I.Introduction

Le retour dans leur pays d'origine, dans le plein respect du principe de non-refoulement, des migrants en situation irrégulière qui ne bénéficient pas du droit de séjour dans l’Union européenne, est un élément essentiel de l’action d'ensemble de l’UE pour traiter la question des migrations et, en particulier, pour réduire la migration irrégulière. L'agenda européen en matière de migration , adopté par la Commission européenne le 13 mai 2015, a souligné que l'une des incitations à la migration irrégulière tient au fait qu'il est notoire que le système de l'UE pour assurer le retour des migrants en situation irrégulière n'est pas suffisamment efficace.

En 2014, moins de 40 % des migrants en situation irrégulière ayant reçu l’ordre de quitter l’UE sont effectivement partis. L’un des moyens les plus efficaces pour lutter contre la migration clandestine est l'organisation du retour systématique, volontaire ou forcé, des personnes n'ayant pas le droit de rester en Europe ou dont ce droit a expiré. Ceux qui n'ont pas besoin d'une protection internationale seraient moins nombreux à risquer leur vie ou à sacrifier leurs économies pour rejoindre l’UE s'ils étaient certains de faire l'objet d'une mesure de retour rapide vers leur pays.

L'efficacité du système de l’UE pour le retour des migrants en situation irrégulière doit être renforcée. Cela est essentiel pour maintenir la confiance des citoyens à l'égard du régime d’asile de l’UE et s'assurer de leur soutien en faveur des personnes qui ont besoin d’une protection internationale. L'augmentation du taux de retour des migrants en situation irrégulière doit aller de pair avec une intensification des efforts de l’UE pour protéger les personnes dans le besoin, par le biais notamment de mesures de relocalisation et de réinstallation.

Le Conseil européen a invité la Commission «à mettre en place un programme européen spécifique en matière de retour». Répondant à cet appel, le présent plan d’action de l’UE en matière de retour définit les mesures immédiates et à moyen terme qui seront adoptées pour renforcer l’efficacité du système de l’UE en matière de retour. Il a pour objet de tirer le meilleur parti des actions déjà en vigueur mais aussi de proposer des initiatives nouvelles et d'appliquer pleinement la législation de l’UE et, si nécessaire, de la renforcer. Il s'agit en effet d’établir un cadre d’action cohérent ayant pour assise une coopération opérationnelle solide entre les États membres, les agences de l’UE et les pays d’origine des migrants. Prenant toute la mesure du rôle essentiel et de la responsabilité des États membres dans la mise en œuvre de la politique de l’UE en matière de retour, le plan d'action développe le concept d'une interaction plus forte, en matière de retour, entre les États membres et les agences de l’UE, dont le soutien est considérable.

Toutes les actions visées par la présente communication devront être mises en œuvre conformément aux normes internationales dans le domaine des droits de l’homme, et en particulier à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et à son protocole de 1967, ainsi qu'au principe de non-refoulement, telles que garanties par la législation de l'UE dans ce domaine. La directive «retour» de l’UE garantit, par des dispositions juridiques spécifiques, la protection effective, tout au long de la procédure, des droits des personnes faisant l'objet d'une mesure de retour. Lorsque des données à caractère personnel sont concernées, il convient d'accorder une attention particulière à la mise en œuvre intégrale des dispositions applicables.

Il convient d'allouer des moyens suffisants pour améliorer l’efficacité de la politique de l’UE en matière de retour, conformément à la demande du Conseil européen réuni les 25 et 26 juin 2015. Dans le prolongement du Fonds européen pour le retour (2008-2013), le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) soutiendra essentiellement les activités de retour des États membres, qui prévoient de consacrer plus de 800 millions d’euros au retour dans leurs programmes nationaux respectifs au cours de la période 2014-2020. La Commission évaluera attentivement la nécessité d’augmenter les ressources allouées aux activités en matière de retour à l'échelon de l’UE, notamment en ce qui concerne le concours financier aux actions de l’agence Frontex dans ce domaine, et fera des propositions, le cas échéant, pour les années suivantes.

II.Accroître l'efficacité du système de l'UE pour assurer le retour des migrants en situation irrégulière

1.Encourager le retour volontaire

L'option privilégiée demeure, toutes les fois où cela est possible, le retour volontaire des migrants en situation irrégulière dans leur pays d'origine. Le retour volontaire et les mesures de réintégration qui l'accompagnent contribuent à consolider la situation des personnes qui retournent dans leur pays d’origine et, partant, à dissuader de nouvelles migrations irrégulières. Il est généralement estimé que le rapport coût-efficacité de ces mesures est meilleur que celui du retour forcé. Le retour volontaire peut également contribuer à convaincre certains pays tiers réticents à coopérer en vue du retour de leurs ressortissants. L'UE a progressivement vu augmenter la part des retours volontaires, dans le nombre total de retours, au cours des dernières années. En 2013, on estime qu’environ 40 % des retours étaient des départs volontaires, contre 14 % seulement en 2009.

Tandis qu'il appartient en premier lieu aux États membres d’élaborer et de mettre en œuvre les programmes de retour volontaire, l’Union, quant à elle, finance ces programmes et offre un forum pour l’échange de bonnes pratiques et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de retour volontaire. Dans le cadre des programmes nationaux relevant de l'AMIF pour la période 2014-2020, les États membres prévoient d'assurer deux fois plus de retours volontaires de migrants en situation irrégulière que de retours forcés. La Commission encourage les États membres à mettre au point un cadre efficace pour faciliter l'accès des migrants en séjour irrégulier aux programmes de retour volontaire. Les programmes d’assistance au retour volontaire devraient être conçus de façon à ne pas constituer un «facteur d’attraction» — c'est-à-dire des mesures incitant d’autres migrants à se rendre illégalement en Europe pour bénéficier de ces programmes.

Par l’intermédiaire du réseau européen des migrations (REM) la Commission procèdera à un suivi et à des évaluations afin de déterminer si les disparités entre les programmes de retour volontaire et de réintégration des États membres sont de nature à favoriser un «return shopping» — les migrants choisissant ainsi les États membres où les conditions de retour sont les plus lucratives. Les États membres sont encouragés à mettre en place des projets conjoints de réintégration, en vue d’améliorer tant la qualité de l’aide fournie aux migrants que le rapport coût-efficacité de cette dernière — grâce aux économies d’échelle réalisées sur les coûts administratifs.

Pour accroître davantage le taux de retour volontaire, la Commission finance des programmes d’assistance au retour volontaire, par l’intermédiaire de l’AMIF, en collaboration avec des partenaires gouvernementaux et non gouvernementaux, tels que l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). Elle soutient le réseau ERIN (European Reintegration Instrument Network) qui prévoit une aide à la réintégration, et un soutien social et professionnel pour les candidats au retour. Au-delà des possibilités financières offertes par l’AMIF, les crédits alloués au retour et à la réintégration durables constitueront une priorité absolue des programmes financiers de l’UE dans les domaines de la coopération au développement et de la politique de voisinage. En particulier, le Fonds fiduciaire, qui sera lancé lors du sommet Afrique-UE de La Valette sur la migration (les 11 et 12 novembre 2015) devrait fournir un financement substantiel en vue du retour et de la réintégration des migrants dans leur pays d’origine.

Néanmoins, le succès des programmes de retour volontaire est également tributaire de la crédibilité des perspectives de retour forcé. Les migrants qui ont souvent payé avec les économies de toute une vie leur passage vers l'Europe pourraient ne pas être disposés à accepter une aide au retour volontaire sauf à avoir l'assurance qu'ils feront de toute façon l'objet d'une mesure de retour. Les migrants qui ne retournent pas volontairement dans leur pays doivent y être contraints.

Action immédiate Suivi des conséquences des disparités entre les régimes nationaux de retour volontaire Financement par le biais de l'AMIF des programmes d'assistance au retour volontaire Action à moyen terme Promotion des bonnes pratiques en matière de programmes de retour volontaire et de réintégration par le biais du REM Appui aux programmes conjoints de réintégration

2.Application renforcée des règles de l’UE

L’application rigoureuse et systématique des règles de l’Union en matière de retour est essentielle pour accroître l’efficacité du système. La directive «retour» de l’UE impose aux États membres de prendre une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire et — si nécessaire — de prendre des mesures pour exécuter cette décision . Elle comporte également des garanties pour protéger les droits des personnes faisant l'objet d'une mesure de retour et permettre que celui-ci soit réalisé dans des conditions humaines et proportionnées.

Dans le cadre de leur obligation de faire exécuter la décision de retour, les États membres devraient recourir à la rétention, en dernier ressort, lorsqu’il est nécessaire d’éviter la fuite des migrants en situation irrégulière et leur déplacement vers d'autres États membres (mouvements secondaires). Tant qu'une perspective raisonnable d'éloignement existe, cette dernière ne devrait pas être compromise par une cessation prématurée de la rétention. La période maximale de rétention prévue par le droit national devrait permettre aux autorités des États membres de prendre les mesures nécessaires pour établir l'identité d’un migrant en situation irrégulière et obtenir que le pays d'origine délivre les documents de voyage. Les États membres devraient envisager des solutions de substitution au placement en rétention, ainsi que le recours, le cas échéant, à des mesures moins coercitives. Il pourrait s’agir notamment d'un placement sous surveillance électronique des migrants concernés ou de l’utilisation d’installations semi-fermées.