUDIT DE LA COUR

Étendue de l'audit

9. L'audit a été effectué auprès de la Commission et dans tous les États membres, à l'exception des trois États ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995 (Autriche, Finlande et Suède). Des contrôles ont également eu lieu auprès de l'Organisation mondiale du commerce et de l'Organisation mondiale des douanes.

10. L'audit a notamment comporté un examen des documents traités par le comité de la valeur en douane de la Commission, de dossiers d'audit établis par les autorités douanières nationales en matière d'évaluation en douane, de décisions écrites relatives à la valeur en douane, de décisions rendues en appel par les tribunaux et de déclarations en douane proprement dites. Les dossiers et la documentation examinés concernaient plus de deux cents entreprises et groupes soumis aux procédures d'évaluation en douane.

11. Pour sélectionner son échantillon, la Cour s'est fondée sur une liste préétablie reprenant les cinquante plus grandes entreprises commerciales au monde, combinée à des listes, obtenues dans chaque État membre visité, des cinquante plus grandes entreprises commerciales en termes de droits de douane constatés.

Objectifs de l'audit

12. L'objectif général de l'audit était d'apprécier l'exactitude et l'uniformité de l'évaluation en douane de marchandises importées dans l'Union européenne. Il s'agissait notamment de déterminer:

a) comment les règles internationales relatives à l'évaluation en douane avaient été incorporées à la législation communautaire;

b) quelles mesures la Commission ou les États membres avaient prises pour garantir l'application correcte des règles communautaires relatives à l'évaluation en douane et quelles procédures de contrôle les autorités douanières des États membres avaient mises en place pour se conformer à la réglementation communautaire;

c) dans quelle mesure la réglementation communautaire était appliquée de manière uniforme en ce qui concerne les importations, notamment celles effectuées par des entreprises opérant dans plusieurs États membres.

INCORPORATION DES RÈGLES INTERNATIONALES RELATIVES À L'ÉVALUATION EN DOUANE AU DROIT COMMUNAUTAIRE

13. Pour pouvoir examiner comment l'accord sur l'évaluation en douane de l'OMC a été incorporé au droit communautaire, une comparaison a été établie entre l'accord en cause et le texte du droit communautaire qui lui correspond.

14. L'accord sur l'évaluation en douane de l'OMC est un texte unique et cohérent. Dans la réglementation communautaire, il a été divisé en deux textes de statut juridique différent. Un certain nombre d'articles de l'accord ont été incorporés au code des douanes communautaire (règlement du Conseil). Les autres ont été intégrés dans les dispositions d'application (règlement de la Commission). Enfin, les notes explicatives relatives à chaque article de l'accord ont été incorporées aux annexes aux dispositions d'application, sans tenir compte du fait qu'une partie des articles auxquels elles se rapportent a été intégrée dans le code des douanes.

15. La Commission justifie l'attribution d'un statut juridique différent, en droit communautaire, à plusieurs parties d'un même texte juridique de la manière suivante. Au moment de l'adoption du code des douanes communautaire, il a été décidé que l'objectif à atteindre était la transparence totale de la réglementation douanière communautaire. Malgré leur importance, les règles relatives à l'évaluation en douane n'étaient considérées que comme un chapitre parmi les autres du code des douanes communautaire, qui en compte plus de vingt-cinq. En dépit de cette fragmentation du texte, la Cour constate avec satisfaction que l'accord sur l'évaluation en douane de l'OMC a été dûment incorporé au droit communautaire.

APPLICATION CORRECTE DES RÈGLES COMMUNAUTAIRES RELATIVES À L'ÉVALUATION EN DOUANE

Rôle de la Commission

16. En matière d'évaluation en douane, la Commission assume trois responsabilités majeures.

17. La première consiste à participer, en qualité de représentant de la Communauté européenne, aux travaux des comités de l'OMC et de l'OMD sur l'évaluation en douane. L'objectif d'une partie importante de ces travaux est de faire en sorte que la Communauté et les États membres adoptent une approche commune de l'évaluation en douane dans leurs relations avec les principaux partenaires commerciaux de la Communauté.

18. La deuxième consiste, pour la Commission, à obtenir l'assurance que les États membres appliquent les règles relatives à l'évaluation en douane de façon uniforme et concerne les autorités douanières de ces derniers. À cette fin, la Commission conseille les autorités douanières des États membres et les encourage à développer une approche commune, notamment en adoptant une réglementation portant modalités d'application, en identifiant la meilleure pratique et en faisant en sorte que les autorités douanières disposent des informations juridiques correctes et d'un cadre d'appui valable.

19. La troisième, enfin, a trait à la protection des intérêts financiers de la Communauté. La Cour estime que la Commission doit chercher à obtenir l'assurance que le montant des droits de douane (ressources propres) constatés est correct en surveillant la mise en oeuvre, par les États membres, des règles relatives à l'évaluation en douane(4). Cela nécessite des inspections dans les États membres, qui, immanquablement, recouvrent certains aspects de l'évaluation en douane.

20. S'agissant des ressources propres, la Commission considère aussi que l'un des objectifs de sa mission de contrôle est d'assurer la permanence de conditions égales dans les États membres afin de garantir l'égalité de traitement aux opérateurs économiques.

21. Hormis ces contrôles, la Commission ne dispose d'autre moyen pour vérifier dans quelle mesure les États membres appliquent les règles relatives à l'évaluation en douane que les travaux du comité du code des douanes (section de la valeur en douane(5) et les cas qui lui sont soumis, généralement par les États membres.

22. C'est principalement par l'intermédiaire de ce comité que la Commission assume les deux premières des trois responsabilités susmentionnées.

Travaux du comité du code des douanes (section de la valeur en douane)

23. La Commission (DG TAXUD - Fiscalité et union douanière) fournit au comité du code des douanes (section de la valeur en douane), ci-après dénommé "le comité de la valeur en douane", son président et un soutien administratif. Ce comité est composé de représentants de tous les États membres et se réunit six à huit fois par an pour examiner des questions concernant la valeur en douane. Il est tenu de rendre un avis sur les propositions de réglementation et est habilité à traiter toute autre question relative à la valeur en douane. La Cour a analysé les travaux effectués par le comité de la valeur en douane depuis 1990.

24. Les thèmes abordés au sein de l'OMD et de l'OMC font partie des points importants inscrits à l'ordre du jour des réunions du comité de la valeur en douane. Celui-ci examine les problèmes posés dans la perspective des réunions à venir du comité technique de l'OMD sur l'évaluation en douane, afin de garantir l'adoption d'une position commune par la Communauté.

25. L'établissement d'un recueil des textes relatifs à l'évaluation en douane a constitué l'une des tâches majeures réalisées en 1997(6). Bien que ce document n'ait aucune valeur juridique, il est à la disposition de toutes les parties intéressées et a été utilisé comme document de référence en matière de valeur en douane aussi bien à l'intérieur de l'union douanière (par les autorités douanières des États membres) qu'à l'extérieur de celle-ci.

26. La Commission s'appuie sur le comité de la valeur en douane pour essayer d'atteindre son objectif consistant à garantir l'application correcte et uniforme des règles relatives à l'évaluation en douane, mais elle ne dispose d'aucun pouvoir pour contraindre les États membres à interpréter d'un certaine façon la réglementation applicable en la matière. La Commission estime que son rôle est de favoriser toutes les formes de convergence des pratiques propres aux administrations représentées au sein du comité de la valeur en douane. Elle doit compter sur la discussion, la persuasion et l'encouragement pour faire en sorte qu'un même problème soit traité de manière identique dans l'ensemble des États membres. Le comité de la valeur en douane fournit une plate-forme permettant aux États membres de définir une approche commune dans des cas similaires; cependant, avec quinze autorités douanières différentes, l'obtention d'un consensus est inévitablement un processus lent. Le comité de la valeur en douane est souvent empêtré dans des questions de détail et dans des désaccords entre les représentants des États membres.

27. Un exemple illustrant bien les risques de retard est celui d'une entreprise soumise à une décision communautaire, expirant à la fin de 1996, relative à la valeur en douane et concernant le paiement d'une redevance. La fixation des droits pour les deux années suivantes, qui impliquait un doublement de l'augmentation (accroissement de la valeur), n'a pu faire l'objet d'un accord qu'à la fin de 1999; pour 1999 et 2000, un accord est intervenu en juin 2000. Certaines autorités douanières avaient demandé la constitution de garanties pour couvrir d'éventuels paiements de droits supplémentaires. D'autres ne l'avaient pas fait. En janvier 2000, les différentes autorités douanières n'avaient encore perçu aucun droit supplémentaire. En 1997, l'entreprise en cause a payé plus de 43 millions d'euros en droits de douane dans huit États membres seulement. La Cour estime à plus de 4 millions d'euros les arriérés de droits qui doivent encore être perçus pour cette année-là.

28. Une meilleure coordination des travaux des représentants des États membres permettrait d'améliorer l'efficacité du comité de la valeur en douane. Par exemple, un État membre ayant une expertise dans un domaine particulier de la valeur en douane pourrait être désigné comme responsable au premier chef de l'examen et de la résolution des problèmes y relatifs; le comité de la valeur en douane n'aurait alors plus qu'à approuver ses conclusions.

