FR Journal officiel de l’Union européenne C 128/36

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Énergie et changement climatique au cœur de la stratégie de Lisbonne renouvelée»

(avis d'initiative)

(2010/C 128/07)

Rapporteuse générale: MmeSIRKEINEN

Le 17 juin 2008, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Énergie et changement climatique au cœur de la stratégie de Lisbonne renouvelée»

Le Bureau du Comité a chargé la section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale» (Observatoire de la stratégie de Lisbonne) de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de la nature des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 4 novembre 2009) de nommer Mme SIRKEINEN rapporteuse générale, et a adopté le présent avis par 164 voix pour, 6 voix contre et 12 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le changement climatique et la sécurité de l'approvisionnement en énergie sont deux des plus grands défis de ce siècle. Il faut modifier les structures de consommation et de production de manière à limiter les émissions de gaz à effet de serre et réduire l'utilisation de l'énergie. Certains types de production vont disparaître et d'autres se développer et croître. Certains emplois existants seront perdus et de nouveaux emplois seront créés; des mesures de soutien seront donc nécessaires. Les besoins en compétences et en connaissances vont évoluer. Il conviendra de donner lieu à des recherches et à des investissements massifs.

1.2. Il est indispensable et urgent de passer enfin des déclarations politiques aux mesures concrètes, mais ce ne sera pas facile. Nos dirigeants politiques doivent expliquer ces défis et leurs implications aux citoyens, et planifier de façon détaillée les mesures nécessaires. Sans le soutien de la population et de la société civile, aucun changement ne sera possible. De nombreuses questions concernant l'impact des décisions politiques de l'UE restent ouvertes et doivent faire l'objet d'études et d'informations supplémentaires de la part de la Commission.

1.3. Les pas concrets vers une société à faible consommation de carbone ne doivent pas être retardés en raison du ralentissement économique actuel, aussi important qu'il soit. La crise pourrait et devrait également être perçue comme une chance pour un nouveau départ, avec une approche différente de la croissance. Le CESE souligne tout particulièrement l'importance de parvenir à un accord international à Copenhague.

1.4. La stratégie de Lisbonne renouvelée doit inclure un plan d'action pour une économie à faible intensité de carbone. Cette évolution doit être réalisée dans le respect des trois piliers du développement durable: économique, environnemental et social, et sans perdre de vue l'objectif global de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi. Un cadre économique concurrentiel est une condition préalable à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques et, pour autant que l'on adopte la bonne approche, les politiques relatives au climat et à l'énergie peuvent appuyer la création de croissance et d'emploi.

1.5. Le développement technologique et les investissements, la sensibilisation et les comportements, les aspects éducatifs et sociétaux, ainsi que la dimension internationale sont des domaines clefs de l'action. Pour obtenir des résultats tangibles et durables, il faudra à la fois du temps et des ressources.

1.6. Le CESE formule les recommandations suivantes:

— Après la mise en place d'un cadre législatif complet en matière d'énergie et de changement climatique, l'UE devrait désormais se concentrer sur les aspects concrets de la mise en œuvre;

— Des politiques visant à accroître l'efficacité énergétique et les économies d'énergie, des investissements suffisants en production et en transport d'énergie, y compris dans les réseaux intelligents, un marché intérieur de l'énergie ouvert ainsi qu'un positionnement fort de l'UE sur la scène internationale sont nécessaires pour garantir l'approvisionnement énergétique, tout en soutenant les objectifs relatifs au climat.

— Les mesures politiques effectives devraient faire partie des lignes directrices intégrées, des recommandations spécifiques par pays et des programmes nationaux de réforme de la future stratégie de Lisbonne.

— L'UE et les États membres doivent concentrer leurs efforts sur le développement technologique et, dans le contexte de rude concurrence internationale, doivent investir davantage dans la recherche, le développement et l'innovation liés aux technologies propres, y compris en prévoyant la possibilité de réaffecter des crédits du budget communautaire;

— Il faut mettre en place des conditions cadres favorables au déploiement des nouvelles technologies et aux investissements dans ce domaine;

— La Commission et les autres acteurs concernés devraient définir des mesures de soutien appropriées et mettre à la disposition des consommateurs des informations correctes, une liste de bonnes pratiques et des conseils concrets afin qu'ils modifient leur comportement;

— L'éducation et la formation, en particulier l'apprentissage tout au long de la vie, devraient être accessibles à l'ensemble des citoyens afin qu'ils puissent s'adapter aux changements en matière de modèles de production et de consommation;

— Il convient de faire particulièrement attention aux effets des différentes politiques sur les prix de l'énergie afin d'éviter le risque de la pauvreté énergétique et de l'affaiblissement de la compétitivité ainsi que les effets néfastes des régimes de soutien aux énergies renouvelables;

— L'UE devrait déployer tous les efforts possibles pour parvenir à un accord international en matière de changement climatique qui créerait des conditions équitables à l'échelle mondiale, instaurant notamment un système international d'échange ou des systèmes compatibles;

— La société civile et les partenaires sociaux doivent être activement associés à l'important effort de restructuration de nos économies. Le CESE est prêt à jouer son rôle à cet égard et désireux de le faire.

Motivation

2. Introduction – situation actuelle

Politique de l'énergie

2.1. La politique énergétique de l'UE répond à trois objectifs parallèles: la sécurité d'approvisionnement, la compétitivité et la protection de l'environnement, y compris l'atténuation du changement climatique. Si besoin est, la sécurité d'approvisionnement doit être placée en tête des priorités. Le manque d'énergie, y compris en matière de production d'électricité, constitue un risque de plus en plus réel, en particulier lorsque l'économie commence à se redresser.

2.2. Les effets de la production et d'une utilisation à grande échelle de l'énergie sur l'environnement et le climat sont visés par la réglementation communautaire. L'UE a fixé de nouveaux plafonds au sein du système d'échange de quotas d'émission pour la production d'énergie, les industries à forte consommation énergétique et le transport aérien. Les effets concrets de ces propositions restent indéterminés malgré les évaluations d'impact réalisées à un niveau agrégé.

2.3. L'efficacité énergétique et les économies d'énergie dans tous les secteurs qui en consomment et qui en produisent constituent l'élément principal, à haut potentiel, de la sécurité énergétique et de la réduction des émissions. L'UE a mis en place plusieurs politiques en la matière et de nouvelles mesures sont en préparation. Toutefois, les actions concrètes menées dans les États membres restent peu nombreuses.

2.4. Il convient de diversifier les sources et les réseaux d'approvisionnement en énergie de l'Europe et d'orienter le bouquet énergétique vers des alternatives à faible teneur en carbone et à faible taux d'émission, telles que les énergies renouvelables et l'énergie nucléaire. Les décisions concernant le bouquet énergétique et son optimisation appartiennent aux États membres, mais les politiques communautaires en matière d'énergies renouvelables et la législation dans le domaine de l'environnement et du climat guident leur choix.

2.5. L'Europe doit jouer un rôle plus important dans les relations énergétiques internationales et sur les marchés mondiaux. Les problèmes d'approvisionnement en gaz auxquels nous avons de nouveau été confrontés en 2009 donneront peut-être enfin naissance à une volonté d'agir ensemble qui se fait attendre depuis longtemps.

Politiques en matière de changement climatique

2.6. Le paquet Énergie et climat de 2008 comprend des mesures dans tous les secteurs pour atteindre les fameux «objectifs 20-20-20» d'ici 2020. Cependant, l'objectif principal qui concerne les émissions de gaz à effet de serre pourrait être augmenté pour parvenir à 30 % dans le cadre d'un accord international suffisamment ambitieux et exhaustif.

2.7. Une grande partie des mesures destinées à réduire les émissions devront être mises en place par les États membres. Toutefois, plusieurs détails législatifs, notamment en ce qui concerne le système d'échange de quotas d'émissions et le problème de «fuite de carbone», restent à définir au niveau communautaire.

2.8. L'on ignore toujours comment, dans la pratique, fonctionnera le système dans son ensemble. Le prix du dioxyde de carbone, l'augmentation du prix de l'énergie suite aux politiques en faveur des énergies renouvelables ou le coût pour les ménages d'une action menée dans les secteurs ne participant pas au système d'échange de quotas d'émission, par exemple, sont autant de questions très importantes. La Commission devrait procéder à des études supplémentaires et fournir davantage d'informations.

2.9. Les négociations sur un accord international en matière de climat devraient s'achever à Copenhague, en décembre 2009. La position du CESE en la matière est exposée dans un avis distinct. Le Conseil européen a défini les principales orientations pour préparer la réunion de Copenhague, notamment en ce qui concerne le partage des charges entre États membres pour aider les pays les plus pauvres.

3. Aspects à prendre en considération dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée en matière de politiques énergétique et climatique

3.1. Une économie à faible intensité de carbone implique de grands changements sur le plan industriel. Il convient de réduire les émissions et de dissocier la croissance économique de l'utilisation de l'énergie et des ressources naturelles. Il faut modifier les structures de consommation et de production. Certains types de production vont disparaître et d'autres se développer et croître, certains emplois seront perdus et de nouveaux emplois seront créés. Les besoins en compétences et en connaissances vont évoluer. Des investissements massifs sont nécessaires, ainsi que des mesures sociales qui s'imposent.

3.2. Nos dirigeants politiques doivent nous expliquer ces défis et leurs implications pour notre vie quotidienne. Les gouvernements doivent identifier clairement les besoins, en définissant, par exemple, dans quelle mesure l'énergie fossile doit être remplacée et par quoi, ou combien d'énergie chacun de nous devrait économiser. Sans le soutien et la participation des citoyens, aucun changement ne sera possible. La société civile joue un rôle de premier plan à cet égard.

3.3. Les mesures visant à lutter contre le changement climatique et à garantir la sécurité d'approvisionnement énergétique en Europe ne doivent pas être repoussées en raison du ralentissement économique actuel. Les politiques destinées à résoudre les crises économiques devraient appuyer les objectifs d'une économie à faible intensité de carbone, et vice-versa. La crise pourrait et devrait également être perçue comme une chance pour un nouveau départ, avec une approche différente de la croissance.

3.4. La majeure partie des politiques et des dispositions législatives destinés à résoudre les problèmes d'énergie et de climat dans les années à venir sont désormais en place, à l'exception, très importante, d'un accord international. Il reste beaucoup à faire à l'échelon national et nous ne savons pas encore comment cela fonctionnera. Il convient maintenant d'éviter de modifier les objectifs ou la législation afin de permettre à tous les acteurs concernés d'élaborer et d'appliquer leurs mesures, avec la plus grande prévoyance et la plus grande sécurité possibles. Il faut désormais concentrer nos efforts sur la mise en œuvre concrète.

3.5. Il y a lieu d'inclure dans la stratégie de Lisbonne un plan d'action pour une économie à faible intensité de carbone. Cette évolution doit être réalisée dans le respect des trois piliers du développement durable: économique, environnemental et social, et sans perdre de vue l'objectif global de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi.

3.6. Des mesures appropriées, planifiées et évaluées de manière détaillée afin d'obtenir des résultats tangibles au moindre coût, devraient faire partie des politiques structurelles couvertes par les lignes directrices intégrées, les recommandations spécifiques par pays et les programmes nationaux de réforme. La Commission devrait renforcer le contrôle de la mise en œuvre. En plus du PIB, il est nécessaire d'utiliser d'autres indicateurs, permettant de suivre l'évolution vers le développement durable.

3.7. Cette évolution repose d'une part sur le développement technologique et d'autre part sur un changement d'attitude et de comportement. Les deux nécessitent du temps si l'on veut obtenir des résultats tangibles et durables. Les autres éléments importants sont les investissements, les aspects socio-éducatifs et la dimension internationale.

Technologie

3.8. La concurrence technologique au niveau mondial est forte. Les États-Unis ont consacré des ressources considérables à la recherche et au développement de technologies visant à atténuer le changement climatique. La même tendance s'observe dans d'autres économies développées, et de plus en plus dans les grandes économies connaissant un développement rapide.

3.9. L'Europe doit pouvoir exploiter les potentialités découlant de son rôle de pionnier dans le domaine des technologies «propres» liées aux énergies renouvelables et au changement climatique. Il s'agit d'une mission très urgente et exigeante, dans la mesure où, par exemple, le Japon est en avance en matière de véhicules hybrides et électriques et la Chine pourrait bientôt dépasser l'UE concernant les technologies éoliennes, tout comme les États-Unis en matière photovoltaïque. Le fait de fixer un prix au dioxyde de carbone ne peut suffire, à lui seul, à inciter les acteurs à adopter de nouvelles technologies.

3.10. La Commission a présenté plusieurs initiatives visant à améliorer les technologies propres, renouvelables et favorables au climat. Il conviendrait d'allouer à ces actions davantage de ressources au titre du budget communautaire.

3.11. Seules la diversité et une concurrence saine entre différentes approches, innovations et méthodes peuvent donner naissance aux technologies les plus efficaces. Cela signifie qu'aucune technologie utile, telle que l'énergie de fission de quatrième génération ou la fusion, ne doit être laissée de côté prématurément mais au contraire qu'il y a lieu d'en poursuivre avec constance le développement.

3.12. Il conviendrait d'exploiter le vaste potentiel de développement et de déploiement des technologies de l'information et de la communication.

3.13. Il y a lieu de ne pas mettre sur le marché avant l'heure, grâce à des subventions coûteuses (ou à des prix d'achat artificiels), des technologies dans le domaine des énergies renouvelables, même si elles sont encore loin d'être économiquement viables. Au contraire, cet argent devrait aller à la recherche et au développement en matière de technologies durables permettant d'éviter les émissions de CO2, pour amener quasiment celles-ci au stade de la mise sur le marché.

3.14. L'apport de l'UE au financement de la recherche-développement et de l'innovation est faible, par rapport aux ressources des États membres. À l'heure actuelle, le niveau des efforts consentis par les États membres varie considérablement. Il est essentiel que ceux-ci octroient davantage de moyens, y compris provenant des recettes tirées des mises aux enchères des quotas d'émissions, à la recherche-développement en technologies propres en particulier, afin d'atteindre une masse critique et un niveau d'excellence mondial grâce à une coopération efficace. Ces mesures devraient être véritablement intégrées aux lignes directrices et aux plans d'action nationaux de la stratégie de Lisbonne renouvelée.

Investissements

3.15. Afin d'être utilisées, les nouvelles technologies et les innovations nécessitent des investissements, que ceux-ci viennent des ménages, des entreprises ou du secteur public. Ces investissements sont indispensables au développement économique et à l'emploi, ainsi qu'à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques.

3.16. Des investissements massifs et urgents dans la production énergétique et l'infrastructure de transport sont indispensables. Par exemple, même si la demande n'augmente pas, dans la décennie à venir, il faudra investir quelque 1 000 milliards d'euros pour remplacer les installations vieillissantes. Les réseaux de transport, surtout les réseaux transfrontaliers et la connexion de l’électricité issue de sources d’énergie renouvelables au réseau de distribution, ont besoin d'être sérieusement modernisés. Le fait que les investissements soient suspendus en raison du ralentissement économique et les éventuelles conséquences de cette situation à plus long terme suscitent des préoccupations importantes.

3.17. Les investissements nécessitent certaines conditions générales, notamment un cadre économique sain, une demande du marché et un accès aux marchés. Le cadre réglementaire doit être stable et prévisible, et éviter de faire peser de lourdes charges administratives et financières sur les entreprises. Seules les entreprises bénéficiaires peuvent investir dans le développement technologique et l'adoption de nouvelles technologies.

3.18. Par conséquent, l'existence d'un cadre économique concurrentiel est une condition préalable à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques. En outre, pour autant que l'on adopte la bonne approche, les politiques relatives au climat et à l'énergie peuvent générer croissance et emplois.

3.19. Les ressources financières feront l'objet de fortes pressions lorsque le financement de la recherche et du développement et les besoins en investissements au sein de l'UE entreront en concurrence avec la nécessité de financer l'adaptation au changement climatique et l'atténuation de ses effets dans les pays en développement. Les États membres disposeront des revenus tirés de la vente aux enchères des permis d'émission, mais ces ressources ne seront pas suffisantes pour couvrir l'ensemble des besoins. Les décideurs politiques doivent faire attention à ne pas augmenter les charges qui pèsent sur les entreprises, afin d'éviter de mettre en péril leurs capacités d'investissement dans les nouvelles technologies.

Sensibilisation et comportement

3.20. Pour agir et modifier leur comportement, les citoyens ont besoin de savoir ce qui est en jeu et quel sont les changements nécessaires. Il faut sensibiliser davantage les citoyens au sujet des actions qu'ils peuvent entreprendre eux-mêmes. C'est là une tâche qui incombe à la fois aux gouvernements et aux organisations de la société civile. Une liste de bonnes pratiques, élaborée par la Commission, pourrait constituer un outil utile à cet égard.

3.21. Tout en reconnaissant l'aspect positif du fait que la consommation d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre sont désormais au centre des actions commerciales et des conseils aux consommateurs, l'on peut regretter que des informations trompeuses soient également diffusées. Les acteurs concernés devraient remédier à cette situation.

3.22. Les politiques climatiques de l'UE sont à juste titre largement fondées sur des instruments de marché. Les signaux donnés par les prix devraient amener tant les citoyens que les entreprises à modifier leur comportement. Cela ne pourra toutefois suffire à exploiter pleinement les potentialités des changements. Dans certains cas, comme dans le secteur de la construction, il est nécessaire de réglementer; à d'autres fins, il convient d'apporter un soutien positif.

3.23. L'amélioration de l'efficacité énergétique entraîne généralement des économies financières. Des incitations sont nécessaires, en particulier dans les cas où la durée d'amortissement est relativement longue, ou lorsque la personne qui assume les coûts d'un investissement n'en récolte pas les bénéfices. Le Comité a précédemment proposé à la Commission d'étudier la possibilité de fixer des objectifs sectoriels en matière d'efficacité énergétique, notamment dans des secteurs qui ont des implications pour le marché intérieur.

3.24. Afin d'éviter toute distorsion de la concurrence sur le marché intérieur, l'UE applique des règles communes contraignantes en matière d'aides publiques.

Aspects sociaux et éducationnels

3.25. Les modèles de consommation évoluent au fil du temps, et entraînent une modification des modes de production. Selon une étude menée par la confédération européenne des syndicats et l'agence pour le développement social (1), les mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % d'ici à 2030 auront sur l'emploi un effet net légèrement positif; d'autres considèrent, toutefois, que ce résultat et cette approche sont trop optimistes (2). L'étude conclut que les structures d'emploi et les besoins en compétences seront, toutefois, caractérisés par des changements profonds. Les changements seront plus grands au niveau sectoriel qu'intersectoriel. Par exemple, on escompte un transfert d'emplois de la production d'électricité vers les activités liées à l'efficacité énergétique, ou d'emplois liées au transport routier vers des postes dans les secteurs du rail et des voies navigables.

3.26. L'éducation et la formation font l'objet d'une demande considérable, afin de permettre aux entreprises, aux services publics et à la main-d'œuvre de faire face aux changements. L'éducation et la formation, y compris l'apprentissage tout au long de la vie, ont fait l'objet d'un avis antérieur du CESE sur le changement climatique et la stratégie de Lisbonne.

3.27. La Commission a récemment présenté des propositions destinées à renforcer les prévisions en matière de besoins en compétences, ce qui est essentiel afin que le secteur de l'éducation et de la formation puisse réagir en temps et en heure. Une amélioration des prévisions, une meilleure adaptation de l'offre à la demande de compétences, et le renforcement des mesures d'apprentissage tout au long de la vie font naturellement partie de la stratégie de Lisbonne renouvelée.

3.28. Sachant que quasiment toute personne active sur le marché du travail sera affectée par les changements, il convient de mettre à disposition de l'ensemble des citoyens une éducation qui leur permettra de s'adapter aux nouvelles exigences. Pour protéger les personnes pouvant toutefois rencontrer des difficultés, il convient de maintenir des systèmes de sécurité sociale exhaustifs dans les États membres.

3.29. La population est également touchée par la modification des structures de coûts qui se trouve dans le sillage des politiques énergétique et climatique. Il y a lieu de suivre de très près les répercussions des changements du prix de l'énergie, qui fluctuent fortement pour différentes raisons. Les politiques énergétiques de l'UE visent notamment à réduire autant que possible ces fluctuations.

3.30. Les politiques environnementales et particulièrement celles liées au climat poussent les prix de l'énergie à la hausse, l'objectif étant de réduire la consommation d'énergie. Il y a toutefois un revers de la médaille à cette approche: la hausse des prix de l'énergie mine la compétitivité de l'industrie européenne et fait planer le risque de la pauvreté énergétique pour les citoyens. Si l'on veut réagir à la hausse des prix en réduisant la consommation d'énergie, il faut généralement investir dans de nouveaux équipements, ce qui peut prendre du temps. Il convient d'adopter une approche soigneusement équilibrée en matière de prix de l'énergie, prenant en compte ces délais, afin d'atteindre des résultats positifs et durables et d'éviter de créer des problèmes économiques et sociaux.

Dimension internationale

3.31. Les mesures visant à atténuer le changement climatique en Europe uniquement auront peu d'impact sachant que l'Europe génère 14 % des émissions de gaz à effet de serre dans le monde, et cette part est à la baisse. Sans mesures concertées de toutes les grandes économies, les émissions ne pourront être réduites de sorte que le réchauffement ne dépasse pas 2 °C, l'Europe perdra de sa compétitivité, et le bien-être de ses citoyens sera menacé. Il est dès lors crucial de parvenir à un accord à Copenhague et l'UE doit rester en première ligne.

3.32. L'objectif de Copenhague doit être, comme l'indique elle-même la Commission, de conclure «un accord international suffisamment ambitieux et exhaustif, prévoyant la réalisation de réductions comparables par les autres pays industrialisés et l'adoption de mesures appropriées par les pays en développement». La mise en place d'un système international d'échange de quotas d'émission, ou du moins, de systèmes compatibles, constitue un élément important pour à la fois parvenir à une réduction effective des émissions et garantir des conditions de concurrence équitables.

3.33. Il est évident que les pays pauvres en développement auront besoin d'une aide financière pour réussir tant à s'adapter au changement climatique qu'à atténuer celui-ci. La mise en place du transfert de technologies, y compris la protection des droits de propriété intellectuelle, et de règles claires le concernant sont des éléments importants à cet égard, tout comme le mécanisme de développement propre.

3.34. Un accord international est également nécessaire afin que l'Europe soit une véritable pionnière dans le domaine de l'amélioration des technologies liées au climat et à l'énergie. En effet, sans un accord, la demande concernant ces technologies serait beaucoup moins forte.

3.35. L'UE doit renforcer sa position et ses activités à l'échelon international afin de garantir l'approvisionnement énergétique de l'Europe. Si s'établissait un contexte plus large dans le cadre de la politique étrangère, comme l'envisage l'Union, cela serait d'un grand soutien. Comme le CESE l'a indiqué dans des avis antérieurs, l'UE doit également montrer la voie pour promouvoir, au niveau mondial, une approche responsable et durable en matière d'énergie.

Bruxelles, le 4 novembre 2009. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) L'étude sur le changement climatique et l'emploi, commandée par la Commission européenne, DG «Environnement», a été menée par un consortium dirigé par la confédération européenne des syndicats (CES) et l'agence pour le développement social (ADS), et comprenant Syndex, l'institut Wuppertal et ISTAS. Cette étude peut être consultée sur le site: http://www.etuc.org/a/3676.

(2) Hans Werner Sinn, «Das Grüne Paradoxon» (Le paradoxe vert), Econ-Verlag, ISBN 978-3-430-20062-2.