FR Journal officiel de l'Union européenne C 325/3

Avis du Comité économique et social européen sur «Les liens entre les autorités nationales et communautaires et leurs pratiques»

(2006/C 325/03)

Le 19 janvier 2006, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur: «Les liens entre les autorités nationales et communautaires et leurs pratiques».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 novembre 2006 (rapporteur: M. van IERSEL).

Lors de sa 431e session plénière des 13 et 14 décembre 2006 (séance du 14 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 102 voix pour, 5 voix contre et 48 abstentions.

1. Résumé

1.1 Le Conseil des ministres joue un rôle déterminant dans le processus décisionnel de l'Union européenne. Toutefois, la coordination et l'élaboration des politiques à l'échelon national n'ont jamais été véritablement abordées au niveau européen. L'Union européenne a cela d'unique qu'elle est le fruit d'un partage de souveraineté. Elle suppose dès lors une gouvernance à plusieurs niveaux transparente, et ce dans tout un éventail de domaines. Le CESE estime que des procédures politiques et administratives nationales à la fois clairement définies et efficaces d'une part et, de l'autre, l'amélioration de la législation, de sa mise en œuvre et de son respect font partie intégrante d'une bonne gouvernance communautaire. La transparence s'en trouverait également renforcée et les effets de la législation et des politiques communautaires mieux mis en évidence aux yeux de toute la société. L'analyse des pratiques nationales fait apparaître des différences notables d'un État membre à l'autre s'agissant de la conduite politique et administrative des affaires européennes et devrait déboucher sur l'ouverture d'un débat quant aux procédures politiques et administratives nationales en matière européenne. Ce serait ainsi l'occasion de dégager les pratiques les plus intéressantes et les meilleures. La tenue à l'échelle de toute l'Union européenne d'un débat ouvert quant à la manière de conduire au mieux les affaires européennes au niveau national enrichira le débat sur l'amélioration de la législation, de sa mise en œuvre et de son application. Le CESE préconise d'étudier en permanence les pratiques et les procédures administratives nationales.

2. Introduction

2.1 Deux avis adoptés en 2005 par le CESE, l'un intitulé «Mieux légiférer» et l'autre «Comment améliorer la mise en œuvre et l'application de la législation communautaire», partent du principe que dans un État de droit une bonne loi est une loi applicable et appliquée (1). La législation communautaire doit être adoptée dans le cadre d'une procédure transparente, démocratique et accessible, fondement de la légitimité de l'Union européenne. Les pratiques internes des gouvernements ont également leur place dans ce processus.

2.2 Notons qu'après tant d'années de construction européenne, un certain nombre d'États membres n'ont pas encore suffisamment intégré la législation et les politiques de l'UE, en tant qu'échelon politique et administratif, à l'élaboration de leurs politiques nationales dans les domaines qu'ils se sont engagés à gérer en commun ni, du reste, pour ce qui est de l'application des décisions communes prises par les partenaires, ce qui est regrettable.

2.3 Les États membres jouent un rôle déterminant dans l'élaboration, la transposition et l'application de la législation, si bien que la manière dont ils conduisent ces différentes étapes est, elle aussi, primordiale, le résultat final pour l'Union européenne, et dès lors pour les États membres et la société dans son ensemble, étant fonction du bon déroulement de la procédure.

2.4 Les 25 États membres, chacun caractérisé par ses propres traditions, culture et procédures administratives, étant tenus de respecter le même acquis, c'est-à-dire entre autres les mêmes exigences s'agissant de l'élaboration, de la transposition, de la mise en œuvre et de l'application de la législation communautaire, il est indispensable que l'échelon national aborde efficacement et en toute transparence les questions européennes.

2.5 L'échelon européen ne s'est jamais vraiment préoccupé de la coordination et de l'élaboration des politiques au niveau national, en raison notamment de l'existence du principe de subsidiarité et du manque d'intérêt véritable des instances décisionnelles, tant à Bruxelles que dans les capitales européennes. Singulièrement, les milieux universitaires, à quelques exceptions près, n'ont eux non plus guère accordé d'importance à ces aspects jusqu'à présent. Néanmoins, le mode d'organisation et de fonctionnement de la coordination et de l'élaboration des politiques dans les États membres peut à l'évidence influer fortement dans un premier temps sur la prise de décision à Bruxelles, puis sur la transposition et la mise en œuvre de la législation communautaire. Aussi faut-il, lorsque l'on se penche sur l'amélioration de la législation et de son application, tenir compte également de l'organisation de la coordination et de l'élaboration des politiques au plan national.

2.6 Loin d'être purement technique, cette question est véritablement politique. Il convient en effet d'examiner l'amélioration de l'organisation et des procédures internes des États membres et d'envisager de redéfinir les responsabilités mutuelles des États membres et de la Commission. En outre, pour à la fois améliorer la communication entre l'Union européenne et la société et dissiper la confusion et la suspicion parmi les citoyens, il est également nécessaire de veiller à ce que, en parallèle, ces procédures nationales soient transparentes et accessibles.

2.7 Pour des raisons évidentes, la Commission a été très réticente à l'idée de se pencher sur les procédures nationales. Elle a néanmoins relevé à juste titre en 2001 (2) que: «Il est temps de reconnaître que l'Union est passée d'un processus diplomatique à un processus démocratique et que ses politiques influencent profondément les sociétés nationales et la vie de tous les jours. Le Conseil doit renforcer sa capacité à coordonner tous les aspects de l'action européenne, tant en son sein que dans les États membres».

2.8 Pour ce qui est de la transposition de la législation communautaire, la Commission, par une recommandation de 2004, a adressé directement aux États membres des propositions concrètes en vue de promouvoir une mise en œuvre et une application efficaces de la législation communautaire en vigueur (3). Plusieurs de ces propositions peuvent aussi très utilement contribuer à améliorer les mécanismes nationaux de coordination et d'élaboration des politiques dans le cadre de la préparation de la législation européenne et de la concrétisation des objectifs stratégiques communs.

2.9 Force est de constater que la nécessité de rationaliser les procédures politiques et administratives nationales est devenue plus impérieuse depuis: — l'introduction de tableaux de bord de la mise en œuvre de la législation communautaire, — l'intervention de l'UE dans un nombre croissant de domaines, — la négociation du traité constitutionnel, et — l'élargissement de l'Union et la perspective de nouvelles adhésions. Il reste néanmoins encore beaucoup à faire.

3. Contexte général

3.1 L'Union européenne n'est pas un État et n'est guère en passe d'en devenir un. En effet, la Commission se présente comme l'institution centrale disposant du droit d'initiative dans des domaines bien définis. Le Conseil a quant à lui le dernier mot en matière législative et budgétaire, avec souvent des interventions déterminantes du Parlement européen, en sa qualité de colégislateur, et de la Cour de justice, gardienne de la législation européenne. Aucune instance n'est en mesure de s'imposer et de déterminer le cap à suivre. L'Union européenne apparaît plutôt comme une architecture très complexe, faite d'interdépendances entre de nombreux acteurs. Elle est en cela unique qu'elle a créé un maillage de compétences nationales et fédérales.

3.2 L'UE est sans équivalent pour ce qui est du partage de la souveraineté. Elle suppose par conséquent l'existence d'une gouvernance à plusieurs niveaux transparente dans toute une série de domaines, mais les implications de ce mode d'organisation sont toutefois loin d'être claires pour les dirigeants et l'administration de ses éléments constitutifs, à savoir les États membres (4). Tel est le cas des domaines relevant de la compétence partagée des États membres et de Bruxelles mais également des responsabilités incombant aux seuls États membres, notamment la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne.

3.3 Au cours des dernières décennies, l'Union européenne a étendu ses activités à de nombreux domaines. Les capitales européennes et, de plus en plus souvent, les collectivités territoriales, les acteurs économiques et sociaux et la société civile sont associés à ce processus dynamique. Depuis peu, les mesures relevant du «troisième pilier», c'est-à-dire la justice et les affaires intérieures, commencent à être mises en œuvre. Jusqu'à présent, la Commission ne peut toutefois pas lancer dans ces domaines de procédures pour violation de la législation à l'encontre des États membres pour remédier aux carences en matière de transposition à l'échelon national (5).

3.4 En dépit des effets souvent directs de la législation et des décisions de l'Union européenne pour les citoyens, entreprises et organisations, l'UE continue dans bon nombre d'États membres d'être perçue avant tout comme une instance internationale extérieure à l'organisation administrative nationale, voire dans certains États membres comme relevant de la seule politique étrangère. Aussi une certaine confusion tend-elle à s'installer, de même qu'une distance contre-productive entre l'échelon national et européen. Cet état d'esprit est pour une large part à l'origine des problèmes auxquels l'Union européenne est confrontée au regard de l'organisation politique et administrative des États membres.

3.4.1 Dans l'architecture institutionnelle, la position et le rôle des parlements nationaux sont de la plus haute importance. Il existe souvent un fossé entre leur niveau d'information et d'implication et la procédure décisionnelle à l'échelon communautaire, ce qui accroît également la distance entre l'Union européenne et la société.

3.4.2 Dans ce contexte, mentionnons aussi la différence de perceptions et de détermination des responsables politiques, des administrations nationales et des acteurs privés concernés.

3.4.3 Troisièmement, lorsque l'élaboration des politiques manque de transparence, une ambiguïté peut se faire jour quant au mode et au moment décisif de la définition et de la confrontation des points de vue nationaux, tant dans les États membres qu'à l'échelon de l'UE. Preuve en est l'existence au sein de divers ministères de services responsables des affaires européennes, qui bien que traitant des questions de fond et pas seulement de l'organisation de la coopération, sont, plus ou moins distincts de ceux chargés des politiques nationales, séparation qui ne contribue guère à sensibiliser et familiariser les seconds aux thématiques européennes. Il existe des problèmes de coordination comparables entre les commissions permanentes des parlements nationaux.

3.4.4 Quatrièmement, la prise de décision au niveau national concernant les questions européennes n'associe que trop rarement les directions exécutives ou les agences et est beaucoup trop éloignée des collectivités régionales et locales.

3.5 Il apparaît que les États membres rechignent à adapter leurs procédures administratives et politiques. S'abstenir de les conformer à la complexité et au poids croissants de l'Union européenne pourrait néanmoins déboucher sur des frictions permanentes aux différents échelons décisionnels.

3.6 Il existe souvent des intérêts, traditions et rhétoriques politiques particuliers, tant au niveau national que sur la scène politique, qui tendent à créer artificiellement un hiatus entre les décisions prises à Bruxelles et la perception des procédures et intérêts nationaux.

3.7 Cet état de fait est la principale raison qui explique l'étrange paradoxe qui veut que les gouvernements s'accordent à «Bruxelles» sur les objectifs stratégiques et la législation de l'Union européenne mais, par ailleurs, les dénoncent dès qu'ils sont examinés dans le contexte politique national.

3.8 Cette dichotomie peut se révéler très déroutante pour les parties intéressées et l'opinion publique en général. Sans doute ajoute-t-elle à la grave crise de légitimité que traverse l'Union européenne, étant donné qu'il existe une relation directe entre, d'une part, la qualité et la fiabilité de la mise en œuvre au niveau national de l'action de l'UE et, de l'autre, la réaction et les attentes de l'opinion.

3.8.1 Dans ce contexte, le CESE souligne toutefois qu'il ne faut pas imputer une éventuelle crise de légitimité de l'UE en premier lieu à des questions de communication. Si l'UE entend regagner la confiance des citoyens, l'approche fondamentale doit être, comme par le passé, de résoudre les problèmes brûlants auxquels l'Union est confrontée.

3.9 Par ailleurs, force est de constater que, s'agissant des affaires européennes et nationales, l'attitude d'un certain nombre d'organisations de partenaires sociaux et de la société civile en général suit plus ou moins le même schéma.

3.10 La réputation de l'Union européenne peut être mise à mal sous l'effet des critiques de ses détracteurs qui, dans les États membres, fustigent pour l'essentiel «Bruxelles» et la Commission mais rarement les États eux-mêmes alors que ce sont eux les principaux artisans de l'intégration.

3.11 Les groupes de pression nationaux ont tendance à adopter le même comportement au moment de transposer et d'appliquer la législation. Leur attitude tient parfois aux possibilités qu'offrent des compromis précaires dégagés au sein du Conseil et qui laissent aux États membres une marge d'appréciation. En d'autres occasions, ces groupes de pression se bornent à exploiter les marges de manœuvre indûment créées par les législateurs nationaux, ce qui, pour un acte donné, conduit soit à ajouter de nouvelles dispositions soit à n'en retenir que quelques-unes.

3.12 Le recours plus fréquent à des instruments moins contraignants au détriment d'instruments juridiques impératifs peut également renforcer l'accent mis sur les réalités nationales dans la gestion des affaires européennes. Citons par exemple la méthode ouverte de coordination: plus la marge d'interprétation laissée aux États membres est grande, plus les différences entre les pays sont sensibles.

4. Coordination à l'échelon national

4.1 Il semble que jusque récemment bon nombre d'États membres réglaient la question de la rationalisation des processus et procédures nationales essentiellement par des arrangements ad hoc au sein des ministères et entre eux, sans chercher à adopter une approche structurée. Tous les États membres ont certes fixé des modalités de coordination plus ou moins structurées (et prévu les organes correspondants) mais celles-ci ne portent dans bien des cas que sur le stade final de la prise de décision. Le déroulement des étapes intermédiaires tend à être moins encadré.

4.2 Ce tableau décrit un modèle complexe de coopération intergouvernementale plutôt qu'un processus législatif dynamique dans l'Union européenne assorti de négociations politiques compliquées. En réalité, des contacts aussi larges que nombreux ont été noués à la faveur de l'intégration européenne et ils s'accompagnent d'innombrables relations entre l'ensemble des acteurs, tant publics que privés, associés aux négociations et procédures législatives et administratives en Europe. L'élaboration de la législation communautaire, notamment lors de consultations avec des experts et parties intéressées, la négociation de nouveaux actes législatifs, la transposition, la mise en œuvre et l'application de la législation adoptée, le contrôle de l'application de la législation européenne par les autorités judiciaires nationales et la Cour de justice des Communautés européennes et, enfin, l'examen avec le législateur européen des expériences nationales liées à la législation communautaire donnent lieu à un grand nombre de contacts et nécessitent aussi un haut degré de professionnalisme pour ce qui est de l'organisation globale des administrations nationales.

4.3 Vu les liens étroits et les interdépendances qui unissent les objectifs stratégiques et la prise de décision de l'Union européenne et les objectifs politiques nationaux, mais aussi leur enchevêtrement, il est de plus en plus nécessaire d'assurer au plan national une gestion et une coordination adéquates ainsi que de mettre en place des réseaux transnationaux efficaces, ce qu'illustre bien la stratégie de Lisbonne. Cet ambitieux programme a en effet été défini à l'échelle de l'Union européenne mais les décisions européennes dans ce domaine ne portent en réalité que sur quelques aspects de la stratégie, la responsabilité de ses principaux volets continuant de relever des États membres. Son résultat est en définitive sujet à caution dans la mesure où, faute de procédures interactives contraignantes entre les politiques communautaires et nationales, les États membres n'appliquent pas, ou alors partiellement seulement, les objectifs convenus.

4.4 L'approfondissement de l'intégration européenne, approuvé lors de nombreux sommets européens et réunions du Conseil et réalisé en étroite coopération avec la Commission européenne, devrait ressortir de l'organisation politique et administrative des États membres. Or, sur ce point, il existe entre eux de fortes disparités (6). Compte tenu de l'évolution historique de chaque pays, ces différences concernent quasiment tous les aspects de la vie politique et du fonctionnement de l'exécutif.

4.5 Elles tiennent notamment aux procédures et aux concepts fondamentaux de l'action gouvernementale, à la hiérarchie entre les ministères, à leur efficacité ainsi qu'à l'opposition entre systèmes centralisés et décentralisés.

4.6 S'agissant plus particulièrement de la relation à l'Union européenne, les différences politiques notables entre les États membres portent sur: — le statut et les compétences du premier ministre ou du chef du gouvernement; — le rôle et la fonction des principaux ministres, — les relations entre le premier ministre et le ministre des affaires étrangères et/ou le ministre délégué aux affaires européennes, — l'existence de gouvernements majoritaires ou de coalition et leurs priorités, — les relations entre le gouvernement et le parlement et le rôle du parlement national dans l'intégration européenne, — l'importance accordée à l'amélioration de la législation et de sa mise en œuvre.

4.7 Il existe des différences de même ordre pour ce qui est de l'autorité et des méthodes de travail au sein des ministères et entre eux: — l'organisation du cabinet du premier ministre/chef du gouvernement et sa position institutionnelle, — l'existence éventuelle de barrières dans les ministères entre les services chargés des questions européennes et les autres, — le moment à partir duquel les ministères s'intéressent véritablement à une proposition donnée, — le degré et le niveau de coordination concernant «Bruxelles», — le moment où commence la coordination sur une proposition donnée, — le rôle du ministère des affaires étrangères et, par conséquent, le degré d'indépendance des autres ministères, — la formation (continue) des fonctionnaires, — le mode de consultation des acteurs de la société lors des négociations et de la phase de mise en œuvre, — les modalités d'application des directives, soit par voie législative soit selon une procédure plus légère au moyen de règlements ou de décrets du gouvernement.

4.8 La division des compétences entre les ministères nationaux ne va pas non plus sans provoquer de graves conséquences pour le Conseil. Pour ne prendre qu'un exemple, citons le cas du Conseil «Compétitivité» auquel participent parfois jusqu'à quatre ou cinq ministères par pays. Il est dans ces conditions bien difficile de fixer une stratégie à long terme faute de cap clair, ce qui contribue dès lors au morcellement de l'action.

4.9 La situation se complique sensiblement lorsque les compétences sont également partagées entre les échelons nationaux et régionaux, comme dans les systèmes fédéraux. La complexité, voire parfois l'opacité, des relations entre les échelons nationaux et régionaux peuvent effectivement être à l'origine d'une confusion accrue.

4.10 Des pratiques inadéquates de la Commission et du secrétariat du Conseil de l'Union européenne empêchent également le bon déroulement du processus décisionnel dans les États membres. À titre d'exemple, l'application des procédures décisionnelles nationales, même les plus efficaces, devient impossible lorsque les versions finales des projets de documents qui sont examinés par le Conseil sont communiquées juste avant sa réunion.

4.11 La répartition des tâches observée à bien des égards entre les ministres et les administrations dans les États membres nuit souvent à un travail en réseau efficace entre les pays ou à l'établissement en Europe de relations personnelles solides entre les fonctionnaires responsables des différents dossiers.

4.12 On observe invariablement qu'une bonne partie du monde judiciaire en général et des magistrats nationaux, censés tenir pleinement compte de la législation européenne, disposent rarement des connaissances nécessaires. Les administrations des États membres ne sont par conséquent guère incitées à accepter spontanément que l'Union européenne, en tant qu'échelon politique et administratif, viennent se superposer aux mécanismes nationaux de décision politique.

5. Évolution actuelle

5.1 Un nombre constant de procédures d'infraction, levier majeur à la disposition de la Commission pour remédier aux carences en matière de transposition en droit national de la législation communautaire, et l'extension de l'expérience concluante des tableaux de bord de la transposition de la législation communautaire en droit national ont fait prendre conscience de la nécessité d'adapter les procédures nationales aux exigences communautaires.

5.2 La reprise de l'acquis communautaire en 2003 par les dix nouveaux États membres a suscité une attention similaire pour cette problématique.

5.3 Le projet de traité constitutionnel entend notamment associer l'échelon national à l'élaboration de la législation de l'UE, notamment en impliquant dès le début les parlements nationaux aux procédures communautaires.

5.4 En dépit d'améliorations sporadiques des procédures de coordination, force est de constater que la plupart des administrations nationales hésitent à modifier leurs procédures administratives internes et plus encore à en discuter entre elles ou au niveau de l'UE, et ce en vertu du principe de subsidiarité.

5.5 Outre la subsidiarité, le fait est que la prise de décision communautaire suit un cycle différent de celui de l'élaboration des politiques nationales, ce qui complique souvent les relations entre l'Union européenne et les États membres.

5.6 Bien que les États membres (7) envisagent de modifier leurs procédures de coordination, des différences d'approche et de pratiques persistent entre eux.

5.6.1 Au Danemark par exemple, le parlement est associé dès le début à l'élaboration de la législation et des politiques communautaires, contribuant ainsi à une meilleure visibilité et à la transparence des enjeux communautaires. Notons qu'il y a quelque temps déjà que le Danemark a opportunément révisé ses procédures administratives ainsi que les rapports qui régissent la législation nationale et communautaire.

5.6.2 Le Royaume-Uni a quant à lui adopté des procédures administratives visant à mieux prendre en compte les affaires européennes dans l'élaboration des politiques nationales, notamment par l'intermédiaire d'un mécanisme efficace de coordination entre les ministères et en confiant au cabinet du premier ministre de vastes compétences en matière de législation européenne. La Chambre des communes peut examiner en détail la législation européenne et la Chambre des lords commente abondamment la législation et les politiques de l'UE.

5.6.3 En revanche, en France et en Espagne, le parlement est souvent associé à un stade ultérieur, ce qui n'est pas sans conséquence sur la place accordée à l'Union européenne dans le débat public. La législation et les politiques de l'UE relèvent avant tout de l'administration nationale et des dirigeants politiques. Signalons que le siège de l'École nationale d'administration (ENA) a été transféré de Paris à Strasbourg afin de souligner l'impact grandissant de l'Union européenne en France.

5.6.4 Aux Pays-Bas, des expériences malheureuses lors de l'application de la législation communautaire plaident de plus en plus en faveur d'une gestion et de procédures adéquates s'agissant des affaires européennes. Une révision des procédures internes, visant à faire le lien entre les problématiques nationales et européennes, est actuellement en cours dans les ministères mais elle se heurte à des difficultés. De la même manière, des efforts sont entrepris en vue d'associer le parlement plus efficacement et en temps utile à l'examen des questions européennes. Au Luxembourg, les procédures parlementaires ont été modifiées avec succès.

5.6.5 Dans les «nouveaux» États membres, les procédures introduites ou adaptées au cours de la phase de pré-adhésion à l'occasion de la reprise de l'acquis communautaire en droit national portent leurs fruits pour autant qu'elles soient restées inchangées. Un vaste projet de jumelages entre experts des anciens et des nouveaux États membres aide les nouveaux États membres à adopter les meilleures pratiques pour ce qui est de l'application de la législation communautaire, ce qui peut aussi appuyer leurs efforts en vue d'intégrer les questions européennes dès les premières étapes de la prise de décision.

5.6.6 Dans les États fédéraux, tels l'Allemagne et l'Espagne, sans doute n'est-il guère aisé de rapprocher les régions — länder et provinces — et l'Europe. Lorsque les régions sont seules responsables de la mise en œuvre de la législation communautaire, comme tel est d'ailleurs le cas en Allemagne, de graves problèmes peuvent parfois apparaître. Tous les länder sont représentés à Bruxelles afin de participer plus ou moins directement à la gestion des affaires européennes dans les domaines qui les concernent.

5.7 L'introduction et la généralisation du système des experts nationaux en tant que mode d'interaction permanent entre les administrations nationales et la Commission peut contribuer à développer une coopération fructueuse entre l'échelon national et Bruxelles.

5.8 La Commission européenne soutient un certain nombre de réseaux efficaces de coopération entre les administrations des États membres et entre la Commission européenne et les administrations nationales (Solvit, réseaux de consommateurs, etc.). La Commission s'apprête en outre à mettre en place un système d'information du marché intérieur (IMI) qui vise à faciliter l'application par les administrations des États membres des règles du marché intérieur.

5.9 Les «régulateurs nationaux» mis en place dans différents domaines, notamment la concurrence, les télécommunications et l'énergie, concourent à rapprocher la mise en œuvre dans les États membres des politiques adoptées à l'échelon communautaire.

5.10 Plus généralement, les différences d'approche n'ont pas disparu entre, d'une part, les pays qui élaborent de nouvelles structures visant à améliorer l'interaction entre l'Union européenne et la gestion nationale des questions européennes et, de l'autre, ceux qui s'abstiennent jusqu'à présent de revoir leur organisation et leurs procédures. L'élément déterminant est à cet égard la volonté politique.

6. Conclusions et recommandations

6.1 Conclusions

6.1.1 Le mode d'organisation des administrations nationales dépend de l'évolution historique de chaque pays. Aussi les différences entre eux concernent-elles quasiment tous les aspects de la vie politique et publique, état de fait qui, dans une large mesure, devrait rester inchangé au fil du temps. Ces différences ne doivent toutefois pas nécessairement faire obstacle à la modification, voire au rapprochement, des procédures et des méthodes de travail en matière d'élaboration et de mise en œuvre de la législation communautaire et des politiques adoptées dans le cadre de l'UE.

6.1.2 Le CESE estime que des procédures politiques et administratives nationales à la fois clairement définies et efficaces d'une part et, de l'autre, l'amélioration de la législation, de sa mise en œuvre et de son application font partie intégrante d'une bonne gouvernance communautaire.

6.1.3 Il y aurait par conséquent tout lieu d'évaluer la modification et l'amélioration des procédures nationales à l'aune des procédures suivies au niveau européen et des priorités de l'UE en matière d'amélioration de la législation communautaire, de sa mise en œuvre et de son application, la réalisation de ces objectifs nécessitant dans une large mesure une approche adéquate des États membres.

6.1.4 L'organisation du traitement national des questions européennes relève des seuls États membres. Un grand pas serait franchi si les partis politiques et les autorités nationales considéraient les affaires européennes comme faisant partie intégrante de l'élaboration des politiques nationales et s'ils reconnaissaient publiquement que ce sont eux qui font l'Union européenne et agissaient en conséquence. La volonté politique est à cet égard le facteur déterminant.

6.1.5 Cette évolution correspondrait pleinement aux spécificités des liens établis entre les politiques communautaires et nationales ainsi que leurs effets, corrélés et plus que jamais interdépendants. La reconnaissance de l'Union européenne en tant qu'échelon politique et administratif de la conception des politiques au niveau national contribuerait également à améliorer la législation communautaire.

6.1.6 Dans certains États membres, notamment au Danemark et au Luxembourg, les propositions de la Commission sont inscrites à un stade précoce à l'ordre du jour politique, notamment en y associant systématiquement le parlement danois. Dans d'autres États membres, des améliorations similaires sont proposées. Force est toutefois de constater que l'implication des parlements nationaux dans l'élaboration des politiques communautaires ne va pas dans la plupart des cas sans poser de problèmes.

6.1.7 Le projet de traité constitutionnel entend également associer à un stade précoce les parlements nationaux aux procédures communautaires. Dans cet ordre d'idée, la Commission a récemment transmis directement aux parlements des propositions législatives et d'actions communautaires (8). Cette évolution des procédures ne manquera pas de susciter des discussions à l'échelon national à propos des politiques et de la législation européennes et de leurs répercussions dans les États membres, et ce à un stade plus précoce que ce n'est le cas à l'heure actuelle.

6.1.8 Promouvoir à un stade précoce le débat et la consultation politiques au niveau national peut encourager les gouvernements à s'engager lors des négociations concernant des questions concrètes.

6.1.9 La transparence, qui est une revendication de toute la société, peut favoriser la confiance et la légitimité. S'agissant des questions européennes, il conviendrait par conséquent que les procédures administratives et politiques des États membres en tiennent compte. L'objectif consistant à suivre des procédures efficaces et transparentes concourrait non seulement à renforcer l'État de droit mais, en favorisant une meilleure compréhension voire en promouvant la participation et l'engagement (9), il contribuerait également à une meilleure communication entre l'Union européenne et les milieux d'affaires, les partenaires sociaux ainsi que la société civile.

6.1.10 Aussi la transparence et la communication revêtent-elles également une importance majeure dans le cadre des enceintes consultatives créées de longue date ou plus récemment en vue d'associer les parties concernées privées dans les États membres, sachant qu'elles sont souvent sous-estimées.

6.1.11 L'amélioration de l'environnement réglementaire est une priorité commune à l'ensemble des institutions. Il en va de même de la cohérence du marché unique et, depuis 2000, de la concrétisation de la stratégie de Lisbonne. Tous ces objectifs pourront être mieux atteints lorsque des liens étroits auront véritablement été instaurés entre les procédures décisionnelles nationales et communautaires.

6.1.12 Bien que la subsidiarité soit un principe ancré dans la conception et les pratiques de l'Union européenne, il ne faut pas perdre de vue que la gestion et la mise en œuvre dans les États membres du droit communautaire et des obligations qui en découlent ont souvent des répercussions sur d'autres pays et sociétés de l'Union. Les partenaires publics et privés sont donc concernés par les modalités d'interaction de chaque État membre avec l'Union européenne. En d'autres termes, l'organisation et les méthodes de travail des administrations nationales relèvent directement de la gestion des affaires de l'UE dans son ensemble.

6.1.13 Des procédures et un suivi adéquats des affaires européennes dans les États membres seraient particulièrement utiles à la Commission et contribueraient à la qualité de son action.

6.2 Recommandations

6.2.1 Outres les propositions formulées dans l'avis «Comment améliorer la mise en œuvre et l'application de la législation communautaire» (10), le CESE préconise d'analyser en détail dans les 25 États membres les procédures et pratiques nationales et régionales s'agissant des affaires européennes, tant au niveau politique qu'administratif, afin de dresser un bilan précis de la situation.

6.2.2 Tous les aspects liés aux modalités d'association des décideurs politiques et administratifs nationaux et mentionnés à la section 4 intitulée «Coordination à l'échelon national» méritent une attention particulière. Au-delà de la multiplication de ses activités en matière d'amélioration, de mise en œuvre et d'application de la législation communautaire, la Commission peut être à l'origine d'initiatives dans ce domaine ou y apporter son soutien.

6.2.3 Ces études constitueront un utile point de départ à une discussion sur l'efficacité des procédures politiques et administratives gouvernementales liées à l'Union européenne, l'objectif général étant de mettre en lumière les meilleures pratiques à privilégier. Ainsi seront jetées les bases pour la tenue en Europe d'un débat ouvert quant à la manière de conduire au mieux les affaires européennes à l'échelon national. Le débat sur l'amélioration de la législation et de son application n'en sera que plus riche.

6.2.4 Procéder à une analyse globale et en tirer des conclusions opérationnelles est une tâche ardue. Dans le même temps, les autorités nationales et régionales manifestent de plus en plus souvent le besoin d'échanger leurs points de vue et leurs connaissances pour gérer efficacement les questions européennes. Le CESE préconise d'étudier en permanence les pratiques et procédures nationales. Des échanges de vues bilatéraux entre autorités nationales peuvent être encouragés, comme c'est le cas, par exemple, dans le cadre du centre de connaissances IMPEL (11) ou du réseau Solvit.

6.2.5 Il convient également que les observations des milieux d'affaires, des partenaires sociaux et de la société civile soient systématiquement prises en considération. Il est dans leur intérêt à tous d'améliorer la législation communautaire, son application et son respect, ce qui suppose également la transparence et, à un stade précoce, de véritables consultations au niveau national.

6.2.6 Il convient de développer le système d'information du marché intérieur (IMI) et d'encourager son utilisation. Ce dispositif, qui vise à améliorer l'application des règles du marché intérieur, est destiné à faciliter l'échange d'informations entre les administrations des États membres.

6.2.7 Il serait utile d'établir un vade-mecum européen des procédures et pratiques nationales qui reprenne les conclusions du centre de connaissances. Il pourrait nourrir la réflexion concernant l'efficacité des procédures nationales, l'amélioration de la législation, de son application et de son respect en général.

Bruxelles, le 14 décembre 2006. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) JO C 24 du 31.1.2006.

(2) Livre blanc sur la gouvernance européenne, COM(2001) 428 final.

(3) Recommandation de la Commission du 12 juillet 2004 relative à la transposition en droit national des directives ayant un impact sur le marché intérieur (2005/309/CE).

(4) «Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity», Adriaan Schout and Andrew Jordan, 29 mai 2006. Cette étude analyse les pratiques de coordination au sein de la Commission, en Allemagne, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Elle renvoie à une vaste littérature concernant les aspects sectoriels de cette problématique et met dans le même temps en évidence l'absence d'analyse globale des pratiques à l'échelle des 25 États membres.

(5) Voir la réunion informelle «Justice et affaires intérieures» tenue à Tampere du 20 au 22 septembre 2006 sur la question de l'amélioration de la prise de décision dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

(6) «De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken» (la transposition des directives européennes: étude comparative des instruments, techniques et processus dans six États membres), B STEUNENBERG et W. VOERMANS, professeurs à l'université de Leyden, Pays-Bas, 2006. Cette étude comparative présente une analyse approfondie et des recommandations concernant les Pays-Bas et examine également le cas du Danemark, de la France, de l'Allemagne, de l'Italie, de l'Espagne et du Royaume-Uni.

(7) Voir Steunenberg et Voermans, Leyden, 2006.

(8) Voir les conclusions du Conseil européen de juin 2006.

(9) Notons qu'au Danemark la première réaction de l'opinion publique concernant le traité constitutionnel était plutôt favorable, et ce en raison des avancées qu'il comporte en matière de renforcement de la démocratie et de la transparence des procédures. En revanche, le Comité de dialogue, plate-forme mise en place en France par le gouvernement et les partenaires sociaux pour examiner les questions européennes a désormais perdu toute signification concrète.

(10) JO C 24 du 31.1.2006. Dans cet avis, le CESE estime que, même si «les États membres devraient demeurer libres de déterminer leurs propres méthodes et procédures de mise en œuvre, la prochaine étape de la coopération entre les institutions européennes et les autorités nationales (…) est le renforcement ou la rationalisation de la capacité administrative nationale d'application des politiques (…)», paragraphes 4.2.1 et 4.2.4. La section 4 contient des propositions en ce sens.

(11) Le réseau pour l'application et le respect du droit de l'environnement (IMPEL), instauré en 1992, est un réseau informel de régulateurs européens chargés de l'application et du respect de la législation environnementale. Il réunit 30 pays (la totalité des États membres de l'Union européenne, les deux pays de l'adhésion que sont la Bulgarie et la Roumanie, les deux pays candidats, à savoir la Croatie et la Turquie, ainsi que la Norvège) et, désormais, la Commission européenne.