A4-0001/96

Résolution sur le douzième rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur le contrôle de l'application du droit communautaire - 1994 (COM(95)0500 - C4-0233/95)

Le Parlement européen,

- vu la déclaration n° 19 relative à l'application du droit communautaire, annexée à l'acte final du traité sur l'Union européenne et adoptée par la Conférence des représentants des gouvernements des États membres le 7 février 1992,

- vu la résolution du Conseil du 7 décembre 1992 sur les moyens d'assurer le bon fonctionnement du marché unique ((JO C 334 du 18.12.1992, p. 1.)),

- vu la résolution du Conseil du 8 juin 1993 relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire ((JO C 166 du 17.06.1993, p. 1.)),

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 16 février 1994 sur le développement de la coopération administrative pour la mise en oeuvre et l'application de la législation communautaire dans le cadre du marché intérieur (COM(94)0029 - C3-0108/94),

- vu la résolution du Conseil du 16 juin 1994 sur le développement de la coopération administrative pour la mise en oeuvre et l'application de la législation communautaire dans le marché intérieur ((JO C 179 du 01.07.1994, p. 1.)),

- vu la résolution du Conseil du 20 juin 1994 relative à la diffusion électronique du droit communautaire et des droits nationaux d'exécution et à l'amélioration des conditions d'accès ((JO C 179 du 01.07.1994, p. 3.)),

- vu l'accord interinstitutionnel du 20 décembre 1994 en matière de codification officielle de la législation communautaire ((JO C 293 du 8.11.1995, p. 2.)),

- vu certaines propositions contenues dans le rapport du «groupe MOLITOR» sur la simplification législative et administrative soumis au Conseil européen de Cannes de juin 1995,

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 3 mai 1995 sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation communautaire dans le domaine du marché intérieur (COM(95)0162),

- vu la résolution du Conseil du 29 juin 1995 sur l'application uniforme et efficace du droit communautaire et sur les sanctions applicables aux violations de ce droit dans le domaine du marché intérieur ((JO C 188 du 22.07.1995, p. 1.)),

- vu le rapport de la Commission du 15 juin 1995 au Conseil et au Parlement européen sur le marché unique en 1994 (COM(95)0238 - C4-0239/95),

- vu les débats qui ont eu lieu le 21 juin 1995 à Bruxelles à l'occasion du symposium de sa commission juridique et des droits des citoyens sur les relations entre le droit international public, le droit communautaire et le droit national des États membres,

- vu certaines pétitions adressées à sa commission des pétitions sur une mauvaise transposition de certaines directives communautaires,

- vu les débats qui ont eu lieu lors de la réunion des 27 et 28 septembre 1995 à Bruxelles entre sa commission juridique et des droits des citoyens et des représentants des parlements nationaux portant notamment sur le contrôle de l'application du droit communautaire,

- vu le douzième rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le contrôle de l'application du droit communautaire par les États membres-1994 (COM(95)0500 - C4-0233/95) ((JO C 254 du 29.9.1995, p. 1.)),

- vu le code de conduite du Conseil du 2 octobre 1995 concernant la publicité des procès-verbaux et des déclarations aux procès-verbaux du Conseil et la résolution du Parlement européen du 12 octobre 1995 sur la transparence des décisions du Conseil et des procédures législatives communautaires ((JO C 287 du 30.10.1995, p. 179.)),

- vu l'article 44 de son règlement,

- vu le rapport de la commission juridique et des droits des citoyens ainsi que les avis de la commission de l'agriculture et du développement rural, de la commission économique, monétaire et de la politique industrielle, de la commission de la recherche, du développement technologique et de l'énergie, de la commission des relations économiques extérieures, de la commission des transports et du tourisme, de la commission des pétitions et de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la protection des consommateurs (A4-0001/96);

A. considérant que la Communauté européenne est une «communauté de droit» et que sa législation doit donc résulter d'un processus décisionnel transparent caractérisé par une qualité intrinsèque de ses textes, de nature à en faciliter la lecture par ses destinataires,

B. considérant qu'il est incontestable que les institutions se doivent de faire un effort important visant à améliorer la qualité des textes législatifs communautaires,

C. considérant à cet égard que les efforts déployés en matière de transparence du processus décisionnel, mais aussi en matière de simplification et de codification du droit communautaire se révèlent encore insuffisants,

D. considérant les réflexions et les positions rendues publiques par certains parlements nationaux et responsables politiques au sujet de la Conférence intergouvernementale de 1996,

E. considérant que ces réflexions ne sauraient toutefois mettre en cause l'acquis communautaire ainsi que les principes de base de l'ordre juridique communautaire, tels qu'ils ressortent de la jurisprudence de la Cour de justice,

F. considérant les arrêts rendus par les juridictions constitutionnelles nationales concernant le traité sur l'Union européenne,

G. considérant que les rapports annuels sur le contrôle de l'application du droit communautaire constituent non seulement une occasion pour évaluer les activités de la Commission, en tant que gardienne des traités, mais permettent également une réflexion sur l'évolution de ce droit et la manière dont il est appliqué par les juges nationaux, qui sont les juges communautaires de droit commun,

H. rappelant que les traités communautaires ont instauré un nouvel ordre juridique au profit duquel les États ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants,

I. rappelant que les caractéristiques essentielles de l'ordre juridique communautaire sont en particulier la primauté du droit communautaire par rapport aux droits des États membres ainsi que l'effet direct de toute une série de dispositions applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes,

J. considérant que le traité sur l'Union européenne a explicitement voulu maintenir intégralement l'acquis communautaire et le développer en créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens,

K. considérant que l'expérience des dernières années a montré que la vigilance des particuliers pour la sauvegarde de leurs droits constitue un moyen essentiel pour l'application correcte du droit communautaire par les États membres, car elle entraîne un contrôle efficace qui s'ajoute à celui que l'article 169 du traité CE confie à la diligence de la Commission,

L. reconnaissant à cet égard le rôle fondamental joué par la Cour de justice, notamment par les arrêts rendus en application de l'article 177 du traité CE;

Sur la nature du droit communautaire

1. attire l'attention sur le fait qu'un contrôle exercé par des cours constitutionnelles sur la validité d'actes normatifs communautaires au regard de leurs constitutions respectives comporte des risques sur l'application et l'interprétation uniformes du droit communautaire;

2. rappelle que les Communautés se fondent sur le principe de compétence d'attribution prévu aux articles A du traité sur l'Union européenne et 3 B du traité CE et qu'il est entendu que de nouvelles compétences au profit de l'Union ne pourront être décidées que moyennant révision des traités (article N du traité UE) puis ratification par les parlements nationaux;

3. souligne que si, par hypothèse, un acte communautaire dépassait le cadre des compétences des Communautés, tel que défini par les traités, il appartiendrait, en dernier ressort, à la Cour de justice des Communautés européennes, gardienne de la légalité des actes, de l'annuler; les rapports de coopération existant entre les juridictions nationales et la Cour de justice des Communautés constituent un remède efficace à cet effet; de même, il incombe à la Cour de justice de contrôler le respect des droits fondamentaux et des principes généraux du droit par les institutions, ainsi que par les États membres lorsque leurs activités se situent dans ce champ d'application du droit communautaire;

4. invite la Commission à intensifier ses efforts en vue d'une interprétation dynamique des règles du droit communautaire, y compris devant la Cour de justice, afin d'exploiter au mieux toutes leurs potentialités, au bénéfice des citoyens de l'Union et des autres personnes résidant dans les États membres.

Sur la transparence du processus décisionnel

5. considère que la transparence du processus décisionnel constitue un élément inhérent au caractère démocratique de l'Union européenne et qu'elle conditionne la pleine confiance des citoyens envers les institutions et les projets d'avenir pour l'Union;

6. estime que toutes les institutions doivent être conscientes de cette exigence de transparence et avoir la volonté politique de la mettre en pratique;

7. réitère ses demandes antérieures visant à ce que le Conseil légifère dorénavant en public;

8. condamne la pratique du Conseil d'insérer dans ses procès-verbaux des déclarations unilatérales sur la législation en cours d'adoption, notamment dans le cadre de la procédure de codécision; manifeste sa perplexité devant le fait que la Commission a estimé pouvoir s'associer au Conseil dans de telles déclarations et lui demande de mettre un terme à cette pratique contradictoire avec ses déclarations répétées visant à construire une «Communauté proche de ses citoyens» (Bull. CE 10.1992, p.9);

9. estime que les institutions ne doivent refuser au public l'accès des documents relatifs au processus législatif communautaire que dans des cas tout à fait exceptionnels dans lesquels la divulgation pourrait porter atteinte à la protection de l'intérêt public ou de la vie privée de l'individu, étant entendu que l'institution sollicitée doit motiver son refus et interpréter ces notions de manière restrictive;

10. prend acte dans ce contexte du code de conduite précité adopté par le Conseil le 2 octobre 1995 concernant la publicité des procès-verbaux et des déclarations aux procès-verbaux du Conseil agissant comme législateur et considère que manifestement ce texte n'atteint nullement l'objectif poursuivi, à savoir «assurer la transparence requise des travaux législatifs du Conseil et [...] rendre ces travaux plus accessibles aux citoyens de la Communauté», selon les termes de la lettre du Conseil au Parlement européen du 4 octobre 1995; demande en conséquence au Conseil de réexaminer sa position dans les meilleurs délais et se déclare, d'ores et déjà, prêt à l'élaboration conjointe d'un accord interinstitutionnel en la matière;

Sur la qualité de la législation communautaire

11. insiste pour que la Commission présente dans les plus brefs délais toutes les propositions de codification constitutive prévues dans le programme législatif de 1995;

12. demande à la Commission, dans le but d'améliorer la qualité de la législation, de faire dorénavant figurer côte à côte, lors de la transmission de propositions modifiant telle législation européenne en vigueur, le texte existant et le texte qu'elle propose, et ce dans leur intégralité, et de soumettre ainsi le texte consolidé au Conseil et au Parlement européen;

Sur le contenu du rapport annuel

13. regrette que la Commission n'ait transmis le douzième rapport annuel au Parlement européen que le 19 juin 1995 et qu'il n'ait été publié au Journal officiel que le 29 septembre 1995; estime que ce retard enlève une partie de l'utilité de l'examen de ces rapports et que la Commission devrait être consciente de ce fait; demande en conséquence, une nouvelle fois, que le rapport annuel relatif à 1995 lui soit transmis au plus tard au mois de mars 1996;

14. constate que dans ce rapport annuel la Commission n'a pas procédé à une évaluation globale de l'état de la transposition du droit communautaire, alors qu'elle le faisait dans ses rapports précédents; une telle évaluation devrait contenir les données principales qui ont caractérisé l'état de l'application du droit communautaire pendant l'année en cause, mais surtout les propositions concrètes envisagées par la Commission pour améliorer la situation dans les secteurs plus problématiques et les mesures qui devraient être prises par les États membres, mais aussi par le Parlement européen et par le Conseil; car c'est seulement de la sorte que l'on pourrait établir un véritable dialogue politique constructif entre les institutions et les États membres, plutôt que d'examiner, avec retard, un texte qui revêt, aux dires de la Commission, un «caractère inévitablement routinier» (v. avant- propos, troisième paragraphe); considère que dans le cadre des efforts actuellement déployés par la Commission en vue de construire une véritable politique d'information, le texte d'évaluation globale susmentionné devrait en faire partie et être largement diffusé dans l'opinion publique, vu les répercussions négatives d'une mauvaise transposition du droit communautaire;

15. constate qu'une certaine amélioration dans la transposition du droit communautaire est sensible, mais regrette que dans certains secteurs (environnement, marchés publics, assurances, propriété intellectuelle et produits pharmaceutiques) des retards subsistent;

16. considère que chaque parlement pourrait élaborer des procédures internes visant à contrôler la mise en oeuvre du droit communautaire et, le cas échéant, à intervenir efficacement auprès du gouvernement lorsque celui-ci est responsable de la transposition ou de l'exécution des obligations communautaires, notamment lorsqu'un recours en manquement est formé devant la Cour de justice ou lorsque cette dernière a prononcé un arrêt de condamnation; dans ce contexte, il convient de rappeler la déclaration 14 annexée à l'Acte final du traité UE relative à la convocation de la Conférence des parlements dans le but d'instituer un dialogue politique régulier entre le Parlement européen et les parlements nationaux;

17. prend acte de l'annexe 15 aux conclusions de la Présidence du Conseil européen de Madrid, selon laquelle, dans l'optique d'une plus grande transparence au sein de l'Union, lorsqu'une proposition législative importante est faite, les parlements nationaux devraient être dûment informés et recevoir les documents dans les langues officielles du pays, en temps utile pour leur permettre d'en débattre dès le début du processus législatif;

18. estime que, dans le secteur du marché intérieur, les marchés publics constituent à n'en pas douter un secteur à problèmes, les procédures d'infraction y connaissant une augmentation sensible, et qu'il en va de même de la TVA, secteur dans lequel les cas de non-application de la législation communautaire sont toujours très nombreux; rappelle que ces problèmes, et d'autres, ont été mis en lumière dans sa résolution du 15 novembre 1995 sur le rapport de la Commission relatif au marché unique en 1994 ((PV de cette date, partie II, point 10.)); note, en outre, qu'il est des secteurs dans lesquels il n'existe pas dans l'état actuel des choses de législation communautaire, mais où il y a toujours un vide dans la législation sur le marché unique, par exemple, le secteur de l'harmonisation de la taxation indirecte;

19. constate que, dans le secteur de l'environnement, l'application pratique de plusieurs directives se révèle déficiente dans certains États membres et prie la Commission de fournir, dans son prochain rapport annuel, des informations détaillées sur les raisons de l'application défectueuse de telle ou telle directive;

20. relève qu'en 1994 à nouveau, la plupart des problèmes résultèrent de l'application de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985, relative à l'évaluation de l'incidence de certains projets publics et privés sur l'environnement ((JO L 175 du 5.7.1985, p. 40.)), que ce résultat franchement décevant est dû en partie à l'imprécision de cette directive et insiste donc sur la nécessité de rédiger une directive modifiée dans une forme qui soit juridiquement claire; enfin, en ce qui concerne les directives sur l'eau, force est de constater que leur respect se révèle affligeant dans nombre de cas, quoique cette législation soit vieille de près de vingt ans déjà;

21. considère que, dans le secteur de l'agriculture, de nouveaux efforts devront être accomplis par plusieurs États pour accélérer la transposition des directives qui concernent les aspects essentiels de la réglementation agricole: les aliments pour animaux, les normes vétérinaires et phytosanitaires, les semences; que dans le cas contraire, le marché unique et la libre circulation des produits agricoles risquent de se heurter à certaines difficultés et à certains obstacles découlant de procédures bureaucratiques et administratives complexes, ou destinés, en prenant ces dernières pour prétexte, à protéger le marché national contre les importations en provenance d'autres pays de l'Union;

22. constate que dans le secteur des transports, les problèmes les plus importants concernent la transposition de la directive 90/314/CEE du Conseil, du 13 juin 1990, concernant les voyages, vacances et circuits à forfait ((JO L 158 du 23.6.1990, p. 59.)), de la directive 91/440/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, relative au développement de chemins de fer communautaires ((JO L 237 du 24.8.1991, p. 25.)) et de la directive 92/106/CEE du Conseil, du 7 décembre 1992, relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre Etats membres ((JO L 368 du 17.12.1992, p. 38.));

23. dans le secteur du développement technologique, invite la Commission à veiller de près à la transposition par les États membres des directives 90/219/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés ((JO L 117 du 8.5.1990, p. 1.)) et 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement ((JO L 117 du 8.5.1990, p. 15.)), lesquelles sont déjà en vigueur depuis quelques années dans l'ordre juridique communautaire mais doivent encore être incorporées dans la législation des États membres;

24. dans le secteur des relations économiques et commerciales extérieures de l´Union, souhaite que la Commission révise la nomenclature de son rapport intégrant lsstat d´application de cette partie du droit communautaire;

Sur l'examen par la Commission des plaintes et pétitions

25. invite la Commission à accélérer son examen des plaintes individuelles et des pétitions, en contrôlant plus rigoureusement les délais de réponse des États membres, le délai moyen s'écoulant entre l'envoi de la lettre de mise en demeure et l'avis motivé ainsi qu'entre ce dernier et le moment auquel il est mis fin à l'infraction ou auquel la Cour de justice en est saisie;

26. enfin, engage la Commission à élaborer conjointement avec sa commission des pétitions de nouvelles méthodes de travail pour accélérer l'examen des pétitions, et à améliorer le niveau et la qualité des informations dont disposent les citoyens en ce qui concerne leur droit de présenter des pétitions;

Sur la procédure prévue à l'article 169 du traité CE

27. constate qu'il ressort des arrêts de la Cour de justice que la Commission prend un temps excessivement long pour envoyer aux États récalcitrants des lettres de mise en demeure, des avis motivés et pour former, le cas échéant, les recours en manquement devant la Cour de justice; qu'une année en moyenne semble en effet nécessaire dans chaque phase pré-contentieuse, ce qui nuit considérablement à l'uniformité du droit communautaire dans tout l'espace de l'Union;

Sur la non-exécution par les États des arrêts de la Cour de justice

28. condamne le fait que certains États n'aient pas encore exécuté des arrêts de la Cour de justice, certains datant de plus de treize ans, et demande avec insistance à la Commission, sans plus tarder et dans tous les cas, de faire usage de l'article 171, paragraphe 2 du traité CE, qui habilite la Cour à infliger le paiement d'astreintes;

Sur l'information des particuliers sur leurs droits

29. prenant acte des derniers arrêts de la Cour de justice, estime que la Commission serait bien inspirée d'élaborer dans les meilleurs délais un guide pratique à l'intention des particuliers, traduit dans toutes les langues communautaires, énumérant les droits et obligations principaux découlant du droit communautaire et les moyens d'action dont ils disposent pour les faire valoir;

Sur le rôle de la Cour de justice dans le cadre des procédures préjudicielles

30. reconnaît le rôle essentiel joué par la Cour de justice, en particulier lorsqu'elle est saisie par la voie préjudicielle par les juridictions des États membres, mais marque sa préoccupation sur le problème de la longueur de la procédure prévue à l'article 177 du traité CE;

31. constate que, dans certains États membres, les juridictions ne posent presque pas de questions préjudicielles conformément à l'article 177 du traité CE, alors que, dans d'autres, ces questions sont nombreuses, et demande à la Commission d'approfondir les raisons de ces disparités, liées a priori à une plus ou moins grande connaissance du droit communautaire par les magistrats nationaux et par les avocats;

Sur l'accès aux juridictions communautaires

32. est conscient des difficultés d'ordre matériel ressenties par les particuliers pour accéder aux juridictions communautaires et demande à la Commission de faire une étude sur ce sujet et d'envisager la création éventuelle d'un fonds communautaire visant à améliorer cette situation;

Sur la formation en droit communautaire

33. regrette que la Commission ne déploie pas plus d'efforts au sujet de la formation et de l'information des professions juridiques dans le domaine du droit communautaire, et demande qu'elle présente un programme à cet égard, dans les plus brefs délais, étant entendu que la Commission devrait pouvoir disposer des moyens financiers nécessaires à cet effet; recommande en outre à la Commission de soutenir, dans les États membres et dans les établissements, universitaires ou autres, des initiatives visant à former des juristes au droit communautaire;

34. recommande aux États membres d'inscrire obligatoirement l'étude des disciplines du droit communautaire pour accéder aux professions juridiques;

Sur le rôle des sanctions

35. marque son accord de principe sur l'ensemble des orientations contenues dans la communication précitée de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation communautaire dans le domaine du marché intérieur;

36. charge son Président de transmettre la présente résolution à la Commission, au Conseil, à la Cour de justice, à la Cour des comptes, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.