Avis sur la communication et le projet de proposition de directive concernant la transparence et la qualité d`exécution des paiements transfrontaliers à distance (94/C 388/08)

Le 22 avril 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l`article 23, paragraphe 5 de son Règlement intérieur, d`élaborer un avis sur la communication et le projet de proposition de directive concernant la transparence et la qualité d`exécution des paiements transfrontaliers à distance.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 14 juin 1994 (rapporteur : M. Meyer-Horn).

Le Comité économique et social, lors de sa 317e session plénière, séance du 6 juillet 1994, a adopté l`avis suivant à la majorité des voix, une voix contre et cinq abstentions.

Résumé

1. Le CES salue les efforts déployés par la Commission européenne et le secteur du crédit pour améliorer la qualité des paiements transfrontaliers et déplore que ces efforts n`aient pas été consentis plus tôt.

2. Le Comité accorde sa préférence à un code de bonne conduite plutôt qu`à une directive. Selon le Membre de la Commission chargée de la protection des consommateurs, Mme Christiane Scrivener, un tel code de bonne conduite serait ratifié par les associations du secteur du crédit, des utilisateurs (consommateurs, commerces, PME) ainsi que par la Commission, ce qui conférerait à ce code le caractère contraignant qui convient ainsi qu`une notoriété dans l`opinion publique.

3. Si le choix devait se porter sur une directive, celle-ci devrait se limiter à tracer un cadre très général. Au cas où une directive européenne prétendrait imposer des contraintes détaillées aux établissements de crédit pour leurs paiement transfrontaliers, on risquerait de voir bon nombre de ces établissements, surtout ceux de petite dimension, refuser d`exécuter des paiements transfrontaliers, et en particulier dans des régions éloignées des centres financiers et sur des comptes auprès de petits établissements de crédit locaux. Le système de paiements transfrontaliers risquerait dès lors de présenter des lacunes.

4. Le CES fait remarquer qu`un nombre important de dispositions techniques et autant de conventions correspondantes sont nécessaires à l`exécution de paiements transfrontaliers entre un nombre supérieur à 10 000 établissements de crédit et 200 000 succursales répartis sur 12 pays et qui, la plupart du temps, n`entretiennent pas de relations d`affaires. Les paiements transfrontaliers ne représentent que 1,3 % des opérations de paiements dans l`Union européenne.

5. Les associations européennes du secteur du crédit ont créé à Bruxelles, fin 1992, une institution commune, l`ECBS, pour la standardisation des paiements transfrontaliers, en collaboration avec la Commission européenne, l`Institut monétaire européen, Europay international, visa international et la société mondiale de télécommunications financières interbancaires (SWIFT).

6. Le Comité se félicite de l`intention de la Commission de promouvoir la coopération entre les établissements de crédit dans la perspective d`une amélioration des systèmes de paiements transfrontaliers; il invite la Commission à vérifier dans quelle mesure il est possible à cet égard de déroger aux dispositions de l`article 85 du Traité CE, comme ce fut le cas dans le cadre de l`accord eurochèque.

7. Un code de bonne conduite compterait parmi ses obligations celle de prescrire aux établissements de crédit d`informer leurs clients quant aux avantages et aux inconvénients des modes de paiements (virements, chèques, cartes), de même que sur la durée d`exécution probable et sur les coûts approximatifs de l`opération. Pour le client, les conditions doivent être transparentes et il doit pouvoir comparer les offres d`établissements concurrents.

8. Le Comité soutient la requête formulée par le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) de réglementer la responsabilité en cas d`exécution non conforme aux règles de paiements transfrontaliers dans le cadre d`opérations de masse. Le Comité est sensible à la recommandation de la Commission de mettre en place des bureaux de réclamation dans les États membres, ce qui ne requiert ni la mise au point de dispositions contraignantes au niveau de l`Union européenne, ni la mise en place d`un Ombudsman.

9. Les doubles commissions - à l`endroit tant du donneur d`ordre que du bénéficiaire - sont irrecevables et interdites. Il conviendrait de permettre aux établissements de crédit concernés, d`examiner les raisons de ces doubles commissions, afin d`en éviter la répétition.

10. L`enquête de la Commission relative à l`évolution et au développement des paiements transfrontaliers devrait porter sur un plus grand nombre de banques, établissements et groupes bancaires, elle serait ainsi représentative et significative. En aucun cas, elle ne doit se contenter de quatre établissements de crédit pour chacun des grands pays et de deux pour chacun des petits pays, ni se borner à examiner l`exécution la plus rapide possible de 1 000 virements de 100 écus chacun.

1. Observations préliminaires

1.1. Les pressions exercées par la Commission européenne ont amené les associations européennes du secteur du crédit () à élaborer des lignes directrices pour une information à la clientèle sur les paiements transfrontaliers à distance. Ces lignes directrices ont été présentées en mars 1992, après concertation avec la Commission et son groupe de travail PSULG (cf. paragraphe 1.3). Selon la conception de la Commission, la mise en oeuvre de ces lignes directrices par les banques devait être effective fin 1992, manifestement dans la perspective de l`achèvement du marché intérieur. Les associations européennes se sont déclarées prêtes à appliquer ces lignes directrices le plus rapidement possible par l`intermédiaire de leurs instituts de crédit. En annexe à ces lignes directrices, a été joint un document de travail de la Commission intitulé « Faciliter les paiements transfrontaliers : éliminer les barrières » (), dans lequel la Commission annonçait son intention de surveiller leur mise en oeuvre.

1.2. À cet effet, la Commission a demandé en février 1993 la réalisation d`une étude visant à examiner :

- l`information écrite proposée aux usagers par 287 succursales d`établissements de crédit sur les paiements transfrontaliers;

- l`exécution d`environ 1 000 virements de 100 écus chacun entre différents comptes auprès de 34 banques dans tous les États membres.

1.3. Les résultats de l`étude ont été discutés en septembre/octobre 1993 au sein de deux groupes de travail de la Commission :

- le groupe de développement technique des systèmes de paiement/Payment Systems Technical Development Group (PSTDG), et

- le groupe de liaison des utilisateurs des systèmes de paiement/Payment Systems Users Liaison Group (PSULG).

Ces deux groupes avaient déjà été consultés sur la mise en oeuvre de la recommandation de la Commission de 1990 concernant la transparence des conditions de banque applicables aux transactions financières transfrontalières (90/109/CEE) (). Le groupe PSULG a discuté et adopté les lignes directrices mentionnées au paragraphe 1.1.

1.4. Les résultats de l`étude et les avis formulés par les deux groupes de travail ont été rassemblés dans une Communication à la Commission intitulée « Transparence et qualité d`exécution des paiements transfrontaliers » (). Dans cette communication, les membres de la Commission compétente, M. Vanni d`Archirafi et Mme Scrivener, proposent la procédure suivante, approuvée par la Commission le 14 décembre 1993 :

1.4.1. Il est octroyé un « délai de grâce » au secteur bancaire pour lui permettre d`atteindre, par l`autorégulation, les résultats souhaités en termes de transparence et d`efficacité;

1.4.2. La Commission fera le point sur les progrès réalisés dans ce domaine avant août 1994 en procédant à une deuxième et dernière étude en mars ou avril 1994, à présenter fin juillet 1994;

1.4.3. A toutes fins utiles, la Commission préparera une proposition de directive du Conseil concernant la transparence et la qualité d`exécution des paiements transfrontaliers à distance. Si les progrès réalisés en matière de transparence et d`efficacité des paiements transfrontaliers ne sont pas suffisants, la Commission proposera immédiatement des mesures législatives contraignantes sous la forme d`une directive. Un premier projet en vue d`une telle directive a été joint en annexe à la Communication. Ce projet de directive est examiné depuis avril 1994 par le groupe de travail institué par la Commission réunissant des experts gouvernementaux;

1.4.4. La Commission a entamé dans son groupe de liaison (PSULG) (cf. paragraphe 1.3) les discussions au sujet de lignes directrices impliquant une information aussi étendue que possible en ce qui concerne les paiements « face-to-face » (). Il s`agit en l`occurrence de paiements transfrontaliers que les clients d`un établissement de crédit d`un État membre font exécuter par carte de paiement ou chèque pendant qu`ils se trouvent dans un autre État membre. Reste à voir dans quelle mesure des lignes directrices en vue d`une information ex ante et ex post du client en cas de paiements « face-to-face » peuvent venir compléter le « code de bonne conduite » () que les trois associations européennes du secteur du crédit ont adopté en date du 14 novembre 1990.

1.5. Le CES formule ci-dessous des observations générales (paragraphes 2) et particulières (paragraphes 3), concernant :

- la communication à la Commission et les études mentionnées dans cette communication, ainsi que les avis formulés par les deux groupes de travail PSTDG et PSULG;

- le premier projet de proposition de directive du Conseil annexé à la Communication, qui devrait être arrêté en codécision avec le Parlement européen et après avis du Comité économique et social.

2. Observations générales

2.1. Le CES salue les efforts déployés par la Commission européenne et le secteur du crédit pour améliorer la qualité des paiements transfrontaliers à distance, à la fois :

- du point de vue de la transparence des conditions et

- du point de vue de la rapidité, de la fiabilité et du coût de l`exécution des opérations.

Le Comité déplore que ces efforts n`aient pas été consentis plus tôt et que les recommandations formulées en 1990 par la Commission - cf. paragraphe 1.3 - aient tant tardé à se voir appliquer.

Avec l`achèvement du marché intérieur en 1993 et le passage à une Union économique et monétaire prévu par le Traité de Maastricht au plus tard pour 1999, les paiements transfrontaliers revêtent une importance croissante, notamment en raison de la multiplicité des opérations portant sur de petits montants. Aussi le Comité est-il d`avis qu`il faut de toute urgence rendre les paiements transfrontaliers plus transparents et plus efficaces et entreprendre sans tarder les démarches encore nécessaires à cette fin (cf. paragraphe 2.9).

2.1.1. D`après les chiffres de la Fédération bancaire de la Communauté européenne (rapports annuels 1991 et 1992), quelque 323 millions de paiements tranfrontaliers par chèque, virement et carte bancaire ont été exécutés en 1990, et quelque 398 millions en 1991. Cela représente respectivement à peu près 1,2 % et 1,3 % de l`ensemble des opérations de paiement dans la Communauté (1990 : +/ P26 milliards d`opérations; 1991 : +/ P 31 milliards).

2.1.2. Jusqu`à présent, les ordres de paiements portant sur des montants inférieurs à 2.500 écus ont toujours été, tant de par leur nombre que de par les montants qu`ils représentent, négligeables. C`est pour cette raison que les établissements de crédit ont d`abord hésité à investir dans la standardisation et l`automatisation de paiements transfrontaliers portant sur de petits montants. De ce fait, le traitement de ces opérations est resté relativement exigeant en main-d`oeuvre et par conséquent plus coûteux et plus lent que dans le cas des paiements à l`intérieur d`un seul État membre.

2.2. Dans ces conditions, la Commission européenne juge opportun de faire en sorte que, dans le marché unifié, les paiements transfrontaliers soient aussi rapides, fiables et peu coûteux qu`ils peuvent l`être actuellement à l`intérieur d`un seul et même État membre. Toutefois, les paiements transfrontaliers sont soumis à d`autres contraintes que les paiements à l`intérieur d`un seul État membre.

2.2.1. Au nombre de ces contraintes figurent l`existence de devises différentes, la multiplicité des langues et même des écritures, les notifications particulières aux banques centrales exigées pour les opérations de paiement avec l`étranger et surtout les différents modes de paiement utilisés. Ainsi, par exemple, contrairement aux procédures en usage pour les paiements nationaux, les chèques présentés au paiement transfrontalier ne peuvent être lus que partiellement (ou pas du tout) par une machine.

2.2.2. Les difficultés en matière de paiements transfrontaliers sont encore accrues par les différences de structure et de densité des réseaux de succursales des établissements de crédit, par la variété des systèmes informatiques et les particularités des bureaux de compensation régionaux et nationaux au sein de et entre les différents groupes bancaires. D`après les statistiques des trois associations européennes du secteur du crédit, on compte (situation à la mi-1993) :

- 2 562 banques commerciales avec 85 300 succursales;

- 1 580 caisses d`épargne avec 63 800 succursales;

- 10 590 banques coopératives avec 55 800 succursales.

2.2.3. De nombreux dispositifs techniques et autant de conventions correspondantes sont nécessaires à l`exécution de paiements transfrontaliers entre un si grand nombre d`établissements de crédit de dimensions différentes et opérant dans des secteurs d`activités variant du niveau local au niveau interrégional et dont le réseau de succursales peut être plus ou moins dense. Dans ce contexte, il faut tenir compte notamment du fait que, dans bien des cas, l`établissement de crédit du donneur d`ordre et celui du bénéficiaire n`entretiennent pas de relations d`affaires et appartiennent à des groupes bancaires différents.

2.2.4. Le CES a attiré l`attention sur ces particularités dans son avis du 20 mars 1991 (). L`alignement total - souhaitable en soi - des paiements transfrontaliers sur les paiements intérieurs n`est donc pas aisé et n`est de toute manière pas possible à court terme. Toutefois, le CES considère indispensable et possible d`apporter des améliorations considérables à l`exécution des paiements transfrontaliers.

2.2.5. Les associations européennes du secteur du crédit (cf. note 1) ont créé à Bruxelles le 17 décembre 1992, une institution commune, l`ECBS (), pour la standardisation des paiements transfrontaliers. Ce Comité européen de normalisation bancaire travaille en collaboration avec la Commission européenne, l`Institut monétaire européen, Europay International, Visa International, la société mondiale de télécommunications financières interbancaires (SWIFT) ainsi qu`avec les Comités de normalisation CEN et ISO.

2.3. Le CES se félicite de l`intention de la Commission européenne de discuter, au cours du premier semestre 1994, avec les parties concernées (établissements de crédit, consommateurs, commerce, PME) représentées au sein du PSULG, de lignes directrices en vue de l`information du consommateur en cas de paiement tranfrontaliers « face-to-face » (cf. paragraphe 1.4.4).

2.4. Le CES recommande de donner une base plus large à la deuxième étude () annoncée par la Commission (cf. 1.4 ci-dessus) sur les progrès enregistrés dans l`exécution des paiements transfrontaliers qu`à la première étude réalisée en février 1993 (cf. paragraphe 1.2 ci-dessus). Fondée sur une base plus large, cette deuxième étude serait plus représentative et plus parlante que la première. Il ne faudrait pas qu`une telle étude plus approfondie échoue du fait des coûts supplémentaires invoqués par la Commission. Les résultats de cette deuxième étude seraient plus représentatifs que ceux de la première si les propositions suivantes du Comité étaient prises en compte :

2.4.1. L`enquête devrait porter sur un plus grand nombre de banques, et pas seulement à nouveau sur 34 banques, dans l`ensemble des douze États membres de la Communauté. Elle devrait inclure de préférence des établissements de crédit qui exécutent de façon permanente pour une grande clientèle - et non pas uniquement occasionnellement - des paiements transfrontaliers dans un grand nombre d`États membres.

2.4.2. L`enquête devrait couvrir, outre les grandes banques, un plus grand nombre d`établissements d`autres groupes bancaires (banques régionales, caisses d`épargne, banques coopératives, banques postales privées). Au lieu de considérer de façon un peu schématique quatre établissements de crédit pour chacun des grands pays et deux pour chacun des petits pays, il conviendrait d`opérer une sélection qui soit la plus représentative possible et permette ainsi de mieux refléter l`importance et la part de marché des établissements de crédit concernés ainsi que des différents pays dans les opérations de paiements transfrontaliers. À défaut de quoi, les pourcentages calculés ne sont guère significatifs.

2.4.3. Dans le contexte de l`enquête, on devrait examiner les initiatives qui ont été prises (ou annoncées) par des groupes bancaires européens comme IBOS, Europartners ou TIPANET, ou encore par B. EPSYS et par le groupement ACH (Automatic Clearing Houses), en faveur d`un système de paiements transfrontaliers; il serait également intéressant de se pencher sur les expériences réalisées par exemple par le Banco Popular Español dans le cadre des transferts de pension pour 1,8 millions de salariés espagnols ayant travaillé précédemment à l`étranger pour le compte des organismes de sécurité sociale de plusieurs pays (Suisse, Italie, France, République fédérale d`Allemagne, Pays-Bas).

2.4.4. En outre, il faudrait que la Commission examine dans le même contexte les possibilités dont disposent les groupes bancaires dont les membres constituent un réseau dense d`établissements de crédit (pour la plupart de petite dimension) avec des succursales dans tous - ou presque tous - les États membres. De tels groupes bancaires disposent - comme « Euro-Giro » pour les banques postales ou « Eufiserv » pour les caisses d`épargne - de leurs propres canaux de virement, réseaux, chambres de compensation et « gate ways ». À l`intérieur de ces réseaux, et grâce à leurs établissements communs, les ordres de paiement du compte d`un établissement membre d`un pays peuvent être exécutés directement sur le compte d`un établissement membre d`un autre pays sans l`entremise de correspondants bancaires supplémentaires.

2.4.5. Il ne faut pas se contenter d`examiner uniquement et schématiquement l`exécution la plus rapide possible de 1 000 virements de 100 écus chacun. Il convient plutôt de vérifier la façon dont sont exécutés les ordres lorsque, pour le donneur d`ordre, c`est davantage le coût qui importe et moins le gain de temps. Enfin, il ne faudrait pas limiter l`examen à des virements de 100 écus mais l`étendre aux paiements transfrontaliers de montants de 1 000 à 3 000 écus, effectués tant par des ménages que par des PME.

2.5. Le Comité se félicite de l`intention de la Commission de promouvoir certaines formes utiles de coopération entre les établissements de crédit dans la perspective d`une amélioration des systèmes de paiements transfrontaliers. Le Comité invite la Commission à vérifier au préalable dans quelles conditions les dispositions en matière de concurrence prévues par les articles 85 et suivants du Traité CE pourraient s`appliquer à une telle coopération, par analogie aux dérogations qui avaient été prévues dans le cadre de l`accord eurochèque.

2.6. La réalisation de systèmes de paiements transfrontaliers n`est possible que sur la base d`accords conclus entre tous les établissements concernés. À l`annexe C de son document de travail de mars 1992 (), la Commission affirme elle-même que sans accords l`exécution de paiements transfrontaliers ne peut être optimale.

