1.INTRODUCTION

1.1.Droit de l’Union sur les mesures restrictives

Les mesures restrictives constituent un outil essentiel pour promouvoir les objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après la «PESC»), tels qu’énoncés à l’article 21 du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE»). Parmi ces objectifs figurent la sauvegarde des valeurs de l’Union, le maintien de la paix et de la sécurité internationales ainsi que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l’état de droit et des droits de l’homme.

Afin de préserver ces valeurs, l’Union peut imposer des mesures restrictives contre des pays tiers, des entités ou des particuliers. Ces mesures comprennent des mesures individuelles ciblées, c’est-à-dire des gels des avoirs et des restrictions à l’admission (interdiction de pénétrer sur le territoire de l’UE), ainsi que des mesures sectorielles, à savoir des embargos sur les armes ou des mesures économiques et financières (par exemple, des restrictions à l’importation et à l’exportation, des restrictions à la fourniture de certains services, tels que les services bancaires) . L’Union compte actuellement plus de quarante régimes de mesures restrictives différents, dont l’utilisation s’est intensifiée récemment. Certains de ces régimes mettent en œuvre des mesures restrictives prises par le Conseil de sécurité des Nations unies, en imposant parfois des restrictions supplémentaires, tandis que d’autres sont adoptés de manière autonome par l’Union. Outre les régimes traitant des situations propres à chaque pays, l’Union a également adopté des régimes horizontaux ciblant la prolifération et l’utilisation d’armes chimiques, les cyberattaques, les violations des droits de l’homme et le terrorisme .

La préservation de la paix et de la sécurité internationales est capitale dans le contexte actuel de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. L’Union a adopté une série de mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entreprises russes et biélorusses, ainsi que des mesures sectorielles, dont certaines remontent à 2014. Dans ce contexte, afin de renforcer la coordination au niveau de l’Union dans la mise en œuvre de ces mesures restrictives, la Commission a mis en place une task force «Gel et saisie» , qui réunit des services de la Commission, des représentants des États membres et des agences de l’Union, telles qu’Europol et Eurojust. En plus d’assurer la coordination entre les États membres, cette task force cherche à étudier l’interaction entre les mesures restrictives et les mesures de droit pénal.

1.2.Nécessité de renforcer la mise en œuvre des mesures restrictives au moyen du droit pénal

La mise en œuvre et l’application des mesures restrictives relèvent en premier lieu de la responsabilité des États membres. Ce sont les autorités compétentes des États membres qui doivent évaluer s’il y a eu violation des règlements du Conseil pertinents et prendre les mesures qui s’imposent. À cet égard, les règlements du Conseil adoptés en vertu de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») comportent systématiquement une disposition exigeant des États membres qu’ils adoptent des règles nationales prévoyant des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, applicables en cas d’infraction à leurs dispositions . Ces règlements comprennent généralement:

·les mesures restrictives;

·la clause anticontournement, qui interdit de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet de contourner les mesures restrictives en question; et

·d’autres obligations, notamment celle de rendre compte des dispositions prises pour mettre en œuvre les mesures restrictives (par exemple, communiquer aux autorités le montant des avoirs gelés).

En l’absence d’harmonisation au niveau de l’Union, les systèmes nationaux diffèrent considérablement en ce qui concerne la criminalisation de la violation du droit de l’Union sur les mesures restrictives (ci-après les «mesures restrictives de l’Union»). Dans 12 États membres, la violation des mesures restrictives de l’Union est une simple infraction pénale. Dans 13 États membres, elle peut être qualifiée d’infraction administrative ou pénale . Les critères à l’aune desquels un comportement relève de l’une ou l’autre catégorie de régime sont généralement liés à son degré de gravité (caractère grave), déterminé en des termes, soit qualitatifs (intention, négligence grave), soit quantitatifs (préjudice) , mais ils diffèrent d’un État membre à l’autre. Dans deux États membres, l’infraction spécifique de violation des mesures restrictives de l’Union ne peut actuellement donner lieu qu’à des sanctions administratives . Les systèmes de sanctions diffèrent aussi sensiblement entre les États membres. En ce qui concerne les peines de prison, dans 14 États membres, la durée maximale d’emprisonnement est comprise entre 2 et 5 ans. Dans huit États membres, des peines maximales comprises entre 8 et 12 ans sont possibles. L’amende maximale pouvant être infligée pour violation des mesures restrictives de l’Union – en tant qu’infraction pénale ou administrative – varie considérablement d’un État membre à l’autre, allant de 1 200 EUR à 500 000 EUR. Quatorze États membres prévoient la responsabilité pénale des personnes morales en cas de violation des mesures restrictives de l’Union. De plus, 12 États membres prévoient des sanctions administratives, notamment des amendes, qui peuvent être infligées aux personnes morales lorsque leurs salariés ou leur encadrement violent les mesures restrictives. Le montant maximal des amendes infligées aux personnes morales varie entre 133 000 EUR et 37 500 000 EUR.

