GLOSSAIRE

Annexes III et III bis : vue d’ensemble des montants à recouvrer auprès des bénéficiaires finals, faisant partie des comptes annuels transmis par l’organisme payeur à la Commission.

Apurement des comptes : procédure par laquelle la Commission accepte les comptes des États membres et donc les dépenses effectuées par les organismes payeurs au profit des exploitants agricoles et des bénéficiaires. Au cours de la première étape, les organismes de certification des États membres contrôlent l’exactitude des comptes des organismes payeurs, lesquels comptes font ensuite l’objet d’une décision annuelle d’apurement financier prise par la Commission. Lors de la seconde étape, la Commission procède elle-même à l’apurement de conformité en s’appuyant sur des audits visant à mettre en évidence et à écarter (ces dernières années) les paiements non conformes aux règles.

CJUE : Cour de justice de l’Union européenne.

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural.

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie.

FEOGA : Fonds européen d’orientation et de garantie agricole.

Irrégularités : est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. Voir article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95.

OLAF : Office européen de lutte antifraude.

Organisme de certification : entité de droit public ou privé désignée par l’État membre en vue de certifier les comptes de l’organisme payeur agréé quant à leur véracité, leur intégralité et leur exactitude.

Organisme payeur : instance chargée, au sein d’un État membre, de l’évaluation, du calcul, du contrôle et du versement corrects des aides agricoles. Certaines tâches de l’organisme payeur peuvent être accomplies par des organismes délégués.

PACA : premier acte de constat administratif ou judiciaire. Acronyme français communément employé pour désigner la date à laquelle une autorité de l’État membre notifie pour la première fois par écrit au bénéficiaire qu’un montant d’aide agricole n’aurait pas dû être versé. C’est la date à laquelle la créance devrait être inscrite sur les comptes (tableaux des annexes III/III bis), mais pas — dans le cas de prédébiteurs — dans le grand-livre des débiteurs de l’organisme payeur. Voir également l’article 35 du règlement (CE) no 1290/2005.

Prédébiteur : les "prédébiteurs" satisfont aux critères de la Commission pour être inclus dans les comptes (tableaux des annexes III/III bis) et sont le résultat d’une prénotification, le débiteur ayant été informé par l’organisme payeur d’une dette éventuelle pouvant aboutir à une notification de recouvrement. Plusieurs mois, voire plusieurs années, peuvent s’écouler entre le moment où il est informé d’une dette potentielle et celui où le recouvrement lui est notifié. Voir également sous "PACA".

Rapport annuel d’activité : rapport d’un directeur général de la Commission exposant la réalisation des principaux objectifs politiques et des activités clés de la direction générale.

Recouvrements/corrections financières : le recouvrement de montants indûment versés est opéré auprès du bénéficiaire, au moyen d’une notification de recouvrement émise par l’organisme payeur. Des corrections financières peuvent être imposées aux États membres par la Commission 1) au titre de l’apurement financier (fiabilité des comptes annuels) et/ou 2) au titre de l’apurement de conformité (légalité et régularité des opérations sous-jacentes) des comptes annuels de l’organisme payeur. Les montants faisant l’objet de corrections financières sont financés par les budgets nationaux.

Règle du 50/50 : la règle dite "du 50/50" a été instaurée dans le cadre de la révision, en 2006, de la réglementation européenne relative aux créances et au recouvrement. Elle permet à la Commission d’imputer automatiquement aux États membres 50 % du montant des créances non recouvrées encore inscrites sur les comptes de débiteurs après quatre ans, ou après huit ans si la créance fait l’objet d’un recours en justice.

Task-force "Recouvrement" : elle a été mise en place en 2002 pour examiner d’anciens cas de créances liés à des irrégularités, des centaines d’entre eux n’ayant pas fait l’objet d’un suivi. Elle avait pour tâche de décider si la créance pouvait être mise en non-valeur à charge du budget ou si, en cas de négligence d’un État membre, elle devait être imputée à celui-ci.

Taux de recouvrement : la Cour a calculé différents taux de recouvrement, qu’elle a indiqués dans le rapport, en comparant les montants recouvrés aux créances à recouvrer enregistrées et en exprimant le résultat sous forme de pourcentage.

SYNTHÈSE

I. L’Union européenne (UE) dépense, pour l’agriculture et le développement rural, quelque 55 milliards d’euros par an, dont une partie est versée à tort du fait de demandes irrégulières ou incorrectes, ou d’erreurs. Le présent rapport traite des procédures de recouvrement des paiements indus, et en particulier des recouvrements effectués par les autorités des États membres et du suivi assuré par la Commission.

II. La Cour a déjà examiné, dans son rapport spécial no 3/2004, les dispositifs de recouvrement des paiements irréguliers. Elle a constaté que des insuffisances significatives affectaient les dispositions relatives à la communication, au recouvrement et à la mise en non-valeur des paiements irréguliers. Par la suite, la Commission a modifié sensiblement les modalités d’inscription, de communication et de certification des montants dus dans les États membres. Elle a également transféré de l’Office de lutte antifraude (OLAF) à la direction générale de l’agriculture et du développement rural la responsabilité du suivi financier. L’incidence de ces changements est également traitée dans le présent rapport. La Cour a examiné comment le résultat des recouvrements était communiqué par les États membres à la Commission et comment les chiffres correspondants étaient présentés dans les comptes annuels de l’UE.

III. La Cour a constaté que les dispositions introduites en 2006 ont permis des améliorations par la production d’informations plus précises et plus nombreuses sur les créances et les recouvrements au niveau des États membres ainsi que par la présentation d’informations plus substantielles dans les comptes annuels. Les taux de recouvrement ont également connu des améliorations en ce qui concerne les créances survenues à partir de 2006, mais certaines insuffisances demeurent:

- de nouvelles procédures, qui entraînent le remboursement automatique à la Commission de 50 % du montant des créances anciennes, renforcent la protection des intérêts financiers de l’UE en permettant un "recouvrement" moyennant le transfert des fonds du budget de l’État membre sur celui de l’Union européenne. Le système présente quelques déficiences, car il risque notamment d’encourager les États membres à mettre dès que possible la créance en non-valeur ou à la communiquer le plus tard possible et à permettre que certains montants "échappent" à la procédure;

- en raison des disparités de traitement entre les États membres, les créances sont validées à des moments différents, les chiffres communiqués ne sont pas comparables, l’intérêt n’est pas appliqué de manière uniforme et le moment auquel les créances peuvent être mises en non-valeur varie sensiblement, ce qui a une incidence financière négative sur le budget de l’UE;

- la probabilité de recouvrement d’un paiement indu est affectée par les retards dans le lancement des procédures au niveau des États membres, par les déficiences de leurs actions de recouvrement et par les moyens limités dont ils disposent pour les imposer;

- lorsque des retards affectent l’inscription initiale de la créance, il se peut que la transmission, à l’OLAF, des informations relatives aux irrégularités soit également retardée.

IV. C’est pourquoi la Cour recommande à la Commission de continuer à améliorer les modalités de gestion et de communication des créances dans les États membres et de garantir un traitement homogène de celles-ci sur tout le territoire de l’Union:

- en demandant aux États membres d’enregistrer les irrégularités et les autres créances dès que les montants sont légalement dus, c’est-à-dire au moment de l’établissement de la notification de recouvrement;

- en publiant en temps utile des lignes directrices, de manière à clarifier certaines notions fondamentales concernant la communication d’informations et la comptabilité, dont l’application a jusqu’à présent manqué de cohérence;

- en fixant un délai uniforme entre la découverte d’une irrégularité potentielle et la notification de l’ordre de recouvrement au débiteur, ce qui permettrait une meilleure harmonisation entre États membres et garantirait une transmission plus rapide à l’OLAF des informations concernant les irrégularités;

- en établissant des règles précises pour l’application d’un intérêt;

- en apportant des éclaircissements supplémentaires sur les conditions dans lesquelles les créances peuvent être déclarées irrécouvrables, notamment en ce qui concerne les règles de mise en non-valeur des créances en cas d’insolvabilité;

- en examinant l’application des règles relatives à la nouvelle procédure de recouvrement automatique de 50 %, pour s’assurer de leur mise en œuvre efficace;

- en achevant le suivi d’anciens cas de la task-force "Recouvrement", qui auraient dû être finalisés il y a environ trois ans.

V. Au cours de la période 2006-2008, couverte par l’audit de la Cour, environ 90 % des montants inscrits dans les comptes annuels de l’UE en "recouvrements de paiements indus" étaient en fait des déductions opérées par la Commission sur les États membres et ne représentaient pas réellement la récupération de versements indus auprès des bénéficiaires. Cette pratique préserve sans aucun doute les intérêts financiers de l’UE mais n’a pas le même effet dissuasif qu’un recouvrement opéré auprès du bénéficiaire d’un paiement indu.

VI. La Commission devrait donc étudier des méthodes lui permettant de réduire la proportion des "recouvrements" qu’elle opère sur les budgets des États membres et d’augmenter celle des paiements indus recouvrés auprès de ceux qui en ont bénéficié.

INTRODUCTION

1. L’UE dépense quelque 55 milliards d’euros par an pour l’agriculture et le développement rural. Le tableau 1 présente une ventilation des dépenses entre le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le développement rural pour la période 2006-2009.

2. Les États membres et la Commission se partagent la gestion de la plupart de ces dépenses. L’aide est versée aux exploitants agricoles et aux bénéficiaires par les organismes payeurs (les autorités nationales désignées), à qui elle est ensuite remboursée par la Commission. Certains de ces paiements sont effectués de manière irrégulière ou entachés d’erreurs et, lorsqu’ils sont détectés, doivent être recouvrés. Le présent rapport traite des modalités de ces recouvrements.

3. Afin de préserver les intérêts financiers de l’UE, les États membres sont tenus de prendre " toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour:

a) s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEAGA et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader);

b) prévenir et poursuivre les irrégularités;

c) récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences" [1].

TABLEAU 1

DÉPENSES AGRICOLES 2006-2009 (EN MILLIONS D’EUROS) [9999]

| 2006 [8888] | 2007 | 2008 | 2009 |

FEAGA | 42116 | 42446 | 43011 | 46120 |

Développement rural | 11543 | 11154 | 10671 | 8992 |

Total | 53659 | 53620 | 53682 | 55112 |

4. Les États membres sont tenus de procéder à des contrôles (généralement sur la base d’un échantillon) de la régularité des différents paiements. Certains contrôles ont lieu avant que le paiement ne soit effectué, auquel cas les irrégularités détectées peuvent être déduites directement du montant à verser. Pour les contrôles effectués après exécution du paiement, les États membres sont tenus d’inscrire une créance pour tout paiement indu mis en évidence, puis de demander au bénéficiaire le remboursement du trop-perçu.

5. De nombreux bénéficiaires remboursent ce qui leur est demandé, mais s’ils introduisent un recours et que la créance est ensuite maintenue par l’organisme payeur, une action en recouvrement est engagée, avec parfois un recours en justice. Sous certaines conditions (par exemple en cas d’insolvabilité ou lorsque le coût du recouvrement est supérieur au montant dû), l’organisme payeur peut décider d’arrêter le recouvrement et déclarer le montant irrécouvrable, la créance étant mise en non-valeur.

