FR Journal officiel de l'Union européenne C 271/36

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières»

COM(2013) 71 final – 2013/0045 CNS

2013/C 271/06

Rapporteur: M. PALMIERI

Le 28 février 2013, le Conseil a décidé, conformément à l'article 113 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières»

COM(2013) 71 final – 2013/0045 (CNS).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 avril 2013.

Lors de sa 490e session plénière des 22 et 23 mai 2013 (séance du 23 mai 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 94 voix pour, 38 voix contre et 9 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE), conformément aux positions exprimées par le Parlement européen (1) et le Comité des régions (2), et en conformité avec ses précédents avis (3), souscrit à la proposition de la Commission de créer la première taxe régionale au monde sur les transactions financières (TTF).

1.2 Tout en en étant conscient d'avoir préconisé l'application d'une TTF au niveau mondial, le CESE considère que sa mise en œuvre à l'échelon régional (UE-11+), prévoyant la participation de onze États membres (EM) de l'Union européenne (UE) (4), peut constituer une opportunité exceptionnelle en mesure de favoriser plus tard son application à l'échelle mondiale.

1.3 Le CESE rappelle l'importance que revêt la méthode de la coopération renforcée, en tant qu'instrument permettant aux EM, dans certains domaines prévus par les traités (5), de parvenir à un accord le plus large possible et de contrecarrer le blocage induit par la contrainte de l'unanimité, qui a souvent conduit à une impasse politique et économique de l'UE.

1.4 Le CESE est d'avis que l'un des atouts de la TTF proposée réside dans le fait qu'il s'agit d'une taxe reposant sur une large assiette fiscale et ayant deux taux de taxation peu élevés, limitant ainsi les effets néfastes de distorsion. Le CESE estime que l'introduction de la taxe dans l'UE11+ favorisera la mise en place d'un marché financier unique, et dès lors, considère opportune l'application effective de la taxe à compter du 1er janvier 2014 et, a contrario, inadaptées ses modalités progressives d'application.

1.5 Le CESE estime que pour maximiser l'impact de la taxe sur la croissance économique, il convient d'allouer les recettes récoltées grâce à elle au financement d'un programme d'investissement national et européen, en mesure de garantir une reprise de l'économie et de l'emploi sur le court terme.

1.6 Le CESE accueille favorablement le fait que la Commission, pour neutraliser ou tout au moins réduire au minimum le risque de délocalisation des activités financières, ait associé dans la nouvelle proposition de TTF les principes de résidence et de territorialité (proposées dans la version initiale) au principe du lieu d'émission, qui avait été proposé par le Parlement européen et vigoureusement soutenu par le CESE dans son précédent avis (6). Le CESE relève que l’application cumulative de ces principes pourrait impliquer que dans certains cas les établissements financiers des États membres non adhérents soient également soumis à la taxe. Aussi le CESE juge-t-il opportun, conformément à la proposition du Parlement européen, d'approfondir la question et d'entamer des négociations appropriées avec les pays tiers pour faciliter la perception de la TTF.

1.7 Le CESE estime, à l'instar du Parlement européen, que les principes de la résidence et du lieu d'émission devraient être complétés par le «principe du transfert du titre de propriété», qui est à même de faire de l'évasion fiscale liée à la TTF une activité véritablement coûteuse et risquée, garantissant ainsi une meilleure application de cette taxe.

1.8 Le CESE approuve les modifications introduites par la Commission visant à améliorer la gestion de la taxe, à lutter contre son contournement et contre la fraude. Le CESE donne son accord à l'introduction du principe selon lequel l'émission de parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et de Fonds d'investissement alternatifs (FIA) n'est pas considérée comme n'étant pas une transaction du marché primaire, dans le but de soutenir le financement des entreprises.

1.9 Tout en déplorant que l'évaluation de l'impact micro et macroéconomique de la mise en œuvre de la TTF soit prévue seulement trois ans après l'entrée en vigueur de la législation à l'examen, le CESE demande que la Commission réalise une activité de contrôle et de suivi permanents (surveillance annuelle). Ainsi, il sera possible d'obtenir une évaluation immédiate de l'impact de la TTF, et de proposer dès lors en temps utile d'éventuelles mesures correctives pour l'application de cette taxe.

1.10 Ayant fait part de ses critiques sur l'insuffisante documentation d'évaluation qui accompagnait la proposition initiale de la TTF, le CESE accueille favorablement le fait que la Commission européenne ait pris les mesures pour remédier partiellement à cette déficience. Le CESE souligne que dans l'évaluation quantitative de l'impact des propositions il importe que la Commission améliore les modèles actuellement disponibles en les adaptant à l'évaluation d'hypothèses de politiques alternatives. Le Comité invite en particulier les services de la Commission à établir des estimations, lorsque cela est possible, corrélées aux caractéristiques réelles des propositions concrètes qui ont été soumises.

1.11 Le CESE déplore que l'inapplicabilité de la TTF à l'ensemble des 27 EM de l'UE entraîne la perte pour le budget de l'UE d'un pilier fondamental du système de ressources propres. Or ce système devait permettre de garantir à nouveau la nécessaire autonomie financière de l'UE, telle qu'elle était prescrite à l'origine par l'article 201 du traité de Rome.

1.12 Le CESE souligne que dans le cadre de la mise en œuvre de la TTF, il importe que les organismes de gestion, par une nécessaire coordination entre les États membres, limitent au maximum les risques de fraude et de contournement de la taxe et réduisent les coûts administratifs relatifs à la gestion.

1.13 Tout en réitérant qu'il est nécessaire de procéder à un suivi précis des effets de la taxe sur les fonds de pension et les futurs retraités bénéficiaires, le CESE ne préconise pas qu'ils soient exclus de l'application de la TTF.

1.14 Dans le cadre de son rôle d'organe consultatif de la Commission, du Parlement et du Conseil, le CESE s'engage à procéder à une surveillance constante du processus au travers duquel la proposition de la Commission sera traduite en termes législatifs.

2. La proposition de la Commission de directive du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine d'un système commun de taxe sur les transactions financières (TTF)

2.1 La directive du Conseil proposée par la Commission européenne (7) reflète la précédente proposition formulée en septembre 2011 (8). Bien qu'elle n'ait pas bénéficié au sein du Conseil d'un accord unanime, cette proposition a permis néanmoins de rallier 11 EM de l'UE en vue de présenter à la Commission, le 28 septembre 2012, une demande officielle de lancement d'une coopération renforcée pour la mise en œuvre de la TTF.

2.2 Après avoir évalué la faisabilité de cette demande, la Commission, disposant qu'une coopération renforcée dans le domaine de la TTF n'aurait pas d'incidence négative sur le marché intérieur ou sur des obligations, droits ou compétences des EM ne participant pas au dispositif, a émis en décembre 2012 une décision d'autorisation, qui a été ensuite approuvée par le Conseil «Affaires économiques et financières» en janvier 2013.

2.3 La proposition de la Commission reflète pour l'essentiel la proposition initiale; certaines modifications ont été insérées dans le but de: i) améliorer la clarté juridique; ii) renforcer la réglementation contre les abus et l'évasion, conformément à la demande des onze EM.

2.3.1 Les trois objectifs initiaux sont confirmés et renforcés: i) renforcer le marché unique en neutralisant les systèmes nationaux divergents; ii) garantir, au même titre des autres secteurs, une contribution équitable du secteur financier au financement des recettes publiques; iii) promouvoir les investissements du système financier dans l'économie réelle.

2.3.2 Comme dans la proposition initiale, l'assiette fiscale est large et les taux minimaux de taxation sont faibles: 0,1 % applicable aux transactions financières portant sur des actions, obligations, participations à des valeurs de placement collectif, instruments du marché monétaire, accords de mise en pension, accords de prêt de titres; et 0,01 % applicable aux transactions financières relatives aux contrats dérivés.

2.3.3 Afin de ne pas entraver le fonctionnement normal de l'économie réelle, la taxe ne s'appliquera pas aux: i) activités financières quotidiennes des citoyens et des entreprises (prêts, services de paiements, contrats d'assurance, dépôts, etc.); ii) activités bancaires traditionnelles d'investissement dans le cadre de la levée de capitaux ou aux opérations financières réalisées dans le cadre de restructurations; iii) activités de refinancement, de politique monétaire ou à la gestion de la dette publique; iv) aux transactions du marché primaire de parts d'OPC et de FIA. Seront également exclues du champ d'application de la TTF les activités réalisées avec la Banque centrale européenne, les banques centrales, le Fonds européen de stabilité financière et le Mécanisme européen de stabilité ainsi que les opérations avec l'UE.

2.3.4 La proposition à l'examen confirme le principe de résidence ou de territorialité, sur la base duquel si un établissement financier participant à une opération réside dans la zone d'application de la TTF ou agit pour le compte d'un organisme qui réside dans cette zone, la transaction est soumise à la taxe, indépendamment de la zone géographique où elle est intervenue.

2.3.5 Afin de prévenir les tentatives de délocalisation d'activités en dehors de la zone d'application de la TTF, la proposition intègre le principe du lieu d'émission, conformément à la demande du Parlement européen, soutenue par le CESE. Ce principe prévoit qu'une transaction est soumise à la TTF, dès lors que le produit financier objet de la transaction est émis par un des onze EM parties prenantes à la coopération renforcée, même si les acteurs de la transaction résident en dehors de la zone d'application de la TTF, ou indépendamment du lieu où intervient la transaction.

2.3.6 L'action conjointe des deux principes (principe de résidence et du lieu d'émission) neutralise ou permet au moins de réduire de manière significative la tendance à délocaliser en dehors de la zone de la TTF pour éviter l'imposition. En effet, pour se soustraire à l'imposition, l'établissement financier devrait renoncer à ses clients résidents dans la zone de la TTF et à effectuer des opérations avec tous les produits financiers émis dans cette zone. Il convient de rappeler que c'est justement dans cette zone que sont créés les 2/3 du PIB de l'UE et 90 % du PIB de la zone euro. Ce facteur rend inopportune toute stratégie de non interaction avec ce marché, dans lequel l'homogénéité de l'imposition des marchés financiers constituera un élément important de réalisation du marché unique.

2.3.7 Sur la base des calculs effectués par la Commission, les recettes de cette taxe devraient s'élever à un montant compris entre 30 et 35 milliards d'euros par an. Ce montant correspond à environ 60 % des recettes qui avaient été estimées précédemment, dans l'hypothèse d'une application de la taxe à tous les EM de l'UE (rappelons que ce montant s'élevait à 57 milliards d'euros). Les recettes se répartiraient de la manière suivante: 13 milliards d'euros en provenance d'actions et de titres et 21 milliards d'euros issus de produits dérivés.

3. Observations générales

3.1 Au cours des dernières années, de nombreux EM de l'UE ont adopté une mise en œuvre diversifiée de la TTF, renforçant ainsi les risques d'une disparité fiscale nuisible au fonctionnement du marché intérieur (assiette fiscale restreinte, diverses formes d'exonération, l'introduction d'une TTF régionale contribuera à créer un marché financier véritablement unique sans distorsions de la concurrence, provoquées par des systèmes de taxation inefficaces.

3.1.1 C'est la raison pour laquelle le CESE considère que la TTF doit entrer en vigueur en respectant le calendrier prévu par la Commission: le 1er janvier 2014, sans prévoir de dispositifs de mise en œuvre progressive qui, compte tenu de la réglementation en vigueur à l'échelon national entre les EM de l'UE-11+, pourraient engendrer des retards et des problèmes techniques.

3.2 L'introduction de la TTF par les 27 EM de l'UE, bien qu'étant souhaitable, n'est pas apparue réalisable; dès lors, son application par une coopération renforcée, n'entraînant aucune conséquence négative pour les EM non adhérents, est la voie à suivre en vue de garantir sa mise en œuvre future à l'échelon européen et mondial.

3.3 La non-application de la taxe dans les EM de l'UE peut entraîner dans certains cas l'apparition d'une double taxation dans les pays non adhérents. Cette problématique concerne une faible part des transactions et l'on peut en tout état de cause y remédier par la conclusion de conventions bilatérales de compensation.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE souligne que l'estimation initiale des effets macroéconomiques à long terme (40 ans) de la TTF sur l'économie européenne a été profondément modifiée par les services de la Commission, passant d'une estimation négative de – 1,76 % environ à une prévision favorable s'établissant à 1 % environ.

4.1.1 L'estimation introduite dans la proposition initiale a été modifiée, en y insérant tant les effets induits par les taux réels proposés que les effets «d'atténuation». Cette démarche a permis de passer d'une estimation de – 1,76 % du PIB à – 0,53 % (9).

4.1.2 Par la suite, la Commission a modifié ultérieurement cette estimation, en considérant qu'elle ne prenait pas en considération les caractéristiques spécifiques de la proposition et que, par ailleurs, elle s'appuyait sur des hypothèses de travail irréelles (par exemple: tous les nouveaux investissements des entreprises seraient financés par des instruments assujettis à la TTF). En effectuant cette correction, l'impact réel à long terme sur le PIB s'est contracté encore et a été évalué à – 0,28 %. Dans le cadre de cette analyse, la Commission a procédé à une autre évaluation d'impact, en tenant également compte des effets liés à l'utilisation des recettes de la TTF, soit comme alternative à d'autres formes d'imposition, soit en tant qu'instrument possible d'investissements publics. Par cette évaluation, en envisageant des recettes équivalentes à 0,16 % du PIB, l'impact de la TTF sur le PIB est devenu positif, variant entre 0,2 % et 0,4 % (10).

4.1.3 Il y a néanmoins lieu de considérer cette dernière hypothèse comme pénalisante car dans le cadre des recettes globales, elle ne tient pas compte de la composante issue des produits dérivés; or, cette dernière est intégrée dans la proposition de la Commission et ferait passer le total des recettes de 0,16 % à 0,4 % du PIB, entraînant un effet positif sur le PIB de la TTF de l'ordre de 1 % (11).

4.2 Sur la base des analyses réalisées par la Commission, l'introduction de la TTF peut avoir une efficacité maximale pour l'économie de l'UE, si l'on utilise les recettes de cette taxe, aussi bien à l'échelon européen que national, pour le financement d'un programme d'investissements publics qui soit en mesure d'assurer le développement de la croissance économique et de l'emploi.

4.3 Au cours de ces cinq dernières années qui ont coïncidé avec la crise, le CESE a élaboré une série d'avis dans lesquels il préconisait la nécessité d'un rééquilibrage des politiques européennes macroéconomiques, en soutenant des politiques d'investissement favorables à la croissance et à l'emploi (12). Si l'on suivait la préconisation du CESE les recettes issues de la mise en œuvre de la TTF pourraient assurer une efficacité maximale, justement en les allouant au financement d'un large programme d'investissement à l'échelon national et européen.

4.4 Le CESE est d'avis que l'un des atouts de la TTF réside dans le fait qu'il s'agit d'une taxe reposant sur une large assiette fiscale et ayant deux taux de taxation peu élevés. Cette caractéristique permettrait de réduire au minimum les effets négatifs de taxes, qui, en limitant le territoire assujetti à l'impôt et en rehaussant les taux d'imposition, provoqueraient d'importantes distorsions du marché. Dès lors, le CESE considère, d'une part, qu'il y a lieu de limiter au maximum les exclusions relatives à l'assiette fiscale et aux personnes assujetties et, d'autre part, encourage les 11 États membres adhérents à s'engager dans une démarche qui, au travers de l'application des taux proposés, tende à réaliser un véritable marché unique.

4.5 Le CESE estime opportun d'introduire le «principe du transfert du titre de propriété», en vertu duquel une transaction financière qui échappe à la TTF n'est pas juridiquement exécutoire et n'a pas pour effet de transférer le titre de propriété de l'instrument financier concerné.

4.6 Le CESE adhère à l'hypothèse consistant à exclure de l'assiette fiscale les transactions relatives à des parts d'OPC et de FIA, dans la mesure où il s'agit d'instruments directement liés au financement des entreprises, et dans le but d'obtempérer aux prescriptions de la directive 2008/7/CE. Le Comité souligne que la prévision de réduction des recettes découlant de cette exclusion avoisinerait un montant de 4 milliards d'euros.

4.7 Le CESE, tout en tenant compte de la nécessité de maîtriser les pressions éventuelles sur les taux d'intérêt de la dette publique, marque son accord avec la proposition de maintenir l'exemption portant sur des titres publics émis sur le marché primaire et l'imposition des opérations réalisées avec des titres publics échangés sur le marché secondaire; sur ce point il considère l'exemption comme opportune sur le marché secondaire uniquement pour les établissements mandatés par les pouvoirs publics pour effectuer des opérations liées à la gestion de la dette publique.

4.8 En ce qui concerne les fonds de pension, le CESE avait déjà indiqué la nécessité de soumettre les effets de la TTF sur les fonds de pension à un suivi approprié. L'exclusion des parts d'OPC et de FIA de l'assiette fiscale, de même que la non imposition sur le marché primaire des titres de la dette publique, représentent un élément très certainement positif pour les fonds de pension, compte tenu de la structure de leur portefeuille.

4.9 Tout en réitérant qu'il est nécessaire de procéder à un suivi détaillé des effets de la taxe sur les fonds de pension et les futurs retraités bénéficiaires, le CESE ne demande pas que ces derniers soient exclus de l'application de la TTF.

4.10 La mise en œuvre de la TTF, sans compromettre la liquidité du système, favorise les investissements des fonds de pension suivant des stratégies sur le long terme, réduisant ainsi les facteurs déstabilisateurs comme le courtage à haute fréquence des activités financières (13).

4.11 Dans la mise en œuvre de la nouvelle taxe, il importe de faire particulièrement attention aux modalités de gestion administrative, afin de réduire au minimum tant les risques de fraude et de contournement de la taxe que les coûts administratifs supportés par les États membres et les assujettis au paiement de la taxe. Il est dès lors opportun que les États membres et la Commission, en élaborant les actes d'exécution relatifs aux moyens de paiement et de vérification de la taxe, s'appliquent à réduire au minimum ces coûts administratifs et en vérifient attentivement l'évolution. En raison des effets de la proposition, le CESE invite également la Commission à proposer des modalités de coopération administrative entre les établissements financiers des États membres non adhérents et les États membres bénéficiaires de la taxe.

4.12 Ayant exprimé des critiques sur l'insuffisante documentation d'évaluation qui accompagnait la proposition initiale de la TTF, le CESE accueille favorablement le fait que la Commission ait pris les mesures pour remédier partiellement à cette déficience, par l'introduction des sept notes explicatives de l'analyse d'impact qui accompagnaient la précédente proposition (14), auxquelles il convient d'ajouter l'évaluation d'impact annexée à la proposition actuelle (15). Malgré ces améliorations, le CESE souligne la persistance d'une carence de documentation analytique sur la situation actuelle de la taxation des marchés financiers et les recettes dans les différents États, et en particulier dans ceux appartenant à l'UE-11+. Il conviendrait notamment d'évaluer plus largement les possibles incidences sur les épargnants et sur les futurs retraités, en tenant compte des différentes hypothèses de répercussion de la taxe.

4.13 Le CESE souligne que dans l'évaluation quantitative de l'impact des propositions, il importe que la Commission améliore les modèles actuellement disponibles, en les adaptant à l'évaluation d'hypothèses de politiques alternatives. Le Comité invite en particulier les services de la Commission à établir des estimations, lorsque cela est possible, corrélées aux caractéristiques réelles des propositions concrètes qui ont été soumises.

Bruxelles, le 23 mai 2013. Le président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) 2010/2105(INI).

(2) JO C 113 du 18.4.2012, pp. 7–10.

(3) JO C 44 du 11.2.2011, pp. 81-89, JO C 248 du 25.8.2011, pp. 64–67, JO C 248 du 25.8.2011, pp. 75–80, JO C 181 du 21.6.2012, pp. 55–63.

(4) Autriche, Allemagne, Belgique, Espagne, Estonie, France, Grèce, Italie, Portugal, Slovénie et Slovaquie.

(5) Le recours à la coopération renforcée est réglementé par l'art. 20 du TUE et par les articles 326-334 du TFUE.

(6) JO C 181 du 21.6.2012, pp. 55–63.

(7) COM(2013) 71 final.

(8) COM(2011) 594 final.

(9) SEC(2011) 1102 final, Volume 1, p. 52.

(10) CE, 2012, Fiche technique: Incidences macroéconomiques.

(11) Évaluation effectuée à partir de l'analyse publiée sur: Commission européenne, 2012, Rapport trimestriel sur la zone euro, Vol. 11 no 3 (2012).

(12) Pour n'en citer que quelques-uns: JO C 133 du 9.5.2013, p. 44, JO C 299 du 4.10.2012, pp. 60–71, JO C 181 du 21.6.2012, pp. 45-51, JO C 248 du 25.8.2011, pp. 8-15, JO C 143 du 22.5.2012, pp. 10-16.

(13) Réseau pour des marchés financiers durables (Network for Sustainable Financial Markets), 2012, «No Exemption – The Financial Transaction Tax and Pension Funds.(“Aucune exemption -La taxe sur les transactions financières et les fonds de pension”) Décembre. DIW, 2012, Financial Transaction Tax Contributes to More Sustainability in Financial Markets» («La taxe sur les transactions financières contribue à une plus grande durabilité des marchés financiers»). Discussion Papers 1198.

(14) Publiées le 4 mai 2012 sur le site dédié.

(15) SWD (2013) 28 final.