31. 12. 87 journal officiel des Communautés européennes N° C 356/13 
Avis sur la réforme des fonds structurels 
(87/C 356/06) 
Le Conseil des Communautés européennes a décidé, le 15 septembre 1987, conformément à 
l'article 130 D du Traité CEE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis 
sur la réforme susmentionnée. 
La section du développement régional, de F aménagement du territoire et de l'urbanisme, 
chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 novembre 
1987 (rapport de M. Serra Caraccilo). 
Lors de sa 250e session plénière des 18 et 19 novembre 1987 (séance du 19 novembre 1987), 
le Comité a adopté l'avis suivant par 91 voix pour, 2 voix contre et 9 abstentions. 
1. Avant-propos 
1.1. L'Acte unique européen a fixé à l'Europe des 
Douze un nouvel objectif important : un grand marché 
intérieur sans frontières, fondé sur le renforcement de 
la cohésion économique et sociale dans le but prioritaire 
d'un rééquilibrage général entre États, régions, secteurs 
de production et catégories économiques et sociales. Si 
l'Acte unique se propose comme objectif fondamental 
la définition et la réalisation de la cohésion économique 
et sociale de la Communauté, il convient d'apprécier et 
de soutenir fermement la précision apportée par la 
Commission dans son document COM(87) 376 final, 
dans lequel elle se déclare particulièrement attentive à 
la réduction des écarts de développement et de revenu 
entre les différentes régions et s'engage fermement à 
favoriser le rattrapage âes zones les moins favorisées. 
1.2. La cohésion économique et sociale constitue 
donc un objectif vers lequel doit tendre l'ensemble des 
politiques communes, tant celles qui sont confirmées 
que celles qui doivent encore être développées : la politi­
que commune de développement scientifique et techno­
logique, le renforcement de la politique monétaire, la 
construction d'un espace social européen, la réalisation 
d'infrastructures de transport et de communications 
garantissant la libre circulation des personnes et des 
marchandises et enfin, une action coordonnée en 
matière de développement. À cet effet, il appartiendra à la politique régionale: 
— de gérer les interventions structureHes dans les 
régions en cause, 
— de coordonner l'ensemble des politiques commu­
nes qui ont une incidence régionale (à com­
mencer par la politique agricole commune 
(PAC) et la mise en œuvre du marché intérieur), 
— de coordonner les politiques régionales au sein 
des États membres, 
— de coordonner les régimes d'aides nationales; 
•c) la création d'un espace social européen qui com­
prendra : 
— une politique de l'emploi axée en priorité sur la 
lutte contre le chômage de longue durée et sur 
l'insertion professionelle des jeunes, 
— une politique sociale fondée sur une législation-
cadre communautaire, 
— en conséquence, un soutien au dialogue social; 
d) la vérification permanente de la simultanéité entre 
la mise en œuvre du marché intérieur et là progres­
sion de la cohésion. 
1.3. Pour ne pas rester un simple vœu, cette cohésion 
devra donner lieu à des mesures spécifiques, au niveau 
des programmes et d'ordre financier. 
Il faudra donc développer les instruments de politique 
économique et sociale suivants : 
a) la coordination des politiques économiques des 
États membres, orientées vers la croissance et l'em­
ploi; 
b) la politique régionale commune dont l'objectif prin­
cipal doit être le rééquilibrage géographique avec 
comme priorités le développement des régions en 
retard de développement et la reconversion des 
zones en déclin industriel. 1.4. Le Comité invite donc la Commission à présen­
ter dans les meilleurs délais les propositions complé­
mentaires nécessaires, en vue de déterminer les moyens 
et les programmes permettant de réaliser la cohésion 
économique et sociale de la Communauté. 
1.5. En effet, la réforme des fonds structurels n'est 
pas le seul moyen d'atteindre cette cohésion. 
C'est dans ce cadre cependant, qu'il s'agit de situer le 
débat sur les projets de réforme du financement de la 
CEE et de la PAC. Cette approche globale conditionne 
la réalisation du marché unique et souligne l'importance 
d'une large application du principe de solidarité. 
N° C 356/14 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 87 
1.6. Dans ce contexte, la réforme des fonds structu­
rels est une nécessité si l'on ne met pas un terme à la 
pratique qui a fait des fonds structurels des instruments 
secondaires, simples vecteurs de transfert financier et 
de compensation, si l'on ne leur donne pas les moyens 
et les capacités de se transformer en facteurs concrets 
d'une véritable croissance économique, il sera impossi­
ble d'atteindre l'ambitieux objectif du rééquilibrage. 
