30.3.2004 FR C 80/135 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil
modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime de taxe sur la valeur ajoutée
applicable aux services postaux»
(COM(2003) 234 final — 2003/0091 (CNS))
(2004/C 80/32)
Le 13 mai 2003, le Conseil a décidé, conformément à l’article 262 du traité instituant la Communauté
européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.
La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de
préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 novembre 2003 (rapporteuse:
Mme King).
Lors de sa 404esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 10 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté l’avis suivant par 101 voix pour, 4 voix contre et 6 abstentions.
1. Proposition de la Commission — Contexte
1.1. La Commission européenne propose d’amender la
sixième directive TVA en appliquant la TVA aux services
postaux. La sixième directive TVA, qui date des années 1970,ne s’applique pour l’instant pas aux services postaux.
1.2. Deux raisons expliquent cette exonération:
— En premier lieu, ces services étaient considérés comme
faisant partie des activités de service public financées par
l’État pour lesquelles le système de TVA a toujourscomporté de nombreuses exonérations.
— Ensuite, lors de l’instauration du système de TVA, le
secteur postal était caractérisé par des monopoles et unnombre limité de services. Ces services postaux n’étaientpas ouverts à la concurrence.
1.3. La TVA est une taxe sur les dépenses de consommation
et non pas sur les biens et les services achetés par les entreprisescommerciales pour leurs activités à but lucratif. Aucunedistinction n’étant faite quant à la qualité de l’acheteur
(particulier ou entreprise), les entreprises récupèrent la TVA
auprès des services fiscaux.
1.4. Certains secteurs sont exonérés de TVA, ce qui signifie
qu’ils n’ont pas à la payer sur leurs recettes mais aussi que laTVA payée sur les produits et les services achetés ne peut pasêtre récupérée. De ce fait, bien qu’aucune TVA ne soit appliquée
à leurs ventes, le client paie la TVA sur les achats effectués par
des fournisseurs exonérés (TVA non déductible). Il s’agit d’uneTVA «cachée» dans le prix de vente.1.5. Cette exonération avantage le secteur postal public
dans les ventes aux consommateurs qui ne peuvent pas
récupérer la TVA (particuliers, établissements financiers etorganisations à but non lucratif) car ils paieront moins cher endépit de la taxe cachée (voir l’annexe du Comité et comparer
colonnes (c) et (e) de la situation 2 et colonnes (f) et (h) de la
situation 3).
1.6. Par rapport à la concurrence du secteur privé, les
opérateurs du secteur postal public sont désavantagés lorsqu’ils
vendent à une entreprise enregistrée aux fins de la TVA. Eneffet, bien que le prix total du secteur privé soit supérieur, le
client pourra récupérer la TVA, d’où, en général, un coût net
inférieur pour l’entreprise. Cela est illustré dans l’annexe duComité: comparer la colonne (d) de la situation 2, la colonne
(g) de la situation 3 et la colonne (j) de la situation 4.
Lorsqu’une entreprise soumise à la TVA est cliente d’unfournisseur exonéré, les tarifs appliqués par ce dernier incluentla TVA cachée, qui n’est pas déductible. D’où un coût plus
élevé pour l’entreprise soumise à TVA. Lorsqu’elle fait payer la
TVA sur ses ventes, le calcul de la valeur ajoutée inclut la TVAcachée dans l’assiette de la taxe. Le consommateur final paie
donc davantage de taxe, puisqu’il paie la TVA sur la TVA
cachée. La Commission estime que les entreprises soumises àla TVA représentent actuellement un peu plus de 60 % du
chiffre d’affaires des opérateurs publics postaux pour les
services de courrier dans la Communauté européenne.
1.7. Les opérateurs publics sont également doublement
désavantagés par le fait que leur incapacité à récupérer la TVA
sur leurs achats de biens et services décourage l’investissementet favorise l’autoapprovisionnement. Citons l’exemple d’au-
toapprovisionnement donné par la Commission: le Royal Mail
au Royaume-Uni, qui vient de décider d’arrêter le transport ducourrier par voie ferrée au profit de la route avec sa propreflotte de poids lourds.
