Dans sa communication sur l’amélioration de la réglementation, la Commission s’est engagée à prendre plusieurs mesures visant à améliorer les mécanismes permettant d’être davantage à l’écoute des citoyens et des parties intéressées et ouverts à leurs retours d’information, à tous les stades du processus d’élaboration des politiques. La Commission s’est également engagée à ce que les actes d’exécution importants qui font l’objet d’un avis du comité soient accessibles au grand public pendant quatre semaines, de manière à permettre aux parties intéressées de présenter leurs observations avant le vote des États membres au sein du comité compétent. Cette mesure permettra d’accroître sensiblement la transparence des actes d’exécution lors de la phase précédant le vote au sein du comité.

En s’appuyant sur l’expérience acquise, le règlement a introduit, à son article 3, un certain nombre de dispositions liées aux travaux des comités qui correspondaient à une pratique courante, mais n’étaient pas précisées dans la législation antérieure. Il s’agit notamment de dispositions relatives au recours à la procédure écrite, à une obligation explicite, pour le président, de trouver des solutions qui recueillent le soutien le plus large possible au sein du comité, ainsi qu’à la possibilité de modifier les projets d’acte d’exécution avant le vote pour prendre en compte les débats au sein du comité. Ces dispositions communes ont continué d’être efficaces et utiles pour assurer le bon fonctionnement des comités. La procédure écrite est largement utilisée (pour 2014, on compte 773 réunions de comités et 893 procédures écrites et les chiffres sont similaires pour les années précédentes) et constitue un outil efficient. Les travaux des comités restent orientés vers le consensus: l’écrasante majorité des avis (bien au-delà de 90 % d’entre eux) sont des avis favorables, dont la majorité ont été adoptés à l’unanimité ou par consensus des membres des comités, et on ne dénombre quasiment aucun avis défavorable et très peu d’absence d’avis.

Dans l’ensemble, les chiffres indiquent que le règlement a permis d’assurer la poursuite ininterrompue du système. En comparant les chiffres pour la période postérieure à 2011 avec ceux de la période précédant l’application du règlement (UE) nº 182/2011, tant le nombre de comités que leur activité sont restés stables. Le nombre de comités s’élevait à 266 en 2009 et à 287 en 2014. Le nombre de mesures adoptées était, quant à lui, de 1 808 en 2009 et de 1 728 en 2014.

La Commission rend compte des travaux des comités au Parlement européen et au Conseil au moyen de ses rapports annuels. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des données relatives aux travaux des comités depuis l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 182/2011 et au cours des deux années précédentes. Les rapports annuels couvrent également les données relatives à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC), une procédure établie par la décision 1999/468/CE qui s’applique encore lorsque l’acte de base le prévoit.

Les dispositions transitoires de l’article 13, qui prévoyait une application automatique des nouvelles procédures à la législation en vigueur, et celles de l’article 14, qui portait sur les procédures en cours, ont permis une application immédiate du règlement (UE) nº 182/2011 à compter du 1er mars 2011 et, partant, une transition en douceur.

Le règlement (UE) nº 182/2011 est entré en vigueur le 1er mars 2011. Il n’imposait l’adoption d’aucune mesure par les États membres. Du côté de la Commission, le règlement intérieur type pour les comités visé à l’article 9 du règlement (UE) nº 182/2011 a été adopté le 8 juillet 2011 et publié au Journal officiel le 12 juillet 2011 . Par la suite, le règlement intérieur des différents comités existants a été adapté au nouveau règlement intérieur type. Le registre prévu à l’article 10 du règlement existait déjà depuis 2002, a été révisé en profondeur en 2008 et 2011 et fait l’objet d’améliorations constantes.

Le traité de Lisbonne a fortement modifié le cadre relatif à l’attribution de pouvoirs à la Commission en introduisant une distinction entre pouvoirs délégués et compétences d’exécution. À la différence de ce que l’article 290 prévoit pour les actes délégués, l’article 291, paragraphe 3, du TFUE dispose que les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission sont établis au préalable par voie de règlements adoptés conformément à la procédure législative ordinaire, ce qui a entraîné l’adoption du règlement (UE) nº 182/2011.

