FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/49

Avis du Comité économique et social européen sur «Quel avenir pour les zones non urbaines dans la société de la connaissance?»

(avis d'initiative)

(2009/C 317/08)

Rapporteur: M. Sergio SANTILLÁN CABEZA

Le 10 juillet 2008, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Quel avenir pour les zones non urbaines dans la société de la connaissance».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 juin 2009 (rapporteur: M. SANTILLÁN CABEZA).

Lors de sa 455e session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (séance du 16 juillet 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. La grande diversité de l'Europe

1.1. L'UE présente une diversité territoriale d'une richesse extraordinaire et son schéma de peuplement est unique. Cette spécificité contribue à la qualité de vie de sa population, tant pour les citadins, qui vivent à proximité de zones rurales que pour les habitants des campagnes, qui peuvent accéder facilement aux services. Elle s'avère également payante, car elle permet d’éviter les difficultés que l'on constate dans les grandes agglomérations et les niveaux élevés de consommation énergétique et foncière dont s'accompagne l’expansion urbaine, problématiques, dont l’importance ne cessera de croître avec la montée en puissance du changement climatique et de la mise en œuvre des mesures prises pour s’y adapter ou pour le combattre (1).

Pour distinguer les zones rurales des zones non rurales, l'OCDE établit une distinction entre unités administratives locales (UAL de niveau 1 ou 2) et régions (niveau NUTS 3). Une unité territoriale locale est une collectivité rurale si sa densité de population est inférieure à 150 habitants au kilomètre carré. Les régions (NUTS 3) se différencient par leur degré de ruralité, c’est-à-dire par la proportion de leur population vivant dans des unités territoriales locales rurales.

1.2.1. En outre, l'OCDE distingue trois types de régions:

— les régions à prédominance rurale: plus de 50 % de la population vit dans des collectivités rurales;

— les régions à composante rurale significative: entre 15 et 50 % de la population vit dans des collectivités rurales;

— les régions à prédominance urbaine: moins de 15 % de la population vit dans des collectivités rurales.

Plus de 50 % du territoire de l’EU-25 sont considérés comme zones rurales.

1.2.2. Le concept du degré d’urbanisation d’Eurostat différencie trois types de zones:

— zone densément peuplée: ensemble contigu d'unités locales, dont chacune a une densité supérieure à 500 habitants au kilomètre carré, la population totale de l’ensemble étant d’au moins 50 000 habitants;

— zone intermédiaire: ensemble contigu d'unités locales n’appartenant pas à une zone densément peuplée, dont chacune a une densité supérieure à 100 habitants au kilomètre carré et dont la population totale est d’au moins 50 000 habitants, ou qui est adjacent à une zone densément peuplée;

— zone faiblement peuplée: ensemble contigu d'unités locales n’appartenant ni à une zone densément peuplée ni à une zone intermédiaire (2).

— Dans la majorité des États membres, une «unité locale» correspond à une commune ou une municipalité. Les zones faiblement peuplées couvrent presque 84 % du territoire total de l’EU-25 (3).

2. Zones urbaines et rurales: des évolutions contrastées

2.1. Depuis des années, il est admis qu'un effort accru en matière de recherche et développement permettra à l'UE de relever le défi de la mondialisation. La stratégie de Lisbonne contient d'ailleurs l'objectif explicite de rehausser ces investissements à 3 % du PIB.

2.2. Il faut se pencher davantage sur le potentiel des régions, qui diffère en fonction de leurs caractéristiques démographiques (rythme différent du vieillissement de la population) ou sociologiques (capital humain) et de leurs facteurs de production (mobilité des capitaux et des travailleurs qualifiés et partant, mobilité d'une partie de la base imposable) et de leur structure productive (héritage du passé, attractivité pour les investissements).

2.3. Bien qu'on ne puisse assimiler automatiquement «zones rurales» et «déclin», ni «zones intermédiaires» et «expansion» (4), les zones essentiellement rurales (17,9 % de la population européenne) et intermédiaires (37,8 %, soit un total de 55,7 %) se trouvent en général, dans une situation moins favorables. En outre, dans les États membres aux revenus plus faibles, les différences entre les zones urbaines et non urbaines sont plus marquées (5).

2.4. Au cours des dernières années, beaucoup d'instruments ont été créés ou développés pour stimuler l'innovation (septième programme-cadre de recherche et de développement, programmes d'initiative communautaire, Jérémie, les initiatives technologiques conjointes, les «marchés pilotes», etc. Cette activité, qu'il faut saluer, contraste avec le désintérêt relatif pour les régions qui n'ont pas de potentiel pour mobiliser ces possibilités avec un espoir de rendement positif.

2.5. L’activité économique étant concentrée en majorité dans les villes, il faut rechercher un meilleur équilibre en matière de développement de la société de la connaissance.

3. Propositions pour un rééquilibrage en faveur des zones non urbaines

3.1. Des services d'intérêt général (SIG) de qualité pour garantir la cohésion sociale et territoriale

3.1.1. Dans sa communication sur les services d'intérêt général (6), la Commission européenne s’était engagée à «présenter au Parlement une analyse exhaustive des incidences de la “libéralisation” jusqu'à ce jour, (…) [à passer] également en revue les progrès accomplis dans l'application du protocole, dès lors que le nouveau traité sera entré en vigueur [et à publier] tous les deux ans, un rapport sur les services sociaux qui servira d'instrument d'échange avec les acteurs concernés». Le Comité estime qu’il serait particulièrement important que la Commission analyse les impacts éventuels des libéralisations sur la cohésion territoriale. Son analyse devrait fournir des données ventilées en fonction de la nature urbaine ou rurale des collectivités territoriales et des perceptions de leur population.

3.1.2. L’accès aux soins de santé reconnus dans le Charte des droits fondamentaux (article 35) pouvant être particulièrement problématique dans les zones non urbaines en raison du manque de personnel qualifié, d’infrastructure adaptée et de ressources budgétaires, la Commission devrait lancer une discussion avec les collectivités territoriales et les fédérations patronales et syndicales européennes concernées afin de voir comment concevoir des instruments (accords entre partenaires sociaux, aides d’État, initiatives communautaires) pour y redynamiser ce secteur.

3.2. Société de l'information et société de la connaissance

3.2.1. Bien que ces deux concepts soient parfois confondus, il convient de distinguer la «société de la connaissance» (idéale ou considérée comme une étape de l'évolution de l'humanité) et la «société de l'information», caractérisée par un usage massif des technologies de l'information et de la communication. L'information ne représente qu'un moyen d'acquérir des connaissances.

3.2.2. L'éducation est un facteur essentiel pour progresser sur la voie de la connaissance. Dans les zones non urbaines, l'évolution démographique (émigration, taux de dépendance élevé, vieillissement de la population, etc.) a une influence. Chaque année, des petites écoles situées dans des zones moins dynamiques doivent fermer leurs portes parce qu’elles n’accueillent plus suffisamment d’élèves. Cette situation peut renforcer la tendance à l’exode, les parents préférant s’installer dans des zones plus vivantes en ce qui concerne l'activité, la création d’emplois, les écoles et les infrastructures d’accueil disponibles (7).

3.2.3. En ce qui concerne le pourcentage d'adultes ayant un niveau d'éducation moyen ou élevé, l'on enregistre dans l'UE une tendance continue à la réduction de l'écart entre des régions à prédominance rurale et intermédiaires et celles à prédominance urbaine. Les pays du Nord de l'Europe et certains nouveaux États membres (FR, NL, FI, IE, BE, PL, CZ, HU) présentent une meilleure situation en la matière (< 10 points de différence) tandis que dans certains autres (UK, DE, AT), le niveau d'éducation est plus élevé dans les zones rurales que dans les zones urbaines, l'écart le plus important (> 20 points) se situant dans les pays méditerranéens (GR, ES, IT, PT).

3.2.4. Le pourcentage d'adultes qui reçoit un enseignement et une formation professionnelle (Formation tout au long de la vie) est relativement faible (près de 12 % dans l'UE à 25) et il n'existe pas de différence marquée entre les zones rurales et les zones urbaines dans ce domaine. Certains pays soutiennent la formation pour adultes (DK, ES, NL, AT, SL, SK, SE, UK) tandis que d'autres l'encouragent dans une moindre mesure. La tendance est à une augmentation de la formation des adultes quelque peu plus forte dans les zones rurales que dans les zones urbaines (8).

3.2.5. Bien que la proximité favorise la participation des étudiants des zones rurales proches, la distance à laquelle se trouvent les centres universitaires ne semble pas être une barrière pour suivre un enseignement supérieur, mais peut soulever des difficultés pour le choix des filières.

3.2.6. La Commission européenne a relevé que certains États membres ne font pas assez d'efforts pour lutter contre le décrochage scolaire ou promouvoir l'apprentissage tout au long de la vie, comme le voudraient les objectifs fixés par l'agenda de Lisbonne (9).

3.3. L'apprentissage en ligne (e-learning) et l’importance des connexions à haut débit (10)

3.3.1. Il est préoccupant de constater que les dépenses élevées en matière de recherche et développement sont concentrées dans un nombre assez limité de régions de l’UE: elles sont situées à 70 % en Allemagne, en France et au Royaume-Uni. Leur estimation par régions montrent que 35 d'entre elles ont en la matière une intensité qui dépasse l’objectif de Lisbonne (11).

3.3.2. Le Comité souligne que dans les zones rurales et les petites villes de la Communauté en particulier, l'application des technologies de l'information et de la communication à l'apprentissage tout au long de la vie est conditionnée au premier rang par le soutien de l'UE et des gouvernements des États membres à l'établissement de connexions haut débit à Internet (12), qui permettent d'accéder aux systèmes d'apprentissage par la voie électronique.

3.3.3. En décembre 2007, la couverture à large bande (DSL) a atteint en moyenne 98 % de la population des zones urbaines, tandis que celle des régions rurales était limitée à 70 % de leur population, dans l'UE à 27 États membres (13).

3.3.4. «L'accès à la connexion haut débit est un élément d'une stratégie plus large, qui vise à ce que l'accès aux services électroniques soit reconnu comme un service d'utilité publique (14).» Il est à souligner que le prix de ce service est très élevé dans certains État membres.

3.4. Emploi et localisation géographique

3.4.1. Les congestions touchent actuellement 10 % du réseau routier européen, notamment les grandes routes reliant les régions périphériques qui font office de zones résidentielles et les centres urbains fournisseurs d’emploi à leur population. Elles coûtent 0,5 % du PIB chaque année. Afin de réduire ce problème, la Commission pourrait, après consultation des partenaires sociaux, chercher à promouvoir davantage le télétravail. De la sorte, cet élément de la flexicurité pourrait être mis au service de la cohésion territoriale dans la mesure où il favoriserait le commerce de proximité et permettrait de réduire le coût environnemental (15).

3.4.2. L’efficacité de la recherche d’un emploi peut décroître avec la distance aux emplois (mesurée en temps de transport et en coûts induits), parce que les individus disposent de moins d’informations sur les possibilités de travail situées loin de leur domicile.

Logement, eau, électricité, gaz et autres combustibles, en % total des dépenses (2005)

Ouvriers Employés Indépendants Chômage Retraités –pensionnés Autres inactifs Différence entre valeurs minimale et maximale Différence entre moyenne inactifs et actifs Autriche 22,2 20,7 21,5 27,1 24,3 23,4 6,4 3,5 Belgique 26,3 22,5 36,3 29,9 23,7 13,8 5,6 Allemagne 29,9 27 27,6 35,8 32,5 35,5 8,8 6,4 Danemark 27,8 25,6 28,7 33,1 7,5 5,7 Espagne 26,3 28,9 26,9 29,5 35 34,9 8,7 5,8 Finlande 25 23 26,6 34,4 35,6 27,1 12,6 7,5 France 25,8 23,2 22 30,9 31,1 33,4 11,4 8,1 gr Greece 22,1 22,1 20,6 24,7 29 31,5 10,9 6,8 Irlande 20,3 21,1 22,3 25 30,4 28,3 10,1 6,7 Italie 25,8 27,2 26,6 28,1 34,2 35,3 9,5 6,0 Luxembourg 29,6 27,4 30,9 32,9 34,9 34,2 7,5 4,7 Pays-Bas 23,6 22,3 24,3 32 32,8 28,8 10,5 7,8 pt Portugal 26,3 27,1 30,6 31,7 5,4 3,5 Suède 28,4 27,5 32,9 35,5 30,8 8 5,1 Royaume-Uni 27,9 25,4 25,4 39,5 39,7 34,8 14,3 11,8 Source: Eurostat; calculs propres

3.4.3. Cependant, les zones périphériques peuvent tirer de leur éloignement relatif un certain avantage en matière de logement et de qualité de la vie. Il reste un grand potentiel à développer, en particulier dans les pays de la cohésion, car lorsque le revenu progresse de 1 %, les ménages augmentent aussi de 0,7 – 0,8 % leur consommation d’espace résidentiel, une fois que l’on prend en compte l’effet prix.

3.4.4. Il y a lieu de mentionner le phénomène dit de l’ «étalement urbain» (urban sprawl) qui est particulièrement marqué dans les pays ou régions qui présentent une forte densité de population et un dynamisme économique élevé ou qui ont bénéficié des fonds structurels. Au total, entre 1990 et 2000, les aires urbaines se sont étendues de plus de 8 000 km2, surface qui correspond à plus de trois fois le territoire luxembourgeois (16). Cet accroissement n’est pas sans conséquences, sur la biodiversité notamment.

3.5. Le tourisme culturel comme facteur de développement

3.5.1. Le tourisme intervient pour 3 à 8 % du PIB des États membres. Le secteur emploie neuf millions de personnes dans l'UE. «Il est aussi un moteur important pour d'autres branches de l'économie, telles que l'industrie (principalement les secteurs liés à la mode), les transports, le commerce et d'autres catégories de services.»

3.5.2. La promotion du patrimoine artistique, d'événements, foires et manifestations, de l'œnologie, de la gastronomie et de l'agrotourisme, ainsi que du «tourisme cinématographique» et des parcs à thèmes culturels peuvent être des sources importantes d'investissements et d'emploi. Le Comité renvoie aux suggestions qu’il a émises dans un passé récent pour encourager ce secteur.

3.5.3. Il y a lieu de distinguer à cet égard les initiatives prises dans le cadre du Natura 2000 (17).

4. Les réseaux de villes facilitent la diffusion des technologies de l'information et de la communication.

4.1. Le traité de Lisbonne prévoit une nouvelle dimension dans la cohésion économique et sociale: la cohésion territoriale. Une vision globale du développement économique et social ne sera couronnée de succès que si elle est assortie d'une perspective d'aménagement du territoire - principal outil de la cohésion territoriale - qui prenne en compte l'incidence des technologies de l'information et de la communication.

4.2. L'action publique doit prendre en compte toutes les zones géographiques. Pour atteindre le nouvel objectif de la cohésion territoriale, il est nécessaire, en milieu rural, de renforcer les liens entres petites et moyennes villes. Les réseaux qui les réunissent peuvent et doivent contribuer à la cohésion territoriale, en jouant un rôle d'échelons intermédiaires pour diffuser les processus d'introduction des technologies de l'information et de la communication dans les aires rurales.

5. Conclusions et recommandations

5.1. Non au déterminisme: les zones non urbaines ont un avenir. Il existe, au sein de l'UE, de nombreuses zones rurales qui bénéficient d'une haute qualité de vie. Quant aux régions défavorisées, la mise à disposition d’infrastructures adéquates, les efforts déployés afin d'améliorer l'enseignement et l'utilisation efficace des technologies de l'information et de la communication, entre autres facteurs, peuvent contribuer dans une large mesure à favoriser l'esprit d'entreprise (18), stimuler le progrès et améliorer la qualité de vie dans les zones rurales et intermédiaires.

