Avis du Comité européen des régions — Stratégie macrorégionale pour les Carpates

(2020/C 79/03)

Rapporteur : Władyslaw ORTYL (PL/ECR), maréchal de la voïvodie de Subcarpatie

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Le rôle des stratégies macrorégionales pour réaliser la cohésion de l’Union européenne

1. rappelle que les dispositions des traités européens ( 1 ) requièrent que l’Union européenne développe et poursuive une action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale;

2. considère que les stratégies macrorégionales contribuent à relever des défis communs dans des zones spécifiques, envisagées dans un contexte géographique large et transfrontalier. En exploitant en commun le potentiel de territoires transfrontaliers, ces stratégies contribuent de façon significative à assurer la cohésion territoriale des États et des régions ( 2 ) ; observe que le processus consistant à élaborer des stratégies macrorégionales illustre l’évolution naturelle de l’Union européenne, en ce qu’il représente un pas de plus vers une coopération approfondie entre États, régions et collectivités locales, par-delà les frontières;

3. souligne que les stratégies macrorégionales constituent un instrument de gouvernance à plusieurs niveaux, qui intègre des activités menées par des acteurs représentant les niveaux européen, national, régional et local autour d’objectifs choisis. Elles améliorent aussi la complémentarité entre divers programmes et stratégies politiques qui sont conçus et mis en œuvre à des niveaux différents de gouvernement. Regrouper ainsi des capacités cataloguées conjointement et coordonner des actions visant à éliminer les obstacles au développement représente une importante valeur ajoutée au niveau européen;

4. reconnaît que les stratégies macrorégionales jouent un rôle majeur pour approfondir l’intégration au sein de l’Union européenne en stimulant les processus de développement aux niveaux régional et local. Cette démarche est facilitée par la possibilité d’échanger des expériences et de transposer des solutions efficaces qui ont été éprouvées dans les pays et régions couverts par la stratégie. Les conditions sont dès lors naturellement réunies pour susciter une solidarité européenne et une responsabilité à l’égard du développement de la macrorégion dans son ensemble, de sorte qu’il sera alors possible de dépasser les perspectives particulières et de poser sur elle un regard global. Ces stratégies jouent aussi un rôle de catalyseur pour les initiatives des collectivités locales et régionales qui tendent à rapprocher le citoyen des idées européennes;

5. conscient que les autorités régionales et locales jouent un rôle essentiel pour promouvoir la démocratie, la décentralisation et l’autonomie locale et régionale, prend bonne note de leur engagement dans le cadre des stratégies macrorégionales existantes comme dans le processus qui vise à en établir de nouvelles. Ces stratégies ont vocation à constituer un instrument de coopération territoriale émanant de la base et reposent sur la participation des acteurs régionaux et locaux ainsi que de la société civile. L’adoption de mesures conjointes pour atteindre les objectifs des stratégies macrorégionales fait émerger une plateforme de coopération qui promeut le système de valeurs européen, le renforcement des principes démocratiques et une élévation des normes de gouvernance dans le cadre du développement régional, avec notamment l’essor d’un modèle de gouvernance à plusieurs niveaux;

Les Carpates en tant que macrorégion spécifique en Europe

6. souligne que les Carpates s’étalent sur une surface de 190 000 km 2 , qui en fait la deuxième plus grande zone montagneuse du continent européen en superficie, après les Alpes, et qu’elles comptent quelque 68 millions d’habitants. Elles forment un massif montagneux homogène, qui, compte tenu de sa situation géographique, présente des défis et des atouts spécifiques du point de vue de son développement;

7. met en évidence les ressources uniques dont dispose la région des Carpates, comme la richesse de sa nature, le patrimoine singulier de sa multiculturalité, son capital humain ou encore son identité commune, propre aux communautés de montagne, qui sont autant d’éléments formant un terreau propice pour mener une action conjointe en faveur d’un développement socio-économique plus dynamique, durable et équilibré de ce territoire;

8. souligne que les Carpates constituent une zone d’une importance exceptionnelle, compte tenu de la haute valeur de sa biodiversité et de l’état de conservation, unique en Europe, de son milieu naturel. Il s’agit là d’un pan du patrimoine européen qu’il convient de protéger pour les générations futures – d’où l’obligation de rechercher des voies de développement économique qui soient réfléchies, permettant de préserver et de défendre cet héritage. Il est donc nécessaire de coordonner les mesures prises en la matière par les acteurs intervenant à tous les niveaux de gouvernement, en tenant compte du caractère transfrontière des questions d’environnement;

9. reconnaît le potentiel qui découle de plusieurs siècles de proximité entre les sociétés des régions carpatiques et de la richesse qui caractérise la culture de ces régions montagneuses, fruit de leur position au carrefour des influences de l’Est et de l’Ouest, de leurs expériences historiques communes, ainsi que de leurs traditions pastorales. Les initiatives prises actuellement pour préserver et diffuser leur patrimoine culturel commun ( 3 ) mettent en lumière de remarquables possibilités d’intégration des communautés locales. Dans la région des Carpates, il est très important de respecter les droits des minorités ethniques et de préserver leur patrimoine culturel;

10. fait observer que la macrorégion des Carpates est en grande partie constituée par les régions les plus pauvres des États membres concernés, et que dans la plupart d’entre elles, le produit intérieur brut par habitant n’excède pas 50 % de la moyenne de l’Union. Leurs capacités de développement sont bridées par leur situation périphérique vis-à-vis des pôles de développement européens et par la faible extension de leurs voies de communication, imputable aux contraintes du terrain montagneux et aux barrières frontalières héritées du passé. Un autre facteur explicatif de cette situation réside dans la carence de leurs infrastructures, liée à un déficit chronique d’investissements, aux processus de transformation de leurs économies et à l’attention insuffisante portée à leur potentiel de développement;

11. a conscience qu’il convient de mettre en évidence les besoins particuliers qui sont ceux des régions montagneuses des Carpates et d’exploiter les ressources endogènes spécifiques de la macrorégion. Une coopération des États et des régions carpatiques, menée sous forme de partenariat, permettra une meilleure adéquation des mesures prises avec leurs conditions particulières et leurs besoins de développement, tels qu’ils découlent de leurs caractéristiques sociales, historiques, infrastructurelles et géopolitiques;

12. estime qu’en plaçant la thématique des Carpates au centre d’un document de stratégie, la Commission européenne pourrait attirer l’attention sur les difficultés rencontrées par ce territoire et, en recentrant les actions menées sur les principaux problèmes et défis transversaux auxquels il doit faire face, donnerait la possibilité de valoriser le potentiel unique de toute la macrorégion, lequel demeure pour l’instant en léthargie;

13. souligne que les Carpates forment une zone d’une éminente portée géopolitique, à la croisée des intérêts stratégiques, tant politiques qu’économiques, de l’Europe de l’Ouest et de l’Europe de l’Est. Après l’élargissement de l’Union européenne en 2004, son importance s’est encore accrue du fait qu’elle forme désormais la frontière orientale de l’Union elle-même;

14. fait observer que la macrorégion des Carpates ne s’étend pas exclusivement sur des États membres de l’Union, mais aussi sur la Moldavie, la Serbie et l’Ukraine, et que grâce à cette situation, il est possible non seulement d’accroître l’intégration entre des États de l’Union, mais encore d’influer sur les pays voisins, en les incluant dans une relation de coopération renforcée;

Les objectifs de la stratégie macrorégionale pour la région des Carpates

15. relève toute une série d’initiatives qui ont été prises à différents niveaux et par de multiples acteurs afin d’élaborer une stratégie macrorégionale pour la région des Carpates (stratégie carpatique) ( 4 ) , et qui ont donné lieu à des déclarations de soutien à la création d’une telle stratégie ( 5 ) . Il est utile de noter qu’elles ont été engagées aussi bien au niveau des gouvernements et des parlements nationaux qu’à celui des collectivités régionales, des villes et des collectivités locales;

16. observe avec satisfaction qu’en la matière, tous les documents ont été adoptés sur la base d’un dialogue entre les différentes parties intéressées par la future stratégie, et qu’ils tiennent compte de son caractère transnational mais aussi interrégional et local. Cette démarche témoigne de la complémentarité des actions entreprises, qui est susceptible à l’avenir de livrer la clé du succès pour une stratégie macrorégionale dans la région des Carpates;

17. accueille avec satisfaction les actions entreprises pour mettre en place, en 2003, la Convention-cadre sur la protection et le développement durable des Carpates (Convention des Carpates), laquelle est un accord international pluripartite en faveur de la région des Carpates, fondé sur les principes qui régissent les traités relevant du droit international. Les parties à la Convention se sont engagées à coopérer et à mener une politique globale pour la protection et le développement durable de la région des Carpates, en tenant également compte des objectifs et des dispositions de ladite Convention dans leurs politiques sectorielles, concernant, par exemple, l’aménagement du territoire, l’agriculture, la sylviculture, les transports ou le tourisme, en améliorant la coordination de ces actions et en appliquant les principes d’une approche intégrée dans la gestion des ressources du territoire;

18. fait observer que la Convention des Carpates est un mécanisme de gouvernance plurisectoriel de la zone carpatique, qui ouvre la possibilité d’une intégration intersectorielle et d’une large participation des parties prenantes à différents niveaux (national, régional, non gouvernemental, etc.). Les principes établis en matière de coopération à plusieurs niveaux, qui ont inspiré cinq protocoles thématiques à la Convention des Carpates ( 6 ) , pourraient être retenus comme une composante importante de la coopération ultérieure ( 7 )

19. salue les expériences et les réalisations de l’eurorégion des Carpates, qui a été créée en 1993 sous la forme d’une initiative sociale et politique, bénéficiant de l’appui des gouvernements des pays carpatiques, et qui constitue la plus ancienne organisation de soutien au développement socio-économique dans cette zone. En plus de vingt-six années d’expérience, elle a donné forme à une structure de coopération intersectorielle, internationale et spécialisée regroupant un bon millier d’acteurs;

20. rappelle qu’en février 2016, le Comité européen des régions a créé le groupe interrégional «Carpates», dont les travaux ont inclus des représentants de collectivités régionales et locales en provenance des États intéressés par l’élaboration d’une stratégie macrorégionale pour les Carpates;

21. renvoie à son avis sur «Les stratégies macrorégionales, à l’exemple de celle concernant la région du Danube: un cadre pour promouvoir les grappes transnationales d’entreprises» ( 8 ) , dans lequel il se dit favorable à l’élaboration d’une stratégie carpatique et fait part de sa conviction que cette démarche apportera un excellent complément aux initiatives existantes, comme la Convention des Carpates ou l’eurorégion des Carpates, et qu’elle permettra aussi d’exploiter le potentiel de coopération existant entre des autorités publiques de différents niveaux;

22. fait observer que le principal objectif de la stratégie carpatique serait de préserver la haute valeur que la macrorégion des Carpates présente du point de vue naturel, et de renforcer sa compétitivité et son pouvoir d’attraction en s’appuyant sur le patrimoine unique de sa nature et de sa culture, sur son potentiel de développement interne durable et sur la constitution d’un avantage concurrentiel. L’enjeu consiste donc à élever le niveau et la qualité de vie des habitants de la région carpatique tout en préservant ses richesses écologiques exceptionnelles;

23. est d’avis qu’un élément qu’il convient d’aborder de toute urgence est le phénomène de la dépopulation des régions carpatiques, ainsi que du vieillissement de leurs sociétés. En conséquence, un des points essentiels de la coopération menée dans le cadre d’une stratégie macrorégionale pour les Carpates devrait consister à développer la fourniture des services sociaux de base dans cette zone, notamment ceux qui sont en rapport avec l’accès à l’éducation et à la santé et avec l’inclusion sociale;

24. considère que l’axe central des actions proposées au titre de la stratégie devrait être de renforcer la coopération économique à caractère durable dans les secteurs stratégiques au niveau de la macrorégion (l’industrie propre, le tourisme durable et le secteur agroalimentaire) en développant des pôles d’activité carpatiques et un écosystème d’innovation macrorégional. Il conviendrait que ces initiatives s’attachent à exploiter efficacement les ressources locales, notamment grâce à la certification et à la création d’un label commun pour les produits des Carpates, et à tirer parti du potentiel partagé des États et régions carpatiques, et que, par ailleurs, elles associent davantage au développement les zones où les conditions sociales et économiques sont moins favorables, afin d’améliorer la compétitivité de l’ensemble de la macrorégion;

25. souligne que les richesses environnementales des Carpates forment une composante à part entière du développement de la macrorégion. Une meilleure coopération macrorégionale, ayant pour objectifs la protection et la préservation de l’environnement, la gestion des risques naturels, la lutte contre le changement climatique, l’atténuation de ses effets et sa prise en compte dans la gestion des matériels de reproduction de plants dans le cadre d’une exploitation forestière durable, mais aussi la conduite d’actions éducatives de sensibilisation à l’écologie, contribueront à améliorer la qualité environnementale dans la région. La coordination des actions menées partout sur le territoire des Carpates permettra de réaliser des économies d’échelle;

26. considère que dans son ensemble, la zone des monts Carpates doit jouer un rôle actif et apporter une contribution majeure pour la politique de l’Union européenne concernant le changement climatique, en faveur de l’objectif commun de veiller au respect des engagements souscrits au titre de l’accord de Paris. Dans ce contexte, le Comité souligne qu’il est indispensable de préserver les forêts carpatiques, eu égard à leur très forte contribution à la réduction du dioxyde de carbone et étant donné le rôle significatif qu’elles jouent dans les mécanismes qui retiennent les eaux, protègent les sols et préservent la biodiversité;

27. considère que les initiatives prises pour accroître la compétitivité et l’innovation dans la région doivent aller de pair avec une amélioration de son accessibilité. Les actions engagées dans d’autres secteurs ne sauraient aboutir en l’absence de transports durables ou d’une infrastructure numérique et sociale. Des mesures conjointes prises dans ce domaine contribueront à désenclaver la zone des Carpates et auront pour effet d’en conforter la cohésion interne, notamment en renforçant ses liaisons transfrontalières;

28. note que l’aménagement du territoire et la coopération au sein de la région forment une composante importante dans le développement global de la zone des Carpates. La qualité des actions institutionnelles qui y sont menées, y compris à l’initiative des collectivités locales, est un facteur déterminant pour celle de la coopération et, partant, pour les perspectives de développement de la macrorégion. La stratégie devrait faire spécifiquement référence aux particularités des structures de peuplement dans les Carpates, qui abritent en l’occurrence un grand nombre de petites localités situées dans des vallées, ainsi que, vivant à des altitudes plus élevées, des communautés pastorales traditionnelles que les transformations socio-économiques de ces dernières décennies ont fragilisées. Il importe de développer les liens fonctionnels entre les zones carpatiques de montagne et les aires environnantes, ainsi que de renforcer les centres urbains;

29. considère, en lien avec un de ses avis antérieurs ( 9 ) , que la stratégie macrorégionale pour les Carpates permettra de compléter les mesures déjà engagées dans le cadre de la stratégie existante pour le Danube, grâce à la prise en compte du caractère montagneux de la zone carpatique. Le Comité fait observer que la stratégie pour la région du Danube (EUSDR, de 2010) représente actuellement la stratégie macrorégionale couvrant le plus vaste territoire dans l’Union, et que certaines de ses aires relèvent aussi de la stratégie pour la région alpine (EUSALP, de 2016) et de celle pour la région adriatique et ionienne (EUSAIR, de 2014) sans que ces chevauchements n’exercent d’incidence négative. Il est convaincu que le même constat sera fait dans le cas de la stratégie carpatique;

30. rappelle et réaffirme, comme il l’a indiqué à de nombreuses reprises dans ses avis ( 10 ) , son adhésion à une initiative visant à élaborer une stratégie macrorégionale pour la zone des Carpates, et considère qu’il s’agit là d’un projet arrivé à maturité, lancé sous l’impulsion de tous les échelons de gouvernement — européen, national, régional et local;

31. rappelle que le Conseil a lancé un appel pour qu’un nouvel élan politique soit insufflé aux stratégies macrorégionales, et qu’il s’est dit disposé à examiner les initiatives visant à établir de nouvelles stratégies ( 11 )

32. invite la Commission européenne à soutenir l’initiative destinée à élaborer une stratégie macrorégionale pour les Carpates, qui serait la prochaine stratégie de ce type à voir le jour en Europe et la seconde à porter sur un territoire de type montagneux;

33. estime que l’instrument de la stratégie macrorégionale donnera la possibilité d’exploiter plus efficacement les ressources financières disponibles dans le cadre de la coopération territoriale européenne (CTE), en instaurant un système concret pour le cofinancement et la mise en œuvre des mesures de soutien aux régions des États carpatiques, qui, de cette façon, bénéficieront également d’un meilleur accès aux sources de financement européennes ( 12 )

34. reconnaissant la contribution positive de la Convention des Carpates, l’importance de ses objectifs et leur convergence avec les priorités de l’Union, invite la Commission européenne à lancer des actions pour qu’elle y adhère en tant que partie et rappelle qu’elle l’est déjà dans le cas de la Convention alpine.

Bruxelles, le 4 décembre 2019. Le président du Comité européen des régions Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Notamment dans le titre XVIII du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

(2) À l’image d’autres instruments tels que les groupements européens de coopération territoriale (GECT), les programmes Interreg ou ceux de l’instrument européen de voisinage.

(3) Par exemple, les projets réalisés dans le cadre des programmes actuels de coopération territoriale européenne, notamment ceux mis en œuvre par des collectivités locales et des ONG.

(4) Le thème d’une stratégie carpatique a été abordé lors des conférences internationales sur «l’Europe des Carpates» organisées depuis 2011. Le Forum économique de Krynica accueille des discussions en table ronde consacrées à la stratégie carpatique, auxquelles participent des partenaires internationaux représentant des parlements, des gouvernements et des régions. Parmi les exemples d’initiatives prises par des collectivités locales, l’on peut citer l’organisation du Forum international de coopération dans les Carpates, les Journées du bon voisinage dans les Carpates et de nombreuses autres conférences et rencontres.

(5) En septembre 2018, des représentants des gouvernements de Hongrie, de Slovaquie, d’Ukraine et de Pologne ont signé une déclaration des Carpates (déclaration d’intention en vue d’élaborer la stratégie macrorégionale de l’Union européenne pour les Carpates).

(6) Protocole sur la préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et des paysages, 2008, Bucarest; protocole sur le tourisme durable, 2011, Bratislava; protocole sur la sylviculture durable, 2011, Bratislava; protocole sur les transports durables, 2015, Mikulov; protocole sur l’agriculture durable et le développement rural, 2017, Lillafüred.

(7) La coopération dans le cadre de la Convention des Carpates, à laquelle sept pays carpatiques sont parties, à savoir la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Serbie, la Slovaquie et l’Ukraine, constitue un élément important du processus d’intégration européenne et inclut, outre ces États membres de l’Union, deux pays tiers qui en sont directement voisins, la République de Serbie et l’Ukraine.

(8) Avis 6422/2018 du CdR sur «Les stratégies macrorégionales, à l’exemple de celle concernant la région du Danube: un cadre pour promouvoir les grappes transnationales d’entreprises»; rapporteur: M. Dainis Turlais (Lettonie, ADLE).

(9) Avis 6422/2018 du CdR.

(10) Voir notamment les avis 6422/2018 sur «Les stratégies macrorégionales, à l’exemple de celle concernant la région du Danube: un cadre pour promouvoir les grappes transnationales d’entreprises» et 2554/2017, sur «La mise en œuvre des stratégies macrorégionales», ainsi que celui consacré à «L’avenir de la politique de cohésion» (2017/C 306/03).

(11) COM(2019) 21 final – doc. 5927/19 + ADD 1.

(12) Eu égard aux conclusions du Conseil européen et à ses propres avis sur la question, notamment celui portant la référence CdR 2017/C/306/03, dans lequel il demande que les Fonds structurels et d’investissement européens soient guidés par une approche «territorialisée» et relève que l’action et les interventions de l’Union devraient se concentrer sur les problèmes que l’on rencontre sur le terrain, là où la situation structurelle sur le plan économique et social justifie l’adoption de mesures spécifiques au titre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.