FR Journal officiel de l’Union européenne C 123/1

Rapport d'activités du comité de surveillance de l'OLAF

décembre 2005 — mai 2007

(2008/C 123/01)

Membres du comité de surveillance de l'OLAF

Rosalind WRIGHT

Présidente

Présidente du Fraud Advisory Panel (groupe consultatif en matière de fraude), Royaume-Uni

Kálmán GYÖRGYI

Conseiller principal auprès du ministre de la justice et de la police,

procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), Hongrie

Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ

Procureur à la Cour suprême, Espagne

Peter STRÖMBERG

Directeur chargé de l'instance de contrôle des comptables publics, Suède

Diemut R. THEATO

Ancien membre du Parlement européen, ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire, Allemagne

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE AU RAPPORT D'ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

INTRODUCTION

I. CONSTITUTION DE L'ACTUEL COMITÉ DE SURVEILLANCE ET MÉTHODES DE TRAVAIL

I-1. La constitution de l'actuel comité de surveillance

I-1.1. La nomination du secrétariat

I-1.2. Le règlement intérieur

I-2. Les méthodes de travail

I-2.1. Les réunions

I-2.2. Le secrétariat

I-2.3. Les rapporteurs

II. CONTRÔLE DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

II-1. Le contrôle régulier à l'initiative du comité de surveillance (article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n o 1073/1999)

II-2. Le contrôle régulier fondé sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l'OLAF (article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) n o 1073/1999)

III. RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L'OLAF

III-1. Les relations avec L'OLAF

III-1.1. La réorganisation de l'OLAF

III-1.2. Le manuel de l'OLAF

III-1.3. La visite aux équipes de l'OLAF

III-1.4. La jurisprudence des tribunaux européens

III-2. Les relations avec les institutions communautaires et avec les partenaires et intervenants de l'OLAF

IV. AVIS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

IV-1. Avis concernant la réforme du règlement (CE) n o 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

IV-2. Avis concernant les indicateurs de performance de l'OLAF

IV-3. Avis concernant les rapports de l'OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

IV-4. Avis concernant l'avant-projet de budget de l'OLAF pour les années 2007 et 2008

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE 1 Calendrier des réunions du comité de surveillance

ANNEXE 2 Avis n o 2/2006 concernant la réforme du règlement n o 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), Avis complémentaire

ANNEXE 3 Avis n o 3/2006 du comité de surveillance Les indicateurs de performance de l'OLAF

ANNEXE 4 Avis n o 1/2007 Rapports de l'OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

ANNEXE 5 Avis n o 1/2006 Avant-projet de budget 2007 de l’OLAF, Avis n o 2/2007 Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2008

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE AU RAPPORT D'ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Le nouveau comité de surveillance de l'OLAF a pris ses fonctions en décembre 2005. Le présent rapport que j'ai l'honneur de présenter porte sur nos dix-huit premiers mois d'activité.

L'OLAF a pour mission de lutter contre la fraude, la corruption et tout comportement irrégulier préjudiciable aux intérêts financiers de la Communauté européenne. Le comité de surveillance soutient sans réserve les efforts de l'OLAF et s'est engagé à œuvrer en faveur de la sauvegarde de l'indépendance dont jouit l'Office en ce qui concerne ses fonctions d'enquête, en contrôlant régulièrement la manière dont il traite les dossiers, en donnant des conseils et en formulant des critiques constructives si nécessaire.

À cet effet, nous avons veillé, depuis notre prise de fonctions, à établir une vue d'ensemble de l'approche de l'OLAF vis-à-vis de ses fonctions d'enquête. Nous nous sommes penchés sur sa structure organisationnelle et avons examiné si elle permettait à l'OLAF d'accomplir son travail dans un souci d'efficacité et d'économie maximales. Nous avons formulé plusieurs avis sans complaisance sur la réforme proposée de la réglementation communautaire applicable, les budgets de l'OLAF, les enquêtes engagées par l'OLAF depuis plus de neuf mois et un certain nombre d'autres questions.

Même s'il nous est apparu clairement que le personnel chargé des enquêtes de l'OLAF est essentiellement composé de spécialistes de la lutte contre la fraude dévoués et engagés, certains aspects de la politique de l'Office en matière de ressources humaines ont suscité notre inquiétude. Ces préoccupations sont principalement liées à la très grande proportion d'agents temporaires au sein du personnel. Nous avons soulevé cette question à de nombreuses reprises, tant auprès de l'OLAF que de la Commission, et nos efforts ont porté leurs fruits, puisque des contrats à durée indéterminée ont récemment été proposés à plusieurs membres du personnel. Nous nous sommes également intéressés à la formation du personnel chargé des enquêtes. À cet égard, nous travaillerons en étroite collaboration avec l'OLAF en vue d'aider le directeur général à améliorer dans les mois à venir la formation en matière d'enquêtes relatives à la fraude interne et externe. Il nous paraît également souhaitable d'améliorer les capacités de direction et de gestion de l'OLAF car cela contribuerait grandement à soutenir le moral déclinant des équipes chargées des enquêtes.

Nous nous réjouissons de réaliser à l'avenir un travail constructif permettant à l'OLAF d'améliorer ses performances et son efficacité. L'OLAF est d'ores et déjà un organisme d'enquête respecté à travers le monde; nous espérons qu'avec l'aide et les conseils que nous lui apporterons en tant que comité de surveillance indépendant, il pourra progresser et atteindre ses objectifs.

J'adresse des remerciements tout particuliers au secrétariat du comité de surveillance qui n'a pas ménagé ses efforts depuis notre prise de fonctions.

Rosalind WRIGHT

INTRODUCTION

Le comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été créé en vue de conforter l'indépendance de l'OLAF par un contrôle régulier de sa fonction d'enquête, en évitant toute ingérence dans le déroulement des enquêtes.

Le comité aide également le directeur général de l'OLAF à s'acquitter de ses responsabilités. Ce faisant, il entend soutenir le travail de l'OLAF et s'assurer que ses activités d'enquête satisfont aux normes les plus élevées.

Il remplit principalement son rôle en présentant des rapports aux institutions communautaires, en émettant des avis à l'intention du directeur général et, s'il le juge nécessaire et utile, en gardant un esprit critique, en demandant des précisions et en recommandant certaines améliorations à l'OLAF.

L'indépendance du comité est un élément fondamental de la sauvegarde de l'indépendance même de l'OLAF. Le comité de surveillance a été nommé d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission et est composé de «cinq personnalités extérieures indépendantes réunissant les conditions d'exercice dans leurs pays respectifs de hautes fonctions en rapport avec les domaines d'activité de l'Office» (1). Ses membres n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucune institution, d'aucun organe ou organisme; ils veillent en outre à ne pas traiter d'affaires dans lesquelles ils ont un intérêt personnel susceptible de mettre en cause leur indépendance et, en particulier, des intérêts familiaux ou financiers (2).

Le comité de surveillance est tenu de présenter chaque année aux institutions un rapport sur ses activités. Compte tenu du temps nécessaire, en 2006, pour mettre en place le comité actuel et le secrétariat qui l'assiste, il a été estimé qu'un rapport détaillé serait cette fois mieux à même de refléter l'éventail complet de ses activités et de répondre aux besoins des institutions communautaires. Le présent rapport d'activités entend souligner le rôle fondamental joué par l'OLAF dans la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.

I. CONSTITUTION DE L'ACTUEL COMITÉ DE SURVEILLANCE ET MÉTHODES DE TRAVAIL

I-1. La constitution de l'actuel comité de surveillance

Le comité de surveillance actuel a été nommé avec effet au 30 novembre 2005. Au cours de sa première réunion, qui s'est tenue à Bruxelles en décembre 2005, Mme Rosalind Wright a été élue en qualité de présidente pour un an. En décembre 2006, elle a été réélue pour un deuxième mandat.

Immédiatement après sa nomination, le comité a fixé des priorités pour ses activités; avant tout, il était impératif que le comité et son secrétariat disposent des outils adéquats pour accomplir leur mission. Les premières tâches du comité de surveillance ont notamment consisté à nommer un nouveau secrétariat, à transférer celui-ci de Luxembourg vers Bruxelles et à réviser son règlement intérieur.

I-1.1. La nomination du secrétariat

Lors de la première réunion en décembre 2005, le comité de surveillance s'est entretenu avec le directeur général de l'OLAF de la mise en place d'un nouveau secrétariat et en particulier, des compétences et aptitudes que ses membres devraient posséder avant leur nomination. Les premiers membres du secrétariat ont été nommés et acceptés par le comité de surveillance en janvier 2006.

À l'époque de la nomination du comité de surveillance actuel, le secrétariat était installé à Luxembourg. Compte tenu de l'obligation, pour le comité de surveillance, d'exercer un contrôle régulier des enquêtes de l'OLAF, qui nécessite un niveau élevé de protection des données, des bureaux sécurisés et un accès au système de gestion des cas (CMS), le comité de surveillance a décidé de transférer le secrétariat de Luxembourg vers la zone de sécurité de l'OLAF, dans les locaux précédemment occupés par l'ancien comité de surveillance dans le bâtiment de l'OLAF à Bruxelles. Cela devrait permettre au secrétariat de remplir efficacement ses fonctions, celui-ci étant ainsi en mesure d'examiner avec le personnel de l'OLAF certaines questions particulières lorsqu'elles se présentent, et faciliter ses contacts quotidiens avec d'autres comités et intervenants. Sa localisation à Bruxelles permet en outre d'éviter les coûts élevés liés aux déplacements réguliers entre Bruxelles et Luxembourg des membres du comité de surveillance et du secrétariat.

Dans le même temps, les archives de l'ancien comité de surveillance ont été déménagées de Luxembourg et mises en sécurité dans un lieu distinct. Un inventaire des dossiers a également été entrepris.

I-1.2. Le règlement intérieur

Eu égard aux points de vue exprimés par le directeur général du service juridique de la Commission en janvier 2006, ainsi qu'aux conclusions et recommandations du rapport spécial no 1/2005 de la Cour des comptes relatif à la gestion de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (3), le comité de surveillance a décidé de remanier son règlement intérieur afin de tenir compte des obligations qui découlent du règlement (CE) no 1073/1999 sans imposer d'obligations aux tiers et sans s'octroyer de pouvoirs législatifs. Le règlement a été modifié et adopté par le comité en août 2006 (4).

Le règlement intérieur vise à faciliter l'organisation du travail du comité. Il comprend notamment les principes qui régissent les activités du comité de surveillance, l'exercice de ses compétences, les méthodes de travail et la présidence, les procédures d'adoption des avis et le rôle du secrétariat.

I-2. Les méthodes de travail

I-2.1. Les réunions

Au cours de la période du rapport, le comité de surveillance a tenu seize réunions plénières à Bruxelles (5). Les réunions du comité ne sont pas accessibles au public et l'ensemble des documents sur lesquels se fondent ses délibérations sont confidentiels. Toutefois, dans un souci de transparence et afin d'informer régulièrement les institutions de ses activités, le comité de surveillance a décidé de mettre ses procès-verbaux à la disposition de l'OLAF et des secrétariats généraux du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Dès le début de son mandat, le comité a décidé d'inviter régulièrement à ses réunions le directeur général de l'OLAF et d'autres agents de l'Office, afin que ses membres se familiarisent avec le fonctionnement et les méthodes de travail de l'OLAF, ainsi qu'avec son processus interne de prise de décision. Tout au long de la période du rapport, le directeur général de l'OLAF, le comité exécutif des enquêtes et des opérations, l'ensemble des directeurs, plusieurs chefs d'unité et fonctionnaires d'unités opérationnelles et d'appui ont réalisé des présentations individuelles de leur travail au comité.

Suivant la même approche, le comité de surveillance a régulièrement invité des intervenants du comité et des partenaires de l'OLAF à participer à ses réunions.

I-2.2. Le secrétariat

Le secrétariat permanent du comité de surveillance, qui est assuré par l'OLAF, est chargé de faciliter et d'appuyer l'accomplissement de l'ensemble des tâches assignées au comité en vue de conforter l'indépendance de l'OLAF. Il veille à ce que les tâches imparties au comité de surveillance soient exécutées efficacement, notamment en ce qui concerne le contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF et le soutien des activités du comité (6).

Le secrétariat joue un rôle essentiel dans l'exécution des tâches du comité: «À cet égard, il assiste le président dans la préparation et la conduite des réunions. Il élabore un projet d'ordre du jour pour chaque réunion, il établit le projet de procès-verbal des réunions, il communique aux membres du comité les informations et les documents concernant chaque domaine de ses activités, il participe, sous la direction du président, à la rédaction des textes et il porte assistance aux membres du comité, notamment lorsqu'ils agissent en qualité de rapporteurs. À cette fin, les membres du secrétariat prennent part aux réunions avec les rapporteurs afin d'accomplir ces tâches» (7).

Il est indispensable, pour que le comité de surveillance puisse exercer son mandat légal en toute indépendance, que le secrétariat dispose d'un nombre suffisant de personnes possédant les aptitudes et compétences appropriées.

Dès sa prise de fonctions, le comité a exprimé sa préoccupation quant à l'insuffisance des effectifs du secrétariat. Il a informé à plusieurs reprises l'OLAF de ses besoins, sans enregistrer de résultats concrets jusqu'à la fin du mois de juin 2007, lorsque l'Office lui a finalement octroyé du personnel de soutien supplémentaire. Le comité de surveillance a donc travaillé pendant près de dix-huit mois avec des effectifs nettement insuffisants, ce qui a inévitablement eu des incidences sur le programme de travail qu'il avait établi pour la durée de son mandat.

Cela a amené le comité à recommander vivement que l'OLAF prévoie des ressources pour huit collaborateurs de secrétariat dans le budget 2008 et réserve spécifiquement ces postes au secrétariat, comme par le passé. Le comité espère que les institutions tiendront compte de cette recommandation.

I-2.3. Les rapporteurs

Chaque membre du comité de surveillance a assumé la tâche de rapporteur, afin de préparer les délibérations ou les travaux et de rédiger les rapports ou avis adoptés par le comité (8). Les rapporteurs ont également tenu des réunions bilatérales avec le directeur général de l'OLAF et d'autres hauts fonctionnaires concernant les questions qui leur ont été confiées.

II. CONTRÔLE DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

II-1. Le contrôle régulier à l'initiative du comité de surveillance (article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999)

Afin de conforter l'indépendance de l'OLAF, le comité de surveillance assure un suivi actif et régulier de la manière dont l'Office effectue les enquêtes. Le comité peut sélectionner de façon indépendante, en se fondant sur des critères qu'il a prédéfinis (9), un certain nombre de cas dans chaque secteur et examiner les dossiers complets, ainsi que les rapports d'évaluation, les rapports d'enquête finaux ou tout autre document. Les activités de contrôle portent tant sur les enquêtes en cours de l'OLAF et les cas en phase d'évaluation que sur les cas menés à bien.

Le comité de surveillance s'attache aux aspects systémiques de la pratique d'enquête de l'OLAF et examine les situations dans lesquelles l'indépendance de l'Office pourrait être menacée au cours d'une enquête. Compte tenu de la longueur de certaines enquêtes, le comité a privilégié l'examen des anciens cas qui n'étaient toujours pas clôturés.

Durant la période du rapport, plusieurs entretiens ont eu lieu entre le comité de surveillance et le directeur général de l'OLAF afin de convenir d'une méthode de travail pour l'accès aux dossiers, notamment en ce qui concerne les enquêtes en cours. L'OLAF a émis des réserves quant au plein accès du comité de surveillance aux dossiers en cours, évoquant d'éventuelles restrictions fondées sur les règles de protection des données personnelles au regard du règlement (CE) no 45/2001. Pleinement conscient de ses responsabilités en matière de protection des données telles que définies par le règlement (CE) no 1073/1999 (10), le comité de surveillance a consacré énormément de temps à ce débat avec le directeur général et le délégué à la protection des données de l'OLAF.

Les membres du secrétariat ont été autorisés par l'OLAF à accéder à son système de gestion des cas (CMS) électronique en avril 2006, ce qui leur permet de prendre connaissance de la plupart des documents relatifs aux cas qui se trouvent dans les phases suivantes: suivi, suivi achevé, absence de suivi, monitoring et cas clôturés. Aucun accès électronique n'a été accordé aux cas faisant l'objet d'enquêtes. À la fin de la période du rapport, une solution de travail a finalement été convenue avec le directeur général de l'OLAF, qui a octroyé au comité l'accès complet aux cas demandés aux fins d'examen.

Au vu des difficultés décrites plus haut, le comité n'a pas été en mesure d'exercer aussi pleinement qu'il l'aurait souhaité sa responsabilité de contrôle. Plusieurs dossiers complets ont été examinés en 2006 et quatre autres sont en cours d'évaluation. Le comité de surveillance a l'intention de donner un avis sur ces cas.

II-2. Le contrôle régulier fondé sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l'OLAF (article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999)

Le comité de surveillance a estimé qu'une réaction et un suivi plus actifs concernant les informations qui lui sont régulièrement transmises par le directeur général de l'OLAF seraient profitables à l'Office (11). Dès lors, le rôle de contrôle joué par le comité à cet égard a fait l'objet d'une attention particulière.

Le directeur général de l'OLAF a communiqué au comité de surveillance des récapitulatifs mensuels des cas dont l'enquête étaient engagée depuis plus de neuf mois. Compte tenu du fait que 75 % des enquêtes de l'OLAF étaient ouvertes depuis plus longtemps, il est apparu intéressant d'examiner de près l'ensemble des cas qui étaient en cours de traitement par l'OLAF, mois par mois et secteur par secteur, et de se pencher sur les motifs de tout retard important dans le processus d'enquête et sur le délai à prévoir avant la clôture de celui-ci. Le comité de surveillance, après avoir analysé dans leur ensemble les 150 rapports concernant des enquêtes de ce type pendant la période comprise entre janvier et décembre 2006, a formulé un avis comportant des recommandations claires et spécifiques le 25 avril 2007 (12). De janvier à mai 2007, le comité a examiné 65 rapports qui feront l'objet d'un avis distinct portant sur la période de janvier à décembre 2007.

Durant la période du rapport, le directeur général a transmis au comité de surveillance des rapports concernant les cas traités par l'OLAF dans lesquels des informations avaient été communiquées aux autorités judiciaires nationales d'un État membre. La majorité de ces cas ont été présentés par les magistrats de l'unité «Conseil judiciaire et juridique» de l'OLAF lors des réunions du comité de surveillance, si bien que les aspects de fond et de procédure des enquêtes ont pu être débattus avec le comité (13).

À cet égard, le comité a concentré ses efforts sur quatre questions essentielles: a) la prise en compte des délais de prescription des enquêtes transmises par l'OLAF aux autorités judiciaires nationales, b) le degré apparemment insuffisant d'implication de l'unité des magistrats dans le déroulement des enquêtes, c) la nécessité que les rapports d'enquête prennent en considération les exigences en matière de procédure définies dans la législation nationale de l'État membre concerné et d) l'évaluation de la qualité et de l'utilité des rapports d'enquête de l'OLAF pour les autorités judiciaires nationales. Dans ce contexte, le comité a pris l'initiative d'inviter régulièrement des représentants des plus hautes autorités judiciaires des États membres à de futures réunions. Une première invitation a été lancée auprès du Procureur général d'Espagne, qui l'a acceptée.

Le directeur général est tenu d'informer le comité de surveillance des cas où l'institution, l'organe ou l'organisme concerné n'a pas donné suite aux recommandations qu'il a faites. Durant la période du rapport, aucun cas de ce type n'a été signalé au comité. Le comité a besoin de ces informations pour être en mesure d'intervenir rapidement.

Le comité a également reçu régulièrement les statistiques mensuelles relatives aux activités opérationnelles de l'OLAF, qu'il a ensuite passées en revue. Étant donné que les informations statistiques proprement dites contenues dans ces rapports étaient, en pratique, peu utiles pour le comité, celui-ci a formulé un avis recommandant que le directeur général de l'OLAF établisse des indicateurs de performance clairs fondés sur des paramètres non seulement quantitatifs mais aussi qualitatifs (14).

Par ailleurs, l'OLAF a remis au comité son plan de gestion annuel relatif à ses activités opérationnelles pour l'année 2006. Le comité a indiqué que bien que louables, les objectifs définis dans le plan n'étaient pas spécifiques et, dans leur majorité, mesurables ou réalisables selon un calendrier précis.

À la suite d'une suggestion du Parlement européen (15), le comité de surveillance a analysé un échantillon représentatif de non-cas prima facie (16) qui couvrait tous les secteurs. Un certain nombre d'entre eux est toujours en cours d'analyse.

III. RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L'OLAF

III-1. Les relations avec L'OLAF

III-1.1. La réorganisation de l'OLAF

Au début de la période du rapport, le directeur général a expliqué au comité les changements envisagés au niveau de la structure de l'OLAF et l'adoption future d'un nouvel organigramme, qui a eu lieu en septembre 2006. Auparavant, le comité de surveillance lui avait recommandé d'entreprendre une analyse des forces, faiblesses, opportunités et menaces (analyse «SWOT») de l'OLAF avant d'adopter la nouvelle structure et afin de disposer d'une base de référence pour l'Office. Cette analyse de l'OLAF n'a été présentée au comité sous la forme de projet qu'en mars 2007.

Le comité a exprimé plusieurs préoccupations quant à la manière dont la réorganisation était effectuée et quant à ses effets sur l'efficacité de l'OLAF. Il a été surpris et déçu d'apprendre que l'Office n'avait pas jugé utile de réaliser sa propre analyse SWOT avant de procéder aux changements organisationnels, soulignant que cela pourrait compromettre l'efficacité de la nouvelle structure et, partant, avoir des effets nuisibles sur l'exercice de ses compétences d'enquête. Le comité a estimé que la scission de la direction «Enquêtes et opérations» en deux nouvelles directions était sensée, puisqu'elle mettait en exergue la fonction centrale d'enquête de l'OLAF. Toutefois, une coordination permanente et étroite entre ces deux directions est nécessaire pour la bonne mise en œuvre de la politique requise de l'OLAF en matière d'enquêtes.

Le comité s'est montré particulièrement inquiet que le changement de dénomination de l'unité «Magistrats» en unité «Conseil judiciaire et juridique», qui donne à penser que sa fonction serait modifiée, et le fait qu'elle n'est plus rattachée au directeur général ne portent préjudice à sa capacité de soutenir l'indépendance de l'OLAF en garantissant la légalité des procédures en cours. Le fait que l'OLAF dispose en interne d'un effectif complet de (hauts) magistrats provenant des États membres facilite en outre la prise en charge des enquêtes par les autorités judiciaires nationales. Le comité a observé avec une certaine inquiétude que l'unité des magistrats avait perdu plusieurs magistrats des États membres, qui n'avaient pas été remplacés. Le manque d'implication manifeste de cette unité dans les activités d'évaluation et d'enquête pourrait également nuire à l'évaluation correcte des exigences à respecter en matière de procédures et de preuves pour entamer des poursuites ayant une chance d'aboutir.

III-1.2. Le manuel de l'OLAF

Le comité de surveillance a estimé que les chapitres opérationnels actuels du manuel de l'OLAF ne constituaient pas un ensemble de règles de procédure claires pour les enquêtes. Les règles sont trop diffuses et condensées pour être appliquées immédiatement dans la pratique par les enquêteurs de l'OLAF. Le comité a acquis la conviction que l'adoption d'un guide clair, pratique et utile des enquêtes, indiquant notamment des délais rigoureux pour la réalisation des différentes étapes d'une enquête, renforcerait l'indépendance de l'OLAF dans ce domaine. Il a recommandé l'élaboration d'un nouveau manuel de procédures.

À la fin de la période du rapport, le directeur général, après avoir transmis au comité une version abrégée révisée du manuel de l'OLAF qui n'a pas répondu aux attentes du comité, a confirmé son engagement de rédiger d'ici la fin de l'année 2007 un manuel révisé conformément aux recommandations formulées par le comité.

III-1.3. La visite aux équipes de l'OLAF

En novembre 2006, la Présidente a rencontré deux jours durant des collaborateurs des unités «Enquêtes et Opérations» de l'OLAF afin de recueillir leur avis quant à la manière dont les enquêtes de l'Office étaient menées et quant aux problèmes auxquels les équipes avaient été confrontées dans leurs activités quotidiennes.

Au cours de sa visite, la Présidente a pu s'entretenir avec la plupart des membres des équipes des huit unités «Enquêtes et Opérations» de l'OLAF, ainsi qu'avec l'ensemble des chefs d'unité. Les discussions ont notamment porté sur les questions suivantes: a) les limites de la base juridique des activités de l'OLAF dans certains secteurs et sa capacité juridique restreinte d'exprimer son point de vue; b) l'importante charge administrative des enquêteurs; c) la surcharge de travail et le manque d'effectifs des unités ainsi que le problème des agents temporaires; d) les compétences particulières nécessaires dans le domaine du soutien aux enquêtes financières; e) la nécessité d'un manuel abrégé des procédures de l'OLAF; f) le rôle consultatif de l'unité des magistrats; g) la visibilité de l'OLAF au sein des institutions, ainsi que la nécessité de disposer d'urgence d'un solide appui à la gestion et d'une direction efficace. La note relative à cette visite a été débattue avec le directeur général en mars 2007.

III-1.4. La jurisprudence des tribunaux européens

Au cours de la période du rapport, le comité a suivi de près les arrêts rendus par les tribunaux européens en ce qui concerne l'OLAF. En particulier, l'arrêt T-309/03 a été examiné et débattu avec le directeur général de l'OLAF. Le comité de surveillance a fait part de son inquiétude et lui a recommandé de réexaminer les procédures de l'OLAF et de mettre en place des mécanismes rigoureux de contrôle interne afin d'éviter tout conflit d'intérêts susceptible de nuire à l'indépendance des enquêtes et à la réputation future de l'OLAF.

III-2. Les relations avec les institutions communautaires et avec les partenaires et intervenants de l'OLAF

Le maintien de contacts réguliers avec les institutions communautaires et les partenaires et intervenants de l'OLAF figurait au rang des priorités du comité de surveillance. Compte tenu du fait que l'OLAF n'a pas le pouvoir d'engager des poursuites ou des procédures administratives ou disciplinaires, une coopération étroite avec les institutions et les organes compétents ainsi qu'un suivi adéquat des recommandations de l'Office demeurent essentiels pour la réussite des enquêtes de l'OLAF. Le comité de surveillance a notamment reconnu l'importance d'améliorer le flux d'informations entre les institutions et les autorités des États membres et l'OLAF par une mise en œuvre plus proactive des dispositions concernant l'obligation d'information de l'Office (17). Le rôle du comité de surveillance est également d'assister l'OLAF en vue de s'assurer que toutes les parties tenues de coopérer avec l'Office remplissent effectivement leurs obligations et que l'esprit de l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 est respecté. Les États membres ainsi que les institutions et les organes compétents ont besoin de signaux clairs afin d'éviter que leur intervention ne puisse entraver sérieusement le travail de l'OLAF.

Soucieux de poursuivre ces objectifs et d'obtenir un retour d'informations au sujet de l'OLAF, le comité de surveillance s'est réuni à deux reprises avec la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (COCOBU) et la Cour des comptes, ainsi qu'avec M. Kallas, vice-président de la Commission, Mme Day, secrétaire général de la Commission, M. Van Lier, directeur de l'Office d'investigation et de discipline de la Commission (IDOC), M. Wetz, président du groupe de travail sur la lutte contre la fraude du Conseil pendant la présidence allemande, et M. Kennedy, président d'Eurojust.

Ces discussions ont permis au comité de surveillance de conclure qu'une coopération plus étroite entre les directions générales de la Commission et l'OLAF s'imposait, que la politique de communication de l'OLAF et des institutions concernant les enquêtes de l'Office devrait être fondée sur la double exigence de transparence et de loyauté interinstitutionnelle dans un souci de cohérence accrue vis-à-vis du grand public, que des mécanismes adéquats doivent être mis en place afin d'exclure les cas de minimis du champ d'action de l'OLAF (qui devrait être limité aux affaires graves, conformément à une politique claire en matière d'enquêtes que doit déterminer lOLAF), et qu'une politique de «tolérance zéro» en matière de fraude et de corruption ne signifie pas nécessairement que l'OLAF doive se charger de tous les cas, alors qu'il existe d'autres mécanismes pour les affaires moins graves. Enfin, l'échange d'informations entre l'OLAF et Eurojust doit être amélioré; le comité de surveillance est disposé à faciliter l'ensemble des relations entre les deux organismes.

IV. AVIS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

IV-1. Avis concernant la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (18)

Dès sa prise de fonctions, le comité de surveillance a suivi de près les développements relatifs à la proposition de réforme du règlement (CE) no 1073/1999. Il s'est félicité de la détermination de la Commission à soutenir le travail de l'OLAF et à améliorer son efficacité opérationnelle. À la demande de M. Kallas, vice-président de la Commission, le comité a fait part de ses principaux motifs de préoccupation concernant la proposition de réforme et a formulé plusieurs observations axées sur les droits procéduraux des personnes faisant l'objet d'enquêtes. La longueur des enquêtes, les aspects institutionnels du texte et le rôle de l'éventuel conseiller réviseur ont également été examinés.

Pour ce qui est de l'indépendance des enquêtes, une attention particulière a été accordée au projet de comité antifraude interinstitutionnel, composé de représentants politiques des institutions, qui serait appelé à remplacer le comité de surveillance existant. Le comité a estimé qu'il ne serait pas mieux à même d'assurer l'indépendance de l'OLAF. Au contraire, compte tenu de la compétence de l'OLAF en matière d'enquêtes administratives dans les institutions, ce comité pourrait devenir une source de tensions interinstitutionnelles. L'OLAF est déjà soumis à un contrôle institutionnel (19).

Parallèlement, le comité a mis en doute l'indépendance de l'éventuel conseiller réviseur, désigné par le directeur général en tant que contrôleur de la qualité des enquêtes de l'OLAF et conseiller en matière de plaintes y relatives. Son rôle empiète sur les compétences de contrôle du comité de surveillance et sur les fonctions de contrôle de la qualité que remplit déjà l'encadrement supérieur de l'OLAF.

Une attention particulière a également été accordée aux droits des personnes faisant l'objet d'enquêtes, qui nécessitent une meilleure protection de lege ferenda. Le comité de surveillance a estimé que le délai imparti pour les procédures d'enquête ne devrait pas être prolongé et, enfin, a fait observer que la durée des enquêtes pourrait être réduite en pourvoyant aux postes d'enquêteurs vacants et en renforçant le contrôle hiérarchique.

IV-2. Avis concernant les indicateurs de performance de l'OLAF (14)

Le comité de surveillance s'est penché sur les résultats des enquêtes de l'OLAF et a vivement encouragé l'Office à élaborer des indicateurs de performance appropriés.

Le comité a recommandé au directeur général de l'OLAF que l'Office établisse pour ses différents domaines d'activité des indicateurs de performance spécifiques qui ne soient pas fondés sur des paramètres uniquement quantitatifs mais aussi qualitatifs. En ce qui concerne la charge de travail due aux enquêtes, qui est directement liée à la politique en matière d'enquêtes, il a également encouragé la mise en œuvre de mécanismes spécifiques pour la clarification des délais de procédure. Par ailleurs, il a recommandé au directeur général que l'OLAF mène une enquête auprès de ses intervenants qui soit fondée sur les rapports de divers partenaires, afin de déterminer de manière régulière et continue dans quelle mesure les objectifs et cibles ont été atteints. Le directeur général a accepté de mener une telle enquête, dont le démarrage est prévu en septembre 2007.

IV-3. Avis concernant les rapports de l'OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois (12)

Le comité de surveillance a examiné 150 rapports concernant des enquêtes de ce type pendant la période allant de janvier à décembre 2006, qui couvraient tous les secteurs des enquêtes et des opérations. Cette analyse visait à vérifier si la durée des enquêtes était toujours proportionnelle aux circonstances et à la complexité de l'affaire et à déterminer quelles étaient les causes des éventuels retards indus.

Le comité de surveillance a reconnu que ces rapports contenaient des informations pertinentes et utiles, mais pas les informations essentielles qui lui permettraient de remplir correctement sa fonction de contrôle.

Il a notamment recommandé au directeur général de l'OLAF d'intégrer dans les futurs rapports des informations spécifiques qui pourraient être utiles tant au comité de surveillance qu'au management interne de l'OLAF chargé de l'exécution des enquêtes. Ces informations se rapportent notamment au moment où les faits sous enquête ont eu lieu, à leur délai de prescription, à la description juridique de l'irrégularité, aux sanctions ou conséquences juridiques potentielles des faits, ainsi qu'à la date de clôture prévue, accompagnés d'une explication motivée. Le comité de surveillance a également recommandé de ne plus faire valoir la «suspension tactique» pour ne pas conclure une enquête et a exprimé sa consternation à l'égard de l'absence de politique clairement définie en matière d'enquêtes.

Même si ces recommandations ont été acceptées par le directeur général de l'OLAF, l'Office n'a encore pris aucune mesure en ce qui concerne les recommandations du comité de surveillance en faveur de la mise en place de procédures d'enquête plus claires et d'un meilleur contrôle de la manière dont les dossiers sont traités.

IV-4. Avis concernant l'avant-projet de budget de l'OLAF pour les années 2007 et 2008 (20)

Le comité n'ignore pas que l'indépendance de l'OLAF en matière budgétaire et administrative a une incidence directe sur les enquêtes et les opérations. Le directeur général doit consulter le comité de surveillance au sujet de l'avant-projet de budget de l'OLAF avant de communiquer celui-ci au directeur général chargé des budgets (21).

Au cours de la période du rapport, le comité de surveillance a formulé deux avis en la matière. En ce qui concerne l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2008, le comité a recommandé que l'Office ne demande des postes supplémentaires que pour la fonction d'enquête, qui doit être renforcée conformément à la nouvelle structure organisationnelle. Il a également encouragé le directeur général de l'OLAF à réserver les postes des membres du secrétariat afin qu'il puisse s'acquitter de son mandat en toute indépendance. Cependant, aucune de ces recommandations n'a effectivement été intégrée par le directeur général dans l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2008.

S'agissant des agents temporaires, qui représentent environ 20 % des effectifs de l'OLAF et dont la plupart sont actifs dans l'exécution et le soutien des enquêtes, le comité a recommandé de proposer des postes permanents plutôt que temporaires au sein de l'OLAF afin d'assurer la continuité, l'efficacité et l'indépendance des enquêtes. Le manque de conditions de travail stables dans ce secteur nuit à la loyauté, la motivation et l'engagement du personnel vis-à-vis de l'OLAF.

Le comité a fait part de sa préoccupation en la matière auprès de M. Kallas, vice-président de la Commission, et s'est félicité de l'accord conclu en mai 2007 entre l'OLAF, la direction générale de l'administration de la Commission et les représentants du personnel, qui prévoit une procédure d'examen (screening) visant à accorder une prolongation des contrats des agents temporaires pour une durée indéterminée. Toutefois, le comité de surveillance a constaté que l'OLAF n'est pas indépendant sur le plan administratif, puisque sa politique en matière de ressources humaines est mise en œuvre par la direction générale de l'administration. Cette situation inquiète le comité, étant donné qu'elle a une incidence directe sur la fonction d'enquête de l'OLAF.

En matière de ressources humaines, le comité a également relevé l'urgence pour l'OLAF d'investir davantage dans la gestion, qui est un élément fondamental de la fonction d'appui d'enquête et, partant, de l'indépendance de l'Office. Le comité de surveillance recommande vivement à l'OLAF d'adopter une stratégie ferme en matière de ressources humaines, de manière à optimiser l'utilisation des ressources existantes en matière d'enquêtes, mieux gérer sa charge de travail et organiser les équipes d'enquête en conséquence. La Présidente, qui a participé en qualité d'observateur aux séances de formation de l'OLAF, a encouragé le comité à accorder une attention particulière aux besoins des enquêteurs en matière de formation appropriée et continue.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

I. L'objectif premier du comité de surveillance est de conforter l'indépendance de l'OLAF par un contrôle régulier de sa fonction d'enquête. L'indépendance du comité est dès lors un élément fondamental de la sauvegarde de l'indépendance même de l'OLAF.

II. Dans le cadre de sa fonction de contrôle, le comité de surveillance a demandé l'accès complet aux dossiers de l'OLAF conservés dans le système de gestion des cas (CMS) électronique. Cet accès n'a pas été autorisé au cours de la période du rapport en ce qui concerne les cas faisant l'objet d'enquêtes. Cela a constitué une sérieuse entrave à la capacité du comité à s'acquitter de sa mission.

III. La comité de surveillance a contrôlé un certain nombre de dossiers et examiné 215 rapports relatifs à des cas dont l'enquête était engagée depuis plus de neuf mois. Pour ces cas, le comité a recommandé de modifier en profondeur les informations contenues dans les rapports, afin de donner une explication détaillée des retards importants des enquêtes et d'attirer l'attention sur d'éventuels délais de prescription.

IV. L'absence de procédures d'enquête clairement définies et d'un contrôle structuré des enquêtes favorise les retards dont il est question plus haut. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF d'adopter une politique claire en matière d'enquêtes. Il a vivement encouragé une refonte complète des chapitres opérationnels du manuel de procédures de l'OLAF, afin que les enquêteurs disposent d'un outil de travail clair et utile qui mentionne notamment les délais stricts qu'il convient de respecter pour mener à bien les différentes étapes d'une enquête.

V. Le comité de surveillance a vivement recommandé à l'OLAF de mettre en place des mécanismes de contrôle interne stricts afin d'éviter tout conflit d'intérêts susceptible de nuire à l'indépendance de ses enquêtes.

VI. La récente incertitude due aux contrats temporaires a gravement nui au moral des agents de l'OLAF. Le comité de surveillance a recommandé qu'une solution urgente soit trouvée à ce problème. À la fin de la période du rapport, celui-ci a été résolu en partie.

VII. Compte tenu du besoin urgent d'un solide appui à la gestion et d'une direction efficace, le comité de surveillance encourage vivement l'amélioration des méthodes de gestion et de direction afin de contribuer à l'efficacité du travail d'équipe et des enquêtes.

VIII. Le comité de surveillance a noué des contacts avec les institutions communautaires ainsi qu'avec les partenaires et intervenants de l'OLAF. Il estime qu'il serait avantageux d'accroître la coopération entre la Commission et l'OLAF et d'améliorer l'échange d'informations entre l'OLAF et Eurojust.

IX. Le comité de surveillance a suivi de près les changements envisagés de la structure organisationnelle de l'OLAF et les propositions de modification profonde du règlement (CE) no 1073/99, qui régit la fonction d'enquête de l'OLAF. Il souhaite que les changements en matière organisationnelle ne réduisent pas le rôle de l'unité des magistrats de l'OLAF qui, compte tenu de ses connaissances spécialisées de la législation et des procédures applicables ainsi que des contacts locaux dont elle dispose, est en mesure de faciliter la prise en charge des enquêtes par les États membres. Le comité de surveillance souhaite également que les propositions de modification du règlement ne compromettent pas l'indépendance de l'OLAF ou le rôle joué par le comité proprement dit.

X. Le comité de surveillance a vivement recommandé que les équipes d'enquête de l'OLAF soient renforcées au moyen de postes supplémentaires, que la formation offerte aux enquêteurs soit améliorée et, afin d'assurer le bon fonctionnement du comité proprement dit, que son secrétariat dispose d'effectifs adéquats et qu'un nombre suffisant de postes lui soit réservé.

(1) Article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999.

(2) Article 4 du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF (JO L 33 du 7.2.2007) et article 2 de la décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 4 novembre 2005 portant nomination des membres du comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 312 du 29.11.2005, p. 49).

(3) JO C 202 du 18.8.2005.

(4) JO L 33 du 7.2.2007.

(5) Voir annexe 1.

(6) Article 12 du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF (JO L 33 du 7.2.2007).

(7) Ibid., article 12, paragraphe 4 (JO L 33 du 7.2.2007).

(8) Ibid., article 8 (JO L 33 du 7.2.2007).

(9) p. ex., enquêtes engagées depuis plus de neuf mois, gravité de l'irrégularité présumée, incidence financière, source d'informations, etc.

(10) Article 8, paragraphe 4.

(11) Rapport spécial no 1/2005 de la Cour des comptes (JO C 202 du 18.8.2005, p. 1).

(12) Voir annexe 4.

(13) Entre décembre 2005 et mai 2006, 34 cas au total ont été présentés dans ce cadre, dont 10 étaient des enquêtes en cours.

(14) Voir annexe 3.

(15) 2005/2184/(INI), point 22.

(16) Manuel OLAF, page 99, non-cas prima facie: cas où l'information reçue ne relève pas manifestement et indubitablement de la compétence de l'OLAF.

(17) Article 7 du règlement (CE) no 1073/1999.

(18) Voir annexe 2.

(19) Article 12, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1073/1999.

(20) Voir annexe 5.

(21) Article 6 de la décision de la Commission du 28 avril 1999 (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

ANNEXE 1 CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 2005 Mois Dates de réunion Décembre Mercredi 14 2006 Mois Dates de réunion Janvier Mercredi 25 — jeudi 26 Février Mardi 21 — mercredi 22 Mars Lundi 20 — mardi 21 Avril Mardi 25 — mercredi 26 Mai Mardi 30 Juin Mardi 13 — mercredi 14 Juillet Lundi 3 — mardi 4 Septembre Lundi 25 — mardi 26 Octobre Mardi 17 — mercredi 18 Novembre Lundi 13 — mardi 14 Décembre Mercredi 13 — jeudi 14 2007 Mois Dates de réunion Janvier Lundi 29 — mardi 30 Mars Lundi 5 Lundi 26 — mardi 27 Avril Mardi 24 — mercredi 25

ANNEXE 2 AVIS No 2/2006 concernant la réforme du règlement no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) 1. Lors de ses réunions des 21-22 février, 20-21 mars et 25-26 avril 2006, le comité de surveillance de l'OLAF (ci-après: «le comité») a examiné un projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (ci-après: «projet»). Mme D. Theato et M. K. Györgyi ont été désignés comme rapporteurs. Le comité salue expressément la détermination de la Commission à soutenir le travail de l'OLAF et à améliorer, dans la mesure du possible, son efficience et son efficacité opérationnelles. Les considérations suivantes se concentrent essentiellement sur les problèmes que le comité juge particulièrement importants: — droits procéduraux des personnes impliquées par les enquêtes, — délais d'exécution des enquêtes, — et aspects institutionnels du projet. 2. Droits procéduraux des personnes impliquées par les enquêtes Le projet souligne à juste titre qu'il convient de préciser les garanties de procédure dans l'intérêt de la sécurité juridique et dans l'intérêt des personnes impliquées par une enquête. Le comité se félicite donc du nouvel article 7 bis; il précise en particulier que les enquêtes doivent éclaircir tant les circonstances à charge qu'à décharge. Toutes les enquêtes de l'OLAF qui ne sont pas clôturées ailleurs sont transmises à un tribunal pénal indépendant d'un État membre et y font l'objet d'une procédure formelle dans le respect des conditions légales et avec les garanties de procédure habituelles. Le comité est cependant d'avis que de lege ferenda les droits des intéressés doivent être renforcés davantage que prévu dans le projet. En particulier: — La procédure doit se dérouler «en toute équité» et sur le fondement de la présomption d'innocence (article 6 de la convention européenne des droits de l'homme). — Conformément au projet, seules les conclusions et les recommandations du rapport final doivent être communiquées aux personnes impliquées. Elles peuvent toutefois ne pas suffire pour saisir le conseilleur réviseur d'une plainte puisqu'une plainte est généralement dirigée contre la manière dont l'OLAF parvient à ses conclusions. Le plaignant doit pouvoir comprendre cette décision. Il doit donc avoir accès à l'ensemble du rapport ou à toutes les preuves le concernant, afin de pouvoir exercer ses droits de la défense. Exceptionnellement, le directeur général peut refuser l'accès aux informations concernant les personnes impliquées avant la transmission aux autorités/organes compétents. Comment le conseiller réviseur peut-il exercer un contrôle dans ce cas? Le contrôle est-il alors supprimé? — Pour garantir une procédure objective, il convient de prévoir l'exclusion des enquêteurs faisant preuve de partialité lorsqu'il y a des raisons de penser qu'ils n'exercent pas leurs fonctions de manière indépendante. — La personne impliquée doit avoir le droit de présenter des preuves. Le renforcement des droits procéduraux des personnes impliquées accroîtrait également la crédibilité des enquêtes de l'OLAF et de leurs résultats. 3. Délais d'exécution des enquêtes L'article 6 de l'actuel règlement de l'OLAF prévoit que les enquêtes sont conduites sans désemparer pendant une période de temps qui doit être proportionnée aux circonstances et à la complexité de l'affaire. Conformément à l'article 11, paragraphe 7, de l'actuel règlement de l'OLAF, si une enquête est engagée depuis plus de neuf mois, le directeur de l'OLAF informe le comité de surveillance des raisons qui ne permettent pas encore de conclure l'enquête. L'article 6, paragraphe 7, du projet de règlement prévoit qu'une enquête qui ne peut pas être clôturée dans un délai de douze mois peut être prolongée jusqu'à six mois dans le cadre d'une procédure spéciale, puis prolongée à nouveau dans les mêmes conditions. Le comité est d'avis que cela envoie un mauvais signal: le délai applicable de neuf mois est déjà problématique. S'il est vrai que certaines enquêtes peuvent durer plus longtemps pour diverses raisons, le comité considère néanmoins qu'il ne faut pas fixer de délais plus longs pour les procédures et recommande plutôt d'intégrer dans le projet le principe de la célérité des enquêtes. À cet égard, le comité estime qu'il est possible dans un certain nombre d'affaires de réduire la durée de la procédure, par exemple en pourvoyant les quelque soixante-dix postes actuellement vacants ou en renforçant le contrôle hiérarchique exercé sur la durée de la procédure … 4. Aspects institutionnels — Le comité de surveillance est d'avis que l'indépendance indispensable des enquêtes de l'OLAF devrait être renforcée par l'introduction de précisions légales. Il propose d'intégrer par exemple dans le projet de règlement les principes suivants: — L'OLAF a le pouvoir de décider en toute indépendance des enquêtes à conduire et des moyens à mettre en œuvre pour ce faire. — L'OLAF est seule responsable du programme d'enquêtes. — L'OLAF élabore sa politique opérationnelle, y compris en matière de prévention de la corruption et de la fraude, en toute indépendance, mais en collaboration étroite avec toutes les autorités européennes et nationales compétentes. — Il convient de mettre davantage l'accent sur son mandat de prévention de la fraude et de la corruption. — D'une manière générale, il est nécessaire, à la lumière de l'expérience acquise, d'améliorer la coopération entre l'OLAF et les États membres afin de garantir une protection effective des intérêts financiers de l'Union européenne. La coopération ne peut pas être une voie à sens unique allant de l'OLAF aux États membres, mais exige également la circulation des informations nécessaires entre les États membres et notamment entre leurs autorités judiciaires compétentes et l'OLAF. Une attention particulière devrait aussi être accordée à la participation prévue de l'OLAF aux enquêtes externes des autorités compétentes des États membres. — Le comité se félicite expressément du fait que le projet maintient, en principe, le comité de surveillance en tant que comité d'experts indépendants, qui ne se réunit avec des représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission que dans le cadre du dialogue structuré avec les institutions. Il devrait toutefois être précisé d'emblée que les représentants des trois institutions ont, dans le cadre du dialogue structuré, un mandat conditionné par les décisions de leurs institutions alors que les personnalités indépendantes ont un mandat ouvert. Le dialogue structuré conduira probablement — tout en améliorant notamment les relations avec ces institutions — à une certaine politisation du travail de l'OLAF. Le contrôle politique habituel de l'OLAF est déjà garanti sans ce dialogue structuré, par exemple dans le cadre de la décharge du budget. Dans le dialogue structuré avec les institutions avec la participation d'un seul représentant du Conseil, du Parlement et de la Commission, le comité de surveillance risque de perdre son indépendance dans les questions essentielles, y compris l'établissement de son rapport d'activités. La formulation «en vue de dégager des orientations communes» manque de clarté. L'article 8 du projet supprime la coresponsabilité du comité de surveillance en matière de protection des données et de secret professionnel, sans la moindre justification. L'article 11 du projet restreint le droit à l'information du comité de surveillance. Par suite des propositions de modification des points 1 et 7, le comité de surveillance recevra moins d'informations concrètes sur les enquêtes conduites par l'Office que jusqu'à présent. L'article 12 du projet soulève le problème du caractère interinstitutionnel des pouvoirs du directeur général de l'OLAF. Jusqu'à présent, le directeur général était désigné avec l'accord du Conseil et du Parlement, ce qui lui confère une légitimité particulière. À l'avenir, la Commission ne demandera l'avis non contraignant du comité de surveillance que dans le cadre d'un «dialogue structuré» puis désignera le directeur général, ce qui, selon le comité de surveillance, affaiblit considérablement la légitimité du directeur général. Vu les difficultés soulevées par le renouvellement du mandat du directeur général actuel de l'OLAF à l'échéance de son premier mandat, le comité se félicite toutefois du fait qu'à l'avenir le directeur général de l'OLAF soit désigné pour un mandat non renouvelable de sept ans. Son indépendance en sera renforcée et un interrègne fâcheux sera évité. (La terminologie de directeur de l'OLAF et de directeur général de l'Office devrait être harmonisée dans le projet). Concernant le secrétariat du comité de surveillance, la proposition actuelle se situe en deçà de la proposition de la Commission de février 2004 qui prévoyait que le secrétariat devait être rattaché administrativement à la Commission. Conformément au projet, il doit être subordonné à l'Office, ce qui pourrait affecter l'indépendance du comité de surveillance lui-même. Le comité comprend pourquoi le projet prévoit l'introduction d'un conseiller réviseur. Le comité de surveillance se demande toutefois si ce conseiller réviseur peut travailler «en toute indépendance» s'il est désigné et éventuellement reconduit dans ses fonctions par le directeur général, et s'il dépend de lui administrativement, notamment en matière de notation et de promotion. Le projet devrait aussi préciser que le comité de surveillance ne peut pas travailler uniquement sur la base des rapports statistiques et analytiques du conseiller réviseur. Pour exercer sa tâche principale, le contrôle régulier des activités d'enquête de l'OLAF, le comité doit avoir accès à des affaires et pas uniquement à des statistiques, des analyses et des avis du conseiller réviseur. Les compétences devraient surtout être délimitées clairement et la mission essentielle du comité, qui est de garantir l'indépendance de l'Office, devrait être sauvegardée. Du fait de ses nombreux renvois à d'autres actes, l'article 16 du projet n'est pas un modèle de clarté. En général, les dispositions du règlement no 2185/96 devraient être intégrées dans le projet. Tous les pouvoirs d'enquête de l'OLAF seraient ainsi fixés dans une seule législation et l'application du droit en serait simplifiée et facilitée. 5. Le présent avis est fondé sur la version du texte qui a fait l'objet de la consultation interservices. Le comité de surveillance a entre-temps reçu d'autres informations orales les 30 mai, 14 juin et 4 juillet 2006. Il se réserve le droit d'émettre un avis complémentaire à la lumière de la proposition écrite définitive de la Commission. AVIS COMPLÉMENTAIRE concernant la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) 1. Dans son avis no 2/2006, le comité de surveillance de l'OLAF a expressément salué la détermination de la Commission à améliorer l'efficience et l'efficacité opérationnelles de l'OLAF et a fait plusieurs remarques portant essentiellement sur les droits procéduraux des personnes impliquées par une enquête, la durée des enquêtes et les aspects institutionnels du projet. Ces commentaires faisaient référence au texte soumis à la consultation interservices de la Commission. Le présent avis complémentaire concerne la proposition finale que la Commission a entretemps présentée au Parlement européen et au Conseil (1). 2. Lors de sa réunion des 25-26 septembre 2006, le comité de surveillance a notamment examiné le rôle du conseiller réviseur. Le comité a conclu que la création de ce rôle: — ajouterait un niveau de contrôle à ceux qui existent déjà, alors que rien ne n'indique que ces derniers sont insuffisants; — compliquerait et allongerait les procédures alors que le Parlement européen et le Conseil ont exigé que les enquêtes soient aussi rapides que possible; — soulèverait la question de savoir dans quelle mesure le mandat du conseiller réviseur diminuerait la responsabilité du directeur général de l'OLAF; — empiéterait dans une certaine mesure sur le rôle du comité de surveillance, créerait le risque de doubles emplois et affaiblirait en général le rôle du comité alors que lui seul a été désigné d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission; — conférerait au conseiller réviseur le double rôle de contrôleur de la qualité et de conseiller en matière de plaintes, ce qui l'amènerait à la fois à dépendre du directeur général de l'OLAF et à le contrôler, deux rôles totalement contradictoires. Dans l'organigramme de l'OLAF adopté par la Commission le 1er septembre 2006, le contrôle de la qualité est déjà confié à deux conseillers rattachés aux directeurs des deux directions chargées de toutes les enquêtes; — Bien que la proposition de la Commission ne contienne aucune analyse de l'impact financier, le comité estime que ce coût est disproportionné par rapport au nombre très réduit d'affaires présentées à ce jour et, partant, est incompatible avec le principe d'un bon rapport qualité/prix. (1) COM (2006) 244 final

