Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission 'Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale'"

(2003/C 256/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission européenne "Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale" (COM(2003) 34 final);

vu la décision de la Commission, en date du 30 janvier 2003, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, paragraphe 1 du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau du 11 février 2003 de charger la commission de la politique de cohésion territoriale de l'élaboration de cet avis;

vu son avis sur "La structure et les objectifs de la politique régionale européenne dans le contexte de l'élargissement et de la mondialisation: ouverture du débat" (CdR 157/2000 fin)(1);

vu son avis sur la communication de la Commission européenne "Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale" (CdR 74/2001 fin)(2);

vu son avis sur la communication de la Commission européenne "Premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale" (CdR 101/2002 fin)(3);

vu le projet d'avis (CdR 391/2002 rév.) (rapporteur: M. Schneider, secrétaire d'État (DE-PPE)) adopté par la commission de la politique de cohésion territoriale le 30 avril 2003;

Considérant ce qui suit:

1) que le "Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale" constitue un pas supplémentaire vers la préparation des propositions relatives à la définition de la politique européenne de cohésion après 2006 dans le contexte de l'élargissement de l'UE;

2) que ce rapport met à jour l'analyse de la situation et des tendances apparues dans les États membres et les régions ainsi que les principaux thèmes du débat sur l'avenir de la politique de cohésion;

3) que le Comité des régions est invité à réexaminer les propositions formulées dans ses précédents avis à la lumière des conclusions du deuxième rapport d'étape, à les développer et à les adapter à l'état actuel des débats;

4) que pour réaliser cette évaluation, le critère de référence reste l'objectif fixé à l'article 158 du traité CE: renforcer la cohésion économique et sociale afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté; que la réduction des écarts entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées constitue en outre le moyen le plus efficace pour renforcer le rôle des collectivités locales et régionales dans l'Union européenne;

5) que dans son deuxième rapport d'étape, la Commission européenne procède à une actualisation des données relatives à l'évolution économique et sociale dans les régions des États membres actuels, mais aussi des pays candidats; que l'analyse des données disponibles montre clairement que la définition des politiques structurelle et régionale devront rester une tâche commune des États membres, des collectivités locales et régionales et de l'Union européenne; comme le suggère le deuxième rapport d'étape de la Commission européenne, il faut par conséquent refuser la renationalisation de cette politique. Il est donc indispensable de poursuivre la politique régionale européenne pour les régions moins développées et de prévoir une nouvelle politique régionale pour les autres,

a adopté à l'unanimité le présent avis lors de sa 50e session plénière des 2 et 3 juillet 2003 (séance du 2 juillet).

Le Comité des régions

1. Analyse de la situation et évolution

1.1. souligne que l'accroissement sans précédent des disparités économiques au sein de l'Union en raison de l'élargissement constituera le défi principal posé à la politique européenne de cohésion à partir de 2006; il importe plus particulièrement de permettre aux citoyens de l'Union de plus en plus nombreux à vivre dans des régions dont le revenu par habitant est largement inférieur à la moyenne communautaire de participer au processus d'évolution de l'Union dans son ensemble, qu'ils vivent dans un "ancien" ou dans un "nouvel" État membre;

1.2. constate que si l'écart entre les États membres de l'UE s'est réduit, les disparités régionales se sont en revanche aggravées dans ces États; pour le Comité des régions, cela démontre une fois de plus qu'il est impératif d'exiger que les collectivités locales et régionales soient largement associées à la définition et à la mise en oeuvre de la politique de cohésion, celle-ci devant tenir compte, notamment, des recommandations contenues dans le schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC), adopté à Potsdam en mai 1999;

1.3. parvient à la conclusion que la phase de ralentissement de la croissance constatée en 2000 aura vraisemblablement des répercussions supérieures à la moyenne dans les régions les moins favorisées de l'UE, ce qui met en évidence l'importance croissante que revêt la politique européenne de cohésion en période de crise pour améliorer la compétitivité de ces régions, permettre un développement plus polycentrique de l'espace communautaire et renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne;

1.4. estime qu'il convient d'inscrire au tableau des succès de la politique de cohésion le fait que l'impact du ralentissement économique en termes d'emploi a été plus faible, notamment en raison du soutien apporté par les Fonds structurels, et que les disparités régionales en termes de taux de chômage ont continué de se réduire dans l'actuelle UE; ce point positif ne saurait cependant faire oublier que le taux de chômage reste anormalement élevé dans de nombreuses régions et localités de l'UE et que des efforts supplémentaires devront être consentis aussi dans les futurs États membres pour stimuler le taux d'emploi et atténuer l'impact des mutations structurelles inévitables;

1.5. estime donc que les conclusions de l'étude sur l'impact de la politique européenne de cohésion confirment les points de vue exprimés jusqu'à présent par le Comité des régions, plus particulièrement le fait que les interventions au titre des fonds structurels, principalement dans le cadre de l'Objectif 1, ont permis d'augmenter sensiblement la croissance et que l'écart de revenus entre les régions de l'Objectif 1 et la moyenne communautaire s'est réduit de 3 points de pourcentage depuis 1989;

1.6. parvient à la conclusion que dans le même temps, il apparaît toutefois clairement que se sont surtout les facteurs déterminant la compétitivité d'une région qui sont particulièrement peu développés dans les régions les plus défavorisées; aussi, outre les investissements dans le capital physique et l'infrastructure qui s'imposent de toute urgence, la définition de la future politique de cohésion devra-t-elle davantage prendre en compte la formation, la force d'innovation et la productivité; insiste sur l'importance que toutes les politiques sectorielles caractérisées par une forte incidence régionale contribuent à l'objectif de cohésion;

1.7. demande de prévoir des mesures transitoires appropriées, en fonction de la configuration future des aides et des objectifs, pour toutes les régions qui connaissent des problèmes structurels et ne seront plus reconnues en tant que telles pendant la prochaine période de programmation;

1.8. confirme que, pour être crédible, la politique régionale et de cohésion doit disposer de ressources financières suffisantes et considère par conséquent que l'hypothèse de lui consacrer 0,45 % du PIB de l'UE constitue une base de discussion acceptable;

2. Les priorités de la future politique

est d'avis que l'état des débats décrit par la Commission permet d'identifier quatre domaines d'action prioritaires:

- les interventions dans les régions les moins développées ou connaissant des problèmes structurels,

- les actions en dehors des régions en retard de développement,

- la promotion de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale,

- la simplification de la gestion.

2.1. Les régions les moins développées

2.1.1. souligne que pratiquement toutes les contributions transmises à la Commission se prononcent en faveur de la promotion des régions les moins développées; s'agissant des critères d'éligibilité à utiliser pour définir ces régions, la plupart des positions sont en faveur du maintien du critère actuel, à savoir 75 % de la moyenne du PIB par habitant mesuré en parité de pouvoir d'achat au niveau NUTS II, tout en continuant à prendre en compte les désavantages structurels des régions ultrapériphériques et à densité extrêmement faible de population indépendamment du PIB de celles-ci en neutralisant l'"effet statistique". À cet égard, il convient de tenir compte du plafond des ressources propres du budget de l'UE;

2.1.2. part du principe que la définition actuelle du contenu de l'objectif 1 est suffisamment flexible pour englober des priorités communautaires telles que le processus de Lisbonne et de Göteborg en faveur de l'emploi, de la réforme économique, de la cohésion sociale et du développement durable; il convient toutefois de veiller à ce que cette flexibilité ne soit pas compromise par la future définition du droit de concurrence;

2.1.3. demande donc expressément que le futur objectif 1 couvre les zones suivantes:

2.1.4. les régions dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant atteint au maximum 75 % de la moyenne communautaire (dans l'UE des 25), les régions victimes de l'effet statistique, les régions présentant des handicaps particuliers, les régions à densité de population extrêmement faible et les régions ultrapériphériques, indépendamment du PIB de celles-ci;

les régions pour lesquelles il y a lieu de prévoir un régime transitoire approprié (phasing out), dans la mesure où elles auront dépassé le seuil des 75 % (dans l'UE des 15) à la fin de la période de programmation en raison de leur développement positif;

par ailleurs, il y a lieu de garantir, au titre du Fonds de cohésion, une aide substantielle à caractère transitoire, décroissante et limitée dans le temps aux États qui, en raison de l'effet statistique, dépassent les 90 % de la moyenne communautaire;

2.1.5. tient à souligner sans ambiguïté que cette position tient compte des défis qui découlent de l'élargissement de l'UE; il est impératif de trouver des solutions idoines tant pour aider les pays candidats que pour résoudre les problèmes qui subsistent dans les régions de l'actuelle UE; la future politique de cohésion ne doit pas désavantager les régions les plus défavorisées dans les États membres actuels; en particulier, la politique de cohésion dans les nouveaux États membres ne devrait pas être financée uniquement au détriment des régions qui bénéficient actuellement des aides, qui ne peuvent pas assumer une mutation structurelle par leurs propres moyens;

2.1.6. souligne également que l'effet dit statistique est un problème spécifique des régions les moins développées; selon les dernières données fournies par la Commission, dix-huit régions comptant 21 millions d'habitants et faisant actuellement partie des régions de l'objectif 1 seront exclues de cet objectif du seul fait de la baisse de la moyenne du PIB par habitant dans l'Union élargie; parmi elles, on trouve des régions de Belgique, de Grande-Bretagne, de Finlande, d'Italie, d'Autriche, du Portugal et d'Espagne ainsi que presque toutes les régions de l'est de l'Allemagne éligibles à l'Objectif 1; les habitants de ces régions pourraient avoir le sentiment que l'élargissement est financé à leurs dépens;

2.1.7. soutient la Commission européenne, qui mentionne à plusieurs reprises ce problème spécifique et se montre favorable à la mise en place d'un dispositif équitable; pour des raisons d'égalité de traitement et des raisons liées à la législation sur les aides, il y a lieu de trouver une solution dans le cadre du futur objectif 1 et des règles d'éligibilité qui y seront liées; le règlement en vigueur sur les fonds structurels prévoit déjà, pour la période de programmation en cours, un traitement spécifique pour les régions de l'objectif 1 qui connaissent des problèmes particuliers; il convient dès lors d'intégrer dans le règlement qui entrera en vigueur à partir de 2007 des dispositions aux termes desquelles les régions qui dépassent le seuil des 75 % du seul fait de la baisse de la moyenne du PIB par habitant dans l'Union élargie conservent leur statut de région de l'objectif 1; le bien-être régional resterait un critère de répartition des aides au titre de l'objectif 1 entre les régions éligibles et contribuerait, au-delà de l'intensité de l'aide par habitant, à une répartition différenciée et cependant équitable des moyens, sans remettre en cause le montant maximal de l'aide fixé par les instances politiques au plus haut niveau; il convient en outre de garantir que ces régions gardent leur statut de région subventionnée conformément à l'article 87, paragraphe 3, lettre a) du traité instituant la Communauté européenne et peuvent ainsi continuer à bénéficier d'aides État en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a) du traité instituant la Communauté européenne;

2.2. Les actions en dehors des régions les moins développées

2.2.1. soutient la Commission européenne qui estime nécessaire de prendre des mesures en dehors des régions les moins développées et recommande expressément dans ce contexte d'améliorer les instruments actuels, notamment dans un souci d'efficacité des procédures administratives et du contrôle financier, pour en favoriser et en décentraliser la mise en oeuvre; demande par conséquent la mise en place à partir de 2007 d'un nouvel objectif 2 pour l'ensemble des régions non éligibles à l'objectif 1;

2.2.2. il convient également de prendre en compte la situation spécifique des régions frontalières limitrophes d'une nouvelle zone de l'Objectif 1 et susceptibles de perdre le bénéfice de l'aide au titre de l'Objectif 2 et de l'Objectif 3. Une attention particulière devrait être accordée à ces régions frontalières, à tout le moins au cours de la première période de programmation après 2006, dans le cadre des nouveaux objectifs ou d'Interreg;

2.2.3. rappelle que les interventions communautaires dans ce domaine visent essentiellement à renforcer la compétitivité des régions conformément aux objectifs politiques de l'Union définis dans les conclusions des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg; seule une contribution de l'Union efficace et orientée vers une valeur ajoutée communautaire permettra d'engager de manière décisive les réformes structurelles qui s'imposent pour améliorer la compétitivité, l'innovation, la flexibilité et la croissance, comme le prévoit la stratégie de Lisbonne;

2.2.4. indique par souci de clarté que les deux options fondamentales qui rentrent en ligne de compte pour la définition de la future politique structurelle de l'UE dans ce domaine sont les suivantes:

2.2.5. d'une part, nombreux sont ceux qui estiment que le niveau régional reste le plus approprié pour la conception et la gestion des interventions; l'avantage de cette option est qu'elle permettrait d'assurer dans une large mesure la continuité de l'aide, de prendre en compte la composante territoriale et d'assurer la compatibilité avec le droit européen en matière de concurrence et les instruments nationaux de politique structurelle;

2.2.6. d'autre part, l'on examine la possibilité de faire de facteurs déterminant la compétitivité tels que l'accessibilité, la diversification des structures de production, la société de la connaissance, l'innovation, la recherche et le développement, l'environnement, l'emploi, l'insertion sociale ainsi que la formation et la formation tout au long de la vie, des priorités thématiques indépendantes à l'échelle communautaire; l'avantage de cette option est que l'Union pourrait réagir avec une grande flexibilité aux problèmes économiques et sociaux qui se posent en dehors des régions les moins développées, lorsque cette intervention est indispensable conformément au principe de subsidiarité et apporte le maximum de valeur ajoutée communautaire; il faudrait toutefois clarifier au préalable les problèmes relatifs à la législation sur les aides et la question de la cohérence avec les efforts des États membres en matière de politique structurelle. À cet égard, les prescriptions communautaires devraient se limiter, dans toute la mesure du possible, à la définition des objectifs, afin de laisser aux régions suffisamment de marge de manoeuvre pour fixer elles-mêmes les priorités de leurs politiques structurelles;

2.2.7. est d'avis, dans ce contexte, qu'une approche plus thématique serait compatible avec le niveau régional s'il jouait un rôle central dans la définition des priorités et la mise en oeuvre des programmes de l'objectif 2 et si ces priorités étaient basées sur des critères territoriaux et thématiques clairement définis au niveau communautaire; contrairement aux régions de l'Objectif 1, les régions éligibles à l'Objectif 2 ne devraient pas être sélectionnées sur la base du PIB mais bien d'autres critères, tels que la démographie, la faible densité de population, le taux de chômage, le niveau de formation et d'éducation, la compétitivité de la région concernée (p. ex. les conditions-cadres concernant la création d'entreprises et les PME), l'innovation, la diversité des activités économiques et la densité industrielle;

2.2.8. invite la Commission européenne à procéder, dans le troisième rapport sur la cohésion, à un examen plus approfondi des différentes options possibles pour la définition future de la politique de cohésion en dehors des régions les moins développées; considère que la part des fonds destinée au nouvel objectif 2 doit être adéquate et qu'il faudrait, dans ce contexte, accorder une attention particulière aux territoires souffrant de handicaps spécifiques comme les régions de montagne, les îles, les régions rurales difficiles d'accès et les régions à faible densité de population;

2.2.9. insiste sur le fait que les questions urbaines revêtent à cet égard une grande importance pour la cohésion économique et sociale de l'Europe et rappelle la formulation de la Commission européenne, qui constate dans son deuxième rapport sur la cohésion que "la question urbaine ... est au coeur des mutations économiques, sociales et territoriales";

2.2.10. espère donc que les actions prévues dans les zones urbaines pourront également bénéficier d'aides au titre des fonds structurels; en font partie les mesures prévues dans le cadre du processus de Lisbonne, les mesures qui visent à une meilleure convergence au sein des régions urbaines ainsi que les mesures visant à une meilleure cohésion sociale;

2.2.11. estime que des efforts similaires doivent être réalisés dans le secteur rural, en particulier dans les zones souffrant de handicaps naturels spécifiques comme les zones de montagne, ainsi que pour le maintien de relations efficaces entre les régions urbaines et les régions rurales, en évitant tout effet d'insularisation et de marginalisation des espaces ruraux face à la pression urbaine et infrastructurelle; à cet égard, il est indispensable de coordonner étroitement les orientations futures de la politique structurelle de l'UE d'une part et celles d'un certain nombre de politiques ayant un fort impact territorial (activités agricoles et forestières, transports, urbanisme, recherche et innovation, emploi et formation, concurrence, etc. ) d'autre part.

2.3. La coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale

2.3.1. Dans un grand nombre de ses avis, le Comité des régions a souligné l'immense valeur ajoutée communautaire des mesures de coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale, et les informations fournies dans le deuxième rapport d'étape le confortent dans son opinion; il est toutefois urgent de simplifier la gestion des programmes et projets dans ce domaine afin d'éviter à l'avenir les retards intervenus au cours de l'actuelle période de programmation;

2.3.2. apporte son soutien à la Commission concernant le développement d'une véritable approche stratégique qui englobe tous les aspects de la mise en réseau, à l'échelle européenne, des régions, localités et entreprises, et offre la possibilité de réaliser des projets communs et de profiter mutuellement des expériences acquises; il convient de poursuivre la mise en réseau à l'échelle européenne et de lui accorder la plus grande priorité;

2.3.3. espère que les initiatives communautaires seront maintenues en tant qu'instruments servant des objectifs particuliers d'importance européenne; mais elles ne devraient rentrer en ligne de compte que pour les actions qui ne peuvent être couvertes par des programmes cibles, présentent une haute valeur ajoutée européenne et exigent une approche à l'échelle européenne, par exemple Interreg, une initiative qui a fait ses preuves et devrait par conséquent bénéficier d'une dotation financière suffisante;

3. La simplification de la gestion

3.1. a demandé, dans son avis du 10 octobre 2002 (CdR 101/2002 fin(4)), que les procédures d'octroi des aides à finalité régionale soient simplifiées et qu'il soit procédé, dans le respect du principe de subsidiarité, à une différenciation précise des rôles entre la Commission, les États membres et les régions; réaffirme la nécessité d'intégrer les différents instruments d'intervention actuels (objectif 2, objectif 3, etc.), toujours sur une base régionale; enfin, appelle à une meilleure coordination de l'ensemble des politiques communautaires et instruments financiers avec la politique de cohésion économique et sociale; des propositions concrètes en la matière seront présentées dans le rapport de prospective sur la simplification des Fonds structurels après 2006;

4. Autres procédures

4.1. est invité à continuer de jouer un rôle actif dans le débat sur la définition de la politique européenne de cohésion après 2006; aussi le Comité devrait-il prendre des initiatives à l'égard de la Commission, du Parlement et du Conseil, afin de diffuser les conclusions du rapport de prospective sur la simplification administrative et l'avis obligatoire sur le deuxième rapport d'étape et, partant, gagner à un stade précoce de nouveaux alliés à la défense des intérêts régionaux et locaux dans ce secteur essentiel de la politique communautaire;

4.2. il y a lieu d'inviter la Commission à poursuivre le vaste débat sur la future politique de cohésion, à l'approfondir avec le troisième rapport sur la cohésion qui sera soumis fin 2003 et à présenter, au plus tard pour la fin de l'année 2004, des propositions de règlement concrètes définissant la future politique de cohésion; les négociations au Conseil et au Parlement devraient être achevées en temps utile pour qu'il soit encore possible d'élaborer et d'adopter les plans et programmes en 2006 et éviter que des retards ne se produisent à nouveau au début de la nouvelle période de programmation.

Bruxelles, le 2 juillet 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 148 du 18.5.2001, p. 25.

(2) JO C 107 du 3.5.2002, p. 27.

(3) JO C 66 du 19.3.2003, p. 11.

(4) JO C 66 du 19.3.2003, p. 11.