L’UE et l’accord de Paris sur le climat: bilan des progrès réalisés à la COP de Katowice [en application de l’article 21 du règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique et abrogeant la décision n° 280/2004/CE]

En 2017, les émissions ont augmenté de 0,6 % par rapport à 2016, d’après les données préliminaires. Cette augmentation est principalement imputable au secteur des transports et à l’industrie. Toutefois, le découplage entre l’activité économique et les émissions de GES s’est poursuivi, la croissance des émissions ayant été nettement inférieure à la croissance économique. L’intensité d'émission de GES de l’économie, définie comme le rapport entre les émissions et le PIB, est tombée à un niveau record de 315 g éq. CO2 / EUR, ce qui correspond à la moitié du niveau de 1990. Entre 1990 et 2017, le PIB global de l’Union a augmenté de 58 %, tandis que les émissions totales de GES ont diminué de 22 %.

L’Union européenne demeure en bonne voie pour atteindre son objectif pour 2020, qui est de réduire ses émissions de GES de 20 % par rapport aux niveaux de 1990. En 2017, les émissions de GES de l’Union étaient en baisse de 22 % selon les données préliminaires [couvrant les émissions issues de l’aviation internationale, mais pas les émissions et les absorptions dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF)]. Sur la base des projections des États membres, qui indiquent que la diminution des émissions se poursuivra, l’Union s’attend à atteindre son objectif pour 2020.

En 2018, l’Union européenne a adopté une législation qui lui permettra de respecter son engagement de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport à 1990. Elle a également revu à la hausse ses ambitions en matière de sources d'énergie renouvelables et d’efficacité énergétique. Au total, si elles sont intégralement mises en œuvre, on estime que ces mesures devraient aboutir à une réduction des émissions de l'Union d'environ 45 % d’ici à 2030.

Øle pourcentage de l’excédent à placer dans la réserve de 2019 à 2023 sera doublé par rapport au chiffre initialement convenu, de 12 % à 24 %, ce qui signifie que l’excédent sera réduit plus rapidement; et

La directive révisée traite de l’excédent de quotas qui s’est constitué depuis 2009, principalement en raison de la crise économique et de l’utilisation de crédits internationaux pour compenser les émissions dans l’Union. Au cours des trois dernières années, l’excédent a connu une baisse régulière, de près d’un demi-milliard de quotas (voir graphique 3). Cela s’explique en partie par le «gel» des quotas . Il reste toutefois important (plus de 1,6 milliard de quotas actuellement).

Le 9 novembre 2017, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord provisoire sur la révision du SEQE-UE, principalement pour la période postérieure à 2020. La directive SEQE révisée a été publiée le 14 mars 2018. Entre autres modifications, elle réduit encore le plafond d’émissions en relevant le facteur de réduction linéaire à 2,2 % par an à partir de 2021. Cela signifie qu’entre 2021 et 2030, les émissions seront réduites de 48 Mt eq. CO2 par an, contre 38 Mt pour la phase d’échanges en cours, ce qui permettra de maintenir le SEQE-UE sur la bonne voie pour atteindre son objectif de réduction de 43 % d’ici à 2030. Comme le montre le graphique 3, les projections des États membres, qui datent de 2017 pour la plupart, font état d'une diminution des émissions plus faible que celle exigée par le SEQE.

Les échanges de crédits internationaux contre des quotas de l’Union ont très fortement chuté. Durant les phases 2 (2008-2012) et 3 (à partir de 2013), un total de 1,49 milliard ont été utilisés ou échangés pour compenser les émissions du SEQE-UE. Au cours de la phase 3, environ 436 millions avaient été utilisés en juin 2018 (environ 11,5 millions rien qu’en 2017). À partir de 2021, il ne sera plus possible d’utiliser des crédits internationaux pour se conformer aux obligations découlant du SEQE-UE.

Le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) couvre environ 11 000 centrales électriques et usines, ainsi que les activités aériennes à l’intérieur des pays participants et entre eux.

Par ailleurs, les émissions de gaz à effet de serre fluorés ont augmenté de 69 % entre 1990 et 2016. Cette hausse est due à une utilisation accrue des hydrofluorocarbones (HFC), principalement en tant que substituts des substances qui appauvrissent la couche d’ozone. Les HFC sont utilisés dans divers secteurs et applications, notamment en tant que réfrigérants dans les équipements de réfrigération, de climatisation et de pompes à chaleur; comme agents gonflants pour les mousses; en tant que solvants; ainsi que dans les extincteurs et les aérosols.

Les émissions de méthane ont diminué régulièrement; en 2016, elles étaient de 38 % inférieures à celles de 1990, en partie grâce aux politiques existantes de l’Union, notamment la politique agricole commune et la législation en matière de déchets. Les émissions de méthane provenant de l’agriculture (la moitié de l’ensemble des émissions de méthane provient du bétail) ont diminué de 22 % depuis 1990 et celles provenant de la gestion des déchets, de 45 %. La nouvelle législation sur les déchets adoptée en mai 2018 entraînera de nouvelles réductions des émissions dues à la gestion des déchets car elle introduit des restrictions et des objectifs ambitieux en matière de mise en décharge, ainsi que la collecte séparée obligatoire des biodéchets.

Les émissions couvertes par la DRE provenant de l’industrie et d’autres secteurs en 2017 étaient inférieures de 12 % à celles de 2005 et devraient continuer à baisser.

Les émissions liées à la gestion des déchets ont diminué de 32 % entre 2005 et 2017, et cette forte tendance à la baisse devrait se poursuivre.

Les données préliminaires de 2017 indiquent que les émissions relevant de la DRE ont augmenté entre 2016 et 2017 pour la troisième année consécutive (de 0,8 %). Depuis l’entrée en vigueur de la DRE en 2013, les émissions dues aux transports et à l'agriculture ont augmenté respectivement de 7 % et de 2 %, tandis que celles des autres secteurs ont diminué.

Le RRE maintient les formes de flexibilité qui existent dans le cadre de la DRE (par exemple, la mise en réserve, l’emprunt, l’achat et la vente de quotas d’émission entre les États membres), à l’exception de l'utilisation de crédits internationaux, qui ne sera plus autorisée après 2020. En outre, les États membres éligibles seront autorisés à utiliser un nombre limité de quotas du SEQE et tous les États membres seront autorisés à utiliser une quantité limitée d’absorptions dans le secteur de l’utilisation des terres pour atteindre une partie de leurs objectifs.

Les émissions provenant de la plupart des secteurs non couverts par le SEQE-UE, tels que les transports, les bâtiments, l’agriculture (émissions autres que CO2) et les déchets, sont couvertes par la législation de l’UE relative à la «répartition de l’effort». La décision relative à la répartition de l’effort (DRE) fixe des objectifs d’émissions nationaux pour 2020, exprimés en pourcentages de variation par rapport aux niveaux de 2005. Les États membres doivent respecter les limites d’émissions annuelles pour la période 2013-2020.

Dans le cadre des politiques existantes, l’Estonie, la Lettonie, la Finlande, l’Allemagne, le Danemark, la Lituanie, l’Autriche, la Roumanie, la Pologne et l’Espagne devraient, selon les projections, manquer leurs objectifs pour 2030 de plus de 10 points de pourcentage. Il est prévu que les États membres qui n’atteindront probablement pas les objectifs fixés pour 2030 décrivent dans leurs plans nationaux en matière d’énergie et de climat (au titre du règlement sur la gouvernance) la manière dont ils vont s’efforcer de s’acquitter de leurs obligations, notamment par des politiques et des mesures nouvelles ou renforcées.

Au Luxembourg, environ la moitié des émissions de GES proviennent du transport routier. Dans le cadre du semestre européen, il a été souligné que les taux d’imposition des carburants au Luxembourg sont parmi les plus faibles de l’Union et que le défi le plus urgent est de compléter et de moderniser les infrastructures ferroviaires.

De même, la Belgique et le Luxembourg devraient, selon les projections, manquer leurs deux objectifs si l’on s’en tient aux mesures existantes. Dans le cadre du semestre européen, il a été recommandé que la Belgique investisse dans des infrastructures de transport existantes ou dans de nouvelles et renforce les incitations à utiliser les transports collectifs et à faibles émissions.

L'Irlande prévoit qu’en l’état actuel des mesures prises, elle n’atteindra ses objectifs ni pour 2020 ni pour 2030. Elle a mis en réserve ses quotas excédentaires reçus pour la période 2013-2015, mais cela ne devrait pas couvrir le déficit pour la période 2016-2020. Les émissions du secteur des transports ont en particulier fortement augmenté et la hausse devrait se poursuivre jusqu’en 2025. Dans le cadre du semestre européen 2018, il a été recommandé que l’Irlande garantisse la mise en œuvre effective du plan de développement national, notamment en ce qui concerne les énergies propres, les transports et le logement.

Malte également prévoit qu’elle pourrait manquer ses deux objectifs dans une mesure importante. À la hausse des émissions dues au transport routier s’ajoute une forte progression des émissions de HFC, principalement sous l’effet d'une augmentation de la demande de climatisation. En mai 2018, dans le cadre du cycle annuel de coordination économique du semestre européen, Malte a été invitée à fixer des objectifs et à mettre en œuvre des mesures visant à réduire sensiblement la congestion du trafic et les émissions de gaz à effet de serre provenant des transports d’ici à 2025, en permettant un suivi périodique des progrès réalisés.

La plupart des États membres devraient atteindre leurs objectifs au titre de la DRE pour 2020, mais (selon les projections nationales) huit d’entre eux pourraient ne pas les atteindre. L’Irlande prévoit qu’elle pourrait manquer son objectif de 20 points de pourcentage, tandis que Chypre et Malte pourraient manquer les leurs de 12 points de pourcentage et 11 points de pourcentage respectivement. La Belgique, l’Allemagne, le Luxembourg, l’Autriche et la Finlande pourraient également ne pas atteindre leurs objectifs, mais dans une mesure moindre.

Le nouveau règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie (voir la section 5.3) fait obligation aux États membres d’élaborer des plans nationaux en matière d’énergie et de climat qui définissent leurs politiques et mesures pour la période allant jusqu’à 2030. En l’état actuel des mesures prises, trois États membres (Hongrie, Portugal et la Grèce) prévoient de dépasser leurs objectifs fixés pour 2030, tandis que cinq autres sont globalement en bonne voie pour y parvenir. Autrement dit, la plupart des États membres devront intensifier leurs efforts. Le graphique 6 montre les écarts entre les projections des émissions et les objectifs fixés pour 2030 au titre du RRE.

Il est estimé que Malte, l’Allemagne, l’Irlande, l’Autriche, Chypre, la Pologne et la Finlande ont dépassé leurs QAE, de même que la Bulgarie, l’Estonie et la Lituanie, mais de moins de 1 point de pourcentage (d’après les données préliminaires).

Les données préliminaires pour 2017 montrent que les émissions de la plupart des États membres étaient inférieures à leur QAE. Dans neuf cas (Grèce, Slovaquie, Croatie, Roumanie, Hongrie, Portugal, Suède, Pays-Bas et Slovénie), les émissions étaient inférieures de 10 points de pourcentage ou plus.

Le cycle de mise en conformité pour 2016 est en cours. Malte, la Finlande, la Pologne, l’Irlande, l’Allemagne et la Belgique ont dépassé leurs QAE et devront recourir à la flexibilité pour garantir la conformité. Ce dépassement était une première pour la Belgique, la Finlande, l’Allemagne, l’Irlande et la Pologne, qui peuvent utiliser les QAE excédentaires mis en réserve les années précédentes. Malte a dépassé ses QAE chaque année depuis 2013 et devra à nouveau acheter des QAE et/ou des crédits internationaux provenant de projets.

4Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie

En mai 2018, l’Union a adopté le règlement UTCATF, qui intègre les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030. Cette approche est conforme à l’accord de Paris, qui souligne le rôle crucial que joue l’utilisation des terres pour la réalisation des objectifs à long terme d’atténuation du changement climatique.

Le règlement UTCATF définit l’engagement de l’Union à assurer que le secteur couvert par ledit règlement ne produira aucune émission nette pendant la période 2021-2030. Son champ d’application couvre l’ensemble des terres gérées, y compris les forêts, les terres cultivées, les prairies et (d’ici 2026) les zones humides. Il simplifie et améliore la méthode comptable prévue par le protocole de Kyoto et la décision nº 529/2013/UE. Il établit également un nouveau processus de gouvernance de l’Union afin d'assurer un suivi de la manière dont les États membres calculent les émissions et les absorptions liées à leur activité sylvicole.

À l’heure actuelle, les terres de l’Union stockent plus d’émissions qu’elles n’en émettent et l’objectif principal du règlement UTCATF est de créer des incitations pour, au moins, préserver cette situation. Il impose à chaque État membre de veiller, grâce à des mesures spécifiques dans le secteur de l'utilisation des terres, à ce que les émissions de CO2 comptabilisées provenant de l'utilisation des terres soient entièrement compensées par des absorptions équivalentes de CO₂ présent dans l’atmosphère. Cette «règle du bilan neutre ou positif» («no debit rule») signifie que les États membres doivent compenser les émissions dues à la déforestation, par exemple, en créant des puits de carbone équivalents issus du reboisement ou en améliorant la gestion durable des forêts existantes. Ces règles laissent aux États membres une certaine marge de manœuvre; ainsi, lorsqu’un État membre enregistre des absorptions nettes résultant de l’utilisation des terres et de la foresterie, il sera en mesure de transférer ces quantités à d’autres États membres afin de les aider à se conformer à la «règle du bilan neutre ou positif». De même, les États membres peuvent compenser tout déficit dans le secteur UTCATF par des QAE qu’ils reçoivent au titre du RRE.

Les différents États membres avaient déjà pris en partie cet engagement pour la deuxième période d’engagement au titre du protocole de Kyoto (2013-2020). Les quantités «déclarées» par l’Union au titre du protocole pour 20132016 (c’est-à-dire le total des émissions et des absorptions pour chaque activité) produisent un puits annuel moyen de -384,4 Mt éq. CO2. Ses débits et crédits «comptabilisés», par activité, pour la même période, produisent un puits moyen de -115,7 Mt éq. CO 2 . Les absorptions nettes déclarées ont reculé de -394,4 Mt éq. CO2 à -366,4 Mt éq. CO2 et les crédits nets comptabilisés de -120,9 à -106,5 Mt éq. CO2. Ces quantités concernant l’Union comprennent les activités choisies au titre du protocole de Kyoto: sept États membres ont opté pour la gestion des terres cultivées, six pour la gestion des pâturages, un a choisi la restauration du couvert végétal et un autre le drainage et la réhumidification des zones humides, mais il doit encore fournir des données quantificatives.

Les inventaires des GES et leur comptabilisation au niveau de chaque État membre présentent des constantes évidentes, même si ceux-ci sont estimatifs et seront ajustés à la fin de la période comptable en 2020 conformément aux règles UTCATF. Le Danemark et l’Irlande enregistrent des émissions nettes déclarées, principalement en raison des émissions élevées résultant de la gestion des terres cultivées (Danemark) et de la gestion des pâturages (Irlande). En vertu des règles comptables applicables à la deuxième période d’engagement au titre du protocole de Kyoto, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Finlande, la Lettonie et les Pays-Bas enregistrent des débits nets au cours de cet exercice comptable préliminaire. La Croatie, l’Estonie, l’Allemagne et la Lituanie affichent une progression des crédits, tandis que des diminutions sont observées pour la Grèce et le Portugal. La Belgique, la Bulgarie et la Finlande enregistrent une diminution de leurs débits. Aucune tendance particulière ne se dessine pour l’Autriche, les Pays-Bas, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie. On observe des inversions de tendance, avec une augmentation initiale des crédits, suivie d’une diminution, au Danemark, en France, en Hongrie, en Italie, en Espagne, en Suède et au Royaume-Uni. L’Irlande et le Luxembourg présentent dans un premier temps une baisse des crédits, puis une augmentation. Pour d’autres pays, les résultats sont plus variables et comportent probablement des anomalies liées au fait que les méthodes comptables du protocole de Kyoto (voire leur application) évoluent constamment .

Bien qu’il soit possible de distinguer certains facteurs ou tendances génériques au niveau de l’Union, comme la diminution constante de la teneur en carbone organique des sols des terres cultivées, ce n’est qu’à présent que les inventaires et la comptabilité peuvent commencer à être utilisés pour examiner les relations de causalité avec les politiques UTCATF proposées en début de période. En particulier, certaines méthodes d’estimation devront être revues pour tenir compte du processus d’examen des systèmes et des estimations, en cours au titre de la décision 529/2013.

5Élaboration de la législation de l’Union

Au cours de l’année écoulée, l’Union a pris plusieurs mesures législatives qui l’aideront à réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Outre la révision du SEQE, le nouveau règlement sur la répartition de l’effort et le nouveau règlement UTCATF (voir les sections 2 à 4), des avancées importantes ont eu lieu en ce qui concerne le transport routier, l’énergie et la gouvernance de l’union de l’énergie.

5.1Transport routier

Ces deux dernières années, la Commission a adopté trois ensembles complets de mesures en matière de mobilité, visant notamment à réduire les émissions dues au transport routier et à mettre en œuvre la stratégie européenne pour une mobilité à faible taux d’émissions.

La Commission a présenté une proposition législative fixant de nouvelles normes d’émission de CO2 pour les voitures particulières et les camionnettes dans l’Union pour la période postérieure à 2020. D’ici 2025 et 2030 respectivement, les émissions moyennes des voitures particulières et des camionnettes neuves devront être inférieures de 15 % et 30 % à celles de 2021.

La Commission a également présenté les toutes premières normes pour les émissions de CO2 provenant des poids lourds neufs qui, d’ici 2025, devront être en moyenne inférieures de 15 % à celles de 2019. Pour 2030, elle a proposé un objectif indicatif d’au moins 30 % de réduction par rapport aux niveaux de 2019. Cette initiative complète le récent règlement concernant la surveillance et la communication des données relatives aux émissions de CO2 et à la consommation de carburant des véhicules utilitaires lourds neufs.

En outre, la Commission a proposé un vaste plan d’action plan pour les batteries, ce qui permettra de créer un «écosystème» de batteries compétitif et durable en Europe, et un plan d’action pour le déploiement transeuropéen d’infrastructures pour les carburants alternatifs.

Enfin, elle a proposé la révision de trois directives:

·la directive «Eurovignette», afin de promouvoir une tarification plus intelligente des infrastructures routières;

·la directive sur les véhicules propres, afin de favoriser les solutions de mobilité propre dans les appels d’offres publics; et

·la directive sur le transport combiné, qui vise à encourager l’utilisation combinée de différents modes (par exemple, camions et trains) pour le transport de marchandises.