Rapport spécial no 10/2001

relatif au contrôle financier des Fonds structurels - Règlements (CE) n° 2064/97 et (CE) n° 1681/94 de la Commission accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 314/02)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

LISTE D'ABRÉVIATIONS

BMF Bundesministerium der Finanzen (ministère fédéral allemand des Finances)

CICC Commission interministérielle de coordination des contrôles (France)

CCA Cadre communautaire d'appui

DG EMPL DG Emploi et affaires sociales

DG REGIO DG Politique régionale

DG AGRI DG Agriculture

DG FISH DG Pêche

FEDER Fonds européen de développement régional

FSE Fonds social européen

FEOGA Fonds européen d'orientation et de garantie agricole

IFOP Instrument financier d'orientation de la pêche

IGA Inspection générale de l'administration (France)

IGAE Intervención General de la Administración del Estado [Inspection générale de l'administration de l'État (Espagne)]

IGAG Inspection générale de l'agriculture (France)

IGAS Inspection générale des affaires sociales (France)

IGF Inspection générale des finances (France)

IGRUE Ispettorato generale per i Rapporti finanziari con l'Unione europea [Inspection générale des relations financières avec l'Union européenne (Italie)]

OLAF Office de lutte antifraude

MAFS Manuel d'audit des systèmes de gestion et de contrôle des Fonds structurels, de la Commission

UCLAF Unité de coordination de la lutte antifraude

SYNTHÈSE

I. L'audit de la Cour a porté sur la mise en oeuvre, par la Commission et les États membres, de deux règlements visant à améliorer le contrôle financier des Fonds structurels: le règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission concernant l'organisation d'un système de contrôle, par les États membres, des opérations cofinancées par l'Union européenne, et le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission concernant la mise en place, par les États membres, d'un système d'information sur les irrégularités détectées.

II. Les audits ont été effectués auprès de l'OLAF et d'autres services de la Commission, ainsi qu'en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni. Une visite préliminaire a eu lieu au Portugal.

III. En introduisant le règlement (CE) n° 2064/97, la Commission a fait un pas important afin d'améliorer le contrôle financier des dépenses par les États membres dans le cadre des Fonds structurels. Les contrôles effectués et les déclarations de validité qui en résultent devraient permettre d'éviter le cofinancement de dépenses inéligibles par l'Union européenne. Malgré la qualité souvent très bonne du travail accompli au sein des États membres, la Cour a constaté de nombreux cas où ceux-ci n'appliquaient pas correctement le règlement (points 42 à 80). Hormis dans deux annexes du manuel d'audit diffusé en octobre 1999 qui constituent une base utile pour la mise en oeuvre du règlement en cause, la Commission n'a pas donné d'orientations suffisamment claires et en temps opportun. Fin 2000, elle n'avait procédé qu'à un examen limité de l'action des États membres (points 20 à 36). Si aucune mesure n'est prise rapidement pour faire en sorte que les États membres appliquent correctement le règlement, les informations à l'appui des opérations de clôture des différentes formes d'intervention ne seront ni suffisantes ni fiables.

- La Commission devrait examiner en détail la manière dont les États membres appliquent le règlement et fournir les orientations nécessaires.

- La Commission doit donner sans délai aux États membres des conseils quant au caractère approprié des contrôles effectués et des rapports établis.

IV. D'après les statistiques de l'OLAF, le nombre d'irrégularités détectées au niveau des Fonds structurels ne cesse de croître. S'agissant de l'application du règlement (CE) n° 1681/94, des insuffisances ont été constatées à tous les niveaux, c'est-à-dire tant aux niveaux régional et national, qu'à ceux de l'OLAF et d'autres services de la Commission. Les données relatives aux irrégularités sont incomplètes, dépassées et peu utiles; cela, d'une part, parce que la base de données de l'OLAF n'a pas été opérationnelle pendant trois ans (1998-2000) et, d'autre part, parce que les informations disponibles n'ont pas fait l'objet d'un suivi approprié au sein de la Commission (points 88 à 126).

- La Commission devrait examiner le fonctionnement des systèmes de détection et de communication d'irrégularités des États membres; elle devrait ensuite en contrôler le caractère d'actualité, l'exhaustivité et la pertinence, et fournir, le cas échéant, les orientations nécessaires.

- Les États membres doivent examiner leurs propres systèmes et faire en sorte que les cas d'irrégularités constatés soient communiqués et leur évolution signalée.

- L'OLAF et les autres services de la Commission devraient définir conjointement leurs responsabilités respectives et déterminer dans quelle mesure le suivi ne serait pas plus efficace si les communications étaient adressées aux nouvelles unités financières des DG chargées des Fonds structurels et faisaient l'objet d'un premier examen par celles-ci.

- La Commission devrait formuler des propositions en vue de pouvoir combiner les différents aspects des deux règlements et, par suite, mettre en place dans toute la Communauté, sur une base précise et cohérente, des systèmes efficaces et homogènes de contrôle et de communication des irrégularités.

INTRODUCTION

1. Les dépenses relatives aux Fonds structurels représentent 30 % environ des dépenses budgétaires (153038 millions d'euros aux prix de 1994 pour la période de six ans allant de 1994 à 1999). La gestion des Fonds structurels dans le cadre des programmes pluriannuels est en grande partie assurée par les États membres, qui communiquent à la Commission des déclarations de dépenses établies sur la base des frais supportés par les bénéficiaires finals. La Communauté cofinance un pourcentage bien défini de ces coûts. Lors de ses audits précédents dans le domaine des Fonds structurels, la Cour des comptes a détecté de nombreuses erreurs affectant les opérations sous-jacentes ainsi que des insuffisances graves en matière de systèmes de contrôle. Ces dernières concernent des coûts ou des actions inéligibles, la déclaration de dépenses supérieures à celles réellement encourues et l'insuffisance des pièces justificatives. Il se peut que ces erreurs n'aient en grande partie aucune incidence sur les paiements communautaires d'avances; en revanche, le risque est bien réel que leurs conséquences se fassent sentir au moment de la clôture des programmes concernés. L'amélioration du contrôle financier doit constituer un objectif prioritaire lors de la mise en oeuvre du nouveau cadre communautaire d'appui 2000-2006 (CCA 3).

2. Le présent rapport traite de la mise en oeuvre de deux règlements visant à améliorer la qualité du contrôle financier relatif aux dépenses des Fonds structurels:

a) le règlement (CE) n° 2064/97 de la Commission arrêtant des modalités détaillées d'application en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les Fonds structurels(1);

b) le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées dans le cadre du financement des politiques structurelles ainsi que l'organisation d'un système d'information dans ce domaine(2).

3. Dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1998 et 1999(3), la Cour a fait état des mesures engagées par la Commission pour mettre en oeuvre le règlement (CE) n° 2064/97. Dans un rapport spécial de 1998(4), elle a évalué les opérations de gestion de l'UCLAF (unité de lutte antifraude de la Commission ayant précédé l'Office de lutte antifraude - OLAF - récemment mis en place).

AUDIT DE LA COUR

4. L'audit de la Cour a porté sur la mesure dans laquelle la Commission veille à l'application correcte de ces deux règlements et, partant, à l'amélioration du contrôle financier en vue d'obtenir une meilleure assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses relatives aux Fonds structurels.

5. L'audit a comporté deux volets distincts:

a) les moyens mis en oeuvre par l'OLAF et par d'autres services de la Commission pour garantir une application intégrale et efficace des dispositions réglementaires;

b) la mise en oeuvre de cette réglementation par les États membres.

6. L'audit a été effectué auprès de l'OLAF et d'autres services de la Commission, ainsi qu'en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni. Une visite préliminaire (au cours de laquelle les travaux d'audit avaient été limités) avait eu lieu au Portugal en vue de définir l'étendue et les objectifs de l'audit. Les États membres ont été sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur organisation administrative. Les États membres non visités ont fourni les informations en répondant aux questionnaires qui leur ont été adressés. Les contrôles par sondage effectués par la suite et portant sur une partie de la documentation fournie ont cependant montré que l'exactitude et l'exhaustivité de celle-ci étaient incertaines. Les observations formulées dans le présent rapport s'appuient donc essentiellement sur les résultats des audits effectués dans les États membres susmentionnés.

CADRE RÉGLEMENTAIRE

7. Les dispositions régissant le contrôle financier des Fonds structurels se fondent sur l'article 23 du règlement (CEE) n° 4253/88 du Conseil [modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil](5). Cet article prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour vérifier que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement, prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les fonds perdus à la suite d'un abus ou d'une négligence. Ces dispositions doivent être replacées dans le contexte du traité, qui dispose que la Commission est responsable de l'exécution du budget et que les États membres doivent coopérer pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière.

Règlement (CE) n° 2064/97

8. Le règlement (CE) n° 2064/97 (ci-après dénommé "le règlement") est entré en vigueur en novembre 1997, en réponse aux critiques concernant la qualité de la gestion financière des Fonds structurels, dont la majeure partie des dépenses est gérée par les États membres.

9. Jusqu'alors, les États membres soit procédaient à des contrôles après paiement sur une base relativement limitée, soit n'effectuaient aucun contrôle. De précédents audits de la Cour(6) ont montré que les contrôles de la Commission à la clôture des formes d'intervention étaient limités.

10. L'article 2 du règlement énumère les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les systèmes de gestion et de contrôle des États membres, ainsi que les éléments nécessaires pour assurer une piste d'audit satisfaisante.

11. L'article 3 prévoit que les États membres vérifient l'efficience des systèmes de gestion et de contrôle mis en place, ainsi que les déclarations de dépenses établies aux différents niveaux concernés. Les contrôles qui s'effectuent avant l'achèvement de chaque forme d'intervention doivent porter sur 5 % au moins des dépenses totales éligibles, porter sur un échantillon représentatif et qui tienne compte des facteurs de risque (points 19 à 21).

12. L'article 8 stipule que, au plus tard lors de la demande de versement du paiement final pour chaque forme d'intervention, les États membres font parvenir à la Commission une déclaration établie par une personne ou un service indépendant dans ses fonctions du service d'exécution ("déclaration de validité"). Cette déclaration fait la synthèse des conclusions des contrôles effectués et se prononce sur la validité de la demande de versement du paiement final, ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations concernées par le certificat final des dépenses.

13. Le règlement est entré en vigueur au milieu de la période de programmation 1994-1999, qui se poursuit dans la plupart des cas jusqu'au 31 décembre 2001, date de clôture des paiements. L'article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 2064/97 autorise les États membres à réduire le pourcentage de 5 % en proportion pour les formes d'intervention approuvées avant l'entrée en vigueur du règlement en question. Le règlement (CE) n° 2406/98(7) de la Commission admet que la déclaration de validité n'est pas obligatoire lorsque la date limite des engagements était antérieure au 1er janvier 1997.

14. En vertu de l'article 9 du règlement (CE) n° 2064/97, les États membres font tous les ans, le 30 juin au plus tard, rapport à la Commission sur la façon dont ils ont appliqué le règlement au cours de l'année civile précédente. Comme l'indique le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1999(8), ces rapports ont été variables tant sur le plan de leur qualité que du type d'informations fournies.

