Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative aux mesures d'incitation communautaire dans le domaine de l'emploi"

(2001/C 139/09)

Le 3 novembre 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité UE, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 31 janvier 2001 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 379e session plénière des 28 février et 1er mars 2001 (séance du 28 février 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La proposition de décision sur laquelle le Comité est invité à se prononcer a pour objet de définir un outil opérationnel nécessaire pour soutenir la stratégie européenne de l'emploi.

1.2. Pour développer cette stratégie avec une efficacité croissante, il est indispensable de connaître et de disposer d'une évaluation conjointe des résultats obtenus et de diffuser les pratiques qui se sont révélées particulièrement efficaces. Cette exigence a déjà été affirmée avec force dans la proposition du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001.

1.2.1. La proposition de décision à l'examen est un outil additionnel, quoique complémentaire par rapport aux lignes directrices, de durée quinquennale, et se caractérise principalement par son souci de développer la coordination entre les politiques des États membres telle que prévue dans le titre sur l'emploi du Traité instituant la Communauté européenne.

1.2.2. La décision entend notamment favoriser l'échange de connaissances et la coopération dans les activités visant la recherche, l'échange d'informations et le suivi de la stratégie de l'emploi. Il est donc précisé que les mesures d'incitation à l'emploi (MIE) couvriront des activités transnationales présentant une composante importante de transférabilité.

1.3. La base juridique de la proposition se situe à l'article 129 du Traité instituant la Communauté européenne, qui habilite le Conseil à adopter des actions d'encouragement visant à promouvoir la coopération entre les États membres dans les domaines indiqués plus haut. Dans le document à l'examen les projets pilotes sont toutefois exclus, bien qu'ils soient mentionnés dans l'article du Traité, dans la mesure où ils sont déjà financés par le FSE.

1.4. La Commission souligne que cette proposition est destinée à assurer la continuité des activités communautaires relatives à l'analyse, la recherche et la coopération menées jusqu'à ce jour sur la base de la décision 98/171/CE, arrivée à échéance le 31 décembre 2000, qui avait été arrêtée en son temps aux termes de l'article 235 du TCE, sur la base du Conseil de Essen.

1.4.1. La proposition à l'examen, qui répond à une approche plus ciblée stratégiquement, compte tenu de l'importance acquise par les politiques de l'emploi depuis leur inclusion dans le Traité par le biais du processus de Luxembourg (1997), avec la définition, sur une base juridique, du mainstreaming dans la politique de l'emploi (article 127, paragraphe 2 du TCE). En particulier, elle est conforme aux orientations politiques et stratégiques exprimées lors du récent Conseil européen de Lisbonne.

1.5. Les activités éligibles, tant en termes de piliers que de lignes directrices, doivent privilégier nettement "l'aspect prospectif".

1.5.1. Parmi ces activités figure le soutien des États membres dans leur évaluation des plans nationaux, compte tenu également du fait qu'à l'échéance des 5 années à compter du Sommet de Luxembourg, une procédure spéciale d'évaluation devra être établie. Parmi ces activités figure également le suivi de la Stratégie européenne de l'emploi dans les États membres, le développement d'indicateurs communs, l'analyse prospective sur les domaines stratégiques et les événements d'importance internationale. Les résultats des activités de recherche seront largement diffusés que ce soit sous la forme de publications ou de séminaires, voire de publications sur la toile, de discussions et de séminaires sur Internet.

1.6. Les activités sont ouvertes, outre aux pays de l'Espace économique européen, aux pays candidats de l'Europe centrale et orientale (PECO), à Chypre, à Malte et à la Turquie, ainsi qu'à d'autres pays méditerranéens, dans le contexte et sous la forme des relations qu'entretient l'Union européenne avec ces pays.

1.7. Même si c'est à la Commission de mettre en oeuvre des activités, un comité composé de représentants des États membres est prévu pour l'assister. Les MIE seront financées à raison d'un montant total de 55 millions d'euros pour la période quinquennale 2001-2005.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission. L'apport que représente la coopération entre les États membres en matière d'analyse, de connaissance et d'évaluation est un élément indispensable à une stratégie de longue durée comme celle dont s'est dotée l'Union lors du Conseil européen de Lisbonne, dans le domaine de l' économie et de l'emploi.

2.2. Une préoccupation constante du Comité, dont il a fait part dans un très grand nombre d'avis sur tous les domaines d'activité, est de définir des indicateurs communs, quantitativement et qualitativement homogènes, et des critères d'évaluation comparables, ainsi que de diffuser les bonnes pratiques. Cette exigence est d'autant plus ressentie dans les politiques de l'emploi que celles-ci sont cruciales pour le renforcement de l'économie communautaire et de la cohésion sociale de l'Union.

2.3. Le Comité juge important de souligner que l'aspect prospectif requis pour l'admission des activités au bénéfice de ces mesures doit rester toujours compatible avec les orientations qui seront établies année après année par le Conseil.

2.3.1. En ce qui concerne également les activités en terme de piliers, il sera utile de distribuer les efforts de recherche de manière à renforcer cette cohérence. Ainsi, par exemple, il sera souhaitable de prêter une attention particulière, en 2001, aux questions de l'égalité entre les hommes et les femmes, surtout au niveau de la rétribution, y compris les différentes formes de protection sociale, ainsi qu'aux politiques de régularisation du travail clandestin et à l'évaluation et à la réglementation des nombreuses formes de travail atypique qui résultent des changements économiques, sociaux et en terme d'emploi qui accompagnent la croissance de la société de l'information(1).

2.4. La proposition de décision s'intéresse au rôle des partenaires sociaux dans le cadre des activités visées (article 8). Cela est du reste cohérent avec la position défendue par le Conseil de Santa Maria da Feira des 19 et 20 juin 2000, qui a invité les partenaires sociaux à jouer un rôle plus en vue dans la définition, la mise en oeuvre et le suivi des lignes directrices en matière d'emploi.

2.4.1. Du reste, dans les orientations pour 2001(2), à l'annexe intitulée "Objectifs horizontaux - créer les conditions propices au plein emploi dans une société fondée sur la connaissance", aux points C et E, les partenaires sociaux sont invités à jouer un rôle au niveau du suivi et à élaborer des indicateurs communs, des bases de données statistiques, etc. Ces activités peuvent également venir enrichir les actions prévues par la disposition à l'examen. Il convient donc d'identifier pour chacune d'elles, aux différents niveaux, une forme de financement.

2.4.2. Toujours à l'article 8, après avoir qualifié de "nécessaires" les liens avec les partenaires sociaux, le texte précise que la Commission informera ces derniers des résultats de ses activités, uniquement à leur demande. Le Comité est d'avis que l'information devrait être fournie de façon spontanée et régulière.

2.5. Le document de la Commission souligne, à l'article 5, le besoin de cohérence et de complémentarité entre les mesures mises en oeuvre dans le cadre de la décision à l'examen et les autres programmes et initiatives communautaires pertinents comme, par exemple, le programme relatif à l'intégration sociale et le programme-cadre de recherche. Le Comité apprécie une telle précision et recommande toutefois la plus grande vigilance, de manière à éviter que n'apparaissent dans la pratique des superpositions ou des doubles emplois dans les activités qui seront financées. Il tient toutefois à souligner, dans le même temps, que la gamme d'instruments ou de programmes "pertinents" étant plutôt vaste, il serait utile d'opter pour une approche méthodologique plus précise que ce qui est prévu à l'article 7, paragraphe 5, afin de garantir la cohérence, et surtout la complémentarité de toutes les mesures en cours dans ce domaine.

2.6. Le Comité estime par ailleurs qu'il faudrait mettre en évidence, parmi les interactions possibles que la proposition envisage entre les différents programmes, la nécessité de repérer les compatibilités entre les différents indicateurs, nécessaires tant dans l'optique du mainstreaming qu'aux fins de la coordination ouverte telle que définie par le récent Conseil européen de Lisbonne.

3. Observations spécifiques

3.1. Dans la décision précédente le Comité visé à l'article 7 était également prévu. Ses tâches étaient évidemment bien plus importantes. Il exprimait notamment les orientations générales qui devaient sous-tendre les activités. De plus, le poids de son avis sur les mesures à adopter proposées par la Commission était tel qu'un avis négatif de sa part entraînait l'information par le Conseil et l'arrêt de la mise en oeuvre.

3.1.1. Comme il a déjà été rappelé, cette formulation était antérieure au processus de Luxembourg et au développement des politiques de l'emploi de l'Union. En effet, bien que publié au JO du 23 février 1998, le CES et le Comité des régions avaient déjà émis leur avis sur ce texte respectivement le 26 octobre et le 8 novembre 1995(3).

3.1.2. Aussi le Comité considère-t-il qu'il n'est pas nécessaire de remettre en place un Comité qui n'a désormais plus aucun rôle à jouer. Le Comité pour l'emploi, au sein duquel sont déjà représentés tous les États membres, semblerait plus indiqué pour jouer ce rôle, même par le biais d'un groupe de travail ad hoc, dans un rapport plus intense et défini avec les partenaires sociaux.

3.2. Il est positif que les activités soient ouvertes à la participation de pays tiers alors qu'autrefois une telle participation n'était encore que potentielle. Le Comité estime toutefois que leur participation, notamment en ce qui concerne les pays PECO, doit pouvoir être financée au départ de lignes budgétaires communautaires déjà identifiées pour des activités compatibles avec le type de relations entretenues avec ces pays, et ne doit pas être à la charge des différents pays, dans la mesure où le niveau de préparation et de connaissances que les pays candidats auront déjà acquis influencera certainement l'avenir de la Stratégie européenne pour l'emploi. Ce n'est pas par hasard que le récent Conseil européen de Nice a souligné l'exigence de "faciliter l'appropriation par les pays candidats de la stratégie européenne pour l'emploi".

3.2.1. Le Comité suggère notamment que l'on développe, dans la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale, paralèllement à des analyses tous azimuts sur les problèmes d'emploi, également des activités de suivi sectoriel comparé, dans la mesure où elles lui semblent particulièrement utiles en vue de l'élargissement.

3.2.2. En revanche, pour les pays méditerranéens, il serait utile de développer entre autres des activités tendant à mieux connaître les flux migratoires et les problématiques connexes en matière d'emploi.

3.3. Le Comité se demande si le financement prévu pour la mesure proposée est approprié, compte tenu des objectifs que l'on entend atteindre. Il est en effet identique, sauf pour 2001, à ce qui avait été indiqué à l'époque pour la mesure précédente, 10 millions d'euros par an. Or, cette mesure-là a été approuvée non pas sur la base du processus de Luxembourg mais, comme on l'a déjà rappelé, sur la base des décisions de Essen, et donc avec un degré d'attention et de priorité forcément moindre, mais aussi avec un domaine d'activité moins vaste que ceux qu'impose à présent la Stratégie européenne de l'emploi.

3.3.1. Si on avait pu en disposer, des données relatives aux activités menées sur la base de la mesure qui vient à expiration auraient certainement permis une évaluation plus documentée de la modestie du financement proposé. L'absence d'un rapport d'activités ne permet ni d'évaluer les résultats, ni la capacité effective de dépense aux fins des objectifs fixés. Le Comité estime toutefois, compte tenu de l'importance que revêt la mesure à l'examen pour le soutien des politiques de l'UE en matière d'emploi, que le financement devrait être soumis annuellement au Parlement européen pour vérification sur la base d'une évaluation objective des objectifs et des ressources nécessaires.

3.3.2. On observe qu'il est désormais impossible que la mesure à l'examen soit pleinement opérationnelle pour le début de 2001. Dès lors, il est d'autant plus important que non seulement lors de la première année d'application, malgré le retard dans le démarrage, mais aussi pour toute la durée, l'on veille avec le plus grand soin à lui garantir une efficacité optimale, avec la plus grande capacité de dépense possible.

3.4. Dans la proposition, le thème du développement local est mentionné en passant (Exposé des motifs, point 6, 5e alinéa). Or, tant dans les Orientations pour 2001 que dans une Communication récente de la Commission, on a souligné l'importance de conférer une dimension locale à la Stratégie européenne pour l'emploi. Le Comité s'est prononcé favorablement sur ces thèmes et notamment, au sujet de la Communication de la Commission(4), il a partagé et soutenu la nécessité d'inclure le niveau local dans la diffusion des informations en matière de procédures, la réalisation de relevés comparables, l'échange de bonnes pratiques.

3.4.1. Le Comité est d'avis que ce type d'activités au niveau local, parfaitement compatibles avec les intentions qui sous-tendent la mesure proposée, devraient être reconnues explicitement comme répondant à l'article 129 du TCE et mises en évidence de façon plus visible dans l'affectation des encouragements financiers établis par la décision à l'examen.

Bruxelles, le 28 février 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis d'initiative "Nouveaux savoirs, nouveaux emplois"; JO C 14 du 16.1.2001.

(2) Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001. COM(2000) 548 final.

(3) Avis du Comité économique et social sur la communication de la Commission et proposition de décision du Conseil relative aux activités de la Commission en matière d'analyse, de recherche, de coopération et d'action dans le domaine de l' emploi - JO C 18 du 22.1.1996.

(4) Avis sur la Communication de la Commission "Agir au niveau local pour l'emploi - Donner une dimension locale à la stratégie européenne pour l'emploi"; JO C 14 du 16.1.2001.