Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Pologne

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 7 juillet 2009, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), qu'il existait un déficit excessif en Pologne et lui a adressé une recommandation l'invitant à corriger ce déficit excessif en 2012 au plus tard[1], conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2]. Afin de ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d'une manière crédible et durable, il a été recommandé aux autorités polonaises de mettre en œuvre les mesures de relance budgétaire en 2009 comme prévu, puis de procéder à un ajustement budgétaire structurel d'au moins 1¼ % du PIB, en moyenne annuelle, à partir de 2010, d'établir avec précision les mesures nécessaires pour ramener le déficit sous la valeur de référence pour 2012 au plus tard et d'entreprendre des réformes visant à contenir les dépenses courantes primaires durant les années suivantes. Le Conseil a fixé la date limite du 7 janvier 2010 pour que la Pologne engage une action suivie d'effets.

(4) Le 3 février 2010, la Commission a conclu, sur la base des prévisions de l'automne 2009 effectuées par ses services, que la Pologne avait pris les dispositions nécessaires, en réponse à la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009, pour ramener son déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure additionnelle ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure concernant son déficit excessif. À la suite de ses prévisions de l'automne 2011, la Commission, considérant que la Pologne n'était pas en position d'atteindre les objectifs fixés, lui a demandé de prendre des mesures supplémentaires, ce que la Pologne a fait. En conséquence, le 11 janvier 2012, la Commission a confirmé que les autorités polonaises avaient engagé une action suivie d'effets en vue de corriger rapidement et durablement le déficit excessif et qu'aucune autre mesure n'était requise pour l'instant dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif de la Pologne[3].

(5) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques sous‑tendant la recommandation du Conseil.

(6) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer à l'État membre concerné un délai maximum de six mois pour engager une action suivie d'effets en vue de corriger son déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit faire figurer la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, doivent permettre une amélioration annuelle minimum du solde structurel – c'est‑à‑dire du solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires – d'au moins 0,5 % du PIB.

(7) Selon les prévisions du printemps 2009 des services de la Commission, qui sous‑tendent la recommandation émise par le Conseil le 7 juillet 2009 en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du TCE, l'économie polonaise devait croître de 0,8 % en 2010; les exercices 2011 et 2012 n'étaient pas couverts par ces prévisions. En 2009, le PIB réel a progressé de 1,6 %, sous l'effet principalement de l'assouplissement des politiques budgétaire et monétaire, d'entrées de fonds de l'UE venus financer des investissements en infrastructures et d'une dépréciation de la monnaie. En 2010 et 2011, la reprise des exportations et le rebond de la demande intérieure ont permis à l'économie de redémarrer, le PIB réel augmentant de 3,9 % et 4,5 %, respectivement; la croissance du PIB en 2010 a donc largement dépassé les 0,8 % du PIB escomptés dans les prévisions du printemps 2009 des services de la Commission. Ces prévisions, qui annonçaient un comblement de l'écart de production après la période de prévision, tablaient implicitement sur un taux de croissance à peu près égal à son niveau potentiel les années suivantes. Or, l'économie polonaise a fortement ralenti en 2012, la croissance du PIB réel tombant à 1,9 %. L'investissement, tout particulièrement dans la construction, a pâti de l'assainissement des finances publiques, d'une certaine atonie du crédit et de la désaffection des ménages à l'égard des achats immobiliers. L'un dans l'autre, l'économie polonaise a fait montre d'une certaine résilience sur la période 2009‑2012, bien que la croissance du PIB réel soit restée inférieure à son niveau potentiel en 2012 en raison principalement de la crise économique et financière mondiale.

(8) Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, la hausse du PIB réel devrait se limiter à 1,1 % en 2013. La consommation privée ne devrait progresser que de 0,8 %, sous l'effet conjugué du recul de l'emploi, de la stagnation des salaires et de la reconstitution par les ménages de leur épargne. Quant à la formation brute de capital fixe, notamment la construction d'infrastructures, la tendance devrait rester négative, avec une contraction de 2,6 % liée à la poursuite de l'assainissement budgétaire et à la faiblesse de la demande extérieure et de la croissance du crédit. Pour 2014, on s'attend à un certain redémarrage de l'économie, se traduisant par une croissance du PIB réel de 2,2 %; l'ampleur de ce redressement pourrait néanmoins varier – à la hausse ou à la baisse – en fonction de la rapidité de la reprise mondiale.

