Avis du Comité des régions sur le "Livre vert de la Commission 'L'information émanant du secteur public: une ressource clef pour l'Europe. Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information'"

(2000/C 57/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre vert de la Commission sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clef pour l'Europe. Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information" (COM(1998) 585 final);

vu la décision de la Commission en date du 25 janvier 1999, de le consulter à ce sujet conformément à l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 15 juillet 1998, d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 3 "Réseaux transeuropéens, transports, société de l'information";

vu le projet d'avis (CdR 190/99 rév. 2) adopté par la commission 3, le 24 septembre 1999 [rapporteur: Lord Hanningfield (RU, PPE)],

a adopté lors de sa 31e session plénière des 17 et 18 novembre 1999 (séance du 17 novembre), l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Les autorités locales et régionales figurent parmi les principaux collecteurs, détenteurs et fournisseurs d'information. Beaucoup de ces informations proviennent des citoyens et une grande partie est déjà à la disposition du public à travers divers moyens de communication. Ces dernières années, la croissance et le développement rapides d'Internet ont permis aux autorités locales et régionales d'assurer un meilleur accès aux informations en leur possession.

1.2. Nous accueillons favorablement l'initiative de la Commission visant à rechercher des points de vue sur l'information émanant du secteur public, ressource précieuse qui pourrait mieux être utilisée par le public entre autres. Il existe néanmoins des différences considérables entre les États membres au niveau des traditions culturelles et administratives en matière de collecte et d'organisation des informations, ainsi qu'entre autorités locales et régionales, et même au sein de ces dernières. Étant donné toutes ces différences, le CdR estime nécessaire d'aborder la question de l'information émanant du secteur public avec prudence, afin que toutes les propositions présentées puissent être favorables aux citoyens.

1.3. Le CdR est convaincu qu'une grande partie de l'information publique fournie par les collectivités locales et régionales est utilisée dans la région ou la localité concernée. La Commission pourrait examiner quelles voies sont les plus appropriées pour transmettre cette information et à qui cette information devrait être adressée. Même si la technologie nécessaire pour faciliter l'accès global à l'information existe désormais, cela ne signifie pas pour autant que les organismes publics, notamment les autorités locales ou régionales devraient fournir des informations en l'absence d'une demande claire. Il y a lieu de trouver un équilibre entre les principes, les aspects pratiques et la réalité de la demande.

1.4. Bon nombre des questions posées dans le Livre vert se rapportent aux niveaux de transparence des procédures publiques et à l'accessibilité de l'information détenue par les organismes publics, notamment les collectivités locales et régionales. En principe, le CdR soutient le droit des citoyens européens à avoir accès aux informations dont ils ont besoin dans leur vie quotidienne. Il reconnaît néanmoins que la législation en matière de "liberté de l'information" varie d'un État membre à l'autre et qu'il y a lieu de respecter les positions des différents États membres.

2. Observations générales

2.1. Étant donné le type d'information que les autorités locales et régionales collectent, la protection des données individuelles et personnelles est primordiale et doit donc être maintenue. Toute approche visant à augmenter l'accès à l'information du secteur public exigerait la mise en place d'un système équilibré particulièrement en ce qui concerne les autorités locales et régionales.

2.2. Certaines informations du secteur public ont une valeur considérable au niveau commercial et dans le contexte d'une éventuelle extension de la fourniture d'information, les autorités locales et régionales devraient pouvoir tirer bénéfice de la fourniture commerciale de ces informations. Ce type d'information est peu susceptible d'être d'une utilité ou d'un intérêt quelconque pour le citoyen individuel, mais si les autorités locales et régionales étaient à même de la commercialiser, cela contribuerait à réduire la charge des impôts sur les personnes.

3. Question 1

Quelle est la définition du secteur public qui vous semble la plus appropriée?

3.1. Il est extrêmement difficile de définir les "informations émanant du secteur public", en partie en raison de la difficulté d'identifier le secteur public lui-même. Avec le développement des partenariats entre autorités locales et régionales et le secteur privé, les compétences et les fonctions attribuées à des organismes semi-publics ou non gouvernementaux notamment, la frontière entre secteur public et secteur privé est devenue moins claire. Les services sont de plus en plus confiés à des sous-traitants et les contractants privés aujourd'hui jouent un rôle qui aurait été considéré comme relevant du secteur public dans le passé.

3.2. C'est pourquoi le CdR estime qu'il y a lieu d'examiner principalement quelles informations peuvent être mises à la disposition du public - "l'information publique". Un certain nombre de catégories peuvent être définies à cet égard:

- L'information concernant les lois et les règlements au sein d'une localité ou d'une région, c'est-à-dire l'information "citoyenne" ou "démocratique". Il s'agit de textes juridiques de base que tous les citoyens devraient avoir le droit de connaître.

- L'information relative à la consommation de services fournis par les autorités locales ou régionales dans le cadre du secteur public, par exemple, quand les piscines sont ouvertes au public. Cette catégorie pourrait être définie comme l'information au "consommateur".

- Il y a enfin l'information "commerciale". Les autorités locales et régionales détiennent souvent des informations qui ont une valeur commerciale.

3.3. L'"information publique" pourrait également être définie de manière plus précise comme l'information recueillie en vertu de la loi ou par les autorités locales ou régionales dans le cadre de leurs activités. D'autres définitions encore pourraient être trouvées en faisant preuve d'imagination. Toutefois, la question essentielle est qu'il s'agit d'informations à usage public. Dans le cas de l'information démocratique, il s'agit non pas de questions liées à la liberté de l'information mais à l'information publique "vitale" que les citoyens devraient connaître - comme les lois qui régissent leur pays, région ou localité.

3.4. Il convient de noter cependant que les autorités régionales et locales sont également en possession d'informations recueillies par des tiers, une entité commerciale par exemple. Le statut de ce type d'information peut être différent des informations recueillies directement par l'autorité locale ou régionale et elle peut à ce titre être soumise à certaines contraintes telles que des autorisations restreintes.

3.5. Une fois que l'on a identifié ce qui constitue l'information publique, il y a lieu d'examiner ensuite l'équilibre concernant le type d'information que les autorités locales et régionales sont effectivement à même de fournir. Lorsqu'il est envisagé de rendre publiques des informations, il est nécessaire de trouver un équilibre entre:

- le droit d'accès du public à l'information (pour l'information "démocratique" par exemple);

- le droit du citoyen au respect de la vie privée;

- la nécessité de préserver la confidentialité dans les cas où la communication d'informations serait contraire à l'intérêt public;

- l'adéquation des coûts liés à la fourniture de l'information par rapport aux besoins.

3.6. L'équilibre entre ces critères varie d'un État membre à l'autre et il ne sera pas facile d'aborder cette question à un niveau paneuropéen. Il est nécessaire d'identifier de quelles informations ont besoin les citoyens dans leur vie quotidienne.

3.7. Le CdR estime important que la Commission comprenne clairement de quels types d'information le public a effectivement besoin et il lui recommande d'entreprendre des travaux à cet égard dans les plus brefs délais si ce n'est déjà fait. Le CdR serait heureux de collaborer avec la Commission pour faire avancer ce projet. Il est peu utile d'élaborer une nouvelle législation visant à accroître l'accès à l'information publique mais qui entraînerait des coûts substantiels ou lorsque la demande publique est limitée.

4. Question 2

Est-ce que des conditions différentes d'accès à l'information du secteur public dans les États membres créent des barrières au niveau européen?

4.1. Il existe une grande variété de structures juridiques différentes dans chacun des États membres, ce qui peut avoir une incidence sur les niveaux d'accès qui pourraient être atteints au niveau paneuropéen, mais qui ne devrait pas poser de problème significatif au sein d'un État membre. Pour ce qui est des collectivités locales et régionales, dans la pratique, la plupart de l'information qu'elles fournissent est utilisée dans la région ou la localité concernée et, par conséquent, la grande majorité de ces utilisateurs "locaux" d'information relèveraient de la même législation.

4.2. Il existe des variations dans la pratique et la fourniture de l'information entre les autorités locales et régionales et même au sein de ces autorités. Sur cette question cependant, le CdR pourrait collaborer avec la Commission en vue de développer une approche basée sur les meilleures pratiques afin d'encourager des niveaux élevés de diffusion de l'information publique par les autorités locales et régionales.

4.3. Concernant l'achat d'informations par le secteur privé, lorsque les autorités locales ou régionales sont engagées dans la commercialisation d'une telle information publique, selon notre expérience, les entités commerciales sont généralement disposées à payer les prix du marché, quels qu'ils soient, dans un État membre, une région ou une localité.

4.4. Il convient de noter qu'un certain nombre de sources spécifiques d'information émanant des collectivités locales sont soumises à des législations propres en termes d'accès. La nature et le type de ces lois régissant l'accès à l'information varient selon les États membres et selon les types d'autorités locales et régionales. Par conséquent, l'instauration de régimes d'accès communs exigerait des efforts considérables en vue d'examiner les divers régimes d'accès dans les différents États membres.

4.5. De plus, concernant l'établissement d'une normalisation de l'accès, il y a lieu d'observer que les autorités locales et régionales des divers États membres collectent et présentent les données dans des formats très variés. Toute démarche visant à normaliser les conditions d'accès à l'information pourrait entraîner des coûts considérables pour les autorités locales et régionales.

4.6. Étant donné la diversité des systèmes en vigueur dans l'ensemble des États membres, la solution pourrait bien être de retenir comme facteur commun l'égalité d'accès pour tous au sein d'un État membre, l'imposition de structures-types paneuropéennes pouvant s'avérer coûteuse.

5. Question 3

L'établissement de méta-données (information sur l'information disponible) au niveau européen pourrait-il aider les citoyens et entreprises européens à trouver leur chemin dans l'information du secteur public disponible à travers l'Europe?

5.1. Avec davantage de méta-données à sa disposition, le public pourrait plus facilement trouver les informations qu'il recherche. Souvent, l'information existe, mais le public ne sait pas où la trouver. Le CdR espère qu'il sera possible de collaborer avec la Commission pour développer un système permettant d'élaborer certaines normes communes pour les autorités régionales et locales, afin de faciliter les recherches sur des informations spécifiques.

5.2. Le CdR constate que le degré de perfectionnement croissant de la technologie et des moteurs de recherche sur Internet améliorent la capacité des citoyens à localiser l'information.

5.3. Des mesures visant à élaborer des annuaires de ressources d'information pourraient être utiles, mais il pourrait s'avérer difficile de créer des annuaires types, pour ce qui est des collectivités locales et régionales, étant donné que les différents types de collectivités infranationales ont des responsabilités différentes et détiennent donc différents types d'informations. Il n'existe aucune unité type de collectivité infranationale dans l'Union européenne. La flexibilité et les meilleures pratiques seront les facteurs clés de l'ouverture de l'information publique détenue par les collectivités locales et régionales.

6. Question 4

Quel est l'impact des différentes politiques de tarification sur l'accès et l'exploitation de l'information du secteur public?

6.1. Le CdR est prêt à soutenir le principe selon lequel certains types d'information publique devraient être librement disponibles - par exemple l'information "citoyenne/démocratique". Toutefois, toute fourniture d'information entraîne certains frais d'exploitation pour une autorité locale ou régionale, et selon la manière dont l'information est mise à disposition, il pourrait être nécessaire d'imputer certaines charges à l'utilisateur final pour couvrir les coûts de la fourniture d'informations.

6.2. Le coût de la mise à disposition de l'information peut être considérable et les niveaux de développement en matière de technologies de l'information varient substantiellement entre États membres et entre autorités locales et régionales.

6.3. Le CdR accueillerait favorablement toute mesure de la Commission qui n'empêcherait pas les autorités locales et régionales de fournir des informations aux intérêts commerciaux privés, les recettes provenant de cette vente d'information pouvant être utilisées pour réduire la charge fiscale imposée aux citoyens.

6.4. La flexibilité s'impose dans toute législation future, la valeur des différents types d'information variant d'un État membre à l'autre et au sein des États membres.

6.5. Toute information fournie par une autorité locale ou régionale doit toutefois respecter la législation en matière de protection des données et tenir compte de la nécessité de protéger la vie privée des personnes. Cette exigence pourra entraîner d'autres coûts associés à la fourniture d'informations, dont il peut être nécessaire de tenir compte lors de la fourniture des informations.

6.6. En ce qui concerne les principes de tarification en général, il est peu vraisemblable qu'ils créent des différences dans les opportunités qui s'offrent tant aux citoyens qu'aux entreprises, et dès lors que les tarifs sont appliqués de manière uniforme au sein d'un État membre, il ne devrait pas y avoir de problème.

6.7. Il existe néanmoins des différences entre les États membres de l'UE concernant la capacité des autorités régionales et locales à entreprendre ce type de commercialisation de l'information. Cela pourrait donc entraîner des différences en termes d'opportunités offertes aux citoyens et aux entreprises d'un État membre à l'autre, malgré des approches communes au sein d'un État membre.

6.8. Le principal demeure cependant que, dès lors que la législation nationale, régionale ou locale est appliquée de manière uniforme, pour les citoyens et les entreprises, il ne devrait pas y avoir de problème en matière de tarification de l'information. Il n'est pas réaliste d'envisager un système de tarification commun à toute l'UE à ce stade.

7. Question 5

Dans quelle mesure et sous quelles conditions, les activités des organismes du secteur public sur le marché de l'information pourraient-elles créer une concurrence déloyale au niveau européen?

7.1. Il existe des différences considérables entre les États membres concernant la capacité des autorités locales ou régionales d'effectuer des actes commerciaux. Dans le cas du Royaume-Uni, toute forme de "vente" d'information passerait très probablement par un intermédiaire. L'on peut bien évidemment craindre, étant donné la nature et l'étendue de la collecte des données par les autorités régionales et locales, qu'une collaboration de ces dernières avec le secteur privé puisse entraîner le développement de monopoles privés dans un nombre limité de domaines.

7.2. Lorsque les collectivités locales et régionales sont à même d'exploiter les informations en leur possession, elles doivent éviter d'exercer une concurrence déloyale, l'autorité locale/régionale pouvant se trouver en situation de monopole. La possibilité de fournir certains types bien définis d'informations aux prix du marché encouragerait les autorités locales et régionales à innover.

7.3. Les collectivités locales et régionales devraient examiner l'impact qu'aurait sur le secteur privé l'introduction d'un système payant. L'introduction d'un tel système sera l'une des questions spécifiques abordées dans le projet pilote proposé dans les recommandations du présent avis.

8. Question 6

Est-ce que différents régimes de droit d'auteur portant sur l'information du secteur public en Europe représentent des barrières à l'exploitation de cette information?

8.1. La législation sur le droit d'auteur varie d'un État membre à l'autre et devrait être considérée avec attention dans toute démarche visant à élargir la fourniture de l'information publique. Néanmoins, un certain nombre d'initiatives lancées par l'UE ont contribué à l'harmonisation des normes. La question du droit d'auteur n'est pas en soi un obstacle direct à l'exploitation de l'information - les licences et autres dispositifs légaux similaires permettent la mise à disposition de l'information sur une base très large.

9. Question 7

Est-ce que des considérations liées au respect de la vie privée méritent une attention particulière au regard de l'exploitation de l'information du secteur public?

9.1. La législation régissant la protection des données dans les États membres de l'UE est très bien élaborée et s'applique en général aux informations détenues par le secteur public, y compris les autorités locales et régionales. Le CdR est favorable à des initiatives en matière de protection des données et à la protection des informations se référant à des individus, étant donné notamment le caractère sensible d'une partie des informations que les autorités locales et régionales sont tenues de collecter. En 1998, au Royaume-Uni, ont été définis huit principes fondamentaux établissant des normes en matière de communication de données personnelles. Des principes semblables devraient également être développés à travers l'Europe, pour encourager la confiance des citoyens concernant la façon dont les informations sont utilisées.

9.2. Lorsque l'intérêt général oblige un organisme public à déroger aux considérations liées au respect la vie privée, la plus grande prudence et le respect de procédures strictes s'imposent dès lors qu'il s'agit de rendre publiques des informations personnelles.

10. Question 8

Dans quelle mesure les différents régimes portant sur la responsabilité dans les États membres représentent-ils un obstacle à l'accès ou à l'exploitation de l'information du secteur public?

10.1. Les régimes en matière de responsabilité varient mais le CdR ne considère pas que ces différences puissent constituer un obstacle majeur à l'accès à l'information publique des utilisateurs potentiels. Les normes de qualité de l'information sont importantes, mais étant donné que la législation régissant la responsabilité existe déjà dans les États membres, cela ne devrait créer aucune difficulté significative au sein d'un État membre.

10.2. Il peut néanmoins y avoir certaines difficultés concernant la responsabilité transfrontalière et le fait que les régimes de responsabilité varient entre les États membres, ce qui peut entraver l'accès à l'information publique, puisque les règles de responsabilité peuvent ne pas s'appliquer dans le pays d'origine d'un organisme en infraction. Cela peut encourager des entreprises souhaitant accéder à des informations à s'installer dans un État où les règles de responsabilité sont moins strictes. Il semble donc logiquement qu'une plus grande coordination des législations des États membres soit souhaitable en ce qui concerne les sanctions imposées en cas d'usage abusif de l'information émanant du secteur public par des tiers.

11. Question 9

Dans quelle mesure les politiques poursuivies par les institutions de l'Union européenne dans le domaine de l'accès et de l'exploitation de l'information sont-elles adéquates?

11.1. Les politiques des institutions de l'UE sont généralement utiles et vont clairement dans la bonne direction en ce qui concerne la fourniture et la diffusion d'informations. Il existe néanmoins un manque de relation entre l'UE, les États membres et notamment les autorités locales et régionales. Le développement d'un système d'information plus intégré serait bienvenu et pose de moins en moins de problème grâce au progrès technologique. Les autorités locales et régionales pourraient également jouer un rôle plus grand dans la divulgation auprès du public des informations relatives à l'Union européenne, puisqu'elles constituent le niveau de pouvoir le plus proche du citoyen et que les "meilleures pratiques" doivent être encouragées dans la diffusion de l'information.

11.2. Les outils de navigation et de recherche peuvent toujours être améliorés. Beaucoup de moteurs internes de recherche sont basés sur la recherche en forme libre plutôt qu'indexée, d'où des résultats variables qui entraînent des niveaux différents de qualité.

12. Conclusions

12.1. Il existe de nombreux principes en matière d'accès à et de fourniture de l'information publique que le CdR est prêt à soutenir. Toutefois, il est aussi important que certaines questions pratiques concernant la fourniture d'informations et les coûts soient pris en considération lors de l'élaboration des propositions visant à élargir l'accès à l'information émanant du secteur public. Le principe d'un accès public accru ne devrait pas entraîner des charges administratives ou économiques excessives pour les autorités locales ou régionales.

12.2. Le CdR est également préoccupé par le fait que, dans ce domaine, une approche visant à introduire une législation contraignante pourrait se révéler peu réaliste et présenter des difficultés pour les autorités locales et régionales. Une telle approche irait également à l'encontre du principe de subsidiarité, et les autorités locales et régionales devraient pouvoir fournir au public de leur région ou localité les informations qui leur sont demandées.

12.3. Concernant l'accès à l'information émanant du secteur public, il y a lieu tout d'abord d'examiner de quelles informations le consommateur/citoyen a besoin. Il est inutile d'établir un système encombrant et bureaucratique si la demande d'accès à l'information est limitée.

12.4. L'on pourrait élaborer une législation au niveau européen sur les questions examinées dans le Livre vert, mais il existe d'autres manières d'accroître l'accès à l'information du secteur public, qui permettraient des niveaux d'accès plus élevés qu'une législation, qui ne pourrait s'aligner forcément que sur le "plus petit dénominateur commun". Le CdR serait notamment favorable à la mise en place d'un vaste système visant à développer "les meilleures pratiques" en matière de fourniture d'informations par le secteur public. Le CdR serait heureux de pouvoir collaborer avec la Commission en vue d'examiner comment ce projet pourrait être réalisé.

12.5. L'accès à l'information s'améliore sans cesse, de plus en plus de personnes privées pouvant accéder à Internet, mais des difficultés demeurent concernant ceux qui ne disposent pas encore de ce type d'accès, et les moyens dont l'information publique pourrait être mise à la disposition des personnes n'ayant pas d'ordinateurs.

12.6. La vitesse des changements qui touchent le secteur de l'information et de la communication obligera la Commission à revoir régulièrement la question de l'information publique pour pouvoir s'adapter aux progrès législatifs et technologiques. Le CdR attend avec intérêt de pouvoir jouer un rôle complet et positif dans ces futures discussions.

13. Recommandations

13.1. Le CdR estime que la Commission devrait consulter à nouveau et directement, à travers le CdR, les autorités locales et régionales en vue d'examiner le rôle des collectivités infranationales dans la fourniture de l'information émanant du secteur public. Il propose qu'un certain nombre d'autorités locales et régionales "pilotes" soient sélectionnées dans les divers États membres en vue de constituer une task-force chargée d'examiner pour en faire rapport à la Commission premièrement, la manière de concrétiser dans la pratique les principes d'accès, et deuxièmement les possibilités d'atteindre une plus grande normalisation en matière de fourniture d'informations.

13.2. Le CdR estime qu'étant donné le rôle majeur que les collectivités locales et régionales jouent concernant l'information émanant du secteur public, toute proposition que la Commission entend présenter en vue de promouvoir l'accès public à l'information publique devrait impliquer le CdR dès les tout premiers stades.

13.3. La diffusion des meilleures pratiques en matière de fourniture de l'information publique est essentielle. Le CdR accueillerait favorablement toute autre initiative de la Commission permettant aux autorités locales et régionales de s'assurer que les citoyens soient mieux informés.

13.4. Le CdR serait favorable à des mesures visant à mettre en place une structure plus cohérente de l'information au sein des États membres, permettant un large dialogue entre les niveaux local, régional et national de pouvoir. Le CdR souhaiterait que soient encouragés des systèmes dans lesquels les gestionnaires de sites Internet locaux pourraient introduire des informations, pour garantir l'actualité et l'opportunité des informations fournies par le secteur public, à quelque niveau que ce soit.

13.5. Le Comité des régions espère qu'après le rapport des autorités "pilotes", la Commission élaborera des orientations communes sur la fourniture d'informations émanant du secteur public.

13.6. La Commission devrait également s'efforcer de soutenir un transfert d'informations plus efficace entre les différents niveaux administratifs, y compris les collectivités locales et régionales.

13.7. Il est de plus en plus nécessaire, étant donné l'accroissement de la fourniture d'informations à travers des supports électroniques, de donner au public la formation et les connaissances lui permettant d'accéder aux informations dont il a besoin dans sa vie quotidienne. Le CdR propose que la Commission continue à signaler aux gouvernements des États membres qu'il est important de former le public aux technologies permettant l'accès à l'information, au bénéfice final du citoyen.

Bruxelles, le 17 novembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER