Avis du Comité économique et social sur «Un système commun de TVA - un programme pour le Marché unique»

(97/C 296/10)

Le 18 février 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le document intitulé «Un système commun de TVA - un programme pour le Marché unique».

La section des affaires économiques, financières et monétaires, qui était chargée des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 juin 1997 (rapporteur: M. Walker).

Lors de sa 347e session plénière des 9 et 10 juillet 1997 (séance du 9 juillet 1997), le Comité économique et social a adopté par 78 voix pour, 7 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Depuis 1993, époque à laquelle a eu lieu l'entrée en vigueur du système actuel (que l'on appelle système transitoire) de TVA, des évolutions substantielles ont eu lieu au niveau communautaire. Tandis que le mouvement vers la suppression des frontières intérieures de l'Union européenne marquait un important pas en avant, ce mouvement ne reflète qu'en partie le processus d'intégration économique qui s'est déployé.

1.2. Un nouveau renforcement de la politique de Marché unique est nécessaire si l'on veut exploiter pleinement le concept initial de Marché unique. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne un impôt tel que TVA, qui est un impôt sur les biens et les services dont la libre circulation est un élément fondamental de la construction du Marché unique et qui est, dans sa conception et dans sa mise en oeuvre législative, un impôt communautaire. L'existence de quinze systèmes différents d'application et de contrôle n'est pas cohérente avec le principe d'un Marché unique et avec le fait que l'Europe doit se placer en position concurrentielle vis-à-vis du reste du monde.

1.3. Aussi longtemps que la TVA est perçue par quinze administrations fiscales différentes dans des États membres dont aussi bien les traditions juridiques et réglementaires que les interprétations, les processus, les systèmes et les langues diffèrent, il n'y a pas de sens à vouloir croire que les opérations transfrontalières (qui font intervenir deux ordres fiscaux et juridiques, ou davantage) puissent être imposées de la même manière que les opérations domestiques, qui font intervenir un seul ordre de compétence. Il en serait ainsi, même si existait une monnaie européenne unique. Des changements devraient donc viser à réduire le plus possible les distorsions et les coûts d'administration et d'application.

1.4. Par exemple, il est loin d'exister une réponse évidente à la question de savoir quel est le pays qui, du point de vue de la recherche de l'équité, est le plus compétent pour imposer une opération qui s'effectue, par exemple, entre des personnes provisoirement domiciliées en Autriche et en Belgique, mais qui ont normalement leurs résidences respectives au Portugal et en Italie, lorsque cette opération s'effectue électroniquement au moyen d'ordinateurs respectivement situés en Espagne et au Luxembourg et qu'elle porte sur des biens ayant leur origine en Grèce et dont la destination finale se trouve en Suède. Il est tout aussi difficile d'établir le mode de détermination des éléments imposables, ainsi que le mode de perception de la taxe. Les difficultés se trouvent aggravées quand un ou plusieurs des pays concernés sont situés en dehors de l'Union européenne.

1.5. La TVA est domaine de la fiscalité où les détails pratiques peuvent modifier une situation dans d'énormes proportions, en particulier en ce qui concerne les coûts d'application pour les entreprises et en ce qui concerne les possibilités d'évasion fiscale et de fraude. Il est donc essentiel que l'on examine soigneusement toutes propositions visant à modifier le système, de manière à évaluer, d'une part, les conséquences pratiques de la mise en oeuvre de ces propositions pour les entreprises et les consommateurs et, d'autre part, leurs incidences sur la politique fiscale.

1.6. Le Comité économique et social considère que le régime transitoire de TVA a aidé à la réalisation du Marché unique en facilitant la circulation des marchandises par la réduction des contrôles aux frontières, mais ce régime est complexe, crée dans certains cas une insécurité accrue, augmente le risque de fraude et provoque des discriminations entre les opérations domestiques et les opérations intracommunautaires. C'est pourquoi le CES accepte avec la Commission l'idée qu'il convient de prendre des mesures dans les meilleurs délais en vue de moderniser le système de TVA.

1.7. Le système actuel manque d'objectivité et impose aux opérateurs des coûts inacceptables d'application en raison de la diversité des facteurs qui doivent être pris en considération. Parmi ceux-ci, figurent notamment les conséquences fiscales qui résultent:

- du lieu où le vendeur et l'acheteur sont établis;

- du statut fiscal de ceux à qui sont fournis des biens ou des services;

- du numéro d'immatriculation de TVA de l'acheteur;

- de l'emplacement des biens au moment où ils sont fournis;

- de la question de savoir qui est le transporteur et quel est le point de départ ou d'arrivée;

- de la nature des biens ou des services fournis;

- du chiffre d'affaires du vendeur dans l'État membre dans lequel sont fournis les biens ou les services;

- de la nécessité de déclarer de façon distincte des autres achats les achats intracommunautaires et de fournir des déclarations de TVA concernant ces achats;

- de la nécessité, de manière générale, de traiter le transfert d'actifs propres vers un autre État membre comme s'il s'agissait d'une opération de vente et d'achat.

1.7.1. En outre, le système actuel présente des défauts importants.

1.7.1.1. Les opérateurs rencontrent des problèmes pour obtenir la déduction ou le remboursement de la TVA acquittée dans les États membres dans lesquels ils ne sont pas établis et peuvent avoir à fournir la preuve que la TVA a été effectivement acquittée.

1.7.1.2. Les entreprises peuvent aussi être tenues de s'immatriculer dans d'autres pays que leur propre État membre, même dans des cas où elles n'ont pas d'activité commerciale dans ces pays.

1.7.1.3. En outre, les petites entreprises, qui pourraient ne pas avoir à appliquer la TVA et qui seraient, en conséquence, dispensées de toutes obligations au titre de la TVA dans leur propre État membre parce que leur chiffre d'affaires, au regard des règles applicables en la matière, est inférieur à un certain seuil, risquent d'être tout de même tenues de faire connaître les opérations intracommunautaires et de transmettre des listes à intervalles réguliers; ces entreprises risquent aussi, dans certains cas, de devoir être identifiées et de devoir effectuer leurs déclarations de TVA dans leur propre pays à raison de l'achat de biens auprès de fournisseurs d'autres États membres pour des montants dépassant une valeur-seuil donnée et/ou risquent de se voir obligées de recourir aux services de représentants fiscaux pour s'acquitter de leurs obligations de paiement et de déclaration dans des États membres sur le territoire desquels elles ne sont pas physiquement établies.

1.7.1.4. Les PME, et en particulier les microentreprises, ont été empêchées d'exploiter au maximum les possibilités que le Marché unique aurait dû leur offrir.

1.7.1.5. Le système actuel n'assure même pas l'égalité de traitement de toutes les opérations par une même administration fiscale. Par exemple, dans certains pays, la possibilité de déduire la taxe en amont liée à l'obtention de financements dans le cadre d'une entreprise dépend davantage de la méthode de financement que de la situation fiscale de l'entreprise motivant le besoin de financement.

1.7.1.6. Dans l'Union européenne, le commerce et l'industrie sont handicapés par l'absence de système commun et par le fait que les directives existantes concernant la TVA ne sont pas interprétées et appliquées de la même manière par les États membres.

1.7.1.7. L'on dispose d'éléments qui prouvent que la dégradation fiscale provoque une érosion croissante des recettes de TVA.

1.8. C'est pourquoi le CES est favorable à un système plus simple et plus clair, et dans son avis d'initiative sur la fiscalité directe et indirecte (), il a donné, dans le principe, son approbation nuancée à un système définitif de TVA fondé sur la taxation dans le pays d'origine et a déclaré qu'«une application généralisée de ce principe est [...] incompatible avec des différences trop importantes en matière de taux de TVA ...». Le Comité concluait ensuite que «Sans viser [...] à une harmonisation complète [...], il faudra arriver à resserrer les fourchettes des taux ...».

1.8.1. Cependant, l'harmonisation des taux est un exercice qui n'a pas de sens si l'on ne procède pas simultanément à une harmonisation de l'assiette fiscale.

1.9. Les taux de TVA actuellement en vigueur dans les différents États membres sont repris à l'annexe 1.

1.10. Le CES a déclaré, dans son avis, que «L'instauration d'un système définitif ne devrait s'effectuer que s'il s'avère possible d'identifier des avantages manifestes (tant initiaux que récurrents) d'une ampleur qui suffise à justifier les coûts résultant d'un changement.»

1.10.1. Les critères en fonction desquels il convient de juger les changements proposés sont les suivants:

- il doit y avoir une réduction des coûts d'application qui pèsent sur les entreprises;

- le risque de fraude ne doit pas être accru - et de préférence, il faut qu'il soit réduit;

- la distorsion de concurrence doit être réduite le plus possible;

- il faut moins de différenciation entre les transactions nationales et les transactions intracommunautaires;

- il ne doit y avoir aucune réduction des recettes des États membres;

- la neutralité fiscale en termes de compétitivité doit être maintenue dans toute la mesure du possible.

2. Le programme de la Commission en vue de la mise en place d'un système commun de TVA

2.1. Le programme de travail de la Commission est axé en priorité sur la création d'un système commun de TVA qui doit reposer sur trois piliers:

- une modernisation de l'actuel système de TVA;

- une application uniforme du système commun de TVA dans l'ensemble de l'Union européenne;

- le système de taxation lui-même étant le nouveau système de TVA stricto sensu.

2.1.1. Il est prévu de traiter les problèmes les plus urgents au début du programme; il est impératif de moderniser le système existant afin d'adapter la taxation à des évolutions techniques et autres qui sont survenues récemment dans un certain nombre de domaines.

2.2. Le moment du passage au système fondé sur l'origine se situera vers la fin du programme. La TVA étant un impôt qui frappe les biens et les services, et la libre circulation des biens et des services se trouvant au coeur du Marché unique, la Commission a conçu le nouveau système à partir de considérations relatives au Marché unique.

2.2.1. Afin de répondre aux critères du Marché unique dans le domaine de la TVA, la Commission présente explicitement ses objectifs comme étant les suivants:

- abandonner la segmentation du Marché unique en quinze espaces fiscaux distincts;

- simplifier et moderniser le système pour permettre de relever les défis du vingt-et-unième siècle;

- garantir un traitement égal de toutes les opérations effectuées dans l'Union européenne;

- garantir la sécurité et le contrôle de la taxation, de manière à permettre de maintenir ainsi le niveau des recettes provenant de la TVA.

2.3. La poursuite de ces objectifs suppose que les caractéristiques essentielles du système envisagé soient les suivantes:

- aucune distinction entre opérations domestiques et intracommunautaires;

- taxation sur la base du principe d'origine de toutes les opérations effectuées au sein de l'Union européenne;

- un nouveau mécanisme permettant de déterminer le lieu où sont fournis les biens et les services.

2.4. Les éléments clés du programme de la Commission visent à répondre à ces critères.

2.4.1. Chaque opérateur devrait être immatriculé dans un pays seulement et cette immatriculation couvrirait la totalité de l'activité de cet opérateur dans l'Union européenne.

2.4.1.1. Toutes les opérations effectuées dans l'Union européenne, où qu'elles aient lieu, seraient soumises à la TVA au taux en vigueur au moment considéré dans le pays où est immatriculé l'opérateur et l'opérateur serait redevable aux autorités fiscales de ce pays, dans la monnaie de ce pays, de toute taxe à la production due à raison de ces opérations.

2.4.1.2. Cette approche implique que le droit à déduction doive être exercé strictement et exclusivement dans le pays d'immatriculation.

2.4.1.3. Les opérateurs qui seraient présents dans plus d'un État membre seraient tenus de s'immatriculer dans un pays seulement, mais l'on n'indique pas sur quelle base serait déterminé le pays d'immatriculation.

2.4.1.4. Dans les cas où un opérateur aurait un établissement dans un État membre autre que le pays d'immatriculation et où cet établissement serait en forme de succursale de l'établissement principal, l'on appliquerait à toutes ces succursales le régime de l'immatriculation unique et la taxe serait perçue sur les opérations effectuées par chaque succursale au taux en vigueur au moment considéré dans le pays d'immatriculation, indépendamment de l'État membre dans lequel (ou des États membres dans lesquels) seraient situées la ou les succursales. Des déclarations seraient établies à l'intention des autorités du pays d'immatriculation dans la monnaie de ce pays. Dans les cas où l'établissement existerait sous la forme d'une filiale ou d'une autre personne morale distincte, celle-ci serait réputée constituer, au regard de la question qui nous occupe, une entreprise distincte et serait tenue de s'immatriculer dans le pays où elle est située, d'appliquer la taxe au taux en vigueur dans ce pays et de fournir des déclarations aux autorités de ce pays dans la monnaie de ce pays.

2.4.2. Bien qu'il soit prévu que la TVA serait perçue par les administrations fiscales nationales appliquant leurs propres taux aux opérateurs immatriculés dans le territoire de leur ressort, les sommes perçues constitueraient une caisse unique à réattribuer entre les États membres proportionnellement à la consommation sur leur territoire. Les gouvernements des États membres percevraient donc la taxe en tant qu'agents de la caisse centrale, envers laquelle ils seraient comptables des sommes perçues.

2.4.2.1. La Commission souligne que la réattribution des recettes entre les États membres ne saurait être fondée sur les données fournies dans les déclarations fiscales des assujettis et considère que le meilleur moyen de fixer les recettes dues à chaque État membre en termes de consommation taxée qui a lieu sur son territoire consiste à quantifier cette consommation au moyen de statistiques.

2.4.2.2. La Commission fait valoir que, sur la base des comptes nationaux, de tableaux d'entrées et sorties appropriés et d'autres informations, telles que les enquêtes statistiques et des rapports annuels, il est possible d'établir la consommation annuelle des différents secteurs économiques, tels que le secteur privé et le secteur public, à la fois subdivisée par fonction et ventilée en chiffres plus détaillés. Il est également dit qu'une telle information est disponible pour d'autres secteurs et sous-secteurs, tels que les organismes privés sans but lucratif, le secteur du crédit, les entreprises d'assurance, le secteur de la santé, etc.

2.4.2.3. Les parties de l'économie qui, tout en représentant une consommation finale, ne seraient pas soumises à la taxe devraient être éliminées des chiffres de consommation utilisés pour calculer le montant de l'impôt perçu qui est dû à chaque État membre. Ainsi, il conviendrait de déduire encore les chiffres incorporés dans le calcul du PNB et qui représentent l'économie souterraine. Il en irait de même de la consommation qui échapperait à la taxation de manière régulière comme, par exemple, les fournitures provenant d'opérateurs n'atteignant pas le seuil d'immatriculation obligatoire à la TVA et les prestations de services définies comme exonérées de TVA par la sixième directive ou celles qui, par nature, ne seraient pas assujetties à la TVA.

2.4.2.4. Ainsi calculée, la part de chaque État membre dans le total des recettes théoriques de TVA de tous les États membres constituerait la clé de réattribution des recettes totales de TVA de l'Union européenne entre les États membres. La consommation de chaque État membre serait pondérée pour tenir compte de variations des taux de TVA entre les États membres ainsi que des différences relatives à la mesure dans laquelle la consommation porterait sur des biens et des services soumis à la TVA aux taux réduits.

2.4.2.5. Les États membres conserveraient les recettes perçues pour le compte de la caisse centrale, mais l'on procéderait à des adaptations mensuelles afin de tenir compte de la différence entre la somme perçue par chaque État membre et le montant auquel il aurait droit à raison des taux de consommation résultant du calcul statistique. Ces calculs seraient établis pour des périodes d'une année et se fonderaient sur les chiffres disponibles les plus actuels; normalement, ces chiffres remontent à environ deux ans. Suite à la récente décision d'adopter la version de 1995 du système européen de comptes économiques intégrés (SEC) à compter de l'an 2000, l'on envisage de voir cet écart ramené à une année à partir de cette date. Il faudrait effectuer des adaptations rétroactives afin d'aligner les répartitions effectives sur la répartition requise en théorie, et ce une fois que les chiffres correspondant à la réalité seraient disponibles pour la période.

2.4.3. Toutes les opérations de fourniture donnant lieu à une consommation dans l'Union européenne et effectuées par un commerçant immatriculé dans l'Union européenne seraient assujetties à la TVA et il ne serait plus établi de distinction en fonction de l'État membre où se réalisent ces opérations.

2.4.4. La Commission admet qu'il faudrait harmoniser beaucoup plus étroitement les taux normaux de TVA.

2.4.5. En ce qui concerne les taux réduits, la Commission considère l'harmonisation de leur nombre et de leur champ d'application comme nécessaire d'un point de vue purement technique et la Commission est convaincue que seul un petit nombre de taux est compatible avec l'objectif de simplification.

2.4.6. L'introduction du système proposé exigerait un ensemble uniforme de règles de TVA dans l'ensemble de l'Union européenne. Bien que la sixième directive fixe déjà un ensemble unique de règles, il existe de nombreuses différences dans la pratique. En premier lieu, la directive elle-même donne aux États membres un choix entre diverses solutions possibles dans différentes matières. Deuxièmement, on a accordé des dérogations aux États membres rencontrant des difficultés; et troisièmement, les dispositions de la directive ne sont pas interprétées ou appliquées partout de la même manière. La Commission propose d'élargir le champ d'application de la taxe en limitant les exonérations et autres dérogations au régime actuellement en vigueur.

2.4.6.1. Il y aurait lieu d'harmoniser sur grande échelle des matières telles que l'exercice du droit à déduction, les exonérations, le régime fiscal des petites entreprises, les seuils d'immatriculation obligatoire, les périodes de comptes de TVA, les régimes particuliers, les dépenses non déductibles et les méthodologies des administrations fiscales.

2.4.6.2. Afin de faire en sorte que soit adoptée une démarche plus unifiée vis-à-vis de cette interprétation de la législation, la Commission a l'intention de proposer que le Comité de la TVA soit transformé en comité de réglementation, auquel cas la Commission se verrait conférer le pouvoir d'arrêter les mesures d'exécution des actes adoptés par le Conseil.

2.4.7. Dans le régime envisagé, la responsabilité individuelle de chaque État membre en matière d'administration, de contrôle et de perception de la taxe serait remplacée par une responsabilité collective. Tous les États membres seraient responsables conjointement et séparément des recettes globales de la taxe qui seraient dues à chacun d'eux en fonction de leur consommation. L'efficacité avec laquelle chaque État membre exécuterait ces fonctions aurait une incidence directe sur le budget national de chacun des autres États membres.

2.4.7.1. Cela mettrait davantage l'accent sur la coopération entre les États membres; cela exigerait également de nouveaux outils et de nouvelles méthodologies de coordination. Les États membres devraient avoir une confiance mutuelle les uns dans les autres par rapport aux pouvoirs, aux actions et à l'exécution. Chaque État membre devrait avoir la certitude, en ce qui concerne chaque autre État membre:

- qu'il existe un niveau minimum suffisant de pouvoirs de contrôle et de perception au niveau national;

- que seraient menées un minimum suffisant d'actions communes de contrôle et de perception;

- que la qualité de l'exécution de ces actions répondrait à des normes acceptables.

2.4.8. La Commission a publié un programme de travail ainsi qu'un calendrier de présentation de propositions fondés sur une démarche pas à pas, aux termes desquels les changements seraient introduits par étapes d'ici au milieu de l'année 1999, deux ans étant accordés pour leur mise en oeuvre à compter de l'adoption des instruments par le Conseil.

3. Observations générales

3.1. Dans son avis sur «L'achèvement du marché intérieur: rapprochement des taux et harmonisation des structures des impôts indirects» (), le CES avait déclaré qu'il approuvait entièrement l'entreprise de suppression de toutes les frontières et de tous les contrôles aux frontières pour le 1er janvier 1993, y compris les contrôles actuellement exercés en vue de la perception des impôts indirects à acquitter (TVA et droits d'accise). Les notions d'exportation et d'importation, disait en substance le Comité, cesseront de s'appliquer aux échanges intracommunautaires.

3.1.1. C'est pourquoi le CES accueille avec satisfaction nombre des intentions actuelles de la Commission, dans la mesure où elles constituent un nouveau pas en avant vers la réalisation tardive de cet idéal; le CES approuve particulièrement les objectifs suivants de simplification de la taxe:

- abandonner la segmentation du Marché unique en quinze espaces fiscaux distincts;

- simplifier et moderniser le système pour permettre de relever les défis du vingt-et-unième siècle;

- le traitement égal de toutes les opérations effectuées dans l'Union européenne;

- garantir la sécurité et le contrôle de la taxation;

- réduire les coûts d'application qui pèsent sur les entreprises.

3.1.2. Dans son avis sur le système commun de taxe sur la valeur ajoutée (niveau du taux normal) (), le CES a indiqué qu'il «considère [...] que la proposition d'introduire un régime définitif ne devrait pas masquer la nécessité d'autres réformes intermédiaires du régime transitoire existant, qui devraient être incluses dans le nouveau régime définitif».

3.1.2.1. C'est pourquoi le Comité marque son accord sur la décision de la Commission de faire de la modernisation de l'actuel système de TVA le principal pilier de son programme de travail et d'accorder, dans son calendrier, la priorité à ces mesures.

3.1.2.2. Dans ce contexte, le CES a le sentiment qu'il faut moderniser la sixième directive, indépendamment de ce que sera, à terme, l'aspect du système définitif de TVA. De nombreux États membres trouvent matière à préoccupation dans le fait que des ambiguïtés présentes dans cette directive ont été à l'origine de décisions de la Cour de justice des Communautés européennes, préoccupation dans le fait que ces décisions sont invariablement à effet rétroactif. Cela peut être cause d'importantes pertes de recettes, et souvent de complexité accrue parce que l'on se trouve dans l'obligation de démanteler ce qui correspondait à des pratiques de longue date. Il serait particulièrement souhaitable que la directive soit débarrassée de certaines ambiguïtés, de telle sorte que les États membres puissent appliquer avec certitude le droit national et le droit européen. La sixième directive devrait, de préférence, être réécrite sous forme de code communautaire de la TVA.

3.1.2.3. La plupart des États membres trouvent aussi matière à préoccupation dans le fait qu'il faut beaucoup de temps pour modifier des dispositions permanentes de la sixième directive, quelles qu'elles soient. Dans les cas où les États membres souhaitent agir rapidement pour mettre fin à des abus ou pour apporter des simplifications, l'article 27 leur donne, en théorie, les moyens de le faire, mais le recours à cet article est limité et il conviendrait de donner à celui-ci ou à l'article 29 davantage de flexibilité.

3.1.3. Dans son avis d'initiative sur la fiscalité directe et indirecte, le CES a déclaré que des «propositions détaillées devraient être élaborées en concertation avec les partenaires sociaux et les milieux d'affaires. Il conviendrait de procéder d'entrée de jeu à une consultation exhaustive sur les besoins des entreprises et sur les frais d'application qu'entraîneraient des solutions de remplacement, compte tenu notamment du surcroît de coûts et charges administratives qui résulterait des mesures de lutte contre l'évasion fiscale».

3.1.3.1. C'est pourquoi le CES marque sa satisfaction quant à la démarche de la Commission consistant à publier un programme de travail, dans la mesure où cette démarche offre de vastes possibilités pour ce qui est de procéder à de telles consultations, et le CES espère que l'on tirera le meilleur parti de cette possibilité.

3.1.4. Le Comité prend acte de l'hypothèse posée par la Commission, selon laquelle il ne devrait pas exister de distinction entre les opérations domestiques et les opérations intracommunautaires; le Comité adhère, dans le principe, à cette idée, mais souligne que l'uniformité de traitement de ces deux types d'opérations doit être obtenue par une simplification des opérations du second type; cette uniformité ne doit pas se réaliser au prix d'un alourdissement, pour les opérations domestiques, de la charge existante liée à l'application de la réglementation.

3.2. Toutefois, le CES éprouve quelques réserves quant à certains aspects de détail qui, selon lui, pourraient susciter des problèmes pratiques s'ils faisaient l'objet d'une mise en oeuvre menée selon les modalités qui sont envisagées actuellement, et le CES estime qu'il conviendrait d'examiner plus avant ces questions avant que la Commission ne présente ses propositions concrètes de législation.

3.2.1. Le CES accepte dans le principe l'idée dont est partie la Commission et selon laquelle les recettes de la taxe seraient mises en commun et réattribuées entre les États membres sur la base de la consommation afin d'éviter que l'on ait à créer un système de compensation qui, sans cela, serait nécessaire à une distribution équitable des recettes fiscales entre les États membres et qui, selon le Comité, serait lourd à gérer.

3.2.1.1. Cependant, le CES n'est pas convaincu en ce qui concerne la base statistique qu'il est proposé d'utiliser pour mesurer la consommation de chaque État membre. Il est notoire que les statistiques constituent des données peu fiables. Il serait nécessaire, en ce qui concerne les statistiques produites par chaque État membre, de déterminer si elles sont:

- adaptées à l'usage pour lequel elles sont requises;

- suffisamment exactes;

- actualisées avec suffisamment de fréquence et de rapidité;

- élaborées sur des bases comparables.

3.2.1.2. En ce qui concerne la question de savoir si les statistiques sont adaptées à l'usage envisagé, la base sur laquelle les statistiques sont actuellement établies n'est peut-être pas entièrement appropriée pour le nouvel usage qui en sera fait. Les statistiques sont utiles pour faire apparaître des tendances et, dans un tel contexte, un certain degré d'approximation peut être acceptable à condition que l'approximation reste cohérente d'un ensemble de chiffres à l'autre; mais cela ne serait pas le cas dès lors que, comme en l'espèce, l'on désire déterminer des valeurs absolues. Concernant la question de la précision, un degré de précision qui est acceptable pour l'utilisation actuelle de ces statistiques peut ne pas être suffisant pour leur nouvel usage. En outre, le degré actuel de précision peut varier d'un État membre à l'autre. De même, il existe de grandes différences entre les États membres pour ce qui concerne la fréquence et la rapidité de publication de statistiques, et la manière d'obtenir et de présenter les chiffres varie aussi dans des proportions considérables. Le CES reconnaît que la Commission a le sentiment que des progrès substantiels sont en cours de réalisation dans le sens d'une amélioration de cette situation; toutefois, de l'avis du CES, il est impossible d'arriver à une véritable «comparabilité» dans des délais qui ne soient pas fort longs.

3.2.1.3. Par exemple, le CES note qu'il serait nécessaire d'exclure l'élément du PNB que représente l'économie souterraine et souhaite faire observer que l'ampleur de cet élément est en grande partie une affaire de conjecture dans la plupart des États membres.

3.2.1.4. La Commission affirme dans son document qu'«il est possible d'établir la consommation annuelle des différents secteurs économiques». Compte tenu du fait que les chiffres de la consommation seraient affectés d'une pondération due au taux de TVA applicable dans chaque État membre, il faudrait distinguer entre consommation au taux normal, consommation au taux réduit, consommation exonérée de taxe et consommation de biens et de services qui, tout en étant soumis à la TVA, auraient échappé à la taxation parce que fournis par des opérateurs autorisés à ne pas s'immatriculer. Il serait également nécessaire de quantifier avec une exactitude raisonnable les effets de l'économie parallèle. Le CES doute sérieusement que tout cela soit possible.

3.2.1.5. Par exemple, on voit mal comment il serait possible de faire apparaître avec exactitude dans les statistiques du pays de consommation les opérations transfrontalières entre commerçants immatriculés et consommateur final ou bien entre commerçants non immatriculés.

3.2.1.6. Il semble que le système envisagé devrait nécessiter un régime soigneusement structuré et rigoureux d'audit indépendant afin d'empêcher que ne se produisent des distortions causées par l'utilisation, involontaire ou non, de statistiques qui seraient de nature à induire en erreur.

3.2.1.7. Le CES juge peu probable qu'il soit possible de créer, pour ces calculs, à partir des données existantes émanant des pouvoirs publics ou de toute autre manière, une base statistique qui soit suffisamment précise pour servir de fondement équitable à la répartition, et - plus important encore - qui puisse susciter une confiance universelle.

3.2.2. Tout en comprenant et en approuvant totalement le désir de simplifier ce faisant la taxe pour les entreprises, le CES éprouve certaines réserves quant à la proposition relative à un lieu unique d'immatriculation pour chaque opérateur et à l'application du taux en vigueur dans le pays d'immatriculation à toutes les transactions effectuées par cet opérateur où que ce soit dans l'Union européenne. Le CES n'a pas le sentiment que cela aboutirait nécessairement à la simplification souhaitée et craint que cela ne risque de susciter, à d'autres égards, des complications qui l'emporteraient sur les avantages escomptés.

3.2.2.1. Si l'on prend l'exemple d'un commerce de détail qui, au regard de la réglementation sur la TVA, est immatriculé, par exemple, en Allemagne et possède des succursales dans plusieurs autres États membres, ce commerce devrait appliquer le taux allemand de TVA dans chacun d'eux. Cela créerait, au Royaume-Uni, par exemple, une situation telle que l'on trouverait dans l'artère principale d'une grande ville britannique des magasins ayant un numéro de TVA britannique qui appliqueraient la TVA au taux britannique à côté de succursales de magasins néerlandais appliquant la TVA néerlandaise, de magasins danois appliquant la TVA danoise, de magasins suédois appliquant la TVA suédoise, de différents magasins français appliquant la TVA française et de magasins belges appliquant la TVA belge.

3.2.2.2. Dans les cas où les magasins affichent des prix dans lesquels est incluse la TVA, cela peut ne pas avoir de conséquence pour le consommateur, étant donné que la pression de la concurrence obligerait les magasins concernés à rapprocher leurs prix de vente en ce qui concerne les articles similaires et cela mettrait en situation concurrentielle défavorable les opérateurs immatriculés dans des pays à niveau élevé de TVA. Même une fourchette de taux normaux de 2 % représenterait une différence significative, étant donné les faibles marges avec lesquelles travaillent de nombreux détaillants. Ainsi, cela pourrait dissuader les entreprises immatriculées dans des pays à niveau élevé de TVA de créer des succursales dans d'autres États membres, ou encore obliger celles qui ont déjà des succursales à les transformer en personnes morales distinctes, ce qui n'est pas cohérent avec les objectifs d'un Marché unique.

3.2.2.3. Les entreprises non domiciliées dans l'Union européenne et prenant position sur le marché européen seraient libres de choisir leur pays d'immatriculation et auraient tendance à opter pour les États à faible taux de TVA. Cela leur donnerait un avantage sur leurs concurrents européens, dont la faculté de choisir leur pays d'immatriculation serait probablement plus limitée.

3.2.2.4. S'il est vrai que le fait de ne devoir s'immatriculer que dans un État membre pourrait sembler, à première vue, constituer une simplification, cette notion comporte des conséquences qui pourraient déboucher sur une complexité accrue. Les opérateurs devraient établir, à l'intention des autorités fiscales de leur pays d'immatriculation dans la monnaie de ce pays, des déclarations concernant toutes leurs opérations effectuées dans l'ensemble de l'Union européenne.

3.2.2.5. Cela signifierait que la valeur de toutes les opérations effectuées dans d'autres monnaies devrait être convertie dans la monnaie du pays d'immatriculation. A moins que tous les États membres ne partagent une monnaie unique, et jusqu'à ce qu'il en soit ainsi, cela constituerait une obligation lourde et créerait des possibilités de manipulation aux dépens de l'administration fiscale.

3.2.2.6. Il se pourrait que s'impose aussi l'obligation de rapatrier les fonds au pays d'immatriculation pour que la taxe exigible puisse être acquittée et cela entraînerait des coûts et des travaux d'administration supplémentaires même dans une situation de monnaie unique.

3.2.3. Ces propositions offrent aussi des possibilités considérables de manoeuvres légales d'évasion fiscale. Par exemple, une entreprise située dans un pays où le taux de TVA est élevé pourrait créer une filiale dans un pays où le taux de TVA est faible, et cette filiale, étant une personne morale distincte, serait aussi immatriculée de façon distincte et acquitterait la TVA au taux du pays où elle se trouve. La société mère pourrait «exporter» toute sa production à destination de la filiale et facturer les marchandises en appliquant la TVA à son taux le plus élevé, bien que les marchandises en question n'aient jamais quitté le pays de la société mère. La filiale récupérerait la TVA à ce taux le plus élevé, en tant que TVA perçue en amont, dans le pays où elle se trouve, puis transférerait à nouveau les marchandises, au taux de TVA le plus faible, à destination de succursales qu'elle aurait créées dans le pays d'origine. De même, il serait possible de créer une société écran dans un pays à faible taux de TVA dans le but d'importer des marchandises de pays extérieurs à l'Union européenne. Ces marchandises seraient commandées et payées par la filiale dans le pays à faible taux de TVA mais seraient expédiées directement à des succursales situées dans les pays à taux élevé de TVA. Cela ne répond pas au critère selon lequel il faut éviter de fausser la concurrence.

3.2.3.1. Comme de tels procédés seraient beaucoup plus faciles à mettre en oeuvre pour de grandes structures, le résultat net de ces propositions serait d'avantager les grandes entreprises aux dépens des PME (et en particulier des microentreprises) et d'avantager les entreprises établies dans des États tiers par rapport à celles qui sont établies dans l'Union européenne.

3.2.4. Il existerait une forte incitation pour les entreprises qui fixent leur principal établissement dans des pays à taux peu élevés à faire passer par des succursales leurs activités situées dans des pays à taux plus élevés, tandis que celles qui sont immatriculées dans des pays à taux plus élevés seraient tout aussi irrésistiblement amenées à structurer leurs activités dans les États membres à taux moins élevés en créant des personnes juridiques distinctes, et il est presque certain que c'est cela qui se produirait en pratique. La conséquence en serait une réduction de la masse globale de TVA susceptible d'être prélevée et l'on ne parviendrait pas, de ce fait, à satisfaire le critère selon lequel il ne devrait pas survenir de diminution des recettes de TVA des États membres.

3.2.5. Un autre aspect crucial de cette question est que l'autorité fiscale du pays d'immatriculation devrait s'en remettre aux autorités fiscales d'autres États membres pour la vérification des opérations réalisées en dehors de ses frontières; cela ne faciliterait pas la prévention de l'évasion fiscale et les entreprises devraient tout de même traiter avec deux ordres de compétence fiscale et juridique, voire davantage. Ainsi, la segmentation du Marché unique en quinze espaces fiscaux distincts ne serait que partiellement supprimée, et l'objectif de garantie de la sécurité et du contrôle de la taxation ne serait pas atteint. En outre, les factures présentées par les fournisseurs d'autres États membres devraient être traduites dans la langue de l'État membre destinataire afin que l'on puisse les vérifier.

3.2.6. En tout état de cause, la possibilité d'immatriculation unique n'existe que dans les cas où tous les établissements commerciaux situés dans d'autres États membres sont des succursales de l'établissement principal. Lorsque tel n'est pas le cas (c'est-à-dire en ce qui concerne la plupart des établissements ayant une activité manufacturière ou commerciale à l'exception des établissements de vente au détail, des cabinets de praticiens de professions libérales et de certaines entreprises du secteur financier), l'entreprise concernée ne pourrait pas bénéficier du régime d'immatriculation unique. Cela créerait un système «à deux vitesses» où l'on verrait des entreprises appartenant à des secteurs semblables relever d'un régime différent selon leur forme juridique. Dans cette hypothèse, l'on ne pourrait atteindre l'objectif déclaré de la Commission de garantir un traitement égal de toutes les opérations effectuées dans l'UE. Cela constituerait, de surcroît, une entorse aux principes du Marché unique.

3.2.7. Le CES est d'avis qu'en raison des difficultés évoquées plus haut concernant les activités des succursales, la plupart des entreprises ayant des établissements dans plus d'un État membre seraient obligées de se constituer en personnes morales distinctes sous forme de sociétés à responsabilité limitée, et qu'en conséquence, le principe de l'immatriculation unique ne connaîtrait qu'une application limitée. Cela porterait atteinte à l'objectif qui est explicitement fixé de simplifier et moderniser le système.

3.3. Le CES souhaite faire observer que la majorité des entreprises n'effectuent pas d'opérations transfrontalières et qu'il continuera probablement d'en être ainsi dans un avenir prévisible. Le système proposé devrait éviter de désavantager de quelque manière que ce soit cette majorité, qui comprendrait un grand nombre de PME et, plus particulièrement, de microentreprises.

3.3.1. Le CES souhaite aussi remarquer que la majorité des opérations transfrontalières s'effectuent entre des opérateurs immatriculés à la TVA et que la TVA appliquée par le fournisseur peut être récupérée par l'acheteur en tant que TVA perçue en amont. En vertu du système proposé, qui consiste à répartir les recettes de TVA entre les États membres en fonction de l'indice de la consommation, une importante disparité entre les taux ne créerait, de ce fait, aucune distorsion de concurrence pour ce qui concerne ces opérations. Une telle disparité pourrait toutefois susciter des achats transfrontaliers motivés par des considérations de taxation de la part de consommateurs qui seraient des particuliers ou des entreprises ne pouvant pas récupérer la TVA en tant que TVA perçue en amont.

3.3.1.1. Cela pourrait aussi donner lieu à une augmentation non négligeable des opérations de vente par correspondance entre des entreprises situées dans des pays à faible taux de TVA et des consommateurs se trouvant dans des pays à taux de TVA plus élevé, et c'est pour ces raisons qu'une importante disparité entre les taux ne pourrait pas être maintenue dans le cadre d'un régime fondé sur la taxation dans le pays d'origine.

3.4. Une fois que l'accord se serait réalisé sur les fourchettes de taux normaux et de taux réduits ou sur la (les) valeurs(s) du (des) taux unique(s), il serait extrêmement difficile de parvenir par la suite à un accord pour les modifier. La Commission fait valoir que les contraintes résultant de ce facteur aideraient les États membres à atteindre et à maintenir la conformité aux critères de convergence de Maastricht.

3.4.1. La liberté d'action que serait censée permettre une fourchette de taux se révélerait probablement illusoire, étant donné que tout État membre qui fixerait un taux supérieur au taux minimum mettrait ses opérateurs en situation de désavantage concurrentiel par rapport aux opérateurs immatriculés dans des États membres à taux plus faibles.

3.4.2. Cela conduit à penser qu'en fait, un fonctionnement satisfaisant du système proposé supposerait un taux de TVA unique et que la mise en place de ce système aboutirait dans un délai relativement bref à l'écrasement de la fourchette de taux actuellement projetée qui deviendrait un taux unique.

3.4.2.1. Le document de la Commission laisse présager une telle évolution puisqu'il reconnaît que «Pour le taux normal, si l'introduction d'un taux unique constitue une solution propre à éviter toute distorsion de concurrence due à la taxe et, surtout, à garantir une application simple et uniforme de la taxe à l'intérieur de l'Union, il n'en demeure pas moins qu'un rapprochement à l'intérieur d'une fourchette pourrait s'avérer suffisant.»

3.4.3. Tout en admettant la force de cet argument, le CES reconnaît que le processus de réalisation d'une convergence significative des taux est inévitablement appelé à créer des difficultés pour les gouvernements des États membres ayant actuellement des taux de TVA élevés, étant donné que ces États seraient obligés d'augmenter d'autres impôts pour compenser la perte de recettes que cela entraînerait. Même dans l'éventualité peu probable où l'harmonisation se réaliserait au niveau des taux subsistants les plus élevés, ces gouvernements se trouveraient encore gravement désavantagés parce que les États membres ayant actuellement des taux plus faibles pourraient contrebalancer l'augmentation des recettes de TVA par une réduction des coûts indirects de main-d'oeuvre, par exemple, ce qui leur donnerait un avantage concurrentiel.

3.4.3.1. Pour ces motifs, le CES doute que cela soit en ce moment acceptable pour tous les États membres, étant entendu que l'on ne doit pas oublier que toute décision en ce domaine serait soumise, au Conseil, à la règle de l'unanimité. C'est pourquoi le CES estime que le meilleur moyen de réaliser l'harmonisation des taux serait probablement de mettre en place cette harmonisation par phases progressives. Il faudra toutefois parvenir à un degré élevé d'harmonisation avant de pouvoir considérer que l'on a complètement mis en oeuvre le nouveau système.

3.4.3.2. Ces réflexions s'appliquent tout autant à la fourchette de taux réduits.

3.4.3.3. Dans son avis sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (niveau du taux normal)» (), le CES a pris acte de l'observation figurant dans le rapport de la Commission selon laquelle «aucune distorsion majeure de concurrence n'avait été constatée, dans le cadre des dispositions transitoires pour la taxation du commerce intracommunautaire, qui puisse être attribuée à l'application des différents types de taux réduits de TVA (taux super-réduits, taux "zéro", taux "parkings", etc.)». Ainsi, il n'y a pas de raison d'abandonner la notion de taux réduits.

3.4.3.4. C'est pourquoi le CES marque son accord sur le programme de la Commission concernant les taux réduits et estime que la meilleure manière de traiter la question de ces taux réduits serait de définir une fourchette relativement étroite à l'intérieur de laquelle devraient se situer les taux réduits à appliquer à tous les États membres.

3.4.3.5. Le CES souhaite faire observer que la TVA est une taxe inévitable, à l'application de laquelle il n'existe pas d'exceptions pour le consommateur final et qu'elle est acquittée au même taux par les riches comme par les pauvres. C'est donc sur les membres défavorisés de la société qu'elle pèse le plus lourdement. Pour cette raison, le CES estime que la fourchette des taux réduits devrait être fixée à un niveau très faible et qu'elle devrait concerner tous les postes de dépenses qui ont trait aux nécessités de la vie.

3.4.3.6. Dans son avis d'initiative sur la fiscalité directe et indirecte (), le CES a déclaré que «Dans l'harmonisation des taux d'imposition, il importe de maintenir un taux réduit et un taux normal. La détermination de la gamme des produits et services susceptibles de tomber sous le régime du taux réduit pourra obéir à des considérations liées à la politique de l'emploi, mais aussi à celle de l'environnement ou des revenus». Le CES réaffirme sa position sur ce point.

3.5. Le CES marque son accord avec la Commission sur le besoin d'harmonisation en matière de réglementations de TVA dans l'ensemble de l'Union européenne pour ce qui concerne des questions telles que les seuils de TVA, les exonérations, le droit à déduction, le régime des petites entreprises et les régimes particuliers. Le Comité souhaiterait avoir davantage de détails sur les propositions précises de la Commission. Afin de réduire le plus possible les incidences du système sur les microentreprises, il préconise la fixation d'un seuil relativement élevé pour l'immatriculation obligatoire.

3.6. Le système proposé exigerait la création d'un nouveau service à la Commission étant donné que les statistiques sur la consommation devraient être collectées, qu'il devra y avoir relance pour les obtenir en cas de retard, et qu'elles devront être vérifiées. Il en irait de même pour les chiffres de la TVA perçue dans chaque pays. Ensuite viendrait le calcul extrêmement important de la somme payable à chaque pays ou par chaque pays, calcul qui sera probablement suivi de corrections et d'adaptations. Il pourrait arriver que les États membres qui seraient débiteurs vis-à-vis de la caisse commune prennent du retard. Se poserait aussi la question litigieuse des sanctions à prendre à l'encontre d'un État membre qui n'aurait pas été rigoureux dans la perception de la TVA, après quoi de nouvelles discussions auraient lieu ultérieurement si l'État membre affirmait avoir perçu les arriérés de taxe.

3.6.1. Le service compétent de la Commission devrait également agir au nom des États membres pour contrôler l'efficacité de chaque État membre en matière de perception de l'intégralité de la TVA. Il faut prévoir que cela nécessiterait notamment des systèmes de vérification et aussi des contrôles ponctuels. Ce volume substantiel de travail devrait être rémunéré et il ne serait pas raisonnable d'envisager que ces dépenses puissent être couvertes au moyen des ressources existantes de la Commission. Il serait essentiel que les calculs de la Commission soient audités de manière à ce que soient établies leur précision et leur objectivité.

4. Conclusions

4.1. Le CES accueille avec satisfaction les principes généraux du programme de travail de la Commission, et notamment les avantages qui devraient résulter pour les opérateurs des éléments ci-après si le programme est mis en oeuvre:

- la suppression de l'obligation de connaître l'État membre du client et de savoir si le client possède un numéro TVA et, dans l'affirmative, lequel;

- la disparition de la nécessité de faire la preuve que les marchandises ont quitté l'État membre du vendeur;

- la suppression de la nécessité de faire apparaître sur la déclaration le total de ce qui a été fourni et de ce qui a été acquis dans l'Union européenne;

- la suppression de la nécessité de fournir une liste reprenant le détail des ventes dans l'Union européenne;

- la suppression de la nécessité de déclarer de façon distincte des autres achats les achats intracommunautaires;

- la suppression de la nécessité de traiter le transfert d'actifs propres vers un autre État membre comme s'il s'agissait d'une opération de vente et d'achat;

- un ensemble uniforme de règles de TVA, appliquées de manière uniforme dans l'ensemble de l'Union européenne.

4.1.1. Le CES note avec approbation que les opérateurs ne devraient plus fournir autant d'information dans leurs déclarations de TVA, mais il soupçonne que les statistiques sur la consommation communiquées par les États membres reposent en partie sur cette information. Les entreprises ne trouveraient aucun avantage à ce que la simplification de la déclaration de TVA ait pour seule conséquence l'obligation de fournir davantage d'information statistique dans d'autres formulaires. C'est pourquoi le CES n'est pas totalement convaincu que les charges qui pèseraient sur les entreprises à raison de l'obligation d'appliquer la réglementation se trouveraient réduites dans toute la mesure qui est envisagée.

4.1.1.1. Néanmoins, certaines formes de réduction de ces charges constitueraient une amélioration hautement souhaitable et le CES applaudit à l'initiative de la Commission à cet égard.

4.2. Le CES est fortement favorable au principe de la répartition des recettes de TVA entre les États membres en fonction de leur consommation mais il ne croit pas qu'il soit possible de créer une base statistique qui soit suffisamment précise, ou qui puisse être acceptée comme étant suffisamment précise.

4.2.1. C'est pourquoi le CES estime qu'il conviendrait de trouver une autre formule empirique fondée sur la consommation pour la redistribution de la caisse centrale de TVA entre les différents États membres.

4.2.2. Le CES éprouve des doutes quant à la question de savoir si un système fondé sur les statistiques satisferait au critère selon lequel le risque de fraude ne devrait pas être accru. L'utilisation de données statistiques en vue du calcul de la consommation dans chaque État membre créerait dans le système une marge d'erreur et des possibilités de fraude que personne ne souhaite. Par exemple, il serait difficile de calculer avec un quelconque degré de précision l'adaptation à effectuer pour intégrer les conséquences de l'économie parallèle sur la consommation d'un État membre dans les cas où l'on aurait implicitement tenu compte de ces chiffres dans le calcul du PNB au lieu de les faire figurer explicitement dans ce calcul.

4.3. Le CES a le sentiment que la notion de pays unique d'immatriculation, même si elle est intéressante au premier abord, créerait dans la pratique davantage de problèmes qu'elle n'en résoudrait. Cette solution présenterait les inconvénients suivants, même en cas d'harmonisation complète des taux:

- les opérateurs ayant des établissements dans plus d'un pays devraient acquitter la taxe à raison d'opérations effectuées en plusieurs monnaies;

- dans de nombreux cas, les sommes devraient probablement être transférées dans le pays d'immatriculation afin que la taxe puisse être acquittée;

- les factures devraient être traduites;

- le contrôle de l'évasion fiscale serait rendu plus difficile parce que des opérations seraient effectuées dans de nombreux pays et l'autorité réglementaire du pays d'immatriculation devrait s'en remettre aux autorités d'autres États pour les vérifier.

4.3.1. Pour les raisons évoquées ci-dessus, le CES juge peu probable que le régime d'immatriculation unique soit largement appliqué, parce que la majorité des opérateurs seraient amenés à structurer leurs activités dans d'autres pays en y créant des sociétés distinctes, même dans les cas où ils s'y trouvent actuellement présents sous forme de succursales, ce qui constitue, de toute façon, une minorité. Le CES estime qu'il convient d'assurer la neutralité de traitement entre succursales et filiales, et c'est pourquoi il recommande que tout nouveau système repose sur le principe selon lequel les opérateurs seraient tenus de s'immatriculer dans chaque pays où ils sont physiquement présents et d'établir leurs déclarations auprès des autorités de chaque pays dans la monnaie du pays pour toutes les opérations effectuées dans le pays, y compris pour les ventes à des clients se trouvant dans d'autres États membres.

4.3.1.1. A première vue, cela pourrait sembler imposer aux opérateurs concernés une charge plus lourde, mais de toute façon, diverses sortes d'immatriculations sont nécessaires pour pouvoir établir une présence physique dans un autre État membre et il vaudrait la peine de se soumettre à cette obligation supplémentaire pour ne pas avoir à rencontrer les problèmes évoqués plus haut. Par exemple, les entreprises seraient tenues de s'immatriculer séparément dans chaque pays pour les besoins de l'application de l'impôt sur les sociétés, et dans de nombreux États membres, l'impôt sur les sociétés et la TVA relèvent de la compétence de la même administration. En tout état de cause, le CES estime que l'immense majorité des entreprises physiquement présentes dans plus d'un État membre seraient amenées, dans le régime esquissé par la Commission, à fonctionner sous forme de personnes juridiques distinctes et devraient donc, de toute façon, s'immatriculer séparément dans chaque pays.

4.4. Le CES admet qu'un système fondé sur l'origine nécessiterait une fourchette de taux normal d'une amplitude très étroite et que ce système fonctionnerait de manière optimale avec un taux unique. Le CES est d'avis qu'il convient, dans la progression vers cet objectif, de prendre dûment en considération les positions respectives des différents États membres.

4.5. Le CES approuve l'idée d'une fourchette de taux réduits dont l'écart serait étroit; le CES estime que cette fourchette doit être placée à un niveau peu élevé. Il serait nécessaire d'harmoniser en profondeur les catégories d'éléments concernés par la fourchette.

4.6. Le CES accepte la proposition de la Commission selon laquelle il convient que la décision fixant les taux ou les fourchettes de taux (aussi bien pour le taux normal que pour les taux réduits), ainsi que la définition de ce qui devrait relever du champ d'application de la fourchette de taux réduits, soit une décision politique et qu'elle prenne en compte d'une part, la nécessité de produire des recettes suffisantes et la nécessité de répartir la charge entre les principaux types de régimes légaux d'imposition et de cotisation (fiscalité directe, fiscalité indirecte, cotisations sociales) et, d'autre part, les lignes de force de la politique fiscale à moyen terme. Les considérations politiques en matière sociale et de l'emploi devraient jouer un rôle important: on peut citer comme exemples les faibles charges sur la consommation de base et les produits ou services à très forte intensité de main-d'oeuvre.

4.7. Le CES souhaite faire observer que les gouvernements des États membres subiraient dans la pratique une perte de souveraineté en ce qui concerne leurs taux de TVA, lesquels font partie intégrante de leurs politiques fiscales existantes. Toutefois, le principe du transfert de souveraineté en matière de politique monétaire a déjà été admis en liaison avec la monnaie unique et l'on pourrait considérer comme une évolution logique l'extension de ce principe à la politique fiscale.

4.7.1. En tout état de cause, l'existence de disparités considérables entre les taux de TVA n'est pas compatible avec le fonctionnement d'un marché unique.

4.7.2. Il faut se rappeler que la TVA n'est qu'une pièce de la mécanique de production de recettes et que le fait d'apporter des modifications à ses taux et à sa structure aura des incidences sur d'autres éléments de la fiscalité globale. Le contrecoup des mesures adoptées par les gouvernements des États membres pour adapter leur fiscalité en vue de compenser les pertes ou les gains de recettes de TVA dus à l'obligation d'harmoniser ou de rapprocher leurs taux sera ressenti par des groupes sociaux très divers, et notamment par les consommateurs, les demandeurs d'emploi, les retraités, les travailleurs à faible revenu et les enfants. Le CES estime qu'il conviendrait de consulter les partenaires sociaux et les autres groupes d'intérêts socio-économiques à propos de ces changements.

4.7.3. L'annexe 2 montre, pour chaque État membre, la proportion que représentent les recettes de TVA par rapport à la totalité des recettes fiscales.

4.8. Le CES est d'avis que pour réaliser la transition vers le nouveau système commun, il faut prendre en compte un certain nombre de considérations.

4.8.1. Dans le processus d'abandon du système actuel, il convient de ne rien faire qui soit de nature à porter préjudice à la présence européenne sur les marchés mondiaux, en particulier les marchés qui concernent les produits de base et les produits financiers.

4.8.1.1. Il faut, spécialement, adopter une démarche cohérente et éclairée en ce qui concerne le traitement des sociétés-holding afin de faire en sorte que ces sociétés n'aient pas à supporter des charges qui diminuent l'intérêt de l'Union européenne en tant que lieu où implanter leurs activités.

4.8.2. Le CES juge nécessaire la mise en place d'un organisme central qui débattrait d'interprétations communes, pour permettre l'examen de solutions à apporter à des difficultés pratiques, et ce à un niveau inférieur à celui de la Cour de justice des Communautés européennes.

4.8.3. Le programme de travail de la Commission ne propose pas de réexamen du système des paiements fractionnés et il est permis de penser qu'au contraire, la Commission accepte que ce système devrait être maintenu comme auparavant. Le CES est d'avis que même si, en fin de compte, la décision est prise de conserver le système des paiements fractionnés, il conviendrait d'examiner d'autres solutions, et ce d'autant plus que certaines de ces solutions pourraient bien améliorer la trésorerie des PME.

4.8.4. Il conviendrait de réaliser une étude visant à examiner le fonctionnement des mécanismes de contrôle. Cette étude devrait comporter un audit complet des coûts d'application de la réglementation et une analyse fondamentale de l'effet de différents systèmes de contrôle sur l'importance de la fraude, ainsi que de l'effet de ces systèmes sur les coûts de fonctionnement des entreprises.

4.9. Le CES constate que pour pouvoir fonctionner, le système proposé nécessiterait une coopération et une coordination plus étroites entre les autorités compétentes des divers États membres. Tout en reconnaissant que l'on a progressé et que l'on progresse en ce sens, le CES a le sentiment qu'étant donné la disparité des systèmes, des traditions, des coutumes, des pratiques, des méthodes de travail, des interprétations, des cadres juridiques et des langues existant dans les États membres, il faudrait un temps considérable pour arriver au niveau requis de conformité, et le CES craint que, dans l'intervalle, cela ne nuise au fonctionnement du système.

4.9.1. Le processus de répartition entre les États membres des recettes perçues exigerait que l'on y consacre beaucoup de temps et s'étendrait considérablement dans la durée. Non seulement interviendraient des retards avant que l'on ne dispose de statistiques pour une période annuelle donnée, mais il est aussi tout à fait courant que ces statistiques, une fois publiées, fassent ultérieurement l'objet de modifications, parfois à plus d'une reprise. Cela rendrait nécessaire un long processus de réajustement et de réallocation; outre qu'il serait très inefficace, ce processus serait également loin d'être transparent.

4.10. Le CES marque son accord avec la Commission sur l'idée qu'il y aurait lieu de procéder à une harmonisation très étendue du champ d'application de la taxe et des règles essentielles de la TVA (le droit de déduction, les seuils applicables en matière d'immatriculation, les exonérations et les régimes spéciaux, etc.). Il y aurait lieu de procéder aussi à un alignement rigoureux des domaines de compétences fiscales et douanières. Il faudrait garantir une application et une interprétation communes des règles par les États membres. Cela nécessiterait probablement l'application directe par voie de règlements, plutôt que des directives. Il conviendrait de ne pas négliger les conséquences qu'entraîneraient ces changements pour les accises.

4.11. Il conviendrait de tenir particulièrement compte des conséquences qu'entraîneraient, pour les PME et les microentreprises, les modifications proposées, parce que ces conséquences seraient vraisemblablement beaucoup plus importantes pour elles que pour les entreprises plus importantes. Il conviendrait que l'on modère ces conséquences en fixant des seuils beaucoup plus élevés en ce qui concerne l'immatriculation au registre de la TVA et en autorisant des régimes forfaitaires lorsque cela est possible. Il conviendrait aussi d'envisager l'extension de l'utilisation de régimes de comptabilité de caisse et/ou de comptabilité annuelle pour les petites entreprises.

4.12. Une simplification souhaitable consisterait à faire en sorte que le nouveau système autorise les groupes commerciaux ayant des activités dans plus d'un pays à s'immatriculer en tant que groupes, de telle sorte que les opérations entre entreprises appartenant au groupe puissent s'effectuer sans application de la TVA, indépendamment de la question de savoir si ces opérations ont un caractère domestique ou intracommunautaire. Cela permettrait d'atteindre un autre objectif déclaré du système qui est proposé et devrait être mis en oeuvre dès les premiers temps.

4.13. La proposition visant à transformer le comité de la TVA en comité de réglementation suppose un transfert non négligeable de compétence au profit de la Commission; il en va de même de l'obligation qui s'impose à l'évidence à la Commission de participer au processus de calcul, de vérification, d'arbitrage et de gestion en ce qui concerne la répartition des fonds de la caisse centrale entre les États membres. Le CES est d'avis qu'afin d'assurer la transparence dans cette situation, il y a lieu d'ouvrir davantage les travaux du comité de la TVA en invitant des consultants en matière fiscale à apporter leur participation et en publiant les résultats.

4.14. Le CES estime qu'il convient de ne pas laisser l'imminence d'une mutation substantielle marquant le passage à un système définitif faire perdre de vue la nécessité d'apporter des réformes intermédiaires au système transitoire existant, réformes qui devraient ensuite être transposées dans le nouveau système définitif. C'est pourquoi le CES accueille avec satisfaction la décision de la Commission d'adopter une démarche consistant à moderniser le système existant.

4.15. Le CES souhaiterait être consulté, lorsque cela se justifie, aux divers stades de réalisation du programme de travail de la Commission et, en tout cas, préalablement à la mise en forme de toutes propositions législatives fermes.

4.16. Le CES est d'avis que le calendrier fixé par la Commission n'est pas réaliste et que la réalisation complète du programme de travail nécessitera des délais plus longs que ce qui est envisagé.

4.17. Le CES marque sa satisfaction quant à l'initiative de la Commission et se déclare en accord, dans le principe, avec les idées qui animent son programme de travail, dans les grandes lignes. Le CES éprouve certaines réserves à propos de la manière dont certaines conceptions de détail fonctionneraient dans la pratique et souhaite inviter instamment la Commission à traiter ces problèmes en consultation avec les partenaires sociaux et les autres instances concernées avant de présenter des propositions de législation, mais il convient de ne pas interpréter comme une mise en question des idées directrices du plan proposé des critiques qui portent sur des aspects bien précis.

Bruxelles, le 9 juillet 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Avis rendu en décembre 1995, JO C 82 du 19. 3. 1996, p. 49.

() Avis rendu en juillet 1988, JO C 237 du 12. 9. 1988, p. 14.

() Avis rendu en avril 1996, JO C 204 du 15. 7. 1996, p. 94.

ANNEXE I

>TABLE>

ANNEXE II

>TABLE>