Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'intérieur, à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne ()

(96/C 18/04)

Le 7 juin 1995, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 19 septembre 1995 (rapporteur : M. Gafo Fernández; corapporteurs : MM. Boisserée et Tixier).

Lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 25 octobre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de règlement à l'examen vise à modifier partiellement le règlement (CE) n° 259/93 concernant les transferts de déchets en interdisant à partir de 1998 l'exportation vers des pays non-OCDE de déchets dangereux (liste orange et liste rouge) destinés à des opérations de recyclage.

1.2. Cette modification s'inscrit dans l'esprit de la décision II/12 de la Convention de Bâle, qui doit être ratifiée en septembre 1995 et qui impose l'interdiction des exportations de déchets dits « dangereux » vers des pays hors OCDE.

1.3. Il est important de relever la distinction établie entre les « déchets », terme qui figure dans le titre du règlement CEE, et les « déchets dangereux », qui font l'objet de la Convention de Bâle. Cette distinction est importante car les règles de définition terminologique de l'Union européenne ne sont pas les mêmes que celles de la Convention de Bâle, à laquelle l'Union est partie.

1.4. La définition communautaire des « déchets dangereux » a été initialement établie par la directive 78/319/CEE, remplacée par la suite par la directive 91/689/CEE. Dans les considérants d'une proposition ultérieure de 1993 () portant modification de cette directive, la Commission a reconnu l'impossibilité d'élaborer une « liste communautaire » de déchets dangereux. C'est probablement la raison pour laquelle, en dépit du fait que le Conseil a adopté cette « liste communautaire » en décembre 1994 (), la Commission, dans sa proposition actuelle, se réfère à des « déchets dangereux » dans sa communication au Conseil mais se contente de parler de « déchets » s'agissant de la modification du règlement 259/93.

1.5. C'est de la difficulté qu'il y a à opérer une distinction uniforme et précise entre des déchets que l'on pourrait classer comme neutres (et qui peuvent être destinés soit à une récupération partielle soit à un stockage contrôlé) et les autres déchets « toxiques et dangereux » que découlent les difficultés d'interprétation et d'application du règlement à l'examen.

1.6. Alors que le règlement (CEE) distingue entre trois catégories de déchets (verte, orange et rouge - les catégories rouge et orange pouvant faire l'objet d'opérations de recyclage dans des conditions strictes de contrôle), la Convention de Bâle introduit la notion de déchets dangereux (dont ils font seuls l'objet), désignés comme tels soit par décision unilatérale de l'un des pays signataires de la Convention, soit du fait de la combinaison de deux caractéristiques : série de produits, (en général d'origine chimique) ou métaux lourds soumis à des contrôles, présentant certaines caractéristiques (par exemple : inflammabilité ou toxicité). Le caractère dangereux de ces produits provient dès lors de la somme de ces deux facteurs, à moins qu'un État signataire de la Convention ne déclare unilatéralement un produit comme tel malgré l'absence des caractéristiques précitées.

1.7. Dès lors, certains déchets peuvent être considérés comme « dangereux » selon la Convention de Bâle, et d'autres non selon le règlement communautaire.

1.8. À l'initiative des pays du Tiers monde et d'institutions internationales, une conférence extraordinaire a été organisée en mars 1995 à Dakar afin d'aborder ces problèmes, certains de ces pays craignant de voir s'envoler les possibilités de récupération et de retraitement des déchets par leurs industries nationales, de création souvent récente. Cette conférence, par ailleurs informelle, n'ayant pas débouché sur des conclusions définitives, un séminaire, lui aussi informel, a été organisé au mois de mai 1995 au Danemark, à l'initiative du gouvernement danois, pour clarifier ces aspects. Cette rencontre a permis de progresser sensiblement sur la voie de la définition commune de déchets toxiques et dangereux, mais sans que l'on puisse en tirer de conclusions définitives.

1.9. Bien que la Convention de Bâle formule, tant à l'intention du pays exportateur que du pays importateur, une série d'exigences strictes concernant les transferts de déchets destinés à des opérations de recyclage, la Commission semble convaincue que seule l'interdiction totale d'exporter vers les pays hors OCDE, y compris à des fins de retraitement et de récupération, des déchets figurant sur les listes orange et rouge, permettra d'éviter l'exportation incontrôlée de déchets sous couvert d'un prétendu retraitement, ainsi que l'adoption individuelle par certains États membres de mesures visant à résoudre ces problèmes.

1.10. Le Comité économique et social a déjà eu l'occasion de se prononcer à l'unanimité sur le règlement à modifier. Concrètement, le CES, dans son avis de 1991, approuve pleinement le principe de contrôle des déchets mais estime que ce principe devrait se limiter aux « déchets dangereux »; il demandait en outre que l'instrument adopté - un règlement - soit dépourvu d'ambiguïté et ne puisse donner lieu à des divergences d'interprétation - deux conditions que, de l'avis du Comité, ne remplit pas le règlement précité.

2. Observations générales

2.1. Le Comité admet sans réserve la nécessité de contrôler les transferts de déchets à l'intérieur et à l'extérieur de la Communauté et d'éviter l'exportation incontrôlée de déchets dangereux vers des pays qui ne disposent pas des instruments nécessaires pour détecter et neutraliser les dangers qu'ils présentent. Étant donné que tel est l'objectif visé par la décision II/12, adoptée à l'unanimité par les États membres de l'Union européenne, et dont l'intégration dans le droit communautaire, par le biais du règlement à l'examen, est à présent proposée, le CES approuve dans son principe l'objectif fixé dans la proposition de règlement.

2.2. Le Comité craint toutefois que cet objectif s'avère impossible à atteindre si l'on ne procède pas à une révision complète des normes en vigueur en la matière. Il exprime tout particulièrement sa préoccupation face à la diversité des interprétations existantes en matière de classification des déchets dangereux et considère, tout comme en 1991, que seuls ces derniers devraient faire l'objet d'une interdiction totale d'exportation.

2.3. Les conventions, les règlements et les décisions émanant des différentes organisations (Union européenne, OCDE, Convention de Bâle) manquent d'une cohérence globale. Même si tous ont plus ou moins le même objectif, ils se chevauchent, en empiétant les uns sur les autres et divergent dans leurs définitions. Le CES craint que ces divergences, ces lacunes et ces chevauchements soient exploités afin de commettre des abus ou incitent à l'« exportation de déchets ». Il est capital que les fonctionnaires nationaux des douanes puissent superviser, d'une façon à la fois claire et simple, le respect des dispositions sur la limitation ou l'interdiction des exportations de déchets et s'assurent de l'acceptation préalable par le pays destinataire de ces déchets.

2.3.1. À cet égard, le CES exprime sa préoccupation du fait que la réglementation proposée ne présente aucune amélioration réelle.

2.4. En outre, le CES estime que la réglementation actuellement proposée n'est pas assez souple. Il conviendrait de tenir compte des déchets destinés à des opérations de recyclage, étant donné que :

- la récupération des matériaux réutilisables à partir de déchets est en principe économique et bénéfique du point de vue écologique. Cette option constitue un élément important des relations entre la Communauté et les pays tiers, comme le précise une récente communication de la Commission sur le sujet;

- la réglementation en vigueur et la proposition (décision II/12) limitent sans discrimination la récupération des matériaux de recyclage, alors que celle-ci ne devrait être interdite que pour les déchets dangereux ou dans le cas où l'exportation à des fins de récupération se ferait sans la garantie exigible que ladite récupération sera bien effectuée;

- la réglementation proposée n'envisage donc pas, afin d'éviter ces dangers, la possibilité de soumettre les déchets destinés au recyclage à un contrôle strict dans le pays d'origine, ni à un contrôle de leur traitement dans le pays destinataire.

2.5. La décision II/12 ne prévoit aucune réglementation ainsi différenciée. C'est pourquoi, le CES demande à la Commission et au Conseil qu'au cours des futures négociations sur la révision de la Convention de Bâle, on tienne compte des considérations formulées aux points 2.3 et 2.4.

3. Observations particulières

3.1. Intégrer dans les considérants du projet de règlement du Conseil une référence à la directive 91/689/CEE relative aux déchets dangereux.

Fait à Bruxelles, le 25 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 164 du 30. 6. 1995, p. 8.

() JO n° C 271 du 7. 10. 1993.

() JO n° L 356 du 31. 12. 1994.