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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 27.5.2009 
SEC(2009) 716 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la 
 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
 
Surveillance financière en Europe 
 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
   
{COM(2009) 252 final} 
{SEC(2009) 715}  
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
Dans sa communication «L’Europe, moteur de  la relance» du 4 mars 2009, la Commission 
européenne s’est engagée à pr ésenter des propositions visant à réformer le cadre de la 
surveillance financière dans l’UE. L’interv ention de la Commission dans ce domaine repose 
sur le rapport établi par le groupe de Larosièr e sur la surveillance fina ncière dans l’UE, qui 
recommande la mise en place d’un nouveau cadr e de surveillance fina ncière en Europe au 
niveau des établissements financiers (surveilla nce microprudentielle) et de la stabilité du 
système financier (surveillance macroprudentielle).  
Consultations 
La Commission a procédé à une consultation écrite  publique sur le rappor t de Larosière entre 
le 10 mars et le 10 avril 2009. Cette consul tation a donné lieu à 116 contributions, dont la 
plupart sont globalement favorab les aux propositions du rapport en matière de surveillance.  
Un comité de pilotage de l’analyse d’impact, ch argé de diriger les travaux d’élaboration de la 
présente analyse d’impact et comprenant des re présentants de plusieur s DG, s’est réuni deux 
fois. 
2. DEFINITION DU PROBLEME  
Problèmes généraux 
Les marchés financiers de l’UE sont de plus en plus intégrés , et sont dominés par des groupes 
paneuropéens dont les fonctions de gestion des ri sques sont centralisées au niveau de leur 
siège central. Les marchés bancaires, surtou t dans l’UE-12, sont dominés par les groupes 
financiers étrangers.  
Les événements récents ont montré qu’il est tr ès difficile de réalis er un marché financier 
unique et d’assurer la stabilité du système financier en continuant  d’exercer la surveillance sur 
une base nationale.  La crise a mis en évidence les points faibles du dispositif actuel de l’UE, 
qui insiste trop sur la prévention et la gestion des crises à l'échelle de l’entreprise et pas assez 
sur les risques pesant sur la stabilité du système financier dans son ensemble.  
L’organisation actuelle de la surv eillance financière dans l’UE se caractérise, dès lors, par un 
problème général d’ inadéquation entre le niveau d’intégration européenne des marchés 
financiers de l’UE, d'une part, et l’organis ation nationale des responsabilités en matière 
de surveillance, d'autre part . 
De plus, ce problème est amplifié par d’autres problèmes généraux  révélés par la crise 
financière: 
• augmentation des risques de contagion transfro ntière pour les marchés financiers de l’UE 
en raison de l’intégration accrue, à la fois à l'intérieur de l’UE et avec les marchés 
financiers mondiaux; 
• perte de confiance des consommateurs, des salari és, des retraités, des petites entreprises et 
des investisseurs de détail, cont ribuant à la récession économique; 
FR 3   FR • diminution de la compétitivité mondiale du secteur financier européen par rapport à une 
situation où les pratiques de surv eillance auraient été meilleures; 
• risque de politiques non c oordonnées et centrées sur les enjeux nationaux, avec une 
incidence négative su r le marché unique. 
Acteurs concernés 
Compte tenu de ses vastes répercussions sur le secteur financier et l’ensemble de l’économie, 
l’instabilité financière touche un éven tail très large d’acteurs, à savoir: 
• les établissements financiers, y compris leur actionnariat et leur personnel; 
• les utilisateurs de services financiers, dont le s déposants, les investisse urs, les retraités et 
les sociétés non financières; et 
• les pouvoirs publics, y compris le s autorités de surveillance, les banques centrales et les 
ministères des finances. 
3. ANALYSE DE LA SUBSIDIARITE  
En ce qui concerne la surveillance microprudentie lle, l’UE a atteint les limites des possibilités 
offertes par les comités de surveillance actuel s de l’UE, à vocation co nsultative. Le marché 
intérieur a besoin d’un mécanisme qui permette aux autorités de surve illance nationales de 
prendre les meilleures décisions possibles pour les groupes financiers transfrontaliers. Un 
marché financier intégré de l’UE comprena nt des entreprises exerçant des activités 
transfrontalières ne peut pas fonctionner correct ement si la surveillance reste fragmentée selon 
des schémas nationaux. Par conséquent, un transfert de compétences au niveau 
communautaire s’impose.  
