Avis du Comité des régions sur «L'initiative communautaire Interreg II C et le rôle potentiel des collectivités locales et régionales»

(97/C 244/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu les orientations pour l'initiative communautaire Interreg II C approuvées en mai 1996 et publiées le 10 juillet 1996 ();

vu les conclusions du séminaire de la Commission européenne des 3 et 4 juillet 1996 sur l'initiative Interreg II C et les orientations en vue de l'élaboration des programmes et actions;

vu sa décision du 15 janvier 1997, conformément à l'article 198C, quatrième paragraphe, du Traité instituant la Communauté européenne d'émettre un avis sur «L'initiative communautaire Interreg et le rôle potentiel des collectivités locales et régionales» et de charger la commission 1 des travaux préparatoires en la matière;

vu l'avis du Comité des régions sur l'aménagement du territoire en Europe (), l'avis du Comité des régions sur la communication de la Commission concernant la coopération pour l'aménagement du territoire européen EUROPE 2000+ () et son avis sur la proposition de décision de la Commission concernant l'allocation de la réserve des initiatives communautaires pour la période allant jusqu'en 1999 ();

vu les résultats d'une étude réalisée par les rapporteurs de ceux concernant la phase préparatoire du programme Interreg II C et des actions pilotes relevant de l'article 10, conformément à la communication de la Commission européenne du 10 juillet 1996;

vu le projet d'avis (CdR 108/97 rév.) adopté par la commission 1 le 18 avril 1997 (rapporteurs: M. Chiti et Mme Freehill);

considérant que l'Union européenne n'a pas de compétence particulière en matière d'aménagement du territoire, mais que toutefois le Parlement européen et le Comité des régions ont recommandé à la Commission européenne de s'impliquer d'une manière plus opérationnelle dans le domaine de l'aménagement du territoire,

a lors de sa 18e session plénière des 11 et 12 juin 1997 (séance du 11 juin), adopté le présent avis.

1. Introduction

1.1. L'initiative Interreg II C constitue un important nouveau départ pour l'Union européenne et son interaction avec les autorités locales et régionales. L'initiative établit un outil qui peut s'avérer précieux pour développer une dimension européenne dans le sens d'une coopération transnationale en matière d'aménagement régional.

1.2. Les objectifs généraux de l'initiative Interreg II C sont:

- développer une stratégie de développement durable sur le territoire de l'Union en recherchant une allocation optimale et ordonnée des activités, le développement de réseaux de communication adéquats et la correction des disparités en termes de développement;

- favoriser la coopération transnationale de la part des États membres et autres autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire;

- améliorer l'impact des politiques communautaires sur l'aménagement du territoire;

- adopter une approche de prévention et de coopération pour faire face aux problèmes de gestion des ressources en eau liés aux inondations et à la sécheresse.

1.3. L'initiative Interreg II C telle que proposée comporte trois domaines d'action, dotés des enveloppes financières suivantes:

- coopération transnationale générale en matière d'aménagement du territoire: 120,69 millions d'écus;

- prévention des inondations: 148,15 millions d'écus;

- lutte contre la sécheresse: 144,00 millions d'écus.

1.4. Les mesures relevant de la coopération transnationale générale seront mises en oeuvre au sein de sept groupements territoriaux, chaque zone établissant son propre programme opérationnel pour l'initiative. Les pays tiers d'Europe centrale et orientale et de la Méditerranée coopérant à ce programme introduiront leurs demandes d'aide financière dans le cadre d'autres programmes, tels que Phare, Tacis et MEDA. Les mesures portant sur les inondations s'appliquent à trois zones fondées sur les bassins fluviaux concernés, tandis que les actions de lutte contre la sécheresse seront menées dans un cadre national sur la base de propositions émanant des quatre États membres concernés: Portugal, Espagne, Italie et Grèce.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions accueille favorablement l'établissement de l'initiative communautaire Interreg II C, mécanisme susceptible de permettre la participation active des institutions et des autorités locales et régionales, qui sont souvent chargées de mettre en oeuvre les actions d'aménagement du territoire, au développement d'une stratégie coordonnée d'aménagement du territoire de l'UE. Interreg II C doit répondre aux besoins des régions et aborder les questions qui touchent directement les autorités locales et régionales.

2.2. Il se réjouit de l'introduction d'Interreg II C, qui renforcera également le rôle central des autorités locales et régionales dans la mise en oeuvre des initiatives communautaires.

2.3. Le Comité des régions tient à souligner que la politique de l'aménagement du territoire connaîtra des changements importants en raison des progrès de la technologie de l'information. Les notions de «temps et d'espace» n'auront plus la même valeur, ce qui entraînera probablement la disparition des frontières géographiques. Le Comité demande que cette évolution soit prise en compte comme il convient dans le cadre d'Interreg II C.

2.4. Le Comité des régions soutient l'extension de ce programme transnational à toutes les régions de l'Union européenne et l'inclusion de pays tiers. Il pourrait ainsi jouer le rôle d'un programme de préadhésion pour les nouveaux membres potentiels de l'Union.

2.5. Le Comité des régions reconnaît l'importance de la contribution d'Interreg II C à l'introduction d'une approche innovatrice et flexible visant à développer un partenariat entre différents acteurs de l'aménagement du territoire à tous les niveaux. À cet égard, le CdR apprécie l'effort de la Commission européenne d'établir un certain degré de consultation réellement préalable des autorités locales et régionales pour la détermination des priorités en matière d'aménagement du territoire, l'élaboration des programmes, l'attribution des contributions financières et l'établissement des mécanismes de mise en oeuvre et de suivi.

2.6. L'initiative Interreg II C est par nature expérimentale. Cet aspect est un élément vital de l'initiative, étant donné qu'elle constituera un précédent pour les futures politiques de l'UE en matière de partenariat, de développement de programmes préparant la voie d'une adaptation ou d'une modification de la législation de certains États membres, ainsi qu'un nouveau mode de gestion des Fonds structurels à partir de 1999, notamment par rapport à la coopération interrégionale, transfrontalière et transnationale.

2.7. Le Comité des régions reconnaît que l'initiative Interreg II C est unique, non seulement par les zones de coopération définies, mais surtout par l'accent mis sur la coopération transnationale, plutôt que transfrontalière, couvrant des zones géographiques étendues. Le Comité des régions souligne qu'une telle coopération dans le domaine de l'aménagement du territoire exigera une plus grande participation directe des régions.

2.8. Il se déclare préoccupé par le fait que les mesures concernant les inondations et la sécheresse, pour l'essentiel des programmes nationaux, privilégient des initiatives communautaires d'une portée limitée sans ce caractère transnational qui est un élément essentiel des initiatives communautaires. Ces axes, bien qu'abordant des questions importantes, multiplient le nombre de programmes mis en oeuvre et créent des structures administratives supplémentaires pour l'allocation de crédits généralement assez réduits. Le CdR a déjà dans le passé énoncé des mises en garde contre cette tendance.

2.9. L'initiative Interreg II C devrait maintenir, partout où cela est souhaitable, du point de vue des autorités locales et régionales, des parallèles avec le développement du schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) qui sera finalisé au cours de 1997. Dans ce contexte, l'initiative Interreg II C devrait, de l'avis du CdR, présenter une vue d'ensemble des zones territoriales dans lesquelles les actions de l'initiative peuvent être mises en oeuvre de manière stratégique. Les autorités locales et régionales doivent jouer un rôle important dans la définition de cette vue d'ensemble, ainsi qu'en aidant à mettre en évidence leurs priorités en termes d'aménagement du territoire. La Commission européenne devrait donc mener à bien l'importante mission de créer une synergie entre l'approche du haut vers le bas et celle du bas vers le haut.

2.10. Concernant la diffusion d'informations sur l'initiative, le CdR se réjouit de la publication de la lettre d'information de la Commission et soutient toute nouvelle future action de ce type.

3. Observations particulières

3.1. Budget de l'initiative

3.1.1. Le Comité des régions déplore le faible niveau de financement prévu pour le budget de l'initiative. Il considère à cet égard que les attentes doivent être modestes et que les résultats les plus intéressants d'Interreg II C seront les procédures expérimentales suivies dans la mise en oeuvre de l'initiative. De ce point de vue, le CdR estime que le niveau d'engagement actif de la part des autorités locales et régionales dans toutes les phases de l'initiative - programmation, mise en oeuvre et suivi - sera vital pour son succès.

3.1.2. Il est préoccupé par le niveau relativement faible du financement des mesures relevant de la coopération transnationale générale en matière d'aménagement du territoire. Il demande que l'on examine en temps voulu si la mise en oeuvre du programme se passe bien et que la priorité soit accordée à ces mesures, qui sont celles susceptibles d'apporter le plus de bénéfices à long terme à l'Union.

3.1.3. Toujours en ce qui concerne le financement de l'initiative, le CdR a le regret de constater que le caractère limité du budget empêche la pleine participation de toutes les régions aux mesures transnationales du programme. Cela tient au fait que les États membres doivent appliquer des priorités strictes concernant les mesures auxquelles ils souhaitent participer. Cela peut être le cas lorsqu'un État membre attribue l'ensemble de sa contribution à une ou deux mesures, ne laissant ainsi aucun crédit adéquat pour cofinancer une activité transnationale dans des mesures non soutenues. Cela peut restreindre l'implication des autorités locales et régionales, leurs ressources budgétaires limitées pouvant rendre difficile leur participation au cofinancement.

3.2. Délimitations territoriales

3.2.1. Le Comité des régions est favorable au développement de délimitations territoriales plus souples pour Interreg II C, à l'inverse des délimitations du haut vers le bas qui ont été réalisées lors des précédentes actions européennes d'aménagement du territoire (par exemple, EUROPE 2000+). Cela a eu pour effet dans le passé d'isoler certaines régions de leur «arrière-pays» naturel. Le système actuel, en vertu duquel les régions peuvent participer à deux groupements territoriaux, si cela est considéré comme approprié, est positif en cas de complémentarité des actions entre les groupements concernés.

3.2.2. Le CdR exprime néanmoins ses réserves sur les méthodes de délimitation territoriale qui ont été utilisées jusqu'à présent tant par la Commission européenne que par les États membres. Il est donc favorable à la participation directe des autorités locales et régionales, dans certains États membres, à la désignation de ces groupements territoriaux et demande aux États membres qui n'ont pas jusqu'ici associé les autorités locales et régionales au processus de le faire, conformément au principe de subsidiarité.

3.2.3. Le CdR approuve en règle générale les délimitations territoriales de l'initiative. Bien que le CdR juge prématuré à ce stade de formuler des observations sur des délimitations géographiques spécifiques, il considère néanmoins que la division de zones stratégiques importantes, telles que les Alpes et la Méditerranée, est inopportune et peut entraîner une fragmentation de l'action dans ces zones homogènes.

3.2.4. Le CdR est toutefois conscient de l'importance potentielle de ces délimitations territoriales notamment pour définir la logique qui présidera à la réforme des Fonds structurels après 1999, et pour favoriser la mise en oeuvre du schéma de développement de l'espace communautaire. Elles permettront aussi de promouvoir une approche multicentrée de l'aménagement du territoire européen. Il propose par conséquent à la Commission européenne de développer un mécanisme permettant une interaction entre groupements territoriaux et favorisant le développement de collaborations autour de projets dans des secteurs tels que les transports, l'énergie et les communications. Étant donné le budget restreint disponible, le CdR engage la Commission européenne à prévoir un soutien administratif à la coordination entre groupements territoriaux et à encourager la coopération conjointe.

3.3. Participation des autorités locales et régionales

3.3.1. Le Comité des régions considère que la mise en oeuvre de l'initiative Interreg II C devrait trouver un équilibre entre une coordination au niveau européen et national et une action transnationale entre autorités locales et régionales ou leurs organes représentatifs interrégionaux. L'initiative doit agir par essence du bas vers le haut, et avoir son moteur au niveau local et régional.

3.3.2. À cet effet, la Commission européenne recommande vivement aux États membres de s'engager dans un nouveau type de partenariat entre eux et avec les autorités locales et régionales. Cela n'a pas toujours été le cas lors de la mise en oeuvre d'autres initiatives communautaires dans le passé.

3.3.3. Le CdR reconnaît l'accent mis jusqu'ici par la Commission européenne sur un engagement accru des autorités locales et régionales dans le processus Interreg II C mais il se déclare préoccupé par le déséquilibre enregistré dans certains États membres concernant cet engagement des autorités locales et régionales.

3.3.4. Étant donné que l'initiative est expérimentale par nature, le CdR estime qu'il devrait y avoir une cohérence entre les niveaux national, régional et local dès le départ. Il semble y avoir à présent un conflit entre les structures administratives actuelles, tant au niveau national que régional, dans certains États membres et les structures exigées pour mettre en oeuvre le programme, telles que les envisage la Commission européenne, avec le soutien du Comité des régions.

3.3.5. L'initiative Interreg II C devrait prévoir un mécanisme permettant d'engager le plus largement possible tous les acteurs potentiels dans le domaine de l'aménagement du territoire et devrait également envisager un échange officiel d'expérience et d'assistance entre les divers groupements territoriaux si nécessaire.

3.3.6. À cet effet, le CdR recommande que chacun des groupements territoriaux tienne un forum d'échange des expériences et pratiques entreprises et des sessions d'information pour mettre en évidence les activités qui seront financées dans le cadre d'Interreg II C. Ceci contribuera à développer un processus de partenariat participatif essentiel au développement de l'approche du bas vers le haut.

3.4. Nouvelles structures administratives

3.4.1. Le Comité des régions souligne qu'il est important de développer les structures administratives et d'évaluation adéquates pour assurer la coordination de l'initiative tant au niveau régional que transnational. Les structures administratives et d'évaluation devraient être aussi simples et aussi peu bureaucratiques que possible.

3.4.2. Il considère que les structures de gestion de chaque groupement territorial devraient contribuer à présenter une vue d'ensemble des zones territoriales, ce qui devrait aider à la coordination de la mise en oeuvre de l'initiative dans sa totalité. Cette structure de gestion, qui devrait s'inspirer des meilleures pratiques d'autres programmes, devrait également prendre en charge la gestion financière et comptable communes à tous les groupes. Ceci contribuerait à simplifier les procédures réglementaires, à assurer la mise en oeuvre efficace de l'initiative et à éviter la création de structures administratives supplémentaires.

3.4.3. Le CdR demande que ces structures de mise en oeuvre et de suivi de l'initiative comprennent des représentants des autorités nationales, régionales et locales concernées afin d'assurer de manière adéquate une approche de partenariat participatif.

3.5. Interaction entre Interreg II C et les autres politiques de l'UE

3.5.1. La coordination entre l'initiative Interreg II C et les programmes existants tels que Phare, Tacis et MEDA est vitale pour le succès de l'initiative. Le lien entre ces programmes et Interreg II C devrait contribuer à assurer que les autorités locales et régionales des pays tiers puissent participer davantage à l'élaboration et à la mise en oeuvre de ces importants programmes.

3.5.2. La coordination de ces programmes permettra de soutenir les économies de marché et les pratiques démocratiques dans les régimes parlementaires récemment établis, et favorisera la création de zones de libre échange avec des pays tiers qui n'ont pas de perspective immédiate de rejoindre l'Union.

3.5.3. Le CdR est favorable à la mise en place d'une unité d'évaluation interservices par la Commission européenne en vue d'éviter tout chevauchement des actions financées dans le cadre d'Interreg II C et d'autres mesures financées par des programmes de l'UE pour assurer un niveau de complémentarité des mesures. Une telle évaluation ne devrait toutefois pas être financée par le budget déjà limité Interreg II C, mais directement par la Commission européenne.

3.5.4. Le CdR est convaincu que les programmes opérationnels de l'initiative devraient si possible se situer dans la ligne des objectifs du SDEC pour que l'initiative puisse contribuer de manière positive à la politique d'aménagement du territoire future de l'UE. Même si le SDEC n'est finalisé qu'en 1997, Interreg II C et SDEC devraient se soutenir mutuellement.

3.5.5. À cet égard, le SDEC devrait prévoir une approche du bas vers le haut similaire au processus entrepris dans le cadre de l'initiative Interreg II C.

3.5.6. Le CdR souligne qu'il est nécessaire qu'Interreg II C soit complété par des actions soutenues dans le cadre des actions pilotes relevant de l'article 10 en matière d'aménagement du territoire. Bien que nationales, ces actions pilotes doivent avoir un lien direct avec les objectifs d'Interreg II C.

3.6. Rôle du Comité des régions

3.6.1. Le Comité des régions engage la Commission européenne à continuer de l'informer sur les progrès réalisés dans le cadre d'Interreg II C. Conformément au principe de subsidiarité, le CdR devrait continuer à être consulté et participer dès les premiers stades à la définition de la politique de développement régional et d'aménagement du territoire. Cela n'a pas toujours été le cas dans le passé, où la participation du CdR n'a été sollicitée que dans la phase finale du processus décisionnel.

3.6.2. Étant donné que l'aménagement du territoire est l'une des principales compétences des autorités locales et régionales, le CdR demande un engagement direct tout au long du développement en cours de l'initiative Interreg II C, par une consultation régulière sur sa mise en oeuvre et sur le niveau de participation des autorités locales et régionales.

4. Conclusion

4.1. Le Comité des régions approuve dans les grandes lignes l'introduction de l'initiative communautaire Interreg II C en vue de favoriser la coopération dans le domaine de l'aménagement du territoire et du développement régional. Il souligne néanmoins l'importance de la participation active des autorités locales et régionales dans tous les aspects de l'initiative, de l'élaboration du programme à la sélection des projets, à l'attribution des crédits, à la mise en oeuvre et au suivi du programme. Le CdR estime qu'étant donné l'efficacité de la coopération entre autorités locales et régionales dans le passé, Interreg II C constitue une occasion de mettre l'accent sur le rôle de ces autorités dans l'élaboration d'une politique d'aménagement du territoire de l'UE. Les autorités locales et régionales doivent être les acteurs essentiels de toute politique d'aménagement du territoire de l'UE.

4.2. Le CdR rappelle que la mise en oeuvre d'Interreg II C est l'occasion de définir de nouvelles méthodes de gestion et de développement des instruments de la politique régionale de l'UE, mais aussi d'améliorer la participation des autorités locales et régionales dans ces domaines.

4.3. Le CdR considère toutefois que le budget attribué à l'initiative est inadéquat et ne permet pas d'atteindre efficacement ces objectifs. En conséquence, le CdR estime que les bénéfices de l'initiative résulteront de sa capacité à créer des partenariats, développer des mécanismes de coopération et établir les bases d'une action future dans le domaine de l'aménagement du territoire et du développement régional.

Bruxelles, le 11 juin 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 200 du 10. 7. 1996, p. 23.

() JO C 116 du 14. 4. 1997, p. 1.

() JO C 100 du 2. 4. 1996, p. 65.

() JO C 337 du 11. 11. 1996, p. 1.

ANNEXE

Profil des zones territoriales pour Interreg II C

Mesure: Coopération transnationale générale sur l'aménagement du territoire

1) Méditerranée occidentale/Alpes latines

2) Sud-Ouest de l'Europe

3) Espace atlantique

4) Zone métropolitaine Centre et Nord-Ouest

5) Zone de la mer du Nord

6) Zone de la mer Baltique

7) Europe du centre, de l'Adriatique, du Danube et du Sud-Ouest

Mesure: Prévention des inondations

1) Rhin - Meuse

2) France - Italie

3) Grèce - Bulgarie

Mesure: Lutte contre la sécheresse

1) Portugal

2) Espagne

3) Italie

4) Grèce