FR Journal officiel de l'Union européenne C 221/40

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil relative au financement de la politique agricole commune»

[COM(2004) 489 final – 2004/0164 (CNS)]

(2005/C 221/09)

Le 29 octobre 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 37, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 janvier 2005 (rapporteur: M. KIENLE).

Lors de sa 414ème session plénière des 9 et 10 février 2005 (séance du 9 février 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 133 voix pour et 6 abstentions.

1. Introduction

Une réforme agricole approfondie a été mise en œuvre le 1er janvier 2005. Cette réforme est centrée autour du paiement découplé par exploitation ainsi que d'une concentration accrue sur le développement des zones rurales. La base financière de la politique agricole commune est définie par la décision des chefs d'État d'octobre 2002 qui fixe un plafond pour les dépenses agricoles du premier pilier, lequel ne doit pas excéder leur niveau effectif de 2006 pour l'Union européenne à 25, et ce jusqu'en 2013. Dans les perspectives financières de l'UE pour la période 2007-2013 qui réglementent l'ensemble du financement de l'UE, cette décision relative au secteur agricole est acceptée. Les dépenses de la politique agricole commune (pour l'Europe à 27), y compris le développement rural, doivent s'élever à 57,18 milliards d'euros en 2007 et augmenter de 1,1 % jusqu'en 2013 (en prix de 2004).

L'objet de la proposition de la Commission à l'examen sur le financement de la politique agricole commune n'est pas, comme son titre le suggère, l'origine et l'utilisation des moyens de la politique agricole commune. La proposition traite bien plus de la mise en œuvre budgétaire du soutien à l'agriculture et aux zones rurales.

2. Contenu de la proposition de la Commission

La Commission européenne souhaite fixer, avec la proposition à l'examen, la base budgétaire de la politique agricole commune, y compris celle du développement rural de l'UE pour les années 2007-2013. Le financement de la politique agricole commune doit être réglementé par un seul acte juridique. La proposition doit être envisagée en liaison avec la proposition de règlement relative au soutien au développement rural. La Commission vise une simplification et une plus grande efficacité qui doivent être atteintes grâce à un système plus strict de vérification, d'évaluation et de rapport.

2.1 Organisation des fonds de financement

2.1.1 Système actuel: le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA)

Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) actuellement mis en place pour le financement de la politique agricole commune est divisé en une section «Garantie» et une section «Orientation». Les organisations communes de marché (paiements directs, restitutions à l'exportation, achats à l'intervention), certaines dépenses dans le domaine vétérinaire et phytosanitaire, ainsi que les mesures relatives à l'information et l'évaluation de la politique agricole commune relèvent de la section «Garantie». Celle-ci finance par ailleurs sur l'ensemble du territoire des mesures spéciales en faveur des zones rurales (mesures agroenvironnementales, indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, reboisement, préretraite) ainsi que des mesures d'investissement dans les régions qui ne relèvent pas de l'objectif 1.

La section «Orientation» finance les dépenses d'investissement de développement rural qui ne sont pas couvertes par le FEOGA section «Garantie», c'est-à-dire les mesures mises en oeuvre dans les régions de l'objectif 1 ainsi que le programme d'initiative communautaire Leader+.

2.1.2 Principes des futurs fonds de la politique agricole commune

La structure des nouveaux fonds ressemblera à celle du FEOGA. La gestion des fonds est assurée par un comité composé de représentants des États membres et de la Commission (article 41, Comité des fonds). Toutes les mesures financées par les nouveaux fonds doivent être soumises à la procédure d'apurement des comptes. Jusque-là, seules les mesures de la section «Garantie» y étaient soumises. L'examen des mesures financées par la section «Orientation» était assuré jusqu'à présent dans le cadre des programmes d'aide pluriannuels (conformément au règlement no1260/1999 relatif aux fonds structurels).

2.1.3 Le nouveau Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)

Le FEAGA ressemble à l'actuelle section «Garantie» du fonds agricole commun (FEOGA). Il doit financer comme jusqu'à présent les mesures relatives à l'intervention, aux restitutions à l'exportation, aux paiements directs, aux actions d'information et de promotion. Les mesures d'aide au développement rural actuelles ne passent plus par le FEAGA. À l'avenir, c'est le FEADER qui en sera responsable.

2.1.4 Le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)

À l'avenir, toutes les mesures de développement rural devront être financées par le nouveau fonds FEADER, ce qui permettra de simplifier le financement du deuxième pilier. Le fonds doit regrouper les crédits du FEOGA section «Orientation» et les moyens destinés au développement rural du FEOGA section «Garantie». Avec les ressources de la modulation (1er pilier de la PAC) qui résultent des abattements prévus par l'article 10 du règlement (CE) no1782/2003, le budget du développement rural devrait s'élever selon les estimations de la Commission européenne à 14,2 milliards d'euros au total en 2013 (pour l'Union à 27, sur la base des prix 2004).

2.2 Exécution des paiements et contrôles

2.2.1 Organismes payeurs

La Commission propose que la gestion continue d'être assurée par les organismes payeurs mis en place par les États membres. Les organismes payeurs sont les services ou organismes agréés des États membres qui ont pour mission le contrôle de l'éligibilité des demandes, la comptabilité des paiements effectués, et la présentation des documents requis à la Commission.

2.2.2 Modalités de paiement et engagement des fonds

Les paiements du FEAGA et du FEADER doivent s'effectuer respectivement tous les mois et tous les trimestres. Selon la proposition de règlement, les engagements des fonds du FEADER sont effectués par programme et pour plusieurs années, ils sont divisés en tranches annuelles. La règle «n+2» s'applique ainsi que le dégagement d'office de l'engagement des fonds à l'issue de cette période. La règle «n+2» signifie que les moyens alloués dans le cadre d'un programme doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année suivant leur allocation (n = année de l'allocation des moyens).

2.2.3 Communication d'informations à la Commission

Les États membres doivent transmettre à la Commission les déclarations de dépenses, ainsi que, au terme de l'exercice budgétaire, les comptes annuels et une certification concernant l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis. À cela doit venir s'ajouter une déclaration d'assurance signée par le responsable de l'organisme payeur. La Commission propose que les organismes payeurs établissent en outre des comptes annuels séparés selon les programmes pour les dépenses du FEADER.

2.2.4 Apurement comptable et de conformité et rapport financier

Selon la proposition de règlement, la Commission clôture les comptes des organismes payeurs avant le 30 avril. La décision d'apurement des comptes couvre l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes transmis. La Commission doit vérifier, comme dans la procédure actuelle, si des sommes doivent être écartées du financement communautaire (apurement de conformité) et, dans l'affirmative, détermine lesquelles. Une nouveauté réside dans l'allongement des délais de correction financière qui passent de 24 à 36 mois. La Commission doit présenter un rapport financier sur la gestion des fonds au Parlement européen et au Conseil tous les ans avant le 1er septembre (jusque-là: 1er juillet).

3. Observations générales

3.1 Le soutien doit être acceptable et compréhensible pour la population

Le CESE est conscient du fait que les moyens financiers de la politique agricole commune représentent une part importante du budget total de l'UE, même si cette part diminue progressivement. Le CESE considère d'autant plus indispensable que les aides à l'agriculture et aux zones rurales soient acceptables et compréhensibles pour la population. Pour cela, le CESE considère qu'il faut remplir deux conditions:

— Les paiements doivent parvenir aux bénéficiaires finals en ayant subi aussi peu de réductions que possible.

— Un contrôle efficace doit permettre de prévenir les abus.

3.2 Approches innovantes pour simplifier la gestion

Le CESE considère qu'il y a dans la proposition à l'examen différentes approches tout à fait innovantes pour une meilleure gestion et simplification budgétaires. Il estime que le passage à un système de deux fonds dont les contenus sont clairement délimités est une bonne décision. Le règlement permet de nets progrès sur la voie de la simplification. Le financement de la politique agricole commune est réglementé par une seule base juridique. Un système de contrôle unique est introduit à la place des deux systèmes en vigueur jusqu'à présent. Les différents systèmes de gestion financière applicables aux mesures en faveur du développement rural sont uniformisés. Un deuxième système de gestion financière applicable aux mesures FEAGA demeure toutefois. La proposition de règlement relative au soutien au développement rural remplace les cinq systèmes de programmation par un seul système, et diminue le nombre des programmes. Le CESE prend acte de ces simplifications qui seront particulièrement significatives pour l'administration bruxelloise.

3.3 La simplification doit être perceptible pour les bénéficiaires

Cependant, le CESE considère que la simplification devrait absolument être perceptible à tous les niveaux. L'UE, aussi bien que les États membres et les utilisateurs finals doivent en bénéficier. Le CESE attache une importance particulière à ce qu'une simplification des procédures bureaucratiques aille jusqu'au bout de la chaîne administrative, jusqu'aux agriculteurs. La situation actuelle des agriculteurs européens est caractérisée par le poids de la bureaucratie qui s'accompagne souvent de retards dans le versement des aides. Ce fut par exemple le cas d'une manière extrême avec SAPARD (aides préadhésion pour l'agriculture et les zones rurales des pays candidats), ce que la Cour de justice européenne a d'ailleurs récemment critiqué. Il y a cependant très peu de risque que des sommes versées à tort à des agriculteurs ne puissent pas être récupérées. C'est pourquoi le CESE estime qu'il est impératif de parvenir à une aide rapide et aussi peu compliquée que possible au niveau des bénéficiaires finals.

3.4 La charge administrative peut être amoindrie

L'objectif de simplification est certes atteint dans le cas de la Commission mais il ne l'est que de manière insuffisante dans le cas des États membres. Certaines parties du règlement vont même à l'encontre de l'objectif de simplification et accroissent la charge administrative. Le CESE regrette que les organismes payeurs doivent continuer à utiliser deux systèmes de gestion financière du fait des différentes modalités de paiement et d'engagement des fonds. C'est pourquoi il faudrait absolument veiller à ce que ces deux systèmes soient rationalisés afin que la charge reste à un niveau aussi minime que possible. De ce fait, d'autres adaptations sont nécessaires, en particulier dans le cas du règlement concernant le soutien aux zones rurales. La fourniture de documents supplémentaires représente une charge de plus pour les États membres.

3.5 Les États membres sont davantage sollicités

La proposition de la Commission à l'examen implique une augmentation de la coresponsabilité financière des États membres en raison de l'allongement du délai de la période d'imputation, du durcissement de la réglementation relative aux délais, et du recouvrement de fonds par la Commission. Le CESE se félicite en principe que du fait de la disposition réglementaire sur le recouvrement de fonds, la responsabilité des subventions versées n'incombe pas uniquement à l'UE mais aussi aux États membres. Dans l'intérêt d'une utilisation des ressources efficace et transparente, les aides versées à tort doivent pouvoir être recouvrées, même après un long délai. Compte tenu des réserves exprimées par de nombreux États membres à l'égard de leur coresponsabilité accrue, le CESE veillera avec la plus grande attention à ce que ces États ne se désintéressent pas des programmes, au détriment des bénéficiaires finals potentiels. Une plus grande rigueur est également de mise de la part des États membres en ce qui concerne le délai plus sévère imposé pour les paiements. Le CESE se félicite de la limitation des délais de paiement, mais estime qu'un délai aussi court est excessif; c'est pourquoi il invite la Commission à reconsidérer les délais prévus.