La nouvelle souplesse accordée à la Commission pour lui permettre de décider s’il y a lieu d’adopter un projet d’acte d’exécution en cas d’absence d’avis est utile. Même si elle a été utilisée jusqu’ici dans quelques cas seulement, elle a permis à la Commission de réexaminer le projet de mesure lorsque les résultats du vote et les débats au sein du comité montraient que ce projet ne bénéficiait pas du soutien le plus large possible au sein du comité.

Les données ci-dessus montrent que la Commission ne recourt pas souvent à la possibilité de ne pas adopter l’acte en cas d’absence d’avis. Dans la pratique, la souplesse accordée à la Commission est réduite de manière significative dans les cas liés à l’autorisation de produits ou de substances, comme dans le domaine des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, étant donné que la Commission est tenue d’adopter une décision (autorisant ou interdisant la mise sur le marché) dans un délai raisonnable. Elle ne peut s’abstenir de se prononcer. Dans de tels cas, la Commission se trouve également dans l’impossibilité d’adopter le projet d’acte en cas d’absence d’avis du comité; pour pouvoir le faire, elle doit d’abord saisir le comité d’appel au sujet du projet d’acte. Cela explique en partie la raison pour laquelle, jusqu’à présent, les saisines du comité d’appel concernent essentiellement ce domaine d’action. Afin de tenir compte de la situation particulière dans le domaine des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés et à la suite de la solution trouvée pour les autorisations de culture, la Commission a adopté, en avril 2015, une proposition visant à modifier le cadre législatif. Le processus d’autorisation est maintenu, mais la proposition prévoit que les États membres peuvent restreindre ou interdire l’utilisation sur leur territoire de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux génétiquement modifiés. Le recours à cette possibilité doit être fondé sur des motifs autres que ceux liés aux risques pour la santé humaine et animale et pour l’environnement, qui sont traités au niveau de l’UE.

Cette plus grande souplesse fait l’objet d’un certain nombre d’exceptions énumérées à l’article 5, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 182/2011, à savoir dans certains domaines d’action (fiscalité, services financiers, protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, mesures de sauvegarde multilatérales définitives), quand l’acte de base dispose que le projet d’acte d’exécution ne peut pas être adopté lorsqu’aucun avis n’est émis (clause d’absence d’avis) ou lorsqu’une majorité simple des membres qui composent le comité s’y oppose. Dans de tels cas, la Commission ne peut pas adopter le projet. Si l’acte d’exécution est toutefois jugé nécessaire, le président peut soumettre une version modifiée de cet acte au comité ou saisir le comité d’appel. L’inclusion d’une clause d’absence d’avis dans l’acte de base doit répondre à un besoin spécifique et être justifiée par le législateur. Depuis l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 182/2011, la Commission a fait des déclarations en ce sens dans environ 30 cas en réponse au législateur qui avait introduit de telles clauses dans des actes juridiques de base sans fournir de justification à cet effet. À ce jour, la majorité des absences d’avis effectivement votées concernent cependant des domaines qui font déjà partie des domaines d’action énumérés à l’article 5, paragraphe 4, dans lesquels la Commission ne peut adopter l’acte d’exécution sans saisir le comité d’appel, ou des domaines (notamment les douanes, l’agriculture, la coopération au développement et le commerce) dans lesquels aucune des trois exceptions ne s’applique et pour lesquels la Commission pourrait de toute façon adopter l’acte sans avoir à saisir le comité d’appel.

Le règlement (UE) nº 182/2011 a introduit une plus grande souplesse pour la Commission dans les cas où il n’y a pas de majorité qualifiée en faveur du projet de mesures ou contre celui-ci (absence d’avis) au sein du comité dans le cadre de la procédure d’examen. Auparavant, tant la procédure de gestion que la procédure de réglementation prévoyaient qu’en cas d’absence d’avis au sein du comité et, dans le deuxième cas, d’absence de réaction du Conseil, la Commission arrêtait la mesure. Le règlement (UE) nº 182/2011 dispose que la Commission «peut» adopter le projet d’acte d’exécution en cas d’absence d’avis au sein du comité ou lorsque le comité d’appel est saisi. Une plus grande souplesse a été introduite pour permettre à la Commission de revoir le projet de mesures et de décider si elle l’adopte ou non ou si elle présente un projet modifié au comité, en tenant compte notamment des positions exprimées au sein de ce dernier.

Dans l’ensemble, la fréquence des saisines du comité d’appel a été comparable à celle enregistrée précédemment pour les saisines du Conseil, qui ne sont plus autorisées dans le nouveau cadre institutionnel. Ces saisines concernaient des domaines d’action semblables et les avis rendus étaient également similaires. Sur le plan pratique, l’expérience montre que les États membres ont été jusqu’à présent représentés par des membres de la représentation permanente dans la quasi-totalité des cas.

Jusqu’à présent, le comité d’appel a essentiellement été convoqué pour un seul domaine d’action, la santé et la protection des consommateurs, et plus particulièrement pour ce qui est des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, ainsi que des produits phytopharmaceutiques. À ce jour, le comité d’appel a confirmé l’absence d’avis du comité pour les saisines concernées. La communication de la Commission intitulée «Réexamen du processus décisionnel relatif aux organismes génétiquement modifiés (OGM)» fournit une analyse détaillée du processus décisionnel dans le domaine des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés.

Denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, règles et normes relatives à l’inspection des navires

Les deux législateurs doivent, en permanence, être correctement informés des travaux des comités au moyen du registre de comitologie. Ils ont un droit de regard sur les projets d’actes d’exécution fondés sur des actes adoptés selon la procédure législative ordinaire et peuvent donc, à tout moment de la procédure, indiquer à la Commission que le projet d’acte excède les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base. En pareil cas, la Commission doit réexaminer le projet d’acte et informer le Parlement européen et le Conseil de son intention de le maintenir, de le modifier ou de le retirer.

Les deux grandes différences par rapport à la situation antérieure sont les suivantes: il n’existe plus de période fixe pour l’exercice du droit de regard et le Conseil dispose désormais également de ce droit de regard. La suppression du délai d’attente d’un mois a permis de réaliser des gains d’efficience et ne s’est pas avérée problématique, compte tenu notamment du fait que, dans la pratique, le délai moyen entre le vote au sein du comité et l’adoption de l’acte d’exécution est compris entre 30 et 50 jours (ce qui est, en tout état de cause, supérieur au délai d’un mois établi précédemment). À la fin du mois de janvier 2016, le Conseil n’avait pas fait usage de son droit de regard et le Parlement européen n’en avait fait usage que dans quatre cas. Dans l’un d’entre eux, le Parlement européen a adopté une résolution après l’adoption de l’acte d’exécution, critiquant le court délai entre la transmission de l’acte au comité et son adoption.

3.6 Les exigences procédurales spécifiques relatives aux mesures de défense commerciale (mesures antidumping et compensatoires)

Une nouveauté par rapport au système précédent est le fait que les mesures de défense commerciale (mesures antidumping et compensatoires) sont désormais aussi soumises au contrôle d’un comité, bien qu’avec des garanties spécifiques. Premièrement, en ce qui concerne les mesures antidumping et compensatoires pour lesquelles le comité n’émet aucun avis et une majorité simple s’oppose au projet d’acte d’exécution, le comité d’appel doit être saisi. Un processus de consultation des États membres et un raccourcissement spécifique des délais sont également prévus. Deuxièmement, au stade du comité d’appel, des règles spécifiques empêchent la Commission d’adopter des mesures de sauvegarde multilatérales définitives en l’absence d’avis favorable.

Dans la pratique, avant l’entrée en vigueur de ces changements, la législation commerciale concernée avait dû être adaptée de façon à soumettre la prise de décisions dans ce domaine aux procédures prévues pour le contrôle des actes d’exécution de la Commission par les États membres. Ce n’était pas le cas auparavant, de sorte que les dispositions d’alignement du règlement (UE) nº 182/2011 ne pouvaient pas encore s’appliquer. Le règlement (UE) nº 182/2011 n’a donc commencé à s’appliquer qu’avec l’adoption des dispositions législatives d’alignement concernées en janvier 2014. À ce jour, l’expérience acquise en ce qui concerne ces dispositions spécifiques est dès lors relativement limitée et concerne les activités d’un seul comité, à savoir le comité des instruments de défense commerciale (C 44100).

Avis Mesures adoptées* Avis favorables Absence d’avis Avis défavorables Comité d’appel 2014 35 30 25 10 0 0 2015 43 43 40 2 1 0

Table 5 - Données tirées du registre de comitologie et des rapports annuels*. Le nombre total d’avis favorables rendus par les comités peut différer du nombre d’actes adoptés par la Commission si les avis sont rendus une certaine année, mais les actes adoptés l’année suivante.

Dans les cas d’absence d’avis, il n’y a pas eu jusqu’à présent de majorité simple qui s’opposait au projet d’acte d’exécution et le comité d’appel n’a donc pas été saisi.

3.7 Procédures spécifiques

Le règlement (UE) nº 182/2011 prévoit, à son article 8, la possibilité pour la Commission d’adopter un acte d’exécution sans qu’il soit préalablement soumis au comité, pour des raisons d’urgence impérieuses dûment justifiées et si l’acte de base le prévoit. Le comité émet un avis par la suite et lorsque la procédure d’examen s’applique, la Commission abroge l’acte d’exécution en cas d’avis défavorable. Des règles spécifiques s’appliquent aux mesures antidumping et compensatoires provisoires. La Commission n’a fait usage de cette procédure que dans très peu de cas, principalement dans le domaine des instruments de défense commerciale dans le cadre de la procédure consultative.

Une autre disposition, prévoyant la possibilité d’adopter un acte en dépit d’un avis défavorable ou de l’absence d’avis pour éviter de créer une importante perturbation des marchés dans le domaine de l’agriculture ou un risque pour les intérêts financiers de l’Union, est prévue à l’article 7. Il n’a pas été nécessaire jusqu’à présent de recourir à cette procédure.

3.8 L’alignement de l’acquis existant sur les nouvelles procédures

Le règlement (UE) nº 182/2011 prévoit, à son article 13, l’alignement automatique de toutes les références aux procédures de comité existantes sur les nouvelles procédures, à l’exception de la procédure de réglementation avec contrôle. Cet alignement automatique a permis une transition sans heurts vers le nouveau système. Pour ce qui est des actes législatifs en vigueur qui contiennent actuellement des références à la procédure de réglementation avec contrôle, aucun alignement automatique n’a été prévu dans le règlement (UE) nº 182/2011. La Commission s’est engagée à réviser les dispositions relatives à ladite procédure, afin de les adapter en temps utile aux critères fixés par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (une déclaration en ce sens a été publiée au Journal officiel en même temps que le règlement «comitologie»). Conformément à cet engagement, la Commission a présenté trois propositions législatives d’alignement horizontal en 2013. En raison de la stagnation des négociations interinstitutionnelles sur ces dossiers, la Commission a retiré ses propositions, comme annoncé dans son programme de travail 2015 . Dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», la Commission s’est engagée à présenter, d’ici la fin de 2016, une nouvelle proposition relative à l’alignement des actes législatifs qui contiennent encore des références à la procédure de réglementation avec contrôle. Dans l’attente de cette proposition, un grand nombre de mesures continuent d’être adoptées selon la procédure de réglementation avec contrôle (voir tableau 1). Pour l’heure, chaque fois que la Commission présente une proposition de modification des dispositions de fond d’un acte législatif renvoyant à la procédure de réglementation avec contrôle, cette proposition contient également un alignement des dispositions renvoyant à la procédure de réglementation avec contrôle sur le nouveau régime.

4. Conclusions

Le règlement (UE) nº 182/2011 a permis, au cours des cinq dernières années, l’utilisation effective des compétences d’exécution par la Commission sous le contrôle des États membres. Le cadre existant permet une coopération efficiente et constructive entre la Commission et les États membres. À ce stade, la Commission n’a décelé aucun problème nécessitant ou justifiant la présentation d’une proposition législative visant à modifier le règlement (UE) nº 182/2011. La Commission invite le Parlement européen et le Conseil à prendre acte du présent rapport.