Avis du Comité des régions sur le «Premier rapport sur la cohésion économique et sociale - 1996»

(97/C 379/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale (article 130 B du Traité instituant la Communauté européenne) [COM(96) 542 final];

vu la décision de la Commission en date du 9 décembre 1996, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 130 B et au premier alinéa de l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne;

vu sa décision du 8 mars 1996 d'attribuer la préparation de cet avis à la commission 8 «Cohésion économique et sociale, politique sociale, santé publique»;

vu sa décision en date du 8 mars 1996 d'attribuer la préparation d'un avis complémentaire à la commission 1 «Développement régional, développement local, finances locales et régionales»;

vu le projet d'avis (CdR 76/97 rév. 2) adopté par la commission 8 le 23 juin 1997 (rapporteur: M. Jardim);

vu que l'avis complémentaire (CdR 105/97 rév. 2) adopté par la commission 1 le 20 juin 1997, (rapporteur: M. Tindemans) a été intégré au projet d'avis;

a adopté lors de sa 19e session plénière des 17 et 18 septembre 1997 (séance du 18 septembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Premier rapport sur la cohésion économique et sociale - 1996

1.1.1. La Commission est tenue de présenter tous les trois ans au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens - politiques économiques des États membres, politiques et actions de l'UE, notamment les politiques structurelles et autres instruments financiers - y ont contribué. Le cas échéant, le rapport sera assorti des propositions appropriées (article 130 B du Traité sur l'Union européenne). Le document à l'examen est le premier rapport de la Commission européenne à cet égard.

1.1.2. L'analyse de la Commission comprend six chapitres. Elle commence par définir la cohésion et développe les questions concernant le processus de convergence et la cohésion regroupées en trois volets: revenu et emploi, la cohésion sociale, qualité de la vie et citoyenneté européenne. La contribution des politiques des États membres à la cohésion est analysée, ainsi que les politiques sectorielles de l'UE et les politiques structurelles de la Communauté en relation avec la cohésion. Elle présente enfin ses réflexions sur les résultats enregistrés.

1.1.3. La Commission centre les politiques de cohésion de l'UE sur le modèle de la société européenne, qui reflète les valeurs de l'économie sociale de marché, où la solidarité et le soutien mutuel garantissent le libre accès de tous les membres de la société à des services d'intérêt général et à une protection sociale. Elle considère que cette solidarité et ce soutien doivent pouvoir être évalués en termes économiques et sociaux concrets.

1.1.4. La Commission s'inspire dans son évaluation de l'article 130 A du TUE, où la cohésion économique et sociale est définie en termes de «développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté».

1.1.5. La Commission considère que «réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales» constitue la dimension géographique spécifique de cette définition, par laquelle «il est ainsi explicitement reconnu que des écarts importants sont intolérables dans une communauté, dès lors que ce terme a un sens».

1.1.6. Le rapport traite de la cohésion tant dans sa dimension géographique que sociale, en ce qu'il aborde la modification des disparités socioéconomiques entre États membres, régions et groupes sociaux.

1.1.7. Concernant la dimension géographique, la réduction des disparités passe par la convergence des niveaux de revenus, de compétitivité et d'emploi. La dimension sociale, quant à elle, requiert la réduction des disparités provenant d'un accès inégal aux activités génératrices de richesse et aux revenus qui en découlent (chômeurs de longue durée, jeunes chômeurs, femmes sans emploi et pauvreté).

1.2. Rapport annuel du Fonds de cohésion - 1995

1.2.1. La Commission, dans son rapport de 1995, précise deux principes importants relatifs à la gestion du Fonds: équilibre entre le financement de projets concernant l'environnement et celui de projets liés aux infrastructures pour la période 1995-1999, d'une part, et principe de conditionnalité d'autre part.

1.2.2. Concernant la conditionnalité, la Commission estime important que ce principe soit perçu comme un principe politique crédible et fiable, sans pour autant que sa mise en oeuvre crée des perturbations dans les États membres de la cohésion.

2. Observations générales

2.1. Pour la première fois, il est possible d'avoir une image globale du développement enregistré dans les États membres et les régions, ainsi qu'une analyse détaillée des tendances en matière de croissance, de productivité et d'emploi, ainsi que de la manière dont les diverses politiques communautaires et nationales ont contribué à la cohésion.

2.2. Toutefois, la politique des autorités régionales et locales est abordée très superficiellement, alors que ce sont précisément ces collectivités qui, étant en relation directe avec les citoyens et les entreprises de leur territoire, assument une grande responsabilité en matière de développement régional.

2.3. La Commission a choisi de ne pas joindre ses propositions au rapport. Elle a préféré ouvrir un débat public avec toutes les parties concernées en vue de préparer l'avenir de la politique de cohésion, en associant à ce dialogue les autres institutions et organes de l'Union.

2.4. Bien que le rapport n'ait été disponible que tardivement dans l'ensemble des langues communautaires, le Comité des régions a néanmoins fait en sorte d'élaborer son avis sans délai, en réponse au défit lancé par la Commission.

Le Comité des régions:

2.5. Apprécie le fait que la Commission ait effectué une analyse de la cohésion sous ses multiples aspects, en tenant surtout compte du fait que l'amélioration de la situation économique n'est pas une fin en soi, mais un moyen de servir le citoyen européen.

2.6. Déplore néanmoins que l'analyse soit plus descriptive qu'explicative. Il considère à cet égard que l'étude présente les résultats sans en indiquer les causes et recommande par conséquent que soient menées à bien des études ponctuelles en matière de stratégie du développement régional - «études de cas».

2.7. Recommande également que soit effectuée une recherche sur les indicateurs à utiliser dans des études de ce type. Ces indicateurs devront être pertinents et capables de montrer les aspects qualitatifs de la structure productive, de la main-d'oeuvre et des infrastructures.

2.8. Estime, étant donné que, par ailleurs, aucune distinction n'est faite entre la compétitivité dans le cadre d'une activité économique et celle des régions - celle des entreprises étant essentielle pour la poursuite de leur activité, tandis que la compétitivité des régions, ou plutôt la qualité du climat productif, est indispensable pour fixer les entreprises dans les régions - que cette question devra recevoir une plus grande attention de la part des autorités communautaires, nationales, régionales et locales.

2.9. Est tenu de manifester son inquiétude face à la forte instabilité de la relation centre-périphérie en Europe - maintien et aggravation des disparités entre les régions les plus riches et les plus pauvres - au cours de la période analysée dans le rapport de la Commission (89-93), malgré l'existence d'une politique communautaire de cohésion qui a consacré des fonds importants à la réduction des disparités entre niveaux de développement. En revanche, les différences entre États membres ont diminué, puisque l'on a constaté une amélioration relative des pays de la cohésion.

2.10. Marque son accord sur le fait que la création de richesse doit élargir les possibilités et accroître les niveaux de vie, et plus généralement la qualité de la vie, et qu'il est nécessaire à cet effet que le développement soit durable et que l'utilisation des ressources naturelles se fasse dans une perspective à long terme, en tenant toujours compte des objectifs sociaux.

2.11. Partage l'avis de la Commission selon lequel «les déséquilibres n'ont pas seulement pour conséquence une qualité de vie plus médiocre dans les régions les plus défavorisées et une absence de perspectives de vie décente pour leurs habitants, ils révèlent aussi une sous-utilisation du potentiel humain et une incapacité à tirer parti de possibilités économiques qui profiteraient à l'ensemble de l'Union», et la solidarité en faveur de ces régions est une base importante de progrès, non seulement pour des raisons sociales, mais surtout pour la croissance du potentiel économique de l'UE dans son ensemble.

2.12. Partage le point de vue du Comité des sages lorsqu'il déclare dans son rapport «Pour une Europe des droits civiques et sociaux» à propos de l'exclusion que «si l'Europe refuse à la fois l'aggravation des inégalités et de la marginalisation sociale, et la généralisation des politiques d'assistance passive destinées aux personnes en situation d'exclusion, elle devra faire un effort considérable d'innovation, d'organisation et de mobilisation pour construire un modèle de développement où chacun ait sa place. Il faudra donc (...) renouveler assez profondément nos politiques publiques, qui doivent prévenir autant que guérir».

2.13. Souligne que la cohésion est liée au renforcement de la croissance économique et à de nouvelles possibilités, sans pour autant que cela implique une réduction de la croissance ou l'emploi des autres régions, afin de ne pas entraîner une convergence négative.

2.14. Estime important de ne pas confondre cohésion et harmonisation ou uniformité. Il marque son accord sur le fait que la cohésion et la diversité ne sont pas des objectifs contradictoires, et qu'au contraire ils se renforcent mutuellement. À cet égard, il considère que, de plus en plus, l'action des Fonds structurels devra être flexible de manière à s'adapter à la résolution des problèmes concrets de chaque région.

2.15. Considère à cet effet que les principes de subsidiarité et de partenariat devront constituer la base de la mise en oeuvre des politiques structurelles. Toutefois, ces importants principes continuent à ne pas être appliqués effectivement dans certains États membres pour la mise en oeuvre des Fonds structurels et de cohésion. Les autorités locales et régionales devraient être impliquées dans toutes les phases, de la fixation des priorités au contrôle et à l'évaluation. C'est en effet au niveau local et régional - niveau le plus proche des citoyens - que naîtront les idées novatrices nécessaires à la résolution des problèmes locaux.

2.16. Fait observer que le Comité des régions s'est déjà prononcé sur ces questions à plusieurs reprises, dans de nombreux avis, notamment dans son avis sur le Livre blanc «Croissance, compétitivité et emploi» et dans son rapport sur «L'avenir de la cohésion économique et sociale», ainsi que dans l'avis où il traite du rôle des collectivités territoriales dans la gestion des Fonds structurels.

2.17. Le Comité des régions rappelle que la cohésion économique et sociale qui tend à la réduction des écarts de développement entre les régions ne peut être mise en oeuvre sans référence à la notion d'aménagement du territoire, ni faire appel à la coordination des aspects territoriaux des politiques communautaires et d'assurer ainsi leur cohérence et leur complémentarité avec les stratégies d'aménagement nationales.

3. Observations particulières

3.1. Croissance, compétitivité, emploi et pauvreté

3.1.1. Constate qu'une amélioration significative de la croissance économique a été enregistrée ces dernières années dans l'UE. Cependant, cette croissance n'a été ni continue ni uniforme dans l'espace communautaire.

3.1.2. Constate également que les disparités en termes de revenu par habitant entre États membres ont diminué ces dernières années. Constate en outre que des disparités importantes demeurent, et dans certains cas s'aggravent, entre les régions. Souligne que, bien que les régions d'objectif 1 aient dans l'ensemble connu une progression supérieure à la moyenne, la politique de cohésion n'a pas suffi pour réaliser la convergence régionale.

