RAPPORT SPÉCIAL N o 1/2006

relatif à la contribution du Fonds social européen à la lutte contre l'abandon scolaire prématuré accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2006/C 99/01)

TABLE DES MATIÈRES

GLOSSAIRE

Annexes 1-3

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE

Autorité ou organisme désigné par les États membres pour établir et soumettre les demandes de paiement et pour recevoir les paiements de la Commission.

Autorité ou organisme désigné par les États membres pour gérer un programme d'intervention et responsable, d'une part, de l'efficacité et de la régularité de la gestion et, d'autre part, de la mise en œuvre (réception, examen et évaluation des opérations proposées, collecte des données, rapport annuel, organisation de l'évaluation à mi-parcours, etc.).

SYNTHÈSE

En vertu de l'agenda de Lisbonne de 2000, le Conseil européen est convenu, dans le cadre de son agenda de cohésion sociale, de se concentrer sur la réduction du taux moyen (19,3 %) de jeunes quittant prématurément l'école. À cette fin, il a élaboré un critère de référence prescrivant que, «pour 2010, tous les États membres devraient au moins réduire de moitié le taux de jeunes quittant prématurément l'école (1) , comparé au niveau de celui de l’année 2000, afin d'atteindre un taux moyen de l'UE de 10 % ou moins». L'audit avait pour objet d'examiner la nature des actions en cours cofinancées par le Fonds social européen (FSE) et visant à lutter contre le problème de l'abandon scolaire prématuré (ASP) dans six États membres (Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni). Il a consisté à vérifier si des procédures appropriées étaient en place pour garantir l'efficience et l'efficacité de ces actions au regard de leurs objectifs.

Le FSE soutient une multitude d'actions de nature différente visant à éviter le décrochage scolaire ou à réinsérer les jeunes dans le système éducatif, par exemple la mise en place de programmes d'études différenciés, de classes tenant compte de besoins spécifiques, de systèmes de contrôle de la fréquentation, de techniques et d'activités favorisant l'intégration sociale, d'évaluation de l'acquis et de conseil d'orientation.

encouragent l'échange d'informations et les meilleures pratiques entre toutes les organisations locales et nationales chargées de lutter contre l'ASP, dans la mesure où ils sont autorisés par la loi;

établissent ou renforcent les procédures existantes au sein des mesures cofinancées afin d'identifier et de cibler ceux qui sont les plus exposés au risque d'abandon scolaire prématuré;

INTRODUCTION

En mars 2000, le Conseil européen a défini un nouvel objectif pour l'Union européenne: faire de l'Europe une économie de la connaissance compétitive et dynamique, caractérisée par un degré plus élevé de cohésion sociale. La constatation de la nécessité de combattre le phénomène de l'abandon scolaire prématuré a représenté un important aspect de l'agenda de cohésion sociale. En 2000, 19,3 % (2) des jeunes des États membres de l'ancienne EU-15 étaient considérés comme ayant quitté prématurément l'école.

La Cour a effectué un audit de la contribution du FSE à la réduction de l'ASP. Cet audit avait pour objectif de déterminer s'il existait des procédures adéquates pour garantir l'efficience et l'efficacité des actions cofinancées par le FSE, visant à lutter contre l'ASP dans le cadre de sept programmes mis en place dans les États membres. Le budget total de ces actions, consistant en contributions du FSE et en contributions nationales, s'est élevé à 1 078 millions d'euros pour la période 2000-2006, dont 489 millions d'euros avaient été dépensés au 31 décembre 2003.

Le taux d'abandon scolaire prématuré doit être réduit de moitié d'ici à 2010

Bien que les définitions de l'ASP appliquées par les États membres tirent leur origine de leurs systèmes éducatifs respectifs, la définition suivante des jeunes quittant prématurément l'école a été adoptée par le Conseil européen en 1999 comme base pour l'élaboration d'un critère de référence permettant de mesurer la réduction du taux d'ASP: il s'agit des jeunes «qui ont terminé le niveau 2 de l'enseignement [premier cycle de l'enseignement secondaire (3) ], un an avant l'enquête sur le marché européen de l'emploi et ne poursuivant plus d'études ni de formation».

L'année suivante, le Conseil européen a fixé, dans le cadre de l'agenda de Lisbonne, un certain nombre d'objectifs à atteindre dans le domaine de la cohésion sociale et de la performance économique. L'un de ces objectifs consistait en une réduction ciblée de l'ASP et prévoyait que, «d'ici à 2010, tous les États membres devraient au moins réduire de moitié le taux de jeunes quittant prématurément l'école (4) , comparé au niveau de celui de l’année 2000, afin d'atteindre un taux moyen de l'UE de 10 % ou moins» (5) .

Par la suite, les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres, publiées en 2002 (6) , ont inclus des propositions invitant les États membres à réduire sensiblement le nombre de jeunes qui quittent le système scolaire à la première occasion. Pour ce faire, ils devraient développer des mesures correctives spécifiques et améliorer la qualité de leurs systèmes d'éducation et de formation ainsi que les programmes d'études correspondants.

Bien que ces lignes directrices et la formulation des politiques mentionnées ci-dessus soient claires, comme dans d'autres domaines de la politique de l'emploi et de la politique sociale, la politique en matière d'éducation relève de la compétence des États membres et bénéficie du soutien de l'UE dans le cadre de la SEE. Étant donné que le problème se pose dans les États membres avec une acuité variable en raison de la différence des contextes éducatifs, économiques et socioculturels, l'aide communautaire à la réduction de l'ASP prend la forme de mesures et d'actions s'inscrivant dans le cadre de différents programmes opérationnels (PO), qui viennent soutenir les politiques des États membres en matière de formation tout au long de la vie et d'amélioration de l'accès au marché du travail. Dans la plupart des cas, les États membres ont également financé des actions nationales, orientées vers différents aspects du problème.

En 2000, le taux moyen d'ASP était de 19,3 % dans les États membres de l'ancienne EU-15, dont seuls deux (la Finlande et la Suède) présentaient des taux d'ASP inférieurs à l'objectif européen de 10 %. Le taux d'ASP est descendu à 18,0 % en 2004 et a encore baissé jusqu'à 17,3 % à la suite de l'adhésion de dix nouveaux États membres cette même année (voir annexe 1). Avec les nouveaux États membres, ce sont neuf pays sur vingt-cinq qui se situent au-dessous de l'objectif de 10 %. Dans son rapport sur la mise en œuvre du programme de travail «Éducation et formation 2010» (7) , la Commission observe une amélioration constante concernant la réduction du taux d'ASP ces dernières années, tout en soulignant que des progrès plus significatifs seront nécessaires pour atteindre l'objectif de 10 % en 2010.

L'utilisation du FSE dans la lutte contre l'abandon scolaire prématuré

Les Fonds structurels servent à cofinancer des investissements dans le capital physique et humain, de manière à réduire les écarts de niveau de vie entre les populations et les régions de l'UE. Le FSE est l'un des quatre Fonds structurels de l'UE et a pour mission de fournir une contribution à des actions entreprises conformément à la stratégie européenne pour l'emploi. Le renforcement de l'aide du FSE dans le domaine de l'éducation, qui n'est pas une politique communautaire, pour la période de programmation 2000-2006, était le signe que la Commission et les États membres reconnaissaient la nécessité de traiter ce problème sur le fond, en modernisant les systèmes éducatifs et les programmes d'études. Si les actions visant à combattre l'ASP cofinancées au titre du FSE doivent contribuer efficacement au respect des lignes directrices pour l'emploi et des critères de référence (8) adoptés dans le cadre de l'agenda de Lisbonne 2000, la nature de ces actions dépend des besoins spécifiques des différents États membres. Les programmes décrits à l'annexe 2 présentent des activités typiquement cofinancées par le FSE, visant à lutter contre l'ASP dans chacun des États membres concernés. L'annexe fait également ressortir les aspects particuliers qui ont influé sur l'efficacité des programmes, y compris les bonnes pratiques.

Étendue et approche de l'audit

L'objectif de l'audit a consisté à apprécier le caractère approprié des procédures mises en place à la Commission et dans les États membres en vue d'assurer l'efficience et l'efficacité des actions cofinancées au titre du FSE et visant à combattre l'abandon scolaire prématuré.

Les bénéficiaires ont-ils été ciblés et les ressources ont-elles été attribuées en fonction des besoins spécifiques des parties et de manière raisonnable et efficiente?