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2. Proposition de la Commission — Recommandations
2.1. La Commission souligne que la situation décrite ci-
dessus, dans laquelle les opérateurs publics et privés ne sont
pas en mesure de faire jouer efficacement la concurrence sur
tous les marchés, du fait de l’exonération, devient de plus enplus difficile à justifier étant donné que les opérateurs publics
comme privés et les consommateurs sont tous désavantagés
d’une façon ou d’une autre. De plus, cela donne régulièrementlieu à des plaintes, aussi bien de la part des opérateurs privés
que publics.
2.2. La Commission propose donc de mettre fin à l’exonéra-
tion, afin que tous les services postaux soient, à l’avenir, soumisà la TVA. Elle est consciente du fait qu’appliquer un taux
de TVA normal à tous les services postaux ferait grimper
considérablement les prix pour les particuliers, même si cettehausse de prix ne serait pas équivalente au taux de TVA normal(les opérateurs postaux étant eux-mêmes autorisés à récupérer
la taxe d’amont).
2.3. Pour limiter l’impact sur le consommateur, la proposi-
tion de la Commission prévoit la possibilité pour les États
membres d’introduire une TVA à taux réduit pour les servicespostaux classiques (lettres et colis adressés d’un poids égal ouinférieur à 2 kg). Cela concernerait également une partie des
services postaux commerciaux. L’annexe du Comité montre
que l’impact en termes de hausse de prix pour les particuliersserait ainsi négligeable. Cela s’explique par le fait que les
opérateurs postaux désormais soumis à la TVA pourront
également récupérer la TVA payée en amont, ce qui fera baisserleur coûts globaux. La Commission estime que, en moyenne,
ces coûts vont baisser d’environ 4,2 %, même en tenant
compte du fait que les salaires et les coûts y afférentsreprésentent entre 40 et 60 % des coûts totaux, selon le pays.
2.4. En ce qui concerne les services non classiques, les
services relatifs au courrier non adressé et les services relatifsaux envois d’un poids supérieur à 2 kg, la Commission propose
qu’ils soient régis par les règles de TVA normales concernant
le lieu des prestations de services de transport. Ils ne pourrontdonc pas bénéficier du taux réduit.
3. Observations générales
3.1. Même s’il partage l’avis de la Commission selon lequel
l’exonération des services publics postaux crée des distorsions
à l’heure où ces services sont de plus en plus déréglementésdans de nombreux États membres, le CESE note cependant
aussi que la Commission n’a fait aucune référence au rôle
social essentiel du courrier ordinaire ni aux autres servicespostaux que chaque État membre est tenu de fournir, confor-mément aux dispositions du service postal universel. Cela
signifie que tous les citoyens doivent disposer d’un service
postal à des prix accessibles, y compris ceux des régionspériphériques3.2. Pour cette raison, le Comité est convaincu qu’il faut
accorder autant d’importance à l’impact sur le consommateur
en termes de coût des services postaux et de service universel.
Bien que la limitation à 2 kg aille dans ce sens, le CESE estimeque cette proposition devrait être plus explicite et que leConseil doit garantir que les particuliers ne seront confrontés
à aucune hausse des tarifs postaux consécutive à la suppression
de l’exemption de TVA.
3.3. Afin de garantir que toute augmentation des prix soit
négligeable, le Comité propose que chaque État membre puisse
choisir le taux garantissant que la suppression de l’exemptionn’aura aucun impact sur les particuliers utilisant les services
postaux.
3.4. Le CESE reconnaît que si rien n’est fait sur le plan
législatif, l’application de la TVA au taux standard pourrait êtreimposée par la CJCE. En effet, cette dernière étudie actuellement
la façon d’interpréter l’exonération actuelle sur un marché
postal encore plus déréglementé. L’affaire C-169/02 ( Dansk
Postordreforening contre Skatteministeriet ) est intéressante à ce
point de vue: l’avocat général GEELHOED a conclu récemment
que:
«Un État membre est tenu de percevoir la TVA sur des services
qui ne sont pas réservés au sens de l’article 7 de la directive 97/
67/CE. La notion de “services publics postaux”, utilisée à
l’article 13, A, paragraphe 1, sous a), de la sixième directive77/388/CEE doit être interprétée en ce sens qu’elle vise
également des entreprises commerciales, dans la mesure où
des services leur ont été réservés au sens de l’article 7 de ladirective 97/67/CE».
Si la Cour suit ce raisonnement, tous les services postaux qui
ne sont pas du domaine réservé dans les États membresseraient donc soumis à la TVA au taux standard, en tenantcompte de l’effet direct et immédiat de la jurisprudence de la
Cour.
4. Observations spécifiques
4.1. Le CESE note que la taxation des opérateurs du secteur
privé, alors que le secteur public est exonéré, viole le principe
de neutralité, qui constitue l’un des points forts du système deTVA. Le CESE est cependant convaincu qu’il ne doit y avoir
aucune hausse des prix et aucune limitation du service
universel pour les usagers des services postaux.
4.2. Le Comité est inquiet de constater que l’introduction
d’un taux normal pourrait entraîner des hausses de prix pourles particuliers et les entreprises exonérées.
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4.3. Le Comité se félicite de la solution consistant à
permettre l’application d’une TVA réduite pour les lettres et
petits colis parce que cela n’impliquerait aucune augmentation
de prix pour les particuliers et organisations n’ayant pas depossibilité de déduction.
4.4. Le Comité n’est toutefois pas d’avis que «le fait que le
taux réduit soit également disponible aux entreprises est sansimportance», étant donné que les banques et les sociétés
d’assurance resteront exonérées, ce qui signifie que les consom-
mateurs finaux de ces services continueront à payer une taxeplus élevée car elle comprendra la TVA cachée de ces sociétés.
4.5. Idéalement, le CESE préférerait que la suppression de
l’exemption de la TVA coïncide avec la complète libéralisation
du secteur.
4.6. Le Comité se félicite de la proposition visant à soumet-
tre tous les services postaux concernant des envois d’un poids
égal ou inférieur à 2 kg à des règles spécifiques concernant lelieu des prestations de services, afin de minimiser l’impact sur
les consommateurs finaux et les systèmes de contrôle.
4.7. Le CESE accepte que les services non classiques (cour-
rier express, par exemple) et les services relatifs aux envois
d’un poids supérieur à 2 kg soient régis par les règles de TVAnormales concernant le lieu des prestations de services de
transport de marchandises et ne puissent pas bénéficier du
taux réduit, étant donné qu’il s’agit le plus souvent de servicesdestinés aux entreprises et que c’est le domaine dans lequel seconcentre la concurrence.
4.8. Cependant, le Comité s’oppose au fait que les services
relatifs au courrier non adressé ne puissent pas bénéficier du
taux réduit. Rien ne justifie cette distinction. Dans certainsÉtats membres, les organisations caritatives utilisent principale-ment le publipostage pour trouver de nouveaux donateurs et
financements pour leurs causes. Étant donné qu’elles sont
exonérées à l’heure actuelle, cela augmenterait considérable-ment leurs frais postaux. Enfin, cela risque d’alourdir et de
compliquer les services postaux, ce qui serait contraire à la
volonté de la Commission de «simplifier les systèmes decontrôle».
4.9. Le Comité accepte les dispositions générales selon
lesquelles les services postaux devraient être traités comme
une prestation unique de services de transport et les timbres
considérés comme une preuve de paiement anticipé.
4.10. Toutefois, concernant la proposition visant à considé-
rer les livraisons de timbres destinés à un usage philatéliquecomme une livraison de biens soumise au taux de TVA normal,il convient de préciser qu’elle ne peut s’appliquer qu’aux
enveloppes «Premier jour» ou dans le cas où il existe un guichet
séparé pour les ventes philatéliques. Dans le cas contraire, la
lourdeur de la charge de travail ne serait pas acceptable pourles services postaux, qui devraient différencier les achatsphilatéliques des achats de timbres classiques.
5. Conclusions
5.1. Le Comité est tout à fait convaincu qu’il y a lieu de
conserver le service postal universel garantissant à tous des
prestations à des prix abordables. Aux yeux du Comité, il
convient en outre de lui accorder la même importance que cellequi revient à l’élimination des distorsions de la concurrence au
sein du marché postal. Le CESE est également convaincu que
la suppression de l’exonération ne devrait avoir aucun impactsur le particulier usager des services postaux.
5.2. Le Comité se félicite de la recommandation en faveur
de l’introduction d’un taux réduit pour les services postauxclassiques mais craint que tous les États membres ne l’appli-
quent pas.
5.3. Le Comité pense que les autorités réglementaires
s’opposeront à toute tentative de la part de l’administration
postale d’utiliser la fin de l’exonération comme une excusepour augmenter les prix des services postaux.
5.4. Le Comité accepte la proposition de la Commission en
ce qui concerne les services postaux relatifs aux colis d’unpoids supérieur à 2 kg.
5.5. Le CESE partage l’avis de la Commission en ce qui
concerne le traitement des frais terminaux et du port payé par
le destinataire.
5.6. Le Comité est préoccupé par la proposition concernant
le régime particulier de comptabilisation de la taxe pour lesopérateurs postaux qui les amènerait à comptabiliser la TVA àtrois niveaux (taux normal, taux réduit et taux zéro). La
Commission recommande que chaque État membre définisse
sa propre méthode pour déterminer le montant de la TVA dueau titre de ses opérations postales.
5.7. Le Comité sait par expérience que les solutions adaptées
à chaque État membre conduisent souvent à une certaine
confusion, à des divergences et à des incohérences au sein del’Union. Même si chaque État membre introduit un système
qui fonctionne parfaitement sur son territoire, il se peut qu’il
soit incompatible avec celui d’un ou plusieurs États membres.Il est donc très important que tout système mis au pointfonctionne dans toute l’UE.
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5.8. C’est pourquoi le Comité recommande fortement que
la Commission supervise ce régime particulier permettant aux
opérateurs postaux de développer une méthode alternative de
calcul du montant de la TVA due au titre de leurs opérationspostales.
5.9. Le Comité remarque également que la Commission ne
propose rien quant à la façon dont les entreprises vont
récupérer la TVA sur les services postaux. Cette question n’est
même pas mentionnée. Il est essentiel que tout systèmedéveloppé à ce sujet soit simple et nécessite peu de ressources,
notamment en ce qui concerne les PME.
5.10. La Commission n’aborde pas non plus la question de
l’impact sur les États membres des recettes de TVA. Il peut
Bruxelles, le 10 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHsembler évident que le passage de l’exonération à la taxation
devrait accroître les recettes, mais ce n’est pas nécessairement
le cas. En effet, chaque État membre percevrait la TVA sur les
ventes de son secteur public postal, mais il devrait égalementeffectuer des remboursements à deux niveaux, d’abord auniveau du service public postal sur les biens et services qu’il
achète et ensuite au niveau des usagers des services postaux
soumis à la TVA. Ces deux remboursements pourraient excéderles recettes, notamment dans le cas d’une proportion élevée de
recettes postales provenant d’usagers soumis à la TVA.
5.11. Le Comité partage l’avis de la Commission selon
lequel la suppression de l’exonération devrait accroître légère-
ment la base des ressources propres TVA de l’UE. Ce bénéfice
pour l’UE ne serait pas affecté par le taux de TVA quechoisissent les États pour leurs services postaux.