Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Parlement européen et au Comité économique et social - Tarification et gestion durable des ressources en eau"

(2001/C 123/15)

Le 27 juillet 2000, la Commission, conformément aux dispositions de l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement" chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 décembre 2000 (rapporteuse: Mme Sánchez Miguel).

Lors de sa 378e session plénière des 24 et 25 janvier 2001 (séance du 24 janvier 2001), le Comité a adopté le présent avis par 82 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le long débat mené au sein de l'UE sur la politique de l'eau, auquel ont participé des représentants du monde scientifique, des organisations environnementales, des associations de consommateurs et des secteurs les plus touchés par cette problématique, à savoir l'agriculture et l'industrie, a débouché sur l'adoption de la directive-cadre sur l'eau(1) (DCE) instituant un cadre pour une politique durable des ressources en eau.

1.2. Le Comité économique et social a accueilli favorablement la communication sur la politique communautaire dans le domaine de l'eau(2) ainsi que le projet relatif à la DCE(3). Toutefois, il a jugé utile de formuler une série d'observations sur la nécessité d'élaborer des règles en matière de tarification assurant une utilisation durable des ressources en eau.

1.3. De même, le Comité économique et social reconnaît l'importance que revêt la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de l'eau(4) pour la mise en oeuvre de la DCE.

2. Objectifs de la communication

2.1. La politique de tarification de l'eau a pour principal objectif le renforcement de l'utilisation durable des ressources en eau, en englobant tous les éléments liés à la quantité d'eau prélevée dans l'environnement et à la pollution rejetée dans celui-ci.

2.2. Il est important de présenter les notions qui constituent le fondement de la politique de tarification, tant en théorie qu'en pratique, et en particulier les différents types de coût qui permettront une utilisation durable de l'eau, à savoir:

- les coûts financiers des services concernant l'eau, qui comprennent les coûts de fourniture et d'administration de ces services, les coûts d'exploitation et d'entretien ainsi que les coûts en capital;

- les coûts environnementaux, c'est-à-dire les coûts des dégâts que les utilisations de l'eau occasionnent pour l'environnement, les écosystèmes et les utilisateurs de l'environnement;

- les coûts de la ressource, c'est-à-dire le coût de la disparition de certaines opportunités pour d'autres utilisateurs, et en particulier de l'amoindrissement des ressources en eau.

2.3. Les principes directeurs pour la mise en oeuvre de politiques de tarification de l'eau prenant en compte la protection de l'environnement et l'efficacité économique sont les suivants:

- l'amélioration des connaissances et de l'information, en tenant compte de l'estimation de la demande en eau et du coût des services et de l'utilisation de l'eau;

- la fixation d'un prix de l'eau adéquat, à un niveau assurant le recouvrement des coûts pour chaque secteur (agriculture, ménages, industrie), en tenant compte des eaux de surface ainsi que des eaux souterraines;

- le choix de l'échelle du bassin hydrographique comme base de l'évaluation des coûts environnementaux et économiques, car elle représente le niveau auquel les effets environnementaux induits s'expriment.

3. Observations générales

3.1. La DCE part du principe que la tarification peut jouer un rôle fondamental pour inciter les usagers à utiliser les ressources en eau d'une façon plus durable, recouvrer les coûts des services de l'eau et réaliser à moindre coût les objectifs fixés.

3.2. Le Comité économique et social, qui reconnaît et soutient fermement le principe selon lequel le prix de l'eau doit permettre de sensibiliser les usagers au problème de pénurie d'eau et de les inciter à contribuer à la réduction de la consommation et de la pollution, souhaite formuler les observations suivantes.

3.2.1. Même si l'on reconnaît que l'eau est en grande partie utilisée pour des activités productives (agriculture, industrie, tourisme, etc.) jouant un rôle économique capital, il ne faut pas oublier que l'eau n'est pas seulement un bien économique, mais qu'elle est également un droit fondamental pour l'être humain; de plus, elle est indispensable aux écosystèmes. C'est pourquoi il convient de définir de façon appropriée le lien entre ces deux dimensions afin d'éviter que l'on ne prenne en compte que les aspects purement économiques, bien que ce ne soit pas le souhait de la Commission. À cet égard, il y a lieu de garantir l'accès de tous à un minimum vital d'eau, y compris pour les plus démunis qui ne sont pas en mesure de rétribuer ce service.

