Avis du Comité des régions sur la "Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres"

(2002/C 107/26)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres (COM(2001) 181 final - 2001/0091 CNS);

vu la décision de la Commission européenne, en date du 6 juin 2001, de solliciter son avis à ce propos, conformément à l'article 265, premier alinéa, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 12 juin 2001, de confier à la commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens" l'élaboration de l'avis afférent;

vu le projet d'avis adopté par sa commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens" le 1er octobre 2001 (CdR 214/2001 rév. 2; rapporteur: M. Theodoros Georgakis);

vu les articles 61 à 63 du traité d'Amsterdam;

vu les conclusions du Conseil européen de Tampere, en octobre 1999;

vu la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (COM(2000) 578 final);

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (COM(2000) 755 final);

vu son avis du 11 mars 1999 sur "Le plan d'action contre le racisme" (COM(98) 183 final, CdR 369/98 fin)(1);

vu son avis du 18 novembre 1999 sur "Les flux migratoires en Europe" (CdR 227/1999 fin)(2);

vu son avis du 18 novembre 1999 sur la "Proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés" (COM(98) 731 final, CdR 347/1999 fin)(3);

vu son avis du 28 juin 2000 sur la "Proposition de décision du Conseil portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés" (COM(1999) 686 final, CdR 80/2000 fin)(4);

vu son avis du 20 septembre 2001 sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (COM(2000) 755 final) et sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l'asile (COM(2000) 757 final, CdR 90/2001 fin)(5);

vu les avis du Comité économique et social, en date du 12 juillet 2001, sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (COM(2000) 755 final) et sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l'asile (COM(2000) 757 final) (CES 938/2001 et CES 939/2001);

vu les observations du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCNUR) sur la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres (HCNUR, Genève, juillet 2001),

a adopté à l'unanimité, lors de sa 41e session plénière des 14 et 15 novembre 2001 (séance du 15 novembre), l'avis suivant.

1. Positions du Comité des régions sur la proposition de directive

1.1. Le Comité des régions porte un jugement positif sur la proposition de directive présentée par la Commission européenne, qui vise à harmoniser le régime juridique et les conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres de l'Union européenne, en leur assurant un niveau de vie décent et en leur garantissant le respect des droits de l'homme tout au long de leur séjour sous ce statut. Bien que le texte proposé mérite, dans les grandes lignes, d'être soutenu, il n'en est pas moins nécessaire de le clarifier sur certains points, afin d'en assurer le bon fonctionnement dans le respect du principe de subsidiarité.

1.2. Le Comité des régions estime également qu'un des objectifs de l'harmonisation des normes minimales d'accueil des demandeurs d'asile consiste à limiter les mouvements secondaires encouragés par la diversité des règles applicables en la matière dans les différents États membres. La directive envisagée laisse aux États membres une grande marge de manoeuvre dans l'application de ces normes minimales et ne leur interdit pas de définir des conditions complémentaires ou plus favorables pour l'accueil des personnes qui demandent l'asile. En conséquence, l'UE risque bel et bien de ne pouvoir éviter de tels déplacements secondaires si elle ne parvenait pas à faire respecter les normes minimales dans tous les États membres ou encore en l'absence d'une stricte observation des mesures prévues par le texte de la proposition de directive pour améliorer l'efficacité du système d'accueil.

1.3. En ce qui concerne la définition de la notion de "demandeur d'asile" tombant dans le champ d'application de la proposition de directive et ayant le droit de bénéficier des conditions d'accueil prévues, le Comité des régions plaide pour une acception large du concept, dans le fil de la convention de Genève sur le statut de réfugié et ainsi que le précise d'ailleurs la proposition de directive sur la procédure d'octroi et de retrait de ce statut. En d'autres termes, les demandeurs devront jouir de ces conditions d'accueil dès l'instant où ils introduiront leur demande d'asile sur un point quelconque du territoire du pays d'accueil (y compris aux frontières ou dans les zones internationales des aéroports) et jusqu'au moment de la décision finale qui sera prise dans le traitement de leur requête.

1.4. Le Comité des régions considère qu'il est légitime et tout à fait naturel qu'un document d'identité soit délivré aux demandeurs d'asile, qui atteste de leur statut et leur permette de se déplacer légalement à l'intérieur du pays d'accueil.

1.5. Soutenant le principe du droit des demandeurs d'asile à circuler librement sur le territoire de l'État membre dans lequel ils séjournent légalement, le Comité des régions adhère à l'idée d'interdire leur rétention, qui ne peut leur être imposée qu'exceptionnellement et dans des conditions restrictives. Une sérieuse réflexion s'impose toutefois quant à l'option d'une liberté totale de choix en matière de domicile. L'expérience a montré qu'il est nettement plus facile de traiter rapidement une demande d'asile lorsque le demandeur reste géographiquement proche des instances décisionnelles.

1.6. Quant à la question de la durée de la période durant laquelle les États membres doivent assurer des conditions matérielles d'existence aux demandeurs d'asile et aux membres de leur famille qui les accompagnent (hébergement, nourriture, habillement, allocation financière), le Comité des régions estime qu'elle devra couvrir tout le laps de temps qui s'écoulera entre le moment où le statut de demandeur d'asile leur aura été octroyé et celui où un jugement définitif sera prononcé sur leur demande. Selon la proposition de directive, il est loisible aux États membres de fournir cette assistance soit en nature, soit sous la forme d'allocations financières ou de bons. L'application uniforme de la réglementation dans l'ensemble des États membres évitera les disparités dans le traitement des demandeurs d'asile au sein de l'Union, tout en constituant une sorte de moyen de pression sur les gouvernements nationaux afin qu'ils accélèrent l'examen des demandes d'asile de façon à les traiter dans un délai raisonnable et conformément aux dispositions de la proposition de directive afférente. Il conviendrait de ne pas prélever rétroactivement la contribution financière qui, le cas échéant, sera demandée en vertu de l'article 19. Selon toute apparence, il serait plus judicieux que les prestations qui doivent être assurées au demandeur d'asile ne lui soient accordées d'entrée de jeu qu'à titre complémentaire et subsidiaire, en fonction de sa situation financière.

1.7. Le Comité des régions estime que la fourniture des conditions matérielles d'existence ne pourra pas être interrompue après l'octroi de l'autorisation d'accéder au marché du travail. Ce n'est pas parce que le droit de travailler lui est accordé que le demandeur d'asile trouvera ipso facto une occupation qui lui permette, à lui-même et à sa famille, de subsister décemment. De l'avis du Comité des régions, on ne pourra par conséquent envisager, dans un tel cas de figure, qu'une simple réduction des moyens de subsistance ainsi fournis, tandis que leur suppression pure et simple devra être autorisée uniquement après une évaluation appropriée des conditions d'existence du demandeur et, en tout état de cause, ne pourra jamais s'effectuer avant qu'un semestre ne se soit écoulé depuis le dépôt de la demande d'admission au statut de réfugié. On rappellera qu'aux termes de la proposition de directive à l'examen, les États membres ne peuvent interdire l'accès au marché de l'emploi et à la formation professionnelle plus de six mois après la présentation de la demande d'asile. Étant donné les fortes divergences qui existent en la matière d'un État membre à l'autre, le Comité des régions préconise l'application la plus homogène possible de la réglementation sur l'autorisation de travailler.

1.8. La proposition de directive laisse aux États membres le soin de choisir entre les différentes options possibles pour ce qui est de la forme à donner à la fourniture des conditions matérielles d'existence. C'est ainsi que l'hébergement peut être assuré dans des locaux aménagés exclusivement à cet effet, dans des centres d'hébergement, dans des appartements privés ou des hôtels, ou encore par l'octroi d'une allocation financière. La réglementation prévue pour la nourriture, l'habillement ou l'allocation journalière est analogue. Par ailleurs, il faudra également jauger les ressources dont disposent les régions et les collectivités locales au sein desquelles les demandeurs sont installés et mènent leur existence.

