RECOMMANDATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL visant à autoriser la Commission à participer aux négociations en vue d'élaborer un instrument international juridiquement contraignant destiné à promouvoir et à protéger les droits et la dignité des personnes handicapées

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'objet de la présente recommandation au Conseil est d'autoriser la Commission à négocier dans le contexte des prochaines sessions du comité spécial des Nations unies, créé afin "d'examiner les propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et la dignité des personnes handicapées", et à mener ces négociations au nom de la Communauté européenne. Les pouvoirs de la Communauté se fondent sur l'article 13 instituant la Communauté européenne qui permettent à celle-ci de prendre des initiatives pour lutter contre la discrimination fondée sur le handicap. La Communauté a déjà eu recours à ces nouvelles dispositions, en particulier dans les domaines de l'emploi et du travail.

1. Contexte

Les questions de handicap ont été étudiées à diverses reprises dans l'histoire des Nations unies. Dans les années 1970, deux déclarations, la Déclaration des droits du déficient mental (DRMRP) [1] et la Déclaration des droits des personnes handicapées (RDP) [2], ont été les premiers instruments dans lesquels les droits de l'homme des personnes handicapées étaient explicitement reconnus. Bien que constituant des premières étapes importantes vers une sensibilisation aux droits des personnes handicapées, ces déclarations ont été critiquées parce qu'elles reposaient sur des modèles médicaux et sociaux de handicap dépassés.

[1] Proclamée par la résolution de l'assemblée générale 2856 (XXVI) du 20 décembre 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Proclamée par la résolution de l'assemblée générale 3447 (XXX) du 9 décembre 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

Deux autres instruments de la fin des années 80 - The Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care (PPPMI) [3] (Principes de protection des personnes atteintes de maladies mentales et d'amélioration des soins de santé mentale) et les Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities (StRE) [4] (Règles pour l'égalisation des chances des handicapés) - ont mis l'accent sur l'égalité des chances. Tous ces instruments ont servi à exposer en détail les droits des personnes handicapées à l'indépendance et à l'autodétermination, et ont amélioré la connaissance des conventions générales relatives aux droits de l'homme dans la mesure où elles concernent les personnes handicapées. Néanmoins, tous ces instruments ne sont pas contraignants pour les États membres des Nations unies et ne contiennent pas de dispositions permettant de contrôler le respect des droits des personnes handicapées.

[3] G.A. res. 46/119, 46 UN. GAORSupp. (No. 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[4] Résolution 48/96, annexe, du 20 décembre 1993, adoptée par l'assemblée générale des Nations unies, 48ème session, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

C'est dans ce contexte qu'en décembre 2001, le gouvernement du Mexique a présenté la résolution 56/168 des Nations unies qui demande que soit mise à l'étude une convention sur les droits de l'homme des personnes handicapées et qui appelle la constitution immédiate d'un comité spécial. Ce comité spécial aurait pour tâche "d'examiner des propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des personnes handicapées". Bénéficiant du soutien de la Troisième commission (relative aux questions sociales), cette résolution a été adoptée à l'assemblée générale des Nations unies sans vote.

Ultérieurement, la Commission des Nations unies pour le développement social a adopté une résolution le 21 février 2002, qui se félicite de la résolution 56/168 des Nations unies sur une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des personnes handicapées. Cette résolution a été suivie par la résolution 2002/61 [5], adoptée le 26 avril 2002 par la commission des droits de l'homme des Nations unies. À la suite de cela, le comité spécial a tenu sa première session du 29 juillet au 9 août 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

2. Caractéristiques de l'instrument juridiquement contraignant envisagé

Au stade actuel, la forme et le contenu de cet instrument n'ont pas encore été déterminés. Des discussions sont en cours et plusieurs options pourraient être envisagées.

D'une part, il est de plus en plus notoire qu'il y a consensus sur l'idée selon laquelle un instrument juridiquement contraignant en matière de handicap doit compléter et renforcer la manière selon laquelle les organes de surveillance des traités veillent aux droits des personnes handicapées, au titre des six traités des Nations unies consacrés aux Droits de l'homme.

D'autre part, l'instrument juridiquement contraignant des Nations unies servirait à adapter l'application des droits de l'homme aux personnes handicapées. Il ne créerait pas dans l'ensemble de nouveaux droits mais s'efforcerait de préciser et de rendre plus visibles les obligations internationales existantes. Il constituerait aussi un clair signal de et pour la Communauté internationale et servirait de catalyseur politique et d'instrument éducatif pour permettre un changement dans la manière dont les personnes handicapées jouissent de leurs droits.

À la lumière de ce qui précède, et sans préjugé de toute discussion sur le fond, l'élément central du débat qui se déroule actuellement est de savoir comment faire en sorte que les personnes handicapées ne fassent pas l'objet de discriminations pour accéder à l'ensemble des droits de l'homme existant ou exercer ces droits.

Un instrument essentiel pour parvenir à l'égalité est le principe de non-discrimination. L'égalité d'accès aux droits de l'homme peut être garantie en veillant à ce que les personnes handicapées ne fassent pas l'objet d'une discrimination fondée sur leur handicap. L'instrument juridiquement contraignant devrait protéger les personnes handicapées contre une discrimination à l'accès et à la jouissance des droits de l'homme.

La non-discrimination et l'égalité de jouissance de l'ensemble des droits de l'homme par les personnes handicapées constituent actuellement le thème dominant et crucial d'une politique de changement de la façon dont le handicap et les personnes handicapées sont considérés dans le monde entier. La non-discrimination est intrinsèque au principe d'égalité. Elle couvre la discrimination tant directe qu'indirecte.

3. Compétence communautaire

L'article 13 du traité instituant la Communauté européenne [6], introduit par le traité d'Amsterdam, permet à la Communauté de prendre des mesures appropriées dans les limites des pouvoirs qui lui sont attribués pour lutter contre la discrimination fondée, entre autre, sur un handicap.

[6] Article 13: Sans préjudice des autres dispositions du présent traité et dans les limites des compétences que celui-ci confère à la Communauté, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Sur la base de ces compétences, le Conseil a adopté, le 27 novembre 2000, la directive 2000/78/CE [7] "portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail". La directive interdit toute discrimination, directe ou indirecte, fondée sur la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle [8]. Concernant le handicap, cette directive reconnaît que le fait de ne pas procéder à des aménagements raisonnables sur le lieu de travail peut constituer une discrimination. En pratique, ces aménagements incluent des mesures permettant d'adapter le lieu de travail aux personnes handicapées, par exemple en aménageant les locaux et en adaptant les équipements, les rythmes de travail, etc, afin de faciliter l'accès des personnes handicapées à l'emploi.

[7] JO L 303 du 2.12.2000, p. 16.

[8] La discrimination fondée sur le sexe et l'origine ethnique ou raciale est traitée dans le cadre d'autres directives.

L'article 5 de la directive énonce: "Afin de garantir le respect du principe de l'égalité des traitements à l'égard des personnes handicapées, des aménagements raisonnables sont prévus. Cela signifie que l'employeur prend les mesures appropriées, en fonction des besoins dans une situation concrète, pour permettre à une personne handicapée d'accéder à un emploi, de l'exercer ou d'y progresser, ou pour qu'une formation lui soit dispensée, sauf si ces mesures imposent à l'employeur une charge disproportionnée. Cette charge n'est pas disproportionnée lorsqu'elle est compensée de façon suffisante par des mesures existant dans le cadre de la politique menée dans l'État membre concerné en faveur des personnes handicapées."

L'obligation de prévoir des aménagements ne consiste pas à prendre des "mesures spéciales" en faveur des personnes handicapées, mais plutôt à supprimer les entraves à la participation de ces personnes à l'emploi lorsqu'il y a lieu de le faire par souci d'équité. Plutôt que de viser à ce que des personnes handicapées atteignent les mêmes résultats que les personnes non handicapées, cette obligation cherche simplement à garantir que les personnes handicapées bénéficient d'une égalité des chances pour parvenir à ces résultats. Par l'obligation de prévoir des aménagements raisonnables, la directive confirme sa volonté de garantir une égalité d'accès et de jouissance réelle des droits fixés dans la directive.

S'appuyant sur le résultat de cette première utilisation de l'article 13 du traité, la Commission considère qu'il est important que la Communauté européenne confirme au niveau international sa stratégie globale vis-à-vis du handicap, axé sur un engagement commun de tous les États membres à combattre la discrimination fondée sur ce motif. C'est pourquoi la Commission à l'intention de jouer un rôle actif au nom de la Communauté européenne dans le processus d'élaboration d'un futur instrument juridiquement contraignant des Nations unies, destiné à promouvoir et à protéger les droits et la dignité des personnes handicapées et, dans le respect des responsabilités et compétences des États membres, à coopérer étroitement avec eux tout au long du processus de négociation. Une coopération adéquate sera également instaurée avec les futurs États membres dans le cadre des mesures transitoires mises en place pour la période comprise entre la signature du traité d'adhésion et la date réelle d'adhésion afin de permettre à ces pays d'être progressivement intégrés dans les politiques communautaires et de participer au processus d'adoption du nouvel acquis.

4. Éléments à prendre en considération dans la négociation sur un instrument juridiquement contraignant

CONSIDÉRANT CE QUI PRÉCÈDE, LA COMMISSION RECOMMANDE QUE LE CONSEIL DÉCIDE:

a) que la Communauté européenne participe aux négociations sur un instrument juridiquement contraignant visant à promouvoir et à protéger les droits et la dignité des personnes handicapées dans le cadre des Nations unies;

b) puisque la Commission, conformément au traité, mènera ces négociations au nom de la Communauté européenne, qu'un comité spécial soit créé pour l'assister dans cette tâche;

c) que les directives de négociation figurant en annexe soient publiées.

ANNEXE

Directives de négociation

1. La Commission veille à ce que les dispositions du futur instrument juridiquement contraignant destiné à promouvoir et protéger les droits et la dignité des personnes handicapées soient cohérentes avec la législation communautaire pertinente, notamment la directive du Conseil 2000/78/CE portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, avec les engagements internationaux et avec les objectifs d'autres politiques communautaires.

2. La Commission veille à ce que le projet d'instrument juridiquement contraignant contienne des dispositions appropriées permettant à la Communauté de devenir partie contractante à cet instrument.

3. La Commission rend compte au Conseil des résultats des négociations et du déroulement des négociations à tout moment jugé utile.

4. La Commission tient compte des besoins et des préoccupations des pays candidats à cet égard.