Avis du Comité économique et social sur - le «Livre vert de la Commission "Principes généraux de la législation alimentaire dans l'Union européenne"» et sur - la «Communication de la Commission "Santé des consommateurs et sûreté alimentaire"»

(98/C 19/19)

La Commission a décidé le 12 mai (Livre vert) et le 14 mai 1997 (Communication) de consulter le Comité économique et social, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, sur les thèmes suivants: «Livre vert de la Commission "Principes généraux de la législation alimentaire dans l'Union européenne"» ainsi que la «Communication de la Commission "Santé des consommateurs et sûreté alimentaire"».

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 octobre 1997 (rapporteur: M. Jaschick).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 93 voix pour, 5 voix contre et 5 abstentions l'avis suivant.

I. LIVRE VERT «PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA LÉGISLATION ALIMENTAIRE DANS L'UNION EUROPÉENNE»

1. Introduction

1.1. Le Livre vert s'intéresse aux règles substantielles de la législation communautaire applicable au secteur des denrées alimentaires. En prenant position et en invitant à faire des observations sur un grand nombre de questions précises, le Livre vert vise à engager un débat public pour:

- examiner dans quelle mesure la législation actuelle sur les denrées alimentaires répond aux besoins et aux attentes des consommateurs, des producteurs, des fabricants et des commerçants;- étudier comment les dispositions visant à améliorer les systèmes de contrôle et d'inspection permettent d'atteindre leurs objectifs de base qui sont d'assurer une alimentation sûre et saine et déterminer si des mesures visant à renforcer à l'avenir la législation alimentaire communautaire sont nécessaires et appropriées.

1.2. Sur la base des réactions au Livre vert, la Commission envisagera ensuite la nécessité d'élaborer une proposition de directive générale sur les denrées alimentaires dans la société, d'unifier ou de reformuler la législation existante et d'élaborer des propositions de nature non législative, notamment des modifications des procédures et des méthodes de travail.

2. Observations générales

2.1. Le Comité salue l'intention de la Commission d'engager avec le Livre vert un large débat public sur la législation alimentaire européenne et sur la future politique alimentaire de la Communauté. Il estime que le Livre vert constitue un excellent point de départ de la discussion et l'occasion de rendre la législation alimentaire européenne plus transparente et plus efficace dans l'optique d'une offre alimentaire moderne et de bonne qualité. Le Comité note cependant qu'il n'existe pas encore de politique communautaire globale et intégrée sur laquelle pourraient se baser les différentes parties de la législation alimentaire. Il faudrait élaborer dès que possible une telle politique, qui fixerait les principes généraux de la législation alimentaire. Dans un premier stade, cela pourrait se faire dans le cadre d'un Livre blanc sur la législation et la politique alimentaires. En outre, le Comité invite également la Commission à présenter une proposition de directive générale sur la législation alimentaire.

2.2. Le Comité insiste sur l'importance de la protection du consommateur, du maintien d'un niveau élevé de protection de la santé publique et de la sécurité des consommateurs. Il accueille favorablement le renforcement des articles 129 et 129(a) prévu dans le Traité d'Amsterdam, qui doit encore être ratifié, pour garantir au consommateur que la santé prime sur les intérêts économiques.

2.2.1. Dans le but de garantir un niveau élevé de protection de la santé publique et du consommateur, le CES attache une importance particulière à l'application stricte du principe de précaution, de telle sorte que soit adoptée, en l'absence de consensus scientifique et lorsqu'une évaluation exhaustive des risques est impossible, une approche de la gestion des risques qui tienne compte de ces incertitudes. Le Comité souligne cependant qu'une approche autorisant tout ce qui ne porte pas directement préjudice à la santé n'est pas satisfaisante du point de vue du consommateur. Par conséquent, il souligne la nécessité de s'engager clairement en faveur du principe d'une protection préventive de la santé et du consommateur. Ce principe, de même que le principe de précaution, devrait être intégré dans la directive générale sur la législation alimentaire mentionnée plus haut.

2.2.2. Le Comité signale néanmoins qu'en règle générale le «risque zéro» ne peut être atteint, et qu'il faut accepter le risque général inhérent à la vie. En outre, dans ce domaine particulièrement, le consommateur est également responsable de son propre comportement, et le CES ne méconnaît pas l'importance de cet aspect.

2.2.3. À cet égard, le CES estime en outre que le système juridique et normatif doit être aussi détaillé que nécessaire mais aussi simple que possible, car il ne suffit pas, pour gagner la confiance du consommateur, de créer un cadre législatif et réglementaire aussi complexe et détaillé que possible. Il convient surtout d'expliquer aux consommateurs européens le fonctionnement des systèmes d'assurance haute qualité des aliments qui existent déjà et qui ont fait leurs preuves, ainsi que les lois à respecter. En effet, il est aussi possible de susciter la confiance du consommateur dans le système européen en augmentant la transparence.

2.3. Le Comité souligne que des progrès considérables ont déjà été réalisés en matière de niveau élevé de protection du consommateur lors de la création du marché intérieur. Il rappelle qu'il est très important de continuer à garantir à l'avenir la libre circulation des marchandises.

2.4. Le Comité souligne l'importance de la dimension internationale de cette problématique et la nécessité d'adopter des principes de base communs dans le commerce international afin de protéger les intérêts des consommateurs et la compétitivité de l'économie européenne.

2.5. Le Comité part du principe que le contrôle de la législation alimentaire préconisé dans le Livre vert contribuera à renforcer la confiance du consommateur dans la législation alimentaire européenne, ses mécanismes de protection et l'organisation de son application et de son contrôle.

3. Observations particulières sur les diverses parties du Livre vert

3.1. Introduction (Partie I)

3.1.1. Le Comité partage l'opinion de la Commission (cf. I.4) selon laquelle il faut, dans la prise de décisions politiques dans le domaine alimentaire, prendre en compte les exigences en matière d'innovation et de compétitivité ainsi que d'autres orientations socio-économiques. Le respect de normes internationales comme celles du Codex Alimentarius revêt une importance particulière à cet égard, pour autant que le processus décisionnel reflète les principes d'excellence, d'indépendance et de transparence. Ces critères pourraient alors être utilisés pour ajuster le cadre réglementaire de l'UE aux conditions juridiques générales qui régissent les économies de concurrence. Il sera en outre nécessaire de créer les conditions permettant d'adapter le système de réglementation européen plus rapidement que par le passé aux nouvelles connaissances et innovations scientifiques. C'est de cette manière que le secteur agroalimentaire sera en mesure de rester compétitif dans les échanges mondiaux et d'éviter de prendre du retard dans le domaine des innovations.

3.1.2. Le Comité estime que la Communauté a certainement un rôle à jouer dans le domaine de l'alimentation (I.5). La promotion de l'éducation et de la formation du consommateur constitue à cet égard une tâche essentielle, afin que celui-ci soit en mesure d'effectuer ses achats en connaissance de cause (). De l'avis du Comité, il n'apparaît pas judicieux de fixer des règles d'alimentation communautaires et des mesures législatives, en raison de la diversité des habitudes alimentaires en Europe. Les actions de la Communauté devraient se limiter au nécessaire.

3.2. Simplification et rationalisation de la législation alimentaire de l'UE (Partie II)

3.2.1. Une simplification et une rationalisation de la législation alimentaire communautaire est souhaitable, dans la mesure où cela ne porte pas atteinte aux normes de sécurité nécessaires. Priorité doit être donnée ce faisant à la qualité de la réglementation plutôt qu'à la quantité. Cependant, la simplification ne doit pas conduire à une renationalisation des réglementations européennes nécessaires à l'intérieur du marché intérieur. Il importe en particulier de vérifier comment il est possible de régler de manière adéquate au niveau européen les situations découlant de l'instauration de réglementations nationales dommageables pour la libre circulation des marchandises.

3.2.2. Il importe également de bien distinguer la question de l'autoréglementation de l'économie et de l'utilisation d'instruments volontaires au niveau européen (II.4). Il faut insister essentiellement sur la responsabilisation des acteurs économiques. Mais la question de savoir si cela doit effectivement se faire sous une forme «auto-réglementaire» doit être déterminée au cas par cas. Sans préjudice des exigences de sécurité en vigueur, l'utilisation d'instruments volontaires doit être examinée et développée en principe avant la création de normes juridiques. Le Comité estime que le principe de reconnaissance mutuelle devrait être envisagé aussi dans le domaine des instruments volontaires qui existent actuellement au niveau national et pour lesquels ce principe ne s'applique pas directement. Ce n'est que lorsque les instruments volontaires seront respectés dans le marché intérieur également au delà des frontières nationales que l'on pourra empêcher l'apparition des obstacles «de fait» au commerce.

3.2.3. Il n'est pas possible de répondre globalement à la question de savoir s'il est préférable d'adopter des règles générales ou des règles détaillées, des dispositions verticales ou horizontales dans le marché intérieur (II.3 et II.5). Il convient en principe d'accorder la priorité aux règles horizontales générales mais cela ne doit pas devenir un principe intangible. Il convient plutôt d'examiner chaque cas individuellement afin de déterminer la manière de procéder la plus appropriée aux circonstances spécifiques. Il peut ainsi se révéler nécessaire de réglementer en détail et/ou verticalement à titre exceptionnel un état de fait qui présente des difficultés particulières.

3.2.4. En ce qui concerne les initiatives législatives nationales (II.7), le Comité soutient l'approche adoptée dans le Livre vert et s'écartant de la directive 83/189/CEE, il estime que c'est aux États membres qu'il appartient de démontrer que leurs normes nationales n'entravent pas le marché intérieur. Pour ce qui concerne la notification de dispositions légales nationales, le Comité approuve l'approche selon laquelle les pouvoirs conférés par les règles en matière d'étiquetage, de contaminants et d'hygiène pourraient être étendus globalement dans le domaine de la législation alimentaire communautaire. La définition de principes clairs concernant le traitement à réserver aux nouvelles initiatives législatives nationales est accueillie favorablement. Il importe à cet égard de trouver un juste équilibre entre le principe de subsidiarité et la nécessité justifiée de disposer de réglementations nationales d'une part et les exigences d'une harmonisation européenne d'autre part.

3.2.5. Dans le domaine des auxiliaires technologiques, de l'addition de vitamines et de minéraux dans les denrées alimentaires et des compléments diététiques () (II.8), le Comité partage l'opinion de la Commission selon laquelle le principe de reconnaissance mutuelle ne représente pas une solution aux effets négatifs sur le marché intérieur, et qu'il importe donc d'engager d'autres consultations sur le contenu des dispositions légales dans ces domaines.

3.3. Examen de la législation communautaire existante (Partie III)

3.3.1. En ce qui concerne l'adaptation de la législation communautaire à l'innovation et au progrès technique (III.4), le CES est d'avis que seules les prescriptions purement techniques doivent être traitées via des procédures de comité. Les questions fondamentales qui intéressent particulièrement le consommateur et revêtent une plus large importance doivent cependant continuer à faire l'objet d'une décision politique.

3.3.2. L'introduction d'une définition valable au niveau communautaire de la «denrée alimentaire» et d'autres notions générales importantes est accueillie favorablement (III.5). Ces définitions devraient faire partie d'une réglementation générale des denrées alimentaires qui contiendrait en outre d'autres exigences fondamentales. Ce n'est qu'ainsi qu'il sera possible d'assurer une application uniforme de la législation alimentaire communautaire sur tout le territoire de l'Union européenne.

3.3.2.1. En effet, la définition de la notion de «denrée alimentaire» qui est proposée dans le Livre vert pose toutefois un certain nombre de questions, notamment celle de son utilité dans la vie quotidienne pour les produits primaires, lesquels peuvent être utilisés soit comme denrées alimentaires, soit comme additifs, soit encore être transformés en produits industriels. Néanmoins, le Comité soutient la proposition visant à utiliser la définition empruntée au Codex Alimentarius. Il est possible d'exclure les produits primaires pour lesquels il est clair dès le début qu'ils n'entrent à aucun moment et en aucune manière dans la chaîne alimentaire.

3.3.3. Le Comité salue tout particulièrement la simplification et la rationalisation en cours des règles communautaires d'hygiène (III.6).

3.3.3.1. Les nombreuses directives verticales existantes qui contiennent des dispositions spécifiques à diverses denrées particulièrement sensibles aux conditions d'hygiène (par exemple préparations à base de viandes, de poissons, produits laitiers, etc.) sont incohérentes et entraînent, en particulier pour les entreprises qui sont soumises à plusieurs réglementations, une augmentation des coûts d'agrément ainsi que de la bureaucratie. La proposition déjà formulée par la Commission d'une consolidation des réglementations en un texte unique et la procédure de consultation qu'elle a mise en oeuvre dans le cadre de la simplification prévue des dispositions verticales sont accueillies favorablement.

3.3.3.2. Le Livre vert ouvre la voie à l'adoption souhaitable de la conception introduite par la directive générale sur l'hygiène des denrées alimentaires 93/43/CEE. Le CES partage l'opinion de la Commission selon laquelle la meilleure méthode pour faire de la législation relative à l'hygiène alimentaire un ensemble cohérent serait d'appliquer les principes HACCP () et de limiter les dispositions normatives détaillées aux cas pour lesquels elles apparaissent indispensables. Allant au-delà des propositions présentées jusqu'à maintenant, le Comité estime que les exigences verticales et horizontales en matière d'hygiène devraient être consolidées en un texte unique. Il note cependant que cela nécessitera une clarification quant à la base légale d'un tel document, les règles actuelles se fondant sur différents articles du Traité.

3.3.3.3. Les principes HACCP devraient s'appliquer à l'ensemble de la chaîne alimentaire (de «l'étable à la table»), quel que soit le type ou la taille des établissements. Il faut pour cela fournir un travail de conseil particulier aux PME et aux exploitations agricoles, afin de leur permettre d'appliquer ces principes.

3.3.3.4. Le Comité considère qu'il est indispensable de poursuivre la simplification et la rationalisation déjà entreprises. Il faut s'attacher notamment à délimiter clairement le domaine d'application d'une future réglementation (cf. 3.3.3.2), en particulier par la formulation de définitions générales et pratiques. Le Comité estime que le champ d'application des règles d'hygiène vétérinaire ne devrait pas être étendu à la vente au détail des produits d'origine animale puisque celle-ci est déjà soumise aux dispositions générales prévues actuellement par la directive générale 93/43/CEE, garantissant le respect des mesures d'hygiène appropriées.

3.3.3.5. En ce qui concerne les produits primaires d'origine non animale, le Comité considère que les points critiques en matière de sécurité et d'hygiène se situent dans le domaine des résidus de pesticides et des contaminants. Il est donc indispensable de fixer au niveau européen, dans la mesure où elles n'existent pas déjà, des règles concernant les résidus de pesticides et les contaminants, en respectant des critères scientifiques stricts et en faisant appel aux comités scientifiques. En outre, il convient d'appliquer strictement les seuils de résidus de pesticides. Lors de l'élaboration de règles relatives aux pesticides, il convient également de tenir compte des exigences légales en matière de sécurité du travail. Étant donné que les réglementations relatives à la sécurité et à l'hygiène doivent se limiter aux points critiques, le besoin d'établir une réglementation qui aille au delà ne se fait pas sentir.

3.3.4. Le Comité souligne l'importance de la qualité des denrées alimentaires et indique que l'offre en la matière a déjà atteint un niveau de qualité élevé. Le Comité considère qu'il n'est nécessaire d'harmoniser les spécifications de qualité (III.7) que dans le domaine relevant de la santé. Une harmonisation des questions relatives à la qualité n'apparaît pas non plus judicieuse sur le plan de la préservation de la diversité des produits en Europe. Les entraves aux échanges qui pourraient survenir du fait des spécifications de qualité nationales devront être combattues par une application conséquente du principe de reconnaissance mutuelle, ce qui permettrait de limiter les problèmes dus à la différence des normes de qualité entre les États à des questions d'étiquetage correct du produit. À cet égard, l'introduction par la dernière modification de la directive 79/112/CEE du principe de la déclaration quantitative des ingrédients apporte une aide au consommateur dans sa décision d'achat.

3.3.4.1. En outre, le Comité rappelle le Règlement du Conseil relatif aux attestations de spécificité des produits agricoles et des denrées alimentaires (CEE) n° 2082/92 et le Règlement du Conseil relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (CEE) n° 2081/92, qui ont permis de créer des instruments de diversification et de protection des spécialités dans le domaine de la qualité des denrées alimentaires. Cependant, l'utilité de ces réglementations apparaît jusqu'à présent d'importance secondaire.

3.3.4.2. De l'avis du Comité, les dispositions relatives à la qualité qui ne comportent aucun aspect sanitaire ne doivent pas, pour des raisons de cohérence, être contenues dans les règles d'hygiène vétérinaire.

3.3.5. Pour ce qui concerne les dispositions en matière d'étiquetage des denrées alimentaires, l'importance croissante que l'étiquetage revêt dans la décision d'achat du consommateur doit être soulignée. L'étiquetage des denrées alimentaires joue ainsi un rôle essentiel dans le marché intérieur et doit se conformer aux objectifs principaux en matière d'étiquetage. Pour que les trois fonctions principales, à savoir l'identification du produit, l'information du consommateur et la publicité du produit, soient remplies, il faut que l'étiquetage soit clairement reconnaissable et lisible, simple et compréhensible, intéressant et informatif, et qu'il n'induise pas le consommateur en erreur. Il faut également tenir compte du fait que le consommateur est de plus en plus désireux d'avoir des informations spécifiques. C'est notamment le cas pour les denrées alimentaires contenant ou dérivées des OGM, pour les méthodes de production, pour l'indication des dates d'emballage et des ingrédients entrant dans la composition de produits finis. S'agissant de cette dernière question, le Comité estime que la règle des 25 % devrait être abolie.

3.3.5.1. À cet égard, il faut cependant admettre que l'étiquetage a ses limites et il conviendrait de rechercher, et de trouver, de nouvelles formes d'information, par exemple numéros verts, scanner de codes-barres dans les magasins, banques de données, Internet, etc. Si l'on considère le fait qu'il existe plus de 40 réglementations européennes, la plupart obligatoires, sur l'étiquetage des denrées alimentaires, que les étiquettes sont de plus en plus chargées et que certains consommateurs comprennent à peine les informations qui leur sont fournies, il faut s'efforcer de réviser les règles d'étiquetage dans l'intérêt du consommateur. Il convient de ramener l'étiquetage obligatoire aux indications essentielles à l'achat, tout en maintenant la possibilité de fournir, sur une base volontaire, des informations sur toutes les autres questions.

3.3.5.2. Le Comité est d'avis que l'étiquetage nutritionnel devrait être rendu obligatoire (). Avant cela, il conviendrait toutefois d'accroître l'efficacité de ce type d'étiquetage. À cette fin, des campagnes d'information et de sensibilisation seront nécessaires, vu que les consommateurs ne sont à l'heure actuelle guère au fait de l'étiquetage nutritionnel et ne savent pas exactement ce qu'ils peuvent en retirer. En outre, il convient de prêter une grande attention à la manière dont l'information est présentée aux consommateurs, afin qu'ils puissent la comprendre et en tirer parti ().

3.3.5.3. Pour ce qui est de la directive 79/112/CEE concernant l'étiquetage des denrées alimentaires, le Comité estime qu'il importe d'arriver à une codification. Il serait souhaitable d'y inclure les règles verticales d'étiquetage dans la mesure où celles-ci réglementent les questions horizontales d'étiquetage. Elles pourraient être rassemblées dans la directive 79/112/CEE. D'autre part, les règles verticales spécifiques devraient conserver les éléments d'étiquetage purement spécifiques au produit. Dès que des éléments horizontaux d'étiquetage sont modifiés pour des groupes de produits spécifiques, ces éléments doivent être repris dans les règles verticales.

3.3.5.4. Le Comité souligne que la directive 79/112/CEE réglemente également la question de la publicité. En principe, la publicité et l'étiquetage ne devraient pas s'opposer, c'est-à-dire que la publicité doit venir compléter l'étiquetage, sans le contredire.

3.3.5.4.1. Pour ce qui est de la question des allégations publicitaires, en particulier les allégations relatives à la santé ou à des maladies, les pratiques différentes que l'on constate dans les divers États membres engendrent des difficultés sur le marché intérieur. Les divergences existent, bien que la Directive 79/112/CEE (article 2, alinéa 1b), instaure une réglementation générale qui prévoit qu'une denrée alimentaire de consommation générale ne peut se voir attribuer des propriétés de prévention, de traitement et de guérison d'une maladie humaine ni évoquer ces propriétés. Cette disposition générale est en principe suffisante pour réglementer le domaine des allégations publicitaires relatives aux maladies. Il faut cependant demander une uniformisation de la conception et de l'application de l'article 2, alinéa 1b), de la Directive 79/112/CEE dans tous les États membres de la Communauté. En ce qui concerne les allégations relatives à la santé, il n'existe pas de disposition générale du même type. Par conséquent, et bien que de telles allégations ne puissent pas, au sens strict de la législation communautaire, être considérées comme trompeuses, elles peuvent contribuer à une mauvaise compréhension ou une mauvaise information sur la nourriture et l'alimentation.

Il faudra donc éventuellement intégrer les principes suivants à l'article 2 de la Directive 79/112/CEE, sous la forme d'un amendement explicatif:

- toute publicité qui prétendrait qu'une denrée alimentaire est susceptible de traiter ou de guérir une maladie est interdite;

- les allégations relatives à la santé sont admises sous réserve que des experts qualifiés soient pour l'essentiel d'accord avec celles-ci, sur la base de toutes les connaissances accessibles au public et qu'elles contribuent à informer le consommateur sur la relation qui existe entre santé et alimentation. Il faudrait par ailleurs créer un cadre pour assurer le respect des dispositions concernant ces allégations;

- la publicité concernant la valeur nutritive ou une alimentation saine ainsi que l'importance des substances nutritives et d'une alimentation saine pour la santé et la diminution du risque de maladie est autorisée, pour autant qu'elle se fonde également sur des connaissances scientifiques reconnues.

3.4. Maintien d'un niveau de protection élevé (Partie IV)

3.4.1. Le Comité partage la position de la Commission en faveur d'une stricte application du principe de précaution en matière de sécurité et de normes alimentaires (IV.2).

3.4.2. Une extension au commerce intracommunautaire du champ d'application de la clause de sauvegarde contenue à l'article 10 de la directive générale sur l'hygiène 93/43/CEE (VI.4) n'est en principe pas considérée comme indispensable étant donné que la directive sur la sécurité des produits prévoit des dispositions efficaces qui ont des effets sur le commerce intracommunautaire et qui permettent aux autorités d'intervenir de façon appropriée, s'il y a péril en la demeure. Si des clauses de sauvegarde plus poussées devaient être élaborées, elles devraient se baser, pour des raisons de cohérence, sur les réglementations déjà existantes dans le droit vétérinaire.

3.4.3. L'introduction d'une obligation générale d'innocuité et de salubrité des denrées alimentaires (IV.7) est souhaitable. Une telle obligation réduirait le nombre de règles nécessaires dans ce domaine.

3.4.3.1. Le Comité accueille favorablement le fait que soit pris en compte le respect de la «diligence requise» dans le sens où la responsabilité pénale ou administrative d'une entreprise ne peut être invoquée lorsque celle-ci a pris toutes les mesures que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elle pour garantir la conformité de la denrée alimentaire aux exigences légales. Mais il convient d'examiner dans quelle mesure ce principe peut être adapté dans les différents systèmes juridiques nationaux. L'idée de base d'un tel principe devrait en tout cas être examinée sérieusement. Cependant, le moyen de défense tiré de la diligence requise dans le sens de la «due diligence defence», moyen juridique du droit britannique (Common law), est incompatible avec les systèmes juridiques européens continentaux, qui font dépendre la responsabilité pénale d'une faute et ont ancré le principe de la présomption d'innocence («in dubio pro reo») dans leur droit.

3.4.4. Conformément à toute une série d'avis antérieurs, le CES se dit à nouveau favorable à l'extension aux produits agricoles primaires non transformés du domaine d'application de la directive 85/374/CEE relative à la responsabilité du fait des produits défectueux () (IV.8). Il faut cependant tenir compte des particularités de ces produits ainsi que du fait qu'il existe déjà diverses réglementations détaillées dans ce domaine. Dans les mois à venir, le CES examinera à nouveau la question de la responsabilité pour les produits agricoles primaires, puisqu'il sera consulté sur la proposition de la Commission de modifier la Directive 85/374/CEE pour inclure ces produits dans le domaine d'application de celle-ci.

3.4.5. Sur la question de savoir comment apporter une réponse suffisante aux nouvelles aspirations des consommateurs (IV.9), le Comité renvoie expressément au Livre vert selon lequel l'expérience montre que lorsque les consommateurs manifestent un réel besoin d'informations complémentaires sur certains aspects d'une denrée alimentaire, les producteurs et les distributeurs y répondent souvent de façon spontanée, par exemple par l'étiquetage, par des lignes téléphoniques d'information ou par Internet. Il faudrait continuer à répondre spontanément à ce besoin d'information en fonction des aspirations rapidement changeantes du consommateur. Tenir compte des nouvelles aspirations des consommateurs est un moyen de renforcer leur confiance.

3.5. Mise en oeuvre effective des règles relatives au marché intérieur (Partie V)

3.5.1. La position fondamentale du Comité est que l'harmonisation et l'adoption de réglementations ne portent leurs fruits que lorsque leur transposition, leur exécution et leur contrôle se font de façon effective et simultanée dans toute l'Union européenne (V.2). Sur ce plan, des améliorations sont nécessaires à tous les stades. Il convient de se demander dans quelle mesure l'échange d'information nécessaire à cet égard entre les représentants des États membres, des producteurs, de l'industrie, du commerce, des travailleurs et des consommateurs doit être institutionnalisé. Il convient d'envisager la participation des différents groupes concernés au sein du comité permanent de l'alimentation humaine.

3.5.1.1. Dans le cadre de l'élaboration par la Commission de rapports réguliers sur la situation en matière de transposition et de contrôle, il faudrait également consulter le comité consultatif de l'alimentation humaine, qui devrait être régulièrement entendu sur tous les projets de réglementations et jouer un rôle essentiel dans ce domaine. Le CES lui-même représente une autre institution déjà existante. Le comité vétérinaire consultatif a lui aussi un rôle à jouer.

3.5.1.2. Pour l'efficacité de la transposition des réglementations sur le marché intérieur, il est nécessaire que les responsables dans les États membres, par exemple au niveau des administrations et des juridictions, soient informés de l'évolution de la situation juridique et familiarisés avec les réglementations européennes par le biais de sessions de formation continue. Les partenaires sociaux sectoriels ont eux aussi une importance considérable dans le cadre du dialogue social, étant donné que la formation et le perfectionnement dans les entreprises par exemple jouent également un grand rôle pour ce qui est de la transposition.

3.5.2. La proposition de la Commission d'inclure un principe général dans la législation communautaire sur les denrées alimentaires, prévoyant des sanctions équivalentes, effectives, proportionnées et dissuasives dans les États membres (V.4), est souhaitable sur le plan de l'égalité de la concurrence et d'un niveau uniformément élevé de protection du consommateur. Mais le CES reste conscient qu'il convient de respecter le principe de proportionnalité national.

3.5.3. Le principe de reconnaissance mutuelle conservera à l'avenir une grande importance dans les domaines non harmonisés (V.5). Il serait cependant souhaitable que les problèmes et les déficits d'information que rencontre le consommateur dans les domaines non harmonisés soient définis et analysés par la Commission.

3.6. La dimension externe

3.6.1. Comme la Commission, le Comité souligne que les denrées alimentaires importées de pays tiers doivent satisfaire aux mêmes exigences que les denrées alimentaires fabriquées à l'intérieur de la Communauté.

3.6.2. Considérant la dimension multilatérale, il est nécessaire, étant donné le développement constant du commerce international, d'aboutir à une représentation aussi efficace que possible des intérêts des consommateurs et de l'industrie agroalimentaire européens dans le jeu des forces en présence dans le commerce mondial et au sein des organes compétents comme l'OMC ou le Codex Alimentarius. Il convient de prendre mieux en compte que par le passé les intérêts européens par une meilleure coordination et en unissant les efforts. Pour atteindre ces objectifs, la Communauté européenne et ses États membres, ainsi que les États membres de l'EEE doivent coopérer plus étroitement que par le passé.

3.6.2.1. Le Comité estime nécessaire que la Communauté européenne joue un rôle actif au sein des organes cités plus haut. Après l'acquisition du statut de membre direct de l'Union européenne, il faudra s'assurer que la représentation par l'Union européenne n'est pas moins effective que la représentation par les divers États membres.

3.6.2.2. Dans ce contexte, le Comité invite également la Communauté et les États membres à promouvoir activement l'approche européenne selon laquelle, en cas de doute scientifique, l'intérêt du consommateur doit primer sur les considérations économiques.

3.6.3. Dans le contexte de la dimension bilatérale de la législation alimentaire (VI.3), on peut également mentionner qu'en raison de l'attitude différente des États-Unis et de l'Union européenne sur les questions de normes alimentaires (OGM, hormones, somatotrophine bovine), le Comité devrait poursuivre les négociations avec ses homologues américains dans le cadre du dialogue transatlantique de la société civile.

II. COMMUNICATION «SANTÉ DES CONSOMMATEURS ET SÛRETÉ ALIMENTAIRE»

1. Observations générales

1.1. Déjà en juillet 1996, dans son avis sur la crise de l'ESB () et son avis sur les priorités pour la politique des consommateurs (), le Comité économique et social a exprimé son inquiétude quant à la sûreté alimentaire et a invité la Commission à renforcer les pouvoirs des systèmes de contrôle, de manière à rassurer le consommateur et à le convaincre que la santé passe avant les intérêts économiques. Dans ce contexte, le Comité accueille favorablement les modifications apportées aux articles 129 et 129a par le Traité d'Amsterdam.

1.2. Il a également souligné le dysfonctionnement de la relation entre processus d'élaboration d'avis scientifiques et processus de prise de décisions et a appelé le Conseil, la Commission, le Parlement et les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la sûreté des denrées alimentaires pour le consommateur et empêcher la situation actuelle de se dégrader encore plus.

1.3. Le Comité accueille favorablement la présente communication comme un pas vers la mise en place d'une politique cohérente dans le domaine des denrées alimentaires, des cosmétiques, du fourrage, de la santé et de la protection des animaux, et comme l'occasion de gagner la confiance du consommateur, comme cela a été souligné lors du débat qui a eu lieu à la section de l'environnement le 8 mai 1997, après la présentation de la communication par le Commissaire Emma Bonino.

1.4. En formulant cet avis, le Comité souligne que c'est avec satisfaction qu'il a pris acte de l'invitation que lui a adressée le Président Santer dans son discours lors de la session plénière de février, l'incitant à donner, en tant qu'organe représentant d'intérêts et de groupes divers de notre société, une nouvelle impulsion dans ce domaine en instaurant un dialogue transparent et permanent avec tous les groupes concernés sur les problèmes complexes qui se posent et impliquent des aspects éthiques, sociaux et économiques.

1.4.1. Cependant, il est regrettable que le CES ne soit mentionné nulle part dans la communication actuelle. En principe, à chaque fois que le Parlement européen est consulté, le CES doit l'être aussi.

1.5. Le CES soutient dans son principe le renforcement des comités d'experts, mais à ce propos, il accorde une extrême importance à la modification de la décision fixant les modalités des compétences d'exécution de la Commission, pour laquelle cette dernière, conformément à la déclaration à insérer dans l'acte final contenue à l'article 18 e) du Traité d'Amsterdam, doit présenter avant fin 1998 une proposition dont le CES suivra le développement avec attention. Selon le CES, il conviendrait de s'assurer, lors de l'élaboration de cette décision, que les compétences conférées à la Commission pour l'adoption de mesures d'exécution soient définies de façon précise et, en particulier, que leur contenu et leur étendue soient fixés très exactement. Dans ce cas, la plus grande indépendance et le plus large pouvoir de décision dont bénéficierait la Commission trouverait sa légitimation dans le fait que l'étendue et les limites de ces compétences auraient été préalablement déterminées avec précision.

2. Observations particulières

2.1. L'importance des avis scientifiques émis par les comités scientifiques, sur lesquels se fondent les mesures de réglementation pour la santé des consommateurs est soulignée, tout comme l'exigence d'excellence, d'indépendance et de transparence.

2.1.1. De l'avis du CES, pour que les comités scientifiques remplissent leur fonction, leur composition devra être interdisciplinaire. Le public devra avoir accès aux discussions et aux conclusions de ces comités, ainsi qu'aux opinions divergentes minoritaires. L'indépendance des membres des comités est une condition préliminaire mais devra être évaluée sur la base de critères réalistes. Les membres des comités doivent avant tout être des scientifiques de haut niveau ayant déjà acquis une certaine expérience et exercé leur activité dans les domaines les plus divers. Il faut toujours que les conflits d'intérêts qui pourraient survenir soient présentés clairement au président du comité avant les réunions.

2.1.2. Il est souhaitable que les comités scientifiques soient davantage consultés, pour autant que leur processus décisionnel reflète les principes d'excellence, d'indépendance et de transparence. Cette consultation devrait même être obligatoire sur les questions de santé et revêt une importance particulière en particulier dans le contexte du commerce international et de la place que prend la science dans le cadre des accords de l'OMC et de l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS).

2.1.3. Le Comité salue la mise en place d'un comité scientifique directeur chargé de la coordination des divers comités ainsi que des décisions sur la participation des différents comités sur des questions qui requièrent les compétences de plusieurs comités.

2.2. Lorsqu'il n'est pas possible de parvenir à des résultats sûrs même après avoir fait appel aux plus hautes compétences et à toutes les informations scientifiques disponibles, le législateur doit se laisser guider par le principe de précaution. En principe, les réglementations doivent être élaborées sur la base de connaissances scientifiques. Cependant, lorsque ces connaissances sont insuffisantes ou que des incertitudes subsistent, la Commission doit adopter une approche qui tienne compte de ces incertitudes. À cet égard, il faut savoir que le «risque zéro» n'existe pas et qu'il convient plutôt de prendre une décision politique sur le risque acceptable dans les cas concernés.

2.3. En ce qui concerne le contrôle et l'inspection, le Comité souligne la nécessité de disposer de mécanismes efficaces, qui requièrent donc des moyens financiers correspondants.

2.3.1. Le Comité soutient l'adoption prévue d'une nouvelle approche, qui devrait se baser sur les contrôles de l'ensemble des chaînes de production alimentaire, animale et végétale, mais se limiter au contrôle des contrôles. Il sera nécessaire de vérifier les méthodes de contrôle et de prévoir des systèmes d'audit pour évaluer l'action des autorités compétentes. Les exigences de transparence doivent être respectées de façon non discriminatoire, sans outrepasser la limite de la confidentialité et sans porter atteinte à la protection du consommateur.

2.3.2. La mise en place d'un système de contrôle qualité soumis à audit externe (par exemple EN 45004) pour la gestion des services de contrôle est considérée comme judicieuse puisque de cette manière, la gestion des services de contrôle serait conforme aux exigences actuelles de gestion moderne.

2.3.3. Le Comité approuve la création d'une autorité de contrôle et d'inspection forte et efficace (). Cette autorité est chargée du «contrôle des contrôles». Il importe de formuler les plus hautes exigences quant à l'excellence, la transparence et l'indépendance d'une telle autorité.

2.3.4. Le Comité estime que la création d'une agence générale pour les denrées alimentaires telle qu'elle existe aux États-Unis (FDA), n'est pas indispensable. Les avantages d'une telle agence sur le système européen existant ne sont pas évidents. Il est donc préférable de renoncer à la création de cette agence en Europe.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Cette opinion se retrouve dans de nombreux avis du CES, plus récemment dans le document CES 888/96 - JO C 295 du 17. 10. 1996.

() Il faut rappeler que la Commission a récemment lancé une consultation pour examiner la possibilité d'une législation communautaire dans ce domaine et qu'un document de discussion, qui présente deux options (l'approche basée sur la sécurité du produit ou l'approche basée sur la dose journalière recommandée), a été préparé sur le sujet.

() HACCP (système d'autocontrôle) signifie «Hazard Analysis and Critical Control Points» (analyse des risques et maîtrise des points critiques).

() Ce point de vue a également été souligné dans l'avis du CES sur les «Priorités pour la politique des consommateurs» - JO C 295 du 7. 10. 1996, paragraphes 2.6.3 et 2.6.7).

() JO C 295 du 7. 10. 1996.

() Voir sur cette question l'opinion exprimée par le CES dans son avis du 31 décembre 1991 (JO C 339). L'avis souligne le risque potentiel que la réalisation du marché intérieur pourrait faire courir en l'absence d'un suivi et de contrôles adaptés. Il demande la mise en oeuvre d'une politique cohérente concernant la sûreté des produits recommandant la prise en compte de produits agricoles et des risques imprévisibles dans la directive sur la responsabilité. L'avis du CES sur l'ESB (JO C 295 du 7. 10. 1996) réitère cette position au paragraphe 2.7.

() Dans son avis du 27 novembre 1996 sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil établissant une agence européenne d'inspection vétérinaire et phytosanitaire» (JO C 66 du 3. 3. 1997), le CES a cependant exprimé ses doutes quant à la nécessité de transformer le service existant en une agence.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Propositions d'amendement rejetées

Les amendements suivants, qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins un quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats:

Paragraphe 3.2.5

Remplacer par le texte original du paragraphe 3.2.5, comme suit:

«Dans le domaine des auxiliaires technologiques, de l'addition de vitamines et de minéraux dans les denrées alimentaires et des compléments diététiques (1) (II.8), le principe de reconnaissance mutuelle est préférable. La nécessité d'un renforcement de la législation communautaire dans ces domaines n'est envisagée par le Comité que dans la mesure où le principe de la reconnaissance mutuelle ne peut supprimer totalement les obstacles au commerce.

(1) Il faut rappeler que la Commission a récemment lancé une consultation pour examiner la possibilité d'une législation communautaire dans ce domaine et qu'un document de discussion, qui présente deux options (l'approche basée sur la sécurité du produit ou l'approche basée sur la dose journalière recommandée), a été préparé sur le sujet.»Résultat du vote

Voix pour: 34; voix contre: 39; abstentions: 14.

Paragraphe 3.3.3.3

Remplacer la deuxième phrase de ce paragraphe par la phrase suivante:

«Il faut pour cela examiner particulièrement dans quelle mesure ceux-ci sont véritablement applicables aux PME et aux exploitations agricoles.»

Résultat du vote

Voix pour: 28; voix contre: 56; abstentions: 15.

Paragraphe 3.3.5

Supprimer les deux dernières phrases, à partir de «C'est notamment le cas ...» jusqu'à «... devrait être abolie».

Résultat du vote

Voix pour: 32; voix contre: 56; abstentions: 18.

Paragraphe 3.3.5.2

Remplacer ce paragraphe par le texte original, comme suit:

«Pour l'étiquetage nutritionnel, le Comité renvoie à son avis sur les "Priorités pour la politique des consommateurs" (2), dans lequel il attirait déjà l'attention sur le fait que le consommateur n'était que peu intéressé par les informations nutritionnelles. La raison en est peut-être que les consommateurs ne sont à l'heure actuelle guère au fait des informations nutritionnelles et ne savent pas exactement ce qu'ils peuvent en retirer. Le Comité avait alors déjà estimé qu'il fallait organiser des campagnes d'information et de sensibilisation à tous les niveaux, afin que l'étiquetage nutritionnel soit mieux apprécié. Avant de débattre de l'opportunité d'élargir les exigences en matière d'étiquetage, il faut améliorer la compréhension qu'a le consommateur de l'étiquetage existant.

(2) JO C 295 du 7. 10. 1996.»Résultat du vote

Voix pour: 30; voix contre: 69; abstentions: 7.