3.2.2. Afin que la tarification puisse jouer ce rôle important, il est nécessaire d'établir un lien adéquat entre utilisation durable et recouvrement des coûts semblable à celui défini à l'article 9 de la directive-cadre. La Commission omet de prendre en considération certains aspects tels que la propriété des ressources en eau (tout en préservant les droits de propriété et d'utilisation existants), la gestion publique ou privée, etc., qui peuvent générer un antagonisme entre ces deux facteurs.

3.3. À l'heure actuelle, nous vivons une période de transition d'un modèle de gestion et de consommation obsolète vers un modèle durable. La définition de politiques en matière de gestion de la demande se heurte non seulement aux difficultés qu'engendre tout changement d'orientation, mais également à la méconnaissance des méthodes et des habitudes traditionnelles.

3.4. Cette ignorance peut rendre caduques certaines mesures censées promouvoir le changement. Dans le cas de l'eau, l'introduction de principes et d'instruments économiques peut entraîner une spéculation sur les prix, une modification de l'utilisation des ressources contraire au principe de durabilité, etc. L'analyse traditionnelle du rapport coût/bénéfice est insuffisante dans la mesure où le marché ne reconnaît pas ces éléments.

3.5. Au chapitre 2, la Commission passe en revue les politiques de tarification de l'eau des États membres, des pays candidats à l'adhésion et des pays en développement, et en présente les principales caractéristiques, ainsi que leurs éventuels impacts sur l'économie, l'environnement et la société.

3.5.1. Le Comité économique et social souligne la justesse du diagnostic présenté par la Commission, qui signale que dans l'Union européenne le traitement des eaux usées urbaines et l'agriculture des pays du sud sont les principaux facteurs responsables du déséquilibre en termes de prix, et qui fait référence aux difficultés rencontrées pour concilier le niveau des prix et les investissements importants nécessaires en matière d'infrastructures. Parallèlement, l'accessibilité financière (importance relative des coûts des services dans le revenu disponible des utilisateurs) est considérée comme le principal problème des pays en développement.

3.5.2. Il y a lieu néanmoins d'examiner de façon plus approfondie d'autres impacts négatifs présentés dans les observations générales du présent document, tels que les éventuelles modifications apportées à la "propriété des ressources en eau" et contraires à l'objectif de la DCE, la spéculation sur les prix, la promotion d'infrastructures financées par l'Union ou leur surdimensionnement aussi bien dans les États membres que dans les pays candidats et dans les pays en développement, parfois accompagnée de pratiques illicites ou illégales. L'objectif ici est de prévenir les impacts liés à l'activité économique et de contribuer à la mise en oeuvre de mesures appropriées qui permettront aux administrations publiques et privées de s'adapter à la nouvelle réalité.

4. Observations particulières

4.1. La politique de tarification de l'eau doit rester cohérente avec les autres politiques communautaires, en particulier avec la PAC et les dispositions relatives à sa révision de l'Agenda 2000, ainsi qu'avec les politiques de cohésion sociale, de développement régional, de l'environnement, entre autres, afin de renforcer les instruments créés à cet effet.

4.2. Au paragraphe 1.3, la Commission signale qu'une tarification efficace assure que les ressources en eau disponibles soient convenablement réparties entre les usagers. Ce concept devrait être présenté de façon plus explicite.

4.2.1. Pour ce faire, il faudrait établir, dans un souci d'équité, un ordre de priorité pour les usagers en fonction de critères sociaux et environnementaux, afin que le caractère durable de l'utilisation des ressources ne dépende pas exclusivement du prix, c'est-à-dire de la capacité économique des utilisateurs. En effet, dans les zones souffrant d'une pénurie d'eau, une concurrence acharnée peut apparaître entre les utilisateurs des ressources en eau, et plus particulièrement entre le secteur de l'agriculture traditionnelle, enracinée et durable, et les industries du tourisme et des loisirs (parcours de golf, parcs thématiques, etc.) capables de payer davantage et de recouvrer les coûts en les imputant aux consommateurs, ce que l'agriculteur traditionnel ne peut faire que partiellement.

4.2.2. Conformément à la position du Comité économique et social en la matière(5), l'ordre de priorité pour l'utilisation de l'eau devrait être le suivant:

- approvisionnement destiné à la satisfaction des besoins humains;

- respect des exigences écologiques;

- utilisations agricoles et industrielles;

- loisirs et autres consommations non utilitaires.

4.2.3. Le classement des usagers par ordre de priorité devrait être considéré comme un facteur de renforcement de l'utilisation durable. La façon de répercuter cette information sur les prix devrait faire l'objet d'une étude en vue de formuler une série de recommandations utiles pour les gestionnaires des ressources en eau.

4.3. Au paragraphe 2.1, la Commission cite les différents utilisateurs des ressources en eau, et introduit le concept d'utilisation environnementale. Il ne semble pas opportun de définir une "utilisation environnementale" de l'eau ni de la mettre sur le même pied que les autres usages. Le maintien des caractéristiques environnementales de l'eau d'un point de vue qualitatif (objectif fondamental de la DCE) et quantitatif afin de sauvegarder les écosystèmes et de permettre à cette ressource naturelle de remplir ses fonctions régulatrices est une condition préalable à la définition des autres usages possibles.

4.3.1. La Commission devrait développer cet aspect dans sa communication, afin d'éviter une interprétation équivoque de la fonction et de l'utilisation des ressources en eau. Il est nécessaire - comme le souligne la Commission - de considérer que le cycle naturel de l'eau est un facteur essentiel de la limitation des utilisations de la ressource, comme garantie de durabilité.

4.4. Le chapitre 3 définit les exigences à satisfaire pour progresser vers une politique de tarification visant le renforcement de l'utilisation durable de l'eau. Il commence par deux affirmations qui méritent un soutien inconditionnel: il ne s'agit pas de fixer une tarification unique étant donné que les prix dépendront des conditions environnementales et socioéconomiques locales, ni de remplacer une réglementation indispensable par des instruments économiques et tarifaires.

4.4.1. Les autorités compétentes doivent par conséquent éviter, lorsqu'elles procéderont à la mise en oeuvre des exigences définies dans la DCE, de faire de la tarification une priorité absolue, au détriment d'autres mesures plus coûteuses et n'offrant pas une "rentabilité économique" immédiate telles que la collecte d'informations, l'analyse des différentes utilisations, l'élaboration de plans de gestion, etc.

4.5. Au paragraphe 3.1, la communication signale que des estimations fiables concernant la demande en eau sont nécessaires pour évaluer l'utilisation de l'eau ainsi que la pollution imputable aux différents usagers, invoquant le fait qu'en général ces données ne sont pas suffisamment rigoureuses. La Commission propose de promouvoir la mise en place de dispositifs de mesure et de vérifier des méthodes opérationnelles de collecte de données significatives.

4.5.1. Il convient de mettre l'accent sur le caractère indispensable de ces informations, mais surtout de généraliser la mise en place de dispositifs de mesure, en particulier dans les secteurs agricole et industriel, étant donné qu'en règle générale, la consommation domestique est mieux contrôlée. Il n'est pas possible d'éluder les difficultés techniques qu'entraîne la mise en oeuvre de ce type de mesures, moins en raison de l'absence de dispositifs appropriés qu'en raison de la complexité du processus de sélection des points d'échantillonnage, de l'organisation sociale traditionnelle de l'agriculture, du manque de transparence qui caractérise généralement les industries, en particulier celles ayant un plus grand impact environnemental, et des changements au niveau de l'organisation des autorités de contrôle.

4.6. L'estimation des coûts des usages et des services comprend les coûts financiers, les coûts environnementaux et les coûts d'opportunité.

4.6.1. En ce qui concerne les coûts financiers, deux questions se posent. La première concerne les cas où, en raison de conditions exceptionnelles (sécheresse, situation spécifique empêchant un service normal), la tarification ne permet pas le recouvrement de ces coûts. Il s'agit d'un problème particulièrement épineux, surtout en cas de gestion privée. À plusieurs reprises, la baisse de la consommation en réponse à une hausse du coût de la distribution et du traitement de l'eau a réduit les prévisions des entreprises et accentué l'augmentation des prix. Dans de tels cas, le message transmis à l'opinion publique est loin d'être positif: l'économie des ressources en eau et le traitement des eaux n'entraînent pas une baisse des prix, au contraire, ceux-ci ont tendance à augmenter (Eurowasser, Allemagne, 1994).

4.6.1.1. Il faut signaler qu'un des dysfonctionnements du marché réside dans le fait que, pour certaines ressources telles que l'eau, l'intérêt public - l'économie de l'eau - est incompatible avec l'intérêt privé d'acteurs qui préfèrent augmenter leurs ventes.

4.6.2. La seconde question concerne également le recouvrement des coûts par les acteurs privés. Dans sa communication, la Commission estime que, "le cas échéant", le rendement du capital investi (entre autres les bénéfices) fait partie des coûts financiers. Les recommandations que la Commission est invitée à élaborer doivent notamment porter sur la responsabilité des autorités compétentes concernant le contrôle de ce rendement, afin d'éviter tout dysfonctionnement dans la réalisation des objectifs fondamentaux de la DCE.

4.6.3. En ce qui concerne les coûts environnementaux et les coûts de la ressource, la Communication se limite à décrire les difficultés qu'entraînent l'intégration de ces coûts dans les prix et l'absence de modèles de calcul lorsque l'on dépasse le stade de la recherche économique. L'harmonisation de la structure et des critères est néanmoins indispensable pour évaluer ces coûts à leur juste valeur. Dans le cas contraire, on pourrait comprendre que l'unique objectif de la DCE dans ce domaine est le recouvrement des coûts financiers.

4.6.3.1. Aussi est-il nécessaire de mettre en oeuvre des initiatives afin de définir, dans un délai raisonnable, des lignes directrices et des critères de mise en oeuvre en se basant sur l'analyse et la synthèse des différentes orientations existantes, depuis celles qui ont pour objectif l'évaluation financière de ces biens et opportunités jusqu'à celles qui prônent l'adoption de méthodologies basées sur des critères multiples et sur un concept de durabilité assorti d'objectifs environnementaux et sociaux.

4.6.4. Le Comité estime nécessaire la définition d'une série de "bonnes pratiques" en ce qui concerne le calcul des différents coûts d'usage et de fourniture des services, afin d'éviter que les différents concepts présentés dans la communication ne soient interprétés ou appliqués de telle façon que les objectifs du principe de recouvrement total des coûts s'en trouveraient faussés.

4.7. La Commission définit le "prix adéquat" en justifiant son choix par l'affirmation suivante: "En théorie, on parvient à une utilisation de l'eau optimale lorsque les bénéfices marginaux compensent les coûts marginaux, y compris les coûts environnementaux et de la ressource". Elle propose d'intégrer dans les structures de tarification deux éléments: un variable (quantité, taux de pollution, époque de l'année, localisation) et un fixe garantissant le recouvrement des coûts financiers dans quelque situation que ce soit.

4.7.1. La Commission propose d'élaborer un plan de mise en oeuvre progressive pour des raisons de coût, d'acceptabilité politique et d'adaptabilité. Elle estime qu'en cas d'utilisation non durable de l'eau, les objectifs sociaux doivent être pris en considération sans toutefois constituer une priorité absolue de la politique de tarification.

4.7.2. Bien que cette orientation mérite d'être soutenue, il faut néanmoins garantir que les mesures sociales complémentaires seront cohérentes avec la politique de tarification, qu'elles y seront étroitement liées et qu'elles ne porteront pas atteinte à la durabilité non seulement des ressources en eau mais également du reste du système en canalisant les investissements vers d'autres activités ayant un impact égal ou supérieur.

4.8. La Commission reconnaît l'importance d'instruments tels que les taxes et les aides financières afin d'orienter les investissements et l'activité économique dans le sens souhaité. À titre d'exemple, il convient de garantir l'affectation des taxes, impôts et autres redevances inclus dans la tarification de l'eau afin qu'une part significative de ces sommes soit redistribuée aux secteurs les plus touchés par l'éventuel processus de reconversion. La perte de revenus qui peut découler de l'augmentation du prix de l'eau serait ainsi compensée totalement ou en partie, grâce à des investissements, des aides, des subventions ou d'autres mécanismes qui pourraient par exemple contribuer à la modernisation des circuits d'approvisionnement urbains, des systèmes d'irrigation, des installations de traitement des eaux, etc.