29. En matière d'évaluation en douane, un grand nombre de questions complexes ne sont pas soumises au comité de la valeur en douane. De plus, ce dernier constitue une structure trop lourde, par l'intermédiaire de laquelle la Commission ne peut atteindre ses objectifs. En tout état de cause, la Commission n'est pas habilitée à imposer les résultats des travaux du comité.

Procédures fondamentales de contrôle appliquées par les autorités douanières nationales

30. Conformément à la législation communautaire(7), les États membres sont tenus de mettre en place un système de contrôles douaniers satisfaisant. L'application des règles du code des douanes communautaire relatives à l'évaluation en douane aux cas particuliers relève de la compétence et de la responsabilité des administrations douanières nationales.

31. La réglementation communautaire dispose également que, en cas de doute sur la valeur d'une opération, l'autorité douanière concernée a le droit de vérifier la valeur en douane et de demander au déclarant de fournir de plus amples informations à l'appui de la valeur déclarée(8).

32. L'évaluation en douane est considérée comme faisant partie intégrante des procédures normales de dédouanement. Cela signifie que, au moment où celui-ci intervient, un échantillon d'opérations sélectionnées sur la base d'une analyse de risque doit faire l'objet d'un contrôle documentaire. Les autorités des États membres reconnaissent toutes que c'est insuffisant et la plupart d'entre elles ont développé des contrôles à l'importation après dédouanement reposant sur des enquêtes. La Cour en prend acte et se félicite que la majorité des États membres ait de plus en plus recours aux contrôles à l'importation après dédouanement(9) (contrôles a posteriori).

33. Les autorités nationales organisent cependant différemment leurs travaux de contrôle a posteriori relatif à la valeur en douane des marchandises importées. Par exemple, certaines autorités douanières font appel à des comptables expérimentés pour les assister dans cette tâche (Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni), alors qu'à l'inverse les agents des douanes d'un État membre (Grèce) ne disposent légalement d'aucun droit de contrôle, hormis en cas de fraude. En fonction de la complexité du cas et des méthodes de travail utilisées, les visites de contrôle peuvent prendre différentes formes allant d'une inspection d'une durée de quelques heures à un audit de plusieurs semaines, voire de plusieurs années.

34. La Commission reconnaît que l'instauration de méthodes de travail communes est essentielle pour l'union douanière; à cet égard, les décisions portant adoption des programmes "Douane 2000"(10) et "Fiscalis"(11) sont révélatrices de l'engagement pris de faire en sorte que les méthodes de travail soient de très grande qualité et qu'elles reposent sur les meilleures pratiques.

35. La Cour a constaté(12) qu'en dépit de son engagement la Commission ne disposait d'aucun moyen concret lui permettant d'assurer que toutes les administrations nationales utilisent des instruments considérés comme bien adaptés au contrôle de la valeur en douane.

36. Au sein d'une union douanière privée d'une autorité unique bien identifiable, il est difficile pour les autorités douanières nationales d'appliquer des méthodes de travail identiques. Les responsabilités et les pouvoirs d'accès des autorités nationales diffèrent. Certaines d'entre elles n'ont que récemment mis en place des unités spécialisées en matière de contrôle à l'importation après dédouanement. D'autres ne changeront probablement pas leurs méthodes éprouvées et considérées comme satisfaisantes, qui reposent principalement sur des vérifications effectuées au moment de l'importation ou sur un équilibre entre celles-ci et les contrôles à l'importation après dédouanement.

37. Du fait de l'absence de méthodes de travail communes, les différentes autorités douanières sont peu disposées à adopter des décisions qu'elles n'ont pas elles-mêmes arrêtées, ce qui constitue une entrave au développement de l'union douanière. Même lorsque les autorités douanières nationales acceptent de travailler ensemble, la multiplicité de leurs approches entraîne des retards excessifs dans l'adoption de décisions faisant l'unanimité.

ASPECTS PARTICULIERS DE L'APPLICATION DE LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE D'ÉVALUATION EN DOUANE

38. Dans sa forme la plus simple, la valeur en douane, qui est utilisée pour une large majorité d'importations, repose sur la transaction entre l'importateur et le fournisseur. Néanmoins, la situation se complique lorsque d'autres facteurs doivent être pris en considération(13), tels que, par exemple:

- l'incidence que pourrait avoir l'existence d'un lien entre l'importateur et le fournisseur,

- les différents éléments susceptibles de devoir être ajoutés pour déterminer la valeur en douane (par exemple, les biens et services fournis par l'acheteur, les redevances et les droits de licence).

39. Pour vérifier si la procédure communautaire d'évaluation en douane est appliquée de manière uniforme à cet égard, la Cour a centré son audit sur les importations effectuées par des entreprises opérant dans plusieurs États membres.

Décisions relatives à la valeur en douane

Rôle des organisations internationales et de la Commission

40. Un nombre important d'avis et de conclusions relatives à la valeur en douane ont été arrêtés, tant au niveau de l'OMD(14) qu'au niveau du comité de la valeur en douane(15). Considérés dans leur ensemble, ces textes traitent de manière relativement complète les questions d'évaluation en douane.

41. Dans certains cas spécifiques (par exemple, les coûts liés aux redevances, à la recherche et au développement, à l'équipement, etc.), ces décisions peuvent utilement restreindre les possibilités d'une application non uniforme des règles relatives à l'évaluation en douane dans les États membres. Si l'on prend comme étalon la Communauté, qui fonctionne comme une administration unique, les résultats demeurent cependant insuffisants. La dette douanière d'un opérateur relève en dernier ressort des autorités douanières concernées. En matière d'évaluation en douane, celles-ci ne sont pas tenues d'accepter les décisions ou avis émanant d'une autre autorité, quelle qu'elle soit.

42. La Commission n'adopte ni ne communique aucune décision relative à la valeur en douane concernant un opérateur en particulier. En 1975, un événement important a marqué l'histoire de l'union douanière: en adoptant une nouvelle réglementation applicable en matière d'évaluation en douane(16), le Conseil a en effet rejeté une proposition de la Commission(17) prévoyant l'attribution à cette dernière de compétences dans ce domaine. La Commission suggérait que lui soit délégué le pouvoir de fixer, dans des cas individuels, la valeur en douane ou le montant du redressement éventuel, afin d'éviter les différences de calcul.

43. Nonobstant les restrictions légales, la Commission a, au fil du temps, obtenu des administrations nationales qu'elles arrêtent des décisions uniformes sur l'évaluation en douane concernant certains opérateurs en particulier, même si leur nombre est en baisse.

Décisions relatives à la valeur en douane adoptées par les autorités des États membres

44. Chaque fois que les autorités douanières des États membres acceptent une déclaration en douane, elles prennent implicitement une décision sur la valeur en douane qui servira de base à la fixation des droits. Néanmoins, une "décision relative à la valeur en douane", au sens où l'entendent généralement les opérateurs et les autorités douanières, est une décision écrite adressée à un importateur et concernant la valeur en douane des marchandises importées. Une telle décision peut s'appliquer par la suite à des importations de marchandises identiques effectuées dans des conditions semblables par le même importateur. Sa période de validité peut être déterminée ou non.

45. Ce type de décision écrite est nécessaire, par exemple, lorsque le montant de la facture/la valeur transactionnelle est majoré pour parvenir à la valeur en douane correcte. Une majoration de cette nature, exprimée en pourcentage, est courante lorsque d'autres éléments sont passibles de droits de douane, par exemple, des primes annuelles d'assurance, des redevances ou des frais de recherche et de développement.

46. La Cour a constaté que le nombre des décisions écrites et les circonstances dans lesquelles elles sont adoptées et communiquées varient notablement. Par exemple, les autorités douanières belges adressent toujours à l'opérateur une décision écrite relative à la valeur en douane après une visite de contrôle. Cette décision est valable cinq ans et, à moins que les conditions qui l'ont motivée ne changent, elle est obligatoire. Une procédure similaire est appliquée aux Pays-Bas. Certains États membres n'adoptent de telles décisions que lorsque des ajustements spécifiques sont nécessaires (France, Irlande, Portugal et Royaume-Uni). D'autres n'y ont que rarement recours (Danemark, Espagne, Italie et Luxembourg). En Allemagne, la décision relative à la valeur en douane n'existe pas en tant que document écrit distinct. Néanmoins, le rapport détaillé remis à l'importateur après un contrôle contiendra en principe tous les éléments d'une décision relative à la valeur en douane.

47. Par ailleurs, les autorités douanières des États membres procèdent de différentes manières pour mettre les informations concernant les décisions relatives à la valeur en douane à la disposition des autres branches intéressées de leurs services douaniers. En Belgique et aux Pays-Bas, les autorités douanières disposent de recueils nationaux de décisions relatives à la valeur en douane classées par opérateur et étayées par des notes de contrôle. Ces recueils constituent une base de données qui sert de ligne directrice aux agents des douanes amenés à traiter des cas similaires. Aucun autre État membre ne dispose de tels recueils. Les autorités douanières de certains États membres font circuler les décisions relatives à la valeur en douane au sein de leur propre administration; d'autres n'informent que l'importateur et le bureau de douane concernés, c'est-à-dire exclusivement ceux qui doivent être au courant. Toutes ces décisions se rapportent à des opérateurs individuels.

Limites des décisions relatives à la valeur en douane

48. Le fait qu'une décision relative à la valeur en douane ayant force exécutoire dans un État membre ne soit pas juridiquement obligatoire dans tous les autres pose des problèmes à l'ensemble des opérateurs.

49. Les constatations de la Cour montrent que les États membres n'ont pas réussi à adopter une position commune concernant les décisions relatives à la valeur en douane applicables dans le cadre d'importations identiques effectuées par les mêmes entreprises mais en différents points du territoire douanier de l'Union européenne.

50. Dans un cas, une importante société commerciale essayait depuis 1992 d'obtenir des décisions communautaires relatives à la valeur en douane. La Commission lui a conseillé de s'adresser à chaque État membre séparément. La Cour a examiné les bases d'évaluation utilisées dans huit États membres. Toutes divergeaient plus ou moins fortement, bien que la relation entre la société mère et ses distributeurs européens fût identique dans tous les États membres.

51. Un autre cas concernait une société opérant dans tous les États membres et l'état d'avancement de l'examen de son dossier au sein du comité de la valeur en douane. En 1996, l'entreprise en cause a demandé que, dans son cas, la vérification de l'application correcte des dispositions relatives à l'évaluation en douane fasse l'objet d'un contrôle unique valable pour l'ensemble des autorités de l'union douanière. Cette affaire a ouvert une discussion sur la possibilité de mettre en oeuvre des contrôles conjoints ou multinationaux relatifs à d'autres entreprises candidates, mais, en fin de compte, les membres du comité de la valeur en douane ont décidé de limiter leur action à un échange d'informations sur les propositions de visites de contrôle. Le problème particulier de cette entreprise a pu être résolu en 1999, chaque État membre ayant cependant agi séparément.

52. L'absence de décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute la Communauté est l'un des problèmes résultant du fait que l'union douanière ne dispose pas d'une administration douanière unique. Les États membres devraient élaborer des méthodes de travail uniformes en appliquant des normes communes d'audit; cela constituerait une étape sur la voie menant à l'échange et à l'acceptation de décisions obligatoires concernant la valeur en douane. Pour pouvoir traiter de manière rigoureuse le cas des entreprises possédant des succursales dans plusieurs États membres, un examen complet des documents financiers et relatifs à la production est nécessaire. L'acceptation des résultats des enquêtes requiert de chacun, du moins dans la phase initiale, une approche participative reposant sur des actions communes et des contrôles conjoints. À long terme, la solution consiste pour l'union douanière à instaurer un système de décisions, de nature contraignante, relatives à la valeur en douane, pour lesquelles il n'existe actuellement aucun fondement en droit communautaire.

53. La Cour estime que, à court terme, la Communauté - qui est une union douanière - a besoin d'un recueil des décisions concernant les différents opérateurs. La création d'une base de données communautaire contenant les décisions relatives à la valeur en douane, qui couvrirait au moins les cinquante plus grands importateurs de marchandises passibles de droits de douane dans la Communauté, permettrait dans une certaine mesure de résoudre ce problème et de garantir que, en matière d'évaluation, les États membres traitent de manière uniforme des importations identiques effectuées dans des conditions similaires.

54. Le système actuel est inefficace et ne permet pas d'assurer l'égalité de traitement à tous les opérateurs économiques. De grandes multinationales ont saisi l'occasion offerte par les États membres accordant le traitement le plus favorable en matière d'évaluation en douane pour délocaliser leurs opérations d'importation en conséquence. Cet exemple (comme celui mentionné au point 58) illustre comment l'absence de décisions relatives à la valeur en douane contraignantes au niveau communautaire peut avoir une incidence sur le montant des ressources propres perçues.

Traitement des redevances et des droits de licence

55. Les redevances et les droits de licence peuvent être inclus dans le prix facturé des marchandises importées ou apparaître séparément sur la facture, en plus du prix de base. Ils peuvent aussi être calculés sur une base annuelle, en pourcentage de la valeur totale des ventes de marchandises importées. Une forte proportion des décisions relatives à la valeur en douane examinées ci-dessus concerne le paiement de redevances. La procédure permettant de déterminer correctement la valeur en douane applicable aux redevances, droits de licence et autres paiements relatifs aux marchandises importées est complexe(18). La réglementation ne peut suivre l'évolution des techniques commerciales et financières, qui sont constamment ajustées pour pouvoir franchir l'obstacle qui vient d'être dressé.

56. Le seul moyen pour les autorités douanières d'obtenir les informations nécessaires pour traiter les redevances consiste à contrôler les comptes qui s'y rapportent auprès de l'importateur. La plupart des autorités douanières procèdent déjà de la sorte. Un tel travail requiert cependant des compétences particulières et une bonne connaissance des principes comptables, de l'information et de l'audit financiers. Ces travaux seraient facilités si:

a) l'échange d'informations concernant les décisions relatives à la valeur en douane était encouragé;

b) un accord intervenait sur une base juridique pour la mise en oeuvre de contrôles conjoints multinationaux.

57. La Commission a déployé des efforts considérables pour assurer une application uniforme des règles existantes. Malgré tout, la Cour a relevé plusieurs cas apparemment traités de manière différente suivant les États membres. Étant donné la diversité actuelle des méthodes de contrôle au sein de l'union douanière, cela n'est guère surprenant.

58. Dans un cas, l'administration douanière de l'État membre où se trouve le siège de l'entreprise concernée a considéré que trois catégories d'opérations différentes pouvaient être prises en considération pour l'évaluation en douane. Toutes étaient légales et, dans certains cas, des redevances et d'autres paiements pouvaient être inclus dans l'évaluation en douane. Si l'analyse de cette administration douanière est correcte, les évaluations en douane examinées par la Cour et concernant les importations effectuées par l'entreprise sont très probablement erronées dans six des sept États membres en cause. En 1997, l'entreprise en question a payé plus de 43 millions d'euros en droits de douane dans ces sept États membres. Les majorations relatives aux redevances représentaient entre 0 et 10 % de la valeur des marchandises importées.

59. Aucun des États membres n'a porté cette affaire devant le comité de la valeur en douane pour examen. Au niveau communautaire, la Commission est actuellement d'avis que le remboursement a posteriori de droits ne pourrait normalement être envisagé que dans les cas où les administrations compétentes n'ont pas communiqué de décision à l'entreprise concernée. Le remboursement de droits semble donc impossible après importation, même lorsque les décisions prises sont entachés d'erreurs.

60. Dans un autre cas, la majorité des marchandises importées dans la Communauté par une entreprise passaient par un centre de distribution situé dans un État membre. Les autorités douanières de ce dernier ont décidé qu'aucune des redevances payées par cette entreprise ne faisait partie de la valeur en douane. La Cour a constaté que dans cinq États membres où l'opérateur avait auparavant importé des marchandises, les autorités douanières avaient perçu des droits sur une partie au moins des redevances et des autres frais connexes.

61. Dans cette affaire, certains États membres avaient échangé des informations. Même compte tenu de la diversité des solutions apportées et de la longueur des délais, les autorités des États membres éprouvaient de toute évidence des difficultés à admettre que, sur le fond, les questions relatives à la valeur en douane étaient les mêmes. L'entreprise a payé plus de 33 millions d'euros en droits de douane en 1998. Bien qu'elle se soit fixé comme objectif de garantir à tous les opérateurs l'égalité de traitement dans les États membres (voir point 20), la Commission n'a pas examiné la procédure d'évaluation en douane appliquée dans le cas de cette entreprise.

Clause relative aux ventes successives(19)

62. En cas de ventes successives, le prix résultant de chacune de ces ventes peut faire office de "valeur transactionnelle" et servir de base à l'évaluation en douane. Cela ne vaut que si le déclarant peut justifier en détail les conditions de la vente et fournir des éléments probants attestant qu'au moment où celle-ci a été effectuée les marchandises étaient destinées à l'exportation vers la Communauté. Les importateurs, généralement des multinationales, ont recours à cette procédure pour que la valeur en douane des marchandises qu'elles importent soit moindre. La clause relative aux ventes successives est conforme aux lignes directrices de la politique commerciale adoptées par la Commission en consultation avec le Conseil(20).

63. La Commission et les autorités douanières des États membres se sont pourtant efforcées de limiter l'incidence de la clause relative aux ventes successives sur l'évaluation des marchandises, dès lors que son application entraîne une diminution des ressources propres.

64. La Cour n'a pas été en mesure de déterminer exactement dans quelle mesure les importateurs utilisent ou cherchent à utiliser la clause relative aux ventes successives. Cela tient notamment au fait que, à la différence de ce qui est prévu pour certaines autres dispositions douanières, un importateur n'est pas légalement tenu d'obtenir une permission ou une autorisation préalable pour faire jouer la clause relative aux ventes successives. Néanmoins, la Cour a constaté qu'en pratique certaines autorités douanières imposent une sorte d'approbation préalable, même si cette pratique n'a pas de fondement en droit communautaire. Comme pour d'autres aspects de l'évaluation en douane, la Cour a constaté que les autorités douanières permettent l'application de cette disposition ou se consultent mutuellement à des degrés divers. La Cour a établi que certains importateurs utilisent la clause relative aux ventes successives dans un ou plusieurs États membres, à l'exclusion de certains d'entre eux cependant, et a attiré l'attention de la Commission sur un certain nombre d'incohérences graves.