6. Le tableau 2 présente le montant total en cours de recouvrement, ainsi que les montants recouvrés tels qu’ils sont inscrits dans les comptes de débiteurs des États membres pour la période 2006-2009.

TABLEAU 2

MONTANTS INSCRITS DANS LES COMPTES DE DÉBITEURS DES ÉTATS MEMBRES (EN MILLIONS D’EUROS)

Exercice FEAGA se terminant le 15 octobre | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Montant en cours de recouvrement au 15 octobre | 1267 [9001] | 1437 [9002] | 1246 | 1115 |

Montants recouvrés au cours de l’exercice FEAGA | 104 [9003] | 152 | 113 | 111 |

Pourcentage recouvré [9004] | 8,2 % | 10,6 % | 9,1 % | 10 % |

7. Comme le montre ce tableau, le montant en cours de recouvrement dans les comptes des États membres est resté relativement stable, les recouvrements et les mises en non-valeur (voir tableau 4) étant largement compensés par l’apparition de nouvelles créances. L’annexe I présente une ventilation des nouvelles créances survenues entre 2006 et 2009. À compter de 2006, toutefois, les taux de recouvrement se sont améliorés (voir tableau 3).

8. Les dispositions relatives au financement de la politique agricole commune (PAC) prévoient également que la Commission apure les comptes relatifs à l’agriculture et au développement rural: la Commission accepte les montants versés par les États membres et a la possibilité de diminuer les paiements effectués en faveur de ceux-ci lorsqu’elle constate qu’ils n’ont pas correctement appliqué les règlements régissant la PAC. Même si la Commission a souvent inscrit ces diminutions en "recouvrements", la plupart des opérations concernées prennent la forme de corrections qui ne correspondent pas à une récupération des montants indus auprès des bénéficiaires, mais consistent plutôt à transférer une partie du coût de la PAC aux contribuables nationaux. Dans le cadre de l’apurement des comptes, une petite proportion des décisions d’apurement de la Commission concerne le recouvrement de créances spécifiques.

UN NOUVEAU CADRE 2006

9. La Cour a rendu compte pour la dernière fois du recouvrement des paiements irréguliers en 2004 (rapport spécial no 3/2004). À cette époque, la Cour a mis en évidence un faible taux de recouvrement des créances communiquées, des incohérences dans les données fournies, un volume élevé de créances anciennes qui n’avaient été ni recouvrées ni mises en non-valeur et un manque de clarté dans la répartition des responsabilités entre la direction générale de l’agriculture et l’OLAF.

10. En 2006, le Conseil a mis en place un nouveau cadre réglementaire [2]. Le changement le plus important a été l’établissement de la règle "du 50/50" qui répartit de manière égale les conséquences financières des créances non recouvrées entre le budget de l’UE et l’État membre concerné. Cette règle permet de protéger les intérêts financiers de l’Union. 50 % des montants non recouvrés sont imputés aux États membres quatre ans après la date à laquelle la créance a été reconnue, ou huit ans après si la procédure de recouvrement donne lieu à une action en justice. La date de reconnaissance de la créance est donc importante pour l’application de la règle. Cependant, si une décision judiciaire confirme en dernier recours que la créance n’était pas due, la Commission doit rembourser à l’État membre le montant imputé au titre de la règle du 50/50.

11. La règle du 50/50 est censée inciter les États membres à garantir un recouvrement plus rapide des créances. Elle constitue un progrès par rapport à la situation antérieure, où les créances non recouvrées pouvaient continuer à figurer dans la comptabilité très longtemps, parfois pendant des décennies, jusqu’à ce que la décision de les mettre en non-valeur soit finalement prise cas par cas. Deux risques principaux pèsent sur l’application efficace de la règle: i) le report de la date de première validation des créances, ce qui retarde la date à laquelle les montants peuvent être imputés aux États membres en cas de non-recouvrement et ii) la mise en non-valeur de créances jugées irrécouvrables avant que toutes les possibilités de recouvrement ne soient épuisées, afin d’éviter que la règle ne soit appliquée à une créance donnée.

12. D’autres changements ont été apportés par le nouveau cadre en ce qui concerne la communication à la Commission, par les États membres, des irrégularités et des progrès accomplis pour recouvrer les montants en cause. Avant 2006, ces informations étaient adressées à l’OLAF. Maintenant, des informations précises sont adressées au service responsable de la Commission (la direction générale de l’agriculture et du développement rural), afin que les créances puissent faire l’objet d’un suivi plus étroit. Par ailleurs, le seuil à partir duquel une irrégularité est communiquée à l’OLAF est passé de 4000 à 10000 euros.

MODALITÉS DE LA COMMUNICATION DES CRÉANCES ET DES RECOUVREMENTS

13. Les renseignements concernant le solde des créances et des recouvrements dans les États membres sont communiqués chaque année à la Commission par les organismes payeurs dans des tableaux distincts (les données des annexes III et III bis) joints à leurs comptes annuels [3]. Ces renseignements servent également de source d’information sur les recouvrements dans le rapport annuel d’activité (RAA) du directeur général de l’agriculture et du développement rural.

14. S’appuyant sur les renseignements fournis par les États membres, la Commission publie les données relatives au niveau des créances et du recouvrement des paiements indus dans les notes aux états financiers de l’Union européenne. Les montants communiqués dans les comptes de l’UE sont sensiblement inférieurs au cumul des montants enregistrés dans les comptes de débiteurs des États membres, car ils tiennent compte de l’estimation, par la Commission, des montants considérés comme irrécouvrables (voir points 59 à 61). La Commission rend également compte chaque année, au Parlement européen et au Conseil, de la protection des intérêts financiers de l’UE et de la lutte contre la fraude, y compris les recouvrements des paiements agricoles indus.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

15. La Cour a évalué l’efficacité des systèmes adoptés et mis en œuvre par les États membres pour recouvrer les créances constatées, ainsi que la supervision du processus par la Commission. L’audit s’est articulé autour des questions suivantes:

i) Les États membres traitent-ils et enregistrent-ils les créances correctement?

ii) Les États membres parviennent-ils à recouvrer les paiements indus mis en évidence?

iii) Les États membres procèdent-ils de manière appropriée à la mise en non-valeur des créances jugées irrécouvrables?

iv) La Commission assure-t-elle une supervision et un suivi efficaces des recouvrements?

16. L’audit a porté sur les recouvrements opérés dans le cadre du FEAGA pour les exercices 2006, 2007 et 2008, tous assujettis aux nouvelles règles établies en 2006.

L’audit a compris les travaux suivants:

- l’analyse d’un échantillon de 14 organismes payeurs dans 8 États membres, avec une attention particulière accordée aux organismes ayant enregistré les créances les plus élevées;

- le contrôle d’un échantillon de 670 opérations (494 créances distinctes et 176 autres opérations);

- l’examen des orientations de la Commission, de ses audits et de son application des corrections financières.

Des informations plus précises sur les travaux réalisés sont fournies au début de chaque section des observations. L’audit n’a pas comporté d’évaluation de l’efficacité avec laquelle les États membres mettaient en évidence les irrégularités en vue d’un recouvrement.

OBSERVATIONS

LES ÉTATS MEMBRES ENREGISTRENT-ILS ET TRAITENT-ILS LES CRÉANCES CORRECTEMENT?

17. Après avoir mis en évidence les irrégularités et les erreurs, les États membres ont un certain nombre d’obligations à respecter en ce qui concerne la créance qui en résulte. Ils sont notamment tenus:

- d’enregistrer précisément le montant et la date de la créance et d’en informer la Commission, notamment afin de fournir une base appropriée pour l’application de la règle du 50/50;

- de classer correctement la créance, ce qui peut également avoir une incidence sur la règle du 50/50;

- de calculer, d’imputer et d’enregistrer les intérêts.

18. La Cour a examiné le respect de ces obligations au sein des organismes payeurs sélectionnés en évaluant les systèmes en place et en effectuant un contrôle de l’échantillon d’opérations. Elle a analysé les comptes de débiteurs et a vérifié l’exactitude des tableaux présentés à la Commission. Elle a également apprécié la mesure dans laquelle les règles permettent des interprétations divergentes susceptibles d’entraîner des différences de traitement entre États membres (y compris l’incidence éventuelle sur les montants recouvrés).

INEXACTITUDES DANS LES COMPTES DE DÉBITEURS

19. Les montants à recouvrer peuvent être classés en tant qu’irrégularités, en tant qu’erreurs au niveau des procédures administratives ou en tant qu’autres montants recouvrables. Les règles applicables diffèrent quelque peu selon la catégorie, ainsi que cela est expliqué aux points 29 et 30. Pour un échantillon d’opérations, la Cour a vérifié l’exactitude des tableaux élaborés pour communiquer les créances à la Commission. Les principales inexactitudes constatées par la Cour concernaient des cas de classement incorrect ou des cas pour lesquels le dossier ne comprenait pas — ou pas assez — de pièces justificatives relatives aux montants inscrits [4]. Le montant total des erreurs relevées dans l’échantillon de la Cour était de 8,3 millions d’euros, 89 opérations étant concernées sur un total de 670 opérations examinées. S’agissant des irrégularités, ces inexactitudes sont susceptibles d’avoir une incidence financière, car elles peuvent affecter l’application normale du mécanisme d’apurement du 50/50 et influer directement sur les montants corrigés par la Commission et recouvrés auprès des États membres.

20. Les comptes de débiteurs des différents organismes payeurs sont également contrôlés par des auditeurs indépendants (les organismes de certification) qui rendent compte à la Commission de la fiabilité des comptes présentés. Néanmoins, il peut arriver également que les chiffres certifiés soient substantiellement modifiés les années suivantes par les organismes de certification eux-mêmes. Pour l’Italie par exemple, le montant total des créances à recouvrer à la fin de 2006, certifié par l’organisme de certification italien, a été ajusté à la baisse de 182 millions d’euros [5] en 2009; dans le cas du Danemark, des montants recouvrés, déjà certifiés par l’organisme de certification danois, avaient également été corrigés les années suivantes, à la hausse de 4,7 millions d’euros pour ceux de 2008 et à la baisse de 14,1 millions d’euros pour ceux de 2009. Des ajustements aussi importants remettent en question la fiabilité des chiffres certifiés. Comme le montre l’exemple figurant à l’encadré 1, les organismes de certification peuvent éprouver des difficultés à certifier l’exactitude des chiffres enregistrés dans les États membres.

ENCADRÉ 1

DONNÉES MANQUANTES OU ILLISIBLES AU SEIN DE LA RURAL PAYMENTS AGENCY (ROYAUME-UNI)

À la RPA, la Cour n’a pas été en mesure, pour 2006 et 2007 [6], de rapprocher les chiffres communiqués à la Commission et les montants inscrits dans les comptes de débiteurs de l’organisme, les données de la RPA relatives aux comptes de débiteurs ayant été altérées. Pour 2006, des différences s’élevant à 8,8 millions de livres sterling ont été constatées [7], 81 % d’entre elles étant dues à des corrections. Des problèmes ont également été constatés à l’occasion de l’audit effectué par l’organisme de certification. De plus, ce dernier a procédé à un recalcul des comptes de débiteurs qui n’a permis de fournir qu’une assurance limitée, et il a estimé en conclusion que, pour 2007, l’exactitude des créances enregistrées était problématique.

INCOHÉRENCES AU NIVEAU DE LA DATE D’INSCRIPTION DES CRÉANCES

21. La date à laquelle les irrégularités doivent être inscrites dans les comptes de débiteurs des États membres (annexe III) est un élément essentiel de la mise en œuvre du règlement, car elle marque le début des délais de quatre et huit ans pour l’application de la règle du 50/50. Selon le règlement, cette date est celle de "la première évaluation par écrit d’une autorité compétente, qu’elle soit administrative ou judiciaire, concluant, sur la base de faits concrets, à l’existence d’une irrégularité, sans préjudice de la possibilité que cette conclusion soit à réviser ou à retirer ultérieurement à la suite des développements de la procédure administrative ou judiciaire" [8]. La date de l’inscription initiale des créances est donc régie par la notion de "premier acte de constat administratif ou judiciaire", plus connue sous son acronyme français PACA.

22. La Commission européenne a encore étoffé cette définition dans ses lignes directrices [9], lesquelles prévoient en outre, à partir de 2008 [10], que tous les cas d’irrégularités soient inclus dans les comptes annuels des organismes payeurs, même si la créance n’a pas été formellement notifiée sous la forme d’une notification de recouvrement [11], afin que ces cas soient inscrits en "tiers débiteurs éventuels" ou "prédébiteurs". Malgré les efforts d’harmonisation, la date du PACA est toujours interprétée différemment dans les États membres, et les instructions qu’ils ont reçues de la Commission n’ont pas toujours été cohérentes. Dans la pratique, elle se situe au plus tôt au moment où un contrôle est effectué par l’organisme compétent, et au plus tard au moment de l’émission de la notification de recouvrement. La Cour a constaté que les écarts peuvent atteindre six ans entre ces deux dates. Bien que la réglementation ne fixe pas de délai pour la notification d’une créance à la suite d’un contrôle, la Cour de justice européenne, dans son arrêt concernant l’affaire C-54/95, exige que la procédure de recouvrement soit lancée dans un délai de un an après que tous les éléments factuels pertinents concernant l’irrégularité ont été connus.

23. Les États membres qui appliquent l’échéance la plus tardive et considèrent que c’est la date de la notification de recouvrement écrite qui constitue le PACA obtiennent un gain de temps supplémentaire avant que les montants ne soient soumis au mécanisme d’apurement du 50/50 et n’inscrivent pas toujours la créance éventuelle en "prédébiteur", comme cela est stipulé dans les lignes directrices de la Commission. Cela signifie qu’une irrégularité détectée peut être prise en compte et faire l’objet d’une correction par la Commission au cours d’exercices différents selon la politique adoptée par l’État membre concerné.

24. Les autorités espagnoles considèrent généralement que la date du PACA est celle de la première évaluation (acuerdo de inicio) adressée au bénéficiaire avant la notification de recouvrement. Toutefois, deux organismes payeurs audités (FEGA et AVFGA) [12] ont pris en considération, à partir de 2008, la date de la notification de recouvrement, ce qui, dans ces conditions, n’est pas conforme à la législation en vigueur. Les organismes payeurs français ont respecté le règlement et les lignes directrices jusqu’en 2008 mais, pour 2009, ils ont modifié leur système de communication de manière à fixer le début du délai d’application à une date ultérieure, celle de la notification de recouvrement, afin d’éviter les inconvénients d’une inscription précoce des créances en "prédébiteurs". À la fin de 2009, la Commission a demandé aux autorités françaises de revenir à leur ancien système.

25. En Allemagne, en Belgique, en Hongrie et au Royaume-Uni [13], dans un petit nombre de cas, des évaluations écrites avaient déjà été adressées aux tiers débiteurs éventuels, ce qui aurait dû constituer la date d’inscription de la créance dans les comptes; aucune inscription de ce type n’avait cependant été effectuée.

26. Le problème des différentes interprétations de la date du PACA a été soulevé dans le rapport de la Cour relatif à l’exercice 2004, et la Commission a reconnu qu’il devait être pris en considération. Cependant, les lignes directrices émises par la Commission n’ont pas encore favorisé une approche harmonisée de ce problème, dont l’importance s’est accrue avec la mise en place de la règle du 50/50.

INCOHÉRENCES RÉSULTANT DES INTERPRÉTATIONS DIVERGENTES DES DIFFÉRENTS TYPES DE CRÉANCES

27. La Cour a également constaté un manque de cohérence au niveau de l’interprétation, par les organismes payeurs, des notions d’irrégularité, d’erreurs dues aux procédures administratives, et d’autres types de recouvrements. Il importe que les États membres interprètent ces notions de manière uniforme pour garantir la cohérence et la comparabilité des informations communiquées; les différences d’interprétation sont également susceptibles d’avoir une incidence financière sur le budget de l’UE.

28. En 2006 et 2007, tous les cas de créances (qu’elles soient considérées comme des irrégularités, des erreurs administratives ou d’autres types de recouvrements) ont été communiqués à la Commission [14] par l’intermédiaire des comptes de débiteurs des États membres et soumis au mécanisme d’apurement du 50/50.

29. À partir de 2008, les montants indus versés du fait d’erreurs administratives ne figurent plus dans les comptes de débiteurs des États membres (tableaux de l’annexe III), car ils doivent être reversés au budget de l’UE à la fin de chaque année dans le cadre de l’apurement financier des comptes.

ENCADRÉ 2

À l’ONIEP [15], organisme payeur français: "autre" créance

En 2008, l’organisme payeur a signalé pour la première fois un cas — dans la partie de la comptabilité ne relevant pas de la règle d’apurement du 50/50 — en se fondant sur le fait que l’irrégularité était couverte par des garanties bancaires. Le cas remontait à 1997 et avait une incidence financière potentielle de 8,5 millions d’euros. S’il avait été classé en irrégularité plutôt qu’en "autre" créance, il aurait été apuré en 2006, lors de l’instauration de la règle du 50/50, et 4,3 millions d’euros auraient été reversés au budget de l’UE, sans préjudice d’un éventuel encaissement ultérieur des garanties.

30. En outre, les États membres ont manqué de cohérence dans l’application de la notion d’erreurs administratives. La Cour a mis en évidence 15 cas, d’une valeur de 7 millions d’euros [16], communiqués en tant qu’irrégularités et qui, selon elle, auraient dû être classés dans les erreurs administratives et donc immédiatement portés au crédit du budget de l’UE.

31. Les organismes payeurs ont des interprétations différentes de ce qui constitue une irrégularité [17]. Par exemple, les cas qui n’ont pas été mis en évidence du fait d’un contrôle ou ceux couverts par une garantie ne sont pas considérés comme des irrégularités et ne sont pas enregistrés en tant que tels dans certains États membres (Allemagne et France). Ils sont inscrits en "autres" créances et ne sont donc pas pris en considération pour la mise en œuvre du mécanisme d’apurement du 50/50. Si ces créances sont finalement déclarées irrécouvrables, le risque de non-encaissement de la garantie est supporté par le budget de l’UE.

L’encadré 2 présente un exemple de cas d’irrégularités erronément classées en tant qu’autres recouvrements et en illustre l’incidence sur le budget de l’UE:

APPLICATION PEU COHÉRENTE DES INTÉRÊTS ENTRAÎNANT UNE PERTE FINANCIÈRE

32. Étant donné les retards parfois importants entre le moment où un paiement indu est effectué, son éventuelle détection, puis son recouvrement, des intérêts devraient être prélevés sur la créance à recouvrer [18], afin de protéger les intérêts financiers de l’UE. Avec une moyenne de quelque 1200 millions d’euros de créances à recouvrer, les intérêts courant chaque année en faveur du budget de l’UE sont substantiels: avec un taux modéré de 3 % par an, le montant annuel est estimé à 36 millions d’euros. Lorsque les intérêts dus au budget de l’UE sont prélevés dans leur intégralité, il n’y a pas de perte.

33. La Cour a constaté que l’application des intérêts sur créances n’était pas encore pleinement harmonisée. Pour la grande majorité des mesures, le taux d’intérêt doit être calculé conformément aux dispositions de la législation nationale, mais aucun taux précis n’est fixé, même s’il ne peut être inférieur au taux d’intérêt applicable au recouvrement de montants relevant des dispositions nationales. L’annexe II récapitule les différentes méthodes que les organismes payeurs audités par la Cour utilisent pour appliquer des intérêts.

34. La plupart des organismes payeurs audités appliquent un mécanisme de calcul automatique fondé sur le taux d’intérêt calculé selon les dispositions de la législation nationale, mais, dans la pratique, des écarts importants peuvent être observés.

35. La Cour de justice européenne s’est rangée à l’avis de la Commission selon lequel les intérêts doivent être inclus dans l’annexe III, même si le principal n’a pas été recouvré ou n’a pas été établi dans le cadre d’une procédure judiciaire [19]. Toutefois, dans le système actuel, les intérêts dus ne sont pas toujours communiqués au débiteur par une notification de recouvrement actualisée et adressée avant le 15 octobre de chaque année, c’est-à-dire pour la fin de l’exercice en ce qui concerne les paiements agricoles de l’UE.

ENCADRÉ 3

TRAITEMENT DES INTÉRÊTS COURUS EN ESPAGNE

À la demande de la Commission, l’AVFGA (organisme payeur de Valencia) a incorporé dans l’annexe III les intérêts courus au 15 octobre 2008, mettant par conséquent à jour le montant dû pour 575 cas. Les intérêts courus au 15 octobre 2008, établis par l’AVFGA au moyen d’une formule de calcul des intérêts composés, s’élevaient à 11,6 millions d’euros. La Cour a relevé des erreurs de calcul représentant une sous-estimation totale de 1,4 million d’euros. Les calculs effectués par l’organisme payeur ne servaient qu’à communiquer les montants à la Commission, puisque ces derniers n’étaient pas facturés aux débiteurs.

LES ÉTATS MEMBRES PARVIENNENT-ILS À RECOUVRER LES PAIEMENTS INDUS MIS EN ÉVIDENCE?

36. Lorsqu’une irrégularité est détectée, il est essentiel que les autorités de l’État membre mettent en œuvre tous les moyens pour recouvrer le montant auprès du bénéficiaire. La Cour a apprécié, pour les exercices 2006 à 2009:

- la mesure dans laquelle les créances ont été recouvrées;

- la rapidité avec laquelle les États membres lancent les procédures de recouvrement après la détection d’une irrégularité;

- la mesure dans laquelle les non-recouvrements peuvent être considérés comme une "négligence" de la part des autorités nationales, ce qui rend celles-ci responsables de l’intégralité du montant dû;

- les méthodes dont disposent les États membres pour obtenir le recouvrement, et leur mise en œuvre dans la pratique.

