Rapport spécial no 1/2002

sur l'assistance macrofinancière (AMF) aux pays tiers et les facilités d'ajustement structurel (FAS) dans les pays méditerranéens, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 121/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

ACP États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

AMF Assistance macrofinancière

ARYM Ancienne République yougoslave de Macédoine

Conseil ECOFIN Conseil des affaires économiques et financières

DG Direction générale

DG ECFIN Ddirection générale "Affaires économiques et financières"

DG RELEX Ddirection générale "Relations extérieures"

FAS Facilités d'ajustement structurel

FED Fonds européen de développement

FMI Fonds monétaire international

IBW Institutions de Bretton Woods (le Fonds monétaire international et la Banque mondiale)

JO Journal officiel des Communautés européennes

PNB Produit national brut

TVA Taxe sur la valeur ajoutée

UE Union européenne

SYNTHÈSE

Aperçu du programme

I. L'aide de l'Union européenne en faveur des pays tiers prend non seulement la forme d'une assistance dans le cadre de programmes et de projets spécifiques mais aussi d'un appui aux processus de transition économique générale et de réforme structurelle par le biais d'une assistance au niveau macroéconomique. Il s'agit de l'"assistance macrofinancière" (AMF) aux pays tiers tels que les pays candidats à l'adhésion, les pays des Balkans occidentaux et les nouveaux États indépendants(1), et des "facilités d'ajustement structurel" (FAS)(2) pour les pays tiers méditerranéens (MEDA).

Cadre et base juridique

II. En l'absence de règlement-cadre, les opérations d'AMF se fondent sur plusieurs décisions du Conseil. L'AMF est octroyée principalement sous forme de prêts. Elle est considérée comme un instrument à caractère exceptionnel géré par la DG ECFIN. Le règlement MEDA 1996 sert de base juridique aux opérations relevant des FAS. Ces dernières sont octroyées à titre de subventions et ne sont pas considérées comme un instrument à caractère exceptionnel. Assurée jusqu'en 2001 par la DG RELEX, leur gestion a alors été reprise par l'Office de coopération EuropeAid (points 1 à 5).

Élaboration des facilités d'ajustement structurel

III. S'agissant des FAS, la Commission ne documente pas ses décisions relatives au montant global du programme, au calendrier ou au montant des tranches. De ce fait, la logique sous-tendant les différentes décisions prises n'apparaît pas clairement. En règle générale, le montant de l'appui ne se fonde pas sur les coûts spécifiques du programme de réformes correspondant (point 20). Les programmes comportaient des conditions concernant en priorité l'élaboration d'une législation, de plans d'actions, etc., ce qui correspond à des intentions plutôt qu'à des objectifs à atteindre. En général, les accords de financement ne font pas clairement la distinction entre les conditions communes avec les institutions de Bretton Woods(3) et les conditions propres à la Commission. La plupart des conditions particulières concernent le secteur social. Toutefois, les experts en matière d'ajustements structurels n'ont pas toujours une connaissance parfaite des secteurs sociaux, et les experts techniques ne sont pas systématiquement consultés (points 23 à 27).

Forme de l'assistance macrofinancière

IV. L'AMF de l'UE ne respecte pas toujours les cinq principes(4) que le Conseil Ecofin a adoptés en 1995 et qui devraient régir la politique de l'AMF aux pays tiers. Dans certains cas, par exemple, l'assistance est régulière et continue plutôt qu'exceptionnelle. Les conditions politiques préalables(5) ne sont pas toujours remplies. Jusqu'à présent, l'AMF s'est développée principalement en tant qu'instrument économique (points 34 et 35). L'examen de la complémentarité entre l'AMF de l'UE et d'autres formes d'assistance communautaire a révélé des problèmes de coordination au sein de la Commission (points 36 à 41). Bien que le principe consistant à inclure des conditions relatives aux réformes politiques et économiques soit toujours respecté, nombre d'entre elles ne comportent pas de définition des critères de performance clairs et mesurables et sont difficiles à contrôler. De plus, le principe relatif aux conditions macroéconomiques a été édulcoré lorsqu'il a fallu tenir compte de l'urgence et des contraintes politiques pour une décision de paiement (points 42 à 45).

Évaluation des processus budgétaire et comptable du gouvernement partenaire

V. Dans les opérations d'appui budgétaire, qu'il s'agisse de prêts ou de subventions, comme les fonds sont directement intégrés dans le système budgétaire du pays partenaire et qu'il n'est pas possible de faire la distinction entre leur utilisation et le reste du budget, il importe que les processus budgétaire et comptable du pays concerné soient fiables. La Commission n'a pas procédé à des évaluations spécifiques exhaustives de la fiabilité de ces systèmes dans les pays auxquels elle a fourni un appui (points 47 à 50).

Suivi

VI. Il n'existe ni descriptions de fonction ni règlement intérieur ni outils spécifiques dans les unités de la Commission chargées du suivi, indiquant comment vérifier que la politique de réforme dans les pays bénéficiaires est satisfaisante et que les conditions spécifiques sont remplies. La Commission suit ses opérations d'assistance en étroite collaboration avec le FMI et la Banque mondiale et, dans de nombreux cas, elle s'appuie dans une large mesure sur le travail effectué par ces institutions financières. Dans la pratique, la Commission ne subordonne pas l'obtention, par le pays concerné, d'une appréciation positive des progrès réalisés ni le décaissement des fonds au respect de toutes les conditions. Plusieurs autres facteurs peuvent influencer la décision de décaissement, que la Commission devrait dûment justifier (points 51 à 60).

Rapports et évaluation

VII. Le rapport annuel sur l'AMF est détaillé mais les explications relatives aux résultats macroéconomiques et aux réformes structurelles n'établissent aucun lien de causalité avec l'assistance. L'absence d'évaluations (AMF) ou leur portée limitée (FAS) signifient que la Commission n'a pas encore pleinement mis en oeuvre sa politique générale d'évaluation des programmes de dépenses communautaires (points 61 à 65).

Conclusions et recommandations

VIII. Bien que les instruments en cause aient manifestement favorisé les processus de transition économique générale et d'ajustement structurel, nombre d'améliorations restent encore nécessaires. Les recommandations sont les suivantes (points 66 à 78):

- la valeur ajoutée des interventions de l'UE par rapport à celles de la Banque mondiale et du FMI devrait être clairement établie,

- il conviendrait d'envisager l'adoption d'une approche plus harmonisée entre, d'une part, l'AMF pour les pays candidats à l'adhésion, les pays des Balkans occidentaux et les nouveaux États indépendants et, d'autre part, les FAS pour les pays tiers méditerranéens, afin d'assurer l'égalité de traitement entre les pays se trouvant dans des situations similaires. L'expérience acquise dans les pays ACP devrait également être prise en considération,

- la Commission devrait rendre plus transparent son processus décisionnel pour les différentes phases de la gestion de l'assistance au niveau macroéconomique, notamment en ce qui concerne les éléments d'appréciation et les critères relatifs au contenu des accords de financement et au versement des tranches,

- la Commission devrait documenter la justification fournie pour les dérogations octroyées lorsque certaines conditions ne sont pas remplies,

- le suivi, par la Commission, de la qualité de la gestion financière dans les pays bénéficiaires devrait être sensiblement amélioré et faire intervenir toutes les DG concernées,

- il serait judicieux d'accorder une priorité plus élevée à la réalisation des évaluations.

INTRODUCTION

1. L'aide de l'Union européenne en faveur des pays tiers prend non seulement la forme d'une assistance dans le cadre de programmes et de projets spécifiques mais aussi d'un appui aux processus de transition économique générale et de réforme structurelle par le biais d'une assistance au niveau macroéconomique. Il s'agit de l'"assistance macrofinancière" (AMF) aux pays tiers tels que les pays candidats à l'adhésion, les pays des Balkans occidentaux ainsi que les nouveaux États indépendants, et des "facilités d'ajustement structurel" (FAS) pour les pays tiers méditerranéens.

2. Initialement destinée à soutenir les balances des paiements au niveau intracommunautaire, l'assistance macrofinancière s'est étendue, depuis 1990, aux pays tiers afin de soutenir leurs efforts en matière de réforme politique et économique. Le Conseil décide des actions d'assistance macrofinancière sur proposition de la Commission après consultation de son comité économique et financier et du Parlement européen (point 28). La Commission (DG ECFIN) met en oeuvre cette assistance en concertation avec le comité économique et financier du Conseil.

3. Depuis le milieu des années 80, un grand nombre de pays du sud et de l'est de la Méditerranée ont procédé à des réformes d'ajustement structurel en accord avec les institutions de Bretton Woods. Les réformes portaient essentiellement sur la réduction des déficits budgétaires et extérieurs. Comme la situation macroéconomique dans la plupart des pays partenaires méditerranéens s'est améliorée, les objectifs de stabilisation macroéconomique sont devenus moins importants et les programmes se concentrent davantage sur les réformes structurelles. La Commission a soutenu ces réformes au moyen des FAS.

4. Les deux instruments présentent certaines similitudes. Ainsi, le montant de l'aide est en règle générale versé par tranches à la banque centrale du pays bénéficiaire afin de stabiliser sa balance des paiements ou de contribuer au financement du budget. L'aide n'est pas affectée à des catégories spécifiques de dépenses. Aucune comptabilité spécifique n'est requise pour les fonds décaissés. L'aide est généralement versée par tranches successives, le décaissement de chacune d'entre elles étant subordonné au respect des critères de performance macroéconomique et d'ajustement structurel convenus sur la base des programmes des pays bénéficiaires.

5. La Cour a constaté trois grandes différences dans la conception et la mise en oeuvre de l'AMF aux pays tiers et des FAS pour les pays tiers méditerranéens:

a) l'AMF n'est pas conçue comme un instrument permanent mais comme un instrument exceptionnel, tandis que la FAS est considérée comme un instrument courant, voire indispensable. Il s'ensuit qu'il n'existe aucun règlement-cadre pour l'AMF(6), alors que la FAS est régie par le règlement MEDA(7);

b) tandis que la FAS est toujours octroyée à titre de subvention, l'AMF prend en général la forme de prêts, des subventions n'étant accordées que dans certains cas spéciaux;

c) l'AMF est principalement gérée par la DG ECFIN, alors que la DG responsable des FAS était la DG RELEX. Depuis 2001, la gestion des FAS a été confiée à EuropeAid.

6. Compte tenu de ces différences, la Cour présente, le cas échéant, ses observations séparément, pour l'AMF et pour les programmes FAS. Dans le cas contraire, les commentaires sont valables pour les deux domaines.

7. L'UE fournit également une assistance à l'ajustement structurel pour les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique par l'intermédiaire du Fonds européen de développement. Jusqu'il y à peu, cette assistance était fournie sous la forme d'un appui budgétaire ciblé transitant par les fonds de contrepartie. L'utilisation de ces fonds de contrepartie a fait récemment l'objet d'un rapport spécial de la Cour(8).

IMPORTANCE FINANCIÈRE ET BUDGÉTAIRE

Facilités d'ajustement structurel dans les pays méditerranéens

8. Au total, 955 millions d'euros ont été engagés pour les programmes FAS en faveur des pays méditerranéens entre 1992 et 2000, dont 600 millions d'euros au titre du programme MEDA entre 1996 et 2000(9) (voir tableaux à l'annexe I). Les paiements effectués dans le cadre du programme MEDA entre 1996 et 2000 se sont élevés à 470 millions d'euros. Cinq pays ont bénéficié de ces programmes: l'Algérie, la Jordanie, le Maroc, la Tunisie et le Liban. Les fonds engagés en faveur de ces pays dans le cadre du programme MEDA au titre des FAS ont représenté 34 %. La Jordanie et la Tunisie ont été les plus grands bénéficiaires de fonds au titre des FAS dans le cadre du programme MEDA.

