Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL concernant les aides d'Etat à l'industrie houillère

(Présentée par la Commission)

TABLE DES MATIERES

Exposé des motifs

1. Introduction

2. Le secteur houiller communautaire

2.1 Evolution du marché houiller

2.2 Perspectives

3. Les aides à l'industrie houillère

3.1 Des encadrements communautaires

3.2 Réalisation des objectifs de la décision n° 3632/93/CECA

4. L'avenir du charbon communautaire

4.1 Une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique

4.2 Le charbon dans la stratégie de sécurité d'approvisionnement

4.2.1 Une production minimale de houille subventionnée

4.2.2 La création d'un socle d'énergies primaires

4.3 L'intégration du charbon dans le développement durable

4.3.1 Le développement durable et la sécurité d'approvisionnement

4.3.2 La contribution d'un socle d'énergies primaires

5. Un nouveau régime d'aides d'Etat

5.1 Principes du régime

5.1.1 Champ d'application

5.1.2 Typologie des aides

5.1.3 Dégressivité des aides

5.1.4 Transparence des aides

5.1.5 Contrôle par la Commission

5.2 Période d'application

6. Compatibilité du régime avec les autres politiques et objectifs communautaires

7. Conclusion

Annexes

Annexe 1 : Evolution de l'industrie houillère (1986-2000)

Annexe 2 : Les régimes d'intervention des Etats membres en faveur de l'industrie houillère

Annexe 3 : Evolution des sources d'énergie primaire dans la consommation énergétique

Annexe 4 : Les autres politiques communautaires

Proposition de règlement

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le charbon et l'acier sont à l'origine de la construction de l'Europe. Les six Etats fondateurs, « Résolus à substituer aux rivalités séculaires une fusion de leurs intérêts essentiels, à fonder par l'instauration d'une communauté économique les premières assises d'une communauté plus large et plus profonde entre des peuples longtemps opposés par des divisions sanglantes, et à jeter les bases d'institutions capables d'orienter un destin désormais partagé » ont décidé de créer le 18 avril 1951 une COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DU CHARBON ET DE L'ACIER (traité CECA). Cette Communauté est fondée sur un marché commun, des objectifs communs et des institutions communes. Elle prévoit des objectifs ambitieux pour le charbon, plus précisément :

* veiller à l'approvisionnement régulier du marché commun ;

* assurer à tous les utilisateurs du marché commun un égal accès aux sources de production ;

* veiller à l'établissement des prix les plus bas ;

* veiller au maintien de conditions incitant les entreprises à développer et à améliorer leur potentiel de production ;

* promouvoir l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d'oeuvre ;

* promouvoir le développement des échanges internationaux ;

* promouvoir l'expansion régulière et la modernisation de la production.

Le Traité CECA a été conclu pour une durée de cinquante ans à dater de son entrée en vigueur ; il expirera par conséquent le 23 juillet 2002. Dans la perspective de cette échéance, la Commission a présenté, le 15 mars 1991, une communication au Conseil et au Parlement européen concernant l'avenir du traité [1].

[1] Sec (1991) 407 final.

Le Conseil « Industrie » du 24 novembre 1992 fit sienne la proposition de la Commission, à savoir le maintien du traité CECA jusque le 23 juillet 2002. Il soulignait, qu'après l'expiration du traité, l'acier et le charbon devraient être considérés comme tout autre produit industriel, notamment dans le cadre de la politique de concurrence. En outre, il devait être tenu compte, d'ici là, des problèmes sociaux liés à la restructuration de l'industrie houillère, de la nécessité d'une réduction accélérée du prélèvement CECA et de la nécessité d'examiner la possibilité d'un transfert des activités financières notamment vers la Banque européenne d'investissement.

Une fois définies les options politiques fondamentales, les travaux de la Commission se sont concentrés sur l'avenir des activités financières, et en particulier sur la destination du «patrimoine de la CECA». Il faut signaler, dans ce contexte, que le traité signé à Nice le 26 février 2001 prévoit que le Conseil arrêtera toutes les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre du protocole annexé au Traité, relatif aux conséquences financières de l'expiration du Traité CECA ainsi qu'à la création et à la gestion du Fonds de recherche du charbon et de l'acier [2].

[2] JO C 80 du 10.3.2001, p. 67.

La Commission s'est également attachée, plus récemment, à la question de l'avenir du «dialogue structuré», qui s'est construit au fil des années dans le cadre du Comité Consultatif de la CECA [3].

[3] COM (2000) 588 final

Un autre point fondamental abordé dans la communication de la Commission du 15 mars 1991 concerne le régime d'intervention des Etats membres en faveur de l'industrie houillère. En effet, depuis 1964, plusieurs régimes se sont succédés, fondés sur l'article 95 du traité CECA, prévoyant les conditions et critères pour l'octroi d'aides d'Etat à l'industrie houillère. Le régime actuellement en vigueur, applicable jusqu'au 23 juillet 2002, a été adopté par la décision de la Commission n° 3632/93/CECA du 28 décembre 1993 [4].

[4] JO L 329 du 30.12.1993, p. 12.

A l'expiration du traité CECA le 23 juillet 2002, et en l'absence de mesures de soutien financier, la grande majorité de l'industrie houillère européenne serait condamnée à disparaître à très court terme. En effet, la plus grande partie de la production de charbon communautaire est, et devrait rester, non concurrentielle par rapport aux importations en provenance des pays tiers. Même si les perspectives sont moins défavorables au Royaume-Uni, l'industrie houillère de cet Etat restera très fragile.

Dans ce contexte, le Livre vert sur une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique, adopté par la Commission le 29 novembre 2000 [5], indique que «des décisions difficiles devront être prises quant à l'avenir de l'industrie charbonnière européenne en l'absence de compétitivité ». Le Livre vert poursuit toutefois en indiquant que «pour des raisons liées à la sécurité des approvisionnements énergétiques, une voie à explorer pourrait être de préserver l'accès à certaines réserves. A cette fin, on pourrait envisager le maintien de capacités minimales de production charbonnière en prévoyant les mesures sociales adéquates. Cela assurerait l'entretien de l'infrastructure et donc la continuité et le bon fonctionnement des mines sélectionnées. Ainsi, la position privilégiée de la technologie européenne en matière d'extraction et de combustion propre du charbon pourrait être maintenue».

[5] COM (2000) 769 final.

Dans le cadre de ces réflexions, il faut tenir compte de la situation des Etats qui ont demandé leur adhésion à l'Union européenne. La question se pose plus particulièrement pour les deux principaux producteurs charbonniers de l'Europe centrale et orientale, à savoir la Pologne et la Tchéquie. La prise en compte de ces pays s'impose d'autant plus que la Pologne représente actuellement, à elle seule, une production équivalente aux quatre pays producteurs de la Communauté.

En marge de leur production de houille, les pays en voie d'adhésion à l'Union européenne sont également d'importants producteurs d'autres combustibles minéraux solides, et notamment le lignite et les schistes bitumineux (plus particulièrement en Estonie). Ces sources énergétiques sont, en grande partie, utilisées dans la production d'électricité. Ces secteurs industriels doivent réaliser les mesures de restructuration nécessaires afin de devenir - ou de rester - compétitifs.

Il faut en outre remarquer que le développement dans les Etats membres des technologies propres de combustion du charbon, contribuera à une utilisation dans des meilleures conditions environnementales des combustibles minéraux solides exploités dans les pays en voie d'adhésion à l'Union européenne.

2. LE SECTEUR HOUILLER COMMUNAUTAIRE

2.1. Evolution du marché houiller

Dès 1958, soit à peine 7 ans après la signature du traité CECA, les entreprises du secteur houiller de la Communauté ont commencé à connaître des difficultés d'écoulement de leur production. A la pression croissante des hydrocarbures s'est ajoutée la menace grandissante du charbon importé en provenance de pays tiers. L'industrie houillère s'est dès lors engagée dans un vaste processus de restructuration, qui s'est notamment traduit par d'importantes réductions d'activité. Ce processus de restructuration s'est accompagné d'importantes mesures de soutien financier de l'industrie houillère.

Compte tenu de contraintes d'ordre géologique et des coûts de production liés à son exploitation, la houille extraite dans les Etats membres n'est en effet pas en mesure de concurrencer le charbon importé de pays tiers. Malgré un important processus de restructuration, de modernisation et de rationalisation de l'industrie charbonnière des Etats membres, en vue de tendre vers plus de compétitivité, la plus grande partie de la production de houille communautaire reste non concurrentielle par rapport aux importations en provenance des pays tiers, et ce, malgré une amélioration sensible de la productivité, la fermeture progressive des sièges d'extraction les plus déficitaires et une réduction importante du personnel employé dans ce secteur.

Aujourd'hui, 4 Etats membres produisent encore de la houille : l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne et la France. L'élargissement de l'Union européenne vers le centre et l'est de l'Europe incorporera toutefois deux nouveaux producteurs significatifs (la Pologne et la République tchèque). D'autres Etats candidats produisent également des combustibles solides,notamment du lignite et des schistes bitumineux en Estonie.

La production houillère communautaire s'étant réduite progressivement, la part du charbon importé des pays tiers a pris une place de plus en plus importante dans l'approvisionnement des Etats membres. Le charbon est utilisé majoritairement dans le cadre de la production d'électricité et, dans une moindre mesure, dans le secteur sidérurgique. Le charbon utilisé dans les autres secteurs industriels ainsi que dans les foyers domestiques représente une part de plus en plus réduite.

Le marché mondial du charbon est un marché stable caractérisé par une abondance des ressources et une grande diversité géopolitique de l'offre. Les flux d'importation de charbon dans la Communauté proviennent majoritairement de ses partenaires au sein de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) ou d'Etats avec lesquels la Communauté ou les Etats membres ont signé des accords commerciaux, ce qui limite de manière non négligeable le risque de rupture d'approvisionnement.

Une description détaillée de la structure et de l'évolution récente du marché houiller communautaire, plus particulièrement entre 1986 et 2000, est présentée à l'annexe 1 du présent document. Cette période a été plus particulièrement caractérisée par une grande stabilité des prix du charbon sur les marchés internationaux (au contraire des produits pétroliers).

2.2. Perspectives

La plus grande partie de la production de charbon communautaire devrait rester non concurrentielle par rapport aux importations en provenance des pays tiers. A l'exception d'un certain potentiel au Royaume-Uni, l'objectif d'une industrie houillère communautaire compétitive commercialement sur les marchés internationaux est définitivement hors d'atteinte, malgré des efforts considérables des entreprises de production, tant sur le plan technologique que sur celui de l'organisation, en vue d'améliorer la productivité.

Ce constat s'explique principalement de part des conditions géologiques de plus en plus défavorables, du fait de l'épuisement progressif des gisements les plus faciles d'accès, ainsi que par le niveau de prix relativement bas du charbon sur les marchés internationaux. L'impact des nouvelles technologies en matière d'extraction sur les coûts de production devrait par conséquent demeurer relativement limité.

