EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

Justification et objectifs de la proposition

Il y a dix ans, une crise économique et financière sans précédent a frappé les économies de l’Union européenne (UE). Si cette crise n’a pas démarré au sein de la zone euro, elle a mis en évidence certaines des faiblesses institutionnelles de celle-ci. L’UE a réagi en s’efforçant de renforcer les modalités de la gouvernance économique pour l’Union et la zone euro, au moyen, en particulier, des trains de mesures législatives dénommés «six-pack» (composé de cinq règlements et d’une directive adoptés en 2011) et «two-pack» (composé de deux règlements adoptés en 2013). Ces paquets ont permis d’assurer une surveillance plus étroite des budgets nationaux, de mettre en place des cadres budgétaires plus solides et de prêter davantage attention aux niveaux d’endettement.

Toutefois, alors que le moyen de remédier aux causes profondes de la crise était recherché, il est apparu que le cadre budgétaire fondé sur les règles de l’UE devait être complété par des dispositions contraignantes au niveau national afin d’encourager des politiques budgétaires saines dans tous les États membres et que ce cadre devait agir comme un mécanisme durable contre l’apparition des déficits excessifs.

Dans ce contexte, il a été envisagé d'utiliser le droit de l’Union pour soutenir de telles règles nationales.

À l’époque, la Commission plaidait résolument en faveur de la poursuite des réformes en matière de gouvernance économique en recourant à la méthode communautaire. Toutefois, lorsqu’ils se sont réunis en décembre 2011, les membres du Conseil européen n’ont pas réussi à s’entendre sur la mise en place des mesures envisagées. Les États membres qui souhaitaient s’engager conjointement à adopter ces règles nationales ont réagi en décidant d’avancer sur une base intergouvernementale, ce qui a conduit à la conclusion du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), première étape vers une intégration aussi rapide que possible de ses dispositions dans les traités.

Le TSCG a été signé le 2 mars 2012 par 25 parties contractantes (soit tous les États membres à l'exception de la République tchèque et du Royaume-Uni) et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. La pierre angulaire du TSCG est constituée par le titre IIII, qui porte sur le «pacte budgétaire». Sa principale disposition a trait à l’obligation, pour les parties contractantes, d’intégrer dans des dispositions nationales contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, une règle d’équilibre budgétaire corrigé des variations conjoncturelles. Cette règle reflète l’exigence qui se trouve au centre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, à savoir l’objectif budgétaire à moyen terme. Vingt-deux parties contractantes (soit l’ensemble des pays de la zone euro ainsi que, sur une base volontaire, la Bulgarie, le Danemark et la Roumanie) sont liées par le pacte budgétaire. Les autres volets du TSCG visent à renforcer la coordination des politiques économiques et à améliorer la gouvernance de la zone euro.

La méthode intergouvernementale utilisée aux fins de l’adoption du TSCG a toujours été considérée par l’ensemble des parties prenantes comme un moyen de prendre les mesures nécessaires de façon immédiate lorsque, au plus fort de la crise économique et financière, des blocages étaient constatés au sein du Conseil européen. Les parties contractantes ont donc convenu de s’efforcer d’intégrer les dispositions fondamentales du TSCG dans le cadre juridique de l’Union dans les cinq ans au plus tard après son entrée en vigueur (soit pour le 1er janvier 2018).

Cet accord politique est consacré à l’article 16 du TSCG, qui dispose ce qui suit: «Dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date d'entrée en vigueur du présent traité, sur la base d'une évaluation de l'expérience acquise lors de sa mise en œuvre, les mesures nécessaires sont prises conformément au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, afin d'intégrer le contenu du présent traité dans le cadre juridique de l'Union européenne.»

Le document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire présenté par la Commission en mai 2017 rappelle cet accord et fait référence à la possible intégration du pacte budgétaire dans le cadre juridique de l’UE au cours de la période 2017-2019. En outre, dans son discours sur l’état de l’Union 2017, ainsi que dans la lettre d’intention accompagnant celui-ci, le président Jean-Claude Juncker a proposé, notamment, d’intégrer le contenu du TSCG dans le droit de l'UE, compte tenu de la flexibilité appropriée offerte par le pacte de stabilité et de croissance et constatée par la Commission depuis janvier 2015.

Le Parlement européen a également demandé à plusieurs reprises que le contenu du TSCG soit intégré dans les traités, faisant valoir que, pour être effectivement légitime et démocratique,

la gouvernance d'une véritable Union économique et monétaire (UEM) doit s'inscrire dans le cadre institutionnel de l'Union.

Le pacte budgétaire a été adopté pour parer au plus pressé au cours d’une période de crise profonde, mais son principe fondamental, à savoir qu’il est dans l’intérêt de l’UE et de la zone euro d’encourager des politiques responsables permettant d’éviter des déficits excessifs, demeure entièrement valable. La présente proposition fait partie d’une série d’initiatives plus générales et ambitieuses visant à réformer l’UEM, présentées par la Commission le 6 décembre 2017. Reconnaissant l’importance particulière que revêt l’achèvement de l’UEM, la proposition répond à la volonté exprimée par les parties contractantes au TSCG, aux appels du Parlement européen en faveur de l’intégration dans le cadre juridique de l’Union, ainsi qu'à l’appel à l’unité, à l’efficacité et à la responsabilité démocratique lancé par le président Juncker dans son discours sur l’état de l’Union en septembre 2017.

La proposition de directive renforce la responsabilité budgétaire et l’orientation budgétaire à moyen terme au sein des États membres et vise de la sorte à réaliser, conjointement avec les dispositions existantes du pacte de stabilité et de croissance, l’objectif sous-jacent du pacte budgétaire, à savoir la convergence de l’endettement public vers des niveaux prudents. En effet, il faudra du temps pour résorber les niveaux d’endettement public élevés que l’on observe toujours actuellement. De nouvelles avancées restent donc indispensables, tant à court terme qu’à long terme.

La convergence vers des niveaux d’endettement prudents requiert des décisions budgétaires annuelles permettant de tendre en permanence vers la réalisation et la tenue de l’objectif à moyen terme. La trajectoire budgétaire doit être énoncée en termes de politiques contrôlées par les gouvernements tenant compte de la situation économique. Toutefois, des réajustements fréquents de cette trajectoire compromettent la crédibilité et l’efficacité d’une stratégie de réduction de la dette quelle qu’elle soit. En raison, notamment, des circonstances économiques exceptionnelles qui existaient lors de l’entrée en vigueur du pacte budgétaire, une telle orientation à moyen terme constante des politiques budgétaires ne s'est pas encore totalement matérialisée. La situation économique se normalisant, le moment est venu de mettre en œuvre et de renforcer cette orientation afin que tous les États membres convergent effectivement vers les objectifs convenus.

Ainsi que cela est également préconisé dans le document de réflexion sur l’UEM, l’Union économique et monétaire et son achèvement doivent rester ouverts à l’ensemble des États membres. Ce qui est conçu pour la zone euro devrait l’être également pour – et avec – les États membres qui doivent adopter l’euro dans un avenir proche. Il en va du bon fonctionnement de la monnaie unique. En conséquence, la proposition de directive devrait s’appliquer à la fois aux États membres dont la monnaie est l’euro et aux autres États membres qui souhaitent y prendre part.

L’article 3 (qui fait partie du pacte budgétaire) est de loin la disposition la plus importante du TSCG pour ce qui est de l’UEM, car elle vise à répondre à la nécessité de maintenir des finances publiques saines et viables et d'empêcher que les déficits et les dettes publics ne deviennent excessifs. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, les parties contractantes s’engagent à avoir une situation budgétaire en équilibre ou en excédent, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du PIB pouvant être relevée à 1,0 % du PIB pour les États membres dont le niveau d’endettement est sensiblement inférieur à 60 % du PIB lorsque les risques pour la viabilité à long terme des finances publiques sont faibles. Cette règle d’équilibre budgétaire doit s’accompagner d’un mécanisme de correction qui est déclenché automatiquement en cas d’écart important. En vertu de l’article 3, paragraphe 2, les parties contractantes doivent transposer ces règles dans leur ordre juridique interne. Les autres dispositions du TSCG, sont déjà intégrées dans le droit de l’Union (au moyen, en particulier, du «two-pack», pour la zone euro) ou nécessiteraient une modification des traités,

soit ne se prêtent pas à une intégration dans celui-ci, pour diverses raisons (comme, par exemple, le fait pour certaines de reproduire le droit existant de l’UE). En conséquence, le «contenu» dont l’intégration dans le cadre juridique de l’Union est proposée est concentrée dans l’article 3 du TSCG.

Les raisons pour lesquelles il convient d’intégrer le «contenu» du TSCG dans le corps du cadre budgétaire de l’UE sont multiples. Par rapport à la configuration intergouvernementale actuelle, une telle intégration simplifierait le cadre juridique et garantirait une surveillance plus efficace et plus systématique de la mise en œuvre et du contrôle du respect des règles budgétaires, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national, dans le contexte du cadre de gouvernance économique global de l'UE. Elle réduirait les risques de doubles emplois et de mesures contradictoires inhérentes à la coexistence de dispositifs intergouvernementaux parallèlement aux mécanismes prévus par le droit de l’Union. Un cadre consolidé régi par le droit de l’UE faciliterait également une évolution cohérente et coordonnée des règles budgétaires de l’UE et des États membres dans le cadre plus large de l’approfondissement de l’UEM. Et surtout, comme précisé dans le rapport des cinq présidents intitulé «Compléter l'Union économique et monétaire européenne», l’intégration au cadre juridique de l’UE de l’ensemble des instruments intergouvernementaux créés pendant la crise garantirait une responsabilité et une légitimité démocratiques accrues au sein de l’Union.

La proposition de directive s’appuie sur le constat qu'il ne peut y avoir de mise en œuvre effective du cadre budgétaire de l’UE si seule une approche descendante est adoptée. Étant donné la nature particulière, parce que décentralisée, de l'élaboration des politiques budgétaires dans l'UE et l'obligation, pour chaque État membre, de faire siennes les règles budgétaires de l’UE, il est indispensable que les cadres budgétaires des États membres tiennent également compte des objectifs du cadre de coordination budgétaire de l'UEM. Alors que la directive (UE) n° 2011/85 du Conseil définissait déjà des caractéristiques minimales pour les cadres budgétaires nationaux, les parties contractantes du TSCG ont consolidé les fondements de politiques budgétaires responsables pour chacune d’elles en imposant l’obligation d’incorporer une exigence d’équilibre budgétaire au moyen «de dispositions [nationales] contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon».

De même, la présente proposition contient l’obligation pour les États membres de mettre en place un cadre de règles budgétaires chiffrées contraignantes et permanentes qui, tout en étant cohérentes avec les règles budgétaires énoncées dans le cadre de l’Union, peuvent refléter les particularités de l’État membre concerné. Ce cadre devrait renforcer la conduite d'une politique budgétaire responsable par chaque État membre et favoriser le respect des obligations budgétaires découlant du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Il devrait garantir la convergence des ratios d’endettement public vers des niveaux prudents (soit la valeur de référence fixée dans le protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités), au moyen notamment d’un ancrage sur un objectif à moyen terme en termes de solde structurel qui soit contraignant pour les autorités budgétaires nationales lorsqu'elles prennent leurs décisions annuelles. Cette approche fondée sur des objectifs reflète une finalité commune aux règles et aux mécanismes budgétaires nationaux et au cadre budgétaire de l’UE, à savoir garantir la viabilité des finances publiques. L’orientation à moyen terme a pour ambition de fournir une base plus solide en vue de politiques budgétaires saines, la plupart des mesures budgétaires ayant des implications budgétaires qui vont bien au-delà du cycle budgétaire annuel. De même, la mise en œuvre prévue de réformes structurelles de grande ampleur ayant une incidence vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques devrait être suffisamment prise en compte dans la perspective budgétaire à moyen terme.