COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN concernant les relations avec la Russie

1. Introduction

En décembre 2003, le Conseil européen a invité le Conseil et la Commission à rédiger un rapport d'évaluation et à proposer des mesures visant à renforcer le partenariat stratégique entre l'Union européenne et la Russie et le respect des valeurs sur lesquelles il repose. La présente communication fait suite à la demande du Conseil européen. Elle vise à orienter le réexamen de la politique de l'UE à l'égard de la Russie qui aura lieu à l'occasion du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» de février et de favoriser l'adoption d'une approche plus cohérente et plus efficace des relations avec la Russie, qui reflète les vues de l'Europe des 25, dans un premier temps en vue d'un sommet fructueux au mois de mai et, ensuite, pour favoriser le développement de la coopération entre l'UE et la Russie. La présente communication préconise également de réexaminer la politique de l'UE à l'égard du Caucase du Sud et des NEI occidentaux.

Les principaux objectifs de l'Union européenne en ce qui concerne ses relations avec la Russie ont été arrêtés au terme de longs débats entre États membres, à l'occasion de la préparation du sommet de Saint-Pétersbourg de mai 2003. Dans ce contexte, les États membres sont convenus avec la Russie d'oeuvrer à la création de quatre espaces communs [1]. Il a été décidé de poursuivre ces travaux, notamment dans le cadre de l'accord de partenariat et de coopération (APC). À ce stade, l'Union a pour priorité de définir la méthode de travail la plus efficace pour parvenir à cet objectif de création d'espaces communs. Ces travaux devraient exploiter tous les éléments de la politique européenne de voisinage qui présentent un intérêt commun pour l'Union et la Russie, tels que le nouvel instrument de voisinage envisagé.

[1] Un espace économique commun, un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, un espace commun de coopération dans le domaine de la sécurité extérieure, ainsi qu'un espace commun de recherche et d'éducation, incluant des aspects culturels.

La Russie est un partenaire important avec lequel nous avons tout intérêt à nouer un dialogue et à bâtir un authentique partenariat stratégique, sur la base d'une interdépendance positive. La Russie est le plus grand de nos voisins et l'élargissement la rapproche encore de l'Union européenne. La Russie est non seulement un acteur de premier plan sur la scène internationale et un membre du Conseil de sécurité des Nations unies, elle exerce aussi une influence non négligeable sur les NEI. Elle figure parmi les principaux fournisseurs de produits énergétiques de l'Union et devrait, à l'avenir, accroître son rôle prédominant en la matière. En dépit d'une économie de taille relativement modeste, la Russie offre d'importants débouchés aux biens et services de l'Union européenne et présente un potentiel de croissance considérable. Il est dans l'intérêt de l'Union que la Russie poursuive ses réformes et modernise son économie. À cet égard, la Commission se félicite de la croissance économique récente de la Russie.

Tout porte l'Union européenne et la Russie à coopérer sur les questions d'environnement, de migration, de santé publique, de lutte contre la criminalité et de la recherche, ainsi que dans d'autres domaines ayant trait à la sécurité, à la stabilité et au bien-être de l'Europe dans son ensemble. La Russie, de son côté, a de grandes ambitions pour ses relations avec l'Union européenne, allant de pair avec une forte interdépendance économique, qui va croissante, et la mise en place de la politique étrangère et de sécurité de l'Union.

Les positions de l'Union et de la Russie convergent sur de nombreuses questions, telles que l'adhésion à un véritable multilatéralisme sous l'égide des Nations unies, au processus de paix au Moyen-Orient et à la lutte contre le terrorisme international et la prolifération des armes de destruction massive. En outre, la Dimension septentrionale a été l'objet d'une coopération fructueuse et l'UE se félicite du soutien que la Russie continue à apporter au projet ITER. Le dialogue prometteur sur la question de l'énergie entamé à l'occasion du sommet UE-Russie en 2000 a donné des résultats tangibles et bienvenus dans un domaine d'importance stratégique pour l'UE et la Russie, cette dernière étant actuellement pour l'Union la source la plus importante d'importations d'hydrocarbures.

On constate toutefois une tension croissante dans les relations entre l'UE et la Russie, en raison des divergences de position sur un certain nombre de questions. C'est le cas notamment de la question de la ratification du protocole de Kyoto, des droits de survol de la Sibérie, de l'extension de l'APC, des certificats d'exportation et des négociations relatives à l'accord vétérinaire. Ces divergences se sont conjuguées avec un renforcement des positions de la Russie vis-à-vis de certains États adhérents et des nouveaux États indépendants, ce qui pourrait avoir des implications pour les relations de la Russie avec l'Union élargie, pour les efforts de résolution des conflits gelés et pour la coopération de l'Union avec les NEI, en particulier dans le cadre de la politique européenne de voisinage. L'Union européenne reconnaît l'intérêt des initiatives d'intégration économique régionale entre parties ayant décidé d'associer leurs efforts, dès lors que ces initiatives sont compatibles avec leurs obligations et aspirations internationales. Il conviendra, néanmoins, d'examiner soigneusement les conséquences de la signature, en septembre 2003, de l'accord sur l'Espace économique unique entre la Russie, l'Ukraine, le Kazakhstan et le Belarus, notamment au niveau des travaux sur l'Espace économique européen commun et sur un éventuel accord de libre échange.

Dans ces circonstances, il est particulièrement important que la Commission et les États membres arrêtent des positions concertées et parlent d'une même voix, afin de progresser dans la réalisation de leurs objectifs communs.

2. Russie - évolution récente

Au cours des quatre années de présidence de Vladimir Poutine, le contrôle fédéral a été consolidé et l'appareil d'État renforcé. Il en est résulté une plus grande stabilité, un effet souhaitable en soi après l'incertitude de l'ère Eltsine. Toutefois, cette période a également vu l'affaiblissement des valeurs que l'Union européenne et la Russie (en sa qualité de membre du Conseil de l'Europe et de l'OSCE) se sont engagées à respecter. En effet, les rapports de certaines organisations internationales, dont l'OSCE et le Conseil de l'Europe, le déroulement des élections de la Douma en décembre 2003, la situation en Tchétchénie et les signes d'une application sélective de la loi suscitent des interrogations quant à l'engagement et à la capacité de la Russie à défendre les valeurs fondamentales européennes et universelles et à poursuivre ses réformes en matière de démocratie.

Sous la présidence de Vladimir Poutine, la Russie a connu une reprise économique relativement forte (en partant, il est vrai, d'un faible niveau) et les données économiques fondamentales actuelles sont, dans l'ensemble, positives. Le PIB a augmenté en moyenne de 6,5 % par an entre 1999 et 2003 et l'inflation est tombée à 12 %. Un meilleur recouvrement des impôts et une plus grande discipline en matière de dépenses ont entraîné un excédent du budget fédéral de l'ordre de 1,5 % du PIB en 2003, tandis que l'excédent commercial russe permettait au pays de conserver à sa balance des paiements courants une position forte, en dépit de l'importance des sorties de capitaux et des échéances à payer pour sa dette extérieure. C'est en partie à ces bons résultats que le président Poutine doit de bénéficier des faveurs du public, avec plus de 70 % d'opinions favorables, et de se trouver en véritable position de force pour les élections présidentielles de mars 2004. Ces résultats doivent être contrastés avec l'accroissement des inégalités en Russie (les dernières estimations font état de 31 millions de citoyens russes vivant désormais en dessous du seuil de pauvreté officiel), le déclin et le vieillissement de sa population, que n'a pu compenser l'immigration de citoyens des NEI d'origine russe. La population russe risque d'enregistrer une importante diminution dans les décennies à venir, qui pourrait être source d'instabilité à long terme. Tous ces facteurs ont des implications pour le développement durable et la croissance économique du pays. Des annexes sur l'économie et la démographie russes sont jointes à ce document.

L'adoption de réformes économiques depuis la mi-2000 a, certes, été impressionnante, mais il reste à mettre en oeuvre et à appliquer la législation correspondante, la corruption demeurant à cet égard un obstacle de taille. Le rythme des réformes s'est considérablement ralenti au cours de ces derniers mois. Certaines réformes ont été édulcorées ou ont tourné court, tandis que les énergies politiques étaient redirigées vers les élections et que l'immobilisme gagnait du terrain. Beaucoup reste donc à faire pour réformer les monopoles naturels (chemins de fer, énergie - secteur du gaz en particulier), la bureaucratie et le secteur financier, de même que les secteurs du logement, des services communaux, des soins de santé et de l'éducation. Réformes et reprise économique n'ont pas été accompagnées d'une diversification suffisante de l'économie russe, qui reste cantonnée dans ses activités traditionnelles (énergie, industries de base). La place importante occupée par l'énergie dans les exportations russes fragilise l'économie face à un choc extérieur. Par ailleurs, la Russie soutient difficilement la comparaison avec d'autres pays émergents en termes de capacité à attirer les investissements directs étrangers, d'où un stock de capital vieillissant et des infrastructures vétustes.

3. Relations actuelles

L'Union européenne et la Russie ont prononcé ensemble des déclarations politiques ambitieuses (notamment en ce qui concerne les «espaces communs», le dialogue énergétique, la coopération environnementale [2] , ainsi que la coopération dans le domaine politique et celui de la sécurité) et élaboré des stratégies pour leurs relations, dont la «Stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie» et la «Stratégie à moyen terme de la Russie par rapport à l'Union européenne». Toutefois, en dépit de ces intérêts partagés, d'une interdépendance économique croissante et de certaines avancées, il n'y a pas eu suffisamment de progrès sur le fond.

[2] Les deux sommets organisés en 2001 ont été l'occasion de réaffirmer un vif intérêt commun à approfondir la coopération en matière d'environnement.

Il est nécessaire d'accroître la coordination et la cohérence de l'Union européenne dans tous ses domaines d'activité, en envoyant à la Russie des messages clairs et dénués d'ambiguïté. Ce n'est qu'en s'engageant et en tirant pleinement parti de sa force de négociation cumulée que l'Union peut promouvoir l'instauration, en Russie, d'un système parfaitement opérationnel fondé sur des règles, qui bénéficiera aux deux parties.

Cela importe non seulement pour la défense de la démocratie et des valeurs européennes fondamentales, que la Russie s'est engagée à respecter, en sa qualité de membre de l'OSCE et du Conseil de l'Europe, mais aussi pour le développement de nos relations économiques et globales. La mise en oeuvre transparente et non discriminatoire des règles est cruciale pour l'économie russe, notamment dans le cadre de l'adhésion à l'OMC. Le degré de convergence de la Russie avec les valeurs européennes et universelles déterminera, dans une large mesure, la nature et la qualité de notre partenariat.

L'Union européenne cherche à renforcer ses relations avec les NEI occidentaux et le Caucase du Sud. Dans ce contexte, elle gagnerait à s'associer à la Russie, dans la mesure du possible, afin de résoudre les conflits gelés, de combattre l'instabilité politique et de favoriser la croissance économique.

4. Perspectives

Il est dans l'intérêt de l'Union européenne de voir émerger une Russie ouverte, stable et démocratique, agissant en tant que partenaire stratégique capable de défendre les valeurs européennes, de poursuivre ses réformes, de concrétiser ses engagements et, en coopération avec l'Union, de jouer un rôle constructif au sein des NEI.

Plusieurs facteurs doivent être pris en considération, et notamment l'intérêt qu'a l'Union:

- à définir une approche efficace, réaliste, équilibrée et cohérente;

- à engager un dialogue avec la Russie;

- à maintenir une cohérence politique;

- à améliorer le fonctionnement des structures de coopération existantes.

Nécessité d'une approche efficace, réaliste, équilibrée et cohérente

L'Union européenne devrait profiter pleinement de l'influence qu'elle exerce sur la Russie pour promouvoir et défendre ses intérêts et garantir une relation équilibrée.

Il convient à cette fin de mettre en perspective nos propres objectifs et certains domaines dans lesquels la Russie est soucieuse de voir se réaliser des progrès. L'Union européenne a besoin de définir des positions communes réalistes permettant de présenter une ligne de conduite ferme à ses interlocuteurs russes. Il importe d'éviter la politisation des questions économiques et techniques, en veillant à ce que les liens proposés concernent des questions connexes.

Une telle approche ne pourra que renforcer la crédibilité de l'Union européenne et contribuer à rendre notre partenariat avec la Russie plus concret et davantage tourné vers l'avenir. Cette approche s'est révélée payante lors des négociations sur le transit des citoyens russes se rendant à Kaliningrad et a permis de faire quelque peu progresser la candidature de la Russie à l'adhésion à l'OMC. Elle pourrait également être bénéfique dans les domaines suivants:

- L'application des dispositions de l'APC aux États membres adhérents à compter du 1er mai 2004 et l'application de certaines préférences commerciales à la Russie.

