Avis du Comité économique et social européen sur la «Mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne dans les domaines de la qualité de l’air, de l’eau et des déchets»

(avis exploratoire)

(2019/C 110/06)

Rapporteur: Arnaud SCHWARTZ

Consultation Parlement européen, 3.5.2018 Base juridique Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) Avis exploratoire Décision du Bureau 17.4.2018 (en prévision de la saisine) Compétence Section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement» Adoption en section spécialisée 27.11.2018 Adoption en session plénière 12.12.2018 Session plénière no 539 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 117/2/6

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) salue l’objectif de l’Environmental Implementation Review (EIR) qui est de fournir une vue d’ensemble éclairée de la situation de chaque État membre mettant en évidence leurs principales lacunes dans la mise en œuvre du droit de l’Union dans le domaine de l’environnement, ainsi que de recommander des mesures correctrices et d’apporter un soutien aux États membres qui accusent un retard dans l’application de ce droit, notamment au moyen d’un nouvel outil d’assistance technique entre pairs.

1.2. Toutefois, dans son avis ( 1 ) sur ce sujet, selon le CESE, l’examen de l’EIR révèle que, dans de nombreux États membres, l’application insuffisante, fragmentée et inégale de la législation environnementale européenne constitue un problème sérieux. Aujourd’hui comme hier, derrière les causes profondes de cette mise en œuvre lacunaire que l’EIR met en avant, il semble encore qu’il y ait, de la part de nombreux gouvernements des États membres, un manque de volonté politique de faire de l’amélioration notable de cette mise en œuvre une priorité et de fournir des ressources suffisantes à cette fin (par exemple dans le cadre du cadre financier pluriannuel — CFP). Le CESE rappelle donc que la mise en œuvre adéquate de l’acquis environnemental de l’Union est dans l’intérêt des citoyens européens et présente de véritables avantages sur le plan économique et social.

1.3. De même, le CESE, tel que stipulé dans l’avis dont il est question plus haut ( 2 ) , réaffirme que la mise en œuvre efficace des mesures de protection de l’environnement dépend en partie de l’octroi d’un rôle actif à la société civile — employeurs, salariés et autres représentants de la société. Aussi, le CESE réitère sa demande en faveur d’une participation plus forte et structurée de celle-ci, qui serait de nature à renforcer les EIR. Pour le CESE, les organisations de la société civile au niveau national doivent être mises en mesure de contribuer, par leurs connaissances et leurs compétences, aux rapports par pays ainsi qu’aux dialogues structurés nationaux et à leur suivi. C’est pourquoi le CESE demeure prêt à faciliter le dialogue de la société civile au niveau de l’Union européenne dans le cadre d’une économie véritablement circulaire et durable.

1.4. Afin d’améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale ( 3 ) , le CESE, s’appuyant sur son avis sur les «Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale», insiste à nouveau sur le fait que les manquements actuels sapent la confiance des citoyens à l’égard de l’efficacité de la législation de l’Union européenne, et renouvelle donc sa demande aux États membres et à la Commission de mobiliser d’importants financements destinés à l’embauche de personnel supplémentaire, afin de contrôler la mise en œuvre de la gouvernance et de la législation environnementales.

1.5. Le CESE souligne que, dans certains cas, les investissements dans le domaine de l’environnement, la sensibilisation du public ou des chaînes répressives solides sont également nécessaires et que, même s’il existe déjà des inspecteurs environnementaux, l’Europe et ses États membres ont également besoin de juges et de procureurs spécialisés.

1.6. Le CESE rappelle aussi, tel qu’indiqué dans son avis ( 4 ) , qu’en complément d’actions auprès des États membres et des publics concernés visant à communiquer et sensibiliser sur les règles à respecter, il faut prendre des mesures qui relèvent du suivi ou du contrôle de l’application au niveau de l’Union par la Commission européenne en sa qualité de «gardienne des traités». Le plan d’action ( 5 ) fait notamment l’impasse sur des facteurs de non-respect des règles, comme ceux relevant de l’opportunisme ou du manque de volonté politique. S’il est nécessaire de soutenir les États membres, le CESE précise une fois de plus que les mesures non contraignantes du plan d’action proposé ne sauraient constituer l’unique stratégie pour améliorer le respect de la législation environnementale.

