RAPPORT SPÉCIAL no 7/2006

Les investissements dans le domaine du développement rural permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?

accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2006/C 282/01)

TABLE DES MATIÈRES

Glossaire des termes, sigles et acronymes

Annexe I — Liste des projets audités dans les États membres

Annexe II — Définitions des zones rurales — Critères de référence utilisés pour l’audit

Annexe III — Exemples de résultats et d’impacts des projets examinés

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE DES TERMES, SIGLES ET ACRONYMESTERMES Bénéficiaire Le destinataire final du paiement communautaire. Impact Conséquence socio-économique à long terme, qui peut être observée un certain temps après la fin d’une intervention et qui peut affecter aussi bien les destinataires directs de l’intervention que les destinataires indirects sortant du cadre de l’intervention, qui peuvent être gagnants ou perdants. NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques. Cette classification commune aux fins des statistiques régionales de l’UE subdivise chaque État membre de manière hiérarchique en régions (appelées NUTS 1, 2, 3 et UAL 1 et 2) selon les unités administratives nationales. Leader Une initiative financée par les Fonds structurels, conçue pour aider les acteurs du monde rural. Réalisation Ce qui est produit ou accompli avec les ressources allouées à l’intervention (par exemple un équipement agricole acheté par un exploitant ou une route construite dans un village). Résultat Changement immédiat pour les destinataires directs dès la fin de leur participation à une intervention (par exemple l’amélioration de l’accessibilité à une zone grâce à la construction d’une route ou une production plus efficiente dans une exploitation). Zone urbaine Une aire géographique qui ne présente pas les caractéristiques d’une zone rurale. Il existe différentes typologies permettant de classer les territoires en zones rurales ou urbaines, par exemple sur la base de la densité de population. SIGLES ET ACRONYMES FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ORATE Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen PAC Politique agricole commune PDR Programme de développement rural PIB Produit intérieur brut PO Programme opérationnel SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats: Forces, faiblesses, possibilités, menaces UAL Unité administrative locale

SYNTHÈSE

Les zones rurales sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. La contribution communautaire au développement rural pour la période 2000-2006 s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Environ 40 % de ce budget sont affectés aux investissements. Ceux-ci couvrent un large éventail de projets dont la gestion et la mise en œuvre sont partagées par la Commission et les États membres (voir points 1 à 10).

La souplesse du règlement concernant le soutien au développement rural (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué. Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien (voir points 16 à 28).

Des conditions et des procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut (voir points 29 à 34). L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide (voir points 35 à 39).

Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais lorsque cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales (voir points 47 à 52). Des insuffisances ont également été relevées dans la mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation (voir points 53 à 63).

D’une manière générale, la Cour constate qu’il n'est pas possible d’évaluer l’efficacité des investissements dans le domaine du développement rural. Les objectifs sont trop vastes et les stratégies permettant de mettre en œuvre la politique font défaut. Les deux objectifs majeurs de la politique de développement rural ne sont pas atteints de manière équilibrée. Pour remédier à cette situation, la Commission devrait coopérer avec les États membres afin d’améliorer l’efficacité de la politique. À cet égard, il importerait notamment de préciser les objectifs et d’élaborer des principes permettant de cibler efficacement la politique (voir points 64 à 69).

INTRODUCTION

Contexte

Les zones rurales représentent une part importante du territoire et de la population de l’UE. En moyenne, le PIB par habitant des zones rurales est inférieur d’un tiers environ à celui des zones urbaines, la densité de la population y est plus ou moins dix fois moins élevée et l’emploi dans le secteur agricole dix fois supérieur. Les zones rurales sont généralement plus isolées. Elles disposent d’infrastructures et de services de base moins nombreux. Enfin, elles sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques.

Le présent rapport spécial présente les observations de la Cour concernant les mesures suivantes du règlement relatif au soutien au développement rural (2) : «investissements dans les exploitations agricoles», «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» et «encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Ces mesures représentent quelque 40 % des crédits disponibles. Ces mesures permettent le financement d’un large éventail de projets qui sont considérés pour les besoins du présent audit comme des investissements dans le domaine du développement rural. D’autres mesures de développement rural importantes, comme l’agroenvironnement, le soutien aux zones défavorisées et la sylviculture, qui visent également à résoudre les problèmes des zones rurales, ont été examinées dans le cadre de précédents rapports (3) .

Description des investissements dans le domaine du développement rural

Base légale

Avant 2000, les mesures d’investissement relevaient des Fonds structurels. Leurs objectifs et leurs conditions étaient définis par une réglementation spécifique. Les investissements dans les exploitations agricoles ainsi que l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles visaient à soutenir le secteur agricole dans l’ensemble de l’UE, alors que les mesures d’encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales avaient pour objectif de traiter certains problèmes spécifiques affectant celles-ci.

Objectifs

Le règlement fixe deux objectifs généraux. Le premier concerne le secteur agricole et peut être considéré en résumé comme portant sur l’amélioration de la compétitivité agricole et sur la gestion durable des terres. Le second concerne les ajustements structurels dans les régions en retard de développement ou confrontées à d’autres problèmes structurels. Le tableau 1 présente ces objectifs de manière détaillée.

Tableau 1

Objectifs assignés aux mesures d’investissement dans le domaine du développement rural par le règlement applicable en la matière

sont intégrées aux mesures visant à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement et accompagnent les mesures de soutien en faveur de la reconversion économique et sociale des zones confrontées à des difficultés d’ordre structurel dans les régions concernées, en prenant en compte l’objectif spécifique suivant: afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou des îles les moins favorisées, y compris les zones rurales.

