Avis du Comité économique et social sur la "Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur"

(2001/C 193/12)

Le 8 juin 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la "Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 avril 2001 (rapporteur: M. Walker).

Lors de sa 381e session plénière des 25 et 26 avril 2001 (séance du 25 avril 2001), le Comité a adopté le présent avis par 53 voix pour, 6 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Lors de l'adoption de la 1re et de la 2e directive sur la TVA en avril 1967, la Communauté s'est engagée juridiquement et politiquement (dans le cadre de son objectif de création du marché unique le plus efficace possible) à mettre en place un système commun de TVA dans le cadre duquel la taxation des importations et la détaxation des exportations dans les échanges intracommunautaires seraient abolies. Cet engagement allait dans le sens de l'objectif d'un système de TVA adapté au marché intérieur et fonctionnant au sein de l'Union européenne de la même manière qu'à l'intérieur d'un seul et même pays.

1.2. La Commission a présenté en 1987 des propositions visant à mettre en place un tel système, dans le cadre du programme de travail en vue de l'établissement du marché intérieur en janvier 1993. Les éléments clés de ces propositions, destinées à réaliser un véritable marché intérieur par le biais de l'imposition dans le pays d'origine, étaient les suivants:

- une structure harmonisée comprenant deux catégories de taux;

- le rapprochement, à l'intérieur d'une fourchette définie, des taux appliqués par les États membres;

- un mécanisme de compensation pour la redistribution des recettes de TVA.

1.3. Dès 1989, il est devenu évident qu'il serait impossible d'adopter les propositions de la Commission avant le 1er janvier 1993. Le Conseil Ecofin a donc décidé d'adopter un système transitoire permettant de supprimer les contrôles aux frontières intérieures de la Communauté, tout en permettant de percevoir les taxes dans l'État membre de destination. En même temps, le Conseil a réaffirmé à la fois juridiquement et politiquement l'engagement pris en avril 1967 de mettre en place un système définitif d'imposition basé sur la taxation des biens et des services dans l'État d'origine, et ceci pour une nouvelle échéance, fixée au 31 décembre 1996.

1.3.1. Ce système transitoire, plusieurs fois modifié, est toujours en vigueur, et il n'est pas question de le remplacer prochainement, bien qu'il soit généralement admis qu'il présente un certain nombre de points faibles parce qu'il est compliqué, sujet à la fraude et obsolète.

1.4. La Commission a formulé de nouvelles propositions destinées à mettre en oeuvre un système définitif pour le 31 décembre 1996. Auparavant, elle a procédé à une évaluation approfondie du fonctionnement du régime transitoire(1) et a sondé les États membres sur leurs intentions afin d'éviter une répétition de la situation qui avait abouti au rejet des propositions précédentes.

1.4.1. Malgré cela, les avancées au sein du Conseil sur les propositions révisées de la Commission sont faibles. Dès l'instant où toutes les activités économiques d'un opérateur dans l'UE sont imposées dans un unique État membre, un très large degré d'harmonisation des mécanismes d'imposition est indispensable pour assurer l'uniformité d'application. Un certain degré d'harmonisation des taux est également nécessaire pour assurer que la taxe ait un impact neutre sur les conditions de concurrence entre entreprises. Un accord sur une telle harmonisation n'a pu être réalisé en raison de la diversité des dispositions nationales des États membres.

1.5. La Commission estime qu'il existe un besoin évident de moderniser, simplifier, renforcer et appliquer de manière plus uniforme le système de TVA, afin de l'adapter à la situation actuelle et de garantir qu'il encourage les opérations commerciales légales au sein du marché intérieur sans augmenter les risques de fraude.

2. Les propositions de la Commission: une nouvelle stratégie pour l'année 2000

2.1. Les détails des propositions de la Commission en vue d'une réévaluation du programme proposé en 1996 sont exposés à l'annexe 1.

