AVIS DE LA COMMISSION sur la modification du statut et conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. L'institution du Médiateur, introduite dans le Traité sur l'Union européenne à Maastricht constitue un des éléments importants de la citoyenneté européenne et du renforcement du contrôle démocratique. Les principes essentiels de cet organe sont inscrits à l'article 195 du Traité qui stipule que le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur sont adoptés par décision du Parlement, en l'occurrence une décision du 9 mars 1994 [1].

[1] Décision 94/262/CECA, CE, Euratom, JO L 113 du 4.5.1994, p. 15

2. Par lettre du 13 décembre 1999, le Parlement européen a été saisi d'une demande du Médiateur européen visant à modifier les dispositions de son statut relatives à l'accès aux documents et à l'audition de témoins.

3. Le Médiateur a suggéré trois modifications à l'article 3.2 :

- la suppression de la possibilité de refuser de communiquer un dossier au Médiateur "pour des motifs de secret dûment justifiés".

- la suppression de l'indication que lors du témoignage de fonctionnaires devant le Médiateur, ils "s'expriment au nom et sur instruction de leurs administrations et restent liés par l'obligation du secret professionnel".

- l'inclusion des membres des institutions et organes dans la catégorie des personnes devant témoigner devant le Médiateur lorsque celui-ci en fait la demande.

Le Médiateur a fait savoir, par note du 14 mai 2001, à Mme ALMEIDA-GARETT rapporteur au nom de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen qu'il retirait cette dernière demande.

4. Le Parlement, en séance plénière du 6 septembre 2001, a donné suite à la première et à la deuxième demande du Médiateur.

Il propose de lever l'exception du secret pour l'accès aux dossiers et de supprimer les mentions "au nom et sur instruction de leurs administrations" pour les témoignages des fonctionnaires.

La mention "ils restent liés par l'obligation du secret professionnel" a été supprimée et remplacée par "ils sont tenus de donner des informations complètes et véridiques".

5. S'écartant des propositions du Médiateur, le Parlement propose que dans tous les cas où les documents sont classés "secrets ou confidentiels", le Médiateur ne peut en divulguer le contenu.

6. Par ailleurs, s'agissant de l'accès aux documents émanant des Etats membres, le Parlement européen a été au-delà des demandes du Médiateur. Une simple information des Etats membres est prévue pour tous les documents classifiés alors qu'auparavant leur autorisation était demandée pour les documents classés secrets par une loi ou un règlement et une simple information des Etats membres était prévue pour les autres.

7. La Commission partage les préoccupations exprimées par le Parlement d'un approfondissement de la démocratie et de la nécessité de rapprocher le citoyen de la vie communautaire, ainsi qu'elle l'a exposé dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne. Sans doute, dans cette optique, une plus grande ouverture aux processus de décision administratifs est-elle souhaitable.

8. Par ailleurs, la Charte des droits fondamentaux a consacré le droit à une bonne administration et la transparence des processus de décision constitue un des principes qui président aux réformes en cours. C'est dans ce nouveau contexte qu'il convient d'envisager la proposition du Parlement de clarifier les pouvoirs d'enquête du Médiateur européen.

Par lettre du 16 octobre 2001, le Parlement européen demande à la Commission, conformément à l'article 195, paragraphe 4 du traité CE, de donner un avis sur ces amendements.

Accès aux documents

9. S'agissant de la levée de l'exception du secret pour l'accès au dossier, il est à noter que la Commission n'a jamais utilisé cette exception. Il pourrait donc être envisagé, à la suite de la proposition du Parlement, d'aligner le droit sur le fait et ce même s'il est patent que la mise en oeuvre de la transparence dans les relations avec le Médiateur a été possible dans le cadre de la législation européenne actuelle.

Aussi bien, la Commission n'a pas d'objection de principe à permettre au Médiateur de consulter ou de prendre copie de tout document. Néanmoins, dans l'application pratique de ce principe il convient de se montrer prudent au regard notamment des exigences liées tant au respect de la vie privée, à la protection des secrets d'affaires qu'aux évolutions institutionnelles à venir.

10. Dans cette optique, il est fondamental que le nouveau statut couvre bien certaines lacunes actuelles : traitement des informations ou documents secrets/confidentiels émanant d'organisations internationales ou d'Etat tiers, modalités de transmission des secrets d'affaires et données à caractère personnel. La Commission approuve par conséquent, que le Parlement ait proposé d'inscrire dans le statut du Médiateur le principe selon lequel dans tous les cas où les documents sont classés secrets ou confidentiels, le Médiateur ne peut en divulguer le contenu. Elle souhaite également pouvoir maintenir la pratique actuelle de réserver certaines informations à l'attention exclusive du Médiateur.

Les services du Médiateur européen devront toutefois appliquer les règles de sécurité strictement équivalentes à celles reprises dans les règlements intérieurs du Conseil et de la Commission [2]

[2] Décision de la Commission 2001/844/CE, CECA, Euratom, du 29 novembre 2001, JO L 317 du 3.12.2001, p.1; Décision du Conseil 2001/264 /CE du 19 mars 2001, JO L 101 du 11.4.2001, p. 1

En particulier, pour avoir accès aux documents, par exemple dans le cadre de la coopération judiciaire et policière en matière pénale, le personnel de la Commission est soumis à une procédure d'habilitation préalable. Il conviendrait donc de prévoir la même habilitation pour le personnel du bureau du Médiateur appelé à consulter ou prendre copie de ces documents.

11. A propos des documents provenant des Etats membres, il importe de rester cohérent avec les principes repris au nouveau règlement 1049/2001 du 30 mai 2001 du Parlement européen et du Conseil sur l'accès du public aux documents [3] ainsi que dans l'accord-cadre entre la Commission et le Parlement. Il conviendrait de se montrer réservé quant à la modification proposée par le Parlement. Le principe de recueillir l'autorisation préalable de l'Etat membre en question est, en effet, prévu dans l'article 4(5) du règlement 1049/2001 mais aussi à l'article 3.2 de l'annexe III de l'accord-cadre. Enfin, la déclaration 35 annexée à l'acte final du Traité d'Amsterdam, va aussi dans la même direction de même que les dispositions en matière de sécurité évoquées in fine du point 10.

[3] JO L 145 du 31.5.2001, p. 43

Auditions de témoins

12. Quant aux témoignages, il convient de remarquer que le libellé actuel de l'article 3 du Statut du Médiateur est conforme aux termes de l'article 3(3) alinéa 2 de la Décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 avril 1995 portant modalités d'exercice du droit d'enquête du Parlement européen [4]. Le Parlement, à la suite du Médiateur vise à rendre désormais plus explicite l'obtention de témoignages "authentiques et complets" et semble voir dans l'obligation de témoigner "sous instruction" une restriction à ce principe. La Commission peut accepter cette suppression sous réserve de ce qui suit.

[4] Décision 95/167/CE, Euratom, CECA, JO L 113 du 19.5.1995, p. 2

13. Il parait important, en effet, de maintenir d'une manière ou d'une autre le principe selon lequel les fonctionnaires ne s'expriment pas à titre personnel mais s'expriment en tant que fonctionnaires et fournissent dès lors les éléments et explications d'un dossier dont ils ont la charge au sein de l'administration. Dans leur témoignage, ils restent en tout état de cause tenus par les obligations découlant du Statut des fonctionnaires des Communautés européennes et de l'article 287 du Traité CE.

En conclusion, il est proposé à la Commission d'adopter le projet d'avis ci-joint.

AVIS DE LA COMMISSION

sur la modification du statut et conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur

La Commission,

vu l'article 195 paragraphe 4 du Traité instituant la Communauté européenne

vu la résolution du Parlement européen du 6 septembre 2001 sur la modification de l'article 3 du statut du Médiateur

EMET LE PRESENT AVIS

La Commission partage très largement les principes adoptés par le Parlement européen sous réserve des observations suivantes :

1. S'agissant de la modification suggérée par le Parlement européen relative à la levée du secret pour l'accès au dossier, il convient de respecter les exigences liées tant au respect de la vie privée, à la protection des secrets d'affaires et des informations classifiées qu'aux évolutions institutionnelles à venir.

Il est, dans cette optique, fondamental que le nouvel article 3 prévoit que dans tous les cas où les documents sont classifiés, le Médiateur ne peut en divulguer le contenu. Il devrait être précisé, d'autre part, que certains documents peuvent être transmis au Médiateur à la condition qu'ils ne soient pas communiqués à des tiers, ni même au plaignant, dans la mesure où ils sont de nature à porter préjudice au bon fonctionnement de l'institution. Il conviendrait également que les informations classifiées de l'Union européenne transmises au Médiateur soient traitées par ce dernier selon des règles équivalentes à celles en vigueur au Conseil et à la Commission et, en particulier, à l'instar de ce qui est prévu pour les fonctionnaires de ces institutions, de prévoir une habilitation pour le personnel du bureau du Médiateur appelé à consulter ou prendre copie des documents.

Quant aux documents provenant des Etats membres, il convient de se montrer cohérent avec les principes repris au nouveau règlement 1049/2001 du Parlement et du Conseil sur l'accès du public aux documents et dans l'accord-cadre entre la Commission et le Parlement. Le principe de recueillir au préalable l'autorisation de l'Etat membre en question devrait être maintenu. La déclaration 35 annexée à l'acte final du Traité d'Amsterdam va dans la même direction.

2. Quant aux témoignages, la Commission peut accepter la suppression de l'obligation de témoigner sous instruction. Il importe cependant de maintenir le principe selon lequel les fonctionnaires ne s'expriment pas à titre personnel mais s'expriment en tant que fonctionnaires et fournissent dès lors les éléments et explications d'un dossier dont ils ont la charge. Ils restent en tout état de cause tenus par les obligations découlant du Statut des fonctionnaires des Communautés européennes et de l'article 287 du Traité CE.