COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs

2002/0234 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux exigences en matière d'assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs

1- Historique

Date de la transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil (document COM(2002) 521 final - C5-0455/2002] - 2002/0234(COD)): // 25 septembre 2002

Date de l'avis du Comité économique et social européen: // 26-27 février 2003

Date de l'avis du Parlement européen, première lecture: // 13 mai 2003

Date de la transmission de la proposition modifiée: // 28 juillet 2003

Date de l'adoption de la position commune: // 5 décembre 2003

2- OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

À la suite des événements du 11 septembre 2001, la Commission a adopté, le 10 octobre 2001, une communication sur les conséquences pour l'industrie du transport aérien après les attentats aux États-Unis [1]. En ce qui concerne le problème particulier des assurances, en vue d'assurer une approche harmonisée, la Commission a réexaminé les montants et les conditions en matière d'assurance exigés pour la délivrance de licences d'exploitation. Elle a également estimé qu'en l'absence de règles communautaires, les États membres doivent vérifier si les transporteurs aériens de pays tiers font la preuve d'une couverture minimale des risques sur la base de recommandations convenues au niveau international (Résolution 25/1 de la CEAC de décembre 2000).

[1] COM(2001) 574 final du 10.10.2001.

La Commission a également considéré que, sous leur forme actuelle, les règles communautaires applicables dans le domaine de l'octroi des licences de transporteurs aériens [2] se bornent à exiger des transporteurs aériens qu'ils «soient assurés pour couvrir leur responsabilité en cas d'accident, notamment en ce qui concerne les voyageurs, les bagages, les marchandises, le courrier et les tiers», sans fixer de critères, de conditions ni de montants à respecter par les autorités des États membres compétentes en matière d'octroi de licences.

[2] Règlement (CEE) n° 2407/92 du Conseil du 23 juillet 1992, JO L 240 du 24.8.1992, p. 1.

Pour combler ces lacunes, la Commission a adopté, le 24 septembre 2002, une proposition visant à mettre en place un cadre juridique définissant les conditions de l'assurance et fixant des montants minimaux à respecter à tout moment par les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs tant de la Communauté que de pays tiers lorsqu'ils effectuent des vols à destination, à l'intérieur, en provenance ou au-dessus du territoire de la Communauté. Ces exigences en matière d'assurance devraient couvrir leur responsabilité à l'égard des passagers, des bagages, des marchandises, du courrier et des tiers.

Cette proposition doit fournir la sécurité juridique vis-à-vis des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs tant communautaires que non communautaires et instaurer des conditions de concurrence équitables en assurant une application transparente, non discriminatoire et harmonisée des exigences minimales en matière d'assurance dans toute la Communauté.

3- Commentaires sur la position commune

Le Conseil a apporté un certain nombre de modifications à la proposition initiale et à la proposition modifiée de la Commission, qui sont acceptables dans la mesure où elles garantissent la réalisation des objectifs du règlement. Ces modifications portent sur les points suivants:

(1) Nature de la proposition. Bien que la proposition initiale et la proposition modifiée de la Commission ne confondaient pas les systèmes de responsabilité et les exigences en matière d'assurance, le Conseil a souhaité que cela soit indiqué en termes encore plus clairs (article 4, paragraphe 2, de la position commune). En outre, les considérants du règlement précisent que, lorsque d'autres règles sont nécessaires pour établir une assurance appropriée pour des points non couverts par le règlement, ces règles peuvent être introduites grâce à la subsidiarité (article 4, paragraphe 2).

(2) L'obligation générale pour tous les transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs (communautaires et non communautaires), indépendamment de toute disposition de location ou coopération (partage de codes, opérations communes), d'être assurés à tout moment lorsqu'ils effectuent des vols à destination, à l'intérieur, en provenance ou au-dessus du territoire de la Communauté, a été confirmée bien qu'elle ait été reformulée (article 4, paragraphe 1).

(3) L'obligation générale pour tous les transporteurs aériens de produire un certificat d'assurance valable, et l'obligation pour les États membres de veiller à ce qu'aucun aéronef (exploité par un transporteur aérien ou un exploitant d'aéronef) ne décolle d'un aéroport de leur territoire, s'il ne dispose pas d'une couverture suffisante selon les exigences fixées dans le règlement (article 8), ont été confirmées bien qu'elles aient été reformulées.

(4) L'assurance couvrant la responsabilité en ce qui concerne les voyageurs et les bagages. La proposition initiale et la proposition modifiée de la Commission disposent qu'indépendamment du type de vol, commercial ou privé, les personnes à bord devraient bénéficier de la même couverture d'assurance en cas de blessure ou de décès (y compris la destruction ou la perte de bagages). La Commission a proposé 250 000 DTS (environ 325 000 euros) par passager conformément à une résolution de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) adoptée en l'an 2000. Le Conseil a éprouvé certaines difficultés pour souscrire à cette approche pour des raisons économiques se rapportant particulièrement aux exploitants d'aéronefs qui utilisent de petits aéronefs de faible tonnage.

Le texte de la position commune (article 6, paragraphe 1) suit l'approche de la Commission introduisant la même obligation d'assurance pour les transporteurs aériens (vols commerciaux) et les exploitants d'aéronefs (vols non commerciaux) à l'égard des passagers de tous les aéronefs de plus de 2,7 tonnes. Les exploitants d'aéronefs qui utilisent un aéronef de plus faible tonnage peuvent bénéficier de mesures nationales, sans toutefois que le montant de la couverture puisse être inférieur à 100 000 DTS. Cette différenciation a été faite en raison des aspects économiques particuliers des petits aéronefs. La catégorie d'aéronefs a été choisie pour répondre aux besoins de l'aviation sportive et de loisir qui utilise des aéronefs plutôt petits. En ce qui concerne le transport de marchandises, la position commune adopte l'approche de la convention de Montréal de 1999 en la matière.

La Commission a pu accepter cette approche dont la logique est conforme à l'approche suivie par le Parlement européen et le Conseil concernant les exigences en matière d'assurance pour les exploitants d'aéronefs qui utilisent de petits aéronefs (catégories d'aéronefs au-dessous de 25 tonnes).

(5) La possibilité de modifier les exigences d'assurance minimales pour couvrir la responsabilité à l'égard des passagers, des bagages, des marchandises et des tiers au moyen d'une procédure de réglementation (comitologie) conformément à la proposition de la Commission (article 6, paragraphe 5, et article 7, paragraphe 2).

(6) La procédure de comitologie est également utilisée dans des cas exceptionnels de défaillance du marché de l'assurance, où la Commission, outre les pouvoirs dont elle dispose en application des règles du traité concernant les aides d'État, peut également décider au moyen de la procédure de réglementation (comitologie) les mesures appropriées concernant le respect par les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs des prescriptions du règlement.

(7) Le Conseil a supprimé certaines définitions (article 3): «assureur», «assurance», «lieu d'activité principal de l'assureur», «incident», «service aérien», «période de planification horaire». La Commission a pu accepter la suppression de ces définitions car le texte ne s'écarte pas du droit communautaire établi dans le domaine de la fourniture de services financiers, c'est-à-dire des directives 73/239/CEE et 79/267/CEE du Conseil, et parce que la reformulation des articles 5 et 6 les a rendues superflues. Le Conseil a également révisé les définitions d'«exploitant d'aéronef», de «vol» et de «passager», et a ajouté une nouvelle définition concernant les «tiers». La Commission a pu accepter ces modifications car le nouveau texte clarifie encore les définitions proposées.

Au total, le Parlement européen, dans son avis adopté le 13 mai 2003, a proposé 24 amendements. La Commission a pu accepter 18 de ces amendements intégralement, en partie, ou dans leur principe. Le Conseil a pu incorporer dans leur principe ou moyennant une reformulation 16 des amendements du Parlement européen. En particulier, le Conseil a pu adhérer à l'objectif d'une grande majorité des amendements proposés par le Parlement européen sans nécessairement utiliser la même formulation.

4- COMMENTAIRES DÉTAILLÉS DE LA COMMISSION

4.1 Amendements acceptés par la Commission et intégrés en totalité ou en partie dans la position commune

Les références ci-après se rapportent aux considérants et aux articles de la position commune.

Amendements 1 (considérant 17) et 10 (article 8, paragraphe 4). Les amendements concernant la validité dans l'ensemble de la Communauté du dépôt de la preuve de l'assurance par les transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs de l'UE ont été intégrés au texte de la position commune. Le champ d'application de la mesure a néanmoins été limité aux seuls transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs de l'UE afin de ne pas porter atteinte aux obligations des États membres découlant de la convention de Montréal (article 50).

Amendements 2 (article 2, paragraphe 1) et 21 (article 3, point g)). Les amendements concernant les personnes qui seront soumises au règlement ont été pris en considération dans la position commune en élargissant la définition du «passager» (article 3, point g)).

Amendements 3 et 4 (article 2, paragraphe 1). Les amendements concernant le champ d'application du règlement ont été entièrement incorporés dans le texte de la position commune. Une partie de l'amendement 4 a été abordée dans la définition de l'«exploitant d'aéronef» (article 3, point c)).

Amendement 5 (article 2, paragraphe 2, point a)). L'amendement concernant l'exclusion des aéronefs d'État du champ d'application du règlement a été entièrement incorporé dans la position commune (exclusion explicite en vertu de l'article 2 et introduction d'un (nouveau) considérant 12 correspondant).

Amendement 6 (article 2, paragraphe 1). L'amendement concernant l'inclusion des vols locaux dans le champ d'application du règlement a été entièrement intégré dans le texte de la position commune.

Amendement 7 (article 3, point f)). L'amendement concernant la définition de la masse maximale au décollage (MTOW) a été reformulé pour correspondre à la description de l'acronyme MTOM qui est pratiquement identique (cet acronyme étant celui employé par la Conférence européenne de l'aviation civile - CEAC).

Amendement 8 (article 4, paragraphe 1). L'amendement concernant la référence aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs couverts par le champ d'application du règlement a été entièrement incorporé dans la position commune avec une référence cohérente dans le règlement aux «transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs visés à l'article 2».

Amendement 14 (article 7, paragraphe 2). L'amendement concernant les catégories d'aéronefs et les exigences minimales en matière d'assurance pour les dommages subis par des tiers a été repris dans son principe dans la position commune. Tous les aéronefs couverts par le champ d'application du règlement, exploités par des transporteurs aériens et/ou des exploitants d'aéronefs, doivent être assurés contre des dommages subis par des tiers, notamment à la suite d'actes de guerre ou de terrorisme. La position commune contient plus de catégories d'aéronefs (MTOM < 25 tonnes) que dans les propositions de la Commission et du Parlement européen, et des exigences en matière d'assurance différentes par rapport à celles proposées par la Commission et le Parlement européen. Le tableau ci-après résume la situation:

>EMPLACEMENT TABLE>

COM* = proposition initiale de la Commission - COM(2002) 521 final du 24.9.2002

Amendement 16 (article 7, paragraphe 2). L'amendement concernant la pratique commerciale des montants globaux actuellement applicable à la couverture d'assurance pour les risques de guerre et de terrorisme, a été entièrement repris dans la position commune.

Amendement 19 (article 8, paragraphe 6). L'amendement concernant les sanctions contre les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs de pays tiers a été partiellement pris en compte dans la position commune. La partie relative aux survols n'a pas été retenue.

Amendement 20 (article 8, paragraphe 7). L'amendement concernant les sanctions contre les aéronefs qui ont atterri sans assurance suffisante a été entièrement intégré malgré la reformulation de la disposition.

Amendement 23 (article 3, point g)). L'amendement concernant la définition du «vol» a été adopté dans son principe. La Commission a pu accepter le texte de la position commune car il explique ce qui est couvert par ce terme d'une manière plus claire que la proposition du Parlement européen.

Amendement 31 (article 8, paragraphe 5). L'amendement concernant le retrait de la licence d'exploitation des transporteurs aériens de l'UE comme sanction en cas de violation du règlement a repris intégralement dans la position commune.

4.2 Amendements acceptés par la Commission et non inclus dans la position commune

Amendement 11 (article 5, paragraphe 3). L'amendement concernant les survols a été accepté par la Commission dans sa proposition modifiée. Le Conseil a néanmoins considéré les difficultés pratiques liées à l'applicabilité des contrôles et des sanctions contre les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs survolant le territoire d'un État membre, et a donc soutenu à l'unanimité le texte correspondant proposé dans la proposition initiale de la Commission. Pour ces raisons, la Commission a pu accepter la position commune.

Amendement 17 (article 8, paragraphe 1). L'amendement concernant une application générale plus stricte des exigences en matière d'assurance prévues dans le règlement par des inspections supplémentaires improvisées a été accepté par la Commission dans sa proposition modifiée. Le Conseil a néanmoins estimé que la formulation proposée par le Parlement européen et acceptée par la Commission était trop contraignante. Par conséquent, il a convenu d'un texte qui laisse les États membres décider comment ils appliquent le règlement. Ainsi, le texte permet aux États membres de procéder à des inspections supplémentaires annoncées s'ils les considèrent appropriées. Pour cette raison, la Commission a pu accepter le texte de la position commune.

Amendement 19 (article 8, paragraphe 6). L'amendement prévoyant de sanctionner les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs de pays tiers ayant enfreint les dispositions du règlement par une interdiction de survol du territoire d'un État membre a été accepté par la Commission dans sa proposition modifiée. Cependant, le Conseil, lors de l'examen de la question des survols, est arrivé à la conclusion que l'application de cette sanction serait très difficile dans la pratique. C'est pourquoi l'amendement n'a pas été retenu tel quel.

Néanmoins, un nouveau texte a été proposé dans la position commune (article 5, paragraphe 3, et article 8, paragraphes 2 et 4) en vertu duquel les États membres peuvent demander une preuve d'assurance aux transporteurs aériens et exploitants d'aéronefs survolant la Communauté mais n'y atterrissant pas. Si une violation du règlement est constatée au cours de ce contrôle, les sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives. Ainsi, les États membres ont également la possibilité de sanctionner de manière appropriée les violations du règlement dans le cas des survols. Étant donné que cela était l'objectif de la mesure, c'est-à-dire d'assurer que le règlement dispose que les exigences en matière d'assurance sont convenablement appliquées, la Commission a pu accepter le texte de la position commune.

4.3 Amendements rejetés par la Commission et non inclus dans la position commune

Amendements 9 et 25 (article 5, paragraphe 2 - texte supprimé dans la position commune). Le Parlement européen avait proposé de rendre facultative la mesure donnant aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs de pays tiers des possibilités alternatives d'assurance. En outre, il avait proposé d'étendre la mesure aux garanties d'État. La Commission n'avait pas accepté l'amendement du Parlement européen. Le Conseil s'est prononcé à l'unanimité contre toute discrimination positive des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs de pays tiers. La disposition a donc été supprimée de la proposition.

Amendement 12 (article 5, paragraphe 5 - texte supprimé dans la position commune). Le Parlement européen avait proposé d'imposer aux transporteurs aériens de veiller avant le début du vol à ce que leur couverture d'assurance demeure en vigueur jusqu'au prochain atterrissage en sécurité. La Commission n'avait pas accepté cet amendement parce qu'il était déraisonnable d'imposer aux transporteurs aériens et aux exploitants d'aéronefs une obligation qu'ils ne peuvent pas contrôler, étant donné que la couverture d'assurance pour les risques de guerre et de terrorisme (particulièrement après le 11.9.2001) peut être retirée automatiquement dans certaines conditions sans le contrôle des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs. Le Conseil, dans sa position commune, s'est prononcé à l'unanimité pour la suppression du texte initialement proposé par la Commission et l'a remplacé par une obligation générale (nouvel article 4, paragraphe 2) pour les transporteurs aériens et les exploitants d'aéronefs de veiller à ce que la couverture d'assurance existe pour tout vol. Dans ce contexte, la position commune clarifie également dans la définition du terme «vol» qu'un aéronef est considéré en «vol» jusqu'à ce qu'il se soit complètement immobilisé sur l'aire de stationnement. Ainsi, bien que le texte de la proposition ait été reformulé, le résultat est le même que celui de la proposition initiale (et modifiée) de la Commission.

Amendements 13 et 15 (article 6, paragraphe 2 et article 7, paragraphe 4 - texte supprimé dans la position commune). Dans ces deux amendements, le Parlement européen avait proposé de préciser la notion de location à court terme. La Commission n'avait pas accepté ces amendements car elle jugeait suffisamment claire la définition figurant dans le règlement (CEE) n° 2407/92 du Conseil concernant les licences des transporteurs aériens. Le Conseil, dans la position commune, a supprimé les deux dispositions de la proposition initiale (et modifiée) de la Commission et les a remplacées par un nouvel article 4, paragraphe 2, avec, dans les faits, le même résultat que la proposition initiale (et modifiée) de la Commission.

Amendement 18 (article 8, paragraphe 3). Le Parlement européen avait proposé de préciser les cas où les États membres peuvent demander des preuves supplémentaires d'une assurance valable. La Commission n'avait pas accepté cet amendement qu'elle a considéré comme superflu compte tenu de la formulation utilisée dans la proposition de la Commission («s'il y a lieu»). Le Conseil n'a pas suivi la modification proposée du Parlement européen et a remplacé «s'il y a lieu» par «si nécessaire». Cela étant, la Commission a pu accepter le texte de la position commune.

5- CONCLUSION

Pour les raisons exposées précédemment, la Commission estime que la position commune adoptée le 5 décembre 2003 à la majorité qualifiée ne modifie pas les objectifs et l'approche de sa proposition, et qu'elle est dès lors en mesure de la soutenir.