Dans ce contexte, il s'avère d'ores et déjà que l'idée d'un maintien d'une production minimale de houille subventionnée au titre de la sécurité d'approvisionnement énergétique, telle qu'esquissée dans le Livre vert sur une stratégie de sécurité d'approvisionnement énergétique, ne pourra en aucun cas signifier un abandon du processus de restructuration et de réduction d'activité qui a marqué l'industrie charbonnière communautaire au cours des dernières décennies. Le maintien de la production d'une source d'énergie primaire doit en effet pouvoir se faire à des coûts raisonnables. Il apparaît donc que les mines qui n'ont aucun avenir ne pourront pas être maintenues, dans la mesure où elles ne pourront contribuer à l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique dans des conditions économiques acceptables. Des mesures devront être prévues afin de tenir compte des conséquences sociales et régionales liées à cette restructuration.

3. LES AIDES A L'INDUSTRIE HOUILLERE

3.1. Des encadrements communautaires

Conformément à l'article 4, sous c) du traité CECA, «sont reconnus incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence, sont abolis et interdits dans les conditions prévues au présent traité, .... les subventions ou aides accordées par les Etats ..... sous quelque forme que ce soit».

Comme elle l'a fait pour l'industrie sidérurgique, la Commission a toutefois adopté, sur base de l'article 95 du traité CECA, des décisions générales encadrant les modalités et les critères d'octroi d'aides publiques à l'industrie houillère. En effet, malgré d'importants efforts de restructuration, de modernisation et de rationalisation, l'industrie houillère communautaire est, depuis le milieu des années 60, largement tributaire des aides d'Etat. Interdire toute forme d'aide à la production courante aurait eu pour effet de condamner une part importante des entreprises communautaires à cesser leur exploitation à court ou à moyen terme (voir description détaillée de l'historique des régimes d'aides d'Etat à l'industrie houillère ainsi que des montants d'aide octroyés entre 1994 et 2000 à l'annexe 2 du présent document).

Le dernier régime adopté dans le cadre du traité CECA, par la décision n° 3632/93/CECA de la Commission du 28 décembre 1993 [6], s'inscrit dans le contexte de la création d'un marché intérieur de l'énergie. Ses objectifs principaux sont :

[6] JO L 329 du 30.12.1993, p. 12.

* La transparence des aides d'Etat, par le transfert progressif de la charge de tout mécanisme d'aide direct ou indirect dans les budgets publics. Afin précisément de mettre fin aux mécanismes d'intervention indirects, par définition non-transparents, la décision prévoit que le prix de vente du charbon doit résulter du libre consentement des parties contractantes au regard des conditions qui prévalent sur le marché mondial ;

* La poursuite des efforts de modernisation, de rationalisation, de restructuration et de réduction d'activité. Dans ce contexte, le régime crée deux catégories parmi les aides qui sont destinées à couvrir l'écart entre le coût de production et le prix de vente de la houille : les aides au fonctionnement et les aides à la réduction d'activité. Les aides au fonctionnement sont réservées aux capacités de production qui sont en mesure de réaliser de nouveaux progrès vers la viabilité économique, par la réduction de leurs coûts de production. Cet objectif doit permettre de réaliser la dégressivité des aides. Quant aux aides à la réduction d'activité, elles sont destinées à des capacités de production qui ne pourront pas atteindre les objectifs requis pour l'octroi des aides au fonctionnement ; les capacités de production bénéficiaires de cette deuxième catégorie d'aides doivent s'inscrire dans un plan de fermeture.

3.2. Réalisation des objectifs de la décision n° 3632/93/CECA

L'objectif d'une transparence accrue des aides d'Etat constituera un acquis très important de la décision n° 3632/93/CECA. Tous les Etats membres, après une période transitoire, et non sans difficultés pour certains, ont été amenés à inscrire les aides à l'industrie houillère dans les budgets publics. En outre, au niveau des prix pratiqués, le régime a permis d'éliminer les accords verticaux entre producteurs et consommateurs de charbon, ainsi que les systèmes de «prix de référence» inhérents à ces accords. Le charbon communautaire est par conséquent livré aux producteurs d'électricité à des prix rendus équivalents à ceux pratiqués pour les charbons de qualité similaire en provenance des pays tiers.

La décision n° 3632/93/CECA reposait par ailleurs sur une distinction fondamentale, dans le cadre des aides à la production courante, entre les aides au fonctionnement (article 3 de la décision) et les aides à la réduction d'activité (article 4 de la décision). Certaines difficultés ont été rencontrées dans l'application de la condition liée à la réduction des coûts de production, dont le respect s'impose pour l'octroi des aides au fonctionnement. Plusieurs recours en annulation ont été introduits devant le Tribunal de Première Instance de Luxembourg contre des décisions de la Commission autorisant des aides d'Etat à l'industrie houillère. Le Tribunal a toutefois confirmé l'interprétation donnée par la Commission dans ses décisions concernant la notion de réduction des coûts de production [7].

[7] Affaire T-110/98, RJB Mining contre Commission, Arrêt du 9 septembre 1999, Rec. 1999, p. II - 2585. Affaires jointes T-12/99 et T-63/99, UK Coal Plc contre Commission, Arrêt du 12 juillet 2001 (non encore publiée)

Grâce notamment à la mise en oeuvre de plans de restructuration et de réduction d'activité imposés par la décision n° 3632/93/CECA, on peut estimer que les objectifs de cette décision ont pu être réalisés de manière satisfaisante. Il faut noter que les années 1999 et 2000 ont été marquées par des transferts importants des aides au fonctionnement vers les aides à la réduction d'activité.

4. L'AVENIR DU CHARBON COMMUNAUTAIRE

4.1. Une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique

Le Traité CECA a contribué à l'approvisionnement régulier du marché énergétique communautaire. Les conditions d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne se sont toutefois profondément modifiées depuis l'entrée en vigueur du traité, tant au niveau de la nature des sources énergétiques qu'au niveau de leur provenance.

L'Union européenne est aujourd'hui très dépendante de ses approvisionnements externes. 50 % de ses besoins énergétiques sont actuellement importés et il est estimé que près de 70 % le seront en 2030 si les tendances actuelles se poursuivent. En effet, les ressources de l'Union européenne en énergies conventionnelles fossiles ne sont disponibles qu'en quantités restreintes. Par ailleurs, la part encore marginale des sources d'énergie renouvelables dans l'approvisionnement énergétique limite actuellement les marges de manoeuvre au niveau de l'offre communautaire en énergies primaires.

L'Union européenne est donc confrontée, dans le domaine énergétique, à des défis stratégiques qui auront une incidence directe sur les particuliers, l'industrie et l'économie. L'augmentation des prix du pétrole et du gaz naturel à partir du début de l'année 1999 a une nouvelle fois mis en exergue la faiblesse de l'Union européenne, à savoir sa dépendance énergétique croissante, le rôle prépondérant du pétrole et les résultats décevants concernant les politiques de gestion de la consommation.

Dans ce contexte, la Commission a adopté le 29 novembre 2000 un Livre vert sur une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique [8]. Le Livre vert se veut l'amorce d'un débat approfondi, englobant toutes les sources d'énergie. Il s'agit d'un premier pas essentiel dans l'élaboration d'une stratégie énergétique pour l'Europe, une stratégie qui pourrait servir de cadre à une approche à long terme et durable de l'énergie.

[8] COM (2000) 769 final.

Une action sur le plan de la demande est indispensable. L'Union européenne doit à cet égard contribuer à renverser les tendances actuelles en matière d'utilisation de l'énergie. En outre, une action sur la demande devra également contribuer à la réalisation d'objectifs environnementaux, plus précisément la lutte contre le changement climatique.

Par ailleurs, une politique responsable de gestion de la dépendance doit nécessairement intégrer la dimension de l'offre, même si dans ce domaine, les compétences et les marges de manoeuvre de l'Union européenne sont très limitées.

4.2. Le charbon dans la stratégie de sécurité d'approvisionnement

4.2.1. Une production minimale de houille subventionnée

Face à cette dépendance croissante des approvisionnements externes en sources d'énergie primaire, il s'avère nécessaire de promouvoir une politique de diversification des sources énergétiques, aussi bien par zones géographiques que par produits, afin de permettre la création de conditions d'approvisionnement plus sûres. Une telle stratégie inclut le développement de sources indigènes d'énergie primaire à des coûts raisonnables, et plus particulièrement des sources d'énergie qui interviennent dans la production de l'électricité.

Une stratégie visant à renforcer la sécurité d'approvisionnement énergétique doit envisager l'avenir du charbon communautaire. Dans ce contexte, le livre vert propose parmi ses priorités «d'analyser la question du maintien de l'accès aux réserves communautaires de houille et le maintien à cet effet de capacités minimales de production».

En effet, le marché mondial du charbon est un marché actuellement stable et concurrentiel, caractérisé par une abondance des ressources et une grande diversité géopolitique de l'offre. Cela étant, la disparition de toute exploitation houillère communautaire à court terme pourrait ne pas être sans conséquences sur la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union européenne. Certains facteurs qui caractérisent le contexte énergétique actuel, s'ils se trouvaient associés à une dépendance totale du charbon importé de pays tiers, pourraient accroître les risques et les incertitudes quant à la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union européenne. Il s'agit plus particulièrement de la place encore importante des combustibles solides (charbon, lignite, tourbe) en tant que sources énergétiques, de l'évolution récente des prix des produits pétroliers et du gaz naturel ainsi que de l'épuisement progressif de ces deux ressources énergétiques, de la part encore marginale des énergies renouvelables dans l'approvisionnement énergétique. En outre, plusieurs Etats membres ont décidé la fermeture progressive des centrales nucléaires ou le gel des investissements dans ce secteur qui contribue de manière significative à la production d'électricité.

Dans ce contexte, le stockage de réserves importantes de houille est une option qui ne peut être retenue. Outre l'impact important d'une telle mesure sur le territoire et l'environnement, elle n'est pas techniquement réalisable dans la mesure où la houille extraite, puis stockée, est susceptible d'auto-combustion. Par ailleurs, si le stockage pourrait éventuellement s'avérer efficace pour faire face à une rupture d'approvisionnement, une telle mesure ne saurait par contre pas s'intégrer dans un objectif plus général - à long terme - de sécurisation des approvisionnements énergétiques.

Il s'avère par conséquent nécessaire, sur base des paramètres observés actuellement, de prendre des mesures afin de garantir une mise à disposition de certaines capacités de production communautaires de houille, pour couvrir d'éventuels aléas qui pourraient affecter le marché énergétique à long terme.

Une production minimale de houille devrait par conséquent être maintenue, pour garder l'infrastructure en état de fonctionnement, la qualification professionnelle d'un noyau de mineurs et l'expertise technologique. Le maintien de capacités minimales de production de charbon permettra ainsi d'assurer le maintien en état de l'infrastructure des mines sélectionnées, et dès lors une disponibilité potentielle de charbon communautaire.

En l'absence de mesures de soutien financier des Etats membres, la plus grande partie de l'industrie houillère communautaire serait condamnée à disparaître à très court terme (voir point 2). Le renforcement de la sécurité des approvisionnements énergétiques à long terme de l'Union européenne, que sous-tend le principe général de précaution, justifie par conséquent le maintien de capacités minimales de production houillère soutenues par des aides d'Etat.

Une quantité minimale de houille subventionnée contribuera en outre au maintien de la position privilégiée de la technologie européenne en matière d'extraction et de combustion propre du charbon, permettant notamment un transfert de celle-ci vers des régions grandes productrices de charbon en dehors de l'Union européenne. Une telle politique contribuera à une réduction significative des émissions des polluants et des gaz à effet de serre au niveau mondial. La Commission privilégiera dans ce contexte les accords de coopération technologique dans le cadre de programmes de coopération internationale, plus particulièrement avec la Russie, la Chine, et l'Inde.

4.2.2. La création d'un socle d'énergies primaires

Une capacité de production minimale de houille subventionnée contribuera, ensemble avec des mesures visant notamment à promouvoir les sources d'énergie renouvelables, à la création d'un «socle de sources indigènes d'énergie primaire», qui permettra de renforcer de manière substantielle la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne. Le maintien d'une production minimale de houille ne se présente dès lors pas comme une initiative isolée, portant sur une seule source d'énergie primaire ; cette initiative s'inscrit dans un ensemble de mesures - et notamment celles qui visent à promouvoir la part des énergies renouvelables dans la production d'électricité - qui contribueront à la création d'un socle de sources indigènes d'énergie primaire.

Le Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique souligne à cet égard le potentiel des énergies renouvelables qui sont actuellement insuffisamment développées. Considérant en outre leurs avantages d'un point de vue environnemental, la Commission a adopté, le 10 mai 2000, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables [9] (électricité dite «SER»). La proposition de directive, qui a pour objectif de parvenir à une part de 22 % d'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables en 2010, devrait permettre de doubler la part de ces sources énergétiques - de 6 à 12 % - dans la consommation globale d'énergie.

[9] COM (2000) 279, JO C 311 E du 31.10.2000, p. 320

Il faut toutefois remarquer que le socle de sources indigènes d'énergie primaire n'affecte pas la liberté des Etats membres dans le choix des sources d'énergie qui contribuent à leur approvisionnement. L'octroi d'aides, et leur intensité, se font conformément aux règles applicables à chaque catégorie de sources énergétiques et suivant les mérites propres de chacune d'elles.

Ce concept de socle d'énergies primaires dont ferait partie la houille communautaire rejoint en définitive les objectifs développés dans la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité [10]. Cette directive prévoit en effet un appel en priorité aux installations utilisant des sources combustibles indigènes d'énergie primaire, jusqu'à un maximum de 15 % de la quantité totale d'énergie primaire pour produire l'électricité. La directive prévoit également une priorité (sans limite) pour les installations utilisant des sources d'énergie renouvelables.

[10] JO L 27, du 30.1.1997, p. 20

La mise en oeuvre de l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique, qui justifie le maintien d'une production minimale houillère subventionnée, devra toutefois tenir compte des conditions économiques liées au secteur charbonnier. Or, ces conditions économiques imposent que les efforts de restructuration et de réduction d'activité de l'industrie houillère qui ont marqué les régimes d'aides d'Etat mis en oeuvre dans le cadre du traité CECA, soient poursuivis au-delà du 23 juillet 2002. Le maintien de la production d'une source d'énergie primaire doit en effet pouvoir se faire à des coûts raisonnables. Le futur régime d'aides d'Etat au charbon devra par conséquent inclure un principe de dégressivité des aides.

Les tableaux en annexe 3 - qui tiennent compte d'une part des objectifs établis dans la directive sur la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables, et d'autre part d'un régime de production minimale de houille prévoyant une dégressivité des aides - présentent l'évolution de ces sources d'énergie dans la consommation d'énergie primaire et, plus particulièrement, pour la production d'électricité. Il en ressort que les mesures relatives à la promotion des énergies renouvelables ainsi que des mesures visant à maintenir une production minimale de houille, contribueront à la création d'un socle de l'ordre de 15 % des sources indigènes d'énergie primaire. Concernant plus particulièrement l'Allemagne et l'Espagne, on constate que ces mesures devraient en fait aboutir à la création d'un socle d'approvisionnement de l'ordre de 12 % pour l'Allemagne et de 13 % pour l'Espagne (voir tableau ci-dessous). Si l'on y ajoute la contribution énergétique des énergies renouvelables autres que celles destinées à la production d'électricité, on atteint et on dépasse même ce niveau de 15 % d'énergies primaires qu'on peut considérer comme nécessaire pour contribuer de manière réelle à la sécurité d'approvisionnement énergétique.

Mtep : Millions de tonnes-équivalent pétrole

4.3. L'intégration du charbon dans le développement durable

4.3.1. Le développement durable et la sécurité d'approvisionnement

La Commission a adopté le 15 mai 2001 une communication sur une stratégie européenne en faveur du développement durable [11]. Une des priorités retenues consiste à limiter les effets du changement climatique et à utiliser davantage les énergies propres. Dans ce contexte, l'Union européenne doit respecter les engagements pris à Kyoto. Elle doit également tenter de réduire annuellement, et jusqu'en 2020, ses émissions atmosphériques de gaz à effet de serre de 1% en moyenne par rapport aux niveaux de 1990.

[11] COM (2001) 264 final

La stratégie présentée par la Commission envisage notamment la suppression progressive, d'ici à 2010, des subventions à la production et à la consommation de combustibles fossiles. Consciente des implications que pourraient avoir certaines décisions sur la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union, la Commission a toutefois précisé qu'il fallait examiner l'opportunité de constituer des réserves de charbon et la nécessité de maintenir un niveau minimal de production subventionnée. Il est également précisé que la Commission soumettra une proposition au Conseil dans le courant de l'année 2001, afin qu'un régime d'aides d'Etat au secteur houiller puisse être adopté avant l'expiration du traité CECA en juillet 2002.

Ainsi, bien que privilégiant le développement de sources énergétiques plus respectueuses de l'environnement, la stratégie présentée par la Commission pour le développement durable est cohérente avec l'orientation développée dans le Livre vert puisqu'elle n'écarte pas d'éventuelles mesures en faveur du maintien d'une production minimale de charbon. Elle reconnaît en fait la nécessité de trouver un compromis entre, d'une part la protection de l'environnement et, d'autre part, le renforcement de la sécurité d'approvisionnement énergétique par le développement et le maintien de diverses formes de sources indigènes d'énergie primaire.

Il faut d'ailleurs noter que les commentaires adressés à la Commission en réaction au Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique sont généralement très favorables au maintien de capacités minimales de production houillère afin de préserver l'accès aux réserves.

La communication adoptée par la Commission le 15 mai 2001 relève en outre l'importance de mettre en oeuvre des mesures d'accompagnement afin de développer de nouvelles sources d'emploi dans les bassins houillers. La Communauté pourrait à cet égard utiliser les instruments dont elle dispose dans le cadre de la cohésion économique et sociale, afin de compléter les efforts faits par les Etats membres pour la reconversion des bassins miniers.

4.3.2. La contribution d'un socle d'énergies primaires

La mise en oeuvre dans le cadre d'un socle d'énergies primaires, d'une part de mesures coordonnées pour la promotion des énergies renouvelables, et d'autre part d'un régime visant à maintenir une production minimale de charbon, permettra de réaliser l'objectif de la sécurité d'approvisionnement énergétique dans une perspective de développement durable.

La dégressivité des aides à l'industrie houillère donnera en effet aux Etats membres l'opportunité d'effectuer une nouvelle répartition des aides affectées au secteur énergétique, qui serait fondée sur le principe d'un transfert progressif des aides octroyées traditionnellement aux énergies conventionnelles, plus particulièrement au secteur houiller, vers les sources d'énergie renouvelables. Cette nouvelle répartition des aides permettrait, tout en continuant d'assurer l'objectif de sécurité d'approvisionnement dans le cadre d'un socle d'énergies primaires, de réaliser cet objectif dans une stratégie de développement durable.

Le tableau ci-dessous, qui tient compte des objectifs établis dans la directive pour la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables, et d'autre part d'un régime fondé sur une production minimale de houille qui inclut un principe de dégressivité des aides, montre qu'entre 1997 et 2010, un transfert («trade-off») entre l'électricité produite à partir de la houille et l'électricité produite à partir des énergies renouvelables devrait se réaliser.

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Hors Grandes installations hydroélectriques Tw-H = Tera watts/heure

Suivant les estimations, les aides à la production de houille devraient se réduire, entre 2001 et 2007, de l'ordre de 3 828 millions d'euros à 2 075 millions d'euros, dégageant ainsi 1 753 millions d'euros. Par ailleurs, l'objectif défini dans la proposition de directive pour la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables devrait impliquer un accroissement de dépenses de l'ordre de 3 900 millions d'euros à 6 800 millions d'euros. Le dégagement de ressources lié à la diminution des aides au secteur houiller pourrait ainsi contribuer à concurrence d'approximativement 60 % dans l'effort nécessaire afin d'accroître la part d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables.

Les Etats auraient donc la possibilité, tout en préservant un certain niveau de sources indigènes d'énergie primaire aux fins de la sécurité d'approvisionnement, de promouvoir des sources d'énergie plus respectueuses de l'environnement.

5. UN NOUVEAU REGIME D'AIDES D'ETAT

Le nouveau régime d'aides doit tenir compte de l'expérience et des problèmes rencontrés dans l'application du régime actuel, régi par la décision n° 3632/93/CECA. Il faut rappeler à cet égard que ce dernier régime, en vigueur depuis le 1er janvier 1994, a contribué à réaliser une restructuration et une rationalisation réelle du secteur houiller communautaire, qui s'est notamment traduite par une réduction substantielle du volume de production. Une plus grande transparence des aides accordées à l'industrie houillère, par leur inscription dans les budgets publics ainsi que par des pratiques de prix correspondant aux conditions sur les marchés internationaux, constitue un autre acquis important de cette décision.

En outre, un nouveau régime d'aides d'Etat, tout en privilégiant des mesures rigoureuses, doit prendre en considération les attentes des pays producteurs de houille dans la Communauté (voir synthèse des principales caractéristiques et des perspectives de l'industrie houillère dans chacun des quatre Etats membres producteurs de houille à l'annexe 1 du présent document).

5.1. Principes du régime

5.1.1. Champ d'application

Les règles d'octroi des aides couvrent exclusivement le secteur houiller. Les aides aux énergies renouvelables, qui contribueront avec la houille communautaire à la création d'un socle d'énergies primaires, sont en effet soumises à leur législation propre, plus particulièrement à l'encadrement communautaire des aides d'Etat pour la protection de l'environnement qui a été revu par la Commission à la fin de l'année 2000 [12]. La proposition de directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables prévoit d'ailleurs que, dans l'attente d'un cadre communautaire relatif aux régimes de soutien de l'électricité produite à partir de ces sources d'énergie, les mesures d'aides seront évaluées sur la base de l'encadrement précité.

[12] JO C 37 du 3.2.2001, p. 3

L'objectif du règlement est la création d'un socle d'énergies primaires au titre de la sécurité d'approvisionnement énergétique. Les règles qu'il établit prennent en considération les aspects sociaux et régionaux liés à la restructuration de l'industrie houillère.

Une définition de la notion de «socle de sources d'énergie primaire» a été prévue. Il faut rappeler que cette définition n'affecte pas la liberté des Etats dans le choix des sources énergétiques qui contribuent à leur approvisionnement.