2.2. Le programme d'action de la Commission est exposé à l'annexe 2.

3. Observations générales

3.1. Avis après avis(2), le Comité a réitéré son appui au principe d'un nouveau système définitif de TVA fondé sur l'imposition dans le pays d'origine, et a invité les États membres à cesser de faire obstacle aux progrès dans cette direction. Il a, à plusieurs reprises, mis en lumière les défauts du système transitoire et appelé à prendre des mesures pour moderniser le système et remédier à ses défauts, lesquels ont un impact négatif sur le commerce légal et facilitent par ailleurs la fraude.

3.1.1. Dès 1988, le Comité avait fait observer(3) qu'il était anachronique que, dans ce qui est supposé être un Marché unique, les transactions entre États membres soient traitées comme des "importations" et des "exportations". Dans un véritable Marché unique, ces notions devraient être réservées aux transactions avec les opérateurs extérieurs.

3.1.2. Le fait qu'un concept dont le principe a été accepté il y a trente-trois ans semble toujours aussi éloigné qu'alors de sa réalisation constitue un acte d'accusation contre les États membres. L'histoire de la législation sur la TVA en Europe est un catalogue d'échecs, non de la part de la Commission, qui a agi avec une cohérence louable et n'a pas ménagé ses efforts pour essayer de faire avancer la situation, mais de la part des États membres, qui ont continuellement contrecarré ces efforts.

3.2. Il est largement admis que les dispositions transitoires actuelles sont complexes, sujettes à la fraude et obsolètes. En outre, elles sont incompatibles avec les principes régissant le marché unique. Le Comité partage l'avis de la Commission sur la nécessité évidente de moderniser, de simplifier, de renforcer et d'appliquer de manière plus uniforme le système de TVA afin de l'adapter à la situation actuelle et de garantir qu'il encourage les coopérations commerciales légales au sein du marché intérieur tout en réduisant les risques de fraude.

3.2.1. Le Comité accepte l'affirmation de la Commission selon laquelle le Marché unique peut fonctionner et fonctionnerait mieux avec un système de TVA fondé sur le principe d'imposition dans l'État d'origine: un tel système serait plus facile à administrer (et par conséquent moins coûteux pour les entreprises) et moins sujet à la fraude, offrant ainsi une meilleure garantie de recettes fiscales stables.

3.2.2. Le Comité estime regrettable que le climat politique actuel rende peu probable la mise en place d'un tel système dans un avenir prévisible.

3.3. Le Comité se félicite de ce que la Commission ne remette d'aucune manière en cause l'idée d'un système définitif d'imposition dans l'État membre d'origine comme objectif communautaire à long terme. Étant donné les réalités de la situation politique, elle accepte qu'il soit nécessaire à court terme de définir une stratégie viable pour le système transitoire, à partir des objectifs suivants:

- simplification et modernisation des règles existantes;

- application plus uniforme des règles actuelles;

- renforcement de la coopération administrative.

3.4. Le Comité reconnaît que ceci ne sera possible que si l'ensemble des États membres sont prêts à envisager des changements dans leurs systèmes nationaux de TVA et, notamment, une réduction du grand nombre de régimes spéciaux, d'options, d'exonérations et de dérogations qui existent actuellement. Vu l'histoire récente de la législation sur la TVA, les perspectives ne sont guère prometteuses.

3.5. Le Comité partage l'avis de la Commission sur le fait qu'une prolongation des dispositions transitoires actuelles exigera de mettre davantage l'accent sur des contrôles plus stricts et une coopération administrative plus étroite que par le passé. Le fait que, en vertu du système actuel, les marchandises puissent circuler entre les États membres sans acquitter de TVA constitue une invitation à la fraude.

3.6. Le Comité approuve l'insistance de la Commission sur le fait que les propositions déjà présentées au titre du programme de 1996 et dans le cadre de l'exercice SLIM doivent être adoptées dès que possible. Il invite les États membres à coopérer avec la Commission pour simplifier, moderniser et renforcer le système transitoire.

3.6.1. Le Comité a déjà émis des avis approuvant de manière générale les propositions de la Commission concernant le droit à la déduction et à la suppression de la procédure prévue par la huitième directive comptable(4), la détermination du redevable de la TVA(5), la réforme du comité de la TVA(6) et l'amélioration de l'assistance mutuelle à la reprise des créances(7). Il regrette que ces mesures, nécessaires et souhaitables, n'aient pas encore été mises en application.

3.6.1.1. Le Comité estime que la situation serait sensiblement améliorée par l'harmonisation, ou du moins un rapprochement, des délais de paiement de la TVA entre les États membres.

3.6.2. Le Comité exprime également son soutien à la proposition visant à supprimer la représentation fiscale obligatoire(8), et il est satisfait de noter que le Conseil a désormais adopté une directive supprimant cette condition au 1er janvier 2002.

3.7. Le Comité approuve le programme d'action de la Commission et espère qu'il sera possible de le mettre en oeuvre mais, étant donné le climat politique actuel, il doute que cela puisse être réalisé dans les délais envisagés.

3.8. Le Comité note que, lors d'une réunion du "Groupe de politique fiscale" tenue le 2 mars 2000, les représentants des États membres ont accueilli favorablement l'approche pragmatique adoptée par la Commission des problèmes posés par le système transitoire actuel. Il espère que cet accueil favorable se traduira par une action législative au Conseil.

3.9. Les innombrables amendements successifs qui ont été apportés à la Sixième directive au cours des années ont abouti à un texte complexe, confus et par moments même contradictoire. Le Comité est satisfait d'apprendre que la Commission s'engage dans une réécriture définitive de la Sixième directive dans sa totalité, et qu'elle en a fait un projet prioritaire de son programme de travail pour l'année 2001.

4. Observations spécifiques

4.1. Le Comité pense comme la Commission que l'exonération des services postaux publics fausse la concurrence dans une situation où ces services sont de plus en plus privatisés dans un certain nombre d'États membres. L'imposition des opérateurs du secteur privé dans ce domaine alors que le secteur public est exonéré contrevient au principe de neutralité qui est au coeur de tous les systèmes d'imposition. Cela conduit également à une distorsion de concurrence au sein même des États membres où il existe à la fois un secteur public et un secteur privé, et entre États membres lorsque le service d'un pays est privatisé et qu'il relève toujours du secteur public dans un autre.

4.2. Le Comité a émis un avis(9) sur les propositions de la Commission sur le traitement du commerce électronique ainsi que de la radiodiffusion et de la télédiffusion.

4.3. Le Comité accueille favorablement les propositions de la Commission visant à faire accepter la facturation électronique de la TVA et de formuler des règles pour harmoniser les pratiques en vigueur au sein de la Communauté. Il considère cela comme une amélioration hautement souhaitable, qui aurait dû être réalisée depuis longtemps, et qui réduira sensiblement la charge que représente la mise en conformité, et son coût pour beaucoup d'entreprises.

4.4. Le Comité a également émis un avis(10) approuvant les propositions de la Commission pour la révision des règles sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle.

4.5. Le Comité a soutenu la prorogation, pour une nouvelle période de cinq ans, des dispositions de l'article 12, paragraphe 3 de la 6e directive comptable de TVA fixant le niveau minimal du taux normal de TVA à 15 %, qui prend fin le 31 décembre de cette année(11). Il regrette que les propositions de mise en oeuvre d'une fourchette de taux normaux aient été rejetées à deux reprises.

4.6. Le Comité note que, conformément à l'article 12, paragraphe 4, la Commission présentera un rapport dans lequel elle réexaminera le champ d'application des taux réduits de TVA. Ce rapport fera le point sur l'harmonisation des taux et évaluera les effets de la structure tarifaire sur le fonctionnement du Marché unique. Il précise qu'il s'agit d'un domaine très contesté, dans lequel les perspectives d'obtenir un accord politique sont faibles.

4.7. Le Comité reconnaît que la privatisation croissante d'activités qui constituaient auparavant le domaine réservé du secteur public a entraîné une distorsion accrue de la concurrence entre les services exonérés, non imposables et imposables; cela fragilise par conséquent le principe de neutralité. Le Comité reconnaît qu'une modernisation du régime de TVA applicable à ces services apparaît nécessaire. Il demande que cela n'aboutisse pas nécessairement à prélever la TVA sur des activités actuellement exonérées.