1.9. Le Comité des régions se félicite des propositions de la Commission prescrivant d'octroyer aux demandeurs des soins médicaux et psychologiques élémentaires durant toute la durée de la procédure régulière ou de recours, ainsi que de couvrir leurs besoins urgents en la matière lors de l'examen de la recevabilité ou durant les procédures accélérées. De même, il approuve la proposition de directive lorsqu'elle prescrit que les mineurs doivent avoir accès à l'enseignement public aussi longtemps qu'un arrêté d'expulsion ne peut être effectivement exécuté à leur encontre.

1.10. L'article 22 de la proposition de directive prévoit la possibilité de limiter ou de supprimer le bénéfice des moyens d'accueil dans certains cas liés à un comportement négatif du demandeur d'asile. Le Comité des régions désire souligner que cette disposition devra être appliquée de manière précise et restrictive, dans l'esprit de la convention de Genève, de la charte sociale européenne et d'autres textes internationaux connexes qui assurent la protection des droits fondamentaux, interdisent les discriminations raciales et traitent des minorités et des groupes vulnérables.

1.11. En ce qui concerne les dispositions relatives aux personnes présentant des besoins particuliers, le Comité des régions appuie le principe de l'évaluation individuelle dont le cas de chaque demandeur doit faire l'objet afin de déterminer s'il entre dans la catégorie susmentionnée (la liste donnée à ce propos - mineurs non accompagnés, personnes âgées, femmes enceintes, etc. - n'est pas limitative), cependant que les victimes de la torture, de mauvais traitements, de comportements inhumains ou d'autres violences devront être confiés à des centres spécifiques, dotés d'un personnel spécialisé, afin de se rétablir et de réintégrer la société.

1.12. Les articles 27 à 31 de la proposition de directive, qui contiennent des prescriptions sur la prise de mesures destinées à améliorer l'efficacité du système d'accueil, revêtent une importance particulière. Le Comité des régions met l'accent sur le rôle de premier plan que jouent en la matière les régions et les collectivités locales qui, s'appuyant sur le savoir et l'expérience du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés et des organisations non gouvernementales, seront investies de la mission d'établir des relations harmonieuses entre les communautés nationales et les centres d'accueil de demandeurs d'asile, de manière à contrecarrer les actes de racisme et de xénophobie à leur encontre et à faciliter le bon déroulement de la procédure d'examen de leurs demandes.

2. Recommandations du Comité des régions concernant l'accueil des personnes qui demandent l'asile dans les États membres

2.1. Le Comité des régions souscrit à l'idée qu'il convient d'assurer un niveau de vie décent aux demandeurs d'asile et se félicite que la Commission ait pris l'initiative d'instaurer des mesures pour éviter leurs déplacements secondaires, imputables en grande partie aux disparités qui existent entre les États membres quant à leurs conditions d'accueil.

2.2. Le Comité des régions aimerait, en ce qui concerne la proposition de directive, nouer avec la Commission européenne une collaboration étroite, qui pourrait notamment prendre la forme d'échanges sur des points de vue et expériences émanant des différentes collectivités locales nationales ou de rapports relayant les problèmes et réalités rencontrés dans les régions des États membres sur le territoire desquelles sont implantés des centres d'accueil de demandeurs d'asile.

2.3. En matière d'octroi du statut de réfugié, le Comité des régions se prononce pour une procédure unique, qui se conclue rapidement ou, à tout le moins, dans des délais raisonnables. Il estime que la question des conditions d'accueil des demandeurs d'asile revêt une importance majeure et recommande vivement aux régions de suivre ce dossier de manière systématique et permanente, au niveau national comme au niveau européen.

2.4. L'accueil des demandeurs d'asile constitue une question en lien direct avec les collectivités locales et les centres d'accueil qui y sont installés. En conséquence, le Parlement européen et ses homologues nationaux doivent concentrer leur attention sur les bonnes pratiques des politiques locales et régionales d'insertion. La Commission européenne ferait également oeuvre utile dans ce sens en instaurant des programmes transnationaux de coopération entre acteurs locaux et régionaux, qui porteraient sur les bonnes pratiques dans les modalités et les procédures d'accueil des demandeurs d'asile.

2.5. Le Comité des régions estime que les diverses questions relatives à l'asile, qui font l'objet de plusieurs propositions de directive, devraient rapidement être examinées de manière globale et intégrée, car elles ressortissent à une même problématique, se chevauchent pour certains aspects et se complètent pour d'autres.

2.6. Le Comité des régions souhaite formuler les observations spécifiques suivantes concernant la proposition de directive:

2.6.1. Différents points de la proposition de directive prévoient que le demandeur d'asile ait la possibilité d'un recours en justice, par exemple lorsque des restrictions lui sont imposées en matière de libre circulation (article 7 du texte à l'examen), qu'il lui est demandé une contribution financière (article 19) ou que des soins médicaux et psychologiques ne lui sont pas octroyés gratuitement (article 20). Sur le plan des principes, le Comité des régions juge légitime la protection judiciaire dont il est ainsi prévu que les demandeurs d'asile bénéficient face à des décisions administratives individuelles qui, en tout état de cause, doivent être également tout à fait fondées. Il soulève toutefois la question des délais dont les juridictions ordinaires des différents États membres ont besoin pour trancher les affaires qui leur sont soumises. Aussi propose-t-il que le texte de la directive mentionne expressément que "les tribunaux tranchent les recours en la matière dans un délai raisonnable par rapport au cas concerné". Cette disposition contribuera à empêcher que le droit de recours en justice ne soit vidé de son sens du fait d'un prononcé tardif des décisions, dans la mesure où la possibilité d'obtenir les conditions matérielles d'accueil est limitée dans le temps, et à ne pas prolonger l'incertitude des demandeurs d'asile, avec toutes les conséquences qui en découlent.

2.6.2. L'office indépendant prévu par l'article 18 de la proposition de directive constitue l'autorité compétente pour l'examen des réclamations et la résolution de litiges concernant les conditions d'accueil matérielles. Étant donné que les problématiques abordées par le texte à l'examen touchent largement aux compétences des régions et des organes des collectivités locales, le Comité des régions propose qu'il soit expressément prévu de confier ces prérogatives à un organe indépendant, auquel les collectivités territoriales pourraient notamment être associées. Dans les différends relatifs aux conditions d'accueil matérielles, il y a lieu de tenir compte du régime propre à chaque pays. L'instance susmentionnée examinera les plaintes avec objectivité, sans se laisser influencer et dans le respect du droit à la différence et de l'interdiction de toute discrimination, comme le prévoit d'ailleurs l'article 32 de la proposition de directive.

2.6.3. De l'avis du Comité des régions, il conviendra d'imposer aux États membres l'obligation de fournir les ressources ad hoc à leurs régions et à tous les organes de leurs collectivités locales qui sont parties prenantes du processus concerné, étant donné qu'ils constituent pour une bonne part, du fait de leur nature comme de leur fonctionnement, les intervenants indiqués pour permettre la mise en oeuvre des dispositions nationales de la proposition de directive qui fait l'objet du présent avis (voir l'article 31 de ce texte).

2.7. Le Comité des régions est favorable à ce que les demandeurs d'asile puissent accéder à des services de soutien appropriés, qui peuvent notamment consister en formations, car cette faculté contribuera à améliorer leurs conditions d'accueil, tout en favorisant leur insertion dans la société du pays concerné une fois que leur demande aura fait l'objet d'une réponse positive.

Bruxelles, le 15 novembre 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 48.

(2) JO C 57 du 29.2.2000, p. 67.

(3) JO C 57 du 29.2.2000, p. 71.

(4) JO C 317 du 6.11.2000, p. 4.

(5) JO C 19 du 22.1.2002, p. 20.