4.9. Les actions menées précédemment doivent être prolongées grâce à des initiatives visant l'éducation et la formation des citoyens afin de renforcer la place de la nouvelle culture de l'eau - en particulier concernant la lutte contre la pollution et l'économie - au sein de la société européenne.

4.10. Une importance cruciale est accordée à la participation des usagers et des consommateurs ainsi qu'à la transparence des informations fournies par les gestionnaires concernés, afin d'instaurer une tarification adéquate, de renforcer l'acceptation sociale et de garantir une bonne mise en oeuvre.

4.10.1. Il convient d'étendre le concept d'usager et de consommateur. Les questions relatives à l'eau ont toujours été considérées comme une prérogative des gestionnaires, des administrateurs et des techniciens, voire des entreprises productrices d'électricité et des constructeurs dans certains pays, et des associations d'agriculteurs et d'irrigation dans d'autres, particulièrement dans le sud de l'Europe. Cette communauté d'intérêts, caractérisée par une culture traditionnelle profondément enracinée, est en train d'intégrer les nouvelles exigences sociales et environnementales qui donnent naissance à une nouvelle culture de l'eau. La gestion de l'eau doit s'ouvrir à ces nouvelles idées et à ces nouveaux concepts: économie, lutte contre la pollution, réutilisation de l'eau, etc.

4.10.2. Il est nécessaire d'impliquer de nouveaux acteurs sociaux ayant un rôle innovateur et transformateur dans la transition vers une nouvelle culture de l'eau. En particulier, les ONG environnementales, les associations d'entreprises et les syndicats qui ont un rôle crucial à jouer dans la protection de l'environnement et dans l'économie des ressources en eau et la réduction de la pollution due aux activités industrielles. Ces associations diverses jouissent par ailleurs d'une organisation et d'une autorité sociale suffisantes pour mettre en oeuvre des campagnes de participation et de sensibilisation de l'opinion publique en faveur des politiques de tarification.

4.10.3. Pour ce faire, il est nécessaire de modifier le cadre institutionnel afin de permettre aux usagers et aux consommateurs de participer au processus selon l'approche définie au paragraphe 9.1 de la directive-cadre, et d'introduire dans la législation une série de droits, sous peine de ne pas pouvoir contrôler les gestionnaires, en particulier dans les cas de quasi monopole décrits dans la communication. À cet égard, il y a lieu de mettre en place des mécanismes institutionnels garantissant un contrôle indépendant des gestionnaires des ressources en eau, qu'ils soient publics ou privés.

4.11. Les programmes communautaires de recherche et développement doivent intégrer des objectifs visant de façon spécifique l'application correcte de ces recommandations économiques, tant directement (recherche de méthodes de calcul des coûts environnementaux, des coûts de la ressource, etc.) qu'indirectement afin d'en réduire les effets socioéconomiques (recherches portant sur les différentes espèces végétales dont les besoins en eau sont moindres, sur les techniques permettant de réduire la consommation d'eau dans les secteurs de l'industrie, de l'agriculture et de l'approvisionnement domestique, sur la réduction des pertes dans les canalisations, etc.).

4.12. Dans son document, la Commission établit à plusieurs reprises un lien entre les activités agricoles et les graves problèmes que pose, dans ce secteur de production, l'élaboration d'une tarification adéquate: difficultés dans l'évaluation de la demande et de la consommation durables, cultures bénéficiant d'importantes subventions, évaluation de la pollution diffuse due aux nitrates et aux pesticides, existence de la PAC et absence d'une méthodologie d'évaluation rigoureuse des coûts et des avantages environnementaux. Étant donné ces circonstances particulières,la question de la tarification de l'eau pour le secteur agricole mérite d'être examinée et résolue de façon spécifique, en tenant notamment compte de l'impact positif de l'irrigation des céréales sur le maintien d'espèces menacées ou sur l'amélioration des sols, de la contribution du secteur à l'effet positif des puits de CO2 dans le cadre du changement climatique, etc.

Bruxelles, le 24 janvier 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 327 du 22.12.2000.

(2) JO C 30 du 30.1.1997.

(3) JO C 355 du 21.11.1997.

(4) JO C 268 du 19.9.2000.

(5) JO C 30 du 30.1.1997.