I.Introduction

L’espace Schengen sans contrôles aux frontières intérieures (ci-après l’«espace Schengen») est l’une des réalisations les plus emblématiques de l’intégration européenne et l’une des manifestations les plus tangibles du mode de vie européen, moteur de l’économie et trait d’union entre les Européens par-delà les frontières intérieures.

Ce qui a commencé en 1985 en tant que projet intergouvernemental entre cinq États membres – la France, l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg – s’est progressivement développé au cours de sept phases d’élargissement pour devenir aujourd’hui le plus grand espace de libre circulation au monde. Les avantages de la suppression des frontières intérieures restent aussi remarquables aujourd’hui qu’ils l’étaient en 1985. Schengen est une réalité pour des millions de personnes: chaque jour, environ 3,5 millions de personnes franchissent les frontières intérieures pour travailler, étudier ou rendre visite à leur famille ou à des amis. Schengen a renforcé notre sécurité collective, en permettant aux autorités des États membres de coopérer étroitement. En outre, l’espace Schengen est conçu pour être le socle de l’Union européenne et de son marché unique dans son ensemble. Dans le contexte géopolitique et économique difficile qui prévaut actuellement, un espace Schengen pleinement opérationnel et achevé est essentiel à la stabilité, à la résilience et à la reprise.

À ce jour, l’espace Schengen comprend 26 pays, s’étend sur plus de 4 millions de kilomètres carrés et compte près de 420 millions d’habitants. 22 États membres de l’UE participent à l’espace Schengen. Tous les autres États membres, sauf un, sont tenus d’adhérer à l’espace Schengen une fois qu’ils remplissent les conditions et devraient donc être alors autorisés à le faire. Quatre de ces cinq États membres, à savoir la Bulgarie, la Croatie, Chypre et la Roumanie, sont déjà partiellement liés par l’acquis de Schengen, mais les contrôles aux frontières intérieures avec ces États membres n’ont pas encore été levés. L’Irlande participe à certaines parties importantes de l’architecture de Schengen, à l’exception de l’acquis relatif aux frontières extérieures et de la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Quatre États non membres de l’UE, à savoir l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse, ont chacun signé des accords avec l’Union sur l’association à l’application de l’acquis de Schengen et font donc également partie de l’espace Schengen. Lorsque la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie appliqueront intégralement l’acquis de Schengen, l’espace Schengen passera à 4,5 millions de kilomètres carrés, avec une population de 450 millions d’habitants.

L’acquis de Schengen fait partie intégrante du cadre juridique de l’UE et comporte des obligations et des responsabilités importantes que chaque nouvel État membre doit accepter intégralement en tant que candidat à l’adhésion. En particulier, les nouveaux États membres doivent se préparer et être aptes à gérer efficacement les frontières extérieures au nom de tous les autres États de l’espace Schengen, ainsi qu’à délivrer des visas Schengen uniformes. Ils doivent être en mesure de coopérer efficacement avec les services répressifs d’autres États et être à même de se connecter aux systèmes d’information pertinents, tels que le système d’information Schengen, et de les utiliser, afin de maintenir un niveau élevé de sécurité après la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Enfin, ils doivent veiller à ce que les droits fondamentaux et les exigences en matière de protection des données soient respectés dans le cadre de ces activités.

Au-delà du respect de ces exigences, l’application intégrale de l’acquis de Schengen dépend de l’approbation unanime de tous les autres États membres qui appliquent l’acquis de Schengen dans son intégralité. À cet égard, des progrès significatifs ont été accomplis et des mesures politiques importantes ont récemment été prises en faveur de l’application intégrale de l’acquis de Schengen en Bulgarie, en Roumanie et en Croatie. Le Parlement européen s’est fermement prononcé en ce sens et il s’agit d’une priorité essentielle pour la présidence tchèque du Conseil de l’Union européenne.

En outre, le processus d’évaluation de Schengen visant à évaluer l’état de préparation à l’adhésion à l’espace Schengen est en cours pour Chypre. Le système d’information Schengen sera bientôt mis en service à Chypre et ce processus sera vérifié dans le cadre d’une évaluation de Schengen spécifique en 2023.

La présente communication fait le point du solide bilan de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie, qui ont pris les mesures requises pour faire en sorte que les conditions nécessaires à l’application de toutes les parties pertinentes de l’acquis de Schengen soient remplies, comme le prévoient leurs actes d’adhésion respectifs de 2005 et de 2011. La Commission invite le Conseil à prendre sans plus tarder les décisions nécessaires, en permettant à ces trois pays, qui ne font pas encore pleinement partie de l’espace sans contrôles aux frontières intérieures, d’y adhérer.

Il ne fait aucun doute que l’Union est prête à une telle décision historique. Les efforts conjoints déployés ces dernières années ont rendu l’espace Schengen plus fort et plus résilient. Le cycle de gouvernance de Schengen, récemment mis en place, fournit tous les outils nécessaires pour évaluer régulièrement la situation dans l’espace Schengen, passant d’un cadre administratif à une gouvernance politique et à une responsabilité communes. Le Conseil Schengen et le forum Schengen facilitent un dialogue transparent et constructif entre les institutions de l’UE et les États membres. Le nouveau mécanisme renforcé d’évaluation et de contrôle de Schengen, auquel la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie seront immédiatement soumises après que les décisions relatives à l’application intégrale de l’acquis de Schengen auront été prises, permettra de déterminer en temps utile tout manquement éventuel et toute mesure corrective éventuelle.

En tant que tel, ce huitième élargissement de l’espace Schengen devrait confirmer et renforcer la confiance mutuelle et l’unité entre les États membres sur lesquelles l’espace Schengen est fondé, et contribuer à l’adaptation et au développement continus de ce projet fondamental.

II.Solide bilan des réalisations de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie

Depuis 2011, la Commission a toujours estimé que la Bulgarie et la Roumanie étaient prêtes à faire partie de l’espace Schengen sans contrôles aux frontières intérieures. Il en va de même pour la Croatie depuis 2019. La Commission a demandé instamment au Conseil de prendre les décisions permettant à la Bulgarie, à la Roumanie et à la Croatie d’adhérer à la zone sans contrôles aux frontières intérieures. Le même engagement a été pris à plusieurs reprises par le Parlement européen .

Depuis des années, ces États membres ont contribué de manière importante au bon fonctionnement de l’espace Schengen, y compris pendant les crises migratoires, lors de l’application des restrictions liées à la pandémie et, plus récemment, face aux conséquences sans précédent de la guerre en Ukraine. Après avoir mené à bien toutes les évaluations de Schengen, la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie s’attendent légitimement à pouvoir participer intégralement à l’espace Schengen sans contrôles aux frontières intérieures. La récente mission d’information volontaire effectuée en Bulgarie et en Roumanie, ainsi que la dernière nouvelle inspection menée en Croatie, en particulier ses résultats en matière de contrôle des droits fondamentaux aux frontières extérieures, confirment de manière décisive que ces pays continuent à respecter effectivement les rigoureuses normes de Schengen et ont montré que leur mise en œuvre de ces normes est exemplaire. Alors que ces États membres appliquent activement la majeure partie de l’acquis de Schengen, ils ne bénéficient pas de tous les avantages découlant de la participation à l’espace Schengen sans contrôles aux frontières intérieures.

Compte tenu de leur situation géographique stratégique, la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie jouent un rôle essentiel pour assurer la sécurité de notre frontière extérieure commune et contribuent efficacement à un niveau élevé de sécurité et de prospérité, comme l’ont montré les crises récentes. Tous les outils, structures et procédures nécessaires sont en place pour gérer efficacement le franchissement des frontières extérieures, ainsi que les menaces éventuelles qui pèsent sur la sécurité à ces frontières, contribuant ainsi à la lutte contre les formes graves de criminalité revêtant une dimension transfrontière. Ces pays ont également fait preuve d’un degré élevé d’engagement pour assurer une réaction efficace à la pression migratoire et aux défis qui y sont liés, en développant une coopération étroite avec leurs voisins proches. En outre, conformément au nouveau règlement relatif à l’évaluation de Schengen, les États membres pour lesquels a été adoptée une décision du Conseil prévoyant que les dispositions de l’acquis de Schengen doivent s’appliquer intégralement sont évalués au plus tard un an à compter de la date d’application intégrale de l’acquis de Schengen dans ces États membres . Cette disposition s’applique à la Bulgarie, à la Roumanie et à la Croatie à la suite de l’adoption des décisions respectives.

