Avis sur le projet de directive de la Commission modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne les communications mobiles et personnelles

(96/C 39/10)

La Commission a décidé, le 3 août 1995, de consulter, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, le Comité économique et social sur le projet susmentionné.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a mis en place un groupe d'étude et a désigné M. Mobbs comme rapporteur.

Lors de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), le Comité économique et social a désigné M. Mobbs comme rapporteur général et a adopté l'avis suivant à une large majorité, avec une abstention.

1. Introduction

1.1. La directive 90/388 de la Commission, du 28 juin 1990, a éliminé les restrictions relatives à la fourniture de services de télécommunications à valeur ajoutée ainsi que de services de transmission de données et de téléphonie vocale privée. Cette directive constitue la pierre d'angle du dispositif mis en place par l'UE pour libéraliser le marché européen des télécommunications.

1.2. La résolution du Conseil 93/C 213/01, du 22 juillet 1993 sur la nécessité de nouveaux développements du marché des télécommunications a défini les principes de base qui doivent régir l'évolution de l'environnement réglementaire dans l'UE. Le 1er janvier 1998 a été adopté comme date butoir pour la libéralisation complète (avec des périodes de transition supplémentaires pour certains États membres). Cette résolution relève également « qu'il y a lieu de mettre en oeuvre rapidement et efficacement ... la directive 90/388 ».

1.3. Le 27 avril 1994, la Commission a publié un livre vert intitulé « Vers un environnement de communications personnelles - Livre vert sur une approche commune dans le domaine des communications mobiles et personnelles au sein de l'Union européenne » (doc. COM(94) 145).

1.4. Consulté sur ce document, le Comité a rendu en septembre 1994 un avis () dont les points principaux étaient les suivants :

1.4.1. Le Comité accueillait favorablement le Livre vert (3.1).

1.4.2. Tout en soutenant le Livre vert, le Comité reconnaissait que des changements considérables seront nécessaires dans certains États membres (3.3).

1.4.3. Les communications mobiles constituent un domaine de haute croissance et devraient s'avérer bénéfiques pour l'ensemble de l'économie européenne (3.6).

1.4.4. La séparation des fonctions d'exploitation et de réglementation devrait être menée à bien. Des ARN (autorités de réglementation nationales) efficaces doivent assurer le respect de toutes les lois et réglementations pertinentes (3.6.1).

1.4.5. Les procédures, termes et conditions d'autorisation doivent être transparents et non discriminatoires (4.2).

1.4.6. Tout code de conduite à l'usage des fournisseurs de services devrait être adapté aux traditions et pratiques nationales (4.3).

1.4.7. Il est primordial de faciliter l'interconnexion (4.4). (N.B. : La question fait actuellement l'objet d'un projet de directive de la Commission (doc. COM(95) 379), sur laquelle le Comité est en train d'élaborer un avis.)

1.4.8. Les nouveaux exploitants doivent avoir le droit de créer leur propre infrastructure (4.5).

1.4.9. Le Livre vert aurait dû insister davantage sur la nécessité de garantir une concurrence équitable et d'éviter les risques et la probabilité de subventions croisées (4.9.1).

1.4.10. Des doutes ont été exprimés quant aux perspectives de réussite envisagées par la Commission pour l'accès au marché de pays tiers (4.9.5.1).

1.4.11. Le Conseil et la Commission doivent placer la question de la formation et du recyclage professionnels au premier rang de leurs priorités (4.11.2).

2. La proposition de la Commission

2.1. La proposition de la Commission (doc. SEC(95) 1382 final) fait suite à son rapport (doc. COM(95) 158) sur la procédure de consultation relative aux communications mobiles et personnelles (voir point 1.3).

2.1.1. La Commission relève qu'un vaste terrain d'entente a été dégagé dans de nombreux domaines, bien qu'un certain nombre de problèmes attendent toujours une solution.

2.1.2. Des progrès substantiels ont déjà été accomplis dans beaucoup d'États membres, des initiatives ayant été prises pour supprimer les monopoles dans la fourniture de services mobiles.

2.2. La Commission propose de modifier la directive de la Commission 90/388, déjà amendée par la directive de la Commission 94/46 () pour ce qui concerne les communications par satellite, en y intégrant les communications mobiles et personnelles selon des orientations comparables.

2.3. L'action de la Commission est motivée dans les 19 considérants de la proposition de directive.

2.4. Tout en reconnaissant que beaucoup d'États membres ont ouvert leurs marchés aux fournisseurs de services de téléphonie mobile, la Commission estime que des restrictions inacceptables n'en continuent pas moins d'exister et qu'une action immédiate fondée sur l'article 90, paragraphe 3, du Traité s'impose pour assurer la libéralisation complète du secteur au 1er janvier 1996, échéance proposée dans la communication concernant la consultation sur le Livre sur les communications mobiles et personnelles (doc. COM(94) 492 final).

2.5. La proposition de la Commission est également liée à d'autres chantiers en cours :

- la mise en oeuvre d'un régime de concurrence totale dans les marchés de télécommunications [projet de directive de la Commission C(95) 1843, sur la base de l'article 90 ()];

- l'interconnexion des télécommunications, y compris la garantie du service universel et de l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (Open network provisions - ONP) (proposition de directive COM(95) 379) ().

2.6. La Commission estime inacceptables des restrictions telles que celles ci-après :

2.6.1. Interdiction d'utiliser d'autres infrastructures que celles fournies par l'organisme de télécommunications en place.

2.6.2. Des licences pour la norme DCS 1800 n'ont pas été accordées.

2.6.3. Les organismes de télécommunications nationaux bénéficient de droits exclusifs pour la fourniture de certains services mobiles.

2.6.4. L'octroi de licences d'utilisation de certaines fréquences - y compris pour les télécommunications numériques sans fil européennes (Digital European Cordless Telecommunications - DECT) - est soumis à des restrictions qui ne sont pas fondées sur des motifs valables.

2.6.5. Même lorsque des licences ont été accordées à des opérateurs mobiles en concurrence, certains de ceux-ci ont bénéficié de conditions plus favorables que d'autres.

2.6.6. D'une manière générale, des droits exclusifs sont octroyés à des organismes qui occupent déjà une position dominante.

2.6.7. Pour se connecter entre eux, les opérateurs mobiles sont contraints de passer par le réseau fixe des organismes nationaux de télécommunications.

2.7. La Commission considère que de telles pratiques constituent une entrave à la libre concurrence et doivent être éliminées (moyennant certains délais pour des États membres dont les organismes de télécommunications sont moins développés).

2.8. La proposition de la Commission, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 1996, poursuit les objectifs suivants :

2.8.1. Autoriser les opérateurs mobiles à opter pour la création de leur propre infrastructure, en plus de l'utilisation de celles fournies par des tiers, ou de recourir au partage d'infrastructures.

2.8.2. Exiger la suppression de tous les droits exclusifs et spéciaux dans le domaine des communications mobiles.

2.8.3. Instaurer, là où elles n'existent pas encore, des procédures d'octroi de licences pour le lancement de services numériques GSM, DCS 1800 et DECT.

2.8.4. Lever les restrictions en matière d'interconnexion des réseaux mobiles et leur garantir le droit de se connecter sur le réseau public de télécommunications.

2.8.5. Réclamer que l'octroi de licences obéisse à des procédures ouvertes, non discriminatoires et transparentes et que la limitation du nombre de licences à délivrer ne puisse s'effectuer que sur la base d'exigences essentielles, telles que l'utilisation efficace des fréquences, lorsque le principe de proportionnalité le justifie.

3. Observations générales

3.1. L'initiative de la Commission constitue un élément de sa stratégie globale visant à parvenir à une libéralisation totale des services de télécommunications au 1er janvier 1998. À cet effet, il s'impose de mettre en place bien avant cette échéance un cadre réglementaire adéquat.

3.2. La libéralisation totale des services de communications mobiles et personnelles est l'une des grandes tâches qui restent à accomplir. Si presque tous les États membres autorisent l'exploitation de réseaux de téléphonie mobile, ils le font d'une manière qui, aux yeux de la Commission, ne prend pas correctement en compte les règles de la concurrence.

3.3. La proposition de la Commission est bienvenue. Il est toutefois permis de douter que la date du 1er janvier fixée pour sa mise en oeuvre sera respectée dans tous les États membres. Aussi pourrait-il être nécessaire de concéder des périodes transitoires analogues à celles évoquées dans le point 1.2 du présent avis.

3.4.1. Un certain nombre d'États ont déjà fait des observations à la Commission quant à leurs possibilités réelles de se conformer à la directive à l'examen pour le 1er janvier 1996. Il a également été suggéré qu'il serait préférable d'opter pour le 1er janvier 1998, notamment parce que l'introduction de la concurrence dans le secteur des communications mobiles coïnciderait ainsi avec la libéralisation totale de services de téléphonie vocale et des infrastructures. Ce report permettrait, a-t-on avancé, de mettre en place la législation requise et de désencombrer par ailleurs des bandes de fréquences telles que celle des 900 MHz destinée au GSM en les débarrassant d'autres services tels que les systèmes de communication à accès total (Total access communication systems - TAC).

3.4.2. Un autre sujet de préoccupation tient au fait qu'il est indispensable de permettre aux opérateurs du réseau fixe d'organiser leurs activités commerciales de manière à rééquilibrer leurs tarifs pour ne pas subir un « écrémage » déloyal de la part de nouveaux opérateurs, qui leur ôteraient leur clientèle rentable sans devoir remplir les autres obligations de services auxquels ils sont astreints.

3.4.3. Certains États membres considèrent qu'il leur faut du temps pour mettre en oeuvre un arsenal réglementaire totalement conforme ou négocier avec des pays tiers la libération de bandes de fréquences pour éviter des interférences nuisibles dans le type de services que la directive envisagée doit couvrir.

3.4.4. Le Comité prend acte des délais proposés à l'article 4 de la proposition de directive (entrée en vigueur et dérogations) et aimerait faire état, à l'attention de la Commission, de son souci de voir la concurrence se développer sur le marché des services de télécommunications d'une manière qui soit ordonnée et attentive aux répercussions sociales. Le Comité estime toutefois que le 1er janvier 1996 devrait être conservé comme date de référence et que les membres éprouvant de réelles difficultés à la respecter devraient bénéficier de l'article 4.

3.5.1. Étant donné que bon nombre d'initiatives comparables de la phase préparatoire à la libéralisation totale des télécommunications sont entreprises par la Commission dans le cadre d'une directive existante fondée sur l'article 90, il est inévitable que la proposition de la Commission à l'examen suive le même cheminement. Le calendrier général de la Commission, qui a été établi par le Conseil, ne laisse guère d'autre choix à celle-ci.

3.5.2. L'utilisation de l'article 90 est prévue parmi les prérogatives de la Commission pour assurer un équilibre approprié entre les mesures de libéralisation et d'harmonisation dans le secteur de la politique de réglementation des télécommunications (accord politique de 1989).

3.5.3. La Commission n'étant pas tenue de le consulter lorsqu'elle fait usage de l'article 90, le Comité n'est pas toujours très heureux lorsque des directives sont proposées au titre de cet article. Dans le cas présent, le Comité se réjouit que son avis ait été sollicité officiellement.

3.6. Selon les informations de la Commission, le secteur des télécommunications mobiles connaît un taux de croissance moyen de 60 %. Des études de la Commission prévoient que l'Europe comptera 38 millions d'utilisateurs de téléphone cellulaire en l'an 2000 et que ce nombre atteindra les 80 millions en l'an 2010, sans compter les perspectives d'exportation de ce produit sur le marché duquel l'UE occupe d'ores et déjà une position de leader.

3.7. Les activités nouvelles liées aux télécommunications mobiles, en ce compris la fabrication et la création des infrastructures, contribuent de manière significative à la création d'emplois dans les États membres. Cet essor devrait aider à amortir les pertes de postes de travail provoquées par la percée irréversible de technologies nouvelles dans les réseaux fixes. Les observations du précédent rapport du Comité (voir point 1.4.11 ci-dessus) concernant la priorité qui doit être accordée à l'étude des répercussions économiques sur l'emploi n'a malheureusement rien perdu de son actualité.

3.8. Suivant certaines indications actuelles, le développement du marché mobile s'effectue - et continuera à s'effectuer - sans préjudice financier substantiel pour les réseaux fixes, dont l'utilisation augmente et qui génèrent ainsi des ressources supplémentaires.

4. Observations particulières

4.1. Les considérants sonnent comme une longue litanie d'échecs de certains États membres ou de l'ensemble d'entre eux à mettre en oeuvre des mesures pour ouvrir leurs marchés de télécommunications et expliquent d'une certaine façon pourquoi la Commission prend actuellement l'initiative.

4.2. Le Comité est d'avis que les réglementations devraient faire abstraction de considérations technologiques et laisser au marché le soin de déterminer la technique à adopter pour optimaliser la compétitivité et le service rendu à l'utilisateur. La Commission ne devrait pas procéder au choix de technologies, comme les « télécommunications numériques sans fil européennes » (Digital European Cordless Telecommunications - DECT).

4.3. Observations particulières sur l'article premier du projet de directive

4.3.1.

Définitions (article premier)

La modification qu'il est proposé d'apporter à la définition d'« exigences essentielles » est satisfaisante mais devrait être étendue de manière à permettre aux États membres de refuser de délivrer une licence pour les communications mobiles ou personnelles à un opérateur dominant si cet octroi devait contrevenir aux intérêts du développement et du maintien de la concurrence selon les règles de l'UE en ce domaine.

4.3.2.

Octroi de licences (article 3A)

4.3.2.1. L'article 3A (i) fait référence tout à la fois aux « exigences essentielles » et aux « réglementations de commerce » (telles que définies à l'article 3). Pour garantir une véritable concurrence dans la fourniture d'infrastructures et de services, il y aurait lieu d'élargir ces conditions aux éléments suivants :

- séparation comptable des activités de chaque opérateur, surtout s'il est propriétaire d'une infrastructure de réseau, opérateur de réseau fixe, revendeur de temps de diffusion ou fournisseur de répertoires ou d'autres services;

- accès des opérateurs mobiles au réseau de n'importe quel opérateur dans des conditions au moins aussi favorables que celles appliquées par ce dernier à tout opérateur mobile dont il est propriétaire;

- idem pour la vente de temps de diffusion à un quelconque fournisseur de services;

- interdiction de toutes les pratiques déloyales de subventions croisées, de ventes « liées » et toutes les formules susceptibles d'avoir des effets anticoncurrentiels.

4.3.2.2. En ce qui concerne le dernier alinéa de l'article 3A, il faudrait faire apparaître que l'allusion aux organismes de télécommunications devrait couvrir les filiales de ceux-ci et les sociétés qui sont liées ou associées aux premiers comme aux secondes.

4.3.2.3. L'objectif qui est visé dans la dernière phrase reste obscur; de même, on ne voit pas bien s'il s'agit ou non d'une obligation valable pour tous les États membres. Ces points devraient être tirés au clair.

4.3.2.4. Le prix des licences devrait être fixé de manière non discriminatoire et tout opérateur existant, surtout s'il est associé à un quelconque opérateur dominant, devrait au minimum acquitter une somme identique à celle réclamée à tout nouvel opérateur arrivant sur le marché.

4.3.3.

Accès aux fréquences (article 3B)

Le réexamen qui est prescrit en matière de désignation des radiofréquences devrait être effectué par chaque État membre.

4.3.4.

Accès aux infrastructures (article 3C)

Certains opérateurs pourront choisir de ne pas créer d'infrastructure propre : pour couper court à toute controverse, il conviendrait de le souligner.

4.3.5.

Interconnexion (article 3D)

Cet article est important et doit être considéré dans le cadre des actuels travaux de la Commission sur l'interconnexion (voir point 2.5 ci-dessus).

4.3.5.1. La formulation de la deuxième phrase du premier paragraphe pourrait être améliorée comme suit :

« Les systèmes de communications mobiles destinés au public auront un droit d'interconnexion avec tout réseau de télécommunications à l'intérieur de l'État membre dans lequel la licence leur a été octroyée. »

4.3.5.2. Dans la dernière phrase du premier paragraphe, il serait préférable de parler d'un nombre « suffisant » plutôt que d'un nombre « minimal » de points d'interconnexion : cette dernière notion est difficile à déterminer a priori pour tous les types d'interconnexion et l'important est qu'il en soit fourni un nombre « suffisant » pour permettre l'introduction du service.

4.4. Observations particulières sur l'article 2 du projet de directive

Pour les raisons évoquées ci-dessus (voir point 4.1), la Commission semble procéder ici à des choix qu'il aurait mieux valu laisser au marché. Le Comité approuve les dispositions de l'article 2 du projet de directive; il y voit une conséquence nécessaire du principe énoncé à l'article 3 A iii, selon lequel les conditions d'octroi de licences ne doivent comporter aucune restriction technique injustifiée. Les nouvelles licences devront en effet être octroyées à la suite d'une procédure transparente et ouverte à tous ceux qui en font la demande, sans qu'il soit par ailleurs exclu d'étendre les licences GSM actuelles à la technologie DCS, afin d'utiliser la meilleure technologie disponible, cela également dans l'intérêt des consommateurs.

4.5. Observations particulières sur l'article 4 du projet de directive

Des observations ont déjà été formulées à propos de la date du 1er janvier 1996 (voir point 3.4.1). Il faut cependant noter que le deuxième paragraphe de l'article 4 du projet de directive permettra aux États membres disposant de réseaux moins développés ou de très petite taille d'obtenir des délais supplémentaires pour adapter leur infrastructure. Grâce à cette clause, il devrait être possible d'apporter une réponse aux préoccupations formulées dans les paragraphes 3.4.1 à 3.4.4 inclus.

4.6. Santé, sécurité et environnement

Le Comité relève avec satisfaction que postérieurement à la publication du projet de directive à l'examen, la Commission a lancé une enquête consacrée spécifiquement aux effets des fréquences radios sur la santé des utilisateurs de téléphones mobiles. Cet aspect du Livre vert original de la Commission (doc. COM(95) 145 final) coïncidait avec des soucis exprimés par le Comité dans son avis de septembre 1994 (doc. CES 1007/94). Le Comité est heureux de voir que la question est à présent prise en compte.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994, p. 64.

() JO n° L 268 du 19. 10. 1994, p. 15.

() Un avis du Comité est en cours d'élaboration.