COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - EXAMEN DE LA POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT 2003 - Consolidation du pilier « environnement » du développement durable

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Un nouveau contexte politique

3. Tendances, défis et réponses politiques

4. Une approche nouvelle de la politique de l'environnement

5. Les nouveaux États membres - les défis spécifiques de l'élargissement

6. La dimension internationale

7. Conclusions

ANNEXE

1. INTRODUCTION

L'Examen a pour objectif premier de rendre compte des évolutions depuis 2001 et de mettre en lumière les questions prioritaires pour l'année à venir dans l'UE et les politiques nationales dans le domaine de l'environnement. L'Examen vise également à suivre la mise en oeuvre du 6ème Programme d'action pour l'environnement (6ème PAE) [1].

[1] Décision 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, JO L 242 du 10 septembre 2002, p.1-15.

L'Examen devrait être replacé dans le contexte de la stratégie de Lisbonne de renouveau économique et social lancée en 2000. À Lisbonne, les dirigeants de l'UE ont exposé leur objectif de faire de l'UE « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale » d'ici à 2010. La stratégie de Lisbonne a été complétée par un troisième pilier « environnement » suite à l'adoption de la stratégie de développement durable de l'UE au Conseil européen de Göteborg en 2001. [2]

[2] Paragraphes 19-32 des Conclusions de la présidence du Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001).

Ce premier Examen des politiques de l'Union européenne et des États membres dans le domaine de l'environnement découle du Conseil européen du printemps 2003 qui prenait note de «l'intention de la Commission de dresser un bilan annuel du processus de Cardiff visant à l'intégration des questions d'environnement, ainsi que de procéder régulièrement à un réexamen de la politique en matière d'environnement et de faire rapport en temps utile pour pouvoir tenir compte des résultats de ces travaux lors de la préparation de son futur rapport de printemps, dès 2004." [3]

[3] Paragraphe 58 des Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles (20-21 mars 2003).

Le présent Examen définit d'abord le nouveau contexte politique de la politique de l'environnement de l'UE depuis l'adoption de la stratégie de développement durable de l'UE en 2001. Il examine ensuite les menaces les plus pressantes qui pèsent sur l'environnement et les réponses politiques données au niveau de l'UE à ce jour. Il continue en décrivant le dosage des politiques environnementales nécessaire pour faire du développement durable une réalité: il conviendra de mettre tout particulièrement l'accent sur les objectifs transversaux qui sous-tendent la politique de l'environnement - intégration des préoccupations environnementales dans d'autres politiques, mise en oeuvre et information. Enfin, le Examen examine le défi particulier que constituent l'élargissement et l'évolution de la situation au niveau international.

2. UN NOUVEAU CONTEXTE POLITIQUE

Le contexte de la politique de l'environnement de l'UE a considérablement évolué au cours des deux dernières années, tant à cause de décisions ayant des incidences directes sur l'environnement - adoption de stratégies de développement durable par l'UE et par les États membres, lancement du sixième programme d'action pour l'environnement, Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable - qu'à cause de changements dans l'élaboration des politiques au sens large - l'élargissement à dix nouveaux États membres en 2004, le débat sur l'avenir de l'Europe, la stagnation économique actuelle, les préoccupations croissantes en matière de sécurité.

2.1. Le développement durable au coeur du débat politique

Développement durable: une priorité à tous les niveaux de gouvernance publique et la sensibilisation accrue du secteur privé

- Depuis qu'il a été inclus dans le traité en 1997, le développement durable est reconnu comme l'objectif premier de l'UE. L'adoption de la stratégie de développement durable de l'UE en juin 2001 au Conseil européen de Göteborg a marqué un tournant: la nécessité de concilier, de façon équilibrée, croissance économique, progrès sociaux et protection de l'environnement s'est traduite par une série d'objectifs et d'actions détaillés. La stratégie vise à promouvoir la croissance économique et la cohésion sociale sans porter atteinte à la qualité de l'environnement. Inversement, elle suppose que l'on mette en balance les objectifs environnementaux et leur impact économique et social et que l'on conçoive des solutions équilibrées pour l'économie, l'emploi et l'environnement. Cela représente un grand changement dans la conception de la politique de l'environnement suivie jusqu'à présent.

- En 2002, le Conseil et le Parlement européen ont adopté le Sixième programme d'action pour l'environnement, qui est la feuille de route de l'UE en matière d'environnement pour les dix années à venir. Le 6ème PAE est le principal instrument de réalisation des objectifs environnementaux de la stratégie de développement durable. Il fixe des objectifs ambitieux, souvent quantifiés, qui mettent en lumière les engagements à long terme de l'Union en matière de protection de l'environnement et, partant, fournit un cadre prévisible pour les acteurs publics et privés d'Europe et du reste du monde.

- À l'échelon international, le deuxième sommet mondial sur le développement durable qui s'est tenu à Johannesburg en septembre 2002 a donné une impulsion nouvelle à la dimension mondiale du développement durable dix ans après Rio.

- À l'échelon national, avant 2001, seul un petit nombre d'États membres de l'UE avaient élaboré une stratégie nationale de développement durable. Aujourd'hui, la plupart des États membres et des pays candidats à l'adhésion ont adopté de telles stratégies en respectant la date butoir de 2005 fixée par le plan de mise en oeuvre de Johannesburg.

- De nombreux pouvoirs publics dans toute l'Europe se sont employés à élaborer des agendas 21 locaux et régionaux, c'est-à-dire des programmes de développement durable à l'échelon local.

- Le secteur privé fait preuve d'un intérêt croissant pour le développement durable en élaborant notamment des stratégies de responsabilité sociale et environnementale des entreprises et d'autres initiatives volontaires, notamment des actions spécifiques destinées à améliorer sa performance environnementale.

Ces évolutions témoignent d'une prise de conscience accrue de l'interdépendance des objectifs des politiques économiques, sociales et environnementales et d'un engagement à long terme dans le sens de la cohérence politique.

Une élaboration des politiques en évolution ayant un impact sur le programme du développement durable

- L'élargissement de l'UE à dix nouveaux États membres à partir de mai 2004 apportera un éventail unique de nouveaux atouts en matière d'environnement - dont une riche biodiversité et des vastes espaces naturels relativement intacts - mais représente également un lourd défi pour la politique de l'environnement de l'UE vu l'ampleur des besoins en ce qui concerne le renforcement des capacités et le financement dans le contexte de la mise en oeuvre et l'application de l'acquis.

- Le débat actuel sur l'avenir de l'Europe est directement lié à l'élargissement. Se fondant sur le travail de la Convention, la Conférence inter-gouvernementale se prononcera sur l'architecture de l'Union élargie en la dotant d'un traité constitutionnel. Ce traité formera un nouveau cadre institutionnel dans lequel pourront progresser la protection de l'environnement et le développement durable. Comme l'environnement continue de figurer en tête de la liste des préoccupations premières des citoyens de l'UE, le défi est de veiller à ce que le nouveau traité non seulement préserve l'acquis de l'UE en matière d'environnement mais contribue aussi à le renforcer.

- La détérioration du climat économique et social qui prévaut depuis 2001 a fait repasser la croissance et l'emploi au premier plan du programme politique. Dans le droit fil de l'objectif premier qu'est le développement durable, les efforts déployés actuellement pour aborder les préoccupations en matière de croissance et d'emploi doivent aussi prendre en compte les aspects environnementaux. Il convient d'élaborer des politiques innovatrices visant à maximiser le rendement des ressources et à minimiser les incidences sur l'environnement.

- Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 et leurs conséquences - notamment les guerres d'Afghanistan et d'Irak - ont amplifié les préoccupations en matière de sécurité. Cela a des répercussions sur la politique de l'environnement de l'UE. La sécurité environnementale - c'est-à-dire les liens entre les maigres ressources et le conflit, les conséquences des guerres pour l'environnement, etc - et la protection civile - c'est-à-dire l'état de préparation et la réaction aux attaques terroristes ayant des incidences sur l'environnement - ont remonté dans les priorités politiques, mais on ne peut relever efficacement le défi du développement durable qu'en maintenant une approche multilatérale.

Ce nouveau contexte politique pose plusieurs défis que la politique de l'environnement de l'UE doit relever pour être pleinement intégrée dans l'approche de développement durable.

2.2. Défis à relever pour la politique de l'environnement

La politique de l'environnement est confrontée aux cinq défis principaux suivants:

i. Intégrer pleinement la dimension environnementale dans la stratégie de Lisbonne

À de nombreux égards, le concept du développement durable demeure vague. Les décideurs l'interprètent parfois erronément comme une reformulation de la politique de l'environnement. Souvent, ils ne l'envisagent pas comme une approche équilibrée des piliers économique, social et environnemental et ne voient pas la nécessité de placer sur le même pied les trois dimensions. C'est vrai au niveau de l'UE: depuis que le développement durable se trouve au coeur du débat politique au niveau de l'UE, une dimension environnementale est intégrée dans le rapport de printemps depuis 2002. Aux yeux de bon nombre d'acteurs, cependant, l'environnement apparaissait encore en 2002 et 2003 comme un ajout au reste du rapport.

Nos perspectives économiques et sociales à long terme dépendent toutefois beaucoup de notre capacité à envisager l'environnement comme un élément-clé de la politique économique et sociale. Le fait de ne pas tenir compte de la dimension environnementale entraîne des coûts cachés - tels que les frais de santé découlant de la mauvaise qualité de l'air et les coûts économiques du nettoyage de la pollution - et les risques inhérents qui pourraient entraver la capacité de l'UE d'atteindre les objectifs de Lisbonne. Au-delà de l'argument économique, on prend de plus en plus conscience que, si elles ne sont pas abordées, les causes premières de bon nombre de problèmes environnementaux entraîneront des risques importants pour la qualité de vie des citoyens européens.

ii. Élaborer des solutions équilibrées pour l'environnement et l'économie

Un pilier « environnement » solide, s'appuyant de plus en plus sur des instruments de marché et fondé sur un bon rapport coût-efficacité, peut contribuer à la réalisation des objectifs de Lisbonne. Une approche équilibrée des compromis entre les piliers « économie » et « environnement » peut déboucher sur des solutions acceptables et stimuler le développement durable. Des normes environnementales plus élevées peuvent créer des nouvelles possibilités économiques, notamment en encourageant le développement de nouvelles technologies. Cela peut concourir à la réalisation de l'objectif fondamental de Lisbonne qui est de faire de l'UE un lieu propice à l'innovation et une société de la connaissance d'ici à 2010.

Le Plan d'action de l'UE pour l'écotechnologie (EU Environment Technology Action Plan - ETAP) prévu pour la fin 2003 proposera des mesures concrètes et un cadre exhaustif pour renforcer les synergies entre la protection de l'environnement, la croissance économique et l'intégration sociale.

iii. Mieux coordonner les efforts déployés dans le sens du développement durable à tous les niveaux de gouvernance

Le développement durable ne peut être réalisé par des pays ou des régions agissant seuls. Il faut que des mesures soient prises à tous les niveaux de gouvernance et que les priorités et les activités à tous les niveaux soient mieux coordonnées à tous les niveaux afin de servir un but commun.

Dans ce contexte, la méthode ouverte de coordination (Open Method of Co-ordination - OMC), [4] qui est un élément-clé de la stratégie de Lisbonne et n'a pas encore été appliquée dans le domaine de l'environnement pourrait être introduite avec profit.

[4] Le Conseil européen de Lisbonne (paragraphe 37 des Conclusions de la présidence des 23-24 mars 2000) a introduit la méthode ouverte de coordination, définie comme "permettant de diffuser les meilleures pratiques et d'assurer une plus grande convergence au regard des principaux objectifs de l'UE. Conçue pour aider les États membres à développer progressivement leurs propres politiques, cette méthode consiste à:

iv. Réussir l'élargissement dans le domaine de l'environnement

Tant la stratégie de développement durable de l'UE que le 6ème PAE ont l'élargissement dans leur champ d'application et ont été conçus pour une Union élargie. Les pays candidats à l'adhésion ont fait de grands progrès pour améliorer la protection de l'environnement et se conformer à la législation de l'UE en matière d'environnement. Toutefois, des gros problèmes institutionnels et financiers doivent être surmontés pour mettre en oeuvre et appliquer la législation adoptée.

De surcroît, les mesures prises en vue d'améliorer l'infrastructure et les conditions de vie dans les pays candidats, tout en répondant aux attentes légitimes des citoyens, pourraient alourdir la pression sur l'environnement.

Relever ces défis devrait continuer d'être une priorité après l'adhésion.

v. Tirer parti de la crédibilité internationale acquise par l'UE ces dernières années

Le leadership de l'UE a permis d'obtenir des résultats fructueux au Sommet mondial du développement durable. En jouant un rôle actif au sommet, en prenant des mesures dans ses frontières pour réaliser son objectif de Kyoto et en encourageant d'autres conventions et accords internationaux dans le domaine de l'environnement, l'UE a confirmé son leadership mondial reconnu en matière d'environnement. Bien que l'UE en retire des grands avantages, cela suppose également qu'elle doit tenir ses engagements.

La crédibilité ainsi acquise renforce la capacité de l'Union de persuader ses partenaires, notamment parmi les pays développés, à mieux tenir compte des aspects environnementaux au moment de définir leurs propres axes de développement économique et social. À cet égard, l'initiative de la présidence grecque, approuvée par le Conseil européen de Thessalonique [5], de promouvoir la création d'une diplomatie européenne de l'environnement et du développement durable pourrait être un instrument utile pour mieux coordonner les actions de l'UE et les actions nationales.

[5] Paragraphes 76-77 des Conclusions de la présidence du Conseil européen de Thessalonique (19-20 juin 2003).

Relever les défis susmentionnés permettra à terme de trouver un équilibre entre les piliers économique, social et environnemental du développement durable. Les tendances environnementales préoccupantes observées au moment où a été lancée la stratégie de développement durable de l'UE se sont maintenues et appellent des efforts redoublés à moyen et long terme. Elles rappellent clairement qu'il est urgent de remettre l'accent sur la mise en oeuvre du chapitre « environnement » du programme de l'Union en matière de développement durable.

3. TENDANCES, DEFIS ET REPONSES POLITIQUES

La présente section est organisée en fonction des quatre questions prioritaires du 6ème PAE (changements climatiques, nature et biodiversité, gestion des ressources, environnement et santé). Chaque section décrit brièvement les tendances et défis principaux et détaille les réponses politiques récentes.

3.1. Changements climatiques

Les années 1990 ont été la décennie la plus chaude depuis 150 ans. Il apparaît que non seulement des changements climatiques se produisent dans l'UE mais qu'ils ont aussi un impact direct sur l'Union. On prévoit que les températures moyennes vont encore augmenter dans une proportion de 1,4 à 5,8° C au cours des cent prochaines années, ce qui accroîtra les risques de sécheresse et d'incendies de forêt si les changements climatiques ne sont pas enrayés. On escompte que l'Europe de l'Est et l'Europe méridionale seront particulièrement touchées. De surcroît, certaines parties de l'Europe pourraient recevoir des précipitations plus importantes et plus intenses, ce qui augmenterait le risque et la fréquence des inondations, comme celles qu'a connues l'Europe en 2001 et 2002.

L'UE a joué un rôle-clé dans l'élaboration d'une réponse multilatérale aux changements climatiques. Elle a sauvé le protocole de Kyoto en 2001 en collaboration avec des partenaires du monde entier suite au retrait des États-Unis. En le ratifiant le 31 mai 2002, l'UE s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8% en 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990.

Il ressort des données les plus récentes dont on dispose qu'en 2001 les émissions de l'UE étaient inférieures de 2,3% par rapport aux niveaux de 1990, ce qui signifie que l'UE a perdu certains des gains qu'elle avait réalisés en 1999 et 2000, années où les niveaux d'émission étaient descendus à 4% au-dessous des niveaux de 1990 (voir graphique 1 en annexe). Si l'UE veut atteindre son objectif d'une réduction de 8% au titre du Protocole de Kyoto et, partant, conserver son leadership dans le domaine des changements climatiques, il faut que les mesures pertinentes adoptées récemment par l'UE soient rigoureusement mises en oeuvre par les États membres, et des actions supplémentaires seront peut-être nécessaires.

Les causes des changements climatiques, notamment les émissions de gaz à effet de serre par les secteurs de l'industrie, du transport et de l'énergie (voir graphique 2 en annexe), sont profondément enracinées dans la structure de l'économie. Seul un ensemble intégré de mesures, associé à un leadership déterminé et à l'engagement de tous les acteurs, peut venir à bout du problème. Dans ce contexte, l'introduction d'instruments de marché flexibles vise à contribuer à l'atténuation des changements climatiques à un moindre coût pour l'industrie. De plus, le problème des changements climatiques ne pourra être résolu que si la dimension environnementale est pleinement intégrée dans les autres politiques, notamment celles de l'énergie, des transports et de l'industrie.

Priorités

3.1.1. Mettre en oeuvre les mesures retenues par le Programme européen sur le changement climatique (PECC)

Le Programme européen sur le changement climatique (PECC) - un programme transsectoriel - a été mis sur pied en juin 2000 en vue de déterminer les mesures les plus efficaces par rapport au coût qui sont nécessaires pour réaliser les objectifs de l'UE dans le cadre du protocole de Kyoto. Il se base sur un processus de participation et encourage l'intégration politique en mettant tout particulièrement l'accent sur l'énergie, les transports, l'industrie et la recherche.

Le PECC est le principal instrument dont dispose l'UE pour définir des mesures de réduction des émissions et il a déjà produit plusieurs mesures importantes. L'adoption en octobre du projet de directive de la Commission sur un système d'échange de quotas d'émission des gaz à effet de serre a été un moment historique dans la législation environnementale. La directive est entrée en vigueur en octobre 2003 [6]. Il s'agit du premier système multinational d'échange de droits d'émissions au monde.

[6] Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003, JO L 275/32 du 25 octobre 2003.

La directive illustre l'approche souple adoptée par l'UE pour tenir ses engagements dans le cadre du protocole de Kyoto de manière efficace par rapports aux coûts. Le système d'optimisation des coûts pour l'ensemble de l'Union prévu dans la directive offrira des avantages économiques substantiels en comparaison avec un scénario de systèmes nationaux distincts d'échange des émissions ou d'instruments réglementaires plus traditionnels. [7]

[7] Pour plus de détails sur la directive sur l'échange des émissions, voir à l'annexe.

De plus, la Commission a présenté récemment une proposition ambitieuse en vue de réduire les émissions de gaz fluorés à effet de serre de 25% d'ici à 2010.

Malgré ces mesures importantes, les résultats du deuxième rapport d'activité du PECC, publié en avril 2003 [8], sont sans équivoque: les mesures qui ont été prises jusqu'à présent ne permettront pas à l'UE d'atteindre son objectif dans le cadre du protocole de Kyoto. C'est une incitation à accélérer le rythme de la mise en oeuvre des mesures figurant dans le PECC et de les renforcer par un processus rigoureux de suivi et de réexamen dans les domaines où il est le plus pressant d'agir. Plusieurs mesures-clés sont à un stade avancé de préparation, notamment des propositions dans le domaine des services énergétiques, des normes minimales de rendement énergétique pour les équipements de consommation.

3.1.2. [8] Deuxième rapport d'activité sur le PECC « Can we meet our Kyoto targets? », avril 2003. http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/eccp.htm

3.1.3. Promouvoir l'intégration des préoccupations en matière de changements climatiques dans les autres politiques

En 2000, le secteur de l'énergie était la source de 27% de l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre (voir graphique 2 en annexe). Il est prioritaire d'améliorer le rendement énergétique. Les subventions dans le secteur de l'énergie qui sont néfastes à l'environnement seront analysées dans le cadre du livre vert de la Commission relatif à la sécurité de l'approvisionnement énergétique, en tenant compte des incidences sur le plan économique, social, sécuritaire et environnemental, en vue de les supprimer progressivement, conformément aux objectifs de la stratégie de l'UE pour le développement durable [9] et du 6ème PAE [10].

[9] Communication de la Commission. Développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable, COM(2001)264final du 15 mai 2001 (p.10) : « Supprimer progressivement, d'ici à 2010, les subventions à la production et à la consommation de combustibles fossiles. »

[10] Article 3, paragraphe 4), premier alinéa : « encourager une réforme des subventions ayant une incidence négative importante sur l'environnement et incompatibles avec un développement durable, entre autres en établissant, au plus tard à l'échéance du rapport à mi-parcours, une liste de critères permettant de recenser de telles subventions qui ont une incidence négative sur l'environnement en vue de leur élimination graduelle. »

Des mesures positives ont été prises depuis le lancement du PECC. Parmi les événements marquants figurent les mesures destinées à promouvoir la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables [11], à améliorer la performance énergétique des bâtiments [12] et à promouvoir la coproduction de chaleur et d'électricité [13]. La directive sur l'étiquetage énergétique des appareils domestiques est une autre mesure positive [14]. Ces mesures doivent encore produire leurs effets.

[11] Les États membres sont occupés à mettre en oeuvre la directive. La Commission suit activement les mesures nécessaires pour atteindre l'objectif de 22% de la production brute d'électricité à partir de sources d'énergies renouvelables d'ici à 2010. La Commission présentera un rapport au Conseil et au Parlement européen en mai 2004.

[12] On estime que la directive, qui est en vigueur depuis janvier 2003, peut contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 35-45 Mt C02eq, comme le mentionne le deuxième rapport d'avancement sur le PECC (p.13).

[13] On estime à 65 Mt C02eq par an la contribution potentielle de cette mesure à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

[14] Propositions de directives 2002/31/CE et 2002/40/CE du 22 mars 2002 portant modalités d'application de la directive 92/75/CEE du Conseil en ce qui concerne l'indication de la consommation d'énergie des climatiseurs à usage domestique et en ce qui concerne l'indication de la consommation d'énergie des fours électriques à usage domestique. Ces directives, qui sont entrées en vigueur en janvier 2003, ont pour objectif d'influencer le comportement du consommateur par un étiquetage, dans les points de vente, indiquant la performance énergétique des appareils.

En ce qui concerne la taxation de l'énergie, l'adoption en 2003 de la directive sur la fiscalité des produits énergétiques [15], sur base d'une proposition faite par la Commission en 1997, est une évolution positive. La nouvelle directive aura pour effet que les taux minimaux de fiscalité des produits pétroliers, qui représentent encore plus de 40% de la consommation intérieure brute d'énergie de l'UE (voir graphique 4 en annexe), seront ramenés en valeur réelle aux niveaux de 1992. Elle introduit aussi des taux minimaux pour toutes sortes de produits énergétiques de substitution qui sont également sources d'émissions. La directive n'introduit cependant que des augmentations limitées de la fiscalité des produits énergétiques dans plusieurs États membres de sorte que l'impact sur le rendement énergétique et sur les émissions ne sera probablement pas très important.

[15] La directive sur la taxation des produits énergétiques doit entrer en vigueur le 1er janvier 2004.

Des efforts supplémentaires devront être consentis pour freiner les tendances non durables dans le secteur de l'énergie. Alors que la consommation intérieure totale d'énergie de l'UE a progressé constamment d'environ 1% par an, la part des sources d'énergie renouvelables depuis 1985 reste faible : aux alentours de 6% (voir graphique 3 en annexe). Dans les pays candidats, la part est de 5%. [16] Les projections les plus récentes de l'Agence européenne pour l'environnement font apparaître que, si des mesures politiques supplémentaires ne sont pas prises, l'UE ne pourra pas atteindre son objectif indicatif de 12% d'ici à 2010. Il est également peu probable que l'UE puisse réaliser son objectif indicatif de produire 22% de la consommation brute d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables d'ici à 2010 (voir graphique 4 en annexe).

[16] Plusieurs pays candidats ont toutefois une part élevée d'énergie renouvelable - la Lettonie (30%), l'Estonie, la Roumanie et la Slovénie (11% chacun).

En 2000, les transports étaient non seulement responsables d'environ 21% des émissions de gaz à effet de serre de l'UE mais c'était aussi le seul secteur où les émissions étaient en augmentation (graphique 5 en annexe). De surcroît, les tendances ne sont pas encourageantes dans les pays candidats: on enregistre une forte diminution du transport par chemin de fer et par bus et des taux de croissance plus élevés dans le transport aérien et le transport par voiture particulière que dans l'UE.

Des mesures positives ont été prises dans le cadre de la stratégie de l'UE pour le développement durable, du 6ème programme d'action pour l'environnement et du livre blanc sur le politique européenne des transports en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur des transports, notamment la directive sur les bio-carburants, avec comme objectif une part de marché de 5,75% pour les carburants de substitution d'ici à 2010, la proposition de modification de la directive sur l'eurovignette, les mesures relatives à la taxation des carburants et la directive susmentionnée relative à la taxation des produits énergétiques qui permet aux États membres d'abaisser les taux minimaux d'imposition aux carburants de substitution qui dégagent moins d'émissions de CO2.

Les mesures susmentionnées, qui doivent encore produire leurs effets, sont des étapes importantes vers la réalisation de l'objectif de transfert modal du transport routier et du transport aérien au profit du chemin de fer, de la voie d'eau et des transports publics de passagers, vers une meilleure traduction des coûts environnementaux des différents modes de transport dans les prix payés par les usagers et, partant, vers la réalisation de l'objectif de découplage entre les effets néfastes sur l'environnement de la croissance des transports et la croissance du PIB. Des efforts supplémentaires seront nécessaires si l'UE veut honorer ses engagements dans le cadre du protocole de Kyoto et ses engagements futurs. [17]

[17] Voir le deuxième rapport d'avancement du PECC, p.14 : « Pour limiter les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports , il faudra élaborer des nouvelles stratégies et des politiques et des mesures plus strictes dans l'avenir. C'est nécessaire pour préserver les réductions globales qui sont réalisées en vue d'atteindre l'objectif du premier engagement et, plus encore, en vue des périodes d'engagement ultérieures. »

L'agriculture, qui en 2000 représentait 10% environ de l'ensemble des émissions reste une source importante d'émissions de méthane [18] et de protoxyde d'azote [19], deux des principaux gaz à effet de serre. La réforme de la politique agricole commune (PAC) adoptée en 2003, qui accroît le financement du développement rural, est un progrès qui pourrait entraîner des réductions des émissions dans le secteur agricole [20]. L'évaluation à mi-parcours des plans de développement rural en 2004 donneront une belle occasion de mieux coordonner la politique agricole et la politique en matière de changements climatiques.

[18] CH4. Les émissions de méthane proviennent principalement de la fermentation entérique et de la gestion du fumier.

[19] N20 - Les émissions de protoxyde d'azote ont trois sources principales: (1) les émissions directes des terres agricoles et des systèmes de production animale; (2) les émissions indirectes qui résultent du dégagement d'azote par les champs sous forme des oxydes d'azote (Nox) ou d'ammoniac (NH3) ou après lessivage ou écoulement de nitrates; (3) les émissions provenant du brûlis.

[20] Voir 3.2 pour de plus amples informations concernant la réforme de la PAC.

Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'UE et améliorer la cohérence politique, il faudrait mieux intégrer les préoccupations en matière de changements climatiques dans la politique de cohésion de l'UE et rechercher davantage de synergies entre la politique de l'environnement et la politique de cohésion. Dans ses lignes directrices révisées qu'elle a adoptées récemment, la Commission suggère aux États membres de tenir tout particulièrement compte des objectifs d'encouragement des mesures relatives au rendement énergétique et d'accroissement à 22% de la part de l'électricité produite au départ de sources d'énergie renouvelables, ainsi que de l'objectif de 5,75% d'utilisation des bio-carburants dans les transports. Les autorités locales et régionales devraient incorporer ces lignes directrices de la Commission tout en examinant la meilleure manière d'utiliser les fonds structurels pour stimuler le développement économique régional.

3.2. Nature et biodiversité

La biodiversité traduit la complexité, l'équilibre et l'état des divers écosystèmes. La biodiversité assure non seulement des fonctions essentielles de maintien de la vie mais elle sous-tend également de nombreuses activités économiques, récréatives et culturelles. La diminution de la biodiversité [21] est donc une préoccupation de premier plan. Au sommet des Nations Unies sur le développement durable à Johannesburg, les parties se sont engagées à réduire considérablement le taux de diminution de la biodiversité d'ici à 2010. L'UE est allée même plus loin en s'engageant à arrêter la perte de biodiversité d'ici à 2010 [22].

[21] Documentée par la liste rouge des espèces menacées de l'UICN (IUCN/World Conservation Union - Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources).

[22] Voir paragraphe 31des Conclusions de la présidence du Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001).

Pour pouvoir réaliser ces objectifs, les pratiques agricoles et les pratiques de pêche actuelles qui exercent une forte pression sur la biodiversité, doivent être rendues plus durables en renforçant l'intégration des aspects environnementaux.

En parallèle, il faut s'attaquer aux difficultés que pose la protection de la biodiversité, difficultés qui sont illustrées par les problèmes de mise en oeuvre des directives « habitats » et «oiseaux sauvages » et les problèmes de financement du réseau Natura 2000. Des solutions doivent être trouvées aux difficultés actuelles de mise en oeuvre et les pressions sur l'environnement doivent être mieux évaluées au moyen d'indicateurs valables.

Priorités

3.2.1. Vers une politique agricole plus durable

Dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC) adoptée récemment, la plus grande partie des versements directs de l'UE seront découplés de la production: il y aura un versement agricole unique, indépendant de la production, pour les agriculteurs de l'UE. Ce versement sera en outre lié au respect de normes environnementales et alimentaires, notamment les dispositions applicables des directives « oiseaux sauvages» et « habitats », et à l'obligation de maintenir les paysages ruraux en bon état agricole et environnemental. L'introduction de ce découplage devrait diminuer les incitations aux méthodes agricoles intensives et encourager une agriculture plus durable.

De plus, le soutien au développement rural sera considérablement accru par le transfert de montants provenant des économies réalisées en réduisant les versements directs aux exploitations bénéficiant de ces versements au-delà d'un certain seuil. Cela permettra d'introduire de nouvelles mesures visant à relever la qualité de la production et à encourager la protection de l'environnement. Cela devrait favoriser des pratiques agricoles plus respectueuses de l'environnement, comme l'agriculture biologique (voir graphique 6 en annexe).

3.2.2. Rendre plus durable la politique commune de la pêche

En dépit des mesures prises récemment, on considère que de nombreux stocks de poisson dans les eaux européennes sont maintenant en deçà des limites biologiques sûres (voir graphique 7 en annexe). Des mesures supplémentaires doivent être prises pour assurer une exploitation durable des ressources halieutiques afin d'éviter des graves problèmes économiques à long terme pour les communautés de pêcheurs et l'environnement marin. Les subventions contre-productives sont supprimées progressivement et des mesures appropriées doivent être prises pour aider les communautés de pêcheurs à s'adapter à des activités de pêche réduites, conformément aux projets de la Commission en vue d'une réforme de la politique commune de la pêche. Si cette réforme est mise en oeuvre, la politique de la pêche basée sur les écosystèmes, les plans pluriannuels des prises, les actions basées sur des conseils scientifiques et les réductions des subventions figurant dans les propositions de la Commission amélioreraient la perspective de rétablir les ressources halieutiques.

3.2.3. Mieux protéger les sols et l'environnement marin

En plus de servir de base à la production agricole et à la pêche, les sols et les océans sont également de gigantesques réservoirs de biodiversité. Il est prouvé que tant les sols que les océans sont de plus en plus menacés par diverses activités humaines qui causent, dans le cas des sols, des problèmes tels que l'érosion, la diminution de la matière organique et de la diversité, la contamination locale et diffuse, l'imperméabilisation, le tassement et la salinisation. Dans le cas des océans, les problèmes vont de la diminution des ressources halieutiques et l'eutrophication à l'impact sur la biodiversité qui résulte de l'introduction d'espèces allochtones et des rejets délibérés ou accidentels d'hydrocarbures en mer. Il est donc crucial de mieux protéger les océans et les sols. Une approche intégrée doit être adoptée à cet effet, y compris un cofinancement approprié par le canal de la politique de cohésion afin de tenir dûment compte de la dimension territoriale.

L'adoption en 2003 des communications « Vers une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin» [23] et « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols» [24]. Ces communications fournissent le cadre dans lequel les données nécessaires à l'élaboration de plans d'action seront collectées en collaboration avec toutes les parties prenantes en vue de mettre au point des stratégies abouties pour les sols et l'environnement marin.