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2005 , la Bulgarie et la Roumanie ont mené à bien leurs processus d’évaluation de Schengen respectifs en 2011. Le processus a commencé en 2009 et toutes les parties pertinentes de l’acquis ont fait l’objet d’une évaluation approfondie conformément aux procédures applicables. Le Conseil a pris acte de l’achèvement du processus d’évaluation dans deux documents distincts de conclusions du Conseil du 9 juin 2011 . Le projet de décision du Conseil relative à l’application de la totalité des dispositions de l’acquis de Schengen dans la République de Bulgarie et la Roumanie a fait l’objet d’un avis favorable du Parlement européen le 8 juin 2011 . Malgré les résultats positifs et l’achèvement du processus d’évaluation de Schengen, aucune décision n’a été prise par le Conseil depuis plus de onze ans en ce qui concerne l’application intégrale de l’acquis de Schengen en Bulgarie et en Roumanie et la levée des contrôles à leurs frontières intérieures.

Étant donné que les processus d’évaluation pour la Bulgarie et la Roumanie se sont achevés en 2011 et que le règlement relatif au mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen ne permet pas de lancer de nouveau une évaluation formelle de la Bulgarie et de la Roumanie, ces deux pays ont publié, le 2 mars 2022, en vue de renforcer la confiance mutuelle et en considération du développement de l’acquis de Schengen dans l’intervalle, une déclaration commune invitant, sur une base volontaire, une équipe d’experts placée sous la coordination de la Commission à «veiller à l’application, notamment, des derniers développements de l’acquis de Schengen depuis l’évaluation, en mettant l’accent sur la gestion des frontières extérieures et la coopération policière».

En accord avec la Bulgarie et la Roumanie, qui ont toutes deux fait preuve de flexibilité et d’engagement, et à la demande des États membres, le champ d’application de la mission a été considérablement élargi pour couvrir tous les éléments pertinents de l’acquis de Schengen, y compris les derniers développements intervenus depuis 2011, l’accent étant mis sur les frontières extérieures et la coopération policière. Le retour, le système d’information Schengen, le système d’information sur les visas ainsi que l’évolution de la politique en matière de visas ont également été examinés. La mission a pris en considération le respect des droits fondamentaux, notamment la protection des données, et le fonctionnement des autorités qui appliquent les parties pertinentes de l’acquis de Schengen. Les inspections ont eu lieu en Roumanie (du 9 au 11 octobre) et en Bulgarie (du 12 au 14 octobre 2022). La majorité des États membres ont contribué à la mission et l’équipe était composée de 17 experts des États membres. Outre les cinq experts de la Commission, des observateurs de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes («Frontex»), d’Europol et de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne ont participé à la mission d’information.

La mission d’information volontaire a confirmé les conclusions des processus d’évaluation achevés en 2011 et fait apparaître que la Bulgarie et la Roumanie ont non seulement continué de mettre en œuvre le nouvel acquis et les nouveaux outils, mais qu’elles ont également considérablement renforcé l’application globale de l’acquis de Schengen dans toutes ses dimensions et de manière exhaustive.

La Bulgarie, voisine de la Turquie, joue un rôle essentiel dans la protection des frontières extérieures de l’UE et dans le maintien d’un niveau élevé de sécurité intérieure. À cette fin, la Bulgarie a mis en place une gestion rigoureuse des frontières, qui garantit une surveillance des frontières de qualité et des vérifications systématiques aux frontières. Comme il est indiqué dans le rapport de la mission d’information, la Bulgarie est encouragée à améliorer encore le tableau de situation national en mettant pleinement en œuvre le modèle d’analyse commune et intégrée des risques. Malgré les difficultés externes existantes, la Bulgarie adopte une approche cohérente en ce qui concerne le retour des ressortissants de pays tiers sans droit de séjour et la prévention des mouvements secondaires non autorisés. Un degré de priorité élevé est accordé à la lutte contre la criminalité transfrontière grâce à la mise en place d’outils efficaces de coopération policière internationale, y compris par l’intermédiaire d’Europol et en collaboration avec cette agence, ainsi qu’au moyen d’accords opérationnels conclus par la Bulgarie avec les pays voisins afin de permettre l’observation et la poursuite transfrontalières. Le système d’information Schengen est bien établi. En ce qui concerne le fonctionnement des autorités, la stratégie nationale bulgare de prévention de la corruption et de lutte contre celle-ci est mise en œuvre à tous les niveaux et renforcée par des mesures de prévention et des procédures disciplinaires solides. La Bulgarie a également démontré qu’elle disposait des structures nécessaires pour assurer le respect des droits fondamentaux, garantir l’accès à la protection internationale et respecter le principe de non-refoulement ainsi que les exigences en matière de protection des données en vue de l’application du système d’information Schengen et de la coopération policière.