FR Journal officiel de l’Union européenne C 255/1

458E SESSION PLÉNIÈRE DES 16 ET 17 DÉCEMBRE 2009

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Commerce et sécurité alimentaire»

(avis exploratoire)

(2010/C 255/01)

Rapporteur: M. CAMPLI

Corapporteur: M. PEEL

Par lettre datée du 21 janvier 2009, Mme Margot WALLSTRÖM, vice-présidente de la Commission européenne, a demandé au Comité économique et social européen, en vertu de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème

«Commerce et sécurité alimentaire».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 novembre 2009 (rapporteur: M. CAMPLI, corapporteur: M. PEEL).

Lors de sa 458e session plénière des 16 et 17 décembre 2009 (séance du 16 décembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 191 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Conclusions

1.1.1 Le CESE considère comme un droit civique essentiel le droit à l'alimentation et celui, pour la société civile, d'intervenir sur tous les aspects de cette question; il estime que la sécurité alimentaire mondiale compte parmi les droits humains fondamentaux.

1.1.2 Dans un monde qui produit assez pour nourrir l'ensemble de la population, plus d'un milliard de personnes n'ont pas accès aujourd'hui à une quantité de nourriture suffisante. La cause essentielle de cette situation d'insécurité alimentaire est la pauvreté, dans un contexte de déstructuration des économies, des traditions alimentaires et des infrastructures de marché locales engendrée par les stratégies internationales suivies depuis les années 80.

1.1.3 Le CESE est conscient du fait que le commerce réglementé peut aider des individus et des groupes, dans le cadre de politiques de développement complémentaires visant à la réduction de la pauvreté et à l'augmentation des revenus, à sortir d'une situation d'insécurité alimentaire, notamment au moyen de l'essor des marchés régionaux.

1.1.4 Le recours généralisé à des mesures protectionnistes ne favorise pas la poursuite de la sécurité alimentaire globale, car il ne garantit pas la flexibilité nécessaire et va à l'encontre de toute forme d'intégration régionale concrète, en particulier en Afrique.

1.1.5 Le CESE estime qu'un commerce réglementé doit intégrer dans son processus de décision et ses mesures d'application les principes du droit à l'alimentation et que les États doivent s'abstenir de contracter des engagements internationaux en contradiction avec ces principes.

1.1.6 Le CESE est conscient du fait que les politiques visant à assurer l'autosuffisance alimentaire sont économiquement coûteuses et ne s'accordent pas avec une stratégie de gouvernance mondiale. Dans le même temps, il considère la recherche de la souveraineté alimentaire comme le droit légitime d'un peuple à définir de manière autonome les politiques destinées à assurer sa sécurité alimentaire et à nourrir durablement sa population, dans le respect de la souveraineté alimentaire des autres.

1.1.7 Le CESE soutient qu'il est indispensable de réformer les instruments, les organismes et les politiques de la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire et du commerce, conformément au principe et aux pratiques de la Cohérence des politiques pour le développement.

1.1.8 Le CESE estime que toutes les stratégies possibles et utiles pour lutter contre la pauvreté et augmenter la sécurité alimentaire peuvent donner des résultats avantageux et stables à condition qu'elles aillent de pair avec l'avancée des processus démocratiques et le renforcement de l'État de droit dans les pays en situation d'insécurité alimentaire.

1.2 Recommandations

1.2.1 Le CESE, par référence à une approche politique globale, recommande d'une manière générale:

1.2.1.1 que l'Union européenne mette en œuvre le «consensus européen pour le développement», de manière à suivre une stratégie politique unique qui soit lisible par les partenaires mondiaux et à devenir le fer de lance d'une réforme en profondeur du système FAO – PAM – FIDA;

1.2.1.2 que l'Union européenne intègre structurellement les principes du droit à l'alimentation dans ses politiques commerciales et lance une action de concertation appropriée avec les autres membres de l'OMC, de manière à ce que ces principes deviennent partie intégrante des négociations multilatérales;

1.2.1.3 que l'Union européenne examine de quelle façon l'on pourrait assurer, dans le cadre des politiques en matière de responsabilité sociale des entreprises (RSE), un suivi de l'impact sur la sécurité alimentaire mondiale des activités économiques et commerciales des sociétés européennes ou établies dans l'UE; à cet égard, le CESE s'engage à préparer un avis d'initiative sur le thème: «L'agro-industrie européenne dans le monde: stratégies, enjeux et bonnes pratiques»;

1.2.1.4 que l'Union européenne prévoie, dans les futurs accords de partenariat économique ainsi que dans d'autres accords de libre-échange, un rôle institutionnel pour la société civile, comme c'est déjà le cas dans l'accord CARIFORUM-CE;

1.2.1.5 que les institutions financières internationales élaborent une réglementation appropriée des marchés financiers afin d'empêcher la spéculation sur les matières premières agricoles;

1.2.1.6 que les organisations internationales actives dans les domaines de la santé humaine et de l'environnement découragent les régimes réservant une part excessive aux protéines animales;

1.2.1.7 que la communauté internationale crée un système de réserves alimentaires internationales fonctionnant en étroite coordination avec le système d'alerte précoce instauré par la FAO;

1.2.1.8 que la communauté internationale revoie la classification de l'ONU afin d'établir une claire distinction entre les PVD à revenu moyen et inférieur et les pays les moins avancés;

1.2.1.9 que tous les États membres de l'OMC et avant tout de l'Union européenne incluent dans les mandats de négociation les analyses d'impact et de vulnérabilité par pays et par groupes spécifiques de personnes;

1.2.1.10 que les pays membres de l'OMC reconnaissent le bien-fondé de restrictions temporaires à l'exportation qui, en permettant de limiter effectivement le prix des denrées alimentaires dans les PVD, aident à gérer l'apparition de crises alimentaires touchant des catégories sociales spécifiques;

1.2.1.11 que les gouvernements des PVD associent durablement les organisations d'agriculteurs à la programmation du développement agricole et consolident toutes les formes d'organisation de la production mises en place par les agriculteurs ainsi que celles soutenues par les travailleurs et les consommateurs.

1.2.2 Le CESE, se référant en particulier aux négociations APE (accord de partenariat économique) en cours, recommande à l'UE:

1.2.2.1 d'œuvrer, particulièrement en Afrique, en faveur du renforcement de l'intégration régionale comme outil puissant de promotion à la fois du développement et de la sécurité alimentaire, et comme élément capital de la révision de l'accord de Cotonou, prévue pour 2010;

1.2.2.2 de garantir une synergie entre les différentes initiatives d'intégration régionale qui se recoupent, ainsi qu'entre les APE intérimaires et les accords globaux;

1.2.2.3 de faire en sorte que les négociations puissent s'adapter facilement aux capacités et aux potentialités des pays ACP (Groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique), et garantir des résultats immédiats dans des domaines tels que la simplification des règles d'origine;

1.2.2.4 d'encourager le plus grand nombre possible de pays ACP à choisir l'agriculture et le développement rural comme secteurs prioritaires;

1.2.2.5 d'accroître encore le montant de plus de 2 milliards d'euros fixé par l'UE au titre de l'aide au commerce et de l'assistance en matière commerciale, compte tenu des retombées de la crise économique;

1.2.2.6 de promouvoir le développement et la croissance des industries africaines de transformation, à haute valeur ajoutée, en particulier dans le domaine alimentaire, notamment grâce à l'amélioration des infrastructures;

1.2.2.7 d'encourager de manière significative la recherche et le développement technologique au niveau local, surtout dans les domaines liés à l'agriculture.

1.2.3 En ce qui concerne plus spécifiquement les négociations de l'OMC en cours, relatives au programme de Doha pour le développement (PDD), le CESE recommande:

1.2.3.1 que les membres de l'OMC utilisent le réexamen stratégique de la politique commerciale pour relancer le débat sur les modalités des futures négociations en matière de commerce agricole, dans le cadre desquelles un statut spécifique devrait être conféré à la sécurité alimentaire, et sur les formes futures de l'assistance technique aux pays en développement;

1.2.3.2 que les membres de l'OMC concluent le cycle de Doha pour le développement d'ici 2010, comme l'a demandé le G20, afin d'honorer les engagements pris tant en matière de développement qu'en ce qui concerne les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD);

1.2.3.3 que l'UE consolide les concessions déjà obtenues par les pays en développement, plutôt que de chercher à en obtenir d'autres pour elle-même;

1.2.3.4 que l'UE étende l'initiative TSA (Tout sauf les armes) à tous les pays qui ont été répertoriés par la FAO comme étant en état de «crise alimentaire» ou en grand danger de l'être, même s'ils ne font pas partie des PMA ou des pays ACP;

1.2.3.5 que l'UE utilise des mécanismes commerciaux afin de promouvoir une plus grande sécurité alimentaire, comme la mise en œuvre anticipée de l'accord de facilitation des échanges proposé par l'OMC, l'assistance en matière sanitaire et phytosanitaire et le soutien aux petits agriculteurs indépendants qui ne font pas partie de la chaîne d'approvisionnement contrôlée.

2. La sécurité alimentaire face aux deux crises

2.1 Définitions

2.1.1 Le CESE est d'accord avec la définition de la sécurité alimentaire établie lors du sommet mondial de l'alimentation (1996) et universellement acceptée, selon laquelle il y a sécurité alimentaire lorsque «tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active».

2.1.2 Au regard de cette définition, le CESE souligne que la sécurité alimentaire se présente comme une problématique complexe dont il convient de prendre simultanément en considération les quatre aspects suivants:

a) disponibilité d'une quantité suffisante de nourriture;

b) accès physique, économique et social;

c) utilisation appropriée;

d) stabilité en matière de disponibilité, d'accès et d'utilisation.

2.2 La situation actuelle et les deux crises (alimentaire et financière)

2.2.1 L'analyse de l'insécurité alimentaire met en lumière les principales caractéristiques suivantes (1): a) elle est en augmentation, et à ce jour, après les deux crises, le nombre de personnes touchées a dépassé le milliard; b) elle est de plus en plus concentrée (elle concerne à 89 % l'Asie, le Pacifique et l'Afrique subsaharienne); c) elle reste fortement rurale (70 % des individus souffrant d'insécurité alimentaire résident dans les zones rurales), mais sa composante urbaine et périurbaine gagne en importance.

2.2.2 L'action conjuguée de la crise des prix agricoles et de la crise financière apparaît comme la cause principale de la dernière augmentation du nombre de personnes souffrant d'insécurité alimentaire. En outre, les catastrophes ayant une incidence sur la sécurité alimentaire tendent à se multiplier. Parmi les désastres provoqués par l'homme, ceux de nature socioéconomique prennent d'ailleurs de plus en plus d'importance par rapport aux guerres et aux conflits.

2.2.3 Au cours des trente dernières années, les prix des matières premières agricoles ont connu des fluctuations, avec toutefois une tendance décroissante en termes réels à moyen terme. La flambée des prix de 2007-2008 a été particulièrement violente, tant par son ampleur que par sa rapidité (en un peu plus de 12 mois, l'indice des prix alimentaires de la FAO a augmenté de près de 60 %). Il convient néanmoins de rappeler que même au plus fort de la crise (mars 2008), les prix sont restés en deçà des plafonds historiques enregistrés au début des années 70.

2.2.4 S'agissant des évolutions plus récentes, il faut souligner qu'à la suite de l'éclatement de la bulle spéculative, les prix agricoles ont enregistré une baisse sensible, mais se maintiennent à un niveau supérieur à celui antérieur à la crise de 2007-2008.

