Avis du Comité économique et social sur le "Recours au principe de précaution"

(2000/C 268/04)

Le 2 mars 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le "Recours au principe de précaution".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de la préparation des travaux en la matière, a adopté son avis le 21 juin 2000 (rapporteur: M. Bedossa).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 12 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 101 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

1. La Communication de la Commission

1.1. Résumé

1.1.1. Cette communication de la Commission sur le recours au principe de précaution fait suite, entre autres, à la demande faite par le Conseil à la Commission le 13 avril 1999 "de se laisser, à l'avenir, guider davantage encore par le principe de précaution lors de l'élaboration de propositions de législations et dans le cadre de ses autres activités liées à la politique des consommateurs, et d'élaborer, de manière prioritaire, des lignes directrices claires et efficaces en vue de l'application de ce principe".

1.1.2. La communication vise à présenter l'approche que la Commission entend poursuivre dans l'application de ce principe tant dans l'Union européenne que sur la scène internationale. En outre, elle a pour but de donner une impulsion au débat en cours sur ce principe au niveau communautaire et international.

1.1.3. Le principe de précaution doit être considéré dans le cadre d'une approche structurée de l'analyse du risque, fondée sur trois éléments: l'évaluation du risque, la gestion du risque et la communication du risque. La Commission considère qu'il est particulièrement pertinent dans le cadre de la gestion du risque: confrontés à une situation dans laquelle les effets potentiellement dangereux d'un phénomène, d'un produit ou d'un procédé ont été identifiés et que l'évaluation scientifique préliminaire ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude, c'est aux décideurs politiques de juger ce qui est un niveau acceptable de risque pour la société. Face à une telle situation, ils peuvent avoir recours au principe de précaution, recours pouvant se traduire tant dans une décision d'action que de non-action.

1.1.4. Si une action est jugée nécessaire, les mesures basées sur le principe de précaution doivent répondre à une série de conditions, comme celles de la proportionnalité, la non-discrimination, la cohérence, l'examen des avantages et des charges, l'examen de l'évolution scientifique, etc.

1.1.5. Au niveau communautaire, la seule référence juridique au principe de précaution est contenue dans l'article 174 (environnement) du Traité. Pourtant, la Commission considère que le principe est un principe d'application plus générale qui doit être pris en compte dans le cadre de la gestion des risques dans les domaines de la santé et de la sécurité des consommateurs.

1.1.6. Au niveau international les références juridiques sont plus nombreuses. Elles sont contenues, notamment, dans la Déclaration de Rio, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, la Convention sur la diversité biologique ainsi que dans le Protocole sur la Biosécurité. Au sein de l'OMC, ce principe acquiert une portée très concrète dans le cadre de l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) et celui sur les obstacles techniques au commerce (Accord TBT).

1.1.6.1. Dans le cadre du Codex alimentarius, avec la participation active de la Commission, un débat est en cours sur la définition de critères d'analyse de risque dans le domaine alimentaire, y compris notamment de dispositions sur le recours au principe de précaution.

2. Observations préliminaires

2.1. Au seuil du XXIe siècle, l'acceptabilité du risque impose de nouveaux modèles de régulation. Le danger engendre la peur, mais le risque n'est pas le danger, le risque se prend quand le danger peut s'éviter. L'apparition de la notion de risque dans la culture occidentale témoigne d'une profonde transformation dans le rapport au danger: face au danger et à certains d'entre eux, on peut décider, de manière tout à fait rationnelle, de les courir. Le risque ne va pas avec la peur, mais avec le courage.

2.2. La situation actuelle peut s'analyser de deux manières. Vis-à-vis des risques, l'épreuve contemporaine est celle de la catastrophe. Alors que le XIXe et le XXe siècles ont été obsédés par l'accident, la période contemporaine est confrontée à un changement dans la nature des risques: de l'accident à la catastrophe. Ces catastrophes sont d'ordre naturel et climatique. Elles sont, ici, d'ordre technologique, et aussi, de façon de plus en plus fréquente, d'ordre sanitaire.

2.3. Il est remarquable de constater comment les problématiques d'environnement sont passées du thème de la défense de la nature à des préoccupations d'ordre sanitaire.

2.4. Le changement dans la nature des risques n'est pas sans effet sur la nature des dommages. Les dommages d'ampleur catastrophique dépassent désormais non seulement l'assurabilité mais surtout l'indemnisabilité. Ceci remet en cause le grand pacte social du XXe siècle, principe qui dit que le risque acceptable est un risque indemnisable.