(9) En 2009, le déficit des administrations publiques avait bondi à 7,4 % du PIB (contre 3,7 % en 2008) sous l'effet d'importantes mesures de relance budgétaire et d'une forte augmentation intrinsèque des dépenses reposant sur une croissance élevée. Après le lancement de la procédure concernant le déficit excessif, les mesures d'assainissement ont visé en 2010 la masse salariale du secteur public et les dépenses courantes tandis qu'on augmentait les droits d'accise. Malgré ces mesures, qui se chiffraient à 0,6 % du PIB, le déficit nominal a grimpé à 7,9 % du PIB en 2010, en raison d'une augmentation sensible tant des investissements publics (0,4 % du PIB) que de la consommation intermédiaire (0,5 % du PIB). Depuis 2011, les déficits nominaux reflètent l'effort continu d'assainissement consenti, avec notamment les réductions des cotisations sociales transférées aux fonds de pension ouverts, le relèvement des taux de TVA et d'autres modifications fiscales destinées à accroître les recettes, l'introduction d'une règle temporaire en matière de dépenses et la baisse des dépenses liées aux politiques actives du marché du travail. Le déficit nominal est ainsi revenu à 5 % du PIB en 2011.

(10) En 2012, le déficit des administrations publiques est tombé à 3,9 % du PIB, selon les résultats effectifs communiqués à Eurostat dans la notification d'avril 2013. Ce chiffre est supérieur aux 3,5 % du PIB attendus et annoncés publiquement par les autorités polonaises en septembre 2012. En particulier, les dépenses d'intérêt et les transferts sociaux ont été plus élevés que prévu tandis que, du côté des recettes, les impôts indirects, la TVA en particulier, rapportaient bien moins qu'escompté. Le résultat aurait pu être plus défavorable encore, n'était-ce la sous‑exécution des investissements publics – dont l'effet a été annulé en partie par la réception d'un moindre montant de transferts en capital.

(11) Les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission tablent sur un déficit des administrations publiques de 3,9 % du PIB en 2013 (au lieu de l'objectif annoncé par la Pologne de 3,5 % du PIB) et, dans l'hypothèse de politiques inchangées, de 4,1 % du PIB en 2014. La prise en compte des mesures additionnelles prévues dans la mise à jour 2013 du programme de convergence (PC) polonais qui a été publiée après la date limite d'établissement desdites prévisions ne modifie guère l'analyse. Le programme de convergence ne comprend pas de nouvelles mesures discrétionnaires pour 2013. Si, comme envisagé dans ce programme, les taux de TVA étaient maintenus à leur niveau actuel et non abaissés, l'inclusion de cette mesure permettrait, selon les estimations de la Commission, de ramener le déficit de 2014 à 3,7 % du PIB. C'est pourquoi les prévisions de printemps des services de la Commission ont été mises à jour en tenant compte des mesures prévues dans le programme de convergence afin de disposer d'un scénario de référence précis pour la nouvelle recommandation.

(12) L'expérience du passé montre que les principaux risques de non‑réalisation des objectifs budgétaires en 2013 et les années qui suivent sont liés à la procyclicité marquée des rentrées fiscales directes et indirectes en même temps qu'à leur niveau inférieur aux élasticités standard utilisées dans les prévisions. C'est ainsi qu'en 2012 en particulier les recettes fiscales indirectes ont diminué, malgré l'élargissement de l'assiette d'imposition, en raison d'une augmentation des remboursements et des arriérés de TVA.

(13) Le déficit structurel a reculé de 8,3 % du PIB en 2010 à 5,4 % en 2011 puis 3,8 % en 2012. Les mesures d'assainissement mises en œuvre pendant cette période portaient en particulier sur les impôts indirects, les cotisations à l'assurance invalidité, les cotisations aux fonds de pension ouverts, la masse salariale du secteur public (administrations locales exclues) et la consommation intermédiaire. Ces mesures étaient d'une ampleur appréciable et couvraient tant les recettes que les dépenses. Prises ensemble, elles ont représenté 2,1 % du PIB en 2011 et 1,6 % du PIB en 2012.

(14) L'effort budgétaire apparent sur la période 2010-2012 est estimé à 1,5 % du PIB en moyenne annuelle. Après ajustement pour tenir compte de la révision à la hausse majeure de la croissance du PIB potentiel depuis la date à laquelle la recommandation a été émise (- 0,3 pp), et en raison d'une augmentation des recettes moins rapide que ne le laissait prévoir la croissance du PIB sur la base des élasticités standard (+0,4 pp), l'effort structurel annuel moyen (1,6 % du PIB) est supérieur à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé (1 ¼ % du PIB) sur la période 2010-2012. Une évaluation ascendante des mesures d'assainissement estime leur ampleur cumulée à 4,3 % environ du PIB sur cette même période. Il résulte donc que la Pologne a engagé une action suivie d'effets.

(15) Il ressort du rapport 2012 de la Commission européenne sur la viabilité budgétaire («Fiscal Sustainability Report 2012») que la Pologne n'est pas menacée par un risque budgétaire à court terme. À moyen terme, le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé moyen et il apparaît faible à long terme, à condition que les plans d'assainissement budgétaire soient entièrement mis en œuvre. Pour sa part, le rapport 2012 sur le vieillissement prévoit une hausse limitée du total des dépenses publiques liées à l'âge sur l'ensemble de la période 2010-2060. Malgré cela, la Pologne doit appliquer des politiques destinées à renforcer la viabilité à long terme de ses finances publiques; cet effort est néanmoins inférieur à la moyenne de l'amélioration requise pour l'UE dans son ensemble.

(16) Sous l'effet d'un ajustement stock-flux important, la dette publique est tombée à 55,6 % du PIB en 2012, contre 56,2 % en 2011. Les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission prévoient qu'elle repassera à 57 ½ % du PIB en 2013 et, dans l'hypothèse de politiques inchangées, à près de 59 % du PIB en 2014.

(17) Afin de ramener le déficit en dessous de la barre des 3 % du PIB en 2013, ce qui prolonge le délai d'un an, l'effort structurel requis s'élève au moins à 1,4 % du PIB. Un tel effort annuel serait supérieur à celui que prescrivait la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009 (1 ¼ % du PIB), alors que le risque budgétaire a diminué depuis 2009, le déficit nominal se situant à un niveau bien plus bas et la dette restant inférieure au seuil de 60 %. En conséquence, un assainissement plus graduel est acceptable, d'autant qu'il réduirait aussi les coûts en termes de PIB, qui risqueraient d'être considérables si une correction devait être effectuée en 2013. En particulier, le temps dont on disposerait après la recommandation pour mettre en place les mesures requises étant limité, ces mesures devraient être accélérées de manière à produire un effet d'environ 1 % du PIB sur l'ensemble de l'année.

(18) Eu égard à ce qui précède, et conformément aux règles du pacte de stabilité et de croissance, l'extension de deux ans du délai fixé pour corriger le déficit excessif est justifiée.

(19) Résorber le déficit excessif d'ici 2014 serait proportionné aux objectifs intermédiaires fixés pour le déficit nominal, qui sont de 3,6 % du PIB en 2013 et de 3 % du PIB en 2014. L'amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel qu'impliquent ces objectifs est de 0,8 % du PIB en 2013 et de 1,3 % du PIB en 2014. Il s'ensuit que des mesures supplémentaires représentant 0,4 % du PIB en 2013 et 0,4 % en 2014 également sont nécessaires, en plus de celles qu'annoncent déjà les prévisions de printemps et la mise à jour du programme de convergence et dont l'impact budgétaire estimé est de 0,25 % du PIB en 2013 et de 0,4 % du PIB en 2014.

(20) La Pologne remplit les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) La Pologne est invitée à mettre fin à la situation de déficit excessif d'ici 2014 au plus tard.

(2) La Pologne devrait atteindre un objectif de déficit nominal de 3,6 % du PIB en 2013 et de 3,0 % du PIB en 2014, ce qui représente une amélioration annuelle du solde structurel d'au moins 0,8 % et 1,3 % du PIB, respectivement, selon les prévisions du printemps 2013 actualisées des services de la Commission.

(3) La Pologne est invitée à mettre en œuvre de manière rigoureuse les mesures déjà adoptées, tout en les complétant par des mesures additionnelles suffisantes pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard.

(4) Le Conseil fixe le délai du [1er octobre 2013] pour que la Pologne engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

En outre, il importe que les autorités polonaises (i) améliorent la qualité de leurs finances publiques, en particulier en limitant autant que possible les coupes dans les investissements en infrastructures générateurs de croissance et en procédant à un réexamen attentif des dépenses sociales et de leur efficacité, (ii) améliorent le respect des obligations fiscales et renforcent l'efficacité de l'administration des impôts, et (iii) rendent le cadre institutionnel des finances publiques plus contraignant et transparent, y compris par l'adoption rapide d'une règle permanente en matière de dépenses applicable au budget des administrations publiques. Enfin, pour assurer le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il conviendra d'étayer ce travail d'assainissement par des réformes structurelles de grande ampleur, conformément aux recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du semestre européen. Outre le rapport prévu par la recommandation (4), les autorités polonaises sont invitées à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations dans un chapitre distinct des programmes de convergence jusqu'à ce que le déficit excessif ait été entièrement corrigé.

La République de Pologne est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] Les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Pologne sont tous accessibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[3] Communication de la Commission au Conseil sur l'évaluation de l'exécution budgétaire dans le cadre des procédures en cours pour déficit budgétaire excessif, après l'établissement des prévisions des services de la Commission de l'automne 2011 ‑ COM(2012) 4 final du 11.1.2012.