COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 26.2.2020 SWD(2020) 515 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2020 pour le Luxembourg accompagnant le document: COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPEEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE ET À L’EUROGROUPE Semestre européen 2020: évaluation des progrès accomplis dans les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) nº 1176/2011 {COM(2020) 150 final}



TABLE DES MATIÈRES Résumé 1.Situation et perspectives économiques 2.Progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays 3.Priorités en matière de réforme 3.1.Finances publiques et fiscalité 3.2.Secteur financier 3.3.Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale 3.4.Compétitivité et investissement 3.5.Environnement durable Annexe A: Tableau récapitulatif Annexe B: Analyse de la Commission sur la soutenabilité de la dette et risques budgétaires Annexe C: Tableaux standard Annexe D: Orientations en matière d’investissement dU fonds pour une transition juste 2021-2027 pour le Luxembourg Annexe E: Progrès en vue de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) RÉFÉRENCES LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1:Principaux indicateurs économiques et financiers

Tableau 2.1:Évaluation globale des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2019 – Luxembourg Tableau 3.2.1:Principaux indicateurs financiers de performance Tableau 3.2.2:Chiffres clés de l’assurance Tableau C.1:Indicateurs du marché financier Tableau C.2:Indicateurs clés du tableau de bord social Tableau C.3:Indicateurs du marché du travail et indicateurs d’éducation Tableau C.4:Indicateurs d’inclusion sociale et de santé Tableau C.5:Indicateurs de performance des marchés de produits et indicateurs de politique Tableau C.6:Croissance verte Tableau E.1:Indicateurs de mesure des progrès accomplis par le Luxembourg en vue de la réalisation des ODD LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1.1: Croissance du PIB réel (gliss. annuel en %), contributions et écart de production Graphique 1.2: PIB réel par rapport à 1995 (1995 = 0) et contributions (pp cumulés) Graphique 1.3: PIB réel par rapport à 1995 (1995 = 0) et contributions (pp cumulés) Graphique 1.4: Croissance de l’emploi cumulée et contributions des résidents/non-résidents (2000 = 0) Graphique 1.5: Productivité de la main-d’œuvre par rapport à 1995, niveau et contributions (points de pourcentage) Graphique 1.6: Contributions à la croissance potentielle – Luxembourg Graphique 1.7: Stock d’investissements directs étrangers, composantes brutes – Luxembourg (en millier de milliards d’EUR) Graphique 1.8: Balance courante, composantes brutes – Luxembourg

Graphique 1.9: Différence entre le PIB et le RNB (en milliard d’EUR) Graphique 1.10: En cours des prêts au secteur privé non financier (gliss. annuel en %) 16 Graphique 2.1: Luxembourg – Degré de mise en œuvre à ce jour des recommandations par pays de 2011-2019 Graphique 3.1.1: Paiements sortants d’intérêts dans l’UE et proportion allant vers des places financières extraterritoriales. Moyennes entre 2013 et 2017 (en milliard d’EUR) Graphique 3.2.1: Cinq grandes juridictions pour les fonds à capital variable, 2019, T2 (en % du total net des actifs à l’échelle mondiale) Graphique 3.2.2: L’emploi dans le secteur financier Graphique 3.2.3: Banques du Luxembourg — Pertes et profits agrégés Graphique 3.2.4: Actifs nets gérés, en millier de milliards d’EUR Graphique 3.2.5: Ratios d’endettement des sociétés non financières Graphique 3.2.6: Principaux ratios d’endettement des ménages Graphique 3.2.7: Évolution des prêts hypothécaires et des prix réels du logement Graphique 3.2.8: Évolution des prix du logement par rapport aux référentiels d’évaluation Graphique 3.3.1: Activité, chômage, chômage de longue durée, chômage des jeunes et «NEET» Graphique 3.3.2: Taux de chômage et population active supplémentaire potentielle Graphique 3.3.3: Taux d’emploi par niveau d’éducation Graphique 3.3.4: Dispersion des taux d’emploi par niveau d’éducation Graphique 3.4.1: Évolution de la productivité de la main-d’œuvre (2010 = 100) Graphique 3.4.2: Part des services dans la demande finale Graphique 3.4.3: Évolution et composition de la VAB créée par le secteur des TIC Graphique 3.4.4: Croissance de la productivité de la main-d’œuvre dans les technologies de l’information et de la communication

Graphique 3.4.5: Évolution de la VAB créée par le secteur logistique LISTE DES ENCADRÉS Encadré 2.1: Contribution des Fonds et des programmes de l’UE à la résolution des difficultés structurelles et à l’encouragement de la croissance et de la compétitivité au Luxembourg Encadré 3.3.2: < Suivi des résultats au regard du socle européen des droits sociaux > Encadré 3.3.3: Pénuries de main-d’œuvre et déficits de compétences sur le marché du travail luxembourgeois dans une perspective multidimensionnelle Encadré 3.4.4: Obstacles à l’investissement et réformes au Luxembourg Résumé Alors que les perspectives de croissance demeurent influencées par un environnement extérieur moins favorable, auquel l’économie est très sensible, le Luxembourg a réalisé certains progrès en ce qui concerne la diversification de son économie, ce qui pourrait faciliter une trajectoire de croissance plus résiliente. Le pays a accompli des progrès en concentrant les investissements sur la promotion de la numérisation et de l’innovation, en stimulant le développement des compétences et en étoffant le système de transport. La résilience de l’économie serait encore renforcée s’il encourageait le secteur privé à investir et favorisait la diffusion et l’innovation technologiques dans les entreprises, tout en continuant à améliorer l’offre d’infrastructures de transport et de logements durables. Le pays pourrait en outre soutenir son économie et améliorer les conditions d’une croissance durable profitant à toute la société en faisant en sorte que l’offre de main-d’œuvre et les niveaux de compétences répondent aux besoins du marché du travail. Ces efforts permettraient, à leur tour, de mieux assurer la santé à long terme des finances publiques (). La croissance économique a ralenti et devrait se stabiliser. Après avoir atteint 3,1 % en 2018, la croissance du PIB, d’après les estimations, s’est ralentie à 2,6 % en 2019. Elle a été stimulée par une demande intérieure plus forte, qui a compensé en partie la contribution plus faible du secteur extérieur. Les dépenses de consommation ont également connu une croissance plus importante en 2018, profitant d’une situation plus favorable sur le marché du travail et d’une augmentation des revenus disponibles résultant des réformes fiscales et de l’indexation des salaires. Malgré une évolution moins dynamique, la croissance de l’économie luxembourgeoise devrait se poursuivre à un rythme plus soutenu que dans l’ensemble de l’Union européenne (UE). La croissance annuelle du PIB réel du Luxembourg (après ajustement tenant compte de l’inflation) s’établissait, en moyenne, à 3,2 % sur la période 2010-2018, contre 1,4 % pour la moyenne de l’UE. L’économie devrait continuer à croître à un rythme régulier au cours des prochaines années. Dans un contexte marqué par des incertitudes à l’échelle mondiale, des changements réglementaires et technologiques et des perspectives de rentabilité peu enthousiasmantes, les entreprises devraient rester frileuses en matière d’investissement, alors que les conditions de financement sont favorables. En revanche, on pourrait observer une augmentation plus rapide des investissements publics. Les finances publiques du Luxembourg restent saines, mais des préoccupations subsistent à long terme. Le solde des administrations publiques a, selon les estimations, présenté un excédent d’environ 2,7 % du PIB en 2019 et devrait rester excédentaire en 2020. La dette publique devrait continuer de baisser en 2020, alors qu’elle atteignait le niveau déjà faible d’environ 20 % du PIB en 2019. Il subsiste néanmoins des préoccupations quant à la viabilité à long terme des finances publiques. D’ici à 2070, le Luxembourg devrait faire partie des pays de l’UE qui connaîtront l’une des plus fortes augmentations des dépenses liées au vieillissement de la population (pensions, soins de longue durée et soins de santé). À politiques constantes, la dette publique en serait grandement affectée. L’investissement dans les logements et les infrastructures de transport durables, dans la recherche et l’innovation ainsi que dans la numérisation, en particulier dans le secteur des entreprises, reste relativement faible. Ce phénomène pourrait ralentir le développement d’activités apportant une plus-value à l’économie. Des investissements privés plus importants dans la recherche, l’innovation technologique et la numérisation permettraient de faciliter la transition vers une économie fondée sur les données. Les investissements dans des logements durables sont insuffisants pour répondre à la demande, et les prix du logement ont encore augmenté. L’éducation et l’apprentissage tout au long de la vie pourraient être les clés d’une croissance bénéficiant à l’ensemble de la société. Globalement, le Luxembourg a réalisé des progrès limités () dans la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées en 2019. Certains progrès ont été observés sur le point suivant: ·orienter la politique économique liée à l’investissement de manière à encourager la numérisation et l’innovation, à stimuler le développement des compétences et à améliorer le transport durable. Des progrès limités ont été accomplis sur les points suivants: ·augmenter le taux d’emploi des travailleurs âgés en renforçant leurs possibilités d’emploi et leur employabilité, et limiter davantage les départs à la retraite anticipée;

·réduire encore les restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises. Malgré certains changements récents, ces restrictions continuent de dépasser la moyenne de l’UE pour la plupart des professions réglementées; ·accroître l’offre de logements, notamment en augmentant les incitations et en levant les obstacles à la construction; ·se pencher sur les caractéristiques du système fiscal susceptibles de faciliter la planification fiscale agressive, en particulier par le biais des paiements sortants. Aucun progrès n’a été accompli sur le point suivant: ·améliorer la viabilité à long terme du système de pension, y compris en limitant davantage les départs à la retraite anticipée. Le Luxembourg obtient des résultats globalement satisfaisants pour la plupart des indicateurs du tableau de bord social accompagnant le socle européen des droits sociaux. Le marché du travail enregistre d’assez bons résultats et les indicateurs sociaux relatifs aux inégalités, à la pauvreté et à l’exclusion sociale restent proches de la moyenne de l’UE, voire meilleurs, même s’ils trahissent certains signes de faiblesse. D’importantes pénuries de main-d’œuvre qualifiée sont récemment apparues dans certains secteurs et les perspectives qui s’offrent aux élèves dépendent toujours fortement de leur situation socio-économique. En ce qui concerne les progrès accomplis par le Luxembourg dans la réalisation des objectifs nationaux dans le cadre de la stratégie Europe 2020, le tableau est contrasté. L’objectif d’un taux d’emploi de 73 % reste hors d’atteinte en dépit de la création de nombreux emplois. Le Luxembourg atteint presque l’objectif de recyclage des déchets municipaux, fixé à 50 %, et est globalement en bonne voie pour concrétiser les objectifs d’efficacité énergétique. À l’inverse, il risque de ne pas atteindre les objectifs en matière de réduction du risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, de réduction du décrochage scolaire (abandon prématuré des études), de proportion de diplômés de l’enseignement postsecondaire, d’intensité de recherche et développement, et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Dans l’ensemble, le Luxembourg obtient de bons résultats pour ce qui est de la réalisation des objectifs de développement durable. C’est notamment le cas pour l’objectif «bonne santé et bien-être» (ODD 3). Les indicateurs liés à la réduction des inégalités (ODD 10) dénotent toutefois une certaine détérioration (). En dépit de la création de nombreux emplois, la proportion de personnes qui travaillent ou sont à la recherche d’un emploi reste insuffisante dans certains groupes de la population. L’emploi a continué d’augmenter en 2018 ainsi qu’aux trois premiers trimestres de 2019 et, à 5,5 %, le taux de chômage est peu élevé. Le taux de chômage des jeunes est tombé à 13,8 % aux trois premiers trimestres de 2019, tandis que le taux de jeunes ne travaillant pas et ne suivant ni études ni formation est l’un des plus faibles de l’UE. Le taux d’emploi des travailleurs âgés a augmenté en 2018 pour atteindre 40,5 %, mais reste nettement inférieur à la moyenne de l’UE. Les travailleurs âgés ou peu qualifiés, en particulier ceux qui sont issus de l’immigration, sont moins susceptibles de trouver un emploi ou de rester dans la vie active. Le marché du travail reste solide, mais de nombreuses entreprises ont des difficultés à pourvoir les postes vacants. Une offre de main-d’œuvre et de compétences répondant aux besoins du marché du travail est fondamentale pour atteindre une croissance profitant à toute la société. Le service public de l’emploi continue de coopérer avec les employeurs afin de remédier aux plus graves pénuries de compétences et le gouvernement a annoncé des réformes visant à garantir la qualité et la pertinence de la formation. Dans l’ensemble, le taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a augmenté en 2018, atteignant la moyenne de l’UE (21,9 %). Les prestations sociales continuent de jouer un rôle essentiel dans la sortie de la pauvreté, mais leur efficacité à cet égard s’affaiblit depuis 2015, et les inégalités de revenus se sont creusées en 2018. La proportion de personnes ayant un emploi qui sont exposées au risque de pauvreté compte toujours parmi les plus élevées de l’UE. À cet égard, le revenu d’inclusion sociale récemment mis en place – une prestation d’activation prenant la forme d’une allocation versée en cas de participation aux activités organisées par l’Office national d’inclusion sociale, telles que des travaux d’utilité collective ou des activités de stabilisation sociale, – devrait contribuer à réduire la pauvreté. Les résultats en matière d’éducation sont inférieurs à la moyenne de l’UE et étroitement liés au milieu socio-économique. Les résultats enregistrés, en moyenne, par le Luxembourg se sont dégradés entre 2012 et 2018. L’incidence de la situation socio-économique sur les performances est l’une des plus fortes dans l’UE. Pour y remédier, le gouvernement a pris des mesures pour réduire le différentiel de réussite entre élèves issus de milieux différents, ainsi que les taux de décrochage scolaire. Les questions structurelles clés analysées dans le présent rapport, qui mettent en évidence les difficultés particulières que connaît l’économie luxembourgeoise, sont décrites dans les paragraphes suivants. ·Les réformes récentes n’ont pas répondu aux préoccupations concernant la viabilité à long terme des systèmes de pension et de soins de longue durée. D’après les projections sur l’évolution à long terme des dépenses afférentes aux pensions et aux soins de longue durée, des risques planent sur la viabilité des finances publiques. Plusieurs mesures ont été adoptées, mais elles n’ont eu qu’une incidence limitée. Des réformes plus fondamentales n’ont pas encore été envisagées ou sont en attente d’approbation, comme le «pacte de l’âge», qui vise à maintenir les travailleurs plus longtemps en activité. ·Selon les éléments disponibles, les règles fiscales luxembourgeoises sont utilisées à des fins de planification fiscale agressive. En particulier, l’absence, ou l’exonération, de retenue à la source sur les paiements sortants est préoccupante. Les réformes menées au Luxembourg ont été axées sur la mise en œuvre d’initiatives approuvées à l’échelle européenne et internationale, et le pays a déclaré prévoir des mesures sur la question des paiements sortants. ·Alors que des risques de blanchiment ont été clairement mis en évidence en lien avec l’utilisation abusive d’entités juridiques, les mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux appliquées par certaines professions libérales qui proposent leurs services aux sociétés et aux fiducies devraient être encore renforcées. Le faible taux de déclaration de transactions ou d’activités suspectes par ces opérateurs, la fragmentation du secteur et la présence importante de structures juridiques complexes dans le pays rendent difficile la mise en œuvre de mesures préventives. Une surveillance et des orientations efficaces ainsi que des registres des bénéficiaires effectifs fonctionnant correctement sont indispensables pour atténuer les risques. ·Le secteur financier du Luxembourg est bien intégré dans la chaîne de valeur mondiale de l’industrie financière internationale, et demeure un vecteur de croissance économique. Le secteur financier, qui pèse 25 % du PIB et 11 % de l’emploi, est le principal moteur économique du pays. Les banques luxembourgeoises affichent des ratios de fonds propres solides, même si leur rentabilité s’est affaiblie en raison du bas niveau des taux d’intérêt et de la hausse des dépenses de fonctionnement et des coûts liés au respect de la réglementation. ·Les ménages affichent des niveaux d’endettement élevés par rapport à leurs revenus. L’endettement croissant des ménages est dû en particulier à la hausse des prix de l’immobilier et la majeure partie de cet endettement résulte des prêts hypothécaires. À cause de cette augmentation de l’endettement, certains ménages à revenus modestes pourraient avoir de la peine à joindre les deux bouts si les taux d’intérêt augmentaient ou si l’activité économique ralentissait. ·Les prix du logement continuent d’augmenter, du fait de l’écart important entre l’offre et la demande. La demande de logements est influencée par la croissance démographique dynamique, par des conditions de financement favorables et par le nombre considérable des travailleurs frontaliers. L’offre de logements et l’investissement en la matière sont insuffisants, en grande partie en raison du manque de mesures incitant les propriétaires terriens à construire de nouveaux logements et de l’offre insuffisante de logements sociaux. ·Les investissements relativement modestes dans la recherche et l’innovation, en particulier dans le secteur privé, pèsent sur le potentiel d’innovation du Luxembourg. Ce phénomène pourrait ralentir le développement d’activités apportant une plus-value à l’économie. L’accroissement des investissements privés dans la recherche, l’innovation technologique et la numérisation peut être un vecteur essentiel de croissance de la productivité et favoriser la transition vers une économie fondée sur les données. Le lien ténu entre la base scientifique publique et les entreprises limite le potentiel d’innovation de ces dernières. L’absence de stratégie nationale en matière de recherche et d’innovation, ainsi que l’insuffisance du soutien public à l’investissement des entreprises dans la recherche-développement sont juste deux des problèmes qui empêchent le Luxembourg d’exploiter pleinement le potentiel de son écosystème d’innovation.

·Des entraves réglementaires subsistent dans le secteur des services aux entreprises et certains goulets d’étranglement pèsent sur l’environnement des entreprises. Les restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises continuent de dépasser la moyenne de l’UE pour plusieurs professions économiquement importantes. Des mesures ont été prises pour alléger les restrictions dans le secteur du commerce de détail. ·En dépit des défis liés au climat, à l’énergie et à la mobilité, la transition verte offre des possibilités de croissance. Le Luxembourg est l’État membre de l’UE qui affiche le plus fort taux d’émissions de gaz à effet de serre par habitant. Avec les mesures existantes, le pays ne pourrait pas atteindre son objectif pour 2030 en matière de réduction de ces émissions. Ce constat met en lumière les efforts considérables que le Luxembourg doit consentir pour réaliser ses objectifs concernant le climat et l’énergie, en particulier dans les secteurs du transport et du logement. Le plan national intégré en matière d’énergie et de climat (qui n’a pas encore été présenté par les autorités luxembourgeoises au moment de la rédaction du présent rapport) décrira l’ampleur de la réponse stratégique envisagée et jouera un rôle majeur dans l’évaluation des besoins en investissements. L’incidence de la transition sur certains secteurs économiques et sur les ménages va probablement nécessiter l’adoption de politiques d’atténuation, dont les coûts sont encore à quantifier. La congestion du trafic routier pèse sur l’économie et la durabilité environnementale et le Luxembourg investit dans une mobilité plus durable. Le secteur financier luxembourgeois a pris des mesures innovantes sur le marché de la finance durable, tandis que les politiques favorisant l’éco-innovation et l’économie circulaire peuvent soutenir la création d’emplois et la diversification de l’économie. ·Le mécanisme pour une transition juste prévu dans le prochain cadre financier pluriannuel pour la période 2021 - 2027 contribuera à garantir une transition équitable vers la neutralité climatique de l’UE en aidant les régions du Luxembourg les plus touchées à faire face aux conséquences socio-économiques. Les grandes priorités du soutien au titre du Fonds pour une transition juste instauré dans le cadre de ce mécanisme sont définies à l’annexe D et reposent sur l’analyse des défis liés à la transition qui sont exposés dans le présent rapport. 1. Situation et perspectives économiques Croissance du PIB Un ralentissement de la croissance économique est anticipé dans le cas du Luxembourg, principalement en raison de turbulences extérieures. La croissance du PIB réel au Luxembourg devrait s’établir à 2,6 % pour l’année 2019, marquant un léger fléchissement par rapport aux 3,1 % enregistrés en 2018. La croissance a été stimulée par une demande intérieure plus forte, compensant en partie la contribution plus faible du secteur extérieur (graphique 1.1). La consommation privée s’est redressée en 2018 et la dynamique de croissance qui en a résulté a perduré en 2019, parallèlement à une création d’emplois tonique. La croissance de l’emploi est restée supérieure à 3,5 % en 2018 et 2019. La hausse attendue des revenus du fait du mécanisme d’indexation automatique des salaires est un autre facteur qui a dopé la consommation. La croissance des salaires a été de 3,6 % sur base annuelle en 2019 et tant les salaires que les pensions ont fait l’objet, en décembre 2019, d’une indexation à la hausse, qui a été appliquée en janvier 2020. Dans un contexte d’inflation relativement faible (1,6 % en 2019, un niveau qui devrait se maintenir en 2020, après avoir atteint 2,0 % en 2018), ces facteurs ont continué à soutenir la croissance de la consommation privée en 2020 (). Malgré une évolution moins dynamique, la croissance de l’économie luxembourgeoise devrait se poursuivre à un rythme plus soutenu que dans l’UE. La croissance annuelle du PIB réel du Luxembourg s’établissait, en moyenne, à 3,2 % sur la période 2010-2018, contre 1,4 % pour la moyenne de l’UE. L’économie devrait continuer à croître à un rythme régulier, à raison d’environ 2,5 % au cours des prochaines années (soit 1,5 point de pourcentage environ de plus que la croissance attendue dans l’UE). Alors que les conditions de financement sont favorables, les entreprises devraient rester frileuses en matière d’investissement, dans un contexte marqué par les incertitudes à l’échelle mondiale, les changements réglementaires et technologiques ainsi que les perspectives de rentabilité peu enthousiasmantes. En revanche, on s’attend à une accélération des investissements publics. Sur le plan budgétaire, le gouvernement a constitué de solides réserves et a récemment intensifié ses efforts financiers pour appuyer la concrétisation de ses principaux objectifs, comme annoncé dans le plan budgétaire 2020, le but étant de maintenir l’investissement public au-delà des 4 % du PIB dans les années à venir (voir la section 3.1). Graphique 1.1:Croissance du PIB réel (gliss. annuel en %), contributions et écart de production Source: Commission européenne Graphique 1.2:PIB réel par rapport à 1995 (1995 = 0) et contributions (pp cumulés) Source: STATEC. (Calculs de la Commission européenne) Les indicateurs témoignent d’un affaiblissement de la croissance économique, en particulier dans le secteur financier, de longue date le moteur de l’économie luxembourgeoise. Le Luxembourg est une petite économie ouverte dotée d’un secteur financier international relativement important. En 2018, le PIB réel enregistré était supérieur de 120 % à son niveau de 1995. Les exportations nettes ont contribué à la croissance à hauteur de 50 points de pourcentage (graphique 1.2), dus à 80 % aux services financiers. Après la crise, la contribution des services financiers a été relativement plus faible, ce qui s’est reflété dans la croissance du PIB réel. Récemment, l’intégration du marché s’est quelque peu ralentie, même si le Luxembourg maintient à un niveau élevé les gains de productivité, accumulés dans le passé grâce à son accès aux marchés extérieurs. Si la croissance du PIB semble relativement stable en 2019, les partenaires commerciaux du Luxembourg ont davantage pâti du ralentissement actuel. Des incertitudes accrues pèsent sur le commerce international et il se peut que certaines structures internationales intégrées de production en fassent les frais. Dans l’ensemble, l’économie devrait s’accroître à un rythme plus lent dans les prochains mois. Graphique 1.3:PIB réel par rapport à 1995 (1995 = 0) et contributions (pp cumulés) Source: Eurostat Le Luxembourg affiche une grande dépendance à l’égard du commerce extérieur, qui contribue fortement à l’activité économique. Bien qu’à un rythme plus lent, l’intégration des échanges s’est encore développée et les importants flux commerciaux bruts ne cessent d’augmenter, par comparaison avec le solde des exportations nettes (graphique 1.3). Le Luxembourg affiche l’un des niveaux d’intégration du marché les plus élevés parmi les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), avec des niveaux d’exportations et d’importations supérieurs à plus du double de celui du PIB. Les intrants intermédiaires représentent la majeure partie des échanges du pays. D’après les chiffres des comptes nationaux, 70 % environ des frais de fonctionnement sont déterminés par les intrants intermédiaires, dont plus de la moitié est importée. Une forte intégration du marché est également synonyme d’une plus forte exposition aux chocs extérieurs subis par la chaîne d’approvisionnement, tandis que les obstacles au commerce ont un effet cumulatif sur les coûts, et donc sur la compétitivité (section 3.4.1). Marché du travail Le marché du travail reste solide. Au début de 2018, la croissance de l’emploi a culminé à 3,9 % en glissement annuel. Ce dynamisme de la création d’emplois a perduré, à hauteur d’approximativement 3,7 % en moyenne, au cours de la période 2018-2019, mais le mois de septembre 2019 a marqué le début d’un ralentissement de l’indicateur. Même si la croissance n’a jamais retrouvé les taux d’avant la crise, le marché du travail luxembourgeois est resté l’un des plus dynamiques des États membres de l’UE. La perte de vitesse de la croissance de l’emploi devrait se poursuivre en 2020, parallèlement au ralentissement de l’économie mondiale. Graphique 1.4:Croissance de l’emploi cumulée et contributions des résidents/non-résidents (2000 = 0) Source: Eurostat L’intensité de main-d’œuvre est élevée dans l’économie luxembourgeoise. L’emploi a augmenté de 70 % au cours de la période 2000-2018 (graphique 1.4). Dans le même temps, la croissance de l’emploi s’établissait à 17 % en Belgique, 12 % en Allemagne, 9,8 % en France et 6,8 % dans l’ensemble de l’Union européenne. Au lendemain de la crise économique de 2008, l’emploi a reculé dans l’UE pendant deux années consécutives. Au Luxembourg, seul l’emploi des travailleurs frontaliers a connu une légère baisse. Les travailleurs frontaliers, c’est-à-dire les personnes qui ne vivent pas au Luxembourg, mais s’y rendent chaque jour pour y travailler, représentent 41 % de l’emploi rémunéré. L’emploi frontalier s’avère plus sensible aux évolutions économiques que l’emploi résident et a souvent servi de tampon pour les travailleurs résidents et l’économie. Des conditions d’emploi favorables ont également attiré un grand nombre de travailleurs migrants. En conséquence, la population a augmenté de 40 % entre 2000 et 2018, ce qui constitue l’une des plus fortes augmentations dans l’UE. Le nombre de migrants est presque au même niveau que celui des résidents nés au Luxembourg. Compétitivité et investissement La situation de la compétitivité-coûts au Luxembourg semble avoir été stable en 2018. La rémunération nominale par salarié s’est accrue de 3,3 % en 2018 et devrait continuer à augmenter en 2019 et 2020, bien qu’à un rythme quelque peu ralenti. En 2019, la rémunération nominale par salarié devrait croître de 3,2 %, soit un rythme plus rapide que le salaire de référence interne (0,2 %), lequel constitue une prévision de la rémunération nominale fondée sur l’inflation, la productivité et le chômage (Commission européenne, 2019). Avec une inflation également en hausse, les salaires réels ont connu une augmentation relativement modérée de 0,7 % en 2018 et de 1 % en 2019. Les parts de marché ont aussi connu une stabilité relative en 2018. Les services nationaux et étrangers jouent un rôle particulièrement important dans la compétitivité globale du Luxembourg (section 3.4.1). Mesurer et interpréter la productivité est un exercice particulièrement difficile dans le cas du Luxembourg. Cette situation est due à l’incertitude qui entoure les statistiques nationales du commerce extérieur et à la grande différence entre le PIB et le revenu national brut. Les ratios basés sur le PIB (numérateur ou dénominateur) ne tiennent pas compte des sorties de revenus étrangers, tandis que les ratios basés sur la population ne prennent pas en considération le nombre de travailleurs frontaliers (si tel était le cas, la population augmenterait de 30 %). D’après l’OCDE (), d’autres catégories de la population vivent temporairement dans le pays mais n’y sont pas enregistrées en tant que résidents. C’est le cas, par exemple, des travailleurs détachés () (environ 6 % de la population résidente en 2016) ou des étudiants de l’enseignement supérieur (plus de 70 % de l’ensemble des étudiants de l’enseignement supérieur au Luxembourg). L’ensemble des travailleurs non-résidents équivaut à 60 % de la population de résidents du pays, selon les estimations de l’OCDE, et compte pour 67 % de l’emploi en équivalent plein-temps. Dans le même ordre d’idées, il se peut que les statistiques commerciales classiques sur les exportations et importations brutes soient surestimées du fait des exportations réimportées dans le cadre de chaînes de valeur mondiales, tandis que certaines pratiques de comptabilité intragroupe peuvent avoir des effets importants sur les valeurs déclarées des investissements directs étrangers. Un surcroît de prudence est de mise lors de l’interprétation de certains résultats de modélisations déterminés à partir de ces variables. C’est le cas, par exemple, de la productivité totale des facteurs pour le Luxembourg, compte tenu du grand nombre de travailleurs non-résidents.

Le Luxembourg peut se prévaloir d’un très haut niveau de productivité par rapport aux autres pays de l’UE. Pour autant, la croissance de la productivité est à la traîne. Sur la période 1995-2018, la productivité a augmenté de 0,3 % en moyenne par an au Luxembourg, contre 1,0 % en Belgique, 1,4 % en France et en Allemagne et 1,6 % en moyenne dans l’UE. Dans ce contexte, les écarts de rémunération positifs par rapport aux partenaires commerciaux de la zone euro pourraient donner lieu à des pertes de compétitivité qui se cumulent au fil du temps, tandis que les facteurs qui ont dynamisé l’expansion du secteur financier au cours des dernières décennies semblent en perte de vitesse (rapport 2019 pour le Luxembourg, Commission européenne). Même si les pays les plus avancés ont connu un ralentissement de la productivité depuis le début des années 2000, le moindre dynamisme au Luxembourg ne semble pas s’expliquer totalement par l’accroissement de la part des services observé dans la plupart des États membres de l’UE (). En outre, l’ouverture commerciale du Luxembourg et sa spécialisation financière avaient débuté plus tôt et étaient déjà à un stade très avancé en 2000. Tant l’emploi que le PIB ont généralement augmenté au même rythme soutenu au fil du temps, de sorte que la productivité de la main-d’œuvre n’a que peu augmenté. Le graphique 1.5 présente l’évolution du niveau de la productivité de la main-d’œuvre par rapport à 1995 ainsi que des variations cumulées de ses composantes PIB et emploi (ce dernier avec un signe négatif), pour l’ensemble de l’économie. Comme le montre le graphique 1.5, la forte intensité de main-d’œuvre va aussi de pair avec une grande élasticité de l’emploi (proche de l’unité en termes cumulés). Cela signifie que les niveaux de l’emploi et du PIB ont généralement augmenté à peu près au même rythme sur la période 1995-2018, maintenant la croissance de la productivité de la main-d’œuvre proche de zéro, tandis que l’économie produisait une croissance économique vigoureuse et une création d’emplois dynamique de manière durable. Graphique 1.5:Productivité de la main-d’œuvre par rapport à 1995, niveau et contributions (points de pourcentage) Source: Commission européenne Les gains de productivité découlant des taux élevés de croissance annuelle du PIB pourraient ne pas s’inscrire dans la durée. L’ajustement de l’emploi reste plus lent que l’évolution de la croissance du PIB. Il se peut que, dans un contexte de forte demande de main-d’œuvre, les entreprises n’adaptent pas rapidement le niveau de leurs effectifs lorsqu’un ralentissement se produit (). À l’inverse, l’offre de main-d’œuvre peut ne pas suivre immédiatement lorsque la demande redémarre. Le graphique 1.5 montre que, lors des deux récents ralentissements observés en 2008-2009 et ensuite en 2012, l’emploi n’a pas réagi en conséquence. D’autres éléments attestent l’existence d’une certaine résistance dans le rythme d’ajustement de l’emploi. Par conséquent, la croissance annuelle de la productivité semble principalement tirée par la croissance du PIB, avec un écart positif persistant entre l’évolution annuelle du PIB et celle de la productivité (). Des gains de productivité à court terme sont donc obtenus lorsque la croissance du PIB dépasse durablement le niveau de cet écart. Compte tenu de la forte intensité de main-d’œuvre de l’économie, le renforcement de l’intensité capitalistique devrait permettre un accroissement à long terme de la productivité. La formation brute de capital fixe rapportée au PIB est, au Luxembourg, l’une des plus faibles des États membres de l’UE. Dans le même ordre d’idées, la contribution du stock de capital à la croissance potentielle du PIB a diminué ces dernières années (graphique 1.6). En outre, il semble y avoir une corrélation plus forte entre la contribution de l’accumulation de capital à la croissance potentielle du PIB et celle de la productivité totale des facteurs (). Ces tendances laissent entrevoir un potentiel inexploité d’accroissement de la productivité et de la croissance potentielle grâce aux investissements en capital. Graphique 1.6:Contributions à la croissance potentielle – Luxembourg Source: Commission européenne Par rapport aux possibilités énormes qu’offre l’environnement numérique et technologique, l’intégration technologique est faible dans le secteur des entreprises au sens large, tandis que l’investissement privé reste atone. Les investissements publics sont importants et soutiennent des activités à forte intensité de connaissances. Depuis plusieurs années, le Luxembourg s’est attaché à développer un petit nombre de pôles à forte intensité de connaissances afin de diversifier l’économie. Parmi eux, le secteur des technologies de l’information et de la communication (TIC) a prospéré et est à même de jouer un rôle décisif dans le renforcement de l’intégration numérique de l’économie. Toutefois, cet environnement propice n’a pas permis de mobiliser des investissements privés, y compris dans la recherche et l’innovation (Études économiques par pays de l’OCDE: Luxembourg 2019, p. 49; Indice relatif à l’économie et à la société numériques pour 2019; Enquête de la Banque européenne d’investissement (BEI) sur l’investissement, Luxembourg, 2019), ces investissements demeurant peu importants dans une perspective de long terme, tandis qu’en parallèle l’intégration numérique dans le secteur des entreprises en général est faible. Tous ces éléments sont le signe d’une incapacité des entreprises à dégager des gains de productivité en tirant parti d’investissements dans l’environnement numérique et technologique du pays, malgré le fort potentiel que celui‑ci recèle (section 3.4). Marchés des capitaux Le Luxembourg a enregistré un nouveau tassement des stocks d’investissements directs étrangers (IDE) en 2018. Au Luxembourg, les IDE se concentrent dans quelques holdings financières (appelées «sociétés de participations financières» ou Soparfi), qui aiguillent les IDE d’investisseurs étrangers vers les destinataires étrangers; elles représentent près de 95 % du total des avoirs d’IDE (investissements sortants) et des engagements d’IDE (investissements entrants) au Luxembourg. On relève une baisse tant des engagements que des avoirs, qui se chiffre à, respectivement, 343 000 000 000 EUR et 315 000 000 000 EUR pour 2018 (graphique 1.7). Ce fléchissement s’explique par des cessions d’actifs, observées depuis le second semestre 2017. Ces opérations concernaient un certain nombre de Soparfi, qui soit ont fait l’objet d’une restructuration, soit ont cessé ou délocalisé leurs activités (BCL, 2019). Graphique 1.7:Stock d’investissements directs étrangers, composantes brutes –

Luxembourg (en millier de milliards d’EUR) Source: Eurostat L’évolution récente des IDE au Luxembourg reflète la situation sur les marchés financiers internationaux, qui est tributaire de plusieurs facteurs. Les IDE sont en déclin dans le monde entier. Parmi les facteurs explicatifs possibles figurent les changements intervenus dans le cadre international de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (initiative BEPS de l’Organisation de coopération et de développement économiques ou OCDE). Une autre raison pourrait être le rapatriement à grande échelle, après les réformes fiscales adoptées dans le pays à la fin de 2017, des bénéfices accumulés à l’étranger par les multinationales américaines. Selon les estimations des Nations unies ventilées par investisseurs ultimes, les États-Unis constituent de loin la principale source d’IDE entrants au Luxembourg et totalisent près d’un quart de l’ensemble des engagements d’IDE dans l’État membre (CNUCED, 2019). Outre ces événements, la baisse de rendement des IDE, un environnement moins propice aux investissements et l’évolution de la configuration profonde des échanges commerciaux et de la production à l’échelle mondiale – marquée par la place de plus en plus importante des actifs incorporels dans les investissements internationaux, lesquels connaissent une croissance plus rapide que celle des IDE – jouent également un rôle dans la baisse régulière des IDE. Position extérieure La position extérieure globale nette du Luxembourg est fluctuante, en raison de son rôle de centre financier international. La position extérieure globale nette a atteint 60 % du PIB en 2018, contre 52 % à la fin de 2017. Des variations des prix des avoirs et des transferts d’avoirs, ainsi que des flux internationaux entrants de liquidités expliquent la variabilité et l’augmentation relative des positions brutes en avoirs et engagements des années précédentes (voir la section 3.2). Graphique 1.8:Balance courante, composantes brutes – Luxembourg Source: Luxembourg La balance courante reflète les caractéristiques économiques du Luxembourg, à savoir concentration de la production, intégration commerciale et financière et intensité de la main-d’œuvre frontalière. La balance courante affiche des excédents confortables et stables, d’environ 5 % du PIB, depuis plusieurs années (graphique 1.8). L’excédent de la balance des services (environ 40 % du PIB) est principalement dû aux secteurs de la banque privée, des fonds d’investissement et des sociétés de gestion de trésorerie. La plupart des établissements financiers de ces secteurs font partie de grands groupes financiers internationaux ou d’entreprises multinationales, aux activités principalement transfrontières. L’excédent stable résulte surtout de la vigueur des exportations nettes de services financiers, lesquelles sont contrebalancées dans une large mesure par les flux sortants enregistrés dans la balance des revenus primaires. Ce constat témoigne d’une triple dépendance qui caractérise l’économie luxembourgeoise: concentration sur les secteurs à haute valeur ajoutée, forte intégration du commerce extérieur et intensité de main-d’œuvre (étrangère) élevée. On note une modeste appréciation des taux de change effectifs réels ces dernières années par rapport à leur évolution à long terme. Les taux de change effectifs réels, fondés sur l’indice des prix à la consommation harmonisé et sur l’indice des coûts salariaux unitaires, se sont modérément appréciés. En ce qui concerne les taux de change effectifs réels fondés sur les coûts salariaux unitaires, la récente appréciation reste similaire à celle observée dans les pays voisins, tandis que pour les taux de change effectifs réels fondés sur l’indice des prix à la consommation harmonisé, la progression est plus forte. La «norme» de balance courante (), telle que calculée par la Commission européenne, donne à penser que la position extérieure du Luxembourg est restée globalement en phase avec les fondamentaux. Le léger écart positif entre le solde courant et la norme tient essentiellement à la déviation favorable en 2018 du solde budgétaire par rapport à l’objectif à moyen terme du pays. Les sociétés étrangères et les travailleurs non-résidents sont de grands contributeurs à la valeur ajoutée brute, ce qui accentue le déficit des revenus primaires, à savoir la part des revenus générés qui est envoyée à l’étranger. En 2018, le solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde s’élevait à (−) 22 000 000 000 EUR, soit 36 % du PIB. Le déficit des revenus primaires s’est fortement creusé depuis 2005, ce qui explique l’écart important entre le PIB et le revenu national brut (graphique 1.9). Graphique 1.9:Différence entre le PIB et le RNB (en milliard d’EUR) Source: Eurostat Endettement du secteur privé

L’endettement des sociétés non financières est l’un des plus élevés de l’UE. Égal à environ 242 % du PIB en 2018, cet endettement devrait diminuer pour s’établir à 223 % du PIB en 2019; constitué à plus de 80 % par des prêts intragroupe auprès de sociétés étrangères, cet endettement se maintient à un niveau nettement inférieur à celui d’avant la crise. Compte tenu du bas niveau actuel des taux d’intérêt, les banques au Luxembourg ont, pour la plupart, préservé leur rentabilité en recourant davantage à l’emprunt. Ce phénomène s’explique en grande partie par l’endettement interentreprises transfrontière (graphique 1.10). Un désendettement actif considérable a eu lieu en 2017 et 2018, en partie du fait d’opérations exceptionnelles de sociétés de participations financières (Soparfi, voir la rubrique Marchés des capitaux ci-dessus). La dette hypothécaire a augmenté parallèlement à la hausse des prix de l’immobilier. Par rapport à d’autres États membres de l’UE, la charge liée à l’emprunt est plus élevée au Luxembourg, et ce pour de plus en plus de ménages. Toutefois, des tests de résistance internes réguliers dénotent une surveillance macroprudentielle alerte et une maîtrise effective des risques (voir la section 3.2). Graphique 1.10:En cours des prêts au secteur privé non financier (gliss. annuel en %) Source: Banque centrale du Luxembourg Logement La montée en flèche des prix des logements amplifie les inégalités, accroît l’endettement des ménages et pourrait nuire à l’attractivité du Luxembourg. Les prix des logements ont fortement grimpé et deviennent de moins en moins abordables, en particulier pour les ménages à faibles revenus. Cette situation s’explique par l’insuffisance de terrains disponibles, une forte croissance de la population et de l’emploi, ainsi que par le nombre considérable de travailleurs frontaliers, qui sont confrontés à des conditions de transport problématiques (section 3.5). Le fait que la pénurie de logements abordables constitue un enjeu structurel pour l’économie du pays fait largement consensus (section 3.1). Évolutions sur le plan social La pauvreté et les inégalités augmentent malgré l’incidence positive des transferts sociaux. En 2018, le Luxembourg a enregistré l’une des plus fortes augmentations des inégalités de revenus dans l’UE, le rapport interquintile de revenu S80/S20 ayant grimpé de 5,00 en 2017 à 5,72 en 2018 (). Dans l’ensemble, le taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a augmenté, atteignant 21,9 % en 2018, soit la moyenne de l’UE. La proportion de travailleurs pauvres figure toujours parmi les plus élevées de l’UE. Bien que les transferts sociaux jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté, leur incidence a continué de faiblir, dans un contexte d’aggravation de l’inégalité des revenus due au marché. Le revenu d’inclusion sociale récemment mis en place – une prestation d’activation qui a remplacé le revenu minimum garanti en 2019 et consiste en une allocation liée à des activités organisées par l’Office national d’inclusion sociale, telles que des travaux d’utilité collective ou des activités de stabilisation sociale, – devrait renforcer l’inclusion sociale (voir section 3.3). Le salaire minimum brut a été augmenté en 2019 (outre l’indexation régulière). Le Luxembourg est l’un des États membres où l’origine et le milieu socio-économique des élèves ont le plus d’incidence sur leurs performances. Selon les derniers résultats du programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) mené par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (), la proportion d’élèves de 15 ans issus d’un milieu socio-économique défavorisé et obtenant de mauvais scores en compréhension de l’écrit est, au Luxembourg, supérieure de 37,5 points de pourcentage à celle des élèves du même âge de milieux socio-économiques favorisés (voir section 3.3). Secteur public L’excédent budgétaire devrait se réduire au cours des prochaines années. Il s’établissait à 2,7 % du PIB en 2018 et 2,3 % en 2019, mais devrait chuter à 1,4 % en 2020 ainsi qu’en 2021 (). Une fois encore, l’excédent de 2018 résulte, dans une large mesure, d’une forte augmentation des recettes tirées des impôts courants sur le revenu et le patrimoine. En particulier, les recettes de l’impôt sur les sociétés ont augmenté de plus de 10 % en glissement annuel pour la troisième année consécutive. Une évolution modérée des dépenses publiques a également contribué à l’amélioration. Les prévisions à court terme font état de recettes moins abondantes. Après plusieurs années fastes, les recettes devraient augmenter au même rythme que le PIB au cours des prochaines années. L’introduction de la déclaration fiscale électronique en 2017 a accéléré la perception de l’impôt auprès des sociétés (). L’augmentation des dépenses, sociales en particulier, contribuera à l’érosion de l’excédent. Le niveau de la dette publique est faible. Celle-ci s’établissait à 21 % du PIB en 2018 et devrait diminuer encore d’ici à 2021. Le nouveau gouvernement, qui a pris ses fonctions fin 2018, a réaffirmé la volonté de maintenir la dette sous la barre des 30 % du PIB. Il subsiste néanmoins des préoccupations quant à la viabilité à long terme des finances publiques. D’ici à 2070, le Luxembourg devrait faire partie des pays de l’UE qui connaîtront l’une des plus fortes augmentations des dépenses liées au vieillissement de la population (pensions, soins de longue durée et soins de santé). À politiques constantes, la dette publique en serait grandement affectée. Plusieurs mesures ont été adoptées pour préserver la viabilité du régime public de pension, mais leurs effets ont été limités (section 3.1). Dans l’ensemble, un bilan positif est à mettre au crédit du Luxembourg pour ce qui est de la concrétisation des objectifs de développement durable (ODD). D’après les indicateurs d’Eurostat sur les ODD (voir l’annexe E), le Luxembourg a, sur les cinq dernières années, réalisé des progrès pour la majorité des objectifs définis. C’est notamment le cas, en moyenne, des indicateurs relatifs à la santé et au bien-être (ODD 3, domaine où le Luxembourg se classe au-dessus de la moyenne de l’UE pour la plupart des indicateurs), aux énergies propres et d’un prix abordable (ODD 7) et à l’égalité entre les hommes et les femmes (ODD 5). Les résultats sont plus contrastés concernant les indicateurs liés à la qualité de l’éducation (ODD 4) et aux modes de consommation et de production responsables, en particulier pour ce qui est de la production et de la gestion des déchets (ODD 12). Une certaine détérioration peut être observée en ce qui concerne la réduction des inégalités dans le pays (ODD 10), le risque de pauvreté (ODD 1), ou encore l’industrie, l’innovation et les infrastructures (ODD 9). Les indicateurs relatifs à la lutte contre les changements climatiques (ODD 13) présentent une amélioration, mais restent sous la moyenne de l’UE.



Tableau 1.1:Principaux indicateurs économiques et financiers Sources : Eurostat, BCE et Commission européenne 2. Progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays Depuis la création du Semestre européen, en 2011, «certains progrès», au moins, ont été enregistrés pour 28 % de toutes les recommandations adressées spécifiquement au Luxembourg (). D’après l’évaluation pluriannuelle de la mise en œuvre des recommandations par pays depuis l’adoption des premières d’entre elles, les résultats montrent des «progrès limités» ou «aucun progrès» pour 61 % de toutes les recommandations adressées au Luxembourg (voir le graphique 2.1). Des progrès substantiels ou une mise en œuvre intégrale ont été obtenus dans plusieurs domaines de la politique budgétaire, par exemple en ce qui concerne le maintien d’une situation budgétaire saine et le renforcement de la gouvernance budgétaire.

Graphique 2.1:Luxembourg – Degré de mise en œuvre à ce jour des recommandations par pays de 2011-2019 Source: Commission européenne Au cours des dernières années, le Luxembourg a sensiblement renforcé son cadre budgétaire. En 2014, le Luxembourg a transposé en droit national les exigences de la directive du Conseil de 2011 relative aux cadres budgétaires ainsi que celles du pacte budgétaire. En 2017, les autorités ont encore adapté la réglementation nationale afin qu’elle soit parfaitement conforme à la directive précitée. Depuis lors, le Luxembourg, qui est soumis au volet préventif, continue d’adhérer aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance et s’y conforme. La mise en œuvre des mesures d’économie recensées lors de l’examen des dépenses de 2014 est bien engagée. Les autorités nationales ont appliqué 80 % des mesures mises en évidence lors de l’examen, pour la plupart des réductions de dépenses intégrées dans la planification budgétaire nationale. Après le dépassement de l’objectif en matière d’économies en 2015 (première année de la stratégie budgétaire pluriannuelle), les économies visées pour la période 2016-2018 ont été revues à la baisse (de 25 % à 35 %), en partie en raison du réexamen d’un certain nombre de mesures de réforme dans le domaine de l’enseignement professionnel et des transferts sociaux. Plusieurs mesures ont été adoptées pour résoudre le problème lié à la viabilité à long terme du régime public de pension, mais leurs effets ont été limités. Une réforme des pensions a été adoptée en 2012, mais elle a eu peu d’incidences sur les dépenses de pension. Une loi visant à maintenir les travailleurs handicapés plus longtemps sur le marché du travail est entrée en vigueur au début de l’année 2016. En 2017, de nouvelles mesures ont été mises en place concernant les demandeurs d’emploi âgés (des PAMT spécifiques depuis 2016, des mesures de lutte contre le chômage de longue durée depuis 2017 et, à l’ADEM, des séances d’information obligatoires spécifiquement consacrées aux mesures d’activation et de formation). De plus, la réforme fiscale de 2017 a introduit un certain nombre de mesures incitant à augmenter le temps de travail. Une réforme de l’assurance publique pour les soins de longue durée a été adoptée au début 2018; en conséquence, l’évolution des coûts des soins de longue durée sera adaptée à celle de la proportion de personnes dépendantes dans la population totale, une mesure qui devrait garantir la viabilité financière du système jusqu’en 2030. Entre-temps, les projections de dépenses révèlent que les besoins futurs augmenteront en matière de dépenses afférentes aux soins de longue durée. En outre, la «préretraite-solidarité», un régime spécial permettant aux personnes de partir à la retraite dès 57 ans, a été abrogée en 2018, mais l’incidence de sa suppression pourrait être limitée en raison d’un assouplissement de certaines restrictions applicables à d’autres types de régimes de retraite anticipée. Le taux d’emploi des travailleurs âgés a augmenté de 7,5 % en 2018, mais reste nettement inférieur à la moyenne de l’UE. Des réformes plus fondamentales n’ont pas encore été envisagées ou doivent encore être approuvées, comme le «pacte de l’âge», qui comprend un train de mesures destinées à maintenir les travailleurs âgés plus longtemps en activité. Enfin, aucune mesure n’a été prise au sujet de la recommandation de lier l’âge légal de la retraite à l’évolution de l’espérance de vie. Certains progrès ont été accomplis dans le renforcement de la participation au marché du travail, mais des défis demeurent. Les principaux efforts ont visé à réduire le chômage des jeunes, un domaine dans lequel les progrès ont été substantiels. Un pas a été franchi récemment à propos de la recommandation relative au développement des compétences: le système d’enseignement et de formation professionnels avait recensé plusieurs domaines susceptibles d’être améliorés. Les élèves issus de milieux socio-économiques défavorisés sont les plus susceptibles d’être à la traîne dans toutes les matières et d’être orientés vers les filières techniques de l’enseignement secondaire. Pour y remédier, le gouvernement a pris, il y a peu, différentes mesures visant à réduire le différentiel de réussite entre élèves issus de milieux différents et à diminuer le décrochage scolaire. La loi sur l’enseignement et la formation professionnels, modifiée en 2016 et en application depuis 2016/2017, vise à améliorer les compétences qualitatives et les taux de réussite des élèves. Le taux d’emploi des travailleurs âgés reste parmi les plus bas de l’UE, surtout celui des personnes peu qualifiées, qui sont aussi particulièrement touchées par le chômage de longue durée. Le Luxembourg a réalisé certains progrès dans l’élimination des goulets d’étranglement qui freinent les investissements dans l’immobilier résidentiel. De nombreuses mesures ont été adoptées ou sont prévues, en particulier du côté de l’offre, afin d’essayer d’accroître celle-ci. Le législateur a habilité le Fonds du logement, un établissement public de gestion de l’habitat, à soutenir l’offre de logements. Si des investissements considérables paraissent nécessaires pour apaiser les tensions sur le marché du logement, des mesures visant à stimuler l’offre de logements sont en préparation. Il s’agit notamment de réglementations en matière d’aménagement du territoire, de l’offre de logements sociaux d’un prix abordable, de l’achat de terrains par les pouvoirs publics en vue de la mise en location de logements sociaux, d’un renforcement des incitations fiscales et du soutien aux communes. Néanmoins, l’offre demeure limitée et le défi à relever par les autorités luxembourgeoises reste de taille. Les prix des logements ont continué d’augmenter en 2018 et au premier semestre 2019. Récemment, le Luxembourg a accompli de nouveaux progrès sur la voie de la diversification de l’économie. Après les évolutions relativement frileuses de ces derniers temps, deux stratégies de grande ampleur ont été élaborées en vue d’encourager l’innovation technologique et la transformation numérique dans le secteur des entreprises au sens large. L’investissement public reste considérable et des mesures de stimulation de l’innovation ont été intégrées dans la «stratégie d’innovation basée sur les données pour soutenir l’émergence d’une économie durable et de confiance», qui va de pair avec la vision stratégique à l’égard de l’intelligence artificielle. Leur réussite dépendra dans une large mesure de la capacité de ces initiatives à mobiliser les investissements privés, en particulier pour ce qui est des technologies innovantes et de l’intégration numérique. Les investissements des entreprises restent faibles par rapport à la moyenne de la zone euro, ce qui pèse sur le potentiel d’innovation du Luxembourg et pourrait ralentir l’essor d’activités à haute valeur ajoutée. Dans l’ensemble, le Luxembourg a réalisé des progrès limités () dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2019, en dépit de certaines avancées concernant les politiques d’investissement dans divers domaines. Les progrès ont été limités non seulement dans le domaine de l’emploi des travailleurs âgés (comme indiqué plus haut), mais aussi en matière de suppression des restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises. Plusieurs mesures ont été prises, mais certaines restrictions réglementaires continuent de dépasser la moyenne pondérée de l’UE pour plusieurs services professionnels aux entreprises réglementés (selon les indicateurs disponibles). Le Luxembourg a poursuivi la réforme des professions d’architecte et d’ingénieur. Aucun progrès n’a en revanche été fait pour améliorer la viabilité à long terme du système de pension, y compris en limitant davantage les départs à la retraite anticipée. Des progrès limités ont été enregistrés dans la lutte contre la planification fiscale agressive; hormis le fait qu’il met en œuvre des initiatives approuvées à l’échelon européen et international, le Luxembourg n’a pas encore annoncé de réformes concrètes. Il a toutefois indiqué qu’il prévoyait de s’attaquer à la question des paiements sortants, pour ce qui est des juridictions figurant sur la liste de l’UE des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales. Des progrès limités sont observés en ce qui concerne les politiques économiques d’investissement visant à accroître l’offre de logements, notamment en augmentant les incitations et en levant les obstacles à la construction. En revanche, certains progrès ont été réalisés concernant les politiques économiques liées à l’investissement dans l’amélioration du transport durable. Des investissements considérables ont été effectués et doivent être poursuivis pour améliorer le système de transport, en particulier les transports publics. L’analyse montre aussi certains progrès pour ce qui est d’orienter la politique économique liée à l’investissement de manière à encourager la numérisation et l’innovation et à stimuler le développement des compétences. Tableau 2.1:Évaluation globale des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2019 – Luxembourg Pour la recommandation nº 3: Le cadre réglementaire qui sous-tend la programmation des Fonds de l’UE relevant de la politique de cohésion pour la période 2021 - 2027 n’a pas encore été adopté par les colégislateurs, dans l’attente, entre autres, d’un accord sur le cadre financier pluriannuel (CFP). Encadré 2.1: Contribution des Fonds et des programmes de l’UE à la résolution des difficultés structurelles et à l’encouragement de la croissance et de la compétitivité au Luxembourg Le Luxembourg bénéficie du concours financier de l’UE. L’enveloppe allouée au Luxembourg au titre des Fonds de la politique de cohésion de l’UE ( I ) s’élève à 88,2 millions d’EUR dans le cadre financier pluriannuel actuel. À la fin 2019, quelque 92,7 millions d’EUR (plus que le montant total prévu) avaient été affectés à des projets spécifiques et, selon les déclarations effectuées, 41,4 millions d’EUR avaient été dépensés dans le cadre des projets sélectionnés ( II ), ce qui dénote un niveau de mise en œuvre nettement supérieur à la moyenne de l’UE. Les fonds alloués au titre de la politique de cohésion de l’UE participent à la transformation de l’économie luxembourgeoise en soutenant la croissance et l’emploi par l’investissement. Les domaines d’intervention sont notamment la recherche, le développement technologique et l’innovation, les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique, l’emploi et la mobilité des travailleurs. En 2019, les investissements soutenus par les Fonds de l’UE ont déjà permis à 22 chercheurs de travailler dans des infrastructures de R & D de meilleure qualité, à 12 entreprises de collaborer avec des centres de recherche et à 2 161 ménages d’obtenir un meilleur classement en matière de consommation d’énergie. À la fin 2018, le Fonds social européen avait soutenu l’inclusion sociale de 1 405 participants défavorisés, de même que l’intégration professionnelle durable de 2 999 jeunes inactifs. Par exemple, le Fonds européen de développement régional a cofinancé le projet CDE-Hub (Computational and Data Engineering Hub), qui servira de tremplin pour conférer au Luxembourg un avantage concurrentiel durable; il contribuera à la formation de la nouvelle génération de chercheurs et d’industriels dans le domaine des sciences informatiques et des données. Le projet Interreg «Cellules énergétiques en Grande Région» porte sur quatre cellules énergétiques qui, situées dans chaque État membre de la Grande Région, forment une centrale électrique virtuelle permettant d’équilibrer la production et la consommation d’électricité d’origine renouvelable en recourant aux capacités de stockage d’une même cellule ou en échangeant les surplus avec d’autres cellules par les réseaux intelligents. Le Fonds social européen apporte son soutien financier à de nombreux projets dans le domaine de l’enseignement, de la formation et du perfectionnement des compétences dans le numérique à différents niveaux. Citons par exemple Digit4All, en faveur de l’insertion numérique, Fit4DigitalFuture, en faveur des demandeurs d’emploi de 18 à 30 ans diplômés de l’enseignement secondaire, Fit4CodingJobs, destiné à former 60 développeurs web en deux ans, et Formation e-Presse, pour la formation de personnes autistes dans le domaine de la presse numérique et de la gestion de médias sociaux. Les Fonds agricoles et d’autres programmes de l’UE répondent aussi aux besoins d’investissements. Le Fonds européen agricole pour le développement rural alloue une enveloppe de 368 millions d’EUR (comprenant un cofinancement national). Le Luxembourg bénéficie également du soutien d’autres programmes de l’UE, tels que le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, qui a consacré 29 millions d’EUR à des projets spécifiques liés aux réseaux de transport stratégiques, et Horizon 2020, au titre duquel des fonds de l’UE ont été fournis à hauteur de 125 millions d’EUR (notamment 24 millions d’EUR environ en faveur de 39 petites et moyennes entreprises). Les Fonds de l’UE investissent déjà dans des initiatives qui sont en phase avec les objectifs de développement durable (ODD). Au Luxembourg, les Fonds structurels et d’investissement soutiennent 8 des 17 ODD et jusqu’à 98 % des dépenses contribuent à la concrétisation de ces objectifs. Si un État membre en fait la demande, la Commission peut apporter une expertise sur mesure, dans le cadre du programme d’appui à la réforme structurelle, pour soutenir l’élaboration et la mise en application de réformes propices à la croissance. Depuis 2018, ce soutien a été accordé au Luxembourg pour trois projets. En 2019, plusieurs projets ont bien avancé. La Commission a fourni, par exemple, un appui aux autorités dans le domaine de l’économie numérique. Il s’agissait notamment d’élaborer

une feuille de route stratégique et une cartographie des infrastructures numériques en vue du déploiement de la 5G et l’échange de bonnes pratiques, grâce à l’établissement d’un plan de perfectionnement et de sensibilisation. De même, une étude a été lancée pour évaluer la faisabilité d’une réforme du système de comptabilité budgétaire au niveau de l’administration centrale. Cette étude vise également à introduire les bonnes pratiques internationales en vue du passage à la comptabilité d’exercice. 3. Priorités en matière de réforme 3.1.Finances publiques et fiscalité 3.1.1.Viabilité à long terme Au Luxembourg, les risques pour la viabilité budgétaire à court et à moyen terme sont faibles. L’analyse de la soutenabilité de la dette ainsi que les indicateurs S0 et S1 () figurant dans le rapport 2019 sur la viabilité budgétaire (Fiscal Sustainability Report, Commission européenne, 2020) mettent en lumière des risques faibles, en raison de la dette publique peu élevée (19,6 % du PIB à la fin de l’année 2019) et de la situation budgétaire initiale favorable. Cependant, les indicateurs laissent présager des risques élevés pour la viabilité budgétaire à long terme. Les dépenses liées au vieillissement devraient augmenter jusqu’en 2070, comme le montre la valeur élevée, en 2019, de l’indicateur S2 () mesurant l’écart de viabilité budgétaire à long terme: 8,6 points de pourcentage de PIB (Debt Sustainability Monitor 2019, Commission européenne 2020), contre 8,1 points en 2018. Le principal facteur de hausse de cet indicateur est l’augmentation prévue des dépenses liées à l’âge, en particulier les pensions (6,1 points de pourcentage de PIB) et le financement des soins de santé et des soins de longue durée (3 points de pourcentage de PIB). 3.1.2.Pensions, soins de santé et soins de longue durée En dépit d’une situation favorable à court et à moyen terme, le système de pensions devrait être confronté, à longue échéance, à des défis croissants. La population du Luxembourg vieillit à un rythme plus lent que celles des pays voisins en raison de l’afflux continu de travailleurs étrangers (immigrants et frontaliers), ce qui consolide les cotisations de retraite en entraînant uniquement une hausse modérée de l’âge moyen de la main-d’œuvre, d’où les réserves de 19 milliards d’EUR accumulées en 2018 par le système de pensions. Les préoccupations à long terme s’expliquent par la hausse prévue des dépenses liées à l’âge qu’entraînera l’évolution de la pyramide des âges. Selon le groupe de travail «Pensions» mis en place par le gouvernement, le déficit opérationnel du régime général de pensions pour le secteur privé devrait atteindre 7,6 % du PIB d’ici à 2070. Les réserves accumulées devraient garantir la viabilité du système jusqu’en 2041 (rapport du groupe de travail «Pensions», 2018). Le taux de cotisation s’élève actuellement à 24 % de la masse salariale, les employeurs, les salariés et l’État contribuant chacun pour un tiers. Toutefois, selon les dernières simulations, le taux de cotisation devrait être porté à 37 % pour que, d’ici à 2070, les réserves du régime général de pensions ne passent pas sous le seuil légal correspondant à 1,5 fois les dépenses de pensions annuelles, (rapport du groupe de travail «Pensions», 2018). La prochaine évaluation du régime général de pensions devrait être publiée en 2022.

Les hausses attendues des dépenses liées aux soins de santé menacent la viabilité à long terme du système. Les dépenses de soins de santé par habitant du Luxembourg demeurent les plus élevées de l’UE, leur total représentant 172 % de la moyenne de l’Union en 2016. Cependant, les dépenses totales de santé s’élevaient à 5,5 % du PIB en 2016, un pourcentage inférieur à la moyenne de l’UE (9,9 %). Selon le rapport de 2018 sur le vieillissement, les dépenses publiques de santé au Luxembourg vont augmenter de 1,2 point de pourcentage d’ici à 2070 (scénario de référence du groupe de travail sur le vieillissement). Bien que la Caisse nationale de santé (l’organisme de gestion de l’assurance santé au Luxembourg) ait constitué des réserves financières correspondant à 27 % des dépenses de l’assurance santé en 2017 (IGSS, 2019), les projections de hausse des dépenses menacent la future viabilité budgétaire. La structure relativement favorable de la population du pays en matière d’âge va probablement évoluer dans l’avenir. Au Luxembourg, l’éventail généreux des prestations, qui va de pair avec une participation aux frais des affiliés parmi les plus faibles de l’UE, ainsi que d’autres caractéristiques, telles que la surcapacité hospitalière, caractérisée par des taux d’occupation des lits relativement bas et des durées de séjour importantes, ou la part relativement faible des médicaments génériques, suggèrent que des politiques visant une plus grande efficacité pourraient contribuer à réduire les risques à long terme. L’augmentation prévue des dépenses de soins de longue durée menace la viabilité budgétaire. D’après le scénario de référence du groupe de travail sur le vieillissement, les dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée devraient passer de 1,3 % à 4,1 % du PIB entre 2016 et 2070. Cette augmentation considérable est bien supérieure à la moyenne de l’UE. Le scénario de risque envisagé par ce groupe, qui prend en compte d’autres facteurs de coût en sus de ceux liés à la démographie et à la santé, prévoit une hausse encore plus forte de 405 % d’ici à 2070. La réforme des soins de longue durée de 2017 visait principalement à améliorer la qualité des soins, à élargir l’éventail des prestations, à investir dans des services de prévention et à définir des normes claires plutôt qu’à résoudre les problèmes de viabilité budgétaire à long terme (). 3.1.3.Cadre budgétaire Le Conseil national des finances publiques a émis plusieurs recommandations pour améliorer les prévisions budgétaires. L’organisme budgétaire indépendant du Luxembourg, dont la nouvelle composition a été approuvée en mars 2019, a proposé d’apporter certaines améliorations aux procédures de prévision budgétaire des pouvoirs publics. Il s’agissait en particulier d’une nécessaire amélioration de la méthode utilisée par l’Office statistique national (STATEC) pour mesurer le PIB et élaborer des prévisions macroéconomiques. Les pouvoirs publics ont répondu à l’évaluation effectuée par le Conseil national des finances publiques, soulignant entre autres que le scénario macroéconomique sous-tendant les projections budgétaires relevait de la responsabilité du STATEC, qui est un organisme indépendant. 3.1.4.Fiscalité Proche de la moyenne de l’UE, la charge fiscale au Luxembourg en 2018 se composait cependant de recettes provenant davantage de l’impôt sur les sociétés et moins des taxes à la consommation et de la fiscalité immobilière ou environnementale. Les recettes fiscales, qui s’élevaient au total à 39,3 % du PIB en 2018, s’inscrivaient dans la moyenne de l’UE (39,2 % du PIB). Le produit de l’impôt sur les sociétés représentait 5,8 % du PIB en 2018, un pourcentage parmi les plus élevés de l’UE. Les recettes provenant de cet impôt ont augmenté en 2019, en partie sous l’effet de l’introduction du système obligatoire de déclaration en ligne. Les recettes provenant de la taxe sur la valeur ajoutée et de la fiscalité immobilière ou environnementale étaient toutes inférieures à la moyenne de l’UE. Environ 43 % des recettes fiscales provenaient de la fiscalité du travail, un pourcentage qui est inférieur à la moyenne de l’UE (quelque 49 %). Cependant, les freins à l’emploi des secondes sources de revenus sont parmi les plus élevés de l’UE, en partie du fait de la fiscalité. Le Luxembourg compte parmi les rares pays appliquant encore la taxation des ménages, même s’il est prévu de généraliser la taxation individuelle, actuellement optionnelle. Les conditions exactes de cette réforme restent à définir (section 3.3.1). Même si le taux d’imposition légal sur les sociétés demeure supérieur à la moyenne de l’UE, la charge fiscale réelle d’une entreprise dépend non seulement de ce taux, mais aussi des incitations fiscales. Le taux légal de l’impôt sur les sociétés a diminué au cours des dernières années pour s’établir à 24,9 % en 2020 (17 % si l’on exclut les surtaxes), un chiffre supérieur aux 21,7 % de la moyenne de l’UE. Le taux auquel le revenu des sociétés était effectivement imposé en 2017 était en moyenne de 8,5 % [Commission européenne (2019), Taxation Trends Report, taux de taxation implicite sur le revenu des sociétés]. Les sociétés dont le revenu imposable est inférieur à 175 000 EUR bénéficient d’un taux d’imposition obligatoire de 22,8 % (15 % sans les surtaxes). Les taxes foncières récurrentes sont faibles et fondées sur des valeurs immobilières non actualisées. Les recettes tirées des taxes récurrentes sur les biens immobiliers étaient parmi les plus faibles de l’UE en 2017. Cette situation s’explique principalement par la base d’imposition, qui découle d’un barème datant de 1941 et n’est plus alignée sur les valeurs actuelles du marché. Une telle situation a peut-être des incidences sur le prix de l’habitat et l’offre de logements, en particulier en ce qui concerne les biens immobiliers non occupés. Le Luxembourg réfléchit aux moyens de résoudre ses problèmes de logement, y compris par la fiscalité (section 3.2.3). Au Luxembourg, les taux d’imposition sur les carburants comptent parmi les plus faibles de l’UE, même si les taxes sur les carburants restent la principale source de revenus en matière de fiscalité environnementale. Si les recettes provenant des taxes sur les carburants sont nettement supérieures à la moyenne de l’UE (1,5 % du PIB contre 1,3 % dans l’UE en moyenne en 2018), les taux d’imposition sur les carburants dans le cadre d’un usage privé sont relativement faibles. Ils sont également plus faibles que dans les pays voisins (), ce qui favorise les achats transfrontières de carburant et permet au pays de percevoir des recettes fiscales importantes malgré de faibles taux. En outre, le niveau d’imposition du gazole reste peu élevé par rapport à celui de l’essence sans plomb, alors que le gazole présente une plus forte teneur en carbone. En 2019, le Luxembourg a augmenté les droits d’accise sur l’essence (+ 1 centime d’euro/litre) et le diesel (+ 2 centimes d’euro/litre). Les recettes globales tirées de la fiscalité environnementale étaient les plus faibles de l’UE en 2018. La constatation vaut quand ces recettes sont considérées aussi bien en tant que pourcentage des recettes fiscales totales (4,4 % au Luxembourg contre 6,1 % dans l’UE) qu’en tant que pourcentage du PIB (1,7 % au Luxembourg contre 2,4 % dans l’UE). Le gouvernement luxembourgeois réfléchit actuellement à de nouvelles modifications de sa fiscalité environnementale afin d’encourager des comportements moins polluants. Selon les grandes lignes du plan national en matière d’énergie et de climat () présentées en décembre 2019 (ministère de l’environnement, du climat et du développement durable et Département de l’énergie du ministère de l’énergie et de l’aménagement du territoire, 2019), le Luxembourg introduira une taxe carbone de 20 EUR par tonne de CO2 en 2021, qui augmentera progressivement au cours des deux années suivantes. Cette taxe pourrait apporter des recettes supplémentaires d’un montant de 150 millions d’EUR, dont la moitié serait destinée au soutien aux ménages dans le besoin, tandis que le reste serait investi dans des mesures en faveur de la «transition écologique» (Delano, 2019/ Gouvernement, 2019 ()). Les données économiques donnent à penser que des entreprises utilisent les règles fiscales luxembourgeoises à des fins de planification fiscale agressive. Les règles considérées comme particulièrement préoccupantes comprennent l’absence de retenues à la source sur les paiements d’intérêts et de redevances (graphique 3.1.1) ainsi que l’exonération possible d’une retenue à la source sur les dividendes avec les partenaires aux conventions(). Du fait de l’absence de retenues à la source ou de l’éventuelle exonération de telles retenues, les paiements sortants de dividendes, d’intérêts et de redevances effectués par les entreprises situées au Luxembourg vers des juridictions en dehors de l’UE pourraient échapper à l’impôt ou n’être que peu imposés s’ils ne sont assujettis à aucune taxation, ou ne sont que faiblement taxés, dans la juridiction du bénéficiaire. Les investissements directs étrangers entrants et sortants sont parmi les plus élevés de l’UE, la majorité d’entre eux étant liée à des entités à vocation spéciale (). Selon un document de travail du Fonds monétaire international (J. Damgaard, T. Elkjaer and N. Johannesen, 2019, What is Real and What is Not in the Global FDI Network?), le Luxembourg est le plus gros bénéficiaire au monde d’investissement direct étranger détenu par des entités à vocation spéciale. Les flux de capitaux (dividendes, intérêts, mais aussi redevances) sont également parmi les plus importants de l’UE et ils se situent à un niveau élevé par rapport à la taille de l’économie [voir Commission européenne, Tax policies in the European Union survey, 2019 (à paraître prochainement)]. Le Luxembourg est une petite économie ouverte avec un secteur financier important, ce qui explique en partie ces flux financiers. Cependant, ceux-ci reflètent également la forte présence, sur le territoire luxembourgeois, d’entreprises sous contrôle étranger qui effectuent des opérations de trésorerie ou de financement intragroupe (FMI, consultation au titre de l’article IV, 2018). Graphique 3.1.1:Paiements sortants d’intérêts dans l’UE et proportion allant vers des places financières extraterritoriales.

Moyennes entre 2013 et 2017 (en milliard d’EUR) Source: Eurostat Le Luxembourg met en œuvre des initiatives approuvées à l’échelon européen et international pour lutter contre la planification fiscale agressive. Après avoir transposé la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale (ATAD1), le Luxembourg a transposé, le 19 décembre 2019, la directive modificatrice en ce qui concerne les dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers (ATAD2). Le 1er août 2019, la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (ci-après l’«instrument multilatéral») est entrée en vigueur en ce qui concerne le Luxembourg. Le pays a choisi d’appliquer cet instrument à l’égard de tous ses partenaires aux conventions. Actuellement, 21 conventions sont concernées par l’instrument multilatéral, étant donné que le Luxembourg comme ses partenaires doivent avoir adhéré à la convention, avoir ratifié l’instrument multilatéral et s’être mutuellement inclus dans la liste des conventions fiscales prises en compte. Le Luxembourg a émis des réserves au sujet de nombreux articles de l’instrument multilatéral ne faisant pas partie des normes minimales. Le pays prévoit de recourir à des négociations bilatérales pour modifier ses conventions contre la double imposition et les aligner sur les principes visant à prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (). Le Luxembourg a codifié la procédure relative aux décisions fiscales anticipées en 2014, en prévoyant que ces décisions ne peuvent avoir une durée de validité supérieure à cinq exercices fiscaux. En conséquence, toutes les décisions fiscales anticipées accordées avant 2015 deviennent automatiquement nulles et non avenues au terme de l’exercice fiscal de 2019 (conformément à l’article 5 du budget 2020). Hormis le fait qu’il met en œuvre des initiatives approuvées à l’échelon européen et international, le Luxembourg n’a pas encore annoncé de réformes concrètes contre la planification fiscale agressive, notamment au moyen des paiements sortants (depuis la publication du rapport «Pays» de 2019 le concernant). Il a toutefois indiqué qu’il prévoyait de s’attaquer à la question des paiements sortants, pour ce qui est des juridictions figurant sur la liste de l’UE des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales. Il n’a pas été fourni d’informations particulières permettant d’évaluer en quoi ces mesures limitent les possibilités de planification fiscale agressive, notamment au moyen des paiements sortants, ainsi que leurs incidences à moyen terme sur les recettes provenant de l’impôt sur les sociétés. Les effets de ces mesures doivent donc encore être évalués. 3.2. Secteur financier 3.2.1.Secteur financier Le Luxembourg est l’une des principales places financières de la planète. Derrière les États-Unis, le pays est le deuxième plus gros centre de gestion de fonds au monde, puisqu’y sont gérés 4 500 milliards d’actifs (graphique 3.2.1). Les banques font circuler les fonds par le Luxembourg, ce qui se reflète dans la valeur élevée des actifs étrangers (450 milliards d’EUR, soit 7,3 fois le PIB en 2018) mais aussi dans celle des engagements extérieurs (422 milliards d’EUR, soit 6,9 fois le PIB en 2018). Cependant, la comparaison de ces agrégats avec le PIB national n’a qu’une portée explicative limitée, compte tenu de la taille du pays et de l’interconnexion dans le secteur financier. Graphique 3.2.1:Cinq grandes juridictions pour les fonds à capital variable, 2019, T2 (en % du total net des actifs à l’échelle mondiale) Source: International Association of Investment Funds La place financière luxembourgeoise est essentiellement tournée vers les besoins des clients internationaux. Bien que le pays accueille le plus grand centre financier d’Europe par rapport à la taille de son économie locale, en valeur absolue, ce dernier n’a pas l’ampleur des places financières londonienne ou suisse. Au Luxembourg, le secteur financier représente directement un quart du PIB et 11,5 % de l’emploi. Le pays comptait 130 banques en juillet 2019, dont sept étaient des banques commerciales tournées vers le marché national. Les institutions financières étrangères proviennent pour la plupart d’un État européen. Les banques établies au Luxembourg peuvent être regroupées en banques de détail, banques dépositaires, banques privées de gestion de patrimoine, banques spécialisées dans les services financiers aux entreprises, établissements de compensation et de règlement et établissements de paiement. Alors que les commissions constituent la principale source de revenus des banques dépositaires et des banques privées de gestion de patrimoine, les banques de détail et celles spécialisées dans les services financiers aux entreprises se concentrent sur les revenus tirés des intérêts perçus. L’emploi dans le secteur financier reste dynamique. Tournant autour de 26 500 personnes, le nombre de salariés dans le secteur bancaire demeure largement stable, même si les banques ont de plus en plus tendance à délocaliser leurs services de back-office vers des juridictions moins coûteuses. Le nombre de personnes employées dans l’ensemble du secteur financier est passé de 45 500 en juin 2016 à 50 500 en juin 2019 (graphique 3.2.2). Les créations d’emplois ont principalement été observées dans les sociétés de gestion des fonds, et dans les professions auxiliaires du secteur, par exemple dans les entreprises d’audit. Le personnel des quatre plus grandes sociétés d’audit a presque triplé depuis 2007.

Graphique 3.2.2:L’emploi dans le secteur financier Source: Commission de surveillance du secteur financier Secteur bancaire Les banques du Luxembourg continuent d’afficher de solides ratios de fonds propres. Le ratio de fonds propres de base de catégorie 1 consolidés (), égal à 19,2 % au deuxième trimestre de l’année 2019, dépassait respectivement de 420 et 440 points de base les moyennes de l’UE et de la zone euro. Cette situation s’explique largement par un profil de risque qui est en moyenne faible pour les banques au Luxembourg, par exemple les banques dépositaires, qui n’accordent pas de prêts à une clientèle individuelle, et pour lesquelles les risques du marché et les risques opérationnels l’emportent sur les risques liés au crédit. Il s’ensuit que les actifs pondérés en fonction des risques sont moins présents que dans d’autres juridictions européennes où prédomine le risque lié aux crédits accordés à une clientèle individuelle. Le ratio de prêts non performants du Luxembourg compte parmi les plus bas de l’UE – 0,7 % des prêts bruts au deuxième trimestre de 2019 –, contre respectivement 2,5 % et 3,0 % dans l’UE et la zone euro. Cependant, le volume important des prêts intra-groupe gonfle le dénominateur du ratio luxembourgeois. Les taux de défaut très bas observés au cours de la dernière décennie ont influé sur les modèles de risques internes des banques. Comme dans les autres États membres, lorsqu’elles auront été pleinement appliquées, les réformes de Bâle III aboutiront à des exigences de fonds propres considérablement plus élevées (Autorité bancaire européenne, 2019 ()). Graphique 3.2.3:Banques du Luxembourg — Pertes et profits agrégés Source: Commission de surveillance du secteur financier Tableau 3.2.1:Principaux indicateurs financiers de performance Source: Banque centrale européenne La faiblesse des taux d’intérêt et la hausse des dépenses de fonctionnement pèsent sur la rentabilité des banques Le rendement des fonds propres a légèrement diminué au cours des cinq dernières années au Luxembourg, alors qu’il augmentait en moyenne dans la zone euro. Le produit bancaire a chuté de 2 % entre juin 2018 et juin 2019, principalement sous l’effet de la baisse des recettes provenant des marges d’intérêt, alors que les commissions continuaient d’augmenter. Les recettes tirées de l’intermédiation représentent moins de 45 % du produit bancaire. À titre de comparaison, elles atteignent 73 % dans l’Allemagne voisine. Cette différence reflète la part relativement plus faible du secteur bancaire traditionnel de détail au Luxembourg, et la proportion élevée de banques dépositaires et de banques privées de gestion de patrimoine ayant les commissions pour principale source de revenus. Ces banques comptent en effet essentiellement sur les commissions facturées en l’échange des services spécialisés ou des services de conservation de titres qu’elles fournissent à leurs clients. De manière générale, la marge d’intermédiation est restée largement constante puisque les taux créditeurs et débiteurs n’ont quasiment pas évolué durant les trois dernières années. Le ratio coût-revenu, qui était de 58,3 % en juin 2018, est passé à 62,3 % en juin 2019, les coûts de fonctionnement s’étant envolés de 8,1 % au cours de cette période. Les facteurs de cette hausse étaient, quasiment à égalité, les coûts de personnel et les autres dépenses de fonctionnement, entre autres les augmentations de salaire, les nécessaires adaptations réglementaires et les investissements dans la numérisation. Le Luxembourg a introduit des coussins macroprudentiels pour prévenir une prise de risques excessive. Pour les banques utilisant l’approche fondée sur les notations internes, la pondération du risque pour les prêts hypothécaires résidentiels a été fixée à 15 %. En outre, le coussin de fonds propres contracyclique a également été activé, et fixé à 0,25 % des actifs pondérés en fonction du risque à partir de janvier 2020; il sera porté à 0,5 % desdits actifs en janvier 2021 () (). Comme dans les autres juridictions, au Luxembourg, l’autorité de surveillance du secteur financier examine tous les ans les coussins pour les autres établissements d’importance systémique. À partir de janvier 2020, un coussin de fonds propres pour les autres établissements d’importance systémique sera appliqué à sept banques à hauteur de 0,5 %, et ce coussin sera de 1 % des actifs pondérés en fonction du risque pour une huitième banque. Fonds d’investissement Le Luxembourg représente un quart des actifs nets des fonds d’investissement européens. Les actifs nets des fonds présents au Luxembourg ont augmenté de 12,4 % au cours des neuf premiers mois de 2019 pour atteindre un montant de 4 570 milliards d’EUR (graphique 3.2.4). Cette hausse est due pour l’essentiel (86 %) à des effets de valorisation positifs. Les fonds présents au Luxembourg représentent 26,8 % de l’argent géré en Europe. Leur nombre est resté assez stable – autour de 4 000 – depuis 2014. Les deux tiers d’entre eux sont des fonds à compartiments multiples; le nombre de parts des fonds, environ 14 000, est aussi relativement stable depuis 2014. Graphique 3.2.4:Actifs nets gérés, en millier de milliards d’EUR Source: Commission européenne Les problèmes de liquidité dans le secteur des fonds semblent maîtrisés en raison du profil de risque faible de la plupart des fonds. Une proportion de 94 % des fonds est investie dans des actifs financiers ordinaires extrêmement liquides; les catégories les moins liquides représentent les 6 % restants, ce qui a suscité des craintes concernant d’éventuelles tensions sur les liquidités de certains fonds dans des conditions de marché très difficiles (CSSF, Newsletter de janvier 2020, p. 7 ()). Cependant, la crise financière de 2008/2009 a montré que les gestionnaires de fonds peuvent adopter des stratégies prudentes en période de tensions, en vendant des titres et en augmentant leur encaisse. Les autorités de surveillance ont en outre renforcé le suivi du risque de liquidité et accordent plus d’attention aux fonds investis dans des catégories d’actifs moins liquides. Les institutions du Luxembourg suivent le rythme de l’innovation financière, y compris en matière de finance verte. La position du pays en tant que deuxième plus grand centre de gestion de fonds de la planète s’appuie sur le haut degré de spécialisation du secteur financier. Le Luxembourg peut compter sur un éventail de banques uniquement axées sur des activités de conservation de titres, une large offre de professionnels pour l’ensemble du spectre des fonctions liées à la gestion de fonds et l’un des deux dépositaires centraux de titres en Europe. Ayant toujours réussi à transposer rapidement les directives européennes, le Luxembourg a bénéficié d’une longueur d’avance et d’un environnement juridique qui lui permet de suivre le rythme de l’innovation financière. À titre d’exemple, le pays détient le gros des fonds européens en matière de viabilité environnementale: la Bourse de Luxembourg a été la première à lancer une obligation verte en 2007 et, en 2016, elle a établi une plateforme spécialisée où est cotée la moitié des obligations vertes de la planète (voir aussi les sections 3.2.5 et 3.5). Assurance Le secteur de l’assurance au Luxembourg continue de se développer et devrait bénéficier de la relocalisation de certaines compagnies d’assurance du Royaume-Uni. Le bilan du secteur de l’assurance affichait 241 milliards d’EUR () en 2018 (environ 4 fois le PIB), un chiffre qui le place parmi les plus importants d’Europe en valeur relative. Sur le total des actifs, 76 % proviennent de l’assurance-vie, 18 % de la réassurance et 6 % de l’assurance non-vie. Le montant brut des primes était de 24 milliards d’EUR pour l’assurance-vie, un chiffre en hausse de 2,5 % par rapport à 2017, de 10 milliards d’EUR pour la réassurance, un pourcentage en baisse de 2,5 %, et de 5 milliards d’EUR pour l’assurance non-vie, un résultat en hausse de 22,3 %. La rentabilité a reculé en 2018 par rapport à 2017 (voir tableau 3.2.2), notamment en raison de la faiblesse des taux d’intérêt. À ce jour, 11 compagnies du secteur de l’assurance non-vie et une compagnie du secteur de l’assurance-vie implantées au Royaume-Uni ont décidé de relocaliser au Luxembourg leurs départements spécialisés dans les activités avec l’UE. En s’installant dans ce pays, elles pourront développer leurs activités dans les autres États membres de l’UE, tout en bénéficiant d’avantages comme la possibilité de communiquer officiellement en anglais avec l’autorité de surveillance du secteur de l’assurance. Le Luxembourg est l’un des rares États membres dotés d’une entité distincte de supervision dans ce secteur. Le Luxembourg demeure une destination compétitive pour les captives de réassurance intra-groupe (). Le Grand-Duché compte 197 réassureurs, dont les bénéfices s’élevaient en 2018 à 273 millions d’EUR – un chiffre en baisse par rapport aux années précédentes, dû en particulier aux résultats volatils affichés par de grandes compagnies de réassurance et à la cessation des activités de certaines petites compagnies. Au Luxembourg, le secteur de la réassurance est d’une taille relativement importante et jouit d’une saine rentabilité, ce qui montre qu’il est intéressant pour un groupe de domicilier ses captives de réassurance dans ce pays, entre autres pour des raisons fiscales. Seuls 19 % des effectifs des réassureurs sont effectivement implantés au Luxembourg. L’emploi agrégé dans le secteur de l’assurance est passé de 6 607 personnes en 2014 à 8 582 en 2018, mais seulement la moitié d’entre elles travaillent dans le pays, car de nombreuses compagnies utilisent le Grand-Duché comme plateforme pour étendre leurs activités dans la zone euro. Tableau 3.2.2:Chiffres clés de l’assurance Source: Commissariat aux assurances 3.2.2.Endettement du secteur privé L’endettement des entreprises reste élevé, mais le levier financier semble modéré. La dette consolidée des sociétés non financières représentait 2,2 fois le PIB en 2019, contre 2,4 en 2018, un chiffre qui reste bien au-dessus de la moyenne de l’UE. Le rapport entre la dette brute non consolidée des entreprises et le PIB est également nettement supérieur aux valeurs de référence prudentielles et aux valeurs de référence basées sur les fondamentaux, avec des écarts équivalant respectivement à 190 % et à 239 % du PIB en 2018. Comme expliqué dans des rapports précédents (voir par exemple le rapport «Pays» sur le Luxembourg de 2019), ce niveau élevé d’endettement résulte de la situation du Luxembourg en tant que centre international de trésorerie d’affaires et reflète des montants élevés de prêts transfrontières internes aux entreprises. Les passifs correspondent donc généralement à des actifs équivalents, comme le montrent les ratios de levier relativement modérés qui résultent d’une comparaison entre la dette et les capitaux propres ou les actifs financiers. Graphique 3.2.5:Ratios d’endettement des sociétés non financières Source: Commission européenne

L’endettement des ménages par rapport à leur revenu est élevé, même si la position patrimoniale nette agrégée est favorable. La dette des ménages reste raisonnable en tant que pourcentage du PIB (66 % en 2018) et représente une part modeste de leurs actifs financiers (40 % en 2018), d’où une position globale largement positive des ménages en ce qui concerne les actifs nets (environ 100 % du PIB). Cependant, au Luxembourg, le ratio de cette dette au PIB par habitant est biaisé par le nombre important de travailleurs frontaliers et la soutenabilité de la dette est donc mieux mesurée par une comparaison avec les niveaux de revenu. La dette des ménages représentait 174 % du revenu disponible brut en 2018, un pourcentage qui compte parmi les plus élevés de l’UE, les prix du logement et les prêts hypothécaires continuant d’augmenter plus rapidement que les revenus. L’encours de la dette des ménages est constitué en majorité de contrats à taux variable (BCL, 2019), même si, parmi les nouveaux prêts, on trouve désormais essentiellement des contrats à taux fixe. Les ménages sont donc plus exposés à une potentielle hausse significative des taux d’intérêt. La hausse de l’endettement suscite des inquiétudes quant aux risques de solvabilité pour les ménages à faibles revenus. Comme indiqué dans de précédents rapports «Pays» (Commission européenne, 2018 et 2019), de telles inquiétudes surgiraient notamment en cas de hausse des taux d’intérêt ou de récession économique. Un récent scénario de crise appliqué aux ménages vivant au Luxembourg (Giordana, Ziegelmeyer, BCE, 2019) a mis en lumière un risque de défaut substantiel parmi les ménages socio-économiquement défavorisés (à savoir ceux disposant d’un patrimoine net, d’un revenu ou d’un niveau d’éducation peu élevé, ou ayant au moins trois enfants à charge). Pour ces différentes catégories de ménages défavorisés, la probabilité de défaut varie entre 7,7 % et 14,8 %, et les pertes des banques entre 8,7 % et 14,1 % de leur exposition à ces divers groupes de population. Parallèlement, une part croissante des ménages rend compte de difficultés à payer le loyer ou les mensualités d’un emprunt immobilier (Statec, rapport «Travail et cohésion sociale au Luxembourg», 2019), les ménages vulnérables (tels que les familles monoparentales) étant nettement plus concernés. Graphique 3.2.6:Principaux ratios d’endettement des ménages Source: Commission européenne Le comité européen du risque systémique (CERS, 2019) a publié en 2019 une recommandation sur les vulnérabilités dans le secteur immobilier résidentiel. Faisant suite à l’alerte émise en 2016, la recommandation de 2019 du comité européen du risque systémique mettait en évidence l’encours élevé de crédits hypothécaires et l’augmentation des prix de l’immobilier laissant supposer une surévaluation des prix, combinés au niveau élevé et croissant de l’endettement des ménages. Se référant à une loi relative à des mesures se rapportant aux emprunteurs, adoptée après la publication de la recommandation, le comité européen du risque systémique a recommandé de mettre en place des limites s’appliquant au ratio prêt-valeur, au ratio endettement-revenu, au ratio charges d’emprunt-revenu et aux échéances. En outre, le comité a évalué les mesures macroprudentielles déjà adoptées comme étant uniquement partiellement suffisantes pour pallier les vulnérabilités à moyen terme. Il recommandait entre autres au Luxembourg de s’attaquer au manque structurel de logements. La loi autorisant l’activation d’outils se rapportant aux emprunteurs a été adoptée en décembre 2019. Cette loi autorise la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF), qui est l’autorité luxembourgeoise compétente, à imposer des limites plus strictes au ratio prêt-valeur, au ratio prêt-revenu, au ratio endettement-revenu, au ratio charges d’emprunt-revenu et aux échéances d’emprunt. Ces limites ne peuvent être appliquées qu’après l’adoption à l’unanimité d’une recommandation du comité du risque systémique luxembourgeois. Le rôle de surveillance de la Banque centrale du Luxembourg a été renforcé, celle-ci bénéficiant d’un accès plus large aux informations sur les biens immobiliers résidentiels détenues par des autorités du pouvoir central. 3.2.3.Logement La hausse des prix du logement s’est accélérée. En juin 201