ANNEXE 3 AVIS No 3/2006 du comité de surveillance Les indicateurs de performance de l'OLAF 1. Lors de ses réunions des 21 et 22 février, 20 et 21 mars et 25 et 26 avril 2006, le comité de surveillance a débattu de la question des indicateurs de performance. Il a également convenu avec l'OLAF de contribuer activement à la poursuite de l'élaboration de ces indicateurs. 2. L'établissement d'indicateurs de performance pour les différents domaines d'activité de l'OLAF permettra à l'Office de se concentrer davantage sur les résultats et d'améliorer globalement la qualité des services fournis notamment aux institutions européennes, aux autorités judiciaires des États membres et au grand public, tout en protégeant les intérêts financiers des Communautés et en poursuivant sa lutte contre la fraude et toute autre activité illégale préjudiciable à ces mêmes intérêts. 3. Comme indiqué dans la note du directeur général du 12 avril 2006 à l'attention du comité de surveillance, l'OLAF a déjà commencé à travailler à l'élaboration d'indicateurs de performance. La plupart des indicateurs existants se rapportent aux activités opérationnelles et aux réalisations de l'OLAF et sont de type quantitatif/statistique. Ces indicateurs permettent à l'Office de déterminer, par exemple, le nombre d'enquêtes ou d'activités de renseignement. Le comité de surveillance reconnaît l'utilité d'une base statistique solide et d'indicateurs quantitatifs, tout en encourageant l'OLAF à poursuivre l'amélioration de la fiabilité des données statistiques. 4. Le comité de surveillance observe qu'une réflexion sur les indicateurs de qualité a commencé (note de l'OLAF du 12.4.2006). Conformément à la méthodologie reconnue au niveau international, le comité de surveillance souligne la nécessité de mesurer à l'avenir les performances de l'OLAF dans ses différents domaines d'activité au moyen de paramètres tant qualitatifs que quantitatifs. Cela permettra l'évaluation non seulement des activités et des réalisations, mais aussi des conséquences et des résultats. 5. La qualité se mesure généralement en évaluant dans quelle proportion une organisation a atteint ses objectifs en termes de réalisations et de conséquences. Pour ce faire, on évalue habituellement les aspects quantifiables du service. En établissant des objectifs quantitatifs, la direction fixe ses priorités, comme le délai d'exécution des services, le volume de plaintes, etc. (point 6). Pour les travaux d'enquête, dont l'aboutissement est la production d'un dossier complet qui établit qu'aucune mesure supplémentaire ne s'impose ou qui, au contraire, contient suffisamment d'informations pour que la procédure soit poursuivie par un organisme répressif ou disciplinaire, les objectifs qualitatifs sont moins évidents à déterminer et peuvent être mesurés au mieux par des enquêtes de satisfaction auprès des clients (point 7). 6. Le comité de surveillance relève notamment que l'OLAF subit «des pressions pour réduire la durée moyenne des enquêtes» (note de l'OLAF du 12.4.2006) et que la Cour des comptes européenne a recommandé l'instauration d'une durée maximale pour les enquêtes (point 80 du rapport de la CCE). En ce qui concerne la durée des enquêtes, le comité de surveillance recommande de mesurer le respect des délais des procédures tout en comparant la durée de chaque enquête aux délais standard qui devraient être fixés par la direction. On peut citer à cet égard deux indicateurs généralement admis: — le taux de liquidation des dossiers; — l'arriéré. Taux de liquidation des dossiers: ce taux permet d'évaluer si une organisation peut faire face à sa charge de travail. Il correspond au nombre de dossiers clôturés au cours de la période considérée, divisé par le nombre de dossiers ouverts au cours de la même période. Arriéré: cet indicateur permet à l'organisation de déterminer, en se fondant sur les normes fixées par la direction en matière de délais, la durée de traitement des dossiers au regard de cette norme d'efficacité. La Cour fédérale australienne constitue à cet égard un bon exemple qui pourrait, mutatis mutandis, servir de modèle à l'OLAF. Ladite Cour a en effet décidé que: — pas plus de dix pour cent des procédures pendantes ne pouvaient avoir une durée supérieure à six mois; — aucune procédure pendante ne pouvait avoir une durée supérieure à vingt-quatre mois. 7. Il est communément admis que les clients participent à l'élaboration des normes et influent sur l'évaluation de la qualité et de la prestation de service. Aux yeux du comité de surveillance, l'OLAF devrait réaliser à intervalles réguliers des enquêtes de satisfaction auprès des institutions européennes et des autorités nationales, tout en invitant ces «clients» à proposer toute amélioration qu'ils pourraient juger nécessaire. Ces enquêtes pourraient être axées sur: — la qualité technique des travaux; — la pertinence des informations fournies; — la communication au moment opportun de ces informations.

ANNEXE 4 AVIS No 1/2007 Rapports de l'OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois Bruxelles, le 25 avril 2007 INTRODUCTION Mission du comité de surveillance Le comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) conforte l'indépendance de l'OLAF par un contrôle régulier de sa fonction d'enquête. Dans ce contexte, le comité supervise également la durée des enquêtes de l'OLAF afin de s'assurer qu'elles sont conduites sans désemparer pendant une période de temps qui est proportionnée aux circonstances et à la complexité de l'affaire (1). Par conséquent, lorsqu'une enquête est engagée depuis plus de neuf mois, le directeur général de l'OLAF est tenu d'informer le comité de surveillance des raisons pour lesquelles il n'a pas été possible de conclure cette enquête ainsi que du délai prévisible nécessaire à son achèvement. Dès le début de son mandat, en décembre 2005, le comité de surveillance nouvellement élu a reçu les récapitulatifs mensuels desdites enquêtes (ci-après dénommés «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»), qu'il a examinés avec attention, conformément à son règlement intérieur (2). Cet examen a pour but d'analyser les informations fournies par le directeur général afin d'évaluer la durée des enquêtes et les motifs des éventuels retards indus. Cependant, compte tenu du fait qu'actuellement, 75 % des enquêtes ouvertes par l'OLAF sont engagées depuis plus de neuf mois (3), cet exercice doit désormais être considéré sous un angle différent. Comme il n'est pas rare que ce délai soit dépassé, la nature même des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» en tant que système d'alerte visant à contrôler la durée des enquêtes semble avoir changé et perdu de sa force. Lors de l'examen des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis au comité, deux aspects différents ont été évalués: — la mesure dans laquelle ces rapports contiennent suffisamment d'informations pour permettre au comité de surveillance d'exercer sa fonction de contrôle, notamment en ce qui concerne l'éventualité de délais indus; — la mesure dans laquelle ils peuvent servir d'outil de gestion permettant à l'OLAF de mener à bien l'enquête dans un délai adéquat. Méthode Le directeur général de l'OLAF a transmis au comité de surveillance des récapitulatifs mensuels d'enquêtes sous l'intitulé «Information du comité de surveillance de l'OLAF/Dossiers ouverts depuis plus de neuf mois». Ceux-ci contenaient les éléments essentiels suivants (4): — base juridique; — description du cas; — date d'ouverture du cas; — incidence économique et financière; — motifs de l'inachèvement de l'enquête sur la base d'un (ou de plusieurs) des critères suivants: malgré l'affectation de ressources importantes, la charge de travail de l'enquête nécessite plus de temps; suspension tactique de l'enquête; manque de ressources; faible degré de priorité et allocation limitée de ressources; manque de coopération; — mesures à venir; — date prévue d'achèvement. En se fondant sur les informations fournies par l'OLAF, le comité de surveillance s'est efforcé de définir comme suit les éléments qui lui permettraient de déterminer si les enquêtes sont conduites sans désemparer pendant une période de temps qui est proportionnée aux circonstances et à la complexité de l'affaire: — l'objet de l'enquête, soit la description juridique de l'irrégularité; — les dates de référence: date ou période à laquelle les actes soumis à enquête ont eu lieu, date de réception des informations par l'OLAF et durée de la «phase d'évaluation» de l'affaire, préalablement à la décision d'ouverture; — les éventuelles sanctions ou conséquences juridiques des actes soumis à enquête, qu'elles soient disciplinaires, administratives, financières ou pénales; — les délais de prescription des actes soumis à enquête, tant en vertu du droit national que du droit communautaire; — la pertinence des motifs invoqués pour justifier l'inachèvement de l'enquête; — la date prévue d'achèvement, accompagnée d'une justification. RAPPORTS DE L'OLAF Afin d'émettre la présente opinion, le comité de surveillance a examiné les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis par l'OLAF concernant la période de janvier à décembre 2006. Ceux-ci avaient trait à 150 enquêtes réparties comme suit entre tous les secteurs: enquêtes internes (institutions européennes): 19; enquêtes internes/externes (organes de l'Union européenne): 9; dépenses directes et aide extérieure: 30; aide extérieure: 21; agriculture: 27; douanes: 19 et actions structurelles: 25 (5). Compte tenu de la spécificité de chaque secteur et des règles de procédure différentes applicables à chacun d'entre eux, l'analyse a été effectuée sur la base d'une approche sectorielle, même si elle vise à tirer des conclusions générales. Enquêtes internes: institutions européennes L'OLAF, qui joue un rôle moteur dans les enquêtes de ce type, jouit de compétences clairement définies en matière de procédures (6). Il a été constaté que l'objet de l'enquête, c'est-à-dire la description juridique de l'irrégularité, n'a été précisé qu'à de très rares occasions (7). Les descriptions juridiques utilisées sont, selon le cas, «conflit d'intérêts (article 14 du statut)», «infraction à l'article 22 du statut et à l'article 57, paragraphe 2, du règlement financier» ou «fuite d'informations confidentielles, article 86, paragraphe 2, du statut» (cette description permettant l'évaluation de la pertinence des mesures d'investigation et de la durée appropriée des enquêtes). Une attention particulière a été accordée aux délais de prescription des actes soumis à enquête. Toutefois, ni la date d'exécution de ces actes (8) ni la durée de la «phase d'évaluation» entreprise par l'OLAF avant la décision d'ouverture d'une enquête ne sont mentionnées, même si la date de réception des informations par l'OLAF est parfois indiquée. Il n'y a aucune référence aux éventuelles sanctions ou conséquences juridiques des actes soumis à enquête. La pertinence des motifs invoqués pour justifier l'inachèvement de l'enquête a été soigneusement examinée. D'une manière générale, les justifications mentionnées dans le modèle de rapport ne correspondent pas à celles exposées ensuite dans les rapports. La «suspension tactique de l'enquête» a fait l'objet d'une attention particulière, car elle sert régulièrement de justification. Elle n'est pas clairement commentée et justifiée: des «raisons d'ordre opérationnel», la complexité de l'affaire ou l'absence de réponse d'autres services ont été invoquées pour justifier une «suspension tactique», qui est souvent à l'origine de longues périodes d'inactivité (9). Ce type d'inactivité a également été décelé dans le cadre d'autres enquêtes (10). Il a également été vérifié que la date prévue pour l'achèvement des enquêtes était indiquée, même si aucune information détaillée n'était donnée pour justifier la date proposée. Celle-ci ne dépend généralement pas de la manière dont les actes d'enquête sont menés par l'OLAF, mais de facteurs extérieurs. Enquêtes internes/externes: organes de l'UE L'OLAF joue un rôle moteur dans les enquêtes de ce type (11). Après vérification, il a été constaté que l'objet de l'enquête, c'est-à-dire la description juridique de l'irrégularité, n'était pas toujours mentionné. La date de réception des informations par l'OLAF est régulièrement indiquée. Cependant, ni la date d'exécution des actes soumis à enquête ni la durée de la période d'évaluation ne sont communiquées. Dès lors, les sanctions éventuelles et les délais de prescription ne sont pas précisés dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». Les motifs les plus souvent cités pour justifier l'inachèvement de l'enquête sont le «faible degré de priorité et le manque de ressources» et le «volume de l'enquête». Il convient de noter que la date prévue d'achèvement n'est quasiment jamais indiquée (12). Dépenses directes et aide extérieure L'OLAF joue un rôle moteur dans ce domaine, où les règles relatives à la conduite des enquêtes se fondent également sur les «accords en vigueur avec des pays tiers» (13). Il a été observé que la base juridique des enquêtes était mentionnée de manière systématique et détaillée. L'objet des enquêtes est clairement expliqué, même si la description juridique de l'irrégularité en cause est absente. Dans ce contexte, les éventuelles sanctions ou conséquences juridiques des irrégularités ne sont mentionnées que si elles relèvent du droit pénal. Il est peu fréquent que les délais de prescription soient indiqués (14). Pour ce qui est des dates de référence, la mention de la date de réception des informations par l'OLAF n'apparaît pas toujours (15) dans les rapports. De même, ni la durée de la «phase d'évaluation» ni la date ou période à laquelle les actes soumis à enquête ont eu lieu ne sont communiquées. Il est intéressant de remarquer que le «volume du travail d'enquête» et le «faible degré de priorité et l'allocation limitée de ressources», ainsi que le «manque de ressources», sont les raisons le plus souvent invoquées pour expliquer l'inachèvement des enquêtes. La date prévue d'achèvement est toujours mentionnée, tandis que les mesures complémentaires à prendre dans le cadre des enquêtes sont bien expliquées. Aide extérieure Comme pour le précédent secteur, l'OLAF joue un rôle moteur dans ce domaine (16). Il a été constaté que la référence juridique aux accords conclus avec les pays tiers où les enquêtes ont lieu n'était pas toujours précisée. De longues «phases d'évaluation» ont été observées préalablement à la décision d'ouverture des enquêtes (17). Les dates de réception des informations par l'OLAF sont mentionnées correctement, alors qu'on ne trouve aucune référence à la date d'exécution des actes soumis à enquête ni aux éventuelles sanctions ou conséquences juridiques. Les rapports ne font pas état des délais de prescription. Une attention particulière a été accordée aux raisons de l'inachèvement des enquêtes: des motifs tels que la «suspension tactique de l'enquête» et le «volume du travail d'enquête» sont souvent liés au fait que l'OLAF attend la fin des audits réalisés par des entreprises extérieures, sans participation active ou suivi étroit de la part de l'Office. La valeur ajoutée du travail de l'OLAF dans ce domaine ne ressort pas clairement de la teneur des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». La date prévue d'achèvement est toujours mentionnée, tandis que les mesures complémentaires à prendre dans le cadre des enquêtes sont clairement et régulièrement énumérées. Agriculture L'OLAF est doté de compétences juridiques fortes et bien établies pour mener des enquêtes dans ce domaine (18). Cependant, ce secteur comprend également les affaires douanières portant sur des produits agricoles, dans lesquelles l'OLAF joue avant tout un rôle de coordination et d'assistance. La plupart des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis au comité de surveillance appartiennent à cette dernière catégorie. Dans le domaine douanier, la base juridique est souvent bien définie, tout comme la description juridique de l'irrégularité. Toutefois, il n'est pas fait mention des conséquences juridiques des irrégularités ni de la date d'expiration des délais de prescription à respecter pour prendre des mesures contre ceux qui échappent au paiement des taxes douanières. Par ailleurs, la date de réception des informations par l'OLAF est rarement mentionnée et la durée de la période d'évaluation n'est pas indiquée. D'après les constatations, il est fréquent que dans les affaires de ce type, plusieurs États membres soient concernés et ne répondent pas en temps voulu à la demande d'assistance adressée par l'OLAF. Même si l'inachèvement de l'enquête est justifié dans de nombreuses synthèses par le «volume du travail d'enquête», celui-ci est souvent associé à la «longueur des délais pour recevoir une réponse de la part des États membres». Il arrive que le date prévue d'achèvement ne soit dès lors pas indiquée (19) et, lorsqu'elle l'est, que cette date ne soit pas clairement justifiée. Dans le domaine des enquêtes purement agricoles, il a été observé que les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» ne faisaient pas toujours clairement état de l'incidence financière sur le financement communautaire (20), ce qui a des répercussions sur la description juridique de l'irrégularité qui, tout comme les conséquences administratives ou pénales éventuelles, n'est pas mentionnée. Il y a également un manque de référence claire aux dates ou période auxquelles les actes soumis à enquête ont eu lieu et au délai de prescription. Douanes L'OLAF joue un rôle de coordination et d'assistance dans ce domaine, et la durée des enquêtes dépend fortement des États membres ou des pays tiers concernés. Ce motif est constamment évoqué dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» pour justifier l'inachèvement de l'enquête. Il a été plus difficile de déterminer dans quelle mesure la période de «neuf mois» est applicable aux affaires de ce type, étant donné qu'elle relève de la responsabilité ultime des États membres. Il a été constaté que la base juridique était correctement expliquée et que la synthèse de l'enquête était détaillée et très utile. Il n'y a toutefois pas de référence aux dates auxquelles les actes soumis à enquête ont eu lieu ni aux délais de prescription. Il a également été observé que la date prévue d'achèvement indiquée dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» est également liée aux mesures prises par les États membres. Actions structurelles L'OLAF dispose d'une base solide pour mener des enquêtes dans ce domaine (21). De nombreux «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis laissent cependant apparaître que l'Office ne mène pas d'enquête mais apporte plutôt son assistance aux autorités judiciaires ou administratives nationales (22). L'objet de l'enquête, c'est-à-dire la description juridique de l'irrégularité, est mentionné. Il n'y a toutefois pas de vue d'ensemble claire du mécanisme de financement de la Commission spécifique au budget communautaire pour les affaires en question dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». La date de réception des informations par l'OLAF est indiquée, et il est fait référence à la «phase d'évaluation» dans certains cas, même si la date d'exécution des actes soumis à enquête n'est jamais précisée. Les éventuelles sanctions ou conséquences juridiques des actes soumis à enquête ne sont pas expressément mentionnées, tandis que les délais de prescription en vertu du droit communautaire ou national ne font jamais l'objet d'une analyse, même si les infractions pénales potentielles sont explicitement citées dans plusieurs enquêtes (23). Le «manque de ressources» ou le «volume du travail d'enquête» sont fréquemment invoqués pour justifier l'inachèvement de l'enquête, bien que ces motifs ne correspondent parfois pas totalement à ceux exposés ultérieurement dans les rapports ou aux tâches spécifiques des enquêteurs dans ce domaine (24). Lorsqu'une assistance a été fournie aux autorités judiciaires nationales, la raison invoquée est «la nature de l'affaire (assistance pénale)» (25). La date prévue d'achèvement est généralement déterminée, même si aucune autre précision n'est donnée. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Les informations qui figurent actuellement dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis au comité de surveillance sont pertinentes et utiles. Des éléments tels que la description du cas, les mesures prises, l'incidence financière et les mesures futures proposées demeurent essentiels pour la bonne compréhension de l'enquête à évaluer. Toutefois, l'examen des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» laisse apparaître que des éléments fondamentaux pour permettre au comité de surveillance d'exécuter sa mission de contrôle de la durée des enquêtes sont manquants. Le comité de surveillance estime par ailleurs que l'intégration de ces éléments dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» contribuera aussi à améliorer la gestion de l'enquête en cours à ce stade de l'affaire. Mission de contrôle du comité de surveillance — Dans sa forme actuelle, le «rapport sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» ne comporte pas toutes les informations utiles dont le comité de surveillance a besoin pour déterminer si les enquêtes sont conduites sans désemparer pendant une période de temps qui est proportionnée aux circonstances et à la complexité de l'affaire. Le format de la synthèse des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» devrait être modifié de manière à intégrer de nouveaux éléments qui permettraient une évaluation efficace de l'état d'avancement des enquêtes. Ces éléments sont notamment: la description juridique de l'irrégularité, la date ou période à laquelle les actes soumis à enquête ont eu lieu, la durée de la «phase d'évaluation» préalable à la décision d'ouverture du dossier, les éventuelles sanctions ou conséquences juridiques des actes soumis à enquête, ainsi que les délais de prescription applicables à ceux-ci. — L'absence d'indication des délais de prescription dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» ne permet pas au comité de surveillance d'évaluer la durée adéquate des mesures qui sont prises ou proposées pour mener les enquêtes. Les délais de prescription devraient être particulièrement mis en lumière et analysés dans les synthèses des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». — Dans certains secteurs, les informations qui figurent dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» sont insuffisantes pour permettre de déterminer avec certitude l'objectif des enquêtes, les raisons des retards et leurs conséquences juridiques. En particulier, la «suspension tactique de l'enquête», lorsqu'elle est invoquée pour expliquer l'inachèvement des investigations, n'est pas correctement justifiée ni expliquée dans la plupart des cas. Par ailleurs, le recours fréquent à un motif tel que le «faible degré de priorité et le manque de ressources» laisse supposer une absence de politique clairement définie en matière d'enquêtes. La notion de «suspension tactique de l'enquête» utilisée dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» devrait être soit clairement définie soit supprimée. Il conviendrait d'être prudent et précis dans l'invocation de ce motif d'inachèvement d'une enquête. Il est également recommandé de mener une réflexion sur les incidences d'une justification telle que le «faible degré de priorité et le manque de ressources». — La date prévue d'achèvement des enquêtes n'apparaît pas précisément dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». Dans un cas sur trois, elle n'est pas mentionnée et, lorsqu'elle l'est, elle n'est jamais respectée. Il est nécessaire d'indiquer et d'expliquer de manière circonstanciée la date prévue d'achèvement de l'enquête. Les mesures d'enquête à venir devraient être décrites plus précisément. La gestion des enquêtes menées par l'OLAF — Les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» transmis au comité de surveillance ne constituent plus un système d'alerte au regard de la durée des enquêtes, mais plutôt un exercice de compte rendu effectué à ce stade de l'affaire. La grande majorité des enquêtes de l'OLAF sont d'une durée supérieure. De longues périodes d'inactivité sont décelées dans de nombreux cas. Le comité de surveillance estime que, dans sa forme actuelle, le «rapport sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» ne constitue pas pour l'OLAF un instrument de gestion visant à réexaminer la stratégie d'enquête et à clarifier ses objectifs. Le fait que 75 % des enquêtes soient engagées depuis plus de neuf mois est un indice sérieux qui montre qu'il est urgent de prendre des mesures en matière de gestion. La mise en œuvre d'un système de contrôle de gestion qui empêcherait efficacement que les enquêtes stagnent est recommandée. Un contrôle étroit et permanent exercé par les chefs d'unité sur l'avancement régulier de l'enquête serait ainsi approprié. MESURES FUTURES Le comité de surveillance poursuivra l'examen des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» qui lui ont été transmis par le directeur général concernant l'année 2007. Les motifs de l'inachèvement des enquêtes dans le délai spécifié seront examinés de manière plus approfondie et une attention particulière sera accordée à la coopération des États membres. Le comité suivra aussi de près la conception d'une politique claire en matière d'enquêtes et l'amélioration du système de gestion des cas. Il convient de noter que, compte tenu du fait que l'OLAF a rapidement réagi, à la suite d'une réunion entre l'Office et le comité de surveillance (26), en améliorant le contenu des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois», le comité tend à penser qu'une réponse tout aussi rapide sera donnée aux recommandations précitées. L'intégration des changements proposés servirait de fondement à l'ensemble des futurs examens des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» par le comité de surveillance. (1) Article 6, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1073/1999. (2) Article 13, paragraphe 3, du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF, JO L 33 du 7.2.2007. (3) Statistiques extraites du système de gestion des cas (CMS). (4) Voir annexe 1. (5) Voir annexe 2. Nombre total d'enquêtes actives par secteur en décembre 2006: enquêtes internes (institutions européennes): 62; enquêtes internes/externes (organes de l'UE): 24; dépenses directes et aide extérieure: 69; aide extérieure: 49; agriculture: 65; douanes: 83 et actions structurelles: 52. (6) Article 4 du règlement (CE) no 1073/1999. (7) Voir annexe 2: cas no 24, 25 et 125. (8) Voir annexe 2: on ne trouve une référence à la période à laquelle les actes soumis à enquête auraient pu être commis que dans le cas no 59. (9) Voir annexe 2: cas no 20, 21, 22, 25, 59 et 101, notamment. (10) Voir annexe 2: cas no 1, 2 et 101, notamment. (11) Article 3 du règlement (CE) no 1073/1999. (12) Voir annexe 2: uniquement dans les cas no 77 et 87. (13) Article 3 du règlement (CE) no 1073/1999 et «accords en vigueur avec les pays tiers». (14) Voir annexe 2: cas no 31 et 92. (15) Voir annexe 2: cas no 64, 92, 93 et 106, notamment. (16) Article 3 du règlement (CE) no 1073/1999 et «accords en vigueur avec les pays tiers». (17) Voir annexe 2: cas no 9, 27, 28, 29 et 120, notamment. (18) Article 3 du règlement (CE) no 1073/1999, règlement (CE, Euratom) no 2988/95, règlement (Euratom, CE) no 2185/96 et règlement (CE) no 515/97, notamment. (19) Voir annexe 2: cas no 32, 33, 34, 35 et 36, notamment. (20) Voir annexe 2: cas no 12, 36 et 70. (21) Article 3 du règlement (CE) no 1073/1999, règlement (CE, Euratom) no 2988/95 et règlement (Euratom, CE) no 2185/96. (22) Voir annexe 2: cas no 41, 42, 55, 57, 75 et 112, notamment. (23) Voir annexe 2: cas no 17. (24) Voir annexe 2: cas no 54 et 75. (25) Voir annexe 2: cas no 41, 55, 57 et 112. (26) Voir note I/01068 du 5.2.2007.