La Cour a audité les procédures de gestion à la Commission et dans six États membres. Des programmes opérationnels couvrant la période 2000-2006 et concernant l'Espagne (Andalousie et Catalogne), la France, l'Irlande, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni ont été sélectionnés. Ces États membres ont été choisis sur la base de l'importance de leur problème d'ASP, telle qu'elle a été déterminée par Eurostat (voir annexe 1), et de leur utilisation des fonds du FSE pour traiter ce problème. La méthode d'audit a consisté en recherches documentaires et en contrôles sur place auprès de trente-quatre organismes chargés de la mise en œuvre et de cinquante projets relatifs à l'ASP (voir annexe 3), dans le cadre desquels les procédures de gestion mises en œuvre aux niveaux national et régional et à celui des projets ont été examinées et vérifiées, et des entretiens organisés avec les différentes parties prenantes.

OBSERVATIONS D'AUDIT

Exercice, par la Commission, de ses fonctions de gestion

En vertu de l'article 38 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (9) , portant dispositions générales sur les Fonds structurels, les États membres sont tenus de vérifier que des systèmes de gestion et de contrôle assurent une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires et de communiquer à la Commission une description de ces systèmes. Ils doivent également assurer une utilisation des fonds communautaires conforme au principe de la bonne gestion financière et coopérer avec la Commission à cet effet. Les États membres sont donc principalement responsables de la mise en place des systèmes de gestion et de contrôle, ainsi que de leur mise en œuvre pour mesurer et planifier l'exécution conformément aux dispositions communautaires. La Commission assume néanmoins la responsabilité finale de l'exécution du budget (définie à l'article 274 du traité CE et dans le règlement financier).

À cet égard, bien que la Commission reçoive des États membres une description de leurs systèmes de gestion et de contrôle en vertu de l'article 5 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission (10) , ces descriptions concernent essentiellement la légalité et la régularité et non la réalisation des objectifs d'économie, d'efficience et d'efficacité. La Commission, quant à elle, est tenue en vertu de l'article 6 dudit règlement de «s'assurer que les systèmes de gestion et de contrôle (des États membres) […] satisfont aux normes exigées» et «de faire connaître les entraves éventuelles qu'ils (les systèmes de gestion et de contrôle précités) présentent […] à l'accomplissement des responsabilités de la Commission au titre de l'article 274 du traité». Pour s'acquitter de cette obligation, la Commission collecte des informations de gestion sur les programmes opérationnels par le biais d'un certain nombre de mécanismes. Il s'agit notamment des réunions annuelles de révision des programmes, des évaluations et des rapports annuels de mise en œuvre qui lui sont présentés par les États membres en vertu du règlement (CE) no 1260/1999 (11) , de sa participation aux réunions du comité de suivi des programmes opérationnels, des rapports d'audit nationaux présentés en vertu de procédures administratives convenues entre elle et les États membres, et des audits qu'elle réalise elle-même dans ces derniers. Toutefois, à l'exception des procédures de sélection des projets, ces mécanismes ne sont pas assez utilisés pour évaluer spécifiquement le fonctionnement des systèmes de gestion mis en place par les États membres, en ce qui concerne leur respect des principes d'économie, d'efficience et d'efficacité, exigé par l'article 27 du règlement financier.

L'examen des rapports d'audit de la Commission établis en vertu de l'article 6 du règlement (CE) no 438/2001 pour la période 2004/2005 a montré que les systèmes de gestion des États membres n'étaient pas systématiquement analysés afin de s'assurer de leur conformité avec les principes d'économie, d'efficience et d'efficacité. En outre, l'audit effectué par la Cour sur les dossiers de gestion de la Commission a montré que, bien que cette dernière ait obtenu des informations sur la mise en œuvre des programmes opérationnels par sa participation aux réunions du comité de suivi et des comités directeurs, par des réunions bilatérales avec les États membres et des visites d'audit sur place, ces connaissances n'étaient pas pleinement exploitées en ce qui concerne les sept programmes opérationnels audités. Les procédures de traitement et d'utilisation de ces informations de gestion provenant de différentes sources devraient donc être améliorées.

En outre, l'analyse que la Cour a effectuée des rapports relatifs à l'évaluation à mi-parcours des programmes audités, exigée par l'article 42 du règlement (CE) no 1260/1999, a révélé que, si ces rapports comportent souvent certaines observations et recommandations sur des aspects de la gestion des programmes, la Commission n'a pas jugé utile d'effectuer par elle-même une évaluation indépendante et un suivi de ces recommandations. Au lieu de cela, elle a exercé sa fonction de gestion à cet égard par le biais de son rôle consultatif au sein des comités de suivi des programmes et des comités directeurs et, en fin de compte, via son approbation formelle des modifications apportées aux programmes opérationnels.

Dans son avis sur un règlement du Conseil relatif aux Fonds structurels (12) , la Cour a rappelé qu'un renforcement significatif du contrôle communautaire devrait constituer la contrepartie indispensable d’un système dans lequel la gestion des projets relève des autorités nationales et régionales. Plus spécifiquement, la Commission devrait être en mesure d'acquérir l'assurance que la bonne gestion financière est mise en œuvre dans la pratique en ce qui concerne ces programmes opérationnels et ces mesures de lutte contre l'ASP, par le biais d'une meilleure utilisation des informations existantes ou de nouvelles activités de suivi. En l'absence de ces informations, ni la Commission ni, à vrai dire, les autorités de gestion des programmes ne peuvent avoir l'assurance suffisante que des normes de gestion appropriées sont appliquées à la mise en œuvre des actions relatives à l'ASP. En d'autres termes, elles ne peuvent donc avoir l'assurance que le financement communautaire est maximisé.

La gestion, par les États membres, des activités cofinancées par le FSE

La mise à disposition de fonds a-t-elle été précédée d'une analyse appropriée des avantages économiques escomptés?

L'un des objectifs de l'intervention du FSE consistait à réduire l'ASP afin d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et l'aptitude à occuper un emploi (13) . Même si l'incidence macroéconomique potentielle est évidente (14) , cinq des sept mesures (15) auditées visant à réduire l'ASP n'étaient pas fondées sur une évaluation précise de l'étendue et de la nature du problème rencontré au niveau national, régional ou local. En dépit d'un consensus politique sur la nécessité de déployer des efforts supplémentaires et nouveaux pour lutter contre l'ASP, comme le constatait l'agenda de Lisbonne, certains États membres ont fait preuve de lenteur dans l'utilisation des fonds pour financer de nouvelles approches flexibles visant à lutter contre l'ASP et à adapter les systèmes éducatifs. Par exemple, les décisions concernant des initiatives cofinancées n'ont été précédées d'études et de recherches que dans de très rares cas.

En outre, le bien-fondé économique du niveau de financement des activités en matière de lutte contre l'ASP (tableau 1) était, dans le cas de l'Espagne (Andalousie), de la France, des Pays-Bas et du Portugal, soit non apparent, soit insuffisamment démontrable en raison de l'absence de documentation. Dans le cas de l'Irlande, le financement a été affecté au programme pilote ASP sur la base d'une évaluation approfondie des besoins, mais des ressources supplémentaires ont été attribuées ultérieurement à une phase pilote prolongée du programme, sans être associées à un certain nombre d'avantages supplémentaires escomptés, ce qui n'est pas conforme aux meilleures pratiques.

Tableau 1

Dépenses totales programmées et effectivement consacrées aux activités cofinancées par l'UE pour la lutte contre l'ASP dans les six États membres audités

Lorsqu'une analyse des besoins et une justification des niveaux de financement font défaut, il est impossible de formuler des objectifs et de déterminer des résultats précis en termes de réalisations; les organismes chargés de la mise en œuvre ne peuvent pas non plus définir des critères valables, susceptibles d'être utilisés ultérieurement dans le cadre de procédures de l'UE pour évaluer leurs activités et déterminer s'ils ont atteint les objectifs qu'ils s'étaient fixés.

Dans quatre des six États membres audités (19) , les activités bénéficiant du soutien du FSE ne faisaient pas partie d'un plan stratégique définissant des objectifs précis, le risque associé à leur réalisation et des dispositions pour lutter contre l'ASP, mais elles accompagnaient plutôt des programmes sociaux et éducatifs existants, visant à traiter les différents aspects du phénomène (par exemple, l'absentéisme ou l'échec scolaire).

Dans le cas de la France, les fonds octroyés par le FSE pour l'adaptation et la modernisation du système éducatif ont servi à soutenir des activités éducatives qui faisaient normalement partie de ce système et qui existaient avant l'intervention du FSE dans ce domaine. Dans le cas du Royaume-Uni également, une partie des fonds a été utilisée pour amener l'enseignement obligatoire en matière d'orientation professionnelle et de services de conseil aux niveaux opérationnels prévus. Dans de tels cas, où le cofinancement n'est pas appliqué à une stratégie claire et distincte pour lutter contre le problème de l'ASP en tant que tel, force est de considérer que ces fonds ne sont pas utilisés de manière optimale.

Au Portugal, l'ASP s'inscrivait dans le cadre de la stratégie nationale en faveur de l'emploi et de la cohésion sociale. Toutefois, les différentes mesures destinées à identifier et à aider les étudiants présentant un risque d'abandon scolaire prématuré n'étaient pas coordonnées au sein de cette stratégie. Au Royaume-Uni, malgré l'existence d'un lien évident entre la politique gouvernementale et les priorités en matière de lutte contre l'ASP, et nonobstant l'inclusion de l'ASP dans le programme opérationnel (PO) 2000-2006 de l'objectif no 3, il n'existait pas de stratégie cohérente et ciblée pour résoudre le problème. La mise à disposition d'un financement pour des projets de lutte contre l'ASP dans deux domaines politiques du PO pendant la période 2000-2004, portant chacun sur plusieurs groupes cibles, a créé une certaine ambiguïté et semé la confusion chez les bénéficiaires en ce qui concernait l'objectif visé par l'action, ce qui a eu un effet défavorable sur la programmation, la cohérence et la réalisation en temps utile des travaux sur le terrain (voir annexe 2 — Royaume-Uni). En outre, malgré une métaévaluation (20) des rapports de recherche sur l'ASP commandée par un organisme public du Royaume-Uni en 2001, il n'existait aucun élément attestant que ce travail avait influé sur le ciblage des groupes bénéficiaires ou sur le choix des activités relatives à l'ASP, alors qu'il soulignait les causes les plus probables de l'ASP et les interventions les plus efficaces dans ce domaine.

Parallèlement aux insuffisances constatées en matière de stratégie, dans quatre des six États membres (21) , aucune autorité n'avait une vue d'ensemble claire de la situation en matière d'ASP dans l'État membre ou la région, ne disposait d'une définition et d'une quantification précise de ses caractéristiques, et ne coordonnait les efforts déployés dans le cadre de différentes initiatives nationales, régionales et communautaires. Ainsi, l'absence de stratégie bien conçue et correctement coordonnée, portant sur les différents aspects du problème de l'ASP, a une incidence sur l'efficacité des actions visant à résoudre ce problème.

Les bénéficiaires ont-ils été ciblés et les ressources ont-elles été attribuées en fonction de besoins spécifiques?

Les définitions de l'ASP diffèrent entre les États membres audités ainsi qu'entre les divers organismes et régions de ces mêmes États. En conséquence, les groupes cibles de bénéficiaires sont aussi différents, comme le montre le tableau 2, et les estimations de l'importance du problème de l'ASP varient selon les autorités nationales et régionales qui les établissent.

Tableau 2

Groupes bénéficiaires des mesures de lutte contre l'ASP, par État membre

En France, le ministère de l'éducation nationale a estimé que 60 000 jeunes (soit 8 % de la cohorte) quittaient chaque année le système éducatif sans qualification. Toutefois, ce chiffre passe à 152 000 (soit 20 % de la cohorte) si l'on prend comme définition de l'ASP celle fournie par Eurostat et appliquée par les écoles auditées. De même, au Royaume-Uni, l'existence de plusieurs définitions de l'ASP entraîne celle de statistiques appréciant différemment l'étendue du problème de l'ASP. Les chiffres se situent entre 31,5 % de jeunes âgés de 16 à 18 ans ayant quitté l'école ou ne suivant pas de formation en Angleterre en 2003, et 9 % de jeunes de 16 à 18 ans ne suivant ni études ni formation, ou sans emploi en Angleterre en 2003. Enfin, le taux d'ASP en Angleterre, selon la définition qu'en donne Eurostat, était estimé à 18 % en 2003 (22) .

D'importantes variations ont été constatées dans la capacité des États membres à estimer la population ciblée par leurs actions. En Irlande, dans le cadre du School Completion Programme (programme d'achèvement de la scolarité), l'analyse d'une banque de données nationale a permis d'identifier les établissements scolaires et les élèves aux besoins les plus importants et de déterminer le nombre de jeunes quittant prématurément l'école (voir annexe 2 — Irlande). Ces informations ont ensuite servi à sélectionner les bénéficiaires et à attribuer les crédits. En revanche, aux Pays-Bas, une quantification précise du taux d'ASP était impossible jusqu'en 2004, en raison de l'insuffisance de données. Par la suite, les chiffres de l'ASP ont été revus à la hausse, passant de 16 000 à 70 000 élèves. Les autorités néerlandaises ont désormais remédié à cette situation grâce à la mise en place d'une banque de données nationale.

La disponibilité de statistiques ne garantissait pas toujours leur utilisation dans le processus de décision sur les plans stratégique et opérationnel. En France et au Portugal, les statistiques, même si elles existaient aux niveaux national et régional (académies), n'étaient pas exploitées par l'autorité de gestion Prodep III (Portugal) et par la plupart des académies (France) pour gérer les mesures de lutte contre l'ASP. En France, toutefois, dans une région (Lorraine), un plan d'action quinquennal a permis une identification minutieuse des problèmes sous-jacents et des mesures correctives à prendre pour y remédier. Malgré l'importance des statistiques pour l'identification des zones où l'aide est le plus nécessaire, la plupart des mesures cofinancées en matière d'ASP se caractérisaient par le fait qu'elles ne tenaient pas compte des jeunes ayant l'âge de la scolarité obligatoire.

Dans trois des six États membres (23) , des dispositions réglementaires limitaient les activités cofinancées aux jeunes ayant dépassé l'âge de la scolarité obligatoire (c'est-à-dire 15 ou 16 ans) ou le niveau d'éducation, sans évaluation du groupe potentiellement vulnérable qui n'entre pas dans cette catégorie. Cette restriction est due au fait que les activités visant les élèves plus jeunes étaient considérées comme relevant exclusivement de la compétence des autorités éducatives nationales. Au Royaume-Uni, par exemple, le groupe cible ASP, qui comprenait les élèves de 13 à 17 ans, a été restreint, à la suite d'une modification du PO en 2004, aux jeunes de 16 à 18 ans qui ont quitté l'école, qui ne suivent pas de formation ou qui sont sans emploi (NEET). Cependant, en France, où la réglementation nationale fixe un âge minimal légal de 16 ans pour l'admission au programme d'intégration sociale (MGI — Mission générale d'insertion), des élèves de moins de 16 ans étaient admis dans certains cas.

Même si les taux plus élevés d'abandon scolaire peuvent justifier une restriction des interventions préventives en matière d'ASP aux jeunes qui ont dépassé l'âge de la scolarité obligatoire, des recherches montrent que les causes de l'ASP (telles que l'absentéisme, les difficultés d'apprentissage et les problèmes de comportement) sont présentes bien avant cet âge et que la catégorie des jeunes n'ayant pas encore atteint l'âge de la scolarité obligatoire mérite autant d'attention, si l'on veut réduire les taux d'ASP de façon appréciable et permanente (24) .

L'agenda de Lisbonne appelait les États membres à réduire de moitié leur taux d'ASP à l'horizon 2010, mais la définition de ce critère de réduction n'a pas fait l'objet de recherches empiriques. Dans deux des six États membres (25) audités, les autorités nationales n'ont fixé, avant 2003, aucun objectif spécifique à atteindre, chaque année ou à d'autres intervalles, pour la réduction du taux d'ASP. En outre, dans les pays où des objectifs nationaux ou régionaux ont été fixés pour la réduction de l'ASP, le fondement des objectifs particuliers n'a pu être justifié de manière objective (26) . À titre d'exemple, dans le cas de l'Angleterre, une réduction programmée d'ici à 2010 de 2 % du nombre de jeunes de 16 à 18 ans qui ont abandonné l'école, qui ne suivent aucune formation ou qui sont sans emploi (c'est-à-dire une population cible plus restreinte que celle correspondant à la définition d'Eurostat) n'engendrerait qu'une modeste diminution du taux d'ASP de 18 % (2003). Par conséquent, l'objectif de l'agenda de Lisbonne consistant à réduire de moitié le taux d'ASP d'ici à 2010 a peu de chances d'être atteint.

Les ressources ont-elles été attribuées à ceux qui en ont le plus besoin?

En France, aucune information n'a pu être fournie sur les principes régissant l'attribution des fonds du FSE entre les régions et au sein de celles-ci pour les activités relatives à l'ASP, ni aucune justification du niveau d'aide du FSE dans ce domaine. Il n'existait pas non plus de corrélation claire et systématique entre les zones où les besoins sont les plus importants et le nombre d'élèves concernés par les programmes ASP au niveau régional. De même, en Espagne (Andalousie), les autorités n'ont pu fournir que pour une petite partie des deux sous-mesures des éléments d'information concernant le principe de répartition des fonds entre les ministères, les municipalités et les organisations sans but lucratif. Au Royaume-Uni, les bénéficiaires de l'aide relative à l'ASP ne formaient qu'un seul groupe cible de cohésion sociale dans le cadre de la mesure cofinancée par le FSE; les fonds n'étaient pas affectés aux régions en fonction de l'incidence de l'ASP dans la région, mais sur la base des critères socio-économiques généraux (principalement, le chômage des jeunes et les faibles niveaux d'instruction atteints) utilisés par la Commission européenne dans l'attribution des fonds de l'objectif no 3 aux États membres. Toutefois, au niveau local, un ordre de priorité pour la répartition des fonds entre les zones géographiques était établi sur la base d'une comparaison entre les niveaux d'instruction et d'exclusion sociale. Dans le cas du School Completion Programme irlandais, l'attribution des fonds reposait sur des propositions de dépense chiffrées liées à des besoins justifiés en termes de taux d'ASP enregistré dans chaque groupement d'écoles.

