Avis du Comité des régions sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'électricité"

(2003/C 244/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'électricité (COM(2002) 415 final - 2002/0185 (COD));

vu la décision du Conseil de l'Union européenne, en date du 5 septembre 2002, de le consulter à ce sujet conformément à l'article 175 premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Président, en date du 26 juillet 2002, de charger la commission du développement durable de l'élaboration d'un avis en la matière;

vu son avis sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et supprimer les obstacles à son développement (CdR 382/97 fin)(1);

vu son avis sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen Préparation de la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto (CdR 295/1999 fin)(2);

vu son avis sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité (CdR 191/2000 fin)(3);

vu son avis sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions relative au plan d'action visant à renforcer l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne (CdR 270/2000 fin)(4);

vu son avis sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions relative au Livre Vert de la Commission "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" (CdR 38/2001 fin)(5);

vu le projet d'avis (CdR 344/2002 rév.) adopté le 12 décembre 2002 par la commission du développement durable (rapporteuse: Mme Michèle Eybalin, conseillère régionale de Rhône-Alpes, F-PSE),

a adopté à l'unanimité lors de sa 49e session plénière des 9 et 10 avril 2003 (séance du 9 avril) l'avis suivant.

1. Points de vue du Comité des régions

1.1. Le Comité des régions se félicite de ce que la Commission soit résolue à créer, avec la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'électricité, un cadre qui contribue à augmenter sensiblement la part de la cogénération dans la production totale d'électricité produite au sein de l'UE et qui constitue en même temps un pas important vers une utilisation plus rationnelle de l'énergie et vers la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

1.2. Il souligne la nécessité de réaliser des efforts communs et conséquents pour atteindre l'objectif, décrit en 1997 dans la Communication sur une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité et supprimer les obstacles à son développement à savoir l'augmentation du pourcentage de la part de la cogénération: de 9 % en 1994 à 18 % en 2010.

1.3. Le Comité des régions souligne que la cogénération, qui fait partie intégrante de la stratégie communautaire, est un élément essentiel de la lutte contre les changements climatiques qui s'impose afin de respecter les engagements pris à Kyoto.

1.4. Il insiste sur la taille du potentiel de réduction des gaz à effet de serre par la cogénération chiffré au minimum à 65 Mt CO2 (dans la communication de la CE sur le European Climate Change Programme et mobilisable en partie à des coûts compétitifs.

1.5. Il invite la Commission dans le cadre de sa stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique à renforcer la maîtrise de la demande d'énergie à laquelle la cogénération peut fournir un apport substantiel.

1.6. Il insiste sur le potentiel de création d'emploi par cette technologie en remplaçant l'importation des combustibles par leur utilisation plus efficace.

1.7. Le Comité des régions demande à la Commission et aux États membres d'associer étroitement les régions et les collectivités locales par leurs expériences concrètes: elles sont souvent impliquées dans la gestion et le développement de la cogénération par l'intermédiaire de la construction et la maintenance des réseaux de chaleur qui représentent des enjeux essentiels pour la cohésion territoriale.

1.8. Il souligne la nécessité de demander des engagements précis et d'accompagner les États membres sur le choix des mesures qui permettent la meilleure exploitation possible des potentiels de cogénération existants, sans altérer le principe de subsidiarité.

1.9. Il fait remarquer que l'objectif de développement de la cogénération ne pourra pas être atteint s'il subsiste des handicaps concurrentiels pour cette technologie peu polluante parce que les coûts externes des méthodes traditionnelles de production d'énergie ne sont pas pris en compte; les diverses mesures appliquées ou à mettre en oeuvre par les États membres restent donc indispensables à moyen terme.

1.10. Enfin, le Comité des régions considère que le projet de directive n'est pas à la hauteur des enjeux cités ci-dessus. Des objectifs chiffrés de cogénération ne sont pas indiqués au niveau des États, ni au niveau de l'Union européenne. Aucun engagement n'est pris et la dimension de la promotion reste en arrière plan au profit de la présentation d'une méthode de définition de la cogénération.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1. Définition de la cogénération, critères de rendement

2.1.1. Le Comité des régions reconnaît que la définition correcte et uniforme de la cogénération est une nécessité afin de garantir les gains d'énergie primaire escomptés mais insiste sur le fait qu'elle doit être aussi simple, compréhensible et évolutive que possible.

2.1.2. Il recommande, pour distinguer électricité produite en cogénération et électricité en condensation d'utiliser la méthode Protermo, méthode déjà reconnue par les acteurs et les experts.

2.1.3. Il suggère de fixer un seuil unique de rendement global pour la cogénération, qui évoluera dans le temps en prenant en compte l'amélioration constatée des technologies disponibles sur le marché.

2.1.4. À partir du moment où l'on dispose d'une définition correcte et uniforme de la cogénération, le Comité estime que la détermination des valeurs nationales de référence correspondant au rendement de la production séparée de chaleur et d'électricité perd de son importance. Il semble alors plus pertinent de conduire une méthode de comparaison (de la cogénération) avec la production séparée à l'échelle européenne.

2.1.5. Il s'interroge sur la définition du terme "chaleur utile" donnée par la Commission, qui comprend une dimension technique et économique, et demande que la notion "économiquement justifié" soit précisée.

2.1.6. Compte tenu du recours à la définition Protermo proposé par le Comité, il est inutile de subdiviser la cogénération en cogénération industrielle, cogénération de chauffage et cogénération agricole.

2.1.7. Il accueille favorablement l'identification des unités de cogénération de taille modeste, parce que la mise en oeuvre de ces modules nécessite un soutien spécifique pour son développement.

2.1.8. Le Comité des régions considère comme contre productif le seul soutien à la cogénération à un seuil de puissance en dessous de 50 MW, ce qui rendra difficile la mobilisation du potentiel important dans le secteur de l'industrie; le soutien pourrait plutôt être modulé en fonction de la puissance et par une différentiation des mesures (aides directes, exemption de taxes ou fond de garantie des investissements dans l'industrie).

2.1.9. Il accueille favorablement la proposition de la Commission de promouvoir la cogénération pour tout types de combustibles; mais souhaite un effort particulier et conséquent pour développer la cogénération utilisant les énergies renouvelables, par exemple le bois énergie.

2.2. Garantie d'origine

2.2.1. Le Comité des régions soutient la Commission lorsqu'elle souhaite imposer aux États membres, condition préliminaire à une commercialisation efficace de l'électricité issue de la cogénération, un système de certification d'origine, qui permettrait en outre d'obtenir la complète transparence nécessaire afin que le consommateur puisse faire son choix.

2.2.2. Il invite la Commission à inclure dans la directive des indications précises, en vue d'assurer l'uniformité des pratiques des États membres concernant la garantie d'origine et la définition de la cogénération.

2.3. Potentiels nationaux

2.3.1. Le Comité des régions souligne la nécessité d'exiger avec la directive proposée non seulement la fixation par les États membres d'objectifs appropriés et obligatoires en corrélation avec l'objectif global de 18 % pour 2010 mais aussi que celle-ci vienne efficacement compléter et appuyer les mesures de soutien déjà existantes prises au niveau national.

2.3.2. Il met l'accent sur la nécessité de recommander aux États membres d'associer les collectivités locales et régionales dans la fixation des objectifs clairs et la détermination des stratégies de développement afin de prendre en compte les spécificités et les besoins des différents territoires.

2.3.3. Il souligne que les collectivités locales et régionales ne disposent pas des moyens fiscaux des États membres, mais peuvent promouvoir l'usage de la cogénération dans des infrastructures dont elles ont la charge (piscines, hôpitaux, grands immeubles de bureaux, ...) et dans leur politique d'aménagement du territoire.

2.3.4. Il suggère que l'élaboration des potentiels de cogénération au niveau national et régional identifie des groupes d'installations selon leur taille avec une attention particulière pour le potentiel des petites installations.

2.4. Régimes de soutien

2.4.1. Le Comité des régions reconnaît que les conditions préliminaires pour l'adoption d'une décision relative à une réglementation communautaire des instruments de soutien à la cogénération ne sont pas encore créées.

2.4.2. Il juge qu'il est urgent de préciser comment la Commission articulera à l'avenir les interactions entre directive-cadre des aides environnementales et notifications, comment seront prévus les critères d'évaluation (transparents et axés sur la pratique) qui permettront de connaître les mesures de promotion à prendre conformément à la législation communautaire.

2.4.3. Il estime que (comme l'a confirmé récemment un arrêt de la Cour de Justice de la CE) le terme utilisé dans le Traité CE limite le concept d'aides aux concours provenant directement ou indirectement de ressources d'État et par-là même crée les conditions nécessaires pour que les systèmes de fixation des prix comportant une obligation légale d'achat et de prix ne soient pas soumis à l'interdiction des aides d'État.

2.4.4. Le Comité des régions constate que des facilités fiscales décidées par chaque État membre peuvent être accordées pour la production d'électricité par la cogénération afin d'en augmenter l'importance relative par rapport à la production globale.

2.4.5. Il fait valoir qu'une obligation de quota imposée pour des raisons de protection de l'environnement à l'achat d'électricité provenant de la cogénération ne représente pas une mesure directe ou indirecte de soutien des prix.

2.4.6. Il souligne la nécessité d'éviter que par manque d'harmonisation, les régimes de soutien nationaux ne soient exagérément exploités dans le cadre des échanges entre les États membres.

2.4.7. Les collectivités territoriales qui sont propriétaires ou gestionnaires des installations de cogénération dans le cadre de leurs compétences et qui respectent la définition doivent pouvoir valoriser l'électricité produite. Les mesures de soutien qui seront mises en oeuvre devront permettre l'engagement des collectivités dans ce contexte.

2.5. Connexion au réseau électrique

2.5.1. Le Comité des régions confirme que les États membres doivent veiller à ce que les prescriptions techniques et les exigences de fonctionnement en matière de raccordement tant aux réseaux de transmission qu'aux réseaux de distribution soient élaborées suivant des modalités objectives, portées à connaissance du public et qui prennent en compte la taille des installations.

2.6. Procédures administratives

2.6.1. Il juge indispensable que les États membres renforcent leurs efforts afin de réduire autant que possible les barrières administratives au développement de la cogénération et accueille favorablement le rôle de la Commission comme accompagnateur critique.

2.6.2. Il insiste sur la mise en place et la simplification des modalités de financement des investissements dans les États membres permettant son développement comme par exemple le système de tiers investisseur ou le crédit bail.

2.7. Délais de transposition et divers

2.7.1. Il fait remarquer que l'entrée en vigueur sans délai de la directive donnerait au développement de la part de l'électricité issue de la cogénération au sein de l'UE une dynamique qui profiterait non seulement aux citoyens mais aussi au monde économique en donnant au secteur de production et d'équipement de cogénération un élan décisif avec les conséquences bénéfiques que cela implique pour le marché de l'emploi.

2.7.2. Il soutient les efforts de la Commission pour mobiliser le programme "Énergie intelligente pour l'Europe" en vue de promouvoir tant les projets de recherche, développement et démonstration que les applications concrètes et performantes de la cogénération.

2.7.3. Enfin, le Comité des régions souligne la nécessité de la mise en place d'un suivi après l'adoption de la directive afin de pouvoir prendre les mesures nécessaires en l'absence de résultats.

Bruxelles, le 9 avril 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 180 du 11.6.1998, p. 34.

(2) JO C 57 du 29.2.2000, p. 81.

(3) JO C 22 du 24.1.2001, p. 27.

(4) JO C 144 du 16.5.2001, p. 17.

(5) JO C 107 du 3.5.2002, p. 3.