COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN concernant le développement du service extérieur

1. INTRODUCTION

1.1. Depuis mars 1996, la Commission a approuvé une série de communications concernant le développement du service extérieur [1]. Ces communications portaient sur différents aspects du développement du service extérieur: régionalisation du réseau existant de délégations, redéploiement des effectifs, rééquilibrage entre les fonctionnaires basés à Bruxelles et les personnels recrutés sur place au sein d'une délégation, ouverture de nouvelles délégations, formation, planification des carrières, coopération avec les services diplomatiques des États membres et relations avec les délégations et commissions parlementaires.

[1] Rapport sur les besoins à plus long terme du service extérieur (SEC(96)554) du 27 mars 1996, "Redéploiement du personnel et rationalisation du réseau" (SEC(96)554/2) du 27 mars 1996 "Developpement du service extérieur de la Commission" (SEC(97)605) du 8 avril 1997, "Plan pluriannuel d'allocation des ressources du service extérieur" (SEC(98)1261) du 8 avril 1998, "Le développement du service extérieur" (COM (1999)180) du 21 avril 1999.

1.2. Le but de la présente communication est de présenter des propositions de développement supplémentaire du service extérieur. Elle plaide notamment et sous réserve de la disponibilité des ressources budgétaires en faveur:

a) du renforcement des délégations afin d'atteindre les objectifs prioritaires et en particulier les objectifs poursuivis par la réforme de la gestion de l'aide extérieure (SEC (2000) 814); et

b) d'une reconfiguration du réseau des délégations, et notamment de l'ouverture possible d'un certain nombre de nouvelles délégations.

Ces deux objectifs devront être mis en balance et être appréciés à la lumière des ressources disponibles.

1.3. Compte tenu du prix à payer pour atteindre ces objectifs souhaitables, la communication envisage un certain nombre de possibilités d'économies, grâce notamment à:

* un rééquilibrage des effectifs (fonctionnaires et personnel local) au sein de certaines délégations (cf. point 4.5.);

* la poursuite de la régionalisation de la représentation extérieure de la Commission par la création de délégations supplémentaires accréditées auprès de plusieurs pays et un redéploiement des postes (point 5.2.);

* la réduction de la taille, voire la fermeture de certaines délégations.

1.4. L'objectif poursuivi par la Commission est de créer un service extérieur englobant le personnel des délégations et de toutes les directions générales et services RELEX. Cela impliquera la mise en place d'une structure de gestion collégiale des personnels du siège et des délégations, comme le recommandent les propositions sur la réforme de l'aide extérieure de l'Union européenne. Le rapatriement des fonctionnaires au Siège après une période de service à l'étranger sera facilité et les possibilités de planification adéquate des carrières au sein du service extérieur conformément aux propositions de réforme présentées par la Commission s'en trouveront améliorées.

Les membres de la Commission chargés des relations extérieures sont convenus de procéder en juin 2000 à un réexamen global du fonctionnement du service extérieur. Des propositions détaillées sont en préparation et seront soumises à la Commission.

2. DÉCONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION

2.1. Par déconcentration, il y a lieu d'entendre le transfert des tâches et/ou des responsabilités dans la gestion des aides, du Siège vers les délégations. Par décentralisation, il y a lieu d'entendre le transfert de ces tâches et/ou de ces responsabilités de la Commission vers les États bénéficiaires.

Les propositions de la Commission en matière de réforme mettent l'accent sur la responsabilisation des fonctionnaires afin de renforcer l'efficacité. Ce principe sera appliqué à la gestion des délégations et a d'ailleurs déjà été appliqué, à des degrés divers, dans les pays PHARE, les pays ACP et en Bosnie. La communication concernant la réforme de la gestion de l'aide extérieure [2] souligne que:

[2] SEC(2000)814

"Tout ce qui peut être mieux géré et décidé sur place, près de ce qui se passe sur le terrain, ne devrait pas être géré ou décidé à Bruxelles. Il sera bien plus facile de garantir l'efficacité et "l'appropriation" de la gestion de l'aide.

Une analyse des divers programmes RELEX, dans toutes les zones géographiques, fait apparaître que près de 60% des montants engagés en 1999 déjà étaient consacrés à des programmes décentralisés ou déconcentrés. Il est proposé de faire le meilleur usage des avantages comparatifs de certains modèles: Phare, Fonds européen de développement, Afrique du Sud, Sarajevo.

L'option proposée est une déconcentration poussée en faveur des délégations. En d'autres termes, cela signifie que le successeur du SCR ne devrait pas agir uniquement à partir de son Siège à Bruxelles. Il devrait aussi être représenté auprès des délégations. La gestion du projet suivra les instructions du Siège et sera appuyée par les meilleurs services sectoriels, techniques et financiers du Bureau. Le directeur général du nouvel organe de mise en oeuvre déléguera d'importants pouvoirs d'ordonnateur au chef de délégation. Le personnel local du Bureau travaillera sous l'autorité de chef de délégation. Les directeurs généraux RELEX définiront des orientations appropriées à l'intention du personnel pour assurer des contacts faciles et efficaces avec la hiérarchie et déléguer, de manière appropriée, les pouvoirs des ordonnateurs.

Cette réforme nécessitera probablement:

* des ressources humaines dans les délégations (redéploiement de postes de fonctionnaires au sein du service extérieur et ressources supplémentaires pour renforcer les délégations qui sont actuellement en sous-effectifs et pour permettre l'ouverture de nouveaux bureaux ou de nouvelles délégations; affectation d'une partie du personnel du bureau aux délégations);

* des équipements et des systèmes informatiques (notamment SINCOM II);

* des mesures connexes: politique d'embauche, plan de formation, révision des procédures financières, dispositions relatives à la vérification et au contrôle financier.

La décentralisation est un objectif souhaitable, quoiqu'elle ne convienne pas dans tous les pays partenaires. Elle implique que toutes les mesures et précautions nécessaires (contrôles, suivi, contrôle financier, sanctions) ont été prises pour assurer que les pays partenaires gèrent correctement leurs fonds (cogestion)."

2.2. Là où elle sera appliquée, la déconcentration aura pour effet que le personnel statutaire dans les délégations devra gérer les contrats et le budget. Elle entraînera, par définition, un certain redéploiement des effectifs du Siège étant donné qu'il ne sera pas possible de mobiliser toutes les ressources humaines et financières nécessaires par le simple redéploiement des effectifs disponibles au sein des délégations. Le rapport concernant la réforme de la gestion de l'aide extérieure propose "d'ajouter un commentaire à chaque ligne budgétaire de la rubrique 4 pour prévoir un pourcentage pour les dépenses de fonctionnement liées à la gestion des programmes par les services de la Commission, y compris coûts du personnel et dépenses d'équipement".

2.3. En dépit de ce processus, qui verra une dispersion des personnels spécialisés entre les représentations extérieures de la Commission, il convient de maintenir au siège une masse critique de spécialistes de la gestion technique, contractuelle et financière de l'aide au développement. Ces personnels doivent être disponibles afin de conseiller et d'assister les délégations en cas de besoin.

2.4. Les postes libérés dans le cadre des propositions de reconfiguration et de régionalisation peuvent contribuer, en partie, à fournir les ressources nécessaires à la déconcentration. Toutefois, une grande partie de ces postes devra être affectée à la réalisation des tâches supplémentaires dévolues aux délégations (dans le cadre de l'élargissement, de l'intégration régionale, des politiques sectorielles, des rapports sur la situation politique de la politique commerciale, de la presse et de l'information, des droits de l'homme, etc.). De plus, la déconcentration fera intervenir des compétences particulières qui ne seront pas nécessairement disponibles dans le cadre de l'exercice de redéploiement.

