A4-0450/98

Résolution sur l'harmonisation des formes de protection complémentaire au statut de réfugié dans l'Union européenne

Le Parlement européen,

- vu le traité sur l'Union européenne, et en particulier son titre VI,

- vu le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997,

- vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950,

- vu la convention de Genève relative au statut de réfugié du 28 juillet 1951, telle que modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967,

- vu la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948,

- vu la convention des Nations unies pour l'abolition de la torture et d'autres traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984,

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les politiques d'immigration et d'asile (COM(94)0023 - C3-0107/94),

- vu sa résolution du 21 septembre 1995 sur la communication susmentionnée ((JO C 269 du 16.10.1995, p. 156.)),

- vu la résolution du Conseil sur une approche harmonisée des questions relatives aux pays tiers d'accueil des 30 novembre et 1er décembre 1992, les conclusions du Conseil sur les pays pour lesquels il n'existe généralement pas de risque sérieux de persécution des 30 novembre et 1er décembre 1992, la résolution du Conseil sur les demandes d'asile manifestement infondées des 30 novembre et 1er décembre 1992,

- vu la résolution du Conseil sur les garanties minimales pour les procédures d'asile du 20 juin 1995 ((JO C 274 du 19.9.1996, p. 13.)),

- vu la position commune du Conseil sur l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié» du 4 mars 1996 ((JO L 63 du 13.3.1996, p. 2.)),

- vu la résolution du Conseil portant fixation des priorités de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour la période du 1er juillet 1996 au 30 juin 1998 du 14 octobre 1996 ((JO C 319 du 26.10.1996, p. 1.)),

- vu la convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes,

- vu les propositions d'action commune présentées par la Commission, au titre de l'article K.3, paragraphe 2, point b du traité sur l'Union européenne, en matière de protection temporaire des personnes déplacées (COM(98)0372 - C4-0505/98 - 97/0081(CNS) et COM(98)0372 - C4-0506/98 - 98/0222(CNS)),

- vu la résolution du Conseil du 18 décembre 1997 portant fixation des priorités de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour la période du 1er janvier 1998 à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam ((JO C 11 du 15.1.1998, p. 1.)),

- vu la pétition no 852/97, présentée par M. Friedrich Magirius, de nationalité allemande, et d'autres, sur la politique de l'Union européenne en matière d'asile,

- vu le rapport de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures et l'avis de la commission des droits de la femme (A4-0450/98);

A. considérant que la déclaration universelle des droits de l'homme reconnaît à chacun le droit de se prémunir de la persécution et de bénéficier de l'asile dans tout pays et que ce droit fondamental s'inscrit dans la tradition de respect de la personne humaine des États européens,

B. considérant que le statut de réfugié est régi par la convention de Genève, à laquelle l'ensemble des États membres de l'Union européenne sont parties, et que ces États, à travers cette convention, se sont engagés à protéger toute personne qui craint d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, à condition que ne lui soient pas applicables les clauses d'exclusion de l'application de cette convention visées en son article premier, paragraphe F,

C. considérant que la convention de Genève sur les réfugiés définit comme réfugié toute personne qui se trouve à l'extérieur du pays dont elle est ressortissante parce qu'elle y craint à juste titre des persécutions pour motifs de race, de religion, de nationalité, d'appartenance à un groupe social déterminé ou d'opinions politiques,

D. considérant que toute personne - en particulier toute femme - qui a été victime de persécutions systématiques de caractère sexuel, dans le contexte de guerres ou autres troubles sociaux graves ou qui craint à juste titre de l'être, doit, en tant que membre d'un groupe social, être reconnue comme réfugiée au sens de la convention de Genève,

D. considérant par ailleurs qu'à la lumière des crises récentes les causes des mouvements de réfugiés ne doivent en aucun cas être confondues avec celles d'autres mouvements migratoires, et que les spécificités de la politique d'asile exigent une nette distinction entre la politique d'asile et la politique d'immigration,

E. considérant que des travaux sont en cours au Conseil pour préparer la stratégie future de l'Union européenne en matière d'immigration et d'asile, que ces travaux ne départagent pas assez nettement les questions d'immigration et celles qui touchent à l'asile et que le Parlement doit être immédiatement consulté à leur sujet,

F. considérant que l'entrée, le séjour et le statut des personnes en quête de protection internationale sur le territoire des États membres ne peuvent se réduire aux seules questions de sécurité intérieure de ces États, qu'ils se réfèrent à des valeurs d'ordre politique et moral garanties par les conventions internationales auxquelles ces États sont parties,

G. considérant que la politique d'asile ne peut plus être traitée sur un plan purement national et qu'il convient d'adopter, sur la base du nouveau titre IV du traité d'Amsterdam, une approche qui permette la protection effective de toutes les personnes qui ont besoin d'une protection internationale,

H. considérant que cette approche doit aussi permettre la mise en place de stratégies à long terme pour éliminer ou réduire considérablement les causes à l'origine des mouvements de réfugiés et d'autres personnes en quête de protection internationale, ce qui implique en même temps une coopération intensifiée avec les pays de transit, les principaux pays d'origine des immigrés, la considération des moyens de parvenir à l'extension de l'aide au développement et de la coopération économique, le relèvement du niveau de sauvegarde des droits de l'homme dans ces pays et la lutte intensifiée contre les filières d'immigration,

I. considérant que l'on constate ces dernières années une tendance à la baisse, en moyenne, des demandes d'asile dans l'Union européenne, ce qui n'exclut pas des disparités fortes au niveau des États membres et une stagnation des taux de reconnaissance du statut de réfugié dans de nombreux pays qui ne s'expliquent pas par l'amélioration de la situation des droits de l'homme dans le monde,

J. considérant que, au cours des dernières années, plusieurs États membres ont renforcé leur législation en matière d'asile et d'immigration, que ce renforcement des législations impose des conditions de plus en plus rigoureuses aux personnes en quête de protection dans les pays de l'Union et, de surcroît, multiplie le nombre des conditions auxquelles doivent faire face les demandeurs d'asile pour pouvoir accéder aux procédures de détermination de leur statut,

K. considérant que, selon les termes de la position commune du Conseil du 4 mars 1996, les «formes appropriées de protection conformes au droit national» accordées aux personnes ne pouvant se réclamer du statut de réfugié alors qu'elles sont menacées dans leurs droits fondamentaux en cas de renvoi dans leur pays d'origine n'ont pas fait l'objet d'une approche commune au niveau des États membres, et que le régime de protection temporaire destiné aux personnes déplacées, actuellement en discussion au Conseil, ne correspond pas à la situation des personnes susmentionnées,

L. considérant que cet état de fait se traduit par un vide juridique dans plusieurs États membres de l'Union entre, d'une part, les dispositions de la convention de Genève et, d'autre part, le régime de la protection temporaire, qui ne concerne que les situations de crise et d'afflux massif de personnes déplacées,

M. considérant que, là où elles existent, les dispositions nationales destinées aux personnes ne pouvant se réclamer du statut de réfugié alors qu'elles sont menacées dans leurs droits fondamentaux en cas de renvoi dans leur pays d'origine varient de façon significative selon les États membres, certains de ceux-ci disposant de véritables statuts complémentaires au statut de réfugié, alors que d'autres n'offrent aucune protection statutaire alternative à celle découlant de la convention de Genève,

N. considérant que cette diversité dans les systèmes juridiques des États membres risque d'anéantir les efforts actuels de l'Union visant à assurer une meilleure répartition des responsabilités en matière d'accueil et de séjour des personnes en quête de protection et de nuire à l'esprit de solidarité des États membres,

O. considérant qu'il convient d'ores et déjà de préparer un rapprochement renforcé des formes de protection complémentaire au statut de réfugié dans l'Union européenne, dans l'intérêt des personnes concernées et des États membres eux-mêmes, et qu'il convient d'associer à ces travaux les pays candidats à l'adhésion;

1. affirme que le fait de demander l'asile correspond à l'exercice d'un droit fondamental et rappelle que, outre leur responsabilité d'agir sur les causes des mouvements de réfugiés, les États européens doivent, au nom de leurs traditions de respect de la personne humaine et des engagements internationaux auxquels ils sont parties, s'assurer de l'application effective d'un tel droit;

2. note que, depuis le début des années 90, le Conseil a procédé à l'adoption, sans consulter le Parlement européen, de plusieurs décisions en matière d'asile qui, notamment, ont formalisé certains critères de refus d'admission de demandeurs d'asile à la procédure de détermination du statut de réfugié, même s'il s'agissait de résolutions ou recommandations dépourvues, par conséquent, de force juridique contraignante;

3. constate que, même si une application harmonisée de la définition du terme réfugié visée à l'article premier de la convention de Genève était nécessaire dans le cadre d'une communautarisation de la politique d'asile, la position commune du Conseil du 4 mars 1996 concernant l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié» a avalisé une interprétation restrictive de la convention de Genève de la part de certains États membres;

4. regrette que, en dépit des tentatives d'uniformisation des critères d'admission au statut de «réfugié convention de Genève», les taux d'admission soient très variables selon les pays membres pour des cas analogues;

5. réaffirme que la convention de Genève doit s'appliquer également aux personnes qui sont persécutées par des agents non étatiques, dès lors que l'État est lui-même incapable de protéger ses ressortissants;

6. affirme que l'instruction des dossiers de détermination du statut de réfugié doit se faire dans des délais raisonnables, ce qui est loin d'être le cas actuellement dans plusieurs États membres;

7. déplore que le traité d'Amsterdam n'ait pas complété l'avancée théorique représentée par le transfert de la politique d'asile du troisième vers le premier pilier par l'introduction, dès son entrée en vigueur, de véritables mécanismes de contrôle démocratique et juridictionnel qui permettent au Parlement européen d'être associé étroitement à la préparation des décisions;

8. demande à la Commission d'entamer sans tarder les travaux d'harmonisation des législations des États membres sur différents aspects de la politique d'asile pour être en mesure de présenter des propositions dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam,

9. demande à ce que ces propositions soient conformes à la lettre et à l'esprit de la convention de Genève, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et de la convention des Nations unies pour l'abolition de la torture, tant du point de vue des procédures, que de l'examen au fond des demandes d'asile ou du contenu des droits accordés, et que tout projet de définition uniforme de la notion de réfugié soit conforme au guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), seule autorité qualifiée pour interpréter la convention de Genève;

10. constate que les législations nationales en matière de protection complémentaire varient grandement d'un État membre à l'autre;

11. s'inquiète de la tendance de certains États à substituer une protection précaire, qui équivaut à une situation de non-droit, à la reconnaissance d'un véritable statut de réfugié en vertu de la convention de Genève;

12. souhaite que le Conseil mette en oeuvre, en étroite coopération avec lui, le point 4.g: «examen des formes de protection subsidiaires (protection de fait et permis de résidence humanitaire)" de sa résolution du 14 octobre 1996 et que cet examen soit complété par une proposition de la Commission;

13. estime qu'une telle proposition, assortie d'un calendrier, devrait prévoir, pour les personnes qui ne peuvent bénéficier du statut de réfugié au sens de la convention de Genève, une forme de protection complémentaire, qui permette aux États membres, conformément à leurs engagements internationaux en matière de protection des droits de l'homme, d'accorder un statut à ces personnes;

14. souhaite être consulté à temps sur cette proposition, pour laquelle il propose que la protection complémentaire s'adresse notamment, sur la base des instruments internationaux de protection des droits de l'homme:

- aux personnes qui ont fui leur pays, et/ou ne peuvent y retourner parce que leur vie, leur sécurité ou leur liberté sont menacées par une situation de violence généralisée, une agression étrangère, des conflits internes, des violations massives des droits de l'homme ou d'autres circonstances ayant perturbé gravement l'ordre public;

- aux personnes qui ont fui leur pays, et/ou qui ne peuvent y retourner parce qu'elles ont des craintes fondées d'être soumises à la torture, à des violences sexuelles ou liées à l'orientation sexuelle, à des traitements inhumains ou dégradants, à la peine capitale ou à d'autres violations de leurs droits fondamentaux;

15. demande, s'agissant de la définition des catégories de personnes devant faire l'objet d'une protection, de reconnaître, en ce qui concerne les droits des femmes, les violences et l'exploitation sexuelles, notamment la traite des femmes, comme des critères reconnus au niveau international; estime que les femmes devraient donc bénéficier de l'aide médicale et psychologique indispensables et qu'un statut propre, indépendant de celui de leur famille, devrait leur être reconnu;

16. estime que le statut complémentaire au statut de réfugié doit donner des droits aux personnes concernées;

17. reconnaît que des mesures doivent être prises, en fonction de chaque cas particulier, en vue de l'intégration dans la vie sociale et économique; que des mesures doivent être prises pour fournir une protection spéciale aux enfants mineurs non accompagnés, conformément aux directives du HCR, notamment un logement adéquat dans un centre spécialisé dès le moment où ils introduisent une demande de statut de réfugié;

18. insiste sur le fait que les formes de protection complémentaires au statut de réfugié ne doivent pas remettre en cause l'application pleine et entière de la convention de Genève et en même temps doivent être distinguées du régime de la protection temporaire;

19. prend en compte l'impulsion stimulante que le projet d'orientation stratégique de la présidence autrichienne sur la politique d'immigration et d'asile a donnée au débat à l'échelle européenne;

20. souhaite que les demandeurs du statut complémentaire au statut de réfugié déboutés en première instance puissent faire appel avec effet suspensif pour toute mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière;

21. souhaite associer étroitement les parlements nationaux, les parlements des pays candidats à l'adhésion, le HCR et les organisations non gouvernementales concernées à une réflexion destinée à élaborer une véritable protection complémentaire au statut de réfugié dans l'Union européenne;

22. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des États membres et des pays candidats.