3.1.3. Constate qu'au fil des années, des modifications se sont produites concernant la place relative d'un grand nombre de régions et, par conséquent, la composition du groupe de régions ayant un PIB par habitant plus élevé, ainsi que du groupe de régions ayant un PIB par habitant plus bas. Les modifications enregistrées révèlent de grandes différences au niveau des divers indicateurs (revenu, emploi et chômage).

3.1.4. Observe, en dépit des progrès enregistrés en matière de croissance économique, que l'économie européenne n'a pas réussi à instaurer une dynamique équivalente pour ce qui est de la création d'emplois, d'où un taux de chômage moyen encore élevé, de l'ordre de 10,7 % en 1995, et une augmentation du nombre de chômeurs de longue durée.

3.1.5. Observe que l'incidence du chômage sur le territoire de l'UE est très inégale, les taux les plus élevés étant enregistrés en Espagne, Irlande et Finlande. C'est toutefois au niveau local et régional que la question de l'emploi se pose avec le plus d'acuité.

3.1.6. Constate que, dans l'UE, l'activité économique est fortement concentrée dans les régions les plus urbanisées, où le PIB par habitant est supérieur de 14 % à la moyenne et où est produite entre et ¾ de la richesse. Malgré cette croissance, on assiste à une augmentation du chômage urbain, qui atteint dans certains cas un taux de 30 %.

3.1.7. Observe également que le taux moyen des familles vivant au-dessous du seuil de pauvreté était à la fin des années 1980 de 15 %, mais qu'il serait supérieur à 40 % sans les transferts sociaux opérés par les États membres. Selon la publication «Statistiques en bref», dans laquelle sont résumés les principaux résultats du Panel communautaire de ménages relatifs à la répartition du revenu et à la pauvreté dans l'U.E. des Douze en 1993, la proportion de ménages sous le seuil de pauvreté atteint 17 % dans l'ensemble de EUR 12. Le Portugal dépasse nettement la moyenne communautaire avec 29 %, suivi de la Grèce (24 %) et du Royaume-Uni (23 %). À l'autre extrême, le Danemark enregistre le taux de pauvreté le plus faible (9 % des ménages danois). Dans les autres pays, les taux s'échelonnent de 13 % en Allemagne et en Belgique à 21 % en Irlande. Le taux de pauvreté du Luxembourg est relativement élevé (14 %) du fait que son revenu moyen et, partant, son seuil de pauvreté (relative) sont élevés.

3.1.8. Observe que les caractéristiques les plus évidentes, à long terme, de l'Europe sont une expansion des emplois dans le secteur des services, associée à une baisse significative dans l'agriculture et l'industrie, une augmentation de l'emploi à temps partiel et une mutation de la structure des professions, en faveur de celles qui exigent d'importantes qualifications techniques et un niveau d'études élevé.

3.1.9. Prend acte des divers degrés de dynamisme enregistrés en matière de création d'emploi dans la Communauté, certaines régions ayant cependant réussi à concilier un niveau élevé de productivité (méthodes de production et faible utilisation de main-d'oeuvre) et un emploi élevé. Cela dépend surtout de l'existence d'infrastructures modernes de communication, d'une main-d'oeuvre compétente et qualifiée, et de capacités avancées de recherche et développement technologique rendant l'économie flexible, adaptable et innovatrice pour créer de nouvelles activités susceptibles de générer de la richesse.

3.1.10. Observe que les causes du chômage varient entre États membres et entre régions, mais qu'en règle générale, il est étroitement lié à la croissance économique dans le contexte de l'augmentation permanente de la compétitivité, et partant au modèle de développement social de l'UE, la croissance du PIB étant principalement due à l'augmentation de la productivité du travail.

3.1.11. Estime à cet égard que le chômage ne peut être uniquement considéré dans une perspective à court terme ou sectorielle, que ce soit dans le cadre de la politique traditionnelle de l'emploi ou des Fonds structurels, ce qui reviendrait à analyser les effets en oubliant les causes, et aboutirait à des solutions inefficaces.

3.1.12. Approuve par conséquent les orientations exprimées par la Déclaration de Dublin sur l'emploi, qui visent à:

a) renforcer l'efficacité du marché du travail et l'investissement dans les ressources humaines, tout en soutenant les groupes vulnérables;

b) modifier les systèmes d'imposition et de protection sociale de manière à les rendre plus favorables à l'emploi;

c) intensifier les efforts visant à moderniser les marchés des biens et des services et à exploiter de nouveaux gisements d'emplois;

d) renforcer la compétitivité européenne et promouvoir le développement local.

3.2. Les politiques des États membres

3.2.1. Prend acte de ce que les politiques des États membres sont très importantes pour la cohésion. Elles ont permis de réaliser des progrès en termes de convergence nominale (inflation et taux d'intérêt) améliorant le climat général de la croissance économique, ainsi qu'en ce qui concerne la réduction des disparités internes en matière de revenu par habitant. Cependant, elles sont insuffisantes pour réduire les disparités entre régions dans l'espace européen, étant donné que leur action se limite au territoire national et vu les différentes potentialités économiques des États membres.

3.2.2. Déplore que les effets régionaux des politiques des États membres, même lorsqu'il s'agit de leur politique régionale, soient décrits de façon très générale, sans lien avec l'évolution des disparités régionales. C'est le cas notamment de la politique liée aux critères de l'UEM.

3.2.3. Estime qu'il est nécessaire de poursuivre les politiques macroéconomiques en faveur de la stabilité, de la croissance et de l'emploi, et que pour un plus grand impact de ces politiques, des changements adéquats s'imposent en vue de favoriser une meilleure coordination entre les politiques économiques et structurelles.

3.3. Les politiques sectorielles de la Communauté

3.3.1. Les politiques sectorielles non structurelles de l'UE, qui visent des objectifs autres que la cohésion, sont importantes pour la croissance de la Communauté dans son ensemble. Elles ont toutefois des effets largement contradictoires dans l'espace européen, et nuisent aux efforts visant à réduire les disparités. Le CdR estime que les effets négatifs de ces politiques dans les régions européennes devront être compensés par la politique sociostructurelle de la Communauté.

3.3.2. Il considère que l'impact final de la politique non structurelle sur le renforcement de la cohésion dépend fortement de la situation spécifique de chaque région.

3.3.3. Par ailleurs, les objectifs des politiques sectorielles non structurelles ne devront pas être modifiés, mais leurs effets positifs doivent être étendus à tout l'espace européen. À cet égard, il y aura lieu de renforcer les mécanismes de coordination entre les politiques structurelles et les autres politiques communautaires, de manière à introduire dans ces dernières la question de la cohésion. Par conséquent, il marque son accord avec la Commission lorsqu'elle affirme qu'«une obligation de toute première importance consiste à veiller à ce que des efforts soient accomplis pour maximiser les effets de cohésion de ces politiques dans le cadre de la poursuite de leurs autres objectifs».

3.3.4. De même, le Comité des régions rappelle le rôle du schéma de développement de l'Espace communautaire (SDEC) dont un premier projet a été présenté à l'occasion du Conseil informel des ministres de l'Aménagement du territoire réunis à Noordwijk (Pays-Bas) le 8 juin 1997. Ce document qui poursuit trois buts fondamentaux: la cohésion économique et sociale, le développement soutenable et une compétitivité équilibrée pour le territoire européen, facilitera la coordination des aspects territoriaux des politiques communautaires et la coopération dans le domaine de l'aménagement du territoire européen.

3.3.5. C'est avec beaucoup d'intérêt que le CdR espère recevoir, en temps opportun, les résultats des études que la Commission va réaliser en vue de mieux adapter la politique non structurelle au renforcement de la cohésion, ainsi que les intentions politiques qui en découleront, afin de pouvoir rendre un avis.

3.3.6. Le CdR souhaite que, dans le cadre d'un dialogue avec la Commission, il soit accordé davantage d'attention aux nouveaux effets de la mise en oeuvre de la politique non structurelle au niveau régional et local.

3.3.7. La PAC devra poursuivre sa réforme dans la direction amorcée en 92, en réduisant la protection des productions largement excédentaires, et évoluer par ailleurs vers un soutien plus équilibré, garantissant un développement durable des régions d'Europe, où le secteur agricole revêt un caractère stratégique du point de vue économique et social, en promouvant notamment l'aide à la reconversion des cultures et en accroissant l'investissement en faveur des zones les plus démunies et des productions les plus avantageuses, dans l'optique de défendre l'efficacité du secteur et le revenu des agriculteurs.

3.3.7.b. Les régions les moins favorisées - et les autres régions qui sont fortement touchées par la réforme de la PAC - doivent être indemnisées au moyen d'un effort accru en matière de politique structurelle, dans le cadre d'une politique globale pour un développement durable des zones rurales.

3.3.8. Le renforcement des capacités d'innovation des régions périphériques exigera une inflexion de la politique communautaire de recherche et le développement technologique. Ainsi, la RDT devra s'occuper de la coopération entre les régions prospères et les régions plus défavorisées et périphériques, de manière à couvrir les besoins de ces régions en matière de recherche et d'innovation.

3.3.9. Il y a lieu d'intensifier les efforts entrepris ces dernières années dans le domaine de l'éducation et de la formation afin de réduire très rapidement les disparités qui demeurent entre les régions centrales et une partie des régions périphériques. Il s'agit là par conséquent d'une des conditions les plus importantes pour réduire les écarts entre régions.

3.3.10. Dans son ensemble, la politique de concurrence est approuvée, y compris la recherche d'une coordination entre la politique régionale des États membres et la politique structurelle de la Communauté à l'égard des régions défavorisées. Cela ne doit toutefois pas inciter les États membres à investir moins dans le développement de leurs régions, ni l'UE à n'autoriser les États membres à mener une politique régionale spécifique que pour les seules régions éligibles à une aide communautaire.

3.3.11. Sans vouloir remettre en cause la politique de concurrence, notamment l'application des paragraphes 2 et 3 de l'article 92 du Traité sur l'Union européenne, et dans le respect total de la politique de cohésion économique et sociale, le Comité attire l'attention sur les quatre questions suivantes:

a) le fait que certains États membres ne peuvent pas tirer parti de la marge de manoeuvre autorisée n'est pas en soi un argument suffisant pour abaisser ces plafonds et limiter ainsi les possibilités de stimulation des pays qui peuvent utiliser cette marge et qui sont confrontés à des problèmes régionaux comparables;

b) tant que le commerce mondial n'est pas complètement libéralisé, il y a lieu de maintenir un niveau élevé d'aide aux projets d'investissement d'une importance stratégique pour l'économie européenne. La consolidation de l'économie européenne doit être une priorité fondamentale, en particulier pour les régions ou zones les plus affectées par les mutations technologiques et sectorielles;

c) il doit être possible d'accorder un niveau élevé d'aide en cas de calamités entraînant une rupture structurelle régionale;

d) il convient également d'attirer l'attention sur les ruptures structurelles exceptionnelles dues à un brusque changement du système économique, par lequel la structure économique existante est exposée du jour au lendemain aux forces concurrentielles de l'économie de marché libérale, provoquant la perte de nombreux emplois. L'UE doit tenir compte dans sa politique de cette situation exceptionnelle.

3.3.12. La libéralisation des échanges au niveau international, en général bénéfique à l'économie communautaire, aura néanmoins des effets négatifs sur certaines régions européennes. Les régions les plus touchées seront les moins développées, celles qui subissent des crises sectorielles ou structurelles, les régions périphériques et celles à faible densité de population, comme les régions d'objectif 6, où il est nécessaire d'accroître la compétitivité. Par conséquent, l'UE devra leur accorder une attention particulière et prendre les mesures les mieux à même de limiter cet impact.

3.3.13. Il faudra également tenir compte dans ce domaine des effets de la mobilité internationale des capitaux, qui, en fonction des conditions les plus favorables en matière de rentabilité, entraîne l'installation des industries dans des lieux où les règles sociales minimales n'existent pas, créant une concurrence aux produits de l'espace européen, ce qui oblige l'UE à réfléchir aux mesures disciplinaires éventuelles garantissant les droits sociaux des citoyens européens.

3.4. Les politiques structurelles de la Communauté

3.4.1. Les politiques structurelles de l'UE ont contribué à la cohésion économique et sociale. Leur contribution a été très importante pour ce qui est de l'inversion des tendances économiques des régions les plus défavorisées ou en déclin industriel.

3.4.2. Les résultats atteints concernant l'augmentation de taux de croissance, de l'investissement et la création ou le maintien d'emplois se sont révélés positifs pour l'économie des régions qui ont reçu une aide.

3.4.3. On peut d'ores et déjà observer des effets très positifs sur la réduction des disparités dans le domaine des infrastructures de transport routier et des systèmes de télécommunication, ainsi que sur la diversification des sources d'énergie et en matière d'environnement. Des effets positifs sont attendus concernant la réduction des disparités dans les secteurs de l'enseignement et de la formation des populations des pays de la cohésion. Le CdR constate également la contribution substantielle apportée en matière de compétitivité et de diversification par les mesures d'infrastructures «douces» telles que le soutien aux structures d'administration et d'innovation des entreprises dans le cadre des objectifs 2 et 5b.

3.4.4. Il est néanmoins difficile de déterminer dans quelle mesure a été créée une base suffisante pour un développement durable de ces régions. Les résultats globaux atteints par les régions d'objectifs 2 et 5b ne permettent pas encore de tirer des conclusions. Les données du rapport ne permettent pas de distinguer si cela est lié à la phase de développement et/ou à l'échelle, souvent limitée, de ces dernières, ou bien à la relation entre les mécanismes d'aide des États membres et ceux de l'UE. Le CdR suggère d'étudier la possibilité de donner une plus grande orientation régionale dans certains cas à l'élaboration des programmes concernant les objectifs 2 et 5b, en favorisant une perspective plus large en fixant un minimum de dimension territoriale.

3.4.5. Par ailleurs, l'on peut encore constater des disparités importantes entre les régions riches et les régions plus défavorisées et périphériques en matière d'infrastructures (routières, ferroviaires, ports et aéroports, télécommunications, assainissement), de niveaux d'instruction des populations et de capacités de recherche et de développement technologique, disparités qui continuent d'empêcher que la croissance des régions les plus en retard puisse s'effectuer sur un rythme plus rapide.

3.4.6. En outre, les infrastructures sont un élément très important pour la compétitivité des régions, et une amélioration des infrastructures peut être considérée comme une condition du développement économique durable, peut-être aussi important que l'innovation. Ce constat ne vaut pas seulement pour la réforme des Fonds structurels.

3.4.7. La Commission démontre dans son rapport que la politique structurelle vise essentiellement à faire face aux mutations. Pour ce qui est de la structure économique régionale, cela couvre la modernisation ou l'innovation. Toutefois, la Commission a exclu la modernisation des infrastructures d'une partie de sa politique structurelle. Le CdR souligne que la modernisation de la structure économique impose généralement de nouvelles exigences en termes d'infrastructures. C'est pourquoi, outre la priorité accordée à l'accessibilité des centres économiques, il est nécessaire, pour le développement des régions, d'améliorer également les infrastructures hors de ces centres.

3.4.8. Le développement des régions les plus défavorisées est nécessairement lent, bien que leur croissance en termes relatifs soit supérieure à la moyenne communautaire (3 %).

3.4.9. Le CdR partage le point de vue de la Commission lorsqu'elle affirme que «les politiques structurelles doivent devenir globalement plus flexibles qu'aujourd'hui de façon à s'adapter aux changements de situation et, en particulier, à pouvoir répondre aux nouveaux défis et aux nouvelles opportunités qui surgissent».

3.4.10. Lorsque la Commission dans son rapport estime que les disparités régionales et sociales ne reflètent pas seulement une qualité de vie moins grande, mais également une sous-utilisation du potentiel économique et qu'il est dans l'intérêt de l'ensemble de l'Union d'améliorer ces deux aspects, elle se fonde sur deux principes de base de la politique structurelle de la Communauté: la justice et l'efficacité.

Le principe de justice aboutit à une politique visant à diminuer les retards. L'efficacité fait référence à la contribution à l'objectif de développement durable de la Communauté.

3.4.10.1. Dans la mesure où la politique structurelle est guidée par les objectifs régionaux actuels, elle s'occupe de problèmes qui existent depuis plus longtemps et présente dès lors un caractère de réaction. Cela est inspiré davantage par l'équité que par l'efficacité, et la nécessité et l'obligation de poursuivre l'aide aux régions les moins développées ne sauraient être mises en doute.

3.4.10.2. L'on pourrait envisager du point de vue de l'efficacité d'associer, dans une certaine mesure, d'autres régions de façon proactive - préventive - à la politique structurelle. Cela ne doit cependant pas être préjudiciable à la priorité accordée aux régions les plus attardées. L'attention devrait se porter, en particulier, sur le groupe des régions qui sont classées entre le groupe de tête et le groupe de queue et qui sont confrontées à des évolutions négatives ou menacées par celles-ci.

Il est préférable et, généralement, plus aisé d'éviter la dérive de régions que de les remettre à niveau lorsqu'elles ont glissé dans le peloton de queue. Les actions préventives ne contribuent pas à réduire les écarts entre le groupe de tête et le groupe de queue des régions, mais à renforcer la convergence globale. Dès lors, elles contribuent tant à accroître l'efficacité de la politique structurelle qu'à réaliser l'objectif de développement de la Communauté.

3.4.11. Les régions européennes se trouvent à des stades de développement différents, ce qui exige des solutions souples et adaptées à chaque situation concrète.

À cet égard, il sera nécessaire d'augmenter l'efficacité du système actuel, qui comporte un nombre élevé d'objectifs différenciés (6 objectifs) et des critères qui s'y appliquent et d'adapter la législation en la matière ainsi que les procédures de décision.

3.4.12. La fin de la période de programmation actuelle (94-99) marque le terme du cycle des politiques structurelles communautaires orientées vers le contexte de la création du marché intérieur et ayant donc pour objectif de corriger les effets négatifs de la mise en oeuvre de ce dernier. Il sera désormais nécessaire de les ré-envisager dans le cadre de la réduction des disparités entre régions, de l'Union économique et monétaire (UEM), de la libéralisation croissante des échanges internationaux et de l'élargissement.

3.4.13. Les modifications devront être progressives afin de ne pas remettre en cause les résultats obtenus antérieurement, à savoir l'effort de convergence réelle.

3.4.14. Par conséquent, le renforcement de la cohésion économique et sociale devra constituer l'élément de cohérence entre le cycle actuel et le prochain.

3.4.15. L'objectif de la cohésion économique et sociale étant de favoriser le développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté, à travers une augmentation de la croissance et de nouvelles possibilités économiques des régions les plus pauvres, et en faveur des groupes sociaux les plus défavorisés, il serait nécessaire d'augmenter l'efficacité des aides structurelles. Il y a lieu à cet effet de concentrer les ressources sur les régions les plus défavorisées et sur les zones qui connaissent les problèmes les plus graves.

3.4.16. Les Fonds structurels devront également conserver leur soutien à la résolution des problèmes liés à l'exclusion sociale, c'est-à-dire ceux résultant d'un accès inégal aux activités génératrices de richesse (jeunes chômeurs, femmes sans emploi et chômeurs de longue durée). Il y a lieu en outre de considérer l'opportunité d'utiliser d'autres indicateurs identifiant certains aspects de l'exclusion sociale, tels que la santé, la mortalité et la pauvreté.

3.4.17. Des aides spécifiques devront être maintenues pour les pays de la cohésion. Le CdR constate que le Fonds de cohésion a apporté une contribution décisive en matière de convergence entre États membres. Sa continuité doit être assurée en vue de consolider l'effort de convergence nominale et réelle, en particulier au moment où ces pays traversent une période de restriction budgétaire en vue de satisfaire les critères de Maastricht.

3.4.18. Le CdR constate que l'aide financière de l'UE a entraîné au niveau local la multiplication de partenariats impliquant les autorités locales, les centres de formation, les entreprises et les industries locales. Cette collaboration en vue d'obtenir des financements de l'UE a permis aux réseaux de partenariats locaux de progresser, ce qui a eu des effets positifs en favorisant la compétitivité locale. Le Fonds de cohésion et les initiatives communautaires devraient également adopter pour leurs financements et leur mise en oeuvre opérationnelle le principe du partenariat.

3.4.19. Il faudra procéder à une révision des régions relevant de l'objectif 1, en fonction des résultats atteints par chaque région par rapport au critère établi des 75 % du revenu moyen de la Communauté. Toutefois, l'actuel critère du PIB masque bon nombre de problèmes sous-jacents qui continuent de se poser aux régions d'objectif 1.

Avant cette révision des régions relevant de l'objectif 1, il y aura lieu de rechercher une plus grande adaptabilité des politiques structurelles, des critères d'éligibilité et des instruments aux besoins de chaque région. Il sera nécessaire à cet égard de revoir le financement par habitant des régions d'objectif 1, de manière à les adapter aux besoins concrets de chacune de ces régions.

Il sera indispensable de procéder à une révision adaptée des critères, ou de créer de nouveaux instruments de soutien ou encore de prévoir la réduction progressive, sur une période plus ou moins longue, de l'aide communautaire aux régions qui deviendront «statistiquement bénéficiaires» du fait de l'élargissement à l'Est.

3.4.20. Le Comité des régions considère qu'au cours de la phase préparatoire de la réforme des Fonds structurels, une attention particulière doit être accordée au choix des critères de sélection pour les régions d'objectif, en même temps qu'il y a lieu de se montrer plus strict sur le respect de ces derniers.

Il faudrait en particulier examiner les possibilités d'utiliser dans lesdits critères les indicateurs les plus appropriés, résultats de l'adoption d'un système européen d'indicateurs locaux et régionaux préconisé dans la Déclaration de Barcelone.

Le Comité souligne en outre qu'au cours de la prochaine planification, il faudrait accorder une grande importance à la compétitivité et à l'emploi, ainsi qu'au choix d'indicateurs adaptés à l'identification des problèmes liés à la compétitivité régionale, tels que la croissance du PIB, les taux de survie et de création de PME, la croissance de la productivité et les dépenses de recherche et développement.

Il y aura lieu également d'accorder de l'importance aux actions visant le développement de la société de l'information, à la garantie d'un développement durable ainsi qu'aux actions en faveur de l'interaction entre les régions et les communes au niveau international et de la coopération entre les régions frontalières.

3.4.21. Le CdR estime que la politique régionale devrait refléter l'interdépendance entre la ville et la zone rurale environnante, favorisant ainsi de nouveaux équilibres entre les deux. Leur intégration dans un plan de développement régional, ainsi que le soutien des Fonds structurels, offre davantage de possibilités d'atteindre cet objectif.

3.4.22. Le CdR souligne que, malgré des moyens relativement limités, ces Fonds produisent un effet de levier grâce à l'additionnalité et au cofinancement. Les autorités locales et régionales ne pourraient pas générer seules une impulsion positive semblable à celle apportée par les interventions des Fonds structurels aux investissements. Par conséquent, il considère qu'un arrêt brutal de l'aide des Fonds structurels aura sans nul doute des conséquences négatives importantes pour de nombreuses régions, pouvant aller jusqu'à un recul du développement de ces régions. Cela s'applique bien évidemment aussi au Fonds de cohésion.

3.4.23. Le principe d'additionnalité doit être renforcé et appliqué avec rigueur. Une utilisation souple des taux d'assistance pourrait constituer un moyen de tenir compte des difficultés concrètes que pose l'absorption budgétaire de l'aide communautaire pour les régions les plus défavorisées et ultrapériphériques, ainsi que les difficultés budgétaires des États membres liées au respect des critères de Maastricht.

3.4.24. Une régionalisation cohérente des moyens des Fonds structurels, y compris du FSE, contribue à l'accroissement nécessaire de l'efficacité de la politique structurelle. Dans le même but, le CdR souhaiterait que cesse la pratique, très fréquente, selon laquelle les États membres ne procèdent qu'à des transfert partiels vers les autorités régionales et locales.

3.4.25. Il faudra, chaque fois que ce sera possible, impliquer davantage la BEI dans le financement des projets par les Fonds structurels, afin d'avoir des moyens supplémentaires de financement et une meilleure répartition entre aides et prêts.

3.4.26. En supprimant les chevauchements avec les cadres communautaires d'appui (CCA), les initiatives communautaires devront se concentrer sur un nombre restreint d'objectifs différents présentant un intérêt communautaire effectif, un caractère innovateur ou de réels effets démonstratifs.

Étant donnée la complexité de la gestion et de l'administration des programmes liés aux objectifs et des initiatives communautaires lorsque les régions sont bénéficiaires d'aides structurelles à divers titres, le CdR suggère à la Commission d'étudier la possibilité d'adopter dans ces cas une approche intégrée ou d'accorder des subventions globales.

Il sera nécessaire à l'avenir de garantir un financement suffisant de la coopération interrégionale et de celle entre régions frontalières, par le biais d'initiatives communautaires ou de financements spéciaux. Il y aura lieu également de prévoir d'autres projets pilotes innovateurs.

3.4.27. Il y aura lieu également de mettre en oeuvre un suivi et une évaluation plus efficaces ainsi que de renforcer la lutte contre les fraudes et les irrégularités.

3.4.28. Le CdR convient qu'il peut être utile de clarifier au sein des comités de suivi le rôle des différents partenaires. Ainsi, il peut être nécessaire de distinguer entre partenaires ayant un pouvoir de décision (ceux qui financent) et ceux ayant un pouvoir consultatif. Les premiers seront constitués des autorités responsables du cofinancement, tandis que les seconds seront essentiellement les partenaires sociaux et les représentants des divers groupes d'intérêts. Il est également nécessaire d'évaluer l'application des principes de subsidiarité et de partenariat, en établissant une distinction entre les fonctions de contrôle, de révision et d'évaluation des autorités locales et régionales au sein des structures de gestion des Fonds structurels et de cohésion. Afin d'améliorer le travail des comités de suivi, ces derniers devraient acquérir davantage de compétences et être habilités à rendre eux-mêmes les décisions finales, notamment en ce qui concerne le développement du financement. Ainsi, une fois que le comité de suivi approuverait une modification de la participation financière des Fonds, ce changement ne devrait plus être soumis à l'approbation de la Commission. À cet égard, une amélioration urgente est nécessaire, étant donné que les décisions de la Commission impliquent un délai considérable qui, en dernier ressort, empêche l'exécution rapide et fluide des interventions.

3.4.29. La politique de cohésion devra utiliser toute la flexibilité que permettent les principes de subsidiarité et de participation, en vue d'impliquer les autorités régionales et locales lors de la conception des mesures et des actions adaptées à la résolution des problèmes de chaque région, afin de favoriser les effets de ces mesures. Ainsi, seule une forte mobilisation de l'ensemble des partenaires pourra assurer à l'avenir la réalisation d'un développement de l'Union européenne dans son ensemble, correspondant à un meilleur équilibre entre les régions.

4. Élargissement

4.1. L'élargissement à l'Est étant considéré comme une priorité politique qui aura des implications importantes au niveau communautaire, il ressort que:

a) les adhésions devront être progressives, à mesure que chaque pays aura satisfait les conditions nécessaires qui ont été convenues lors du Conseil européen de Copenhague en juin 1993;

b) il faudra prévoir le maintien des aides communautaires de préadhésion (Phare) pour les candidats dont le processus de préparation sera plus lent;

c) le financement des politiques structurelles communautaires envers les pays de l'Est devra également être progressif, étant donné qu'il devra répondre non seulement aux besoins, mais aussi aux possibilités réelles d'absorption de chaque pays, en tenant compte du principe d'additionnalité;

d) enfin, le CdR demande instamment que l'éventuel élargissement ne puisse pas remettre en question le principe actif de solidarité, tel que convenu.

Bruxelles, le 18 septembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

ANNEXE

Observations sur le «Rapport annuel du Fonds de cohésion - 1995» [COM(96) 388 final]

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

1. Se félicite de ce que la Commission ait tenu compte de ses observations concernant la participation des représentants des pouvoirs régionaux et locaux aux comités de suivi dans tous les États membres de la cohésion, ainsi que l'audition publique réalisée par le Fonds auprès des collectivités régionales et locales en vue de recueillir leurs suggestions et points de vue.

2. Prend acte de ce que la Commission est disposée à financer davantage de projets des régions ultrapériphériques et espère que cela se concrétisera rapidement.

3. Déplore que la Commission n'ait pas fourni les données relatives à l'impact économique et social du Fonds dans les États membres et sur la cohésion économique et sociale dans l'UE, mais espère qu'il lui sera possible de le faire lors du prochain rapport, étant donné qu'elle a déjà commandé la réalisation d'études sur la méthodologie à suivre pour cette analyse. Constate néanmoins que le rapport présente déjà des résultats sur la création d'emplois directs et indirects au cours de la période 93-95.

4. Constate avec satisfaction que la Commission s'est montrée flexible quant au principe de conditionnalité de l'aide du Fonds, devant les déficits excessifs.

5. Constate également avec satisfaction qu'en 1995, les projets du secteur de l'environnement ont atteint 48,5 %, ceux concernant les infrastructures de transport se situant autour des 51,5 %, ce qui se rapproche de l'équilibre souhaité, et qui améliore la répartition moyenne de la période 1993-1995, qui est de 46,1 % pour l'environnement et 53,9 % pour les transports. Toutefois, l'équilibre mentionné ne doit pas constituer un dogme, mais tenir compte de façon flexible des besoins concrets de chaque région.

6. Constate que le Fonds a financé 5 des 14 projets prioritaires identifiés à Essen (TGV Sud, autoroutes grecques, autoroute Lisbonne-Valladolid, liaison ferroviaire Cork-Dublin-Belfast, corridor routier Irlande-RU-Benelux).

7. Demande à la Commission de présenter dans son prochain rapport des tableaux du financement total pour les quatre pays entre 1993 et 1996, tant dans le secteur de l'environnement que dans celui des transports, afin de donner une vue globale des financements approuvés par le Fonds.

8. Constate que la Commission a adopté un ensemble de règles et de procédures administratives visant à éviter le financement de projets ne respectant pas les directives sur l'environnement ou la législation communautaire en matière de marchés publics, ainsi que le risque de double financement.

9. Constate également que la Commission vérifie que les projets à financer dans le secteur transports font partie des réseaux transeuropéens ou concernent l'accès à ces réseaux.

10. Déplore que le Fonds ne dispose pas de chiffres quant aux projets rejetés. Toutefois, les principales causes de rejet des projets sont citées.

11. Se réjouit de l'absence de cas d'irrégularités ou de fraudes enregistrés dans le cadre des projets acceptés.

12. Partage le point de vue de la Commission lorsqu'elle affirme que:

«L'élargissement de l'Union affectera profondément sa cohésion. Toute réforme ou changement dans ce domaine doit être progressif et conçu sur le long terme, afin de pouvoir être accepté par tous.

La Commission avait affirmé à titre préliminaire que l'application généralisée de la politique de cohésion à l'échelle de l'Union devrait être maintenue. Les pays bénéficiaires de cette politique devraient être assurés de la poursuite de l'effort de solidarité en fonction des résultats obtenus en matière de cohésion économique et sociale. Lesdites politiques devraient être conçues de manière à être compatibles avec le respect du principe de discipline budgétaire, à un moment où la plupart des États membres traversent une période d'austérité budgétaire afin de satisfaire aux critères de Maastricht.

Le Fonds de cohésion n'est qu'un des instruments destiné à favoriser la cohésion économique et sociale dont l'action doit être examinée à la lumière de ce contexte. Son application continue jusqu'en 1999 apportera sans nul doute des éléments d'information capables de nourrir cette réflexion.»