1.7. Aussi bien l’EIR que le plan d’action précité suivent un cycle de deux ans. Le CESE met ainsi l’accent sur le fait qu’il devrait jouer un rôle actif dans le suivi et l’évolution régulière du contenu de ceux-ci pour faire entendre la voix de la société civile dans ce processus d’amélioration continue des politiques environnementales de l’Union européenne.

1.8. En outre, tels que le montrent divers travaux de la Commission européenne, un grand nombre de manquements provenant d’un défaut de coopération entre les divers niveaux de gouvernance (national, régional, local) chargés de mettre en œuvre la législation environnementale, le CESE appelle également l’Union européenne à intégrer la société civile au suivi et à l’évaluation en continu de cette mise en œuvre.

1.9. Les citoyens de l’Union estiment que la protection de l’environnement revêt une importance capitale. Or, la majorité des européens pensent que l’Union et les gouvernements nationaux n’agissent pas assez pour protéger l’environnement. Par conséquent, le Conseil, le Parlement et la Commission devraient d’avantage travailler de concert avec le CESE pour répondre aux attentes des citoyens. En particulier, cette ambition pourrait se traduire par une demande au CESE d’un avis exploratoire sur la manière dont la société civile pourrait contribuer davantage à l’élaboration et à l’application de la législation environnementale de l’Union.

1.10. Dans l’immédiat, le CESE invite la Commission à partager la liste de l’EIR de toutes les lacunes constatées par les États membres dans le cadre de la mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union en ce qui concerne la qualité de l’air, de l’eau et des déchets. La liste doit être basée, en partie, sur des indications transmises à la Commission et sur la consultation de la société civile organisée. Il invite également la Commission à définir et ensuite appliquer des voies de recours pour corriger ces défaillances. Le CESE est prêt à contribuer à cette définition, ainsi qu’à participer à l’évaluation de la future mise en œuvre de pareils remèdes, dans la limite de ses moyens et de son expertise.

1.11. Le CESE pense que la Commission devrait non seulement proposer des mesures législatives, mais aussi faciliter et soutenir l’application des lois, ainsi que rendre les textes existants plus cohérents entre eux et également plus en phase avec les avancées scientifiques et les engagements internationaux visant à protéger la santé des populations et à rétablir un bon fonctionnement des écosystèmes sans lesquels aucun développement économique, ni aucune justice sociale ne sont possibles. En particulier, la mise en œuvre de la législation environnementale est essentielle pour la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies (ODD) et pour la mise en œuvre des accords sur le changement climatique. Le CESE attire donc l’attention des autorités compétentes sur divers exemples d’amélioration de la législation environnementale en matière de qualité de l’air, d’eau et de déchets figurant dans le présent avis.

1.12. Enfin, à l’instar de la récente proposition de directive sur les produits en plastique à usage unique, il semble acquis que le niveau élevé d’acceptation des mesures proposées découle des actions d’information et des campagnes médiatiques menées sur la pollution plastique des océans, qui ont permis de sensibiliser davantage les citoyens à ce problème. Le CESE estime qu’il en va de même pour de nombreuses autres mesures susceptibles d’offrir aux habitants de l’Union un cadre de vie sain, une adaptation au dérèglement du climat et de mettre un terme à l’effondrement de la biodiversité. Le CESE réaffirme en ce sens la nécessaire participation engagée de la société civile en faveur d’une éducation populaire et l’attendu redoublement des efforts de sensibilisation complémentaire des citoyens, ainsi que des décideurs publics et privés (en particulier dans les petites et moyennes entreprises et les petites et moyennes industries), de la part des autorités européennes, nationales et locales à ces enjeux majeurs du XXI e siècle.

2. Observations générales

2.1. Le CESE salue la volonté de coopérer que le Parlement européen exprime par sa demande du présent avis exploratoire, consacré à la mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne dans les domaines de la qualité de l’air de l’eau et des déchets.