5.1.2. Typologie des aides

Conformément au principe général de proportionnalité, la production de houille subventionnée doit être limitée à ce qui est strictement nécessaire afin de réaliser l'objectif lié au renforcement de la sécurité d'approvisionnement énergétique. Les aides à la sécurisation des ressources, qui doivent couvrir des pertes liées à la production courante, seront ainsi réservées aux capacités de production dont l'exploitation s'insère dans un plan de sécurisation des ressources prévoyant des mesures afin de maintenir l'accès aux réserves.

En outre, si les questions liées à la sécurité d'approvisionnement constituent clairement un objectif prioritaire, cette priorité ne peut toutefois aboutir à maintenir une production houillère en dehors de tout logique économique. Les mesures de restructuration et de réduction d'activité entamées dans le cadre du traité CECA, plus particulièrement en Allemagne et en Espagne, devront par conséquent se poursuivre après le 23 juillet 2002. En effet, une politique de répartition rationnelle de l'accès aux ressources requiert que celle-ci se concentre en priorité sur les productions qui font l'objet des aides les plus réduites. Cela implique que seule l'activité des unités de production qui ont réalisé dans le passé des progrès significatifs afin d'améliorer leur viabilité économique sont susceptibles d'un maintien au titre de l'objectif de sécurité d'approvisionnement. En d'autres termes, les Etats membres devront tenir compte du coût du maintien d'une production minimale de houille, et du bénéfice de ce dispositif en terme de sécurité de l'approvisionnement énergétique, quand ils procéderont à la sélection des unités de production susceptibles de bénéficier des aides à la sécurisation des ressources.

Les capacités de production qui ne répondent pas à ces conditions pourront toutefois bénéficier d'aides à titre temporaire, jusqu'au 31 décembre 2007 au plus tard. Ces aides, également affectées à la couverture des pertes à la production courante, sont des aides à la réduction d'activité. La fermeture des unités de production qui ne sont pas susceptibles d'un maintien au titre de l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique doit en effet s'effectuer dans des conditions sociales et régionales satisfaisantes, ce qui implique de pouvoir étaler ces fermetures sur plusieurs années si cela s'avère indispensable.

Si la révision à mi-parcours des règles du régime (voir point 5.2) devait impliquer des réductions additionnelles des capacités de production, celles-ci pourraient également bénéficier d'aides à la réduction d'activité (en principe jusqu'au terme du régime, le 31 décembre 2010).

En marge de ces deux catégories d'aides à la production courante, le régime prévoit également l'octroi d'aides à la couvertures de charges exceptionnelles. Les dispositions relatives à ces aides, qui doivent permettre de couvrir les coûts liés à la rationalisation et à la restructuration de l'industrie charbonnière et qui ne sont pas en rapport avec la production courante (charges héritées du passé), ont été largement reprises des mesures prévues dans le cadre de la décision n° 3632/93/CECA.

5.1.3. Dégressivité des aides

Le régime prévoit que les aides à la production de houille doivent se réduire de façon continue et significative. La réduction progressive de l'activité houillère subventionnée contribuera à réaliser cet objectif.

Le nouveau régime assure ainsi une continuité avec la décision n° 3632/93/CECA qui expirera le 23 juillet 2002 ; il implique clairement la poursuite des efforts de restructuration dans l'industrie houillère, notamment par des mesures progressives de réduction d'activité.

La dégressivité des aides à l'industrie houillère permettra en outre aux Etats membres, dans le respect de leurs impératifs budgétaires, d'effectuer une nouvelle répartition des aides affectées au secteur énergétique, fondée sur le principe d'un transfert progressif des aides octroyées traditionnellement aux énergies conventionnelles, plus particulièrement au secteur houiller, vers les sources d'énergie renouvelables.

5.1.4. Transparence des aides

Toute aide perçue par une entreprise sera indiquée dans les comptes de pertes et profits comme un revenu distinct du chiffre d'affaires. Les entreprises charbonnières qui ont également des activités autres que la production de houille, disposeront de comptes séparés pour ce dernier secteur. Cette dernière mesure permettra à la Commission d'effectuer un contrôle plus efficace de l'utilisation des aides. Une tenue adéquate des comptes offrira en effet une meilleure garantie que les aides autorisées pour l'exploitation houillère ne sont pas détournées à d'autres fins, ce qui serait notamment de nature à provoquer des distorsions de concurrence dans d'autres secteurs.

5.1.5. Contrôle par la Commission

Les Etats qui envisagent le maintien de capacités de production de houille au titre de la sécurité d'approvisionnement énergétique notifient un plan de sécurisation des ressources. Pour les capacités de production qui ne feront pas partie de ce plan, les Etats soumettront à la Commission un plan de fermeture dont l'échéance sera fixée au plus tard au 31 décembre 2007.

Les Etats membres adapteront, le cas échéant, les plans qu'ils sont tenus de notifier à la Commission, afin de tenir compte des modifications qui seront proposées au présent régime pour la période à partir du 1er janvier 2008.

Sur base de ces plans pluriannuels qui doivent être approuvés par une décision formelle de la Commission, les Etats notifieront chaque année les montants d'aides qu'ils proposent d'octroyer au cours de l'année suivante.

5.2. Période d'application

Le nouveau régime d'aides s'applique dès l'expiration du traité CECA et de la décision n° 3632/93/CECA, c'est-à-dire le 24 juillet 2002. Afin toutefois d'éviter toute difficulté que pourrait générer l'application de deux régimes d'aides au cours d'une même année, il est prévu que les critères et conditions d'autorisation des aides prévus dans la décision n° 3632/93/CECA s'appliqueront jusqu'au 31 décembre 2002.

Le régime expire le 31 décembre 2010. Les Etats membres producteurs de houille disposent ainsi d'une période suffisamment longue afin de mettre en oeuvre de manière efficace les mesures prévues dans le régime. Une telle période se justifie par rapport à l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique qui est un objectif à long terme.

Il faut également rappeler que le régime intègre l'idée d'une nouvelle répartition des subventions affectées au secteur énergétique, fondée sur le principe d'un transfert des aides traditionnellement allouées à l'industrie houillère vers les énergies renouvelables. Or, la proposition de directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir des énergies renouvelables fixe également des objectifs à l'horizon 2010.

Il est toutefois prévu que la Commission devra soumettre au Conseil, pour les aides relatives à la période à partir du 1er janvier 2008, des propositions de modification des dispositions du régime. Plusieurs éléments justifient une telle révision :

- Le régime proposé tient compte de la situation de l'industrie houillère à un moment donné, ainsi que de ses perspectives d'avenir prévisibles. Ces perspectives tiennent compte de facteurs très divers, tels l'évolution probable de la productivité, l'évolution de la situation sociale et régionale, l'impact des nouvelles mesures environnementales. S'il est possible de construire de manière suffisamment fiable une modèle à court terme, et de prévoir des mesures adéquates d'aides d'Etat, il est par contre illusoire de vouloir prédire l'évolution du secteur houiller à plus long terme. Il serait par conséquent tout aussi illusoire de vouloir fixer des principes d'un régime d'aides de manière définitive pour une période qui excède 5 années, dans la mesure où ils pourraient s'avérer en complet décalage avec la réalité, voire être à l'origine d'effets non désirés.

- Le régime d'aides d'Etat proposé tient compte de facteurs très divers qui caractérisent non seulement le secteur houiller, mais également le marché énergétique communautaire dans son ensemble (voir point 4.2.1). Il s'avère nécessaire de réévaluer, au cours du régime, ces facteurs qui seront sujets à des modifications plus ou moins importantes dont certaines ne sont pas prévisibles. Un réexamen du régime s'impose plus particulièrement, afin de tenir compte des développements dans le secteur des énergies renouvelables qui contribuent, avec la houille communautaire, à la création d'un socle d'énergie primaires.

Il faut signaler à cet égard que les aides aux énergies renouvelables sont soumises à l'encadrement communautaire des aides d'Etat pour la protection de l'environnement [13], qui expire également à la fin de l'année 2007. En outre, la proposition de directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables [14] prévoit qu'à terme la Commission formulera, le cas échéant, une proposition de cadre communautaire relatif aux régimes de soutien de l'électricité produite à partir de ces sources d'énergie. A cet effet, la Commission présentera, au plus tard 4 ans après l'entrée en vigueur de la directive, un rapport sur l'application des différents régimes de soutien dans les Etats membres, à l'électricité produite à partir des sources d'énergie renouvelables et à partir des sources conventionnelles.

[13] JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

[14] COM/2000/0279 final, JO C 311 E du 31.10.2000, p. 320.

La révision du régime d'aides à l'industrie houillère devrait par conséquent coïncider avec une réflexion d'ensemble sur l'avenir de la politique énergétique de l'Union européenne, et notamment sur sa politique en matière d'aides d'Etat.

- Les marchés de l'électricité et du gaz sont maintenant engagés dans un processus de libéralisation. Les changements dans ces secteurs seront par conséquent nombreux. Il sera nécessaire de revoir la politique des aides d'Etat aux énergies primaires, au regard des effets à venir de cette libéralisation des secteurs de l'électricité et du gaz, dont la maturation prendra plusieurs années.

- Les principes communautaires des aides à l'industrie houillère devront tenir compte des développements au niveau de la protection de l'environnement, au regard notamment des objectifs du protocole de Kyoto.

- La révision du régime d'aides au secteur houiller permettra plus particulièrement un réexamen de ses principes au regard de la mise en oeuvre de la nouvelle proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques [15] ainsi que de la directive du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants en provenance des grandes installations de combustion [16]. Les producteurs d'électricité seront amenés à prendre des décisions stratégiques afin de mettre leurs installations en conformité avec les nouvelles exigences environnementales. Ces nouvelles exigences sont susceptibles d'entraîner la fermeture de certaines installations qui utilisent du charbon ; on ne pourrait dès lors, d'un côté autoriser des aides qui permettront le maintien en activité d'une mine, alors que d'un autre côté une directive environnementale aboutit à la fermeture de la centrale thermique qui s'approvisionne en charbon de cette mine.

[15] JO C 56E du 29.02.2000, p. 34

[16] JO L 337 du 24.12.1994, p. 83

- Le régime doit tenir compte de l'adhésion prochaine de nouveaux Etats dans l'Union européenne. Dans ce contexte, il s'avère nécessaire de prévoir la possibilité de revoir certaines règles du régime pour tenir compte de ce processus.

Afin que la Commission dispose de tous les éléments qui lui permettront de soumettre des propositions de modification au Conseil, le régime d'aides prévoit la préparation d'un rapport détaillé qui devra être établi en 2006. Ce rapport tiendra compte de l'évolution de l'ensemble des facteurs qui composent le marché énergétique communautaire, mais également des aspects sociaux et régionaux liés à la restructuration de l'industrie houillère.

6. COMPATIBILITE DU REGIME AVEC LES AUTRES POLITIQUES ET OBJECTIFS COMMUNAUTAIRES

La réalisation de l'objectif lié à la sécurité des approvisionnements énergétiques de l'Union européenne doit être compatible avec l'ensemble des politiques communautaires. Cette question se pose, dans le cadre d'un régime de soutien à l'industrie houillère, plus particulièrement par rapport aux politiques de la concurrence, de l'environnement et de la cohésion économique et sociale. En outre, le futur régime d'aides doit prendre en considération la dimension de l'élargissement de l'Union européenne, et plus particulièrement deux pays candidats à une adhésion : la Pologne et la République tchèque qui réalisent actuellement des efforts considérables afin d'adapter leurs industries houillères au cadre communautaire actuel.

L'octroi d'aides à la production de houille est susceptible d'affecter le marché énergétique dans son ensemble. En terme de politique de concurrence, le nouveau régime doit par conséquent prévoir des règles qui garantissent qu'aucune distorsion n'apparaisse sur le marché intérieur de l'électricité (voir détails à l'annexe 4, point 1).

Au niveau environnemental, l'industrie houillère a réduit et réduira ses émissions de CO2 (de l'ordre de 75 %) au cours de la période de référence prise en compte dans le cadre du protocole de Kyoto (1990 -2010). Par ailleurs, la mise en oeuvre croissante de techniques permettant une utilisation propre du charbon permettra d'améliorer substantiellement l'efficacité énergétique et de diminuer le taux d'émission de polluants (les nouvelles centrales électriques émettent 25 % de CO2 en moins que les anciennes installations). En outre, l'Union européenne se dote actuellement d'une réglementation de plus en plus complète et très stricte sur les émissions de certains polluants atmosphériques (dioxyde de soufre, oxyde d'azote) (voir détails à l'annexe 4, point 2). Enfin, il n'est pas inutile de rappeler que le maintien d'une quantité minimale de houille subventionnée permettra la réalisation de transferts de technologie européenne en matière d'extraction et de combustion propre du charbon, qui contribueront à une réduction significative des émissions des polluants et des gaz à effet de serre au niveau mondial.

Les nouvelles réductions de la production que le nouveau régime d'aides imposera entraîneront des réductions de personnel. Les programmes d'accompagnement social mis en oeuvre par les Etats membres, qui reposent sur une diversification économique qui doit permettre une reconversion effective du personnel en dehors de l'exploitation houillère devront toutefois permettre de créer de nouveaux emplois porteurs d'avenir dans les bassins charbonniers. (voir détails à l'annexe 4, point 3)

Concernant les pays en voie d'adhésion à l'Union européenne, le nouveau régime d'aides constituera un signal clair, à savoir que les quantités de houille subventionnées devront être limitées à ce qui se justifie au titre de la sécurité d'approvisionnement, et que les quantités excédentaires subventionnées devront faire l'objet de mesures de restructuration. On ne peut toutefois dès à présent préjuger de l'évolution de la compétitivité de l'industrie houillère dans ces pays : leur adhésion à l'Union européenne devra donc être traitée au cas par cas.

7. CONCLUSION

L'exploitation du charbon communautaire est structurellement déficitaire ; les conditions géologiques d'exploitation ne permettent pas d'envisager une réduction suffisante des coûts de production qui permettrait à cette source d'énergie primaire d'atteindre à terme un niveau de compétitivité avec le charbon importé des pays tiers. Le secteur est donc voué à une disparition à très court terme si aucune mesure n'est prise pour permettre l'octroi d'aides d'Etat après l'expiration du traité CECA.

Une disparition de toute exploitation houillère communautaire pourrait ne pas être exempte d'effets sur la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne. Certains facteurs qui caractérisent le contexte énergétique actuel, plus particulièrement la place encore importante des combustibles solides en tant que sources énergétiques ainsi que l'évolution récente des prix des produits pétroliers et du gaz naturel, associés à une dépendance totale du charbon importé de pays tiers, seraient en effet de nature à accroître les risques et les incertitudes quant à la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union européenne.

Il s'avère par conséquent nécessaire, au regard du contexte énergétique actuel, de prendre des mesures afin de garantir une mise à disposition de certaines capacités de production communautaires de houille subventionnée, pour couvrir d'éventuels aléas qui pourraient affecter le marché énergétique à long terme.

Un régime d'aides d'Etat permettant le maintien d'une production minimale de charbon constituera une composante d'un ensemble de mesures, et notamment celles qui visent à promouvoir la part des énergies renouvelables dans la production d'électricité. L'ensemble de ces mesures contribuera à la création d'un socle de sources indigènes d'énergie primaire qui permettra aux Etats de renforcer, de manière réelle, la sécurité d'approvisionnement énergétique.

La réalisation de l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique, qui justifie le maintien d'une production houillère communautaire subventionnée, doit se faire dans le respect de deux principes fondamentaux. D'une part, cet objectif doit se réaliser dans des conditions économiques acceptables ; ce principe implique que les efforts de restructuration et de réduction d'activité de l'industrie houillère qui ont marqué les régimes d'aides d'Etat mis en oeuvre dans le cadre du traité CECA, soient poursuivis au-delà du 23 juillet 2002. D'autre part, cette restructuration nécessaire de l'industrie houillère doit prendre en considération les conséquences sociales et régionales des réductions d'activité qu'elle implique, en profitant à cet égard de l'expérience positive acquise dans le cadre du traité CECA.

La mise en oeuvre de ces deux principes se traduit, dans le régime d'aides proposé, par la définition de deux grandes catégories d'aides : les aides à la sécurisation des ressources et les aides à la réduction d'activité. A ces deux catégories d'aides s'ajoutent les aides à la couverture de charges exceptionnelles qui doivent permettre aux entreprises houillères d'assumer financièrement les charges héritées des activités du passé.

Les aides à l'industrie houillère doivent se réduire de façon continue et progressive. La dégressivité des aides à l'industrie houillère pourrait permettre aux Etats, dans le cadre d'un socle d'énergies primaires, d'effectuer une nouvelle répartition des aides affectées au secteur énergétique, qui serait fondée sur le principe d'un transfert progressif des aides octroyées au secteur houiller vers les sources d'énergie renouvelables. Cette nouvelle répartition des aides permettrait, tout en continuant d'assurer l'objectif de sécurité d'approvisionnement, de réaliser cet objectif dans des conditions permettant de réduire les émissions de CO2 dans l'atmosphère.

Le régime a une durée de 8 années ; il expire le 31 décembre 2010. La Commission devra toutefois, avant le 31 décembre 2006, présenter un bilan de la part respective des différentes sources indigènes d'énergie primaire dans chaque Etat membre. Elle évaluera l'efficacité du socle de sources indigènes d'énergie primaire, et notamment la contribution effective de la houille indigène au renforcement de la sécurité des approvisionnements énergétiques à long terme de la Communauté européenne, dans une stratégie de développement durable. Ces éléments permettront de déterminer, au vu du développement des sources d'énergie renouvelables, la part de houille nécessaire dans le socle de sources indigènes d'énergie primaire.Sur cette base, la Commission soumettra au Conseil les propositions de modification appropriées, qui seront applicables aux aides pour la période à partir du 1er janvier 2008.

Sur base de ce qui précède, la Commission propose au Conseil, après avis du Parlement européen, du Comité consultatif de la CECA, du Comité économique et social et du Comité de régions, d'adopter la proposition de règlement concernant les aides d'Etat à l'industrie houillère.

ANNEXE 1

EVOLUTION DE L'INDUSTRIE HOUILLERE : 1986 - 2000

Le secteur charbonnier communautaire est caractérisé par une grande diversité, tant au niveau de la taille et de la structure des entreprises dans les différents Etats membres producteurs, qu'au niveau de la productivité et de la rentabilité. Cette diversité peut d'ailleurs se rencontrer à l'intérieur d'un même Etat membre.

Etant donné que les systèmes d'aides en vigueur ont souvent une dimension nationale, et en raison du nombre important d'entreprises opérant dans le secteur, les données chiffrées présentées dans les points qui suivent ont été globalisées au niveau de chaque Etat membre. Il est donc prudent de garder à l'esprit que ces moyennes nationales peuvent occulter une grande dispersion des données au niveau des entreprises ou même des unités de production.

Il est intéressant de rappeler, qu'afin d'assurer un suivi efficace du marché houiller, la Commission publie chaque année un rapport sur le marché des combustibles solides [17].

[17] Dernier rapport : Le marché des combustibles solides dans la Communauté en 1999 et ses perspectives pour l'an 2000, Sec (2000) 2143 final.

1. Production

Au cours des dernières décennies, la production houillère communautaire a constamment baissé. Si à la fin des années 50 elle s'établissait à presque 500 millions de tonnes par an, elle n'atteignait plus, en 1986, que 235 millions de tonnes. Cette tendance s'est confirmée durant la période d'application de l'actuel régime d'aides mis en oeuvre dans le cadre du de la décision 3632/93/CECA : alors qu'en 1993, la production communautaire représentait 159 millions de tonnes, elle a chuté pour atteindre en 2000 un niveau de 85 millions de tonnes.

Cette évolution résulte des importantes mesures de restructuration dans tous les Etats membres producteurs, l'importance de cette contraction de la production dans chaque Etat étant fonction des choix énergétiques, et des rythmes d'adaptation jugés socialement et régionalement acceptables par les autorités nationales.

Face à une consommation de l'ordre de 250 millions de tonnes par an, le déficit de production communautaire a été partiellement comblé par les importations de pays tiers. Ces importations, en hausse constante, ont atteint un niveau de 150 millions de tonnes en 2000.

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2. Emploi

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Le déclin de la production charbonnière dans la Communauté au cours des trois dernières décennies a eu des répercussions très importantes au niveau de l'emploi. En effet, si en 1955 le personnel total employé dans ce secteur s'élevait dans la Communauté (EUR 12) à 1,86 millions unités, il n'atteint plus en 1993 que 152 000 unités et 89 000 unités en 2000 (dont environ 2/3 d'emplois affectés à l'exploitation souterraine). Tous les Etats membres ont été touchés par ces réductions importantes du personnel minier ; l'ampleur des réductions a été la plus intense au Royaume-Uni, particulièrement entre les années 1986 et 1995.

3. Productivité

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Le processus de rationalisation en cours depuis de nombreuses années s'est traduit par des gains de productivité parfois spectaculaires ; ce fut particulièrement le cas au Royaume-Uni au cours des dernières années. Cela étant, de manière générale, les efforts de rationalisation et de modernisation de l'outil de production ont été d'une importance telle au cours des dernières années, qu'il semble difficilement imaginable de reproduire une telle performance à l'avenir sans recourir à de nouvelles mesures de restructuration et de fermeture.

4. Coûts de production et rentabilité

La comparaison des coûts de production dans la Communauté est un exercice délicat car il est indéniable que les législations sociales, fiscales et comptables en vigueur dans les différents Etats membres peuvent, dans une certaine mesure, affecter la formation de ces coûts.

Les coûts de production ont été évalués sur base des informations communiquées trimestriellement à la Commission par les entreprises du secteur. Ces informations sont établies sur base de règles harmonisées, équivalentes à celles utilisées dans le cadre de la réglementation relative aux aides d'Etat [18].

[18] Décision n° 341/94/CECA de la Commission du 8 février 1994, JO L 49 du 19.2.1994, p. 1.

On constate que, malgré le processus de restructuration, de modernisation et de rationalisation de l'industrie charbonnière engagé dès 1965, processus qui s'est accompagné de très importantes aides accordées par les Etats, la grande majorité de la production de charbon communautaire reste non concurrentielle par rapport aux importations en provenance de pays tiers. Les différents mécanismes d'aides mis en place ne sont pas parvenus à résoudre au plan économique la crise structurelle qui a frappé l'industrie houillère européenne. En effet, les quelques progrès réalisés en terme de productivité n'ont pas été suffisants face aux prix pratiqués sur les marchés internationaux, et ce, malgré la fermeture progressive des sièges d'extraction les plus déficitaires et une réduction importante du personnel employé dans ce secteur.

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5. L'industrie houillère dans les Etats membres

5.1. France

En vertu du Pacte charbonnier national, conclu entre les partenaires sociaux en 1995, l'extraction houillère se réduit progressivement - 2 millions de tonnes en 2001 - et s'arrêtera définitivement d'ici 2005. Toutes les mines sont d'ores et déjà reprises dans un plan de fermeture et perçoivent exclusivement, pour la couverture de leurs pertes d'exploitation, des aides à la réduction d'activité.

L'arrêt de la production en 2005 ne signifie toutefois pas qu'aucune aide ne sera plus octroyée au-delà de cette date. Des aides devront en effet encore être accordées pour couvrir les coûts qui résultent ou qui ont résulté de la modernisation, de la rationalisation et de la restructuration de l'industrie houillère et qui ne sont pas en rapport avec la production courante (charges héritées du passé).

5.2. Royaume-Uni

Le Royaume-Uni, qui a produit en 2000 environ 32 millions de tonnes de charbon, a une politique de mise en concurrence totale de son industrie houillère avec le charbon importé. Même s'il accorde à court terme une aide qui restera de toute façon modeste - un montant total d'environ 170 millions £ d'aides au fonctionnement réparti sur la période 2000 à 2002 - le Royaume-Uni reste orienté sur un avenir charbonnier sans subventions. Les aides octroyées de 2000 à 2002, combinées à l'augmentation des prix du charbon sur les marchés internationaux, devraient contribuer à un retour du charbon britannique vers une situation de compétitivité avec le charbon importé. La marge de compétitivité de l'industrie houillère britannique devrait toutefois demeurer très réduite, ce qui la rendra très sensible aux fluctuations des prix du charbon sur les marchés internationaux.

5.3. Allemagne

L'Allemagne est actuellement engagée dans un plan de restructuration dont les grandes lignes ont été fixées en 1997. La production de houille devrait atteindre 26 millions de tonnes en 2005, par rapport à 35 millions de tonnes en 2000. Parallèlement à ces réductions d'activité, il est estimé que le nombre de travailleurs se réduira à 36 000 d'ici 2005.

Le montant global des aides autorisées par la Commission s'élevait à 4,6 milliards d'euros en 2000. Un montant de 3,5 milliards d'euros était affecté à la couverture des pertes à la production courante, dont environ 60 % sous la forme d'aides au fonctionnement. Le montant global des aides devrait se réduire progressivement jusqu'à 2,8 milliards d'euros en 2005.

5.4. Espagne

L'Espagne a adopté un plan de restructuration couvrant la période 1998-2005 qui prévoit une réduction progressive de la production, qui ne devrait pas dépasser 11 millions de tonnes en 2005, par rapport à 15 millions de tonnes en 2000. Le nombre de travailleurs, qui était de 23 000 à la fin de l'année 1997, devrait se réduire à environ 15 000 unités à la fin de l'année 2005.

Le montant global des aides autorisées par la Commission s'élevait à 1,2 milliards d'euros en 2000. Un montant de 700 millions d'euros était affecté à la couverture des pertes à la production courante. 42 entreprises, représentant une production de 11 millions de tonnes (75 % de la production totale) ont reçu des aides au fonctionnement à concurrence de 293 millions d'euros (40 % des aides à la production courante). Le solde des aides à la production courante, soit 405 millions d'euros, est donc absorbé par seulement 25 % de la production, au titre d'aides à la réduction d'activité. Le plan de restructuration prévoit une réduction progressive des aides à la production courante de 4% par an.

La situation du secteur houiller en Espagne, si elle moins difficile qu'en Allemagne, ne laisse toutefois entrevoir aucune amélioration substantielle de compétitivité par rapport au charbon importé.

ANNEXE 2

LES REGIMES D'INTERVENTION DES ETATS MEMBRES EN FAVEUR DE L'INDUSTRIE HOUILLERE

1. Historique des régimes d'aides d'Etat

Au début des années 60, l'ampleur des fermetures et des licenciements de personnel qui découlent des réductions d'activité dans l'industrie houillère, est telle que la paix sociale pourrait se trouver gravement compromise ; des mesures de nature politique s'imposent dès lors [19].

[19] Protocole d'accord concernant les questions énergétiques du 21.4.1964, JO n° 69 de 1964.

C'est ainsi que la première décision relative à un régime communautaire d'interventions des Etats membres en faveur de l'industrie houillère est adoptée par la Commission le 17 février 1965 [20]. Elle souligne dans ses considérants que « dans la mesure où les possibilités de développement d'une région ne sont pas encore suffisantes, l'adaptation des entreprises aux conditions nouvelles du marché charbonnier peut être de nature à entraîner des troubles graves dans sa vie économique et sociale » et que « pour écarter un tel risque, il peut apparaître nécessaire d'aménager le rythme des mesures de rationalisation et d'octroyer des aides destinées à couvrir les charges en résultant pour les entreprises».

[20] Décision n° 3/65/CECA ; JO n°31 du 25.2.1965, p. 480.

En 1970, année d'expiration de cette décision, la situation concurrentielle et financière des entreprises de l'industrie houillère de la Communauté ne s'est guère améliorée. Une nouvelle décision prévoyant l'octroi d'aides à l'industrie houillère jusque 1975 est dès lors adoptée, le 22 décembre 1970 [21].

[21] Décision n° 3/71/CECA ; JO L 3 du 5.1.1971, p. 7.

La sécurité d'approvisionnement énergétique de la Communauté ayant été fortement ébranlée suite aux événements de 1973/74 intervenus sur le marché mondial du pétrole, la Commission adopte le 25 février 1976, avec effet rétroactif au 1er janvier 1976, une décision permettant de prolonger jusque 1985 l'octroi d'aides à l'industrie houillère [22]. Cette troisième décision diffère sensiblement dans ses principes par rapport aux décisions précédentes. Il ne s'agit plus en effet de pallier aux seuls problèmes sociaux consécutifs à la réduction de l'activité minière, mais de stabiliser la production de houille dans des conditions économiques satisfaisantes. Il faut donc investir pour essayer de rentabiliser les productions. Les décisions d'investissement se prenant sur le long terme, le régime a été prévu pour une période de 10 années, et non de 5 années comme cela avait été le cas auparavant.

[22] Décision n° 528/76/CECA, JO L 63 du 11.3.1976, p. 1.

A l'expiration de ce troisième régime, la mise en place d'un quatrième régime d'aides d'Etat, applicable à partir de 1986, apparaît inévitable. Cette décision intervient dans un contexte de mouvements sociaux importants survenus au Royaume-Uni. Les objectifs du régime sont revus, pour correspondre à une logique plus conforme à celle qui était à la base des deux premières décisions de la Commission, à savoir l'adaptation du niveau de la production aux possibilités de restructuration de l'activité minière, dans un contexte social acceptable. Ce quatrième régime sera adopté par une décision de la Commission du 30 juin 1986 ; il est prévu jusqu'au 31 décembre 1993 [23].

[23] Décision n° 2064/86/CECA, JO L 177 du 1.7.1986, p. 2.

Le dernier régime adopté dans le cadre du traité CECA, par la décision n° 3632/93/CECA de la Commission du 28 décembre 1993 [24], s'inscrit dans le contexte de la création d'un marché intérieur de l'énergie. Ses objectifs sont : réaliser, à la lumière des prix du charbon sur les marché internationaux, de nouveaux progrès vers la viabilité économique, afin de réaliser la dégressivité des aides ; résoudre les problèmes sociaux et régionaux liés à la réduction d'activité totale ou partielle d'unités de production ; faciliter l'adaptation de l'industrie charbonnière aux normes de protection de l'environnement.

[24] JO L 329 du 30.12.1993, p. 12.

Au niveau des modalités d'octroi des aides imposées par la décision n° 3632/93/CECA, seules peuvent être autorisées, depuis le 1er janvier 1997, les aides qui sont inscrites dans les budgets publics nationaux, régionaux ou locaux, des Etats membres ou qui s'inscrivent dans des mécanismes strictement équivalents. Cette obligation de transparence a permis de clarifier certains systèmes de financement indirect qui étaient utilisés par les Etats.

La décision n° 3632/93/CECA aura un impact considérable sur le paysage houiller communautaire. En effet, alors que la production communautaire s'établissait à 159 millions de tonnes en 1993, elle s'est réduite à un niveau de 85 millions de tonnes en 2000. Quant au nombre de travailleurs, il est passé de 152 000 unités en 1993 à moins de 90 000 unités en 2000. En terme de volume d'aides, la décision n° 3632/93/CECA a permis une diminution significative des montants alloués. Ainsi, tous les Etats membres producteurs ont signé des accords nationaux avec les producteurs et les syndicats, jusqu'à l'horizon 2005, à l'issue desquels les aides d'Etat devraient se réduire de moitié par rapport aux montants octroyés en 1998.

2. Les aides d'Etat entre 1994 et 2000 - La décision n° 3632/93/CECA

Le tableau récapitulatif ci-dessous présente une analyse typologique des différentes catégories d'aides à l'industrie houillère et l'évolution des montants autorisés par la Commission entre 1994 et 2000.

>EMPLACEMENT TABLE>

*: aides octroyées au titre de l'article 3 de la décision n° 3632/93/CECA.

**: aides octroyées au titre de l'article 4 de la décision n° 3632/93/CECA.

***: charges héritées du passé au titre de la décision n° 2064/86/CECA et aides octroyées au titre des articles 5, 6 et 7 de la décision n°3632/93/CECA.

Suivant ces données, il apparaît que les aides ont augmenté entre l'année 1994 et 1996. Cette évolution est la conséquence de la mise en oeuvre progressive de règles introduites pour la première fois dans la décision n° 3632/93/CECA, décision qui est précisément entrée en vigueur au début de l'année 1994. La décision n° 3632/93/CECA impose en effet aux Etats d'inscrire toutes les aides à l'industrie houillère dans les budgets publics, afin d'en accroître la transparence. Le nouveau régime d'aides a en outre permis d'éliminer les systèmes de «prix de référence», qui constituaient des aides indirectes à l'industrie houillère. Ces mesures ont conduit à une augmentation, non pas des interventions en tant que telles, mais des montants d'aide notifiés, contrôlés et autorisés par la Commission.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

ANNEXE 3

EVOLUTION DES SOURCES D'ENERGIE PRIMAIRE DANS LA CONSOMMATION ENERGETIQUE

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

ANNEXE 4

LES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

1. Les effets des aides à la houille sur la concurrence

Les aides couvrent exclusivement les coûts liés à la houille destinée à la production d'électricité, à la production combinée de chaleur et d'électricité, ainsi qu'au secteur sidérurgique. La Commission a adopté une décision, le 29 juillet 1998, suivant laquelle les productions de charbon écoulées dans les autres secteurs de l'industrie et les foyers domestiques doivent l'être à des prix couvrant les coûts de production ; la houille destinée à ces derniers secteurs fait donc partie d'un marché concurrentiel [25].

[25] Décision 1999/184/CECA, JO L 60 du 9.03.1999, p. 74.

Le régime proposé prévoit expressément que les aides ne peuvent pas être de nature à introduire des discriminations entre acheteurs ou entre utilisateurs dans la Communauté. En outre, la structure du marché houiller communautaire (voir point n° 1.1.), ainsi que l'introduction dans le régime d'aides de dispositions particulières (voir point n° 1.2.), permettront de prévenir d'éventuels effets non désirés des aides sur la concurrence.

1.1. La concurrence dans le secteur houiller

Les échanges intracommunautaires de charbon sont extrêmement réduits. La production de houille est en effet affectée en majorité à la production d'électricité, dont les installations sont très souvent situées à proximité du lieu d'extraction. En fait, les coûts de production élevés pour le charbon communautaire ne permettent pas, à aucun des quatre Etats producteurs de la Communauté, d'envisager de transporter le charbon sur une longue distance. Tous les Etats producteurs de houille sont d'ailleurs également des importateurs nets de charbon. Cela signifie que les conséquences des aides à l'industrie houillère sur la concurrence doivent en fait s'analyser en terme de concurrence entre le charbon communautaire et le charbon importé.

1.2. La concurrence dans le secteur de l'électricité

D'une part, le régime prévoit que les aides couvrent l'écart entre le coût de production de la houille et «le prix de vente résultant du libre consentement des parties contractantes au regard des conditions qui prévalent sur le marché mondial ». D'autre part, le montant des aides « ne pourra pas conduire à des prix rendus pour le charbon communautaire inférieurs à ceux pratiqués pour les charbons de qualité similaire en provenance de pays tiers».

Ces règles doivent garantir qu'aucun avantage particulier ne sera octroyé au producteur d'électricité qui s'approvisionne en charbon communautaire plutôt qu'en charbon importé, avantage qui serait lié au subventionnement du charbon communautaire. Les aides octroyées dans le cadre du régime proposé ne sont donc pas de nature à provoquer des distorsions de concurrence entre les producteurs d'électricité.

2. L'impact environnemental

Le régime d'aides proposé permettra d'éviter la disparition à court terme de la production de charbon communautaire. L'impact du maintien d'une production minimale doit être analysé, d'une part au niveau des activités extractives, et d'autre part au niveau de l'utilisation du charbon.

2.1. Impact des activités extractives

Toute activité industrielle a une impact inévitable sur son environnement. Cela étant, l'exploitation houillère communautaire est soumise au respect de normes environnementales très strictes, permettant de minimiser les effets de cette activité sur la qualité de l'eau et de l'atmosphère, ainsi que sur le territoire.

Des efforts importants ont en outre été réalisés afin de limiter les émissions de gaz à effet de serre, responsables du changement climatique. Ainsi, les émissions de CH4 qui s'établissaient en 1990 conformément aux valeurs reprises dans le tableau qui suit, se sont réduites de moitié en l'an 2000, et devraient encore se réduire considérablement d'ici 2010 [26].

[26] Voir « Emissions of GHG from Energy Supply » of the study Assessment of Abatement Cost of Emmission Reduction Options of Greenhouse Gases» and «Final report of the WG2 on Energy Supply of the ECCP».

>EMPLACEMENT TABLE>

Par ailleurs, les producteurs de charbon européens ont adopté des accords volontaires afin d'utiliser le méthane capté dans les mines. L'«Association of the UK Coal Mine Methane Operators» (ACMM), constituée en 1999, a indiqué avoir récupéré dans des mines fermées 440 000 tonnes de CO2 équivalent au cours de sa première année d'activité. Selon l'association, il existerait un potentiel de récupération jusqu'à 53 millions de tonnes par année de CO2 équivalent.

Il faut enfin signaler le fait que l'industrie houillère communautaire constitue un modèle sur le plan de la sécurité pour les travailleurs, qu'ils soient affectés à l'extraction souterraine ou dans les installations en surface.

2.2. Impact de l'utilisation du charbon

Les centrales thermiques ont réalisé des efforts considérables afin de réduire les émissions de CO2, par la mise en oeuvre de techniques permettant une utilisation «propre» du charbon. Les émissions de CO2 provenant de l'utilisation de la houille extraite dans la Communauté se sont ainsi réduites de 500 millions de tonnes en 1990, à 220 millions de tonnes en 2000.

Dans les années à venir, la pénétration des nouvelles technologies d'utilisation propre du charbon permettra de nouvelles réductions des émissions de CO2. Les nouvelles centrales thermiques utilisant du charbon émettent en effet entre 20 et 30% moins de CO2 que les anciennes installations, et ce, pour une production d'électricité équivalente.

En ce qui concerne les émissions des polluants SO2 (dioxyde de soufre) et Nox (oxyde d'azote), la Commission a adopté une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques [27]. Les centrales thermiques utilisant du charbon sont en outre soumises aux dispositions de la directive du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants en provenance des grandes installations de combustion [28].

[27] COM/99/125 final, JO C 56E du 29.02.2000, p. 34

[28] Directive 94/66/CE du 15 décembre 1994 modifiant la directive 88/609/CEE, JO L 337 du 24.12.1994, p. 83

Il faut ajouter que la fermeture à court terme de l'ensemble de l'activité houillère communautaire - scénario inévitable si aucune aide n'était accordée après le 23 juillet 2002 - devrait avoir pour conséquence un remplacement du charbon communautaire par du charbon importé de pays tiers. Cette substitution imposera un transport important entre les ports de déchargement et le lieu où est située la centrale thermique, transport qui devra dans de nombreux cas être effectué par route. Le régime d'aides proposé implique par conséquent une restructuration et des réductions d'activité progressives de l'activité houillère communautaire.

3. La cohésion sociale et régionale

Les réductions de la production houillère communautaire, conséquences de la pression du charbon importé des pays tiers et des coûts de production élevés pour le charbon communautaire, ont nécessairement conduit à des réductions importantes de personnel. Les nouvelles réductions de la production au cours des prochaines années entraîneront inévitablement de nouvelles réductions de personnel. Ainsi, alors que l'industrie houillère occupait encore 89 000 travailleurs en 2000, on peut estimer, sur base des plans de restructuration mis en oeuvre dans les différents Etats membres, que ce nombre devrait chuter jusqu'à 60 000 d'ici 2005.

Les différents régimes d'aides mis en oeuvre dans le cadre du traité CECA se sont tous efforcés de prendre en considération les problèmes régionaux et sociaux liés au déclin de l'industrie houillère. Ils ont permis aux Etats la mise en place de programmes de licenciement et de reclassement des travailleurs, programmes accompagnés de mesures financières. Le budget opérationnel de la CECA a également contribué à la mise en oeuvre de mesures de réadaptation des travailleurs et de plans de reconversion régionale. En outre, les régions charbonnières ont bénéficié d'une assistance financière des Fonds structurels de la Communauté européenne.

La réduction de l'activité charbonnière a également contraint les régions touchées par cette restructuration à développer de nouvelles activités, afin de créer de nouvelles opportunités d'emplois pour les jeunes qui ne peuvent plus envisager leur avenir professionnel dans les mines. Dans ce contexte, de nombreux accords nationaux ont été signés avec les syndicats et les producteurs de charbon, prévoyant des programmes de reconversion industrielle des régions charbonnières.

Il faut enfin citer une réalisation importante développée sous l'égide du traité CECA, à savoir le développement d'un dialogue social dans le cadre du Comité consultatif de la CECA. Des mesures ont été prises afin que ce dialogue puisse se développer de manière la plus efficace dans le cadre du traité CE après le 23 juillet 2002.

Le régime d'aides proposé tient compte des répercussions sociales et régionales liées aux réductions d'activité. Les unités de production qui ne pourront bénéficier d'aides à la sécurisation des ressources houillères, pourront en effet bénéficier d'aides à la réduction d'activité. Ces aides permettront aux unités de production concernées la mise en oeuvre d'un plan de fermeture prévoyant des réductions d'activité et de personnel étalées dans le temps. En outre, les programmes d'accompagnement social mis en oeuvre par les Etats membres, qui reposent sur une diversification économique qui doit permettre une reconversion effective du personnel en dehors de l'exploitation houillère devraient permettre de créer de nouveaux emplois porteurs d'avenir dans les bassins charbonniers.

4. L'élargissement

Deux pays candidats à une adhésion à l'Union européenne sont des producteurs très importants de charbon : la Pologne et la République tchèque qui ont produit respectivement 112 et 14 millions de tonnes de houille en 1999. Ce secteur industriel occupe par conséquent une place importante dans le cadre des négociations d'adhésion. D'ailleurs, le Protocole CECA n° 2 des Accords européens crée déjà à ce stade des négociations, des conditions de « pré-adhésion ». C'est ainsi que les plans de restructuration mis en oeuvre par la Pologne et la Tchéquie se situent déjà dans la logique des principes communautaires en matière d'aides d'Etat, plus précisément de ceux prévus dans la décision n° 3632/93/CECA.

Les conditions géologiques des gisements de ces pays sont relativement similaires à celles qui existent dans les pays de la Communauté. L'exploitation charbonnière s'effectue en majorité à une grande profondeur (entre 700 et 1 000 mètres). Le charbon extrait y est généralement de bonne qualité. La présence importante de grisou rend cependant l'exploitation relativement difficile. En outre, la haute pression des terrains ne permettra pas une amélioration importante de la productivité, et ce en dépit de l'utilisation de techniques très avancées.

D'autres pays d'Europe centrale et orientale produisent également du charbon, en quantités très limitées toutefois. Il s'agit plus précisément de la Bulgarie, de la Hongrie et de la Roumanie qui produisent chacun 2 à 3 millions de tonnes de houille par année.

4.1. La Pologne

La Pologne a mis en oeuvre 5 plans de restructuration depuis 1990. Le dernier plan de reconversion de l'industrie houillère (1998-2002), qui s'accompagne d'un processus de privatisation, se soldera par la perte de 115 000 emplois et une réduction de production de 37 millions de tonnes. Malgré ces réductions d'activité, la Pologne reste un exportateur important de houille.

>EMPLACEMENT TABLE>

L'industrie houillère polonaise enregistre actuellement des résultats d'exploitation positifs. L'augmentation prévisible du coût de la main d'oeuvre aura toutefois un impact important sur le niveau des coûts de production, et dès lors sur la viabilité du secteur. Les autorités polonaises ont clairement indiqué qu'elles étaient disposées à prendre les mesures de restructuration nécessaires afin de maintenir une situation de compétitivité.

4.2. La République tchèque

La République tchèque, après une première phase de restructuration en 1993 accompagnée d'une importante vague de privatisations, met actuellement en oeuvre une seconde phase de restructuration de son industrie houillère. Elle est accompagnée de soutiens financiers, qui sont toutefois limités à la fermeture d'unités de production.

>EMPLACEMENT TABLE>

L'exploitation est regroupée au sein de deux entreprises : OKD (Ostravsko-Karvinske Doly), détenue par du capital privé à concurrence de 54,2% et qui contribue à hauteur de 79% de la production tchèque ; CMS (Ceskomoravske doly), détenue par du capital privé à concurence de 80%.

2001/0172 (CNS)

Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL concernant les aides d'Etat à l'industrie houillère

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 87, paragraphe 3, point e) et 89,

vu la proposition de la Commission [29],

[29] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [30],

[30] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité consultatif créé conformément au Traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier [31],

[31] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social [32],

[32] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité des régions [33],

[33] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Le Traité CECA, ainsi que les règles prises en son application et notamment la décision n° 3632/93/CECA relative au régime communautaire des interventions des Etats membres en faveur de l'industrie houillère [34], expirent le 23 juillet 2002.

[34] JO L 329 du 30.12.1993, p. 12.

(2) La Communauté européenne est devenue de plus en plus dépendante de ses approvisionnements externes en sources d'énergie primaire. Conformément au Livre vert sur une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique [35], adopté par la Commission le 29 novembre 2000, une diversification des sources énergétiques aussi bien par zones géographiques que par produits permettra la création de conditions d'approvisionnement plus sûres. Une telle stratégie inclut le développement de sources indigènes d'énergie primaire, et plus particulièrement des sources d'énergie qui interviennent dans la production d'électricité.

[35] COM (2000) 769 final

(3) Concernant la houille communautaire, sa disparition pourrait ne pas être exempte d'effets sur la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne. Le marché mondial du charbon est un marché actuellement stable et concurrentiel, caractérisé par une abondance des ressources et une grande diversité géopolitique de l'offre. Toutefois, certains facteurs qui caractérisent le contexte énergétique actuel, s'ils se trouvaient associés à une dépendance totale du charbon importé de pays tiers, pourraient accroître les risques et les incertitudes quant à la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union européenne. Il s'agit plus particulièrement de la place encore importante des combustibles solides en tant que sources énergétiques, de l'évolution récente des prix des produits pétroliers et du gaz naturel ainsi que de l'épuisement progressif de ces deux ressources énergétiques, et de la part encore marginale des énergies renouvelables dans l'approvisionnement énergétique. En outre, plusieurs Etats membres ont décidé la fermeture progressive des centrales nucléaires ou le gel des investissements dans ce secteur qui contribue de manière significative à la production d'électricité.

(4) Il s'avère par conséquent nécessaire, sur base des paramètres énergétiques observés actuellement, de prendre des mesures afin de garantir une mise à disposition de certaines capacités de production communautaires de houille, qui contribueront à couvrir d'éventuels aléas qui pourraient affecter le marché énergétique à long terme. Pour ce faire, une quantité minimale de houille devrait être produite pour garder l'infrastructure en état de fonctionnement, la qualification professionnelle d'un noyau de mineurs et l'expertise technologique. Conformément au Livre vert sur une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique, de telles mesures permettront de garantir le maintien de l'accès aux réserves.

(5) Compte tenu de contraintes d'ordre géologique et des coûts de production liés à son exploitation, la houille extraite dans les Etats membres n'est pas en mesure de concurrencer le charbon importé de pays tiers. Or, la fermeture de mines de houille pourrait rendre techniquement très difficile, voire impossible, l'exploitation ultérieure de ces réserves. Le renforcement de la sécurité des approvisionnements énergétiques à long terme de l'Union européenne, que sous-tend le principe général de précaution, justifie par conséquent le maintien de capacités minimales de production houillère soutenues par des aides d'Etat. Ceci assurera le maintien en état des infrastructures, et dès lors une disponibilité potentielle de houille communautaire.

(6) Des capacités minimales de production de houille contribueront, ensemble avec d'autres mesures et notamment celles qui visent à promouvoir les sources d'énergie renouvelables, à la création d'un socle de sources indigènes d'énergie primaire bénéficiant de diverses formes de supports publics, qui permettra de renforcer de manière significative la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne. En outre, la création d'un socle de sources indigènes d'énergie primaire participera à la promotion des objectifs environnementaux, dans le cadre du développement durable.

(7) Le socle de sources indigènes d'énergie primaire visé dans le présent règlement n'affecte pas la liberté des Etats membres dans le choix des sources d'énergie qui contribuent à leur approvisionnement. L'octroi d'aides, et leur intensité, se font conformément aux règles applicables à chaque catégorie de sources énergétiques et suivant les mérites propres de chacune d'elles.

(8) Une quantité minimale de houille subventionnée contribuera en outre au maintien de la position privilégiée de la technologie européenne en matière d'extraction et de la combustion propre du charbon, permettant notamment un transfert de celle-ci vers des régions grandes productrices de charbon en dehors de l'Union européenne. Une telle politique contribuera à une réduction significative des émissions des polluants et des gaz à effet de serre au niveau mondial.

(9) Conformément au principe de proportionnalité, la production de houille subventionnée doit être limitée à ce qui est strictement nécessaire afin de contribuer efficacement à l'objectif lié au renforcement de la sécurité d'approvisionnement énergétique. Les aides accordées par les Etats seront ainsi limitées à la production de houille, lorsque l'exploitation s'insère dans un plan de sécurisation des ressources afin de maintenir l'accès aux réserves.

(10) Seules les unités de production qui ont réalisé dans le passé des progrès significatifs afin d'améliorer leur viabilité économique sont susceptibles d'un maintien de leur activité. Les aides d'Etat qui contribueront au maintien de l'accès aux réserves houillères au titre de la sécurité d'approvisionnement énergétique doivent par conséquent leur être réservées. La mise en oeuvre de ces principes permettra de contribuer à la dégressivité des aides à l'industrie houillère.

(11) La restructuration de l'industrie houillère a des répercussions sociales et régionales importantes qui sont liées aux réductions d'activité. Les unités de production qui ne pourront bénéficier d'aides au titre de l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique devront par conséquent bénéficier, temporairement, d'aides afin d'atténuer les conséquences sociales et régionales liées à leur fermeture. Ces aides permettront notamment aux Etats membres de mettre en oeuvre les mesures adéquates afin de procéder à une reconversion sociale et économique des régions affectées par ces restructurations.

(12) Les entreprises pourront en outre bénéficier d'aides destinées à la couverture de coûts qui, selon les pratiques comptables normales, n'affectent pas le coût de production. Ces aides sont destinées à la couverture de charges exceptionnelles, plus précisément les charges héritées du passé.

(13) La dégressivité des aides à l'industrie houillère permettra aux Etats membres, dans le respect de leurs impératifs budgétaires, d'effectuer une nouvelle répartition des aides affectées au secteur énergétique, fondée sur le principe d'un transfert progressif des aides octroyées traditionnellement aux énergies conventionnelles, plus particulièrement au secteur houiller, vers les sources d'énergie renouvelables. L'octroi des aides aux sources d'énergie renouvelables se fera conformément aux règles et critères prévus dans l'encadrement communautaire des aides d'Etat pour la protection de l'environnement [36].

[36] JO C 37 du 3.2.2001, p. 3

(14) Dans l'accomplissement de sa mission, la Communauté doit assurer l'établissement, le maintien et le respect de conditions normales de concurrence. Concernant plus particulièrement le marché de l'électricité, les aides à l'industrie houillère ne peuvent pas être de nature à affecter le choix, par les producteurs d'électricité, de leurs sources d'approvisionnement en énergies primaires. Par conséquent, les prix et les quantités de houille doivent être librement consentis par les parties contractantes au regard des conditions qui prévalent sur le marché mondial.

(15) Le pouvoir d'autorisation de la Commission doit s'exercer sur la base d'une connaissance précise et complète des mesures que les gouvernements envisagent de prendre. Il convient par conséquent que les Etats membres notifient régulièrement et de manière groupée à la Commission toutes les données relatives aux interventions qu'ils se proposent d'effectuer directement ou indirectement en faveur de l'industrie houillère et à préciser les motifs et la portée des interventions envisagées, ainsi que leur lien avec un plan de sécurisation des ressources houillères et, le cas échéant, avec un plan de réduction d'activité qui auront été soumis par ailleurs.

(16) Pour autant qu'elles soient compatibles avec le présent régime, d'autres catégories d'aides que celles qui y sont prévues peuvent être octroyées, et notamment l'allocation à l'industrie houillère d'aides à la recherche et au développement , d'aides en faveur de la protection de l'environnement et d'aides à la formation. Leur octroi se fera dans le respect des conditions et critères établis par la Commission pour ces catégories d'aides.

(17) La mise en oeuvre des dispositions du présent règlement dès l'expiration du traité CECA et de la décision n° 3632/93/CECA pourrait être à l'origine de difficultés pour les entreprises, liées à l'application de deux régimes d'aides au cours d'une même année civile. Il convient dès lors de prévoir une période transitoire jusqu'au 31 décembre 2002.

(18) Le régime d'aides d'Etat proposé tient compte de facteurs très divers qui caractérisent le secteur houiller actuel ainsi que le marché énergétique communautaire dans son ensemble. Il s'avère nécessaire de réévaluer au cours du régime, dans le cadre d'un rapport, ces facteurs qui seront sujets à des modifications plus ou moins importantes dont certaines ne sont pas prévisibles, et notamment la contribution effective de la houille communautaire au renforcement de la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'Union européenne dans le contexte du développement durable. Sur base de ce rapport, la Commission formulera des propositions au Conseil, qui tiendront compte de l'évolution et des perspectives à terme du présent régime, et notamment des aspects sociaux et régionaux liés à la restructuration de l'industrie houillère,

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Chapitre 1

Dispositions générales et définitions

Article premier

Objet

Le présent règlement établit des règles concernant l'octroi d'aides d'Etat à l'industrie houillère, ayant pour objet de contribuer à la création par les Etats membres d'un socle de sources indigènes d'énergie primaire, afin de renforcer la sécurité d'approvisionnement énergétique. Les règles qu'il établit prennent en considération les aspects sociaux et régionaux liés à la restructuration de l'industrie houillère.

Article 2

Définitions

Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) «houille ou charbon» : charbons de haut rang, de rang moyen et de bas rang de classe «A» et «B», au sens de la classification établie par la Commission économique pour l'Europe des nations unies dans le Système international de codification des charbons [37];

[37] Système international de codification des charbons de rang moyen et de haut rang (1998) ; Classification internationale des charbons en veine (1998) et Système international de codification pour l'utilisation des charbons de bas rang (1999).

b) «socle de sources indigènes d'énergie primaire» : dispositif stratégique de sources d'énergie d'un Etat membre qui contribue à l'objectif de sécurité d'approvisionnement énergétique, dans le cadre du développement durable.

c) «coût de production» : les coûts liés à la production courante, calculés conformément au schéma des déclarations de coûts trimestrielles des associations d'entreprises houillères à la Commission. Sont comprises, outre les opérations d'extraction, les opérations de conditionnement de la houille, et notamment les opérations de lavage, calibrage, triage. En outre, la Commission inclut dans son calcul des coûts de production l'amortissement normal