LES TAUX DE RECOUVREMENT SONT RELATIVEMENT FAIBLES, MAIS UNE AMÉLIORATION SE FAIT SENTIR

37. Comme le montre le tableau 2, le taux annuel de recouvrement du montant en cours de recouvrement est assez faible, puisqu’il n’est que d’environ 10 % du total des créances enregistrées. Afin de tenter d’évaluer l’incidence des changements sur le système, la Cour a calculé un taux de recouvrement année par année pour les nouvelles créances constatées de 2006 à 2009. À compter de 2006, toutefois, les taux de recouvrement se sont améliorés (tableau 3).

38. Le tableau 3 montre que la plus grande partie du recouvrement a lieu au cours de l’année de constatation de la créance. Les années suivantes, le taux de recouvrement chute fortement. Une analyse plus approfondie montre que les taux de recouvrement sont sensiblement plus élevés pour les cas administratifs que pour ceux qui font l’objet d’une action en justice (avec un taux de recouvrement global de 54 % pour les premiers, contre 8,3 % pour les seconds au cours de la période 2006-2009).

LE LANCEMENT RAPIDE DES PROCÉDURES DE RECOUVREMENT AUGMENTE LEURS CHANCES D’ABOUTIR, MAIS DES RETARDS IMPORTANTS ONT ÉTÉ RELEVÉS

39. L’efficacité d’une procédure de recouvrement dépend largement de la rapidité des mesures adoptées au départ. Dès lors qu’une irrégularité potentielle a été détectée par les organismes de contrôle, il importe qu’une décision définitive soit prise le plus rapidement possible quant à l’existence d’une créance et à l’opportunité d’émettre un ordre de recouvrement.

40. Toutefois, la Cour a constaté que, dans un certain nombre d’organismes payeurs, en particulier en France, en Italie et en Grèce, les créances étaient enregistrées avec des retards injustifiables après la détection de l’irrégularité. Sur les 494 cas examinés dans les pays susmentionnés, 39 étaient affectés par des retards injustifiables.

TABLEAU 3

RECOUVREMENT DES CRÉANCES INSCRITES APRÈS L’INSTAURATION DE LA RÈGLE DU 50/50

Exercice | Créance constatée pour l’année (en millions d’euros) | Recouvrée la 1re année | Recouvrée la 2e année | Recouvrée la 3e année | Recouvrée la 4e année | Montant total recouvré |

2006 | 155 | 24,1 % | 17,7 % | 6,0 % | 2,7 % | 50,6 % |

2007 | 257 | 33,3 % | 12,7 % | 3,6 % | | 49,5 % |

2008 | 135 | 33,7 % | 16,8 % | | | 50,6 % |

2009 | 135 | 35,5 % | | | | 35,5 % |

FAIBLESSES AU NIVEAU DES ACTIONS DE RECOUVREMENT DES AUTORITÉS NATIONALES

41. La Commission est chargée de surveiller la diligence avec laquelle les autorités nationales procèdent au recouvrement des créances. Lorsque ces autorités sont jugées négligentes à cet égard, l’État membre est tenu de reverser au budget de l’UE le montant correspondant à la perte de créance. La Cour a relevé plusieurs cas de ce type, dans lesquels la Commission devrait déterminer s’il y a eu négligence. Les cas les plus significatifs étaient les suivants:

- les autorités judiciaires ont annulé la procédure de recouvrement parce que les autorités administratives n’avaient pas observé une ou plusieurs procédures juridiquement contraignantes, notamment la procédure contradictoire à laquelle, en fonction de la législation nationale, les organismes payeurs sont tenus de se soumettre avec le bénéficiaire [20];

- les autorités judiciaires ont annulé la procédure de recouvrement parce qu’elles considéraient qu’il y avait prescription, c’est-à-dire que les procédures administratives avaient duré trop longtemps et que cela était imputable aux retards excessifs des autorités administratives dans leurs actions de recouvrement [21];

- les autorités administratives n’ont pas enregistré en temps utile leur créance à l’encontre du bénéficiaire dans le cadre d’une procédure collective d’insolvabilité, ce qui a eu pour effet d’exclure le montant à recouvrer [22];

ENCADRÉ 4

RETARDS INJUSTIFIÉS EN GRÈCE ET EN ITALIE

En Grèce, l’audit a permis de relever 7 cas où l’évaluation des rapports d’enquête souffrait de retards allant de quatre à six ans. Dans ce même pays, pour 18 cas, il a fallu de deux à sept ans après l’envoi de la première notification au bénéficiaire pour prendre la décision ministérielle définitive validant le recouvrement. Ces cas représentent une valeur de 10,3 millions d’euros. En Italie, l’audit a permis de mettre en évidence 7 cas, représentant 2,5 millions d’euros, dans lesquels un laps de temps de deux à quatre ans s’était écoulé entre le rapport d’enquête et l’inscription de la créance.

- les autorités administratives, bien qu’ayant des motifs jugés suffisants pour introduire un recours ou pour porter l’affaire devant une instance supérieure, ne l’ont pas fait [23];

- des retards excessifs dans les actions de recouvrement alors que la procédure avait déjà démarré, notamment pour le lancement des actions de recouvrement forcé [24].

LES PROCÉDURES D’EXÉCUTION DONT DISPOSENT LES AUTORITÉS DES ÉTATS MEMBRES SONT LIMITÉES

42. Les procédures d’exécution relèvent exclusivement de la législation nationale. Une exception à cette règle générale est entrée en vigueur à partir de l’exercice 2008 [25], en vertu de laquelle les États membres sont tenus, sans préjudice des autres mesures exécutoires prévues dans la législation nationale, de "prélever le montant de toute créance en souffrance d’un bénéficiaire, établie conformément à la législation nationale, sur tout paiement futur à effectuer par l’organisme payeur chargé du recouvrement de la créance auprès du même bénéficiaire".

ENCADRÉ 5

EXEMPLE DE MANQUE DE DILIGENCE DES AUTORITÉS NATIONALES: L’ESPAGNE (ANDALOUSIE)

En Espagne (Andalousie), la Cour a détecté, pour la période allant de 2006 à 2008, 252 cas pour lesquels le délai de prescription [26] de quatre ans était déjà écoulé entre la découverte de l’irrégularité et le moment où l’organisme payeur a eu connaissance des faits et avait la possibilité de lancer le processus de recouvrement. L’organisme payeur a décidé de mettre en non-valeur les montants de 5,8 millions d’euros, à la charge du budget de l’UE. Si la Commission devait par la suite déterminer qu’il y a eu négligence, celle-ci serait imputable aux autorités espagnoles.

43. Toutefois, il ressort de l’audit de la Cour que l’efficacité des procédures d’exécution est limitée par les éléments suivants:

- depuis 2008, les organismes payeurs audités procèdent aux recouvrements par déduction lorsque la législation nationale l’autorise; cependant, les prélèvements par déduction ne peuvent être opérés avant que la dette ne soit légalement validée;

- à part les déductions et les réalisations de garanties (le cas échéant), aucun des organismes payeurs audités ne dispose d’autre moyen de contrainte directe;

- seuls certains des organismes payeurs audités [27] ont la faculté, en vertu de dispositions légales ou de conventions, de recourir à un recouvrement forcé des dettes communautaires par l’intermédiaire d’autres instances telles que les autorités douanières régionales ou nationales. Or, cette faculté augmente les possibilités de recouvrement;

- dans tous les États membres audités, à l’exception de la Belgique et de la Grèce, les ordres de recouvrement émis par les organismes payeurs sont directement applicables par une autorité judiciaire;

- l’exécution d’une décision de recouvrement ne devrait être suspendue que si le montant contesté fait l’objet de garanties suffisantes (garantie bancaire, dépôt en espèces, etc.), à moins que des raisons dûment justifiées ne soient exposées par le débiteur à l’appui de cette suspension; cependant, ce principe n’était pas appliqué dans tous les États membres audités.

LES ÉTATS MEMBRES PROCÈDENT-ILS DE MANIÈRE APPROPRIÉE À LA MISE EN NON-VALEUR DES CRÉANCES JUGÉES IRRÉCOUVRABLES?

44. Lorsque des créances sont jugées irrécouvrables (si le bénéficiaire est insolvable ou si le coût de l’action de recouvrement est susceptible d’être supérieur au montant à recouvrer), la réglementation autorise les États membres à les mettre en non-valeur. Si tel est le cas, ces créances sont supprimées des comptes de débiteurs transmis à la Commission. Si cette mise en non-valeur a lieu dans un délai inférieur à quatre ou à huit ans, la règle du 50/50 ne s’applique pas et le montant est effectivement supporté intégralement par le budget de l’UE. Cela crée un risque que les créances soient mises prématurément en non-valeur (c’est- à-dire avant que toutes les possibilités de recouvrement ne soient épuisées) afin d’éviter l’application de la règle du 50/50 et la charge qui en résulte pour les États membres.

45. La Cour a examiné un échantillon de 138 cas, mis en non-valeur de 2006 à 2008 et représentant un montant total de 176,5 millions d’euros, afin d’évaluer si les mises en non-valeur étaient appropriées eu égard aux circonstances. La Cour a également:

- analysé les montants mis en non-valeur de 2006 à 2009 et déterminé le coût pour le budget de l’UE;

- examiné la définition pratique de l’insolvabilité et son incidence sur les mises en non-valeur;

- évalué les autres situations dans lesquelles des créances sont mises en non-valeur.

46. L’analyse des données relatives aux créances mises en non- valeur effectuée par la Cour montre que la plupart des montants déclarés non recouvrables par les organismes payeurs ont été financés par le budget de l’UE (voir tableau 4). La situation de 2006 est considérée comme étant exceptionnelle, les créances accumulées dans le passé, à savoir depuis les années 1980, ayant été mises en non-valeur cette année-là.

TABLEAU 4

MONTANTS MIS EN NON-VALEUR 2006-2009 (EN MILLIONS D’EUROS)

| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Total |

Cas "mis en non-valeur": | 225,8 | 166,0 [8002] | 32,4 | 64,4 | 488,6 |

Entièrement à charge du budget de l’UE | 207,2 | 154,4 | 25,3 | 42,0 | 428,9 |

Pourcentage des créances mises en non-valeur à charge du budget de l’UE | 91,8 % | 93 % | 78,1 % | 65,1 % | 87,8 % |

MANQUE DE CLARTÉ DES CRITÈRES APPLICABLES POUR JUSTIFIER LA MISE EN NON-VALEUR DE CRÉANCES

47. S’agissant de la notion même d’insolvabilité, raison invoquée pour plus de 90 % des cas de mise en non-valeur de créances, les dispositions réglementaires [28] ne sont pas suffisamment explicites. En principe, les organismes payeurs mettent les montants en non-valeur dans les circonstances suivantes:

Pour les cas faisant l’objet de procédures judiciaires au niveau national:

- les déclarations d’insolvabilité prononcées par les tribunaux nationaux sont traitées par des liquidateurs; la Cour a constaté qu’en fonction des organismes payeurs, les cas pouvaient faire l’objet d’une mise en non-valeur au début, au cours ou au terme des procédures d’insolvabilité; de ce fait, le délai de huit ans accordé avant que les montants ne soient apurés suivant la règle du 50/50 était appliqué de manière très variable. Les montants finalement recouvrés par le biais de la procédure de liquidation sont en général relativement modestes (de 0,14 à 6 % de la créance).

