FR Journal officiel de l'Union européenne C 44/143

Avis du Comité économique et social européen sur le «Rapport de la Commission — Rapport sur la politique de concurrence 2008»

COM(2009) 374 final

2011/C 44/24

Rapporteur: M. METZLER

Le 23 juillet 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

«Rapport de la Commission – Rapport sur la politique de concurrence 2008»

COM(2009) 374 final.

La section spécialisée «Marché unique, production, consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 juin 2010.

Lors de sa 464e session plénière des 14 et 15 juillet 2010 (séance du 14 juillet 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 111 voix pour, 1 voix contre et 8 abstentions.

1. Synthèse et conclusions

1.1 Le Comité économique et social européen se félicite que, pour la première fois, la Commission consacre un chapitre de son rapport à la problématique des consommateurs dans le cadre de la lutte contre les cartels. Il souhaite rappeler le mécanisme d'action de groupe dont la mise en œuvre n'a toujours pas été réalisée. Il convient en outre de souligner l'incidence et l'importance des règles en matière d'ententes et de position dominante pour les autres sections de la société civile et économique d'Europe. Ce point devrait faire l'objet de rapports à l'avenir.

1.2 Le CESE salue et soutient les efforts de la Commission visant à veiller, lors du recouvrement des aides d'État et des garanties publiques, à rétablir des conditions de concurrence équitables sur l'ensemble des marchés européens, et à les faire appliquer. Le CESE est convaincu qu'il en va de la vraisemblance et de la crédibilité du droit européen de la concurrence.

1.3 Le CESE encourage la Commission à redoubler et à intensifier ses efforts afin de faire connaître, par une politique de communication plus énergique, ces aspects de ses activités aux citoyens européens.

1.4 Le CESE invite la Commission à indiquer si et dans quelle mesure elle entend modifier la réglementation et les lignes directrices eu égard à l'expérience relative aux aides d'urgence octroyées à l'économie réelle et financière sous la forme de subventions qui ont été rendues nécessaires par la crise. Le Comité escompte dès lors des indications sur l'attitude qu'adoptera la Commission au sujet des futures aides d'État aux industries d'importance systémique, notamment l'industrie automobile.

Il convient que les situations et les exigences induites par la mondialisation soient prises en considération lors de l'examen des questions de concurrence.

1.5 Le CESE met en exergue sa position exprimée dans l'avis relatif au rapport 2007, selon laquelle la Commission devrait prêter attention à l'importance que revêtent notamment le dumping social et le non-respect des dispositions en matière de protection du travail, et faire rapport sur les résultats atteints en la matière. Il convient d'accorder une place toute particulière à ces considérations dans le domaine des transports.

2. Contenu du rapport sur la politique de concurrence 2008

2.1 Le rapport de la Commission européenne pour l'année 2008 met particulièrement l'accent sur les ententes et la protection des consommateurs. La Commission montre, en s'appuyant sur l'exemple de l'entente sur les bananes et de l'entente sur le verre automobile (procédures menées en 2008), l'incidence négative qu'ont les ententes de producteurs sur les consommateurs et sur les prix qu'ils ont à payer, mais aussi sur la force d'innovation du secteur.

La Commission indique que les instruments du programme de clémence fonctionnent. La nouvelle possibilité de prendre en compte la disposition d'un acteur à coopérer pour mettre au jour des ententes comme une circonstance atténuante lors de l'imposition d'amendes a un effet positif sur les travaux et les succès de la Commission. La Commission indique que l'imposition d'amendes élevées va dans le sens de l'effet dissuasif général des dispositions juridiques en matière d'ententes et d'économie.

2.2 En 2008, la Commission a poursuivi ses efforts importants en matière de lutte contre les ententes, infligeant des amendes à 34 entreprises dans sept affaires pour un montant total de 2 271 milliards d'euros.

La Commission a présenté en 2008 une estimation du préjudice causé. Elle a pour ce faire traité 18 ententes ayant fait l'objet d'une décision de sa part entre 2005 et 2007. En fixant la majoration des prix pratiquée sur la production de biens par les participants aux ententes de 5 à 15 %, elle estime que le préjudice causé par ces ententes représente 4 à 11 milliards d'euros.

Les estimations des autorités britanniques de la concurrence (Office of Fair Trading) révèlent que pour chaque entente mise à jour, cinq ententes pourraient ne pas avoir été mises en œuvre ou avoir été abandonnées. Ainsi, les 18 décisions arrêtées entre 2005 et 2007, y compris leur effet dissuasif, pourraient avoir empêché un préjudice supplémentaire de l'ordre de 60 milliards d'euros pour les consommateurs.

