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Bruxelles, le 11.10.2006

COM(2006) 588 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION

sur le contrôle par la Commission des organismes agréés et sur l’impact du régime de responsabilité civile conformément à la directive 94/57/CE

DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION

sur le contrôle par la Commission des organismes agréés et sur l’impact du régime de responsabilité civile conformément à la directive 94/57/CE

(Texte présentant un intérêt pour l'EEE)

1. Introduction

La réforme du cadre juridique communautaire régissant l’activité des organismes agréés, dans le cadre du «paquet Erika I» [1], a apporté des changements substantiels pour répondre à un souci commun au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, à savoir le fait que les résultats des organismes agréés ne correspondent pas toujours au niveau requis.

La directive 94/57/CE du Conseil du 22 novembre 1994 établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes [2] (ci-après dénommée «la directive») a donc été renforcée pour prévoir un contrôle plus important des activités de ces organismes privés, qui jouent un rôle crucial dans la sécurité maritime et la prévention de la pollution. Les nouvelles règles introduisent, en particulier :

– des sanctions sévères : suspension de l’agrément communautaire pour un an, qui peut conduire à un retrait complet de l’agrément si les déficiences ayant conduit à la suspension persistent;

– l’obligation d’avoir de bons résultats en matière de sécurité et de prévention et de contrôle de la pollution avant l’octroi de l’agrément communautaire;

– des critères plus stricts d’indépendance et de qualité, ainsi qu’une plus grande transparence dans la communication d’informations sur les navires dans cette classe;

– des niveaux minimaux spécifiques de responsabilité civile pour les organismes agréés.

Le présent rapport vise à:

(1) rendre compte du contrôle des organismes agréés par la Commission, notamment des résultats encourageants obtenus dans la gestion des situations de risque potentiel pour la sécurité maritime et le milieu marin;

(2) examiner l’impact économique du nouveau régime de responsabilité conformément à l’article 6, paragraphe 5.

La Commission continue à vérifier l’application de la directive au sein des États membres au-delà des questions examinées dans le présent document, et soumettra plus tard un rapport distinct conformément à l’article16, paragraphe 4.

2. Organismes agréés

Parmi les quelque soixante sociétés de classification reconnues par les membres de l’Organisation maritime internationale (OMI), seules douze ont été agréées par la Communauté en application de la directive. Il s’agit de:

· American Bureau of Shipping;

· Bureau Veritas;

· China Recognised organisation;

· Det Norske Veritas;

· Germanischer Lloyd;

· Korean Register;

· Lloyd’s Register of Shipping;

· Nippon Kaiji Kyokai;

· Registro Italiano Navale (RINA);

· Russia Maritime Register of Shipping;

· Hellenic Register of Shipping;

· Registro Internacional Naval (RINAVE).

L’agrément de RINAVE, octroyé à l’origine par la Commission en 2000 [3] en application de l’article 4, paragraphe 3 [désormais 4, paragraphe 2], a été prolongé le 18 avril 2005 pour une période de trois ans et avec effet limité au Portugal [4] après que la Commission a vérifié que l’organisme continuait à satisfaire aux critères de la directive et que ses registres faisaient état de résultats satisfaisants.

L’agrément de l’Hellenic Register of Shipping, octroyé à l’origine par la Commission en 2001 [5] en application de l’article 4, paragraphe 3 [désormais 4, paragraphe 2], a été prolongé, le 2 août 2005, pour une période de trois ans avec effet limité à la Grèce et à Chypre [6] après que a) la Commission a vérifié que l’organisme continuait à satisfaire aux critères de la directive et que b) l’Hellenic Register of Shipping s’est engagé à aligner ses performances sur la moyenne des organismes agréés. Les effets de cet agrément ont ensuite été étendus à Malte [7] le 22 mai 2006.

Les autorités polonaises ont déposé, en mars 2004, une demande formelle d’agrément limité du Polish Register of Shipping en application de l’article 4, paragraphe 2. Malte, Chypre, la Lituanie, la République tchèque et la Slovaquie se sont ensuite jointes à la demande de la Pologne. Après près de deux ans de travail de correction intensif à la suite de l’évaluation de la Commission, cet organisme satisfait maintenant à tous les critères et exigences de la directive. Au moment où le présent rapport était rédigé, le projet de décision octroyant un agrément communautaire limité au Polish Register of Shipping était en préparation.

3. Évaluation des organismes agréés

3.1. Aperçu général

Selon l’article 4, paragraphe 5, «Les organismes qui, le 22 janvier 2002, sont déjà agréés sur le fondement de la présente directive conservent leur agrément. Néanmoins, ces organismes sont requis de se conformer aux nouvelles dispositions prévues par la présente directive, et cette conformité est évaluée lors des premières évaluations visées à l'article 11».

Selon l’article 11, paragraphe 3, «Tous les organismes agréés sont évalués par la Commission, en association avec l'État membre qui a soumis la demande d'agrément en question, sur une base régulière et au minimum tous les deux ans, pour vérifier s'ils satisfont aux critères énoncés dans l'annexe».

Depuis l’entrée en vigueur de la directive modifiée [8], la Commission a évalué tous les organismes agréés au moins une fois et l’objectif d’évaluation bisannuelle a été atteint en 2005.

Priorité a été donnée à la vérification du respect de la directive modificative. La Commission a effectué des évaluations approfondies basées sur l’analyse des systèmes et des études de cas spécifiques. Les évaluations comprennent des visites au siège et dans un ou plusieurs bureaux régionaux pour chaque organisme évalué. Dans un certain nombre de cas, l’évaluation inclut aussi des visites sur des chantiers navals et des navires en construction. À cet égard, la Commission a effectué, en février 2005, une série d’évaluations centrée spécifiquement sur les nouvelles constructions, afin d’examiner la réaction des organismes agréés aux pressions exceptionnelles que subit actuellement ce marché.

Les États membres concernés ont régulièrement participé à ces évaluations, ce qui a rendu l’exercice encore bien plus utile. La plupart des évaluations ont été planifiées en commun lors de réunions préparatoires avec les experts nommés par les États membres participants. Lors des évaluations, les États membres ont pu assurer un suivi des questions liées spécifiquement à l’État du pavillon et, en tant que tels, ont donné leur avis à ce sujet. Enfin, les évaluateurs ont discuté de leurs conclusions avec les experts des États membres participants avant d’en faire rapport à la Commission, qui a tenu les administrations participantes au courant de ses conclusions et des suites données.

Dans son travail d’évaluation des organismes agréés, la Commission est aidée, depuis février 2004, par l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM).

· L’expertise apportée par l’Agence a permis à la Commission d’augmenter la fréquence des évaluations et d’élargir leur champ d’application, ce qui s’est révélé crucial pour atteindre les objectifs mentionnés ci-dessus.

· L’AESM a formé une équipe d’inspecteurs ayant les compétences nécessaires dans les différents domaines couverts par la directive, et a mis au point une méthode spécifique de travail sur le terrain. Ceci a permis une préparation plus complète des évaluations et a fortement accru la capacité de la Commission à repérer les points faibles dans les systèmes et procédures des organismes agréés, concernant lesquels il est nécessaire de prendre des mesures.

3.2. Principales conclusions des évaluations

3.2.1. En général

Les évaluations menées jusqu’ici montrent un niveau élevé de respect des règles par les organismes agréés, à l’exception des points soulignés dans les sous-sections suivantes. La Commission considère néanmoins que la tendance prédominante est au respect formel, avec des systèmes et procédures bien développés, mais trop souvent au détriment du contrôle proactif et de la gestion efficace des risques.

3.2.2. Respect des règlements de classe et des exigences légales

La Commission a examiné un nombre considérable de dossiers de navires, soit par échantillonnage aléatoire et visites aux chantiers navals, soit à la suite d’accidents et d’immobilisations par l’État du port.

Cet examen a donné un tableau parfois assez décourageant, avec des cas où des erreurs importantes avaient été commises par les inspecteurs, ou bien où certains tests ou inspections avaient été tout simplement omis, tandis que les contrôles internes ultérieurs échouaient parfois à détecter des cas évidents ou à assurer un suivi adéquat :

· il semble exister un schéma récurrent selon lequel les incidents les plus importants semblent affecter les organismes ayant les plus mauvais ratios de ressources disponibles [9];

· le non-respect des exigences légales et de classe par un organisme pourrait donc être imputé à la latitude laissée aux inspecteurs par les règles et procédures de l’organisme [10] lorsque de fortes pressions s’exercent sur ses ressources [11]. Une enquête supplémentaire menée par l’organisme sur ordre de la Commission a identifié plusieurs autres points concernant lesquels les exigences statutaires et de classe n’étaient pas respectées correctement ;

· dans un autre cas, à l’examen du dossier d’un navire impliqué dans un accident, il a été découvert que de graves erreurs commises par l’inspecteur dans l’application des règles de l’organisme, bien que clairement repérables à partir dudit dossier, n’avaient pas été détectées lors de la révision de son travail avant soumission au siège;

· Cet organisme contrôlait correctement le travail de ses inspecteurs et prenait des mesures lorsque celui-ci était de mauvaise qualité, notamment la « décertification ». Toutefois, il n’allait pas jusqu'à examiner les navires inspectés par ces inspecteurs afin de déceler les risques potentiels et d’y remédier. Malheureusement, un navire qui avait été inspecté par un inspecteur à qui on avait retiré sa certification a subi de lourds dégâts peu de temps après, et à l’examen du dossier du navire, on peut se demander si la visite avait été effectuée convenablement en ce qui concerne les zones endommagées ;

· On a constaté des cas où les inspections spécifiques requises par les conventions internationales (par exemple un test de l’appareil à gouverner avec navire à pleine charge) semblaient ignorées par plusieurs organismes agréés.

3.2.3. «Clauses de flexibilité»

L’évaluation des systèmes de qualité des chantiers navals par les organismes agréés semble jouer un rôle de plus en plus important dans le processus de certification.

La Commission soutient pleinement cette évaluation en tant qu’outil fondamental pour compléter adéquatement le travail d’inspection. Cependant, cela ne va pas sans écueils:

· comme mentionné ci-dessus, il a été découvert que les règles d’un organisme agréé permettaient aux inspecteurs d’omettre des inspections sur la base de leur évaluation du système de qualité du chantier naval (la «clause de flexibilité»), sans contrôle par la direction;

· au-delà de la nécessité d’un contrôle approprié par la direction, les inspections réglementaires devraient être toutes menées sans exception. Dans le cas en question, les procédures et listes de contrôle ne faisaient pas clairement la différence entre les inspections réglementaires et de classe, de sorte que les deux étaient omises;

· même en ce qui concerne les inspections de classe, il faudrait sérieusement remettre en question les limites des clauses de flexibilité: les organismes agréés sont censés certifier les navires, non les chantiers navals, et doivent toujours posséder des connaissances directes suffisantes pour le faire;

· en outre, la Commission se méfie de la possibilité, évoquée par la presse, que des organismes agréés «aident» les chantiers navals à mettre sur pied leurs systèmes de qualité, soit directement, soit au moyen de filiales et d’entreprises communes. Ceci, combiné ou non aux clauses de flexibilité, peut déboucher sur des conflits d’intérêts.

Au-delà des mesures prises au cas par cas, la Commission a l’intention de réaliser une évaluation en profondeur de la situation générale, et d’agir en conséquence.

3.2.4. Ressources

Dans un certain nombre de cas, la Commission a constaté des ressources insuffisantes pour faire face à la charge de travail effective de l’organisme, particulièrement en rapport avec le fort pic actuel de nouvelles constructions.

· La Commission a, fondamentalement, utilisé deux indicateurs pour mesurer l’adéquation générale des ressources, à savoir: le nombre de navires par inspecteur [12], qui donne une mesure globale des ressources de l’organisme, et le nombre de nouvelles constructions par inspecteur [13], qui vise à mesurer la tension supplémentaire sur les ressources de l’organisme due aux exigences accrues en matière d’inspection et de certification en rapport avec la construction navale. Ces rapports donnent des indications très significatives, qui doivent cependant être considérées à la lumière d’autres facteurs comme la composition et l’âge des flottes. La Commission a également examiné si les ressources étaient suffisantes sur chaque lieu de travail. Les résultats obtenus ont été utilisés comme un outil pour jauger les conclusions matérielles des évaluations.

· Lors de l’évaluation du travail effectué par un organisme agréé sur un chantier naval important, la Commission a pu directement identifier un déséquilibre clair et persistant entre la main-d’œuvre disponible (un inspecteur exclusif, occasionnellement aidé d’un second inspecteur) et le nombre de nouvelles constructions à superviser (quatre à tout moment sur une période de plusieurs mois). Cela avait pour conséquence plusieurs infractions aux exigences légales et de classe.

· Dans un autre cas, la Commission a détecté un recours abusif à du personnel extérieur pour aider les inspecteurs d’un organisme agréé sur les lieux de concentration de nouvelles constructions. Il a été découvert que ce personnel extérieur menait des inspections pouvant être considérées comme une activité centrale lors d’une nouvelle construction et devant normalement être menées par les inspecteurs exclusifs de l’organisme.

· Comme indiqué à la section 3.2.2, une corrélation semble émerger entre les conclusions matérielles les plus significatives et les mesures les plus élevées des indicateurs mentionnés ci-dessus.

Les causes de ce problème ne sont pas entièrement claires, bien qu’elles puissent être la pure concurrence, le manque de personnel qualifié et/ou la faiblesse des organismes agréés par rapport aux chantiers navals, dans un contexte de demande en forte hausse, donc de conditions de production tendues. Dans tous les cas, la Commission est particulièrement préoccupée par l’impact potentiel de ce problème de sécurité navale à moyen et long terme, et a pris les mesures nécessaires avec la coopération active des organismes concernés.

3.2.5. Politique et système de qualité

Les organismes agréés ont généralement mis en place des systèmes de qualité assez sophistiqués, avec des procédures détaillées et très documentées. Toutefois, les évaluations de la Commission ont montré un échec quasi systématique soit dans la définition d’indicateurs de performance clés significatifs, soit, de façon plus commune, dans le rassemblement de ceux-ci en un système significatif, capable d’aider la direction à évaluer les performances de l’organisme et à adopter une attitude proactive, orientée vers la prévention.

· L’impression générale de la Commission est que, en cette matière, une certaine période de réflexion et d’essais de la part des organismes agréés sera inévitablement nécessaire, mais que tous doivent normalement traiter cette question correctement à moyen terme.

3.2.6. Indépendance

Il s’agit sans aucun doute du critère le plus difficile à évaluer. Ceci est dû en grande partie aux statuts très divers des organismes agréés: certains sont des fondations ou entités similaires, un est détenu entièrement par une fondation, tandis que les autres sont des sociétés sans but lucratif ou entités similaires, et le reste sont des sociétés anonymes.

La Commission a cherché à identifier les organes et le personnel qui contrôlent effectivement les affaires de l’organisme, et à arriver à une situation claire, dans laquelle les catégories d’intérêts énumérées en annexe (les «catégories limitées») [14] ne seraient pas en position d’exercer une influence déterminante sur eux. Pour les sociétés anonymes, la propriété des actions a été prise en considération également, quelle que soit la structure de l’entreprise.

· L’analyse a donc parfois nécessité l’examen d’organes qui, bien que non concernés par l’administration de la société, ont leur mot à dire sur les décisions concernant les règles, l’acceptation/la suspension/le retrait de la classe et la délivrance de certificats réglementaires, comme la classification et les comités techniques.

· En général, les organismes agréés ont fait des efforts significatifs pour s’aligner sur les exigences de la directive.

· Toutefois, dans un cas, un organisme agréé a dû changer la composition de son conseil d’administration afin d’assurer le respect total des exigences de la directive.

En ce qui concerne l’indépendance des inspecteurs, la situation est généralement satisfaisante et tous les organismes évalués ont introduit des clauses de protection appropriées dans leur code d’éthique, leur règlement de travail, etc.

· Néanmoins, la plupart de ces clauses nécessitaient un ajustement pour refléter les termes exacts de la directive en ce qui concerne l’appartenance aux catégories limitées, ou les liens personnels, commerciaux ou familiaux avec elles.

· En général, la Commission a recommandé aux organismes agréés de mettre en œuvre un système via lequel la situation de leurs inspecteurs pourrait être vérifiée avant l’attribution des missions.

3.2.7. Autres exigences de la directive

(1) En général, l’exclusion des inspecteurs non exclusifs du travail réglementaire semble bien établie, sauf dans certains cas isolés. Tandis que des organismes agréés ont cessé d’employer des inspecteurs non exclusifs, d’autres en emploient toujours en nombre assez élevé. La Commission vérifie avec une attention particulière que les inspecteurs non exclusifs bénéficient d’une formation et d’une surveillance appropriées. Cependant, en tous cas, il faudrait se poser sérieusement la question de savoir si cette situation anormale, dans laquelle des inspecteurs exclus des tâches réglementaires peuvent toutefois accomplir des inspections de classe, devrait pouvoir se maintenir.

(2) Une tendance qui prévaut parmi les organismes agréés est de se diriger vers une structure plus décentralisée. Toutefois, certaines lacunes suggèrent que les organismes agréés qui adoptent cette approche doivent mettre en place des vérifications et contre-mesures supplémentaires pour faire face aux nouveaux risques générés par la décentralisation (en particulier, la plus grande exposition à la pression des besoins opérationnels et des exigences des clients).

(3) Ainsi, dans le cas le plus représentatif, la décentralisation d’un organisme a débouché sur l’acquisition de facto, par les directeurs régionaux, d’un contrôle extensif sur l’attribution des missions, la formation et la surveillance des inspecteurs. Ceci a été soutenu par une base de données globale offrant aux directeurs régionaux toutes les informations pertinentes quant au statut de l’inspecteur, à ses qualifications, etc., tandis que le siège central exerçait son contrôle principalement au moyen d’audits bisannuels. Néanmoins, il s’en est suivi de nombreux cas d’attribution de missions à des inspecteurs n’ayant pas le statut ni les qualifications nécessaires. Ce cas est actuellement à l’examen.

(4) De manière globale, les qualifications et la formation semblent actuellement faire l’objet d’un traitement approprié de la part de tous les organismes agréés. La Commission reste cependant attentive aux cas, encore assez fréquents, de retard dans l’entretien des connaissances.

3.3. Performances des organismes agréés

Mesurées en termes de taux annuel d’immobilisations liées à la classe dans le mémorandum d’entente (ME) de Paris, celui de Tokyo et par la Garde côtière américaine (USCG), les performances des douze organismes agréés par la Communauté se sont améliorées de façon spectaculaire ces dernières années, comme le montrent les tableaux suivants:

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La Commission salue chaleureusement cette amélioration, qui contrebalance quelque peu le sentiment troublant procuré par les évaluations menées jusqu’ici.

Un système plus sophistiqué de mesure des performances des organismes agréés est actuellement en préparation. Ce nouveau système inclura les taux d’immobilisation annuels et pluriannuels (mesurés en termes d’importance statistique) et prendra en considération d’autres facteurs comme les accidents et la composition par pavillon des flottes respectives.

3.4. Mesures prises par la Commission

En réagissant aux lacunes identifiées, la Commission a accordé la priorité absolue à l’identification et à la suppression de toute menace potentielle pour la sécurité.

En général, les organismes agréés ont coopéré sans hésitation et ont pris des mesures pour modifier leurs règles et procédures, ainsi que leurs systèmes de qualité, à chaque fois qu’il a été constaté que ceux-ci ne se conformaient pas aux exigences de la directive et/ou n’avaient pas été appliqués correctement.

Néanmoins, dans certains cas graves, la Commission a demandé aux organismes concernés d’aller plus loin et de faire en sorte que:

(1) les conséquences potentielles de toute lacune soient connues aussi précisément que nécessaire:

· des évaluations globales en rapport avec les échecs systématiques détectés ont donc été demandées. Dans un cas, cette évaluation des risques englobait l’ensemble de l’organisme et jusqu’à 1 500 navires dont la construction avait été supervisée au cours des dernières années.

(2) les navires identifiés comme présentant un risque potentiel soient traités de manière adéquate:

· plusieurs plans de réinspection de navires ont ainsi été demandés pour vérifier si les lacunes identifiées dans les évaluations avaient débouché sur des erreurs d’inspection effectives. Au moment de rédiger ce rapport, sept navires avaient été réinspectés et une réinspection immédiate était prévue pour deux autres, tandis que d’autres devraient suivre à la suite de l’évaluation des risques en cours.

(3) les règles et exigences légales, qu’elles soient existantes ou nouvellement adoptées, soient appliquées correctement à l’avenir:

· des plans de formation globaux ont été demandés, certains englobant tout l’organisme.

(4) l’organisme ait des ressources suffisantes pour mener à bien ses tâches:

· des plans de recrutement ponctuels comme pluriannuels ont ainsi été demandés. Dans un cas, cela représente une augmentation de plus de 10 % du personnel d’inspection de l’organisme.

(5) l’indépendance de l’organisme soit pleinement garantie:

· comme mentionné ci-dessus, un organisme a dû changer la composition de son conseil d’administration afin d’obtenir une majorité sûre de catégories non limitées.

Certaines de ces mesures sont toujours en cours, mais la Commission est convaincue qu’elles ont amené une manière entièrement nouvelle, proactive, de faire face aux faiblesses des organismes agréés. Certaines d’entre elles ont un coût très élevé pour les organismes concernés, ce qui prouve à la fois leur engagement envers la sécurité et la valeur ajoutée de l’action communautaire dans ce domaine, dont les effets bénéfiques s’étendent bien au-delà de la flotte européenne.

3.5. Conclusion

La Commission européenne considère comme une priorité pour les organismes agréés par la Communauté d’assurer en tous temps un travail de la plus haute qualité. Il faut toujours garder à l’esprit que chaque erreur compte et pourrait avoir un jour des conséquences désastreuses.

De ce point de vue, les conclusions de la Commission montrent qu’il reste beaucoup à faire pour arriver à un niveau de risque acceptable. La Commission pense que le problème ne réside ni dans les systèmes eux-mêmes, ni dans les normes professionnelles actuelles des organismes agréés: la principale amélioration devrait concerner l’environnement de contrôle de ces organismes dans son ensemble, qui n’est pas encore à la hauteur des risques réels engendrés par leurs activités.

Ces dernières années, des niveaux sans précédent de nouvelles constructions ont créé une tension énorme sur l’industrie, qui est amenée aux dernières limites de sa capacité. Il est important de garantir que les organismes agréés puissent réagir adéquatement afin que la sécurité ne soit pas hypothéquée à long terme.

La Commission n’hésitera pas à retirer l’agrément d’un ou plusieurs organismes si nécessaire, mais non sans avoir d’abord tenté par tous les moyens de faire en sorte que les navires qu’ils certifient sont sûrs et le restent. C’est ce qu’a fait la Commission, avec des résultats encourageants, et également grâce à la bonne coopération des États membres et des organismes concernés. La Commission maintiendra cette attitude ferme et proactive, avec toujours l’assistance technique de l’AESM, convaincue que les mesures prises contribueront effectivement à rendre nos mers plus sûres.

Les conclusions exposées ci-dessus ont été pleinement prises en considération dans la proposition de la Commission pour la refonte de la directive 94/57/CE dans le cadre du 3e paquet «sécurité maritime». Ainsi:

· un système de certification du système de qualité renforcé, plus transparent et indépendant, est fondamental pour une politique préventive mettant davantage l’accent sur la gestion adéquate des risques par les organismes agréés;

· l’introduction de sanctions financières pour non-respect des critères de la directive (avec à la fois des amendes forfaitaires et des astreintes périodiques) non seulement renforce la proportionnalité du système, mais aussi renforcera grandement l’efficacité de l’action communautaire dans ce domaine et contribuera à l’objectif de corriger les lacunes à la source;

· les enseignements tirés des évaluations menées à ce jour ont permis à la Commission de proposer un certain nombre d’ajustements aux critères de la directive afin d’améliorer à la fois leur utilité et leur lisibilité, par exemple en ce qui concerne la suffisance des ressources.

4. Responsabilité civile

La Commission, aidée par l’AESM, a examiné l’impact économique de la mise en œuvre du régime de responsabilité civile exposé à l’article 6, paragraphe 2, point b, de la directive. Les résultats de l’étude correspondante sont résumés en annexe.

Lorsqu’on examine ce sujet, il est important de garder à l’esprit que la directive ne régit que la réparation que l’administration d’un État membre peut exiger d’un organisme agréé si le premier est tenu responsable à la suite de la faute du dernier, judiciairement ou lors d’un arbitrage.

4.1. Mise en œuvre par les États membres

L’étude évoquée ci-dessus a démontré que:

(1) le cas de la responsabilité illimitée pour négligence grave comme prévu par l’article 6, paragraphe 2, point b, tiret i, est accepté et non contesté;

(2) en ce qui concerne les cas de négligence prévus à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, les valeurs qui étaient prévues comme niveaux de responsabilité minimaux (planchers) sont généralement devenues des niveaux de responsabilité maximaux (plafonds), car la majorité des États membres ont fixé des limites au niveau, ou légèrement au-dessus, des montants mentionnés à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii. Ceci fait toutefois l’objet d’une exception importante: cinq États membres ont utilisé la possibilité de négocier une responsabilité illimitée pour ces cas également;

(3) il n’existe pas de cas connu à ce jour ayant déclenché l’application du mécanisme prévu à l’article 6, paragraphe 2, point b, donc il n’existe pas de jurisprudence pouvant servir de guide.

4.2. Organismes agréés

Rien n’indique que la stabilité financière des organismes agréés ait été affectée par l’introduction de l’article 6, paragraphe 2, point b.

Lors de la consultation, les organismes agréés ont en général:

(1) insisté sur l’impossibilité d’«assurer la responsabilité illimitée». La couverture d’assurance aura toujours une limite, c’est évident, mais il faut s’attendre à ce que cette couverture soit proportionnelle aux risques réels encourus. Il est important de remarquer que l’étude a montré que les organismes agréés n’ont pas augmenté leur couverture d’assurance à la suite de l’entrée en vigueur du régime de responsabilité civile actuel dans le cadre de la directive, bien que cette assurance soit généralement considérée suffisante pour les seuils imposés par la directive. Dans leurs accords avec les États membres accordant l’habilitation, certains organismes agréés ont accepté une responsabilité illimitée également en cas de négligence. Il a été avancé que ceci fonctionnerait comme un obstacle au marché, car les organismes qui ne sont pas prêts à accepter ces conditions ne pourraient pas opérer sur le marché des États membres qui ont de telles exigences. Cependant,

– Il revient à chaque partie aux négociations d’accepter les conditions de l’accord, notamment la responsabilité illimitée, dans lesquelles elles sont prêtes à travailler. Il semblerait aussi que les parties à une telle négociation soient de forces égales.

– L’argument selon lequel ceci pourrait être utilisé de façon discriminatoire n’est pas appuyé par la recherche, car tous les États membres ont des accords avec plusieurs organismes agréés, selon la taille et la nature de la flotte battant leur pavillon.

(2) Exprimé leurs craintes que la directive ne crée de nouveaux droits de recouvrement. On craint que la formulation de l’article 6 et en particulier les mots: «…si l’administration est finalement déclarée responsable d’un incident de manière définitive par une cour…elle peut faire valoir sont droit à indemnisation par l’organisme agréé …», ne suscitent le sentiment que les tierces parties détiennent désormais un nouveau droit statutaire de réclamer une indemnisation pour les pertes financières auprès de l’administration maritime nationale concernée et, indirectement, auprès de l’organisme agréé pertinent par le biais des dispositions d’indemnisation énoncées à l’article 6, paragraphe 2, point b.

– Toutefois, il est clair que cela n’est pas le cas: rien dans la directive ne modifie le régime de responsabilité des administrations nationales.

– Les organismes nationaux ont néanmoins signalé une croissance significative des coûts d’assurance et de contentieux après l’introduction de ces dispositions. Cela ne semble pas avoir eu un impact significatif sur les prix demandés.

– Afin de clarifier la situation, les organismes agréés suggèrent l’insertion d’une disposition exprimant que l’article 6, paragraphe 2, point b, ne crée pas de nouveaux droits de recouvrement, afin de freiner l’augmentation du nombre de litiges. Il semblerait que certains États membres, dans leurs accords avec les organismes agréés, aient accepté de telles clauses (par ex. le Danemark, la Lettonie, les Pays-Bas). Ces clauses seront vérifiées pour assurer qu’elles n’ont pas l’effet contraire, à savoir entraver la capacité des administrations à obtenir réparation conformément à la directive.

(3) Suggéré que les limites de l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, soient modifiées pour devenir des limites maximales de responsabilité. Dans ce cas, les organismes agréés ont indiqué qu’ils seraient prêts à accepter des limites de responsabilité plus élevées.

4.3. Conclusion

La Commission prend acte que, tandis que tous les États membres ont communiqué les mesures d’application pertinentes, les recherches menées par l’université de Southampton [15] indiquent que certains éléments de la directive pourraient ne pas avoir été correctement transposés dans tous les systèmes juridiques nationaux. Les vérifications nécessaires seront effectuées dans le cadre du programme d’évaluation de la conformité mené par la Commission dans ce domaine [16].

La Commission ne voit pas de raison de modifier la situation, étant donné l’absence de preuves de désorganisation ou d’impact sur la stabilité financière (équilibre) des organismes agréés. En particulier, la Commission n’estime pas nécessaire d’insérer dans la directive une nouvelle disposition précisant que l’article 6, paragraphe 2, point b, ne crée pas de nouveaux droits de recouvrement, comme l’exigent les organismes agréés [17].

Par ailleurs, les dispositions actuelles sur la responsabilité ne sont applicables que depuis le 22 juillet 2003, et il est peut-être trop tôt pour tirer des conclusions certaines quant à la nécessité de leur révision, notamment en l’absence de toute décision judiciaire pertinente. La Commission continuera à assurer le suivi de l’application de l’article 6, paragraphe 2, point b, et, si nécessaire, fera rapport au législateur.

ANNEXE: ÉTUDE PRÉPARATOIRE CONCERNANT LE RÉGIME DE RESPONSABILITÉ PRÉVU À L’ARTICLE 6, PARAGRAPHE 2, POINT b DE LA DIRECTIVE 94/57/CE, TELLE QUE MODIFIÉE

1. Contexte

La directive 94/57/CE stipule, en son article 6, paragraphe 5, que «La Commission soumet, au plus tard le 22 juillet 2006, au Parlement européen et au Conseil, un rapport évaluant l'incidence économique du régime de responsabilité prévu au présent article [article 6, paragraphe 2, point b] sur les parties concernées et, plus particulièrement, ses conséquences au regard de l'équilibre financier des organismes agréés.

Ce rapport est établi en coopération avec les autorités compétentes des États membres et les parties intéressées, notamment les organismes et/ou les sociétés de classification reconnus. La Commission présente, si nécessaire au vu de cette évaluation, une proposition modifiant la présente directive s'agissant plus particulièrement du principe de responsabilité et des responsabilités maximales».

La Commission a demandé à l’AESM, en septembre 2005, de mener une étude préparatoire à ce sujet, en tant que contribution au rapport de la Commission. À la suite d’une procédure d’appel d’offres, l’AESM a attribué un contrat de recherche à l’Institut de droit maritime, université de Southampton. Cela a débouché sur un rapport rédigé par un groupe indépendant de chercheurs de l’Institut de droit maritime de l’université de Southampton concernant une «Étude sur l’évaluation de l’incidence économique du régime de responsabilité sur les parties concernées et de ses conséquences pour l’équilibre financier des organismes agréés – directive 94/57, article 6, paragraphe 5», en date du 15 février 2006.

L’objectif général de cette étude est d’illustrer les effets de la mise en œuvre des dispositions relatives à la responsabilité contenues dans l’article 6, paragraphe 2, point b, de la directive 94/57/CE (telle que modifiée par la directive 2001/105/CE).

La recherche est spécifiquement centrée sur les organismes agréés dans les 25 États membres de l’Union européenne, en Norvège et en Islande, mais certaines recherches sur d’autres pays maritimes extraeuropéens étaient nécessaires afin de fournir un contexte en fonction duquel les avantages ou désavantages commerciaux de la mise en œuvre de la directive peuvent être évalués.

L’étude offre un aperçu des limites monétaires de la responsabilité qui ont été convenues entre, d’une part, les 25 États membres de l’UE, la Norvège et l’Islande et, d’autre part, les organismes agréés, conformément à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets i, ii et iii. Lorsque le droit national d’un pays prévoit une responsabilité illimitée, la possibilité que le droit national du pays concerné offre des formes alternatives de protection a été examinée.

Les recherches et les données contenues dans l’étude de Southampton ont été utilisées comme informations de base et données d’entrée pour le présent rapport.

2. Contexte des dispositions sur la responsabilité contenue à l’article 6, paragraphe 2, point B

La proposition de modification de la directive 94/57/CE, résultant en la modification de celle-ci par la directive 2001/105/CE [18], était une proposition cruciale formulée à la suite de l’accident de l’ERIKA en décembre 1999 et faisait partie du «paquet ERIKA I». L’un des principaux points de discussion dans la proposition de la Commission était l’introduction des dispositions sur la responsabilité à l’article 6. Les propositions de la Commission étaient fondées sur les travaux du groupe dit de Göteborg, qui rassemblait certaines des administrations du pavillon européennes et certains organismes agréés internationaux, dans le but de débattre et de rédiger des clauses standard en rapport avec la responsabilité, et de tenter de se mettre d’accord sur une limitation de la responsabilité pour les cas de négligence.

La proposition de la Commission (COM2000)142 final) contenait un texte prévoyant la responsabilité illimitée pour les négligences graves et les actes volontaires, et des limitations de la responsabilité pour les actes de négligence ou d’imprudence. Les limites suggérées étaient de 5 millions d’euros pour un dommage corporel ou un décès et 2,5 millions d’euros pour un préjudice ou un dommage matériel.

Au cours de la procédure de codécision, qui a abouti à la conciliation entre le Conseil et le Parlement européen, la proposition a été modifiée et les limites maximales (ou plafonds) ont été changées en minima (ou planchers). Les montants ont été modifiés en 4 et 2 millions d’euros respectivement.

