Avis du Comité économique et social européen sur:

- la "Proposition de directive (Euratom) du Conseil définissant les obligations de base et les principes généraux dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires", et

- la "Proposition de directive (Euratom) du Conseil sur la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs"

(COM(2003) 32 final - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS))(1)

(2003/C 133/15)

Le 30 janvier 2003, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 31 du traité Euratom, de consulter le Comité économique et social européen sur les propositions susmentionnées.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 mars 2003 (rapporteur: M. Wolf).

Lors de sa 398e session plénière des 26 et 27 mars 2003 (séance du 26 mars), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 88 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. L'énergie issue de la fission nucléaire représente actuellement dans l'UE quelque 15 % de l'énergie primaire consommée (et 35 % de la consommation d'électricité) et ne produit pas de gaz ayant une incidence sur le climat. Son utilisation est toutefois controversée par crainte de la pollution radioactive liée aux accidents et à l'évacuation des déchets. Les États membres sont divisés sur ce point. La sûreté des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs représentent donc des tâches essentielles, notamment au regard de la protection sanitaire de la population. Le Livre vert de la Commission(2)"Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" ainsi que l'avis du Comité en la matière(3) ont déjà attiré l'attention sur l'importance de cette question.

1.2. L'objectif du traité Euratom (instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique), signé en 1957, était de doter la Communauté (européenne) d'une source alternative d'approvisionnement en énergie indigène, en vue d'enrayer la dépendance croissante vis-à-vis du pétrole du Proche-Orient(4). Conformément à ce traité, la Communauté doit établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application (article 2 b) et article 30). Les normes actuellement applicables à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants sont définies dans la directive 96/29/Euratom du Conseil(5).

1.3. Dans le souci de se conformer davantage à l'obligation précitée, et dans la perspective de l'élargissement imminent de l'Union européenne, la Commission a présenté les deux projets de propositions de directive (Euratom) à l'examen, dont l'une porte sur la sûreté des installations nucléaires et l'autre sur la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs.

1.4. Le Comité a été saisi d'une demande d'avis en la matière, en vertu de l'article 31 du traité Euratom.

2. Objectif et contenu des propositions de directive de la Commission

2.1. Définition des obligations de base et des principes généraux dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires

Cette directive prévoit un ensemble de mesures en vue de permettre à la Communauté, dans le cadre de l'évolution et du parachèvement des accords et réglementations existantes, de contraindre les États membres au respect de principes communs et des réglementations correspondantes, et de veiller à ce que les États membres se conforment à ces dispositions. La possibilité doit toutefois être laissée aux États membres d'adopter le cas échant des dispositions plus strictes encore. Les mesures proposées par la Commission prévoient également que les États membres doivent garantir la mise à disposition de ressources financières adéquates pour financer les mesures de sécurité lors de la phase d'exploitation des installations nucléaires puis les travaux de démantèlement nécessaires. Les moyens financiers destinés aux travaux de démantèlement doivent être mis à disposition sous forme de fonds de démantèlement.

2.2. Gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs

Cette directive a pour objet d'obliger les États membres à veiller à l'application des meilleures pratiques - en termes de protection de la population - de gestion durable des déchets radioactifs issus de combustible nucléaire irradié et d'autres sources. La directive inclut aussi des propositions pour l'établissement d'un calendrier contraignant, suivant lequel tous les États membres doivent aménager des sites d'évacuation, une démarche commune à plusieurs États membres n'étant d'ailleurs pas exclue. En l'état des connaissances actuelles, il s'agit de l'enfouissement dans des formations géologiques adaptées à cette fin, afin de confiner les déchets radioactifs à vie très longue pour une période encore supérieure au long laps de temps nécessaire et de les isoler des hommes et de la biosphère, pour protéger efficacement la santé publique. Dans ce contexte, l'on souligne également que la Communauté et les États membres doivent poursuivre et intensifier la recherche et le développement dans ce domaine, et qu'un maximum de transparence dans l'élaboration de solutions est nécessaire pour accroître la confiance du public.

3. Observations générales

3.1. Ces deux aspects, à savoir d'une part, suite à la volonté politique des États membres, l'approvisionnement énergétique et son encadrement dans le marché intérieur, et d'autre part, comme conséquence naturelle, les retombées d'éventuels accidents touchant des installations nucléaires et d'une pollution radioactive, sont des phénomènes transfrontaliers concernant l'ensemble des États membres et dépassant même le territoire communautaire. Il est dès lors logique et cohérent de s'atteler également à ces deux tâches comme à des missions communautaires. Le Comité approuve de ce fait dans son principe l'initiative de la Commission à l'examen concernant la sûreté des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs, ainsi que les objectifs visés par la proposition de directive correspondante. Le Comité juge particulièrement importante la question de la sûreté des installations nucléaires des États candidats et l'intégration de ces derniers dans un cadre réglementaire européen. Il est cependant plutôt critique à l'égard de certains points, et estime en outre que certaines questions doivent encore être clarifiées.

3.2. Le Comité a déjà attiré l'attention à plusieurs reprises(6) sur la question énergétique, toujours en attente d'une solution à long terme, tout en soulignant l'importance de l'énergie nucléaire à cet égard. Étant donné que l'approvisionnement énergétique de la population est actuellement satisfaisant, et ce depuis des décennies, il se peut toutefois que l'opinion perde de vue l'importance d'un approvisionnement énergétique durable et à long terme. Les risques et incidences de la menace d'une pénurie énergétique pour l'avenir peuvent également être sous-estimés.

3.3. Même si le niveau de sûreté des installations nucléaires est élevé dans les États membres actuels, et également au vu des positions variables des États membres sur l'utilisation de l'énergie nucléaire, il importe d'adopter des dispositions communautaires sur la sûreté des installations nucléaires et la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs.

3.4. C'est pourquoi le Comité invite la Commission, en raison de l'importance de cette question, et en dépit des divergences possibles, à procéder avec détermination et ténacité, tout en montrant suffisamment de flexibilité et en prévoyant suffisamment de temps(7) pour les discussions au sein des différents groupes représentatifs de la société, entre les institutions communautaires et entre les États membres. Il convient d'établir clairement à cet égard que les mesures proposées par la Commission ne remettent pas en cause la position de principe de chaque État membre concernant l'énergie nucléaire, non plus que le respect par les États membres de leurs positions respectives.

3.5. La base juridique des mesures proposées par la Commission en tant que missions communautaires pourrait donner lieu à controverse: en effet, elles se fondent sur les dispositions actuelles des traités, à savoir l'article 2 b)(8) et l'article 30 du traité Euratom. Bien que dans son arrêt du 20 décembre 2002(9), la Cour de justice des Communautés européennes soutienne la position de principe de la Commission, fondée sur cette hypothèse de départ, et que le Comité ne nourrisse aucun doute à ce sujet, il recommande que la compétence de la Communauté en matière de sûreté des installations nucléaires et de gestion du combustible nucléaire irradié fasse également l'objet d'une mise au point explicite lorsque l'occasion s'y prêtera.

3.5.1. Le Comité doute cependant que l'on puisse en déduire également une compétence de la Communauté en ce qui concerne les règles relatives aux réserves financières pour le démantèlement d'installations nucléaires. Les dispositions proposées par la Commission en la matière ne portent que sur les aspects administratifs et organisationnels, et précisent exclusivement les modalités de financement du démantèlement, sans toucher aux aspects concrets de la protection sanitaire.

4. Observations particulières

Bien qu'il soutienne dans leurs grandes lignes les objectifs de la Commission, comme il ressort des paragraphes précédents, le Comité estime indiqué de faire certaines clarifications et restrictions.

4.1. S'agissant de la sûreté des installations nucléaires, le Comité recommande de ne pas élaborer de définitions et réglementations nouvelles et spécifiques, mais d'appliquer comme référentiel commun celles de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), établie à Vienne, et de veiller à ce que la Communauté contrôle leur application pleine et cohérente par les États membres (conformément aux mesures proposées par la Commission). Mais le Comité invite dans le même temps la Communauté à mettre son expertise et son engagement au service d'une évolution de ces directives de l'AIEA. Elle apporterait de la sorte une contribution souhaitée à l'objectif global d'une utilisation sûre et responsable de l'énergie nucléaire. Le Comité salue en outre l'intention de la Commission de tenir compte dans ce cadre des résultats des travaux de la WENRA(10) et du NRWG(11).

4.2. De l'avis du Comité, il devrait être précisé dans les directives relatives à la sûreté des installations nucléaires et aux procédures de contrôle correspondantes qu'elles s'appliquent sans préjudice des tâches et des compétences actuelles des autorités nationales de sûreté et que l'exploitant d'installations nucléaires conservera la responsabilité exclusive de la sûreté de ces installations. Cette dernière demande repose sur le principe du pollueur-payeur, auquel le Comité attache beaucoup d'importance.

4.3. Les vérifications prévues par la Commission ne doivent pas non plus avoir pour effet d'alourdir les inspections des installations nucléaires, mais viser à s'assurer que les États membres et leurs autorités se conforment bien à leurs obligations en matière de contrôle, découlant des normes de sûreté communes, après l'entrée en vigueur de celles-ci. Si elle le juge nécessaire, la Commission pourrait procéder à des vérifications à plus brève échéance(12). À cette fin, le Comité recommande de compléter comme suit l'article 12, paragraphe 1 de la proposition de directive: "Afin de s'assurer du maintien d'un haut niveau de sûreté nucléaire au sein des États membres, la Commission effectue des vérifications auprès des autorités de sûreté conformément aux normes de sûreté communes définies à l'article 7, paragraphe 1".

4.4. En ce qui concerne les processus prévus par la directive et/ou recommandés par le Comité ainsi que le calendrier de leur mise en oeuvre, il convient toutefois de préciser et de garantir que les installations nucléaires qui sont déjà en exploitation ou planifiées dans les États membres, ne seront pas injustement limitées, désavantagées ou entravées, dans la mesure où elles satisfont aux normes de sûreté très élevées déjà imposées par les États membres actuels. Il y a lieu de trouver un équilibre entre, d'une part, les principes de sauvegarde des droits acquis, de sécurité de la planification et de sécurité juridique et, d'autre part, le principe de l'application de dispositions maximales de sécurité. Le Comité aurait apprécié que la proposition de la Commission comporte des déclarations claires et positives sur cette question importante. En conséquence, le Comité recommande de compléter l'article 7, paragraphe 1 de la proposition de directive comme suit: "Les États membres imposent aux entreprises responsables des installations nucléaires d'exploiter celles-ci ... serait amenée à prendre. Le calendrier relatif à l'introduction des normes de sûreté communes ainsi que des dispositions plus étoffées feront l'objet de modifications ultérieures de la présente directive".

4.5. Il convient en outre que les prescriptions techniques correspondantes et les mesures prévues pour leur contrôle soient conçues de manière à permettre et favoriser (i) une certaine inventivité dans l'évolution des installations nucléaires et de leurs concepts de sécurité et (ii) une concurrence respectueuse des règles du marché intérieur dans la recherche des meilleurs projets et solutions techniques. L'objectif doit être à la fois de maintenir les normes de sécurité faisant l'objet du paragraphe 4.3 et d'assurer un développement scientifique et technique continu des installations nucléaires, de leurs concepts de sécurité et des procédures d'élimination des déchets afin de garantir le meilleur niveau possible de protection sanitaire de la population et de réduire au minimum le danger potentiel.

4.5.1. Dans ce contexte, le Comité fait remarquer que la formulation vague utilisée dans la proposition de la Commission (article 1, paragraphe 1, lettre a), à savoir "protégés de manière adéquate", devrait être explicitée et remplacée par "protégés conformément aux objectifs de la directive(13) 96/29/Euratom".

4.6. Le Comité approuve dans son principe l'intention de la Commission de garantir la mise à disposition des ressources financières nécessaires au démantèlement d'installations nucléaires. Il estime toutefois qu'il existe déjà dans la plupart des États membres des réglementations valables à cette fin. En revanche, il se peut que les fonds de démantèlement proposés par la Commission ne laissent pas suffisamment de latitude aux exploitants des installations ou aux États membres pour choisir dans chaque cas le moyen le plus économique d'atteindre cet objectif.

4.6.1. Indépendamment de l'absence de clarté quant à la base juridique (voir paragraphe 3.5.1) d'une compétence de la Communauté pour cette question particulière de financement, le Comité estime, notamment sur la base de considérations de fond, que ce domaine doit relever de la compétence exclusive des États membres. Il recommande en outre de permettre à l'exploitant, au sein des États membres, de choisir librement le système le plus économique pour garantir une provision financière suffisante, sûre, et compatible avec la législation de l'UE en matière de concurrence. En ce sens, le fonds de démantèlement proposé par la Commission ne devrait être considéré que comme une option possible. Par ailleurs, le Comité fait remarquer que pour cette problématique également, comme il l'a déjà indiqué au paragraphe 4.4, il y a lieu de tenir compte de l'équilibre entre, d'une part, les principes de sauvegarde des droits acquis, de sécurité de la planification et de sécurité juridique et, d'autre part, le principe de l'application de dispositions maximales de sécurité.

4.6.2. Le Comité approuve la proposition de la Commission (article 2, point 10) selon laquelle les "déchets conventionnels", c'est-à-dire les déchets non radioactifs produits au cours des activités de démantèlement, doivent être traités et évacués selon les normes en vigueur. Selon le Comité, l'élimination de ces déchets n'entre donc pas dans le cadre des questions abordées aux paragraphes 4.6 et 4.6.1.

4.7. Les directives proposées par la Commission en ce qui concerne la gestion des déchets nucléaires prévoient des calendriers précis pour l'autorisation des différents sites, et plus particulièrement la délivrance au plus tard en 2018, dans tous les États membres devant évacuer des combustibles, de l'autorisation d'exploitation des dépôts concernés. Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel le stockage à durée indéfinie en surface ou en subsurface de combustible nucléaire irradié (hautement radioactif) non destiné à être retraité ne doit pas être considéré comme une solution de rechange appropriée ou durable à l'enfouissement.

4.8. Le Comité considère néanmoins que le calendrier proposé par la Commission - malgré l'échéance apparemment lointaine de 2018 - risque d'être trop serré non seulement pour permettre aux États membres, y compris les pays candidats, de trouver une solution, mais aussi pour l'imposer politiquement. La rapidité avec laquelle une solution sera trouvée déterminera le niveau de sûreté pouvant être atteint. Chaque État membre exploitant des installations nucléaires devrait en principe prévoir sur son territoire au moins un site d'évacuation approprié. Mais plusieurs États membres ou un ensemble d'États voisins devraient avoir la possibilité d'opter de leur propre chef pour une démarche conjointe ou l'aménagement volontaire d'un dépôt commun. De telles démarches conjointes devraient être intégrées dans les programmes de gestion des déchets radioactifs (cf. article 4) des deux États ou de tous les partenaires concernés. À cet égard, le Comité renvoie à la directive 92/3/Euratom du Conseil(14), qui stipule que l'importation de déchets radioactifs dans un État membre ne peut se faire qu'avec l'approbation de celui-ci. Même si cette réglementation concerne la surveillance et le contrôle des transferts de déchets radioactifs, le Comité recommande, dans un souci de clarté, de préciser clairement à l'article 4, paragraphe 1, qu'aucun État membre n'est tenu d'importer ou d'exporter des déchets radioactifs si cela est contraire aux dispositions de la législation nationale.

4.9. Par analogie avec le paragraphe 4.1, le Comité estime, également en ce qui concerne la gestion des déchets, d'une part qu'il faudrait harmoniser les définitions appliquées par les différents États membres mais d'autre part qu'il faudrait reprendre lorsque c'est possible les définitions et les dispositions techniques de l'AIEA. Avant d'introduire des définitions ou des réglementations distinctes de celles de l'AIEA, il faut s'efforcer en priorité de combler ou d'éliminer les lacunes ou les insuffisances du dispositif de cette agence.

4.10. Selon le Comité, il convient de garantir, par l'application d'un ensemble de règles procédurales minimales, la transparence des procédures d'autorisation ainsi qu'une participation appropriée des personnes potentiellement concernées. Le Comité constate avec satisfaction que cette matière est déjà réglée par la directive 97/11/CE du Conseil (du 27 mars 1997)(15), et recommande aux États membres de se conformer à cette directive au cas où ils ne l'auraient pas encore fait(16).

4.11. Le Comité se félicite expressément que la Commission ait l'intention à l'avenir également de soutenir et de coordonner au niveau communautaire la recherche dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires et de la gestion des déchets radioactifs. Il souligne une fois encore(17) la nécessité d'apporter un soutien suffisamment large et massif à ces programmes. Il considère qu'il s'agit là d'une contribution essentielle pour garantir à la population le meilleur niveau possible de protection sanitaire, et invite donc les États membres à s'atteler à cette tâche avec force et de manière appropriée, notamment par le biais de leurs programmes de recherche nationaux.

5. Résumé

Le Comité

- confirme l'obligation fondamentale des États membres et de la Communauté de garantir la sûreté des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs;

- soutient dans son principe l'initiative en ce sens de la Commission, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des réglementations et les futurs nouveaux États membres;

- ne met pas en doute les compétences de la Communauté en la matière, qui actuellement se fondent implicitement sur ses compétences en matière de protection sanitaire de la population et des travailleurs; il n'en va toutefois pas de même en ce qui concerne le fonds de démantèlement proposé;

- préconise que les tâches et les compétences des États membres et des autorités nationales de sûreté soient pleinement préservées dans ce contexte et que l'exploitant d'installations nucléaires conserve à l'avenir également la responsabilité exclusive de leur sûreté (principe du pollueur-payeur);

- recommande de ne pas introduire de nouvelles réglementations et définitions techniques, mais de veiller au respect des directives de l'AIEA et de faire en sorte que la Communauté participe à leur évolution;

- préconise d'interpréter les dispositions et d'en assurer le contrôle de manière à stimuler et favoriser une certaine inventivité et émulation dans le développement des divers concepts de sécurité et d'évacuation;

- se range à l'avis de la Commission selon lequel chaque État membre doit procéder à l'évacuation des déchets de haute activité qu'il produit dans des formations géologiques appropriées, cela n'excluant toutefois pas une répartition volontaire des tâches entre des États voisins. Il conseille néanmoins de prévoir un calendrier plus souple pour l'autorisation des dépôts correspondants par les États membres, et de l'adapter aux spécificités des États membres;

- soutient la Commission dans son intention de garantir que les États membres disposent de moyens financiers suffisants pour le démantèlement d'installations nucléaires, mais recommande de laisser aux États membres la compétence exclusive en la matière;

- en ce qui concerne les processus prévus par la directive et/ou recommandés par le Comité ainsi que le calendrier de leur mise en oeuvre, recommande de préciser et de garantir, en modifiant les articles 7, paragraphe 1 et 12, paragraphe 1, que les installations nucléaires qui sont déjà en exploitation ou planifiées dans les États membres ne seront pas injustement limitées, désavantagées ou entravées, dans la mesure où elles satisfont aux normes de sûreté élevées déjà imposées par les États membres actuels, et que l'équilibre entre les principes de sauvegarde des droits acquis, de sécurité de la planification et de sécurité juridique sera donc respecté;

- appuie le projet de la Commission de continuer à l'avenir d'encourager résolument et de coordonner au niveau communautaire la recherche dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires et de la gestion des déchets radioactifs; il considère qu'il s'agit là d'une contribution essentielle pour garantir à la population le meilleur niveau possible de protection sanitaire, et invite en outre les États membres à s'atteler à cette tâche avec force et de manière appropriée.

Bruxelles, le 26 mars 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Les documents de la Commission comportent également une communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la sécurité nucléaire dans le cadre de l'Union européenne dont, en raison de son importance, le Comité a tenu compte dans son avis.

(2) Livre vert COM(2000) 769 final.

(3) JO C 221 du 7.8.2001, p. 6.

(4) Livre vert COM(2000) 769 final, p. 40.

(5) JO L 159 du 29.6.1996, p. 1.

(6) Avis sur le "Livre vert" (JO C 221 du 7.8.2001, p. 6) et avis sur les besoins en recherche (JO C 241 du 7.10.2002, p. 3).

(7) Le Comité déplore le délai trop serré lui ayant été imparti par la Commission pour l'élaboration d'un avis sur cette question importante.

(8) Citation: "Pour l'accomplissement de sa mission la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs, et veiller à leur application".

(9) Affaire C-29/99.

(10) Association des responsables des Autorités de sûreté des pays d'Europe de l'Ouest.

(11) Groupe de travail des régulateurs nucléaires.

(12) En particulier dans les pays candidats, conformément aux pratiques en matière de sécurité actuellement en vigueur dans les États membres.

(13) JO L 159 du 29.6.1996, p. 1.

(14) JO L 35 du 12.2.1992, p. 24.

(15) JO L 73 du 14.3.1997, p. 5.

(16) Le Comité renvoie en outre à une convention de l'ONU liant les parties signataires, à savoir la Convention d'Espoo du 25 février 1991, entrée en vigueur le 10 septembre 1997.

(17) JO C 260 du 17.9.2001, p. 2 et JO C 241 du 7.10.2002, p. 3.