COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la réalisation du ciel unique européen

(Présentée par la Commission)

1. Introduction

Le document COM(2001) 123 établissant un programme d'action sur la création du ciel unique européen définit les objectifs et les méthodes de travail concernant la réforme de la gestion du trafic aérien en Europe. Il présente les propositions afférentes aux différentes parties du programme d'action.

Ces propositions traduisent en droit communautaire les conclusions du groupe à haut niveau sur la création du ciel unique, permettant ainsi une approche plus intégrée et plus efficace de la réalisation du ciel unique qui soit conforme à celle suivie pour l'achèvement du marché unique et l'instauration de l'euro.

Elles visent à définir clairement la fonction de la gestion du trafic aérien dans le cadre du développement socioéconomique de la Communauté européenne et, ce faisant, à remédier à la fragmentation et à l'opacité qui la caractérisaient jusque là. Divers acteurs impliqués dans la gestion du trafic aérien doivent rendre compte de leurs actions aux usagers de l'espace aérien et aux passagers. La définition plus précise de leur rôle et de leurs responsabilités contribuera à accroître la sécurité et l'efficacité des transports aériens.

Les récents événements tragiques survenus aux États-Unis risquent de compromettre gravement le développement harmonieux des transports aériens. Un ralentissement, voire une diminution, du trafic aérien peut certes atténuer, dans un premier temps, les problèmes chroniques de saturation et de retards que l'on connaît en Europe, mais la nécessité d'instaurer un ciel unique européen n'en est pas moins grande, au contraire, la perspective d'une crise de l'industrie aéronautique ayant pour effet d'exercer une pression accrue sur d'autres secteurs connexes, comme la gestion du trafic, afin de réduire les coûts et accroître l'efficacité.

La création du ciel unique facilite aussi la gestion de la sécurité, en particulier durant les vols. Le processus d'harmonisation et d'intégration permet une coordination plus étroite entre les prestataires de services de navigation aérienne et les autres opérateurs, notamment militaires. Toute modification des flux normaux de trafic régulier résultant d'événements ou de mesures de sécurité inattendus peut dès lors être anticipée et gérée de façon plus efficace.

Eu égard à ce qui précède, les propositions suivantes fournissent des moyens réalistes de réaliser des gains de capacité, d'efficacité et même de sécurité compatibles avec les prévisions de croissance de la Communauté européenne.

2. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen

2.1. La Communauté doit instaurer un cadre réglementaire permettant de répondre au mieux aux besoins des usagers. Le cadre communautaire doit imposer les mêmes obligations et offrir les mêmes possibilités à tous les prestataires de services de navigation aérienne. Il doit couvrir les relations entre les prestataires de services et le régulateur (transparence et surveillance), entre les différents prestataires de services (coopération), entre ces prestataires de services et les usagers de l'espace aérien (consultation) et entre les prestataires de services et les autres opérateurs, y compris les forces armées (coordination). Il consiste en l'application de trois concepts: un système d'autorisation de fourniture de services de navigation aérienne permettant d'appliquer les règles définies en vertu du droit communautaire; un mécanisme d'évaluation de la conformité permettant aux autorités des États membres de surveiller l'application desdites règles; des dispositions et procédures de paiement des services de navigation aérienne.

2.2. Alors que les activités dans le domaine de la réglementation auront lieu au niveau communautaire, il importe de prévoir un mécanisme efficace pour la surveillance de l'application de la réglementation, qui aurait notamment pour tâche de surveiller les activités des prestataires de services. La proposition législative laisse essentiellement aux autorités nationales le soin de veiller à l'application de la réglementation. À cette fin, les États membres devront désigner des autorités de surveillance. Les mesures proposées assurent toutefois également que la Communauté sera compétente en matière de respect de la réglementation dans les cas d'importance européenne et pour surveiller la réalisation du contrôle de l'application et l'application effective au niveau national. Les États membres, les ministères des transports ou les autorités responsables de l'aviation civile doivent, de leur propre initiative ou à la demande de parties intéressées, examiner le respect des règles communautaires par les prestataires de services de navigation aérienne, et, le cas échéant, prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de la réglementation. Le droit communautaire établira un lien entre l'examen du respect de la réglementation au niveau national et les procédures d'application et d'examen au niveau national.

2.3. Pour que les États membres puissent exercer leurs prérogatives, il importe de séparer la fonction de surveillance de la fonction d'exploitation, pour assurer qu'il n'y ait pas de conflit d'intérêt. Aucun organisme fournissant un service ne doit pouvoir exercer une telle fonction de surveillance, que ce soit de sa propre initiative ou de celle de tout organisme fournissant des services. Le règlement propose comme exigence minimale une séparation fonctionnelle de la surveillance et de l'exploitation, c'est-à-dire que les organismes responsables de la surveillance et de l'exploitation doivent être au moins dissociés au niveau fonctionnel. Cependant, dans son rapport sur les effets de l'initiative "ciel unique" cinq ans après son entrée en vigueur, la Commission examinera le point de savoir si cette approche de la séparation est encore justifiée.

2.4. L'examen du respect de l'application exige des systèmes d'inspection adéquats pour assurer que la sécurité ne soit pas compromise, que les droits et obligations des prestataires de services soient rencontrés d'une manière satisfaisante et que les exigences en matière de fourniture de services soient respectées. La responsabilité de ces inspections incombe au premier chef aux États membres et à leurs administrations compétentes, c'est-à-dire les autorités de surveillance. Lorsque les États membres ne disposent pas des ressources et du savoir-faire suffisants pour remplir ce rôle, ils peuvent faire appel à des organismes privés ou publics jouissant d'une expérience étendue dans le domaine de la sécurité, de la finance et de la qualité. À cette fin, la législation propose de créer un réseau d'organismes reconnus capables d'inspecter et de surveiller les prestataires de services. Il importe d'adopter des normes appropriées pour ces organismes qui effectuent les activités d'inspection et de surveillance précitées au nom des États membres. Il importera également que les mêmes normes soient appliquées dans toute la Communauté et qu'il n'y ait pas de variation entre les niveaux des organismes reconnus, de façon que les autorités chargées de la surveillance puissent s'adresser à l'un quelconque de ces organismes établis dans la Communauté. Les prestataires de services pourront alors être évalués sur un pied d'égalité, ce qui garantira un niveau également élevé de qualité pour leurs services, qui est la condition préalable de leur acceptation par tous les États membres.

2.5. Toutes les propositions législatives mettent l'accent sur la sécurité. La sécurité est un impératif qui doit être maintenu et renforcé dans l'approche réglementaire mise en place. Toutes les mesures proposées ci-dessous tiennent compte de cette contrainte absolue de soutenir et de renforcer les normes de sécurité. La sécurité est traitée à trois niveaux différents: la définition d'exigences de sécurité; l'évaluation de la mise en oeuvre adéquate de ces exigences et l'exercice des fonctions nécessaires de prévention et de correction sur la base des performances de sécurité des prestataires de services, avec notamment la mise en oeuvre de filets de sauvegarde.

2.6. En ce qui concerne la définition des exigences de sécurité, la Commission devra, en dernière analyse, examiner la manière d'inclure l'Autorité européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (AESA) dans les aspects de sécurité de la gestion du trafic aérien. Pour l'instant, la Commission propose d'appliquer les mesures de sécurité basées sur les exigences réglementaires de sécurité d'EUROCONTROL (ESARR) établies par le SRC [1], lorsqu'elles peuvent contribuer à l'application de réglementations obligatoires.

[1] À l'heure actuelle, ces exigences réglementaires peuvent théoriquement être incorporées dans le droit communautaire en vertu de la directive 93/65/CEE, du 19.7.1993, relative à la définition et à l'utilisation de spécifications techniques compatibles pour l'acquisition d'équipements et de systèmes pour la gestion du trafic aérien. Cependant, comme cette directive vise à établir les conditions des appels d'offres pour les marchés publics d'équipements, la possibilité effective d'incorporer les ESARR dans le droit communautaire est limitée aux exigences de sécurité applicables aux équipements et systèmes.

2.7. Dans le domaine de la gestion du trafic aérien, il n'existe pas, comme dans le domaine de l'aviation, de tels systèmes d'inspection, de certification et de surveillance des opérations. Eu égard au fait que les prestataires de services continuent de se transformer en sociétés commerciales et que leur autonomie augmente, il faut réexaminer l'approche utilisée pour permettre aux États membres d'assumer leurs responsabilités en vue d'une exécution sûre et efficace des services de navigation aérienne. La Commission propose d'établir un système d'autorisation initiale et de surveillance ultérieure des prestataires de services pour assurer que les normes d'exploitation exigées soient respectées. Comme dans le cas de l'octroi de certificats de transporteur aérien (AOC), la délivrance d'autorisations habilite la Communauté et les États membres à assurer la protection de l'intérêt public. Elle permettra également l'exercice d'une influence et d'un contrôle indirect sur la fourniture des services sans empiéter sur la responsabilité directe des prestataires de services en ce qui concerne leur sécurité. Cette approche soutiendra la mise en oeuvre de réglementations de sécurité par la Communauté et les États membres et établira un cadre garantissant que les scénarios conçus pour libérer des capacités supplémentaires soient conformes aux exigences de sécurité.

2.8. Pour permettre des actions préventives et correctives, il faut disposer d'informations adéquates sur la sécurité. La Commission proposera de créer un système obligatoire harmonisé de rapports sur les incidents et accidents survenus pour les prestataires de services [2]. Ce système reposera sur un système non punitif d'établissement de rapports par les contrôleurs du trafic aérien. Il fera partie du système d'autorisations décrit au paragraphe 2.12. Il sera soumis aux dispositions communautaires applicables en matière de confidentialité et de protection des données à caractère personnel.

[2] Les exigences pour un tel système reposeront sur la directive 94/56/CE du Conseil, du 21.11.1994, établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile, et sur les exigences réglementaires de sécurité d'EUROCONTROL en matière de rapports et d'évaluation concernant les incidents et les accidents de sécurité dans la gestion du trafic aérien (ESARR2).

2.9. Enfin, la Commission propose que dans le renforcement du cadre de la normalisation concernant les équipements et les systèmes utilisés dans la gestion du trafic aérien on donne la priorité à l'harmonisation et, le cas échéant, à l'introduction obligatoire d'outils de sécurité embarqués et au sol [3]. Ces dispositifs d'alerte permettent de détecter les incidents ou les incidents potentiels, ce qui contribue à éviter les collisions, les impacts contre le relief sans perte de contrôle (CFIT) et d'autres situations dangereuses.

[3] Ces outils sont: l'avertisseur de l'altitude minimale de sécurité, la Short Term Conflict Alert (alerte de conflit à court terme), la Medium Term Conflict Detection (détection de conflit à moyen terme), Area Proximity Warning (recherche de trafic proche par zone), les systèmes avancés de guidage et de contrôle des mouvements en surface, les systèmes anticollision embarqués.

2.10. Les contrôleurs du trafic aérien jouissent une expertise irremplaçable sur le fonctionnement des systèmes et des techniques. À l'heure actuelle, cette expertise n'est pas pleinement exploitée. Les contrôleurs du trafic aérien et le personnel de navigation aérienne d'une façon générale doivent être plus étroitement impliqués à deux niveaux:

- l'évaluation des nouveaux systèmes et des nouvelles techniques, par exemple dans le mécanisme de diagnostic;

- les discussions sur le cadre général régissant la navigation aérienne, par une extension au secteur de la navigation aérienne du dialogue social paneuropéen déjà pratiqué dans d'autres secteurs du transport aérien.

2.11. La pénurie de contrôleurs de trafic aérien s'aggravera dans les années qui viennent, étant donné la pyramide des âges dans cette profession. La solution de ce problème incombe aux prestataires de services et dépend des exigences en matière de performances fixées par des réglementations communautaires. La Communauté peut cependant contribuer, en liaison avec EUROCONTROL, à l'identification des raisons qui plaident contre le recrutement de nouveaux contrôleurs. Outre le nombre de contrôleurs, le rapport du groupe à haut niveau met en évidence un autre phénomène inquiétant: les disparités des procédures et de la formation, et en ce qui concerne l'octroi de licences, qui excluent en pratique toute mobilité réelle du personnel en Europe et empêchent toute flexibilité. La Commission proposera des solutions pour remédier à ce manque d'harmonisation au niveau communautaire.

2.12. Dans ce contexte, la Commission propose d'instituer pour la fourniture de services de navigation aérienne un système d'autorisation fixant les conditions minimales pour l'exercice de cette fonction au niveau européen. Le soin de mettre en oeuvre le système sera cependant laissé aux États membres. Cela doit permettre de faire respecter les principes communautaires fondamentaux et d'harmoniser les conditions essentielles que doivent respecter les prestataires de services. En même temps, le droit de chaque État membre de déterminer, pour les prestataires, le statut et la structure les mieux adaptés à ses caractéristiques nationales sera aussi respecté. Cela doit également faciliter la coopération entre prestataires de services. Afin de permettre la fourniture de services transnationaux, le système repose sur la délivrance d'une autorisation harmonisée et sur la reconnaissance mutuelle des autorisations accordées par les États membres. D'autres dispositions prévoient de laisser aux prestataires de services actuels un délai raisonnable pour se conformer aux exigences du système d'autorisation. L'élaboration de systèmes comptables permettant de consigner séparément les coûts de chaque service et d'effectuer des vérifications complètes contribue à la transparence en matière de fourniture de services.

2.13. En ce qui concerne les services de trafic aérien [4], les États membres conservent le pouvoir de désigner les prestataires de services tenus d'opérer dans des conditions de monopole à l'intérieur d'un espace aérien précis sur leur territoire. Cependant, le système d'autorisation permet à un État membre de désigner des prestataires établis dans un autre État membre. La création de zones de contrôle sans tenir compte des frontières nationales [5] et la désignation ultérieure par les États membres de prestataires de services habilités à opérer dans ces zones favorisent une coopération et une intégration plus poussées entre prestataires de services, notamment dans l'espace aérien supérieur. À cet égard, les prestataires de services régionaux existants, tels que le centre de contrôle régional de Maastricht d'EUROCONTROL, devront être traités d'une manière adéquate [6]. En raison du lien étroit entre cette activité et les intérêts militaires, et de l'inexistence de marchés tiers, une disposition sera prévue pour empêcher que ces services soient contrôlés par des intérêts non européens, sauf si la réciprocité est garantie. Un cadre communautaire applicable aux services annexes [7] est également défini sur la base des principes posés dans le traité CE.

[4] Fourniture des services de contrôle aérien durant toutes les phases de vol.

[5] Blocs d'espace aérien fonctionnels dans la proposition de règlement sur l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien (voir annexe II).

[6] L'article 1er, paragraphe 2, de l'accord relatif à la fourniture et à l'exploitation d'installations et de services de la circulation aérienne à EUROCONTROL, au centre de contrôle régional de Maastricht, dispose que les États contractants conservent leurs compétences et leurs obligations en ce qui concerne les réglementations, la législation et l'organisation de l'espace aérien.

[7] Fourniture des infrastructures de communication, navigation et surveillance, des services météorologiques destinés aux usagers de l'espace aérien, des services de recherche et sauvetage et des services d'information aéronautique.

2.14. Parallèlement, la Commission propose, dans le cadre du système commun de redevances de route d'EUROCONTROL, d'apporter des modifications au régime de redevances d'utilisation de l'espace aérien. Cela permettra d'inclure des mesures incitatives en faveur de l'efficacité, pour les prestataires de service, et des incitations à optimiser la capacité du système dans son ensemble, pour les prestataires et les usagers.

2.15. L'évolution du trafic aérien a permis à un certain nombre de prestataires de services de navigation aérienne d'être plus autonomes en matière de gestion et de finances. La majorité des États membres a délégué la fourniture de services à des agences jouissant de droits exclusifs. Ces organismes, qui ont une grande autonomie et, en principe, s'autofinancent, restent sous la juridiction des administrations nationales en ce qui concerne le niveau de performances et de redevances. Dans ce cas, et en raison des conditions de monopole, une régulation est généralement nécessaire afin de mettre le comportement des prestataires de services en conformité avec l'objectif d'intérêt public qui consiste à améliorer les conditions économiques générales en fixant le niveau de prix en fonction de la qualité et de la quantité des services à fournir.

2.16. Pour l'essentiel, la législation permettant de réguler l'activité économique des prestataires de services n'existe pas encore dans les États membres. Toutefois, ces derniers ont adopté les principes de l'OACI relatifs à la fixation des redevances pour la fourniture des services de trafic aérien [8]. Ces principes sont repris dans les principes EUROCONTROL [9] par lesquels les États membres d'EUROCONTROL s'estiment liés. Cependant, ni l'OACI ni EUROCONTROL ne disposent de mécanismes de conformité ou d'un pouvoir de contrainte. Ces organisations ne sont soumises à aucune régulation sous la forme de mesures incitatives - primes ou pénalités - visant à encourager la fourniture effective et efficace de services de navigation aérienne. De plus, les règlements de l'OACI et d'EUROCONTROL ne peuvent s'appliquer directement aux prestataires de services, si ceux-ci sont autonomes, ni aux usagers de l'espace aérien.

[8] Article 15 de la convention de Chicago de 1944 sur l'aviation civile internationale et document 9092/6.

[9] "Principes d'établissement de l'assiette des redevances pour services de navigation aérienne de route et principes de calcul des taux unitaires" - doc. n° 99.60.01/1.

2.17. Il est donc de la première importance d'instaurer des mesures incitatives en faveur de l'investissement et de la gestion. Concernant l'adéquation entre l'offre et la demande, ces mesures prennent la forme de primes ou de pénalités financières. Elles doivent être conçues dans un souci d'équité entre usagers de l'espace aérien et prestataires de services de façon à mieux les faire coopérer. C'est pourquoi il est nécessaire d'instituer un régime tarifaire qui garantisse un système de gestion du trafic aérien efficace, transparent et orienté en fonction des coûts. En outre, ces mesures incitatives devront également garantir que la politique de gestion du trafic aérien est compatible avec la politique environnementale et la politique générale des transports.

2.18. L'augmentation des capacités du système de contrôle du trafic aérien européen exigera un financement dépassant les ressources actuellement disponibles dans le cadre des programmes communautaires. La solidarité entre usagers devrait permettre d'assurer le financement nécessaire par l'affectation à ces projets d'une partie des redevances payées par les compagnies aériennes dans le cadre du système commun de redevances de route d'EUROCONTROL, notamment au moyen de mesures en vue d'introduire dans ce système des critères reflétant la réalisation d'objectifs communs. Cette affectation ne dépasserait pas les coûts économisés grâce à l'amélioration des performances du système. La Commission examinera la faisabilité de cette proposition en organisant l'affectation d'une partie de ces redevances de navigation aérienne de route (n'occasionnant ainsi aucun impact sur le budget communautaire) à des actions visant à accroître les capacités du système de contrôle du trafic aérien européen en vue de réaliser des projets d'intérêt commun entre 2002 et 2005.

3. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'organisation et la gestion de l'espace aérien

3.1. Le ciel unique européen doit également se concevoir comme un unique espace aérien sans frontière. Cette harmonisation implique en premier lieu d'adopter un texte de base organisant l'espace aérien supérieur pour tous les États membres et assurant la cohérence entre les organisations nationales responsables de l'espace aérien inférieur. Cela exige la création d'une région unique d'information de vol [10] en fusionnant les quinze régions en une seule portion d'espace aérien. À l'intérieur de cette région les services de trafic aérien seront fournis selon les mêmes règles et procédures. En guise de première étape, la Commission propose de commencer par l'espace aérien supérieur, qui accueille la plupart des vols internationaux. À cette fin, il faut une conception et une gestion stratégique communes de l'espace aérien au niveau européen, avec le soutien d'EUROCONTROL.

[10] Une région d'informations de vol (RIV) est une portion d'espace aérien dans laquelle sont fournis des services de trafic aérien. Les limites latérales de ces régions coïncident traditionnellement avec les frontières nationales. Chacune de ces régions est soumise à des règles particulières par l'État responsable.

3.2. La création d'une région unique d'information de vol dans l'espace aérien supérieur permet de reconfigurer cet espace en zones de contrôle. Le cas échéant, ces zones de contrôle seront délimitées sans tenir compte des frontières nationales. La conception de ces zones offre la possibilité de constituer des blocs d'espace aérien fonctionnels dans lesquels la responsabilité du contrôle est attribuée de façon optimale et conformément aux exigences de fonctionnement d'un prestataire de services particulier ou d'un groupe de prestataires. Cela permet d'utiliser plus efficacement l'espace aérien, les systèmes et le personnel. Les coûts pour les usagers en seront donc réduits. En même temps, la planification homogène et cohérente de l'espace aérien supérieur doit être adaptée à la situation dans l'espace aérien inférieur. La Commission attend, de la part des prestataires de services et des États membres, des propositions, techniquement coordonnées pour assurer la cohérence de l'exploitation, relatives à la taille et à la localisation adéquates des blocs d'espace aérien fonctionnels. La Commission tiendra compte de ces propositions, en consultation avec EUROCONTROL, en vue d'arrêter une décision finale sur la configuration appropriée de l'espace aérien, c'est-à-dire le nombre minimal de blocs d'espace aérien compatible avec l'efficacité globale du système.

3.3. Parallèlement à sa proposition de créer une région supérieure unique d'information de vol, la Commission propose:

- d'harmoniser les catégories d'espace aérien, notamment pour mettre au point l'architecture de cet espace et définir les routes et secteurs, et pour assurer la fourniture d'informations fiables et complètes aux régulateurs comme aux usagers de l'espace aérien;

- d'organiser et de gérer l'espace aérien de façon à pouvoir attribuer des secteurs à des prestataires de service et organiser des transferts d'espace aérien entre prestataires; la délimitation des secteurs d'espace aérien attribués aux prestataires de services devra être compatible avec la définition de l'espace aérien adoptée au niveau européen;

- de fixer des règles pour organiser la gestion des courants de trafic, notamment en vue d'une meilleure planification, d'établir les priorités en cas de saturation, des itinéraires de délestage et un mécanisme de crise; l'actuel organisme central de gestion des courants de trafic aérien d'EUROCONTROL constitue un outil intéressant qu'il faudra développer en renforçant ses attributions et activités par l'adoption de telles règles dans la réglementation communautaire;

- de prévoir des mécanismes afin d'imposer une plus grande discipline dans l'utilisation de l'espace aérien, d'associer les aéroports à la gestion de l'espace aérien et d'améliorer la coordination entre créneaux aéroportuaires et créneaux d'espace aérien.

3.4. L'espace aérien doit être organisé de sorte que la spécificité des utilisations militaires soit reconnue. L'utilisation efficace de l'espace aérien justifie une collaboration plus étroite entre les deux catégories d'usagers, civils et militaires, dans le respect des impératifs de défense. Pour y parvenir, il faut que les États membres commencent par appliquer intégralement et de façon cohérente le concept d'utilisation flexible de l'espace aérien, d'abord dans l'espace supérieur, puis dans l'espace inférieur [11]. Afin de permettre l'application uniforme et optimale de ce concept, la Commission propose d'établir des critères reposant sur les principes d'uniformité, d'exhaustivité, de confiance, de priorité, de partage, de simplicité et de transparence. La Commission encourage également une coopération plus étroite entre civils et militaires. Cela contribuera à renforcer la sécurité, dans l'exploitation et la gestion de l'espace aérien, contre toute intrusion potentielle.

[11] Le concept d'utilisation flexible de l'espace aérien élaboré par EUROCONTROL est un concept de gestion de l'espace aérien appliqué actuellement dans la zone couverte par la conférence de l'aviation civile européenne, et repose sur le principe fondamental que l'espace aérien ne doit plus être considéré comme purement civil ou purement militaire, mais comme un tout dans lequel tous les usagers doivent être pris en charge dans la mesure du possible.

3.5. Il ne sera possible d'utiliser efficacement l'espace aérien qu'en assurant une gestion uniforme et performante du trafic dans l'espace aérien national et au-delà. La gestion de l'espace aérien est l'une des principales fonctions de la gestion du trafic aérien. Les prestataires de services civils et militaires sont des partenaires complémentaires au sein du système de gestion du trafic aérien. Aussi, sans interopérabilité fonctionnelle et technique entre prestataires de services civils et militaires, l'utilisation flexible de l'espace aérien et la gestion de l'espace aérien européen seront-elles moins efficaces. La fourniture de services de trafic aérien civils-militaires n'est pas organisée de façon uniforme dans la Communauté. Pour accroître cette interopérabilité, la Commission encourage les États membres et EUROCONTROL à prendre des mesures adaptées.

4. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien

4.1. La Communauté dispose de mécanismes décisionnels permettant une harmonisation et une normalisation au niveau européen. À cet effet, la Commission propose, de sa propre initiative (sous réserve de la conformité avec les engagements internationaux déjà souscrits), un texte établissant le principe de normalisation dans le domaine de la gestion du trafic aérien. L'objectif est de créer un instrument efficace et complet. Cet instrument doit cependant être aussi rapide et souple, pour permettre de définir et de mettre en oeuvre, de façon harmonisée au niveau européen, les réglementations techniques nécessaires. Le "Comité du ciel unique", qui doit notamment remplacer l'actuel comité institué par la directive 93/65/CEE [12], sera indispensable au succès de cette action [13].

[12] Directive 93/65/CEE du Conseil, du 19.7.1993, relative à la définition et à l'utilisation de spécifications techniques compatibles pour l'acquisition d'équipements et de systèmes pour la gestion du trafic aérien.

[13] Voir également le rapport de la Commission sur l'application de la directive 93/65/CEE du Conseil (COM(1999) 454 final du 1.10.1999).

4.2. L'approche réglementaire proposée prévoit trois niveaux différents:

- Adoption d'exigences essentielles comme référence obligatoire pour toutes les personnes concernées par la mise au point, la production et l'exploitation de systèmes. Elle devrait notamment assurer l'interopérabilité et la fourniture des services de navigation aérienne sans discontinuité; ces exigences fournissent suffisamment d'informations pour permettre aux intéressés et aux autorités nationales de les interpréter de la même façon.

- Établissement de règles de mise en oeuvre pour en faire appliquer, le cas échéant, les exigences susmentionnées sous la forme d'exigences spécifiques que les intéressés doivent être tenus de satisfaire. À ce niveau, l'objectif est d'assurer la compatibilité avec les développements fonctionnels et techniques lorsqu'ils ont un caractère transfrontière et impliquent donc des opérations intégrées. Afin de garantir la cohérence des mesures, les règles de mise en oeuvre peuvent également fixer une date unique pour l'adoption de nouveaux concepts de fonctionnement ou de progrès techniques que tous les opérateurs concernés doivent respecter. Les normes de l'OACI et d'EUROCONTROL peuvent être associées à ce niveau.

- Élaboration de normes européennes et/ou de spécifications techniques EUROCONTROL représentant le niveau inférieur du processus réglementaire et exigeant un accord consensuel des intéressés sur des normes non obligatoires.

4.3. Les procédures de définition des exigences et normes ci-dessus doivent refléter leur caractère obligatoire ou facultatif. C'est la raison pour laquelle la Commission propose d'établir les règles de mise en oeuvre sur la base des travaux effectués par EUROCONTROL, et notamment sur le futur processus réglementaire ENPRM (EUROCONTROL Notice of Proposed Rule-Making). Les normes européennes, quant à elles, sont établies sur la base d'un consensus, conformément à l'approche communautaire en matière de normalisation [14], soumises à consultation publique et approuvées par un organisme de normalisation européen habilité, en collaboration avec EUROCAE [15]. Cela implique également qu'elles doivent être appliquées telles quelles au niveau national avec le statut de normes nationales et que toute normenationale incompatible [16] doit être abrogée. Dans certains domaines spécialisés, EUROCONTROL peut élaborer des spécifications techniques, notamment pour des questions d'exploitation exigeant une coordination entre prestataires de services.

[14] Résolution du Conseil du 7.5.1985 sur une nouvelle approche de l'harmonisation technique et de la normalisation.

[15] L'Organisation européenne pour l'équipement électronique de l'aviation civile (EUROCAE) est une association européenne à but non lucratif qui a été créée en 1963 et dont les membres proviennent d'autorités nationales de l'aviation, d'entreprises de fabrication d'équipements et de compagnies aériennes.

[16] Cette proposition constitue une évolution importante par rapport à la situation actuelle où EUROCONTROL élabore encore des spécifications fonctionnelles et techniques à caractère non obligatoire. Ces spécifications sont rarement appliquées, dès leur publication, de façon cohérente dans les États membres et l'efficacité du processus est limitée par le manque de transparence et d'équilibre entre les parties intéressées lors de la rédaction des textes techniques. De plus, elles mêlent souvent des éléments obligatoires et d'autres facultatifs.

4.4. En ce qui concerne les produits, il est demandé aux fabricants de faire une déclaration de conformité aux exigences essentielles. La conformité aux normes européennes crée une présomption de conformité aux exigences essentielles. L'évaluation de conformité se fonde sur une approche modulaire, tel que précisé dans la décision 93/465/CEE [17]du Conseil. Différents modules d'évaluation de la conformité peuvent être utilisés en fonction des risques liés aux produits en question. Ces modules comprennent notamment un module laissant la responsabilité de l'évaluation de conformité au fournisseur (autocertification) et des modules exigeant des contrôles de qualité rigoureux afin d'établir la conformité. L'approche proposée permettra, dès lors qu'un produit aura obtenu son certificat de conformité dans l'État membre du fabricant, de garantir la libre circulation dudit produit dans le marché intérieur, et de créer ainsi les conditions d'un environnement concurrentiel pour les fabricants.

[17] Décision 93/465/CEE du Conseil, du 22.7.1993, concernant les modules relatifs aux différentes phases des procédures d'évaluation de la conformité et les règles d'apposition et d'utilisation du marquage CE de conformité, destinés à être utilisés dans les directives d'harmonisation technique.

4.5. En ce qui concerne l'acceptation des systèmes avant l'exploitation, les prestataires de services de navigation aérienne doivent établir qu'ils respectent les exigences essentielles par l'envoi d'une déclaration aux autorités de contrôle nationales. Pour ce faire, les autorités de surveillance nationales peuvent recourir aux services d'organismes notifiés et habilités lorsque les règles de mise en oeuvre l'exigent. L'approche proposée permettra de contrôler l'élaboration des équipements et systèmes afin de vérifier leur conformité aux exigences essentielles et règles de mise en oeuvre correspondantes. L'approche prévoit des dispositions transitoires justifiées par l'inexistence de règles de mise en oeuvre et de normes européennes pour de nombreux systèmes.

4.6. La création d'un espace aérien intégré commun suppose de mettre au point, au niveau européen, les solutions les meilleures techniquement et commercialement, les plus adaptées aux besoins des usagers de l'espace aérien et des passagers en général. Dans ce domaine, la Communauté peut fournir une aide décisive en optimisant ses propres procédures d'aide financière par le truchement du programme relatif aux réseaux transeuropéens (RTE) et du cinquième programme-cadre de recherche et développement de l'UE (1998-2002). Dans sa proposition relative au prochain programme-cadre de recherche (2003-2006), la Commission a fait figurer la recherche aéronautique comme l'une des priorités, notamment en vue d'accroître la capacité et la sécurité du système de transport aérien dans la perspective de la réalisation du ciel unique européen. Ceci confirme les recommandations formulées récemment par un groupe de personnalités sur l'aéronautique, selon lesquelles la gestion du trafic aérien est l'un des principaux obstacles à la croissance de l'aéronautique [18], ainsi que les objectifs du plan d'action eEurope 2002, approuvés par les chefs d'État et de gouvernement à Feira. La Commission entend ainsi encadrer des projets d'importance européenne, tels que la navigation par satellite (Galileo), le traitement des données de vol (FDP), la communication de données et la fourniture d'informations aéronautiques et d'outils de planification.

[18] Voir le rapport du groupe de personnalités: Aéronautique européenne: une vision pour 2020 "Répondre aux besoins de la société et devenir numéro un mondial", janvier 2001.

5. Conclusion

5.1. Le cadre communautaire fournit les instruments de mise en oeuvre des orientations préconisées par le groupe à haut niveau sur le ciel unique européen. La création du ciel unique exige le même type de mesures que la création du marché unique. Toutefois, la mise au point de ces mesures suppose des compétences techniques dont les services de la Commission ne disposent pas mais qui leur seront fournies dans le cadre d'arrangements avec EUROCONTROL. Cela suppose également que le Conseil européen envisage la création éventuelle d'un cadre de coopération militaire.

5.2. La Commission propose donc au Parlement européen et au Conseil d'adopter les propositions de règlement ci-jointes. En outre, la Commission prendra toutes les initiatives qui s'imposent pour créer le cadre institutionnel nécessaire à l'organisation de la coopération militaire.