Ainsi, dans la majorité des cas, l'occasion d'exploiter les données statistiques disponibles afin de déterminer avec précision la population «à risque», et donc d'étayer l'élaboration, la programmation et la mise en œuvre des activités, en vue d'améliorer l'efficacité et l'efficience de l'utilisation des ressources, a été perdue.

La gestion des projets a-t-elle maximisé l'incidence des fonds attribués?

Dans le cas du School Completion Programme irlandais (voir annexe 2 — Irlande), composé d'éléments de projet succincts à fournir, certains de ces éléments ont été abandonnés ou modifiés sans que des décisions aient été prises au niveau approprié, c'est-à-dire au niveau du comité de suivi du programme, ou que l'incidence globale des modifications apportées à l'action fasse l'objet d'une étude appropriée. Néanmoins, dans le cas de ce programme et d'un projet britannique (27) également audité, la création d'un groupement d'écoles ou de collèges locaux, opérant dans le cadre de conventions écrites et avec l'aide d'un coordinateur, constitue une pratique novatrice et intéressante qui contribue de manière positive à la gestion efficace des projets et du programme.

Des insuffisances ont également été constatées dans les procédures de sélection des projets. En France, ce processus ne tenait aucun compte des taux d'abandon scolaire et, dans le cadre du programme «MGI», certaines écoles ont été sélectionnées sans justification suffisante. Au Royaume-Uni, pour trois des huit projets audités, rien n'attestait le suivi des questions et des préoccupations des évaluateurs concernant les demandes de subvention. De telles faiblesses revêtent une importance particulière, puisque la concurrence était limitée dans le cadre du processus de sélection, deux des trois projets susmentionnés étant les seules offres éligibles reçues à l'époque pour l'activité de lutte contre l'ASP.

Des retards pouvant atteindre deux ans dans la mise en œuvre des actions du FSE ont également été constatés dans deux États membres. Cette situation était due, dans le cas de la France, à des discussions prolongées avec la Commission concernant l'éligibilité de certaines dépenses et la mise en place de dispositions réglementaires et financières au niveau national et, dans le cas du Royaume-Uni, à l'incertitude qui régnait parmi les bénéficiaires quant au groupe cible visé pour les actions. Ces retards ont ralenti le lancement de projets visant à lutter contre l'ASP.

Nécessité d'un meilleur ciblage des bénéficiaires individuels

Dans le cas de programmes qui portent sur l'organisation de cours spéciaux pour les étudiants (28) , les procédures de sélection étaient normalement fondées sur le niveau de l'acquis scolaire des élèves. Pour d'autres actions contenant diverses activités cofinancées, la sélection des participants reposait sur la probabilité qu'ils quittent l'école. Ces évaluations étaient généralement effectuées au niveau administratif local ou au niveau de l'école, par exemple en France, où les écoles sélectionnaient les élèves par le biais d'entretiens. Dans la majorité des cas (29) , les critères d'évaluation des risques et d'admission des élèves — lorsque de tels critères ont pu être examinés — n'étaient pas fondés sur des critères objectifs et transparents.

Aux Pays-Bas, les règles exigeaient que les autorités scolaires se concentrent sur les jeunes présentant un «risque accru» d'abandon scolaire prématuré, mais, dans la pratique, tous les élèves répondant aux critères minimaux ont été sélectionnés sans classement par ordre de priorité. En outre, la qualité et le niveau de détail des dossiers des élèves étaient, eux aussi, relativement variables et parfois insuffisants.

Systèmes d'informations de gestion et partage des informations limités

D'une manière générale, les systèmes d'informations de gestion fournissant des données sur la performance se sont avérés limités mais adaptés aux objectifs visés. Toutefois, à l'exception de l'évaluation et de la sélection des projets, le système mis en place pour les actions ASP en France souffrait d'importantes déficiences qui empêchaient la communication d'informations de gestion appropriées sur la mise en œuvre des actions. Premièrement, l'autorité de gestion n'était pas en mesure d'identifier avec précision le montant du financement du FSE par bénéficiaire, en raison de données faisant double emploi, imprécises et/ou non comparables. Deuxièmement, il était impossible de déterminer le nombre réel d'élèves engagés dans des projets ASP dans l'ensemble du pays ou d'obtenir des précisions sur les dépenses correspondantes. À la suite de l'audit, l'autorité de gestion a annoncé (30) qu'un nouvel outil informatique allait être développé pour répondre aux besoins de la prochaine période de programmation 2007-2013.

Dans le cas de l'Irlande et du Royaume-Uni, le partage des informations personnelles entre les écoles primaires et secondaires et les autorités responsables de l'enseignement a pu constituer une entrave particulière à l'évaluation des besoins des élèves, pour des raisons liées à la protection des données. Certaines écoles n'étaient donc pas conscientes du profil «à risque» des élèves candidats, alors que ces éléments auraient davantage facilité leur intégration dans l'environnement scolaire. Au Royaume-Uni, l'absence de partage des informations a été constatée au niveau local. La réglementation nationale (31) exigeait certes la mise en place de modalités de collaboration entre les différents organismes de financement locaux, mais il s'est avéré que les conventions en matière de partage de données n'étaient pas appliquées ou ne l'étaient pas de manière satisfaisante. Les autorités responsables de l'enseignement qui formulaient la stratégie et approuvaient le financement des activités relatives à l'ASP ne disposaient donc pas d'informations statistiques détaillées sur l'ASP, collectées au niveau local.

Un suivi et une évaluation appropriés ont-ils été assurés?

La responsabilité de la bonne gestion financière des activités cofinancées incombe à l'autorité de gestion de chaque PO. En conséquence, les autorités de gestion devraient évaluer la pertinence des stratégies, la conformité des actions avec les bonnes pratiques financières et l'adéquation des résultats en procédant à des exercices d'évaluation, en organisant des visites de suivi et en recevant des rapports des organismes chargés de la mise en œuvre.

En général, les organismes chargés de la mise en œuvre ont assuré un certain suivi des projets pour veiller à ce qu'ils atteignent bien leurs objectifs. Toutefois, des difficultés sont survenues en matière de coordination et de diffusion des travaux de recherche en Irlande où, en raison du manque de communication entre différentes unités de l'organisme chargé de la mise en œuvre (le Department of Education and Science), des travaux de recherche parallèles ont été commandés par les deux unités sans que l'autre partie en ait connaissance. En outre, même si cet organisme a lui aussi commandé des travaux de recherche sur l'harmonisation de l'évaluation des risques pour l'ASP, ces travaux n'ont pas été exploités de façon optimale, puisque les résultats des recherches n'ont pas fait l'objet d'une diffusion suffisante parmi les écoles pour influencer leurs procédures de diagnostic et de sélection des étudiants. Aux Pays-Bas, une situation peu satisfaisante s'est également présentée, différentes écoles ayant commandé et financé séparément des projets de recherche et de développement identiques en matière d'ASP.

Lors de l'évaluation de l'incidence sur le taux d'ASP de ces programmes et actions cofinancés par le FSE, le principal défi auquel sont confrontées les autorités des États membres consiste à tenir compte de l'effet des initiatives locales en matière d'éducation ainsi que d'autres facteurs secondaires tels que les niveaux d'emploi et les conditions sociales. Dans le cas de la mesure appliquée au Royaume-Uni, par exemple, les autorités nationales ont estimé que le recours au FSE n'était pas très important par comparaison avec les actions financées au niveau national, tandis que, aux Pays-Bas, de nombreux projets réalisés par des écoles comportaient des éléments qui n'étaient pas cofinancés par le FSE, rendant ainsi pratiquement impossible toute évaluation de la valeur ajoutée communautaire.

En général (32) , les évaluations à moyen terme des PO comportaient peu de données quantitatives relatives à l'impact des activités en matière de lutte contre l'ASP cofinancées dans les États membres, aucun indicateur d'impact spécifique à l'ASP n'ayant été prévu. En l'absence de ces éléments, il était donc impossible de déterminer si l'orientation et la stratégie suivies étaient les plus efficaces et les plus efficientes pour lutter contre l'ASP. En ce qui concerne la mesure prise au Royaume-Uni par exemple, l'inclusion du groupe cible ASP dans cette mesure multicible, visant de nombreux groupes, n'a pas facilité la collecte des données de suivi et l'évaluation des activités relatives à l'ASP. En conséquence, seules les autorités nationales étaient en mesure de fournir une analyse des activités cofinancées, et ce pour un petit groupe de projets fermés, destinés à aider des jeunes de 13 à 17 ans présentant un risque de démotivation, et financés directement par les administrations régionales et non par des intermédiaires

Des évaluations spéciales ont été commandées par l'Irlande et le Portugal afin d'examiner la mise en œuvre de leurs actions respectives concernant l'ASP. L'utilité d'une telle initiative ne fait aucun doute. Malheureusement, dans les deux cas, même si des changements ont été apportés à la suite de recommandations, l'absence d'analyse approfondie des conclusions et des recommandations par les autorités nationales fait qu'il était impossible pour la Cour d'apprécier si ces changements étaient suffisants.

Ces déficiences réduisent la valeur ajoutée qu'apporte un processus d'évaluation correct pour faciliter le processus de décision. Une innovation utile en matière d'évaluation en Irlande a consisté à exiger des projets une autoévaluation et une évaluation comportant des statistiques sur l'amélioration des taux de poursuite des études et sur les incidences qualitatives constatées lors de l'exécution du projet. De même, au Royaume-Uni, non seulement tous les projets devaient procéder à des évaluations finales, mais un projet (33) avait également récolté des données de base sur les participants permettant d'évaluer leurs besoins et leur performance ultérieure.

Globalement, la valeur ajoutée de ces mesures bénéficiant d'une aide communautaire est, outre le financement, premièrement leur capacité, conformément au principe de partenariat des Fonds structurels, à mobiliser les acteurs locaux et à répondre aux besoins individuels de communautés. Aux Pays-Bas et en Irlande, par exemple, les projets cofinancés par le FSE favorisaient la communication et la coordination entre les écoles et les autres acteurs locaux par la création de groupements d'écoles, d'associations temporaires et de points de rencontre, et par l'utilisation de sites internet. Deuxièmement, ces mesures permettent de donner une orientation et de hiérarchiser la réalisation des objectifs communs des politiques de l'UE, tels que la réduction de moitié du taux d'ASP d'ici à 2010. Enfin, ces mesures sont susceptibles d'accroître la prise de conscience, dans toute l'Union européenne, que le problème du décrochage scolaire affecte l'économie dans son ensemble.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

a) La Commission a-t-elle rempli sa fonction en matière de bonne gestion financière des financements du FSE dans ce domaine?

La Commission devrait, le cas échéant, formuler des recommandations appropriées à l'intention des États membres, afin de garantir l'utilisation économique, efficiente et efficace des fonds communautaires.La Commission devrait vérifier que les systèmes de gestion des États membres sont conformes à la réglementation communautaire et respectent les principes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

L'audit que la Cour a opéré sur les processus de gestion utilisés pour la sélection et la mise en œuvre des actions de lutte contre l'ASP dans les États membres a permis d'analyser les procédures de gestion et de mettre en évidence tant des points forts que des faiblesses qui ont une incidence sur les avantages escomptés de l'aide communautaire. Ces observations sont démontrées concernant les questions d'audit suivantes qui ont été posées.

b) L'octroi du financement a-t-il été précédé d'une analyse appropriée des avantages économiques escomptés?

Les autorités des États membres devraient procéder à une analyse des avantages économiques escomptés, qui comprendrait une justification documentée et argumentée du niveau de financement attribué et des domaines ou activités considérés comme prioritaires.

c) Les bénéficiaires ont-ils été ciblés et les ressources ont-elles été attribuées en fonction des besoins spécifiques des parties et de manière raisonnable et efficiente?

d) Les projets ont-ils été mis en œuvre de manière à maximiser l'incidence du financement sur la réalisation des objectifs spécifiques des actions et de l'objectif général de lutte contre l'ASP?

Les autorités responsables devraient veiller à ce que des procédures de sélection de projet appropriées soient appliquées et à ce que les différents bénéficiaires des activités soient sélectionnés d'une manière objective et cohérente pour l'ensemble des projets, moyennant l'application uniforme de l'évaluation du risque d'ASP.Des conventions de partage des données devraient être conclues et appliquées entre tous les organismes locaux et nationaux responsables de la lutte contre l'ASP, dans la mesure où elles sont autorisées par la loi.

Certaines insuffisances ont été décelées dans les procédures de décision pour la sélection des projets, dans les procédures de sélection des différents élèves et dans le partage des informations concernant l'ASP entre les organismes chargés de la gestion et les projets. Par ailleurs, certaines pratiques novatrices ont été observées, à savoir que des écoles et des collèges locaux ont formé des groupements afin de combattre ensemble le problème de l'ASP (voir points 37-43).

e) Des activités adéquates ont-elles été déployées dans les États membres en matière de suivi et d'évaluation pour garantir que les actions répondent efficacement aux objectifs fixés?

Dans la plupart des cas, les organismes chargés de la mise en œuvre ont assuré un suivi des projets afin de veiller à ce que ceux-ci répondent à leurs objectifs. Un manque de coordination et de diffusion des travaux de recherche sur l'ASP au sein des États membres et entre ceux-ci a cependant été observé, qui se traduit par un rendement moindre en termes d'avantages obtenus. Dans deux États membres, une innovation utile a consisté à exiger des projets des autoévaluations permettant d'établir les incidences quantitatives et qualitatives des activités réalisées. Néanmoins, les évaluations globales des programmes opérationnels n'ont, d'une manière générale, guère fourni d'informations sur les résultats ou l'incidence des actions de lutte contre l'ASP (voir points 44-50).

Compte tenu de l'importance d'une bonne pratique de gestion dans les domaines du ciblage, du diagnostic, de l'octroi des ressources et de l'évaluation en matière d'abandon scolaire prématuré, la Commission, en partenariat avec les autorités nationales, devrait faciliter le développement et la diffusion de la meilleure pratique dans ces domaines afin d'améliorer l'incidence des fonds communautaires.

(1) Le nombre de jeunes quittant prématurément l'école a été défini comme étant équivalent au nombre de personnes de 18 à 24 ans n'ayant accompli que le premier cycle de l'enseignement secondaire ou moins et qui ne suivaient ni études ni formation.

(2) Eurostat, Enquête sur les forces de travail.

(3) Premier cycle de l'enseignement secondaire ou deuxième cycle de l'éducation de base. Le contenu de l'enseignement à ce niveau est généralement destiné à compléter l'éducation de base commencée au niveau 1 de la CITE. Dans de nombreux pays, sinon la plupart, le but de l'enseignement est d'établir les fondements d'une éducation tout au long de la vie et d'un développement humain. À ce niveau, les programmes ont généralement une structure davantage orientée vers les matières enseignées. Il est fait appel à des enseignants plus spécialisés et il est plus fréquent que plusieurs enseignants enseignent chacun la matière dans laquelle ils sont spécialisés. C'est à ce niveau que les compétences de base sont pleinement mises en œuvre. La fin de ce niveau coïncide souvent avec celle de la scolarité obligatoire dans les pays où celle-ci existe.

(4) Le nombre de jeunes quittant prématurément l'école a été défini comme étant équivalent au nombre de personnes de 18 à 24 ans n'ayant accompli que le premier cycle de l'enseignement secondaire ou moins et qui ne suivaient ni études ni formation.

(5) Selon la communication de 2002 de la Commission «Critères de référence européens pour l'éducation et la formation: suivi du Conseil européen de Lisbonne», la moyenne pour l'Union européenne s'élevait alors à 19 %. Ce document indiquait que de nombreuses activités (orientation scolaire, mise en place de systèmes d'alerte et de prévention précoces, initiatives de support individuel en direction de groupes à risque, efforts de diversification des contenus et des modalités d'enseignement) étaient entreprises pour s'attaquer au problème.

(6) Décision 2002/177/CE du Conseil (JO L 60 du 1.3.2002, p. 60).

(7) COM(2005) 549 du 30 novembre 2005, p. 19.

(8) Communication de la Commission «Critères de référence européens pour l'éducation et la formation: suivi du Conseil européen de Lisbonne» [COM(2002) 629 final du 20 novembre 2002] (non parue au Journal officiel).

(9) JO L 161 du 26.6.1999, p. 1.

(10) JO L 63 du 3.3.2001, p. 21.

(11) Article 34, paragraphe 1, point c), et article 37.

(12) Avis no 2/2005 sur la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion [COM(2004) 492 final du 14 juillet 2004] (JO C 121 du 20.5.2005, p. 14).

