1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne en 2007 afin de remédier aux lacunes au niveau des réformes de la justice et de la lutte contre la corruption. Depuis, les rapports établis au titre de ce mécanisme cherchent, au moyen de recommandations spécifiques, à orienter les efforts déployés par les autorités roumaines et dessinent la carte des progrès effectués par la Roumanie. Alors que le MCV en est à sa dixième année d'existence, la Commission fait le bilan, au moyen d'un aperçu des résultats obtenus, des défis encore à relever ainsi que des étapes restant à franchir aux fins de la concrétisation des objectifs du mécanisme.

Ainsi que le Conseil l'a précisé à plusieurs reprises, le MCV cessera de s'appliquer lorsque les quatre critères de référence applicables à la Roumanie auront été remplis de manière satisfaisante. Définis au moment de l'adhésion, les critères de référence couvrent des questions qui touchent au fonctionnement même des États membres l'indépendance et l'efficacité du système judiciaire, l'intégrité et la lutte contre la corruption. Pour remplir ces critères, il est nécessaire de prendre des mesures à la fois législatives et institutionnelles. Par ailleurs, de telles mesures ne peuvent être pleinement appréciées qu'en examinant si l'effet qu'elles sont censées produire est ressenti dans la pratique, et si elles peuvent être considérées comme ancrées dans le cadre juridique et institutionnel de la Roumanie, d'une part, et comme irréversibles, d'autre part, ce qui permet de garantir aux citoyens que les décisions et pratiques en Roumanie respectent pleinement l'état de droit et jette les bases de la confiance mutuelle requise pour la mise en œuvre effective du droit de l'Union.

La réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption ont constitué des sujets fondamentaux pour la société roumaine au cours de ces dix dernières années. Le MCV joue un rôle majeur en Roumanie en tant que moteur de réformes et outil de suivi des progrès réalisés. Les conclusions de la Commission et la méthodologie sous-tendant le MCV ont constamment recueilli l’adhésion du Conseil et ont bénéficié de la coopération et des contributions de nombreux États membres. La coopération a également été renforcée au moyen d'un soutien ciblé en faveur de la Roumanie au titre des fonds de l'UE.

En plus de suivre les progrès réalisés au cours de ces dix dernières années, les rapports MCV ont, depuis 2014, pu montrer clairement comment la constance des progrès jette les bases d'une pérennisation des résultats. Les mesures législatives et institutionnelles prises portent leurs fruits au niveau des résultats, grâce à l'engagement dont font preuve de nombreux juges et procureurs, au travail réalisé par les ministres de la justice aux fins de la mise en œuvre et à la coopération fructueuse entre les autorités roumaines et la Commission. L'implication étroite de la société civile joue également un rôle majeur pour ce qui est d'encourager les réformes du système judiciaire et la prise de mesures concrètes pour s'attaquer à la corruption à tous les niveaux. Parallèlement, les rapports MCV ont continué de relever qu'il restait des domaines dans lesquels des réformes supplémentaires s'avéraient difficiles à mener et faisaient parfois l'objet de résistances. Les problèmes sous-jacents tels que la remise en cause de l'indépendance de la justice et de l'autorité des décisions de justice et, parfois, des tentatives visant précisément à inverser le cours des réformes, ont inévitablement ralenti le rythme de la progression sur la voie des objectifs du MCV.

Le présent rapport revient sur les évolutions en Roumanie depuis 2007. À l'instar des années précédentes, il est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités roumaines, ainsi que des contributions de la société civile et d'autres parties prenantes, notamment d'autres États membres.

À cet égard, il est important de délimiter clairement la portée du MCV. Les décisions instituant le MCV définissent les paramètres de la portée du mécanisme en ce qui concerne la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption. Les actions entreprises au titre de ces paramètres détermineront à partir de quand les critères de référence sont satisfaits. Toutefois, le rythme et la profondeur des réformes ont inévitablement été subordonnés à l'environnement sociétal, juridique et politique roumain dans lequel les problématiques spécifiques couvertes par le mécanisme peuvent progresser. Par exemple, les efforts fournis ces dernières années en Roumanie pour renforcer les capacités administratives du pays sont toujours en cours, ce qui a des conséquences sur le processus de réforme. La pratique législative permet d'introduire soudainement des modifications via le Parlement, court-circuitant ainsi la réglementation visant à mieux légiférer et la consultation et rendant plus difficile la démonstration de la pérennité du cadre juridique dans des domaines tels que la corruption. L'adhésion aux principes de coopération loyale entre les institutions et au principe du respect de l'indépendance du système judiciaire doit encore être renforcée, des attaques étant proférées par médias interposés contre les juges et procureurs et les mécanismes de recours nécessitant des améliorations. Bien que ces questions ne relèvent pas du champ d'application du MCV, elles influent directement sur la capacité de mener à bien les réformes et, en particulier, compliquent la tâche de la Roumanie quand il s'agit de démontrer que les réformes s'enracinent de manière permanente.

Un domaine dont la situation au sens large a évolué de manière positive est celui de la transparence. Dans de nombreux domaines traités par le MCV, une tendance manifeste s'est dessinée - en particulier au cours de l'année dernière - en faveur d'informations de meilleure qualité au sujet du système judiciaire et de la corruption, ainsi qu'en faveur d'une plus grande ouverture pour rendre ces informations accessibles. La prise de mesures supplémentaires dans cette direction par toute une série d'institutions roumaines permettrait de bétonner un changement dans les pratiques, ce qui contribuerait à démontrer les progrès réalisés. Pour ce qui est des travaux au titre du MCV, le présent rapport formule donc plusieurs recommandations afin de renforcer l'obligation de rendre compte et la transparence, ce qui, à court terme, aiderait la Commission à tirer ses conclusions finales et, une fois que le MCV touchera à sa fin, contribuerait également à la la viabilité des réformes ainsi étayée par l'obligation de rendre compte.

Enfin, il convient également de souligner que la nature distincte de la portée du MCV est également défavorable à l'établissement de liens avec d'autres domaines d'action. Aussi la Commission ne considère-t-elle pas qu'il est approprié de lier le mécanisme à des décisions prises dans d'autres domaines, tels que l'éligibilité aux Fonds structurels et d'investissement européens ou l'accès à l'espace Schengen.

Le présent rapport s'inscrit dans une perspective à plus long terme pour recenser les grandes étapes qu’il reste à franchir aux fins de la réalisation des objectifs du MCV. La dynamique créée à ce jour permet de mettre l'accent sur les grandes mesures devant encore être prises. Lorsque les mesures exposées dans le cadre des critères de référence dans le présent rapport auront été prises, le critère de référence concerné sera considéré comme provisoirement rempli. Une fois que tous les critères de référence seront considérés comme remplis, le mécanisme cessera de s'appliquer. Les recommandations formulées peuvent dès lors être jugées suffisantes pour parvenir à cet objectif, sauf si de nouveaux éléments devaient clairement constituer un retour en arrière. La Commission estime que cela devrait également permettre une accélération du processus de la part des autorités roumaines et de l’UE dans son ensemble. Au niveau des critères de référence pour lesquels il est considéré que des avancées notables ont été réalisées, la Commission est d'avis qu'une mise en œuvre bien définie et le maintien tant du rythme que du cap constant des réformes permettraient de clore rapidement lesdits critères de référence. Pour les autres, cela risque d'être plus compliqué. La Commission a donc l'intention d'avancer le prochain rapport à la fin 2017, et est disposée à fournir une aide supplémentaire pour contribuer au renforcement de l’irréversibilité des progrès et, partant, à la clôture du mécanisme.

2. ÉVALUATION DES PROGRÈS AU REGARD DE LA SATISFACTION DES CRITÈRES DE RÉFÉRENCE DEPUIS LE LANCEMENT DU MCV

En plus d'examiner les progrès réalisés au niveau des recommandations formulées dans le rapport MCV de 2016, la présente section contient une évaluation globale de dix ans de réforme. Les nouveaux développements et les résultats les plus pertinents sont exposés en détail dans le rapport technique qui accompagne le présent document. Bien que les critères de référence soient indépendants, il existe également d'importantes interconnexions qui influent sur leur satisfaction. Aux fins de l'évaluation des progrès, il a fallu examiner les conditions structurelles (telles que les lois, les institutions et les ressources), les résultats et le bilan des résultats, ainsi que le caractère irréversible, ou non, des progrès. Il convient de noter que depuis l'adoption des critères de référence du MCV, la jurisprudence de la CEDH, les normes internationales et les bonnes pratiques ont connu des évolutions importantes, au même titre que les informations comparatives au sujet des systèmes judiciaires nationaux au sein de l'UE, qui ont guidé les autorités roumaines dans leurs réformes et contribuent aussi à évaluer de manière objective et comparable l'évolution du système judiciaire du pays et la lutte qu'il mène contre la corruption au regard des quatre critères de référence.

2.1 Le processus judiciaire

Le premier critère de référence portait sur le système judiciaire, mettant l'accent sur la mise en place d'un système indépendant, impartial et efficace, renforçant la cohérence du processus judiciaire et améliorant la transparence et la responsabilité. Ce domaine a enregistré des avancées institutionnelles et législatives substantielles. Depuis 2012, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) lui-même gère le système judiciaire et se montre de plus en plus disposé à assurer son rôle constitutionnel, notamment pour ce qui est de défendre l'indépendance du système judiciaire, un rôle majeur qui sera désormais dévolu au nouveau Conseil supérieur, récemment élu. En 2016, d'après les sondages, la perception, par le public, de l'indépendance de la justice et sa confiance dans le pouvoir judiciaire restent fortes. Toutefois, ainsi qu'il est ressorti de rapports MCV précédents, cette tendance a également suscité une réaction: les magistrats et les institutions judiciaires ont subi des attaques politiques et médiatiques. Les attaques contre la Direction nationale anticorruption ont été particulièrement virulentes en 2016.

Les progrès des réformes structurelles dans certains domaines liés à l'efficacité, aux ressources et à la charge de travail ont été plus lents à afficher des changements significatifs - bien que la qualité des informations que le ministère de la justice a été en mesure de communiquer à la Commission ces dernières années ait montré l'évolution des informations relatives au fonctionnement du système judiciaire désormais à la disposition du ministère et du CSM. Au cours de ces trois dernières années, le ministère de la justice, le CSM et l'appareil judiciaire ont fait preuve de leur volonté et de leur capacité à travailler ensemble et à trouver des solutions pour faire avancer les réformes. Ce faisant, ils ont pu bénéficier de l'augmentation des ressources allouées au système judiciaire, notamment par les deux derniers gouvernements. Cependant, les progrès affichent une certaine lenteur dans des domaines tels que l'équilibre de la charge de travail entre et à l'intérieur des juridictions, par exemple sur la manière de s'attaquer aux différences au niveau de la charge de travail entre grandes et petites juridictions et la répartition des tâches entre juges et greffiers. Les actes législatifs visant à remédier à ces problèmes n'ont pas progressé en 2016, et la direction n'a pas pu, à elle seule, apporter de solution. L'avancée majeure réside dans le fait que, désormais, tous les outils sont en place pour superviser le fonctionnement des juridictions et la situation sur le plan des ressources humaines, et qu'il existe une stratégie de développement du système judiciaire pour les années 2015-2020.

Il a également été constaté que la rigueur des procédures d'entrée dans la magistrature, renforcée par la formation obligatoire dispensée par l'Institut national de la magistrature, a joué un rôle important dans la consolidation du professionnalisme, ainsi que de l'indépendance, de la magistrature. Quant à la nomination de juges et procureurs de haut rang, le dernier rapport MCV a qualifié 2016 d'année test pour les nominations, ce qui fut d'ailleurs le cas pour la nomination des procureurs en chef et de leurs adjoints. Sur le plan des résultats, aucun des candidats désignés n'a posé de problèmes d'intégrité et de professionnalisme, ni n'a suscité de controverses au sein de la magistrature ou de la société civile, et certains d'entre eux pouvaient déjà se prévaloir d'un bilan très solide. Toutefois, la méthode utilisée n'a pas permis de mettre en place une procédure claire, ouverte et transparente pour la sélection de tous les candidats, qui aurait été bien ancrée dans un système stable et permanent.

Le CSM est également chargé de sanctionner les fautes professionnelles et disciplinaires des magistrats. Les enquêtes pour ce genre d'affaires sont confiées à l'inspection judiciaire. En 2012, une réforme majeure a été menée pour renforcer l'inspection judiciaire et en faire une institution indépendante et professionnelle. L'inspection est ainsi devenue une institution plus efficace, faisant davantage autorité, comme l'a confirmé une fois de plus son bilan 2016. Les décisions disciplinaires rendues par le CSM peuvent être contestées devant la Haute Cour de cassation et de justice, et il a été observé dans le rapport MCV 2016 que la chaîne de décision semblait avoir gagné en prévisibilité et cohérence.

La Roumanie a adopté et mis en œuvre de nouveaux codes civils et pénaux dans le but de moderniser le droit matériel et d'améliorer l'efficacité et la cohérence du processus judiciaire. Le nouveau code civil est entré en vigueur en 2011, le code de procédure civile en 2013 et les nouveaux codes pénaux en 2014. La transition vers les nouveaux codes civils s'est déroulée de manière progressive, et presque toutes les affaires y sont désormais soumises. Pour ce qui est des codes pénaux, toutes les dispositions étaient applicables dès le premier jour, de sorte que les années 2014, 2015 et 2016 ont été consacrées à faire en sorte qu'ils soient mises en œuvre de manière cohérente au niveau de l'ensemble des juridictions et parquets, ainsi qu'à stabiliser leurs dispositions juridiques. En s'adaptant à cette profonde réforme, le système judiciaire dans son ensemble a fait montre de professionnalisme. Plusieurs éléments indiquent qu'il en a résulté une accélération des procédures judiciaires, un renforcement du respect du droit à un procès équitable et une plus grande cohérence dans les décisions de justice. Ces réformes clés touchent à leur fin. Malgré tout, il s'est avéré difficile de faire aboutir ces réformes importantes des codes réformes préconisées dans le rapport MCV 2016 et des lacunes persistantes demeurent observables. Dans le cas du code civil, les dispositions exigeant de nouvelles infrastructures ont dû être reportées à plusieurs reprises, ce qui sous-entend des défaillances dans la planification. En ce qui concerne les codes pénaux, le processus inévitable d'affinage sur la base d'arrêts de la Cour constitutionnelle a été rendu encore plus compliqué par une action législative imprévisible au Parlement. D'importants amendements aux codes pénaux déposées par le gouvernement afin d'aligner les dispositions sur les arrêts de la Cour constitutionnelle étaient toujours pendants à la fin de la législature en décembre 2016; alors que tous les regards étaient tournés vers des amendements débattus au Parlement, qui suscitaient la controverse de par le risque qu'ils comportaient d'affaiblir le système juridique relatif à la corruption, même s'ils n'ont pas été adoptés. Le 18 janvier 2017, le gouvernement a soumis à la consultation deux projets d'ordonnances d'urgence, l'une sur la grâce, l'autre sur la modification du code pénal et du code de procédure pénale.