DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

accompagnant la

communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Un plan d'action pour renforcer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales la recommandation de la Commission relative à des mesures visant à encourager les pays tiers à appliquer des normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal la recommandation de la Commission relative à la planification fiscale agressive

Clause de non-responsabilité: le présent résumé n’engage que les services de la Commission qui ont participé à son élaboration et ne préjuge pas de la forme définitive que pourrait prendre toute décision adoptée ultérieurement par la Commission.

TABLE DES MATIÈRES

1........... Introduction.................................................................................................................... 4

2........... Procédure et consultation des parties intéressées............................................................. 5

3........... Contexte politique, définition du problème et principe de subsidiarité................................ 5

4........... Objectifs........................................................................................................................ 8

5........... Options stratégiques....................................................................................................... 9

6........... Analyse des incidences des options stratégiques............................................................ 10

7........... Comparaison des principales options............................................................................. 11

8........... Options privilégiées....................................................................................................... 11

9........... Suivi et évaluation......................................................................................................... 12

1. Introduction

Les systèmes fiscaux nationaux des États membres de l’Union ont pour objectif commun d’être efficaces et justes, c’est-à-dire qu’ils doivent générer suffisamment de recettes d’une manière équitable, dans le respect des choix démocratiques de chaque État. Cependant, ces objectifs sont compromis par une combinaison de fraude et d’évasion fiscales et de planification fiscale agressive qui implique souvent les paradis fiscaux.

Il est difficile d’estimer le montant de la perte fiscale, mais selon une étude portant sur les États-Unis d’Amérique, le coût budgétaire du transfert des bénéfices vers des «paradis fiscaux» par les multinationales américaines pourrait atteindre 60 milliards d’USD, tandis que l’évasion fiscale des particuliers pourrait coûter jusqu’à 50 milliards d’USD par an[1]. On ne dispose d’aucune estimation pour l’Union européenne, mais compte tenu du volume similaire des stocks d’IED constitués dans les «paradis fiscaux» pour les États-Unis et l’Union européenne, les pertes de recettes fiscales seraient du même ordre.

L’analyse d’impact examine, de manière proportionnée à chacun des problèmes soulevés, les mesures qui pourraient être envisagées pour y remédier. Le but est d’aider la Commission à sélectionner et à adopter les meilleures options stratégiques.

La terminologie utilisée dans le présent document peut être consultée dans le glossaire complet qui figure à l’annexe 14 du rapport sur l’analyse d’impact [voir le document COM(2012) 351[2], sauf indication contraire]

La fraude fiscale est une forme de contournement délibéré de l'impôt, qui est généralement punie pénalement.

L'évasion fiscale désigne généralement des mécanismes illicites par lesquels l’assujettissement à l’impôt est caché ou ignoré, c’est-à-dire que le contribuable paie moins d'impôts que ce qu'il est légalement tenu de payer, en dissimulant des revenus ou des informations aux autorités fiscales.

Les paradis fiscaux, parfois également appelés «juridictions non coopératives» (JNC), désignent communément des juridictions qui sont en mesure de financer leurs services publics sans prélever d'impôt sur les revenus, ou en ne taxant ces derniers que très faiblement, et qui se présentent comme des endroits permettant aux non-résidents d'échapper à l'impôt dans leur pays de résidence. Le contournement des règles fiscales est un terme difficile à définir, mais qui désigne généralement un mode de gestion des intérêts d'un contribuable qui vise à réduire les obligations fiscales de ce dernier et qui, même s’il peut être tout à fait légal, va à l’encontre de l’esprit de la législation qu'il est censé respecter. (Glossaire des termes fiscaux de l’OCDE)

2. Procédure et consultation des parties intéressées

L’analyse d’impact a été examinée par le comité d'analyse d'impact. Un large programme de consultation et de recherche a été mené au cours de l'année 2012, lequel a notamment consisté en une consultation publique formelle sur la double non-imposition et en un vaste exercice de collecte et d'analyse de données, réalisé par PWC, sur les mesures fiscales défensives mises en place dans un échantillon d’États membres en ce qui concerne les paradis fiscaux et la planification fiscale agressive. On ne disposait que de données quantifiées limitées. À titre d’exemple, les avantages quantifiés de certaines mesures particulières mises en place au Danemark, en France, en Allemagne et aux Pays-Bas étaient compris entre 13 millions d'EUR et 1,5 milliard d'EUR par an. En résumé, certains États membres sont en mesure de générer des recettes fiscales en prenant des mesures de protection particulières, même si les types précis de mesures diffèrent.

