Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur la politique intégrée de produits"

(2001/C 260/06)

Le 13 février 2001, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert sur la politique intégrée de produits".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 21 juin 2001 (rapporteur: M. Pezzini).

Lors de sa 383e session plénière des 11 et 12 juillet 2001 (séance du 11 juillet 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 108 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Comité examine le Livre vert en relation avec la nouvelle approche proposée par le programme d'action pour l'environnement(1), qui met l'accent sur la mise en oeuvre des instruments juridiques existants, mais également sur l'intégration de la dimension environnementale dans les différentes politiques, sur la participation des divers acteurs et sur l'aspect volontaire. Le Comité considère par ailleurs que ce programme complète la stratégie du "développement durable", compte tenu notamment de ses aspects économiques et sociaux(2). Il se réfère aux observations formulées dans les avis qu'il a élaborés sur ce sujet, dans la mesure où il estime que cet instrument ne peut être mis en oeuvre de manière satisfaisante que s'il s'inscrit dans ce contexte plus large.

1.2. Le Livre vert sur la politique intégrée de produits (PIP) propose une stratégie de renforcement et de recentrage des politiques de l'environnement concernant les produits pour promouvoir le développement d'un marché propice à la commercialisation de produits plus écologiques [cf. paragraphe 1 (Introduction)].

1.3. L'approche suivie se fonde sur un vaste éventail d'instruments, mais n'entre pas dans le détail quant à l'intégration du nouveau modèle qu'est la PIP dans les actuelles politiques environnementales sectorielles et verticales: la PIP est au contraire définie comme un "complément" aux instruments juridiques existants. Il serait opportun de combiner davantage les règles verticales et les instruments ou accords volontaires et d'examiner la possibilité d'utiliser ces derniers lorsqu'il n'existe pas d'instruments législatifs pertinents, afin de déboucher sur des solutions plus "écologiques", allant au-delà de la législation et des normes actuelles. Le Comité rappelle qu'il a formulé des propositions dans ce sens visant à améliorer les performances environnementales des produits et services, en particulier dans ses avis sur le "label écologique" (ECOLABEL), le "système communautaire de management environnemental et d'audit" (EMAS) ainsi que, plus récemment, sur la "directive relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques"(3). Au point 2.3 de ce dernier avis, le Comité souligne en effet que le label écologique de l'Union européenne et le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) peuvent contribuer utilement à favoriser des solutions plus avancées que celles prévues par la directive.

1.4. Il convient de noter, comme l'a notamment montré l'audition organisée par la Commission les 8 et 9 mars 2001, que les expériences les plus probantes dans le domaine de la politique intégrée de produits ont été réalisées au Royaume-Uni, en Allemagne, aux Pays-Bas et au Danemark, souvent à l'initiative des Agences nationales pour l'environnement. Dans d'autres États membres en revanche, ces expériences sont moins importantes. Un problème se pose par conséquent concernant la définition d'un cadre de référence européen et la diffusion des expériences, qui doivent être adaptées aux différentes réalités; il convient également de prévoir des mécanismes de soutien pour la diffusion des bonnes pratiques et d'y associer les structures de représentation des entreprises, en particulier les PME.

1.5. Par ailleurs, tous les exemples cités concernent le secteur industriel, alors qu'il faudrait se demander si l'exercice d'intégration ne devrait pas être étendu à d'autres secteurs, d'autant que le règlement EMAS(4) sur la certification écologique a déjà été élargi et que les secteurs des services, du tourisme et de la production agro-alimentaire participent pleinement à l'effort d'adaptation aux exigences environnementales et à la définition d'indicateurs de durabilité.

2. Rôle des parties concernées et des initiatives locales

2.1. Le Livre vert met l'accent sur le rôle des différentes parties concernées et l'importance que revêtent les initiatives locales lorsqu'il s'agit de relever le défi que constitue la mise au point de produits plus respectueux de l'environnement (cf. paragraphe 3).

2.2. À cet égard, le Comité souligne l'importance que revêt la mise en place de mesures de formation et d'éducation pour les parties concernées, notamment afin de responsabiliser davantage les entreprises en ce qui concerne l'adoption de politiques intégrées de produits.

2.3. Si le Livre vert précise que les consommateurs, les ONG, l'industrie et les distributeurs figurent parmi les principaux acteurs concernés par le processus de développement de la PIP, il ne mentionne toutefois à aucun moment les représentants des travailleurs, dont la contribution au débat sur la modification des cycles de production est indispensable. Compte tenu des affirmations figurant au paragraphe 1.5, il convient de mettre également l'accent sur la participation des secteurs des services, du tourisme et du secteur agricole, principalement en ce qui concerne le développement rural.