En ce qui concerne la surveillance macroprudentie lle, les points faibles du dispositif actuel 
ont joué un rôle évident dans le s turbulences qui ont secoué récem ment le secteur financier. À 
l’image du G20 et des États-Unis, l’UE devr ait mettre en place un nouv el organisme chargé 
de détecter les risques pour la stabilité financière au niveau  européen et, le cas échéant, 
d’émettre des alertes sur les risques et d’en a ssurer le suivi. Seule une action communautaire 
permettrait d’évaluer à l’échelon de l’UE et dans une perspective englobant la totalité de l’UE 
les risques systémiques pour l’Europe et de réagir efficacement à ces risques.  
4. OBJECTIFS  
Les objectifs généraux  suivants s’appliquent à la réform e du cadre de surveillance de l’UE: 
(1) établir un cadre plus efficace pour la survei llance financière dans l’UE, adapté au 
degré d’intégration du marché financier; 
(2) améliorer la stabilité financière dans l’UE (et réduire par là même  les risques pesant 
sur l’économie réelle et les finances publiques); 
FR 4   FR (3) sauvegarder les intérêts des consommateurs, des investisseurs, des autres utilisateurs 
de services financiers et des autres pa rties concernées, notamment les salariés;  
(4) renforcer la compétitivité des marchés financiers de l’UE, et 
(5) favoriser l’intégration des marchés fina nciers de l’UE dans une optique de 
développement durable. 
Les objectifs spécifiques suivants ont été fixés dans les domaines de la surveillance 
microprudentielle et de la su rveillance macroprudentielle:  
Objectifs spécifiques 
Surveillance microprudentielle  Surveillance macroprudentielle  
(1) Assurer un équilibre entre les intérêts des 
autorités de surveillance des pays d’origine et 
des pays d’accueil, autrement dit renforcer les processus et les pratiques en matière de 
contestation des décisions des autorités de 
surveillance nationales sur une base transfrontalière 
(2) Garantir des conditions de concurrence 
homogènes aux établissements financiers exerçant des activités dans différents États 
membres 
(3) Améliorer la prévention des crises et la 
gestion des crises à l’échelle européenne 
(4) Améliorer l’efficacité et le rapport coût-
efficience de la surveillance pour les 
entreprises soumises au contrôle (1) Développer l’évaluation des risques 
macroprudentiels à l’ échelon européen  
(2) Renforcer l’efficacité des mécanismes 
d’alerte rapide 
(3) Permettre que les analyses de risques donnent 
lieu à des mesures de la part les autorités compétentes 
 
5. OPTIONS  
5.1. Surveillance microprudentielle  
L’examen des options pour l’organisation de la  surveillance micropruden tielle dans l’UE a été 
divisé en deux volets. 
Volet 1 - Le système de surveillance  
1. Statu quo dynamique : maintien du modèle actuel fondé sur le pays d’origine et le cadre 
Lamfalussy. 
2. Retour à une solution antérieu re - modèle du pays d’accueil : attribution aux autorités de 
surveillance de l’entière responsabilité de la  surveillance des entreprises tant nationales 
qu’étrangères opérant sur le territoire national,  y compris leurs filiales et succursales.  
3. Modèle du chef de file : attribution de pouvoirs élargis à l’ autorité de surv eillance de la 
société mère d’un groupe transfrontalier. Dans la  pratique, l’autorité du  pays d’origine d’un 
FR 5   FR groupe transfrontalier se verr ait confier l’entière responsab ilité des activités menées à 
l’échelle de l’UE, succursales et filiales co mprises. Cette option po urrait constituer une 
évolution du cadre de surveillance actuel.  
4. Proposition de Larosière - un système européen de surveillance financière : 
transformation des comités de surveillance actuels  de l’UE en une, deux ou trois autorités de 
surveillance européennes. La ou les nouvelle s autorités de surveillance européennes 
collaboreraient au sein d’un réseau comprena nt également les autorités de surveillance 
financière nationales, qui resteraient comp étentes pour la surveillance courante des 
établissements. Elles coordonneraient la surveill ance des groupes transfrontaliers au sein de 
collèges des autorités de surveillance, contribueraient à l’harmonisation des règles, définiraient des orientations et disposeraient des compétences nécessaires pour intervenir dans 
certains cas strictement définis de désaccord entre les autorités de surveillance nationales.
 
5. Une autorité de surveillan ce unique au niveau de l’UE : attribution de toutes les 
compétences de surveillance courante des établi ssements ayant des activités transfrontalières 
au niveau communautaire à une autorité de surv eillance unique, en laissant aux autorités de 
surveillance nationales la surve illance des sociétés dont les activ ités se limitent au territoire 
national.  
Volet 2 - La structure institutionnelle  
A. Un organisme unique, autrement dit l’approche intégrée : désignation d’un organisme 
couvrant l’ensemble du secteur financier (b anques, assurance et marchés de valeurs 
mobilières) et tous les aspects de surveillance financière1. 
B. Deux organismes, autrement di t l’approche par objectifs  (approche bicéphale dite 
«twin peaks»): répartition des tâ ches entre deux autorités de su rveillance, l’une assurant la 
surveillance prudentielle et l’au tre la surveillance des règles  de conduite des entreprises2. Un 
comité de pilotage pourrait assurer la  coordination entre les deux organismes. 
C. Trois organismes, autrement dit l’approche sectorielle : une autorité de surveillance 
bancaire, une autorité de surv eillance des assurances et des pensions et une autorité de 
surveillance des valeurs mobilières3, conformément à l’esprit sectoriel de la législation 
financière de l’UE4. Ce dispositif pourrait être chapeauté  par un comité de pilotage global. 
D. Quatre organismes, autrement dit l’approche institutionnelle : outre les trois 
organismes responsables de la surveillance de s secteurs respectifs, un quatrième organisme 
distinct pourrait être cr éé pour la surveillance de s conglomérats financiers. 
                                                 
1 États membres possédant un modèle de surveillance unique indépendant des banques centrales: DE, 
AT, DK, HU, MT, PL, UK, SE. États membres possédant un modèle de surveillance unique en liaison 
avec (ou intégré dans) les banques centrales: FI, IE, SK, BE, EE.  
2 Dans l’UE, ce modèle n’est utilisé qu’aux Pays-Bas.  
3 États membres possédant un modèle sectoriel: CZ, ES, FR, EL, IT, LT, LU, PT, SI. 
4 Par exemple, la directive concernant les marchés d’instruments financiers pour le secteur des valeurs 
mobilières, la directive sur l’adéquation des fonds propres pour le secteur bancaire et la directive 
solvabilité II (qui n’est pas encore adopt ée) pour le secteur de l’assurance. 
FR 6   FR 5.2. Surveillance macroprudentielle  
Cinq options ont été évaluées pour le cadre européen de surveill ance macroprudentielle. 
A. Statu quo dynamique : dans ce scénario, la surveillanc e macroprudentielle serait assurée 
au moyen du dispositif actuel de l’UE, les compétences étant réparties entre plusieurs 
institutions et organismes et aucun mécanisme ne permettant d’assure r un suivi effectif des 
alertes et des recommandations. 
B. Exploitation de structures existantes ou proposées  
Attribution de tâches au comité  économique et financier (CEF) : cet organisme produit des 
analyses de haut niveau sur l’ évolution des marchés et des serv ices financiers et conseille 
l’Ecofin et la Commission européenne. Cette option suppose de confier au CEF la place 
centrale dans le futur cadre de surveillance macroprudentielle.  
Attribution de tâches au Système europ éen de banques centrales (SEBC)/à la Banque 
centrale européenne (BCE): selon cette option, la BCE serait chargée de la surveillance 
macroprudentielle dans l’UE. Pour autant que ce so it compatible avec le traité et les statuts de 
la BCE, les nouvelles tâches et le s compétences qui s’y rapportent  pourraient être mises en 
œuvre par la BCE elle-même ou avec l’aide d’un comité de surveillance bancaire élargi et 
doté des pouvoirs nécessaires (qui  comprendrait, par exemple, les présidents des comités de 
surveillance). 
Attribution de tâches au système europ éen de surveillance financière (ESFS) : selon cette 
option, la ou les nouvelles autorités européennes instituées conformément aux recommandations du rapport de Larosière afin de  renforcer la survei llance microprudentielle 
de l’UE pourraient également être chargées de la surveillance m acroprudentielle. Elles 
seraient assistées par le réseau des autorités de surveillance nationales. 
C. Création d’un nouvel organisme: le Conseil européen du risque systémique.  Cette 
option prévoit, conformément aux recommandati ons du groupe de Larosière, la création d’un 
nouvel organisme, le Conseil européen du ris que systémique (ESRC). L’ESRC serait un 
organisme indépendant, extérieur à la BCE mais présidé par le président de cette dernière. 
L’assistance opérationnelle et tec hnique serait essentiellement assu rée par la BCE et le SEBC. 
Ses tâches principales consiste raient à détecter le s risques macroprudentiels, à définir les 
mesures à prendre pour réduire ces risques et à déclench er des mesures correctives de la part 
des autorités compétentes en émettant des alertes.  
6. P
REMIERE ANALYSE DES INCIDENCES ET COMPARAISON DES OPTIONS  
6.1. Surveillance microprudentielle  
Les options du premier volet ont ét é analysées du point de vue de leur capacité à réaliser les 
objectifs de la réforme (voir le tableau ci-dessu s). À la suite de cette analyse, les options 1 
(statu quo), 2 (retour à une situation antérieure) et  3 (chef de file) ont ét é rejetées car elles ne 
permettent pas de réaliser la plupart des objectif s spécifiques.  
L’option 4 (ESFS) et l’option 5 (a utorité de surveillance de l’ UE) ont été retenues pour faire 
l’objet d’une évaluation comparative supplémenta ire au regard des cr itères d’efficacité, 
FR 7   FR d’efficience, de cohérence, ainsi que des principe s de subsidiarité et de proportionnalité. Il en 
est ressorti que l’ESFS constitue la meilleure option pour la réforme du système de surveillance financière de l’UE. Sur le plan de l’efficacité, une autorité de surveillance unique 
au niveau de l’UE risquerait  de ne pas être suffisamment proche des activités d’un groupe 
financier pour garantir une  protection suffisante des dé posants, des assurés et des 
investisseurs, ainsi que la stabilité financière  des établissements financiers dans l’UE. Elle 
n’aurait pas non plus les compétences juridiques  nécessaires pour faire respecter au sein des 
États membres des règles établies à l’échelon nati onal. Dans le cadre de l’ESFS, les autorités 
de surveillance nationales assure raient la surveillance couran te. Il s’agit d’un modèle 
décentralisé et évolutif, permettant au besoin  de transférer à l'UE , au fil du temps, des 
responsabilités supplémentaires en matière de su rveillance. Un autre point essentiel plaidant 
pour une solution décentralisée, te lle que l’ESFS, réside dans le fait qu’il n’existe pas 
actuellement de mécanisme de financement au niveau de l’UE auquel il soit possible de recourir quand une intervention est nécessaire pour aider un établissement en difficulté. Les 
deux options sont cohérentes, l’une  comme l’autre, avec les autr es politiques de l’UE dans ce 
domaine.  
Les quatre options relatives à la structure instit utionnelle ont ensuite été analysées au regard 
des critères d’efficacité, d’efficience et de co hérence. Bien qu’aucune option ne paraisse 
nettement supérieure aux autres à l’issue de cette  analyse, il a été considéré à ce stade que la 
solution la plus raisonnable, ré duisant au minimum les change ments nécessaires, consiste à 
conserver la structure sectoriell e actuelle des trois comités de  surveillance en créant trois 
autorités européennes possédant les mêmes mandats sectoriels que ces comités, en combinaison avec une analyse du fonctionnement des nouvelles structures trois ans après la 
création de l’ESFS.  
6.2. Surveillance macroprudentielle  
L’ESRC semble clairement la meilleure solution en tant que cadre de surveillance 
macroprudentielle de l’UE. La for ce de cette option réside dans la centralisation des fonctions 
d’alerte en cas de risques macroprudentiels et dans une composition de nature à créer d’importantes synergies, à assu rer une représentation équilibrée de toutes les institutions et 
autorités concernées dans l’UE et au niveau na tional et à contribuer à la stabilité du système 
financier. L’attribution de tâches au CEF risque rait de nuire à l’impartialité de son analyse, 
compte tenu de sa dimension politique. Quant à l’ attribution de tâches à l’ESFS, son principal 
inconvénient réside dans la différence substan tielle entre la nature de la surveillance 
macroprudentielle et celle de la surveillance microprudentielle. Enfin, en ce qui concerne la 
BCE ou le SEBC, trois arguments principaux peuvent être soulev és contre cette option: le 
conflit d’intérêts potentiel entre la stabilité financ ière et monétaire; le risque de réputation lié 
à la conduite de la surveillance macroprudentielle; la concentration excessive des compétences en matière de surveillance du système financier de l’UE. 
Pour ce qui est de l’efficience, l’ESRC bénéfi cierait de l’assistan ce opérationnelle et 
technique de la BCE ou du SEBC, sans nécess iter d’importantes ressources supplémentaires. 
7. I
MPACT DES OPTIONS RETENUES  
Les options sélectionnées devraient réaliser pl einement les objectifs décrits au point 4 en 
apportant un certain nombre de changements immé diats à l’organisation de la surveillance 
FR 8   FR financière dans l’UE. Ces changements at tendus sont matérialis és par les objectifs 
opérationnels assignés à l’ESFS et  à l’ESRC. D’une manière générale, en contribuant à la 
sauvegarde de la stabilité financière et à un contrôle plus efficace de la conduite des 
entreprises financières, le nouv eau cadre proposé serait bénéfi que pour la plupart des groupes 
de parties concernées dans  le marché intérieur. 
Établissements financiers, y compris leur  actionnariat et leur personnel: amélioration de 
l’environnement des entreprises grâce au renfor cement de la stabilité financière et à une 
prévention des crises plus efficace dans l’UE; mise en place de conditions de concurrence homogènes et réduction des coûts de mise en c onformité pour les sociét és transfrontalières; 
canalisation des investissements en provenance de s pays tiers vers le marché intérieur grâce 
au renforcement de la stabilité financière; ma intien des emplois exis tants et création de 
nouveaux emplois dans le secteur financier. 
Utilisateurs de services financiers, notamment les déposants, les investisseurs, les 
pensionnés et les sociétés autres que financières: augmentation de la confiance des 
consommateurs et des investisse urs en raison de la fiabilité accrue du secteur financier; 
réduction des risques de défaillance des établisseme nts financiers; amélioration de la stabilité 
des fonds de pension et création d’incitations en faveur de la mise en place de fonds de 
pension professionnels transfrontaliers; accès facilité aux ressources financières grâce au 
renforcement du marché unique des capitaux dans l’UE. 
Consommateurs et salariés dans l’économie en général . En réussissant à détecter et à 
prévenir des crises financières systémiques risquant de se propager à l’économie réelle, 
l’ESRC peut exercer un effet bénéfique en empêchant ou en réduisant les récessions 
macroéconomiques et leurs effets sur la production, la consommation et l’emploi. 
Pouvoirs publics, y compris les autorités de surveillance, les banques centrales et les 
ministères des finances:  clarification des rôle s et des responsabilités au niveau national et 
communautaire et mise en place d’un cadre  efficace pour la résolution des conflits; 
renforcement indirect de l’indépendance des activités de surveillance; création d’un cadre 
d’interaction entre la surveillance microprude ntielle et la surveillance macroprudentielle; 
formulation, à l’intention des gouvernements  et autres autorités concernées, de 
recommandations sur les mesures à prendre pour préserver la st abilité macroéconomique dans 
l’UE et les différents États membres, et renfor cement de l’efficacité des analyses d’évolution 
macroprudentielle effectuées par les banques centrales; réduction de la nécessité de recourir à 
l’injection de capitaux publics dans le système financier. 
8. S
UIVI ET EVALUATION  
Pour suivre efficacement l’impact de l’action de  l’UE dans le domaine de la surveillance 
micro- et macroprudentielle, il y a lieu de mettre au point des indicateurs spécifiques 
permettant d’évaluer les performances de l’E SFS et de l’ESRC. Cette tâche devra s’inscrire 
dans le cadre de l’analyse d’im pact des propositions législatives  mettant en œuvre la réforme 
de la surveillance.