Des séminaires Fiscalis traitant de ces problèmes ont été organisés en collaboration avec les administrations et les entreprises des États membres, les organisations non gouvernementales (ONG) et les acteurs concernés du monde universitaire. Les principales conclusions ont montré un soutien général en faveur a) des mesures visant à améliorer les instruments existants de coopération et à développer l’échange automatique d’informations et b) d'une approche coordonnée de l’Union, y compris une définition précise des notions clés, même si certains États membres préfèreraient des mesures nationales et que divers participants ont souligné l'importance de ne pas alourdir les charges administratives ni compromettre la concurrence. Aucune autre donnée quantitative n'a été communiquée.

Le groupe de politique fiscale et le groupe de haut niveau du Conseil ont également examiné récemment le problème de l’évasion et de la fraude fiscales et s’accordent à dire que le renforcement des mesures visant à lutter contre ce phénomène constitue une priorité essentielle. Les mesures doivent être proportionnées et ne pas entraîner de coûts supplémentaires pour les contribuables.

3. Contexte politique, définition du problème et principe de subsidiarité

L’évasion fiscale et le contournement des règles fiscales se sont développés au niveau international avec la mondialisation de l’économie. En raison de la crise économique actuelle et des contraintes budgétaires qu'elle entraîne, il est nécessaire d’éviter toute perte de recettes fiscales, d'assurer l'efficacité maximale des systèmes fiscaux et de mettre un terme aux possibilités d'abus, de manière à garantir des recettes fiscales durables et à promouvoir des niveaux élevés de conformité reposant sur des systèmes fiscaux équitables et appliqués de manière juste.

3.1. Définition du problème

La fraude et l’évasion fiscales limitent la capacité des États membres à mener leurs politiques et soulèvent des questions d’égalité de traitement entre les contribuables qui respectent leurs obligations et ceux qui ne les respectent pas.

Il convient d’apporter une solution à trois problèmes constatés au sein de l’Union:

– la perception insuffisante de l’impôt au sein des États membres, liée au faible respect des obligations fiscales et à une capacité administrative insuffisante;

– le manque d’efficacité en matière de coopération administrative transfrontière, qui est entravée par des difficultés liées à l'identification des contribuables dans le cadre de l’échange automatique d’informations et à la conclusion d'un accord au sein du Conseil pour combler les lacunes de la directive sur la fiscalité de l’épargne;

– la qualité de la législation fiscale et sa pertinence en raison de l'utilisation insuffisante des instruments juridiques existants.

Dans un contexte international, l’efficacité des systèmes fiscaux des États membres est compromise de trois manières:

- par leurs propres lacunes et leurs incohérences avec les systèmes fiscaux des autres pays, qui se traduisent par une double non-imposition dans les situations transfrontières. Sur le marché intérieur de l’Union, la double non-imposition confère un avantage concurrentiel à certains contribuables et peut s’avérer préjudiciable pour les États membres, qui voient leurs assiettes fiscales s’éroder. Pour y remédier, il convient de modifier les législations nationales et les conventions en matière de double imposition;

- par l’exploitation de ces lacunes et incohérences par les contribuables (planification fiscale agressive). La planification fiscale fait de plus en plus intervenir des structures toujours plus sophistiquées réparties sur plusieurs juridictions et qui, dans les faits, se traduisent par un transfert des bénéfices imposables vers des États appliquant des régimes fiscaux favorables. La dimension transfrontière de nombreuses structures et la mobilité accrue des capitaux et des personnes au sein du marché intérieur permettent difficilement aux États membres de remédier seuls à cette situation;

- par l'action d'autres juridictions qui facilitent activement ou passivement l'érosion des assiettes fiscales des autres pays. Ce scénario peut faire intervenir des mécanismes de planification fiscale agressive, des régimes fiscaux particuliers prévoyant un faible taux d’imposition pour les non-résidents ou une pression fiscale généralement très faible, associés à un manque de volonté de coopérer avec les administrations fiscales des autres pays. Les paradis fiscaux offrent aux contribuables des autres pays la possibilité de transférer leurs avoirs imposables dans des juridictions à faible imposition et de dissimuler ce transfert à leur pays de résidence (en utilisant des moyens tels que des obstacles à l’identification du bénéficiaire effectif et le secret bancaire).

Même si l’on ignore l’ampleur exacte des pertes de recettes enregistrées, il est communément admis que celles-ci se chiffrent en milliards d’euros. Les différents pays réalisent parfois des estimations des pertes de recettes et les universitaires ont eu recours à toute une série de méthodes différentes pour les quantifier. Ces méthodes mélangent parfois l’évasion fiscale et le contournement des règles fiscales, regroupent les prélèvements fiscaux directs et indirects, incluent les données relatives à des pays non membres de l’Union et utilisent des valeurs de substitution telles que la dimension de l’«économie souterraine» pour estimer les pertes fiscales. De plus, certains termes (évasion, contournement des règles et paradis fiscaux, par exemple) sont utilisés de diverses manières. Cependant, un exemple illustre l’existence d’un problème qu’il faut résoudre le plus rapidement possible. Le seul Royaume-Uni a récemment estimé les pertes de recettes dues au contournement des règles fiscales à plusieurs milliards de livres sterling[3] par an.

La dimension internationale de ce phénomène permet difficilement aux États membres de protéger leurs systèmes fiscaux, étant donné que les mesures nationales anti-abus peuvent facilement être contournées grâce à des structures fiscales complexes et des paradis fiscaux ou par l'intermédiaire d'un autre État membre, dont le niveau de protection est moins élevé.

Malgré les divers efforts déployés au niveau national pour tenter de convaincre les pays tiers d’appliquer les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal (à savoir, la transparence, l’échange d’informations et une concurrence fiscale loyale), un certain nombre de pays tiers demeurent peu enclins à coopérer. Les moyens de pression actuels n’ont donc qu’une efficacité limitée.

3.2. Qui est concerné?

Les États membres de l’Union européenne sont concernés en raison de l'incidence budgétaire et de la nécessité d’adopter des mesures correctives (de nature administrative, réglementaire ou de politique extérieure).

Les contribuables sont concernés étant donné que les politiques dans le domaine considéré sont primordiales pour garantir l'égalité de traitement entre eux. Ils sont également concernés par les mesures correctives prises par les États membres. Par exemple, les dernières notes d’orientation pour l’application d’une seule disposition de la législation anti-abus britannique comptent 115 pages. Si tous les États membres faisaient de même, un groupe de sociétés aurait à faire face à un surcroît de complexité considérable. Par ailleurs, l’étude réalisée par PWC dans quatorze États membres a constaté l’existence de 165 mesures anti-abus différentes.

Rien n’indique toutefois que les petites et moyennes entreprises (PME) seraient plus lourdement touchées que les grandes entreprises, étant donné qu'il est probable que les activités de dimension transfrontière concernent davantage cette dernière catégorie. Les citoyens, en tant que bénéficiaires de l'État-providence, sont indirectement touchés par la réduction du budget des services publiques et des prestations sociales.

Les pays tiers sont également concernés, soit en tant que paradis fiscaux qui attirent indûment les recettes des États membres, soit en tant que pays partenaires dont les flux d'échange peuvent être affectés par les règles anti-abus des États membres. S'agissant des mesures qui visent des pays spécifiques (listes noires ou grises), il n'existe guère de cohérence globale entre les États membres de l’Union.

3.3. Évolution probable du problème (scénario de référence)

Si aucune mesure n’est prise, alors les États membres continueront à éprouver des difficultés pour générer des recettes et pourraient se voir contraints d’augmenter la fiscalité afin de maintenir leurs recettes.

En ce qui concerne la fraude et l’évasion fiscales, les trois problèmes spécifiques qui requièrent des mesures décisives et urgentes subsisteront.

Aucun progrès concret ne sera réalisé, que ce soit à l’égard des pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, et en particulier des paradis fiscaux, ou en matière de planification fiscale agressive. Il est probable que les États membres de l’Union réagiront individuellement, avec toutes les limites que cela suppose en matière d’efficacité. En outre, rien n’indique actuellement que les États membres lanceraient spontanément des initiatives au niveau bilatéral ou multilatéral pour résoudre conjointement ces problèmes. Il est peu probable que les autres initiatives internationales (OCDE) permettent de répondre aux préoccupations spécifiques de l’Union.

3.4. Subsidiarité

Les États membres éprouvent des difficultés à protéger seuls et de manière efficace leurs systèmes fiscaux en raison de l'efficacité restreinte des contre-mesures nationales disparates lorsqu'il s'agit de couvrir la complexité des mécanismes internationaux de contournement des règles fiscales. De plus, les États membres pourraient être amenés à renforcer ces mesures individuellement d'une manière qui compromettrait les investissements réguliers des entreprises et créerait des obstacles fiscaux supplémentaires.

Ces mesures nationales (ou leur absence) ont donc une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur, car elles peuvent entraîner des distorsions de concurrence entre les entreprises de l'Union, et sur la capacité des États membres de tenir les engagements au titre du pacte de stabilité et de croissance[4].

Par conséquent, il est plus approprié de prendre des mesures à l’échelle de l’Union pour atteindre les objectifs définis.

4. Objectifs

L’objectif général est de parvenir, par l'adoption, à l'échelle de l’Union, d'une approche proportionnée à la nécessité de garantir le fonctionnement du marché intérieur, à une meilleure protection des systèmes fiscaux des États membres contre les abus et les lacunes et en particulier, contre la fraude fiscale et le contournement des règles fiscales au niveau international. Ces pratiques sont préjudiciables aux recettes fiscales des États membres.

Cet objectif général se traduit par les objectifs spécifiques suivants:

· En ce qui concerne la fraude et l’évasion fiscales transfrontières dans le domaine de la fiscalité directe et indirecte:

· (Objectif 1) Améliorer la coopération fiscale, l’administration fiscale, la discipline fiscale et la perception de l’impôt entre les autorités fiscales des États membres en ce qui concerne les opérations transfrontières.

· En ce qui concerne les juridictions qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance, en particulier les paradis fiscaux, et la planification fiscale agressive:

· (Objectif 2) Combler les lacunes et mettre un terme aux possibilités d’abus dans les systèmes de fiscalité directe des États membres (législation nationale et conventions en matière de double imposition), ce qui permettrait de résoudre les problèmes de double non-imposition et de planification fiscale agressive.

· (Objectif 3) Améliorer l’efficacité des mesures prises au niveau national pour lutter contre le contournement des règles fiscales au niveau international, ce qui permettrait de résoudre le problème de la planification fiscale agressive.

· (Objectif 4) Renforcer, dans un contexte européen, les moyens de pression des États membres à l'égard des pays tiers dans le domaine fiscal, ce qui permettrait de résoudre le problème des juridictions qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance.

L’objectif opérationnel est de garantir et d’augmenter les recettes des États membres. Compte tenu des différences existant entre les systèmes fiscaux et les structures économiques des États membres, il faudra envisager un suivi individuel de cet objectif avec chacun des États membres.

Ces objectifs sont compatibles avec les autres politiques. Ils s'inscrivent dans la politique actuelle de bonne gouvernance dans le domaine fiscal et répondent à la demande, formulée par le Conseil européen de mars 2012, de renforcer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Dans un contexte plus large, ils sont cohérents avec les efforts accomplis tant au niveau de l’Union que par le Groupe d’action financière pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ainsi qu’avec l’examen annuel de la croissance pour 2012 et les recommandations adressées dans ce cadre aux États membres d'élargir leurs assiettes fiscales et d'améliorer la perception de l’impôt.

5. Options stratégiques

Le tableau ci-après résume les options stratégiques recensées en vue de la réalisation des objectifs définis.

Scénario de référence

Statu quo au niveau de l’Union européenne

(Objectif 1) Améliorer la coopération fiscale, l’administration fiscale, la discipline fiscale et la perception de l’impôt entre les autorités fiscales des États membres en ce qui concerne les opérations transfrontières

- Option A1: présentation d’un plan d’action incluant une hiérarchisation des mesures spécifiques en fonction des priorités

(Objectif 2) Combler les lacunes et mettre un terme aux possibilités d’abus dans les systèmes de fiscalité directe des États membres (législation nationale et conventions en matière de double imposition)

- Option B1: combler les lacunes des législations nationales par des discussions au sein du groupe «Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises». Étant donné le groupe «Code de conduite» examine actuellement ces problèmes, cette option est considérée comme étant déjà mise en place. - Option B2: recommandation visant à éviter la double non-imposition dans les conventions en matière de double imposition.

(Objectif 3) Améliorer l’efficacité des mesures prises au niveau national pour lutter contre le contournement des règles fiscales au niveau international

- Option C1: recommandation visant à établir en tant que norme des règles générales anti-abus conformes et efficaces au niveau de l’Union

(Objectif 4) Renforcer, dans un contexte européen, les moyens de pression des États membres à l'égard des pays tiers dans le domaine fiscal

- Option D1: élaboration d’une définition européenne des pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal, sur la base des principes reconnus en la matière - Option D2: panoplie de mesures à appliquer selon que les pays tiers concernés respectent ou non les normes minimales définies.

6. Analyse des incidences des options stratégiques

Le tableau ci-après résume l’analyse des incidences des options (par ordre croissant allant de --- à +++).

Effets escomptés

|| Scénario de référence Susceptible de se poursuivre ou de se détériorer || A1 || B2 || C1 || D1 || D2

Efficacité dans la réalisation des objectifs stratégiques || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++

Droits fondamentaux/quatre libertés || -- || - || + || +/++ || + || =

Incidence économique || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++

Incidence sociale || -- || +++ || = || = || ++ || ++

Incidences sur les contribuables/administrations fiscales || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++

Incidence sur le budget de l'Union || = || -- || = || = || = || =

Incidences sur les autres parties || = || = || = || = || - || -

7. Comparaison des principales options

Le tableau ci-après résume l’évaluation comparative des options (par ordre croissant allant de --- à +++).

Comparaison des options stratégiques

|| Scénario de référence (aucune mesure au niveau de l’Union); || A1 || B1 Non évalué || B2 || C1 || D1 || D2

Mesures incitant les EM à renforcer leurs règles || = || +++ || || Sans objet || Sans objet || Sans objet || Sans objet

Efficacité || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++

Proportionnalité || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Efficience || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++

Souplesse || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Conclusion || || Option privilégiée || || Option privilégiée || Option privilégiée || Option privilégiée || Option privilégiée

8. Options privilégiées

Au regard de son efficacité, de sa proportionnalité et de sa souplesse, l’option privilégiée pour la réalisation de l’objectif 1, à savoir améliorer la coopération fiscale, l’administration fiscale, la discipline fiscale et la perception de l’impôt entre les autorités fiscales des États membres en ce qui concerne les opérations transfrontières, est l'établissement d'un plan d'action prévoyant des mesures hiérarchisées en fonction des priorités. Il serait très risqué de choisir l'option du statu quo.

L’option privilégiée concernant l’approche à adopter à l’égard des pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal et en ce qui concerne la planification fiscale agressive, qui ressort des tableaux ci-dessus, est une association des options stratégiques B2, C1, D1 et D2. Il s'agit d'une série de mesures plus détaillées qui permettraient d'accomplir des progrès rapides à court terme.

9. Suivi et évaluation

En l’absence de données quantitatives initiales fiables pour le suivi et l'évaluation des progrès, il convient que la Commission élabore des rapports réguliers sur la mise en œuvre du plan d'action et des mesures recommandées ci-dessus.

[1] J.G. Gravelle (2009) – Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. Rapport du CSR au Congrès.

[2] COM(2012) 351 final.

[3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – Juillet 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/.

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_fr.htm.