Avis du Comité des régions sur les "Aspects institutionnels de l'élargissement 'Les collectivités territoriales au coeur de l'Europe'"

(1999/C 374/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision du Bureau en date du 15 juillet 1998, conformément à l'article 198 C alinéa 4 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis en la matière et de confier les travaux préparatoires à la commission "Affaires institutionnelles";

vu le projet d'avis adopté par la commission "Affaires institutionnelles" en date du 6 juillet 1999 (CdR 52/99 rév. 2; rapporteurs: Lord Hanningfield DL et Mme Louppen-Laurant),

a adopté l'avis suivant lors de sa 30e session plénière des 15 et 16 septembre 1999 (séance du 15 septembre).

1. Introduction

L'adhésion prochaine de nouveaux États membres constituera l'élargissement le plus considérable de l'histoire de l'Union, tant par le nombre de nouveaux États membres que par l'augmentation du nombre d'habitants.

Il est généralement reconnu que les structures qui ont été créées il y a quatre décennies pour une union économique de six États ne sont plus adaptées à une Union de quinze États membres, et moins encore à une Union comprenant vingt États ou plus. De récents événements ont clairement fait apparaître l'urgente nécessité, d'une part, d'une refonte radicale des Institutions et de l'administration de l'Union européenne et, d'autre part, d'une démocratie et d'une transparence accrues.

Qui plus est, l'Union est faite d'un "tissu" beaucoup plus dense qu'il y a quarante ans. L'Union n'est plus une association de capitales, mais est aussi devenue une Europe des régions et des municipalités. La création du CdR est au plus haut point la reconnaissance de ce phénomène. Les régions et les villes peuvent être considérées comme étant des parties constitutives de l'Union, et elles jouent un rôle crucial dans le processus permanent de développement de l'Union européenne.

Il faut que la prochaine Conférence intergouvernementale (CIG) donne le jour à une Union européenne démocratique, décentralisée et efficace, dotée d'Institutions bien armées pour répondre aux besoins de plus de 500 millions de citoyens européens au XXIe siècle.

Vu la probabilité d'un nouvel élargissement de l'UE, il y a, de toute évidence, matière à un réexamen des rôles des diverses Institutions de l'UE, et notamment de celui du CdR.

1.1. Le présent avis analyse les aspects institutionnels de l'élargissement par rapport au Comité des régions (CdR).

Deux domaines de préoccupation sont étudiés à titre principal:

- Les conséquences directes de l'élargissement pour le fonctionnement du CdR

et

- Le rôle et les fonctions du CdR par rapport aux autres Institutions de l'Union européenne.

1.1.1. Cet avis a très largement le caractère d'un document de travail, car la progression vers une Union européenne élargie est de nature évolutive et l'on ne sait pas encore, à l'heure actuelle, avec précision comment s'effectuera l'élargissement, ni selon quel calendrier.

1.1.2. Le Comité des régions prévoit qu'il y aura lieu, pour le CdR, d'émettre un nouvel avis lorsque la date et les modalités de l'élargissement de l'UE seront plus clairement connues.

1.1.3. Le Comité des régions a un rôle essentiel à jouer en matière de promotion du principe de subsidiarité dans l'Union européenne.

2. Le CdR et l'élargissement - La situation actuelle

2.1. De longue date, les collectivités territoriales entretiennent des relations avec des pays extérieurs à l'Union européenne. Le CdR a aussi acquis un rôle de chef de file en matière de communication avec les collectivités territoriales des États qui manifestent de l'intérêt pour l'adhésion à l'UE, et ce par l'intermédiaire des divers programmes de l'Union européenne.

2.1.1. Le CdR a également créé un "groupe de liaison" en vue d'engager un dialogue entre le CdR et les collectivités territoriales des PECO et de Chypre. Le Bureau du CdR a créé ce groupe de liaison le 13 mai 1998. Le groupe de liaison a tenu une série de réunions et de conférences dans les différents pays candidats, et une conférence d'une importance majeure, où l'on rendra compte des conclusions du groupe de liaison, est prévue pour le mois de novembre 1999.

2.1.2. Parallèlement aux travaux effectués par le CdR, les autres Institutions de l'Union européenne maintiennent depuis un certain temps un dialogue avec les différents pays candidats. Les pays membres de l'UE ont aussi établi séparément des contacts bilatéraux avec ces pays.

2.1.3. Le Comité des régions estime qu'à l'heure où les Institutions s'adapteraient à une UE élargie, un nouveau renforcement du rôle du CdR serait également approprié. De même, des changements seraient nécessaires dans les autres Institutions de l'UE en vue de traduire de nouvelles évolutions des rôles et des relations, dans le contexte d'un élargissement de la composition de l'Union et d'une Union européenne de plus en plus intégrée. Ce qui importe essentiellement du point de vue du CdR, cependant, est l'idée que l'UE devrait continuer à mettre fortement l'accent sur le principe de subsidiarité et que cette démarche devrait s'accompagner d'un renforcement du rôle du CdR dans le processus décisionnel, et d'un pouvoir de contrôle dans l'application de ce principe.

2.1.4. Le 25 mars 1998, la Commission a approuvé des partenariats d'adhésion pour dix pays candidats d'Europe centrale et orientale. Le Comité des régions estime que le CdR devrait avoir un rôle à jouer dans ces partenariats d'adhésion, dans la perspective d'un développement de la démocratie locale et régionale dans les pays candidats et d'un renforcement du principe de subsidiarité.

3. Les conséquences directes de l'élargissement sur le fonctionnement du CdR

Ce chapitre met en évidence les principales réformes internes que devrait envisager le CdR avant le nouvel élargissement de l'UE.

3.1. Composition du CdR

3.1.1. Aux termes du traité de Maastricht, le CdR a été créé avec une composition de 189 membres, sur le modèle de la composition en nombre et de la structure du Comité économique et social. Ultérieurement, ce nombre a été augmenté pour arriver au niveau actuel, qui est de 222 membres, lorsque le nombre d'États membres de l'UE est passé de 12 à 15. Il se pourrait qu'un nouvel élargissement de l'UE nécessite une nouvelle augmentation du nombre de membres du CdR.

La composition en nombre des délégations nationales est reprise à l'annexe 1.

3.2. La taille des Institutions et l'élargissement

3.2.1. Le traité d'Amsterdam limite à 700 membres la composition en nombre du Parlement européen. Le débat se poursuit en ce qui concerne le nombre de membres de la Commission.

3.3. L'élargissement et la taille de la composition du CdR

Un certain nombre de possibilités s'offrent au CdR.

3.3.1. Premièrement, l'on pourrait en rester à la situation actuelle, et la composition en nombre du CdR resterait fixée à 222 membres, ce qui amènerait à réduire le nombre de membres de chaque délégation nationale afin de faire place aux nouveaux États membres. La taille de chaque délégation nationale diminuerait ensuite à chaque phase successive d'élargissement.

3.3.2. La deuxième possibilité consiste à autoriser le CdR à augmenter sa composition en nombre, la composition des nouvelles délégations nationales étant alors, en nombre, du même ordre que celle des délégations que nous connaissons actuellement. Le nombre de membres des délégations nationales des pays candidats serait alors fixé à des niveaux comparables à ce qui est le cas pour les autres délégations (cf. annexe 2). Cela donnerait un total de 351 membres.

3.3.3. La troisième possibilité consiste à envisager une refonte radicale du système et à le modifier de telle sorte que la composition en nombre des délégations soit plus étroitement liée au nombre d'habitants du pays concerné, comme c'est le cas pour le Parlement européen. Cela donnerait un total de 206 ou 318 membres (cf. annexe 3).

3.3.4. Le Comité des régions a le sentiment qu'une augmentation du nombre total des membres permettrait de faire en sorte que les nouveaux pays qui adhèrent à l'UE soient en mesure d'obtenir une représentation suffisante en termes de nombre de membres provenant aussi bien des collectivités locales que des collectivités régionales.

3.3.5. Le Comité des régions entend proposer qu'un maximum approximatif d'environ 350 membres soit fixé pour la composition en nombre du CdR. Cela permettrait d'aboutir à des délégations nationales d'une taille raisonnable, ce qui assurerait une présence raisonnable de représentants des collectivités aussi bien régionales que locales, ainsi qu'un étalement de la représentation géographique pour ce qui concerne le territoire de chaque État membre. Il faut avant tout veiller à ce que cette représentation et cet étalement géographique appropriés soient possibles pour les petites délégations nationales.

3.3.6. Le Comité des régions a élaboré deux scénarios qui font apparaître les augmentations possibles de la composition en nombre du CdR en fonction des deux "vagues" d'élargissement qui sont attendues. L'on entend, de cette manière, fournir des indications sur la mesure dans laquelle la composition en nombre du CdR serait affectée, au plan global, par l'élargissement (cf. annexe 4).

3.4. Composition du CdR et représentation au sein du CdR

3.4.1. Il conviendrait de réexaminer les méthodes de désignation des membres du CdR. En matière de désignation des membres du CdR, les pratiques actuelles varient considérablement d'un État membre à l'autre. Le Comité des régions estime qu'en prévision de l'adhésion de nouveaux États membres, cette importante question nécessiterait un examen approfondi, examen destiné à permettre de définir une position pour la prochaine Conférence intergouvernementale. Il faut que les pays candidats soient associés à ce débat.

3.4.2. Les pays qui demandent l'adhésion à l'UE présentent une large diversité de structures, et quelles que soient les réformes qui seront apportées au CdR, il conviendra que ces réformes permettent la participation aussi bien des collectivités locales que des collectivités régionales.

3.4.3. La représentation au sein du CdR découle par définition du rôle et des tâches qui sont les siens. Alors que le CdR s'emploie à approfondir la définition de son rôle en tant qu'organe politique de l'Union européenne, et alors que, dans les États membres, se poursuit le processus de régionalisation, de décentralisation et d'autonomie croissante des collectivités locales et régionales, il faut que le débat sur la composition du CdR et sur la représentation au sein du CdR reste ouvert. Ce débat doit tenir compte de l'organisation interne des futurs États membres et suivre de près le débat sur les changements institutionnels à opérer au niveau de l'UE.

3.4.4. L'avis élaboré par le CdR en vue de la Conférence intergouvernementale de 1996 (rapporteur: M. Pujol)(1) demandait déjà qu'il soit fait état explicitement du mandat politique et de la légitimité politique de ses membres, et il demandait aussi que soit mentionné le fait que ses membres sont désignés sur recommandation de la collectivité qu'ils représentent. La CIG n'a pas donné suite à cette demande. Le Comité des régions souhaite à présent renouveler sa demande d'un mandat politique pour ses membres.

3.4.5. Dans l'éventualité de nouvelles révisions du traité ou de l'élaboration d'une Constitution de l'Union européenne, et à la lumière de mesures éventuelles allant dans le sens d'une plus grande harmonisation de l'Union européenne, le CdR devra définir et préciser son propre rôle et sa propre position. Le CdR souhaiterait associer étroitement à ce débat les candidats à l'adhésion à l'UE.

3.4.6. Toute révision des méthodes de désignation des membres prendra en compte l'aspect relatif à l'égalité des chances.

3.4.7. Les rapporteurs proposent que lorsque l'on distinguera plus clairement quel est le pays ou quels sont les pays qui seront les prochains États membres de l'UE, ces pays puissent bénéficier du statut d'"observateurs". Les observateurs auraient le droit d'envoyer des représentants aux réunions du CdR. Cela leur donnerait la possibilité de voir comment fonctionne le CdR.

3.5. Questions opérationnelles et organisationnelles

3.5.1. Bien sûr, d'éventuelles réformes du CdR susciteraient un grand nombre de questions d'ordre opérationnel.

3.5.2. Il y aurait lieu d'examiner les structures internes, la composition en nombre des commissions et le nombre de commissions, la composition en nombre du Bureau et la représentation au sein du Bureau, la composition du personnel, ainsi que d'autres dispositions internes. Ces questions sont actuellement à l'examen au sein de la commission "Règlement intérieur".

3.5.3. Le Comité des régions entend recommander qu'à mesure que se préciseront les modalités de déroulement et le calendrier de la prochaine phase d'élargissement, le secrétariat du CdR prenne des mesures pour faire en sorte que les conséquences de l'élargissement soient portées aussi rapidement que possible à l'attention du Bureau du CdR. Il faut établir un plan à moyen terme, plan qui prendra en compte les conséquences possibles de l'élargissement.

3.5.4. À l'instar des autres Institutions, le CdR devra prendre une décision sur la question des langues. Actuellement, la traduction et l'interprétation sont prévues pour onze langues. Il faut étudier cette question dans le cadre de la coopération interinstitutionnelle et en prenant en considération les langues régionales existantes.

3.5.5. Aussi bien au niveau des membres qu'à celui de l'administration, il convient d'examiner la possibilité de cours de langues, de programmes d'échanges, ainsi que la possibilité d'activités menées en commun. Ces mesures donneront de la souplesse au processus d'adhésion et permettront d'améliorer la communication à l'intérieur des Institutions et entre les Institutions.

4. Le CdR, son rôle et son identité par rapport aux autres Institutions de l'UE

Ce chapitre traite des aspects interinstitutionnels propres aux conséquences de l'élargissement pour le CdR.

4.1.1. L'élargissement de l'UE provoquerait le réexamen de certaines questions importantes concernant la manière dont fonctionne l'UE. Une UE élargie devrait envisager toute une série de questions, y compris éventuellement la pondération des voix au Conseil, le rôle de la Commission et ses structures, etc. Ce chapitre s'attache en premier lieu à certaines des questions essentielles qui ont trait au rôle du CdR parmi les Institutions de l'UE.

4.1.2. Le Comité des régions estime qu'à l'approche d'un nouvel élargissement, et compte tenu des réformes attendues en ce qui concerne les structures institutionnelles de l'Union, il conviendrait que le rôle et la place du CdR soient renforcés et que le CdR pèse davantage sur les processus politiques et décisionnels de l'UE. Un nombre croissant de décisions concernant toute une série de domaines politiques se prennent maintenant au niveau infranational et l'importance et l'influence des collectivités territoriales vont croissant dans l'UE. Il faut que le rôle du CdR répercute ce phénomène.

4.1.3. En prévision de la prochaine CIG, le Comité des régions souhaiterait que des mesures soient prises en vue d'une évolution vers un renforcement du rôle du CdR dans un certain nombre de domaines.

5. Domaines de compétence

5.1. La perspective de l'élargissement crée la possibilité de repenser et de réévaluer les domaines politiques dans lesquels la consultation du CdR est obligatoire. De toute évidence, l'adhésion de nouveaux pays justifie un renforcement des compétences du CdR dans un certain nombre de domaines qui intéressent tout particulièrement les nouveaux pays membres.

5.2. De l'avis du Comité des régions, étant donné que les collectivités territoriales jouent un rôle croissant en matière de sécurité collective, ce domaine devrait entrer dans la compétence du CdR et cette question devrait figurer parmi celles qui seront abordées lors de la prochaine CIG. La criminalité et d'autres aspects de la sécurité collective sont des problèmes au traitement desquels les collectivités territoriales sont de plus en plus associées, et c'est souvent en travaillant au sein même des collectivités locales pour chercher les solutions les mieux adaptées à telle région ou à telle localité particulières que l'on parvient à résoudre les problèmes de sécurité collective. Le Comité des régions reconnaît en outre que les collectivités locales et régionales apportent de plus en plus leur contribution dans toute une série d'autres domaines tels l'énergie, les technologies de l'information et les PME.

5.3. Les dispositions du traité qui ont un caractère général et à "usages multiples" permettent de consulter le CdR à propos de nouveaux domaines politiques susceptibles d'apparaître à l'avenir, qui ne sont pas toujours faciles à définir. L'élargissement entraînera l'apparition, en matière de politiques communautaires, de problèmes et d'aspects nouveaux, et encore imprévisibles pour le moment, de telle sorte que le CdR devrait continuer à disposer de cette flexibilité lui permettant d'être consulté sur une large gamme de politiques.

6. Le CdR et le processus décisionnel de l'UE

6.1. Le traité instituant la Communauté européenne prévoit les cas dans lesquels le Comité des régions a le droit d'émettre un avis sur un projet de législation de l'Union européenne, entre le moment où le texte est proposé par la Commission et celui où il est adopté par le Conseil de ministres.

Pour rendre justice au processus continu de régionalisation et de décentralisation, ainsi qu'à l'évolution des relations entre les États-nations et les collectivités locales et régionales - aussi bien dans les pays de l'UE que dans les pays tiers - il conviendrait de renforcer le rôle du CdR dans le processus législatif de l'UE.

À cet égard, le CdR voudrait réitérer la demande figurant dans l'avis CdR 136/95 (rapporteur: M. Pujol) et visant à faire reconnaître au CdR le statut d'Institution de l'UE à part entière.

En outre, si la Commission ou le Conseil choisissaient de ne pas suivre les recommandations du CdR, il conviendrait que ce choix soit motivé.

6.2. Le Comité des régions soutient l'idée d'une coopération accrue entre le CdR et les Institutions de l'UE. Dans le document intitulé "Les priorités politiques du Comité des régions" (document adopté le 18 novembre 1998), l'intensification des contacts au niveau des commissions (avec les commissions du PE), des rapporteurs, des groupes politiques et des délégations nationales est mise en évidence en tant qu'instrument essentiel d'amélioration de la coopération entre les Institutions. Dans des cas particuliers, l'on pourrait envisager la constitution de groupes de travail interinstitutionnels ad hoc.

7. Le CdR et les autres Institutions de l'UE

Bien que l'élargissement ne constitue pas la seule raison d'apporter des réformes radicales aux structures de l'Union, il est certainement vrai que, si rien ne change, les fondements actuels céderont sous le poids d'une Union élargie. Les premières fissures sont déjà visibles.

Il est possible que de nouveaux changements dans la manière dont l'UE fonctionne et dont elle est structurée résultent de la prochaine CIG, changements au nombre desquels pourrait éventuellement figurer l'élaboration d'une Constitution de l'Union européenne. La question de la séparation des pouvoirs occupera sans nul doute une place de premier plan dans le débat. Une construction nouvelle de l'Union européenne devra tenir compte de l'importance du rôle et des compétences des régions et des municipalités d'Europe. Dans cette Europe décentralisée, une tâche importante reviendra au CdR et les relations avec les autres Institutions devront être clairement définies.

8. Conclusions

8.1. L'adhésion à l'Union européenne implique l'adoption du principe de subsidiarité par les pays candidats. Dans ce contexte, le Comité estime qu'il est important de renforcer la démocratie locale et régionale dans les pays candidats, dans l'intérêt d'une Union européenne élargie aussi proche que possible des citoyens de par son fonctionnement. Pour cette raison, le Comité invite l'Union européenne à soutenir ce processus de renforcement dans la stratégie de préadhésion de ces pays.

8.2. Composition en nombre

Le Comité des régions estime que l'élargissement de l'Union nécessite une nouvelle augmentation de la composition en nombre du CdR. Le CdR estime qu'un maximum de 350 membres environ constitue, en nombre, une composition appropriée, et il examinera différents scénarios quant à la manière dont on pourrait parvenir à une représentation adéquate.

8.3. Représentation

Vu l'élargissement de l'Union et la Conférence intergouvernementale prochaine, le Comité des régions estime qu'il conviendrait de réexaminer les principes qui président à la désignation des membres. Il faut que des représentants des pays candidats participent à tout débat relatif à la représentation au sein du CdR et à la composition de celui-ci.

8.4. Le CdR réitère ses demandes déjà formulées dans le rapport Pujol, demandes visant à faire en sorte qu'un nouveau traité fasse état du mandat politique et de la légitimité politique de ses membres.

8.5. Les pays candidats au premier élargissement auront le statut d'observateurs, ce qui leur permettra d'envoyer un représentant aux réunions du CdR.

8.6. Les nouvelles méthodes de nomination des membres tiendront compte de l'aspect relatif à l'égalité des chances.

8.7. Questions opérationnelles et organisationnelles

Il faut mettre au point dans les meilleurs délais une stratégie à moyen terme en ce qui concerne les aspects budgétaires et organisationnels.

Cette stratégie portera notamment sur:

- la composition en nombre des organes du CdR (Bureau, commissions, etc.) et la représentation au sein de ces organes,

- les incidences budgétaires,

- les activités préparatoires, telles que les cours de langues,

- la traduction et l'interprétation.

8.8. Le CdR et le processus décisionnel

Le Comité des régions appelle à un renforcement accru du rôle qui est le sien dans le processus de création de la législation de l'UE. Il conviendra aussi d'élargir les domaines politiques où devrait intervenir le CdR, et les domaines politiques dont s'occupe actuellement le CdR devraient être précisés de façon plus explicite dans les traités. Il conviendrait de maintenir la possibilité de saisine concernant les autres domaines.

8.9. Le Comité des régions réitère la recommandation formulée dans le rapport Pujol, selon laquelle il conviendrait de reconnaître au CdR le statut d'Institution. De plus, il conviendrait que la Commission et le Conseil soient tenus d'expliquer les raisons pour lesquelles ils ne suivent pas les recommandations du CdR, dans les cas où ils choisiraient de ne pas les suivre.

8.10. La place du CdR dans le cadre institutionnel de l'UE

Le CdR a l'intention de renforcer sa coopération avec les autres Institutions de l'UE, et ce plus particulièrement pendant la période préalable à l'élargissement et à la conférence intergouvernementale. Il y aurait, pour ce faire, un intérêt pratique à constituer des commissions conjointes avec le Parlement européen, et les rapporteurs proposent que le Secrétariat du CdR prenne des dispositions pour organiser de telles réunions, afin que celles-ci puissent débuter dans les meilleurs délais. De plus, le CdR continuera à définir plus précisément et à mettre davantage en relief le rôle et la place qui sont les siens, notamment en ce qui concerne un éventuel approfondissement de l'intégration européenne.

8.11. Il faut que le Comité des régions maintienne et élargisse son assistance aux pays qui essaient d'adhérer à l'Union européenne. Le CdR devrait leur apporter soutien, assistance et information, en coopération avec les autres Institutions de l'UE. Il faut que les collectivités territoriales des pays candidats soient pleinement associées, dès le départ, au processus d'élargissement. À cet effet, seront constitués des comités mixtes chargés de discuter des questions relatives aux collectivités territoriales.

Bruxelles, le 15 septembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) CdR 136/95 fin - JO C 100 du 2.4.1996, p. 1.

ANNEXE I

à l'avis du Comité des régions

Cette annexe montre le nombre de membres des délégations nationales actuelles.

Nombre de membres des délégations nationales actuelles au CdR

>TABLE>

À l'heure actuelle, le CdR compte 222 membres au total.

ANNEXE II

à l'avis du Comité des régions

Composition, en nombre, des délégations nationales des pays candidats calculée à partir de la composition des délégations comportant un nombre similaire de membres en vertu des dispositions actuelles.

Populations nationales - Estimations au mois de juillet 1998

>TABLE>

Telle serait la composition approximative des délégations, en fonction de la population totale des pays candidats; si l'on utilisait ces chiffres, le CdR se composerait au total de 351 membres.

ANNEXE III

à l'avis du Comité des régions

Composition numérique révisée des délégations par application de la même formule que celle utilisée pour le Parlement européen.

>TABLE>

Ce tableau montre la composition, en nombre, du CdR au cas où le nombre de membres des délégations nationales serait calculé à partir de la multiplication par deux et par trois de la population par MPE des États membres actuels de l'UE.

Option n° 1: × 2 par unité de population par MPE

Option n° 2: × 3 par unité de population par MPE

ANNEXE IV

à l'avis du Comité des régions

Cette annexe illustre la mesure dans laquelle pourrait augmenter la composition, en nombre, du CdR dans l'hypothèse de deux nouveaux élargissements de l'UE. À l'évidence, ceci est quelque peu théorique à l'heure actuelle, étant donné que la situation pourrait évoluer dans les pays candidats, mais la présentation de certaines possibilités aiderait peut-être les membres du CdR dans leur examen des questions relatives à la composition, en nombre, du CdR.

>TABLE>

Cela donnerait pour la composition totale du CdR: 222 + 69 = 291 membres

>TABLE>

Cela donnerait pour la composition totale du CdR: 222 + 129 (60 + 69) = 351 membres

ANNEXE V

à l'avis du Comité des régions

Organisation interne des pays candidats de la première vague d'adhésions

>TABLE>