FR Journal officiel de l'Union européenne C 65/58

Avis du Comité économique et social européen concernant la communication de la Commission sur le thème «Restructuration et emploi — Anticiper et accompagner les restructurations pour développer l'emploi: le rôle de l'Union européenne»

[COM(2005) 120 final]

(2006/C 65/12)

Le 28 avril 2005, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité CE, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 23 novembre 2005 (rapporteur: M. ZÖHRER, corapporteur: M. SOURY — LAVERGNE).

Lors de sa 422ème session plénière des 14 et 15 décembre 2005 (séance du 14 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 121 voix pour, 1 voix contre et 9 abstentions.

Synthèse

Le Comité économique et social européen se félicite que la Commission ait choisi une approche globale et transversale. Dans sa communication, elle traite une question aussi importante pour les entreprises que pour les travailleurs. Les mutations industrielles et la capacité des acteurs concernés à s'y adapter sont des facteurs essentiels pour le maintien de la compétitivité. Le succès de cette opération dépend toutefois de la manière dont le changement est géré sur le plan social.

Le Comité partage globalement l'analyse que fait la Commission de ce phénomène mais souhaiterait que celle-ci soit approfondie.

Les restructurations suscitent toujours énormément de craintes, notamment chez les travailleurs, en raison des conséquences négatives qu'elles peuvent avoir. Bien gérées, elles sont cependant aussi sources de nouveaux défis et opportunités. Cela dépend fondamentalement de la manière dont la situation est appréhendée dans l'entreprise et dont les diverses phases sont gérées ainsi que de la collaboration des divers acteurs dans un même esprit qui permette de saisir les opportunités offertes.

Le Comité partage l'avis selon lequel les réponses aux restructurations doivent s'inscrire dans le cadre plus général de la stratégie de croissance et d'emploi.

Le Comité accueille favorablement l'idée d'une coopération plus étroite au sein de la Commission par la création de la task-force interne ainsi que d'un dialogue régulier avec le Parlement européen et le Conseil.

Le Comité marque en principe son accord sur les priorités fixées par la Commission concernant la révision de la stratégie pour l'emploi. La stratégie pour l'emploi ne doit pas être envisagée sans prendre en compte le contexte macroéconomique et la politique industrielle.

Pour ce qui concerne la réforme des instruments financiers, le Comité est d'accord pour que ceux-ci soient davantage axés sur l'anticipation et la gestion des restructurations.

Dans la politique industrielle, le Comité estime qu'il s'agit dorénavant avant tout d'approfondir l'approche sectorielle, qui permet de trouver des solutions ajustées à chacun des secteurs. L'amélioration du cadre réglementaire applicable aux entreprises est un point essentiel, qui doit toutefois faire encore l'objet d'un examen plus concret et être précisé.

Le Comité estime que les initiatives technologiques, notamment les plates-formes technologiques, constituent l'un des principaux moyens d'améliorer la situation. Il faut également veiller à créer un environnement propice à l'innovation.

S'agissant de la politique de concurrence, on peut se demander si les instruments actuellement disponibles sont suffisants. Dans le cadre des aides d'États, le Comité souligne qu'il faut être plus attentif à la relation qui existe entre celles-ci, les restructurations et les délocalisations de la production.

Le Comité partage l'avis selon lequel l'Observatoire européen du changement à Dublin doit jouer un rôle important.

Il faut s'attacher plus particulièrement au développement du dialogue social. Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel les partenaires sociaux peuvent exercer une fonction d'alerte grâce à leur connaissance des secteurs. Mais ces mécanismes ne doivent pas intervenir seulement en situation de crise.

Le Comité attend avec intérêt la publication de la communication que la Commission a annoncée sur la responsabilité sociale des entreprises.

Sur le principe, le Comité se félicite de la mise en place d'un forum «Restructurations» visant à développer la présentation des meilleures pratiques et analyser les obstacles locaux (réglementation) à leur transposition.

Outre la modernisation et la simplification de la réglementation prévues dans le programme d'action de Lisbonne et dont le Comité s'est toujours félicité, la Commission annonce un Livre vert sur l'évolution du droit du travail. C'est précisément dans le cadre des restructurations que l'évolution du droit du travail doit tendre vers un équilibre entre flexibilité et sécurité.

S'agissant de la promotion de la mobilité des travailleurs au sein de l'Union, l'unique suggestion formulée par la Commission, à savoir la présentation d'une proposition de directive relative à l'amélioration de la portabilité des droits à pension complémentaire, paraît bien insuffisante. Pour favoriser la mobilité, il faudra envisager un ensemble de mesures d'incitation, par exemple en matière de qualification, de marché de l'emploi et de droit social ou fiscal, y compris en ce qui concerne la suppression d'obstacles administratifs à la libre circulation des travailleurs.

Le Comité est également favorable à l'idée que les partenaires sociaux puissent poursuivre et concrétiser leurs travaux sur les restructurations.

Les comités d'entreprise européens jouent un rôle primordial dans les restructurations. Aussi le Comité estime-t-il que, s'il convient de prendre en considération une consultation relative à la révision de la directive sur les comités d'entreprise européens, en mettant l'accent sur les restructurations, cette consultation doit s'inscrire dans un contexte plus large.

Le Comité partage la conviction de la Commission sur le fait que les restructurations ne doivent pas être synonymes de reculs sociaux et de perte de substance économique.

Il sera impossible d'éviter certaines conséquences négatives pour les travailleurs. Les mesures à prendre au niveau communautaire devront donc avoir pour objectif non seulement de répondre aux exigences formulées par la Commission mais aussi de garantir aux travailleurs la protection nécessaire pendant la phase de transition.

1. Introduction

1.1 L'Agenda social adopté le 9 février 2005, en même temps que la Communication sur la révision de la stratégie de développement durable (1), prévoit que la Commission développera une stratégie en matière de gestion des restructurations en misant sur une amélioration de l'interaction des politiques européennes pertinentes, une implication accrue des partenaires sociaux, une synergie plus importante entre les politiques et les leviers financiers ainsi que sur l'adaptation des cadres juridiques et conventionnels.

1.2 Dans sa communication du 31 mars 2005 sur le thème «Restructuration et emploi» (2), la Commission énonce les actions que l'Union doit développer ou renforcer pour mobiliser le potentiel dont elle dispose. Elle adopte pour cela une perspective aussi bien horizontale que sectorielle et propose une série de mesures dans différents domaines d'action communautaires.

1.3 Parce qu'il s'agit d'une communication de la Commission destinée à tous les publics, le texte reprend des considérations générales, notamment sur l'existence de la «restructuration» dans les phases que peuvent rencontrer toutes entreprises, aux prises avec la nécessité de s'adapter.

2. Contenu essentiel du document de la Commission

2.1 La Commission a la conviction que les restructurations ne doivent pas être synonymes de reculs sociaux et de perte de substance économique. Elles peuvent au contraire être gage de progrès économique et social, à condition qu'elles soient correctement anticipées, que les entreprises puissent les gérer efficacement et rapidement et que l'action publique contribue à les accompagner dans de bonnes conditions.

2.2 Les restructurations d'entreprises impliquent souvent des coûts qui peuvent être très élevés non seulement pour les travailleurs concernés mais aussi pour l'économie locale ou régionale. Le maintien de la cohésion sociale, qui est un trait distinctif du modèle social européen, exige la mise en place de politiques d'accompagnement visant à minimiser les coûts sociaux et à promouvoir la recherche de sources alternatives d'emplois et de revenus.

2.3 Les réponses à apporter au niveau communautaire doivent donc s'articuler autour de quatre exigences: — une exigence de cohérence entre les politiques concernées pour que la croissance et les restructurations qu'elle implique n'entraînent pas une destruction de capital humain, — une exigence de long terme, dans laquelle doivent s'inscrire les différentes politiques communautaires. Les acteurs économiques et sociaux ont besoin de prévisibilité pour agir, — une exigence de participation de tous les acteurs concernés, au premier rang desquels les partenaires sociaux, — une prise en compte de la dimension territoriale car c'est au niveau local que l'anticipation du changement est la plus efficace. De ce point de vue, la politique régionale et de cohésion de l'Union européenne doit jouer le rôle de catalyseur.

2.4 La communication énonce les actions à développer ou à renforcer autour des différents moyens que l'Union peut mobiliser à cet égard, à la fois d'un point de vue horizontal et d'un point de vue sectoriel. Lors de la mise en œuvre de ces actions, il est nécessaire de limiter au maximum les charges imposées aux entreprises, tout en améliorant l'anticipation et la gestion des restructurations.

2.5 Concrètement, l'annexe 1 de la Communication propose une série de 12 mesures parmi lesquelles on notera: — la révision de la Stratégie européenne pour l'emploi, — la réforme des instruments financiers et la création d'un fonds d'ajustement à la croissance, — la constitution d'un forum «Restructurations», — le suivi renforcé des secteurs les plus exposés à court terme aux restructurations.

3. Observations générales

3.1 Le Comité se félicite que la Commission ait choisi une approche globale et transversale. Dans sa communication, elle traite une question aussi importante pour les entreprises que pour les travailleurs. Le Comité s'est déjà exprimé sur ce thème dans plusieurs de ses avis. Les mutations industrielles et la capacité des acteurs concernés à s'y adapter sont des facteurs essentiels pour le maintien de la compétitivité. Le succès de cette opération dépend toutefois de la manière dont le changement est géré sur le plan social.

3.2 Lorsque, dans sa communication, la Commission parle de restructuration se pose naturellement la question de la définition de cette notion. Dans plusieurs de ses précédents avis, le CESE a opéré une distinction entre les «mutations industrielles», processus constant de développement d'une entreprise ou d'un secteur, et les «restructurations», qui sont une forme spécifique des mutations industrielles et, en règle générale, un processus soudain d'adaptation (souvent forcée) d'une entreprise aux exigences imposées par le contexte économique, dans le but de redevenir compétitive.

3.2.1 Même si la Commission ne fait pas cette distinction entre les deux dénominations afin de rendre la compréhension plus aisée, le Comité recommande d'adopter un point de vue plus nuancé. Si la réussite des mutations industrielles dépend indubitablement de la capacité à les anticiper et à les aborder de manière proactive, les restructurations constituent un défi croissant et plus nuancé dans un contexte mondialisé. Toutes deux requièrent une approche et des mesures différentes.

3.2.2 Encourager les mutations ne peut constituer un objectif en soi. Une politique industrielle clairement définie à long terme et axée sur l'avenir est capable d'influer positivement sur ces mutations et d'en infléchir les conséquences de manière à ouvrir de nouvelles perspectives. C'est dans cette optique que le Comité examinera la nouvelle communication de la Commission sur une nouvelle politique industrielle (COM(2005) …).

3.3 Le Comité partage fondamentalement l'analyse que fait la Commission de ce phénomène. La Commission cite essentiellement quatre grandes causes pour les restructurations: — l'évolution du marché intérieur européen et l'ouverture mondiale des économies nationales; — les innovations technologiques; — l'évolution du cadre réglementaire; — l'évolution de la demande des consommateurs.

3.3.1 Ce faisant, l'analyse de la Commission se limite aux facteurs généraux que tout le monde connaît. Pourtant, il est également capital de savoir si les restructurations sont planifiées à long terme pour anticiper sur certaines évolutions ou sont imposées à court terme par des nécessités externes ou encore des erreurs de gestion. On citera par exemple l'évolution du rapport entre le potentiel du marché et les capacités de production: si l'on n'en tient pas compte, il y a risque de surcapacité, avec les restructurations que cela implique à plus ou moins long terme. Le Comité souhaiterait une analyse plus approfondie étant donné que l'approche sera différente selon les circonstances.

3.3.2 Les restructurations suscitent toujours énormément de craintes, notamment chez les travailleurs, en raison des conséquences négatives qu'elles peuvent avoir. Bien gérées, elles sont cependant aussi sources de nouveaux défis et opportunités. Les exemples de restructurations réussies, ou plus mitigées, ne manquent pas. Cela dépend fondamentalement de la manière dont la situation est appréhendée dans l'entreprise et les diverses phases gérées ainsi que de la collaboration des divers acteurs dans un même esprit qui permette de saisir les opportunités offertes.

3.4 Peu de mesures concrètes sont proposées dans la communication et quelques-unes sont simplement annoncées. Le Comité est conscient que la Commission ne peut pas aller bien au-delà dans l'état actuel des choses. Il considère cependant la communication comme une bonne base pour développer la politique communautaire sur ce thème, politique qui nécessite une coordination des directions générales concernées et des États membres.

4. Observations spécifiques

4.1 Le Comité partage l'avis selon lequel les réponses aux restructurations doivent s'inscrire dans le cadre plus général de la stratégie de croissance et d'emploi. Gérer le changement peut contribuer largement à la réalisation des objectifs de la Stratégie de Lisbonne.

4.1.1 À cet égard, l'UE doit se demander quelle contribution elle peut apporter en plus des mesures prises au niveau local, régional et national. Elle peut jouer un rôle essentiel en faisant avancer le processus de discussion dans les États membres et en contribuant à la conscientisation sur le sujet. Elle peut également avoir recours à tous les instruments dont elle dispose pour anticiper le changement et accompagner les transformations.

4.2 La mobilisation des mesures communautaires horizontales

4.2.1 Le Comité accueille favorablement l'idée d'une coopération plus étroite au sein de la Commission par la création de la task-force interne ainsi que d'un dialogue régulier avec le Parlement européen et le Conseil. L'implication de toutes les directions générales concernées peut contribuer à développer des synergies entre les différents domaines d'action dont l'objectif commun est d'anticiper et de gérer le changement. Il considère toutefois qu'il faut veiller à ce que la task-force se concentre sur son rôle de coordination, la Commission conservant des compétences claires en matière législative et de mise en œuvre des mesures communautaires.

4.2.2 Le Comité marque en principe son accord sur les priorités fixées par la Commission concernant la révision de la stratégie pour l'emploi. À cet égard, la formation, l'apprentissage tout au long de la vie et la qualité de l'organisation du travail, y compris une bonne gestion des ressources humaines doivent faire l'objet d'une attention particulière. La stratégie pour l'emploi ne peut pas être séparée d'une prise en compte du contexte macroéconomique et de la politique industrielle. La coordination entre elles des politiques économiques, de la politique industrielle et de la stratégie pour l'emploi permettrait de mieux gérer les changements. Un cadre macroéconomique stable, prévisible et concerté en Europe est une condition essentielle pour gérer correctement les mesures de restructuration. Les conditions locales, dans lesquelles s'inscrivent les restructurations, sont déterminantes et doivent être intégrées dans une politique globale.

4.2.3 En ce qui concerne la révision des instruments financiers, le Comité accepte qu'ils soient orientés davantage sur l'anticipation et la gestion des restructurations tout en soulignant qu'il convient de maintenir les objectifs généraux des fonds existants.

4.2.4 Les instruments financiers proposés par la Commission sous le nom de «capacité d'intervention communautaire en cas de crise» sont pour le moment considérés avec un certain scepticisme par le Conseil. Le Comité estime cependant qu'il ne faudrait pas laisser de côté un débat de fond sur les possibilités d'intervention financière en vue de faciliter les transitions en cas d'événements imprévus qui ont de fortes répercussions au niveau régional ou sectoriel et au niveau social. Il soutient donc la Commission qui s'efforce de mettre en place cet ensemble d'instruments.

4.2.5 Le Comité s'est prononcé sur la politique industrielle dans un avis du mois de décembre (3). Selon le Comité, il s'agit dorénavant avant tout d'approfondir cette approche sectorielle qui permet de trouver des solutions ajustées à chacun des secteurs. Ce faisant, il ne faut pas se limiter aux secteurs économiques en crise mais il faut également que des analyses soient conduites dans le plus grand nombre possible de secteurs importants pour l'Europe, afin de contrer les mutations en temps utile et de les gérer de manière proactive. Le dialogue social doit jouer ici un rôle essentiel. L'amélioration du cadre réglementaire applicable aux entreprises est un point essentiel, mais doit faire l'objet d'un examen plus concret et être précisé. L'objectif est de parvenir à une simplification pour les entreprises sans réduire pour autant les normes sociales et environnementales.

4.2.6 Le Comité estime que les initiatives technologiques, notamment les plates-formes technologiques, constituent l'un des principaux moyens d'améliorer la situation. Les innovations technologiques constituent le levier de dépassement de situations apparemment figées, notamment en matière d'énergie, d'émissions de rejets, de recyclage des produits. Par là-même, ces innovations permettraient les évolutions technologiques redonnant leur compétitivité aux secteurs industriels concernés.

4.2.6.1 À cet égard, il faut veiller à créer un environnement propice à l'innovation. Les incitations fiscales et la protection de la propriété intellectuelle en sont des conditions essentielles. La gestion des restructurations devrait cependant également s'attacher à prendre en considération la nécessité d'une innovation organisationnelle et sociale.

4.2.7 S'agissant de la politique de concurrence, la question se pose de savoir si les instruments actuellement disponibles sont suffisants. De plus en plus de facteurs de compétitivité qui ne sont pas traités par la politique de concurrence jouent un rôle de premier plan; c'est le cas par exemple de l'imposition des entreprises. En ce qui concerne les aides d'État, on est encore loin de l'annonce d'une réforme qui redirigerait ces aides vers les domaines qui contribuent le plus à la croissance et à l'emploi. Dans ce contexte, le Comité souligne qu'il faut être plus attentif à la relation qui existe entre les aides d'État, les restructurations et les délocalisations de la production. Il convient de s'assurer que les règles qui régissent les aides d'États restent non-discriminatoires et de continuer à soutenir la cohésion sociale. A cet égard, le Comité souligne qu'il faut accorder une attention particulière aux pratiques en vigueur en dehors de l'Union européenne.

4.2.8 Le Comité a déjà exprimé son point de vue sur la politique extérieure dans plusieurs de ses avis.

4.2.9 Le Comité partage l'avis selon lequel l'Observatoire européen du changement à Dublin doit jouer un rôle important dans le développement des outils nécessaires d'analyse et de suivi des restructurations. La CCMI doit renforcer sa collaboration avec l'Observatoire.

4.3 Le renforcement du partenariat pour le changement

4.3.1 Une attention particulière revient au développement du dialogue social. Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel les partenaires sociaux peuvent exercer une fonction d'alerte grâce à leur connaissance des secteurs. Cet instrument devrait être efficace dans toutes les situations où les partenaires sociaux considèrent qu'une action est nécessaire et non pas uniquement dans les situations de crise, où les partenaires sociaux diagnostiquent une «évolution inquiétante». Cela permettrait d'être plus en phase avec les exigences d'anticipation et d'accompagnement des processus de restructuration.

4.3.2 Le Comité attend avec intérêt la communication annoncée sur la responsabilité sociale des entreprises, qui doit porter en particulier sur des initiatives positives prises par les entreprises en accord avec les parties prenantes dans le cas d'une restructuration. Il s'agit, en plus de continuer à développer les fondements juridiques, de rendre publiques et de promouvoir de bonnes pratiques en matière de gestion des mutations. Le Comité attire en particulier l'attention sur le fait que les entreprises touchées indirectement par les restructurations de certaines entreprises (comme les acteurs sous-traitants, les prestataires de services, etc.) doivent également être prises en compte dans ces processus. En outre, le Comité s'est déjà exprimé sur la responsabilité sociale des entreprises dans l'un de ses précédents avis.

4.3.3 Sur le principe, le Comité se félicite de la mise en place d'un Forum «Restructurations», visant à développer la présentation des meilleures pratiques et analyser les obstacles locaux (réglementation) à leur transposition. S'il est encore trop tôt pour en évaluer les résultats, le Comité est cependant prêt à apporter ses compétences dans ce forum et contribuer à ce qu'il en ressorte une valeur ajoutée pour la politique européenne. Cela implique de travailler selon une méthode qui ne crée pas de bureaucratie supplémentaire et de se concentrer sur les questions qui n'ont pas encore été suffisamment approfondies. Les organisations concernées de la société civile doivent avoir la possibilité de participer aux travaux.

4.4 L'adaptation du cadre réglementaire et conventionnel

4.4.1 Outre la modernisation et la simplification de la réglementation prévues dans le programme d'action de Lisbonne et dont le Comité s'est toujours félicité, la Commission annonce un Livre vert sur l'évolution du droit du travail. C'est précisément dans le cadre des restructurations que l'évolution du droit du travail doit tendre vers un équilibre entre flexibilité et sécurité.

4.4.2 S'agissant de la promotion de la mobilité des travailleurs au sein de l'Union, l'unique suggestion formulée par la Commission, à savoir la présentation d'une proposition de directive relative à l'amélioration de la portabilité des droits à pension complémentaire, semble bien insuffisante. La mobilité des travailleurs du fait des restructurations est un sujet important et complexe dont la mobilité transfrontalière n'est qu'une facette. Les travailleurs doivent être capables de s'adapter aux nouvelles conditions créées par les restructurations. Dans certains cas, cela peut même aller jusqu'au recyclage professionnel ou la recherche d'un nouvel emploi. Il conviendrait donc d'examiner quelles mesures doivent être prises aux niveaux communautaire et national voire régional pour faciliter la transition aux travailleurs. Pour favoriser la mobilité, il faudra envisager un ensemble de mesures d'incitation en matière de qualification, de marché de l'emploi et de droit social ou fiscal, y compris en ce qui concerne la suppression d'obstacles administratifs à la libre circulation des travailleurs.

4.5 La deuxième phase de consultation des partenaires sociaux européens sur les restructurations d'entreprises et les comités d'entreprise européens

4.5.1 Dans une communication destinée à un vaste public, la Commission a lancé pour la première fois une consultation des partenaires sociaux sur deux thèmes différents. Cette démarche n'est pas sans susciter la controverse et le Comité se demande si la procédure adéquate a été retenue.

4.5.2 Indépendamment de ces questions formelles, le Comité est également favorable à l'idée que les partenaires sociaux puissent poursuivre et concrétiser leurs travaux sur les restructurations.

4.5.3 Les comités d'entreprise européens jouent un rôle primordial dans les restructurations. Aussi le Comité estime-t-il que, s'il convient de prendre en considération une consultation relative à la révision de la directive sur les comités d'entreprise européens, en mettant l'accent sur les restructurations, cette consultation doit s'inscrire dans un contexte plus large. En effet, le droit d'information et de consultation des travailleurs, consacré dans la directive sur les comités d'entreprises européens, ne se limite pas aux restructurations.

4.6 Conclusions de la Commission

4.6.1 Le Comité partage la conviction de la Commission sur le fait que les restructurations ne doivent pas être synonymes de reculs sociaux et de perte de substance économique. Les restructurations peuvent contribuer pour une large part à des avancées économiques et sociales. Mais comme la Commission le fait remarquer à juste titre, les conditions dans lesquelles ces restructurations ont lieu sont déterminantes.

4.6.2 Il sera cependant impossible d'éviter certaines conséquences négatives pour les travailleurs. Les mesures à prendre au niveau communautaire devront donc avoir pour objectif non seulement de répondre aux exigences formulées par la Commission mais aussi de garantir aux travailleurs la protection nécessaire pendant la phase de transition.

Bruxelles, le 14 décembre 2005. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) «Examen de la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable pour 2005: premier bilan et orientations futures» (COM(2005) 37 final.), 9 février 2005.

(2) [COM(2005) 120 final]

(3) JO C 157 du 28.6.2005 — Accompagner les mutations structurelles: une politique industrielle pour l'Europe élargie (COM(2004) 274 final).