5.2. Nécessité de renforcer les liens entre les zones rurales et urbaines. Pendant des décennies, développement urbain et développement rural ont été abordés comme deux réalités distinctes. Traditionnellement, la politique rurale se concentrait exclusivement sur le secteur de la production agricole. Toutefois, les temps changent et l'accroissement des interactions et de la communication accrues entre ville et campagne a fait que, désormais, la distinction «classique» opérée entre elles est moins évidente et que leur frontière est plus ténue. Aussi convient-il de mettre en place une approche intégrée des politiques de développement (19).

5.3. Le potentiel des technologies de l'information et de la communication dans les zones rurales. En matière de promotion des technologies de l'information et de la communication dans le monde rural, il existe actuellement des politiques spécifiques, qui passent par les fonds structurels et le Feader, mais pour combler le fossé existant, il est nécessaire d'entreprendre des actions plus intensives à l'adresse des exploitations agricoles, des PME et des microentreprises, des jeunes, des femmes, en particulier dans le but de promouvoir les entreprises rurales, des personnes âgées et des groupes défavorisés (20). Les réseaux de villes moyennes et petites contribuent à la cohésion territoriale et à l'innovation technologique en milieu rural.

5.4. Les fonds structurels constituent des instruments généraux. Une réflexion approfondie sur l'avenir de ces régions qui s'inscrirait dans une démarche prospectiviste permettrait de mieux calibrer les fonds structurels afin d'en maximiser l'impact et, le cas échéant, de suggérer de nouvelles pistes.

5.5. Participation de la société civile. La grande diversité de l'UE des Vingt-sept peut obérer l'efficacité des politiques de développement des zones rurales si elles sont mises en place sur un mode centralisé. Dès lors, il est fondamental que la société civile des communautés rurales participe à l'élaboration des politiques qui concernent leur avenir (21).

5.6. Des indicateurs adéquats. Comme l’a déjà souligné le Comité, il convient d'élaborer «un indicateur de cohésion plus représentatif qui inclurait à côté du PIB, des variables comme les taux d'emploi et de chômage, l'étendue de la protection sociale, le degré d'accès aux services d'intérêt général, etc (22). Ces indicateurs devraient aussi être complétés d’indicateurs relatifs à l’inégalité de revenus (coefficient de Gini ou rapport interquintile) et aux émissions de CO2 (par habitant ou évolution depuis 1990). De manière générale, il est impératif de consolider l’outillage statistique européen, en particulier au niveau des NUTS et de renforcer les liens entre Eurostat et les instituts de statistiques nationaux afin de disposer au plus vite des données les plus complètes et précises» (23) (24).

Bruxelles, le 16 juillet 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Sur l'ensemble de son territoire, l'Union européenne compte quelque 5 000 petites villes et près de 1 000 grandes cités, qui constituent autant de centres d’activité économique, sociale et culturelle. Ce tissu urbain relativement dense comprend toutefois peu de très grandes agglomérations. Les villes de plus de 5 millions d’habitants ne rassemblent que 7 % de la population totale de l’Union, contre 25 % aux États-Unis, et seules cinq villes de l’UE figurent dans le classement des cent plus grandes villes mondiales. Livre vert sur la cohésion territoriale. COM(2008) 616 final.

(2) Un ensemble d’unités locales de moins de 100 km2 au total n’atteignant pas la densité requise, mais totalement enclavé au sein d’une zone densément peuplée ou d’une zone intermédiaire, doit être considéré comme faisant partie de cette zone. Si cet ensemble est enclavé entre une zone densément peuplée et une zone intermédiaire, il est considéré comme faisant partie de la zone intermédiaire.

(3) Régions: Annuaire 2006 (Données 2000-2004 – page 162).

(4) Sur la période 1995-2004, 43 % des zones majoritairement rurales ont connu une croissance du PIB supérieure à la moyenne, contre 36 % seulement des régions urbaines et 39 % des régions intermédiaires.

(5) Quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale, COM (2007) 273 final.

(6) «Les services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général: un nouvel engagement européen», COM(2007) 725 final.

(7) Le Comité a proposé la création d'un Fonds démographique pour faire face à l’ensemble de ces difficultés.

(8) «Delivering quality education to rural regions - Meeting the Challenges of Rural Regions» (Dispenser une éducation de qualité dans les régions rurales) (Fourniture innovante de services: relever les défis des régions rurales) par Elena Saraceno. Cologne, 3-4 avril 2008.

(9) Progress Towards the Lisbon Objectives in Education and Training («Progrès sur la voie des objectifs de Lisbonne dans le domaine de l'éducation et de la formation»), Commission européenne, 2008.

(10) Voir l'avis du CESE sur la communication de la Commission intitulée «Des régions européennes compétitives grâce à la recherche et à l'innovation – Une contribution au renforcement de la croissance et à l'amélioration quantitative et qualitative de l'emploi», DO C 211 du 19 août 2008, p 1.

(11) Ces 35 régions totalisent 46 % des dépenses globales de recherche et développement dans l’UE des Vingt-sept, soit le double de leur part de PIB. En haut de l’échelle, elles représentent 7 % du PIB dans le district de Brunswick (Allemagne) et dépassent 4 % dans 12 autres régions. Quatrième rapport d'étape sur la cohésion, COM(2006) 281 final.

(12) Accès à Internet haut débit (à large bande): canal de communication à haut débit permettant un accès souple et rapide aux sources d'information et aux projets d'apprentissage par la voie électronique (source – http://www.elearningeuropa.info/).

(13) Communication de la Commission: «Améliorer l'accès des régions rurales aux technologies de l'information et de la communication(TIC)» COM(2009) 103 final. La couverture des zones rurales reste médiocre en Slovaquie (39 %), en Pologne (43 %), en Grèce (50 %), en Lettonie (65 %), ainsi qu'en Bulgarie et en Roumanie.

(14) Avis d'initiative du CESE “L'apprentissage tout au long de la vie appuyé sur les technologies informatiques: contribution à la compétitivité européenne, aux mutations industrielles et au développement du capital social”, JO C 318 du 23 décembre 2006, p. 20.

(15) Plus de 50 % de la consommation de carburant résulte des encombrements routiers ou d’une conduite inadaptée. Le coût environnemental total (pollution de l’air, bruit, réchauffement planétaire) du secteur du transport est estimé à 1,1 %. (cf. Commission européenne, Examen à mi-parcours du libre blanc sur les transports, publié en 2001, COM(2006) 314 final, 22 juin 2006).

(16) Agence européenne pour l'environnement, Urban Sprawl in Europe: the ignored challenge («L'étalement urbain en Europe: le défi caché»), 2006.

(17) Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

(18) Par exemple, la production énergétique renouvelable, dont l'éolienne, peut représenter une source importante de revenus dans les zones rurales.

(19) En janvier 2009, la direction générale Politique régionale a organisé un séminaire en la matière, au cours duquel ont notamment été exposés des exemples de relations fructueuses entre ville et campagne, comme le programme opérationnel Scanie-Blekinge, en Suède. Voir «Urban-Rural linkages fostering sustainable development in Europe» («Les interactions entre l'urbain et le rural pour un développement durable en Europe», Inforegio.

(20) Communication de la Commission: «Améliorer l'accès des régions rurales aux technologies de l'information et de la communication (TIC)», COM(2009) 103 final.

(21) Voir l'avis d'initiative du CESE: «Nécessité d'une action concertée au niveau de l'Union européenne pour renforcer la société civile dans les zones rurales, en particulier dans le cas des nouveaux États membres», JO C 175 du 28.7.2009, p. 37.

(22) Voir l'avis d'initiative du CESE: “Dépasser le PIB — Indicateurs pour un développement durable”, JO C 100, du 30 avril 2009, p. 53.

(23) À l'occasion de la relance de la stratégie de Lisbonne en mars 2005, le Conseil européen a précisé qu'elle s'inscrivait dans le champ plus vaste du développement durable, en vertu duquel il convient de répondre aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs. Le Conseil européen réitère son attachement au développement durable en tant que principe clé présidant à l'ensemble des politiques et actions de l'Union (conclusion du Conseil européen de juin 2005).

(24) Voir l'avis du CESE «Quatrième rapport sur la cohésion», JO C 120 du 16 mai 2008, p. 73.