DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT concernant la fusion du Collège européen de police (Cepol) avec l’Office européen de police (Europol) et la mise en œuvre d’un programme européen de formation des services répressifs Accompagnant le document: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN et DU CONSEIL relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération et la formation des services répressifs (Europol) et abrogeant les décisions 2009/371/JAI et 2005/681/JAI du Conseil /* SWD/2013/099 final */





DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT concernant la fusion du Collège européen de police (Cepol) avec l’Office européen de police (Europol) et la mise en œuvre d’un programme européen de formation des services répressifs Accompagnant le document: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN et DU CONSEIL relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération et la formation des services répressifs (Europol) et abrogeant les décisions 2009/371/JAI et 2005/681/JAI du Conseil 1. Introduction La présente analyse d’impact constitue également une évaluation ex ante. 2. Consultation et expertise 2.1. Évaluation et études préparatoires Conformément à la décision qui l’institue, le CEPOL a fait l’objet, en 2010-2011, d’une évaluation quinquennale[1]. Le rapport final correspondant a été soumis au conseil d’administration du CEPOL le 31 janvier 2011[2]. Une étude externe a été commandée pour aider à la préparation de la présente analyse d’impact[3]. 2.2. Consultations Le rôle à attribuer au CEPOL a été débattu au cours de plusieurs ateliers organisés par la Commission en 2011 et 2012, en vue de préparer le programme européen de formation des services répressifs. 2.3. Contrôle par le comité des analyses d’impact de la Commission Le comité des analyses d’impact de la Commission a évalué les projets de la présente analyse d’impact et a rendu des avis le 20 juillet 2012, le 10 octobre 2012 et le 15 janvier 2013. Les recommandations qu’il a formulées ont été prises en compte dans l’analyse d’impact. 3. Définition du problème 3.1. Contexte et facteurs externes Les problèmes recensés ci-dessous sont le fait de deux grands facteurs. L’un a trait à la structure et à la gouvernance du CEPOL, l’autre à la formation des services répressifs. 3.1.1. Aperçu de l’actuel système de formation des services répressifs dans l’UE Les autorités répressives des États membres ont globalement des structures comparables. Au total, 21 États membres disposent d’une agence de police unique, et les 6 autres de plusieurs. Pas moins de 12 agences de l’UE et organisations internationales, dont le CEPOL, Europol et Frontex, font état de leur participation, sous diverses formes, à la formation des services répressifs. Le CEPOL organise des cours et établit des programmes d’enseignement communs concernant la dimension européenne de la police, à la fois dans les instituts nationaux et sur son propre site, et il diffuse les meilleures pratiques et des conclusions de recherches. Les formations du CEPOL sont dispensées par des experts nationaux, plutôt que par le personnel de celui-ci. Chaque année, quelque 2 000 participants assistent à des formations du CEPOL sur place, tandis qu’entre 100 et 200 personnes environ participent à des programmes d’échange et (depuis 2011) à des activités d’apprentissage en ligne. Le CEPOL est l’une des agences de l’UE dotée d’un budget parmi les plus modestes (8 300 000 EUR en 2011). 3.1.2. Facteur n°1: sensibilisation plus forte des responsables politiques à l’égard des priorités de l’UE en matière de lutte contre la criminalité transfrontière Dans sa stratégie de sécurité intérieure adoptée en 2010, l’UE présentait les défis, les principes et les lignes directrices de la gestion des problèmes de sécurité dans l’UE, y compris un certain nombre d’actions aujourd’hui mises en œuvre et accompagnées des formations appropriées. En juin 2011, le Conseil a approuvé huit priorités en matière de lutte contre la criminalité organisée. 3.1.3. Facteur n° 2: évolution juridique et politique de la coopération et de la formation policières En vertu du Traité de Lisbonne, la coopération opérationnelle sur les questions de sécurité intérieure doit être promue et renforcée, l’accent étant mis en particulier sur les formes spécifiques de grande criminalité et de criminalité organisée. Dans le cadre de sa stratégie de sécurité intérieure, l’UE a mis en place un système de définition des priorités qui doit reposer sur la confiance mutuelle et le développement des capacités. Le Conseil européen de 2009 a souligné la nécessité de doter les services répressifs d’une véritable culture européenne en matière répressive grâce à la mise en place, d’ici à 2015, de programmes européens de formation et d’échange à l’intention de tous les professionnels concernés des services répressifs, tant au niveau national qu’au niveau de l’Union, et a indiqué que le CEPOL devrait jouer un rôle clé pour garantir cette dimension européenne. Le Parlement européen a, lui aussi, appelé en 2009 à suivre une approche cohérente pour assurer la formation des services répressifs dans l’ensemble de l’UE . Le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont établi une approche commune concernant les agences décentralisées de l’UE, qui couvre la structure de gestion de ces dernières et leur gouvernance, leurs activités, leur financement et l’élaboration de leur budget[4]. 3.2. Définition du problème 3.2.1. Problème n° 1: les connaissances de la dimension européenne des activités policières sont lacunaires La plupart des agents des services répressifs de l’UE ne possèdent pas les connaissances nécessaires pour coopérer efficacement dans les domaines prioritaires de la lutte contre la criminalité transfrontière. Problème n° 1a: la formation européenne n’est pas accessible à tous les agents qui en ont besoin La formation du CEPOL est destinée, conformément à la décision qui le concerne, aux hauts responsables des services de police et aux policiers de niveau intermédiaire, laissant peu de place à la formation thématique d’autres agents qui pourraient en avoir besoin. À la fin de l’année 2009, 1,6 % seulement des hauts responsables des services de police de l’UE avaient assisté à des formations du CEPOL. En 2010, seuls les agents de 13 à 15 États membres sont partis en formation. De plus, le taux de fréquentation des cours n’était pas de 100 %, ce qui pourrait s’expliquer par le fait que la participation n’est pas formellement reconnue ou certifiée en tant que qualification. Les États membres ne prévoient généralement pas de budget spécifique pour permettre à leurs agents de suivre des formations. De plus, dans certains d’entre eux, les procédures d’autorisation de la participation à des cours sont longues et complexes. Si certains États membres ont mis en place des plans de partage des connaissances acquises dans le cadre des formations du CEPOL, la diffusion de ces connaissances est plutôt informelle et peu satisfaisante. La langue peut également constituer un obstacle, car la plupart des formations se déroulent en anglais, ce qui peut dissuader de nombreux agents. Problème 1b: la coordination entre le CEPOL, les États membres et les autres agences est insuffisante Bien qu’il existe des accords de coopération entre les agences œuvrant dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, il n’existe pas de coordination en matière de formation qui soit systématique et réponde aux récents objectifs stratégiques que s’est fixés l’UE. Les programmes de formation ne sont pas assez ciblés et coordonnés: 27 % des instituts nationaux ont fait état de chevauchements entre les activités de formation du CEPOL et celles dispensées au niveau national. Les programmes d’activité des agences sont rarement concordants et les doublons sont fréquents. Il existe aussi des chevauchements logistiques, par exemple lorsque des agences différentes proposent chacune des formations à des dates identiques. 3.2.2. Problème n° 2: la gouvernance et la structure actuelles du CEPOL freinent l’efficacité de la formation La gouvernance et la structure actuelles du CEPOL empêchent celui-ci d’être pleinement efficace en tant qu’instrument de la politique de l’UE. Problème n° 2a: le conseil d’administration n’a pas de mission claire À la suite de l’évaluation quinquennale, le processus de décision s’est amélioré, mais la gouvernance et la structure du CEPOL n’en restent pas moins dépassées. Le conseil d’administration s’occupe davantage de questions administratives mineures que de stratégie. La décision relative au CEPOL ne traite pas des tâches du conseil d’administration en matière de stratégie. Sa taille, en principe 45 à 50 participants issus des États membres lors de chaque réunion, empêche les prises de décision rapides et entraîne des coûts excessifs. Le roulement des participants est élevé, ce qui oblige sans cesse de nouveaux membres à prendre du temps pour se familiariser avec les travaux. Le conseil d’administration ne compte pas de représentant clair de l’intérêt de l’UE, car la Commission a un statut d’observateur sans droit de vote, ce qui est en contradiction avec l’approche commune concernant les agences. Problème 2b: l’engagement des États membres vis-à-vis des activités du CEPOL est incohérent Le rôle des points de contact nationaux est d’«assure[r] une coopération effective entre le CEPOL et les instituts [nationaux] de formation». Les responsabilités des points de contact restent floues, malgré plusieurs tentatives du Conseil pour y remédier. Certains États membres ne disposent pas d’un nombre suffisant d’agents à plein temps dans leur point de contact, ce qui peut affaiblir la capacité du CEPOL à coordonner la formation et gêne la coopération entre celui-ci et les États membres. Problème 2c: la programmation financière des activités de formation par les États membres est insuffisante Les dépenses opérationnelles, destinées principalement à financer les activités de formation, constituent plus de la moitié des dépenses programmées. Les États membres soumettent souvent leur programmation trop tard dans l’année, ce qui oblige à concentrer les cours sur les mois de l’année qui restent et accroît la probabilité que le taux de fréquentation soit inférieur à 100 %. Entre 2006 et 2010, les États membres (chargés de dispenser les formations du CEPOL) ont annulé ou reporté 13 % des cours, alors que l’objectif était fixé à 5 %. Le système actuel n’assure pas une correspondance optimale entre les activités de formation et les besoins existants en matière de diffusion des connaissances sur les instruments et politiques de l’UE. Il n’existe aucune définition de l’évaluation des besoins au niveau de l’UE à laquelle se reporter pour les évaluations nationales. Les résultats et l’impact des activités ne sont pas systématiquement exploités en vue d’améliorer la programmation des activités ultérieures. 3.3. Droit d’action de l’UE et principe de subsidiarité L’article 87, paragraphe 2, point b), du TFUE offre la base juridique qui permet de remplacer la décision relative au CEPOL. Le renforcement du cadre juridique du CEPOL est étayé par plusieurs documents de politique importants de l’UE. En ce qui concerne la subsidiarité, les problèmes qu’il convient de résoudre portent sur la formation des agents de police dans l’ensemble de l’UE, sur l’enseignement de compétences communes et sur le développement et la consolidation d’une culture européenne des services de police. La proposition ne ferait pas obstacle à la prise d’initiatives par les États membres dans le domaine de la formation des services répressifs. 