2.2.5 Le CESE observe que cette évolution fluctuante des prix et leur forte et croissante volatilité s'expliquent par une combinaison de causes structurelles, conjoncturelles et spéculatives.

2.2.6 Le CESE relève en particulier une corrélation étroite entre l'évolution récente des prix agricoles et le prix du pétrole, qui influe à la fois sur les coûts de production de l'agriculture et sur l'opportunité de produire des biocarburants, surtout avec le soutien d'aides publiques.

2.2.7 Parmi les autres causes concomitantes de la crise alimentaire, on peut mentionner la diminution progressive des investissements agricoles, la faible productivité chronique des rendements agricoles dans les pays pauvres, l'urbanisation accélérée, la hausse des revenus dans certains pays émergents (Chine et Inde), qui conduit la population à adopter une alimentation plus carnée, et le démantèlement des systèmes de réserves alimentaires.

2.2.8 Le CESE souligne que cette nouvelle donne s'accompagne d'une tendance accrue de la part des capitaux spéculatifs et des fonds d'investissement, y compris européens, à inclure dans leur portefeuille des titres liés aux matières premières agricoles, ce qui accentue la volatilité des prix et induit des distorsions sur le marché des contrats à terme.

2.2.9 Le CESE insiste donc sur le fait que si l'on n'intervient pas au moyen de réformes rapides et radicales des marchés financiers, les spéculations sur les prix des matières premières agricoles reprendront de plus belle dans les prochains mois et par la suite, ce qui risque d'avoir une incidence non négligeable sur l'augmentation de l'insécurité alimentaire.

2.2.10 La crise financière conjuguée à celle des prix des matières premières agricoles a amorcé dans les PVD des processus en chaîne tels que la réduction des flux de capitaux d'investissement étrangers, la diminution des transferts, l'impossibilité pour les gouvernements de mettre en œuvre des programmes de dépenses publiques, une tendance à revenir aux «aides liées», la baisse des investissements intérieurs, l'aggravation de la pauvreté, la réduction des semis, avec la perspective de récoltes moins abondantes et la reprise à la hausse des prix des aliments.

2.2.11 Les catégories sociales les plus touchées sont celles présentant les principaux facteurs de vulnérabilité: la population rurale sans terre, les ménages où le chef de famille est une femme et les urbains pauvres. S'agissant des différents pays, les plus touchés sont ceux dépendant de manière stratégique des importations, ce qui met en évidence la nécessité vitale d'un développement agricole local.

2.2.12 Face à ces scénarios, le CESE souligne l'urgence d'accroître les ressources financières internationales destinées au développement. À cet égard, le Comité défend l'idée d'une taxation des transactions financières (2), dont le produit pourrait financer les interventions en faveur de la sécurité alimentaire.

2.2.13 Il est également essentiel que les pays ACP utilisent différemment les subventions du FED afin d'augmenter la sécurité alimentaire; en effet, actuellement, alors que 70 % de la population souffrant d'insécurité alimentaire réside dans les zones rurales, les gouvernements des pays ACP n'ont affecté que 7,5 % des ressources du 9e Fonds européen de développement (2000-2007) au développement rural, et moins de 1,5 % à des activités expressément liées à l'agriculture.

2.3 Problèmes émergents

2.3.1 Une analyse de l'insécurité alimentaire à long terme requiert une prise de conscience simultanée d'autres phénomènes émergents et désormais structurellement liés:

— Eau: le lien entre la sécurité alimentaire et la question de l'eau est affirmé dans la résolution de l'ONU du 20 avril 2001. Il est nécessaire que la notion de «droit d'accès à l'eau» fasse l'objet d'une reconnaissance politique et juridique dans la mesure où l'accès à l'eau potable est une condition fondamentale de la santé publique et fait partie intégrante d'une alimentation qualitativement adéquate.

— Terres (bradées): un nouveau phénomène de nature économique et politique est récemment venu aggraver la pénurie de terres agricoles utilisables: l'acquisition de grandes superficies de terrains par des États, des sociétés privées et des fonds d'investissement, qui s'assurent le contrôle de la production et vont jusqu'à menacer l'indépendance des États (3). Il convient donc de définir au plus vite un cadre juridique, bilatéral et multilatéral, assurant une juste répartition des bénéfices du point de vue du travail, des normes environnementales, du développement technologique et de la sécurité alimentaire du pays concerné.

— Climat: les individus les plus touchés par le changement climatique sont les petits propriétaires agricoles ayant une moindre capacité d'adaptation et les opérateurs du secteur de la pêche des PVD.

— Biocarburants: le CESE a déjà souligné dans d'autres avis l'influence de la production de biocarburants sur l'augmentation des prix alimentaires et de leur volatilité.

— Question démographique: ces dernières années, la croissance démographique mondiale ne s'est pas accompagnée d'une augmentation équivalente de la productivité agricole, compte tenu des faibles investissements réalisés dans ce secteur; par conséquent, des politiques démographiques spécifiques continueront de jouer un rôle déterminant, surtout dans les pays les plus à risque.

3. Droit à l'alimentation

3.1 Le CESE souligne la nécessité d'adjoindre aux instruments de gestion des tendances des marchés et à leurs institutions spécifiques de nouveaux dispositifs du droit international. L'action combinée de la pleine affirmation du droit des peuples et de l'amélioration progressive des instruments de l'économie de marché peut instaurer un nouveau cadre stratégique pour la gestion dans sa globalité de la question complexe de la «sécurité alimentaire».

3.2 Pour que cette stratégie débouche sur des résultats intéressants et durables, il faut que la démocratie progresse parallèlement et que l'État de droit soit renforcé dans les pays en situation d'insécurité alimentaire.

3.3 Le CESE approuve la définition du droit à l'alimentation en tant que «droit d'avoir un accès régulier, permanent et libre, soit directement, soit au moyen d'achats monétaires, à une nourriture quantitativement et qualitativement adéquate et suffisante, correspondant aux traditions culturelles du peuple dont est issu le consommateur, et qui assure une vie psychique et physique, individuelle et collective, libre d'angoisse, satisfaisante et digne.» (4) Cette définition est étroitement liée au concept de sécurité alimentaire tel qu'il est défini au premier paragraphe du «Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation» et analysé au paragraphe précédent du présent avis.

3.4 En novembre 2004, les États membres de la FAO ont adopté des lignes «directrices volontaires» (5) concernant l'interprétation de ce droit social, économique et culturel et de recommandant la mise en œuvre d'actions pratiques pour la concrétisation du droit à l'alimentation.

3.5 Aujourd'hui, divers pays dans le monde disposent d'une constitution faisant explicitement référence au droit à l'alimentation, mais rares sont ceux qui ont adopté des lois internes garantissant le respect réel de ce droit. Parmi ceux-ci, l'Afrique du Sud et le Brésil ont également adopté une législation ordinaire dans laquelle ils reconnaissent que le droit à l'alimentation et à l'eau peut constituer le fondement d'une action légale (action en justice, etc.).

3.6 Allant plus loin dans cette direction, le rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l'alimentation, dans le cadre de sa mission auprès de l'OMC, a mis en avant quatre lignes directrices (6): le rôle du commerce doit être défini en liaison avec les droits de l'homme et les objectifs du développement; l'accent doit être mis sur l'importance d'un cadre multilatéral pour les échanges commerciaux; il faut adopter un nouvel angle de vue, en mesurant l'impact de la libéralisation non plus sur les valeurs agrégées (telles que le PIB par habitant), mais sur les besoins des personnes vivant en situation d'insécurité alimentaire; il y a lieu d'intégrer durablement dans les négociations l'impact sur la santé, l'alimentation et l'environnement. Les États devraient en conséquence s'abstenir de contracter des engagements internationaux allant à l'encontre de ces objectifs prioritaires.

3.7 Dans cet esprit, certains États ont commencé à développer des stratégies précises et à reconnaître à la sécurité alimentaire le statut de bien public. De nombreux PVD ont à leur tour réclamé des mesures concrètes afin de protéger leur sécurité alimentaire en introduisant la catégorie développement/sécurité alimentaire dans l'accord sur l'agriculture. D'autres pays ont proposé au cours des négociations la création d'une «clause de sécurité alimentaire» qui prenne en compte les besoins particuliers en matière de sécurité alimentaire. En vertu de cette clause, il serait possible d'insérer dans l'agenda des négociations d'éventuelles exemptions qui accordent à certains pays davantage d'autonomie pour protéger leur production alimentaire de base, la sécurité alimentaire étant considérée comme un fondement essentiel de la sécurité nationale.

3.8 Le CESE demande à l'UE une initiative politique forte en vue d'une adhésion formelle aux principes du droit à l'alimentation et de l'insertion dans les futurs mandats de négociation de l'«impératif» du droit à l'alimentation, tel que défini par l'ONU.

4. Commerce et sécurité alimentaire

4.1 Interdépendances et conséquences

4.1.1 Le CESE reconnaît l'importance, pour l'amélioration de l'efficacité de la production agricole mondiale, de marchés internationaux ouverts mais encadrés par des règles.

4.1.2 Le CESE se montre toutefois préoccupé par la vulnérabilité accrue à laquelle s'exposent les pays qui, en se spécialisant, sont de plus en plus dépendants des marchés internationaux. La sécurité alimentaire peut être menacée par une dépendance excessive vis-à-vis de l'évolution des prix des denrées alimentaires exportées et de celles importées, particulièrement volatils ces dernières années.

4.1.3 Il est en outre à noter que l'ouverture des marchés produit des effets qui sont loin d'être neutres en matière de distribution et entraîne des coûts d'ajustement souvent insupportables pour certaines couches de la population.

4.1.4 Le CESE souligne que l'ouverture des marchés peut offrir des perspectives importantes de développement rural grâce à la croissance des exportations, à condition d'agir sur le déséquilibre du pouvoir de marché tout au long de la filière de production et sur les déficiences technologiques, institutionnelles ou en matière d'infrastructures, qui pourraient avoir pour effet de transformer en retombées négatives l'impact positif des marchés ouverts en ce qui concerne l'accès à la nourriture.

4.1.5 La plupart des personnes en situation d'insécurité alimentaire sont de petits propriétaires terriens ou des ouvriers agricoles. Ce sont surtout eux qui, ne disposant pas de crédits, d'infrastructures, ni de connaissances en matière de technologie et de marché, ne sont pas en mesure d'adapter leur mode de production de façon à pouvoir profiter des possibilités de développement offertes par l'ouverture des marchés.

4.1.6 Le CESE attire l'attention sur le phénomène de concentration croissante du commerce mondial des produits alimentaires dans les mains d'un petit nombre d'opérateurs, en particulier dans le secteur des céréales. Le CESE constate avec inquiétude que ce phénomène se développe dans l'ensemble de la filière agro-industrielle et alimentaire, à commencer par le secteur stratégique des semences.

4.1.7 Le CESE constate que si ce processus n'est pas convenablement géré et régulé, l'ouverture graduelle des marchés risque d'accentuer ces tendances de type oligopolistique. Il convient en conséquence de préserver la compétitivité des marchés, tout en veillant au respect des règles en vigueur en matière de concurrence.

4.1.8 Les liens entre le commerce et la sécurité alimentaire sont donc multiples et ont des effets contrastés. D'une manière générale, les analyses économétriques montrent que si elle n'est pas accompagnée par d'autres politiques et par des mesures complémentaires, la croissance économique induite par le processus de libéralisation commerciale n'est pas en soi suffisante pour réduire de manière significative le nombre de personnes vivant dans des conditions de pauvreté et d'insécurité alimentaire.

4.1.9 Une stratégie mondiale de sécurité alimentaire doit donc s'articuler selon les actions et les politiques suivantes: réduction de la pauvreté et augmentation des revenus; politiques de bien-être et de protection sociale; politiques agricoles et développement rural; recherche et développement; commerce et développement régional intégré; aide alimentaire; politiques démographiques; lutte contre la corruption.

4.2 Négociations commerciales: problèmes et défis actuels

4.2.1 Des mesures immédiates doivent être prises dans le contexte des négociations de l'OMC (cycle de développement de Doha); il est essentiel de relancer le programme de Doha pour le développement (PDD) afin de tenir les engagements pris et de conclure ces négociations d'ici 2010, comme proposé par le G20.

4.2.2 La Commission affirme que même si la politique commerciale a un rôle important à jouer dans le traitement de la crise alimentaire, elle n'en constitue pas l'élément essentiel. Le changement climatique, l'instabilité politique et le manque de sécurité, les déficiences en matière de gestion et d'État de droit, la corruption, la croissance démographique et la crise économique et énergétique sont autant de facteurs qui jouent un rôle clef à cet égard, sans oublier les menaces croissantes qui pèsent sur l'approvisionnement en eau dans de nombreuses régions du monde et l'augmentation du prix des carburants. Toutefois, la politique commerciale, si l'on en fait bon usage, peut contribuer à résoudre une partie du problème, mais elle peut aussi l'aggraver si elle est mal utilisée. Il est en outre important de bien faire la distinction entre aide alimentaire d'urgence et sécurité alimentaire à plus long terme.

4.2.3 Le CESE observe que sous la pression de la crise alimentaire et financière, certains pays ont adopté des mesures de type protectionniste (dont plus de 60 ont été notifiées à l'OMC en 2008) qui ne contribuent pas à l'établissement de la sécurité alimentaire, ne garantissent pas la flexibilité nécessaire, vont à l'encontre de toute forme d'intégration régionale concrète, en particulier en Afrique, et sont en contradiction avec une approche mondiale de la sécurité alimentaire.

4.2.4 Comme l'a souligné le CESE dans un avis (7) élaboré à l'occasion du 10e séminaire régional ACP-UE qui s'est tenu à Gaborone en juin 2009, le commerce international des produits agricoles et alimentaires ne concerne que 10 à 11 % (si l'on considère le tonnage) des réserves alimentaires actuellement disponibles dans le monde.

4.2.5 Il y a lieu néanmoins d'examiner la politique commerciale de l'UE à la fois à court et à long terme. À court terme, l'on citera en premier lieu les négociations multilatérales – actuellement bloquées – de l'OMC dans le cadre du cycle de Doha sur le développement, les séries de négociations commerciales bilatérales de l'UE telles qu'elles sont exposées dans la communication de la Commission d'octobre 2006, intitulée «Une Europe compétitive dans une économie mondialisée», ainsi que les négociations en cours sur les APE avec les pays ACP. Concernant ce dernier point, le seul APE conclu jusqu'ici est l'accord avec le Cariforum, accord qui comporte des implications importantes pour la participation future de la société civile. Toutefois, les APE intérimaires conclus avec d'autres pays ACP ont aussi un rôle important à jouer.

4.2.6 En ce qui concerne le long terme, un réexamen stratégique est essentiel. Il convient de conférer un statut spécial à la sécurité alimentaire. Il faudrait relancer le débat sur le type d'équilibre (en particulier entre pays développés et pays en développement, compte tenu du changement climatique, de la rareté de l'eau et d'autres problèmes similaires) qu'il y a lieu d'établir pour les futures négociations sur l'agriculture à l'OMC. L'on devra également définir le futur type d'assistance technique aux pays en développement, et examiner s'il faut maintenir les accords du type «engagement unique», lesquels sont souvent préjudiciables à ces pays. L'assistance technique devrait viser à développer les capacités de pays – ou de régions – à formuler et à négocier une politique commerciale plutôt que leur permettre simplement de faire face à la mise en œuvre.

4.2.7 À brève échéance, il importe d'étudier quels instruments commerciaux sont les plus valables dans un système d'échanges commerciaux ouvert et réglementé pour lutter contre l'insécurité alimentaire dans les pays les plus pauvres et réaliser le premier objectif du Millénaire pour le développement (OMD 1), afin de faire chuter le nombre de personnes souffrant de malnutrition et d'augmenter la production alimentaire mondiale en réponse à l'augmentation prévue de la demande.

4.2.8 La FAO (Organisation pour l'alimentation et l'agriculture) dresse une liste de 17 pays où règne l'insécurité alimentaire, pays qu'elle décrit comme étant en situation de crise alimentaire, 17 autres étant exposés à un risque élevé. Sur ces 34 pays (8), 23 sont membres de l'OMC, 25 autres font partie des PMA et 25 sont des pays ACP. Certains de ces pays sont membres de l'OMC de longue date, mais ne jouent qu'un rôle mineur dans les négociations de Doha. D'autres – le Kenya et le Zimbabwe par exemple – ont connu des périodes difficiles. Le Kenya est le pays le plus actif dans les négociations. À l'heure actuelle, seul le Nicaragua participe aux négociations bilatérales dans le cadre de l'initiative «Une Europe compétitive dans une économie mondialisée», alors que la plupart des pays participent aux négociations APE.

4.2.9 Eu égard à l'inclusion de certains PVD dans le G20, le CESE estime que la classification de l'ONU doit être revue en vue d'établir une distinction claire entre les PVD à revenu moyen et inférieur et les pays les moins avancés.

4.2.10 En ce qui concerne les négociations du cycle de développement de Doha relatives à l'agriculture:

— Toutes les parties aux négociations considèrent qu'aux fins d'une plus grande sécurité alimentaire, un retour aux piliers «soutien interne» et «subventions à l'exportation» serait inapproprié.

— Il n'est pas non plus nécessaire de changer radicalement l'approche de l'UE concernant le troisième pilier, l'accès au marché. Ce pilier couvre les niveaux de réduction tarifaire prévus et d'autres questions qui ont conduit à l'impasse actuelle dans laquelle se trouve le PDD, même si des progrès significatifs ont été accomplis fin 2008 dans de nombreux domaines, dont les nouvelles facilités accordées aux pays en développement qui sont «importateurs nets de produits alimentaires», un point dont le Comité se félicite tout particulièrement.

— Le Comité invite fermement l'UE à consolider les concessions déjà consenties dans des domaines clefs tels que le mécanisme de sauvegarde spéciale (autorisant les pays en développement à relever leurs tarifs à titre temporaire dans l'éventualité d'une augmentation soudaine des importations et d'une crise des prix), le mécanisme relatif aux produits spéciaux (permettant aux pays en développement d'appliquer des réductions tarifaires moins importantes, notamment pour des raisons de sécurité alimentaire) ou les contingents tarifaires, plutôt que de défendre un accord plus avantageux aux dépens des pays en développement. Ces mesures ne doivent toutefois pas représenter une menace pour le développement du commerce Sud-Sud.

— Le Comité invite également l'UE à étendre son initiative «Tout sauf les armes» (TSA) (qui a déjà donné de bons résultats), ainsi que les concessions en matière d'exemptions de droits de douane et de quotas accordées aux 49 PMA dans le cadre du PDD, aux 9 (9) autres pays figurant sur la liste de la FAO conformément aux APE intérimaires (sauf si cela est politiquement inacceptable), en se réservant la possibilité d'inclure d'autres pays si la FAO devait les ajouter à sa liste. C'est dans cet esprit que l'UE peut le mieux contribuer, au moyen d'instruments commerciaux, à une plus grande sécurité alimentaire.

4.2.11 Le Comité estime cependant que c'est par les négociations APE en cours que la Commission peut le mieux contribuer à la sécurité alimentaire mondiale, notamment grâce à la révision de l'accord de Cotonou, prévue pour 2010.

4.2.12 L'UE considère à juste titre le commerce comme l'un des six domaines prioritaires de sa politique de développement. Dans le cadre de ces négociations, l'UE et les pays ACP ont prévu de conclure sept nouveaux accords de commerce sur une base régionale, compatibles avec l'OMC et destinés à éliminer progressivement les barrières aux échanges et à favoriser la coopération dans tous les domaines liés au commerce. Ce dernier est conçu en premier lieu comme un instrument de développement. Il convient de rappeler que parmi les objectifs d'origine figuraient la promotion du développement durable, l'éradication de la pauvreté, l'intégration régionale et l'insertion progressive des pays ACP dans l'économie mondiale. Ces objectifs doivent demeurer au cœur de toutes les négociations en cours.

4.2.13 L'UE devrait s'efforcer, par le biais de ces négociations, de parvenir aux objectifs suivants:

— accroître l'intégration régionale: c'est là un objectif essentiel, particulièrement en Afrique, car il constitue un outil puissant de promotion du développement et de la sécurité alimentaire et un élément essentiel de la révision de l'accord de Cotonou;

— favoriser les synergies entre les différentes initiatives d'intégration régionale qui se recoupent, ainsi qu'entre les accords intérimaires APE et les accords globaux;

— faire en sorte que les négociations puissent s'adapter facilement aux capacités et aux potentialités des pays ACP, et garantir des avantages immédiats, s’agissant notamment de la simplification des règles d'origine (destinée à promouvoir les industries basées sur l'agriculture) ou de la certitude juridique de pouvoir accéder aux marchés de l’UE sans que les produits ne soient soumis à des droits ou des quotas; toutefois, ces négociations ne doivent pas être utilisées pour soulever d'autres questions – notamment celle des marchés publics – qui ne seraient pas liées aux APE ni pour faire pression en vue de leur traitement;

— encourager le plus grand nombre possible de pays ACP à choisir l'agriculture et le développement rural comme secteurs prioritaires (seuls 4 sur 78 l'ont fait pour l'agriculture, et 15 autres seulement ont choisi le développement rural pour le 9e FED (Fonds européen de développement), dans le cadre duquel l'UE offre quelque 522 millions d'euros pour l'intégration régionale et l'assistance liée au commerce), des ressources supplémentaires étant destinées à promouvoir de manière significative la R&D au niveau local dans les domaines de l'alimentation et de l'agriculture;

— une nouvelle augmentation, en plus des 2 milliards d'euros déjà prévus par l'UE – et approuvés par le Comité – au titre de l'aide au commerce et de l'assistance liée au commerce en 2010; cette augmentation supplémentaire se justifierait compte tenu des répercussions de la crise économique mondiale.

4.2.14 Le CESE a fait valoir (10) que «le développement économique de l'Afrique passe d'abord et avant tout par l'approfondissement de son marché intérieur capable de développer une croissance endogène permettant de stabiliser et d'asseoir le continent dans l'économie mondiale. L'intégration régionale, le développement du marché intérieur sont des points d'appui, les tremplins qui permettront à l'Afrique de s'ouvrir positivement au commerce mondial». Le CESE réitère cet appel dans le but d'accroître la sécurité alimentaire.

4.2.15 Ce sont les industries de transformation qui créent les produits à haute valeur ajoutée, et l'UE devrait encourager leur développement et leur croissance. Dans le secteur agricole, en particulier, une industrie locale de transformation de produits alimentaires ne pourra se développer que s'il existe un marché local suffisamment vaste; néanmoins, le commerce intra-africain demeure terriblement limité, et représente moins de 15 % du total des échanges à l'intérieur du continent.

4.2.16 Les APE sont pour l'essentiel des accords régionaux ou bilatéraux. Il est important dès lors que ces accords ne fassent pas obstacle au multilatéralisme. Ils devraient être perçus comme un soutien à l'approche multilatérale et comme un élément non seulement compatible avec le multilatéralisme, mais susceptible en fin de compte de le renforcer (11). De fait, le Comité estime que les résultats obtenus au niveau régional et bilatéral peuvent stimuler le processus multilatéral, dans la mesure où ils donnent lieu à des discussions plus approfondies et se traduisent par un alignement plus strict des positions. Il importe que le pouvoir de négociation des PVD plus pauvres et des PMA ne soit affaibli à aucun niveau des négociations.

4.2.17 L'UE doit également chercher à apporter une plus grande contribution à la sécurité alimentaire mondiale à travers d'autres mécanismes liés aux échanges, dont les suivants:

— des efforts plus importants et ciblés pour le renforcement des capacités des pays en situation d'insécurité alimentaire, notamment un système efficace d'aide au commerce en tant que partie intégrante des négociations multilatérales, surtout au moyen de la promotion de la R&D locale, de l'accroissement des transferts de technologie, de l'élaboration de meilleures normes de production, ainsi que d'un recours accru à l'assistance technique liée au commerce, comme le prévoient déjà les négociations pour les APE;

— la facilitation des échanges commerciaux: conclusion et mise en œuvre de tout accord avant l'engagement unique au sein du PDD;

— un renforcement de l'aide en matière de mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS): questions de santé publique, animale et végétale, telles que le recours abusif aux antibiotiques, la grippe porcine ou la fièvre aphteuse;

— des initiatives telles que le système de préférences généralisées plus (SPG+), dont les bénéficiaires doivent adhérer à des règles internationales en matière de droits de l'homme, de bonne gouvernance, de droit du travail et de normes environnementales, et le commerce éthique (en encourageant les principes du «commerce équitable et solidaire», qui prennent en compte la question de la traçabilité, en étendant ce concept afin d'inclure également les ventes aux enchères);

— le soutien au développement de la capacité de transformation dans les pays en développement, notamment à travers le détachement d'acteurs clefs de l'industrie de l'UE, une expérience déjà pratiquée par la Commission avec la CNUCED;

— l'examen d'éventuelles mesures de sauvegarde contre les effets délétères que la spéculation sur les denrées de base pratiquée ailleurs est susceptible d’avoir des sur les agriculteurs et sur la production (cacao, café, etc.).

4.2.18 Bien que les APE aient été lancés en partie pour remédier au problème de l'érosion des préférences, il subsiste des questions d'importance qui touchent plus directement les échanges commerciaux Sud-Sud. Certains pays d'Amérique latine aspirent à une libéralisation plus rapide et accrue des produits tropicaux, y compris la banane et le sucre, à l'origine de litiges commerciaux de longue date, ce qui va à l'encontre des intérêts d'autres pays, notamment les pays ACP. Ce qui est en jeu ici, c'est la possibilité pour certains pays exportateurs nets de produits alimentaires de vendre moins cher que d'autres certaines denrées, y compris le sucre, compromettant ainsi la viabilité économique de ces cultures dans les pays qui en ont peut-être le plus besoin. Ce problème est lui aussi au cœur de la question de la sécurité alimentaire.

4.2.19 Il convient en outre de tenir compte de l'incidence des pertes de recettes fiscales pour les PVD qui doivent réduire leurs droits de douane, avec des répercussions sur leurs politiques sociales.

4.2.20 L'UE doit néanmoins encourager le commerce Sud-Sud en général, d'autant qu'il est possible de parvenir non seulement à une croissance considérable, mais encore de contribuer à traiter en profondeur la menace d'un accroissement de l'insécurité alimentaire.

4.3 Réforme de la gouvernance mondiale

4.3.1 Le CESE tient avant tout à souligner qu'une situation de sécurité alimentaire suppose la mise en œuvre d'un projet mondial de développement socioéconomique, fruit d'une double convergence: celle entre les différentes politiques (sociales, économiques et territoriales) et celle entre les différentes institutions nationales et internationales. Cette gestion spécifique nécessite la mise à contribution et la collaboration de la société civile organisée.

4.3.2 S'agissant plus précisément de l'action des institutions et des instances actuellement chargées de la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire, le CESE ne constate pas tant la nécessité de nouveaux organismes que celle d'une réorganisation et réforme en profondeur des organismes existants, selon le double critère de la spécialisation de chacun d'entre eux dans des tâches particulières (de manière à éviter les chevauchements et la dispersion des ressources humaines et financières) et de l'unicité de la gouvernance mondiale, en référence notamment à l'organisation des Nations unies (FAO, FIDA et PAM), qui devrait prendre la direction des opérations en matière de sécurité alimentaire. Opportunément réformé et relancé, le Comité de la sécurité alimentaire (CSA) peut constituer un outil pour la coordination des politiques en matière de sécurité alimentaire ainsi que des différents niveaux auxquels celles-ci sont appliquées.

4.3.3 Le CESE souligne en outre l'impérieuse nécessité d'assurer également la coordination des actions en la matière de la Banque mondiale et d'autres institutions pertinentes, vis-à-vis desquelles l'UE doit absolument parler d'une seule voix.

4.3.4 Le CESE fait par ailleurs observer, en ce qui concerne les flux de denrées alimentaires internationaux dirigés du Nord vers le Sud, qu'il faut tenir compte du fait que les interventions sous forme d'aides alimentaires massives risquent de perturber fortement les marchés locaux et de compromettre la sécurité alimentaire des producteurs agricoles eux-mêmes. Le CESE soutient dès lors le PAM dans sa décision de s'orienter vers une approche différente en matière d'interventions.

5. Les perceptions et le rôle de la société civile

Les perceptions de la société civile européenne

5.1 S'agissant de la problématique vitale de la nourriture, le CESE note les éléments essentiels suivants:

a) une bonne partie des préoccupations quotidiennes dans la vie concrète des individus concernent l'alimentation (la nourriture synonyme de «nutrition»);

b) une part importante des aspirations des individus par rapport à une vie bonne et agréable concerne l'alimentation (la nourriture synonyme de «culture et style de vie»);

c) pour une très grande partie de l'humanité, aujourd'hui encore, au début du troisième millénaire, l'alimentation représente chaque jour une conquête incertaine (la nourriture synonyme de «facteur de survie»).

5.2 Par conséquent, le CESE, en tant que représentant de la société civile européenne organisée, souligne d'une part que la question actuelle de l'alimentation (aliments sains, de qualité et disponibles) est devenue une donnée permanente dans les relations entre les individus et les groupes sociaux et dans les circuits d'information des médias; il estime d'autre part que le pouvoir d'intervention de la société civile sur tous les aspects de l'alimentation fait partie des droits de citoyenneté, et que la sécurité alimentaire s'inscrit également dans le cadre des droits: l'accès à la nourriture doit donc être considéré comme un droit humain fondamental.

5.3 Le CESE constate en outre que dans le contexte de la crise alimentaire, tout d'abord, et financière, ensuite, l'on a pu observer, au sein des diverses composantes de la société civile, au niveau mondial et européen, des réactions diverses, voire opposées, qui confirment sa forte implication dans les dynamiques de l'alimentation, ainsi que sa désorientation: des révoltes de la faim (au moins 22, en 2008, avec des morts) à l'attention portée par une partie des consommateurs européens à des produits financiers spéculatifs spécifiques liés aux prix des produits agricoles, en passant par les préoccupations des producteurs agricoles partout en Europe et dans le monde, et de manière générale, les inquiétudes croissantes de tous les citoyens face aux questions de sécurité alimentaire, de santé publique et de gestion de l'eau.

Le rôle de la société civile

5.4 Dans le cadre de la recherche d'un juste équilibre entre sécurité alimentaire et commerce réglementé, le CESE souligne la nécessité de renforcer le rôle de la société civile et de mettre en place un dialogue plus structuré entre celle-ci et les pouvoirs décisionnels aux divers niveaux; il souligne en particulier la fonction de concertation des organisations de producteurs agricoles et l'importance des diverses formes d'organisation de la production mises en œuvre par leurs soins.

5.5 L'association des organisations de producteurs agricoles à l'élaboration des politiques nationales de développement et leur participation aux processus décisionnels et aux évaluations d'impact concernant les négociations commerciales et leur application revêtent donc, selon le CESE, une importance stratégique.

5.6 À cette fin, il est nécessaire de destiner des aides financières spécifiques à la formation professionnelle des agriculteurs, et en particulier des femmes, en raison de leur rôle stratégique dans les zones rurales, afin que les agriculteurs et agricultrices puissent s'affirmer en tant que protagonistes actifs des processus politiques et du développement technologique.

5.7 Le CESE souligne également l'importance de l'économie sociale et de ses entreprises et organisations dans les pays ACP, s'agissant notamment de la réponse apportée aux diverses retombées de la crise alimentaire et financière, en particulier en ce qui concerne les personnes travaillant dans l'économie informelle et dans les zones rurales. (12)

5.8 Enfin, le CESE réaffirme sa propre contribution active en la matière. En effet, son expérience lui permet de repérer dans d'autres pays, dans tous les secteurs de la société civile (producteurs, travailleurs et consommateurs), des partenaires potentiels en vue de renforcer leur rôle sur le terrain, d'une importance cruciale pour la résolution des problèmes au niveau local. Parallèlement, l'UE pourra disposer avec le CESE d'un «baromètre» permettant de mesurer si les initiatives qu'elle lance dans les différents pays portent leurs fruits et en améliorer l'efficacité. Le comité consultatif de la société civile CARIFORUM-CE est un bon exemple à cet égard.

Bruxelles, le 16 décembre 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) FAO, L'état de l'insécurité alimentaire dans le monde, rapport 2008 et rapport 2009.

(2) Cf. l'avis du CESE sur le «Rapport de Larosière» (JO C 318 du 23 décembre 2009, p. 57.

(3) FAO, IIED et FIDA, Land grab or development opportunity? (Accaparement des terres ou opportunités de développement?), 2009.

(4) ONU, Le droit à l'alimentation, Commission des droits de l'homme, résolution 2001/25 et rapport établi par M. Jean ZIEGLER, Rapporteur spécial sur le droit à l'alimentation, point 14, 7 février 2001.

(5) Conseil de la FAO, «Directrices volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale», novembre 2004.

(6) Rapport du rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation, M. Oliver De SCHUTTER, Mission auprès de l'Organisation mondiale du commerce, 9 mars 2009.

(7) DI CESE 34/2009, «Garantir une sécurité alimentaire durable dans les pays ACP».

(8) Cameroun, République centrafricaine, Comores, République démocratique du Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Haïti, Kenya, Lesotho, Libéria, Madagascar, Mongolie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Palestine, Rwanda, Sénégal, Sierra Leone, îles Salomon, Somalie, Swaziland, Tanzanie, Tadjikistan, Timor Oriental, Yémen, Zambie et Zimbabwe.

(9) Cameroun, Côte d'Ivoire, Kenya, Mongolie, Nicaragua, Palestine, Swaziland, Tadjikistan, Zimbabwe.

(10) JO C 77 du 31.3.2009, pp. 148-156.

(11) JO C 211 du 19.8.2008, pp. 82-89.

(12) OIT, Déclaration et «Plan d’action pour la promotion des entreprises et organisations de l’économie sociale en Afrique», Johannesburg, 19-21 octobre 2009.