FR Journal officiel de l’Union européenne C 182/71

Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil européen «Un plan européen pour la relance économique»

COM(2008) 800 final

(2009/C 182/15)

Rapporteur général: M. DELAPINA

Le 26 novembre 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur

«Un plan européen pour la relance économique»

COM(2008) 800 final.

Le 2 décembre 2008, le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 450e session plénière des 14 et 15 janvier 2009 (séance du 15 janvier 2009) de nommer M. DELAPINA rapporteur général, et a adopté le présent avis par 179 voix, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Résumé et conclusions

1.1 En présentant son programme global de stabilisation du secteur financier, dans ses différentes variantes nationales, la communauté internationale a envoyé un signal fort: la politique économique assume clairement la responsabilité de la stabilité économique mondiale. Avec son plan européen pour la relance économique, l'Union européenne manifeste aujourd'hui elle aussi sa volonté de s'attaquer résolument à la crise à l'aide de tous les moyens disponibles.

1.2 L'impact psychologique de ce plan de relance devrait être à la hauteur de celui des montants financiers engagés. Car les signaux ainsi émis par la politique économique devraient rétablir dans une large mesure la confiance des consommateurs et des investisseurs. Il faut toutefois que des actions soient engagées au plus vite par tous les acteurs concernés, en particulier la Commission européenne et les États membres, afin que les anticipations pessimistes ne perdurent pas.

1.3 Les mesures prises pour soutenir l'économie réelle ne pourront atteindre leurs objectifs qu'à condition que soit pleinement restaurée la capacité de fonctionnement du secteur financier. Pour ce faire, outre les divers plans de sauvetage, il faut également prévoir une réorganisation et une nouvelle réglementation des marchés financiers à tous les niveaux, afin d'insuffler de nouveau la confiance.

1.4 La politique économique européenne a reconnu la nécessité de compléter sa démarche, jusqu'ici orientée vers l'offre, d'une politique macroéconomique contracyclique active. Le CESE se félicite également de l'engagement pris en faveur d'une meilleure protection des membres les plus vulnérables de la société et d'une coordination plus efficace de la politique économique. Cela étant, le plan de relance concocté par l'UE apparaît relativement modeste comparé à ceux d'autres régions du monde.

1.5 Le Comité estime essentiel que les programmes d'investissements publics et les incitations financières mis en place pour favoriser la relance économique contribuent également à faciliter la transition vers une économie à faible taux d’émissions de carbone, indispensable pour l'avenir. Le Comité invite la Commission et les États membres à adapter en conséquence leurs plans et programmes de relance.

2. De la crise des subprimes à la récession mondiale

2.1 Les causes de l'actuelle crise financière et économique sont multiples. Dans la déclaration finale du sommet du 15 novembre dernier, les chefs d'État et de gouvernement du G20 ont mentionné les facteurs suivants: politiques monétaires et politiques des taux de change ayant entraîné une liquidité excessive, absence ou insuffisance de la réglementation concernant certains secteurs ou opérateurs, recherche de rendements irréalistes parallèlement à une sous-estimation ou une méconnaissance des risques de la part des acteurs du marché et des instances de surveillance et de régulation, effets de levier excessifs, mauvaise coordination des politiques macroéconomiques et réformes structurelles insuffisantes. Les dérives qui en ont résulté ont mis en évidence la nécessité de revoir les règles du jeu en ce qui concerne les opérateurs, les biens et les marchés.

2.2 Aux États-Unis s'est produit au milieu de l'année 2007, lorsque les prix de l'immobilier ont cessé de monter, l'effondrement d'une pyramide de crédits immobiliers. Dans un marché immobilier en état de surchauffe, entretenant des attentes déraisonnablement optimistes, les banques ont accordé à des emprunteurs peu solvables des crédits qu'elles ont externalisés et revendus. De nouveaux produits financiers hautement spéculatifs et opaques ont été créés, en dehors de toute surveillance ou régulation, de nombreux acteurs n'étant pas conscients du niveau de risque inhérent à ceux-ci.

2.3 L'éclatement de la bulle immobilière aux États-Unis ainsi que dans quelques États de l'UE a entraîné une crise des fonds spéculatifs, des banques commerciales et d'investissement ainsi que des compagnies d'assurances. Du fait de la titrisation des risques, la finance mondiale a été profondément ébranlée par des ondes de choc. L'insécurité et la méfiance régnant parmi les institutions financières ont conduit au gel de l'octroi de prêts interbancaires, y compris pour les établissements financiers a priori sains, et à l'assèchement du marché interbancaire.

2.4 Par le biais de multiples canaux de transmission, la crise du marché financier a fini par contaminer également l'économie réelle. Cela se traduit notamment par une contraction du crédit, une augmentation des coûts de financement, un «effet de richesse» négatif induit par la chute du cours des actions, un recul des marchés d'exportation, une perte de confiance, des réévaluations à la baisse ainsi qu'un risque de pertes au niveau des bilans. L'on sait aujourd'hui que la récession, dont même les experts sont pour l'instant incapables d'évaluer avec certitude la durée et l'ampleur, touchera l'ensemble de l'OCDE début 2009.

3. Les défis prioritaires

3.1 Il s'est agi dans un premier temps de stopper la réaction en chaîne sur les marchés financiers. Les banques centrales, notamment la BCE, ont injecté des liquidités sur les marchés afin qu'ils puissent continuer de fonctionner. De multiples trains de mesures de sauvetage ont été ficelés au niveau national et international, incluant des mesures telles que l'injection de fonds et des participations, jusqu'à la nationalisation d'établissements financiers touchés par la crise, des garanties publiques, une meilleure garantie des dépôts d'épargne, etc. Ces dispositions ont dans une certaine mesure permis aux banques de continuer de fonctionner normalement.

3.2 La deuxième étape importante consiste à renforcer l'économie réelle. Il faut restaurer la confiance des consommateurs et des investisseurs. Pour ce faire, des mesures sont nécessaires afin de relancer la demande intérieure et de stabiliser le marché du travail. Il convient en particulier de soutenir les catégories à faibles revenus, car elles sont particulièrement touchées par les effets de la crise, mais aussi parce qu'elles représentent le plus fort taux de consommation ayant une incidence sur la demande intérieure.

3.3 Parallèlement, il convient d'établir des conditions générales permettant d'atténuer les retombées sur les entreprises. De par leurs activités de production, d'investissement, d'exportation ainsi que de recherche et développement, celles-ci jouent un rôle essentiel dans la relance économique et contribuent de manière déterminante à la création d'emplois et partant à la stimulation de la demande intérieure. Mais il convient de ne pas négliger, outre les aspects cycliques, les questions relatives à la durabilité ainsi que les aspects structurels.

3.4 Il convient également de réorganiser l'architecture financière internationale et de réglementer plus efficacement les marchés financiers. Les dispositions s'appliquant aux autorités de surveillance et à leur coordination, aux agences de notation ainsi qu'à la comptabilité et à l'information financière, doivent elles aussi être modifiées, de manière à empêcher l'apparition de crises telles que celle que nous traversons actuellement.

4. Le rôle de la politique économique européenne

4.1 Même si à l'origine la crise était purement américaine, l'économie européenne a été atteinte du fait de la mondialisation. Dans ce contexte, l'euro s'est avéré être un facteur de stabilisation. Sans la monnaie commune, les retombées sur les économies nationales auraient été beaucoup plus sérieuses. Une crise internationale appelle des réponses internationales. La tâche qui attend la politique économique européenne est immense. Les défis décrits au paragraphe 3 exigent une intervention rapide, déterminée, massive, ciblée et concertée, comportant un grand nombre de mesures temporaires.

4.2 Il est nécessaire dans ce contexte de tirer les leçons du passé. Lorsqu'au début de la décennie, après l'éclatement de la «bulle» spéculative autour des technologies de l'information et les attentats du 11 septembre aux États-Unis, l'ensemble des grandes régions mondiales ont connu une récession significative, la politique économique européenne est la seule à ne pas avoir engagé une politique active de relance fondée sur la politique budgétaire et monétaire et prenant en compte la demande. Si bien que la crise a pu être surmontée au bout de quatre ans seulement et qu'une grande partie de l'Europe souffre aujourd'hui encore d'une atonie de la demande intérieure, ce qui a grandement accru sa vulnérabilité face au repli de la demande internationale.

4.3 Les principales instances en charge de la politique économique ont pris conscience trop tardivement de la gravité de la crise actuelle. Jusqu'au mois de septembre, les ministres de l'économie et des finances réunis au sein du Conseil ECOFIN se montraient sceptiques quant à l'opportunité d'un programme de relance. Alors que l'économie de la zone euro a connu un fléchissement dès le deuxième trimestre 2008, la BCE a augmenté encore une fois les taux directeurs au cours de l'été. Les désaccords constatés entre les chefs de gouvernement lors du sommet sur la crise financière à Paris ont eux aussi dissipé tout espoir de voir prochainement s'engager une action commune. Quant aux démarches nationales non concertées visant à assurer une meilleure garantie de l'épargne, elles n'ont pas donné l'impression d'une action cohérente de l'Union européenne. Cela démontre que l'action pour l'action est de peu d'utilité. Mieux vaut améliorer la coordination des programmes et des plans d'action, notamment au niveau national.

5. Le plan européen pour la relance économique présenté par la Commission européenne

5.1 On ne peut dès lors que se réjouir que la Commission européenne manifeste aujourd'hui clairement sa volonté et sa disponibilité à engager une action ferme et coordonnée. En présentant sa stratégie pour surmonter la crise financière, elle entend s'attaquer aux problèmes économiques au sens large et faire de l'Europe un acteur clé dans la réaction mondiale à la crise financière. La Commission a également été chargée par les chefs d'État et de gouvernement d'élaborer des propositions d'intervention coordonnée en prévision du sommet de décembre. Ces propositions ont été présentées fin novembre sous forme d'un «plan européen pour la relance économique» qui doit être immédiat, temporaire, ciblé et coordonné, à la suite de quoi le Conseil européen a adopté un programme correspondant les 11 et 12 décembre 2008 à Bruxelles.

5.2 Concrètement, il est proposé de donner une impulsion au budget en injectant des liquidités à hauteur de 1,5 % du PIB de l'UE, ce qui représente 200 milliards d'euros pour les années 2009/2010. Sur cette somme, 170 milliards seront fournis par les États membres, tandis que le budget communautaire et la BEI dégageront chacun 30 milliards d'euros.

5.3 Les mesures proposées visent non seulement à développer les activités de la BEI, notamment auprès des PME, mais aussi, grâce à une simplification et une accélération des procédures, à dégager plus rapidement des crédits au titre des fonds structurels, du Fonds de cohésion et du Fonds de développement rural. Le Fonds social européen financera des mesures en faveur de la promotion de l'emploi, en particulier pour les catégories les plus défavorisées de la population, tandis que l'efficacité du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation devra être améliorée. Des facilités sont également prévues pour l'octroi d'aides d'État, ainsi que des mesures destinées à accélérer la passation de marchés publics.

5.4 Les interventions des États membres ont pour objet de relancer la demande grâce à des dépenses publiques et/ou des réductions d'impôt, dans le cadre de la flexibilité accrue offerte par le pacte de stabilité et de croissance réformé, en complément de l'action des stabilisateurs automatiques. La proposition de la Commission mentionne quelques exemples concrets, parmi lesquels l’accroissement provisoire des transferts en faveur des chômeurs ou des ménages à faibles revenus, des investissements publics dans les infrastructures et la formation, l'aide aux PME (par exemple sous forme de prêts ou de participation aux risques), des mesures de lutte contre le changement climatique, une réduction des impôts et des cotisations sociales pour les employeurs et les travailleurs, ainsi qu'une baisse temporaire du taux normal de TVA. Le caractère temporaire de ces mesures vise à éviter que le plan de relance ne compromette la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme.

5.5 La situation de départ et la marge de manœuvre des États membres n'étant pas identiques, leurs actions doivent être coordonnées. Elles doivent être limitées dans le temps, car les objectifs budgétaires à moyen terme devront ensuite être rétablis. Ces mesures devraient être assorties de réformes structurelles visant à garantir un meilleur fonctionnement des marchés et une amélioration de la compétitivité.

5.6 Il convient d'établir un lien étroit entre le plan de relance et les domaines prioritaires de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi (personnes, entreprises, infrastructures et énergie, recherche et innovation). La Commission européenne a adopté un train de mesures visant à soutenir la mise en œuvre du plan européen pour la relance économique et à renforcer la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. L'adoption des chapitres par pays évaluant les progrès réalisés par chaque État membre dans la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne interviendra au début de l'année prochaine (1). Le plan de relance présente à cet égard un large éventail de mesures, parmi lesquels chaque gouvernement est invité à choisir celles qui lui conviennent.

5.7 Un autre aspect essentiel du plan de relance concerne l'orientation vers une économie «verte», reposant sur des produits intelligents favorisant une économie à faible production de carbone. Cette orientation s'appuie entre autres sur des investissements dans l'efficacité énergétique, l'environnement et la lutte contre le changement climatique. Les mesures destinées à soutenir les secteurs particulièrement touchés par la crise, comme l'industrie automobile et la construction, doivent elles aussi être assorties d'objectifs dans le domaine de l'environnement et des économies d'énergie.

5.8 Le plan de relance met notamment l'accent sur la nécessité d'une approche coordonnée au niveau international, avec la participation des pays émergents, en vue de rétablir la croissance.

6. Premières appréciations du CESE

6.1 Évaluation qualitative

6.1.1 Le document de la Commission identifie de manière appropriée les enjeux, les interventions requises et les besoins actuels. L'Europe doit engager une action rapide, audacieuse, ambitieuse et bien ciblée. Ce faisant, elle doit être consciente de son importance et peser de tout son poids dans la balance internationale.

6.1.2 La confiance et la demande doivent être renforcées pour enrayer l'engrenage à la baisse. Il convient notamment de combattre fermement les retombées négatives de la crise sur le marché du travail et sur les éléments les plus vulnérables de la société. Le dosage de politiques macro-économiques appliqué jusqu'ici n'a pas répondu de manière appropriée aux problèmes qui se posent, car il a sous-estimé l'importance de la demande intérieure dans le circuit économique. La Commission tient aujourd'hui compte, il est vrai tardivement, du rôle actif et stimulateur de la demande que peut jouer la politique budgétaire et monétaire, comme le demande le CESE depuis des années, politique qui doit être mise sur un pied d'égalité avec les mesures de développement de la compétitivité, orientées vers l'offre. La Commission et les États membres ont fini par reconnaître que la politique budgétaire doit miser sur des mesures expansionnistes, étant donné le peu d'efficacité des mesures de politique monétaire dans la situation actuelle.

6.1.3 La mention par la Commission de la flexibilité accrue offerte par le pacte de stabilité et de croissance depuis sa réforme de 2005 apparaît intéressante à cet égard. Cette flexibilité doit selon elle être mise à profit aujourd'hui, ce qui signifie que dans les circonstances exceptionnelles actuelles, qui conjuguent une crise financière à une récession, un dépassement temporaire de la limite de 3 % du PIB fixée pour le déficit est jugé approprié.

6.1.4 Le CESE se félicite que la Commission souligne le rôle positif que la BCE doit jouer dans le soutien à l'économie réelle. La Commission mentionne à cet égard le rôle essentiel qu'a joué la BCE dans la stabilisation des marchés en prêtant de l'argent aux banques et en contribuant à la fourniture de liquidités, et évoque la perspective de baisses supplémentaires des taux d'intérêt.

6.1.5 Il est clair qu'une fois que la crise sera surmontée et que la reprise se dessinera, la politique budgétaire devra de nouveau se conformer à des objectifs à moyen terme, afin de préserver la viabilité des finances publiques. Il faudra veiller dans ce contexte à ne pas surcharger encore une fois le facteur travail ni à restreindre exagérément les prestations en termes de dépenses. C'est pourquoi il faudrait envisager dès à présent des stratégies afin par exemple d'exploiter de nouvelles sources de revenus. Par ailleurs, il faudrait notamment avoir à l'esprit que revenir sur l'augmentation des dépenses publiques intervenue pendant la crise n'est pas une fin en soi. Dans le contexte de vieillissement de la population et de normes sociales élevées qui caractérise le modèle social européen, un relèvement du niveau des dépenses publiques n'est pas nécessairement un mal. Après tout, les États dont l'on vante d'une manière générale la réussite de la stratégie de flexisécurité affichent eux aussi un niveau de dépenses publiques supérieur à la moyenne.

6.1.6 Il est impératif non seulement de compléter les mesures nationales par des mesures européennes, mais aussi de les coordonner, afin d'obtenir des effets d'entraînement positifs au niveau transfrontalier et d'éviter que certains États ne profitent de la situation. En effet, les États ne participant pas au programme de relance pourraient affaiblir l'efficacité des mesures. Et les pays contribuant activement à l'assainissement de la conjoncture risquent d'être stigmatisés à cause de leur déficit. D'une manière générale, les États membres qui de par leur importance exercent une influence déterminante sur l'évolution générale et qui disposent d'une marge de manœuvre budgétaire relativement élevée assument une responsabilité particulière dans ce contexte.

6.1.7 Parmi les aspects positifs, il faut également relever que le plan de relance de la croissance ne néglige pas les objectifs relatifs à l'environnement, au changement climatique et à l'énergie, et qu'il s'inscrit dans une perspective dépassant le cadre des pays industriels hautement développés. Dans une optique mondiale, les actions visant à contrer les mesures protectionnistes injustifiées sont également significatives.

6.2 Évaluation quantitative

6.2.1 Le CESE souhaite axer le présent avis sur une évaluation macroéconomique générale. Mais il entend poursuivre ses travaux et consacrer un autre avis à l'examen et l'évaluation approfondis des propositions et des décisions présentées. Il conviendra d'étudier dans ce contexte les nécessaires modifications de la législation en matière d'aides ainsi que l'aménagement de la réglementation du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation. Il faudra passer en revue de manière critique certaines des mesures présentées dans le cadre de l'abondante «panoplie d'instruments» proposée par la Commission. Parmi celles-ci, il faut notamment mentionner la proposition assez controversée de réduction des cotisations sociales et de la TVA sur les services à haute intensité de main-d'œuvre. La question de la compatibilité avec les règles de concurrence de l'octroi de subventions et des programmes d'aide devrait elle aussi être examinée dans ce contexte.

6.2.2 Étant donné que le plan de relance doit être accompagné de réformes structurelles, il faut veiller à ce que ces dernières n'aillent pas à l'encontre de l'objectif de stimulation de la demande. Les réformes structurelles doivent être conçues de telle sorte qu'elles soient socialement acceptables et profitables à la croissance et à l'emploi.

6.2.3 Un autre point critique concerne en tout cas le fait que l'enveloppe de 200 milliards d'euros allouée pour deux ans est loin d'être aussi importante en réalité qu'elle ne le paraît. Le montant «d'argent frais» injecté est bien moindre. En effet, les fonds octroyés par le budget communautaire et la Banque européenne d'investissement ne sont pour la plupart que des versements anticipés de paiements de toute façon prévus. Quant aux financements nationaux, il ne s'agit généralement pas de nouvelles initiatives supplémentaires, mais plutôt d'un catalogue de mesures déjà planifiées voire adoptées par les gouvernements nationaux, indépendamment du plan de relance de l'UE.

7. Réorganisation des marchés financiers

7.1 L'apparition de deux graves crises successives dans un court laps de temps constitue un motif suffisant de revoir la réglementation des marchés financiers, et plus particulièrement celle relative aux transactions, aux biens, aux opérateurs, à la surveillance, aux agences de notation, etc., et ce au sein de l'UE mais aussi et surtout au niveau mondial. C'est là une condition indispensable pour rétablir au plus vite la confiance dans les institutions financières et entre celles-ci, ainsi que celle des investisseurs et des consommateurs. La réforme des marchés financiers et la reprise rapide de leur bon fonctionnement sont une condition essentielle pour qu'ils puissent de nouveau jouer leur rôle de soutien à l'économie réelle et ainsi assurer le succès des mesures de relance.

7.2 L'Europe a suivi sans se poser de questions quantité de tendances initiées aux États-Unis, depuis l'introduction des innovations financières jusqu'aux règles comptables, en passant par le financement des systèmes de retraite, avec comme on le sait des résultats peu satisfaisants. Aussi convient-il à l'avenir d'accorder de nouveau davantage de poids aux approches, aux expériences, aux traditions et aux atouts européens, parmi lesquels comptent également des spécificités comme la structure organisationnelle des coopératives. Il convient à cette fin de mettre davantage à profit la «masse critique» de la zone euro, qui s'est accrue au fil des élargissements. Le sommet du G-20 à Washington a posé à cet égard des jalons qui vont dans le bon sens. Les résultats obtenus dans ce contexte doivent être amplifiés en prévision du futur sommet du G20 qui se tiendra le 2 avril 2009 à Londres.

7.3 Le plan de relance de la Commission n'évoque pas la nécessité d'un réaménagement et d'une nouvelle réglementation des marchés financiers. Le CESE espère que cela n'est pas dû au fait que la Commission prévoit d'adopter en juillet 2009 une initiative sur la surveillance des marchés financiers de l'UE. Lors du réaménagement du cadre général, il faudra également se pencher sur les études scientifiques mettant en évidence que les marchés spéculatifs — notamment en raison des systèmes modélisés de transaction et de décision utilisés par les principaux opérateurs du marché — débouchent systématiquement sur des comportements grégaires cultivant les excès dans les deux sens. Le CESE se réserve le droit de présenter ultérieurement des requêtes et des propositions en la matière et renvoie dans ce contexte à la conférence organisée par ses soins les 22 et 23 janvier 2009 à Bruxelles, sur le thème «Rien ne va plus? Comment reconstruire l'économie sociale de marché européenne après l'effondrement du “capitalisme casino”».

Bruxelles, le 15 janvier 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Pour plus de détails concernant ce train de mesures, cf. le communiqué de presse «Décisions de la Commission relatives à la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi» (IP/08/1987).