Avis sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté, de la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux (1) (94/C 34/01)

Le 12 juillet 1993, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 9 novembre 1993 (rapporteur: M. Giacomelli).

Le Comité économique et social, lors de sa 310e session plénière des 24 et 25 novembre 1993(séance du 24 novembre 1993), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Convention sur la protection des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux, désignée ci-après par la « Convention », et que la proposition de décision du Conseil vise à faire approuver au nom de la Communauté économique européenne, a été adoptée à Helsinki le 18 mars 1992. Préparée par un groupe de travail dont faisait partie la Commission en tant que représentant de la Communauté, la Convention a été signée jusqu'à ce jour par 24 pays dont 11 États membres de la Communauté. Seule, la République d'Irlande n'a pas encore signé.

1.2. L'objectif de la Convention est de fournir un cadre aux efforts de coopération bilatérale ou multilatérale visant à prévenir, à maîtriser et à réduire la pollution des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux et, dans un contexte global, à garantir l'utilisation rationnelle de ressources en eau des pays membres de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies, sous les auspices de laquelle la Convention fut élaborée.

1.3. Les champs d'application de la Convention sont, en partie, de la compétence communautaire en matière de législation dans le domaine des eaux et la Commission peut se référer à une jurisprudence datant du 31 mars 1971 pour affirmer que la Communauté est compétente pour conclure telle Convention. Il est retenu par ailleurs que les États membres seuls ne sont pas en mesure de remplir l'ensemble des obligations en découlant, la Communauté et les États membres devant convenir aux termes de l'article 25, paragraphes 3 et 4, de leurs responsabilités relatives dans l'exécution de ces obligations.

1.4. Cette délimitation s'opérera à travers la conclusion de la Convention par le dépôt des instruments d'approbation et de ratification de la Commission et des États membres dans leurs domaines de compétence respectifs.

1.5. Le Comité approuve qu'au vu du caractère d'instruments de politique environnementale que revêtent les dispositions de la Convention à conclure, la proposition de décision à l'examen soit fondée sur l'article 130 S du Traité. Il reconnaît par ailleurs, en accord avec le dernier considérant de la proposition, que la conclusion de la Convention par la Communauté contribue à la réalisation des objectifs fixés à l'article 130 R.

1.6. Conformément à l'article 26 de la Convention, celle-ci entre en vigueur le quatre-vingt-dixième jour qui suit le dépôt du seizième instrument de ratification. Sous réserve des réflexions faisant l'objet du chapitre 4 ci-après, le Comité soutient la Commission dans son souhait de voir la Communauté et les États membres signataires, dans leurs domaines de compétence respectifs, conclure la Convention en déposant leurs instruments d'approbation et de ratification au même moment, ce qui accélérerait l'adoption au niveau international de règles de protection de l'environnement, des cours d'eau et des lacs au-delà des frontières.

2. Observations liminaires

2.1. La satisfaction des besoins en eau potable de haute qualité dépend de l'existence de ressources en eau relativement peu polluées. La maîtrise de ce problème sur le plan communautaire est tributaire, dans certains cas, d'actions menées à l'extérieur des frontières de la Communauté européenne.

2.2. Le Comité ne peut donc que soutenir la Commission dans son action visant à renforcer les mesures de protection des ressources en eau, notamment par l'extension des champs d'application de telles mesures à un espace plus large que celui de la seule Communauté. Cette action est d'ailleurs en concordance avec la déclaration de la Conférence qui s'est tenue du 26 au 31 janvier 1992 à Dublin (International Conférence on Water and the Environment) en vue de la préparation de recommandations pour la Conférence de Rio. Il a été dit, entre autres, dans cette déclaration qu'une des priorités essentielles est de préparer et de mettre en oeuvre des systèmes de gestion intégrée, adoptés par tous les gouvernements concernés et supportés par des accords internationaux.

3. Observations générales

3.1. Les principes défendus par la Convention (Partie I)

La Convention se propose de créer le cadre pour une politique de prévention, de maîtrise et de réduction de la pollution aquatique. Ses principes se confondent avec ceux de la politique communautaire qui sont le principe de précaution, la préférence donnée aux actions préventives, le principe du pollueur-payeur, etc. Il s'ensuit que la Convention ne modifie en rien, en la complétant au contraire utilement, la politique qui est actuellement poursuivie en la matière au plan interne de la Communauté. D'ailleurs, l'extension de l'application de tels principes aux pays tiers ne peut que contribuer à améliorer la situation; les règles de protection et d'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux ne pourront aboutir au résultat que si elles deviennent d'application universelle.

3.2. La mise en oeuvre de la politique préconisée (Partie II)

3.2.1. La partie II vise à promouvoir des actions de coopération bilatérale ou multilatérale et à définir les modalités d'application des principes arrêtés dans la partie I.

3.2.2. La mise en oeuvre, sur le plan communautaire, d'une politique de lutte contre la pollution qui repose sur les mêmes principes a permis d'obtenir des résultats positifs dans de nombreux domaines. Cependant, elle a également fait déceler des limites. Il est donc essentiel de tenir compte de l'expérience acquise au niveau communautaire, afin d'éviter que les mêmes difficultés ne se rencontrent lors de l'extension de la politique sur le plan international.

3.2.3. Réflexions sur la mise en application des principes

3.2.3.1. Il est universellement reconnu que la protection de l'environnement et notamment des ressources en eau doit être renforcée. C'est pourquoi la Commission a déjà élaboré de nombreuses directives abordant des aspects spécifiques dans le cadre d'une double approche: normes d'émission et objectifs de qualité. Cependant, il a été récemment pris conscience de la nécessité d'aller plus loin et de mettre en place une gestion intégrée, au niveau du bassin hydrogéologique, définissant des actions prioritaires et un calendrier réaliste adapté aux financements disponibles. Cet aspect a notamment été précisé dans la Déclaration de la Conférence internationale de Dublin de janvier 1992 où il est dit que l'entité géographique la mieux appropriée pour la planification et la gestion des ressources en eau se situe au niveau du bassin hydrogéologique, incluant les eaux de surface et les eaux souterraines. La Charte européenne de l'eau prévoit également à son article 11 que « la gestion des ressources en eau devrait s'inscrire dans le cadre du bassin naturel plutôt que dans celui des frontières administratives et politiques ».

3.2.3.2. Pour mieux résoudre les difficultés que présente la prise en compte de situations naturelles ou économiques extrêmement variées, la Communauté fait appliquer dans son cadre le principe de subsidiarité. Il est souhaitable cependant que ce principe ne soit pas seulement d'application aux actions internes à la Communauté, mais soit également valable dans le contexte de la mise en oeuvre des actions de coopération menées au niveau transfrontalier avec les pays tiers.

Le travail effectué sur le Rhin par la « Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution » doit servir d'exemple pour d'autres actions sur les bassins de la Meuse, du Danube et de l'Elbe, ainsi que celles devenant nécessaires sur le delta de l'Evros en Grèce. Par ailleurs, l'expérience acquise par ces travaux est à mettre à profit pour assurer l'efficacité des coopérations avec les États non communautaires. Il est enfin important que la notion de « parties riveraines » définie par l'article 1er, point 4, de la Convention comme « parties limitrophes des eaux transfrontalières » soit appliquée stricto sensu pour la désignation des représentants siégeant dans les commissions. Il ne pourra effectivement en être autrement.

3.2.3.3. La prise en compte des spécificités locales est d'autant plus indispensable qu'une grande majorité des États voisins faisait partie, il y a quelques années seulement, du bloc des pays de l'Est et se trouve actuellement dans des situations économiques difficiles. Aux termes de la Convention, la protection des ressources d'eau non contaminées et propres à la consommation par l'homme doit être assurée à travers toute l'Europe, communautaire ou non communautaire. Pour éviter les coûts exorbitants qui peuvent résulter d'éventuelles déficiences ou négligences, notamment dans les pays de l'Europe centrale et orientale, il faudra continuer pour le moment à aider financièrement ces pays et les encourager à redoubler d'efforts pour protéger leurs ressources en eau de consommation de la même façon que dans le reste de l'Europe, en l'occurrence dans les autres pays signataires de la Convention.

3.2.3.4. Quant au rôle de la Commission européenne dans le contexte de la présente Convention, il devrait être de formaliser un cadre souple permettant le développement et la réussite de commissions de coopérations multinationales au niveau du bassin hydrogéologique, commissions arrêtant le contenu détaillé des mesures et des actions à un niveau optimal qui constitue une garantie d'efficacité.

3.3. Les modalités d'utilisation des ressources en eau

3.3.1. Les conditions d'utilisation des ressources en eau doivent tenir compte des caractères spécifiques et originaux qui les distinguent des richesses minières.

Le fait qu'une ressource en eau se renouvelle chaque année, du moins en partie, doit servir de base à la définition de ce que l'on doit entendre par raisonnable au niveau des modalités d'utilisation. Il faut employer avec sagesse les ressources en eau, sinon une quantité précieuse pourrait s'écouler vers la mer sans avoir servi.

L'objectif pourrait être une gestion à caractère patrimonial, en veillant à maintenir les possibilités d'un développement durable en fonction des besoins et en évitant tout gaspillage.

En matière de ressources en eau, l'objectif de conservation est donc différent de celui visant les ressources fossiles et c'est plutôt une utilisation rationnelle et équilibrée des ressources en eau qu'il faut viser.

3.3.2. La nature spécifique de la consommation d'eau

Un autre aspect important à considérer est le fait que, le plus souvent, l'eau n'est pas réellement consommée. Après épuration, il est possible de la réutiliser pour de nombreux usages. D'où l'expression: « on ne consomme pas de l'eau mais sa pureté ». Aussi, les aspects qualité et quantité sont-ils étroitement liés.

3.3.3. La priorité doit être réservée à la consommation d'eau potable

Parmi les divers usages de l'eau, la satisfaction des besoins en eau potable tient une place particulièrement importante, vu les répercussions qu'elle peut avoir sur l'hygiène et la santé de l'homme.

C'est pourquoi les ressources de meilleure qualité doivent être affectées en priorité à la production d'eau potable en assurant qu'il n'y aura pas de réduction dans les exigences existantes en ce qui concerne l'eau de robinet, ainsi que l'eau en bouteille. Les autres besoins peuvent très souvent être couverts par des eaux de qualité moindre.

C'est la primauté des besoins en eau potable qui devra guider la définition de compromis acceptables au sein des organes de coopération.

4. Réflexions sur différentes dispositions de la Convention

Il est entendu que ces réflexions concernant certaines dispositions de la Convention ne sauraient plus viser d'éventuels amendements à ce stade, puisque, adoptée le 18 mars 1992 et signée à ce jour par 24 pays dont 11 États membres de la Communauté, elle ne peut plus être sujette à modification. Ces réflexions ne valent donc que dans la mesure où une révision éventuelle interviendra ultérieurement. Peut-être aussi pourrait-il en être tenu compte dans l'élaboration de conventions spécifiques.

4.1. Ad article 1er, point 1 de la Convention

Les eaux superficielles et les eaux souterraines ne sauraient être dissociées quand il s'agit d'imposer des mesures de protection pour l'ensemble des ressources. Aussi faut-il approuver que l'article 1, point 1, précise que la notion des cours d'eau transfrontières visés par l'intitulé de la proposition à l'examen, couvre également les cours d'eau souterrains.

4.2. Ad article 1er, point 6

La Convention, comme en témoigne le point 6 de l'article 1er, vise les substances dangereuses au sens large, c'est-à-dire les substances toxiques, cancérigènes, mutagènes, tératogènes ou bioaccumulatives, surtout lorsqu'elles sont persistantes.

Cependant, les ressources en eau sont en interaction avec le milieu environnant et constituent le cadre de vie d'un certain nombre d'espèces végétales ou animales. Les caractéristiques peuvent donc évoluer dans le temps et les mesures de protection doivent prendre en compte ces phénomènes naturels.

Ainsi, l'eutrophisation de certains cours d'eau ou lacs, notamment en raison de l'accroissement des concentrations en phosphore, conduit à de forts développements d'algues. Cette croissance peut générer des composés gênants pour la production d'eau potable (composés induisant une détérioration significative des propriétés organoleptiques de l'eau potable même après traitement, métabolites jugés indésirables au plan sanitaire). À plus forte dose, l'eau brute peut même devenir inutilisable pour la production d'eau potable.

Si les mesures de protection des ressources en eau prévues par la Convention ne couvraient pas cet aspect, il faudrait songer à le retenir à l'une des occasions évoquées dans l'introduction de ce chapitre 4. Il est cependant permis de croire qu'il est pris implicitement en considération à l'annexe III de la Convention, sub e) et f), disant que les objectifs et critères de qualité de l'eau:

« e) reposent sur l'emploi de méthodes de classification écologique et d'indices chimiques permettant d'examiner la préservation et l'amélioration de la qualité de l'eau à moyen terme et à long terme;

« f) tiennent compte du degré de réalisation des objectifs et des mesures de protection supplémentaires, fondés sur les limites d'émission, qui peuvent se révéler nécessaires dans des cas particuliers ».

4.3. Ad article 13 - Échange d'informations entre les parties riveraines

Il est prévu des échanges d'information sur la qualité des cours d'eau. L'expérience acquise sur le plan communautaire montre que pour tirer bénéfice de telles informations, il est essentiel de veiller à une harmonisation des procédures d'échantillonnage, d'analyse et de dépouillement. Il est donc important que ces échanges d'informations se fassent dans un cadre précis défini au plan local en fonction des objectifs à atteindre. C'est un des rôles des commissions de coopération.

Les distributeurs d'eau peuvent jouer un rôle significatif dans la mise en oeuvre sur le terrain de cette action. En effet, leur responsabilité au niveau de la qualité de l'eau produite impose une connaissance poussée de celle de l'eau brute et notamment des variations de courte durée. On constate de plus en plus dans de nombreux États européens un élargissement de la mission des distributeurs d'eau au contrôle de certains éléments caractéristiques de l'environnement.

Il serait donc souhaitable de reconnaître d'une façon ou d'une autre, éventuellement dans l'élaboration de conventions spécifiques, le rôle significatif qui revient aux distributeurs d'eau dans l'échange d'informations entre les parties riveraines sur la qualité des cours d'eau transfrontières.

4.4. Ad article 14 - Systèmes d'alerte et d'alarme

Le Comité se félicite de l'importance que la Convention attribue à la mise en place de systèmes d'alerte et d'alarme indispensables à la surveillance bi- ou multilatérale des ressources en eau.

Pour les distributeurs d'eau en tant que véhicules essentiels de l'approvisionnement, les pollutions accidentelles constituent un risque majeur. Leurs conséquences peuvent en effet être particulièrement graves et se traduire par un arrêt total de la distribution. Aussi de nombreux distributeurs ont-ils conçu des plans d'action pour réduire l'impact de tels incidents, plans dont l'efficacité dépend de la mise en place et du bon fonctionnement des systèmes d'alerte et d'alarme. Ces systèmes devront tenir compte des contraintes spécifiques à la distribution d'eau de la zone concernée. Il faut donc qu'ils soient définis et gérés à un niveau adéquat et proche de l'échelon local.

Fait à Bruxelles, le 24 novembre 1993Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° 212 du 5. 8. 1993, p. 60.