15. Le règlement exige également que des mesures soient prises en ce qui concerne les irrégularités. Ainsi, l'article 7 prévoit que les États membres veillent à l'examen et au règlement de façon satisfaisante des irrégularités apparentes, renforçant de la sorte les exigences du règlement (CE) n° 1681/94.

Règlement (CE) n° 1681/94

16. Le règlement (CE) n° 1681/94 de la Commission fournit un cadre à la communication et au suivi des irrégularités constatées. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, les États membres communiquent à la Commission les dispositions qu'ils ont prises en vue d'assurer la régularité des opérations financées par la Communauté, la prévention des irrégularités et le recouvrement des fonds perdus, ainsi que la description des systèmes de contrôle de gestion en vigueur. Conformément à l'article 2, paragraphe 3, la Commission examine ces informations et informe les États membres des conclusions qu'elle entend en tirer.

17. La communication des irrégularités incombe en premier lieu aux autorités désignées pour chaque Fonds structurel dans les États membres. Cette responsabilité implique de communiquer chaque trimestre à la Commission (il s'agit en pratique de l'OLAF), des précisions concernant les irrégularités constatées dont les conséquences financières sont supérieures à 4000 euros (article 3) et d'actualiser chaque trimestre les informations communiquées (article 5).

18. L'article 8 dispose que la Commission entretient des contacts avec les États membres de manière à pouvoir diffuser des informations sur les enseignements à tirer des cas d'irrégularités communiqués et sur le risque que des pratiques similaires puissent se reproduire.

OBJECTIFS DU RÈGLEMENT (CE) N° 2064/97

19. Les États membres sont tenus d'organiser, sur la base d'un échantillon approprié, des contrôles en vue de vérifier l'efficience des systèmes de gestion et de contrôle, ainsi que d'examiner, sur la base d'une analyse des risques, des déclarations de dépenses établies aux différents niveaux concernés. Les éventuelles erreurs peuvent entraîner une perte pour le budget communautaire et est donc préjudiciable aux intérêts du contribuable européen. Les objectifs du règlement ainsi que l'efficacité théorique et pratique des procédures de contrôle prévues revêtent dès lors une importance capitale.

20. Au moment où le règlement a été arrêté, la méthode à appliquer dans le cadre des contrôles prévus par le règlement (CE) n° 2064/97 n'était pas encore clairement définie. Par la suite, des conseils ont été donnés concernant la sélection de l'échantillon (annexes 2 et 5 du manuel d'audit de la Commission relatif aux Fonds structurels). Conformément aux dispositions du règlement, les contrôles en cause doivent s'appuyer sur un échantillon à la fois représentatif et prélevé sur la base d'une analyse de risques. Cela s'est traduit par des pratiques discutables dans les États membres.

21. Une approche possible pourrait consister à combiner les deux méthodes dans un cadre logique prévoyant d'effectuer une analyse de risques pour identifier les éléments devant faire l'objet d'un contrôle exhaustif et par suite, détecter et corriger les erreurs, et de la compléter par la vérification d'un échantillon représentatif prélevé dans le reste de la population, qui ferait apparaître si celle-ci présente bien un risque faible et si elle n'est pas affectée par un taux significatif d'erreur. La Commission devrait fournir aux États membres des orientations complémentaires sur le mode de sélection et sur la manière d'utiliser les résultats des travaux réalisés, notamment en ce qui concerne les déclarations de validité.

RÔLE DE LA COMMISSION DANS LA MISE EN OEUVRE DU RÈGLEMENT (CE) N° 2064/97

22. Le rôle essentiel de la Commission est de veiller à ce que tous les États membres appliquent correctement le règlement pour tous les fonds, afin que les déclarations de validité soient établies sur la base de conclusions fondées sur un travail de contrôle rigoureux et fiable.

23. Jusqu'en juillet 2000, la DG AUDIT était chargée de la coordination pour les questions liées à ce règlement. Au cours de la période allant de janvier 1998 à juin 2000, la DG AUDIT a adopté le reste des arrangements administratifs bilatéraux (les protocoles signés avec les États membres), auxquels l'article 10 fournit une base juridique constitue la base légale, a analysé les rapports établis en vertu de l'article 9 et a organisé les réunions bilatérales tenues avec les États membres. Parallèlement, la DG AUDIT n'a effectué qu'un nombre limité de contrôles sur place concernant l'application, par les États membres, de certaines dispositions du règlement (CE) n° 2064/97. Cela était en tout état de cause insuffisant pour pouvoir évaluer la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2064/97 par les États membres. En outre, jusqu'à la mi-2000, les quatre DG opérationnelles concernées - à savoir, REGIO (Politique régionale), EMPL (Emploi et affaires sociales), AGRI (Agriculture) et FISH (Pêche) - ont considéré que l'évaluation de la mise en oeuvre du règlement ne relevait pas de leur responsabilité.

24. Depuis juillet 2000, la DG REGIO assume un rôle de coordination, alors que les trois autres DG opérationnelles sont responsables de la mise en oeuvre du règlement en ce qui concerne le Fonds pour lequel elles sont compétentes.

Manuel d'audit de la Commission

25. Le 19 avril 1999 (soit quelque 18 mois après l'entrée en vigueur du règlement), la Commission a diffusé un manuel d'audit intitulé "Manuel d'audit des systèmes de gestion et de contrôle des Fonds structurels - Contrôles financiers dans les États membres" (MAFS). Bien que ce manuel ne soit pas contraignant pour les États membres, l'introduction à l'annexe 2 (qui s'adresse directement aux États membres et porte sur la mise en oeuvre du règlement par ces derniers) indique que son objectif est de "présenter les exigences auxquelles doivent satisfaire les contrôles des États membres et d'expliquer comment ces exigences sont interprétées et vérifiées par les services de la Commission". La Cour estime que cette annexe constitue une base utile pour l'application du règlement.

26. Toutefois, les différentes versions linguistiques de ce manuel n'ont été envoyées aux autorités nationales qu'en octobre 1999, c'est-à-dire trop tard en pratique pour que l'on puisse s'attendre à une incidence significative du manuel sur les modalités de mise en oeuvre du règlement dans certains des États membres visités par la Cour. Ainsi, aucune analyse de risques fournie par les États membres n'identifiait les risques inhérents et les risques de contrôle tels qu'ils sont définis dans le MAFS. Par ailleurs, les audits menés par la Cour dans les États membres en 2000 ont révélé que certains organismes responsables de la mise en oeuvre du règlement et de la coordination de celle-ci ainsi que les contrôleurs ignoraient jusqu'à l'existence du MAFS, et cela essentiellement en raison de problèmes de coordination dans les États membres eux-mêmes(9).

27. Malgré la diffusion du manuel, l'interprétation de certains aspects du règlement est restée obscure pour certains États membres, notamment en ce qui concerne la réduction proportionnelle du pourcentage de 5 % prévu pour les contrôles (points 75 à 79). Or, fin 2000, la Commission n'avait adressé aucune orientation commune sur cet élément clé aux États membres.

28. Le MAFS stipule que cette dernière évalue le respect des exigences prévues par le règlement, notamment en matière de planification et d'état d'avancement des contrôles par les États membres, en vue de s'assurer que ces contrôles sont adaptés et suffisants pour satisfaire à l'objectif des 5 %. Une telle évaluation ne peut être effectuée de manière satisfaisante sur la seule base des rapports élaborés conformément à l'article 9 et des réunions bilatérales annuelles tenues avec les autorités nationales. D'autres mesures d'évaluation sont donc nécessaires, notamment au niveau central et régional dans les États membres, pour permettre à la Commission de rassembler suffisamment d'informations sur la qualité et le nombre de ces contrôles.

Évaluation, par la Commission, du respect du règlement

29. S'agissant de certaines dispositions du règlement, la DG AUDIT n'a effectué qu'un nombre limité de vérifications. L'analyse des rapports des DG EMPL et AGRI relatifs aux visites effectuées dans les États membres concernant 1999 et 2000, montre que même s'ils comportaient des références au règlement, il ne s'agissait en réalité que de commentaires et de descriptions des systèmes utilisés par les États membres. L'examen de conformité au règlement n'a jamais figuré parmi les objectifs de l'audit. Fin 2000, la DG REGIO n'avait effectué que très peu de contrôles concernant l'application du règlement en cause.

30. Compte tenu de la grande diversité des formes d'intervention, ni la DG REGIO ni la DG EMPL ne disposent de ressources suffisantes pour pouvoir évaluer pleinement le respect du règlement, notamment parce que les unités de contrôle de chaque DG chargée des Fonds structurels se sont engagées à accomplir un travail considérable en matière de conformité aux dispositions régissant la nouvelle période de programmation 2000-2006. La DG EMPL a informé la Cour que l'effectif de son unité de contrôle et d'audit était actuellement largement insuffisant et que le niveau d'activité de celle-ci pourrait s'en trouver affecté en 2001.

31. La DG FISH a effectué un contrôle sur place, en octobre 2000, après la réception d'une déclaration de validité relative à un programme opérationnel. Le rapport portait sur la conformité du système national avec les dispositions de l'article 2 du règlement (la mise en oeuvre correcte de systèmes de gestion et de contrôle appropriés) mais pas sur la qualité des contrôles prévus à l'article 3 (qualité et contenu des contrôles, suivi des constatations, respect de l'objectif des 5 %, projets de nature et d'ampleur suffisamment variées, etc.). Si le fait que la DG ait effectué un contrôle sur place concernant la clôture de ce programme est encourageant, les aspects évoqués ci-dessus devraient être examinés et faire l'objet d'un rapport lors de tous les audits de ce type.

32. Les quatre DG opérationnelles ont prévu une série de visites en 2001 afin d'évaluer la mise en oeuvre du règlement. La Cour estime que ce calendrier ne laisse cependant pas suffisamment de temps pour évaluer le travail de tous les contrôleurs et responsables de déclarations de validité. De surcroît, il semblerait qu'il soit trop tard pour pallier, d'ici juin 2002, toute insuffisance notoire, telle que la qualité du contrôle, la composition des échantillons ou la validité du travail effectué par le responsable de la déclaration de validité.

33. Au niveau des États membres, des retards ont également affecté l'exécution des contrôles portant sur 5 % des dépenses. En Italie par exemple, seuls quatre des 36 ministères/régions avaient entamé les contrôles des 5 % au 30 juin 2000; dans certains cas, l'organisme de contrôle n'avait même pas été sélectionné fin 2000. Étant donné le peu de temps qui reste d'ici le 30 juin 2002 (date limite de clôture), il est possible, et cela est préoccupant, que les États membres ne puissent effectuer ces contrôles de manière satisfaisante. La Commission devrait identifier sans délai tous les États membres qui ont pris du retard dans la mise en oeuvre de ces contrôles et assurer un suivi en la matière.

34. La Commission n'ayant effectué aucune évaluation sur place de la mise en oeuvre de ce règlement par les États membres, elle ne s'est rendu compte que tardivement des problèmes d'interprétation dans les États membres. Cela signifie que ceux-ci ont effectué des contrôles non conformes au règlement. Si la Commission avait procédé plus tôt à de telles évaluations, elle aurait pu non seulement couvrir une plus grande série de régions et de formes d'intervention, mais aussi identifier rapidement les malentendus et les erreurs d'interprétation et informer en temps opportun l'ensemble des États membres de la manière correcte d'en interpréter les dispositions.

Coordination au sein de la Commission

35. Les DG de la Commission doivent harmoniser leurs solutions aux problèmes d'interprétation du règlement. Les États membres adressent essentiellement leurs questions aux DG responsables des Fonds concernés. Or, ces dernières ont parfois fourni aux États membres des conseils et des interprétations contradictoires, comme sur la question susmentionnée de la réduction du pourcentage de contrôles à réaliser 5 % (points 75 à 79).

36. Un autre exemple d'interprétation différente nous est donné par la DG Pêche, qui a informé les autorités italiennes que le signataire de la déclaration de validité devait être un fonctionnaire. Or, d'après toutes les autres orientations de la Commission en la matière, cette condition n'était pas requise. Pour éviter ce genre de discordances, les réponses adressées aux États membres devraient être soumises à l'approbation de la DG Politique régionale, chargée de la coordination, et toute orientation de portée générale devrait être envoyée en copie au service central de contact de chaque État membre.

NORMES APPLICABLES EN LA MATIÈRE

37. L'article 3 du règlement ne précise pas les modalités des contrôles à effectuer par les États membres. L'audit de la Cour a consisté en l'évaluation de la procédure appliquée et des contrôles effectués par les États membres en se fondant sur le MAFS et les normes d'audit généralement reconnues. La Cour estime que ces critères peuvent être considérés comme les exigences minimales du contrôle visé à l'article 3; cependant, la nature précise du travail sur le terrain que doivent accomplir les États membres doit être adaptée à chaque type d'aide. Les points suivants portent sur la manière dont la Cour estime que les contrôles pourraient être organisés.

38. Les personnes chargées d'effectuer les contrôles doivent être indépendantes dans leurs fonctions de l'exécution du projet. Des listes de contrôle doivent couvrir les principaux objectifs de ces contrôles, en fonction des risques que présente chaque type de projet. Le contrôle doit être effectué sur place, porter sur la réalité physique du projet et permettre de rapprocher tous les aspects de la déclaration de dépenses avec les documents à l'appui de celles-ci. Il devrait comporter la vérification de la réalité des opérations, de leurs aspects financiers et de la conformité des opérations sous-jacentes aux dépenses à la législation. La Cour considère que seules les dépenses ayant fait l'objet de tels contrôles peuvent être comptabilisées dans l'objectif des 5 %. L'équipe de contrôle doit éventuellement s'adjoindre les services d'un expert technique (un ingénieur, par exemple) et d'un expert financier/auditeur.

39. L'article 3, paragraphe 1, point a), prévoit que le contrôleur vérifie l'efficience des systèmes de gestion et de contrôle mis en place. Ce travail doit être effectué par un organisme indépendant, tel celui chargé de la déclaration de validité. Au regard des dispositions de l'article précité, les gestionnaires de projet ne sont pas censés vérifier l'efficacité de leur propre système de gestion et de contrôle.

40. Chaque contrôle effectué devrait être parfaitement documenté et faire l'objet d'un rapport écrit exposant les résultats des travaux réalisés. Celui-ci devrait préciser les critères de sélection du projet, détailler les travaux d'audit effectués et identifier les dépenses éligibles contrôlées. L'incidence financière des erreurs ou des irrégularités détectées doit également être mentionnée pour permettre à la personne/l'instance habilitée à établir la déclaration de validité de se conformer aux dispositions de l'article 8, paragraphe 2, du règlement, en se prononçant sur le caractère matériel des erreurs ou irrégularités.

41. Si la totalité des dépenses d'un projet sélectionné ne peut être contrôlée, les pratiques d'audit habituelles permettent le prélèvement d'un échantillon représentatif d'une taille appropriée, afin d'aider les contrôleurs à parvenir à une conclusion en ce qui concerne l'éligibilité de la population dans son ensemble. Dans le cadre du règlement, on considère que l'ensemble des dépenses concernant un projet à un moment donné a été contrôlé lorsque le caractère représentatif de l'échantillon analysé peut être démontré. D'autres procédures de validation, telles que l'examen analytique, peuvent également être utilisées pour étayer la légalité et la régularité d'un projet. Par conséquent, si l'audit ne porte pas sur la totalité des dépenses, le rapport doit mentionner les caractéristiques de l'échantillon et présenter les éléments permettant de justifier son caractère représentatif et suffisant.

MISE EN OEUVRE PAR LES ÉTATS MEMBRES

42. Les observations relatives aux États membres visités sont présentées ci-après. Il importe cependant de ne pas oublier que la vérification de l'application correcte du règlement relève en dernier ressort de la responsabilité de la Commission.

Arrangements actuels

43. En France, les contrôles au titre de l'article 3 concernant le FEDER, le FEOGA-Orientation et l'IFOP sont effectués par des agents du service chargé de la gestion des dépenses, sous l'autorité du préfet de région. Un service de contrôle régional séparé se charge des contrôles du FSE.

44. La Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) est chargée d'établir la déclaration de validité. Cet organisme compte des représentants de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de chaque ministère responsable d'un Fonds. Fonctionnellement indépendante des organismes chargés de la mise en oeuvre des dépenses cofinancées, la CICC satisfait, à ce titre, à l'article 8, paragraphe 1.

45. Au Royaume-Uni, les contrôles au titre de l'article 3 concernant le FEDER sont opérés par des fonctionnaires des services régionaux de l'Administration de l'État (ou du "Scottish Executive" et de la "Welsh Assembly" pour l'Écosse et le Pays de Galles, respectivement) qui gèrent les projets. Afin de satisfaire au critère d'indépendance, le contrôle relève d'une unité distincte au sein de la division "Finances". Tel est également le cas pour le FSE, pour lequel une unité centrale indépendante est en outre chargée de certains contrôles. Un corps indépendant de contrôleurs est chargé de contrôler le FEOGA-Orientation. Dans tous les cas de figure, le service d'audit interne du ministère national compétent établit les déclarations de validité, ce qui garantit l'indépendance et satisfait aux dispositions de l'article 8, paragraphe 1.

46. En Espagne, la responsabilité des contrôles au titre de l'article 3 est partagée entre la "Intervención General de la Administración del Estado" (IGAE - Inspection générale de l'Administration de l'État), pour les mesures gérées au niveau national, et les 17 "Intervenciones Generales" (Inspections générales) des communautés autonomes, pour les mesures qui incombent à ces dernières. Ces mêmes organismes, fonctionnellement indépendants du service d'exécution, sont chargés d'établir les déclarations de validité pour tous les Fonds.

47. En Italie, le système définitif n'avait pas été arrêté en octobre 2000, au moment de l'audit de la Cour. Chaque ministère national et chaque région responsable de la mise en oeuvre des formes d'intervention est libre d'adopter ses propres dispositions. Les contrôles au titre de l'article 3 sont effectués soit par un comité interne du ministère ou de la région, soit par des contrôleurs externes du secteur privé. En général, c'est l'organisme de contrôle qui fournit également la déclaration de validité. L'indépendance serait donc garantie.

48. En Allemagne, les Bundesländer sont également autonomes; les contrôles au titre de l'article 3 y sont essentiellement effectués par les services opérationnels des ministères régionaux (des Länder) chargés de la gestion des Fonds; quant aux déclarations de validité, elles relèvent de services indépendants, tels que le Beauftragte für den Haushalt (responsable des affaires budgétaires) du ministère concerné.

49. Les autorités allemandes ont demandé l'accord préalable de la Commission sur la conformité de leurs arrangements administratifs actuels avec les dispositions réglementaires. La DG AUDIT et des représentants des ministères fédéraux ont signé un accord (relevé de conclusions) en 1998, confirmant que les systèmes mis en place au niveau du gouvernement fédéral et des Länder, conformément aux descriptions fournies par les autorités allemandes, satisfaisaient aux dispositions réglementaires. Compte tenu du caractère très limité des vérifications auxquelles la Commission a soumis le système allemand de gestion et de contrôle, des réserves ont été formulées sur des points clés, tels que l'indépendance de la personne/l'instance habilitée à établir la déclaration de validité. La Commission n'en a pas moins donné son accord sans réserve aux autorités allemandes. Les critères sur lesquels s'est fondée la Commission pour conclure que le système de contrôle était conforme aux exigences du règlement n'apparaissent donc pas clairement. En outre, l'audit de la Cour a montré que le système utilisé pour le FEDER n'était pas conforme aux dispositions réglementaires.

50. Au Portugal, les contrôles sont effectués, en partie, par des organismes de contrôle indépendants des services gestionnaires et, en partie, par l'instance habilitée à établir la déclaration de validité, qui fait partie du ministère des finances. Cela garantit son indépendance et, donc, sa conformité à l'article 8, paragraphe 1.

Coordination au niveau des États membres

51. Dans les États membres, divers organismes sont chargés d'effectuer les contrôles. La Cour estime donc que la création d'un organisme coordinateur, point de contact avec la Commission, qui serait chargé de définir les lignes directrices et les bonnes pratiques et de prodiguer des conseils, faciliterait l'application du règlement. L'une des particularités de la mise en oeuvre des mesures du FEDER par les États membres est l'intervention d'un nombre considérable d'organismes. D'où la difficulté mais aussi la nécessité d'uniformiser les procédures et d'élaborer des instructions communes.

52. En France, la CICC a joué un rôle très actif au niveau de la recommandation des bonnes pratiques aux régions pour la réalisation des contrôles prévus à l'article 3 du règlement. Cette commission visite toutes les régions et évalue la pertinence (conformité de l'échantillon par rapport aux dispositions de l'article 3, paragraphe 3), le nombre (couverture correspondant à l'objectif des 5 %) et la qualité des contrôles prévus à l'article 3; par ailleurs, elle dispose d'une vue d'ensemble de toutes les formes d'intervention dans cet État membre. Elle évalue également l'adéquation des systèmes de gestion et de contrôle. La CICC repasse dans les différentes régions pour s'assurer que ses recommandations d'amélioration ont été mises en oeuvre.

53. Au Portugal, la "Inspecçao-Geral de Finanças" dispose également d'une vue d'ensemble sur toutes les formes d'intervention ainsi que sur le travail effectué au titre des articles 2 et 3 du règlement. En outre, cet organisme effectue également ses propres contrôles. Au Royaume-Uni, le service d'audit interne de chaque ministère joue un rôle similaire à celui de la CICC en France, à la différence près qu'il n'est chargé que du contrôle d'un seul Fonds(10).

54. En Italie, il n'existe pas d'organisme unique chargé des déclarations de validité. L'IGRUE ("Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea"), organisme de coordination du ministère du trésor, assume cette fonction. L'IGRUE n'assure qu'une coordination limitée des méthodes d'audit; par ailleurs, aucune ligne directrice pratique détaillée n'est disponible en ce qui concerne les modalités des contrôles au titre de l'article 3, par exemple, ou le type de travail à confier à la personne/au service responsable de la déclaration de validité. De même, aucune liste de contrôle établie au niveau central, qui permettrait d'assurer une cohérence fondamentale et des normes communes minimales entre les ministères/régions ayant les mêmes types de dépenses, n'est disponible. L'IGRUE permet à chaque organisme de gestion de déterminer le responsable de la déclaration de validité. Les régions étant autonomes, chaque organisme est responsable de son travail et peut librement instaurer sa méthodologie. La cohérence des normes d'audit ou le traitement des erreurs n'est donc nullement garanti entre les différents organismes ou pour un même Fonds.

55. Par ailleurs, en Italie, l'IGRUE n'est pas le seul interlocuteur de la Commission en ce qui concerne le règlement; en effet, il arrive fréquemment que le ministère ou la région envoie directement les demandes d'information à la DG responsable du Fonds concerné. L'IGRUE n'est pas toujours informée de cette correspondance ni des réponses.

56. En Allemagne, chacun des seize Bundesländer doit veiller à agir en conformité avec la réglementation. Le ministère fédéral des finances (BMF) coordonne la mise en oeuvre du règlement pour tous les Fonds structurels. Toutefois, il ne dispose d'aucune vue d'ensemble ni d'aucun contrôle de la qualité de la mise en oeuvre. Les autorités fédérales ne sont pas informées des décisions organisationnelles prises par les Länder pour effectuer les contrôles prévus à l'article 3 ni de la désignation du responsable de la déclaration de validité.

57. En Espagne, les régions sont également indépendantes des autorités nationales. Toutefois, la formule espagnole présente un avantage en ce sens que l'organisme responsable de la déclaration de clôture est le même que celui chargé de l'exécution des contrôles au titre de l'article 3, ce qui permet en soi d'avoir une bonne vue d'ensemble de ces contrôles pour tous les Fonds. S'il est vrai que l'IGAE a émis des instructions et établi des listes de contrôle pour toutes les communautés autonomes, elle ne se préoccupe toutefois pas de la conformité ni de la cohérence d'interprétation d'une région à l'autre en ce qui concerne les formes d'intervention relevant de la compétence exclusive des communautés autonomes du fait des spécificités constitutionnelles de l'Espagne.

58. Il apparaît donc que, dans les trois derniers États membres mentionnés(11), qui sont dotés d'organisations constitutionnelles et administratives décentralisées, l'autorité centrale responsable n'examine pas le travail des autorités régionales et n'a pas instauré - sauf en Espagne - de règles précises pour la conduite des contrôles, ceux-ci étant du seul ressort des autorités régionales en question. Étant donné les rares contacts entre autorités régionales concernant la méthodologie et le traitement des cas constatés, rien ne permet de garantir que les autorités régionales appliqueront un traitement cohérent ni un ensemble de normes minimales pour le contrôle. La Commission, en association avec les États membres, devrait prendre les mesures nécessaires pour combler cette lacune, par exemple mettre en place des comités de coordination.

59. L'élaboration d'une déclaration de validité récapitulative requiert un travail de coordination considérable entre les organismes nationaux et régionaux concernés. Toutefois, lorsqu'une forme d'intervention comporte à la fois des dépenses nationales et régionales et lorsque les organismes nationaux et régionaux effectuent des contrôles distincts, une seule déclaration de validité est requise. Cela pour deux raisons: premièrement, le règlement requiert une seule déclaration de ce type par forme d'intervention; deuxièmement, la Commission ne serait absolument pas en mesure de traiter plusieurs déclarations de validité dont les conclusions pourraient être différentes.

60. Dans certains des États membres ayant fait l'objet de l'audit, la Cour a constaté que le suivi, au niveau national, du respect de l'objectif des 5 % prévu à l'article 3 du règlement était insuffisant. Il s'est avéré, en effet, que seules l'Espagne et l'Italie avaient assuré un suivi adéquat. En France, le ministère national compétent ne vérifie le niveau de réalisation de cet objectif sur une base permanente que pour le FSE. Les autorités nationales désignées pour chaque Fonds dans les différents États membres devraient adopter cette pratique. Toute irrégularité constatée doit également figurer parmi ces informations; elle est ensuite communiquée à la Commission, conformément au règlement (CE) n° 1681/94.

Responsabilité de l'exécution des contrôles

61. Pour la Commission, une nette séparation des fonctions entre les autorités de gestion et de paiement et les organismes de contrôle est indispensable à la réalisation des objectifs visés à l'article 3 du règlement(12); or, en octobre 2000 et en mars 2001, la Commission examinait encore avec les États membres la question de l'indépendance des organisations qui se chargent des contrôles au titre de l'article 3 pour la période 1994-1999. La Commission aurait dû régler cette question au moment de l'introduction du règlement. Bien que l'article 3 n'impose pas explicitement cette indépendance, le nouveau règlement applicable en matière de contrôle(13) pour la période de programmation 2000-2006 a instauré le principe d'une nette séparation entre contrôleur et gestionnaire.

62. Dans le Brandebourg, les personnes responsables de la gestion des projets relevant du FEDER sont également chargées d'effectuer les contrôles prévus à l'article 3. En France (Nord-Pas-de-Calais), il n'a pas toujours été possible de s'assurer que le contrôleur n'était pas en réalité le gestionnaire du projet. Ces deux régions ont informé la Cour que, depuis l'audit effectué par cette dernière, elles ont pris des mesures pour garantir une séparation appropriée. Dans un autre cas, la Commission a accepté que les unités d'audit internes de deux sociétés privées (également organismes d'exécution), soient autorisées à exercer les contrôles au titre de l'article 3 et à établir les déclarations de validité au titre de l'article 8. Ces organismes étaient également les bénéficiaires finals d'un certain nombre de mesures, ce qui compromettait leur indépendance. En l'absence de supervision externe par une entité publique, l'indépendance des contrôles ne peut être assurée.

Sélection d'un échantillon

63. L'audit a permis de déceler, dans trois États membres, de sérieux problèmes affectant les procédures d'échantillonnage, notamment en ce qui concerne deux exigences du règlement, à savoir la représentativité de l'échantillon d'audit et l'analyse de risques.

64. Ainsi est-il apparu qu'en Allemagne (Brandebourg), aucun instrument ne permettait de garantir la représentativité de l'échantillon (projets de nature et d'ampleur suffisamment variées). En Allemagne (pour le FSE, au niveau fédéral), seuls des projets d'un montant total de dépenses éligibles supérieur à 500000 euros ont été sélectionnés et, dans le Brandebourg, l'échantillon de 5 % à contrôler portait sur 5 % des projets du FEDER ayant fait l'objet d'un cofinancement, plutôt que sur 5 % des dépenses totales éligibles conformément aux dispositions du règlement. En outre, au Royaume-Uni, les projets clôturés du FEDER et du FEOGA ont été exclus de la procédure de sélection.

65. En Italie, pour le FSE, et en Allemagne (Brandebourg, pour le FSE et le FEOGA-Orientation), la sélection de l'échantillon s'est faite sans qu'il ne soit tenu compte du critère d'analyse de risques, alors que, dans d'autres cas, ce seul critère a été considéré pour sélectionner l'échantillon, sur la base d'erreurs déjà identifiées dans les projets connexes. Cette dernière procédure de sélection n'est pas représentative, dans la mesure où elle ne donne pas une image fidèle du taux d'erreurs global et est contraire aux dispositions de l'article 3, paragraphes 2 et 3.

Contenu des contrôles

66. Au Royaume-Uni (Écosse), la Cour a pu constater que les contrôles concernant le FEDER étaient des contrôles du fonctionnement des systèmes plutôt que des tests de validation portant sur les différentes déclarations de dépenses relatives aux projets. À ce titre, l'État membre concerné se conformait au seul article 3, paragraphe 1, point a), qui porte sur la vérification des systèmes de gestion et de contrôle, et non à l'article 3, paragraphe 1, point b), concernant l'examen des déclarations de dépenses. Dans le même État membre, les contrôles concernant les dépenses au titre du FSE ne visaient qu'à déterminer l'existence de systèmes permettant l'établissement de déclarations de dépenses correctes; par conséquent, les rapports examinés par les auditeurs de la Cour n'étaient étayés que par un nombre limité de tests de validation relatifs aux projets.

67. À l'opposé, en Allemagne, les contrôles sur les actions au titre du FSE, tant au niveau national que régional, faisaient l'impasse sur l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle existants. Dans la mesure où aucun autre contrôle n'a été effectué sur les systèmes, les dispositions prévues à l'article 3, paragraphe 1, point a), n'ont pas été respectées.

68. En France, les instructions établies au niveau central concernant les contrôles à effectuer au niveau régional respectent les critères prévus à l'article 3. Toutefois, dans le Nord-Pas-de-Calais, pour tous les Fonds à l'exception du FSE, il est apparu que de nombreux contrôles inclus dans les 5 % à couvrir étaient des contrôles de routine effectués avant le paiement final, qui existaient déjà avant l'entrée en vigueur du règlement. Or, ceux-ci n'incluaient généralement pas d'audit financier approfondi des dépenses. Au moment de l'audit en février 2000, l'obligation de contrôler 5 % des dépenses n'était pas remplie de manière satisfaisante. Depuis, les autorités françaises ont informé la Cour qu'elles ont remédié à cette insuffisance.

69. Les rapports d'audit comportaient des lacunes. D'une manière générale, les rapports faisaient rarement état des résultats quantitatifs des contrôles, cette information étant pourtant nécessaire pour établir la déclaration de validité. En France (Nord-Pas-de-Calais), les rapports relatifs au FEDER et au FEOGA examinés consistaient en une certification tenant en une seule ligne du travail effectué et en une recommandation de paiement final destinée au promoteur de projet. Depuis l'audit de la Cour, de nouvelles instructions ont été données pour corriger cela. En Allemagne, dans le Brandebourg (FSE et FEOGA-Orientation) mais aussi au niveau national (FSE), les rapports ne contenaient aucune information sur l'objet du test ni sur la méthode de sélection et le caractère représentatif des échantillons.

Dépenses éligibles contrôlées

70. L' article 3, paragraphe 1, point b) et l'article 4, points d) et e), du règlement ainsi que le MAFS de la Commission(14) prévoient que les dépenses sous-jacentes(15) fassent l'objet de vérifications. Seules les dépenses payées, déclarées et ayant fait l'objet de tests de validation peuvent être considérées comme ayant été contrôlées au titre du règlement. Toutefois, dans la plupart des cas examinés, ces tests n'ont pas été effectués.

71. Au Royaume-Uni, certaines dépenses du FSE mentionnées comme ayant été contrôlées étaient relatives à des demandes de concours d'années antérieures et postérieures à l'année soumise au contrôle, sans que la documentation sous-jacente n'ait en réalité été examinée. Dans un autre cas, où un examen du système financier avait été effectué(16), les projets ont été considérés comme ayant fait l'objet de tests de validation.

72. L'une des insuffisances constatées de manière récurrente au cours de cet audit a été le fait de prendre en compte, comme si elles avaient été contrôlées, des dépenses non encourues au moment du contrôle, notamment dans le cas des dépenses du FEDER où le contrôle des projets a été effectué à mi-parcours. Or, en l'occurrence, les États membres ont considéré que la totalité des dépenses éligibles autorisées avaient été contrôlées. Dans un cas, en Allemagne, les dépenses portant sur un projet contrôlé à deux reprises, ont été comptabilisées deux fois dans les 5 % à contrôler.

73. Les autorités espagnoles et britanniques ont communiqué, dans certains cas dès 1998, avoir atteint pour certaines formes d'intervention le pourcentage à réaliser. Pour que toute la durée de la période soit couverte, les autres dépenses devront être contrôlées au cours des années suivantes, puisque le règlement exige d'étaler les contrôles uniformément sur toute la durée de la période concernée.

74. Bien qu'un certain nombre d'États membres soit convaincu du contraire, les audits de la Cour et de la Commission ne peuvent pas être comptabilisés dans le total des 5 %; d'ailleurs, le règlement stipule que: "les États membres organisent (...) des contrôles des projets..." (article 3). En tout état de cause, les méthodes de sélection des projets à contrôler et les objectifs des tests effectués par des contrôleurs de l'Union européenne sont susceptibles de ne pas satisfaire aux mêmes critères. Les normes internationales d'audit requièrent cependant que la personne/l'instance habilitée à établir la déclaration de validité tienne compte des constatations de l'audit opéré par l'Union européenne.

Réduction du pourcentage de 5 % à réaliser

75. La Commission n'a toujours pas expliqué clairement la disposition qui autorise une réduction du pourcentage de 5 % à réaliser. Une certaine confusion s'est fait sentir dans les États membres quant à sa mise en oeuvre. Par ailleurs, le MAFS ne donne pas d'indications en la matière, se limitant à énoncer que cette réduction est calculée en fonction de la date de versement du paiement final (31 décembre 2001).

76. L'interprétation avancée par la DG EMPL est que l'échantillon de 5 % ne porte que sur des dépenses de la période 1998-2001 (c'est-à-dire à partir de l'entrée en vigueur du règlement), et qu'aucune dépense ne doit être contrôlée pour la période 1994-1997. En revanche, selon une autre interprétation [soutenue par la DG AUDIT(17)], il faudrait contrôler un pourcentage limité de dépenses pour chaque année de la période 1994-2001(18).

77. Les résultats de ces contrôles constituant un élément clé de la déclaration de validité, la Cour estime que ces derniers doivent porter sur toute la période de programmation, comme pour la déclaration finale des dépenses. Toutefois, comme le recommande la DG AUDIT, il serait plus approprié d'effectuer le calcul en se fondant sur le volume de dépenses par année plutôt que sur une période de référence.

78. En février 2001, la première visite de contrôle de la Commission (DG Affaires régionales) concernant ce règlement spécifique a révélé que les autorités irlandaises n'examinaient pas les dépenses encourues avant l'entrée en vigueur du règlement. Dans le cadre de son audit financier relatif à l'exercice 2000, la Cour a elle-même pu constater que les autorités italiennes et suédoises avaient interprété le règlement de la même manière. Une évaluation plus précoce de la mise en oeuvre du règlement aurait permis à la Commission de se rendre compte de ces divergences d'interprétation. Il est donc essentiel que la Commission adresse de toute urgence des orientations en la matière à tous les États membres.

79. Le règlement (CE) n° 2406/98 ne s'applique qu'à l'élaboration de la déclaration de validité. L'exigence d'effectuer des contrôles sur 5 % (ce pourcentage pouvant être réduit dans certains cas) des dépenses totales éligibles vaut pour toutes les formes d'intervention, à savoir, par exemple, pour l'objectif 2, 1994-1996. L'audit a toutefois montré qu'aucun État membre n'avait respecté ce pourcentage de contrôle pour la période de programmation 1994-1996. La Commission devrait soit prendre des mesures pour s'assurer que les États membres appliquent intégralement le règlement, soit proposer la modification de ce dernier.

Déclaration de validité

80. Au moment de l'audit de la Cour, peu de formes d'intervention avaient été clôturées. Dans tous les cas examinés dans le cadre de l'audit (à l'exception de ceux mentionnés au point 62), le responsable de l'établissement de la déclaration de validité disposait de l'indépendance requise. Toutefois, à l'occasion d'un audit ultérieur concernant le FEDER en Grèce, les auditeurs de la Cour ont constaté que le responsable de la déclaration n'avait pas examiné le travail des contrôleurs, compromettant ainsi l'établissement d'une déclaration de validité valable.

81. L'audit a mis en lumière la crainte exprimée par les États membres de se voir pénalisés par une réduction du cofinancement de l'Union européenne s'ils effectuent des contrôles approfondis et des audits de systèmes et s'ils communiquent un nombre élevé d'irrégularités(19). Une telle attitude risquerait de dissuader les États membres de présenter des déclarations de nature critique. La Commission a indiqué à la Cour que seules les irrégularités dont on sait qu'elles seront conservées dans le certificat final des dépenses seraient exclues du cofinancement communautaire. En outre, en cas d'application incorrecte du règlement, la Commission n'appliquerait que des corrections fondées sur une extrapolation à partir de cas d'irrégularités connus. La Cour ne voit pas sur quelle base juridique la Commission pourrait agir de la sorte.

82. On ne peut passer sous silence un nombre élevé d'irrégularités dans la population contrôlée, même lorsque les erreurs détectées sont corrigées. L'échantillon doit également être représentatif, même s'il convient, lors de sa sélection, de tenir compte de tout facteur de risque éventuel. Dès lors, si l'analyse de l'échantillon indique que la fréquence des irrégularités est élevée, cela indiquerait qu'elle demeurait encore significative dans la partie de la population n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle. Si les irrégularités détectées au cours des contrôles sont de nature systémique, l'article 7 dispose que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour corriger celles qui n'ont pas été relevées lors de ces contrôles. La Commission doit se prononcer immédiatement sur l'usage qu'elle entend faire des déclarations de validité et en informer les États membres, notamment en ce qui concerne les irrégularités non systémiques constatées.

83. La Commission n'a fourni aucune orientation sur ce qu'elle entend par fréquence élevée ou faible des irrégularités. Or, un État peut qualifier comme "élevée" une fréquence qu'un autre définira comme "acceptable". La Commission doit s'informer sur les critères appliqués par les États membres à cet égard et fournir des orientations en la matière. Elle doit également définir des règles communes à suivre par les DG opérationnelles à la réception d'une déclaration de validité, afin de garantir l'égalité de traitement entre les États membres et les Fonds structurels.

84. En outre, la notion de "fréquence" est trop limitée pour servir à l'évaluation de l'incidence des irrégularités sur une déclaration de dépenses. En effet, les irrégularités peuvent être fréquentes (auquel cas il faut en rechercher la cause) mais avoir une incidence minime sur la déclaration des dépenses. La fréquence des irrégularités ne permet pas de mesurer l'incidence financière de celles-ci. Or, dans ce cas, il est difficile de faire une évaluation précise de la fiabilité d'une déclaration de dépenses. Il faudrait pouvoir disposer d'une quantification des irrégularités, qui permette de refléter leur incidence réelle sur les dépenses sous-jacentes.

Pistes d'audit

85. L'enregistrement de chacune des dépenses ainsi que les pièces justificatives disponibles aux différents niveaux (administrations et bénéficiaires) constituent une piste d'audit. La Commission a chargé une société de conseil de réaliser une étude sur les systèmes de contrôle et de gestion des dépenses du Fonds structurel dans une sélection d'États membres. Il en est ressorti une série de diagrammes et de descriptions de systèmes par Fonds pour les États membres sélectionnés. Des informations similaires ont pu être rassemblées par les autres États membres sur la base d'un modèle élaboré par les consultants. L'étude dans son ensemble devait être régulièrement actualisée.

86. L'article 2, paragraphe 2, ainsi que l'annexe I du règlement, décrivent les éléments que doit comporter une piste d'audit pour être suffisante. Les pistes d'audit établies sur la base de l'étude commandée par la Commission permettaient de retracer les responsabilités, mais pas de se prononcer sur l'adéquation des systèmes de gestion et de contrôle en vigueur ni d'identifier les facteurs de risque. Par ailleurs, aucune assurance n'a pu être trouvée quant à la conformité de la piste d'audit avec le modèle figurant en annexe au règlement.

87. En raison de la grande diversité des projets et des systèmes administratifs des États membres pour la gestion et le contrôle des Fonds structurels (notamment en ce qui concerne le FEDER), une seule et même piste d'audit ne s'applique qu'exceptionnellement à toutes les formes d'intervention pour un Fonds déterminé dans un État membre. En effet, la Cour n'ayant trouvé aucun élément permettant d'attester que les fonctionnaires de la Commission, qui préfèrent s'en remettre à leur connaissance des systèmes ni d'ailleurs que les États membres utilisent ou actualisent ces pistes d'audit, il est permis de s'interroger sur les bénéfices tirés de ce contrat d'étude(20).

OBJECTIFS DU RÈGLEMENT (CE) N° 1681/94

88. L'objectif premier du règlement en cause est de permettre à la Commission d'être mieux informée des procédures judiciaires et administratives en cours dans les États membres, de la nature, du niveau et de l'incidence financière des irrégularités affectant les Fonds structurels ainsi que des mesures préventives adoptées par les autorités nationales à cet égard conformément à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2082/93. Pour atteindre cet objectif, le règlement (CE) n° 1681/94 prévoit l'organisation d'un système d'information concernant les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées.

89. Le règlement ne précise pas comment les États membres doivent interpréter la notion d'irrégularité [cela n'a pas été fait avant l'adoption du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95(21)] ni dans quel but la Commission a demandé la mise en place d'un tel système d'information. Le règlement reste notamment muet sur l'utilisation des informations en question, par exemple en ce qui concerne le recours à l'analyse de risques et le suivi des opérations de recouvrement des sommes indûment versées.

RÔLE DE L'OLAF ET DES AUTRES SERVICES DE LA COMMISSION DANS L'APPLICATION DU RÈGLEMENT (CE) N° 1681/94

Systèmes de gestion

90. En décembre 1993, l'UCLAF faisait partie intégrante du secrétariat général de la Commission. L'une de ses responsabilités consistait à veiller à l'application du règlement (CE) n° 1681/94, notamment à la réception et au traitement des communications des États membres relatives aux irrégularités constatées. En matière de gestion financière, les directions générales (DG) compétentes assumaient cependant toujours les responsabilités incombant normalement à la Commission en vertu de l'article 23 du règlement (CE) n° 2082/93 du Conseil, en ce qui concerne la mise en oeuvre des actions des Fonds structurels.

91. Depuis 1997, l'UCLAF (récemment remplacée par l'OLAF) connaît des difficultés avec son système de gestion et d'enregistrement des communications d'irrégularités des États membres dans le domaine des Fonds structurels, en raison de problèmes techniques et de l'insuffisance des ressources humaines. À partir de fin 1997, l'UCLAF a cessé d'enregistrer les communications dans sa base de données des irrégularités(22), hébergée à Luxembourg, puisque celle-ci a été supprimée suite au transfert de son contenu dans le système central IRENE(23) à Bruxelles. Faute de logiciel, les données n'ont pu être traitées et aucune nouvelle information n'a été introduite. La suppression de la base de données a également mis fin à l'accès des DG à cette dernière. Bien qu'elle ait continué à recevoir chaque trimestre des communications d'irrégularités des États membres, l'UCLAF ne les a donc plus transmises régulièrement ou systématiquement aux autres services de la Commission après 1997(24).

92. Seules les DG REGIO et FISH disposaient de systèmes de gestion, d'enregistrement et de suivi des communications d'irrégularités; cependant, il s'est avéré qu'ils présentaient également des déficiences. Toutes les questions relatives à la gestion financière des Fonds structurels étaient consignées dans des fiches financières individuelles, ce qui rendait le contrôle et l'utilisation de l'information difficiles. Suite à l'audit de la Cour, les services de la Commission ont déclaré qu'ils déployaient des efforts pour améliorer la situation dans ce domaine.

93. Depuis la création de l'OLAF, le 1er juin 1999(25), la conception d'un nouveau système de bases de données informatisées est en cours; destiné à répondre aux besoins énormes de la nouvelle organisation en matière d'information, il devrait être opérationnel en 2001. Selon les informations fournies à la Cour, il permettra aux États membres et aux DG de la Commission de communiquer et d'examiner les cas d'irrégularités par voie électronique.

94. Conformément au livre blanc sur la réforme de la Commission(26) de mars 2000, et dans la perspective du renforcement et de la réorganisation en cours de la fonction d'audit interne au sein de la Commission, cette dernière a l'intention d'assurer une coordination et une interaction meilleures entre l'OLAF et les DG de la Commission, une utilisation optimale du système central d'alerte précoce concernant les bénéficiaires des crédits communautaires (qui permet au système comptable de la Commission d'identifier les bénéficiaires à haut risque avant que le paiement soit effectué) et une gestion plus efficace des opérations de recouvrement des sommes indûment versées. À cette fin, l'OLAF et les autres services de la Commission devraient s'interroger sur l'opportunité pour les DG compétentes en matière de Fonds structurels d'effectuer une première vérification des rapports d'irrégularités. Cela permettrait d'assurer plus facilement, en temps utile et directement le suivi des irrégularités avec les autorités des États membres et de veiller à ce que les corrections nécessaires soient apportées avant que la Commission n'effectue d'autres paiements.

Orientations de la Commission

95. La notion d'irrégularité est définie à l'article 1er, paragraphe 2 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Conformément à ce règlement, est constitutive d'une irrégularité:

"Toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général... par une dépense indue".

96. Le règlement (CE) n° 1681/94 ne contenant aucune définition de la notion d'irrégularité, l'OLAF a repris celle mentionnée ci-dessus dans les orientations adressées aux États membres en matière de détection et de communication des irrégularités. D'une manière générale, ce qui distingue la fraude de l'irrégularité est que la première constitue un acte intentionnel et une infraction, tandis que la seconde représente une violation du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission.

97. Le rôle de l'OLAF a été de fournir des informations et des orientations sur l'interprétation et les modalités d'application du règlement (CE) n° 1681/94. Cela a été fait dans le cadre de séminaires organisés dans les États membres, de réunions bilatérales avec les autorités nationales et de réunions du comité consultatif de coordination de la lutte contre la fraude [Cocolaf(27)]. Si ces initiatives ont eu, dans certains cas, une incidence positive sur le nombre des cas rapportés et sur la qualité des informations correspondantes, l'audit a montré que l'OLAF(28) ne disposait d'aucune information précise permettant de déterminer dans quelle mesure les différents États membres respectaient les dispositions du règlement, notamment quant à la définition de la notion d'irrégularité utilisée, ce qui lui permettrait pourtant d'évaluer qualitativement et quantitativement les informations communiquées.

98. Les services de la Commission et les autorités nationales chargées de la coordination(29) n'ayant pas fourni d'orientations suffisamment claires, les États membres et les régions, voire même les autorités de gestion de chacun des Fonds structurels en ont donné des interprétations diverses. Par exemple, les services de la Commission ont adressé à l'Italie des orientations contradictoires qui limitaient à l'origine les irrégularités à signaler aux cas aboutissant à des sanctions, mais qui par la suite ont prévu d'inclure aussi les cas non préjudiciables pour le budget communautaire(30). En Italie (Latium), l'audit a fait apparaître que les autorités régionales compétentes n'avaient reçu aucune instruction ni orientation depuis 1995.

99. Dans son rapport annuel 1999 sur la lutte contre la fraude, la Commission signalait déjà que la définition et l'interprétation de la notion d'irrégularité devant faire l'objet d'une communication par les États membres posait problème. Le rapport, qui comprenait les résultats d'une étude(31) fondée sur l'analyse des communications des États membres pour la période 1993-1997, indiquait en conclusion que ces dernières différaient d'un État membre à un autre et que, par conséquent, "la pratique actuelle des États membres n'est pas en ligne avec l'objectif d'assurer une protection équivalente des intérêts financiers de l'Union européenne".

100. Une partie des autorités chargées de la communication des cas de fraude ou d'irrégularité ont considéré, à tort (peut-être du fait que la vocation de l'UCLAF/OLAF est essentiellement la prévention de la fraude), que leur obligation de communication se limitait aux cas de fraude avérée ou suspectée; en sa réunion du 4 octobre 1995, le Cocolaf a en effet établi que cette interprétation restrictive de la notion d'irrégularité n'était pas conforme au règlement (CE) n° 1681/94.

101. En ce qui concerne les irrégularités non frauduleuses devant faire l'objet d'une communication en vertu du règlement, il n'apparaissait pas toujours clairement si un paiement ou une demande de concours était nécessaire pour qu'une irrégularité doive être signalée. Au Royaume-Uni, cela s'est traduit par trois interprétations différentes pour trois Fonds structurels. En Allemagne (Brandebourg), un même organisme d'exécution responsable de la gestion de deux Fonds structurels a interprété la réglementation de deux manières différentes et ce, sans raison apparente. Enfin, en Espagne, seuls les cas où une procédure de recouvrement avait été engagée ont été communiqués.

102. Le critère selon lequel les États membres sont tenus de communiquer tous les cas d'irrégularités ayant fait l'objet d'un premier acte de constat administratif ou judiciaire, a également fait l'objet de différentes interprétations par les autorités nationales. Dans de nombreux cas, elles ont considéré que l'émission d'un ordre de recouvrement ou l'engagement d'une action en justice était une condition préalable nécessaire au signalement d'une irrégularité et que la détection et l'analyse de celle-ci ne suffisaient pas. En France et en Italie, un nombre considérable de cas de fraude soupçonnée soumis à une enquête n'ont de ce fait été communiqués ni à l'OLAF ni aux autres services de la Commission.

103. Lorsque la législation nationale le prévoit, la communication de cas d'irrégularités peut être subordonnée à l'autorisation de l'autorité judiciaire compétente, conformément à l'article 3, paragraphe 3, du règlement. L'application conforme de cette disposition a entraîné des retards allant jusqu'à deux ans dans certains cas(32), les autorités devant attendre l'issue des procédures administratives et judiciaires. En revanche, les procédures appliquées en Espagne et au Royaume-Uni ont souvent permis de communiquer rapidement les cas d'irrégularité.

104. L'Allemagne (Bavière) et l'Italie ont considéré que le règlement ne s'appliquait pas aux irrégularités commises par les organismes de gestion des fonds. Cette interprétation est particulièrement importante, car l'organisme de gestion bénéficiant d'un statut juridique indépendant, il n'est pas soumis au contrôle des autorités chargées de la certification des financements, d'où un risque accru pour les opérations financées par l'Union européenne qui relèvent de sa responsabilité.

105. Dans de nombreux cas(33), les autorités de gestion ont corrigé des irrégularités détectées en réduisant le montant de la subvention octroyée, mais ils ne les ont pas communiquées. Ajoutée aux problèmes d'interprétation exposés aux points ci-dessus, cette pratique explique pourquoi le nombre d'irrégularités communiquées par certains organismes de gestion en Belgique, en France et aux Pays-Bas était relativement peu élevé. Dans plusieurs cas relatifs à certains Fonds structurels, elle est même responsable de l'absence totale de communication d'irrégularités(34). Selon un organisme de gestion visité(35), l'application stricte de la définition de la notion d'irrégularité entraînerait la communication de milliers de cas chaque année. L'annexe 1 fait apparaître le nombre de cas d'irrégularités communiqués pour la période 1994-2000 ainsi que les montants correspondants, ventilés par Fonds structurel et par État membre.

106. Les autorités des États membres utilisant différentes définitions de la notion d'irrégularité et n'étant pas à même de tenir les informations à jour, les données communiquées sont incomplètes, non fiables, trompeuses et obsolètes, et n'ont qu'une valeur limitée sur le plan de la gestion financière. Bien que des séminaires d'information aient été organisés conjointement par les autorités nationales et l'OLAF, la Commission et les États membres doivent consentir des efforts supplémentaires pour surmonter les obstacles juridiques et administratifs au niveau national, et garantir de la sorte une approche plus cohérente en matière de communication d'irrégularités. L'annexe 2 présente un descriptif synthétique des systèmes mis en place par les États membres visités pour se conformer au règlement.

Suivi, par l'OLAF et par les autres services de la Commission, de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1681/94

107. Le traitement des irrégularités détectées et l'application des corrections financières relève au premier chef de la responsabilité des États membres; en revanche, le suivi du système et des communications d'irrégularités incombe, au niveau communautaire, à la fois à l'OLAF, à la DG AUDIT et aux DG opérationnelles de la Commission. Dans un certain nombre de domaines, le suivi, par la Commission, de l'application du règlement en cause s'est avéré insuffisant. Premièrement, la Cour n'a obtenu aucun élément probant attestant que la Commission a procédé à une analyse et à une évaluation des informations disparates fournies par les États membres sur leurs systèmes de gestion et de contrôle ainsi que sur leurs dispositifs de détection et de communication des irrégularités. L'OLAF est l'autorité de référence en ce qui concerne l'application du règlement (CE) n° 1681/94 et est destinataire des communications visées aux articles 3 et 5. La DG AUDIT (en sa qualité d'auditeur des systèmes financiers des États membres) reçoit de la part des États membres des rapports sur leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives, prévus à l'article 2 du règlement ainsi qu'à l'article 23, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88. Contrairement à l'esprit du règlement, ces données ne comportent aucun détail particulier sur les systèmes d'information utilisés par les États membres pour détecter et communiquer les irrégularités. En outre, ni l'OLAF ni les DG de la Commission ne disposent de détails particuliers ni d'analyses des procédures ou de systèmes de communication des irrégularités en vigueur dans les États membres.

108. Deuxièmement, aucun service de la Commission ne s'est rendu dans les États membres en vue de contrôler plus spécifiquement sur place les systèmes utilisés en la matière. Or, les résultats de l'audit effectué par la Cour montrent la nécessité de tels contrôles sur place; en effet, ce dernier a fait apparaître que de nombreuses insuffisances affectaient les systèmes de détection, d'enregistrement et de communication des cas d'irrégularités, tant au niveau des autorités centrales que de celles opérant en amont. L'OLAF et les autres services de la Commission n'avaient pas connaissance de ces problèmes.

109. Ainsi, les autorités nationales et régionales responsables de la gestion des Fonds structurels ne disposaient ni d'instructions ni de procédures écrites permettant de vérifier l'interprétation ou la qualité des informations relatives aux cas d'irrégularités portés à leur connaissance. Malgré l'insuffisance des contrôles communautaires et nationaux(36) concernant la manière dont chacune de ces instances a interprété la notion d'irrégularité, les autorités d'aucun État membre n'ont validé les informations reçues, celles-ci étant simplement communiquées à la Commission sans vérification.

110. Dans la plupart des cas, les autorités nationales chargées de la coordination ne disposaient en outre d'aucun registre brossant un tableau synoptique de tous les cas communiqués et de leur situation actuelle; elles n'ont par ailleurs effectué ni contrôles d'exhaustivité ni tests de vraisemblance, ni, donc, déterminé le nombre d'irrégularités communiquées par les différentes instances ou régions compétentes. Ainsi, il est apparu que le ministère français de l'intérieur ne tenait aucun registre des communications d'irrégularités reçues; au Royaume-Uni, un ministère n'a pu fournir la liste complète des cas recensés au cours de la période 1994-1999, car il supprimait les cas clôturés de la base de données. La Cour estime que ces informations devraient être conservées aux fins d'analyse de risques dans le cadre du règlement (CE) n° 2064/97 et d'autres audits.

111. En vertu de l'article 5 du règlement, les États membres sont tenus de soumettre chaque trimestre des informations actualisées sur les procédures administratives ou judiciaires engagées à la suite des irrégularités communiquées précédemment; toutefois, cette obligation n'est généralement pas remplie, essentiellement du fait que les enquêtes s'étendent sur une longue période. Ces retards nuisent à l'efficacité et à la transparence des procédures de suivi. De même, les États membres ne satisfont pas souvent à l'obligation d'informer trimestriellement la Commission de l'éventuelle absence de cas d'irrégularités.

112. L'audit a montré que la qualité des registres d'irrégularités tenus par les autorités gestionnaires était insuffisante et qu'un nombre important d'erreurs et d'imprécisions affectaient ceux tenus par les autorités responsables, à tous les niveaux. Par exemple, l'OLAF a rejeté tous les cas d'irrégularités communiqués par la France pour la période 1997/1998 au motif que les informations étaient incomplètes. Dans de nombreux cas(37), le fait que les fiches d'irrégularité transmises à l'OLAF ne mentionnaient pas certaines informations importantes, telles que le nom du projet, le montant des irrégularités ou un numéro de référence unique, ainsi que l'utilisation de fiches autres que la fiche type, ont rendu difficile toute analyse sérieuse des informations.

113. La communication, dans certains cas, de données dénuées de sens et leur acceptation sans qu'aucune mesure de suivi ne soit prévue montrent la nécessité d'une définition plus claire et utilisable du contenu des communications. En outre, les registres devraient être tenus sous la forme de fichiers informatiques pour permettre de vérifier rapidement quelles communications ont été reçues, quelles sont celles en suspens, le contenu général des dossiers, leur suivi et la correspondance échangée dans chaque cas. Ces dossiers devraient être validés à intervalles réguliers par recoupement avec ceux tenus par d'autres autorités intervenant dans le système de suivi, afin de supprimer d'éventuelles erreurs lors de l'établissement des rapports.

114. Enfin, dans la plupart des États membres visités, le système de communication ne permettait pas de garantir que toutes les irrégularités détectées étaient en fin de compte réellement et correctement communiquées à l'OLAF(38). Dans de nombreux cas, les registres où l'autorité centrale de gestion consignait les cas d'irrégularité en cours d'examen ou clos, ne correspondaient pas tout à fait à ceux des organismes de gestion des Fonds structurels opérant en amont; des interruptions ainsi que des inexactitudes et des retards ont également affecté le processus de communication des informations. En Italie(39), plusieurs canaux parallèles de communication ont été utilisés pour signaler les irrégularités, de ce fait, certains cas n'ont pas été portés à la connaissance de l'OLAF. Les autorités intermédiaires ont été ignorées et ont donc été empêchées de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde des Fonds.

Suivi des irrégularités par l'OLAF et par les autres services de la Commission

115. Conformément à la réglementation applicable aux Fonds structurels, les autorités des États membres qui font état de la détection d'une irrégularité avant la date limite fixée pour les engagements financiers au titre du programme opérationnel, peuvent affecter à un autre projet les crédits correspondants aux dépenses déclarées inéligibles. Si, en revanche, l'OLAF et les autres services de la Commission n'en sont pas informés et l'apprennent par la suite, la procédure de réduction, de suspension et de suppression du concours, prévue à l'article 24 du règlement (CEE) n° 2082/93 du Conseil, peut être engagée. Par exemple en 1999, quelque 75 ordres de recouvrement ont été émis en vertu dudit article 24, pour un montant total de 82 millions d'euros(40).

>TABLE>

Source:

Commission.

116. Les communications des États membres ne donnent lieu que rarement à des enquêtes de l'OLAF. Ceci tient essentiellement au fait que les services de la Commission attendent des États membres qu'ils assurent le suivi des irrégularités détectées par leurs soins et qu'ils corrigent, recouvrent et/ou réaffectent automatiquement les montants concernés. En conséquence, l'OLAF donne la priorité à ses propres enquêtes et aux domaines à haut risque, tandis que les DG chargées de la gestion se concentrent surtout sur l'enregistrement et le suivi des cas d'irrégularités mis au jour à l'occasion des missions d'audit de la Commission ou de la Cour des comptes, ainsi que dans le cadre des enquêtes de l'OLAF.

117. Il arrive fréquemment que les communications des États membres(41) ne soient pas considérées comme prioritaires parce qu'elles sont incomplètes et qu'elles ne présentent pas un grand intérêt sur le plan de l'analyse de risque. Cela a conduit l'OLAF à déclarer, dans son rapport annuel d'activité 1999-2000(42), qu'il ne pouvait "se contenter des informations provenant des sources traditionnelles" et qu'il devait encore procéder à une analyse pour pouvoir évaluer si "les irrégularités détectées...constituent la grande majorité des irrégularités commises ou seulement une partie limitée".

118. Les données transmises par l'OLAF(43) concernant la période allant du 30 juin 1994 au 31 décembre 2000 font apparaître qu'un total de 3244 cas d'irrégularités ont été communiqués par les États membres en vertu du règlement (CE) n° 1681/94; ces cas concernaient les quatre Fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA et IFOP) et portaient sur un montant de 433,9 millions d'euros. Fin 2000, le montant total restant à recouvrer s'élevait à 317,3 millions d'euros. La somme effectivement recouvrée sur la base des communications en cause s'élevait donc à 116,6 millions d'euros, soit juste un peu plus du quart des montants déclarés entachés d'irrégularités.

119. Le tableau montre, pour la période 1996-1999, le nombre de cas d'irrégularité communiqués par les États membres en 2000 et les montants correspondants. En 2000, le nombre de cas communiqués a augmenté de 74 % par rapport à l'année précédente. La majeure partie des cas communiqués (55 % de ceux-ci et 51 % du montant total) concernait le Fonds social. Si l'augmentation significative du nombre de cas communiqués témoigne des efforts déployés par les États membres dans ce domaine, les chiffres masquent néanmoins des écarts considérables entre États membres comme entre régions.

Tableau

Fraudes et irrégularités communiquées aux États membres en vertu du règlement (CE) n° 1681/94 (année 2000)

>TABLE>

120. L'objectif premier des communications étant de permettre à la Commission de prendre en considération les informations lors de l'ordonnancement des paiements relatifs aux différents programmes des Fonds structurels, la précision et la rapidité de transmission de ces informations sont essentielles. En l'absence de procédures écrites relatives au suivi des irrégularités communiquées par les États membres, et ayant fait l'objet d'un accord entre les DG chargées des Fonds structurels ainsi qu'entre l'OLAF et ces dernières, ces informations peuvent cependant difficilement être utilisées de manière appropriée et efficace.

121. Par exemple, en février 1997, l'OLAF a envoyé aux DG chargées des Fonds structurels une liste mentionnant l'ensemble des irrégularités communiquées à cette date. Dans plusieurs cas, les informations transmises par les États membres étaient toutefois inadéquates, ce qui a empêché les DG d'en assurer le suivi(44). Par ailleurs, bien qu'elle ait été en possession de trois dossiers constitués de copies des communications de 1998, la DG EMPL n'a effectué aucune analyse ni aucun suivi de la documentation. De même, la DG REGIO avait informé, aux fins de suivi, les unités géographiques compétentes de dix-sept cas d'irrégularités qui, deux ans plus tard, étaient apparemment toujours en suspens.

122. Dans de nombreux cas, le flux de données et de demandes d'information entre l'OLAF et les autres services de la Commission a suivi un cours pour le moins tortueux. La DG REGIO a adressé des questionnaires aux États membres par l'entremise de l'OLAF, alors qu'une communication directe avec eux aurait permis d'obtenir de meilleurs résultats. Cela a entraîné une correspondance abondante, parfois inutile, et, par suite, un manque d'efficience.

123. La réalité et l'exactitude de toutes les dépenses importantes ayant fait l'objet d'une demande de subvention devraient être vérifiées de manière indépendante ou directe sur la base des pièces justificatives sous-jacentes. Par ailleurs, les autorités de gestion devraient envisager d'effectuer une analyse horizontale des surdéclarations (c'est-à-dire comparer le montant des aides demandées à celui finalement approuvé), afin d'identifier les dépenses inéligibles et les irrégularités portant sur un montant supérieur à 4000 euros, et de les intégrer dans des profils de risque.

124. Chaque trimestre, certains États membres ont communiqué un nombre considérable d'irrégularités, cependant, de nombreux cas sont restés sans solution pendant longtemps. Dans l'un d'entre eux par exemple(45), la procédure a été engagée avec seize mois de retard, puis cinq autres années se sont écoulées, au cours desquelles les multiples demandes de remboursement de l'aide indûment perçue adressées au bénéficiaire sont restées sans réponse. Les rapports trimestriels à l'organisme de coordination mentionnaient ce cas comme étant en suspens; néanmoins, ni cet organisme ni l'OLAF ni les autres services de la Commission n'ont en l'occurrence pris des mesures de suivi.

125. Ni l'OLAF ni les autres services de la Commission n'ont systématiquement examiné, aux fins d'analyse de risques (par exemple l'identification de domaines à haut risque à surveiller plus particulièrement dans le cadre de l'audit), ou en tant que source d'informations pour améliorer ou cibler les contrôles financiers, la nature ou la fréquence des irrégularités communiquées, ainsi que la tendance qui s'en dégageait. En raison de sa configuration et de sa conception, la base de données informatisée de l'OLAF, IRENE, n'a en outre pas permis de générer des rapports analytiques sur les irrégularités par zone géographique ou par secteur, pas plus qu'elle n'a servi d'outil d'analyse de risques. En fait, elle n'a pas été opérationnelle de septembre 1997 à la fin 2000. L'absence de suivi systématique et l'insuffisance des analyses des irrégularités, au niveau des programmes opérationnels et des États membres, limitent l'efficacité de la gestion financière et remettent sérieusement en cause l'utilité du mécanisme de communication existant.

126. En général, les États membres eux-mêmes n'ont pas pleinement utilisé les informations, n'effectuant aucune analyse statistique permettant de retracer l'historique des irrégularités dans les différents secteurs et, par suite, d'établir des comparaisons. Il est également apparu que les constatations de la Cour et de la Commission ne figuraient pas dans le système de communication des irrégularités examiné. Pour que la communication des irrégularités soit utile, le suivi des cas doit être rapidement assuré, afin de protéger les fonds communautaires, et les résultats d'audit provenant de l'ensemble des sources autorisées doivent être analysés; le cas échéant, il serait possible d'en tirer des enseignements pour les systèmes de contrôle et pour la question du risque en général.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

127. L'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 2064/97 constitue une étape positive pour l'amélioration du contrôle financier exercé par les États membres, puisque les contrôles effectués et les déclarations de validité transmises devraient contribuer à réduire le niveau d'erreurs affectant les dépenses cofinancées par la Communauté. La Commission devrait accorder plus d'importance à l'établissement d'orientations ainsi qu'à l'évaluation de l'application du règlement, de manière à améliorer le contrôle de la légalité et de la régularité des dépenses déclarées éligibles par les États membres, que ce soit au cours des phases intermédiaires ou à la clôture de l'intervention (points 22 à 36). Les audits de la Cour ont montré à plusieurs reprises que les déclarations finales de dépenses comportaient encore de nombreuses erreurs après le paiement du solde final et la clôture de la forme d'intervention concernée (point 1).

128. L'audit de la Cour a fait apparaître que les activités d'audit des États membres étaient importantes et satisfaisantes, mais que leur qualité était variable, même d'une région à une autre (points 42 à 84). Il est essentiel que la Commission garantisse un niveau de contrôle satisfaisant sur tout le territoire de l'Union.

129. L'audit a permis de constater que des retards affectaient l'application du règlement (point 33) et que, en partie du fait de l'insuffisance des orientations fournies par la Commission (points 22 à 36), elle était largement incorrecte au sein des administrations nationales et régionales en ce qui concerne l'interprétation de certains éléments fondamentaux (point 78 par exemple). L'audit a également montré qu'aucun État membre visité ne s'était pleinement conformé aux dispositions réglementaires. En général, les États membres visités dans le cadre de cet audit ont déclaré aux auditeurs de la Cour qu'ils réexamineraient leurs procédures et les amélioreraient. Compte tenu de la diversité des modes d'organisation des Fonds structurels dans les États membres, ces derniers devraient revoir la manière dont ils appliquent le règlement. La Commission devrait quant à elle effectuer sans délai une évaluation approfondie des systèmes utilisés et, le cas échéant, fournir les orientations nécessaires.

130. L'audit de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 1681/94 a montré qu'un certain nombre d'irrégularités détectées n'étaient pas signalées et qu'il n'était pas fait mention de l'évolution des cas déjà recensés, d'où des différences en ce qui concerne le nombre et le type de cas communiqués par les États membres (points 98 à 106 et 111 à 114). L'OLAF ayant été incapable, pendant une longue période, d'assurer le bon fonctionnement d'une base de données appropriée (points 91 et 125) et les DG de la Commission responsables des Fonds structurels n'assurant aucun suivi systématique (points 92 et 121), l'utilité du règlement a été moindre. Dans le cadre du règlement précité, l'OLAF a jusqu'ici joué un rôle d'intermédiaire dans le système de communication; l'OLAF et les autres services de la Commission devraient dès lors reconsidérer les procédures actuelles, de manière à permettre aux DG responsables de la gestion des Fonds structurels d'examiner les communications et d'en assurer immédiatement le suivi (point 94).

131. La Cour note que le nombre de cas d'irrégularités communiqués en 2000 a continué d'augmenter. La Commission devrait néanmoins effectuer, dans les États membres, une série de contrôles sur place exhaustifs. Cela permettrait d'identifier les insuffisances des systèmes nationaux en matière de détection, de communication et de suivi des dépenses indues. La Commission devrait fournir aux États membres, par écrit, des instructions claires concernant la nature des systèmes de contrôle et de communication à mettre en place, ainsi que le calendrier d'établissement et la présentation des rapports relatifs aux cas d'irrégularités. Elle devrait également formuler des recommandations et réclamer l'adoption de mesures correctrices, conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels(46) (points 107 et 108).

132. Les deux règlements devraient permettre à l'OLAF, aux autres services de la Commission et aux États membres d'identifier les insuffisances affectant la gestion et le contrôle, et d'y remédier. En outre, la Commission devrait formuler des propositions en vue de pouvoir combiner les différents aspects des deux règlements et, par suite, mettre en place dans toute la Communauté, sur une base précise et cohérente, des systèmes efficaces et homogènes de contrôle et de communication des irrégularités.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 juillet 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) JO L 290 du 23.10.1997.

(2) JO L 178 du 12.7.1994.

(3) Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1998, points 3.14 à 3.19 (JO C 349 du 3.12.1999) et rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1999, points 3.69 à 3.74 (JO C 342 du 1.12.2000).

(4) Rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) (JO C 230 du 22.7.1998).

(5) JO L 193 du 31.7.1993.

(6) Rapport annuel 1998, point 3.33; rapport annuel 1999, point 3.75.

(7) JO L 298 du 7.11.1998.

(8) Rapport annuel 1999, point 3.74 (JO C 342 du 1.12.2000).

(9) France: CICC, DATAR, ministère de l'intérieur et DGEFP. Royaume-Uni: ministère du commerce et de l'industrie et GOWM.

(10) Toutefois, l'organisme de contrôle interne du ministère britannique de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation se charge tant du FEOGA-Orientation que de l'IFOP.

(11) En Espagne, l'IGAE n'est habilitée ni à examiner ni à faire modifier les travaux effectués par les 17 Intervenciones Generales régionales.

(12) Lettre adressée par la Commission au Royaume-Uni le 28 septembre 2000.

(13) JO L 63 du 3.3.2001 - Règlement (CE) n° 438/2001.

(14) Le MAFS fait état d'un "contrôle sur place approfondi de tous les aspects de la déclaration des dépenses en s'appuyant sur les documents sources et autres pièces justificatives conservés par les bénéficiaires finals des Fonds structurels" et de "sondages de corroboration destinés à déterminer si les opérations sont correctes" (annexe 2, section B). Il dispose également que "les contrôles qui couvrent les 5 % des dépenses éligibles totales doivent inclure, pour chaque forme d'intervention, des vérifications sur place de déclarations de dépenses". Enfin, il stipule que "la vérification des déclarations de dépenses (...) permet uniquement d'obtenir des assurances pour les déclarations qui ont réellement été vérifiées" (section A).

(15) L'article 3, paragraphe 1, point b) dispose que les États membres examinent de manière sélective, sur la base d'une analyse des risques, des déclarations de dépenses établies aux différents niveaux concernés.

(16) Par exemple, seules les demandes de solde relatives à deux cours cofinancés par le FSE en 1998 ont été contrôlées; pourtant l'ensemble des cours cofinancés par le FSE étaient mentionnés comme ayant été contrôlés, sous prétexte que les mêmes systèmes étaient appliqués dans tous les cas. L'éligibilité et la réalité de 26 demandes n'avaient donc pas été vérifiées. Les autorités ont correctement appliqué les conclusions s'appuyant sur les résultats obtenus pour les deux formations aux 26 autres cours; cependant, le fait qu'un audit ne révèle ni insuffisances des systèmes ni erreurs substantielles ne saurait justifier l'extrapolation de cette absence d'erreurs aux demandes non contrôlées.

(17) Lettres adressées au Danemark et à la Finlande.

(18) Pour un programme opérationnel 1994-1999, par exemple, les paiements peuvent être effectués pendant une période de huit années. Le règlement étant entré en vigueur aux 4/8 environ de la période (en novembre 1997) le pourcentage à contrôler devrait correspondre à 4/8 des 5 %. Par conséquent, un minimum de 2,5 % des dépenses annuelles (1994-2001) devrait être contrôlé.

(19) Seul le terme "irrégularité" apparaît à l'article 8 du règlement. Dans ce contexte, la Cour considère que ce terme devrait recouvrir la notion d'erreur.

(20) Le montant du contrat s'élève à 300000 euros.

(21) L'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 (JO L 312 du 23.12.1995) dispose qu'est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.

(22) S'agissant des procédures de communication d'informations par les États membres, le rapport de l'OLAF sur les activités opérationnelles (1er juin 1999-31 mai 2000) du 23 mai 2000 indiquait que toutes les informations communiquées en vertu du règlement (CE) n° 1681/94 étaient saisies dans la base de données informatique de l'Office, IRENE (point 1.1.1).

(23) La base de données IRENE (irrégularités, enquêtes, exploitation) est opérationnelle depuis le 1er décembre 1992.

(24) Par exemple, seulement quatre des 14 cas communiqués par les États membres à l'OLAF au cours de la période 1997-1999 et concernant l'IFOP, avaient été notifiés à la DG FISH avant que celle-ci ne demande à l'OLAF, en mai 1999, une mise à jour des informations transmises.

(25) Le 28 avril 1999, la Commission a adopté la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999).

(26) Livre blanc sur la réforme de la Commission, COM(2000) 200 final du 1er mars 2000 et COM(2000) 200 final/2 du 5 avril 2000.

(27) Le "Comité consultatif de coordination de la lutte contre la fraude" (Cocolaf), créé en 1994, se compose de représentants des États membres et est présidé par l'OLAF.

(28) Dans son rapport sur les activités opérationnelles (1er juin 1999-31 mai 2000) du 23 mai 2000, l'OLAF a indiqué que "les procédures de communication d'informations par les États membres [ont été] harmonisées" et "qu'elles [étaient] soumises au respect d'une présentation uniforme facilitant leur exploitation informatique en rapport avec les communications prévues par le règlement (CE) n° 1681/94" (point 1.1.1).

(29) Italie: le service chargé des politiques communautaires au sein de la Présidence du Conseil des ministres n'a pas défini la notion d'"irrégularité devant faire l'objet d'une communication", de sorte que chaque administration l'a interprétée différemment.

(30) Lettre de la DG Emploi d'avril 1995, modifiée ultérieurement par la lettre n° 1319 adressée au ministère italien du travail le 16 janvier 2000.

(31) Étude réalisée par le Centre commun de recherche, 1993-1997.

(32) France, Belgique, Pays-Bas et Italie.

(33) Pays-Bas, Allemagne, Royaume-Uni et Italie.

(34) Royaume-Uni: IFOP; France: FEDER, IFOP et FEOGA.

(35) Allemagne: Ministerium [des Bundeslandes Brandeburg] für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen [ministère (du Land de Brandebourg] de l'emploi, des affaires sociales, de la santé et des femmes]. Du fait de l'interprétation jusqu'ici très restrictive de la notion d'irrégularité dans tous les Länder, il est vraisemblable qu'une application généralisée des critères définis par le ministère fédéral des finances amènera le ministère fédéral de l'emploi à déclarer plusieurs milliers de cas chaque trimestre, ce qui créera une situation très différente de celle connue dans le passé où 42 irrégularités seulement ont été communiquées entre le 1er juin 1994 et le 31 décembre 1999.

(36) Royaume-Uni: ministère du commerce et de l'industrie; France: CICC; Italie.

(37) France: ministère de l'intérieur; Royaume-Uni: DTI (ministère du commerce et de l'industrie) et DETR (ministère de l'environnement, des transports et des régions); Espagne; Italie: ministère de l'industrie.

(38) Par exemple, six cas d'irrégularités détectés par l'autorité de gestion d'une région n'ont été communiqués ni aux autorités nationales ni à l'OLAF.

(39) En Italie, malgré l'instruction donnée aux différents organismes de gestion de communiquer toute irrégularité détectée au service chargé des politiques communautaires, certains les ont communiquées directement au ministère du trésor, tandis que d'autres les ont envoyées directement à leur ministère de tutelle et aux DG de la Commission.

(40)

(41) En outre, un grand nombre de formats différents ont été utilisés pour la transmission des communications des États membres, car le règlement ne donne aucune indication à cet égard. Cela a entraîné des difficultés supplémentaires pour la saisie et l'analyse des informations.

(42) Rappo