Avis du Comité économique et social sur le «Livre vert - Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne»

(97/C 56/08)

La Commission européenne a décidé le 8 janvier 1996 de consulter, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, le Comité économique et social sur le «Livre vert - Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 11 septembre 1996 (rapporteur: M. Kubenz).

Le Comité économique et social, au cours de sa 339e session plénière des 30 et 31 octobre 1996 (séance du 31 octobre 1996), a adopté l'avis suivant par 68 voix pour, 4 voix contre et 6 abstentions.

1. Introduction

Le Livre vert relance le débat au niveau européen sur les problèmes liés aux transports, débat récemment mis en exergue par le Sommet de Cannes (juin 1995) qui a demandé que des mesures soient prises en vue d'instaurer une concurrence plus équitable entre les différents modes de transport. Selon la Commission, la politique actuelle des transports ne peut résoudre de façon satisfaisante les problèmes urgents tels qu'encombrements, retards, accidents et pollution. L'internalisation des coûts externes devrait rendre la tarification dans les transports plus équitable et plus efficace et conduire à une révision des investissements et du «modal split» (), car il existe selon la Commission pour de nombreux déplacements un décalage très net entre les prix payés par les utilisateurs et les coûts réels. Certains coûts, tels que ceux liés à la pollution, aux accidents et aux encombrements, ne sont couverts que partiellement, voire pas du tout, tandis que d'autres, tels que les coûts d'infrastructure, sont imputés de manière très diverse.

2. Contenu essentiel du Livre vert

2.1. Le Livre vert examine la tarification dans le domaine des transports.

2.2. La Commission retient trois domaines principaux générant des coûts externes:

- les encombrements (embouteillages) (environ 2 % du produit intérieur brut (PIB) de l'Union européenne),

- les accidents (environ 1,5 % du PIB de l'UE),

- la pollution atmosphérique et le bruit (environ 0,6 % du PIB de l'UE).

Cela représente au total 4,1 % du PIB de l'UE, c'est-à-dire environ 250 milliards d'ECU par an.

2.3. Selon la Commission, 90 % de ces coûts externes sont imputables aux transports routiers. C'est pourquoi le Livre vert à l'examen met exclusivement l'accent sur le transport routier ().

2.4. La Commission estime également que les externalités positives sont aussitôt compensées par des frais de transport plus faibles et immédiatement internalisées au bénéfice des utilisateurs. C'est pourquoi le Livre vert n'étudie pas la question des externalités positives ().

2.5. La Commission est convaincue que l'internalisation des coûts externes doit avoir des conséquences sur les prix de transport, ce qui signifie que certains tarifs pourraient augmenter mais aussi que d'autres pourraient baisser.

Tout effort de tarification équitable et efficace va étayer la politique communautaire en matière de transport intermodal, qui vise à un développement optimal de tous les modes de transport (). Cependant, le principal message du Livre vert est qu'il conviendrait de moduler l'imputation des frais d'infrastructure routière en fonction des différences de coûts.

2.6. Différents instruments de tarification sont présentés à l'aide d'exemples:

- adaptation du droit communautaire en ce qui concerne les redevances routières, en vue de l'imputation des coûts d'infrastructure;

- taxe sur les poids lourds fixée en fonction de la distance parcourue, mesurée électroniquement et prenant en compte les coûts de la détérioration de l'infrastructure;

- péage pour les régions et les grandes agglomérations particulièrement encombrées;

- taxes sur les carburants adaptées et différenciées, tenant compte des qualités environnementales des différents carburants;

- taxes sur les véhicules modulées en fonction des caractéristiques sonores et environnementales des véhicules, à combiner si possible avec un système électronique de taxation en fonction de la distance;

- taxes d'aéroport (transports aériens) et taxes d'utilisation des voies (transports ferroviaires) modulées.

2.7. La Commission demande des informations supplémentaires sur les avantages et les inconvénients des différents véhicules et modes de transport en termes de sécurité.

2.8. La Commission propose une série de mesures politiques de l'UE pour les années à venir, afin de faire progresser l'internalisation des coûts des transports:

- projets d'études;

- communication sur le programme Auto Oil et propositions concomitantes sur les normes applicables aux véhicules;

- remplacement et révision de la directive 93/89/CEE (Eurovignette) rejetée par la Cour européenne de justice;

- cadre environnemental pour les transports;

- taxes d'aéroport;

- redevances d'utilisation des voies et financement des transports ferroviaires;

- études d'un certain nombre d'axes dans le cadre des RTE ();

- premiers résultats d'une évaluation stratégique des incidences sur l'environnement et d'une évaluation économique des réseaux transeuropéens;

- révision de la législation communautaire actuelle en matière de tarification des transports;

- révision des droits d'accises minimaux sur les huiles minérales;

- réexamen des aides d'État et du traitement fiscal préférentiel réservé aux transports intérieurs;

- communication sur les nuisances acoustiques;

- révision exhaustive des taxes applicables aux véhicules;

- révision de l'exonération dont bénéficie le carburant pour avions;

- élaboration de cadres de comptabilité pour les coûts externes des transports;

- normes applicables à la tarification routière et au matériel de guidage;

- Livre blanc sur les progrès à réaliser en vue d'une tarification équitable et efficace dans le domaine des transports;

- propositions de tarification dans le domaine du transport de marchandises par route.

3. Observations générales

3.1. Le Livre vert soulève des questions et développe des stratégies, mais ne prétend pas apporter de solutions définitives. Selon la Commission, il doit servir de base de discussion.

3.2. Le Comité économique et social a, à diverses reprises, invité la Commission à s'intéresser au problème des coûts externes, par exemple dans son avis sur le «Programme législatif de la Commission pour le transport/La politique commune des transports - Programme d'action 1995-2000» ().

3.3. Dans l'avis d'initiative «Coûts d'infrastructure dans le domaine des transports de marchandises par route - base pour une comparaison avec d'autres modes de transport» (), il est demandé que les coûts d'infrastructure et les coûts externes soient entièrement imputés à l'ensemble des modes de transport, de façon équitable et homogène.

Aussi le Comité se félicite-t-il que la Commission se penche sur ce problème.

3.4. Le Comité n'a cessé d'affirmer qu'il était partisan d'une régulation des transports aussi limitée que possible, notamment dans son avis sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport» (). Le Comité considère que l'autonomie financière des systèmes et des infrastructures de transport est prioritaire.

3.5. Dès 1992, le Comité s'était prononcé en faveur de l'adoption d'une stratégie d'utilisation d'instruments économiques visant à une meilleure préservation de l'environnement et à une harmonisation non discriminatoire des marchés des transports (avis sur le «Livre vert relatif à l'impact des transports sur l'environnement: une stratégie communautaire pour un développement des transports respectueux de l'environnement») (). Au point 5.3.5 dudit avis, le Comité économique et social affirmait que:

«Pour trouver une solution bien fondée, la Commission devrait élaborer à long terme une étude approfondie permettant de quantifier avec précision les coûts externes des transports, la part de chaque mode de transport aux coûts externes, la part de chaque mode de transport par unité transportée. Une telle étude devrait respecter tous les facteurs environnementaux comme par exemple le taux d'occupation des sols, le bruit, les émissions sonores, les vibrations, les émissions dans l'atmosphère, etc. Une détermination des coûts externes sur la base d'un seul paramètre (par exemple consommation d'énergie) aboutira à coup sûr à des données incomplètes, voire fausses et risque d'aboutir à des distorsions de la concurrence.»

3.6. Le Comité exprime sa satisfaction de retrouver à travers la publication de ce Livre vert un grand nombre de ses préoccupations.

Il réaffirme l'importance qu'il attache à l'évaluation et la prise en compte des coûts externes et des coûts d'infrastructure.

Il insiste sur le fait que tout principe d'internalisation des coûts externes, pour être efficace, doit s'appliquer à l'ensemble des modes de transport.

Il convient cependant de franchir la première étape du long processus que constitue l'internalisation des coûts externes, les problèmes les plus importants se posant dans le trafic routier.

3.7. Dans l'avis sur le développement du transport maritime à courte distance en Europe (), le Comité a demandé que soit accordée une attention expresse à l'établissement d'«un cadre concurrentiel à l'intérieur duquel la transparence des subventions et l'internalisation future des coûts externes placeront le transport maritime à courte distance sur le même plan que les autres formes de transport», le rôle de la Commission dans la concrétisation et la mise en oeuvre de cette idée étant jugé déterminant.

4. Observations particulières

4.1. L'internalisation des coûts externes

4.1.1. Le Comité économique et social regrette surtout l'absence au niveau de l'UE de données statistiques complètes, comme d'ailleurs de définitions précises des phénomènes à l'examen, ce qui ne facilite certainement pas le débat. Il est donc urgent d'améliorer les données de base afin de pouvoir établir des estimations pour l'ensemble des modes de transport au sein de l'Union sur la base de méthodes d'évaluation et de calcul harmonisées.

4.1.2. Les coûts externes qui doivent être imputés aux usagers des transports sont actuellement très controversés quant à leur délimitation et à leur calcul. Rien qu'en Allemagne, neuf études différentes font état de coûts externes du transport routier variant de 29,7 milliards de DM à 123,7 milliards de DM par an.

4.1.2.1. Le Livre vert mentionne les «coûts des encombrements» (pertes de temps et coûts de fonctionnement) comme un important groupe de coûts. Ces coûts touchent largement les usagers qui les occasionnent et sont, dès lors, en partie déjà internalisés (). On peut donc s'interroger sur la justification d'une charge supplémentaire pour les usagers.

4.1.2.2. Les coûts directs des accidents sont dans quelques pays membres, déjà largement internalisés par le biais des primes d'assurance. Dans d'autres pays, les coûts des accidents sont à la charge des systèmes généraux de sécurité sociale. Le problème fondamental de l'imputation des dommages corporels () n'est pas résolu dans le Livre vert. Le Comité considère qu'il est nécessaire que la question soit étudiée plus en profondeur, comme demandé à l'annexe 7 du Livre vert.

4.1.2.3. Le coût estimé des nuisances sonores dues aux transports n'est pas indiqué précisément (cf. point 7.3 du Livre vert). En Annexe 2 ne figurent que les différentes méthodes de calcul. La définition d'une méthodologie précise s'impose donc de façon urgente.

4.1.2.4. Le montant des coûts à imputer varie en fonction du lieu et du moment où se produisent les faits considérés. Des économies substantielles peuvent être réalisées par le rééquilibrage de l'intensité du trafic en fonction du moment et du lieu. L'infrastructure dans les grandes villes n'a par exemple pas été conçue pour supporter la pression maximale des heures de pointe. Ces heures de pointe dépendent des horaires de travail (début et fin de la journée de travail) ainsi que des horaires de fermeture des petits commerces, etc. De nombreuses mesures pourraient ici induire des changements, comme par exemple l'amélioration des transports publics de proximité (comme suggéré dans le Livre vert de la Commission européenne «Un réseau pour les citoyens. Comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe») (), l'assouplissement des horaires de travail et de production, de nouveaux modèles concernant la durée de la vie active, le télétravail, le téléachat, etc. Étant de caractère local, ces mesures devraient être décidées au niveau local après discussion avec toutes les parties concernées.

4.1.3. Un problème central du Livre vert est que seuls les coûts externes des transports sont considérés, les bénéfices externes étant insuffisamment pris en compte. Des études ont montré que les services de transport génèrent des avantages économiques. Ces avantages résultent de meilleures possibilités d'abolir les distances, d'une meilleure division du travail, d'un accroissement de la productivité économique générale, des progrès techniques accélérés, de l'augmentation du produit national et par là aussi de l'emploi dans l'ensemble de l'économie. C'est pourquoi, les bénéfices externes devraient être l'objet d'une réflexion beaucoup plus approfondie.

4.2. Sauvegarder une concurrence équitable

4.2.1. Dans un proche avenir, les opérateurs des différents modes de transports des États membres de l'UE pourront offrir leurs services dans des conditions de concurrence à l'échelle de l'Union européenne. L'orientation fondamentale du Livre vert vise à établir une concurrence loyale en tenant compte des coûts d'infrastructure et des coûts externes.

4.2.1.1. Bien que l'objectif du Livre vert soit d'arriver à une tarification équilibrée, donc équitable, et efficace dans les transports, il est évident que cela ne pourra être qu'un des moyens pour atteindre une politique commune des transports reposant sur les principes de l'économie de marché. Toute économie de marché repose sur un principe fondamental, à savoir que l'élimination des insuffisances et des surcharges (comme c'est le cas pour les capacités des infrastructures de transport) s'opère sur deux fronts:

- par une régulation de la demande au moyen des prix,

- et par une amélioration de l'offre.

4.2.1.2. C'est justement ce principe qui devrait être souligné davantage dans le Livre vert, lequel semble se concentrer sur la régulation de la demande. Exclure l'amélioration de l'offre d'infrastructures de transport comme l'une des solutions possibles revient à imposer à la demande des charges excessives en termes d'adaptation et aux usagers une augmentation injustifiée des coûts d'ajustement. Le développement d'un réseau d'infrastructure intermodal, de nouvelles infrastructures de chargement et de déchargement, des terminaux multimodaux de transbordement et des mesures visant à la réalisation du marché intérieur dans le domaine des transports ferroviaires et fluviaux, tout comme le développement des transports publics de passagers, permettront de délester la route au profit d'autres modes de transport.

4.2.1.3. Les multiples possibilités d'amélioration des transports routiers par une meilleure efficacité des infrastructures de transport et par la mise en oeuvre de systèmes télématiques dans les transports, comme le préconisait l'avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les applications télématiques dans les transports en Europe» (), ne sont pas prises en compte dans le Livre vert. Le Comité demande à la Commission de traiter rapidement cet avis.

4.2.1.4. Des études concrètes ont montré que l'on peut obtenir d'excellents résultats de rapport coût-efficacité en procédant justement à l'échelle locale et régionale à des améliorations d'infrastructure, par le biais de mesures ciblées, telles que:

- élargissement à six voies des autoroutes;

- contournements de localité;

- réalisation des tronçons manquants du réseau de transports, dans le cadre des réseaux transeuropéens;

- élimination des goulets d'étranglement.

Si l'on améliorait et rénovait l'infrastructure, les coûts externes diminueraient. Il conviendrait que le potentiel ainsi libéré au profit de tous par un abaissement des coûts de transport soit pleinement exploité.

4.2.1.5. Le Livre vert n'examine pas en particulier les conséquences pour l'ensemble de l'économie qu'aurait à moyen et long terme une stratégie de modification des tarifs modulée en fonction des modes de transport. Les réactions des affréteurs ne sont pas suffisamment analysées. C'est pourquoi la Commission demande entre autres (Annexe 11) la réalisation d'une étude sur l'«internalisation des coûts externes du transport: conséquences pour l'industrie».

4.2.1.6. Pour ce qui est des études relatives à l'effet des prix sur le choix des modes de transport, les chocs pétroliers (crises pétrolières des années 1970 et 1980) ont montré que dans le cas, précisément, du transport individuel, la demande ne se modifie pas en fonction du prix des produits pétroliers. Cela signifie que la forte augmentation des prix des carburants n'a eu que des conséquences très restreintes sur la consommation. Une demande élastique n'apparaît qu'à long terme, lorsqu'il existe des solutions de remplacement praticables. Cela signifie que l'augmentation de la charge financière pesant sur les transports routiers doit être compensée à court terme dans d'autres domaines de l'économie et de la vie quotidienne.

Du fait du renchérissement du trafic routier et la diminution du pouvoir d'achat qui en résulte, les fonds nécessaires à l'achat de nouveaux véhicules, moins polluants et plus sûrs, pourront par ailleurs faire défaut, accroissant ainsi la longévité moyenne du parc de véhicules automobiles.

4.2.1.7. Il serait nécessaire d'inciter les usagers, au moyen d'encouragements financiers, à acquérir des véhicules respectueux de l'environnement, comme le préconise le point 6.5 iv) du Livre vert. L'internalisation des coûts environnementaux aboutit à différencier les charges et les tarifs payés par les consommateurs de transport et, de cette manière, en arrive également à récompenser les comportements responsables. Il est beaucoup plus facile d'obtenir une modification du comportement par des gratifications (par exemple des allégements fiscaux, des primes ou des droits d'enregistrements différenciés) que par des sanctions (sous la forme d'une augmentation des taxes routières).

4.3. Une stratégie intégrée est nécessaire

4.3.1. Si une réforme des taxes et des tarifs dans le domaine des transports est envisagée, elle doit s'effectuer dans le cadre d'une stratégie intégrée. Une telle stratégie coordonnée, applicable à l'ensemble des modes de transport, devrait théoriquement établir des relations de prix «correctes» entre les différents modes de transport, par exemple entre les transports routiers et les transports ferroviaires, les transports routiers et les transports publics de voyageurs à courte distance ou les transports routiers et la navigation intérieure. Une action isolée consistant à renchérir un seul mode de transport risque de susciter des distorsions injustifiées non seulement sur le marché des transports mais également dans les activités industrielles et commerciales qui génèrent les transports.

4.3.2. Il faudrait ici prendre en considération les différents degrés de couverture des modes de transport pour les coûts d'infrastructure et les coûts externes. Dans la plupart des pays européens, la somme des recettes provenant des taxes sur les véhicules, des taxes sur les carburants et des péages est deux ou trois fois plus importante que le montant des dépenses (tableau 5.1 dans l'annexe 5 du Livre vert). Pour l'ensemble de l'Union, l'excédent du produit de la fiscalité routière sur le montant des dépenses routières peut être chiffré à 65 milliards d'ECU.

4.3.3. Dans ce contexte, des coûts équitables et transparents sont absolument nécessaires comme condition préalable à la concurrence entre les modes de transport, pour établir une égalité des chances entres les modes de transport dans le processus concurrentiel. Sans une telle harmonisation, le succès de la libéralisation et de l'ouverture des marchés des transports sera durablement compromis. L'application de prix différents pour l'utilisation de l'infrastructure finirait par introduire encore une nouvelle réglementation des marchés des transports, laquelle serait en contradiction avec un des buts de l'Union européenne (l'achèvement du marché intérieur). C'est pourquoi une politique des prix ne saurait être envisagée unilatéralement pour un seul mode de transport.

La question des avantages externes doit absolument être intégrée dans la discussion sur l'imputation des coûts externes. Si l'on prend en considération les avantages externes, il ne peut plus s'agir seulement d'une imputation des coûts externes. Il faut plutôt aspirer à une répartition du trafic telle que la différence entre profits et coûts soit maximale. Pour éviter le risque d'une orientation inadéquate de la politique commune des transports, il faut apporter une réponse objective à la question de savoir dans quelle mesure des avantages économiques et sociaux externes sont générés par les différents moyens de transport.

4.4. La «répartition modale» et ses effets sur le commerce international

4.4.1. L'augmentation des impôts, taxes et redevances appliqués aux transports routiers pourrait provoquer un transfert vers les autres modes et ainsi contribuer à une meilleure mise en réseau de tous les modes de transports, à la condition qu'ils soient en mesure d'assumer avec efficacité le trafic supplémentaire qui en résulte.

Mais dans le cas où ces modifications de la «répartition modale» ne pourraient intervenir, soit par défaut d'alternative, soit en raison d'autres facteurs tels que la distance d'acheminement (), l'absence d'intégration des flux de transport dans le contexte de production, etc., provoquerait des pertes économiques sans que les coûts externes en soient diminués.

4.4.2. Le Livre vert doit également être apprécié dans l'optique du développement des pays périphériques, économiquement défavorisés, de la cohésion en Europe et de l'intégration des pays de l'Europe centrale et orientale. En raison des handicaps de ces pays en matière de productivité, ils ne pourront prendre part au progrès économique et à la croissance du marché intérieur européen que lorsque leur accessibilité sera garantie et que leurs possibilités de trouver des débouchés ne seront pas compromises par l'éloignement du marché. C'est justement le marché intérieur européen qui apporte - selon le rapport Cechini - de fortes impulsions de croissance (extension du marché, baisse des coûts de production, internationalisation de la division du travail) et implique une croissance continuelle des transports. On ne peut faire face que partiellement à cette croissance supplémentaire des transports par le biais du rail - par exemple au moyen de trains directs reliant les centres industriels - ainsi que de la navigation intérieure ou côtière; l'intensification des relations d'échanges entre les pays industrialisés du centre de l'Europe et les régions périphériques s'accompagnera également d'une augmentation des transports routiers de marchandises.

4.4.3. Les conséquences d'un changement de tarification dans les transports doivent être analysées très précisément. Cela concerne d'une part les citoyens et le lien entre les transports individuels et les transports publics de passagers; d'autre part, il faudrait mettre en évidence les conséquences résultant de l'internalisation des coûts externes pour l'industrie, le commerce et les sociétés de service, aussi bien au sein de l'UE que dans la perspective de la concurrence internationale entre lieux de production.

Bruxelles, le 31 octobre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() La répartition des transports entre les différents modes de transport (route, rail, voies navigables, etc.).

() Page ii, résumé, point 6, avant-dernière phrase; le Comité observe qu'il y a des différences entre les versions linguistiques du document de la Commission.

() Page 8, point 2.5 «Quelles sont les principales externalités des transports?», 4e paragraphe, dernière phrase.

() Page 54, point 9.2 («Étapes suivantes»), 1er alinéa, 1ère phrase.

() RTE: réseaux transeuropéens.

() JO n° C 39 du 12. 2. 1996, p. 43.

() JO n° C 18 du 22. 1. 1996, p. 27.

() JO n° C 397 du 31. 12. 1994, p. 23.

() JO n° C 313 du 30. 11. 1992, p. 43.

() JO n° C 97 du 1. 4. 1996, p. 15.

() Les préjudices subis par des tiers, tels que la pollution atmosphérique et le bruit, sont pris en compte dans les catégories de coûts correspondantes.

() Tout le monde est conscient du risque d'accident inhérent à tout déplacement à l'aide d'un moyen de transport. Si une personne décide néanmoins d'effectuer un tel déplacement, c'est qu'elle estime que l'utilité de celui-ci est supérieure au risque encouru. Le risque qu'elle soit elle-même victime d'un accident doit donc être considéré comme étant déjà internalisé. En revanche, ne sont pas internalisés les risques supplémentaires auxquels sont exposés d'autres usagers des transports et passagers du fait de ce déplacement, les pertes économiques subies par la société, privée de la main-d'oeuvre représentée par les victimes d'accidents (déduction faite des économies réalisées du fait de la non-utilisation de ressources), ainsi que le cas échéant la souffrance des parents et des amis, l'appréhension de la douleur et la conception de la vie.

() JO n° C 212 du 22. 7. 1996, p. 77.

() JO n° C 18 du 22. 1. 1996, p. 32.

() Passagers: 80 % du transport total effectué par route, dont 75 % sur des trajets inférieurs à 10 km. Frêt: 70 % du transport total effectué par route, dont 66 % sur des trajets inférieurs à 50 km.