COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(91) 301 final - SYN 363 
Bruxelles, le 12 novembre 1991 
Propos it ion de 
DIRECTIVE DU CONSEIL 
concernant la liberté de gestion et d'investissement des 
fonds collectés par les institutions de retraite 
(présentée par la Commission) 
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EXPOSE DES MOTIFS 
I. INTRODUCTION - CONSIDERATIONS GENERALES 
Un certain nombre d'éléments ont contribué ces dernières années à faire des 
retraites un sujet d'actualité largement débattu. 
Le plus important de ces éléments est peut-être l'évolution sociale et 
démographique, commune à presque tous les Etats membres de la Communauté, 
qui se traduira vraisemblablement par une nette augmentation de la 
proportion de retraités par rapport aux personnes actives au cours des 20 à 
30 prochaines années. Si la présente proposition de directive ne concerne 
pas directement ces développements, c'est néanmoins dans ce contexte 
qu'elle doit être envisagée. 
Simultanément, l'évolution au sein de la Communauté et les progrès réalisés 
dans la voie du marché unique notamment l'adoption de la directive sur les 
mouvements de capitaux (88/361/CEE) et de la 2ème directive assurance vie 
(90/619/CEE), ont mis en lumière divers problèmes concernant les retraites 
au niveau européen. 
Les institutions de retraite et leurs adhérents ont pourtant certains 
droits qui peuvent provenir directement du traité ou de la législation 
existante. Bien qu'il existe relativement peu de législations au niveau 
communautaire qui font référence directement à de telles institutions, les 
dispositions du traité concernant la liberté de prestation de services et 
la libre circulation des capitaux, ainsi que la directive sur les 
mouvements de capitaux, sont bien évidemment d'application directe à leur 
égard. 
Les différentes directives concernant d'autres institutions financières ont 
également un certain rapport indirect, en ce que ces institutions proposent 
des services aux institutions de retraite, notamment les services de 
gestion financière et de dépôt des actifs. Une comparaison avec les 
dispositions de ces directives est aussi inévitable puisque les prestations 
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servies par les institutions de retraite peuvent souvent ôtre servies 
également par d'autres institutions financières, notamment par des 
entreprises d'assurance vie. 
Les dispositions principales de cette proposition de directive concernent 
la réalisation effective des libertés qui sont déjà accordées en principe 
par le traité et par la législation existante. 
En abordant ces problèmes, les services de la Commission ont identifié 
trois objectifs principaux qu'ils ont énoncés et développés dans un 
document de travail qui a été envoyé aux Etats membres en octobre 1990 et 
discuté ensuite au cours d'une série de réunions de consultation avec les 
experts des Etats membres. Ces objectifs ont pour but la réalisation 
effective des libertés de prestation de services et de mouvements de 
capitaux accordées par le traité dans leur application aux institutions de 
retraite. Ils concernent: 
- la liberté tranfrontalière de gestion financière, 
- la liberté tranfrontalière de placement, 
- la liberté transfrontalière d'adhérence à de telles institutions. 
Ces objectifs en eux-mêmes ne sont que l'expression des principes de 
liberté de prestation de services et de mouvement de capitaux qui se 
trouvent dans le traité. Toutefois, la discussion de ces objectifs a mis 
en lumière certains problèmes pratiques, notamment dans l'application du 
troisième objectif ci-dessus, qui ne peuvent pourtant en aucune manière 
limiter les libertés fondamentales du traité. 
Au fil des années, les systèmes de retraite se sont développés de manière 
très différente dans les Etats membres de la Communauté, comme le montrent 
les proportions différentes des retraites provenant de systèmes nationaux, 
liés à un emploi ou individuels, de systèmes de capitalisation ou de 
répartition, de systèmes fondés sur une gestion publique ou sur une gestion 
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privée, et de systèmes obligatoires ou volontaires. Des retraites liées à 
un emploi peuvent être organisées par un employeur déterminé ou pour tout 
un secteur. Il existe une diversité similaire quant aux méthodes pour 
établir des régimes de retraite liés à un emploi. On peut les établir par 
accord collectif, par action de la part d'un seul employeur ou d'un groupe, 
ou par d'autres moyens. Ces différences sont profondément enracinées dans 
les cultures et systèmes économiques des différents pays et une 
harmonisation au niveau communautaire n'est ni nécessaire ni souhaitable. 
Il n'est en particulier pas nécessaire d'harmoniser le niveau des 
prestations provenant ni des différentes composantes des retraites, ni du 
système dans son ensemble. Il faut veiller à ce que l'action de la 
Communauté ne rompe ni ne perturbe l'équilibre qui s'est établi au niveau 
national. En effet, la Commission dans son document 'Premières 
contributions de la Commission à la Conférence Intergouvemementale "Union 
Politique" (SEC(91)500)' rappelle qu'il ne saurait être question d'une 
harmonisation générale des sytèmes existants. Au sein de la Conférence 
intergouvernementale, la question du processus de décision pour l'article 
51 est par ailleurs débattue. 
