Avis sur le quatrième rapport annuel de la Commission sur la mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels - 1992 (94/C 195/06)

Le 29 novembre 1993, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le quatrième rapport annuel de la Commission sur la mise en oeuvre de la réforme des Fonds structurels - 1992.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 avril 1994 (rapporteur: M. Little).

Le Comité économique et social, lors de sa 315e session plénière des 27 et 28 avril 1994 (séance du 27 avril 1994), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission a présenté son quatrième rapport annuel, en application des règlements (CEE) n°s 2052/88 (article 16) et 4253/88 (article 31).

1.2. À la suite de la réforme des Fonds structurels de 1988, la Commission a précédemment établi trois rapports annuels et un « bilan à mi-parcours » [doc. COM(92) 84 du 18 mars 1992], le Comité élaborant un avis sur chacun de ces documents.

1.3. Le rapport de la Commission pour 1992 suit le modèle général qui a été établi, mais grâce au temps qui s'est écoulé, il est en mesure d'évaluer de façon plus complète l'impact des actions des Fonds structurels. D'une manière générale, par rapport aux rapports précédents, on insiste moins sur la mise en oeuvre des Fonds, en termes de types d'intervention approuvés et d'engagements de crédits budgétaires, et son examen est moins détaillé, ce qui témoigne des progrès satisfaisants réalisés dès la fin de l'avant-dernière année de la période de programmation.

2. Mise en oeuvre de la réforme en 1992

Certains aspects de la mise en oeuvre en 1992, tels qu'ils sont décrits dans le rapport de la Commission, sont brièvement exposés dans les paragraphes suivants.

2.1. Aspects financiers

Le montant des crédits d'engagement exécutés en 1992 s'est élevé à 16 925 millions d'écus pour les objectifs des Fonds structurels arrêtés en 1988, auxquels se sont ajoutés 1 046 millions d'écus pour les nouveaux Länder. Conformément au « règlement cadre » de 1988, les crédits d'engagement devaient doubler en termes réels entre 1987 et 1993, ce qui semble se faire dans les délais.

15 816 millions d'écus de crédits de paiement ont été exécutés, plus 1 237 millions d'écus pour les nouveaux Länder. Après les quatre premières années de la période de programmation 1989-1993, à peine plus de trois quarts des crédits proposés dans les CCA pour l'ensemble des cinq années ont été exécutés. Ce taux d'exécution correspond lui aussi au règlement cadre de 1988.

2.1.1. Objectif 1

Les pays et régions qui relèvent de l'objectif 1 ont agi afin d'arriver à une consommation totale des concours initiaux disponibles: les derniers programmes opérationnels ont été présentés et ensuite décidés, et les modifications nécessaires ont été apportées aux échéanciers. Toutefois, des problèmes subsistent en Italie, où la mise en oeuvre des CCA s'est encore heurtée à des difficultés en 1992, en particulier s'agissant des paiements.

Les programmes additionnels adoptés en 1991 pour les nouveaux Länder et Berlin-Est se sont pour la plupart bien déroulés. En fait, l'importance de la demande d'interventions a nécessité que des paiements prévus pour les années postérieures soient avancés à 1992.

La progression arrêtée dans le règlement cadre de 1988 comme objectif, à savoir le doublement en termes réels des crédits d'engagement de l'objectif 1 avant la fin 1992, a été aisément respectée.

2.1.2. Objectif 2

S'agissant des actions approuvées durant la première phase de programmation (1989-1991), le niveau des engagements était proche de 100 % au 31 décembre 1992, et l'on s'attendait à ce que la majorité des paiements finals y afférents soient effectués au cours de 1993.

Pour les CCA adoptés pour la seconde phase de programmation, les États membres ont présenté la plus grande partie des programmes opérationnels correspondants dès le début de 1992. Les crédits d'engagement ont été exécutés à concurrence de 1 620 millions d'écus, ce qui représente 49 % des interventions prévues au titre des CCA pour cette période de deux ans.

2.1.3. Objectifs 3 et 4

Dès la fin de 1992, la mise en oeuvre des CCA de la première phase (1990-1992) était achevée en ce qui concerne les engagements.

Neuf CCA pour les objectifs 3 et 4 ont été établis le 6 novembre 1992 pour les régions situées en dehors de l'objectif 1. Les nouveaux CCA, représentant une intervention de 2,1 milliards d'écus, se caractérisent par les mêmes priorités qu'auparavant, mais introduisent une plus grande souplesse afin de prendre en charge les personnes au chômage depuis moins de 12 mois.

2.1.4. Objectif 5a

Les mesures relevant de l'objectif 5a n'ont pas connu de changements importants en 1992. Les indemnités compensatoires liées à l'efficacité des structures agricoles ont continué à représenter la plus grande partie des engagements pour les mesures d'aide.

2.1.5. Objectif 5b

Les sept derniers programmes opérationnels ont été approuvés en 1992. Au titre des 73 programmes finalement approuvés, une intervention communautaire de 2 607 millions d'écus (prix de 1989) est disponible pour la période 1989-1993. Le taux d'exécution des programmes s'est accéléré en cours d'année, mais il reste différent selon les régions.

2.1.6. Initiatives communautaires

Les douze initiatives communautaires décidées en 1990 et 1991 sont entrées en phase opérationnelle au cours de l'année 1992. Une nouvelle initiative, RETEX, destinée à accélérer la diversification des activités économiques dans les régions fortement dépendantes du secteur textile-habillement, a été adoptée en mai 1992. Des dépenses de 1 970 milliards d'écus ont été engagées en 1992 pour ces initiatives.

2.2. Mise en oeuvre des principes de la réforme de 1988

Les rapports précédents de la Commission dressaient un portrait généralement positif de la mise en oeuvre des principes de programmation, de concentration et du partenariat, alors que la vérification du principe d'additionnalité se révélait une tâche complexe. La Commission déclare qu'il n'a été signalé en 1992 aucun fait nouveau susceptible de modifier cette appréciation.

2.3. Évaluation de l'impact des interventions communautaires

Les méthodes permettant d'évaluer l'impact des interventions des Fonds structurels se sont fortement développées en 1992, en particulier par l'utilisation d'évaluations thématiques qui sont décrites de façon approfondie dans le rapport. La Commission reconnaît que la qualité des résultats, au niveau de l'estimation de l'impact des interventions communautaires, n'a pas toujours répondu aux attentes, mais elle avance que les évaluations thématiques ont contribué à orienter pour l'avenir les priorités d'intervention.

3. Observations générales

3.1. Appréciation générale

Le Comité accueille favorablement le rapport de la Commission, qui fournit des observations détaillées et des données très utiles sur la mise en oeuvre des activités des Fonds structurels au cours de 1992 et sur la situation d'ensemble à la suite de la réforme de 1988.

Le Comité prend acte avec satisfaction du fait que les aspects financiers des activités des Fonds structurels sont conformes aux prévisions et reconnaît que des progrès sont accomplis pour la mise en oeuvre des principes de la réforme de 1988.

3.2. Moment de publication du rapport

À la suite d'une récente et importante révision des Fonds structurels, des décisions finales ont été prises en juillet 1993 en ce qui concerne le cadre légal et administratif dans lequel les Fonds structurels fonctionneront au cours de la période 1994-1999. Le Comité note à regret que le rapport 1992 n'a pas été disponible à temps pour qu'il en soit tenu compte avant l'adoption et l'entrée en vigueur des nouveaux règlements des Fonds structurels.

3.3. Avis antérieurs du Comité

Le Comité note avec satisfaction que plusieurs des points soulevés par le Comité dans son avis sur le rapport relatif à 1991 [rapporteur: M. Quevedo Rojo(1)] ont été acceptés par la Commission. Toutefois, le Comité est déçu de la réaction de la Commission s'agissant de la participation des partenaires économiques et sociaux: ce point sera évoqué plus amplement au paragraphe 4.1.

3.4. Indications pour le rapport 1993

3.4.1. Le rapport de la Commission concernant 1993, soit la dernière année de la phase qui a suivi la réforme de 1988, offre une occasion de se pencher sur les implications des expériences passées pour 1994 et les années suivantes. À cet effet, et conscient des règlements révisés qui sont maintenant en vigueur, le Comité suggère que le rapport relatif à la dernière année de la période contienne des chapitres qui tenteraient de rassembler des problèmes tels que:

- le degré de coordination atteint entre les politiques régionales des divers États membres et celles de la Communauté, y compris par exemple l'information sur le degré de convergence de zones géographiques éligibles aux aides régionales provenant des fonds nationaux et communautaires,

- le rapport entre les politiques régionales de la Communauté et d'autres politiques communautaires: le point 4.4 fait référence à l'impact global sur la cohésion économique et sociale,

- les conséquences environnementales des politiques des Fonds structurels.

Des informations relatives à ces questions devraient permettre au CES et à d'autres de les réexaminer de manière plus détaillée, comme cela a été fait pour les problèmes tels que la mise en oeuvre des principes de la réforme, qui fait l'objet du chapitre III du rapport concernant 1992.

3.4.2. Il est proposé que l'inclusion de chapitres traitant de sujets connexes aux problèmes n'empiète pas sur les parties du rapport consacrées à l'évaluation de l'impact et à l'additionnalité, lesquelles sont jugées particulièrement intéressantes. Cette proposition n'est pas considérée comme contradictoire au souhait exprimé par la Commission, et qui est appuyé par le Comité, de réduire quelque peu la longueur totale du rapport.

3.4.3. Le Comité se félicite de l'accueil favorable que la Commission a réservé initialement à sa proposition visant à être associé au dialogue avec la Commission concernant la structure et la présentation des rapports futurs.

3.4.4. Quelques-uns des autres points examinés plus en détail au paragraphe 4 ci-dessous ont également une incidence sur le rapport 1993 et sur les rapports futurs.

4. Observations particulières

4.1. Le partenariat et l'implication des partenaires économiques et sociaux

4.1.1. Au fil des années, le Comité a attiré l'attention sur le rôle constructif que les partenaires économiques et sociaux peuvent jouer à tous égards dans les actions des Fonds structurels. Le Comité est déçu de la brièveté du rapport sous cette rubrique (chapitre 3.3) compte tenu notamment de la demande explicite formulée dans son avis sur le rapport précédent(1) afin que la Commission fournisse une évaluation de l'implication concrète des partenaires économiques et sociaux depuis 1989 dans les divers États membres. En fait, une telle évaluation a déjà été effectuée pour le compte du Comité et est décrite dans un avis récent(2). Pour utile qu'elle soit, cette évaluation ne saurait se substituer à l'étude indépendante et plus complète qui pourrait être entreprise par la Commission.

4.1.2. Le Comité a émis très récemment un avis d'initiative sur le sujet plus vaste de la participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale communautaire (rapporteur: M. Masucci)(3). Tout en exposant longuement la contribution positive que les groupes d'intérêts économiques et sociaux peuvent apporter, l'avis indique clairement que ceux-ci ne cherchent pas, ce faisant, à s'arroger le pouvoir de décision des élus.

4.1.3. La participation future des partenaires économiques et sociaux dans le cadre du « partenariat » responsable des actions des Fonds structurels de la Communauté est stipulée à l'article 4 du nouveau règlement cadre (CEE) n° 2081/93. Celui-ci indique clairement que le partenariat doit couvrir la préparation des cadres communautaires d'appui ainsi que l'estimation ex ante, le suivi et l'évaluation ex post des actions. Le libellé de l'article 4 constitue un compromis dégagé par le Conseil sur la proposition de la Commission à cet égard, laquelle était plus explicite et plus proche des souhaits exprimés précédemment par le Comité.

4.1.4. Le libellé définitif de l'article 4 est néanmoins interprété par le Comité(4) comme rendant obligatoire la participation des acteurs économiques et sociaux aux consultations étroites du partenariat, fût-ce « dans le cadre des modalités offertes par les règles institutionnelles et par les pratiques existantes propres à chaque État membre ». Le Comité ayant attiré l'attention sur le caractère non satisfaisant de la situation actuelle dans la Communauté, a accueilli favorablement le nouvel article 4(5). Toutefois, on ne sait pas pour l'heure comment les nouvelles dispositions seront appliquées dans tous les États membres et les premières indications révèlent que dans un État membre au moins (l'Irlande), l'étendue de la participation semble s'être amoindrie dans le cadre des nouvelles dispositions. La Commission est invitée à contrôler l'application de la nouvelle législation sur le partenariat.

4.1.5. Au cours de la préparation du présent avis, le groupe d'étude s'est rendu en Écosse et a pu ainsi glaner quelques renseignements concrets sur les actions des Fonds structurels, y compris la forme des accords de partenariat. Les discussions ont permis de constater que les accords de partenariat concernant la période du programme de 1989 à 1993 portaient essentiellement sur la sélection et la mise en oeuvre des projets. Toutes les parties ont reconnu que ces accords ont été excessivement bureaucratiques et lourds.

À l'occasion d'entretiens directs avec des représentants du gouvernement central, il est apparu clairement que le gouvernement britannique n'a l'intention de désigner en tant que « partenaires » officiels, ni des organisations patronales au niveau national ou régional, ni des syndicats en général; en d'autres termes, ils ne seront pas invités à participer aux groupes préparatoires des nouveaux CCA. Il semblerait que le gouvernement britannique estime que les travaux détaillés des différents comités imposent une représentation issue d'agences chargées de la mise en oeuvre qui disposent de la connaissance et de l'expérience détaillée qui s'impose du développement économique dans les différentes zones locales (au cours de la prochaine phase de programmation, il y aura sept CCA rien que pour l'Écosse). En revanche, il a été révélé que le gouvernement britannique a déjà engagé des discussions avec les organisations patronales nationales ou régionales et les syndicats, dans le cadre d'un accord plus large et informel, sur les aspects du fonctionnement des Fonds structurels et, en particulier à ce stade, sur la préparation de nouveaux plans régionaux.

Les nouveaux accords constituent un progrès majeur par rapport aux pratiques antérieures en cela qu'ils constituent une procédure tout à fait à même d'induire une consultation sur des questions stratégiques ainsi qu'un contrôle. Néanmoins, le Comité estime que ces accords plus larges ne répondent pas à la participation prévue à l'article 4 tandis que l'indépendance des comités de partenariat officiels reste insuffisante.

4.1.6. Le Comité invite la Commission à fournir une explication plus complète de son concept de partenariat et à inclure au plus tôt dans les rapports annuels, une description de la manière dont le partenariat est appliqué dans chaque État membre et une évaluation de la conformité avec le nouvel article 4.

4.2. Additionnalité

4.2.1. Dans le cadre du règlement de coordination, tel que modifié en juillet 1993, les règles régissant l'additionnalité ont été révisées dans l'espoir de réduire les difficultés concrètes de vérification. L'exigence de l'approbation du mécanisme de vérification et celle de la communication, par l'État membre, des données financières de base préalablement à la mise en place de tout cadre communautaire d'appui constituent à cet égard un apport particulièrement utile.

4.2.2. Le principe d'additionnalité est une condition essentielle pour la réussite des actions relevant des Fonds structurels de l'Union européenne. Le Comité estime qu'il est primordial d'assurer le respect de la règle énoncée dans les règlements des Fonds structurels, selon laquelle les États membres sont tenus de maintenir les dépenses structurelles publiques dans l'ensemble du territoire concerné, au même niveau qu'au cours de la période de programmation précédente. En outre, il faudrait s'assurer que les priorités des Fonds structurels correspondent en gros aux dépenses structurelles de chaque État membre.

4.2.3. En souscrivant au mécanisme qui sera mis en oeuvre à l'avenir, le Comité ne doute pas que l'expérience passée ne sera pas négligée et que le concours apporté actuellement par les États membres aboutira en fin de compte à une vérification satisfaisante de l'ensemble des actions.

4.3. Concentration

Le Comité a toujours souscrit au principe de la concentration des ressources au titre de la réforme de 1988 et, plus récemment, des nouveaux règlements des Fonds structurels et d'autres initiatives. Eu égard à l'importance de cet aspect, il est considéré inopportun que la Commission aborde ce thème de manière aussi succincte dans son rapport 1992. Il serait par exemple intéressant de savoir si la concentration ainsi que d'autres principes sont maintenus lorsque le transfert du soutien d'une mesure vers une autre intervient à court terme.

4.4. Évaluation de l'impact des actions des Fonds structurels

4.4.1. Le Comité apprécie la section détaillée du rapport (chapitre III.2) reprenant l'évaluation de l'impact des interventions communautaires. Étant donné qu'il est quasiment impossible de quantifier leur efficacité en termes exclusivement économiques, les exemples d'évaluation thématiques et d'autres évaluations techniques sont, sans conteste, utiles pour illustrer les effets. Le Comité encourage la Commission à entreprendre d'autres études de cas afin d'illustrer l'impact d'une gamme plus large d'interventions. À long terme, la preuve la plus convaincante de l'impact des actions des Fonds structurels serait que cette aide ne soit plus nécessaire.

4.5. Impact d'autres politiques

4.5.1. Le Comité est particulièrement satisfait de constater que, en vertu du nouveau règlement de coordination et conformément au Traité de Maastricht, la Commission sera tenue de présenter un rapport triennal sur les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de l'objectif fondamental des Fonds structurels, à savoir le renforcement de la cohésion économique et sociale de la Communauté. Le rapport aura pour objet la contribution apportée par les Fonds structurels et s'accompagnera de propositions appropriées sur d'autres politiques communautaires ayant une incidence sur la cohésion. Le Comité présume qu'il sera consulté en temps utile sur sa réaction face au nouveau rapport.

4.5.2. Comme le Comité l'a déclaré précédemment, la politique régionale peut se concentrer sur le développement régional mais il n'y a pas lieu pour autant d'affirmer que celui-ci soit exclusivement tributaire de la politique régionale. Ainsi, cette initiative devrait répondre à une demande maintes fois formulée et reçoit un accueil très favorable.

4.6. Impact sur les régions à l'intérieur des États membres

4.6.1. Le Comité a attiré l'attention précédemment sur le fossé économique croissant entre les régions à l'intérieur des États membres, et il est décevant de constater que le rapport n'indique pas si la situation s'est améliorée sous l'effet de la politique communautaire ou si elle s'est encore dégradée.

4.6.2. Tant en cas d'amélioration que de détérioration, le degré de coordination des politiques communautaires avec les politiques régionales et autres des États membres peut être un facteur important; toutefois cette information ne figure pas dans le rapport. Le Comité invite la Commission à fournir des données sur l'impact régional, à l'intérieur des États membres, des dépenses communautaires au titre des politiques régionales. Une comparaison de la structure de ces dépenses avec celle des dépenses de chaque État membre aurait été encore plus utile.

4.7. Absorption de l'aide aux investissements dans le cadre de l'objectif 5a

4.7.1. Le Comité note que l'octroi d'indemnités compensatoires aux agriculteurs des zones défavorisées reste, dans le cadre de l'objectif 5a, la mesure la plus importante en termes financiers.

4.7.2. L'absorption limitée de l'aide aux investissements semble être imputable à l'incertitude résultant de la réforme de la PAC et de l'issue des négociations du GATT. Le Comité ne doute pas que l'investissement pourra jouer un rôle plus dynamique et plus efficace à l'avenir.

Fait à Bruxelles, le 27 avril 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° C 161 du 14. 6. 1993, pp. 46-50.

(2) JO n° C 127 du 7. 5. 1994.