2.2. La mise en œuvre de la législation environnementale européenne dans les domaines de la qualité de l’air, de l’eau et des déchets touche des domaines intéressant tout particulièrement la protection des écosystèmes; elle ouvre également la voie à de nouvelles opportunités économiques et à des évolutions favorables à la santé des européennes et des européens. Ladite mise en œuvre ne pose pas seulement la question de la transposition des directives en droit interne — celle-ci ne constitue qu’une première étape — elle induit aussi la mise en place des autorités publiques nécessaires ou la mise à disposition des moyens existants en termes de ressources humaines, de compétences et de responsabilités, de savoir-faire et de moyens financiers. Dans de nombreux cas, des investissements environnementaux (publics et/ou privés) sont nécessaires (par exemple, pour le traitement de l’eau et des déchets) et, dans d’autres cas, les activités ayant un impact environnemental négatif doivent être réglementées (par exemple, pour préserver la qualité de l’air).

2.3. L’amélioration de la mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne devrait être prioritaire pour tous les États membres et les autorités publiques chargées de ces questions devraient être renforcées. De nombreux avis du CESE ont déjà pu, par le passé, formuler des recommandations en ce sens et, plus largement, en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union existante dans les domaines de la qualité de l’air de l’eau et des déchets. Aussi, le CESE invite-il à s’y référer, qu’il s’agisse d’avis portant sur l’air ( 6 ) , l’eau ( 7 ) ou les déchets ( 8 )

2.5. Outre la mise en œuvre du droit existant qui facilite l’établissement d’un marché unique propice à une concurrence libre et non faussée, digne de la confiance des citoyens, qu’ils soient producteurs ou consommateurs — un droit qui soit capable de faire valoir des normes élevées de qualité et de sécurité en ce qui concerne la protection des populations et de leur environnement — il semble indispensable de chercher à pallier les lacunes de la législation actuelle en veillant en parallèle à ce que l’Union, dans le cadre de négociations commerciales bilatérales ou multilatérales, obtienne systématiquement l’équivalence de sa législation sociale et environnementale pour les produits importés.

2.6. Dans ce contexte, il faut donc considérer l’ensemble des observations, recommandations et conclusions listées dans cet avis exploratoire, non pas comme un risque, mais bien comme une opportunité pour orienter nos activités de façon à créer des avantages, qu’ils soient concurrentiels ou coopératifs, porteurs de sens et d’avenir sur les plans économique, social et environnemental.

2.7. Pour finir, rappelons — que ce soit pour l’air, l’eau ou les déchets —, qu’il faut éviter les disparités d’un État membre à l’autre dans l’application du droit européen, au risque d’engendrer des distorsions de concurrence, des inégalités environnementales et sociales ou encore des frontières artificielles entravant la gestion de ressources qui sont communes et par essence transfrontalières. Aussi, pour renforcer l’ensemble des mesures existantes et à venir, il faudrait également se donner les moyens d’une harmonisation fiscale en matière de taxes sur les pollutions et les ressources et répondre au besoin de mieux calibrer les outils existants en fonction des externalités à couvrir. Les politiques environnementales ne doivent plus servir de variable d’ajustement mais devenir un levier majeur d’une réorientation stratégique pour les activités humaines, artisanales, agricoles et industrielles au sein de l’Union et, par effet de contagion positive, s’imposer également au sein des autres régions où se trouvent ses partenaires politiques et commerciaux.

3. Observations particulières

3.1. La mise en œuvre de législation environnementale de l’Union dans le domaine de la qualité de l’air

Au même titre que les secteurs de l’eau, de la protection de la nature et des déchets, la qualité de l’air apparaît comme l’un des secteurs où les cas d’infraction observés sont les plus nombreux. En mai 2018, la Commission a intensifié l’application de mesures de coercition à l’encontre de six États membres ayant enfreint la réglementation européenne en matière de qualité de l’air, renvoyant ces derniers devant la Cour de justice (16). Le CESE prend note que la Commission entreprend actuellement un bilan de qualité de la directive sur la qualité de l’air, évaluant les performances des directives concernant la qualité de l’air ambiant au cours de la période 2008-2018. En particulier, les efforts visant à améliorer la mise en œuvre de la législation relative à la qualité de l’air extérieur contribueraient à la réalisation de l’ODD 11 sur les villes durables.

Concernant la qualité de l’air, rappelons que l’effet de la pollution atmosphérique est triple:

1) sur la santé, à tel point que la pollution de l’air intérieur et extérieur continue de constituer un risque majeur au sein de l’Union européenne (17) et ailleurs. Il s’agit même du principal risque sanitaire et environnemental à l’échelle du monde (18) avec 6,5 millions de décès précoces par an et un coût élevé pour la société, pour les systèmes de santé, pour l’économie et pour tous ceux dont la santé s’en trouve affectée. En Europe, on évalue à quelque 400 000 par an le nombre des morts prématurés, selon un récent rapport de la Cour des comptes européenne consacré à la pollution atmosphérique, qui observe que la santé des citoyens européens n’est toujours pas suffisamment protégée et que l’action de l’Union européenne n’a pas eu les effets escomptés;

2) sur la biodiversité (effets sur les cultures, les forêts, etc.);

3) sur le bâti courant et, bien évidemment, sur le bâti historique, qui se trouve lui-même en lien avec des activités touristiques.

3.1.1. Air intérieur

a) Pour améliorer la qualité de l’air intérieur, il conviendrait, grâce à l’étiquetage, de porter à la connaissance du consommateur les émissions des produits achetés, qu’il s’agisse, par exemple, de matériaux de construction, de produits de décoration, d’ameublement ou encore de produits ménagers. Pour ce faire, à la suite d’une comparaison des législations de ses États membres, l’Union devrait se doter d’un cadre cohérent basé sur les meilleures pratiques actuelles.

b) Passée la phase de construction et de livraison d’un bâtiment, il faudrait instaurer une obligation d’entretien et de surveillance régulière de la qualité de la ventilation. Ce suivi des bâtiments à long terme aurait évidemment un impact positif sur le plan sanitaire, mais également énergétique.

c) Afin de protéger les populations fragiles dont le système respiratoire est affaibli ou en phase de développement, et nécessite une meilleure qualité d’air, il conviendrait aussi de mettre en œuvre des plans d’action à cette fin dans les établissements recevant du public, et plus particulièrement de jeunes enfants.

d) Enfin, il serait utile d’harmoniser les pratiques en matière d’épuration de l’air. L’Union devrait donner une définition de critères pour en mesurer l’efficacité et l’innocuité, notamment afin d’éviter toute dérive commerciale, voire sanitaire, induite par une relative absence de règles à l’heure actuelle.

3.1.2. Air extérieur

a) Pour une meilleure qualité de l’air et pour plus de confiance entre citoyens et institutions européennes, il faudrait, non seulement que la réglementation actuelle soit plus sérieusement mise en œuvre et son non-respect plus strictement sanctionné, mais il conviendrait également que les normes établies dans les directives européennes tiennent enfin compte des recommandations manquantes de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) lorsque celles-ci sont plus protectrices pour la santé des populations.

b) Aujourd’hui, seules les particules PM10 et PM2,5 sont surveillées (échelle du micromètre). Or en terme sanitaire, certaines particules ultrafines (PUF) ont beaucoup plus d’effets sur la santé (échelle nanométrique), car elles pénètrent beaucoup plus profondément dans le corps humain et peuvent s’accumuler dans les organes vitaux. Il faudrait donc que la législation européenne prenne en compte cette réalité et prévoie que ces particules soient surveillées pour que leur présence dans l’air soit, elle aussi, progressivement réduite.

c) Il faudrait agir de même pour les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) et divers autres polluants qui ne sont pas encore contrôlés, notamment ceux liés aux incinérateurs, aux transports par bateaux, aux véhicules terrestres, engins de chantiers etc., et ce d’autant plus que l’avancée continue des connaissances scientifiques et des capacités techniques permettrait d’atteindre dès à présent une meilleure protection de la santé et des écosystèmes.

d) À cet effet, la directive sur les plafonds d’émission nationaux (PEN) (19) est primordiale afin que les États membres réduisent leurs émissions de polluants atmosphériques. Toutefois, elle ne propose que des mesures indicatives, conformément au principe de subsidiarité, afin de permettre aux États membres de respecter les engagements en matière de réduction des émissions. La flexibilité de mise en œuvre qu’elle offre rend cette réglementation bien trop faible.

e) Un autre point d’amélioration réside dans le fait que la directive n’a pas proposé d’objectif de réduction du méthane, un polluant atmosphérique essentiel, dans la mesure où il est précurseur d’ozone, ainsi qu’un puissant gaz à effet de serre.

f) Afin d’assurer une harmonisation entre les différentes réglementations européennes, la Politique agricole commune (PAC) devrait introduire des objectifs sur la pollution de l’air en provenance du secteur agricole. À titre d’exemple, ce dernier est responsable de plus de 95 % des émissions d’ammoniac, un polluant concerné par la directive PEN. Afin que les États membres atteignent leurs objectifs de réduction en la matière, la PAC devrait offrir des outils adéquats.

g) Enfin, rappelons que la quantification des polluants est actuellement basée sur leur poids (en μg/m3), alors même que, depuis de nombreuses années, des toxicologues soulignent dans les réunions scientifiques qu’il serait préférable de les quantifier en nombre de particules. Une telle approche a d’autant plus de sens qu’on s’intéresse aux éléments ultrafins que l’on respire (20).

3.2. La mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne dans le domaine de l’eau

Pour ce qui est de la question de l’eau, soulignons que la directive-cadre en la matière est globalement satisfaisante mais que sa mise en œuvre reste insatisfaisante, et que la plupart des États membres ont échoué à établir le bon état écologique attendu en 2015. Il en va de même en ce qui concerne Natura 2000, du fait d’un échec généralisé de l’instrument contractuel. Diverses améliorations et nouveautés peuvent être apportées, liées notamment aux progrès scientifiques relatifs, d’une part au fonctionnement des sols et, d’autre part, à la dispersion et à l’interaction de certains polluants. Ce point est examiné ci-dessous. Des progrès dans la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne sur l’eau permettrait d’atteindre plusieurs objectifs liés à l’ODD 6 relatif à l’eau potable et à l’assainissement.

L’un des domaines les plus problématiques liés à l’eau réside dans la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires où l’on constate de fortes différences sur le plan de la conformité entre les États membres, et ce, en raison d’une conjonction de problèmes de gouvernance et de financement. Même si la Commission a consenti des efforts importants lors du mandat en cours, les besoins de financement et les problèmes liés à la gouvernance demeurent considérables dans ce domaine. Sur la base de l’expérience attestée dans la gestion des déchets solides, il convient d’explorer de nouvelles voies permettant d’amener les producteurs à prendre en charge le financement de nouveaux projets de traitement des eaux résiduaires visant à capter en compte des polluants émergents, tels que les produits pharmaceutiques et les microplastiques.

3.2.1. Eaux de surface

a) Pour améliorer la situation des eaux de surface, et aussi pour éviter des régressions du droit et de la gouvernance en matière d’environnement, il serait préférable de définir certaines notions comme celles, par exemple, de «continuité écologique», de «cours d’eau» et de «zone humide». Il est, par exemple, indispensable que les règles de caractérisation des zones humides soient précisées au niveau européen, sachant que la seule approche reposant sur la finalité de la protection est trop complexe pour être valablement transposée en droit interne, tout du moins dans certains États membres.

b) De même, il serait utile de disposer d’un cadre unifié permettant une conduite des évaluations qui soit claire et partagée par l’ensemble des acteurs concernés par la mise en œuvre du droit en la matière.

c) Que ce soit pour les nanoparticules, par exemple celles issues des industries textiles et agroalimentaires, ou pour les perturbateurs endocriniens, par exemple ceux issus de l’industrie pharmaceutique et de l’agriculture, il conviendrait de réduire à la source leur diffusion dans l’environnement et établir des limites à ne pas dépasser dans les eaux de surface et les eaux souterraines au vu de leur impact sur les écosystèmes, et tout particulièrement sur les chaînes trophiques incluant les êtres humains. Il conviendrait à cet effet de se donner enfin les moyens de déterminer aussi à terme des seuils par effet cocktail entre ces substances, les diverses substances déjà surveillées et leurs sous-produits de dégradation.

3.2.2. Eaux souterraines

a) Concernant la législation sur l’eau, les dispositions relatives à la récupération des coûts induits par les différentes catégories d’utilisateurs, l’internalisation des externalités et une tarification conforme aux coûts — telles qu’elles sont définies par la directive établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (21) — ne sont ni assez contraignantes ni assez précises pour pouvoir produire un effet suffisant.

b) Avec le changement climatique, la recharge des nappes d’eau souterraines peut devenir d’autant plus problématique, qu’en certains lieux, les pratiques urbanistiques ou agricoles mènent à une forme non souhaitable de rupture du cycle de l’eau, du fait de sols imperméabilisés ou à trop faible activité biologique qui favorisent le ruissellement, l’érosion et les coulées de boues, plutôt que l’infiltration, l’épuration et le stockage naturels. Afin que ces phénomènes ne s’aggravent pas davantage, il faudrait que l’Union adopte enfin une réglementation en faveur des sols vivants, qui aurait également pour avantage de répondre à la fois à des problèmes de qualité et de quantité d’eau disponible pour les écosystèmes, la consommation humaine, ainsi que pour les activités agricoles et industrielles.

c) Compte tenu du rôle qui est le leur pour provoquer la pluie par évapotranspiration, ainsi que pour filtrer, épurer et stocker l’eau dans les sols et les nappes phréatiques, les forêts et les haies composées d’arbres et d’arbustes, et aussi, dans une moindre mesure, les prairies permanentes et les sols cultivés à long terme sans labour, devraient bénéficier d’une plus grande attention de notre part et être, autant que possible, présents et répartis sur l’ensemble du territoire européen, et ceci à plus forte raison qu’ils représentent aussi une aide non négligeable pour les autres êtres vivants, y compris les nombreux auxiliaires de culture, face aux pics de chaleur et aux autres événements climatiques extrêmes qui se multiplient de façon croissante.

3.2.3. Directive établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau.

Dans l’optique d’une meilleure mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, il conviendrait de modifier le texte de la directive sur certains aspects en partie évoqués précédemment, portant sur les points suivants:

a) le statut de l’eau en préambule «l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres», serait à remplacer par «l’eau n’est pas un bien marchand»;

b) l’application des principes de prévention et de précaution exigent, compte tenu de l’état des eaux en Europe, de supprimer toutes les dérogations, par exemple, celles figurant à l’article 4, paragraphe 5 ou à l’article 7, paragraphe 4;

c) en raison de l’état des eaux, une évaluation environnementale doit être exigée pour tous les projets susceptibles de porter atteinte à l’eau et aux milieux aquatiques. Il faudrait donc supprimer la «procédure simplifiée d’évaluation» (article 16);

d) le principe pollueur-payeur doit être revu, notamment quant à ses modalités d’application avec: — une reformulation de l’article 9: au lieu de «Les États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources, eu égard à l’analyse économique effectuée conformément à l’annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur», il faudrait écrire: «Les États membres appliquent la récupération des coûts directs et indirects liés à l’impact des activités humaines sur l’eau conformément au principe du pollueur-payeur»; — suppression des exceptions visées à l’article 9, paragraphe 4; — ajout de tous les secteurs, en précisant les trois domaines (agriculture, industrie, ménages), pour lesquels les États établissent des règles visant à supprimer l’externalisation des coûts. Un rapport annuel préciserait, par secteur, les modalités de mise en œuvre de ce processus.

e) Il faudrait aussi remplacer toutes les formulations du type «veillent à ce que» par une obligation réelle (par exemple, à l’article 11, point 5, ou à l’article 14, premier alinéa).

f) De même, il semble nécessaire d’abaisser les seuils des polluants, y compris en combinant avec d’autres directives (comme celles sur les nitrates, les produits chimiques, etc.), et de mettre à jour les substances prioritaires (en intégrant par exemple les composés perfluorés, les nanotechnologies, etc.).

g) Il est nécessaire d’améliorer la participation du public (article 14), en ce qui concerne principalement les planifications. Celle-ci doit être étendue aux programmes de mesures de base et complémentaires, ainsi qu’à tous les contrôles administratifs préalables.

h) Concernant le contentieux (article 23), il faudrait ajouter qu’en application de la convention d’Aarhus, les États doivent instaurer des règles et procédures favorisant l’accès du public au contentieux de l’eau.

3.3. La mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne dans le domaine des déchets

L’analyse d’impact sur laquelle s’est appuyée la législation sur les déchets récemment adoptée a recensé plusieurs problèmes liés à la mise en œuvre: des problèmes juridiques/réglementaires, ainsi que des questions liées à la gouvernance et à la sensibilisation. Les défauts dans la mise en œuvre de la directive-cadre sur les déchets sont souvent dus à un manque d’instruments économiques, ceux, par exemple, permettant de rendre le recyclage plus intéressant que la mise en décharge. Toutefois, la mise en place de tels instruments économiques peut être un problème pour les municipalités. Bien souvent, les collectivités locales n’ont pas la capacité de traduire les mesures et instruments européens à l’échelon local, ce qui est révélateur d’un problème de gouvernance. L’exécution constitue également un problème important dans plusieurs États membres. Le CESE prend note du fait que la Commission a, au cours des dernières années, coopéré avec les États membres afin de corriger lesdits défauts de mise en œuvre, par exemple en fournissant une aide technique et des lignes directrices spécifiques sur les modifications qu’il convenait selon elles d’apporter, dans le cadre des deux exercices de promotion de la conformité menés en 2012 et 2015.

Les propositions législatives sur les déchets qui viennent d’être adoptées devraient permettre de résoudre certains problèmes de mise en œuvre et contribuer à la réalisation de l’ODD 12 sur la consommation et la production durables, mais ceux liés à la gouvernance et à l’exécution doivent encore être traités au niveau national. Le CESE, conjointement avec la Commission, a mis en place une plateforme européenne des parties prenantes de l’économie circulaire qui a déjà obtenu des résultats non négligeables en promouvant la collecte, l’échange et la diffusion l’expertise et les bonnes pratiques entre les différents acteurs concernés. Cette plateforme est un outil essentiel qui mériterait de faire l’objet d’une diffusion plus large pour encourager la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne dans ce domaine.

3.3.1. Prévention des déchets

a) La révision récente de la politique concernant les déchets (22) est l’occasion de soutenir avec force des mesures propres à réduire à la source nos besoins (y compris nos besoins en matières premières et en matières première secondaires) ainsi que la création de futurs déchets, en particuliers ceux de nature dangereuse pour les écosystèmes et la santé humaine, ce qui signifie qu’il faut questionner nos besoins et nos productions, la façon de les concevoir, de faire durer leur vie, puis de les transformer avec le moins de perte matérielle possible, celle-ci impactant en général environnement, souveraineté énergétique et durabilité économique.

b) Pour pouvoir parler de «matériaux durables» plutôt que de «déchets» et d’économie circulaire, il faut, dès la conception de nos productions, éliminer les composants présentant une toxicité ou une dangerosité de nature à compliquer une future phase de recyclage.

c) En matière d’emballages, la sobriété devrait primer, et il serait utile d’évoluer au maximum, progressivement et de façon obligatoire, pour éviter toute distorsion de concurrence en ce qui concerne les différents systèmes de consignation et de réutilisation.

d) La prévention des déchets passe aussi par la capacité de nos sociétés à pouvoir réutiliser et réparer nos productions. Pour ce faire, il faudrait une législation européenne ambitieuse qui se dote d’objectifs obligatoires à atteindre plutôt que de se limiter à des mesures basées sur le volontariat.

e) Afin de découpler le développement économique de la consommation des ressources naturelles et des impacts environnementaux qui en découlent, il est nécessaire que l’Union se fixe des objectifs plus ambitieux afin d’accroître l’efficacité de l’usage des ressources dans nos systèmes de production.

3.3.2. Gestion des déchets

a) Afin de gagner et conserver la confiance de la population, des producteurs aussi bien que des consommateurs, il faut que l’économie circulaire — en tenant régulièrement compte des connaissances scientifiques les plus actuelles — se prémunisse de tout futur scandale, notamment sanitaire, qui pourrait être lié à la concentration ou à la dispersion de polluants dans des matériaux recyclés (brome ou perturbateurs endocriniens, par exemple) ou dans l’environnement (nanomatériaux ou microplastiques).

b) Une telle démarche sera d’autant plus crédible et efficace que, pour améliorer le taux de recyclage de tous les types de matériaux, une traçabilité de leurs composants aura été mise en place dès le stade de leur production et qu’une transparence aussi grande que possible aura été garantie jusqu’à leur rencontre avec le consommateur.

c) Ainsi, le même niveau de protection de la santé humaine et de l’environnement doit s’appliquer aux matériaux recyclés ou aux matériaux vierges au sein de l’Union européenne. Les matériaux recyclables ne devraient pas laisser perdurer l’utilisation de produits chimiques dangereux dans des concentrations plus élevées. Par conséquent, lors de la restriction et de la fixation de limites pour les produits chimiques dans le cadre du règlement REACH (23), l’Agence européenne des produits chimiques devrait fixer les mêmes limites pour les matériaux recyclés. Les matériaux ne respectant pas ces limites doivent être traités de telle sorte que la substance soit retirée ou rendue inéligible pour réutilisation ou recyclage.

d) Au-delà de l’écoconception à laquelle les smartphones et autres produits électriques et électroniques devraient être soumis, il convient que l’Union développe et assume aussi une politique de gestion de ses déchets digne de ce nom sur son territoire plutôt que de laisser ceux-ci partir à l’étranger.

e) Avec la prise en compte de l’analyse du cycle de vie (ACV), toutes les options de recyclage sont supérieures à l’incinération (notamment à cause de l’énergie grise, dans les plastiques par exemple), à l’exception du bois dans certains cas spécifiques, ainsi que de certains produits/matériaux contenant des déchets dangereux. Cette dernière, tout comme l’enfouissement, doit progressivement disparaître et des objectifs ambitieux en ce sens doivent être fixés.

Bruxelles, le 12 décembre 2018. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Avis sur «L’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l’Union européenne» (JO C 345 du 13.10.2017, p. 114).

(2) Voir note de bas de page 1.

(3) Avis sur les «Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale» (JO C 283 du 10.8.2018, p. 83).

(4) Voir note de bas de page 3.

(5) COM(2018) 10 final.

(6) Avis sur «Un programme “Air pur pour l’Europe”» (JO C 451 du 16.12.2014, p. 134) et sur le thème «Éradiquer l’amiante de l’Union européenne» (JO C 251 du 31.7.2015, p. 13).

(7) Avis sur le «Plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie» (JO C 129 du 11.4.2018, p. 90); sur la «Gouvernance internationale des océans: un programme pour l’avenir de nos océans» (JO C 209 du 30.6.2017, p. 60) et sur la «Qualité des eaux destinées à la consommation humaine» (JO C 367 du 10.10.2018, p. 107).

(8) Avis sur «La limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses (LdSD)» (JO C 345 du 13.10.2017, p. 110); sur «Les solutions possibles pour les questions à l’interface entre les textes législatifs relatifs aux substances chimiques, aux produits et aux déchets» (JO C 283 du 10.8.2018, p. 56); sur «Une stratégie sur les matières plastiques dans une économie circulaire» (incluant le traitement des déchets des navires) (JO C 283 du 10.8.2018, p. 61); sur «Le rôle de la valorisation énergétique des déchets dans l’économie circulaire» (JO C 345 du 13.10.2017, p. 102); sur le paquet «Économie circulaire» (JO C 264 du 20.7.2016, p. 98).

(9) Avis sur «L’accès à la justice en matière d’environnement» (JO C 129 du 11.4.2018, p. 65).

(10) Voir notes de bas de page 1 et 3.

(11) Avis du CESE sur «Une nouvelle donne pour les consommateurs» (JO C 440 du 6.12.2018, p. 66).

(12) Avis sur «La transition vers un avenir plus durable pour l’Europe — Une stratégie pour 2050» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 44) et sur les «Nouveaux modèles économiques durables» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 57).

(13) Avis sur «Le programme à l’horizon 2030 — Une Union européenne engagée en faveur du développement durable à l’échelle mondiale», adopté le 20 octobre 2016 (JO C 34 du 2.2.2017, p. 58) et sur «Le rôle clé du commerce et des investissements dans le respect et la mise en œuvre des Objectifs du Développement Durable (ODD)» (JO C 129 du 11.4.2018, p. 27).

(14) Avis sur les «Chapitres sur le commerce et le développement durable dans les accords de libre-échange conclus par l’Union européenne» (JO C 227 du 28.6.2018, p. 27).

(15) Avis sur le «Protocole de Paris — Programme de lutte contre le changement climatique planétaire après 2020» (JO C 383 du 17.11.2015, p. 74) et sur la «Justice climatique» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 22).

(16) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-3450_fr.htm

(17) Selon l’Agence européenne de l’environnement.

(18) Selon l’OMS.

(19) Directive PEN.

(20) https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0048969711005730?via%3Dihub

(21) Directive cadre sur l’eau.

(22) http://ec.europa.eu/environment/waste/target_review.htm

(23) Règlement REACH — Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil (JO L 396 du 30.12.2006, p. 1, tel que rectifié au JO L 136 du 29.5.2007, p. 3).