4.7.1. Le Comité est également d'accord avec la proposition de la Commission visant à réexaminer le régime de TVA applicable aux subventions afin d'assurer un traitement plus simple et plus harmonisé au sein de l'UE. Il est d'accord sur le fait que les exonérations sans droit à déduction pour les activités à caractère social, éducatif, culturel et autres devraient être examinées afin de déterminer si elles répondent encore aux nécessités actuelles.

4.8. Le Comité prend acte de ce que la Commission entend aborder la question du régime de TVA appliqué aux services financiers et d'assurance. Il convient que le secteur a vu à la fois sa taille et sa complexité augmenter ces dernières années, et que ses structures et ses méthodes de fonctionnement ont subi une mutation considérable. Cela justifie certainement d'étudier le sujet, mais ces facteurs augmenteront la difficulté d'élaborer un régime de TVA approprié; la Commission reconnaît tacitement la possibilité de l'échec quand elle dit "même s'il devait s'avérer que cela n'est pas souhaitable ou réalisable". Le Comité tient à souligner que l'un des critères les plus importants pour tout régime de TVA dans ce secteur est qu'il ne devrait pas avoir pour effet de gêner ou de limiter le développement des marchés, qui contribuent de manière considérable à la croissance économique et à l'emploi.

4.9. Le Comité reconnaît qu'il apparaît opportun de modifier les dispositions de la sixième directive comptable qui ont été rendues ambiguës, incomplètes ou obsolètes par des décisions de la Cour de justice européenne.

4.10. Le Comité convient que les règles actuelles concernant le lieu de livraison des marchandises doivent être normalisées dans les cas où le fournisseur est responsable du montage et de l'installation chez le client.

4.10.1. La Commission note que la libéralisation croissante des secteurs de distribution d'eau, de gaz et d'électricité signifie que ces services sont de plus en plus soumis à la concurrence entre les producteurs du secteur privé, et ce au plus grand profit des consommateurs, qui peuvent s'adresser aux fournisseurs les plus compétitifs; elle conclut que des mesures doivent être prises pour garantir une saine concurrence dans cet environnement. Le Comité tient à préciser que stricto sensu les régimes fiscaux n'ont pas pour fonction d'assurer une saine concurrence; ils devraient simplement être structurés de façon à éviter de créer eux-mêmes des distorsions de concurrence.

4.10.2. Le Comité comprend la nécessité de réexaminer les procédures du régime transitoire régissant les ventes à distance au sein de la Communauté. Celles-ci s'effectuent de plus en plus par les moyens électroniques, et nombre des considérations qui s'appliquent au commerce électronique sont valables ici.

4.11. Le Comité est tout à fait d'avis qu'une coopération administrative beaucoup plus étroite que celle qui existe actuellement entre les différentes administrations fiscales des États membres est essentielle au bon fonctionnement des dispositions transitoires, et même de tout système fiscal. Il est satisfait de constater que ce problème est abordé par la Commission et le Conseil. Il est d'accord pour dire que les instruments juridiques communautaires existants en matière de coopération administrative et d'assistance mutuelle doivent être renforcés afin de traiter la fraude résultant du fait que les marchandises peuvent circuler au sein de la Communauté sans acquitter de TVA. Il fait observer que les améliorations des instruments juridiques n'auront qu'une utilité réduite sans une volonté de la part des administrations fiscales des États membres d'en faire un usage efficace.

4.12. Le Comité approuve la notion de coordination plus étroite entre les douanes et l'administration fiscale, et attend avec intérêt les résultats des discussions du groupe ad hoc chargé de cette question.

4.13. Le Comité prend acte avec satisfaction du fait que les règles de localisation de la fourniture de services telles qu'elles sont prévues par l'article 9 vont être soumises à une révision en profondeur. Il s'aligne sur la tendance qui recommande d'étendre le champ d'application de la taxation à l'endroit où se situe le client (procédure de la "reverse charge"), voire d'en faire la règle de principe d'imposition des services. Il considère que ce principe est plus important que la protection du système de paiements fractionnés. Dans un précédent avis(12), le Comité indiquait que la suppression du système des paiements fractionnés représenterait la contribution la plus importante possible à la réduction de la charge que la mise en conformité représente pour les entreprises.

4.13.1. Le Comité réitère cette position. Il ne considère pas que l'abandon du système de paiements fractionnés réduirait de quelque façon que ce soit la capacité de contrôler le système. En effet, il estime qu'une forte réduction des coûts de mise en conformité pour les entreprises encouragerait davantage la mise en conformité volontaire et réduirait ainsi l'incidence de la fraude. Beaucoup de petites entreprises, et particulièrement les opérateurs uniques, échappent à l'enregistrement non parce qu'elles souhaitent obtenir un avantage concurrentiel ou frauder les services fiscaux, mais parce qu'elles n'ont pas les ressources nécessaires pour faire face à la charge créée par la nécessité imposée par les administrations de remplir les déclarations.

4.14. Le Comité est d'accord sur l'utilité de procéder à une certaine rationalisation des dérogations accordées aux États membres sur la base de l'article 27. La situation actuelle est décrite à juste titre comme "chaotique" par la Commission. Les divergences créées entre les régimes des différents États membres par le nombre et la diversité de ces dérogations découragent considérablement la création d'activité transfrontalière au sein de la Communauté, en particulier pour les PME.

4.15. La nécessité de rationaliser l'ensemble des options, des facultés et des dérogations se fait tout autant sentir. Comme la Commission le précise, même des dérogations transitoires se sont avérées impossibles à supprimer en raison de l'incapacité de dégager un accord unanime en vue de leur suppression. Les États membres qui ont obtenu les dérogations semblent se sentir obligés de les maintenir à tout prix; elles sont également trop souvent devenues des monnaies d'échange. Il ne fait aucun doute que nombre d'entre elles constituent de réels obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur et que leur suppression garantirait une application plus uniforme de la TVA. Le Comité convient donc qu'une révision de la treizième directive comptable serait opportune et pertinente.

4.16. Le Comité note que la Commission a l'intention de procéder à une révision et une rationalisation des règles et dérogations applicables dans la définition des taux réduits de TVA après l'achèvement du projet pilote en cours mis en place par la directive 1999/85/CE. Il observe que, aussi souhaitable que cette étape puisse être, il s'agit d'une question délicate sur laquelle il sera difficile d'obtenir l'unanimité nécessaire.

4.17. Le Comité s'est associé aux appels répétés en faveur d'une révision complète des régimes spéciaux applicables aux petites entreprises et notamment à ces franchises qui diffèrent largement d'un État membre à l'autre. En créant des différences entre les régimes fiscaux des États membres, ces systèmes, supposés aider les petites entreprises, ont trop souvent été contraires à leurs intérêts en les décourageant de participer à des opérations transfrontalières. Le Comité accueille favorablement le fait qu'il existe des projets sur cette question, mais il souhaiterait que toute harmonisation se fasse sur la base des systèmes existants les plus favorables aux petites entreprises.

5. Conclusions

5.1. Le Comité réitère sa position, selon laquelle les faiblesses nombreuses et sérieuses du système transitoire actuel ne peuvent être définitivement supprimées que par la mise en place d'un nouveau système définitif reposant sur le principe de l'imposition dans le pays d'origine. Il regrette profondément l'absence totale de progrès en direction de cet objectif et tout en se félicitant de l'engagement continu de la Commission en faveur de la réalisation de cette mesure à long terme, il se demande combien d'années encore on devra supporter ce système transitoire défectueux avant que cet objectif puisse être atteint.

5.1.1. Il invite les États membres à prendre conscience des avantages que tirerait l'Union européenne d'un système qui ferait du Marché unique une réalité au lieu de le saper, et qui parviendrait à endiguer la fraude actuellement considérable en matière de TVA.

5.2. Étant donné que le consensus politique qui pourrait permettre de réaliser ce système fait toujours défaut, le Comité accepte la nécessité de modifier encore le système transitoire, de manière à atténuer certains de ses principaux défauts, et il espère que cela permettra déjà d'accomplir des progrès importants.