65. Les procédures douanières évoluant vers une simplification des formalités administratives de dédouanement, la Cour considère comme essentiel d'instaurer un système de notification préalable en cas d'utilisation de la clause relative aux ventes successives et de demander aux autorités des États membres de tenir des fichiers concernant les entreprises qui y ont régulièrement recours ou les cas où son application a été refusée. La tenue de tels fichiers permettrait aux autorités douanières des États membres d'échanger des informations.

Relation entre prix de transfert et valeurs transactionnelles

66. Conformément à certaines dispositions du code des douanes, les ventes entre entreprises liées (prix de transfert) doivent être prises en considération lors de l'établissement de la valeur en douane(21).

67. Les prix de transfert acceptés comme valeur en douane en vertu du code des douanes ne le sont pas nécessairement par les autorités douanières nationales aux fins de taxation des entreprises.

68. La Cour a relevé des cas où les services des douanes, lors de l'examen des valeurs transactionnelles, sont entrés en conflit avec le service fiscal des entreprises concernées, notamment des multinationales basées en Extrême-Orient. Au niveau national, le fisc est préoccupé par le problème de la surévaluation, dont l'objectif est d'éviter les taux d'imposition élevés sur les bénéfices des entreprises; en matière d'évaluation en douane, c'est le problème exactement inverse qui se pose, à savoir la sous-évaluation.

69. Dans le cadre de la législation communautaire actuelle, la valeur en douane et la valeur fiscale nationale ne doivent pas nécessairement coïncider. La première doit être déterminée sur la base des critères de la réglementation douanière communautaire et non au regard de ceux relatifs à l'impôt sur les bénéfices.

70. La prise en considération des prix de transfert pour l'évaluation des marchandises est essentielle à la détermination et à la perception correctes des recettes. La mise en place d'une approche véritablement uniforme en ce qui concerne la taxation communautaire des importations et la taxation nationale des bénéfices des sociétés passe nécessairement par une harmonisation des différents critères et méthodologies appliqués.

Garanties des fabricants

71. Les fabricants accordent souvent une garantie sur leurs produits. Le cas échéant, l'acheteur sera dédommagé s'il s'avère par la suite que les marchandises ne sont pas conformes aux stipulations du contrat de vente. La garantie du fabricant sert à indemniser l'importateur qui a acheté des marchandises présentant des défauts imputables au processus de production. Le code des douanes communautaire prévoit la possibilité de refuser les marchandises et d'obtenir le remboursement des droits de douane payés à l'exportation. Il permet aussi de réexporter temporairement des marchandises défectueuses sous le régime du perfectionnement passif et de les réimporter en franchise de tous droits, à condition qu'elles aient été réparées gratuitement. Le code des douanes opère une distinction entre les marchandises non conformes aux stipulations du contrat et les marchandises défectueuses(22).

72. Le traitement des garanties octroyées par les constructeurs automobiles sur les voitures importées est un parfait exemple de domaine où les autorités douanières des États membres interprètent de manière différente la législation communautaire.

73. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1990(23), la Cour a attiré l'attention de la Commission sur la pratique des autorités douanières allemandes consistant à accorder des réductions de valeur sur les importations de véhicules automobiles pour tenir compte des coûts de réparation couverts en vertu d'accords de garantie. La Cour estimait que ces réductions sortaient du cadre de la législation communautaire en vigueur à l'époque. Dix ans plus tard, des réductions de valeur de même nature sont encore octroyées par les autorités douanières allemandes. La Cour considère toujours que cette procédure n'est pas conforme aux dispositions de la législation communautaire.

74. Dans des cas similaires, d'autres États membres procèdent différemment. Les autorités douanières de trois États membres (Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont rejeté des plaintes semblables émanant d'importateurs de véhicules automobiles. Le fait que les autorités douanières des États membres adoptent des approches différentes sur cette question pourrait être l'un des éléments à l'origine de détournements de trafic au sein de la Communauté.

75. Cela est manifestement révélateur du manque de cohésion au sein de l'union douanière, qui a peut-être entraîné des pertes au niveau des ressources propres. Sans préjuger d'une éventuelle révision de la réglementation en fin de compte, le fait est que, depuis plus de dix ans, des rabais sont accordés sans que la Commission ait jamais remis cette pratique en cause.

Frais de transport

76. L'accord de l'OMC sur l'évaluation en douane permet aux membres de l'organisation de prendre des dispositions pour inclure dans la valeur en douane, ou en exclure, en totalité ou en partie, les frais de transport et les autres coûts y afférents(24). La Communauté européenne et la majorité des membres de l'OMC incluent le coût du transport jusqu'au port ou lieu d'importation. Ainsi, les frais de transport des marchandises importées jusqu'au point d'entrée sur le territoire douanier de la Communauté font partie des éléments ajoutés au prix payé pour les marchandises lors de la détermination de la valeur en douane.

77. Le lieu de franchissement de la frontière du territoire douanier est moins clairement défini dans le cas du transport aérien que dans celui du transport routier ou maritime. La Commission considère qu'il s'agit du point en vol où une frontière communautaire est franchie. À cet égard, elle a calculé la part du fret aérien à inclure dans la valeur en douane pour les liaisons entre environ 230 aéroports (ou groupes d'aéroports) non communautaires et quelque 60 aéroports communautaires; au total, environ 14000 itinéraires sont couverts(25). Un certain nombre de problèmes se posent du fait que, parfois, les couloirs aériens passent au-dessus de territoires communautaires très éloignés du continent européen: par exemple, des marchandises arrivant en France (Paris) en provenance du Brésil (São Paulo) sont considérées comme introduites sur le territoire de l'Union européenne lorsque l'avion qui les transporte survole les Açores.

78. Le calcul effectué par la Commission concernant le transport aérien est contestable non seulement en raison de son caractère approximatif, mais aussi du fait de sa complexité. Ce système représente une lourde charge de travail administratif et s'avère trop gênant pour un grand nombre d'importateurs. La Cour estime que tous les modes de transport ne bénéficient pas du même traitement et se demande si les modalités de calcul des frais de transport aérien n'entraînent pas une réduction injustifiée des droits de douane dus à la Communauté.

Échange d'informations entre les administrations douanières des États membres

79. Dans plusieurs États membres visités pendant l'audit, la Cour n'a trouvé que peu de traces de contacts entre les différentes administrations douanières; il convient toutefois de relever quelques exceptions notables, notamment les accords bilatéraux de coopération (Espagne et Portugal) et les échanges spontanés d'informations sur un certain nombre d'audits d'entreprises.

80. Une grande partie des informations dont se servent les autorités douanières pour adopter une décision relative à la valeur en douane provient de l'opérateur concerné. Étant donné que les opérateurs chercheront vraisemblablement à ne communiquer de leur plein gré que des informations qui leur sont favorables, il importe que les autorités douanières échangent des informations sur les entreprises opérant dans plusieurs États membres.

81. À ce jour, un cas particulier n'a pas été complètement traité, à savoir celui d'un importateur établi dans un État membre, mais qui met des marchandises en libre pratique dans un autre État membre. Pour éviter de devoir ouvrir un bureau dans le port d'entrée, l'importateur fait appel aux services d'un représentant fiscal habilité à établir la déclaration en douane. Néanmoins, tout contrôle s'appuyant sur des enquêtes devrait être effectué dans l'État membre où l'importateur est établi. La Cour n'a trouvé que peu d'éléments probants attestant que les administrations douanières des États membres examinent actuellement cette question, même si, dans certains cas, des informations sont disponibles. Par exemple, dans deux États membres, les autorités douanières ont constaté, en analysant des déclarations de valeur, qu'un nombre significatif d'entre elles étaient présentées par des opérateurs établis dans d'autres États membres (Belgique et Luxembourg). Cette information élémentaire n'a pas été transmise aux États membres à partir desquels opéraient les importateurs, sauf dans quelques cas d'irrégularités.

82. Pendant l'audit au Danemark, la Cour a relevé un cas où des échanges d'informations avaient eu lieu au sujet des représentants fiscaux. Il s'agissait en l'occurrence d'un agent fiscal représentant 63 opérateurs différents. Ce qui n'était au début qu'une enquête de routine concernant deux autres États membres a, en fin de compte, débouché sur une affaire touchant dix États membres. Bien que l'affaire ne soit pas encore classée, les douanes danoises estiment que 2,5 à 3 millions d'euros de droits de douane seront recouvrés.

CONCLUSION

83. L'audit de la Cour a montré que les États membres éprouvaient des difficultés à adopter une approche uniforme et que la Commission avait du mal à superviser et à suivre les travaux des autorités des États membres constituant l'union douanière.

84. La Commission doit prendre de nouvelles mesures si elle veut garantir aux opérateurs des conditions commerciales équivalentes dans les États membres. Jusqu'à présent, les actions entreprises dans le domaine de l'évaluation en douane n'ont pas été suffisantes. Les résultats de l'audit le font clairement apparaître, notamment en ce qui concerne le traitement réservé aux entreprises opérant dans plusieurs États membres. La création de l'union douanière supposait une harmonisation des différentes approches en matière d'évaluation en douane; or, la Communauté doit encore progresser dans ce domaine.

85. La Commission doit se donner les moyens de remplir véritablement une fonction de suivi. Elle considère que son rôle consiste à contribuer, par le biais de ses inspections, à l'égalité de traitement des opérateurs au sein de la Communauté. La Cour estime que la Commission devrait renforcer cet aspect de son rôle d'inspection. Le recours au comité de la valeur en douane comme principal instrument de suivi n'est plus une solution viable (voir points 16-29).

86. Il est nécessaire que la Commission et les États membres prennent des mesures législatives et administratives appropriées pour remédier aux insuffisances suivantes:

- l'absence de normes de contrôle et de méthodes de travail communes (voir points 30-37),

- l'inégalité de traitement des opérateurs actifs dans plusieurs États membres (voir points 55-61),

- l'absence, en droit communautaire, de dispositions permettant l'adoption de décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute la Communauté (voir points 48-52),

- l'absence de base de données contenant les décisions, de nature contraignante, relatives à la valeur en douane (voir point 53),

- l'absence de notification préalable et de fichiers concernant le recours à la clause relative aux ventes successives (voir points 62-65).

87. Il importe que la Commission prenne d'urgence des mesures pour résoudre la question des garanties accordées par les fabricants (voir points 71-75).

88. Il convient de reconsidérer le problème du traitement tarifaire des frais de transport aérien (voir points 76-78).

89. La Commission et les États membres devraient encourager la multiplication des échanges d'informations sur les questions relatives à l'évaluation en douane (voir points 79-82).

90. Le présent rapport souligne également le fait que, en cas de vente entre entreprises liées (prix de transfert), la valeur transactionnelle prise en considération pour calculer les droits de douane peut être différente de celle utilisée pour calculer le montant des impôts directs nationaux (voir points 66-70).

91. En conclusion, la Cour insiste sur le fait que la Communauté ne peut fonctionner comme une véritable union douanière que si les autorités douanières des États membres traitent de manière uniforme les importations de marchandises.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 décembre 2000.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) En matière d'irrégularités, la Commission a publié un rapport sur les communications des États membres relatives à leur activité de contrôle [COM(2000) 107 du 29 février 2000]. Ce rapport indique que, en 1998, les irrégularités douanières concernant la mise en libre pratique de marchandises, identifiées dans l'Union européenne ont porté sur un montant total de 306860262 euros, dont 52682753 euros concernaient l'évaluation en douane, 28265530 euros les importations non déclarées, 64327823 euros les erreurs de classement tarifaire, 29774574 euros l'origine, 1412380 euros la quantité et 130397205 euros la catégorie "autres irrégularités".

(2) Décision 80/271/CEE du Conseil du 10 décembre 1979 concernant la conclusion des accords multilatéraux résultant des négociations commerciales de 1973-1979 (JO L 71 du 17.3.1980, p. 1).

(3) Respectivement: règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire (JO L 302 du 19.10.1992, p. 1) et règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 253 du 11.10.1993, p. 1).

(4) Article 18 du règlement (CEE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000 (JO L 130 du 31.5.2000).

(5) Articles 246 et 247, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 et document XXI/2011/94 relatif aux règles de procédure, adopté le 7 avril 1997.

(6) Document XXI/1229/96 - Recueil de textes relatifs à l'évaluation en douane, établi par la section de la valeur en douane du comité du code des douanes.

(7) Article 8 de la décision 94/728/CE et article 18 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000.

(8) Annexe 23 et article 181 bis du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993.

(9) Cette tendance s'est renforcée de façon significative depuis le dernier audit de la Cour relatif aux contrôles à l'importation après dédouanement en général [voir le rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1993, chapitre 1, points 1.3-1.38 (JO C 327 du 24.11.1994)].

(10) JO L 13 du 19.1.2000.

(11) JO L 206 du 23.7.1998, p. 43.

(12) Par exemple, s'agissant de l'adoption de normes communes d'audit, la conclusion formulée à l'issue du séminaire Mattheus sur l'évaluation en douane organisé à Madrid en juillet 1998 était que la présentation d'une approche particulière d'audit par un État membre pourrait servir de base à l'élaboration d'une approche commune dans tous les États membres. À ce jour, cela ne s'est cependant traduit par aucune action concrète.

(13) Article 32 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil.

(14) Recueil des instruments d'évaluation en douane de l'OMD (avis consultatifs, commentaires, notes explicatives et études de cas).

(15) Recueil communautaire des textes relatifs à l'évaluation en douane.

(16) JO L 127 du 5.12.1972.

(17) Règlement (CEE) n° 338/75 du Conseil du 10 février 1975 (JO L 39 du 13.2.1975, p. 5) modifiant le règlement (CEE) n° 803/68 (ancien texte de base relatif à la valeur en douane) (JO L 148 du 28.6.1968, p. 6).

(18) Article 32, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992, articles 157 à 162 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 et conclusion n° 24 du recueil des textes relatifs à l'évaluation en douane.

(19) Article 147 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission.

(20) Comité désigné par le Conseil conformément à l'article 133 du traité CE.

(21) Article 29, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992.

(22) Articles 155 et 238 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil et document XXI/1038/97 de la Commission.

(23) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1990, chapitre 2, point 2.52 a) (JO C 324 du 13.12.1991).

(24) Article 8, paragraphe 2, de l'accord sur la mise en oeuvre de l'article VII de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994.

(25) Annexe 25 du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

Bien que la procédure d'évaluation en douane vise à fournir une base équitable, uniforme et neutre pour l'évaluation des marchandises importées, les règles adoptées en 1980 accordent une importance accrue aux considérations de politique commerciale.

L'objectif selon lequel, pour tous les échanges de marchandises, la Communauté devrait fonctionner comme une véritable union douanière en traitant de manière uniforme les marchandises importées ne peut être pleinement atteint que si cette union douanière s'appuie sur une administration douanière unique, ce qui n'est pas le cas.

La Commission convient que l'absence d'application uniforme est préjudiciable aux intérêts financiers de la Communauté européenne lorsqu'une autorité douanière s'écarte de la pratique établie ou des normes d'interprétation admises en ce qui concerne les règles en vigueur.

En ce qui concerne les mesures législatives et administratives demandées par la Cour des comptes:

- dans le cadre de la décision n° 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil, la Commission, dans la limite des moyens dont elle dispose, soutient et encourage le développement de normes de contrôle et de méthodes de travail communes,

- sur la base de son action dans le domaine législatif et administratif, le comité du code des douanes de la Commission oeuvrera afin de remédier à l'absence - lorsqu'elle a été dûment établie - de traitement commun des opérateurs actifs dans plusieurs États membres,

- la Commission considère que la seule et la meilleure manière de parvenir à des approches ("décisions") "valables dans toute la Communauté" dans la gestion des cas individuels passe par l'accord de toutes les autorités nationales concernées sur le traitement du cas en question,

- la Commission ne voit pas l'importante valeur ajoutée qu'une "base de données contenant les décisions, de nature contraignante, relatives à la valeur en douane" apporterait dans le cadre du fonctionnement du comité du code des douanes. En outre, sa création, son entretien et son exploitation opérationnelle dépasseraient les ressources de la Commission.

En ce qui concerne le rôle que peut jouer le comité du code des douanes pour garantir l'égalité de traitement des opérateurs, la Commission estime que, dans les limites des conditions de son fonctionnement, ce comité peut apporter et apporte effectivement une contribution précieuse à l'application cohérente des règles relatives à la valeur en douane.

La Commission utilise une série d'outils pour contrôler l'application uniforme des règles communautaires, contribuant ainsi à garantir l'égalité de traitement des opérateurs économiques. Les inspections sur place constituent l'un de ces outils. Toutefois, confrontée à des ressources limitées et à une grande diversité de sujets possibles, la Commission utilise les techniques d'analyse de risque pour allouer ses ressources aux domaines considérés comme présentant le risque le plus élevé en termes de ressources propres. La valeur en douane est et continuera d'être incluse dans ce processus de sélection. Au cours des dernières années, un quart des rapports d'inspection de la Commission ont porté sur la question de la valeur en douane.

La Commission continuera d'encourager l'échange d'informations avec les États membres et entre les États membres eux-mêmes.

INTRODUCTION

1-2. La Commission partage le point de vue de la Cour des comptes concernant les problèmes qui peuvent parfois se poser pour choisir un étalon correspondant aux bonnes pratiques administratives ou à l'interprétation exacte. Il apparaît donc qu'il n'y a pas de possibilité générale de déduire l'incidence financière négative des incohérences dans l'application de ces règles. En d'autres termes, si plusieurs administrations douanières n'appliquent pas les règles de la même manière, ce n'est pas nécessairement la détermination de la valeur en douane qui débouche sur le montant de droit le plus élevé qui doit être considérée comme la détermination correcte.

La Commission interprète la notion d'irrégularité comme incluant également le concept de fraude.

5. Les problèmes d'évaluation en douane qui se posent au niveau communautaire représentent, en fait, la partie la plus importante des activités du comité du code des douanes; la coordination des questions d'évaluation traitées au sein de l'OMC et de l'OMD fait également partie de ses responsabilités.

6. Ce point, qui explique le "système" de l'évaluation en douane, demande à être davantage développé. En fait, la notion de base de "valeur réelle de la marchandise importée" est définie à l'article VII du GATT (1947 et 1994). Jusqu'en 1980, la législation communautaire a été basée sur la "définition de Bruxelles" de 1950(1), qui définissait la notion de "valeur réelle" comme étant le "prix normal" de la marchandise importée.

L'accord du GATT visé au point 4 a remplacé cette définition par la notion de "valeur transactionnelle", qui a profondément modifié la philosophie sous-jacente, les considérations de politique commerciale (notamment la facilitation des échanges) étant considérées comme largement dominantes.

Il n'est pas surprenant que le changement d'approche qui s'est concrétisé dans le cadre de l'accord du GATT ait également eu des répercussions sur l'environnement administratif. L'introduction du critère de la "valeur transactionnelle" a eu l'effet probablement souhaité d'inverser l'"équilibre des pouvoirs" entre les opérateurs et les administrations douanières dans ce domaine. Il n'appartient plus, en principe, au déclarant de prouver que le prix payé correspond au "prix normal", mais le prix indiqué par le déclarant est en principe le prix exact, sauf s'il est contesté par la douane.

Ces considérations de base peuvent être laissées de côté lorsqu'on aborde les questions relatives à l'application de la valeur en douane en général.

8. La Commission partage l'avis de la Cour des comptes. Toutefois, une application non cohérente des règles ne peut constituer un sujet de préoccupation que si elle entraîne de graves distorsions de concurrence ou si elle a une incidence financière.

APPLICATION CORRECTE DES RÈGLES COMMUNAUTAIRES RELATIVES À L'ÉVALUATION EN DOUANE

Rôle de la Commission

19. En vertu de la législation communautaire actuelle, qui prévoit que les contrôles portant sur le respect des règles sont axés sur les opérations, la Commission ne peut pas donner l'assurance que le montant des droits de douane (ressources propres) est établi dans tous les cas. Toutefois, malgré le nombre considérable d'opérations réalisées et le nombre limité d'inspections, la Commission, en utilisant les vérifications fondées sur les systèmes, est en mesure de donner une assez bonne indication de la situation que connaissent les États membres en ce qui concerne l'application de la législation communautaire.

Travaux du comité du code des douanes (section de la valeur en douane)

23-26. Étant donné que, comme l'indique la Cour des comptes (au point 30), l'application des règles relatives à l'évaluation en douane aux cas particuliers relève de la compétence et de la responsabilité des administrations douanières nationales, le rôle de la Commission doit consister à limiter le plus possible l'ampleur de l'application divergente ou incorrecte en adoptant des règles ou des lignes directrices communes au sein du comité du code des douanes (CCD).

Cette action n'est cependant pas facilitée par le caractère particulier que revêtent les règles de base relatives à l'évaluation en douane. Celles-ci s'appuient largement sur des concepts simples mais imprécis que le législateur, dans le cadre de l'OMC, s'est efforcé de clarifier, notamment en définissant une série de sous-concepts, sans que la marge d'appréciation des autorités douanières s'en trouve cependant, en réalité, fortement réduite.

On peut donner comme exemple la règle selon laquelle, lorsqu'elle a été établie entre des parties liées, la valeur transactionnelle doit être "acceptable". Tel est le cas lorsque les liens n'ont pas influencé le prix. Les notes interprétatives élaborées dans le cadre de l'accord du GATT - l'article 141 du règlement d'application du règlement instituant le CCD renvoit à l'annexe 23 de ce règlement - indiquent que les liens n'ont pas influencé le prix, par exemple, "si le prix a été arrêté de manière compatible avec les pratiques normales de fixation des prix dans la branche de production en question" ou s'il inclut, outre les coûts, "un bénéfice représentatif du bénéfice global réalisé par l'entreprise" (notes interprétatives, article 29, paragraphe 2, point 3).

Le déclarant, pour sa part, peut démontrer que la valeur "transactionnelle" est très proche d'autres valeurs de référence. Pour que ce soit le cas, un "certain nombre d'éléments" doivent être pris en considération, conformément au point 4 des notes interprétatives concernant l'article 29, paragraphe 2. Celles-ci concluent en indiquant: "Comme ces éléments peuvent varier d'un cas à l'autre, il serait impossible d'appliquer dans tous les cas une norme uniforme, telle qu'un pourcentage fixe. Par exemple, [...] une petite différence de valeur pourrait être inacceptable dans un cas concernant tel type de marchandise, tandis qu'une différence importante serait peut-être acceptable dans un cas concernant tel autre type de marchandise."

Les éclaircissements susceptibles d'être fournis par ces règles étant limités, dans les "cas tangents", l'autorité compétente pour trancher assume l'entière responsabilité de leur interprétation dans les cas individuels. Les autorités douanières compétentes peuvent avoir une appréciation différente du même cas, même au sein d'un seul État membre. Il n'est possible de garantir une cohérence totale de l'application qu'en confiant à une seule autorité la responsabilité de la décision ou, si plusieurs autorités peuvent trancher, qu'en définissant une approche commune à ces autorités.

La conclusion qu'il faut en tirer est que, comme la gestion des cas individuels relève des administrations douanières nationales, le comité du code des douanes ne constitue pas la structure appropriée pour qu'une telle gestion soit effectuée au niveau communautaire. Ce comité ne peut que servir d'enceinte aux États membres pour définir des approches communes d'un certain nombre de questions, et cela dans des conditions difficiles, comme la Cour des comptes l'a déjà établi.

La Commission observe, en outre, que les contrôles des ressources propres traditionnelles ont également pour but de vérifier que les États membres appliquent le même traitement à des problèmes identiques dans le respect de la législation communautaire en vigueur.

27. Dans le cas d'espèce, le comité a procédé à un réexamen général de l'arrangement existant, qui a consisté, notamment, en un traitement uniforme de l'entreprise aux fins de la valeur en douane au niveau communautaire, lequel a fait l'objet d'une coordination de la part du comité. Par ailleurs, plusieurs administrations ont décidé de mener leur propre enquête au niveau national afin de s'assurer que les ressources propres étaient bien protégées. Les autorités nationales ont rencontré des difficultés pour obtenir des informations et des données provenant de contrôles afin de mener ces enquêtes à leur terme, si bien que les délégations représentées au sein du comité ont dû, à plusieurs reprises, différer leur accord sur un nouvel arrangement. Un accord a été obtenu sur une nouvelle base d'évaluation à la fin de 1998, mais l'entreprise a, à son tour, contesté le choix de cette base. Un nouvel arrangement appliqué rétroactivement (à partir de 1997) a ensuite été conclu en 1999 sur la base d'une proposition de la Commission.

En ce qui concerne la perception des ressources propres, la Commission assure un suivi approprié du fait mentionné par la Cour et entend appliquer des intérêts de retard lorsqu'il y a lieu.

28. L'approche de la "responsabilité au premier chef", dont les résultats ne peuvent naturellement pas être rendus obligatoires pour les autres administrations, a déjà été expérimentée par le comité du code des douanes dans le cadre de l'examen et du bilan que celui-ci faisait alors des cas particuliers mis en évidence par la Cour (voir points 58-61 ci-après). L'expérience a montré, cependant, que les administrations répugnent souvent à abandonner leur autonomie de décision et s'abritent derrière des préoccupations affichées concernant la protection du secret commercial et l'absence de fondement juridique. Cette approche de la "responsabilité au premier chef" ne constitue une solution que sur une base très sélective. L'expérience montre que sa dynamique et ses avantages sont facilement réduits à néant dès qu'un recours est formé contre l'action de l'administration chef de file.

29. En vertu des règles du code des douanes concernant le comité de la valeur en douane, la Commission n'a aucun pouvoir pour demander aux administrations nationales de rendre compte du traitement qu'elles appliquent à un opérateur donné dans chacun de ces États. Le comité du code des douanes s'efforce d'établir des règles, des lignes directrices ou d'autres conclusions, généralement sans examiner les cas individuels.

Procédures fondamentales de contrôle appliquées par les autorités douanières nationales

31. L'article 181 bis des dispositions d'application du règlement établissant le CCD, qui est applicable depuis 1995, a fait suite à un accord conclu au niveau du GATT, au cours du cycle d'Uruguay, afin de répondre aux préoccupations des pays en développement. Les administrations nationales n'ont pas toujours un point de vue totalement identique sur le degré de facilitation des échanges qui est approprié.

34-35. Les séminaires offrent aux fonctionnaires nationaux et à ceux de la Commission qui y participent la possibilité d'apprendre les uns des autres. Bien que les États membres soient seuls compétents pour adopter ou modifier leurs méthodes de travail, le comité du code des douanes a pris des dispositions, au cours de réunions précédentes, pour que soit envisagé un suivi approprié des activités des séminaires.

36-37. Les contrôles à l'importation après dédouanement reposant sur des enquêtes effectuées par les États membres sont les mieux adaptés pour contrôler la valeur en douane. L'acceptation des décisions prises par d'autres administrations n'entraîne pas nécessairement une plus grande cohérence dans la nature des décisions adoptées. Pour que cet objectif soit atteint, il faudrait tout d'abord ne pas accepter certaines décisions alors que d'autres méritent d'être largement diffusées. Le fait qu'une décision ait été adoptée la première n'est pas en soi considéré comme conférant une légitimité suffisante pour que les autres décideurs s'y conforment.

Dans le programme "Douane 2002" (actions de monitoring et groupes de projets), la Commission continue de regrouper les ressources fonctionnelles appropriées des administrations nationales afin d'identifier, d'établir et de développer des méthodes de travail communes ainsi que les meilleures pratiques.

ASPECTS PARTICULIERS DE L'APPLICATION DE LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE D'ÉVALUATION EN DOUANE

Décisions relatives à la valeur en douane

Rôle des organisations internationales et de la Commission

41-43. La Commission a encouragé et facilité, dans les cas où les opérateurs le lui demandaient, l'adoption d'arrangements administratifs concernant le traitement commun de questions spécifiques en matière d'évaluation.

Les administrations nationales sont cependant chargées de l'application des règles d'évaluation aux cas individuels.

Comme il n'y a aucun rapport hiérarchique entre les administrations douanières nationales, il n'y a aucun moyen de contraindre celles-ci à suivre les avis ou les décisions des autres administrations.

Décisions relatives à la valeur en douane adoptées par les autorités des États membres

44-47. Dans les rapports entre l'administration douanière et l'opérateur, le code reconnaît les décisions qui consistent dans la communication du montant des droits pris en compte (article 221, paragraphe 1) dans le cadre de la procédure normale de mise en libre pratique. La valeur en douane est l'un des éléments qui déterminent le montant du droit. La question de savoir si cet élément peut en soi faire l'objet de décisions distinctes est une question de pratique administrative dans les États membres.

L'intérêt des opérateurs d'avoir une sécurité juridique en ce qui concerne les questions d'évaluation peut être garanti par des "décisions", des informations écrites, des rapports d'audit, des déclarations ou des actes similaires qui constituent une activité administrative autocontraignante. De telles mesures autocontraignantes peuvent cependant avoir un effet sur les intérêts financiers de la Communauté. En vertu du principe de l'attente légitime, il est possible qu'il faille même tolérer, dans certaines conditions, une pratique administrative qui n'est pas conforme à l'application correcte des règles. La Cour des comptes a mis en évidence une telle situation au point 58. La forme que revêt une pratique administrative ayant un caractère autocontraignant n'a pas une importance primordiale. Ce qui est important pour garantir l'application cohérente des règles relatives à l'évaluation en douane dans les différents États membres, c'est que, en ce qui concerne un cas individuel similaire, les marges d'appréciation des règles applicables soient toutes interprétées de manière identique.

Limites des décisions relatives à la valeur en douane

48. Exception faite des quelques cas où la Commission a été explicitement invitée à encourager des arrangements administratifs du type de celui visé au point 27, la Commission n'a aucune preuve manifeste que les opérateurs ont fortement intérêt à ce qu'il y ait de telles "décisions contraignantes".

Un tel effet contraignant ne signifierait pas dans tous les cas que l'interprétation correcte des règles serait appliquée au niveau communautaire; il aurait, en fait, un effet multiplicateur négatif sur l'interprétation correcte dans le cas d'une "décision" incorrecte. D'une manière générale, la "légitimité" dans d'autres États membres d'une décision contraignante devrait découler de la conviction réciproque qu'une "décision" s'appuie sur une approche commune ayant fait l'objet d'un accord préalable. Toutefois, lorsque les administrations nationales se sont entendues sur une telle approche, on pourrait alors faire valoir que l'adoption d'une "décision" qui devrait être "contraignante" serait une question tautologique.

50. La Commission a conseillé à la société d'essayer d'obtenir des décisions distinctes concernant la valeur dans un cas où la question posée était celle de savoir si les ventes entre une entreprise américaine et sa filiale suisse étaient une base de détermination acceptable de la valeur en douane. La Commission a considéré alors qu'un réexamen des dispositions concernant les "ventes successives" était nécessaire (le débat n'a en fait commencé qu'un an plus tard) et qu'un accord au niveau communautaire dans ce cas préjugerait de l'issue du réexamen en question (voir également les points 62-64).

51-52. Des contrôles uniques auxquels participent toutes les administrations nationales ou certaines d'entre elles ont toujours été recommandés comme étant une solution idéale aux délégations représentées au sein du comité du code des douanes. La Commission partage l'avis (point 52) selon lequel l'acceptation des résultats des enquêtes requiert de chacun une approche participative reposant sur des actions communes et des contrôles conjoints. La Commission a proposé l'échange de programmes de contrôle entre les États membres comme étant une première mesure allant dans cette direction. L'acceptation des résultats d'un contrôle sans participer au contrôle lui-même représenterait un niveau avancé de partage des résultats, équivalant plus ou moins dans ses effets à ce que la Cour des comptes préconise comme "décisions de nature contraignante".

53-54. La Commission estime que le problème qui se pose n'est pas au premier chef celui d'un manque d'information.

Pour que soit toujours garantie une application uniforme dans les différents États membres, il convient d'examiner ensemble les questions d'évaluation en douane et de définir des approches cohérentes entre les administrations concernées par les cas individuels les plus importants. Le comité du code des douanes est une enceinte permettant de trouver des solutions lorsqu'il est saisi de cas importants. Il y a cependant un problème quantitatif. Il convient de se rappeler que chacun des cinquante importateurs les plus importants de marchandises passibles de droits de douane dans chaque État membre peut avoir un large éventail de produits dont la provenance varie en fonction de divers accords commerciaux. Le cas visé au point 27 illustre la diversité des conditions qui peuvent exister. Dans le cas en question, les filiales nationales importent des produits intermédiaires sous quatre types différents de régimes commerciaux possibles dans certains États membres, alors que, dans d'autres États membres, les filiales nationales n'ont importé que des produits finis en utilisant un éventail de possibilités plus restreint.

L'application uniforme des règles d'évaluation dans les cas individuels ne peut être garantie que si les administrations concernées, qui doivent se mettre d'accord entre elles, soutiennent ces décisions. Dans les limites qui déterminent son fonctionnement, le comité peut apporter une contribution précieuse à cet égard.

Dans le contexte du fonctionnement de ce comité, une base de données générale des décisions relatives à la valeur en douane n'aurait pas une grande utilité et sa création ainsi que sa mise à jour permanente en fonction des modifications rapides des conditions commerciales excéderaient les ressources de la Commission.

Traitement des redevances et des droits de licence

55. La Commission confirme les difficultés, mentionnées par la Cour des comptes, que rencontre la réglementation pour suivre l'évolution constante des techniques commerciales sur les conseils des consultants en matière financière.

56. En ce qui concerne les contrôles conjoints multinationaux, certains États membres ont exprimé des réserves au sujet de la confidentialité et de la protection des secrets commerciaux. Cette préoccupation nécessite, selon eux, l'introduction d'une base juridique supplémentaire dans la législation communautaire. La Commission considère que l'article 10 du traité constitue une base juridique suffisante.

57. Les efforts déployés par la Commission visent à aider les administrations nationales à mettre en place une infrastructure appropriée permettant de garantir l'application uniforme des règles communautaires, afin d'éviter les erreurs dues au système. Toutefois, l'infrastructure la plus appropriée qui soit ne peut cependant pas empêcher que des erreurs isolées ne soient commises.

58-59. La Commission a obtenu un premier rapport sur cette situation au printemps de l'année 2000. Les informations ont été diffusées auprès des administrations et les premières orientations visant à garantir une application uniforme dans la Communauté ont été établies en mai 2000. Les discussions se poursuivront sur la base d'un rapport plus détaillé, qui sera présenté par un État membre.

60-61. Les divergences d'appréciation concernant ce cas sont plus limitées que dans le cas visé au point 58. La Commission a été informée pour la première fois de ce cas par les constatations de la Cour des comptes et a observé que la pratique suivie dans un État membre s'écartait de l'approche générale. L'État membre en question a été invité à justifier son approche et son rapport, qui a été reçu récemment, sera examiné au sein du comité du code des douanes.

Clause relative aux ventes successives

62-64. Le cas des ventes successives est prévu par les dispositions générales de l'accord sur l'évaluation en douane: "le prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises lorsqu'elles sont vendues pour l'exportation à destination du pays d'importation". Une importante discussion de fond a eu lieu en 1994 à l'initiative de la Commission. À la suite de cette discussion, l'article 147 des dispositions d'application du règlement instituant le CCD a été modifié. En vertu du texte adopté en 1995, l'importateur qui utilise une vente antérieure doit démontrer que la vente en question a été conclue en vue de l'exportation à destination du territoire douanier de la Communauté.

La Cour des comptes indique qu'une telle disposition concernant la charge de la preuve n'est pas suffisante et que l'acceptation d'une vente antérieure devrait faire l'objet d'une notification. La Commission n'a pas connaissance qu'il soit possible, en vertu de la législation douanière actuelle, d'imposer une telle obligation dans une situation similaire. En tout état de cause, selon les dispositions de l'accord sur l'évaluation en douane, il ne serait pas justifié de distinguer de cette manière le scénario des "ventes antérieures".

Selon la Commission, les autorités douanières de certains États membres n'"imposent" pas de telles notifications.

La pratique s'explique par l'intérêt qu'a l'importateur à voir garantir la sécurité juridique parce que, autrement, il courrait le risque qu'un prix déclaré soit rejeté comme valeur transactionnelle pour la totalité de la période de référence. Pour éviter les surprises désagréables ultérieures de ce type, les opérateurs préfèrent, dans certains cas, demander des informations (une décision) à l'administration douanière sur le point de savoir si le prix fixé dans le cadre d'un contrat concernant une vente antérieure sera accepté. Des situations analogues d'insécurité se présentent également dans le domaine des préférences tarifaires, mais sans justifier l'introduction d'une autorisation préalable afin de pouvoir bénéficier de la préférence en question.

Relation entre prix de transfert et valeurs transactionnelles

66-70. Le problème général de la définition de critères fiables dans le domaine des prix de transfert a déjà été mentionné au point 26. Le problème que posent les prix de transfert en ce qui concerne l'évaluation en douane consiste à éviter la sous-évaluation systématique des marchandises importées. Les opérateurs qui voient un intérêt à cette stratégie en acceptent en même temps les conséquences défavorables éventuelles si cela conduit à l'imposition de bénéfices plus élevés par le biais de la fiscalité directe. Il peut également y avoir une stratégie inverse consistant à surévaluer les marchandises afin d'atténuer l'incidence de la fiscalité directe. Cela n'entrerait cependant pas dans le champ d'application des règles relatives à l'évaluation en douane applicables aux ventes entre personnes liées, telles qu'elles sont définies à l'article 29, paragraphe 2, des dispositions d'application du code des douanes. En ce sens, la "surévaluation" n'est pas une préoccupation pour l'évaluation en douane étant donné que la Cour de justice a déjà indiqué, dans l'affaire 65/79 (arrêt du 24 avril 1980), que la détermination de la valeur en douane conformément à la législation communautaire relative à l'évaluation en douane "ne saurait avoir pour effet d'obliger les administrations fiscales et financières des États membres à reconnaître cette valeur à des fins autres que l'application du tarif douanier commun".

Garanties des fabricants

71-75. La Commission a suivi la question de manière factuelle, mais a cependant éprouvé des difficultés à définir une position claire faute d'arguments de poids concernant les règles d'évaluation, notamment de décisions ou d'une jurisprudence sur cette question, même au niveau international. La codification de la législation douanière a conduit la Commission à replacer la question dans un contexte plus large, laissant de côté la simple approche propre au secteur de l'évaluation en douane. Dans ces conditions, la Commission considère la pratique en question comme étant conforme à la législation douanière communautaire.

La position de la Communauté sur la question des réparations sous garantie a été réglée en ce qui concerne ses aspects douaniers au niveau du code lui-même, par l'article 152. Cet article permet d'utiliser pleinement ces garanties aux fins de réparations gratuites en dehors de la Communauté de marchandises sans que des droits soient perçus lors de leur réimportation.

En termes de cohérence de l'ordre juridique, le fait de considérer que les règles relatives à l'évaluation en douane pénalisent les mêmes opérations économiques effectuées à l'intérieur de la Communauté sans exonération des droits constituerait une contradiction fondamentale avec cette approche. Cette considération ne fait que renforcer le point de vue selon lequel, dans la situation contractuelle, la valeur déclarée des marchandises importées initialement, si elle est acceptable par ailleurs, contient comme élément de prix le coût potentiel des opérations qui sont susceptibles d'être effectuées sous garantie dans le pays d'importation. Dans ces conditions, les coûts appropriés de réparation supportés peuvent donner lieu à une adaptation de la valeur déclarée sous la forme d'un remboursement des droits.

Si l'on considère que l'on a ainsi répondu à la question de la légalité, la Commission s'est efforcée depuis 1997 d'harmoniser, par le biais de règlements d'application, les pratiques divergentes existant dans la Communauté. Faute de majorité qualifiée au sein du comité du code des douanes en faveur d'un texte confirmant la position présentée ci-dessus, une étude de cas a été entreprise, qui touche à sa fin.

Frais de transport

76-78. Les approches divergentes concernant le traitement des frais de transport maritime et aérien posent de manière formelle la question de l'égalité de traitement. La valeur en douane de marchandises transportées de New York à Hambourg par voie maritime inclut la totalité du coût de cette opération de transport, alors que des marchandises transportées entre ces deux mêmes villes par la voie aérienne ne doivent supporter qu'une partie du coût de cette opération (établie à 68 % du coût). Ces pourcentages s'appuient sur une pratique établie de longue date, en prenant en considération la ligne aérienne la plus directe, à moins qu'une ligne moins directe ne franchisse la frontière communautaire en un point plus proche de l'aéroport de départ(2). Avant l'adhésion du Portugal à la Communauté, le pourcentage sur la ligne aérienne susmentionnée était fixé à 80 %.

Alors que l'on peut faire valoir qu'il y a une discrimination formelle entre les deux modes de transport, il est probablement également vrai que le coût total du transport par voie maritime d'une voiture, par exemple, entre New York et Hambourg continue d'être nettement inférieur aux 68 % de frais que devrait supporter le même produit en cas de transport par la voie aérienne.

La Commission ne voit aucun moyen de modifier la situation actuelle sans être en contradiction avec l'accord sur l'évaluation en douane ou sans rendre le système plus complexe qu'il ne l'est aujourd'hui.

Échange d'informations entre les administrations douanières des États membres

79-82. La Commission encourage, dans la limite des moyens dont elle dispose, de tels échanges d'informations entre les administrations douanières des États membres.

CONCLUSION

83-84. Les difficultés rencontrées résultent pour une large part du caractère particulier des règles d'évaluation, qui peuvent comporter des marges d'appréciation considérables, en particulier lorsque des pratiques commerciales novatrices et différentes apparaissent.

Outre ses propres compétences, dans le domaine du contrôle des ressources propres [règlement (CE) n° 1150/2000 du Conseil], la Commission peut utiliser le comité du code des douanes comme instance de coordination lorsque les administrations nationales lui soumettent des cas importants.

85. La Commission souligne l'importance qu'il y a à ce que les opérateurs économiques soient placés sur un pied d'égalité. Cet objectif est parfaitement cohérent avec l'autre objectif principal visé par ses activités de contrôle, à savoir la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. La Commission continue d'explorer les méthodes permettant d'améliorer l'efficacité de ses actions.

86. - Conjointement avec les États membres, la Commission participe elle aussi à l'élaboration de normes de contrôle communes. À la suite de cette coopération volontaire, plusieurs modèles de contrôles structurés portant sur des questions douanières ont été obtenus qui devraient contribuer à améliorer les méthodes de travail.

Les normes de contrôle et les méthodes de travail communes sont un domaine où les activités de la Commission dans le cadre du comité du code des douanes sont régies par les dispositions de la décision n° 210/97/CE du Parlement européen et du Conseil, et notamment par celles des articles 5 et 9. En vertu de ces dispositions, la Commission peut "soutenir" les actions des États membres et "encourager" le développement coordonné par ceux-ci de nouvelles méthodes de travail.

- En s'appuyant sur son action en matière législative et administrative, le comité du code des douanes oeuvre et oeuvrera afin de remédier aux cas d'absence de traitement homogène des opérateurs actifs dans plusieurs États membres.

Le caractère particulier des règles d'évaluation ainsi que la complexité et la variété des situations commerciales à apprécier dans un grand nombre de cas (même si l'on ne prend en considération que les entreprises qui opèrent dans plusieurs États membres) exigent une adaptation permanente des déterminations passées de la valeur en douane en fonction des modifications des pratiques commerciales.

- La Commission considère que seul l'accord de toutes les autorités nationales concernées peut permettre d'adopter des "décisions de nature contraignante relatives à la valeur en douane valables dans toute la Communauté" dans la gestion des cas individuels.

Le comité du code des douanes peut contribuer valablement à garantir la cohérence au niveau de l'application. Il ne peut cependant traiter qu'un nombre limité des cas importants qui lui sont soumis.

- La création, l'entretien et l'exploitation opérationnelle d'une base de données contenant les décisions relatives à la valeur en douane n'auraient pas une grande utilité dans le contexte du fonctionnement du comité du code des douanes et un tel projet excède les ressources de la Commission.

- En ce qui concerne les "ventes successives", la Commission estime qu'il ne convient pas de s'écarter du principe des contrôles a posteriori des opérations d'importation parce qu'il s'agit d'un élément essentiel de la politique visant à faciliter les échanges.

L'introduction de la notification préalable comme obligation procédurale exigerait logiquement son extension à d'autres domaines "critiques", tels que la possibilité de bénéficer du régime de l'origine préférentielle, et compliquerait fortement le système des procédures.

En outre, les pièces justificatives des ventes successives dans les cas individuels font partie des documents normaux que doivent conserver les administrations conformément aux règles applicables.

87. La Commission a résolu la question des garanties accordées par les fabricants en parvenant à un accord sur des lignes directrices sur la base d'une étude de cas.

88. La Commission poursuivra l'examen des autres solutions possibles en ce qui concerne la question des frais de transport aérien.

89. La Commission continuera d'encourager les échanges d'informations sur les questions relatives à l'évaluation en douane entre les États membres.

91. La Commission oeuvre, avec les moyens dont elle dispose, pour que les autorités douanières des États membres traitent de manière uniforme les importations de marchandises.

(1) Convention sur la valeur en douane des marchandises, signée à Bruxelles le 15 décembre 1950.

(2) Voir les considérants du règlement (CEE) n° 1033/77 de la Commission (JO L 127 du 23.5.1977) pour un exemple ancien de cette approche.