2.5. Les risques dépassent le champ d'indemnisation, mais engagent une dimension d'irréversibilité. C'est la thèse du développement durable qui pose comme règle de limiter son action à la possibilité d'un retour en arrière. Dans aucune de nos actions, nous ne devons pouvoir définitivement engager les générations futures.

2.6. Le sentiment de peur pose le problème du rapport social dans une société qui se découvre comme étant, à travers les techniques qu'elle utilise, profondément asymétrique. La société technologique ne peut pas se référer à un modèle contractuel, en raison des rapports d'inégalité qu'introduit la technique. Nous sommes dans une société inégalitaire, où le risque introduit de l'asymétrie. C'est pourquoi se pose, avec autant d'acuité, le problème de la responsabilité de ceux qui manipulent le risque. Et de la confiance qu'on peut leur faire.

2.7. Ceci ouvre sur la problématique de la décision. C'est la question posée par la Communication de la Commission: Qu'est-ce qu'un risque acceptable? Quand est-ce qu'un risque peut être pris? Le vocabulaire élu est désormais celui de la précaution. La précaution se distingue de la notion de prévention. Pour avoir vis-à-vis d'un risque une attitude de prévention, il faut pouvoir mesurer le risque: il n'y a prévention que par rapport à un risque que l'on peut mesurer ou maîtriser.

2.8. La précaution désigne l'attitude qui est demandée à quelqu'un à qui l'on dit, qu'au-delà du risque qu'il faut maîtriser et mesurer, il doit prendre un risque qu'il ne peut encore connaître mais qui est susceptible de se révéler à l'avenir dans un nouvel état de la science. C'est une dimension du risque contemporain que d'être lié à une extraordinaire dilatation du temps. C'est donc le déplacement d'une problématique de la sécurité technique vers une problématique de la sécurité éthique.

2.9. À travers la multiplication des procès, à travers l'émotion contemporaine suscitée autour des risques, à travers des débats qui mériteraient un peu de rigueur scientifique, se cherchent pour ce nouveau monde qui va être celui du XXIe siècle, son éthique et son droit.

2.10. La précaution est un élément essentiel de tout "process""d'analyse du risque". Le principe de précaution, en tant qu'élément de ce procès, est une approche à la gestion du risque utilisée lorsqu'il y a un risque inconnu de danger potentiellement significatif, dans l'attente de résultats ultérieurs de la recherche scientifique.

2.11. Quel contenu peut-on donner au principe de précaution? Il est triple:

- D'abord la précaution passe par des efforts accrus pour développer les connaissances.

- La précaution suppose de mettre en place des outils de veille scientifique et technique pour dépister des connaissances nouvelles et en comprendre les implications.

- Enfin, la précaution implique l'organisation d'un vaste débat social sur le souhaitable et le faisable.

2.12. Le retour de la confiance passe par la mise sur pied d'un dispositif de surveillance des connaissances au-dessus de tout soupçon. Il faut structurer la veille scientifique dont le but est l'identification des signaux faibles. Sans capacité de traiter les signaux faibles, le décideur ne peut réagir qu'en termes du tout ou rien, et, dans le contexte de santé publique actuel, il va probablement réagir: la population n'exige pas un risque nul, mais elle exige que les connaissances sur les facteurs de risque soient prises en compte, sans délai.

2.13. Il revient aux pouvoirs publics de créer les conditions d'un débat permettant aux acteurs sociaux de confronter des données objectives sur les risques sanitaires, les prévisions sur l'efficacité réelle des actions de prévention et l'expression des besoins ressentis par la population. Cette dimension sociale fait partie intégrante d'un principe de précaution manié avec raison: c'est ici que les conférences de consensus prennent leur place.

2.14. Le modèle de l'analyse quantitative des risques ou celui de l'étude coût/bénéfice, ne doit pas être surinvesti. Il ne faut pas magnifier les chiffres, la promotion de l'évaluation des risques doit s'insérer dans un dispositif de négociation sociale. Son véritable rôle social est de fournir les bases du dialogue.

2.15. Les citoyens ont besoin d'interlocuteurs bien identifiés auxquels ils peuvent s'adresser en cas de menaces ressenties. Créer la confiance passe par l'instauration d'une organisation qui soit porteuse d'une telle responsabilité dans le cadre d'un dispositif européen. C'est ce dispositif social, organisationnel, scientifique, dont est porteur le principe de précaution.

2.16. Pour faire progresser la démocratie, il faut de nouveaux modes de décision: il va falloir décider au nom de l'incertitude et de l'hyper-complexité, et non pas avec des certitudes scientifiques. C'est un renversement considérable de perspective. C'est à cette condition que l'exigence de sécurité sanitaire, loin d'alimenter le discours totalitaire, pourra faire avancer la Démocratie.

3. Observations générales

3.1. Le principe de précaution étend ce qu'en droit public on appelle les "pouvoirs de police" de l'administration. L'État qui, traditionnellement est en charge de la salubrité, de la sûreté, de la tranquillité, peut et doit, à cette fin, prendre des mesures qui viennent contredire, réduire, limiter, suspendre des libertés de l'homme et du citoyen: expression, manifestation, commerce, entreprise. Le principe de précaution veut étendre ce pouvoir d'intervention, non pas dans son objet, mais dans son exercice.

3.2. Au niveau international, cette nouvelle responsabilité comporte des conséquences importantes. Elle permet à un État, d'une certaine manière de façon temporaire, de suspendre ses engagements en matière de liberté du commerce. Le principe de précaution institue une souveraineté de l'État, dont il en fait le seul juge dès lors qu'il s'agit de la sécurité de ses ressortissants. C'est une contradiction forte avec le traité de la CE.

3.3. La présente communication vise à régler cette contradiction: dès que le principe est reconnu d'application dans un cadre européen et international, la Commission cherche à en donner une définition commune, de manière que chaque État ne soit plus maître de sa définition. C'est une manière de faire jouer une exception d'ordre public.

3.4. Si le principe de précaution est une responsabilité de l'État, il n'est qu'une responsabilité de l'État. Le principe de précaution requiert de l'État qu'il prenne des mesures dans les hypothèses qu'il vise: il engage sa responsabilité à ne pas les prendre. S'il n'en prend pas, il met les producteurs de son pays, vis-à-vis des États de l'UE et étrangers, en danger, pays qui pourront alors s'en prévaloir. Le principe de précaution est un principe d'action et non d'abstention.

3.5. Les dispositions qu'il prendra s'appliqueront aux décideurs concernés, mais ce n'est pas à eux de prendre les devants. Ce qui est d'ailleurs bien impossible, vu l'imprécision du principe de précaution. Comment un décideur peut-il raisonnablement déterminer ce "qu'est un risque de dommage grave et nuisible", "une mesure effective et proportionnée", un "coût économiquement acceptable"?

4. Les bases juridiques

4.1.1. Au plan européen, le Comité économique et social constate que les bases juridiques d'un tel principe sont encore ténues, la jurisprudence commence simplement à se construire.

4.1.2. Une allusion explicite ou implicite à ce principe ne constitue pas une base solide, et le Comité économique et social demande à la Commission qu'elle présente prochainement un argument solide et viable.

4.1.3. Le Comité économique et social est d'accord pour soutenir que le contour politique appartient désormais aux décideurs politiques et en dernier ressort aux instances juridictionnelles.

4.1.4. Au plan international, la reconnaissance du principe de précaution est une longue construction issue de la Charte Mondiale de la Nature de 1982 et sans cesse reprise dans les différentes conventions pour aboutir à "une consolidation progressive" en droit international de l'environnement qui en fait un véritable principe de droit international de partie générale.

4.1.5. Les accords de l'OMC s'approprient ce droit et l'adaptent au commerce international pour le lier en même temps à la protection de l'environnement.

4.1.6. Au sein des accords de l'OMC, l'accord SPS et l'accord TBT permettent de réglementer le commerce en prenant en compte les objectifs de protection des citoyens. L'accord SPS concerne les mesures sanitaires et phytosanitaires de protection de la santé humaine, animale et végétale au nom des seules raisons scientifiques. Le champ de l'accord TBT couvre l'ensemble des barrières techniques aux échanges (étiquetage, normes, compositions, ...), son objectif étant de réduire les obstacles techniques injustifiés aux échanges. L'accord SPS et l'accord TBT assurent au principe de précaution une application adéquate dans cet ordre juridique (OMC) sans toutefois, le citer expressément.

4.1.7. Le Comité économique et social est d'accord avec la Commission, l'UE doit disposer du droit d'établir le niveau de protection approprié, justifié et encadré en matière de protection dans tous les domaines: environnement, santé humaine, animale et végétale. L'UE enrichit ainsi sa position pour la soutenir au niveau international ou multilatéral.

5. Commentaires spécifiques sur les lignes directrices énoncées dans la Communication

5.1. Pourquoi des lignes directrices?

5.2. Pour tenter de donner une image plus complète du principe, l'application de ce principe doit être évolutive, et variable avec le temps et les événements. Il importe d'essayer d'en dégager les principaux éléments qui doivent concourir à l'établissement de données de plus en plus objectives, assis sur des données juridiques les plus larges possibles, d'en dégager les éléments d'une jurisprudence si possible solide et d'en arrêter les orientations politiques.

5.3. Le Comité économique et social considère, comme la Commission, que le principe de précaution est un principe devenu général et qui touche notamment le champ de la protection de l'environnement, progressivement étendu à celui de la santé humaine, animale ou végétale.

5.4. Après avoir constaté que l'origine du principe de précaution était soit nationale, soit internationale, notamment dans les accords de l'organisation mondiale du commerce, comme la Commission, le Comité économique et social considère que la Communauté européenne dispose, de façon absolue, du droit d'établir le niveau de protection qu'elle désire dans les domaines visés par ce principe. C'est d'autant plus important de posséder un mode opératoire de ce principe qu'il aura des répercussions dans les marges de manoeuvre et les positions qu'elle défend et soutient au niveau international et/ou multilatéral, quant à la gestion du risque.

5.5. Les mesures résultant du recours au principe de précaution sont de deux sortes.

5.5.1. Agir ou ne pas agir relève de la seule décision du décideur, en l'occurrence l'autorité politique et/ou administrative compétente.

5.5.2. Le Comité économique et social considère aussi que le recours au principe de précaution peut se décliner de nombreuses manières, notamment pour tenir compte des problématiques de différents secteurs sans aller nécessairement jusqu'à l'adoption d'actes finaux de nature juridique, qui sont toujours susceptibles d'un contrôle juridictionnel.

6. Mise en oeuvre

6.1. Suivant la Communication, la mise en oeuvre d'une approche fondée sur le principe de précaution devrait commencer par une évaluation objective des risques, en identifiant le plus possible, à chaque stade, le degré d'incertitude scientifique.

6.2. Cependant il existe une différence fondamentale entre l'évaluation des risques et la gestion des risques. L'évaluation des risques doit être effectuée par des scientifiques spécialisés indépendants ou tout au moins ouverte à l'examen de pairs indépendants, mais ce sont les décideurs qui décident de la gestion des risques, de la nécessité et de la manière de recourir au principe de précaution.

6.3. La seule façon de renforcer le caractère préventif de ce principe consiste à:

- rendre le processus de prise de décision ouvert et le plus transparent possible;

- en faire la pédagogie et une communication la plus claire possible, au moyen d'une très large concertation.

6.4. Le principe de précaution doit être un principe construit pour guider le processus de décision en l'absence de certitude: l'évaluation formelle des risques, avec le diagnostic des incertitudes scientifiques, devrait être encadrée dans un calendrier et des délais, pour le rendre efficace et utile.

7. Le déclenchement

7.1. Selon la Communication, tous les partenaires doivent pouvoir participer à l'étude des diverses options de gestion qui peuvent se présenter lorsque les résultats de l'évaluation des risques sont disponibles, et la procédure doit être aussi transparente que possible.

7.2. Cela permet d'améliorer la transparence de l'évaluation des risques, d'augmenter la qualité de cette évaluation en recueillant des compléments de connaissances et/ou d'informations et d'aider à renforcer la crédibilité et l'acceptation de l'évaluation du risque.

7.3. Le facteur de déclenchement sera donc l'incertitude scientifique, plutôt qu'une certitude.

7.4. La disponibilité du déclenchement incombe aux décideurs, et à eux seuls.

7.5. Pour que le processus soit transparent, il faut que les options envisagées soient claires, accessibles, compréhensibles pour tous, et le dossier complet (évaluation des risques, données scientifiques, options prises en compte) disponible: cette ouverture doit être totale sauf cas particulier dûment explicité.

8. La proportionnalité

8.1. D'après la Commission, les mesures fondées sur le principe de précaution doivent être proportionnelles par rapport au niveau de protection appropriée et au risque à limiter ou à éliminer.

8.2. Les effets négatifs n'apparaissant souvent qu'après une longue exposition, les relations de cause à effet sont plus difficiles à prouver. De ce fait, le principe de précaution doit être utilisé et appliqué d'autant plus fréquemment, notamment lorsqu'on a à faire au phénomène des appels "de bas bruit", ce qui oblige à prendre en charge la proportionnalité de mesures qui consiste à agir sur un risque dont les effets peuvent être lointains.

9. La non-discrimination

9.1. Suivant la Communication, les mesures ne doivent pas introduire de discrimination dans leur application.

9.2. Le Comité économique et social approuve cette disposition basée sur le principe à situation comparable, traitement comparable, objectivement justifié.

10. La cohérence

10.1. Suivant la Communication, les mesures devraient être cohérentes avec les mesures déjà prises dans les situations similaires ou utilisant des approches similaires.

10.2. Le Comité économique et social approuve bien sûr ce critère. Les mesures prises au titre de la précaution doivent être d'une nature et de portée comparables avec les mesures prises dans des domaines équivalents où toutes les données scientifiques sont disponibles.

11. L'examen des avantages et des charges

11.1. D'après la Communication, les mesures fondées sur le principe de précaution doivent inclure une évaluation coût/avantage, afin de réduire le risque à un niveau acceptable par tous les partenaires.

11.2. On ne peut pas quantifier uniquement et exclusivement en termes financiers les conséquences négatives pour la société, la santé humaine et l'environnement, ni mesurer les conséquences économiques et morales en se limitant simplement à une analyse coût/bénéfice.

11.3. Cet examen des avantages et des charges intervient entre l'évaluation scientifique et le choix de la gestion du risque. Il comporte des analyses coût/bénéfice et doit prendre en compte des considérations non économiques, liées au sujet (acceptabilité sociale et culturelle, qualités organoleptiques, ...). Cet examen ne doit en aucune manière influer sur le niveau de protection des citoyens fixé par la société mais aider à choisir la gestion du risque optimale pour l'ensemble de la société.

11.4. Les analyses économiques coût/bénéfice doivent prendre en compte les coûts et les avantages d'une modalité de gestion du risque pour l'Union européenne dans son ensemble mais aussi pour chaque secteur socioéconomique impliqué individuellement dans la gestion du risque. Elles ne peuvent pas se limiter à mesurer ces coûts et ces avantages en termes budgétaires mais doivent considérer un ensemble d'indicateurs: emploi, compétitivité, marchés, ...

11.5. À l'issue de ce processus, l'autorité responsable pourra choisir l'option de gestion du risque la plus adéquate par rapport à ses priorités et obligations politiques. Elle devrait, en outre, connaître les conséquences de sa décision pour l'ensemble des acteurs socioéconomiques (stakesholders) impliqués afin, le cas échéant, de leur proposer, dans le cadre de cette gestion du risque, des mesures de compensation.

12. La charge de la preuve

12.1. Suivant la Commission, les mesures fondées sur le principe de précaution doivent établir la responsabilité de celui qui doit fournir la preuve scientifique nécessaire à l'évaluation totale des risques.

12.2. Le Comité économique et social partage le point de vue de la Commission selon lequel la clause renversant la charge de la preuve sur le producteur, le fabricant et l'importateur ne peut être transformée en principe général. Cependant, le CES estime que ce renversement est possible s'il y a une liste "positive" préalable, comme c'est notamment le cas pour des substances réputées a priori dangereuses ou pouvant être potentiellement dangereuses à un certain niveau d'absorption.

13. L'examen de l'évolution scientifique

13.1. Selon la Communication, les mesures fondées sur le principe de précaution doivent être provisoires, en attendant les résultats des recherches destinées à fournir des informations manquantes et la réalisation d'une évaluation plus objective des risques.

13.2. Le Comité économique et social approuve ce principe, surtout lorsque des recherches scientifiques plus complètes sont nécessaires pour pouvoir fournir de nouveaux résultats, afin d'assurer une évaluation objective contenue des risques. La recherche étant ce qu'elle est, elle a souvent besoin de périodes supplémentaires de recherche et de développement sans entraîner de procédures légales et politiques, longues et compliquées.

14. Conclusion

14.1. Le Comité économique et social apprécie la volonté de la Commission de constituer un outil concret d'orientation pour appliquer le principe de précaution.

14.2. Le Comité économique et social, comme la Commission, constate que la décision dépend du décideur politique qui lui appartient d'agir ou de ne pas agir, et le déclenchement doit obéir à un Codex (ensemble de règles), défini ci-avant. Le Comité invite la Commission à clarifier les procédures d'analyse de risque ainsi qu'à situer les lignes directrices pour le recours au principe de précaution dans un contexte qui inclue les systèmes de gestion, l'interaction entre les institutions concernées et, notamment, l'implication de tous les acteurs concernés (stakeholders) dans le processus.

14.3. Enfin, le Comité économique et social considère qu'il est très important pour l'Union européenne de trouver si possible un consensus international dans l'application des modalités du principe de précaution.

Bruxelles, le 12 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli