COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 10.02.1998 
COM(1998) 10 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
SUR LES DEMANDES GRECQUES 
DANS LE SECTEUR DU COTON 

1. INTRODUCTION 
Lors du Conseil de juin 1997, une déclaration relative au fonctionnement du régime 
d'aide au coton a précisé, à la demande de la délégation hellénique, que "Le Conseil 
invite la Commission à soumettre, avant la fin de l'année, un rapport relatif au régime 
d'aide au coton se référant aux quatre requêtes spécifiques suivantes : 
- le paiement de l'aide directement au producteur; 
- un système de pénalités régionalisées; 
- majorer l'estimation de la production d'un pourcentage égal à 7.5 %; 
- créer un cadre juridique permettant de réestimer la production au cours de la même 
campagne." 
Afin d'éviter toute ambiguïté, il convient de préciser que le rapport en question se 
limite strictement à la demande formulée ci-dessus et ne se substitue donc pas à celui 
prévu par le règlement n° 1553/95 du Conseil sur le fonctionnement global du régime 
d'aide au coton, lequel devrait être par ailleurs transmis au Conseil et au Parlement 
Européen au plus tard avant le début de la campagne 1999/2000. 
Le rapport sur la demande de la délégation hellénique ne peut par conséquent 
constituer une étude d'ensemble de l'économie du secteur. Il doit être considéré 
comme un examen approfondi des 4 points susmentionnés, de leurs implications en 
termes d'avantages et d'inconvénients, toutes autres modalités actuelles du régime 
d'aide restant inchangées par ailleurs. Il n'est, à ce stade, accompagné d'aucune 
proposition de modifications législatives. 
L' évaluation des modifications souhaitées a été réalisée avec l'objectif de maintenir 
ou renforcer, si possible, les mesures de contrôle et leur efficacité. Ceci faisant suite 
aux observations précédemment formulées par la Cour des Comptes dans ses rapports 
annuels1. En effet, la Cour a notamment montré que l'OCM Coton avait connu de 
sérieux problèmes en matière de contrôle et rappelé que le Conseil comme le 
Parlement européen avait insisté pour que la Commission fasse en sorte que des 
mesures de contrôle efficace soient mises en place. 
2. RAPPEL DU SYSTEME ACTUEL 
Les requêtes précises formulées par la délégation hellénique concernent 
respectivement le bénéficiaire de l'aide, le mécanisme stabilisateur ainsi que, pour les 
deux derniers points, le système d'avance et, par conséquent de solde. Sur ces points, 
la situation actuelle peut se résumer comme suit : 
JOn°C309 du 16.11.1993, p. 1 
JO n° C 340 du 17.11.1996, p. 1 
2.1 Système d'aide et de prix 
Bien que le coton ne figure pas à l'annexe II du traité, le protocole n° 4 de 
l'acte d'adhésion de la Grèce a reconnu explicitement le caractère agricole de 
cette production et instauré une aide à la production. Le protocole n° 14 joint 
à l'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal est venu le compléter par la 
suite. 
Une des structures essentielles du régime d'aide au coton repose sur le 
système bien connu de "deficiency payment". L'aide égale à la différence 
entre un prix d'objectif fixé par le Conseil et un prix du marché mondial fixé 
au moins mensuellement par la Commission est octroyée aux entreprises 
d'égrenage, lesquelles sont tenues de verser en contrepartie un prix 
minimum aux producteurs. L'aide a ainsi pour but de soutenir ie revenu des 
producteurs mais son fonctionnement s'appuie sur les entreprises d'égrenage. 
En outre, l'aide est octroyée aux quantités de coton non égrené, toutefois 
corrigées en fonction du rendement d'égrenage en fibres. 
Les prix d'objectif et prix minimum pour un coton non égrené de qualité 
standard sont, pour une période se terminant au plus tard à la campagne 
1999/2000, fixés respectivement comme suit : 106,30 Ecu/100 kg et 100,99 
Ecu/100 kg. Ces prix institutionnels concernent du coton non égrené de 
qualité saine, loyale et marchande, avec 10% d'humidité et 3% d'impuretés 
et ayant les caractéristiques nécessaires pour en obtenir, après égrenage, 32% 
de fibres de grade n°5 (white middling) et d'une longueur de 28 millimètres 
(1-3/32"). 
La campagne de commercialisation s'étend du 1er septembre au 31 août. 
2.2 Mécanisme stabilisateur 
La Commission, faisant suite à son engagement pris lors du Conseil de 
décembre 1993 de "réfléchir aux problèmes spécifiques du secteur du coton 
dans l'esprit d'une gestion équitable" avait présenté au Conseil, en mars 95, 
un rapport global sur le fonctionnement du régime d'aide et notamment sur le 
mécanisme des stabilisateurs. 
Afin de remédier aux difficultés liées au fait que la hausse de la production 
dans un Etat membre entraînait des pénalités identiques dans les deux Etats 
Membres producteurs, le Conseil a instauré, depuis la campagne 1995/96, 
l'entrée en vigueur de quantités nationales garanties (QNG) dans le but de 
responsabiliser davantage les producteurs de chaque Etat membre. En 
contrepartie, le maintien d'une limite maximale d'abattement (butoir) a été 
supprimée ainsi que la possibilité du report d'une campagne à l'autre d'une 
Q partie de ces abattements. 
uj 
LU Deux conditions doivent être remplies pour appliquer un abattement : 
CO 
o> 
CO 
OÙ 
CO 
in 
ui 
d 
la production effective communautaire doit dépasser la quantité maximale 
garantie communautaire (QMG de 1.031.000 tonnes); 
la ventilation de la production susmentionnée entre les deux Etats membres 
doit donner lieu à une production effective supérieure à 249.000 tonnes 
(QNG) pour l'Espagne ou supérieure à 782.000 tonnes (QNG) pour la Grèce. 
De plus, en cas d'abattement appliqué à un seul Etat membre, celui-ci se base 
non pas sur l'excédent de sa production par rapport à sa QNG propre mais 
plutôt en fonction de l'excédent communautaire par rapport à la QMG. 
Il convient de rappeler que l'abattement est appliqué au prix d'objectif et ce, 
dans une proportion de 0,5% par dépassement de 1% des quantités de 
référence. 
2.3 Système d'avance et de solde. 
Un des buts de la réforme applicable depuis la campagne 1995/96 consistait 
dans l'application de pénalités destinées à sanctionner, au cours d'une seule 
et même campagne, les producteurs responsables des dépassements afférents 
à ladite campagne. Il était dès lors devenu indispensable de prévoir un 
système de paiement combinant des avances octroyées au fur et à mesure de 
la campagne et la liquidation d'un solde à verser en fin de la même 
campagne. 
2.3.1 Avances 
Calcul des avances 
Avant le début de la campagne, la Commission, selon la procédure du 
Comité de Gestion, établit les productions estimées relatives à chaque Etat 
membre concerné. Eu égard au règlement n° 1554/95 du Conseil fixant les 
règles générales du régime d'aide au coton, les niveaux susmentionnés de 
production estimée sont majorés de 15% en tant que marge de sécurité pour 
le calcul, via le schéma de fonctionnement des stabilisateurs, d'un abattement 
provisoire, 
En fonction des niveaux variables du prix du marché mondial, les montants 
des avances octroyées au fur et à mesure de la campagne s'obtiennent dès 
lors comme suit : 
Prix d'objectif 
- Abattement provisoire 
d - Prix mondial 
LU 
CM 
LU 
CO 
O) 
CO 
S = Avance 
Etant donné que le système actuel prévoit de fixer une seule fois la 
production estimée, les abattements provisoires sont constants tout au long de 
la même campagne et en même temps différents d'un Etat membre à l'autre 
selon l'importance de leur dépassement respectif par rapport à leur propre 
QNG. Il en résulte par conséquent, pour un même prix mondial, des avances 
différentes d'un Etat membre à l'autre. 
Les 15% de hausse susmentionnés représentent un filet de sécurité afin que 
les avances ne s'avèrent pas, en fin de campagne, supérieures aux aides 
définitives à octroyer : ce pourcentage a été fixé, à partir de la seconde année 
d'application de la réforme (campagne 1996/97), en tenant compte des 
données statistiques historiques relatives aux 9 campagnes précédentes et 
portant sur l'écart constaté entre la production estimée avant le début de la 
campagne et la production effective fixée en fin de campagne ( cf. Annexe I). 
Ces statistiques montrent que ce pourcentage de 15 % ne représente donc pas 
un chiffre arbitraire et exagéré. 
Fonctionnement des avances 
Dès la réception du coton non égrené par les égreneurs (mise sous contrôle) 
et à partir du 16 octobre suivant le début de la campagne, les Etats membres 
accordent aux égreneurs qui en font la demande une avance sur l'aide à 
condition qu'une garantie au moins égale à 110% du montant à avancer soit 
constituée. Lors de la mise sous contrôle, l'égreneur a la possibilité 
d'indiquer que l'aide pour laquelle il demande une avance correspond à celle 
valable le jour même de la mise sous contrôle (aide du jour) ou à celle 
valable un jour ultérieur (postfixation). La garantie est d'autre part acquise à 
concurrence du montant dont l'avance versée dépasse le montant de l'aide 
définitive à octroyer. 
La période d'égrenage pendant laquelle les quantités de coton non égrené 
peuvent être mises sous contrôle et pesées se termine le 31 mars. Toutefois, 
l'Etat membre peut arrêter, depuis la campagne actuelle 1997/98, une date 
limite antérieure dans la mesure où cette disposition ne perturbe pas les 
opérations commerciales du secteur. Dans ce cas, l'Etat membre arrête la 
nouvelle date limite au plus tard trente jours avant l'entrée en vigueur de 
celle -ci et en informe immédiatement la Commission. 
La ventilation mensuelle des quantités mises sous contrôle relatives aux 
dernières campagnes figure à l'annexe H. Il convient de noter que d'une part 
la période d'écoulement de la récolte est plus longue en Grèce qu'en Espagne 
et que la période la plus active se situe en général au cours d'octobre et 
novembre d'autre part. En moyenne, les quantités mises sous contrôle 
jusqu'en fin octobre et fin novembre représentent, sur la période considérée, 
q respectivement 43 % et 66 % du total en Grèce et 77 % et 96 % du total en 
LU 
CM Espagne. 
co 
o> 
co 
CD La période pendant laquelle les opérateurs peuvent déposer des demandes 
S d'avance sur l'aide se termine, quant à elle, le 31 mars également mais 
ai 
d 
toutefois sans aucune possibilité pour l'Etat membre de fixer, comme pour la 
période d'égrenage, une date antérieure. 
2.3.2 Solde 
En fin de campagne, les production définitives de chaque Etat membre, 
fixées au plus tard avant la fin du mois de juin, permettent de déterminer le 
niveau d'abattement définitif applicable à chacun d'entre eux. 
o 
LU 
CM 
LU 
CO 
o> 
CO 
CD 
CO 
m 
LU 
d 
Pour chaque période pour laquelle un prix du marché mondial du coton non 
égrené a été fixé, il en résulte une aide obtenue de la manière suivante : 
Prix d'objectif 
- Réduction définitive du prix d'objectif (abattement définitif) 
- Prix mondial 
= Aide 
Les montants des aides ainsi calculées peuvent toutefois être majorés, en 
vertu de l'article 2 paragraphe 4 du règlement (CE) n° 1553/95 du Conseil, si 
les 3 conditions suivantes sont respectées en fin de campagne : 
un prix pondéré du marché mondial supérieur à 30,2 Ecu/100 kg, 
des dépenses budgétaires inférieures à 770 Mecus, 
une production de l'Etat membre supérieure à sa QNG2, 
Les montants des aides définitives s'obtiennent dés lors comme suit : 
Aide 
+ Majoration de l'aide 
= Aide définitive 
Le solde à payer aux égreneurs en fin de campagne correspond dès lors à la 
différence entre le niveau des aides définitives et celui des avances octroyées. 
Différent d'un Etat membre à l'autre, le solde est en réalité identique tout le 
long de la campagne et ne dépend pas de la période pour laquelle a été fixé 
un niveau de prix mondial. Il peut en effet s'obtenir de la manière suivante : 
Abattement définitif 
- Abattement provisoire 
+ Majoration de l'aide 
Jj 2 laquelle majoration ne peut toutefois donner lieu à un niveau d'aide supérieur 
S aux deux plafonds explicités dans le règlement susmentionné, l'un d'entre eux 
| correspondant à l'aide en absence $'••H^emTiî et l'autre à l'aide résultante de 
jg la hausse des QNG (270.000 •QLV . - K^ * l'Hsp-gne et 850.000 tonnes pour 1a 
LU Grèce). 
L'ensemble du mécanisme décrit ci-dessus a donné lieu aux paiements de 
solde suivants pour la campagne 1996/97 : 
32.315 Ecu/lOOKg en Grèce, 
0.744 Ecu/100Kg en Espagne 
Le solde à verser aux égreneurs grecs a par conséquent atteint un montant 
financier non négligeable (environ 50 % des aides définitives) en raison du 
niveau de la production effective grecque bien inférieure à son estimation (-
24%). Par contre, le solde à verser aux égreneurs espagnols s'est avéré plutôt 
faible dû au fait que la production effective espagnole s'est située à un niveau 
supérieur à son estimation (+13.6%), soit très proche du pourcentage de 15.% 
par lequel la production estimée est majorée. 
2.4 les acteurs de la filière 
Les principaux acteurs de la production agricole de coton stricto sensu sont 
les organisations de producteurs et les entreprises d'égrenage. On se limitera 
ici à un bref aperçu de ces deux catégories, laissant de côté la description de 
la filière textile plus en aval, filature et tissage principalement. 
2.4.1 Les groupements de producteurs 
Durant les années 80, la Communauté a encouragé la constitution de 
groupements de producteurs dans le secteur du coton. Il était prévu une aide 
au démarrage et des aides à l'investissement, essentiellement pour l'achat de 
machines de récoltes. 
Actuellement, l'équipement en machines de récolte est général, en Grèce 
comme en Espagne. Les groupements de producteurs ont encore une fonction 
de gestion de ce parc de matériel. En revanche, ils ne semblent pas très actifs 
en matière de concentration et d'adaptation de l'offre des producteurs : il faut 
toutefois reconnaître que ces fonctions peuvent être jouées par l'industrie 
aval (coopérative ou non). En Espagne, les groupements de producteurs ne 
sont pas très organisés et ne regroupent, par ailleurs, que 12 % des 
producteurs. 
2.4.2 les entreprises d'égrenage 
En Grèce, sur un total d'environ 90 entreprises, les coopératives représentent 
plus ou moins un tiers avec une capacité d'égrenage d'environ 40 % à l'heure 
actuelle. Pour le secteur en général, il n'y a pas de difficultés particulières 
compte tenu du niveau total de la production. 
q En Espagne, sur un total de 18 entreprises, les coopératives représentent 
S également un tiers. Pour le secteur en général, il y a lieu de noter la situation 
S de surcapacité d'égrenage dans laquelle se trouve l'industrie par rapport à 
S l'offre des producteurs, plus particulièrement lors des campagnes récentes 
" 1993/94 à 1995/96 où la sécheresse persistante s'est révélée un facteur 
LU 
d 
limitant important. Toutefois, si fa hausse de superficie constatée en 1996/97 
et 1997/98 devait se poursuivre, un meilleur équilibre entre l'offre et la 
demande n'est pas exclu. 
2.4.3 Relation financière entre égreneurs et producteurs 
L'aide n'est octroyée qu'aux entreprises d'égrenage qui en font la demande 
et qui ont déposé un contrat prévoyant le paiement au producteur d'un prix au 
moins égal au prix minimum institutionnel. Ledit contrat doit notamment 
comporter une clause prévoyant qu'en cas d'application des mécanismes 
d'abattement et de majoration de l'aide, le prix convenu sera adapté en 
fonction de l'incidence sur l'aide définitive des dispositions relatives à ces 
deux mécanismes. 
Lors de la mise sous contrôle du coton non égrené, l'égreneur verse au 
producteur une première rémunération en tenant bien entendu compte du 
niveau des avances qu'il reçoit : en matière de prix, les égreneurs répercutent 
par conséquent au niveau des producteurs l'incertitude quant aux niveaux des 
aides définitives qui leur sont octroyées en fin de campagne. Une fois le 
solde perçu en fin de campagne, les égreneurs peuvent alors procéder au 
deuxième paiement des producteurs, lequel doit permettre, tel que prévu par 
la réglementation, un paiement global correspondant au prix minimum. 
Le paiement des producteurs en deux étapes constitue, pour les égreneurs, 
une précaution financière. En effet, s'ils procédaient directement à un et un 
seul paiement, celui-ci pourrait s'avérer en fin de campagne trop élevé avec 
probablement des difficultés de récupération du surplus payé. Parallèlement, 
les avances sur aide, trop élevées par rapport aux aides définitives, seraient 
par contre récupérées via les 110 % de garanties déposées. En outre, il 
convient de noter que pour la période s'étalant du 1 septembre au 15 octobre 
le coton non égrené mis sous contrôle ne peut pas immédiatement bénéficier 
des avances. 
Ce système d'octroi, aux égreneurs, de subventions communautaires en deux 
étapes sous forme d'avance et de solde a influencé les comportements de la 
filière cotonnière de manière différente selon les Etats membres : 
En Grèce, les égreneurs ont effectivement procédé au paiement des 
producteurs en deux étapes, lesquels insatisfaits de leur première 
rémunération ont dès lors conservé la récolte du coton non égrené dans 
l'attente de prix meilleurs au fur et à mesure de la campagne. Cette 
conjonction de circonstances a eu des répercussions sur l'écoulement de la 
récolte et, partant, sur le rythme des mises sous contrôle. En conséquence, la 
période d'égrenage proprement dite a été également perturbée. 
w En Espagne, la situation est différente dans la mesure où l'industrie 
% d'égrenage se trouve en situation de surcapacité par rapport à l'offre des 
«§ producteurs. Dans ce contexte de concur-tn?s, les égreneurs ont procédé 
£ directement, pour la campagne 1996/97 ;-. moins, à un seul paiement 
9 
aux producteurs, lequel s'est avéré par la suite nettement supérieur au prix 
minimum définitif. 
3. PAIEMENT DIRECT AUX PRODUCTEURS 
3.1 Rappel de la demande grecque et de sa motivation 
Tout en conservant à la fois le principe de deficiency payment ainsi que le 
maintien d'une subvention octroyée à la quantité produite, l'aide serait 
directement versée au producteur et ce par l'intermédiaire de groupements 
de producteurs (G.P.) par ailleurs peu nombreux à l'heure actuelle, lesquels 
pourraient être au nombre de 300-400 unités pour couvrir toute la production. 
Cette nouvelle organisation de l'octroi des fonds communautaires, par 
ailleurs déjà présente dans certaines O.C.M. (tabac, notamment), permettrait 
de maintenir également le principe du prix minimum payé aux producteurs, 
lequel serait assuré par les G.P.. 
Outre la perception de l'aide communautaire et le versement du prix 
minimum aux producteurs de leur organisation, les G.P. choisiraient l'une 
des deux options suivantes en ce qui concerne la commercialisation de la 
fibre: 
a) commercialisation par les G.P. 
Dans une telle option, les organisations de G.P. restent propriétaires de la 
fibre et sont par conséquent responsables de leur commercialisation sur le 
marché. Dans une telle situation, les G.P. pourraient avoir leurs propres 
installations d'égrenage (en constituant éventuellement une coopérative) ou 
louer les installations auprès des égreneurs ou encore faire transformer le 
coton non égrené pour leur propre compte. 
Dans les deux derniers cas de figure, les égreneurs recevraient, en 
contrepartie, de la part des G.P. soit un paiement forfaitaire par quantité 
égrenée (en quelque sorte une rémunération pour un travail à façon) soit un 
montant financier couvrant la location des installations d'égrenage. 
Dans une telle option, le poids actuel des égreneurs privés serait nettement 
limité, lesquels ne seraient plus que des intermédiaires et perdraient leur rôle 
commercial. Quant aux producteurs individuels, leur situation resterait 
inchangée. A court terme, les autorités grecques considèrent que cette option 
pourrait concerner 40 % de la production totale par l'intermédiaire des 
coopératives. D'où la seconde option proposée ci-après. 
9 b) commercialisation par les égreneurs 
LU 
g Dans une telle option, les égreneurs sont propriétaires de la fibre et 
S demeurent par conséquent responsables de leur commercialisation sur le 
"» marché, ce qui correspond à la situation actuelle. Toutefois, au lieu de verser 
LU 
6 
10 
le prix minimum comme actuellement, ils devraient garantir, aux 
organisations de producteurs, le paiement d'un montant correspondant à la 
différence entre le prix minimum et l'aide : les autorités helléniques 
souhaiteraient, à ce sujet, que cette obligation puisse faire partie intégrante 
d'un règlement communautaire. 
Un des résultats de cette modification du bénéficiaire de l'aide serait de 
réduire la force de la position du secteur de l'égrenage vis-à-vis^ des 
producteurs en matière de contrat et de prix. Le cheminement souhaité par les 
autorités grecques consiste à procéder en deux étapes. Dans un premier 
temps, les deux options a) et b) susmentionnées coexisteraient. A terme, 
lorsque la première sera à même d'absorber la totalité de la production, elle 
serait seule autorisée. 
3.2 Analyse des modifications envisagées 
Pour les producteurs, la commercialisation de la fibre par les G.P. devrait 
conduire aux avantages suivants : 
un encouragement à améliorer les structures des G.P. 
le fait d'être le bénéficiaire direct de l'aide devrait davantage responsabiliser 
les producteurs en matière de niveau de production totale et par conséquent, 
des pénalités afférentes aux dépassements de QNG. 
le paiement direct de la subvention communautaire sans passer par 
l'intermédiaire des égreneurs pourrait accélérer le paiement du prix minimum 
au producteur. 
les éventuelles marges bénéficiaires issues de la gestion de l'aide pourraient 
être répercutées par les G.P. sur leurs adhérents. 
Par contre, la commercialisation de la fibre par les G.P. entraîne pour ces 
derniers la responsabilité des demandes de mises sous contrôles mais aussi et 
surtout celle des demandes d'avances et d'aides et, par conséquent, des 
postfixations car ils seront désormais les bénéficiaires de l'aide. En outre, les 
G.P. seront également soumis à la contrainte des dépôts de garantie liés aux 
avances qu'ils percevront. 
La gestion des demandes de mises sous contrôle ne pose en réalité que des 
problèmes pratiques d'ordre administratif ainsi que d'infrastructure en 
matière de matériel de pesée. Par contre, la gestion des avances et des aides 
(et notamment les aides postfixées) est un exercice délicat dans la mesure où 
celles-ci nécessitent non seulement une bonne connaissance du marché 
mondial mais aussi, dans certains cas, une correcte anticipation du 
_ mouvement des prix mondiaux. Le dépôt des garanties implique, quant à lui, 
S! de disposer de facilités bancaires. Dans leur fonctionnement actuel à la fois 
1 ei Grèce et surtout en Espagne, la structure des G.P. ne semble pas permettre 
m 
CO 
m 
ui 
d 
ik 
à la majorité d'entre eux de faire immédiatement face aux difficultés et 
contraintes susmentionnées. 
Le contrôle de la production, serait désormais réalisé, en ce qui concerne le 
coton non égrené, au niveau des G.P. car c'est à ce stade que s'effectuerait la 
mise sous contrôle : les points de contrôle seraient dès lors au nombre de 
300-400 au lieu de 90 actuellement. Par contre, les contrôles relatifs au coton 
éffsns seraient nécessaires au niveau de l'égrenage et ce contrôle des 
quantités de fibres produites resterait toujours indispensable dans la mesure 
où l'aide est octroyée aux quantités de coton non égrené mises sous contrôle, 
corrigées en fonction du rendement d'égrenage en fibres. A l'exception des 
G.P. constitués en coopératives d'égrenage, cette dualité de contrôles 
appliquée à deux maillons différents de la filière ajoutera, à l'évidence, une 
complication supplémentaire par rapport au système actuel. 
En cas de commercialisation du coton égrené par les G.P. (option a), les G.P. 
auront la responsabilité de contractualiser ultérieurement la vente de leur 
fibre sur le marché mondial et de trouver, par conséquent, les clients 
potentiels. 
Si la conjonction et l'addition des deux mécanismes (demande d'aide et 
contractualisation de la vente de la fibre sur le marché mondial) ne permet 
pas d'atteindre 95 % du prix d'objectif, les G.P. seront dans l'impossibilité 
de payer le prix minimum à leurs membres sans mettre en danger leur 
viabilité financière. 
Dans le cas où l'égreneur reste responsable de la commercialisation de la 
fibre sur le marché mondial (option b), il n'apparaît pas cohérent d'octroyer 
au G.P. une aide qui, précisément, dépend étroitement des fluctuations du 
prix mondial auxquelles le groupement en question n'est nullement 
confronté. 
De plus, cette option nécessiterait de prévoir, au sein d'un règlement 
communautaire, l'obligation pour l'égreneur de payer au G.P. un certain prix, 
correspondant à la différence entre le prix minimum et l'aide. Il s'agirait 
donc d'imposer une contrainte financière à un opérateur ne bénéficiant pas de 
subvention communautaire. D'un point de vue juridique, cette obligation 
pourrait s'appliquer dans la mesure où l'égreneur resterait toujours impliqué 
dans le fonctionnement du régime d'aide. 
En effet, le processus d'égrenage serait toujours une condition nécessaire à 
l'octroi de l'aide dans la mesure où la quantité de coton non égrené eligible à 
l'aide serait encore déterminée en fonction du rendement d'égrenage en 
fibres. De surcroît, l'égreneur bénéficierait toujours, dans le cadre de ce 
q fonctionnement, de la possibilité d'acquérir du coton non égrené 
ÎJJ communautaire à un prix proche du prix mondial, ce qui serait impossible 
co sans régime d'aide communautaire. 
en 
co 
CQ 
co 
m 
UJ 
6 
12 
o Toutefois, d'un point de vue pratique, cette obligation rencontrerait une 
difficulté notable dans la mesure où cette différence entre prix minimum et 
aide varie tout au long de la campagne. L'égreneur devrait par conséquent 
ajuster continuellement le prix payé au G.P., ce qui paraît particulièrement 
complexe lorsque l'aide est postfixée. 
Pour connaître le rendement à l'égrenage dans un tel système, il faudrait 
contrôler les fibres produites par les égreneurs. Pour les mêmes raisons que 
celles mentionnées en matière de contrainte financière, il n'y a, d'un point de 
vue juridique, aucun obstacle à imposer de tels contrôles à un opérateur ne 
bénéficiant pas de subvention communautaire. 
Dans un tel système, les contrôles et sanctions en cas de manquement à la 
réglementation communautaire semblent toutefois difficiles. Il pourrait être 
envisagé de prévoir des sanctions nationales ou l'instauration d'un principe 
d'agrément des entreprises et, par conséquent, la possibilité de retrait de cet 
agrément. 
Dans un tel contexte de contrôle et de sanction, les égreneurs pourraient 
s'orienter vers l'achat de coton brut non égrené en dehors de la Communauté. 
33 Conclusions 
A la lumière des arguments évoqués, l'option a) de commercialisation du 
coton égrené par les G.P. pourrait être encouragée pour certains d'entre eux 
mais l'option b) ne paraît pas réalisable. 
Certains G.P. constitués en coopératives d'égrenage bénéficient déjà dans le 
régime actuel de la perception de l'aide sous forme de l'option a). En effet, ce 
secteur coopératif de l'égrenage réalise actuellement la commercialisation de 
la fibre. A ce titre, il est le bénéficiaire de l'aide et répercute, par conséquent, 
le prix minimum à ses adhérents. 
Toutefois, il est peu probable que tous les G.P. (plus particulièrement ceux 
restant encore à créer) disposeront d'une expertise suffisante pour gérer à la 
fois le système des demandes de mise sous contrôle, celui des demandes 
d'avances et d'aides ainsi que la vente proprement dite des fibres sur le 
marché mondial. Tous les G.P ne pourront donc pas s'intégrer 
immédiatement et totalement dans le schéma de l'option a). Certains G.P. 
pourraient atteindre un degré d'organisation suffisant, mais le risque existe 
que, pour d'autres, l'attrait financier d'être bénéficiaire direct de l'aide, prime 
sur la mise en place d'infrastructures adéquates et efficaces. 
En ce qui concerne l'Espagne, l'actuel faible pourcentage de producteurs 
adhérents à des G.P. devrait également constituer un certain handicap pour la 
ui mise en place de cette double structure souhaitée par les autorités grecques. 
§ Au total, il est suggéré de maintenir le régime d'aide actuel via les entreprises 
« d'égrenage tel que prévu par le protocole n° 4 pour faciliter la gestion et le 
13 
contrôle du régime. Dans ce cadre, l'article 7 du règlement (CE) n" 1554/95 
du Conseil pourrait être aménagé. En effet, cette disposition prévoit 
actuellement que, dans le cas où des entreprises d'égrenage égrènent pour le 
compte d'un producteur individuel ou associé, les entreprises concernées 
doivent déposer une déclaration précisant les conditions dans lesquelles 
l'égrenage est effectué, et répercuter l'aide aux producteurs. Dans un tel cas, 
il s'agit cependant bien de l'aide et non du prix minimum. La nouvelle 
réglementation du Conseil pourrait préciser que, dans le cas où l'aide est 
rétrocédée au Gi\, celui-ci doit assurer le paiement du prix minimum aux 
producteurs individuels afin d'être en conformité avec les obligations de prix 
minimum visées au protocole. 
Dans le cadre d'une réflexion future relative au fonctionnement global du 
régime d'aide au coton et pouvant par conséquent impliquer des 
modifications plus substantielles que celles envisagées au stade de ce présent 
rapport, la question se posera de l'opportunité d'une aide fixe (par ha ou par 
tonne) directement versée au producteur sans passer par l'intermédiaire des 
groupements. Cette option telle qu'elle existe actuellement dans le secteur du 
tabac et de l'huile d'olive supprimerait la notion de prix minimum ainsi que 
les difficultés liées à la gestion des demandes d'aide, notamment, postfixées. 
Toutefois, elle pourrait donner lieu à une grande variabilité des revenus des 
producteurs en raison du caractère volatil du prix mondial. 
4. REGIONALISATION DES PENALITES 
4.1 rappel de la demande grecque et de sa motivation 
La demande hellénique initiale consistait à prévoir la possibilité de répartir la 
quantité nationale garantie actuelle octroyée à la Grèce en fonction des 
diverses régions de production qui la composent. 
En outre, elle sollicitait la possibilité de bénéficier d'une clause analogue à 
celle accordée à l'Allemagne dans le cadre du régime des plantes 
oléagineuses, à savoir le fait que la sanction applicable au niveau national et 
résultant du mécanisme stabilisateur puisse être adaptée, à la demande de 
l'Etat membre concerné, au niveau régional. 
L'objectif était de permettre une modulation des pénalités régionales pour 
autant que la pondération de celles-ci corresponde à la pénalité globale 
nationale. Ceci permettait de décourager les producteurs situés dans des 
régions de production non traditionnelles et, partant, de soutenir ceux situés 
dans les régions traditionnelles où des investissements importants ont été 
réalisés dans le passé. Un autre but était de favoriser la rotation des cultures 
o et, partant, une meilleure gestion environnementale des réserves en eau ainsi 
|Jj qu'une meilleure conservation des sols. 
« Considérant que cette première option pourrait donner lieu à des pénalités 
S importantes pour certaines régions, les autorités grecques ont modifié 
14 
substantiellement leur requête et demandent désormais la fixation de quota 
individuel de production en fonction de chaque producteur. 
Dans ce nouveau schéma, la production équivalente au quota recevrait l'aide 
pleine sans aucune sanction tandis que la production située au dessus du 
quota ne bénéficierait d'aucune subvention et serait rémunérée sur le marché 
libre. 
Les niveaux de quota individuel seraient fixés en tenant compte de divers 
critères tels que la superficie concernée et ie niveau d'investissement 
régional. Ils seraient d'autre part soumis à une révision annuelle. 
En toute logique, la somme des quotas individuels par producteur devraient 
correspondre à la quantité garantie nationale actuelle octroyée à la Grèce 
(782.000 tonnes). Les autorités grecques considèrent toutefois qu'il 
conviendrait d'accroître cette QNG. 
4.2 Analyse des modifications envisagées 
4.2.1 proposition initiale 
La redistribution régionale de la QNG totale grecque serait à l'origine, en 
fonction des dépassements de production propres à chaque région, 
d'abattements différents par région, de niveaux différents d'aide par région 
et, partant, de prix minimum différents par région. Il serait alors 
indispensable de prévoir également des avances sur aides différentes par 
région en fonction d'estimations régionales de production. 
Le mécanisme de redistribution budgétaire prévu lorsque les dépenses sont 
inférieures à 770 Mecus nécessiterait une ventilation régionale. 
Les contraintes susmentionnées compliquent la gestion du régime d'aide. 
Elles existent car les références régionales se rapportent à des niveaux de 
production et non pas à des niveaux de superficie. De plus, un système de 
répartition régionale en fonction de niveaux de production peut donner lieu à 
des transferts de production d'une région à l'autre. 
4.2.2 proposition nouvelle 
Un système de quota individuel comporte les mêmes risques de transfert de 
production qu'entre régions mais entre producteurs cette fois. En outre, 
devraient se poser les mêmes types de difficultés que celles constatées dans 
le secteur des quotas laitiers ou ceux du blé dur : lourdeur de gestion 
individuelle et complexité du contrôle. 
P Dans le cas du régime "blé dur", le système d'aide prévoyait des droits 
S! individuels liés à la superficie. En raison de grandes difficultés d'application, 
g le Conseil a récemment décidé l'abrogation de ce système de droits 
S individuels par superficie pour le remplacer par un système basé sur une 
M- superficie maximale garantie (SMG). 
15 
Appliquer des quotas individuels par producteur et octroyer l'aide aux 
groupements de producteurs pose un problème de cohérence mais aussi de 
contrôle eu égard au risque évident de transfert de production entre 
producteurs du même groupement voire entre G.P.. 
Réviser annuellement les quotas individuels avec des critères d'allocation qui 
ne sont, à ce stade, pas très définis ne fait qu'ajouter une complication 
supplémentaire. 
La répartition individuelle de production devrait donner naissance à deux 
types de coton (coton subventionné et non subventionné), au niveau du 
producteur comme au niveau de l'égreneur. Le contrôle du système ne serait 
pas simple et chaque opérateur devrait tenir des comptabilités séparées selon 
le type de coton. En outre, le système actuel d'adaptation à la hausse ou à la 
baisse des quantités de coton non égrené éligibles à l'aide en fonction du 
rendement d'égrenage en fibres ne serait plus efficient dans certains cas. En 
effet, l'adaptation à la hausse ne pourrait pas s'appliquer lorsque le résultat 
de celle-ci dépasserait la limite de quota accordée. 
Ce régime avec deux catégories de coton (le premier avec une aide pleine 
sans aucune sanction et le second sans aide) implique par ailleurs une 
modification substantielle du régime car il ne serait plus nécessaire de 
procéder à une estimation de la production ni à l'octroi d'avance et de solde 
sur les aides. 
4.3 Conclusions 
L'option initiale de répartition régionale de la QNG est une source de 
complications en matière de gestion et de contrôle du régime d'aide. Elle 
donne inévitablement lieu à des niveaux de soutien et de rémunération 
variables selon les régions. Elle peut également être à l'origine de transferts 
régionaux de production. 
A la lumière des arguments évoqués, il apparaît justifié de rejeter totalement 
l'option du quota individuel, alloué annuellement, notamment pour éviter une 
complication des contrôle qui, contrairement aux souhaits de la Cour des 
Comptes, du Conseil et du Parlement européen, affaiblirait leur efficacité. 
Une possibilité plus simple pour éviter l'expansion de la culture de coton 
dans toute la Grèce serait de s'inspirer d'une partie du modèle actuellement 
en vigueur pour le blé dur. Il faudrait définir des zones traditionnelles de 
production où le régime d'aide serait intégralement applicable, et des zones 
non traditionnelles de production où le système de soutien ne serait pas du 
tout d'application. 
ui Un tel régime s'il était retenu devrait reposer sur un renforcement des 
S contrôle des superficies cultivées en coton et des déclarations de surface qui 
I accompagnent le coton livré aux entreprises d'égrenage. II s'agirait donc de 
16 
toute manière d'une complication du système. L'instauration de telles 
dispositions nécessiterait une adaptation de la réglementation de base. 
Pour permettre une certaine régionalisation tout en évitant l'inconvénient des 
transferts de production entre régions, la solution serait de moduler le soutien 
en fonction des superficies. Il s'agirait toutefois d'une option qui ne 
correspond pas au schéma souhaité par les autorités grecques et qui ne peut 
se faire sans modifier les principes de base du régime actuel. 
En ce qui concerne l'Espagne, la notion de régionalisation des pénalités ne 
comporte pas, à l'évidence, la même portée dans la mesure où la production 
cotonnière espagnole est déjà concentrée en Andalousie dans une proportion 
habituelle de 95 %. 
5. PRISE EN COMPTE DE LA PRODUCTION ESTIMEE 
Les autorités grecques considèrent, à juste titre, que leur nouvelle demande 
en matière de régionalisation des sanctions (quotas individuels) élimine leurs 
troisième et quatrième requêtes. En effet, dans la mesure où la sanction en 
matière d'abattement serait désormais nulle, il n'est plus nécessaire de 
procéder à des calculs d'avances en fonction de la production estimée, 
laquelle n'aurait même plus de raison d'être. 
• 
Néanmoins, les deux derniers points, difficilement séparables, car ils 
concernent les modalités d'application relatives au paiement des avances, 
sont examinés ci-après. 
5.1 rappel de la demande grecque et de sa motivation 
La demande hellénique initiale consiste à autoriser une plus grande souplesse 
en ce qui concerne les deux paramètres qui influencent le calcul des avances. 
D'une part, il faudrait prévoir un cadre juridique permettant de réestimer la 
production au cours de la campagne, et d'autre part réduire le pourcentage 
par lequel la production estimée est augmentée (7.5 % au lieu de 15%). 
Selon la requête grecque, la réestimation de la production devrait se faire au 
plus tard au cours des 10 derniers jours d'octobre et pourrait, le cas échéant, 
donner lieu à un niveau de production plus élevé que la première estimation. 
L'objectif principal est de se rapprocher le plus possible, au cours de la 
campagne, de la réalité de la production définitive, de manière à octroyer au 
bénéficiaire de l'aide une rémunération préalable la plus voisine possible de 
celle à laquelle il aura définitivement droit. 
q 5.2 Analyse des modifications envisagées 
LU 
CNJ 
« Le fait d'estimer et de réestimer la production au cours de la campagne (en 
S cas de baisse) et d'appliquer à celles-ci une majoration plus faible (7.5 %) 
^ contribue à réduire la différence entre l'abattement provisoire et l'abattement 
LU 
d 
17 
définitif. Les niveaux d'avances sont donc plus élevés en cours de campagne 
et le solde à recevoir en fin de campagne est plus faible. 
Les bénéficiaires des avances pourront par conséquent répercuter plus 
rapidement le paiement du prix minimum aux producteurs, surtout si les 
bénéficiaires en question sont les groupements de producteurs, comme 
souhaité par les autorités grecques. 
Toutefois, lors de la première estimation réalisée avant le début de la 
campagne, une marge de 7.5 % comporte un risque budgétaire non 
négligeable dans la mesure où les avances octroyées pourraient s'avérer en 
fin de campagne supérieures aux aides définitives. 
Fin octobre, l'égrenage est en pleine activité et la fiabilité de la réestimation 
de la production définitive reste faible : y appliquer une marge de 7.5 % 
comporterait encore un risque budgétaire inacceptable. Il conviendrait dès 
lors de maintenir les 15 % de marge sur cette seconde estimation, ce qui 
réduirait l'impact sur les nouvelles avances qui en découleraient. 
Dans un tel schéma, les bénéficiaires de l'aide recevraient : 
- à partir du 16 octobre, une avance liée à la première estimation de la 
production majorée de 15 % (faite avant le début de la campagne), 
- ensuite, à partir du début novembre, une avance (guère plus élevée) calculée 
sur base de la réestimation de la production toujours majorée de 15 % et, en 
ce qui concerne les avances visées au premier tiret, un faible complément 
rétroactif, 
- un solde en fin de campagne. 
Cette suite de paiements différents constitue toutefois une forte source de 
complications et d'erreurs administratives pour un différentiel d'avances qui, 
dans la plupart des cas, s'avérerait faible. 
5.3 Conclusions 
Afin de réduire au maximum le risque budgétaire, il pourrait être envisagé de 
procéder, en matière de calcul des avances, en deux étapes : 
- la première consisterait à maintenir la production estimée avant le début de 
la campagne tout en gardant le pourcentage de majoration de 15 %; 
- la seconde consisterait à réestimer la production à un moment où la période 
principale des mises sous contrôle est habituellement très avancée (fin 
6 novembre) en raison de la plus grande garantie qui existerait sur l'estimation 
SJ nouvelle de la production, affectée d'une majoration plus faible. 
S Le fait de reporter la seconde estimation de la production à fin novembre 
S permettrait d'obtenir de meilleures conditions de rémunération pour les 
LU 
d 
18 
opérateurs tant en Grèce qu'en Espagne tout en préservant les intérêts 
budgétaires. Toutefois, dans ce schéma, les complications liées au paiement 
de deux avances subsistent. 
Afin d'éviter la coexistence de plusieurs avances et, les complications 
administratives qui en découlent, il faudrait envisager de payer une seule 
avance à partir du 16 décembre, au lieu du 16 octobre actuellement, sur base 
de la production estimée fin novembre et majorée d'un pourcentage inférieur 
à 15 %. 
Ces modifications nécessiteraient d'adapter le règlement (CE) n° 1554/95 du 
Conseil fixant les règles générales du régime d'aide au coton. 
6. CONCLUSIONS GENERALES 
Le présent rapport a pour objectif essentiel de permettre au Conseil 
d'appréhender les implications des quatre modifications souhaitées par les 
autorités grecques par rapport à la situation présente, toutes autres modalités 
actuelles du régime d'aide restant inchangées par ailleurs. 
D'autres modifications du régime pourraient être examinées en vue d'une 
implication beaucoup plus directe des producteurs dans l'octroi des aides 
communautaires. Toutefois, ces modifications seraient fondamentales,-
impliquant une orientation vers des aides forfaitaires (par hectare ou par 
tonne) ayant des conséquences substantielles sur la variabilité des revenus 
provenant des prix de marché ainsi que sur le contrôle de la quantité et de la 
qualité de la production. L'examen de telles options serait à réaliser dans le 
cadre de la réflexion sur le fonctionnement global du régime dont un rapport 
au Conseil et au Parlement est prévu avant le 1er août 1999. 
En ce qui concerne l'octroi de l'aide aux groupements de producteurs, la 
structure actuelle de ceux-ci tant en Grèce qu'en Espagne ne semble pas 
permettre à la majorité d'entre eux de faire immédiatement face aux 
contraintes que doit inévitablement assumer le bénéficiaire de l'aide en 
termes de gestion des mises sous contrôles, des avances et des aides 
proprement dites. 
L'option selon laquelle, en aval de la perception de l'aide par le G.P., la 
commercialisation de la fibre serait du ressort des égreneurs aurait, pour 
contrepartie, l'obligation de verser un certain prix au groupement de 
producteurs. Elle est à déconseiller car elle poserait des problèmes de 
contrôle et de sanction mais aussi de cohérence vis à vis du principe 
fondamental de deficiency payment. 
UJ L'autre option selon laquelle la commercialisation de la fibre serait du ressort 
Lu des groupements de producteurs eux-mêmes (comme le réalisent déjà, en 
| Grèce, les groupements de producteurs constitués en coopératives 
d'égrenage) pourrait être encouragée. Dans ce cas, il faudrait renforcer une CO 
f; 
m 
LU 
6 
19 
disposition réglementaire actuelle selon laquelle l'égreneur répercute l'aide à 
un producteur individuel ou associé lorsqu'il égrène pour le compte de celui 
ou de ceux-ci. La nouvelle réglementation du Conseil pourrait dès lors 
introduire, afin d'être en conformité avec les obligations de paiement de prix 
minimum visées au protocole, l'obligation pour les groupements de 
producteurs de verser un prix minimum à leurs adhérents. Dans ces 
conditions, les groupements de producteurs éviteraient toutes les contraintes 
liées à la gestion de l'aide réalisée par les égreneurs. De plus, les 
groupements de producteurs qui effectuent eux-même l'égrenage 
continueront, comme aujourd'hui, à percevoir et à gérer l'aide. 
L'instauration d'un régime de quotas individuels afin de maintenir la culture 
dans des zones traditionnelles de production crée de nombreux problèmes de 
contrôle et de gestion incompatibles avec les principes du régime d'aide 
actuel. La régionalisation de la quantité nationale garantie implique de 
multiples niveaux d'aide et donc le problème du contrôle des transferts 
régionaux de production. Toutefois, une possibilité à envisager serait de 
s'inspirer du principe actuellement en vigueur pour le blé dur, et de fixer, par 
un règlement du Conseil, des zones non traditionnelles de production qui ne 
bénéficieraient pas du régime d'aide. 
En ce qui concerne les règles relatives au paiement des avances, une 
amélioration de l'estimation de la production nécessite une réestimation à un 
moment où la période principale des mises sous contrôle est habituellement 
très avancée (soit vers la fin du mois de novembre). Dans ce cas la 
majoration, par un pourcentage inférieur à 15 %, de la production réestimée 
peut s'appliquer pour le calcul de l'avance sur l'aide sans pour autant créer 
de risques budgétaires. En outre, afin d'éviter la coexistence de plusieurs 
avances et, les complications administratives qui en découlent, il devrait être 
envisagé de reporter de deux mois le paiement proprement dit des avances. 
Ces changements supposent une modification des régies générales établies 
par le Conseil. 
Au total, les conclusions qui se dégagent du présent rapport consistent à : 
- maintenir l'octroi de l'aide au niveau de l'égreneur, privé ou associatif, et à 
préciser les possibilités de paiement du prix minimum dans le cas d'égrenage 
pour le compte de groupements de producteurs; 
- déconseiller l'instauration de quotas individuels de production et envisager 
la possibilité d'une concentration géographique du droit à l'aide; 
- envisager le paiement d' une.seule avance sur l'aide basée sur une meilleure 
mais plus tardive estimation de la production, ce qui peut justifier de majorer 
d celle-ci d'un pourcentage inférieur à celui de 15%. 
ai 
n A la lumière des débats du Conseil sur le présent rapport, les suggestions ci-
S dessus pourraient faire l'objet de propositions législatives applicables à la 
CO 
m 
LU 
b 
20 
prochaine campagne 1998/99. Elles n'impliquent pas, en tant que telles, des 
dépenses supplémentaires pour le budget de la Communauté. 
o 
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CM 
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O) 
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O 
21 

ISSN 0254-1491 
COM(98) 10 final 
DOCUMENTS 
FR 03 10 17 
N° de catalogue : CB-CO-98-006-FR-C 
ISBN 92-78-30060-8 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
&