Avis du Comité des régions sur les "Flux migratoires en Europe"

(2000/C 57/10)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 2 juillet 1999, conformément à l'article 265, 5ème alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur les "Flux migratoires en Europe" et d'attribuer la préparation de cet avis à la commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens";

vu la contribution de la commission 5 à l'issue de sa réunion du 6 septembre 1999 (rapporteur: M. von Plüskow, D, PSE);

vu le projet d'avis (CdR 227/99 rév. 2) adopté par la commission 7 le 1er octobre 1999 (rapporteur: M. Distaso, I, PPE),

a adopté le présent avis à l'unanimité lors de sa 31e session plénière des 17 et 18 novembre 1999 (séance du 18 novembre).

1. Introduction

1.1. Les années quatre-vingt-dix se sont largement caractérisées par une forte augmentation de l'immigration dans les pays membres de l'Union européenne, un phénomène qui concerne plusieurs millions de personnes. Dans plusieurs États membres, l'augmentation de l'immigration a été la cause première d'accroissement de la population.

1.2. Les causes qui expliquent la forte augmentation de l'immigration dans les pays membres sont à chercher au premier chef dans plusieurs phénomènes essentiels:

- la forte augmentation de la pression démographique, principalement chez les voisins méridionaux de l'Union européenne et dans les pays de la rive sud-est du bassin méditerranéen;

- la chute du rideau de fer, la disparition de l'Union soviétique, etc.;

- la disparition de la Yougoslavie, avec les conséquences qui en ont résulté pour les Balkans et le reste de l'Europe;

- la forte augmentation de l'immigration dans nos pays membres a entraîné et entraîne encore des conséquences parfois difficiles pour les collectivités territoriales. Les administrations locales et régionales européennes, dans la mesure où elles représentent le niveau de gouvernement le plus directement touché par les flux migratoires, estiment devoir participer aux processus décisionnels des gouvernements centraux et des organismes supranationaux qui concernent les politiques d'intervention relatives à la gestion des flux en question.

1.3. La région des Pouilles et le Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux d'Europe (CPLRE) du Conseil de l'Europe ont organisé à Bari, les 2 et 3 octobre 1997, la Conférence internationale sur "Les Collectivités locales et régionales face aux flux migratoires méditerranéens: de l'intolérance au développement".

1.4. Cette initiative, destinée à sensibiliser l'opinion publique ainsi que les pouvoirs nationaux et locaux, a donné lieu à une déclaration finale et à une prise de position de la part de l'Assemblée plénière du CPLRE qui, sur la base du rapport présenté par la région des Pouilles, a approuvé la résolution n° 69/98 et la recommandation n° 50/98 transmises au Comité des ministres du Conseil de l'Europe.

1.5. Ces documents, qui constatent qu'il s'agit d'un problème grave et complexe qui durera encore longtemps, proposent une véritable stratégie pour faire face à ce phénomène qui touchera l'ensemble de l'Europe et affectera en premier lieu les régions de la rive nord du bassin méditerranéen. Ils prévoient également qu'une mauvaise gestion du phénomène en question risque de générer des formes d'intolérance et de xénophobie, et d'alimenter la criminalité organisée, avec de graves conséquences pour l'ordre public.

1.6. Plus spécifiquement, le CPLRE, dans sa recommandation n° 50/98, a lancé un appel à l'Union européenne afin "qu'elle contribue à la mise en place de règles communes concernant les flux migratoires dans le bassin méditerranéen et reconnaisse le caractère frontalier des collectivités territoriales méditerranéennes lorsqu'elles entreprennent des actions de coopération transfrontalière ou interterritoriale, afin de promouvoir des projets concrets d'accueil des immigrants et de développement des pays d'origine".

1.7. À l'ampleur du problème, il convient d'ajouter aussi la complication liée au fait que, dans ce domaine, l'image que donnent les statistiques est loin de rendre justice à la réalité. Nous sommes confrontés ici à une imprécision considérable pour ce qui est de l'immigration illégale. Cette immigration non recensée existe dans tous les pays membres. Il faut, à court terme, améliorer les contrôles aux frontières, ainsi que renforcer les dispositifs répressifs à l'encontre de ceux qui, à l'intérieur des pays membres, tirent profit de l'immigration illégale. L'ampleur de l'immigration illégale paraît être sensiblement plus importante dans les pays du sud de l'Union, d'une part à cause de leur proximité avec les États du Maghreb à lourde démographie et avec les Balkans en crise, et d'autre part en raison de facteurs géographiques difficiles à gérer.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions entend participer plus activement aux processus décisionnels communautaires cités, étant donné que les questions d'immigration relèvent de la compétence tant des États membres que des pouvoirs locaux et régionaux, en fonction des différents aspects ponctuels que comporte l'accueil des immigrés.

2.2. L'Union européenne qui, sur la base des modifications et des ajouts apportés par le Traité d'Amsterdam, peut jouer un rôle important aussi bien en ce qui concerne les études et recherches qu'en tant que législateur, pourrait restaurer une unité dans les actions entreprises individuellement par chaque État membre en matière de flux migratoires, afin de créer un ordre européen pour parvenir à une répartition juste et raisonnablement équitable des personnes à la recherche d'un pays d'accueil, en se basant sur la distinction de principe entre les réfugiés qui rentrent dans le domaine d'application de la Convention de Genève et ceux qui n'y rentrent pas. Dans ce contexte, le Comité des régions accueille favorablement le plan d'action du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du Traité d'Amsterdam, qui a été approuvé par le Conseil européen de Vienne les 11 et 12 décembre 1998 et qui prévoit notamment l'élaboration d'une stratégie globale en matière de migrations. Par ailleurs, le Comité des régions soutient expressément les récentes décisions du Conseil européen des 15 et 16 octobre de Tampere, qui mettent à l'avant-plan le développement d'une politique commune en matière d'asile et de migration dans l'UE.

2.3. La nécessité d'intervenir de toute urgence pour assurer la gestion des flux migratoires en Europe découle du fait que cette action contribue à la défense des droits fondamentaux du citoyen et prépare à la lutte contre le racisme, la xénophobie et l'exclusion sociale. Les flux migratoires en Europe et vers l'Europe sont un phénomène normal, souhaité, dont peuvent tirer profit les pays et les régions d'accueil pour une multitude de raisons - notamment d'ordre culturel, démographique et économique. Aussi le Conseil européen établit-il à juste titre dans ses décisions des 15 et 16 octobre 1999 que le suivi de ces mouvements migratoires est une tâche qui incombe à l'Union dans son ensemble, à assumer de façon solidaire, et qui doit inclure les éléments suivants:

- instaurer un partenariat avec les pays d'origine;

- uniformiser le système d'asile dans l'Union;

- traiter les ressortissants de pays tiers avec dignité.

2.4. C'est pourquoi le Comité estime que l'approche à adopter sur cette thématique devra se baser sur une vision globale du phénomène, en s'efforçant de ne pas confondre la maladie avec ses symptômes.

2.5. Il est certain que les flux migratoires sont la manifestation d'états pathologiques composés et complexes tels que la pauvreté endémique, la dégradation économique et sociale, les tensions ethniques, les persécutions politiques et fondées sur le sexe, l'insécurité des citoyens due à la fragilité des institutions, la prédominance de la criminalité organisée sur le tissu social.

2.6. Tous ces phénomènes pathologiques contribuent à alimenter les flux migratoires, qui se voient accrus par des facteurs déstabilisateurs comme la crise balkanique et un accroissement démographique, notamment sur la rive sud du bassin méditerranéen, qui ne s'accompagne d'aucun processus de développement adéquat.

2.7. L'Union européenne, si elle veut obtenir des résultats appréciables dans ce domaine, doit pouvoir intervenir, avec tous les moyens utiles, financiers ou autres, avec des thérapies qui visent non seulement à préserver la sécurité des États membres, mais qui soient bien conçues et capables de combattre les faiblesses mises en évidence précédemment.

2.8. Il s'agit de briser un cercle vicieux qui alimente, entre autres, les fléaux de notre temps que les pays de l'Union connaissent bien, comme la prostitution, y compris la prostitution enfantine, le commerce des organes ou la circulation des produits stupéfiants.

2.9. Ce n'est que si nous intervenons énergiquement pour lutter contre ces états pathologiques à l'origine des flux migratoires que ceux-ci pourront être contenus à des niveaux acceptables.

3. Observations spécifiques

3.1. De toute évidence, il ne sera possible de gérer le phénomène des flux migratoires qu'en agissant sur deux fronts. Le premier front est celui des zones d'immigration, le second est celui des zones d'émigration.

3.2. Les zones d'immigration

Il s'agira de garantir dans ces zones:

a) des politiques d'accueil conçues aussi pour faire face à l'urgence dans l'urgence provoquée par la crise des Balkans, par la situation au Kosovo, surtout dans les régions frontalières où il est urgent de développer le "premier accueil";

b) des politiques d'intégration pour soustraire les immigrés aux milieux de la criminalité organisée et pour les insérer dans les circuits de la légalité, à mettre en place dans toutes les régions d'Europe, sur la base d'accords entre l'Union européenne, les gouvernements centraux et les autorités locales et régionales.

3.3. Afin de bien cibler ces politiques, il convient prioritairement d'approfondir la réflexion de façon spécifique en fonction des diverses catégories de réfugiés, que l'on peut définir comme suit:

- Les demandeurs d'asile

Les personnes dont la demande d'asile est en cours d'examen ou encore qui sont enregistrées comme demandeurs d'asile auprès du gouvernement qui les accueille ou auprès du UNHCR (Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés).

- Les réfugiés bénéficiant d'un statut humanitaire

Les personnes demandant protection qui ne satisfont pas aux critères nécessaires pour obtenir le statut de réfugié prévu par les conventions sur les réfugiés mais à qui l'on a accordé un permis de séjour temporaire. L'objectif poursuivi doit être de définir un mécanisme unique pour le traitement équitable des réfugiés rentrant dans cette catégorie, pour remédier aux nombreuses disparités observées quant au statut humanitaire que les États membres de l'Union appliquent actuellement.

- Les personnes déplacées dans un pays

Les personnes déplacées dans leur propre pays et qui, en tout état de cause, représentent un phénomène limité dans l'Union européenne.

- Les immigrants illégaux

Les personnes qui échappent aux statistiques officielles, qui sont facilement la proie des organisations criminelles et qui représentent un phénomène sous-jacent de grande dimension.

3.4. La complexité du phénomène, l'interaction des divers éléments qui le composent requièrent du Comité des régions, plus que la recherche, de manière autonome, d'une solution qui serait portée à l'attention de la Commission, du Conseil et du Parlement européen, la mise en place, à terme, d'un groupe de travail composé de représentants et d'experts des commissions 5 et 7 qui, grâce à une coordination appropriée et suivie avec la Commission européenne, contribuent utilement au processus décisionnel spécifique déjà en cours.

3.5. Les zones d'émigration.

3.5.1. Au-delà des politiques d'accueil et d'intégration que l'on vient juste de citer, toutes urgentes et essentielles, il faudrait encore concevoir des processus de développement dans les zones d'émigration.

3.5.2. Il est indispensable d'intervenir par des actions, dans les divers secteurs et sur le terrain, en faisant aussi participer les entreprises européennes les plus proches de ces zones, par des politiques de coopération.

3.5.3. Il s'agit de concevoir un programme global qui devra assurer le développement local par la promotion de la microentreprise, l'organisation des services de santé et l'éducation.

3.5.4. Mais il conviendra également de déployer tous les efforts utiles pour renforcer l'autonomie et soutenir les processus démocratiques, afin de créer les conditions essentielles qui permettront aux politiques de développement de produire leurs effets en respectant le principe de subsidiarité.

3.5.5. Tout cela visera également à garantir dans ces zones un contrôle social adéquat et à empêcher que les actions d'aide au développement soutenues par la communauté internationale ne bénéficient aux organisations criminelles.

3.5.6. De multiples initiatives ont été lancées de la part des organes de l'Union européenne, ce qui confirme qu'il existe un sentiment général de préoccupation envers un phénomène complexe et de grande envergure, auquel il convient de répondre de façon adéquate en tenant compte aussi des nouveaux espaces opérationnels créés par le Traité d'Amsterdam.

3.6. Actions de l'Union européenne

3.6.1. Le Comité des régions a pris acte, notamment, des récentes initiatives de l'Union européenne, à savoir:

- la proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés(1);

- la proposition de décision du Conseil, présentée par la Commission, concernant une action commune adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, établissant des mesures destinées à soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d'asile(2);

- la création d'un groupe de haut niveau sur l'asile et la migration (7 et 8 décembre 1998);

- le projet d'action commune instituant un système d'alerte rapide aux fins de la transmission d'informations relatives à l'immigration clandestine et aux filières de passeurs, adopté par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne(3);

- les initiatives lancées en matière d'immigration et d'asile et la prise de position en la matière du Parlement européen, à la session plénière d'avril;

- les travaux qui sont en cours en vue d'harmoniser le traitement des questions d'asile et de réfugiés, au plan tant de la procédure que du fond.

3.6.2. Ces initiatives, qui mettent en évidence le caractère d'urgence, se limitent cependant à certains aspects du problème et ne relèvent pas d'une vision d'ensemble. Le Comité des régions accueille avec satisfaction les décisions prises à Tampere en ce qui concerne une nouvelle politique européenne commune en matière d'asile, en ce qui concerne de nouvelles mesures de lutte contre la criminalité organisée, ainsi que l'appel renouvelé, d'une part, à la création des conditions d'une nouvelle stratégie dans le domaine des migrations et, d'autre part, à la concrétisation des éléments les plus importants d'une telle stratégie. Un dialogue actif au sein du groupe de travail commun entre les commissions 5 et 7 et des représentants de la Commission est de nature à faciliter le progrès de cette stratégie commune.

3.6.3. Tout cela requiert de passer, dans ce domaine également, d'une culture de l'urgence à une culture de la programmation (ce qui veut dire aussi évaluer la portée des interventions pour des événements imprévisibles et prévoir à cette fin un fonds adéquat pour les actions urgentes et impératives), du reste préconisée dans la communication de la Commission du 23 février 1994(4) sur les politiques d'immigration et d'asile. Dans cette communication, la Commission a rappelé la nécessité d'adopter une approche globale qui s'articule autour de trois actions distinctes mais interdépendantes:

- action sur la pression migratoire;

- contrôle des flux migratoires;

- consolidation des politiques d'intégration en faveur des immigrants en séjour régulier.

3.6.4. Dans ce contexte nouveau, il faudrait rechercher toutes les synergies possibles entre les divers acteurs de la coopération, des gouvernements aux pouvoirs locaux, des organisations non gouvernementales aux entreprises, des universités aux éléments essentiels de la société civile.

3.6.5. Tout cela doit être fait afin de poursuivre l'objectif déjà cité qui consiste à garantir dans les zones d'émigration un développement adéquat visant à ramener les flux migratoires à des niveaux acceptables, avec des thérapies axées sur le traitement de la maladie et non des symptômes.

3.6.6. Pour la stabilisation des Balkans, prenant acte des actions entreprises par les Nations unies, l'Union européenne et l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), qui exerceront certainement un effet bénéfique sur le phénomène, le Comité des régions estime qu'il faut soutenir encore ces mêmes effets, à travers par exemple, les programmes de financement pour la réalisation du corridor n° 8 et d'autres initiatives allant dans ce sens, afin d'engager un processus de développement dans la région et de soutenir, autour de cet axe, une politique d'intégration des pays des Balkans dans l'Union européenne, qui permettrait certainement d'exercer un effet bénéfique sur les flux migratoires que l'on observe actuellement.

3.6.7. Si l'on parvient à réaliser une étude sur les coûts de la non-intervention et des interventions inadéquates dans la lutte contre les causes à l'origine des flux migratoires, la Communauté internationale et l'Union européenne en seraient d'autant plus incitées à concevoir et mettre en oeuvre un programme d'investissement dans les zones d'émigration. Il est donc souhaitable de renforcer les "politiques frontalières" et d'avoir la possibilité, notamment pour les régions frontalières, de contribuer à la définition et à la mise en oeuvre des politiques de développement.

3.6.8. Le Comité des régions est conscient qu'une politique de solidarité forte fera du problème des "flux migratoires" une ressource pour l'Europe.

4. Conclusions

4.1. Les points de vue développés ci-dessus montrent combien sont complexes les questions qui ont trait à l'immigration. Très fréquemment, elles concernent au plus haut point les collectivités territoriales. Presque toutes les questions relatives aux migrations, qui se règlent au niveau national, finissent par devenir des tâches qui incombent aux collectivités territoriales. De ce fait, il est de la plus haute importance que la Commission et le Parlement européen consultent le Comité des régions sur les questions qui touchent aux flux migratoires et sur les questions qui, en ce domaine, sont visées par des propositions de la Commission, pour ce qui concerne les intérêts et les compétences des collectivités territoriales. En fonction de ce qui précède et considérant les espaces opérationnels créés par le Traité d'Amsterdam, le Comité des régions estime qu'il faut insister sur la poursuite des objectifs spécifiques suivants, qui visent à assurer la gestion des flux migratoires:

a) la promotion, si possible à l'initiative de la Commission européenne, d'une Conférence réunissant les représentants des gouvernements nationaux et régionaux, des institutions locales et des ONG afin de définir, dans le cadre d'une stratégie globale, des orientations efficaces et des actions spécifiques, pour un programme destiné à soutenir les projets d'accueil et d'intégration dans les zones d'immigration et les projets de développement dans les zones d'émigration;

b) la définition, de la part de la Commission, d'un programme visant à améliorer l'échange d'informations, y compris à travers la tenue de séminaires spécifiques relatifs aux causes multiples qui alimentent les flux migratoires et qui ont trait notamment aux systèmes de santé et de sécurité sociale des États membres;

c) la mise en place d'un réseau d'information, opérant sur le territoire de l'Union, dans les pays candidats à l'adhésion et dans les zones d'émigration, pour l'étude et le suivi des flux migratoires, y compris à travers une meilleure liaison entre les centres existants et l'observatoire qui doit être créé pour servir aussi à élaborer des politiques d'intervention spécifiques et qui est soutenu par la Région des Pouilles et le CPLRE (Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe) (résolution n° 69/98). Tout cela bien sûr en se référant aussi aux initiatives intéressantes lancées par la Commission en coopération notamment avec Eurostat;

d) la constitution à terme d'un groupe de travail composé de membres et experts des commissions 5 et 7 du Comité des régions, de manière coordonnée avec la Commission, afin d'assurer la liaison entre les instances des autorités locales et régionales et les initiatives en cours de la Commission et des États membres, ce qui permettrait également de préparer correctement la conférence dont il est question au point a);

e) la consolidation des accords euroméditerranéens, le renforcement des politiques de coopération frontalières et la création d'un fonds de réserve pour les interventions urgentes et impératives, pour préserver les frontières de l'Union et assurer le "premier accueil".

f) dans le cadre des travaux en cours concernant l'harmonisation du règlement des questions d'asile et de réfugiés, la prise en compte par le Conseil et le Parlement, lorsqu'ils abordent ces questions, de l'importance de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant.

Bruxelles, le 18 novembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 731 final - 98/0356 (CNS).

(2) COM(1998) 733 final.

(3) 99/0909 CNS.

(4) COM(94) 23 final.