FR Journal officiel de l'Union européenne C 159/10

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 4 mai 2011

sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles

(CON/2011/42)

2011/C 159/05

Introduction et fondement juridique

Le 2 mars 2011, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du Conseil portant sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (1) (ci-après la «directive proposée»).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que la directive proposée contient des dispositions ayant une incidence sur la contribution du Système européen de banques centrales (SEBC) à la bonne conduite des politiques en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier, telle que visée à l’article 127, paragraphe 5, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

1. Pour que le Système européen de surveillance financière (SESF) récemment institué puisse fonctionner efficacement, il est nécessaire de modifier la législation de l’Union dans le domaine d’activité des trois autorités européennes de surveillance (AES) (2) et du Comité européen du risque systémique (CERS) (3). À cet égard, la directive proposée modifiant la législation dans les secteurs de l’assurance et des valeurs mobilières — à savoir essentiellement la directive 2009/138/CE (4) et, dans une moindre mesure, la directive 2003/71/CE (5) — complète le cadre juridique déjà adopté par la directive 2010/78/UE (6). Le présent avis doit par conséquent être lu en liaison avec l’avis CON/2010/23 de la BCE (7).

2. Le présent avis analyse la directive proposée du point de vue de la stabilité financière. Les observations et les suggestions de rédaction qu’il contient se concentrent sur les aspects liés à la réforme du cadre de surveillance, à l’intervention de la BCE, du SEBC et du CERS, ainsi qu’à la coopération et aux dispositifs en matière d’échange d’informations entre les AES et les autorités nationales compétentes. Il accorde également une attention particulière à la nécessité d’assurer, s’il y a lieu, des approches cohérentes dans l’ensemble des secteurs des services financiers, afin de garantir l’égalité des conditions de concurrence et comme outil de convergence prudentielle.

Observations particulières

Règlement uniforme européen pour le secteur financier

3. L’élaboration d’un règlement uniforme européen applicable à tous les établissements financiers exerçant des activités sur le marché unique (8), que la BCE soutient pleinement (9), exige: i) une détermination appropriée des domaines pertinents pour l’adoption d’actes délégués et d’actes d’exécution; ii) une association adéquate des AES à la préparation de ces actes qui tienne compte de leur nature technique et de la nécessité d’avoir recours à l’expertise hautement spécialisée des autorités de contrôle; et iii) une approche cohérente et coordonnée entre les différents secteurs lors de l’adoption de ces mesures d’exécution.

Rôle consultatif de la BCE en ce qui concerne les projets d’actes délégués et les projets d’actes d’exécution

4. Eu égard à l’importance de la fonction que sont appelés à remplir les actes délégués et les actes d’exécution adoptés en vertu des articles 290 et 291 du traité (10) en tant que composante essentielle du règlement uniforme, la BCE présente les observations suivantes en ce qui concerne l’exercice du rôle consultatif que lui confèrent l’article 127, paragraphe 4, et l’article 282, paragraphe 5, du traité. Premièrement, les projets d’actes délégués et les projets d’actes d’exécution de la Commission constituent des «actes de l’Union proposés» ou des «projets d’actes de l’Union» au sens de l’article 127, paragraphe 4, premier tiret, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité. Tant les actes délégués que les actes d’exécution constituent des actes juridiques de l’Union. De façon significative, la plupart des versions linguistiques de l’article 282, paragraphe 5, du traité font référence aux «projets» d’actes juridiques de l’Union à propos desquels la BCE doit être consultée (11). En conséquence, le champ d’application de l’obligation de consulter la BCE ne saurait être restreint aux seuls projets d’actes qui reposent sur une proposition de la Commission. Deuxièmement, dans l’arrêt OLAF (12), la Cour de justice a précisé que l’obligation de consulter la BCE vise «essentiellement à assurer que l’auteur d’un tel acte ne procède à son adoption qu’une fois entendu l’organisme qui, de par les attributions spécifiques qu’il exerce dans le cadre communautaire dans le domaine considéré et de par le haut degré d’expertise dont il jouit, est particulièrement à même de contribuer utilement au processus d’adoption envisagé». Dans ce contexte, afin de tirer pleinement parti du rôle consultatif qu’exerce la BCE, il convient que la BCE soit consultée en temps voulu sur tout projet d’acte de l’Union qui relève de son champ de compétence, y compris sur les projets d’actes délégués et les projets d’actes d’exécution. La BCE exercera son rôle consultatif en tenant le plus grand compte des délais à respecter pour l’adoption de ces actes.

Dispositifs en matière d’échange d’informations

5. Dans le cadre des modifications de portée générale qui sont communes à la plupart des législations sectorielles et dont les nouvelles autorités ont besoin pour exercer leurs fonctions, la BCE souligne l’importance de veiller à ce que des canaux adaptés pour l’échange des informations soient inclus dans la législation pertinente applicable au secteur financier. La BCE suggère par conséquent de modifier la directive 2009/138/CE d’une manière qui s’inscrive dans la suite logique des dispositions correspondantes de la directive 2006/48/CE (13), aux termes desquelles il n’est pas interdit aux autorités compétentes et à l’AEAPP de transmettre des informations aux banques centrales du SEBC, y compris la BCE, le cas échéant, aux autres autorités nationales chargées de la surveillance des systèmes de paiement et au CERS, lorsque ces informations se rapportent à l’exercice de leurs missions respectives (14). Il convient de prévoir également des dispositifs appropriés en matière d’échange d’informations pour les situations d’urgence.

Convergence entre les secteurs des services financiers

6. Tout en reconnaissant le caractère limité des objectifs poursuivis par la directive proposée, la BCE estime néanmoins que le cadre législatif de l’Union devrait être cohérent, le cas échéant, dans l’ensemble des secteurs des services financiers, afin d’éviter un arbitrage réglementaire. La BCE suggère, par exemple, de favoriser la convergence intersectorielle de la manière suivante: 6.1. Traitement des participations financières pour le calcul des fonds propres: en ce qui concerne la détermination des fonds propres, la BCE estime qu’il serait possible d’introduire davantage de cohérence en ce qui concerne le traitement réservé aux «participations» dans un même secteur et dans l’ensemble des secteurs des services financiers, afin d’éviter un arbitrage réglementaire entre entités juridiques et/ou entre entités appartenant à un conglomérat financier (15). La BCE recommande notamment d’harmoniser davantage la définition de la participation dans des entreprises d’assurance et des établissements de crédit qui figure dans la directive 2006/48/CE (16) et dans la directive 2009/138/CE (17) ainsi que les méthodes devant être utilisées au niveau du groupe pour faire face au double emploi des fonds propres provenant des participations transsectorielles (18). Le sous-comité des conglomérats financiers institué par les règlements AES (19) pourrait contribuer, de manière importante, à promouvoir la convergence intersectorielle. 6.2. Examen de la stabilité financière: tout effet procyclique découlant de la mise en œuvre du cadre réglementaire Solvabilité II, et, s’il y a lieu, la contribution des mécanismes contracycliques à la stabilité financière, notamment en ce qui concerne la prime d’illiquidité à laquelle la directive proposée fait référence, pourraient faire l’objet d’une analyse plus approfondie. 6.3. Politiques et régimes de rémunération: conformément aux objectifs énoncés dans la recommandation de la Commission (20), la BCE est généralement favorable aux travaux en cours sur les politiques et les régimes de rémunération dans le cadre des mesures d’exécution de Solvabilité II (21); les principes directeurs convenus à l’échelle internationale en ce qui concerne les politiques de rémunération établies pour les banques et les normes d’exécution correspondantes (22) devraient s’appliquer au secteur des assurances (23), en tenant compte également, si nécessaire, de sa spécificité. 6.4. Évaluations de crédit: aux termes de la directive proposée, l’AEAPP sera chargée de certaines missions se rapportant i) à l’évaluation de l’adéquation d’organismes externes d’évaluation du crédit (OEEC) et ii) au classement de leurs évaluations de crédit selon une échelle objective de niveaux de qualité de crédit (24), à l’égard desquelles la Commission devra adopter des critères détaillés sous la forme d’actes délégués (25). Tout en soutenant en principe ces nouvelles missions qui seront confiées à l’AEAPP et en reconnaissant les particularités de chaque secteur des services financiers, la BCE relève néanmoins que la question de l’éligibilité des OEEC est déjà traitée dans le cadre de la directive 2006/48/CE (26) et du règlement (CE) no 1060/2009 (27). Dans ce contexte, et compte tenu de la nature intersectorielle de ces questions, la BCE suggère que, avant d’entreprendre toute action législative, il soit procédé à une évaluation associant les trois AES, afin d’assurer la cohérence et l’existence de synergies entre les divers éléments de la législation sectorielle de l’Union, y compris également entre les éventuelles mesures d’exécution. 6.5. Constat d’une «baisse exceptionnelle sur les marchés financiers»: en cas de non-conformité du capital de solvabilité requis, une entreprise d’assurance et de réassurance est invitée par l’autorité de contrôle à prendre les mesures nécessaires dans un délai maximum de neuf mois (28). En cas de baisse exceptionnelle sur les marchés financiers, l’autorité de contrôle peut prolonger cette période d’une durée appropriée «en prenant en compte tous les facteurs pertinents» (29). Aux termes de la directive proposée, l’AEAPP doit constater et déclarer l’existence d’une baisse exceptionnelle sur les marchés financiers et la Commission doit adopter à cet égard des actes délégués précisant les procédures à suivre par l’AEAPP pour déterminer l’existence de telles situations et les «facteurs» à prendre en compte, notamment la «durée appropriée» maximale (30). La BCE soutient le rôle qu’il est proposé de conférer à l’AEAPP afin d’assurer une cohérence entre les approches suivies dans l’ensemble des États membres. Pour la même raison, il peut également s’avérer utile de consulter le CERS et d’introduire des critères qualitatifs et quantitatifs, des méthodes et des exigences à retenir pour constater l’existence de telles situations. Il conviendrait de fournir des précisions supplémentaires sur les liens réciproques entre les constats de cas de baisse exceptionnelle sur les marchés financiers effectués par l’AEAPP, les constats par le Conseil de l’existence de situations d’urgence au sens des règlements AES (31) et également les mesures prises par les autorités de contrôle, en cas de circonstances exceptionnelles, lorsque la situation financière de l’entreprise concernée continue à se détériorer (32).

Dispositions transitoires

7. La BCE comprend certes la nécessité de dispositions transitoires (33), mais il pourrait s’avérer judicieux de réduire de manière significative, dans certains cas, les périodes maximales de dix ans prévues pour l’adoption de certaines dispositions transitoires, afin de disposer de mesures d’incitation appropriées permettant d’appliquer en temps voulu la réforme Solvabilité II (34). À titre d’exemple, et compte tenu de l’importance d’une approche cohérente pour garantir la qualité des déclarations effectuées, l’application des méthodes et hypothèses à utiliser pour l’évaluation des actifs et des passifs devrait intervenir dans un laps de temps raisonnable.

L’annexe ci-jointe contient des suggestions de rédaction spécifiques, accompagnées d’une explication, lorsque la BCE recommande de modifier la directive proposée.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 4 mai 2011. Le président de la BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2011) 8 final.

(2) Règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 12); règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision no 2009/79/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 48); règlement (UE) no 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/77/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 84) (ci-après conjointement dénommés les «règlements AES»).

(3) Voir le règlement (UE) no 1092/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15.12.2010, p. 1) et le règlement du Conseil (UE) no 1096/2010 du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15.12.2010, p. 162).

(4) Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (refonte) (JO L 335 du 17.12.2009, p. 1).

(5) Directive 2003/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant le prospectus à publier en cas d’offre au public de valeurs mobilières ou en vue de l’admission de valeurs mobilières à la négociation, et modifiant la directive 2001/34/CE (JO L 345 du 31.12.2003, p. 64).

(6) Directive 2010/78/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 modifiant les directives 98/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE et 2009/65/CE en ce qui concerne les compétences de l’Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), l’Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles) et l’Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers) (JO L 331 du 15.12.2010, p. 120).

(7) Avis CON/2010/23 du 18 mars 2010 sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 1998/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE, et 2009/65/CE en ce qui concerne les compétences de l’Autorité bancaire européenne, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l’Autorité européenne des marchés financiers (JO C 87 du 1.4.2010, p. 1).

(8) Voir, par exemple, le considérant 22 du règlement (UE) no 1093/2010 et le considérant 14 de la directive 2010/78/UE.

(9) Voir, par exemple, le point 2 de l’avis CON/2009/17 du 5 mars 2009 sollicité par le Conseil de l’Union européenne sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les banques affiliées à des institutions centrales, certains éléments des fonds propres, les grands risques, les dispositions en matière de surveillance et la gestion des crises (JO C 93 du 22.4.2009, p. 3), le point 2 de l’avis CON/2010/5 du 8 janvier 2010 sur trois propositions de règlements du Parlement européen et du Conseil instituant une autorité bancaire européenne, une autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, ainsi qu’une autorité européenne des marchés financiers (JO C 13 du 20.1.2010, p. 1) et le point 1.3.1 de l’avis CON/2010/23.

(10) Les articles 290 et 291 du traité sont situés dans la sixième partie, chapitre 2, section 1, intitulée «Les actes juridiques de l’Union».

(11) L’article 282, paragraphe 5, du traité fait référence à un projet d’acte de l’Union en ce qui concerne les versions linguistiques suivantes: bulgare («проект на акт на Съюза»); espagnol («proyecto de acto de la Unión»); danois («udkast»); allemand («Entwurf für Rechtsakte der Union»); estonien («ettepanekute»); grec («σχέδιο πράξης της Ένωσης’»); français («projet d'acte de l'Union»); italien («progetto di atto dell'Unione»); letton («projektiem»); lituanien («Sąjungos aktų projektų»); néerlandais («ontwerp van een handeling van de Unie»); portuguais («projectos de acto da União»); roumain («proiect de act al Uniunii»); slovaque («navrhovaných aktoch Únie»); slovène («osnutki aktov Unije»); finnois («esityksistä»); suédois («utkast»). La version en irlandais se lit ainsi: «gniomh Aontais arna bheartu», qui correspond au concept d’actes de l’Union «en projets».

(12) Arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BCE (C-11/00, Rec. 2003 p. I-7147), notamment les points 110 et 111.

(13) Voir l’article 49 et l’article 130, paragraphe 1, de la directive 2006/48/CE.

(14) Voir, par exemple, les points 13 à 15 de l’avis CON/2009/17 et le point 2.2 de l’avis CON/2010/23.

(15) Directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d’assurance et des entreprises d’investissement appartenant à un conglomérat financier, et modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 35 du 11.2.2003, p. 1).

(16) Directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO L 177 du 30.6.2006, p. 1). Notamment l’article 4, paragraphe 10, et l’article 57.

(17) Voir l’article 92, paragraphe 1, point b), tel que modifié par la directive proposée, conjointement avec l’article 212, paragraphe 2, troisième alinéa.

(18) C’est-à-dire, par exemple, les divergences dans les définitions du «lien durable» et de l’ «influence notable» en ce qui concerne la notion de «participation» ou les divergences dans les seuils de déduction — qui vont de 20 % dans la législation sur les assurances à 10 % dans la législation bancaire.

(19) Voir l’article 57, paragraphe 1, des règlements AES.

(20) Voir notamment le considérant 8 et les points 1.1 et 2.1 de la recommandation de la Commission du 30 avril 2009 sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers (JO L 120 du 15.5.2009, p. 22).

(21) Voir le document de travail de la Commission (DG Marché intérieur et services) du 14 décembre 2010 relatif à la consultation sur la fonction de dépositaire des OPCVM et sur la rémunération des dirigeants des OPCVM, p. 26 (Consultation paper on the UCITS depositary function and on the UCITS managers’ remuneration) disponible à l’adresse internet suivante: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/ucits/consultation_paper_en.pdf

(22) Voir notamment l’article 22 et l’annexe V de la directive 2006/48/CE et les orientations du CESB du 10 décembre 2010 relatives aux politiques et aux pratiques de rémunération (CEBS Guidelines on Remuneration Policies and Practices), disponibles à l’adresse internet suivante: http://eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Standards%20and%20Guidelines/2010/Remuneration/Guidelines.pdf

(23) Voir l’avis du Comité européen des contrôleurs d’assurance et de pensions professionnelles portant sur les mesures d’application de niveau 2 pour Solvabilité II en ce qui concerne les questions de rémunération (CEIOPS’ Advice for Level 2 Implementing Measures on Solvency II: Remuneration Issues), CEIOPS-DOC-51/09, disponible à l’adresse internet suivante: https://eiopa.europa.eu/fileadmin/tx_dam/files/consultations/consultationpapers/CP59/CEIOPS-DOC-51-09%20L2-Advice-Remuneration-Issues.pdf

(24) Voir l’article 2, paragraphe 20, de la directive proposée — nouvel article 109 bis, paragraphe 1, alinéa a) proposé de la directive 2009/138/CE.

(25) Voir le considérant 18 et l’article 2, paragraphe 21, de la directive proposée — nouvel article 111, paragraphe 1, alinéa n), proposé de la directive 2009/138/CE.

(26) Voir les articles 81 à 83 de la directive 2006/48/CE ainsi que son annexe VI, partie 2.

(27) Règlement (CE) no 1060/2009 du 16 septembre 2009 du Parlement européen et du Conseil sur les agences de notation de crédit (JO L 302 du 17.11.2009, p. 1).

(28) Article 138 de la directive 2009/138/CE.

(29) Article 138, paragraphe 4, de la directive 2009/138/CE.

(30) Article 2, paragraphe 30, et article 2, paragraphe 31, de la directive proposée.

(31) Article 18 des règlements AES.

(32) Article 138, paragraphe 5, de la directive 2009/138/CE.

(33) En vertu de la directive proposée, les durées maximales des dispositions transitoires sont fixées par la directive 2009/138/CE. Toutefois, les délais actuels, retenus par tout acte délégué, pourraient être abrégés (voir également le considérant 30 de la directive proposée).

(34) Article 75 de la directive 2009/138/CE — voir les articles 308 bis, paragraphe 5 et 308 ter, alinéa e) de la directive proposée.