Le présent document propose une évaluation de la stratégie budgétaire française, notamment en mettant à jour les informations figurant dans l’évaluation du programme de stabilité 2015 publiée le 27 mai 2015. La section 2 présente les perspectives macroéconomiques et les principales évolutions intervenues depuis que la Commission a publié ses prévisions du printemps 2015, le 5 mai 2015. La section suivante présente les évolutions budgétaires récentes et planifiées et évalue en particulier la stratégie budgétaire adoptée, à la lumière des informations fournies dans le rapport sur l’action engagée. La section 4, enfin, examine la conformité des mesures prévues avec la recommandation du Conseil du 10 mars 2015, en se basant également sur les prévisions actualisées de la Commission.

La recommandation du Conseil du 10 mars 2015 a fixé des objectifs budgétaires, tant en termes nominaux qu’en termes structurels, à respecter chaque année sur toute la période d’ajustement. Plus précisément, il a recommandé à la France de ramener son déficit nominal à 4,0 % du PIB en 2015, à 3,4 % du PIB en 2016 et à 2,8 % du PIB en 2017, ce qu’il estimait correspondre à une amélioration du solde structurel de 0,5 % du PIB en 2015, de 0,8 % en 2016 et de 0,9 % en 2017. Se fondant sur les prévisions étendues de la Commission de l’hiver 2015, le Conseil a demandé des mesures supplémentaires équivalant à 0,2 % du PIB en 2015, 1,2 % en 2016 et 1,3 % en 2017.

La France est actuellement soumise au volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil a engagé la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l’endroit de la France le 27 avril 2009, en fixant initialement à 2012 la date limite pour corriger la situation. Ce délai a été reporté à 2013 le 2 décembre 2009 puis à 2015 le 21 juin 2013, sur la base du constat qu’une action suivie d’effets avait été engagée, mais qu’il s’était produit des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques. Le 10 mars 2015, le Conseil, estimant que les éléments disponibles ne permettaient pas de conclure à l’absence d’action suivie d’effets, a repoussé à 2017 le délai imparti à la France pour mettre fin à sa situation de déficit excessif. Il a également fixé à la France la date limite du 10 juin 2015 pour engager une action suivie d’effets et remettre un rapport détaillé sur sa stratégie d’assainissement, conformément à l’article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) n° 1467/97.

Pour 2016, le rapport sur l’action engagée fournit des détails supplémentaires sur les mesures devant permettre de réduire les dépenses de 5 milliards d’EUR, mesures qui n’étaient pas précisées dans le programme de stabilité et qui n’ont donc pas été prises en compte dans les prévisions du printemps 2015 de la Commission. Selon le programme de stabilité, la baisse des dépenses proviendrait d’économies réalisées par l’État (1,6 milliard d’EUR), par la sécurité sociale (2,2 milliards d’EUR) et par les collectivités locales (1,2 milliard d’EUR). En ce qui concerne les efforts de l’État, le 24 avril 2015, le Premier ministre a adressé à chaque ministre des lettres de cadrage précisant les économies à inscrire dans le prochain projet de plan budgétaire pour 2016, ce qui a permis à la Commission de prendre en compte les montants correspondants dans ses prévisions actualisées. En ce qui concerne la sécurité sociale, les économies devraient provenir de la révision à la baisse de l’ONDAM et d’une révision des mécanismes d’indexation des transferts sociaux. Toutefois, les mesures concrètes envisagées pour réaliser ces économies restent encore à préciser et n’ont pas pu être prises en compte dans les prévisions actualisées. Pour ce qui est des collectivités locales, le rapport sur l’action engagée annonce certes la fixation d’un objectif plus ambitieux pour les dépenses publiques locales, mais l’efficacité de cette nouvelle norme de dépenses purement indicative reste à démontrer. Les économies correspondantes n’ont donc pas été prises en compte dans les prévisions actualisées.

Comme indiqué dans l’évaluation du programme de stabilité publiée le 27 mai, certaines de ces mesures ont été prises pour convertir en économies permanentes le niveau plus faible que prévu des dépenses enregistré en 2014. Par rapport au scénario du budget 2015 et au scénario de référence de la PDE, les dépenses publiques se sont avérées nettement inférieures aux prévisions en 2014 (voir la section 3.1). Les objectifs du budget 2015 en matière de dépenses nominales ont ainsi dû être revus à la baisse dans le programme de stabilité, afin d’éviter un «rebond» par rapport au niveau de dépenses étonnamment bas enregistré en 2014. Ces mesures impliquent une réduction du niveau de dépenses prévu par les autorités et ont un effet positif sur le déficit nominal pour 2015, qui devrait s’établir à 3,8 % du PIB. Elles ne modifient toutefois pas le rythme de croissance des dépenses par rapport à 2014 et n’ont dès lors aucune incidence sur l’effort budgétaire consenti.

En ce qui concerne 2015, le rapport sur l’action engagée confirme la mise en œuvre des mesures précisées dans le programme de stabilité, qui avaient déjà été pleinement prises en compte dans les prévisions du printemps 2015 de la Commission. Le train de mesures annoncé par le gouvernement consiste en une nouvelle réduction des dépenses publiques (1,2 milliard d’EUR), une diminution de la charge d’intérêts (1,2 milliard d’EUR), une diminution des transferts sociaux (1 milliard d’EUR) et des recettes supplémentaires provenant de la lutte contre la fraude fiscale et de dividendes de la Banque de France plus importants que prévu (0,6 milliard d’EUR). Le rapport sur l’action engagée précise que le gouvernement a commencé à mettre en œuvre ces réductions de dépenses; il a par exemple publié un décret confirmant les économies prévues au niveau de l’administration centrale.

Le rapport sur l’action engagée remis le 10 juin 2015 ne mentionne aucune mesure nouvelle par rapport au programme de stabilité présenté le 30 avril 2015. En revanche, il précise la nature et les modalités de mise en œuvre des mesures supplémentaires annoncées dans le programme de stabilité en réponse à la recommandation du Conseil du 10 mars 2015; le gouvernement estime l’impact de ces mesures à 4 milliards d’EUR (0,2 % du PIB) pour 2015 et à 5 milliards d’EUR (0,2 % du PIB) pour 2016.

D’après les comptes publics détaillés, les dépenses publiques ont été inférieures de 0,3 % du PIB à ce qui était prévu au moment de l’adoption de la recommandation du Conseil. Les dépenses publiques totales ont augmenté de 1,6 % en 2014, contre 1,8 % en 2013. Si l’on exclut le coût croissant des crédits d’impôt, qui ont représenté 21 milliards d’EUR en 2014 (1,0 % du PIB), le ralentissement est d’autant plus marqué, puisque la hausse des dépenses pour 2014 se chiffre à 0,9 % (à comparer aux 1,8 % de l’année précédente). À titre de comparaison, le scénario de référence retenu pour la recommandation du Conseil prévoyait une hausse des dépenses publiques de 2,2 % en 2014. Ces dépenses publiques inférieures aux prévisions s’expliquent notamment par un ralentissement plus fort que prévu de la formation brute de capital fixe en 2014, principalement dû à la chute des investissements des collectivités locales. Les charges d’intérêts ont elles aussi connu une augmentation moins importante qu’anticipé à la date de la recommandation du Conseil, en raison de la faiblesse des rendements des obligations d’État et de l’impact du ralentissement de l’inflation sur les obligations indexées.

Les chiffres détaillés pour 2014 rendus publics le 13 mai 2015 confirment que le déficit public s’est établi à 4,0 % du PIB en 2014, au lieu des 4,3 % prévus au moment de l’adoption de la recommandation du Conseil. Bien que les comptes détaillés n’aient pas pu être intégrés aux prévisions de printemps publiées le 5 mai par la Commission, le niveau de déficit nominal rendu public le 13 mai correspond au niveau notifié à la Commission le 1er avril 2015 et repris aussi bien dans le programme de stabilité que dans les prévisions de printemps. Dans le même temps, la croissance du PIB pour l’année a été revue à la baisse: estimée à 0,4 % dans les chiffres notifiés, ce qui correspond au scénario macroéconomique sous-tendant la recommandation du Conseil, elle s’établirait, selon les nouvelles estimations, à 0,2 %. En termes nominaux, le PIB a augmenté de 0,8 % en 2014, à comparer aux prévisions de croissance de 1,1 %, dans le cadre de la recommandation du Conseil, et de 1,3 %, si l’on se base sur les chiffres notifiés.

Le rapport sur l’action engagée confirme la stratégie budgétaire, exposée dans le programme de stabilité, qui vise à corriger le déficit excessif en 2017 au plus tard, conformément au délai fixé par le Conseil. Plus précisément, le gouvernement prévoit de ramener le déficit nominal à 3,8 % du PIB en 2015, à 3,3 % en 2016 et à 2,7 % en 2017. À titre de comparaison, les objectifs recommandés par le Conseil pour ces mêmes années sont respectivement de 4,0 %, 3,4 % et 2,8 % de déficit nominal. Dans ses prévisions de printemps, la Commission s’attendait aussi à ce que le déficit public atteigne 3,8 % du PIB en 2015. À politiques inchangées, plusieurs mesures n’ayant pas été précisées dans le programme de stabilité, la Commission prévoyait un déficit nominal de 3,5 % du PIB en 2016, soit un peu plus que l’objectif fixé par le Conseil.

Toutefois, à en juger par la détérioration récente enregistrée sur le marché du travail, il semblerait que la Commission ait été trop optimiste en prévoyant une amélioration progressive de la situation. L’emploi s’est en effet contracté au premier trimestre 2015 (13 000 suppressions de postes dans le secteur privé), et le nombre des chômeurs s’est encore accru pour atteindre 3,5 millions au mois d’avril. Il en ressort que, malgré la reprise de la croissance et les mesures de réduction du coût du travail, l’on peut s’attendre à ce que les employeurs cherchent d’abord à accroître leurs faibles marges bénéficiaires, avant de commencer à recruter. Par conséquent, le taux de chômage devrait encore augmenter (d’environ 0,2 point de pourcentage) en 2015, avant d’amorcer une décrue en 2016.

Comme indiqué dans l’évaluation du programme de stabilité publiée le 27 mai, le scénario macroéconomique des autorités semble plausible. Les prévisions de printemps de la Commission tablent sur un léger raffermissement de la croissance du PIB (1,1 % en 2015 et 1,7 % en 2016). Pour 2015, la Commission prévoit une consommation privée plus dynamique que ne le font les autorités françaises, et une contribution nette positive des exportations. Pour 2016, elle s’attend à ce que la contribution des échanges nets à la croissance reste marginale, alors que les autorités nationales comptent sur une incidence positive. En revanche, conformément à l’hypothèse habituelle des politiques inchangées, la Commission n’a tenu compte dans ses prévisions que des projets de réduction de dépenses pour 2016 dont la teneur avait déjà été précisée, ce qui se traduit par une contribution de la consommation publique à la croissance du PIB plus importante que dans le scénario du gouvernement.

Les prévisions macroéconomiques sous-tendant le rapport sur l’action engagée n’ont pas été mises à jour par rapport au programme de stabilité. Dans son programme de stabilité, le gouvernement table sur une croissance économique de 1 % en 2015, contre 0,2 % seulement en 2014. Il prévoit ensuite une accélération de la croissance à 1,5 %, en 2016 comme en 2017, notamment grâce à la mise en œuvre de mesures de politique économique telles que le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et le pacte de responsabilité et de solidarité. Dans le même temps, l’inflation, qui devrait stagner en 2015, passerait à 1,0 % en 2016 et à 1,4 % en 2017.

En ce qui concerne les réformes structurelles, le programme du gouvernement reste inchangé par rapport au programme national de réforme soumis le 30 avril 2015. Parmi les principales réformes structurelles figurent des mesures de réduction du coût du travail. Des mesures d’un montant de 40 milliards d’EUR (2 % du PIB) ont été annoncées, et en partie déjà mises en œuvre, pour réduire le coût du travail et améliorer les marges bénéficiaires des entreprises. Ces mesures sont censées réduire l’écart entre la France et la moyenne de la zone euro en termes de prélèvements obligatoires sur le travail, mais leurs effets pourraient être neutralisés par la croissance dynamique des salaires, ce qui confirme la nécessité de réformes complémentaires du marché du travail. La réforme du secteur des services passe essentiellement par le projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, qui vise à réduire la charge administrative des entreprises, notamment dans la construction. Le programme de réforme du gouvernement comprend des mesures supplémentaires qui pourraient influer sur le potentiel de croissance de l’économie. Il s’agit notamment de la réforme des collectivités locales, de la réforme du secteur de l’énergie, de mesures destinées à stimuler l’investissement privé et l’innovation et d’initiatives pour améliorer la qualité du système éducatif et ses liens avec le marché du travail. Dans l’intervalle, comme le soulignait la Commission dans sa recommandation du 27 mai 2015 en vue d’une recommandation du Conseil, la France conserve un ratio impôts/PIB parmi les plus élevés de l’UE et des taux d’imposition des sociétés élevés, qui pèsent sur l’investissement de ses entreprises. En outre, la France est pénalisée par la segmentation de son marché du travail, les contrats à durée déterminée représentant une part croissante des embauches, au détriment de la croissance à long terme.

3.3.Projections budgétaires actualisées

Les prévisions du printemps 2015 de la Commission annonçaient un déficit public de 3,8 % du PIB en 2015 et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, de 3,5 % du PIB en 2016, ces projections correspondant à une amélioration du solde structurel estimée à 0,3 % du PIB en 2015 et à 0,0 % en 2016.

Pour 2015, les informations contenues dans le rapport sur l’action engagée ne conduisent pas à réévaluer l’estimation des prévisions de printemps concernant l’incidence des mesures supplémentaires prévues par la France sur ses finances publiques. Le rapport confirme plutôt les informations sur le train de mesures supplémentaires de 4 milliards d’EUR figurant dans le programme de stabilité. L’évaluation de l’incidence de ce train de mesures supplémentaires sur les finances publiques demeure inchangée par rapport aux prévisions de printemps de la Commission.

Pour 2016, seules les réductions de dépenses supplémentaires prévues par l’État apparaissent suffisamment détaillées à ce stade. Elles feraient baisser le déficit nominal attendu de 0,1 % du PIB par rapport aux prévisions de printemps, et d’autant le solde structurel. Comme l’indique le rapport sur l’action engagée, les lettres de cadrage adressées par le Premier ministre à chaque ministre le 24 avril 2015 précisent le montant des économies à réaliser en 2016, qui est estimé à 1,6 milliard d’EUR (0,1 % du PIB). Plus précisément, les ministres sont invités à identifier, à partir des plafonds de dépenses fixés pour 2016 dans la loi de programmation des finances publiques adoptée le 29 décembre 2014, des possibilités d’économies, en règle générale à hauteur de 1 % sur les dépenses de rémunérations (hors pensions) et de 3 % sur les autres dépenses. Des efforts sont également demandés sur les dépenses liées aux agences de l’État. Compte tenu de ces informations supplémentaires, la Commission a revu à la baisse, d’un montant équivalent, son estimation des dépenses publiques pour 2016. Selon les dernières projections, le déficit public devrait ainsi s’améliorer de 0,1 % du PIB pour s’établir à 3,4 % du PIB en 2016, contre 3,5 % du PIB d’après les prévisions de printemps.

3.4.Évaluation des risques

Les risques qui pèsent sur les perspectives budgétaires pour 2015 et 2016, d’après les projections contenues dans les prévisions de printemps actualisées de la Commission, sont globalement équilibrés. Comme le soulignaient les services de la Commission dans leur évaluation du programme de stabilité, les principaux risques pesant sur les perspectives budgétaires concernent l’ampleur de la reprise économique attendue et son impact sur les finances publiques, ainsi que la question de savoir si les coupes de dépenses ambitieuses prévues pour 2016 et 2017 seront effectivement mises en œuvre.

Les données macroéconomiques récentes confirment les projections établies dans les prévisions de printemps de la Commission. Les prévisions macroéconomiques du gouvernement présentées dans le programme de stabilité et dans le rapport sur l’action engagée, qui sont proches des prévisions de printemps, demeurent plausibles. La croissance du PIB plus forte que prévu enregistrée au premier trimestre de 2015 (0,6 % contre 0,4 % d’après les prévisions de printemps de la Commission) donne à penser que la reprise économique pourrait être en train de s’affermir, même plus vite qu’on ne l’avait anticipé. Cependant, l’évolution du marché du travail apparaît moins favorable qu’attendu au moment où les prévisions de printemps ont été établies (voir la section 3.1).

Les évolutions budgétaires récentes signalent de nouveaux risques, mais ne conduisent pas à revoir les perspectives budgétaires. D’après les chiffres détaillés publiés le 13 mai, l’élasticité des recettes fiscales en 2014 a été bien plus importante qu’on ne l’avait estimé au moment où les prévisions de printemps ont été établies (voir la section 3.1), ce qui suggère qu’en 2015, les recettes publiques pourraient augmenter plus que ne l’annonçaient les prévisions de printemps, avec un impact positif sur le solde nominal. Inversement, l’augmentation récente du rendement des emprunts d’État représente un risque d’alourdissement de la charge d’intérêts. Si progressive que serait l’incidence sur les finances publiques, étant donné l’échéance moyenne relativement longue de la dette négociable de la France, cela pourrait rendre plus difficile la réalisation des objectifs de réduction des dépenses. L’évolution du marché du travail pourrait également peser sur les finances publiques. En particulier, l’augmentation du nombre d’emplois aidés en 2015 et 2016 annoncée récemment pourrait creuser les dépenses.

4.Respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance

Le 27 avril 2009, le Conseil a ouvert à l’endroit de la France une PDE, qui laissait aux autorités françaises jusqu’à 2012 pour ramener le déficit nominal sous les 3 % du PIB. Face à des évolutions économiques imprévues ayant grevé les finances publiques de la France, et considérant que celle-ci avait néanmoins engagé une action suivie d’effets, le Conseil a prolongé ce délai à trois reprises. Le 2 décembre 2009, l’échéance a été reportée à 2013. La recommandation du Conseil du 21 juin 2013 l’a ensuite repoussée à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, le Conseil a décidé de proroger jusqu’à 2017 le délai accordé à la France pour la correction de son déficit excessif (voir l’encadré n° 1).

Sur la base des informations actualisées présentées dans le rapport sur l’action engagée, les prévisions de printemps actualisées de la Commission tablent sur un déficit nominal de 3,8 % du PIB en 2015 et de 3,4 % du PIB en 2016, ce qui est conforme aux objectifs recommandés. Selon le rapport sur l’action engagée et le programme de stabilité, le gouvernement prévoit de ramener le déficit nominal à 3,8 % du PIB en 2015, à 3,3 % en 2016 et à 2,7 % en 2017, soit en-deçà des objectifs de déficit public recommandés par le Conseil. Les prévisions de printemps de la Commission, qui ne vont pas au-delà de 2016, annonçaient un déficit public de 3,8 % du PIB en 2015 et de 3,5 % en 2016 (dans l’hypothèse de politiques inchangées), mais les réductions supplémentaires des dépenses de l’État indiquées dans le rapport sur l’action engagée réduiraient encore le déficit public attendu de 0,1 % du PIB en 2016, ce qui le ramènerait au niveau de 3,4 % du PIB recommandé par le Conseil.

Toutefois, l’ajustement structurel attendu sur la base des prévisions actualisées reste inférieur à l’objectif recommandé par le Conseil, à la fois pour 2015 et 2016. D’après les prévisions de printemps, l’amélioration du solde structurel serait de 0,3 % du PIB en 2015 et de 0,0 % en 2016 et n’atteindrait donc pas les 0,5 % et 0,8 % du PIB respectivement recommandés par le Conseil pour ces deux années. Pour 2015, les prévisions de printemps tablaient sur un ajustement du solde structurel similaire à celui attendu au moment de l’adoption de la recommandation du Conseil, les mesures supplémentaires annoncées dans le programme de stabilité ayant été compensées par une révision à la baisse, entre les prévisions d’hiver et de printemps de la Commission, de l’élasticité attendue des recettes fiscales. Pour 2016, les prévisions de printemps de la Commission annonçaient que le solde structurel resterait stable, alors qu’une détérioration de 0,4 % du PIB était attendue au moment de l’adoption de la recommandation du Conseil. L’amélioration, entre le scénario de référence qui sous-tendait la recommandation du Conseil et les prévisions de printemps, de l’effort structurel prévu pour 2016 résulte notamment d’une révision du scénario d’évolution des dépenses des collectivités locales, sous l’effet, beaucoup plus fort que prévu lors de l’adoption de la recommandation, du cycle électoral et des coupes annoncées dans les dotations de l’État. En outre, les prévisions de printemps annoncent un rebond de l’élasticité des recettes fiscales en 2016. Pour 2015, les informations fournies dans le rapport sur l’action engagée ne modifient pas l’appréciation portée par la Commission, dans ses prévisions de printemps, sur les différentes mesures présentées dans le programme de stabilité. La prévision d’amélioration du solde structurel demeure de ce fait inchangée, à 0,3 % du PIB. En particulier, le train de mesures supplémentaires annoncé dans le programme de stabilité devrait avoir une incidence de 2,8 milliards d’EUR seulement (0,1 % du PIB) sur l’effort structurel. Pour 2016, compte tenu des réductions de dépenses prévues dans le rapport sur l’action engagée (équivalant à 0,1 % du PIB), le solde structurel devrait s’améliorer de 0,1 % du PIB, ce qui reste nettement inférieur à l’amélioration de 0,8 % du PIB recommandée par le Conseil.

Tableau n° 2. France – comparaison des projections budgétaires

Même si les objectifs de déficit nominal assignés par le Conseil à la France devraient être atteints en 2015 et en 2016, l’ajustement du solde structurel devrait rester inférieur, ces deux années, aux recommandations du Conseil. Il convient, en conséquence, de conduire une analyse approfondie de l’effort budgétaire consenti, fondée sur l’amélioration du solde structurel corrigé et le montant des mesures prises (voir l’encadré n° 1).