Assistance macrofinancière aux pays tiers

9. Les décaissements relatifs à l'AMF pour 1998, 1999 et 2000 se sont élevés à 822 millions d'euros, dont 704 millions d'euros ont été octroyés sous forme de prêts (85,6 %) et 118 millions d'euros sous forme de subventions (14,4 %) (annexe II). Neuf pays/provinces ont bénéficié de ces décaissements au cours de cette période: la Bulgarie et la Roumanie (pays candidats à l'adhésion à l'UE), la Bosnie-et-Herzégovine, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et le Kosovo (Balkans occidentaux) ainsi que l'Arménie, la Géorgie et l'Ukraine (nouveaux États indépendants). En ce qui concerne le Tadjikistan, la Moldova et l'Albanie, des décisions ont été adoptées, mais aucun paiement n'a été effectué au cours de la période 1998-2000.

10. L'AMF en faveur des pays tiers sous la forme de subventions est couverte par des lignes spécifiques du budget général de l'UE(10). Lorsqu'il s'agit de prêts, l'incidence sur le budget général(11) se limite aux contributions à un fonds de garantie(12). Ce fonds est utilisé si le débiteur n'honore pas ses engagements (point 46).

AUDIT DE LA COUR

11. Les principaux objectifs de l'audit étaient les suivants:

a) apprécier le raisonnement sous-tendant l'élaboration des instruments;

b) évaluer la qualité des procédures d'autorisation et de suivi des paiements de la Commission;

c) estimer si la Commission a rempli de manière satisfaisante son obligation de présentation de rapports et a procédé à des évaluations détaillées.

12. En ce qui concerne l'assistance macrofinancière (AMF), la Cour a examiné la totalité des 23 opérations de décaissement pour 1998-2000, y compris les décisions à la base de ces opérations (annexe II). La Bulgarie, en tant que principal pays bénéficiaire de prêts, a fait l'objet d'une visite de contrôle. La Cour a également effectué un contrôle sur place auprès de la mission d'administration intérimaire des Nations unies pour le Kosovo à l'occasion d'un audit de l'Agence européenne pour la reconstruction.

13. Pour les FAS, le travail d'audit a comporté des contrôles documentaires relatifs aux six programmes concernant le Liban, la Jordanie et la Tunisie pour la période 1996-2000(13); en l'occurrence, le total des engagements correspondant représente 450 millions d'euros (annexe I). De plus, un audit plus détaillé comprenant une visite auprès de la délégation et des représentants des autorités nationales a été opéré en ce qui concerne les programmes relatifs à la Jordanie et à la Tunisie.

14. Des informations sur la mise en oeuvre de l'AMF et des FAS ont également été obtenues auprès de la Banque mondiale et du FMI.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

Facilités d'ajustement structurel dans les pays méditerranéens

Historique

15. À l'origine, les programmes FAS étaient régis par le quatrième protocole(14). L'aide communautaire a consisté principalement en des programmes d'appui aux importations, la contre-valeur en monnaie nationale (les fonds de contrepartie) étant affectée, en accord avec la Commission, à des postes ou à des activités spécifiques relevant du budget du gouvernement. La Cour a examiné les programmes d'ajustement structurel dans les pays tiers méditerranéens en 1994(15).

16. Suite à une résolution du Conseil de juin 1995(16), la gestion de l'instrument d'ajustement structurel a été assouplie. Des appuis budgétaires directs ont ainsi pu être accordés aux pays dont la monnaie est convertible et les fonds de contrepartie être affectés plus librement, dès lors que des progrès étaient accomplis en termes d'efficacité des instruments de contrôle, de programmation et d'exécution budgétaire. Comme la situation macroéconomique dans la plupart des pays partenaires méditerranéens s'est améliorée, les objectifs de stabilisation macroéconomique sont devenus moins importants et les programmes se concentrent davantage sur les réformes structurelles.

Cadre

17. Conformément à la déclaration de Barcelone de 1995(17), les principaux objectifs de la coopération financière de l'UE avec la région méditerranéenne portent sur la transition économique et la création d'une zone de libre-échange entre l'UE et ses partenaires méditerranéens,(18) ainsi qu'entre les différents partenaires méditerranéens. Le programme MEDA constitue le principal instrument financier de l'UE pour la mise en oeuvre de ce partenariat euro-méditerranéen, dont la base juridique est le règlement MEDA de 1996. Il fournit un appui à l'ajustement structurel sous la forme d'une aide budgétaire directe sans affectation spécifique.

18. Le règlement MEDA dispose que les actions d'appui aux programmes d'ajustement structurel doivent satisfaire aux critères d'éligibilité suivants:

a) le pays concerné doit entreprendre un programme de réformes agréé par les institutions de Bretton Woods ou mettre en oeuvre des programmes reconnus comme analogues, en concertation avec ces institutions...;

b) il est tenu compte de la situation économique du pays et, en particulier, du niveau d'endettement et des charges du service de la dette, de la situation de la balance des paiements et de la disponibilité de devises, de la situation budgétaire, de la situation monétaire, du niveau du produit national brut par habitant et du niveau du chômage.

19. La Commission n'a mis en place aucune formation adéquate pour les agents en ce qui concerne l'évaluation de ces critères ainsi que leur incidence sur la conception du programme. Cette situation comporte des risques particuliers compte tenu des changements organisationnels importants qui sont intervenus ces dernières années au sein de la Commission, d'autant plus que la responsabilité de la mise en oeuvre des FAS est passée de la DG RELEX à l'Office EuropeAid en 2001. La Cour observe cependant que la Commission procède actuellement à l'élaboration d'un manuel de procédures.

Justification des accords financiers

20. Les montants octroyés aux pays bénéficiaires sous forme de FAS dépendent de plusieurs facteurs et éléments d'appréciation, notamment les besoins spécifiques du pays concerné, les montants disponibles au budget de l'UE et les capacités du pays à mettre en oeuvre les réformes. Cependant, la Commission ne fournit pas la documentation sur laquelle elle fonde ses décisions relatives au montant global du programme, à l'échelonnement ou au montant des tranches. Par conséquent, la justification des diverses décisions prises n'apparaît pas clairement. Le montant de l'aide n'est pas non plus justifié en fonction des coûts sociaux ou autres du programme de réformes. Certains progrès ont été accomplis à cet égard dans le programme sectoriel "Tunisie Santé", dont la proposition de financement(19) comprend une annexe dans laquelle le coût de la réforme a été évalué, aucun lien n'ayant toutefois été établi avec le montant du programme.

21. Bien que les ajustements ou les réformes à entreprendre dans le cadre des FAS ne visent généralement pas le court terme, chaque FAS a fait l'objet d'une planification et d'une approbation séparées, sans engagement à long terme en ce qui concerne la continuité de la programmation.

Conditionnalité

22. Le programme FAS suit le principe de conditionnalité, ce qui signifie que les décaissements sont subordonnés au respect de critères convenus d'un commun accord.

23. Les conditions contenues dans les programmes portaient jusqu'à présent essentiellement sur la présentation de lois, de plans d'actions, de budgets, etc., ce qui correspond davantage à des intentions qu'à des objectifs à atteindre. De ce fait, le suivi ne porte pas sur l'adoption effective de la législation ni sur la mise en oeuvre finale des actions de réforme. Le programme FAS I pour la Jordanie, par exemple, comportait une condition selon laquelle le gouvernement devait approuver une loi sur la concurrence. Bien que le gouvernement ait approuvé cette dernière, le Parlement ne l'a pas fait. Au Liban, deux conditions relatives au décaissement de la deuxième tranche portaient sur certains objectifs à inclure dans la loi de finances 2000(20). La Commission devrait donc assurer un suivi systématique du respect des conditions même après le décaissement de l'aide, dans la mesure où celles-ci doivent être prises en considération lors de l'établissement des nouveaux programmes. Vu les ressources humaines actuellement affectées par la Commission à la gestion des FAS, ce suivi est difficilement réalisable, notamment parce que le travail de suivi correspondant porte dans une large mesure sur le respect des conditions avant le décaissement (point 53).

24. Au Liban, la Commission a décidé de mettre en oeuvre son programme de financement alors que la Banque mondiale invoquait la situation macroéconomique alarmante du Liban à cette époque pour reporter son programme. En l'absence d'un programme de financement de la Banque mondiale, qui aurait permis à la Commission de s'appuyer sur la mission d'évaluation prévue dans ce cadre, une condition stipulant que "le décaissement de la première tranche serait subordonné à l'examen du mémorandum des services du FMI relatif aux consultations au titre de l'article IV pour l'année 2000"(21) a été ajoutée à un stade ultérieur. À la date prévue pour le premier décaissement, aucun mémorandum du FMI n'était encore disponible. Le décaissement a finalement été effectué après un échange de lettres entre la Commission et le FMI. Bien que ce dernier ait brossé un tableau plutôt mitigé de la situation macroéconomique au Liban, la Commission a néanmoins décidé de procéder au décaissement, considérant que les conditions relatives à la première tranche telles que définies dans l'accord de financement avaient été remplies de manière satisfaisante.

25. Pour pouvoir bénéficier d'un appui au titre des FAS, l'annexe II du règlement MEDA prévoit qu'un pays entreprenne un programme de réformes agréé par les institutions de Bretton Woods ou mette en oeuvre un programme reconnu comme analogue en concertation avec ces institutions. En général, les accords de financement n'indiquent pas clairement quelles sont les conditions communes avec les institutions de Bretton Woods et les conditions propres à la Commission.

26. La Commission a introduit des conditions sectorielles spécifiques, qui concernent dans la plupart des cas le secteur social, dans une FAS générale. Par exemple, le programme FAS II pour la Tunisie comportait des conditions relatives à la réduction de la participation de l'État et au cadre de politique macroéconomique, ainsi que des conditions concernant les réformes relatives à l'enseignement élémentaire et supérieur. Le programme FAS I pour la Jordanie comportait des conditions relatives à la politique démographique et au programme d'espacement des naissances. Toutefois, s'agissant de l`établissement et de l'évaluation des conditions du secteur social, l'efficacité des conditions spécifiques au secteur n'est pas garantie dans la mesure où les experts techniques de la Commission ne sont pas systématiquement consultés et que les spécialistes en matière d'ajustements structurels peuvent avoir une connaissance imparfaite des secteurs sociaux.

27. Dans le programme FAS I pour la Jordanie et la Tunisie, certaines conditions relatives à la deuxième tranche ont été laissées en suspens au moment de la signature de l'accord de financement. Il peut en effet s'avérer difficile, lors de négociations portant sur un programme FAS, de connaître à l'avance toutes les conditions qui devront être remplies au moment du versement de la deuxième tranche, car les circonstances peuvent changer. Cependant, le fait de laisser des conditions en suspens peut susciter des incertitudes sur ce qui reste encore négociable. Un contrat tel qu'un accord de financement ne devrait pas présenter de telles lacunes et devrait au moins établir de manière appropriée les critères et les procédures permettant de négocier les conditions à un stade ultérieur.

Assistance macrofinancière aux pays tiers

Cadre

28. La base juridique de l'AMF aux pays tiers a été fournie jusqu'à présent par des décisions individuelles du Conseil, adoptées en vertu de l'article 308 du traité CE(22) (ancien article 235). Il n'existe aucun règlement-cadre définissant la stratégie globale et les objectifs, l'AMF n'étant pas considérée comme un instrument permanent mais comme un instrument exceptionnel. Cependant, le Conseil Ecofin(23) a convenu, en 1995, de cinq principes régissant la politique d'assistance macrofinancière. La Commission a indiqué dans son rapport sur la mise en oeuvre de l'AMF en 2000(24) que les opérations de la Communauté avaient continué à intégrer ces principes, qui sont:

a) le caractère exceptionnel;

b) les conditions politiques préalables;

c) la complémentarité;

d) la conditionnalité;

e) la discipline financière.

29. Le respect de ces principes dans la conception des programmes est analysé aux points 30 à 46.

Principe du caractère exceptionnel

30. En vertu du premier principe, l'assistance macrofinancière doit rester de caractère exceptionnel, car la Communauté n'est pas une institution financière internationale comme la Banque mondiale ou le FMI, considérés comme les principales institutions pour ce type de financement. Sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté dix décisions qui ont été mises en oeuvre au cours des trois années examinées: 1998, 1999 et 2000. Chaque fois, la Commission a fourni au comité économique et financier une note d'information comprenant un exposé des motifs et une fiche financière. Ces documents préparatoires ne font pas toujours ressortir clairement la raison pour laquelle le caractère exceptionnel a été retenu, ni si la contribution de l'Union européenne constitue une valeur ajoutée par rapport à celles des institutions financières internationales. Aucun élément précis ne permet ainsi de voir si l'Union européenne poursuit les mêmes objectifs que la Banque mondiale et le FMI ou si elle a d'autres objectifs distincts pour sa propre action.

31. Le nombre de pays et/ou de provinces considérés comme éligibles à une assistance exceptionnelle (19 à la fin 2000) ne cesse de croître. La notion de caractère exceptionnel a évolué ces dernières années, notamment en ce qui concerne l'AMF octroyée à l'Arménie, à la Géorgie et au Tadjikistan, qui est considérée comme "tout à fait exceptionnelle". Outre les prêts habituellement octroyés, cette assistance comprend une subvention qui n'est mise à disposition que dans la mesure où la position débitrice nette des pays bénéficiaires à l'égard de la Commission a au moins diminué de ce montant(25).

32. Le caractère exceptionnel de l'AMF accordée au Kosovo et au Monténégro est de nature différente: n'étant pas des États souverains, ils ne peuvent bénéficier de programmes conventionnels soutenus par le FMI ou la Banque mondiale.

33. Dans un certain nombre de cas, l'AMF est devenue régulière et permanente au lieu d'être exceptionnelle. En novembre 1999, une assistance a été promise à la Bulgarie et à la Roumanie pour la quatrième fois depuis 1991. Trois autres pays ont reçu une assistance macrofinancière à trois reprises.

Conditions politiques préalables

34. Selon le deuxième principe, une assistance macrofinancière ne devrait être fournie qu'aux pays tiers qui remplissent certaines conditions politiques préalables: relations politiques et économiques étroites avec l'Union européenne, proximité géographique, stricte application des principes démocratiques, notamment le multipartisme au sein du Parlement, la primauté du droit et les garanties en ce qui concerne les droits de l'homme.

35. Dans la pratique, une assistance est également fournie aux pays tiers dans lesquels les conditions politiques préalables ne sont remplies qu'en partie. L'Arménie, la Géorgie et le Tadjikistan n'ont pas été considérés comme éligibles selon les critères adoptés par le Conseil de Genval (voir note 4 en bas de page 8) car ils ne satisfont pas à la condition préalable de la proximité géographique. Le Conseil et la Commission ont exprimé leurs préoccupations(26) en matière de droits de l'homme dans certains pays bénéficiaires, particulièrement en ce qui concerne les minorités. Néanmoins, les discussions relatives à l'AMF avec les pays concernés pourraient permettre d'exercer des pressions politiques visant à améliorer le fonctionnement démocratique et à sanctionner le principe de la primauté du droit ainsi qu'à garantir le respect des droits de l'homme.

Complémentarité

36. La complémentarité entre l'AMF de l'UE et l'assistance fournie par d'autres donateurs multilatéraux ou bilatéraux constitue le troisième principe. L'assistance de l'UE devrait se limiter à un maximum de 60 % (pour les pays candidats à l'adhésion à l'UE) et à un tiers (pour les autres pays) de l'ensemble de l'aide bilatérale(27), afin d'assurer une répartition adéquate des charges. Le principe de complémentarité comporte un deuxième aspect: celui de la complémentarité entre l'assistance macrofinancière de l'UE et d'autres types d'assistance de l'UE, ce qui nécessite une coordination interne.

37. En général, l'AMF n'est mobilisée que s'il existe d'importants besoins de financement extérieur résiduels(28), supérieurs aux ressources fournies par le FMI et la Banque mondiale, et identifiés conjointement avec ces institutions. Une étroite coordination intervient donc généralement dès le stade de la planification avec le FMI et la Banque mondiale. Cependant, des problèmes sont apparus lorsque de longues périodes se sont écoulées entre la planification d'une opération et sa mise en oeuvre.

38. En ce qui concerne le quatrième prêt à la Bulgarie, décidé en 1999 (100 millions d'euros), plus d'une année s'est écoulée entre la première estimation des besoins de financement résiduels et le décaissement effectif des fonds destinés à les couvrir. Le montant initial de l'assistance établi par la Commission était fondé sur une estimation des besoins de financement du FMI datant de septembre 1998. Or, les besoins de financement résiduels estimés pour 1999 avaient considérablement diminué(29). De ce fait, les services de la Commission ont jugé qu'il n'était pas nécessaire d'effectuer un versement en faveur de la Bulgarie en 1999. La première tranche du prêt a néanmoins été versée en décembre 1999(30).

39. En ce qui concerne le décaissement de la deuxième tranche du prêt à la Bulgarie en septembre 2000 (60 millions d'euros), il n'existe aucune preuve que les dispositions du paragraphe 9 du protocole d'accord conclu entre la Commission et les autorités bulgares ont été respectées avant que la proposition de décaissement ne soit présentée: "Le montant de la deuxième tranche sera décidé quand la Commission aura examiné les besoins de financement extérieur résiduels de la Bulgarie. Il sera dûment tenu compte de la mobilisation effective de l'assistance financière apportée à la Bulgarie par d'autres donateurs bilatéraux...". En l'absence d'un tel examen au moment de la proposition, il a été impossible d'établir s'il existait des besoins de financement résiduels pour 2000, ni si l'assistance de la Communauté à la Bulgarie représentait moins de 60 % de l'ensemble de l'aide bilatérale fournie en 1999 et 2000 et si elle restait par conséquent dans les limites maximales prévues pour les pays candidats à l'adhésion à l'UE, fixées pour garantir une répartition adéquate de la charge de la dette.

40. En ce qui concerne la complémentarité et la coordination entre l'assistance macrofinancière de l'UE et d'autres formes d'assistance communautaire au Kosovo, les différents services de la Commission n'ont pas toujours suivi une approche harmonisée. L'Agence européenne pour la reconstruction, sise à Pristina et responsable en matière d'engagements (quelque 400 millions d'euros en 2000) a émis des critiques en ce qui concerne l'efficacité de l'administration intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK). Cette dernière n'a pas fourni les rapports concernant l'utilisation des fonds communautaires gérés par l'Agence, et ce malgré plusieurs rappels, dont une lettre de la Commission à Bruxelles, qui soulignait que la MINUK compromettait ainsi la poursuite des paiements. Parallèlement, le service de la Commission chargé de l'AMF a décidé de débourser rapidement la deuxième tranche de 35 millions d'euros relative au budget du Kosovo, dont la MINUK assure la gestion (annexe III, point 1).

41. En ce qui concerne l'Albanie, le Conseil a décidé d'octroyer, en avril 1999, une assistance macrofinancière d'un maximum de 20 millions d'euros sous la forme d'un prêt. Or, aucun paiement n'avait encore été effectué au moment de l'audit de la Cour (février 2001) parce que l'Albanie avait bénéficié d'un afflux important d'autres types d'assistance de l'UE, essentiellement sous la forme de subventions (aide budgétaire d'urgence pour les coûts relatifs aux réfugiés dans le cadre du programme pour la sécurité alimentaire). D'autre part, l'Albanie semble ne plus vouloir accepter de prêts dans la mesure où d'autres pays reçoivent une AMF sous la forme de "dons" (subventions). Une annulation de l'accord de prêt semblerait appropriée.

Conditionnalité

42. Le respect des conditions macroéconomiques constitue le quatrième principe. D'une manière générale, l'assistance est libérée par tranches successives, dont le décaissement est subordonné à l'accomplissement de performances macroéconomiques et au respect des critères d'ajustement structurel sur la base des programmes économiques des pays bénéficiaires, comme convenu dans les accords de confirmation du FMI. Les conditions doivent également tenir compte des progrès accomplis vers l'ouverture mutuelle des marchés dans le contexte de la politique extérieure de la Communauté.

43. L'examen de l'ensemble des opérations en 1998-2000 a montré que le principe de conditionnalité a été pris en considération tout au long de la période. Cependant, certaines de ces conditions ne comportent pas de critères de performance clairs et mesurables et sont formulées de manière générale, ce qui les rend difficiles à contrôler (pour le Kosovo par exemple: prendre les mesures appropriées afin de développer le cadre réglementaire nécessaire pour les différents secteurs prioritaires; pour l'ARYM: le gouvernement devra avoir accompli des progrès significatifs dans l'établissement d'un système de mérite pour les fonctionnaires...).

44. La justification de ces conditions n'apparaît pas toujours suffisamment clairement, faute de lien explicite avec les objectifs généraux. Dans le cas de la Roumanie, les conditions sont définies de manière fragmentaire et leur importance pour le processus d'adhésion n'est pas précisée.

45. En général, l'assistance est décaissée en deux ou trois tranches. Pour la plupart des projets, une période minimale de trois mois est prévue entre le versement de la première et de la deuxième tranche. Pour le Monténégro, cette période minimale a été fixée à deux mois seulement. Une telle planification suscite l'espoir, dans l'État bénéficiaire, d'un décaissement rapide du montant total de l'aide. Toutefois, des résultats macroéconomiques significatifs et mesurables ne sont généralement pas réalisés en si peu de temps. Dans le cas du Monténégro, les paiements ont été effectués en janvier 2001 (c'est-à-dire quatre mois et demi plus tard, et cela seulement après que les conditions de décaissement ont été assouplies (annexe III, point 6).

Discipline financière

46. Le cinquième principe adopté par le Conseil ECOFIN concerne le respect de la discipline financière. Cela signifie que les montants de l'aide doivent être conformes aux plafonds budgétaires annuels établis dans la rubrique correspondante des perspectives financières de la Communauté ainsi qu'aux règles et aux plafonds convenus dans le cadre du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures(31). La Cour procède à un audit du mécanisme du Fonds de garantie sur une base annuelle(32). La Cour n'a constaté aucun cas de non-respect du principe de discipline financière.

ÉVALUATION DES PROCESSUS BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE DU GOUVERNEMENT PARTENAIRE

47. Reconnaissant la nature fongible des fonds octroyés au titre des FAS dans la région méditerranéenne, la Commission a mis ceux-ci à disposition comme appui budgétaire non affecté. Par conséquent, toutes les dispositions relatives à l'audit des dépenses au titre des FAS ont disparu des accords de financement. Aucun contrôle plus global n'est toutefois venu remplacer cet audit. Dans les opérations d'appui budgétaire, qu'il s'agisse de prêts ou de subventions, comme les fonds d'appui aboutissent directement dans le système budgétaire du pays partenaire et que leur utilisation ne peut pas être distinguée par rapport à celle du reste du budget, il importe que les processus budgétaire et comptable du pays soient fiables. Un degré élevé de transparence et de contrôle externe dans la gestion des ressources publiques ainsi que le respect de l'obligation de rendre compte sont vitaux pour assurer une bonne gouvernance et pour faciliter la lutte contre les fraudes et la corruption. La Commission devrait documenter sa propre évaluation de ces processus dans les pays de la région méditerranéenne, et préciser dans quelle mesure elle s'est appuyée sur les travaux effectués par les institutions financières internationales. À ce jour, la Cour n'a trouvé aucun élément probant permettant d'établir que la Commission a procédé à ce type d'évaluation.

48. La question de savoir si la fiabilité des processus budgétaire et comptable de l'État devait figurer dans l'accord de financement pour la FAS "éducation en Tunisie" a été soulevée tellement tardivement par la Commission que cet élément n'en fait finalement pas partie. Cette démarche importante ne s'inscrivait cependant pas dans le cadre d'une décision politique générale de la Commission applicable à tous les pays mais était plutôt le résultat d'une décision ad hoc.

49. La fiabilité de la gestion des ressources publiques ne fait guère l'objet d'un examen dans les pays recevant une assistance macrofinancière. Un suivi spécifique n'a été organisé par l'assistance technique extérieure que dans le cas du Monténégro, et dans une mesure très limitée (annexe III, point 6). Dans les pays ACP, on a entrepris de coordonner les actions dans ce sens avec la Banque mondiale. Dans son récent rapport, la Cour a recommandé à la Commission de s'efforcer de suivre de plus près la qualité de la gestion des finances publiques(33). Cette recommandation s'applique également à tous les pays bénéficiant d'un appui budgétaire.

50. Toutes les DG concernées par les aides budgétaires devraient tenir compte de l'expérience acquise par la Commission en ce qui concerne ces instruments. Par exemple, le service d'audit interne de la Commission a aussi effectué récemment une analyse des aides budgétaires fournies aux pays ACP(34). Ce rapport contient un certain nombre d'observations qui peuvent s'appliquer à tous les pays bénéficiant d'une aide budgétaire. Il souligne en particulier l'importance des problèmes liés à la gestion financière au niveau de la capacité administrative et du système de reddition de compte des pays bénéficiaires.

SUIVI DE L'ASSISTANTCE MACROFINANCIÈRE ET DES FACILITÉS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL

Observations de caractère général

51. La Commission a pour tâche de vérifier si les politiques économiques dans les pays bénéficiaires sont conformes aux objectifs généraux de l'assistance et si les conditions fixées sont remplies. Il n'existe toutefois ni règles internes définissant les responsabilités, ni descriptions de fonctions, ni outils de suivi (par exemple, listes de contrôle, cadre opérationnel, orientations) dans les unités responsables du suivi.

52. Les programmes sont gérés et suivis principalement depuis Bruxelles. Avant de procéder aux paiements, la Commission effectue généralement une visite dans le pays concerné. Le rôle de la délégation varie d'un pays à l'autre. Dans de nombreux cas, le suivi, par la Commission, s'appuie dans une large mesure sur les travaux du FMI et de la Banque mondiale (puisque de nombreuses conditions sont communes).

53. Ses ressources humaines étant limitées, la Commission assure un suivi de caractère intermittent, centré sur la vérification du respect des conditions requises pour le décaissement des fonds, plutôt qu'un suivi permanent de la situation économique et politique de chaque pays.

54. En dépit de son expertise spécifique, la DG ECFIN n'est pas étroitement associée au processus de suivi dans les pays méditerranéens, et son rôle dans ce contexte n'est pas clairement défini.

55. Dans l'ensemble, la coordination entre la Banque mondiale et la Commission a été globalement satisfaisante, notamment au stade de la conception. En ce qui concerne le suivi, la qualité de la coordination a varié selon les pays; en effet, la coopération n'a pas toujours été étroite et régulière, mais plutôt tributaire de contacts personnels.

Approbation des paiements au titre des facilités d'ajustement structurel

56. Les FAS au titre du programme MEDA 1 étaient censées être des instruments de décaissement rapide. Si la Commission est sans doute parvenue à effectuer les paiements plus rapidement que pour les projets traditionnels, l'approbation des paiements et les décaissements consécutifs sont rarement intervenus selon le calendrier indiqué dans les accords de financement. Or, une fois les conditions remplies, la prévisibilité des décaissements constitue une élément important. Il est essentiel pour les pays de connaître la date d'entrée des fonds, notamment lorsque ces pays intègrent les fonds dans leur budget. Si cette information n'est pas disponible, cela peut avoir une incidence négative sur le processus de réforme. Le FMI a également souligné l'importance de la coordination en ce qui concerne le calendrier de financement.

57. Pour les premières FAS mises en oeuvre dans le cadre du programme MEDA, les retards affectant les procédures d'approbation des paiements étaient dus au fait que la répartition des responsabilités entre les différentes DG concernées n'était pas clairement définie. La coordination n'a pas toujours été satisfaisante, ce qui a donné lieu à des divergences en matière de programmation (par exemple pour l'organisation des missions de supervision).

58. Des retards de paiement ont été constatés pour le programme FAS 1 en Jordanie en raison de la non-approbation de la loi sur la concurrence. Le report du paiement de février à juillet 1997 peut être imputé en grande partie aux autorités jordaniennes, qui n'ont pas fourni à la Commission les informations jugées nécessaires. Toutefois, les retards sont aussi dus au fait que la DG "Concurrence" n'a été associée que tardivement au processus. Finalement, la Commission n'a pas su tirer avantage de la participation de la DG "Concurrence" dans la mesure où la DG RELEX a décidé d'effectuer le paiement sans attendre les résultats d'une mission en Jordanie effectuée par la DG "Concurrence" à l'époque où la demande de paiement était en cours de traitement, en se basant sur l'affirmation des Jordaniens que les changements proposés par la DG "Concurrence" seraient intégrés dans la législation. En fin de compte, la loi en question n'a pas été adoptée par le Parlement jordanien.

Respect des conditions

59. Conformément aux décisions du Conseil, lorsqu'il s'agit de l'assistance macrofinancière, ou aux différents accords de financement, lorsqu'il s'agit des FAS, les conditions convenues doivent être remplies avant que des paiements puissent être effectués. En général, les fonds sont décaissés si la Commission, la Banque mondiale et le FMI sont d'accord pour estimer que le pays bénéficiaire a accompli suffisamment de progrès sur la voie des réformes prévues. Cependant, quand ni la Banque mondiale ni le FMI n'ont de programmes (par exemple pour le Liban et le Monténégro) et lorsque la Commission a également fixé ses propres conditions spécifiques, celle-ci doit se fier à son propre jugement. Dans la pratique, la Commission dispose d'une certaine marge de manoeuvre pour juger si les conditions en matière de politique économique sont remplies. Au moment de proposer un décaissement, la Commission tient également compte des situations d'urgence et des contraintes politiques (voir annexe III).

60. Cette approche signifie dans la pratique qu'un pays peut faire l'objet d'une évaluation positive concernant les progrès réalisés et que les fonds peuvent être décaissés, même si toutes les conditions ne sont pas remplies(35). Bien que la nécessité de disposer d'une marge d'appréciation soit inhérente à un instrument comme la FAS ou l'AMF, la Commission n'a pas toujours établi assez clairement si certaines conditions avaient ou non été remplies. Dans les cas concernés, la justification de la dérogation à certaines conditions n'était pas suffisamment documentée.

RAPPORTS ET ÉVALUATION

Facilités d'ajustement structurel dans les pays méditerranéens

61. En 2000, la Commission a publié une évaluation concernant les pays ACP et les pays méditerranéens bénéficiant d'un appui de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel(36). Afin d'améliorer les méthodes de travail actuelles dans ces pays, le rapport d'évaluation comprenait diverses recommandations, par exemple, sur la manière de renforcer l'appropriation, par les pays bénéficiaires, de leurs programmes de réformes. Il était recommandé de faire en sorte que les conditions soient claires et contrôlables et qu'elles ne soient pas trop ciblées sur des engagements purement formels de mettre en oeuvre les réformes. La portée de cette évaluation était toutefois limitée par le fait qu'elle a été réalisée à un moment où seules les premières tranches de la première FAS dans le cadre du programme MEDA avaient été versées. Étant donné que ces réformes n'ont été introduites qu'en 1996 et que seules des données prévisionnelles étaient disponibles pour 1997, une évaluation approfondie n'était pas possible. Cela signifie que seules les premières tranches de la première FAS dans le cadre du programme MEDA I ont fait l'objet d'une évaluation indépendante. Bien qu'en ce qui concerne l'incidence des FAS, l'évaluation ait été globalement positive, on peut difficilement justifier un jugement sur l'incidence des FAS sur cette seule base. Dans le rapport d'évaluation, la Commission admet que pour ces premières tranches, certaines conditions étaient déjà plus ou moins remplies dès avant la signature de l'accord de financement.

62. Aucune évaluation indépendante systématique des différentes FAS en tant que programmes complets n'a été réalisée(37). Les accords de financement ne comportent aucune disposition prévoyant clairement une évaluation de ces programmes. De plus, bien que les accords de financement pour les pays méditerranéens prévoient que le bénéficiaire soumette un rapport sur la réalisation du projet, cette disposition n'a pas été systématiquement respectée.

Assistance macrofinancière aux pays tiers

63. Les diverses décisions du Conseil relatives à l'AMF disposent que la Commission adresse (en général au moins une fois par an, le 15 septembre au plus tard pour certaines décisions) au Parlement européen et au Conseil un rapport, comportant une évaluation, sur la mise en oeuvre des décisions. Conformément à cette obligation, la Commission a établi un rapport annuel. Les rapports 1997 et 1998 n'ont été publiés qu'en novembre 1999, et le rapport 1999 n'a été publié qu'à la fin du mois d'octobre 2000(38).

64. Le rapport 1999 fournit un aperçu général de l'assistance macrofinancière (rappel, évolution au cours de l'année, tendances et perspectives, partage des charges) et contient aussi une description de la situation de chaque pays bénéficiaire. Dans l'ensemble, le rapport est détaillé mais les explications concernant les résultats macroéconomiques et les réformes structurelles seraient plus pertinentes si des liens de causalité étaient établis avec les mesures d'assistance. Les parties explicatives sur la mise en oeuvre des décisions sont très courtes et ne peuvent être considérées comme des évaluations. La Commission n'a pas demandé d'évaluations externes indépendantes ni pour l'activité dans son ensemble ni pour les différents pays. L'assistance macrofinancière octroyée aux pays candidats à l'adhésion, aux nouveaux États indépendants et aux Balkans occidentaux n'a pas été soumise à des évaluations du type de celles effectuées pour d'autres pays recevant une aide similaire (point 61).

65. L'absence d'évaluations concernant l'AMF signifie que la Commission n'a pas encore mis en oeuvre sa politique générale pour l'évaluation des programmes de dépenses communautaires. L'initiative SEM 2000 a formulé cette politique générale d'après laquelle "les DG et les services opérationnels sont responsables de l'évaluation régulière de leurs programmes et de l'organisation de la capacité requise pour planifier et gérer les évaluations nécessaires dans leur domaine politique"(39). Les services opérationnels devraient aussi intégrer la programmation des évaluations dans leurs programmes de travail(40). Ces exigences n'ont pas été respectées dans le domaine de l'AMF gérée par la DG ECFIN.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Introduction

66. Les deux instruments ont permis à la Commission d'engager un dialogue utile avec les gouvernements sur l'ensemble du processus de réforme, ce que les projets de développement traditionnels notamment ne permettent généralement pas. La nature de ces instruments a évolué au cours des années, et la Commission devrait poursuivre sa réflexion, en collaboration avec toutes les DG concernées, sur la meilleure façon d'utiliser ces instruments dans le cadre de sa politique générale à l'égard des pays bénéficiaires.

67. La Commission n'est pas le seul intervenant. Dans le contexte de l'assistance macrofinancière, le Conseil européen a souligné le fait que la Commission européenne n'est pas une institution financière internationale comme la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international. À cet égard, il a été spécifié que les interventions macroéconomiques devaient être exceptionnelles. Toutefois, le rôle de l'Union européenne en tant que troisième acteur international dans ce domaine n'a pas été clairement établi, et la valeur ajoutée de la contribution communautaire n'a pas été explicitement définie (points 30 à 33).

Recommandation 1

68. La Commission devrait toujours établir les raisons pour lesquelles une action séparée de l'UE, avec toutes les conséquences administratives qui en découlent, est nécessaire. La valeur ajoutée escomptée ne devrait pas être indiquée seulement par rapport aux programmes existants des institutions de Bretton Woods. Dans le cas de l'assistance macrofinancière, il convient de veiller à la complémentarité avec l'aide traditionnelle de l'UE aux programmes et aux projets.

Approche cohérente d'instruments similaires

69. L'AMF et la FAS sont des instruments similaires. Dans les deux cas, il s'agit de fonds de nature fongible, décaissés par tranches, dès lors que la Commission est convaincue que les conditions visant essentiellement à soutenir les réformes structurelles de l'État bénéficiaire en matière économique et figurant dans un accord conclu entre la Commission et le gouvernement sont remplies. Toutefois, l'AMF aux pays candidats à l'adhésion, aux Balkans occidentaux et aux nouveaux États indépendants est considérée comme un instrument exceptionnel, octroyé essentiellement sous forme de prêts, alors que la FAS pour les pays tiers méditerranéens est considérée comme un instrument normal, toujours octroyé sous forme de subventions (points 1 à 5).

Recommandation 2

70. La Commission devrait trouver une approche plus cohérente pour l'assistance de type macroéconomique. Il conviendrait également de réexaminer la façon dont la gestion de ces instruments est répartie entre les différents services de la Commission, ainsi que le rôle des délégations en la matière. Les leçons tirées de l'expérience acquise dans les pays ACP devrait également être prise en considération.

Élaboration, conditions et suivi des accords

71. Le processus qui aboutit aux accords avec les pays bénéficiaires n'est pas clairement documenté. En ce qui concerne l'AMF, la pertinence des conditions relatives aux objectifs politiques plus généraux, par exemple l'adhésion à l'UE (point 44) n'est pas explicitement établie. S'agissant de la FAS, le montant global de l'assistance et sa répartition en tranches ne sont pas clairement justifiés (point 20).

72. Lorsque certaines conditions fixées dans les accords sont communes, la Commission fonde son suivi sur les travaux effectués par le FMI et la Banque mondiale. Le suivi proprement dit de la Commission est intermittent. Il est axé sur la vérification du respect des conditions requises pour le décaissement des fonds plutôt que sur un suivi permanent de la situation économique et politique du pays (points 52 à 55).

73. Il va de soi que les conditions spécifiques des programmes individuels doivent être remplies avant que les paiements ne puissent être effectués; dans la pratique, toutefois, il est normal que la Commission puisse bénéficier d'une certaine marge de manoeuvre pour évaluer les efforts réellement accomplis par le pays bénéficiaire pour réaliser les objectifs de politique macroéconomique et de réforme. De plus, la Commission doit parfois tenir compte d'événements imprévisibles. Cependant, le non-respect de certaines conditions et les problèmes rencontrés n'ont pas toujours été signalés de manière suffisamment claire et les mesures correctrices n'ont pas toujours été réclamées avec assez d'insistance (points 22 à 27 et 42 à 45).

Recommandation 3

74. La Commission devrait rendre son processus décisionnel plus transparent en définissant des orientations écrites concernant les différentes phases de la gestion de l'assistance macroéconomique. Elle devrait également mieux documenter ses éléments d'appréciation lorsqu'elle fixe les termes des accords de financement avec les pays bénéficiaires et qu'elle adopte ses décisions de décaissement sur la base de l'évaluation des conditions stipulées dans l'accord. La Commission devrait documenter la justification qu'elle fournit pour les dérogations octroyées lorsque les conditions ne sont pas remplies.

Évaluation des processus budgétaire et comptable du gouvernement partenaire

75. La qualité des processus budgétaires dans les États bénéficiaires joue un rôle crucial pendant tout le processus de réforme et doit constituer une condition de base lors de l'attribution d'une aide budgétaire non affectée. Un degré élevé de transparence et de contrôle externe de la gestion des ressources publiques, ainsi que le respect de l'obligation de rendre compte sont vitaux pour assurer une bonne gouvernance et pour faciliter la lutte contre les fraudes et la corruption (point 50).

Recommandation 4

76. La Commission devrait sensiblement améliorer le suivi de la qualité de la gestion financière dans les pays bénéficiaires, et toutes les DG concernées devraient y participer. La Commission devrait pleinement prendre en considération tous les travaux effectués dans ce domaine par les institutions de Bretton Woods lorsqu'elle entend s'appuyer sur ceux-ci.

Évaluations

77. L'absence d'évaluations (AMF) ou leur portée limitée (FAS) signifie que la Commission n'a pas encore complètement mis en oeuvre sa politique générale pour l'évaluation des programmes de dépenses communautaires. Par conséquent, la Commission ne tire pas systématiquement profit des possibilités que lui offrirait un processus structuré lui permettant de tirer les leçons de l'expérience acquise (points 61 à 65).

Recommandation 5

78. La Commission devrait régulièrement procéder à des évaluations exhaustives afin de déterminer quels enseignements elle pourrait tirer en vue de la formulation de sa politique, notamment en ce qui concerne l'adéquation des programmes de réforme, la pertinence des conditions relatives au processus de réforme et l'allégement des coûts sociaux liés aux programmes de réforme.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 7 mars 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Ces régions bénéficient d'une AMF. Dans le passé, Israël (1991) et l'Algérie (1991 et 1994) en ont également bénéficié.

(2) L'UE fournit aussi une aide aux ajustements structurels aux pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (point 7).

(3) Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale.

(4) Caractère exceptionnel, conditions politiques préalables, complémentarité, conditionnalité et discipline financière.

(5) Proximité géographique de l'UE, plein respect des droits de l'homme et primauté du droit.

(6) Si l'on s'en réfère à son programme de travail, la DG ECFIN envisage d'élaborer une proposition de décision du Conseil relative à un accord-cadre sur l'AMF.

(7) Règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil du 23 juillet 1996 relatif à des mesures d'accompagnement financières et techniques à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (MEDA 1) (JO L 189 du 30.7.1996), modifié par le règlement (CE) n° 2698/2000 du Conseil du 27 novembre 2000 (MEDA 2) (JO L 311 du 12.12.2000).

(8) Rapport spécial n° 5/2001 (JO C 257 du 14.9.2001).

(9) La ligne budgétaire concernée est B7-4 1 0 MEDA (Mesures d'accompagnement aux réformes des structures économiques et sociales dans les pays tiers méditerranéens).

(10) La ligne budgétaire AMF relative aux subventions a été introduite pour la première fois dans le budget général de l'UE relatif à l'exercice 1998 (article B7-5 3 1 "Aide exceptionnelle à l'Arménie, à la Géorgie et au Tadjikistan"). Le budget 1999 comportait un autre article: (B7-5 3 2 "Assistance macrofinancière aux pays de la région des Balkans occidentaux").

(11) Sous la forme d'une inscription p.m. au chapitre B0-2 1 ("Garanties aux emprunts et aux prêts destinés à promouvoir le développement de pays tiers").

(12) Un fonds de garantie pour les actions extérieures a été constitué en 1994. Tout défaut de remboursement est couvert par ce fonds dans la limite du montant disponible.

(13) Une FAS est terminée et une autre est en cours tant en Jordanie qu'en Tunisie. S'agissant de cette dernière, un programme sectoriel en matière de santé est également en cours. Au Liban, une FAS est en cours. La totalité des six FAS ayant fait l'objet d'un contrôle relevaient du programme MEDA.

(14) Constitué de différents protocoles par pays, signés (selon le pays) entre le 20 juin et le 18 septembre 1991 et couvrant la période allant du 1er novembre 1991 au 31 octobre 1996.

(15) Voir rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1994, points 11.9 à 11.81 (JO C 303 du 14.11.1995).

(16) Volume 2 du Recueil 06/95-11/97.

(17) La conférence des ministres des affaires étrangères de l'UE et des pays méditerranéens à Barcelone (27 et 28 novembre 1995).

(18) Les douze partenaires méditerranéens situés au sud et à l'est de la Méditerranée sont le Maroc, l'Algérie et la Tunisie (Maghreb), l'Égypte, Israël, la Jordanie, l'Autorité palestinienne, le Liban et la Syrie (Machrek), ainsi que la Turquie, Chypre et Malte.

(19) Dans le cadre de MEDA 1, des propositions de financement de plus de 2000000 d'euros ont été soumises à un comité (le comité MED) de représentants des États membres de l'UE qui conseille la Commission européenne en ce qui concerne la mise en oeuvre du programme MEDA. Le comité a rendu un avis sur les propositions en question.

(20) C'est-à-dire la réduction du déficit budgétaire et l'augmentation de la masse salariale.

(21) En vertu de l'article IV de ses statuts, le FMI organise, en général chaque année, des discussions bilatérales avec les membres. Une équipe se rend dans le pays, collecte des informations économiques et financières et discute avec des responsables de l'évolution et de la politique économiques du pays. À leur retour au siège, les agents établissent un rapport qui sert de base de discussion pour le conseil d'administration.

(22) Article 308 du traité CE: "Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées".

(23) Conclusions du Conseil Ecofin du 20 mars 1995 sur les principes de l'AMF aux pays tiers, actualisant les conclusions du Conseil Ecofin de Genval du 9 octobre 1993 sur l'AMF (les "nouvelles orientations" de Genval).

(24) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2000, COM(2001) 288 final du 1er juin 2001.

(25) Dans le cadre des facilités de crédit de 1250 millions d'euros offertes par la Communauté aux nouveaux États indépendants en 1992 pour importer des produits alimentaires et médicaux, l'Arménie et la Géorgie ont bénéficié respectivement de 58 millions d'euros et de 113 millions d'euros sous forme de prêts. Elles n'ont pas été en mesure de respecter les délais de remboursement du capital ou des intérêts des prêts. Pour faciliter le règlement de ce problème, le Conseil a décidé, en novembre 1997, d'octroyer à l'Arménie et à la Géorgie une assistance financière exceptionnelle combinant prêts et subventions. La décision du Conseil a été amendée en mars 2000 afin de l'étendre au Tadjikistan.

(26) Rapport annuel de l'UE sur les droits de l'homme (2001) du 8 octobre 2001, Conseil de l'Union européenne.

Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme, compendium 2000, programme financé par la Commission européenne.

(27) Aide fournie aux différents pays (par des institutions qui ne sont pas multilatérales).

(28) La Commission fait la distinction entre les besoins de financement restants, qui excluent un soutien financier du FMI et de la Banque mondiale et les besoins de financement résiduels, qui tiennent compte du soutien de ces institutions.

(29) De 205 millions de dollars des États-Unis en septembre 1998 à 71 millions de dollars des États-Unis en septembre 1999.

(30) Celle-ci a été ramenée de 50 à 40 millions d'euros.

(31) Le Fonds de garantie a été institué le 31 octobre 1994 par le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil, et il y est fait appel en cas de défaillance du bénéficiaire d'un prêt accordé ou garanti par la Communauté à un pays tiers ou pour le financement d'un projet dans un pays tiers. L'article 14 de la décision 94/729/CE du Conseil concernant la discipline budgétaire dispose que, chaque année, une réserve relative aux opérations de prêts et de garantie de prêts et destinée à faire face aux besoins d'alimentation du Fonds de garantie est inscrite au budget général à titre de provision. Quand elle présente une nouvelle proposition relative à une AMF sous la forme de prêts, la Commission fournit des informations sur les implications budgétaires de l'opération. La contribution requise au Fonds de garantie est donc indiquée ainsi que les conséquences en cas d'appel en garantie à la charge du budget.

(32) Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 2000, chapitre 8 (JO C 359 du 15.12.2001).

(33) Rapport spécial n° 5/2001, points 40 à 44.

(34) Rapport relatif aux dispositions en matière de gestion, de suivi et de contrôle régissant l'utilisation des fonds de contrepartie et de l'aide budgétaire au titre de l'aide au développement, document interne, Bruxelles, 4 juillet 2001.

(35) Une observation similaire a été formulée pour les pays ACP. Rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1999. Rapport sur les activités des sixième, septième et huitième Fonds européens de développement, point 35 (JO C 342 du 1.12.2000).

(36) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Appuis de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel: bilan et perspectives, COM(2000) 58 final du 4 février 2000.

(37) L'équipe de gestion de MEDA (composée d'experts externes) a procédé à une évaluation du programme marocain. Ce document était intéressant et comprenait de nombreuses remarques pertinentes et utiles pour les FAS dans d'autres pays.

(38) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 1999 [COM(2000) 682 final du 27 octobre 2000].

(39) Mettre l'accent sur les résultats: renforcer l'évaluation des activités de la Commission; communication à la Commission de Mme Schreyer en accord avec M. Kinnock et le président [SEC(2000) 1051 du 26.7.2000, p. 3].

(40) Dépenser plus rationnellement: mise en oeuvre de la politique d'évaluation de la Commission; communication à la Commission de Mme Gradin et de M. Liikanen, en accord avec M. le président [SEC(1999) 69/4].

ANNEXE I

ÉVOLUTION FINANCIÈRE DES FACILITÉS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL (FAS) 1992-2000

>TABLE>

Source:

Cour des comptes, sur la base de données de la Commission.

ANNEXE II

ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE (AMF) AUX PAYS TIERS

Informations sur les décaissements 1998-2000

>TABLE>

Source:

Cour des comptes, sur la base de données de la Commission.

ANNEXE III

RESPECT DES CONDITIONS

Kosovo

1. Au Kosovo, le strict respect de toutes les conditions n'a pas été considéré comme nécessaire pour que la Commission décide de proposer le décaissement de la deuxième tranche de la subvention pour la verser au budget de la région (15 millions d'euros). La MINUK n'avait pas été en mesure d'accomplir les progrès escomptés dans la consolidation du budget. Les gros problèmes en ce qui concerne les recettes comprennent la non-introduction d'une retenue de 15 % sur les salaires(1) et le retard pris dans l'introduction d'une taxe sur les bénéfices. Les services d'utilité publique ont représenté un gros problème en matière de dépenses (par exemple le système de facturation inadéquat pour l'électricité)(2). En l'absence d'une augmentation des recettes budgétaires, un fort soutien budgétaire a continué à être nécessaire. En juin 2000, un risque réel de pénurie de liquidités a pesé sur le budget du Kosovo, et les donateurs internationaux ont été priés d'en fournir. La deuxième tranche a été libérée en raison de ces besoins urgents de financement. Ce déboursement rapide a toutefois compromis le principe de conditionnalité économique malgré la conclusion générale de la Commission selon laquelle les conditions spécifiques auxquelles l'aide budgétaire de l'UE est subordonnée étaient remplies "dans une large mesure".

Bulgarie

2. L'audit effectué par la Cour en Bulgarie en avril 2001 a révélé que, dans le domaine de la privatisation des banques, la banque d'État Biochim n'avait toujours pas été vendue alors que les conditions prévoyaient qu'elle le soit. Des représentants du ministère des finances, du FMI et de la Banque mondiale ont émis l'avis que la condition relative à la vente de la banque d'État Biochim n'était pas réaliste. Les représentants de la Banque mondiale ont également déclaré que, selon eux, l'idée de spécifier que des banques individuellement nommées devaient être privatisées à une date précise n'était pas bonne, étant donné que cela pouvait avoir un effet négatif sur le prix de vente.

3. Dans le domaine de l'environnement, la Bulgarie a été priée d'adopter une législation qui soit pleinement conforme à la directive de l'UE relative à l'évaluation de l'impact sur l'environnement. En avril 2000, la délégation a estimé que cette condition n'était pas remplie. En juillet 2000, la DG ECFIN a jugé que la condition n'avait pas été remplie formellement mais que "de nets progrès avaient néanmoins été accomplis dans ce sens". C'est la DG ECFIN qui a estimé que des progrès suffisants avaient été accomplis pour permettre la libération de la deuxième tranche. Une nouvelle loi relative à l'évaluation de l'impact sur l'environnement a bien été élaborée, mais elle n'avait toujours pas été adoptée par le Parlement bulgare en avril 2001.

4. La Commission a considéré que la condition environnementale était remplie dans le contexte du prêt (harmoniser la législation avec la directive de l'UE relative à l'évaluation de l'impact sur l'environnement). Pourtant, dans le rapport régulier sur les progrès accomplis par la Bulgarie sur la voie de l'adhésion préparé par la DG "Élargissement" (novembre 2000), la Commission a déclaré que d'autres changements législatifs seraient nécessaires pour être en conformité avec les exigences de l'UE en matière d'évaluation de l'impact sur l'environnement.

5. En ce qui concerne le prêt précédent à la Bulgarie, décidé en 1997 (250 millions d'euros), la Commission a envisagé de diviser la deuxième tranche en deux car les conditions relatives à la préparation à l'Union européenne n'étaient remplies qu'en partie. Toutefois, les informations provenant du processus de suivi n'ont finalement pas été prises en considération et le montant total a été déboursé.

Monténégro

6. En novembre 2000, un premier rapport a été établi par un consultant qui a attiré l'attention sur de gros problèmes en matière de transparence et d'intégralité du budget (par exemple "les chiffres concernant les liquidités ne donnent pas un tableau fidèle de l'exécution budgétaire"). Dans le rapport final, le consultant arrivait à la conclusion que "le Monténégro avait accompli des progrès substantiels - plus grands dans certains domaines que dans d'autres - pour satisfaire aux conditions". En ce qui concerne la condition "Amélioration de la transparence fiscale et budgétaire", le rapport précisait, d'une part, que "le Monténégro avait pleinement rempli les conditions relatives à la classification budgétaire" et, d'autre part, que "néanmoins, le Monténégro a encore un certain chemin à parcourir pour satisfaire aux normes internationales de transparence fiscale" (le Monténégro ne s'était conformé qu'à trois des vingt principes relatifs à la transparence fiscale du Code de bonnes pratiques du FMI). Le consultant n'a pas formulé de recommandation claire pour ou contre une décision de décaissement. La proposition de la Commission au comité économique et financier concernant le décaissement de la deuxième tranche (à certaines conditions) a cependant été présentée avant que ce rapport final ne soit disponible. La Commission a effectué sa propre mission au Monténégro au début de décembre 2000 et a également constaté que "des progrès substantiels avaient été accomplis dans un certain nombre de domaines mais que des efforts étaient encore nécessaires dans d'autres" (par exemple, progrès insuffisants dans le renforcement du rôle du ministère des finances, peu de progrès en ce qui concerne la réforme de l'impôt sur le revenu et la liquidation des arriérés et contrôle insuffisant des dépenses). Les autorités monténégrines ont été priées de prendre rapidement des mesures. Les conditions ont été renégociées et assouplies dans une certaine mesure et le Monténégro a pu s'y conformer dès décembre 2000. Comme prévu, la Commission a déboursé 12,95 millions d'euros en janvier 2001.

Jordanie

7. L'analyse réalisée par la Commission en vue de la libération de la première tranche en faveur de la Jordanie au titre du programme FAS II expliquait que l'introduction de la TVA avait été retardée mais concluait néanmoins que la condition y afférente avait été remplie.

Tunisie

8. En ce qui concerne le versement de la deuxième tranche à la Tunisie dans le cadre du programme FAS I, une analyse de la Commission sur le degré de respect des conditions a conclu qu'une condition relative à la mise en vente de cinq entreprises publiques était remplie, bien que seules deux opérations de ce type aient été effectuées. La Commission a libéré la deuxième tranche pour la Tunisie en décembre 1997 après avoir obtenu la signature du contrôleur financier, bien qu'elle ait reconnu que cinq conditions n'étaient remplies qu'en partie. Cet argent a été transféré en euros à la banque centrale tunisienne. Selon l'accord de financement, la valeur correspondante en dinars devait ensuite être versée au budget après la double signature du coordinateur national et du chef de délégation(3). Le chef de délégation n'a signé qu'en juin 1998, car ce n'est qu'à ce moment que la Commission a estimé que toutes les conditions étaient remplies(4). Dès lors, le transfert de l'argent en décembre 1997 ne peut s'expliquer que par le fait que la Commission a essayé d'améliorer le taux apparent d'exécution budgétaire. Aucun intérêt n'a jamais été payé sur ce montant, qui est resté sur le compte de la banque centrale tunisienne pendant plus de six mois.

(1) Le fait que les agents locaux employés par les Nations unies sont exonérés d'impôt au titre de la convention des Nations unies pose un problème d'équité. La MINUK a tenté (lettre du 25 mai 2000 de M. Kouchner au secrétaire général des Nations unies), sans obtenir gain de cause jusqu'ici, de proposer que ces exonérations ne soient pas appliquées dans le cas spécifique du Kosovo.

(2) Voir rapport spécial sur les états financiers de l'Agence européenne pour la reconstruction et la mise en oeuvre de l'aide en faveur du Kosovo pour l'exercice 2000 (JO C 355 du 13.12.2001).

(3) L'exigence d'une double signature ne sert à rien dans le cas d'un soutien budgétaire direct géré à partir de Bruxelles. La décision prise au nom des Communautés en ce qui concerne le respect des conditions devrait être unique et ne pas intervenir en deux étapes.

(4) La condition relative à la mise en vente de cinq entreprises publiques a été considérée comme remplie et, par conséquent, n'a pas été contrôlée ultérieurement.

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

I-II. Bien que semblables sur un certain nombre de points, l'AMF (assistance macrofinancière) et les FAS (facilités d'ajustement structurel) ne sont pas conçues de la même manière et visent à répondre à des besoins différents.

L'AMF est un instrument exceptionnel (fondé sur des décisions ad hoc du Conseil), destiné à aider les pays bénéficiaires à faire face à des déséquilibres macroéconomiques graves mais généralement de courte durée (difficultés sérieuses dans la balance des paiements et dans le domaine budgétaire).

Les FAS dans le cadre de MEDA sont des instruments réguliers de coopération financière avec les pays bénéficiaires. Répondant à des besoins budgétaires à plus long terme liés au processus de développement de ces pays, elles sont décidées dans le contexte de l'exercice de programmation normal qui s'applique à toutes les opérations mises en oeuvre en vertu du règlement MEDA.

III. Le montant alloué à une FAS tient compte du coût des réformes soutenues par l'opération et, depuis 2001, il est étayé par des justificatifs plus complets. La Commission mène des discussions approfondies avec le pays et les institutions financières internationales (IFI), particulièrement le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), pour se coordonner et apprécier les besoins effectifs du pays. Dans le cas des FAS, les synergies avec la Banque mondiale sont jugées importantes, soit à titre d'opérations parallèles de conditionnalité identique (pour accroître la puissance de levier commune et éviter la "scission des donateurs" par le bénéficiaire) soit sous forme d'opérations autonomes de l'UE qui font progresser les objectifs des accords d'association auxquels la Banque mondiale attache une grande importance.

Étant donné que les FAS accompagnent les programmes de réforme des partenaires méditerranéens, un calendrier fixe des versements n'est pas requis (les tranches ne sont décaissées que si les conditions sont remplies). En effet, a) le rythme des réformes du pays partenaire doit être respecté et b) les FAS ne sont pas des instruments exceptionnels à utiliser pour financer d'urgence les déficits intérieurs et extérieurs.

IV. En dépit du caractère informel et non contraignant des conclusions du Conseil Ecofin mentionnées par la Cour, la majeure partie de l'AMF obéit à ces principes. Il peut y avoir certaines exceptions, ce qui n'est pas surprenant compte tenu de la nature du programme, mais celles-ci sont connues et dûment vérifiées.

Si la coordination peut, de par sa nature, toujours être améliorée, on estime que, d'une manière générale, un bon équilibre est réalisé entre les activités de coordination et d'action.

V. L'ensemble des pays concernés par ces aides sont régulièrement passés en revue au titre de l'article IV du FMI, ce qui permet d'examiner et d'évaluer l'exécution budgétaire et la qualité des données concernant les finances publiques. Il s'agit d'une importante contribution à l'évaluation de la qualité des processus budgétaires et comptables.

VI. Du personnel hautement qualifié et expérimenté, qui a des contacts avec des spécialistes et des experts indépendants, est affecté à ces programmes. Il est légitime que la Commission collabore étroitement avec les IFI et utilise les mêmes informations car, dans bien des cas, les objectifs sont les mêmes. Le décaissement peut reposer sur une évaluation globale de la réalisation des objectifs fixés, bien qu'il faille examiner toutes les informations pertinentes disponibles pour aboutir à une conclusion appropriée. Certaines actions qui n'auraient pas été prévues dans un accord initial peuvent être importantes pour atteindre l'objectif général.

VII. La Commission établit un rapport qui dépasse le cadre des exigences minimales. Par ailleurs, elle cherche continuellement à l'améliorer et, du fait de l'importance accrue accordée aux évaluations, le rapport devrait encore être amélioré à l'avenir grâce aux résultats en la matière.

VIII. Un effort systématique est accompli pour assurer une complémentarité adéquate avec les programmes du FMI/de la BM. D'une manière générale, la mobilisation de l'AMF et des FAS est liée aux efforts de réforme supplémentaires qui sont exigés des pays partenaires bénéficiaires. De nouvelles évaluations sont prévues dans le cadre du processus de réforme, qui comprend aussi des critères de réalisation. Elles devraient permettre une meilleure évaluation de la valeur ajoutée des interventions de l'UE.

Bien que ces deux instruments ne soient pas conçus de la même façon et qu'ils poursuivent des objectifs quelque peu différents, un effort est en cours pour garantir la cohérence dans leurs procédures de mise en oeuvre. L'observation de la Cour sera prise en considération dans ce contexte.

Dans tous les cas, la Commission veillera à ce que l'octroi de dérogations soit convenablement étayé par des justificatifs.

Ces modalités s'inscrivent dans le cadre de la réforme générale.

INTRODUCTION

4. L'assistance macrofinancière (AMF) est un instrument exceptionnel (fondé sur des décisions ad hoc du Conseil) destiné à aider les pays bénéficiaires à faire face principalement à des déséquilibres macroéconomiques de courte durée.

En revanche, les facilités d'ajustement structurel (FAS) constituent un instrument standard de coopération économique, visant à soutenir sur une longue période les efforts de réforme des pays bénéficiaires.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

19. Dans le cadre de la réforme de la gestion des aides extérieures, la Commission prévoit l'élaboration d'un manuel des procédures ainsi qu'une formation spécifique sur ce manuel.

La Commission estime que des compétences appropriées existent au sein des services chargés de la gestion de ces instruments pour assurer une évaluation efficace des critères de performance qui sont associés à leur mise en oeuvre.

20. Le montant alloué à une FAS tient compte du coût des réformes soutenues par l'opération et, depuis 2001, il est étayé par des justificatifs plus complets.

21. Grâce à l'exercice des Country Strategy Papers 2000-2006 et aux programmes indicatifs triennaux 2000-2002, les services de la Commission ont réussi à structurer, sur le moyen terme, la mise en place des opérations FAS. Ceci permet de faire avancer, année après année, le champ des réformes nécessaires à la modernisation du pays, dans un cadre qui garantit la cohérence des appuis de l'UE.

23. Voir réponse au point 53.

24. Le retrait de la Banque mondiale est dû, en partie, à la situation économique du Liban. Le maintien de la FAS a fait l'objet d'une concertation extrêmement étroite avec le FMI et la BM. Ainsi, le FMI et la BM ont vivement souhaité que la Commission maintienne son opération pour qu'il y ait un canal de pression sur la politique de réforme au Liban.

Si les consultations au titre de l'article IV ont été retardées, le FMI, qui suivait en permanence la situation du Liban, a pu informer la Commission de tous les développements nécessaires.

La réalisation des conditions de la première tranche ont permis, entre autre, la préparation de la TVA, pièce maîtresse de la réforme fiscale du Liban, puis le déblocage des négociations de l'accord d'association. Ceci a justifié son déboursement, même si nous avons tenu à signifier nos vives préoccupations sur le plan macroéconomique, par lettre du Commissaire au ministre des finances du 28 juillet 2000.

La Commission a opté pour une formulation non contraignante pour signifier que la Commission gardait sa liberté de jugement par rapport au FMI.

25. Dans le cas des FAS, les synergies avec la Banque mondiale sont jugées importantes, soit a) sous la forme d'opérations parallèles de conditionnalité identique, de manière à accroître la puissance de levier commune et à éviter la "scission des donateurs" par le bénéficiaire, soit b) sous la forme d'opérations autonomes de l'UE, qui ne sont pas incompatibles avec celles de la Banque mondiale, mais qui font progresser les objectifs des accords d'association auxquels la Banque mondiale attache une grande importance.

26. Dans chacun des cas évoqués par la Cour, la Commission n'a pas manqué de consulter les experts de la Banque mondiale qui ont partagé toutes leurs compétences dans les domaines sociaux. Plus généralement, ce dialogue a permis aux services de la Commission d'équilibrer la nature des actions couvertes par les programmes.

27. Ce n'est que dans des cas exceptionnels que les conditions relatives à la deuxième tranche ont été laissées en suspens. Toutefois, depuis janvier 2001, la Commission n'a laissé en suspens aucune condition concernant les deuxièmes tranches dans des accords FAS.

28. Les conclusions informelles du Conseil Ecofin de Genval mentionnées par la Cour définissent des orientations générales pour la conception et la mise en oeuvre de l'AMF. Cependant, en raison de son caractère ad hoc, chaque décision d'assistance macrofinancière ou financière exceptionnelle détermine nouvellement les principes et conditions pour la mise en oeuvre des dispositions d'assistance correspondantes.

30. La motivation de la proposition de la Commission, notamment son évaluation des facteurs qui justifient l'intervention financière de la Communauté, est généralement énoncée dans l'exposé des motifs qui accompagne la proposition de la Commission. L'existence d'un déficit de financement extérieur résiduel dans la balance des paiements du pays bénéficiaire (après prise en compte du financement émanant des institution financières internationales) est une condition importante, mais pas suffisante pour le lancement de ce type d'aide.

La valeur ajoutée escomptée de l'intervention de la Communauté découle de la nature même de l'assistance macrofinancière. Celle-ci est généralement mise à la disposition des pays tiers partenaires qui sont géographiquement proches de l'UE et qui entretiennent avec elle d'importantes relations politiques et économiques. Ce type d'assistance complète le financement apporté par les IFI, de sorte que ses objectifs sont compatibles avec ceux convenus par ces institutions et le pays bénéficiaire. Toutefois, les conditions de politique économique (notamment en ce qui concerne la réforme structurelle) liées à la mise en oeuvre de l'assistance découlent aussi du calendrier de la coopération économique entre l'UE et le pays bénéficiaire, comme le prévoient les accords d'association ou de coopération.

31. La Commission a formulé des propositions d'assistance macrofinancière lorsqu'il y avait des besoins de financement extérieur résiduels qui étaient supérieurs à ceux pouvant être couverts par les IFI.

Les caractéristiques de l'assistance financière exceptionnelle en faveur de l'Arménie, de la Géorgie et du Tadjikistan s'apparentent à celles d'autres programmes d'assistance macrofinancière, notamment:

- nécessité pour le pays d'être à jour vis-à-vis de la Communauté en ce qui concerne les obligations financières extérieures pour pouvoir bénéficier d'une nouvelle enveloppe d'aides,

- élément de don justifié par la situation économique et sociale particulièrement difficile dans ces pays et leur aptitude limitée à assurer le service de la dette, comme en Albanie, au Kosovo ou en Bosnie-et-Herzégovine,

- versement des dons soumis au respect, par les pays bénéficiaires, des conditions en matière macroéconomique et de réforme structurelle.

La réduction demandée de la dette nette de l'Arménie, de la Géorgie et du Tadjikistan était destinée à assouplir les obligations de ces pays à faibles revenus concernant le service de la dette.

33. Il faut placer la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière dans une perspective plus vaste.

Au début des années 1990, alors que la plupart des pays d'Europe centrale et orientale ayant une planification économique centralisée amorçaient leur passage à l'économie de marché, un grand nombre d'entre eux ont bénéficié d'enveloppes d'aides ponctuelles (Hongrie, Républiques tchèque et slovaque, pays Baltes). Le fait qu'une assistance macrofinancière ait été fournie à plusieurs reprises à un nombre limité de pays d'Europe de l'Est et du Sud-Est (notamment à la Roumanie, à la Bulgarie et à l'Ukraine) démontre simplement que le passage à l'économie de marché a été, dans certains cas, un processus complexe et discontinu. La situation politique étant difficile, les réformes structurelles nécessaires ont été retardées ou mises en oeuvre de manière imparfaite dans certains pays et des circonstances exceptionnelles ont réapparu.

35. Du fait de leur proximité géographique, l'Arménie et la Géorgie peuvent être considérées à maints égards comme des NEI européens. Avec l'éventuelle adhésion de la Turquie, elles seront même des voisins directs de l'UE, comme le Belarus, l'Ukraine et la Moldova. Ces pays présentent un intérêt stratégique pour la Communauté car leur stabilité macroéconomique et politique est essentielle à l'approvisionnement adéquat de l'Europe en énergie par les corridors pétroliers et gaziers qui la relie à l'Asie centrale. Ils sont associés à l'Union européenne par des relations spéciales, grâce aux accords de partenariat et de coopération et à des programmes importants, comme Traceca et Inogate. Le cas du Tadjikistan est quelque peu différent, mais la stabilité de ce pays est également essentielle à celle de l'Asie centrale et au bon fonctionnement des corridors pétroliers et gaziers.

Bien qu'on reconnaisse que certains des pays concernés ont encore des progrès à accomplir dans le domaine des droits de l'homme, la Commission considère que les conditions politiques préalables ont jusqu'ici été respectées et qu'aucun pays enregistrant de piètres résultats dans le domaine des principes démocratiques et des droits de l'homme ne bénéficie actuellement d'un programme d'AMF actif.

38. L'aide communautaire est généralement décidée à un moment donné et engagée sur la base de l'estimation des besoins moyens de financement résiduel de la balance des paiements du pays bénéficiaire, dans le cadre d'un programme soutenu par le FMI. Les décaissements ont lieu lorsque les conditions relatives à cette assistance sont remplies, en principe au cours de la période du programme, mais quels que soient les besoins effectifs de la balance des paiements (qui varient constamment au cours de la période) au moment des décaissements (sauf circonstances imprévues, le programme est interrompu ou une réévaluation de la situation financière extérieure a été explicitement prévue dès le départ). Cette méthode, qui est le seul moyen pratique de mettre en oeuvre ce type d'assistance financière, est celle adoptée par tous les grands donateurs officiels.

39. Comme l'indique l'annexe 2.1 du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2000 [COM(2001) 288 final], l'assistance communautaire à la Bulgarie en 1999/2000 représente environ 50 % de l'aide bilatérale totale mise à la disposition de ce pays (voir aussi la réponse au point 38).

40. De l'avis de la Commission, la MINUK avait particulièrement bien fait progresser la mise en place d'un cadre macroéconomique dans des conditions très difficiles, grâce notamment à l'instauration d'une autorité budgétaire centrale assurant le contrôle budgétaire et le développement d'une base d'imposition. C'est ce qui a justifié, de l'avis de la Commission, le décaissement du deuxième paiement.

Cette évaluation positive a été corroborée par l'appréciation positive portée par les IFI et d'autres organismes internationaux sur la transformation économique du Kosovo. Comme il se doit, en prenant sa décision, la Commission a également pris en considération les besoins de financement extérieur et l'urgence. Le bureau de Pristina de l'Agence européenne pour la reconstruction n'était pas chargé de déterminer si les conditions requises pour le décaissement du deuxième paiement étaient réunies. On a considéré qu'il convenait de procéder à la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière une fois que seraient remplies les conditions qui y sont spécifiquement liées, au lieu d'instaurer des conditionnalités croisées, ce qui aurait risqué d'enrayer les avancées dans le cadre économique et la prestation des services de base au Kosovo.

41. Lorsque la crise du Kosovo a éclaté, la Commission a décidé de fournir à l'Albanie un appui budgétaire d'urgence (don) d'un montant maximal de 67 millions d'euros afin d'aider ce pays à faire face à la présence d'un grand nombre de réfugiés. En raison du retour plus rapide que prévu des réfugiés, seuls 33 millions d'euros ont en fin de compte été déboursés, mais l'Albanie a décidé de ne pas tirer profit de la facilité de prêt déjà approuvée. Cette assistance n'est plus programmée et, la Commission en convient, elle pourrait être annulée.

43. Il peut arriver qu'une AMF établie sur une conditionnalité fondée sur les politiques doive être formulée en des termes généraux, de manière à tenir compte de circonstances complexes et à laisser une marge d'appréciation.

Dans ces deux exemples, la Commission souhaite faire observer:

- en ce qui concerne le Kosovo, lors de la deuxième conférence des donateurs du 17 novembre 1999, la MINUK, la Commission européenne et la Banque mondiale ont présenté des programmes et une documentation détaillés. Ces documents décrivaient les secteurs prioritaires pour lesquels des cadres réglementaires devaient être établis (par exemple l'énergie, l'eau et les déchets, les transports, les télécommunications, etc.). Les résultats peuvent être évalués sur la base de documents préparatoires (par exemple, le Livre blanc sur le développement du secteur privé), de projets de règlements (diffusés au sein de la JIAS ou transmis au bureau des affaires juridiques) ou de la réglementation adoptée;

- la condition mentionnée dans le cas de l'ARYM était inspirée du plan d'action de la Banque mondiale relatif à l'examen des dépenses publiques et des institutions. Ce plan d'action expose certaines mesures à prendre, mais il n'était pas très précis quant au calendrier à suivre (dont l'essentiel portait sur la création de l'Agence de la fonction publique). En conséquence, on a considéré qu'il convenait de formuler la condition au sens large et de se servir du plan d'action de la BM pour déterminer si les autorités avaient "accompli des progrès significatifs...".

44. Toutes les conditions liées au prêt macrofinancier de 1999 en faveur de la Roumanie étaient des aspects essentiels précisés dans les avis de la Commission et les rapports réguliers de 1997, 1998 et 1999.

45. Au moment de l'action, le Monténégro était face à un environnement extérieur très complexe et difficile et s'engageait dans une période de transition qui impliquait le renforcement des institutions et la modernisation de l'administration. Il a fallu d'urgence mettre en oeuvre l'assistance pour des raisons politiques, économiques et financières. Dans ce contexte, il avait été décidé de réduire de trois à deux mois l'intervalle minimum habituel entre les décaissements. Les conditions de réforme structurelle liées au déboursement étaient axées sur la sphère budgétaire, notamment sur l'accroissement de la transparence fiscale et budgétaire, domaine dans lequel on a considéré que les autorités avaient la possibilité de réaliser des progrès satisfaisants dans un délai de deux mois.

Cependant, comme la décision du Conseil l'a clairement indiqué, la période de deux mois était un minimum et l'assistance ne pouvait en aucun cas être décaissée avant que les conditions aient été remplies. Le décaissement effectif de la deuxième tranche a eu lieu quatre mois après celui de la première précisément parce que le respect des conditions n'était pas satisfaisant.

ÉVALUATION DES PROCESSUS BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE DU GOUVERNEMENT PARTENAIRE

47. Chaque année, les pays MEDA sont passés en revue au titre de l'article IV du FMI, ce qui permet d'examiner et d'évaluer l'exécution budgétaire et la qualité des données concernant les finances publiques. Si la Commission n'a pas effectué d'évaluation spécifique de ces thèmes, c'est parce qu'elle se coordonne étroitement avec la Banque mondiale, qui conduit des revues de dépenses publiques dans la région, et avec le FMI, y compris son département fiscal, pour tous les aspects fiscaux. Il s'agit d'une importante contribution à l'évaluation de la qualité des processus budgétaires et comptables.

48. Le guide des procédures d'aide budgétaire actuellement en préparation indique que l'évaluation des finances publiques est l'une des principales étapes dans la préparation d'une opération d'aide budgétaire.

49. Lorsque l'assistance macrofinancière est utilisée aux fins habituelles, à savoir le renforcement des réserves extérieures du pays, un suivi rigoureux du budget national du pays bénéficiaire n'est pas le but principal. Le gouvernement n'est pas censé utiliser les fonds versés à la Banque centrale, puisqu'une augmentation des réserves extérieures ne se traduit pas automatiquement par un accroissement du crédit que la Banque centrale accorde au gouvernement. Le suivi des objectifs quantitatifs du FMI est une garantie suffisante à cet égard.

Si l'assistance macrofinancière est directement versée au budget national (comme au Kosovo ou au Monténégro), il convient d'assurer le suivi de ce budget. À cet égard, les services de la Commission ont mis à profit le suivi budgétaire global mis en oeuvre par les IFI, par la composante européenne de l'administration des NU au Kosovo et par un consultant au Monténégro.

50. La Commission convient que les enseignements qui en sont tirés doivent être dûment pris en considération. Elle reconnaît aussi qu'il importe d'évaluer la qualité de la gestion des finances publiques dans les pays qui bénéficient de l'aide budgétaire, un aspect essentiel souligné par le rapport du SAI. La Commission consulte les donateurs, notamment la BM et le FMI, sur l'évaluation de la gestion des finances publiques.

SUIVI DE L'ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE ET DES FACILITÉS D'AJUSTEMENT STRUCTUREL

51. En ce qui concerne l'AMF, il existe des règles et des procédures internes, mais qui ne sont pas toujours strictement formalisées. Le caractère informel de ces règles et de ces procédures résulte de la nature exceptionnelle de l'instrument.

La responsabilité de la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière incombe aux unités géographiques, mais le conseiller chargé de la coordination de l'assistance financière supervise toutes les opérations et veille à la cohérence globale.

53. Les services de la Commission, y compris les délégations, assurent un suivi régulier des évolutions économiques et politiques des pays bénéficiaires.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de son programme de déconcentration vers les délégations, la Commission développe l'aptitude de son personnel à surveiller les conditions politiques et économiques dans les pays bénéficiaires.

55. Tout en gardant sa liberté de jugement, la Commission se coordonne à présent d'une façon systématique avec la Banque mondiale.

56. Pour justifier les FAS (accompagnant les programmes de réforme des partenaires méditerranéens) point n'est besoin d'établir un calendrier fixe des décaissements. Le versement des tranches s'effectue uniquement lorsque les conditions sont remplies. Le rythme des réformes du pays partenaire doit être respecté. Il convient de rappeler que les FAS ne sont pas des instruments exceptionnels utilisés en réponse à des besoins urgents de financement extérieur de courte durée.

58. Comme le prévoit le protocole d'accord qui définit les conditions de décaissement, le gouvernement jordanien a approuvé un projet de loi sur la concurrence tenant compte des observations de la direction générale de la concurrence. Ce projet a été présenté par le gouvernement au Parlement en 1997. Depuis lors, les commissions parlementaires ont examiné le projet et l'ont renvoyé plusieurs fois au gouvernement en demandant des modifications. Malheureusement, en avril 2001, le Parlement a rejeté le texte. En conclusion, l'interlocuteur de la Commission, le gouvernement jordanien, a pleinement respecté les conditions exposées dans le protocole d'accord.

59. Il est exact qu'en règle générale, un consensus existe entre la Commission et le FMI/la BM sur les progrès réalisés par les pays bénéficiaires dans le processus d'ajustement et de réforme. Cependant, les décisions de la Commission concernant les décaissement de l'assistance macrofinancière et de la FAS sont prises en toute indépendance.

60. Les décisions du Conseil autorisant les opérations d'assistance macrofinancière stipulent que la Commission est chargée, en consultation avec le CEF et en coordination avec le FMI, de déterminer avec les autorités des pays bénéficiaires les conditions des opérations d'assistance macrofinancière et de vérifier que ces conditions ont été remplies. La Commission s'efforce dans tous les cas de justifier pleinement les raisons de déroger à ces conditions. La même approche est appliquée à la FAS (voir aussi le point 74).

RAPPORTS ET ÉVALUATION

61-62. Toutes les FAS approuvées depuis 2000 incluent une provision financière pour réaliser une évaluation indépendante finale des programmes. La remarque de la Cour concernant le rapport à remettre par le pays bénéficiaire sera prise en considération pour les programmes en cour