1.7. Dans ce contexte, la réforme des fonds structu­
rels peut contribuer à : 
— donner aux interventions une dimension euro­
péenne, 
— renforcer et élargir la stabilité intérieure et contrôler 
davantage les déséquilibres extérieurs, 
— affecter au mieux les ressources afin de tirer un 
meilleur parti de l'effet « dimension » et stimuler en 
même temps l'innovation et la compétitivité, 
— lutter avec efficacité contre le chômage à moyen et 
à long terme, 
— stimuler l'activité économique, répartir les richesses 
de façon plus équilibrée, affecter les ressources sur 
la base de critères sélectionnés et rapprocher ainsi 
les revenus des citoyens de la Communauté. 
2. Observations générales 
2.1. Tout en souscrivant à certaines propositions de 
la Commission — en premier lieu le fait de concentrer 
les interventions sur cinq objectifs prioritaires — le 
Comité estime que le règlement ne convient pas encore 
et reste insuffisant. 
En effet : 
— la hiérarchie entre les cinq objectifs n'est pas suffi­
samment claire, 
— le choix général en faveur de la concentration, qu'il 
faut approuver, est contredit dans la description 
même des objectifs, 
— le mélange entre objectifs géographiques et objectifs 
«horizontaux» confère à toute la proposition un 
caractère imprécis, 
— il y a lieu de relever des réticences et des reculs en 
ce qui concerne l'approche intégré et le rôle des 
régions, 
— la mention explicite à la participation des forces 
économiques et sociales fait défaut. 
Dans ce contexte d'imprécision, les références à la qua­
lité, à l'efficacité, ainsi qu'au caractère complémentaire 
et exemplaire des interventions s'avèrent être davantage 
des souhaits que des critères et des méthodes applicables 
concrètement. 
2.2. Tout en souscrivant à la nécessité, soulignée par 
la Commission, d'une gestion plus efficace et mieux 
coordonnée, le Comité juge encore insuffisant, compte 
tenu du développement et du rééquilibrage global aux­
quels on aspire, le doublement en termes réels de la 
dotation actuelle (doublement qui n'en est pas un, du 
reste). La contradiction entre un objectif d'une si grande portée 
et des moyens financiers pour l'heure inadéquats, voire, 
chose facile à démontrer, franchement modestes, se 
manifeste ici dans toute son évidence. 
2.3. Cela s'inscrit naturellement dans le cadre de 
l'appréciation globale sur la réforme du financement de 
la CEE (qui fait l'objet d'un avis spécifique du Comité). 
Sans vouloir entrer dans un sujet étranger au présent 
avis, il est permis de poser un jugement sur la régression 
que cela constitue par rapport à l'Acte unique, régres­
sion qui pourrait ouvrir la voie vers le retour à de 
larges mesures de renationalisation. Particulièrement 
préoccupante est la logique des recettes : elle comporte 
une autolimitation des dépenses contraire au Traité, 
dont l'esprit et la lettre s'inspirent au contraire d'une 
logique des dépenses sous-tendues par des choix politi­
ques concertés. 
Le risque, en ce qui concerne les fonds structurels, est 
évident : dans le cadre d'une budget qui se contracte, les 
dépenses non obligatoires (DNO) seraient certainement 
négligées. 
3. Les objectifs 
3.1. Le Comité approuve la priorité donnée par la 
Commission au développement des régions les plus 
défavorisées, là où le produit intérieur brut (PIB) par 
habitant est le plus bas. 
3.2. Les cinq objectifs proposés par la Commission 
peuvent être acceptés pour autant que l'on précise l'im­
portance respective des objectifs horizontaux et géogra­
phiques. La proposition de la Commission comporte 
deux objectifs vraiment géographiques (objectif n° 1 : 
le rattrapage des régions en retard de développement 
structurel; objectif n° 2: la reconversion des régions 
industrielles en déclin), deux objectifs vraiment horizon­
taux (objectif n° 3 : la lutte contre le chômage de longue 
durée; objectif n° 4: l'insertion professionnelle des jeu­
nes) et un objectif qui est à la fois horizontal et géogra­
phique (objectif n° 5 : l'adaptation des structures agrico­
les et le développement des zones rurales). En outre, il 
y a lieu de se demander si l'objectif n° 1 englobe ou 
non l'objectif n° 2. 
3.3. Le choix des objectifs horizontaux peut être 
approuvé pour autant qu'on précise à des fins pratiques 
leur application géographique et, en particulier, la 
répartition des ressources financières entre-elles. 
D'après les informations données par la Commission, 
il s'ensuit que: 
— les objectifs n° 2 et n° 5 doivent s'appliquer à des 
régions autres que celles visées par l'objectif n° 1, 
— les objectifs n° 3 et n° 4 doivent s'appliquer à des 
régions autres que celles visées par les objectifs 
n° 1 et n° 2. 
Cette distinction n'est absolument pas limitative: cela 
ne veut pas dire, en effet que des interventions horizon­
tales ne seront pas effectuées dans les régions relevant 
des objectifs 1 et 2. 
31. 12. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 356/15 
3.4. Compte tenu de cette répartition géographique, 
il faudra définir avec précision la hiérarchie des objec­
tifs. Le Comité estime en tout état de cause que la 
priorité doit revenir à l'objectif n° 1. 
3.5. En ce qui concerne l'action des fonds en rapport 
avec les objectifs, les propositions relatives aux objectifs 
nos 1, 2, 3 et 4 peuvent être acceptées. 
3.6. Pour ce qui est de l'objectif n° 5, la référence au 
développement des zones rurales n'a pas lieu d'être 
puisque cet objectif dépend des choix en matière de 
développement régional. L'objectif n° 5 devrait, en 
revanche, se concentrer sur les interventions relatives à 
l'adaptation des structures agricoles dans les régions 
non concernées par l'objectif n° 1. 
Dans ce sens, le Fonds européen de développement 
régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) ne 
devront opérer, au titre de l'objectif n° 5, que dans les 
zones de montagnes et les zones insulaires. 
3.7. S'agissant de la concentration des moyens, il y 
a lieu de prendre acte de la proposition de réserver 
jusqu'à 80% des crédits du FEDER à l'objectif n° 1; 
mais compte tenu de la proposition d'extension territo­
riale {cf. par. 7.5) il est proposé d'élargir cette réserve 
à au moins 80%. Il faudrait cependant fournir des 
indications précises en ce qui concerne le FSE et le 
Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, 
FEOGA-Orientation. 
4. La qualité de l'intervention 
4.1. L'amélioration de la qualité des méthodes d'in­
tervention doit constituer une condition préalable à 
l'obtention de résultats un tant soit peu positifs pour 
l'ensemble dés cinq objectifs sélectionnés par la Com­
mission. 
Une qualité nouvelle, tant pour les finalités que pour 
la procédure ou la concertation, tel doit être le « mot 
d'ordre » ouvrant la voie à la réforme des fonds structu­
rels. 
4.2. Il faudra donc choisir la programmation intégrée 
comme méthode prédominante, encore que non exclu­
sive. 
En effet, au stade actuel, la qualité médiocre de l'inter­
vention est à attribuer dans une large mesure à la 
prépondérance des projets individuels qui permettent 
aux autorités nationales d'utiliser le plus souvent les 
aides de la Communauté au titre du remboursement de 
dépenses déjà effectuées ou en tout cas déjà program­
mées. 
4.3. Une telle approche intégrée — qui ne s'applique­
rait pas seulement aux régions traditionnellement défa­
vorisées — permettrait de stimuler et d'utiliser pleine­
ment le potentiel endogène des régions en question en 
faisant également recours à la participation active des 
administrations locales et des partenaires sociaux. 
4.4. Dans les régions retenues pour le premier objec­
tif, les difficultés ne manquent d'ailleurs pas quand il 
s'agit de développer des programmes au niveau local. 
C'est pourquoi, la création dans les régions de sociétés mixtes régionales de développement économique et de 
promotion de l'emploi, qui pourraient servir de moteur 
de lancement pour la mise en chantier de programmes 
intégrés, s'avérerait très positive à cet égard. Ces socié­
tés devraient être cofinancées par les fonds structurels. 
4.5. En ce qui concerne la reconversion des régions 
industrielles en déclin (objectif n° 2), les programmes 
de développement devraient insister particulièrement 
sur la promotion d'investissements privés pour la créa­
tion de postes de travail de remplacement ainsi que, 
sur la lutte contre le chômage et pour la formation 
professionnelle, le perfectionnement et la reconversion 
vers d'autres activités. Le chômage se combat de façon 
plus efficace à l'aide de mesures préventives qu'en col­
matant les brèches à posteriori. Pour les objectifs nos 3 
et 4, l'approche devra donc se fonder davantage que 
pour les autres sur des critères évolutifs. 
4.6. Pour ce qui est de l'objectif n° 5, deux mots 
clés revêtent une importance particulière: compenser 
l'incidence négative de la PAC et reconvertir dans d'au­
tres secteurs les travailleurs frappés par les mesures 
restrictives de la politique communautaire. Tout en ne 
sous-estimant pas la portée de ces actions (la création 
d'emplois extra-agricoles revêt en effet dans certaines 
régions une importance principale), elles ne peuvent 
pas, à elles seules, rendre cet objectif prioritaire pour 
le monde agricole et rural. 
5. Méthodes et instruments 
5.1. L'obtention d'effets positifs pour chacun des 
cinq objectifs est étroitement liée à la convergence des 
instruments et à l'interdépendance des méthodes. Il 
est donc souhaitable que l'on procède à une véritable 
intégration des fonds qui aille au-delà de la simple 
coordination. 
5.2. Pour ce qui est du fonds régional, sa tâche 
principale devra consister à stimuler les investissements. 
Dans certains cas, la priorité sera accordée aux investis­
sements d'infrastructures dans les régions les moins 
développées; dans d'autres cas, ce seront les investisse­
ments privés dans les zones industrielles en déclin à 
faire l'objet de mesures de restructuration. 
Indépendamment de cette priorité générale, les régions 
les moins développées devront bénéficier, elles aussi, 
d'un flux d'investissements privés bien supérieur à ce 
qui était le cas dans un passé récent. 
5.3. Tout en se situant dans le cadre de l'intégration, 
le fonds social devra se transformer en un instrument 
toujours plus efficace de la politique de l'emploi. A 
cete fin, il conviendra de régionaliser au maximum les 
interventions. L'intervention du FSE dans le cadre des 
objectifs nos 3 et 4 devra porter sur des projets pilote 
et sur des programmes relatifs à l'innovation technolo­
gique, il lui appartiendra dans ce contexte de prendre 
des initiatives visant à la formation et à la reconversion 
professionnelle afin que les travailleurs ne soient pas 
expulsés du processus de production à cause des nouvel­
les technologies. 
N° C 356/16 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 87 
5.4. Pour ce qui est du FEOGA-Orientation, il 
conviendra de préciser que les interventions devront 
servir à l'adaptation des structures agricoles. 
Cependant, le développement rural recouvre une réalité 
si vaste qu'il ne faut pas courir le risque de financer, 
dans le cadre agricole, des projets qui en fin de compte 
s'avèrent n'avoir qu'un lien ténu avec l'agriculture. 
5.5. Il serait souhaitable de préciser davantage le type 
de rapport qui s'établira entre les politiques structurelles 
soutenues par les fonds structurels et d'autres politi­
ques, telles que celles des transports et communications, 
de l'énergie ou de l'environnement, qui, comme il a été 
dit dans l'avant-propos, se réfèrent elles aussi, sous un 
certain angle, à des interventions de caractère structurel. 
A ce propos, il conviendrait de rejeter une approche 
tendant à remettre en cause les interventions structurel­
les déjà sur pied. 
Le référence à un cadre qui soit « le plus communautaire 
possible » pourrait fournir les premières réponses néces­
saires à la question fondamentale: «Quelle politique 
structurelle la Communauté a-t-elle l'intention de 
réaliser ? » 
5.6. La complémentarité des actions doit être une 
condition essentielle de l'efficacité des instruments 
structurels communautaires. 
La formation de la Commission à cet égard prête à 
confusion : les interventions communautaires ne doivent 
pas être complémentaires des interventions nationales; 
il doit y avoir plutôt entre elles une synergie réciproque. 
Le caractère additionnel des interventions communau­
taires, en terme de valeur ajoutée, doit être absolument 
garanti. 
5.7. En ce qui concerne le partenariat, la proposition 
de la Commission, qui abonde en vœux et en manifesta­
tions de bonne volonté, n'est absolument pas claire. 
Elle affirme à plusieurs reprises la nécessité d'un effort 
conjoint de la Communauté, des ses États membres, des 
régions et des catégories socio-économiques et invoque 
ensuite le lien juridique d'exclusivité régissant le rapport 
avec les États membres, réduisant ainsi son rôle à celui 
de pourvoyeuse d'assistance technique en vue de simpli­
fier les procédures. 
En d'autres mots, on déclare qu'il faudra, à l'avenir, 
associer toujours davantage les opérateurs économiques 
locaux mais on souligne ensuite que la présence des 
autorités locales et régionales ne sera possible que si le 
gouvernement central le juge nécessaire. Pourquoi donc 
ne pas envisager un moyen de permettre aux instances 
non étatiques de bénéficier sans conditions de leur 
quote-part des crédits communautaire ? 
Que pourront être le sens et la portée d'un partenariat 
associant les autorités locales et régionales ainsi que les 
partenaires sociaux: travailleurs et entreprises, alors 
même que demeure au premier plan l'obstacle principal qui a toujours eu pour effet jusqu'à ce jour, de les 
exclure ? 
5.8. On pourrait s'inspirer à cet égard de l'exemple 
des programmes intégrés méditerranéens (PIM) : le 
dépassement des compétences formelles, au moins en 
ce qui concerne la mise en œuvre des programmes, 
permet à la Commission de s'adresser directement aux 
protagonistes principaux (régions, autres autorités loca­
les, opérateurs économiques); par ailleurs, toutes les 
instances définissent leurs propres engagements finan­
ciers. 
5.9. Aussi, la question du niveau auquel s'organisera 
la concertation avec les opérateurs économiques et 
sociaux constitue-t-elle, aux yeux du Comité, un élé­
ment-clé. La procédure prévue, qui comprend deux 
phases, à savoir, présentation des programmes natio­
naux et rédaction du cadre communautaire d'appui, 
exige que soit garantie, également au second niveau, la 
consultation des autorités décentrées, sous peine de 
les voir à nouveau exclues et la centralisation encore 
renforcée. 
L'ensemble de ces considérations incite à s'interroger 
sur le caractère démocratique de la construction présen­
tée par la Commission en ce qui concerne le second 
volet du partenariat; celui-ci devrait se situer non seule­
ment sur le plan de la décentralisation, mais également 
dans le cadre du dialogue institutionnel avec le Parle­
ment européen et le Comité économique et social. 
5.10. La Commission évoque le rôle de l'« autorité 
budgétaire» qui sera associée à la définition du cadre 
financier relatif à l'utilisation des fonds, pour la mise 
au point en commun des prévisions financières plurian-
nuelles, et qui agira dans le cadre de la prévision budgé­
taire annuelle. Elle prévoit en outre, à l'article 15 des 
dispositions finales la présentation au Parlement euro­
péen d'un rapport annuel sur l'application qui sera fait 
du règlement. 
Le Comité insiste sur l'opportunité d'être associé à cette 
procédure. 
5.11. Il est donc regrettable qu'on ne souhaite pas 
développer ce partenariat en prévoyant une participa­
tion modulée des institutions consultatives pour les 
matières suivantes: 
— répartition des ressources entre les fonds, 
— complémentarité des interventions de la Commu­
nauté et des États membres, 
— choix politique et poids relatif des actions pour les 
cinq objectifs prioritaires, 
— actions à définir dans le cadre communautaire 
d'appui. 
5.12. Il faut souscrire pleinement aux notions d'in­
tégration et d'efficacité que la Commission considère 
comme des conditions préalables pour conférer à la 
réforme des fonds structurels l'élan et la substance 
nécessaires. 
Toutefois, en ce qui concerne P«approche intégrée» 
dont les principes ont déjà été exposés, le Comité craint 
31. 12. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 356/17 
qu'elle ne soit souvent reléguée à Parrière-plan et ne 
serve que pour les «cas particuliers». 
5.13. Une telle attitude est d'autant moins acceptable 
que l'on se réfère au « suivi » de l'approche intégrée. En 
soi, l'approche a été conçue correctement pour accroître 
l'impact des interventions communautaires et nationa­
les, par la mise en valeur du potentiel endogène des 
régions pour réaliser le maximum de valeur ajoutée et 
par la concentration des apports financiers sur des zones 
et pour des objectifs déterminés. 
Une action pluriannuelle ne sera possible que dans le 
cadre d'une logique intégrée. 
En tant que telle, l'approche intégrée peut représenter 
le degré le plus élevé de cohérence entre: 
,— les différents objectifs, 
— les différents partenaires. 
Les procédures et les solutions que cette approche pro­
pose représentent, sans offrir pour autant de recette 
miracle, la meilleure occasion de réaliser les engage­
ments contractés lors de la signature de l'Acte unique. 
5.14. La notion d'efficacité ne peut être interprétée 
comme la satisfaction donnée aux revendications des 
interlocuteurs dans le cadre des politiques communes 
structurelles mais doit être considérée en amont, comme 
condition sine qua non de la logique et de la réussite 
du projet. 
5.15. A défaut, comme il a été dit, d'une dotation 
financière suffisante, les crédits utilisables devront être 
parfaitement calibrés afin de produire le maximum 
d'effets positifs. Il y a lieu de se féliciter de l'accent que 
la Commission a placé sur la concentration géographi­
que et sectorielle. Il s'agit là d'un principe pouvant 
contribuer d'une manière générale à l'élimination des 
saupoudrages improductifs. 
Quant à la concentration financière, elle contribue éga­
lement à la réussite d'une programmation efficace. Elle 
devrait être facilitée par le système des programmes 
pluriannuels qui évite la fragmentation des interven­
tions. Il y a lieu de critiquer le fait qu'il n'y a pas la 
moindre estimation quantitative sur les projets et les 
programmes. 
En outre, on peut regretter qu'il n'y ait plus trace dans 
le document COM(87) 376 final de la formule efficace 
«Contracts de programme» figurant dans le doc. 
COM(87) 100 final (page 17). 
La formule doit être réintroduite dans le nouveau règle­
ment car elle s'est révélée être l'instrument le mieux 
adapté et le plus efficace pour la définition et la réalisa­
tion des interventions. 
5.16. Enfin, pour mesurer l'efficacité réelle des inter­
ventions, un élément important doit être leur publicité. Celle-ci devra s'organiser comme suit: 
1. à priori, dans le cadre de la politique d'information 
promise par la Commission dans le doc. COM(87) 
100 final, mais qui n'a pas été reprise dans sa 
proposition de réforme des fonds structurels; 
2. à posteriori, par la large diffusion possible des réali­
sations. Les interventions gagneraient en efficacité 
si le partenariat des autorités décentrées et des opé­
rateurs économiques et sociaux pouvait jouer un 
rôle complet par le biais de la diffusion des expé­
riences positives. 
6. Le cadre financier 
6.1. Le Comité économique et social s'est toujours 
prononcé, et en particulier dans ses avis^M2), contre 
l'insuffisance de la dotation des Fonds pour réaliser les 
objectifs qui leur étaient assignés. Plus particulièrement 
les financements accordés au FEDER et au FSE depuis 
leur création n'ont représenté qu'un pourcentage 
minime des dépenses effectives des Etats membres dans 
le domaine social et régional. En ce qui concerne le 
FEOGA-Orientation, sa dotation a chuté pour n'attein­
dre plus qu'un misérable 2,8% du total des dépenses 
agricoles alors que le niveau adéquat avait été fixé à 
33 % (!) par la conférence de Stresa et que le Parlement 
européen avait réclamé dernièrement 25%. Le saut 
qualitatif que la politique structurelle de la CE est 
aujourd'hui appelée à effectuer ne pourra donc que 
renforcer la demande politique en faveur d'un engage­
ment financier à la hauteur des tâches nouvelles. 
6.2. Pour se prononcer à ce sujet, et conclure à l'in­
suffisance de l'enveloppe financière proposée par la 
Commission, à savoir, le doublement des crédits en 
termes réels, il convient de se référer aux chiffres présen­
tés par la Commission elle-même dans son document 
COM(87) 230 final. 
a) en treize ans, le nombre des États membres a doublé. 
À chacun des élargissements qui se sont succédé, 
c'est toujours un des nouveaux États membres qui 
a pris la dernière place dans le classement relatif au 
revenu; 
b) le dernier élargissement a fait augmenter de 18 % le 
nombre d'habitants de la Communauté et de 36 % 
son territoire; de 12 % et 13 % seulement le nombre 
de personnes occupées et la valeur du PIB, mais de 
30% le nombre de chômeurs et de 36% celui des 
personnes occupées dans l'agriculture; 
c) dans le même temps, le poids des régions en retard 
de développement a doublé, ce qui signifie qu'un 
cinquième de la population de la Communauté élar­
gie vit dans des régions où, sur le plan du revenu, 
l'écart entre le PIB par habitant et la moyenne 
communautaire dépasse 60 %. 
(') JOn°C344du31. 12. 1985. 
(2) JO n° C 180 du 8. 7. 1987. 
N° C 356/18 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 87 
6.3. Le doublement ventilé, en termes réels, de la 
dotation des Fonds structurels en crédits d'engagement 
jusqu'en 1992 nécessite donc certaines précisions. 
La somme globale pour la période considérée s'élève à 
environ 61 000 millions d'Écus. Or, si l'impact de l'en­
trée de l'Espagne et du Portugal sur les politiques struc­
turelles avait été pris en compte intégralement dans les 
budgets qui ont servi de base pour l'estimation du 
doublement des crédits d'engagement, l'enveloppe glo­
bale aurait été d'environ 75 000 millions d'Écus. C'est 
donc à ce dernier chiffre, selon la section, qu'il convient 
de se référer si l'on parle de doublement de la dotation. excès de ressources négligées et inutilisables uniquement 
à des divergences quant à leur réemploi entre les fonds. 
Or, une solution pourrait être la création d'un échéan­
cier pour les crédits de paiement; il serait mis au point 
en accord avec les autorités responsables et géré comme 
un régulateur des crédits d'engagement. 
c) Il faudra renforcer le caractère conditionnel des 
aides communautaires, en tant qu'élément favorisant 
une plus grande efficacité des procédures de décision 
communautaires et nationales. 
6.4. En outre, il convient de souligner qu'en tout 
cas, même sans la réforme, les Fonds auraient vu leur 
dotation augmenter, en 5 ans, de 40%. Donc, même 
dans la thèse la plus restrictive, Communauté à dix, la 
proposition de la Commission ne constitue aucunement 
un doublement, mais bien une augmentation de 60% 
sur la base d'une progression purement linéaire des 
dotations. 7. Observations particulières 
7.1. Les Comités 
Il est pris acte de la position de la Commission 
au sujet des comités de gestion et de sa proposi­
tion de les remplacer par des comités consulta­
tifs. 
6.5. C'est pourquoi, puisque l'on entend assigner à 
l'ensemble des Fonds, après réforme, un rôle d'opéra­
teur actif dans le cadre des politiques économiques 
et sociales et non de redistributeur de compensations 
financières, il convient à tout le moins, de calculer le 
doublement sur l'actuel pourcentage relatif des Fonds 
dans le budget, ce qui revient à dire 28 %, et non 25 % 
comme indiqué par la Commission. 
6.6. a) Enfin, le Comité juge indispensable d'émet­
tre une considération qui pourrait sembler exclusive­
ment technique bien qu'elle soit en réalité éminemment 
politique et qu'elle figure également à ce titre dans le 
document COM(87) 100 sous le chapitre intitulé: De 
nouvelles règles de gestion budgétaire. Une des raisons 
qui ont contribué à l'aggravation de la crise financière 
de la Communauté est la «sur-budgétisation» des 
dépenses, associée à la pratique trop laxiste des reports 
de crédits d'une année à l'autre. 
Cela est dû d'ailleurs — en grande partie — à l'incapa­
cité de certains États membres d'utiliser en temps utile 
les crédits qui leur sont attribués. 
Le recours plus large à l'aide technique de la Commis­
sion devra contribuer à la solution de ce problème. 
En peu de mots, la section est d'avis qu'il convient de 
mettre un terme à une méthode qui consiste à surestimer 
les crédits d'engagement annuels par rapport aux capa­
cités de gestion de la Commission et d'absorption par 
les États membres, et de mettre fin une fois pour toutes 
à l'existence d'«engagements dormants». 
b) À ce propos, la Commission, dans son allusion 
aux crédits de paiement, qui représentent le véritable 
révélateur de la politique socio-structurelle, attribue cet — À cet égard toutefois, il est nécessaire de repren­
dre un certain nombre de points insuffisamment 
traités par la Commission. 
— Le premier d'entre eux est de savoir avec quels 
critères et selon quelles modalités la Commission 
entend gérer les divers aspects du passage de la 
situation actuelle à la situation nouvelle. En fait, 
elle apparaît totalement privée du pouvoir de 
substituer un comité consultatif à l'actuel comité 
du FSE puisque ce dernier trouve son fondement 
juridique dans le Traité; 
b) — Il est également pris acte de ce que ces comités 
devraient faire l'objet d'une attribution par 
objectifs, ce qui signifie que chaque comité devra 
être en mesure d'affronter et de résoudre des 
problèmes inhérents à chacun des fonds. Or, 
cela pourrait comporter un certain risque de 
confusion et de chevauchement tant au niveau 
des compétences que des avis rendus. 
— Il y a donc lieu d'exprimer une certaine inquié­
tude pour ce qui est du rapport qui sera établi 
entre les 3 comités et les 5 objectifs. En effet, il 
est à craindre à juste titre que l'on se retrouve 
à nouveau dans la pratique, dans la situation 
actuelle, à savoir en présence de trois comités, 
chacun étant spécialisé dans un fonds; 
c) — Pour cette raison, le CES suggère la création 
d'un seul comité compétent pour l'ensemble des 
cinq objectifs. 
— Enfin, compte tenu des fonctions que l'on peut 
considérer dès à présent comme les plus repré­
sentatives de ces comités (établir la liste des 
régions, intervenir au niveau du cadre commu­
nautaire d'appui), il est fait état de craintes 
31. 12. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 356/19 
légitimes quant à leur composition. Il ne serait 
aucunement acceptable que seuls les Etats mem­
bres y soient représentés. 
— À cet égard, il est renvoyé à la composition 
actuelle du Comité du FSE, qui assure la repré­
sentation équilibrée d'autres intérêts. Il est sou­
haité que cette expérience consolidée soit reprise 
dans la réforme et étendue à l'ensemble des cinq 
objectifs. 
7.2. Le poids du passé 
Il convient de remarquer avec préoccupation qu'aucune 
référence précise n'a été faite quant au « poids du passé » 
ni aux solutions envisagées pour sa nécessaire résorp­
tion dans les années à venir. Il ne serait pas admissible 
de voir les Fonds structurels réduits à l'impuissance ne 
fût-ce que limités par la nécessité, certainement impé­
rieuse, de résoudre ce problème. La Commission est dès 
lors invitée à présenter le plus rapidement et le plus 
clairement possible les solutions qu'elle préconise et les 
estimations sur ce que ce « poids du passé » représentera, 
chaque année, en termes de budget communautaire. 
7.3. La période transitoire 
Le projet de la Commission prévoit une période transi­
toire, au cours de laquelle il sera procédé aux ajuste­
ments nécessaires pour passer du régime actuel à celui 
proposé. Le CES se déclare perplexe face à l'absence 
d'indications dans ce sens, même de caractère général, 
de la part de la Commission. Il y a lieu de s'inquiéter 
notamment en ce qui concerne l'objectif n° 1. En effet, 
s'il doit y avoir répartition entre les États membres de 
75 % des crédits alloués à cet objectif, les 25 % restants 
devraient, en revanche, servir de réserve communautaire 
afin de renforcer la concentration des interventions sur 
les régions les plus en retard ou sur les secteurs les plus 
sensibles (par exemple, certaines régions frontalières et 
transfrontalières en difficulté). 
Il ne serait pas acceptable d'utiliser ces disponibilités 
pour la liquidation d'opérations et d'interventions déci­
dées antérieurement à la réforme et donc mises en 
chantier dans le cadre d'un système considéré aujour­
d'hui comme déficient et imparfait. Il en résulterait un 
retard dans l'apparition des effets positifs de la réforme 
et dans la définition des nouvelles actions nécessaires 
en faveur des régions retenues pour le premier objectif. 
Il y a donc lieu d'insister pour que soient trouvées des 
solutions efficaces sans que l'on ait toutefois besoin de 
recourir à la création de lignes budgétaires spéciales, 
lesquelles ne feraient qu'entraîner, en fin de compte, la 
dilution du problème et le renvoi de sa solution. 
7.4. Le rapport des Fonds avec les autres instruments 
à finalité structurelle 
Toujours en référence à la période transitoire, il 
convient de mieux définir les rapports que les fonds, 
et notamment le FEDER, entretiennent avec la Banque européenne d'investissement (BEI), le nouvel instrument 
communautaire (NIC), la CECA, etc. Il est souhaité que 
la Commission précise davantage le type d'articulation 
qu'elle pense devoir établir entre l'octroi de subventions 
à fonds perdu et les prêts de la banque. De façon 
analogue, il conviendrait d'apporter une plus grande 
clarté en ce qui concerne les modifications à apporter 
aux modalités d'intervention de la BEI, dans le cadre 
de la réorganisation des interventions des fonds. Il 
convient notamment d'insister sur l'intérêt que revêt 
l'égalité d'accès aux garanties de la banque. En effet, 
dans la situation actuelle, le régime en vigueur entraîne 
l'aggravation des disparités car plus une région se trouve 
en retard de développement moins elle peut bénéficier 
de ces garanties dans une mesure adéquate. 
7.5. Critères d'éligibilité territoriale 
En ce qui concerne l'objectif n° 1, il est proposé d'en 
étendre l'application aux zones insulaires et de monta­
gne situées dans les régions dont le PIB par habitant ne 
dépasse pas la moyenne communautaire. 
S'agissant de l'objectif n° 2, l'unité administrative de 
référence devrait être le NUTS III (1). En effet, le 
NUTS II est un indicateur trop large qui ne tient pas 
compte des particularités du marché du travail. Il est 
demandé enfin à la Communauté de définir des paramè­
tres sûrs afin de déterminer les zones éligibles en dehors 
de l'objectif n° 1. 
7.6. Évaluation de l'impact régional 
À défaut d'une telle approche, il serait en tout cas 
souhaitable que la Commission consolide encore (bien 
au-delà d'un suivi communautaire, qui ne correspond 
qu'à une simple coordination à posteriori) l'expérience 
réalisée en matière d'appréciation de l'impact régional. 
En effet, la Commission elle-même, en développant le 
plus possible son approche à priori, pourra coordonner 
et développer avec une plus grande efficacité les syner­
gies de l'ensemble des interventions structurelles présen­
tes dans chacune des politiques communes. 
7.7. L'ingénierie financière 
Dans le passage où elle se réfère aux formes d'interven­
tion, la proposition de la Commission mentionne le 
développement d'« autres techniques d'ingénierie finan­
cière». Il est pris acte avec satisfaction de ce que la 
Commission s'engage à progresser vers des innovations 
positives. Le Comité économique et social est d'avis 
qu'il convient de concrétiser dans les faits la possibilité, 
pour la Commission, de réaliser de nouvelles formes 
d'actionnariat capables de stimuler le développement 
du tissu industriel dans les régions les moins favorisées. 
Si, par exemple, les petites et moyennes entreprises 
désireuses de se lancer et de se développer dans le 
secteur des nouvelles technologies pouvaient bénéficier 
d'une diminution du facteur-risque, les régions en retard 
de développement ou en déclin industriel pourraient 
reprendre place dans le circuit du développement et de 
la compétitivité économique. Le Comité économique et 
(*) NUTS: Nomenclature des unités territoriales statistiques. 
N° C 356/20 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 87 
social insiste pour que la Commission poursuive ses rendre opérationnelles en temps opportun dans le cadre 
réflexions dans ce sens et les reformule de façon à les des nouvejles formes d'intervention financière. 
Fait à Bruxelles, le 19 novembre 1987. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT 
ANNEXE 
à l'avis du Comité économique et social 
L'amendement suivant de M. Hancock, formulé sur la base de l'avis de la section, déposé conformément au 
règlement intérieur, a été repoussé au cours des débats : 
Paragraphe 1.3, alinéa b) 
Supprimer le premier tiret. 
Exposé des motifs 
Ce tiret pourrait sembler prôner un élargissement très important et injustifié des pouvoirs de la Commission 
dans un domaine qui devrait essentiellement relever de la coopération entre la Commission et les États 
membres. 
Résultat du vote 
Voix pour: 25, voix contre: 63, abstentions: 6.