COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Les efforts visant à renforcer les garanties juridiques assurant l’indépendance du pouvoir judiciaire au sein du système de justice suédois se poursuivent, notamment grâce aux travaux de la commission d’enquête sur le renforcement de la démocratie et de l’indépendance de la justice, qui examine également le processus de modification de la Constitution. Une réforme ciblée du système d’habilitation de sécurité des juges a également été réalisée. La Suède a par ailleurs pris des mesures visant à améliorer encore la numérisation de son système de justice, notamment la mise en place d’un nouveau conseil de la numérisation, axé sur les procédures pénales. Toutefois, des inquiétudes subsistent quant aux ressources à long terme du système de justice. Le système de justice a continué de fonctionner de manière efficiente, malgré les défis posés par la pandémie de COVID-19, dans le cadre de laquelle des mesures spécifiques concernant la poursuite des activités ont été laissées à la discrétion des juridictions. Comme les années précédentes, le niveau de perception de la corruption en Suède se situe parmi les plus bas de l’UE et du monde. L’approche de la Suède en matière de lutte contre la corruption repose sur la transparence. En 2020, la Suède a adopté son premier plan d’action stratégique national pour prévenir la corruption dans son administration publique. Ce plan prescrit, entre autres, le recours systématique à l’analyse des risques de corruption pour sensibiliser davantage les fonctionnaires à ce type de risque et pour améliorer les pratiques de gestion des risques dans l'administration. Bien que ce plan d’action soit considéré comme une étape importante, il ne comporte pas d’actions concrètes ni de calendrier et il n’a fait l’objet que d’une consultation limitée auprès des parties prenantes concernées. D’autres initiatives de prévention ont été menées au cours de la période de référence, notamment l’extension des règles en matière de (rétro-)pantouflage aux cadres supérieurs de la Direction nationale du contrôle de la gestion publique et l'adoption de nouvelles lignes directrices visant à ce que les fonctionnaires déclarent leur patrimoine. Il n’existe toujours aucune loi pour encadrer le lobbying, ni de pratiques constantes visant à porter à la connaissance du public les personnes qui cherchent à influencer des propositions législatives spécifiques («empreintes législatives»). La corruption transnationale reste un domaine à risque dans lequel seuls des niveaux modérés de poursuites sont observés. La liberté et le pluralisme des médias en Suède restent généralement solides, principalement grâce aux mesures de protection découlant à la fois de la Constitution et de la législation. La Suède a encore renforcé les mesures juridiques de protection en matière d’indépendance et a augmenté le budget de l’Autorité suédoise chargée de la presse et de l’audiovisuel. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le gouvernement étudie également la possibilité de mettre en place une législation spécifique sur la transparence de la propriété des médias, qui est actuellement inexistante. La Suède prend des mesures pour améliorer la protection des journalistes dans le cadre de l’examen en cours de la protection pénale de certaines fonctions vitales de la société. Les journalistes sont de plus en plus confrontés aux menaces et au harcèlement, en particulier en ligne. La Suède a adopté des mesures économiques pour remédier aux conséquences économiques négatives de la pandémie de COVID-19 pour les médias et les journalistes, en particulier pour les journalistes indépendants. Étant donné que la Constitution suédoise ne prévoit pas d’état d’urgence en cas de crise sanitaire, les mesures liées à la pandémie de COVID-19 ont été prises principalement par voie de recommandations. En janvier 2021, la Suède a adopté un nouveau cadre législatif permettant au gouvernement de prendre des mesures plus restrictives pour lutter contre la pandémie de COVID-19. Ce cadre a fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité ex ante, mais les délais de consultation ont été très courts, ce qui a été critiqué par la commission constitutionnelle. Une proposition de création d’une institution nationale des droits de l’homme, dans le respect des normes internationales, a été présentée au Parlement. L’espace dévolu à la société civile reste ouvert et le gouvernement envisage des mesures visant à clarifier les exigences applicables aux organisations de la société civile pour bénéficier de fonds publics.

I.Système de justice

Le système de justice suédois comporte deux types de juridictions: les juridictions de compétence générale, composées de 48 tribunaux de première instance, de six cours d’appel et de la Cour suprême; et les juridictions administratives, composées de douze tribunaux administratifs, de quatre cours administratives d’appel et de la Cour administrative suprême. L’Administration des juridictions nationales, un organisme relevant du ministère de la justice, est responsable de la gestion globale des juridictions, y compris de l’allocation des ressources, des ressources humaines et des équipements. Le conseil indépendant de proposition des juges formule des propositions pour toutes les nominations judiciaires, sur la base desquelles le gouvernement nomme les juges. Le ministère public suédois est une entité indépendante et distincte du gouvernement. La Suède a engagé les démarches pour adhérer au Parquet européen. Le barreau suédois est une association indépendante et autonome établie par la loi. Elle est chargée de superviser les activités professionnelles des avocats et de prendre des mesures disciplinaires à l’encontre de ses membres.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire est demeuré élevé. D’une manière générale, 71 % du grand public et des entreprises qualifient l’indépendance des tribunaux et des juges en Suède de «très satisfaisante» ou «plutôt satisfaisante» en 2021. Le niveau de perception de l’indépendance de la justice a été constamment très élevé entre 2016 et 2020 et reste élevé en 2021, bien qu’il ait diminué dans une certaine mesure par rapport à 2020, tant pour le grand public que pour les entreprises.

Les travaux de la commission d’enquête visant à renforcer les mesures juridiques de protection de l’indépendance de la justice progressent. La commission, créée en février 2020 et qui produira ses résultats en 2023, examine en particulier le cadre juridique régissant l’âge de la retraite et le nombre de juges de la Cour suprême, ainsi que le statut et l’indépendance de l’Administration des juridictions nationales. Elle se penchera également sur la nécessité de modifier la Constitution. La commission, qui rassemble tous les partis, s’est réunie régulièrement depuis sa création et mène des recherches comparatives sur les cadres réglementaires relatifs à l’indépendance de la justice et sur les modifications constitutionnelles dans d’autres États membres de l’UE. Les travaux tiennent compte des normes européennes pertinentes. La commission a expliqué qu’elle avait également l’intention de mettre sur pied un ou deux groupes d’experts externes pour l’assister dans l’accomplissement de ses tâches. Les parties prenantes se sont largement réjouies de ces travaux visant à renforcer préventivement les vulnérabilités potentielles du cadre juridique existant. L’Association des juges a notamment souligné que le système actuel de nomination du directeur général de l’Administration des juridictions nationales par le gouvernement représentait une lacune potentielle, et a plaidé en faveur de la création d’un Conseil de la justice indépendant, une option que devra analyser la commission conformément à son mandat. L’Association des juges estime également que le système de fixation des salaires des juges mérite une attention particulière, même s’il ne relève pas du mandat de la commission. Les salaires sont fixés, dans le cadre d’une convention collective, entre les juges et l’Administration des juridictions nationales pour les juges nouvellement nommés, puis révisés chaque année entre le juge et le président compétent de la juridiction. L’Association des juges estime que, bien que ce système soit en place depuis plus de 10 ans et n’ait globalement pas créé de problèmes majeurs, il n’est pas suffisamment transparent et manque de critères clairs. Conformément aux recommandations du Conseil de l’Europe, les principales règles du régime de rémunération des juges professionnels devraient être fixées par la loi.

Les modifications du régime d’habilitation de sécurité des juges sont entrées en vigueur. Pour renforcer l’indépendance de la justice, les modifications de la loi sur la protection de la sécurité, qui sont entrées en vigueur en avril 2021, précisent que les habilitations de sécurité des présidents des juridictions doivent être effectuées par le conseil de proposition des juges et, pour les juges des juridictions de droit commun, par leur juridiction respective. Ces modifications ont été motivées par un changement dans le système général d’habilitations de sécurité pour les fonctionnaires adopté en 2019, en vertu duquel le gouvernement était également devenu responsable des habilitations de sécurité des présidents des juridictions, auparavant sous la responsabilité de l’Administration des juridictions nationales. Pour remédier à cette situation, le gouvernement a nommé un président chargé de l’enquête en mai 2019 afin de mettre en place un système approprié de protection du statut des juridictions et des juges. Sur la base du rapport d’enquête et d’une procédure de consultation, le gouvernement a présenté la proposition de modification de la loi sur la protection de la sécurité, adoptée par le Parlement en janvier 2021.

Qualité

Les préoccupations concernant la situation à long terme des ressources allouées au système judiciaire ont été réitérées. À la suite d’une demande de l’Administration des juridictions nationales d’augmenter le budget 2021-2023 du système de justice, le budget 2021 a été légèrement revu à la hausse. La Suède consacre environ 0,27 % de son PIB aux tribunaux, un niveau stable depuis 2012. Les parties prenantes et l’Administration des juridictions nationales ont souligné la nécessité d’augmenter les ressources à plus long terme plutôt que sur une base annuelle, afin de garantir la prévisibilité et de permettre aux tribunaux de traiter le nombre croissant d’affaires nouvelles («entrantes»).

La numérisation de la justice progresse et un conseil de la numérisation du système de justice a été mis en place. Depuis l’entrée en vigueur, en janvier 2021, de la nouvelle législation sur les communications électroniques dans le cadre des procédures judiciaires, les règles de procédure permettant l’utilisation des technologies numériques dans les juridictions sont pleinement en place. Toutefois, il n’est toujours pas possible d’accéder en ligne aux décisions de justice rendues en première instance et les modalités relatives à leur lisibilité par machine sont limitées. Les lacunes qui subsistent dans les procédures civiles et administratives concernent la possibilité d’accéder aux dossiers en cours et clôturés, tandis que dans les procédures pénales, seuls des outils numériques limités sont disponibles. Afin d’améliorer l’efficience et l’utilisation des outils numériques à chaque maillon de la chaîne judiciaire, en particulier pour les procédures pénales, un nouveau conseil de la numérisation du système judiciaire a été créé en septembre 2020 au sein de la structure du Conseil national de prévention de la criminalité et il est composé des chefs de onze autorités différentes. Son but est d’améliorer l’échange d’informations dans le cadre du processus de justice pénale et il est chargé de déterminer et de planifier les efforts conjoints de développement, de suivre la mise en œuvre des efforts de développement en cours et de mettre au point le système de gestion des informations. L’initiative est constituée en plusieurs étapes, à commencer par la mise en place d’un flux électronique d’informations entre les autorités chargées du traitement du plus grand nombre d’affaires pénales, toutes les autorités devant être interconnectées d’ici à 2022. Le Conseil préparera également le nouveau plan stratégique pour la numérisation du système judiciaire à partir de 2023, la stratégie actuelle devant expirer en 2022.

Efficience

L’efficience du système de justice est restée stable, avec un nombre croissant d’affaires clôturées en 2020 par rapport aux années précédentes. Le taux de variation du stock d’affaires pendantes est resté stable pour les affaires civiles et commerciales contentieuses (97,5 %) et s’est amélioré pour les affaires administratives (de 96,8 % en 2018 à 101,7 % en 2019). Selon les estimations, en 2019, le délai de résolution d’une affaire est resté faible pour les affaires civiles et commerciales contentieuses et pour les affaires administratives, bien que les affaires administratives nouvelles aient continué d’augmenter. Les données nationales montrent que si les affaires nouvelles ont augmenté en 2020, les affaires ayant fait l’objet d’une décision ont augmenté encore davantage, avec environ 8 % de plus d’affaires jugées qu’en 2019. Selon l’Administration des juridictions nationale, cela s’explique notamment par le fait qu’il a souvent été possible de conclure des affaires moins complexes dans le cadre de procédures écrites, tandis que des affaires plus complexes ont été reportées. Étant donné que les juridictions sont généralement restées ouvertes tout au long de la pandémie de COVID-19 et que les mesures concrètes ont été laissées à la discrétion des tribunaux, le taux d’audiences reportées n’a été que légèrement affecté (21,9 % en 2020 contre 20,3 % en moyenne en 2017-2019).

II.Cadre de lutte contre la corruption

Le cadre législatif et institutionnel suédois de lutte contre la corruption et de prévention de celle-ci est largement en place. Le gouvernement a adopté son tout premier plan d’action national pour 2021-2023, dans le but de prévenir la corruption au sein des agences du gouvernement central. L’unité nationale de lutte contre la corruption est l'organisme de répression spécialisé du ministère public qui est chargé de toutes les enquêtes pénales liées à la corruption, y compris la corruption transnationale. Elle fait partie du service de police suédois et a pour mission à la fois d’enquêter sur les délits de corruption et de prévenir la corruption en aidant les différentes autorités publiques à élaborer des politiques de lutte contre la corruption. L’Office suédois de la criminalité économique, qui dépend du ministère de la justice, a pour mission d’enquêter sur les formes graves de criminalité financière, dont le recouvrement des produits de la criminalité, et d’engager des poursuites en la matière. D’autres organismes tels que la Direction nationale du contrôle de la gestion publique, l’Autorité nationale de la concurrence, le Conseil national de prévention de la criminalité et la cellule de renseignement financier de la police suédoise sont chargés de la prévention et des enquêtes en matière de corruption, de criminalistique et de contrôle

Les experts et les dirigeants d’entreprises perçoivent la Suède comme l’un des pays les moins corrompus au monde. Dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International, publié en 2020, la Suède obtient un score de 85/100 et se classe au 2e rang dans l’Union européenne et au 3e rang dans le monde . Cette perception a été relativement stable au cours des cinq dernières années .