EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

En réaction à l’annexion illégale de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol en 2014 par la Fédération de Russie et aux actions de déstabilisation continues menées dans l’est de l’Ukraine, l’Union européenne a déjà imposé i) des sanctions économiques eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, dont la durée est liée à la mise en œuvre incomplète des accords de Minsk; ii) des sanctions eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine; iii) des sanctions en réaction à l’annexion illégale de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie.

La décision de la Fédération de Russie de reconnaître les zones non contrôlées par le gouvernement des oblasts ukrainiens de Donetsk et de Louhansk en tant qu’entités indépendantes, ainsi que la décision d’envoyer des troupes russes en Ukraine, acte d’agression militaire sans précédent contre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de ce pays, constituent une violation grave du droit international et d’accords internationaux, dont la charte des Nations unies, l’acte final d’Helsinki, la charte de Paris et le mémorandum de Budapest.

En tant que signataire des accords de Minsk, la Russie a clairement la responsabilité directe d’œuvrer à un règlement pacifique du conflit. En décidant de reconnaître les régions de l’est de l’Ukraine non contrôlées par le gouvernement comme des entités indépendantes, la Russie a ouvertement violé les accords de Minsk, qui prévoient le retour complet de ces régions sous le contrôle du gouvernement ukrainien.

Le 23 février 2022, l’Union a adopté à l’unanimité un premier train de sanctions qui ont infligé un coût supplémentaire à la Russie en riposte aux actions entreprises par ce pays. Il s’est agi de sanctions individuelles, de restrictions financières et de restrictions applicables aux relations économiques entre l’Union et les zones non contrôlées par le gouvernement des oblasts de Donetsk et de Louhansk.

Le 24 février 2022, le Conseil européen a condamné avec la plus grande fermeté l’agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l’Ukraine et a exprimé sa pleine unité avec les partenaires internationaux et son entière solidarité avec l’Ukraine et sa population. Par ses actions militaires illégales, la Russie a depuis lors continué de violer de façon flagrante le droit international, commettant des atrocités à l’égard de la population ukrainienne et portant atteinte à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales. En outre, le Conseil européen a appelé la Russie à cesser immédiatement ses actions militaires, à retirer sans condition toutes ses forces et tous ses équipements militaires de la totalité du territoire ukrainien et à respecter pleinement l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières reconnues au niveau international.

Par la suite, l’Union a réagi par d’autres trains de sanctions, y compris le gel des avoirs et l’interdiction de pénétrer sur le territoire de l’UE visant des personnes physiques. L’Union a également adopté des mesures restrictives concernant les secteurs financier, de l’énergie, des transports et des technologies, et des mesures supplémentaires, notamment la suspension partielle de l’application de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas. Cette suspension partielle visait certaines catégories de citoyens russes, comme les membres des délégations officielles russes, les membres des gouvernements et parlements nationaux et régionaux et les hommes et femmes d’affaires.

Depuis le début de l’agression de la Russie contre l’Ukraine, la situation s’est aggravée, avec des conséquences humanitaires tragiques pour la population et les infrastructures civiles, et la Russie a encore étendu illégalement son occupation totale ou partielle dans les régions de l’est et du sud de l’Ukraine.

L’évolution négative de la politique intérieure de la Russie, caractérisée par une répression politique croissante exercée par le gouvernement pour préserver l’ordre politique et économique actuel, a eu une incidence croissante sur les relations entre l’UE et la Russie. Parallèlement à la présente proposition, la Commission y a réagi en proposant de suspendre intégralement l’accord UE-Russie visant à faciliter la délivrance de visas.

Étant donné que les États membres n’ont pas reconnu l’annexion illégale de la République autonome de Crimée et de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie ou d’autres régions occupées par la Russie en Ukraine, les documents de voyage délivrés par les autorités russes sur ces territoires n’ont généralement pas été reconnus par les États membres aux fins de la délivrance d’un visa et du franchissement des frontières extérieures. Il en va de même pour les documents de voyage délivrés sur les territoires géorgiens d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud occupés par la Russie. Ces positions se reflètent dans le tableau de reconnaissance des documents de voyage délivrés par des pays tiers, que la Commission met fréquemment à jour sur la base des notifications des États membres.

La Commission a publié des lignes directrices à l’intention des consulats des États membres en Ukraine et en Fédération de Russie en ce qui concerne l’introduction de demandes de visa Schengen par les résidents de Crimée à la suite de l’annexion illégale de la Crimée par la Russie en 2014. D’autres lignes directrices ont été rédigées en 2016 en tant qu’approche commune de la question de la non-reconnaissance de certaines catégories de passeports internationaux russes ordinaires délivrés par les autorités administratives russes établies par la Russie en Crimée et à Sébastopol. En 2019, les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure ont élaboré des orientations sur la manière de traiter les demandes de visa introduites par les résidents des régions ukrainiennes de Donetsk et de Louhansk titulaires d’un passeport international russe ordinaire. La Fédération de Russie étend actuellement la pratique consistant à délivrer des passeports internationaux russes ordinaires à d’autres zones d’Ukraine échappant au contrôle du gouvernement, en particulier les régions de Kherson et de Zaporija. En mai 2022, la Russie a introduit une procédure simplifiée de naturalisation russe pour les enfants orphelins originaires de la République populaire autoproclamée de Donetsk et de la République populaire autoproclamée de Louhansk, ainsi que d’Ukraine. Son décret s’applique également aux enfants privés de soins parentaux et aux personnes frappées d’incapacité juridique qui habitent ces deux régions occupées.

La présente proposition vise à faire en sorte que les documents de voyage russes délivrés dans des régions étrangères occupées ou à des personnes qui y résident, quelle que soit leur situation géographique, ne soient pas reconnus par les États membres aux fins de la délivrance d’un visa et du franchissement des frontières extérieures. La mesure établit une approche commune de la non-reconnaissance de ces documents de voyage.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente initiative est conforme aux actions énoncées dans les conclusions du Conseil européen du 24 février 2022 et précise les orientations destinées aux consulats des États membres et des pays associés à l’espace Schengen en Fédération de Russie et en Ukraine sur la manière de traiter les demandes de visa introduites par les résidents des régions ukrainiennes de Donetsk et de Louhansk titulaires d’un passeport international russe ordinaire délivré après le 24 avril 2019. La présente proposition complète la suspension partielle de l’accord UE-Russie visant à faciliter la délivrance de visas et la proposition qu’a présentée la Commission en parallèle visant à suspendre totalement l’accord. La présente décision n’affecte pas l’application de la décision nº 1105/2011/UE ni les obligations incombant aux États membres en vertu de ladite décision en ce qui concerne les documents de voyage à l’égard desquels l’Union n’a pas pris position.

•Cohérence avec les autres politiques de l'Union