3.6 Les «méta-aides» doivent rester exceptionnelles

Le CESE fait observer que l'extension de l'assistance technique induit une réduction des ressources destinées au véritable objectif du fonds, l'aide à l'agriculture et au développement rural. Il conviendrait que ces «méta-aides», c'est-à-dire l'appui aux institutions et aux structures qui mettent en œuvre l'aide proprement dite, ne prennent pas de proportions démesurées. Elles doivent au contraire rester limitées aux véritables nécessités. Dans ce contexte, le CESE déplore particulièrement les aides communautaires à la mise en place ou au renforcement de structures administratives et de contrôle d'un État membre, tâches qui incombent indubitablement aux États membres. Le CESE propose de n'effectuer une telle extension de l'aide technique que dans quelques cas exceptionnels et pour une durée limitée. Le CESE demande que dans de tels cas la Commission rende compte de ses interventions, afin que ces aides puissent être strictement contrôlées.

4. Observations particulières

4.1 Dénomination du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)

Dans la version allemande du règlement concernant le soutien au développement rural, le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) porte un nom différent. Le CESE demande d'éviter ces différentes désignations et d'uniformiser la dénomination du Fonds dans les textes réglementaires.

4.2 Charge administrative

4.2.1 Extension du mécanisme de certification (art. 7)

L'extension du mécanisme de certification aux systèmes de suivi (art. 7) induit une charge administrative supplémentaire. L'organisme de certification contrôlait jusque-là l'intégralité, l'exactitude et la véracité des comptes annuels transmis à la Commission. Il est maintenant responsable de la certification «des systèmes de gestion, de suivi et de contrôle mis en place par les organismes payeurs agréés, ainsi que des comptes annuels de ces derniers». Le CESE demande que la nécessité d'une telle certification soit expliquée. L'objectif devrait être de concentrer de façon uniforme le travail des organismes de certification sur la certification des dépenses effectuées par les organismes payeurs.

4.2.2 Organisation des comptes annuels (art. 8)

Des comptes annuels doivent être établis pour les paiements effectués sur le nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) mais le système de financement (engagement des fonds, préfinancements, paiements intermédiaires, paiements des soldes) est globalement organisé en fonction de la durée des programmes. Le CESE redoute que les organismes payeurs doivent faire état de leurs dépenses à la fois dans les comptes annuels et lors de la clôture générale d'un programme, ce qui exigerait une charge accrue de travail. Les comptes annuels doivent être acceptés au cas par cas.

Les organismes payeurs doivent de plus transmettre des comptes annuels séparés pour les dépenses de chacun des programmes du FEADER. Les organismes de certification qui devaient jusque-là fournir des rapports dans le cadre des comptes annuels doivent maintenant le faire pour des rapports annuels différents. Le CESE regrette que la Commission ne soit pas parvenue à une simplification plus grande mais considère que la charge est acceptable.

4.2.3 Documents supplémentaires (art. 8)

Une déclaration d'assurance signée par le responsable de l'organisme payeur vient s'ajouter aux comptes annuels. Le CESE n'en voit pas l'utilité. Il existe déjà un système de contrôle dans le cadre de l'organisation des organismes payeurs et des organismes de certification. Selon le CESE, une certification de la conformité des informations par le responsable de l'organisme payeur devrait suffire.

4.3 Financement

4.3.1 Extension du financement de l'assistance technique (art. 5)

Le financement de l'assistance technique doit être élargi à l'analyse, à la gestion, au suivi et à la mise en œuvre de la politique agricole commune, et à la mise en place de systèmes de contrôle et d'assistance technique et administrative. Viennent s'y ajouter le financement d'agences exécutives conformément au règlement (CE) no58/2003 et celui d'actions relatives à la dissémination, à la sensibilisation, à la promotion de la coopération et aux échanges d'expériences au niveau de la Communauté, effectuées dans le cadre du développement rural, y compris la mise en réseau des acteurs concernés. Ce financement doit être assuré dans le cadre de la gestion centrale. Le CESE se montre très critique à l'égard du soutien apporté par la Communauté à l'administration d'un État membre.

Il estime en revanche justifié que la promotion de la mise en réseau soit dorénavant du ressort de la Commission.

4.3.2 Recouvrement de montants (art. 32, art. 33, art. 35)

La participation des États membres aux conséquences financières d'une absence de recouvrement est renforcée. La Commission propose que les sommes à récupérer puissent être imputées à l'État membre s'il n'a pas engagé toutes les procédures administratives ou judiciaires de recouvrement (dans le cas des paiements du FEADER, l'État membre dispose d'un an après le premier acte de constat administratif ou judiciaire). Ce n'était jusque-là pas possible. Lorsqu'un recouvrement n'a pas eu lieu dans un délai de quatre ans (ou de six ans lorsque le recouvrement fait l'objet d'une action devant les juridictions nationales), les conséquences financières sont supportées à hauteur de 50 % par l'État membre concerné. Dans le système actuel, seule la Communauté assume les conséquences financières. Le CESE se félicite d'une manière générale que la responsabilité des paiements ne soit pas assumée par la seule Commission mais aussi par les États membres. Cela pourrait amener les États membres à améliorer l'organisation des structures de soutien et de leur contrôle. La coresponsabilité financière accrue ne doit toutefois pas conduire à ce que les États membres se désintéressent des programmes. Sachant que la durée de la procédure peut dépasser 4 ou 6 ans, le CESE propose de reconsidérer la durée et l'ampleur de la participation des États membres.

4.3.3 Limitation du préfinancement à 7 % (art. 25)

L'article 25 prévoit de limiter à 7 % de la participation du FEADER le préfinancement que la Commission paie à l'organisme payeur désigné par l'État membre suite à l'adoption d'un programme de développement rural. Le CESE juge cette limitation acceptable, étant donné que de telles limitations existent déjà et qu'il n'est pas à craindre que soit porté préjudice à la solvabilité des organismes payeurs.

4.4 Délais (art. 16)

L'article 16 prévoit que les retards de paiement des États membres soient définitivement limités au 15 octobre de l'année budgétaire concernée. Dans une certaine mesure, le paiement d'arriérés est inévitable (par exemple dans le cas de jugements). Les administrations ont besoin d'un plus grand laps de temps en particulier du fait du passage au nouveau système de paiement (découplé) par exploitation. Pour cette raison, le CESE considère que la date du 15 octobre est mal choisie.

4.5 Délai de refus de financement (art. 31)

L'article 31 (apurement de conformité) prévoit que la Commission peut refuser des financements dans certaines conditions (non-conformité avec les règles communautaires, recherche d'un accord avec l'État membre). Ceci ne concerne pas les dépenses qui ont été effectuées plus de trente-six mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l'État membre concerné les résultats des vérifications. Ce «délai de prescription» s'élève jusqu'à présent à 24 mois. Cette modification donne plus de moyens à la Commission pour éviter les paiements non conformes au droit communautaire. Le CESE considère cependant pertinent que le laps de temps prévu pour la vérification de la conformité soit assez court, comme celui en vigueur dans la réglementation actuelle. Une intervention précoce de l'UE sert aussi la prévention, et discipline les États membres.

4.6 Réduction des paiements par la Commission (art. 17)

Dans l'article 17, la Commission se réserve la possibilité de réduire ou de suspendre les paiements mensuels aux États membres. En plus de la possibilité dont dispose la Commission dans le cadre du rapport annuel d'exécution d'exiger le remboursement des paiements ou de ne pas les effectuer, il lui est dorénavant possible de réduire temporairement les subventions si une utilisation manifestement abusive des fonds communautaires est constatée. Une telle procédure existe déjà dans le système actuel. Le CESE estime qu'il faut soutenir la mise en place du cadre légal correspondant.