RAPPORT DE LA COMMISSION

Rapport final de l'enquête sectorielle sur les mécanismes de capacité

1. Introduction

La stratégie pour l’Union européenne de l’énergie vise à garantir que les consommateurs européens disposent d'une énergie sûre, propre et à des prix raisonnables. Malgré des avancées importantes vers la réalisation de ces objectifs, la sécurité de l'approvisionnement en électricité suscite une préoccupation de plus en plus grande dans un nombre croissant d'États membres. Pour prévenir d'éventuelles pénuries d'électricité, certains États membres ont instauré, ou prévoient d'instaurer, différents types de mécanismes de capacité. Ces mécanismes devraient rémunérer les producteurs d’électricité et d’autres fournisseurs de capacité, tels que les opérateurs d'effacement, pour qu'ils soient disponibles en cas de besoin.

Le soutien public apporté aux fournisseurs de capacité risque de créer des distorsions de concurrence sur le marché de l'électricité et il constitue, en principe, une aide d'État. Les mécanismes de capacité n'octroient souvent des subventions qu'aux fournisseurs de capacité nationaux, ignorant la valeur des importations et faussant les signaux d'investissement. Cela signifie qu'un grand nombre des avantages liés à un marché intérieur de l'énergie ouvert et bien connecté sont perdus et que les coûts sont alourdis pour les consommateurs. Ces mécanismes favorisent aussi parfois certaines technologies ou certains acteurs du marché sans justification objective, ou empêchent les nouveaux entrants concurrentiels de se lancer sur le marché de l’électricité. Cela fausse la concurrence, risque de compromettre la réalisation des objectifs en matière de décarbonisation et pousse à la hausse le prix de la sécurité d'approvisionnement. Le 29 avril 2015, la Commission a donc lancé une enquête sectorielle dans le domaine des aides d'État afin de mieux cerner la nécessité, la forme et l'incidence sur le marché des mécanismes de capacité.

Le présent rapport final expose les principales conclusions de l'enquête; de plus amples détails figurent dans le rapport joint en annexe. Il fournit des indications sur les situations dans lesquelles les mécanismes de capacité contiennent un élément d'aide d'État et sur la manière dont la Commission juge les mécanismes de capacité au regard des règles relatives aux aides d'État. En appliquant ces règles, la Commission vise à garantir que les États membres n'introduisent des mécanismes de capacité que lorsque ceux-ci sont nécessaires et qu'ils le font de manière telle que le marché intérieur de l'énergie ne se trouve pas compartimenté en marchés nationaux, au détriment des consommateurs et, potentiellement, des objectifs relatifs au climat.

Lors de l'enquête sectorielle, les services de la Commission ont concentré leur examen sur le marché de l'électricité de onze États membres ayant déjà introduit des mécanismes de capacité ou envisageant de le faire. Ils ont recueilli un grand nombre d’informations auprès des États membres, des régulateurs de l'énergie, d'associations et d'acteurs du marché, au cours de réunions et au moyen de deux séries de questionnaires adressés à plus de 200 parties prenantes. Le 13 avril 2016, la Commission a publié un rapport intermédiaire de l'enquête sectorielle aux fins d’une consultation publique. Le présent rapport tient compte des 114 réponses reçues à la suite de la publication du rapport intermédiaire.

Le présent rapport et les annexes qui l'accompagnent sont présentés en même temps qu'un ensemble de propositions législatives, dans le cadre des travaux visant à créer, au sein de l'UE, une union de l'énergie dotée d'une politique clairvoyante en matière de changement climatique. Cet ensemble comprend des propositions législatives pour améliorer la structure et le fonctionnement des marchés de l'électricité de l'UE (l'«initiative sur une nouvelle organisation du marché»), notamment des propositions pour améliorer les politiques nationales d’adéquation de la production qui s'appuient sur les conclusions de l'enquête sectorielle et qui, avec le temps, devraient réduire la nécessité de recourir à des mécanismes de capacité pour garantir la sécurité de l'approvisionnement.

2. Préoccupations concernant la sécurité de l'approvisionnement

2.1. L'UE connaît-elle aujourd'hui un problème de sécurité de l’approvisionnement en électricité?

Depuis le début de la crise économique et financière en 2008, la demande en électricité dans l'UE a diminué. Simultanément, la capacité de production installée totale a continué d’augmenter. Les marges de capacité se sont donc accrues et, depuis 2010, les flambées des prix sur les marchés de l'électricité sont devenues moins fréquentes. L'enquête sectorielle a confirmé que les pénuries de capacité qui entraînaient des coupures d'électricité pour les consommateurs en raison d'une production insuffisante ont été extrêmement rares ces cinq dernières années. En d'autres termes, l'UE dans son ensemble connaît actuellement une situation de surcapacité.

Toutefois, la situation varie beaucoup d'un État membre à l'autre. Certains États membres semblent confrontés à de réelles difficultés, d'ampleurs et de durées variables, en termes de sécurité d'approvisionnement, tandis que d'autres rencontrent des problèmes de sécurité d'approvisionnement spécifiques, au niveau local, en certains points de leur territoire. De plus, un nombre considérable de centrales existantes vont être progressivement fermées dans les prochaines années. Certaines centrales arrivent au bout de leur durée de vie opérationnelle, d'autres ne peuvent pas respecter les nouvelles normes environnementales et normes d'émissions, d’autres encore seront fermées en raison de choix nationaux en matière de politique énergétique (par exemple, élimination progressive de l'énergie nucléaire en Allemagne).

Plus généralement, le secteur européen de l'électricité connaît une période de transition sans précédent. La libéralisation du marché et les efforts déployés pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ont profondément modifié la manière de produire, d'échanger et de consommer l'électricité. La production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables gagne du terrain rapidement. Il en est résulté une baisse des prix de gros de l'électricité, mais aussi une réduction de l'utilisation des technologies conventionnelles de production (comme le charbon ou le gaz), car l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables coûte généralement moins cher. Sous l'effet conjugué de la contraction de la demande, de la baisse des prix et de la diminution du taux d'utilisation, la production d'électricité conventionnelle a vu sa rentabilité s’infléchir. Dans le même temps, les technologies conventionnelles flexibles continuent de jouer un rôle très important: la part croissante des sources d'énergie renouvelables comme les énergies éolienne et solaire, dont le niveau de production varie en fonction des conditions météorologiques et du jour et de la nuit, impose de disposer de systèmes énergétiques flexibles (notamment d’une capacité d'appoint fiable), qui peuvent prendre la forme d’une production conventionnelle, de mécanismes d’effacement de la consommation ou d’installations de stockage, de manière à garantir la sécurité de l’approvisionnement à tout moment.

Les États membres s'inquiètent de la possibilité que la capacité de production d'électricité existante, avec prise en compte des investissements attendus dans de nouvelles capacités, ne soit pas suffisante pour continuer à garantir la sécurité de l'approvisionnement à l'avenir. Si les faibles niveaux de rentabilité des capacités traditionnelles de production d’électricité ne sont dus qu'à la surcapacité actuelle, il n’y a guère de raison de s’inquiéter de l’adéquation future des capacités. Si, en revanche, cette faible rentabilité résulte également de défaillances du marché ou de la réglementation, les incitations à investir peuvent se révéler insuffisantes pour conserver des niveaux de capacité adéquats à moyen et à long terme.

2.2. Pourquoi les investissements pourraient être insuffisants pour assurer la sécurité de l'approvisionnement à l’avenir

Les opérateurs économiques décident de maintenir les capacités à leur niveau actuel ou d’investir dans de nouvelles capacités en fonction des recettes attendues.

Pour déterminer si les marchés analysés sont en mesure de déclencher des investissements dans les capacités qui soient suffisants pour répondre à la demande future, l’enquête sectorielle a examiné s’il existait des défaillances du marché et/ou de la réglementation qui empêchent les investissements. Et de fait, plusieurs défaillances du marché susceptibles d’empêcher les marchés de l’électricité de générer des investissements suffisants pour garantir la sécurité de l’approvisionnement ont été décelées. En particulier, l’enquête sectorielle est parvenue à la conclusion que, pour fonctionner efficacement, les marchés de l’électricité dépendent de hausses de prix suffisantes pendant les périodes où l’offre est inférieure à la demande. Les bénéfices générés par les prix élevés au cours de ces périodes de «pénurie» sont une incitation déterminante à investir, en particulier pour les technologies flexibles qui fonctionnement rarement et qui, de ce fait, doivent récupérer leurs coûts d’investissement en relativement peu d’heures d’exploitation.

Dans la pratique, plusieurs facteurs limitent la capacité des marchés de l’électricité à générer des prix élevés en période de pénurie. Premièrement, peu de consommateurs individuels d’électricité sont en mesure de réagir à des variations de prix en temps réel et de réduire leur consommation aux heures de pointe lorsque les prix sont élevés. En l'absence de demande sensible au prix, les règles mises en place par les autorités nationales pour équilibrer l’offre et la demande incluent souvent des plafonds tarifaires réglementés peu élevés qui ne reflètent pas la volonté des consommateurs de payer pour la sécurité de leur approvisionnement et qui, de ce fait, aboutissent à des prix qui ne reflètent pas la valeur réelle de disposer de ressources supplémentaires adéquates.

Deuxièmement, même en l’absence de plafonds tarifaires explicites, les règles de gestion des marchés d'équilibrage, sur lesquels les opérateurs de réseau doivent, en temps réel, faire correspondre la production et la demande d’électricité et sur lesquels est fixé le prix définitif de l’électricité pour chaque heure, plafonnent en pratique le prix sur les marchés à terme.