Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux aides accordées pour la coordination des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable"

(2001/C 123/07)

Le 15 septembre 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 décembre 2000 (rapporteur: M. Kielman).

Lors de sa 378e session plénière des 24 et 25 janvier 2001 (séance du 24 janvier 2001), le Comité économique et social a adopté par 77 voix pour et 1 abstention l'avis suivant.

1. La proposition de la Commission

1.1. Il y a trente ans à présent que le Conseil a adopté, le 15 juin 1970, le règlement (CEE) n° 1107/70 relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. Ce texte avait pour objectif de préciser l'acception à donner au terme de "coordination" dans l'article 73 du traité, de manière à déterminer avec certitude la limite entre les exemptions consenties (principalement en matière de gestion de sociétés, notamment ferroviaires) et le régime général en cause.

1.2. Entre-temps, les différents modes de transport ont subi un processus de libéralisation, dans des proportions variables et à des vitesses différentes. Même si le règlement (CEE) n° 1170 a fait l'objet de quelques retouches sporadiques, il semble que le moment soit à présent venu de lui en substituer un nouveau, qui offre davantage de clarté et permette une rédaction simplifiée.

Le nouveau règlement reflète l'évolution que le marché du transport a maintenant vécue du fait de l'application de l'article 73 du traité CE, qui a également un rôle à jouer du point de vue du financement de l'infrastructure.

La proposition de règlement prévoit donc une exemption totale pour les aides à l'exploitation ou au développement de l'infrastructure de transport qui sont accordées à ses gestionnaires et, dans le domaine du fret, pour les aides octroyées aux usagers de l'infrastructure de transport en compensation des coûts non couverts des modes de transports concurrents.

1.3. En exigeant une législation spécifique pour l'accès au marché, l'article 71 du traité a eu pour effet de retarder la libéralisation des transports terrestres. De ce fait, le marché du transport n'est pas encore totalement libéralisé.

1.4. On peut affirmer que le transport international de marchandises et le transport de voyageurs par route, le transport par voie navigable et le transport combiné sont devenus totalement libres depuis, respectivement, le 1er juillet 1998, le 1er juin 1996, le 1er janvier 2000 et le 1er juillet 1993. La libéralisation progresse également dans le domaine des chemins de fer, où le débat se concentre actuellement sur le "paquet ferroviaire".

2. Observations générales

2.1. Dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides d'État qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions sont incompatibles avec le marché commun et sont par conséquent interdites aux termes du traité.

2.2. Le financement public des infrastructures ouvertes sans discrimination à tous les usagers potentiels et gérées par l'État ne relève normalement pas de ces dispositions du traité car, dans ce cas, aucun avantage n'est accordé à une entreprise en concurrence avec d'autres. Il en va ainsi, pour ne citer que cet exemple, du financement des infrastructures de transport dans les États membres. En conséquence, la construction et la gestion des infrastructures de transport ne rentrent pas dans le champ d'application du règlement à l'examen.

2.3. Une approche spécifique des aides publiques s'impose dans le domaine des transports, car l'intervention de l'État est indispensable pour assurer des services qui sont utiles aux fins de l'aménagement du territoire et de la planification urbaine et qui répondent aux préoccupations sociales et écologiques.

2.4. La coordination des transports et le remboursement des servitudes inhérentes à la notion de service public sont considérés comme des domaines qui justifient une aide au titre de l'article 73 du traité CE.

2.5. Dans les faits, le concept d'aides tel que visé par le règlement susmentionné renvoie à la nécessité d'une intervention de l'État dans les marchés qui sont dépourvus de concurrence libre et ouverte ou présentent des anomalies telles que des effets externes négatifs ou des biens publics.

2.6. La Commission reconnaît que la notion de "coûts externes" n'a pas encore été définie par le droit communautaire mais incline manifestement à penser que leur non-imputation est une source de perturbations pour le marché.

2.7. Le traité CE prévoit également une exemption pour les aides destinées à financer des services publics. Dans ce contexte, il y a lieu de comprendre les "obligations de service public" comme celles qu'une entreprise de transport n'assumerait pas si elle n'était mue que par son seul intérêt commercial. Le règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, définit des critères de fixation du montant autorisé pour de telles compensations versées par l'État dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable.

2.8. Sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c, du traité CE, adossé à l'article 73, la Commission européenne peut autoriser les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Pour encourager les entreprises du secteur à investir dans le transport intermodal, il convient de donner un coup d'accélérateur aux discussions visant à abolir pour elles la règle "de minimis", c'est-à-dire le seuil sous lequel une intervention publique n'est plus considérée comme une aide d'État.

2.9. Le règlement proposé par la Commission s'applique à la coordination des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. Son domaine d'application exclut les installations de transport maritime mais couvre en revanche les transbordements entre modes de transports terrestres, quelle que soit la localisation des installations correspondantes, exception faite de ceux qui font intervenir le transport maritime, même combiné à des modes de transports terrestres.

2.10. Jusqu'à présent, seuls les investissements directs consacrés aux voies navigables intérieures et aux terminaux de transport combiné ont fait l'objet d'une exception juridique, c'est-à-dire octroyée en application du règlement (CEE) n° 1107/70 du Conseil. Ils constituent cependant des exemptions spécifiques, qui n'encouragent pas une approche plus intégrée de l'infrastructure des transports terrestres.

La Commission estime qu'il convient de les remplacer en accordant une exception générale aux infrastructures.

2.11. Dans son avis sur le livre blanc de la Commission intitulé "Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures: une approche par étapes pour l'établissement d'un cadre commun en matière de tarification des infrastructures de transport dans l'UE" (COM(1998) 466 final), le Comité avait estimé que dans le souci d'assurer un traitement équitable aux différents modes de transport, il était opportun de procéder à une instauration uniforme et simultanée du système de redevances, en veillant à ce qu'elle s'effectue autant que possible à la source(1).

2.12. Sur le terrain, les États membres continuent cependant de récupérer les coûts d'infrastructure des divers modes de transport terrestre selon des modalités et dans des proportions qui varient. En outre, il n'existe pas encore de législation communautaire qui harmonise les méthodes de calcul des redevances d'accès à l'infrastructure au sein des différents modes de transport terrestre ou entre eux.

2.13. Le Comité juge souhaitable que la Commission s'attelle en priorité à établir les coûts internes et externes de chaque mode de transport plutôt que commencer par se pencher sur les aides d'État octroyées à l'un d'entre eux afin de compenser les coûts de ses concurrents.

2.14. En outre, le Comité estime que la procédure permettant l'obtention d'une aide d'État, tout comme l'ensemble du processus de notification et d'information qui est prévu, exigent, pour l'élaboration de rapports destinés à la Commission, des efforts difficiles et prolongés, qui alourdissent notablement les charges administratives.

2.15. Il convient évidemment d'évaluer les répercussions socio-économiques du transfert modal que la Commission appelle de ses voeux.

2.16. Le Comité est d'avis que la Commission met la charrue avant les boeufs. À l'appui de sa proposition de règlement, elle fait en effet valoir que la libéralisation est encore en cours dans le secteur ferroviaire et qu'il n'existe pas encore de mécanismes harmonisés qui permettraient de compenser les coûts non couverts des différents modes de transport.

2.17. En conséquence, le Comité pense qu'au lieu de mettre en place le dispositif d'octroi d'aides suggéré dans la proposition de règlement, qui est embrouillé, fastidieux et contestable, une approche logique serait de commencer par amener le marché ferroviaire au même degré de libéralisation que les autres modes de transport et de développer les critères précis de calcul des coûts à imputer aux différents types de transport, comme évoqué au paragraphe 2.12.

3. Conclusion

3.1. Pour le Comité, la publication de la proposition de règlement à l'examen est prématurée.

3.2. Il paraît souhaitable de porter en priorité le processus de libéralisation au même degré dans les différents modes de transport, afin qu'un traitement équitable leur soit garanti.

3.3. À la lumière de l'avis du Comité sur le livre blanc consacré aux transports, la Commission devrait par ailleurs s'appliquer à inventorier d'abord l'importance relative des différents composantes des coûts internes et externes du transport avant que d'entreprendre d'avancer une proposition de règlement qui permette d'accorder des aides à un mode de transport spécifique en fonction des coûts non payés par ses concurrents.

3.4. Aux yeux du Comité, les retombées sociales et économiques de la proposition concernée n'ont pas été calculées.

3.5. Enfin, le Comité est convaincu que si elle devait être adoptée, la proposition à l'examen déboucherait sur un système très complexe et des plus bureaucratiques.

Bruxelles, le 24 janvier 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 116 du 28.4.1999, p. 28.