5.3. Le Comité convient que les éléments clés de l'amélioration du système transitoire sont la simplification et la modernisation des règles actuelles, une application plus uniforme des règles et une coopération administrative plus étroite. Il accepte la proposition de la Commission aux termes de laquelle la "modernisation et la simplification" et la "coopération et la lutte contre la fraude administrative" forment un tout et doivent aller de pair.

5.4. Le Comité approuve de manière générale le calendrier fixé dans la nouvelle stratégie de la Commission pour 2000 et dans son programme d'action pour 2000/2001.

5.5. Le Comité est d'accord avec le point de vue majoritaire selon lequel le mécanisme de la "reverse charge" (extension du champ d'application de la taxation à l'endroit où se situe le client) devrait être généralisé ou devenir le principe général de l'imposition des services. Il réitère sa position sur le fait que l'élimination du système de paiements fractionnés serait plus efficace que toute autre mesure pour réduire des coûts de mise en conformité pour les entreprises, sans pour autant favoriser la fraude.

Bruxelles, le 25 avril 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(94) 515 final, daté du 23.11.1994.

(2) JO C 82 du 19.3.1996, p. 49; JO C 204 du 15.7.1996, p. 94; JO C 296 du 29.9.1997, p. 51; JO C 101 du 12.4.1999, p. 73; JO C 209, 22.7.1999, p. 53; JO C 116 du 20.4.2001, p. 59.

(3) JO C 237 du 12.9.1988, p. 14.

(4) COM(98) 377 final, Avis du CES JO C 101 du 12.4.1999, p. 73.

(5) COM(98) 660 final, Avis du CES JO C 116 du 28.4.1999, p. 14.

(6) COM(97) 325 final, Avis du CES JO C 19 du 21.1.1998, p. 56.

(7) COM(98) 364 final, Avis du CES JO C 101 du 12.4.1999, p. 26.

(8) COM(98) 660 final, Avis du CES JO C 116 du 28.4.1999, p. 14.

(9) JO C 116 du 20.4.2001, p. 59.

(10) JO C 116 du 20.4.2001, p. 59.

(11) JO C 116 du 20.4.2001, p. 67.

(12) JO C 116 du 28.4.1999, p. 14.

ANNEXE I

à l'avis du Comité économique et social

Nouvelle stratégie 2000: une réévaluation du programme présenté en 1996

Définition d'une stratégie viable d'amélioration du régime actuel

Il convient de souligner pour commencer que le Marché intérieur peut fonctionner et fonctionnerait mieux avec un système de TVA fondé sur la taxation dans l'État membre d'origine, tant en termes de simplicité administrative (et, par conséquent, de réduction des coûts pour les entreprises) que de moindre sensibilité à la fraude (ce qui offrirait, par conséquent, une meilleure garantie de stabilité des recettes fiscales). Toutefois, il faut également reconnaître qu'en raison du climat actuel (en particulier, le fait que les conditions ne sont pas réunies pour avancer rapidement dans la voie du rapprochement intensif des taux d'imposition et des législations, ainsi que la difficulté de mettre en place un mécanisme de réattribution des recettes reconnu comme pleinement fiable), il est peu probable que des progrès significatifs dans la voie d'un tel régime soient accomplis dans un avenir proche.

Dans ce contexte, la Commission n'a nullement l'intention de remettre en question l'idée même d'un régime définitif de taxation dans l'État membre d'origine des opérations donnant lieu à une consommation dans la Communauté comme objectif à long terme de la Communauté. Toutefois, dans un souci d'amélioration du fonctionnement du Marché intérieur à court terme, il s'indique de réévaluer le programme que la Commission a présenté en 1996 et de définir une stratégie viable qui soit axée sur quatre objectifs principaux, à savoir la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

L'objectif d'un tel réexamen est de donner une nouvelle impulsion au sein du Conseil afin de déboucher à court terme sur des améliorations concrètes et indispensables du système actuel. Ceci ne sera cependant possible naturellement que si tous les États membres sont disposés à envisager d'apporter des modifications à leur système national de TVA (et, le cas échéant, d'accepter la réduction du nombre élevé de régimes spéciaux, d'options, de dérogations, etc. existant actuellement) lorsqu'elles sont de nature à apporter une amélioration globale du fonctionnement du système commun de TVA. En outre, le maintien en vigueur du régime transitoire de TVA impliquera que les États membres devront également reconnaître la nécessité de mettre davantage l'accent sur un contrôle et une coopération administrative renforcés et de nature à s'attaquer aux problèmes liés à la fraude, tels qu'ils ont été mis en évidence dans le rapport présenté par la Commission sur la coopération administrative et le contrôle de la TVA(1). En effet, le fait que le régime transitoire de TVA implique la circulation hors taxe de biens entre États membres(2) crée immanquablement des risques, en particulier de "fraude carrousel", et des mesures fortes s'imposent pour y faire face. De ce fait, il est évident que l'aspect "modernisation et simplification" est indissociable de l'aspect "coopération administrative et lutte contre la fraude" et qu'une action en parallèle s'impose.

La poursuite des propositions déjà présentées au Conseil: une nécessité incontournable

Ceci ne signifie absolument pas qu'il n'est plus nécessaire que le Conseil adopte les propositions que la Commission a déjà présentées au titre du programme de 1996 et dans le cadre de l'exercice SLIM (Simplifier la législation relative au Marché intérieur). Au contraire, ces propositions étaient déjà conçues précisément pour simplifier, moderniser, renforcer et assurer une application plus uniforme du régime actuel de TVA et concernent des domaines où il est, en tout état de cause, indispensable d'apporter des améliorations par rapport à la situation actuelle.

C'est ainsi, en particulier, que les propositions concernant le droit à déduction et la suppression de la procédure prévue par la 8e directive (COM(98)377)(3) et la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée (COM(98)660)(4) sont des propositions essentielles pour la simplification des procédures existantes. Elles concernent des domaines, à savoir les difficultés pour obtenir le remboursement des taxes d'autres États membres, ainsi que le coût et la complexité de l'utilisation de représentants fiscaux, qui ont été considérés comme la principale source de problèmes pour les opérateurs actifs dans d'autres États membres, tout particulièrement par les PME directement frappées par la lourdeur de ces procédures. Dans le cadre de leur examen par le Conseil, ces propositions seront néanmoins réexaminées afin de s'assurer qu'elles soient bien axées sur la modification des dispositions existantes.

Il y a deux autres propositions que la Commission continue toujours à considérer comme essentielles, à savoir celle concernant la modification du statut du comité de la TVA (COM(97) 325)(5) et celle relative à l'amélioration du fonctionnement de l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances (COM(98)364)(6). En ce qui concerne le comité de la TVA, il est certain qu'il est un instrument important afin d'assurer une application plus uniforme des dispositions existantes mais, pour qu'il soit efficace, il faut trouver un moyen pour lui permettre de participer à une procédure d'adoption, par la Commission, de décisions contraignantes d'exécution. En ce qui concerne la proposition relative au recouvrement des créances, elle constitue un élément essentiel du renforcement de la coopération administrative et il conviendrait de l'adopter le plus rapidement possible. Elle constituerait d'ailleurs un parfait complément de la suppression de la représentation fiscale obligatoire (proposition COM(98) 660 citée ci-dessus).

De nouvelles mesures à envisager

En plus de ces propositions déjà sur la table du Conseil, des mesures seront envisagées, dans le cadre d'une nouvelle stratégie, dans un certain nombre de domaines pour lesquels la législation communautaire actuelle n'est plus adaptée (tels que, par exemple, les services postaux, le commerce électronique, ...).

L'annexe énumère plus en détail des domaines d'action possible. Cette liste n'est en aucune manière limitative et n'exclut en rien la prise en compte de nouvelles nécessités qui apparaîtraient par la suite. Ainsi, la Commission veillera en permanence à ce que soient respectées les obligations internationales de l'Union et leurs conséquences éventuelles en matière de TVA.

(1) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen. Troisième rapport sur l'application du règlement (CEE) n° 218/92 du Conseil, du 27.1.1992, concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA), et quatrième rapport sur la perception et le contrôle de la TVA, établi en application de l'article 12 du règlement (CEE, Euratom) n° 1553/89 (COM(2000) 28 final du 28.1.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/publications/official_doc/com/com.htm

(2) Le commerce intracommunautaire draine chaque année quelque 930 milliards d'euros: la TVA représente de 15 à 25 %, selon les États membres, soit environ 162,75 milliards d'euros. La fraude représenterait, selon les estimations de la Commission, 5 % de ce dernier montant, soit une perte d'environ 8 milliards d'euros par an sur les recettes fiscales.

(3) Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée - et Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant les mesures de contrôle, les mesures relatives au système de restitution et les mesures de coopération administrative nécessaires pour l'application de la directive 98/xxx/CE - Présentées par la Commission le 17.6.1998 (COM(98) 377 final) (JO C 219 du 15.7.1998, pp. 16 et 20).

(4) Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée - Présentée par la Commission le 27.11.1998 (COM(98) 660 final) (JO C 409 du 30.12.1998, p. 10).

(5) Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (comité de la taxe sur la valeur ajoutée), présentée par la Commission le 26.6.1997 (COM(97) 325 final) (JO C 278 du 13.9.97, p. 6).

(6) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 76/308/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane, et relative à la taxe sur la valeur ajoutée et à certains droits d'accises présentée par la Commission le 26.6.1998 (COM(98) 364 final) (JO C 269 du 28.8.1998, p. 16) et (COM (1999) 183 final) (JO C 179 du 24.6.1999, p. 6).

ANNEXE II

à l'avis du Comité économique et social

Le programme d'action

Afin de prendre connaissance de l'opinion des Etats membres sur une telle approche, une réunion du "groupe de politique fiscale" (TPG) a été consacrée, le 2 mars 2000, à la discussion d'une nouvelle approche en matière de TVA afin de dégager les possibilités de faire encore des progrès en cette matière. Les représentants des Etats membres ont accueilli très favorablement cette approche faite de pragmatisme et de volonté de s'attaquer sans tarder aux difficultés rencontrées par les opérateurs afin de leur apporter, dans toute la mesure du possible, une réponse adéquate permettant de tirer mieux profit du Marché intérieur.

Dans la mise en oeuvre de cette nouvelle stratégie en matière de TVA, la Commission entend définir dans la présente communication un programme d'action fondé sur les quatre objectifs suivants: la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

Première étape: 2000/2001 - adoption par le Conseil des propositions déjà présentées

La première étape devra consister dans l'adoption, dans les plus brefs délais, des propositions suivantes:

- modification du statut du Comité de la TVA (COM(97) 325);

- amélioration de l'assistance mutuelle au recouvrement (COM(98) 364);

- proposition sur le droit à déduction et la 8ème directive (COM(98) 377);

- proposition sur le redevable de la TVA (COM(98) 660).

Deuxième étape: 2000/2001 - présentation de nouvelles propositions par la Commission

La Commission a présenté ou entend présenter, durant l'année 2000, des propositions de directives dans les domaines suivants:

- la taxation des services postaux;

- le commerce électronique;

- la facturation, y compris la facturation électronique;

- la révision des règles sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle;

- la fixation du minimum du taux normal de TVA.

- La Commission présentera également un rapport sur le champ d'application du taux réduit.

Troisième étape: 2001 - évaluation et définition des priorités ultérieures

Les priorités ultérieures seront largement dépendantes de l'avancement des travaux du Conseil en vue de l'adoption des propositions déjà sur sa table. À cette fin, la Commission présentera un rapport d'étape en 2001 et, après discussion de ce rapport au Conseil, définira, sur cette base, son programme de travail en fixant ses priorités pour les étapes ultérieures, la première devant concerner la période 2001/2002. Ces priorités seront déterminées sur la base des résultats du réexamen de questions reprises en annexe, tout en tenant compte de nouvelles nécessités qui apparaîtraient ultérieurement. La détermination de chacune des étapes ultérieures sera largement dépendante de l'adoption par le Conseil des propositions déjà en cours, ceci afin d'éviter d'avoir un véritable paquet de propositions en attente au Conseil.