Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l'utilisation de solvants organiques dans les peintures et vernis décoratifs et les produits de retouche automobile, et modifiant la directive 1999/13/CE"

(COM(2002) 750 final - 2002/0301 (COD))

(2003/C 220/10)

Le 23 janvier 2003, le Conseil, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 mai 2003 (rapporteur: M. Sears).

Lors de sa 400e session plénière des 18 et 19 juin 2003 (séance du 18 juin), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 73 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La qualité de l'air continue de s'améliorer en Europe. De 1990 à 1998, les émissions de souffre (SOx) ont baissé de 41 %, les émissions d'oxydes d'azote (NOx) de 21 % et les émissions de composés organiques volatils non méthaniques (COVNM) de 24 %. La priorité à l'heure actuelle est de réduire les émissions de particules et des précurseurs de l'ozone (NOx et COV).

1.2. La législation communautaire en vigueur devrait permettre de diminuer de moitié les émissions anthropiques de COV prévues en 2010, par rapport à l'année 1990 qui sert de référence, c'est-à-dire de passer de 14 à 7,1 millions de tonnes en 20 ans. Il convient d'adopter une approche basée sur des projets afin de combler l'écart entre ces prévisions et les 6,5 millions de tonnes d'émissions annuelles de COV prévues dans la directive concernant les plafonds d'émission nationaux.

2. Résumé de la communication de la Commission

2.1. Les propositions essentielles sont présentées à l'annexe II dans deux tableaux qui fixent les teneurs maximales de COV en g/l de produit prêt à l'emploi pour 12 groupes de produits utilisés pour les peintures et vernis décoratifs et 5 groupes de produits utilisés pour les retouches automobiles. La formule des nouveaux produits de retouche automobile devrait être complètement revue pour que ces produits puissent être utilisés d'ici à fin 2006. Le marché plus complexe des peintures décoratives devrait faire l'objet d'une approche en deux phases, les dispositions devenant de plus en plus strictes et devant entrer en vigueur d'ici à fin 2006 et fin 2009.

2.2. Une étude (Decopaint 2000) a suggéré deux options, l'une proche de la proposition formulée par les fabricants de peintures et de résines et la seconde, présentée ici, qui revient à retirer virtuellement du marché toutes les peintures en phase solvant à usage interne ou externe. Cependant, la différence entre les deux propositions reste minime pour ce qui concerne les émissions. La proposition des fabricants porterait la réduction des COV de 50 à 52 % par rapport à l'année de référence de 1990. Dans la proposition de la Commission, cette réduction se monte à 52,1 %.

2.3. Si les nouvelles teneurs maximales sont respectées, les émissions annuelles de COV connaîtront une nouvelle réduction de 280000 tonnes pour les peintures décoratives (soit la moitié des émissions de COV du secteur) et de 15000 tonnes pour la retouche automobile. Cela entraînera des coûts et des pertes d'emplois, mais les bénéfices sont estimés pour 2010 à 580 millions d'EUR par an contre 108 à 157 millions d'EUR par an pour les coûts.

3. Observations générales

3.1. Le CESE apporte tout son soutien à la Commission et aux États membres qui s'efforcent en permanence d'améliorer la qualité de l'air en Europe, comme le prouve la présente proposition. Cependant, il convient d'apporter de légères modifications avant que cette proposition ne puisse être appliquée correctement. En effet, celle-ci laisse certains objectifs dans le floue ou fixe de tels niveaux que toute production sera impossible avec la technologie existante ou même prévisible. La Commission a l'intention de fournir le ou les chiffres manquants sur la base de données qui ne sont pas encore disponibles, pour examen par le CESE et le Parlement européen au cours de l'année 2007, afin que de nouveaux produits puissent être disponibles fin 2009. Le délai prévu paraît trop court pour permettre de développer, de tester et de commercialiser de nouvelles formules et d'assurer la libre circulation des marchandises dans un marché unique.

3.2. Le problème que rencontrent tant les fabricants que les utilisateurs découle de la présence d'eau dans les peintures ou résines et non de l'absence de COV. L'eau peut favoriser la rouille et la corrosion à tous les stades de fabrication et d'utilisation et possède des propriétés physiques bien définies en ce qui concerne le point de congélation, le taux d'évaporation et le pouvoir solvant. Cela limite son utilisation en tant que solvant dans des conditions où les produits à base de COV peuvent encore être utilisés. Les peintures en phase aqueuse requièrent la présence de COV pour permettre la dissolution des résines et autres composants et assurer un temps de séchage contrôlé, une bonne adhésion et des surfaces en bon état pour une protection à long terme. En deçà d'un certain taux de COV, les résines (alkydes) existantes ne peuvent plus être utilisées, il faut donc passer à des peintures en phase aqueuse à base d'autres résines (acryliques). Cela fait monter radicalement les coûts, en ne permettant qu'une légère réduction, moins de 20000 tonnes, des émissions de COV.

3.3. C'est pourquoi certains s'inquiètent du fait que les coûts réels pourraient s'avérer cinq fois plus élevés, ce qui aurait de graves conséquences sur les petits fabricants de peintures et de résines, qui seraient incapables de réinvestir dans des équipements compatibles avec l'eau ou ne pourraient se permettre de développer ou d'acheter la nouvelle technologie indispensable.

3.4. Pour les consommateurs, il faut souligner que la proposition aurait pour effet de supprimer sur le marché toutes les peintures à base de solvant pour murs et finitions intérieurs (portes, plinthes et fenêtres) et pour la plupart des applications extérieures. Il existe des équivalents en phase aqueuse pour certaines de ces peintures, mais la pénétration du marché est très lente pour l'instant, certains produits étant retiré sans avoir pu répondre aux besoins des consommateurs en ce qui concerne les coloris, la durabilité et les caractéristiques de surface.

3.5. Il faut revoir les bénéfices que l'on escompte sur le plan de la santé humaine. Bien que les émissions de COV et de NOx aient déjà fortement baissé, la teneur en ozone continue d'augmenter. Dans le meilleur des cas, l'on a réussi à contenir les taux les plus élevés, ce qui aura des effets bénéfiques sur les problèmes de santé aigus mais pas sur les problèmes de santé chroniques ou les dommages causés aux matériaux ou aux cultures. Si d'autres mécanismes sont en jeu, il convient de les identifier ou de trouver des solutions plus rentables pour réduire les émissions de COV et de NOx.

4. Observations particulières

4.1. Le CESE s'est exprimé pour la dernière fois sur le sujet en mai 1997. Le Comité était alors largement favorable aux propositions formulées mais s'interrogeait sur l'absence d'une évaluation de l'ensemble des actions sur la qualité de l'air ambiant et se demandait si ces propositions étaient justifiées en termes de coûts-bénéfices, notamment pour ce qui concernait les coûts sociaux. Ces remarques restent d'actualité.

4.2. Le CESE se félicite que le programme CAFE (Clean Air for Europe - Air pur pour l'Europe) ait repris le premier point et, pour répondre à la deuxième question, élaborera une nouvelle base de données sur les analyses coûts-bénéfices des questions relatives à la qualité de l'air. Il se félicite tout particulièrement de ce que le contrat de service de cette base de donnée stipule notamment que:

- "... la méthodologie utilisée pour l'analyse coûts-bénéfices doit être transparente";

- "... [les tâches] doivent déboucher sur des conclusions de très bonne qualité suffisamment solides pour que tous les intervenants européens puissent accepter le résultat des analyses en toute confiance pour les besoins de l'élaboration des politiques".

4.3. Le CESE souligne que la proposition à l'examen présente certaines lacunes sur cet aspect. On sait que les affirmations de l'étude Decopaint selon laquelle il existe une relation linéaire entre les émissions de COV, la formation d'ozone et les coûts encourus sont incorrectes et qu'elles peuvent conduire à des mesures qui ne protègent pas la santé humaine.

4.4. La base de données Beta (Benefits Table) utilisée pour chiffrer les coûts et bénéfices externes contient des avertissements spécifiques selon lesquels elle ne doit pas être utilisée dans le cas de la formation d'ozone, étant donné la complexité des réactions en cause. Cet avertissement est repris dans des études récentes des gouvernements de certains États membres.

4.5. Le CESE ne partage pas le point de vue exprimé dans l'étude Decopaint, selon laquelle on peut parfaitement laisser les petites entreprises mettre la clé sous la porte sans que d'autres mesures ne soient envisagées, surtout lorsqu'elles exercent leurs activités dans des secteurs de l'UE où le taux de chômage est déjà très élevé, ou encore obliger les consommateurs à acheter des produits qu'ils ont déjà rejetés car ils ne correspondent pas à leurs besoins.

4.6. Le CESE constate avec inquiétude qu'il n'a été tenu aucun compte des besoins du secteur du "patrimoine" où les bâtiments publics et privés ont besoin de recevoir des couches de peinture protectrices et décoratives équivalentes à celles utilisées précédemment. Ce secteur fait souvent l'objet de prescriptions spécifiques de la part des gouvernements et pouvoirs locaux, le marché étant couvert par un nombre limité de PME. Les propositions actuelles obligeraient ces entreprises à cesser ces activités. Des inquiétudes similaires ont été exprimées en ce qui concerne la nécessité de continuer à fournir les peintures "traditionnelles" appropriées pour la restauration des voitures très anciennes et autres objets de collection.

4.7. Le CESE ne peut accepter l'idée selon laquelle les résines alkydes utilisées dans les peintures en phase solvant seraient abandonnées au profit d'autres produits qui restent à inventer. Cela équivaut aussi à abandonner les huiles naturelles comme matériaux de base au profit de nouvelles substances chimiques à base de pétrole, contrairement à ce que l'on souhaite par ailleurs. Les quantités concernées sont importantes, puisque ce sont près de 200000 tonnes d'huile de soja qui sont utilisées dans les résines alkydes.

4.8. Le Comité s'inquiète en particulier que la Commission ne fixe pas de taux maximal en ce qui concerne les peintures pour finitions intérieures et estime que le délai fixé pour ce faire est irréaliste au vu des exigences du marché. Pour remédier à cette lacune, le CESE invite instamment la Commission à reprendre les taux maximums proposé par la CEPE au nom de ses membres et de leurs fournisseurs.

4.8.1. Plus particulièrement, les teneurs maximales indiquées à l'annexe II pour les peintures en phase solvant (PS) de la sous-catégorie d) en phases I et II devraient être respectivement de 400 et 300 g/l. Aucun changement n'est requis dans cette catégorie pour les peintures en phase aqueuse (PA).

4.8.2. Quelques petits changements supplémentaires, en phase II seulement, sont proposés pour la sous-catégorie c), pour les peintures en phase solvant, 450 g/l; sous-catégorie g), peintures en phase aqueuse, 50 g/l; sous-catégorie h), peintures en phase aqueuse, 50 g/l; et sous-catégorie i), peintures en phase solvant, 600 g/l.

4.8.3. D'après les chiffres fournis par la Commission, les modifications proposées ci-dessus permettraient de réduire les émissions de COV de 14000 tonnes par rapport à la proposition actuelle (soit 0,1 % des émissions de COV se montant à 14 millions de tonnes pour l'année de référence 1990, comme mentionné précédemment aux paragraphes 1.2 et 2.2).

4.8.4. Le CESE invite donc la Commission à réouvrir les discussions avec les fabricants de peintures afin de définir les moyens les plus rentables de parvenir effectivement à cette réduction en 2010.

4.9. On constate dans la description des produits et des secteurs un certain nombre d'erreurs qui doivent être rectifiées si l'on veut que la directive soit vraiment appliquée et de manière uniforme. Étant donné que les définitions en cause doivent correspondre aux besoins du marché jusqu'en 2010, revoir leur formulation ne pourrait qu'être profitable aux instances responsables en matière de réglementation, aux fabricants, de même qu'aux consommateurs. Si les modifications proposées pour les teneurs maximales des peintures en phase solvant pour la sous-catégorie d) sont retenues, il devient inutile de revoir les teneurs en 2006 et par conséquent, il convient de supprimer le considérant (9) ainsi que l'article 9.

4.10. Le secteur particulier de la retouche automobile fait désormais l'objet de deux directives portant sur ce même aspect. Il serait préférable que l'ensemble du secteur soit soumis aux dispositions prévues par la proposition à l'examen, lorsque les définitions et la formulation auront été adaptées.

4.11. Le CESE fait remarquer que si les changements indiqués ci-dessus sont apportés, en même temps que certaines modifications mineures sur les teneurs en COV des colorants pour finitions bois, cela mettrait largement fin aux inquiétudes concernant l'augmentation du chômage dans certains États membres, tout en n'ayant que des conséquences minimales sur les émissions de COV.

4.11.1. Plus particulièrement, les teneurs maximales indiquées à l'annexe II pour les peintures en phase solvant (PS) et en phase aqueuse (PA) de la sous-catégorie e) en phases I et II devraient être respectivement de 150 g/l et 130 g/l, et 550 et 450 g/l.

4.11.2. Le CESE n'estime pas que d'autres modifications s'imposent en ce qui concerne les teneurs maximales proposées à l'annexe II, c'est-à-dire que 46 des 55 teneurs maximales proposées restent inchangées.

4.12. Le CESE est d'accord sur le fait qu'il est essentiel de fixer une valeur théorique de base de la vie humaine afin de pouvoir estimer les coûts et les bénéfices et fixer des priorités d'action, et estime que cette valeur devrait s'imposer à toutes les parties qui participent au processus de réglementation et être utilisée de manière uniforme dans toutes les études internes et externes.

4.13. Enfin, le CESE souhaite réaffirmer son soutien à l'adoption en matière de législation d'une approche fondées sur les connaissances et encourage la Commission à renforcer la collecte de données pertinentes dans l'ensemble des États membres. Ces dernières devraient comprendre des indicateurs primaires sur les dommages causés à la santé publique et aux cultures afin de garantir que les mesures prises aient les effets escomptés. Il conviendrait également de suivre attentivement les progrès accomplis par chaque État membre pour respecter les objectifs fixés en matière de réduction d'émission sous la législation en vigueur actuellement, et d'établir des rapports à cet égard.

Bruxelles, le 18 juin 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch