[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 14.10.2009

COM(2009) 545 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Viabilité à long terme des finances publiques dans le contexte de la relance économique

{SEC(2009) 1354}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Viabilité à long terme des finances publiques dans le contexte de la relance économique

1. Introduction

1. Cette communication et le rapport qui l'accompagne ( rapport 2009 sur la viabilité ) examinent la viabilité des finances publiques dans les États membres de l'UE. Il s'agit d'une version actualisée de la communication et du rapport de 2006[1], faisant suite à la demande du Conseil ECOFIN de novembre 2006[2] pour que la Commission élabore un nouveau rapport sur la viabilité lorsque les nouvelles projections de dépenses communes liées au vieillissement de la population seraient disponibles en 2009. La communication est publiée dans le contexte de la réflexion en cours sur les stratégies de sortie de la crise économique et financière et sur le cadre de réformes convergentes et coordonnées des économies européennes au centre de la stratégie pour l'Europe de 2020.

2. Le rapport tient compte du contexte de crise économique et financière et de son incidence sur les finances publiques au moment où les premiers signes de stabilisation apparaissent. On ne pourra pas mesurer avec précision les effets de la crise sur les finances publiques tant que la relance ne sera pas confirmée et que les mesures discrétionnaires adoptées par les gouvernements ne seront pas abandonnées. Toutefois, compte tenu de l'impact substantiel de la crise sur la dette publique, la présente communication fournit des informations au moment opportun, alors que, selon le Conseil européen: «les politiques budgétaires doivent être progressivement réorientées vers la viabilité à long terme des finances publiques» et «il convient d'élaborer dès à présent des stratégies de sortie et de les mettre en œuvre de manière coordonnée dès que l'économie sera relancée, en tenant compte de la situation propre à chaque pays.»[3]

3. L'évaluation régulière de la viabilité des finances publiques est conforme au pacte de stabilité et de croissance révisé, en vertu duquel la surveillance doit mettre l'accent sur les questions à long terme. Récemment, les États membres ont approuvé les principes détaillés de la révision des objectifs budgétaires à moyen terme (OMT) pour faire en sorte que les stratégies budgétaires des États membres reflètent les besoins réels à moyen terme, en tenant compte non seulement des niveaux d'endettement, mais également des passifs implicites, notamment les coûts liés au vieillissement des populations, en particulier les dépenses attendues pour les soins de santé et les retraites.

2. Un défi difficile à relever après la crise

4. L'économie européenne donne des signes d'amorce de relance après une crise profonde. Grâce à l'action politique efficace et substantielle menée depuis l'automne 2008, coordonnée dans le contexte du plan européen pour la relance économique[4], on a évité l'effondrement du système financier et une perte de confiance généralisée. Toutefois, l'incertitude demeure élevée, et il subsiste des risques de boucles de réaction négative entre le secteur financier et l'économie réelle. Compte tenu des pertes de production des trimestres précédents, l'activité économique devrait se contracter de 4 pour cent cette année, et la croissance sera timide en 2010.

5. Les décisions de politique budgétaire ont été orientées avec succès en fonction de la nécessité et de l'urgence de sortir l'économie de la récession. Les mesures discrétionnaires d'impulsion budgétaire et le fonctionnement des stabilisateurs automatiques ont permis d'amortir le ralentissement de l'activité économique et ont contribué aux signes récents d'amélioration, mais ils ont conduit à une dégradation substantielle des finances publiques. Selon les prévisions, à partir d'un déficit de 0,8 pour cent du PIB en 2007 – le meilleur résultat depuis trente ans – les déficits budgétaires de l'UE devraient atteindre 6 pour cent du PIB en moyenne en 2009 et environ 7 pour cent en 2010. Pour la période de trois ans qui se terminera en 2010, le taux d'endettement brut de l'UE dans son ensemble augmente de plus de 20 points. En outre, les passifs implicites exceptionnellement élevés pourraient donner lieu à des coûts effectifs durant les années à venir, bien qu'une partie des coûts du soutien apporté au secteur bancaire puissent être récupérés.

6. On ne peut ignorer la viabilité des finances publiques à plus long terme. L'accroissement des déficits et des dettes est impressionnant, mais l'incidence attendue du vieillissement des populations sur les finances publiques pourrait être largement plus élevée que l'impact de la crise. Les coûts budgétaires de la crise et de l'évolution démographique attendue se renforcent mutuellement et dans ce contexte, le défi de la viabilité des finances publiques sera particulièrement difficile à relever. Selon les projections disponibles, en l'absence d'efforts ambitieux pour l'application des réformes structurelles et l'assainissement des finances publiques, les dépenses liées au service de la dette et aux retraites publiques augmenteraient très fortement durant les prochaines décennies, de même que les dépenses de soins de santé et de prise en charge à long terme.

3. Comment évaluer la viabilité des finances publiques à long terme

7. La viabilité est liée à la capacité pour un gouvernement d'assumer la charge financière de sa dette à l'avenir. Il n'existe pas de limite supérieure définie pour des niveaux d'endettement viables. Les limites de viabilité diffèrent selon les pays et les périodes. La capacité à gérer des dettes élevées dépend notamment du degré de développement des marchés financiers, des risques perçus et de la confiance dans la capacité du gouvernement à mettre en œuvre des réformes structurelles et à assainir les déficits. Elle dépend également du degré d'aversion au risque au niveau mondial et des investissements susceptibles de remplacer les obligations d'État. Toutefois, les pays affichant des taux d'endettement élevés – ainsi que des déséquilibres extérieurs ou des passifs implicites substantiels – sont particulièrement exposés aux turbulences du marché, notamment aux variations des taux d'intérêt et des différentiels d'intérêt durant les périodes de mutation des perspectives économiques.

8. Une augmentation exceptionnelle de l'encours de la dette publique ne peut mettre la viabilité des finances publiques en péril. L'expansion budgétaire dans un contexte de crise n'est pas préjudiciable pour la viabilité pour autant que les mesures adoptées par les gouvernements soient temporaires et abandonnées lorsque la relance est confirmée. Les risques découlent de la nature structurelle de déficits élevés, et du fait qu'en l'absence de stratégie de réforme structurelle adéquate, la crise peut avoir une incidence durable sur la production et la croissance potentielle, qui s'ajouterait au ralentissement durable de la croissance du PIB et à l'augmentation des dépenses liée aux tendances démographiques.

9. La politique budgétaire n'est pas viable si elle implique une accumulation excessive de dette publique au fil du temps – maintenant ou dans un avenir proche – et un service de la dette en augmentation constante. La viabilité implique que l'on évite un accroissement excessif des passifs de l'État – un fardeau pour les générations futures – tout en garantissant la capacité du gouvernement à offrir les services publics nécessaires, y compris le filet de sécurité requis en période difficile, et la capacité d'adapter sa politique aux nouveaux défis.

10. Par conséquent, une perspective à long terme est nécessaire pour déterminer si, sur la base des politiques actuelles, les finances publiques sont viables. L'évaluation repose sur des projections à long terme[5] des dépenses, des recettes et du déficit publics, tenant compte de facteurs déterminants pour les dépenses comme l'évolution démographique et l'accroissement de la dette. Pour quantifier les risques pesant sur la viabilité des finances publiques des États membres, on utilise la notion d'écart de viabilité. Cet indicateur détermine dans quelle mesure il faudrait ajuster les taxes ou les dépenses, maintenant et de manière durable, pour faire en sorte que la dette publique reste dans des limites acceptables tout au long de la période de projection. Toutefois, une évaluation complète nécessite également de prendre en compte une série d'autres indicateurs, comme l'encours de la dette, les passifs implicites, le stock d'actifs de l'État, la charge fiscale, l'évolution attendue des retraites moyennes et les performances des systèmes privés de retraite par capitalisation, l'évolution des écarts de viabilité en l'absence d'action, ainsi que le renforcement éventuel de la protection sociale dans certains pays.

11. On peut éviter un accroissement des taux d'endettement durant les prochaines décennies, et des mesures politiques peuvent et devraient être prises pour éviter une tendance à l'augmentation de la dette. Les scénarios à long terme – basés sur des politiques inchangées, et n'incluant donc pas de mesures que les gouvernements pourraient envisager mais qu'ils n'ont pas encore adoptées – utilisés dans le rapport montrent un accroissement constant du taux d'endettement durant les prochaines décennies. Ces scénarios permettent d'évaluer les risques auxquels les États membres sont confrontés, mais ils ne sont pas inévitables. Les scénarios basés sur des politiques inchangées sont parfaits pour des évaluations de la viabilité à long terme, mais ils ne constituent pas des prévisions réalistes pour aucun pays. Ils scénarios sont utiles pour illustrer l'ampleur de l'action politique nécessaire pour garantir la viabilité des finances publiques, et montrent quelle sera l'évolution de la situation si aucune action n'est menée. Cette approche, déjà utilisée dans le rapport 2006 sur la viabilité, a été approuvée par le Conseil ECOFIN de novembre 2006, qui a conclu qu'un tel rapport devrait constituer la base pour des évaluations de la viabilité à long terme dans le contexte des programmes annuels de stabilité et de convergence.

12. L'évaluation de la viabilité des finances publiques à long terme est désormais un aspect bien établi de la surveillance budgétaire dans l'UE. Toutefois, dans un contexte de crise et de relance, l'évaluation de la viabilité est menée avec une incertitude plus grande que d'habitude. D'une part, il est difficile d'apprécier correctement la situation budgétaire structurelle de départ en 2009. Cette difficulté est liée à l'incertitude qui pèse sur la croissance potentielle et l'écart de production, mais également sur la manière dont la crise influence les recettes fiscales, et sur la nature durable ou temporaire des mesures de soutien adoptées par les gouvernements. Dès lors que les déficits structurels n'ont pas été totalement épurés pour prendre pleinement en compte les mesures temporaires adoptées dans le contexte de la crise, le risque pour la viabilité a peut-être été surestimé. D'autre part, si des réformes de nature à favoriser la croissance ne sont pas adoptées, la crise peut avoir une incidence prolongée sur la croissance de nos économies au cours de la prochaine décennie; dans ce cas, les indicateurs de base sur la viabilité dans le rapport ci-joint sous-estimeraient les risques.

4. Évaluation de la viabilité pour chaque pays

13. La viabilité des finances publiques à long terme et l'incidence budgétaire du vieillissement des populations sont des préoccupations partagées par tous les États membres de l'UE. Toutefois, on observe des différences substantielles entre les États membres quant au degré de risque à long terme auquel ils sont exposés et aux sources de risque. Ces variations résultent de: (i) différences dans les situations budgétaires de départ des administrations en 2009, notamment le niveau de la dette et le déficit structurel; (ii) différences dans le financement et l'ampleur des systèmes de protection sociale (iii) différences dans la croissance potentielle, pouvant découler de leurs différents niveaux de développement et de l'évolution démographique attendue.

14. Sur la base des indicateurs de viabilité quantitatifs[6], de l'analyse de sensibilité des hypothèses sous-jacentes et de facteurs supplémentaires, comme la dette, les actifs de l'État et les projections en matière de retraites, il a été procédé à une évaluation globale des risques à long terme pesant sur la viabilité des finances publiques dans les différents États membres[7]. Conformément à cette méthodologie et suivant l'approche développée dans la communication de 2006, présentée dans ladite communication et approuvée dans les conclusions du Conseil ECOFIN de novembre 2006, les États membres sont classés dans des catégories en fonction du degré des risques à long terme auxquels ils sont soumis et de la cause principale de ces risques. Dans ses conclusions, le Conseil a également considéré que les catégories utilisées dans le rapport sur la viabilité constituent un outil important pour évaluer les défis auxquels les États membres sont confrontés en matière de viabilité.

15. La Bulgarie, le Danemark, l'Estonie, la Finlande et la Suède affichent des situations budgétaires relativement plus solides et ont entrepris des réformes globales des systèmes de retraites ces dernières années. Bien que la crise conduise à une détérioration des finances publiques et à un accroissement substantiel des taux d'endettement dans chacun de ces pays, leur situation budgétaire structurelle reste plus saine que celle de la plupart des autres pays de l'UE et présente donc un faible risque à long terme. En Bulgarie, au Danemark, en Estonie et en Suède, l'accroissement des dépenses liées au vieillissement de la population durant les prochaines décennies sera nettement inférieur à la moyenne de l'UE selon les projections. Dans le cas de la Finlande, on prévoit une augmentation substantielle des dépenses et le coût budgétaire de la crise est élevé. Toutefois, le stock considérable d'actifs financiers dans le portefeuille de la sécurité sociale contribue à amortir la détérioration des comptes publics.

16. La Belgique, l'Allemagne, la France, l'Italie, la Hongrie, le Luxembourg, l'Autriche, la Pologne et le Portugal sont des pays qui présentent des caractéristiques très différentes en ce qui concerne leur situation budgétaire de départ et leurs dépenses liées au vieillissement des populations. La Belgique, l'Allemagne et l'Autriche devraient enregistrer des coûts dans ce domaine proches ou supérieurs à la moyenne de l'UE, mais leur situation budgétaire de départ est relativement saine, pour autant que la détérioration des finances publiques liée à la crise ne devienne pas structurelle. L'assainissement à moyen terme améliorera les indicateurs de viabilité, mais les réformes visant à maîtriser l'augmentation des coûts liés au vieillissement seront indispensables. Dans le cas de la Belgique, le taux d'endettement – qui repasse au-dessus du seuil de 100 pour cent du PIB – constitue un fardeau et un risque spécifique. L'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement au Luxembourg est la plus élevée de l'UE; toutefois, ce risque est compensé par une dette actuellement faible et par les actifs financiers substantiels de l'État.

17. En ce qui concerne la France, l'Italie, la Hongrie, la Pologne et le Portugal, les coûts attendus à long terme dans le contexte du vieillissement ne semblent pas particulièrement élevés. Toutefois, compte tenu de la situation budgétaire de départ de ces pays, la politique budgétaire n'est pas viable même sans prendre en compte la moindre augmentation des dépenses liées au vieillissement. Dans tous ces pays, la crise et les mesures de soutien de la relance conduisent à une augmentation très rapide des taux d'endettement, qui annule rapidement les effets positifs de l'assainissement opéré ces dernières années. Pour la Pologne, les projections annoncent une diminution des dépenses liées au vieillissement sur le long terme en raison du transfert des provisions de pensions vers des fonds financés par capitalisation; néanmoins, la réduction annoncée des dépenses est également liée à une diminution considérable de la relation cotisations/prestations. Cela peut soulever des questions concernant le caractère adéquat des retraites et accroître la pauvreté des plus âgés. Dans le cas de la France, il est indispensable, une fois la relance confirmée, de procéder à un assainissement budgétaire ambitieux, ce qui constituera un progrès majeur en vue d'une plus grande viabilité. Au Portugal, une réforme récente du système des retraites a largement contribué à améliorer la viabilité; toutefois, la situation budgétaire structurelle reste très déséquilibrée. Dans le cas de l'Italie, un assainissement budgétaire rapide une fois la relance confirmée est indispensable pour assurer une réduction constante du taux d'endettement très élevé[8]. La faiblesse de l'écart de viabilité de la Hongrie résulte de la réforme des retraites et de l'assainissement budgétaire récent; toutefois, la correction des déséquilibres structurels ces dernières années doit être poursuivie afin de réduire la dette. D'une manière générale, le risque pour la viabilité à long terme est moyen pour ce groupe de pays.

18. Les écarts de viabilité de la République tchèque, Chypre, l'Irlande, la Grèce, l'Espagne, la Lettonie, la Lituanie, Malte, les Pays-Bas, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et le Royaume-Uni sont tous supérieurs à 6 pour cent du PIB, et ils représentent plus du double en Irlande, en Grèce, en Espagne, en Slovénie et au Royaume-Uni. Dans presque tous ces pays, les écarts de viabilité résultent d'une augmentation annoncée très importante des dépenses liées au vieillissement, accentuée dans la plupart des cas par des déséquilibres substantiels au départ, et ils sont donc exposés à un risque plus élevé à long terme. Ceci indique que pour corriger ces écarts, ces pays devront procéder à la fois à des programmes ambitieux d'assainissement afin de réduire leur dette et leur déficit durant les années à venir, et à des réformes profondes de leur sécurité sociale. C'est notamment le cas pour la Grèce, confrontée à la deuxième augmentation la plus importante des dépenses liées au vieillissement dans l'ensemble de l'UE, tandis que son taux d'endettement très élevé renforce les craintes en matière de viabilité. La persistance éventuelle des effets de la crise sur la situation budgétaire et sur la croissance à moyen terme est une source de préoccupation importante pour la plupart des pays soumis à un risque élevé - en particulier l'Irlande, la Grèce, la Lettonie, l'Espagne et le Royaume-Uni – pour lesquels le fait d'éviter une croissance très rapide du taux d'endettement est un défi politique déjà à moyen terme.

19. Dans bon nombre de pays, on observe une détérioration de la viabilité par rapport aux évaluations précédentes. Par rapport à la situation de 2006, les écarts de viabilité se sont creusés pour la plupart des pays, et dix d'entre eux (Irlande, Espagne, Lettonie, Lituanie, Malte, Pays-Bas, Autriche, Pologne, Slovaquie et Royaume-Uni) figurent désormais dans une catégorie de risque plus élevé. La détérioration des écarts de viabilité est particulièrement marquée dans le cas des pays les plus touchés par la crise. En revanche, grâce à l'assainissement et à la réforme des retraites, la Hongrie et le Portugal sont passés du groupe de pays à plus haut risque vers le groupe de pays soumis à un risque moyen.

5. Viabilité des finances publiques dans le contexte de la relance économique: défis politiques

20. La détérioration des finances publiques liée à la crise et l'augmentation annoncée des dépenses liées à l'évolution démographique constituent deux défis politiques majeurs. Compte tenu de la situation budgétaire actuelle, des modifications attendues de la structure de la population et des scénarios de croissance économique à long terme, la dette publique de bon nombre de pays va enregistrer une progression significative. Bien que les taux d'intérêt soient actuellement faibles, la forte augmentation des émissions d'obligations d'État accentuera la pression à la hausse sur les taux au fur et à mesure que les économies sortiront de la crise, au détriment des investissements. Les finances publiques, y compris les systèmes de protection sociale, ont amorti l'incidence économique et sociale de la crise. Bien qu'il soit nécessaire de continuer à soutenir l'économie et d'éviter d'étouffer la relance amorcée, des mesures destinées à améliorer la viabilité des finances publiques, identifiées dans les programmes de stabilité et de convergence des États membres, devraient être mises en œuvre de manière décisive dès que les conditions le permettront en vue d'éviter une correction plus sévère par la suite.

21. Dans le passé, des taux d'endettement élevés ont souvent été corrigés par une croissance économique rapide. Compte tenu de l'évolution démographique qui nuit à la croissance potentielle, il est d'autant plus important de procéder à l'avenir à des réformes de nature à renforcer la productivité. La réduction des taux d'endettement devra découler à la fois de l'assainissement budgétaire et des réformes structurelles destinées à soutenir la croissance potentielle.

22. Il est possible d'éviter un accroissement rapide et non viable de la dette publique durant les prochaines décennies. La stratégie qui doit permettre de faire face aux implications économiques de l'évolution démographique est en place depuis le Conseil européen de Stockholm en 2001. Elle prévoit (i) une réduction du déficit et de la dette, (ii) des augmentations des taux d'emploi et (iii) des réformes des systèmes de sécurité sociale. Elle a montré son utilité et reste d'application. Néanmoins, la situation macroéconomique induite par la crise a modifié les circonstances, les modalités d'application d'une telle stratégie, le poids relatif de ses composants et l'urgence de sa mise en œuvre. Alors qu'avant la crise, les trois axes de la stratégie étaient des options entre lesquelles les pays pouvaient opérer un choix, chacun de ces volets est désormais indispensable pour la plupart des pays de l'UE.

23. Le premier élément de la stratégie axée sur la viabilité fait référence à la nécessité de réduire la dette, en parvenant à des soldes budgétaires sous-jacents sains et durables. Durant la décennie qui a précédé la crise, plusieurs pays ont mené à bien un assainissement ambitieux. Les États membres qui ont atteint leur OMT conformément au pacte de stabilité et de croissance sont parvenus à réduire largement leur taux d'endettement et à améliorer leurs indicateurs de viabilité. Cela leur a donné une nouvelle marge de manœuvre pour appliquer une politique expansionniste contracyclique lorsque la crise est arrivée à son paroxysme au second semestre de 2008.

24. Il ne suffira pas de surmonter la crise économique et financière actuelle sans procéder résolument à un assainissement des finances publiques pour ramener la dette publique sur une trajectoire durable. Les projections fondées sur un scénario dans lequel la croissance reviendrait à sa trajectoire à long terme d'avant la crise montrent que sans assainissement, le ratio de la dette brute au PIB pour l'UE dans son ensemble pourrait atteindre 100 pour cent en 2014 déjà, et continuerait de croître. Un effort d'assainissement de 0,5 pour cent du PIB par an jusqu'à ce que les États membres atteignent l'OMT[9] ne fera que stabiliser le taux d'endettement autour de 100 pour cent du PIB si la croissance met du temps à revenir à sa tendance d'avant la crise. Par conséquent, bien qu'il soit nécessaire de maintenir le soutien aux finances publiques jusqu'à ce que la relance soit confirmée, les politiques budgétaires doivent être progressivement réorientées vers des tendances durables.

25. Une réduction rapide du taux d'endettement impliquera également un abandon en temps voulu des actifs accumulés afin de soutenir le secteur financier, et une gestion efficace des passifs implicites[10]. Le retrait, le moment venu, des mesures de soutien du secteur public en faveur du secteur financier doit concilier la nécessité de préserver la stabilité financière et l'objectif à moyen terme de revenir à la viabilité du secteur et au fonctionnement compétitif du marché, tout en protégeant les intérêts des contribuables conformément à la politique en matière d'aides d'État.

26. Le deuxième volet de la stratégie consiste à accroître les taux d'emploi. Les réformes structurelles, visant notamment à améliorer le fonctionnement des marchés de l'emploi, ont contribué à relever les taux d'emploi des travailleurs plus âgés et des femmes, et à accroître le potentiel de croissance. L'augmentation des taux d'emploi avant la crise était un pas important en direction de la viabilité, dans la mesure où elle compensait en partie l'effet que la diminution de la population en âge de travailler aurait sur la croissance. En ce moment, alors que l'emploi se contracte et que le chômage progresse, il convient d'éviter que le chômage conjoncturel devienne constant, que le chômage à long terme augmente et que les taux de participation diminuent. Un vaste consensus a été dégagé sur une série de principes européens[11] visant à limiter l'incidence de la crise, à modeler une relance durable et à contribuer à la croissance potentielle dans une perspective à plus long terme; il est important de fixer des priorités pour les mesures destinées à réduire les coûts de l'ajustement et à accélérer les transitions sur le marché de l'emploi. Les politiques devraient être en synergie avec les objectifs sociaux de soutien des revenus des citoyens les plus défavorisés, ce qui devrait en soi contribuer à stimuler la demande globale. Les politiques menées à court terme pour faire face à la crise ne doivent pas entraver les stratégies de réforme à long terme, et notamment l'application des principes de flexicurité établis au titre de la stratégie de Lisbonne. En particulier, les États membres devraient s'abstenir d'utiliser des politiques comme les programmes de retraite anticipée pour mitiger l'incidence du chômage plus élevé et de la restructuration industrielle. Dans les pays de la zone euro, les politiques du marché de l'emploi devraient également faciliter l'ajustement structurel, en particulier en ce qui concerne la correction de divergences significatives sur le plan de la compétitivité extérieure, par le biais de leur impact sur les coûts de main d'œuvre unitaires.

27. L'une des principales leçons à tirer des crises financières précédentes concerne l'incidence négative probable sur la croissance potentielle ainsi que la nécessité de procéder à un ajustement structurel et à des redistributions et de favoriser l'innovation pour y remédier. Les réformes structurelles doivent donc jouer un rôle crucial dans une stratégie globale visant à ramener les économies sur des trajectoires durables sur le plan de la croissance et des finances publiques. S'ils sont adaptés aux circonstances spécifiques de chaque pays, les calendriers de réforme visant à promouvoir la croissance potentielle devraient inclure non seulement les mesures mentionnées ci-dessus pour améliorer les marchés de l'emploi et relever les taux de participation, mais également une exploitation totale du marché unique; les réformes destinées à améliorer le fonctionnement des trois axes de la connaissance dans l'UE, l'éducation, la R&D et l'innovation, qui contribuent aux développements technologiques et à la croissance de la productivité, et des efforts en matière de technologies vertes.

28. Des réformes des systèmes de protection sociale – le troisième pilier de la stratégie – sont nécessaires. Pour de nombreux États membres, les excédents primaires nécessaires pour réduire la dette et garantir un préfinancement total des coûts liés au vieillissement sont réalistement trop élevés. Ces excédents primaires sont nettement supérieurs aux records historiques jamais enregistrés dans les pays de l'UE, et ils devraient être maintenus très longtemps.

29. La réforme des systèmes de retraite et de soins de santé est le principal levier politique qui permettra de garantir la viabilité. S'agissant des retraites, il existe plusieurs solutions de réformes, qui ont été mises en œuvre ou qui sont envisagées par différents pays. Ces solutions vont des modifications des règles pour l'accumulation de droits à pension à l'établissement d'un meilleur lien entre les cotisations versées durant la vie active et les retraites, au relèvement de l'âge statutaire du départ à la retraite, au resserrement des critères d'éligibilité et à la suppression des mesures encourageant le départ à la retraite anticipée. Dans plusieurs pays, les futurs retraités ont été incités à compléter leur retraite publique avec leur propre épargne et avec des systèmes de pension par capitalisation. Cependant, les développements sur les marchés financiers durant la crise ont illustré les risques liés au transfert d'une proportion importante des provisions de pensions vers des régimes privés financés par capitalisation, et ont réduit la volonté politique et sociale de mettre en œuvre des réformes qui mettent un pourcentage élevé de pensions à la merci des fluctuations des marchés. La Commission continuera de travailler avec le Conseil et les États membres pour identifier les leçons à tirer pour l'élaboration de plans de retraite par capitalisation et pour cibler les bénéficiaires de manière à assurer une offre adéquate et durable de retraites privées. Chaque pays devra identifier les réformes qui conviennent le mieux à ses caractéristiques et à ses préférences sociales, et il est souhaitable de parvenir à un consensus pour les mettre en œuvre. Des relèvements de l'âge effectif de départ à la retraite qui reflètent l'accroissement de la longévité sont envisagés par plusieurs États membres et méritent une plus grande attention. Outre les économies de dépenses publiques à moyen et long terme, un relèvement de l'âge statutaire et de l'âge effectif de départ à la retraite contribue à accroître la population active et limite le ralentissement de la croissance potentielle. De plus, l'allongement de la vie active et l'accumulation correspondante de droits à pension auront un impact favorable sur les revenus des retraités.

30. L'accroissement attendu des dépenses de soins de santé à long terme est substantiel et constitue un risque pour la viabilité. Compte tenu de la complexité et du caractère peu prévisible des progrès accomplis dans le domaine médical, qui représentent une part considérable de l'accroissement des dépenses, les projections risquent même de sous-estimer les dépenses futures. En outre, pour certains pays, la nécessité d'améliorer la quantité et la qualité des services de santé et d'étendre la couverture de la prise en charge formelle à long terme en faveur des personnes âgées pourrait renforcer les pressions sur les finances publiques. Compte tenu de ses dimensions multiples, une réforme des soins de santé doit envisager plusieurs questions complexes, sur les possibilités de rendre le système de la santé plus efficace; les ressources allouées à la médecine préventive et curative; la manière de relever le défi du maintien d'une main d'œuvre appropriée dans le secteur des soins de santé; l'équilibre du financement à charge des patients, du secteur public et des assureurs privés; le degré de concurrence entre les prestataires de soins; et l'évaluation et la gestion de la technologie en vue de favoriser l'efficacité et de garantir des services de qualité tout en rationalisant les coûts; de même que des questions éthiques telles que l'accès à des traitements coûteux.

31. Comme les ressources publiques sont rares, il est indispensable d'améliorer la qualité des finances publiques. La modernisation des services publics et la réduction des dépenses non productives contribuent à limiter la progression de la dette, libèrent des ressources qui peuvent être investies dans des domaines qui favorisent la croissance, comme l'éducation, la recherche et l'innovation, ainsi que d'autres objectifs politiques (social, environnemental, de santé) et incitent davantage à relever la capacité de production de l'économie. L'assainissement budgétaire par le biais de la collecte de recettes supplémentaires devrait prendre en compte les effets d'incitation, l'efficacité et la compétitivité, et viser spécifiquement les mesures qui ont le moins d'effets perturbateurs, notamment sur la participation au marché de l'emploi et l'accumulation du capital, et qui contribuent à réaliser d'autres objectifs (taxes environnementales, par ex.). .

6. Conclusion

32. Les projections disponibles pour le long terme montrent que sans un effort ambitieux d'assainissement des finances publiques et sans réformes structurelles, on enregistrerait des augmentations inacceptables du service de la dette et des dépenses de retraites, ainsi que des dépenses consacrées aux soins de santé et à la prise en charge à long terme durant les prochaines décennies. L'accroissement des dépenses publiques et les perspectives d'augmentation constante de la dette constitueraient un obstacle pour une relance soutenue et durable et pour une croissance économique équilibrée.

33. Une expansion budgétaire appropriée pour contrer la récession n'est pas incompatible avec la viabilité des finances publiques à plus long terme. Les mesures budgétaires visant à accroître la confiance et à soutenir la demande ne portent leurs fruits que si elles sont perçues par les marchés et par l'opinion publique comme temporaires et cohérentes avec la viabilité à long terme. Dans le cas contraire, si les agents économiques prévoient un accroissement durable de la dette, le soutien budgétaire perd son efficacité et peut devenir contreproductif, en particulier si la crise a atteint son paroxysme et si l'on entre dans une phase de relance.

34. Les expériences du passé montrent qu'en illustrant la nécessité et l'urgence de réformes structurelles, les crises constituent une opportunité que les gouvernements peuvent mettre à profit pour procéder à des avancées décisives dans les réformes structurelles. Les stratégies budgétaires de sortie de crise visant à atteindre des objectifs ambitieux et réalistes à moyen terme doivent être élaborées dès à présent et appliquées de manière coordonnée dès que la relance sera confirmée, en tenant compte de la situation spécifique de chaque pays. Pour soutenir les réformes nécessaires et renforcer la crédibilité de l'ajustement budgétaire – qui s'étend inévitablement sur plusieurs années – il est possible que les États membres doivent également développer davantage leurs procédures institutionnelles de nature à accroître la stabilité. Dans le contexte du pacte de stabilité et de croissance, la viabilité de la dette devrait jouer un rôle très central et explicite dans les procédures de surveillance.

35. C'est dans le contexte de l'enjeu de la viabilité et de la nécessité de soutenir la relance amorcée que la Commission a recommandé aux pays qui affichent actuellement un déficit excessif de corriger cette situation. C'est également dans cette perspective que les États membres devraient fixer des objectifs ambitieux et réalistes dans leurs programmes de stabilité et de convergence. Ces derniers devraient accorder une attention particulière aux stratégies orientées vers la viabilité.

[1] «Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE», Économie européenne, 4/2006 et communication de la Commission COM (2006) 574 final, 12.10.2006.

[2] Conclusions du Conseil sur «La viabilité des finances publiques», 7 novembre 2006.

[3] Réunion informelle des chefs d'État ou de gouvernement, texte adopté d'un commun accord pour le sommet du G20 de Pittsburgh, Bruxelles, 17 septembre 2009.

[4] «Plan européen pour la relance économique», communication de la Commission au Conseil européen, COM (2008) 800 final, 26 novembre 2008.

[5] «Rapport 2009 sur le vieillissement», élaboré conjointement par la Commission et le CPE, Économie européenne , 2, et communication de la Commission intitulée «Gérer l'incidence d'une population vieillissante dans l'UE», COM (2009) 180 final, 21 avril 2009.

[6] Les indicateurs de viabilité reposent sur l'hypothèse selon laquelle les dépenses liées au vieillissement de la population (retraites, soins de santé, prise en charge à long terme, chômage et éducation) évolueront conformément aux projections démographiques, et se basent sur un ratio constant des recettes et des autres dépenses primaires au PIB.

[7] Le rapport contient une explication détaillée concernant la méthode utilisée et les scénarios alternatifs.

[8] Le taux d'endettement annoncé est supérieur à 116 pour cent du PIB pour la fin de 2010 – il s'agit du taux le plus élevé depuis la création de l'euro.

[9] La référence fixée par le pacte de stabilité et de croissance pour le rythme de l'assainissement.

[10] Garanties pour les obligations ou les emprunts émis par les banques, fonds communs de créance (solutions de défaisance) et autres organismes.

[11] «L'Europe, moteur de la relance», communication de la Commission au Conseil européen de printemps, COM(2009)114 final, 04.03.2009.