COMVIISSION DES COMVIUNAUTES EUROPEENNES 
C0MO3) 531 final 
Bruxelles, le 26.04.1994 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
La Protection sociale en Europe 
1993 
Avant-propos Avant-propos 
Les défis auxquels doivent faire 
face les Etats membres de la 
Communauté dans le domaine de la 
protection sociale sont au coeur des 
débats sur la compétitivité, la crois­
sance et l'emploi et les réponses qui 
y seront apportées conditionneront 
largement l'avenir de la société 
européenne. 
Bien entendu, le choix des priorités, 
l'organisation, les modalités de 
financement de la protection sociale 
appartiennent à chacun des Etats 
membres. Il n'est pas question, la 
Commission l'a clairement indiqué à 
plusieurs reprises, d'harmoniser des 
systèmes de sécurité sociale qui 
trouvent leur ancrage dans leur 
culture, leurs structures et leurs 
modalités d'organisation propres. 
Mais les Etats membres sont tous 
confrontés à des problèmes 
similaires: l'évolution démogra­
phique, celle — dramatique — du 
marché du travail, les changements 
des structures familiales et les phéno­
mènes d'exclusion et de pauvreté qui 
en résultent Par ailleurs, les diffé­
rences de niveaux de protection 
sociale peuvent constituer un obsta­
cle à la libre circulation ou entraîner 
des distorsions sur ce plan. 
C'est pourquoi le Conseil s'est 
orienté en 1992 vers une nouvelle 
approche, celle de la convergence 
des objectifs et politiques de protec­
tion sociale (recommandation 
92/442/CEE du 27 juillet 1992) qui 
vise à définir en commun des objec­
tifs destinés à guider les politiques des Etats membres tout en laissant à 
ces derniers l'entière maîtrise de 
l'organisation et du financement de 
leur système. Il a insisté à cette 
occasion sur l'importance de 
l'échange d'informations et de l'ana­
lyse, permettant d'enrichir les débats 
et de faire avancer la réflexion. 
Le présent rapport est une première 
contribution à cet échange et au 
développement de l'analyse afin de 
faciliter l'information des Etats 
membres et des partenaires de la 
protection sociale pour la définition 
de leurs choix et de leurs actions. 
Dans ce contexte, il doit être vu en 
parallèle et en étroite relation avec le 
rapport sur l'Emploi en Europe, 
l'articulation entre ces deux 
domaines étant l'une des probléma­
tiques clefs du développement 
économique et social de la Commu-
nauté. Le Traité sur l'Union 
Européenne assigne d'ailleurs, dans 
son article 2, comme mission à la 
Communauté "... un niveau d'emploi 
et de protection sociale élevé". 
Ce premier rapport propose trois 
axes d'analyse. Il vise en premier heu 
à présenter une information claire et 
synthétique sur l'état de la protection 
sociale dans la Communauté, sur les 
points communs aussi bien que sur les 
différences entre les Etats membres. 
Outre une description de l'organi­
sation et de la philosophie générale 
de chaque système (chapitre 1), il 
présente des informations compara­
tives sur le montant des prestations 
offertes dans un certain nombre de situations jugées particulièrement 
significatives (chapitres 4 et 5). 
Le deuxième axe du rapport est l'ana­
lyse des changements qui sont inter­
venus depuis le début des années 80 
dans les différents systèmes: évolu­
tion des dépenses de protection 
sociale et de leur financement 
(chapitre 3), analyse des principales 
modifications des législations afin de 
dégager les orientations politiques 
qui ont été celles des Etats membres 
dans ce domaine face à des 
contraintes largement similaires 
(chapitre 2). 
Le troisième axe vise à traiter 
quelques uns des grands problèmes 
contemporains de la protection 
sociale. Sur la base des débats dans 
le monde académique, que peut-on 
dire sur l'impact économique de la 
protection sociale (chapitre 6)? 
Comment les Etats membres orien­
tent-ils leurs efforts pour parvenir à 
une meilleure maîtrise de leurs 
dépenses de santé (chapitre 7)? 
Quelle est l'influence d'une seconde 
activité rémunérée dans un couple 
sur le montant des prestations 
sociales reçues et comment mieux 
réconcilier protection sociale et 
activité économique (chapitre 8)? 
Face à la fréquence croissante de 
situations socio-démographiques 
atypiques (interruptions de carrière, 
ruptures familiales,...), quelles sont 
les réponses des différents systèmes 
de protection sociale (chapitre 9)? 
Ce faisant, ce premier rapport ne 
saurait prétendre à l'exhaustivité. 
~2 -3 
'' ™yr!ffif%PP?* *tk'J?%f •5,,s?/'/' '*é& 
Les rapports ultérieurs devront traiter 
d'autres thèmes qui n'ont pu être 
abordés ici (que ce soit, par exemple, 
la protection sociale des travailleurs 
non salariés ou les mécanismes 
d'incitation et d'aide à l'intégration 
dans le marché du travail des bénéfi­
ciaires du revenu minimum) ou qui 
nécessitent des analyses plus appro­
fondies (les liens entre protection 
sociale et emploi, la maîtrise des 
dépenses de santé,...). Ces prochains 
rapports devront en même temps 
apporter l'information la plus 
complète possible sur les réformes 
adoptées par chaque Etat membre. 
Le fait que la Communauté 
européenne se soit fixé des objectifs 
communs pour guider les politiques 
des Etats membres dans la voie de la 
convergence va permettre un net 
renforcement de l'échange d'infor­
mations sur les résultats obtenus à 
travers les politiques suivies par 
chacun d'entre eux, puisque des 
critères communs d'appréciation ont 
été implicitement définis dans la 
recommandation du Conseil. Que 
chacun des Etats membres puisse 
pleinement profiter de l'expérience 
des autres, telle va être la principale 
valeur ajoutée communautaire dans 
le domaine de la protection sociale. 
Table des matières 
Table des matières 
Avant-propos 
Résumé 
Chapitre 1 
Chapitre 2 
Chapitre 3 
Chapitre 4 
Chapitre 5 
Chapitre 6 
Chapitre 7 
Chapitre 8 
Chapitre 9 Les systèmes de protection sociale dans la 
Communauté: similitudes et différences 
Réformes récentes des systèmes de protection 
sociale dans la Communauté 
Les dépenses de la protection sociale et leur 
financement 
L'ampleur de la protection sociale dans les Etats 
membres 
Mesures d'intégration sociale et économique 
La protection sociale: questions économiques 
Les systèmes de santé dans la Communauté 
La protection sociale et la conciliation entre vie 
professionnelle et vie familiale 
L'impact des mutations sociales et économiques 
sur les systèmes de protection sociale 
Sources et méthodologie 
5-
-6-
Résumé 
Résumé 
Des différences 
non négligeables 
mais aussi des 
ressemblances 
Les différences entre les Etats 
membres quant à l'ampleur du 
total des sommes consacrées à la 
protection sociale se sont réduites 
depuis une quinzaine d'années, sous 
les effets conjugués d'une forte 
augmentation dans les pays du sud de 
la Communauté et d'une stabilisation 
dans les pays du nord (notamment en 
Belgique, en Allemagne, aux Pays-
bas et au Danemark). En 1991 
(dernière année disponible), les 
statistiques rassemblées par Eurostat 
sur la base de la méthodologie 
commune du SESPROS indiquaient 
que les transferts, en espèces ou en 
nature, opérés à travers les méca­
nismes de la protection sociale s'éta-
geaient entre un peu moins de 20% 
du PIB au Portugal et un peu plus de 
32% aux Pays-Bas. Encore ces écarts 
sont-ils probablement moindres dans 
la réalité car les taxes et les cotisa­
tions sociales prélevées sur les 
prestations elles-mêmes sont sensi­
blement plus fortes dans les pays où 
les prestations sociales sont les plus 
élevées. 
L'analyse et la comparaison entre 
Etats membres, tant en ce qui 
concerne les masses financières 
engagées que les barèmes et les conditions d'attribution des presta­
tions conduit à des résultats contras­
tés selon les branches de la protection 
sociale. 
S'agissant des pensions de retraite, 
les écarts entre Etats membres sont 
sensiblement différents selon que 
l'on considère le montant moyen des 
prestations effectivement versées 
aux retraités ou le calcul théorique 
des taux de remplacement. Le 
montant moyen des prestations de 
vieillesse s'étageait entre un peu 
moins de la moitié du PIB par 
habitant au Portugal, en Irlande et en 
Espagne et environ les trois quarts en 
France, aux Pays-Bas, en Italie et en 
Grèce. Les calculs effectués d'après 
les barèmes en vigueur à la même 
date montrent cependant que les 
pensions de retraite théoriques, 
exprimées en proportion du dernier 
salaire, ne sont pas plus faibles, loin 
s'en faut, en Espagne ou au Portugal 
qu'en France, en Italie ou aux Pays-
Bas. Les différences quant au 
montant des prestations vieillesse 
effectivement versées sont donc 
imputables davantage au fait que la 
proportion d'hommes ou de femmes 
qui arrivent à l'âge de la retraite avec 
des carrières incomplètes est variable 
selon les Etats membres — notam­
ment parce que certains régimes ne 
sont pas encore arrivés à maturité — 
qu'aux formules théoriques de calcul 
des pensions. 
Les comparaisons sont plus difficiles 
à établir en ce qui concerne l'autre 
grande fonction de la protection 
sociale qu'est la prise en charge collective du coût des soins de santé 
(25% du total des dépenses en 
moyenne dans la Communauté 
contre 37% pour la vieillesse), tant il 
est vrai que les indicateurs quantita­
tifs sont ici à manier avec précaution. 
Hormis l'Allemagne et les Pays-Bas 
où les personnes les plus riches 
peuvent ne pas s'affilier à l'assu­
rance maladie, tous les Etats 
membres ont des systèmes de protec­
tion sociale qui couvrent l'ensemble 
de leur population contre le risque de 
maladie et prennent en charge la 
majeure partie, si ce n'est la totalité 
de leurs dépensés de santé. Les (trop 
rares) études effectuées sur l'accès 
aux soins montrent que, si les besoins 
des plus pauvres sont en général plus 
importants que ceux des plus riches, 
tous les systèmes en vigueur dans les 
Etats membres de la Communauté 
permettent en première approxima­
tion de satisfaire le principe: "à 
besoin égal, traitement égal". 
En ce qui concerne les prestations de 
chômage, les contrastes entre Etats 
membres sont plus accentués. Au 
Danemark, en Belgique ou aux Pays-
Bas, un chômeur reçoit des indem­
nités qui représentent en moyenne de 
70% à 80% du PIB par habitant 
contre 10% environ en Italie (où les 
travailleurs licenciés peuvent toute­
fois recevoir d'autres types d'indem­
nisation) et en Grèce et guère plus de 
20% au Portugal et au Royaume-Uni. 
Ici, les différences ne s'expliquent 
pas seulement par le pourcentage de 
chômeurs indemnisés mais aussi par 
les barèmes d'indemnisation qui 
apparaissent nettement moindres en 
Résumé 
Italie, au Royaume-Uni et en Grèce 
que dans les autres Etats membres. 
On relève des différences sensibles 
également en ce qui concerne les 
indemnités versées à un travailleur 
salarié en cas de maladie ou d'inva­
lidité: un salarié qui tombe malade 
continue de percevoir la totalité 
de son salaire en Belgique, en 
Allemagne, en Grèce ou au Luxem­
bourg; lorsque son salaire égale le 
salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie, il en reçoit les trois quarts 
au Danemark, en Espagne, au Pays-
Bas ou au Portugal, près des deux 
tiers en France, la moitié en Italie, 
mais le tiers seulement en Irlande et 
au Royaume-Uni. Des écarts de 
même ampleur existent en cas 
d'invalidité. 
Mais les plus forts écarts concernent 
1 e s prestations familiales. Pour 
chaque jeune de moins de 20 ans, le 
montant des prestations reçues en 
1991 représentait moins de 1% du 
PIB par habitant en Espagne ou en 
Grèce; il dépassait 8% en Belgique et 
en France, approchait 9% au 
Royaume-Uni et atteignait 11% au 
Luxembourg, voire même plus de 
12% au Danemark. 
Les minima 
sociaux 
Ces contrastes existent également 
et leur importance est variable 
en ce qui concerne les minima 
sociaux, c'est-à-dire les prestations 
minimales versées aux personnes 
sans ressources qui ne disposent 
d'aucun droit à des prestations 
contributives. Une personne seule 
ayant atteint l'âge de la retraite sans 
ressources personnelles peut 
recevoir une pension de retraite non contributive dans tous les Etats 
membres: certes celle-ci est relative­
ment faible en Grèce (10% du PIB 
par habitant), en Italie (17%) et au 
Portugal (21%), mais son niveau est 
proche, lorsqu'on l'exprime en 
fonction de la richesse nationale, 
dans les autres Etats membres: 
autour de 30% du PIB par habitant en 
Belgique, en Allemagne, en 
Espagne, en France et au Royaume-
Uni, de 35% au Danemark, au 
Luxembourg et en Irlande et de 40% 
aux Pays-Bas. 
De même, une personne adulte qui 
est incapable de travailler (invalidité 
totale) a droit à une prestation non 
contributive dans tous les Etats 
membres: là encore celle-ci est plus 
faible en Grèce (16% du PIB par 
habitant) et au Portugal (21%); elle 
se situe aux alentours de 30% du PIB 
par habitant en Allemagne, Espagne, 
en France et au Royaume-Uni, de 
40% en Irlande et aux Pays-Bas, de 
50% en Italie et au Luxembourg, de 
55% au Danemark et de 65% en 
Belgique. 
Une personne adulte, apte à travail­
ler, qui se trouve sans ressources ne 
peut prétendre à aucune prestation de 
revenu minimum en Grèce, au Portu­
gal, en Espagne et en Italie, même si 
dans ces deux derniers pays elle peut 
recevoir, lorsqu'elle habite dans 
certaines régions, une assistance 
sociale qui représente une forme de 
revenu minimum. A condition d'être 
disponible sur le marché du travail, 
elle reçoit une prestation de ce type 
dans les autres Etats membres; celle-
ci est relativement faible (un peu plus 
de 20% du PIB par habitant) en 
France et au Royaume-Uni, plus 
élevée en Belgique et en Allemagne 
(environ 30%), et surtout au Luxem­
bourg et en Irlande (35%), ainsi 
qu'au Danemark et aux Pays-Bas 
(40%). Des contraintes 
communes 
Les politiques suivies par les Etats 
membres au cours de quinze 
dernières années ont été influencées 
par deux contraintes majeures: la 
persistance de taux de chômage 
élevés, malgré les nombreuses 
créations d'emploi entre 1984 et 
1990, et la nécessité de rie pas laisser 
se creuser, et dans certains cas de 
réduire, les déficits publics. A ces 
contraintes générales se sont ajoutés 
deux défis spécifiques à la protection 
sociale: gérer le déséquilibre 
démographique qui s'annonce pour 
le début du siècle prochain et menace 
le financement des régimes de 
pensions; parvenir à maîtriser la 
croissance du coût des systèmes de 
santé, tout en maintenant la qualité 
des soins ainsi que la possibilité 
offerte à chacun d'y avoir accès. 
Tous les Etats membres ont recher­
ché de nouvelles ressources en 
relevant les taux de cotisation. 
Certains (Belgique, France) ont 
recouru aussi au déplafonnement des 
cotisations et à la création de 
nouveaux types de contributions afin 
d'élargir l'assiette du financement de 
la protection sociale. Mais la 
contrainte de ne pas alourdir les 
charges des entreprises afin de 
ménager leur compétitivité et de 
promouvoir l'emploi a conduit aussi 
certains Etats membres à réduire, 
voire à supprimer certaines cotisa­
tions et à compenser cette perte à 
travers une prise en charge par le 
budget de l'Etat (Allemagne et Pays-
Bas notamment). 
L'autre voie a consisté à tenter de 
diminuer les dépenses. Malgré les 
difficultés à revenir sur les "droits 
acquis", des amputations du niveau 
Résumé 
des prestations sont intervenues, soit 
directement par une révision des 
barèmes à la baisse, soit indirecte­
ment en rendant plus sévères les 
conditions d'octroi des prestations. 
Par ailleurs, les règles d'indexation 
des prestations ont été modifiées 
dans un sens moins favorable, soit en 
abandonnant l'indexation sur les 
salaires (Royaume-Uni), soit même 
en suspendant pendant certaines 
périodes l'indexation sur les prix 
(Belgique, Allemagne, Danemark, 
Grèce, Luxembourg, Pays-Bas). 
Dans le domaine de l'indemnisation 
du chômage, la persistance de taux 
de chômage élevés a conduit les Etats 
membres à modifier assez sensible­
ment leur système: en réduisant les 
taux de remplacement, en rendant 
plus rigoureuses les conditions à 
remplir pour percevoir les presta­
tions, notamment par un allongement 
des périodes de stage (Allemagne, 
Royaume-Uni), mais aussi en 
augmentant la durée de versement 
des prestations, tout particulièrement 
pour les travailleurs les plus âgés 
(Belgique, Danemark, Allemagne, 
Espagne, France). La mise en place 
de systèmes de préretraites à la fin 
des années 70 et au début des années 
80, destinée à libérer des emplois 
pour les jeunes, s'est révélée cepen­
dant très coûteuse et certains Etats 
membres ont cherché à en réduire la 
portée à la fin de la décennie 
(Danemark). 
Par ailleurs, le bénéfice des presta­
tions de chômage a été étendu aux 
jeunes qui se présentent pour la 
première fois sur le marché du travail 
et des mesures particulières ont été 
prises à leur égard (Belgique, 
Danemark, France, Pays-Bas, Portu­
gal). De façon plus générale, des 
mesures actives ont été prises dans 
tous les Etats membres pour lutter 
contre le chômage: obligation pour les chômeurs, notamment les plus 
jeunes, d'accepter des emplois 
temporaires d'utilité publique 
(Danemark, France), promotion du 
travail à temps partiel (Belgique, 
France), de la mobilité géographique 
(Italie) et de la création d'entreprises 
(Belgique, Danemark, Irlande, 
Italie), création de prestations desti­
nées à fournir un complément de 
revenu aux titulaires des emplois les 
moins rémunérés (Royaume-Uni), 
mise en place de dispositifs de 
réinsertion pour les chômeurs de 
longue durée (Belgique, France, 
Royaume-Uni). 
La persistance du chômage n'a pas 
facilité l'adaptation des systèmes de 
retraite au nouveau contexte 
démographique. Outre les réformes 
imposées par la mise en oeuvre de la 
directive communautaire de 1978 
(79A7/CEE) sur l'égalité de traite­
ment dans la sécurité sociale, la 
principale question en débat a été 
celle de l'âge de la retraite. A cet 
égard, une évolution notable s'est 
opérée au cours de la décennie: dans 
un premier temps, le retrait précoce 
du marché du travail a été encouragé 
puis, les menaces sur l'équilibre 
financier des régimes de retraite se 
précisant, la majorité des Etats 
membres a cherché au contraire à 
reculer l'âge effectif de départ en 
retraite, soit en repoussant progressi­
vement l'âge légal, soit en augmen­
tant le nombre d'années de 
cotisations nécessaires pour perce­
voir une pension à taux plein. 
Parallèlement, des aménagements 
ont été apportés dans certains Etats 
membres au mode de calcul des 
pensions, notamment pour permettre 
le développement des formules de 
retraite flexible (Belgique) et 
progressive, en autorisant le cumul 
d'une activité à temps partiel avec 
une pension partielle (Danemark, Allemagne), dans la ligne de la 
recommandation du Conseil du 10 
décembre 1982 (82/857/CEE), ainsi 
que pour permettre la prise en compte 
dans le calcul de la pension des 
périodes d'interruption d'activité 
pour élever des enfants en bas âge 
(Allemagne, France, Luxembourg). 
Les préoccupations concernant le 
vieillissement démographique 
promis aux pays européens pour les 
premières années du prochain siècle 
n'ont cependant pas conduit la 
plupart des Etats membres à mettre 
en oeuvre des politiques familiales à 
visée nataliste: les prestations 
familales n'ont guère été jugées 
prioritaires et leur part dans le total 
des prestations sociales a diminué, 
dans l'ensemble de la Communauté, 
de plus de 30%. En revanche, les 
prestations de maternité ont été 
améliorées (Danemark, Espagne, 
France, Irlande, Pays-Bas, Portugal) 
et des prestations destinées à permet­
tre un congé parental dans les 
premières années de la vie de l'enfant 
ont été instituées (Allemagne, 
France), avec le souci de mieux 
concilier la vie professionnelle et la 
vie familiale des parents d'enfants en 
bas âge. 
Dans le domaine des soins de santé, 
la dernière décennie a été caracté­
risée par deux phénomènes majeurs. 
Le premier a été la mise en place, 
dans les pays du sud de la Commu­
nauté, de systèmes nationaux de 
santé permettant à l'ensemble de la 
population de recevoir des soins 
gratuits. Mais dans le même temps 
des mesures, souvent drastiques, de 
limitation du coût des soins ont été 
prises dans tous les Etats membres: 
le co-paiement par le patient pour les 
soins, les médicaments et les biens 
médicaux a été institué et/ou étendu; 
et des réformes en profondeur ont été 
entreprises par certains Etats 
-9-
Résumél 
membres afin d'introduire davantage 
les mécanismes du marché dans la 
gestion des systèmes de santé (Pays-
Bas, Royaume-Uni). 
Certains Etats membres se sont 
inquiétés, par ailleurs, de la forte 
augmentation du nombre de 
personnes recevant une pension 
d'invalidité et du fait que ce type de 
prestations tend à être utilisé comme 
un moyen de se retirer du marché du 
travail par ceux qui n'ont pas droit à 
l'assurance chômage et qui n'ont pas 
la possibilité de recevoir une pension 
de retraite anticipée. La réforme 
adoptée aux Pays-Bas pour y 
remédier a consisté à faire supporter 
davantage par les entreprises le coût 
des indemnités versées en cas d'arrêt 
de travail pour maladie ou invalidité 
et à les encourager financièrement à 
employer des handicapés. Le 
Royaume-Uni a, pour sa part, institué 
une allocation spécifique permettant 
aux handicapés de faire face aux 
coûts supplémentaires entrâmes par 
l'exercice d'une activité. 
Au bout du compte, ces diverses 
mesures ont permis de contenir la 
croissance des dépenses de protec­
tion sociale dans les Etats membres. 
Contrairement à une idée largement 
répandue, celles-ci se situaient au 
début des années quatre-vingt-dix, 
dans l'ensemble de la Communauté, 
à peu près au même niveau en 
proportion du PIB que dix ans plus 
tôt. Dans cinq des Etats membres — 
Belgique, Danemark, Allemagne, 
Irlande et Luxembourg — le ratio 
dépenses de protection sociale / PIB 
était moindre en 1991 qu'en 1981. 
Dans les autres pays du nord de la 
Communauté, la croissance de ce 
ratio a été faible pendant cette 
période et due en grande partie à 
l'augmentation du chômage au 
cours des dernières années. Ce 
n'est, en fait, que dans le sud de la Communauté, où les systèmes de 
protection sociale sont encore en 
développement, que la croissance 
des dépenses a été significative. 
Sélectivité 
et ciblage 
des prestations 
En temps de crise, quand les 
ressources sont rares et les 
besoins importants, la tentation est 
grande de cibler davantage les 
prestations sur les plus nécessiteux. 
Cette tendance à une réduction des 
prestations d'assurance au profit des 
prestations accordées sous condi­
tions de ressources a été un élément 
important de la politique suivie au 
Royaume-Uni au cours de la dernière 
décennie. On la retrouve dans 
d'autres Etats membres, principa­
lement pour les prestations familiales 
et l'aide au logement. Les Pays-Bas 
ont institué un système unique de 
prestations pour les malades, les 
invalides, les chômeurs et les 
personnes âgées dont les revenus 
sont inférieurs à un minimum social, 
dont le montant est, comparati­
vement à ceux en vigueur dans les 
autres Etats membres, relativement 
élevé (cf. supra). 
D'une façon générale, ce ciblage des 
prestations, outre le fait que le test 
des ressources est souvent lourd à 
administrer, a semblé difficile à 
opérer dans les pays de tradition 
bismarckienne, où le lien entre 
cotisations versées et droit aux 
prestations est profondément ancré 
dans les esprits. La situation du 
marché de l'emploi a conduit cepen­
dant la majorité des Etats membres à 
développer des prestations visant à 
accorder une garantie de ressources minimales aux personnes les plus 
nécessiteuses, et notamment aux 
chômeurs: à la suite de l'Allemagne 
(1961), des Pays-Bas (1963), de la 
Belgique (1974), du Danemark 
(1974) et de l'Irlande (1975), qui 
disposaient déjà de tels mécanismes, 
le Luxembourg (1986) et la France 
(1988) ont institué un revenu 
minimum garanti, tandis que le 
Royaume-uni réformait profondé­
ment son propre dispositif (1988). 
Parallèlement, d'autres minima non 
contributifs spécifiques ont été créés 
ou développés, à destination notam­
ment des personnes âgées et des 
familles monoparentales. L'Espagne, 
la Grèce, l'Italie et le Portugal, qui ne 
disposent pas de système général de 
garantie de ressources, ont institué des 
pensions de retraite non contributives 
versées sous condition de ressources. 
L'Espagne et le Portugal ont créé en 
outre des prestations d'assistance 
sociale pour les chômeurs ayant épuisé 
leurs droits à l'assurance chômage. 
L'Allemagne, la France et le Luxem­
bourg ont institué des prestations sous 
conditions de ressources destinées aux 
familles monoparentales. 
Privatisation: peu 
de réalisations 
concrètes 
La dernière décennie a été éga­
lement caractérisée par l'inten­
sité des débats sur l'avenir de la 
protection sociale et notamment 
sur la possibilité de privatiser, au 
moins partiellement, certaines de ses 
activités. Le Royaume-Uni a montré 
la voie en favorisant la sortie du 
système national de pensions 
complémentaires au profit des 
pensions complémentaires d'entre-
-10 
:RéàtimÊ 
prise dans un premier temps (1976), 
de contracts d'épargne personnelle 
dans un second ( 1986). Toutefois les 
réformes concrètes allant dans le 
sens de la privatisation ont été très 
peu nombreuses dans les autres Etats 
membres: en Belgique, l'assurance 
contre les accidents du travail a été 
transférée au secteur privé, tout en 
restant fortement encadrée par le 
législateur (1988); très récemment 
l'Italie semble s'être engagée dans 
cette voie, tout au moins pour les 
soins de santé. Et dans le domaine de 
la vieillesse, il faut signaler les incita­
tions à l'épargne personnelle, assor­
ties d'avantages fiscaux, dans 
plusieurs Etats membres (Belgique, 
France), mais sans que celles-ci ne 
s'accompagnent de possibilités 
d'exemption des cotisations aux 
régimes obligatoires d'assurance. 
Dans l'ensemble on ne peut pas dire 
que le rôle des systèmes publics de 
protection sociale ait été sensible­
ment réduit au cours des dernières 
années, ainsi qu'en témoignent d'ail­
leurs les statistiques d'EUROSTAT. 
On note même au contraire des 
extensions des mécanismes de 
protection sociale à de nouvelles 
catégories (Allemagne, Grèce, 
Espagne, Portugal). 
La convergence 
des objectifs et 
politiques de 
protection sociale 
Le rôle de la protection sociale dans 
le fonctionnement des sociétés 
industrielles développées est quelque­
fois méconnu, tant les yeux sont 
braqués sur les problèmes financiers. Celle-ci constitue pourtant un moyen 
efficace d'organiser les nécessaires 
solidarités entre ceux qui tirent un 
revenu de leur activité et ceux qui en 
sont empêchés par leur âge, leur état 
de santé ou parce qu'ils ne parvien­
nent pas à trouver un emploi. Dans 
un contexte économique où la 
conjonction d'un progrès technique 
rapide et d'une concurrence interna­
tionale particulièrement vive peut 
être génératrice d'exclusion et de 
pauvreté, elle constitue un puissant 
facteur de cohésion sociale et l'on 
sait désormais à quel point la 
cohésion sociale d'une nation contri­
bue à sa compétitivité. 
Certes l'impact de la protection sociale 
sur la compétitivité des économies et 
la création d'emplois donne lieu à 
interrogations et débats, d'autant plus 
aigus dans les périodes de faible crois­
sance qu'il faut alors souvent augmen­
ter les prélèvements pour combler les 
déficits sociaux. Bien que, sur la base 
des statistiques disponibles, on 
n'observe au sein de la Communauté 
aucune corrélation, ni dans un sens ni 
dans l'autre, entre le niveau ou la varia­
tion des dépenses de protection sociale 
au cours des dernières années, d'une 
part, et les performances commer­
ciales, le volume de l'emploi ou le taux 
de chômage, d'autre part, il est reconnu 
que le fait de taxer le facteur travail 
peut avoir des effets négatifs sur le 
contenu en emploi de la croissance. 
Toutefois, ces statistiques disponibles 
sont trop limitées pour qu'il soit possi­
ble de tirer une conclusion définitive 
de cette absence de corrélation. 
L'importance de la protection sociale 
est explicitement reconnue par la 
Communauté, puisque le Traité insti­
tuant la Communauté européenne, tel 
qu'amendé par le Traité de Maastricht, 
stipule dans son article 2 que la "La 
Communauté a pour mission, par 
l'établissement d'un marché commun et d'une union économique et 
monétaire, et par la mise en oeuvre 
des politiques visées aux articles 3 et 
3A, de promouvoir un développe­
ment harmonieux et équilibré des 
activités économiques dans 
l'ensemble de la Communauté, une 
croissance durable et non inflation­
niste respectant l'environnement, un 
haut degré de convergence des 
performances économiques, un 
niveau d'emploi et de protection 
sociale élevé, le relèvement du niveau 
et de la qualité de vie, la cohésion 
économique et sociale et la solidarité 
entre les Etats membres." 
En adoptant le 22 juillet 1992 une 
recommandation aux Etats membres 
sur la convergence des objectifs et 
des politiques de protection sociale 
(92/442/CEE), le Conseil des 
Communautés européennes a claire­
ment défini la politique communau­
taire dans ce domaine: promouvoir la 
convergence des politiques des Etats 
membres autour d'objectifs 
communs, dans le strict respect de 
l'autonomie et de la diversité des 
systèmes en vigueur dans chacun des 
pays de la Communauté. 
Ces objectifs communs ont été 
définis dans le texte de la recomman­
dation en référence à trois missions 
essentielles de la protection sociale: 
- garantir à toute personne qui 
réside légalement sur le territoire 
d'un Etat membre un niveau de 
ressources conforme à la dignité 
humaine et lui offrir la possibi­
lité de bénéficier des systèmes 
de protection de la santé qui 
existent dans cet Etat membre; 
- contribuer à favoriser l'inté­
gration sociale de toutes les 
personnes qui résident légale­
ment sur le territoire de l'Etat 
membre ainsi que l'intégration 
11 -
Résumé 
dans le marché du travail de 
toutes celles qui sont aptes à 
exercer une activité rémunérée; 
- accorder aux travailleurs sa­
lariés, lorsqu'ils cessent leur 
activité en fin de carrière ou 
s'ils sont contraints de l'inter­
rompre pour cause de maladie, 
d'accident, de maternité, d'inva­
lidité ou de chômage, un revenu 
de remplacement qui préserve 
leur niveau de vie d'une manière 
raisonnable, en fonction de leur 
participation à des régimes de 
sécurité sociale appropriés. 
A travers l'énoncé de ces missions 
fondamentales de la protection 
sociale, se trouvent en quelque sorte 
réconciliées les deux grandes tradi­
tions autour desquelles ont été 
construits les systèmes des Etats 
membres de la Communauté 
européenne: 
- celle, d'une part, qui puise son 
origine dans l'entreprise et qui 
confère aux salariés, en échange 
du versement de cotisations, le 
droit de percevoir un revenu 
de remplacement, calculé en 
fonction de leur salaire antérieur, 
à la fin de leur vie active ou 
lorsqu'ils se trouvent contraints 
d'interrompre leur travail; 
- celle, d'autre part, fondée sur 
l'idée de solidarité nationale qui 
accorde à tous les habitants d'un 
pays, lorsqu'ils se trouvent en 
situation de besoin, des presta­
tions forfaitaires, financées soit 
par des régimes nationaux de 
sécurité sociale, soit directement 
sur le budget de l'Etat. 
Cette synthèse des deux modèles 
traditionnels — "bisniarckien" et 
"beveridgieri" — dessine ainsi les 
contours d'un modèle européen de protection sociale, modèle qui 
comprendrait à la fois une garantie de 
ressources minimales offerte à tous 
les citoyens, une contribution à leur 
intégration économique et sociale 
ainsi que des dispositifs permettant 
de maintenir dans une proportion 
raisonnable les revenus des travail­
leurs en cas d'interruption de leur 
activité. 
Protection sociale 
et intégration 
dans la société 
Le Conseil a adopté, en même 
temps que la recommandation 
sur la convergence, une recomman­
dation spécifique aux Etats membres 
"portant sur des critères communs 
relatifs à des ressources et prestations 
suffisantes dans les systèmes de 
protection sociale" (92/441/CEE), 
qui énonce un certain nombre de 
principes relatifs à la reconnaissance 
de ce droit ainsi qu'à sa mise en 
oeuvre. Parmi ces principes figure 
"l'ouverture de ce droit à toutes les 
personnes qui ne disposent pas ... de 
ressources suffisantes, sous réserve 
de la disponibilité active au travail ou 
à la formation professionnelle en vue 
d'obtenir un travail, pour les 
personnes dont l'âge, la santé et îa 
situation familiale permettent une 
telle disponibilité active ou, le cas 
échéant, sous réserve de mesures 
d'intégration économique et 
sociale pour les autres personnes". 
La nécessaire insertion des 
mécanismes de la protection sociale 
dans une politique générale de 
prévention de l'exclusion a ainsi été 
reconnue par l'ensemble des Etats 
membres de la Communauté comme 
un axe très important, voire priori- , taire de leur politique dans ce 
domaine. En même temps, la façon 
d'envisager cette insertion a évolué 
quelque peu. Pendant longtemps, 
l'accent a été mis sur la prévention 
des éventuels effets désincitatifs de 
la protection sociale: il s'agissait — 
et il s'agit encore — d'éviter que le 
fait de percevoir des prestations de 
chômage ou d'invalidité, ou plus 
généralement des prestations versées 
sous condition de ressources, atténue 
l'intérêt et donc les efforts des 
bénéficiaires pour retrouver une 
autonomie financière par l'exercice 
d'une activité économique rémuné­
rée. 
On se rend compte de plus en plus 
aujourd'hui qu'il ne suffit pas 
toujours de rechercher un emploi 
pour en trouver un et que la protec­
tion sociale doit elle-même s'adapter 
à ce nouveau contexte de pénurie 
d'emplois. Il s'agit alors d'associer 
l'octroi des prestations sociales à des 
politiques actives de prévention de 
l'exclusion: exclusion sociale pour 
les personnes invalides ou handica­
pées, exclusion économique — elle-
même génératrice à terme 
d'exclusion sociale — pour les 
chômeurs de longue durée et toutes 
les personnes incapables de s'inté­
grer dans le marché du travail. 
Une triple 
adaptation 
Cette adaptation de la protection 
sociale s'opère dans un 
contexte difficile, où les contraintes 
sont non seulement économiques 
mais aussi politiques. D'une part, les 
systèmes eux-mêmes sont remis en 
question par certains qui doutent de 
leur efficacité, voire de leur légiti­
mité, arguant du coût excessif qu'ils 
- 12 
Résumé 
feraient peser sur les économies 
nationales. D'autre part, parce que la 
mauvaise conjoncture économique 
du début des années quatre-vingt-dix 
et les impératifs de rigueur budgé­
taire visant à maîtriser les déficits et 
les niveaux d'endettement publics et 
qui sont, de plus, dictés par la prépa­
ration de l'union économique et 
monétaire, obligent tous les Etats 
membres à trouver un nouvel équili­
bre, à court comme à moyen terme, 
entre les recettes et les dépenses de 
protection sociale. 
Pourtant, il est frappant de constater 
à quel point les européens sont 
attachés à leur système national de 
protection sociale. Lorsqu'on leur 
demande, dans le cadre d'une 
enquête Eurobaromètre effectuée au 
printemps 1992, si "l'Etat doit conti­
nuer à offrir à chacun un large 
éventail de prestations de sécurité 
sociale, même s'il doit pour cela 
augmenter les impôts et les cotisa­
tions", 66% des habitants de la 
Communauté répondent "oui" et 
27% seulement répondent "non". 
Lorsqu'on les invite à réagir sur la 
phrase suivante: "La sécurité sociale 
est trop coûteuse pour la société, les 
prestations devraient être réduites et 
les cotisations abaissées", 55% 
(contre 36%) répondent qu'ils ne 
sont pas d'accord avec cette affirma­
tion. Par ailleurs, de très larges 
majorités se dessinent dans la plupart 
des Etats membres pour juger que les 
chômeurs, les personnes âgées, les 
personnes malades ou invalides et les 
personnes les plus pauvres sont 
insuffisamment protégées par la 
société. 
Maintenir, adapter et, lorsque c'est 
nécessaire, développer la protection 
sociale dans les Etats membres, telle 
était l'ambition affichée par le 
Conseil à travers les deux recom­
mandations adoptées en 1992. Cette adaptation est probablement à 
rechercher dans trois directions. 
Un premier enjeu est pour chaque 
système de mieux prendre en 
compte les changements qui 
affectent les sociétés européennes, 
que ce soit sur le plan: 
- de la structure par âge des 
populations, qui oblige les 
systèmes de pensions à se réfor­
mer; 
- de l'allongement de l'espérance 
de vie, qui fait apparaître de 
nouveaux besoins de protection 
sociale liés à la dépendance des 
personnes âgées; 
- de la précarisation du marché du 
travail, qui conduit à des inter­
ruptions de carrière de plus en 
plus fréquentes; 
- de la persistance de taux de 
chômage élevés, qui appelle une 
meilleure combinaison entre 
soutien financier aux chômeurs 
et mesures actives d'intégration; 
- de l'apparition de nouvelles 
formes de pauvreté et d'exclu­
sion, qui rend nécessaire la mise 
en oeuvre du droit fondamental 
de toute personne à des 
ressources suffisantes pour vivre 
conformément à la dignité 
humaine; 
- que sur le plan de l'évolution des 
structures familiales, qui conduit 
à s'interroger sur le bien-fondé 
des droits dérivés; 
- et de l'égalité entre hommes et 
femmes au regard de la sécurité 
sociale. 
Deuxième enjeu: comme le 
mentionne le texte de la recomman­dation sur la convergence, les 
systèmes de protection sociale 
doivent désormais "être gérés avec le 
maximum d'efficience, eu égard aux 
droits, aux besoins et aux situations 
des intéressés, et d'efficacité en 
matière d'organisation et de 
fonctionnement"; d'une part, il paraît 
plus que jamais nécessaire d'éli­
miner tous les obstacles à l'emploi 
qui pourraient dériver du mode de 
financement de la protection sociale, 
tout en sachant que la structure du 
financement ne peut être considérée 
indépendamment de celle des presta­
tions et qu'un équilibre, spécifique à 
chaque Etat membre, doit être 
conservé entre prestations contribu­
tives et prestations non contributives, 
afin de maintenir l'adhésion des 
personnes qui, d'une façon ou d'une 
autre, sont appelées à les financer; 
d'autre part, les coûts de fonctionne­
ment des systèmes de protection 
sociale doivent être contrôlés, 
sachant qu'une gestion rigoureuse 
est la condition nécessaire pour que 
ceux-ci conservent la confiance des 
personnes qui y adhèrent. 
Enfin, le troisième enjeu se réfère à 
ce qu'il est convenu d'appeler le 
"paradoxe de la protection sociale", 
à savoir le fait que les systèmes de 
sécurité sociale ne sauraient à eux 
seuls assurer... la sécurité sociale des 
personnes qu'ils couvrent, mais 
qu'ils ne peuvent avoir pour ambition 
que d'atténuer leur insécurité. De ce 
fait, un pays qui consacre une part 
importante de son produit intérieur 
brut à la protection sociale n'a pas 
pour autant nécessairement une 
bonne politique en matière de protec­
tion sociale. Il se peut que ce résultat 
soit dû à des dispositifs d'indemni­
sation du chômage inadéquats et à 
des dépenses de santé incontrôlées. 
Une politique optimale dans ce 
domaine serait celle, au contraire, où 
le plus petit nombre de personnes 
- 13-
MMmÊÊi 
aurait recours aux transferts opérés 
par la protection sociale et où ceux 
qui sont obligés d'y recourir se 
verraient offrir un revenu de rempla­
cement d'un niveau adéquat assorti, 
chaque fois que c'est possible, d'une 
incitation et d'une aide à la réintégra­
tion économique. 
La protection sociale vise pour une 
part à transférer des revenus vers 
ceux à qui la société reconnaît le droit 
de ne pas travailler, soit en raison de 
leur état de santé soit simplement à 
cause de leur âge; mais elle vise aussi 
à soulager les besoins des personnes 
qui souhaiteraient travailler mais qui 
ne le peuvent pas, soit parce qu'ils ne 
trouvent pas d'emploi, soit parce que 
des contraintes familiales les en 
empêchent. D'où l'idée qu'il faut 
intégrer de plus en plus dans les 
mécanismes de la protection sociale 
les moyens permettant de s'en 
passer, prévention, lutte contre 
l'exclusion, politique active de 
l'emploi. 
Tel est probablement le défi majeur 
auquel sont confrontés les Etats 
membres dans ce domaine au cours 
des prochaines années. C'est l'ambi­
tion de la Communauté, et de ce 
rapport sur La protection sociale en 
Europe en particulier, de soutenir et 
de compléter l'action des Etats 
membres pour affronter ce défi. 
- 14-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Chapitre 1 Les systèmes de protection 
sociale dans la Communauté: 
similitudes et différences 
La notion de protection sociale, 
selon laquelle l'Etat assume la 
responsabilité ultime de la santé et du 
bien-être des citoyens, est une inven­
tion européenne. Les sytèmes de 
protection sociale mis en oeuvre 
actuellement dans tous les Etats 
membres ont commencé à se 
développer à la fin du 19e siècle dans 
un certain nombre de pays européens 
en réponse aux nouveaux et vastes 
problèmes sociaux liés à une indus­
trialisation rapide et à une concentra­
tion croissante de la population dans 
les villes et les grandes cités. A 
commencer par l'Allemagne dans les 
années 1870, les gouvernements de 
tous les pays d'Europe, acceptant le 
principe — et, en fait, la nécessité — 
d'une intervention de l'Etat en vue de 
résoudre ces problèmes, ont pris 
progressivement des mesures desti­
nées à combattre la pauvreté et la 
misère lorsque les travailleurs, 
n'ayant plus accès à la terre, étaient 
mis dans l'incapacité de travailler et 
de gagner un salaire. 
La politique sociale visait donc, 
avant toute chose, à apporter une aide 
en cas de maladie, d'accident du 
travail, d'invalidité et de vieillesse, 
généralement par la promulgation de 
textes de loi obligeant les employeurs 
et les travailleurs à s'assurer contre 
ces éventualités. Cependant, il a fallu 
un certain temps pour que le principe 
d'aide universelle pour tous les membres de la société, qu'ils 
occupent — ou aient occupé — un 
emploi ou non, soit enfin accepté. Il 
a fallu attendre l'entre-deux-guerres, 
pour certains pays, et les premières 
années de l'après-guerre, pour 
d'autres pays, pour que des mesures 
soient instaurées afin d'apporter une 
aide médicale et sociale à tous les 
citoyens et de faire en sorte que 
chaque citoyen ait accès à un 
minimum vital. 
Dans les pays du nord de l'Europe, 
un tel système universel de garantie 
du revenu et de soins de santé a été 
mis en place au cours des années 
1960 et des efforts ont été déployés 
par la suite pour rationaliser et conso­
lider les aspects disparates de cette 
assistance qui s'était souvent 
développée de manière chaotique et 
décousue. Dans les régions moins 
développées du sud de la Commu­
nauté, les systèmes existants, qui 
offrent une couverture plus ou moins 
complète, en sont encore à un stade 
moins avancé. 
Bien que les systèmes de protection 
sociale existant à l'heure actuelle 
dans les Etats membres diffèrent, 
dans leurs modes de financement et 
dans leurs champs d'application, 
leurs principales caractéristiques 
sont largement similaires. Ceci est dû 
en partie au fait qu'ils ont un ancêtre 
commun, mais également au fait qu'ils s'efforcent de résoudre les 
mêmes types de problèmes et ont à 
faire face à des changements sociaux 
et économiques similaires, une situa­
tion qui a été renforcée par le proces­
sus d'intégration plus poussée. 
Tous les Etats membres octroient à 
leurs citoyens des prestations en cas 
de vieillesse, de maladie, d'inva­
lidité, de maternité et de chômage, 
ainsi que pour la prise en charge 
d'enfants, et les font bénéficier d'un 
système de soins de santé gratuits ou 
largement subventionnés. 
Outre l'importance des prestations 
fournies, les principales disparités, 
qui reflètent en partie l'évolution 
différente qu'ont connue les 
systèmes nationaux ainsi que les 
différences de structure politique et 
institutionnelle des différents pays, 
concernent: 
- la mesure dans laquelle les 
prestations sont proportionnelles 
aux rémunérations antérieures 
ou forfaitaires; 
- la prévalence ou non du contrôle 
des ressources afin de déter­
miner le droit aux prestations et 
le montant de celles-ci; 
- le fait qu'il existe ou non un 
droit à un revenu minimum 
garanti; 
15-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
- le fait que les. prestations en 
nature (soins de santé) sont 
disponibles ou non pour tout le 
monde au moment et à l'endroit 
où elles sont nécessaires; 
- le mode de perception des 
recettes destinées à financer 
le système et, en particulier, 
l'importance des cotisations 
patronales et salariales par 
rapport à l'impôt; 
- le rôle des représentants des 
employeurs et des travailleurs 
dans la gestion du système et 
celui de l'Etat; 
- le rôle des institutions du secteur 
privé dans la fourniture des 
prestations et des services offerts 
par rapport au rôle du secteur 
public. 
En première approximation, les Etats 
membres peuvent être divisés en 
quatre principaux groupes: ceux dans 
lesquels le principe d'assurance 
prédomine et où les prestations sont 
étroitement liées aux cotisations 
versées; ceux dans lesquels le 
principe d'assurance est moins 
important, où les prestations sont 
davantage liées aux besoins et où le 
financement du système repose 
davantage sur la fiscalité générale; 
ceux qui occupent une position inter­
médiaire; ceux dans lesquels le 
système est encore en développe­
ment. 
Dans la pratique, cependant, cette 
partition est quelque peu arbitraire 
étant donné que, dans tous les Etats 
membres, le principe d'assurance est 
appliqué dans une certaine mesure et 
que, dans tous les cas, une partie du 
système est destinée à faire face aux 
besoins de base. Les lignes de démar­
cation entre les groupes sont par 
conséquent assez floues et tendent à le devenir davantage au fil des ans 
étant donné que les pressions identi­
ques exercées sur les gouvernements 
amènent ceux-ci à modifier leurs 
systèmes de manière souvent 
similaire. Néanmoins, dans le cadre 
de cette présentation générale, une 
telle partition présente un certain 
intérêt. 
Le premier groupe comprend l'Alle­
magne, la France, la Belgique et le 
Luxembourg, auxquels on pourrait 
également ajouter les Pays-Bas et 
l'Italie qui figurent dans le troisième 
groupe ci-dessous; tous ces pays ont 
des systèmes fondés sur les principes 
d'assurance, axés dans une large 
mesure sur les travailleurs et destinés 
essentiellement à maintenir les 
revenus des personnes qui ne sont 
plus en mesure de travailler ou qui 
prennent leur retraite. Les travail­
leurs salariés ou non salariés versent 
une partie de leurs revenus à une 
caisse d'assurance, et ces cotisations 
leur permettent de bénéficier de 
prestations, en espèces ou en nature, 
lorsqu'ils sont dans le besoin. Les 
cotisations versées par les travail­
leurs salariés à la caisse d'assurance 
sont complétées par les cotisations 
versées pour eux par leur employeur. 
Dans la plupart des cas, les presta­
tions dont bénéficient les assurés sont 
liées à leurs revenus professionnels 
— les soins de santé et les allocations 
familiales étant les principales 
exceptions — et, partant, aux cotisa­
tions versées par eux-mêmes ou par 
leur employeur. Par conséquent, le 
système vise à maintenir leur revenu 
en cas de maladie, d'incapacité de 
travail, de perte d'emploi ou de 
retraite en liant les prestations aux 
cotisations. Aussi les systèmes 
servent-ils, dans une large mesure, à 
redistribuer les revenus des individus 
au cours de leur existence de manière 
à réduire les fluctuations dans le montant de leurs dépenses et à éviter 
les situations précaires potentielles. 
Bien qu'il existe des différences 
quant à la manière dont les régimes 
sont gérés, quant au rôle joué par les 
institutions privées et les partenaires 
sociaux dans leur gestion et à la 
répartition des cotisations entre les 
employeurs et les travailleurs, les 
systèmes existant dans les pays 
précités présentent des caractéris­
tiques similaires. Dans ces quatre 
pays, bien que les cotisations consti­
tuent la principale source de finance­
ment, celles-ci sont complétées par 
les recettes de la fiscalité générale. 
En outre, le régime d'assurance est 
complété par une aide sociale offerte 
aux personnes dans le besoin qui, 
parce qu'elles n'ont pas versé suffi­
samment de cotisations ou pas de 
cotisations du tout à la caisse d'assu­
rance, n'ont pas droit à des presta­
tions ou ont épuisé leurs droits aux 
prestations. Dans tous ces pays, 
l'Etat fait en sorte que le revenu 
d'une personne ne soit pas inférieur 
à un niveau minimum garanti, quels 
que soient le statut professionnel de 
la personne concernée et le montant 
des cotisations qu'elle a versées dans 
le passé. Cette aide est financée par 
le système fiscal général et les presta­
tions sont servies sous condition de 
ressources, c'est-à-dire que les 
revenus — ou les ressources — dont 
dispose un ménage sont évalués afin 
de déterminer le montant de l'aide 
financière dont celui-ci pourra 
bénéficier. 
Dans ces quatres pays, les soins de 
santé sont également fondés sur un 
principe d'assurance, les services 
étant financés par les cotisations, 
bien que, dans ce cas, tout le monde 
ait accès aux services indépendam­
ment des cotisations versées. Les 
services sont essentiellement fournis 
16 
Chapitre 1 ~ les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
par le secteur privé, les frais étant 
remboursés par l'Etat. 
Le deuxième groupe comprend les 
pays dans lesquels, comme c'est le 
cas au Royaume-Uni, au Danemark 
et en Irlande, le principe d'assurance 
joue un rôle moindre. La fiscalité 
générale y constitue une source de 
financement plus importante que 
dans le premier groupe et les presta­
tions tendent à être moins étroitement 
liées aux cotisations. Néanmoins, les 
systèmes qui existent dans ces trois 
pays sont moins homogènes que dans 
le cas du premier groupe. 
C'est ainsi notamment que le 
Royaume-Uni et l'Irlande font inter­
venir les cotisations patronales et 
salariales dans le financement du 
système de protection sociale 
beaucoup plus que le Danemark, 
pays dans lequel la plus grande partie 
des recettes proviennent de la fisca­
lité générale, notamment de l'impôt 
sur le revenu. D'autre part, au 
Danemark, les prestations sociales 
sont étroitement liées aux revenus 
professionnels, comme dans le 
premier groupe, tandis qu'au 
Royaume-Uni et en Irlande elles 
tendent à être essentiellement forfai-
taires (reflétant l'influence de 
Beveridge dont les idées concernant 
le droit de tous à un minimum vital, 
du moins pour les personnes qui 
occupaient ou avaient occupé un 
emploi, constituent la base du 
"Welfare State" britannique qui s'est 
développé immédiatement après la 
guerre). 
Au Danemark, le système vise à 
garantir un certain niveau de revenu 
lorsqu'une personne ne travaille pas 
et, par le fait que les impôts à payer 
tendent à être liés au revenu, il existe 
un lien indirect entre les cotisations 
versées au système de protection 
sociale et les prestations servies. Au Royaume-Uni et en Irlande, le 
système vise à fournir une aide 
minimale. Au Royaume-Uni, il 
n'existe de hen entre le montant des 
cotisations versées et le montant des 
prestations servies que pour les 
pensions liées aux revenus, dont la 
plus grande partie est gérée par des 
caisses de pensions privées, tandis 
qu'en Irlande les prestations de 
chômage sont également liées dans 
une faible mesure aux revenus. 
Néanmoins, dans ces deux pays, le 
droit aux prestations dépend toujours 
des cotisations versées par la 
personne concernée. 
Au Royaume-Uni et en Irlande, les 
personnes qui n'ont pas droit à des 
prestations, qui ont épuisé leurs 
droits ou dont les droits sont insuffi­
sants en comparaison de leurs 
besoins peuvent avoir recours à 
l'aide sociale à condition qu'elles 
soient sans travail pour une raison 
valable parce qu'elles sont malades, 
handicapées ou invalides, parce 
qu'elles ont un enfant ou parce 
qu'elles ne parviennent pas à trouver 
un emploi et que leurs revenus et 
leurs économies soient inférieurs à 
un montant spécifié. Au Royaume-
Uni et en Irlande, les montants des 
prestations d'assistance sociale sont 
normalement inférieurs à ceux des 
prestations de sécurité sociale — au 
Royaume-Uni, cette différence est 
toutefois minime — et, dans la prati­
que, la principale différence entre les 
prestations de sécurité sociale et 
d'assistance sociale réside dans le 
fait que les premières sont versées 
automatiquement tandis que les 
secondes sont subordonnées à une 
condition de ressources. 
Au Royaume-Uni, les personnes qui 
travaillent à temps partiel ou dont les 
salaires sont faibles peuvent bénéfi­
cier d'une prestation spéciale, le 
Family Credit, cette possibilité n'est toutefois offerte qu'aux travailleurs 
ayant des enfants. Au Danemark, le 
système s'efforce de faire en sorte 
que tout le monde ait la garantie d'un 
revenu minimum. 
Comme dans le premier groupe, au 
Danemark et au Royaume-Uni, les 
soins de santé font partie du système 
de protection sociale et sont dispen­
sés gratuitement (à l'exception des 
médicaments) à tous les citoyens, 
quel que soit le montant des cotisa­
tions qu'ils ont versées. Dans ces 
deux pays, toutefois, les services sont 
fournis essentiellement par le secteur 
public. En Irlande, au contraire, 
seules les personnes à faibles revenus 
bénéficient de la gratuité des soins de 
santé, à l'exception des traitements 
hospitaliers qui sont gratuits pour la 
quasi-totalité des habitants. 
Le troisième groupe comprend les 
pays dont les systèmes de protection 
sociale se situent à mi-chemin entre 
ceux des deux premiers groupes, à 
savoir les Pays-Bas et l'Italie. Cette 
partition, comme on l'a indiqué plus 
haut, est largement une question de 
degré et, en ce qui concerne leurs 
caractéristiques principales, les 
Pays-Bas et l'Italie ne diffèrent pas 
fondamentalement des deux 
premiers groupes de pays. 
Dans le cas de l'Italie, en particulier, 
les cotisations, notamment les cotisa­
tions patronales, constituent une 
source de financement aussi impor­
tante qu'en France ou en Belgique, et 
les prestations, à l'exception des 
prestations familiales, sont étroite­
ment liées au revenu. Le système de 
prestations de chômage est cepen­
dant beaucoup moins développé que 
dans la plupart des autres Etats 
membres, seules des prestations d'un 
montant peu élevé étant payables de 
droit II en résulte qu'il est fait appel 
dans une large mesure à la Cassa 
17-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Integrazione Guadagni (Caisse de 
mutualisation des gains), qui est 
essentiellement un régime destiné à 
couvrir le chômage partiel ou tempo­
raire. 
En outre, en Italie, contrairement aux 
deux premiers groupes de pays, le 
système d'aide sociale aux personnes 
qui ne peuvent prétendre à des presta­
tions n'est pas destiné à garantir un 
revenu minimum à tous. Il est géré 
par les autorités locales, en même 
temps que les services sociaux et les 
soins de santé, et varie quelque peu 
d'une région à l'autre du pays. 
Aux Pays-Bas, par contre, le système 
d'aide sociale — ou "général" — est 
extrêmement développé et est 
destiné à aider toutes les personnes 
ayant un revenu insuffisant, quel que 
soit leur statut, y compris celles qui 
bénéficient de prestations sociales si 
celles-ci ne sont pas assez élevées 
pour que le revenu de ces personnes 
atteigne le niveau défini comme 
minimum vital — ou "minimum 
social". Ce système complète le 
régime d'assurance sociale dans 
lequel, comme dans d'autres pays, 
les cotisations et les prestations sont 
fonction du revenu. 
Le quatrième groupe de pays 
comprend l'Espagne, le Portugal et la 
Grèce, dans lesquels les systèmes 
sont similaires à ceux des autres Etats 
membres, mais sont moins dévelop­
pés. Dans ces trois pays, les presta­
tions sociales sont financées en 
grande partie par les cotisations 
patronales, bien qu'en Espagne et au 
Portugal notamment les soins de 
santé soient largement financés par 
l'impôt. Dans ces trois pays, les types 
standards de prestations sont liées au 
revenu, ainsi que les cotisations. 
Cependant, un nombre relativement 
élevé de personnes n'ont pas droit à des prestations et bénéficient d'une 
aide sociale, sous la forme, par 
exemple, d'une pension minimale ou 
d'une allocation d'invalidité forfai­
taire, dont le montant est relative­
ment peu élevé. Dans aucun de ces 
trois pays, l'aide sociale n'est conçue 
pour garantir un revenu minimum à 
tous. 
En résumé, il existe dans tous les 
Etats membres, à des degrés divers, 
un régime d'assurance sociale dans 
lequel les montants versés et perçus 
sont liés dans une plus ou moins 
grande mesure au revenu. Au 
Royaume-Uni et en Irlande, la 
plupart des prestations sont forfai­
taires, reflétant la philosophie selon 
laquelle celles-ci doivent être basées 
sur les besoins plutôt que sur les 
revenus. Dans les autres pays, seules 
les allocations familiales sont forfai­
taires, mais varient alors avec le 
nombre d'enfants et même avec l'âge 
des enfants (en Belgique, en France 
et aux Pays-Bas, notamment). 
Dans tous les Etats membres, toutes 
les personnes qui occupent un emploi 
et dont le revenu professionnel est 
supérieur à un montant minimum, 
ainsi que leurs employeurs, sont 
tenus de contribuer au financement 
des prestations sociales. Cette 
obligation a notamment pour but 
d'engendrer un lien de solidarité, 
bien que le montant des prestations 
reçues soit lié dans la plupart des cas 
au volume des cotisations versées. 
Bien que les travailleurs non salariés 
soient inclus dans les régimes contri­
butifs dans presque tous les pays de 
la Communauté, des prestations de 
chômage ne leur sont servies qu'au 
Danemark et au Luxembourg. 
De même, dans tous les Etats 
membres, l'assurance sociale est 
complétée par une aide sociale desti­
née à couvrir les personnes dont la carrière professionnelle — et le 
volume des cotisations versées — ne 
leur ouvrent pas de droits à presta­
tions. Dans la plupart des cas, cette 
assistance sociale est destinée à 
porter le revenu jusqu'à un montant 
minimum spécifié et est soumise, de 
ce fait, à un test des revenus pour 
déterminer le montant de l'aide à 
fournir. Dans un certain nombre de 
pays, cependant, notamment ceux du 
sud de la Communauté, l'assistance 
sociale est restée discrétionnaire et ne 
garantit pas nécessairement que le 
niveau du revenu minimum soit 
toujours atteint. 
Dans tous les Etats membres de la 
Communauté, pratiquement tous les 
citoyens bénéficient de soins de santé 
minimum, quel que soit le montant 
de leurs revenus ou des cotisations 
versées et, dans la plupart des pays, 
la plus grande partie de ces services 
sont fournis gratuitement ou sont 
largement remboursés. 
Des informations plus détaillées 
concernant les systèmes de protec­
tion sociale existant dans chacun des 
Etats membres sont présentées ci-
après. 
Allemagne 
Le système allemand de protec­
tion sociale est basé sur les 
principes d'assurance sociale pour 
les personnes occupant un emploi et 
gagnant plus de 250 écus environ par 
mois. En outre, l'assistance sociale 
assure des prestations minimales aux 
personnes qui se trouvent dans le 
besoin. 
-18-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Assurance sociale 
Le régime d'assurance pension est 
obligatoire pour les salariés ainsi 
que pour un certain nombre d'autres 
groupes, comme certains travailleurs 
non salariés par exemple. Toute 
personne non assujettie au régime 
obligatoire peut contracter une 
assurance volontaire. Le régime sert 
des prestations en espèces en cas de 
retraite et de décès, dont le montant 
est calculé sur la base du nombre 
d'années d'assurance et du rapport 
entre le revenu de l'assuré et le 
revenu moyen de la population 
active, lequel est fixé chaque année 
sur la base du salaire net moyen. 
Les régimes de pensions complé­
mentaires professionnelles sont 
également importants: ils couvrent 
environ 65% de toutes les personnes 
occupant un emploi et servent des 
prestations dont le montant s'élève 
en moyenne à quelque 200 écus par 
mois. 
En cas d'invalidité, les personnes 
peuvent bénéficier de prestations 
proportionelles aux revenus au titre 
soit du régime d'assurance pension, 
soit du régime d'assurance accidents 
du travail, selon le cas. 
Tous les salariés dont les revenus 
sont inférieurs à un montant spécifié 
(environ 30 000 écus par an) doivent 
être affiliés au régime d'assurance 
soins de santé, qui couvre également 
les pensionnés, les étudiants et 
certains autres groupes qui ont 
besoin de protection, ainsi que de 
nombreux travailleurs non salariés. 
Le régime assure des soins de santé 
et sert des prestations en espèces 
lorsqu'une personne est incapable de 
travailler (80% de la rémunération à 
concurrence d'un plafond), bien que 
les six premières semaines d'inca­
pacité de travail soient couvertes par l'employeur. Il assure également des 
soins obstétricaux et sert des presta­
tions en espèces pendant une période 
spécifiée au cours de la grossesse et 
après l'accouchement. 
L'organisation du régime est 
complexe, avec quelque 1200 caisses 
autonomes qui déterminent leurs 
propres taux de cotisation (lesquels 
varient de 8% à 15%), la moitié étant 
payée par l'employeur et l'autre 
moitié par le salarié. Le régime 
public couvre 92% de la population, 
les 8% restants étant couverts par des 
régimes privés d'assurance maladie. 
L'affiliation au régime d'assurance 
accidents du travail est également 
obligatoire pour les travailleurs 
salariés et pour certains travailleurs 
non salariés. Ce régime est géré par 
les Associations d'assurance respon­
sabilité patronale (organismes 
publics autonomes dans chaque 
secteur industriel ou commercial). Le 
régime couvre les soins en cas d'acci­
dent du travail ou de maladie profes­
sionnelle et sert des prestations 
d'invalidité et des pensions de veuve, 
dont le montant varie en fonction des 
risques perçus. 
Le régime d'assurance chômage, 
géré par l'Agence fédérale pour 
l'emploi, sert des prestations dont le 
montant est fonction du salaire 
antérieur pendant une période variant 
de six mois à deux ans et demi 
environ en fonction de la durée de la 
carrière professionnelle et de l'âge de 
la personne concernée. Le régime 
prévoit également toute une série de 
mesures destinées à prévenir les 
pertes d'emploi ou à aider les 
personnes à trouver un nouvel 
emploi. Comme dans le cas de l'assu­
rance maladie, les cotisations sont 
versées pour moitié par les 
employeurs. Les allocations familiales varient en 
fonction du nombre d'enfants et 
peuvent être réduites si les revenus 
des parents dépassent certaines 
limites. Les parents ont le droit de 
prendre un congé spécial pour l'édu­
cation de leurs enfants, d'une durée 
maximale de trois ans par enfant, et 
bénéficient d'une allocation 
d'environ 300 écus par mois pendant 
une période maximale de dix-huit 
mois. 
Assistance sociale 
L'assistance sociale garantit un 
revenu minimum à toute 
personne non couverte par les 
régimes d'assurance sociale — ou 
ayant épuisé ses droits — lorsque 
celle-ci se trouve dans le besoin et est 
incapable de gagner sa vie. 
Outre les allocations de base, l'assis­
tance sociale assure également des 
soins de santé et d'autres services 
sociaux. 
France 
En France, le système de sécurité 
sociale comprend un certain 
nombre de régimes légaux et divers 
dispositifs complémentaires. 
Régimes légaux 
Les régimes légaux constituent la 
base du système. Ils sont 
nombreux et chacun d'entre eux a 
son propre système de financement 
et d'attribution des prestations, 
lesquelles sont liées aux revenus ou 
aux cotisations des membres. Aucun 
de ces régimes n'offre toutefois de 
protection contre le chômage. Ils 
-19 
Chapitre 1 - tes systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
peuvent être divisés en quatre 
catégories. 
- Le régime général applicable 
aux travailleurs salariés des 
secteurs de l'industrie et des 
services non affiliés à des 
régimes spéciaux couvre la vieil­
lesse, la maladie, la maternité, 
l'invalidité, le décès, les 
accidents du travail et les 
maladies professionnelles ainsi 
que les allocations familiales. Il 
couvre également les autres 
personnes non affiliées à un 
régime d'assurance maladie 
obligatoire. Le financement est 
essentiellement assuré par les 
cotisations patronales et 
salariales (uniquement les 
cotisations patronales en ce qui 
concerne les accidents du travail, 
les maladies professionnelles et 
les allocations familiales). 
- Le régime agricole couvre les 
agriculteurs et les ouvriers 
agricoles. Les cotisations ne 
financent que 20% des presta­
tions, le reste des fonds prove­
nant de taxes spéciales (sur les 
céréales, les tabacs, etc.), ainsi 
que de la T.V.A. et de subven­
tions de l'Etat 
- Les régimes spéciaux applica­
bles aux travailleurs salariés, 
dans le cas de quelques profes­
sions (militaires de carrière, 
mineurs, cheminots, par 
exemple), couvrent leurs 
membres contre tous les risques 
mais, dans la plupart des cas, 
n'offrent qu'une protection 
partielle, et les autres risques 
doivent être couverts par le 
régime général (comme dans le 
cas des fonctionnaires et des 
employés du gaz et l'électricité). 
Un certain nombre de régimes 
spéciaux sont gérés directement par les employeurs (SNCF ou 
Electricité de France). 
Les régimes autonomes applica­
bles aux travailleurs non salariés 
n'incluent que les pensions et les 
prestations de maladie et de 
maternité. 
Formes 
complémentaires 
de protection sociale 
Les régimes complémentaires 
visent soit à combler les lacunes 
laissées par les régimes légaux soit à 
verser des allocations complémen­
taires: 
Les régimes complémentaires de 
retraite sont obligatoires pour toutes 
les personnes relevant des régimes 
généraux et agricoles. Ils sont régis 
par des conventions collectives et 
gérés par des représentants des 
employeurs et des salariés. Tout 
assuré a droit à une pension complé­
mentaire en plus de celle qui lui est 
servie au titre du régime général. 
Bien qu'il existe un nombre considé­
rable de régimes différents, ils sont 
groupés en deux grandes organisa­
tions: l'Association générale des 
institutions de retraites de cadres 
(AGIRC) et VAssociation des 
régimes de retraites complémen­
taires (ARRCO). 
La protection contre le chômage est 
exclue du système de sécurité sociale 
tel que conçu en France; elle se 
limitait à l'origine à des prestations 
d'assistance. Actuellement obliga­
toire pour tous les employeurs et tous 
les salariés, elle est régie par des 
conventions collectives et financée 
par les cotisations patronales et 
salariales. Elle comporte deux 
régimes, gérés conjointement par les 
représentants des employeurs et des salariés: le régime d'assurance, 
financé par les cotisations, et un 
régime de solidarité, financé par 
l'Etat, qui assure des prestations aux 
chômeurs qui n'ont pas droit aux 
prestations du régime d'assurance. 
Une aide sociale est fournie par l'Etat 
et financée par l'administration 
centrale et les administrations 
locales. En 1988, le "revenu 
minimum d'insertion" a été instauré 
afin de garantir un revenu minimum 
aux personnes les plus pauvres et de 
les réinsérer dans la vie profession­
nelle et dans la société. 
Les mutuelles sont des organisations 
privées sans but lucratif, gérées par 
leurs membres et financées par leurs 
cotisations; elles servent des presta­
tions complémentaires en cas de 
maladie, de maternité, de vieillesse, 
d'invalidité ou de décès. 
Belgique 
Le système belge de sécurité 
sociale est divisé en quatre 
régimes, s'appliquant respecti­
vement aux fonctionnaires et 
employés des services publics, aux 
travailleurs salariés, aux travailleurs 
non salariés et à toutes les personnes 
non économiquement actives qui 
requièrent une aide. Le régime le plus 
important, dont relèvent environ 
2 millions de travailleurs, est celui 
des salariés, bien que les agents du 
secteur public, au nombre d'environ 
800 000, bénéficient des prestations 
les plus élevées. 
Salariés 
Dans le régime applicable aux 
salariés, créé à la fin de la 
deuxième guerre mondiale, les 
-20 
Chapitre 1 -Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
cotisations sont calculées sur la base 
des revenus jusqu'à un montant 
maximum et le montant des presta­
tions s'élève généralement à 60% de 
la rémunération jusqu'au montant 
maximum en question. En 1982, ce 
plafond a été supprimé en ce qui 
concerne les cotisations, mais 
maintenu en ce qui concerne les 
prestations. En même temps, un 
montant minimum garanti a été fixé 
pour les prestations. 
Les accidents du travail et les 
maladies professionnelles sont 
couverts par des compagnies d'assu­
rances privées. 
Le système est géré par une combi­
naison d'institutions privées et publi­
ques, les dernières étant responsables 
de l'administration et de la percep­
tion des cotisations, les premières se 
chargeant du service des prestations 
(à l'exception des pensions). Les 
institutions publiques concernées ne 
dépendent pas des pouvoirs publics 
et sont dirigées par un comité de 
représentants syndicaux et patro­
naux. 
Une caractéristique distinctive du 
système belge réside dans le fait que 
l'invalidité est traitée comme s'il 
s'agissait de la prolongation d'une 
maladie plutôt que comme une sorte 
de retraite, et les prestations devien­
nent payables après une année 
d'incapacité de travail (au taux de 
60% de la rémunération antérieure) 
sans qu'il soit tenu compte des 
cotisations versées. 
Une seconde caractéristique réside 
dans le fait que le système d'indem­
nisation du chômage se situe entre un 
régime d'assurance et un régime 
d'assistance, octroyant des presta­
tions d'un montant comparativement 
peu élevé (beaucoup moins élevé que 
dans le cas des prestations de maladie ou d'invalidité) sans limite quant à la 
durée de la prise en charge (sauf 
lorsque le chômage est anormale­
ment long et que le bénéficiaire 
dispose d'autres sources de revenu). 
Troisièmement, les allocations 
familiales sont considérées comme 
faisant partie de l'assurance sociale 
et sont financées en partie par les 
cotisations patronales. 
La Belgique a été le premier pays à 
introduire les allocations familiales 
obligatoires et le montant des presta­
tions y est toujours l'un des plus 
élevés du monde. 
Travailleurs 
non salariés 
Le régime des travailleurs non 
salariés a été créé après celui des 
salariés, en 1967, avec un système de 
gestion et une organisation 
similaires. Cependant, ce régime 
n'offre qu'une protection de base 
contre la vieillesse, la maladie et 
l'invalidité, en partie du fait que les 
cotisations sont moins élevées. 
Dans le cas des soins de santé, seules 
les maladies graves (essentiellement 
celles qui requièrent un traitement 
hospitalier) sont couvertes, bien 
qu'une assurance volontaire subven­
tionnée soit disponible pour les cas 
de maladies moins graves. En ce qui 
concerne les allocations familiales, le 
montant des prestations pour le 
premier enfant est nettement 
inférieur à celui des prestations dont 
bénéficient les salariés, mais il est le 
même pour les autres enfants. 
Les prestations de maladie et d'inva­
lidité sont forfaitaires et leur montant 
est inférieur à celui de l'aide 
minimale accordée sous condition de 
ressources. Avant 1984, les pensions des travail­
leurs non salariés étaient également 
forfaitaires mais, depuis lors, elles 
sont liées au revenu comme dans le 
cas des salariés. 
Les cotisations versées par les 
travailleurs non salariés sont propor­
tionnelles à leurs revenus; elles ne 
sont toutefois pas calculées sur la 
base des revenus actuels mais bien 
sur celle des revenus d'il y a trois ans. 
Secteur public 
Les prestations sociales dont 
bénéficient les salariés des 
services publics proviennent directe­
ment en grande partie de l'Etat et des 
cotisations ne sont exigées que pour 
les soins de santé et les pensions. Le 
montant des prestations a toujours été 
supérieur à celui des prestations 
servies aux salariés, bien que les 
prestations de maladie, les alloca­
tions familiales et les règles régissant 
l'ouverture des droits à pension 
soient actuellement pratiquement 
analogues (excepté le fait que les 
pensions sont calculées sur la base de 
la rémunération au moment de la 
retraite sans qu' il soit tenu compte de 
la carrière du salarié). 
Assistance sociale 
Le régime résiduel applicable aux 
personnes non économiquement 
actives s'est développé de manière 
discontinue et est géré par toute une 
série d'institutions, y compris les 
autorités locales et l'administration 
centrale. En 1967, année de sa 
création, ce régime octroyait une 
pension minimale aux personnes 
âgées; il inclut ensuite les allocations 
d'invalidité pour handicapés et les 
allocations familiales, ainsi que, à 
partir de 1974, une allocation de 
21 
Chapitre 1 ~ Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
revenu minimum pour tous 
(Minimex). Toutes les prestations 
sont servies sous condition de 
ressources et financées par le 
système fiscal général. 
Luxembourg 
Le système luxembourgeois de 
protection sociale est basé sur le 
principe d'assurance comme dans les 
pays voisins. 
Assurance sociale 
Dans le régime d'assurance 
pension, les pensions, ainsi que 
les cotisations, sont liées aux 
rémunérations et, dans une moindre 
mesure, au nombre d'années de 
travail. En ce qui concerne le secteur 
privé, le même taux de prestations et 
de cotisations est applicable à tous les 
salariés, tandis que, pour les agents 
du secteur public, il existe un régime 
non contributif dans lequel le 
montant des prestations servies est 
plus élevé. 
L'âge normal de la retraite est fixé à 
65 ans, mais une préretraite avec 
paiement d'une pension est possible 
à partir de l'âge de 60 ans ou, dans 
certaines circonstances, 57 ans. Les 
pensions sont majorées automat­
iquement chaque fois que l'inflation 
dépasse 2,5% et sont ajustées 
régulièrement sur la base des 
salaires. 
Le montant des prestations de 
maladie en cas d'incapacité de travail 
correspond à 100% de la rémunéra­
tion, tandis qu'en ce qui concerne les 
soins de santé, le coût du traitement 
est remboursé par les caisses de 
maladie (chacune d'entre elles appli­
quant le même niveau de prestations et de cotisations); lorsque les coûts 
sont élevés, ils sont pris en charge 
directement 
En ce qui concerne la maternité, les 
femmes ont droit à un congé de huit 
semaines avant l'accouchement et 
huit semaines après l'accouchement, 
et perçoivent une prestation égale à 
leur salaire jusqu'à un maximum 
correspondant à cinq fois le salaire 
minimum social. Les femmes qui 
n'exercent pas d'activité profession­
nelle reçoivent un montant forfai­
taire. 
En cas d'accident du travail, le 
montant des prestations varie en 
fonction du degré d'incapacité de 
travail ainsi que de la rémunération 
perçue au cours de l'année précédant 
l'accident (jusqu'à un maximum de 
86%). 
Pour avoir droit aux prestations de 
chômage, il faut avoir occupé un 
emploi pendant 26 semaines au 
moins au cours des douze mois 
précédant immédiatement le 
chômage. Les prestations sont liées 
au salaire que la personne concernée 
percevait lorsqu'elle travaillait (80% 
du salaire brut jusqu'à un montant 
maximum, 85% pour les personnes 
ayant des charges de famille) et sont 
servies pendant une année, avec 
possibilité de prolongation dans le 
cas de personnes ayant des difficultés 
particulières à trouver un emploi 
ainsi que dans le cas de travailleurs 
âgés. Il existe des régimes spéciaux 
destinés à aider les travailleurs non 
salariés et les jeunes éprouvant des 
difficultés à trouver un premier 
emploi. 
Les personnes qui élèvent des 
enfants reçoivent des allocations 
familiales, dont le montant varie en 
fonction du nombre d'enfants et de 
leur âge. Une prestation spéciale est également versée chaque année afin 
de couvrir les coûts de la rentrée 
scolaire. En outre, les parents qui 
éduquent de jeunes enfants peuvent 
demander une allocation d'édu­
cation. 
Assistance sociale 
Il existe, en outre, un système 
d'assistance sociale sous condi­
tion de ressources visant à garantir un 
revenu minimum à chaque ménage, 
à condition que le chef de ménage 
réside au Luxembourg depuis 10 ans, 
soit âgé de plus de 30 ans, soit en 
mesure de travailler et soit disposé à 
participer à des programmes de 
réinsertion sociale. Ces conditions 
sont toutefois moins strictes en ce qui 
concerne les personnes inaptes au 
travail, les personnes ayant des 
enfants à charge, les personnes âgées 
et d'autres groupes désavantagés. 
Danemark 
Suite aux réformes introduites 
dans les années 1970, toutes les 
prestations sociales sont gérées et 
servies par des services sociaux 
spéciaux ("sociale udvalg") dans les 
collectivités locales ("Kommune"). 
La couverture des accidents du 
travail est cependant toujours assurée 
par des compagnies d'assurances 
privées tandis que les caisses d'assu­
rance chômage sont gérées par les 
syndicats (bien qu'elles soient 
indépendantes vis-à-vis de ceux-ci). 
Prestations 
Le système danois des pensions 
est typiquement Scandinave: il 
est financé par 1 ' impôt et les pensions 
de base forfaitaires sont complétées 
-22 
Chapitre 1 - tes systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
par des pensions contributives. L'âge 
d'admission à la retraite est fixé à 
67 ans. Si le revenu familial est 
inférieur à un certain montant, ou si 
des circonstances spéciales l'exi­
gent, une prestation complémentaire 
est servie. Entre 67 et 70 ans, 60% 
des revenus sont déduits de la 
pension si le titulaire continue à 
travailler. Le montant de la pension 
complémentaire contributive dépend 
du nombre d'années pour lesquelles 
des cotisations ont été versées et des 
bénéfices enregistrés par la caisse de 
pensions. 
En outre, il existe également un 
régime de "pension partielle", qui 
sert une prestation forfaitaire pour 
chaque heure de travail réduite, dès 
lors que cette réduction est 
supérieure à 25%. 
L'invalidité est traitée comme un cas 
de préretraite et les prestations 
d'invalidité sont servies à toutes les 
personnes dont les revenus sont 
réduits de moitié ou plus. Ces presta­
tions peuvent également être accor­
dées pour des raisons "sociales", 
comme dans le cas d'une veuve ayant 
des enfants à charge ou d'une 
personne éprouvant des difficultés à 
trouver un emploi. Le montant de la 
prestation est calculé de la même 
manière que pour les pensions de 
vieillesse. 
Les prestations de maladie sont 
servies aux travailleurs salariés et 
non salariés à un taux représentant 
90% des revenus de l'année précé­
dente, jusqu' à un montant maximum, 
pendant une période maximale d'un 
an. En cas de maladie d'un enfant, les 
salariés bénéficient également d'une 
prestation de maladie pendant 5 jours 
maximum par an. Des prestations de 
maternité, d'un montant identique, 
sont servies pendant les 6 semaines 
précédant l'accouchement et les 8 semaines suivant l'accouchement, 
toute différence entre ce montant et 
le salaire net étant compensée par 
l'employeur. Les personnes ayant 
épuisé leur droit aux prestations de 
maternité peuvent bénéficier d'une 
prestation journalière pendant une 
nouvelle période de 16 semaines. 
Les travailleurs souhaitant recevoir 
une prestation de chômage doivent 
s'affilier à une caisse d'assurances. 
Cette affiliation est volontaire. Les 
prestations sont servies à un taux 
correspondant à 90% de la rémuné­
ration antérieure (jusqu'à un montant 
maximum), le montant exact de la 
prestation et des cotisations étant 
déterminé par chaque caisse indivi­
duellement, pendant une période 
maximale de 2 ans et demi (en 
fonction des cotisations versées et de 
l'âge). 
Les personnes âgées de plus de 
60 ans reçoivent une prestation de 
pré-retraite jusqu'à l'âge de la 
retraite (67 ans), dont le montant est 
égal à celui de la prestation de 
chômage normale pendant les 30 
premiers mois et est ramené à 80% 
ensuite. Au cours de cette période, les 
bénéficiaires sont autorisés à occuper 
un emploi à temps partiel. 
Les travailleurs non salariés peuvent 
s'affilier à une caisse d'assurances 
dans les mêmes conditions que celles 
applicables aux salariés. 
Une partie importante des dépenses 
est consacrée à la mise en oeuvre de 
politiques actives sur le marché du 
travail, chaque membre ayant l'assu­
rance de recevoir une offre d'emploi 
après une période d'inactivité de 
6 mois. 
Les mères reçoivent, pour chaque 
enfant, des allocations familiales 
forfaitaires exonérées, majorées dans le cas d'enfants âgés de plus 
de 7 ans ainsi que dans le cas de 
parents isolés. 
Soins de santé 
Les soins de santé sont fournis par 
un service national de santé et 
sont gratuits dans le cas des traite­
ments prescrits par des médecins 
généralistes et des traitements hospi­
taliers. En ce qui concerne les soins 
dentaires, les coûts sont supportés 
pour moitié par le patient, de même 
que pour les médicaments. 
Financement 
Plus de 80% des coûts du système 
de protection sociale (assurance 
sociale plus assistance sociale) sont 
financés par le système fiscal 
général. Les dépenses d'assistance 
sociale sont financées pour moitié 
environ par le budget de l'Etat, pour 
moitié par les autorités locales. 
En ce qui concerne les prestations de 
l'assurance pension et les prestations 
à court terme (maladie et maternité), 
25% du financement est assuré par 
les autorités locales et 75% par une 
caisse nationale, financée dans une 
faible mesure par les cotisations 
salariales et patronales et, dans une 
proportion beaucoup plus impor­
tante, par le budget de l'Etat. 
En ce qui concerne l'assurance 
chômage, le financement est assuré 
en partie par les membres (qui 
versent une cotisation forfaitaire), en 
partie par les employeurs (dont les 
cotisations sont basées sur la valeur 
ajoutée de l'entreprise) mais, pour la 
plus grande part, par l'Etat 
-23-
Chapitre 1 -Lés systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Royaume-Uni 
Assurance sociale 
Les travailleurs salariés et non 
salariés sont couverts par le 
régime britannique d'assurance 
sociale. Les travailleurs salariés à 
temps partiel dont les revenus sont 
inférieurs à un montant minimum 
spécifié ne sont pas couverts par ce 
régime. Des cotisations proportion­
nelles à la rémunération sont versées 
à la fois par le salarié et l'employeur, 
à concurrence d'un certain plafond 
pour les salariés mais pas pour les 
employeurs. Les travailleurs non 
salariés, qui sont couverts pour toutes 
les prestations à l'exception des 
prestations de chômage et des 
pensions liées au revenu, versent des 
cotisations forfaitaires en-dessous 
d'un certain niveau de revenus et des 
cotisations proportionnelles au 
revenu au-dessus de ce niveau. 
Les personnes relevant de régimes de 
pensions individuels ou de régimes 
privés de pensions professionnelles 
sont libres d'opter pour le non-
assujettissement au régime général 
de pensions liées au revenu. 
L'ouverture du droit aux prestations 
de l'assurance sociale dépend, 
comme ailleurs, du volume des 
cotisations versées. 
Les prestations de courte durée, 
servies en cas de maladie ou de 
chômage, sont forfaitaires tandis 
que, dans le cas des pensions de 
retraite, d'invalidité et de veuvage, 
un supplément proportionnel au 
revenu est servi en plus des presta­
tions forfaitaires si la personne 
concernée est toujours affiliée au 
régime général. Des suppléments 
sont versés normalement pour les personnes adultes dépendantes (pour 
toutes les prestations de sécurité 
sociale) ainsi que pour les enfants 
dépendants (dans le cas des presta­
tions de long terme seulement). 
Prestations 
non contributives 
Il existe un certain nombre de 
prestations qui ne sont pas liées au 
volume des cotisations versées et qui 
ne sont pas assujetties à une condi­
tion de ressources. Ces prestations 
sont devenues de plus en plus 
nombreuses au cours des dernières 
années et couvrent les accidents du 
travail, les prestations pour enfants, 
les prestations d'invalidité ainsi que 
les indemnités légales de maladie et 
de maternité (pour lesquelles les 
employeurs sont responsables de la 
gestion). 
Prestations soumises 
à une condition 
de ressources 
La principale prestation servie 
sous condition de ressources est 
l'allocation de soutien du revenu 
payable à toute personne dont le 
revenu et l'épargne sont inférieurs à 
des montants prescrits, à l'exception 
des personnes qui travaillent au 
moins 16 heures par semaine ou qui 
sont en formation. Cette prestation 
est octroyée sur une base forfaitaire 
et peut être majorée dans le cas de 
personnes à charge et de certaines 
éventualités (invalidité, famille 
monoparentale ou vieillesse). 
Les bas salariés ayant des charges de 
famille peuvent également demander 
une aide financière de manière à 
compléter leur revenu (ce qui consti­
tue également une mesure d'inci­tation au travail). Depuis peu, les 
personnes handicapées peuvent 
également bénéficier d'une aide 
similaire. En outre, il existe un fonds 
social, qui octroie des subventions et 
des prêts discrétionnaires limités. 
Enfin, une prestation de logement 
peut être accordée sous condition de 
ressources afin de couvrir une partie 
des frais de logement. 
Financement 
Le système d'assurance sociale 
est financé par les cotisations 
patronales et salariales, tandis que les 
régimes de prestations non contribu­
tives servies sous condition de 
ressources sont financés dans une 
large mesure par le système fiscal, 
des cotisations patronales étant 
perçues dans le cas des régimes 
légaux d'indemnités de maladie et de 
maternité. 
Soins de santé 
Toutes les personnes résidant au 
Royaume-Uni bénéficient de 
soins de santé gratuits (y compris les 
traitements prescrits par les généra­
listes et les traitements hospitaliers) 
assurés par le National Health 
Service, bien qu'une certaine partici­
pation aux frais soit requise de la part 
des bénéficiaires pour les médica­
ments prescrits par les médecins. 
Irlande 
Assurance sociale 
Le régime d'assurance sociale 
couvre tous les travailleurs 
salariés et non salariés; il a récem-
-24 
Chapitre 1 ~ Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
ment été étendu aux travailleurs à 
temps partiel dont les revenus sont 
inférieurs à un montant minimum. 
Pour bénéficier des prestations, les 
personnes concernées doivent avoir 
suffisamment cotisé, sauf dans les 
cas d'accidents du travail, pour 
lesquels des cotisations sont versées 
uniquement par les employeurs. 
Les prestations, qui sont normale­
ment forfaitaires, peuvent être 
majorées en cas de personnes à 
charge (adultes et enfants), bien que 
les prestations de chômage (qui ont 
été réduites au cours des dernières 
années) et les allocations de mater­
nité soient soumises dans une 
certaine mesure à une condition de 
ressources. 
Assistance sociale 
L'assistance sociale est destinée à 
garantir aux personnes âgées, 
aux personnes incapables de travail­
ler et aux chômeurs un minimum 
vital (bien qu'il n'y ait pas de calcul 
indépendant de ce montant). Les 
prestations sont servies sous condi­
tion de ressources et ont été étendues, 
au cours des dernières années, aux 
personnes incapables de travailler 
parce qu'elles s'occupent d'un ou de 
plusieurs enfants (parents isolés) ou 
proches invalides. Les prestations 
sont forfaitaires, avec majorations 
pour personnes à charge comme pour 
les prestations de l'assurance sociale, 
mais leur montant est moindre. 
En outre, une allocation complémen­
taire d'aide sociale est versée à toute 
personne dont les ressources sont 
insuffisantes pour subvenir à ses 
besoins (à l'exception des travail­
leurs à plein temps, des personnes 
impUquées dans un conflit du travail 
et des étudiants). Des prestations forfaitaires pour 
enfants, d'un montant peu élevé, sont 
également servies aux personnes 
ayant des enfants à charge. 
Financement 
Le régime d'assurance sociale est 
financé par les cotisations des 
employeurs (64% du total en 1990), 
des salariés (26%) et des travailleurs 
non salariés (4%), ainsi que par l'Etat 
(6%). Comme dans d'autres pays, le 
régime d'assurance accidents du 
travail est financé entièrement par les 
employeurs, tandis que l'assistance 
sociale (38% des dépenses totales en 
matière de protection sociale) et les 
prestations pour enfants (9% des 
dépenses totales) sont financées 
entièrement par l'Etat. Au total, 53% 
des dépenses de la protection sociale 
ont été financées par le système fiscal 
général en 1991, et 32% par les 
cotisations patronales. 
Soins de santé 
En Irlande, les soins de santé sont 
distincts du système d'assurance 
sociale et l'ouverture du droit à 
prestations est soumise à une condi­
tion de ressources. Le libre accès aux 
soins médicaux, à l'exception des 
traitements hospitaliers, est essen­
tiellement limité aux personnes 
économiquement faibles (35% de la 
population). Les traitements hospita­
liers sont gratuits pour environ 85% 
de la population, tandis qu'une parti­
cipation limitée aux frais est exigée 
des autres. Les dépenses sont finan­
cées dans une très grande mesure par 
le système fiscal général et dans une 
faible mesure seulement par les 
cotisations patronales. Pays-Bas 
Le système néerlandais de 
sécurité sociale est divisé en 
quatre grands régimes: un régime 
applicable aux travailleurs salariés, 
un régime d'assurance générale, un 
régime distinct pour les fonction­
naires et des services sociaux 
complémentaires. 
Régime d'assurance 
des travailleurs salariés 
Le régime d'assurance applicable 
aux travailleurs salariés couvre 
le chômage, l'incapacité de travail 
temporaire et permanente et les soins 
médicaux (en cas de maladie grave). 
Le régime est obligatoire pour toutes 
les personnes occupant un emploi, à 
l'exception de celles dont les revenus 
sont supérieurs à un certain montant 
et qui peuvent opter pour l'affiliation 
à un régime volontaire pour ce qui 
concerne les soins de santé. Les 
prestations de l'assurance chômage, 
maladie et invalidité sont servies à un 
taux équivalent à 70% de la rémuné­
ration antérieure. Alors que le droit 
aux prestations de chômage et de 
maladie est d'une durée limitée, les 
prestations d'invalidité sont servies 
jusqu'à l'âge de la retraite. Les 
cotisations sont liées au revenu 
jusqu'à un plafond. 
Assurance 
sociale générale 
Le régime d'assurance générale, 
introduit à la fin des années 
1950, couvre les prestations de vieil­
lesse, de décès et d'invalidité, les 
allocations familiales ainsi que les 
soins médicaux. En principe, il 
couvre toutes les personnes résidant 
-25 
Chapitre 1 ~ Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
aux Pays-Bas. Comme dans le cas du 
régime des travailleurs salariés, les 
cotisations sont obligatoires et liées 
au revenu jusqu'à une certaine limite. 
Les pensions et les prestations 
d'invalidité sont liées au salaire 
minimum net (100% dans le cas des 
couples mariés, 90% pour les 
familles monoparentales et 70% pour 
les célibataires), tandis que les 
prestations pour enfants sont servies 
pour chaque enfant à charge à un taux 
qui croît avec le nombre et l'âge des 
enfants. 
Services sociaux 
complémentaires 
Les services sociaux complémen­
taires sont financés entièrement 
par le système fiscal général et les 
prestations sont servies sous condi­
tion de ressources. Dans le cadre de 
ces services, les municipalités ont 
l'obligation de venir en aide à toute 
personne incapable de subvenir à ses 
besoins. Sous certaines conditions, 
les ressortissants étrangers vivant 
aux Pays-Bas et les ressortissants 
néerlandais vivant à l'étranger 
peuvent également bénéficier de ces 
services. 
Le minimum vital correspond au 
montant des prestations de l'assu­
rance générale et dépend également 
de l'état matrimonial et des circons­
tances personnelles. 
Régime applicable 
aux fonctionnaires 
Les fonctionnaires sont couverts 
par des régimes distincts, qui 
sont généralement plus généreux que 
ceux applicables aux autres catégo­
ries de personnes. Italie 
Le système italien est divisé en 
trois secteurs distincts: l'assu­
rance sociale (previdenza); les soins 
de santé (sanità) et l'assistance 
sociale plus les services sociaux 
(assistenza e servizi sociali). 
Assurance sociale 
L'assurance sociale couvre tous 
les travailleurs salariés contre les 
risques habituels. Les travailleurs 
non salariés sont également couverts, 
bien que cette couverture soit limitée 
en ce qui concerne la maternité et les 
accidents du travail et qu' ils ne soient 
pas couverts du tout contre le 
chômage ou la maladie — du moins 
au niveau des mesures de soutien du 
revenu. Les régimes d'assurance 
sociale sont gérés par un certain 
nombre d'institutions et de caisses 
distinctes, largement sur une base 
professionneUe. Il existe plus de 
50 caisses de pensions différentes, la 
plus importante étant l'INPS (Institut 
national d'assurance sociale), qui est 
gérée par des représentants des 
syndicats, du patronat et des travail­
leurs non salariés, ainsi que par le 
ministère du Travail; elle compte 
plus de 17 millions d'adhérents. 
Les soins de santé, qui étaient égale­
ment extrêmement fragmentés 
auparavant, sont actuellement 
assurés par le service national de 
santé et coordonnés au niveau central 
par le ministère de la Santé, mais 
avec une administration régionale et 
locale des services. Le service natio­
nal de santé couvre l'ensemble de la 
population résidente. 
Depuis les années 1970, l'assistance 
sociale et les services sociaux 
relèvent des autorités locales qui disposent d'une très grande autono­
mie et qui coordonnent normalement 
les services sociaux ainsi que les 
soins de santé par le biais des unités 
locales du service national de santé. 
La couverture est universelle et liée 
aux besoins. 
Prestations et services 
Les prestations sont liées au 
revenu et généralement servies à 
un taux correspondant à 80% de la 
rémunération antérieure pendant une 
période de six mois. 
Les pensions sont calculées sur la 
base de la formule suivante: 2% de la 
rémunération antérieure multipliés 
par le nombre d'années de cotisation 
jusqu'à un maximum de 80%, l'âge 
d'admission à la retraite étant de 55 
ans pour les femmes et de 60 ans pour 
les hommes (cet âge sera progressi­
vement porté à 60 ans et 65 ans d'ici 
l'an 2000). Les agents du secteur 
pubhc peuvent prétendre au bénéfice 
d'une pension, quel que soit leur âge, 
après 20 ans de service. Depuis 1990, 
les travailleurs non salariés reçoivent 
également une pension proportion­
nelle au revenu, dont le montant est 
calculé selon la même formule que 
dans le cas des travailleurs salariés. 
Toutes les prestations sont indexées 
sur le coût de la vie et étaient jusqu' en 
1992, liées aux salaires contractuels 
minimums dans le secteur de l'indus­
trie. 
Les prestations d'invalidité et les 
pensions de veuve sont calculées sur 
la même base. 
Les allocations familiales sont forfai­
taires, bien qu'elles dépendent du 
revenu et du nombre d'enfants, et 
sont servies à tous les salariés, 
chômeurs indemmsés, retraités et 
agriculteurs. 
26-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Les prestations de chômage standard 
s'élèvent à 20% seulement de la 
rémunération antérieure et sont 
servies pendant une période 
maximale de 180 jours par an. 
Cependant, des prestations d'un 
montant supérieur (80%) peuvent 
être servies à des groupes spéciaux de 
travailleurs (par exemple, dans le 
secteur du bâtiment) et/ou dans des 
circonstances spéciales, tandis que 
les chômeurs partiels ou temporaires 
peuvent recevoir des prestations de la 
Cassa Integrazione Guadagni (caisse 
d'intégration des revenus), à des taux 
relativement élevés (80% ou plus). 
Ce type d'aide a été largement utilisé 
au cours des années 1970 et 1980 afin 
de compenser l'insuffisance des 
prestations de chômage. 
En 1991, une nouvelle prestation a 
été introduite; cette prestation, 
appelée "indemnité de mobilité", est 
liée aux prestations de la CIG et est 
servie, à un taux généralement 
inférieur, pendant une période 
maximale de 3 ans sans garantie 
d'emploi à la fin de cette période. 
Les prestations de maladie sont 
servies en principe pendant une 
période de 6 mois à un taux corre­
spondant aux deux tiers de la 
rémunération (50% pendant les 
20 premiers jours), bien qu'en prati­
que, les conventions collectives 
prévoient le maintien du salaire 
pendant un an, dès le début de la 
maladie. Dans le cadre du service national de 
santé, les soins de base sont fournis 
gratuitement par les médecins 
généralistes, ainsi que les traitements 
hospitaliers, bien que, depuis 1993, 
les personnes à revenus élevés soient 
tenues de verser un montant forfai­
taire annuel pour les premiers, alors 
que, dans le cas des traitements 
prescrits par les spécialistes, une part 
des frais est à la charge du patient 
(des réductions sont toutefois accor­
dées à certaines personnes). 
Financement 
Les cotisations représentent la 
principale source de finance­
ment des prestations de l'assurance 
sociale et des soins de santé, bien 
que, dans le cas des soins de santé, le 
système fiscal général intervient de 
plus en plus. Les services sociaux et 
l'assistance sociale sont financés 
dans une large mesure par le système 
fiscal général. 
Les cotisations sont payées en grande 
partie par les employeurs, qui 
supportent entièrement les coûts de 
l'assurance chômage, de l'assurance 
maternité et de l'assurance accidents 
du travail, ainsi que des allocations 
familiales. Les employeurs financent 
également la plus grande partie de 
l'assurance soins de santé et versent 
les deux tiers des cotisations de 
pensions. en ce qui concerne les caisses de 
pensions. 
En même temps, l'Etat a accru son 
taux de contribution au budget de la 
santé afin de faire face aux pressions 
financières croissantes et a introduit 
un ticket modérateur ainsi qu'un 
impôt supplémentaire sur les revenus 
personnels (d'un taux de 4-5%) 
destiné à fournir un financement 
supplémentaire. 
Espagne 
Le système espagnol de protection 
sociale comporte trois niveaux 
de prestations — le régime contri­
butif, le régime volontaire et le 
régime d'assistance — et garantit 
l'accès de tous aux soins de santé. 
Régime contributif 
Le système de la sécurité sociale 
couvre toutes les personnes 
économiquement actives — y 
compris les travailleurs saisonniers, 
les employé(e)s de maison, les 
étudiants et les travailleurs non 
salariés ainsi que leurs familles. Dans 
certaines circonstances, il couvre 
également les ressortissants 
espagnols vivant à l'étranger et les 
étrangers vivant en Espagne. 
Outre les prestations de l'assurance 
sociale, une aide discrétionnaire en 
espèces est fournie par les adminis­
trations locales. Bien qu'il n'existe 
pas de revenu minimum garanti en 
Italie, l'aide est effectivement 
universelle dans de nombreuses 
régions et toute une série de services 
sociaux et de formes d'assistance 
individuelle sont disponibles. L'Etat contribue également au finan­
cement des caisses d'assurance, à la 
fois en procédant à des interventions 
ad hoc visant à réduire les coûts 
salariaux en période de récession 
économique et en finançant les trans­
ferts ad hoc destinés à couvrir les 
déficits. Ces transferts sont devenus 
nettement plus nombreux depuis le 
milieu des années 1970, notamment Bien que le système applicable aux 
salariés de l'industrie et des services 
diffère de celui applicable aux 
travailleurs agricoles et à d'autres 
groupes, les différences sont toute­
fois minimes et se sont amenuisées 
au fil du temps. La méthode de finan­
cement et les prestations diffèrent 
toutefois en ce qui concerne les 
employés du secteur public. 
27 
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Assistance sociale 
Une partie du budget de la 
sécurité sociale est consacrée à 
aider les personnes dont les revenus 
sont inférieurs à un certain montant. 
Une pension minimale est servie aux 
personnes qui sont dans le besoin, 
quel que soit le volume des cotisa­
tions qu'elles ont versées, tandis 
qu'une aide est également fournie 
aux chômeurs qui ont épuisé leur 
droit à prestations. En outre, les 
personnes qui n'ont pas les 
ressources suffisantes bénéficient de 
soins de santé gratuits ainsi que de 
toute une série de services sociaux 
couvrant la santé et la sécurité sur le 
lieu de travail, la formation, la 
réadaptation des personnes handica­
pées et l'aide aux personnes âgées. 
Indépendamment du budget de la 
sécurité sociale, il existe toute une 
série d'allocations pour les 
personnes âgées, les malades et les 
personnes handicapées qui ne 
peuvent prétendre à des prestations 
contributives. Les autorités régio­
nales ont également mis en place 
différents systèmes destinés à garan­
tir un revenu minimum ou à réinté­
grer les personnes dans la société. 
Administration 
et financement 
Alors que l'administration 
centrale est responsable de la 
gestion du système de sécurité 
sociale, les autorités locales sont 
responsables des services sociaux et, 
dans certains cas, des soins de santé. 
Le système est financé par les cotisa­
tions patronales et salariales (les 
premières étant 5 fois plus élevées 
que les dernières) et par le système 
fiscal général. Les cotisations sont proportionnelles à la rémunération 
au-dessus d'un niveau minimum et 
en-dessous d'un niveau maximum. 
En 1990,30% environ des dépenses 
ont été financées par l'impôt (contre 
4% seulement en 1976). 
Depuis 1986, l'impôt a essentiel­
lement servi à financer les soins de 
santé et les pensions minimales, qui 
sont des formes d'assistance univer­
selles non contributives, les cotisa­
tions servant à financer les 
prestations de l'assurance sociale. 
Soins de santé 
L'accès aux services sanitaires est 
gratuit bien qu'il y ait un ticket 
modérateur pour les médicaments 
(sauf pour les retraités). Les efforts 
déployés au cours des années 1980 
pour assurer une couverture prati­
quement universelle ainsi que les 
contraintes budgétaires ont entraîné 
des listes d'attente considérables 
pour certains types de traitement 
particuliers. 
Portugal 
Le système portugais de sécurité 
sociale consiste en un régime 
d'assurance contributif et en un 
régime de prestations non contribu­
tives soumises à une condition de 
ressources. En outre, il existe un 
régime spécial pour les employés des 
services publics, des travailleurs du 
secteur bancaire et des avocats. 
Régime contributif 
Le régime contributif couvre tous 
les travailleurs salariés et non 
salariés contre tous les risques 
habituels, à l'exception des accidents du travail et du chômage dans le cas 
des travailleurs non salariés. Les 
soins de santé sont assurés par le 
régime national de santé. Dans le cas 
des salariés de l'industrie et des 
services, les cotisations sont calcu­
lées sur la base des revenus globaux 
(sans plafond), le taux des cotisations 
patronales étant plus de deux fois 
supérieur à celui des cotisations 
salariales. 
L'ouverture du droit à prestations est 
soumise à une condition: avoir cotisé 
pendant une période minimale, qui 
diffère en fonction du type de presta­
tions. Dans certains cas le montant 
payé dépend du revenu. 
Les pensions dépendent des cotisa­
tions versées et sont liées à la 
rémunération antérieure, bien qu'il y 
ait un montant minimum garanti, 
tandis que les prestations de 
chômage s'élèvent à 65% de la 
rémunération antérieure (de 70% à 
100% du salaire minimum en 
fonction du nombre de personnes à 
charge dans le régime d'assistance 
sociale). 
Les prestations de maladie et de 
maternité sont également liées à la 
rémunération antérieure et donnent 
lieu au versement d'un montant 
minimum (un pourcentage du salaire 
minimum garanti). 
Les prestations familiales sont forfai-
taires, mais une allocation d'un 
montant plus élevé est versée à partir 
du troisième enfant si les revenus 
familiaux sont inférieurs à une fois et 
demi le salaire minimum garanti. 
Le régime est financé en grande 
partie par les cotisations qui repré­
sentent les deux tiers des recettes de 
cette source, tandis que l'Etat contri­
bue à raison de 7% des recettes 
totales. 
-28-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
Assistance sociale 
Le régime non contributif couvre 
tous les ressortissants résidant 
dans le pays non couverts par un 
régime d'assurance et s'applique 
également aux réfugiés. Les presta­
tions sont forfaitaires et servies sous 
condition de ressources; elles 
couvrent les pensionnés, les 
invalides, les orphelins, les veuves et 
les enfants. 
Le régime est financé en principe par 
le système fiscal général, bien que, 
dans la pratique, il soit financé en 
partie par les cotisations, les recettes 
tirées de celles-ci étant supérieures 
aux dépenses liées aux prestations 
contributives. En 1989, les presta­
tions non contributives n'ont repré­
senté que 6% du total des dépenses 
de la sécurité sociale, tandis que les 
services sociaux et les frais adminis­
tratifs représentaient 10%. Les 84% 
restant des dépenses concernaient les 
prestations contributives. 
Soins de santé 
Le service national de santé, créé 
en 1979, n'est pas rattaché au 
système de sécurité sociale; il est 
financé dans une large mesure par 
l'Etat et assure des soins de santé 
gratuits aux retraités, aux enfants 
âgés de moins de 12 ans et aux 
chômeurs. Les autres groupes paient 
une certaine somme aux médecins 
afin de couvrir une partie du coût du 
traitement. 
Grèce 
11 existe, en Grèce, quatre régimes 
d'assurance de base — ou caisses 
de maladie: pour les travailleurs 
salariés dans les zones urbaines (IKA), pour les agriculteurs dans les 
zones rurales (OGA), pour les 
travailleurs non salariés, et pour les 
fonctionnaires. Ensemble, ils 
couvrent environ 90% de la popula­
tion. En outre, il existe quelque 
90 régimes complémentaires, de 
sorte que, dans l'ensemble, le 
système de sécurité sociale est extrê­
mement fragmenté. 
Le financement des caisses varie 
considérablement. La plus impor­
tante, l'IKA, qui couvre 45% de la 
population, est financée par les 
cotisations patronales et salariales, 
bien que celles-ci servent également 
à financer d'autres caisses, à savoir 
l'OGA, une caisse non contributive 
couvrant 33% de la population, ainsi 
que la caisse des fonctionnaires (non 
directement contributive et l'une des 
plus prospères). Les caisses les plus 
importantes ne sont pas autonomes 
mais sont gérées par des personnes 
désignées par l'Etat 
Les déficits des caisses, lesquels 
s'élèvent actuellement, dans le cas de 
l'IKA, à quelque 25% des dépenses 
courantes, sont couverts par l'Etat 
Assistance sociale 
Il n'y a pas à l'heure actuelle, en 
Grèce, de système garantissant un 
revenu minimum. Il existe une 
pension universelle non contributive 
pour toutes les personnes âgées de 
plus de 65 ans. 
Types de prestations 
Le service de la pension de retraite 
est régi par toute une série de 
règles, même à l'intérieur de la même 
caisse d'assurance. Le principe le 
plus couramment appliqué est que les 
femmes prennent leur retraite à 60 ans et les hommes à 65 ans, mais, 
dans le passé, de nombreuses 
personnes se sont retirées de la vie 
active beaucoup plus tôt. Cependant, 
sous la pression de l'évolution 
démographique, des restrictions ont 
été imposées à la préretraite. 
Les pensions sont calculées sur la 
base de la rémunération antérieure et, 
en principe, des cotisations versées. 
Cependant, étant donné que les 
caisses les plus importantes ne sont 
pas autonomes dans la plupart des cas 
et sont tenues de contribuer au finan­
cement de la politique sociale de 
l'Etat, les pensions versées aux 
assurés reflètent rarement les cotisa­
tions versées. 
Le droit aux prestations en cas de 
maladie, financées en partie par les 
employeurs et en partie par les 
caisses d'assurance, dépend de la 
durée de l'activité professionnelle 
exercée. En cas de maladie prolon­
gée, un travailleur salarié assuré 
auprès de l'IKA bénéficie de presta­
tions pendant une période maximale 
de deux ans, à l'issue de laquelle il 
reçoit une pension d'invalidité dont 
le montant est calculé en fonction de 
la gravité de l'invalidité. 
Le système grec se caractérise par le 
nombre élevé de pensions d'inva­
lidité (dans le cas de l'IKA, près de 
la moitié des pensions sont des 
pensions d'invalidité), cette situation 
traduisant l'insuffisance des autres 
formes d'aide. Depuis 1992, cepen­
dant, des restrictions sévères ont été 
imposées au droit à pension d'inva­
lidité. 
Les personnes couvertes par les 
caisses d'assurance reçoivent une 
prestation de maternité pendant les 
deux mois précédant l'accouchement 
et les deux mois suivant l'accou­
chement. Les mères ont également 
-29-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans la Communauté: similitudes et différences 
droit à un congé maternité (non 
rémunéré) d'un an et peuvent travail­
ler selon un horaire réduit, pour un 
salaire identique au salaire antérieur, 
pendant les deux premières années 
de l'enfant (quatre années pour les 
fonctionnaires). 
Contrairement à la situation existant 
dans les autres Etats membres de la 
Communauté, les allocations 
familiales sont liées à la rémunéra­
tion (1% du salaire mensuel pour 
chaque personne à charge). Les 
familles ayant quatre enfants et plus 
reçoivent une aide spéciale (sous la 
forme d'exonérations fiscales et de 
privilèges spéciaux). 
L'OAED (Conseil national de 
l'emploi et de la main-d'oeuvre) est 
responsable des prestations servies 
aux personnes qui se retrouvent au 
chômage. Les prestations, qui sont 
versées pendant une durée maximale 
d'un an, dépendent de la durée de 
l'activité professionnelle exercée et 
sont liées aux rémunérations 
antérieures (40-50% du dernier 
salaire perçu), avec une majoration 
de 10% pour chaque personne à charge (jusqu' à un maximum de 70% 
de la rémunération antérieure). 
L'OAED est également chargé de 
trouver un emploi aux chômeurs. Des 
cours de formation d'une durée de 
trois ans sont organisés pour les 
personnes âgées de 15 à 18 ans, et il 
existe des programmes de formation 
professionnelle pour les travailleurs 
âgés. 
Soins de santé 
Les soins de santé sont couverts 
par les caisses d'assurance; 
chacune d'entre elles offre un niveau 
de prestations et de services quelque 
peu différent, et les employeurs 
versent la moitié des cotisations. 
Jusqu'en 1992, l'accès aux hôpitaux 
et centres de santé du service national 
de santé était gratuit, mais, depuis 
lors, une participation des bénéfi­
ciaires a été introduite pour les traite­
ments et les médicaments. Les 
personnes, relativement peu 
nombreuses dans les zones urbaines, 
qui ne sont pas assurées ont droit à 
des soins de santé au titre du système 
d'assistance sociale. 
-30 
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
Chapitre 2 Réformes récentes 
des systèmes de protection 
sociale dans la Communauté 
Au cours de la période allant de 
1980 à 1992, la Communauté a 
connu une croissance économique 
lente dans la première moitié des 
années 1980, une reprise dans la 
seconde moitié et un nouveau début 
de récession en 1991-1992. Les deux 
caractéristiques économiques 
dominantes dans la plupart des Etats 
membres ont été un chômage élevé et 
une tendance persistante au déficit 
des finances publiques. Celles-ci ont 
rendu plus difficile l'extension et 
même le maintien des systèmes de 
protection sociale, tout comme l'ont 
fait deux autres facteurs: le vieillis­
sement de la population et l'augmen­
tation continue des coûts des soins de 
santé. 
Cette évolution a affecté tous les 
Etats membres, même si son impact 
et les mesures prises pour y répondre 
ont varié d'un pays à l'autre. En parti­
culier, une distinction s'est claire­
ment établie entre les pays plus 
avancés du nord, disposant de 
systèmes très poussés et très bien 
ancrés de sécurité sociale, et les pays 
moins développées du sud, qui sont 
toujours en train d'élaborer et 
d'étendre leur protection sociale. 
Une autre différence est apparue 
entre les politiques suivies par les 
pays possédant des régimes de 
pension de base et des services 
de santé nationaux et celles des 
pays caractérisés par des régimes d'assurance. La lutte contre les effets 
de la récession économique a toute­
fois constitué une préoccupation 
commune à l'ensemble de la 
Communauté. 
Une décennie 
de crise 
Face aux problèmes engendrés par 
le niveau élevé du chômage et 
des déficits budgétaires, les gouver­
nements ont parfois fait preuve 
d'incertitude quant aux politiques les 
plus appropriées à mettre en oeuvre. 
Depuis 1975, un certain nombre de 
dispositions ont été prises dans tous 
les Etats membres pour combattre le 
chômage et réduire les déficits 
budgétaires. Entre 1985 et 1990, la 
Communauté est parvenue à créer un 
grand nombre d'emplois tout en 
réduisant les déficits. Depuis lors, 
toutefois, elle a connu moins de 
succès et, au moment de la rédaction 
du présent rapport, tant le taux de 
chômage que l'ampleur des déficits 
publics ont atteint des sommets dans 
bien des pays de la Communauté, par 
rapport aux quinze dernières années. 
Quelle en est la cause? Une partie de 
la réponse réside dans le fait que, 
d'une part, les taux de chômage 
élevés tendent eux-mêmes à creuser le déficit des finances publiques en 
réduisant les recettes fiscales et en 
augmentant les dépenses et que, 
d'autre part, les efforts visant à 
réduire les déficits peuvent exercer 
une influence néfaste sur l'activité 
économique à court terme, quels que 
soient les effets potentiels bénéfiques 
à plus long terme d'une maîtrise des 
budgets publics sur la croissance et 
sur l'emploi. 
En outre, les coûts des soins de santé 
ont eu tendance à poursuivre leur 
hausse en dépit des efforts destinés à 
les maîtriser, alors que les mesures 
prises dans un certain nombre de 
pays pour contrecarrer le vieillis­
sement de la population par une 
augmentation du taux de natalité ont 
également échoué. L'augmentation 
des allocations familiales, l'instau­
ration du congé parental, l'amélio­
ration des possibilités d'accueil des 
enfants, entre autres, ne semblent 
guère avoir persuadé les femmes 
d'avoir davantage d'enfants et la 
taille moyenne des familles a conti­
nué à se réduire. Les décideurs ont été 
confrontés à un dilemme: fallait-il 
encourager les personnes d'un 
certain âge à continuer à travailler et, 
par là, à contribuer à la production 
économique ou, au contraire, les 
inciter à prendre une retraite précoce 
et réduire ainsi la pression qui pèse 
sur le marché du travail en raison du 
manque d'emplois. 
31 
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection social» dans la Communauté 
L'indexation des prestations sociales 
A l'exception de l'Irlande, tous les Etats membres de la 
Communauté ont adopté des procédures formelles pour 
ajuster la valeur des prestations sociales à l'évolution du 
coût de la vie. Dans les trois pays du Benelux et en Grèce, 
il n'y a qu'un seul système d'indexation, qui s'applique 
aussi bien aux prestations qu'aux salaires. Dans les autres 
Etats membres, l'indexation des prestations se fait selon des 
modalités différentes de celle des salaires (lorsque celle-ci 
existe) et variables selon les prestations. En Irlande, il n'y 
a aucune obligation formelle d'indexation des prestations 
en fonction de l'inflation, mais leur montant est fixé chaque 
année et se trouve en général revalorisé à cette occasion. 
Dans la plupart des pays, l'indexation est basée sur l'indice 
des prix de détail. En Allemagne cependant, les prestations 
contributives (pensions de retraite ou indemnités de 
chômage) sont revalorisées en fonction de l'évolution des 
salaires nets, alors que l'assistance sociale n'est réajustée 
qu'en fonction de la hausse des prix. De même aux Pays-
Bas le salaire minimum, qui sert de référence pour le calcul 
de toutes les prestations sociales, est indexé sur les salaires, 
tandis qu'au Portugal les indemnités de chômage sont liées 
au salaire minimum. 
Un système de double indexation» sur les prix et sur les 
salaires» a fonctionné dans certains Etats membres à 
certaines époques mais n'a pas été maintenu pendant très 
longtemps, essentiellement à cause de son coût. Seul le 
Luxembourg a maintenu ce système de double indexation, 
mais avec une disposition permettant son réexamen tous les 
cinq ans. 
Dans la plupart des pays et pour la majorité des prestations, 
l'indexation est automatique et l'Etat n'a pas ou très peu le 
pouvoir d'influencer le montant de la revalorisation. Au 
Portugal et en Espagne, cependant» le gouvernement peut 
négocier avec les syndicats l'ampleur de la hausse et aux 
Pays-Bas il a le droit de réduire, voire de supprimer l'ajus­
tement lorsque les circonstances l'exigent. De plus, 
l'indexation a été parfois suspendue certaines années en 
raison du contexte financier, par exemple en Belgique en 
1984,1985 et 1987 et au Danemark en 1983 et 1984. 
Dans les pays où l'indexation est basée sur les salaires, la 
période de référence est généralement l'année, mais pas 
nécessairement l'année en cours. En Allemagne, l'ajus­
tement s'opère avec un décalage d'une année, tandis qu'au 
Luxembourg c'est l'évolution au cours des trois dernières 
années qui sert de référence. Au Pays-Bas, par contre, la 
référence est l'armée en cours: des prévisions sont effec­
tuées en début d'année sur la hausse des salaires et un 
ajustement est opéré en fin d'année pour tenir compte de la 
hausse réelle. Tous ces problèmes ont entraîné une 
vague de réformes des systèmes de 
protection sociale, qui visaient toutes 
à contenir les coûts tout en essayant 
de faire face à une demande crois­
sante d'assistance. Le résultat a été 
une tendance générale à une plus 
grande sélectivité, à un recours accru 
aux tests de ressources et, dans 
certains cas, à la privatisation, dans 
l'intention explicite d'améliorer 
l'efficacité et de réduire les coûts des 
prestations. 
Augmenter 
les recettes 
Au cours des dix dernières 
années, un certain nombre 
d'Etats membres se sont efforcés 
d'accroître les recettes disponibles 
pour les dépenses sociales. En Belgi­
que — en 1982 — et en France — en 
1984 — cette volonté a abouti à 
supprimer le plafond de rémunéra­
tions pour le calcul des cotisations et 
les taux de cotisation ont augmenté 
dans quasiment tous les pays, parti­
culièrement en ce qui concerne la 
protection contre le chômage. Dans 
le même temps, de nouvelles cotisa­
tions et des taxes spécifiques étaient 
instaurées en Belgique, en France et 
au Danemark (par exemple, le prélè­
vement social de 1% sur les revenus 
du capital imposé en France en 1988 
et, plus récemment, la contribution 
sociale généralisée de 1,1% sur les 
revenus imposables ainsi que la 
"contribution au marché du travail" 
ou "TVA sociale" instaurée au 
Danemark en 1988). En Allemagne 
et dans un certain nombre d'autres 
pays, comme le Royaume-Uni, le 
gouvernement a réduit les subven­
tions de l'Etat aux régimes d'assu­
rance sociale. 
32 
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans ta Communauté 
Par ailleurs, quelques pays, comme 
la France, îa Belgique et l'Italie ont 
pratiqué des exonérations de cotisa­
tions pour tenter de réduire les coûts 
du travail et de promouvoir l'emploi. 
Dans la plupart des cas, ces exonéra­
tions se sont accompagnées d'une 
augmentation du financement direct 
des dépenses sociales par l'Etat ainsi 
que d'une compensation par la fisca­
lité générale. En Allemagne, les 
compléments de retraite pour 
personnes à charge, financés aupara­
vant par les cotisations, ont été 
remplacés en 1984 par une prestation 
familiale spéciale financée par une 
taxe générale. Aux Pays-Bas, le 
financement des allocations 
familiales par l'Etat a été remplacé 
par des cotisations en 1988. En outre, 
dans un certain nombre de pays, les 
cotisations sociales payées par les 
employeurs ont été réduites grâce à 
l'introduction de services de santé 
nationaux en lieu et place des 
systèmes d'assurance maladie. 
Réduire 
les dépenses 
Des efforts plus importants 
encore ont été consentis pour 
réduire les dépenses de protection 
sociale. La réduction formelle des 
prestations, par opposition à une 
méthode plus indirecte comme la 
limitation des droits, a rencontré une 
certaine résistance mais a cependant 
été appliquée dans plusieurs pays. 
Aux Pays-Bas, entre 1983 et 1987, 
les prestations d'invalidité et de 
chômage ont été ramenées systéma­
tiquement de 80% à 70% des 
rémunérations antérieures, alors que 
les allocations de chômage subis­
saient également une diminution 
importante en Irlande en 1983 et en 
Belgique en 1987. Les allocations Dans les pays où l'indexation est basée sur les prix, les 
indices mensuels sont généralement utilisés. En Belgique 
et au Luxembourg, les prestations sont revalorisées chaque 
fois que la hausse de l'indice des prix atteint une certaine 
valeur. Dans les autres pays, la revalorisation intervient 
chaque année: en janvier en Espagne et, pour les prestations 
familiales et les indemnités de chômage, au Portugal, en 
avril au Royaume-Uni, en juillet en Allemagne, en décem­
bre au Portugal pour les pensions. Aux Pays-Bas, comme 
on l'a dit, une revalorisation provisoire intervient en janvier 
et, lorsque c'est nécessaire, en juillet. 
Dans un certain nombre de pays, la période de référence est 
l'année précédente -— dans la plupart des cas jusqu'au 
dernier mois pour lequel les données sont disponibles — 
plutôt quel'année en cours, cequi peut quelquefois modérer 
l'impact de l'indexation. Au Royaume-Uni, la revalori­
sation annuelle d'avril est basée sur la hausse des prix au 
cours de l'année qui se termine au mois de septembre 
précédent» soit sept mois plus tôt En Belgique, les presta­
tions ne sont revalorisées que lorsque la hausse de l'indice 
des prix au cours des quatre derniers mois est supérieure à 
2% depuis la dernière révision. Au Portugal, par contre, 
comme dans le cas des Pays-Bas, les pensions sont revalo­
risées tous lés ans en décembre, en référence aux prévisions 
de hausse des prix sur Tannée en cours. De plus, en Irlande 
la fixation annuelle des prestations tend à prendre en 
compte le taux d'inflation prévu pour l'année à venir plutôt 
que le taux constaté au cours de l'année précédente. 
La conjonction d'une croissance lente et de taux d'inflation 
élevés pendant les années 80 amis en cause les systèmes 
automatiques d'indexation. Il a été souvent invoqué que 
l'indexation conduisait à une augmentation excessive des 
budgets publics et avait de ce fait des effets négatifs tant sur 
l'inflationque sur les équilibres budgétaires. Il en est résulté 
divers types de reformes. 
C'est ainsi qu'en Grèce, en 1982, la base de l'indexation est 
passée du salaire minimum aux prix, avec des revalorisa­
tions quadrimestrielles et des taux de revalorisation 
moindres pour les prestations les plus élevées. En Espagne 
en 1985, l'indexation des pensions a cessé d'être automat­
ique et en 1989 le principe d'une négociation sur son 
montant a été introduit Au Royaume-Uni, en 1980, 
l'indexation des prestations de longue durée a cessé d'être 
basée à la fois sur les salaires et sur les prix (selon la plus 
forte hausse) pour n'être plus basée que sur les prix et, en 
1983, la période de référence acesséd'êteé l'année en cours 
pour devenir l'année précédente. En Allemagne, en 1992, 
la base de l'indexation est passée de& salaires bruts aux 
salaires nets afin d'éviter que les prestations n'augmentent 
plus rapidement que ces derniers. 
-33 
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans ta Communauté 
familiales ont été réduites en Belgi­
que à partir de 1982 et en Espagne en 
1985, tandis que les prestations de 
maternité diminuaient en Irlande à 
partir de 1984. Au Royaume-Uni, la 
pension complémentaire publique 
liée à la rémunération (S.E.R.P.S.) a 
été ramenée de 25 à 20% des gains 
antérieurs (dont la définition est en 
outre devenue moins favorable) et la 
pension de veuve (ou de veuf) est 
passée de 100% de la pension du 
travailleur à 50%. 
Les Etats membres du sud de la 
Communauté ont particulièrement 
mis l'accent sur la restriction des 
droits aux prestations plutôt que sur 
la diminution de celles-ci. Ainsi, en 
Grèce, l'âge maximal pour la percep­
tion des prestations familiales a été 
abaissé en 1983, tandis que le 
nombre d'années de cotisations 
requises pour bénéficier de la 
pension de vieillesse a été revu à la 
hausse au Portugal en 1982, en 
Espagne en 1985 et en Grèce en 
1991. Aux mêmes dates, ces trois 
pays ont rendu plus restrictive la 
définition de l'invalidité, afin de 
limiter les droits aux prestations. 
Cependant, ce n'est pas uniquement 
dans les pays du sud que les condi­
tions d'accès aux prestations ont été 
rendues plus sévères. En Belgique, 
par exemple, a été réduit le montant 
des revenus du travail qui pouvaient 
être cumulés avec une pension de 
vieillesse, tandis qu'au Danemark, la 
période de travail nécessaire pour 
bénéficier d'une pension de vieil­
lesse a été allongée. En outre, en 
France comme en Belgique, des 
limites ont été fixées au revenu total 
pouvant résulter du cumul de diffé­
rentes pensions. 
L'indexation des prestations s'est 
également trouvée dans le collima­
teur. Introduit dans la plupart des pays dans les années 1960 et 1970 
pour protéger de l'inflation la valeur 
réelle des prestations, ce système a 
été souvent considéré, dans les 
années 1980, comme une menace 
pour l'équilibre budgétaire et un 
facteur inflationniste. L'indexation 
automatique a été suspendue en 
Belgique en 1984, 1985 et 1987, au 
Danemark de 1982 à 1985, en Grèce 
en 1983 et au Luxembourg en 1984 
(voir encadré, pages 32 et 33). 
En Allemagne, l'indexation auto­
matique des pensions qui devait 
intevenir le 1er janvier 1983 a été 
reportée à juillet et, en 1984, la base 
de référence pour l'indexation des 
pensions (et des autres prestations à 
long terme) sur les salaires a été 
modifiée pour retarder son effet. En 
1992, elle a subi un nouveau change­
ment, pour tenir compte du poids des 
impôts et des cotisations sociales 
beaucoup plus important sur les 
salaires que sur les prestations. 
Aux Pays-Bas, l'indexation automat­
ique des prestations a été suspendue 
pendant la quasi-totalité des années 
1980 puis finalement remplacée par 
un nouveau système permettant au 
gouvernement de tenir compte de 
circonstances particulières. Au 
Royaume-Uni, l'indexation des 
prestations à long terme sur l'indice 
des prix ou des salaires, en fonction 
de l'augmentation la plus élevée, a 
été remplacée par la seule indexation 
sur les prix. 
Malgré tout, dans la plupart des pays 
de la Communauté, l'indexation 
automatique des prestations sur les 
prix a survécu aux pressions subies 
au cours de la dernière décennie et 
semble avoir été consacrée en tant 
que principe fondamental de la 
sécurité sociale. De fait, en Espagne 
et au Portugal, où elle n'existait pas 
encore, elle a été instaurée dans les années 1980 et elle y est depuis lors 
bien établie. 
Prestations 
de chômage 
En période de chômage élevé, on 
constate que les régimes d'assu­
rance chômage sont soumis à deux 
forces divergentes: une restriction du 
droit aux prestations et un allonge­
ment de la durée au cours de laquelle 
celles-ci doivent être servies. Un 
certain nombre de pays ont réagi en 
réduisant le montant des prestations 
tout en allongeant la durée de leur 
perception. 
C'est le cas des Pays-Bas, qui, en 
1987, ont ramené les allocations à 
70% des revenus antérieurs mais ont 
permis, dans certaines circonstances, 
d'en bénéficier pendant une période 
allant jusqu'à cinq ans. En 
Allemagne, le montant des presta­
tions est passé de 68 à 63% des 
rémunérations antérieures en 
1984/85 mais la durée maximale a été 
étendue à 1 an et demi, puis à 832 
jours en 1987. En Espagne, le 
montant maximum a été réduit de 
220% à 170% du salaire minimal en 
1984 et la durée du droit aux presta­
tions a été portée de 18 mois à 2 ans 
(en 1992, le montant est passé de 80% 
à 70% des rémunérations antérieures 
et de 70% à 60% après six mois). 
Dans un certain nombre d'Etats 
membres, l'allongement de la durée 
de versement des prestations visait 
en particulier les personnes d'un 
certain âge. Ce fut le cas: 
- en France en 1981; une presta­
tion spéciale a été introduite en 
1985 pour les personnes ayant 
épuisé leur droit aux prestations 
34 
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
(améliorée en 1990/91 par 
l'ajout d'une allocation spéciale 
de recyclage en fin de droits); 
- en Espagne, où, en 1984, les 
travailleurs de plus de 55 ans 
reçurent le droit de percevoir les 
prestations jusqu'à l'âge de la 
retraite (également au Danemark 
et en Belgique); 
- en Grèce, où, en 1990/91, la 
période de droit aux prestation a 
été prolongée pour les personnes 
ayant atteint l'âge de 50 ans. 
En même temps, des systèmes de 
préretraite ont été introduits dans de 
nombreux pays d'Europe pour 
encourager les travailleurs âgés à 
libérer des emplois pour les jeunes 
chômeurs. Ces régimes ont d'abord 
été créés en France et en Belgique en 
1974-75, au moment où le chômage 
commençait à s'accroître et ont 
ensuite été adoptés par l'Espagne en 
1981, l'Irlande en 1985 et l'Italie et 
le Portugal en 1991 ainsi que par 
l'Allemagne la même année pour les 
travailleurs non salariés des 
nouveaux Lander. 
Au début des années 1990, cepen­
dant, on a constaté un changement 
d'attitude vis-à-vis de ces 
programmes dans une grande partie 
de la Communauté et, sous la 
pression de l'évolution démogra­
phique qui tend en à accroître leur 
coût, un certain nombre de pays, 
comme le Danemark, ont relevé l'âge 
minimal de la préretraite. 
Si le Royaume- Uni a été à la pointe 
des restrictions de l'accès aux presta­
tions de chômage, particulièrement 
entre 1988 et 1990, celui-ci n'a certes 
pas été le seul à suivre cette politique. 
Depuis 1980, la plupart des pays ont 
comprimé le nombre des ayants 
droit, en allongeant la période de cotisation requise pour pouvoir 
bénéficier des allocations (par 
exemple en Allemagne en 1982) ou 
en renforçant les contrôles contre les 
abus (par exemple en Belgique en 
1992). 
En revanche, les Etats membres 
moins développés se sont attachés à 
améliorer des prestations rendus 
inadéquates par la hausse du 
chômage, plutôt qu'à rendre plus 
strictes les conditions pour en bénéfi­
cier. L'Espagne a instauré un régime 
contributif de prestations de 
chômage en 1980 et en a étendu la 
portée en 1984, alors que le Portugal 
est passé en 1985 d'une allocation 
forfaitaire à une allocation propor­
tionnelle à la rémunération 
antérieure. En même temps, dans 
certains pays, comme la France, la 
Belgique et le Portugal, le droit aux 
prestations a été étendu aux jeunes 
qui quittent l'école, lesquels ont été 
très durement touchés par le 
chômage au début des années 1980 et 
étaient considérés comme un groupe 
posant un problème particulier. 
De façon plus générale, dans la 
plupart des pays, toute une série de 
mesures spéciales ont été prises dans 
les années 1980 pour réduire le 
chômage. Elles visaient particuliè­
rement la formation des jeunes et ont 
souvent bénéficié de l'aide de la 
Communauté. Ces mesures n'ont pas 
nécessairement gonflé les dépenses 
— leur but était plutôt de réduire le 
coût de la protection sociale — mais 
les ont déplacées de l'octroi de 
revenus de remplacement à la 
création d'emplois. Le Danemark a 
sans doute été plus loin que les autres 
dans la promotion de l'emploi en 
garantissant à tous les chômeurs de 
moins de 25 ans un emploi subven­
tionné dans les deux semaines de 
l'introduction de la demande de 
prestations et en imposant aux chômeurs l'obligation d'accepter un 
emploi dans le secteur public à raison 
de 30 heures par semaine pour un 
salaire équivalent à l'allocation de 
chômage, ceci depuis 1992. 
D'autres mesures ont été adoptées. 
Elles étaient destinées à encourager 
les chômeurs à créer leur propre 
entreprise (Irlande 1983, Belgique 
1984, Danemark 1985 etltalie 1991), 
à convaincre les entreprises de parti­
ciper à l'organisation de formations 
débouchant sur un emploi (France 
1987), à améliorer la situation des 
travailleurs à temps partiel pour 
rendre ce type d'emploi plus attractif 
pour les chômeurs (Belgique et 
France) et à introduire une allocation 
spéciale de mobilité pour permettre 
aux travailleurs de changer plus 
aisément d'entreprise (Italie 
1991/92). 
Le chômage de longue durée, qui a 
fortement augmenté durant les 
années 1980, a également été visé par 
diverses mesures dans de nombreux 
pays de la Communauté. Des 
programmes spéciaux ont été élabo­
rés pour venir en aide aux personnes 
sans emploi depuis plus d'un an. Plus 
récemment, en 1991, le Royaume-
Uni à imposé à tous les chômeurs de 
longue durée de suivre des cours de 
"redémarrage", tandis que la Belgi­
que et la France créaient en 1992 des 
programmes spéciaux d'orientation 
visant à réintégrer les chômeurs de 
longue durée dans le marché du 
travail. 
Prestations 
familiales 
L'inquiétude suscitée par la chute 
des taux de natalité dans 
certaines parties de la Communauté 
-35 
Chapitre 2 ~ Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
a entraîné une série d'améliorations 
et d'augmentations des prestations 
familiales. C'est particulièrement 
vrai en France, où la politique suivie 
visait à encourager les familles 
nombreuses: les allocations ont été 
relevées en 1981 et en 1982, jusqu'à 
représenter un tiers du salaire moyen 
dans le cas d'une famille de trois 
enfants. De même, la Belgique a 
encore apporté, en 1987 et 1989, des 
améliorations à son système, qui était 
déjà l'un des plus généreux 
d'Europe. 
Les prestations familiales ont égale­
ment été améliorées dans les régions 
moins avancées de la Communauté 
mais davantage dans le but de 
remédier aux problèmes des familles 
nombreuses que par volonté 
nataliste. En Irlande, les allocations 
ont été augmentées pour le 
cinquième enfant en 1989 et pour le 
quatrième en 1991. En Grèce les 
montants versés pour le troisième 
enfant ont été relevés en 1990/91. 
La tendance a également été au 
renforcement des prestations de 
maternité depuis 1980, non seule­
ment en raison des préoccupations 
suscitées par l'évolution démogra­
phique mais aussi pour améliorer la 
situation de la femme et lui permettre 
de combiner plus aisément responsa­
bilités professionnelles et familiales. 
Dans de nombreux Etats membres, la 
période de versement de l'allocation 
de maternité a été étendue (France 
1980, Danemark 1981 et 1984, 
Irlande 1981, Portugal 1984, 
Espagne 1989 et Pays-Bas 1990), 
alors que la Belgique instaurait une 
telle prestation pour les travailleuses 
indépendantes en 1990. 
Certains pays ont connu une évolu­
tion nouvelle avec l'introduction de 
prestations parentales ou d'"éduca­
tion". Celles-ci existaient déjà au début des années 1980 en Allemagne 
mais ont été modifiées en 1985 pour 
pouvoir être accordées indiffé­
remment au père ou à la mère; elles 
ont encore été améliorées en 1989. 
En France, une allocation parentale 
d'éducation, représentant 50% du 
salaire minimum, a été instaurée pour 
les personnes qui interrompent leur 
carrière pour s'occuper de leur 
troisième enfant, jusqu'à l'âge de 
trois ans. Ce système a été amélioré 
en 1985 et 1987, avec l'introduction 
d'une allocation spéciale destinée à 
aider les mères qui travaillent à faire 
garder leur enfant chez elles: l'allo­
cation de garde d'enfant à domicile. 
Au Luxembourg, une allocation 
d'éducation a été créée en 1989. 
D'autre part, dans certains pays est 
apparue une tendance opposée visant 
à rationaliser les prestations 
familiales et à en réduire la portée. 
Aux Pays-Bas, l'âge maximum a été 
ramené à 18 ans. En Espagne, les 
allocations de naissance et les alloca­
tions familiales pour conjoint à 
charge ont été supprimées en 1985, 
le montant des prestations familiales 
a été gelé et des abattements fiscaux 
ont été introduits comme principal 
moyen d'assistance. 
La vieillesse 
Les préoccupations relatives au 
déséquilibre démographique de 
plus en plus marqué ont également 
entraîné la mise en oeuvre d'un grand 
nombre de mesures touchant les 
personnes âgées. Les années 1980 
ont été caractérisées par une inquié­
tude croissante quant à l'avenir des 
régimes de retraite, en grande partie 
du fait de la croissance continue du 
nombre de retraités dans toute la 
Communauté. L'augmentation du 
coût des engagements en matière de pension a été aggravée par le niveau 
élevé du chômage, qui a incité les 
gouvernements à encourager la 
préretraite afin de libérer des emplois 
pour les jeunes. 
En général, l'objectif de libérer des 
emplois sur le marché du travail a reçu 
la priorité dans les années 1980 et des 
régimes de préretraite ont été instaurés 
dans de nombreux pays. Plus récem­
ment, toutefois, le coût des pensions a 
suscité davantage de préoccupations et 
l'accent a été mis sur la réduction du 
nombre de retraités. 
En France, l'âge requis pour obtenir 
une pension complète est passé de 65 
à 60 ans pour les travailleurs ayant 
suffisamment cotisé, tandis que des 
régimes de préretraite étaient intro­
duits en Allemagne, en Belgique et 
dans d'autres pays vers la même 
époque. La tendance à abaisser l'âge 
de la retraite a persisté en Belgique et 
au Luxembourg dans les années 
1990, les travailleurs étant autorisés 
à prendre leur retraite entre 60 et 65 
ans en Belgique et à 57 ans au 
Luxembourg, pourvu qu'ils aient 
accumulé suffisamment d'années de 
cotisations. 
Toutefois, en Allemagne, la réforme 
des pensions de 1989 s'est traduite 
par un relèvement graduel de l'âge de 
la retraite de 60 à 65 ans pour les 
hommes et il en ira de même en Italie 
au cours des prochaines années, à la 
suite des réformes de 1992. En outre, 
en Grèce, diverses formes de prére­
traite ont été supprimées en 1990. 
En même temps, un régime de 
retraite progressive, permettant de 
combiner un travail à temps partiel et 
une pension partielle, et donc de 
libérer des emplois à moindres frais 
(et de faire la transition entre travail 
et retraite) a été introduit au 
-36-
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
Danemark en 1987, en France en 
1988 et en Allemagne en 1989. 
Tout en s'efforçant de maîtriser les 
coûts, les gouvernements ont dû faire 
face à des pressions en faveur de 
l'égalité de traitement des hommes et 
des femmes, à la suite de la directive 
communautaire de décembre 1978. 
Les solutions adoptées passaient 
généralement par une réduction des 
prestations. Ainsi, en 1985, la 
Rentenreform allemande a attribué à 
tout conjoint survivant une pension 
correspondant à 60% de celle du 
conjoint décédé. Aux Pays-Bas, à la 
suite de la réforme des pensions, tout 
conjoint survivant a droit à 50% de la 
pension du disparu. Une proposition 
a en outre été déposée en vue de 
réduire les coûts davantage encore en 
remplaçant la pension existante par 
une prestation de survie, lorsque le 
besoin peut en être établi, qui corres­
pondrait à 30% du salaire minimum 
— 50% si le bénéficiaire a des 
enfants à charge—pour les premiers 
six mois, puis à 40% jusqu'à l'âge de 
65 ans. Cette proposition est révolu­
tionnaire en ce sens qu'elle ne 
s'applique pas uniquement aux 
conjoints mais aussi aux cohabitants 
déclarés, sans distinction de sexe. 
Les prestations de survie ont été 
complètement supprimées au 
Danemark en 1987, avec tous les 
droits qui en dérivaient dans la 
sécurité sociale. En France, en 1982, 
une pension a été instaurée à titre 
personnel pour les veuves, au heu du 
transfert de la pension de leur mari. 
Parmi d'autres mesures visant à 
maîtriser les coûts, citons les 
suivantes: 
- la réduction de 5% de la pension 
complémentaire hée aux revenus 
antérieurs au Royaume-Uni en 
1986. En outre, la base de calcul a été modifiée: au lieu de 
prendre en compte les 20 années 
de rémunération les plus favora­
bles, on se base désormais sur la 
moyenne de l'ensemble des 
périodes de cotisation. Enfin, des 
dispositions nouvelles permet­
tent d'opter plus aisément pour 
une pension privée au heu d'une 
pension d'Etat; 
depuis 1985, en Espagne, les 
pensions ne sont plus calculées 
sur la base des rémunérations des 
cinq dernières armées mais sur 
celles des dix dernières années; 
en outre une période minimale de 
15 ans de cotisations a été instau­
rée pour pouvoir bénéficier d'une 
pension; 
en 1987, le Luxembourg a porté 
de 5 à 10 ans la période 
minimale d'acquisition des 
droits à une pension. 
Soins de santé 
L'accroissement du coût des soins 
de santé qui s'est produit dans 
tous les pays depuis 1980 a entraîné, 
dans la plupart des cas, des res­
trictions en matière d'accès aux 
traitements et l'introduction ou 
l'extension du ticket modérateur. 
Ainsi, en Allemagne, la réforme de 
1988/89 a imposé aux patients des 
charges plus élevées, tout en essayant 
de maîtriser le coût des médicaments 
et d'autres mesures allant dans le 
même sens ont été adoptées en 1992. 
En France, un budget global a été 
instauré pour les hôpitaux, combiné 
avec un forfait quotidien à charge du 
patient hospitalisé. Le Luxembourg, 
quant à lui, a introduit un co-
paiement pour les frais hospitaliers 
en 1983. Ces mesures ainsi que 
d'autres visant à contrôler les soins de santé sont examinées plus loin au 
chapitre 7. 
Au cours de la même période, l'accès 
aux soins de santé a été amélioré et 
étendu dans les Etats membres du sud 
de la Communauté. En Italie, un 
service national de santé ouvert à tous 
a été créé en 1978, de même qu'en 
Grèce en 1983, en Espagne en 1986 et 
au Portugal en 1988. Toutefois, 
l'accroissement des coûts résultant de 
cette introduction a amené les autorités 
italiennes à mettre des frais importants 
à la charge du patient, particuhèrement 
depuis 1989, tandis que le Portugal a 
reprivatisé certains services en 
1992/93. En Grèce, des participations 
aux frais médicaux et pharmaceu­
tiques ont été introduites en 1991 et 
1993 et des consultations privées ont 
été autorisées dans les établissements 
du service national de santé. 
Sélectivité et 
protection 
minimale 
Lorsque les ressources sont rares 
et que les demandes d'assistance 
augmentent, les gouvernements ont 
naturellement tendance à adopter des 
politiques plus restrictives, ciblées 
sur les personnes qui ont le plus 
besoin de protection sociale. En 
même temps que les montants des 
prestations sociales étaient réduits et 
que les conditions y donnant droit 
étaient rendues plus sévères, les 
prestations de base soumises à condi­
tions de ressources ont été amélio­
rées et étendues. 
De ce fait, s'est dessinée une 
tendance générale au remplacement 
des prestations d'assurance — 
proportionnelles aux rémunérations 
-37-
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
antérieures sous conditions de 
ressources par des prestations 
d'assistance versées — et ceci en 
raison, d'une part, d'une action 
politique délibérée des gouverne­
ments et, d'autre part, du nombre 
croissant de personnes passant effec­
tivement à travers les mailles du filet 
de l'assurance sociale. Cette situa­
tion est particulièrement manifeste 
au Royaume-Uni, où les prestations 
versées sous condition de ressources 
ont pris une importance plus grande 
qu'ailleurs. Dans ce pays, les droits 
aux prestations générales pour les 
groupes à faibles revenus ont été 
progressivement restreints et les 
compléments destinés à pourvoir à 
des besoins spécifiques remplacés 
par des prêts discrétionnaires du 
Fonds social, dont les moyens sont 
limités. On constate une tendance 
similaire en Italie, où, depuis 1988, 
les revenus du ménage influent sur le 
calcul des prestations familiales. 
Néanmoins, dans la plupart des pays, 
la récession économique a conduit 
les gouvernements à améliorer les 
prestations destinées aux moins 
favorisés. En Allemagne, par 
exemple, les prestations destinées 
aux familles monoparentales et aux 
personnes âgées ont été augmentées. 
Le droit de tous à un revenu 
minimum a été consacré au Luxem­
bourg en 1986 (sur l'exemple de la 
Belgique en 1974) et en France en 
1988. Au Danemark, l'assistance 
publique est passée en 1987 d'un 
régime discrétionnaire à un système 
fondé sur des droits individuels, avec 
des montants fixés au préalable, au 
heu d'être déterminés au cas par cas. 
Même dans les parties les moins 
développées de la Communauté, la 
protection des groupes les plus 
vulnérables a constitué un objectif 
général, comme en témoigne l'aug­mentation des pensions minimales en 
Grèce en 1982. 
De plus, de nouveaux programmes 
concernant des besoins spécifiques ont 
été mis au point dans un certain 
nombre de pays. Aux Pays-Bas, par 
exemple, les allocations familiales ont 
été supprimées en 1986 pour les plus 
de 18 ans et remplacées par des 
bourses et des prêts d'études. En 1991, 
le gouvernement a en outre introduit 
un dispositif conférant un droit à un 
travail temporaire, rémunéré au salaire 
minimal, à tous les jeunes de moins de 
21 ans et à tous ceux qui quittent 
l'école et ont moins de 26 ans. Des 
mesures similaires visant à mieux 
intégrer les jeunes dans la société et le 
marché du travail ont également été 
prises dans un certain nombre d'autres 
Etats membres. 
Les personnes âgées et les handi­
capés ont également été au centre des 
préoccupations dans divers pays, 
l'objectif étant de réduire les 
dépenses consacrées aux soins en 
institutions. La solution a consisté en 
partie à maintenir aussi longtemps 
que possible ces personnes dans leur 
propre foyer en développant des 
services spécialisés et en leur accord­
ant des subventions ou des abatte­
ments fiscaux pour leur permettre 
d'employer des personnes qui les 
assistent. Citons à titre d'exemple le 
programme de maintien à domicile 
français et le Pflegegeld (indemnité 
de prise en charge) allemand, qui 
permet à une personne qui s'occupe 
d'un grand handicapé de recevoir 
une indemnité au même titre que les 
personnes incapables de travailler. 
B Privatisation 
ien qu'il ait souvent été question 
de privatisation de la sécurité sociale, dans la pratique, il y a peu 
d'exemples d'actions de ce type. 
Au Royaume-Uni, des propositions 
de réforme de la sécurité sociale ont 
été publiées en 1985, dans le but de 
"renforcer l'indépendance person­
nelle plutôt que d'étendre le pouvoir 
de l'Etat, d'élargir, plutôt que de 
restreindre, les possibiUtés de choix 
personnel, d'encourager et non de 
décourager l'épargne et l'acquisition 
de rémunérations" (Reform of Social 
Security, Cmnd. 7517, HMSO1985). 
Aux Pays-Bas, des réformes ont été 
réalisées en 1983, également en vue 
de réduire les dépenses publiques et 
d'adapter le système de sécurité 
sociale à la croissance du nombre de 
chômeurs et de personnes âgées. En 
France, des réformes ont été propo­
sées vers la même époque dans le 
Livre blanc de la protection sociale 
de juin 1983 et lors d'une importante 
consultation nationale sur la sécurité 
sociale (Etats généraux de la 
sécurité sociale) en 1987. En Irlande, 
le rapport de la commission sur le 
bien-être social a été publié en 1986. 
Tous ces projets ont en commun de 
plaider pour un système universel de 
protection sociale, tout en proposant 
des restrictions dans l'octroi des 
prestations. Néanmoins, les proposi­
tions en question n'ont généralement 
pas été concrétisés. Depuis 1980, la 
part de la sécurité sociale dans le PIB 
n'a diminué que dans quelques pays 
seulement, alors qu'elle augmen­
tait légèrement dans la plupart (cf. 
chapitre 3). 
Parmi les quelques exemples de 
privatisation en matière de sécurité 
sociale, on peut citer, au Royaume-
Uni, la possibilité de se retirer du 
régime public de pension liée 
aux rémunérations antérieures 
(S.E.R.P.S.) et de choisir un régime 
de pension privé (une option qui a été 
introduite, en fait, par un gouverne-
38-
Chapitre 2 - Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
ment travailliste, en 1976, même si 
elle a été considérablement étendue 
en 1986 par le gouvernement 
Thatcher). Aux Pays-Bas, mention­
nons la suppression de V assurance 
maladie volontaire pour les travail­
leurs non salariés et les personnes 
âgées qui, s'ils ne sont pas couverts 
par l'assurance obligatoire, doivent à 
présent souscrire à un régime d'assu­
rance privé pour prendre en charge 
leurs dépenses médicales. En Belgi­
que, certaines prestations payables 
en cas d'accidents du travail ont été 
transférées en 1988 du Fonds public 
des accidents du travail à des 
assureurs privés. En Italie, il est loisi­
ble depuis 1993 aux personnes dispo­
sant de revenus élevés de se retirer du 
service national de santé. Ce sont 
toutefois à peu près les seuls 
exemples en la matière. 
Néanmoins, dans presque tous les 
Etats membres, des réformes sont 
intervenues qui ont réduit la crois­
sance des dépenses publiques en 
matière de soins de santé ou de 
chômage. Dans de nombreux pays, 
également, comme on l'a indiqué, la 
liaison des prestations au coût de la 
vie et aux salaires a été affaiblie. 
Lorsque des mesures de ce type sont 
intervenues — par exemple l'obli­
gation faite aux employeurs de payer 
les travailleurs malades pendant une 
plus longue période, comme au 
Danemark et aux Pays-Bas, ou la 
réduction des prestations dans de 
nombreux pays — on a souvent 
assisté à une extension des régimes 
privés d'assurance. Dans un sens, on 
peut considérer cette évolution 
comme une forme de privatisation. 
Il existe toutefois des exemples de 
politiques s'orientant dans une direc­
tion opposée. Dans un certain 
nombre de pays, le champ d'appli­
cation de la sécurité sociale a été 
étendu (aux artistes en Allemagne et au Portugal, et à d'autres groupes en 
Grèce et en Espagne) et certaines 
prestations ont été améliorées (les 
prestations familiales en Belgique, 
en Italie et en Irlande et les pensions 
minimales en Grèce, en Belgique, en 
Italie, en Espagne, en Irlande et en 
Allemagne). 
Bien que chaque pays accorde 
certains avantages fiscaux aux 
régimes d'assurance privés, ces 
exonérations existaient déjà bien 
avant 1980 et n' ont généralement pas 
été étendues depuis. On constate au 
contraire une certaine tendance à 
réduire la déductibilité fiscale des 
primes d'assurance. Ce n'est toute­
fois pas le cas en France et en Belgi­
que, où une campagne a été lancée en 
faveur de l'épargne retraite en 1988, 
afin d'encourager les citoyens à se 
constituer une pension privée, grâce 
à des avantages fiscaux accordés aux 
régimes agréés. Cet exemple a été 
suivi par le gouvernement italien en 
1993. 
L'expansion des régimes privés 
d'assurance au cours des dernières 
années est due en partie aux tenta­
tives de contrôle des augmentations 
salariales par l'intermédiaire de la 
législation ou des conventions 
collectives. Une des solutions appli­
quées par les employeurs qui ne sont 
pas libres de rémunérer à leur guise 
leurs travailleurs a été d'avoir 
recours à des moyens indirects de 
paiement, comme des compléments 
de pension ou des assurances 
maladie privées. Cette solution a pu 
également constituer un moyen de 
réduire les cotisations sociales et les 
charges fiscales sur les salaires. Vers une 
convergence? 
On ne discerne guère de tangible 
convergence des politiques 
menées dans le domaine de protec­
tion sociale dans la Communauté 
depuis 1980. Si un certain nombre de 
changements allant dans le même 
sens sont intervenus dans des 
domaines spécifiques (comme l'aug­
mentation de la participation des 
bénéficiaires aux frais médicaux et 
pharmaceutiques et la limitation des 
dépenses), d'autres suivent des 
orientations divergentes (réductions 
ou améliorations du montant des 
prestations, restriction ou extension 
des droits). Même au sein d'un seul 
pays, on a constaté parfois des évolu­
tions opposées — par exemple 
lorsque le gouvernement tente 
d'alléger les charges des entreprises, 
tout en augmentant les cotisations 
sociales ou en introduisant de 
nouvelles taxes pour accroître les 
recettes. Dans certains cas, comme 
l'âge de la pension ou les prestations 
liées aux ressources du bénéficiaire, 
les gouvernements ont alterné 
augmentations et réductions. 
Quoi qu'il en soit, on a certainement 
assisté à une convergence des 
problèmes à résoudre et cette 
tendance résulte, d'une part, du fait 
que tous les Etats membres ont été 
confrontés aux problèmes sociaux et 
financiers posés par la faiblesse de la 
croissance et l'importance du 
chômage et, d'autre part, d'une 
évolution démographique commune 
et d'un alourdissement général des 
coûts. Bien que l'ampleur de ces 
problèmes puisse varier d'un Etat 
membre à l'autre, ils se posent dans 
toute la Communauté et ont engendré 
partout un même besoin de change-
-39-
Chapitre 2 ~ Réformes récentes des systèmes de protection sociale dans la Communauté 
ment des dispositifs de protection 
sociale. 
De ce fait, on peut dire que, si les 
systèmes de protection sociale eux-
mêmes conservent leurs caractéris­
tiques propres, qui reflètent leur 
évolution historique et les préoccu­
pations nationales, le contexte socio-
économique dans lequel ils 
s'inscrivent s'uniformise de plus en 
plus. Tous les Etats membres sont 
confrontés au même type de défis. Ils 
doivent en premier heu adapter leur 
système de protection sociale au 
développement des situations et 
processus d'exclusion qui résultent 
du chômage de longue durée et de 
l'accroissement des difficultés 
d'insertion durable sur le marché du 
travail. Cette adaptation passe par la 
mise en place d'une garantie de 
ressources minimales à toutes les 
personnes privées d'emploi, mais 
aussi par une incitation à leur intégra­
tion sociale et économique. Ils vont 
devoir aussi, face au vieillissement 
de leur population, trouver un 
nouveau compromis acceptable entre 
les intérêts des actifs et ceux des 
retraités et, pour y parvenir, instaurer 
un équilibre entre les régimes légaux 
et les régimes complémentaires. Ils 
vont devoir poursuivre leurs efforts 
pour parvenir à une meilleure maîtrise de leurs dépenses de santé. 
Ils vont devoir enfin adapter leur 
système à la transformation progres­
sive des structures familiales et des 
comportements d'activité, transfor­
mation qui peut conduire à modifier 
le mode d'acquisition des droits aux 
prestations mais peut aussi générer 
de nouveaux besoins de protection 
sociale, notamment pour les services 
aux personnes âgées dépendantes. 
Au cours de ces quinze dernières 
années, les Etats membres ont mis en 
oeuvre des réformes diverses dans le 
but d'adapter les solidarités profes­
sionnelles et/ou nationales aux 
contraintes de la crise. Afin de 
promouvoir une meilleure conver­
gence, la recommandation du 
Conseil du 27 juillet 1992 a défini des 
objectifs communs pour guider 
l'évolution des politiques nationales 
et servir de repères pour l'adaptation 
des systèmes à l'évolution des 
besoins de protection. A mesure que 
s'affirme la prise de conscience des 
hens étroits qui les unissent et que 
s'améliore la connaissance de la 
situation des autres pays, on peut 
raisonnablement penser que les Etats 
membres de la Communauté 
chercheront des solutions à long 
terme qui iront davantage dans la 
même direction. 
40 
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Chapitre 3 Les dépenses de protection 
sociale et leur financement 
En 1991 la part du Produit 
Intérieur Brut de la Commu­
nauté qui transitait à travers les 
mécanismes de protection sociale 
des Etats membres était de 26%. 
Chaque européen a reçu ainsi près de 
4000 Ecus (exactement 3994) au titre 
de prise en charge de ses dépenses de 
santé, de prestations maladie ou 
invalidité, de pensions de vieillesse 
ou de survie, de prestations de mater-
nité, de prestations familiales, 
d'indemnités de chômage ou d'aide 
au logement. 
Les écarts entre 
les Etats membres 
Les différences sont importantes 
entre Etats membres. Exprimée 
en Unités Standard de Pouvoir 
d'Achat (SPA), la dépense annuelle 
moyenne de protection sociale par 
habitant variait en 1991 entre 1500 
SPA (estimation) en Grèce et près de 
5800 SPA au Luxembourg, soit un 
écart proche de 1 à 4 (graphique 1). 
Néanmoins pour six des Etats 
membres — cinq pays du nord de 
la Communauté plus l'Italie — elle 
s'étageait entre 4000 et 5000 SPA. Exprimés en pourcentage du PIB, les 
écarts sont nettement moins élevés 
traduisant ainsi la corrélation entre 
protection sociale et niveau de 
développement économique (graphi­
ques 1 et 2). Des différences demeu­
rent cependant significatives. En 
règle générale, le ratio protection 
sociale / PIB est plus élevé dans les 
pays où le revenu par tête est le plus 
important: dans les économies les plus développées, une fraction plus 
grande des ressources est consacrée 
à la protection sociale. 
Les Pays-Bas, le Danemark et, à un 
moindre degré, la France sont les 
Etats membres où la protection 
sociale est, à niveau de développe­
ment comparable, la plus dévelop­
pée. A l'opposé, l'Italie et le 
Royaume-Uni dépensent légèrement 
1 Dépenses de protection sociale par habitant et en % du PIB, 
1991 
Dépenses de protection sociale par habitant (miniers de SPA) % du Pf & 
6 r i 35 
WMM 
mm 30 
25 
20 
15 
10 
OS *> M. E UK E12 l B DK * 0 ML t «I C N. I U( EU I 6DKF DM.1 
QRMtJm* 
-41 -
Chapitre 3 ~ Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Tableau 1 
B Dépenses courantes de protection sociale en % du PIB, 1970-1991 
1970 
1975 
1980 
1983 
1986 
1989 
1991 
1970 
1975 
1980 
1983 
1986 
1989 
1991 18,7 
24,2 
28,0 
30,8 
29,4 
26,7 
26,7 
18,2 
22,7 
25,6 
27,5 
26,5 
243 
24,6 DK 
19,6 
25,8 
28,7 
30,1 
26,7 
29,8 
29,8 
19,2 
23,6 
25,7 
26,1 
24,1 
26,7 
263 21,5 
29,7 
28,7 
28,8 
28,1 
27,5 
26,6 GR 
n/d 
n/d 
12,2 
17,2 
19,4 
20,7 
n/d E F IRL I 
Total des dépenses sociales 
n/d 
n/d 
18,1 
19,5 
19,5 
20,1 
21,4 19,2 
22,9 
25,4 
283 
28,5 
27,6 
28,7 13,2 
19,7 
21,6 
24,1 
24,1 
20,2 
213 17,4 
22,6 
19,4 
22,9 
22,4 
23,1 
24,4 15,9 
22,4 
263 
27,2 
24,8 
25,2 
273 NL 
20,8 
26,7 
30,8 
33,2 
30,9 
31,0 
32,4 
Dépenses sociales à l'exclusion des indemnités de chômage 
213 
28,7 
27,9 
27,1 
26,8 
26,3 
25,7 n/d 
n/d 
11,9 
16,8 
19,0 
20,4 
n/d n/d 
n/d 
15,4 
16,5 
16,3 
17,1 
17,7 19,0 
223 
243 
27,0 
27,1 
26,1 
27,0 9,4 
17,8 
20,1 
21,1 
20,9 
17,7 
18,6 17,4 
22,2 
19,0 
21,2 
21,8 
23,1 
24,0 15,9 
22,4 
26,1 
273 
24,6 
25,1 
273 20,2 
25,2 
283 
29,1 
27,7 
28,3 
29,9 n/d 
n/d 
14,7 
16,1 
163 
16,6 
19,4 
n/d 
n/d 
143 
15,9 
15,9 
163 
19,0 UK EUR12 
15,9 
20,1 
21,5 
23,9 
24,3 
21,9 
24,7 
12,5 
19,1 
19,9 
21,6 
22,3 
21,1 
23,6 n/d 
n/d 
24,4 
253 
26,0 
253 
26,0 
n/d 
n/d 
23,1 
243 
243 
23,8 
24,6 
Source: Eurostat, Recettes et dépenses de protection sociale, 1980-1991, Luxembourg, 1993 
2 Dépenses de protection sociale et PIB par habitant, 1991 
Dépense» de protection sociale <% du PIB) 
35 r 
30 H 
25 b 
20 h 
15 
10 n 35 
5 
on •F 
•B »D 
•UK « 
:*Qft §HNf 
=;*PI 
10 15 20 
PIB par habitant (SPA) Mi: 
20 
15 
10 
2$ moins que la moyenne communau­
taire (non pondérée) pour la protec­
tion sociale, de même que les quatre 
Etats membres les moins développés, 
l'Espagne, l'Irlande, le Portugal et la 
Grèce. 
Les variations 
entre 1980 et 1991 
La croissance de ce ratio protec­
tion sociale/PIB, qui constituait 
la caractéristique des années 70, s'est 
prolongée jusqu'en 1982-1983 
(Tableau 1). Depuis lors, la tendance 
est à la stabilisation. Plus précisé­
ment, pendant les années 1986 à 
1989 caractérisées par une conjonc­
ture économique favorable, les 
42-
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
dépenses de protection sociale ont 
augmenté moins vite que le PIB dans 
la plupart des Etats membres. Entre 
1989 et 1991, c'est le contraire qui 
s'est produit dans tous les Etats 
membres à l'exception de l'Alle­
magne — où le ratio a continué de 
décroître —, de la Belgique et du 
Danemark où il reste stable. 
Les différences au sein de la 
Communauté quant à l'ampleur des 
dépenses de protection sociale se 
sont réduites depuis 1980, les 
dépenses augmentant davantage 
dans les pays où la protection sociale 
était jusqu'alors peu développée: le 
coefficient de variation du ratio, qui 
mesure l'ampleur des écarts à la 
moyenne, dépenses de protection 
sociale/PIB était de 0,25 en 1980; il 
n'est plus que de 0,15 en 1991, ce qui 
indique un rapprochement certain 
entre les Etats membres. 
C'est dans les pays du sud de la 
Communauté que le montant moyen 
des prestations sociales par habitant 
a le plus augmenté entre 1980 et 
1991: ce montant a plus que doublé 
en monnaie constante au Portugal; il 
s'est accru de plus de 70% en Italie, 
de 65% en Grèce et de près de 60% 
en Espagne. A l'opposé, la Belgique, 
l'Allemagne, les Pays-Bas et le 
Danemark ont connu des progres­
sions beaucoup moins fortes: de 15% 
à 25% seulement (graphique 3). 
La répartition 
des dépenses 
par fonction 
La répartition des prestations par 
grande fonction, selon la métho­
dologie commune d'EUROSTAT 
(SESPROS, système européen de statistiques intégrées de la protection 
sociale), montre un certain nombre 
de spécificités nationales (tableau 2 
et encadré page 44). 
Si la fonction vieillesse-survie est la 
plus importante, par l'importance des 
sommes engagées, dans tous les Etats 
membres, son importance relative 
varie du simple au double entre la 
Grèce (68% du total des prestations 
en 1991) et l'Italie (61%), d'une part, 
et les Pays-Bas (37%), le Portugal 
(37%), le Danemark (36%) et surtout 
l'Irlande (31%), d'autre part 
De fortes différences également 
quant au poids de la fonction 
maladie-invalidité-accidents du 
travail: 45% du total au Portugal et 
aux Pays-Bas (avec plus de 22% pour 
la seule fonction invalidité contre 9% 
en moyenne dans la Communauté), 
mais 22% seulement en Grèce et 28% 
au Danemark. De même la part de la fonction 
maternité-famille varie-t-elle entre 
13% en Irlande et 12% au Danemark 
contre moins de 2% en Espagne et en 
Grèce. La part des dépenses liées à 
l'indemnisation du chômage et au 
placement, à l'orientation et à la 
mobilité des travailleurs varie, quant 
à elle, de près de 19% du total en 
Espagne, 16% au Danemark et en 
Irlande à moins de 2% en Grèce et en 
Italie et même moins de 1% au 
Luxembourg. Enfin la part des 
prestations de logement n'est vérita­
blement atypique qu'au Royaume-
Uni (6% contre 1,8% en moyenne 
dans la Communauté). 
Les prestations 
de vieillesse 
i 1 est possible d'analyser les écarts 
entre Etats membres ainsi que les 
3 Croissance des dépenses de protection sociale par habitant, 
1980-1991 
7 r Taux de croissance annuel moyen à prix constant {%) 
-i 7 
43 
Chapitre $ - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Les fonctions de la protection sociale 
La méthodologie qui sert de base à l'élaboration des statistiques publiées par EUROSTAT distingue les 11 fonctions 
suivantes. 
Maladie: cette fonction englobe les indemnités destinées à compenser tout ou partie de la perte de revenu résultant de 
la suspension d'une activité professionnelle; les montants correspondant à la prise en charge ou au remboursement total 
ou partiel des soins médicaux; les dépenses de services de santé publique, dans la mesure où elles ont trait à des 
indemnités ou à des soins médicaux; les autres formes d'aide sociale liées à la maladie. 
InvaMité-mfirmité: c'est l'inaptitude à exercer une activité d'un degré prescrit ou à mener une vie sociale normale 
lorsqu'il est probable que cette inaptitude sera permanente ou lorsqu'elle subsiste au delà d'une certaine période. On 
classe dans cette fonction des pensions d'invalidité et infirmité; les rémunérations versées aux infirmes lorsqu'ils 
exercent une activité professionnelle adaptée à leur handicap dans des ateliers protégés; les soins médicaux spécifiques 
octroyés aux invalides et aux infirmes du fait de l'état particulier dans lequel ils se trouvent; les dépenses de réadaptation 
fonctionnelle, professionnelle et sociale; les autres formes d'aide sociale. 
Accident du travail et maladie professionnelle: sont à classer dans cette fonction des rentes, allocations, indemnités 
et autres avantages en espèces aux victimes; les soins médicaux spécifiques; les dépenses de réadaptation fonctionnelle, 
professionnelle et les autres formes d'aide sociale aux victimes. 
Vieillesse: prestations versées aux personnes qui ont atteint un certain âge; mais cette fonction inclut également les frais 
de séjour dans les hospices et maisons de retraite et les versements de pré-pension ou pré-retraite. 
Survie: cette éventualité concerne les décès d'un conjoint ou d'un parent qui contribuait de son vivant à la formation 
du revenu du ménage. Les prestations auxquelles elle peut donner lieu englobent les pensions et indemnités versées aux 
survivants en leur qualité de parent d'une personne décédée, les pensions de reversion et les indemnités de décès et de 
funérailles. 
Maternité: cette fonction comprend l'ensemble des prestations accordées à l'occasion de l'attente d'un enfant, de sa 
naissance ou de son adoption: indemnités pour perte du revenu professionnel, allocations spéciales versées au cours de 
la grossesse ou après la naissance, dépenses de soins médicaux dispensés à la mère et à l'enfant, autres formes d'aide 
sociale accordées aux futures mères ou aux accouchées. 
Famille: sont incluses dans cette fonction toutes les prestations en espèce accordées au titre d'enfants à charge et, si la 
législation le prévoit, d'autres membres de la famille; des prestations en nature sous forme de nourriture, de vêtements, 
de séjour de vacances ou d'aide ménagère; les dépenses effectuées dans le domaine du planning familial et d'autre 
formes d'aide sociale en faveur des enfants et de la famille. 
Chômage: on englobe dans cette fonction les prestations de chômage total ou partiel; les salaires versés à l'occasion 
des travaux occasionnels et temporaires organisés par des administrations publiques, dans la mesure où ces salaires 
remplacent une prestation de chômage et d'autres dépenses d'aide sociale aux personnes sans emploi. 
Placement, orientation, mobilité: cette fonction concerne les frais de gestion des bureaux de placement ou d'orientation 
professionnelle; les indemnités de déménagement et le remboursement des frais d'installation en faveur des chômeurs 
ayant accepté de travailler et d'emménager dans une autre région; les versements compensant la perte de salaire due à 
l'absence au travail pour cause de formation professionnelle. 
Logement: cette fonction correspond aux versements en faveur de certaines catégories de ménages (en particulier de 
ceux à ressources modestes) et ayant pour but d'alléger le coût d'utilisation de leur logement 
Divers: sont rangées sous cette rubrique les prestations qui, soit intéressent des domaines autres que ceux couverts par 
les autres fonctions, soit concernent plusieurs fonctions simultanément: aides en faveur d'indigents, dépenses de lutte 
contre la pauvreté, dépenses en faveur de l'enfance et de la jeunesse délinquante (réinsertion, etc.), prestations en faveur 
des victimes de guerre ou de calamités naturelles, etc. 
44-
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Tableau 2 Répartition des prestations sociales par fonction, 1991 
Maladie 
Invalidité, Infirmité 
Accidents de travail 
et maladies 
professionelles 
Vieillesse 
Survie 
Maternité 
Famille 
Placement, 
orientation, mobilité 
Chômage 
Logement 
Divers 
Total EUR12 
25,4 
8,9 
37,4 
83 
1,0 
6,4 
5,6 
1,8 
1,8 
100 B 
23,4 
8,7 
34,1 
11,5 
0,9 
8,0 
8,7 
0,0 
1,1 
100 DK 
18,5 
8,7 D 
30,0 
8,6 GR 
10,3 
11,7 E 
27,0 
7,7 
2,1 2,1 0,8 3,2 0,1 2,3 
36,4 
0,1 
1,8 
103 29,8 
12,0 
0,8 
6,0 56,9 
11,4 
0,3 
1,4 31,2 
9,7 
0,9 
0,6 
12,0 
2,5 
4,5 
100 3,7 
0,7 
3,0 
100 1,8 
0,9 
5,2 
100 17,9 
0,7 
13 
100 
u> NL ùwalUBtéAnfirmlté comprend aussi accidents du travail 
Source: voir tableau 1 F 
26,2 
5,7 
2,1 
37,4 
7,6 
1,7 
8,2 
6,1 
2,7 
1,4 
100 IRL 
28,2 
7,0 
0,6 
24,5 
6,7 
2,2 
10,6 
13 1,7 4,4 2,2 0,0 0,7 0,9 2,2 
13,5 
2,6 
1,9 
100 I 
24,4 
6,5 
50,0 
10,9 
0,4 
3,6 
0,1 
1,8 
0,0 
0,0 
100 24,0 
11,8 
2,3 3,1 
32,6 
16,2 
1,5 
9,5 
0,6 
0,2 
03 
100 NL 
22,3 
22,4 
(D 
31,5 
5,4 
0,4 
5,5 
0,2 0,0 
83 
1,1 
3,2 
100 P 
31,1 
11,8 
30,1 
6,6 
0,9 
5,4 
2,5 
2,3 
0,0 
7,5 
100 UK 
20,4 
11,6 
1,9 0,9 
42,2 
1,0 
0,8 
9,6 
1,9 
4,4 
5,7 
1,5 
100 
évolutions dans le temps pour un 
même Etat membre en s'efforçant 
d'isoler les principaux facteurs qui 
influencent le montant des presta­
tions (tableau 3). S'agissant des 
prestations liées au risque vieillesse, 
il est intéressant d'isoler le facteur 
démographique (part de la popula­
tion âgée dans la population totale), 
l'extension de la protection vieillesse 
(proportion de bénéficiaires d'une 
pension de vieillesse au sein de la 
population âgée) et l'intensité de 
cette protection (montant moyen des 
prestations vieillesse). En pratique, 
malheureusement, si l'on dispose de 
quelques statistiques sur le nombre 
de pensions perçues, on ne sait rien 
du nombre de personnes qui perçoi­
vent ces pensions: les retraités 
perçoivent, en effet, en règle 
générale plusieurs types de pensions 
et l'on manque d'informations sur 
l'ampleur de ces cumuls ainsi que sur 
leur évolution dans le temps. 
On doit donc se contenter de la 
décomposition suivante, qui est 
néanmoins éclairante: 4 Pension de retraita moyenne en % du PIB par habitant, 
1980-1991 
% du PIB par habitant 
80 r 
60 f-
Wi 
20 60 
40 
20 
PIRLEDBE12UKL0KF NL I GR 
OR 1989, E12 moyenne non pondéré* 
45-
Chapitre $ - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Tableau 3 Facteurs explicatifs du montant total 
des pensions de retraite 
Total des %dela Pension 
pensions en % population âgée moyenne en % 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 du PIB 
7,6 
8,6 
9,8 
10,6 
8,0 
7,6 
6,3 
10,6 
5,4 
6,4 
8,5 
10,2 
5,8 
5,0 
8,3 
11,5 
7,8 
8,6 
8,1 
9,8 
4,3 
5,5 
8,4 
10,0 de 65 ans et + 
14,4 
15,0 
14,4 
15,5 
15,6 
14,9 
12,9 
13,6 
10,9 
13,5 
14,1 
14,0 
10,7 
11,4 
133 
14,9 
13,4 
133 
11,4 
12,8 
10,4 
13,2 
14,8 
15,6 du PIB 
52,8 
57,4 
68,4 
68,0 
513 
51,2 
48,5 
78,0 
49,6 
47,3 
60,0 
72,8 
54,2 
43,8 
62,1 
77,6 
58,2 
65,0 
70,6 
76,4 
41,3 
42,1 
56,9 
63,9 
Source: Eurostat, Recettes et dépenses de protection sociale 1960-1991, Luxernbourg 
1993; statistiques démographiques, Luxembourg 1992. _________ 
PV POP65+ PV/POP65+ 
PIB POP PIB /POP 
avec PV = montant total des 
prestations vieillesse 
PIB = produit intérieur brut 
aux prix du marché 
POP 65+ = population de 
plus de 64 ans 
POP= population totale 
La part des prestations de vieillesse 
dans le PIB s'analyse donc comme le 
produit de la proportion de personnes 
âgées dans la population par la 
prestation moyenne, celle-ci étant exprimée en pourcentage du PIB par 
habitant. 
La part des prestations vieillesse dans 
le PIB s'est accrue entre 1980 et 1991 
dans tous les Etats membres de la 
Communauté, à l'exception de 
l'Irlande et de l'Allemagne. L'Italie 
avec ïl,5% du PIB, le Danemark 
avec 10,6% et la France avec 10,2% 
avaient en 1991 les prestations vieil­
lesse les plus élevées, environ deux 
fois plus importantes qu'en Irlande 
(5%), au Portugal (5,5%) et en 
Espagne (6,3%). Le facteur démographique 
n'explique qu'une faible partie de 
ces différences: à l'exception de 
l'Irlande, où elle était sensiblement 
moindre, la part des personnes âgées 
de 65 ans et plus variait en 1991 entre 
13% et 15% de la population totale 
dans tous les Etats membres, en 
croissance modérée (sauf en 
Allemagne, en France et au Luxem­
bourg) par rapport au début de la 
décennie 80. 
Le montant moyen des pensions de 
vieillesse affiche, lui, des écarts plus 
sensibles entre les Etats membres: la 
prestation moyenne par personne 
âgée de 65 ans et plus était en 1991 
proche des trois quarts du PIB par 
habitant en Italie, aux Pays-Bas, en 
Grèce et en France, contre moins de 
45% au Portugal, en Irlande et moins 
de 50% en Espagne (graphique 4). 
Ce montant de la pension moyenne a 
légèrement diminué, en proportion 
du PIB par habitant, en Espagne entre 
1980 et 1991 et beaucoup plus nette­
ment en Irlande. Il est resté stable en 
Allemagne et au Danemark et s'est 
élevé dans les autres Etats membres, 
notamment en Grèce, en Italie et en 
France. En moyenne (non pondérée) 
pour l'ensemble de la Communauté, 
il est passé de 56% du PIB par 
habitant en 1980 à 61% en 1991. 
Mais les disparités entre Etats 
membres se sont accrues: le coeffi­
cient de variation (rapport de l'écart-
type à la moyenne) est passé de 0,15 
à 0,20. 
Les prestations 
de chômage 
La part des prestations de 
chômage (PCHOM) dans le PIB 
peut s'analyser, elle aussi, en isolant 
46 
Chapitre 3 ~ Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Table 4 Facteurs explicatifs du montant total des prestations de chômage 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Ireland 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 Total des 
prestations 
(% PIB) 
2,4 
2,2 
3,0 
3,5 
0,9 
0,9 
0,3 
0,3 
2,7 
3.7 
1.0 
1.7 
1,6 
2,7 
0,4 
0,4 
0,1 
0,2 
1,7 
2,6 
0,4 
0,4 
1,7 
1,0 Population 
15-64 (% total) 
65,6 
66,6 
64,7 
67,2 
663 
67,6 
64,0 
66,6 
63,3 
67,0 
63,7 
65,4 
58,8 
61,4 
65,8 
68,9 
67,9 
68,1 
66,2 
683 
63,0 
66,0 
64,1 
65,1 Taux 
d'activité 
63,0 
63,1 
803 
83,6 
68,5 
70,7 
55,9 
59.4 
57,1 
58,8 
68,2 
65,7 
623 
613 
60.8 
61,8 
64,1 
64,0 
57,7 
67,8. 
703 
79,1 
74,4 
75,4 Taux du 
chômage 
7,9 
7,2 
63 
8,9 
3,2 
4,4 
2,8 
6,8 
11.1 
15,9 
6,3 
9,4 
73 
16,4 
73 
9,9 
0,6 
1,6 
6,0 
6,9 
7,7 
4,0 
5,6 
93 Prestation 
de chômage 
moyenne(% du 
PIB par habitant) 
74,7 
72,6 
89,7 
69,1 
59,8 
45,0 
303 
12,2 
67,9 
58,3 
38.1 
41,1 
60,7 
44,2 
13,7 
9,7 
53,8 
23,4 
763 
80,2 
10,6 
20,5 
63,3 
22,6 
Source: Eurostat: Recettes et dépenses de protection sociale. 1960-1991. Luxembourg, 1993; 
Enquête sur les forces de travail: résultats, Luxembourg, 1992 
divers facteurs explicatifs 
(tableau 4): 
- la structure par âge de la popula­
tion: part de la population en 
âge d'être active (15-64 ans) 
dans la population totale 
(POP15-64/POP); 
- le taux d'activité: part de la 
population active au sein de la 
population en âge d'être active 
(POPACT/POP15-64); ce taux 
d'activité est un facteur à la fois 
culturel (notamment pour les 
taux d'activité féminins) et économique (la situation de 
l'emploi retentit sur les taux 
d'activité); 
le taux de chômage: nombre de 
chômeurs par rapport à la popula­
tion active (CHOM/POPACT); 
- enfin le taux moyen de protec­
tion de chômeurs: montant de 
l'indemnité moyenne reçue par 
chaque chômeur en pourcentage 
du PIB par habitant. 
On a alors la relation suivante: PCHOM 
PIB " 
CHOM 
X POPACT POP 15-64 POPACT x POP POP15-64 
PCHOM/CHOM 
PIB /POP 
Le montant total des prestations de 
chômage, exprimé en pourcentage 
du PIB, est très différent selon les 
Etats membres: moins de 0,5% en 
1991 au Luxembourg, en Grèce, en 
Italie et au Portugal, autour de 1 % au 
Royaume-Uni et en Allemagne, 
autour de 1,5% en France, plus de 2% 
en Belgique, aux Pays-Bas et en 
Irlande, autour de 3,5% au Danemark 
et en Espagne. 
47 
Chapitre 3 - tes dépenses de protection sociale et leur financement 
Dans certains cas, le faible niveau 
des dépenses s'explique par un faible 
taux de chômage (Luxembourg, 
Allemagne); à l'opposé les pays où le 
niveau des dépenses est le plus élevé 
sont ceux qui connaissent des taux 
de chômage importants (Irlande, 
Espagne) ou simplement moyens 
s'ils se conjuguent avec un fort taux 
d'activité (Danemark). Mais la varia­
ble la plus discriminante est le taux 
moyen de protection des chômeurs 
(graphique 5) qui affiche de très 
fortes variations au sein de la 
Communauté. 
Ce taux moyen de protection des 
chômeurs s'explique lui-même par la 
conjugaison de deux facteurs: la 
proportion de chômeurs indemnisés 
et le montant moyen de l'indemnité 
perçue par chaque chômeur indem­
nisé. Les données permettant d'isoler 
chacun de ces deux facteur sont 
malheureusement plus incertaines. Il 
semble néanmoins que l'on puisse distinguer plusieurs groupes de pays: 
ceux qui offrent une forte protection 
à un groupe réduit de travailleurs au 
chômage (Grèce, Espagne, Portu­
gal), ceux au contraire qui indemni­
sent la plupart des chômeurs en leur 
offrant des revenus de substitution 
inférieurs (Belgique, Danemark, 
Allemagne, Irlande), les autres Etats 
membres se situant entre ces deux 
pôles. 
Les dépenses de chômage se sont 
accrues en proportion du PIB dans la 
majorité des Etats membres entre 
1980 et 1991; elles sont toutefois 
restées à peu près stables en 
Allemagne, en Grèce, en Italie et au 
Portugal et ont assez sensiblement 
diminué au Royaume-Uni. La cause 
première de cette tendance à la 
hausse est à rechercher dans la crois­
sance du taux de chômage qu'ont 
connue tous les Etats membres à 
l'exception de la Belgique et du 
Portugal. Dans le même temps le 
5 Prestation de chômage moyenne en % du PIB par habitant, 
1980-1991 
% du PIB par habitant 
100 r 
80 
60 \-
40 b 
20 > 100 
mm 
60 
mm 
[lm 
1 GR P UK L F E12 IRU D E DK B NL 
OR 1988, E12 moyanrw non pondéré» taux moyen d'indemnisation des 
chômeurs a diminué dans tous les 
Etats membres à l'exception de la 
France, des Pays-Bas et du Portugal: 
dans certains cas (Royaume-Uni, 
Luxembourg, Irlande) la baisse a 
même été très sensible. En moyenne 
(non pondérée), le taux moyen 
d'indemnisation est passé de 53% du 
PIB par habitant en 1980 à 42% en 
1991. Les disparités entre Etats 
membres se sont accrues: le coeffi­
cient de variation a grimpé de 0,45 en 
1980 à 0,57 en 1991. 
Les prestations 
familiales 
Le montant global des prestations 
familiales peut être analysé 
comme étant le produit de deux 
éléments: un facteur démographique 
(part des jeunes de moins de 20 ans 
dans le total de la population) et un 
facteur spécifique: le montant moyen 
des prestations familiales perçues 
pour chaque jeune de moins de 20 ans 
(tableau 5). 
Les écarts concernant le ratio presta­
tions familiales/PIB sont très sensi­
bles au sein de la Communauté. Un 
premier groupe de pays formé par 
l'Espagne, la Grèce, le Portugal et 
l'Italie consacrait moins de 1% du 
PIB en 1991 aux prestations 
familiales. Un groupe intermédiaire, 
composé de l'Allemagne et des Pays-
Bas, y consacrait entre 1,5% et 2% du 
PIB. En Irlande, en France, au 
Royaume-Uni, en Belgique, au 
Luxembourg et au Danemark, les 
prestations familiales représentaient 
plus de 2% du PIB. 
Ce ratio a diminué entre 1980 et 1991 
dans la majorité des Etats membres 
et n' a augmenté qu' au Danemark, en 
-48 
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Irlande, au Luxembourg et au Portu­
gal. Cette tendance à la baisse 
s'explique en majeure partie par la 
baisse de la part des moins de 20 ans 
dans la population totale, baisse de 
l'ordre de 10% à 20% entre le début 
et la fin de la décennie. 
En 1991, le montant moyen des 
prestations familiales par jeune de 
moins de 20 ans représentait plus de 
12% du PIB par habitant au 
Danemark et moins de 0,5% en 
Espagne (graphique 6), soit un écart 
de 1 à 30. Ce rapport entre montant 
moyen des prestations familiales et 
montant du PIB par habitant a baissé 
entre 1980 et 1991 dans 7 des Etats 
membres de la Communauté 
(Espagne, Grèce, Italie, Pays-Bas, 
Allemagne, France et Belgique) et 
a augmenté dans les 5 autres (Portu­
gal, Irlande, Royaume-Uni, Luxem­
bourg et Danemark). Au total, 
l'ampleur des disparités entre Etats 
membres s'est accrue: le coefficient 
de variation (rapport entre l'écart-
type et la moyenne) du montant 
moyen des prestations familiales 
exprimé en proportion du PEB par 
habitant est passé de 0,51 en 1980 à 
0,57 en 1991. Table 5 Facteurs explicatifs du montant total 
des prestations familiales 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 Prestations 
familiales 
(% PIB) 
2,8 
2,0 
2,8 
3,0 
2,5 
1,5 
0,4 
0,3 
0,5 
0,1 
2,6 
2,2 
1,6 
2,2 
1,2 
. 0,8 
2,2 
2,5 
2,6 
1,7 
0,9 
1,0 
2,4 
2,3 Population 
de - de 20 ans 
(% total) 
28,4 
24,5 
28,7 
24,1 
26,8 
20,9 
303 
263 
34,4 
27,8 
30,2 
273 
40,0 
36,6 
30,6 
23,8 
26,7 
22,9 
313 
25,0 
36,9 
293 
29,4 
25,9 Prestation 
moyenne 
(% PIB par 
habitant) 
10,0 
8,2 
9,7 
12,4 
93 
7,4 
1,4 
1,0 
1,4 
0,4 
8,5 
8,2 
4,1 
5,9 
4,0 
3,5 
83 
11,0 
8,2 
6,8 
2,4 
3,4 
8,0 
8,8 
Source: Eurostat, Recettes et dépenses de protection sociale 1960-1991, 
Luxembourg 1993; statistiques démographiques, Luxembourg, 1992 
Financement 
de la protection: 
un début de 
rapprochement 
Les structures de financement de 
la protection sociale diffèrent 
largement d'un Etat membre à 
l'autre, en particulier sur la part des 
contributions publiques, de l'Etat ou 
des collectivités locales. Cette part 
est faible en France et en Grèce (20% ou moins du total des recettes en 
1991), aux Pays-Bas (24%), en 
Belgique (25%) et en Allemagne 
(25%); elle est à l'opposé prépondé­
rante en Irlande (60%) et surtout au 
Danemark (81%). 
On note toutefois certains rapproche­
ments (graphique 7). Entre 1980 et 
1991, tous les Etats membres à 
l'exception de la Belgique ont connu 
au cours de la dernière décennie une 
tendance à la baisse de la part des 
cotisations sociales d'employeur 
dans le financement de la protection sociale. En moyenne dans 
l'ensemble de la Communauté, cette 
baisse a atteint 4 points entre 1980 
(45%) et 1991 (41%). Elle a été 
compensée par une augmentation 
soit de la part des cotisations des 
personnes protégées (Allemagne, 
France, Irlande), soit de celle des 
contributions publiques (Grèce, 
Espagne, Italie, Luxembourg) soit 
des deux à la fois (Pays-Bas, Portu­
gal). 
Ces évolutions ont conduit à un 
certain rapprochement en ce qui 
49-
Chapitres-Les dépenses de protection sociale et leur financement 
6 Montant moyen des prestations familiales en % du PIB car 
habitant, 1980-1991 f 
% du PIB par habitant 
hïllt 
E GR P | IRL E12 Ni D B F UK L OK 
GR 198». E12 moyaraw non pondéré» 
7 Structure des recettes de la protection sociale, 1980 et 1991 
• Employeurs •Personnes EJ Impôts et divers 
% du total 
100 100 concerne la répartition du total des 
cotisations sociales entre cotisations 
d'employeurs et cotisations dites de 
personnes protégées (salariés, non 
salariés mais aussi retraités). La part 
des cotisations d'employeur oscille 
entre 57% et 67% dans 9 Etats 
membres, ne s'écartant de cette 
fourchette qu'en Espagne (76%), en 
Italie (77%) et, à l'opposé, aux Pays-
Bas (33%), où les personnes proté­
gées paient elles-mêmes la plus 
grande partie des cotisations. 
E12 B OK D GR E F IRL I L - NL P UK 
B«ra <fe gauche 1980, barre <fe droit* lôàt 
-50 
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Prestations brutes ou nettes? 
Les prélèvements sur les prestations faussent les comparaisons 
Une comparaison rigoureuse des dépenses de protection sociale doit tenir compte du fait que dans certains Etats membres 
les prestations entrent dans l'assiette de l'impôt sur le revenu et/ou sont soumises à des retenues pour cotisations sociales. 
Dès lors que les situations à cet égard diffèrent selon les Etats membres, tes comparaisons entre pays à une date donnée 
peuvent en être altérées. De même, les changements qui ont pu intervenir dans chaque Etat membre concernant le statut 
des prestations au regard de l'impôt et des cotisations peuvent biaiser les évolutions dans le temps. 
Pour corriger ce biais, l'idéal serait de calculer dans chaque cas le montant total des prestations nettes, une fois déduites 
les sommes prélevées sur les prestations au titre de l'impôt ou des cotisations. Malheureusement, ce type d'informations 
n' est pas disponible actuel lement dans la grande majorité des Etats membres. On doit dès lors se contenter d'informations 
plus sommaires sur ce point. 
Le tableau 6 ci-dessous indique quel était le traitement fiscal des prestations sociales dans les différents Etats membres 
au 1er juillet 1992. Dans l'ensemble il apparaît que les prestations de long terme (pensions de vieillesse ou d'invalidité) 
sont le plus souvent considérées comme un revenu imposable, au contraire des prestations de court terme. Mais, en 
réalité, l'existence de règles spécifiques de taxation (Belgique) ou de franchises fiscales (Allemagne:, Grèce, Portugal, 
Espagne) conduit à nuancer cette conclusion. 
Le tableau 7 montre que les cotisations prélevées sur les prestations sont beaucoup moins répandues. Dans certains Etats 
membres (Danemark, Mande, Italie, Portugal, Royaume-Uni) aucune cotisation n'est prélevée sur les prestations. Dans 
les autres Etats membres, certaines prestations sont passibles de cotisations à l'assurance maladie, et ce sont, là encore, 
plus souvent les prestations de long terme (pensions de vieillesse et d'invalidité) que les prestations de court terme 
(indemnités de maladie et de chômage). 
Quelle est l'importance globale de ces prélèvements sur les prestations? Une étude menée par l'institut de statistique 
néerlandais a estimé que l'ensemble des impôts directs et des cotisations de sécurité sociale représentait plus de 20% 
des prestations sociales reçues par les ménages chaque année, soit environ 5% du Produit Intérieur Brut. Ainsi, le montant 
net global des dépenses de protection sociale aux Pays-Bas représentait non pas 32% du PIB en 1991,commerindiquent 
les statistiques du SESPROS (graphique 1), mais 27%. 
Il s'agit là probablement d'un cas extrême. Aux Pays-Bas, en effet, toutes les prestations sociales sont soumises à l'impôt 
sur le revenu, à l'exception des prestations familiales, et les bénéficiaires de pensions de vieillesse, d'invalidité, de 
survivants ainsi que des prestations d'assistance sociale doivent acquitter les cotisations du régime de l'assurance 
nationale. De même les bénéficiaires de prestations du régime des assurances des travailleurs (maladie, chômage, 
incapacité) sont traités comme des salariés et doivent acquitter aussi bien les cotisations au régime de l'assurance 
nationale que les cotisations au régime des assurances des travailleurs. 
La différence entre le montant total des prestations brutes et celui des prestations nettes est probablement moins 
importante dans les autres Etats membres. Mais elle peut être non négligeable pour certains d'entre eux (1% ou 2% du 
PIB?), notamment en Belgique, en France et au Luxembourg. De plus amples investigations sur ce point seraient 
nécessaires, afin d'améliorer la comparabilité entre les Etats membres. 
Il est intéressant de noter que la majorité des Etats membres ont introduit des réformes au cours des dix dernières années, 
dont l'effet a été un accroissement de ces prélèvements sur les prestations. C'est ainsi que la Belgique a rendu imposables 
en 1984 les prestations de chômage et d'invalidité et prélève depuis 1980 des cotisations maladie sur les pensions de 
vieillesse. En Allemagne, des cotisations pour l'assurance maladie sont perçues depuis 1983 sur tes pensions, à un taux 
identique à celui des cotisations acquittées par les salariés. Une réforme du même type a été introduite en Fiance en 
1980 et en Italie en 1991. En France, une cotisation maladie a été instituée en 1982 sur les indemnités de chômage et 
depuis 1991 la nouvelle "cotisation sociale généralisée" est perçue sur l'ensemble des revenus incluant les prestations 
sociales (avec une exonération pour les pensions de vieillesse et les prestations de chômage les plus faibles). Au 
Royaume-Uni, enfin, les prestations versées aux chômeurs ont été rendues imposables en 1982. 
51-
Chapitre 3 - Les dépenses de protection sociale et leur financement 
Tableau 6 Statut fiscal des prestations sociales dans la Communauté (Juillet 1992) 
B(1) DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Indemnités de maladie + + +(3) + + + + + -(9) 
Indemnité de chômage + + --- + -- + + - + 
Pension de base + + +(2) +(3) + + + + + + +(8) + 
Pensions complémentaires + + + +(3) + + n.a. + + + +(8) + 
Minimum vieillesse + n.a. ...... + n.a. +(8) 
Rentes d'accidents du travail + + aa. + -(6) +/-(7) + n.a. 
Prestations familiales + (3) + 
Prestations de maternité + + - -f/-(4) + + + + -(10) 
Pensions d'invalidité + + +(2) +(3) + + + + + +(8) 
Prestations de survivants + n.a. +(2) +(3) + + + + + +(8) + 
Aide sociale + + +(5) - - + -(il) 
+ Prestations imposables - Prestations non imposables aa. non applicable; ce type de prestation n'existe pas 
(1) En Belgique, toutes les prestations (sauf les prestations familiales) sont imposables mais selon des dispositions particulières. 
(2) En Allemagne, la pension de base est imposable en théorie mais n 'est en réalité pas imposée. Si une personne prend sa retraite à 65 ans, seulement 24% de sa 
pension est imposable, ce qui donne un montant généralement trop bas pour être imposé. Ceci s'applique également aux pensions de réversion et aux 
pensions d'invidalité. 
(3) En Grèce, depuis la nouvelle loi fiscale d'octobre 1992, tout revenu inférieur à 1 million de drachmes est exempt d'impôt, tout revenu supérieur à cette somme est 
taxé au taux de 5% jusqu'à 2,5 millions de drachmes. Au dessus, le taux d'imposition est de 30%. 
(4) En Grèce, la prestation de maternité couvrant les frais d'hospitalisation est exonérée, alors que la prestation normale de maternité est imposable. 
(5) En Espagne, l'assistante sociale est imposable en théorie mais en réalité, comme elle est accordée sous conditions de ressources, les bénéficiaires ont des revenus 
trop bas pour être imposés 
(6) En Irlande, la prestation principale accordée en cas d'accident d'accident du travail est exonérée, mais dans certains cas, la pension d'invalidité est imposable. 
(7) En Italie, les prestations temporaires en cas d'accident de travail sont imposables alors que les pensions d'invalidité permanente ne le sont pas. 
(8) En principe, les pensions (retraite, survivants, invalidité) sont imposables au Portugal Cepandant, les montants inférieurs à 1,25 millions d'Escudos (couple 
marié) ou à 1 million d'Escudos (personne seule) sont exonérés. En pratique, ceci signifie que la pension minimale (régime général), la pension sociale 
(régime non-contributif) et les autres pensions forfaitaires ne sont pas imposées. Cette exonération concerne tous les retraités qui n 'ont pas d'autres 
revenus. Dans le cas contraire, une déduction spéciale est appliquée. 
(9) Bien que les indemnités de maladie soient exonérées au Royaume- Uni, les personnes qui reçoivent le Statutory Maternity Pay sont imposables. 
(10) Les indemnités de maternité sont également exonérées, mais le Statutory Sick Pay est imposable. 
(11) Aucune prestation d'assistance sociale au Royaume-Uni n 'est imposable sauf dans le cas de l'mcome Support, si la personne est en chômage ou en grève. Dans 
ce cas, la prestation est cependant payée à taux plein, puisque le plafond de ressources pour la percevoir est presque toujours inférieur au seuil 
hebdomadaire d'imposition. Les suppléments pour enfants à charge ne sont pas imposables. 
Tableau 7 Cotisations prélevées sur les prestations sociales dans la Communauté 
(Juillet 1992) 
B(1) DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Indemnités de maladie - + + + + - (3) 
Indemnités de chômage - + - - + + - -
Pensions de base + + + + + + +(2) -
Pensions complémentaires + + - + + + +(2) -
Minimum vieillesse + ' + M. 
rentes d'accidents du travail + n.a. + + n.a. 
Prestations familiales ... + + ...... . 
Prestations de maternité + + + - -(3) 
Pensions d'Invalidité + - + + .-- + + + --
Prestation de survivants + n.a. + + - + - + + + 
Aide sociale - -...+ .+ 
+ Prestations soumises à cotisations - Prestations non soumises à cotisations rta. non applicable: ce type dé prestation n'existe pas 
(1) En Belgique, les cotisations sur prestations ne sont dues que lorsque celles-ci dépassent un certain montant 
(2) Au Pays-Bas, les retraités sont dispensés de cotisations de vieillesse, décès et invalidité. 
(3) Au Royaume-Uni, des cotisations sont prélevées sur le Statutory Sick Pay et le Statutory Maternity Pay. 
52 
Chapitre 4 -L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Chapitre 4 L'ampleur de la protection 
sociale dans les Etats membres 
La politique de la Communauté en 
matière de protection sociale, 
approuvée par tous les Etats 
membres, est exposée dans la recom­
mandation du Conseil du 27 juillet 
1992. Celle-ci indique explicitement 
que la Communauté se propose de 
promouvoir la stratégie de conver­
gence des politiques des Etats 
membres autour d'objectifs définis 
en commun, tout en respectant 
l'indépendance et la diversité des 
systèmes en vigueur dans chaque 
pays. 
Ces objectifs communs, définis dans 
la recommandation, s'articulent 
autour de cinq axes clés: 
- garantir à toute personne 
résidant légalement sur le terri­
toire d'un Etat membre un 
niveau de ressources conforme à 
la dignité humaine; 
- lui offrir la possibilité, quel que 
soit le montant de ses ressources, 
de bénéficier du système de 
protection de la santé humaine 
existant dans l'Etat membre; 
- favoriser l'intégration sociale 
des personnes qui résident 
légalement sur le territoire de 
l'Etat membre et veiller à ce que 
celles qui sont aptes à exercer 
une activité rémunérée puissent 
s'intégrer dans le marché du 
travail; - accorder aux travailleurs qui 
cessent leur activité en fin de 
carrière ou qui sont contraints 
de le faire pour cause de 
maladie, invalidité, maternité 
ou chômage, un niveau de 
ressources qui préserve leur 
niveau de vie d'une manière 
raisonnable, en fonction de leur 
participation à des régimes de 
sécurité sociale appropriés; 
- examiner la possibilité d'ins­
taurer et/ou de développer une 
protection sociale appropriée 
pour les travailleurs non salariés. 
Le but poursuivi ici consiste à 
évaluer dans quelle mesure ces 
objectifs sont actuellement réalisés, 
en examinant les prestations servies 
dans chaque Etat membre lorsqu'une 
personne prend sa retraite, tombe 
malade, se retrouve au chômage, etc. 
Dans la première partie du chapitre, 
après avoir étudié les soins de santé, 
il sera procédé à une estimation du 
niveau des prestations auxquelles a 
droit un travailleur type dans le cadre 
des systèmes nationaux en vigueur, 
niveau qui sera comparé aux gains 
moyens dans le pays en question. La 
deuxième partie du chapitre tentera 
d'évaluer l'impact réel des systèmes 
de protection sociale sur le revenu 
des ménages dont les ressources sont 
insuffisantes. 
Cette deuxième tâche est beaucoup 
plus difficile, étant donné que le 
niveau d'assistance fourni dépend en pratique du système souvent 
complexe de règles régissant les 
droits à prestation et qu' il ne peut être 
réellement évalué que sur la base 
d'enquêtes sur le revenu des 
ménages. Les résultats de ce travail 
seront vraisemblablement très diffé­
rents de ceux de la première partie, 
laquelle ne tient compte que de 
cas-types qui ne sont pas nécessai­
rement représentatifs de la situation 
réelle des personnes qui bénéficient 
des prestations. 
Le chapitre suivant décrit les politi­
ques d'aide à l'emploi, en s'appuyant 
sur l'exemple de quatre Etats 
membres et examine les mesures qui 
sont prises pour promouvoir l'inté­
gration économique et sociale. 
Soins de santé 
L'accès aux soins de santé, aspect 
particulièrement difficile à 
évaluer, n'est pas examiné ici en 
détail. Si tous les systèmes de soins 
de santé en vigueur dans les Etats 
membres offrent un traitement à 
pratiquement tout individu qui en a 
besoin, indépendamment de ses 
revenus ou de sa situation au regard 
des cotisations, il reste à vérifier dans 
quelle mesure les objectifs énoncés 
dans la recommandation du Conseil 
sont atteints en ce qui concerne la 
qualité des services et l'égalité 
d'accès au traitement. 
53 
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Tableau 8 Prestations reçues au moment de la retraite en 
% du salaire moyen des ouvriers de l'Industrie 
Pension 
contributive Minimum vlelileasu 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Moyenne CE Personne seule Avec une Personne seule 
peserme à charge 
% salaire net moyen 
73 80 47 
60 77 52 
77 69 39 
107 114 8 
97 98 32 
88 83 46 
42 62 35 
89 89 19 
78 77 46 
49 67 49 
94 98 30 
44 59 31 
75 81 36 
Les taux de mortalité varient consi­
dérablement au sein de la Commu­
nauté, tant en ce qui concerne la 
mortalité globale que la mortalité due 
à des causes particulières. C'est ainsi 
que le taux global de mortalité entre 
5 et 64 ans était de 129% de la 
moyenne communautaire en Ecosse 
pendant la période 1980-1984, alors 
qu'il n'était que de 79% de cette 
moyenne en Grèce, et que, par 
exemple, le taux de mortalité périna­
tale n'était que de 69% de la 
moyenne communautaire au 
Danemark, mais atteignait 169% de 
la moyenne au Portugal. La difficulté 
réside dans le fait que ces différences 
ne peuvent évidemment être 
imputées ni totalement, ni même 
partiellement, à des différences de 
qualité des soins de santé. Les modes 
d'alimentation et les modes de vie 
sont, presque certainement, plus importants, notamment pour déter­
miner le taux global de mortalité. 
Les résultats provisoires des 
recherches sur l'accès aux soins de 
santé indiquent tout d'abord — 
comme on le sait bien — que les 
personnes les plus pauvres ont un 
besoin beaucoup plus grand de soins 
que les membres plus aisés de la 
société, dans la mesure où ils sont 
beaucoup plus prédisposés à des 
problèmes de santé (à cause de 
l'environnement, au sens large du 
terme, dans lequel ils sont forcés de 
vivre). Deuxièmement, ils tendent à 
montrer que les soins dispensés sont 
beaucoup plus liés aux besoins 
qu'aux revenus: les dépenses des 
groupes de population les plus 
pauvres sont proportionnellement 
plus importantes que celles des 
groupes les plus riches dans l'ensemble de la Communauté. En 
même temps, ces mêmes recherches 
révèlent peu de différences entre 
Etats membres dans la manière dont 
les différents systèmes de soins de 
santé en vigueur respectent l'objectif 
d'équité. Il ne semble pas que les 
différences dans la manière dont les 
soins de santé sont dispensés et finan­
cés affectent sensiblement les condi­
tions d'accès aux traitements. 
Niveaux 
de prestations 
11 est possible d'obtenir une indica­
tion du niveau des différentes 
prestations servies dans les Etats 
membres en comparant les montants 
reçus par une personne hypothétique 
présentant des caractéristiques 
données, en cas de départ en retraite 
ou d'incapacité de travail pour une 
quelconque raison (maladie, invali­
dité, chômage, etc.). Pour simplifier 
la comparaison, le cas-type examiné 
ici est celui d'une personne qui gagne 
le salaire moyen d'un ouvrier et qui 
se trouve dans différentes circon­
stances familiales. Dans tous les cas, 
les prestations servies dans chaque 
Etat membre sont calculées à leur 
niveau de juillet 1992, en pourcen­
tage du salaire moyen des travail­
leurs manuels de l'industrie 
manufacturière dans le pays en 
question. Les gains comme les 
prestations sont exprimés nets 
d'impôt et de cotisations de sécurité 
sociale afin de mesurer les presta­
tions nettes par rapport au salaire net 
Les différents types de prestations 
servies dans un certain nombre de 
circonstances particulières sont 
examinés tour à tour ci-après. 
-54 
Chapitre 4 -L'ampleurde la protection sociale dans les Etats membres 
Vieillesse 
Conformément à la recomman­
dation du Conseil, les Etats 
membres sont invités à garantir des 
moyens minimaux d'existence aux 
personnes âgées et de mettre en 
oeuvre des mécanismes permettant 
aux anciens travailleurs salariés qui 
sont à la retraite après une carrière 
complète, de bénéficier d'un niveau 
de ressources raisonnable, au vu de 
leur revenu d'activité antérieur et en 
fonction des cotisations payées 
pendant l'ensemble de leur vie 
active. 
Le niveau moyen des pensions 
servies à une personne seule qui 
percevait le salaire moyen d'un 
ouvrier lorsqu'elle travaillait et qui a 
droit à une pension complète sur la 
base des cotisations qu' elle a versées, 
se situe aux alentours de 75% des 
gains nets moyens des Etats 
membres (moyenne arithmétique 
simple des taux calculés pour chaque 
pays) (Tableau 8). Il peut être surpre­
nant de constater que la pension 
perçue par cette personne est, par 
rapport au salaire qu'elle percevait 
lorsqu'elle travaillait, plus élevée 
dans les Etats membres du sud de la 
Communauté — jusqu'à 107% du 
salaire net moyen en Grèce, 97% en 
Espagne, 94% au Portugal et 89% en 
Italie — que dans le nord, alors que 
dans trois pays — le Royaume-Uni, 
les Pays-Bas et l'Irlande — elle est 
inférieure à 50% du salaire moyen. 
Dans chacun de ces trois pays, ainsi 
qu' au Danemark où le montant perçu 
par une personne seule est, lui aussi, 
relativement faible par rapport aux 
gains nets, les pensions de retraite 
sont financées en partie par l'impôt 
général, en partie par les cotisations 
et les régimes de pensions complé­
mentaires occupent une place impor­
tante. Ces régimes, gérés dans certains cas — au Royaume-Uni en 
particulier — par le secteur privé, 
ajoutent des montants variables aux 
niveaux des prestations calculés ici, 
mais sont difficiles à prendre en 
compte en raison de l'absence de 
données. 
En outre, dans les quatre pays consi­
dérés, la pension est plus importante 
pour un couple marié que pour une 
personne seule. Dans tous les cas, la 
présence d'un adulte à charge ajoute 
à la pension versée un montant 
équivalant à 15% ou plus du salaire 
net moyen. Si dans la plupart des 
autres Etats membres, la pension 
perçue est elle aussi supérieure pour 
un couple marié, la différence est 
beaucoup plus faible. Dans trois pays 
— Allemagne, France et Luxem­
bourg — un couple marié perçoit une 
pension moindre, en proportion du 
salaire, que celle que touche une 
personne seule. Cela s'explique par 
le fait que, dans ces pays, l'impôt sur 
le revenu est plus faible pour un 
couple marié que pour une personne 
seule, et donc les gains nets pour un 
salaire donné supérieurs, et non pas 
parce que le montant de la pension 
serait inférieure. 
Le tableau est très différent pour les 
personnes qui prennent leur retraite 
en ayant peu cotisé et dont les autres 
moyens de subsistance sont négli­
geables. Bien que tous les Etats 
membres disposent d'un système de 
garantie de ressources pour ces 
personnes, les montants versés 
varient considérablement dans la 
Communauté. Dans ce cas, la presta­
tion servie aux personnes qui vivent 
dans les pays du sud de la Commu­
nauté tend à être bien inférieure à 
celle servie dans les Etats membres 
du nord, plus prospères. En Grèce, 
l'allocation de base pour une 
personne seule ne représente que 8% 
du salaire net moyen dans l'industrie, Tableau 9 Prestations 
maladie et 
invalidité 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Moyenne CE Maladie 
de courte 
durée 
% salaire 
100 
73 
100 
100 
60 
53 
32 
31 
100 
70 
79 
28 
69 Invalidité 
après 
1 an 
net moyen 
83-91 
73 
100 
40 
74 
67 
36 
46 
100 
74 
76 
33 
67 
19% seulement en Italie et aux 
alentours de 30% seulement en 
Espagne et au Portugal. A l'excep­
tion du Royaume-Uni et de l'Irlande, 
le montant de la pension minimale est 
plus élevé dans le nord de la Commu­
nauté, bien que son niveau ne 
dépasse 50% des gains nets moyens 
qu'au Danemark. 
Maladie et invalidité 
La recommandation du Conseil 
précise que les personnes 
contraintes d'interrompre leur 
activité professionnelle pendant une 
certaine période pour cause de 
maladie devraient recevoir un revenu 
de remplacement, forfaitaire ou 
calculé en fonction de leur revenu 
antérieur, suffisant pour préserver 
leur niveau de vie d'une manière 
raisonnable. 
En cas de maladie temporaire d'une 
durée de quelques semaines seule­
ment, dans quatre Etats membres — 
55 
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Tableau 10 Handicap — 
Incapacité 
de travail 
de longue 
durée 
Personne Avec 
seule une 
personne 
à charge 
% salaire net 
moyen 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Moyenne CE 97 
83 
39 
36/9 
32 
46 
35 
56 
65 
49 
30 
32 
50 113 
84 
60 
36/9* 
32 
46 
57 
56 
80 
69 
30 
50 
60 
Des aides discrétionnaires peuvent 
être accordées 
Y Allemagne, la Belgique, la Grèce et 
le Luxembourg — le niveau des 
prestations perçues permet de 
maintenir intégralement le revenu 
d'activité antérieur, lorsque la 
personne a régulièrement cotisé 
(Tableau 9). Dans les deux premiers 
pays, le coût de la prestation est 
supporté par l'employeur, alors 
qu'en Grèce ce dernier n'en verse 
lui-même que 50%. Au Luxem­
bourg, par ailleurs, le coût de la 
prestation est couvert entièrement 
par les régimes d'assurance sociale. 
Dans trois autres pays — le 
Danemark, les Pays-Bas et le Portu­
gal — les prestations pour maladie 
représentent 70% ou plus du salaire net antérieur, alors qu' en France et en 
Espagne, elles se situent entre 50 et 
60%, bien que dans le premier pays, 
elles atteignent 64% si la maladie 
dure plus de quatre semaines. 
Les chiffres relatifs à la France et aux 
Pays-Bas tendent toutefois à minimi­
ser le montant perçu dans de 
nombreux cas, car de nombreuses 
conventions collectives conclues 
entre les employeurs et les syndicats 
octroient souvent aux travailleurs 
malades 100% de leur salaire 
antérieur. 
Dans les trois autres Etats membres, 
par ailleurs — Irlande, Italie et 
Royaume-Uni — le niveau des 
prestations ne représente que 30% 
environ des gains nets pour les 
travailleurs qui perçoivent le salaire 
industriel moyen. En Italie, ce 
pourcentage minimise également les 
montants effectivement versés si la 
personne concernée perçoit un traite­
ment plutôt qu'un salaire. Dans ce 
cas, il est vraisemblable qu'elle 
continue à percevoir pendant trois 
mois un montant équivalant à ses 
gains. En outre, au Royaume-Uni, si 
la personne relève d'un des 
nombreux régimes professionnels, la 
somme perçue pourrait être considé­
rablement plus importante que la 
prestation servie au titre du régime 
légal. 
Il convient également de signaler que 
dans un certain nombre de pays — la 
France, l'Irlande, l'Italie et le Portu­
gal par exemple — un travailleur qui 
tombe malade doit attendre trois 
jours avant d'avoir droit à des presta­
tions, mais, dans de nombreux cas, 
l'employeur continue à lui verser son 
salaire pendant cette période. 
Si la maladie persiste et si la personne 
concernée est incapable de travailler 
pendant une période prolongée, les règles d'indemnisation se modifient, 
mais le niveau relatif des prestations 
perçues dans les divers Etats 
membres ne change pas beaucoup 
dans la plupart des cas. En 
Allemagne et au Luxembourg, une 
personne ayant cotisé régulièrement 
continue à percevoir le montant 
équivalant à son salaire antérieur, 
alors qu'en Belgique, le montant de 
la prestation ne baisse que légère­
ment, à 83% du salaire net moyen si 
la personne est célibataire et à 91 % si 
elle a un conjoint à charge. Cepen­
dant, en Grèce, son niveau tombe à 
50% du salaire net après deux 
semaines de maladie et à 40% après 
six mois. 
Pour les autres pays, les montants des 
prestations versées après une incapa­
cité de travail d'un an sont à peu près 
similaires à ceux versés après 
quelques jours. Lorsqu'ils diffèrent, 
ils tendent à augmenter plutôt qu'à 
diminuer. Ainsi en France, la presta­
tion passe de 53% à 64% après quatre 
semaines, et à 67% après un an; en 
Italie, pour les salariés, elle passe de 
31% à 53% après trois semaines, 
mais redescend à 46% au bout de 
quarante jours; aux Pays-Bas et au 
Royaume-Uni, une prestation 
supplémentaire pour incapacité 
temporaire est servie, qui représente 
environ 5% du salaire moyen. 
Par ailleurs, dans quatre pays — la 
Grèce, l'Irlande, le Luxembourg et 
les Pays-Bas — une personne 
incapable de travailler pour cause de 
maladie a droit à une allocation 
supplémentaire pour conjoint à 
charge, ce qui ajoute au montant 
perçu entre 6% du salaire moyen 
(dans les deux derniers pays) et 21% 
(en Irlande). 
56-
Chapitre 4 -L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Invalidité 
La situation est différente lorsque 
la personne est handicapée, 
incapable de travailler et n'a donc pas 
pu cotiser pendant une période suffi­
sante. Il en va de même pour une 
personne qui a épuisé ses droits à 
prestation. Bien que les systèmes de 
sécurité sociale de tous les Etats 
membres prévoient une garantie de 
ressources minimales pour les 
personnes relevant de cette catégorie, 
le montant de ce complément varie 
beaucoup d'un pays à l'autre. 
Dans deux Etats membres seule­
ment, la Belgique et le Danemark, 
l'allocation versée à une personne 
seule est proche du salaire moyen 
dans l'industrie, elle est respecti­
vement de 97% et de 83% (Tableau 
10). Dans la moitié des Etats 
membres, l'allocation est comprise 
entre 30 et 40%, alors que dans deux 
autres—la France et les Pays-Bas — 
elle approche 50%. 
Toutefois, des montants complémen­
taires sont versés dans un certain 
nombre de pays si la personne 
concernée a un conjoint à charge; 
l'augmentation de l'allocation 
correspond à 15% environ du salaire 
moyen net des ouvriers en Belgique 
et au Luxembourg et à 20% environ 
en Allemagne, en Irlande, aux Pays-
Bas et au Royaume-Uni. Ceci a pour 
effet de relever le niveau des presta­
tions versées à 50% ou plus du salaire 
net moyen de l'industrie dans tous les 
Etats membres à l'exception de 
l'Espagne, du Portugal et de la Grèce 
(et même jusqu'à 113% en Belgi­
que). Tableau 11 Indemnités de chômage 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Moyenne CE 1èr* période 
% salaire 
79 
73 
63 
28 
80 
80 
41 
26 
85 
74 
81 
23 
61 Durée 
(mois) 
12 
30 
12 
12 
6 
12 
12 
6 
12 
24 
21 
12 
14 Ie™ période 
% salaire 
55 
63 
56 
0 
70 
67-33 (a) 
32-35 (b) 
0 
46 
49 
44 
23 
42 Durée 
(mois) 
Illimitée 
Illimitée 
Illimitée 
n/a 
18 
Illimitée 
Illimitée 
n/a 
Illimitée 
Illimitée 
21 
Illimitée 
Illimitée 
Note: (a) Août 1992:67% pendant 4 mois, puis 46% pendant 4 mois, 38% pendant 4 mois et 33%; 
(b) 32% pendant 3 mois, puis 35%. 
Chômage 
En ce qui concerne les personnes 
ayant perdu leur emploi, la 
recommandation du Conseil précise 
que les Etats membres devraient non 
seulement leur accorder un revenu de 
remplacement, mais également les 
aider à retrouver un emploi. 
Ce dernier objectif est examiné ci-
après au chapitre 5. L'accent est mis 
ici sur le niveau des prestations 
servies aux chômeurs dans diffé­
rentes circonstances et à différentes 
périodes pendant une durée de 
chômage donnée. 
Dans tous les Etats membres, les 
allocations de chômage perçues 
dépendent des antécédents profes­
sionnels et de la durée pendant 
laquelle les cotisations ont été 
payées. Dans la plupart des pays, les 
allocations qui sont versées dans un premier temps représentent un 
niveau raisonnablement élevé par 
rapport aux revenus d'activité 
antérieurs, mais elles ne sont versées 
que pendant une durée limitée, 
l'objectif étant d'inciter à la reprise 
d'un emploi avant l'expiration des 
prestations. Ensuite, les prestations 
deviennent soumises à un test de 
ressources et l'objectif poursuivi 
change: on passe du maintien au 
moins partiel du niveau antérieur de 
revenu de la personne concernée à la 
garantie d'un niveau de vie 
minimum. Dans deux pays seule­
ment — la Belgique et le Danemark 
— le versement d'allocations 
chômage (non soumises à un test des 
ressources) n'est pas limité dans le 
temps, alors qu'en Espagne, en 
Grèce, en Italie et au Portugal, le 
droit à toute prestation — autre que 
l'aide sociale accordée de façon 
discrétionnaire — expire au terme 
d'une période donnée. 
-57-
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Tableau 12 Prestations 
accordées 
à uneJeune 
personne 
de 18 ans 
au chômage 
Vivant Vivant 
seule en 
couple 
% salaire net moyen 
Belgique 47 0 
Danemark 35 35 
Allemagne 39 (Voir note) 
Grèce 0 0 
Espagne 0 0 
France 0 0 
Irlande 32 16 
Italie o 0 
Luxembourg 45 45 
Pays-Bas 34 0 
Portugal 44 44 
Royaume-Uni 18 0 
Moyenne CE 25 12 
Note: Le montant de la prestation dépend 
des situations individuelles 
Les différences entre Etats membres 
en ce qui concerne le niveau et la 
durée des prestations peuvent être 
illustrées en prenant comme exemple 
un ouvrier de 40 ans ayant travaillé 
régulièrement, ayant touché le 
salaire moyen depuis l'âge de 20 ans 
et ayant perdu son emploi. Pour sept 
des douze Etats membres, l'allo­
cation initiale perçue représente 
entre 73 et 80% du salaire net 
antérieur, et pour un autre pays, 
l'Allemagne, 63% (Tableau 11). En 
Irlande, toutefois, le montant versé 
ne représente qu'un peu plus de 40% 
du salaire net antérieur, alors qu'en 
Grèce, en Italie et au Royaume-Uni, 
H i^t inférieur à 30% (il est même de 
."! seulement au Royaume-Uni). Dans la moitié des Etats membres, le 
droit à ce niveau initial de prestations 
est limité à 12 mois, et dans deux 
pays, l'Espagne et l'Italie, cette 
période n'est que de 6 mois. Cette 
période initiale s'étend à 21 mois au 
Portugal, 24 mois aux Pays-Bas et 30 
mois au Danemark. 
A l'issue de cette période initiale, le 
niveau des prestations est réduit dans 
tous les pays, à l'exception du 
Royaume-Uni. Dans deux pays, la 
Grèce et l'Italie, les prestations ne 
sont plus considérées comme un 
droit (bien qu'en Italie, une aide 
locale et régionale spéciale soit 
disponible). Dans nombre de cas, 
la réduction est importante: dans 
les pays du Benelux, elle représente 
25% environ du salaire net antérieur, 
voire plus, et au Portugal, elle est 
supérieure à 35%. 
Après la période initiale, les presta­
tions deviennent donc, dans la plupart 
des cas, une sorte d'assistance sociale 
qui a pour objectif de fournir un niveau 
de revenu de subsistance. Les indem­
nités versées aux chômeurs de longue 
durée, lorsqu'ils sont arrivés en fin de 
droits, sont en fait, dans tous les pays à 
l'exception de la Belgique et de 
l'Espagne, égaux à ce qu'une personne 
n'ayant pas cotisé régulièrement reçoit 
immédiatement après avoir perdu son 
emploi si elle ne dispose pas d'autres 
moyens de subsistance. En Belgique, 
ce montant est inférieur dans ce dernier 
cas (47% du salaire moyen net des 
ouvriers) alors qu'en Espagne, la 
personne concernée devrait compter 
sur une aide spécifique versée par les 
autorités locales ou régionales. 
Lorsque le chômeur est arrivé en fin 
de droits, le montant qu'il perçoit 
devient donc relativement faible. 
Dans trois Etats membres seulement 
— Allemagne, Belgique et 
Danemark — il dépasse 50% des gains moyens nets dans l'industrie, et 
à l'exception du Danemark, le 
montant versé aux salariés qui n'ont 
pas cotisé régulièrement est inférieur 
à 50% des gains nets, tout comme 
dans le reste de la Communauté. 
Toutefois,, des allocations complé­
mentaires sont versées pour conjoint 
à charge dans un certain nombre de 
pays, ainsi que cela a été décrit lors 
de l'examen des prestations d'inva­
lidité ci-dessus. Ces allocations 
relèvent le niveau des prestations à 
plus de 50% du salaire net moyen 
dans l'industrie dans tous les pays à 
l'exception du Royaume-Uni, où 
elles restent faibles (36%) ainsi 
qu'en Espagne, Grèce et Italie où 
n'existe aucune garantie formelle 
d'un revenu minimum. Des indem­
nités complémentaires sont égale­
ment prévues pour enfants à charge 
dans certains pays, dont l'Espagne, 
où un chômeur ayant deux enfants à 
charge peut recevoir des prestations 
égales à 64% du salaire moyen net. 
A l'instar du montant des cotisations 
versées, l'âge entraîne également une 
grande différence en ce qui concerne 
les allocations payables à un 
chômeur. Dans le cas d'un jeune 
garçon (ou fille) de 18 ans n'ayant 
jamais travaillé, ne disposant pas de 
sources importantes de revenu et 
vivant seul, le droit au revenu 
minimum garanti n'existe pas en 
Espagne, en France, en Grèce et en 
Italie (Tableau 12). Dans la plupart 
des autres pays, les prestations 
servies sont inférieures à celles 
versée à une personne plus âgée; leur 
montant varie entre 18% seulement 
au Royaume-Uni et 44% au Portugal 
(pendant 10 mois seulement). En 
Belgique et au Luxembourg toute­
fois, les prestations sont pratique­
ment les mêmes que celles servies à 
une personne de 40 ans. 
-58-
Chapitre 4 -L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
De manière générale, le revenu des 
parents n'affecte pas le droit. En 
Allemagne cependant, ceux-ci 
peuvent être tenus d'aider leur enfant 
lorsqu'ils sont en mesure de le faire, 
alors qu'au Luxembourg, les revenus 
des parents ne sont pris en compte 
que si le jeune homme ou la jeune 
fille fait une demande d'assistance 
sociale, et non pas d'allocation 
chômage. En Belgique, le montant 
versé peut être récupéré auprès des 
parents. 
Si la même personne vit avec 
quelqu'un qui touche un salaire, le 
montant versé s'en trouve modifié 
dans tous les Etats à l'exception du 
Danemark et du Portugal. La jeune 
personne perd ses droits à toute 
prestation partout à l'exception du 
Danemark, de l'Irlande et du Portu­
gal, alors qu'en Allemagne le 
montant versé dépend des revenus du 
couple. Au Luxembourg, ceux-ci ne 
sont pris en compte que pour une 
demande d'assistance sociale mais 
non pas pour l'allocation chômage. 
De manière générale, l'aide aux 
chômeurs octroyée sur une base 
nationale est peu répandue dans les 
Etats membres du sud de l'Europe, 
mais dans ces pays, l'aide complé­
mentaire régionale et locale joue un 
rôle important. En Italie par exemple, 
un chômeur peut, dans certains cas, 
avoir droit à une "indemnité de 
mobilité" (i.e. de licenciement), qui 
représente généralement 71% du 
salaire net moyen. En outre, bien que 
le système national italien ne prévoie 
pas de versements lorsque la j)ériode 
de six mois d'allocation chômage 
arrive à son terme, diverses indem­
nités complémentaires peuvent 
prendre le relais en fonction de 
l'endroit où vit la personne concer­
née. Il en va de même en Espagne. Maternité 
La recommandation du Conseil 
invite à garantir une protection 
sociale appropriée aux travailleuses 
en congé de maternité et la directive 
du Conseil 92/85/CEE, qui entrera en 
application en 1994, a fixé des 
normes minimales en la matière. 
Pour une femme qui travaille depuis 
plus d'une certaine durée et qui 
gagne le salaire moyen, la prestation 
de maternité est égale ou supérieure 
à son salaire net dans sept Etats 
membres (Tableau 13). En Belgique, 
en France, au Luxembourg et au 
Portugal, cette prestation n'étant pas 
imposable, elle est supérieure au 
salaire, alors qu'en Allemagne, en 
Grèce et aux Pays-Bas, elle se situe 
au même niveau. Dans la plupart des 
autres pays également, le niveau de 
la prestation est relativement élevé, 
bien qu'au Royaume-Uni, qui 
possède le dispositif le moins 
généreux de la Communauté, la 
prestation ne représente, après les six 
premières semaines, que 25% du 
salaire net antérieur. 
La période pendant laquelle les 
prestations de maternité sont versées 
va de 13 semaines (90 jours) au 
Portugal à 28 semaines au Danemark 
(ce qui compense partiellement le 
taux relativement faible des presta­
tions: 73% des gains nets antérieurs). 
Pour 9 pays, la durée du congé 
rémunéré est comprise entre 14 et 
18 semaines; outre le Danemark, 
seule l'Italie (5 mois) prévoit une 
période plus longue. En France, la 
durée du congé est de 16 semaines 
pour les deux premiers enfants, et de 
26 semaines pour les suivants. 
Si un parent souhaite prendre un 
congé plus long, seule une assistance 
très limitée est prévue dans le cadre 
des systèmes de protection sociale. 
Dans trois pays — l'Allemagne, la Tableau 13 Prestations 
de maternité 
% Durée 
salaire 
net 
moyen 
Belgique 110/117 15 sera 
Danemark 73 28 sem 
Allemagne 100 14 sem. 
Grèce 100 15 sem. 
Espagne 75 16 sem 
France 113 16/26 sem 
Irlande 93 14 sem 
Italie 86 5 sem 
Lux. 111 16 sem 
Pays-Bas 100 16 sem 
Portugal 124 13 sem 
Royaume-Uni 25/91 18 sem 
Moyenne CE 96 
Notes: En Belgique, une prestation de 117% est 
payée pendant tes 30 premiers joms 
et une prestation de 110% ensuite. 
En France, la durée du congé tst de 
16 semaines pour les 2 premiers 
eréam et de 26 semaines à partir du 
Jr*. AH Royaume-Uni, la prestation 
représentant 91% est payée pendant 
les 6 premières semaines et la 
prestation de 25% ensuite. 
Belgique et l'Italie — il existe des 
allocations spéciales pour les parents 
qui restent à la maison avec des 
enfants, leurs niveaux sont toutefois 
relativement faibles et elles sont 
versées pendant des durées limitées 
(22% du salaire net moyen jusqu'au 
deuxième anniversaire de l'enfant en 
Allemagne, 20-25% pendant une 
année en Belgique et 34% pendant 9 
mois en Italie). Dans d'autres pays, 
cette personne peut avoir recours à 
l'assistance sociale sous conditions 
de ressources. La France dispose 
toutefois d'une prestation spéciale 
pour parents isolés, qui prévoit une 
allocation représentant 59% des 
59-
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Tableau 14 Prestation de 
parent isolé 
% salaire moyen 
Belgique 59 
Danemark 60 
Allemagne 55 
Grèce 32 
Espagne 3 
France 50 
Irlande 44 
Italie 16 
Luxembourg 54 
Pays-Bas 63 
Portugal 0 
Royaume-Uni 38 
Moyenne CE 40 
Note: En Grèce, la prestation est accordée 
uniquement aux mères 
gains nets moyens jusqu'à ce que 
l'enfant atteigne l'âge de 3 ans. 
Familles 
monoparentales 
La protection des parents isolés— 
ou plus exactement du parent qui 
vit seul(e) — varie considérablement 
d'un Etat membre à l'autre, en parti­
culier pour les personnes qui n'ont 
pas cotisé régulièrement (Tableau 
14). En Grèce, une allocation est 
versée aux mères isolées seulement, 
et non aux pères isolés, alors qu'en 
Espagne et au Portugal, les parents 
isolés doivent compter sur l'assi­
stance discrétionnaire des autorités 
régionales et locales; cela est égale­
ment vrai en Italie où l'allocation ne 
représente que 16% du salaire net 
moyen. Dans les autres pays, l'allo-
iv.îion représente 50% ou moins du 
o1 lire moyen en France (lorsque l'enfant a atteint l'âge de 3 ans) et en 
Irlande alors qu'au Royaume-Uni 
elle n'est que de 38%. Elle est égale 
ou dépasse 60% seulement au 
Danemark et aux Pays-Bas. 
Garde d'une 
personne âgée 
ou d'un parent 
handicapé 
Dans la plupart des Etats 
membres, il n'existe pas de 
prestation spécifique d'aide aux 
personnes qui interrompent leur 
activité pour s'occuper d'une 
personne âgée ou d'un parent handi­
capé, et qui doivent donc en général 
s'en remettre à l'assistance sociale. 
En Irlande et au Royaume-Uni toute­
fois, il existe une allocation pour 
garde de personnes, qui est soumise 
à conditions de ressources en Irlande 
et qui représente, dans le meilleur des 
cas, 33% du salaire net moyen en 
Irlande et 29% au Royaume-Uni. 
Allocations 
de veuvage 
Les allocations versées aux 
veuves varient elles aussi sensi­
blement selon les pays de la Commu­
nauté. Elles dépendent de la situation 
personnelle des veuves — de leur âge 
(l'âge minimum requis pour une 
pension de reversion est de 35 ans au 
Portugal, 40 ans aux Pays-Bas, 45 
ans en Belgique et au Royaume-Uni 
et 55 ans en France), de la période 
pendant laquelle elles ont été mariées 
(une période minimale de 6 mois est 
prescrite en Grèce, d'un an en Belgi­
que, au Luxembourg et au Portugal 
et de deux ans en France), d'éven­
tuels enfants à charge et de leurs revenus personnels (les allocations 
sont réduites en fonction des revenus 
personnels en Allemagne, en Belgi­
que et en France). 
De manière générale, les prestations 
accordées sont, à un degré plus ou 
moins grand, fonction des besoins, ce 
qui signifie que leur montant tend à 
varier d'une personne à l'autre. C'est 
pourquoi tout exemple ne peut à lui 
seul refléter les différences 
existantes. 
Dans le cas d'une femme ayant deux 
jeunes enfants, dont le mari est 
Tableau 15 Prestations 
de veuvage 
Femme 
de 
30 ans 
avec 2 
enfants Femme 
de 
50 ans 
sans 
enfants 
% salaire net moyen 
Belgique 89 89 
Danemark 67 67 
Allemagne si 37 
Grèce 59 54-66 
Espagne 82 49 
France (Voir note) (Voir note) 
Irlande 58 36 
Italie 47 56 
Luxembourg 77 69 
Pays-Bas 69 49 
Portugal 48 64 
Royaume-Uni 53 31 
Moyenne CE 
(sauf France) 64 55 
Note: En France, pour une veuve âgée de 
30 ans, les prestations correspondent 
au maintien du dernier salaire 
pendant 3 mois, puis à 73% pendant 
là3 ans, puis seulement 33% (RMl) 
ensuite. Pour une personne veuve 
âgée de 50 ans, les prestations sont 
verbes sous conditions de 
ressources. 
60-
Chapitre 4 -L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
décédé à l'âge de 40 ans après avoir, 
depuis l'âge de 20 ans, gagné le 
salaire moyen d'un ouvrier et ayant 
donc cotisé régulièrement, le niveau 
de la prestation varie de presque 90% 
du salaire net moyen en Belgique et 
de plus de 80% en Espagne à moins 
de 50% au Portugal et en Italie 
(Tableau 15). Au Danemark, les 
veuves ne reçoivent pas de presta­
tions spécifiques, mais elles ont droit 
à l'assistance sociale si elles n'ont 
pas de revenus. 
La variation est la même pour une 
femme plus âgée n'ayant aucune 
personne à charge et dont le mari est 
décédé après avoir travaillé pendant 
40 ans, le niveau de la prestation est 
alors inférieur partout, sauf en Italie 
et au Portugal où il est plus élevé (en 
raison de la période plus longue de 
cotisations), et en Belgique où il est 
identique. 
Allocations 
familiales 
La recommandation invite à ce 
que soient développées les 
prestations pour les familles dont 
les dépenses liées aux enfants sont 
les plus importantes aussi bien que 
pour les familles les plus défavori­
sées. Pour une famille moyenne, le 
taux des allocations versées (soit 
directement, soit indirectement à 
travers la réduction de l'impôt sur 
le revenu) pour le premier enfant 
dans tous les pays à l'exception du 
Luxembourg est bien, inférieur à 
10% du salaire net (Tableau 16). En 
France, le taux est de 1%, alors 
qu'au Luxembourg il est de 22%. 
En Espagne et en Irlande, les alloca­
tions familiales ne représentent que 
2% du salaire net. Dans tous les pays, le montant total 
versé augmente avec le nombre des 
enfants, mais seulement en Irlande, 
aux Pays-Bas, au Portugal et au 
Royaume-Uni, l'allocation est la 
même pour les deuxième et troisième 
enfant. En Allemagne, en Belgique, 
en Italie et, surtout, en France, le 
montant des allocations augmente 
avec le rang de l'enfant. Au 
Danemark, le montant versé par 
enfant diminue au contraire avec le 
nombre des enfants. 
Principaux traits 
caractéristiques 
Les conclusions que l'on peut 
tirer de ce qui précède sont 
évidemment limitées par la nature 
de l'analyse, qui ne tient compte ni 
du nombre de personnes qui 
peuvent prétendre à ces différentes 
prestations, ni du taux effectif de 
perception des prestations par la 
population couverte (bénéficiaires 
effectifs/bénéficiaires potentiels). 
Compte tenu de ces limites, les 
principales caractéristiques qui 
ressortent de cette comparaison 
sont les suivantes en matière de 
prestations d'assurance sociale (ou 
prestations contributives): 
- le niveau de revenu que les 
prestations contributives permet­
tent de maintenir est relative­
ment élevé dans la plupart des 
Etats membres et dans ceux où 
tel n'est pas le cas, des montants 
complémentaires sont générale­
ment versés pour les personnes à 
charge et les régimes complé­
mentaires sont souvent impor­
tants; 
- toutefois, en cas de chômage en 
particulier, la période pendant Tableau 16 Prestations 
familiales 
(niveau 
de salaire 
moyen) 
Un Deux Trois 
enfant enfants enfants 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Lux. 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-
Uni 
Moyenne 
CE % salaire net moyen 
7 20 38 
4 
2 
1 
2 
3 
22 
4 
4 11 
12 
8 
3 
22. 
4 
6 
28 
10 
9 
9 
12 15 
21 
12 
5 
50 
6 
11 
40 
16 
14 
13 
20 
laquelle ces prestations peuvent 
être servies est limitée dans la 
plupart des cas et le niveau 
de l'aide diminue considéra­
blement à la fin de cette période. 
En ce qui concerne les prestations 
minimales, il convient de retenir que 
le niveau de l'aide accordée aux plus 
nécessiteux varie sensiblement dans 
la Communauté. La Belgique, le 
Danemark, le Luxembourg et les 
Pays-Bas accordent les niveaux 
de revenu minimum les plus élevés, 
avec approximativement 50% ou 
plus du salaire net moyen dans la 
plupart des cas. A l'opposé, 
l'Espagne, la Grèce et l'Italie ne 
disposent pas encore d'un système 
-61 
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
Tableau 17 Minima sociaux (Juillet 1992) 
Vieillesse (1) Invalidité (2) Chômage (3) 
Ecus/ 
mois Ecus/ 
mois 
Belgique 442.7 32 924.4 
Danemark 599.7 34 967.4 
Allemagne 506.7 29 506.7 
Grèce 49.1 10 79.3 
Espagne 272.8 28 272.8 
France 447.5 30 447.5 
Irlande 329.3 38 329.3 
Italie 230.5 16 695.4 
Luxembourg 607.8 36 863.9 
Pays-Bas 552.3 41 552.3 
Portugal 122.8 21 122.8 
Royaume-Uni 363.2 30 376.3 
(1 ) Personne seule en retraite, sans droit à une pension contributive et sans autre revenu 
(2) Personne seule, d'âge adulte sans droit à une pension contributive, sans autre revenu 
et qui est reconnue incapable de travailler 
(3) Personne seule, cfâge adulte sans droit à une pension contributive, sans autre revenu, 
disponible sur le marché du travail 
Notes: En Italie et en Espagne, il n'y a pas formellement de revenu minimum mais dans certaines régions, une 
aide sociale est accordée par les collectivités locales. %PIB 
par 
personne 
67 
55 
29 
16 
28 
30 
38 
49 
51 
41 
21 
31 Ecus/ 
mois 
442.7 
699.7 
506.7 
0 
0 
322.1 
329.3 
0 
607.8 
552.3 
0 
263.4 %PIB 
par 
personne 
32 
40 
29 
0 
0 
22 
38 
0 
36 
41 
0 
22 
formel national de revenu minimum 
garanti, mais s'en remettent à des 
aides complémentaires locales et 
régionales (Tableau 17). 
La situation est relativement 
similaire pour les pensions de vieil­
lesse et les pensions d'invalidité, où 
des prestations existent dans tous les 
Etats membres et où le niveau des 
pensions est compris, pour la vieil­
lesse, entre 32% et 52% du salaire net 
moyen dans dix pays et, pour l'inva­
lidité, entre 30% et 49% dans huit 
pays. Les différences sont plus 
accentuées pour les allocations 
chômage, notamment pour les jeunes 
et les chômeurs de longue durée, 
pour lesquels il n'existe aucun 
système spécifique d'aide dans plusieurs pays et pour lesquels les 
niveaux d'assistance varient consi­
dérablement. 
L'impact de 
la protection 
sociale sur 
le revenu 
des ménages 
Les limites de l'analyse précé­
dente ne peuvent être dépassées 
que par un examen de l'impact des prestations sociales sur le revenu des 
ménages aux ressources insuffi­
santes. Le problème réside toutefois 
dans le fait que les données sur la 
protection sociale proviennent essen­
tiellement de sources administratives 
et ne sont pas destinées à mesurer son 
impact sur les niveaux de vie des 
gens qu'elle est censée aider. Sur ce 
point, les informations pertinentes 
sont donc rares. Bien que des 
enquêtes sur les revenus des ménages 
soient effectuées régulièrement dans 
la plupart des pays, elles ne s'atta­
chent pas nécessairement à cette 
question particulière. En outre, 
comme elles sont effectuées sur des 
bases nationales, il est assez difficile 
de comparer les résultats entre pays. 
Néanmoins, depuis 1978, la situation 
s'est légèrement améliorée grâce aux 
études comparatives réalisées dans le 
cadre des programmes communau­
taires successifs de lutte contre la 
pauvreté. Les résultats de ces études 
constituent le fondement des 
commentaires ci-après. Ils concer­
nent cinq Etats membres — la Belgi-
que, la Grèce, l'Irlande, le 
Luxembourg et les Pays-Bas, ainsi 
qu'une région particulière — la 
Catalogne en Espagne (voir 
encadré). Ces données ont été 
complétées par les chiffres rassem­
blés dans le cadre de la Luxembourg 
Income Study (L.I.S.)qui portent sur 
l'Allemagne, la France, l'Italie, le 
Royaume-Uni ainsi que les Etats-
Unis, afin de couvrir la plus grande 
partie de la Communauté plus le 
principal pays extérieur à la Commu­
nauté à titre de comparaison. 
Bien que les données relatives à ces 
pays et à la région susmentionnée ne 
soient pas disponibles pour toutes les 
années comprises entre 1984 et 1988 
et ne soient pas, dans tous les cas, 
aussi comparables qu'on le souhaite­
rait, elles donnent néanmoins une 
-62 
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
indication acceptable de la situation 
vers le milieu des années 1980. La 
présente analyse, malgré ses limites, 
devrait encourager les autorités 
compétentes en matière de gestion de 
la protection sociale et de collecte de 
statistiques à tenter d'améliorer et 
d'augmenter les données disponi­
bles. En effet, sans information fiable 
concernant l'impact de la protection 
sociale sur les personnes qu'elle est 
censée assister, il est difficile, voire 
impossible, d'améliorer sa mise en 
oeuvre. 
Afin d'évaluer l'efficacité des 
systèmes de protection sociale à 
soulager les situations de pauvreté, il 
ne suffit pas simplement de connaître 
le nombre de ménages qui se situent 
au-dessous du seuil de pauvreté, de 
quelque manière qu'on définisse 
celui-ci. Il faut également connaître 
l'ampleur du déficit de revenu qui y 
correspond En d'autres termes, la 
question importante pour la protec­
tion sociale concerne l'échelle des 
transferts qui seraient nécessaires 
pour amener le revenu de tous les 
ménages au niveau du seuil de 
pauvreté. L'efficacité de chaque 
système peut donc être jugée en 
fonction du supplément de revenu 
qu'il apporte aux ménages concer­
nés, par rapport au seuil de pauvreté. 
Cela revient à comparer le revenu de 
ces ménages en incluant les presta­
tions sociales avec ce que serait 
celui-ci si le système de protection 
sociale n'existait pas. 
Si l'on définit dans chaque pays le 
seuil de pauvreté comme égal à 50% 
du revenu moyen disponible par 
unité de consommation, ce qui est la 
mesure la plus fréquemment admise, 
les résultats de l'analyse définie ci-
dessus montrent que, dans tous les 
Etats membres, même après avoir 
reçu les prestations sociales, une 
proportion significative des ménages Source des données et définition de ia pauvreté 
Europass (Recherche européenne sur la pauvreté et la sécurité sociale) est 
un réseau, subventionné par la Communauté européenne, qui couvre cinq 
pays et deux régions (Belgique, Grèce, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, 
Lorraine (F) et Catalogne (E). Dans chaque cas, un centre de recherche a 
été choisi dont les travaux, coordonnés au niveau central, visent à fournir 
la base d'une approche comparative de la pauvreté entre les Etats membres 
de la Communauté européenne. Le programme est axé sur la compilation 
et la comparaison des indicateurs et des seuils de pauvreté et sur l'incitation 
des divers systèmes de sécurité sociale à lutter contre la pauvreté. 
La LIS (Luxembourg Income Study) est une base de données qui rassemble 
des données rnicro-économiques et sociales et qui comprend, actuellement, 
35 ensembles de données fournies par les pays participant à la LIS. Elle est 
mise à la disposition de tous les chercheurs et des analystes et est utilisée 
environ 10 à 20 fois par jour par plus de 200 experts de plusieurs continents. 
Elle permet de procéder àdes analyses comfjaratives en matière de politique 
socio-économique relatives, par exemple, aux différents types de 
programmes traitant de la pauvreté, de la redistribution, de l'âge de la 
retraite et de la répartition du bien-être économique en général. 
Dans le réseau Europass* les données sont harmonisées avant la collecte, 
grâce à des débats constants entre les centres de recherche participant au 
programme. Dans le programme LIS, les données sont harmonisées après 
avoir été collectées. 
Dans le présent texte, l'analyse repose sur la définition la plus courante du 
seuil de pauvreté, c'est-à-dire les ménages ayant un revenu inférieur à 50% 
du revenu moyen disponible dans le pays en question, après ajustement à 
l'aide d'échelles d'équivalence pour chaque type de ménage (on ménage 
étant un groupe de personnes, ayant ou non des liens familiaux, qui vivent 
sous le même toit et qui prennent généralement lents repas en commun)» 
selon les règles suivantes: 
- premier adulte dans le ménage: 1,0 
- chaque adulte supplémentaire: 0,7 
- chaque enfant à charge. 
Le nombre d'équivalents adultes (EA) dans un ménage est donc donné par 
la formule: EA - 1+0,7$A4)+0,5 E 
où A est le nombre d'adultes et E le nombre d'enfants âgés de moins de 17 
ans ou d'enfants plus âgés s'ils poursuivent encore leurs études. Le revenu 
disponible est défini comme le revenu total du ménage (revenu provenant 
d'une activité économique, de propriété et de transferts) net d'impôt et de 
cotisations sociales à l'exclusion du revenu et des prestations en nature 
(telles que santé, éducation, logement occupé par son propriétaire, utilisa­
tion d'une voiture de fonction, etc.). Un indicateur de revenu est ainsi 
attribué à chaque individu, obtenu en divisant le revenu disponible du 
ménage auquel l'individu appartient par le nombre d'équivalents adultes 
qui constituent cei 
-63-
Chapitre 4 - L'ampleur de la protection sociale dans les Etats membres 
8 Nombre de ménages en dessous du seuH de pauvreté, avant 
et après transferts sociaux, milieu des années 80 
% des ménagea reste au-dessous du seuil de pauvreté 
(voir encadré pour une explication 
des méthodes utilisées pour harmo­
niser le revenu des ménages). Cette 
proportion est en général plus grande 
dans les pays plus pauvres que dans 
les plus prospères. En Grèce, au 
milieu des années 80, elle était de 
20%, et en Italie et en Irlande, de 
17-18%, alors qu'aux Pays-Bas, elle 
n'était que de 7%, et en Belgique un 
peu moins de 6% (voir graphique 8). 
Néanmoins, pour tous les pays de la 
Communauté, la proportion de 
ménages demeurant au dessous du 
seuil de pauvreté, après les transferts 
sociaux était inférieure à celle des 
Etats-Unis où, en 1984, 25% des 
ménages avaient un niveau de revenu 
disponible inférieur à 50% du revenu 
moyen. 
9 Indicateurs d'efficacité des systèmes de protection sociale, 
milieu des années 80 
100 r _ 100 
80 
it?m 
40 
20 
B NL t UK O F IRL I CAT GR USA 
im*»»»* 1. RMucten g** aux Mndbn* aod*u* du «oit*m 4» f?*fl*Qt»*wtt«l4MWU»dUMutdip««i«tf pu 
*x*a»ur 2 -Ftéducson du iota* * fruvn* (V GAT-CaMogm Il convient toutefois de préciser que 
la définition de la pauvreté utilisée ici 
ne serait pas nécessairement recon­
nue par tous les pays analysés ici. Ce 
n'est pas non plus celle qui est utili­
sée dans chacune des administrations 
de la sécurité sociale. Par rapport aux 
objectifs nationaux propres, les 
résultats ci-dessus ne signifient donc 
pas nécessairement un échec de ces 
systèmes à empêcher les habitants de 
vivre en situation de pauvreté. 
Toutefois, comme on l'a signalé plus 
haut, quelle que soit la définition 
retenue pour la pauvreté, ces chiffres 
en eux-mêmes ne donnent qu'une 
indication partielle de l'efficacité de 
la sécurité sociale dans les différents 
pays, étant donné qu' ils ne disent rien 
de l'importance du problème que 
celle-ci doit résoudre. En d'autres 
termes, dans toute évaluation, 
il est important de considérer 
également quels auraient été les 
niveaux des revenus sans l'inter­
vention de la protection sociale. 
64 
Chapitre 4 -L'ampleur delà protection sociale dans les Etats membres 
Les résultats de ces calculs, de façon 
quelque peu surprenante, diffèrent 
considérablement des précédents. 
Premièrement, en ce qui concerne la 
proportion des ménages qui se 
situent au-dessous du seuil de 
pauvreté, les différences entre Etats 
membres sont relativement faibles: 
celle-ci va de 46% en France et en 
Irlande à 38-39% en Grèce et au 
Luxembourg. Cela semblerait donc 
indiquer que l'ampleur initiale du 
problème que les systèmes de protec­
tion sociale tentent de réduire est 
analogue dans tous les divers Etats 
membres. 
Deuxièmement, la proportion de 
ménages qui disposent, avant l'inter­
vention de la protection sociale, de 
moins de 50% du revenu moyen est 
comparativement plus faible aux 
Etats-Unis (35%) que dans la 
Communauté où la moyenne est 
supérieure à 40%. 
Troisièmement, aux Etats-Unis la 
protection sociale a pour effet de ne 
réduire que de 10 points environ la 
proportion des ménages qui se 
situent au-dessous du seuil de 
pauvreté, ce qui est bien moins que 
dans tous les pays de la Commu­
nauté. Même en Grèce, qui semble 
avoir le système le moins efficace, 
les transferts sociaux réduisent cette 
proportion de 18 points, alors que 
dans les autres Etats membres, à 
l'exception de l'Italie où la réduction 
est de 25 points, le chiffre tourne 
autour de 30 voire davantage, la 
Belgique disposant, semble-t-il, du 
système le plus efficace, avec une 
réduction de 36 points. 
Grâce à son système de protection 
sociale, la Belgique a donc réussi, au 
milieu des années 80, à réduire dans 
une proportion de 86% le nombre de 
ménages se situant au-dessous du 
seuil de pauvreté (tel qu'on l'a Indicateurs d'efficacité 
des systèmes de protection sociale 
Il y a deux façons principales de mesurer les effets des systèmes de 
protection sociale sur la pauvreté. L'une consiste à compter le nombre de 
personnes ou de ménages dont le revenu est inférieur à un certain montant, 
avant et après prise en compte des transferts sociaux. L'autre consiste à 
évaluer le "fossé de pauvreté", c'est-à-dire l'ampleur de l'écart entre le 
revenu des ménages pauvres (avant ou après transfert) et le montant 
représentant le seuil de pauvreté. Une évaluation complète nécessite de 
recourir aux deux indicateurs. En d'autres termes, le succès d'un système 
de pauvreté sociale au regard de la lutte contre la pauvreté doit être mesuré 
à la fois en fonction du nombre de ménages ou d'individus dont le revenu 
atteint ou dépasse le seuil de pauvreté grâce aux transferts sociaux et 
l'importance de l'écart entre les revenus des ménages qui demeurent 
en-dessous du seuil de pauvreté, après avoir reçu les prestations sociales, 
et ce seuil. 
RflMtnu dbponMc ntt Les diverses méthodes 
d'évaluation peuvent être 
décrites à l'aide du 
diagramme ci-dessous dans 
lequel les ménages sont 
rangés par ordre sur l'axe 
horizontal croissant selon le 
niveau de leur revenu et 
dans lequel l'axe vertical 
figure le montant du revenu 
net disponible. 
Sour ce diagramme: 
- la zone B + C+D figure le montant total des transferts sociaux; 
- la zone B + C figure le montant des transferts reçus par les ménages 
dont le revenu avant transferts se situe en-dessous du seuil de pauvreté; 
- la zone A + B figure le fossé de pauvreté, avant transferts; 
- la zone A figure le fossé de pauvreté, après transferts. 
L'efficacité de la protection sociale à réduire l'ampleur de la pauvreté peut 
dès lors être mesurée par la conjugaison des indicateurs suivants: 
- B/A -f B qui représente la proportion dans laquelle le fossé de pauvreté 
est réduit par l'intervention de la protection sociale; 
- B/B + C + D qui représente la proportion des transferts sociaux qui est 
affectée à la réduction des transferts sociaux; 
- B + C/B + C + D qui représente la proportion des transferts sociaux qui 
va aux ménages dont le revenu avant transferts se situe en-dessous du 
seuil de pauvreté. 
-65 
Chapitre 4- L'ampleur de la protection soclaledans les Etats membres 
défini), alors qu'aux Pays-Bas et au 
Luxembourg, ce chiffre était 
supérieur à 80% et qu'il tournait 
autour de 60% ou plus dans les autres 
pays de la Communauté, à l'excep­
tion de la Grèce (graphique 9). En 
Grèce et en Catalogne, près de 50% 
des ménages qui, sans système de 
sécurité sociale, se seraient situés au-
dessous du seuil de pauvreté, sont 
restés sous ce seuil malgré le 
système. 
Toutefois, dans ces deux parties de la 
Communauté, la performance était 
encore bien supérieure à celle des 
Etats-Unis, où le système de protec­
tion sociale n'est parvenu à faire 
passer au-dessus du seuil de pauvreté 
que 29% seulement des ménages 
pauvres. 
La comparaison du nombre de 
ménages dont les revenus se situent 
au-dessous du seuil de pauvreté avec 
ou sans système de protection sociale 
constitue une mesure parmi d'autres 
de l'efficacité de celui-ci. Toutefois, 
celle-ci ne rend pas compte de la 
mesure dans laquelle les ménages, 
même après avoir bénéficié de trans­
ferts sociaux, restent au-dessous du 
seuil de pauvreté. Un autre indicateur 
d'efficacité est donc le rapport entre 
montant dépensé dans le cadre du 
système de protection sociale pour 
faire passer les ménages au-dessus 
du seuil de pauvreté et celui qu'il 
aurait fallu consacrer pour qu'aucun 
ménage ne demeure plus au-dessous 
de ce seuil (voir encadré; l'indicateur 
2 du graphique 9 est une mesure de 
B/A+B). Les résultats de ce calcul sont 
semblables, mais pas tout à fait 
identiques aux résultats de l'analyse 
précédente. Vers le milieu des années 
1980, la Belgique dépensait 96% du 
montant qui aurait été nécessaire 
pour éliminer totalement la pauvreté 
des ménages, et les Pays-Bas et le 
Luxembourg dépensaient plus de 
90%. Par ailleurs, les dépenses en 
Allemagne étaient également 
proches de 90% du montant néces­
saire, et en France et en Irlande elles 
étaient supérieures à 80%; dans ces 
pays toutefois, une proportion 
moindre de ménages, dont les 
revenus avant transferts étaient 
inférieurs au seuil de pauvreté, avait 
dépassé ce seuil grâce à la protection 
sociale: 70% en Allemagne, 67% en 
France, 63% en Irlande. Cela indique 
que, dans ces pays, les ménages qui 
restaient au-dessous du seuil de 
pauvreté malgré les dépenses 
sociales avaient en moyenne des 
niveaux de revenus plus élevés — 
c'est-à-dire étaient moins au-dessous 
du seuil — que dans les pays du 
Benelux. 
Dans tous les pays de la Commu­
nauté pour lesquels des données sont 
disponibles, la valeur de cet indica­
teur d'efficacité était supérieure à 
celle des Etats-Unis, où le budget réel 
consacré à la protection sociale était 
approximativement la moitié de ce 
qui aurait été nécessaire, semble-t-il, 
pour éliminer la pauvreté des 
ménages, ainsi définie. A l'exception 
de la Grèce, où ce pourcentage était 
de 64%, tous les Etats membres 
dépensaient 75% ou plus du montant 
nécessaire. 
66-
Chapitre 5 - Mesures d'Intégration sociale et économique 
Chapitre 5 Mesures d'intégration sociale 
et économique 
Dans la plupart des régions de la 
Communauté, où des taux de 
< 
croissance relativement élevés ont 
pourtant été observés à la fin des 
années 80, les taux de chômage 
demeurent inacceptables et ont 
même progressé depuis le début de la 
récession en 1991. Cette situation 
semble s'accompagner, dans une 
large mesure, d'une aggravation de la 
pauvreté et d'une détérioration des 
conditions de vie. Tant les différents 
Etats membres que la Commission 
européenne ont lancé un certain 
nombre d'initiatives visant à lutter 
contre le chômage et la pauvreté et 
ont cherché à éviter que ces phéno­
mènes ne débouchent sur l'exclusion 
sociale. 
La recommandation du Conseil de 
juillet 1992 invitait les Etats 
membres à combiner des politiques 
d'intégration dans la société et dans 
le marché du travail avec des mesures 
d'octroi de compléments de 
ressources efficaces. 
La première partie du présent chapi­
tre analyse les dépenses consacrées 
aux politiques nationales dites 
"actives" visant à réintégrer les 
personnes en chômage ou sans 
travail dans le marché du travail, par 
rapport aux dépenses consacrées aux 
mesures dites "passives" qui se présentent sous la forme de complé­
ments de ressources. 
La seconde partie de ce chapitre porte 
sur les expériences réalisées dans 
quatre Etats membres — l'Alle­
magne, le Danemark, la France et le 
Portugal — et donne un aperçu de la 
variété des initiatives actuelles en 
matière d'intégration sociale et 
économique. Ces pays ont été choisis 
en raison de leur caractère représen­
tatif de l'ensemble de la Commu­
nauté. Le Danemark et le Portugal 
sont tous deux de petits pays qui, 
d'une certaine manière, représentent 
les deux pôles de la Communauté: le 
Nord post-industriel et le Sud plus 
rural. L'Allemagne et la France sont 
de grands pays qui occupent une 
position centrale dans l'Europe 
continentale et représentent, d'une 
certaine manière, le courant 
dominant en ce qui concerne la 
stucture du marché du travail et les 
politiques sociales. 
Plutôt que de décrire en détail les 
mesures adoptées, cette analyse des 
politiques mises en oeuvre dans ces 
quatre pays se concentre sur les résul­
tats des divers programmes instau­
rés. Elle est suivie d'un examen de 
quelques cas typiques d'intégration 
dans la Communauté. Politiques actives 
du marché 
du travail 
Dans la Communauté, l'objectif 
des politiques du marché du 
travail, au cours de ces dernières 
années, a surtout été de fournir des 
compléments de ressources aux 
personnes ne parvenant pas à trouver 
un emploi. Ces mesures dites 
"passives", à savoir le versement 
d'allocations de chômage et le 
service de prestations au titre de 
l'assistance sociale, ont absorbé, 
dans la plupart des Etats membres, la 
majeure partie des crédits destinés à 
aider les chômeurs. 
En revanche, les dépenses consa­
crées aux politiques actives du 
marché du travail, portant, par 
exemple, sur la formation et sur la 
création d'emplois et visant à aider 
les chômeurs à retrouver un emploi 
— ou les personnes qui n'ont pas 
encore commencé à travailler à 
trouver leur premier emploi — sont 
relativement restreintes. 
Selon les dernières informations 
disponibles, en 1991-1992, trois 
Etats de la Communauté seulement 
67 
Chapitre 5 - Mesures d'Intégration sociale et économique 
10 Dépenses correspondant aux politiques actives et passives 
d'emploi en % du PIB, 1992 
% du PiB 
7 r 
5 r 
3 r 
2 r 
L GR I P UK F NL D 
11988; B, F, *RU U NL 1991; UK t992/93 B IRL DK 
11 Part des mesures actives dans l'ensemble des mesures pour 
l'emploi et taux de chômage, 1992 
% du total des mesures pour l'emploi 
•o 
•N&GH 60 
50 
40 
30 
20 
10 f 
11988, B, f, IRU L.NL 1991; UK 1902/B3 
Q I « i l i > l i i •IRL 
•B 
•OK •UK 60 
50 
40 
30 
H 20 
4 10 
_1 I 1 ,,, i I » 1 . I Q 
5 10 15 
Taux de chômage (% de la population active) 20 — l'Allemagne, le Portugal et l'Italie 
—ont consacré à des mesures actives 
plus d'un tiers de l'ensemble des 
dépenses afférentes au marché du 
travail (pourcentage d'ailleurs 
exagéré en ce qui concerne l'Italie où 
les compléments de revenu versés 
aux chômeurs ne sont pas compris 
dans les dépenses concernant les 
allocations de chômage). Cinq autres 
Etats de la Communauté — la Belgi­
que, le Danemark, l'Espagne, le 
Luxembourg et le Royaume-Uni n'y 
ont consacré qu'un quart de leurs 
dépenses au maximum (Graphi­
que 10 — pour les Etats mentionnés 
dans la note, on ne dispose que des 
données pour 1991 au lieu de 1992). 
Cinq Etats membres seulement ont 
consacré plus de 1% du PIB à des 
mesures actives (tableau 18). 
Comme on peut s'y attendre, à 
l'exception de l'Irlande qui reçoit de 
la Communauté une aide substan­
tielle pour des mesures de formation 
et d'aide aux jeunes chômeurs, ces 
Etats comptent parmi les plus 
prospères de la Communauté. Il 
s'agit, en effet, de l'Allemagne, du 
Danemark, de la Belgique et des 
Pays-Bas. 
Le taux relativement modeste des 
dépenses consacrées aux politiques 
actives d'intégration économique 
s'explique essentiellement par le 
taux élevé du chômage. Bien que les 
gouvernements des Etats membres 
de la Communauté aient générale­
ment insisté sur la nécessité d'adop­
ter des mesures actives en vue de 
fournir une aide efficace aux 
chômeurs de longue durée, la plupart 
ont constaté qu'il était difficile, voire 
impossible, en pratique, de transférer 
le solde des crédits consacrés aux 
mesures passives pour l'affecter à 
des mesures actives. Du fait de 
l'accroissement du chômage, il a 
fallu verser des compléments de 
-68-
Chapitre 5 - Mesures d'intégration sociale et économique 
Tableau 18 Dépenses consacrées en 1992 aux politiques du marché du travail, (% PIB) 
Mesures actives 
B DK D GR E F IRL I L NL P 
Administration et services 
Retraite anticipée pour motifs liés 
au marché du travail 0,75 1,28 0,49 n/d n/d 0,47 0,05 n/d 0,52 n/d 0,11 UK 
de l'emploi °'19 °'n °'24 °'07 0'U °'13 °'14 n/d 0,0A 0,Q9 0,(39 °'17 
Formation professionnelle 0,14 0,4 0,59 0,18 0,08 0,35 0,49 n/d 0,02 0,21 03 0,18 
Mesures en faveur des jeunes n/d 0,26 0,06 0,03 0,06 0,23 0,44 n/d 0,11 0,07 0,38 0,18 
Mesures d'aide a l'embauche 0,55 039 0,52 0,09 032 0,11 0,29 n/d 0,02 0,05 0,04 0,02 
Mesures en faveur des 
pe™. handicapa °-16 M °» °'01 «* "-06 °.14 •* *l "•« W «& 
Ensemble des dépenses 
consacrées aux politiques 1,04 1,56 1,65 038 0,57 0,88 13 0,8 0,29 1,04 0,86 038 
actives du marché du travail 
Mesures passives 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Indemnisation du chômage 2,07 3,69 1,39 0,79 3,07 1,46 2,89 n/d 0,25 2,17 0,59 1,69 
n/d 
Ensemble des dépenses 
consacrées aux mesures 3,86 6,53 3,46 1,17 3,64 2,81 4,44 0,72 1,06 2,17 1,56 2,27 
actives et passives 
Nous: 11988, B, F, IRL, h NI 1991, UK 1992-1993 
Source: OCDE, Perspectives de remploi, juillet 1993 
revenu à un nombre croissant de 
personnes et réduire en conséquence 
les autres dépenses, et notamment, 
dans bien des cas, celles consacrées 
aux politiques actives du marché du 
travail. 
Ce n'est donc pas par hasard que les 
Etats qui, en 1992 (ou, le cas échéant, 
en 1991), ont affecté à des mesures 
actives la plus grande partie des 
dépenses consacrées au marché du 
travail sont des pays où, comme au 
Portugal et en Allemagne, le taux de 
chômage est relativement bas 
(graphique 11). Inversement, les 
pays dont les dépenses consacrées à 
des politiques actives sont relative­
ment modestes — comme l'Espagne 
et le Royaume-Uni — ont des taux de chômage relativement élevés. 
Certains Etats comme l'Irlande et le 
Luxembourg font toutefois excep­
tion à la règle et consacrent à des 
mesures actives des sommes plus ou 
moins importantes que celles 
auxquelles on aurait pu s'attendre, 
compte tenu de leur taux de 
chômage. Dans le cas de l'Irlande, 
cette situation reflète peut-être 
l'importance de l'aide accordée aux 
politiques actives par les fonds struc­
turels de la Communauté, alors que 
dans le cas du Luxembourg, elle 
pourrait s'expliquer par le nombre 
très restreint de personnes en 
chômage. 
Bien que similaires dans la plupart 
des Etats membres, les politiques actives du marché du travail présen­
tent toutefois des différences 
notables en ce qui concerne l'impor­
tance des dépenses consacrées à 
certains types de mesures. Ainsi, 
dans la majorité des Etats, une grande 
partie des dépenses est consacrée à la 
formation ou à des mesures en faveur 
des jeunes chômeurs, qui prennent 
souvent la forme d'offres de forma­
tion (tableau 18). En Grèce, en 
France, en Irlande, au Portugal et au 
Royaume-Uni, plus de la moitié des 
dépenses consacrées aux mesures 
actives ont été affectées à ces deux 
types de mesures. 
Dans les autres Etats, où la formation 
occupe — mais pas toujours — une 
place proportionnellement moins 
-69 
Chapitre S - Mesures d'Intégration sociale et économique 
importante, une bonne partie des 
dépenses est consacrée aux aides à 
l'emploi. En Belgique et en 
Allemagne, ces dépenses s'élevaient 
à 0,5% du PIB en 1992. Ce pourcen­
tage, légèrement inférieur au 
Danemark, était négligeable dans la 
plupart des autres Etats — à l'excep­
tion de l'Espagne et de l'Irlande. 
Ces mêmes pays, ainsi que les Pays-
Bas, consacraient également une 
grande partie de leurs dépenses à des 
mesures visant à intégrer les 
personnes handicapées dans le 
marché du travail. Aux Pays-Bas, 
notamment, 0,6% du PIB a été consa­
cré à des actions de ce genre en 1991, 
soit un pourcentage deux fois plus 
élevé que dans les autres Etats 
membres, à l'exception du 
Danemark. En revanche, en Grèce, 
au Royaume-Uni, au Portugal et en 
France, moins de 0,1 % seulement du 
PIB a été affecté à de telles mesures. 
Enfin, dans tous les Etats membres, 
à l'exception du Luxembourg, du 
Portugal et de la Grèce, où les 
dépenses étaient relativement 
faibles, les dépenses consacrées aux 
services de l'emploi chargés d'aider 
les chômeurs à trouver un emploi et 
aux frais d'administration connexes 
étaient similaires dans l'ensemble, 
s'échelonnant entre 0,1% et 0,24% 
du PIB, de 1991 à 1992. Dans les 
pays comme l'Allemagne, où ces 
dépenses étaient relativement 
élevées, les services privés de 
remplois sont généralement peu 
développés, une plus grande partie 
des postes vacants étant pourvus par 
l'intermédiaire des services de place­
ment publics. Résultats des 
mesures actives 
en faveur de 
l'emploi 
Un certain nombre d'études ont 
été menées pour tenter d'éva­
luer les résultats des politiques 
actives intéressant le marché du 
travail dans les pays de la Commu­
nauté. Ces évaluations sont loin 
d'être simples, car il faut non seule­
ment estimer le nombre de chômeurs 
bénéficiant des mesures en question 
mais aussi, chose plus difficile, 
évaluer combien, parmi les 
chômeurs qui ont trouvé du travail 
grâce à ces mesures, n'en auraient 
pas trouvé si elles n'avaient pas été 
prises. Même alors, on n'obtiendrait 
que des indications partielles sur le 
succès de ce type de politiques, étant 
donné que cette évaluation ne tient 
pas compte des personnes que l'on 
aide à trouver un travail au détriment 
de celles qui exercent déjà un emploi. 
En d'autres termes, l'un des effets 
potentiels de l'aide accordée à un 
groupe déterminé de personnes — en 
l'occurrence les chômeurs — est de 
défavoriser d'autres groupes, de 
sorte que — même s'il n'est pas nul 
— le bénéfice net peut toutefois être 
considérablement moindre qu'il n'y 
paraît à première vue. 
La plupart des études systématiques 
qui ont été effectuées ont généralement 
reconnu l'importance de cet effet et 
admis qu'un grand nombre des 
personnes aidées auraient trouvé un 
emploi de toute façon ou avaient, en 
fait, pris la place de personnes qui 
occupaient déjà un emploi. En général, 
les politiques qui se sont avérées les 
plus efficaces semblent être celles qui 
ont été ciblées sur des groupes spécifi­ques et des problèmes particuliers, 
tandis que les mesures plus générales 
se sont avérées moins aptes à 
augmenter les possibilités d'emplois 
et les gains potentiels des chômeurs. 
Ceci semble surtout être le cas pour 
les programmes de formation. Des 
études menées à ce sujet en 
Allemagne et aux Pays-Bas, par 
exemple, donnent à penser que leurs 
effets sur les mouvements du 
chômage sont négligeables — bien 
que les résultats d'études menées au 
Royaume-Uni soient plus favora­
bles. En revanche, des études portant 
sur des programmes en faveur de 
groupes de chômeurs défavorisés tels 
que les minorités ethniques, les 
personnes ayant une formation insuf­
fisante ou celles sans qualifications 
ont abouti à la conclusion que ces 
programmes pouvaient contribuer 
efficacement à leur procurer un 
emploi, tout en réduisant les risques 
ultérieurs de chômage, et en affectant 
relativement peu les autres travail­
leurs sur le marché du travail. 
D'après ces études, il semble égale­
ment que l'intensification des efforts 
visant à aider les chômeurs à trouver 
un emploi, par exemple par une 
augmentation des services de conseil 
(programme Restart, au Royaume-
Uni, ou interviews de réorientation, 
aux Pays-Bas, destinés aux 
personnes en chômage depuis plus de 
trois ans) constitue une solution 
relativement peu coûteuse et extrê­
mement efficace pour réintégrer les 
chômeurs dans la vie active. 
Enfin, les pays du Bénélux en parti­
culier ont adopté une politique de 
création directe d'emplois dans le 
secteur public ou dans des entre­
prises à but non lucratif, en vue de 
procurer du travail aux personnes qui 
ne parviennent pas à en trouver 
ailleurs. On notera que, dans la prati-
-70-
Chapitre $ - Mesures d'Intégration sociale et économique 
que, un grand nombre de ces emplois, 
provisoires au départ, sont devenus 
des emplois permanents. 
On trouvera ci-après les résultats 
plus détaillés des politiques mises en 
oeuvre dans quatres Etats membres 
de la Communauté. 
Politiques 
d'intégration 
mises en oeuvre 
dans quatre 
Etats membres Tableau 19 Politiques sociales en faveur des personnes 
marginalisées au Danemark 
Aides aux personnes 
exclues de manière 
permanente Politiques du marché 
du travail 
Retraite anticipée 
volontaire 
Maintien temporaire Allocations de chômage 
du salaire et indemnités de maladie 
Insertion professionnelle Offres d'emplois/ de 
formations Politiques sociales 
Pension de retraite 
anticipée 
Prestations versées au titre 
de l'assistance sociale 
Insertion professionnelle au 
titre de l'assistance sociale 
Tableau 20 Eléments des programmes d'offres d'emplois 
Actions axées 
sur l'emploi 
Education et formation Offres d'emplois pour une 
durée de 7 à 9 mois 
Offres de formations 
d'une durée moyenne 
de 22 semaines Prestations servies pendant 
2 ans aux personnes créant 
leur propre entreprise 
Allocations d'éducation 
versées pendant une durée 
moyenne de 2 ans 
Le système danois 
Al'instar des autres systèmes 
européens, le système de 
protection sociale danois en faveur 
des chômeurs ou des personnes 
exclues du marché du travail établit 
une distinction entre politiques "du 
marché du travail" et politiques 
"sociales" (voir l'aperçu de la structure 
des politiques en matière de protection 
sociale fourni au tableau 19). 
Il existe, pour ces deux types de 
politiques, trois manières différentes 
d'aider les groupes de la population 
exposés à l'exclusion sociale. La 
première consiste à leur accorder une 
aide permanente en dehors du 
marché du travail, sous la forme de 
pensions de retraite anticipée; la 
deuxième, à leur accorder une aide 
temporaire en leur versant des alloca­
tions de chômage, et la troisième, à 
adopter des mesures actives desti­
nées à favoriser leur intégration 
sociale et économique. Au Danemark, les mesures actives 
sont généralement intégrées dans le 
système dit "d'offres d'emplois". 
Dans le cadre de ce système, une aide 
est accordée aux chômeurs par 
l'intermédiaire de quatre 
programmes (voir le tableau 20) qui 
comportent des offres d'emplois, des 
formations, des subventions à la 
création d'entreprises et des alloca­
tions d'éducation. 
L'analyse des résultats de la politique 
danoise permet de tirer les conclu­
sions générales suivantes: 
- plus la formation ou l'ensei­
gnement suivis sont longs, 
meilleures sont les chances, pour 
les chômeurs de longue durée, 
d'être réintégrés dans le marché 
du travail; 
- moins les ressources disponibles 
pour aider la population cible 
sont importantes, moins grandes 
sont les chances de réintégration; les résultats des placements 
effectués par l'intermédiaire du 
secteur privé sont meilleurs que 
ceux effectués par l'intermé­
diaire du secteur public; 
bien que ces politiques aient pour 
but l'intégration dans le marché 
du travail, elles peuvent égale­
ment contribuer à cibler plus 
efficacement l'assistance sociale. 
Le système français 
L'analyse du système français est 
fondée sur le Revenu Minimum 
d'Insertion (RMI) qui s'est imposé 
comme le principal programme de la 
politique sociale française dans ce 
domaine. Au cours des trois premières 
années de sa mise en oeuvre, de 1989 
à 1991, il a aidé près d'un million de 
personnes et influencé la vie de près de 
deux millions de personnes si l'on 
compte aussi les personnes à charge. 
On peut dire qu'en tout, 2% de la 
-71 
Chapitre 5 ~ Mesures d'Intégration sociale et économique 
population française — en majorité 
des personnes de moins de 35 ans et 
des célibataires — ont bénéficié de 
cette aide. Ce système repose sur la 
conclusion d'un contrat entre les 
particuliers et le département où il 
résident. 
Les principales conclusions qui se 
dégagent de l'analyse du fonctionne­
ment de ce système sont les 
suivantes: 
- Sur les 60% seulement de la 
population-cible qui ont eu la 
possibilité de participer à un 
programme d'intégration, seules 
40% de ces personnes ont pu 
conclure un contrat, ce qui 
indiquerait qu'en raison d'un 
financement insuffisant, notam­
ment de la part des départements, 
il n'a pas été possible de répondre 
à l'ensemble de la demande; 
- le taux d'échec parmi les partici­
pants a été de 44%, les moins 
défavorisés ayant réussi plus 
facilement à obtenir un emploi 
(bien que le niveau de formation 
préalable ne semble pas avoir eu 
d'incidence notable sur les résul­
tats obtenus); 
- peu de personnes sont parvenues 
à obtenir un emploi sûr et 
permanent, la plupart des partici­
pants ayant dû s'adresser à 
d'autres programmes sociaux ou 
redemander de bénéficier d'un 
revenu minimal d'insertion à la 
fin du programme; 
- l'accent a trop été mis sur la 
formation préalable et pas assez 
sur la formation sur le tas; 
- les actions engagées au niveau 
local semblent assurer plus 
efficacement la réintégration des participants que les actions 
engagées au niveau central; 
il a été plus difficile de garantir 
de bons résultats en raison de la 
hausse des taux de chômage. 
Le système 
allemand 
Avec la perte massive d'emplois 
subie par les habitants de l'ex-
Allemagne de l'Est, la réunification 
allemande a posé le problème du 
chômage de manière spectaculaire. 
Les mesures d'intégration qui, au 
départ, avaient été mises au point 
dans l'ex-Allemagne de l'Ouest ont 
dû être mises en oeuvre dans l'envi­
ronnement économique et social très 
différent des nouveaux Lànder de 
l'Allemagne de l'Est. Les points 
saillants qui ressortent de l'examen 
de la politique allemande sont les 
suivants: 
- les programmes de formation 
et de recyclage améliorent 
les perspectives en matière 
d'emploi, même si l'amélio­
ration enregistrée est modeste; 
- les programmes de formation et 
de recyclage ne sont pas parvenus 
à satisfaire la demande accrue qui 
a suivi la réunification; 
- on considère que les mesures de 
création d'emplois ont contribué 
à diminuer le taux de chômage 
de l'ex-Allemagne de l'Est, 
lequel est passé de 38% à 13%; 
- on estime que, dans le cadre de 
ce marché du travail "secon­
daire", environ 20% des 
personnes bénéficiant d'une aide 
obtiendront un emploi perma­nent, et 50% un emploi quelcon­
que à un certain moment; 
bien que les mesures adoptées 
n'aient pas énormément aidé les 
participants à trouver un emploi, 
elles ont du moins contribué à 
éviter qu'ils ne soient totalement 
exclus de la vie sociale et écono­
mique; 
on considère que les programmes 
de création d'emplois concurren­
cent de manière souvent déloyale 
le marché du travail "primaire"; 
certaines personnes participant 
aux programmes "artificiels" 
d'emploi ont été harcelées par les 
autres travailleurs qui les 
accusaient de travailler pour un 
salaire inférieur au salaire normal. 
Le système 
portugais 
Le Portugal se distingue par le fait 
qu'il est l'un des rares Etats 
membres de la Communauté où le 
taux de chômage est peu élevé — 
moins de 5%; cependant la pauvreté 
y est aussi très grande. Il est soumis 
à un processus rapide de moderni­
sation qui devrait entraîner des pertes 
d'emplois et accroître ainsi les 
risques de marginalisation. Les 
politiques du marché du travail 
portugaises sont, par définition, 
essentiellement actives — notam­
ment parce que les dépenses 
consacrées aux allocations de 
chômage sont faibles — et axées sur 
l'intégration dans le marché du 
travail. 
Les caractéristiques essentielles de la 
politique mise en oeuvre au cours 
des dernières années sont les 
suivantes: 
-72 
Chapitre S - Mesures d'intégration sociale et économique 
les politiques sociales ont pour 
cibles les groupes les plus vulné­
rables de la population et les 
régions les plus défavorisées; 
c'est dans les industries subissant 
d'importantes restructurations, 
comme l'industrie textile, par 
exemple, que les politiques d'inté­
gration dans le marché du travail 
ont fourni les moins bons résultats 
et sont le moins bien parvenues à 
aider les groupes les plus margi­
nalisés de la population; 
de 1990 à 1992, près d'un million 
de personnes ont participé à l'un 
ou l'autre programme de forma­
tion ou de réintégration, ce qui 
représente un pourcentage impor­
tant de la main-d'oeuvre et un 
pourcentage encore plus élevé des 
personnes dans le besoin; 
les raisons de l'exclusion du 
marché du travail sont très 
variées, d'où la nécessité d'une 
approche également multidimen-
sionnelle de la réintégration dans 
le marché du travail. 
Comparaison 
entre les 
systèmes 
Certains aspects des mesures 
mises en oeuvre dans ces quatre 
Etats membres sont très différents. 
- La nature du ciblage varie consi­
dérablement d'un Etat membre à 
l'autre. Tous les programmes 
sont plus ou moins ciblés, mais 
certains ne s'adressent qu'aux 
pauvres ou aux chômeurs de 
longue durée, la sélectivité 
n'allant pas plus loin. C'est la cas des programmes français et 
danois. En revanche, les 
programmes allemands et portu­
gais s'adressent à des groupes 
et/ou à des régions spécifiques. 
Il existe, d'un pays à l'autre, des 
différences en ce qui concerne la 
gestion et la mise en oeuvre des 
programmes. Certains de ces 
programmes sont gérés au 
niveau national, d'autres au 
niveau régional et d'autres 
encore au niveau local; quant à 
leur mise en oeuvre, elle varie de 
manière similaire. 
- Une distinction peut être établie 
entre les programmes qui contri­
buent à favoriser l'accès au 
marché du travail "normal", 
comme les programmes français 
et portugais, et ceux qui créent 
des emplois "artificiels" dans un 
marché du travail "de substitu­
tion", comme les programmes 
danois et allemands. 
Les résultats des programmes mis en 
oeuvre dans ces quatre pays présen­
tent toutefois un certain nombre de 
points communs. 
- Les mesures de création 
d'emplois ne sont généralement 
pas parvenues vraiment à entraî­
ner une augmentation nette du 
nombre d'emplois dans les 
économies concernées. Les 
chômeurs qui ont obtenu des 
emplois stables semblent les 
avoir obtenus au détriment 
d'autres personnes. On a donc 
l'impression qu'au lieu de susci­
ter une croissance générale de 
l'emploi, les mesures de ce 
genre ont débouché, en grande 
partie, sur une redistribution 
d'un nombre donné d'emplois. L'obtention et la perte d'emplois 
dans le cadre des programmes de 
création d'emplois présente 
toutefois l'avantage, pour 
les personnes marginalisées, 
d'éviter leur exclusion totale de 
la société. 
Certaines mesures ne sont pas 
bien ciblées, le principal résultat 
de certains programmes étant, 
par exemple, d'aider les 
personnes les moins défavori­
sées au lieu de celles qui ont le 
plus besoin d'aide. 
Bien que l'objectif général des 
programmes soit de favoriser 
l'intégration dans le marché du 
travail des groupes qui en sont 
exclus, ils ont tendance, 
néanmoins, à entraîner une 
ségrégation des personnes les 
plus marginalisées de la société 
dans des programmes ou des 
emplois sociaux particuliers. 
En général, plus les ressources 
investies dans un programme 
sont abondantes, meilleurs sont 
les résultats; un grand nombre 
des problèmes rencontrés dans le 
cadre de la mise en oeuvre 
des programmes proviennent 
simplement d'un financement 
insuffisant ou d'un manque de 
compétence de la part des 
personnes qui les gèrent ou les 
mettent en oeuvre. 
Etant donné que les marchés du 
travail sont des marchés essen­
tiellement locaux, tant du point 
de vue dimensionnel que du 
point de vue fonctionnel, les 
politiques qui tiennent compte 
de cet élément ont plus de 
chances de succès que celles qui 
sont mises en oeuvre de manière 
uniforme et sans tenir compte 
des spécificités locales. 
73-
Chapitre S - Mesures d'Intégration sociale et économique 
La mise en oeuvre des 
programmes devrait s'effectuer 
de manière souple et dans le 
cadre d'une coopération entre les 
partenaires sociaux ainsi 
qu'entre le secteur public et le 
secteur privé. 
Indépendamment de leur nombre 
ou de leur qualité, le succès des 
mesures prises dépend, dans une 
très large mesure, des conditions 
économiques du moment: à 
conditions égales, les périodes 
de croissance sont plus propices 
à la réalisation de leurs objectifs 
que les périodes de récession. 
Pour que l'intégration des 
groupes marginalisés de la 
population dans la société et 
dans le marché du travail soit 
réussie, la politique économique 
et la politique sociale doivent 
être étroitement coordonnées. 
Cas typiques 
d'intégration 
dans l'ensemble 
de la Communauté 
Des mesures ont été prises dans 
la plupart des régions de la 
Communauté pour lutter contre les 
causes les plus courantes d'exclusion 
du marché du travail, sous des formes 
qui varient souvent d'un pays à 
l'autre. 
Maladie 
D'une manière ou d'une autre, 
tous les Etats membres offrent 
une 4iide aux personnes incapables de travailler pour cause de maladie ou 
d'accident. Cette aide leur est 
fournie, en principe, par l'assurance 
sociale — et notamment l'assurance-
maladie — et par des programmes 
d'assistance sociale. La plupart des 
Etats membres ont également 
instauré des programmes généraux 
de réintégration qui, en Irlande, en 
Italie et au Royaume-Uni, ne sont 
toutefois pas des programmes 
légaux. 
Handicaps mentaux 
ou physiques 
Tous les Etats membres fournis­
sent des moyens de subsistance 
aux personnes handicapées, quoique, 
en Allemagne, l'octroi d'une telle 
aide puisse dépendre, le cas échéant, 
de la situation financière de leur 
famille. Le Danemark, la France et 
les Pays-Bas offrent aux personnes 
handicapées des emplois protégés, 
tandis que la plupart des Etats 
membres ont mis en place l'une ou 
l'autre forme de programme d'inté­
gration — par exemple, un 
programme de recyclage — à 
l'exception de la France, de la Grèce, 
de l'Italie, du Luxembourg et du 
Royaume-Uni, où il n'existe aucun 
programme légal de ce genre-. 
Chômage de 
longue durée 
En Grèce et dans certaines régions 
de l'Italie et de l'Espagne, le 
chômage de longue durée n'est 
couvert ni par une assurance-
chômage ni par un autre régime 
d'aide sociale. Il existe, dans presque 
tous les Etats membres, des 
programmes de formation profes­
sionnelle ou d'autres mesures d'inté­gration. Plus de la moitié des Etats 
membres encouragent les entreprises 
à embaucher des chômeurs de longue 
durée en leur offrant des subventions 
salariales et quelques Etats membres 
— le Danemark, la Grèce, l'Irlande 
et le Portugal — les incitent, par des 
stimulants financiers, à créer leur 
propre entreprise. 
Invalidité 
Tous les Etats membres accor­
dent une aide financière aux 
personnes invalides. En Belgique, au 
Luxembourg et en France, les 
personnes atteintes d'une invalidité 
partielle qui exercent une activité 
peuvent percevoir des allocations 
réduites. D'autres pays, comme le 
Danemark, l'Allemagne, la 
Grèce, l'Espagne, le Portugal et 
le Royaume-Uni offrent des 
programmes de formation et d'édu­
cation. L'Irlande et l'Italie sont 
les seuls Etats membres de la 
Communauté sans mesures d'inté­
gration légales. 
Travailleurs ayant 
atteint l'âge de 
la retraite 
Tous les Etats membres, à 
l'exception de l'Espagne, 
permettent aux personnes qui ont 
atteint l'âge de la retraite de conti­
nuer à travailler tout en percevant une 
pension dont le montant, dans ce cas, 
est toutefois réduit dans certains 
pays, à savoir au Danemark, en 
France, en Irlande, en Italie et au 
Portugal. Dans les autres pays, le fait 
de travailler n'a pas d'incidence sur 
les droits à pension, mais dans 
certains cas, l'intéressé ne peut alors 
percevoir une pension complète que 
74 
Chapitre S - Mesures d'Intégration sociale et économique 
si son revenu ne dépasse pas un 
certain plafond. 
Femmes reprenant 
leur travail après 
la naissance 
d'un enfant femmes qui désirent reprendre leur 
travail n'ont pas droit automati­
quement à une aide, à moins qu'elles 
ne soient mères célibataires, auquel 
cas elles ont droit à une série d'autres 
prestations au titre de l'assurance 
sociale. D'autres Etats membres de 
la Communauté offrent divers 
programmes de formation et de 
recyclage. 
Le facteur qui détermine une 
femme à reprendre ou non son 
travail après la naissance d'un enfant 
est l'existence de services de garde 
d'enfants abordables. Le développe­
ment de ces services varie considéra­
blement d'un Etat membre à l'autre, 
de même que leurs bénéficiaires dans 
l'ensemble de la Communauté. Le 
Danemark arrive en tête, alors que la 
plupart des autres Etats membres 
n'offrent qu'un nombre limité de ces 
services, et l'on s'accorde à recon­
naître l'insuffisance des services de 
garde d'enfants dans la Commu­
nauté. Au Danemark, en Irlande, en 
Italie et au Royaume-Uni, les Travailleurs 
non-salariés 
En Belgique, en Grèce, en Italie, 
au Luxembourg et au Portugal, 
les travailleurs non-salariés qui ont 
fait faillite n'ont droit à aucune 
prestation. Dans les autres Etats 
membres, ils ont droit à une aide 
financière, peuvent participer à des 
cours de formation et être aidés à 
trouver un emploi comme toute autre 
personne en chômage, à condition 
d'accepter de chercher un travail 
salarié. 
75 
Chapitre S - Mesures d'Intégration sociale et économique 
76 
Chapitre 6 - La protection sociale; questions économiques 
Chapitre 6 La protection sociale: 
questions économiques 
Nature et 
fondements de la 
protection sociale 
La protection sociale vise à proté­
ger les ménages contre le risque 
d'une insuffisance de ressources 
financières: insuffisance pour acqué­
rir le minimum de biens et de services 
nécessaires pour mener une vie 
décente, pour avoir accès aux soins 
de santé, pour maintenir leur niveau 
de vie, en cas de perte de leur source 
habituelle de revenu. Une telle insuf-
fisance peut apparaître quand 
surviennent des "risques sociaux" 
contre lesquels ont été créés les diffé­
rentes branches de la protection 
sociale: vieillesse, invalidité, 
maladie, chômage, charges de 
famille. 
La protection sociale a donc pour 
objet de "mettre l'homme à l'abri du 
besoin" — selon la fameuse expres­
sion de Sir W. Beveridge — lorsque 
surviennent ces risques. Elle le fait à 
travers des prestations en espèces et 
en nature. Les prestations en espèces 
assurent à leurs bénéficiaires trois 
types de revenus: 
- des revenus de remplacement, si 
elles sont destinées à compenser 
la perte de revenu professionnel: 
indemnités de maladie, pensions de vieillesse et d'invalidité, 
indemnités de chômage; 
- des revenus de complément, si 
elles ont pour objet de les aider à 
supporter certaines charges, 
notamment les dépenses de 
logement ou les charges liées à 
la présence d'enfants; 
- des revenus d'assistance, 
lorsqu'elles assurent des moyens 
de subsistance à des personnes 
en situation de pauvreté. 
Quant aux prestations en nature, elles 
englobent la prise en charge collec­
tive du coût des soins médicaux et 
des produits pharmaceutiques, la 
distribution de nourriture ou les 
diverses formes d'aides à l'obtention 
d'un emploi. En délivrant ces presta­
tions, la protection sociale joue un 
rôle complexe dans la société, qui 
correspond à trois fonctions de base: 
- une fonction d'assurance classi­
que, sachant que tous les risques 
sociaux ne seraient pas forcé­
ment assurables sur un marché 
libre de l'assurance; 
- une fonction d'épargne qui 
permet de lisser l'évolution des 
possibilités de consommation 
sur le cycle de vie; 
- une fonction de redistribution 
interpersonnelle qui transfère 
une partie des revenus des ménages plus aisés vers les 
ménages les plus démunis, 
lorsque ceux-ci bénéficient de 
prestations sans avoir payé des 
cotisations ou impôts équiva­
lents aux prestations. 
Les trois fonctions sont beaucoup 
plus difficiles à dissocier dans la 
réalité que dans la théorie et aucun 
système de protection sociale n'est, 
de ce fait, limité strictement aux 
risques que le secteur privé de l'assu­
rance ne peut couvrir. L'imbrication 
de ces trois fonctions n'est toutefois 
pas la même d'un pays à l'autre et 
reflète l'histoire de chaque système. 
Le mélange de ces trois fonctions fait 
que les systèmes de protection 
sociale apparaissent souvent comme 
étant en concurrence, voire même en 
conflit avec les efforts privés de 
protection contre les risques sociaux. 
Mais ce sont précisément les limites 
et les insuffisances des autres modes 
de couverture possibles (autoprotec­
tion par l'épargne individuelle, 
solidarité familiale et assurance 
privée) qui constituent les fonde­
ments de la protection sociale. 
Les insuffisances 
de l'autoprotection 
L'autoprotection correspond à 
une épargne individuelle de 
précaution. L'individu économise 
-77-
Chapitre 6-Laprotection sociale: questions économiques 
une partie de ses revenus pour garan­
tir sa propre sécurité économique et 
faire face aux incidences pécuniaires 
négatives que peuvent engendrer la 
maladie, l'invalidité, le chômage, la 
retraite ou l'augmentation des 
charges familiales. Ce mode de 
protection se présente a priori 
comme le procédé le plus naturel et 
le plus commode; il repose sur la 
responsabilité individuelle, chacun 
procédant comme il l'entend, suivant 
sa propre perception des risques 
auxquels il est exposé et sa propre 
psychologie. Mais il présente des 
inconvénients majeurs qui consti­
tuent autant de justifications de la 
protection sociale. 
D'abord, l'autoprotection ne peut 
concerner que les individus et les 
foyers qui disposent de ressources 
suffisantes pour pouvoir épargner; 
elle leur permet donc d'atteindre un 
niveau de protection d'autant plus 
efficace qu'ils disposent de revenus 
élevés. Un ménage à bas revenus a 
une capacité d'épargne faible, ou 
même nulle, alors qu'il est précisé­
ment exposé à ressentir plus 
durement les incidences de certaines 
éventualités susceptibles de porter 
atteinte à son niveau de vie. C'est 
donc le fait qu'il n'y a jamais stricte 
correspondance entre besoins et 
revenus qui constitue la justification 
majeure de la protection sociale. 
Même les individus qui en auraient 
les moyens ne sont pas nécessai­
rement en mesure pour autant de se 
protéger correctement. Ils ne peuvent 
pas anticiper parfaitement les risques 
auxquels ils devront faire face dans 
un avenir parfois lointain et sous-
estiment souvent leur degré de prob­
abilité et leur ampleur: fréquence et 
gravité des maladies, risque et niveau 
d'invalidité, risque d'avoir un enfant 
handicapé, longueur d'une période 
de chômage, etc.... De nombreuses personnes ont en particulier tendance 
à sous estimer sensiblement leur 
espérance de vie et, par conséquent, 
à minorer la durée probable de leur 
retraite. En outre, certains individus 
éprouvent une forte préférence pour 
le présent et ne soucient guère de 
faire preuve de prévoyance en vue 
des aléas de la vie et de leurs besoins 
futurs. 
Les limites de la 
solidarité familiale 
Même si la cellule familiale 
tend à se rétrécir, la famille 
continue généralement à offrir à ses 
membres une aide qui est loin d'être 
négligeable. Mais en dehors du fait 
que cette forme de solidarité est, par 
définition, inapplicable aux indivi­
dus isolés, la famille constitue une 
collectivité beaucoup trop étroite 
pour pouvoir faire face à des risques 
importants ou prolongés (maladies 
graves ou chroniques, chômage de 
longue durée) ou à des risques qui la 
frappent collectivement (chômage de 
deux conjoints, accidents, arrêt 
d'activité de l'exploitation ou de 
l'entreprise familiale, etc...). 
De plus, le progrès économique rend 
plus difficile l'exercice des formes 
traditionnelles de solidarité, 
familiales ou locales. Par le fait qu'il 
se fonde sur une augmentation de la 
mobilité des travailleurs, nécessaire 
pour une meilleure allocation des 
ressources, le développement écono­
mique exige que s'établissent 
d'autres types de solidarité: ce ne 
sont plus les enfants adultes qui 
peuvent subvenir aux besoins de 
leurs parents âgés, ce ne sont plus les 
voisins qui peuvent aider un invalide 
ou un chômeur, si les liens familiaux 
sont distendus par l'éloignement et 
les liens de voisinage difficiles à établir lorsque chacun change de 
résidence plusieurs fois dans sa vie. 
Le changement des structures 
familiales et le développement de 
l'activité féminine vont dans le 
même sens. 
Les imperfections 
du marché de 
l'assurance privée 
Par rapport aux modes de protec­
tion précédemment évoqués, 
l'assurance présente les avantages 
d'opérer sur des bases plus larges, 
permettant de répartir entre tous les 
assurés la charge des préjudices subis 
par certains d'entre eux. Mais elle 
rencontre des limites importantes. 
Les organismes d'assurance se 
heurtent d'abord à un phénomène 
d'asymétrie de l'information. Ce 
terme exprime l'idée selon laquelle 
ils connaissent moins bien que leurs 
clients potentiels les probabilités que 
ces derniers soient confrontés aux 
situations contre lesquelles ils sont 
assurés, lorsque celles-ci ne sont pas 
purement aléatoires ou fortuites au 
niveau individuel. Les individus 
peuvent en effet cacher à leur 
assureur les risques qu'ils présentent 
ou les comportements qu'ils 
pourront avoir à partir du moment où 
ils seront assurés. Cela est particuliè­
rement vrai pour la couverture du 
chômage ou celle des charges 
familiales. Les mécanismes de 
l'assurance se prêtent mal à la 
couverture de ces événements car si 
l'assurance est facultative, elle 
attirera surtout des personnes parti­
culièrement exposées au risque de 
chômage ou celles qui envisagent 
précisément d'avoir des enfants. Par 
contre, celles qui ont un emploi stable 
ou celles qui n'envisagent pas 
d'avoir des enfants ne seront guère 
-78 
Chapitre 6 - La protection sociale; questions économiques 
tentées de s'assurer. Les compagnies 
seront dès lors dans l'impossibilité de 
fixer leurs tarifs, faute de connaître à 
l'avance l'intensité du risque 
encouru par leurs clients. 
Certes l'obligation de s'assurer 
coupe court à ce genre de calculs de 
la part des individus et permet aux 
compagnies d'assurance, considé­
rées globalement, de prévoir le 
montant des indemnités qu'elles 
auront à payer. Mais chacune d'elles 
sera néanmoins tentée d'attirer les 
personnes qui sont a priori les moins 
exposées aux risques qu'elles 
courent. Dans le cas de l'assurance 
maladie, par exemple, elles cherche­
ront à assurer des personnes jeunes et 
en bonne santé (qui représentent pour 
elles des "bons risques") plutôt que 
les personnes âgées ou ayant des 
antécédents médicaux (supposées 
être des "mauvais risques"). 
Certes, là encore, la législation peut 
contraindre les compagnies à assurer 
toute personne qui le demande. Dans 
ce cas, les compagnies d'assurance 
vont moduler leurs tarifs en fonction 
des caractéristiques personnelles des 
assurés, non seulement pour 
compenser les différences de coût 
qu'elles anticipent mais aussi pour 
exercer un effet de répulsion. 
L'impossibilité dans laquelle elles se 
trouvent de connaître à l'avance le 
risque que représente un assuré les 
incite par prudence à éloigner, en leur 
offrant des tarifs dissuasifs, ceux 
qu'elles soupçonnent être de 
mauvais risques. Le fonctionnement 
du marché peut conduire dans ce cas 
à des situations socialement inaccep­
tables, où des individus se retrouvent 
dans l'impossibilité pratique de 
contracter une assurance contre des 
risques auxquels ils sont particuliè­
rement exposés. Obligation pour toute personne de 
souscrire une assurance, interdiction 
à l'organisme assureur de refuser une 
demande d'assurance et non-
modulation des tarifs en fonction de 
l'importance du risque attaché à tel 
ou tel individu, telles sont les trois 
caractéristiques qui définissent un 
régime de protection sociale et le 
différencient des mécanismes de 
l'assurance privée. Ces trois caracté­
ristiques sont indissociables: si l'on 
veut ne pas moduler les cotisations en 
fonction du risque individuel, il faut 
nécessairement que l'adhésion au 
régime soit obligatoire; dans le cas 
contraire, les "bons risques" 
pourraient être tentés de ne pas 
s'assurer et l'équilibre du régime 
serait alors rompu. 
L'existence 
d'effets externes 
Il existe une autre justification 
théorique à l'existence des 
systèmes de protection sociale: 
l'existence d'effets externes. Ces 
phénomènes sont ainsi qualifiés 
parce qu'ils sont précisément 
extérieurs au marché, résultent 
d'interdépendances entre agents 
économiques qui ne donnent pas lieu 
au paiement d'un prix. Ainsi, les 
transmissions de maladies conta­
gieuses ou les phénomène de 
délinquance liés au chômage et à la 
pauvreté constituent des "désécono-
mies externes". Inversement, les 
prestations sociales sont génératrices 
d'économies externes, c'est-à-dire 
d'avantages qui ne concernent pas 
seulement leurs bénéficiaires 
immédiats, dans la mesure où elles 
contribuent à améliorer l'état de 
santé de l'ensemble de la population 
(prise en charge des soins médicaux), 
à favoriser la paix et la cohésion 
sociales et indirectement à prévenir la délinquance (prestations d'assi­
stance et indemnités de chômage), à 
faciliter la mobilité de la main 
d'oeuvre (indemnités de chômage et 
mesures actives de promotion de 
l'emploi) ou à encourager la natalité 
(prestations familiales). 
La protection sociale se présente 
donc comme un mécanisme produc­
teur de services qui ne sont pas 
purement individuels dans la mesure 
où ils bénéficient aussi à l'ensemble 
de la population. Cela justifie le fait 
qu'une obligation d'affiliation puisse 
être imposée par les pouvoirs publics 
et que le financement de la protection 
sociale soit opéré par des prélève­
ments obligatoires (cotisations 
sociales et impôts). 
Les avantages 
d'une gestion 
collective 
des risques 
Il convient d'ajouter aux raisons 
déjà mentionnées l'avantage que 
constitue l'existence d'un système de 
gestion collective des risques 
sociaux, qui permet des économies 
d'échelle ainsi qu'une réduction des 
coûts d'information pour les 
personnes protégées. D'une part, en 
raison du nombre relativement faible 
d'institutions impliquées, la gestion 
des systèmes de protection sociale 
peut se faire à moindre coût, grâce à 
la rationalisation des services 
administratifs et à l'absence de 
dépenses de marketing. En 1991, les 
frais de fonctionnement représen­
taient moins de 4% du total des 
prestations versées dans l'ensemble 
de la Communauté (graphique 12). 
D'autre part, pour les personnes 
protégées, la protection sociale a 
79 
Chapitre 6-Laprotection sociale: questions économiques 
l'avantage de la simplicité. La 
gestion d'une épargne à long terme 
ainsi que le choix d'un produit 
d'assurance adapté aux besoins d'un 
ménage particulier impliquent des 
décisions beaucoup plus complexes 
que celles que la plupart des ménages 
ont l'habitude de prendre. Obtenir les 
conseils nécessaires auprès des 
professionnels serait généralement 
trop coûteux et réduirait d'autant les 
montants disponibles pour une 
protection individuelle. 
Les incidences 
économiques 
de la protection 
sociale 
'ette efficacité intrinsèque des 
-systèmes nationaux de protec­tion sociale qui vient d'être énoncée 
est rarement mise en avant dans les 
débats publics sur la protection 
sociale. Ceux-ci se concentrent 
surtout sur les incidences que celle-
ci peut avoir sur le reste de l'éco­
nomie. 
L'augmentation de la place occupée 
par les recettes et les dépenses de la 
protection sociale dans l'ensemble 
de la vie économique des pays de la 
Communauté est certainement l'un 
des phénomènes majeurs de leur 
histoire économique au cours du 
20eme siècle. L'ampleur des 
sommes qu'elle met en oeuvre 
suscite de multiples interrogations, 
réflexions, critiques et propositions 
de réformes qui diffèrent fortement 
selon les groupes sociaux ou partis 
politiques dont elles émanent Elle 
pose aux pouvoirs publics d'épineux 
problèmes de choix relatifs aux 
moyens de faire face à la tendance 
spontanée (c'est à dire à législation 
inchangée) des dépenses à augmen-
12 Frais de fonctionnement des systèmes de protection sociale 
en % des dépenses totales, 1980 et 1991 
% du total 
12 r T 12 ter plus rapidement que les recettes 
permettant de les financer. Or ces 
problèmes ont toute chance de 
s'accentuer avec le maintien de 
niveaux élevés de chômage, la 
tendance à la progression de la 
demande, de l'offre et des coûts des 
soins médicaux, et surtout le vieillis­
sement des populations, lourd de 
conséquences pour les dépenses de 
santé et les pensions de retraite. D'où 
l'intérêt porté aux incidences écono­
miques du financement et des presta­
tions. 
Les incidences 
économiques 
du financement 
de la protection 
sociale 
Les dépenses de protection sociale 
sont financées essentiellement 
par des prélèvements obligatoires 
(impôts et cotisations) et l'impor­
tance de leur progression a constitué 
une cause essentielle de l'alourdis­
sement de la pression fiscale. Par 
ailleurs, le financement par des 
cotisations sociales, qui représentent 
la majeure partie des ressources de la 
protection sociale dans la plupart des 
pays, soulève un certain nombre de 
controverses et de critiques. 
L'alourdissement 
des prélèvements 
obligatoires 
Parmi les problèmes soulevés par 
l'alourdissement des prélève­
ments obligatoires (voir encadré), ce 
sont les risques d'affaiblissement des 
efforts productifs et l'incitation à la 
-80 
Chapitre 6-Laprotection sociale: questions économiques 
Salaire net et coût de la main 
d'oeuvre dans les Etats membres 
Les tableaux 21 et 22 présentent la décomposition du coût total pour l'entreprise pour 
l'emploi d'un ouvrier dans l'industrie manufacturière de chacun des Etats membres. 
Cette décomposition peut être obtenue en rapprochant deux statistiques d'Eurostat: 
- VItyuete sur U coût fa la mamd'œuvre m\$%%i^\yG^^ 
du coût de la main d'oeuvre et notamment la part des charges de sécurité sociale 
supportées par l'employeur et celle des rémunérations brutes; 
~ les Statistiques des gains nets qui sont b résultat d'un calcul théorique réalisé par 
les Instituts Nationaux de Statistique afin de montrer les effets de l'imposition sur 
les gains des ouvriers selon leur niveau de rémunération et leur situation familiale. 
La combinaison de ces deux sources permet d'opérer la décomposition complète du 
coût salarial d'un ouvrier, en distinguant notamment: 
- les charges de sécurité sociale supportées par l'employeur selon qu'elles sont 
légales, d'une part, conventionnelles (établies par une convention collective), 
contractuelles (établies par un accord d'entreprise) ou volontaires, d'autre part; 
- les cotisations des salariés à la sécurité sociale 
- l'impôt sur le revenu, calculé selon l'hypothèse que le salaire représente la seule 
source de revenu et qu* aucune circonstance particulière ne justifie un allégement 
d'impôt à l'exception de celle qui dérive de la situation familiale. Lorsque le salarié 
est père de famille, il convient de soustraire de cet impôt le montant des allocations 
famUiates qu' il perçoit; 
~ les autres coûts liés à remploi: avantages en nature, remboursements de frais de 
transport, dépenses de l'entreprise pour les serrices médicaux et sociaux, dépenses 
de formation professionnelle, ainsi que les impôts éventuels sur les salaires 
diminués des subventions reçues; 
- le salaire net disponible pour le salarié. 
La situation apparaît assez contrastée selon les Etats membres. Pour un coût total de 
100 pour l'entreprise, l'ouvrier moyen belge, allemand ou néerlandais percevait en 
1988 moins de 45 sous forme de salaire net s'il était célibataire, l'ouvrier danois, 
français, irlandais ou italien percevait un peu plus de 50, le grec, le luxembourgeois et 
le portugais environ 60 et l'espagnol et le britannique 62. 
Dans le cas d'un ouvrier marié, père de 2 enfants et dont la femme n'a pas d'activité 
rémunérée, la part du salaire net était plus importante, du fait des abattements pour 
charges de famille lors du calcul de l'impôt sur le revenu et de la perception des 
allocations familiales. La part du salaire net était la plus faible aux Pays-Bas (près de 
53%), en Belgique, en Allemagne et en Italie (56-58%), elle était comprise entre 61 et 
65% en France, en Irlande, au Portugal et au Danemark et était la plus élevée en Espagne 
(67%) et Royaume-Uni (70%) et surtout au Luxembourg (près de 80%). 
On notera l'importance des cotisations conventionnelles, contractuelles ou volontaires 
en Irlande, au Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Allemagne. Le cas de la France est un 
peu particulier: les cotisations formellement définies comme conventionnelles sont en 
fait obligatoires pour tous les salariés, soiten totalité (assurance chômage) soit en partie 
(taux minima pour les régimes complémentaires de retraite). 
81 
Chapitre 6-Laprotection sociale: questions économiques 
Tableau 21 Impôts et cotisations sociales en % du coût total du travail, 1988 
(salaire moyen dans l'industrie, ouvrier célibataire) 
E F<1> IRL<1> I | B DK 
» 
Cotisations 
patronales 
légales 26,7 2,8 
collectives, 
contractuelles, 0,8 0,2 
ou volontaires 
Cotisations 
salariales 18,4 
3,1 GR E 
19,0 23,6 
1,0 1,6 19,2 
8,5 8,7 
6,2 323 
1,2 
93 1,7 13,7 11,9 4,6 11,6 63 
Impôts sur le 
revenu 
Autres coûts* 
Salaire net 
disponible 
Coût total 
du travail 17,9 42,8 
0,9 0,8 
44,4 51,7 
100 100 17,6 
23 
44,9 
100 6,3 
1,0 
60,8 
100 7,6 
0,1 
62,5 
100 4,2 
4,0 
523 
100 25,0 
3,1 12,0 
-2,9 
50,7 513 
100 100 L NL(1) P UK(1) EUR12 
13,8 
0,3 
13,6 
1,2 
60,8 
100 15,8 
7,1 
5,9 10,3 20,0 
10,6 
3,5 
43,0 
100 19,1 
2,0 
8,4 
5,7 
53 
59,3 
100 73 
4,2 18,5 
3,8 
7,7 10,2 
16,4 13,2 
2,6 2,0 
61,8 52,3 
100 100 
* les autres coûts comprennent les avantages en nature, les dépenses deformation permanente, les autres dépenses sociales et taxes sur Us salaires moins les subventions 
I résultats estimés par les services de la Commission 
(I) coût salarial pour Us ouvriers et les employés de l'industrie, salaire net disponible pour les ouvriers • - -• 
Sources.Enquète communautaire sur les coûts salariaux, 1988, vol. 1 : principaux résultats, Eurostat, séries 3C, 1992; Les gains nets des 
ouvriers des industries manufacturières dans la Communauté, 1991, Eurostat, séries 3C, 1992. 
fraude et à l'évasion fiscale qui sont 
le plus souvent évoqués. 
L'analyse économique souligne que 
dans le domaine de l'incitation au 
travail, une augmentation des prélè­
vements obligatoires peut provoquer 
deux types d'effets opposés: un effet 
de substitution du loisir au travail si 
une diminution de sa rémunération 
nette d'impôts et de cotisations 
sociales incite un individu à diminuer 
son temps de travail ou, au contraire, 
un effet de revenu si cette diminution 
se traduit par une augmentation de la 
quantité de travail effectué afin de 
compenser la perte de revenu net due 
à l'alourdissement des prélèvements. 
La question de savoir quelle est, au 
total, l'importance relative de ces 
deux effets n' a pas abouti à des résul­
tats très nets, en dépit de nombreuses 
approches théoriques et études 
empiriques. Les réactions peuvent 
être très variables selon les individus. 
L'hypothèse la plus couramment admise est que pour les ménages à 
revenus élevés l'effet de substitution 
serait, dans l'ensemble, prédomi­
nant, surtout pour les femmes en cas 
d'imposition globale des revenus des 
couples mariés. Au contraire, pour 
les individus à faibles revenus, tout 
affaiblissement de leur pouvoir 
d'achat lié à des augmentations 
d'impôts ou cotisations aurait plus de 
chances de les inciter à travailler 
davantage. 
La fraude et l'évasion fiscale sont des 
pratiques d'autant plus tentantes, et 
donc stimulées, que les taux des 
prélèvements auxquels elles permet­
tent d'échapper sont élevés. Tout 
alourdissement des impôts ou des 
cotisations sociales tend donc à les 
renforcer. Parmi les procédés large­
ment répandus et qui concernent 
directement la protection sociale, le 
travail au noir permet à celui qui 
l'effectue d'acquérir des revenus 
(principaux ou complémentaires) non déclarés et, lorsqu'il est effectué 
dans le cadre d'une activité salariée, 
il fait échapper l'employeur aux 
charges sociales. Plus la différence 
entre le salaire net effectivement 
perçu par le salarié et le coût global 
d'un emploi pour l'entreprise est 
élevée, plus les deux partenaires 
peuvent avoir intérêt à dissimuler les 
revenus et à recourir au travail noir. 
Cette fuite devant le prélèvement 
fiscal et social n'est toutefois pas 
sans conséquence sur les droits des 
individus concernés à percevoir des 
prestations de remplacement 
lorsqu'ils cessent de travailler (en cas 
de maladie, d'invalidité ou lorsqu'ils 
partent en retraite). La crainte de voir 
réduits ces droits aux prestations 
contributives — prestations dont le 
montant dépend directement des 
cotisations versées par le salarié ou 
par l'entreprise qui l'emploie — 
constitue un frein à ce type de 
comportement Ce facteur dissuasif 
n'est cependant pas entièrement pas 
82 
Chapitre6-Laprotection sociale: questions économiques 
Tableau 22 Impôts et cotisations sociales en % du coût total du travail, 1988 (salaire moyen 
dans l'industrie, ouvrier marié avec deux enfants et conjoint non actif) 
B 
Cotisations 
patronales 
légales 26,7 
collectives, 
contractuelles, 0,8 
ou volontaires 
Cotisations 
salariales 
Impôt sur 
le revenu 
Allocations 
familiales 
Autres coûts * 
Salaire net 
disponible 
Coût total 
du travail 9,3 
13,9 DK 
2,8 
0,2 
1,7 
34,7 
-8,0 -5,3 
0,9 0,8 
56,4 65,1 18,4 
3,1 
13,7 
9,0 
-3,0 
2,3 
56,5 GR 
19,0 
1,0 
11,9 
63 
-6,0 
1,0 
66,8 23,6 
1,6 
4,6 
3,7 
-0,6 
0,1 19,2 
83 
11,6 
0,0 
-5,3 
4,0 
67,0 62,0 IRL 
8,7 
6,2 
6,3 
16,6 
-2,3 
3,1 
61,4 32,3 
5,9 
10,0 
-4,1 
-2,9 
57,6 13,8 
0,3 
10,3 
1,7 NL 
15,8 
7,1 
20,0 
53 UK EUR12 
-12 -43 
1,2 33 
79,9 52,6 19,1 
2,0 
8,4 
4,4 
-32 
53 
63,8 7,3 
4,2 
7,7 
13,6 
-5,8 
2,6 183 
3,8 
10,2 
8,1 
-4,1 
2,0 
70,4 613 
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 
Note & Sources: voir tableau 21 
efficace en raison de l'existence, 
dans tous les systèmes de protection 
sociale, de prestations non contribu­
tives (financées par l'impôt) qui 
confèrent une protection minimale à 
ceux qui en ont besoin (garantie de 
ressources minimales et possibilité 
d'accès aux soins de santé). Dans ce 
contexte, l'équilibre entre prestations 
contributives et non contributives 
revêt une importance décisive. 
Protection 
sociale et déficit 
des finances 
publiques 
La protection sociale est souvent 
présentée comme partiellement 
responsable de l'aggravation des 
déficits publics qu'ont connue 
plusieurs Etats membres de la 
Communauté depuis la fin des 
années 1970. Le financement de la 
protection sociale influence en effet 13 Coût du travail et cotisations sociales des ouvriers de 
l'industrie, 1988 
2400 r 
1800$ 
1600 |-
1200 h Ecus par mob 
Wm 
wm 
wm 
1200 
83 
Chapitre 6-Laprotection sociale: questions économiques 
14 Coût horaire moyen du travail dans l'industrie et dépenses 
de protection sociale par habitant dans les Etats membres, 
1990 
Coût du travail (Ecus par ouvrier) 
20 
15 F 
10 i 25 
*o 
.•E12 DV 
IRL _ ••UK* 
ï*om 
Q » 1 . • i I . < 1 . • « < < . 20 
15 
m 
o 
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 
Dépenses de protection sociale (Ecus par habitant) 
15 Variation des dépenses de protection sociale hors prestations 
de chômage et croissance des exportations, 1980-1991 
_^_ Variation des exportations 1980-1991 160 r 
140 
120 
100 
80 
60 h 
40 
20 ism 
IP*I 
«D 
[Mm 
•B/t •NL 
•F * 
•UK :!*ani 160 
H 140. 
4 tao 
100 
80 
60 
40 
A 20 
OR 1960*1990 
1 J—~. 
-4 -2 ••; 0 2 4 ................6...............;....^ 8..,- ;l.Jp 
Variation des dépenses de protection sociale (% du PIB) directement la situation des finances 
publiques dans les pays où celle-ci 
est intégrée dans le budget de l'Etat 
ou des collectivités locales. Mais il a 
aussi une incidence indirecte dans les 
pays où ce sont des organismes 
autonomes qui en assurent la gestion. 
D'une part, parce que les pouvoirs 
publics ont pu être conduits à subven-
tionner certains régimes pour 
éponger leur déficit; d'autre part, 
parce que dans les pays où la progres­
sion des dépenses de protection 
sociale a occasionné des hausses de 
cotisations perçues par ces organis­
mes distincts de l'Etat, celui-ci a pu 
être conduit à emprunter pour faire 
face à ses propres dépenses plutôt 
que d'éviter d'ajouter une augmenta­
tion de ses impôts à celles des cotisa­
tions. 
Une telle assertion mérite cependant 
d'être nuancée. On peut faire ob­
server en particulier que, parmi les 
pays qui ont vu leur déficit public se 
creuser au cours de la décennie 1980, 
certains ont maîtrisé la croissance de 
leur dépenses de protection sociale: 
la Belgique est, par exemple, celui 
des Etats membres de la Commu­
nauté où le taux de croissance des 
prestations moyennes par habitant à 
prix constant a été le plus faible entre 
1980 et 1991 (voir chapitre 3, graphi­
que 3). Les déficits des finances 
publiques tiennent autant ou davan­
tage au ralentissement de la crois­
sance économique et au niveau élevé 
des taux d'intérêt réels. 
De façon plus générale, on peut faire 
observer que le caractère redistributif 
de la protection sociale apparait 
désormais de plus en plus clairement 
et les travailleurs prennent de plus en 
plus conscience que ce sont leurs 
propres revenus qui en assurent le 
financement Pendant longtemps ce 
phénomène a été partiellement 
occulté par le fait que les cotisations 
84-
Relation entre dépenses de protection sociale, 
emploi et chômage 
85-Chapltœ 6-La protection sociale; questions économiques 
Chapitre 6 - Lé protection sociale: questions économiques^ iflipfl wéfcï 
Protection sociale, compétitivité, emploi et chômage 
L'impart de k protection soriale sur kcccnp^ 
milieux académiques que dans le monde politique. Ces débats sont plus vifs dans les périodes de mauvaise conjoncture économique, où 
r insuffisance du nombre d'emplois tend à diminuer les recettes et à augmenter ks dépenses, qu'il s'agisse de r indemnisation du chômage 
ou des cessations anticipées d'activité. Outre la difficulté poétique de faire accepta par ^ 
des prélèvernrats socio-fisc^ 
dommageable pour ks coûts de production et n'entravent pas lacompédtivité des economies.En particulier, les régimes de protection sociale 
étant généraîemerit financés par des prélèvements sur le travaiLibrjeuvent enteric 
Ceteris paribus, ceci engendre un'effet desubstitution entre les facteurs de production qui réduit le contenu en en^fcirdo k croissance 
économique. - - > ,-',V ' ,' i'\j"\ \^~ * - - ', ,-"•• £• •*--*>.•'^ , i.'x* >• •".", 
Enriaiité.ksariarysesscûtdé^ 
seciatut àiiesthation des mala^ 
On peut néanmoins procéder à des comparaisons entre les Etats membres de la Communauté, 
; H est possible de montrer qu'un développement corjerertf et éq^bréte 
péril ni la ccforjétkrvtté d'un pays ni la création d'emplois. Le graphique 15 illustre la fiatson entre protection soaaketccnçéa'trvité, cette 
dernière étant mesurée parles performances commerciales d'un pays (variation de ses exportations), tes; ccrapandsons ont été effectuées 
surtopériokallam&1980ài991,dem 
ks données s'arrêtent à 1990). On ne discerne aucune correlation entre ks<!fcuxvariabfcs ri 
cat réduit rimportance relative des transferts opérés par la protection sociak aient enregistré davantage de succès a rexportation que les 
aubes. La même conclusion s'imposerait si Ton cxioçarait la otnssance des exportations av» 
PB au cours de la décennie. 
La conçétitivité d'un pays se reflète dans k taux d'e^ 
1980 et 1991 et k niveau de la protection sociak pendant cette période. H est clair qu'il n'y a aucun signe permettant de penser que la 
protection sociakaurait un effet négatif sur k création d'emplois. Le graphique montrediveises combing 
et protection sociak et, en particulier, une augmenktwnsensibkdutanxd'empfà 
ont des niveaux de protection sociak sensiblement différents. La même absence de relation apparaît égakmentlorsquton considère non 
/plus k niveau moyen de protection sociak, mais sa variation entre k début et k fin de k décennie (gra^ 
",,', --* '.•••.% >j k~ • ' 
' B n' y a pas non phis de liaison claire entré niveau de protectk» sociak et taux te 
ratio protection sociale/PIB entré 1983 et 1991 an taux de chômage moyen sur knito» période. Akttû#>ftà%ï|ti^ 
entre ks deux variables, et donc aucune axBrationsuggéramqu'unb» 
il est néanmoins surprenant de constater qu'on ne trouve aucun Etat membre connaissant à la fois un très fort: ttiux^cjbgni8$« « un haut 
niveau de protection sociak. ,,'V T ,, -• t''f^\%^Âi^Y^/'YT-y^/^ 
C^résultats, cependant, nepennetkntf^d'euiblkdans quelkrnesureun Sen;exisfie/ea!re^ 
les^ntrepris&etkror^o^ 
k compétitivité des entreprises. CHle^ dépend de facteurs aussi divers que k pro 
ks relations sociales, etc L'existence de systènxs de protection sociale auxquekks ente 
k partie de k structure des coûts autre que ks salaires, mais peut aussi améliorer les taux de productive 
que ks relations sociales, lors par exempte d'opérations de restructuration hiçosées parks nécessite^ 
Cette confutation rapide de chiffres ne pennet pas de bâtir des c^ 
et emploi, Elk montre cependant qu'un haut niveau de protection ne sembk pas constituer un handicaps pour ùW économie, Toutefois, 
krsque surviennent des changements qui altèrent l'équilibre entre k protection sodak et k santé économique tfun permet qui menacent 
sa compétitivité, il peut être nécessaire de reo^uire ks coûts unitaires de production tt 
de restaurer ks performances économiques. Mais si une réduction suffisante des coûts peut être obtenue par k ralentissement des 
augmentations de salaire, il ne devrait y avoir aucune nécessité de démanteler k système de protection sociak. Dans certains cas, un 
changement de mode de financement de k protection sociak pourrait également permettre d'obtenir une réduction âo. prix relatif du travail 
et d'augmenter le contenu en emplois de k croissance économique. 
La Commission a l'intention d'explorer plus avant cette question du lien entre l'existence et k mode de financement de k protection sociale 
(dans son sens k plus large) et k compétitivité, en vue d'identifier les aspects de ce lien qui peuvent être déterminants dans l'obtention 
d'avantages compétitifs. 
-86-
Chapitre 6-La protection sociale: questions économiques 
sociales à la charge des employeurs 
constituaient la source majoritaire de 
financement de la protection sociale. 
Même si ces dernières peuvent être 
considérées comme une affectation 
particulière des hausses de salaire, 
l'adhésion des travailleurs à ces 
mécanismes de redistribution était 
alors ainsi facilitée et les prélèvements 
directement opérés sur les salaires 
(cotisations à la charge des salariés et 
impôts) étaient, dans ce contexte, 
généralement bien acceptés. Or les 
impératifs de compétitivité conduisent 
maintenant, afin de modérer l'évo­
lution des coûts salariaux, à rechercher 
des financements supplémentaires par 
une augmentation des cotisations 
salariales ou des subventions de l'Etat 
(voir chapitre 3, graphique 7). C'est 
donc de façon de plus en plus explicite 
que les travailleurs — et plus généra­
lement les habitants d'un pays — sont 
amenés à consacrer une part de leurs 
revenus à la protection sociale. 
Dans ce contexte, l'apparition de 
déficits dans certains systèmes 
de protection a pu, par delà les 
phénomènes conjoncturels de ralen­
tissement de la croissance écono­
mique, exprimer une difficulté 
politique propre aux pays concernés. 
Lorsqu'un pays se dote, à travers son 
système de protection sociale, de 
mécanismes de redistribution des 
revenus, il se trouve contraint de 
trouver un accord entre ses habitants 
sur le moyen de les faire fonctionner. 
L'importance des 
cotisations sociales 
Ce sont essentiellement les 
cotisations sociales qui sont au 
centre des discussions et contro­
verses relatives aux incidences 
économiques des modalités de finan­
cement de la protection sociale. De ce point de vue, ce sont les cotisations 
des employeurs qui, surtout dans les 
pays où elles occupent un place 
importante (Belgique, Allemagne, 
Espagne, France, Italie ou Pays-
Bas), font l'objet de critiques. Deux 
questions majeures sont souvent 
soulevées: celle de l'impact des 
charges sociales sur les coûts de 
main-d'oeùvre et celle de leur 
assiette strictement salariale. 
Les cotisations sociales sont souvent 
présentées comme un coût non 
salarial du travail (non-wage labour 
cost) de nature à handicaper, face à la 
concurrence internationale, les entre­
prises des pays où il est élevé. Les 
comparaisons effectuées au sein de la 
Communauté ne montrent toutefois 
qu'une relations très imparfaite entre 
le montant total du coût de la main 
d'oeuvre dans un pays et le taux 
des cotisations sociales, qu'il 
s'agisse des seules cotisations 
d'employeurs ou du total des cotisa­
tions employeurs et salariés (graphi­
que 13). Dans les Etats membres où 
les charges sociales sont importantes, 
les salaires directs sont relativement 
faibles (Espagne, France). Au 
contraire lorsque les entreprises 
supportent des charges sociales très 
faibles, elles versent des salaires plus 
élevés sur lesquels les salariés paient 
des impôts généralement plus lourds 
(Danemark). 
Etant donné que les cotisations patro­
nales sont un élément du coût total du 
travail, leur réduction pourrait cepen­
dant alléger ce coût dans un premier 
temps. Mais, à long terme, son 
incidence finale sur le montant des 
coûts salariaux dépend de la manière 
dont cette réduction serait compen­
sée et des réactions des salariés aussi 
bien que des entreprises. En d'autres 
termes, il n'y a pas de relation simple 
de causalité entre l'importance des cotisations sociales et le coût total du 
travail. 
On constate toutefois une relation 
étroite entre le coût du travail et 
l'ampleur de la protection sociale, 
mesurée en termes de dépenses 
moyennes par habitant (graphique 
14). La question qui se pose alors est 
celle du sens de la causalité entre ces 
deux grandeurs. Le coût du travail 
est-il élevé à cause des dépenses de 
protection sociale, que celles-ci 
soient financées par des cotisations 
ou par des impôts? Ou bien, au 
contraire, est-ce que les dépenses de 
protection sociale sont élevées en 
raison du haut niveau de développe­
ment économique, qui s'exprime à 
travers le haut niveau des salaires et 
qui génère des besoins accrus de 
protection sociale? La corrélation 
entre l'ampleur de la protection 
sociale et le coût du travail ne serait, 
dans ce cas, que la manifestation 
d'une autre corrélation, plus fonda­
mentale, entre niveau de développe­
ment économique et protection 
sociale (voir chapitre 3, graphique 2). 
Ainsi, si la protection sociale se 
développe en harmonie avec les 
performances économiques d'un pays, 
elle ne saurait menacer sa compéti­
tivité. Si le développement de la 
protection sociale était la cause d'une 
hausse de coût du travail, on devrait 
constater que les pays à haut niveau de 
protection sociale ont une faible 
compétitivité assortie d'un taux de 
chômage élevé. Or tel n'est pas le cas 
au sein de la Communauté: on ne 
relève aucune corrélation entre le ratio 
protection sociale/PIB et les perfor­
mances commerciales d'un pays 
(mesurées par la croissance de ses 
exportations), pas plus qu'entre ce 
même ratio et le taux d'emploi ou le 
taux de chômage (graphiques 15-19 et 
encadré). Toutefois, lorsqu'un 
changement des conditions économi-
-87-
Chapitre 6~La protection sociale: questions économiques 
Taux des cotisations de sécurité sociale 
et niveau du salaire dans les Etats membres 
-88-
Chapitre 6 - La protection sociale: questions économiques 
ques altère la compétitivité d'un pays, 
il peut être nécessaire de réduire les 
coûts de production afin de maintenir 
l'emploi et de restaurer les perfor­
mances économiques. Mais si une 
réduction suffisante des coûts peut être 
obtenue par le ralentissement des 
augmentations de salaire, il ne devrait 
y avoir aucune nécessité de démanteler 
le système de protection sociale. 
Les performances commerciales d'un 
pays déterminent cependant directe­
ment le taux de croissance de l'éco­
nomie et, de ce fait, les revenus 
susceptibles d'être consacrés aux 
prestations sociales. Mais il n'y a pas 
nécessairement conflit entre protec­
tion sociale et développement écono­
mique. Au contraire, la protection 
sociale peut faciliter le progrès écono­
mique dans la mesure où elle permet 
de s'adapter aux mutations sociales qui 
en sont la rançon: urbanisation, réduc­
tion de la dimension des familles, 
mobilité professionnelle, nécessité de 
la formation permanente. Il est 
néanmoins important que les Etats 
membres contrôlent attentivement le 
niveau des charges des entreprises 
ainsi que leurs implications poten­
tielles sur la compétitivité. 
Financement 
de la protection 
sociale et emploi 
Deux questions principales sont 
en débat au sujet de l'impact du 
mode de financement de la protection 
sociale sur l'emploi à travers ce qu'on 
appelle les effets de prix relatifs. La 
première concerne l'ampleur du prélè­
vement socio-fiscal qui porte sur les 
salaires, comparée à celle des prélève­
ments qui sont opérés sur les autres 
facteurs de production. Pendant 
longtemps, l'idée a été évoquée de 
"faire aussi payer les machines" pour financer la protection sociale, en 
instituant des prélèvements sur les 
investissements ou sur les actifs des 
entreprises, ou bien en les taxant 
indirectement à travers la valeur 
ajoutée qu'elles contribuent à créer. 
La mise en oeuvre de formules de ce 
genre a été envisagée et étudiée dans 
plusieurs Etats membres (Belgique, 
Allemagne, France, Italie et pays-Bas 
notamment), mais elles n'ont jamais 
été mises en oeuvre, par crainte surtout 
qu'elles ne freinent l'investissement et 
donc la modernisation des entreprises. 
Toutes choses égales par ailleurs, la 
substitution du capital au travail 
dépend du prix relatif du travail et toute 
réduction du prix de ce facteur contri­
bue à accroître le contenu en emploi de 
la croissance économique. Cependant, 
la substitution du capital au travail 
dépend aussi du progrès technique et 
des mesures destinées à favoriser les 
investissements (déduction fiscales, 
bonifications d'intérêt). Dans un 
contexte de forte concurrence interna­
tionale, investissement et emploi 
apparaissent davantage complémen­
taires que substituables. Même si 
l'investissement peut dans certains cas 
se traduire par des compressions 
d'effectifs, il n'en apparaît pas moins 
indispensable à la sauvegarde de 
l'emploi car il permet aux entreprises 
de se moderniser, d'abaisser le coût de 
la main d'oeuvre par unité produite et 
d'être plus compétitives. De ce fait, 
une taxe sur l'investissement pourrait 
aussi se révéler dommageable pour 
l'emploi. 
Mais ce qui est vrai pour le capital ne 
l'est pas forcement pour cet autre 
facteur de production qu'est l'énergie 
et, plus généralement, l'ensemble des 
ressources naturelles. C'est pourquoi 
le débat porte désormais davantage sur 
la question de savoir s'il ne serait pas 
opportun d'utiliser le produit d'une 
taxe éventuelle sur la consommation d'énergie pour alléger le coût de la 
main d'oeuvre dans les pays de la 
Communauté européenne, à travers 
une réduction des charges sociales ou 
des impôts sur les bas salaires. Il 
semble en effet incohérent de 
maintenir à très bas prix des 
ressources naturelles, qui sont des 
ressources rares, alors que la 
ressource la plus abondante, le travail 
peu ou moyennement qualifié, voit 
son prix alourdi par les prélèvements 
socio-fiscaux qu'il supporte. 
L'autre question en débat concerne la 
variation des taux de cotisations 
sociales selon le niveau du salaire. Les 
graphique 20 à 31 présentent les taux 
de cotisations sociales obligatoires des 
employeurs et des salariés dans chacun 
des Etats membres. Seuls la Belgique, 
l'Italie et le Portugal ont des taux de 
cotisation qui ne varient pas avec le 
niveau du salaire. En France, ces taux 
ne sont que légèrement dégressifs si 
l'on y inclue les cotisations au régime 
de retraite obligatoire des cadres. Dans 
les autres Etats membres, les cotisa­
tions sont plafonnées: aucune cotisa­
tion n' est due au delà d'un montant qui 
représente entre 1,5 et 2 fois le salaire 
moyen des ouvriers. Au Royaume-
Uni, si les cotisations salariales sont 
plafonnées à environ 1,5 fois le salaire 
moyen, il n' y a pas de limite supérieure 
pour les cotisations patronales. De 
plus, le taux des cotisations, tant patro­
nales que salariales, y est progressif: 
nul sur la partie du salaire inférieure à 
20% environ du salaire moyenne, il 
croît ensuite jusqu'à un maximum au 
delà de 70% du salaire moyen. 
Dans les Etats membres où les cotisa­
tions sociales sont plafonnées et 
pèsent donc davantage sur les bas et 
le moyens salaires, elles peuvent 
avoir un effet négatif suri' ern ploi de 5 
travailleurs peu qualifiés. C'est 
pourquoi certains pays, la France 
notamment, s'orientent dans la voie 
-- /?<? 
Chapitre 6-Laprotection sociale:questions économiques 
MUMM^^M^M^OUMOIMM 
Taux des cotisations de sécurité sociale 
et niveau du salaire dans les Etats membres 
24 Espagne 
% 
60 r ' Cotisation* 
patronal*» Cofeafions 
taiartét 
1 2 3 4 & 
Salaire en proportion du saleté moyen 25 France 
% ToW 
60 
20 
10 Coflaetton» 
patronale* Cotoarjon* 
uteris* 
50 
40 
30 
m--
> ...». lu t I it I I I 
1 2 3 4 5 
Salaire an proportion du salaire Moyen 
26 Irlande 
•ToW —— CctaMtion» 
patronats* 
0 1 2 3 4 5 
Salaire an proporton du aalaJramoyen • 50 ï 
30 
20 27 Italie 
% Total 
80 
SO —— Cotation» Cotation* 
20 «0 
SO 
40 
30 
vfc&f; 
MoyfnM pondent ess MCtwrs os Hndttibit StouconwntioS 
0 1 2 3 4 $ 
Salaire «n proportion du aataira moyen 
-90-
Chapitre6-Laprotection sociale: questions économiques 
d'une réduction de la part des cotisa­
tions sociales dans le financement de 
la protection sociale et vers une 
augmentation du financement par 
l'impôt. Il ne parait pas illogique, en 
effet, de préférer un financement par 
l'impôt pour les prestations qui n'ont 
rien à voir avec la perte du salaire 
(prestations familiales, soins 
médicaux, pensions versées aux 
personnes âgées indépendamment de 
la durée et des revenus de leur vie 
active) et de réserver les cotisations 
au financement des prestations qui 
relèvent de l'idée d'assurance et qui 
sont calculées en fonction du salaire 
antérieur (pensions de vieillesse, 
indemnités en cas de maladie ou 
d'invalidité, allocation de chômage 
versées à des travailleurs ayant perdu 
leur emploi). 
Les incidences 
économiques 
des prestations 
L'analyse économique contempo­
raine s'intéresse surtout aux 
impacts négatifs que peuvent exercer 
les prestations sociales, en particulier 
sur les incitations au travail ou à 
l'épargne, sans parvenir toutefois à 
des conclusions incontestées. Quant 
aux aspects positifs, ils sont plus 
rarement envisagés: soit parce que 
certains auteurs ont pris le parti de les 
ignorer, en ne voulant voir dans la 
protection sociale que des interven­
tions publiques excessives et qui se 
substituent au libre exercice des 
responsabilités individuelles; soit 
parce que les objectifs de la protec­
tion sociale étant d'abord d'ordre 
social, l'efficacité de celle-ci relève 
surtout d'appréciations relatives à la 
réduction des inégalités de revenus, 
à la lutte contre la pauvreté, au niveau 
de vie des personnes âgées ou à l'état 
de santé des populations. On consacrera cependant quelques 
lignes à l'efficacité des prestations 
sociales, avant d'envisager les 
questions de leur incidence sur les 
incitations au travail et à l'épargne. 
L'efficacité des 
prestations sociales 
On sait ce que les prestations 
coûtent en termes financiers. 
On sait également qu'elles visent à 
contribuer à la solution des 
problèmes sociaux que constituent la 
pauvreté et l'insécurité. Mais leur 
efficacité est difficile à mesurer car, 
en toute rigueur, il faudrait pour cela 
comparer la situation actuelle d'un 
pays avec une situation hypothétique 
sans protection sociale. Or il n'est 
guère possible d'évaluer avec un tant 
soit peu de précision quels seraient, 
en pareil cas, les comportements des 
différentes couches de la population 
et la manière dont elles chercheraient 
et parviendraient à se prémunir 
contre les conséquences de certains 
risques de l'existence. Il est certain 
cependant que la protection sociale a 
largement contribué à l'amélioration 
de l'état de santé des populations, à 
l'allongement de la durée des études 
(prestations familiales), à la réduc­
tion des inégalités sociales et à l'élé­
vation du niveau de vie des personnes 
âgées. Et dans un contexte écono­
mique où la conjonction d'un progrès 
technique rapide et d'une concur­
rence internationale particulièrement 
vive peut être génératrice d'exclu­
sion et de pauvreté, elle constitue un 
puissant facteur de cohésion sociale. 
Par ailleurs, les aides à la recherche 
d'un emploi et les diverses presta­
tions destinées à favoriser la forma­
tion et le recyclage ou à promouvoir 
la mobilité géographique et profes­
sionnelle participent activement à la 
lutte contre le chômage. Les prestations 
sociales et 
l'incitation au travail 
Le thème de l'influence des 
prestations sociales sur l'inci­
tation au travail a donné lieu à de 
nombreuses études théoriques et 
empiriques, surtout dans les 
domaines des pensions de vieillesse 
et de l'indemnisation du chômage. 
Les pensions 
de vieillesse 
Le taux d'activité des personnes 
âgées de 65 ans et plus a forte­
ment diminué au cours des trente 
dernières années, et essentiellement 
au cours des années 1970, dans les 
différents pays occidentaux dévelop­
pés. Ce phénomène est largement lié 
à l'extension des régimes de 
pensions, à l'amélioration du niveau 
des prestations versées et aux 
diverses mesures de préretraites 
prises par les pouvoirs publics de 
plusieurs pays (Allemagne, Belgi­
que, Danemark, Espagne, France, 
Italie, notamment) afin de lutter 
contre le chômage et de favoriser 
l'emploi des jeunes. 
Il est normal que les pensions de 
vieillesse favorisent le retrait des 
personnes âgées de la vie active car 
elles ont précisément pour objet de 
permettre à celles-ci de mettre un 
terme à leur vie active. Mais il y a 
certainement une contradiction entre 
la tendance à l'allongement de 
l'espérance de vie et la tendance à la 
diminution de la durée moyenne de 
la vie active. Cette contradiction 
aboutit non seulement à accentuer la 
dégradation du rapport entre actifs et 
retraités, mais aussi à détourner de la 
vie active des personnes qui seraient 
encore tout à fait aptes à travailler. En 
-91 
Chapitre 6-La protection sociale: questions économiques 
Taux des cotisations de sécurité sociale 
et niveau du salaire dans les Etats membres 
i$ Luxembourg 
•Total Cr)H**ltom 
12 3 4 5 
Salaire en proporlon du aalalre moyen 12 3 4 5 
Salaire an proporlon du aaiake moyen 
SO Portugal 
mm 
. $o 
40 
1 2 3 4 5 
8aWre an proportion du aalalre moyen 30. 
W WÈÈÊIÊÈÊÊÊÊÊÊÊÈ 
111111 
»> 
M: 
;:1ûtfc Ti:»1t*ftjia, 
so 
40 
• 30 
20 
• t i ».. 
12 3 4$ 
Salaire eft proportion dU aattr* «noyai 
92 
Chapitre 6 - La protection sociale: questions économiques 
face du vieillissement des popula­
tions, il serait sans doute judicieux, 
comme l'ont d'ailleurs fait certains 
pays, d'encourager les individus à 
reculer l'âge de leur retrait de la vie 
active en leur confiant des tâches 
mieux adaptées à leurs aptitudes ou 
en créant ou développant, selon les 
pays, des formules de retraite 
progressive. Ce sont d'ailleurs ces 
principes de retraite flexible et 
progressive qui sont au centre de la 
recommandation du Conseil 
(82/857/CEE) du 10 décembre 1982 
relative aux principes d'une politique 
communautaire de l'âge de la 
retraite. 
L'indemnisation 
du chômage 
La question de savoir si l'indem­
nisation du chômage est une 
cause de chômage ("chômage 
induit") soulève de nombreuses 
discussions qui ne sont pas 
nouvelles, mais qui font l'objet d'un 
regain d'intérêt depuis le milieu des 
années 1970 avec l'accroissement du 
chômage et l'ampleur des sommes 
consacrées à son indemnisation. On 
trouvera un exposé complet des 
effets des allocations de chômage sur 
le marché du travail dans le rapport 
L'Emploi en Europe, 1992, chapi­
tre?. 
Les principaux arguments selon 
lesquels il existerait un chômage 
induit s'appuient sur la théorie du 
salaire de réserve ou sur l'idée de 
risque moral. 
a) L'expression salaire de réserve 
est utilisée pour désigner le 
salaire en dessous duquel un 
chômeur n'acceptera pas de 
travailler, compte tenu de sa 
rémunération antérieure, de ses 
aptitudes et compétences, des Les prestations sociales 
et le "piège de la pauvreté" 
Les termes de "piège" ou de "trappe" de la pauvreté sont utilisés pour 
désigner les situations dans lesquelles les prestations de chômage et les 
prestations d'assistance contribuent à entretenir et perpétuer la pauvreté. En 
effet, lorsqu'une activité professionnelle n'est pas très rénwnératrice, avec 
les impôts et cotisations sociales à payer et les avantages sociaux réduits ou 
supprimés lorsque les gains augmentent, elle n'apparaît parfois guère plus 
lucrative que les prestations de chômage ou d'assistance perçues en cas 
d'inactivité totale. 
Mesuré par rapport aux revenus provenant de sources autres que les presta­
tions sociales, le taux marginal implicite d'imposition englobe la somme 
des prélèvements (impôts et cotisations sociales) et des pertes d'avantages 
sociaux que subit un individu auparavant sans emploi lorsqu'il exerce une 
activité professionnelle. Lorsque ce taux est élevé, cela signifie que l'indi­
vidu en question ne retire que de faibles avantages de ses efforts pour se 
sortir d'une situation de dépendance vis-à-vis des prestations de chômage 
ou d'assistance. Ces taux élevés créent de véritables pièges de pauvreté qui 
encouragent les individus à revenus faibles à rester dépendants des 
programmes sociaux; ils peuvent même inciter ceux dont les revenus du 
travail sont faibles à cesser toute activité professionnelle puisque leur 
revenu disponible ne s'en trouvera guère réduit. Cela est donc de nature à 
alourdir la charge des prestations de chômage et d'assistance, à réduire 
l'assiette des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu et, de ce fait, à 
poser des problèmes financiers aux systèmes de protection sociale. 
C'est précisément pour éviter des? situations de ce genre que les systèmes 
de revenu minimum garanti de certains pays de la Communauté (Belgique, 
France, Luxembourg ou Pays-Bas) autorisent un certain cumul, quoique 
dans des proportions assez faibles, des prestations de ressources minimales 
et d'un revenu d'activité. De même, dans des pays comme là Belgique, le 
Danemark ou l'Espagne, un chômeur complet indemnisé qui accepte un 
emploi à temps partiel pour échapper au chômage, peut cumuler la rémuné­
ration afférente au travail fourni et une indemnité partielle de chômage. Un 
système analogue existe au Royaume-Uni (Family Credit) pour les 
personnes qui acceptent des emplois insuffisamment rémunérés. 
Le piège de la pauvreté pourrait être totalement éliminé par des formules 
radicales qui sont parfois évoquées. Tel est en particulier le cas de l'allo­
cation universelle (basic income) versée à tous sur une base individuelle et 
sans conditions de ressources, qui se substituerait h l'ensemble des presta­
tions sociales existantes. Une telle allocation serait donc intégralement 
cumulable avec un revenu d'activité. 
L'ampleur des sommes nécessaires pour financer cette nouvelle prestation, 
dont le montant devrait être suffisant pour permettre à quiconque n'a pas 
d'autres ressources de vivre de manière décente, est cependant considérable. 
Son instauration nécessiterait des prélèvements nouveaux sur les revenus 
d'une ampleur très importante, que les détenteurs de revenus plus élevés ne 
seraient vraisemblablement prêts à accepter. Comme on l'a souligné plus 
haut, tous les systèmes de protection sociale se trouvent confrontés en dernier 
ressort à la question suivante: quelle ampleur de la redistribution des revenus 
une société donnée est-elle disposée à accepter en son sein? 
93-
Chapitre 6 - La protection sociale: questions économiques 
autres revenus du ménage, et 
surtout du niveau du revenu de 
remplacement que lui assurent 
les allocations de chômage. Les 
indemnités reçues par les 
chômeurs ont pour effet d'élever 
le salaire de réserve et 
l'ensemble des salaires car un 
chômeur n'acceptera un emploi 
que si après paiement des impôts 
et des frais professionnels celui-
ci lui rapporte plus que ses 
indemnités de chômage; sinon il 
aura l'impression de travailler 
pour rien. Les salaires ne peuvent 
donc pas baisser en dessous des 
prestations de chômage, même 
pour les travailleurs les moins 
qualifiés. Le niveau d'indemni­
sation du chômage apparaît donc 
comme un plancher qui influence 
toute la hiérarchie des salaires. Il 
en résulte que des modifications 
des conditions économiques, qui 
impliqueraient une baisse des 
salaires réels si les mécanismes 
du marché pouvaient s'exercer 
librement, n'ont que de faibles 
effets sur les rémunérations et se 
traduisent plutôt par du chômage. 
Les allocations reçues par les 
chômeurs constituent donc un 
obstacle à la flexibilité des 
salaires. Par conséquent, plus ces 
allocations sont généreuses, plus 
le salaire de réserve et 
l'ensemble des salaires sont 
élevés. Or, l'élévation du salaire 
de réserve réduit pour'un 
chômeur le champ des emplois 
acceptables et tend à allonger sa 
durée de recherche d'un emploi. 
b) Les analyses fondées sur l'idée 
de risque moral soulignent que 
l'indemnisation du chômage 
exercerait deux types d'effet 
allant dans le même sens: elle 
inciterait les individus à 
diminuer l'intensité de leur 
recherche d'un emploi en leur fournissant des moyens de vivre 
(effet de revenu); elle diminue­
rait le coût relatif du loisir par 
rapport au travail, puisque le 
loisir est rémunéré, et favorise­
rait ainsi une substitution du 
loisir au travail (effet de substitu­
tion). L'ampleur de ces effets 
serait d'autant plus grande que 
les taux d'indemnisation sont 
élevés, c'est-à-dire que l'écart 
entre salaires et allocations est 
faible. Plus précisément, 
l'indemnisation du chômage 
serait de nature à: 
- inciter les salariés à 
abandonner volontairement 
leur emploi, notamment pour 
essayer d'en trouver un autre 
plus attrayant ou mieux 
rémunéré, et les employeurs 
à recourir plus facilement 
aux licenciements pour 
amortir les effets d'une 
baisse de leur production; 
- allonger la durée de la 
recherche d'un emploi: en 
réduisant le coût de cette 
recherche, elle inciterait les 
chômeurs à moins se presser 
et à se montrer plus 
exigeants quant aux condi­
tions de l'emploi qu'ils sont 
disposés à accepter; 
- à inciter certaines personnes 
à entrer sur le marché du 
travail seulement pour 
remplir les conditions leur 
permettant de bénéficier de 
prestations de chômage 
quand elles quitteront leur 
emploi; ou à ne pas se retirer 
du marché du travail tant 
qu'elles n'auront pas épuisé 
leurs droits à ces prestations. 
Ces divers arguments contiennent 
sans doute une certaine part de vérité, mais celle-ci est difficile à apprécier 
et les nombreuses études économé­
triques visant à mesurer l'impact des 
allocations de chômage sur le taux ou 
la durée de celui-ci ne fournissent 
que des résultats fragiles. Elles 
cherchent en effet à mettre en 
évidence un phénomène dont il est 
malaisé d'évaluer l'impact parmi les 
diverses causes possibles du 
chômage. A la lumière des diverses 
études et des commentaires qu'elles 
ont suscités, il reste difficile 
d'estimer si l'indemnisation du 
chômage exerce une influence sur le 
niveau de celui-ci, et si au bout du 
compte cette influence est positive ou 
négative. Cela peut s'expliquer par 
les remarques suivantes: 
- A supposer que les comporte­
ments décrits ci-dessus soient 
observés dans la réalité, il ne 
faut pas oublier que la percep­
tion des indemnités de chômage 
suppose une disponibilité active 
au travail, c'est à dire la 
recherche active d'un emploi et 
l'obligation d'accepter une offre 
proposée par le service de 
l'emploi si celle-ci correspond 
aux qualifications du chômeur. 
- Le travail n'est pas seulement 
une source de revenus, mais 
aussi un mode d'insertion 
sociale, un moyen de relations 
sociales et d'affirmation, pour 
une personne, de sa personnalité. 
Les individus peuvent donc 
trouver plus rationnel de préférer 
un emploi à une situation de 
chômage, même indemnisé; cela 
à la fois vis-à-vis des normes 
sociales et pour entretenir leurs 
qualifications qui risquent de 
s'affaiblir pendant les périodes 
d'inactivité. 
- Les allocations de chômage 
peuvent favoriser l'allongement 
94-
Chapitre $ - La protection sociale: questions économiques 
de la durée de recherche d'un 
emploi, mais ce phénomène ne 
doit pas être vu sous un angle 
uniquement négatif. En donnant 
plus de temps aux personnes 
sans emploi pour rechercher un 
travail correspondant mieux à 
leurs aptitudes ou à leurs aspira­
tions, les allocations peuvent 
aussi permettre une meilleure 
adaptation entre les qualifica­
tions possédées et les emplois 
occupés. Un certain allongement 
de la durée du chômage peut 
donc se révéler utile pour l'indi­
vidu et pour l'économie s'il 
aboutit à un meilleur emploi. 
Ainsi les prestations de chômage 
peuvent avoir un impact positif 
sur la flexibilité du marché du 
travail, du fait qu'en réduisant le 
risque financier associé au 
chômage elles incitent les 
salariés à accepter des emplois 
plus incertains, notamment dans 
les petites entreprises. 
Il ne semble pas que le chômage 
induit par des allocations ait joué 
un rôle de premier plan dans 
l'augmentation du chômage 
qu'ont connue la plupart des 
pays occidentaux développés 
à partir du milieu des années 
1970. Le ralentissement durable 
de la croissance économique 
mondiale, l'augmentation rapide 
de la population active et les 
conséquences pour l'emploi des 
mutations technologiques et des 
restructurations industrielles 
semblent avoir des responsabi­
lités bien plus importantes et 
bien plus directes. En effet, le 
nombre des chômeurs de longue 
durée, c'est-à-dire peu ou pas 
indemnisés, s'est fortement 
accru au cours des quinze 
dernières années et constitue une 
des causes majeures de l'aug­mentation de la pauvreté dans de 
nombreux pays. 
Il n'en reste pas moins que le 
niveau et la durée de l'indemni­
sation du chômage peuvent 
créer, dans certaines circon­
stances, une désincitation au 
travail. Il convient, dès lors, de 
trouver un équilibre entre les 
exigences d'incitation au travail 
et la garantie d'une protection 
adéquate des chômeurs. 
Les pensions 
de vieillesse 
et l'incitation 
à l'épargne 
Cette question a suscité beaucoup 
de controverses et donné heu à 
une abondante littérature dans les 
années 1970. Il a été avancé notarrï-
ment qu'un régime de pensions par 
répartition (dans lequel les cotisa­
tions des actifs sont versées 
immédiatement aux retraités) a toute 
chance de réduire l'épargne indivi­
duelle car, étant assurés de bénéficier 
à partir de l'âge de leur retraite d'une 
pension financée par des prélève­
ments opérés sur les personnes 
actives, les individus ont moins 
besoin d'épargner pour accumuler un 
patrimoine en vue de leur vieux 
jours. Mais la portée de ce genre de 
raisonnement peut être atténuée, 
voire annulée par d'autres types de 
considérations. 
C'est ainsi qu'il faut également tenir 
compte du fait que l'existence de 
régimes de pensions de vieillesse 
incite les individus à se retirer plus tôt 
de la vie active. Ils peuvent alors 
chercher à épargner davantage 
pendant celle-ci afin d'améliorer leur niveau de vie au cours d'une période 
de retraite plus longue. 
En outre, dans la mesure où, en 
l'absence de systèmes de pensions de 
vieillesse, les parents âgés et retraités 
seraient, au moins en partie, pris en 
charge par leurs enfants en activité, 
on peut penser que les systèmes en 
question se substituent largement à 
des transferts familiaux intergénéra-
tionnels. Autrement dit, leur instau-
ration aurait pour effet de 
transformer des transferts privés en 
transferts sociaux et n'aurait guère 
d'influence sur l'épargne. 
Les arguments théoriques sont donc 
contradictoires et ne permettent pas 
d'établir clairement si des régimes de 
retraites par répartition exercent ou 
non une influence sur l'épargne 
des ménages. Quant aux études éco­
nométriques, elles ne sont pas 
plus concluantes. Extrêmement 
nombreuses et portant, selon les cas, 
sur des séries chronologiques par 
pays, sur des séries transversales 
internationales ou des séries trans­
versales par pays, elles aboutissent à 
des résultats contradictoires. Ceux-ci 
varient très fortement, et souvent en 
sens inverses, selon les données utili­
sées, les périodes étudiées, les varia­
bles explicatives choisies pour 
figurer dans les équations etc... Tout 
au plus peut-on en conclure que 
l'idée selon laquelle les régimes de 
pensions par répartition exerceraient 
un impact négatif sur l'épargne n'est 
pas démontrée. 
Au cours des prochaines années, on 
sait qu'il y aura moins d'actifs pour 
financer les retraites d'un plus grand 
nombre de retraités. Dans ce 
contexte, on oppose souvent les 
régimes fonctionnant par répartition 
aux régimes par capitalisation, 
censés être mieux, à même de résister 
à cette situation démographique 
95 
Chapitre 6-La protection sociale: questions économiques 
défavorable. Mais, ainsi que la 
Commission le soulignait dans sa 
communication du 22 juillet 1991 sur 
les régimes complémentaires de 
sécurité sociale (SEC 91,1332 final), 
il est peut-être illusoire de croire que 
les régimes par capitalisation ne 
risquent pas d'être affectés par les 
changements démographiques. 
L'effet implicite de toute méthode de 
financement des retraites est en effet 
de partager entre actifs et retraités les 
ressources disponibles pour la 
consommation. La capitalisation ne 
permet de résoudre ce problème du 
partage que si elle parvient à accroî­
tre ce volume plusieurs années après 
que le provisionnement a effecti­
vement eu lieu. Cela ne peut être le 
cas que si les fonds mis en réserve 
pour les futurs retraités sont investis 
à l'étranger ou si la capitalisation 
entraîne un renforcement de l'appa­
reil productif lui permettant de faire 
face plus aisément aux futures 
dépenses liées aux retraites. La 
question de savoir si la capitalisation 
a effectivement de tels effets sur les 
ressources disponibles à terme fait 
l'objet d'une controverse. La capita­
lisation peut, dans un certains sens, 
mettre les retraités en position de 
force dans la mesure où il détiennent 
des actifs renforçant leurs droits sur 
les ressources disponibles. La valeur 
réelle de ces actifs peut cependant se 
trouver réduite par le jeu normal de 
l'offre et de la demande, qui reflète 
généralement l'équiUbre démogra­
phique. Par ailleurs, la mise en place de 
régimes par capitalisation ou l'accu­
mulation de réserves substantielles 
dans le cadre de régimes par réparti­
tion actuels ne serait pas sans consé­
quence sur le fonctionnement de 
l'économie. Un recours plus large à 
la capitalisation comme technique de 
financement des retraites peut être 
considéré comme une source de 
capitaux à long terme et, par consé­
quent, comme un moyen de contri­
buer à une croissance plus rapide. 
Cependant, les effets de l'épargne sur 
la demande doivent aussi être pris en 
compte. Dans la pratique, une 
augmentation de l'épargne contrac­
tuelle se traduirait vraisembla­
blement par une baisse des profits des 
entreprises. De ce fait, celles-ci se 
trouveraient contraintes, en cas de 
baisse de la consommation privée, de 
recourir davantage à l'emprunt afin 
de maintenir le niveau de leur inves­
tissement et, partant, celui de la crois­
sance économique. En d'autres 
termes, un passage de la répartition à 
la capitalisation nécessiterait un 
changement dans le comportement 
des entreprises, changement qui 
devrait s'opérer régulièrement si l'on 
veut que les fonds accumulés soient 
recyclés efficacement. Au bout du 
compte, il y a peu de raisons de 
penser qu'un tel changement entraî­
nerait une croissance plus rapide de 
l'économie, à moins qu'un recours 
accru au marché financier ne 
conduise à une meilleure allocation 
des capitaux disponibles pour 
l'investissement 
96 
Chapitre 7- Las systèmes tie santé dans la Communauté 
Chapitre 7 Les systèmes de santé 
dans la Communauté 
Dans la recommandation 
relative à la convergence des 
objectifs et politiques de protection 
sociale, le Conseil recommande aux 
Etats membres: "d'organiser la 
contribution de la protection sociale 
à la prévention de la maladie, au trai­
tement et à la réadaptation des 
personnes concernées, de manière à 
répondre aux objectifs suivants: 
a) dans les conditions déterminées 
par chaque Etat membre, assurer 
aux personnes qui résident 
légalement sur le territoire de 
l'Etat membre l'accès aux soins 
nécessaires de santé ainsi 
qu'aux mesures visant la 
prévention des maladies; 
b) veiller au maintien et, si néces­
saire, au développement d'un 
système de soins de qualité, 
adapté à l'évolution des besoins 
de la population, et notamment à 
ceux qui découlent de la dépen­
dance des personnes âgées, à 
l'évolution des pathologies et 
des thérapeutiques et à la néces­
saire intensification de la 
prévention;...". 
Comme on l'a noté au chapitre 4, il 
est difficile d'évaluer dans quelle 
mesure ces objectifs sont atteints, car 
il est difficile de mesurer la qualité 
des soins de santé. 
Mais la recommandation insiste 
aussi sur le fait que "les systèmes de 
protection sociale doivent être gérés avec le maximum d'efficience, eu 
égard aux droits, aux besoins et aux 
situations des intéressés, et d'effi­
cacité en matière d'organisation et de 
fonctionnement". L'objet de ce 
chapitre est de passer en revue les 
mesures que les Etats membres ont 
mises en oeuvre au cours de ces 
dernières années afin de maîtriser la 
croissance des coûts des soins de 
santé, maîtrise qui a été une préoccu­
pation partagée dans l'ensemble de la 
Communauté. Tout en étant 
conscient que ces mesures ont pu 
influencer ici ou là la qualité des 
soins, on ne traitera pas ici des problèmes potentiels qui pourraient 
survenir dans les prochaines années 
si la pression sur les dépenses se 
maintient ou s'accroît. 
Les Etats membres ont tous jusqu'ici 
éprouvé des difficultés à maîtriser les 
dépenses de santé. Dans tous les 
pays, les dépenses de santé pubUques 
et privées représentent une propor­
tion importante de la Demande 
Intérieure Totale (DIT) (graphi­
que 32). 
En outre, les dépenses ont eu 
tendance à augmenter au fil des 
32 Dépenses totales et dépenses publiques de santé en % de la 
demande Intérieure totale, 1970,1980 et 1991 
% de la demande intérieure totale (PIB moine exportations plue Importations) 
10 r 
f- • Dépenses totales O Dépenses publiques 
OR ,î>. £ L UK OK IRL 
Gfl, t. p Donnée* «ur ta* 4tp*nm puUqum tWO 
97 
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
années. Durant les années 70 et 80, 
les dépenses de santé ont représenté 
une part croissante de la DIT, reflé­
tant en partie le ralentissement du 
taux de croissance économique. Il y 
a eu cependant quelques exceptions. 
En particulier, alors que dans tous les 
Etats membres la part des dépenses 
de santé dans la DIT a augmenté au 
cours des années 70, au Danemark et 
en Irlande ces dépenses ont diminué 
pendant les années 80 et aux Pays-
Bas elles n'ont que peu augmenté. 
La croissance des dépenses de santé 
au cours des années 80 a été due en 
partie au vieilUssement de la popula­
tion. La consommation des soins de 
santé des personnes âgées est 
beaucoup plus importante que ceUe 
du reste de la population, au point que 
dans tous les pays l'essentiel des 
dépenses de santé est consacré aux 
soins et aux services dispensés aux 
personnes les plus vieiUes. Le vieil­
Ussement de la population a donc 
mécaniquement pour effet d'accroître la demande de soins. 
Entre 1980 et 1991, la proportion de 
personnes âgées de 75 ans et plus 
s'est accrue de façon non négUgeable 
dans tous les Etats membres (graphi­
que 33). Ceci a été particulièrement 
le cas dans les pays du sud de la 
Communauté, où cette proportion a 
augmenté de 30%, voire plus, durant 
la période, mettant ainsi une pression 
considérable sur les dépenses de 
santé au moment où la prise en 
charge collective de ces dépenses 
était étendue à l'ensemble de 
résidents. 
Dans la seconde moitié des années 
80, les chiffres se sont stabilisés ou 
ont même baissé, tandis que la crois­
sance reprenait. Les débats récents en 
matière de politique de santé et les 
réformes adoptées dans un certain 
nombre d'Etats membres montrent 
cependant que la maîtrise des 
dépenses demeure un sujet de préoc­
cupation important pour les années 
90, tout particuUèrement dans le 
33 Effectifs de la population âgée de 75 ans et plus, 1980 et 
1991 
8 r 
6 % de ta population 
wm 
;::lRt|i|Nil E L GR I B DK UK D contexte actuel de récession et de 
restriction budgétaire qui est imposé 
aux dépenses publiques. 
Dans tous les Etats membres, 
les dépenses publiques constituent la 
principale composante des dépenses 
de santé—environ 75% du total pour 
la Communauté tout entière (tableau 
23). Cependant, sur l'ensemble du 
territoire communautaire, les 
dépenses publiques ont baissé au 
cours des années 80 et leur impor­
tance, exprimée en proportion de la 
DIT, n'a augmenté que lentement ou 
a même baissé. Toutefois, les 
systèmes publics de prestations de 
soins de santé diffèrent considéra­
blement d'un pays à l'autre de la 
Communauté, et cette réaUté doit être 
prise en compte lors de l'évaluation 
de leur efficacité. 
Certaines mesures visant à maîtriser 
les dépenses sont adaptées aux spéci­
ficités d'un système particulier, alors 
que d'autres, plus générales, peuvent 
s'apphquer à tous les systèmes. D 
faut établir une distinction entre les 
systèmes. Cette distinction est néces­
saire si l'on veut dégager des conclu­
sions pertinentes. 
Principes 
de base 
des systèmes de 
soins de santé 
Financement 
Dans un certain nombre d'Etats 
membres, les services de santé 
pubhque sont financés par le budget 
de l'Etat, dans d'autres, ils sont 
-98 
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans ta Communauté* 
organisés et financés entièrement ou 
en partie par l'assurance maladie. Le 
Danemark, l'Irlande, le Portugal et le 
Royaume-Uni appartiennent au 
premier groupe de pays. L'ItaUe, la 
Grèce, et l'Espagne ont un système 
mixte, dans lequel une partie du 
financement provient des cotisations 
d'assurance maladie, et le reste de 
l'impôt. La Belgique, la France, 
l'Allemagne, les Pays-Bas et le 
Luxembourg ont des systèmes 
reposant entièrement sur le principe 
de l'assurance maladie. 
Dans ce troisième groupe de pays, les 
dépenses de santé tendent à être plus 
élevées qu'ailleurs, soit parce qu'un 
système fondé sur l'assurance 
maladie est en lui-même un facteur 
d'accroissement des coûts ou soit 
parce que la qualité des services 
assurés est supérieure dans ces pays. 
En outre, alors que les pays dans 
lesquels les dépenses de santé sont 
totalement ou partiellement fiscaU-
sées peuvent, en principe, maîtriser 
ces dépenses en limitant le budget de 
la santé, les pays dont le système 
repose sur l'assurance maladie ne 
peuvent pas contenir les dépenses 
avec autant de facilité. 
Couverture 
Dans tous les Etats membres, les 
systèmes de soins de santé sont 
accessibles à toutes les personnes 
résidant dans le pays. C'est en 
principe le cas dans les pays où les 
soins de santé sont financés par le 
budget général de l'Etat. 
Dans le cas de l'ItaUe, qui appartient 
aux pays à système mixte, 
l'ensemble de la population est 
couverte. Bien que le système soit 
contributif, les personnes sans 
revenus sont exemptées de cotisa­
tion. En Espagne, bien quril soit Tableau 23 Dépenses publiques de santé en pourcentage 
des dépenses totales 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
USA 
Japon 1970 
87,0 
86,3 
69,6 
53,4 
65,4 
74,7 
82,2 
86,4 
n.a. 
84,3 
59,0 
87,0 
37,2 
69,8 1980 
83,4 
85,2 
75,0 
82,2 
79,9 
78,8 
82^ 
81,1 
92,8 
74,7 
72,4 
89,6 
42,0 
70,8 1991 
88,9 
81,5 
71,8 
77,0* 
82,2 
73,9 
75,8 
77,5 
91,4* 
73,1 
61,7* 
833 
43,9 
72,0 
données de 1990 
Source: OCDE base de données Eco-Santé 
principalement financé par l'impôt, 
le système repose sur le principe de 
l'assurance maladie et couvre 99% 
de la population. 
La couverture offerte par les 
systèmes publics d'assurance 
maladie en Belgique, en France, en 
Allemagne, au Luxembourg et aux 
Pays-Bas va de 100% aux Pays-Bas 
(en cas de maladie grave seulement) 
et au Luxembourg à 92% en 
Allemagne, parce que de nombreux 
fonctionnaires et la plupart des 
indépendants qui sont couverts par 
des régimes privés — très nombreux 
en Allemagne — sont exclus. Dans 
tous ces pays, les personnes qui ne 
sont pas couvertes par une assurance 
maladie pubUque ou privée peuvent 
s'adresser, en dernier recours, à 
l'aide sociale qui permet d'accéder 
aux soins de santé. En Grèce, la situation est particulière 
en ce sens que la population est 
couverte, dans le cas des zones 
rurales par l'OGA, organisme 
d'assurance agricole financé par 
l'impôt, ou, dans le cas des zones 
urbaines par le régime général de 
l'IKA qui repose dans une large 
mesure sur les cotisations, ou encore 
par l'un des quelque 200 régimes de 
moindre importance. 
L'objectif de la recommandation 
communautaire concernant l'accès 
de tous aux soins de santé est donc 
atteint dans tous les Etats membres et 
on n'observe aucune tendance visant 
à réduire les dépenses de santé en 
excluant les catégories de personnes 
à haut risque. 
-99 
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
Prestations 
et services 
Dans les Etats membres ayant 
des systèmes purement pubUcs 
d'assurance maladie, la prestation 
des soins est indirecte, dans la 
mesure où elle se base sur des 
conventions entre les caisses d'assu­
rance maladie et les prestataires de 
soins, les médecins étant rémunérés 
à l'acte, excepté dans le cas des Pays-
Bas où la rémunération dépend du 
nombre de patients. 
Dans les autres Etats membres, les 
prestataires de soins sont, en partie 
du moins, rémunérés par le service 
national de santé proprement dit. 
C'est le cas au Danemark et au 
Royaume-Uni pour le personnel 
hospitalier, alors que tous les autres 
prestataires travaillent sur une base 
contractuelle. En Irlande et en Italie, 
les hôpitaux publics sont financés par 
le service national de santé qui 
emploie, en outre, une partie des 
spéciaUstes. En Espagne et au Portu­
gal, les médecins généralistes, et en 
Grèce les dentistes également, sont 
rémunérés par le service national de 
santé. Par conséquent, en Grèce et au 
Portugal, les médecins sont des 
salariés; en Espagne, en Italie et en 
Irlande, ils sont rémunérés en 
fonction du nombre de patients, alors 
qu'au Danemark et au Royaume-
Uni, ils sont rémunérés en partie en 
fonction du nombre de patients 
traités, en partie en fonction des soins 
dispensés (activités de prévention au 
Royaume-Uni). 
Ces différents modes d'organisation 
des prestations de soins ont des effets 
différents sur les dépenses de santé et 
influent sur les mesures qui peuvent 
être prises pour maîtriser les coûts. La maîtrise 
des dépenses 
Les dépenses peuvent être maîtri­
sées de diverses façons. L'une 
d'entre elles consiste à réduire la 
demande, soit en faisant supporter 
une partie du coût de la prestation par 
le patient, soit en excluant de la prise 
en charge collective certains traite­
ments ou médicaments. La meilleure 
façon de réduire la demande du point 
de vue de la santé publique consiste 
à promouvoir la santé mais, dans ce 
domaine, il est difficile de contrôler 
l'efficacité des mesures et leur effet 
sur les dépenses. 
Une autre méthode consiste à réduire 
l'offre, principalement par le biais 
d'un contrôle budgétaire. Cette 
méthode peut être utilisée surtout 
dans les pays ayant un service natio­
nal de santé financé par l'impôt, mais 
aussi dans les pays dotés de systèmes 
d'assurances. Cet effort de réduction 
peut inclure des mesures visant à 
réduire les effectifs, en supprimant 
tout recrutement au sein du service 
national de santé ou en limitant le 
nombre de médecins exerçant dans le 
cadre de l'assurance maladie, et à 
réduire l'offre en excluant les 
médicaments onéreux. 
Une troisième solution consiste à 
augmenter l'efficacité du système en 
encourageant des alternatives à 
l'hospitalisation des patients, en 
réduisant la durée de l'hospita­
lisation et en utilisant les équipe­
ments médicaux d'un coût élevé de 
façon plus efficace. Cet objectif peut 
être atteint soit par la réduction du 
budget soit par l'adoption de mesures 
d'encouragement. 
Une question essentielle est de savoir 
s'il faut libéraUser le système ou se 
concentrer sur des mesures dirigistes telles que le contrôle des prix des 
biens et des soins médicaux. Il s'agit, 
en outre, de savoir s'il faut ou non 
encourager des groupes particuUers 
de personnes à s'affilier à des 
régimes privés d'assurance maladie 
qui peuvent contribuer à réduire les 
dépenses pubUques mais pas néces­
sairement le total des dépenses de 
santé. 
Les Etats membres de la Commu­
nauté fournissent des exemples de 
ces différents méthodes. Puisqu'ils 
connaissent tous des problèmes 
similaires, il n'est pas surprenant 
qu'ils aient choisi des méthodes de 
maîtrise des dépenses analogues, 
l'objectif commun étant d'organiser 
la prestation des soins de santé sans 
augmenter de façon excessive les 
dépenses publiques. 
Maîtrise des coûts 
dans les systèmes 
de soins de santé 
financés par l'impôt 
Lorsque les soins de santé sont 
financés par le budget de l'Etat, 
les pouvoirs pubUcs allouent généra­
lement un budget déterminé au 
secteur de la santé, ce qui, en 
principe, doit leur permettre de 
contrôler plus aisément les dépenses. 
Danemark 
Au Danemark, le gouvernement 
fixe la somme totale que les 
communautés locales (comtés) 
peuvent dépenser en soins de santé. 
Cette somme détermine l'emploi et 
la disponibiUté des soins. Du fait que 
les autorités locales sont fortement 
encouragées à ne pas dépasser le 
budget, elles sont contraintes 
100 
Chapitre 7-Le* systèmes de santé dam ta Communauté 
d'augmenterl'efficacité des soins, en 
développant, par exemple, les presta­
tions de soins dans les maisons de 
santé pour les personnes qui ne 
nécessitent pas un traitement en 
miUeu hospitalier. 
Les restrictions budgétaires ont 
également entraîné une exploitation 
plus intensive des hôpitaux, la durée 
moyenne des séjours tombant de 
11,5 jours en 1983 à 8,6 jours en 
1988, alors que les admissions 
passaient de 984 000 à 1 074 000. En 
contrepartie, les traitements ambula­
toires connaissent une expansion 
considérable. En outre, afin de 
contrôler le prix des médicaments, la 
substitution des médicaments 
délivrés sur ordonnances par des 
produits génériques est pratiquée 
depuis 1991. 
Dans le cadre d'un système financé 
par un budget déterminé, les patients 
ne sont pas nécessairement encou­
ragés à adopter un comportement de 
nature à limiter les dépenses de santé. 
Un partage des frais est donc utilisé 
pour influencer leur comportement 
Les patients doivent supporter une 
part des coûts des prescriptions. Dans 
le cas de la lunetterie, l'Etat ne prend 
en charge que 10% des frais, les soins 
dentaires sont, eux, gratuits pour les 
enfants et subventionnés pour les 
personnes entre 18 et 30 ans, mais 
pour les autres, les frais du traitement 
sont entièrement à leur charge. Du 
fait que les patients doivent, en 
général, payer un pourcentage du 
coût des soins de santé et non une 
somme forfaitaire, ils sont d'autant 
plus conscients de l'importance des 
frais engagés. 
Irlande 
e système irlandais repose sur 
ides principes similaires à ceux adoptés au Danemark. La différence 
principale réside dans le fait qu'il 
existe deux catégories différentes 
d'ayants droit, se distinguant l'une de 
l'autre principalement par leurs 
revenus. Pour le groupe de personnes 
à revenus modestes (catégorie I), qui 
représente 35% de la population, tous 
les soins standards sont assurés 
gratuitement Les autres personnes 
entrent dans la catégorie II, ce qui 
signifie qu'elles ont à payer certaines 
des dépenses de soins. 
Comme au Danemark, le budget de 
la santé est sévèrement contrôlé, ce 
qui a permis de réduire les dépenses 
pubUques de santé qui sont passées 
de 6,7% de la DIT en 1980 à 6% en 
1991. Ceci a entraîné une rationali­
sation des hôpitaux, un certain 
nombre d'entre eux ayant même 
fermé, et une réduction de la durée 
moyenne des séjours en milieu 
hospitaUer, qui est passée de 9 jours 
en 1984 à 8 jours en 1988, mais aussi 
un allongement des listes d'attente. 
Les restrictions budgétaires ont 
également conduit à la mise en place 
de nouveaux modes de soins, 
comprenant par exemple l'encoura­
gement des soins et des actes opéra­
toires dans des hôpitaux de jour et 
l'améUoration des services de géria­
trie, ainsi qu'à des restrictions sur 
l'introduction de nouvelles techni­
ques et équipements médicaux 
onéreux. En 1989, le système de 
rémunération des médecins généra­
listes est passé d'une rémunération à 
l'acte, qui encourageait les consult­
ations répétées, à une rémunération 
basée sur le nombre de patients 
inscrits sur leur registre. 
Les soins de santé sont assurés 
gratuitement aux personnes à faibles 
revenus. Les autres personnes ont 
accès aux services publics offerts par 
le service national de santé mais doivent payer une somme forfaitaire 
(15 Uvres sterUng par nuit) pour les 
soins hospitaUers ainsi que les con­
sultations et les frais de logement 
supplémentaires, s'ils ont recours à 
des services de santé privés. 
En ce qui concerne les médicaments, 
afin de limiter les dépenses, certains 
produits ne peuvent pas être obtenus 
gratuitement Une Uste de médica­
ments recommandés par l'Etat est sur 
le point d'être adaptée et un accord a 
été passé avec l'industrie pharma­
ceutique, afin d'aligner les prix prati­
qués en Irlande sur ceux du 
Royaume-Uni. 
L'Irlande est parvenue à réduire 
considérablement les dépenses 
publiques de santé en contrôlant 
sévèrement le budget et en concen­
trant la prise en charge des soins sur 
les personnes à faibles revenus. En 
laissant aux personnes bénéficiant de 
revenus élevés le soin de gérer en 
partie leurs dépenses de santé, l'Etat 
a créé des facteurs incitant à leur 
maîtrise. 
Le Royaume-Uni 
Contrairement à l'Irlande, toute 
personne résidant au Royaume-
Uni a droit aux services du National 
Health Service (Service national de 
santé), qui est en majeure partie 
financé par l'impôt général. 
Comme au Danemark et en Irlande, 
un contrôle sévère est exercé sur le 
budget de la santé qui est fixé par le 
gouvernement, lequel contrôle 
également les effectifs du personnel 
médical L'Etat contrôle également 
la profession des médecins généra­
listes en fixant le niveau de rémuné­
ration des médecins libéraux. 
-101-
Chapitre 7-Les systèmes de santé dans la Communauté 
Au fil des années, le gouvernement a 
tenté de limiter les dépenses en 
faisant pression sur les autorités 
compétentes en matière de santé, afin 
d'accroître l'efficacité du service de 
santé. Ainsi, les dépenses ont été 
réduites de façon significative, en 
particulier par la rationaUsation des 
soins en milieu hospitalier, mais 
d'aucuns ont également prétendu que 
cette réduction a en partie été obtenue 
au détriment de la qualité des soins. 
Les restrictions budgétaires ont 
contraint les autorités sanitaires à 
réduire le nombre d'hôpitaux et de 
lits disponibles, dont le nombre est 
passé de 458 000 en 1980 à 365 000 
en 1989. 
Quant aux médicaments, les prix ne 
sont pas directement contrôlés mais 
les bénéfices de cette industrie sont 
soumis à examen et limités. En 1985, 
une liste des médicaments non 
déUvrables dans le cadre du NHS a 
été établie, bien que la majorité 
d'entre eux peut être obtenue sans 
ordonnance. 
Le partage des frais est très peu 
développé au Royaume-Uni. Bien 
qu'il existe une participation aux 
coûts de l'ordonnance pour la 
délivrance des médicaments, il s'agit 
d'une somme forfaitaire et, en raison 
des exemptions (principalement pour 
les retraités et les enfants), elle ne 
s'applique qu'à environ 16% des 
ordonnances émises. Bien que les 
soins dentaires soient payants, 30% 
des patients sont dispensés de toute 
participation, et les autres perçoivent 
une aide de l'Etat représentant 
environ 25% des coûts engagés. 
Pour certaines interventions chirur­
gicales on enregistre de longues files 
d'attente et dans un certain nombre 
de cas l'installation de nouvelles 
technologies a été retardée pour 
raisons budgétaires. L'Etat est soumis à diverses pressions visant à 
améUorer le système de santé, mais 
le principe d'un service national 
gratuit pour tous n'est pas remis en 
cause. 
Par conséquent, l'accent a été mis sur 
l'amélioration de l'efficacité du 
système, bien qu'il soit peu probable 
que des améUorations puissent être 
apportées sans augmentation des 
dépenses. 
Le but de la réforme introduite en 
1991 par le gouvernement était de 
libéraliser partiellement le National 
Health Service en séparant les 
responsabilités des acheteurs et des 
prestateurs de services, afin de 
confronter davantage la demande au 
coût de l'offre et d'inciter à privilé­
gier la prévention plutôt que les 
soins. On peut cependant se deman­
der si ce nouveau système fonctionne 
véritablement comme prévu, car les 
mesures d'encouragement ne sont 
peut-être pas suffisamment efficaces 
et le pseudo-marché qui a été créé ne 
correspond pas à un marché réel. 
Du fait du contrôle sévère des 
dépenses, le Royaume-Uni ne 
connaît pas de problèmes sérieux de 
maîtrise des coûts. Cependant, 
comme les autres Etats membres, le 
Royaume-Uni n'a pu éviter l'aug­
mentation des dépenses de santé. 
Cependant ce phénomène n'a pas 
conduit à un accroissement des 
dépenses publiques, qui représentent 
une part à peu près identique du 
produit intérieur brut depuis 1980, 
mais il a entraîné des insuffisances 
qui ont encouragé un nombre crois­
sant de personnes à s'affilier à des 
régimes d'assurance maladie privés. Portugal 
Au Portugal, le système pubUc de 
soins de santé (le service natio­
nal de santé) repose sur les mêmes 
principes que ceux décrits précédem­
ment Le service de santé gère les 
hôpitaux publics et emploie à plein 
temps des médecins généralistes 
salariés pour la prestation des soins. 
Les médicaments sont délivrés par 
des pharmacies privées et des labora-
toires privés se chargent des 
analyses. 
Du fait que le personnel médical 
travaille dans le secteur public, le 
contrôle des dépenses pubUques de 
santé est facilité. Cette tâche n'est 
pas aussi aisée pour les soins dispen­
sés par le secteur privé. Cependant, 
une somme limite est fixée pour les 
dépenses totales du service national 
de santé: si les dépenses privées en 
médicaments ou en examens 
médicaux augmentent, les dépenses 
des hôpitaux devront donc être 
réduites durant l'exercice financier, 
ce qui contraint les hôpitaux à l'éco­
nomie. 
L'Etat tente de contrôler les dépenses 
en médicaments et est parvenu à 
obtenir les prix les plus bas de la 
Communauté en exigeant que les 
prix ne dépassent pas le niveau de 
prix le plus bas pratiqué dans cinq 
autres pays donnés. 
Les dépenses pubUques de santé ont 
été maintenues à un niveau relative­
ment stable depuis 1980, mais les 
délais d'attente ont augmenté dans 
les principales grandes villes. 
Au fil des ans, le Portugal a expéri­
menté plusieurs méthodes de partage 
des frais. Le système mis en place en 
1981 prévoyait le paiement de 
sommes forfaitaires pour les visites à 
domicile et les consultations en 
102-
h '' ''l -H s) '^f'Y^^W/k ' Chapitre 7-Les la Communauté 
cabinet excepté pour les personnes 
âgées, les malades chroniques, les 
femmes enceintes et les enfants de 
moins de un an. En 1982, ces partici­
pations ont été étendues aux soins 
ambulatoires et aux services des 
urgences et de traumatologie. Les 
patients, sauf ceux à revenus très 
faibles, devaient payer de 10 à 50% 
des frais hospitaUers, en fonction de 
leurs revenus, et 25% des frais de 
médicaments fabriqués au Portugal 
(40% pour ceux fabriqués à 
l'étranger plus une somme forfai­
taire). 
En raison de ces contributions, la 
demande de soins a considéra­
blement baissé. Leur impopularité a 
conduit à l'abolition de la plupart 
d'entre elles par le nouveau gouver­
nement en 1983 et, en dépit des 
modifications de la législation en 
1986 autorisant à nouveau leur appU-
cation, elles n'ont pas été réintro­
duites depuis. 
Quant aux médicaments fournis par 
le secteur privé, environ 10% d'entre 
eux sont gratuits et pour les autres, le 
patient doit payer soit 20% soit 50% 
des frais, ce qui donne Ueu à des 
protestations, car ce système défavo-
riserait particulièrement les 
personnes âgées et les malades 
chroniques. En ce qui concerne les 
soins dentaires, les patients assument 
une large part des frais. 
Italie 
Le système italien est financé à la 
fois par l'impôt (47%) et par les 
cotisations de sécurité sociale (53%). 
Cependant, il a des points communs 
avec les autres systèmes décrits plus 
haut, car il couvre également 
l'ensemble de la population. Les 
dépenses de santé ont progressé régulièrement au cours des dix 
dernières années. 
Le ministère de la Santé alloue un 
budget à chaque région et à chaque 
province, et le gouvernement a le 
pouvoir de fixer le prix des médica­
ments, le nombre de personnes 
employées ou travaillant sous contrat 
dans le secteur médical ainsi que 
leurs salaires. La planification des 
soins de santé au niveau régional est 
soumise au contrôle du gouverne­
ment national. Toutefois, la maîtrise 
des dépenses pose de graves 
problèmes, en partie parce que les 
crédits sont nettement inférieurs aux 
budgets que les régions et les 
provinces jugent nécessaires. 
Il en résulte, non pas une réduction 
des soins dispensés mais des finance­
ments à découvert que la loi autorise 
et qui permettent aux provinces et 
aux régions d'échapper aux réduc­
tions de dépenses visées. Il s'est 
avéré plus efficace d'interrompre 
totalement les recrutements, mais 
très rapidement cette interruption a 
entraîné une pénurie d'infirmières. 
Dans le secteur hospitalier, les efforts 
de maîtrise des dépenses tendent à se 
concentrer sur la réduction du 
nombre de Uts excédentaires et on 
encourage assez peu l'introduction 
de nouvelles formes de soins en 
milieu hospitaUer. Bien qu'il existe 
une Uste restreinte de médicaments 
déUvrables dans le cadre du service 
national de santé, son efficacité à 
réduire les dépenses est limitée, car 
de nombreux médicaments 
nouveaux et d'un prix élevé y 
figurent ou peuvent Ubrement faire 
leur apparition sur le marché. 
Pour presque tous les médicaments 
prescrits dans le cadre du service 
national de santé — excepté pour les 
médicaments vitaux — les patients 
payent 40% des frais plus une somme forfaitaire. Environ 25% des 
patients, qui consomment à eux seuls 
65% des médicaments prescrits, en 
sont toutefois dispensés. En 1989, 
une contribution représentant 30% 
des frais (jusqu'à concurrence de 
30 000 lires) a été fixée pour certains 
examens médicaux, tels que les 
radiographies. A peu près à la même 
époque, des mesures analogues ont 
été prises pour les consultations de 
spéciaUstes et les cures thermales. 
Toutefois, l'adoption d'une partici­
pation journaUère pour les séjours en 
milieu hospitaUer s'est heurtée à une 
certaine résistance et a dû être suppri­
mée. 
Bien qu'une contribution soit exigée 
pour les soins dentaires, ceUe-ci ne 
représente que 10% du tarif appliqué 
dans le secteur privé, alors que dans 
le cas des lunettes, seul le paiement 
d'une somme assez modeste est 
exigée. A partir de janvier 1993, les 
personnes ayant des revenus élevés 
doivent payer un supplément forfai­
taire annuel (de 85 000 lires) pour les 
services assurés par les médecins 
généralistes et doivent payer la 
totalité des frais de médicaments 
(jusqu'à 40 000 Ures) et de consult­
ation (jusqu'à 100 000 Ures). 
En dépit du fait que le système italien 
renferme plusieurs idées intéres­
santes dans une optique de maîtrise 
des dépenses, les mesures prises ne 
sont pas aussi efficaces qu'elles le 
devraient en raison du manque de 
contrôle du budget En outre, l'expé­
rience a montré que les autorités 
éprouvent des difficultés à généra­
liser l'appUcation de la participation 
aux frais. Un grand projet de réforme 
est cependant en cours d'élaboration: 
il vise à décentraliser les services de 
santé, afin de donner davantage de 
pouvoir aux régions et d'améUorer 
l'efficacité des autorités sanitaires 
locales. L'objectif visé est d'allouer 
103 
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
un budget déterminé aux régions 
pour la prestation de soins de santé, 
budget qu' eUes ne doivent pas dépas­
ser sous peine d'augmenter la contri­
bution des patients ou les impôts 
locaux. 
Fin 1992, il a été décidé de lancer un 
programme expérimental à partir de 
1995, afin de Ubéraliser partielle­
ment le système en laissant, tout 
d'abord, la totaUté des frais à la 
charge du patient, qui sera ensuite 
remboursé par le service national de 
santé à un taux fixe, puis en instituant 
des caisses privées qui achèteront les 
services fournis soit par le service 
national de santé soit par le secteur 
privé. Ces caisses seront financées en 
partie par les contributions du service 
national de santé, le but étant de 
développer une forme de concur­
rence entre les différentes caisses. 
Espagne 
Le système de santé en Espagne 
ressemble au système italien 
dans la mesure où il est basé sur le 
principe de l'assurance. Il couvre 
l'ensemble de la population et est 
principalement financé par l'impôt 
(70% en 1989). Il est organisé par 
régions, comprenant des régimes 
distincts pour la Catalogne, la région 
de Valence, l'Andalousie et le pays 
Basque, plus un cinquième régime 
(INSALUD) s'appliquant au reste de 
l'Espagne. Les médecins généra­
listes et les spécialistes sont 
employés par les autorités sanitaires 
locales et exercent généralement 
dans des cliniques, tout au moins 
dans les vUles et dans les viUages 
d'une certaine importance. Deux 
tiers des hôpitaux sont pubUcs, alors 
que les dentistes, les pharmacies et 
les hôpitaux privés assurent des 
services sur une base convention-
neUe. Bien que le gouvernement ait, en 
principe, le contrôle des dépenses, 
celles-ci ont augmenté réguUèrement 
au fil des ans, surtout après l'exten­
sion du système à l'ensemble de la 
population en 1986. Alors que dans 
les hôpitaux, le nombre de lits pour 
les cas d'urgence n'a pas augmenté 
de façon importante, la durée 
moyenne des séjours a, elle, été 
réduite, permettant ainsi d'accueiUir 
plus de patients, mais pas assez 
cependant pour éviter l'allongement 
des Ustes d'attente. 
Les restrictions budgétaires Umitent 
l'introduction de nouveaux équipe­
ments et de nouveaux traitements 
dans le secteur pubUc. En cas de 
besoin, ces soins peuvent être 
obtenus auprès d'hôpitaux privés sur 
une base contractuelle, ce qui va à 
l'encontre des efforts appUqués à la 
maîtrise des dépenses. Afin de 
contrôler les prix des médicaments, 
ceux-ci sont maintenant fixés selon 
les coûts des matières premières, ce 
qui a permis d'obtenir les prix les 
plus bas de la Communauté, Portugal 
mis à part. 
Tous les traitements médicaux sont 
gratuits, sauf les médicaments — 
pour lesquels il faut payer une parti­
cipation équivalant à 40% des frais, 
applicable uniquement aux 
personnes ayant un emploi. 
Le système espagnol souffre des 
inconvénients types des pays où 
existe un contrôle budgétaire centra-
Usé, dans la mesure où il encourage 
peu la prise en compte des coûts dans 
la gestion. Plusieurs propositions de 
réformes, similaires à celles du 
Royaume-Uni, ont été formulées, en 
vue de la création d'un marché 
interne. Il a également été proposé de 
confier une partie des services de 
santé à des prestataires privés sous 
contrat, de développer de nouveUes formes de soins hospitaliers, de faire 
participer les personnes âgées aux 
coûts des médicaments (en augmen­
tant leur pension à titre de compensa­
tion). 
Grèce 
La Grèce possède un système de 
soins de santé qui repose égale­
ment, en partie, sur le principe de 
l'assurance, bien que les services 
dont bénéficie la population rurale 
soient presque entièrement financés 
par l'impôt Dans les zones urbaines, 
ces services sont financés, en 
principe, par les cotisations, mais 
dans la pratique, par l'impôt. 
Aucun contrôle efficace du budget ne 
semble s'exercer, en dépit du fait que 
le gouvernement contrôle les prix des 
médicaments, décide du niveau des 
cotisations et des tarifs appUcables 
aux soins. Malgré l'existence d'une 
Uste limitée de médicaments délivra­
bles dans le cadre du système, dans 
la pratique, les pharmacies sont 
remboursées, quel que soit le 
médicament qu'elles délivrent. 
Le gouvernement qui est arrivé au 
pouvoir en 1981, a mis en place un 
programme ambitieux afin d'amé­
liorer les soins de santé en Grèce, ce 
qui a eu pour effet d'accroître le 
nombre d'hôpitaux et de créer de 
nombreux nouveaux centres 
médicaux en miUeu rural. Entre 1981 
à 1988, le nombre de médecins 
exerçant en milieu hospitalier a 
augmenté de 60% et celui des infir­
mières de 88%, tandis que les salaires 
enregistraient aussi une augmenta­
tion, destinée à rendre l'emploi dans 
le secteur public plus attractif. 
L'objectif étant d'assurer à tous des 
services de santé gratuits, plus du 
tiers des Uts d'hôpitaux privés ont été 
transférés dans le secteur pubUc en 
104-
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
1988, les taux de remboursement ont 
été abaissés et le gouvernement a 
tenté de dissuader les médecins 
d'exercer dans le secteur privé. 
Toutefois, le succès des réformes n'a 
été que partiel. 
Quant aux médicaments, les patients 
doivent supporter 25% de leurs 
coûts. Toutefois, les médicaments 
prescrits en cas de maladie chroni­
que, mentale ou dans le cas du sida 
sont gratuits. Le paiement d'une 
somme forfaitaire peu importante est 
exigé pour les soins ambulatoires et 
l'admission à l'hôpital. 
Comme l'Espagne, la Grèce a 
augmenté ses dépenses pubUques 
afin d'améliorer son système de 
soins de santé, mais elle n'est pas 
encore parvenue à introduire des 
mécanismes permettant de maîtriser 
les dépenses. 
Maîtrise des 
dépenses au sein 
des systèmes 
reposant sur 
l'assurance 
maladie 
Cinq Etats membres — la Belgi­
que, la France, l'AUemagne, le 
Luxembourg et les Pays-Bas — 
possèdent des systèmes pubUcs de 
santé basés, tant en pratique qu'en 
théorie, sur le principe de l'assurance 
soins de santé. Dans ces pays, les 
assureurs et les prestataires de soins 
sont deux entités distinctes, ce qui 
conduit à une approche différente de 
la maîtrise des dépenses. Il faut trouver des ressources pour que les 
cotisations parviennent à couvrir les 
dépenses, même lorsqu'un nombre 
important de personnes est sans 
emploi. 
Belgique 
Environ 99% de la population 
belge est couverte par l'assu­
rance maladie. Tous les services sont 
assurés sur la base d'une convention 
et les tarifs sont négociés entre les 
assureurs et les prestataires. Les 
patients paient les soins dispensés et 
sont ensuite remboursés lorsqu'il y a 
une participation aux frais. Du fait 
que les cotisations ne suffisent pas à 
couvrir les dépenses, le gouverne­
ment subventionne environ 40% des 
frais. 
Le gouvernement central exerce une 
influence considérable sur les 
dépenses de santé et a le pouvoir de 
fixer les taux de cotisations. Les 
achats d'équipements importants, les 
tarifs hospitaliers et les honoraires 
des médecins et des dentistes sont 
soumis à son approbation. Le 
gouvernement décide également de 
l'agrément des hôpitaux et des 
services dispensés contre paiement. 
Afin de maîtriser les dépenses, un 
quota a été introduit en 1983, fixant 
les jours d'occupation des lits et 
depuis 1990, ce quota est calculé sur 
la base d'une utilisation maximale, 
pour chaque domaine de soins 
spéciaUsés. Par voie de conséquence, 
le nombre de Uts a considérablement 
baissé et les hôpitaux ont été encou­
ragés à rationaliser les services et à 
transférer des Uts aux soins de longue 
durée. Bien que cette mesure n'ait 
pas eu pour effet d'aUonger les Ustes 
d'attente, eUe semble être à l'origine 
des déficits enregistrés dans la 
plupart des hôpitaux. Dans le cas des médicaments, il existe une Uste de 
médicaments recommandés par 
l'Etat et les médecins sont encou­
ragés à prescrire des produits généri­
ques. 
La Belgique possède un système 
complexe de participation aux frais 
qui repose essentiellement sur le 
non-remboursement du coût total du 
traitement. Les personnes à revenus 
modestes ne paient rien ou partici­
pent à un taux moindre, alors que les 
indépendants paient la totaUté des 
frais sans être remboursés — sauf 
dans les cas spécifiques (à hauts 
risques), où ils sont couverts par le 
système public d'assurance maladie. 
La contribution effectivement payée 
par la plupart des malades est un 
forfait dans le cas des soins hospita­
liers et des consultations auprès de 
généraUstes, somme qui est indexée 
chaque année sur le coût de la vie. En 
ce qui concerne les soins dentaires, 
les patients supportent 25% des frais. 
Quant aux médicaments, il existe six 
catégories de participations aux frais, 
allant de 25 à 100%, le paiement 
d'une somme forfaitaire étant exigé 
pour les préparations magistrales. 
Le système de contrôle n'est toute­
fois pas parvenu à maintenir la part 
des dépenses de santé dans la DIT à 
un niveau constant au cours des dix 
dernières années. 
France 
En France, comme en Belgique, 
environ 99% de la population est 
couverte par le système d'assurance 
maladie. On compte trois grands 
régimes nationaux d'assurance 
maladie, le plus important (le régime 
général), couvrant environ 75% de la 
population, est destiné principa­
lement aux travaiUeurs salariés, les 
deux autres couvrant les agriculteurs 
105 
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
et les indépendants. Les 10% restants 
sont couverts par environ 15 caisses 
de moindre importance. 
Du fait que la France consacre une 
plus grande part de sa DIT aux soins 
de santé que les autres Etats 
membres, une forte pression s'exerce 
à la fois sur le gouvernement et sur 
les caisses d'assurance maladie pour 
maîtriser les dépenses. Tous les 
prestataires de soins de santé travail­
lent dans le cadre d'une convention, 
les médecins, les dentistes et les 
hôpitaux privés (qui représentaient 
35% des lits disponibles en 1989) 
percevant en échange de leurs 
services des honoraires négociés 
avec les caisses. Bien que les 
hôpitaux pubUcs soient financés par 
les caisses d'assurance maladie, leur 
budget doit être approuvé par le 
ministère de la Santé. 
Le gouvernement exerce une 
influence considérable sur les 
dépenses, en contrôlant les hôpitaux 
grâce à un mode de planification 
appelé "la carte sanitaire", qui déter­
mine le nombre de Uts et d'équipe­
ments nécessaires au niveau local. 
Les tarifs hospitaliers, les marges des 
pharmaciens et le prix des médica­
ments font aussi l'objet d'un 
contrôle, tandis que les accords 
conclus entre les caisses et les presta­
taires doivent être ratifiés par le 
gouvernement 
Le budget des hôpitaux pubUcs est 
limité par un système de budget 
global introduit en 1983, dont 
l'objectif est de contenir le volume 
total des dépenses hopitaUères et 
d'améliorer ainsi l'efficacité du 
système. Cela a entraîné une réduc-
tion considérable de la durée 
moyenne des séjours hospitaliers 
sans allongement des Ustes d'attente, 
l'écart entre la demande et l'offre 
ayant été comblé par les hôpitaux privés. Du fait que ces derniers calcu­
lent leurs tarifs sur la base des 
services dispensés et des journées 
d'hospitaUsation, les dépenses n'ont 
pu être maîtrisées de façon notable. 
Depuis 1991, le gouvernement, fixe 
au début de chaque année, le taux 
d'accroissement des dépenses des 
hôpitaux privés. Toutefois, dans le 
cadre du système français, les 
services ne sont pas contrôlés et leur 
croissance a entraîné une augmenta­
tion de la part des dépenses dans la 
DIT. 
Les médecins sont libres d'exercer 
dans le secteur privé partout en 
France et les seules restrictions appU-
quées concernent le nombre d'étu­
diants acceptés dans les facultés de 
médecine, lequel a diminué de moitié 
entre 1975 et 1989. Il n'existe aucune 
restriction sur les médicaments et les 
traitements que les médecins généra-
listes peuvent prescrire à leurs 
patients, ces derniers étant libres à 
tout moment de choisir leur médecin. 
Dans certaines circonstances, les 
médecins ont le droit de faire payer à 
leurs patients un supplément dépas­
sant le tarif conventionné, ce qui a 
augmenté les tarifs des consultations 
d'environ 20 à 30%. 
Comme le système belge, le système 
français rembourse aux patients les 
frais qu'ils ont préalablement payés. 
En ce qui concerne les médicaments, 
les patients sont entièrement 
remboursés (pour 30% des médica­
ments), ou doivent payer 30% ou 
60% des frais (respectivement pour 
45 et 25% des médicaments). Les 
frais d'hospitaUsation impUquent le 
paiement d'un forfait journalier 
limité et dans le cas des soins 
dentaires, les patients doivent 
supporter de 20 à 25% des frais. Allemagne 
En AUemagne, environ 92% de la 
population est couverte par le 
système pubUc d'assurance maladie 
qui est géré par plus de 1 200 caisses 
distinctes, organisées en partie au 
niveau régional, en partie au niveau 
des entreprises ou des secteurs et en 
partie pour certains groupes 
spéciaux. A quelques exceptions 
près, toutes ces caisses assurent des 
prestations et des services identiques. 
Tous les soins sont assurés sur une 
base conventionneUe, de teUe sorte 
que les caisses ne possèdent pas leurs 
propres hôpitaux et n'emploient pas 
de médecins. Les honoraires des 
médecins et des dentistes sont 
négociés par les caisses d'assurance 
maladie avec les associations régio­
nales de médecins. Environ la moitié 
des hôpitaux sont publics et la plupart 
des autres sont à but non lucratif. En 
théorie, les patients sont Ubres de 
choisir leurs médecins, auxquels il 
appartient de les orienter vers les 
hôpitaux — il n'existe pas de service 
de consultations externes dans les 
hôpitaux. 
Les dépenses de santé sont relative­
ment élevées et la maîtrise des 
dépenses est un sujet de préoccu­
pation important qui a conduit à un 
certain nombre de réformes au cours 
des dernières années dans le but de 
freiner les dépenses. 
Les caisses d'assurance maladie sont 
indépendantes de l'Etat qui n'exerce 
aucun contrôle officiel sur les 
dépenses de santé. La maîtrise des 
dépenses relève par conséquent des 
caisses bien que les prestataires de 
services de santé soient également 
censés y contribuer. Le gouverne­
ment fédéral ne peut agir sur les 
dépenses qu'au travers de la législa­
tion ou de la persuasion, ce qui rend 
sa tâche difficile. 
106-
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans ta Communauté 
En ce qui concerne les hôpitaux, une 
loi générale de financement pose 
certaines conditions pour le finance­
ment fédéral, mais eUe ne limite pas 
le nombre des hôpitaux ou des Uts et 
en confie la planification aux Lander 
qui se montrent rarement désireux de 
fermer les hôpitaux. Le nombre de 
lits n'a que légèrement baissé au 
cours des années 1980. Les rétribu­
tions payées aux hôpitaux par les 
caisses d'assurance maladie consis­
tent en une somme journaUère fixe, 
auquelle s'ajoute le paiement des 
soins dispensés. Ceci a pour effet 
d'allonger la durée de séjour en 
hôpital. En outre, du fait que les 
hôpitaux ne sont généralement pas 
autorisés à assurer des soins ambula­
toires, il arrive souvent que des 
patients soient hospitalisés, même si 
cela n'est pas vraiment nécessaire, à 
seule fin que les caisses de maladie 
prennent en charge les frais encou­
rus. On encourage également assez 
peu le recours à de nouveUes formes 
de soins, de telle sorte que de 
nombreuses personnes demeurent en 
milieu hospitalier alors que les 
maisons de santé seraient à la fois 
plus appropriées et meilleur marché. 
Pour toutes ces raisons, les dépenses 
hospitalières ont eu tendance à 
augmenter de façon importante—de 
8% en 1991 et de 10% au cours des 
six premiers mois de 1992. 
Afin de contrôler le coût de la 
médecine générale, un tarif spécial a 
été introduit, Uant la croissance des 
dépenses à la croissance des revenus 
moyens. Les honoraires sont expri­
més en points, permettant de compa­
rer la valeur d'un service à ceUe des 
autres. La somme totale versée aux 
associations de médecins est alors 
répartie en fonction de ces points. (A 
titre d'exemple, la valeur de ces 
points a été modifiée en 1987 pour 
Umiter les sommes versées pour les examens médicaux et encourager les 
traitements médicaux.) 
Le nombre des médecins est peu 
contrôlé; ceux qui peuvent justifier 
de leurs compétences doivent 
d'abord être admis au sein d'associa­
tions de médecins. Les médecins 
peuvent se voir refuser l'accès à 
certains secteurs seulement s'il y a 
déjà une offre largement suffisante 
(une restriction générale ne permet­
tant l'admission de nouveaux 
médecins qu'en cas de besoin 
manifeste a été jugée anticonstitu­
tionnelle par la Cour Constitution­
nelle fédérale en 1960). Dans le 
secteur de la médecine générale, les 
dépenses ont augmenté de 7% en 
1991 et de 10% au cours des six 
premiers mois de 1992 — c'est-à-
dire considérablement plus que les 
revenus des caisses d'assurance 
maladie — en partie en raison d'une 
augmentation du nombre des 
médecins. Les soins dentaires sont 
organisés de façon analogue, les 
dépenses ayant augmenté de 10,5% 
en 1991 et de 14,5% au cours des six 
premiers mois de 1992. 
Aucun contrôle direct n'est imposé 
sur les prix des médicaments qui 
figurent parmi les plus hauts de la 
Communauté. La réforme de 
1988/89 a mis en place un système de 
prix de référence, le patient obtenant 
ses médicaments gratuitement si leur 
prix est égal ou inférieur au prix de 
référence ou contre paiement d'un 
supplément si ce prix est supérieur. 
L'industrie est donc contrainte de 
réduire les prix mais, s'il était prévu 
initialement de fixer des prix de 
référence pour 80% des médica­
ments, ceux-ci n'ont été jusqu'ici 
appliqués qu'à 35% d'entre eux. Les 
dépenses en médicaments ont 
augmenté de 10% en 1991 et de 9% 
au cours des six premiers mois de 
1992. Comme les autres Etats membres, 
l'Allemagne possède également un 
système de participation aux frais. 
Les patients doivent payer une 
somme forfaitaire pour tous les 
médicaments pour lesquels il 
n'existe pas encore de prix de 
référence. Pour les soins dentaires, 
les patients payent 50% des frais 
parfois plus, parfois moins — mais 
cette participation peut être réduite 
de 15% s'ils effectuent des contrôles 
réguliers. Le paiement d'un forfait 
journalier est exigé pour les 
14 premiers jours d'hospitaUsation. 
Il est prévu d'instaurer un système de 
contrôle budgétaire pour la période 
1993/1995, pendant laquelle l'aug­
mentation des dépenses sera indexée 
sur l'augmentation des revenus des 
caisses d'assurance maladie. Dans le 
cas des hôpitaux, les participations 
varieront selon le type de traitement 
et le système de financement fédéral 
va être modifié, afin de réduire le 
nombre de Uts. 
Le système de contrôle budgétaire 
sera également appliqué aux 
médecins et aux dentistes. A partir de 
1999, les nouveaux médecins et 
dentistes ne seront autorisés à s'ins­
taller que s'il existe un besoin, bien 
que des doutes subsistent encore 
quant à la constitutionnalité d'une 
telle restriction. Les prix des médica­
ments seront gelés jusqu'à fin 1993, 
et au cours des deux années 
suivantes, les médicaments sans prix 
de référence verront leur prix réduit 
de 5%. Des participations aux frais 
de médicaments, échelonnées en 
fonction du prix, ont été adoptées en 
1993 et, en 1994, des mesures d'inci­
tation seront introduites afin 
d'encourager une offre plus 
restreinte. La participation journa­
lière appUquée aux 14 premiers jours 
d'hospitaUsation subira également 
une augmentation. 
107 
Chapitre 7-Les systèmes de santé dans la Communauté 
Luxembourg 
Au Luxembourg, le système 
public d'assurance maladie 
couvre en principe, l'ensemble de la 
population. Le système est géré par 
une union de neuf caisses de maladie, 
toutes les prestations étant rembour­
sées sur base d'un tarif conven­
tionnel. Les honoraires des médecins 
généralistes et des spéciaUstes sont 
négociés entre les caisses de maladie 
et l'association des médecins. La 
majorité des hôpitaux sont privés. 
Chaque jour d'hospitalisation est 
facturé selon un tarif négocié, alors 
que les médecins et les dentistes 
perçoivent des honoraires pour les 
services qu'ils assurent Les caisses 
de maladie reçoivent une partici­
pation financière de l'Etat afin de 
couvrir certains cas spéciaux comme 
la tuberculose, les transplantations 
d'organes et la neurochirurgie. Par 
ailleurs, l'Etat prend en charge le 
déficit de l'assurance maladie des 
retraités. 
Les dépenses pubUques de santé 
étaient relativement élevées au début 
des années 80 (6,3% de la DIT), eUes 
ont baissé jusqu'en 1986, puis ont 
augmenté à la fin des années 80 (de 
nouveau 6,4% en 1990), malgré une 
série de mesures visant à maîtriser les 
dépenses. Les taux des cotisations 
d ' assurance maladie sont fixés par un 
règlement grand-ducal. Les services 
qui sont remboursés ou payés par les 
assurances maladie sont définis par 
des réglementations adoptées par 
l'union des caisses de maladie et 
approuvées par le gouvernement. Le 
gouvernement contrôle la construc­
tion des hôpitaux et l'achat d'équipe­
ments importants, dont il supporte de 
50 à 80% des frais. Il n'existe aucun 
contrôle du prix des médicaments. 
On enregistre, dans les hôpitaux, un 
nombre insuffisant de lits pour les soins de longue durée, et en 
revanche, un nombre excédentaire 
pour les soins de courte durée — tout 
comme en AUemagne, le système de 
forfaits journaliers encourageant 
l'aUongement des durées de séjour. 
Pour contrôler les dépenses, les 
hôpitaux doivent transférer les 
patients hospitalisés pour une longue 
durée dans des maisons de santé, 
mais l'efficacité de ce système est 
Umitée par le nombre insuffisant de 
Uts — bien que le gouvernement en 
augmente actueUement le nombre 
dans les services de gériatrie. Les 
augmentations des honoraires des 
médecins et des dentistes sont 
plafonnées au taux d'augmentation 
du coût de la vie. 
Pour influer sur les dépenses de 
médicaments, des listes de prix, 
contenant les détails des rembourse-
ments, sont transmises aux 
médecins. Les patients paient 20% 
du prix, excepté dans le cas des 
médicaments traitant des maladies 
particulières ou administrés aux 
patients en miUeu hospitaUer auquel 
cas ils sont gratuits. Pour les consul­
tations de médecins généraUstes et 
les visites à domicile, la participation 
est de 5% et les patients hospitalisés 
paient une somme journalière 
équivalente à celle réclamée en 
Allemagne. Pour les soins dentaires, 
la participation est de 20% sauf 
lorsque le patient a subi des contrôles 
annuels au cours des deux années 
précédentes. 
Le Luxembourg rencontre le même 
genre de problèmes que la plupart des 
autres Etats membres qui ont des 
systèmes de soins fondés sur l'assu­
rance, n est reconnu que le système 
doit s'adapter à de nouveaux défis, 
tels que le vieillissement de la 
population, la nécessité de recruter 
du personnel infirmier et de mainte­
nir les soins de santé à un niveau élevé, autant d'objectifs visant à 
améliorer l'efficacité du système et 
qui doivent être atteints sans entraî­
ner une augmentation importante des 
dépenses. De nouvelles mesures 
prises en 1992 visent à rationaliser 
les procédures de négociation entre 
les caisses de maladie et les presta­
taires des soins de santé, à structurer 
les caisses de façon plus centralisée 
ainsi qu'à réorganiser le système de 
financement. 
Les Pays-Bas 
Des réformes importantes ont été 
entamées au début de 1992 et 
la meilleure façon de les évaluer 
consiste à les considérer sous l'angle 
des problèmes posés par l'ancien 
système. 
Dans le cadre du système actuel, 
l'ensemble de la population est 
couverte par une assurance obliga­
toire en vertu de la loi générale sur les 
besoins médicaux exceptionnels 
(AWBZ), dans le cas des maladies 
graves et des maladies de longue 
durée. En outre, 60% de la population 
— les personnes aux revenus les 
moins élevés — doivent obUgatoi-
rement être assurés (ZFW). Dans le 
cas de ces personnes, les médecins 
généralistes sont rémunérés au 
prorata du nombre de cUents, alors 
que les spéciaUstes et les dentistes 
perçoivent des honoraires à l'acte, le 
montant des honoraires étant négocié 
entre les caisses d'assurance maladie 
et l'association de médecins. Les 
autres patients (environ 40% de la 
population) paient pour les soins 
reçus. Les dépenses de santé globales 
représentent plus de 8,5% de la DIT. 
Au cours des années 80, un certain 
nombre de mesures visant à maîtriser 
les dépenses ont été prises. Le budget 
des hôpitaux a été réduit pendant 
108-
Chapitre 7- Les systèmes de santé dans la Communauté 
plusieurs années, puis maintenu au 
même niveau en termes réels. Cela a 
permis de contenir les dépenses sans 
toutefois allonger les listes d'attente. 
De nouveUes formes de soins desti­
nées à remplacer les soins hospita­
liers, notamment les dispensaires, 
ont également été développées. Les 
limites imposées avec succès au 
nombre de dentistes et de physiothé-
rapeutes pendant un certain nombre 
d'années, ont ensuite été supprimées. 
Il s'est également avéré difficile de 
contenir les coûts des services des 
spécialistes, mais en 1989, le 
montant des honoraires a été réduit 
puis maintenu à un niveau constant 
au cours des années suivantes. 
Il a été tenté à plusieurs reprises de 
stabiUser les dépenses en médica­
ments mais sans grand succès. Dans 
le total des dépenses de santé, ceUes-
ci représentent encore celles qui 
connaissent la croissance la plus 
rapide. Des mesures visant à Umiter 
le remboursement au coût du 
médicament le moins cher pouvant 
être déUvré pour un traitement donné 
ont été prises récemment 
Avant 1992, les patients devaient 
seulement contribuer aux frais 
engendrés par les soins dentaires et 
les lunettes. 
La réforme du système néerlandais, 
initiée en 1992, a entraîné une libéra-
Usation.partieUe, en développant une 
forme de concurrence à la fois entre 
les prestataires de services et entre les 
caisses, et en décentralisant les 
prestations de soins. L'assurance 
obligatoire va être étendue à 
l'ensemble de la population pour les 
soins de santé de base en intégrant les 
services assurés par la ZFW dans le 
système AWBZ. Ceci couvrira 95% 
des services de santé. Chaque 
individu est libre de choisir sa caisse 
d'assurance maladie, tandis que les caisses, de leur côté, doivent accepter 
tout le monde et ne sont pas autorisés 
à faire payer une surprime aux 
personnes particulièrement exposées 
aux risques. 
Toutes les cotisations, calculées en 
fonction des revenus, vont être préle­
vées de façon centraUsée puis redis­
tribuées aux caisses d'assurance 
maladie en fonction du nombre 
d'assurés et du degré de risque 
présenté par ces derniers (âge, sexe, 
région où ils vivent et antécédents de 
santé). Les cotisations ont pour 
objectif de couvrir 85% des frais, les 
15% restant étant directement perçus 
par les caisses. Plus ces dernières 
parviendront à maîtriser les 
dépenses, plus la prime tendra à 
diminuer, introduisant ainsi un 
élément de concurrence. 
Les tarifs et les conditions s'appli­
quant aux services de santé vont être 
négociés avec les prestataires, le 
gouvernement fixant uniquement dès 
prix plafonds. L'assuré pourra 
bénéficier d'autres services, s'il paye 
une prime supplémentaire. Dans le 
cadre de ce système, les particuliers 
jouiront d'une certaine Uberté de 
choix et la concurrence sera encou­
ragée. 
Il est encore trop tôt pour mesurer les 
effets de cette réforme. La mise en 
place complète du nouveau régime 
d'assurance maladie a d'ores et déjà 
été reportée à janvier 1994, en raison 
de l'opposition suscitée par le fait 
que 95% des soins de santé soient 
financés dans le cadre d'un régime 
obligatoire. Certains défendent 
également l'idée que, pour maîtriser 
les dépenses, le principe de la parti­
cipation des patients aux frais engen­
drés par le traitement devrait être 
étendu, que les particuliers devraient 
avoir une plus grande rcsponsabiUté 
dans le choix de leur niveau d'assu­rance, que les cotisations proportion­
nelles aux revenus devraient être 
réduites et les primes nominales 
augmentées. 
Conclusions 
Dans tous les Etats membres, les 
dépenses de santé continuent 
d'augmenter de façon significative 
depuis 1980, bien qu'en Irlande et au 
Luxembourg leur part dans la DIT ait 
décru depuis cette date. Dans la 
plupart d'entre eux, le problème 
essentiel réside dans la maîtrise des 
dépenses. Dans chaque cas, la 
solution dépend du mode de finance­
ment et de l'organisation des soins de 
santé. 
Certains Etats membres, en particu­
lier l'Espagne, la Grèce et le Portu­
gal, continuent d'étendre la 
couverture de la population, bien que 
dans tous les pays, presque tout le 
monde soit déjà couvert. 
La maîtrise des dépenses s'exerce 
logiquement, dans les pays où il 
existe des systèmes de soins de santé 
financés par le budget de l'Etat, à 
travers un contrôle budgétaire 
sévère, afin de Umiter directement le 
nombre de prestataires et de services 
assurés. Bien que cette méthode 
puisse contribuer à une meilleure 
efficacité, elle peut également entraî­
ner des insuffisances et des listes 
d'attente plus longues, comme c'est 
le cas au Royaume-Uni. Par ailleurs, 
l'exemple du Danemark prouve que 
les autorités locales, si on leur 
accorde un certain degré d'auto­
nomie, peuvent parvenir à améUorer 
l'efficacité, en dépit des réductions 
de dépenses, et à éviter les listes 
d'attente. En général, le contrôle 
sévère des dépenses peut encourager 
le développement de nouvelles 
-109-
Chapitre 7-Les systèmes de santé dans la Communauté 
formes de soins se substituant aux 
soins hospitaliers, comme au 
Danemark et en Irlande, mais il peut 
également conduire à des déficits, 
comme en Italie, ou entrainer l'appa­
rition de pratiques visant à échapper 
aux résultats désirés, comme en 
Grèce. 
En principe, les pays ayant des 
systèmes basés sur le principe de 
l'assurance maladie n'ont pas la 
possibiUté de maîtriser les dépenses 
en limitant directement les budgets. 
Ils ont donc essayé d'agir sur les 
dépenses par le biais de la planifi­
cation, comme en France et en Belgi­
que. Dans ces pays, il s'est également 
avéré difficile de limiter le nombre de 
prestataires de soins de santé, en 
raison de la sensibilité poUtique du 
problème, et en Allemagne, en raison 
des contraintes constitutionneUes. 
Le contrôle des prix des médica­
ments est un problème que connais­
sent tous les Etats membres. Certains 
pays, comme l'ItaUe et la Belgique, 
mettent en circulation des listes de 
médicaments agréés ou non agréés, 
comme au Royaume-Uni et en 
Irlande. D'autres pays, comme le 
Portugal et l'Espagne imposent des 
contrôles administratifs sur les prix, 
alors que l'AUemagne et les Pays-
Bas définissent des prix maxima ou 
de référence. 
En général, ces tentatives n'ont 
connu qu'un succès limité, ce qui 
s'expUque en partie par la stratégie 
pratiquée par l'industrie pharmaceu­
tique (en introduisant des produits 
similaires sous une appellation 
nouvelle) et en partie du fait des diffi­
cultés administratives. Dans un certain nombre d'Etats 
membres, il devient de plus en plus 
important de savoir s'il faut procéder 
à une UbéraUsation du système et 
dans quelle mesure il convient de le 
faire. Ceci est particuUèrement vrai 
au Royaume-Uni comme aux Pays-
Bas, qui sont des pays ayant des 
systèmes de financement très diffé­
rents. 
Dans presque tous les Etats 
membres, les patients doivent 
prendre en charge une partie des 
dépenses de santé, principalement 
pour les médicaments mais aussi, 
dans certains pays, pour les soins. On 
observe une nette tendance à calculer 
la contribution du patient en pourcen­
tage, ce qui pourrait encourager la 
concurrence entre les prestataires de 
soins si le patient est libre de choisir 
(et suffisamment informé pour 
comparer l'efficacité des produits et 
les types de traitement). En revanche, 
cette tendance peut défavoriser tout 
particulièrement les personnes à 
faibles revenus ou atteints de 
maladies graves. Dans la plupart des 
cas, des exemptions sont prévues 
pour éviter de telles situations. 
En résumé, on constate donc une 
certaine uniformité dans les 
problèmes rencontrés à travers la 
Communauté et une certaine simili­
tude entre les poUtiques adoptées afin 
d'y faire face. Quant aux mesures 
radicalement nouveUes, adoptées ces 
dernières années dans certains Etats 
membres, tels que le Royaume-Uni 
et les Pays-Bas, il est encore trop tôt 
pour juger de leur efficacité. 
-110-
Chapitre 8-La protection sociale et la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale 
Chapitre 8 La protection sociale 
et la conciliation entre vie 
professionnelle et vie familiale 
La recommandation sur la conver­
gence des objectifs et politiques 
de protection sociale définit un 
certain nombre d'objectifs communs 
destinés à servir d'orientation pour 
les poUtiques des Etats membres. 
Dans le domaine de la famiUe, le 
texte communautaire recommande 
aux Etats membres d'adapter et de 
développer, si nécessaire leur 
système de protection sociale afin de 
"contribuer à lever, par des mesures 
permettant de conciUer responsabi-
Utés familiales et vie professionnelle, 
les obstacles à l'exercice par les 
parents d'une activité profession­
neUe". 
Les prestations familiales dont 
l'octroi est subordonné à une condi­
tion explicite de non-activité durable 
de la mère de famiUe sont en voie de 
disparition, car manifestement 
contraires à cette exigence de neutra-
Uté de la protection sociale à l'égard 
d'une seconde activité rémunérée 
dans le couple. Elles tendent à être 
remplacées par des prestations plus 
ciblées destinées à permettre à celui 
des parents qui le désire d'inter­
rompre momentanément son travaU 
pour élever un enfant en bas âge. Mais d'autres effets désincitatifs plus 
indirects peuvent demeurer, lorsque 
les prestations sociales sont accor­
dées sous condition de ressources: 
lorsque le plafond de revenus au-
dessus duquel les prestations ne sont 
plus accordées au taux plein est fixé 
à un niveau tel qu' il est atteint dès que 
les deux parents travaillent, même 
avec de bas salaires, le gain net de 
revenu procuré par une seconde 
activité dans le couple peut être très 
faible, surtout si l'on prend en 
compte les coûts de la garde des 
enfants en bas âge ainsi que l'aug­
mentation de l'impôt sur le revenu 
que celle-ci entraîne. 
La Commission a demandé à 
quelques chercheurs académiques de 
procéder à une comparaison systé­
matique de certains systèmes de 
protection sociale, sous l'angle défini 
ci-dessus. La comparaison a porté sur 
six pays de la Communauté (Belgi­
que, AUemagne, Espagne, France, 
Pays-Bas et Royaume-Uni) ainsi que 
sur la Suède et la Suisse (grâce à la 
collaboration de l'Association Inter­
nationale de Sécurité Sociale). Les 
premiers résultats de cette recherche 
sont présentés dans ce chapitre. Les prestations 
aux personnes 
qui élèvent des 
jeunes enfants 
Tous les pays d'Europe ont insti­
tué des prestations versées en 
cas de maternité. La situation est 
beaucoup plus contrastée en ce qui 
concerne la période postérieure à ce 
congé de maternité. 
Belgique 
En Belgique, la grossesse entraîne 
un congé rémunéré pour la mère 
salariée, d'une durée maximale de 
15 semaines. Pour percevoir cette 
rémunération, celle-ci doit avoir 
travaiUé au moins 120 jours au cours 
des 6 mois précédents (ou 400 heures 
de travail minimum en cas d'emploi 
à temps partiel). La prestation versée 
par la sécurité sociale est de 82% du 
salaire brut antérieur non plafonné 
pendant les 30 premiers jours, puis de 
75% de ce même salaire entre le 
111 -
Chapitre 8-La protection sociale et ta conciliation entre vie professionnelle et vie familiale 
31ème jour et la fin de la quinzième 
semaine (salaire plafonné à un 
niveau qui représente approximati­
vement 1,5 fois le salaire moyen des 
ouvriers de l'industrie). La femme 
salariée est protégée contre le licen­
ciement pendant toute la durée de son 
congé de maternité. 
En matière de congé parental, deux 
dispositions originales ont été intro­
duites depuis 1985 en Belgique. La 
première concerne l'interruption de 
carrière professionnelle, qui est un 
congé rémunéré qu'un salarié peut 
prendre pour différentes raisons, 
dont l'éducation d'un enfant, à 
condition d'être remplacé dans son 
emploi par un chômeur. Dans ce cas, 
les salarié(e)s en congé perçoivent de 
la sécurité sociale, pendant une durée 
variant de 1 à 5 ans, une prestation 
forfaitaire dont le montant représente 
entre 20 et 25% du salaire moyen des 
ouvriers de l'industrie, selon le rang 
de l'enfant qui motive cette interrup­
tion. Ils peuvent aussi prendre une 
interruption partieUe de carrière pour 
une période de 5 ans maximum: ils 
perçoivent alors une indemnité 
réduite de moitié s'ils ont moins de 
50 ans ou une indemnité complète 
s'ils ont 50 ans ou plus au début de 
l'interruption partieUe. 
Les salariés en situation d'inter­
ruption de carrière professionnelle 
continuent à bénéficier d'une 
couverture sociale (soins de santé, 
chômage). Pendant la première 
année (ou les trois premières si 
l'interruption est motivée par l'édu­
cation d'un enfant de moins de 6 ans), 
les cotisations retraite sont prises en 
charge par la sécurité sociale; au-
delà, il faut verser des cotisations 
volontaires pour maintenir ses droits. 
51 000 personnes ont bénéficié de 
cette interruption de carrière rémuné­
rée en 1991, dont 86% de femmes, soit 3,5% des femmes salariées en 
Belgique. 
L'autre disposition concerne les 
chômeurs. Une personne au 
chômage peut être dispensée 
d'inscription comme demandeur 
d'emploi, pour des raisons sociales 
ou famiUales, pendant une période 
comprise entre 6 mois et 1 an (renou­
velable une fois). EUe reçoit alors 
une prestation forfaitaire représen­
tant environ 18% du salaire moyen 
des ouvriers de l'industrie. Cette 
dispense d'inscription comme 
demandeur d'emploi, tout en conti­
nuant à percevoir une indemnité de 
chômage et à bénéficier de la couver­
ture sociale normalement accordée 
aux chômeurs, revient à étendre aux 
personnes en chômage le bénéfice du 
congé parental rémunéré; 41 000 
personnes en ont bénéficié en 1991, 
dont 99% de femmes. 
Allemagne 
La durée du congé maternité est de 
14 semaines en Allemagne. Les 
femmes qui ont été affiUées à un 
régime légal d'assurance-maladie 
pendant 12 semaines au moins entre 
le lOème et 4ème mois précédant 
l'accouchement peuvent bénéficier 
d'une allocation de maternité. Celle-
ci se compose de deux parties: la 
caisse d'assurance-maladie verse un 
montant maximum de 25 DM par 
jour; si la rémunération était 
supérieure, la différence est couverte 
obUgatoirement par l'employeur (ou 
à défaut par l'Etat). Le taux d'indem­
nisation est donc de 100%. Le contrat 
de travail est maintenu et la femme 
salariée doit retrouver son emploi à 
l'issue du congé. 
Une loi prévoyant un congé parental 
et une allocation parentale d'édu­
cation (Erziehungsgeld) est entrée en vigueur le 1er janvier 1986. Elle 
instituait une prestation versée, sur le 
budget de l'Etat, à l'un ou l'autre des 
parents qui renonce à, interrompt ou 
réduit son activité professionneUe 
(moins de 19 heures par semaine) 
pour prendre soin d'un enfant en bas 
âge. Depuis le 1/1/1993 cette presta­
tion est versée jusqu' à ce que l'enfant 
atteigne l'âge de 2 ans. 
L'aUocation parentale d'éducation 
est versée pendant les 6 premiers 
mois de la vie de l'enfant sans condi­
tion de ressources. A partir du 7ème 
mois, la prestation n' est versée à taux 
plein que lorsque les revenus du 
couple (ou du parent isolé) sont 
inférieurs à un certain plafond, varia­
ble selon le nombre d'enfants (90% 
du salaire moyen des ouvriers pour 
1 enfant 120% pour 3 enfants). La 
prestation à taux plein est de 600 DM 
par mois, non imposable et non 
soumise à cotisations sociales, soit 
environ 22% du salaire moyen après 
impôt des ouvriers de l'industrie. 
Elle est réduite progressivement 
lorsque le revenu du ménage dépasse 
le plafond, pour s'annuler lorsque 
celui-ci atteint environ 145% du 
salaire moyen pour les couples avec 
1 enfant. 
Dans certains Lander, cette aUoca-
tion parentale d'éducation peut être 
prolongée de 6 mois ou d'un an, 
généralement dans les mêmes condi­
tions d'octroi (sous condition de 
ressources). La personne qui perçoit 
l'allocation peut en même temps 
déposer une demande de congé 
d'éducation, au terme duquel eUe est 
censée retrouver son emploi. EUe 
conserve le bénéfice de l'assurance 
maladie et, pour le calcul des droits à 
pension, trois années de cotisations 
sont validées gratuitement pour 
chaque enfant sur une base forfai­
taire égale à 75% du salaire moyen 
de l'ensemble des salariés, ce qui fait 
-112 
Chapitre 8-La protection sociale et la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale 
que le congé d'éducation n'entraîne 
pas de perte de droits. 
En 1991, les bénéficiaires de l'aUo-
cation parentale d'éducation ont été 
au nombre de 790 000, correspon­
dant à 95% du nombre de naissances 
enregistrées cette même année en 
AUemagne. Dans 99% des cas c'est 
la mère qui a bénéficié de la presta­
tion, dont le coût total pour le budget 
de l'Etat fédéral s'est monté à près de 
6 milUards de marks. 
Espagne 
En Espagne, les femmes salariées 
bénéficient d'uncongé de mater­
nité de 16 semaines, à la condition 
d'avoir cotisé à la sécurité sociale 
pendant 180 jours au cours de l'année 
précédente. Lorsque les deux 
conjoints travaillent, les 4 dernières 
semaines de congé de maternité 
peuvent être prises par le père. La 
prestation versée correspond à 75% 
du salaire antérieur, dans la limite 
d'un plafond qui est supérieur à 2 fois 
le salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie. Le contrat de travail est 
maintenu pendant le congé. 
Les salariés qui ont un contrat de 
travail à durée indéterminée peuvent 
prendre un congé parental non 
rémunéré d'une durée maximale de 
3 ans. Toutefois seule la première 
année du congé est considérée 
comme période de cotisation effec­
tive à la sécurité sociale, pour les 
droits aux pensions de retraite ou 
d'invalidité et aux prestations de 
chômage. Le père ou la mère peuvent 
bénéficier de ce congé, au terme 
duquel ils ont la garantie de retrouver 
leur emploi. En pratique seules les 
femmes utilisent cette possibiUté et 
encore sont-eUes peu nombreuses: 
moins de 20 000 en 1991. France 
La durée du congé maternité en 
France est de 16 semaines pour 
le premier et le deuxième enfant et de 
26 semaines à partir du troisième 
enfant. Pour en bénéficier, la mère 
doit avoir été affiUée à la sécurité 
sociale pendant 10 mois avant la 
naissance de l'enfant et avoir eu un 
minimum de 1200 heures payées 
durant les 12 mois précédant la 
naissance. Pendant le congé la mère 
reçoit de la sécurité sociale une 
prestation égale à 84% du salaire 
antérieur, dans la limite d'un plafond 
qui se situe environ 20% au-dessus 
du salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie. Le contrat de travail 
est maintenu pendant le congé de 
maternité. 
Un congé parental rémunéré existe 
en France depuis 1985 sous le nom 
d'allocation parentale d'éducation 
(APE), mais seulement pour les pères 
ou les mères ayant au moins 3 enfants 
à charge dont un âgé de moins de 3 
ans. Pour percevoir cette prestation, 
il faut avoir travaillé et cotisé à la 
sécurité sociale pendant au moins 
2 ans dans les 10 années précédant la 
naissance; il faut aussi cesser ou 
avoir déjà cessé son activité profes­
sionneUe. 
Cette allocation parentale d'édu­
cation peut être versée jusqu'à ce que 
l'enfant atteigne l'âge de 3 ans; le 
montant perçu représente entre 35 et 
40% du salaire net moyen des 
ouvriers de l'industrie en France. A 
signaler que, lors de la troisième 
année du congé, la personne bénéfi­
ciaire peut reprendre son travaU à 
mi-temps tout en percevant une 
prestation réduite de moitié. Près de 
175 000 personnes ont bénéficié de 
cette prestation en 1991, parmi 
lesqueUes 97% étaient des femmes. Lorsque les bénéficiaires étaient 
salariées au moment de la naissance, 
eUes peuvent demander en outre un 
congé parental à leur entreprise 
pendant la même période. Toutefois, 
une entreprise de moins de 100 
salariés peut refuser d'accorder le 
congé lorsqu'elle considère que cela 
peut nuire à son fonctionnement Ce 
congé parental peut être accordé au 
père ou à la mère dès le premier 
enfant, à condition d'avoir au moins 
un an d'ancienneté dans l'entreprise 
avant la naissance de l'enfant Les 
personnes en congé ont alors la 
garantie de retrouver leur emploi 
lorsque celui-ci arrive à son terme. 
En 1991, près de 100 000 personnes 
(99% de femmes) ont pris un tel 
congé. 
Pays-Bas 
Aux Pays-Bas les femmes 
enceintes ont droit à un congé 
maternité de 16 semaines. Il n'y a pas 
de condition d'ancienneté dans 
l'entreprise, la seule condition pour 
que la sécurité sociale verse la presta­
tion est que la femme n'ait pas été 
déjà enceinte au moment de son 
affiliation. Si tel était le cas, 
l'employeur est tenu de verser lui-
même l'indemnité de maternité. 
La prestation reçue assure le 
maintien intégral du salaire, dans la 
limite d'un plafond supérieur à 2 fois 
le salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie aux Pays-Bas. Le contrat 
de travail n'est pas suspendu et les 
droits aux prestations (chômage, 
invaUdité, retraite) ne sont pas affec­
tés par le congé. 
Il n'existe pas, en revanche, de congé 
parental rémunéré dans le cadre du 
système légal de sécurité sociale aux 
Pays-Bas, même si de tels congés 
peuvent être accordés par certaines 
-113 
Chapitre 8-La protection sociale et la conciliation entre vlé professionnelle et vie familiale 
entreprises ou administrations. Il faut 
cependant signaler que le revenu 
minimum (Sociale Bijstand) garanti 
à toute personne par l'assistance 
sociale peut être versé aux mères de 
famille dont les revenus sont 
inférieurs au minimum de subsi­
stance, sans que ceUes-ci soient en 
pratique tenues de rechercher un 
emploi, lorsqu'elles élèvent un 
enfant de moins de 12 ans. Cette 
disposition exonérant les mères de 
famille de l'obUgation de rechercher 
un emploi est toutefois de plus en 
plus contestée et un projet de réforme 
tendant à restreindre, voire à suppri­
mer cette dispense est en cours de 
discussion au Parlement. 
Les pères et mères de famiUe salariés 
à temps plein ayant un an minimum 
d'ancienneté ont le droit de prendre 
un congé partiel non rémunéré, c'est-
à-dire de demander à ne travaiUer que 
20 heures par semaine, lorsqu'Us 
élèvent un enfant de moins de 4 ans. 
La période durant laquelle 
l'employeur est tenu d'accorder cette 
réduction d'horaires est de 6 mois. 
Royaume-Uni 
Le congé maternité se présente au 
Royaume-Uni sous une forme 
plus compliquée que dans les autres 
Etats membres. Les femmes 
enceintes qui ont travaiUé depuis plus 
de 2 ans (au minimum 16 heures par 
semaine) ou de 5 ans (au minimum 
8 heures par semaine) peuvent 
prétendre à une prestation réglemen­
taire de maternité (Statutory Mater­
nity Pay), qui leur confère le droit 
d'interrompre leur activité pendant 
les 11 semaines précédant la 
naissance et jusqu'à 29 semaines 
après celle-ci. Mais eUes reçoivent 
une prestation, payée par 
l'employeur, pendant 18 semaines 
seulement: pendant 6 semaines cette prestation représente 90% du salaire 
antérieur et, pendant les 12 autres 
semaines, elle est forfaitaire (environ 
20% du salaire moyen des ouvriers 
de l'industrie). 
Lorsque la future mère ne rempUt pas 
les conditions pour recevoir la 
prestation réglementaire de mater­
nité, elle peut prétendre à une 
allocation de maternité (Maternity 
Allowance) pendant 18 semaines, à 
condition qu' elle ait travaiUé pendant 
6 mois au cours de l'année se termi­
nant 14 semaines après l'accou­
chement. Le montant de cette 
allocation forfaitaire est un peu 
inférieur à 20% du salaire moyen des 
ouvriers. Mais, dans ce cas, le congé 
maternité ne confère aucun droit à 
retrouver son emploi lorsqu'il se 
termine. 
Il n'existe au Royaume-Uni aucune 
disposition légale en matière de 
congé parental rémunéré ou non. Des 
dispositions contractuelles existent 
cependant, mais eUes sont peu répan­
dues. Selon une enquête menée en 
1989 auprès de 1800 entreprises de 
l'industrie et du commerce, 11% 
seulement offraient un congé mater­
nité étendu au-delà du minimum 
statutaire. 
Suède 
L'organisation du congé mater­
nité et du congé parental en 
Suède est tout à fait originale et 
mérite d'être rapprochée des disposi­
tifs existant dans la Communauté. 
Le congé maternité et le congé paren­
tal sont une seule et même entité. Les 
parents du nouveau-né ont droit à 
15 mois de congé rémunéré, qui 
peuvent être utilisés soit à plein 
temps (cessation totale d'activité), 
soit à temps partiel (réduction d'horaires) jusqu'à ce que l'enfant 
atteigne l'âge de 8 ans, et qui peuvent 
être partagés entre les deux parents. 
La future mère (et eUe seule) peut 
commencer d'utiliser ce congé 
pendant les deux mois qui précèdent 
l'accouchement. 
De plus, les parents peuvent prendre 
un congé non rémunéré avec garantie 
de retrouver leur emploi jusqu'à ce 
que l'enfant atteigne l'âge de 18 
mois. Ainsi, si les parents le désirent, 
ils peuvent utiliser d'abord le congé 
non rémunéré puis les 15 mois de 
congé rémunéré, à temps plein ou à 
temps partiel 
Pendant les premiers 12 mois de 
congé parental rémunéré, la presta­
tion reçue remplace 90% du salaire 
antérieur. Pendant les 3 mois restant, 
la prestation est forfaitaire (environ 
15% du salaire moyen des ouvriers 
de l'industrie). EUe est entièrement 
payée par la sécurité sociale. En 
1991, 437 000 parents ont reçu au 
moins un jour de congé parental 
rémunéré (à comparer aux 123 400 
naissances en Suède la même année) 
et parmi ceux-ci seulement 73,5% 
étaient des femmes. La pratique du 
congé parental chez les pères de 
famille est donc relativement plus 
répandue en Suède. 
Aides à la famille 
et ressources 
du ménage 
Certaines aides financières aux 
familles dépendent de leur 
niveau de ressources, lorsqu'eUes ne 
sont versées qu' aux ménages dont les 
revenus sont inférieurs à un certain 
plafond et/ou lorsque leur montant 
est modulé en fonction des 
-114 
v^/iBài pikpnre$^La protection sociale et la conciliation entre y^ professionnelle et vie familiale 
ressources du ménage. Il n'est pas 
sans intérêt d'examiner la façon dont 
ces plafonds diffèrent ou non selon 
qu'il y a un ou deux salaires dans le 
ménage. 
Belgique 
En Belgique, le montant des 
prestations familiales ne dépend 
que du nombre des enfants et non des 
ressources des familles. Mais ce sont 
les prestations de remplacement 
(aUocation de chômage, indemnités 
d'invalidité, pensions de retraite) qui 
sont modulées en fonction du statut 
familial et de la composition du 
ménage de l'ayant droit. Les 
titulaires de droits directs bénéficient 
d'une majoration lorsqu'ils ont une 
personne adulte à leur charge. Ainsi, 
la pension de retraite est calculée sur 
la base de 60% du salaire de 
référence pour une personne seule, 
mais de 75% lorsque ceUe-ci a une 
personne adulte à sa charge. La diffé­
rence est plus importante pour les 
pensions d'invalidité: 65% avec 
personne à charge, 45% pour une 
personne seule et 40% seulement 
lorsque le titulaire de la pension vit 
avec un conjoint qui a lui-même des 
ressources. 
En ce qui concerne les aUocations de 
chômage, le privilège du "chef de 
ménage" consiste à conserver sans 
limitation de durée le régime 
d'indemnisation le plus favorable 
(60% du salaire antérieur), alors 
qu'une personne seule ne touche plus 
que 42% au bout d'un an. Lorsqu'il 
y a une autre activité rémunérée dans 
le ménage, le chômeur ne perçoit que 
55% la première année, puis 35% les 
six mois suivants, puis un montant 
forfaitaire ensuite. Une seconde 
activité rémunérée dans le couple 
entraîne donc une réduction des 
prestations. Allemagne 
En Allemagne, les prestations 
familiales (70 DM pour le 
premier enfant, 130 DM pour le 
deuxième, 220 DM pour le troisième 
et 240 DM pour chacun des enfants 
suivants) sont réduites jusqu'à un 
montant minimum de 70 DM pour le 
deuxième enfant et de 140 DM pour 
chaque enfant suivant, lorsque le 
revenu annuel net de l'ayant-droit et 
de son conjoint dépasse un plafond 
fixé à 35.800 DM pour une famille de 
deux enfants, soit environ 10% de 
plus que le salaire net moyen des 
ouvriers de l'industrie en Allemagne. 
Une seconde activité rémunérée dans 
un couple entraîne donc générale­
ment une réduction des allocations 
familiales. 
En outre, pour le calcul de l'impôt sur 
le revenu, un abattement pour enfant 
à charge (3024 DM par enfant en 
1991, 4104 DM en 1993) est opéré 
sur le revenu brut Lorsque le revenu 
est trop faible pour que l'abattement 
pour enfants à charge soit épuisé, la 
famiUe reçoit un supplément pour 
enfant à charge d'un montant 
maximum de 575 DM, qui représente 
une sorte d'impôt négatif. 
Enfin, outre les prestations d'aide 
sociale dont le montant est directe­
ment fonction du niveau des 
ressources d'un ménage, les presta­
tions logement sont accordées sous 
condition de ressources. Il faut signa­
ler toutefois qu'en cas de double 
activité, un forfait pour charges 
professionnelles assez généreux 
(2004 DM) peut être déduit deux fois 
du revenu du ménage, ce qui réduit 
assez sensiblement dans bon nombre 
de cas l'impact négatif du second 
salaire sur le montant des prestations. Espagne 
L'ensemble des prestations non 
contributives, y compris les 
prestations familiales, sont versées 
en Espagne sous condition de 
ressources. Le plafond de ressources 
pour percevoir les prestations 
familiales se situe à un niveau relati­
vement bas: environ 63% du salaire 
moyen des ouvriers de l'industrie 
pour le premier enfant, 75% pour le 
deuxième et 86% pour le troisième 
enfant Une famiUe de deux enfants 
dans laquelle les deux conjoints 
travaillent et reçoivent chacun le 
salaire minimum interprofessionnel 
(SMI) dépasse le plafond de 
ressources pour F attribution des 
prestations familiales. 
France 
En France, plus de la moitié des 
prestations versées aux familles 
le sont sous condition de ressources. 
Si les aUocations familiales propre­
ment dites ne dépendent que du 
nombre et de l'âge des enfants à 
charge, les autres prestations (aUoca­
tion pour jeune enfant versée du 
troisième mois au troisième anniver-
saire de l'enfant, complément 
familial pour les famiUes de trois 
enfants et plus sans enfant de moins 
de trois ans, aide au logement) sont 
réduites progressivement lorsque les 
revenus du ménage dépassent un 
certain plafond. 
Le montant de ce plafond varie en 
fonction du nombre d'enfants. Pour 
les ménages ayant un seul revenu, il 
représente environ 115% du salaire 
moyen des ouvriers de l'industrie en 
France lorsque la famiUe comprend 
1 enfant, 135% avec 2 enfants, 165% 
avec 3 enfants, etc. Mais il est 
intéressant de noter que ce plafond 
115 
Chapitre 8-La protection sociale et la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale 
est plus élevé lorsqu'il y a 2 revenus 
d'activité dans le couple: pour 
1 enfant, U s'étabUt aux alentours de 
150% du salaire moyen des ouvriers; 
pour 2 enfants, aux alentours de 
175% et pour 3 enfants de 215%. Un 
ménage "moyen" dans lequel les 
deux conjoints ont une activité 
rémunérée peut ainsi prétendre au 
bénéfice des prestations famiUales 
accordées sous condition de 
ressources, dès lors qu'U comprend 
au moins 2 enfants. 
Pays-Bas 
Les prestations familiales aux 
Pays-Bas sont versées indépen­
damment du niveau de ressources 
des parents. Les prestations d'assis­
tance (Bijstandswet et Toesla-
genwet) sont, elles, au contraire 
directement reliées au revenu du 
ménage. Le Toeslagemveu en parti­
culier accorde des prestations 
complémentaires aux personnes qui 
reçoivent des prestations sociales (de 
chômage, de maladie ou d'invaUdité) 
lorsque le revenu du ménage est 
inférieur au minimum de subsis­
tence, lequel est défini en relation 
avec le salaire minimum (70% du 
salaire minimum pour une personne 
seule, 100% pour un couple). Ce 
montant n'est pas modulé selon qu'U 
y a un ou deux salaires dans le couple. 
De même, l'aUocation logement est 
accordée sous condition de 
ressources (le plafond se situe 
approximativement au niveau du 
salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie), sans considération du 
nombre de revenus d'activité dans le 
ménage. Royaume-Uni 
Comme aux Pays-Bas, l'aide 
accordée aux familles du 
Royaume-Uni ne prend pas en 
compte l'existence d'une seconde 
activité rémunérée dans un couple. 
Les prestations famiUales ne dépen­
dent que du nombre des enfants. La 
garantie d'un revenu minimum aux 
personnes sans emploi ou travaillant 
moins de 16 heures par semaine 
(Income Support) s'opère sur la base 
d'un test des revenus du ménage qui 
ne dépend que du niveau du revenu. 
Il en est de même pour les prestations 
Uées au logement (Housing Benefit 
et Council Tax Benefit). 
Un principe différent gouverne le 
"Family Credit', accordé aux 
familles qui ont au moins un enfant à 
charge et un revenu, inférieur à un 
certain plafond, variable selon le 
nombre et l'âge des enfants, et dans 
lesqueUes l'un au moins des parents 
travaille au moins 16 heures par 
semaine (cette durée minimale était 
de 24 heures jusqu'en 1992). Le 
plafond de revenus en dessous 
duquel une famiUe peut bénéficier de 
cette prestation était par exemple, en 
avril 1993, de 170 Uvres par semaine 
pour une famiUe avec 2 enfants de 8 
et 12 ans (revenu net après paiement 
de l'impôt et des cotisations sociales) 
soit environ 90% du salaire moyen 
des ouvriers de l'industrie; 495 000 
familles recevaient cette prestation 
en 1993. 
Afin d'éviter que ces familles ne 
soient enfermées dans une "trappe de 
pauvreté", la prestation payée à 
travers le Family Credit est réduite, 
lorsque le revenu dépasse le seuil fixé 
pour la prestation maximale, à 
hauteur de 70% seulement de la 
différence. Ainsi pour un gain de 
revenu de 10 Uvres, la prestation 
n'est réduite que de 7 Uvres et ce supplément de revenu de 10 livres 
entraîne un accroissement du revenu 
de la famille de 3 Uvres. Mais aucune 
modulation du plafond n'est prévue 
en cas de seconde activité dans le 
couple. 
Suède 
En Suède, les deux seules presta-
tions en espèces versées aux 
familles sont les allocations 
famiUales et l'allocation logement 
Les premières ne dépendent que du 
nombre d'enfants. La seconde est 
calculée en fonction du revenu total 
de la famiUe, des coûts de logement 
et du nombre d'enfants; elle est 
versée à taux plein aux familles dont 
le revenu n'excède pas environ 50% 
du salaire moyen des ouvriers de 
l'industrie et est réduite progressi­
vement lorsque le revenu du ménage 
s'élève. Aucune modulation n'est 
prévue selon le nombre de revenus 
d'activité du couple. 
Le gain net 
procuré par un 
second salaire 
L'étude menée sur six Etats 
membres de la Communauté 
ainsi que sur la Suède a cherché à 
mesurer précisément l'impact d'un 
second salaire sur le revenu net 
disponible d'un couple (supposé 
marié), une fois que l'on prend en 
compte la variation de l'impôt sur le 
revenu que ce second salaire 
occasionne, la variation éventueUe 
des prestations sociales reçues 
(prestations familiales, aide au 
logement) ainsi que le coût éventuel 
de la garde des enfants en bas âge. 
116 
Chapitre 8-La protection sociale et la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale 
Table 24 Elasticité du revenu net disponible aux salaires bruts 
Belgique 
Atemagne 
Espagne 
France 
Pays-Bas 
Royaume-Uni 
Suède Couple sans enfant 
Faible 
salaire 
1,07 
1,07 
1,19 
1,41 
1,10 
131 
0,91 Salaire 
moyen 
0,99 
0,99 
1,03 
1,56 
1,05 
123 
1,40 Famille avec deux 
enfants de 6 et 8 ans 
Faible 
salaire 
0,99 
0,78 
2,12 
0,98 
0,99 
0,60 
0,67 Salaire 
moyen 
0,93 
0,93 
1,40 
1,01 
0,96 
0,69 
0,88 Famille avec 
un enfant de 18 mois 
Faible 
salaire 
0,73 
0,52 
0,50 
0,81 
0,56 
0,54 
0,80 Salaire 
moyen 
0,71 
0,58 
0,93 
0,93 
0,52 
0,64 
1,01 Famille avec trois 
Jeunes enfants âgés 
entre 1 et 8 ans 
Faible 
salaire 
0,61 
0,49 
0,11 
0,12 
0,53 
-0,14 
0,46 Salaire 
moyen 
0,57 
0,72 
0,64 
0,25 
0,48 
-0,11 
1,58 
Pourcentage de variation du revenu net disponible divisé par le pourcentage de variation des salaires bruis en comparant un coqpfe dan* teauet ta femme n'exetc* 
aucuns activité rémunérée et un couple où la femme travaillé: à plein temps. 
Le calcul a porté sur l'année 1991 et 
a été effectué pour différentes confi­
gurations familiales. Deux cas de fig­
ure ont été considérés: celui d'un 
ménage dans lequel l'homme reçoit 
un salaire égal au salaire moyen des 
ouvriers de l'industrie dans le pays 
considéré et où la femme soit n' a pas 
d'activité rémunérée, soit travaille à 
plein temps et perçoit le salaire 
moyen des femmes employées dans 
l'industrie; puis celui d'un ménage 
dans lequel l'homme perçoit un 
salaire égal aux trois quarts du salaire 
moyen des ouvriers de l'industrie et 
la femme, lorsqu'elle travaiUé à plein 
temps, un salaire tel qu'il reflète 
l'écart entre les salaires du premier 
quartile de la distribution des salaires 
de chaque sexe. 
Les résultats peuvent s'exprimer 
sous la forme d'une élasticité du 
revenu disponible au salaire: lorsque 
le total des salaires bruts perçus par 
un ménage augmente de 100%, de 
combien augmente le revenu dispo­
nible net? Si celui-ci n' augmente que 
de 50%, l'élasticité du revenu dispo­
nible au salaire est de 0,5; s'il 
augmente de 100%, l'élasticité est de 1,0; s'il augmente de 150%, l'éla­
sticité est de 1,5. 
Le revenu disponible qui a été calculé 
dans chaque cas s'entend après 
déduction des dépenses de logement 
de façon à pouvoir inclure parmi les 
ressources du ménage les éventueUes 
aUocations logement qu' U reçoit. Les 
ménages ont été supposés locataires 
d'un logement situé dans une grande 
métropole et dont la dimension est 
adaptée à la taille de la famiUe. Le fait 
que ces dépenses de logement soient 
identiques que la femme ait ou non 
une activité rémunérée expUque que, 
dans le cas des couples sans enfant, 
l'élasticité du revenu disponible au 
salaire soit égale ou supérieure à 1 
(tableau 1). Cette élasticité est 
d'autant plus forte que le poids de 
l'impôt (impôt sur le revenu et 
impôts locaux) est faible ou que 
ceux-ci sont peu progressifs. 
Lorsque la famille comprend deux 
enfants d'âge scolaire (6 et 8 ans) et 
que le couple ne supporte pas de coût 
pour leur garde, l'élasticité reste 
proche de 1. Dans certains cas, eUe 
est plus élevée que dans le cas précédent du fait du poids plus 
important de la dépense de logement 
Mais l'essentiel est de constater que, 
dès que les enfants ont atteint l'âge 
d'être scolarisés, l'augmentation du 
salaire en cas de seconde activité 
dans le couple conduit à une augmen-
tation quasi proportionnelle du 
revenu disponible après paiement 
des cotisations sociales et des impôts 
et réception des prestations sociales. 
Le gain net procuré par une seconde 
activité rémunérée est moindre, 
cependant, lorsque la famille 
comprend un enfant en bas âge: 
d'une part, parce que cette seconde 
activité entraîne des frais de garde 
(qui, il est vrai, peuvent être partiel­
lement pris en charge par la sécurité 
sociale ou déductibles du revenu 
imposable), d'autre part parce que 
dans certains cas eUe occasionne la 
suppression de certaines prestations 
(aide au logement notamment). 
Le même phénomène se retrouve, 
accentué, dans les famiUes de trois 
enfants en bas âge (tableau 24), mais 
on serait tenté de conclure que ce 
n'est guère surprenant, au moins 
-117-
Chapitre B -La protection sociale et la conciliation entre 
dans les pays qui ont cherché à 
favoriser le congé parental lorsque 
les enfants sont en bas âge. 
L'agencement des prestations 
sociales destinées aux familles doit 
chercher à concUier deux objectifs: 
aider les famiUes les plus démunies 
et/ou pour lesquelles la charge 
d'enfants est la plus lourde, d'une 
part, et lever les obstacles à l'exer­
cice par les deux parents d'une 
activité professionneUe, d'autre part. 
Pour atteindre ce second objectif, U 
faut en particuUer éviter de subven­
tionner durablement les familles 
dans lesquelles seul l'un des 
conjoints désire exercer une activité 
économique rémunérée. 
C'est pourquoi l'aide aux famiUes 
tend de plus en plus à ne compenser 
l'interruption d'activité d'un des 
parents que durant la première ou les 
deux ou trois premières années de 
l'enfant, c'est-à-dire pendant la 
période où les coûts de garde sont les 
plus élevés et où il est admis que 
l'enfant bénéficie le plus de la 
présence de ses parents. Les congés 
parentaux rémunérés pour les pères 
ou mères d'enfants en bas âge, tels 
qu'ils existent en Allemagne, en 
Suède et en France (pour les familles 
de trois enfants seulement) semblent 
répondre de ce point de vue à un réel 
besoin, si l'on en juge par le succès 
qu'Us connaissent II est vrai que la 
garantie de réemploi ultérieur joue un 
rôle décisif. Beaucoup de mères de 
famille préfèrent en effet maintenir 
leur activité, même si ceUe-ci ne leur 
procure provisoirement qu'un faible gain net de revenu, de crainte de ne 
pouvoir retrouver un emploi après 
quelques années d'interruption. 
L'autre problème auquel sont 
confrontés les systèmes de protection 
sociale dans ce domaine est celui de 
la fixation des plafonds de ressources 
pour le bénéfice des prestations. 
Tous les Etats membres de la 
Communauté à l'exception de 
l'Espagne versent les allocations 
familiales proprement dites à toutes 
les famiïles, même si l'AUemagne et 
la Grèce en réduisent le montant 
lorsque le revenu de la famille 
dépasse un certain montant. Mais 
pour les autres types de prestations 
famiUales, lorsqu'eUes existent, le 
test de ressources est la règle. Il s'agit 
alors d'éviter le phénomène de 
"trappe de pauvreté", dans lequel le 
gain apporté par une seconde activité 
serait annulé par une réduction de 
même ampleur du montant des 
prestations reçues. 
Cet écueil peut être évité de deux 
façons différentes: soit en réduisant 
seulement partieUement les presta­
tions reçues lorsque le revenu du 
ménage augmente (Family Credit au 
Royaume-Uni), soit en instaurant 
explicitement un plafond de 
ressources plus élevé en cas de 
seconde activité dans le ménage 
(prestations sous conditions de 
ressources en France). Mais dans la 
plupart des Etats membres, aucune 
disposition particulière ne semble 
avoir été prise pour traiter ce 
problème. 
118 
des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale: 
Chapitre 9 L'impact des mutations 
sociales et économiques 
sur les systèmes de 
protection sociale 
L'impact 
de l'évolution 
démographique 
et des mutations 
de l'emploi sur la 
protection sociale 
Les mutations démographiques et 
socio-économiques sont autant 
de défis pour les systèmes de protec­
tion sociale des Etats membres et 
nécessitent une adaptation des insti­
tutions. Ces changements ébranlent 
quatre principes de base sur 
lesquels reposait l'Etat-providence 
traditionnel: 
- un équiUbre entre les généra­
tions, 
- des mariages stables et une unité 
famiUale, 
- des emplois permanents à plein 
temps, 
- un degré limité d'interférence 
entre la vie professionnelle et 
famiUale. Les changements sont examinés dans 
les paragraphes qui suivent. Les 
graphiques 34-41 contribuent à les 
iïlustrer. 
L'équilibre entre 
les générations 
Ce premier principe est rapide­
ment battu en brèche par l'aug­
mentation de l'âge moyen de la 
population qui résulte d'un taux de 
natalité décroissant et d'une 
espérance de vie plus longue. Cette 
évolution a déjà eu un impact impor­
tant sur les dépenses en matière de 
santé et de retraite dans tous les Etats 
membres, et U est prévu qu' U aura un 
effet encore plus grand sur les 
dépenses sociales dans les décennies 
à venir. Cette situation ne peut 
qu'imposer une charge financière 
croissante aux membres économi­
quement actifs de la société, 
qui devront fournir les ressources 
supplémentaires nécessaires 
pour financer l'augmentation des 
dépenses. Une telle perspective est 
susceptible de soulever de nouveaux 
problèmes d'équité entre les généra­
tions, sources non seulement de 
problèmes financiers mais aussi 
d'éventuelles tensions sociales et 
politiques. La recommandation du Conseil 
reconnaît l'existence de ces 
problèmes et invite les Etats 
membres à adapter leurs systèmes de 
protection sociale, tout particuUè-
rement les régimes de retraite, à 
l'évolution démographique et à 
maintenir un équilibre entre les 
intérêts des personnes actives et ceux 
des retraités. ActueUement, tous les 
pays examinent avec soin la néces­
sité de redéfinir la conception d'un 
certain nombre de prestations et l'âge 
minimum d'accès à ceUes-ci — en 
particulier en ce qui concerne les 
prestations de retraite — et dans 
certains pays, des mesures ont déjà 
été prises dans ce sens. 
Outre les problèmes financiers et 
d'équité entre les générations, le 
vieillissement de la population 
soulève également d'autres 
questions, plus traditionnelles, 
portant sur l'adéquation et l'effi­
cacité. Les personnes âgées, et parti­
culièrement les femmes, sont déjà 
très exposées aux risques d'exclu­
sion sociale, du fait, par exemple, de 
revenus insuffisants, de leur isole­
ment, de handicaps physiques et de 
maladies chroniques. Les dispositifs 
existants sont souvent impropres à 
protéger les intéressés contre ces 
aléas tandis que de moins en moins 
de femmes peuvent assurer des soins 
-119-
Chapitre 9 -L'impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
Mutations démographiques et socio-économiques 
120 
Chapitre 9 -L'Impact ties mutations sociales et économiques sur tes systèmes de protection sociale 
bénévoles. Il faut trouver un juste 
compromis entre, d'un côté, la néces­
sité de maîtriser les dépenses et de 
parvenir à un équilibre financier 
entre les générations et, de l'autre, la 
nécessité de préserver les niveaux de 
vie et l'intégration sociale d'un 
nombre croissant de personnes 
âgées. 
Stabilité de la famille 
La forte augmentation des 
divorces, des séparations, des 
couples vivant maritalement et des 
naissances hors mariage mine, à son 
tour, à un rythme rapide le second 
principe de l'Etat providence tradi­
tionnel, selon lequel les mariages 
sont généralement stables et les 
familles unies. Ce phénomène 
entraîne deux conséquences princi­
pales pour les systèmes de protection 
sociale. En premier lieu, un affaibUs-
sement de l'unité famiUale signifie 
un risque accru d'exclusion sociale, 
tout particulièrement pour des 
groupes tels que les personnes âgées, 
les mères isolées et leurs enfants et 
les jeunes chômeurs. Le nombre de 
familles monoparentales a augmenté 
très rapidement à l'intérieur de la 
Communauté. 
La seconde impUcation concerne la 
question épineuse des "droits indivi­
duels" par rapport aux "droits 
dérivés" à la protection sociale. 
Comme chacun sait, les régimes 
classiques de sécurité sociale 
comprennent un large éventaU de 
"droits dérivés" liés au volume des 
cotisations versées et au statut 
professionnel du conjoint (normale­
ment l'époux) ou d'une autre 
personne dont l'ayant droit est censé 
dépendre. La disparition de la famiUe 
traditionneUe sape progressivement 
cette hypothèse. La cohabitation, les 
séparations et les divorces, les remariages, les naissances hors 
mariage, etc., représentent autant de 
problèmes pour la notion de "droits 
dérivés" dans la mesure où, dans le 
cas de relations "atypiques", l'inter­
ruption de relations à long terme et le 
début de nouvelles relations, ce n'est 
désormais plus chose faciïe de déter­
miner qui sont les ayants droit et sur 
quelles bases reposent ces droits. 
Certains Etats membres ont déjà 
avancé dans cette direction, en 
modifiant la législation s'appUquant 
à un certain nombre de prestations 
(par exemple pour les prestations 
famUiales et prestations de veuvage) 
ou en divisant les droits aux presta­
tions dans les cas de divorce. Toute­
fois, un examen plus approfondi de 
l'ensemble des droits dérivés s'avère 
nécessaire, afin de prendre en compte 
les nouveaux types de relations 
sociales. Il s'agit cependant de procé­
der lentement à ce transfert des droits 
dérivés aux droits individuels à part 
entière, afin d'éviter d'aggraver la 
situation des femmes. En pratique, la 
répartition entre hommes et femmes 
du travail rémunéré et protégé, d'un 
côté, et du travaU non protégé et non 
rémunéré de l'autre, demeure très 
inégale. Cette dernière catégorie 
d'emplois concerne encore principa­
lement les femmes pour qui U serait, 
de ce fait, difficile d'acquérir un droit 
individuel à des prestations impor­
tantes. 
Stabilité de l'emploi 
Le troisième principe de l'Etat 
providence traditionnel consiste 
en une structure stable de l'emploi, 
caractéristique d'une économie 
industrieUe en pleine croissance. Le 
ralentissement de la croissance 
économique et l'émergence d'un 
marché du travail postindustriel ont 
réduit de façon importante le nombre d'emplois stables, caractérisés par 
une relative continuité, et ont conduit 
au développement de structures 
d'emploi plus irrégulières, compre­
nant des changements fréquents de 
travail, des périodes alternées d'acti­
vité et de chômage (parfois prolon­
gées), des emplois "atypiques" (par 
exemple à temps partiel ou par inter­
mittence), par opposition aux formes 
d'emploi "typiques", etc. 
Les systèmes actuels de protection 
sociale, qui tendent à pénaUser les 
interruptions de carrière et, plus 
généralement, les personnes qui 
occupent des emplois atypiques, ont 
de grandes difficultés à faire face à 
cette évolution. Par conséquent, un 
très grand nombre de personnes, 
concernées par les nouvelles formes 
d'emploi ou au chômage, courent le 
risque de ne pas être protégées de 
façon appropriée ou de rejoindre les 
rangs de ceux que l'on appeUe "les 
nouveaux pauvres". 
Ceci constitue donc une raison 
supplémentaire pour procéder à des 
adaptations institutionnelles. La 
recommandation du ConseU invite 
tous les Etats membres à adapter 
leurs systèmes, dans ce contexte de 
mutation de l'emploi, et mentionne, 
plus spécifiquement, l'objectif selon 
lequel il faut modifier la méthode 
d'acquisition des droits à pension, 
afin de "réduire... la pénalisation des 
travailleurs salariés ayant eu une 
carrière incomplète". Il s'agira d'éta­
blir entre les systèmes de protection 
sociale, les nouvelles formes de 
l'emploi et le risque accru de 
chômage, des Uens spécifiques qui 
prennent en compte les difficultés 
des marchés européens du travail à 
fournir des possibilités de travail 
stable et continu à une force de travail 
dont l'effectif continue de croître et 
plus particuUèrement à ses membres 
les plus défavorisés. 
-121 
Chapitre 9 ~ L'Impact des mutations sociale» et économiques sur les systèmes te protection sociale 
Mutations démographiques et socio-économiques 
122-
Chapitre 9 -L'Impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale; 
Conciliation des 
responsabilités 
professionnelles 
et familiales 
Bien plus que les hommes, ce sont les 
femmes qui ont tendance à mener une 
carrière professionnelle atypique. 
Selon le quatrième principe de l'Etat 
providence traditionnel, les femmes 
étaient esentieUement inactives sur le 
plan économique et se chargeaient, 
avant tout, des tâches non rémunérées 
au sein de la famiUe. Cette situation 
assurait la pérennité d'une relation 
supposée harmonieuse entre la 
production, la natalité et la protection 
sociale, les hommes occupant des 
emplois rémunérés et cotisant pour la 
protection sociale, les femmes au 
foyer bénéficiant de droits dérivés à 
ces prestations sociales. La partici­
pation croissante des femmes au 
marché du travaU a rompu cet équiU-
bre, donnant Ueu à des tensions de 
plus en plus grandes entre les milieux 
professionnels, familiaux et la notion 
de bien-être social. A cet égard, les 
inadéquations institutionnelles 
peuvent avoir de lourdes consé­
quences: non seulement eUes tendent 
à imposer aux femmes un lourd 
fardeau (ceUes-ci doivent en effet 
travailler au foyer mais aussi au-
dehors), tout en Umitant leurs droits 
aux prestations sociales, mais eUes 
peuvent aussi les dissuader d'avoir 
des enfants, contribuant ainsi au 
déclin de la nataUté et au vieilUs-
sement de la population, avec tous les 
problèmes que cela implique et qui 
ont été présentés plus haut. 
Le travail domestique non protégé et 
non rémunéré est devenu un nouveau 
risque social dans les sociétés 
européennes, tout particuUèrement 
pour les famiUes à revenu unique, 
entraînant souvent un manque 
chronique de ressources. La recom­mandation aborde directement ces 
problèmes en invitant tous les Etats 
membres "à lever, par des mesures 
permettant de conciïier responsabi-
Utés famUiales et vie professionnelle, 
les obstacles à l'exercice par les 
parents d'une activité profession­
neUe". Là encore, l'adaptation des 
systèmes de protection sociale 
semble nécessaire dans ce secteur. 
Bien que leurs régimes de protection 
sociale soient basés sur des principes 
communs et bien que les défis à 
relever soient presque les mêmes, les 
Etats membres traitent ces problèmes 
différemment, en fonction de leurs 
propres règles institutionnelles. La 
nécessité d'une réforme institution­
nelle offre une occasion unique de 
réorienter les systèmes de protection 
sociale afin qu'ils puissent — selon 
les termes de la recommandation — 
"progresser en harmonie les uns avec 
les autres vers les objectifs fonda­
mentaux de la Communauté". Le 
point de départ de cette recherche de 
nouveUes poUtiques doit, de toute 
évidence, consister en une reconnais­
sance des différences existantes et 
des raisons de leur existence. 
Disparités entre 
les systèmes 
de protection 
sociale 
concernant les 
cas atypiques: les 
droits à pension 
La diversité d'approche des 
nouveaux problèmes par les Précisions sur le cal­
cul des prestations 
dans quelques cas 
"atypiques" 
Les situations décrites dans ce 
chapitre visent à illustrer les 
nouvelles situations qui 
dérivent des changements 
socio-démographiques et 
économiques. Ces situations 
peuvent être qualifiées 
d'"atypiques* au regard des 
tion sociale et sont susceptibles 
die révéler les éventuelles 
in^artfttatioraoe règles actuel-
lement en vigueur dans les 
Etats membres. Chaque cas a 
été défini par un osrtam nombre 
de caractéristiques démogra»; 
Les prestations nettes corxe-
srxjodant à chacun de ces cas 
"aréiques" ont été calculées 
selon les règles en vigueur au 
cours du deuxième semestre 
1992, après déduction des 
éventuelles cotisations de 
sécurité sociale et de l'impôt 
sur le revenu dont dies sont 
Ces prestations nettes ont, éft^. 
exrWes en pourcentage de la 
pension nette que percevait 
pftvtont la fw%»e période un 
ouvrier de l'industrie ayant 
cotisé sans interruption, sur la 
base <fa salaire n»yen,rjendaht 
lerion^d'anrjéœrjécessairjes 
pour acquérir les droits k une 
Dans certains cas plusieurs 
les choix effectués par les 
intéressés (notamment en ce 
qui concerné les cotisations 
volontaires). Dans ces cas on 
a calculé et^pr&enfci\Ui 
solution la plus favorableetla 
solution la moins favorable. 
123-
Chapitre 9 ^L'Impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
différents systèmes nationaux peut 
être illustrée par l'examen d'un 
certain nombre de cas, qui sont de 
nature atypique par rapport aux 
principes traditionnels sur lesquels se 
fondent les systèmes de protection 
sociale, mais qui apparaissent de plus 
en plus fréquemment. Ces situations 
couvrent un certain nombre de 
nouveaux problèmes, nécessai­
rement limités mais représentatifs, à 
savoir, en particulier: la pauvreté 
chez les personnes âgées, les inter­
ruptions de carrière pour cause de 
longue maladie, le chômage et la 
nécessité de prise en charge des 
enfants, les ruptures d'union et les 
famiUes monoparentales, et enfin 
l'emploi à temps partiel. L'étude 
examine, avant tout, l'impact de ces 
différentes situations sur les droits à 
pension dans chaque Etat membre, 
les pensions étant la principale 
prestation des systèmes de protection 
sociale contemporains. Dans chaque 
cas, le droit à pension apparaît sous 
la forme d'une valeur mensuelle 
42 Cas1 
% de la pension complète 
100 r nette (la somme perçue, en théorie, 
durant le mois de juiUet 1992), expri­
mée en pourcentage de la pension 
complète nette (pour des défini­
tions précises, voir encadré) afin 
d'évaluer la perte qui résulte 
de situations individueUes s'écartant 
de la norme. 
Cas1: 
La pauvreté chez 
les personnes âgées 
Une personne célibataire âgée 
de 70 ans, qui n'a jamais été 
mariée, qui n 'a aucune personne à 
charge, et qui n'a versé que des 
cotisations négligeables, ne bénéfi­
cie pas d'un droit dérivé à une 
pension de reversion, ne dispose que 
de ressources personnelles insuffi­
santes (c'est-à-dire inférieures au 
seuil de revenu, quel qu'il soit, 
pouvant être appliqué aux presta-
T 10Q tions versées sous condition de 
ressources). 
Bien que ce cas soit couvert dans tous 
les pays par la protection sociale, soit 
par le biais d'une assurance vieUlesse 
soit par une forme d'aide sous condi­
tion de ressources, le degré de protec­
tion assuré varie considérablement 
d'un pays à l'autre. Au Danemark, le 
barème appUqué est d'un niveau 
élevé (93% de la pension complète). 
Au Royaume-Uni et, en particuUer 
en Irlande, l'aide sociale est égale­
ment importante en termes de 
pension complète (86%), mais relati­
vement modeste par rapport au 
salaire (respectivement 31 et 35%), 
reflétant ainsi le bas niveau de la 
pension de base par rapport au salaire 
moyen. Dans les autres pays du Nord 
de la Communauté, l'aide est nette­
ment inférieure à la pension 
complète (moins de 60 %, excepté en 
Allemagne), mais relativement 
confortable par rapport au salaire 
moyen (entre 39% en AUemagne et 
49% aux Pays-Bas). Dans les Etats 
membres du Sud de la Communauté, 
le degré de protection est faible 
(33 % de la pension forfaitaire en 
Espagne, 28 % au Portugal, 23 % en 
Itatie et 11 % en Grèce) (graphi­
que 42). 
Cas 2: 
Interruption 
de carrière pour 
cause de maladie 
"1 ~Tn homme célibataire, travail-
Ksllant dans l'industrie, perce­
vant un salaire moyen, qui a occupé 
un emploi régulier pendant toute la 
période de cotisation requise pour 
acquérir un droit à la pension au 
taux normal, excepté pendant une 
124-
Chapitre 9 - L'Impact ties mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
période d'arrêt maladie de 5 ans, au 
milieu de sa carrière. 
Les longues interruptions pour cause 
de maladie ne semblent pas affecter 
le droit aux prestations de retraite. 
Dans la plupart des pays, on ne note 
aucune réduction de ce droit Les 
seuls pays dans lesquels cette perte 
est significative, mais seulement 
dans certains cas, sont le Portugal, 
l'ItaUe, l'Espagne et la Grèce, et dans 
les trois derniers pays, elle est 
inférieure à 10 % de la pension 
complète. 
Cas 3: 
Interruption 
de carrière pour 
cause de chômage ;:;43:ï^:-Cài!3, 
100 r Cas le plus favorable • Cas Je moine favorable 
% de la pension complète 
Situation identique au cas précé­
dent, mais avec une période de 
chômage de 5 ans au milieu de sa 
carrière. 
Les périodes de chômage prolongé 
entraînent des écarts légèrement plus 
importants que les longues périodes 
de maladie dans certains pays où l'on 
considère qu' eUes doivent être prises 
en compte à un titre moindre lors du 
calcul du droit aux prestations de 
retraite. Au Luxembourg et aux 
Pays-Bas, la réduction du droit à la 
pension représente environ 10 % de 
la pension complète. En Grèce, en 
Espagne et au Portugal, les périodes 
de chômage prolongé ont une 
incidence plus grande, mais seule­
ment dans certaines circonstances 
("cas le moins favorable"). Au Portu­
gal, en Grèce, en Espagne et en Italie, 
la perte est analogue à ceUe entraînée 
par une période de maladie. Dans les 
autres pays, une période de chômage 
prolongé n'a pas de répercussions 44 Cas4 
• cas te plus favorable •casIemotofawraWe 
% de la penston complete " 
120 r . 
100 h 
wm 
m 
40 
W® 
125 
(Chapitre 9 -L'Impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
notables sur le droit à la pension 
(graphique 43). 
Cas 4: 
Interruption 
de carrière pour 
élever des enfants 
Une ouvrière travaillant à plein 
temps dans l'industrie, perce­
vant un salaire moyen, mariée à un 
salarié moyen du secteur industriel 
occupant un emploi régulier, qui a 
travaillé sur une base régulière entre 
16 et 25 ans, puis est restée à la 
maison entre 26 et 35 ans pour 
s'occuper de deux enfants, et qui a, 
de nouveau, occupé un emploi 
régulier entre 36 ans et l'âge de la 
retraite. 
Dans de nombreux Etats membres, 
les interruptions de carrière pour 
élever les enfants affectent le droit 
4$ Cas 5 
* % de la pension complète 
120 r aux prensions de retraite. La perte est 
la plus importante aux Pays-Bas 
(24%), suivis de près par le 
Danemark et l'ItaUe (20-21%). En 
Belgique, elle dépasse à peine 10% 
alors qu'en Grèce (dans certaines 
circonstances), au Luxembourg, en 
France et en Irlande (sans versement 
de cotisations volontaires) eUe se 
situe entre 2 et 6%. Dans chaque cas, 
la perte résulte de l'effet conjugué du 
nombre d'années consacrées aux 
enfants qui ne sont pas pris en compte 
dans le calcul du droit à pension et 
qui font que le nombre d'années de 
cotisation est insuffisant pour acqué­
rir le droit à la pension complète. 
Dans la plupart des pays, il est possi­
ble de verser des cotisations volon­
taires durant les périodes d'inactivité 
professionneUe, mais ces cotisations 
sont généralement assez élevées et 
doivent être versées à un moment où 
le budget fanûlial est déjà grevé par 
l'entretien des enfants. Cependant, 
au Royaume-Uni, au Portugal, en 
Espagne, en Grèce et en Irlande 
Cas te plus favorable 
Cas ie moine favorable (grâce aux cotisations volontaires), 
les périodes d'inactivité consacrées 
aux enfants n'affectent pas le droit à 
la pension (graphique 44). 
Cas 5: 
Interruption 
de carrière 
pour s'occuper 
d'une personne à 
charge invalide 
¥ Tn ouvrier travaillant à plein 
C4Ltemps dans l'industrie, perce­
vant un salaire moyen, ayant occupé 
un emploi régulier entre 16 et 
40 ans, puis est resté à la maison 
entre 41 et 45 ans pour s'occuper 
d'un parent invalide, et a ensuite 
repris un travail régulier de 46 ans 
à l'âge de la retraite. 
La perte de prestations est importante 
dans un certain nombre de pays, tout 
particulièrement au Danemark 
(22 %), mais aussi en Grèce (dans 
certaines circonstances), aux Pays-
Bas, en Italie (dans certaines circon­
stances) et en Allemagne (jusqu'à 
janvier 1992, date à partir de laqueUe 
les périodes consacrées aux soins à 
une personne à charge comptent pour 
l'acquisition du droit à la pension), 
où eUe dépassait 10 %, et en Belgi­
que où eUe se situe légèrement en 
dessous de 10 %. Au Royaume-Uni, 
en Irlande et en France, elle est négU-
geable, tandis qu'au Portugal, en 
Espagne et au Luxembourg, eUe est 
inexistante. Cependant, dans ces 
trois pays, l'absence de diminution 
des prestations de retraite résulte 
davantage de la longueur de la 
période pendant laquelle l'intéressé a 
cotisé, que de la prise en compte des 
périodes d'interruption (graphi­
que 45). 
-126 
Chapitre 9 - L'Impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
Cas 6: 
Rupture d'union 
Une femme à l'âge de la retraite, 
qui est restée à la maison entre 
20 et 45 ans, mariée à un ouvrier 
travaillant dans l'industrie et perce­
vant un salaire moyen, ayant divorcé 
à l'âge de 45 ans puis ayant occupé 
un emploi régulier à plein temps 
dans l'industrie, contre une rémuné­
ration moyenne, jusqu'à l'âge de la 
retraite. 
Excepté pour l'Irlande, où l'inté­
ressée ne subit aucune perte et le 
Danemark, où elle n'est que de 2 %, 
on observe une diminution impor­
tante des prestations dans tous les 
pays. Cette diminution est due au fait 
que, pendant la période où la femme 
était mariée et ne travaiUait pas, eUe 
n'a pas versé de cotisations et ces 
années ne sont pas prises en compte 
pour le calcul de la retraite. La perte 
de prestations est la plus importante 
au Portugal (plus de 60 %) et en ItaUe 
(55 %) et la plus faible en Belgique 
(8 %), où les femmes bénéficient 
d'un droit à pension fictif durant les 
années du mariage (graphique 46). 
Cas 7: 
Un parent isolé 
Une personne à l'âge de la 
retraite, n'ayant aucun enfant 
à charge, qui a occupé un travail 
manuel à plein temps dans l'indus­
trie, percevant 75% de la rémunéra­
tion moyenne, entre 18 et 28 ans, 
puis est restée à la maison pour 
élever un enfant entre 29 et 33 ans et 
enfin, a repris un emploi à plein 
temps, percevant 75% de la rémuné­
ration moyenne, de 34 ans à l'âge de 
la retraite. 46 Cas 6 
% de la pension complete too r 
47 Cas 7 '>, 
% deb pension complote 
80 
60 r-
:im 
WÊ 
p -?NtrWrrtm MF--- a~ - r^P^&^UK - m IRU 
-127-
Chapitre 9 - L'Impact des mutations sociales et économiques sur tes systèmes de protection sociale 
48 Cas 8 
% de la pension complete 100 r Le droit à la pension complète 
n'existe qu'au Danemark et en 
Irlande, bien qu'en Irlande le cas 
étudié ici soit très rare puisque les 
femmes ont tendance à rester à la 
maison pendant des périodes 
beaucoup plus longues après la 
naissance de leur enfant (souvent de 
10 à 15 ans) et que très fréquemment, 
eUes n'acquièrent aucun droit à une 
pension. La perte de prestations est 
relativement faible (moins de 20 %) 
au Royaume-Uni, en Allemagne et 
au Luxembourg (en raison de la prise 
en compte des périodes d'inter­
ruption pour élever les enfants). Dans 
les autres pays, la perte est plus 
importante, en particuUer aux Pays-
Bas et au Portugal (où eUe se situe 
entre 40 et 50 %). (Il faut noter 
qu'une partie importante de la perte 
subie dans les pays connaissant un 
régime Ué aux revenus, résulte du fait 
que, dans l'exemple choisi, la femme 
perçoit seulement 75 % du revenu 
moyen.) (graphique 47) 
49 Cas0 
• casîeptusfavorebte 
% de ta pension complète 
100 r Cas le moins fevorable 
t0$l Cas 8: 
Rupture d'union 
et enfant handicapé 
~E The personne exerçant un 
K»i. travail manuel dans l'indus­
trie, mariée à 20 ans à un travailleur 
de l'industrie percevant une rémuné­
ration moyenne, elle-même perce­
vant 75% du revenu moyen entre 16 
et 32 ans; divorcée à 33 ans et 
restant seule avec un nouveau-né 
handicapé dont elle s'occupe à plein 
temps. 
Là encore, la perte est négUgeable 
uniquement en Irlande et au 
Danemark. EUe se situe entre 30 et 
40 % au Royaume-Uni, en France et 
en Grèce, alors qu'elle atteint 
environ 50 % ou plus dans tous les 
autres pays. Bien que l'Allemagne 
-128 
Chapitre 9 - L'Impact des mutations sociales et économiques sur les systèmes de protection sociale 
soit le seul pays où il soit possible de 
répartir entre les deux conjoints les 
cotisations versées durant le mariage 
(c'est-à-dire avant le divorce, dans le 
cas présent) et lorsque l'on compare 
les chiffres aUemands à ceux des 
autres pays, il semble que l'inté­
ressée n'en tire pas d'avantage parti-
cuUer, en grande partie parce que sa 
période d'activité professionneUe a 
été trop courte (graphique 48). 
Cas 9: 
Travail 
à temps partiel 
¥ "Tn travailleur manuel de 
v4-/'industrie percevant une 
rémunération moyenne, occupant un 
emploi régulier à plein temps entre 
16 et 28 ans, puis ayant occupé un 
emploi régulier à mi-temps, perce­
vant la moitié de la rémunération 
moyenne entre 29 et 43 ans, et enfin, 
ayant repris un emploi régulier à 
plein temps jusqu'à l'âge de la 
retraite. 
Dans la plupart des pays, une période 
de travaU à temps partiel intervenant 
au milieu d'une carrière profession­
neUe semble n'affecter que légère­
ment le droit à la pension. Cependant, 
on observe une perte — 10 % ou plus 
— en Belgique, en AUemagne, en 
ItaUe, au Luxembourg et aux Pays-
Bas, due au fait que dans ces pays, le 
droit à la pension est proportionnel 
aux revenus et se trouve donc entamé 
par une période de travaU dont la 
rémunération ne représente que la 
moitié du salaire moyen (graphi­
que 49). Droit aux soins 
de santé 
Il s'agit ici d'examiner les effets 
des situations atypiques sur le 
droit d'une personne aux soins de 
santé dans les différents Etats 
membres. En fait, dans presque tous 
les cas étudiés précédemment, le 
droit aux soins de santé n'est pas 
altéré par les situations individuelles. 
Dans tous les pays, des mesures ont 
été prises pour couvrir ce genre de 
situations, par le biais de régimes 
d'assurance maladie, d'aide publi­
que ou d'un service national de santé 
accessible à tous. Les seules situa­
tions qui né sont pas couvertes sont 
celles où une personne n'est pas 
employée de façon légale mais parti­
cipe à l'économie dite souterraine et 
n'a pas, de ce fait, versé de cotisa­
tions de sécurité sociale. Mais même 
dans ce cas, la personne peut 
éventuellement bénéficier de l'aide 
publique, dans tous les pays, si eUe 
nécessite des soins de santé. 
Conclusions 
Les principaux points qui ressor-
tent de l'analyse précédente sont 
les suivants: 
les interruptions de carrière dues 
à la maladie n'affectent que 
légèrement le droit à la pension; 
les périodes de chômage 
prolongé n'ont qu'un impact 
limité dans la plupart des pays, 
bien que, dans certains pays, 
elles aient des effets plus impor­
tants que les longues périodes de 
maladie; - le fait d'interrompre son activité 
professionneUe pour s'occuper 
des enfants au foyer a une 
incidence négative sur le droit à 
la pension dans la plupart des 
Etats membres; 
- la plupart des systèmes de 
protection sociale ne semblent 
pas couvrir adéquatement les cas 
de divorce, tout particulièrement 
lorsque s'y ajoutent certains 
problèmes (tels qu'un enfant 
handicapé) et le conjoint en 
position de faiblesse ne bénéficie 
souvent d'aucune protection 
adéquate au moment de la 
retraite; 
- les périodes de travail à temps 
partiel entament le droit à la 
pension dans une minorité de 
pays seulement; 
- la couverture des soins de santé 
ne semble pas présenter de 
lacunes importantes. 
Cependant, il existe des différences 
entre les Etats membres, à la fois en 
ce qui concerne les types de pensions 
de retraite (dans certains pays, il 
existe seulement une pension forfai­
taire, dans d'autres, une pension de 
base à laqueUe s'ajoutent diverses 
aUocations; dans certains pays, les 
pensions sont proportionneUes aux 
revenus, dans d'autres, eUes sont 
uniformes; dans certains pays, il faut 
plus de temps pour acquérir le droit à 
une pension complète, dans d'autres 
moins de temps et ainsi de suite) et 
en ce qui concerne les dispositions 
régissant le partage du droit à la 
pension entre mari et femme, ou la 
prise en compte des cotisations 
versées pendant les périodes d'inac­
tivité ou autres. En ce qui concerne 
les effets des interruptions de carrière 
et du divorce sur le droit à la pension, 
-129-
Chapitre 9~L'Impact des mutations sociales et économiques sur tes systèmes deprotectlon sociale M 
les pays peuvent être divisés en 
quatre groupes: 
- le groupe anglo-saxon, composé 
du Royaume-Uni et de l'Irlande, 
où les situations atypiques 
n'affectent que légèrement le 
droit final à la pension, mais où 
le niveau de protection est relati­
vement bas par rapport au salaire 
moyen (bien que le système 
irlandais soit légèrement plus 
généreux que le système britan­
nique); 
- le groupe Scandinave, que 
constitue actuellement à lui seul 
le Danemark, pays dans lequel 
les situations atypiques n'ont 
qu'un effet relativement Umité 
(particulièrement dans les cas de 
divorce et de temps partiel), et 
où le niveau de protection est 
relativement élevé par rapport au 
salaire moyen; 
- le groupe de l'Europe continen­
tale du nord, composé de la 
France, de l'AUemagne et du 
Benelux auquel U convient 
d'ajouter l'ItaUe où les situations 
atypiques entament le droit à la 
pension, en raison de la nature 
du système de protection sociale 
qui est Uée aux revenus, mais où 
le degré de protection demeure 
relativement élevé par rapport au 
salaire moyen; 
- le groupe ibérique, composé de 
l'Espagne et du Portugal, pays 
dans lesquels les situations 
atypiques n'ont qu'un effet 
mineur sur les pensions de 
retraite et où le degré de protec­tion est également relativement 
élevé par rapport au salaire 
moyen. Ce groupe semble réunir 
le meiUeur des deux mondes, en 
ne pénalisant pas sévèrement les 
interruptions de carrière et en 
prévoyant des pensions conforta­
bles. Cependant, il faut souUgner 
que, dans ces deux pays, la 
proportion de la force de travail 
ayant accès à un emploi stable et 
sûr est relativement réduite; les 
chiffres s'appliquant au droit à la 
pension donnés plus haut sont 
donc des montants théoriques 
qu'il est difficUe d'atteindre en 
pratique, en raison de la taille 
Umitée du marché du travail 
légal. 
Enfin, pour ce qui est des caractéris­
tiques de son système, la Grèce 
semble se situer entre le second et le 
troisième groupe. Il faut souUgner 
que l'analyse s'est ici limitée à 
examiner les effets sur le droit à la 
pension et l'accès aux soins de santé 
dans l'ensemble de la Communauté 
et n'a pas étudié la façon dont les 
systèmes de protection sociale dans 
leur ensemble couvrent les cas 
d'interruption de l'activité profes­
sionneUe et les ruptures d'union. 
Toutefois, l'analyse montre que ces 
situations ont un effet négatif, plus 
limité toutefois que celui auquel on 
aurait pu s'attendre. Il semble donc 
souhaitable de procéder à des modifi­
cations institutionnelles, afin de 
promouvoir, dans la mesure du possi­
ble, une plus grande convergence, 
dans la limite de la protection offerte, 
entre les quatre groupes de pays 
identifiés ci-dessus. 
130 
•'"%' ' .'", 
Remerciements 
Le présent rapport a été préparé avec la collaboration de: 
- Eurostat - Office statistique des Communautés européennes 
- Un réseau d'experts de la Commission composé des professeurs Jos Berghman, Ignacio Cruz Roche, Alain 
Euzeby, Maurizio Ferrera, Heinz-Dietrich Steinmeyer, Jef Van Langendonck et Gerry Whyte et des Docteurs 
Peter Abrahamson, Manuela Arcanjo, Mariana Fotaki, Pierre Hausman et Carol Propper 
- Applica sprl 
- Alphametrics Ltd 
Notes 
Sauf stipulation contraire, les données relatives à l'AUemagne se rapportent àTex-AUemagne de l'Ouest. 
SPA: Le sigle SPA signifie standard de pouvoir d'achat Des unités monétaires normalisées par les SPA servent à 
mesurer le PIB de façon à refléter le véritable pouvoir d'achat d'une monnaie sur le territoire national. Les SPA visent 
à donner une indication fiable sur le volume et la structure des biens et services destinés à une utilisation finale 
particulière, et permettent des comparaisons en termes réels du PIB et de ses composantes entre Etats membres de la 
Communauté. Voir Parités de pouvoir d'achat et PIB en termes réels, résultats de 1985, Eurostat 1985, et Comptes 
nationaux SEC, Agrégats, pubUcation annuelle d'Eurostat 
Chapitre 4: Les chiffres concernant les taux de mortaUté sont extraits de European Community Atlas of Avoidable 
Deaths, Oxford, OUP 1991. 
Les résultats présentés au sujet de Fégatité d'accès aux soins de santé sont empruntés à A. Wagstaff et E. Van Doorslaer 
(1993), Equity in the delivery of health care: methods and findings of the COMAC - HRS project, in F. Rutten, E. Van 
Doorslaer and A. Wagstaff (eds), International comparisons of equity in the finance anddelivery of health care, Oxford, 
OUP 1993. 
Les commentaires concernant l'impact de la sécurité sociale sur les revenus des ménages ont été inspirés par la lecture 
de Poverty and adequacy of social security in the EC, H. Deleeck, K. Van Den Bosch et L. De Lathouwer (eds), 
Avebury 1992. 
Chapitre 7: Les commentaires concernant les systèmes de santé des Etats membres ont été inspirés par B. Abel-Smith, 
Cost containment and new priorities in health care, Avebury 1992, par La réforme des systèmes de santé: analyse 
comparée de sept pays de l'OCDE, OCDE, Paris 1992 et par Dépenses de santé: un regard international, Rapport au 
Premier Ministre présenté par Y. Moreau, Paris 1992. Toutes les données chiffrées sont tirées de Les systèmes de santé 
dans les pays de l'OCDE, faits et tendances 1960-1991, Paris 1993. 
Chapitre 8: Les résultats présentés sont tirés d'une étude en cours de réaUsation par un réseau coordonné par le Centre 
d'Etude des Revenus et des Coûts (F) et composé de B. CantiUon (B), Dr. W. Friedrich, Dr. D. Engels et U. Kremer-PreiB 
(D), T. Lopez Lopez (E), M. Van Den Brink, Y. Grift et J. Siegers (NL), J. Ditch (UK), M. Sundstrôm (Suède) et 
P. VieUle (Suisse). 
131 
-132-
.!-„•£. ' > lï&k ' lît* }$„>A' ''^J'dfiY Y> '"%J& ->- '• ' «I ^ 'i 
Graphiques 
1 Dépenses de protection sociale par habitant et en % du PIB, 1991 41 
2 Dépenses de protection sociale et PIB par habitant, 1991 42 
3 Croissance des dépenses de protection sociale par habitant, 1980-1991 43 
4 Pension de retraite moyenne en % du PIB par habitant, 1980 et 1991 45 
5 Prestation de chômage moyenne en % du PIB par habitant, 1980 et 1991 48 
6 Montant moyen des prestations famiUales en % du PIB par habitant, 1980 et 1991 50 
7 Structure des recettes de la protection sociale, 1980 et 1991 50 
8 Nombre de ménages en dessous du seuil de pauvreté, avant et après transferts sociaux, miUeu des 
années 80 64 
9 Indicateurs d'efficacité des systèmes de protection sociale, milieu des années 80 64 
10 Dépenses correspondant aux poUtiques actives et passives d'emploi en % du PIB, 1992 68 
11 Part des mesures actives dans l'ensemble des mesures pour l'emploi et taux de chômage, 1992 68 
12 Frais de fonctionnement des systèmes de protection sociale en % des dépenses totales, 1988 83 
13 Coût du travaU et cotisations sociales des ouvriers de l'industrie, 1988 83 
14 Coût horaire moyen du travail dans l'industrie et dépenses de protection sociale par habitant dans 
les Etats membres, 1990 84 
15 Variation des dépenses de protection sociale hors prestations de chômage et croissance des 
exportations, 1980-1991 ,. 84 
16 Variation de l'emploi et dépenses de protection sociale (hors prestations de chômage), 1980-1991 85 
17 Variation de l'emploi et variations des dépenses de protection sociale (hors prestations de 
chômage), 1980-1991 85 
18 Chômage et dépenses de protection sociale (hors prestations de chômage), 1983-1991 85 
19 Variation du chômage et variation des dépenses de protection sociale (hors prestations de chômage), 
1983-1991 85 
20 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Belgique 88 
21 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Danemark 88 
22 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Allemagne 88 
23 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Grèce 88 
24 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Espagne 90 
25 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — France 90 
26 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Irlande 90 
27 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Italie 90 
28 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Luxembourg 92 
29 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Pays-Bas 92 
30 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Portugal 92 
31 Taux des cotisations de sécurité sociale et niveau du salaire dans les Etats membres — Royaume Uni 92 
-1-
/*yv 
32 Dépenses totales et dépenses pubUques de santé en % de la demande intérieure totale, 1970,1980 et 
1991 97 
33 Effectifs de la population âgée de 75 ans et plus, 1980 et 1991 98 
34 Population actuelle et projection dans la Communauté, 1960-2020 120 
35 Nombre de naissances, de mariages, de divorces pour 1000 habitants dans la Communauté, 1960, 
1970,1980 et 1991 120 
36 Taux d'activité des femmes entre 25 et 49 ans dans les Etats membres, 1983 et 1991 120 
37 Mères isolées employées, au chômage et inactives dans les Etats membres, 1987 et 1991 120 
38 Taux de chômage des hommes et des femmes âgés de plus et de moins de 25 ans dans les Etats 
membres, 1985 et août 1993 122 
39 Chômage de longue durée et de très longue durée ( 1 an, 2 ans) dans les Etats membres, 1985 et 
1991 122 
40 Travail à temps partiel par sexe dans les Etats membres, 1983 et 1991 122 
41 Taux d'activité des personnes âgées (55) dans les Etats membres, 1983 et 1991 
42 Cas 1 —La pauvreté chez les personnes âgées 124 
43 Cas 3 — Interruption de carrière pour cause de chômage 125 
44 Cas 4 — Interruption de carrière pour élever des enfants 125 
45 Cas 5 — Interruption de carrière pour s'occuper d'une personne à charge invalide 126 
46 Cas 6 — Rupture d'union 127 
47 Cas 7 — Un parent isolé 127 
48 Cas 8 — Rupture d'union et enfant handicapé : 128 
49 Cas 9 — Travail à temps partiel 128 
Tableaux 
1 Dépenses courantes de protection sociale en % du PIB, 1970-1991 42 
2 Répartition des prestations sociales par fonction, 1991 45 
3 Facteurs expUcatifs du montant total des pensions de retraite 46 
4 Facteurs expUcatifs du montant total des prestations de chômage 47 
5 Facteurs expUcatifs du montant total des prestations famiUales v 49 
6 Statut fiscal des prestations sociales dans la Communauté (JuUlet 1992) 52 
7 Cotisations prélevées sur les prestations sociales dans la Communauté (JuUlet 1992) 52 
8 Prestations reçues au moment de la retraite en % du salaire moyen des ouvriers de l'industrie 54 
9 Prestations maladie et invalidité 55 
10 Handicap — incapacité de travaU de longue durée 56 
11 Indemnités de chômage 57 
12 Prestations accordées à une jeune personne de 18 ans au chômage .* 58 
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/7U 
13 Prestations de maternité 59 
14 Prestations de parent isolé 60 
15 Prestations de veuvage 60 
16 Prestations famiUales (niveau de salaire moyen) 61 
17 Minima sociaux (JuUlet 1992) 62 
18 Dépenses consacrées en 1992 aux poUtiques du marché du travaU (% du PIB) 69 
19 Politiques sociales en faveur des personnes marginalisées au Danemark 71 
20 Eléments des programmes d'offres d'emplois 71 
21 Impôts et cotisations sociales en % du coût total du travaU, 1988 (salaire moyen dans l'industrie, 
ouvrier céUbataire). 82 
22 Impôts et cotisations sociales en % du coût total du travail, 1988 (salaire moyen dans l'industrie, 
ouvrier marié avec deux enfants et conjoint non actif) 83 
23 Dépenses publiques de santé en pourcentage des dépenses totales 99 
24 Elasticité du revenu net disponible aux salaires bruts 117 
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ISSN 0254-1491 
COM(93) 531 final 
DOCUMENTS 
FR 05 
N° de catalogue : CB-CO-93-570-FR-C 
ISBN 92-77-60261-9 
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1^2985 Luxembourg