Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social sur l'élimination des entraves fiscales à la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles"

(2002/C 36/12)

Le 19 avril 2001, la Commission, en vertu de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 septembre 2001 (rapporteur: M. Byrne).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 88 voix pour, une voix contre et deux abstentions.

1. Introduction

1.1. La Commission a publié sa proposition de directive sur les activités des institutions en matière de fourniture de retraites professionnelles en octobre 2000(1) Le Comité a adopté son avis sur la proposition de directive en mars 2001(2).

1.2. La présente communication traite des aspects fiscaux de la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles qui ne sont pas couverts par la proposition de directive.

2. Contexte

2.1. Les pensions de retraite sont un sujet de préoccupation universel mais qui intéresse plus particulièrement les citoyens de l'Union européenne, soucieux de s'assurer une retraite adéquate. Les retraites dans la Communauté reposent sur trois piliers:

- premier pilier: les régimes de sécurité sociale sont des organismes de droit public, qu'ils soient administrés par l'État, par les cotisants ou selon un autre système (généralement financés par le système de répartition);

- deuxième pilier: les régimes professionnels (généralement liés à l'employeur);

- troisième pilier: les régimes individuels (généralement financés par le biais de contrats souscrits auprès d'entreprises d'assurance-vie).

2.2. La proposition de directive sur les retraites et la présente communication mettent l'accent principalement sur les aspects ayant un lien avec la fourniture transfrontalière des régimes du deuxième pilier; toutefois, en règle générale, les propositions, particulièrement celles relatives à la fiscalité, pourraient également s'appliquer aux régimes relevant du troisième pilier.

2.3. La raison pour laquelle la directive n'aborde pas les aspects fiscaux est que la fiscalité doit faire l'objet de décisions à l'unanimité. Si l'on avait inclus les aspects fiscaux dans la directive, l'adoption de cette dernière en aurait été retardée, voire impossible.

2.4. La présente communication:

- cherche à parvenir à une approche coordonnée adaptée à la diversité des règles en place dans les États membres plutôt qu'à une harmonisation;

- appelle à l'élimination des règles fiscales indûment restrictives ou discriminatoires;

- présente des mesures pour préserver les recettes fiscales des États membres.

3. Imposition des prestations de retraite professionnelle

3.1. Il existe trois cas de figure dans lesquels les prestations de retraite professionnelles peuvent être imposées: sur les cotisations, sur le rendement de l'investissement et sur le paiement des prestations.

3.1.1. La majorité des États membres appliquent, à des degrés divers, le principe de la déductibilité des cotisations versées par les employeurs et la plupart d'entre eux n'assimilent pas les cotisations patronales à des revenus imposables perçus par les travailleurs. Dès lors, les cotisations sont la plupart du temps exonérées.

3.1.2. La plupart des États membres prévoient l'exonération de tout revenu et de toute plus-value mais certains perçoivent cependant une "taxe sur le rendement". L'on voit ainsi que dans la majorité des cas, le revenu provenant de l'investissement est exonéré.

3.1.3. La plupart des États membres taxent les prestations de retraite. Toutefois, certains accordent un traitement fiscal plus favorable aux paiements effectués sous la forme d'un versement unique, voire exonèrent purement et simplement ce type de paiement (jusqu'à un certain seuil). L'on voit ainsi que, le plus souvent, les prestations sont imposées.

3.1.4. Le tableau figurant à l'annexe résume les grands traits de l'approche des États membres en ce qui concerne la taxation des retraites du deuxième pilier. Il existe des différences importantes entre les États membres en ce qui concerne le niveau de déductibilité des cotisations et la taxation des bénéfices. Il est important dès lors de tenir compte du fait que ce tableau n'a qu'une valeur indicative.

3.1.4.1. Le tableau montre qu'en gros, 11 États membres ont des arrangements prévoyant l'exemption pour les cotisations, l'exemption pour les revenus des investissements et la taxation des prestations perçues (système "EET"). Trois États membres prévoient l'exonération pour les cotisations de retraite et imposent les revenus des investissements et les pensions de retraite (ETT) tandis que deux autres imposent les cotisations et exonèrent le revenu de l'investissement et les pensions de retraite (TEE).

3.1.5. Par suite de ces dispositions, il est techniquement possible qu'un particulier établissant sa résidence dans un autre État membre au moment de sa retraite ou bien soit victime d'une double imposition, ou bien ne soit pas imposé du tout.

4. L'approche de la Commission sur la question de l'imposition

4.1. Comme on l'a déjà noté, à ce stade, une tentative d'harmoniser les règles fiscales entraînerait des problèmes pour les États membres et ne ferait probablement pas l'unanimité.

4.2. La Commission s'attache dès lors à traiter des pratiques discriminatoires dans la fourniture transfrontalière de pensions de retraite. Il convient de distinguer deux types de situation:

- une personne affiliée à un régime de retraite dans un État membre s'installe dans un autre État membre et souhaite conserver l'affiliation au même régime;

- un employeur ou un groupe d'employeurs et les représentants des salariés peuvent souhaiter prendre des arrangements pour les retraites de tous les salariés travaillant dans différents États membres par l'intermédiaire d'une seule institution paneuropéenne de retraite.

4.3. La Commission considère que le traité CE (article 14) fait obligation aux États membres d'abolir toute règle discriminatoire et cite un certain nombre de décisions de la Cour européenne de justice à l'appui de cette thèse, notamment les arrêts Safir (1998) et Wielockx (1995).

4.4. De manière générale, la Commission estime que les États membres sont autorisés à exiger que tout régime de retraite auquel s'affilient des résidents dans un autre État membre se conforme aux règles applicables aux régimes internes similaires. Toutefois, dans le cas d'un travailleur migrant déjà affilié à un régime de retraite avant son arrivée dans l'État membre d'accueil, la libre circulation des travailleurs se trouverait indûment restreinte par l'application de cette règle.

4.5. C'est la raison pour laquelle, lorsqu'un ressortissant d'un État membre de l'UE est déjà affilié à un régime de retraite reconnu dans son pays d'origine et s'installe ultérieurement dans un autre État membre, le pays d'accueil ne peut refuser la déduction fiscale pour les cotisations versées au régime de retraite du pays d'origine, si ces déductions sont accordées aux cotisations versées à des institutions de retraite nationales.

4.6. Un travailleur qui s'installe dans un autre État membre peut souhaiter résilier son affiliation au régime de son pays d'origine et s'affilier à un régime de retraite dans le pays d'accueil. Dans ce cas, il peut également souhaiter transférer son capital du régime de retraite de son pays d'origine vers celui du pays d'accueil. La Commission admet que ce type de transfert peut poser certaines difficultés, mais fait valoir qu'aucune imposition ne se justifie si elle n'est pas exigée pour un transfert similaire à l'intérieur de l'État membre en question.

4.7. En résumé, les conclusions de la Commission sont que les articles 39, 43, 49 et 56 du traité garantissent:

- la libre circulation des travailleurs,

- la liberté d'établissement,

- la libre circulation des services, et

- la libre circulation des capitaux.

4.8. Il convient cependant de noter que la possibilité pour un travailleur migrant de conserver son affiliation au régime de son pays d'origine serait, dans la plupart des États membres, soumise à l'accord de l'employeur dont dépend le régime du pays d'origine.

5. Moyens de garantir l'application des règles fiscales nationales

5.1. La Commission fait valoir que l'application de la directive concernant l'assistance mutuelle fournit un mécanisme suffisant pour protéger les recettes fiscales des États membres. La Commission estime que l'échange automatique d'information, similaire à celui qui a été proposé pour les revenus de l'épargne, est le meilleur moyen pour parvenir à la réalisation de cet objectif.

6. Des institutions paneuropéennes de retraite

6.1. La Commission attire l'attention sur une proposition du secteur visant à créer des institutions paneuropéennes de retraite. La proposition vise à permettre aux salariés d'une entreprise multinationale d'être affiliés à une institution de retraite unique dans un État membre, quel que soit l'État membre où ils sont employés.

6.2. En vertu du principe de base de cette proposition, les États membres seraient autorisés à conserver leur propre approche de la fiscalité sur les retraites pour les personnes résidant sur leur territoire. Il faudrait pour cela créer, au sein d'une même institution de retraite, des sections séparées pour les salariés des différents États membres.

6.3. Un salarié occupant un emploi dans un autre État membre continuerait à verser des cotisations à la même institution de retraite, mais dans une autre section. L'institution gérerait chaque section en fonction de la réglementation fiscale et des autres dispositions de l'État membre en question.

7. Moyens de gérer la diversité des régimes fiscaux des États membres

7.1. Tout en promouvant l'adoption de la règle "EET", laquelle jouit d'ores et déjà d'un très large soutien (l'on notera à cet égard que l'Allemagne, bien qu'appliquant le système "TEE" pour les régimes de retraite professionnels, a proposé, dans le cadre de ses propositions visant à réformer son système de sécurité sociale, l'instauration d'un nouveau régime de retraite personnelle assorti d'avantages fiscaux), la Commission reconnaît la nécessité d'une solution immédiate au problème de la fiscalité transfrontalière qui, en théorie, pourrait aboutir soit à une double imposition, soit à une absence totale d'imposition pour le bénéficiaire (voir paragraphe 3 ci-dessus).

7.2. La Commission suggère la mise en place d'accords bilatéraux sur la double imposition, ce qui permettrait selon elle de résoudre le problème. À titre d'exemple, l'accord pourrait prévoir qu'une pension de retraite versée par un État A à une personne résidant dans un État B ne serait imposée que sur le montant imposable dans l'État A.

8. Observations générales

8.1. De l'avis du Comité, il est capital d'aborder de toute urgence les problèmes fiscaux découlant de la fourniture de pensions de retraite professionnelles. Des libertés fondamentales du traité sont en cause - des travailleurs sont menacés dans l'exercice de leur droit à la libre circulation, des prestataires de services sont empêchés de travailler de part et d'autre des frontières et de grandes entreprises se voient imposer des frais supplémentaires du fait de la fragmentation de leurs systèmes de retraite.

8.2. Le Comité souligne que tout débat sur les pensions de retraites doit avoir pour but ultime de garantir, sur le plan fiscal, l'égalité de traitement entre les trois piliers. Le Comité fait également observer que bien que la communication porte essentiellement sur les régimes du deuxième pilier, le contenu du document de la Commission vaut également pour les régimes du troisième pilier.

8.3. La solution qui a la préférence du Comité est celle de l'adoption d'une directive appropriée(3), qui permettrait de réglementer ce domaine. Le Comité reconnaît toutefois la difficulté pratique d'une telle solution. Il se félicite dès lors de la communication de la Commission et félicite la Commission pour sa détermination à trouver un moyen de garantir le respect des libertés prévues par le traité.

8.4. Le Comité relève également le rôle important joué par la Cour européenne de justice pour faire respecter le traité ainsi que le rôle de la jurisprudence, qui trace d'ores et déjà la voie à suivre.

8.5. Le Comité estime que la Commission a accompli un effort capital dans ce domaine, tout en tentant de diminuer les problèmes évoqués par les administrations des États membres. Le Comité espère que l'approche équilibrée de la Commission permettra de progresser rapidement.

8.6. Le Comité a déjà eu l'occasion d'exprimer son soutien au système "EET" en matière d'imposition des retraites(4). Il estime que ce système est préférable aux autres pour les raisons suivantes:

a) il est par essence plus équitable dans la mesure où il impose la prestation effectivement perçue et non les cotisations, qui produiront des revenus différents pour les différents affiliés, en fonction notamment de leur longévité;

b) en accordant des déductions fiscales sur les cotisations, il encourage la constitution de l'épargne retraite, et

c) il contribue à traiter le problème démographique dans la mesure où il réduit les recettes fiscales aujourd'hui en échange de recettes fiscales à percevoir à un moment où le taux de dépendance démographique sera beaucoup plus défavorable.

8.6.1. Toutefois, le Comité reconnaît que compte tenu de la diversité des systèmes fiscaux des États membres, il est difficile de prévoir une date pour la généralisation du système EET à l'échelle de l'UE. Il remarque cependant que, d'un point de vue technique, le passage des pays ETT au système EET serait relativement simple, bien qu'il faille tenir compte de l'impact que cela aurait sur les recettes fiscales des États membres.

8.6.2. Le Comité recommande à la Commission d'encourager les pays candidats à l'adhésion à adopter le système EET afin d'éviter que la diversité ne soit encore plus grande dans une Europe élargie.

8.7. Le Comité, tout en exprimant son soutien aux efforts déployés par la Commission afin de trouver un moyen permettant de gérer la diversité des systèmes fiscaux des États membres, relève que la Commission n'a pas traité suffisamment en profondeur ce domaine complexe. À titre d'exemple, la question des pays "ETT" ne semble pas avoir été traitée comme il convient.

8.7.1. Si un salarié originaire d'un pays EET s'installe dans un pays ETT et choisit de conserver son affiliation au régime existant, comment le pays d'accueil percevra-t-il l'impôt sur le rendement des investissements qu'il appliquerait à ses propres ressortissants?

8.7.2. Si un salarié originaire d'un pays TEE s'installe dans un pays EET mais retourne ensuite dans son pays d'origine et y prend sa retraite, en étant toujours demeuré fidèle à son régime de retraite d'origine, l'État TEE taxera-t-il la part de la pension attribuable à la période au cours de laquelle il a travaillé dans le pays EET? Dans le cas contraire, le salarié serait gagnant car il obtiendrait une déduction fiscale à la fois sur sa cotisation et sur la pension qui lui sera versée. Certes, l'inverse peut se produire également.

8.7.3. Le Comité se félicite dès lors de l'intention exprimée par la Commission dans sa communication de collaborer avec les États membres afin d'élaborer des règles permettant de résoudre les conflits d'interprétation et de créer des mécanismes permettant de garantir aux contribuables un traitement cohérent de la part des deux autorités concernées. Le débat aura lieu en grande partie sur une base bilatérale; le Comité espère néanmoins que l'engagement de la Commission mènera, dans la mesure du possible, à l'adoption de solutions communes.

8.8. Le Comité se félicite de ce que le concept d'institution paneuropéenne de retraite fasse désormais l'objet d'un véritable débat.

8.8.1. La proposition ne lèse pas les intérêts des États membres dans la mesure où, au sein de l'institution paneuropéenne, chaque section nationale serait administrée selon la législation, fiscale ou autre, de l'État membre en question.

8.8.2. Le Comité, tout en se gardant de recommander le recours à des représentants fiscaux, suggère de rassurer les autorités fiscales des États membres en prévoyant que le commanditaire multinational de l'institution de retraite procédera à la nomination d'un responsable résidant dans ledit État membre. Cette personne, c'est-à-dire l'administrateur local des retraites, serait responsable devant les autorités fiscales locales de la perception de l'impôt dû par les affiliés locaux du régime étranger.

8.8.3. Le Comité estime toutefois qu'il convient d'examiner minutieusement toutes les conséquences de cette proposition, s'agissant notamment des accords conclus entre les partenaires sociaux dans certains États membres, accords qui exigent une affiliation à des régimes de retraite professionnelle existants. Cette obligation a été confirmée par des arrêts récents de la Cour de justice européenne. Selon le Comité, le débat entre partenaires sociaux pourrait aider à parvenir à une solution qui, tout en tenant compte de la nécessité de la mobilité des travailleurs et des garanties pour les droits à pension, tiendraient également compte de ces accords.

8.8.4. Le Comité fait également observer que l'on suppose généralement que seules les grandes entreprises seront à même de profiter de ces accords. Le Comité espère que tel ne sera pas le cas et que les prestataires de pensions de retraite, une fois éliminés les problèmes initiaux, seront en mesure d'offrir des arrangements similaires à des prix accessibles, au moins pour les PME. Il devrait également être possible pour les entreprises de se regrouper de manière informelle afin de pouvoir bénéficier de ces accords.

8.8.5. Le Comité se félicite d'apprendre qu'un régime pilote associant un nombre limité d'États membres est en préparation, qui permettra de confirmer ce type d'arrangement en tenant compte du point de vue de tous les intéressés - États membres, employeurs et représentants des travailleurs.

8.8.6. Le Comité relève toutefois qu'il ne dispose pas de suffisamment de détails pour le moment pour entreprendre une évaluation complète de la proposition, et souhaiterait avoir l'occasion de réexaminer cette dernière lorsque des informations complémentaires seront disponibles.

8.9. Le Comité souligne qu'il convient de ne pas oublier, dans le débat sur les pensions de retraite, que certains États membres appliquent des dispositions spéciales en vertu desquelles les pensions de retraite professionnelles versées à des personnes souffrant d'un handicap physique ou mental sont soumises à un régime fiscal plus avantageux. Le Comité estime que les besoins de cette catégorie de citoyens doivent toujours faire l'objet d'une attention particulière.

9. Conclusions

9.1. Le Comité se félicite des propositions formulées par la Commission, qui visent à éliminer les entraves fiscales à la fourniture des pensions de retraite professionnelles.

9.2. Le Comité soutient l'approche de la Commission consistant à passer en revue les législations nationales en la matière et à prendre les mesures nécessaires afin de garantir le respect par les États membres des libertés fondamentales du traité.

9.3. Le Comité reconnaît que la directive sur l'assistance mutuelle constitue une base appropriée pour les échanges d'information nécessaires à une bonne application des législations fiscales des États membres.

9.4. Le Comité approuve les grandes lignes de la proposition visant à créer des organismes de retraite à l'échelle paneuropéenne; il reconnaît toutefois que la mise sur pied de ces organismes suppose des travaux et des consultations plus poussés.

9.5. Le Comité reconnaît que le but à long terme doit être l'adoption du système EET de taxation des retraites comme système standard pour l'UE dans son ensemble. Il rappelle la nécessité d'informer à l'avance les pays candidats à cet égard.

9.6. Le Comité soutient l'objectif visant à éliminer les entraves injustifiées à la libre circulation des travailleurs. Il est également favorable, dès lors, aux principes définis dans le document de la Commission mais estime que cette dernière devra travailler en étroite coopération avec les États membres afin de trouver des solutions aux problèmes complexes existants.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 507 final.

(2) JO C 155 du 29.5.2001, p. 26.

(3) JO C 155 du 29.5.2001, p. 26.

(4) JO C 368 du 20.12.1999, p. 57.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Le tableau ci-dessous synthétise l'approche de base suivie par les différents États membres à l'égard de la taxation des retraites relevant du deuxième pilier(1). Des différences importantes existent entre les États membres en ce qui concerne le niveau de déductibilité fiscale et la taxation des prestations. Ce tableau ne fournit qu'un aperçu sommaire.

Tableau: aperçu des régimes de taxation des retraites professionnelles

>TABLE>

(1) Les États membres peuvent mettre en oeuvre plus d'un système, en particulier dans un cadre international.