1. Contexte

L’union douanière est l’un des fondements de l’Union européenne et un élément essentiel du fonctionnement du marché unique. Le territoire de l’union douanière de l’UE est régi par des procédures et des règles communes établies dans le code des douanes de l’Union (CDU) . Elles requièrent une mise en œuvre et une application correctes et uniformes dans tous les États membres. En outre, la politique et les administrations douanières doivent constamment s’adapter aux réalités commerciales modernes, aux responsabilités croissantes et aux récents outils de communication. Le CDU constitue une étape importante pour la modernisation des douanes de l’UE, visant à parvenir à une union douanière sans support papier et entièrement automatisée. Le programme Douane 2020 de l’UE, qui constitue le programme d’action pluriannuel pour les douanes dans l’UE et a été établi par le règlement (UE) nº 1294/2013 , est indispensable pour soutenir sa mise en œuvre. Il fournit les ressources nécessaires au fonctionnement des systèmes d’information européens (SIE) existants dans le domaine des douanes (et au développement de nouveaux systèmes nécessaires pour la mise en œuvre du CDU), ainsi que pour faciliter et pour renforcer la coopération entre les administrations douanières nationales.

Conformément à l’article 18, paragraphes 1 et 3, du règlement (UE) nº 1294/2013, qui prévoit, d’une part, que la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil une évaluation à mi-parcours et une évaluation finale du programme Douane et, d’autre part, que ces évaluations sont réalisées par un évaluateur externe indépendant, une étude externe a été commandée à l’appui de l’évaluation finale du programme. Les résultats de cette étude sont présentés dans le document de travail des services de la Commission joint et constituent la base du présent rapport.

La présente évaluation finale s’appuie sur l’évaluation à mi-parcours du programme Douane, publiée en 2019. Elle a pour objectif d’évaluer le programme Douane 2020 depuis son lancement, le 1er janvier 2014, jusqu’à sa fin, le 31 décembre 2020. L’évaluation tient compte de l’ensemble des activités financées et des parties prenantes du programme.

Conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 1294/2013, le présent rapport présente les résultats de l’évaluation finale en ce qui concerne: i) les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs du programme; ii) le rapport coût-efficacité des différentes activités financées; iii) la cohérence du programme avec les politiques et priorités plus larges de l’UE, ainsi que sa contribution à celles-ci; iv) la pertinence inchangée du programme; et v) la valeur ajoutée d’une action au niveau de l’UE. Les incidences à long terme et la durabilité des effets du programme ont été prises en considération tout au long de l’analyse.

2. Efficacité

L’objectif général du programme est de soutenir le fonctionnement et la modernisation de l’union douanière grâce à une coopération entre les pays participants, leurs autorités douanières et leurs fonctionnaires.

L’évaluation a confirmé que le programme Douane 2020 était un instrument essentiel pour soutenir la mise en œuvre et l’application cohérente du nouveau cadre législatif douanier (CDU). Le programme a joué un rôle particulièrement important dans le développement progressif et dans le fonctionnement des systèmes d’information européens dans le domaine des douanes, en ce qu’il a permis de créer un environnement informatique collaboratif, au sein duquel les autorités douanières collaborent et partagent des données de la chaîne d’approvisionnement ainsi que des informations relatives aux risques.

Les actions conjointes dans le cadre du programme Douane 2020 ont constitué un outil d’échange de connaissances et de bonnes pratiques entre les autorités douanières et avec d’autres autorités gouvernementales des pays participants. Dans tous les types d’actions conjointes, notamment les équipes d’experts (un nouvel outil qui favorise une coopération opérationnelle renforcée sur une base régionale ou thématique), le programme a aidé à élaborer des lignes directrices et à recenser, à diffuser et à adopter les meilleures pratiques, ce qui a permis d’améliorer les méthodes de travail et d’assurer une application plus cohérente et harmonisée du droit de l’Union en matière de douane et dans des domaines connexes. Les actions conjointes ont également joué un rôle dans la préparation de nouvelles initiatives législatives, telles que la proposition de règlement relatif au guichet unique de l’UE pour les douanes, contribuant ainsi à la modernisation de l’union douanière et à un meilleur fonctionnement du marché unique.

Les activités de formation relevant du programme Douane 2020 ont beaucoup contribué à une application plus cohérente du nouveau cadre législatif douanier (CDU), entré en vigueur au cours de la période de financement. Elles ont facilité une compréhension dudit cadre législatif tant par les autorités douanières que par les opérateurs économiques, contribuant ainsi à une mise en œuvre plus harmonieuse. Parallèlement à plusieurs actions conjointes, des activités de formation ont également permis de fournir des orientations dans le cadre de la préparation du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Le programme Douane 2020 a permis d’instaurer un climat de confiance entre les administrations douanières et leurs fonctionnaires et a renforcé les relations de travail et les échanges, qui se sont poursuivis au-delà des activités spécifiques du programme. Toutefois, avec la pandémie de COVID-19, ces possibilités de mise en réseau, qui ont toujours été considérées comme un élément clé du programme, se sont faites plus rares. Il est dès lors d’autant plus nécessaire de réévaluer la manière d’optimiser l’organisation de réunions en présentiel et en ligne, ainsi que de réfléchir à la possibilité de recourir à des plateformes et/ou à des canaux plus appropriés qui pourraient permettre de poursuivre le tissage de relations par des moyens virtuels, afin de remplacer ou de compléter les moyens habituels de mise en réseau.

Sur la base de ce qui précède, l’évaluation a montré que le programme Douane 2020 avait eu une incidence positive sur le fonctionnement et sur la modernisation de l’union douanière et du marché intérieur et avait, par voie de conséquence, permis de faciliter le commerce légitime et de prévenir les activités illégales. Le programme a soutenu des activités économiques légitimes de différentes manières. Premièrement, la numérisation des procédures douanières, financée au titre du programme, a permis de simplifier et d’harmoniser certaines de ces procédures (cette tendance devrait en principe se poursuivre à mesure que davantage de systèmes deviennent opérationnels). Ainsi, les coûts de mise en conformité ont été réduits et la sécurité juridique pour les opérateurs économiques a été améliorée, ce qui, en fin de compte, a renforcé la compétitivité des entreprises européennes. Deuxièmement, les supports de formation mis à la disposition des autorités douanières et des opérateurs économiques ont également contribué à cet objectif. En outre, les meilleures pratiques établies à la suite d’actions conjointes ont joué un rôle dans l’amélioration des conditions d’exercice d’activités commerciales ainsi que des procédures connexes.

Toutefois, comme indiqué précédemment, le processus de numérisation est toujours en cours et certains des systèmes informatiques prévus dans le CDU n’ont pas encore été développés ou mis à jour, ce qui retarde la concrétisation des avantages escomptés. D’une manière générale, les opérateurs économiques consultés estiment qu’il est possible de fluidifier davantage les échanges et ont évoqué les difficultés liées à la complexité de l’environnement informatique, à l’élaboration progressive des composants nationaux par les États membres et à l’insuffisance de la communication à ce sujet. S’il est vrai que ces questions sont avant tout d’ordre politique et relèvent principalement de la responsabilité des États membres de l’UE, elles mettent toutefois en évidence la possibilité de mieux impliquer les opérateurs économiques dans le cadre de la prochaine mouture du programme.

Selon l’évaluation, le programme a aidé les autorités douanières à prévenir les activités illégales et, partant, à protéger les intérêts financiers et économiques de l’Union et des États membres. Le processus de numérisation, soutenu par Douane 2020, rend possible la réalisation de contrôles automatisés, de vérifications croisées et de validations de données, ce qui pourrait contribuer à réduire les cas de fraude et les erreurs. En outre, les activités de renforcement des capacités informatiques et les actions conjointes (en particulier les nouvelles équipes d’experts) ont permis d’accroître la coordination entre les autorités douanières et la Commission pour ce qui est de la prévention de la fraude. Les activités visant à renforcer les compétences humaines ont permis d’enrichir la palette de compétences des fonctionnaires des administrations douanières en ce qui concerne les contrôles effectués sur le territoire douanier de l’Union.

Malgré ces constatations positives, certains éléments dénotent une application incohérente des contrôles douaniers, ce qui fait ressortir la nécessité d’adapter le cadre de gestion des risques que la Commission a mis en place avec le soutien du programme pour prévenir les activités illégales. En outre, plusieurs parties prenantes consultées ont évoqué la fraude dans le commerce électronique comme étant une autre question en suspens.

3. Efficience

Le programme Douane 2020 a engagé un budget de 531,7 millions d’euros pour la période 2014-2020. Ce budget est nettement supérieur aux 272 millions d’euros engagés pour la période de programmation précédente (2007-2013), principalement en raison de l’importance accrue accordée au développement des systèmes d’information européens dans le cadre de la mise en œuvre du CDU. De fait, 87 % du budget a été alloué au développement, à la maintenance et à l’exploitation des systèmes d’information européens dans le domaine des douanes. Ces systèmes informatiques communs nécessitent manifestement beaucoup de ressources. Toutefois, ils sont indispensables au fonctionnement quotidien des administrations douanières et confèrent toute une série d’avantages dans tous les domaines des activités douanières. Il n’a pas été possible de quantifier ces avantages, mais ils ont principalement trait à la simplification et à la normalisation des procédures douanières fondée sur l’automatisation, à une mise en œuvre plus efficace et à une application cohérente de la législation douanière, ainsi qu’au renforcement de l’interopérabilité et du partage d’informations entre les autorités douanières. Grâce au développement et à l’exploitation des composants communs pour les systèmes d’information européens, le programme a permis de réaliser d’importantes économies d’échelle, en évitant les doubles emplois pour les États membres, tout en réduisant les coûts de mise en conformité et les charges administratives pour les opérateurs économiques. Bien que l’évaluation n’ait pas pu confirmer le rapport coût-efficacité des activités de renforcement des capacités informatiques (principalement en raison des difficultés rencontrées pour quantifier leurs avantages), elle a donné une image globalement positive de leur efficience.

Les actions conjointes représentaient 11 % du budget engagé et ont grandement contribué à la réalisation des objectifs du programme. Le coût moyen par participant par action et pour tous les types d’actions conjointes (à l’exception des équipes d’experts) s’élevait à environ 742 euros. Les groupes de projet représentaient près de la moitié des dépenses consacrées aux actions conjointes. Cependant, ils constituent probablement le type d’actions conjointes le plus rentable en raison de leur portée (plus de 33 000 participants) et de leur coût relativement faible (676 euros en moyenne par participant). Ils ont renforcé la coopération et les relations de travail entre les participants et ont concouru à l’élaboration d’une nouvelle législation douanière et à la mise en œuvre effective de la législation en vigueur, grâce au recensement des meilleures pratiques de travail en ce qui concerne les procédures administratives. L’évaluation a mis en évidence la nécessité d’améliorer la rapidité d’envoi des invitations aux réunions afin de garantir la participation des meilleurs experts possibles à un moindre coût. En raison de la nature différente des équipes d’experts nouvellement mises en place (et donc des différences entre les données de suivi), il est difficile de comparer le rapport coût-efficacité des équipes d’experts avec les autres actions conjointes. Toutefois, leur potentiel de réduction des coûts a été mis en évidence au cours de l’évaluation, car elles offrent aux États membres la possibilité de mettre en commun leurs ressources et leur expertise plutôt que d’agir séparément.