L’article 6, paragraphe 2, point b, de la directive 94/57/CE nécessite l’inclusion des dispositions suivantes dans l’instrument régissant les relations de travail entre les administrations nationales et les organismes agréés:

– si l'administration est finalement déclarée responsable d'un incident de manière définitive par une cour ou un tribunal ou à la suite du règlement d'un litige par la voie d'une procédure d'arbitrage et doit indemniser les personnes lésées dans le cas d'un préjudice ou d'un dommage matériel, d'un dommage corporel ou d'un décès dont il est prouvé, devant cette juridiction, qu'il résulte d'un acte ou d'une omission volontaire ou d'une négligence grave de l'organisme agréé, de ses services, de son personnel, de ses agents ou autres agissant au nom de l'organisme agréé, elle peut faire valoir son droit à indemnisation par l'organisme agréé pour autant que ledit préjudice, dommage matériel, dommage corporel ou décès est dû, selon la décision de cette juridiction, à l'organisme agréé;

– si l'administration est finalement déclarée responsable d'un incident de manière définitive par une cour ou un tribunal ou à la suite du règlement d'un litige par la voie d'une procédure d'arbitrage et doit indemniser les personnes lésées dans le cas d'un dommage corporel ou d'un décès dont il est prouvé, devant cette juridiction, qu'il résulte d'un acte ou d'une omission par négligence ou imprudence de l'organisme agréé, de ses services, de son personnel, de ses agents ou autres agissant au nom de l'organisme agréé, elle peut faire valoir son droit à indemnisation par l'organisme agréé pour autant que ledit dommage ou décès est dû, selon la décision de cette juridiction, à l'organisme agréé, les États membres peuvent limiter le montant maximal à verser par l'organisme agréé, mais ce plafond doit toutefois être au moins égal à 4 millions d'euros;

– si l'administration est finalement déclarée responsable d'un incident de manière définitive par une cour ou un tribunal ou à la suite du règlement d'un litige par la voie d'une procédure d'arbitrage et doit indemniser les personnes lésées dans le cas d'un dommage corporel ou d'un décès dont il est prouvé, devant cette juridiction, qu'il résulte d'un acte ou d'une omission par négligence ou imprudence de l'organisme agréé, de ses services, de son personnel, de ses agents ou autres agissant au nom de l'organisme agréé, elle peut faire valoir son droit à indemnisation par l'organisme agréé pour autant que ledit dommage ou décès est dû, selon la décision de cette juridiction, à l'organisme agréé, les États membres peuvent limiter le montant maximal à verser par l'organisme agréé, mais ce plafond doit toutefois être au moins égal à 4 millions d'euros.

Il est important de préciser ce qui suit:

(1) le travail réglementaire (visites) est effectué par les organismes agréés sur la flotte du pavillon afin de déterminer le respect, par les navires immatriculés, des exigences applicables des conventions internationales (OMI), des codes, des directives de l’UE et de la législation nationale. Les rapports entre l’administration du pavillon et l’organisme agréé doivent être établis dans un accord entre les deux parties;

(2) rien n’oblige un État du pavillon à confier le travail réglementaire à un quelconque organisme agréé. Il est parfaitement légitime qu’il exécute ce travail lui-même, tout comme il est parfaitement légitime de confier le travail réglementaire à un OA. En pratique, la plupart des États membres tendent à habiliter des organismes agréés pour le travail réglementaire, à plus ou moins grande échelle;

(3) la situation régie dans les dispositions sur la responsabilité existe entre l’administration du pavillon et l’organisme agréé lorsque le pavillon a autorisé l’organisme agréé à exécuter des tâches réglementaires en son nom. Si, dans cette situation, l’administration est finalement déclarée responsable d’un incident de manière définitive par une cour ou un tribunal, cette administration peut récupérer ce qu’elle a été condamnée à payer auprès de l’organisme agréé qui exécute le travail en son nom;

(4) en cas de négligence grave (article 6, paragraphe 2, point b, tiret i), il existe une responsabilité illimitée, c’est-à-dire que, quelle que soit la décision judiciaire sur le montant à payer par l’administration, celle-ci peut faire valoir sont droit à indemnisation complète auprès de l’OA;

(5) dans les cas de négligence (article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii), l’administration peut récupérer jusqu’à un maximum convenu entre l’administration du pavillon et l’organisme agréé, mais qui ne peut être inférieur à 4 et 2 millions d’euros respectivement. Donc, dans le cas où une limite est convenue entre les parties sur ces montants, mais où un tribunal accorde un montant plus élevé, l’administration du pavillon en question doit couvrir tout ce qui dépasse les 2 et 4 millions d’euros elle-même (ou par le biais d’une assurance, selon le cas);

(6) la directive laisse cependant les deux parties, l’administration du pavillon et l’organisme agréé qu’elle veut habiliter à réaliser le travail réglementaire en son nom, négocier et convenir d’un quelconque montant plus élevé que les 2 ou 4 millions d’euros, voire d’une responsabilité illimitée. La directive n’impose toutefois pas de responsabilité illimitée pour les cas de négligence (article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii);

(7) si les parties n’arrivent pas à un accord, l’administration ne peut utiliser ou déléguer aucun travail réglementaire à cet OA, et devra accomplir ces tâches en tant qu’État du pavillon, ce qu’elle est en plein droit de faire.

Les dispositions sur la responsabilité à l’article 6, paragraphe 2, point b, sont entrées en vigueur le 22 juillet 2003 et le rapport rédigé conformément à l’article 6, paragraphe 5, vise à évaluer les effets de la mise en œuvre des dispositions sur la responsabilité. Il est intéressant d’évaluer le niveau de responsabilité convenu par les États membres avec les organismes agréés, particulièrement s’il y a des cas dans lesquels les États membres ont négocié et convenu une responsabilité illimitée pour les cas de négligence aussi. Si oui, la question de savoir s’il existe une autre protection de l’organisme agréé concerné a été examinée.

3. NIVEAUX DE RESPONSABILITÉ – APERCU SOMMAIRE

3.1. État des lieux en matière de niveaux de responsabilité des États du pavillon dans l’UE et l’EEE

La directive stipule que, pour les cas de négligence grave (article 6, paragraphe 2, point b, tiret i), il devrait y avoir une responsabilité illimitée. Ceci n’est pas contesté et semble être le cas pour tous les États membres de l’UE ayant mis en œuvre la directive.

Les limites de responsabilité dans les États de l’UE et de l’EEE varient en ce qui concerne les cas de négligence (article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii).

· Huit États membres (Chypre, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni) ont des limites de responsabilité de 4 et 2 millions d’euros pour l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, respectivement;

· Cinq États membres et la Norvège ont des limites légèrement supérieures aux montants fixés par la directive, 5 et 2,5 millions d’euros (Belgique, Danemark, Grèce, Malte, Portugal, Norvège), applicables aux situations envisagées à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, respectivement;

· Trois États membres (Finlande, Irlande et Pays-Bas) ont des limites de responsabilité de 5 et 2,5 millions de dollars américains [19].

· Cinq États de l’UE, à savoir la France, l’Allemagne, l’Italie, le Luxembourg et l’Espagne, ont adopté une responsabilité illimitée en ce qui concerne l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii. (Il est possible que le modèle d’accord polonais établisse également une responsabilité illimitée).

· Pour les quatre autres États membres [20], peu, ou pas, d’informations étaient disponibles.

En conclusion, 17 États membres et la Norvège ont introduit une responsabilité limitée pour les cas de négligence. Les montants correspondent dans l’ensemble à ceux figurant dans la directive, transformant le «plancher» en «plafond». 5 États membres ont utilisé la possibilité prévue à l’article 6 et ont convenu d’une responsabilité illimitée aussi pour les cas de négligence avec les organismes agréés habilités par eux. Pour 3 États membres et l’Islande, la situation n’est pas claire en raison du manque d’informations.

Le tableau 1 offre un aperçu de la situation en février 2006, sur la base d’une analyse État par État réalisée par l’université de Southampton en utilisant les réponses aux questionnaires [21].

Tableau 1 Mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, point b)

État membre de l’UE | Méthode de mise en œuvre | Nouveaux accords | Problèmes de mise en œuvre | (i) Responsabilité pour négligence grave | (ii)NégligenceImprudenceDécès Dommages corporels(Mio EUR) | (iii)NégligenceImprudence Dommages matériels(Mio EUR) | Unité monétaire | Organismes agréés habilités par l’État membre, quel que soit le degré d’habilitation |

Autriche | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu |

Belgique | LI + Accord | En négociation | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, GL, LR, NKK, DNV |

Chypre | LI + Accord | Oui | Numérotation | Illimitée | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, DNV, HRS, GL, KR, LR, NKK, RINA, RS |

République tchèque | Inconnu | Non | Défaut de mise en œuvre | Conditions générales | Conditions générales | Conditions générales | Inconnu | |

Danemark | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Estonie | LI + Accord | Inconnu | Défaut de mise en œuvre | Conditions générales | Conditions générales | Conditions générales | | |

Finlande | LI + Accord | En négociation | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | USD | ABS, BV, GL, LR, RINA, DNV, RS |

France | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | Illimitée | Illimitée | | ABS, BV, GL |

Allemagne | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | Illimitée | Illimitée | | ABS, BV, Gl, LR, DNV |

Grèce | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, KR, LR, NKK, RINA, RS |

Hongrie | LI + Accord | Inconnu | Formulation | Illimitée | 4 | 2 | Euro | RINA |

Irlande | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | USD | BV, GL, LR, DNV |

Italie | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | Illimitée | Illimitée | | RINA, ABS, BV, GL |

Lettonie | LI + Accord | Oui | Formulation | Illimitée | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, GL, LR, DNV, RS |

Lituanie | LI + Accord | En négociation | Non | Illimitée | 4 | 2 | Euro | BV, LR, DNV, RS |

Luxembourg | LI | Oui | Non | Illimitée | Illimitée | Illimitée | | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Malte | LI + Accord | En négociation | Numérotation | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro/Monnaie locale | ABS, BV, DNV, GL, RINA et RS |

Pays-Bas | LI + Accord | En négociation | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | USD | ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA |

Pologne | LI + Accord | En négociation | Formulation | Illimitée | 4 | 2 | Euro | Pas d’informations |

Portugal | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro | LR, BV, DNV, RINA, ABS, GL, RINAVE, NKK |

Slovaquie | LI + Accord | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | | ABS, GL?? |

Slovénie | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 4 | 2 | Euro | BV, GL, RINA |

Espagne | LI | Oui | Non | Illimitée | Illimitée | Illimitée | | BV, GL, RINA |

Suède | Accord | Oui | Non | Illimitée | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, GL, LR, DNV |

Royaume-Uni | LI + Accord | Oui | Non | Illimitée | 4 | 2 | Euro | ABS, BV, DNV, GL, LR, RINA, NKK |

ÉTATS DE L’EEE | | | | | | | | |

Islande | LI + Accord | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Inconnu | Conditions générales /200 000 DTS | Pas d’informations |

Norvège | Accord | Oui | Non | Illimitée | 5 | 2,5 | Euro | DNV, LR, BV, GL, ABS |

3.2. Le cas de la responsabilité illimitée pour négligence

La directive94/57/CE permet aux États et aux organismes agréés européens de convenir de limitations plus élevées de la responsabilité en cas de négligence, sans établir un plafond à ces montants. Cette option a conduit à deux situations: d’une part, certains pays ont opté pour la négociation de maxima plus élevés (en général, 2,5 et 5 millions d’euros respectivement), d’autre part, certains pays ont insisté pour négocier un droit illimité de recours contre les organismes agréés habilités sur leur territoire. Ces États sont la France, l’Allemagne, l’Italie, le Luxembourg et l’Espagne. Comme il ressort du tableau 2, ces États membres ont signé des accords avec des organismes agréés par l’UE.

Tableau 2

État membre de l’UE | Art. 6.2(b)(i) | Art. 6.2(b)(ii) | Art. 6.2(b)(iii) | OA |

France | Illimitée | Illimitée | Illimitée | ABS, BV, GL |

Allemagne | Illimitée | Illimitée | Illimitée | ABS, BV, GL, LR, DNV |

Italie | Illimitée | Illimitée | Illimitée | ABS, BV, GL, RINA |

Luxembourg | Illimitée | Illimitée | Illimitée | ABS, BV, GL, DNV, LR, NKK, RINA |

Espagne | Illimitée | Illimitée | Illimitée | BV, GL, RINA |

Des experts juridiques indépendants de ces pays ont été contactés par le contractant et la question de la responsabilité illimitée (et des possibilités de défense contre elle) a été examinée. Les résultats globaux de ces recherches sont résumés ci-dessous:

Il est un principe général de la plupart des systèmes juridiques que l’État souverain doit accomplir son devoir légal avec la diligence due pour la tâche concernée et que, en cas de négligence de sa part, il peut devoir payer des dommages-intérêts à toutes les parties lésés. Les systèmes juridiques français, allemand, italien, luxembourgeois et espagnol s’influencent fortement les uns les autres et, en général, ne prévoient pas de protection pour l’administration contre les actions de leurs citoyens. Au contraire, les dispositions constitutionnelles garantissent aux citoyens la possibilité d’un procès équitable dans le but de recevoir ces dommages-intérêts [22]. Dans certains pays, il existe une cour spécialement créée pour traiter ce genre de demandes [23], tandis que, dans d’autres, c’est le tribunal civil qui est compétent. [24]

Dans cette situation, si l’administration est responsable de l’émission de certificats réglementaires [25] et qu’elle ne peut pas se dessaisir de cette responsabilité par simple délégation [26], la question se pose de savoir si des limites ou exigences légales empêchent l’administration de récupérer le tout auprès d’un organisme agréé fautif.

Sur la base des informations recueillies, la réponse à cette question semble négative [27]. Le seul pays européen pour lequel une analyse concluante peut être présentée est l’Allemagne, où il a été avancé qu’une disposition constitutionnelle, permettant une action en recouvrement de l’administration à l’encontre de ses employés seulement en cas de négligence grave, empêcherait le recouvrement dans tous les cas de négligence simple. Il semble toutefois que l’administration allemande ait pris garde de ne pas qualifier les organismes agréés de fonctionnaires, et que cela pourrait complètement invalider cet argument.

En conclusion, l’étude n’a identifié aucune législation nationale pertinente permettant aux organismes agréés qui sont habilités dans les pays où il existe une responsabilité illimitée en cas de négligence d’éviter ou de restreindre ce risque illimité. Le seul État dans lequel cela pourrait être possible est l’Allemagne, mais il semble qu’aucune décision n’ait été rendue à ce sujet.

Le fait que certains États du pavillon exigent une responsabilité illimitée aussi pour les cas de négligence pourrait avoir eu comme conséquence que plusieurs organismes agréés ont choisi de ne pas demander d’habilitation à ces États (voir ci-dessous, chapitre 3.3). Ceci pourrait déboucher sur la question de savoir si la possibilité de négocier une responsabilité illimitée aussi pour les cas de négligence pourrait servir de moyen de restreindre l’accès à ce marché.

3.3. Directive 94/57/CE et concurrence

Certains organismes agréés ont exprimé l’avis que l’exigence de responsabilité illimitée en cas de négligence imposée par certains États membres de l’UE et les risques inassurables qui y sont associés ont agi comme une mesure protectionniste pour fausser le marché et les empêcher d’opérer dans ces pays. Selon eux, le résultat réel a été de réduire le choix de fournisseurs disponibles à ceux qui sont prêts à prendre le risque de la responsabilité illimitée pour une négligence ordinaire. Certains organismes agréés suggèrent que le texte final de la directive soutient une prolongation indirecte du protectionnisme des entités nationales.

Cette façon de voir semble toutefois ne pas prendre pleinement en compte la situation: certains organismes agréés, comme on le voit au tableau 2, ont signé des accords de responsabilité illimitée aussi pour les cas de négligence. La suggestion que ceci peut être utilisé par un État membre pour «protéger» son «propre» organisme agréé n’est pas appuyée par les recherches, étant donné que tous les États membres ont des accords avec plusieurs organismes agréés (selon la taille, la demande des armateurs et la nature de la flotte qui bat leur pavillon).

La directive prévoit la possibilité de négocier cette responsabilité illimitée, mais cela fait l’objet de négociations et d’un accord des deux parties, l’État membre de l’UE et l’organisme agréé. Ce n’est pas imposé par la directive, ni laissé à la discrétion d’une seule partie.

Comme il a été mentionné ci-dessus, il convient de remarquer que, si un État membre de l’UE exige la responsabilité illimitée pour tous les cas de négligence, mais qu’aucun organisme agréé n’est prêt à signer un accord dans ces conditions, cet État devra accomplir lui-même le travail réglementaire sur la flotte qui bat son pavillon.

3.4. Niveaux de responsabilité pour quelques États du pavillon (non UE)

Hors de l’UE, les limites de responsabilité varient de façon significative dans la fourchette que l’on trouve actuellement dans l’UE. Des recherches ont été menées sur quelques-uns des États du pavillon importants au niveau mondial: Bahamas, Panama, Canada, Chine, Japon, Nouvelle-Zélande et États-Unis, afin d’avoir un cadre par rapport auquel on peut évaluer les avantages ou inconvénients commerciaux de la mise en œuvre de la directive.

Dans certains États, les limites de responsabilité applicables sont basées sur les conditions générales de chaque organisme agréé. D’autres États respectent le modèle d’accord de l’OMI, c’est-à-dire qu’ils prévoient la responsabilité illimitée pour les négligences graves et des limites de responsabilité pour les conduites décrites à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii. Aux États-Unis, la responsabilité des organismes agréés n’apparaît pas limitée contractuellement du tout.

Toutefois, aux États-Unis (et en Allemagne), les conseils juridiques disponibles pour les organismes agréés suggèrent que les demandes fondées sur la négligence contre l’autorité maritime concernée sont restreintes. L’existence d’une responsabilité illimitée entre l’autorité maritime et l’organisme agréé n’est donc pas opérationnelle dans la pratique.

En conclusion, sur la base de l’étude de Southampton, rien ne semble indiquer que les dispositions relatives à la responsabilité figurant dans la directive aient influencé les États du pavillon hors de l’UE à instaurer une responsabilité illimitée pour les situations de négligence.

3.5. Affaires judiciaires pertinentes

Les recherches menées par Southampton ont révélé qu’à ce jour [28], il n’existe aucune affaire jugée ou en cours dans le cadre de laquelle le recouvrement par l’État du pavillon à l’encontre d’un organisme agréé au titre de l’article 6, paragraphe 2, point b, a été ou pourrait être activé.

3.6. Implications pour les assurances

Les organismes agréés ont une couverture en responsabilité civile professionnelle allant de 10 à 100 millions de dollars, à la fois pour les services réglementaires et généraux. Toutefois, ils déclarent que les dispositifs d’assurance sont conclus de manière globale, avec un plafond pour la responsabilité totale plutôt qu’un plafond «par incident».

Sur la base des informations fournies par les organismes agréés, les conséquences en matière d’assurance de la mise en œuvre de la directive 94/57/CE peuvent être résumées comme suit:

· la mise œuvre de l’article 6, paragraphe 2, point b, n’a pas incité les organismes agréés à prévoir une couverture d’assurance accrue ou supplémentaire;

· Toutefois, les primes d’assurance ont augmenté, étant parfois multipliées par trois, avec la réévaluation par les assureurs et les réassureurs des risques encourus;

· La responsabilité illimitée est inassurable. Donc, les organismes agréés opérant dans des pays où elle existe courent le risque de ne pas pouvoir faire face à cette responsabilité en cas d’incidents catastrophiques, quelle que soit l’ampleur de la couverture d’assurance à laquelle ils ont souscrit;

· Les réassureurs ont fait part de leur inquiétude quant au potentiel de responsabilité illimitée dans le cadre de la directive;

· Des conditions contractuelles défavorables ont été introduites dans les contrats d’assurance;

· Par contre, les tarifs des inspections ne semblent pas avoir augmenté de façon significative.

En conclusion, il semble que la mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, point b, n’ait pas incité les organismes agréés à prévoir une couverture d’assurance accrue ou supplémentaire, mais les primes d’assurance pourraient avoir augmenté. Il n’existe pas de différence significative dans les honoraires demandés par les organismes agréés, qu’ils opèrent dans des systèmes prévoyant la responsabilité illimitée ou limitée pour les actes ou omissions dus à la négligence.

3.7. Stabilité financière (équilibre) des organismes agréés

Sur la base des informations disponibles [29], il n’existe pas de preuve solide que la stabilité financière des organismes agréés ait déjà été affectée par l’introduction de l’article 6, paragraphe 2, point b.

Une question intéressante est celle de savoir si l’UE/EEE offre un environnement de travail compétitif, en comparaison avec les autres pays maritimes importants du monde.

Sur la base des recherches menées, il semble que la principale différence ne se trouve pas entre les pays de l’UE et les pays hors UE, mais plutôt entre les pays ayant un régime de responsabilité limitée en matière de demandes de dommages-intérêts pour actes d’imprudence et de négligence, et ceux dans laquelle elle est illimitée.

La limitation de la responsabilité offre un environnement financier plus sûr et plus stable pour le fonctionnement des organismes agréés. La responsabilité illimitée en ce qui concerne la négligence grave est acceptée par les organismes agréés comme quelque chose d’ordinaire et, dans une certaine mesure, un compromis raisonnable. Toutefois, accepter la responsabilité illimitée pour une négligence simple est généralement considéré comme risquer le suicide commercial et financier, raison pour laquelle certains organismes agréés ne sont pas prêts à offrir leurs services à ces conditions.

En conclusion, les recherches ont montré que, en ce qui concerne les avantages et désavantages commerciaux de la responsabilité illimitée, il n’y a pas de preuve solide qu’une quelconque déformation du marché ait suivi la mise en œuvre de la directive. Selon les réponses reçues des organismes agréés, les honoraires d’inspection ont augmenté de façon cohérente selon les marchés locaux concernés et ne semblent pas avoir été influencés par la diversité de l’exposition au risque.

4. Consultations

Les recherches de l’université de Southampton ont été menées au moyen de questionnaires couvrant les problèmes identifiés. Étant donné que les informations requises provenaient d’une série de sources différentes, avec des intérêts et des contextes divers, cinq questionnaires différents ont été utilisés et adressés aux gouvernements des États membres de l’Union européenne, aux gouvernements d’États non-membres, aux organismes agréés, à des experts juridiques de l’Union européenne et à des experts juridiques provenant de l’extérieur de l’UE, respectivement. Dans presque tous les cas, les questionnaires ont été suivis d’entretiens téléphoniques.

À quelques exceptions importantes près, les réponses écrites reçues des gouvernements étaient courtes et succinctes et nécessitaient de poursuivre les recherches. Les appels téléphoniques de suivi ont permis de récolter beaucoup plus de détails, même si ceux-ci étaient souvent accompagnés de demandes explicites de confidentialité. Les réponses reçues des experts juridiques étaient très précieuses, même lorsqu’elles n’étaient pas complètes. En ce qui concerne les organismes agréés, il a été demandé à tous les membres de l’Association internationale des sociétés de classification (IACS) de participer à l’étude, et sept d’entre eux ont répondu. Deux autres organismes agréés jouissant d’un agrément limité de l’UE (Hellenic Register of Shipping et RINAVE) ont aussi été contactés.

L’approche de l’université de Southampton a été soutenue par une lettre de l’AESM expliquant le travail effectué, comme commandé par l’AESM.

L’article 6, paragraphe 5, stipule que «Ce rapport est établi en coopération avec les autorités compétentes des États membres et les parties intéressées, notamment les organismes et/ou les sociétés de classification reconnus». L’approche adoptée répond en grande partie à cette exigence.

La majorité des membres de l’IACS ont apporté une contribution précieuse aux contractants et leurs opinions ont été incluses dans le rapport (voir chapitre 4.1 ci-dessous). Certains États membres n’ont pas été actifs et n’ont pas répondu à l’étude.

4.1. Position des organismes agréés

La position d’un groupe d’organismes agréés à propos de la directive est rendue publique par le biais des activités de l’Association internationale des sociétés de classification (IACS) [30] Dans son document Towards a Future Maritime Policy for the Union: A European vision for the ocean and the seas Contribution by International Association of Classification Societies (IACS) [31], l’IACS exprime son soutien aux initiatives de l’UE en matière de sécurité maritime. Cependant, en ce qui concerne la question de la responsabilité des organismes agréés, l’IACS aborde un certain nombre de questions qui, selon elle, représentent des faiblesses et des déficiences du système créé par la directive 94/57/CE. Leur position peut être résumée comme suit:

«... La classification et les services réglementaires qui s’y rapportent, fournis par les membres de l’IACS en leur qualité soit de société de classification, soit d’organisme agréé, sont une composante essentielle des régimes globaux de sécurité maritime et de prévention de la pollution. Ces services apportent une contribution significative à la sécurité de la vie et des biens et à la protection de l’environnement marin.

La poursuite de la fourniture de ces services essentiels est menacée par l’exposition existante des sociétés de classification à une responsabilité potentiellement illimitée pour des erreurs ou omissions de leur part qui ne représentent pas une négligence grave.

Les membres de l’IACS demandent respectueusement que la task-force «Politique maritime» examine dûment la possibilité d’étendre une protection juridique appropriée aux sociétés de classification opérant au sein des États membres de l’UE et agréées en vertu de la directive européenne 94/57/CE du Conseil, telle que modifiée, établissant des règles et des normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l’inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes. Cette protection ne s’étendrait pas aux cas de négligence grave. Elle représenterait une reconnaissance de la contribution essentielle apportée par les sociétés de classification à la croissance économique dans son ensemble, aux possibilités d’emploi local, à la sécurité maritime et à la protection de l’environnement. Cette protection devrait être objective, transparente et pouvoir faire l’objet d’un appel.

[…]

En tant qu’organismes internationaux s’occupant de la plus internationale des industries, les sociétés de classification maritime s’appuient sur les principes de la libre concurrence et du libre échange pour offrir efficacement des services aux industries maritime et offshore. Ces principes sont fondés sur le concept de réciprocité entre nations souveraines. L’IACS demande respectueusement que la task-force «Politique maritime» consacre ces principes et concepts dans la politique maritime européenne, afin d’encourager la compétitivité dans un marché libre et équitable» [32].

Les éléments suivants émergent de la position exprimée ci-dessus:

· l’IACS ne demande pas la modification de l’article 6, paragraphe 2, point b, tiret i, qui s’applique en cas de négligence grave.

· les membres de l’IACS sont inquiets que la fourniture de leurs services soit mise en danger par la possibilité offerte aux États membres de l’UE, en vertu de la directive 94/57/CE, d’instaurer une responsabilité illimitée pour les dommages survenant en cas de négligence.

· Ils demandent une protection par le biais d’une modification des dispositions sur la responsabilité figurant à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, de la directive. Ces organismes agréés suggèrent que les limites figurant à l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii, soient modifiées pour devenir des limites de responsabilité maximales, et qu’une disposition signifiant que l’article 6, paragraphe 2, point b, ne crée pas de nouveaux droits de recouvrement soit insérée afin de freiner l’augmentation du nombre de litiges. Dans le scénario ci-dessus, les organismes agréés ont indiqué qu’ils seraient prêts à accepter des limites de responsabilité plus élevées, à condition qu’elles soient plafonnées.

Ils expriment aussi leurs préoccupations [33] quant à l’effet de la menace accrue de responsabilité pénale pour leur personnel et leurs marins sur le recrutement d’inspecteurs compétents.

Il ressort des réponses reçues que la mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, point b, de la directive 94/57/CE a influencé, en particulier, la question de la responsabilité:

(1) elle semble avoir affecté le processus de négociation avec les divers États;

(2) elle a incité les clients des organismes agréés à discuter de montants de responsabilité plus élevés.

Les organismes agréés s’attendent à des modifications importantes du contentieux à la suite de la mise en œuvre des dispositions en matière de responsabilité prévues par l’article 6, paragraphe 2, de la directive 94/57/CE. En particulier:

· la formulation de l’article 6: «…si l'administration est finalement déclarée responsable d'un incident de manière définitive par une cour ou un tribunal… elle peut faire valoir son droit à indemnisation par l'organisme agréé» semble laisser croire que les tierces parties détiennent désormais un droit légal de recevoir une indemnisation pour les pertes financières de la part de l’administration maritime nationale concernée et, indirectement, de l’organisme agréé pertinent par le biais des dispositions sur l’indemnisation de l’article 6, paragraphe 2, point b, tirets ii et iii;

· les organismes agréés suggèrent qu’il est possible que les plaignants, dans un litige contre un organisme agréé, ajoutent désormais des plaintes contre l’administration nationale dans l’espoir de déclencher des plaintes de cette administration contre l’organisme agréé afin de soutenir leurs intérêts privés;

· les organismes agréés ont signalé un nombre croissant de revendications financières en rapport avec leurs visites. En outre, ils ont signalé une augmentation considérable des montants réclamés. [34] Ils attribuent cela à l’encouragement apporté aux plaignants par la formulation de l’article 6, paragraphe 2, point b;

· Les organismes agréés craignent que la distinction entre négligence et négligence grave ne soit rendue floue en cas de pertes de vies ou de dommages significatifs à la suite d’un accident de navigation, les dommages «graves» et la publicité pouvant alors mener à ce que la négligence grave soit facilement prouvée;

· Certains organismes agréés ont signalé que l’augmentation des litiges affectera probablement l’exécution des tâches des inspecteurs maritimes, en raison de l’impact de la possibilité d’un litige de haut niveau sur le moral et l’attitude des inspecteurs des organismes agréés et des fonctionnaires des administrations nationales concernées. Il a également été suggéré que l’efficacité du travail pourrait être affectée par la menace de plaintes de la part d’armateurs dont les navires sont immobilisés ou vont l’être à la suite d’une visite. Une augmentation du nombre de ces menaces et plaintes ces dernières années a été évoquée.

En outre, les organismes agréés ont indiqué que, en raison de l’augmentation potentielle des litiges, il est devenu beaucoup plus difficile d’obtenir une couverture adéquate sur le marché de l’assurance et que, lorsque celle-ci est disponible, elle est associée à des taux de prime et des déductibles plus élevés.

[1] COM(2000) 142 final

[2] JO L 319 du 12.12.1994, p. 20. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2002/84/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 324 du 29/11/2002 p. 53).

[3] Décision 2000/481/CE de la Commission, JO L 193 du 29.7.2000, p. 91

[4] Décision 2005/311/CE de la Commission, JO L 99 du 19.4.2005, p. 15

[5] Décision 2001/890/CE de la Commission, JO L 329 du 14.12.2001, p. 72

[6] Décision 2005/623/CE de la Commission, JO L 219 du 24.8.2005, p. 43

[7] Décision 2006/382/CE de la Commission, JO L 151 du 6.6.2006, p. 31

[8] 22 janvier 2002

[9] Cf. section 3.2.4

[10] Cf. section 3.2.3

[11] Cf. section 3.2.4

[12] Nombre de navires concernés par la directive classés par un organisme agréé, divisé par le nombre d’inspecteurs exclusifs.

[13] Nombre de navires concernés par la directive en construction dans la classe d’un organisme agréé, divisé par le nombre d’inspecteurs exclusifs.

[14] Armateurs ou constructeurs de bateaux, ou autres personnes impliquées commercialement dans la fabrication, l’équipement, la réparation ou l’exploitation de navires.

[15] Cf. tableau 1 en annexe.

[16] Au moment de rédiger ce rapport, une procédure d’infraction est en cours contre la République slovaque, mais ne concerne pas les dispositions sur la responsabilité contenues dans la directive (non-respect des obligations au titre de l’article 3).

[17] Naturellement, la Commission vérifie néanmoins, dans son évaluation de chaque organisme agréé, que la couverture d’assurance de celui-ci est suffisante.

[18] JO L 324 du 29.11.2002, p. 53

[19] En utilisant le taux de conversion de février, ces montants équivalent à 4,2 et 2,1 millions d’euros respectivement.

[20] Autriche, République tchèque, Estonie et Slovénie.

[21] Malgré les meilleurs efforts pour récolter toutes les données disponibles auprès des sources gouvernementales et autres sources officielles, la précision et l’exhaustivité des informations fournies ici ne peuvent pas être garanties.

[22] Par exemple, en Allemagne § 34 GG, en Italie Art. 28 Cost.

[23] Comme le Tribunal administratif français

[24] Comme c’est le cas en Italie

[25] L’obligation de délivrer des certificats réglementaires est généralement imposée aux États du pavillon par les conventions internationales. Cela semble être le cas même en ce qui concerne la législation européenne, du moins d’après ce qu’il ressort de deux des considérants de la directive, qui mentionnent à la fois la responsabilité des États membres pour la délivrance de certificats internationaux en matière de sécurité et de pollution, et la nécessité d’une implication plus forte des administrations nationales dans la délivrance de ces certificats.

[26] Soit en raison d’une disposition juridique en ce sens, soit parce que les organismes agréés ont le statut d’agents de l’administration elle-même

[27] En Espagne, le décret 90/2003 impose clairement cette responsabilité et ne comporte aucune exclusion, exception ou limitation.

[28] Février 2006

[29] Les organismes agréés qui ont répondu au questionnaire n’avaient encouru aucune responsabilité envers une administration nationale en conséquence de tâches maritimes réglementaires exécutées par eux pour cette administration nationale.

[30] American Bureau of Shipping, Bureau Veritas, China Classification Society, Det Norske Veritas, Germanischer Lloyd, Korean Register of Shipping, Lloyd's Register, Nippon Kaiji Kyokai, Registro Italiano Navale, Russian Maritime Register of Shipping, Indian Register of Shipping (membre associé)

[31] IACS, Towards a Future Maritime Policy for the Union: A European vision for the ocean and the seas Contribution by International Association of Classification Societies (IACS), 13 octobre 2005.

[32] Ibidem, paragraphes 6.1-6.7

[33] «…L’IACS demande que la task-force «politique maritime» envisage les conséquences fortement négatives en termes de recrutement et de conservation du personnel de classification qualifié nécessaire qui seraient induites par une extension supplémentaire de lois qui criminalisent des actions qui peuvent contribuer à une pollution accidentelle, mais qui n’équivalent pas à une négligence grave ou à un manquement de la part d’une personne». Cet élément n’est pas directement pertinent pour l’établissement et la limitation de la responsabilité civile, mais il est lié à l’attente d’une indemnisation civile dans les cas où la responsabilité pénale est établie.

[34] Ni statistiques, ni détails n’ont été fournis.

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