COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 17.12.2019 COM(2019) 633 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN sur la mise en œuvre par les États membres de la directive 2006/117/Euratom du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé















Troisième rapport {SWD(2019) 437 final}



Table des matières 1.Introduction 1.1.Contexte 2.Le cadre juridique et sa mise en œuvre 2.1.Principes généraux de la supervision et du contrôle des transferts 2.2.Mise en œuvre de la directive 2.3.Avis du comité consultatif 2.4.Autorités compétentes 3.Observations et tendances 3.1.Statistiques (2015-2017) 4.Suite donnée à la période couverte par le rapport précédent 5.Conclusions 1.Introduction Tous les États membres avaient transposé la directive 2006/117/Euratom du Conseil (ci-après «la directive») relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé en 2013. Les États membres devaient envoyer leurs rapports sur la mise en œuvre de la directive à la Commission au plus tard le 25 décembre 2017. D’après ces rapports, la Commission doit établir un rapport récapitulatif pour le Parlement européen, le Conseil et le Comité économique et social européen, accordant une attention particulière aux retransferts liés aux transferts non autorisés et aux déchets radioactifs non déclarés. La directive établit un système communautaire de surveillance et de contrôle des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé, de façon à garantir une protection adéquate de la population. Elle garantit que les États membres concernés sont informés des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé à destination de leur territoire ou transitant sur leur territoire, avec l’obligation pour eux de donner leur consentement ou de motiver leur refus. Tous les États membres ont soumis leur troisième rapport national couvrant la période 2015-2017, à l’exception de la Croatie qui a présenté son deuxième rapport. La Commission a préparé le présent rapport en se basant sur ces rapports nationaux et en tenant compte de l’avis du comité consultatif. Ce rapport fait suite au deuxième rapport de la Commission pour la période 2012-2014. Le rapport donne une vue d'ensemble des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé dans l’Union européenne; de l’évolution récente et des difficultés en matière d’importation, d’exportation et de transit de déchets radioactifs et de combustible usé, des refus et des non-exécutions de transfert signalés, ainsi que des mesures proposées.

Le rapport est accompagné du document de travail des services de la Commission SWD(2019)437, qui contient des informations et données détaillées à partir desquelles les conclusions ont été tirées. 1.1.Contexte Tous les États membres de l’Union européenne produisent des déchets radioactifs, que ce soit dans le cadre de l’exploitation d’installations (centrales nucléaires ou réacteurs de recherche) ou d’activités telles que l’utilisation des radioisotopes dans la médecine, l’industrie, l’agriculture, la recherche et l’éducation. On entend par «déchets radioactifs» des matières radioactives sous forme gazeuse, liquide ou solide pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue par les pays d’origine et de destination, ou par une personne physique ou morale dont la décision est acceptée par ces pays, et qui font l’objet d’un contrôle en tant que déchets radioactifs par un organisme réglementaire dans le cadre législatif et réglementaire des pays d’origine et de destination. L’exploitation des réacteurs nucléaires et des réacteurs de recherche produit également du combustible usé, à savoir du combustible nucléaire qui a été irradié dans le cœur d’un réacteur et qui en a été définitivement retiré. Le combustible usé peut soit être considéré comme une ressource utilisable susceptible d’être retraitée soit être traité comme un déchet radioactif destiné à un stockage définitif sans qu’il soit prévu d’utilisation ultérieure. Le combustible usé et les déchets radioactifs produits sont entreposés avant un éventuel (re)traitement et stockage. La circulation de telles matières, également appelée «transfert», se produit dans la majorité des États membres, indépendamment de l’ampleur de leurs programmes nucléaires. Ces matières sont transférées, depuis les sites sur lesquels elles ont été produites ou gérées, principalement par transport routier, ferroviaire ou maritime et, dans des cas limités, par transport aérien. L’importation, l’exportation et le transit à travers le territoire d’un ou de plusieurs États membres de déchets radioactifs et de combustible usé sont des pratiques courantes dans l’Union européenne. 2.Le cadre juridique et sa mise en œuvre La gestion sûre et responsable des déchets radioactifs et du combustible usé, y compris le transfert en toute sûreté de ces matières dans et en dehors des territoires des États membres, est une obligation juridique découlant à la fois du droit international et du droit de l’Union. Au niveau international, le principal document de référence dans ce domaine est la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (ci-après «la convention commune»). Entre autres dispositions, la convention impose aux parties contractantes des obligations liées à la sûreté des mouvements transfrontières (importation, exportation et transit) de combustible usé et de déchets radioactifs. Chaque partie contractante concernée par un mouvement transfrontière est tenue de prendre les mesures appropriées pour que ce mouvement s’effectue d’une manière qui soit conforme aux dispositions de la convention et des instruments internationaux contraignants pertinents. L’ensemble des 28 États membres de l’Union européenne sont parties contractantes à cette convention, ce qui démontre leur engagement à assurer un niveau élevé de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production au stockage définitif. Au niveau de l’Union européenne, la directive a pour objectif général de renforcer la protection contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants, par la surveillance et le contrôle des transferts de combustible usé et de déchets radioactifs. En outre, la directive 2013/59/Euratom du Conseil fixant des normes de base relatives à la protection sanitaire a harmonisé les critères et les seuils généraux de libération et d’exemption des matières de contrôle réglementaire, tandis que le champ d’application des normes de base relatives à la protection sanitaire a été élargi pour couvrir les activités humaines impliquant la présence de sources naturelles de rayonnement, y compris le traitement des matières radioactives naturelles (NORM). Les effets de la directive 2013/59/Euratom du Conseil sur la mise en œuvre de la surveillance et du contrôle des transferts transfrontières devraient être surveillés par la Commission lors de la prochaine période considérée. S’inscrivant dans ce cadre complet de l’Union européenne régissant la sûreté nucléaire et radiologique, la directive porte spécifiquement sur les autorisations réglementaires et les aspects procéduraux des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé produits par les installations et les activités civiles. La directive s’applique lorsque: ·le pays d’origine, le pays de destination ou tout pays de transit du combustible usé ou des déchets radioactifs est un État membre de l’Union européenne; ·les quantités et la concentration du combustible usé ou des déchets radioactifs faisant l'objet du transfert (appelés «envoi») dépassent les valeurs visées dans la directive 2013/59/Euratom du Conseil. 2.1.Principes généraux de la supervision et du contrôle des transferts Chaque État membre reste entièrement responsable du choix de sa politique de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé relevant de sa compétence. Cette politique pourrait inclure l’exportation de déchets radioactifs et de combustible usé ou l’importation de ces matières (en vue d’un traitement ou d’un retraitement, par exemple) sur son territoire. En vertu de la directive, les États membres sont tenus d’utiliser un document uniforme pour la supervision et le contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé. Lorsque ces matières sont destinées à être transférées vers des pays tiers, les États membres doivent également appliquer les critères de transfert, conformément à l’article 16, paragraphe 2, de la directive, et à la recommandation applicable de la Commission. Lorsqu’un transfert ne peut être mené à bien ou que les conditions applicables au transfert ne sont pas remplies conformément à cette directive, les autorités compétentes de l’État membre d’origine veillent à ce que les déchets radioactifs ou le combustible usé soient repris par le détenteur, à moins qu’un autre arrangement sûr soit possible. Les autorités compétentes veillent à ce que le responsable du transfert prenne le cas échéant des mesures correctives de sûreté. Dans ce cas, les coûts résultant des cas où le transfert ne peut être mené à bien incombent au détenteur. Tout refus d’autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible usé i) doit être justifié sur la base des critères énoncés dans la directive, ii) ne doit pas être arbitraire, et iii) doit être fondé sur le droit national, européen ou international pertinent. Les décisions d’autorisation ou de refus de transfert prises par les États membres doivent être conformes aux dispositions énoncées dans la convention commune et la directive qui interdisent les exportations de déchets radioactifs ou de combustible usé vers une destination située au sud du 60e parallèle de l’hémisphère Sud, vers un État d’Afrique, des Caraïbes ou du Pacifique ou vers un pays tiers qui ne dispose pas des ressources nécessaires pour gérer en toute sûreté les déchets radioactifs ou le combustible usé. Outre l’obligation de présenter tous les trois ans un rapport à la Commission, il incombe aux États membres de: ·notifier tous les ans à la Commission et au comité consultatif tout transfert non autorisé vers un pays tiers, du fait que celui-ci ne dispose pas de la capacité administrative ou technique ni de la structure réglementaire qui lui permettrait de gérer en toute sûreté les déchets radioactifs ou le combustible usé;

·communiquer à la Commission les données de contact de l’autorité ou des autorités compétentes ainsi que toutes les informations permettant de communiquer rapidement avec celles-ci. 2.2.Mise en œuvre de la directive Pour tous les transferts (y compris les importations, exportations et transits entre les États membres et au départ/à destination de l’Union européenne) relevant du champ d’application de la directive, la directive exige l’utilisation d’un document uniforme. Ce document a été établi par décision de la Commission en 2008 et modifié en 2011, et vient compléter la directive. Ce document uniforme comporte les formulaires suivants: ·demande d’autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé; ·accusé de réception de la demande de transfert – demande d’informations manquantes relatives aux déchets radioactifs ou au combustible nucléaire usé; ·refus ou consentement des autorités compétentes concernées pour le transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé; ·autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé; ·description du lot de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé et liste des colis; ·accusé de réception des déchets radioactifs ou du combustible nucléaire usé. D’après les rapports nationaux, la majorité des États membres n’a pas rencontré de problème particulier lors de l’utilisation du document uniforme. À des fins d’amélioration continue, certains États membres ont formulé la proposition d’ajouter la note «identification de la référence du transfert» dans un volet spécifique du document uniforme. Ce volet faciliterait le suivi des «retransferts» lorsque des déchets radioactifs ou du combustible usé ont été envoyés en vue d’un traitement ou d’un retraitement, et permettrait un renvoi à une autorisation/un consentement antérieur(e), facilitant dès lors le suivi global. 2.3.Avis du comité consultatif La XIe réunion du comité s’est tenue à Luxembourg le 8 octobre 2019. Au cours de cette réunion, le projet du présent rapport et le document de travail des services l’accompagnant ont été examinés. Par la suite, l’avis du comité consultatif a été obtenu par procédure écrite. Au cours de la XIe réunion du comité consultatif, le comité a passé en revue les modifications proposées par la Commission sur le modèle de rapport triennal relatif aux transferts de déchets radioactifs ou de combustible usé. Le modèle de rapport volontaire est largement utilisé par les États membres. Les services de la Commission ont révisé le contenu et le format du modèle de rapport, en tenant compte des constatations de la Commission pendant le troisième cycle de rapport (décrits dans la section 4,4 du document de travail des services de la Commission SWD(2019)437). 2.4.Autorités compétentes En juillet 2017, tous les États membres avaient remis des informations sur leurs autorités compétentes au sens de l’article 5, point 13, de la directive. À la suite de la XIe réunion du comité consultatif, certains États membres ont envoyé des informations actualisées (qui figurent à l’annexe I du document de travail des services de la Commission SWD(2019) 437 final). La liste des autorités compétentes des États membres est disponible sur le site internet de la Commission: . 3.Observations et tendances D’une manière générale, et en comparaison avec les périodes de référence précédentes, un nombre inférieur d’autorisations a été déclaré au cours de la période de rapport actuelle, notamment en ce qui concerne le combustible nucléaire usé (voir Graphique 1). Toutefois, étant donné que chaque autorisation peut porter sur plusieurs transferts, cela ne se traduit pas nécessairement par une baisse du nombre de transferts. Ce rapport est le premier à contenir des informations détaillées sur le nombre de transferts. Six États membres (Chypre, la Croatie, l’Estonie, la Grèce, Malte et le Portugal) n’ont jamais déclaré de transferts autorisés sur leur territoire depuis que la directive leur impose des obligations de notification.

S’agissant des refus de donner son consentement, trois cas ont été signalés durant la période de mise en œuvre actuelle. Il a été observé que certains de ces transferts (qui n’ont finalement pas été réalisés) avaient cependant été déclarés par les pays donnant leur consentement: ·Un État membre a refusé de donner son consentement pour quatre demandes de transit de ferraille contaminée, considérant les demandes comme ne relevant pas du champ d’application de la directive, qui établit des dispositions uniquement pour les déchets radioactifs et le combustible usé. Ces transits ont, néanmoins, été régulièrement réalisés au titre de la législation locale applicable. ·Un État membre a refusé d’importer des déchets radioactifs provenant d’un autre État membre à des fins de stockage définitif, arguant que l’État membre d’origine était en mesure de stocker les déchets. Les États membres n’ont pas déclaré à la Commission de problèmes pouvant relever: de l’article 4 «Retransferts liés aux transferts non autorisés et aux déchets radioactifs non déclarés»; de l’article 12 «Non-exécution du transfert» ou de l’article 16, paragraphe 1, point c) «Exportations interdites». Le seul transfert déclaré pendant cette période était lié à l’inadéquation de certains déchets radioactifs (du secteur médical) vers un site de traitement à l’étranger. Par conséquent, au regard des informations déclarées, aucun transfert non autorisé n’a été effectué sur le territoire de l’Union pendant la période de référence. Les retards constatés dans l’accomplissement des obligations de déclaration ont diminué en comparaison avec la précédente période de déclaration. En décembre 2017 et janvier 2018, 24 États membres ont transmis leur rapport national. Par ailleurs, la qualité de déclaration globale s’est nettement améliorée au cours de la période couverte par les trois rapports. Six États membres utilisent la note «identification de la référence du transfert». Néanmoins, la Commission a décelé certaines incohérences résiduelles dans les rapports, qui ont été corrigées à la suite de demandes ad hoc émanant des services de la Commission. En outre, la Commission a décelé certaines incohérences dans les rapports de différents États membres, notamment concernant le nombre de transferts associés à de multiples autorisations, ou la radioactivité totale et l’activité maximale par lot de certains transferts. Tous ces problèmes ont été clarifiés avec les États membres. Une présentation détaillée des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé dans l’Union pendant la période concernée est fournie dans le document de travail des services de la Commission SWD(2019) 437 final accompagnant le rapport. 3.1.Statistiques (2015-2017) Cette section offre une vue d'ensemble statistique des autorisations et transferts, du type de transferts, et des origines des matières transférées et de la finalité des transferts. Comparatif autorisations/transferts effectifs Les 146 autorisations déclarées par 14 États membres pendant la période 2015-2017 correspondent à 1 834 transferts effectifs (nombre total de transferts). Certaines autorisations couvrent plusieurs transferts (12-13 en moyenne) et peuvent dépasser la période de temps couverte par le présent rapport. Comme l’indique le graphique 1, 86 % des autorisations concernent des transferts de déchets radioactifs (soit 125 autorisations, dont 7 autorisations portent sur d’autres matières) et les 14 % restant des autorisations portent sur du combustible usé (21 autorisations). En termes de transferts effectifs, 98 % (1 791 transferts) concernent des déchets radioactifs et 2 % (43 transferts) concernent du combustible usé. Ci-dessous, les autorisations sont brièvement décrites en fonction des types de transferts, à savoir intracommunautaires ou extracommunautaires. 53 autorisations sur 146 concernaient un transit par au moins un troisième État membre. Transferts intracommunautaires: 120 autorisations (82 % des 146 au total) concernent des transferts intracommunautaires. La majorité des autorisations intracommunautaires (106) porte sur des déchets radioactifs, le reste (14) portant sur du combustible usé. Ces 120 autorisations représentent 1 769 transferts, autorisés par 14 États membres. En comparaison avec le cycle de déclaration antérieur, la part d’autorisations intracommunautaires est essentiellement inchangée (83 % pendant la période de rapport 2012-2014).

Transferts extracommunautaires: Importations, exportations et transit à travers la Communauté 26 autorisations (18 % de toutes les autorisations) sont des autorisations extracommunautaires. 17 étaient liées aux exportations vers des pays tiers (12 % de toutes les autorisations) et 8 (environ 5 % de toutes les autorisations) étaient liées aux importations en provenance de pays tiers. En ce qui concerne les transferts effectifs, 2 % se rapportent à des exportations et 1 % à des importations. Une seule autorisation de transit à travers la Communauté a été déclarée. En ce qui concerne les importations de déchets radioactifs provenant de pays tiers pendant la période 2015-2017, cinq autorisations représentant 14 transferts de déchets radioactifs ont été délivrées par trois États membres. Ces importations étaient des retransferts de déchets radioactifs (provenant des États-Unis), et un stockage définitif de déchets de l’industrie énergétique non nucléaire (provenant des Bahamas et de Monaco). Deux États membres ont importé du combustible usé provenant de pays tiers pour des activités de recherche, correspondant à trois autorisations pour 11 transferts. En ce qui concerne les exportations de déchets radioactifs provenant de la Communauté vers des pays tiers, six États membres ont délivré un total de 13 autorisations, ce qui représente 35 transferts. La finalité de ces exportations n’a jamais été le stockage définitif des matières sur le territoire d’un pays tiers, mais plutôt la recherche, le traitement et le retransfert après un traitement/retraitement. Trois États membres ont délivré un total de quatre autorisations correspondant à la même quantité de transferts en vue d’exporter du combustible usé vers un pays tiers. Ces exportations avaient pour finalité le retraitement, la recherche et la conversion d’un enrichissement élevé vers un enrichissement faible. Un seul transit en provenance d’un pays tiers a été autorisé pendant la période 2015-2017. Graphique 2 . Transferts extracommunautaires pour la période 2015-2017 Mode de transport Les transferts se font très fréquemment par la mer – environ 56 % (81 autorisations) – tandis que 40 % (59 autorisations) des transports se font par voie routière ou ferroviaire uniquement (c’est-à-dire sans avoir recours au transport maritime ou aérien). Seuls 4 % des autorisations (6 autorisations) concernaient un transport aérien. Origine des matières à transférer D’après les statistiques, environ 75 % des autorisations (110 autorisations) correspondent à des déchets radioactifs générés par l’industrie nucléaire et à du combustible usé, 12 % sont produits par des activités de recherche, 3 % proviennent du secteur médical, et le reste d’autres secteurs. Néanmoins, si l’on considère le nombre réel de transferts, la part de transferts liés à l’industrie non nucléaire (y compris les activités médicales et de recherche) atteint 43 %. But des transferts Les transferts concernent essentiellement le traitement de déchets radioactifs (notamment aux fins de la réduction du volume de déchets ou de leur conditionnement). Cela s’applique à 42 autorisations de transferts pour le transport vers des installations de traitement (environ 29 % des autorisations) et à 48 autorisations pour leur retransfert après traitement (33 % des autorisations). Le retraitement du combustible usé (5 autorisations) et le retransfert des déchets radioactifs correspondants après le retraitement (7 autorisations) représentent 8 % des autorisations totales. 4.Suite donnée à la période couverte par le rapport précédent Le deuxième rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur la mise en œuvre de la directive a mis en exergue deux problèmes soulevés par les États membres pendant la période couverte par le premier rapport: l’absence d’harmonisation des seuils de libération pour les déchets radioactifs dans l’Union européenne et le manque de clarté des règles applicables aux déchets contenant des matières radioactives naturelles non générées dans le cadre de pratiques autorisées. Les deux problèmes ont été abordés dans le cadre de l’étude intitulée «Comprehensive examination and analysis of the situation of transport of nuclear materials» financée par la Commission. L’étude, fondée sur un questionnaire envoyé aux autorités compétentes des États membres et à d’autres acteurs du secteur des transports, ainsi que sur le compte rendu de l’atelier final, a permis de tirer les conclusions préliminaires suivantes: ·L’absence d’harmonisation des seuils de libération pour les déchets radioactifs dans l’Union européenne et le manque de clarté des règles applicables aux déchets contenant des matières radioactives naturelles non générées dans le cadre de pratiques autorisées. La directive 2013/59/Euratom du Conseil fixant des normes de base relatives à la protection sanitaire traite l’absence de dispositions juridiques concernant les matières radioactives naturelles qui ne résultent pas de pratiques autorisées. Comme souligné précédemment8, d’un point de vue juridique, tous les déchets contenant des matières radioactives naturelles qui nécessitent un contrôle réglementaire et rentrent dans la catégorie des déchets radioactifs relèvent du champ d’application de la directive. La modification du document uniforme n’a pas été envisagée pendant la période considérée. Cependant, au cours de la période qui fera l’objet du prochain rapport, la Commission collaborera avec les États membres afin d’améliorer l’harmonisation du document uniforme avec les exigences du modèle de rapport. 5.Conclusions