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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant la 
 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
Vers un meilleur ciblage de l'aide aux agricul teurs établis dans les zones à handicaps 
naturels 
  
Résumé de l'analyse d'impact  
 
 
 
{COM(2009) 161 final} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
 
FR 2   FR DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
Résumé de l'analyse d'impact  
Vers un meilleur ciblage de l'aide aux agricul teurs établis dans les zones à handicaps 
naturels 
1. EXPOSE DU PROBLEME  
Mis en place en 1975, le régime d'aides en faveur  des exploitations agri coles situées dans des 
zones défavorisées consiste en un mécanisme de soutien destiné à permettre le maintien de l'activité agricole et, partant, la préservation de l'espace naturel dans les zones de montagne, dans les zones défavorisées autr es que les zones de montagne (les zones défavorisées dites 
«intermédiaires») et dans les zones pé nalisées par des handicaps spécifiques  
La logique d’intervention qui  sous-tend l’octroi des pa iements destinés aux zones 
défavorisées – rebaptisés paiements compensa toires de handicaps naturels – a été revue 
en 2005; cette révision, qui faisai t suite à un rapport de 2003 de la Cour des comptes signalant 
des irrégularités en matière de délimitation des zones défavorisées intermédiaires, a consisté à renforcer la contribution de ce s paiements à la stratégie co mmunautaire de développement 
durable.  
Le Conseil n'ayant pu parvenir, en 2005, à un ac cord sur un système commun de classification 
des zones à handicaps naturels, ho rs zones essentielleme nt montagneuses et zones présentant 
des handicaps spécifiques, qui s’ajuste aux nouvelles orientations st ratégiques, il reste à 
définir un nouveau cadre réglementaire pour le régime de paiements compensatoires de 
handicaps naturels. Le présent réexamen vise donc à compléter le processus engagé en 2005, 
sans exclure la possibilité d'une re définition de la st ratégie après 2013.  
Les problèmes à traiter sont les suivants: 
• le manque de cohérence entre la délimitation actuelle des zones défavorisées 
intermédiaires, qui repose en partie sur des indicateurs soci o-économiques, et les objectifs 
révisés du régime des paiements compensatoires de handicaps naturels, axés sur la gestion 
durable des terres et non sur de s aspects socio-économiques;  
• l'extrême diversité des critères utilisés par les États membres pour classer les zones 
défavorisées intermédiaires et le manque de transparence qui en dé coule, pouvant conduire 
à un traitement inégal des bénéficiaires;  
• la nécessité de mieux centrer les aides sur les zones où le risque d'abandon des terres est le 
plus grand.  
Il convient de noter que l'artic le 37 du règlement (CE) n° 1698/2005
1 a introduit un 
changement en ce qui concerne  le calcul du paiement. Cette disposition, qui entrera en 
                                                 
1 Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au 
développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 
du 21.10.2005, p. 1). 
 
FR 3   FR vigueur lorsque le réexamen du régime d'aides aux zones défavorisées sera terminé, devrait 
contribuer de façon importante à améliorer l'efficacité de l'aide.  
2. SUBSIDIARITE  
Le réexamen en cours ne vise pas à lancer une  importante réforme, mais seulement à mettre à 
jour un régime existant dans le cadre de la politique agri cole commune. Il ne s'agit que 
d'adapter la délimitation des zones défavorisées et le système des paiements, conformément 
aux nouvelles orientations stratégiques définies par le Conseil en 2005.  
Les objectifs de la révision supposent des po ssibilités de simplification du fait de la 
transparence accrue de la délimitation des zones par des critères objectifs communs.  
3. OBJECTIFS  
Pour apporter une réponse aux problèmes én umérés ci-dessus, la révision vise à: 
• adapter le système de délimitation et de paiements applicable aux zones défavorisées 
intermédiaires, conformément à la méthode  de gestion des terres retenue en 2005; 
• améliorer la transparence et l'objectivité du régime de délimitation des zones dans 
l'ensemble de l'UE; 
• favoriser la concentration et une utilisation plus efficace de l'aide dans les zones où le 
risque d'abandon des terres est le plus grand. 
À ce stade, les limites inhérentes aux données ne permettent pas à la Commission de présenter 
une proposition d'acte législa tif fondée sur l'analyse approfondie d'un nouveau système de 
délimitation éventuel. Ce n'est qu'au niveau national que l'on peut obtenir ou collecter les 
informations nécessaires à l'an alyse des résultats de l'applic ation d'une nouvelle méthode de 
délimitation à une échelle fine. Trois étapes  ont été prévues pour ouvrir la voie à une 
proposition d'acte législatif:  
1) adoption de la communication de la Commi ssion décrivant la situation et invitation 
des États membres à procéder, sur leur territ oire, à la simulation de l'application des 
critères communs de délimitation des zones à handicaps na turels, hors zones 
essentiellement montagneuses et zones présentant des handicaps spécifiques; 
2) communication à la Commission des simulations effectuées par les États membres 
(automne 2009); 
3) finalisation de l'analyse d'im pact et élaboration de la propos ition d'acte législatif dans 
les meilleurs délais, après réception des simulations effectuées par les États membres.  
4. M
ESURES ENVISAGEES  
Quatre options possibles ont été définies  et soumises à la consultation publique 
le 22 mai 2008:  
 
FR 4   FR Option 1: statu quo+  
Classification des zones 
Dans ce scénario, les États membres sera ient invités à renon cer aux indicateurs 
socio-économiques actuellement utilisés pour dé limiter les zones défavorisées et à fixer les 
critères qu'ils jugent les plus appropriés pour  définir les handicaps naturels pesant sur 
l'agriculture. Les États membres qui utilisent le s systèmes d'indices pourraient être autorisés 
à continuer à les utiliser, après avoir re noncé aux indicateurs socio-économiques sur 
lesquels reposent ces systèmes. Les autres Ét ats membres seraient invités à mettre en place 
un système de critères pédologiques et climati ques adaptés à leur situation. La Commission 
devrait évaluer l'efficacité du système utilisé par chaque État membre en rapport avec les 
objectifs du régime de paiements comp ensatoires de handicaps naturels.  
 
Règles d’admissibilité 
Les États membres auraient la possibilité de fixer les règles d'admissibilité au niveau des 
exploitations afin d'orienter l'ai de vers des modes d'exploitation particuliers dans  le cadre de 
leurs programmes de développement rural. La Commission devrait éval uer si ces critères 
sont objectifs, non discriminatoires et cohérent s avec les objectifs de la mesure et avec les 
engagements internationaux de l'UE.  
 
Les options 2, 3 et 4 s'appuient toutes sur la même méthode de délimitation des zones, qui 
repose sur huit indicateurs biophysiques définis par un comité d'experts spécialisés dans 
l'évaluation du sol, du climat et de la topographi e, sous la coordination du Centre commun de 
recherche. La définition et l'application de ces  critères sont débattues dans la communication 
qui accompagne le résumé. 
Option 2: critères communs 
Classification des zones 
Les zones défavorisées intermédiaires seraient classées sur la base des critères biophysiques 
communs énumérés à l'annexe de la communication. 
 
Règles d’admissibilité 
Les États membres auraient la possibilité , dans le cadre de leurs programmes de 
développement rural, de fixer les règles d'ad missibilité au niveau de s exploitations afin 
d'orienter l'aide vers des modes d'exploitation particuliers. La Commi ssion devrait évaluer si 
ces critères sont objectifs, non discriminatoires et cohérents avec les ob jectifs de la mesure 
et avec les engagements internationaux de l'UE. 
 
Option 3: règles d’admissibilité 
Classification des zones 
 
FR 5   FR Les zones défavorisées intermédiaires seraient classées sur la base des critères biophysiques 
communs énumérés à l'annexe de la communication. 
Règles d’admissibilité 
Les États membres seraient invité s à fixer des règles appropriées  afin d'orienter le soutien 
vers une exploitation extensive qui apporte une  contribution positive à la gestion durable des 
terres et d'exclure du bénéfice de l'aide les mo des d'exploitation intensif s. La législation de 
la Communauté fournirait un cadre de référe nce pour les critères d'admissibilité, en 
indiquant les principes et le t ype de critères à utiliser pour exclure les modes d'exploitation 
intensifs (par exemple, densité de chep tel maximale, rendement moyen, marge brute 
standard). Sur cette base, les États membres ch oisiraient les indicateu rs les plus appropriés 
et fixeraient les seuils correspondants dans le  cadre de leurs programmes de développement 
rural. Les règles d'admissibilité devaient être  objectives, non discrimina toires et cohérentes 
avec les objectifs de la mesu re et avec les engagements internationaux de l'UE.   
 
Option 4: haute valeur naturelle 
Classification des zones 
Cette option impliquerait une délimitation plus ci blée des zones: seules les zones classées en 
terres agricoles à haute valeur naturelle à l'in térieur des zones pénalisées par des handicaps 
naturels pourraient être considérées comme étant des zones défavorisées.  
La délimitation des zones défavorisées intermédiaires serait d'abord  effectuée selon la même 
méthode que celle utilisée pour les options 2 et 3, sur la base de  critères biophysiques 
communs. Les zones résultant de cette première  délimitation seraient ensuite encore réduites 
afin de ne couvrir que les zones classées en terres agricoles à ha ute valeur naturelle, définies 
comme étant les zones européennes où l’agriculture constitue une importante forme 
d’utilisation des sols (voire la forme d'utilisation dominante) et où celle-ci favorise ou est 
associée à une grande diversité d’espèces et d’habitats ou à la présence d’espèces dont la 
conservation revêt un intérêt à l'échelle europ éenne et/ou nationale e t/ou régionale, soit les 
deux à la fois.  
 
Règles d’admissibilité 
Les États membres auraient la possibilité de fixer les règles d'admissibilité sur la base de 
critères transparents, objectifs et non discrimi natoire, cohérents avec  les objectifs de la 
mesure.   
 
Dans chacune des options, les paiements se raient calculés sur la base des coûts 
supplémentaires supportés et de la perte de re venus subie en raison du handicap de la zone 
concernée, à l'intérieur de la f ourchette fixée par le Conseil. 
 
FR 6   FR 5. ÉVALUATION DES INCIDENCES  
5.1. Limites inhérentes aux données et difficult és liées à l'évaluation de l'option 4 
Comme indiqué plus haut, cette analyse est lim itée par le fait que des données appropriées ne 
sont disponibles qu'au niveau national. À ce stade, l'évaluation ne peut que fournir des 
indications et permettre des extr apolations quant aux types d'inci dences que l'on peut attendre 
du réexamen; les progrès à venir dans le cadre  du réexamen dépendront des simulations qui 
seront effectuées par les États membres.  
L'évaluation de l'option 4 (haute valeur nature lle) se heurte à des obstacles importants et 
objectifs. Le processus d'identif ication des indicateurs  de haute valeur naturelle dans le 
contexte du cadre commun de suivi et d'évaluation pour le développement rural n'est pas suffisamment développé à ce stade et progresse à un rythme très variable selon les États 
membres. Dans ces circonstances, il est extrêmement difficile d'établir un cadre général qui relie les indicateurs concernant les handicaps nature ls et la haute valeur naturelle et qui puisse 
servir de base pour l'évaluation.  
En l'absence de données suffisamment claires sur les indicateurs lié s à la haute valeur 
naturelle, il a semblé approprié de ne pas envisager l'option 4 à court terme, sans pour autant 
écarter sa plausibilité dans une perspective à long terme.  
5.2. Transparence et ciblage de l'aide 
L'option «statu quo+» aurait peu d'effet sur le  manque de transparence, d'objectivité et de 
fondement scientifique en ce qui concerne les critères de classement et sur le risque d'un 
traitement inégal des bénéficiaires, pour le squels le système de délimitation actuel a été 
critiqué. 
Les options 2 et 3 permettraient d'accroître la  transparence et de mieux rendre compte du 
ciblage du fait d'un système de délimitation commun. Étant donné qu'elle ne prévoit pas d'approche commune pour un ciblage plus poussé  de l'aide par les règles d'admissibilité, 
l'option 2 comporte le risque d'un soutien trop peu concentré; to utefois, par rapport à 
l'option 3, elle permet davantage de répondre aux besoins locaux.  
5.3. Incidences socio-économiques  
Le principal type d'incidences socio-économi ques que devrait avoir le réexamen du régime 
d'aides aux zones défavorisées a trait aux revenus agricoles dans  les zones concernées par le 
nouveau système de délimitation et de paiement. Les informations disponibles à ce stade ne 
permettent pas d'identifier les domaines qui pour raient être concerné s par un changement du 
statut des zones défavorisées dans le cadre des options définies.  
En résumé, on peut considérer que l'incidence négative, pour une zone , de la perte de son 
statut de zone défavorisée par suite de l'app lication des nouveaux critères de délimitation 
varierait selon la part que représente l'aide en  faveur des zones défavor isées dans les revenus 
agricoles. À cet égard, l'option «statu quo+
» semble être celle qui a l'incidence la plus limitée, 
 
FR 7   FR étant donné qu'elle ne comprend aucun changeme nt important par rapport à la délimitation 
actuelle. 
Dans les options 2 et 3 , les changements dans la délimitati on des zones pourraient avoir des 
répercussions tant positives que négatives sur le s revenus agricoles, mais  celles-ci ne peuvent 
être évaluées à ce stade en raison du manque de données appropriées. En tout état de cause, la 
perte de l'aide en faveur des zones défavorisée s aurait des conséquences très importantes et 
des effets négatifs sur les revenus (en termes de  valeur ajoutée nette d'exploitation) dans un 
nombre limité de cas (3 % de l'ensemble des bénéficiaires). 
L'introduction, envisagée dans l'option 3 , d'un cadre commun en ce qui concerne les critères 
d'admissibilité nationaux permettrait de conc entrer l'aide sur des modes d'exploitation 
extensifs, qui sont moins rentables et présentent  un risque élevé d'abandon des terres. Elle est 
donc susceptible d'avoir une incidence positive su r les exploitations à faible revenu qui sont 
fortement dépendantes de l'aide en faveur des zones défavorisées.  
– Il convient également de noter que dans certa ins États membres, les agriculteurs peuvent 
bénéficier d'une série d'avantages (par exem ple, réduction des impôts sur la base de la 
législation nationale) du fait qu' ils sont établis dans des zones défavorisées, même s'ils ne 
sont pas, stricto sensu, des bé néficiaires de l'aide aux zones défavorisée. Un changement, 
pour ces zones, dans leur st atut de zones défavorisées pe ut avoir des répercussions 
importantes sur les revenus des exploitations, mais celles-ci ne peuvent être évaluées à 
l'échelle de l'UE.  
– Au stade actuel de l'analyse, il est difficile de  savoir si certains agricu lteurs cesseraient de 
bénéficier de l'aide aux z ones défavorisées à la suite de  la suppression des critères 
socio-économiques et quelles seraient les zones concernées. La probabilité et l'importance 
de ces cas devraient être évaluées sur la ba se des simulations que les États membres sont 
invités à fournir à l'automne 2009. Dans ce contexte, il y a lieu d'examiner: 
– si les autres mesures de la PAC applicables da ns la région, par exemple dans le cadre de 
l'axe 3 du programme de développement rural concerné, peuvent compenser les handicaps 
socio-économiques jusqu'à présent couvert s par l'aide aux zones défavorisées; 
– s'il y a lieu de prévoir des mesures permettant  de garantir une bonne  transition vers la 
nouvelle délimitation.  
5.4. Viabilité des communautés rurales 
Un changement dans la délimitation des zone s défavorisées et/ou dans le système des 
paiements est susceptible d'avoir des effets im portants sur le développement général des zones 
dans lesquelles l'agriculture demeure l’ac tivité principale de l'économie locale.  
Certaines communautés agricoles sont davantage menacées que d'autres de déclin en raison 
du système de production, d'une faible  valeur ajoutée, de la taille  des exploitations ou de leur 
situation périphérique. Dans plusieurs cas, la vulnérabilité du système de production est due 
aux conditions naturelles; par conséquent, un meille ur ciblage de l'aide sur les zones les plus 
gravement pénalisées par des handicaps naturels peut avoir des effets positifs sur la viabilité 
globale de la zone.  
Dans les cas où le déclin n'est pas lié à la prés ence de handicaps nature ls, des mesures visant à 
renforcer la compétitivité du secteur agricole, à promouvoir la diversification et à définir des 
 
FR 8   FR stratégies de développement as cendantes intégrées semblent avoir plus de chances de donner 
des résultats qu'un paiement accordé aux agri culteurs à titre de compensation pour les 
handicaps naturels.  
5.5. Effets environnementaux  
Une délimitation des zones fondée sur un ensemb le homogène de critères biophysiques dans 
l'ensemble de l'Union européenne augmenterait  la probabilité de concentrer l'aide sur des 
modes d'exploitation extensifs parce que la clas sification des zones sera it indubitablement liée 
aux handicaps naturels pesant su r l'agriculture. C'est pourquoi les options 2 et 3 sont jugées 
plus efficaces que l'option 1. 
L'option 2 laisserait aux États membres le choi x d'établir ou non des conditions d'admissibilité 
liées à des exigences en matière de gestion des te rres. La délimitation des zones sur la base de 
critères biophysiques communs de vrait orienter l'aide vers de s zones où prévaut l’exploitation 
extensive, et les bénéficiaires des paiements compensatoires de handicaps naturels seraient 
tenus de respecter les exigences en matière de  conditionnalité. Toutefois, l'efficacité du 
régime pourrait être compromise par un ciblage insuffisant de l' aide, en particulier dans les 
zones où des modes d'exploitation intensifs,  généralement associés à un risque 
environnemental plus important, coexistent avec des modes d'exploitation extensifs. Dans le 
cadre de l'option 2, la contribution des paiement s compensatoires de ha ndicaps naturels à la 
gestion durable des terres et aux objectifs envi ronnementaux de l'UE dépendrait donc de la 
mise en œuvre du régime par les États membres.  
Par rapport à l'option 2, l'option 3 prévoit d'autr es exigences en ce qui concerne les pratiques 
de gestion agricole et limiterait les paieme nts compensatoires de handicaps naturels aux 
systèmes d'exploitation qui apportent une contribution particulièrement positive à la gestion durable des terres. Toutefois, le paiement ne couvrirait pas les engagements allant au-delà des 
normes obligatoires de base, mais compense rait uniquement les coûts supplémentaires 
supportés par les agriculteurs ainsi que la pe rte de revenus subie en raison du handicap. 
L'option 3 paraît donc être l'option qui a le plus de chances de contribuer aux objectifs 
environnementaux, pour autant que le régime d'ai de soit mis en œuvre en tenant compte des 
autres mesures de l'axe 2. Une mise en œuvre bi en équilibrée de l'opti on 3 requiert, d'une part, 
que les agriculteurs ne bénéficient pas deux  fois d'une aide (au titre des paiements 
compensatoires de handicaps naturels et au titr e d'autres mesures de l'axe 2) pour répondre au 
même engagement et, d'autre part, que les agri culteurs établis dans des zones pénalisées par 
des handicaps naturels ne fassent l'objet d'aucune  discrimination en étant exclus du bénéfice 
des paiements agroenvironnementaux qui seraient accordés à des agriculteurs répondant à des conditions similaires en  dehors de la région. 
6. C
OMPARAISON DES OPTIONS  
À ce stade du réexamen, il n'y a pas lieu de privilégier une option particulière. Toutefois, 
l'option «statu quo+» a peu d'effets sur les poin ts critiques qui ont été identifiés en rapport avec 
le régime actuel, et l'option 4 (paiements compen satoires de handicaps naturels) ne peut être 
mise en œuvre à court terme.  
 
FR 9   FR Il est envisagé de poursuivre le processus de r éexamen, comme suggéré au point 3, afin d'affiner 
les options et de parvenir à une préférence sur la base des simulations de l'application des 
critères biophysiques communs effe ctuées par les États membres.   
7. SUIVI ET EVALUATION  
Les indicateurs suivants sont envisagés pour assurer le suivi des paiements alloués aux 
agriculteurs dans les zones à handicaps  autres que les zones de montagne: 
Indicateurs de 
référence  Biodiversité: terres agricoles et forestières à haute valeur naturelle  
Biodiversité: population d’oiseaux des champs  
Indicateurs 
d'intrants  Montant des dépenses publiques réalisées (total contre Feader)  
Indicateurs de réalisations
 Nombre d'exploitations bénéficiant d'une aide dans les zones à handicaps hors zones de montagne (ventilé par type de handicap – zones humides, 
zones de collines, etc.) 
Surface des terres agricoles bénéficiant d’une aide (ventilée par type de 
surface et type de handicap)
 
Indicateurs de 
résultats  Surfaces ayant fait l’objet d’actions ré ussies en matière de gestion des 
terres qui ont contribué à: 
améliorer la biodiversité améliorer la qualité de l'eau 
atténuer les changements climatiques 
améliorer la qualité des sols 
 
prévenir la marginalisation et l’abandon des terres  Indicateurs 
communs  
Indicateurs 
d'impact  Renversement de la tendance à l’amenuisement de la biodiversité 
Maintien de terres agricoles et forestières à haute valeur naturelle  
 
 
Dans l'évaluation du régime d'aide révisé, il convient d'apporter les précisions suivantes: 
– Dans quelle mesure les paiements compensatoir es de handicaps naturels ont-ils contribué 
au maintien de l'utilisation agricole des terres  dans les zones qui présentent des handicaps 
autres que les zone s de montagne?  
– Dans quelle mesure le régime a-t-il contri bué au maintien ou à la promotion des modes 
d'exploitation durables? 
– Dans quelle mesure le régime a-t-il contri bué à la préservation de  l'espace rural et à 
l'amélioration de l'environnement?