Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001"

(2001/C 14/15)

Le 28 septembre 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 octobre 2000 (rapporteur: M. Beirnaert).

Lors de sa 376e session plénière du 19 octobre 2000, le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 104 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Aux termes de l'article 128, 2 du Traité, le Comité économique et social doit être consulté sur les propositions de lignes directrices pour l'emploi. Le Comité, en sa qualité de forum de la société civile organisée, attache une importance toute particulière à cette consultation. Rappelons à cet égard les avis circonstanciels qu'il a émis sur les lignes directrices pour 1999 et 2000(1).

1.2. Les propositions de lignes directrices pour 2001 ainsi que le rapport conjoint sur l'emploi 2000 et les recommandations aux États membres ont été adoptés le 6 septembre par la Commission.

1.3. Si le présent avis se limite, conformément à la saisine, à une appréciation sur les nouvelles lignes directrices pour l'emploi en tant que telles, le Comité procédera par ailleurs dans le cadre d'un avis d'initiative à une évaluation du mécanisme même du processus de Luxembourg et ce en liaison avec les processus dits de Cardiff et de Cologne. Le Comité estime en effet qu'une réflexion devrait être menée sur les procédures suivies, le rôle respectif des institutions communautaires et des partenaires sociaux, le nombre et la structure des lignes directrices ainsi que sur la nature qualitative des progrès enregistrés.

1.4. Les lignes directrices pour 2001 portent la marque des conclusions du sommet de Lisbonne qui a fixé un objectif stratégique pour la décennie à venir. Il s'agit de faire de l'Union européenne "l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". "Cette stratégie doit permettre de rétablir les conditions propices au plein emploi".

Le processus de Luxembourg qui repose sur l'élaboration de lignes directrices pour la politique de l'emploi et leur transposition en plans d'action nationaux est un instrument clé de cette stratégie. Les conclusions de Lisbonne confirment et consolident ce processus tout en demandant de procéder à une évaluation à mi-parcours qui devrait "donner un nouvel élan à ce processus en étoffant les lignes directrices et en leur assignant des objectifs plus concrets, en établissant des liens plus étroits avec les autres politiques concernées et en définissant des procédures permettant de mieux y associer les différents acteurs".

1.5. Dans le prolongement des conclusions des sommets de Lisbonne et de Feira, de l'évaluation à mi-parcours et de l'évolution du marché du travail, les lignes directrices pour 2001 mettent particulièrement l'accent sur:

- l'objectif clé mobilisateur du plein emploi;

- l'indispensable formation tout au long de la vie;

- l'association plus intense des partenaires sociaux au processus;

- la nécessité d'une mise en oeuvre équilibrée des différents piliers;

- la nécessité d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs.

Le Comité souscrit pleinement à ces lignes de force qu'il a déjà lui-même mises en exergue dans ses avis antérieurs.

2. Considérations générales

2.1. En 1999, 2,1 millions d'emplois nouveaux ont été créés, soit un accroissement de l'emploi de 1,4 %. Le taux de chômage est passé de 10 % en juillet 1998 à 9,3 % en juillet 1999. L'évolution incontestablement positive des marchés de l'emploi ne peut cependant occulter quelques faiblesses notoires qui appellent une attention particulière. Ainsi:

- la participation des femmes quoique améliorée - 52 % des emplois nouveaux sont occupés par des femmes - continue à représenter un écart important de 19 % par rapport aux hommes;

- si l'emploi des travailleurs âgés a peu ou prou bénéficié de la reprise de l'emploi, le taux d'activité des 50-64 ans reste limité à 48,6 %;

- la part des chômeurs de longue durée, parmi lesquels on trouve aussi une catégorie particulièrement vulnérable de jeunes n'ayant pu achever leurs études, reste importante, représentant 46 % en 1999;

- des tensions, voire des goulets d'étranglement, apparaissent de plus en plus sur les marchés du travail suite à des pénuries de travailleurs qualifiés;

- la disparité des taux de chômage régionaux reste importante dans nombre d'États membres et tend même à s'amplifier.

2.2. Les politiques du marché du travail à mener dans les États membres doivent en conséquence être particulièrement attentives à ces aspects et ce d'autant plus que les pénuries de qualifications coexistent avec des poches de chômage structurel. Cette situation met encore davantage l'accent sur l'importance que revêt une politique de formation et de recyclage qui soit suffisamment axée sur les besoins du marché du travail. Les États membres devront dès lors prioritairement adapter leur politique en la matière. Une collaboration étroite et efficace entre tous les acteurs de la formation et les partenaires sociaux paraît au Comité un gage mais aussi une condition sine qua non de succès. Le Comité souligne également l'apport précieux des ONG actives dans le domaine de la formation.

2.3. Si les politiques du marché du travail doivent être particulièrement attentives à ces aspects plus spécifiques, le Comité estime cependant que cela ne pourrait dispenser les gouvernements de la nécessité d'axer l'ensemble de leurs politiques sur la promotion de l'emploi. Celle-ci appelle en effet une politique intégrée. À ce propos, le Conseil de Lisbonne a à juste titre souligné l'apport d'une politique de recherche et de développement dans la création d'emplois. Celle-ci est également tributaire d'un environnement réglementaire favorable à l'investissement, l'innovation et l'esprit d'entreprise. Ainsi que le relevait l'avis du Comité sur les lignes directrices pour l'emploi en 1999, les études sur les conditions de succès d'une politique de l'emploi mettent un ensemble de contributions en avant(2):

- une approche macroéconomique globale;

- création d'un cadre général favorable aux investissements et au renforcement de la demande intérieure;

- augmentations salariales modérées et maintien de la fonction régulatrice des CCT;

- réduction des coûts du facteur travail par l'abaissement des charges sociales légales;

- mesures actives en faveur de l'emploi alliées à des incitants à rechercher un emploi;

- réformes structurelles de l'économie visant à améliorer la compétitivité.

3. Observations spécifiques sur les lignes directrices pour l'emploi en 2001

3.1. À propos du contenu des lignes directrices 2001

Si le Comité estime que le maintien des 4 piliers de base est la bonne voie, dans la mesure où il est souhaitable de laisser le temps aux mesures prises au plan national de sortir leurs effets et de maintenir la cohérence dans les politiques, il juge cependant nécessaire de prévoir des accents nouveaux supplémentaires qui tiennent compte des objectifs fixés par le sommet de Lisbonne et de l'évolution sociologique, économique et politico-sociale dans les différents États membres (cf. santé et sécurité, formation, exclusion sociale, ...). Le Comité appuie donc l'approche de la Commission.

3.1.1. Améliorer l'employabilité

Le Comité rappelle l'objectif global fixé par le sommet de Lisbonne qui vise à porter le taux d'emploi - actuellement de 61 % en moyenne - à un niveau aussi proche que possible de 70 % d'ici 2010 et à faire en sorte que la proportion de femmes actives (actuellement de 51 % en moyenne) atteigne d'ici là 60 %.

La réalisation de cet objectif confrontera les États membres avec le défi incontournable d'investir davantage dans la qualification des travailleurs et des demandeurs d'emploi par la voie de la formation permanente. Cette formation devra répondre aux besoins des entreprises, tant ceux du secteur marchand que du non marchand et être prospective. Ces efforts permettront d'accroître la participation au marché du travail des jeunes, des femmes, des travailleurs âgés. Aussi le Comité partage-t-il l'option de la Commission qui met l'accent sur la primauté des mesures actives en faveur de l'emploi, tout en soulignant l'apport crucial pour l'emploi des mesures en matière de formation.

3.1.1.1. Le Comité estime positive la fusion entre les lignes directrices 1 (nouveau départ jeunes chômeurs) et 2 (nouveau départ chômeurs adultes) dans la mesure ou cette fusion entend mettre l'accent sur la nécessité de mesures préventives globales. Le Comité souligne cependant que la vulnérabilité plus grande des jeunes et des adultes menacés de chômage de longue durée appelle des efforts accrus. Quant aux jeunes, l'expérience démontre en effet que ceux qui quittent l'enseignement avec de faibles qualifications sont un groupe particulièrement à risque. Aussi les lignes directrices demandent-elles la mise en place d'aides appropriées pour ces jeunes. Le Comité préconise notamment leur orientation vers des filières d'enseignement adaptées.

3.1.1.2. Dans l'avis d'initiative qu'il a rendu en vue du sommet de Lisbonne, le Comité souligne toute l'importance de donner aux femmes un plus large accès aux nouvelles technologies. Il s'agit d'un des moyens les plus décisifs à faire progresser l'égalité des chances dans la société de l'information. Les carences en la matière doivent être palliées afin que les femmes ne soient pas évincées du marché du travail.

3.1.1.3. Le relèvement du taux d'emploi passe aussi pour partie par le relèvement du taux d'emploi des travailleurs plus âgés. Dans l'avis d'initiative que le Comité rendra sur les travailleurs âgés, l'accent est mis sur la nécessité d'une politique d'entretien de l'employabilité tout au long de la vie et de la requalification des salariés de plus de 40 ans. C'est donc avec satisfaction que le Comité constate que la Commission dans la ligne directrice 3 propose des mesures positives visant à maintenir la capacité et les qualifications des travailleurs, introduire des formules de travail souples et sensibiliser les employeurs au potentiel des travailleurs âgés. L'avantage de la formule des lignes directrices est qu'elle confie les responsabilités opérationnelles aux États membres à travers un cadre commun.

3.1.1.4. Le Comité a toujours été très attentif aux problèmes des groupes et des personnes défavorisés sur le marché du travail tels que les personnes handicapées, les minorités ethniques et les travailleurs migrants. Aussi souscrit-il pleinement à l'appel formulé dans la ligne directrice 8 en faveur d'une politique qui lutte contre les discriminations dans leur accès au marché du travail. Toutes les forces vives devraient être associées à cette politique d'ouverture des marchés du travail. Le Comité rejoint également la proposition de la Commission d'organiser une année européenne consacrée au handicap. Il estime cependant que l'attention particulière à réserver aux personnes handicapées aurait pu être traduite dans les lignes directrices sur l'employabilité.

Lorsque la ligne directrice invite les États membres à définir des parcours composés de mesures efficaces en faveur de l'intégration des groupes et personnes à risques en vue d'éviter leur marginalisation, il importe selon le comité d'y impliquer les associations concernées, notamment celles s'occupant de personnes handicapées.

3.1.2. Développer l'esprit d'entreprise

3.1.2.1. Une politique de "natalité" d'entreprises s'avère un élément clé d'une politique performante en matière d'emploi. Or, il faut constater que nonobstant d'incontestables améliorations, l'avalanche de formalités administratives continue à dissuader des vocations de création d'entreprises. Elle constitue aussi un frein à la croissance des entreprises, petites et grandes, confrontées par ailleurs aux défis d'une concurrence de plus en plus vive. Dans l'avis rendu en vue du sommet de Lisbonne, le Comité insiste sur un démantèlement des barrières qui s'opposent à l'émergence et au développement d'entreprises(3). Ce plaidoyer rejoint les préoccupations consignées dans la Charte européenne des petites entreprises à laquelle le Comité a apporté son soutien et selon laquelle les petites entreprises, plus particulièrement dans les services sont une source irremplaçable d'emplois(4). À ce propos, le Comité tient également à souligner toute l'importance d'un allégement des formalités et frais administratifs pour la création d'entreprises dans les régions à taux élevé de chômage.

3.1.2.2. Ainsi que le notait la Commission, les efforts visant à réduire la taxation fiscale et parafiscale du travail restent lents dans de nombreux État membres. Or, la réduction de ces charges s'est révélée dans plusieurs pays un facteur important, certes parmi d'autres, de promotion de l'emploi. Comme la Commission, le Comité estime qu'il y a lieu d'entreprendre ces réformes sans mettre en cause l'équilibre financier des systèmes de sécurité sociale.