3. Instruments

3.1 Répression des ententes et abus de position dominante – articles 81 et 82 du traité CE

3.1.1 Le 2 avril 2008, la Commission a adopté le livre blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante. En raison de la possibilité laissée aux particuliers de déposer plainte contre les contrevenants à ces règles, ce projet de la Commission européenne relatif aux règles en matière d'ententes et de positions dominantes a donné lieu à de nombreux débats. Le CESE s'est prononcé en faveur de la création d'un instrument européen pour harmoniser certains aspects des actions de particuliers ou de collectivités en dommages et intérêts pour violation des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

En outre, la Commission a mis en place une procédure de conciliation simplifiée afin de lutter contre les ententes. Le paquet sur les procédures de conciliation, composé de règlements et de communications de la Commission, est entré en vigueur le 1er juillet 2008. Ainsi, les participants raisonnables à des ententes, «en aveux» après l'ouverture de la procédure et après avoir pris connaissance des documents, peuvent voir leur amende réduite de 10 %. Il s'agit d'une véritable simplification.

3.1.2 En 2008, la Commission a également publié des orientations sur les priorités retenues en matière d'application de l'article 82 du traité, en ce qui concerne les décisions relatives aux pratiques d'éviction abusives par les entreprises dominantes. Il s'agit d'un cadre analytique lui permettant, lors de la prise de décisions, de comprendre et de représenter le processus par lequel les consommateurs subissent un préjudice.

3.1.3 En 2008, la Commission a également lancé, ou poursuivi, la révision des règlements d'exemption par catégorie concernant les accords verticaux, le secteur automobile et le secteur des assurances.

3.1.4 Application des règles au droit d'auteur ne se rapportant pas à des ententes

3.1.4.1 À ce sujet, la Commission a interdit en 2008 à la Confédération internationale des sociétés d'auteurs et compositeurs (CISAC) de maintenir des restrictions en imposant des clauses d'exclusivité dans leurs accords de représentation réciproque, et ainsi d'opérer une délimitation sur la base des frontières nationales.

3.1.4.2 La Commission a également mené des actions en ce qui concerne les abus de position dominante, en infligeant à Microsoft une astreinte d'un montant définitif de 899 millions d'euros. La contestation initiée entretemps devant les tribunaux a pu être close en décembre 2009.

3.2 Mesures étatiques relatives aux entreprises publiques ou aux entreprises jouissant de droits exclusifs ou spéciaux

3.2.1 Le secteur public est également concerné par la politique européenne de concurrence, conformément à l'article 86 du traité UE.

Dans ce domaine, la Commission a rendu des décisions au sujet du monopole postal et du secteur énergétique.

3.3 Contrôle des concentrations et suivi des mesures correctives

3.3.1 Communication sur les mesures correctives

La Commission a publié à ce sujet, en octobre 2008, une nouvelle communication et un règlement d'application. Les deux documents ont pour objectif d'améliorer la protection des consommateurs en la matière et d'induire une baisse des prix, notamment en imposant des exigences plus strictes en matière d'informations et en rendant systématiques les informations devant être fournies avec le produit.

3.3.2 Application des règles

Par ailleurs, la Commission a présenté les moyens utilisés et les mesures prises afin de protéger le consommateur. En la matière également, le nombre de projets signalés à la Commission, qui s'élevait en 2008 à 347 (concentrations et cas de coopération), était à nouveau très élevé. La Commission a rendu 340 décisions définitives.

3.4 Contrôle des aides d'État, élaboration des règles de la politique de concurrence

3.4.1 C'est dans ce domaine que la Commission a fait part en 2008 du plus grand besoin de changement et de la plus grande volonté de changement. Dans le contexte de la crise financière, elle a poursuivi la mise en œuvre du plan d'action sur les aides d'État. Elle a également publié trois communications sur le rôle de la politique en matière d'aides d'État dans le contexte de la gestion des crises et du processus de relance.

3.4.2 Au sujet de l'évolution générale des règles de la politique de concurrence, la Commission a adopté, comme annoncé, un plan de mise en œuvre relatif au règlement général d'exemption par catégorie.

3.4.3 Les communications relatives aux aides d'État sous la forme de garanties (JO C 155 du 20.06.2008 et JO C 244 du 25.09.2008) établissent des méthodes de calcul de l'élément d'aide d'une garantie et prévoient des règles simplifiées pour les PME.

3.4.4 En 2008 également, la Commission a poursuivi ses efforts en vue d'améliorer la mise en œuvre et le contrôle des décisions en matière d'aides d'État. Elle a cherché à indiquer clairement, en communiquant au sujet des décisions de recouvrement des aides et de leur application efficace et immédiate, qu'elle a la volonté et la capacité de limiter les effets induits par les aides d'État.

Comme annoncé dans le plan d'action sur ce thème, la Commission a intenté une action en justice contre les États membres n'ayant pas exécuté comme il se doit les décisions de recouvrement, dans cinq cas en vertu de l'article 88, paragraphe 2, et dans huit cas en vertu de l'article 228, paragraphe 2, du traité UE.

3.4.5 Le tableau de bord des aides d'État 2008 indique que les États membres de l'UE suivent les indications de la Commission pour une utilisation plus ciblée des aides. Ainsi les États membres ont-ils affecté en moyenne 80 % de leurs aides à des objectifs horizontaux en 2007.

3.4.6 En ce qui concerne le cadre communautaire en matière de recherche, de développement et d'innovation, la DG Concurrence s'est intéressée aux aspects liés aux aides d'État (88 affaires).

Dans le domaine du financement du capital-risque en faveur des PME, la Commission a autorisé 18 régimes en application des lignes directrices sur le capital-risque.

4. Développements sectoriels

4.1 Énergie et environnement

La concentration dans le secteur de l'énergie et les aspects environnementaux du changement climatique visant à promouvoir le transfert vers des processus de production d'énergie émettant moins de CO2 ont été examinés par la Commission. Le Conseil «Énergie» a adopté un compromis le 10 octobre.

Les enquêtes antitrust menées dans ce domaine concernent avant tout les comportements d'éviction, les exploitations abusives et les collusions. Le transport d'énergie pour les nouveaux fournisseurs a en particulier fait l'objet de procédures répétées dans pratiquement tous les États membres.

4.2 Services financiers

4.2.1 L'aide apportée au secteur financier en 2008 a conduit à des interventions majeures dans la concurrence du secteur des services financiers.

La Commission européenne doit exercer, avec le concours des États membres, le contrôle des aides d'État en la matière.

4.2.2 La Commission a élaboré des lignes directrices concernant les mesures publiques. Dans le même temps, elle a pris des mesures appropriées afin de recapitaliser les établissements financiers et fixé des garde-fous minimum contre les distorsions indues de concurrence. Sur la base de ces dispositions, des mesures concrètes, allant des régimes de garantie aux aides à la liquidité en passant par les aides spécifiques, ont été autorisées pour plus de 16 pays de la Communauté européenne et de nombreux établissements de ces pays.

4.2.3 La Commission estime avoir pris des mesures rapidement afin de rétablir la confiance des marchés.

4.2.4 Par ses mesures, elle a montré que le droit de la concurrence constitue un instrument efficace en matière de gestion des crises.

4.3 Instruments relatifs à l'économie réelle

4.3.1 La Commission a autorisé des aides d'État, des garanties sur les prêts, des prêts bonifiés et des aides sous forme de capital-risque au profit des entreprises de l'économie «réelle».

La charge de la preuve des défaillances du marché a été simplifiée en ce qui concerne l'autorisation des assurances de crédit à l'exportation.

4.4 Communications électroniques

4.4.1 Sur ce dossier, la Commission s'est prononcée en faveur de la transformation de monopoles nationaux en marchés soumis aux lois de la concurrence. La recommandation de la Commission de 2007 montre ses effets. En 2008, la plupart des autorités nationales de régulation sont parvenues à la conclusion que les spécificités nationales n'y faisaient pas obstacle.

4.4.2 Dans le domaine des technologies de l'information, de grandes procédures ont pu être conclues ou pratiquement conclues. Le rapport de la Commission fait état du passage de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique ainsi que des critiques à l'égard du financement public des radiodiffuseurs de service public.

4.5 Transports

4.5.1 À ce sujet, la Commission fait état des procédures relatives au transport ferroviaire et combiné, de l'entrée en vigueur des lignes directrices concernant les aides d’État aux entreprises ferroviaires, du contrôle des concentrations ainsi que des décisions visant à promouvoir le transport ferroviaire dans le domaine du transport combiné. Pour ce qui est du transport maritime, elle laisse entrevoir l'aboutissement du processus de réforme des règles de concurrence. Dans ce domaine également, comme dans le transport aérien, les services d'intérêt économique général font aussi l'objet d'activités particulières.

On peut s'attendre à de nouveaux processus de concentration.