Pour les cas ne faisant pas l’objet de procédures judiciaires (cas type):

- l’impossibilité de localiser le débiteur, le décès de celui-ci ou sa carence (nulla bona) sont les raisons généralement invoquées pour justifier les mises en non-valeur. Aucune approche commune n’a été définie pour l’application de ces critères, ce qui entraîne l’utilisation de pratiques divergentes par les organismes payeurs audités et de grandes variations dans l’application du délai de quatre ans accordé avant que les montants ne soient apurés suivant la règle du 50/50.

48. La Cour a également constaté que certains organismes payeurs mettent leurs créances en non-valeur dans les tableaux de l’annexe III, tout en les maintenant dans le grand-livre des débiteurs requis par la législation nationale en raison des possibilités de recouvrement ultérieur offertes par cette même législation (organismes payeurs en Allemagne). S’agissant de mesures cofinancées, cette pratique est à l’origine d’un traitement différencié des débiteurs, dans lequel la procédure de recouvrement se poursuit pour la part nationale de la créance tandis que la part financée par l’UE est mise en non-valeur.

49. La majorité des mises en non-valeur étant due à l’insolvabilité des débiteurs, il importe de clarifier les critères appliqués par les États membres pour faire en sorte que le montant le plus élevé possible soit recouvré au profit du budget de l’UE et que les cas semblables soient traités de la même façon dans tous les États membres.

50. L’encadré 6 présente un exemple de mise en non-valeur injustifiée et de négligence possible de la part des autorités administratives.

MISE EN NON-VALEUR POUR FRAIS DE RECOUVREMENT TROP ÉLEVÉS: LES MONTANTS EN CAUSE SONT RELATIVEMENT FAIBLES MAIS DES ÉCLAIRCISSEMENTS RESTENT NÉCESSAIRES

51. Les organismes payeurs n’ont guère fait usage de la possibilité de mettre des créances en non-valeur lorsque les coûts de recouvrement sont jugés plus élevés que le montant à recouvrer. La Cour a constaté que cette possibilité était surtout exploitée pour les montants inférieurs à 100 euros, même si, au Royaume-Uni (RPA), il est généralement considéré qu’une action en justice n’est rentable que pour les créances supérieures à 2000 livres sterling [29]. En Allemagne (organisme payeur - Hamburg-Jonas) le seuil est fixé à 1000 euros. La Commission n’a pas fourni d’orientations supplémentaires en la matière et des différences subsistent entre les États membres. De 2006 à 2009, quelque 880000 euros ont été mis en non-valeur par les organismes payeurs pour ce motif.

ENCADRÉ 6

MISE EN NON-VALEUR INJUSTIFIÉE DE CRÉANCES À LA CHARGE DU BUDGET DE L’UE PAR L’ORGANISME PAYEUR DE BASSE-SAXE

Dans le cas présent, des notifications de recouvrement ont été établies pour un montant de 4,9 millions d’euros le 6 août 2003. Les procédures d’insolvabilité correspondantes avaient été ouvertes le 1er août 2003. Ce montant a ensuite été déclaré non recouvrable par l’organisme payeur le 15 octobre 2006, à savoir avant l’application de la règle du 50/50, et a donc été entièrement imputé au budget de l’UE. Toutefois, lorsque le cas a été déclaré non recouvrable, une procédure judiciaire visant à obtenir l’encaissement d’une garantie couvrant le montant de la créance était toujours en cours, ce qui signifie que les voies de recouvrement n’étaient pas épuisées. Il s’agit donc d’une mise en non-valeur injustifiée supportée par le budget de l’UE pour un montant de 4,9 millions d’euros.

CAS ANNULÉS

52. Les États membres ont la faculté d’annuler une créance en vertu d’une décision adoptée par une autorité administrative ou judiciaire, généralement lorsqu’une irrégularité communiquée n’est finalement pas confirmée par un tribunal. Cela entraîne la mise en non-valeur de la créance et sa suppression des comptes de débiteurs. Lorsque la règle du 50/50 a déjà été appliquée, le montant déjà imputé à l’État membre doit lui être remboursé par le budget de l’UE. Il importe dès lors d’assurer un suivi de ces cas et d’examiner si l’annulation de la créance communiquée par l’État membre est pleinement justifiée et si ce dernier a pleinement exploré toutes les voies de recours possibles.

53. La Commission a indiqué qu’elle avait assuré un suivi de 23 cas de ce type portant sur des montants supérieurs à 1 million d’euros pour les exercices 2006 et 2007 [30] . Toutefois, la Commission n’évalue pas le bien-fondé de l’annulation pour les affaires non judiciaires, et elle n’évalue pas non plus les possibilités de recours auprès d’instances judiciaires supérieures, ni si l’une de ces possibilités a été exploitée. Si les organismes de certification dans les États membres examinent ce type de cas, la portée de leurs analyses se limite à vérifier que l’annulation des cas en cause par les autorités est fondée (par exemple sur l’existence d’une décision), et non si cette décision aurait pu et dû faire l’objet d’un recours auprès d’une instance d’appel supérieure. Les lignes directrices publiées en la matière par la Commission à l’intention des organismes de certification ne donnent pas suffisamment de détails quant aux travaux à accomplir. Au total, les créances ayant fait l’objet d’une annulation par les États membres entre 2006 et 2009 s’élèvent à 455 millions d’euros, dont 261 millions concernent un nombre relativement limité (46) de cas importants, dépassant le million d’euros.

LA COMMISSION ASSURE-T-ELLE UNE SUPERVISION ET UN SUIVI EFFICACES DES RECOUVREMENTS?

54. La Commission est chargée de superviser la gestion et l’administration des dépenses agricoles assurées par les États membres, y compris les mesures prises en matière de recouvrement. Elle est tenue:

- de publier des informations complètes et précises sur les créances et les recouvrements dans les comptes annuels, sur la base des données soumises par les autorités nationales;

- d’établir des lignes directrices claires et sans ambiguïté concernant l’application de la législation;

- de mettre en œuvre des mécanismes d’apurement efficaces (y compris la règle du 50/50) pour déceler les cas de non-respect de la réglementation et, le cas échéant, imposer des mesures correctrices aux États membres;

- de mener à terme les travaux de la task-force "Recouvrement" pour les créances antérieures à 2006;

- d’exploiter de manière appropriée les informations fournies par les États membres sur les différentes créances.

La Cour a évalué le fonctionnement de ces différents mécanismes et vérifié si ceux-ci ont été utilisés comme prévu et s’ils sont efficaces pour la protection des intérêts financiers de l’Union.

QUELLES SONT LES INFORMATIONS FOURNIES PAR LA COMMISSION?

55. La Commission publie des informations relatives au recouvrement des paiements indus dans les notes accompagnant les comptes annuels de l’Union européenne. Elle rend également compte chaque année, au Parlement européen et au Conseil, de la protection des intérêts financiers de l’UE et de la lutte contre la fraude, en incluant une section sur les recouvrements dans le domaine de l’agriculture.

56. Les organismes payeurs indiquent chaque année dans leurs comptes annuels, à l’aide de différents tableaux (données visées aux annexes III et III bis), les renseignements concernant les recouvrements dans les États membres [31]. Ces renseignements servent également de source d’information sur les recouvrements dans le RAA du directeur général de la DG Agriculture et développement rural.

57. Le tableau 5 montre les données chiffrées présentées dans les comptes annuels de l’Union européenne s’agissant des créances du FEAGA.

58. Les montants présentés dans les comptes annuels étant ajustés à la baisse conformément aux méthodes comptables généralement admises et au principe de prudence, ils sont sensiblement moins élevés que ceux figurant dans les comptes de débiteurs des États membres. L’ajustement des données permet de prendre en compte le fait que les États membres peuvent retenir 20 % de tout recouvrement, les montants déjà assujettis à la règle du 50/50 et ceux qui, selon la Commission, ne seront pas recouvrés. Lorsqu’elle procède à cet ajustement annuel, la Commission utilise un algorithme qui tient compte, entre autres, de l’âge des créances à recouvrer. Un tableau montrant les différents ajustements que les données ont subis est présenté à l’annexe III.

59. Le tableau 6 présente l’analyse des chiffres publiés dans les comptes annuels de l’Union européenne en ce qui concerne le "recouvrement" des paiements indus.

TABLEAU 5

CRÉANCES À RECOUVRER PRÉSENTÉES DANS LES COMPTES ANNUELS (EN MILLIONS D’EUROS)

Exercice | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Encours brut des créances du FEAGA au 31 décembre | 1009 | 902 | 684 | 627 |

Réduction de créances | (477) | (483) | (392) | (350) |

Montant net | 532 | 419 | 292 | 277 |

60. Les chiffres présentés s’agissant des créances (voir tableau 5) et des recouvrements (voir tableau 6) diffèrent considérablement des montants globaux inscrits dans les comptes des États membres (voir tableau 2). Cela s’explique en partie par le fait que les différents montants sont établis à différentes dates. Si une grande partie de ces différences peut être expliquée par les services de la Commission, d’autres, importantes, restent inexpliquées en raison de l’absence de procédure de rapprochement régulière. En outre, le traitement de certaines créances résultant de la restructuration du marché du sucre a donné lieu à une surévaluation de quelque 104 millions d’euros pour les comptes de l’exercice 2007 (voir annexe III).

61. La plupart des "recouvrements" de paiements indus figurant dans les comptes annuels (quelque 87 % sur les quatre exercices) sont le résultat de corrections effectuées par la Commission dans le cadre des procédures d’apurement des comptes. En général, celles-ci ne sont pas liées à des créances proprement dites ou à des paiements irréguliers mis au jour. Ces corrections se font aux dépens des contribuables des États membres concernés et ne constituent pas des remboursements effectifs de fonds de la part d’un bénéficiaire ayant perçu un paiement indu; il était donc peu judicieux de les considérer comme des "recouvrements" dans les comptes jusqu’en 2008.