La Commission et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont proposé de renforcer la disposition relative aux sanctions dans les règlements 833/2014 et 269/2014 du Conseil dans le cadre du sixième train de mesures restrictives en réponse à l’agression russe contre l’Ukraine. Les dispositions modifiées obligeraient les États membres à déterminer le régime des sanctions, notamment des sanctions pénales s’il y a lieu, applicable aux infractions aux dispositions desdits règlements. Les États membres doivent prendre toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre et l’application correctes de ces sanctions. Les sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Les États membres doivent aussi prévoir des mesures appropriées de confiscation des produits de telles infractions. Les mesures restrictives sont adoptées sur la base de l’article 29 du TUE et de l’article 215 du TFUE. Si ces dispositions servent de base juridique pour obliger les États membres à déterminer des sanctions, notamment pénales, aucune d’elles ne peut être utilisée pour définir les types et niveaux exacts de sanctions pénales. Obliger les États membres à mettre en place des sanctions pénales en l’absence de rapprochement des définitions et des sanctions par une directive basée sur l’article 83 du TFUE aurait un impact limité, car les États membres n’auraient toujours aucune approche harmonisée en matière de mesures de confiscation liées à la violation des mesures restrictives de l’Union, et les mesures de gel, de gestion et de confiscation prévues dans l’acquis actuel et à venir de l’Union relatif au recouvrement et à la confiscation d’avoirs ne s’appliqueraient pas à la violation des mesures restrictives de l’Union. Même si, dans plusieurs États membres, la violation des mesures restrictives a déjà été érigée en infraction pénale, les différences entre les États membres peuvent conduire à une approche fragmentée dans les affaires transfrontières.

Dans ce contexte, la Commission publie une proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE . Le fait d’ajouter la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE permettrait à la Commission, dans un deuxième temps, de proposer aussitôt une directive selon la procédure législative ordinaire, afin de rapprocher les définitions des infractions et des sanctions pénales. Un tel rapprochement des définitions et des sanctions pénales concernant la violation des mesures restrictives de l’Union s’inscrirait en complément de la proposition de la Commission concernant une directive du Parlement européen et du Conseil, également adoptée ce jour, relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs . Cette proposition renforce sensiblement le cadre actuel de l’UE en matière de recouvrement des avoirs, composé de la directive sur la confiscation et de la décision du Conseil relative aux bureaux de recouvrement des avoirs .

La proposition de directive relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs contribue de deux manières à l’application effective des mesures restrictives de l’Union. Premièrement, elle exige des États membres qu’ils ouvrent des enquêtes en matière de dépistage et d’identification d’avoirs lorsque cela est nécessaire pour prévenir ou détecter des infractions pénales relatives à la violation des mesures restrictives de l’Union ou enquêter à ce sujet, et qu’ils étendent le mandat des bureaux de recouvrement des avoirs afin que ceux-ci puissent rapidement dépister et identifier les biens des personnes et entités soumises à des sanctions financières ciblées de l’UE, et les geler d’urgence si nécessaire, afin de prévenir leur retrait du territoire sur lequel ils se trouvent. Deuxièmement, en faisant en sorte que les règles renforcées en matière de recouvrement et de confiscation d’avoirs soient applicables à l’infraction pénale que constitue la violation des mesures restrictives de l’Union, la proposition permettrait le dépistage, le gel, la gestion et la confiscation efficaces des produits dérivés de la violation des mesures restrictives de l’Union dans l’attente du rapprochement des définitions et des sanctions pénales concernant la violation des mesures restrictives de l’Union.

Comme il est expliqué plus en détail dans la proposition de décision du Conseil relative à l’ajout de la violation des mesures restrictives de l’Union aux domaines de criminalité énoncés à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE , les critères visés audit article relatifs à l’ajout d’un nouveau domaine de criminalité, liés à la dimension transfrontière dudit domaine (caractère, incidence, besoin particulier de combattre les infractions sur des bases communes), sont remplis.