4.5.2 Le rapport ne contient aucune observation sur le respect des normes sociales en ce qui concerne la concurrence dans le domaine des transports.

4.6 Industrie pharmaceutique

4.6.1 La Commission s'est penchée sur ce secteur sur la base d'informations et d'indications. Elle s'est en particulier intéressée à la commercialisation des médicaments génériques, et note d'une manière générale un déclin de l'innovation.

Plus de 100 entreprises et des échantillons de 219 molécules chimiques ont été soumis à examen.

Elle constate que la mise en place d'un brevet communautaire unique et d'une juridiction commune en matière de brevets pourrait avoir des effets positifs sur la force d'innovation de ce secteur. Les procédures en matière d'autorisation de mise sur le marché, de fixation des prix et de remboursement varient de pays à pays, et devraient être simplifiées, selon le rapport de la Commission.

4.7 Denrées alimentaires

4.7.1 La Commission n'a pas constaté de tendance à la consolidation dans le secteur alimentaire et dans les autres secteurs de l'approvisionnement. Elle a publié deux communications sur les prix des denrées alimentaires (COM(2008) 321 et 821 final) qui vont également dans ce sens.

5. Unité chargée des relations avec les consommateurs

5.1 En 2008, la DG Concurrence a mis en place une unité chargée des relations avec les consommateurs. Elle transmet les informations contribuant à une meilleure connaissance des marchés, et récolte, inversement, des informations et des données sur les défaillances de marché. Cette unité a mené avec succès un processus de consultation avec les associations de consommateurs. Elle a également participé aux discussions avec le CESE dans le cadre de l'élaboration de l'avis d'initiative sur la «Démocratie économique dans le marché intérieur», en espérant voir cette coopération se poursuivre par la suite, afin de faire en sorte que la politique de concurrence ait pour objet le bien-être des consommateurs et la protection des valeurs de la société civile.

6. Réseau européen de la concurrence et juridictions nationales

6.1 En 2008, la coopération menée entre les autorités nationales de régulation et la direction générale de la Commission au sein du réseau européen de la concurrence s'est opérée sans heurts, et constitue une réussite aux yeux de la Commission.

6.2 Il en va de même pour les activités et la coopération avec les juridictions.

7. Activités internationales

7.1 La Commission indique que pour ce qui est de la coopération internationale, elle a travaillé avec la Chine et la Corée en 2008. Elle est également active à l'OCDE, ainsi qu'au sein du réseau international de la concurrence.

8. Coopération interinstitutionnelle

8.1 La DG Concurrence met en exergue ses excellents contacts avec le Parlement européen, le Conseil, et le Comité économique et social européen.

9. Prise de position du CESE

9.1 Protection des consommateurs

9.1.1 Le Comité se félicite que la DG Concurrence ait développé l'accent mis sur la protection des consommateurs. Il accueille avec une faveur toute particulière la publication de son Livre blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante, qu'il a appuyé. En revanche, il déplore que plus de deux ans plus tard, il n'ait pas encore été créé de mécanisme judiciaire d'action de groupe pour la défense des consommateurs, tel que prévu dans ledit document, mécanisme sur lequel le CESE s'est prononcé favorablement dans plusieurs avis.

9.1.2 Le Comité est d'avis que la mise en avant de la coopération avec la protection des consommateurs, dont les activités se poursuivent pleinement, ne doit pas faire oublier l'idée et la priorité de travail en vertu de laquelle le droit des ententes devrait couvrir également d'autres aspects de la politique de protection des consommateurs, par exemple:

— garantir l'accès aux droits fondamentaux et aux libertés fondamentales;

— ne pas permettre à la puissance économique de mettre en danger les structures démocratiques et de liberté (sociétés «trop grandes pour faire faillite»);

— veiller à l'absence de domination d'un système ou d'un secteur;

— protéger les structures de PME.

9.2 Aides d'État

9.2.1 Le Comité soutient les efforts visant à surveiller les États membres en ce qui concerne le recouvrement des prêts et des garanties, afin de rétablir des conditions de concurrence équitables.

9.2.2 Eu égard aux informations concrètes sur différentes procédures, le CESE estime que la Commission a réalisé, grâce aux nouveaux instruments, des succès en ce qui concerne la création de nouveaux trains de mesures permettant une conciliation extrajudiciaire. Le Comité estime dès lors que les règles de procédure doivent être sans cesse adaptées aux conditions changeantes.

9.2.3 Dans le secteur de la finance, la crédibilité du droit européen de la concurrence sera sur la sellette au cours des années à venir. Le rétablissement de conditions équitables fait défaut. Les mesures prises par la Commission en la matière détermineront la confiance des citoyens européens dans les institutions et la législation de l'UE.

9.2.4 Le Comité invite la Commission européenne à veiller, lors du contrôle des aides d'État et de leurs conditions d'octroi, à ce que dans le secteur de la finance, la recapitalisation des banques reste liée au rétablissement des flux financiers et des mécanismes d'octroi de crédits fonctionnels. La charge pesant sur les budgets nationaux n'est justifiable que si le rôle des bénéficiaires dans l'économie est appuyé de manière durable.

9.3 Le Comité prie la Commission d'indiquer si et dans quelle mesure a) son approche au cas par cas et la prise en considération d'opportunités politiques lors de l'autorisation d'aides d'État au secteur financier constituent un abandon à long terme des principes et des règles appliqués jusqu'ici, et b) par extension, si des autorisations en vertu de l'article 107 (2A3) pourront également être octroyées à d'autres secteurs revêtant une importance systémique, comme par exemple le marché de l'emploi (industrie automobile).

9.4 Services d'intérêt général

9.4.1 Le Comité soutient les efforts déployés par la Commission afin de faire appliquer une réglementation favorable aux consommateurs dans le domaine des services d'électricité, du gaz, de la téléphonie et des transports.

9.5 Transports

9.5.1 Le Comité soutient les efforts de la Communauté européenne.

Le Comité avait constaté au sujet du rapport 2007 que le respect des dispositions sociales dans ce secteur présentait un aspect de concurrence.

9.5.2 Le CESE prône que l'on accorde davantage d'attention à ces considérations dans l'intérêt des salariés du secteur des transports. On observe toujours des disparités en matière de normes sociales dans le secteur européen des transports, ce qui entraine une distorsion de concurrence. Le Comité est d'avis que la Commission européenne devrait adopter une position plus ferme face aux États membres en la matière.

9.6 Communication électronique et médias

9.6.1 Le CESE estime que les intérêts des consommateurs ainsi que les intérêts en matière de démocratie, de transparence et de liberté d'opinion de la société civile sont tous affectés. Il y aurait lieu de prendre davantage en compte ces objectifs.

9.7 Unité chargée des relations avec les consommateurs

9.7.1 Le Comité salue la création et le fonctionnement de l'unité chargée des relations avec les consommateurs, et soutient les efforts de la Commission visant à l'élargir.

9.8 Réseau européen de la concurrence et coopération entre États membres

9.8.1 Le CESE constate que le réseau européen de la concurrence fonctionne, tant pour ce qui est de la coopération entre les autorités nationales de régulation qu'entre les tribunaux.

9.8.2 Le CESE estime que l'importance du droit de la concurrence sur le plan international n'est pas encore suffisamment appréciée.

9.8.3 Dans son avis relatif au rapport sur la politique de concurrence 2007, le CESE avait exprimé une position claire sur l'importance que revêtent, pour le droit de la concurrence, le dumping social, le non-respect du droit du travail et le non-respect du droit de l'environnement. Il avait demandé à l'époque à la Commission de faire état de la situation à ce sujet. Cela n'a pas été fait, et il convient d'y remédier.

9.8.4 Le CESE invite la Commission à trouver un équilibre entre la politique industrielle et la politique de concurrence.

9.9 Concurrence et mondialisation

9.9.1 Le CESE plaide pour que les aspects liés à la mondialisation, à savoir les lignes directrices du GATT et de l'OMC, soient également pris en considération lors de l'examen des questions de concurrence.

9.9.2 De l'avis du CESE, un domaine fait défaut dans le rapport sur la politique de concurrence 2008: l'examen des distorsions de concurrence causées par la participation des États aux groupes financiers, également hors de l'UE. En outre, le rachat d'entreprises européennes par des fonds d'autres États, éventuellement non-membres de l'UE, ainsi que l'exercice d'intérêts stratégiques nationaux par des participations au capital ont une incidence préoccupante.

10. Concurrence et droit d'auteur

10.1 Il convient d'examiner également les aspects de concurrence que revêtent le droit d'auteur.

10.2 La loyauté des transactions et le libre-échange ne peuvent pleinement fonctionner face aux contrevenants au droit d'auteur. Le droit de la concurrence est également une arme efficace en la matière. La Commission devrait y prêter attention.

11. Coopération avec les autres institutions européennes

11.1 Le Comité économique et social européen indique qu'il est disposé à mener une telle coopération.