4. Objectifs politiques 4.1. Objectif général Améliorer les activités de police dans l’UE en établissant un système d’apprentissage pour les services répressifs qui soit cohérent avec les priorités stratégiques évolutives en matière de coopération policière. 4.2. Objectifs spécifiques Objectif spécifique n° 1 Assurer une formation de meilleure qualité, mieux coordonnée et plus cohérente, à l’intention d’un éventail plus large d’agents des services répressifs, en ce qui concerne la criminalité transfrontière. Objectif spécifique n° 2 Définir un cadre clair de la formation des services de police qui soit conforme aux besoins de formation de l’UE et à l’approche commune concernant les agences décentralisées de l’UE. 5. Options d’action 5.1. Programme européen de formation des services répressifs Parallèlement à sa proposition de réforme du CEPOL, la Commission présente un programme européen de formation des services répressifs (ci-après le «programme de formation»). Ce programme définira, de façon coordonnée, les modalités de formation pour renforcer la capacité de l’UE à relever les défis communs. Il indiquera le contenu des formations, le public cible pour chaque thème, et les intervenants, au niveau de l’UE ou des États membres, qui dispenseront ces formations. 5.2. Options d'action Option 1 (statu quo): promouvoir le programme européen de formation des services répressifs sans modifier le cadre juridique du CEPOL Certains États membres se sont opposés à la modification du cadre actuel du CEPOL qui, de leur point de vue, prévoit des mesures de formation suffisantes. La plupart des États membres consultés considèrent, cependant, que le cadre juridique doit être refondu si l’on veut améliorer et actualiser la politique de formation. En vertu de son cadre juridique actuel, le CEPOL ne pourrait mettre en œuvre le programme de formation que partiellement, car sa compétence se limite aux hauts responsables. Option 2: placer la formation offerte par les États membres au sein d’un réseau de l’UE Le CEPOL en tant qu’agence serait dissous. La coordination et la liaison se poursuivraient sur une base intergouvernementale avec un secrétariat de petite taille assuré par la Commission, comme c’était le cas avant la décision relative au CEPOL. Certains postes seraient transférés à d’autres agences de l’UE de façon à reprendre certaines activités du CEPOL. Cette option suivrait le modèle du réseau européen de formation judiciaire et permettrait de réaliser des économies immédiates de coûts directs. Tous les États membres s’y opposent. Option 3: supprimer l’intégralité du soutien financier de l’UE à la formation Le CEPOL serait dissous et l’UE cesserait de financer la formation des services de police, sauf la formation sectorielle dispensée par d’autres agences. La Commission et Europol pourraient déterminer les besoins de formation auxquels les États membres seraient chargés de répondre. L’arrêt de tout financement de l’UE en faveur de la participation aux formations est une option radicale qui ne méritait pas d’être examinée. Elle est, en effet, rejetée par tous les États membres car elle serait synonyme d’un retour à une situation antérieure inefficace. Option 4a: transférer certaines fonctions du CEPOL à Europol, le CEPOL restant compétent pour mettre en œuvre le programme de formation Le CEPOL resterait une agence distincte mais partagerait son infrastructure et ses services centraux avec Europol. Son siège actuel serait fermé et son conseil d’administration, son directeur et ses effectifs opérationnels partageraient les locaux d’Europol. La décision relative au CEPOL serait modifiée pour résoudre les problèmes de gouvernance et de qualité de la formation, et pour assurer la mise en œuvre du programme de formation. Le Parlement a demandé à la Commission d’étudier la possibilité d’intégrer le CEPOL à Europol. Cette fusion partielle permettrait de régler les questions de gouvernance, serait conforme à l’approche commune concernant les agences décentralisées et permettrait de rationaliser les fonctions non opérationnelles. Les représentants des États membres se sont opposés à cette option, en indiquant qu’elle constituerait la première étape vers la disparition d’une agence de formation à l’identité propre. Option 4b: fusionner les fonctions d’Europol et du CEPOL au sein d’une agence unique, l’agence issue de la fusion (Europol) étant chargée de mettre en œuvre le programme de formation Le CEPOL et Europol fusionneraient officiellement. Le siège du CEPOL serait fermé et les postes opérationnels, transférés à Europol. Les missions du CEPOL s’ajouteraient à celles d’Europol. Europol serait doté d’un nouveau directeur adjoint à la formation qui contribuerait à établir le budget d’Europol, lequel prévoirait des ressources appropriées pour la formation conformément aux évaluations des besoins de formation réalisées au titre du programme de formation. Les membres suppléants du conseil d’administration d’Europol seraient des spécialistes de la formation. Un comité scientifique serait chargé de donner des conseils sur les questions de formation. Pour le budget 2014, le CEPOL est qualifié d’agence chargée de «nouvelles tâches», c’est-à-dire que, bien qu’il soit visé par les réductions d’effectifs, il peut, par ailleurs, demander de nouveaux postes au titre d’une réserve affectée pour de nouvelles tâches. Le nécessaire exercice de redéfinition des priorités, de réaffectation et de recherche de gains d’efficacité gagnerait à être réalisé au sein d’une structure plus vaste. En éliminant les chevauchements administratifs entre les deux agences, une proportion plus élevée des effectifs pourrait être affectée aux activités de formation. Ainsi, la mise en œuvre du programme de formation serait neutre du point de vue du budget (sur le plan des effectifs). Une fusion rendrait difficile le recrutement de nouveau personnel tant que le transfert n’aurait pas effectivement eu lieu. C’est pourquoi les deux agences devraient, avec l’aide de la Commission, analyser rapidement les implications pour chaque membre du personnel. La transition serait gérée par le directeur du CEPOL. De nombreux États membres s’opposent à une fusion au motif que dans une agence unique, la qualité des activités de formation et l’engagement en faveur de celles-ci se trouveraient affaiblis par une proximité aussi étroite avec les priorités opérationnelles; certains États membres, en revanche, ont fait part de leur volonté de prendre en considération les avantages et les coûts induits par cette fusion. Toute mesure de rationalisation serait compatible, d’une part, avec la position arrêtée par le Conseil lors des négociations budgétaires de l’UE de 2013, à savoir réduire de 1 % le budget des agences et, d’autre part, avec celle du Parlement européen qui, lors des négociations relatives au cadre pluriannuel, a recommandé d’évaluer les possibilités de mettre en commun des ressources et de réaliser des économies financières dans les agences. Option 5: renforcer et rationaliser le CEPOL Le rôle du CEPOL serait clarifié et renforcé, ce qui nécessiterait de faire venir du nouveau personnel. La décision relative au CEPOL serait modifiée, afin de remédier aux problèmes de gouvernance et de qualité de la formation. Cette option serait conforme à l’approche commune concernant les agences décentralisées de l’UE et répondrait aux demandes de nombreux États membres qui souhaitent un CEPOL plus fort et une politique de formation plus cohérente. 6. Option privilégiée Afin de pouvoir mettre pleinement en œuvre le programme européen de formation des services répressifs (et, ainsi, répondre à l’objectif spécifique n° 1 défini ci‑dessus), il est nécessaire (i) de confier à une agence de l’UE la responsabilité d’en coordonner la mise en œuvre; (ii) d’étendre le mandat de cette agence (par rapport à celui du CEPOL) à la formation de tous les agents de police concernés; et (iii) d’octroyer des ressources supplémentaires à cette agence. Les options 2 et 3 (pas d’agence) ne satisfont pas au point (i). Les options 1 (statu quo) et 5 (renforcer le CEPOL) satisfont bien au point (i) et l’option 5 satisfait au point (ii), mais ces deux options feraient peser sur le CEPOL une incertitude quant au dégagement de nouvelles ressources, et donc risquent de ne pas satisfaire au point (iii). Les options 4a (fusion partielle) et 4b (fusion totale) satisfont aux points (i) et (ii), mais également au point (iii) puisqu’elles prévoient des économies financières qui permettront de financer totalement (option 4b) ou partiellement (option 4a) la mise en œuvre du programme de formation. L’option 4b est donc l’option privilégiée. Elle permettrait de réaliser des économies, de sorte que des postes pourraient être redéployés aux fins de la mise en œuvre du programme de formation. Quelques perturbations seraient occasionnées à court terme, qu’il conviendrait de limiter le plus possible, mais à long terme le redéploiement en fonction des priorités gagnerait en souplesse. Une prise de décision rapide et une préparation adéquate de la fusion par les deux agences permettraient d’atténuer les incidences négatives pour le personnel et les activités de chacune des deux entités. La gouvernance serait davantage mise en conformité avec l’approche commune concernant les agences décentralisées. L’évaluation régulière des besoins de formation garantirait la pertinence constante des activités de l’agence par rapport aux priorités de l’UE en matière de coopération policière transfrontière. Il serait plus facile d’améliorer la coordination avec les autres agences. Globalement, l’option 4b (fusion du CEPOL et d’Europol) permettrait de mettre en œuvre efficacement le programme européen de formation des services répressifs et consoliderait, de ce fait, la formation dans ce domaine au niveau de l’UE, car elle en améliorerait l’efficience et l’efficacité et contribuerait à combler les écarts dans les compétences et les connaissances des agents des services répressifs. [1] Study on Five Years evaluation of CEPOL activity, 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd. [2] www.cepol.europa.eu [3] Étude relative à la modification de la décision 2005/681/JAI du Conseil établissant les activités du CEPOL. Rapport final, 24.4.2012 — GHK Consultants. [4] Déclaration conjointe, 12.6.2012: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-604_fr.htm. DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT relative à l’adaptation du cadre juridique de l’Office européen de police au traité de Lisbonne Accompagnant le document: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN et DU CONSEIL RELATIF À L’AGENCE DE L’UNION EUROPÉENNE POUR LA COOPÉRATION ET LA FORMATION DES SERVICES RÉPRESSIFS (EUROPOL) ET ABROGEANT LES DÉCISIONS 2009/371/JAI ET 2005/681/JAI DU CONSEIL L’article 88 du TFUE prévoit de doter Europol d’un nouveau cadre juridique (un règlement) et de soumettre ses activités au contrôle du Parlement européen, contrôle auquel sont associés les parlements nationaux. Par ailleurs, le programme de Stockholm[1] a souligné le fait que la criminalité organisée continue de se mondialiser et que la lutte contre ces phénomènes criminels nécessite entre autres un échange systématique d’informations, et a appelé Europol à évoluer et à «devenir le centre névralgique de l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres et [à] jouer le rôle de prestataire de services et de plate-forme pour les services répressifs»[2]. Une évaluation a confirmé qu’Europol contribue à la sécurité des citoyens européens et dispose d’un solide système de protection des données. Cette évaluation a toutefois répertorié plusieurs domaines à améliorer pour permettre à Europol d’atteindre les objectifs du programme de Stockholm. La présente réforme fait partie d’un ensemble plus vaste de mesures, parmi lesquelles une proposition qui vise à fusionner le Collège européen de police (CEPOL) et Europol et à créer un programme européen de formation des services répressifs. Enfin, la réforme d’Europol constitue un engagement concret de la Commission à appliquer les normes de gouvernance convenues avec le Parlement européen et le Conseil en juillet 2012 dans l’approche commune concernant les agences décentralisées de l’UE[3]. Pour préparer la présente analyse d’impact, la Commission a consulté tous les principaux groupes de parties prenantes. 1. DÉFINITION DU PROBLÈME Les réseaux criminels et terroristes à grande échelle menacent fortement la sécurité intérieure de l’Union. Les services répressifs nationaux ne peuvent plus agir isolément et se doivent de coopérer. La création d’un espace commun sans frontières intérieures et l’intégration plus poussée de l’UE ont grandement bénéficié à la libre circulation des citoyens de l’UE. Cette évolution s’est accompagnée d’un nécessaire renforcement des mesures de sécurité destinées à lutter contre la criminalité transfrontière. La création d’Europol, structure créée en vue d’améliorer la coopération entre les autorités répressives de l’UE, a joué un rôle important à cet égard. Europol fournit une assistance aux forces de police nationales, notamment en facilitant le partage d’informations sur la criminalité. Elle élabore des analyses opérationnelles pour aider les services répressifs dans leurs enquêtes transnationales. Elle offre une assistance opérationnelle (c’est-à-dire de l’expertise) pour les enquêtes transfrontières, ou les coordonne. Elle soutient financièrement les enquêtes relatives au faux-monnayage de l’euro et elle produit des analyses stratégiques sous la forme d’évaluations des menaces. Europol ne dispose ni de capacités d’enquête autonomes ni de pouvoirs coercitifs. 1.1. Description du problème La Commission a relevé plusieurs carences qui empêchent Europol de devenir le centre névralgique de l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres. PROBLÈME N° 1 1.1.1. Les États membres ne fournissent pas à Europol toutes les informations nécessaires pour lutter contre les formes graves de criminalité transfrontière L’UE a placé les initiatives tant législatives que financières visant à promouvoir l’échange d’informations au cœur de ses politiques dans le domaine des affaires intérieures. L’Europe dépend largement des États membres pour la collecte de données et de renseignements. La décision du Conseil impose aux États membres de fournir à Europol les données relevant de son mandat. Or, les États membres ne fournissent pas à Europol, du moins en temps utile, toutes les informations nécessaires pour lutter contre la criminalité. En outre, la communication de données est très inégale d’un État membre à l’autre, ce que confirment diverses statistiques. Cette situation est due aux facteurs sous-jacents suivants: • - manque de précision des dispositions juridiques existantes: l’obligation faite aux États membres de communiquer des données n’est pas formulée explicitement, ce qui laisse la voie ouverte à des interprétations contradictoires et à des doutes quant au type, au niveau de détail et au volume des informations que les États membres devraient transmettre à Europol. Certains États membres ne reconnaissent même pas l’existence d’une obligation; • facteurs sociologiques et culturels: faible niveau de sensibilisation, connaissances lacunaires, culture des services de police qui les encourage à la prudence en matière de partage d’informations; • facteurs organisationnels: certains facteurs organisationnels affectent les résultats et l’efficacité des unités nationales Europol constituées dans chaque État membre en tant que points de contact pour Europol. La réticence à transmettre des informations empêche Europol d’établir des liens avec les phénomènes criminels observés dans d’autres pays et de dresser une carte précise des activités criminelles dans l’UE qui pourrait lui permettre de coordonner les activités investigatives des États membres. L’insuffisance de la valeur ajoutée des conclusions d’Europol aux yeux des États membres accroît, dès lors, leur réticence à lui fournir des informations. PROBLÈME N° 2 1.1.2. Contraintes liées au traitement des données Europol gère plusieurs bases de données pour aider les États membres à prévenir et à combattre les formes graves de criminalité transfrontière et le terrorisme. La décision du Conseil relative à Europol prédéfinit précisément ces bases de données en leur attribuant différents objectifs, prévoit différentes règles concernant les personnes autorisées à y accéder et établit des dispositions spécifiques relatives à la protection et à la sécurité des données. Le système d’information Europol est une base de données de référence utilisée pour le rapprochement des données. Les fichiers de travail aux fins d’analyse, ou fichiers AWF (Analysis Working Files), sont des bases de données utilisées à des fins opérationnelles dans le cadre des enquêtes en cours. Ces fichiers associent des données factuelles utilisées pour l’identification à des renseignements. L’un porte sur la grande criminalité et sur la criminalité organisée (Serious organised crime, d’où AWF SOC) et l’autre sur le terrorisme (Counter terrorism, d’où AWF CT). L’État membre qui fournit les données en est propriétaire. Il décide des fins auxquelles ces données sont transmises à Europol (uniquement à des fins de référence dans le système d’information Europol ou à des fins d’analyses spécifiques dans l’un des fichiers AWF). Il peut, en outre, décider des personnes auxquelles accorder l’accès et de l’utilisation qui peut être faite de ces données («principe de propriété»). Seul un rapprochement simple des données est possible entre les bases de données (détection d’une entité de données identique à une autre dans une autre base de données). Un analyste d’Europol n’est pas autorisé à recouper les informations provenant de différentes bases de données s’il n’y a pas été autorisé par toutes les personnes qui ont versé ces données dans les bases auxquelles il n’a pas accès. Dans la pratique, il faut compter quelques semaines à quelques mois. Seul le recoupement des entités de données (c’est-à-dire la détection de liens entre les données) peut permettre à un analyste d’évaluer l’intérêt des informations dans le cadre de l’analyse et de donner une signification aux informations relatives aux organisations criminelles ou terroristes, par exemple en lui permettant d’élaborer une hypothèse sur le rôle de l’auteur d’une infraction dans la hiérarchie d’un groupe criminel impliqué à la fois dans des actes criminels graves et dans des actes terroristes (telle que le financement d’activités terroristes par le trafic de drogues ou d’armes). Sans recoupement, il est impossible d’analyser les activités criminelles. Tous ces éléments sont autant de freins à la réalisation d’analyses percutantes et au repérage, en temps utile, des tendances et pratiques criminelles. Europol n’est pas en mesure de produire les rapports de renseignement sur les criminels, les terroristes et les liens qu'ils entretiennent, dont les États membres pourraient pourtant avoir besoin dans le cadre de leurs enquêtes. En outre, les données communiquées par un État membre peuvent être destinées à la fois au partage via le Système d’information Europol et à l’analyse via les fichiers AWF. Cette séparation technique signifie que les données doivent être stockées au minimum à deux (ou trois) endroits, ce qui oblige leur propriétaire à les dupliquer et Europol à les traiter deux fois (pour la mise à jour et la suppression), avec le risque d’introduire des différences entre deux ensembles de données à l’origine identiques. 1.2. SCÉNARIO DE RÉFÉRENCE Charger le Parlement européen et les parlements nationaux de contrôler Europol renforcerait la responsabilité de l’agence mais n’aurait aucune incidence sur sa transformation en centre névralgique de l’échange d’informations entre les services répressifs. Le niveau des informations fournies devrait continuer à croître, mais les écarts entre les États membres subsisteraient. En ce qui concerne la gestion des données, leur stockage dans des bases techniquement séparées continuerait de brider la capacité d’Europol à fournir des rapports d’analyse exhaustifs aux États membres, notamment sur les liens entre les groupes criminels organisés et les réseaux terroristes. Les analystes d’Europol ne seraient pas en mesure d’établir des liens entre les informations relatives à la criminalité organisée et celles relatives aux réseaux terroristes (qui seraient stockées dans des fichiers AWF différents et dans le système d’information Europol). Dans ce contexte, il ne serait toujours pas possible d’identifier, en temps utile, les tendances et pratiques criminelles. Le stockage simultané des données à deux ou trois endroits resterait d’actualité. 2. OBJECTIFS DE L’ACTION Objectif général de la réforme d’Europol: accroître la sécurité de l’UE en érigeant Europol en centre névralgique de l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres, de façon à mieux les appuyer dans la prévention des formes graves de criminalité transfrontière et du terrorisme et dans la lutte contre ces agissements. Objectifs spécifiques et opérationnels 1. Amener les États membres à fournir davantage d’informations à Europol (a) Accroître le volume et la qualité des informations que les États membres mettent à la disposition d’Europol. (b) Réduire les écarts dans le niveau des informations fournies par les États membres. 2. Créer un environnement de traitement des données qui permette aux analystes d’Europol d’assister pleinement les États membres dans la prévention des formes graves de criminalité transfrontière et du terrorisme et dans la lutte contre ces agissements (c) Mettre les analystes d’Europol en mesure d’établir des liens entre toutes les données pertinentes et d’analyser ces dernières. (d) Permettre l’identification, en temps utile, des tendances et pratiques criminelles. (e) Réduire les cas de stockage multiple des données. 3. OPTIONS ENVISAGEABLES 3.1. Option 1: scénario de référence / stricte mise en conformité d'Europol avec les exigences du traité de Lisbonne Pour pousser les États membres à contribuer, Europol, en collaboration avec le CEPOL et la Commission, continuerait d’appliquer des mesures non contraignantes, telles que la sensibilisation par des présentations itinérantes, la formation et la promotion des bonnes pratiques appliquées par les unités nationales Europol. Les analyses seraient réalisées à partir de bases de données distinctes, ce qui limiterait les possibilités de mise en relation et d’analyse des données éparpillées dans différentes bases. 3.2. Option 2: nouvelles modifications législatives par l’adoption du règlement Europol A. Communication d’informations par les États membres A.1 Renforcement des obligations et introduction d’incitations Le règlement prévoit les mesures suivantes: · poursuivre les actions de sensibilisation; · clarifier la disposition juridique relative à l’obligation de communiquer des données: les États membres seraient contraints de partager toutes les données relevant du mandat d’Europol, notamment celles échangées dans la pratique avec un autre État membre. En termes de priorités, l’obligation serait axée sur les informations relatives aux actes criminels recensés en tant que priorités de l’UE dans son cycle politique sur la grande criminalité et la criminalité organisée internationales; · contrôler le respect de l’obligation par les États membres: Europol fera chaque année rapport au Parlement européen et au Conseil sur la fourniture d’informations par chaque État membre et sur les résultats obtenus par les unités nationales Europol; · mettre en place des incitations financières en faveur des États membres: le règlement étendrait l’aide financière aux enquêtes des États membres dans des domaines de la criminalité autres que le faux-monnayage de l’euro. A.2. Octroi à Europol de l’accès aux bases de données des services répressifs des États membres Europol aurait accès, par l’intermédiaire d’un système de concordance/non concordance («hit-no-hit»), aux bases de données des services répressifs nationaux, ce qui lui permettrait de repérer si un État membre est en possession d’informations intéressantes. En cas de concordance, Europol pourrait demander ces informations. Les États membres conserveraient la maîtrise de leurs données, puisque leur autorisation serait nécessaire pour les transférer. Ce système reposerait sur une nouvelle architecture informatique: 1) un système de retransmission capable d’envoyer des requêtes aux États membres et de rassembler les résultats correspondant à des concordances, 2) moyennant des investissements, les États membres réorganiseraient leurs bases de données en séparant les données relevant du mandat d’Europol ou en créant une base de données de retransmission, et fourniraient les connexions informatiques appropriées. B. Gestion des données B.1. Fusion des deux fichiers AWF en un seul Les deux fichiers AWF seraient fusionnés en un seul, le système d’information Europol restant séparé. B.2. Nouvel environnement de traitement Le règlement Europol ne serait plus axé sur les bases de données. Il établirait des garanties procédurales afin de mettre en application les principes de protection des données, en mettant l’accent sur la protection dès la phase de conception («privacy by design») et sur la transparence totale à l’égard du délégué à la protection des données d’Europol et des autorités de contrôle. Liée par le principe de la protection dès la phase de conception, Europol tiendrait compte, dès le départ, de toutes les exigences en matière de protection des données pour concevoir les spécifications et l’architecture des systèmes et technologies de communication. Plusieurs solutions techniques sont possibles à cet effet, mais, dans tous les cas: · les garanties relatives à la protection des données seraient attachées à la donnée elle-même et à son type et non à une base de données prédéfinie; · afin d’assurer le respect du principe de limitation de la finalité, le propriétaire des données fournies déterminerait, dès le départ, la finalité de l’opération de traitement pour laquelle les données sont partagées avec Europol (contrôles croisés, analyse opérationnelle ou générale); · les analystes d’Europol pourraient toujours consulter l’intégralité des informations aussi longtemps que nécessaire pour l’exécution de leurs tâches. Cependant, les partenaires d’Europol garderaient le droit d’imposer des restrictions d’accès et d’utilisation par des tiers. 4. ANALYSE D’impact 4.1. Option 1: scénario de référence / stricte mise en conformité d'Europol avec les exigences du traité de Lisbonne Renforcer la sécurité dans l’UE (0): Europol aurait toujours une vue fragmentée de la criminalité dans l’UE. L’assistance prêtée aux États membres serait insuffisante. Protection des données à caractère personnel (0): aucune incidence sur la protection des données à caractère personnel, aucune incidence positive indirecte sur le droit à la vie privée. Coûts (0): pas de nouveaux coûts par rapport au statu quo Option 2: nouvelles modifications législatives par l’adoption du règlement Europol 4.1.1. Incidences des sous-options de l’option A 4.1.1.1. A.1 Renforcement des obligations et introduction d’incitations supplémentaires (A1) Renforcement de la sécurité dans l’UE (+++): incidence positive sur les carences et hausse du volume et de la qualité des informations transmises par les États membres. Les États membres, en se concentrant sur les objectifs du cycle politique de l’UE et en partageant les informations qu’ils échangent au niveau bilatéral, permettraient à Europol de recueillir davantage de données sur les menaces les plus graves. Le contrôle des résultats des unités nationales Europol et la fourniture d’informations par chaque État membre créeraient une pression mutuelle qui encouragerait les bonnes pratiques, y compris quant à la manière d’organiser efficacement les unités nationales, d’élever le niveau de sensibilisation et de renforcer la coopération entre les unités nationales et les services répressifs nationaux. Le soutien financier aux enquêtes transnationales encouragerait les États membres à associer davantage Europol. Plusieurs opérations réussies de lutte contre le faux-monnayage l’ont montré. Protection des données à caractère personnel (0): aucune incidence par rapport au scénario de référence. Coûts (--): Pour le budget de l’UE: · frais afférents à 6 membres de personnel affectés à la gestion d’un plus grand volume de données provenant des États membres; · soutien financier aux enquêtes des États membres en plus des enquêtes relatives au faux-monnayage de l’euro, pour un montant total annuel de 800 000 EUR (compensé par la suppression de certaines activités du conseil d’administration d’Europol). Pour les budgets nationaux: · pas de frais matériels; · coûts supportés par les États membres pour dispenser une formation ponctuelle aux agents des services répressifs chargés des affaires de grande criminalité transfrontière: 600 000 EUR ou 3 000 000 EUR ou 6 000 000 EUR; · au cas par cas, réorganisation possible des unités nationales Europol. Avantages: gain d’efficacité de la lutte contre la criminalité transfrontière grave, plusieurs millions d’euros entre 2015 et 2020 4.1.1.2. Octroi à Europol de l’accès aux bases de données des services répressifs des États membres (A2) Renforcer la sécurité dans l’UE (+++): cette option permettrait de résoudre les problèmes dus à l’insuffisance des connaissances, à l’inefficacité des unités nationales Europol et au faible niveau de sensibilisation des États membres. Ces derniers conserveraient la maîtrise de leurs données, puisque leur autorisation serait nécessaire pour les transférer. Europol, disposant de davantage d’informations plus pertinentes, serait en mesure de proposer des produits de meilleure qualité aux États membres. Protection des données à caractère personnel (0) Aucune incidence. L’accès se ferait au moyen d’un système de concordance/non-concordance. Europol, pour pouvoir recevoir le contenu des informations, devrait en faire la demande à l’État membre qui, avant de les transmettre, mettrait en place toutes les garanties concernant la protection des données. Coûts (--): Pour le budget de l’UE: (1) investissement unique de 1 780 000 EUR; (2) investissements annuels récurrents de 1 460 000 EUR. Coûts pour les budgets des États membres: · investissement unique de 660 000 EUR pour l’adaptation de leurs systèmes informatiques et la connexion au système de retransmission; · investissements annuels récurrents de 1 200 000 EUR; · au cas par cas, frais possibles pour 1 ou 2 membres de personnel supplémentaires. 4.1.2. Incidences de l’option B 4.1.2.1. Fusion des deux fichiers AWF en un seul (B1) Renforcement de la sécurité dans l’UE (++): potentiellement, cette option permettrait d’identifier plus rapidement les tendances et les pratiques des groupes criminels à l’origine également d’actes terroristes et les liens entre ces groupes. Grâce à l’extension, tant aux formes graves de criminalité qu’aux actes terroristes, de la couverture par un fichier AWF, les analystes d’Europol seraient en mesure de visualiser tous les liens entre les informations versées au fichier AWF fusionné. Il resterait impossible de mettre en relation les données stockées respectivement dans le système d’information Europol et dans le fichier AWF. Les données continueraient d’être stockées à plusieurs endroits. Protection des données à caractère personnel (0): il n’y aurait aucune incidence sur la protection des données à caractère personnel par rapport au scénario de référence, cette option constituant un simple prolongement du système actuel. Coûts (0): les coûts entraînés seraient minimes car les deux fichiers AWF à fusionner font appel aux mêmes solutions technologiques. Ils pourraient être portés au budget informatique d’Europol. Les investissements et travaux de consultation nécessaires ont été réalisés lors de la préparation de la fusion récente des 23 fichiers AWF en deux fichiers, ce qui permettrait de réutiliser les résultats. 4.1.2.2 Nouvel environnement de traitement (B2) Renforcement de la sécurité dans l’UE (+++): les analystes d’Europol seraient en mesure d’établir des liens entre toutes les données dont ils auraient besoin, et d’analyser ces dernières. Ainsi, Europol pourrait relier tous les aspects de la lutte contre la criminalité organisée et contre le terrorisme. Grâce à un environnement de traitement unique, l’agence serait plus à même d’identifier, d’analyser et de définir les structures reliant les groupes criminels organisés et les réseaux terroristes, par exemple en utilisant les indices relatifs au financement. Incidences sur la protection des données à caractère personnel (0): le même niveau de protection des données que dans le scénario de référence s’appliquerait, au minimum. Incidence sur les coûts (0): cette option n’entraînerait pas de dépenses supplémentaires immédiates par rapport au scénario de référence. 5. OPTION PRIVILÉGIÉE L’option privilégiée serait l’option 2 (nouvelles modifications législatives), avec ses sous-options A1 et B2. · Grâce aux incitations et au renforcement de l’obligation de fournir des informations, la situation serait plus claire pour les États membres, qui seraient plus enclins à communiquer des données. · Les nouvelles règles relatives à la gestion des données permettraient aux analystes d’Europol d’avoir accès à toutes les informations dont ils auraient besoin, d’établir des liens entre celles-ci et d’identifier les tendances et pratiques criminelles. Europol serait en mesure de fournir des produits présentant un plus grand intérêt et un caractère plus actuel afin d’aider les États membres. Les données ne seraient plus stockées à plusieurs endroits. En ce qui concerne les coûts: · l’aide financière apportée par Europol pour les enquêtes des États membres devrait atteindre 800 000 EUR par an pour parvenir à une masse critique de financement. Ces fonds seraient dégagés grâce à une redéfinition des priorités budgétaires d’Europol; · pour mettre en œuvre cette réforme, Europol aurait besoin de 6 ETP chargés de gérer un plus grand volume d’informations fournies par les États membres. Trois membres du personnel seraient redéployés: les trois autres devraient être recrutés. Les frais totaux de personnel s’élèveraient donc à 1 770 000 EUR sur la période 2015-2020. Toutefois, environ deux tiers de ces frais seraient compensés par les économies résultant de la fusion du CEPOL et d’Europol; · les nouvelles règles de gestion des données n’entraîneraient pas de coûts immédiats. [1] Le Programme de Stockholm – Une Europe ouverte et sûre qui sert et protège les citoyens, JO C 115 du 4 mai 2010, p. 1. [2] Le Conseil européen a également invité la Commission «à examiner comment il pourrait être fait en sorte qu'Europol reçoive des informations des services répressifs des États membres de manière à ce que les États membres puissent pleinement profiter des capacités d'Europol». [3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_fr.pdf