La question des retraites présente toutefois un certain nombre d'aspects 
transfrontaliers qui sont susceptibles d'entraver gravement la réalisation 
des libertés fondamentales garanties par les Traités. 
Avec l'achèvement progressif du marché unique, les entreprises organisent 
de plus en plus leur activité sur une base transnationale, en employant du 
personnel résidant dans plus d'un Etat membre, et ce phénomène ne peut que 
s'amplifier avec les progrès de l'intégration économique. Cette évolution 
attire inévitablement l'attention sur les nombreuses difficultés auxquelles 
se heurte l'organisation des retraites sur une base correspondante, à la 
fois du point de vue des travailleurs et du point de vue des entreprises, 
en particulier beaucoup des petites et moyennes entreprises, par exemple 
celles qui exercent leur activité dans une région frontalière. 
Ces difficultés sont les plus évidentes dans le cas des travailleurs 
migrants qui ont travaillé dans plus d'un Etat membre, en particulier 
lorsqu'ils l'ont fait tout en conservant le même employeur ou, plus 
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généralement, tout en restant dans le même groupe. Dans ces cas, il est 
souvent impossible d'organiser leur retraite d'une manière cohérente et 
fiscalement efficace, et cette impossibilité peut constituer une grave 
entrave à la libre circulation des travailleurs. Ces problèmes dans le 
domaine des institutions de retraite ont été mis en lumière également par 
les progrès réalisés dans la création d'un marché unique dans le domaine de 
l'assurance vie, et en particulier par l'adoption de la deuxième directive 
assurance vie (90/619/CEE) dont le champ d'application comprenait les 
contrats d'assurance vie de groupe. De tels contrats étant fréquemment 
utilisés pour la constitution de retraites, des prestations de retraite 
liées à un emploi pourront donc être servies au-delà des frontières 
nationales par le biais de contrats d'assurance vie. 
La Commission a également lancé une action selon les termes de l'article 
169 du traité pour supprimer les barrières fiscales à de tels contrats. En 
revanche, le recours, souvent plus direct, à une institution de retraite 
reste extrêmement difficile, et ces deux méthodes possibles de financement 
devraient être placées sur un pied d'égalité. La diversité des systèmes 
nationaux pour le financement de la retraite pose beaucoup de problèmes 
pratiques à cet égard. 
Malgré ces divers problèmes, il faut souligner que les institutions de 
retraite et leurs adhérents ne sont pas dépourvus de droits, qui peuvent 
souvent provenir directement du traité ou de législation existante. Cette 
proposition de directive ne contient pas de mesures pour supprimer des 
entraves qui existent toujours, mais la Commission examine actuellement ces 
problèmes dans l'intention de faire de nouvelles propositions ou de 
nouvelles démarches en temps voulu, pour faciliter la libre circulation des 
personnes et des services. A cet égard la Commission a déjà adopté le 17 
juillet 1991 une communication sur la place des régimes complémentaires de 
retraite dans la protection sociale des travailleurs et leur incidence sur 
la libre circulation. La présente proposition est compatible avec cette 
communication, comme le serait naturellement toute proposition ultérieure. 
Il existe une pression importante de la part des organismes de 
consommateurs à présenter de nouvelles propositions qui accorderaient une 
plus grande liberté aux consommateurs. De leur point de vue, la présente 
proposition pourrait être dans un certain sens déséquilibrée, en ce qu'elle 
facilite l'exercice de certaines libertés pour des institutions sans 
accorder la liberté aux consommateurs (adhérents ou bénéficiaires de ces 
institutions) de continuer à adhérer à un seul régime s'ils exercent leur 
liberté de travailler dans différents Etats Membres. Il faut toutefois 
prendre en compte la nécessité de s'assurer que toute nouvelle proposition 
ne mette pas en cause les régimes obligatoires de retraite complémentaire 
qui fonctionnent en répartition sur une base de 'solidarité sociale'. 
A ce stade, les problèmes pratiques soulevés par l'objectif d'adhésion 
transfrontalière méritent une étude approfondie avant que l'on puisse 
proposer une législation supplémentaire. La présente proposition de 
directive traite donc essentiellement des institutions de retraite en tant 
qu'institutions financières, c'est à dire seulement les deux premiers des 
trois objectifs énoncés ci-dessus. En effet, les institutions de retraite 
comptent parmi les plus grandes institutions financières de la Communauté 
par le volume des actifs qu'elles contrôlent. 
L'importance des actifs des institutions de retraite varie néanmoins 
beaucoup selon les Etats membres et selon le système de retraite. Lorsque 
les engagements au titre des retraites sont couverts par des provisions au 
bilan d'un employeur, il n'y a pas d'institution financière au sens 
indiqué plus haut, et ces systèmes ne rentrent donc pas dans le champ 
d'application de la présente proposition. En effet, les exigences de 
celle-ci n'auraient guère de sens dans ce cas. Cela vaut aussi, dans une 
large mesure, pour les systèmes de répartition, dans lesquels les retraites 
sont payées directement au moyen des cotisations. Toutefois, dans la 
mesure où des régimes gérés en répartition constituent des provisions et 
les placent dans des actifs financiers, ils peuvent incontestablement être 
considérés comme des institutions financières pour lesquelles les exigences 
de la présente proposition ont un sens et ils rentrent bien entendu dans le 
champ d'application de la présente proposition de directive. 
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La grande majorité des actifs couverts par la présente proposition sont 
cependant détenus par les institutions de retraite fondées sur un système 
de capitalisation, dans lequel les actifs sont accumulés pour couvrir non 
seulement les retraites courantes, mais aussi les engagements correspondant 
aux retraites futures. Pour de telles institutions, il est clair que la 
protection des droits à pension des membres exige que les actifs soient 
placés avec prudence. 
Les dispositions de la directive sur les mouvements de capitaux ont un 
impact certain sur les institutions de retraite mais ne préjugent pas le 
droit des Etats membres de prendre les mesures indispensables pour faire 
échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière de 
surveillance prudentielle (Article 4). 
Pour que les institutions de retraite puissent bénéficier entièrement de la 
libre circulation des services et des capitaux, il importe donc de définir 
soigneusement le niveau et le type de règles de placement prudentiel, qui 
ne peuvent poursuivre aucun autre but. Il faut que de telles règles soient 
justifiées par l'intérêt général et donc permettent aux autorités 
compétentes des Etats membres d'exercer un contrôle sur les institutions de 
retraite, proportionnel aux objectifs qu'elles peuvent légitimement 
poursuivre. 
Par conséquent, cette proposition de directive fixe d'une part des limites 
aux types de restrictions que les Etats membres peuvent imposer pour des 
raisons prudentielles, lorsque de telles restrictions ne seraient pas 
compatibles avec les principes du traité. D'autre part, elle propose 
certains principes de placement prudentiel qui devraient être suivis par 
toutes les institutions de retraite. Cela n'empêche pas que les Etats 
membres imposent d'autres règles de placement, qui peuvent être plus 
détaillées, si elles sont cohérentes avec ces principes, mais cette 
proposition fixe quelques critères, par rapport auxquels de telles règles 
doivent être appréciées. 
En fixant ses propositions concernant les règles prudentielles de placement 
des actifs, la Commission a tenu compte des dispositions déjà proposées 
pour les entreprises d'assurance, notamment dans le domaine de l'assurance 
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vie, et en partie des textes identiques sont proposés. C'est notamment le 
cas pour les limites aux types de restrictions que les Etats membres 
peuvent imposer, telles que celles concernant la localisation ou les 
placements dans des catégories particulières d'actifs. Toutefois, la 
proposition tient également compte des différences entre les institutions 
de retraite et les sociétés d'assurance, à la fois quant à la nature des 
engagements et au niveau d'harmonisation qui est nécessaire. En 
particulier, puisque la présente proposition ne vise pas l'objectif 
d'adhésion transfrontalière, elle n'exige pas une reconnaissance mutuelle 
des systèmes de surveillance dans les différents Etats membres. Il est 
donc tout à fait normal que l'harmonisation proposée pour les règles de 
placement prudentiel soit beaucoup moins importante que celle proposée en 
assurance vie. 
La proposition vise à faciliter l'exercice de certaines libertés pour les 
institutions de retraite en ce qui concerne le placement de leurs actifs et 
le choix de leur gestionnaire financier. Bien sûr, il n'y aura aucune 
obligation à utiliser cette plus grande liberté. La proposition ne change 
en aucune manière le processus de décision au sein des institutions de 
retraite pour le placement ou la gestion des actifs. En particulier elle 
ne modifie aucunement ni la nature ni l'importance des procédures de 
participation au processus de décision des représentants des adhérents. 
En résumé, l'objectif essentiel de la proposition est d'apporter une 
précision plus importante quant à l'application des principes fondamentaux 
du traité aux institutions de retraite. En fixant un cadre pour 
l'application des règles de placement prudentiel, la proposition facilitera 
l'appréciation de la compatibilité des règles individuelles dans les Etats 
membres avec les libertés du traité. De la même façon pour I 'application 
de la liberté de services prestes aux institutions de retraite, la 
proposition apporte une précision plus importante mais ne présente pas de 
principes véritablement nouveaux. 
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I I. COMMENTAIRE DES ARTICLES 
Article 1er - Définitions 
Cet article donne la définition de certains termes utilisés dans la 
proposition de directive afin de préciser leur sens et de contribuer ainsi 
à une meilleure compréhension de celle-ci. 
Les définitions de "institution de retraite" et de "prestations de 
retraite" sont très larges, l'intention étant d'inclure dans le champ 
d'application de la directive un large éventail de types différents 
d'institutions ayant comme point commun de détenir des actifs en vue de 
servir des prestations de retraite ou d'autres prestations sociales liées à 
une profession ou à un emploi. Les organismes de sécurité sociale, tels 
que définis dans le règlement 1408/71, sont explicitement exclus du champ 
d'applicat ion. 
Article 2 - Champ d'application 
Cet article définit le champ d'application de la proposition de directive, 
en partant des définitions données à l'article 1er. Le champ d'application 
est plus large que celui que l'on pourrait fixer pour une directive 
concernant l'objectif d'adhésion transfrontalière, et couvre par exemple 
certaines institutions auxquelles l'affiliation est obligatoire et qui 
fonctionnent essentiellement en répartition avec des réserves limitées. La 
proposition ne met en cause, en aucune manière, l'aff iI at ion obligatoire à 
ces institutions et il n'existe aucune intention de le faire dans une 
proposition future quelconque. 
Le paragraphe 2 précise que la proposition n'est pas applicable aux 
institutions financières qui sont déjà couvertes par d'autres directives 
dans des domaines connexes. Cette précision est indispensable compte tenu 
des relations étroites et des chevauchements entre les activités des 
différents types d'institutions financières. 
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Article 3 - Gestion financière et dépôt des actifs 
L'exercice effectif de la libre prestation de services, en l'occurrence de 
services de gestion des placements, implique non seulement que les 
prestataires doivent être libres d'offrir leurs services dans toute la 
Communauté, mais aussi que les demandeurs de ces services doivent être 
libres de choisir un prestataire qui n'est pas établi dans leur propre Etat 
membre. Alors que d'autres textes ou propositions de textes législatifs 
communautaires traitent de l'agrément et de l'activité des prestataires des 
services de gestion de placements, le paragraphe 1 de cet article vise à 
garantir la liberté des institutions de retraite en qualité de demandeurs 
de ces services de choisir librement parmi les personnes agréées en vue de 
la fourniture de ces services. Le paragraphe 3 fait de même en ce qui 
concerne le service consistant à jouer le rôle de gardien ou de dépositaire 
des actifs d'une institution de retraite. 
Le paragraphe 2 concerne le cas dans lequel une institution de retraite 
gère ses propres placements ou ceux d'une institution de retraite associée 
au sein d'un groupe d'entreprises. Bien que tous les Etats membres ne 
prévoient pas cette possibilité, il est indispensable que lorsqu'elle est 
prévue, cette liberté n'entraîne pas de discrimination, en particulier dans 
les cas où une entreprise ou un groupe d'entreprises a dû créer des 
institutions de retraite distinctes pour couvrir les salariés travaillant 
dans des Etats membres différents. Ces institutions doivent pouvoir choisir 
leur gestionnaire de la même manière que s'il n'y avait qu'une seule 
institution, notamment lorsqu'il s'agit d'une gestion interne au sein du 
groupe. 
L'utilisation d'une seule institution de retraite comme gestionnaire pour 
le compte d'une institution distincte associée au sein du même groupe 
d'entreprises, n'implique pourtant pas que les placements des deux 
institutions soient détenus en commun, ni qu'il y ait un changement 
quelconque dans le traitement fiscal de ces institutions. Dans la pratique 
un cloisonnement des actifs sera probablement nécessaire, et ceci pour 
plusieurs raisons, au nombre desquelles par exemple la nécessité de 
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respecter les droits des adhérents à participer à la gestion des 
inst i tut ions. 
Article 4 - Placement des actifs 
Cet article énonce un certain nombre de principes concernant le placement 
prudent des actifs des institutions de retraite. Toutefois, compte tenu des 
exigences de libre circulation des capitaux dans la Communauté, et en 
particulier de la directive sur les mouvements de capitaux (88/361/CEE) 
dans son application aux fonds de retraite, il limite également la 
possibilité pour les Etats membres d'appliquer des règles qui 
restreindraient cette liberté. Cela concerne en particulier l'obligation 
de placements minimaux dans certaines catégories d'actifs et les règles de 
localisation des actifs et de congruence, qui pourraient sinon avoir pour 
effet de limiter les possibilités de placements transfrontaliers. A cet 
égard, il y a cohérence entre les règles qui sont proposées ici et celles 
qui l'ont été pour les entreprises d'assurance. 
Toutefois, la présente proposition établit une distinction entre les 
institutions de retraite dont les engagements sont fixés en termes 
monétaires et ceux qui sont déterminés par un autre facteur, par exemple 
par le niveau futur du salaire. Dans ce dernier cas, les principes de 
congruence ne sont pas applicables de la même manière et la diversification 
monétaire peut constituer un élément plus important en matière de gestion 
prudente des placements. Il est donc normal que les exigences de 
congruence soient moins restrictives. 
Le paragraphe 5 de cet article précise que les Etats membres sont libres 
d'arrêter des règles plus détaillées pour le placement des actifs des 
institutions de retraite établis sur leur territoire. Ces règles ne 
doivent toutefois pas enfreindre les principes énoncés dans l'article. 
A ce stade il n'est pas nécessaire d'harmoniser des règles plus détaillées 
au niveau communautaire, étant donné qu'en l'absence de dispositions 
concernant l'adhésion transfrontalière, cette proposition n'exige pas une 
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reconnaissance mutuelle des systèmes de surveillance dans les différentes 
Etats Membres. 
Articles 5 à 7 - Mise en oeuvre de la directive 
Ces articles contiennent les dispositions finales 

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Proposition de 
DIRECTIVE DU CONSEIL 
concernant la liberté de gestion et d'investissement des 
fonds collectés par les institutions de retraite 
LE CONSEIL DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, 
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment 
ses articles 57 paragraphe 2 et 66, 
vu la proposition de la Commission, 
en coopération avec le Parlement européen, 
vu l'avis du Comité économique et social, 
Considérant que les institutions de retraite sont des institutions "sui 
generis", qui comptent parmi les plus grandes et les plus importantes 
institutions financières de la Communauté et qui représentent souvent un 
autre moyen de servir les mêmes prestations que celles servies par d'autres 
institutions financières concurrentes; 
Considérant que les prestations de retraite complémentaires servies par les 
institutions de retraite revêtent une importance considérable pour la 
politique sociale de la Communauté et qu'elles sont l'un des éléments de la 
structure globale des retraites, dont les composantes varient 
considérablement d'un Etat membre à l'autre, en particulier en ce qui 
concerne le niveau et la forme des prestations de retraite des régimes de 
sécurité sociale; qu'il n'existe, à cet égard, aucune intention de modifier 
au niveau communautaire l'équilibre qui a été établi au niveau national 
dans chaque Etat membre; que les prestations des retraites complémentaires 
peuvent faciliter la prestation effective d'un niveau satisfaisant de 
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revenus globaux pour les retraités; que la protection des droits aux 
prestations de retraite est donc une question très importante qui préoccupe 
à juste titre les Etats membres; 
Considérant que les dispositions de la directive s'appliquent également à 
plusieurs types différents d'institutions de retraite, y compris des 
institutions qui fonctionnent en capitalisation, mais aussi certaines 
institutions auxquelles l'affiliation est obligatoire et qui fonctionnent 
en répartition avec des réserves limitées sur la base d'une compensation 
démographique; que de telles institutions sont différentes à beaucoup 
d'autres égards; qu'il doit être tenu compte de ces caractéristiques qui 
conditionnent leur équilibre; 
Considérant que la libre prestation de services s'applique à la prestation 
des services de gestion financière et de dépôt des actifs pour les 
institutions de retraite; qu'une situation dans laquelle ces institutions 
de retraite ne peuvent utiliser que les services de gestionnaires ou de 
dépositaires établis dans un Etat membre déterminé est incompatible avec le 
principe de la libre prestation des services; que les conditions 
d'autorisation et de reconnaissance mutuelle pour les prestataires de ces 
services sont fixées sous la législation applicable à ces prestataires; 
Considérant que les institutions de retraite représentent d'importantes 
accumulations de capital dans la Communauté; que les dispositions de la 
directive 88/361/CEE du Conseil^1) sur les mouvements de capitaux ont un 
impact certain sur les institutions de retraite mais ne préjugent pas le 
droit des Etats membres de prendre les mesures indispensables pour faire 
échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière de 
surveillance prudentielle des établissement financiers; qu'il est donc 
nécessaire de définir de manière plus détaillée les règles de placement 
prudentiel qui sont compatibles avec la libre circulation des capitaux et 
la libre prestation de services; que l'adoption de principes communs de 
placement prudentiel facilitera l'exercice de la liberté d'établissement 
pour les institutions de retraite; 
(1) JO n* L 178 du 8.7.1988, p. 5 
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Considérant que la protection des droits des membres exige que les actifs 
des institutions de retraite soient placés avec prudence; que les 
mouvements de capitaux dans la Communauté ne doivent pas aboutir à une 
situation dans laquelle un niveau de risque accru pourrait mettre ces 
droits en péril; que les actifs des institutions de retraite doivent donc 
être placés avec le soin, la compétence, la prudence et la diligence, 
compte tenu des circonstances du moment, dont un "bon père de famille" 
agissant en la même qualité et au fait de ces questions ferait preuve dans 
la conduite d'une entreprise d'un type comparable et poursuivant les mêmes 
objectifs; que les responsables des placements des actifs d'une institution 
de retraite, tels que ses administrateurs ou fiduciaires, et leurs 
délégués, tels que ses gestionnaires et conseillers externes ou internes, 
doivent agir ensemble dans le seul intérêt des affiliés et des 
bénéficiaires du régime; qu'aucun placement ne devrait être effectué dans 
l'intérêt particulier de ces administrateurs ou fiduciaires ou de leurs 
délégués, ni uniquement dans l'intérêt de la ou des entreprises qui 
cotisent à l'institution de retraite; que les actifs d'une institution de 
retraite devraient être placés en respectant le principe d'une 
diversification, d'une qualité et d'une liquidité suffisantes et d'une 
limitation des placements dans l'entreprise ou les entreprises 
responsables; que le placement des actifs d'une institution de retraite 
doit être considéré et apprécié dans le contexte de l'ensemble du 
portefeuille, de ses objectifs de rendement et des risques admis, et non 
pas sur la base de chaque placement pris isolément; 
Considérant que les retraites complémentaires sont souvent organisées sur 
la base d'un lien d'emploi pour tout un secteur ou pour une entreprise 
déterminée; qu'en raison des progrès réalisés dans la voie du marché 
unique, ces entreprises sont souvent organisées sur une base transfrontière 
et souhaitent organiser leur système de retraite sur une base 
correspondante; qu'il subsiste des obstacles, tant directs qu'indirects, à 
la libre prestation de services transfrontiers par les institutions de 
retraite; qu'il existe aussi, à cet égard, une demande de représentants de 
consommateurs pour prendre en compte la dimension communautaire dans le 
développement des retraites complémentaires; que cette dimension pourrait, 
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sous certaines conditions, contribuer à la mobilité transnationale des 
travailleurs; que des travaux complémentaires en la matière doivent être 
poursuivis en tenant compte des différences existant entre les types 
d'institutions de retraite, le fonctionnement des institutions auxquelles 
l'affiliation est obligatoire n'étant pas remis en cause, 
A ARRETE LA PRESENTE DIRECTIVE 
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Article premier 
(1) La présente directive est applicable aux institutions de retraite, afin 
d'assurer certaines libertés concernant la gestion et l'investissement 
de leurs act ifs. 
(2) La présente directive n'est pas applicable aux institutions financières 
couvertes par 
la directive 89/646/CEE du Conseil*2) 
la directive (3ème directive assurance vie) 
la directive (3ème directive assurance non-vie) 
la directive 85/611/CEE du Conseil*3) 
la directive (directive services d'investissement). 
Article 2 
Aux fins de la présente directive, on entend par : 
(a) institution de retraite : une institution établie séparément de toute 
entreprise responsable en vue de financer les prestations de retraite 
en faveur d'un groupe de personnes unies par un lien d'emploi, 
professionnel ou similaire. Les institutions, autres que les 
institutions compétentes au sens du règlement (CEE) n* 1408/71 du 
Conseil*4), qui versent des prestations de retraite prescrites ou 
prévues par la législation sur la sécurité sociale sont considérées 
comme des institutions de retraite au sens de la présente définition; 
(b) prestations de retraite : les paiements revêtant la forme d'une rente à 
vie ou temporaire ou d'une indemnité attribuées en cas de décès, 
d'invalidité, de cessation d'emploi ou au moment où est atteint un 
(2) J0 n* L 386 du 30.12.1989, p. 1 
(3) JO n* L 375 du 31.12.1985, p. 3 
(4) JO n" L 149 du 5.7.1971, p. 2 
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certain âge fixé pour la retraite, ou encore les paiements de soutien 
en cas de maladie ou d'indigence lorsqu'ils sont complémentaires par 
rapport aux prestations susmentionnées. Les prestations qui remplacent 
les prestations fournies par un régime de sécurité sociale au sens 
indiqué plus haut sont considérées comme des prestations de retraite au 
sens de la présente définition; 
(c) entreprise responsable : toute entreprise ou tout autre organisme qui 
verse des cotisations à une institution de retraite. 
Article 3 
(1) Les Etats membres qui permettent que les placements de certaines formes 
d'institution de retraite soient gérés de façon externe ne restreignent 
pas la liberté de ces institutions de choisir, pour gérer tout ou 
partie de leurs actifs, un gestionnaire établi dans un autre Etat 
membre et dûment agréé pour cette activité conformément à la directive 
(3ème directive assurance vie), à la directive (directive services 
d'investissement) ou à la directive 89/646/CEE. 
(2) Les Etats membres autorisent les institutions de retraite, dont les 
entreprises responsables appartiennent à un groupe d'entreprises, à 
organiser la gestion financière de leurs actifs au niveau du groupe par 
l'intermédiaire d'une des ces institutions. Ceci ne limite pas le 
droit des Etats membres de prévoir que les institutions de retraite 
doivent être gérées par une entité Juridique distincte. 
(3) Les Etats membres qui permettent ou exigent que les actifs d'une 
institution de retraite soient détenus par un dépositaire ne 
restreignent pas la liberté de ces institutions de choisir, pour 
détenir des parts ou la totalité de leurs actifs, un dépositaire établi 
dans un autre Etat membre et dûment agréé conformément à la directive 
89/646/CEE ou à la directive (directive services d'investissement), ou 
agréé en tant que dépositaire aux fins de la directive 85/611/CEE. 
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Article 4 
(1) Les Etats membres imposent aux institutions de retraite établies sur 
leur territoire l'obligation de placer tous les actifs qu'elles 
détiennent pour couvrir leurs versements futurs prévus de prestations 
de retraite conformément aux principes suivants : 
a) Les actifs sont placés selon des modalités adaptées à la nature et 
à la durée des engagements correspondants et au niveau de leur 
provisionnement, compte tenu des exigences de sécurité, de qualité, 
de liquidité et de rendement du portefeuille de l'institution de 
retraite dans son ensemble. 
b) Les actifs sont suffisamment diversifiés pour éviter toute 
accumulation excessive de risques dans l'ensemble du portefeuille. 
c) Les placements dans l'entreprise ou les entreprises responsables 
sont limités à un niveau prudent. 
Pour l'application de ces principes, l'existence d'une assurance 
couvrant le risque d'insolvabilité ou l'existence des garanties de 
l'Etat, doivent être prise en considération. 
(2) Les Etats membres n'imposent pas aux institutions de retraite 
l'obligation d'effectuer leurs placements dans des catégories 
particulières d'actifs ni de localiser leurs actifs dans un Etat membre 
déterminé. 
(3) Les Etats membres n'imposent en aucun cas aux institutions de retraite 
l'obligation de détenir plus de 80 % de leurs actifs dans des monnaies 
congruentes, compte tenu de l'effet des instruments de couverture du 
risque de change détenus par l'institution. Dans le cas des 
institutions de retraite dont les engagements ne sont pas fixés en 
termes monétaires, mais sont par exemple liés aux niveaux des salaires 
futurs, ce pourcentage est ramené à 60 %. 
Les actifs libellés en écus sont considérés comme congruents par 
rapport à n'importe quelle monnaie de la Communauté. 
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(4) Les Etats membres ne soumettent les décisions d'une institution de 
retraite ou de son gestionnaire en matière de placements à aucune 
obligation d'approbation préalable ou de notification systématique. 
(5) Les Etats membres peuvent fixer des règles plus détaillées compatibles 
avec les paragraphes 1 à 4. 
Article 5 
1. Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, 
réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la 
présente directive au plus tard le 31 décembre 1992. Ils en informent 
immédiatement la Commission. 
Lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions, celles-ci 
contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées 
d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les 
modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres. 
2. Les Etats membres communiquent à la Commission les dispositions 
essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par 
la présente directive. La Commission en informe les autres Etats 
membres. 
Article 7 
Les Etats membres sont destinataires de la présente directive. 
Fait à Bruxelles, le Par le Conseil 
Le Président 
- 21 -
FICHE D'EVALUATION P'IMPACT 
IMPACT DE LA PROPOSITION SUR LES ENTREPRISES 
ET, EN PARTICULIER, SUR LES PETITES ET MOYENNES 
ENTREPRISES (PME) 
Titre de la proposition: Proposition d'une directive du Conseil portant 
coordination des dispositions législatives, 
réglementaires et administratives concernant la 
liberté de gestion et d'investissement des 
fonds collectés par les fonds de retraite. 
Numéro de référence du document: COM (91) 
La proposition 
1. Compte tenu du principe de subsidiarité, pourquoi une législation 
communautaire est-elle nécessaire dans ce domaine et quels sont ses 
principaux objectifs? 
Les principaux objectifs de la directive sont les suivants: 
1. Préciser le niveau et le type de règles de placement prudentiel qui 
sont compatibles avec les libertés de prestation de services et de 
circulation des capitaux dans leur application aux institutions de 
retraite. 
2. Supprimer les obstacles à la libre prestation de services des 
gestionnaires financiers et des dépositaires des actifs, en 
supprimant les restrictions imposées aux institutions de retraite 
pour choisir librement les prestataires de tels services. 
Puisque les principaux objectifs de la directive impliquent la 
suppression des entraves à la prestation des services et aux 
- 22 -
investissements transfrontaliers, une législation est nécessaire au 
niveau Communautaire. On reconnaît cependant que le principe de 
subsidiarité appliqué au domaine des retraites exige que les Etats 
membres conservent un grand degré de liberté dans le choix de leurs 
systèmes, pour le financement des prestations de retraite et même pour le 
niveau de telles prestations. Cette liberté est tout à fait respectée 
dans cette proposition de directive. 
l'Impact sur les entreprises 
2. Qui sera affecté par la proposition? 
- quels secteurs d'entreprises 
Il y aura un effet indirect sur les entreprises dans tous les secteurs, 
dans la mesure où les entreprises contribuent aux institutions de 
retraite établies au bénéfice de leurs employés. Les institutions de 
retraite, elles-mêmes ne sont pas des entreprises, dans le sens 
ordinaire du terme, bien qu'elles peuvent sous certains aspects de leur 
activité, agir de manière identique. 
-quelles tailles d'entreprises (part des petites et moyennes 
entreprises) 
Toutes les tailles d'entreprises sont potentiellement concernées d'une 
manière indirecte comme décrit ci-dessus. Cependant, il y a 
probablement proportionnellement un nombre important d'entreprises de 
grande taille touchées, pour autant que les entreprises aient le choix 
du niveau des prestations de retraite assurées et de la méthode de leur 
financement, il est plus que probable que les grandes firmes auront à 
choisir l'option de rétablissement d'une institution de retraite. Les 
plus petites firmes, de leur côté, auront probablement à choisir les 
prestations des contrats d'assurance vie. 
- existe-t-il des zones géographiques particulières dans la Communauté où 
ces entreprises sont implantées. 
- 23 -
Les institutions de retraite, comme définies dans la proposition de 
directive, sont particulièrement importantes au Royaume-Uni et aux 
Pays-Bas et dans une moindre mesure en Irlande, tout au moins si l'on 
s'en tient au montant des actifs gérés. Le niveau des actifs couverts 
dans les institutions de retraite des autres Etats membres est beaucoup 
plus faible, bien que les montants en valeur absolue peuvent encore 
être tout à fait significatifs. 
3. Quelles mesures les entreprises devront-elles prendre pour se conformer 
à la proposition? 
Les entreprises n'ont besoin de prendre aucune mesure direct pour se 
conformer à la proposition. Des actions seront nécessaires uniquement 
de la part des législateurs nationaux et des autorités de contrôle. 
Cependant, ce texte augmentera la liberté laissée aux institutions de 
retraite et elles pourront alors désirer tirer avantage de cette 
liberté accrue. Pour autant que les institutions de retraite puissent 
être considérées comme des entreprises, ou dans la mesure où les 
entreprises sont impliquées dans la gestion des institutions de 
retraite, elles pourront par conséquent être indirectement touchées. 
4. Quels effets économiques la proposition est-elle susceptible d'avoir? 
- sur les investissements et la création de nouvelles entreprises. 
En supprimant les restrictions à l'investissement des actifs des 
institutions de retraite, la proposition devrait améliorer la 
rentabilité de l'investissement et autres placements et conduire à un 
investissement plus productif, qui pourrait engendrer la création de 
nouvelles entreprises. 
- sur la compétitivité des entreprises. 
Fréquemment, les plans de retraite assurent des prestations précises, 
avec des entreprises acceptant l'engagement de financer le solde avec 
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les contributions fixes perçues auprès des membres. Toute amélioration 
de la rentabilité de l'investissement des actifs d'une institution de 
retraite pourrait par conséquent directement réduire, pour les 
entreprises, le coût de financement de cet engagement et donc améliorer 
leur compétitivité. 
5. La proposition contient-elle des mesures visant à tenir compte de la 
situation spécifique des petites et moyennes entreprise (exigences 
réduites ou différentes, etc.) 
De telles mesures ne sont pas considérées comme nécessaires au vue de 
la nature de la proposition qui a pour but de limiter les restrictions 
imposées aux institutions de retraite et, indirectement, aux 
entreprises de toute taille. 
Consultation 
6. Liste des organisation qui ont été consultées sur la proposition et 
exposé des éléments essentiels de leur position. 
European Federation for Retirement Provision (EFRP) 
Le EFRP est favorable à l'objectif de la proposition, particulièrement 
en ce qui concerne la liberté d'investissement transfrontalier. Celui-
ci a aussi fait part de son soutien aux principes prudentiels communs 
pour l'investissement des actifs des institutions de retraite. 

ISSN 0254-1491 
COM(91) 301 final 
DOCUMENTS 
FR 05 
N° de catalogue : CB-CO- 91-491-FR-C 
ISBN 92-77-77257-3 
Offîce des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg