Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services de télécommunications - TVA» () (97/C 287/08)

Le 4 mars 1997, conformément à l'article 99 du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 mai 1997 (rapporteur sans groupe d'étude: M. Walker).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 28 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 92 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

La situation relative au prélèvement de la TVA sur les services de télécommunications est extrêmement complexe. À l'heure actuelle, ces derniers relèvent de l'article 9, paragraphe premier, de la sixième directive, mais les Quinze États membres ont tous demandé - et obtenu - une dérogation identique (). Le texte de cette dérogation figure à l'annexe n° 1 et entrera en vigueur soit en avril, soit en juillet dans les différents États membres (il pourra toutefois être appliqué avec effet rétroactif au 1er janvier 1997 selon le bon vouloir de chaque État membre) et aura pour effet de faire passer les services de télécommunications du champ d'application de l'article 9, paragraphe premier, à celui de l'article 9, paragraphe 2, point e) et, par voie de conséquence, de l'article 9, paragraphe 3, point b). La proposition de directive vise à créer un nouveau point f) au paragraphe 2, de l'article 9 sur la fourniture des services de télécommunications et excluerait ces derniers de l'article 9, paragraphe 2, point e), et par conséquent de l'article 9, paragraphe 3, point b). Cette directive serait ensuite remplacée à son tour par le nouveau système commun de TVA dans l'éventualité et à la date de l'entrée en vigueur de ce dernier. Pas moins de quatre étapes différentes sont dès lors envisagées dans l'élaboration de la législation sur la TVA en matière de services de télécommunications pour les prochaines années. L'on trouvera à l'annexe n° 2 le détail de l'impact de ces nouvelles dispositions, tant sur les prestataires que sur les preneurs de services pour la période considérée.

2. Le système actuel

2.1. La proposition de la Commission a été rédigée en partant du point de vue que les règles fiscales aujourd'hui en vigueur ne tiennent pas compte des progrès technologiques survenus dans la fourniture de services de télécommunications et que des modifications sont nécessaires afin d'éviter des pertes de recettes fiscales et des distorsions de concurrence résultant de la législation actuelle. Le CES accepte cette proposition.

2.2. L'article 9, paragraphe premier, fixe comme lieu de prestation le lieu d'établissement du prestataire du service. Lorsqu'un prestataire est établi à l'extérieur de l'UE, les services fournis à des clients communautaires sont exonérés de la TVA. Toutefois, les sociétés basées sur le territoire de l'UE doivent facturer la TVA au taux réel de leur État membre pour les prestations de services destinées à leurs clients à l'extérieur de l'UE. Lorsque le client est un opérateur enregistré, la TVA peut être récupérée conformément à une procédure prévue par la 13e directive, mais la lourdeur de cette procédure étant susceptible de dissuader les clients potentiels, les souscripteurs privés n'ont pas de recours. La taxe constitue dès lors une distorsion considérable de la concurrence et place les sociétés de télécommunications dans une situation de désavantage en matière de concurrence par rapport aux prestataires de services des pays tiers.

2.2.1. Les progrès récents dans le domaine de la technologie des télécommunications mettent à la disposition des consommateurs toute une gamme de services, qu'il s'agisse d'entreprises ou de particuliers, sans qu'il soit nécessaire pour le prestataire d'être matériellement présent dans le pays du consommateur. Par exemple, il est désormais possible de téléphoner (gratuitement) à un point donné situé en dehors de l'UE et de recevoir automatiquement, par le biais de cet appel gratuit, une communication en provenance de ce même endroit. Cette communication peut alors être utilisée pour acheminer un appel vers n'importe quel point du monde, y compris vers un numéro situé dans le propre pays de l'abonné; toutefois, comme l'appel provient d'un pays tiers, il échappe à la TVA.

2.2.2. Les avantages fiscaux pour les particuliers et les entreprises qui, comme par exemple les banques sont dans l'incapacité de récupérer tout ou partie de la taxe sous forme de déduction fiscale, sont si considérables, que ce type de prestation a proliféré rapidement; l'on s'attend à ce que ce processus se poursuive et s'intensifie. Outre que cela constitue une sérieuse distorsion de la concurrence, ce phénomène a pour conséquence de diminuer de manière considérable les recettes de TVA pour les États membres.

2.3. C'est pourquoi le CES accepte la nécessité d'une amélioration du système.

3. La dérogation

3.1. Ce sont toutes ces considérations qui ont poussé les États membres à faire la demande de la dérogation figurant à l'annexe n° 1. Cette dérogation, qui est déjà entrée en vigueur dans certains États membres, sera d'application dans tous les pays d'ici le mois de juillet prochain. Elle demeurera en vigueur jusqu'au 31 décembre 1999 ou jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la proposition de directive à l'examen, quelle que soit la première de ces deux dates.

3.2. La dérogation précise que le lieu de prestation est le lieu d'établissement du preneur du service, mettant ainsi les services de télécommunications sur le même pied que les services fournis par les avocats, les comptables, les consultants et les ingénieurs. Elle supprime l'obligation, pour les sociétés de télécommunications basées sur le territoire de l'UE, de facturer la TVA pour la fourniture de services en dehors de l'UE et représente dès lors une amélioration décisive par rapport au système existant.

3.3. Lorsqu'un service imposable est fourni par un prestataire d'un État membre à un opérateur enregistré établi dans un autre État membre, le consommateur paie la TVA dans son propre État membre en vertu du mécanisme dit de «reverse charge», mais il peut déduire le montant prélevé en amont plutôt que de recourir, comme c'est le cas actuellement, à la procédure prévue par la 8e directive, qui est complexe et extrêmement longue. Cela représente un nouvel avantage non négligeable.

3.4. Lorsqu'un prestataire non communautaire fournit un service à un opérateur enregistré établi sur le territoire de l'UE, la dérogation applique la même procédure dite de «reverse charge». Le CES accepte cela comme une conséquence logique mais s'interroge sur la possibilité, dans la pratique, de réglementer cette obligation de manière efficace: les prestataires étant situés en dehors de l'UE et n'y étant pas matériellement présents, ils ne peuvent être contraints de fournir aux autorités fiscales le détail des prestations à leurs clients communautaires. Il est à prévoir que les autorités fiscales seront de plus en plus tributaires de la bonne volonté des abonnés de déclarer leur dette, bien qu'il demeure possible d'examiner les livres de comptes des entreprises bénéficiant d'une exonération partielle.

3.5. Lorsqu'un prestataire non communautaire fournissait un service à un utilisateur privé établi dans l'UE, il pouvait être contraint de se faire enregistrer dans tous les États membres dans lesquels il exerçait, si les États membres concernés invoquaient les pouvoirs qui leur sont conférés par l'article 9, paragraphe 3, point b).

3.5.1. L'article 9, paragraphe 2, point e), est modifié par l'article 9, paragraphe 3, point b), qui prévoit la possibilité pour les États membres, dans le but d'éviter la double imposition, la non-imposition et la distorsion de concurrence, de considérer, si elles le jugent bon, le lieu de la prestation du service - qui, aux termes de cet article, serait situé en dehors de l'UE - comme étant sur le territoire du pays où se produit l'utilisation ou le bénéfice des services. La formulation de cet article est ouverte à l'interprétation; il peut dès lors arriver que les États membres l'appliquent de manière différente dans des circonstances similaires, ce qui pourrait causer des distorsions de concurrence au lieu de les empêcher; à ce titre, cette disposition n'est pas satisfaisante.

3.5.2. Il semblerait en outre que cette obligation soit très difficile à appliquer si, comme c'est probable, les prestataires qui ne sont pas physiquement présents dans l'UE refusent de s'y soumettre. Dans ce cas de figure, il conviendrait d'élaborer une autre méthode de calcul et de collecte de la taxe.

3.6. Dans l'ensemble, le CES estime que la situation créée par la dérogation constitue un progrès certain par rapport au système actuel, même si elle présente néanmoins de sérieux inconvénients.

4. La proposition de directive

4.1. La proposition de directive excluerait les services de télécommunications du champ d'application de l'article 9, paragraphe 2, point b), et par conséquent de l'article 9, paragraphe 3, point b), pour les soumettre aux dispositions d'un nouvel article 9, paragraphe 2, point f). Cette modification aurait pour conséquence de fixer comme lieu de prestation le lieu d'établissement du client, dans l'hypothèse où soit le fournisseur, soit le client, serait établi en dehors de l'UE, et le lieu d'établissement du prestataire dans l'hypothèse où le client et le prestataire sont tous deux établis sur le territoire de l'UE, qu'ils soient ou non établis dans le même État membre.

4.2. Si le preneur et le prestataire du service sont établis dans le même État membre, la situation serait, dans la pratique, la même qu'actuellement, que l'on applique les dispositions de la dérogation ou celles de la proposition de directive à l'examen.

4.3. De même, lorsque le client et le prestataire sont tous deux établis dans l'UE, mais dans des États membres différents, la situation des utilisateurs privés demeure inchangée; toutefois, les opérateurs enregistrés acquittent la TVA à l'État membre du prestataire plutôt qu'à leur propre État membre et peuvent la récupérer par le biais de la 8e directive plutôt que par le biais d'une déduction pour prélèvement en amont.

4.3.1. Cette nouvelle situation constituerait un sérieux inconvénient pour les entreprises car la procédure de la 8e directive est plus complexe et plus ardue; en revanche, elle se traduirait probablement par une augmentation des recettes car, si c'est le prestataire qui est chargé du prélèvement de la TVA, le contrôle devient plus facile pour les autorités que dans le cadre de la procédure dite de «reverse charge» et les possibilités d'évasion fiscale sont moindres.

4.3.2. Il convient de remarquer que tant dans le cadre de la dérogation que dans celui de la proposition de directive, tout comme d'ailleurs dans le système actuel, les utilisateurs privés paieraient la TVA au prestataire; comme ils n'ont aucun moyen de la récupérer, la TVA reviendrait à l'État membre du prestataire. Une telle situation est en contradiction avec le concept même de la TVA, qui est une taxe sur la consommation; en effet, il est clair que la consommation s'effectue dans l'État membre du consommateur; cependant, cette situation est probablement inévitable dans la pratique.

4.4. Le cas de figure dans lequel le prestataire est établi en dehors de l'UE mais où le preneur du service, en revanche, est situé à l'intérieur de l'UE, n'est pas fondamentalement différent dans le texte de la proposition de directive et dans celui de la dérogation, si ce n'est que l'article 9, paragraphe 3, point b), ne serait plus d'application et qu'il n'y aurait plus dès lors de possibilité de variations de traitement entre les États membres selon qu'ils ont choisi ou non d'invoquer les pouvoirs qui leur ont été conférés par ledit article. C'est là une amélioration.

4.5. Les observations formulées au paragraphe 3.5.2 ci-dessus concernant les difficultés pratiques susceptibles de survenir, avec le système de dérogation, dans les tentatives de contraindre les prestataires à se faire enregistrer, alors qu'ils ne sont pas physiquement présents dans l'UE, s'appliquent tout autant dans ce cas. Selon la proposition de directive à l'examen, toutefois, ils ne seraient tenus de se faire enregistrer que dans un seul État membre; cette formalité couvrirait l'ensemble de leurs transactions dans toute l'UE, alors que la dérogation les oblige à se faire enregistrer séparément dans chaque État membre où ils ont comme clients des particuliers. C'est, là encore, une amélioration dont on peut penser qu'elle pourrait convaincre davantage de prestataires de s'acquitter de cette obligation; la taxe relative aux transactions dans les quinze États membres reviendrait alors au pays où a été effectué l'enregistrement.

5. Le nouveau système commun

5.1. Du fait de la mise en commun centralisée des revenus de la TVA, telle qu'elle est envisagée par les propositions visant à créer un nouveau système commun, les opérateurs enregistrés établis dans l'UE et recevant des services d'un prestataire établi dans un autre État membre, pourraient récupérer la TVA acquittée auprès de leur propre État membre sous forme de déduction fiscale pour prélèvement en amont, au lieu d'avoir à introduire une demande auprès de l'État membre du prestataire au titre de la 8e directive. Cela simplifierait considérablement la procédure pour les entreprises et constituerait dès lors un avantage capital. Le fait que la taxe ait été payée au «mauvais» État membre n'aurait plus aucune importance, puisque toutes les recettes perçues au titre de la TVA iraient à une caisse commune.

5.2. Demeurent cependant les problèmes liés au respect, par les prestataires qui ne sont pas matériellement présents dans l'UE, des obligations relatives à l'enregistrement; c'est là une faiblesse inhérente au système qui mériterait d'être abordée.

6. Conclusion

Dans l'ensemble, le CES considère que la proposition de directive à l'examen offre un avantage suffisant par rapport à la situation qui prévaut actuellement avec le système de la dérogation et qu'elle constitue une amélioration louable; il soutient dès lors ladite proposition.

Bruxelles, le 28 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 78 du 12. 3. 1997, p. 22.

() Décision du Conseil du 17 mars 1997 (JO L 86 du 28. 3. 1997).

ANNEXE I

Principaux articles des décisions du Conseil du 17 mars 1997 accordant une dérogation

Article n° 1

Par dérogation à l'article 9, paragraphe 1, de la directive 77/388/CEE l'État membre est autorisé à inclure les services de télécommunications dans le champ d'application de l'article 9, paragraphe 2, point e), de ladite directive. Dans le cas où cet État membre fait usage de cette faculté, il applique également à ces services la disposition prévue à l'article 9, paragraphe 3, point b), de ladite directive.

Sont considérés comme services de télécommunications, les services ayant pour objet la transmission, émission et réception de signaux, écrits, images et sons ou informations de toute nature, par fils, par radio, par moyens optiques ou par d'autres moyens électromagnétiques, y compris la cession et concession d'un droit d'utilisation de moyens pour une telle transmission, émission ou réception.

Article n° 2

La présente décision peut être appliquée aux services de télécommunications dans le cadre desquels le fait générateur a eu lieu à partir du 1er janvier 1997. Elle s'appliquera aussi aux avances pour services de télécommunications payées avant la date à laquelle la présente décision est mise en oeuvre par l'État membre, dans la mesure où ces avances couvrent la prestation de services de télécommunications rendue après la date de la mise en oeuvre.

Article n° 3

L'autorisation visée à la présente décision vaut jusqu'au 31 décembre 1999 ou jusqu'à la date de l'entrée en vigueur d'une directive modifiant le lieu d'imposition des services de télécommunications, si cette date est antérieure au 31 décembre 1999.

ANNEXE II

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