Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: "Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 1998"»

(98/C 19/28)

Le 3 octobre 1997, le Commissaire Flynn a fait parvenir au Comité la communication de la Commission susmentionnée en exprimant l'assurance de pouvoir compter sur le soutien du Comité.

Avec le rapport conjoint sur l'emploi (1997) rapport se fondant sur les programmes pluriannuels soumis par les États membres et le rapport intitulé «L'emploi en Europe (1997)» (doc. COM(97) 479 final), également transmis au Comité, la proposition de lignes directrices constitue une contribution importante au Conseil européen extraordinaire qui se tiendra à Luxembourg les 20 et 21 novembre, ainsi qu'au suivi de ce Conseil, conformément à la nouvelle procédure prévue au chapitre sur l'emploi.

L'Assemblée plénière du Comité réunie le 1er octobre 1997 a décidé, conformément aux dispositions de l'article 11, paragraphe 4, et de l'article 19, paragraphe 1, du Règlement intérieur, d'instituer un sous-comité chargé de préparer les travaux en la matière.

Compte tenu des délais très courts dont dispose le Comité pour apporter des éléments de réflexion au sommet sur l'emploi, le sous-comité a élaboré l'avis en procédure d'urgence, et à la lumière de l'avis déjà adopté le 1er octobre 1997 concernant le Conseil européen sur l'emploi (doc. CES 991/97), lequel a été transmis au Président du Conseil européen.

Le sous-comité a élaboré un projet d'avis le 21 octobre 1997 (rapporteur: Mme van den Burg).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 30 octobre), le Comité économique et social a adopté par 123 voix pour, 7 voix contre et 13 abstentions l'avis suivant.

1. Observations générales

1.1. Le Comité économique et social apprécie les préparatifs auxquels a procédé la Commission, et qui font suite au rapport intitulé «L'emploi en Europe (1997)», ainsi qu'au rapport joint sur l'emploi. Le Comité apprécie également toutes les recherches et statistiques sur lesquelles s'appuie la proposition de lignes directrices sur l'emploi qui sera examinée au sommet européen du mois de novembre sur l'emploi. Il convient de juger ces travaux à la fois par rapport à la contribution qu'ils apportent au succès escompté de ce sommet extraordinaire, en tant que premier effort pour appliquer par anticipation la procédure prévue au chapitre sur l'emploi qui figure dans le nouveau Traité.

1.2. Dans son précédent avis relatif au Conseil européen sur l'emploi (doc. CES 991/97), le Comité a souligné l'importance d'une approche globale comportant un large cadre macroéconomique. Le sommet sur l'emploi devrait être plus qu'une conférence sur les politiques des États membres en matière de marché du travail. Il faut que ce sommet établisse une base solide, orientée vers l'emploi, à intégrer dans la formule de politiques macroéconomiques («macro-economic policy mix») dont les grandes lignes sont présentées avec les orientations économiques générales publiées chaque année en vertu de l'article 103.

1.3. Le Comité prend acte du fait que c'est l'ensemble de la Commission qui a présenté cette proposition de lignes directrices, en privilégiant les politiques de marché du travail. Le Comité espère que le sommet bénéficiera de contributions d'importance égale en ce qui concerne d'autres politiques, et notamment en ce qui concerne les politiques visant à favoriser la croissance durable et l'investissement, ainsi que les politiques relatives à la fiscalité. Il a été pris bonne note des activités de la Banque européenne d'investissement pour ce qui est de présenter de nouveaux perfectionnements au programme lancé par le Conseil d'Amsterdam, ainsi que du sentiment d'urgence croissante qu'éprouvent le Conseil Écofin et les États membres concernant la présentation de mesures appropriées, notamment en matière fiscale, en vue d'agir positivement sur la situation de l'emploi dans les États membres. Le pacte de coordination de la politique de la croissance et de l'emploi que le Comité souhaite voir conclure lors du sommet devrait couvrir cet éventail plus large d'engagements.

1.3.1. Pour l'élaboration future de lignes directrices en matière d'emploi dans le cadre de la procédure du Traité, il est impératif de faire en sorte que l'on puisse agir sur toutes les politiques concernées. Les domaines à privilégier de façon particulière dans les années à venir ne doivent pas être définis et limités à l'avance. Le Comité recommande vivement que soit donné aux lignes directrices en matière d'emploi un tel contenu, intégré et de portée plus large.

1.4. Prenant acte de l'intention exprimée par M. Juncker de provoquer une fois par semestre une rencontre à haut niveau de la «troïka» des présidents du Conseil avec les dirigeants des organisations représentant les partenaires sociaux européens, le Comité appelle à nouveau l'attention sur sa demande visant à obtenir que soient coordonnées les contributions de tous les intervenants cités au chapitre sur l'emploi, et visant à la création, pour l'avenir, d'une procédure et d'une structure efficaces de coopération dans le domaine de la politique européenne de l'emploi. Concernant ce point, il conviendrait d'élaborer une proposition en vue du sommet, proposition indiquant ce que serait la marche à suivre. Pour sa part, le Comité économique et social est très désireux d'entreprendre les activités qu'il a proposées dans son précédent avis.

1.5. Le Comité constate avec satisfaction que comme il l'avait recommandé, une réunion conjointe du Conseil Écofin et du Conseil des Affaires sociales est convoquée préalablement au sommet. Ce Conseil conjoint pourrait:

- évaluer la situation actuelle au plan macroéconomique et dans le domaine de l'emploi, et élaborer les grandes lignes des politiques de l'emploi intégrées dans la formule de politiques macroéconomiques («macro-economic policy mix»), en vue de renforcer l'intensité d'emploi de la croissance;

- intégrer les différents types de politiques qui devraient être envisagés lors du sommet;

- mettre au point une méthode permanente et efficace de coopération, notamment pour ce qui est des rôles pouvant être attribués à différents organes consultatifs.

2. Observations particulières

2.1. Dans son précédent avis, le Comité a vivement souhaité que soient fixés des «cibles, des critères de performance, des calendriers praticables et des mécanismes de suivi clairs, assortis de rapports nationaux et d'évaluations» (doc. CES 991/97, paragraphe 2.1.3). Le Comité accueille favorablement les objectifs clairs que la Commission a formulés en matière d'augmentation moyenne du taux d'emploi en Europe et en matière de diminution des niveaux de chômage sur une période de cinq ans. Ces objectifs peuvent être considérés comme une mise en application pratique de l'article 2 du Traité, et ne pourront être atteints qu'à condition que l'UE et les États membres appliquent effectivement les mesures nécessaires en matière de politique de l'emploi et réussissent à maintenir la croissance économique actuelle et prévue à un taux d'approximativement 3 % du PIB par an. Le Comité souligne une fois encore que la réalisation de ces objectifs passe par un engagement, à la fois vis-à-vis de la formule de politiques macroéconomiques («macro-economic policy mix») incitatrice de croissance et vis-à-vis de la mise en oeuvre des mesures proposées pour rendre la croissance plus génératrice d'emplois et pour améliorer la participation et la réintégration des demandeurs d'emploi se trouvant dans la position la plus faible sur le marché du travail.

2.2. Le Comité constate que la proposition de lignes directrices ne fixe pas d'objectifs spécifiques adaptés aux situations nationales des États membres. Il est évident que les différents contextes et situations existant au plan national devraient amener à fixer des objectifs particularisés pour chaque État membre, et à définir une formule appropriée de politiques mettant particulièrement l'accent sur l'adaptation aux besoins propres à l'État membre considéré. Ensemble, ces programmes individualisés pour chaque État membre amèneront à davantage de cohérence et de convergence au sein de l'Union européenne, et devraient déboucher sur la réalisation des objectifs globaux moyens au niveau européen.

2.3. Le Comité accueille avec satisfaction la stratégie adoptée par la Commission, qui consiste à axer les lignes directrices pour l'action des États membres sur quatre directions principales, à savoir:

- l'esprit d'entreprise;

- la capacité d'insertion professionnelle;

- la capacité d'adaptation; et

- l'égalité des chances.

Il faut que ces actions s'intègrent dans une stratégie génératrice à la fois de flexibilité et de sécurité.

Le Comité reconnaît l'importance d'une démarche équilibrée vis-à-vis des changements à réaliser. Sous les quatre rubriques, les principaux défis ont été énoncés d'une manière qui crée un lien entre impératifs économiques et impératifs sociaux. Le Comité souligne la nécessité d'adopter une approche intégrée plutôt que d'aller à la «cueillette» d'éléments disparates de façon sélective et restrictive. Chaque État membre élaborera, de toute évidence, sa propre formule d'objectifs à fixer et de mesures à adopter mais, dans tous les cas, il est impératif de s'attacher à trouver un bon équilibre entre flexibilité et sécurité.

2.4. Le Comité apprécie également la démarche quantifiée qui caractérise plusieurs éléments de la proposition de lignes directrices, démarche consistant à faire référence à des instruments tels que le degré de participation aux activités concernant la formation et le marché du travail. Là aussi, il est indispensable de différencier et de particulariser en fonction de la situation propre à chaque État membre. Cela étant, il convient de trouver, pour le degré de quantification, le juste équilibre entre ambition et réalisme.

2.5. Le Comité prend acte du lien entre le chapitre sur l'esprit d'entreprise et le plan d'action élaboré par la BEI. La BEI doit jouer un rôle important pour ce qui est de stimuler la croissance et l'investissement, en particulier dans le secteur des PME. Le Comité voudrait inviter la BEI à adopter une attitude plus favorable à la prise de risques, et à adopter aussi une démarche qui privilégie davantage les projets susceptibles de renforcer la capacité à générer des emplois et la qualité des emplois, tout en ayant suffisamment égard à la viabilité commerciale de ces projets.

2.6. L'on ne saurait trop insister sur l'importance de l'éducation et de la formation, questions qui relèvent de la ligne d'action sur la capacité d'insertion professionnelle («employabilité»), et sur l'importance de l'amélioration du niveau de qualification de la main-d'oeuvre européenne. Tant du point de vue macroéconomique de la compétitivité et de la capacité à innover, que du point de vue de l'intérêt individuel des travailleurs, il est impératif que les gouvernements, les partenaires sociaux et les autres acteurs socio-économiques concernés déploient un maximum d'efforts dans ce domaine. Le Comité veut faire écho, en particulier, à l'appel lancé aux partenaires sociaux pour qu'ils concluent des accords (accords-cadres), par exemple sur l'apprentissage et sur les conditions d'apprentissage tout au long de la vie; sur ce point, le Comité observe qu'il est particulièrement important d'associer les entreprises mêmes, et les organisations sectorielles lorsque cela se justifie, ainsi que d'encourager la prise d'engagements à un niveau décentralisé. En même temps, le Comité souligne l'importance de l'innovation et de l'adaptation du système général d'éducation pour ce qui est de relever ces défis. L'on pourrait inviter le Conseil des ministres de l'Éducation à traiter de façon encore plus approfondie les questions de capacité d'insertion professionnelle et d'apprentissage tout au long de la vie.

2.7. Dans le contexte de l'adaptation de l'organisation du travail, il est fait mention des adaptations à apporter aux contrats de travail. Il est souligné à juste titre que, pour amener le marché du travail à davantage de flexibilité, il est impératif de renforcer et d'améliorer la sécurité. Là aussi, il est urgent d'encourager la conclusion d'accords (accords-cadres) équilibrés entre les partenaires sociaux à différents niveaux, ainsi que d'encourager les initiatives de la Commission et des États membres visant à adapter le droit et à innover dans le domaine juridique, notamment en ce qui concerne la situation des travailleurs «hors norme». Le Comité propose que la Commission élabore éventuellement un nouveau programme d'action sociale, dans lequel seraient présentées ses propres initiatives, en utilisant pour ce faire les moyens que lui donne le chapitre social, qui est maintenant intégré dans le nouveau Traité, et il appelle les partenaires sociaux à jouer pleinement leur rôle en la matière.

2.8. Au titre de la ligne d'action sur l'égalité des chances, le lien est établi entre le marché du travail et les impératifs démographiques. Il est évident qu'une amélioration des politiques permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale serait peut-être de nature à donner une importante impulsion à un processus d'augmentation du taux d'emploi et à une avancée dans la lutte contre la discrimination entre hommes et femmes en matière d'emploi. Dans ce contexte, le Comité renvoie une fois encore à son avis d'octobre 1995 sur le temps de travail (), avis dans lequel il a plaidé en faveur de décisions équilibrées qui aillent dans le sens d'une réduction et d'une réorganisation du temps de travail, et qui encouragent notamment les possibilités de choix volontaire d'horaires de travail différenciés, en particulier dans les secteurs, dans les emplois et aux niveaux de responsabilité où les longues semaines de travail sont la norme. Une différenciation accrue en ce qui concerne le temps de travail peut, en même temps, être de nature à permettre de concilier plus facilement la vie professionnelle avec la vie familiale, et à faciliter la redistribution de l'emploi et la flexibilité de l'organisation du travail. Il est permis d'attendre des États membres des objectifs plus ambitieux et mieux quantifiés pour ce qui est des conditions liées à cette quatrième ligne d'action, comme, par exemple, le développement des services de qualité en matière de garde des enfants. Enfin, il est essentiel d'encourager la différenciation des choix éducatifs pour les femmes afin d'améliorer l'égalité des chances entre les femmes et les hommes.

2.9. Fiscalité

Dans le précédent avis du Comité, il a été accordé une grande importance au rôle de la fiscalité en tant qu'instrument de stimulation de l'emploi et de réduction du chômage. L'on trouve dans le rapport conjoint plusieurs exemples de mesures fiscales adoptées par les États membres, et notamment de mesures favorisant l'embauche de chômeurs faiblement qualifiés; ce rapport donne aussi des exemples de mesures permettant d'utiliser les prestations sociales afin de créer des emplois «supplémentaires» pour ces mêmes catégories de demandeurs d'emploi. Le Comité voudrait inviter instamment les participants au sommet à mettre en train des travaux d'évaluation et d'appréciation de telles mesures, par exemple en créant un groupe d'experts, et à proposer rapidement des propositions visant à l'adoption d'une démarche plus structurée dont l'objet serait de réduire les coûts indirects de main-d'oeuvre et d'augmenter l'intensité d'emploi de la croissance.

2.10. Politique d'investissement

2.10.1. Le Comité souligne l'importance d'encourager les investissements dans l'UE. Le Sommet devrait inviter les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires à cet égard. Un tel appel ne peut que renforcer les bases de l'économie et la confiance, qui sont indispensables à la création d'emplois.

2.10.2. Le Comité a souligné l'importance du rôle de la BEI, et attend avec intérêt la présentation du programme de la BEI, que l'on appelle le programme d'action spécial d'Amsterdam. Le Comité recommande que la Banque associe à la définition et à l'évaluation de critères quantitatifs et qualitatifs applicables en matière d'investissements générateurs d'emplois les partenaires sociaux et les autres organisations et experts concernés exerçant leur activité dans le domaine du marché du travail. Le Comité demande à être consulté sur les futurs travaux dans ce domaine.

Bruxelles, le 30 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 18 du 22. 1. 1996.