2.6.1. À défaut d`accords, il n`est pas possible d`exécuter massivement, à des conditions connues au préalable, des paiements impliquant plusieurs établissements de crédit - tant dans le pays du donneur d`ordre que dans celui du bénéficiaire - étant donné que les établissements concernés ne sont pas tous en relations d`affaires les uns avec les autres. Ces accords doivent réglementer les spécifications et les normes de technique bancaire. De même, les procédures à respecter en matière de paiements transfrontaliers ainsi que le calcul des coûts et des commissions doivent faire l`objet d`une convention entre les intéressés. Seules les conventions décidées de commun accord permettent de percevoir des commissions forfaitaires indépendamment de la distance entre le pays et le lieu de résidence du donneur d`ordre et le pays et le lieu de résidence du bénéficiaire.

2.6.2. La transparence souhaitée des conditions, lesquelles doivent être communiquées à l`usager, n`est possible elle aussi que sur la base de conventions. Si l`on veut de plus que les différents systèmes de paiements transfrontaliers soient ouverts les uns aux autres - et dès lors également aux clients d`autres groupes bancaires -, il faut également que des accords soient conclus entre ces systèmes et les sociétés de cartes de crédit opérant de par le monde.

2.6.3. Depuis sa décision du 10 décembre 1984 sur l`accord relatif aux eurochèques (), la Commission a adopté les positions de principe suivantes :

2.6.3.1. Les accords entre établissements sur les commissions à imputer aux clients sont incompatibles avec l`article 85 du Traité CE.

2.6.3.2. Pour les accords interbancaires sur les commissions entre établissements, des dérogations peuvent être autorisées, conformément à l`article 85, paragraphe 3. La Commission () considère ces dérogations comme justifiées à condition que les conventions entre établissements amènent une amélioration pour le client et que seuls des taux maxima soient fixés pour les commissions, taux maxima qu`au demeurant les établissements de crédit peuvent ne pas appliquer en raison de la concurrence qu`ils se livrent. En tout état de cause, les taux maxima ne devraient ni être appliqués de façon généralisée et systématique ni répercutés dans tous les cas sur le client.

2.6.4. Il a déjà été fait des exceptions, sur la base du règlement n° 17, aux tarifs interbancaires dans le cas d`eurochèque. De telles dérogations paraissent pouvoir s`appliquer précisément à l`exécution massive de paiements transfrontaliers à laquelle participent des milliers d`établissements, pour la plupart de petite dimension, et qui n`entretiennent pas tous des relations les uns avec les autres. Un accord tarifaire sur les commissions maximales à appliquer entre établissements donnerait à l`exploitant de réseaux une base de calcul pour réaliser une certaine péréquation des coûts à l`intérieur d`un système donné de paiements transfrontaliers, englobant une multitude de pays, d`instituts bancaires et de moyens de paiement, « gate-ways » et chambres de compensation. Le Comité invite la Commission à se pencher sur ces arguments pour ce qui est des systèmes de paiements transfrontaliers qui se font concurrence auprès des usagers. La Commission a déjà évoqué cette question dans son document de travail de mars 1992 (), annexe C, section 3C.

2.7. Sous réserve d`un approfondissement de l`étude tel que recommandé au paragraphe 2.4, le Comité approuve les critères ci-après pour apprécier les progrès enregistrés dans le règlement de paiements transfrontaliers.

2.7.1. En ce qui concerne l`exigence selon laquelle pour au moins deux tiers des succursales des établissements de crédit couverts par l`enquête, des informations écrites et complètes à l`usage des clients doivent être disponibles, conformément aux lignes directrices mentionnées au paragraphe 1.1, il conviendrait de tenir compte du fait qu`il existe dans les 12 États membres quelque 200 000 succursales d`établissements de crédit. Par la mise à disposition en permanence de ces informations dans un réseau aussi étendu, il faudrait comprendre qu`elles sont communiquées au client à sa demande. En outre, cette partie de l`enquête devrait également prendre en considération les informations fournies oralement au client et les conseils dispensés par le personnel de la banque.

2.7.2. Les doubles commissions - à savoir auprès du donneur d`ordre et auprès du bénéficiaire - sont irrecevables et interdites. D`après les critères retenus, la Commission ne considérerait qu`il y a progrès pour le règlement des paiements transfrontaliers que si l`on parvenait à limiter la perception d`une double commission à un maximum de 10% des cas. Il serait réaliste de modifier dans un premier temps ce critère pour les besoins de l`étude de manière à couvrir encore 25% des cas. Il conviendrait de permettre aux établissements de crédit intéressés à des explications, d`examiner les raisons de ces doubles commissions, afin d`en éviter la répétition. Cela étant, il y aurait lieu de définir la notion de double commission comme suit : il y a double commission lorsque l`exécution d`un paiement transfrontalier a été grevée d`une commission perçue auprès du client donneur d`ordre et auprès du bénéficiaire, alors que le donneur d`ordre a donné pour instruction que tous les coûts afférents au virement soient exclusivement à sa charge et alors que cette instruction a été acceptée par son établissement de crédit.

2.7.3. Le critère du délai à respecter pour l`exécution d`un virement transfrontalier doit être considéré comme rempli lorsque la durée convenue avec le client n`est pas dépassée. Le traitement de l`ordre de paiement au plus tard le jour ouvrable suivant sa réception devrait pouvoir être requis sous réserve de la réception du montant du paiement lui-même.

2.8. Le Comité soutient la requête formulée par le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) de réglementer la responsabilité en cas d`exécution non conforme aux règles de paiements transfrontaliers dans le cadre d`opérations de masse. Le Comité est sensible à la recommandation de la Commission de février 1990 de mettre en place des bureaux de réclamation. Dans son avis du 20 mars 1991 (), le Comité avait déjà évoqué les expériences favorables faites en Belgique avec de tels bureaux de réclamation. Les bureaux de réclamation institués dans les États membres pourraient coopérer de façon informelle au niveau européen (cf. paragraphe 3.7.3). Dans ces conditions, les clients pourraient s`adresser à un bureau de réclamation de leur pays, lequel pourrait, pour leur information, prendre contact avec les bureaux de réclamation du pays du destinataire.

2.9. Le Comité accorde sa préférence à un code de bonne conduite plutôt qu`à une directive. Les lignes directrices des associations européennes du secteur du crédit mentionnées au paragraphe 1.1 vont déjà largement dans le sens d`un tel code de bonne conduite. Ces lignes directrices avaient fait l`objet d`une audition des utilisateurs de systèmes de paiements transfrontaliers (consommateurs, commerce, PME) représentés au sein du groupe de travail PSULG de la Commission. Elles pourraient constituer la base d`un code ou d`une Charte dans laquelle les prestataires de services dans le domaine des paiements transfrontaliers s`engageraient à satisfaire à certaines obligations. Ainsi, s`agissant des obligations prévues à l`article 4 du projet de proposition de directive (paragraphe 3.3.4), il serait plus judicieux de les inscrire dans un code ou dans une Charte. L`idée d`une Charte est en effet défendue par le Membre de la Commission chargé de la protection des consommateurs, Christiane Scrivener (). Selon sa conception, une telle Charte serait ratifiée par les associations du secteur du crédit et des consommateurs ainsi que par la Commission. Cela conférerait à la Charte à la fois le caractère contraignant qui convient ainsi qu`une notoriété dans l`opinion publique.

2.9.1. Les obligations librement consenties dans le cadre d`un code de bonne conduite impliqueraient notamment que les différents établissements de crédit soient tenus d`informer leurs clients quant aux avantages et aux inconvénients des modes de paiements (virements, chèques, cartes), de même que sur la durée d`exécution probable et sur les coûts approximatifs de l`opération. Pour le client, les conditions doivent être transparentes. Il doit pouvoir comparer les offres d`établissements de crédit concurrents. Étant donné que de plus en plus de clients ont des comptes auprès de plusieurs établissements de crédit, la transparence permet de faire confiance au libre jeu de la concurrence.

2.9.2. Si le choix devait se porter sur une directive, celle-ci devrait se limiter à tracer un cadre très général. Une directive européenne qui prétendrait imposer des contraintes détaillées aux établissements de crédit pour leurs paiements transfrontaliers comporterait pour les consommateurs plus d`inconvénients que d`avantages. Il y aurait lieu de craindre, en effet, que bon nombre de ces établissements, surtout ceux de petite dimension, refusent carrément d`exécuter des ordres de paiements transfrontaliers parce qu`ils seraient dès le départ dans l`incapacité (ou n`auraient pas la volonté) de satisfaire aux obligations prescrites de façon détaillée dans la directive.

2.9.2.1. En particulier dans le cas de virements destinés à des bénéficiaires dans des régions éloignées des centres financiers et sur des comptes auprès de petits établissements de crédit locaux, il pourrait arriver que de tels ordres de paiements soient refusés par principe. De ce fait, des lacunes substantielles apparaîtraient dans un système devant fonctionner à l`échelle européenne.

2.9.2.2. Selon les chiffres figurant dans l`étude de la Commission de février 1993, quelque 7 800 établissements de crédit sur les 10 000 que comptent les douze États membres opèrent des paiements tranfrontaliers, ce qui signifie moins de 80 %. Ce pourcentage pourrait encore diminuer sensiblement si un dispositif juridique détaillé devait venir réglementer le système des paiements transfrontaliers. Ce serait en contradiction tant avec les aspirations de la Commission qu`avec les souhaits des clients et les efforts du secteur du crédit.

2.9.3. Les lacunes qui risquent d`apparaître, en cas de réglementation par directive, dans un système de paiements transfrontaliers à l`échelle européenne, pourraient être comblées au besoin par les services postaux publics. Seuls les services postaux publics en tant que partie du service public, pourraient, voire devraient, accepter les ordres de paiements transfrontaliers auprès de tous les bureaux de poste, et ce avec toutes les obligations décrites en détail dans une directive européenne régissant leur exécution. Au demeurant, la Poste, grâce à ses facteurs, peut également faire parvenir des paiements à des destinataires dans des régions éloignées, sans que ceux-ci aient un compte.

2.10. S`agissant de la proposition de directive envisagée par la Commission dans sa communication de décembre 1993, le Comité prend position sur ce texte dans le paragraphe 3 ci-après, intitulé observations particulières.

3. Observations particulières

3.1. Si la Commission devait décider de soumettre au Conseil une directive sur la transparence et la qualité d`exécution des systèmes de paiement transfrontaliers, elle devrait se limiter à réglementer certaines exigences minimales au niveau communautaire. Le CES se félicite de ce que l`article premier, paragraphe 3, permette aux États membres, le cas échéant, d`arrêter des prescriptions supplémentaires afin de tenir compte de la structure respective des établissements de crédit et des particularités du système de paiement. La Commission a justifié les initiatives qu`elle a adoptées depuis 1990 en invoquant la nécessité de promouvoir les virements à grande échelle de petits montants. Or, le projet de proposition de directive ne fait pas expressément référence à cet objet. De même, le champ d`application (voir paragraphe 3.2) ne se limite pas exclusivement aux virements massifs de petits montants.

3.2.

Champ d`application (article 2)

Il y aurait lieu de préciser que la directive est conçue pour réglementer l`exécution massive de paiements transfrontaliers de petits montants et non pour les montants plus importants relevant des opérations traditionnelles avec l`étranger, et qui sont déjà exécutés via SWIFT (Société mondiale de télécommunications financières interbancaires). Certes, le 4e considérant souligne la nécessité d`opérer une distinction entre paiements de petits et gros montants. Cependant, il ne renvoie à cet égard qu`au seuil de 10 000 écus, au-delà duquel, dans un grand nombre d`États membres, les paiements transfrontaliers doivent être déclarés. Plus loin, à l`article 7, paragraphe 2, pour les paiements supérieurs à 10 000 écus, il peut être dérogé à l`obligation de remboursement. Si l`on entend définir par ce seuil - ne serait-ce qu`implicitement - les paiements transfrontaliers de petits montants, il y aurait lieu de préciser que la directive s`appliquerait aux paiements des ménages et des petites et moyennes entreprises (PME) et non aux gros montants relevant des opérations traditionnelles avec l`étranger.

3.2.1. De plus, il conviendrait de préciser que la directive ne s`applique pas aux paiements transfrontaliers dans des pays tiers.

3.2.2. La directive en question devrait s`appliquer non seulement aux établissements de crédit dans le sens de l`article premier de la directive 77/780/CEE (), mais également à d`autres établissements qui exécutent, dans le cadre de leurs activités, des paiements transfrontaliers comme, par exemple, les sociétés de cartes de crédit. Elle devrait couvrir tous les moyens de paiement, comme les virements ou les chèques, et toutes les procédures, comme les ordres de paiements permanents ou les domiciliations. Aussi apparaît-il approprié de mentionner également à l`article 2 d) les cartes eurochèque et les cartes de crédit. En effet, ces cartes de paiement sont utilisées de plus en plus fréquemment pour les paiements transfrontaliers, dans le « tele-shopping » et dans les commandes sur catalogue des maisons de vente par correspondance, surtout dans les régions frontalières.

3.2.3. Les établissements de crédit qui ne peuvent pas (ou ne veulent pas à cause des obligations découlant de la directive) exécuter de paiements transfrontaliers devraient être exclus du champ d`application, et notamment de l`article 3.

3.3.

Transparence (articles 3 et 4)

3.3.1. Les informations écrites devant être fournies aux clients avant un paiement transfrontalier correspondent largement à l`obligation que s`étaient imposée eux-mêmes les établissements de crédit des trois grandes associations européennes du secteur du crédit dans leurs lignes directrices de mars 1992 (ne font pas partie de ces trois associations, les banques postales publiques et les « building societies » britanniques).

3.3.2. Un complément important des informations écrites consiste, pour la plupart des établissements de crédit, en l`information orale fournie habituellement aux clients quant à la façon la plus intéressante pour eux d`exécuter un paiement transfrontalier. Forts de ces informations, les clients peuvent décider par exemple, dans le cas de petits montants, d`émettre un eurochèque à verser au bénéficiaire ou bien, dans le cas de virements transfrontaliers non urgents, d`accepter a priori une durée d`exécution plus longue afin d`éviter, le cas échéant, les frais supplémentaires d`un service express (« premium speed service »).

3.3.3. Certaines informations relatives à l`exécution d`un paiement transfrontalier, notamment dans des régions éloignées, ne peuvent pas être fournies d`emblée avec certitude au client. De telles données, notamment en ce qui concerne la durée précise d`exécution, ne sauraient dès lors être réglementées par le biais d`une directive européenne.

3.3.3.1. Dans bon nombre de cas, l`établissement de crédit n`est en mesure de communiquer au client, au moment où celui-ci donne un ordre de paiement, qu`une durée approximative fondée sur l`expérience. En effet, il arrive souvent que plusieurs établissements de crédit, avec lesquels la banque du donneur d`ordre n`entretient pas de relations, soient impliqués successivement dans l`opération (cf. paragraphe 2.2.1.2). Notamment dans le cas d`un « virement hors réseau » (à savoir sur un compte auprès de la succursale d`un établissement de crédit d`un autre groupe bancaire), la banque du donneur d`ordre n`a pas nécessairement d`expériences en matière de transmission rapide d`un paiement à l`étranger et d`utilisation de systèmes de compensation étrangers (clearing). Par conséquent, elle ne peut garantir de manière absolue une durée précisée d`exécution de l`ordre de paiement jusqu`à l`inscription au crédit du bénéficiaire. Aussi conviendrait-il de lire au 2e tiret : « le temps approximatif ».

3.3.3.2. Le donneur d`ordre ne peut être informé au préalable que de la date de valeur du débit de son compte, et non de la date de valeur de crédit sur le compte du bénéficiaire.

3.3.3.3. S`il apparaît évident d`informer le client au préalable quant au taux de change appliqué au paiement transfrontalier, le taux de change peut cependant subir d`importantes fluctuations dans le cas de certaines devises. Cela s`est vérifié en particulier en automne 1992 et à nouveau en 1993. Dans le mécanisme de change du SME, il est prévu depuis le 2 août 1993 que les parités peuvent être dépassées de 15 % tant vers le haut que vers le bas. Aussi serait-il approprié de communiquer au client le taux de change en vigueur au moment où il donne son ordre de paiement et de l`afficher dans la salle des guichets. Les taux de conversion ne peuvent pas par contre, du fait qu`ils sont rapidement dépassés, figurer dans des brochures imprimées ou autres supports d`informations écrites destinées au client. Le cas échéant, il convient d`attirer sur ce point l`attention du client pour lequel l`information écrite ne peut donner qu`un taux de change précis.

3.3.3.4. Le bénéficiaire du paiement devrait être informé sur le taux de change appliqué si la conversion a eu lieu dans son pays. Il est superflu de l`informer sur le taux de change s`il a été convenu que le virement d`un montant déterminé se ferait dans la devise de son pays, comme c`est le cas en règle générale. Le bénéficiaire n`a alors pas besoin de connaître le montant payé par le donneur d`ordre dans sa devise, d`autant plus que ce dernier a peut-être bénéficié de conditions spéciales au niveau du change, lesquelles tombent sous le secret bancaire. En revanche, le bénéficiaire est en droit d`attendre que lui soient communiqués et le nom du donneur d`ordre et l`objet du paiement.

3.3.4. S`agissant de l`information du donneur d`ordre après un paiement transfrontalier, la plupart des établissements de crédit observent les lignes directrices arrêtées en mars 1992 par leurs associations européennes. Cela signifie que les donneurs d`ordre reçoivent les attestations mentionnées à l`article 4 concernant le coût de l`exécution à leur charge avec relevé des frais, prélèvements et taxes et indication du taux de change, et ce dans plus de 80 % des cas, ainsi qu`il ressort de l`étude de février 1993.

3.3.5. Dans les cas où c`est également le donneur d`ordre qui supporte les frais d`exécution encourus dans le pays du bénéficiaire, il conviendrait de le communiquer au bénéficiaire au moment de créditer son compte. Comme il ressort de l`étude de février 1993, une telle indication n`a manifestement pas toujours été transmise. Aussi, les établissements de crédit devraient-ils veiller à ce que lors de la transmission d`un paiement transfrontalier par les différents établissements impliqués, on communique aussi l`indication que le donneur d`ordre a souhaité prendre à sa charge les coûts facturés par l`établissement de crédit du bénéficiaire.

3.4.

Obligation d`effectuer le virement dans un délai raisonnable (article 5)

3.4.1. Le CES partage le souhait qu`un paiement transfrontalier devrait être exécuté le plus rapidement possible, à moins qu`il en ait été convenu autrement avec le donneur d`ordre. Cela semble du reste l`usage habituel des banques.

3.4.2. Des objections sont néanmoins de mise concernant le délai maximal prévu à l`article 5, d`un total de six jours ouvrables. En effet, les paiements transfrontaliers ne sont pas tous exécutés directement et immédiatement entre deux banques en correspondance dans des centres financiers, ce qui serait un cas idéal. Il faut au contraire envisager également les cas où le donneur d`ordre et/ou le bénéficiaire résident dans des régions éloignées des centres financiers et ont leurs comptes auprès de succursales de petits établissements locaux ou régionaux. Dans ces cas, il arrive fréquemment que plusieurs établissements de crédit du même groupe bancaire - voire d`un autre groupe - soient impliqués, alors qu`ils n`entretiennent pas tous des relations les uns avec les autres. Cela signifie que :

3.4.2.1. L`exécution peut durer beaucoup plus longtemps, si le cheminement est interrompu plusieurs fois (par exemple, au départ de la succursale d`un établissement de crédit local dans le pays du donneur d`ordre en passant par un autre établissement de crédit régional ou national en relations avec une banque correspondante dans le pays du bénéficiaire et là, à nouveau, en passant par un établissement de crédit national ou régional jusqu`à un établissement local et sa succursale).

3.4.2.2. Il arrive souvent dans le pays du bénéficiaire que soient impliqués des groupes bancaires étrangers avec lesquels l`établissement de crédit du donneur d`ordre n`entretient pas de relations. Ce dernier n`a donc plus aucune influence sur l`exécution du paiement dans l`autre pays et sur d`éventuelles défaillances qui pourraient survenir dans ce pays.

3.4.2.3. Par ailleurs, un établissement de crédit impliqué dans l`exécution d`un paiement ne peut être tenu d`effectuer le paiement au plus tard le jour ouvrable qui suit la réception de l`ordre de paiement s`il n`a lui-même pas encore reçu de preuve de paiement. Au contraire, il faut laisser à cet établissement le soin de décider s`il entend avancer les fonds et prendre le risque d`exécuter un ordre de paiement avant d`avoir été lui-même couvert par la banque étrangère.

3.4.3. Il ressort de l`étude de février 1993 qu`un paiement transfrontalier dure en moyenne 3,2 jours, à compter de la date de valeur du débit sur le compte du donneur d`ordre jusqu`à la date de valeur du crédit sur le compte du bénéficiaire et 4 à 6 jours à compter de la réception de l`ordre de paiement jusqu`à la date du crédit sur le compte du bénéficiaire. Ce résultat peut déjà être qualifié de satisfaisant, même s`il reflète essentiellement le pourcentage - déjà important par le passé - des opérations directes entre banques correspondantes implantées dans des centres financiers. Pour calculer la durée d`exécution d`un virement, les établissements de crédit se basent sur la valeur en compte, pertinente dans le cas de montants d`une certaine importance, en raison des pertes ou des gains d`intérêts. La Commission, quant à elle, estime plus judicieux de compter à partir de la réception de l`ordre de paiement. Le Comité a de la sympathie pour cette dernière méthode de calcul, qui est aussi celle qui sous-tend les dispositions UNCITRAL.

3.4.4. Une disposition contraignante concernant la durée d`exécution des paiements transfrontaliers apparaît inopportune pour les raisons exposées au paragraphe 3.4.2. Même le groupe de travail institué par la Commission pour la définition du cadre juridique doute que de telles prescriptions soient nécessaires (paragraphe 19 du rapport du « groupe de travail cadre juridique » et XV 154/93 du 3 décembre 1993).

3.4.5. Une réglementation contraignante de la durée pourrait avoir pour effet que certains établissements de crédit - surtout de petite dimension - en viennent à refuser les ordres de paiement dont ils ne peuvent influencer eux-mêmes l`exécution par les banques étrangères du pays de destination.

3.5.

Obligation d`effectuer le virement conformément à l`ordre de paiement (article 6)

3.5.1. Jusqu`à présent, dans l`exécution d`un paiement transfrontalier, chaque partie impliquée supportait en règle générale (précisément dans 94 % des cas) sa part de frais (réglementation SHARE sur le partage des frais). Toutefois, le projet de directive tend à ce que se généralise à l`avenir le cas où c`est le donneur d`ordre qui supporte tous les frais afin que le paiement soit crédité dans son intégralité au bénéficiaire. Ce système « OUR » (prise en charge de l`intégralité des frais par le donneur d`ordre) revêt il est vrai une importance croissante dans le cas des petits montants. De nouveaux réseaux de paiement (par exemple TIPANET ou ACH « Automated clearing houses »), se basent sur le système OUR ou du moins envisagent de le faire.

3.5.2. L`étude de février 1992 s`est limitée aux paiements transfrontaliers effectués selon les dispositions « OUR ». Or, il s`est avéré que dans 43 % des cas, des frais ont été imputés au bénéficiaire bien que le donneur d`ordre eût convenu expressément avec son établissement de crédit qu`il prendrait en charge à lui seul l`ensemble des frais et que le bénéficiaire serait crédité du montant intégral sans déductions (cf. paragraphe 2.7.2). Dans un tel cas de double prélèvement, l`établissement du donneur d`ordre est tenu, conformément à l`article 6, paragraphe 2, « de créditer (ce même) donneur d`ordre de tout frais déduit à tort ». De plus, l`établissement du donneur d`ordre est tenu de renoncer aux frais initialement imputés au donneur d`ordre et ce, même si la faute relève de la seule banque du bénéficiaire. Du point de vue du donner d`ordre, qui ne connaît que sa banque, cette réglementation apparaît compréhensible. Cependant, pour l`établissement de crédit du donneur d`ordre, étendre à ce point la responsabilité n`apparaît pas défendable dans les conditions citées sous 2.2.2, 2.2.3 et 3.4.2, du moins lorsque la banque du bénéficiaire est devenue insolvable.