2.4. La Commission suggère de créer des groupes d'étude de produits (cf. paragraphe 4.3.4) composés de représentants des parties concernées, à l'instar de ce qui se pratique au Danemark. Elle ne précise toutefois pas quelle autorité doit, en vertu de quelle base juridique, prendre l'initiative de constituer tel ou tel groupe d'étude, après avoir vérifié que le thème à traiter fait a priori l'objet d'un large consensus. L'on présume que cette opération aura lieu au niveau des entreprises; toutefois, afin qu'elle ne se limite pas aux grandes sociétés, il convient d'y associer les structures de représentation des PME et des travailleurs. La proposition de la Commission manque en outre de clarté concernant les mesures à prendre au cas où le groupe d'étude ne parviendrait pas à trouver un accord à la fin de ses travaux. Par ailleurs, l'on pourrait envisager de créer des groupes à petite échelle, en gardant à l'esprit que ces instruments doivent stimuler l'innovation et non la freiner.

2.5. Il faudrait probablement favoriser des formes éprouvées de partenariat et s'inspirer du dialogue mené au sein du CES, de manière à tirer profit des expériences glanées en matière de dialogue et de participation des parties concernées, et éviter toute discrimination concernant le degré d'implication et de participation des différentes parties concernées. Les structures de partenariat existantes en ce qui concerne la normalisation, l'étiquetage et l'évaluation environnementale des produits ainsi que le développement territorial (Action locale 21, Leader Plus, en faveur du développement rural) semblent les plus à même d'imprimer les impulsions nécessaires.

2.6. En effet, si elles ne sont pas inscrites dans un cadre de référence précis (développement régional et/ou rural, recherche et innovation pour les PME, politique de cohésion, etc.) et soutenues aux stades de la préparation, de l'adoption et de la diffusion, les initiatives locales pourront difficilement jouer ce rôle de "pan important" de la PIP prôné par la Commission.

3. Stratégie de mise en oeuvre de la PIP

3.1. Selon la Commission, pour favoriser la qualité environnementale des biens et services, il faut utiliser les forces du marché dans toute la mesure du possible et appliquer le principe du "pollueur-payeur" (paragraphe 4.1). Dans ce contexte, l'on pourrait envisager la mise en place d'un instrument récompensant ceux qui s'engageraient à prendre volontairement des mesures destinées à améliorer constamment les performances environnementales, considérées comme une source d'avantages compétitifs.

3.2. La Commission affirme, à juste titre, que le marché est le meilleur moyen d'optimiser les performances environnementales des produits dès lors que les prix reflètent le coût environnemental réel de ces produits pendant leur cycle de vie. À cet égard, le Livre vert considère qu'il est essentiel de définir des critères objectifs permettant de réaliser une évaluation des performances environnementales des produits.

3.3. Ici aussi, le document est très vague concernant l'instance chargée de définir et de proposer ces critères, ainsi que le moment auquel cette opération doit avoir lieu et les modalités retenues. En outre, les facteurs d'internalisation éventuels du coût environnemental réel des produits cités dans le Livre vert sont des taxes, des péages et des redevances. Le seul exemple d'approche sélective du problème semble être la proposition consistant à réduire le taux de TVA appliqué aux produits munis du label européen de qualité écologique (label écologique).

3.4. Le Livre vert propose par conséquent à nouveau des instruments de taxation généralisés qui, dans le secteur environnemental, ont toujours suscité beaucoup de controverses et se sont révélés peu efficaces pour réduire réellement l'impact environnemental des activités de production.

3.5. À l'heure actuelle, des subsides sont accordés dans une large mesure à des produits et modes de production préjudiciables pour l'environnement comme pour la santé humaine. Au lieu de proposer de "réduire autant que possible" ces subsides, il faudrait plutôt faire de cette réduction une priorité absolue. En effet, le fait de supprimer ces "subsides pervers", afin d'attribuer les aides d'État aux procédés et produits respectueux de l'environnement, constituerait à lui seul un pas important pour recentrer l'économie communautaire sur le développement durable.

3.6. Compte tenu de l'importance que le document accorde au label écologique dans le cadre du développement de la PIP, il serait logique de proposer que, au moins en ce qui concerne la définition des critères relatifs à l'évaluation des performances environnementales des produits, l'on tire profit des expériences acquises par le Comité de l'Union européenne pour le label écologique (CUELE), instauré par la décision de la Commission du 10 novembre 2000.

3.7. Le Comité constate que le débat sur l'interaction entre la normalisation des produits et les politiques environnementales, sur le caractère contraignant de ces normes (standards) et la participation des parties concernées à leur élaboration a été lancé. Étant donné qu'il s'agit d'un sujet ardu, le Comité invite la Commission à l'approfondir et à présenter des pistes en vue d'un débat ultérieur.

4. Demande de produits plus écologiques

4.1. La demande de produits plus écologiques incitera les entreprises à redoubler d'efforts en matière de protection de l'environnement et à améliorer les performances de leurs propres produits et services tout au long de leur cycle de vie (paragraphe 4.2.1).

4.2. La promotion de l'information environnementale par les entreprises et une demande accrue de produits respectueux de l'environnement par les consommateurs sont les deux piliers de la mise à disposition d'informations pertinentes au consommateur averti qui, selon la Commission, constitue l'un des éléments clés de la PIP.

4.3. Dans ce cas également, la Commission considère que l'adoption d'un étiquetage environnemental de type ISO et le label écologique sont des mesures permettant de promouvoir la PIP. La Commission reconnaît toutefois qu'en raison de la complexité de ces systèmes, leur capacité à influencer le marché n'a pas encore pu être exploitée pleinement. À cet égard, la Commission annonce qu'elle a l'intention de revoir sa stratégie en matière d'étiquetage écologique, afin d'en élargir la portée en incluant le plus grand nombre possible de produits. Il faudrait également garantir que des informations plus détaillées sur les produits soient mises à la disposition du consommateur.

4.4. La référence à l'adoption des différents systèmes d'étiquetage environnemental (y compris les déclarations et autocertifications écologiques) suscite des doutes quant à la nécessité de prévoir, au niveau national, d'autres instruments et mécanismes de contrôle pour vérifier leur validité.

4.5. Dans son avis sur le règlement établissant un système communautaire révisé du label écologique(5), le CES s'était à cet égard déclaré opposé à la "prolifération" des labels écologiques, dans la mesure où ils sont source de confusion et susceptibles d'induire le consommateur en erreur.

4.6. Dans ce contexte, l'information des consommateurs et les campagnes d'éducation menées par les organisations de consommateurs constituent un outil indispensable.

4.7. Les marchés publics représentent un autre outil essentiel à la promotion des produits et services "verts" (cf. paragraphe 4.2.2); le CES s'est déjà prononcé sur ce sujet, en particulier dans son avis sur l'EMAS (paragraphes 2.1.2 et 2.1.3), dans lequel il espère que les pouvoirs publics favoriseront cette orientation en promouvant les produits "durables".

5. Informations sur le cycle de vie des produits

5.1. La Commission considère qu'il est capital de disposer d'informations relatives à l'impact environnemental par rapport au cycle de vie des produits et des composants (paragraphe 4.3.1).

5.2. L'analyse du cycle de vie d'un produit (ACV) est un instrument primordial pour le développement de la PIP. La Commission reconnaît la complexité de cette analyse et le coût lié à son adoption. Elle recommande par conséquent que l'on élabore des bases de données qui seraient accessibles au public et contiendraient toutes les informations possibles relatives au cycle de vie des produits, susceptibles d'être utiles aux concepteurs, aux fabricants, aux distributeurs et aux consommateurs pour vérifier l'impact environnemental d'un produit. L'Agence européenne de l'environnement (AEA) et les agences nationales de l'environnement sont appelées à jouer un rôle clé dans l'élaboration et la diffusion de ces bases de données et à veiller à ce que tous les maillons de la chaîne de production, en particulier les travailleurs, puissent apporter leur contribution.

5.3. Une solution pour augmenter le volume d'informations et les rendre plus accessibles serait d'encourager et, le cas échéant, d'obliger les producteurs à fournir au consommateur des données essentielles tout au long de la chaîne de production.

5.4. Compte tenu de la structure diffuse et complexe de l'économie de l'Union européenne et des frais importants découlant pour les PME du développement et de l'adoption de l'ACV, il faudrait plutôt encourager la diffusion d'informations par et pour les PME, surtout au niveau local ou des zones de production, afin de répartir les activités de production de façon homogène sur le territoire.

5.5. L'adoption de lignes directrices concernant la conception écologique des produits (design écologique) joue également un rôle non négligeable dans le cadre d'un passage progressif à une production plus respectueuse de l'environnement.

5.6. Le Livre vert semble sous-estimer le fait que l'adoption d'instruments tels que l'ACV et le design écologique, qui revêtent une importance capitale, exige des efforts financiers et de gestion considérables. Parallèlement, ils constituent un élément essentiel pour stimuler la recherche et l'innovation.

5.7. Aussi serait-il souhaitable de promouvoir davantage des politiques visant à encourager la recherche et l'innovation au profit des PME. Ces politiques devraient être axées sur la diffusion d'informations et l'élaboration de procédés innovants afin de développer des produits plus écologiques. Les instruments actuellement disponibles sont en effet non seulement inadéquats du point de vue financier, mais également difficilement identifiables et accessibles pour les entreprises.

Bruxelles, le 11 juillet 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 31 final, JO C 221 du 7.8.2001.

(2) Avis du Comité sur la "Préparation d'une stratégie de l'Union européenne en matière de développement durable": JO C 221 du 7.8.2001.

(3) JO C 296 du 29.9.1997, p. 77, JO C 209 du 22.7.1999, pp. 43-44 et JO C 116 du 20.4.2001, pp. 38-43.

(4) JO L 114 du 24.4.2001, pp. 1-29.

(5) JO C 296 du 29.9.1997, p. 77, paragraphe 3.2.4.