Rapport spécial no 3/2001

relatif à la gestion par la Commission des accords internationaux de pêche, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 210/01)

TABLE DES MATIÈRES

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RÉSUMÉ

Objectif de l'audit

La Cour a examiné la gestion par la Commission des accords internationaux de pêche, notamment dans quelle mesure leurs objectifs ont été clairement définis et, in fine, atteints. L'audit de la Cour a porté sur les cinq accords les plus significatifs en termes d'imputation au budget communautaire (92 % en 1999). Les principales observations de la Cour sont énumérées ci-après.

Rapport coût-efficacité

I. La Commission devrait encore mettre en place un système permettant un suivi continu et une analyse approfondie du rapport coût-efficacité des accords internationaux de pêche. Ces mesures devraient lui permettre d'évaluer le degré de réalisation de leurs objectifs (approvisionnement du marché, possibilités de capture, restructuration, emplois).

- Il revient à la Commission de définir des critères et des indicateurs de performance de ces accords, afin d'en mesurer l'efficacité.

II. Les possibilités de captures, offertes par les accords internationaux aux pêcheurs communautaires dans les eaux de pays tiers, ne sont pas toujours entièrement exploitées. La Communauté a ainsi payé des compensations financières pour des poissons qui n'ont existé que sur le papier.

- La Commission est invitée à s'assurer avant tout de l'exploitation effective des opportunités de pêche.

Finalités

III. La Cour a constaté un défaut de cohérence et un manque de coordination entre ces accords internationaux et le volet structurel de la politique commune de la pêche.

- La Commission pourrait en particulier veiller à la cohérence des objectifs de restructuration de ces accords et de ceux des Fonds structurels, par exemple dans le financement de nouveaux bateaux.

IV. Plusieurs accords de pêche ont à la fois une vocation commerciale et des finalités d'aide au développement. Leur intrication rend difficile leur évaluation et contribue au flou du partage des responsabilités entre la Communauté et les pays tiers.

- C'est en définissant distinctement ces différents objectifs des accords de pêche que la Commission pourrait en mesurer les avantages et les coûts et les comparer sur de mêmes bases.

Gestion et contrôle

V. La gestion des accords de pêche est affaiblie par l'application déficiente ou inappropriée de certaines clauses et par le fait qu'ils ne prévoient pas d'échange obligatoire d'information.

- Il conviendrait, pour la Commission, d'en renforcer le caractère juridiquement contraignant et d'en améliorer le suivi, par exemple en insérant des clauses de contrôle ou en effectuant les paiements en fonction des progrès accomplis; elle devrait ainsi revoir certaines pratiques injustifiées de déchargements et rechargements systématiques de poissons congelés.

VI. L'audit de la Cour a identifié des faiblesses dans la mise en oeuvre et dans le suivi des contrôles effectués par la Commission et par les États membres.

- La Commission devrait planifier ses activités de contrôle et assurer un suivi plus étroit des constatations antérieures. En partenariat avec les États membres, elle devrait aussi établir des lignes directrices sur les modalités détaillées de leurs contrôles.

CADRE GÉNÉRAL

Les enjeux des accords de pêche

1. Les produits de la pêche constituent une importante ressource alimentaire pour les États membres de l'Union européenne. Leurs flottes de pêche sont traditionnellement un potentiel économique et un vivier d'emplois non négligeables. Une politique commune de la pêche a été instaurée pour la préservation des réserves halieutiques, la gestion et l'adaptation du développement de leurs structures industrielles, l'organisation commune du marché et la conclusion des accords de pêche avec des pays non communautaires.

2. Le principe du libre accès à la haute mer a progressivement disparu à partir du milieu des années soixante-dix et à la suite de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer. De plus en plus de pays tiers ont alors décidé d'étendre leur zone économique exclusive de 12 à 200 milles marins et ainsi environ 90 % des ressources halieutiques sont passées sous le contrôle des pays côtiers. Par voie de conséquence, les flottes des États membres de l'Union européenne, qui pêchaient auparavant dans ces eaux, n'y avaient plus accès [ce qui représentait 9 %(1) de la consommation communautaire].

3. Cette situation, ainsi que la nécessité d'une bonne gestion des ressources halieutiques déficitaires, a conduit la Communauté à conclure des accords de pêche avec des pays tiers, permettant ainsi aux flottes des États membres de poursuivre leurs activités antérieures. Au 1er janvier 2001 la Commission avait signé avec trente-trois pays des accords de pêche parmi lesquels quatorze étaient encore en vigueur.

La nature des accords de pêche

4. Ces accords définissent le niveau, les conditions d'attribution ainsi que l'utilisation des droits d'accès aux ressources halieutiques dans les zones économiques exclusives des pays tiers. Ils diffèrent selon les partenaires. On y distingue les accords dits de "première" ou de "deuxième" génération.

Les accords de première génération se caractérisent notamment par:

a) des accords de réciprocité, impliquant un échange de possibilités de pêche entre les flottes des États membres et celles de pays tiers qui, en général, exploitent entièrement leurs ressources (par exemple: Islande, Norvège, îles Ferroé). Ces accords ne prévoient pas de contribution financière de la Communauté ni de redevance (droit de licence) à payer par les armateurs;

b) des accords avec contrepartie financière, signés avec des pays tiers qui souhaitent concéder une partie de l'exploitation de leurs ressources, sans réciprocité de droits d'accès et moyennant des compensations financières à la charge du budget communautaire et des redevances (droits de licence) payées par les armateurs bénéficiant de ces droits d'accès.

Ces compensations financières constituent des contributions:

i) au budget de l'État du pays tiers;

ii) aux actions d'accompagnement de la coopération au développement;

iii) aux services publics du secteur de la pêche (programmes de formation des pêcheurs et des inspecteurs, programmes de recherche scientifique portant sur les réserves halieutiques, administration, etc.).

Certaines actions de développement, prévues dans ces accords, sont directement prises en charge par les armateurs, telles que la présence d'observateurs à bord ou le recrutement d'équipages locaux. Les accords avec les pays d'Afrique et de l'océan Indien entrent dans cette catégorie;

c) des accords avec compensation financière et accès au marché communautaire de produits de la pêche en provenance de pays tiers (sans droits de douane ni restriction quantitative), permettant en échange, à la Communauté, d'y exploiter certaines ressources halieutiques, sans redevance à payer par les armateurs (par exemple: Groenland).

Les accords de deuxième génération visent à la création par des opérateurs privés de sociétés mixtes (joint ventures), responsables de la gestion des navires européens et auxquelles sont attribués des quotas de pêche dans les eaux de pays tiers (les accords peuvent prévoir des compensations financières pour les quotas de pêche). Leur objectif est en outre de transférer de manière permanente ou temporaire, vers des pays tiers (par exemple: Argentine, Estonie, Lettonie, Lituanie), des unités de flottes des États membres.

5. Dès l'origine, les accords de pêche ont eu pour vocation d'assurer la poursuite des activités des flottes de pêche des États membres, en échange de contributions financières ou de possibilités de pêche, ce qui confirme leur caractère commercial.

Les principaux acteurs des accords de pêche

6. Les principales responsabilités des acteurs intervenant dans les accords de pêche sont les suivantes:

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Objectif et champ de l'audit

7. L'objectif de l'audit était de vérifier dans quelle mesure la Commission avait clairement défini les objectifs des accords internationaux de pêche et, à cet effet, mis en place les systèmes adéquats de suivi de leur efficacité.

8. L'audit a porté sur la gestion, durant la période 1993-1999, des accords conclus avec le Maroc, la Mauritanie, le Groenland, le Sénégal et l'Argentine, le tout représentant 92 % des paiements au titre de l'exercice budgétaire en 1999. Il s'agit notamment d'accords comportant un financement par le budget communautaire. Cet ensemble est aussi le plus important en termes d'opportunités de capture ainsi que d'accords de "première" ou de "deuxième" génération.

9. L'analyse documentaire des systèmes de gestion a permis d'identifier des activités clefs, qui ont fait l'objet de tests d'audit. Les missions ont été menées à la Commission, dans les États membres (Espagne, France et Portugal) et dans les délégations de la Commission au Maroc, en Mauritanie et au Sénégal. Des informations probantes ont été obtenues par le contrôle des documents et des registres, l'observation des activités portuaires, les demandes et la confirmation d'informations, complétées par des entretiens avec les représentants de pays tiers et d'organismes sélectionnés.

10. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1999, la Cour avait déjà signalé que, dans le cadre des accords internationaux de pêche, la Commission avait contracté des obligations juridiques pour des montants supérieurs de 129 millions d'euros aux crédits disponibles et, par conséquent, que les engagements de l'exercice avaient été sous-estimés(2). Dès lors, cette question n'a pas été traitée dans le présent rapport.

Aspects budgétaires

11. L'annexe I présente la dépense budgétaire des accords internationaux en matière de pêche pour la période allant de 1993 à 2000, ainsi que sa relation avec la dépense totale imputable à la politique commune de la pêche. On constate une tendance à l'augmentation, entre 1993 et 1997, des montants payés aux pays partenaires en contrepartie de droits de pêche et, depuis 1998, leur stabilisation (voir graphique).

Graphique

Accords internationaux de pêche - Engagements et paiements (exécution), valeur des captures

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NB:

Chiffres des captures non disponibles auprès de la Commission pour 1998 et 1999.

12. Cette tendance est due principalement à l'impact des accords nouveaux ou renégociés. S'y ajoutent les nouvelles catégories de pêche insérées dans certains accords, comme pour la Mauritanie ou le Sénégal, des taux plus élevés de compensation financière et la raréfaction des ressources halieutiques. L'augmentation de 1995 à 1996 des engagements et des paiements est due à la mise en oeuvre de nouveaux accords, notamment celui du Maroc. Voir l'annexe II: le Maroc, avec 74 % des prises relevant des "accords du Sud"(3), a été de 1993 à 1997 le plus important partenaire, tandis que l'Espagne, avec plus de 87 % des prises, a constitué le premier bénéficiaire de ces accords(4).

LE RAPPORT COÛT-EFFICACITÉ DES ACCORDS DE PÊCHE

Un instrument de suivi des accords

13. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1992(5), la Cour avait souligné l'importance des analyses du rapport coût-efficacité, dans le cadre du suivi de ces accords par la Commission. Ces analyses impliquent la définition de critères et d'indicateurs permettant d'évaluer dans quelle mesure les objectifs des accords ont été atteints. Les conclusions du Conseil "Pêche" du 30 octobre 1997 avaient invité la Commission à préparer des analyses du rapport coût-efficacité pour chaque accord (ou renégociation d'accord) et bien antérieurement à leur signature. La Commission a notamment apporté deux réponses à cette demande du Conseil: d'une part elle a procédé à une évaluation externe, d'autre part elle a élaboré des fiches techniques individualisées.

14. L'évaluation des accords internationaux de pêche pour la période 1993-1997, pour laquelle la Commission a eu recours à un consultant externe(6), a consisté en un examen de divers aspects des accords, qui ne constitue pas une analyse complète du rapport coût-efficacité. Dans cette évaluation, ont été émises des réserves sur la qualité des informations disponibles, leur exhaustivité, leur pertinence et leur fiabilité. Ces réserves en affaiblissent les conclusions et démontrent la nécessité d'une amélioration de la collecte, par la Commission, des données dans les États membres.

15. Bien que cette évaluation ait identifié des faiblesses et développé des conclusions et des recommandations utiles sur la gestion et sur le suivi des accords, la Commission en est encore au stade d'étudier comment, le cas échéant, les traduire dans les faits. Or, l'évaluation, avec ses recommandations, devrait servir de base au développement d'un système de suivi continu, intégrant aussi l'analyse du rapport coût-efficacité.

16. La valeur ajoutée, pour la Communauté, de certains accords est supérieure à d'autres et, dans certains cas, elle est même négative. En effet, la dépense d'un euro de compensation financière représentait en valeur de capture 0,9 euro pour l'accord avec le Groenland et 3,4 euros pour l'accord avec la Mauritanie (voir annexe III). Sans remettre en cause l'existence même des accords de pêche, un suivi continu et une analyse de leur rapport coût-efficacité pourraient permettre de clarifier cette situation.

17. Entre 1993 et 1999, l'augmentation des crédits pour paiement dans le cadre de ces accords a été de 42 %. Pendant cette même période, les possibilités de pêche offertes par les accords ont connu un léger recul. Ainsi qu'il a déjà été indiqué supra, l'augmentation de la charge budgétaire peut être expliquée en partie par différents facteurs (comme l'augmentation des taux de compensation financière dans certains accords, ou bien la raréfaction des ressources halieutiques). Or, leurs effets ou leur portée sur l'augmentation même du coût d'un accord ne sont pas connus, faute d'analyse approfondie.

18. Concernant les fiches techniques individualisées préparées par la Commission pour chaque accord, quatre des huit fiches examinées par la Cour ne contenaient pas de données quantitatives sur les prises et aucune fiche n'indiquait la valeur de ces prises. Bien que ces fiches contiennent certains aspects d'analyse du rapport coût-efficacité et qu'elles se soient améliorées depuis leur introduction, certaines données clefs demeurent trop vagues pour permettre une analyse approfondie. Elles n'apportent pas non plus de réponse aux demandes formulées par le Conseil, déjà mentionnées au point 13.

Une sous-utilisation des accords

19. Lors de la négociation d'un accord, la Commission utilise les captures déclarées par les armateurs dans les protocoles précédents, ainsi que les taux d'utilisation en termes de tirages de licences et l'estimation par les États membres de leurs besoins en termes de pêche. L'évaluation de ces estimations par la Commission devrait être à la base des accords à négocier compte tenu de leur éventuel impact sur le coût à négocier, sur l'équilibre des ressources halieutiques et sur le niveau d'utilisation des possibilités de pêche.

20. Dans la pratique, les flottes de pêche des États membres ont tendance à surestimer leurs besoins, ce qui peut induire un surcoût de l'accord, mais aussi une sous-utilisation des possibilités de capture prévues par l'accord. Cette surestimation s'explique en partie par le souhait des armateurs de se préserver la possibilité de pêcher dans ces eaux, même si celles-ci ne sont pas économiquement rentables. Cet intérêt s'avère spéculatif, dans la mesure où même si les possibilités de captures pour les pêcheurs communautaires ne sont pas entièrement exploitées, la Communauté paie une compensation financière pour la totalité des captures prévues à l'origine.

21. À titre d'exemple, deux des accords (Sénégal, Groenland) ont été sous-utilisés, en dépit d'une augmentation de prix lors des récents renouvellements. L'accord avec le Sénégal continue à être sous-utilisé: outre sa durée plus longue (1997-2001), on relève un accroissement de la contribution communautaire totale de 33 % par an. Ceci a été critiqué par le contrôleur financier de la Commission(7). Cet accord(8) couvre en outre la catégorie nouvelle de pêche des "chalutiers congélateurs pélagiques", qui est restée totalement inutilisée, mais dont le coût a été supporté par la Commission. En effet, elle paie un montant global pour chaque accord sans qu'il y ait de répartition des coûts entre les différentes catégories de pêche. De ce fait, même si l'une des catégories de pêche (relevant d'un même accord) est sous-utilisée ou non utilisée, ceci ne se traduit pas par une diminution du coût global supporté par la Commission.

22. L'accord avec le Groenland, pour sa part, est caractérisé par une sous-utilisation des catégories de pêche les plus importantes (morue et rascasse). Les fiches techniques de la Commission(9) indiquent que, du fait de cette sous-utilisation, les coûts engendrés n'avaient pas entraîné de bénéfice en termes de captures, dans la plupart des possibilités de capture prévues par l'accord 1995-2000. Les données scientifiques disponibles montrent que la sous-utilisation de cet accord est largement due à une sévère raréfaction des réserves halieutiques. L'Union européenne a donc payé pour des captures potentiellement inexistantes, c'est-à-dire pour des poissons qui n'ont existé que sur le papier (voir tableau). Entre-temps, l'accord avec le Groenland a été renouvelé en l'an 2000, sans que la Commission prenne suffisamment en compte son coût élevé, l'évaluation d'octobre 1999 et enfin ses fiches techniques.

23. La Commission devrait s'assurer que les flottes de pêche des États membres s'engagent à exploiter effectivement les possibilités de capture afin d'éviter des coûts inutiles. Une solution potentielle consisterait à leur demander des garanties ou le paiement d'une avance(10) plus élevée pour prévenir les demandes purement spéculatives. Une collaboration étroite s'impose à cet égard entre la Commission et les États membres.

Tableau

Utilisation des possibilités de capture - Accord "Groenland"

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Source:

Document interne de la Commission du 2 février 2000.

La répartition de la charge financière

24. Les coûts à partager consistent en une compensation financière payée par la Communauté et en une redevance payée par les armateurs privés souhaitant pêcher dans les eaux des pays tiers (voir également supra).

25. On peut estimer à 85,7 %, du coût total des accords avec compensation financière, la part de financement que la Communauté a dû assumer sur fonds publics(11). Au regard des intentions exprimées dans le passé(12), la Commission devrait examiner l'opportunité, les moyens et les conséquences d'un partage plus équilibré des coûts.

Des informations indispensables

26. Finalement, en dépit des faiblesses mentionnées aux points précédents, la Commission n'a pu établir de bilan complet des coûts et des avantages des accords internationaux de pêche depuis la dernière évaluation faite en 1999: elle a pu fournir des données relatives aux coûts mais elle n'a pu le faire ni pour la valeur des captures, ni pour leur impact direct ou indirect (par exemple sur l'emploi). Ces informations sont pourtant indispensables dans des négociations commerciales, comme c'est le cas pour les accords internationaux de pêche.

27. Par ailleurs, dans sa résolution du 15 mai 1997(13), le Parlement européen avait invité la Commission à définir un ensemble d'orientations permettant l'application d'une procédure uniforme à l'évaluation de la mise en oeuvre des protocoles arrivés à échéance concernant les possibilités de pêche ou la préparation de négociations en vue de la conclusion de nouveaux protocoles ou accords.

LA FINALITÉ DES ACCORDS

La stabilité des possibilités de pêche

28. Un des objectifs généraux de ces accords est la stabilité des possibilités de pêche offertes aux flottes des États membres. Durant la période 1993-1999, on constate un léger recul des possibilités de pêche, en raison notamment de leur baisse dans l'accord avec le Maroc, ainsi que leur stabilité ou leur légère augmentation dans d'autres accords(14).

29. Toutefois, pendant cette même période, les crédits de paiements consacrés aux accords ont augmenté, ce qui confirme la volonté de la Commission de rechercher une stabilité de ces possibilités de capture. Durant les douze mois qui ont suivi l'expiration de l'accord Union européenne-Maroc le 30 novembre 1999, la diminution globale des possibilités de capture prévues par les accords a été considérable, au détriment notamment des pêcheurs espagnols et portugais.

L'approvisionnement du marché et l'aide à l'emploi

30. Les accords de pêche visent à approvisionner un marché, qui est largement déficitaire, ainsi qu'à préserver des emplois. La Commission ne dispose pas d'informations probantes actualisées concernant l'impact de chaque accord sur ces deux points, qui ne sont d'ailleurs pas analysés de façon systématique dans les fiches techniques mentionnées supra. La seule source d'information à cet égard est l'évaluation des accords faite pour la Commission concernant la période 1993-1997.

31. Afin de mesurer systématiquement l'impact des accords sur l'approvisionnement du marché et sur l'emploi, il faudrait définir des critères et des indicateurs adéquats (par exemple: données relatives aux déchargements et aux captures en quantités et en valeur, emplois directs et indirects). Ceci permettrait en outre de mesurer le risque potentiel et les conséquences auxquels la Commission s'expose, lorsque des accords ne sont pas renouvelés, et donc d'en anticiper les effets. Dans ce contexte, le non renouvellement de l'accord avec le Maroc en 1999 a eu, dans des régions d'Europe (notamment en Espagne et au Portugal) qui en étaient fortement dépendantes, des conséquences économiques et sociales importantes (environ 7000 emplois directs et 470 navires).

Une stratégie de restructuration

32. Le volet structurel de la politique commune de la pêche vise notamment à parvenir à:

a) l'équilibre entre les capacités des flottes de pêche et les ressources halieutiques;

b) la promotion du développement des régions dépendant de la pêche;

c) l'élimination des capacités excédentaires;

d) la construction et la modernisation des flottes, sous certaines conditions.

Ce volet des "actions structurelles" est lié, entre autres, à celui des accords internationaux de pêche, ce qui exigerait une définition claire d'objectifs cohérents et une coordination étroite dans l'application des mesures prises.

33. Lors des négociations de l'accord international de pêche avec le Maroc en 1994-1995, il a été constaté une tendance à la raréfaction des ressources halieutiques dans les eaux marocaines et le développement du secteur pêche au Maroc. Aurait dû alors s'imposer une politique de restructuration graduelle des flottes des États membres opérant dans ces eaux, comme la Commission l'avait indiqué lors des négociations. Une telle politique aurait permis la mise en oeuvre progressive de mesures de restructuration (comme le redéploiement des navires) et de mesures d'ordre social pour limiter les effets sur le secteur de la pêche dans la Communauté; elle aurait aussi rendu les flottes communautaires moins dépendantes de cet accord. La stabilité et le développement durable du secteur auraient pu ainsi être assurés. Cependant, on constate que sur un total de 125 nouveaux bateaux (notamment espagnols et portugais) ayant pêché dans les eaux marocaines (accord 1995-1999), la construction de 54 bateaux fut cofinancée par la Communauté européenne. La Commission n'avait pas défini, en partenariat avec les États membres, d'objectifs clairs dans l'attribution des aides (en provenance des fonds structurels) à la construction de nouveaux navires et elle n'avait pas suivi leur utilisation ultérieure. Deux questions se posent: cet instrument a-t-il été partie intégrante d'un plan global de restructuration des flottes de pêche des États membres? La diminution du nombre d'autorisations de pêche, que reflète la diminution entre 1996 et 1999 du nombre de navires, passés de 590 à 477 unités, a-t-elle été le seul résultat de la réalisation de l'objectif de restructuration? C'est ainsi que pour certains accords, la Commission n'a pu démontrer de relation entre le but de négociation et l'objectif de la politique commune de la pêche de réduire l'effort de pêche dans les eaux communautaires(15). La cohérence entre ces deux volets de la politique commune de la pêche n'est ainsi pas toujours assurée.

34. Par ailleurs, la construction des navires a été entreprise sans qu'il y ait eu de vérification systématique de l'adéquation des capacités de capture et des ressources couvertes par les accords. Depuis l'expiration de l'accord avec le Maroc et, par conséquent, l'arrêt des activités de pêche dans les eaux marocaines, les flottes concernées reçoivent, sous conditions, des indemnités cofinancées par la Communauté et qui visent à combler les pertes de revenu correspondantes. Le montant prévu pour ces indemnités était, pour l'an 2000, de 124 millions d'euros dont 59 millions d'euros financés par le budget communautaire.

35. D'autres initiatives à caractère structurel n'ont pas toujours eu l'impact escompté. Il s'agit notamment des accords de deuxième génération (voir définition au point 4) qui ont pour objectifs, par la création de sociétés mixtes, la préservation des possibilités de capture offertes à la flotte communautaire, le maintien d'un certain niveau d'emplois(16) dans la Communauté et le transfert d'unités de pêche vers les eaux de pays tiers. Le seul accord d'une certaine importance a été signé avec l'Argentine (162 millions d'euros); il a permis le transfert de trente-deux navires et le maintien d'environ 1000 emplois communautaires, jusqu'à ce que l'Argentine décide d'augmenter le nombre minimal de marins argentins devant être embarqués sur ces navires (à terme, cette mesure pourrait affecter 600 emplois communautaires). L'impact limité de ce type d'accords s'explique par un manque d'intérêt des pays tiers et l'épuisement des réserves halieutiques.

36. Au total, la Commission et les États membres devraient définir des objectifs clairs, préalables à l'attribution de fonds structurels à la flotte communautaire pêchant sous couvert des accords internationaux. La cohérence des différents volets de la politique commune de la pêche, notamment avec les Fonds structurels, pourrait être améliorée. Une planification stratégique et un suivi efficace de la mise en oeuvre des actions visant au développement d'un secteur de la pêche stable sont particulièrement importants dans le cadre de ces accords, compte tenu des risques auxquels la Communauté est confrontée, en particulier en cas de non-renouvellement des accords.

La cohérence des politiques communautaires

37. Certains pays signataires d'un accord international de pêche bénéficient aussi d'autres politiques communautaires, comme l'aide au développement financée par le budget communautaire ou par le Fonds européen de développement (FED). Il est donc nécessaire d'assurer la cohérence et la coordination des actions dans le domaine de la pêche et dans celui du développement(17). Cela exige le respect du caractère spécifique de chaque domaine (caractère commercial et aide au développement), chacun d'eux ayant sa légitimité.

38. Dans certains pays tiers, le revenu tiré des accords internationaux de pêche peut constituer une part substantielle du revenu national: par exemple en 1998, cette part était de 15,2 % en Mauritanie et de 12,7 % à São Tomé e Príncipe.

39. Quand l'accord avec le Sénégal vint à échéance en 1997, la Commission ne put accepter le prix demandé. Un accord fut trouvé dès lors que la Commission fit valoir un accroissement du financement FED d'un certain montant(18). Dans cet exemple, ni la transparence ni le principe budgétaire de spécialité de la dépense n'ont été respectés. Les autorités budgétaires devraient toujours être en mesure d'établir le coût total réel des droits de pêche. Trop souvent, les finalités des deux politiques communautaires sont intriquées dans ces accords. Il faudrait donc y définir distinctement leurs objectifs et la Commission devrait assurer la coordination de ses services pour toutes les politiques susceptibles d'affecter les relations de l'Union européenne avec des pays en développement, conformément à l'article 178 du traité et à la convention de Lomé.

LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS

Des déficiences de gestion

40. Chaque accord international de pêche est géré par une "commission mixte". Celle-ci comprend la Commission, les pays tiers partenaires et, dans certains cas, des représentants du Conseil et des États membres concernés.

41. Ces commissions mixtes conduisent leurs travaux pendant toute la durée des accords. Elles sont confrontées, pour l'essentiel, à deux types de difficultés qui n'ont pas toujours trouvé de solution en leur sein: le financement des projets de développement et la mise en oeuvre de projets de surveillance des navires par satellite.

42. La position de négociation de la Commission a été affaiblie dans le cas d'absence de clause concernant soit l'échange obligatoire d'information scientifique, soit l'arrêt des paiements dans l'éventualité d'un désaccord, soit l'adaptation des éléments financiers en fonction des mesures pouvant affecter les possibilités de capture. C'est ainsi que, en 1998 et en 1999, le Maroc suspendit la pêche des céphalopodes, pendant deux mois pour des raisons liées à la biologie des espèces, en sus des deux mois d'arrêt déjà convenus entre les parties. La Commission demeura tenue de payer au Maroc une compensation financière intégrale, même pour la période concernée par cette suspension unilatérale, non prévue par l'accord.

43. Les accords comportent des clauses prévoyant qu'une partie de la compensation financière peut être consacrée au financement d'actions spécifiques et à la formation, avec pour objectif de contribuer à un développement durable du secteur de la pêche dans le pays tiers. Si tel est le cas, il serait logique que les gestionnaires des accords soient informés de leur application. Or, les pays tiers considérant que ces accords ont un caractère avant tout commercial, donnant accès à des eaux territoriales avec compensation financière à la clef, jugent le financement de telles mesures plutôt optionnel. En conséquence, certains de ces pays(19) n'acceptent pas de contrôle externe et la Commission ne dispose finalement pas d'informations sur l'utilisation de ces fonds.

44. Si de telles clauses sont effectivement incluses dans les accords, la Commission doit en renforcer le caractère juridiquement contraignant et améliorer leur suivi, par exemple en insérant des clauses de contrôle ou de paiement en fonction des progrès accomplis. En tout état de cause, il faudrait séparer plus clairement les aspects commerciaux et ceux d'aide au développement.

45. Certains accords prévoient des déchargements, obligatoires ou volontaires, des captures dans le pays partenaire, aux fins de contribution à l'emploi dans le secteur de la pêche. Dans ce cas, les navires bénéficient d'une réduction des droits à payer pour leur autorisation de pêche.

46. Pour l'accord avec le Maroc, la Cour a constaté, à partir d'un échantillonnage aléatoire, une pratique de déchargements et rechargements de la totalité des captures par les navires européens dans quatre cas sur cinq examinés dans la période allant du 4 décembre 1998 au 2 mars 1999. Même s'il s'agit d'obtenir une réduction de redevance, cette pratique est injustifiable: les déchargements et rechargements systématiques de poissons congelés dans un port marocain, alors que leur vente est destinée à un autre marché, n'ont aucun sens. N'est dès lors pas respecté un aspect fondamental de l'accord avec le Maroc, à savoir l'intensification de la coopération pour le développement du secteur de la pêche marocaine.

47. La Commission devrait veiller à l'application littérale des accords mais aussi à leur interprétation rationnelle par les armateurs. Le cas échéant, elle devrait leur donner des lignes directrices explicatives.

Des déficiences de contrôle

48. La Commission a mis sur pied une unité d'inspection et de contrôle au sein de la DG "Pêche", afin de surveiller l'application et le suivi de la mise en oeuvre des règlements communautaires concernant les activités des flottes de pêche des États membres dans les eaux des pays tiers. Les inspecteurs de cette unité assistent régulièrement, comme observateurs, aux inspections nationales dans les États membres.

49. Cette unité gagnerait en efficacité si elle établissait des objectifs détaillés de contrôle et des vérifications spécifiques pour les accords internationaux de pêche. Ces objectifs et ces vérifications devraient aussi être revus, approuvés et suivis par les responsables de l'unité.

En outre, un suivi adéquat des infractions détectées lors des inspections de cette unité dans les États membres n'est pas toujours assuré.

50. L'article 1er du règlement (CEE) n° 2847/93(20) fait par ailleurs obligation aux États membres d'introduire les mesures nécessaires pour assurer l'efficacité de la politique commune de la pêche, couvrant aussi les activités des navires de pêche de l'Union européenne agissant dans les eaux des pays tiers. Les articles 2 à 5 imposent aux États membres d'entreprendre l'inspection et la surveillance des navires de pêche.

51. Les faiblesses identifiées par l'audit de la Cour furent les suivantes:

a) les déclarations obligatoires de capture et de déchargement n'ont pas été systématiquement exigées par les autorités nationales et ont souvent été incomplètes ou absentes des dossiers;

b) les pratiques d'inspection ne sont pas toujours uniformes et des déficiences ont été partout relevées dans les déchargements, lors des inspections à bord;

c) les demandes de coopération administrative entre l'État membre du pavillon et celui où s'effectue le déchargement, en vertu de l'article 33 du règlement, ne sont pas toujours suivies d'effet.

52. Bien que la responsabilité première des contrôles des activités de pêche dans les eaux d'un pays tiers revienne à celui-ci, les navires européens doivent se conformer aux accords internationaux de pêche et aux dispositions réglementaires en vigueur. Leurs déchargements sont ainsi soumis à des contrôles, lorsqu'ils s'effectuent dans le port d'un État membre.

53. L'audit de la Cour, lors des inspections auxquelles elle a assisté, a mis en évidence des infractions commises par les navires. Elles concernent le déchargement de poissons juvéniles; des informations incomplètes ou inexactes dans le journal de bord (le plus souvent sous-déclarations des captures), certaines pages de celui-ci pouvant manquer; des infractions aux règles régissant la composition de l'équipage. Les faiblesses identifiées, notamment celles concernant le journal de bord, ne permettent pas à la Commission d'assurer un suivi correct de la mise en oeuvre des accords ni d'évaluer leur avantage.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Le rapport coût-efficacité

54. Bien que la Commission ait effectué en 1999 une évaluation des accords internationaux de pêche et qu'elle ait introduit des fiches techniques lorsqu'un accord est négocié ou renégocié, cela ne permet ni un suivi ni une évaluation approfondie du rapport coût-efficacité de chaque accord. De ce fait, la Commission n'est pas en mesure d'identifier ni de corriger les faiblesses détectées par la Cour (absence d'information de qualité sur la situation des réserves halieutiques, sur les compensations financières qui sont calculées sans tenir compte du taux d'utilisation des accords, sur le rendement obtenu ou attendu de ces accords, etc.) et qui sont sources de surcoûts (voir points 13-18).

- La Cour recommande que la Commission mette en place un système de suivi continu (et s'en donne par conséquent les moyens), qui permette l'analyse des avantages de chaque accord tout au long de son cycle: négociation ou renégociation (ex ante), mise en oeuvre, évaluation ex post. À cet effet, la Commission devrait définir d'une part des critères permettant d'apprécier dans quelle mesure des objectifs clairement définis ont été atteints, d'autre part des indicateurs de performance adéquats. Le système à établir doit permettre l'analyse des opportunités réelles de capture (l'offre) et leur exploitation effective (la demande), tout en tenant compte de la capacité des flottes de pêche et de leur spécialisation.

55. La Commission finance actuellement environ 80 % du coût des accords de pêche avec compensation financière. Au même moment, les possibilités de capture offertes par certains accords ne sont pas pleinement exploitées, ce qui entraîne un surcoût pour le budget communautaire. En l'absence d'analyse approfondie de l'intérêt économique et financier de ces accords, il est impossible d'en juger le bien-fondé (voir points 19-27).

- La Commission devrait analyser l'opportunité d'un partage plus équilibré des coûts, les moyens d'y parvenir et ses conséquences. L'objectif d'une telle étude serait, en outre, d'analyser le rapport entre le coût d'une licence de pêche et le chiffre d'affaires qui en découle. La Commission devrait aussi prendre les mesures garantissant l'exploitation effective des possibilités de capture offertes par ces accords. Parmi les solutions envisageables, on peut citer: l'obtention de garanties, le paiement par les armateurs d'avances plus élevées ainsi qu'un paiement, soit par la Commission soit par les armateurs, des seules captures de pêche effectives.

La finalité des accords

56. Certains accords de pêche contiennent un volet commercial, c'est-à-dire un droit d'accès payant, tout en ayant vocation à contribuer au développement du secteur de pêche du pays tiers. Parfois, les fonds d'aide au développement sont venus en complément de compensations financières, ce qui est contraire au principe de spécialité budgétaire. Les finalités de deux politiques communautaires sont ainsi étroitement intriquées, ce qui rend difficile l'évaluation de leurs impacts respectifs. L'inclusion d'activités de développement dans un accord à caractère commercial contribue au flou du partage des responsabilités entre la Commission et les pays tiers (voir points 37-39).

- Une distinction plus claire de ces deux finalités permettrait d'en mesurer les coûts et les avantages, de comparer ces accords sur de mêmes bases et d'identifier ceux qui sont les plus onéreux. Il est impératif que soient définis et traduits en pratique leurs différents objectifs. Les services de la Commission devraient prendre les mesures visant à assurer la cohérence des différentes politiques communautaires.

57. Les accords internationaux de pêche ont contribué, dans une certaine mesure, à la stabilisation des possibilités de capture offertes aux flottes des États membres. Leur impact sur l'approvisionnement du marché et sur l'emploi n'est cependant pas analysé de manière systématique et la Commission ne dispose pas d'informations probantes mises à jour. La cohérence du volet structurel et des accords internationaux de la politique commune de la pêche doit être améliorée (voir points 28-36).

- La Commission devrait renforcer sa stratégie globale de développement du secteur de la pêche et s'assurer du suivi des mesures prises pour sa stabilité et sa restructuration. Cette stratégie devrait s'appuyer sur une analyse approfondie des accords, tant économique que financière, ainsi que sur l'étude des conséquences de leur non-renouvellement éventuel pour la Communauté, notamment pour les régions d'Europe qui sont dépendantes de ces accords. Cette stratégie devrait aussi se fonder sur l'analyse des évolutions dont l'impact s'avérerait significatif (par exemple, une raréfaction des ressources halieutiques). Cela permettrait l'anticipation des mesures nécessaires d'intervention des autorités publiques. Lorsque la Commission constate qu'un pays tiers a pu développer son propre secteur de pêche, la Communauté devrait, en partenariat avec ce pays tiers, promouvoir une politique durable de la pêche, s'engager dans un processus effectif de restructuration des flottes communautaires de pêche concernées et prévoir les mesures d'accompagnement qui s'imposent.

Des déficiences de gestion

58. La gestion actuelle des accords de pêche par les services de la Commission se révèle purement administrative. Elle se caractérise par un défaut de cohérence qui découle notamment de l'intrication des finalités de la plupart des accords et de leur cadre juridique peu contraignant (voir points 42-46).

- Une clarification de leurs différents objectifs devrait être accompagnée d'une délimitation nette des compétences des services gestionnaires de la Commission. Ceux-ci devraient assurer une gestion des ressources halieutiques plus suivie et plus prospective. La Commission devrait s'assurer de l'application réciproque des accords et, le cas échéant, renforcer leur caractère contraignant (clause de contrôle ou de paiement en fonction des progrès accomplis).

Des déficiences de contrôle

59. La Cour a identifié un certain nombre de faiblesses dans les activités de contrôle menées par la Commission et par les États membres (voir points 47-52).

- La mise au point de concert, par la Commission et par les États membres, de lignes directrices sur les modalités détaillées de contrôles à effectuer par les États membres devrait être encouragée. Les activités de contrôle et de suivi effectuées par les services de la Commission pourraient gagner en efficacité dès lors que seraient établis des objectifs, une planification de ces activités et un suivi plus étroit des constatations antérieures.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 6 et 7 juin 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Évaluation "Ifremer/CEP" (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer/Centre d'études de projets) de la Commission, page 63, septembre 1999.

(2) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999 (JO C 342 du 1.12.2000, p. 189).

(3) Accords internationaux de pêche signés avec certains pays situés au sud du détroit de Gibraltar.

(4) L'Espagne est également le deuxième marché en Europe, à la fois en termes d'offre disponible et de consommation per capita.

(5) Rapport annuel relatif à l'exercice 1992, chapitre 5 (JO C 309 du 16.11.1993).

(6) Ifremer/CEP.

(7) Lettre du 5 octobre 1997 de la DG "Contrôle financier" adressée à la DG "Pêche".

(8) Accord allant du 1er mai 1997 au 30 avril 2001.

(9) Document de travail de la Commission du 2 février 2000, p. 9.

(10) Habituellement, l'armateur possédant des navires de pêche pour le thon doit payer des redevances qui sont calculées sur la base de 20 euros par tonne, avec une prise minimale qui diffère selon les accords. Dans ce contexte, ce montant est appelé "avance". Il doit être payé par l'armateur pour obtenir l'autorisation de pêche. À la fin de la période de pêche, il y a une procédure d'apurement et, si la prise excède ce qui avait été prévu, l'armateur s'acquitte de la différence. L'avance n'est a contrario pas remboursable.

(11) La part de financement de la Communauté dans le coût total des accords de pêche était respectivement, pour 1992 et 1997, de 82 et 84 % pour le Maroc, 73 et 82 % pour la Mauritanie, 89 et 90 % pour le Sénégal, 100 % (chiffre constant) pour le Groenland.

(12) COM(96) 488 du 30 octobre 1998.

(13) Procès-verbal du Parlement européen, résolution sur les accords internationaux de pêche, 15 mai 1997, A4-0149/1997.

(14) Évaluation "Ifremer" de la Commission, chapitre 4.1, p. 131.

(15) Évaluation "Ifremer" de la Commission, p. 153.

(16) Conclusions du Conseil 11784/97 du 4 novembre 1997.

(17) Conclusions du Conseil 11784/97 du 4 novembre 1997.

(18) Lettre de la Commission 000405 du 4 mars 1997 adressée aux autorités sénégalaises.

(19) Il s'agit des pays faisant partie de l'étendue d'audit mentionnée au point 8.

(20) Règlement (CEE) n° 2847/93 du 12 octobre 1993 (JO L 261 du 20.10.1993).

Annexe I

DÉPENSES BUDGÉTAIRES 1993-2000

(1993-1999: résultats; 2000: crédits)

Ligne budgétaire B7-8 0 0 0: "Accords internationaux en matière de pêche"

>TABLE>

AIP:

accords internationaux en matière de pêche.

PCP:

politique commune de la pêche.

E = engagements

P = paiements.

Annexe II

ACCORDS INTERNATIONAUX EN MATIÈRE DE PÊCHE - BASES LÉGALES

>TABLE>

Annexe III

ESTIMATION DU RAPPORT ENTRE LE COÛT DES ACCORDS ET LES QUANTITÉS CAPTURÉES/EMPLOIS/VALEURS DES CAPTURES

>TABLE>

Source:

tableau élaboré par la Cour des comptes sur la base des données chiffrées de l'évaluation Ifremer/COM.

Ce tableau illustre le rapport entre le coût des accords (à la charge du budget communautaire) et la valeur ajoutée en termes d'emplois, de quantités et de valeurs des captures. Des différences importantes existent, non seulement entre les accords, mais également au sein d'un même accord. À titre d'exemple, pour la période 1993-1997, le rapport coût par emploi de l'accord avec le Groenland était 4 fois supérieur à celui du Maroc (93210 euros contre 13801 euros). Sans évaluation ni suivi continu et approfondi, il n'est pas possible d'expliquer ces différences. Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence et n'ont qu'un caractère global et indicatif. En effet, leur fiabilité ne peut être assurée et certains chiffres ne tiennent pas compte de paramètres importants: par exemple, le rapport coût par tonne méconnaît l'espèce pêchée (absence de données plus précises). Par ailleurs, la compensation financière d'un accord a un caractère global, c'est-à-dire qu'il n'est pas possible d'identifier le coût d'une activité particulière ni celui de la pêche d'une espèce spécifique. Il n'est donc pas possible de comparer le coût, pour le budget communautaire, de deux accords concernant une même espèce.

Réponses de la commission

RÉSUMÉ

Rapport coût-efficacité

I. La Commission reconnaît que le système de suivi et d'évaluation des accords internationaux de pêche présente des insuffisances auxquelles il convient de remédier. Une étape importante a été franchie en 1999, lorsque les résultats d'une étude d'évaluation externe ont été transmis au Conseil en vue d'être débattus. Il semble que ce rapport ait également été très utile pour l'élaboration du rapport spécial de la Cour. En outre, la Commission a amélioré le processus préparatoire des négociations des nouveaux protocoles en élaborant des rapports d'évaluation spécifiques contenant, entre autres, des données sur l'état des stocks, le volume des captures, l'exploitation des possibilités de pêche et l'utilisation des montants alloués à des actions ciblées, sur la recherche, le contrôle et les aspects techniques. Ces rapports sont à la disposition du Conseil et du Parlement européen.

Malgré les progrès réalisés, la situation doit encore être améliorée. En ce qui concerne le suivi régulier, la Commission tient à préciser que les données permettant de déterminer si les objectifs sont atteints ne sont souvent pas fournies par les États membres. Elle espère que l'adoption des modalités d'application du règlement "contrôle" du 14 mars 2001 contribuera à une transmission plus régulière d'informations plus complètes par les États membres, ce qui devrait permettre un meilleur suivi des captures effectives dans le cadre des différents accords.

En outre, conformément aux dispositions du règlement financier, la Commission projette de lancer une nouvelle étude d'évaluation externe dans les deux ou trois prochaines années.

En fonction des conclusions du débat concernant le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche, et également dans le cadre de la réforme administrative actuellement en cours, la Commission s'efforcera d'établir des critères et des indicateurs sur la performance des accords.

II. La Cour se réfère à l'accord avec le Groenland et le Sénégal.

Dans ce cadre, le nouveau protocole de l'accord avec le Groenland précise, en son article 1er, paragraphe 2, les possibilités de pêche offertes aux navires communautaires pour 2001-2006. Celles-ci ont été fixées conformément aux évaluations scientifiques et aux données historiques sur les captures.

En ce qui concerne le Sénégal, la Commission a négocié, dans le protocole 1997-2001, une nouvelle catégorie de pêche suite au mandat de négociation reçu du Conseil.

La Commission, ayant constaté que les États membres surestiment parfois leurs besoins en matière de possibilités de pêche, attire leur attention, lors de chaque négociation, pour que leurs demandes soient fixées à un niveau qui permette leur totale utilisation.

Finalités

III. La Commission est consciente des conflits potentiels entre les volets structurel et international de la politique commune de la pêche.

La Commission examinera cette question avec les États membres au cours des discussions sur l'avenir de la politique commune de la pêche après 2002, afin de parvenir à une meilleure cohérence entre les différents objectifs de cette politique.

IV. Les accords de pêche, qui étaient à l'origine des accords purement commerciaux, ont introduit progressivement des volets visant le développement du secteur de la pêche dans les pays concernés. C'est une évolution de l'approche qui reflète, entre autres, le souci d'assurer une cohérence entre la politique et accords communautaires, et la politique de coopération au développement.

Les actions de développement pour les pêches dans les pays en développement (PED) sont financées par les instruments financiers de la coopération au développement (FED et lignes budgétaires).

Quant aux actions de coopération dans le domaine des pêches telles qu'elles figurent dans certains accords de pêche bilatéraux (actions ciblées), elles sont financées sur la seule ligne budgétaire imputable pour les accords de pêche (ligne B7-8 0 0 0) et parfaitement quantifiées dans les dispositions mêmes de l'accord.

Depuis les conclusions du Conseil d'octobre 1997, les actions ciblées ont été renforcées en vue de favoriser la mise en place de moyens à même d'assurer une exploitation plus responsable des ressources de pêche, en particulier dans le domaine de l'évaluation et de la surveillance et du contrôle des activités de pêche.

L'objectif principal des accords de pêche conclus avec les pays tiers est le maintien des possibilités de pêche, elles-mêmes génératrices d'emploi dans les régions dépendantes de la pêche. Les conclusions du Conseil d'octobre 1997 prévoient que des éléments non quantifiables tels que les relations politiques de l'Union et l'importance stratégique de la présence de la flotte communautaire dans les pays tiers doivent également être pris en compte.

Gestion et contrôle

V. Afin de renforcer le caractère juridiquement contraignant et d'améliorer le suivi des accords de pêche, la Commission, lors de la négociation de nouveaux protocoles, tente d'insérer dans le texte l'obligation d'échange d'information scientifique. En outre, la plupart des accords de pêche prévoit que, en cas d'adoption de mesures de conservation ou autres mesures de la part des autorités du pays tiers affectant les activités de pêche de la flotte communautaire, les termes des protocoles et des annexes techniques, y compris les éléments financiers, peuvent être adaptés en conséquence.

En outre, en ce qui concerne les actions ciblées, par exemple, des exigences en matière d'information ont été introduites dans de nouveaux protocoles depuis le Conseil "Pêche" d'octobre 1997.

En ce qui concerne les déchargements et rechargements dans le cadre de l'accord avec le Maroc, il faut souligner que, bien que les dispositions de l'accord en cette matière aient été respectées, la Commission avait montré son intention de revoir les clauses relatives aux débarquements lors de la négociation du nouveau protocole qui n'a pas abouti.

Dans un souci de bonne gestion financière et de protection des intérêts financiers communautaires, les services des directions générales "Budget" et "Audit" et de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que d'autres services éventuellement concernés, seront impliqués au début des travaux préparatoires des négociations et invités à participer aux réunions qui auront lieu avant et durant les négociations de nouveaux protocoles.

VI. Le règlement (CEE) n° 2847/93 énonce les obligations générales des États membres concernés et de la Commission en matière de contrôle, d'inspection et de surveillance des activités de pêche dans les eaux de pêche communautaires comme celles des navires de pêche communautaires au-delà de ces eaux. Les obligations spécifiques correspondantes sont fixées dans les accords de pêche et les règlements établissant les régimes des organisations régionales de pêche.

Avant les campagnes de pêche, la Commission définit les priorités en matière d'inspection. Le programme des missions de ses inspecteurs est établi au fur et à mesure du déroulement des activités. Chaque mission d'inspection fait l'objet d'une préparation rigoureuse mais, sur place, les inspecteurs de la Commission sont tenus de rester dans leur rôle d'observateurs des contrôles organisés par les États membres, tout en vérifiant la manière dont ceux-ci appliquent les règles convenues.

La Commission a pris un certain nombre d'initiatives au cours de ces dernières années, afin d'améliorer le contrôle de la pêche. Des progrès importants ont été réalisés. La Commission est bien consciente des faiblesses qui subsistent et prendra d'autres initiatives pour y remédier.

En ce qui concerne le suivi des constatations antérieures, les services de la Commission analysent toutes les infractions présumées qui sont reprises dans les rapports d'inspection. Suite à cette analyse, ils évaluent l'opportunité d'échanger des informations avec les États membres ou d'engager des procédures contentieuses.

Dans le cadre de la révision, en 2002, de la politique commune de la pêche, la Commission examinera avec les États membres les possibilités d'améliorer l'inspection par la Commission et le contrôle par les États membres.

CADRE GÉNÉRAL

Objectif et champs de l'audit

7-8. Les conclusions générales du rapport de la Cour portent sur l'examen de 5 accords sur les 23 en vigueur à l'époque de l'audit. Il est donc très difficile d'en tirer des enseignements d'ordre général. En outre, 3 des 5 accords examinés par la Cour ont des caractéristiques très particulières. Ils représentent effectivement une part très importante du budget communautaire consacré aux accords mais aussi et surtout un très important intérêt politique.

Il faut en outre signaler que 2 de ces 5 accords n'existent plus et un autre a été profondément remanié (l'accord avec l'Argentine est échu, celui avec le Groenland a été totalement revu et celui avec le Maroc n'a pas été renouvelé). Le protocole des accords avec la Mauritanie et le Sénégal est en phase de renégociation.

10. Consciente des observations récurrentes de la Cour, la Commission a inséré dans sa proposition de refonte du règlement financier des dispositions spécifiques destinées à tenir compte de cette situation. En outre, par souci de transparence, la Commission inclut chaque année dans les engagements hors bilan tous les montants non encore engagés correspondant aux obligations juridiques des accords en vigueur. Ces montants s'élevaient en effet à 129 millions d'euros au 31 décembre 1999.

LE RAPPORT COÛT-EFFICACITÉ DES ACCORDS DE PÊCHE

Un instrument de suivi des accords

14-16. À la suite des conclusions du Conseil d'octobre 1997, la Commission a entrepris une évaluation avec l'assistance d'un consultant externe, dont les résultats ont été présentés au Conseil et débattus avec lui en 1999.

Une nouvelle évaluation est prévue dans les deux ou trois prochaines années. Entre-temps, les travaux internes continueront à être améliorés après un renforcement de la fonction d'évaluation.

L'évaluation des accords internationaux de pêche constituera un élément parmi d'autres qui seront examinés au cours des discussions sur le livre vert de la Commission sur l'avenir de la politique commune de la pêche.

17. L'utilisation des crédits budgétaires a effectivement augmenté de 1993 à 1999, en raison notamment d'augmentations importantes des compensations financières liées aux accords avec le Maroc, la Mauritanie, le Groenland et l'Argentine. Aucun de ces accords ne peut être facilement comparé avec ses prédécesseurs.

C'est le Conseil qui détermine si le coût négocié est raisonnable par rapport aux possibilités obtenues.

18. Les fiches techniques (rapports d'évaluation) mentionnées par la Cour ont été introduites suite aux conclusions du Conseil "Pêche" d'octobre 1997.

Ces fiches, qui ont évolué depuis leur introduction, sont envoyées au Conseil et au Parlement avant le début des négociations des nouveaux protocoles.

À part l'analyse des aspects historiques, juridiques, politiques, économiques, etc., la Commission examine dans le rapport d'évaluation la cohérence avec les autres domaines de la politique commune de la pêche et les autres politiques communautaires, notamment la politique de développement. Ce rapport d'évaluation contient des données sur l'état des stocks, le volume des captures, le niveau d'exploitation des possibilités de pêche et l'utilisation des montants alloués à des actions ciblées, ainsi que sur la recherche, le contrôle des activités et les aspects techniques.

Toutefois, malgré les progrès réalisés, le contenu du rapport d'évaluation doit encore être amélioré.

Une sous-utilisation des accords

19. Une évaluation comme mentionnée par la Cour est toujours à la base de l'accord conclu mais d'autres critères politiques ou économiques peuvent également influer sur le résultat final.

20. La Commission, ayant constaté que les États membres surestiment parfois leurs besoins en matière de possibilités de pêche, leur demande, lors de chaque négociation, de fixer leurs requêtes à un niveau qui permette leur totale utilisation.

21. En ce qui concerne le Sénégal, la Commission a demandé une nouvelle catégorie de pêche parce que des requêtes ont été formulées dans ce sens au sein du Conseil.

22. À la suite d'un réexamen détaillé, les possibilités de pêche prévues dans le protocole de l'accord avec le Groenland, paraphé le 13 septembre 2000, sont fixées à un niveau nettement inférieur au niveau antérieur.

Les possibilités de pêche offertes aux navires communautaires pour 2001-2006 ont été fixées conformément aux évaluations scientifiques et aux données historiques sur les captures.

L'accord avec le Groenland présente l'avantage de permettre à la Communauté d'échanger des quotas, notamment avec la Norvège, l'Islande, les îles Féroé, et d'acheter des quotas supplémentaires.

Outre ce qui précède, il convient de noter que l'accord avec le Groenland a été et reste le seul instrument de financement communautaire qui fournisse une aide au Groenland. Cela suppose qu'il a, du moins implicitement, un champ d'application plus large que d'autres accords de pêche. Cet élément a été reconnu lors de la conclusion des négociations du quatrième protocole par une déclaration unilatérale de la Communauté, dans laquelle celle-ci estime la valeur actuelle des éléments de la compensation financière totale relevant de la pêche à 28 millions d'euros.

23. La Commission admet que des garanties permettraient de réduire la sous-utilisation des accords. Toutefois, au sein du Conseil, il n'y a pas de consensus sur leur application.

Un tel système exigerait que des garanties financières soient fournies par les armateurs au moment de la présentation de leur demande de possibilités de pêche lors de la négociation d'un nouvel accord ou protocole.

Le paiement d'une avance par les navires thoniers constitue un cas particulier de garantie.

La répartition de la charge financière

25. La Commission tente systématiquement d'obtenir une contribution plus élevée des armateurs mais le résultat final dépend des négociations avec les États membres, certains d'entre eux étant fortement opposés à des augmentations. Néanmoins, la Commission continue à s'efforcer d'obtenir une augmentation.

Depuis les conclusions du Conseil d'octobre 1997, la Commission a obtenu une augmentation de la participation des armateurs aux coûts pour certains accords sur le thon (Gabon, Seychelles, Angola, São Tomé, Guinée Conakry, Maurice, Côte d'Ivoire), les parts de l'Union européenne et des armateurs étant passées de 80/20 à 75/25.

Des informations indispensables

26-27. La Commission introduit progressivement des critères d'évaluation conformément aux conclusions du Conseil d'octobre 1997. Depuis lors, avant chaque négociation relative au renouvellement des protocoles existants, la Commission transmet un rapport d'évaluation au Conseil et, depuis la fin de l'année 2000, également au Parlement.

Le contenu du rapport d'évaluation est précisé au point 18.

LA FINALITÉ DES ACCORDS

La stabilité des possibilités de pêche

29. Le niveau de captures effectuées dans les pays tiers par les navires communautaires pêchant dans le cadre d'accords de pêche a fortement diminué en 2000 à cause du non- renouvellement de l'accord avec le Maroc; en conséquence, la part du budget communautaire consacrée aux accords de pêche a été réduite de 50 % pour cette même année.

L'approvisionnement du marché et l'aide à l'emploi

30. L'objectif principal des accords de pêche conclus avec les pays tiers est le maintien des possibilités de pêche, elles-mêmes génératrices d'emploi dans les régions communautaires dépendantes de la pêche. Il est exact, comme l'affirme la Cour, que les données les plus complètes sur l'emploi lié aux accords de pêche sont reprises dans l'étude d'évaluation présentée au Conseil en 1999.

31. Les critères de performance devront prioritairement porter sur les éléments intrinsèques aux accords tels que la réalisation des objectifs en matière de possibilités de pêche qui constitue l'élément le plus important pour la Communauté afin d'analyser le taux d'utilisation de chaque accord. Les éléments relatifs à la réalisation des objectifs en matière d'actions ciblées devront également être appréciés dans la mesure où leur réalisation bénéficie non seulement aux intérêts de pêche du pays côtier mais aussi au caractère durable de la gestion des ressources considérées et auxquelles les pêcheurs communautaires ont accès. Les éléments relatifs à la restructuration et à l'emploi devront être intégrés à un niveau plus global compte tenu de la mobilité des flottes.

Une stratégie de restructuration

32. La Commission partage l'avis de la Cour. Le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche (PCP) rappelle que, dans le cadre de la politique commune de la pêche, il y a un problème de cohérence entre, par exemple, les accords de pêche, d'une part, et les transferts de navires subventionnés par l'instrument financier d'orientation de la pêche, d'autre part. Les navires appartenant à des sociétés où prédominent des intérêts financiers européens sont en concurrence avec d'autres pour la même ressource mais ils opèrent selon des règles différentes.

La Commission s'efforcera de garantir une meilleure cohérence entre les divers aspects de la politique commune de la pêche dans le cadre de la révision de 2002.

La Commission tient à souligner le renforcement considérable des règles applicables à l'octroi d'aides à la flotte dans le cadre du nouveau règlement concernant l'instrument financier d'orientation de la pêche [règlement (CE) n° 2792/1999] pour la période 2000-2006, en particulier pour les sociétés mixtes. Malheureusement, le Conseil n'a pas adhéré à la proposition de la Commission visant à empêcher la délivrance de licences aux navires appartenant à des segments de flotte qui ne répondent pas aux objectifs des programmes d'orientation pluriannuels.

33-34. La Commission partage l'analyse de la Cour des comptes qu'une resegmentation des flottes espagnole et portugaise opérant dans les eaux du Maroc eût été souhaitable afin de mieux cadrer une décroissance programmée des efforts de pêche telle que prévue par l'accord de pêche. Pour des raisons liées aux dispositions réglementaires [présence d'un seul segment de flotte international dans le programme d'orientation pluriannuel (POP)] comme des raisons de calendrier (non-simultanéité entre les périodes d'application des POP et de l'accord) les autorités espagnoles, contactées à cet effet en 1994 et 1995, ont récusé cette approche qui n'a donc pu être poursuivie par la Commission. Politiquement, le redéploiement des surcapacités alors identifiables n'étant pas possible en raison de l'absence de possibilités de pêche alternatives, la programmation de la démolition de 40 % des navires concernés apparaissait comme une option politiquement indéfendable dans un contexte où, à l'époque des faits, la faillite de l'accord de pêche n'était pas établie avec une certitude suffisante.

La Commission reconnaît le caractère particulier d'investissements navals dans une pêcherie à risque: 125 unités ont effectivement commencé à pêcher dans le cadre de l'accord avec le Maroc pendant la durée du dernier protocole (1.12.1995-30.11.1999) parmi lesquelles 54 navires étaient de nouvelles constructions pour lesquelles des aides publiques ont été attribuées. Il faut cependant souligner que la sélection des projets d'investissements, qui était de la compétence des États membres concernés, a respecté les critères établis par la réglementation communautaire. Tout comme pour la mise en oeuvre des POP, il faut en effet souligner que la Commission n'a pas le pouvoir de s'opposer aux aides à la construction navale dès lors que les objectifs fixés pour le segment de flotte correspondant ne sont pas dépassés. Or, aucun segment de flotte n'a pu être créé pour la circonstance. Cette question devra être réglée à l'avenir.

La diminution du nombre d'autorisations opérée pendant la durée du dernier protocole de l'accord avec le Maroc représente une partie de la restructuration globale du segment international.

La politique commune de la pêche vise à adapter les efforts de pêche, et donc la capacité de la flotte, aux ressources disponibles, y compris dans le cadre des accords de pêche et dans les eaux internationales. Les instruments disponibles existants (POP) et l'objet auquel ils s'appliquent (des navires d'une longévité de 30 années environ) s'accommodent cependant mal des décisions à caractère politique qui peuvent réduire rapidement les possibilités de pêche à des niveaux qui provoquent des crises difficiles à gérer.

35. L'accord de pêche CE/Argentine avait comme objectif principal de soutenir les efforts de restructuration de la flotte, et notamment d'encourager le transfert de navires qui ont perdu des possibilités de pêche vers d'autres zones de pêche.

La Commission considère que l'objectif de restructuration des flottes de la Communauté a été atteint par le transfert définitif en Argentine de 29 navires dans le cadre de sociétés mixtes et le transfert temporaire de 3 navires dans le cadre d'associations temporaires.

La nature même de l'accord avec l'Argentine implique que, dans le cadre des sociétés mixtes, les navires sont transférés définitivement et que par conséquent ils battent pavillon argentin et sont pleinement soumis à la législation argentine.

En ce qui concerne d'autres aspects de cet accord, sur lesquels la Commission a considéré que l'Argentine n'a pas respecté l'accord de pêche, il est à souligner que la Commission a suspendu le paiement du solde de 6 millions d'euros de la coopération scientifique et technique.

36. (Voir réponse au point 32.)

La cohérence des politiques communautaires

37. Pour assurer la cohérence entre la politique de coopération au développement et la politique commune de la pêche, notamment au travers de ses accords bilatéraux, la Commission a procédé à certaines adaptations des deux politiques concernées et des procédures d'exécution.

De nombreux progrès ont été réalisés depuis les conclusions du Conseil "Pêche" d'octobre 1997: les rapports d'évaluations des accords/protocoles sont désormais élaborés par la DG "FISH" en étroite collaboration avec la DG "DEV"; la DG "DEV" participe aux négociations; un groupe interservices a été créé entre la DG "FISH" et la DG "DEV"; la DG "FISH" participe aux réunions annuelles par pays, organisées par la DG "DEV" (country reviews); les actions ciblées ont été renforcées en vue de favoriser une exploitation plus responsable des ressources. De plus, depuis le Conseil "Pêche" d'octobre 1997, des exigences en matière d'information sur ces actions ont été introduites au cours de la négociation de nouveaux protocoles.

En novembre 2000, la Commission a adopté une communication sur les pêcheries et la réduction de la pauvreté et a analysé la dimension internationale dans le livre vert sur la politique commune de la pêche, présenté en mars 2001. Dans les deux cas, la cohérence est au coeur de l'analyse et des propositions de la Commission.

39. En ce qui concerne l'accroissement du financement FED, les fonds alloués au Sénégal sont passés de 22,7 millions d'euros pour la période 1994-1996 à 27,9 millions d'euros pour la période 1997-1998. Cette augmentation avait été décidée indépendamment des négociations de l'accord de pêche, ces fonds ayant été entièrement consacrés à des actions de développement (entretien routier, éducation, santé,...) sans aucun lien avec la pêche.

Les actions de coopération dans le domaine des pêches telles qu'elles figurent dans certains accords de pêche bilatéraux (actions ciblées) sont financées sur la seule ligne budgétaire imputable pour les accords de pêche et parfaitement quantifiées dans les dispositions mêmes de l'accord.

Quant aux actions de développement pour les pêches dans les pays en développement (PED), elles sont financées par les instruments financiers de la coopération au développement (FED).

En ce qui concerne la coordination entre les services de la Commission concernés, de nombreux progrès ont été réalisés ces dernières années comme expliqué au point 37.

LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS

Des déficiences de gestion

42. En raison d'une divergence d'interprétation, la commission mixte n'a pu résoudre la question relative à l'introduction unilatérale par le Maroc d'un arrêt biologique, pendant deux mois, de la pêche aux céphalopodes. Le Maroc a refusé de fournir des données scientifiques.

La Commission, lors de la négociation de nouveaux protocoles, tente d'insérer dans le texte l'obligation d'échange d'information scientifique. En outre, la plupart des accords de pêche prévoient que, en cas d'adoption de mesures de conservation ou autres mesures de la part des autorités du pays tiers affectant les activités de pêche de la flotte communautaire, les termes des protocoles et des annexes techniques, y compris les éléments financiers, peuvent être adaptés en conséquence. L'accord avec le Maroc pour la période 1995-1999 ne contenait pas cette clause.

Dans le cas de l'Argentine, et bien que l'accord ne prévoit pas directement la possibilité de réduire la contribution de la Communauté à la coopération scientifique et technique (compensation financière), la Commission, ayant considéré que les possibilités de pêche ont été unilatéralement réduites et que certaines dispositions de l'accord n'ont pas été respectées par l'Argentine, a suspendu le paiement du solde de la coopération scientifique et technique.

43. La Commission est consciente des préoccupations relatives au suivi des mesures spécifiques. Toutefois, une approche uniforme ne peut être appliquée et le contexte particulier de chaque accord doit également être pris en considération.

Dans toute négociation, il y a un équilibre à respecter en ce qui concerne les objectifs. Les pays tiers considèrent que les accords représentent un échange de possibilités de pêche contre une enveloppe financière.

Toutefois, la Commission tient à rappeler les récents accords qui contiennent des exigences en matière d'information.

Dans le cas du Sénégal, par exemple, le protocole 1997-2001 prévoyait qu'une partie importante de la compensation financière serait affectée au développement du secteur national de la pêche. Suite à la demande des services de la Commission, les autorités sénégalaises ont fourni des rapports sur l'utilisation de cette compensation.

44. Le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche reconnaît que pour pouvoir évaluer la contre-valeur obtenue, les accords de pêche devraient faire une distinction claire entre la pêche et la partie concernant le développement.

46-47. En ce qui concerne les déchargements et rechargements dans le cadre de l'accord avec le Maroc mentionnés par la Cour, la Commission tient à souligner que les obligations des navires en matière de déchargement ont été respectées.

En outre, l'annexe III de l'accord établit clairement que le produit de la pêche débarqué est considéré comme marchandise en "transit temporaire" (dépôt temporaire). L'armateur décide de la destination de la production de son navire. Celle-ci peut être transformée, stockée en régime sous douane, vendue au Maroc ou exportée.

Néanmoins, bien que l'accord ait été respecté, la Commission a montré son intention de revoir les clauses relatives aux débarquements lors de la négociation du nouveau protocole qui n'a pas abouti.

Des déficiences de contrôle

48-49. La Commission établit chaque année en début de campagne un programme général d'inspection de la pêche, par lequel ses inspecteurs participent aux contrôles menés en mer et dans les ports par les États membres, ainsi que dans les circuits de commercialisation des poissons.

L'unité "Inspections" conserve un plan détaillé indiquant les dates des missions programmées et les ports susceptibles d'être visités et établit un rapport sur les activités exercées au cours de l'année précédente.

Néanmoins, le nombre limité d'inspecteurs de la Commission oblige la définition de priorités dans les missions d'inspection.

Pour les accords de pêche, les objectifs du contrôle et les vérifications spécifiques sont déjà définis globalement dans la réglementation communautaire et les dispositions des accords. La responsabilité du contrôle des dispositions convenues relève du pays tiers et des États membres concernés en vertu de la réglementation communautaire en vigueur. Celle-ci prévoit des obligations pour les États membres, dont le respect est vérifié par la Commission, en particulier les articles 17 et 18 du règlement (CEE) n° 2847/93.

49. Toutes les infractions présumées qui sont reprises dans les rapports d'inspection sont analysées par les services compétents de la DG "FISH" qui, en application de la réglementation communautaire en matière de contrôle des activités de pêche, effectuent l'appréciation de chaque cas de défaillance décelé lors des inspections menées dans les États membres. Ensuite, ils évaluent l'opportunité d'échanger des informations avec les États membres ou d'engager des procédures contentieuses.

Néanmoins, un renforcement du système s'avérant possible, cette question sera soulevée auprès des États membres lors du débat concernant le livre vert sur la politique commune de la pêche.

51. Consciente des faiblesses mentionnées par la Cour, la Commission attire régulièrement l'attention des États membres pour améliorer l'enregistrement des captures et des débarquements.

La Commission encourage par ailleurs la coopération entre services d'inspection au sein d'un même État membre ou entre les États membres.

Dans les accords de pêche, la mise en oeuvre des dispositions spécifiques au contrôle a considérablement amélioré le respect des obligations existantes.

53. Il est exact que certaines irrégularités sont commises dans la compilation des journaux de bord par certains navires qui opèrent dans le cadre des accords de pêche.

La Commission estime que ces manquements à la réglementation ne sont pas systématiques. En outre, le journal de bord n'est qu'un élément, entre autres, pour mesurer les avantages des accords de pêche.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Le rapport coût-efficacité

54. La Commission reconnaît que le système de suivi et d'évaluation des accords internationaux de pêche présente des insuffisances auxquelles il convient de remédier. Toutefois, la situation s'est beaucoup améliorée récemment. Une étape importante a été franchie en 1999, lorsque les résultats d'une étude d'évaluation externe ont été transmis au Conseil en vue d'être débattus. En outre, la Commission introduit progressivement des critères d'évaluation conformément aux conclusions du Conseil d'octobre 1997. Depuis lors, avant chaque négociation relative au renouvellement des protocoles existants, la Commission transmet un rapport d'évaluation au Conseil et, depuis la fin de l'année 2000, également au Parlement. Ce rapport contient des données sur l'état des stocks, le volume des captures, le niveau d'exploitation des possibilités de pêche, l'utilisation des montants alloués à des actions ciblées et d'autres questions pertinentes.

Des travaux internes ont déjà été effectués et d'autres exercices d'évaluation sont prévus avec le développement de la fonction d'évaluation. En outre, conformément aux dispositions du règlement financier, la Commission entend lancer une nouvelle étude d'évaluation externe dans les deux ou trois prochaines années.

Afin de mieux connaître l'état des ressources halieutiques, la Commission a renforcé la coopération avec la FAO dans ce domaine.

Il convient de souligner également que les réunions des commissions mixtes, qui ont lieu à intervalles réguliers, constituent un instrument indispensable au suivi continu du fonctionnement des accords. À cet égard, il est important de rappeler qu'il y a deux parties souveraines, la Communauté et le pays tiers, et que le bon fonctionnement d'un accord dépend de la coopération entre ces deux parties.

En fonction des conclusions du débat concernant le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche, et également dans le cadre de la réforme administrative actuellement en cours, la Commission s'efforcera d'établir des critères et des indicateurs sur la performance des accords.

55. La Commission tente systématiquement d'obtenir une contribution plus élevée des armateurs mais le résultat final dépend des négociations avec les États membres.

Depuis les conclusions du Conseil d'octobre 1997, la Commission a obtenu une augmentation de la participation des armateurs aux coûts pour certains accords sur le thon (Gabon, Seychelles, Angola, São Tomé, Guinée Conakry, Maurice, Côte d'Ivoire), les parts de l'Union européenne et des armateurs étant passées de 80/20 à 75/25.

La Commission continue à s'efforcer d'obtenir une augmentation, même si certains États membres y sont fortement opposés.

La Commission partage l'avis de la Cour suivant lequel les demandes introduites par les États membres au cours des négociations devraient être effectivement utilisées par les armateurs. Des garanties pourraient constituer un moyen de parvenir à cela. Dans le cadre du nouveau règlement concernant l'instrument financier d'orientation de la pêche, des garanties ont été introduites en rapport avec la constitution de sociétés mixtes.

Dans le livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche, il est demandé que soit examinée l'application plus large de l'obligation, qui existe déjà dans certains accords avec des pays en développement, d'une participation financière des armateurs bénéficiant de droits de pêche obtenus par des accords comportant une compensation financière par la Communauté, y compris dans le cas des accords conclus avec les pays nordiques et les pays baltes.

La finalité des accords

56. Les accords de pêche, qui étaient à l'origine des accords purement commerciaux, ont introduit progressivement des volets visant le développement du secteur de la pêche dans les pays concernés. C'est une évolution de l'approche qui reflète, entre autres, le souci d'assurer une cohérence entre la politique et accords communautaires, et la politique de coopération au développement.

Les actions de développement pour les pêches dans les pays en développement (PED) sont financées par les instruments financiers de la coopération au développement (FED et lignes budgétaires).

Quant aux actions de coopération dans le domaine des pêches telles qu'elles figurent dans certains accords de pêche bilatéraux (actions ciblées), elles sont financées sur la seule ligne budgétaire imputable pour les accords de pêche (ligne B7-8 0 0 0) et parfaitement quantifiées dans les dispositions mêmes de l'accord.

Il faut également souligner que le montant prévu pour les actions ciblées fait partie intégrante de la contrepartie financière que la Communauté a décidé de consacrer à l'accord. De plus, ceci permet d'utiliser une partie de la contribution communautaire pour des actions qui visent une exploitation plus responsable des ressources de pêche du pays tiers.

Pour assurer la cohérence entre la politique de coopération au développement et la politique commune de la pêche, notamment au travers de ses accords bilatéraux de pêche, la Commission a procédé à certaines adaptations des deux politiques concernées et des procédures d'exécution.

De nombreux progrès ont été réalisés depuis les conclusions du Conseil "Pêche" d'octobre 1997: les rapports d'évaluation des accords/protocoles sont désormais élaborés par la DG "FISH" en étroite collaboration avec la DG "DEV"; la DG "DEV" participe aux négociations; un groupe interservices a été créé entre la DG "FISH" et la DG "DEV"; la DG "FISH" participe aux réunions annuelles par pays, organisées par la DG "DEV" (country reviews); les actions ciblées ont été renforcées en vue de favoriser la mise en place de moyens à même d'assurer une exploitation plus responsable des ressources, en particulier dans le domaine de l'évaluation et de la surveillance et du contrôle des activités de pêche.

En novembre 2000, la Commission a adopté une communication sur les pêcheries et la réduction de la pauvreté et a analysé la dimension internationale dans le livre vert sur la politique commune de la pêche, présenté en mars 2001. Dans les deux cas, la cohérence est au coeur de l'analyse et des propositions de la Commission.

57. La Commission est consciente de la nécessité de veiller à la cohérence entre les volets structurel et international de la politique commune de la pêche. En partenariat avec les États membres, la Commission s'efforcera de prévoir les instruments pertinents pour renforcer la cohérence entre ces deux volets, notamment durant la discussion du livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche.

La Commission, lorsqu'elle négocie avec un pays tiers pour le renouvellement d'un protocole, prend en considération aussi la réalité du pays tiers et en particulier l'émergence d'un secteur de pêche ou la constitution d'une flotte nationale. À cet effet, la Commission appuie, par le biais d'actions ciblées, des mesures financières allant dans ce sens.

Des déficiences de gestion

58. L'objectif principal des accords de pêche conclus avec les pays tiers est le maintien des possibilités de pêche, elles-mêmes génératrices d'emploi dans les régions dépendantes de la pêche. Les conclusions du Conseil d'octobre 1997 prévoient que des éléments non quantifiables tels que les relations politiques de l'Union et l'importance stratégique de la présence de la flotte communautaire dans les pays tiers doivent également être pris en compte.

Afin de renforcer le caractère juridiquement contraignant et d'améliorer le suivi des accords de pêche, la Commission, lors de la négociation de nouveaux protocoles, tente d'insérer dans le texte l'obligation d'échange d'information scientifique. En outre, la plupart des accords de pêche prévoit que, en cas d'adoption de mesures de conservation ou autres mesures de la part des autorités du pays tiers affectant les activités de pêche de la flotte communautaire, les termes des protocoles et des annexes techniques, y compris les éléments financiers, peuvent être adaptés en conséquence.

En outre, en ce qui concerne les actions ciblées, par exemple, des exigences en matière d'information ont été introduites dans de nouveaux protocoles depuis le Conseil "Pêche" d'octobre 1997.

Des déficiences de contrôle

59. Le règlement (CEE) n° 2847/93 énonce les obligations générales des États membres concernés et de la Commission en matière de contrôle, d'inspection et de surveillance des activités de pêche dans les eaux de pêche communautaires comme celles des navires de pêche communautaires au-delà de ces eaux. Les obligations spécifiques correspondantes sont fixées dans les accords de pêche et les règlements établissant les régimes des organisations régionales de pêche.

Compte tenu des compétences limitées qui lui sont octroyées en la matière, la Commission contrôle régulièrement la manière dont les États membres appliquent les règles convenues.

La Commission a pris un certain nombre d'initiatives au cours de ces dernières années, afin d'améliorer le contrôle de la pêche. Des progrès importants ont été réalisés. La Commission est bien consciente des faiblesses qui subsistent et prendra d'autres initiatives afin d'y remédier.

En ce qui concerne le suivi des constatations antérieures, les services de la Commission analysent toutes les infractions présumées qui sont reprises dans les rapports d'inspection. Suite à cette analyse, ils évaluent l'opportunité d'échanger des informations avec les États membres ou d'engager des procédures contentieuses.

Dans le cadre de la révision, en 2002, de la politique commune de la pêche, la Commission examinera avec les États membres les possibilités d'améliorer l'inspection par la Commission et le contrôle par les États membres.