Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2003-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays participant à la monnaie unique devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. La Commission a donc adopté une recommandation sur chacun de ces programmes. Sur la base de cette recommandation, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les programmes de stabilité actualisés qui doivent être présentés chaque année peuvent aussi être examinés par le Conseil suivant la même procédure.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Le premier programme de stabilité de la Finlande, couvrant la période 1998-2002, a été présenté le 7 septembre 1998 et examiné par le Conseil le 12 octobre 1998 [2]. La Finlande a présenté son cinquième et plus récent programme de stabilité actualisé, qui couvre la période 2003-2007, le 27 novembre 2003.

[2] JO C 372 du 2.12.1998.

Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des informations transmises conformément au code de conduite [3], des prévisions d'automne et des évaluations ultérieures, de la méthodologie communément admise pour l'estimation des résultats corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique et des principes établis dans la communication de la Commission au Conseil du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [4]. Les résultats de cette évaluation sont les suivants:

[3] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001, approuvé par le Conseil Ecofin le 10 juillet 2001.

[4] COM(2002) 668 final, du 27.11.2002.

La nouvelle actualisation du programme de stabilité de la Finlande présente les prévisions macroéconomiques et les projections financières du gouvernement pour la période 2003-2007. D'une manière générale, elle est conforme au "code de conduite" révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

L'actualisation de novembre 2003 du programme de stabilité de la Finlande prévoit une nette accélération de la croissance du PIB, qui devrait atteindre 2,7 % en 2004, soit près du double du taux de croissance escompté pour 2003. Entre 2005 et 2007, la croissance devrait se situer autour de 2,5 % l'an, et donc dépasser son potentiel de près d'un demi point de pourcentage. Par conséquent, l'écart de production négatif se referme au cours de la dernière année de la période de programmation, alors qu'il était de plus de 1,3 point de pourcentage en 2003 en raison du tassement de l'activité économique. Cette cinquième actualisation du programme de stabilité prévoit à partir de 2004 un profil de production très similaire à celui du programme précédent. Les contributions à la croissance des différentes composantes de la demande ont changé quelque peu, le secteur extérieur jouant un rôle plus important dans le programme actuel tandis que la participation de la demande intérieure est légèrement en recul. La création d'emplois a relativement bien résisté au ralentissement de l'activité en 2003. Le taux de chômage devrait donc se maintenir à 9,1 % en 2003 et diminuer à partir de 2004 sous l'effet d'une accélération de la croissance. Quant à l'inflation, elle devrait tomber à 0,7 % en 2004 [5], essentiellement grâce aux réductions des taxes sur les boissons alcoolisées et à l'absence de chocs extérieurs, pour revenir ensuite à son niveau tendanciel d'environ 2 % en phase de croissance économique lorsque les effets des réductions des taxes se seront estompés. À l'exception des prévisions de croissance plus élevées pour 2004, les projections du programme à court terme sont relativement similaires aux résultats de l'évaluation effectuée par la Commission, notamment dans ses prévisions de l'automne 2003.

[5] L'expiration de la période de transition pour l'importation hors taxe d'alcool et de tabac en provenance d'autres pays de l'UE et des pays en voie d'adhésion a entraîné une perte de recettes fiscales chiffrée à près de 0,4 % du PIB.

Le programme actualisé prévoit une nette diminution de l'excédent budgétaire des administrations publiques, qui tombera de 4,2 % du PIB en 2002 à 1,7 % en 2004. Ceci s'explique en partie par des facteurs cycliques, qui affaiblissent la position financière de l'administration centrale, et en partie par l'accroissement des dépenses dans le cadre du nouveau programme gouvernemental. En outre, selon le programme actualisé, l'accroissement de la concurrence fiscale extérieure entraînera une érosion de la base d'imposition. À partir de 2005, l'excédent devrait augmenter très légèrement pour se stabiliser juste au-dessus de 2 % du PIB, malgré une croissance supérieure à son potentiel. Néanmoins, l'évolution attendue des finances publiques de la Finlande laisse penser qu'elles offriront la marge de sécurité nécessaire pour éviter un dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB tout au long de la période de programmation. La contraction de l'excédent budgétaire semble provenir essentiellement de la détérioration des finances de l'administration centrale qui semblent déficitaires à partir de 2003. Dès lors, le programme actualisé suggère que l'objectif du gouvernement d'équilibrer les comptes de l'administration centrale à la fin de son mandat en 2007 ne sera pas atteint. De plus, les comptes des administrations locales devraient rester déficitaires tout au long de la période de programmation. L'excédent des finances publiques au cours de la période 2003-2007 reposerait donc uniquement sur l'excédent des fonds de sécurité sociale, et même sur l'excédent des fonds de pension liés aux revenus en prévision des pressions que le vieillissement de la population devrait exercer sur les finances publiques. Le solde corrigé des variations conjoncturelles devrait reculer de plus d'un demi point de pourcentage du PIB au cours de la période 2003-2005. Néanmoins, selon le programme, l'excédent budgétaire corrigé des variations du cycle devrait rester supérieur à 2 % du PIB tout au long de la période de programmation, et laisser une marge de manoeuvre suffisante pour faire face à des fluctuations normales de l'activité. L'excédent corrigé des variations conjoncturelles devrait diminuer de 0,2 point de pourcentage du PIB entre 2005 et 2007. Dans l'ensemble, ces prévisions correspondent aux calculs de la Commission concernant le solde budgétaire corrigé des variations du cycle.

La dernière mise à jour du programme prévoit que la dette publique diminuera un peu plus rapidement (-0,3 point de pourcentage) en 2003 et 2004 que ne l'escomptait le programme de 2002, malgré un ratio de la dette moins favorable que prévu en 2002. Toutefois, contrairement au programme précédent, la dernière actualisation mise sur une augmentation du ratio de la dette pour 2004-2006, compte tenu de la prévision d'un PIB nominal légèrement inférieur et du déficit des comptes de l'administration centrale [6]. De plus, le processus de réduction de la dette est entravé par des transactions financières portant notamment sur la diversification en cours des actifs des institutions de sécurité sociale au détriment des obligations de l'administration centrale et l'accumulation d'actifs par les régimes de retraite publics fondés sur les revenus.

[6] Une modification technique a été opérée dans le classement de la dette de l'administration centrale dans la mesure où le portefeuille de prises en pension, à savoir la dette de l'administration centrale détenue par le Trésor lui-même, a été retiré du bilan du Trésor puisqu'il n'était plus nécessaire pour assurer le service de la dette de l'État. Par conséquent, le ratio de la dette au PIB a augmenté de 3,2 points de pourcentage en 2003 par rapport au programme précédent.

Le gouvernement prévoit de réduire les impôts sur le revenu d'au moins 1,12 milliard d'euros, soit 0,8 % du PIB, au cours de son mandat, afin de stimuler la création d'emplois. Selon l'actualisation, l'essentiel de ces réductions fiscales ont été introduites de manière anticipée dans le projet de budget de 2004. Cette mesure peut s'expliquer par le contexte de ralentissement cyclique de l'activité et par la position budgétaire favorable qu'enregistrait la Finlande, ainsi que par le niveau élevé d'imposition des revenus du travail. De plus, la réduction fiscale s'accompagne de limites aux dépenses pluriannuelles de l'administration centrale pour la période 2004-2007.

Selon les prévisions contenues dans l'actualisation, les dépenses des administrations publiques devraient se maintenir autour de 48,75 % du PIB entre 2003 et 2007. L'augmentation des transferts sociaux et le financement des administrations locales exerceront des pressions à la hausse, mais les limites aux dépenses pluriannuelles introduites par le nouveau gouvernement devraient permettre de maintenir un contrôle strict sur les dépenses. Selon le programme actualisé, les dépenses de l'administration centrale inscrites au projet de budget de 2004, à l'exclusion des paiements d'intérêt, représentent une progression de 4 % en termes réels par rapport à 2003. Ce dépassement résulte pour moitié des augmentations de dotations imposées par la législation actuelle et par les décisions prises par le gouvernement précédent, et pour moitié des accroissements de dépenses et des compensations prévus par le programme du nouveau gouvernement. Le projet de budget pour 2004 est conforme à cette recommandation puisque l'on prévoit des dépenses de l'administration centrale inférieures aux plafonds fixés en mai 2003.

La législation adoptée récemment oblige les municipalités à équilibrer leurs comptes sur une période de planification de trois ans. Néanmoins, selon le programme, les comptes des administrations locales devraient encore être déficitaires pendant toute la période de programmation, entre 2003 et 2007. Dès lors, le gouvernement doit renforcer la mise en oeuvre de la législation au moyen d'un contrôle strict [7] des finances municipales.

[7] Les administrations locales sont relativement indépendantes sur le plan administratif en Finlande.

Le programme actualisé de 2003 contient un chapitre détaillé consacré à la viabilité des finances publiques, qui s'appuie sur des projections budgétaires nationales concernant les dépenses et les recettes publiques jusqu'en 2050. Selon ces projections, les dépenses liées au vieillissement de la population devraient augmenter d'environ 6 points de pourcentage du PIB entre 2005 et 2050, et les recettes devraient progresser d'environ 1 point de pourcentage du PIB au cours de la même période. Néanmoins, les finances publiques de la Finlande semblent permettre de faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. Cette situation se reflète largement par le maintien d'un excédent budgétaire qui permet de réduire rapidement la dette à long terme. Même si l'excédent des finances publiques s'érode quelque peu au cours de la période de programmation, la dette brute continuera de diminuer au cours des deux prochaines décennies grâce à un objectif politique explicite. De plus, la viabilité des finances publiques s'appuie sur un système de retraites pré-financé dans une large mesure [8]. Les réformes récentes [9] des systèmes de retraite et de couverture du chômage devraient contribuer à contenir les pressions à la hausse sur les dépenses à long terme [10]. Toutefois, il semble qu'une partie des avantages budgétaires ne se concrétisent qu'avec un retard considérable.

[8] La valeur actuelle des actifs des fonds de pension liés à des revenus statutaires atteignait environ 51 % du PIB en 2002.

[9] Notamment l'abandon de certains programmes de retraite anticipée, des mesures visant à encourager les travailleurs plus âgés à rester actifs et les mécanismes destinés à ajuster les droits à la retraite en fonction de l'espérance de vie.

[10] Néanmoins, d'autres mesures sont envisagées, notamment pour les systèmes de retraite dans le secteur public.

Le fait que la viabilité escomptée des finances publiques repose sur l'hypothèse d'un taux d'imposition proche de 44 % du PIB au cours des prochaines décennies peut constituer un défi à long terme. Un tel niveau d'imposition serait élevé par rapport à la fiscalité en vigueur dans les autres pays industrialisés. Certains craignent que le coût élevé de la main d'oeuvre décourage la création d'emplois, et l'on peut également contester l'opportunité de maintenir des taux aussi élevés à très long terme compte tenu de la mobilité croissante des facteurs de production (et par conséquent des bases d'imposition) dans le contexte de la mondialisation.

D'une manière générale, le programme actualisé tient largement compte des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique du Conseil pour 2003-2005, puisque le gouvernement a introduit des limites de dépenses pluriannuelles afin de contrôler les dépenses budgétaires et présenté des mesures visant à réduire le chômage structurel et à renforcer la concurrence. En outre, d'autres initiatives ont été lancées en vue d'améliorer l'efficience du secteur public.

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Finlande pour 2003-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [11], et notamment son article 5, paragraphe 3,

[11] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse http://europa.eu.int/comm/economy finance/ about/activities/sgp/main en.htm

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [20 janvier 2004], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Finlande, qui couvre la période 2003-2007. D'une manière générale, le programme actualisé est conforme aux exigences du "code de conduite" révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme actualisé repose sur le maintien du ratio des dépenses au PIB tout au long de la période de programmation, tandis que le ratio des recettes, après une dégradation temporaire en 2004, devrait s'accroître de nouveau progressivement vers la fin de la période de programmation. L'objectif de la stratégie budgétaire gouvernementale consiste à rétablir l'équilibre des finances de l'administration centrale pour 2007. Toutefois, selon le programme, cet objectif ne sera pas atteint si les projections actuelles pour le moyen terme se vérifient.

Le scénario macroéconomique présenté dans le programme de stabilité actualisé de 2003 annonce un raffermissement de l'activité économique qui passerait de 1,4 % en 2003 à 2,7 % en 2004, ce qui semble raisonnable au vu des données les plus récentes. Par la suite, la croissance du PIB devrait atteindre son taux tendanciel, et s'établir à 2,5 % en moyenne entre 2005 et 2007. Après avoir reculé de 0,2 % en 2003, l'emploi devrait s'accroître de 0,3 % en moyenne au cours de la période 2004-2007. De son côté, l'inflation augmenterait progressivement, passant de 1,0 % en 2003 à environ 1,8 % en 2007. Les projections à court terme sont très similaires aux prévisions établies par la Commission durant l'automne 2003. Compte tenu de l'hypothèse d'un contexte extérieur favorable, les prévisions de stabilisation de la croissance du PIB au cours des dernières années de la période de programmation semblent relativement prudentes.

Le programme prévoit une contraction substantielle de l'excédent des finances publiques, qui tomberait de 4,2 % du PIB en 2002 à 2,3 % en 2003 et moins de 2 % en 2004 [12]. Pour les années suivantes de la période de programmation, un excédent de 2 % au minimum devrait de nouveau être dégagé, grâce aux limites de dépenses qui viennent d'être introduites. L'administration centrale et dans une moindre mesure les administrations locales sont responsables de l'affaiblissement de la position financière entre 2003 et 2007, l'excédent dégagé pour l'ensemble des administrations publiques provenant uniquement des fonds de sécurité sociale. La diminution annoncée de l'excédent corrigé des variations conjoncturelles de 0,6 point de pourcentage du PIB entre 2003 et 2005 s'explique en partie par des réductions des impôts directs (sur le revenu) et indirects (taxes sur les alcools) et par la diminution des recettes résultant de l'imposition des sociétés. L'excédent corrigé des variations conjoncturelles semble s'être contracté de 4,3 % du PIB en 2002 à 3,0 % en 2003 et devrait de nouveau diminuer pour se situer à 2,4 % en 2004. En 2005 et au-delà, l'excédent corrigé des effets du cycle se stabilisera au-dessus de 2 % du PIB. D'une manière générale, ces projections correspondent aux calculs effectués par la Commission pour déterminer le solde corrigé des variations conjoncturelles. En dépit de résultats plus favorables que prévu en 2002, le ratio de la dette publique au PIB devrait continuer à baisser lentement, pour passer de 45,1 % du PIB en 2003 à 44,6 % du PIB en 2007.

[12] Les excédents des finances publiques ont été revus à la baisse pour l'ensemble de la période de programmation, à l'exception de l'année 2002.

Bien que l'on s'attende à ce que les comptes des administrations centrale et locales restent légèrement déficitaires, le programme mise sur la persistance d'un excédent confortable des comptes publics, ce qui devrait laisser une marge de sécurité suffisante pour éviter un dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB pour le déficit public dans le contexte de fluctuations cycliques normales.

La contraction de l'excédent des finances publiques s'explique essentiellement par des réductions plus importantes que prévu de l'imposition sur le revenu au cours de la période 2000-2004 et par des dépenses discrétionnaires plus élevées que prévu de l'administration centrale en 2001-2003. Les excédents élevés enregistrés plus tôt ont laissé une marge de manoeuvre plus grande sur le plan fiscal, de sorte que sur la base d'hypothèses macroéconomiques et budgétaires raisonnables, l'objectif d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme devrait être maintenu sur l'ensemble de la période de programmation. Toutefois, la tendance à dépasser systématiquement les objectifs de dépenses à moyen terme, comme on a pu l'observer dans le passé, représente un risque pour la stratégie budgétaire du gouvernement. Dès lors, il faut considérer que les limites de dépenses pluriannuelles introduites par le nouveau gouvernement sont plus contraignantes afin de pouvoir maintenir les dépenses sous contrôle.

Le programme de stabilité tient dûment compte de la viabilité des finances publiques. Sur la base des politiques actuelles, les finances publiques semblent être en mesure de faire face au coût budgétaire du vieillissement de la population, grâce à des excédents budgétaires constants et à la réforme du système des retraites, dorénavant largement préfinancé. La viabilité doit également s'appuyer sur les réformes, programmées et en cours, visant à relever le taux d'emploi, et les autorités finlandaises devraient avancer dans leur mise en oeuvre conformément au calendrier fixé dans le programme de stabilité.

D'une manière générale, la fiscalité est élevée en Finlande par rapport aux autres pays industrialisés. Les réductions fiscales récentes et d'autres mesures planifiées doivent permettre non seulement de doper l'emploi et de stimuler la création de postes de travail, mais également d'enrayer l'érosion des bases d'imposition en raison de la mobilité internationale croissante des facteurs de production (travail et capital). Si l'on veut préserver les résultats obtenus au cours de la dernière décennie en matière d'assainissement des finances publiques, il est crucial de respecter rigoureusement les limites de dépenses introduites récemment.

D'une manière générale, les politiques économiques décrites dans le dernier programme actualisé sont conformes aux grandes orientations de politique économique, qui recommandaient notamment à la Finlande d'introduire des limites de dépenses pluriannuelles et de réduire le niveau élevé de chômage structurel.