TABLEAU 6

"RECOUVREMENT" DES PAIEMENTS INDUS DANS LES COMPTES ANNUELS (EN MILLIONS D’EUROS)

Exercice | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Montants récupérés auprès des bénéficiaires et remboursés par les États membres | 108 (11 %) | 115 (13 %) | 129 (10 %) | 132 (21 %) |

Corrections appliquées par la Commission et donnant lieu à récupération auprès des autorités nationales | 839 (89 %) | 739 (87 %) | 1148 (90 %) | 493 [8001] (79 %) |

Total | 947 | 854 | 1277 | 625 |

62. Par exemple, dans les annexes aux comptes annuels de l’UE relatifs à l’exercice 2008 (note 2.10 sur les créances courantes et note 6 sur le recouvrement de paiements indus), le total des créances inscrites pour le FEAGA est de 684 millions d’euros et un montant de quelque 1277 millions d’euros est présenté comme ayant été recouvré cette année-là. Une analyse des 1277 millions d’euros montre que 129 millions représentaient des recouvrements effectués auprès des bénéficiaires, le reste des "recouvrements", soit 1148 millions d’euros, englobant les corrections imposées aux États membres dans le cadre des procédures d’apurement des comptes. Or, l’examen des comptes des États membres montre que le montant dû aux différents organismes payeurs s’élevait à 1246 millions d’euros et que celui effectivement récupéré auprès des bénéficiaires était de 113 millions d’euros. Pour 2009, la Commission établit une distinction plus nette entre les corrections financières et les recouvrements effectifs, mais les annexes aux comptes ne permettent toujours pas de déterminer avec précision le montant effectivement recouvré auprès des bénéficiaires finals.

LA COMMISSION FOURNIT DES LIGNES DIRECTRICES, MAIS CELLES-CI SONT PARFOIS INCOMPLÈTES ET PRODUITES TARDIVEMENT

63. La Commission a précisé les modalités d’application de la réglementation dans des lignes directrices adressées aux États membres dans le cadre de l’apurement des comptes. Toutefois, les mises à jour annuelles relatives aux exercices 2006, 2007, 2008 et 2009 n’ont pas permis aux organismes payeurs d’adapter entièrement leurs systèmes, et certains États membres ont dès lors éprouvé des difficultés à faire en sorte que ces lignes directrices soient pleinement respectées.

64. La Cour a relevé dans certains États membres des cas où, à la suite de l’application de la règle du 50/50, les autorités responsables ne savaient pas exactement comment traiter certaines spécificités. Il se peut alors que les États membres ne soient pas remboursés [32] ou que le budget soit crédité d’un montant trop élevé.

APUREMENT FINANCIER: LA COMMISSION ACCEPTE LES COMPTES DE DÉBITEURS ET IMPUTE AUX ÉTATS MEMBRES LES MONTANTS APPROPRIÉS EN VERTU DE LA RÈGLE DU 50/50

65. Avec sa décision d’apurement financier annuel, la Commission doit déterminer les dépenses qu’elle accepte (sous réserve d’un audit ultérieur) dans chaque État membre, sur la base des comptes communiqués par les organismes payeurs.

66. La fiabilité des comptes annuels des organismes payeurs, comptes de débiteurs compris, est vérifiée par les organismes de certification indépendants, qui font rapport à la Commission et émettent un certificat d’audit. Ce système faisant l’objet de mises à jour et d’améliorations continues de la part de la Commission, les comptes de débiteurs sont à présent plus complets et plus rigoureusement vérifiés qu’à l’époque du précédent rapport de la Cour.

67. Depuis l’exercice 2006, la décision d’apurement financier précise le montant à imputer aux États membres en application du mécanisme d’apurement suivant la règle du 50/50 [33]. Ces montants sont présentés au tableau 7. Le tableau montre que le principal effet du système à ce jour a été de supprimer les créances anciennes des comptes. Cet effet était plus prononcé au début de la procédure, lorsqu’un grand nombre de créances anciennes ont été apurées selon la règle du 50/50 et imputées aux États membres en conséquence.

TABLEAU 7

MONTANTS À CHARGE DES ÉTATS MEMBRES EN APPLICATION DE LA RÈGLE DU 50/50 (EN MILLIONS D’EUROS)

| Pour 2006 | Pour 2007 | Pour 2008 | Pour 2009 |

Imputé aux États membres par décision de la Commission en application de la règle du 50/50. | 231,9 | 137,6 | 31,4 | 22,8 |

CERTAINS MONTANTS PEUVENT "ÉCHAPPER" À LA PROCÉDURE D’APUREMENT SUIVANT LA RÈGLE DU 50/50

68. Le montant initial de la créance peut, par la suite, devoir être ajusté à la hausse lorsqu’une décision finale est prise par une autorité administrative ou judiciaire. L’apurement suivant la règle du 50/50 s’applique également à ces ajustements. Cependant, si un montant initialement inscrit comme créance a déjà été soumis au mécanisme d’apurement, l’ajustement peut "échapper" à l’apurement, ou l’éviter, notamment lorsqu’il est comptabilisé sous le même numéro d’identification de cas et sous le même exercice budgétaire de premier constat d’irrégularité. Cela s’applique également à tout intérêt payable sur la créance.

69. La Cour a constaté qu’un montant total de 37,9 millions d’euros a ainsi "échappé" à l’apurement, ou l’a évité, au cours des exercices 2006 à 2009. Si la règle du 50/50 avait été appliquée à ce montant, elle aurait généré 18,9 millions d’euros supplémentaires en faveur du budget de l’UE. L’analyse de la Cour a montré que les montants "échappant" ainsi à l’apurement sont supérieurs aux éventuels ajustements négatifs, c’est- à-dire à ceux qui interviennent lorsque le montant de la créance enregistrée dans les comptes de l’État membre se trouve réduit après application de la règle du 50/50. Le fait que ces cas aient échappé au mécanisme d’apurement s’explique en partie par le manque de clarté des lignes directrices de la Commission. En outre, bien que consciente de la situation, cette dernière n’a pas réagi en temps utile pour y remédier. Les contrôles sur place effectués par la Cour ont confirmé ces constatations.

TABLEAU 8

INCIDENCE DE L’APPLICATION DE LA RÈGLE DU 50/50 AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES

État membre | BE | DE | EL | ES | FR | IT | NL | PT | UK | Autres États membres | Total |

Montants (en milliers d’euros) | 8046 | 31975 | 15954 | 44611 | 43944 | 245963 | 7158 | 9644 | 10618 | 5874 | 423787 |

Pourcentage | 1,9 | 7,5 | 3,8 | 10,5 | 10,4 | 58,0 | 1,7 | 2,3 | 2,5 | 1,4 | 100,0 |

AUDITS SPÉCIFIQUES DES CRÉANCES EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION DANS LE CADRE DE L’APUREMENT DE CONFORMITÉ

70. La réglementation actuelle [34] autorise la Commission à procéder au recouvrement auprès des États membres sur la base des travaux d’audit qu’elle effectue dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes pour certaines raisons liées à la gestion de la dette.

71. La Cour a examiné les travaux réalisés par la Commission dans le cadre des procédures d’apurement de conformité, mais en se limitant aux décisions concernant spécialement la gestion de la dette pour la période comprise entre 2006 et 2009. Ces procédures n’étant pas encore complètement achevées, aucun recouvrement à opérer auprès des États membres au moyen de corrections n’a encore été proposé.

72. S’agissant des audits de la Commission, ils étaient principalement centrés sur l’examen des systèmes, mais portaient également sur un échantillon de 207 cas. Pour un certain nombre d’entre eux, la première évaluation communiquée aux États membres par les services de la Commission [35] indiquait que certains montants non recouvrés pouvaient éventuellement faire l’objet de corrections et être récupérés directement auprès des États membres par la Commission. L’incidence financière est estimée à 27,2 millions d’euros et concerne huit États membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni).

TABLEAU 9

ÉTATS MEMBRES CONCERNÉS PAR LES MONTANTS AYANT "ÉCHAPPÉ" À L’APUREMENT

État membre | DE | EL | ES | FR | IT | Autres États membres | Total |

Total (en milliers d’euros) | 535 | 1129 | 17127 | 8070 | 10637 | 381 | 37879 |

Pourcentage | 1,4 | 3,0 | 45,2 | 21,3 | 28,1 | 1,0 | 100,0 |

IL CONVIENT DE RÉGLER DÉFINITIVEMENT LE "POIDS DU PASSÉ", Y COMPRIS LES CAS ANCIENS RELEVANT DE LA TASK-FORCE "RECOUVREMENT"

73. Le précédent rapport de la Cour, publié en 2004, faisait état d’insuffisances graves affectant le traitement des créances et des recouvrements. Des milliers de cas anciens avaient été négligés en raison d’insuffisances affectant les procédures précédemment en vigueur. Ceux-ci devaient être tranchés par la Commission, la charge financière étant supportée soit par le budget de l’UE, soit par l’État membre concerné.

74. En 2002, la Commission avait mis en place une task-force "Recouvrement" OLAF-DG Agriculture et développement rural visant à apurer les cas d’irrégularité communiqués sous l’ancien cadre réglementaire. Les affaires pendantes étant très nombreuses, la Commission a décidé de centrer ses travaux sur les cas supérieurs à 500000 euros.

- À l’époque, 431 cas concernaient des montants supérieurs à ce seuil et 3227, des montants inférieurs. À la date du 3 octobre 2006 [36], c’est-à-dire juste avant l’entrée en vigueur du nouveau règlement, 349 cas dépassant le seuil avaient été apurés.

- Tous les cas en suspens au 15 octobre 2006, y compris les 82 (431 – 349) cas relevant de la task-force "Recouvrement" qui n’avaient pas été traités et les 3227 cas portant sur des montants de moindre importance, auraient été apurés suivant la nouvelle règle du 50/50 pour 2006.

- 22 cas supplémentaires relevant de la task-force "Recouvrement" (parmi les 82 cas restants) ont fait l’objet d’une décision d’apurement de conformité ultérieure, du 13 février 2009 [37], et 2 de ces cas ont été recouvrés à deux reprises (suivant la règle du 50/50 et par une décision d’apurement de conformité).

- Cependant, 7 cas relevant de la task-force "Recouvrement" (1 en Allemagne, 3 en Grèce, 1 en France, 1 en Italie et 1 au Portugal) et représentant un montant total de 16,3 millions d’euros ont été exclus des tableaux de l’annexe III; ils n’ont pas été apurés suivant la règle du 50/50 et continuent à faire l’objet de procédures d’apurement en vue d’une décision finale de la Commission.

- En 2009, la Commission a demandé des informations complémentaires aux États membres concernant 49 cas anciens non réglés relevant de la task-force "Recouvrement" qu’elle ne parvenait pas à identifier dans les tableaux de l’annexe III. Ces procédures sont toujours en cours.

75. Outre les 49 cas anciens relevant de la task-force qui restent en suspens, la Cour a également constaté que l’application de la règle du 50/50 à des cas qui, à l’origine, devaient être traités par la task-force, mais étaient encore ouverts au 16 octobre 2006, a fait que les débiteurs ont été traités différemment des cas déjà clôturés. Ces cas sont présentés de manière détaillée à l’annexe IV.

LES INFORMATIONS CONCERNANT LES CAS D’IRRÉGULARITÉ SONT COMMUNIQUÉES TROP TARDIVEMENT À L’OLAF

76. À la suite du précédent audit de la Cour et depuis l’adoption du nouveau cadre réglementaire, la DG Agriculture et développement rural est devenue responsable du suivi financier et les informations relatives aux créances et aux irrégularités sont communiquées à l’OLAF par ses soins. La modification des procédures était destinée à confier la responsabilité du suivi à la DG Agriculture et développement rural, c’est-à-dire au service ayant effectivement versé les fonds à recouvrer, tout en maintenant le flux d’informations relatives aux irrégularités vers l’OLAF. Les informations transmises à l’OLAF ont pour but le renseignement stratégique — analyser le risque, prouver et prévenir la fraude — et non le suivi financier proprement dit.

77. La Cour a constaté que les informations communiquées à l’OLAF sont largement utilisées pour l’établissement de rapports, notamment dans le cadre du rapport d’activité annuel de l’OLAF, dans celui du rapport de la Commission au Parlement et au Conseil sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et la lutte contre la fraude et dans celui d’autres publications adressées aux États membres. Cependant, au plan opérationnel, ni l’OLAF ni la Commission ne semblent utiliser la base de données à des fins d’analyse et de renseignement stratégique. Cela s’explique, en partie, par le laps de temps important qui sépare la détection d’une irrégularité potentielle de sa notification à la Commission dans le nouveau cadre réglementaire.

78. Conscient des limites exposées ci-dessus, l’OLAF étudie actuellement la possibilité de proposer une modification du règlement (CE) no 1848/2006 de la Commission afin d’atteindre deux objectifs distincts:

- réduire considérablement les longs délais séparant actuellement la détection d’une irrégularité de sa notification à l’OLAF par l’État membre par l’intermédiaire de la DG Agriculture et développement rural;

- améliorer encore la teneur des communications, spécialement en ce qui concerne certaines informations fondamentales nécessaires pour analyser le risque et pour prouver et prévenir la fraude.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

79. L’audit effectué par la Cour sur les systèmes mis en place par les États membres et utilisés pour recouvrer les créances constatées, ainsi que sur la supervision du processus par la Commission, permet de conclure que ceux-ci se sont, dans l’ensemble, améliorés depuis 2004. Ces systèmes protègent aujourd’hui plus efficacement les intérêts financiers de l’UE, en particulier grâce à l’introduction d’un régime de remboursement à l’UE par les États membres d’une partie des créances non recouvrées (la règle du 50/50). Cependant, le système doit encore être amélioré en clarifiant les règles et en limitant les possibilités d’interprétation et l’adoption de pratiques divergentes par les États membres.

80. Pour l’essentiel, les États membres traitent et enregistrent les créances conformément aux règles et dispositions en vigueur. Toutefois, des différences d’interprétation significatives peuvent parfois être constatées: les créances sont validées à des moments différents; les chiffres communiqués ne sont pas comparables; les intérêts ne sont pas appliqués de manière uniforme; les circonstances dans lesquelles les créances sont mises en non-valeur varient sensiblement. D’une manière générale, la marge d’interprétation accordée aux États membres leur permet de prendre des décisions qui ont une incidence négative sur le budget de l’UE.

81. Les États membres recouvrent à présent une plus grande proportion de nouvelles créances, même si la Cour constate que les montants inscrits en nouvelles créances ont diminué. La Cour constate que la probabilité de recouvrement d’un paiement indu est affectée par les nombreux et importants retards dans le lancement des procédures de recouvrement au niveau des États membres, par les déficiences de leurs actions de recouvrement et par le caractère limité des moyens dont ils disposent pour les imposer.

82. Si les États membres mettent en général les créances en non-valeur conformément à la réglementation, le manque de clarté de cette dernière est à l’origine de différences considérables quant aux conditions dans lesquelles ces mises en non-valeur sont effectuées. En particulier, le moment auquel les mises en non-valeur ont lieu dans le cadre de la procédure d’insolvabilité peut varier d’un État membre à l’autre. Ces questions sont très importantes, car les créances mises en non-valeur ne doivent pas être remboursées au budget de l’UE suivant la règle du 50/50.

RECOMMANDATION 1

La Commission devrait continuer à améliorer les modalités de gestion et de communication des créances dans les États membres et à garantir un traitement homogène de ces dernières sur tout le territoire de l’Union. Elle devrait en particulier:

- demander aux États membres de communiquer les irrégularités et les autres cas de recouvrement dès que les montants sont légalement dus, c’est-à-dire au moment de l’établissement de la notification de recouvrement;

- publier des lignes directrices en temps utile, de manière à remédier aux incohérences actuelles concernant certains principes fondamentaux en matière de communication d’informations et de comptabilité;

- fixer un délai uniforme entre la découverte d’une irrégularité potentielle et la notification de l’ordre de recouvrement au débiteur, de manière à assurer une meilleure harmonisation entre États membres et une transmission plus rapide à l’OLAF des informations concernant les irrégularités;

- établir des règles explicites et non équivoques pour l’application d’intérêts sur les créances à recouvrer;

- clarifier les conditions dans lesquelles les créances peuvent être déclarées irrécouvrables, notamment en ce qui concerne les cas d’insolvabilité.

83. S’agissant de la supervision et du suivi assurés par la Commission, la Cour a constaté que la qualité des informations présentées dans les comptes annuels s’est améliorée, bien que la distinction entre les recouvrements opérés auprès de bénéficiaires individuels (qui représentent actuellement 13 % du total) et les montants remboursés par les autorités des États membres (et donc financés par les contribuables nationaux) ne soit pas encore suffisamment claire. La Commission ne rapproche pas systématiquement les informations provenant de différentes sources, notamment en ce qui concerne les données agrégées présentées dans les comptes des États membres et les chiffres figurant dans les comptes de l’UE, ce qui nuit à la transparence et réduit la possibilité d’identifier les erreurs. La Commission donne désormais davantage d’orientations aux États membres, mais celles-ci sont parfois tardives et incomplètes. La task-force mise en place en 2002 pour régler le traitement des anciennes créances non recouvrées a achevé ses travaux, mais le suivi de certains cas doit encore être achevé.

84. L’instauration de la règle du 50/50, élément essentiel du cadre 2006, visait à inciter les États membres à accélérer les procédures de recouvrement des créances communiquées. Elle constitue un progrès par rapport à la situation antérieure, dans laquelle les créances non recouvrées pouvaient rester dans les comptes pendant de nombreuses années. Toutefois, cette règle entraîne le risque que les États membres "gèrent" la procédure de communication et de mise en non-valeur à leur avantage, notamment pour en éviter ou pour en différer l’application (et les charges qu’elle entraîne pour le budget national). Les travaux de la Cour ont montré que le risque était réel en ce qui concerne:

- en cas d’insolvabilité, la mise en non-valeur de la créance avant que cela ne soit pleinement justifié;

- le report de la validation de la créance afin de retarder l’application de la règle.

RECOMMANDATION 2

La Commission devrait dès lors:

- revoir certains aspects liés à l’application de la règle du 50/50, par exemple la possibilité pour certains montants d’échapper à la procédure d’apurement, afin de s’assurer que cette règle est mise en œuvre de manière efficace;

- s’assurer que les tests effectués par les organismes de certification sur les comptes de débiteurs dans les États membres tiennent compte des risques mis en évidence;

- examiner les moyens à mettre en œuvre pour recouvrer une part plus importante des paiements indus auprès des bénéficiaires;

- achever, dans les meilleurs délais, le suivi des cas relevant de la task-force "Recouvrement".

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Olavi ALA-NISSILÄ, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 juin 2011.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Article 9, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

[9999] Les montants correspondent aux paiements réalisés au titre des chapitres 05 02 et 05 03 (FEAGA) et à celui des chapitres 05 04 et 05 05 (Développement rural), tels qu’ils figurent dans les comptes annuels des Communautés européennes, au volume II, annexe A (ii), pages 356 à 379 pour ce qui concerne 2006, et au volume II, annexe B (i) relative aux dépenses, pages 306 à 315 pour 2007, ainsi qu’aux tableaux 5.1 et 3.1 des rapports annuels relatifs à l’exercice 2008, pour le premier tableau, et à l’exercice 2009, pour le second.

[8888] Avant 2007, il n’y avait qu’un seul Fonds, le FEOGA.

[9001] Dans son rapport d’activité annuel relatif à l’exercice 2009, la Commission a modifié le chiffre de 1449 millions d’euros pour 2006 qu’elle avait communiqué au départ, en raison de corrections concernant l’Italie (AGEA).

[9002] L’analyse de la Cour a montré qu’un montant de 209 millions d’euros était erronément pris en compte pour l’exercice 2007 en raison de montants facturés pour la restructuration temporaire du secteur du sucre. S’il ne l’était pas, le pourcentage de recouvrement atteindrait 12,8 %.

[9003] Sur la base des totaux fournis par les organismes de certification pour les "données des tableaux 1 et 2".

[9004] Ce pourcentage est calculé sur la base des chiffres de fin d’année. Si le chiffre utilisé était la moyenne des créances, les pourcentages seraient respectivement de 6,8 %, 11,2 %, 8,4 % et 9,4 % pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009.

[2] Les règlements (CE) no 1290/2005 du Conseil, (CE) no 883/2006 de la Commission (JO L 171 du 23.6.2006, p. 1) et (CE) no 885/2006 de la Commission (JO L 171 du 23.6.2006, p. 90), complétés par des lignes directrices de la Commission, ainsi que le règlement (CE) no 1848/2006 de la Commission (JO L 355 du 15.12.2006, p. 56).

[3] Voir le règlement (CE) no 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171 du 23.6.2006, p. 90).

[4] S’agissant par exemple de la Rural Payments Agency (RPA, Royaume-Uni), pour 7 des 66 cas de l’échantillon, la documentation correspondante n’a pu être présentée: le montant concerné représentait 4,3 millions de livres sterling.

[5] Dans son rapport d’activité annuel relatif à 2009, à la suite de corrections concernant l’Italie (AGEA), la Commission a corrigé le chiffre de 1449 millions d’euros qu’elle avait communiqué initialement pour 2006.

[6] Tableau 5 de l’annexe III du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission.

[7] Les 8,8 millions de livres sterling correspondent à des différences constatées au moyen des rapprochements effectués par la Cour, et non aux erreurs qui ont été relevées dans l’échantillon de la Cour et sont décrites au point 19.

[8] Article 35 du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil.

[9] Section 5.3.5 de la ligne directrice no 2.

[10] Ligne directrice no 1, paragraphe 2.7, colonne g de l’annexe III.

[11] Les notifications de recouvrement peuvent être considérées comme des créances, ce qui n’est pas le cas des "tiers débiteurs éventuels".

[12] FEGA: Fondo Español de Garantía Agraria.AVFGA: Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria.

[13] Une confirmation générale a été apportée par les organismes payeurs: allemand (HZA Hamburg-Jonas) "dans certains cas", allemand (Hannover) dans deux cas sur douze, belge (BIRB) dans un cas sur onze, hongrois (ARDA) dans un cas sur douze et britannique (RPA) dans quatre cas sur sept.

[14] Tableaux 1, 2 et 5 de l’annexe III du règlement (CE) no 885/2006.

[15] ONIEP: Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions.

[16] Le cas décrit à l’encadré 6 en constitue un exemple.

[17] La définition légale, telle qu’elle figure dans le glossaire, peut être trouvée à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1).

[18] Selon l’article 32, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1290/2005, "les sommes récupérées à la suite d’irrégularités ou de négligences et les intérêts y afférents sont versés aux organismes payeurs et portés par ceux-ci en recette affectée au FEAGA, au titre du mois de leur encaissement effectif".

[19] Arrêt du Tribunal du 22 avril 2010: Italie/Commission (T-274/08 et T-275/08), la Commission ayant imposé des corrections de 214 millions d’euros, intérêts compris, dans le cadre du mécanisme d’apurement du 50/50.

[20] Cinq cas avec une incidence financière de 2,2 millions d’euros.

[21] Quatre cas avec une incidence financière de 1,6 million d’euros.

[22] Un cas avec une incidence financière de 0,2 million d’euros.

[23] Six cas avec une incidence financière de 5,3 millions d’euros.

[24] 492 cas avec une incidence financière de 7,3 millions d’euros, principalement en Espagne, ainsi que cela est illustré à l’encadré 5.

[25] Règlement (CE) no 1034/2008 de la Commission du 21 octobre 2008 modifiant le règlement (CE) no 885/2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 279 du 22.10.2008, p. 13), introduisant l’article 5 ter dans le règlement (CE) no 885/2006 de la Commission.

[26] À l’issue de ce délai, l’affaire est frappée de prescription et ne peut être poursuivie.

[27] Organismes payeurs audités en Allemagne, en Espagne, en Grèce et en Hongrie.

[8002] Sur ce montant total de 166 millions d’euros, 117,1 millions concernent une seule créance déclarée irrécouvrable en Italie.

[28] Article 32, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil.

[29] RPA Debt Recovery — High Level Guidance/Procedures (version 2.4 du 24 novembre 2008), point 8.1.3.

[30] Réponse de la Commission no 632128 du 15 septembre 2010 à la lettre d’observations de la Cour PF-3814 du 2 juin 2010.

[31] Voir le règlement (CE) no 885/2006 de la Commission.

[8001] La Commission explique la diminution sensible des corrections dans les comptes relatifs à l’exercice 2009 par le fait que des décisions d’apurement de conformité correspondant à un montant total de 368 millions d’euros n’ont "pas été appliquées" à la fin de 2008 (voir note 6.2.2 aux comptes annuels de l’Union européenne pour l’exercice 2009).

[32] Exemple: organisme payeur de Basse-Saxe: 508000 euros correspondant à des montants apurés deux fois par la Commission et non remboursés vingt mois après la requête de l’organisme payeur (situation en janvier 2011).

[33] Article 32, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil.

[34] Article 32, paragraphes 4 et 8, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil.

[35] Communication officielle, conformément aux dispositions de l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission.

[36] Décision 2006/678/CE de la Commission du 3 octobre 2006 (JO L 278 du 10.10.2006, p. 24): environ 98 % des montants mis à la charge des États membres concernaient l’Italie, et représentaient 311 millions d’euros correspondant à 157 cas d’irrégularités. Le 11 décembre 2006, l’Italie a introduit un recours contre la Commission (affaire T-394/06); l’affaire est pendante devant la CJUE.

[37] Le 14 avril 2009, la Grèce a introduit un recours contre la Commission concernant 13 cas d’irrégularités portant sur un montant total de 13,3 millions d’euros, invoquant, entre autres, le fait que le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil ne s’appliquait pas aux cas anciens (affaire T-158/09); l’affaire est pendante devant la CJUE.

--------------------------------------------------

ANNEXE I

NOUVELLES CRÉANCES CONSTATÉES POUR LA PÉRIODE 2006-2009 — Y COMPRIS LES "PRÉDÉBITEURS"

Le total des nouvelles créances communiquées par les États membres pour les quatre dernières années (y compris les "prédébiteurs", enregistrés principalement en France et en Italie) s’est élevé en moyenne à 199 millions d’euros par an.

NOUVELLES CRÉANCES CONSTATÉES DE 2006 À 2009 (EN %) MONTANT TOTAL: 795 MILLIONS D’EUROS

+++++ TIFF +++++

État membre (EM) | BE | DE | ES | FR | IT | UK | Autres EM | Total |

Montant (en millions d’euros) | 52,5 | 55,1 | 157,3 | 150,5 | 121,8 | 69,5 | 188,4 | 795,1 |

--------------------------------------------------

ANNEXE II

APPLICATION D’UN INTÉRÊT PAR LES ORGANISMES PAYEURS AUDITÉS

Code | Désignation de l’autorité | Intérêts dus de la date du paiement indu à celle de l’ordre de recouvrement | Intérêts dus de la date de l’ordre de recouvrement à celle du remboursement | Règles nationales applicables à l’ensemble des mesures | Intérêts courus à la clôture de l’exercice |

BE01 | BIRB | Non appliqué | Rare | Oui | Non |

BE03 | OP Wallonie | Systématique | Occasionnel | Oui | Non |

DE02 | HZA Hamburg-Jonas | Systématique | Sans objet | Oui | Non [1] |

DE12 | Niedersachsen | Sans objet | Systématique | Oui | Non |

ES01 | Andalucía | Systématique | Rare | Oui | Oui |

ES17 | AVFGA | Systématique | Rare | Oui | Oui |

ES18 | FEGA | Systématique | Rare | Oui | Oui |

FR14 | ONIEP | Non appliqué | Rare | Non | Non |

FR16 | ONIGC | Non appliqué | Rare | Non | Non |

GB09 | RPA | Systématique | Non appliqué | Oui | Non |

GR01 | OPEKEPE | Occasionnel | Systématique | Oui | Non |

HU01 | ARDA | Occasionnel | Occasionnel | Oui | Non |

IT01 | AGEA | Occasionnel | Systématique | Oui | Oui |

IT02 | SAISA | Occasionnel | Systématique | Oui | Oui |

[1] Les intérêts sont systématiquement calculés tous les trois ans et communiqués aux débiteurs pour éviter la prescription.

--------------------------------------------------

ANNEXE III

DIFFÉRENCES ENTRE LES CRÉANCES INSCRITES DANS LES COMPTES DE DÉBITEURS DES ÉTATS MEMBRES ET LES CRÉANCES BRUTES FIGURANT DANS LES COMPTES ANNUELS

(en millions d’euros) |

Exercice | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Montants inscrits dans les comptes de débiteurs des États membres au 15 octobre (tableau 2) | 1267 | 1437 | 1246 | 1115 |

Ajout: ajustement pour l’Italie (voir note 1 du tableau 2) | 182,0 | | | |

Ajout: montant des créances à recouvrer communiquées par les organismes payeurs à l’annexe III bis | | | 39,9 | 59,3 |

Ajout: ajustement de fin d’année (octobre-décembre) | 18,1 | 31,5 | 2,6 | – 2,0 |

Déduction: prédébiteurs | | | (152,9) | (163,4) |

Sous-total des montants nominaux estimatifs des créances restant à recouvrer au 31 décembre | 1467,1 | 1468,5 | 1135,6 | 1008,9 |

Déduction: montants soumis à la règle du 50/50 | (274,4) | (330,1) | (288,9) | (233,8) |

Déduction: rétention de 20 % que les États membres peuvent opérer | (203,0) | (227,6) | (163,1) | (148,0) |

Sous-total des montants bruts calculés pour le bilan | 989,8 | 910,8 | 683,6 | 627,1 |

Différences restantes (inexpliquées) [1] | 19,0 | – 9,0 | | |

Créances brutes inscrites dans les comptes annuels (tableau 5) au 31 décembre | 1009 | 902 [2] | 684 | 627 |

[1] Les différences restantes mentionnées au point 60 apparaissent sur cette ligne du tableau.

[2] Les chiffres présentés comprennent la surévaluation liée au marché du sucre dont il est fait mention au point 60.

--------------------------------------------------

ANNEXE IV

PROBLÈMES DE TRAITEMENT NON UNIFORME DES IRRÉGULARITÉS ET DES RECOUVREMENTS RESTÉS DE LONGUE DATE SANS SOLUTION

S’agissant du seuil de 500000 euros fixé dans le cadre de la task-force "Recouvrement", les exemples suivants illustrent le manque de cohérence qui affecte le traitement des cas anciens:

- cas OLAF no DE/92/001: irrégularité portant sur un montant de 739092 marks allemands (< 500000 euros);

- cas OLAF no DE/92/002: irrégularité portant sur un montant de 4247763 marks allemands (> 500000 euros).

Même si les deux cas résultent de la même irrégularité, le cas no DE/92/001 a fait l’objet d’un apurement à 50/50 en 2006, intérêts compris, et a ensuite été déclaré irrécouvrable par l’organisme payeur Hamburg-Jonas. Le second cas, no DE/92/002, est toujours en suspens à la Commission et n’a pas été apuré parce qu’exclu des données présentées à l’annexe III par l’organisme payeur (sans décision de la Commission). Quelle que soit la décision finale de la Commission, le premier cas a été supporté à 50 % par le budget de l’UE, tandis que le second sera imputé à 100 % soit au budget de l’UE, soit au budget national.

De plus, ces deux cas, provisoirement écartés de la décision d’apurement des comptes de 1991, relevaient d’une ligne budgétaire entièrement exclue du financement communautaire, comme l’a confirmé un jugement de la Cour de justice dans un arrêt du 21 janvier 1999. Cet arrêt de la CJUE pourrait être considéré comme prépondérant et il ne devrait pas être contourné par les dispositions du règlement (CE) no 595/91 du Conseil relatives à la communication de l’information. De ce fait, le montant total de ces deux cas aurait déjà dû être exclu du financement communautaire en 1999. L’incidence financière pour le budget de l’UE est estimée à 2,35 millions d’euros.

CAS DE RESTITUTION À L’EXPORTATION EN ITALIE

En 1996, la Commission a rejeté un montant de 118,1 millions d’euros du financement communautaire en raison de négligences commises par les autorités italiennes dans le cas d’un bénéficiaire (décision 96/311/CE de la Commission). En 2006, des dettes de ce même bénéficiaire s’élevant à 2,9 millions d’euros ont été apurées selon la règle du 50/50 parce qu’elles n’avaient pas été déclarées irrécouvrables par l’organisme payeur italien (SAISA). Ce montant fait l’objet d’une enquête de la Commission. En 2007, l’organisme payeur italien, contrairement à l’approche qu’il avait adoptée en 2006, a, avec l’accord de la Commission, mis en non-valeur un montant de 117 millions d’euros parce que le bénéficiaire était visé par des procédures d’insolvabilité. Le traitement de ce cas par la Commission, à savoir le fait d’accepter la mise en non-valeur d’un montant de 117 millions d’euros en 2007, d’une part, et de continuer à enquêter sur un montant plus modeste (2,9 millions d’euros), d’autre part, sans tenir compte de l’élément de négligence retenu en 1996, paraît discutable.

--------------------------------------------------