EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Les émissions de gaz à effet de serre dues aux activités aériennes sont en augmentation sensible. En l’absence de nouvelles mesures, les émissions de dioxyde de carbone (CO2) imputables au transport aérien international devraient, selon les estimations, quasiment quadrupler par rapport à 2010 d’ici à 2050. Plusieurs études démontrent que les mesures techniques et opérationnelles seules, y compris les normes d’émission de CO2 applicables aux aéronefs ou le déploiement de biocarburants durables, ne seront pas suffisantes pour réduire les émissions du transport aérien; il est donc nécessaire de recourir à des mesures fondées sur le marché pour faire face à cette évolution. La forte croissance des émissions de GES du secteur de l’aviation risque de saper les efforts déployés par l'Union et à l’échelle mondiale pour lutter efficacement contre le changement climatique.

En 2008, l’Union européenne avait été la première à s'attaquer aux émissions de GES du secteur de l’aviation en intégrant dans le système d'échange de quotas de l'Union les vols entre aérodromes situés à l’intérieur de l’Espace économique européen (ci-après, les «vols intra-EEE»), d'une part, et les vols entre aérodromes de l’Espace économique européen (EEE) et aérodromes situés dans des pays tiers («vols extra-EEE»), d'autre part. Cette initiative a contribué à faire accepter par l'Organisation de l'aviation civile internationale l'idée d'un processus débouchant sur la mise en place d'un régime mondial de mesures fondées sur le marché pour le transport aérien international, processus qui a débuté en 2013. C'est aussi grâce à cette initiative que le secteur de l’aviation pourra contribuer à l’objectif de l’UE en matière de climat, à savoir une réduction des émissions de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2020. Dans l’attente d’un accord au sein de l’OACI, et afin d'encourager l'élaboration d'un régime mondial applicable aux émissions de l’aviation internationale dans le cadre de l’OACI, l’Union européenne a temporairement restreint le champ d’application du SEQE de l’UE aux vols intra-EEE, jusqu’en 2016, souhaitant connaître le résultat des négociations au sein de l'OACI avant d'envisager la réinclusion des vols extra-EEE. En l’absence de modification de la directive établissant le SEQE de l’UE, le champ d'application intégral du SEQE sera automatiquement rétabli à compter de 2017.

En octobre 2014, le Conseil européen avait approuvé le cadre d’action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030. La pierre angulaire de ce cadre d'action est l’objectif contraignant de réduction de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre de l’UE d’au moins 40 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030. Pour y parvenir au moindre coût, les secteurs couverts par le SEQE de l’UE devront réduire leurs émissions de 43 % par rapport à 2005, tandis que les secteurs non couverts devront réduire les leurs de 30 %. L'Union européenne s'est fondée sur cet objectif pour présenter sa contribution au titre de l'accord de Paris, contribution qui constitue un engagement à l'échelle de l'économie, notamment en ce qui concerne les émissions de l'aviation. L’Union est résolue à contribuer à l’objectif climatique adopté dans le cadre de l’accord de Paris et qui consiste à maintenir le réchauffement climatique bien en deçà de 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre l’action menée pour limiter la hausse de la température à 1,5 °C, ainsi qu'à l’objectif auquel aspire l’Organisation de l’aviation civile internationale, c'est-à-dire faire en sorte que les émissions mondiales nettes de CO2 provenant de l’aviation internationale ne dépassent pas les niveaux de 2020 (croissance neutre sur le plan carbone).

En octobre 2016, lors de sa 39e assemblée, l’OACI a approuvé une résolution sur un régime mondial de mesures basées sur le marché (RMMBM) afin de limiter l'augmentation des émissions de l’aviation internationale à partir de 2021 au moyen d'un système de compensation visant à permettre la réalisation de l'objectif de stabilisation des émissions de l'aviation internationale aux niveaux de 2020. Pendant la première phase (2021-2026), il est expressément prévu que la participation au RMMBM soit volontaire. Tous les grands pays du secteur de l’aviation devraient appliquer le RMMBM dès le début de sa seconde phase, en 2027. L’Union européenne et ses États membres ont exprimé leur intention d’appliquer le RMMBM dès la phase d'application volontaire. Alors que l’objectif à atteindre et la nature compensatoire fondamentale du RMMBM ont été approuvés, un certain nombre de caractéristiques importantes, qui sont essentielles à l'efficacité et à l'intégrité environnementale de ce régime du point de vue climatique, doivent encore être définies et approuvées par l’OACI avant que le RMMBM puisse être mis en œuvre en 2021. Tout retard dans l’approbation de ces éléments risque de retarder cette mise en œuvre. Cela risque également de retarder la mise en application par les États en vertu du droit national, aspect pourtant crucial étant donné que l’application effective du RMMBM repose sur l'action nationale et régionale.

La législation existante impose à la Commission d’évaluer les résultats de la 39e assemblée de l’OACI et de réexaminer, à la lumière de ces résultats, le champ d’application du SEQE de l’UE pour les vols à destination ou en provenance de l’EEE. En l’absence de modification de cette législation, le champ d’application initial du SEQE (qui inclut aussi les vols extra- EEE) sera de nouveau applicable. Étant donné que le RMMBM a été approuvé par l'OACI, que l'Union est favorable à son parachèvement et à sa mise en œuvre rapide et qu'elle prévoit sa mise en application à compter de 2021, il est nécessaire de réexaminer la directive établissant le SEQE.

Afin de relancer les discussions internationales sur les modalités restantes et la gouvernance nécessaires à la mise en œuvre du RMMBM, il est proposé de maintenir le champ d’application restreint du SEQE de l’UE (c’est-à-dire limité aux vols entre aérodromes situés à l’intérieur de l’EEE, tel que défini dans le règlement n °421/2014) au-delà de 2016. Une nouvelle évaluation et un nouveau réexamen du SEQE de l'UE seront entrepris concernant la période postérieure à 2020 lorsque plus de clarté aura été faite sur la nature et le contenu des instruments juridiques adoptés par l’OACI pour la mise en œuvre du RMMBM et qu'on en saura davantage sur les intentions de nos partenaires internationaux en ce qui concerne cette mise en œuvre. Dans ce contexte, il sera dûment tenu compte de la nécessaire cohérence par rapport à l'engagement portant sur l'ensemble de l'économie pris par l’Union au titre de l’accord de Paris et à l’objectif de réduction de 40 % des émissions de GES de l'Union par rapport aux niveaux de 1990 d'ici à 2030, adopté dans ce cadre.

Afin de garantir la sécurité juridique en ce qui concerne le respect du SEQE en 2017, il importe que la présente proposition soit adoptée rapidement par le Parlement européen et le Conseil, et de préférence avant la fin de l’année 2017.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition reprend, d’une manière générale, l'approche suivie pour les dispositions applicables aux secteurs relevant du SEQE qui sont prévues par la directive SEQE, tout en tenant dûment compte de l'évolution récente de la situation au sein de l’OACI, et notamment de l’accord dégagé sur le RMMBM. Le Conseil européen a expressément plaidé en faveur du maintien de l’architecture actuelle du SEQE de l’UE et a fourni des orientations sur les points spécifiques qui devront être abordés pour la période comprise entre 2021 et 2030. Conformément à ces orientations, la Commission européenne a proposé, en juillet 2015, une proposition législative visant à réviser le système d’échange de quotas d’émission de l’UE pour les installations fixes pour la période postérieure à 2020. Cette proposition n'abordait pas les questions d'application du SEQE aux activités aériennes, une telle démarche ayant été jugée inopportune avant la 39e assemblée de l'OACI prévue en octobre 2016. À présent, en accord avec les conclusions du Conseil européen, la présente proposition portant sur les émissions de l'aviation prolonge l’approche suivie pour les émissions des vols intra-européens dans le cadre du SEQE de l'UE. La présente proposition est complémentaire à la révision de plus grande ampleur du SEQE proposée par la Commission en juillet 2015, qui fait actuellement l'objet de la procédure de codécision.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

La proposition prévoit la mise en œuvre d’une partie du cadre d'action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 qui sera essentielle à l'établissement d’une Union de l’énergie résiliente, dotée d’une politique clairvoyante en matière de changement climatique. Des propositions législatives complémentaires ont d’ores et déjà été présentées pour permettre la réalisation des différents objectifs convenus par le Conseil européen. Ces propositions devraient faciliter la réalisation des objectifs en matière de climat fixés tant pour les secteurs couverts par le SEQE que pour les secteurs non couverts. Par ailleurs, la stratégie de la Commission pour l'aviation et sa stratégie en faveur d'une mobilité à faible taux d'émissions prévoient des mesures visant à réduire davantage les émissions de GES du secteur des transports qui s'inscrivent dans les efforts de décarbonation de portée plus générale entrepris ou annoncés par l’Union, y compris à l’horizon 2030.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique

Les articles 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) confirment et précisent les compétences de l’UE dans le domaine de la lutte contre le changement climatique. La base juridique de la présente proposition est l'article 192 du TFUE.

•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

La directive établissant le SEQE de l'UE est un instrument existant de l’UE qui sera maintenu après 2020. Conformément au principe de subsidiarité énoncé à l’article 5 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les objectifs de la proposition modifiant cet instrument ne peuvent être atteints que par une proposition de la Commission au niveau de l’UE.