(13) Communication de la Commission: Orientations pour les programmes de la période 2000-2006, partie 2 C: promouvoir l'aptitude à l'emploi, les capacités et la mobilité par l'éducation permanente, 1er juillet 1999.

(14) L'économie de l'UE: bilan de 2004, document de travail des services de la Commission [SEC(2004) 1368 du 26 octobre 2004, point 4.1]. «Il n'existe pas d'élément attestant que le niveau d'études influence le taux d'emploi global… en partie parce que les chercheurs n'avaient pas eu accès aux données… relatives aux compétences fonctionnelles, contrairement aux années de scolarité. Par ailleurs, le fait d'encourager davantage de personnes à terminer leurs études secondaires de deuxième cycle aurait pour effet de répartir plus également les qualifications… et pourrait avoir un impact positif à long terme sur l'emploi.»

(15) Espagne (Andalousie), France, Portugal, Pays-Bas et Royaume-Uni.

(16) Dans certains cas, ces montants sont des estimations, en raison de la non-disponibilité des chiffres exacts concernant les activités relatives à l'ASP.

(17) Dépenses réelles pour 2000-2002 uniquement.

(18) Dépenses réelles pour 2000-2001 uniquement.

(19) Espagne, France, Portugal et Royaume-Uni.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Espagne (Andalousie), France, Portugal et Royaume-Uni.

(22) Source: DfES Statistical Service.

(23) Espagne, Pays-Bas et Royaume-Uni.

(24) «Constructions sociales des absentéismes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre», mars 2003, rapport à la direction de la programmation et du développement du ministère français de l'éducation nationale par le laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — Farsef — Observatoire européen de la violence scolaire.

(25) Espagne (Andalousie) et Pays-Bas.

(26) Irlande, France et Royaume-Uni.

(27) Youth Inc.

(28) Portugal et Espagne (Andalousie et Catalogne).

(29) Irlande, France, Pays-Bas et Royaume-Uni.

(30) Lettre du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, 6 août 2004.

(31) Circulaire no 03/6 de mars 2003 du Learning and Skills Council intitulée «Strategic Area Reviews».

(32) Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni.

(33) Future Train.

à partir de 1999, en utilisant le résultat annuel disponible le plus proche en cas de données par pays manquantes et de données provisoires pour le Royaume-Uni (tous les niveaux du GCSE sont exclus jusqu'à ce qu'une nouvelle définition du niveau CITE 3c soit appliquée en 2005 au niveau de l'UE).

2003 pour CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH et à partir de 2004 pour BE, LT, MT, PL, PT et RO en raison d'une couverture plus large des activités enseignées,

Pourcentage de la population âgée de 18 à 24 ans ne suivant ni études ni formation et dont le niveau d'études ne dépasse pas l'enseignement secondaire inférieur.i: NotesEn raison de la mise en œuvre de concepts et de définitions harmonisés dans l'enquête, les informations sur l'enseignement et la formation manquent de comparabilité avec les années précédentes à partir de: — 2003 pour CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH et à partir de 2004 pour BE, LT, MT, PL, PT et RO en raison d'une couverture plus large des activités enseignées, — 2003 pour SK en raison de restrictions pour l'autoapprentissage, — 2003 pour DE en raison de l'exclusion des cours répondant à un intérêt personnel, — 1999 pour NL, 2000 pour PT, 2003 pour FR et CH en raison de changements dans la période de référence (auparavant, une semaine avant l'enquête; CH: 12 mois pour la formation professionnelle au lieu de 4 semaines), — LU (1999) en raison d'une nouvelle définition du niveau d'enseignement secondaire inférieur, — EU-15, zone euro, EU-25, par conséquent. En raison de changements dans les caractéristiques de l'enquête, les données manquent de comparabilité avec les années précédentes pour IT (à partir de 1993), PT (à partir de 1998), BE et UK (à partir de 1999), FI (à partir de 2000), SE et BG (à partir de 2001), LV et LT (à partir de 2002), HU (à partir de 2003), FI (1er trimestre à partir de 2003) et AT (2e trimestre à partir de 2003).Pour DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT et SI, le niveau élevé de variation des résultats avec le temps est partiellement influencé par la faible grandeur de l'échantillon.Pour CY, la population de référence (dénominateur) exclut les étudiants à l'étranger.Les données globales pour l'UE sont fournies: — jusqu'en 1999, sur la base des données disponibles par pays, — à partir de 1999, en utilisant le résultat annuel disponible le plus proche en cas de données par pays manquantes et de données provisoires pour le Royaume-Uni (tous les niveaux du GCSE sont exclus jusqu'à ce qu'une nouvelle définition du niveau CITE 3c soit appliquée en 2005 au niveau de l'UE).

Les «jeunes quittant prématurément l'école» sont les personnes âgées de 18 à 24 ans qui répondent aux deux conditions suivantes: le plus haut niveau d'enseignement ou de formation atteint est CITE 0, 1 ou 2 et les répondants ont déclaré n'avoir suivi aucun enseignement ni aucune formation au cours des quatre semaines précédant l'enquête (numérateur). Le dénominateur est la population totale du même groupe d'âge, à l'exclusion des non-réponses aux questions «Niveau d'enseignement ou de formation atteint» et «Formations et enseignements suivis». Le numérateur et le dénominateur sont dérivés de l'enquête communautaire sur les forces de travail (EFT).

ANNEXE 2

PROGRAMMES AUDITÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES

ESPAGNE

«Programmes de garantie sociale (PGS)»

Andalousie — PO de l'objectif no 1, axe 4 A, mesure 15 A

Quelle était la nature du programme? Les programmes de garantie sociale s'adressent aux élèves qui, en dépit de cours dispensés dans le cadre d'un programme spécial, ne répondent pas aux exigences minimales leur permettant d'obtenir un diplôme du deuxième cycle de l'enseignement secondaire. Ils ont pour objectif de faciliter le passage des élèves de l'école au travail, tout en leur laissant la possibilité de poursuivre des études par le biais d'une formation professionnelle spécifique de niveau moyen. L'âge des participants est normalement compris entre 16 et 21 ans et la durée des cours varie de six mois à deux années scolaires. Chaque classe compte vingt élèves au maximum.

Quelles étaient les activités cofinancées? Les PGS sont des programmes nationaux, mis en œuvre par le ministère de l'éducation de la région dans des écoles secondaires publiques, sous son statut régional spécifique. Les programmes comprennent cinq domaines: formation professionnelle spécifique (aptitudes professionnelles), initiation au travail, orientation et conseil, conseil d'éducation de base en matière d'aptitudes personnelles et sociales, et activités complémentaires.

Ces programmes peuvent également cibler des groupes spécifiques, par exemple des jeunes ayant des besoins éducatifs particuliers, les jeunes appartenant à des minorités ethniques défavorisées, les jeunes incarcérés, etc. Les actions peuvent être mises en œuvre par des écoles secondaires, des municipalités locales ou des associations sans but lucratif.

Quels sont les aspects particuliers qui ont influé sur l'efficacité du programme? La diffusion des informations concernant les cours, par l'intermédiaire de sites web, de séminaires, de publipostages, de publicités, etc., a eu pour effet de faire connaître les programmes de garantie sociale parmi le grand public. Le niveau élevé d'intérêt, d'engagement et de motivation des responsables de la mise en œuvre des programmes est apparu, dans le cadre de l'audit, comme un facteur important ayant contribué au succès du programme. Toutefois, l'une des difficultés réside dans l'absence d'une base d'analyse adéquate pour s'attaquer au problème de l'ASP et dans le manque d'actions d'évaluation et de suivi spécifiques concernant la mesure.

Catalogne — PO de l'objectif no 3, mesure 4.4

Quelle était la nature du programme? Bien que les PGS n'aient été introduits en Espagne qu'en 1992, les ministères de l'éducation et de l'emploi de Catalogne avaient mis en œuvre des cours similaires, répondant aux besoins des élèves sans diplôme depuis 1986/1987. Les cours dispensés dans le cadre de PGS sont généralement organisés par le ministère de l'éducation en collaboration avec les municipalités, en dehors du système éducatif normal.

Quelles étaient les activités cofinancées? Les cours comprenaient, en premier lieu, une formation de base dispensée par deux enseignants pour le compte du ministère de l'éducation et de la municipalité et, en second lieu, une formation professionnelle.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? Les cours sont programmés et coordonnés par le ministère, chaque année, pour chaque municipalité, sur la base d'une analyse des besoins. Cette gestion directe des PGS et de cours similaires par le ministère, en collaboration avec les municipalités, garantit l'existence d'une offre minimale de cours de même que la stabilité du programme. La mise en œuvre de ces cours pendant plusieurs années par la même équipe présente également une valeur ajoutée en termes d'expérience et de savoir-faire. L'évaluation constituait également une partie importante du programme, les progrès et les acquis des élèves faisant l'objet d'une évaluation et d'un suivi.