3.1.3. Encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs

3.1.3.1. Le Comité partage la conception de la Commission selon laquelle le pilier sur l'adaptabilité devrait faire l'objet d'une attention accrue de la part des États membres et des partenaires sociaux dont la Commission souligne à juste titre le rôle important. L'organisation du travail reste encore trop enfermée dans des schémas traditionnels bloquant ou ralentissant l'adaptation nécessaire aux fluctuations du marché; parallèlement, la protection des droits sociaux doit intégrer les changements de valeurs qui se font jour dans la société. Les formules d'interruption de carrière, d'absences pour raisons familiales, de crédits d'heures, de travail à temps partiel par exemple doivent laisser la place aux préoccupations sociales et familiales ainsi qu'à la formation permanente.

3.1.3.2. Dans son avis sur la sécurité et la santé sur les lieux du travail, le Comité estimait que la préoccupation de la sécurité et de la santé au travail devrait faire l'objet d'une des lignes directrices pour l'emploi. Une politique de santé et de sécurité efficace se justifie non seulement pour des raisons humaines évidentes et en raison du coût économique des accidents et des maladies, mais aussi parce qu'elle améliore l'employabilité et la productivité du travailleur et qu'elle bénéficie à l'emploi(5). Le Comité prend dès lors acte avec satisfaction que la Commission a intégré ces préoccupations dans ses propositions.

3.1.4. Améliorer l'égalité des chances

Le Comité estime que les lignes directrices doivent relayer la conclusion du sommet de Lisbonne appelant à améliorer l'égalité des chances sous tous ses aspects notamment en permettant de concilier plus aisément vie professionnelle et vie familiale entre autre en fixant un critère d'évaluation des performances relatif à l'amélioration des structures de garde des enfants; il estime également qu'il pourrait être utile de suivre de plus près l'application concrète des Directives sur l'égalité de traitement entre hommes et femmes. Le dossier de l'égalité de traitement quant à l'accès à l'emploi fera l'objet d'un avis distinct du Comité.

3.2. À propos des mécanismes de mise en oeuvre

3.2.1. Le Comité constate que malgré l'importance accordée par les institutions communautaires à l'implication des partenaires sociaux dans le processus de l'emploi, non seulement lors de la préparation et de la mise en oeuvre des PAN, il s'avère qu'elle ne se vérifie pas avec la même importance dans la réalité dans tous les États membres et en particulier au moment de l'évaluation des PAN par la Commission européenne. Aussi rejoint-il l'appel de Lisbonne visant à associer plus étroitement les partenaires sociaux au processus de Luxembourg. Le Comité estime cependant essentiel que tant la Commission que les gouvernements nationaux laissent la possibilité aux partenaires sociaux de jouer leur rôle en évitant un interventionnisme inadéquat ou prématuré et en leur permettant d'assumer pleinement leurs responsabilités dans leur champ de compétences.

3.2.2. Ce rôle des partenaires sociaux se justifie d'autant plus vu l'accent mis par le sommet de Lisbonne sur une nouvelle méthode ouverte de coordination permettant de diffuser les meilleures pratiques et d'assurer une plus grande convergence au regard des principaux objectifs de l'Union européenne. Cette méthode a précisément prouvé ses mérites dans le domaine de la politique de l'emploi dont la responsabilité première incombe aux États membres.

3.2.3. Le Comité estime très positive la cohérence et l'articulation croissantes qui se concrétise entre les priorités des lignes directrices pour l'emploi, les documents de programmation approuvés par le Comité du Fonds social européen et les orientations de l'agenda social proposé par la Commission.

Bruxelles, le 19 octobre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du Comité économique et social sur "Les lignes directrices pour l'emploi", JO C 209 du 22.7.1999 et JO C 368 du 20.12.1999.

(2) Avis du Comité économique et social sur "Les lignes directrices pour l'emploi", JO C 209 du 22.7.1999.

(3) Avis du Comité économique et social sur le thème "Emploi, réforme économique et cohésion sociale - Vers une Europe de l'innovation et de la connaissance", JO C 117 du 26.4.2000, p. 62.

(4) Avis du Comité économique et social sur la "Charte européenne des petites entreprises", JO C 204 du 18.7.2000.

(5) Avis du Comité économique et social sur "La sécurité et la santé sur les lieux du travail", JO C 51 du 23.2.2000, p. 33-41.