.

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en Espagne

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉEN,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l’article 126 du TFUE, les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 27 avril 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), qu'il existait un déficit excessif en Espagne, et lui a adressé une recommandation l'invitant à corriger ce déficit excessif en 2012 au plus tard, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE, et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

(4) Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, qu'une action suivie d'effets avait été engagée et que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits après l'adoption de cette recommandation. Par conséquent, le Conseil a décidé d'adopter une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit excessif en 2013 au plus tard. Le Conseil a recommandé à l'Espagne un effort budgétaire annuel moyen de «plus de 1,5 % du PIB» sur la période 2010-2013 afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard. Le calcul de l’effort budgétaire annuel moyen se fondait sur le déficit annoncé pour 2011 dans les prévisions des services de la Commission de l'automne 2009. L’effort budgétaire total nécessaire pour atteindre dans le délai imparti l’objectif de 3 % de déficit nominal a ensuite été calculé en tablant sur un comblement progressif de l’écart de production pour 2015 au plus tard.

(5) Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(6) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques à la base de la recommandation du Conseil.

(7) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit excessif dans un délai déterminé. La recommandation doit fixer un délai maximum de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit recommander la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimum du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB.

(8) Après un net ralentissement en 2009, année durant laquelle le PIB réel a chuté de 3,7 %, l'économie a continué à se contracter en 2010, mais dans une moindre mesure, de -0,1 %. La croissance est redevenue positive en 2011 (0,7 %) grâce au dynamisme des exportations espagnoles, poussées par l'amélioration de la compétitivité de l'économie espagnole, et à la contraction des importations dans le contexte de la faiblesse de la demande intérieure. Toutefois, selon les prévisions les plus récentes des services de la Commission concernant les perspectives économiques de l'Espagne pour 2012-2013, à savoir une version actualisée des prévisions du printemps 2012 dans lesquelles ont été intégrés les mesures budgétaires prises fin mai 2012 au niveau régional ainsi que les derniers développements économiques et budgétaires, l'Espagne devrait retomber en récession et enregistrer une croissance annuelle négative en 2012 et en 2013. Le désendettement du secteur privé et du secteur public ainsi que le chômage élevé pèsent lourdement sur la demande intérieure. De plus, la dégradation du contexte international empêche la demande extérieure de compenser la faiblesse de la demande intérieure, ce qui entraîne une contraction de l'économie.

(9) Le déficit des administrations publiques a atteint 9,3 % du PIB en 2010, contre 11,2 % en 2009. L'amélioration du solde budgétaire résultait à la fois de la diminution des dépenses totales et de l'augmentation des recettes, principalement sous l'effet de mesures discrétionnaires. En 2011, le déficit s'est révélé nettement plus élevé que prévu, s'établissant à 8,5 % du PIB par rapport à un objectif de 6 %. Le 17 mai 2012, l'Espagne a signalé à Eurostat que le déficit public de 2011 pouvait être revu à la hausse d'environ 0,4 % du PIB compte tenu de nouvelles informations relatives à certains postes de dépenses des régions autonomes qui n'avaient pas été pris en compte dans la notification de mars 2012 dans le cadre de la procédure de déficit excessif. Environ les deux tiers des dérapages budgétaires de 2011 se sont produits au niveau régional, tandis que l'administration centrale et la sécurité sociale ont enregistré des dérapages nettement plus limités. Cet écart budgétaire s'explique principalement par des recettes moins élevées que prévu en raison d'un environnement économique moins favorable que ce qui était annoncé dans le programme de stabilité de 2011 et d'une part moins importante des recettes fiscales dans la composition de la croissance, tandis que les dépassements de dépenses étaient limités.

(10) Selon la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le déficit public devrait s'établir à 6,3 % du PIB en 2012, par rapport à un déficit attendu de 5,3 % du PIB dans le programme de stabilité de 2012 et dans le projet de loi budgétaire de 2012. Ce déficit repose sur des mesures visant à accroître les recettes, principalement des augmentations des taxes directes, notamment des modifications de la fiscalité des revenus et des entreprises ainsi qu'une amnistie fiscale. Certaines de ces mesures ont été présentées comme des mesures temporaires, notamment l'accroissement de l'impôt sur le revenu (limité à 2012 et 2013), ou auront une incidence ponctuelle, comme la modification du système de tranches d'imposition pour les sociétés en 2012 ainsi que l'amnistie fiscale. Selon le projet de loi budgétaire et le programme de stabilité, les dépenses totales diminueront en raison de coupes importantes à la fois dans les dépenses courantes et dans les dépenses d'investissement, notamment en raison d'économies réalisées dans les secteurs des soins de santé et de l'éducation au niveau régional. L'écart attendu par rapport à l'objectif en 2012 est principalement lié à la diminution annoncée des recettes, notamment de sécurité sociale, à des dépenses sociales plus élevées en raison de la dégradation des perspectives macroéconomiques, à la place moins importante des recettes fiscales dans la croissance et à une détérioration plus marquée du marché du travail. Des risques importants pèsent encore sur ces prévisions budgétaires. Une nouvelle aggravation de la crise économique et les risques liés à la mise en œuvre des mesures au niveau régional, compte tenu du fait qu'une grande partie des mesures budgétaires ne s'appliqueront que durant une partie de l'année, pourraient encore accentuer le dérapage. Le rééquilibrage nécessaire de l'économie espagnole, engagé pour privilégier les produits commercialisables par rapport aux produits non‑échangeables, risque par ailleurs de produire une croissance qui engendre moins de recettes fiscales. Des résultats budgétaires très récents concernant les premiers mois de 2012 font état de la persistance de pressions à la baisse sur les recettes et soulignent la nécessité de mettre en œuvre sans plus attendre de nouvelles mesures structurelles.

(11) Selon la version actualisée des prévisions du printemps 2012 de la Commission, sur la base de politiques inchangées et dans la perspective d'une contraction du PIB réel de 0,3 % par rapport à l'exercice précédent, le déficit public devrait s'établir à 6,1 % du PIB en 2013, par rapport à l'objectif initial de 3 % du PIB. Le programme de stabilité de 2012 prévoit une augmentation significative des recettes provenant de la taxation de la production et des importations, qui ne s'appuie pas encore sur des mesures concrètes, et qui devrait être partiellement compensée par un abaissement de la fiscalité des revenus du travail. Le programme comporte également des réductions des dépenses - bien qu'elles ne soient pas encore clairement précisées - notamment dans les domaines de l'éducation et des soins de santé au niveau régional. La poursuite de l'assainissement envisagée pour 2014 et 2015 ne s'appuie pas encore suffisamment sur des mesures visant à atteindre l'objectif de déficit proposé, et le programme de stabilité comporte peu de mesures concrètes.

(12) La version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission indique que le déficit structurel était de 8,7 %, 7,3 % et 7,0 % du PIB en 2009, 2010 et 2011 respectivement. Il devrait atteindre 4,3 % du PIB en 2012. Cela implique un effort budgétaire moyen de 1,5 % du PIB entre 2010 et 2012, ce qui est conforme à l'effort budgétaire annuel minimum moyen de «plus de 1,5 % du PIB» demandé par le Conseil pour la période 2010-2013. Tenant compte de l'évolution du scénario macroéconomique entre les projections qui sous-tendent les recommandations du Conseil du 2 décembre 2009 et les prévisions actuelles, l'effort budgétaire annuel moyen estimé entre 2010 et 2012 serait plus élevé de 0,5 point de pourcentage du PIB. Jusqu'ici, l'Espagne mène donc une action suivie d'effets en ce qui concerne l'évolution du déficit structurel jusqu'en 2012.

(13) Selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission qui sous‑tendent la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, du 2 décembre 2009, l'économie espagnole devait se contracter de 0,8 % en 2010 et croître de 1 % en 2011. Les exercices 2012 et 2013 n'étaient pas couverts par les prévisions, mais dans l'hypothèse d'un comblement progressif de l'écart de production négatif important en 2015 au plus tard, une croissance plus élevée que celle de 2011 était attendue pour 2012 et 2013. Les chiffres effectifs du PIB réel en 2010 et 2011 étaient légèrement plus favorables que prévu dans les prévisions de l'automne 2009. Néanmoins, les recettes fiscales occupaient une place moins importante que prévu dans la croissance économique, dès lors que la contribution cumulée de la demande intérieure pour 2010 et 2011 était de -2,7 points de pourcentage du PIB, par rapport à une prévision de -1,1 point de pourcentage, en raison de la contraction plus rapide que prévu du secteur des produits non échangeables. Les résultats de la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission pour 2012 et 2013 montrent que l'économie espagnole sera vraisemblablement confrontée à des difficultés significatives qui n'étaient pas prévues dans les prévisions de l'automne 2009. Alors que les prévisions de l'automne 2009 misaient sur des taux de croissance nettement supérieurs à 1 % l'an en 2012 et 2013, les dernières prévisions annoncent des taux de -1,9 % et -0,3 % respectivement dans l'hypothèse de politiques inchangées. De plus, la demande extérieure nette conservera probablement une place prépondérante dans la composition de la croissance, ce qui continuera de produire des effets négatifs sur les recettes fiscales.

(14) La dette publique brute a augmenté pour atteindre 68,5 % du PIB en 2011, et selon la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, elle devrait augmenter jusqu'à 80,9 % du PIB en 2012 et 86,8 % en 2013 dans l'hypothèse de politiques inchangées, dépassant ainsi la valeur de référence du traité pour chacune de ces années. Cet accroissement du taux d'endettement résulte principalement de l'accroissement des paiements d'intérêts, et dans une moindre mesure de la dynamique du déficit primaire. L'ajustement stock-flux est significatif en 2012, et contribue à l'accroissement pour 5,4 points de pourcentage du PIB. Il est lié au plan de règlement des factures des fournisseurs des organismes publics et à d'autres opérations en suspens. Les risques liés au scénario macroéconomique et aux objectifs budgétaires, et ceux qui pèsent sur les mesures supplémentaires de sauvetage financier, peuvent contribuer à une nouvelle augmentation de la dette publique.

(15) La position budgétaire s'est nettement détériorée par rapport au contexte dans lequel le Conseil avait émis sa recommandation précédente, en raison de perspectives économiques plus défavorables que prévu et d'une diminution de l'importance des recettes fiscales dans la composition de la croissance. De plus, la contraction significative de l'économie a une incidence très négative sur l'emploi et sur l'évolution du chômage. Cela nuit à la fois aux recettes et aux dépenses, avec une diminution des cotisations sociales et une augmentation des transferts sociaux. Compte tenu de tous ces facteurs, et étant donné la nette détérioration des perspectives budgétaires depuis la première recommandation adoptée par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, il serait approprié de prévoir une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif.

(16) L'octroi d'une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif implique la réalisation d'objectifs intermédiaires en matière de déficit nominal, soit 6,3 % du PIB en 2012, 4,5 % en 2013 et 2,8 % en 2014. Sur la base de la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, l'amélioration sous‑jacente nécessaire du solde budgétaire structurel résultant de ces objectifs serait de 2,7 % du PIB en 2012, 2,5 % en 2013 et 1,9 % en 2014. Compte tenu des derniers résultats budgétaires disponibles pour les premiers mois de 2012, des mesures supplémentaires seront nécessaires pour atteindre l'objectif de déficit en 2012. La situation devra être suivie de près et une nouvelle action de correction devrait être engagée rapidement si de nouveaux dérapages devaient se produire.

(17) Compte tenu des très fortes pressions exercées par le marché sur la dette souveraine espagnole, il convient de renforcer la crédibilité de l'effort d'assainissement en adoptant le plan budgétaire pluriannuel annoncé pour 2013-2014 avant la fin du mois de juillet 2012. Cela impliquerait de préciser davantage toutes les mesures structurelles nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires en 2013 et 2014, et d'accélérer la réduction du déficit si les conditions économiques ou budgétaires s'avèrent plus favorables que prévu. L'importance d'entreprendre une action en temps utile afin d'éviter de nouveaux dérapages justifie le délai plus court de trois mois établi pour engager une action suivie d'effets.

(18) Le 10 juillet, le Conseil a adressé des recommandations spécifiques à l'Espagne, dont la première reposait notamment sur l'évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité de l'Espagne pour 2012-15. Cette recommandation préconise le respect rigoureux de la loi sur la stabilité budgétaire et l'adoption de mesures budgétaires strictes au niveau régional. Cela atténuerait les risques de dérapage au niveau régional. Compte tenu de la décentralisation des finances publiques espagnoles, un cadre budgétaire et institutionnel solide est essentiel. Ce cadre pourrait également être renforcé par la mise en place d'une institution budgétaire indépendante chargée de surveiller la politique budgétaire et de fournir des analyses et des conseils dans ce domaine. Le respect des règles budgétaires par les gouvernements régionaux (dont les résultats récents en la matière étaient médiocres), une plus grande sensibilité des recettes à l'égard de l'ajustement structurel en cours, l'incertitude quant à l'incidence budgétaire de l'amnistie fiscale et d'éventuelles nouvelles opérations de sauvetage financier font peser des risques sur la stratégie budgétaire.

(19) Parallèlement aux examens réguliers du programme de recapitalisation financière de l'Espagne, évoqué dans la déclaration du 29 juin 2012 du sommet de la zone euro, une évaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ses engagements dans le cadre de la procédure de déficit excessif sera réalisée tous les trois mois.

(20) L'Espagne remplit les conditions pour un allongement du délai imparti pour la correction du déficit public excessif conformément à l'article 3, paragraphe 5 du règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) Les autorités espagnoles devraient mettre fin au déficit excessif actuel en 2014 au plus tard.

(2) Les autorités espagnoles sont appelées à assurer une amélioration du solde structurel de 2,7 % du PIB en 2012, 2,5 % en 2013 et 1,9 % en 2014, afin de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 au plus tard, sur la base de la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission. Les objectifs concernant le déficit nominal devraient être de 6,3 % du PIB en 2012, 4,5 % en 2013 et 2,8 % en 2014.

(3) Les autorités espagnoles devraient mettre en œuvre les mesures adoptées dans le budget 2012 et dans les plans de rééquilibrage des régions autonomes et adopter le plan budgétaire pluriannuel annoncé pour 2013-2014 avant la fin du mois de juillet 2012, y compris une stratégie budgétaire à moyen terme qui précise les mesures structurelles nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard; compte tenu des résultats budgétaires récents concernant les premiers mois de 2012, adopter sans tarder des mesures supplémentaires en 2012 pour assurer le respect des plans budgétaires en 2012; se préparer à adopter des mesures supplémentaires si les risques qui pèsent sur les plans budgétaires se concrétisent; et accélérer la réduction du déficit en 2013 et 2014 si les conditions économiques ou budgétaires s'avéraient meilleures que prévu.

(4) Le Conseil fixe un délai de 3 mois pour que le gouvernement espagnol engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

Outre le rapport prévu dans la recommandation (4) et parallèlement au programme de recapitalisation financière évoqué dans la déclaration du sommet de la zone euro du 29 juin 2012, les autorités espagnoles sont invitées à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations tous les trois mois, ainsi que dans un chapitre distinct des programmes de stabilité élaborés jusqu'en 2015.

De plus, les autorités espagnoles sont appelées à appliquer rigoureusement les nouvelles dispositions de la loi sur la stabilité budgétaire en ce qui concerne la transparence et le contrôle de l'exécution budgétaire. Conformément aux recommandations adressées au pays dans le cadre du semestre européen, le Conseil invite également l'Espagne à mettre en place une institution budgétaire indépendante qui sera chargée de surveiller la politique budgétaire et de fournir des analyses et des conseils à ce sujet, à mettre rigoureusement en œuvre le cadre budgétaire à moyen terme et à suivre de près le respect des objectifs budgétaires tout au long de l'année pour tous les niveaux de l'administration. Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président