Certaines caractéristiques importantes ayant contribué au succès du programme étaient les suivantes: le fait que les cours étaient essentiellement fondés sur des sujets pratiques, qu'ils étaient généralement mis en œuvre en dehors du système scolaire, dispensés par deux tuteurs seulement pendant toute la durée du cours et donnés à de petites classes (normalement quinze élèves), ce qui a permis le développement de relations personnelles plus étroites. La continuité de l'équipe responsable année après année a également permis l'acquisition d'un savoir-faire important et a créé un réseau facilitant les échanges de bonnes pratiques et un niveau élevé d'aide et de suivi de chaque cours.

FRANCE

Éducation et formation tout au long de la vie, objectif no 3, document unique de programmation pour 2000-2006

Quelle était la nature du programme? Le FSE a contribué à remédier à l'ASP en France par le biais de trois activités distinctes relevant du domaine politique de l'éducation tout au long de la vie, dans le cadre de l'objectif no 3, document unique de programmation pour 2000-2006. Ces activités ont été regroupées sous l'objectif de «Donner une nouvelle chance aux jeunes pour éviter qu'ils quittent prématurément le système scolaire sans qualification».

L'approche principale a consisté à soutenir des actions existantes, définies en vertu de la législation nationale et visant à aider les élèves à atteindre la fin du deuxième cycle de l'enseignement secondaire. Selon la définition qui est donnée de l'ASP, de 60 000 à 150 000 jeunes quittent l'école chaque année sans aucune qualification. Le pourcentage des jeunes de 18 à 24 ans n'ayant pas dépassé le premier cycle de l'enseignement secondaire était estimé à 14,2 % [2004 (1)].

Quelles étaient les activités cofinancées? La Mission générale d'insertion (MGI) se compose de cours spéciaux visant à motiver et à encourager les élèves à obtenir un niveau de qualification supplémentaire. Les élèves de plus de 16 ans n'ayant pas atteint le niveau du deuxième cycle de l'enseignement supérieur et qui éprouvaient des difficultés à l'école ou étaient absents de l'école depuis moins d'un an étaient admis. En vertu de la réglementation locale, ces élèves pouvaient demander une entrevue d'évaluation avec l'équipe pédagogique et avec un psychologue de l'éducation. Une commission d'admission aux cours proposait ensuite un cours de soutien approprié à l'étudiant concerné, qui était convenu avec celui-ci après un entretien avec l'équipe pédagogique.

Les dispositifs relais prenaient en charge des élèves fréquentant l'école secondaire en France et éprouvant des difficultés d'apprentissage, dans de petites classes ne comptant pas plus de douze élèves et visant à répondre à leurs besoins spécifiques. Des programmes, des horaires et des activités périscolaires individualisés (par exemple une pratique sportive) ont contribué à la réintégration de jeunes démotivés dans un cursus d'études normales.

Les actions pilotes étaient des projets spécifiques fondés sur des besoins locaux. Elles consistaient généralement à mettre en place des activités périscolaires à l'intention des élèves (classes de devoirs après l'école, excursions, activités culturelles, artistiques et sportives, etc.). Elles ont aidé les jeunes de 15 à 20 ans à définir des choix professionnels et à effectuer un stage dans des entreprises locales. Le projet pilote «école de la seconde chance» visait à intégrer les jeunes dans le monde économique en leur dispensant des cours personnalisés et en permettant aux élèves plus âgés ayant quitté prématurément l'enseignement normal d'effectuer un stage en entreprise. Un financement était également assuré par une taxe prélevée sur les entreprises locales. La durée des cours variait de huit à dix mois.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? Un aspect important des cours et des activités résidait dans leur degré d'adaptation aux besoins spécifiques des étudiants. Dans l'académie de Metz, l'action de la MGI appelée «cours d'aide à l'intégration professionnelle» était une action flexible dans laquelle le choix des sujets à l'intérieur des cours n'était pas prédéterminé, mais fondé sur les besoins des élèves cibles.

IRLANDE

Objectif no 1, 2000-2003, Irlande, mesure 05, Emploi et ressources humaines, «School Completion Programme» (programme d'achèvement de la scolarité)

Quelle était la nature du programme? Le programme était géré de façon centralisée par le ministère de l'éducation et de la recherche scientifique. Au cours de la première phase, une base de données nationale répertoriant les élèves et les écoles a servi de base pour une analyse détaillée des élèves de niveau primaire et de niveau postprimaire (âgés de 7 à 18 ans) quittant prématurément l'école. Les écoles étaient ensuite classées par ordre de priorité en appliquant une formule de handicap éducatif pondéré. Les écoles étaient invitées à présenter des plans d'action détaillant le coût des activités proposées pour prévenir l'ASP. Au cours de la seconde phase du programme, des groupements d'écoles et d'organisations impliquées localement dans le développement communautaire et les actions en faveur de la jeunesse transmettaient des propositions et des plans de financement, qui étaient ensuite pris en considération en tant que tels dans le cadre du programme d'achèvement de la scolarité. Après évaluation et approbation, un financement annuel était octroyé sur la base de plans d'action conjointe chiffrés. L'école chef de file gérait le projet global et coordonnait les besoins et les activités des autres écoles et des «primary feeder schools» (écoles primaires d'où sont issus les élèves d'un collège donné) de sa localité.

Quelles étaient les activités cofinancées? L'un des usages les plus concrets et les plus bénéfiques du financement qui ait été observé était l'amélioration des systèmes d'enregistrement et de suivi des présences dans les écoles, par l'informatisation et la mise en place de procédures de suivi. Des directeurs d'école ont déclaré que cette mesure avait eu un effet positif non seulement sur le comportement des élèves, mais aussi sur l'attitude des parents. Le financement avait également été utilisé pour créer de plus petits groupes à besoins spécifiques au sein des écoles, mettre en place des «breakfast clubs» (initiative visant à permettre aux élèves arrivant tôt à l'école ou ne déjeunant pas chez eux de pouvoir tout de même bénéficier d'un solide petit-déjeuner) et offrir des activités périscolaires visant à motiver les élèves et à faire baisser l'absentéisme.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? Bien que géré de façon centralisée, le programme était fondé sur une approche multiorganisme incluant la communauté. Pour un grand nombre des projets visités, cette approche intégrée a particulièrement bien réussi à assurer un soutien important, tant financier que technique, de la part des organismes communautaires locaux, en particulier les partenariats locaux. Par exemple, dans un cas (2), le partenariat local a fourni son savoir-faire pour l'élaboration d'un plan d'action global et professionnel.

Les participants aux projets visités ont également mis en exergue le succès du programme en termes de «bénéfices du processus». Un rapporteur de projet a déclaré que «le fait d'être orienté vers la mise en œuvre d'un plan constitue une grande différence même si l'on n'obtient pas tous les fonds [souhaités]». Certains participants aux projets ont également décelé un changement d'attitude parmi les enseignants et les parents quant à la question de savoir comment les écoles se situent par rapport au problème de la baisse des effectifs scolaires et des taux élevés de décrochage («le contexte familial n'a peut-être pas beaucoup évolué, mais le contexte scolaire, lui, a changé»). Par-dessus tout, l'audit a mis en évidence le degré élevé d'intérêt, d'engagement et de dévouement manifesté pour le programme par les responsables de la mise en œuvre des projets, ce qui a constitué l'un des facteurs les plus importants du succès du programme.

PAYS-BAS

Mesure 3.3 E «Lutte contre l'abandon scolaire prématuré»

Quelle était la nature du programme? Le ministère de l'éducation, de la culture et de la recherche scientifique, qui était désigné comme unique bénéficiaire de la mesure, a mis des crédits à la disposition d'écoles et d'organisations actives dans l'enseignement professionnel, pour soutenir des projets visant à lutter contre l'ASP. Étant donné que les écoles néerlandaises sont autonomes, elles sont libres de participer ou non aux projets de cette nature. La participation des écoles et des organisations dans ces projets a été lente jusqu'en 2004, mais les autorités escomptent à présent que les demandes de cofinancement par le FSE au titre de la mesure absorberont les fonds disponibles pour la période 2000-2006.

Quelles étaient les activités cofinancées? Les écoles étaient invitées à élaborer des projets articulés autour d'un ou de plusieurs thèmes définis par la législation nationale. Ceux-ci incluaient le développement et la coordination de l'orientation professionnelle individuelle, les conseils aux étudiants et les équipes de conseil et de prise en charge, l'élaboration de procédures et d'instruments pour l'inscription et l'évaluation des étudiants, le développement du travail en réseau dans les écoles, les régimes de transition entre l'enseignement préparatoire et l'enseignement professionnel secondaire, la coordination avec les plans d'action communautaire pour la lutte contre l'ASP, l'homologation de la formation pour les nouveaux segments du marché local du travail, en collaboration avec le commerce et l'industrie locaux et régionaux, et le soutien scolaire pour les parents d'enfants à risque. Les critères de sélection des étudiants étaient également définis par la législation nationale. Il s'agissait d'étudiants inscrits dans des écoles d'enseignement professionnel, âgés de moins de 23 ans, n'ayant pas encore obtenu de «qualification de départ» (enseignement professionnel de niveau 2) et qui, selon les écoles, présentent un risque d'ASP.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? Les écoles étaient libres d'élaborer leurs propres projets d'ASP parmi les thèmes définis par la législation nationale. Le ministère n'imposait pas d'autres règles et n'orientait pas non plus vers des projets spécifiques. Il encourageait toutefois le recours aux meilleures pratiques par la publication d'études relatives à l'ASP, la création de plate-formes de discussion pour les écoles et la diffusion d'informations via un site web. Bien qu'en général les thèmes des projets aient été déjà abordés dans le cadre des activités normales de l'école, les projets d'ASP ont étendu ces activités au profit des étudiants à risque. Cela a eu pour effet que les projets ont été imbriqués dans les activités quotidiennes «normales» de l'école. En raison du statut autonome des écoles et de leur population estudiantine hétérogène, les approches de la lutte contre l'ASP dans les dix écoles visitées étaient notablement différentes. Certaines écoles s'étaient concentrées sur la coopération avec les services communautaires et les entreprises locales, tandis que d'autres abordaient les problèmes seuls. Le degré d'implication des écoles dans l'échange d'informations (une importante source pour l'élaboration des projets d'ASP) différait également considérablement d'un établissement à l'autre. Un aspect important de l'évaluation des résultats des projets est la fiabilité des statistiques relatives à l'ASP. Aussi le ministère a-t-il fait adopter une loi sur l'enregistrement de l'ASP en 1999, qui s'est traduite par la production de statistiques fiables et complètes permettant au ministère de fonder son processus décisionnel.

PORTUGAL

Action 1.2 de Prodep III «Mise en place de cours alternatifs au niveau de l'éducation de base»

Quelle était la nature du programme? La principale approche adoptée par le Portugal en vue de lutter contre l'ASP a consisté à dispenser des cours secondaires diversifiés et des cours de formation professionnelle dans les écoles, définis en vertu de la législation nationale, de manière à répondre spécifiquement aux besoins des étudiants de 15 ans ou plus qui n'avaient pas encore atteint le premier cycle de l'enseignement secondaire. Au Portugal, le pourcentage des jeunes de 18 à 24 ans n'ayant pas dépassé le stade du premier cycle de l'enseignement secondaire était estimé à environ 45,5 % [2004 (3)].

Quelles étaient les activités cofinancées? Dans l'échantillon de huit projets d'école audités, des cours avaient été mis en place pour répondre aux besoins des propres élèves de l'école et d'autres jeunes de la localité, en leur permettant de terminer la neuvième année (premier cycle de l'enseignement secondaire) et d'obtenir une qualification professionnelle. Les élèves fréquentant les cours étaient des jeunes de 15 à 18 ans qui, bien qu'ayant dépassé l'âge de la scolarité facultatif (15 ans), n'avaient toujours pas obtenu le diplôme de neuvième année. Ces étudiants se caractérisaient essentiellement par un échec scolaire ou le redoublement d'années scolaires. Les cours répondaient à leurs besoins en étant centrés davantage sur l'acquisition d'aptitudes professionnelles spécifiques que sur des sujets académiques. Ils comprenaient également des stages en entreprise, de manière à motiver les étudiants à acquérir une expérience pratique. Cet aspect était important du fait que ces étudiants étaient normalement davantage enclins à quitter l'école et à s'engager dans la vie professionnelle, par démotivation ou en raison de leur âge avancé.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? Dans le cas de certaines écoles de quartiers défavorisés du centre de Lisbonne, les cours ont constitué une nouvelle activité financée en vue de soutenir les effectifs scolaires en baisse en raison de l'évolution démographique. Par exemple, l'Escola Secundária Marquês de Pombal (une école publique secondaire de Lisbonne possédant une tradition de savoir-faire en électrotechnique), située dans un ancien quartier de la ville à la population vieillissante, a organisé un enseignement professionnel faisant appel aux équipements spécialisés qu'elle possédait.

Tandis que les écoles sollicitaient approbation et financement pour dispenser ces cours en fonction de la disponibilité de participants éligibles, un diagnostic et un ciblage systématiques des élèves «à risque» dans les écoles faisaient également partie du processus. Toutefois, bien qu'il ait existé également des initiatives nationales pour combattre le travail des enfants, aucune initiative spécifique n'a été mise en œuvre dans les écoles pour cibler les élèves de moins de 15 ans qui présentaient un risque d'abandon scolaire.

Le plan d'action national pour l'emploi du Portugal — PAN (2003-2006) — vise à abaisser l'ASP à 35 % d'ici à 2006 et à 25 % d'ici à 2010, ce qui est à peu près conforme à l'agenda de Lisbonne. La réalisation de ces objectifs risque d'être difficile, vu le manque manifeste de stratégie coordonnée pour étudier le phénomène de l'ASP et s'y attaquer de l'intérieur des écoles et avant l'âge de 15 ans, lorsque les facteurs à l'origine de l'ASP sont identifiés. Le plan d'action national portugais propose toutefois la mise en place, dans un avenir proche, d'un système de détection précoce des élèves présentant un risque de décrochage scolaire et la mise en œuvre d'un soutien individualisé aux élèves.

ROYAUME-UNI

Programme opérationnel de l'objectif no 3 pour l'Angleterre et Gibraltar, 2000-2006, mesure 2.2

Quelle était la nature du programme? Dans le cadre du programme opérationnel de l'objectif no 3, la majorité des actions visant à lutter contre l'ASP étaient comprises dans le domaine politique de l'inclusion sociale, mesure 2.2, qui avait pour objectif «d'élaborer des stratégies sur les plans local et régional pour aider les personnes aux prises avec des handicaps multiples sur le marché du travail, qui sont confrontées au risque d'exclusion». Le groupe cible initial était constitué des 13-17 ans présentant un risque d'abandon scolaire. À la suite de l'évaluation à mi-parcours, ce groupe cible a été limité aux 16-18 ans qui ne suivaient pas un enseignement ou une formation ou qui étaient sans emploi. Le financement du FSE a été octroyé aux organismes publics régionaux, qui ont ensuite affecté les crédits par le biais d'une procédure d'appel d'offres directe par projets et de subventions accordées par marchés publics avec les organismes éducatifs financés par l'État.

Quelles étaient les activités cofinancées? Les projets étaient divers et mis en œuvre principalement par les associations caritatives, les écoles et d'autres prestataires de formation et d'orientation professionnelle. Les écoles participant aux projets sélectionnaient généralement les élèves pour les cours sur la base de l'aptitude, de la compétence et des antécédents éducatifs. La durée des cours s'échelonnait de quinze jours à un an; ils comprenaient un placement dans certains cas et comportaient une formation aux aptitudes utiles dans la vie quotidienne et professionnelle, des conseils et un soutien individuel, du travail en groupe, des activités à l'école et après l'école, et des programmes d'études alternatifs. Les élèves continuaient à fréquenter l'école en dehors de l'horaire du cours. Tous les cours audités avaient pour objectif d'acquérir certaines «unités de valeur» d'enseignement pour l'acquisition de qualifications de base.

Quels étaient les aspects particuliers ayant influé sur l'efficacité du programme? L'une des difficultés rencontrées avec les activités cofinancées au titre de la mesure 2.2 a résidé dans l'absence de programme ou de cadre commun de caractéristiques communément identifiables. Aucune identité ni aucun rôle spécifique du financement par le FSE dans ce domaine n'était discernable face à la pléthore d'initiatives nationales prenant en charge l'éducation des jeunes et d'autres groupes cibles concernés par une mesure. Cette absence d'approche commune s'est également manifestée dans le ciblage et les évaluations des risques qui accompagnaient les projets. Par ailleurs, l'absence de base analytique adéquate pour s'attaquer au problème de l'ASP et de partage d'informations entre les organisations responsables aux niveaux régional et local a également influé sur l'efficacité des actions. De bonnes pratiques ont néanmoins été observées, dans le cadre de projets individuels, pour ce qui concerne la coordination entre les écoles participantes et les pratiques d'évaluation. En outre, le financement par le FSE a également suscité un soutien charitable bénévole sous la forme d'une mise en place de cours et d'activités.

(1) Enquête sur les forces de travail, Eurostat, 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Enquête sur les forces de travail, Eurostat, 2004.