3.2.4. [23] Communication de la Commission - Vers une stratégie de protection et de conservation de l'environnement marin, COM(2002)539 final du 2 octobre 2002.

3.2.5. [24] Commission Communication - Vers une stratégie thématique pour la protection des sols, COM(2002)179 final du 16 avril 2002.

3.2.6. Améliorer la mise en oeuvre dans le domaine de la protection de la nature

Si l'on veut améliorer la législation sur la nature et la biodiversité et dans d'autres domaines, il est essentiel de tenir compte des questions de mise en oeuvre dès le stade de la formulation - comme pour la directive-cadre sur l'eau. En outre, la Commission doit jouer un rôle actif en apportant son soutien et en donnant des conseils aux États membres dès que la législation est entrée en vigueur - comme cela se fait actuellement pour améliorer la mise en oeuvre des directives « oiseaux sauvages » et « habitats ».

La mise en oeuvre des directives « oiseaux sauvages » et « habitats » a été difficile. Les infractions à ces deux directives représentent plus d'un quart des cas où la Commission européenne a agi en justice (voir graphique 8 en annexe). De nouvelles méthodes de travail avec les États membres sont mises au point en vue d'améliorer la mise en oeuvre de ces deux directives, et cela porte des fruits.

Le rythme des efforts de guidance pour la mise en oeuvre des deux directives s'est accéléré depuis 2000. En 2000, un document d'interprétation a été publié sur la gestion de Natura 2000, le « réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation », qui est régi par la directive « habitats ». Les documents de guidance sur la chasse et la gestion forestière seront publiés sous peu. De surcroît, une « initiative sur la chasse durable » a été lancée en 2001 pour établir un dialogue constructif sur les questions de chasse et de conservation avec les États membres et les parties prenantes.

En ce qui concerne les possibilités de financement de Natura 2000, des instruments existants tels que le programme « LIFE-Nature » et les plans de développement rural dans le cadre de la PAC offrent déjà de grandes possibilités. Il en va de même pour les fonds structurels et le fonds de cohésion qui fixent le respect de Natura 2000 comme condition préalable à l'octroi d'un financement. La Commission travaille en ce moment à une communication sur les possibilités d'un financement spécifique de Natura 2000 par l'UE dans l'avenir.

En ce qui concerne le suivi des progrès accomplis dans la désignation des sites Natura 2000, la Commission utilise un baromètre « éloignement de l'objectif ». Une fois que les désignations seront terminées, la Commission mettra au point un baromètre pour les progrès accomplis dans la gestion des sites. En parallèle, la Commission a proposé de prolonger de deux ans la troisième phase du programme LIFE pour appuyer notamment la gestion des sites désignés au niveau national et régional, de façon à éviter l'hiatus entre la fin de la troisième phase et les nouvelles perspectives financières. De plus, la Commission élaborera des indicateurs et des systèmes d'information géographique en vue d'évaluer la gestion et le suivi des sites de Natura 2000 sites par les États membres.

3.2.7. Mettre mieux en lumière les tendances dans le domaine de la biodiversité

La Commission a lancé récemment un large réexamen consultatif de la politique de l'UE en matière de biodiversité. Ce réexamen évaluera les progrès faits au niveau de l'UE et des États membres dans la mise en oeuvre de la stratégie et des plans d'action communautaires en faveur de la biodiversité, l'efficacité des mesures prises sous l'angle de l'impact sur la diminution de la biodiversité, et l'adéquation des objectifs et des actions proposés dans le contexte de l'objectif en matière de biodiversité pour 2010 et dans le contexte de l'élargissement. Sur cette base, une communication de la Commission prévue pour juin 2004, formulera des recommandations concernant un ensemble de mesures, classées par ordre de priorité, qui désigne les acteurs, arrête les calendriers et recense les ressources. [25]

[25] Cet exercice est prévu par le chapitre IV, paragraphe 12 de la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique (COM (1998) 42 du 4 février 1998.

Une partie du processus de sensibilisation à l'évolution de la biodiversité consiste en l'élaboration d'un cadre de suivi et de compte rendu par rapport à la stratégie et aux plans d'action en faveur de la biodiversité. La Commission s'emploie activement, en collaboration avec l'Agence européenne pour l'environnement, à élaborer une série d'indicateurs de mise en oeuvre des actions en faveur de la biodiversité, en se fondant sur les progrès réalisés en ce qui concerne les outils de mesure de la biodiversité, notamment des normes de suivi et de surveillance des habitats et des espèces d'intérêt européen. Ces normes, ainsi que les efforts de recherche continus visant à améliorer la base de connaissances, donneront à l'UE un «diagnostic » de la biodiversité européenne indispensable pour suivre et évaluer les actions entreprises dans ce domaine (voir graphique 9 en annexe).

3.2.8. Renforcer la protection de la biodiversité à l'échelon international.

La Convention sur la diversité biologique (Convention on biological diversity - CBD) est le principal instrument international pour la conservation et l'utilisation durable des ressources biologiques. Pour améliorer l'efficacité de la CBD sur le terrain, la Commission soutient activement la création de nouveaux instruments [26] et une réorientation des efforts qui doivent être moins axés sur l'élaboration des politiques et plus sur leur mise en oeuvre. La Commission est également active dans d'autres accords internationaux sur la biodiversité, comme la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (Convention on International Trade on Endangered Species - CITES). [27]

[26] Tels que le plan stratégique de la CBD, l'objectif de « réduire significativement le taux de perte de biodiversité d'ici à 2010 » et l'élaboration, grâce aux efforts de la Commission, d'un programme de travail révisé et exhaustif sur les forêts, ainsi que de lignes directrices sur l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages qui en découlent et de lignes directrices sur les espèces exotiques envahissantes.

[27] La Commission soutient notamment l'inscription dans la CITES d'autres espèces de poissons et de bois et prend des mesures pour mettre en oeuvre ces engagements dans la législation communautaire.

La capacité des accords internationaux sur la biodiversité d'aboutir à une réduction importante de la perte de biodiversité dépend aussi de leur mise en oeuvre efficace par toutes les parties à ces accords. Trouver de nouvelles méthodes pour assurer la mise en oeuvre de ces accords dans les pays en développement est dès lors une priorité pour l'action environnementale internationale de l'UE [28].

[28] Voir section 6 - La dimension internationale.

Une autre initiative importante de l'UE dans le domaine de la biodiversité internationale est le plan d'action de la Commission « Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux » [29] adopté en mai 2003 pour lutter contre l'exploitation forestière illégale, conformément aux engagements pris par l'UE à Johannesburg. Les mesures figurant dans le plan d'action comprennent l'amélioration de la gouvernance dans les pays producteurs de bois, des partenariats volontaires avec les pays producteurs de bois pour veiller à ce que seul le bois exclusivement récolté de manière légale puisse pénétrer sur le marché de l'UE, ainsi que des efforts visant à développer la collaboration internationale dans la lutte contre le commerce de bois récolté illégalement.

3.3. [29] COM(2003)251 final du21 mai 2003.

3.4. Gestion des ressources

La stratégie de Lisbonne fixe l'objectif ambitieux de parvenir à un taux de croissance économique de 3% par an qui ferait grosso modo doubler le PIB en 25 ans. Toutefois, si nous voulons éviter les coûts sociaux et environnementaux supplémentaires qu'entraîne, par exemple, l'augmentation incessante des volumes de déchets, il nous faut rompre le lien historique puissant entre la croissance du PIB et la pression sur l'environnement. Le découplage entre la dégradation de l'environnement et la croissance économique est un thème central de la stratégie de l'UE pour le développement durable [30]. Une des manières d'y parvenir est d'accroître considérablement le rendement des ressources.

[30] L'importance du découplage a été reconnue dans la proposition de stratégie de développement durable de l'UE faite par la Commission qui fixe comme objectif principal de « rompre les liens entre croissance économique, utilisation des ressources naturelles et production de déchets ». Cet objectif a été réaffirmé par le Conseil européen de printemps 2003 (voir paragraphe 53 des Conclusions de la présidence des 20-21 mars 2003).

Le rendement des matières premières et des sources d'énergie s'est amélioré dans bon nombre de pays de l'UE. Ces améliorations résultent cependant en grande partie du fait que les économies de nombreux pays de l'UE sont devenues plus tertiaires que manufacturières dans les années 1980 et 1990 (voir graphique 10 en annexe).

Pour parvenir au découplage, le défi à relever est de promouvoir davantage des modes de production et de consommation plus durables, comme l'a souligné le plan de mise en oeuvre de Johannesburg. En élaborant un programme décennal valable de production et de développement durables, l'UE démontrerait que son action interne est cohérente avec ses engagements internationaux et les appuie, et son leadership dans le domaine du développement durable s'en trouverait renforcé.

Priorités

3.4.1. Intensifier les efforts déployés dans le sens d'une utilisation plus durable des ressources

Le découplage est l'objectif premier auquel contribuera la stratégie thématique de gestion des ressources de la Commission. [31] Comme la mise en oeuvre de nouvelles politiques et l'adaptation des politiques existantes pour parvenir au découplage nécessaire entre les incidences négatives sur l'environnement résultant de l'utilisation des ressources et la croissance économique sera un processus de longue haleine, l'échelle de temps de la stratégie est de 25 ans.

[31] Communication de la Commission « Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles », COM(2003)572 final du 1er octobre 2003.

Une stratégie globale sera proposée en 2004 qui sera fondée sur un processus ouvert et coopératif impliquant les institutions communautaires et les parties prenantes.

La priorité sera donnée à trois éléments stratégiques tout au long de l'élaboration de la stratégie. Dans un premier temps, la stratégie se concentrera sur l'acquisition de connaissances pour pouvoir déterminer quelles sont les ressources qui posent le plus de problèmes du point de vue des incidences sur l'environnement résultant de leur utilisation, en tenant compte des possibilités technologiques et des considérations socio-économiques. Un objectif-clé est de pallier les lacunes actuelles en ce qui concerne les voies que suivent les ressources dans le cycle économique et leurs incidences sur l'environnement. Basée sur ces connaissances, la stratégie évaluera dans quelle mesure les choix politiques sont compatibles avec l'objectif global de découplage. Elle proposera enfin des actions visant à mieux tenir compte des considérations relatives à l'utilisation des ressources lors de l'élaboration des politiques dans d'autres secteurs.

Cette stratégie sera étayée par une politique intégrée des produits, [32] associée à une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets. [33] S'appuyant sur un processus consultatif large impliquant toutes les parties prenantes, ces initiatives examineront les incidences sur l'environnement tout au long du cycle de vie des produits de façon à réduire la pollution, faciliter le recyclage lorsqu'il se justifie du point de vue économique et diminuer les coûts de l'élimination des déchets.

[32] Communication de la Commission sur la politique intégrée des produits du 12 juin 2003.

[33] Communication de la Commission « Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets », COM(2003)301 final du 27 mai 2003.

La politique de l'UE en matière de ressources est soutenue par d'importants efforts de recherche dans le contexte du 6ème programme-cadre des actions communautaires de recherche et de développement technologique dans le domaine de la production et de la consommation durables.

La politique des ressources de l'UE doit être suffisamment souple que pour permettre une adaptation sans heurts au sein du secteur privé. Il faut donc tirer parti de la panoplie des instruments de marché (ainsi que des accords volontaires [34] lorsque c'est approprié et efficace par rapport au coût) pour promouvoir l'éco-efficacité.

3.4.2. [34] COM(2002)412 final du 17 juillet 2002.

3.4.3. Veiller à une mise en oeuvre correcte de la législation existante sur les déchets

En plus de prévenir la production de déchets en modifiant nos modes de production et de consommation, il nous faut limiter les incidences sur l'environnement qui résultent de l'utilisation des ressources. Cela nécessite une mise en oeuvre correcte de la législation existante sur les déchets.

Les États membres ont fait quelque progrès ces dernières années dans l'élaboration et la mise en oeuvre des plans de gestion des déchets demandés par la législation communautaire. Il faut cependant déployer plus d'efforts pour transposer et appliquer intégralement la législation existante et réduire ainsi l'élimination des déchets. Des progrès doivent en outre faits pour diminuer la production de déchets résultant des processus de production en faisant un meilleur usage des éco-technologies.

Un effort tout particulier doit être fait dans les pays candidats pour passer du recours massif à la mise en décharge - plus de 90% des déchets municipaux dans la plupart des pays- à un système plus durable de gestion des déchets.

3.5. Environment et santé

La protection de la santé publique a toujours été une priorité dans la politique de l'environnement de l'UE. Les normes existantes sont cependant basées sur une approche « taille unique », sans tenir compte de la nécessité de protéger les groupes les plus vulnérables de la société comme les enfants. Il n'y a jamais eu d'évaluation exhaustive de l'impact global sur la santé humaine des effets combinés de divers agents toxiques présents dans notre environnement. Une nouvelle approche intégrée doit être mise au point pour relever efficacement les défis de l'environnement et de la santé, ainsi que les lacunes en matière d'information et de connaissances concernant les incidences sur l'environnement et la santé de certaines substances polluantes et de certains groupes de produits.

Priorités

3.5.1. Élaborer une approche intégrée des questions d'environnement et de santé

Il existe un lien étroit entre les problèmes d'environnement et les problèmes de santé. Quelque 60.000 décès par an dans les grandes villes européennes sont imputables à l'exposition de longue durée à la pollution atmosphérique. De plus, en Europe, l'asthme touche un enfant sur sept. Par rapport aux 30 années qui précèdent, le nombre d'enfants souffrant d'asthme ou d'allergies a augmenté en flèche.

Pour réduire les maladies dues à des facteurs environnementaux en Europe, il est nécessaire de renforcer la recherche afin de mieux comprendre les liens de cause à effet entre les menaces environnementales et les incidences négatives sur la santé. C'est l'objectif fondamental de la stratégie « Environment et santé » adoptée en juin 2003. [35]

[35] Communication de la Commission - Une stratégie européenne en matière d'environnement et de santé, COM(2003)338 final du 11 juin 2003.

La stratégie décrit l'approche intégrée qu'il convient de suivre pour aborder les interactions complexes entre l'environnement et la santé et leurs incidences sur les groupes les plus vulnérables comme les enfants. Sur cette base, un plan d'action pour la période 2004-2010 est en préparation. Il représentera la principale contribution de la Commission à la 4ème Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale de la santé sur l'environnement et la santé qui se tiendra à Budapest en 2004. Parmi les domaines d'action qui seront examinés figurent l'élaboration d'un cadre communautaire de suivi biologique, le lancement de projets-pilotes de suivi intégré des dioxines, des métaux lourds et des perturbateurs endocriniens, et l'élaboration d'indicateurs harmonisés pour l'environnement et la santé. Au cours du premier cycle, le travail sera axé sur trois groupes prioritaires d'affections : les cancers de l'enfant, les maladies respiratoires et les affections neurologiques.

3.5.2. Réduire la pollution atmosphérique

Bien que de grands progrès aient été faits au cours des dernières décennies pour améliorer la qualité de l'air, de graves problèmes persistent. Des études [36] font apparaître que les niveaux actuels de pollution, notamment les matières particulaires et l'ozone troposphérique, font peser un risque considérable sur la santé humaine. Le danger est réel de voir la tendance à la baisse des concentrations de ces substances polluantes s'inverser, à cause de l'augmentation de la circulation, si de nouvelles mesures ne sont pas prises, par exemple.

[36] Voir le rapport du groupe de travail de l'OMS. Aspects sanitaires de la pollution atmosphérique due aux matières particulaires, à l'ozone et au dioxyde d'azote (Bonn, 13-15 janvier 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf.

Pour s'attaquer à ce problème, la Commission a lancé le programme «Air pur pour l'Europe » (Clean Air for Europe - CAFE) en vue de collecter des preuves scientifiques, d'évaluer l'évolution des niveaux de pollution d'ici à 2020 et de déterminer les mesures les plus efficaces par rapport au coût dans le but d'améliorer la situation. Ce programme a déjà démarré et conduira à l'élaboration d'une stratégie thématique pour la pollution atmosphérique à la mi-2005. Dans ce contexte, une mise en oeuvre correcte de la législation existante est cruciale, mais il est possible que de nouvelles mesures législatives et autres doivent être adoptées pour parvenir à des niveaux de pollution atmosphérique qui n'ont pas d'incidences négatives graves sur la santé et l'environnement, conformément au 6ème PAE.

3.5.3. Revoir la politique relative aux produits chimiques

L'utilisation de produits chimiques de synthèse est très répandue dans l'industrie et dans les ménages - 400 millions de tonnes de produits chimiques sont vendus dans le monde entier chaque année.

L'industrie chimique joue un rôle économique très important en fournissant des matières premières à l'industrie manufacturière, en stimulant l'innovation et en fournissant les produits nécessaires au maintien et à l'amélioration de la qualité de vie. L'UE est le plus gros producteur de produits chimiques du monde. Le maintien d'une industrie chimique compétitive et innovatrice en Europe est donc un objectif majeur.

Du point de vue social, l'amélioration de la santé et de la sécurité des travailleurs et du public est un objectif politique clé de la politique communautaire en matière de produits chimiques. Le maintien de hauts niveaux d'emploi est également une priorité.

En ce qui concerne l'environnement, les priorités sont d'éviter la contamination chimique de l'air, de l'eau, des sols et des bâtiments, ainsi que les répercussions négatives sur la biodiversité. Le renforcement du contrôle des substances persistantes, bio-accumulables et toxiques revêt une importance particulière à cet égard. Les incidences possibles de l'utilisation et de l'élimination des produits chimiques de synthèse sur l'environnement et la santé humaine sont de plus en plus préoccupantes. Bien que les recherches et la collecte des données établissent de plus en plus un lien de cause à effet entre l'exposition à certains produits chimiques et des problèmes de santé ou des incidences négatives sur l'environnement, les preuves scientifiques ne sont pas toujours concluantes. L'amélioration des connaissances sur les produits chimiques et de la gestion des risques qui sont associés aux produits chimiques est dès lors une priorité.

Conformément aux objectifs ci-dessus, la Commission a présenté en octobre 2003 [37] une proposition visant à établir un nouveau cadre réglementaire de l'UE pour les produits chimiques. La nouvelle réglementation proposée a pour but d'améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement tout en maintenant la compétitivité et en renforçant la capacité d'innovation de l'industrie chimique de l'UE. Il met en place un nouveau système REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals - Enregistrement, évaluation et autorisation des produits chimiques) qui vise à :

- [37] COM(2003)644 du 29 octobre 2003.

- demander aux entreprises qui produisent et importent des produits chimiques de fournir des informations sur les propriétés des substances produites ou importées dans l'UE, notamment les 30.000 substances existantes sur lesquelles il n'y a pas ou peu d'informations disponibles et sur les substances produites en grandes quantités, afin d'évaluer les risques pour l'environnement et pour la santé qui sont associés à leur utilisation et de prendre les mesures nécessaires pour gérer les risques établis ;

- veiller à ce que les informations obtenues soit mises à la disposition des industries en aval, des pouvoirs publics, de la société civile et du public ;

- permettre aux pouvoirs publics d'agir plus rapidement lorsque des mesures de réduction des risques s'imposent ;

- parmi les lignes directrices de l'approche REACH figurent le principe de précaution chaque fois qu'il y a un manque d'informations, la prévention des risques environnementaux et sanitaires associés à l'utilisation de produits chimiques, l'incitation à remplacer les produits chimiques dangereux par des produits plus sûrs, lorsque c'est possible.

En plus de son action interne, l'UE s'est employée au niveau international à promouvoir l'amélioration de la santé et de l'environnement, notamment dans les pays en développement, en négociant et en concluant la Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (prior informed consent - PIC) applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international et la Convention de Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POP). [38]

3.5.4. [38] La Convention de Rotterdam, adoptée et ouverte à la ratification par une conférence des plénipotentiaires le 10 septembre 1998, établit une première ligne de défense contre des problèmes potentiels en permettant aux pays importateurs, notamment les pays développés, de décider quels produits chimiques relevant de la procédure PIC ils sont disposés à accepter et ceux qui sont à exclure parce qu'ils ne peuvent pas les gérer prudemment. L'objectif de la Convention de Stockholm Convention, adoptée le 22 mai 2001, est d'éliminer les POP dont la production est intentionnelle et de réduire continuellement ou, si possible, d'éliminer les POP qui sont des sous-produits dont la production n 'est pas intentionnelle. La Convention de Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants fournit un cadre fondé sur le principe de précaution pour garantir l'élimination sûre/la réduction continuelle des 12 polluants organiques persistants prioritaires. À l'avenir, la convention permettra également aux parties de désigner, à l'aide de critères établis, les autres polluants qui appellent une action internationale de façon à éviter ou limiter leurs effets nuisibles sur la santé humaine et l'environnement.

3.5.5. Mettre en oeuvre le cadre réglementaire de l'UE pour la biotechnologie

Les progrès technologiques sont l'un des principaux moteurs de la croissance économique. L'innovation est de plus en plus associée à l'exploitation commerciale de la recherche, et le développement débouche sur des domaines de la connaissance en expansion rapide comme la biotechnologie. Pour que l'UE puisse tirer pleinement parti des avantages potentiels de la biotechnologie, tout en adoptant une approche prudente de la gestion des risques pour la santé humaine et l'environnement, des mécanismes appropriés d'autorisation ont été instaurés à l'échelon de l'UE.

Le cadre réglementaire de l'UE dans le domaine de la biotechnologie relative aux OGM est maintenant complet. Les mesures instaurées concernant l'utilisation en milieu confiné et la dissémination volontaire dans l'environnement d'OGM, [39] ainsi que la traçabilité complète et l'étiquetage des OGM et des produits transformés destinés à l'usage alimentaire/fourrager garantiront un niveau approprié de protection de la santé humaine et de l'environnement. La mise en oeuvre par l'UE du Protocole de Carthagène sur la biosécurité qui réglemente les mouvements transfrontières des OGM, entré en vigueur en juin, renforcera encore la protection de la santé et de l'environnement dans les pays tiers en réglementant les mouvements des OGM. On espère que la mise en oeuvre de ces mesures contribuera à rétablir la confiance du public et démontrera que la procédure communautaire d'autorisation pour la dissémination des OGM fonctionnera comme prévu.

[39] Directives 98/81 et 2001/18.

Les États membres sont toutefois en retard dans la transposition et la mise en oeuvre de la législation communautaire dans le domaine des OGM. Pourtant, la mise en oeuvre correcte en temps voulu du cadre réglementaire de l'UE est essentielle pour démontrer que les progrès technologiques et le libre échange sont compatibles avec des normes élevées de protection de l'environnement et de la santé.

3.5.6. Mettre au point une stratégie d'utilisation durable des pesticides

La surproduction agricole, associée à des preuves de plus en plus nombreuses de ce qu'une exposition, même minime, aux résidus de pesticides dans les aliments peut entraîner des problèmes de santé, a conduit à une réévaluation de la politique de l'UE dans ce secteur. Il faudra continuer à prendre des mesures afin de diminuer les risques pour la santé et l'environnement qui sont associés aux pesticides, améliorer les contrôles de l'utilisation et de la distribution des pesticides, réduire les niveaux de substances actives nocives, notamment en substituant aux produits les plus dangereux des produits de remplacement plus sûrs, voire non chimiques, encourager les pratiques agricoles utilisant des quantités limitées ou nulles de pesticides. Des mesures abordant ces objectifs spécifiques figureront dans la stratégie thématique de la Commission pour l'utilisation durable des pesticides [40], qui est en préparation. [41]

4. [40] COMMUNICATION DE LA COMMISSION VERS UNE STRATEGIE THEMATIQUE CONCERNANT L'UTILISATION DURABLE DES PESTICIDES, COM(2002)349 FINAL DU 1ER JUILLET 2002.

5. [41] CES MESURES SERONT EGALEMENT ABORDEES DANS LE CONTEXTE DES REVISIONS DE L'ACQUIS RELATIF A LA PROTECTION DES PLANTES.

6. UNE APPROCHE NOUVELLE DE LA POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT

Les réponses politiques de l'UE pour inverser les tendances non durables sur le plan environnemental ne seront efficaces que si elles s'inscrivent dans le cadre d'une approche renouvelée de la politique de l'environnement qui met l'accent sur l'intégration, la mise en oeuvre et l'information. Le renforcement par l'UE de l'élément « environnement » de la stratégie de Lisbonne dépend de sa capacité à:

- promouvoir une approche intégrée de l'élaboration des politiques et donner une impulsion à l'intégration de la dimension environnementale dans tous les autres domaines politiques au niveau de l'UE et au niveau national ;

- élaborer une approche nouvelle de la mise en oeuvre garantissant, d'une part, que le corpus législatif de l'UE est respecté dans l'intérêt de l'environnement, tout en modernisant, d'autre part, le cadre réglementaire en matière d'environnement en adoptant, lorsque c'est possible, une approche plus souple, plus favorable au marché, en fixant des objectifs à long terme et en recourant plus aux instruments de marché;

- asseoir la politique de l'environnement sur des connaissances et des informations solides en vue d'améliorer son efficacité et mettre l'information relative aux incidences sur l'environnement à la disposition du public afin d'encourager les changements de comportement nécessaires pour parvenir au développement durable.

6.1. Intégration

6.1.1. Améliorer l'élaboration de la politique de l'environnement

Élaborer une approche intégrée de l'élaboration de la politique de l'environnement

La législation dans le domaine de l'environnement en Europe s'est toujours attachée à traiter séparément les substances polluantes et à protéger individuellement des milieux naturels, en proposant souvent des solutions « en bout de chaîne » aux problèmes d'environnement plutôt que de s'attaquer aux causes de ces problèmes ou aux effets combinés de la pollution sur les différents milieux naturels et de prendre en compte l'interdépendance entre ces milieux.

Pour freiner les tendances actuelles non durables dans le domaine de l'environnement, il faut mettre au point une approche intégrée de l'élaboration des politiques. La politique de l'environnement ne devrait pas seulement se concentrer sur la correction des incidences sur l'environnement mais aussi traiter les principaux facteurs de stress environnementaux.

Le 6ème PEA illustre cette nouvelle approche, notamment par la stratégie de l'UE en matière d'environnement et de santé [42] et par le recours aux stratégies thématiques. Ces dernières qui seront présentées d'ici 2005 visent à traiter de manière intégrée sept questions fondamentales. [43] À la fin de 2003, chaque stratégie aura fait l'objet d'une communication axée sur la définition du problème. Ces communications seront présentées aux parties prenantes aux fins d'une consultation. Dans un deuxième temps, les stratégies proprement dites seront élaborées. Elles comprendront des objectifs durables clairs, à atteindre au moyen d'un ensemble de mesures efficaces par rapport au coût, accompagnées d'un calendrier et de leurs propres objectifs spécifiques.

[42] Voir Section 3.4. - Environnement et santé.

[43] Les sept stratégies thématiques comprennent: la protection des sols, l'environnement marin, l'utilisation durable des pesticides, l'environnement urbain, l'utilisation et la gestion durables des ressources, le recyclage des déchets et la qualité de l'air.

Tableau A: Progrès réalisés dans le sens de l'elaboration de strategies thematiques

1. Qualité de l'air // Programme « Air pur pour l'Europe » (CAFE) : Vers une stratégie thématique de la qualité de l'air - COM(2001) 245 final , 4 mai 2001

Objectif // On dispose de plus en plus de preuves scientifiques qui démontrent que les politiques existantes ne suffisent pas à protéger la santé humaine et les écosystèmes contre les effets dommageables de la pollution atmosphérique. La stratégie proposera donc un ensemble intégré de mesures visant à ramener la pollution à des niveaux qui n'ont pas d'incidences négatives inacceptables sur la santé humaine et l'environnement.

2. Protection des sols // Vers une stratégie thématique pour la protection des sols - COM(2002) 179 final, 16 avril 2002

Objectif // Les sols sont une ressource vitale pour le bon fonctionnement de l'environnement, pour le maintien de la vie et pour de nombreuses activités économiques. La stratégie a pour but de protéger et de conserver l'état écologique, chimique et physique des ressources pédologiques en Europe.

3. Utilisation durable des pesticides // Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides - COM(2002) 349 final, 1er juillet 2002

Objectif // Il faut aborder les préoccupations croissantes concernant les effets des pesticides sur la santé humaine et sur l'environnement. La stratégie définira un ensemble de mesures et d'instruments pour parvenir à une utilisation plus durable des pesticides et diminuer les risques associés à leur utilisation.

4. Protection et conservation de l'environnement marin // Vers une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin - COM(2002) 539 final, 2 octobre 2002

Objectif // L'environnement marin est exposé à toutes sortes de menaces et de pressions. Une approche intégrée et holistique est nécessaire pour que la somme des diverses actions suffise à assurer le niveau de protection de l'environnement nécessaire pour protéger et conserver l'état écologique, chimique et physique de l'environnement marin.

5. Prévention et recyclage des déchets // Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets - COM(2003) 301 final, 27 mai 2003

Objectif // La production de déchets augmente encore parce que la prévention des déchets n'est pas suffisamment considérée comme une priorité. Il est dès lors nécessaire de trouver des moyens d'améliorer l'approche de l'UE en matière de gestion des déchets dans le cadre d'une gestion durable des ressources. L'objectif est de réduire les incidences sur l'environnement de l'utilisation des ressources par la prévention et le recyclage des déchets. Un autre objectif important est de simplifier et d'améliorer la mise en oeuvre de la législation existante sur les déchets.

6. Utilisation et gestion durables des ressources // Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles - COM(2003) 572 final, 1er octobre 2003

Objectif // En raison de la demande galopante de ressources naturelles, de nombreuses politiques différentes sont concernées par leur utilisation et les incidences sur l'environnement qui leur sont associées. Ces politiques ne sont pas coordonnées pour parvenir à des objectifs cohérents en ce qui concerne les quantités utilisées et les incidences sur l'environnement. Cette question doit être abordée. L'objectif suprême est de découpler les incidences négatives sur l'environnement associées à l'utilisation des ressources naturelles et la croissance économique.

7. Environnement urbain // Vers une stratégie thématique de l'environnement urbain - prévu pour fin 2003

Objectif // Les villes, où vivent 80% des citoyens de l'UE, pâtissent généralement d'une mauvaise qualité de l'air, du bruit, de la congestion automobile et d'un manque de planification durable. La communication proposera un cadre pour des actions locales, régionales et nationales destinées à promouvoir les transports urbains et l'urbanisme en vue d'améliorer la performance et la qualité environnementales des zones urbaines et garantir un cadre de vie sain aux citadins.

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Augmenter la cohérence des politiques

De nombreuses tendances non durables du point de vue environnemental résultent d'un manque d'attention aux liens d'interdépendance entre les secteurs, ce qui débouche sur des politiques dans des domaines différents qui se contrecarrent les unes les autres au lieu de se renforcer mutuellement. Ce manque de cohérence des politiques a pour résultat qu'elles sont plus coûteuses et moins efficaces, ce qui entrave les progrès vers le développement durable.

Pour éviter que les objectifs divergents entre les domaines politiques débouchent sur des politiques incohérentes, un système unifié d'évaluation ex-ante des incidences de toutes les principales propositions de politiques a été introduit à la Commission en 2002 [44] suite à une demande du Conseil européen. [45] En permettant à la Commission d'asseoir ses décisions sur une analyse judicieuse des effets économiques, sociaux et environnementaux, l'évaluation des incidences permet de formuler des avis politiques éclairés et de faire des compromis raisonnables pour atteindre des objectifs concurrents.

[44] Communication de la Commission sur l'analyse d'impact, COM(2002)276 final, 5 juin 2002.

[45] Voir paragraphe 24 des Conclusions de la présidence du Conseil de Göteborg (15-16 juin 2001).

L'évaluation des incidences per se ne suffit pas. Les répercussions dans les autres secteurs doivent non seulement être repérées. Elles doivent également être systématiquement prises en considération en amont dans les politiques sectorielles.

6.1.2. Renforcer l'intégration sectorielle

La politique de l'environnement seule ne peut relever les défis des tendances non durables du point de vue environnemental. Les changements nécessaires pour inverser les tendances actuelles dans les secteurs de la pêche, de l'agriculture, de l'énergie, des transports et d'autres secteurs, où les pressions sur l'environnement sont particulièrement fortes, ne peuvent être obtenus que par un processus d'intégration de la politique de l'environnement dans ces secteurs et en veillant aussi à ce que les considérations économiques et sociales spécifiques à ces secteurs soient prises en compte.

Au niveau de l'UE, l'importance de l'intégration des préoccupations environnementales est reconnue dans l'article 6 du Traité. En juin 1998, le Conseil européen a fait une démarche importante dans le sens d'une application pratique de l'article 6 - connue sous le nom de « processus de Cardiff »: il a demandé à différentes formations du Conseil de préparer des stratégies et des programmes visant à l'intégration des aspects environnementaux dans leurs domaines politiques, en commençant par l'énergie, les transports et l'agriculture. Le processus englobe maintenant neuf secteurs. [46]

[46] Outre les secteurs des transports, de l'agriculture et de l'énergie, le processus de Cardiff concerne l'industrie, le marché intérieur, le développement, la pêche, les affaires générales et les affaires économiques et financières.

Le processus de Cardiff a produit des résultats positifs. Il a contribué à donner une plus grande place à l'intégration des considérations environnementales qui est maintenant abordée régulièrement au plus haut niveau politique. Il a également donné des résultats concrets en ce qui concerne l'intégration dans certains secteurs - la réforme historique de la PAC réalisée en juin 2003 en est l'illustration.

La cohérence et la mise en oeuvre des stratégies existantes doivent être améliorées, comme l'a souligné le Conseil européen de printemps en mars 2003. [47] À cette fin, la Commission a l'intention de procéder à un inventaire de l'intégration à ce jour. Elle déterminera quelles sont les actions prioritaires nécessaires pour revitaliser le processus de Cardiff et verra notamment si :

- [47] Voir paragraphe 57 des Conclusions de la présidence du Conseil européen (Bruxelles, 20-21 mars 2003).

- l'accent est suffisamment mis sur la mise en oeuvre des stratégies afin que les formations du Conseil tiennent les engagements qu'elles ont pris. Il faut manifestement donner aux stratégies le temps de mûrir et d'être mises en oeuvre. Il convient toutefois de rester vigilant pour qu'elles ne restent pas de simples déclarations d'intention.

- le suivi des stratégies doit être renforcé: des progrès doivent être faits dans l'élaboration d'indicateurs d'intégration et la fixation d'objectifs de découplage par secteur. [48]

- [48] Cela a été souligné dans les conclusions de la présidence au Conseil européen de printemps (20-21 mars 2003), paragraphe 57.

- des mécanismes appropriés de mise à jour et de réexamen sont prévus pour procéder à des adaptations et prendre en compte les évolutions des politiques dans la mise en oeuvre.

Les caractéristiques du contexte institutionnel et politique de chaque stratégie seront prises en compte dans le développement futur du processus de Cardiff. En tous cas, les efforts déployés pour améliorer l'intégration environnementale au niveau de l'UE doivent être appuyés par des engagements à l'échelon national pour produire pleinement leurs effets.

6.1.3. Renforcer l'intégration dans les États membres

Le niveau national

La majorité des États membres de l'UE et des pays candidats ont élaboré à ce jour des stratégies de développement durable. Les stratégies de développement durable de l'UE et des États membres sont interdépendantes, étant donné, d'une part, que certains objectifs politiques ayant un impact sur l'environnement sont fixés au niveau de l'UE - les normes de qualité de l'air, les totaux autorisés de captures pour la pêche, par exemple - et que certains instruments politiques fonctionnent au niveau de l'UE - les subventions agricoles, les règles du marché intérieur, les aides d'États, etc, par exemple. D'autre part, conformément au principe de subsidiarité, les États membres et les autorités régionales restent responsables de l'élaboration des politiques d'environnement dans les autres domaines. Dans ce contexte, il est essentiel de veiller à la cohérence et de maximiser les synergies entre les stratégies au niveau de l'UE et au niveau national.

Les stratégies nationales se trouvent à des stades différents de leur élaboration. Leur structure et leur approche sont cependant suffisamment clairs pour qu'on puisse en faire une analyse comparative préliminaire. Une telle analyse devrait être considérée comme un premier pas vers une invitation à davantage de convergence et de cohérence entre les objectifs environnementaux des stratégies et vers un recensement des bonnes pratiques en vue de faciliter leur diffusion.

Un premier examen des stratégies existantes fait apparaître qu'elles sont très diverses et reflètent des contextes nationaux spécifiques. La dimension environnementale est un thème prédominant dans bon nombre de stratégies. Certaines stratégies, toutefois, abordent le développement durable dans ses trois dimensions et y incluent des objectifs sociaux et économiques explicites. Le point de vue géographique varie également d'une stratégie à l'autre, certaines mettant l'accent principalement, voire exclusivement, sur les priorités internes, alors que d'autres abordent aussi les problèmes mondiaux, certains donnant la priorité à la dimension territoriale et d'autres pas. Enfin, certaines stratégies se fondent sur une approche sectorielle - par exemple les transports, l'agriculture, la pêche, etc. - tandis que d'autres s'articulent autour de questions prioritaires - par exemple les changements climatiques, la protection de la biodiversité, l'utilisation des ressources, etc.

Les échanges d'expérience pourraient aider à déterminer les éléments qui, en étant intégrés dans les stratégies, auraient pour effet de faire progresser le développement durable, quel que soit le contexte national, et qui pourraient donc être utilement diffusés.

Il faudrait prioritairement rechercher de quelle manière les questions-clés du développement durable sont traitées dans les États membres. Sur cette base, les solutions les plus efficaces pourraient être mises en valeur en vue de les diffuser ailleurs lorsque c'est possible et faisable.

La réussite d'une stratégie se mesure à l'efficacité avec laquelle elle aborde le problème des compromis entre les différents piliers du développement durable. Il serait dès lors utile de comparer les mécanismes institutionnels mis en place à cette fin, d'examiner les principes qui les régissent ainsi que les instruments prévus et de déterminer leur efficacité afin de voir quelles sont les expériences fructueuses qui peuvent être reproduites.

Une stratégie est de peu de valeur si elle n'est pas correctement mise en oeuvre. Les indicateurs et les procédures de réexamen sont également essentiels pour garantir un suivi adéquat. Dans ce contexte, il est utile de comparer les mesures qui ont été prises pour évaluer l'impact et l'efficacité de la stratégie. Les mesures devraient se concentrer non seulement sur l'impact, mesuré par des indicateurs de résultats, mais aussi sur les processus afin d'assurer la cohérence.

Le niveau local et le niveau régional

Les autorités locales jouent un rôle-clé dans la construction, l'exploitation et l'entretien des infrastructures économique, sociale et environnementale. Elles sont chargées d'élaborer les politiques et règlements locaux en matière d'environnement et d'aider à mettre en oeuvre les politiques d'environnement nationales et communautaires. Elles sont particulièrement actives dans des domaines tels que l'affectation des sols, la gestion des déchets, les plans de mobilité ou la lutte contre les nuisances industrielles. Du fait de ces responsabilités étendues et du caractère critique des questions d'environnement au niveau local - la pollution atmosphérique dans les zones urbaines, par exemple - les efforts déployés au niveau national et au niveau de l'UE en faveur du développement durable doivent être complétés par des mesures appropriées au niveau régional et au niveau local.

Un outil important dont on dispose au niveau local et au niveau régional pour parvenir au développement durable est le processus local d'Action 21, lancée au sommet de Rio en 1992. Ce processus local d'Action 21 a été particulièrement bien soutenu en Europe depuis 1992.

Des initiatives complémentaires telles que la Charte d'Aalborg des villes européennes pour la durabilité et la « Campagne des villes européennes durables », soutenue par la Commission, ont contribué à faire de l'Europe le leader mondial pour le processus local d'Action 21. Près de 2.000 villes européennes ont librement ratifié la Charte d'Aalborg, s'engageant à élaborer des plans d'action à long terme en faveur de la durabilité, pierre d'angle du développement durable au niveau local.

La stratégie thématique de l'environnement urbain que prépare la Commission européenne [49] proposera un cadre que les autorités locales, régionales, nationales et européennes seront invitées à utiliser pour aborder les questions de transports urbains durables, de gestion de la ville, d'urbanisme et de construction en milieu urbain. [50]

[49] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[50] Les thèmes prioritaires de la stratégie thématique sont : la gestion de la ville, les transports urbains, la construction et l'urbanisme. L'encouragement de l'intégration entre ces thèmes et d'autres thèmes est un aspect fondamental de la stratégie thématique.

Le principal instrument dont dispose la Commission pour encourager l'élaboration de stratégies locales et régionales de développement durable est la politique de cohésion. Intégrer davantage des considérations environnementales - en même temps que des considérations économiques et sociales - dans ce domaine politique est donc la meilleure manière de promouvoir le développement durable aux niveaux local et régional. Cela peut également contribuer à faciliter encore davantage la transposition et la mise en oeuvre de la législation de l'UE en matière d'environnement.

6.2. Mise en oeuvre

Au cours des trente dernières années, la Communauté européenne a élaboré un vaste corpus législatif en matière d'environnement. Quelque 200 textes de législation environnementale communautaire, dont plus de 140 directives, sont en vigueur et couvrent presque tous les domaines de la politique de l'environnement.

Quand elle est mise en oeuvre correctement dans les États membres, la législation communautaire en matière d'environnement fait faire de gros progrès - par exemple pour la qualité de l'eau et le traitement des déchets. Il reste donc prioritaire de veiller à ce que la législation existante en matière d'environnement soit mise en oeuvre correctement.

Des directives adoptées récemment remplacent et simplifient souvent des initiatives législatives plus anciennes. [51] Dans ce contexte, il convient d'être plus que jamais attentif à la nécessité d'éviter les incohérences politiques et de veiller à ce que les questions transversales soient traitées de manière satisfaisante.

[51] Par exemple, la directive 2000/76/CE sur l'incinération des déchets remplace trois directives plus anciennes et la directive-cadre 2000/60/CE sur l'eau remplace sept directives.

Seul un effort combiné de la part des gouvernements et de la société dans son ensemble rendront possible les progrès vers le développement durable. Il importe donc de déployer des efforts continus pour moderniser la législation communautaire en matière d'environnement en veillant parallèlement à la bonne mise en oeuvre de cette législation.

6.2.1. Faire face aux manquements dans la mise en oeuvre

La mise en oeuvre de la législation existante pose des défis de plus en plus grands tant à la Commission qu'aux États membres - actuels et futurs - et appelle des améliorations urgentes.

Les difficultés que posent actuellement les infractions

Le secteur de l'environnement représente à lui seul plus d'un tiers des cas d'infraction pour non-respect du droit communautaire sur lesquels enquête la Commission. Ces chiffres doivent toutefois être relativisés, car ils reflètent tout l'éventail des problèmes de mise en oeuvre, depuis les États membres qui n'ont pas transposé une directive jusqu'aux cas où les États membres, tout en étant parvenus à transposer une directive, n'en ont pas informé la Commission. Le tableau B décrit la situation actuelle.

Tableau B: infractions ouvertes, par état membre, au 04.11.2003

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le graphique illustre les variations entre états membres concernant les infractions encours au 4 novembre 2003.

Source: Commission européenne

Parmi les nombreux facteurs qui sont à l'origine des graves retards dans la mise en oeuvre, quatre jouent un rôle déterminant:

- Les États membres ne se donnent pas toujours les moyens de transposer et de mettre en oeuvre correctement la législation en matière d'environnement, comme en témoigne dans certains cas le manque de ressources humaines et financières consacrées à la mise en oeuvre. Le fait de décider implicitement d'éviter à court terme les coûts immédiats traduit un manque de volonté politique pour traiter les questions à long terme.

- La législation de l'UE en matière d'environnement peut parfois être complexe à mettre en oeuvre. Plusieurs directives imposent d'intégrer des lourdes obligations d'évaluation environnementale dans la planification et l'autorisation des projets. [52] Cela complique la prise de décision en impliquant un grand nombre de secteurs politiques à différents niveaux de gouvernance. De surcroît, la réglementation environnementale doit être adaptée régulièrement pour prendre en compte de l'évolution des normes techniques et scientifiques. Ces conditions peuvent agir comme un frein à l'efficacité de la mise en oeuvre.

- [52] Voir par exemple la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la flore et la faune sauvages (JO L 206 du 22 juillet 1992, p.7) et la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 175 du 5 juillet 1985, p.40), modifiée par la directive 97/11/CE (JO L 73, du14 mars 1997, p.5).

- La législation en matière d'environnement peut être coûteuse: elle peut exiger de la part des autorités nationales et de l'ensemble de la société des investissements économiques importants dont le financement peut être problématique.

- Les infractions peuvent être plus largement signalées que dans d'autres secteurs ; les questions d'environnement attirent beaucoup l'attention du public et concernent de nombreuses parties prenantes, ce qui multiplie les possibilités de signaler les cas d'infraction à la Commission.

Comme la mise en oeuvre est considérée comme une priorité dans le 6ème PAE, une attention toute particulière est portée à ces facteurs [53]:

- [53] La Commission publie régulièrement des études sur la mise en oeuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement. L'étude la plus récente, qui portait sur l'année 2002, a été publiée en juillet 2003 - SEC(2003)804 comme document des services de la Commission. Cette étude fournit des informations récentes sur l'état d'avancement de l'application du droit communautaire de l'environnement dans le cadre du réseau européen de mise en oeuvre du droit européen de l'environnement (IMPEL).

- dans le cadre de l'engagement qu'elle a pris de mettre à jour et simplifier la législation communautaire [54], la Commission passera au crible la législation relative aux déchets et à la qualité de l'air en 2004 en vue de repérer les textes législatifs susceptibles d'être simplifiés. Ces textes seront examinés en détail et des propositions concrètes de simplification seront élaborées - comme ce sera le cas pour la législation sur les déchets en 2004 [55]. Ce processus législatif amélioré sera poursuivi dans l'avenir et permettra à la Commission de mieux évaluer la cohérence, la clarté et l'efficacité de la législation communautaire en matière d'environnement ;

- [54] COM(2003)71.

- [55] Voir communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Programme du travail législatif de la Commission pour 2004, COM(2003)645 du 29 octobre 2003.

- des nouvelles méthodes de travail avec les États membres sont en préparation pour régler en amont toutes les difficultés potentielles de mise en oeuvre;

- des mesures sont prises pour alléger le fardeau financier qui résulte de la mise en oeuvre, pour améliorer le rapport coût-efficacité de la législation et pour s'appuyer plus systématiquement sur les « meilleures preuves scientifiques disponibles » au moment d'élaborer une législation;

- des efforts sont déployés pour offrir aux citoyens des solutions de rechange aux plaintes et aux procédures d'infraction.

Élaborer des nouvelles méthodes de travail avec les États membres

Il est crucial d'impliquer les États membres et les autorités régionales dès le stade de formulation des politiques. Le manque de coopération avec les États membres dans le passé a dans certains cas débouché sur une législation trop normative, trop coûteuse et inadaptée au contexte national.

On prend maintenant conscience de ce que la législation en matière d'environnement devrait continuer à être de plus en plus fondée sur des résultats et de plus en plus souple quant au moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs. La directive-cadre sur l'eau adoptée en 2000, qui est accompagnée d'une stratégie détaillée de mise en oeuvre impliquant les États membres, les parties prenantes, les ONG et les pays candidats, est un bon exemple de la manière dont on peut rendre opérationnelle cette nouvelle approche. La directive est ambitieuse dans son champ d'application - l'objectif est de parvenir à un état écologique et chimique satisfaisant de toutes les eaux intérieures et côtières d'ici à 2015 - mais pas exagérément normative en ce qui concerne les instruments.

Le renforcement de la coopération entre la Commission et les États membres est crucial avant l'adoption. Il est également essentiel, une fois que la législation est entrée en vigueur, de régler sur le terrain les difficultés concrètes de mise en oeuvre. Plusieurs mécanismes importants ont été mis en place au niveau de l'UE pour soutenir la coopération après l'adoption.

- Le Réseau communautaire informel pour la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement (IMPEL), qui réunit régulièrement la Commission, les États membres et les pays candidats [56], offre l'occasion d'échanger des informations et des bonnes pratiques et de donner plus de cohérence à la mise en oeuvre et à l'application de la législation en matière d'environnement. L'IMPEL a été considérablement renforcé par l'introduction en 2001 d'un mécanisme par lequel les États membres rendent compte des inspections et des procédures d'inspection de la mise en oeuvre et donnent des conseils en la matière. [57] Ce mécanisme a aidé à élaborer les critères minimaux de compétence et les programmes de formation pour les inspecteurs, ainsi qu'à renforcer la coopération transfrontières pour les inspections et, partant, à prévenir les pratiques illégales transfrontières ayant des incidences sur l'environnement.

- [56] Il existait auparavant un réseau similaire à l'IMPEL qui s'occupait spécifiquement des pays candidats - AC IMPEL. Les deux organes ont fusionné.

- [57] Recommandation du Parlement européen et du Conseil prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales (2001/331/CE), JO L 118 du 27 avril 2001, p.41.

- Des documents interprétatifs d'orientation sont publiés régulièrement pour conseiller les États membres sur les aspects concrets de la mise en oeuvre, comme par exemple des efforts visant à donner des éclaircissements concernant la mise en oeuvre de la législation dans le domaine de la nature et de la biodiversité [58] et le document rédigé récemment par la Commission qui vise à aider les États membres à transposer la directive « Évaluation stratégique des incidences sur l'environnement ». [59]

- [58] Voir Section 3.2.4 - Améliorer la mise en oeuvre dans le domaine de la protection de la nature.

- [59] La directive sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement doit être transposée pour le 21 juillet 2004. Ce document a été élaboré pour conseiller les États membres de manière à garantir dès le début une mise en oeuvre et une application aussi cohérentes que possible de la directive ESIE dans l'ensemble de la Communauté. Le document est disponible à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- Des séminaires ad hoc avec les États membres sur la mise en oeuvre des directives particulièrement complexes sont organisés régulièrement en vue de prévenir les cas d'application erronée.

- Des efforts de développement des capacités et de formation sont déployés pour faciliter la mise en oeuvre, par exemple pour les autorités chargées de traiter les évaluations des incidences sur l'environnement dans le cadre de la directive sur l'évaluation des incidences.

- En 2001, la Commission a lancé des séminaires dits « Name, Fame & Shame » pour examiner publiquement avec les États membres un domaine politique ou un texte législatif précis en vue de mettre en lumière les bonnes et mauvaises pratiques. Ces séminaires contribuent à sensibiliser les États membres aux effets d'une mauvaise mise en oeuvre.

- Un compte rendu efficace des États membres en ce qui concerne la mise en oeuvre de la législation en matière d'environnement est crucial pour le suivi du processus de mise en oeuvre. Conformément au 6ème PAE, la Commission s'est engagée à mettre en place un système de compte rendu plus cohérent et efficace.

Alléger le fardeau financier de la mise en oeuvre

La politique de cohésion, qui représente un tiers du budget de l'UE, apporte une contribution importante à la mise en oeuvre de la législation en matière d'environnement. En prenant de nouvelles mesures en vue de faire du développement durable l'objectif premier de la cohésion, on élargirait les possibilités de contribution des fonds structurels à la politique de l'environnement - parallèlement aux priorités économiques et sociales. La directive « habitats » est un candidat évident, vu que la Communauté est tenue par cette directive de cofinancer le réseau Natura 2000. [60]

[60] Voir section 3.2. - Nature et biodiversité.

Il est nécessaire que les fonds structurels soient utilisés conformément aux politiques et instruments communautaires, notamment en ce qui concerne l'environnement et le développement durable. Les fonds structurels constituent un levier important pour la mise en oeuvre de la législation en matière d'environnement.

Parallèlement, le programme LIFE, qui finance les projets destinés à démontrer comment les nouvelles politiques peuvent être mises en oeuvre dans la pratique, continue de soutenir la mise en oeuvre de la législation en matière d'environnement.

Offrir des solutions de rechange aux plaintes et aux procédures d'infraction

Le nombre de plaintes dans le seul domaine de l'environnement a plus que triplé entre 1996 et 2000. En 2002, près de 600 nouvelles plaintes ayant trait à des questions d'environnement ont été introduite auprès de la Commission.

Les plaintes et les procédures d'infraction prévues dans le Traité ne peuvent être les seuls instruments pour faire face à la prise de conscience croissante et aux réactions de plus en plus fréquentes du public dans le domaine de l'environnement. Dans de nombreux cas, les plaignants peuvent obtenir gain de cause plus rapidement par des recours selon le droit national.

Il est crucial d'améliorer l'accès à l'information et à la justice dans le domaine de l'environnement et d'harmoniser les procédures de plainte dans les États membres afin de réduire le nombre de cas d'infraction au niveau de l'UE tout en renforçant les droits des citoyens. À cet égard, la mise en oeuvre au niveau de l'UE de la Convention d'Aarhus [61] est particulièrement importante parce qu'elle renforcera les mécanismes donnant accès à l'information sur l'environnement et permettra un meilleur accès à la justice au niveau des États membres.

6.2.2. [61] La Convention d'Aarhus porte sur l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement. Voir directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement.

6.2.3. Adapter la politique de l'environnement aux défis du développement durable

Pour progresser vers le développement durable, il faut tirer pleinement parti des synergies possibles entre l'environnement et les deux autres dimensions - économique et sociale.

L'environnement et la dimension sociale

- Environnement et création d'emplois

Les activités économiques liées à la protection de l'environnement sont en augmentation. La demande croissante d'une meilleure qualité de l'environnement se traduit déjà par une offre grandissante de produits et de services respectueux de l'environnement ainsi par des investissements dans les éco-technologies. L'évolution actuelle du marché dans le secteur éco-industriel, tel qu'il est défini par l'OCDE, illustre bien ces tendances. Tant le chiffre d'affaires que les emplois créés dans un secteur qui représente actuellement plus de 2,5 millions d'emplois ont été cons