- La conclusion d'un accord de réadmission UE-Russie, ainsi que la question de la simplification des formalités d'obtention de visas (en utilisant les possibilités offertes dans le cadre de Schengen).

- La coopération active de la Russie avec l'UE pour la résolution des conflits gelés chez nos voisins communs et la volonté de l'UE de renforcer la coopération dans le domaine de la gestion des crises et de la protection civile.

- La ratification, par la Russie, du protocole de Kyoto, ainsi qu'une plus grande coopération dans le domaine de l'énergie, où des progrès ont été enregistrés dans les négociations sur le commerce des matières nucléaires.

Engagement

L'Union européenne peut influencer l'évolution de la Russie, à condition qu'elle soit disposée à aborder avec elle certains sujets délicats d'une manière à la fois claire et directe. L'Union dans son ensemble devrait confirmer que le partage de valeurs européennes communes demeure le point de départ d'un approfondissement des relations. À titre d'exemple, les inquiétudes soulevées par les récents développements politiques révélant une application discriminatoire du droit ou le non-respect des droits de l'homme devraient appeler une réaction vigoureuse et cohérente de l'Union européenne et de ses États membres. Par ailleurs, l'Union devrait continuer à approfondir les contacts interpersonnels, sur le terrain, notamment en encourageant les partenariats dans le domaine de l'éducation, afin de promouvoir les valeurs européennes.

L'UE devrait se montrer capable de nouer un dialogue avec les NEI sur la base de ses propres objectifs stratégiques, en coopérant avec la Russie, dans la mesure du possible.

L'expérience a démontré que lorsque des sujets difficiles survenaient, la Russie avait souvent tendance à les aborder en mettant en place de nouveaux mécanismes de négociation. L'Union européenne devrait se montrer clairement disposée à entamer le dialogue avec la Russie sur toutes les questions complexes présentant un intérêt commun, tout en continuant néanmoins à privilégier le fonds par rapport à la forme, afin de parvenir à des résultats concrets.

Cohérence des politiques

La coopération devrait tenir compte de l'intérêt mutuel de l'Union européenne et de la Russie et être équilibrée. Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, par exemple, la simplification des formalités d'obtention de visas est une priorité absolue pour la Russie, mais l'Union a également fort à gagner d'une simplification de certaines procédures du côté russe. Un exemple de progrès dans ce domaine est la proposition que la Commission entend présenter bientôt, qui visera à faciliter l'obtention de visas pour les chercheurs originaires de pays tiers. Des progrès en matière de simplification des formalités d'obtention de visas devraient permettre à l'Union européenne de progresser sur le dossier de la réadmission. Si ce dernier importe beaucoup à l'UE, il présente également, à terme, un intérêt pour la Russie, puisque des améliorations dans ce domaine contribueraient à forger la confiance nécessaire pour une collaboration efficace dans le traitement de l'immigration clandestine. L'Union devrait continuer à mettre l'accent sur certaines grandes questions relatives à la justice et aux affaires intérieures, telles que la coopération en matière de gestion des frontières, la lutte contre la criminalité organisée, la corruption et l'immigration clandestine. Toute avancée au niveau du dialogue énergétique est également la bienvenue. Pour faire en sorte que l'Union européenne puisse parler d'une seule voix, il importe de coordonner étroitement les initiatives parallèles, et d'apporter un soutien à une politique globale de l'Union à l'égard de la Russie.

L'Union européenne doit arrêter des objectifs fondamentaux et des positions claires [3]. Il s'agit, entre autres choses, d'établir un document précisant les objectifs des sommets et indiquant clairement les limites au-delà desquelles l'Union n'entend pas aller. Il importe que les positions et les objectifs de l'UE guident tous les acteurs de l'Union, à Moscou comme à Bruxelles.

[3] Les positions communautaires concernant les questions considérées comme prioritaires par l'Union mais actuellement bloquées par la Russie figurent en annexe: la ratification du protocole de Kyoto, la sécurité maritime, la sûreté nucléaire, les négociations sur la réadmission, la simplification de l'acheminement de l'aide humanitaire, la ratification d'accords frontaliers avec la Lettonie et l'Estonie, l'extension de l'APC, les paiements exigés pour le survol de la Sibérie, la coopération sur Galileo, le réforme du secteur énergétique et les mesures de sauvegarde russes.

Structure de coopération

La structure de coopération actuelle, et notamment l'APC, n'est ni dépassée ni épuisée. L'APC ne limite en rien la portée de la coopération UE-Russie. Au contraire, la Commission devrait inciter la Russie à s'engager davantage, en particulier au niveau des services.

L'Union européenne devrait rechercher la conclusion rapide d'un accord global avec la Russie sur les structures. Il est dans notre intérêt de mettre rapidement un terme aux discussions sur les procédures, afin que nous puissions progresser dans la réalisation de nos objectifs communs. L'UE devrait fonder la coopération sur le cadre déjà en place.

Il est nécessaire que les institutions de l'APC deviennent plus souples et opérationnelles. Le Conseil permanent de partenariat devrait être créé sous forme de troïka. Ce conseil pourra donner un nouvel élan aux relations UE-Russie en intensifiant la coopération de l'Union avec les ministères «opérationnels», en nouant le dialogue avec l'administration présidentielle et en faisant en sorte que les initiatives présentant un intérêt pour les deux parties ne s'enlisent pas. Le Conseil permanent de partenariat offre en effet à la Russie toute la souplesse et l'implication qu'elle recherche, tout en préservant la cohérence et la transparence voulues par l'Union.

L'Union européenne devrait être disposée à inscrire au programme de ce conseil certains domaines, tels que la justice et les affaires intérieures, l'environnement, l'énergie et les transports. Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, des troïkas spécifiques des ministres de la justice et des affaires intérieures ont été organisées depuis avril 2001. Les réunions ministérielles dans le cadre du futur Conseil permanent de partenariat pourraient voir se rencontrer des représentants de la Commission, de la présidence de l'Union et de l'administration présidentielle russe (susceptible de coordonner tous les ministères russes ayant intérêt à établir des contacts directs en matière de justice et d'affaires intérieures). Si rien ne justifie la création de structures supplémentaires, des réunions informelles de haut niveau peuvent, en revanche, être organisées au besoin. Dans ce domaine, l'idée récemment formulée par la Russie de discuter à haut niveau de questions spécifiques relatives à la justice et aux affaires intérieures mérite d'être étudiée avec soin.

La Commission devrait donner une impulsion nouvelle aux sous-comités. Si la Commission est à même d'y proposer des débats plus axés sur le fond, la motivation de la partie russe n'en sera que meilleure. Un sous-comité consacré à la justice et aux affaires intérieures pourrait ainsi voir le jour. Il est également nécessaire que l'Union européenne réexamine le niveau de son aide à la Russie, en tenant compte du fait que celle-ci n'a produit, au mieux, que des résultats mitigés et n'a pas débouché sur l'établissement de conditions de travail satisfaisantes (comme l'exonération de la TVA et d'autres taxes locales ou encore des conditions de travail et de sécurité appropriées pour l'aide humanitaire).

5. Conclusion

L'objectif stratégique des relations UE-Russie convenu à l'occasion du sommet de Saint-Pétersbourg en mai 2003 reste d'actualité. Le but est d'établir des espaces communs (un espace économique commun, un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, un espace commun de coopération dans le domaine de la sécurité extérieure, ainsi qu'un espace commun de recherche et d'éducation, incluant des aspects culturels) dans le cadre de l'APC. Pour y parvenir, l'Union européenne doit améliorer sa manière de travailler avec la Russie.

Il est nécessaire de renforcer la coordination des politiques à l'égard de la Russie. En conséquence, la Commission recommande au Conseil et à l'Union européenne:

- d'entamer un dialogue avec la Russie, afin de créer un véritable partenariat stratégique en s'écartant des grands discours politiques et en élaborant une stratégie et un programme axés sur des questions de fond. L'Union européenne doit être prête à aborder toutes sortes de sujets avec la Russie et ne doit pas hésiter à défendre vigoureusement ses intérêts;

- d'insister sur le fait qu'un tel partenariat doit être fondé sur des valeurs et des intérêts communs. Il convient, à cette fin, de dénoncer sans ambages les pratiques russes contraires aux valeurs européennes et universelles, qu'il s'agisse de la démocratie, des droits humains en Tchétchénie, de la liberté des médias et de certaines questions environnementales;

- de suivre un programme de coopération plus équilibré avec la Russie et d'encourager la cohérence politique. Au début de chaque présidence, l'Union européenne devrait dresser la liste des principales questions présentant un intérêt à ses yeux, en fixant des objectifs clairs et des positions communes;

- de rassembler, s'il y a lieu, les questions similaires, afin de mieux servir les intérêts de l'Union;

- de créer incontinent le Conseil permanent de partenariat et d'examiner les moyens d'améliorer l'efficacité des autres institutions de l'APC.

Par une compréhension claire des intérêts de l'UE, de ses objectifs et de ses priorités, doublée d'une meilleure coordination de la politique communautaire à l'égard de la Russie, nous parviendrons à progresser vers la création de quatre espaces communs.

Il est donc important que l'Union européenne fasse des propositions concrètes à la Russie concernant le développement et le contenu des espaces communs. Elle devrait présenter à la Russie un projet de plan d'action commun concernant les quatre espaces y compris, et avec une référence spécifique, aux questions relatives à l'énergie. Cette initiative devra être en accord avec la politique de voisinage développée par l'UE, intégrer les aspects de cette politique qui présentent un intérêt commun pour l'Union et la Russie, et tirer parti de la coopération fructueuse qui est en cours dans certains domaines spécifiques. Par une approche volontariste, requérant la définition d'objectifs précis et réalistes fondés sur la réciprocité, l'Union enverra un signal fort de son engagement en faveur de la Russie. Il conviendrait, d'ici au sommet prévu en mai, de progresser avec la Russie vers l'établissement des grandes lignes d'un plan d'action, dans l'optique de parvenir à un accord sur un plan d'action commun pour le sommet qui aura lieu en automne. La stratégie commune concernant la Russie élaborée unilatéralement par l'UE pourrait alors être remplacée par un plan d'action convenu par les deux parties. Toutefois, l'Union ne devrait pas entamer de discussions sur le fond avec la Russie concernant ce plan d'action avant d'être parvenue à un accord sur l'extension de l'APC.

La Commission recommande également à l'Union européenne de mener une politique plus cohérente à l'égard du Caucase du Sud, notamment par l'intermédiaire du représentant spécial de l'UE, ainsi qu'à l'égard des NEI occidentaux - et ce en coopération avec la Russie, chaque fois que cela sera possible. L'objectif de l'Union doit être de promouvoir ses relations avec ces pays, tout en encourageant leur développement économique et leur stabilisation politique, notamment par la résolution des conflits gelés.

ANNEXES

L'économie russe: évolution récente et perspectives du point de vue de l'UE

Des progrès majeurs ont été accomplis depuis 1998

Depuis la crise financière de 1998 qui a marqué la fin de la première période d'une transition post-soviétique chaotique en Russie, le pays a bien avancé sur la voie de la croissance et de la stabilité économique. En effet, si la décennie précédente a été caractérisée par la désorganisation économique et sociale, les années 1999-2003, en revanche, ont vu la Russie établir progressivement un environnement politique plus stable et plus prévisible, mais aussi obtenir des résultats appréciables en termes de croissance économique, de stabilisation macroéconomique et de réformes.

Ces cinq dernières années, grâce à une série de facteurs tels que 1) le prix élevé des principales exportations de la Russie (essentiellement le pétrole et le gaz), 2) la dévaluation du rouble et 3) des politiques macroéconomiques prudentes, le PIB en termes réels a affiché une croissance de pratiquement 40 %, soit un taux de croissance annuelle moyen de 6,5 % pour la période (voir tableau). Le pays a réussi à atteindre la stabilité macroéconomique: l'inflation a été réduite de façon substantielle, les dépenses publiques ont été maîtrisées; grâce aux enseignements tirés de la crise de 1998, l'augmentation des recettes pétrolières n'a pas donné lieu à une croissance proportionnelle des dépenses et s'est traduite par quatre années d'excédent budgétaire; le rouble, après avoir perdu la moitié de sa valeur dans les années 1998-1999 (en termes réels), s'est constamment apprécié - en termes réels et, dernièrement, en termes nominaux également. La croissance et la stabilisation financière ont favorisé une augmentation importante et continue du revenu disponible (au cours des dix premiers mois de 2003 seulement, les revenus monétaires réels des ménages se sont accrus de 16 %) et une diminution des chiffres de la pauvreté (du chiffre record de 40 % environ de la population en 1999, on est ainsi passé à 25 % environ en 2003). La balance extérieure s'est fortement améliorée également: la balance des opérations courantes a enregistré des excédents allant jusqu'à 15 % du PIB; les sorties de capitaux ont diminué et les mouvements de capitaux ont même été inversés à un certain moment de l'année 2003; les réserves internationales ont été multipliées par six depuis la fin de 1999. La Russie a profité de cet environnement favorable pour normaliser ses relations avec les créanciers étrangers et réduire de façon substantielle sa dette extérieure, qui, à 28 % du PIB seulement, ne constitue plus une source de préoccupation.

Russie: indicateurs macroéconomiques essentiels (1998-2003)

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D'un point de vue structurel, la situation s'est également améliorée; surtout depuis 2000, lorsque le gouvernement s'est efforcé d'adopter une stratégie de réforme plus cohérente. D'importantes mesures touchant de larges secteurs de l'économie (tels que la déréglementation, la fiscalité, les pensions et la propriété foncière) ont été mise en oeuvre depuis ou le sont actuellement. Dans le domaine de la politique sociale, une réorganisation majeure du système des pensions a été entreprise en vue d'assainir la base financière sur laquelle il repose. Cependant, des mesures fondamentales doivent encore être prises dans d'autres domaines essentiels tels que les secteurs énergétique, financier et immobilier. Il reste beaucoup à faire également en ce qui concerne la réforme de l'État (notamment pour ce qui est de l'administration, de la fonction publique et de l'appareil judiciaire).

Dans l'ensemble, avec un PIB approchant les 450 milliards USD, un revenu par habitant de 3 000 USD environ, un score proche de 3 sur 5 selon l'indicateur de transition de la BERD et une 63ème position sur 175 pays selon l'indice de développement du PNUD, la Russie a une économie dont la taille équivaut à celle de l'économie des Pays-Bas, ce qui représente le tiers de l'économie chinoise, un niveau de prospérité supérieur de quelque 20 % à celui de la Roumanie [4], un statut de transition proche de celui de ce même pays et un niveau de développement comparable à celui du Brésil.

[4] En termes de parité de pouvoir d'achat, le PIB par habitant de la Russie était de 8 490 USD en 2002, contre 6 976 USD pour la Roumanie.

Aussi impressionnante soit-elle, l'évolution décrite ci-dessus, en termes d'indicateurs macroéconomiques et de réformes économiques, ne doit pas conduire à surestimer la vigueur de l'économie russe ou à sous-estimer les défis auxquels cette dernière doit faire face. Un certain nombre d'autres facteurs doivent être pris en compte pour définir une stratégie efficace à moyen et à long terme.

Les perspectives à long terme sont incertaines

En se fondant sur les réalisations de ces dernières années, les dirigeants politiques russes se sont donné pour objectif ambitieux à long terme d'accroître considérablement les niveaux de vie et de transformer l'économie russe en une économie moderne, diversifiée et compétitive, pleinement intégrée dans le système économique mondial. Dans ce contexte, la croissance de ces dernières années est simplement perçue comme le début d'un long processus qui doit déboucher sur une croissance soutenue encore plus importante. Le principal élément de cette stratégie est l'objectif, fixé par le président Poutine au début de l'année 2003, de multiplier le PIB en termes réels par deux en dix ans, ce qui requiert une accélération de la croissance, en vue d'atteindre un taux de 8 % par an.

Afin d'évaluer le réalisme de ces objectifs et les conditions de leur réalisation, il convient d'examiner les principales contraintes qui entravent le développement économique de la Russie, de même que les principaux défis que ce développement pose. En dépit des progrès accomplis, la performance de l'économie au cours de la dernière décennie est moins impressionnante que celle d'économies en transition comparables. En outre, une analyse plus approfondie révèle qu'elle reste entravée par des déséquilibres structurels et sociaux substantiels.

* L'économie de la Russie n'est pas suffisamment diversifiée. La dépendance à l'égard des ressources naturelles, notamment du pétrole et du gaz, n'a pas diminué et s'est, au contraire, renforcée. Plus de 80 % des exportations totales du pays reposent sur les ressources naturelles et pratiquement 60 % sur le pétrole et le gaz. Cette dépendance rend l'économie vulnérable en cas d'effondrement inattendu des prix du pétrole [5].

[5] Selon le FMI, une baisse des prix du pétrole de 1 USD entraîne une baisse d'un demi-point de pourcentage de la croissance du PIB, une baisse des recettes du budget fédéral de 1 milliard USD (0,3 % du PIB) et une baisse des recettes d'exportation de 2 milliards USD.

* De nombreuses grandes entreprises du secteur industriel n'ont fait l'objet que d'une restructuration partielle et les nouvelles entreprises, en particulier les PME, se développent lentement, en raison d'une mauvaise application des règles de concurrence et de la persistance de nombreux obstacles administratifs. Il en résulte que le poids des PME dans le PIB, qui est généralement estimé à 20 %, est inférieur de moitié environ à celui qu'elles ont dans les économies en transition avancées.

* La dépendance excessive à l'égard des ressources naturelles et le manque de concurrence se traduisent par une concentration du pouvoir de marché et de la richesse nationale dans les mains d'un nombre réduit de grands groupes financiers et industriels proches du pouvoir politique. Ces derniers se consacrent principalement aux activités productrices liées aux ressources naturelles et orientées vers l'exportation, illustrant en cela le manque de diversification de l'économie évoqué ci-dessus. Les récentes décisions spectaculaires prises à l'encontre des dirigeants de certains de ces groupes ont été très appréciées par l'opinion publique nationale, mais ne signifient pas nécessairement que le Kremlin a décidé de s'écarter du système du capitalisme «oligarchique» actuellement en vigueur; elles peuvent être simplement destinées à garder les grandes entreprises russes hors de l'arène politique.

* Le sous-investissement chronique constitue un problème majeur. En dépit de la récente croissance des investissements (plus de 9 % par an, en moyenne, depuis 1999), les dépenses en capital en pourcentage du PIB restent faibles. En outre, la plupart des investissements ont été concentrés sur les secteurs du pétrole, du gaz et de la construction, et n'ont pas bénéficié aux infrastructures ni au secteur manufacturier. Il en résulte que les infrastructures restent dans un état de délabrement avancé, tandis qu'une grande partie des industries n'ont connu aucune restructuration ni adopté les technologies de pointe utilisées à l'étranger. Les flux entrants d'IDE restent faibles, les investisseurs continuant à considérer la Russie comme un marché à risque [6].

[6] Au cours de la période 1992-2002, la Russie n'a accueilli que 23 milliards USD d'IDE, ce qui représente un vingtième du montant investi en Chine, alors qu'on estime à 245 milliards USD le montant des capitaux qui ont quitté le pays au cours de la même période.

* En dépit de l'amélioration enregistrée depuis 1999, les indicateurs sociaux restent faibles. En particulier, l'inégalité des revenus en Russie est l'une des plus importantes parmi les économies en transition, et semble s'être encore accrue ces dernières années, malgré une augmentation appréciable des salaires réels. Les disparités de revenus sont encore plus frappantes entre les différentes régions du pays, les écarts constatés dans ce domaine et en matière de performance économique étant énormes et la situation s'étant aggravée au cours de la dernière décennie.

* La situation démographique en Russie s'est détériorée au cours des dix dernières années, la population ayant baissé de 3 millions de personnes en dépit d'une immigration nette. Cette détérioration est imputable à l'effet combiné de la baisse du taux de fertilité et de la forte augmentation du taux de mortalité adulte, notamment au sein de la population masculine (l'espérance de vie des hommes en Russie est de 58,4 ans). Ces deux tendances sont en grande partie dues à un climat social précaire et aux bouleversements occasionnés par les années de transition.

* La géographie de la Russie, caractérisée par un territoire très étendu, un climat rigoureux dans de grandes parties du pays et une population clairsemée, se traduit par des coûts de transport élevés et constitue une contrainte structurelle en termes de croissance et de réduction des déséquilibres régionaux (les coûts de transport en Russie sont presque trois fois plus élevés que les normes internationales en la matière si l'on calcule les marges CAF/FAB).

En ce qui concerne les perspectives de croissance à long terme, il est très difficile de fournir des estimations fiables. Indépendamment de l'objectif de croissance annuelle de près de 8 % en moyenne que s'est fixé le gouvernement russe pour les dix années à venir, certaines projections actuelles estiment à 5 % environ la croissance annuelle que devrait connaître le pays au cours de la prochaine décennie. D'autres projections, moins optimistes, tablent sur un scénario de départ caractérisé par une croissance réelle de 2,5-3 % par an en moyenne. De tels taux permettraient toutefois de réduire progressivement la pauvreté, mais ne seraient pas suffisants pour générer un développement durable fondé sur une économie diversifiée et non plus essentiellement sur l'exploitation des ressources naturelles, comme c'est le cas actuellement. Dans un tel scénario, si les deux facteurs essentiels sur lesquels repose la croissance de l'économie russe (à savoir une compétitivité accrue résultant d'un taux de change plus favorable et des prix pétroliers élevés) connaissent un déclin progressif, la croissance actuelle risque de s'en trouver davantage ralentie, plongeant ainsi la Russie dans une phase de stagnation économique.

La stagnation ou la reprise de l'économie dépendra des choix politiques

Pour augmenter de manière durable les taux de croissance, diversifier davantage l'économie, développer l'emploi et lutter plus efficacement contre la pauvreté, les réformes structurelles, sociales et institutionnelles devraient être accélérées et viser à améliorer sensiblement le climat d'investissement et à accroître la productivité, notamment dans le secteur manufacturier en difficulté. En revanche, si l'excès de confiance--engendré par les prix actuellement élevés du pétrole--, le conservatisme et le protectionnisme l'emportent, la Russie est condamnée à demeurer une pétro-économie dominée économiquement, et probablement politiquement, par quelques grands oligopoles et incapable de mettre en oeuvre les processus schumpeteriens indispensables à la redynamisation de son industrie. Sans être nécessairement exposée à une crise semblable à celle de 1998, la Russie connaîtrait une longue période de faible croissance, qui pourrait dégénérer en stagnation en cas de diminution des prix du pétrole et du gaz, et elle serait parallèlement confrontée à un épuisement progressif des ressources naturelles.

La Russie doit non seulement veiller à maintenir une structure macroéconomique saine, mais elle doit également relever des défis politiques prioritaires tels que (i) améliorer le climat d'investissement, (ii) approfondir son intégration dans l'économie mondiale, (iii) réformer l'administration de l'État et la fonction publique, (iv) développer le capital humain et (v) protéger les citoyens les plus faibles.

Amélioration du climat d'investissement

L'amélioration du cadre d'investissement et de l'environnement des entreprises nécessite diverses mesures dans plusieurs domaines connexes. Quelques-uns des principaux thèmes à aborder sont les suivants:

* accélérer la réforme des services publics--électricité, gaz, chemins de fer et transport du pétrole. Ces secteurs restent dominés par des monopoles qui bénéficient de systèmes de tarification non rentables et de subventions importantes (les subventions annuelles pour le gaz et l'électricité pourraient atteindre 30 % du PIB). Ces subventions assurent la survie d'entreprises non performantes, elles sont souvent accordées de manière discriminatoire, elles immobilisent des ressources humaines, financières et physiques peu abondantes dans des secteurs à faible productivité et elles portent atteinte à l'environnement en encourageant le gaspillage des ressources naturelles. Bien que le gouvernement reconnaisse qu'il est nécessaire de procéder à un abandon progressif des subventions croisées dans le domaine de l'énergie et, par conséquent, d'augmenter les prix, les réformes dans ce domaine politiquement sensible doivent encore s'intensifier (sauf peut-être dans le secteur de l'électricité), notamment parce que de nombreuses villes russes dépendent presque entièrement d'une seule grande compagnie industrielle, qui risquerait d'être déclarée en faillite en cas de suppression des subventions. Le manque de volonté face au problème du rendement énergétique insuffisant du secteur manufacturier russe transparaît également dans les hésitations grandissantes du pays à l'heure de ratifier le traité de Kyoto rebus sic stantibus.

* Malgré des progrès récents en matière de déréglementation, le système tentaculaire d'octroi de licences publiques, d'inspections et de critères d'autorisation favorise considérablement l'ingérence de l'État dans l'activité économique et la corruption, notamment au niveau local, ce qui représente un frein certain aux investissements productifs et au développement d'un secteur privé dynamique. Plus généralement, la mise en oeuvre pratique de la législation est souvent très inégale, voire arbitraire.

* La réforme du secteur bancaire et financier avance à petits pas, privant le pays d'une intermédiation financière bien nécessaire. Après l'effondrement de quelques-unes des principales banques privées en 1998, le secteur est dominé par la banque d'épargne de l'État, qui enregistre près de 70 % des dépôts. Compte tenu des problèmes institutionnels, les concurrents privés sérieux n'ont que très peu de chance de tirer leur épingle du jeu.

* Malgré des progrès indéniables, il conviendra d'accroître encore la simplification et la cohérence du système fiscal.

* Le respect efficace de l'État de droit passe impérativement par une application plus stricte des règles de gouvernement d'entreprise et par une réforme de l'appareil judiciaire, notamment pour accroître son indépendance vis-à-vis de l'exécutif.

Internationalisation de l'économie russe

Si une plus grande intégration dans l'économie mondiale, en favorisant l'accès au marché pour les biens russes, peut conduire à une amélioration spectaculaire des résultats économiques, cette ouverture accrue passe nécessairement par des réformes structurelles et institutionnelles accompagnant le processus d'ajustement. Sous cette réserve, l'adhésion de la Russie à l'OMC peut constituer un stimulant efficace de la croissance.

Réforme gouvernementale

La réforme de l'administration de l'État et de la fonction publique, tant au niveau fédéral qu'au niveau régional, est essentielle pour la mise en oeuvre réussie des réformes structurelles et institutionnelles dans d'autres domaines. S'il est vrai que les licenciements relativement nombreux, la suppression des postes gouvernementaux faisant double emploi et une refonte des relations fiscales intragouvernementales devraient être compensés par une hausse significative des salaires, la mise en oeuvre de la plupart de ces réformes est délicate sur le plan politique.

Développement du capital humain

L'une des tâches principales auxquelles doit s'atteler la Russie est de mettre fin à l'érosion du capital humain et de s'attaquer à des problèmes tels que la fuite grandissante des cerveaux, la détérioration des systèmes éducatif et de santé et l'inégalité en matière d'accès aux services publics.

Protection des citoyens les plus faibles

Le filet de sécurité sociale est largement insuffisant étant donné que les rares ressources disponibles sont réparties entre un grand nombre de bénéficiaires. La sécurité sociale devrait privilégier les citoyens les plus faibles, tels que ceux qui sont les plus touchés par les hausses des prix des services publics et par la restructuration industrielle. De telles mesures nécessitent un abandon progressif des avantages et privilèges non ciblés, une réaffectation des dépenses à la santé et à l'éducation et le développement d'un système moderne d'aide sociale axé sur les familles et les enfants.

L'UE peut agir sur des aspects importants du processus de réforme mais doit fixer des priorités

L'analyse développée ci-dessus a des répercussions évidentes sur nos relations avec la Russie. La politique de l'UE doit être axée sur la stabilisation économique et politique de la Russie et sur la mise en place des conditions permettant une croissance économique saine et l'intégration de la Russie dans l'économie européenne et mondiale. L'autosuffisance économique de la Russie et son histoire géopolitique laissent à penser qu'il ne faudrait pas surestimer l'influence de l'UE; toutefois, celle-ci peut agir de manière directe et significative sur certains intérêts stratégiques russes et de manière indirecte sur d'autres.

Après l'élargissement de l'UE, la Russie deviendra un voisin encore plus proche de l'UE, tant sur le plan géographique qu'économique. Avec 37 % de l'ensemble des échanges, l'UE est de loin le premier partenaire commercial de la Russie mais ce chiffre dépassera les 50 % après l'élargissement. La Russie est également un partenaire important pour l'UE: les exportations vers la Russie ont connu une croissance à deux chiffres depuis 1999, malgré la faible croissance économique mondiale, ce qui placé la Russie au cinquième rang des partenaires commerciaux de l'UE en 2002 et au deuxième rang parmi les dix pays adhérents. Toujours en 2002, les échanges bilatéraux de services (avec l'EU-15) s'élevaient à 9,4 milliards EUR et les échanges bilatéraux de biens, à 78,1 milliards EUR, dont 5,8 milliards EUR pour les biens agricoles. À cet égard, l'UE est soucieuse de conclure des négociations sur les questions de certification dans le cadre d'un accord vétérinaire, afin d'éviter que des exigences russes supplémentaires en matière de certification mettent un frein aux exportations de l'UE. Dans ce contexte, l'UE a tout intérêt à aider la Russie à devenir un partenaire stable disposant d'une économie dynamique, ouverte et diversifiée. L'économie de l'UE et celle de la Russie étant étroitement complémentaires, les deux parties retireront des bénéfices considérables d'une intégration économique accrue. L'interdépendance dans le domaine énergétique ne fait que renforcer cette analyse.

Dans ce cadre, les grandes priorités de l'UE devront être de continuer à soutenir activement la Russie dans sa demande d'adhésion à l'OMC et de s'atteler résolument à la création d'un Espace économique européen commun (EEEC). L'UE a toujours soutenu fermement la candidature de la Russie auprès de l'Organisation mondiale du commerce. L'adhésion à l'OMC apportera à la Russie des avantages en termes 1) d'amélioration de la prévisibilité, de la stabilité et de la transparence du climat d'investissement en Russie; 2) de réductions tarifaires (qui augmenteront le rendement de l'affectation des ressources dans l'économie russe et la compétitivité de son industrie sans soumettre son économie à un effort d'adaptation insoutenable; 3) d'intégration mondiale accrue, avec la hausse qui en résulte des entrées d'IDE apportant la technologie et le savoir-faire à l'industrie manufacturière et au secteur des services; et 4) d'accès aux marchés des pays tiers et de respect des règles et principes de l'OMC régissant ces marchés.

L'UE souhaite que la Russie accède à l'OMC dans des conditions viables économiquement, c'est-à-dire lui permettant d'assurer un degré suffisant de protection des secteurs agricole, industriel et des services, ce qui ne mettra pas en péril son développement à moyen et long termes, tout en développant la concurrence et le transfert de technologies grâce à une libéralisation progressive de l'économie russe. L'EEEC devrait être notre priorité après l'adhésion de la Russie à l'OMC. Il permettra d'intégrer l'économie russe dans l'économie de l'UE élargie. Il devrait, dans l'intérêt de la Russie, être axé sur l'harmonisation progressive de certains volets de la législation économique russe avec les règles applicables dans l'UE, sur la facilitation des échanges, notamment par des améliorations procédurales, et il devrait, dans le même temps, instaurer entre les deux économies des relations commerciales préférentielles dépassant les conditions d'adhésion à l'OMC. L'EEEC tiendra également compte de l'écart en matière de développement et des particularités économiques et sociales de la Russie et de l'UE.

Les investissements sont essentiels pour soutenir la croissance économique et permettre à la Russie de «passer le cap» en termes de diversification de son économie, de modernisation de sa base industrielle et d'exploitation des transferts technologiques. Toutefois, l'expansion des flux d'investissement originaires de l'UE est également déterminant pour développer l'Espace économique européen commun. La convergence réglementaire avec les normes et la législation du marché intérieur de l'UE rendra la Russie plus attrayante aux yeux des investisseurs étrangers et nationaux, ce qui permettra d'arrêter la fuite des capitaux. En outre, il existe d'autres facteurs importants de promotion des investissements tels que le renforcement des dispositions sur les questions liées aux investissements, notamment la disposition prévoyant un traitement national dans certains secteurs répertoriés; une politique efficace de la concurrence; le développement d'accords bilatéraux sur la protection et la promotion des investissements (le cas échéant); le développement de mécanismes d'information sur les possibilités d'investissements réciproques; et des procédures administratives uniformes et simplifiées.

Tendances démographiques en Russie

État de la situation

La population de la Russie diminue régulièrement, comme l'ont confirmé le dernier recensement d'octobre 2002 et des données plus récentes publiées en 2003. Depuis le recensement précédent, en 1989 (URSS), la population de la Russie est passée de 147,5 millions à 144,4 millions, soit une diminution de 1,7 % selon le calcul arrêté en septembre 2003 (dernière mise à jour du recensement de 2002). Certains experts ont laissé entendre que le recensement n'aurait pas enregistré 7 % de la population; les données estimant la population de la Tchéchénie à 1,1 million d'habitants étaient particulièrement étonnantes. Comme la détérioration des conditions de vie et de santé incite à l'émigration, et que l'immigration ne compense que partiellement (4,5 %) la baisse rapide de la population, les experts considèrent qu'il conviendrait d'encourager l'immigration.

Femmes/hommes, taux de mortalité/natalité, espérance de vie

Il y a moins de 1,2 naissances pour 100 femmes en âge de procréer, alors qu'il faudrait un taux de natalité de 2,2 pour éviter une diminution de la population (les données officielles ont montré une légère augmentation du taux de natalité en 2003). Ce phénomène et la migration vers les pays non-NEI sont les principales causes de la diminution de population. Sur la population totale, on dénombre 77,7 millions de femmes et 67,8 millions d'hommes. Cet écart de 10 millions, le plus grand au monde, n'a pas changé depuis la deuxième guerre mondiale et est typique des pays en guerre. Le taux de mortalité général est de 16,2 pour 1 000 et augmente régulièrement. Beaucoup d'enfants meurent avant d'atteindre l'âge d'un an. L'espérance de vie moyenne des hommes est de 58,4 ans, c'est-à-dire un âge économiquement actif; pour les femmes, il est de 71,9 ans, soit une espérance de vie moyenne générale de 64,8 ans. Les maladies cardiaques, la mauvaise santé générale, les accidents de travail, le suicide, l'alcoolisme et une détérioration générale des conditions de vie sont les principales causes de décès.

Distribution de la population

Le district fédéral central présente la concentration la plus élevée (26,2 %) de population du pays. Le district fédéral de la Volga regroupe 21,5 % de la population, le district du Sud, 15,8 %, la Sibérie, 13,8 %, le district du Nord-Ouest, 9,6 % et le district de l'Oural, 8,5 %. Le district d'Extrême-Orient, qui compte 4,6 %, a subi la plus forte dépopulation. Depuis 1989, la population a augmenté surtout dans les districts fédéraux du Sud (Rostov) et du Centre (Moscou). Ce sont les régions du Nord et de l'Extrême-Orient de la Russie qui ont enregistré les plus grandes pertes. Depuis 1989, le district fédéral du Nord-Ouest a perdu en moyenne 10 % de sa population, tandis que le Daghestan est la république qui présente la croissance démographique la plus élevée (43 %). La Tchéchénie suit avec 23 %. Les villes regroupent 73 % de la population et les campagnes 27 %, une tendance stable depuis 1972. Dans 12 villes, la population dépasse le million d'habitants. Plus de 13 000 villages sont inhabités; 35 000 villages ne comptent pas plus de 10 habitants.

Tendances de la migration et mobilité; composition ethnique

Près de 11 millions de migrants sont arrivés en Russie depuis 1989, tandis que plus de 5 millions ont quitté le pays, ce qui représente un apport net de 5,5 millions de migrants avant tout originaires des NEI et des pays baltes. Ce phénomène n'a compensé que 4,5 % de la perte de population. Malgré de nombreux obstacles à la mobilité, la migration interne est en augmentation. La tendance est principalement à la migration de l'Est vers l'Ouest de la Russie et du Nord vers le Sud et concerne surtout des jeunes porteurs d'un diplôme de l'enseignement supérieur. Outre les Russes de souche (qui représentent quelque 120 millions de personnes dans la population totale), le pays compte de nombreuses minorités. Les trois principaux groupes sont les Tatars (5 millions), les Ukrainiens (4 millions) et les Tchétchènes (1,1 million).

Projections

Certaines estimations donnent à penser qu'une baisse continue réduira d'ici 2050 la population de 30 % (la ramenant à quelque 101 millions d'habitants), et, dans un scénario du pire, de près de 47 % (soit à quelque 76 millions d'habitants). La tendance est au vieillissement constant de la population. Certaines prévisions indiquent que les retraités représenteront 35,2 % des citoyens dans 50 ans, contre 20,6 % aujourd'hui, ce qui confirmerait la nécessité pour la Russie d'augmenter son immigration.