FR Journal officiel de l'Union européenne C 177/88

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, en vue de la mise en œuvre, à partir de 2020, d'une convention internationale portant application d'un mécanisme de marché mondial aux émissions de l'aviation internationale»

COM(2013) 722 final — 2013/0344 (COD)

(2014/C 177/16)

Rapporteur général: M. Jan SIMONS

Le 24 octobre 2013 et le 18 novembre 2013, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément aux articles 192(1) et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, en vue de la mise en œuvre, à partir de 2020, d'une convention internationale portant application d'un mécanisme de marché mondial aux émissions de l'aviation internationale»

COM(2013) 722 final — 2013/0344 (COD).

Le 12 novembre 2013, le Bureau du Comité économique et social européen a chargé la section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement» de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé, au cours de sa 495e session plénière des 21 et 22 janvier 2014 (séance du 22 janvier 2014), de nommer M. SIMONS rapporteur général, et a adopté le présent avis par 173 voix pour, 4 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité recommande, afin de garantir la sécurité juridique aux exploitants d'aéronefs et aux autorités nationales, d'approuver les propositions prévoyant que la décision dite «suspensive» s'applique également à l'année 2013 et de prolonger d'une année le délai de déclaration et de restitution des quotas pour l'année 2013.

1.2 Il y a également lieu d'approuver l'exemption accordée aux petits exploitants d'aéronefs non commerciaux, qui ne produisent que très peu de CO2, et la possibilité donnée aux petites compagnies qui ne sont pas couvertes par cette exemption de recourir à des procédures administratives simplifiées.

1.3 Le Comité n'est, en revanche, pas du même avis en ce qui concerne les volets de la proposition qui portent sur les vols en provenance et à destination de pays tiers pour la période 2014-2020. Il est dans l'intérêt de toutes les parties d'éviter une guerre commerciale et/ou du secteur de l'aviation, et le Comité encourage dès lors à mener d'abord des négociations afin qu'une solution globale soit trouvée.

1.4 Étant donné que les vols entre les aérodromes de l'EEE continueront de relever du système d'échange de quotas d'émission pour l'aviation, le CESE invite les institutions de l'EEE à: — s'entendre sans délai sur la mise en place du ciel unique européen afin d'éviter, grâce au contrôle du trafic aérien, les émissions superflues dues aux détournements et aux retards (1); — mener des négociations multilatérales et bilatérales intensives afin que d'autres systèmes MBM interrégionaux voient le jour dans le monde d'ici 2016, en plus de celui de l'EEE.

2. Introduction

2.1 Les émissions provenant de l'aviation, bien que relativement réduites (environ 5 % du total), constituent l'une des sources de gaz à effet de serre dont la croissance est la plus rapide, et ont presque doublé ces vingt dernières années. Les possibilités technologiques de réduction des émissions sont en outre limitées dans l'aviation, mais les compagnies aériennes à travers le monde peuvent et souhaitent aussi, au moyen de mécanismes de marché, contribuer aux réductions des émissions en compensant la croissance élevée de leurs émissions par le financement des réductions d'émissions dans d'autres secteurs.

2.2 En partie grâce à l'action de l'UE, et notamment du moratoire — la décision dite «suspensive» de début 2013 — sur l'application de la directive 2008/101/CE (intégration des activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre) aux compagnies aériennes assurant des vols à destination ou en provenance de l'espace économique européen (EEE), l'Assemblée de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a décidé, le 4 octobre 2013, d'élaborer d'ici 2016 (prochaine réunion triennale de l'OACI), au moyen de la feuille de route approuvée, un mécanisme mondial, fondé sur le marché, pour les émissions produites par l'aviation internationale et, s'il est approuvé, de le mettre en œuvre à partir de 2020. Dans l'intervalle, les différents pays ou groupes de pays comme l'UE peuvent adopter des dispositions provisoires. Un compromis n'a toutefois pas pu être dégagé concernant les modalités plus précises.

2.3 Cette évolution est conforme aux avis antérieurs du Comité (2). Ainsi, en 2006: «Afin que le système d'échange de quotas d'émission soit appliqué au niveau mondial, il conviendrait de l'introduire par l'intermédiaire de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI); si cela s'avère opportun lors des négociations, l'introduction d'un tel système pour le trafic aérien intracommunautaire — en tant que première étape pratique dans cette direction — pourrait constituer une option réalisable». En 2007: «L'intégration de l'aviation dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission est de nature à renforcer ce système et le renforce dans sa position de modèle-phare pour la lutte contre les émissions de CO2 dans le monde». Et plus récemment, en 2013: «Le Comité se félicite en conséquence de l'initiative prévoyant un moratoire sur l'application du système d'échange de quotas d'émission (SCEQE) aux compagnies aériennes, pour les vols à destination et en provenance de l'espace économique européen (EEE), dans l'attente de la conclusion des négociations internationales».

3. Contenu essentiel du document de la Commission

3.1 Compte tenu des résultats de l'Assemblée de l'Organisation des Nations unies responsable de l'aviation civile (OACI), qui s'est tenue entre le 24 septembre et le 4 octobre 2013, la Commission européenne propose d'adapter la portée géographique du système d’échange de quotas d’émission européen applicable à l'aviation pour la période précédant l'introduction d'un système d'échange mondial.

3.2 La proposition de la Commission vise à donner une nouvelle impulsion au développement d'un système mondial. Elle n'établit aucune distinction basée sur la nationalité entre les compagnies.

3.3 Initialement, le système d’échange de quotas d'émission européen pour l'aviation était d'application pour l'intégralité de la distance parcourue dans le cadre des vols au départ et à destination d'aéroports de l'EEE, y compris ceux en provenance ou à destination de pays tiers. Pour l'année 2012, conformément à la décision no 377/2013/UE (connue sous le nom de «décision suspensive»), le système n'a concerné temporairement que les vols au sein de l'EEE et pas ceux à destination et en provenance de pays tiers.

3.4 La Commission préconise de conserver le même champ d'application géographique pour 2013. Il est en outre proposé de prolonger d'une année le délai imparti aux compagnies aériennes s'agissant de la déclaration et de la restitution des quotas pour l'année 2013.

3.5 Pour les années 2014 à 2020, il est proposé d'élargir le système précité utilisé en 2013 aux vols en provenance et à destination de pays situés en dehors de l'EEE pour la distance de vol parcourue au-dessus du territoire de pays de l'EEE. La proposition précise les modalités de mise en œuvre concrète de cette disposition.

3.6 La proposition aurait également trois autres conséquences: — les vols entre les aérodromes de l'Espace économique européen (EEE) continuent de relever entièrement du système d'échange, comme prévu dans la directive initiale et dans la décision no 377/2013/UE; — les vols au départ et à destination de pays tiers qui ne sont pas des pays développés et qui émettent moins de 1 % des émissions mondiales dues à l'aviation sont exemptés. Les liaisons avec environ 80 pays sont ainsi exclues de la proposition sur une base non discriminatoire; — à partir de 2014, pour les vols à destination et au départ de pays tiers, seules les émissions survenant en deçà des pays de l'EEE sont prises en considération. Une procédure simplifiée est proposée pour déterminer la part des émissions d'un vol donné qui relève du système d'échange. Il est proposé que les exploitants puissent choisir entre différentes approches en matière de mesure, déclaration et vérification aux fins du contrôle de la conformité.

3.7 Enfin, la Commission recommande que les petits exploitants d'aéronefs non commerciaux, qui ne produisent que très peu de CO2, soient exemptés du système d’échange de quotas d'émission européen pour l'aviation. Les petites compagnies qui ne sont pas couvertes par cette exemption seraient autorisées à recourir à des procédures administratives simplifiées.

4. Observations générales

4.1 En vertu de la décision dite «suspensive», le système d’échange de quotas d'émission européen pour l'aviation ne s'applique temporairement qu'aux seuls vols intra-EEE et pas aux vols au départ et à destination de pays tiers. La Commission préconise de conserver le même champ d'application géographique pour 2013. Il est en outre proposé de prolonger d'une année le délai imparti aux compagnies aériennes s'agissant de la déclaration et de la restitution des quotas pour l'année 2013. Compte tenu de la sécurité juridique qu'il importe de garantir aux exploitants d'aéronefs et aux autorités nationales, le CESE estime ces propositions extrêmement judicieuses et préconise dès lors de les adopter.

4.2 Étant donné que les vols entre les aérodromes de l'EEE continueront de relever du système d'échange de quotas d'émission pour l'aviation, le CESE invite les institutions de l'UE et de l'EEE à s'entendre sans délai sur la mise en place du ciel unique européen (3) afin d'éviter, grâce au contrôle du trafic aérien, les émissions superflues dues aux détournements et aux retards.

4.3 Le Comité se félicite grandement qu'il soit prévu d'exempter les petits exploitants d'aéronefs non commerciaux, qui ne produisent que très peu de CO2, et d'autoriser les petites compagnies qui ne sont pas couvertes par cette exemption à recourir à des procédures administratives simplifiées.

4.4 Le Comité n'est, en revanche, pas du même avis en ce qui concerne les volets de la proposition qui portent sur les vols en provenance et à destination de pays tiers pour la période 2014-2020. Il est dans l'intérêt de toutes les parties d'éviter une guerre commerciale et/ou du secteur de l'aviation, et le Comité encourage dès lors à mener d'abord des négociations afin qu'une solution globale soit trouvée.

4.4.1 L'on peut déjà déduire des informations reprises dans l'analyse d'impact concernant les délibérations de 2013 au sein de l'OACI que, vu le rapport de force et les différents points de vue, il faudra manœuvrer avec une grande prudence pour enfin parvenir en 2016 au résultat mondial escompté. L'objectif n'a jamais été aussi proche mais les retards ont atteint un record historique et le succès ne peut être garanti.

4.4.2 Ensuite, signifier maintenant littéralement et figurément à l'ensemble des pays tiers — car il s'agit bien dans les faits d'une action unilatérale de l'Union européenne si cette partie de la proposition est adoptée — que leurs compagnies aériennes doivent payer pour les émissions de CO2 qu'elles produisent dans l'espace aérien de l'EEE représenterait un défi et ne devrait être envisagé qu'après des négociations bilatérales et/ou multilatérales, au sens de l'article 16 a) de la résolution de l'OACI, ce afin d'éviter le risque d'une guerre commerciale et/ou du secteur de l'aviation à l'échelle mondiale.

4.4.3 Si, du point de vue juridique, l'EEE est en droit d'appliquer les propositions, l'administration américaine est elle aussi habilitée, en vertu de l'Emissions Trading Scheme Prohibition Act («Thune Bill»), à interdire aux compagnies aériennes établies aux États-Unis de se conformer à la législation européenne relative au système d'échange d'émissions, sans parler des réactions des Chinois et des Indiens, si l'on en juge par la résistance qu'ils ont opposée à la résolution de l'OACI du 4 octobre 2013. À ce stade, il n'est toutefois pas nécessaire de modifier le contenu de la proposition de la Commission.

5. Observations particulières

5.1 Il semble que, dans l'annexe I «Glossary» de l'analyse d'impact (SWD(2013) 430 final, p. 51 EN), les définitions de «extra-EEA flights» et «intra-EEA flights» sont interverties.

Bruxelles, le 22 janvier 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) CE/549/2004.

CE/1070/2009.

(2) JO C 185, du 8.8.2006, p. 97; JO C 175, du 27.7.2007, p. 47; JO C 133, du 9.5.2013, pp. 30-32.

(3) CE/549/2004.

CE/1070/2009.