En outre, le règlement assigne à deux des mesures d’investissement des objectifs spécifiques qui figurent également dans le tableau 1. Les investissements dans les exploitations agricoles contribuent à l’amélioration des revenus agricoles ainsi qu'à celle des conditions de vie, de travail et de production. Les investissements destinés à l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles contribuent à l’accroissement de la compétitivité et de la valeur ajoutée des produits.

Mise en œuvre

La Commission et les États membres se partagent la gestion et la mise en œuvre des mesures d’investissement dans le domaine du développement rural. En pratique, cela signifie que les États membres définissent la stratégie de leurs programmes ainsi que les conditions d’éligibilité, approuvent et contrôlent les projets, effectuent les paiements aux bénéficiaires et font rapport à la Commission. La Commission est chargée de s’assurer que les programmes, leur mise en œuvre et les rapports sont conformes aux obligations réglementaires.

Les bénéficiaires potentiels (exploitants agricoles, sociétés de transformation et de commercialisation, et autorités locales) présentent une demande à l’organisme chargé de la mise en œuvre dans l’État membre en question. Si le projet satisfait aux exigences (conditions d’éligibilité, budget disponible ainsi que, dans certains cas, critères de classement et de sélection), il est approuvé et le bénéficiaire peut le mettre en œuvre. À l’issue du projet, le bénéficiaire demande un remboursement à l’organisme payeur de l’État membre. Périodiquement, celui-ci demande à la Commission le remboursement des dépenses encourues.

Étendue de l’audit et approche d’audit

Questions d’audit

Approche d’audit

de neuf visites d’audit dans les États membres parmi ceux qui ont bénéficié de la plupart des paiements figurant dans l’échantillon des 300 projets. Ces contrôles, centrés sur les mesures ayant la plus grande incidence financière, ont porté sur un nombre total de trente et un projets. Une liste de ces projets et des mesures en question figure à l’annexe I. Ces trente et un projets sont le résultat d’un sondage discrétionnaire réalisé afin d’inclure des projets mis en œuvre dans des zones présentant différents types de ruralité. Le but était également de relever des exemples de bonnes pratiques.

Les États membres et les régions ci-après ont été sélectionnés sur la base de leur taille dans l’échantillon aléatoire en vue de contrôles sur place. En dehors des régions relevant de l’objectif no 1 (7) : France (programme national de développement rural), Allemagne (Basse-Saxe), Italie (Émilie-Romagne), Pays-Bas (programme national de développement rural) et Espagne (Catalogne). Dans les régions relevant de l’objectif no 1: Allemagne (Brandebourg), Italie (Campanie), Portugal (Lisbonne-Vallée du Tage) et Espagne (programme opérationnel national). Les visites ont eu lieu au cours de la période allant de juin à octobre 2005.

OBSERVATIONS

Question d’audit 1: L’UE a-t-elle une stratégie claire et une approche cohérente en matière de politique de développement rural? Celles-ci se reflètent-elles correctement dans les programmes des États membres?

Clarté de la stratégie

Observation 1La souplesse du règlement (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué.

Le règlement concernant le soutien au développement rural vise à contribuer, d’une part, à la réalisation des objectifs de la PAC et, d’autre part, à la cohésion économique et sociale (voir point 6). Pour atteindre ces objectifs, le règlement établit une série de mesures. Des objectifs spécifiques sont définis pour certaines d’entre elles, alors que ce n'est pas le cas pour d’autres (voir tableau 1). Ces mesures sont un assortiment de soutiens aux améliorations de la compétitivité agricole, d’améliorations de l’environnement et d’aides aux zones rurales. Le règlement ne précise pas les objectifs auxquels chaque mesure doit contribuer ni leur importance relative.

Encadré 1Une même mesure pour différents objectifsLes investissements dans les exploitations agricoles sont l’une des mesures prévues par le programme espagnol d’amélioration des structures agricoles dans les zones relevant de l’objectif no 1. L’objectif défini dans le programme est l’amélioration des revenus agricoles ainsi que celle des conditions de vie, de travail et de production. Or, l’audit a permis de constater que les objectifs effectivement atteints différaient selon la localisation de l’investissement. Dans les zones de production agricole, cette mesure contribue à l’objectif d’amélioration de la compétitivité agricole, alors que, dans les zones de montagne, la mesure apporte un soutien à des petites exploitations non compétitives en vue de stabiliser la population rurale. Aucune ressource n'est affectée de manière spécifique à l’un ou à l’autre de ces différents objectifs. Aucune cible précise n'est assignée aux deux objectifs fixés par la mesure. Enfin, les dépenses effectuées dans le cadre de chaque objectif ou dans chaque type de zones ne font l’objet d’aucun suivi.La mesure relative à la gestion des ressources hydriques et au remembrement représente 70 % de la contribution du FEOGA au programme portugais destiné à la zone «Lisbonne et Vallée du Tage». L’objectif assigné au programme est de promouvoir une agriculture moderne et compétitive en tant qu'élément clé du développement des zones rurales. Or, l’audit a permis de constater que la mesure soutient tant la modernisation des réseaux d’irrigation dans des zones fertiles que l’installation de nouveaux réseaux d’irrigation, complétés par des actions de remembrement et des travaux d’infrastructure dans des zones dont la structure agricole est médiocre (très petites parcelles et systèmes d’irrigation obsolètes). La mesure poursuit deux objectifs différents: accroître la compétitivité de zones très productives et stimuler les activités agricoles des zones rurales menacées d’abandon. Le programme ne détermine pas dans quelles proportions la mesure doit servir l’un et l’autre objectif. Un projet localisé dans une zone densément peuplée a absorbé à lui seul 29 % de la contribution totale du FEOGA au programme.Manque de clarté des objectifsLe remembrement est généralement considéré comme une réorganisation des parcelles visant à améliorer la structure des exploitations agricoles et donc leur viabilité économique. Dans le programme national de développement rural des Pays-Bas, la partie relevant de l’article 33 est la plus importante sur le plan financier. L’absence de description précise du contenu de cette mesure permet à l’État néerlandais d’utiliser ce volet du plan pour acheter des terres à des fins de développement de la nature. Le plan approuvé par la Commission indique que le montant affecté à ce volet doit contribuer à hauteur de 87 millions d’euros à l’objectif d’une agriculture durable et pour 16 millions à celui relatif à la nature et aux paysages. Or, l’audit de la Cour montre qu'en réalité 86 % des crédits ont principalement servi l’objectif de développement de la nature et 14 % seulement celui d’une agriculture durable. Cette situation est rendue possible par la souplesse du règlement. Il en résulte une politique dont on ne sait quels objectifs les crédits ont permis d’atteindre.

Approche cohérente du développement rural

Observation 2Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien.

À travers les objectifs généraux qu’ils énoncent, les articles 33, 158 et 160 du traité reconnaissent deux besoins au niveau des États membres. Premièrement, il est nécessaire de remédier aux faiblesses structurelles et de réduire les inégalités entre zones rurales et urbaines, afin de faire baisser le chômage rural, d’améliorer la compétitivité du secteur primaire et d’accroître les possibilités économiques dans les zones rurales. Deuxièmement, compte tenu des menaces qui pèsent sur la viabilité et la vitalité de nombreuses communautés rurales en raison de l’insuffisance de possibilités économiques, il est nécessaire de préserver la viabilité des communautés rurales, de soutenir de nouvelles activités et de faciliter l’offre de services en milieu rural. En outre, les États membres doivent relever un très grand nombre de défis, comme assurer une sensibilisation accrue à la qualité des produits, au bien-être des animaux et aux préoccupations liées à l’environnement.

Différents concepts d’approches territoriales des zones rurales ont été développés pour répondre à ces besoins multiples. Ils sont centrés sur une zone géographique déterminée et se fondent sur une analyse socio-économique ainsi que sur une stratégie qui articule de manière explicite les différents aspects du développement rural avec les autres interventions dans le territoire envisagé. Ils présentent en outre une approche intégrée, c'est-à-dire multisectorielle et associant l’ensemble des acteurs et des ressources dans la zone en question. Cette approche maximalise les synergies au sein d’un même programme, ainsi qu'entre les différents programmes mis en œuvre dans la zone.

Les deux conférences européennes sur le développement rural, à Cork (1996) et à Salzbourg (2003), ont confirmé la pertinence de l’approche territoriale. À Cork, les participants ont souligné que «la politique du développement rural doit être multidisciplinaire dans sa conception et multisectorielle dans son application, en privilégiant l’approche territoriale» (10) . À Salzbourg, ils ont estimé que «la politique de développement rural doit répondre aux besoins d’une société rurale plus large et contribuer à la cohésion» (11) .

Les mesures qui s’appliquent selon une approche de filière ont pour but le soutien des exploitations agricoles et agro-industrielles économiquement viables et accordent une priorité aux investissements dans les zones particulièrement appropriées au produit de base de chaque filière et une priorité supplémentaire aux investissements dans les zones de montagne. Elles absorbent 23 % de la contribution FEOGA.

Description du territoire et diagnostic pertinents. Le programme distingue deux grandes zones présentant des problèmes différents: des régions d’agriculture intensive et des «zones rurales». Ces dernières sont définies sur la base de critères différents et présentent en moyenne une densité de 127 habitants au km2, contre 1 239 en dehors de ces zones, et un taux d’emploi agricole de 22 %, alors qu’il n'est que de 6 % dans le reste du territoire régional.

Encadré 2Éléments d’une approche territoriale partielle dans le programme de l’Italie en faveur de la CampanieLe programme en faveur de la Campanie comprend les éléments ci-après d’une approche territoriale: — Description du territoire et diagnostic pertinents. Le programme distingue deux grandes zones présentant des problèmes différents: des régions d’agriculture intensive et des «zones rurales». Ces dernières sont définies sur la base de critères différents et présentent en moyenne une densité de 127 habitants au km2, contre 1 239 en dehors de ces zones, et un taux d’emploi agricole de 22 %, alors qu’il n'est que de 6 % dans le reste du territoire régional. — Les mesures qui s’appliquent selon une approche de filière ont pour but le soutien des exploitations agricoles et agro-industrielles économiquement viables et accordent une priorité aux investissements dans les zones particulièrement appropriées au produit de base de chaque filière et une priorité supplémentaire aux investissements dans les zones de montagne. Elles absorbent 23 % de la contribution FEOGA. — Quatre mesures relevant de l’article 33 visent à traiter le manque de services de base et à promouvoir de nouvelles activités. Elles représentent 24 % des crédits du FEOGA. Elles sont mises en œuvre uniquement dans des zones rurales. — La priorité est accordée à des projets situés en zones rurales qui répondent donc aux besoins de ces zones et créent des synergies avec d’autres investissements qui y sont effectués.

Question d’audit 2: Les projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire sont-ils fondés sur les critères qui correspondent le mieux aux besoins des zones rurales?

Conditions et procédures de sélection

Observation 3Les conditions d’éligibilité et les procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut.

Tant le traité consolidé que le règlement concernant le soutien au développement rural utilisent le terme de «zones rurales». L’article 33 est intitulé «Encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Or, le règlement ne définit pas cette notion ni n'exige des États membres qu’ils définissent les conditions que les zones rurales doivent remplir pour être considérées comme telles (par exemple dans leurs programmes de développement rural). La Cour a constaté que trois des programmes nationaux contrôlés ne contenaient aucune définition des zones rurales, que cinq proposaient une définition qui n'était pas appliquée et qu'un seul des programmes (celui pour la Campanie) appliquait effectivement sa définition des zones rurales.

Le règlement n'impose pas aux États membres d’adapter les mesures prévues dans leurs programmes aux besoins des zones rurales. Cette adaptation pourrait s’effectuer en déterminant les zones dont les besoins sont les plus importants et en allouant les crédits en proportion de ces besoins (budgets spécifiques, différenciation des taux d’aide, limitation des mesures à certaines zones, etc.).

Encadré 3Exemples d’inefficacité dans l’application des procédures de classement et de sélectionLes points suivants présentent des exemples de critères qui ne sont pas pertinents au regard des besoins des zones rurales à satisfaire: — En Catalogne, pour la mesure relative à la transformation et à la commercialisation, des points sont attribués aux propositions de projets en fonction du temps écoulé depuis le dernier octroi d’une aide au bénéficiaire. Ce critère vise à répartir l’aide sur un plus grand nombre de bénéficiaires plutôt qu'à sélectionner des projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. En France, pour la même mesure, aucun critère de sélection ne concerne la localisation de l’investissement. — En Basse-Saxe, un seul des cinq critères utilisés pour sélectionner les villages dans le cadre du programme régional en faveur de la «rénovation des villages» prend en considération le caractère rural de la localité. L’un des critères est la situation financière de la commune. En l’occurrence, elle doit avoir une capacité financière suffisante pour pouvoir mener à bien les actions de manière rapide et efficace. En raison de cette disposition, cette mesure est davantage taillée pour les zones urbaines que pour les zones rurales, celles-ci ayant généralement une assise financière plus faible.

Encadré 4Concentration de l’aide sur les bénéficiaires privés et publics robustesEn Émilie-Romagne, le soutien est accordé uniquement aux exploitations agricoles disposant d’un revenu minimal de quelque 10 000 euros par unité de travail par an, pour les zones défavorisées, et de quelque 15 000 euros pour les autres zones. Or, 50 % des exploitations ont un revenu inférieur à 5 000 euros. Il s’agit généralement de petites exploitations. Dans cette région, les 12 % d’exploitations les plus grandes (plus de 20 hectares) ont absorbé 41 % des aides.La mesure «gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture» relevant de l’article 33 est la mesure du programme espagnol d’amélioration des structures agricoles des régions relevant de l’objectif no 1 qui a la plus grande incidence financière. La plupart des crédits affectés à cette mesure (76 %) sont utilisés pour moderniser les réseaux d’irrigation existants. Les zones irriguées couvrent quelque 12 % de la superficie totale des régions relevant de l’objectif no 1. Elles sont plus densément peuplées et plus compétitives que les zones non irriguées. Le peuplement de ces zones irriguées s’explique par le fait qu'elles sont en moyenne six fois plus productives que les zones non irriguées. Il en résulte que la majeure partie des crédits est concentrée dans une zone correspondant à 12 % de la superficie totale, bénéficiant de la situation la plus favorable. Seul un pourcentage réduit de l’aide (environ 20 %) a été affecté dans des zones considérées comme dépeuplées (moins de 38,5 habitants au km2).

L’audit a également permis de constater que les bénéficiaires les mieux informés, les mieux organisés et les plus riches ont plus facilement accès aux aides communautaires, ce qui constitue un risque. S’agissant des mesures d’investissement, les projets bénéficiant d’une aide doivent être proposés par des personnes privées et des municipalités, qui sont tenues de cofinancer une partie de l’investissement. L’audit a permis de relever des exemples où l’aide est concentrée sur les bénéficiaires et les zones les plus fortes sur le plan économique plutôt que sur les zones plus rurales. Les encadrés 3 et 4 présentent des cas où les déséquilibres régionaux sont accentués au lieu d’être réduits.

Effets d’aubaine

Observation 4L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide.

Un effet d’aubaine se fait sentir lorsqu'un investissement aurait été consenti même si l’aide n'avait pas été accordée. En pareil cas, les effets escomptés, comme le développement de l’exploitation ou l’augmentation des emplois, se seraient de toute façon produits. L’aide à l’investissement est la plus efficace lorsque, en son absence, l’investissement n'aurait pas été réalisé et les effets attendus ne se seraient pas produits. On peut considérer cependant qu'un certain degré d’effet d’aubaine est inévitable, car les bénéficiaires doivent être prêts à entreprendre des projets d’investissement.

Encadré 5Exemples d’effets d’aubaineDeux exploitants agricoles qui avaient bénéficié d’une aide pour des projets relevant de la mesure d’investissement dans les exploitations agricoles en Émilie-Romagne ont fait l’objet d’une visite. Tous les deux ont affirmé qu’ils auraient de toute façon réalisé l’investissement si l’aide publique ne leur avait pas été accordée. En outre, les deux exploitants disposaient de ressources financières suffisantes et ont décidé d’effectuer des investissements supplémentaires (hors cofinancement communautaire), dans un cas, pour un montant cinq fois supérieur à celui du projet soutenu, et dans l’autre, pour un montant équivalant à la moitié de la valeur du projet soutenu.Jusqu'en 2005, la mise en œuvre de la mesure «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» en Catalogne ne donnait pas lieu à l’application de critères de priorité. Toutes les demandes éligibles étaient cofinancées. Comme les crédits étaient insuffisants pour le faire au taux de cofinancement public prévu par le programme national de développement rural, celui-ci a été sensiblement réduit, pour être ramené à 15 % en moyenne. Le risque d’effets d’aubaine s’en est trouvé fortement accru, puisque les bénéficiaires devaient financer 85 % du projet eux-mêmes. Pour deux des trois sociétés contrôlées, les comptes annuels des exercices postérieurs à l’achèvement du projet cofinancé par l’UE montraient que les sociétés avaient effectué des investissements supplémentaires pour des montants excédant celui des investissements soutenus par l’UE.

Question d’audit 3: Les projets ont-ils été mis en œuvre dans des zones rurales et ont-ils eu un impact?

Localisation des projets

Observation 5Une part importante des dépenses sont effectuées dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales, ce qui réduit d’autant les montants disponibles pour celles qui le sont.

le classement ou non de la zone en cause comme zone rurale durant la période de programmation précédente (1994-1999). Au cours de cette période, les mesures relevant de l’article 33 en dehors des zones relevant de l’objectif no 1 n'ont été mises en œuvre que dans certaines zones, appelées «objectif no 5 b)», qui devaient répondre à certains critères de ruralité et pour lesquelles la Commission devrait donner son approbation;

La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des investissements dans le domaine du développement rural qui ont produit des résultats et eu un impact (voir point 61). La Cour a sélectionné un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA et les a classés, suivant leur localisation, par catégories de ruralité. Cette opération a été réalisée au moyen de quatre des meilleurs critères de référence indépendants disponibles pour lesquels il existe des données permettant de classer toutes les régions du territoire de l’UE en zones urbaines et rurales. Les critères de référence suivants ont été utilisés (des informations plus détaillées figurent à l’annexe II):

Le tableau 2 présente les résultats de l’analyse concernant le classement des 300 projets d’investissement pour chacun des critères de référence. Il en ressort que, pour les régions hors objectif no 1, suivant la typologie utilisée, entre 29 % (OCDE) et 55 % [ancienne classification objectif no 5 b)] des dépenses sont effectuées dans des zones non rurales. Pour les régions relevant de l’objectif no 1, entre 9 % (OCDE) et 22 % (définition nationale) de l’aide au développement rural sont dépensés dans des zones non rurales.

Tableau 2

Localisation des investissements dans le domaine du développement rural pour un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA

Par rapport à la période de programmation précédente (1994-1999), l’aide à l’investissement dans le domaine du développement rural en faveur des zones rurales [ex-objectif no 5 b)] a chuté de 50 % en termes absolus (environ 1 500 millions d’euros) et de 70 % en termes relatifs (15) , et ce malgré une augmentation substantielle du budget consacré au développement rural. Cela montre que le fait de ne pas accorder la priorité aux zones rurales — le règlement le permet — a eu une incidence négative sur le montant des crédits disponibles pour ces zones.

La densité de population a également été analysée pour les 300 projets. S’agissant de chacune des catégories représentées dans l’échantillon, la densité moyenne de population dans la zone d’investissement figure dans le tableau ci-après (UAL 2 est le niveau administratif «le plus bas», par exemple les communes; NUTS 3 correspond à une zone administrative plus étendue, par exemple les provinces). Pour tous les types d’investissements audités, les zones UAL 2 et NUTS 3 présentent, en moyenne, une densité de population supérieure à la moyenne européenne de 120 habitants au kilomètre carré. Il faut comparer les chiffres obtenus pour les régions relevant de l’objectif no 1 à la densité moyenne de population pour ces mêmes régions, qui est de 81 habitants/km2.

Tableau 3

Densité moyenne de population dans les zones d’investissement en faveur du développement rural, sur la base d’un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA

La pertinence de cette analyse découle de la corrélation entre la densité de population et la performance économique. Plus la densité de population est forte, plus le PIB par habitant est élevé. Les résultats figurant dans le tableau 3 indiquent que les investissements dans le domaine du développement rural se situent généralement dans des zones UAL 2 et NUTS 3 dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne européenne.

L’une des caractéristiques de la classification de l’ORATE est que les zones définies comme urbaines présentent le PIB le plus élevé, c'est-à-dire que ce sont les plus riches. S’agissant de l’échantillon sélectionné, les résultats montrent donc qu'une part importante des dépenses pour les mesures examinées (47 % pour les régions hors objectif no 1, 21 % pour les régions relevant de l’objectif no 1) sont effectuées dans les zones où le PIB est le plus élevé, ce qui est contraire à l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux (voir point 6).

Les résultats sont particulièrement significatifs pour les régions relevant de l’objectif no 1, qui sont généralement les régions parmi les plus pauvres de l’UE. La densité moyenne de population dans la zone d’investissement est très semblable pour les régions relevant de l’objectif no 1 et pour celles hors objectif no 1 (voir tableau 3). Cela indique que les investissements sont concentrés dans les zones les plus riches des régions relevant de l’objectif no 1.

Résultats et impacts des projets contrôlés sur place

Observation 6Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais quand cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité des projets étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales.

Dans le cadre de l’analyse des trente et un projets visités dans les États membres, l’audit a porté sur la question de savoir «quels étaient les résultats du projet et quelles étaient les variables clés qui les ont déterminés». Les photos ci-après permettent de se faire une idée de quatre des projets audités. L’annexe III fournit une description plus détaillée de ces projets, sur lesquels s’appuient les observations formulées dans les points suivants. Les résultats présentés ci-après ne peuvent pas être extrapolés, les projets ayant été sélectionnés par échantillonnage discrétionnaire; en outre, l’échantillon devait comporter des exemples de bonnes pratiques.

Point 1: les effets (résultats et impacts) ne sont pas toujours visibles

Point 2: les projets sont plus efficaces lorsqu’il existe une synergie entre eux

Des effets de synergie ont été relevés pour vingt projets. En d’autres termes, les projets n'ont pas été mis en œuvre isolément mais en liaison avec d’autres, généralement parce qu’ils faisaient partie d’un concept plus large, comme une stratégie de développement local (par exemple pour le développement de villages ou du tourisme). Pour les onze projets restants (18) , il n'a pas été possible de mettre en évidence des effets de synergie. La Cour a constaté que l’impact et l’efficacité des projets isolés, c'est-à-dire sans aucun lien avec d’autres, étaient moindres.

Point 3: localisation et impact dans les zones rurales

Pour dix-neuf des projets examinés, les résultats et les impacts ont contribué favorablement au développement de zones rurales. S’agissant des douze projets restants, la Cour n'a toutefois constaté aucune contribution positive en la matière: l’audit de six cas n'a révélé que peu ou pas d’effets (voir point 48); dans les six autres cas (20) , les projets étaient localisés dans une zone urbaine ou non rurale. Ces projets ont un impact nettement moindre sur le développement rural et ne permettent donc pas de remédier efficacement aux problèmes des zones rurales.

Question d’audit 4: Les réalisations, les résultats et les impacts ont-ils été correctement suivis et évalués?

Structure générale et mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation

Observation 7La manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation ne permet pas d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts des investissements dans le domaine du développement rural.

La base légale indique comment le système de suivi et d’évaluation doit être conçu; elle prévoit notamment que les plans de développement rural comportent des objectifs opérationnels et précisent les effets escomptés, ces éléments devant être quantifiés lorsqu’ils s’y prêtent en termes de suivi et d’estimations utilisables lors de l’évaluation.

Les évaluations réalisées sont de trois types: ex ante (pendant la phase de planification du programme), à mi-parcours (au plus tard le 31 décembre 2003 avec, le cas échéant, une mise à jour deux ans plus tard) et ex post (pour le 31 décembre 2008). La Commission a également passé des contrats avec des évaluateurs pour l’élaboration de rapports de synthèse portant sur les informations mentionnées dans les évaluations ex post des États membres pour la période de programmation précédente (disponibles en 2003) et les évaluations à mi-parcours de la période actuelle.

La Cour a analysé la manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation. La Cour a constaté que ni la Commission ni les États membres n'assurent un suivi et une évaluation appropriés des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. En d’autres termes, ils ne disposent pas d’informations suffisantes pour gérer efficacement les mesures d’investissement.

la Commission a demandé que ces données soient fondées sur les engagements et non sur les paiements; il n'existe donc aucun lien direct avec les montants versés et, par suite, avec l’information financière. Cela signifie également que les chiffres ne correspondent pas à la réalité et que les réalisations et les résultats sont communiqués trop tôt ou qu’ils sont surévalués (par exemple lorsque des projets sont annulés);

dans les cas où des données ont été transmises, il s’est souvent avéré que les indicateurs concernant les réalisations, les résultats et les impacts n'étaient pas fiables. Les réalisations de l’UE étaient surévaluées, le cofinancement national ayant été pris en compte et les mêmes résultats ayant été communiqués deux fois. En outre, les données étaient fondées sur des prévisions ou des estimations et n'avaient généralement pas fait l’objet d’un véritable contrôle de la part des administrations nationales;

Ces faiblesses affectent par conséquent les rapports annuels sur l’état d’avancement établis par les États membres, où figurent les données. C'est sur les indicateurs communs à ces rapports que la Commission s’appuie pour établir les rapports de synthèse intitulés «Suivi de la programmation du développement rural dans l’UE» et demandés par le Conseil «Agriculture». Le dernier en date, qui se rapporte aux années 2001-2003, a été établi en mai 2005; il est centré sur l’exécution financière et fournit peu de données de suivi sur les réalisations et les résultats. Il est incomplet, puisque les données relatives aux régions relevant de l’objectif no 1 faisaient défaut. Une comparaison avec l’année 2000 est impossible, parce que la Commission a modifié les indicateurs en 2001 et qu'une partie seulement des chiffres actualisés pour l’année 2000 est disponible.

Les faiblesses (voir point 58) affectent également les rapports d’évaluation. Un autre problème lié aux évaluations tient au fait que la pertinence des «questions d’évaluation communes» est limitée. Il s’agit d’une série de questions d’évaluation, de critères et d’indicateurs développée par la Commission et requise par la base légale. L’audit réalisé par la Cour a fait apparaître que les évaluateurs ne répondent pas à la plupart des questions parce que la majeure partie de celles-ci, des critères et des indicateurs ne sont pas pertinents et que, lorsqu’ils le font, les données correspondantes ne sont ni communiquées ni quantifiables.

Le suivi et l’évaluation ne fournissent que des informations limitées sur la localisation des réalisations, des résultats et des impacts. Sans ces données, il est impossible de vérifier si les mesures permettent avant tout de faire face aux problèmes affectant les zones rurales où les besoins sont les plus importants. En tant que telles, elles constituent la suite logique du ciblage et un moyen de mesurer l’efficacité de l’aide.

Pendant de nombreuses années, l’approche de la Commission en matière de bonne gestion financière s’est appuyée sur les procédures de gestion par activités. Globalement, cette approche permet d’obtenir des indicateurs sur les réalisations et l’impact du développement rural. Toutefois, ces indicateurs ne permettent pas de se faire une idée de ce qui a été financé et de ce qui a été réalisé. Les indicateurs de réalisation décrivent les activités que la Commission a prévues et le seul indicateur d’impact pertinent pour les mesures d’investissement est le ratio dépenses de développement rural/total des dépenses du FEOGA.

La façon dont le système de suivi et d’évaluation est mis en œuvre a conduit à une situation où les rapports ne donnent pas une image fidèle des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. Rien n'indique clairement ce qui a été financé (réalisations), ce qui a été accompli (résultats et impacts) et dans quelle mesure cela a contribué à résoudre les problèmes des zones rurales.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La Commission devrait veiller, pour des raisons d’efficacité, à ce que les programmes des États membres prévoient, pour l’octroi des crédits, un ordre de priorité en fonction des besoins. Un classement par ordre de priorité serait plus facile à établir si les zones et les bénéficiaires les plus démunis étaient plus clairement identifiés.

Le règlement ne définit pas la notion de zone rurale ni ne précise les conditions qu'une zone doit remplir pour être considérée comme rurale. Les États membres ne sont pas tenus de définir les zones rurales dans leurs programmes de développement rural. Des conditions et des procédures de sélection efficaces pour affecter les fonds aux zones géographiques et aux bénéficiaires les plus démunis font défaut (voir points 29 à 34).

Le système de suivi et d’évaluation ne permet pas à la Commission et aux États membres d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts (voir points 53 à 63).

(1) Règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1), article 10.

(2) Règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160 du 26.6.1999, p. 80).

(3) Rapports spéciaux no 3/2005 (JO C 279 du 11.11.2005), no 4/2003 (JO C 151 du 27.6.2003) et no 9/2004 (JO C 67 du 18.3.2005).

(4) Le premier pilier de la PAC consiste en des aides octroyées aux exploitants agricoles sous la forme de paiements directs.

(5) Article 1er du règlement (CE) no 1257/1999.

(6) Articles 4, 25 et 33 du règlement (CE) no 1257/1999.

(7) Régions au niveau NUTS 2, dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.

(8) Évaluation ex post des programmes de l’objectif no 5 b) pour la période 1994-1999, août 2003. Rapport de synthèse des évaluations à mi-parcours pour la période 2000-2006, février 2006.

(9) Un nouveau partenariat pour la cohésion — Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, février 2004, p. 29.

(10) Conclusions de la conférence européenne sur le développement rural à Cork, 7-9 novembre 1996.

(11) Conclusions de la deuxième conférence européenne sur le développement rural à Salzbourg, 12-14 novembre 2003.

(12) Par exemple, si le programme présente un diagnostic des problèmes des différentes parties du territoire, il le fait sur un plan général sans indiquer de manière précise les zones rurales affectées par les problèmes en question. En outre, la description des problèmes/besoins n'est pas utilisée pour adapter les mesures dans le domaine du développement rural aux besoins des différentes zones.

(13) Newsletter de la Commission «Le développement rural au service de la croissance et de l’emploi», 2005.

(14) Direction générale de l’agriculture — Factsheet — De nouvelles perspectives pour le développement rural de l’UE, p. 7.

(15) Source: Analyse, par la Cour, des données comptables de la Commission.

(16) Projets 1-5, 7-9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 et 31 (voir annexe I).

(17) Projets 12, 15, 17, 20, 26 et 27 (voir annexe I).

(18) Projets 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 et 31 (voir annexe I).

(19) Projets 5, 6, 7, 8, 9, 10 et 11 (voir annexe I).

(20) Projets 7, 8, 11, 18, 24 et 25 (voir annexe I).

Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural

Dans le rapport final du projet de l'ORATE 1.1.2 «Urban-rural relations in Europe», l'accent est mis sur la question de savoir si le clivage villes-campagnes est réaliste, comment établir celui-ci et quels critères utiliser, et s'il peut servir à l'élaboration des politiques. Le rapport en cause définit une typologie des régions d'Europe en fonction des caractéristiques urbaines-rurales. La typologie de l'ORATE s'articule autour de deux dimensions principales: le degré d'influence urbaine et le degré d'intervention humaine. L'influence urbaine est définie au regard de la densité de population et du statut du centre urbain principal de chaque zone NUTS 3. Le degré d'intervention humaine a été déterminé par le calcul de la part relative des sols occupés correspondant aux principales catégories d'occupation des sols de la nomenclature Corine, à savoir les surfaces artificielles, les zones agricoles et l'occupation des terres restantes. Pour les besoins de l'audit, la première catégorie (type 1 «influence urbaine élevée, forte intervention humaine») correspond aux zones urbaines, les catégories 2 à 5 à celles moyennement urbaines/rurales et la catégorie 6 aux zones rurales.

Le règlement (CEE) no 2052/88 (1) a été abrogé le 1er janvier 2000, date de l'entrée en vigueur du règlement concernant le soutien au développement rural. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 2052/88, l'objectif no 5 b) consiste à «promouvoir le développement des zones rurales». L'article 11 de ce même règlement dispose que «les zones éligibles au titre de l'objectif no 5 b) seront sélectionnées (…) en tenant compte notamment de leur degré de ruralité, compte tenu du nombre de personnes occupées dans l'agriculture, de leur niveau de développement économique et agricole, de leur périphéricité, ainsi que de leur sensibilité à l'évolution du secteur agricole, en particulier dans la perspective de la réforme de la politique agricole commune». Pour la période de programmation 1994-1999, la Commission a déclaré 83 zones éligibles sur la base de ces critères. La zone concernée par les programmes relevant de l'objectif no 5 b) représentait ainsi 26 % du territoire de l'UE et 9 % de sa population.

ANNEXE III

EXEMPLES DE RÉSULTATS ET D'IMPACTS DES PROJETS EXAMINÉS

Point 1 — Les effets ne sont pas toujours visibles

Dans le Brandebourg, une tour de guet en acier de 31,5 mètres de haut, offrant une vue panoramique sur le Senftenberger See et ses alentours, a été construite dans le cadre de la mesure relevant de l'article 33 «rénovation et développement de villages et protection et préservation du patrimoine rural» (voir photo 1). La tour donne un attrait supplémentaire à la région mais, de l'avis des auditeurs, il ne s'agit pas d'un projet essentiel. Si elle n'avait pas été construite, le nombre de visiteurs serait vraisemblablement, pour l'essentiel, resté le même. Il n'existe aucun élément probant attestant que ce projet, qui a coûté environ 380 000 euros, ait réellement contribué au développement de la zone rurale. Les autorités du parc ont pu fournir des statistiques indiquant le nombre de visiteurs venus passer une journée ou deux. La construction de la tour n'a eu aucune incidence perceptible sur ces chiffres; en tout état de cause, une évolution dans un sens ou dans un autre pourrait être due à d'autres facteurs. Il est donc très difficile de déterminer et de quantifier les résultats et l'impact de la tour, et il est trop tôt pour évaluer les effets à moyen et à long terme du projet.

Point 2 — Les projets sont plus efficaces lorsqu'il existe un effet de synergie

Exemple 1: synergie avec d'autres instruments et objectifs, intégration dans une stratégie plus large

Le projet concernait l'achat de terres agricoles par l'État néerlandais dans le cadre de la mesure de remembrement relevant de l'article 33 (voir photo 2). En l'occurrence, il s'agissait de parcelles achetées dans les années 60 par la municipalité pour en faire des terrains à bâtir; par la suite, elles ont été acquises (avec un cofinancement de l'UE) par l'État en vue de la création d'aires naturelles plutôt qu'à des fins d'urbanisation. D'autres projets cofinancés par l'UE ont également été mis en œuvre dans la zone en cause, ce qui a permis d'atteindre simultanément les deux objectifs principaux du PDR: la création d'aires naturelles et le développement durable de l'agriculture. En outre, la zone où se situe le projet offrait des possibilités d'activités nautiques de plaisance et une piste cyclable cofinancée par l'UE était en construction entre les parcelles achetées et la ville de Zaanstad. Le projet s'inscrivait également dans le cadre d'une stratégie plus large de plans nationaux et provinciaux et de plans d'aménagement détaillés. Cela revêt un intérêt particulier pour l'objectif de développement de la nature, par exemple pour la protection des espèces, qui nécessite une intervention allant bien au-delà des projets individuels.

Exemple 2: synergie avec d'autres projets et intégration dans une stratégie plus large

Le centre du village de Kirchwahlingen (Allemagne) a été modernisé dans le cadre de la mesure relevant de l'article 33 «rénovation et développement de villages et protection et préservation du patrimoine rural» (voir photo 3). Cette mesure consistait en la construction d'un parking pour les personnes se rendant à l'église et les autres visiteurs, en la réfection du revêtement routier pour faciliter l'évacuation des eaux de pluie et éviter les inondations, en l'aménagement d'une aire de virage pour les engins agricoles, en la réparation de clôtures typiques et en l'installation de bancs publics. Sa mise en œuvre a donné un attrait supplémentaire au village, qui s'est ouvert aux événements culturels et au tourisme. De ce fait, certaines personnes ont même été incitées à revenir y vivre. L'intégration de ce projet dans un plan de rénovation des villages plus large a permis de garantir, d'une part, la participation de personnes indiquées, parmi la population, à la procédure de planification, notamment l'établissement des priorités, et, d'autre part, la sélection des projets les plus urgents pour ce village. Le projet en cause a été complété par deux autres projets publics étroitement liés et par un projet privé, qui figuraient tous les trois aussi dans le plan de rénovation des villages. En outre, le projet faisait partie d'un ensemble plus large de quinze plans de rénovation des villages (au total) des trois regroupements communaux locaux (Samtgemeinde). Le village concerné se situe dans une zone rurale qui souffrait d'un problème de dépeuplement et dont les infrastructures étaient relativement peu développées. Le village perdait son identité. Ces éléments ont accentué l'impact de ce projet.

Point 3 — Localisation dans des zones non rurales

L'un des projets examinés pour la mesure «irrigation» en Espagne correspond à un investissement total de 9,9 millions d'euros, cofinancé par le FEOGA à concurrence de 2,4 millions d'euros. Il s'agit d'un projet d'irrigation dans une zone agricole située à proximité immédiate de Castellón de la Plana. Aucun petit village n'est situé à l'intérieur ou aux alentours de la zone agricole et les exploitants qui retirent un avantage du projet habitent à Castellón.

Une autoroute reliant la ville au port de Castellón, situé à une distance d'environ 5 km, traverse la zone agricole irriguée en son milieu. Entre la zone agricole et la mer Méditerranée se trouve une zone bâtie pour l'essentiel. Castellón de la Plana a une population d'environ 147 000 habitants et une densité de population de 1 346 habitants/km2. La ville est l'un des centres de production d'agrumes en Espagne en raison de la fertilité du sol dans la région. Il s'agit d'un centre commercial important, dont les activités principales sont la pétrochimie, la fabrication de carreaux de céramique et la pêche.

Castellón de la Plana est l'une des vingt-neuf villes espagnoles à avoir bénéficié de l'initiative communautaire URBAN I cofinancée par l'UE. L'initiative communautaire URBAN est un instrument de la politique de cohésion européenne visant à la régénération des zones urbaines et des banlieues en crise.

Le projet consiste dans la modernisation d'un réseau d'irrigation dans une zone de 895 hectares, moyennant le remplacement des aqueducs en béton existants par un système de pompes et de canalisations souterraines (voir photo 4). Les principaux résultats sont la réduction significative de la consommation d'eau, ce qui accroît l'efficience dans la zone agricole, l'augmentation de la quantité de produits et de leur qualité, ainsi que le maintien de l'agriculture à temps partiel existante («consolidar la agricultura a tiempo parcial»).

Les résultats de ce projet contribuent à l'amélioration de la productivité de l'agriculture et de l'environnement (économie des ressources en eau). Toutefois, ces résultats sont obtenus dans une zone qui, à plusieurs égards, se trouve dans l'une des parties les plus compétitives et les mieux situées des régions d'Espagne relevant de l'objectif no 1. Castellón de la Plana et les zones agricoles voisines ne présentent pas les problèmes qui caractérisent généralement les zones rurales (dépeuplement, taux d'emploi élevé dans l'agriculture, etc.). Elles ne peuvent pas être considérées comme rurales si l'on se fonde sur des critères objectifs. Le financement de projets de cette nature ne favorise pas l'adaptation et le développement des zones rurales.