2.5. C'est pourquoi la Commission analysera, au moment approprié et lorsque les modalités précises de la déconcentration et de l'externalisation seront connues, les besoins en postes supplémentaires dans les délégations. La mesure dans laquelle ces besoins peuvent être rencontrés déterminera la mesure dans laquelle la politique de déconcentration pourra effectivement être mise en oeuvre et la mesure dans laquelle la Commission devra renoncer à certaines activités pour mettre en pratique la politique de déconcentration.

2.6. Le document figurant à l'annexe Ia de la présente communication détaille le degré de déconcentration et de décentralisation réalisé à ce jour. Il indique, en particulier, qu'outre les pays ACP, où une certaine déconcentration a toujours prévalu, la déconcentration a atteint un niveau avancé dans dix pays candidats à l'adhésion (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) ainsi qu'en Bosnie.

2.7. Dans le cadre de la mise en oeuvre des décisions concernant la réforme de la gestion de l'aide extérieure (création d'Europe Aid notamment) et en fonction des résultats des décisions pendantes concernant l'externalisation, la Commission préparera un programme pluriannuel d'extension de l'exercice de déconcentration aux délégations.

3. RÔLE DES DÉLÉGATIONS

3.1. L'objectif initial de la présence de la Commission dans les pays tiers était de représenter la Commission dans un nombre limité de pays industrialisés et de surveiller la mise en oeuvre de la coopération au développement de la Commission dans le cadre de Yaoundé et de Lomé. Cet objectif fut par la suite étendu à d'autres régions (Méditerranée, Asie et Amérique latine). Dans les années 90, des délégations furent ouvertes en Europe centrale et orientale (pays aujourd'hui candidats à l'adhésion) et dans l'ex-Union soviétique. La supervision des programmes d'aide reste d'ailleurs l'une des tâches importantes des délégations partout dans le monde, sauf pour celles situées dans les pays industrialisés, qui ont surtout à rendre compte de la situation politique et économique et de la politique commerciale, ou de celles accréditées auprès de certaines organisations internationales (New York, Genève, Rome, Vienne et Paris).

3.2. La déconcentration des responsabilités en matière d'aide au développement du Siège vers les délégations et la décentralisation des responsabilités de la Commission vers les gouvernements des pays bénéficiaires signifient que la coopération continuera à être l'une des tâches principales de bon nombre de délégations. En revanche, leur rôle dans la mise en oeuvre de la coopération est appelé à évoluer dans la mesure où elles seront habilitées à agir directement au nom de la Commission (comme c'est déjà le cas actuellement dans les pays Phare et en Bosnie) et où les pays bénéficiaires assumeront davantage de responsabilités dans la gestion de l'aide extérieure. Les délégations seront notamment invitées à conduire le dialogue politique avec les pays bénéficiaires et à assurer la coordination opérationnelle avec les représentants des États membres sur le terrain dans le cadre de la programmation pluriannuelle renforcée.

3.3. La politique commerciale étant de la compétence de la Communauté, les délégations jouent déjà un rôle important - qui dans certains cas devra encore être renforcé - pour assurer que la Commission soit suffisamment et rapidement informée des comportements et politiques des pays tiers et, en particulier, bien sûr, des principales nations commerciales. Dans de nombreux pays, les délégations sont également chargées de négocier dans le domaine commercial sur la base des instructions fournies par le Siège.

3.4. Les délégations ont également une mission d'information et de représentation. Dans de nombreux pays, les populations n'ont que trop souvent une idée imparfaite de ce qu'est l'Union européenne, du fonctionnement de ses institutions et de ses politiques. Elles ont dès lors un rôle important à jouer pour informer et expliquer, souvent en conjonction avec les États membres. Cela signifie que les délégations doivent cultiver de bonnes relations de travail avec les médias locaux, les institutions académiques, les milieux d'affaires, etc. La Commission vient d'adopter une stratégie de communication sur l'élargissement, qui prévoit qu'un effort particulier sera fourni dans les pays candidats pour les aider à se préparer à l'adhésion à l'Union. Les délégations seront donc, dans le cadre de la déconcentration, directement chargées de la mise en oeuvre de cette stratégie par le biais de contrats locaux.

3.5. Il faut par ailleurs rappeler que les délégations sont des délégations de la Commission dans son ensemble et non pas simplement des services RELEX. Il est dès lors loisible à tous les services de la Commission de s'adresser à elles pour obtenir des informations, entreprendre des démarches et entretenir des contacts utiles, le tout sous l'autorité du chef de délégation. Ce point est particulièrement important lorsqu'il s'agit de négocier au sein d'enceintes internationales (OMC, conférences récentes des Nations unies sur l'environnement, le rôle des femmes dans la société, la démographie, l'environnement urbain, notamment) ou de participer à ces enceintes. De même, avec le transfert de certaines matières du troisième vers le premier pilier (immigration, asile, visas, etc.), de nombreuses délégations seront inévitablement amenées à développer des compétences spécifiques dans ces domaines.

3.6. Le glissement le plus récent - et particulièrement significatif - opéré en ce qui concerne le rôle des délégations résulte de la part croissante prise par la Commission dans la politique étrangère et de sécurité commune. Toutes les délégations sont désormais censées fournir des rapports réguliers concernant la situation politique locale et régionale et consulter et coordonner leurs actions dans ce domaine avec les ambassades locales des États membres. Cela permet à la Commission de contribuer à tous les niveaux à la PESC. Cela lui permet également d'adapter les actions qu'elle engage dans le cadre du premier pilier de manière à assurer la cohérence avec les objectifs politiques plus larges de l'Union européenne. Les délégations situées dans les pays candidats à l'adhésion sont ainsi investies d'un devoir d'information particulièrement délicat et important puisqu'elles sont tenues de rendre compte de la capacité administrative des pays candidats à l'accession à mettre en oeuvre l'acquis communautaire et de contrôler la conformité avec les engagements souscrits durant les négociations. La portée et la sensibilité de ce suivi impliquent que ces tâches ne peuvent généralement être exécutées que par des fonctionnaires.

3.7. Les délégations de la Commission, de concert avec la Présidence, s'attachent à promouvoir la coordination sur le terrain de telle sorte que l'Union européenne soit perçue comme une organisation parlant d'une seule et même voix et dès lors comme un partenaire crédible du pays d'accueil. Les démarches conjointes auprès des autorités locales tendent à se multiplier, de même que se généralise la transmission de rapports communs au Siège.

3.8. La Commission est présente dans 123 pays tiers et représentée au sein de cinq organisations internationales. Elle est donc représentée dans de nombreux cas où la Présidence ne l'est pas. En sa qualité de seul membre permanent de la Troïka dans les pays tiers, la Commission a un rôle particulièrement important à jouer pour assurer la continuité et la cohérence avec le processus politique défini à Bruxelles, en étroite liaison avec le Haut représentant de la PESC - et par ailleurs Secrétaire général du Conseil - et son personnel.

3.9. Les rapports sur la situation politique rédigés par les chefs de délégation sont aujourd'hui automatiquement transmis au Haut représentant. Outre ces rapports, les délégations ont un rôle à jouer par l'aide qu'elles peuvent apporter au Haut représentant et aux membres de l'unité de programmation politique dans l'organisation de leurs visites aux pays tiers.

De même, les délégations de la Commission sont disponibles pour aider le Parlement européen ou toute autre institution de l'Union européenne.

3.10. Le rôle croissant joué par la service extérieur de la Commission signifie qu'il lui faut continuer à renforcer le professionnalisme de son personnel. Celui-ci fait d'ores et déjà l'objet d'une rotation régulière au sein des délégations portant, chaque année, sur environ 25 % du personnel. La Commission a également introduit récemment l'obligation pour les fonctionnaires de catégorie A de servir à l'extérieur (cf. communication du 8 avril 1997).

La Commission met en oeuvre de plus en plus largement les programmes de formation prévus pour le service extérieur (communications du 8 avril 1997 et du 21 avril 1999).

En particulier, la Commission organise aujourd'hui régulièrement des cours préalables à l'affectation destinés aux fonctionnaires appelés à occuper un poste dans les délégations, comprenant notamment des modules spécialisés destinés aux assistants administratifs et aux secrétaires. Chaque année elle organise des formations destinées au personnel des délégations et fondées à la fois sur les savoirs et les compétences. En ce qui concerne la formation à la gestion, le service extérieur (et plus particulièrement les chefs des délégations) bénéficieront du nouveau module que la Commission est en train de mettre en place.

En 2000, le service extérieur a contribué au financement de cycles de formation consacrés à la "gestion du cycle du projet" et à l'"analyse économique et financière des projets de développement"), destinés à la fois aux fonctionnaires et aux agents locaux des délégations. Il envisage par ailleurs d'organiser des cycles de formation régionale destinés au personnel des délégations chargées de la gestion des régies d'avances.

Enfin, la Commission participera également au programme dimplomatique européen récemment créé.

Dans le droit fil de la décision de la Commission concernant la réforme, les missions de chaque délégation seront définies et les tâches des membres du personnel décrites.

3.11. La Commission s'emploie à maintenir des contacts étroits avec les services diplomatiques des États membres. A la suite de la conclusion du traité sur l'Union européenne, elle a mis en place un programme de "partenariat" afin de permettre à un certain nombre de diplomates et de fonctionnaires des États membres de servir dans les délégations, les coûts étant pris en charge plus ou moins à parts égales par la Commission et l'État membre concerné. Sept de ces fonctionnaires officient actuellement dans les délégations. Par ailleurs, un petit nombre de fonctionnaires des États membres ont été mis gratuitement à la disposition des délégations dans un nombre limité de pays ACP afin de fournir à la Commission, là où elles font défaut, des compétences spécifiques dans le domaine de la coopération au développement.

3.12. Enfin, dans sa communication de 1999 sur le service extérieur, la Commission a proposé d'accueillir au sein de ses délégations des diplomates des États membres dans les cas où les États membres souhaitaient être représentés dans un pays tiers sans avoir toutefois à supporter les coûts liés au maintien d'une ambassade. Deux États membres avaient, il y a peu, établi une telle présence, à savoir respectivement au Burundi et dans la Sierra Leone.

4. DOTATION EN PERSONNEL ET REDÉPLOIEMENT DANS LES DÉLÉGATIONS

4.1. Les délégations de la Commission ont été ouvertes dans différentes parties du monde en fonction de l'évolution des relations de l'Union européenne avec différentes zones géographiques, de l'évolution du rôle joué par l'Union européenne sur la scène internationale et aussi d'événements ponctuels au fil du développement de l'Union.

4.2. L'ouverture de délégations a donc commencé dans les pays ACP et un certain nombre de pays industrialisés et d'organisations internationales pour ensuite s'étendre aux pays de la Méditerranée, d'Asie et d'Amérique latine et aussi, finalement, aux pays d'Europe centrale et orientale et aux républiques de l'ex-Union soviétique.

4.3. Cette ouverture progressive de délégations a notamment eu pour conséquence que le contexte budgétaire présidant à l'ouverture de délégations dans chaque région du monde a été chaque fois différent. Ainsi donc, lorsque les délégations furent ouvertes dans les pays ACP durant les années 60 et 70, des ressources relativement plus importantes étaient disponibles que lors de l'ouverture de délégations dans d'autres parties du monde. Les pratiques en matière de personnel ont par ailleurs également évolué au fil du temps.

4.4. C'est là l'une des principales raisons qui explique la présence massive, dans la plupart des délégations ACP, de fonctionnaires expatriés et l'absence quasi généralisée d'agents locaux du groupe I (niveau universitaire). La situation dans les délégations qui ont été ouvertes dans les années 90 en Europe centrale et orientale et dans les anciennes républiques de l'Union soviétique est, en revanche, plus ou moins inverse, puisque les fonctionnaires y sont relativement rares et les agents locaux de niveau universitaire plutôt nombreux.

4.5. La Commission entend dès lors établir, en guise de première mesure, un meilleur équilibre entre le personnel statutaire et les agents locaux de niveau universitaire (groupe I) responsables de l'aide au développement. Ce rééquilibrage se fera dans toutes les délégations, en tenant dûment compte des circonstances dans lesquelles elles sont appelées chacune à évoluer. Des propositions complémentaires en matière de redéploiement du personnel seront présentées dès que cet équilibre aura été défini sur la base de critères précis, permettant notamment de mesurer la charge de travail et d'évaluer d'autres facteurs pertinents dans les délégations.

Les postes statutaires ainsi libérés par ce redéploiement seraient affectés au renforcement des délégations existantes, et en particulier de celles qui présentent une charge de travail particulièrement lourde par rapport à leurs effectifs. Si les ressources le permettent, certains postent redéployés pourraient être affectés à l'ouverture de nouvelles délégations. Une première liste de postes à redéployer est jointe en annexe II. Elle consiste en 25 postes A, trois postes B et deux postes C.

4.6. L'objectif est d'arriver à un meilleur équilibre entre fonctionnaires et agents locaux. Les postes statutaires à redéployer pourraient être remplacés par des agents locaux (au niveau des agents locaux ou ALAT - "Agents locaux d'assistance technique", qui ne sont ni des ressortissants du pays d'accueil ni des résidents permanents) si ces remplacements sont justifiés au regard de l'analyse des activités des délégations. Le remplacement des postes de fonctionnaires par des agents locaux se fera de telle sorte que certaines missions de service public puissent continuer à être exécutées par des fonctionnaires. Il tiendra également compte de la qualité et de la disponibilité de l'expertise locale.

4.7. La décision de remplacement des postes redéployés par des agents locaux devra être prise au cas par cas après examen de la charge de travail globale de chaque délégation concernée. La Commission est en train de fixer un ensemble de critères objectifs permettant de déterminer la charge de travail globale de chaque délégation. Ces critères, une fois fixés, seront utilisés pour déterminer la destination des postes redéployés dans le cadre de l'exercice actuel et pour déterminer la nécessité d'éventuels autres redéploiements au regard d'une utilisation optimale des ressources humaines du service extérieur.

4.8. Le niveau des effectifs devrait également être réexaminé dans les délégations de Washington, Tokyo, Genève, New York, Paris et Vienne.

4.9. Dans l'hypothèse où il s'avérerait nécessaire de remplacer un fonctionnaire par un agent local du groupe I ou un ALAT, le redéploiement des fonctionnaires ne se fera que si des crédits sont disponibles dans le budget pour recruter ces agents locaux. Les postes seront redéployés sur un cycle de quatre ans au fur et à mesure de leur intégration dans l'exercice de rotation annuel.

5. RÉGIONALISATION DES DÉLÉGATIONS

5.1. La régionalisation a été l'une des méthodes qui a permis au service extérieur d'étendre sa couverture géographique dans les limites des ressources existantes. Cette méthode consiste à regrouper, au sein d'une seule délégation, un nombre important de fonctionnaires qualifiés afin de la doter des moyens appropriés pour desservir les pays auprès desquels le chef de délégation régionale est accrédité.

5.2. Actuellement, 31 délégations, soit un quart de l'ensemble des délégations, sont dotées de compétences régionales, leur chef de délégation étant accrédité auprès de plus d'un pays.

Il est envisagé d'étendre la régionalisation du réseau de représentations extérieures de la Communauté. Cela impliquerait la transformation de deux délégations existantes (Cap Vert et Togo) en bureaux de représentation et leur rattachement à des délégations (Sénégal et Bénin respectivement) qui, dotées de ressources supplémentaires, assumeraient des compétences régionales. Cette opération permettrait le redéploiement de deux postes A supplémentaires.

D'autres nouvelles délégations régionales pourraient être envisagées dans le cadre de nouvelles ouvertures éventuelles.

Une autre façon de régionaliser les postes du service extérieur consiste à régionaliser certaines fonctions de conseil, c'est-à-dire à rattacher à des délégations distinctes un conseiller régional chargé de fournir des conseils spécialisés ou un appui sectoriel à ces délégations. Cette pratique existe déjà dans certains cas et la Commission s'efforcera, le cas échéant, de l'étendre.

6. RÉSEAU DE DÉLÉGATIONS

6.1. Le but du redéploiement est d'utiliser le mieux possible les ressources existantes et de fournir, au meilleur coût, des ressources supplémentaires pour renforcer les structures existantes. Si (à la suite de ce redéploiement; de l'exercice du groupe de pilotage et de toute demande ultérieure adressée aux autorités budgétaires) les ressources le permettent - et en fonction de la priorité relative accordée à l'amélioration du réseau, à la rationalisation et au renforcement des délégations afin de concrétiser les propositions formulées dans le document SEC (2000) 814 relatif à la gestion de l'aide extérieure - la Commission proposera d'apporter des modifications au réseau de délégations et de bureaux.

6.2. Des arguments solides plaident en faveur d'une extension du réseau des délégations et des bureaux de la Commission dans de nombreux pays. Toutefois, la rationalisation du réseau pourra, dans certains cas, également passer par une reconfiguration, voire une fermeture de certaines délégations existantes.

6.3. L'ouverture de nouvelles délégations peut être justifiée par:

- l'importance du pays d'accueil pour l'Union européenne sur le plan politique, économique ou de la politique commerciale; et/ou

- la nécessité d'assurer une gestion sur le terrain des programmes de coopération de la Commission.

6.4. En 1998 [3], la Commission a adopté une liste de priorités politiques pour l'ouverture de nouvelles délégations et de nouveaux bureaux. Cependant, l'absence des ressources nécessaires, qu'elles soient humaines et financières, et les circonstances politiques changeantes ont empêché la réalisation de ces objectifs. Une part importante des ressources limitées en 1999 a été affectée au renforcement de la représentation de la Commission dans l'ARYM et en Albanie à la suite de la crise du Kosovo. Les bureaux des envoyés en Croatie et dans l'ARYM ont été transformés en délégations. Ces mesures, conjuguées à l'ouverture de l'agence pour le Kosovo signifient, qu'en termes de couverture géographique, la Commission est adéquatement représentée dans les Balkans.

[3] "Allocation pluriannuelle des ressources du service extérieur" SEC(98)1261 du 8 avril 1998. Pays mentionnés: délégations en Croatia, dans l'ARYM, en Arabie Saoudite, en Malaisie, en Ouzbékistan et en Suisse; bureaux à Taiwan, au Paraguay et en Equateur.

Sur la base de la liste de 1998, les possibilités d'ouverture de délégations pourraient inclure des pays du Sud-Est asiatique (commercialement importants pour l'Union européenne ou bénéficiaires d'aide importants), des pays d'Asie centrale et des pays du monde arabe et islamique (la Commission n'a pas de représentation dans la région du Golfe). Les décisions concernant les propositions d'ouverture de nouvelles délégations dépendront de la disponibilité de ressources, notamment compte tenu des résultats du réexamen en cours des activités de la Commission et du renforcement prioritaire des délégations existantes.

L'identification des délégations susceptibles d'être reconfigurées ou fermées fera partie intégrante de l'exercice de détermination de la charge de travail de chaque délégation visée ci-dessus (paragraphe 4.7.).

7. PERSONNEL D'APPUI

Assistants administratifs

7.1. Compte tenu des difficultés inhérentes à la gestion d'une délégation dans un pays tiers, les délégations de 15 (ou de 20) personnes devraient, dans la plupart des cas, disposer d'un fonctionnaire de niveau B pour occuper le poste d'assistant administratif.

De plus, les délégations qui ont ou auront des compétences régionales en ce qui concerne la gestion des régies d'avances des bureaux dépendants (Fidji, Guyana, Lesotho et Trinidad et Tobago) devraient disposer d'un fonctionnaire pour occuper le poste d'assistant administratif, indépendamment de la taille de la délégation régionale. Un maximum de 14 (ou de 8 selon le cas) postes B seraient nécessaires à cet effet. Cette demande sera examinée dans le cadre de l'évaluation globale des ressources effectuée par la Commission.

7.2. Dans le cadre du processus de régionalisation, les assistants administratifs des délégations régionales s'occuperont de la régie d'avances dans les bureaux rattachés à la délégation régionale, ce qui permettra de réduire le nombre des régies d'avances dans le service extérieur et d'améliorer la qualité de la gestion de son budget.

7.3. 14 délégations régionales sont déjà responsables des régies d'avances des bureaux qui leur sont rattachés.

Secrétaires

7.4. Les fonctionnaires de catégorie C (secrétaires notamment) ont toujours été peu nombreux dans les délégations ACP.

7.5. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne et du traité d'Amsterdam, les délégations de la Commission prennent une plus large part dans la politique étrangère et de sécurité commune. Le volume accru d'activités confidentielles, et notamment des rapports politiques transmis au siège, justifie que chaque chef de délégation puisse disposer d'un fonctionnaire-secrétaire ou, à tout le moins, d'un ALAT.

7.6. 53 délégations sont concernées. 15 délégations ont été identifiées comme étant prioritaires. Cette demande sera examinée dans le cadre de l'évaluation globale des ressources effectuée par la Commission.

8. CONCLUSIONS

8.1. La priorité que la Commission accorde à l'ouverture de nouvelles délégations - aussi souhaitable soit-elle - doit être mise en balance avec les priorités concurrentes de renforcement des délégations existantes et de déconcentration. Un renforcement significatif des délégations sera nécessaire pour assurer une mise en oeuvre intégrale et effective de la réforme de l'aide extérieure - SEC (2000) 814.

8.2. Ces deux priorités doivent, bien évidemment, être appréciées à la lumière de la disponibilité des ressources financières, étant entendu que l'une et l'autre seront coûteuses. Étant donné que le mandat confié à une délégation implique la création d'un nombre minimum de fonctions, chaque nouvelle délégation devra disposer au moins de deux fonctionnaires A, d'un fonctionnaire B, d'un fonctionnaire C, alors qu'un bureau devra disposer d'un fonctionnaire A.

8.3. Il est difficile de chiffrer le coût financier des propositions de déconcentration/externalisation, mais il faut savoir que chaque poste statutaire dans une délégation coûte approximativement 260 000 EUR au cours de la première année et 204 000 EUR les années suivantes.

8.4. La Commission s'efforcera de couvrir le plus largement possible les besoins en ressources par:

* la mise en place d'un programme continu de localisation et de rationalisation des effectifs dans le cadre des postes existants;

* la mise en place de programmes de régionalisation;

* la reconfiguration de certains postes compte tenu de l'évolution de la charge de travail et priorités.

8.5. Selon toute vraisemblance, cet exercice polyvalent de réaffectation au sein du service extérieur ne permettra toutefois pas de dégager des ressources suffisantes pour couvrir l'ensemble des besoins identifiés. Les besoins non couverts doivent être mis en balance avec les autres priorités de la Commission. Dans la mesure où ils ne pourraient toujours pas être couverts, des ressources supplémentaires devront peut-être être demandées dans le cadre de l'évaluation globale des ressources à laquelle la Commission procède actuellement.

8.6. Des propositions spécifiques concernant les modifications à apporter aux réseaux des délégations et bureaux seront soumises à la Commission en vue de l'adoption d'une décision qui dépendra, pour chaque cas examiné, des ressources disponibles. Le Conseil et le Parlement seront informés de la décision prise par la Commission.

8.7. Il est dès lors considéré comme nécessaire de procéder:

* à un premier redéploiement de personnel statutaire d'une délégation vers une autre (4.5.);

* au remplacement, en cas de besoin, du personnel ainsi redéployé par des agents locaux sous réserve de la disponibilité de ressources (4.6.);

* à la régionalisation de deux délégations supplémentaires (5.2.);

* à une analyse permanente des circonstances dans lesquelles les délégations opèrent afin d'établir un meilleur équilibre entre fonctionnaires statutaires et agents locaux et, dans le prolongement, à une analyse des charges de travail respectives de chaque délégation qui pourrait sécréter des propositions complémentaires, dès lors que la nécessité en est établie, en vue d'un redéploiement supplémentaire (4.7.);

* à la lumière des éléments qui précèdent, aux ajustements appropriés du réseau des délégations et des bureaux, et notamment à l'ouverture de nouveaux postes si des ressources appropriées sont allouées à la suite du réexamen des activités auquel la Commission procède actuellement (6.4.).

ANNEXE

ANNEXE I.a

DECONCENTRATION / DECENTRALISATION

1. INTRODUCTION

1.1. Les termes déconcentration et décentralisation ont pris une signification particulière dans le domaine des aides extérieures de la Commission:

- La déconcentration est conçue comme un transfert de tâches et/ou de responsabilités dans la gestion des aides, du Siège vers les Délégations.

- La décentralisation est conçue comme un transfert de tâches et/ou de responsabilités dans la gestion des aides, du Siège et/ou des Délégations vers les Etats bénéficiaires.

Il n'y a pas d'évidence que les deux processus doivent être obligatoirement liés: la déconcentration peut être mise en oeuvre sans décentralisation (Cf. Sarajevo) et inversement (Cf. les programmes d'appui budgétaire et dans une certaine mesure Phare avant la déconcentration de 1998). La problématique "déconcentration" est différente de la problématique "décentralisation", même si les deux processus ont un certain nombre de points communs, notamment au niveau des facteurs clefs de succès, et même si leur conjugaison, du moins à terme, est souhaitable car elle permettra de dégager des synergies.

La déconcentration répond, en premier lieu, à un souci d'amélioration de l'efficacité de la gestion de l'aide, afin notamment de: rapprocher les décisions du terrain pour accélérer la programmation, l'identification et la mise en oeuvre des projets (le Siège peut difficilement anticiper toutes les implications de ses décisions et l'organisation doit répondre rapidement aux évolutions locales), réduire les délais et les circuits administratifs, rationaliser l'utilisation des ressources humaines et réduire les tâches de contrôle ex-ante, responsabiliser les différents intervenants, renforcer la coordination avec les Etats membres, accroître la visibilité. Cependant, ce processus, qui requiert le maintien au Siège d'une masse critique de fonctionnaires spécialisés, aura nécessairement un coût.

La décentralisation est d'abord une ambition politique visant notamment à l'appropriation de l'aide par les Etats bénéficiaires en rapprochant les décisions du terrain. Cette politique a été très tôt mise en oeuvre dans le cadre des Pays ACP. Plus récemment, la décentralisation du programme Phare est un élément important de la stratégie de pré-adhésion et un maillon indispensable dans la préparation des futurs Etats membres qui leur permettra de se familiariser progressivement avec les procédures et les principes de la gestion des instruments des politiques structurelles.

1.2. Comme le prévoit la Communication sur la réforme de la gestion de l'aide extérieure adoptée le 16 mai 2000 par le Collège (SEC 814/5), la Commission s'est fixée des objectifs ambitieux dans ce domaine suite aux premières mesures importantes déjà engagées:

* la déconcentration / décentralisation accrue des certains programmes (Programme Phare, Sarajevo, reconstruction au Kosovo, reconstruction en Amérique Centrale suite à l'ouragan Mitch).

* la réflexion coordonnée et structurée sur la déconcentration et la décentralisation en organisant la contribution effective des Délégations de la Commission et en prenant en compte les expériences déjà engagées. A cette fin, un questionnaire à été adressé à l'ensemble des Délégations le 9 mars 1999.

* le processus visant à une déconcentration et/ou décentralisation dans un certain nombre de Délégations pilotes.

2. EXPERIENCES DEJA ENGAGEES PAR LA COMMISSION DANS LE DOMAINE DE LA DECENTRALISATION / DECENTRALISATION

2.1.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Une première analyse montre que les niveaux de déconcentration / décentralisation sont fortement différenciés selon les domaines de l'aide.

Il convient de noter que près de 60% des montants engagés en 1999 (au titre du Budget et du FED) correspondent à des instruments dont la gestion est, à divers degrés, déconcentrée et/ou décentralisée [4].

[4] Phare, FED, Sarajevo.

Soit ces instruments ont été conçus ainsi dès le départ (FED et dans une certaine mesure Phare), soit des initiatives récentes (souvent pour donner suite aux demandes du Parlement européen et aux recommandations de la Cour des comptes) ont progressivement déconcentré la gestion (programme Phare, Sarajevo).

Le rôle et l'organisation des Délégations ont évolué en fonction des tâches et responsabilités qui leur ont été attribuées.

Ainsi, les Délégations de la Commission dans les Etats ACP trouvent leur origine dans les "contrôleurs délégués du FED" chargés, lors de la mise en oeuvre des politiques de Yaoundé (puis de Lomé), de suivre sur le terrain l'exécution des projets financés par le Fond Européen de Développement. La gestion de projets est donc restée au coeur de l'activité de ces Délégations. C'est par strates successives que se sont ajoutées, puis accentuées, des fonctions de nature plus politique.

En revanche, les Délégations Phare - il en va de même des Délégations ALA - ont d'abord été conçues comme des instruments de représentation politique. La déconcentration récente de tâches et responsabilités de gestion de projets, accompagnée d'une concentration au Siège des tâches de nature politique, a profondément changé le rôle de ces Délégations, nécessitant des adaptations organisationnelles encore en cours.

2.2. S'agissant du FED, son exécution s'inscrit dans le cadre des Conventions de Lomé qui sont basées sur le principe de la cogestion, les Etats ACP étant responsables de leur propre développement. Elles définissent les responsabilités des Ordonnateurs nationaux, des Chefs de Délégation de la Commission et de l'Ordonnateur principal du FED. Les Ordonnateurs nationaux, nommés par les Etats ACP, sont chargés de l'exécution des projets. Leurs décisions majeures doivent recueillir préalablement l'accord des Chefs de Délégation. L'Ordonnateur principal, nommé par la Commission, s'assure de la bonne gestion des fonds par les Etats ACP et tient la comptabilité du FED.

En conséquence, la Commission travaille de manière décentralisée dans 70 Etats ACP par l'intermédiaire des Délégations de la Commission qui suivent l'exécution des projets par les Etats ACP.

Outre la préparation de la programmation, la Délégation joue un rôle central dans l'identification des projets, leur instruction et la préparation des propositions de financement. Les Chefs de Délégation sont autorisés à prendre des décisions de financement à hauteur de 80.000 Euros pour des actions d'assistance technique. Les contrats sont signés par les Ordonnateurs Nationaux (autorités contractantes) et approuvés par les Chefs de Délégation pour financement. 60 % des paiements sont exécutés localement (la responsabilité de l'ordonnancement de ces paiements a été transférée en Délégation en avril 1998). Les autres paiements (à l'exception de ceux relatifs à l'Ajustement structurel et au Stabex, et de certaines avances sur contrat) reçoivent un "conforme aux faits" en Délégation avant exécution par le Siège.

De plus, dans le contexte du nouvel Accord ACP-UE Post-Lomé, signé à Cotonou, Bénin, le 23 juin 2000, la Commission a entrepris de déconcentrer davantage les responsabilités administratives et financières dans le cadre du 9e FED vers le Chef de délégation. Il a notamment été proposé de donner au Chef de délégation le pouvoir de décision financière au dessous d'un certain plafond (à déterminer dans le cadre des discussions avec les Etats membres). Un autre aspect important de la déconcentration est le principe de réaliser les revues des stratégies et des programmes indicatifs au niveau local.

Dans ce contexte, il est impératif de veiller à ce que la politique de régionalisation du réseau de représentation extérieure de la Commission n'entraîne pas une réduction de sa capacité à gérer l'aide.

2.3. Le programme Phare a été conçu en 1989 comme un programme destiné à appuyer un processus de restructuration économique. Dans le cadre du "Phare Decentralised Implementation System - DIS", la responsabilité de la gestion du programme décentralisé, après décision de la Commission à Bruxelles (suite à des concertations avec les Etats bénéficiaires et consultation des Etats membres) est confiée aux pays partenaires:

- Les autorités nationales du pays partenaire agissent comme autorité contractante pour une grande partie des fonds Phare.

- La Commission approuve pour financement les décisions contractuelles (dossiers d'appel d'offre, évaluation des appels d'offre et contrats); ce pouvoir appartenait à la Délégation jusqu'à 500.000 Euros.

- La Commission avance des fonds aux autorités contractantes sur base de programmes de travail identifiant les contrats déjà passés, les paiements effectués localement et les prévisions à six mois.

- Les paiements aux contractants sont exécutés directement par le pays partenaire sans intervention de la Commission.

Le processus de déconcentration des pouvoirs vers les Délégations a été poursuivi, en 1998, par la création en Délégation de la fonction de "Financial Officer" dont le rôle est de fonctionner comme un contrepoids en ce qui concerne toutes les décisions contractuelles (vérification de la légalité / régularité de l'ensemble du processus d'appel d'offre et de passation de marchés) avant l'approbation finale pour financement par le Chef de Délégation. Sur base de ce système, la Commission a décidé d'augmenter de 500.000 à 5 millions d'Euros le montant maximum du contrat qu'un Chef de Délégation est autorisé à approuver pour financement de sa propre autorité. Cette déconcentration additionnelle a été appliquée fin 1998 à sept (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovénie, Tchéquie) des dix Délégations dans les pays candidats de l'Europe centrale. En juin 1999, des instructions ont été adoptées généralisant la déconcentration à l'ensemble du réseau des Délégations dans les dix pays candidats de l'Europe centrale (en ajoutant Bulgarie, Roumanie, Slovaquie).

S'agissant des paiements, le système a été réorganisé par la création d'un "National Fund" dans chaque pays bénéficiaire, géré par un Ordonnateur National ("National Authorizing Officer"). La Commission transfère les fonds au "National Fund", à charge pour l'Ordonnateur National d'approvisionner les différentes "Implementing Agencies" qui ont la responsabilité de l'exécution des projets et effectuent les paiements finaux aux contractants. La décision d'approvisionner les "National Funds" est prise par le Siège sur base des demandes des Ordonnateurs Nationaux approuvées par la Délégation.

La mise en place du système de gestion déconcentrée a nécessité le redéploiement de 9 postes statutaires vers les Délégations Phare, en 1998 ("Financial Officer"). La même décision de 1998 prévoyait également le redéploiement de l'équivalent (en crédits) de 11 postes non statutaires. Les effectifs ont pris leurs fonctions à partir de l'année budgétaire 1999.

2.4. La Commission a engagé en 1998 un important processus de déconcentration vers son Bureau de Représentation à Sarajevo (devenu ensuite une Délégation) pour la mise en oeuvre des programmes Phare et Obnova.

Toutes les décisions de financement sont prises à Bruxelles dans le cadre des programmes Phare et Obnova.

Le Chef du Bureau de Représentation a reçu subdélégation pour la signature des contrats jusqu'à 5 millions d'Euros et pour l'ordonnancement de tous les paiements.

Par ailleurs, suite à la connexion en janvier 1999 du Bureau de Représentation au système informatisé de contrôle budgétaire de la Commission (SINCOM), celle-ci peut ordonnancer directement les engagements (correspondant aux décisions prises à Bruxelles) et les paiements.

La mise en place du système de gestion déconcentrée a mobilisé 5 emplois sur les 8 postes statutaires redéployés à Sarajevo, pour permettre notamment de renforcer les sections "Operations" (2 postes) et "Control and Finance" (3 postes). Du personnel administratif a été recruté via les facilités d'assistance technique et administrative ("STAP" / "ATA"). Tout personnel confondu (y compris les agents locaux et le personnel d'appui), les deux sections totalisent 26 personnes, après avoir été renforcées par de nouveaux recrutements à la fin 1999.

2.5. La Commission a récemment pris la décision de gérer de manière déconcentrée deux importants programmes de reconstruction:

- Au Kosovo, l'Agence européenne pour la reconstruction a été chargée de l'identification des programmes / projets, de l'élaboration des propositions de financement à décider par la Commission et de leur mise en oeuvre (y compris toute la contractualisation et tous les paiements).

- En Amérique centrale, il est prévu que la Délégation au Nicaragua prendra en charge l'ensemble de la mise en oeuvre du programme de reconstruction suite à l'ouragan Mitch. Le Conseil n'ayant pas donné suite à la demande d'effectifs supplémentaires de la Commission (20 postes), la solution provisoire adoptée consiste en un redéploiement de 6 postes de fonctionnaires et appuyés d'ALAT et d'assistance technique.

Par ailleurs, un certain nombre de micro-projets (dans le cadre de MEDA, Phare et Tacis, notamment) sont gérés par les Délégations via des régies d'avances, autorisées par le Comptable. Le seul programme Phare compte plus de 300 régies d'avance; donc - afin d'améliorer la gestion déconcetrée - SINCOM 2 est en train d'être installé (y.c. matériel de communication avec le siége et formation de l'effectif) dans les délégations dans les 10 pays Phare candidats pour accéder à l'UE. Les dernières de ces installations seront opérationnelles avant la fin de l'an 2000.

ANNEXE I.b

SYNTHESE DES REPONSES DES DELEGATIONS A L'ENQUETE DECONCENTRATION / DECENTRALISATION (AVRIL - JUIN 1999)

Points saillants

L'enquête Déconcentration / Décentralisation a été adressée au mois de mars 1999 à 99 Délégations de la Commission, afin d'identifier les perspectives d'une déconcentration et d'une décentralisation de l'ensemble des phases du cycle du projet et les principales contraintes à surmonter pour mener à bien cette politique.

53 Délégations, couvrant 77 Etats éligibles aux aides de l'Union, ont contribué à l'exercice.

Les réponses confirment le souhait des Délégations d'intervenir plus activement dans toutes les phases du cycle du projet. Une analyse détaillée de ces réponses aidera à la définition des différentes modalités de Déconcentration / Décentralisation.

En annexe, sont présentés, en détail, la méthodologie utilisée et un regroupement par thème des réponses des Délégations sur les contraintes dans le cadre de la Déconcentration / Décentralisation et les systèmes à développer en appui à cette politique. Les principales conclusions sont les suivantes:

Principales contraintes dans le cadre de la Déconcentration

* Insuffisance des effectifs en Délégation (ce point est soulevé par 33 Délégations sur 53), inadéquation entre les profils du personnel en Délégation et les tâches à accomplir (soulevé par 14 Délégations) et manque de formation adéquate de ce personnel (16 Délégations): une première évaluation par 39 Délégations des ressources humaines supplémentaires à affecter dans ces Délégations aboutit au chiffre de 116 emplois.

* Insuffisance des équipements informatiques en Délégation, absence de systèmes informatiques de gestion (softwares locaux ou accès aux systèmes du Siège) et difficultés techniques de communication Délégation / Siège: 24 Délégations sur 53 demandent une mise à niveau de leur parc PC et 10 Délégations attendent l'installation d'un réseau local, 18 Délégations souhaitent accéder aux bases de données et systèmes informatiques de gestion du Siège et 9 Délégations ont besoin d'un système informatique de gestion de l'exécution des projets.

* Inadaptation de l'organisation du Siège à une gestion déconcentrée. Les Délégations demandent une adaptation des fonctions du Siège accès sur l'appui et le service aux Délégations: gestion du personnel en Délégation (formation, sélection / rotation, etc.), conception et simplification des instruments de gestion (systèmes informatiques, manuel d'instructions, etc.), conseil dans des domaines spécifiques, contrôle / évaluation.

Principales contraintes dans le cadre de la Décentralisation

* Insuffisance des moyens financiers, humains et techniques des administrations des Etats bénéficiaires (ce point est soulevé par 25 Délégations sur 53) et manque de formation adéquate du personnel des administrations bénéficiaires (18 Délégations).

* Difficultés d'organisation des pouvoirs publics des Etats bénéficiaires, et notamment: manque d'implication des administrations bénéficiaires (12 Délégations), manque de transparence, de définition claire des responsabilités, lourdeur des procédures et bureaucratie (13 Délégations), politisation excessive des programmes d'aide (7 Délégations), corruption (9 Délégations).

ANNEXE I.c

Synthèse des réponses des Délégations à l'enquête Déconcentration / Décentralisation (avril - juin 1999)

1. Introduction

2. Liste des questions posées aux Délégations

2.1. Situation actuelle (tâches)

2.2. Perspectives dans le cadre de la déconcentration

2.3. Perspectives dans le cadre de la décentralisation

2.4. Contraintes dans le cadre de la déconcentration

2.5. Contraintes dans le cadre de la décentralisation

2.6. Systèmes en appui à la déconcentration

2.7. Situation actuelle (moyens)

3. Typologie des réponses des Délégations

3.1. Typologie des contraintes dans le cadre d'une politique de déconcentration

3.1.1. Culture et organisation de la Commission

3.1.2. Ressources humaines, financières et techniques en Délégation

3.1.3. Systèmes d'appui des services du Siège aux Délégations

3.1.4. Situation propre à l'Etat bénéficiaire

3.2. Typologie des contraintes dans le cadre d'une politique de décentralisation

3.2.1. Culture et organisation de la Commission

3.2.2. Culture et organisation des pouvoirs publics de l'Etat bénéficiaire

3.2.3. Ressources humaines, financières et techniques de l'administration de l'Etat bénéficiaire

3.2.4. Systèmes d'appui de la Commission (Siège / Délégations) à l'administration de l'Etat bénéficiaire

3.2.5. Environnement propre à l'Etat bénéficiaire

4. Systèmes en appui à la Déconcentration

4.1. Points forts des Délégations dans le cadre de la Déconcentration

4.2. Changements organisationnels préalables en Délégation

4.3. Besoins en équipements informatiques et systèmes d'information

4.3.1. Equipements informatiques

4.3.2. Systèmes informatiques de gestion

4.3.3. Systèmes électroniques de communication

4.4. Besoins en ressources humaines complémentaires en Délégation

4.5. Fonctions à créer ou à développer au Siège

4.5.1. Définition des politiques

4.5.2. Mise à disposition des Ressources humaines adéquates

4.5.3. Mise à disposition des instruments informatiques de gestion

4.5.4. Information et conseil des Délégations

4.5.5. Suivi et contrôle

4.5.6. Réorganisation du Siège

1. Introduction

* L'enquête Déconcentration / Décentralisation a été envoyée début mars 1999 par le SCR à 99 Délégations de la Commission: 48 ACP, 11 Amérique latine, 9 Asie, 12 Méditerranée, 15 PECO / Balkans et 4 NEI.

* 50 Délégations ont répondu à l'enquête selon le format demandé (et ont souvent adressé des notes de réflexion complémentaires) et 3 Délégations ont préféré répondre par simple note.

* Les réponses reçues et analysées ici, qui couvrent 77 Etats elligibles, sont représentatives des activités de l'Union dans le domaine des aides aux pays tiers.

- Les réponses aux questions 1 à 3 (Situation actuelle - tâches / Perspectives dans le cadre de la décentralisation / Perspectives dans le cadre de la déconcentration) confirment le souhait des Délégations d'intervenir plus activement dans toutes les phases du cycle du projet. Une analyse détaillée de ces réponses aidera à la définition des différentes modalités de Déconcentration / Décentralisation.

- Le présent document vise à synthétiser les réponses des Délégations aux questions 4 à 9 (Contraintes dans le cadre de la déconcentration / Contraintes dans le cadre de la décentralisation / Systèmes en appui à la déconcentration) afin d'identifier les mesures d'accompagnement pour la mise en oeuvre d'une réelle Déconcentration / Décentralisation.

- L'ensemble des réponses des Délégations au questionnaire (y compris les notes de réflexion) sont disponibles sur le site Intranet du SCR.

2. Liste des questions posées aux Délégations

2.1. Situation actuelle (tâches)

* Indiquer l'ensemble des tâches réalisées par la Délégation pour chaque étape de la vie du projet.

2.2. Perspectives dans le cadre de la déconcentration

* Indiquer les tâches qui, selon vous, devraient être déconcentrées du Siège vers votre Délégation pour chaque étape de la vie du projet.

2.3. Perspectives dans le cadre de la décentralisation

* Indiquer les tâches qui, selon vous, devraient être décentralisées du Siège ou/et de votre Délégation vers les Etats bénéficiaires pour chaque étape de la vie du projet.

2.4. Contraintes dans le cadre de la déconcentration

* Indiquer quelles sont selon vous les principales contraintes à une déconcentration de certaines tâches du Siège vers votre Délégation.

2.5. Contraintes dans le cadre de la décentralisation

* Indiquer quelles sont selon vous les principales contraintes à une décentralisation de certaines tâches du Siège et/ou de votre Délégation vers l'Etat bénéficiaire.

2.6. Systèmes en appui à la déconcentration

* Indiquer si, selon vous, votre Délégation est préparée pour reprendre les tâches mentionnées sous le point 2. Si oui, décrire les points forts de votre organisation. Si non, indiquer les changements d'organisation préalables.

* Indiquer quels seraient vos besoins en système d'information (hardware et software).

* Indiquer quels seraient vos besoins en personnel (quantité et profils).

* Indiquer quelles devraient être les fonctions à créer ou développer par le Siège dans le cadre d'un système déconcentré.

2.7. Situation actuelle (moyens)

* Indiquer la dotation en effectif de la Délégation répartie par catégorie (hors assistance technique), y compris les antennes rattachées.

* Indiquer les système informatiques de gestion des programmes / projets dont vous disposez.

- Ressources informatiques de la Délégation selon recensement DG IA.

* Indiquer le volume (MEURO) des engagements alloués à la zone géographique couverte par la Délégation.

* Indiquer le nombre de projets en cours répartis par principales lignes budgétaires et FED.

* Indiquer l'assistance technique en appui à la Délégation (en équivalant hommes/an) répartie par principales sources de financement (BAT, RESAL, etc.).

3. Typologie des réponses des Délégations

3.1. Typologie des contraintes dans le cadre d'une politique de déconcentration

3.1.1. Culture et organisation de la Commission

* Mentalité centralisatrice de la Commission et absence de volonté réelle pour déconcentrer les responsabilités 10 Délégations

* Lourdeur des contrôles ex-ante et procédures très centralisatrices 10 Délégations

* Absence d'autonomie administrative des Délégations et règles de fonctionnement complexes 2 Délégations

* Absence d'une vision commune Délégation / Siège sur les contraintes des uns et des autres 1 Délégation

* Absence de définition de paramètres pour une déconcentration maîtrisée 1 Délégation

3.1.2. Ressources humaines, financières et techniques en Délégation

* Insuffisance des effectifs en Délégation 33 Délégations

* Inadéquation entre les profils du personnel en Délégation et les tâches à accomplir 14 Délégations

* Manque de formation adéquate du personnel en Délégation 16 Délégations

* Insuffisance du personnel d'appui (assistance technique) 3 Délégations

* Equipements (surtout informatiques) inadaptés 10 Délégations

* Absence de logiciel informatique de gestion en Délégation et d'accès aux systèmes centraux du Siège 7 Délégations

* Difficultés techniques de communication Siège/Délégations (réseau téléphonique, Internet, etc.) 5 Délégations

3.1.3. Systèmes d'appui des services du Siège aux Délégations

* Dispersion et lourdeur des procédures de gestion et absence de guides et de procédures standardisées 22 Délégations

* Manque de coordination et de répartition claire des responsabilités entre les différents intervenants au Siège 6 Délégations

* Absence de définition claire des responsabilités respectives du Siège et des Délégations 5 Délégations

* Information insuffisante des Délégations (stratégies, programmation, procédures, etc.) 5 Délégations

* Absence d'un système organisant un accès aisé et rapide aux compétences spécialisées du Siège 7 Délégations

* Formation inadéquate du personnel du Siège 2 Délégations

* Absence d'un système de monitoring et de contrôle 1 Délégation

3.1.4. Situation propre à l'Etat bénéficiaire

* Environnement local difficile (conjoncture sécuritaire, niveau technologique, etc.) 2 Délégations

* Manque d'attractivité du pays 1 Délégation

* Faiblesse de fonctionnement de l'administration locale 1 Délégation

3.2. Typologie des contraintes dans le cadre d'une politique de décentralisation

3.2.1. Culture et organisation de la Commission

* Mentalité centralisatrice de la Commission (notamment pour le recours aux procédures locales de passation de marchés) 2 Délégations

3.2.2. Culture et organisation des pouvoirs publics de l'Etat bénéficiaire

* Manque d'implication de l'administration bénéficiaire (ownership, capacity building, etc.) 2 Délégations

* Absence d'une structure d'accueil unique chez l'Etat bénéficiaire 4 Délégations

* Manque de transparence et de claire définition des responsabilités des différents intervenants de l'Etat bénéficiaire 8 Délégations

* Bureaucratie, lenteur des procédures, rigidité du système légal 8 Délégations

* Conflit entre les différentes administrations de l'Etat bénéficiaire (aux différents niveaux) 3 Délégations

* Politisation excessive des programmes d'aide et dirigisme 7 Délégations

3.2.3. Ressources humaines, financières et techniques de l'administration de l'Etat bénéficiaire

* Manque de moyens financiers, humains et techniques de l'administration de l'Etat bénéficiaire 26 Délégations

* Manque de formation du personnel de l'administration de l'Etat bénéficiaire (outils conceptuels, informatique, procédures) 18 Délégations

* Rotation importante du personnel de l'administration 5 Délégations

3.2.4. Systèmes d'appui de la Commission (Siège / Délégations) à l'administration de l'Etat bénéficiaire

* Lourdeur des procédures et absence de guides et de procédures standardisées 7 Délégations

* Absence de définition claire des responsabilités respectives du Siège, des Délégations et de l'Etat bénéficiaire 3 Délégations

* Absence d'un système d'audit et de contrôle 3 Délégations

3.2.5. Environnement propre à l'Etat bénéficiaire

* Corruption 9 Délégations

* Environnement local difficile (conjoncture sécuritaire, conflits ethniques, tribalisme, etc.) 3 Délégations

4. Systèmes en appui à la Déconcentration

4.1. Points forts des Délégations dans le cadre de la Déconcentration

* Organisation largement adaptée 27 Délégations

* Connaissance de la réalité locale 6 Délégations

* Cadres locaux qualifiés et flexibilité du personnel local 3 Délégations

* Existence de structures d'appui 1 Délégation

4.2. Changements organisationnels préalables en Délégation

* Création ou renforcement des cellules financières et /ou contractuelles 7 Délégations

* Renforcement ou maintien des structures d'appui 2 Délégations

* Réorganisation de la Délégation 1 Délégation

4.3. Besoins en équipements informatiques et systèmes d'information

4.3.1. Equipements informatiques

* Augmentation et mise à niveau du parc PC (système d'exploitation, softwares standards) 24 Délégations

* Installation et/ou mise à niveau d'un réseau local 10 Délégations

4.3.2. Systèmes informatiques de gestion

* Accès aux bases de données et systèmes informatiques de gestion du Siège 18 Délégations

* Système informatique de gestion de l'exécution des projets 9 Délégations

4.3.3. Systèmes électroniques de communication

* Accès à Europa plus et Internet 8 Délégations

* Systèmes de communication sécurisés et fiables avec le Siège (lignes satellites, vidéo conférence, etc.) 6 Délégations

* Utilisation du courrier électronique 4 Délégations

4.4. Besoins en ressources humaines complémentaires en Délégation

Ne sont présentées ici que les demandes précisément quantifiées par 39 des Délégations.

Nombre en hommes/an

Gestion des projets de coopération

* Spécialistes thématiques 51 24 Délégations

* Gestion financière des projets et gestion des marchés 26 23 Délégations

* Support administratif 16 9 Délégations

* Non spécifié 15 5 Délégations

Autres

* Coordination 1 1 Délégation

* Suivi politico-économique 1 1 Délégation

* Attaché de presse 2 2 Délégations

* Support administratif 3 2 Délégations

* Sécurité 1 1 Délégation

Total 116

4.5. Fonctions à créer ou à développer au Siège

4.5.1. Définition des politiques

* Mise en place d'un système permettant de tirer les enseignements du terrain pour adapter les politiques de coopération 3 Délégations

* Renforcement du rôle de concepteur des politiques de coopération 2 Délégations

4.5.2. Mise à disposition des Ressources humaines adéquates

* Définition et mise en oeuvre d'un programme de formation du personnel en Délégation (y compris formation spécifique dans les domaines financier et informatique) 18 Délégations

* Mise à disposition des profils correspondant aux besoins en Délégation (Rotation / Floaters sectoriels) 7 Délégations

4.5.3. Mise à disposition des instruments informatiques de gestion

* Création de systèmes informatiques accessibles aux Délégations 5 Délégations

* Création d'un help desk Siège pour les problèmes informatiques 4 Délégations

* Définition d'un package standard pour la micro- informatique des Délégations 1 Délégation

4.5.4. Information et conseil des Délégations

* Renforcement du rôle de conseil dans des domaines spécifiques: politique sectorielle, mise en oeuvre des procédures, finances, droit, audit, évaluation 18 Délégations

* Mise à disposition des manuels, des procédures, des règlements et les simplifier 14 Délégations

* Etablissement d'un système permettant de rassembler et diffuser les meilleures pratiques 2 Délégations

4.5.5. Suivi et contrôle

* Création d'un système de monitoring, contrôle a posteriori, évaluation 7 Délégations

4.5.6. Réorganisation du Siège

* Simplification de l'organisation: diminuer le nombre d'interlocuteurs, renforcer la coordination au Siège, clarifier les responsabilités 11 Délégations

* Responsables géographiques au SCR pour coordonner les contacts entre la Délégation et le SCR 5 Délégations

* Interlocuteur central pour procédures financières (facilitateur) 1 Délégation

ANNEXE II

Redéploiement - première phase

>EMPLACEMENT TABLE>