Renforcer la coopération en matière de retour et de réadmission dans le cadre d’une politique migratoire de l’Union équitable, efficace et globale

1.Introduction

Le nouveau pacte sur la migration et l’asile prévoit une approche globale de la migration, qui regroupe tous les volets stratégiques pertinents en vue de créer un système durable et à long terme au sein de l’Union européenne pour la gestion de la migration et de l’asile. Un système efficace et équitable doit garantir la protection et l’intégration rapides des personnes ayant besoin d’une protection internationale, tout en prévoyant le retour effectif et la réintégration durable, dans leurs pays d’origine, des personnes ne disposant pas d’un droit de séjour.

Le nouveau pacte souligne l’importance de partenariats globaux, équilibrés, adaptés et mutuellement bénéfiques en matière de migration avec des pays tiers, la réadmission effective constituant un élément important dans ce cadre. Ces partenariats tiendront compte aussi bien des intérêts de l’Union que de ceux de ses partenaires et seront intégrés aux relations globales de l’Union avec les pays tiers, en parallèle d’autres politiques, telles que la coopération au développement, les investissements étrangers et le commerce. Par ces partenariats, l’objectif est de relever des défis communs et de tirer parti de perspectives communes au moyen des actions suivantes: renforcer la gouvernance et la gestion de la migration, notamment la gestion des frontières et la lutte contre le trafic de migrants et contre la traite des êtres humains; aider les réfugiés et les communautés d’accueil dans les pays partenaires; créer des perspectives économiques et s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière; développer des voies légales d’accès à l’Europe et attirer les compétences et les talents vers celle-ci, ainsi qu’intensifier la coopération en matière de réadmission et de réintégration.

La création d’un système commun de l’UE en matière de retour fondé sur des procédures de retour efficaces, humaines et plus solides au sein de l’Union, ainsi que sur une coopération plus efficace avec les partenaires extérieurs pour ce qui est des réadmissions, constitue un aspect fondamental d’une politique migratoire de l’Union globale et crédible. Compte tenu des liens étroits entre les politiques des États membres et de l’incidence des mesures prises par un État membre sur les autres, il faut établir un nouveau cadre européen durable qui apporte cohérence, sécurité juridique et clarté. Le nouveau pacte ouvre la voie à un système commun de l’UE en matière de retour, dans lequel une approche uniforme et cohérente garantirait que les retours satisfont aux objectifs généraux de la politique de l’UE en matière de migration et d’asile. Pour ce faire, il est nécessaire d’améliorer les procédures qui réduisent la fragmentation des approches nationales et de renforcer la coopération et la solidarité entre tous les États membres.

La réussite du retour, de la réadmission et de la réintégration dépend également de la capacité de l’Union et de ses États membres à agir de façon unie, dans une approche dite de l’«équipe d’Europe», en utilisant un large éventail d’outils et de politiques pertinentes et en intervenant dans le cadre d’un dialogue coordonné et continu avec les pays partenaires.

Afin de faire progresser concrètement la coopération en matière de réadmission, en octobre 2018, le Conseil européen a recommandé de mobiliser les moyens d’incitation nécessaires en faisant appel à l’ensemble des politiques, instruments et outils pertinents de l’UE, y compris la politique des visas. Le code des visas révisé impose à la Commission d’évaluer chaque année le niveau de coopération avec les pays tiers en matière de réadmission et d’en rendre compte au Conseil (article 25 bis). Comme l’a confirmé le nouveau pacte, le processus d’évaluation régulière prévu dans le code des visas faciliterait une approche structurée de la coopération en matière de réadmission avec les pays tiers au fil du temps et constituerait un outil important contribuant au succès de la mise en œuvre des objectifs politiques plus généraux dans le domaine de la migration et de l’asile.

Dans ce contexte, la Commission a réalisé sa première évaluation factuelle au titre du code des visas, fondée sur des données quantitatives et qualitatives fournies par les États membres et les pays associés à l’espace Schengen et sur les données collectées par Eurostat et l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex, ci-après également l’«Agence») sur les retours et les arrivées irrégulières. Cette évaluation propose une représentation détaillée, complète et fondée sur des données probantes de la coopération et contribue ainsi à déterminer comment améliorer la coopération de manière ciblée. Comme le prévoit le code des visas, l’évaluation est présentée au Conseil et constitue la première étape d’un processus prévoyant des discussions avec les États membres et les pays partenaires.

La présente communication expose les conclusions générales de la première évaluation annuelle de la coopération des pays partenaires en matière de réadmission. Elle précise comment la Commission, en étroite coopération avec le haut représentant et les États membres, chaque fois que cela se justifie conformément à leurs compétences respectives, compte s’appuyer sur le processus lancé par cette évaluation pour continuer de s’attaquer aux problèmes internes et externes liés au retour et à la réadmission de manière intégrée, structurée et efficace.

Conformément à la proposition de nouveau règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration présentée par la Commission, cette évaluation pourrait également contribuer à définir des moyens, dans des domaines d’action au-delà des visas, pour encourager et améliorer la coopération en matière de réadmission, tout en tenant compte des intérêts généraux de l’Union et de ses relations avec les pays partenaires. Dans l’attente de l’adoption de cette proposition, et étant donné qu’il est indispensable de faire progresser concrètement la coopération en matière de réadmission, la Commission tiendra déjà compte de cette considération plus générale dans son suivi de cette première évaluation. Cette évaluation est précieuse pour examiner les moyens d’intensifier la coopération en matière de réadmission avec les partenaires pertinents. Plus généralement, elle pourrait également permettre d’établir comment renforcer la coopération en matière de migration avec ces partenaires dans le cadre d’une approche globale.

2.Difficultés et obstacles – ouvrir la voie à un système de retour et de réadmission de l’UE plus efficace

Malgré les efforts accrus déployés pour lutter contre la migration irrégulière et garantir le retour effectif des personnes qui n’ont pas le droit de séjourner dans l’Union, il reste beaucoup à faire. Une coopération étroite et mutuellement bénéfique avec les pays partenaires dans différents domaines, dans le cadre de partenariats globaux en matière de migration, devrait contribuer à réduire le nombre d’arrivées irrégulières. À l’heure actuelle, trop de personnes continuent d’emprunter des itinéraires dangereux et irréguliers pour rejoindre l’Europe, souvent poussées par des conditions politiques et socio-économiques difficiles. Entre janvier et novembre 2020, plus de 110 000 personnes sont arrivées en Europe de manière irrégulière. Il demeure essentiel de renforcer l’engagement pris pour lutter contre le trafic de migrants.

Une grande partie des migrants qui arrivent de manière irrégulière ont peu de chances de bénéficier d’une protection dans l’UE ou d’y obtenir un droit de séjour pour d’autres motifs. En 2019, le taux de reconnaissance moyen de l’Union pour les premières demandes de visa s’élevait à seulement 30 %. Le retour des personnes ne disposant pas d’un droit de séjour reste extrêmement difficile. Sur le nombre total de personnes qui doivent être renvoyées, seul un tiers d’entre elles retournent effectivement chez elles et, parmi elles, moins de 30 % le font sur une base volontaire. Les résultats peu satisfaisants en matière de retour et de réadmission sont dus aux divers obstacles auxquels les États membres se heurtent lorsqu’ils mettent en œuvre des procédures visant à ordonner le retour des migrants en situation irrégulière et coopèrent avec des pays tiers en matière de réadmission.

La pandémie de COVID-19 a rendu encore plus complexe le fonctionnement des opérations de retour et de réadmission. Même si des restrictions de voyage subsistent dans le monde entier, les procédures d’asile et de retour devraient se poursuivre – en tenant dûment compte des mesures nécessaires pour protéger la santé des personnes faisant l’objet d’une décision de retour et des communautés d’accueil. Les activités de réinstallation ont été également perturbées en raison des restrictions liées à la pandémie de COVID-19, mais ont repris dans une large mesure.

2.1. Difficultés concernant les procédures de retour au sein de l’Union

Les cadres juridiques et administratifs en matière de retour des États membres varient considérablement, chaque système national présentant des failles et de bonnes pratiques. Le recensement de ces failles et la lutte contre celles-ci, ainsi que la promotion des bonnes pratiques existantes, constituent la première étape pour rendre les procédures de retour durables, rapides et prévisibles, et pour protéger et soutenir les droits des migrants, conformément au droit de l’Union et à la charte des droits fondamentaux.

Les hiatus importants entre les procédures d’asile et de retour, la longueur des procédures, notamment au stade du recours, les difficultés à prévenir les fuites, l’insuffisance des ressources et des infrastructures et la capacité limitée des administrations à assurer le suivi des décisions de retour, y compris en demandant la réadmission dans un pays tiers, figurent parmi les principaux obstacles à une politique efficace en matière de retour.

Faire en sorte que davantage de migrants n’ayant pas le droit de séjourner dans l’Union décident de quitter les États membres sur une base volontaire est le meilleur moyen de procéder à des retours effectifs et de promouvoir des solutions plus durables. Les retours volontaires, associés à des stratégies de réintégration efficaces, augmentent les taux d’acceptation et de réussite de ces opérations.

Les informations collectées durant les évaluations de Schengen et par d’autres sources, telles que le réseau européen des migrations, confirment que, malgré la préférence générale des États membres pour les retours volontaires, des difficultés persistent pour fournir une aide suffisante aux migrants en situation irrégulière souhaitant quitter le territoire sur une base volontaire. Ces difficultés sont dues au champ d’application restreint des programmes existants (qui ne couvrent, par exemple, que les demandeurs d’asile dont la demande a été rejetée), aux conseils limités en matière de retour et aux niveaux très variés d’assistance fournie aux personnes faisant l’objet d’une décision de retour.

Il est également essentiel que les personnes vulnérables, notamment les mineurs non accompagnés et les victimes de la traite des êtres humains, bénéficient d’une aide et d’une protection spécifiques et sur mesure, tant au sein de l’Union que dans les pays partenaires. Les garanties mises en places par l’UE pour protéger les victimes de la traite des êtres humains et pour veiller au principe de non-refoulement, qui tiennent compte des besoins et des situations particulières des migrants, ainsi que de la nécessité de trouver des solutions durables à leur situation, doivent être sauvegardées de manière effective à chaque étape du processus de retour. Pour les enfants en particulier, des garanties concrètes devraient être mises en place pour s’assurer que leurs droits sont respectés.