Avis du Comité économique et social sur «Les problèmes de l'agriculture dans les régions et les îles ultrapériphériques de l'Union européenne»

(97/C 30/11)

Le 26 octobre 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément au paragraphe 3 de l'article 23 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Les problèmes de l'agriculture dans les régions et les îles ultrapériphériques de l'Union européenne».

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 5 septembre 1996 (rapporteur: M. Quevedo Rojo).

Lors de sa 338e session plénière des 25 et 26 septembre 1996 (séance du 25 septembre 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 97 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La première manifestation concrète de l'approche communautaire des régions ultrapériphériques fut l'approbation et l'application du programme Poseidom en faveur des départements français d'outre-mer. Le 22 décembre 1989, le Conseil a adopté une décision établissant un programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements français d'outre-mer, le Poseidom, qui sera suivi en 1991 par les programmes Poseican (en faveur des îles Canaries) et Poseima (au profit des archipels de Madère et des Açores).

1.2. Cette volonté d'élaborer des mesures destinées au développement des régions ultrapériphériques a été institutionnalisée par la signature, le 7 février 1992, du Traité sur l'Union européenne à Maastricht. Ce Traité comprend une Déclaration (n° 26) relative aux régions ultrapériphériques de la Communauté (Départements français d'outre-mer, Açores et Madère et îles Canaries) dans laquelle la conférence reconnaît que ces régions subissent un retard important dû à un ensemble de phénomènes structurels permanents (grand éloignement du continent européen, isolement géographique et économique, taille réduite des secteurs de production et des marchés, relief et climat difficiles, dépendance économique vis-à-vis de quelques produits) et estime par conséquent et nécessaire d'adopter des mesures spécifiques en leur faveur ().

1.3. Les programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Posei) se basent sur le double principe de l'appartenance de ces régions à l'Union européenne - à la différence d'autres territoires d'outremer de certains États membres - et de la reconnaissance de leurs handicaps permanents et de réalités propres, qui justifient une adaptation de l'acquis communautaire à leurs caractéristiques. Ces programmes constituent donc un ensemble d'actions multisectorielles incluant des mesures réglementaires et des engagements financiers, plus particulièrement dans les secteurs les plus touchés par la fragilité structurelle de ces régions (notamment les transports, la fiscalité, la recherche et le développement, la pêche, la politique douanière ou la protection de l'environnement), en tenant compte du fait que les interventions des Fonds structurels ne suffisent pas à garantir leur plein développement économique et social.

1.4. D'autre part, indépendamment de son importance relative dans le PIB régional - en tout cas supérieure à la moyenne communautaire -, l'agriculture représente un secteur fondamental pour l'économie des régions ultrapériphériques (avec des effets indirects importants sur les transports et les autres activités connexes), leur équilibre social et la stabilité de l'emploi, l'aménagement du territoire, la conservation de leur patrimoine naturel et culturel, ainsi que pour des raisons stratégiques de sécurité en matière d'approvisionnement. Il n'est donc pas surprenant qu'une bonne partie des mesures prises dans le cadre de ces programmes concerne le secteur agricole.

1.5. Le 30 octobre 1995, le Conseil adopte le règlement (CE) n° 2598/95 qui modifie le programme Poseidom pour certains produits agricoles. La Commission est en train d'examiner certaines modifications touchant le volet agricole des programmes Poseima et Poseican en vue d'émettre des propositions à ce sujet.

1.6. Par ailleurs, les conditions spécifiques de l'agriculture dans les régions les plus septentrionales de l'Union (climat rude, marchés réduits, faible densité démographique et grand éloignement) ont également été prises en compte dans le Traité, lors de l'adhésion des États membres concernés, étant donné qu'il est vital pour la stabilité sociale et la conservation de l'environnement d'y maintenir une agriculture et des industries connexes dynamiques, et d'offrir ainsi à ces régions des possibilités de développement.

1.7. C'est dans ce contexte que se situe l'initiative de l'Assemblée plénière du Comité économique et social de confier à la section de l'agriculture et de la pêche l'élaboration du présent avis d'initiative qui doit traiter non seulement des régions ultrapériphériques mais aussi des territoires arctiques des nouveaux États membres de l'UE. Avant d'entamer les travaux, une délégation représentant le groupe de travail de la section de l'agriculture et de la pêche s'est rendue en Martinique, en Guyane, et dans le nord de la Suède et souhaite exprimer ses vifs remerciements aux autorités responsables de cette visite pour lui avoir permis d'obtenir in situ une série d'informations et d'estimations fondamentales pour l'exécution de la tâche qui lui a été confiée.

2. Observations générales

2.1. Bien que des différences subsistent d'une région à l'autre, l'agriculture des régions ultrapériphériques présente cependant deux caractéristiques communes: la dualité et la dépendance, c'est-à-dire d'une part la coexistence d'une agriculture moderne, «d'exportation», et d'une agriculture traditionnelle, plus ou moins proche d'une agriculture de subsistance, et d'autre part un haut niveau de dépendance vis-à-vis de l'extérieur, aussi bien pour les facteurs de production que pour la destination finale des produits, tant pour le commerce local qu'extérieur. La balance commerciale montre clairement comment ces régions exportent un ou deux produits «spécialisés» tout en important un large éventail de produits agricoles et d'élevage destinés à la consommation intérieure.

2.2. En tout état de cause, le développement rural est confronté à une série de problèmes communs permanents, dus principalement à l'isolement géographique et économique de ces régions et à leur grand éloignement du reste du territoire communautaire, problèmes aggravés par les autres handicaps naturels cités plus haut et parmi lesquels on peut citer:

2.2.1. le coût du transport, de la distribution et du ramassage, tant pour l'importation de produits alimentaires et de facteurs de production que pour la commercialisation et l'exportation de produits finis;

2.2.2. la nature, par essence limitée, des ressources disponibles, aussi bien matérielles (comme l'eau, l'espace, l'énergie, etc) qu'humaines (technologie et personnel spécialisé);

2.2.3. l'absence d'économies d'échelle, avec des marchés locaux de dimension réduite et fréquemment morcelés (double insularité), ce qui aggrave encore les problèmes évoqués au point 2.2.1 (constitution de stocks stratégiques);

2.2.4. la dépendance excessive vis-à-vis d'une «monoculture», accompagnée d'une grande vulnérabilité face aux mutations technologiques ou aux changement survenant sur les marchés, et l'absence d'un «arrière-pays» susceptible d'amortir les variations dues à la conjoncture économique;

2.2.5. l'extrême fragilité de l'environnement qui subit les répercussions amplifiées des catastrophes naturelles et des phénomènes de dégradation (incendies de forêts, élimination de déchets, pollution du littoral, etc.);

2.2.6. les exploitations, au sein desquelles les femmes jouent un rôle déterminant, sont généralement de taille réduite et à caractère familial; elles ont beaucoup recours à l'emploi à temps partiel, et connaissent de graves difficultés car elles pratiquent une agriculture extensive (morcellement excessif et mécanisation difficile);

2.2.7. en l'absence d'un secteur industriel important, le développement économique s'oriente vers le secteur touristique, ce qui aggrave la fragilité de l'environnement et place l'agriculture dans une position défavorable, les deux secteurs se disputant les meilleures terres, l'eau et la main-d'oeuvre; le déplacement de population vers les zones côtières cause par ailleurs des problèmes d'érosion et de désertification des terres intérieures;

2.2.8. les limitations naturelles et les difficultés d'approvisionnement en moyens de production et en technologie adéquate occasionnent des coûts de production élevés. L'application de salaires, d'un niveau de protection sociale et de mesures environnementales communautaires provoquent, par rapport aux pays voisins des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, des surcoûts difficiles à supporter;

2.2.9. les productions de ces régions, plus chères que celles provenant du continent, éprouvent en outre de sérieuses difficultés à entrer en compétition avec les produits importés sur les marchés locaux, difficultés dues à la dispersion de la production, au morcellement et au manque de structures de traitement postrécolte et de commercialisation appropriées; l'implantation croissante d'«hypermarchés» et de grands réseaux de distribution ne contribue pas non plus à l'amélioration de cette situation;

2.2.10. dans plusieurs cas, la proximité de pays ACP ou de PVD, jouissant de traitements préférentiels de la part de l'Union européenne, implique une forte concurrence («dumping» social) sans partage des intérêts; cette concurrence se manifeste aussi bien sur les marchés du continent européen que sur les marchés locaux;

2.2.11. l'industrie de transformation locale, dont le développement est également entravé par ce genre d'obstacles, ne constitue pas non plus un client adéquat étant donné que la possibilité d'obtenir une valeur ajoutée pour les produits est très limitée;

2.2.12. les difficultés en matière d'exportation sont semblables: dispersion et morcellement de l'offre, systèmes et infrastructures de commercialisation déficients, difficultés d'accès aux centres de distribution de destination et difficultés de réaction «en temps opportun» face aux changements de marché, etc.

2.3. Dans les zones arctiques, l'activité agricole se heurte également à des difficultés structurelles permanentes, avec des productions très particulières et des coûts spécifiques, qui exigeraient des traitements différenciés. Dans tous les cas, et pour des raisons tant sociales que culturelles et environnementales, la section soutient la promotion d'actions susceptibles de permettre le maintien et la création d'emplois dans le secteur agroalimentaire de toutes ces régions.

2.4. Il semble cependant évident que ces problèmes, qui sont en train de mener à l'abandon de l'activité agricole, pourraient être résolus grâce au maintien des interventions des Fonds structurels et à la reconnaissance de la nécessité d'inclure dans les actes des institutions communautaires concernées des mesures particulières en faveur de l'activité agricole dans ces régions, renforçant et intensifiant les actions déjà entreprises dans le cadre des Posei.

3. Observations spécifiques

3.1. L'objectif à atteindre serait le maintien d'une activité agricole et d'une population rurale jouissant de conditions de vie comparables à celles des autres agriculteurs de l'Union européenne grâce au soutien des productions traditionnelles, à l'encouragement des procédés de diversification et à la recherche de nouveaux potentiels.

3.2. Le Comité souhaite souligner l'importance du rôle que joue le secteur agroalimentaire dans la lutte contre le chômage dans ces régions caractérisées par un taux élevé de chômage latent. Pour toute une partie des habitants, et peut-être plus spécialement pour les femmes, les activités agroalimentaires représentent l'unique source de revenus indépendante.

3.3. Le secteur de la pêche revêt également une grande importance pour ces régions, et se trouve lui aussi confronté au même genre de problèmes que ceux déjà cités, à savoir:

- une pêche artisanale, qui subit les conséquences de plates-formes littorales de faible superficie et surexploitées;

- une pêche en haute mer offrant de nombreuses possibilités (particulièrement en ce qui concerne les espèces migratoires) mais souffrant d'un manque de bateaux et de techniques appropriées, et dont le développement se heurte aux difficultés posées par les accords internationaux et les politiques de réduction des efforts de pêche;

- d'une manière générale, une population active âgée et disposant d'une préparation technique insuffisante, ainsi qu'un manque d'infrastructures foncières et des lacunes dans la commercialisation des produits.

3.3.1. Il conviendrait d'encourager la recherche de ressources propres, plus particulièrement le développement de l'acquaculture et d'une politique d'adaptation des efforts de pêche aux ressources de chaque région, ainsi que le maintien et l'extension des aides prévues pour la commercialisation à d'autres espèces (y compris les espèces produites en cultures marines). La pêche sportive pourrait également jouer un rôle important dans une stratégie de développement touristique de ces régions.

3.4. La lutte contre le chômage dans les régions ultrapériphériques doit en effet se baser sur des programmes globaux de développement, visant à la fois la recherche d'emplois alternatifs et le maintien et la modernisation des secteurs traditionnels.

3.5. L'amélioration de la production destinée au marché local doit contribuer à l'augmentation du degré d'autoapprovisionnement, actuellement faible. Pour cela, il est nécessaire d'améliorer l'image des produits typiques, en commençant par une recherche et un transfert de technologie qui, lorsqu'elle existe déjà, est orientée presque exclusivement vers les productions destinées à l'exportation. L'amélioration de la qualité des produits et de leur présentation sur les marchés exige par ailleurs l'existence d'infrastructures appropriées (abattoirs, laiteries, installations de normalisation et d'empaquetage, etc.) qui, dans certains cas, n'existent pas ou sont insuffisantes. Dans de nombreux cas, en raison des conditions spéciales de production, ces infrastructures ne pourront pas bénéficier d'économies d'échelle, et il faudrait penser en termes de petites unités plutôt que de grandes installations qui seraient sous-utilisées. L'encouragement à la création d'une appellation d'origine, d'une appellation de qualité artisanale et de produits biologiques serait une mesure présentant un grand intérêt.

3.6. La promotion d'accords interprofessionnels représenterait une bonne alternative aux conflits d'intérêts entre producteurs et importateurs-distributeurs, les premiers étant obligés de s'engager à livrer les fournitures de façon régulière, dans les quantités et la qualité exigées, les autres opérateurs - parmi lesquels devraient figurer dans certains cas les transformateurs agro-industriels - étant quant à eux tenus de commercialiser de préférence les produits locaux. Le soutien économique à ce genre d'accords serait une action de grande envergure.

3.7. Le développement touristique, basé sur un tourisme de qualité respectueux de l'environnement, ne devrait pas être perçu comme un handicap mais plutôt comme un soutien complémentaire, non seulement à cause de l'augmentation de la demande intérieure (si les conditions mentionnées ci-dessus, à savoir des produits de qualité avec une préférence accordée aux produits «typiques», sont réunies) mais également en raison de la répercussion qu'il pourrait avoir sur le développement de l'artisanat et des autres activités connexes. Le soutien de l'agrotourisme devrait constituer une ligne d'action prioritaire.

3.8. Les productions destinées à l'exportation nécessitent des aides au transport afin de compenser les surcoûts dus à l'éloignement des marchés destinataires. Elles se heurtent en outre à une propension à la libéralisation croissante du marché communautaire, aussi bien dans le cadre de l'OMC que dans le cadre des accords internationaux conclus avec des pays en voie de développement. Ces accords, qui minimisent l'importance du principe de préférence communautaire, manquent de mesures d'accompagnement appropriées qui compenseraient les handicaps des régions ultrapériphériques qui subissent les conséquences négatives de ces accords sans pour autant bénéficier de leurs avantages.

3.9. Dans ce contexte, les attaques constantes menées contre l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane - produit important pour la plupart des régions ultrapériphériques - ne peuvent être passées sous silence. L'Union européenne devrait fournir un immense effort afin d'empêcher une saturation du marché communautaire due à une augmentation excessive du contingent de bananes provenant de la zone «dollar» et de maintenir le lien entre la commercialisation des bananes communautaires et des pays ACP et celle des bananes de la zone «dollar» au moyen de certificats d'importation.

3.10. En tout état de cause, les agriculteurs et les éleveurs des régions ultrapériphériques doivent fournir un effort afin de moderniser leurs exploitations et accroître leur productivité. Cela nécessite une amélioration des infrastructures et notamment:

3.10.1. une recherche et des expériences centrées sur les problèmes spécifiques et sur l'optimisation des ressources endogènes (il n'est pas toujours utile ou possible d'importer les solutions);

3.10.2. des facilités d'approvisionnement en facteurs de production, aussi bien financières - aides au transport - que qualitatives (produits végétaux et animaux destinés à la reproduction sélectionnés et adaptés aux conditions locales);

3.10.3. une plus grande structuration du secteur, accompagnée du renforcement des organisations de producteurs et des coopératives, dans un vaste champ d'action qui va de la commercialisation des facteurs de production et des produits jusqu'à la participation de ces organismes à des activités de recherche, d'expérimentation, de formation professionnelle, de gestion des aides, etc.

3.11. Une partie de ces mesures fait l'objet des Posei, tandis que d'autres relèvent de la compétence des États membres concernés ou des autorités régionales. Une bonne partie d'entre elles impliquent cependant la nécessité de dérogations et d'applications spécifiques en matière de politique agricole commune et d'autres politiques communes - comme par exemple la politique commerciale et la fiscalité - et exigent que soient créées des conditions d'accès aux programmes communautaires horizontaux (plus particulièrement aux programmes relatifs à la société de l'information, à l'environnement, à la formation professionnelle et au soutien à la RDT) adaptées aux caractéristiques de ces régions.

3.12. L'Union européenne quant à elle doit seulement améliorer la compétitivité des régions ultrapériphériques en appliquant le principe de l'égalité des chances et en garantissant à ses agriculteurs des conditions de vie et de travail non discriminatoires, dans le sens donné de l'arrêt de la Cour européenne de justice aux termes duquel on ne doit pas discriminer en «traitant de manière identique des situations différentes».

4. Conclusions

4.1. La réponse communautaire aux problèmes de l'agriculture dans les régions ultrapériphériques, à travers les Posei, a été positive, bien qu'il faille encore l'améliorer.

4.2. Les programmes comprennent des aides à certaines productions, qui se révèlent insuffisantes pour rendre ces productions compétitives, ainsi que des aides à la commercialisation qu'il conviendrait d'étendre au marché local.

4.3. Certaines limitations à l'augmentation de la production ou à la subvention d'infrastructures données ont été levées; ces dérogations doivent être maintenues tant que les niveaux d'autoapprovisionnement resteront insuffisants.

4.4. Une part importante des programmes est constituée par un régime spécifique d'approvisionnement qui permet de répondre aux besoins du marché local pour certains produits essentiels à la consommation directe ou à l'industrie agroalimentaire, à des prix internationaux, grâce à la possibilité d'importer des produits provenant de pays tiers sans devoir payer de droits de douane, ou provenant de la Communauté avec une subvention équivalente à cet avantage. La réduction progressive de l'écart entre les prix mondiaux et les prix communautaires tend à rendre cette mesure inefficace; il faudrait introduire un mécanisme de sauvegarde que comprendrait un niveau minimal de subvention lorsque le recours au marché international serait insuffisant pour compenser les difficultés d'approvisionnement dues à la situation géographique des régions ultrapériphériques.

4.5. Les régimes spécifiques d'approvisionnement peuvent créer des situations de conflit entre les productions locales et les importations subventionnées. Le Comité recommande que les productions locales soit prises en compte dans les état prévisionnels annuels, et que l'on s'efforce de limiter les subventions aux produits de consommation directe qui ne peuvent être produits sur place dans des conditions raisonnables, ainsi qu'aux produits utilisés comme produits de base par le secteur agricole et agro-industriel. Ainsi, il faut toujours rechercher la plus grande valeur ajoutée in situ (produits en vrac plutôt qu'en boîtes par exemple), en veillant à ce que le volume des subventions accordées aux produits importés pour la consommation directe, comparé à celui des subventions attribuées aux matières premières, ne porte pas préjudice aux produits locaux.

4.6. Le développement des programmes a mis en évidence la nécessité de renforcer, dans la conception et l'application de certaines mesures, la collaboration entre les administrations concernées (communautaires, nationales et régionales), les instances économiques et sociales et les bénéficiaires, faute de quoi ces mesures seront peu ou pas efficaces. Certaines mesures ont ainsi perdu en efficacité - et cela doit être corrigé - à cause de la lenteur avec laquelle les administrations ont été développées et appliquées.

4.7. Le Comité constate que les territoires arctiques des nouveaux États membres, tout comme les régions ultrapériphériques, se caractérisent par une situation de désavantage permanent pour la production et la commercialisation, ce qui conduit à une compétitivité moindre dans le secteur agricole. Compte tenu de ces caractéristiques, la section propose que les règlements et les instruments de la PAC soient - de même que les interventions en matière de recherche et développement (R& D) - adaptés aux productions typiques et spécifiques de ces régions (par exemple les essences et les fleurs tropicales, la viande de renne, etc.). En ce qui concerne les territoires arctiques, la Commission devrait étudier conjointement avec les États membres intéressés, les possibilités d'élaborer - dans le cadre des protocoles d'adhésion - un programme intégré spécifique en faveur de l'agriculture et des activités connexes locales.

4.8. Enfin, les régions ultrapériphériques attendent avec une impatience justifiée les conclusions de la CIG qui, de toute évidence, modifieront le Traité sur l'Union. Renforcer le statut juridique des régions ultrapériphériques en incluant un article permettant des dérogations au droit communautaire ou des adaptations de ce dernier en cas de besoin, ainsi qu'un Protocole annexe définissant la portée de l'article serait fondamental pour permettre à ces régions de relever à l'avenir les défis du nouvel ordre mondial et de l'élargissement de l'Union européenne.

Bruxelles, le 25 septembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Le 29 mars 1996, au moment d'entamer les travaux de la Conférence intergouvernementale, le Conseil de Turin décide qu'elle devra examiner entre autres le statut des régions ultrapériphériques. L'objectif, pour les États membres concernés, consistera à améliorer et à consolider la base juridique actuelle, passant de la Déclaration n° 26 à l'introduction d'un article adéquat dans le nouveau Traité.