3.5.3. Pour des raisons de confidentialité les associations européennes du secteur du crédit n`ont pas été autorisées à consulter le dossier de l`étude de février 1992. Elle ignorent toujours à l`heure actuelle les raisons expliquant les cas de double prélèvement signalés à l`époque.

3.5.4. La Commission devrait prévoir, pour la 2ème étude mentionnée au paragraphe 1.4, et envisagée pour 1994, la description précise des cas éventuels de double prélèvement. Sur cette base, le secteur du crédit pourrait prendre connaissance des cas de double prélèvement - incompatibles avec le code de bonne conduite des banques - lesquels peuvent éventuellement résulter d`indications incomplètes ou erronées du donneur d`ordre. Aussi conviendrait-il de prévoir préventivement, à l`article 6, paragraphe 2, une dérogation pour une éventuelle coresponsabilité du donneur d`ordre.

3.6.

Obligation de remboursement en cas de défaillance dans les virements (article 7)

3.6.1. Si le compte du bénéficiaire n`est pas crédité du montant des fonds correspondant au virement (article 7, paragraphe 1), l`établissement du donneur d`ordre est tenu de rembourser à celuici le montant intégral du virement majoré des frais. Ce faisant, on impose à l`établissement de crédit du donneur d`ordre une responsabilité indépendante d`une faute. D`autre part, l`établissement de crédit du donneur d`ordre peut revendiquer l`obligation de remboursement qui est faite, dans le même temps, aux établissements impliqués successivement dans l`exécution du paiement et qui n`auraient pas exécuté l`ordre selon les formes requises. Néanmoins, le remboursement n`est en aucun cas certain au point de compenser intégralement les inconvénients d`une responsabilité indépendante d`une faute.

3.6.2. Conformément à l`article 7, paragraphe 2, le remboursement peut être demandé au plus tôt dans les 20 jours ouvrables qui suivent la date à laquelle le virement aurait dû être exécuté. Même avec un tel délai, on pourrait imaginer que le donneur d`ordre récupère son argent alors que le bénéficiaire aurait été crédité entre-temps et aurait même déjà utilisé le montant du virement.

3.6.3. Il n`est pas indiqué clairement ce qu`il advient de l`obligation de remboursement en cas de force majeure. À l`article 7, paragraphe 2 j) il est fait référence à la définition de la force majeure figurant dans la directive 90/314/CEE (). Il conviendrait de préciser si l`obligation de remboursement subsiste même lorsque l`établissement de crédit du bénéficiaire fait l`objet d`un moratoire ou d`une procédure de faillite avant de pouvoir créditer le virement sur le compte du bénéficiaire. Manifestement ces cas ne seraient pas considérés comme des cas de force majeure, et assurément pas pour des montants inférieurs à 10 000 écus.

3.7.

Plaintes et procédures de recours (article 8)

3.7.1. Les plaintes présentées par des clients, et qui ne peuvent être traitées définitivement par les établissements concernés, devraient relever, selon l`article 8, paragraphe 3, d`instances indépendantes et dotées de compétences générales. Conformément au principe de subsidiarité qui vaut également à l`intérieur d`un même État membre, ces bureaux de réclamation devraient pouvoir être mis en place, au choix, par les établissements de crédit eux-mêmes ou par les banques centrales, ou encore par les autorités des États membres.

3.7.2. Étant donné que les bureaux de réclamation ne peuvent être des organes de jurisprudence, il apparaît exagéré de prescrire aux États membres, dans une directive européenne, qu`ils doivent veiller (conformément à l`article 8, paragraphe 5) à ce que les décisions de ces organismes soient publiées régulièrement.

3.7.3. Une coopération internationale entre ces organismes peut s`avérer intéressante. En effet, cela permettrait aux clients de s`adresser au bureau de réclamation de leur pays, lequel se mettrait en contact, de son côté, avec le bureau de réclamation du pays du bénéficiaire afin de tirer au clair l`affaire en question. Pour une telle coopération, pour la mise en place d`un ombudsman européen, il n`est pas nécessaire de prendre des dispositions contraignantes au niveau de l`Union européenne.

Fait à Bruxelles, le 6 juillet 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() La Fédération bancaire de la Communauté européenne, le Groupement des caisses d`épargne et le Groupement des banques coopératives de la CE.

() Doc. SEC(92) 621 du 17 mars 1992.

() Doc. SEC(93) 1968 - cf IP 18(94) 455 du 30 mai 1994.

() Cf. doc. XV/106/94 de la Commission.

() Code de bonne conduite des associations européennes mentionnées à la note en bas de page n° 1 du secteur bancaire concernant les systèmes de paiement par cartes (doc. 135/90).

() JO n° C 120 du 6. 5. 1991.

() ECBS : Comité européen de normalisation bancaire (European Committee for Banking Standards), secrétariat : Place Jamblinne de Meux, 34/35 B-1040 Bruxelles.

() Avis de concours 94/C/5/09, JO CE n° 5/15 du 7. 1. 1994; il ne faut pas confondre cette étude avec celle commandée à M. Bruno Dupont par le service « politique des consommateurs » de la Commission et concernant les services offerts par les grands établissements de crédit en matière de paiements transfrontaliers.

() Doc. SEC(92) 621 du 17 mars 1992, cf. également le rapport de la Commission européenne sur la politique de la concurrence (doc. COM(94) 161 final du 5 mai 1994) points III, 119 et 120.

() Cf. C.D., Ehlermann in « Revue trimestrielle du droit européen » 3/1993, pp. 457 et suivantes et « la doctrine Vanni d`Archirafi » in Institutions européennes et Finances, n° 1a (mars 1994), p. 2.

() Doc. SEC(92) 621.

() Avis du CES sur le document de discussion « Les paiements dans le marché intérieur européen » (JO n° C 120 du 6. 5. 1991).

() Cf. exposé de Christiane Scrivener au colloque sur les paiements transfrontaliers le 1er mars 1994 à Paris.

() JO n° L 67 du 15. 3. 1990, p. 39.

() JO n° L 35 du 7. 2. 1985, p. 43.

() JO n° L 322 du 17. 12. 1977.

() JO n° L 158 du 23. 6. 1990, p. 59.