Proposition de DECISION DU CONSEIL portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Une Approche Globale et Solidaire

Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les questions d'asile et d'immigration relèvent du champ de compétence communautaire dans le cadre du nouveau Titre IV du Traité modifié établissant la Communauté européenne.

De ce fait, les mesures relatives à l'accueil et au rapatriement volontaire des réfugiés, personnes déplacées et demandeurs d'asile se situent désormais dans un contexte entièrement nouveau qui permet de les réunir, pour la première fois, avec les mesures visant à promouvoir l'intégration des réfugiés de manière à rapprocher, pour leur donner plus de cohérence, les divers éléments constitutifs d'une approche globale que la Commission comme le Parlement européen et les États membres appellent de leurs voeux.

En effet, la politique d'asile forme un tout: on ne saurait accueillir des réfugiés et des personnes déplacées conformément aux engagements internationaux des États membres et à leur tradition humanitaire commune:

· D'une part, sans mettre en oeuvre des procédures d'éligibilité accessibles, efficaces et équitables et créer un dispositif d'accueil permettant de leur garantir des conditions d'existence décentes pendant la durée des procédures,

· D'autre part, sans prendre les dispositions nécessaires pour assurer l'intégration des réfugiés dans la société du pays d'accueil conformément aux stipulations de la Convention de Genève,

· Enfin, sans prendre les mesures nécessaires pour que les personnes qui, à l'issue des procédures, ne peuvent être admises à demeurer sur le territoire du pays où elles ont demandé une protection, retournent dans leur pays d'origine, afin de préserver la permanence et la crédibilité de l'institution de l'asile.

Or, la charge qui pèse sur les États membres dans ce domaine diffère grandement d'un État membre à l'autre en raison de l'orientation inégale des flux de personnes en quête de protection et de la répartition inégale des populations de réfugiés et de personnes déplacées dans l'Union européenne.

C'est pourquoi la proposition de la Commission vise à favoriser l'équilibre entre les efforts des États membres en matière d'asile en instaurant un dispositif permettant une répartition des ressources proportionnelle aux charges assumées par chaque État membre, tout en encourageant les États membres dont les infrastructures et les services consacrés à l'asile et aux réfugiés sont les moins développés à combler leur retard dans ce domaine.

Enfin, la proposition de la Commission apporte une première réponse à la demande exprimée par le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 en prévoyant un dispositif adapté aux situations d'urgence causées par un éventuel afflux massif de réfugiés, personnes déplacées ou demandeurs d'asile sans remettre en cause les actions à long terme qui sont l'objectif principal du Fonds européen pour les réfugiés.

Actions

Pour réaliser l'équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil, il est nécessaire de soutenir les États membres à proportion de la charge qu'ils assument dans chacun des domaines identifiés tout en mettant les États membres dont le dispositif est moins développé en mesure de prendre leur part dans l'effort commun.

1. Conditions d'accueil et procédures d'asile

Les États membres reconnaissent aux étrangers ressortissants de pays tiers le droit de solliciter la reconnaissance de la qualité de réfugié en application de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et de faire valoir devant les instances compétentes les motifs qui rendent impossible un retour dans le pays d'origine. Ce droit serait rendu vain et son exercice effectif impossible si les personnes qui recherchent une protection n'étaient pas informées des procédures existantes et ne disposaient d'aucun moyen de subsistance dans l'attente d'une décision sur leur demande.

C'est pourquoi les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et d'autres personnes en quête d'une protection internationale conformément à leurs engagements internationaux et à leur tradition humanitaire commune supposent l'existence de procédures accessibles, justes et efficaces et d'un dispositif d'accueil adapté.

Cependant, les dispositifs d'accueil existants dans les États membres sont inégalement développés, tant en termes quantitatifs qu'en termes qualitatifs. Cet état de fait incite un certain nombre de demandeurs du statut de réfugié soit à se diriger vers les États membres dont le dispositif d'accueil leur semble le plus favorable, soit à se déplacer d'un État membre à un autre. La multiplication de ces « mouvements secondaires » aggrave les charges qui pèsent sur les États membres dont les dispositifs sont les plus développés et complique la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes.

Pour remédier à cette situation il est essentiel que les personnes qui souhaitent solliciter une protection internationale aient la possibilité effective d'introduire une demande dans le premier État membre où elles arrivent, quel que soit cet État membre, et qu'elles puissent recevoir des moyens de subsistance appropriés pendant la procédure.

Ainsi, les actions auxquelles le Fonds européen pour les réfugiés permettra d'apporter un concours portent sur les divers aspects de ces dispositifs d'accueil (hébergement, accès aux soins, assistance juridique etc) afin, d'une part, d'inciter les États membres dont le système est le moins développé à combler leur retard et, d'autre part, de faciliter l'adaptation des dispositifs existants dans les États membres qui connaissent d'importantes variations dans le volume ou la nature des flux de réfugiés. Enfin, compte tenu des expériences récentes, il est prévu que les actions mises en oeuvre au titre de l'accueil des réfugiés pourront également bénéficier aux personnes déplacées.

2. Intégration

La Convention de Genève du 28 juillet 1951 comporte en faveur des réfugiés de nombreuses dispositions relatives à la condition juridique, aux conditions d'accès aux emplois lucratifs, au bien-être et aux mesures administratives qui ont pour objet de favoriser leur intégration dans la société du pays d'accueil.

Les personnes qui ont dû fuir leur pays ne sont pas toujours aptes à bénéficier pleinement des mesures et des programmes de caractère général visant à promouvoir aussi bien l'intégration sociale que la formation professionnelle. En outre, elles ont à cet égard des besoins particuliers, ne fût-ce que pour les préparer à s'insérer dans les programmes généraux existants. En conséquence, les États membres qui accueillent des réfugiés sont souvent conduits à mettre en oeuvre des politiques volontaristes pour réaliser dans les meilleures conditions l'intégration de ces personnes.

Dans cette perspective, les actions spécifiques en faveur des réfugiés, des personnes déplacées et des personnes qui ont besoin d'une protection internationale mises en oeuvre dans les États membres doivent être soutenues par la Communauté afin de réaliser l'équilibre des efforts visé à l'article 63.2.b du traité.

Dans la présente proposition de décision, la Commission distingue trois domaines d'action:

- la prise en charge des besoins immédiats qui doivent être satisfaits dès l'admission des bénéficiaires à une forme de protection;

- l'adaptation socioculturelle des bénéficiaires aux réalités de la société du pays d'accueil;

- les mesures visant à favoriser l'acquisition de l'autonomie, le critère du succès étant, à cet égard, que les personnes concernées sont mises en mesure de subvenir à leurs besoins par leurs propres moyens et cessent d'avoir recours au dispositif d'assistance

Les actions d'intégration doivent pouvoir concerner toutes les catégories de personnes bénéficiant d'une forme de protection internationale dès lors que leur séjour sur les territoires des États membres présente un certain caractère de durée ou de stabilité.

3. Rapatriement volontaire et réintégration

Le retour volontaire devrait être l'issue naturelle de la cessation de la protection temporaire pour la majorité de ses bénéficiaires. L'expérience du Kosovo a montré qu'une grande partie des personnes déplacées, y compris des personnes qui avaient obtenu le statut de réfugié, est disposée à rentrer dans son pays d'origine lorsque les conditions sont réunies. Cependant, les personnes concernées ont besoin à cet égard d'une information fiable. Par ailleurs, les conditions matérielles d'existence dans un pays qui sort d'un conflit font que les personnes concernées ont souvent besoin d'une assistance matérielle pour se préparer au retour ou pour redémarrer leur existence dans le pays d'origine.

Les personnes qui ont sollicité une protection internationale mais dont la demande est rejetée et qui ne peuvent obtenir d'autorisation de séjour à un autre titre devraient, normalement, quitter les territoires des États membres et retourner dans leur pays. Toutefois, comme l'a noté la Commission dans sa Communication de 1994 au Conseil et au Parlement européen sur les politiques d'immigration et d'asile [1] les États membres éprouvent souvent des difficultés à mettre à exécution les décisions d'éloignement.

[1] COM(94) 23 final, 23. 2.1994. Cf. en particulier paragraphes 111-112.

Les travaux du Groupe à haut niveau sur l'asile et la migration ont confirmé que le développement de programmes de retour volontaire pouvait constituer une alternative crédible et humaine aux retours sous la contrainte, avantageuse aussi bien pour les personnes concernées que pour les États membres, et intéresser les pays d'origine désireux de bénéficier des efforts que l'Union européenne est disposée à consentir pour favoriser le « co-développement ». Cette approche a été consacrée par le Conseil européen de Tampere qui a, en outre, demandé que l'aide aux pays d'origine et de transit soit accrue afin de faciliter les retours volontaires.

4. Autres mesures éligibles

Aux trois domaines d'action ci-dessus décrits, la Commission a prévu d'adjoindre la possibilité pour la Commission de réserver une fraction des crédits disponibles pour, d'une part, soutenir des actions présentant un intérêt au niveau communautaire ou un caractère novateur ou transnational et, d'autre part, faire procéder à des études ou à l'évaluation des mesures mises en oeuvre.

5. Mesures d'urgence

La Commission estime que des mesures d'urgence doivent pouvoir être mises en oeuvre dans un esprit de solidarité européenne et dans un délai aussi bref que possible en cas d'arrivée massive de réfugiés ou de personnes déplacées sur le territoire d'un ou plusieurs États membres, sans que pour autant l'exécution des programmes nationaux soit remise en cause ou affectée en quoi que ce soit. Ces mesures concernent les premières nécessités des personnes arrivant dans de telles conditions, c'est-à-dire l'hébergement, la nourriture et les soins.

Les nécessités mêmes de l'urgence commandent que le mécanisme de décision soit simplifié et que la Commission soit mise en mesure de procéder à une appréciation des besoins des États membres affectés et de répartir entre eux les ressources additionnelles disponibles. L'indépendance des mesures d'urgence par rapport aux mesures de caractère plus structurel prévues pour le régime normal de fonctionnement du FER, devraient être reflétés par la création d'une rubrique budgétaire distincte.

Modalités

La Commission, tirant les enseignements de l'expérience acquise dans la mise en oeuvre des projets pilotes et des mesures financés au cours des années passées [2], saisit l'occasion pour modifier les modalités de gestion et de mise en oeuvre.

[2] Cf. documents de travail des services de la Commission SEC(1988) 1263 et SEC(1999) 1105 pour ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures relatives à l'accueil et au retour volontaire. En ce qui concerne les mesures pilotes relatives à l'intégration, une évaluation complète du travail accompli est en cours de réalisation.

La première innovation porte sur la durée. La Commission propose une décision qui restera en vigueur pendant cinq ans, et ce pour rendre possible une programmation sur plusieurs années qui tient mieux compte du caractère d'actions à moyen ou long terme des actions envisagées tout en s'assurant la possibilité d'adapter le cadre juridique de référence à l'évolution du contexte politique et institutionnel.

En effet, il ressort de l'évaluation des projets pilotes financés au cours des années passées que la durée est un élément essentiel de la réussite des actions et qu'une perspective à moyen ou long terme ne peut que faciliter les choix des Etats membres et des organisations porteuses de projets en permettant une réelle planification.

En matière d'accueil, la réalisation d'infrastructures nécessite des prévisions à long terme, tandis que la création de services destinés aux réfugiés et personnes déplacées ne peut se concevoir utilement pour une période limitée à douze mois.

En matière d'intégration, le rapport d'évaluation indépendante des mesures mises en oeuvre par la DG Emploi et Affaires sociales sur la base de la ligne budgétaire B3-4113, réalisé par le Berliner Institut fuer vergleichende Sozialforschung, note que « les entretiens menés avec les coordonateurs de projets révèlent qu'une année est en général trop peu pour réaliser tous les objectifs et en même temps assurer un suivi adéquat. Un financement durable est, pour cette raison, un élément crucial en terme de rapport coût-efficacité d'un projet. D'une manière générale, les projets pilotes devraient bénéficier d'un soutien pour une période plus longue afin de permettre la création de mesures de suivi et éviter le scénario fréquent où des projets arrivent à leur terme si rapidement que les avantages à long terme ne parviennent pas à maturité ».

Par ailleurs, en matière de retour volontaire, la Commission a constaté dans son document d'évaluation (SEC(1999) 1105) qu'il fallait souvent plusieurs mois pour qu'une personne parvienne à la décision de retourner dans son pays d'origine et que la réintégration dans le pays d'origine, qui est la garantie d'un rapatriement durable, est mieux assurée lorsqu'il existe un suivi sur place, ce qui conduit à penser que « cette mission devrai être confiée à des bureaux locaux de conseil au retour, dont la durée de vie devrait alors dépasser les douze mois habituels.

La deuxième innovation porte sur les modalités de mise en oeuvre qui, à l'instar de ce qui se fait pour les Fonds structurels, seront largement décentralisées, la sélection des actions et leur gestion incombant aux États membres. En effet, l'expérience a montré que, aussi bien pour la sélection des actions que pour assurer un suivi et un contrôle effectifs de leur réalisation, la proximité du terrain et des réalités quotidiennes concrètes est un atout irremplaçable. Ce choix fondamental implique pour les États membres et pour la Commission des modalités de contrôle, notamment financier, de suivi et d'évaluation, adaptées tant à la répartition des compétences qu'au volume des crédits en jeu.

Coordination et Complémentarité

Il est nécessaire d'assurer la cohérence et la complémentarité entre toutes les actions de l'Union européenne afin d'éviter les doubles emplois et de tirer le meilleur parti des ressources disponibles. En particulier, il convient de veiller à ce que les actions entreprises en matière d'intégration prennent en considération les possibles synergies avec les programmes développés au titre des Fonds structurels en ce qui concerne l'accès à l'emploi et, notamment, le programme EQUAL. De même, les mesures visant au rapatriement volontaire doivent être compatibles avec les actions menées par l'Union en matière de développement, d'aide humanitaire et de relations avec les pays tiers concernés en général.

A cet effet, il conviendra de mettre en place des mécanismes de coordination au niveau de la Communauté et des États membres, notamment en assurant l'information des divers Comités et autres instances chargés du suivi et de la mise en oeuvre d'actions ayant des objectifs similaires ou complémentaires. Les États membres, sur lesquels repose la responsabilité principale dans la mise en oeuvre des mesures couvertes par le FER, devront également assurer à leur niveau la coordination entre les diverses mesures et les agents chargés de leur mise en oeuvre.

Subsidiarité et Proportionnalité

L'insertion, dans le Traité instituant la Communauté européenne, du nouveau Titre IV sur les politiques de visa, d'asile, d'immigration et d'autres politiques liées à la libre circulation des personnes, fonde une compétence communautaire dans ces domaines. Cependant, cette compétence doit être exercée en conformité avec l'article 5 du traité CE c'est-à-dire si, et dans la mesure où, une action menée au niveau communautaire présente des avantages manifestes, en raison de ses dimensions ou de ses effets, par rapport à une action au niveau des États membres. La proposition de décision répond à ces critères.

1. Subsidiarité

Il apparaît clairement que l'exigence d'équilibre entre les efforts consentis par les États membres nécessite un effort en termes financiers visant à la fois à soulager les États membres les plus affectés et à développer les capacités des États membres dont les infrastructures et les services consacrés à l'asile sont insuffisants et suppose un effet redistributeur au niveau de l'Union européenne qui ne peut être assuré par les États membres isolément.

2. Proportionnalité

La présente décision permet d'apporter le concours financier du Fonds européen pour les réfugiés aux mesures qu'il énumère dans chacun des domaines d'action qu'il comporte tout en laissant aux États membres le choix des actions et de la manière dont elles sont exécutées dans le cadre des projets arrêtés en concertation avec la Commission. Dès lors que les États membres sont responsables de la sélection et de la gestion des actions, il est nécessaire que l'utilisation des crédits communautaires soit soumise à des règles précises et uniformes dans le cadre d'une décision du Conseil qui est l'instrument adapté à la mise en oeuvre de programmes communautaires.

Commentaire des Articles

Article 1

Cet article établit le Fonds européen pour les réfugiés et décrit en termes généraux son objectif qui consiste à soutenir les efforts des États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées afin de contribuer à la réalisation de l'équilibre entre les efforts qu'ils consentent à cet égard.

Le Fonds est institué pour la période du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004. En effet, c'est en 2004 qu'expirera la période transitoire de cinq ans prévue par l'article 67 du traité.

Article 2

Cet article contient la description des différentes catégories constituant les groupes cibles susceptibles d'être concernés à un titre ou à un autre par les actions couvertes par la décision.

Article 3

Cet article énumère les trois domaines d'action dans lesquels le soutien du Fonds européen pour les réfugiés contribue à l'objectif exposé à l'article 1, à savoir:

· les conditions matérielles d'accueil et la qualité des procédures d'éligibilité;

· l'intégration des réfugiés et des personnes déplacées dans la société de l'État membre d'accueil;

· le rapatriement volontaire des bénéficiaires vers leur pays d'origine.

1. En ce qui concerne les conditions d'accueil pendant la durée des procédures et la qualité des procédures elles-mêmes, le Fonds européen pour les réfugiés soutient les actions des États membres visant à maintenir, développer ou adapter les infrastructures et les services susceptibles d'assurer l'hébergement des réfugiés et personnes déplacées; de leur fournir une aide matérielle, par exemple en vêtements ou aliments; ou une assistance sociale, c'est-à-dire des renseignements et une aide pour percevoir les prestations qui leur sont accessibles; et une assistance de caractère administratif en vue des démarches liées à la procédure d'asile.

2. En matière d'intégration, le Fonds européen pour les réfugiés soutient l'action des États membres concernant la prise en charge des besoins immédiats des réfugiés et personnes déplacées grâce à une assistance dans les démarches permettant d'obtenir un logement et de percevoir les aides et allocations auxquelles ces personnes ont droit du fait de leur statut, et la prise en charge des besoins d'assistance médicale et/ou psychologique; l'adaptation socioculturelle, par exemple l'acquisition d'une maîtrise aussi poussée que possible de la langue, des informations sur les valeurs, les usages et les règles de comportement de la société d'accueil et l'acquisition de l'autonomie, soit la capacité des personnes concernées de gérer leur existence par leurs propres moyens, principalement en les aidant à trouver un emploi. selon des formules (orientation professionnelle, formation, reconversion, placement) tenant compte du fait que les réfugiés et les personnes déplacées ne sont pas nécessairement préparés aux caractéristiques du marché du travail du pays d'accueil.

3. Dans le domaine du rapatriement volontaire et de la réintégration dans le pays d'origine des réfugiés et personnes déplacées qui souhaitent retourner dans leur foyer à la suite d'un changement de circonstances ainsi que des personnes qui renoncent à leur demande d'admission au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection temporaire ou qui en sont déboutées par suite d'une décision négative définitive, le Fonds européen pour les réfugiés soutient l'action des États membres concernant l'information sur l'existence des programmes de retour et sur la situation dans les pays d'origine, le conseil et la formation générale et/ou professionnelle destinée à permettre aux candidats au retour d'acquérir ou de retrouver des qualifications qui seront utiles dans leur pays et, le cas échéant, des actions visant à la réinsertion dans le pays d'origine, par exemple sous la forme d'un suivi sur place.

Article 4

Cet article autorise la Commission à commanditer ou sélectionner elle-même, dans la limite de 10% de la dotation annuelle, des projets qu'elle considère avoir une importance particulière pour la Communauté de par leur caractère novateur ou leur portée transnationale, ou du fait de leur intérêt plutôt documentaire ou spéculatif qu'immédiatement pratique, et qui, en raison de ces caractéristiques, sont peu susceptibles d'être retenus par un État membre individuellement. Il peut s'agir d'échanges d'expériences et d'études, y compris des évaluations des mesures mises en oeuvre dans les États membres ou, le cas échéant, d'une assistance technique.

Ces mesures peuvent être intégralement prises en charge par le FER.

Article 5

Cet article ouvre la possibilité de financer par le Fonds européen pour les réfugiés des mesures d'urgence en cas d'arrivée massive et soudaine de réfugiés ou personnes déplacées sur le territoire d'un ou de plusieurs États membres.

Les mesures d'urgence se situent en dehors de la mise en oeuvre des mesures à long terme bénéficiant du soutien du Fonds européen pour les réfugiés auxquelles elles viennent s'ajouter. Elles correspondent aux nécessités primordiales des personnes qui ont dû fuir dans la précipitation, à savoir, l'hébergement, la nourriture et les soins.

Article 6

Cet article décrit des modalités de mise en oeuvre décentralisées inspirées des modalités applicables aux Fonds structurels [3], dans lesquelles, en application du principe de subsidiarité, les États membres jouent le rôle essentiel. Un dialogue entre les États membres et la Commission sur la base d'une demande de co-financement établie par chaque État membre permet d'arrêter les grandes orientations et les priorités ; la mise en oeuvre des actions concrètes visant à atteindre les objectifs convenus est de la responsabilité des États membres.

[3] Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21.6.1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels, JO L 161 du 26.6.1999, p. 1.

Article 7

Cet article décrit la structure des demandes de co-financement sur la base desquelles s'engage le dialogue entre la Commission et l'État membre concerné.

Article 8

Cet article énonce les critères qui seront pris en considération pour sélectionner les projets en vue d'un financement par le FER dans le cadre du système de gestion décentralisée où les États membres, sur la base du programme négocié avec la Commission, sont chargés de procéder eux-mêmes à la sélection des projets les plus adéquats pour atteindre les objectifs qu'ils se sont fixés.

Il est précisé que les actions sont sélectionnées sur la base d'un appel public à propositions et qu'elles peuvent être présentées aussi bien par des administrations que par des établissements d'enseignement ou de recherche, des organismes de formation, des partenaires sociaux, des organisations internationales et des ONG.

Article 9

Cet article indique sur quelles bases les ressources disponibles seront réparties entre les États membres.

Afin de tenir compte de l'objectif fixé à l'article 63 (2) b) du traité, il est prévu que la répartition des ressources sera proportionnelle, d'une part, au nombre des demandes d'admission à une forme de protection internationale enregistrées par chaque État membre et, d'autre part, au nombre des personnes admises au bénéfice du statut de réfugié ou d'une protection temporaire au cours de la période de référence (qui sera, pour plus de fiabilité et pour lisser les « effets de pic » la moyenne des trois dernières années dont les statistiques sont connues).

Le nombre des demandes de protection compte pour une proportion de 65% des ressources et celui des réfugiés reconnus et personnes déplacées recevant une protection temporaire pour 35%. Cette différence tient compte du fait, d'une part, que les réfugiés commencent par solliciter une protection avant que la qualité de réfugié ne leur soit reconnue. Elle découle, d'autre part, du fait qu'ils sont, dans la plupart des cas, pris en charge pendant toute la durée de la procédure -qui, compte tenu des recours, est souvent très longue-. Enfin, elle est justifiée par le fait que les mesures d'intégration ne concernent que les réfugiés reconnus et les personnes déplacées, qui ne représentent qu'une proportion relativement faible du total des demandeurs et qui ont vocation, à mesure que les actions d'intégration produisent leur effet, à sortir progressivement du dispositif d'assistance pour mener une existence autonome.

Article 10

Cet article définit la chronologie de la mise en oeuvre des programmes.

Le Fonds européen pour les réfugiés est institué pour une période de cinq ans à l'issue de laquelle il conviendra de l'adapter à l'évolution du contexte politique et institutionnel.

Cependant, pour tenir compte, d'une part, de ce qu'il s'agit d'un dispositif entièrement nouveau dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures et, d'autre part, de ce que la présente décision ne prendra vraisemblablement effet que dans le courant de l'année 2000, il est prévu que les projets d'action des États membres:

- peuvent être révisés chaque année à l'initiative de l'État membre ou de la Commission à la lumière des indications contenues dans le rapport annuel,

- doivent faire l'objet d'une révision à mi-parcours.

Article 11

Le financement provenant du FER est destiné à faciliter la mise en oeuvre de mesures nationales en allégeant le poids qu'elles font peser sur les finances publiques mais pas à se substituer à l'action des États membres ou à permettre aux États membres de se désengager. C'est pourquoi, dans le cadre du cofinancement, le niveau du concours financier du FER est plafonné à 50% du coût total de chaque action particulière. Cette proportion peut, toutefois, être augmentée de 25% pour atteindre 75% dans les États membres relevant du Fonds de cohésion, afin de permettre à ces derniers de rattraper plus facilement un éventuel retard d'équipement.

Article 12

Cet article, qui s'inspire de l'article 30 du règlement relatif aux Fonds structurels mentionné ci-dessus, précise les conditions d'éligibilité des dépenses. La participation du FER ne peut servir à défrayer l'État membre de dépenses payées antérieurement.

Des règles plus précises concernant la nature des dépenses éligibles seront adoptées par la Commission après consultation du Comité prévu à l'article 19.

Article 13

Lorsque la Commission approuve la demande de cofinancement d'un État membre, elle adopte, après consultation du Comité prévu à l'article 19, une décision attribuant à l'État membre le cofinancement qui lui revient en fonction de la répartition des ressources prévue à l'article 9 et du montant des dépenses éligibles figurant dans la demande.

Article 14

Cet article, inspiré de l'article 31 du règlement relatif aux Fonds structurels, fixe les conditions des engagements budgétaires qu'effectue la Commission.

Article 15

Cet article précise les modalités selon lesquelles sont effectués les paiements à l'autorité responsable.

Article 16

Cet article, qui porte sur les modalités de contrôle, est directement inspiré de l'article 38 du règlement relatif aux Fonds structurels mentionné plus haut tout en l'adaptant à certains égards. Ces adaptations se fondent sur la considération que les montants en jeu étant considérablement moins élevés et les opérations également moins complexes, il convient de simplifier proportionnellement les modalités de gestion et de contrôle afin que la charge administrative occasionnée par le financement des mesures par le FER ne décourage pas les États membres de présenter des programmes nationaux ambitieux.

Il fixe également les conditions dans lesquelles la Commission peut réagir si un État membre ne respecte pas le programme convenu.

Article 17

Cet article, directement inspiré de l'article 39 du règlement relatif aux Fonds structurels précise les conditions dans lesquelles peuvent être opérées des corrections financières si un organisme chargé de la mise en oeuvre d'une mesure s'avère défaillant ou si un État membre ne s'est pas conformé à ses obligations.

Article 18

Cet article précise les conditions dans lesquelles s'effectuent le suivi et l'évaluation des actions bénéficiant du concours du FER. Il est prévu une obligation de rapport annuel des organisations chargées de l'exécution des actions concrètes à l'autorité responsable de l'État membre et de rapport annuel de l'État membre à la Commission.

A mi-parcours et à la fin de la période couverte par la décision, l'État membre fait procéder à une évaluation indépendante de la réalisation des actions. Un montant égal au plus à 1% de l'enveloppe allouée à l'État membre peut être réservé à cette fin.

Il est prévu que la Commission fera rapport deux fois au Parlement européen et au Conseil, soit une fois à mi-parcours et une fois en 2005.

Article 19

Il est prévu que la Commission sera assistée par un comité consultatif. Le choix de ce type de comité est conforme aux critères énoncés dans la Décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités d'exécution conférées à la Commission (1999/468/CE) [4].

[4] JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

Article 20

Des modalités particulières s'appliquent pour assurer la mise en oeuvre des mesures d'urgence:

· Le soutien à ces mesures est limité à la phase de l'urgence, soit une durée de six mois, et ne peut dépasser 80% du coût de chacune des mesures.

· Les États membres affectés devront faire connaître à la Commission l'état de leurs besoins et les mesures qu'ils envisagent de mettre en oeuvre.

· La Commission sélectionnera les mesures répondant le mieux aux critères définis par la présente décision et répartira les ressources disponibles entre les États membres en fonction de l'importance de l'afflux affectant chacun d'entre eux et en fonction de la qualité des projets présentés. L'arbitrage de la Commission est ici une garantie de rapidité dans la décision et de proportionnalité dans la répartition des ressources et la sélection des mesures.

Article 21

Cet article comporte les mesures transitoires exceptionnelles nécessaires pour permettre d'engager des actions éligibles à un soutien du FER dès l'année 2000 et assurer ainsi la continuité avec les actions financées sur la base de l'action commune du 26 avril 1999 et les projets pilotes mis en oeuvre par la Commission en matière d'intégration des réfugiés en dépit du fait que la présente décision n'entrera en vigueur que dans le courant de l'an 2000.

Article 22

Cet article confirme la compétence de la Commission pour ce qui est de l'adoption des mesures d'application.

Article 23

Cet article prévoit expressément le réexamen de la présente décision à l'issue de la période de cinq ans.

Article 24

Destinataires.

Proposition de

DECISION DU CONSEIL

portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 63, paragraphe 2, point b),

vu la proposition de la Commission [5],

[5] JO C ... du ..., p.

vu l'avis du Parlement européen [6],

[6] JO C ... du ..., p.

vu l'avis du Comité économique et social [7],

[7] JO C ... du ..., p.

vu l'avis du Comité des régions [8],

[8] JO C ... du ..., p.

considérant ce qui suit:

(1) L'élaboration d'une politique commune dans le domaine de l'asile, incluant un régime d'asile européen commun, est un élément constitutif de l'objectif de l'Union européenne visant à mettre en place progressivement un espace de liberté, de sécurité et de justice ouvert à ceux qui, poussés par les circonstances, recherchent légitimement une protection dans l'Union européenne.

(2) La mise en oeuvre d'une telle politique doit reposer sur la solidarité entre les États membres et suppose l'existence de mécanismes destinés à contribuer à la réalisation d'un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil. A cette fin, il conviendrait d'instituer un Fonds européen pour les réfugiés.

(3) Il est nécessaire d'appuyer les efforts consentis par les Etats membres pour accorder aux réfugiés et personnes déplacées des conditions d'accueil appropriées, y compris des procédures d'asile équitables et efficaces, afin de protéger les droits des personnes qui nécessitent une protection internationale.

(4) L'intégration des réfugiés dans la société du pays où ils se sont établis est l'un des objectifs de la Convention de Genève et il y a lieu, à cette fin, de soutenir les actions des Etats membres visant à la promotion de leur intégration sociale et économique en tant qu'elle contribue à la réalisation de la cohésion économique et sociale dont le maintien et le renforcement figurent parmi les objectifs fondamentaux de la Communauté mentionnés à l'article 2 et à l'article 3, paragraphe 1, point k), du traité.

(5) Il est de l'intérêt des États membres comme des personnes concernées que les réfugiés et les personnes déplacées qui sont admis à séjourner sur les territoires des États membres soient mis en mesure de subvenir à leurs besoins par le fruit de leur travail.

(6) Les mesures qui bénéficient du concours des Fonds structurels ainsi que les autres mesures communautaires dans le domaine de l'enseignement et de la formation professionnelle ne sont pas suffisantes en elles-mêmes pour promouvoir cette intégration, et il est opportun de soutenir des mesures spécifiques pour permettre aux réfugiés et personnes déplacées de bénéficier pleinement des programmes mis en place.

(7) Une aide concrète est nécessaire pour créer ou améliorer les conditions permettant aux réfugiés et aux personnes déplacées qui le souhaitent de se décider en toute connaissance de cause à quitter le territoire des États membres et à rentrer dans leur pays d'origine.

(8) Il est nécessaire de tester concrètement des actions innovantes dans ces domaines et de promouvoir les échanges entre les États membres pour identifier et promouvoir les pratiques les plus efficaces.

(9) Il y a lieu de tenir compte de l'expérience acquise à l'occasion de la mise en oeuvre des actions communes adoptées par le Conseil en ce qui concerne l'accueil et le rapatriement volontaire des réfugiés, personnes déplacées et demandeurs d'asile.

(10) Il convient, comme l'a demandé le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, de constituer une réserve financière destinée à mettre en oeuvre des mesures d'urgence liées à la protection temporaire en cas d'afflux massifs de réfugiés.

(11) Il est équitable de répartir les ressources de manière proportionnelle à la charge qui pèse sur chaque Etat membre en raison des efforts qu'il consent pour accueillir des réfugiés et personnes déplacées.

(12) L'appui apporté par le Fonds européen pour les réfugiés sera plus efficace et mieux ciblé si le cofinancement des actions éligibles est basé sur une demande formulée par chaque Etat membre en fonction de sa situation et des besoins constatés.

(13) En vue d'accélérer et de simplifier les procédures de cofinancement, il convient de distinguer les responsabilités de la Commission et des Etats membres. A cet effet, il y a lieu de prévoir que la Commission, après examen des demandes des Etats membres, adopte les décisions de cofinancement et que les Etats membres assurent la gestion des actions.

(14) La mise en oeuvre décentralisée des actions par les Etats membres doit apporter des garanties quant aux modalités et à la qualité de la mise en oeuvre, quant aux résultats et à leur évaluation et quant à la bonne gestion financière et à son contrôle.

(15) Une des garanties de l'efficacité de l'action du Fonds européen pour les réfugiés est un suivi efficace; il est nécessaire de déterminer les conditions dans lesquelles ce suivi est effectué.

(16) Sans préjudice des compétences de la Commission en matière de contrôle financier, il convient d'établir une coopération entre les Etats membres et la Commission dans ce domaine.

(17) Il est nécessaire d'établir la responsabilité des Etats membres en matière de poursuite et de correction des irrégularités et des infractions, ainsi que celle de la Commission en cas de défaillances des Etats membres.

(18) L'efficacité et l'effet des actions soutenues par le Fonds européen pour les réfugiés dépendent aussi de l'évaluation qui en est faite et il convient de préciser les responsabilités des Etats membres et de la Commission en la matière ainsi que les modalités qui garantissent la fiabilité de l'évaluation.

(19) Il convient d'évaluer les actions en vue de leur révision à mi-parcours et de l'appréciation de leur effet et d'intégrer le processus d'évaluation au suivi des actions.

(20) Conformément à l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission [9], il convient que les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre de la présente décision soient arrêtées selon la procédure consultative prévue à l'article 3 de ladite décision.

[9] JO L 184 du 17.7.1999, p. 23

(21) Conformément au principe de subsidiarité et au principe de proportionnalité tels qu'énoncés à l'article 5 du traité, les objectifs de l'action envisagée, à savoir manifester la solidarité entre les Etats membres en tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par lesdits Etats membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil, ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc en raison des dimensions ou des effets de l'action être mieux réalisés au niveau communautaire. La présente décision se limite au minimum requis pour atteindre ces objectifs et n'excède pas ce qui est nécessaire à cette fin,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DECISION:

CHAPITRE I

Objectifs et missions

Article premier

Établissement et objectif du Fonds européen pour les réfugiés

1. Il est institué un Fonds européen pour les réfugiés, ci-après le Fonds, destiné à soutenir et encourager les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil.

2. Le Fonds est établi pour la période du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004.

Article 2

Groupes cibles

Aux fins de la présente décision, les groupes cibles se composent des catégories suivantes:

1. les « réfugiés », compris comme tout ressortissant d'un pays tiers ou apatride bénéficiant du statut défini par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, admis à résider en cette qualité dans un des États membres et, en tant que de besoin, les personnes qui sollicitent leur admission audit statut;

2. les « personnes déplacées », comprises comme tout ressortissant d'un pays tiers ou apatride bénéficiant d'un régime de protection temporaire dans un État membre et, en tant que de besoin, les personnes qui sollicitent le bénéfice de cette protection.

Article 3

Missions

1. Pour la réalisation de l'objectif décrit à l'article 1er, le Fonds européen pour les réfugiés soutient les actions des États membres relatives:

a) aux conditions d'accueil des réfugiés et des personnes déplacées;

b) à l'intégration des réfugiés et des personnes déplacées;

c) le cas échéant, au rapatriement volontaire de ces personnes; à cet égard, on entend par « rapatriement volontaire » tout retour dans le pays d'origine qui n'est pas exécuté sous la contrainte, y compris si la personne concernée fait l'objet d'une décision mettant fin à l'autorisation de séjour qui lui avait été consentie lorsqu'elle appartenait à l'un des groupes cibles visés à l'article 2.

2. En ce qui concerne les conditions d'accueil des réfugiés et des personnes déplacées et les procédures, les actions peuvent concerner des infrastructures ou des services destinés à l'hébergement, à la fourniture d'une aide matérielle, d'une assistance sociale ou d'une assistance dans les démarches administratives.

3. En ce qui concerne l'intégration dans la société de l'État membre de résidence des personnes bénéficiant du statut de réfugié ou d'un régime de protection temporaire ainsi que de leur famille, il peut s'agir d'actions d'assistance sociale dans des domaines tels que le logement, les moyens de subsistance et les soins médicaux ou d'actions permettant aux bénéficiaires de s'adapter à la société de l'État membre ou visant à rendre les personnes autonomes.

4. En ce qui concerne le rapatriement volontaire des réfugiés et personnes déplacées, y compris les personnes à qui cette qualité cesse d'être reconnue, a été refusée ou qui se sont désistées de leur demande, pour autant qu'ils n'aient pas acquis une nouvelle nationalité ni quitté le territoire de l'État membre, les actions peuvent concerner l'information et les services de conseil relatifs aux programmes de retour volontaire et à la situation dans les pays d'origine et/ou la formation générale ou professionnelle et l'aide à la réinsertion.

Article 4

Actions communautaires

Le Fonds peut financer, à l'initiative de la Commission, en dehors des actions mises en oeuvre par les États membres, et dans la limite de 10% de sa dotation annuelle, des actions innovantes ou d'intérêt communautaire, y compris des études, des projets pilotes, des échanges d'expériences et la promotion de la coopération au niveau communautaire ainsi que l'évaluation de la mise en oeuvre des mesures et l'assistance technique.

Le financement de ces actions par le Fonds peut atteindre 100%.

Article 5

Mesures d'urgence

1. Le Fonds peut également financer, en dehors des actions visées à l'article 3, et de manière additionnelle à celles-ci, des mesures d'urgence au bénéfice d'un ou plusieurs États membres en cas d'arrivée soudaine et massive de réfugiés ou de personnes déplacées.

2. Dans l'hypothèse visée au paragraphe 1, les mesures d'urgence éligibles couvrent les types d'action suivants:

(a) l'accueil et l'hébergement;

(b) la fourniture de moyens de subsistance, y compris la nourriture et l'habillement;

(c) l'assistance médicale, psychologique ou autre;

(d) les frais de personnel et d'administration induits par l'accueil des personnes et la mise en oeuvre des mesures.

CHAPITRE II

Modalités

Article 6

Modalités de mise en oeuvre

Les États membres sont responsables de la mise en oeuvre des actions bénéficiant du soutien du Fonds.

A cette fin, chaque État membre désigne une autorité responsable qui sera le seul interlocuteur de la Commission. Cette autorité doit être une administration publique, mais elle peut déléguer les responsabilités de mise en oeuvre à une autre administration publique ou à une organisation non gouvernementale.

Article 7

Demandes de cofinancement

1. Les États membres communiquent à la Commission, selon le calendrier fixé à l'article 10, une demande de cofinancement d'actions visées à l'article 3 qui décrit:

(a) les besoins qui justifient la mise en oeuvre d'actions susceptibles de bénéficier du soutien du Fonds;

(b) les actions envisagées au titre de et pendant la période couverte par la présente décision;

(c) le financement apporté par l'État membre et, le cas échéant, par la ou les organisation(s) impliquée(s);

(d) le dispositif mis en place par l'État membre pour:

i) assurer la sélection des actions et la transparence du processus,

ii) assurer la gestion, le suivi, le contrôle et l'évaluation des actions,

iii) favoriser la coordination entre les actions et les échanges entre les acteurs chargés de leur exécution sur le terrain,

iv) assurer la visibilité du financement communautaire,

La demande comporte, pour chacune des rubriques visées au premier alinéa, suffisamment de précision pour permettre à la Commission de porter une appréciation en toute connaissance de cause.

2. La demande visée au paragraphe 1 fait l'objet d'une concertation avec la Commission.

Article 8

Critères de sélection

La sélection individuelle et la gestion financière et administrative des actions bénéficiant du soutien du Fonds sont de la compétence exclusive des États membres dans le respect des politiques communautaires et des critères d'éligibilité.

Les actions sont présentées, à la suite d'un appel à propositions, par des administrations publiques (nationales, régionales ou locales, centrales ou déconcentrées), des établissements d'enseignement ou de recherche, des organismes de formation, des partenaires sociaux, des organisations gouvernementales, des organisations internationales ou des organisations non gouvernementales, individuellement ou en partenariat, en vue d'un financement par le Fonds.

L'autorité responsable procède à une sélection en tenant compte des critères suivants:

(a) la situation et les besoins dans l'État membre;

(b) le rapport coût-efficacité et la rentabilité des dépenses, compte tenu du nombre de personnes concernées par l'action;

(c) le caractère novateur des mesures et la possibilité d'exploiter les résultats pour renforcer la coopération entre les États membres ou pour permettre à d'autres États membres d'appliquer les enseignements tirés;

(d) l'expérience, l'expertise, la fiabilité et la contribution financière de l'organisation demandeuse et de toute organisation partenaire;

(e) la complémentarité entre les actions et d'autres actions financées par le budget des Communautés européennes ou dans le cadre de programmes nationaux.

En outre, l'autorité responsable veille à ce que les actions soient fondées sur les principes de partenariat entre tous les acteurs concernés et de participation, notamment des bénéficiaires, en ce qui concerne la conception et la mise en oeuvre et favorisent une approche multidimensionnelle, comprenant des actions coordonnées dans tous les domaines utiles, qui tienne compte de la complexité de la situation des bénéficiaires dans la société d'accueil.

Article 9

Répartition des ressources

Les ressources disponibles sont réparties entre les États membres proportionnellement:

a) au nombre moyen des personnes ayant sollicité leur admission à une forme de protection internationale enregistrées au cours des trois années précédentes, pour 65% de leur volume,

b) au nombre des personnes admises au bénéfice du statut de réfugié ou d'un régime de protection temporaire au cours des trois années précédentes, pour 35% de leur volume.

Les chiffres de référence sont les derniers chiffres établis par l'Office statistique des Communautés européennes.

Article 10

Calendrier

Les actions sont mises en oeuvre dans la période du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004.

La Commission fait connaître aux États membres au plus tard le 1er juillet de chaque année une estimation des montants qui leur seront affectés pour l'année suivante à l'intérieur des crédits globalement accordés dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

Les États membres présentent à la Commission la demande de cofinancement visée à l'article 7 dans les deux mois suivant la prise d'effet de la présente décision.

La Commission et l'État membre arrêtent d'un commun accord la liste définitive des actions retenues dans un délai de trois mois suivant l'introduction de la demande de cofinancement.

La Commission et l'État membre peuvent, chaque année, sur la base du rapport annuel prévu à l'article 18, formuler des propositions visant à modifier la liste ou la nature des actions.

En tout état de cause, la Commission et l'État membre procèdent au plus tard le 1er juin 2002 à une révision de la liste ou de la nature des actions sur la base de l'évaluation à mi-parcours prévue à l'article 18 et arrêtent d'un commun accord les modifications nécessaires.

CHAPITRE III

Dispositions financières

Article 11

Structure du financement

Le concours financier provenant du Fonds ne dépasse pas 50% du coût total de chaque mesure.

Cette proportion peut être portée à 75% dans les États membres relevant du Fonds de cohésion.

Article 12

Éligibilité

1. Une dépense ne peut pas être considérée comme éligible au soutien du Fonds si elle a été effectivement payée avant la date à laquelle la demande de cofinancement de l'État membre a été approuvée par la Commission. Cette date constitue le point de départ de l'éligibilité des dépenses.

2. La Commission adopte des règles relatives à l'éligibilité des dépenses selon la procédure visée à l'article 19, paragraphe 2.

Article 13

Décision de cofinancement du Fonds

Après examen de la demande de cofinancement, la Commission arrête, selon la procédure visée à l'article 19, paragraphe 2, la décision de cofinancement du Fonds. La décision indique le montant attribué à l'Etat membre.

Article 14

Engagements budgétaires

Les engagements budgétaires communautaires sont effectués sur la base de la décision de cofinancement prise par la Commission.

Article 15

Paiements

1. Le paiement par la Commission de la participation du Fonds est effectué à l'autorité responsable conformément aux engagements budgétaires.

2. Dès qu'est adoptée la décision de la Commission relative à la participation du Fonds, un acompte représentant 50% du montant est versé à l'État membre pour l'année considérée.

Un paiement intermédiaire pouvant atteindre 30% est effectué lorsque l'État membre déclare avoir effectivement dépensé la moitié du premier acompte.

Le solde est payé dans un délai n'excédant pas trois mois après approbation des comptes financiers soumis par l'État membre ainsi que du rapport annuel sur l'exécution des actions.

CHAPITRE IV

Contrôle et evaluation

Article 16

Contrôle

1. Sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général des Communautés européennes, les États membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier des actions. A cette fin, ils prennent, notamment, les mesures suivantes:

(a) ils vérifient que des systèmes de gestion et de contrôle ont été mis en place et sont mis en oeuvre de manière à assurer une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires;

(b) ils communiquent à la Commission une description de ces systèmes;

(c) ils s'assurent que les actions sont gérées conformément à la réglementation communautaire applicable et que les fonds mis à leur disposition sont utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière;

(d) ils certifient que les déclarations de dépenses présentées à la Commission sont exactes et veillent à ce qu'elles procèdent de systèmes de comptabilité basés sur des pièces justificatives susceptibles d'être vérifiées;

(e) ils préviennent, détectent et corrigent les irrégularités ; conformément à la réglementation en vigueur, ils les communiquent à la Commission, qu'ils tiennent informée de l'évolution des poursuites administratives et judiciaires;

(f) ils coopèrent avec la Commission pour assurer une utilisation des fonds communautaires conforme au principe de la bonne gestion financière;

(g) ils récupèrent les montants perdus à la suite d'une irrégularité constatée, en appliquant, le cas échéant, des intérêts de retard.

2. La Commission, dans le cadre de sa responsabilité dans l'exécution du budget général des Communautés européennes, s'assure de l'existence et du bon fonctionnement dans les États membres des systèmes de gestion et de contrôle de manière à ce que les fonds communautaires soient utilisés de manière régulière et efficace.

A cette fin, sans préjudice des compétences de la Cour des comptes ni des contrôles effectués par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, des fonctionnaires ou agents de la Commission peuvent, conformément aux arrangements convenus conclus avec les États membres dans le cadre de la coopération visée au paragraphe 1, point f), effectuer des contrôles sur place, notamment par sondage, des opérations financées par le Fonds et des systèmes de gestion et de contrôle, avec un préavis d'un jour ouvrable au minimum. La Commission en informe l'État membre concerné, de manière à obtenir toute l'aide nécessaire. Des fonctionnaires ou agents de l'État membre peuvent participer à ces contrôles.

La Commission peut demander à l'État membre concerné d'effectuer un contrôle sur place pour vérifier la régularité d'une ou plusieurs opérations. Des fonctionnaires ou agents de la Commission peuvent participer à ces contrôles.

3. Après avoir procédé aux vérifications nécessaires, la Commission suspend les paiements intermédiaires dans les cas suivants:

a) si un État membre ne met pas en oeuvre les actions telles que convenues dans la décision de cofinancement;

b) si une partie ou la totalité d'une action ne justifie ni une partie ni la totalité du cofinancement du Fond.

Dans ces cas la Commission demande, en indiquant ses motifs, à l'État membre de présenter ses observations et, le cas échéant, d'effectuer les corrections éventuelles dans un délai déterminé.

4. A l'expiration du délai fixé par la Commission, en l'absence d'accord et si l'État membre n'a pas effectué les corrections et compte tenu de ses observations éventuelles, la Commission peut décider, dans un délai de trois mois:

a) de réduire le paiement intermédiaire visé à l'article 15, paragraphe 2

b) de procéder aux corrections financières requises en supprimant tout ou partie de la participation du Fonds à la mesure concernée.

En l'absence de décision d'agir conformément au point a) ou b), la suspension des paiements intermédiaires cesse immédiatement.

Article 17

Corrections financières

1. Il incombe en premier lieu aux États membres de poursuivre les irrégularités et d'agir lorsqu'est constatée une modification importante qui affecte la nature ou les conditions de mise en oeuvre ou de contrôle d'une action et d'effectuer les corrections financières nécessaires.

Les États membres procèdent aux corrections financières requises en liaison avec l'irrégularité individuelle ou systémique. Les corrections auxquelles procède l'État membre consistent en une suppression totale ou partielle de la participation communautaire. Les fonds communautaires ainsi libérés peuvent être réaffectés par l'État membre à des actions relevant du même domaine d'action visé à l'article 3, dans le respect des modalités à définir selon la procédure prévue à l'article 19.

2. Si, après avoir procédé aux vérifications nécessaires, la Commission conclut qu'un État membre ne s'est pas conformé aux obligations qui lui incombent en vertu du paragraphe 1 du présent article, les dispositions de l'article 16, paragraphes 3 et 4 s'appliquent.

3. Toute somme donnant lieu à répétition de l'indu doit être reversée à la Commission, majorée des intérêts de retard.

Article 18

Suivi et évaluation

1. Dans chaque État membre, l'autorité responsable prend les mesures nécessaires pour assurer le suivi et l'évaluation des actions.

A cette fin, les accords et contrats qu'elle conclut avec les organisations chargées de l'exécution des actions comportent des clauses relatives à l'obligation de rendre compte au moins une fois par an par un rapport détaillé de l'état d'avancement de l'exécution de l'action et de la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés.

2. L'autorité responsable adresse chaque année à la Commission des comptes financiers et un rapport détaillé sur la mise en oeuvre des actions conformes aux règles adoptées par la Commission selon la procédure visée à l'article 19, paragraphe 2.

En outre, l'autorité responsable fait procéder:

a) à mi-parcours, en vue de la révision prévue à l'article 10, à une évaluation indépendante de l'exécution des actions,

b) après achèvement du programme, à une évaluation indépendante de l'exécution et de l'effet des actions mises en oeuvre.

Une somme n'excédant pas 1% de l'enveloppe allouée à l'Etat membre peut être réservée à cet effet.

Le rapport d'évaluation est joint au rapport final.

3. La Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport de mi-parcours au plus tard le 31 décembre 2002 et un rapport final au plus tard le 1er juin 2005.

CHAPITRE V

Comité

Article 19

Comité

1. La Commission est assistée par un comité composé de représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, la procédure consultative prévue à l'article 3 de la décision 1999/468/CE s'applique, dans le respect des dispositions de l'article 7, paragraphe 3, de celle-ci.

3. Le comité peut examiner toute question relevant de la présente décision évoquée par son président ou par un représentant d'un Etat membre.

CHAPITRE VI

Modalités particulières relatives aux mesures d'urgence

Article 20

Modalités particulières relatives aux mesures d'urgence

1. Sans préjudice des dispositions des articles 6 à 19, les dispositions des paragraphes 2 à 5 du présent article s'appliquent pour la mise en oeuvre des mesures d'urgence prévues à l'article 5.

2. Le concours financier provenant du Fonds est limité à une durée de six mois et ne peut dépasser 80% du coût de chaque mesure.

3. Le ou les États membres affectés par l'arrivée massive visée à l'article 5, paragraphe 1, présentent à la Commission un état des besoins et un plan de mise en oeuvre des mesures d'urgence comportant une description des actions envisagées et des organismes chargés de leur exécution.

4. La Commission examine et sélectionne les projets soumis par le ou les États membres en tenant compte des critères énoncés à l'article 8.

5. Les ressources disponibles sont, le cas échéant, réparties entre les États membres en fonction:

(a) du nombre des personnes entrées dans chaque État membre dans le cadre de l'arrivée massive visée au paragraphe 1 de l'article 5, pour 80% de leur volume,

(b) de la qualité des projets présentés, pour 20% de leur volume.

CHAPITRE VII

Dispositions transitoires

Article 21

Dispositions transitoires

Pour la mise en oeuvre de la présente décision au cours de la première année la Commission fait connaître aux États membres l'estimation des montants qui leur sont affectés au plus tard deux semaines après la prise d'effet de la présente décision. Si l'Office statistique des Communautés européennes ne dispose pas encore de toutes les données statistiques nécessaires visées à l'article 9, les chiffres pris en compte sont ceux fournis par les États membres; dans ce cas, la Commission adopte selon la procédure visée à l'article 19, paragraphe 2, les règles relatives à l'interprétation des données statistiques fournies par les États membres.

Par dérogation à l'article 12, pour l'exercice 2000, des dépenses effectivement payées entre le 1er janvier 2000 et l'approbation de la demande de cofinancement peuvent être éligibles à un soutien du Fonds européen pour les réfugiés.

CHAPITRE VIII

Dispositions finales

Article 22

Modalités d'application

1. La Commission est chargée de l'application de la présente décision.

2. Le cas échéant, la Commission adopte selon la procédure visée à l'article 19, paragraphe 2, toute autre modalité nécessaire à l'application de la présente décision.

Article 23

Clause de réexamen

Sur proposition de la Commission, le Conseil réexamine la présente décision au plus tard le 31 décembre 2004.

Article 24

Destinataires

Les Etats membres sont destinataires de la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le président

FICHE FINANCIÈRE

1. INTITULÉ DE L'ACTION

Décision relative au Fonds européen pour les réfugiés.

2. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) CONCERNÉE(S)

B5-803 (nomenclature APB 2000)

B5-810N et B5-811N (nomenclature Parlement européen).

3. BASE JURIDIQUE

Article 63 du traité instituant les Communautés européennes.

4. DESCRIPTION DE L'ACTION

4.1 Objectif général de l'action

L'objet de la décision est de doter l'Union européenne d'un instrument permettant d'apporter, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, un soutien à l'action des États membres dans les domaines:

a) des conditions d'accueil des réfugiés et des personnes déplacées et de l'équité, l'accessibilité et l'efficacité des procédures d'asile;

b) de l'intégration des réfugiés et des personnes déplacées;

c) du rapatriement volontaire et de la réintégration dans le pays d'origine

et ce afin de contribuer à la réalisation de l'équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil.

Plus précisément, il s'agit de:

- procurer aux demandeurs du statut de réfugié ou de la protection temporaire des conditions d'accueil adéquates, notamment en ce qui concerne l'hébergement, le conseil juridique et d'autres formes de prise en charge et développer l'accessibilité, l'efficacité et l'équité des procédures d'asile afin de faciliter l'exercice effectif du droit de solliciter l'asile conformément à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, modifiée par le Protocole de New-York du 31 janvier 1967;

- contribuer à l'intégration des réfugiés et personnes déplacées dans la société de l'État membre de résidence, y compris par des mesures visant à favoriser l'accès à l'emploi afin de tenir compte des spécificités qui distinguent ces catégories d'étrangers des autres catégories de migrants et des difficultés particulières qu'elles peuvent rencontrer;

- créer les conditions permettant aux réfugiés et personnes déplacées ainsi qu'aux personnes ayant sollicité l'une de ces formes de protection internationale, y compris les personnes à qui l'une de ces qualités a cessé d'être reconnue, de retourner dans leur pays d'origine en leur fournissant, d'une part, les informations nécessaires pour prendre une décision en toute connaissance de cause et, d'autre part, une assistance matérielle, notamment sous la forme d'une préparation à la réinsertion dans la société de leur pays d'origine;

- favoriser des échanges entre les États membres afin de contribuer à la diffusion des « bonnes pratiques »;

- permettre, en cas d'arrivée soudaine et massive de réfugiés ou de personnes déplacées sur le territoire d'un ou plusieurs États membres, la réalisation de mesures d'urgence visant à prendre en charge les besoins immédiats des personnes concernées.

4.2 Période couverte par l'action et modalités prévues pour son renouvellement.

Du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004; le Conseil réexamine la présente décision au plus tard le 31 décembre 2004 sur proposition de la Commission.

5. CLASSIFICATION DE LA DÉPENSE/RECETTE

5.1 DO/DNO

Dépense non obligatoire.

5.2 CD/CND

Dissocié.

5.3 Type de recettes visées

Sans objet.

6. TYPE DE LA DÉPENSE/RECETTE

- subvention pour cofinancement avec d'autres sources du secteur public ou privé. Cependant, le financement des travaux gérés directement par la Commission sur la base de la fraction de la dotation annuelle du Fonds réservée à cet effet peut atteindre 100%.

7. INCIDENCE FINANCIÈRE

7.1 Mode de calcul du coût total de l'action (lien entre les coûts individuels et le coût total)

Le calcul du coût des actions visées par la décision se base sur la mise en oeuvre des programmes pilotes gérés par la Commission à partir de 1997 dans le but de soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, personnes déplacées et demandeurs d'asile (lignes budgétaires B3-4113, B5-803 et B7-6008) ainsi que l'intégration des réfugiés (ligne budgétaire B3-4113).

L'enveloppe globale allouée aux trois lignes budgétaires mentionnées a été la suivante:

1997: 23,75 mio EUR

1998: 26,75 mio EUR

1ère phase 1999: 20 mio EUR

2ème phase 1999: décision de l'autorité budgétaire en cours pour un montant envisagé de15 mio EUR.

L'enveloppe annuelle moyenne peut donc être estimée à environ 28,5 mio EUR (dans l'hypothèse d'une allocation additionnelle de 15 mio EUR pour la 2ème phase de 1999). Ce montant s'est révélé largement insuffisant pour faire face aux besoins constatés sur le terrain.

Plus particulièrement en ce qui concerne les mesures d'aide à l'accueil et au rapatriement volontaire, l'aide financière demandée en 1997 dépassait de 30% l'enveloppe disponible. Ce pourcentage est monté à 45% en 1998 et à atteint un niveau de 850% en 1999 (effet dû à la crise du Kosovo). En général, les services estiment que plus de la moitié des demandes qui n'ont pu être satisfaites étaient éligibles au cofinancement communautaire.

La mise en oeuvre en 1999 a également mis en évidence que l'objectif de financer des mesures « structurelles » dans le champ d'action de l'article 63 du Traité CE peut être totalement annihilé par l'afflux massif de réfugiés qui peut se produire en cas de crises. En effet, en l'absence d'une ligne budgétaire spécifique pour faire face à des situations d'urgence, toute l'enveloppe financière initiale de la ligne budgétaire B5-803 a été consacrée à des mesures d'urgence visant les personnes ayant fui le Kosovo. L'existence d'une réserve est donc essentielle pour pouvoir faire face tant aux besoins d'urgence qu'aux exigences « structurelles » ainsi que l'a souhaité le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999.

Compte tenu de ce qui précède ainsi que de l'état actuel de la procédure d'approbation du budget 2000, la dotation annuelle du Fonds européen pour les Réfugiés est calculée de la façon suivante :

a) ligne budgétaire B5-810 « Mesures structurelles »26 mio EUR pour 2000.

b) réserve (B5-811 dans la nomenclature proposée par le Parlement européen) « Mesures d'urgence afflux massif de réfugiés »: 10 mio EUR pour 2000.

L'enveloppe financière globale de l'action ainsi que la ventilation des crédits sur la période 2001-2004 seront déterminées après le débat d'orientation budgétaire pour 2001 de la Commission.

7.2 Ventilation par éléments de l'action

La ventilation suivante peut être envisagée sur la base des actions préparatoires menées en 1997-1999 et en tenant compte de l'exigence de garder une enveloppe suffisante pour favoriser la diffusion de bonnes pratiques au niveau communautaire. En toute hypothèse, compte tenu de l'instabilité qui caractérise ces situations et des différences de dimension des projets qui pourraient être subventionnés, le tableau suivant constitue une estimation provisoire de la ventilation des dépenses qui reflète la répartition constatée en 1997-1999.

B5 - 810

VENTILATION //

// % estimé du budget

Accueil // 36

Intégration // 36

Rapatriement volontaire // 18

Diffusion de bonnes pratiques // 10

TOTAL // 100

>TABLE>

Réserve (ou B5 - 811 dans la nomenclature proposée par le PE)

Une ventilation du coût des actions par type de mesure n'est pas possible à ce stade. En effet, la typologie des actions est limitée aux seules mesures d'urgence qui font normalement toutes partie d'un projet global. En outre, les mesures de ce type financées en 1999 sont actuellement en cours et une classification pourra éventuellement se faire seulement lors de leur achèvement.

CE en Mio EUR (prix courants)

>TABLE>

7.3 Dépenses opérationnelles d'études, d'experts, etc, incluses en partie B du budget

Un montant maximum de 800.000 EUR par an sera destiné à des actions d'assistance technique et administrative. Ces actions ont pour objet d'assurer une mise en oeuvre efficace et concrète de l'action. Cette assistance sera mise à la disposition de la Commission ainsi que des bénéficiaires des cette opération dans la mesure où elle ne concerne pas des tâches normales de service public mais bien la préparation, la gestion, le suivi et l'évaluation du programme. Une telle assistance sera limitée à la durée du programme.

7.4 Echéancier, crédits d'engagement / crédits de paiement

B5 - 810

CE en Mio EUR

>TABLE>

Réserve (B5 - 811dans la nomenclature proposée par le PE)

CE en Mio EUR

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8. DISPOSITIONS ANTI-FRAUDE PRÉVUES

- Mesures spécifiques de contrôle envisagées

Les États membres sont responsables de la sélection des actions ainsi que de leur gestion financière et administrative ; ils assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier des actions. A cet effet, ils doivent se conformer aux critères d'éligibilité fixés dans la présente décision et il est indiqué qu'ils doivent vérifier l'existence et le fonctionnement de systèmes de gestion et de contrôle appropriés dont ils communiquent la description à la Commission, qu'ils doivent s'assurer que la gestion respecte les règles communautaires applicables et les principes de bonne gestion financière, qu'ils certifient les déclarations de dépenses et veillent à ce que le système de comptabilité repose sur des pièces justificatives vérifiables, qu'ils préviennent, détectent et corrigent les irrégularités, engagent les poursuites nécessaires et en tiennent la Commission informée, qu'ils coopèrent avec la Commission et récupèrent les montants perdus à la suite d'irrégularités. En outre, la Commission doit s'assurer de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place dans les États membres, peut procéder à des contrôles sur place ou peut demander à l'État membre concerné de procéder à des contrôles auxquels des fonctionnaires ou agents de la Commission peuvent participer.

Enfin, sont prévues des dispositions permettant d'apporter des corrections financières en cas de défaillance individuelle ou systémique.

9. ELÉMENTS D'ANALYSE COÛT-EFFICACITÉ

9.1 Objectifs spécifiques quantifiables, population visée

- Objectifs spécifiques et quantifiables

· réalisation ou amélioration d'infrastructures ou de services,

· fourniture d'une assistance matérielle aux bénéficiaires.

- Population visée

· réfugiés, personnes déplacées tels que décrits à l'article 2 et personnes ayant appartenu à l'une de ces catégories.

9.2 Justification de l'action

- Nécessité de l'intervention budgétaire communautaire, au regard en particulier du principe de subsidiarité

L'institution du Fonds européen pour les réfugiés vise à soutenir et encourager les efforts consentis par les États membres pour recevoir des réfugiés et personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil et notamment, en premier lieu, à compléter la mise en oeuvre des politiques nationales d'assistance aux personnes en quête d'une protection internationale ; en deuxième lieu, à favoriser le développement de programmes d'intégration des réfugiés et des autres catégories de personnes bénéficiant d'une protection ; enfin, à encourager le retour volontaire des demandeurs du statut de réfugié, en particulier lorsque leur demande a été rejetée, mais aussi des personnes déplacées, des réfugiés et des personnes ayant besoin d'une protection internationale, notamment lorsque le besoin de protection a cessé. En effet, dans chacun de ces domaines il est nécessaire de promouvoir l'idée de la responsabilité partagée et de l'équilibre des efforts entre les États membres dans l'effort général pour apporter assistance à ces personnes étant donné que les situations peuvent varier considérablement.

L'exigence d'équilibre entre les efforts consentis par les États membres nécessite un effort en termes financiers visant à la fois à soulager les États membres les plus affectés et à développer les capacités des États membres dont les infrastructures sont insuffisantes et suppose un effet redistributeur au niveau de l'Union européenne qui ne peut être assuré par les États membres individuellement.

- Choix des modalités de l'intervention

* avantages par rapport aux mesures alternatives (avantages comparatifs)

La seule alternative aux modalités proposées est la gestion directe des mesures et des projets individuels par les services de la Commission, dont l'expérience des actions communes et des projets pilotes qui ont précédé le présent règlement a montré qu'elle impose une charge administrative disproportionnée sans assurer pour autant la meilleure efficience.

Le choix d'une gestion déléguée aux États membres permet à la Commission de se concentrer sur la définition des objectifs généraux et sur la cohérence générale de l'action tout en assurant que la sélection des actions individuelles et leur réalisation se feront au plus près du terrain en prenant en compte les réalités spécifiques des États membres et les besoins concrets. Elle permet, en outre, d'exclure à l'avenir le recours à un Bureau d'assistance technique pour la sélection et le suivi des actions mises en oeuvre.

* analyse des actions similaires éventuellement menées au niveau communautaire ou au niveau national

* effets dérivés et multiplicateurs attendus

La participation du Fonds européen pour les réfugiés étant limitée à 50% du coût total des mesures (75% dans les États membres relevant du Fonds de cohésion), on devrait assister à une augmentation de la dépense globale consacrée à la réalisation des objectifs du Fonds. L'expérience a, par ailleurs, montré que le financement public national prend souvent le relais du cofinancement communautaire en ce qui concerne les actions dont l'intérêt et l'efficacité ont été démontrés.

En effet, la réussite des actions éligibles a, pour les États membres comme pour les bénéficiaires, un certain nombre d'avantages dérivés tels que :

- diminution des situations de détresse nécessitant le recours aux aides sociales d'urgence, et réduction de l'exclusion sociale et de ses conséquences en termes de prise en charge par les budgets sociaux des États membres en ce qui concerne les populations de réfugiés, personnes déplacées et personnes ayant besoin d'une protection internationale,

- baisse du nombre des étrangers en situation irrégulière qui disparaissent dans la clandestinité totale en raison de l'absence de toute perspective de régularisation ou de retour dans leur pays d'origine, en ce qui concerne les populations éligibles aux mesures de rapatriement volontaire, notamment les demandeurs du statut de réfugié dont la demande a fait l'objet d'un rejet définitif.

- Principaux facteurs d'incertitude pouvant affecter les résultats spécifiques de l'action.

· variation des flux de réfugiés.

9.3 Suivi et évaluation de l'action

- Indicateurs de performances

* indicateurs d'output (mesure des activités déployées)

· Accueil et intégration: capacité d'hébergement (nombre de lits, qualité des locaux), création de nouveaux services ou renforcement de la capacité de services existants, fréquentation, nombre des bénéficiaires.

· Rapatriement volontaire: création de nouveaux services ou renforcement de la capacité de services existants, nombre des personnes recourant aux services (information, formation), nombre de retours effectifs.

* indicateurs d'impact selon les objectifs poursuivis

· Accueil: diminution des mouvements secondaires de réfugiés (déplacement d'un État membre à un autre à la recherche de meilleures conditions).

· Intégration: diminution du taux d'exclusion sociale dans les populations concernées.

· Rapatriement volontaire: augmentation du nombre des retours effectifs, intérêt des pays d'origine dans le cadre des politiques dites de « co-développement ».

- Modalités et périodicité de l'évaluation prévue

Rapports (au moins) annuels des organismes chargés de la mise en oeuvre des mesures à l'autorité responsable dans les États membres.

Rapports annuels des États membres à la Commission.

Évaluation indépendante de chaque action dans chacun des États membres.

- Appréciation des résultats obtenus (en cas de poursuite ou de renouvellement d'une action existante).

Un rapport intérimaire sur l'exécution en 1997 des lignes budgétaires B7-6008 et B5-803 a été présenté au Parlement européen et au Conseil le 16 juillet 1998 (document de travail des services de la Commission SEC(1998) 1263).

Un deuxième rapport portant sur l'évaluation des résultats des projets financés en 1997 au titre des mêmes lignes budgétaires a été présenté au Parlement européen le 13 juillet 1999 (document de travail des services de la Commission SEC(1999) 1105).

Les conclusions de cette évaluation peuvent être résumées dans les points suivants :

(a) Le financement communautaire a joué un rôle de catalyseur, favorisant une action concertée au niveau national, notamment dans les États membres qui jusqu'à une époque récente ne constituaient pas encore une destination traditionnelle des réfugiés et dans lesquels les structures générales d'accueil doivent être améliorées d'urgence.

(b) Une coordination accrue dans la mise en oeuvre des mesures s'impose à deux niveaux : tout d'abord, entre les gouvernements nationaux et la Commission afin d'harmoniser les programmes européens et nationaux existants; en deuxième lieu, entre les administrations nationales et les ONG en vue de s'assurer que leurs projets s'insèrent dans une stratégie concertée et approuvée par toutes les parties.

(c) Le financement communautaire devrait se consacrer particulièrement à la création d'infrastructures de conseil au retour, à des projets de formation spécifiques et à l'amélioration des conditions d'accueil et d'accès aux procédures d'asile. Un suivi sur place des personnes rapatriées volontairement est particulièrement souhaitable.

(d) La demande de financement dépasse de loin le budget disponible et une nouvelle évaluation de l'impact du financement comparé à l'ampleur des problèmes à résoudre devra être menée.

L'évaluation des résultats des projets financés en 1997 au titre de la ligne budgétaire B3-4113 a été confiée à une société d'experts extérieure. Le rapport est en cours de finalisation et devrait être présenté au Parlement européen et au Conseil avant la fin de 1999.

Les projets financés en 1998 et 1999 sont actuellement en cours de mise en oeuvre. La Commission procédera à une évaluation des résultats suite à la réception des rapports finaux (premier trimestre 2000 pour les projets financés en 1998 ainsi que pour les mesures d'aide d'urgence financées en 1999). Une évaluation indépendante est également prévue (procédure de passation de marché en cours).

En tout état de cause, l'un des enseignements que l'on peut dès à présent tirer de la mise en oeuvre des projets pilotes est qu'une durée d'un an est inadaptée à la nature d'actions à moyen ou long terme de la plupart des projets et que, tant les Etats membres que les organismes porteurs de projets ont besoin d'une visibilité à plus long terme pour assurer une planification cohérente de leurs actions.

10. DÉPENSES ADMINISTRATIVES (PARTIE A DE LA SECTION III DU BUDGET GENERAL)

La mobilisation effective des ressources administratives nécessaires résultera de la décision annuelle de la Commission relative à l'allocation des ressources, compte tenu notamment des effectifs et des montants supplémentaires qui auront été accordés par l'autorité budgétaire.

10.1 Incidence sur le nombre d'emplois

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Les ressources supplémentaires devront être disponibles à partir de l'année 2000.

10.2 Incidence financière globale des ressources humaines supplémentaires

(EUR)

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Les montants expriment le coût total des emplois supplémentaires pour la durée totale de l'action si celle-ci est à durée déterminée, pour 12 mois si la durée est indéterminée.

10.3 Augmentation d'autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action, notamment frais induits des réunions de comités et groupes d'experts

(EUR)

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Les dépenses afférentes au titre A-7, figurant dans le point 10.3, seront couvertes par les crédits de l'enveloppe globale correspondant à la DG.