RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL sur la gestion des droits de plantation (chapitre 1 du titre II du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil)

Les tableaux qui figurent dans ce rapport proviennent des données communiquées par les Etats membres en application du règlement (CE) n° 1227/2000 de la Commission du 31 mai 2000 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne le potentiel de production, modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1841/2003 de la Commission du 17 octobre 2003.

Introduction

La gestion du potentiel viticole est l'un des outils essentiels de l'organisation commune de marché (ci-après "l'OCM"). Elle s'articule autour de trois politiques : un système de maîtrise des plantations de vignes, un dispositif relatif à l'abandon définitif des superficies viticoles et un régime de restructuration et de reconversion du vignoble.

La maîtrise des plantations a pour objectif de contrôler l'évolution des superficies. Elle repose sur le principe de l'interdiction de planter des vignes sans l'existence d'un droit de replantation ou d'un droit de plantation nouvelle. Elle réglemente la création et la circulation des droits de plantation.

Dans ses grandes lignes, ces dispositions sont d'application dans la Communauté depuis la fin des années 70. Toutefois le règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil du 17 mai 1999 portant organisation commune du marché vitivinicole [1] a introduit certaines modifications par rapport à la précédente OCM, liées en partie à l'évolution de la situation économique du secteur : les deux modifications majeures portent, d'une part, sur la fixation de quotas de droits de plantation nouvelle pour chaque Etat membre et, d'autre part, sur la création de réserves de droits.

[1] JO L179 du 14.7.1999, p. 1.

Le Conseil a souhaité pouvoir examiner l'application de ces dispositions au terme des trois premières années de l'OCM : "Pour le 31 décembre 2003, et ensuite tous les trois ans, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'application du présent chapitre. Le rapport peut être accompagné, le cas échéant, de propositions visant à accorder d'autres droits de plantation nouvellement créés." [2]

[2] Article 7, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil.

Le chapitre concerné "Plantation de vignes" couvre les dispositions suivantes :

1. la reconduction de l'interdiction de plantation de vignes: article 2, paragraphes 1 et 7 du règlement (CE) n° 1493/1999.

2. les mesures relatives à la gestion du potentiel viticole :

- l'attribution de droits de plantation nouvelle : articles 3 et 6 du règlement (CE) n° 1493/1999 et article 3 du règlement (CE) n° 1227/2000 [3] fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne le potentiel de production;

[3] JO L143 du 16.6.2000, p. 1.

- l'attribution de droits de replantation : article 4 du règlement CE) n° 1493/1999 et article 4 du règlement CE) n° 1227/2000;

- la mise en place d'une réserve de droits : article 5 du règlement CE) n° 1493/1999 et articles 5 et 6 du règlement (CE) n° 1227/2000.

3. une procédure de régularisation des plantations illicites antérieures au 1er septembre 1998 par l'instauration, sous conditions, d'une dérogation à l'interdiction de la commercialisation du vin issu de vignes plantées en infraction : article 2, paragraphes 3 à 6, du règlement (CE) n° 1493/1999 et article 2 du règlement CE) n° 1227/2000.

1. Interdiction de plantation de vignes

1.1. Objectif

Le principe d'interdiction de la plantation de vignes avec des variétés à raisin de cuve est à la base de l'OCM vitivinicole depuis 1976 [4]. Son objectif est de permettre la maîtrise du potentiel de production.

[4] Règlement (CEE) n° 1162/76 du Conseil du 17 mai 1976 portant des mesures visant à adopter le potentiel viticole aux besoins du marché. Le principe de l'interdiction de plantation de vignes a été institué temporairement et reconduit régulièrement depuis cette date. L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999 a prolongé l'interdiction jusqu'à la fin de la campagne 2009/2010.

Il permet également aux Etats membres de maîtriser qualitativement leur vignoble en orientant les plantations vers une production de qualité adaptée à la demande des consommateurs.

1.2. Rappel de la réglementation

Ce principe s'applique comme une limitation à la liberté de planter des vignes et non pas comme une interdiction absolue de planter : l'OCM autorise les replantations et elle permet, sous certaines conditions, de planter de nouvelles vignes. C'est pourquoi la plantation et la replantation de vignes sont soumises à des autorisations préalables de la part des autorités compétentes des Etats membres.

La disposition nouvelle qui figure dans l'OCM depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil est l'obligation d'arracher les superficies plantées en violation du principe d'interdiction de plantation depuis le 1er septembre 1998, c'est à dire plantées sans un droit de replantation ou sans un droit de plantation nouvelle. Auparavant, la réglementation communautaire imposait de faire distiller aux frais du producteur concerné la production issue de la plantation illicite.

1.3. Application des dispositions communautaires

Ce système est en place depuis près de 30 ans. Les Etats membres disposent donc des outils administratifs de contrôle et de vérification pour le mettre en oeuvre.

Les Etats membres ont repris dans leurs textes l'obligation d'arrachage des vignes plantées en infraction avec la réglementation. La Commission ne dispose pas à ce jour d'indications chiffrées sur les superficies concernées par l'application de cette disposition. Les Etats membres sont tenus de consigner les cas relevant de cette disposition.

Par ailleurs, il est à noter que l'interdiction de plantation s'appliquait également aux raisins de table jusqu'en 1996. Depuis cette date, l'interdiction porte sur la vinification de ces raisins, à l'exception toutefois des variétés de vigne à double classement qui sont soumises à un régime particulier de distillation obligatoire.

2. L'évolution du potentiel de production

Le potentiel de production est défini comme la superficie plantée en vignes à laquelle on ajoute la superficie des droits de replantation et des droits de plantation nouvelle.

Trois dispositions ont donc un impact sur le potentiel de production : les dispositions relatives aux droits de plantation nouvelle, les dispositions relatives aux droits de replantation et les dispositions relatives aux réserves de droits de plantation.

2.1. Les droits de plantation nouvelle

2.1.1 Le contexte

Le principe d'interdiction de plantation de vignes a toujours été accompagné de dispositions encadrant des dérogations à son application. Ces dérogations s'inscrivaient dans une politique visant à favoriser la qualité des vins en permettant un développement des "vins de qualité provenant de régions déterminées" (v.q.p.r.d.) au détriment des vins de table.

C'est ainsi que, dans les dernières années d'application de l'ancienne OCM, il était délivré pour chaque campagne, lors du paquet-prix, un nombre d'hectares de droits de plantation nouvelle, réparti entre les Etats membres concernés, pour la production de vins de qualité, c'est à dire de v.q.p.r.d. et de vins de table avec indication géographique (IG).

Cette souplesse était confortée par le niveau de la production communautaire de vins qui, pour les récoltes 1996, 1997 et 1998, se situait à un niveau nettement en retrait par rapport aux années précédentes. C'est dans ce contexte que se sont déroulées les discussions qui ont abouti au nouveau règlement de base de 1999 et que la mise en place de quotas de droits de plantation nouvelle pour les Etats membres a été décidée.

2.1.2 Rappel de la réglementation

La réglementation distingue deux catégories de droits de plantation nouvelle :

- à l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999, les droits sans limitation quantitative explicite mais utilisés exclusivement dans le cadre de mesures administratives particulières;

- aux articles 3, paragraphes 2 à 5, et 6 du règlement (CE) n° 1493/1999, les droits de plantation nouvelle limités quantitativement et destinés à permettre le développement des vignobles de qualité.

2.1.2.1 Les droits de plantation nouvelle à caractère administratif

Il s'agit de la continuation d'une disposition existant dans la précédente OCM : les Etats membres peuvent octroyer des droits de plantation nouvelle dans le cadre de mesures de remembrement, d'expropriation pour cause d'utilité publique et d'expérimentation ainsi que pour la culture de vignes mères de greffons. A ces quatre situations particulières le règlement du Conseil a ajouté un cinquième cas: il est possible pour les Etats membres d'octroyer des droits de plantation nouvelle pour la production réservée exclusivement à la consommation familiale.

Ces dérogations sont encadrées par le règlement d'application de la Commission. L'attribution de droits de plantation nouvelle est quantitativement limitée par la nature même des mesures pour lesquelles ils sont autorisés. Toutefois, l'objectif de cet encadrement réglementaire est d'éviter que ces dérogations conduisent à une augmentation significative du potentiel de production.

- En ce qui concerne les droits octroyés dans le cadre d'opérations de remembrement ou d'expropriation: le niveau de compensation des superficies par l'attribution de droits est limité à 105 % des superficies concernées par ces opérations (voir article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1227/2000).

- En ce qui concerne les droits octroyés dans le cadre d'opérations d'expérimentation viticole: les expérimentations ont une durée limitée. Au terme de cette période, selon l'article 3, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) n° 1227/2000, ou bien les vignes concernées doivent être arrachées par le producteur et à ses frais et leurs productions doivent être distillées entre la fin de l'expérimentation et l'arrachage effectif, ou bien les vignes concernées sont "régularisées" par l'acquisition d'un droit de replantation ou par l'obtention d'un droit de plantation nouvelle sous quota.

- En ce qui concerne les droits octroyés pour la production de vignes mères de greffons: cette production est limitée techniquement dans le temps et, à la fin de cette période, les vignes peuvent produire du vin. C'est pourquoi la réglementation communautaire a prévu à l'article 3, paragraphes 4 et 5, du règlement (CE) n° 1227/2000 que, au terme de la production de vignes mères de greffons, les mêmes dispositions que pour l'expérimentation sont appliquées.

- En ce qui concerne l'attribution de droits de plantation nouvelle pour la consommation familiale : les contraintes imposées aux Etats membres par l'article 3, paragraphes 6 à 8, du règlement (CE) n° 1227/2000 s'articulent autour des dispositifs de contrôle, afin de vérifier que les vins produits ne sont pas commercialisés. Si cette interdiction n'est pas respectée, les vignes concernées doivent être arrachées au frais du producteur. Les Etats membres doivent aussi fixer la superficie maximum qui peut être octroyée dans ce cadre aux producteurs.

2.1.2.2 Les droits de plantation nouvelle à caractère économique

Le règlement du Conseil utilise deux formulations pour identifier ces droits de plantation nouvelle: les droits de plantation nouvelle, à l'article 3, paragraphe 2, et les droits de plantation nouvellement créés à l'article 6, paragraphe 1.

Les droits visés à l'article 3, paragraphe 2, sont destinés à la production de vins à indication géographique (v.q.p.r.d. et vins de pays) qui ont un marché en croissance. C'est une disposition qui figurait déjà dans la précédente OCM [5]. L'attribution de ces droits est conditionnée à l'administration de la preuve que, pour les vignobles bénéficiaires, la production est inférieure à la demande. L'Etat membre concerné doit être, selon l'article 3, paragraphe 9, du règlement (CE) n° 1227/2000, dans la capacité de fournir cette preuve pour procéder à l'attribution de ces droits qui n'est toutefois pas soumise à une autorisation préalable de la Commission.

[5] Article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil.

Les droits de plantation visés à l'article 6 sont également destinés à la production de vins de table à indication géographique et de v.q.p.r.d. Ils peuvent cependant être attribués dans le cadre d'autres utilisations : pour la régularisation de plantations illicites [6] et dans le cadre de la restructuration du vignoble [7]. Toutefois, ces utilisations sont en principe limitées et pour l'essentiel, les droits de l'article 6 correspondent aux droits de l'article 3, paragraphe 2, qui, en tout état de cause, en application de l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1493/1999, sont décomptés sur les quotas fixés à l'article 6, paragraphe 1.

[6] Article 2, paragraphe 3, lettre b), du règlement (CE) n° 1493/1999. Dans ce cas, leur utilisation, équivalente à celle d'un droit de replantation, ne contribue pas à l'augmentation du potentiel de production.

[7] Article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1493/1999.

Le règlement précise que l'attribution des droits de l'article 3, paragraphe 2, doit être effectuée avant le 31 juillet 2003. Cette date a été introduite afin de permettre aux Etats membres de poursuivre l'attribution de droits de plantation nouvelle aux vignobles v.q.p.r.d. ou vins de table à indication géographique, en l'attente de la mise en place des réserves de droits de plantation (voir point 2.1.3.2.1).

2.1.1 Application des dispositions communautaires

2.1.3.1 Les droits de plantation nouvelle à caractère administratif

2.1.3.1.1 Les données quantitatives communiquées par les Etats membres sur les droits de plantation nouvelle (P.N.) octroyés sont les suivantes:

Tableau 1

>EMPLACEMENT TABLE>

L'Allemagne et l'Italie ont accordé des droits de plantation pour la consommation familiale: 0,52 ha en Allemagne pour les campagnes 2000/01 à 2002/03 et 97,16 ha en Italie pour la campagne 2000/01.

2.1.3.1.2Conséquences sur le potentiel de production

D'une manière générale, les droits de plantation nouvelle à caractère administratif n'ont aucun effet sur le potentiel de production, à l'exception des droits attribués pour la production destinée à la consommation familiale.

En effet, les droits octroyés dans le cadre d'opérations de remembrement ou d'expropriation publique viennent compenser la suppression de vignobles d'une superficie équivalente: il s'agit en fait, d'un point de vue économique, de droits de replantation.

Les droits octroyés dans le cadre d'expérimentations et pour la production de vignes mères de greffons sont économiquement annulés à la fin de l'expérimentation et de la production de vignes mères de greffons parce que les plantations sont maintenues par l'utilisation de droits de replantation d'une superficie équivalente.

Enfin, seuls peuvent être considérés d'un point de vue économique comme des droits de plantation nouvelle ceux octroyés pour la consommation familiale. Même si la production issue de ces superficies ne peut être commercialisée, les superficies concernées n'entraînent aucune réduction des droits de replantation détenus en portefeuille et constituent une augmentation du potentiel de production. Toutefois, cette augmentation est marginale, de l'ordre de 100 ha, et est probablement compensée par l'abandon spontané des petits vignobles familiaux dans les régions où cette tradition était très répandue.

2.1.3.2 Les droits de plantation nouvelle à caractère économique.

2.1.3.2.1 Les données disponibles sont actuellement les suivantes:

Tableau 2

>EMPLACEMENT TABLE>

Ces données appellent les remarques suivantes:

a) La Grèce et l'Espagne, plus partiellement le Portugal et la France, ont utilisé une grande partie de leurs quotas de droits de plantation nouvelle (nouvellement créés) fixés à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999, comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau 3

>EMPLACEMENT TABLE>

Hors l'Italie qui n'a communiqué aucune donnée sur les deux dernières campagnes, contrairement aux obligations prévues par le règlement (CE) n° 1227/2000, les quotas de droits de plantation nouvelle représentent 38 067 ha et les attributions représentent 31 125 ha, soit 81,7 %.

Il importe de noter que les droits visés à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999, s'ils ne sont pas octroyés pour le 31 juillet 2003 dans le cadre prévu par l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1493/1999, sont versés dans la réserve ou les réserves de droits de plantation mises en place par les Etats membres. Ils ont alors une "durée de vie" de cinq campagnes, ainsi qu'il est indiqué à l'article 5, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1493/1999. Par conséquent, ils peuvent être attribués jusqu'à la fin de la campagne 2007/08 [8].

[8] Lorsqu'un droit de plantation est octroyé à un producteur, celui-ci doit l'utiliser avant la fin de la seconde campagne suivant la date à laquelle il a obtenu ce droit [article 3, paragraphe 4 du règlement n° 1493/1999]: l'utilisation finale des droits de l'article 6, paragraphe 1 peut donc intervenir jusqu'à la fin de la campagne 2009/2010.

b) Ces droits ont été attribués pour l'essentiel à la production de v.q.p.r.d. :

Tableau 4

>EMPLACEMENT TABLE>

L'absence de données concernant l'Italie sur les campagnes 2001/02 et 2002/03 ne permet cependant pas une appréciation globale de la situation.

2.1.3.2.2 Conséquences sur le potentiel de production

Les 51 000 ha de droits de plantation nouvelle (nouvellement créés) visés à l'article 6, paragraphe 1, représente 1,53 % [9] de la superficie du vignoble communautaire au moment de l'adoption du règlement de base. Ils constituent par définition une augmentation du potentiel de production viticole.

[9] 1,53 % si l'on tient compte de la superficie du vignoble communautaire telle qu'elle apparaît dans les inventaires présentés par les Etats membres en application de l'article 16 du règlement (CE) n° 1493/1999. Voir infra point 2.4.2.

Près des 2/3 de ces 51 000 ha ont été attribués après les trois premières années d'application de la nouvelle OCM. Les 31 949 ha qui ont été attribués n'ont pas tous déjà été utilisés par leurs bénéficiaires et ils n'entreront en production effective que deux ou trois ans plus tard.

C'est pourquoi il n'est pas possible de mesurer aujourd'hui avec précision l'impact des décisions de 1999 sur l'évolution de la production depuis le 1er août 2000, date d'application de la nouvelle OCM.

2.2. Les droits de replantation

2.2.1 Rappel de la réglementation

L'article 4 du règlement (CE) n° 1493/1999 et l'article 4 du règlement (CE) n° 1227/2000 reprennent pour l'essentiel les dispositions déjà en vigueur dans la précédente OCM :

- création automatique d'un droit après un arrachage [10];

[10] A l'exception des arrachages répertoriés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1227/2000 dont la situation est réglée par les dispositions sur les droits de plantation nouvelle à "caractère administratif" [article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999].

- possibilité de transférer ces droits d'une exploitation à une autre au sein d'un même Etat membre;

- durée de validité de ces droits pouvant atteindre huit campagnes.

La principale nouveauté introduite par la nouvelle OCM est la possibilité d'une utilisation "anticipée" d'un droit de replantation. Le principe est d'autoriser un producteur de procéder à une plantation de vignes avant d'effectuer l'arrachage de vignes sur une superficie équivalente. Cette disposition, destinée à éviter au producteur une perte de revenus entre le moment où il arrache et le moment où la replantation entre en production, est encadrée par les mesures prévues à l'article 4, paragraphes 2, 3, 4 et 5 du règlement (CE) n° 1227/2000. Cet encadrement vise à éviter que la replantation anticipée conduise à une augmentation permanente et systématique du potentiel de production:

- fixation de la date limite à laquelle le producteur doit obligatoirement procéder à l'arrachage;

- interdiction de commercialiser simultanément la production de la superficie nouvellement plantée et de la superficie non encore arrachée;

- obligation de constituer une garantie afin de consolider l'engagement d'arrachage.

De plus, le règlement du Conseil a stipulé à l'article 4, paragraphe 4, dernier alinéa, du règlement (CE) n° 1493/1999 que, en cas de transferts de droits de replantation entre exploitations, les Etats membres doivent s'assurer que ces transferts ne conduisent pas à une augmentation du potentiel de production. Il précise que ce principe s'applique tout particulièrement lorsque le transfert s'effectue de superficies non irriguées vers des superficies irriguées.

Il faut rappeler à cet égard qu'en principe, un droit de replantation s'exerce au sein même de l'exploitation où un arrachage a été effectué. Le transfert de droits entre exploitations est une possibilité à la disposition des Etats membres.

Lorsque l'utilisation d'un droit de replantation s'exerce au sein d'une exploitation, il n'y a pas d'obligation réglementaire de contrôler son impact sur le potentiel de production. Or, une modification de la conduite de la vigne ou de l'encépagement affecte nécessairement le potentiel de production [11].

[11] Un droit de replantation n'est pas lié au cépage arraché, mais exclusivement à la superficie arrachée. Or les différents cépages ont des rendements potentiels différents.

A fortiori, lorsqu'il y a transfert entre exploitations, les pratiques culturales peuvent être radicalement différentes, ce qui a des conséquences sur les rendements des parcelles concernées.

2.2.2 Application des dispositions communautaires

Tous les Etats membres ont usé des possibilités ouvertes par la réglementation: transferts entre exploitations, durée des droits de 8 ans.

Dans ces conditions, les dispositions nationales garantissant la maîtrise du potentiel de production prennent une grande importance. Ces dispositions consistent, soit à s'assurer qu'il n'y a pas d'augmentation prévisible du rendement sur la superficie replantée, soit à moduler la superficie liée au droit de replantation quand une augmentation du rendement est prévisible. Les Etats membres ont posé ces règles dans leurs textes nationaux (ou régionaux), mais il est difficile d'en déterminer, à ce stade, les modalités concrètes d'application.

2.2.3. Conséquences sur le potentiel de production

Les droits de replantation en portefeuille représentent, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle OCM, 5,9 % des superficies plantées en vigne selon les inventaires fournis par les Etats membres. En prenant l'hypothèse du rendement communautaire moyen, soit 50 hl/ha, ils correspondent à une production potentielle de 10 millions hl.

Le niveau des droits de replantation est la suivante à la fin de la campagne 2002/03 :

Tableau 5

>EMPLACEMENT TABLE>

L'Autriche et l'Espagne enregistrent une diminution de leurs droits de replantation, respectivement de 10 % et de 4 % en trois campagnes. Pour l'Espagne, cette baisse provient pour une part essentielle de l'utilisation de ces droits dans le cadre de la régularisation des plantations illicites.

Les autres Etats membres connaissent une évolution inverse à celle de l'Espagne: il y a une augmentation de 14 % des droits de replantation en portefeuille sur les trois dernières campagnes [12]. Cette augmentation ne peut provenir que d'une augmentation des arrachages ouvrant droit à replanter. Il s'agit, au moins partiellement, d'un effet probable de la restructuration du vignoble qui entraîne une vague d'arrachages.

[12] Cette augmentation est en réalité moindre car, en 1999, il devait y avoir des droits de replantation en portefeuille en Grèce et au Luxembourg.

Au total (hors Italie dont l'évolution des droits de replantation n'est pas connue), la superficie correspondante aux droits de replantation a augmenté de 3,9 % en trois campagnes et correspond désormais à 6,1 % des superficies plantées en vignes à la fin de la campagne 2002/03.

2.3. La réserve de droits de plantation

2.3.1 Le contexte

Comme indiqué au point 2.1.1., les discussions qui ont abouti au règlement (CE) n° 1493/1999 se sont déroulées à la suite d'une baisse sensible de la production communautaire de vins et de la constatation d'une diminution importante des superficies viticoles [13].

[13] Voir Eurostat, enquête statistique sur les superficies viticoles 1989-1999, qui fait état, sur cette décennie, d'une diminution de 14,5 % du vignoble communautaire destiné à la production de vins.

L'une des causes majeures de cette diminution consiste dans la disparition de nombreux droits de replantation non utilisés par leurs bénéficiaires. C'est pour éviter cette disparition que l'idée de proposer un système de récupération systématique de ces droits a été retenue : d'où la mise en place d'une réserve de droit qui permet de récupérer les droits de replantation parvenus à échéance.

2.3.2 Rappel de la réglementation

La réserve est, pour les Etats membres, un outil de recyclage permanent et un instrument de redistribution des droits de plantation.

2.3.2.1 Un outil de recyclage permanent des droits de plantation

Outre les droits de replantation, sont également attribués à la réserve les droits de plantation nouvelle (ou droits de plantation nouvellement créés) visés à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999.

La mesure essentielle consiste à faire retomber dans la réserve les droits non utilisés dans les délais prescrits : les droits de plantation nouvelle et les droits de replantation. De plus, les droits attribués à la réserve et distribués par elle, mais non utilisés au terme du délai réglementaire, sont récupérés eux aussi par la réserve.

2.3.2.2 Un instrument de redistribution des droits de plantation

La redistribution par la réserve des droits de plantation récupérés ou acquis est soumise à certaines conditions.

L'article 5, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1493/1999 précise : "Les Etats membres veillent à ce que le lieu où les droits de plantation prélevés sur une réserve sont exercés ainsi que les variétés et les techniques de culture utilisées garantissent l'adéquation de la production ultérieure à la demande du marché ainsi que des rendements représentatifs de la moyenne de la région où ces droits sont utilisés, en particulier lorsque les droits de plantation provenant de superficies non irriguées sont utilisées dans des superficies irriguées."

Le texte du Conseil demande donc aux Etats membres de veiller à ce que l'utilisation des droits de la réserve soit destinée à la production de vins qui ont un marché et ne conduise pas à une augmentation de la production.

A cet égard, les Etats membres sont autorisés, en application de l'article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1227/2000, à réduire les superficies correspondant aux droits de plantation quand le transfert s'effectue vers une zone où les rendements sont supérieurs à ceux de la zone où le droit est né. La réglementation communautaire n'autorise pas l'opération inverse.

De plus, les Etats membres disposent, grâce à la réserve, d'un moyen pour améliorer l'adaptation quantitative du potentiel de production à l'évolution de la demande. En effet, les Etats membres peuvent maîtriser le niveau des plantations en ralentissant ou en accélérant le rythme des attributions aux producteurs des droits de la réserve.

Les droits de plantation qui peuvent figurer dans une réserve sont donc les suivants :

- droits de replantation non utilisés et récupérés (articles 4, paragraphe 5, et 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1493/1999),

- droits de replantation achetés par la réserve à leurs bénéficiaires (article 5, paragraphe 2, lettre b) du règlement (CE) n° 1493/1999),

- droits de plantation nouvelle non utilisés et récupérés (articles 3, paragraphe 4, et 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1493/1999),

- droits de plantation nouvelle résultant des droits de plantation nouvellement créés (article 5, paragraphe 2, lettre c, du règlement (CE) n° 1493/1999),

- droits qui figuraient déjà dans la réserve et qui, car ils n'ont pas été utilisés à temps par leurs bénéficiaires, reviennent dans la réserve (article 5, paragraphes 2 et 6, du règlement (CE) n° 1493/1999).

2.3.3 Application des dispositions communautaires

2.3.3.1 Le système de la réserve peut être institué par chaque Etat membre au niveau national ou au niveau régional ou à la fois au niveau national et au niveau régional.

Tableau 6

>EMPLACEMENT TABLE>

La situation est différente selon les Etats membres.

Le Luxembourg est le seul Etat membre à n'avoir pas adopté le système de la réserve.

L'Allemagne a un dispositif mixte: des réserves dans certaines régions et le "système efficace" (voir point 2.3.5) dans d'autres.

La Grèce, la France et le Portugal ont adopté un système de réserve nationale, sans réserve régionale.

L'Italie a un système de réserves exclusivement régionales; l'Espagne et l'Autriche ont un système mixte, une réserve nationale et des réserves régionales.

Il est prévu à l'article 5, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 1493/1999 que les transferts entre réserves régionales sont possibles. Toutefois, il apparaît que la circulation des droits de plantation entre régions est difficile, chaque région ne voulant pas que son potentiel de production diminue. Si cette situation est globalement maîtrisée en Grèce, en France et au Portugal grâce au système national de réserve (ce qui n'évite cependant pas les difficultés), elle est par contre problématique en Allemagne et plus particulièrement en Espagne et en Italie.

En effet, si les transferts de droits entre régions d'un même Etat membre sont limités, il est possible, compte tenu de la diversité des vignobles régionaux, que, dans le même temps, des régions soient en déficit de droits de plantation tandis que d'autres disposent d'un réservoir de droits inutilisés, voire inutilisables.

2.3.3.2 Les contraintes prévues par la réglementation communautaire à l'article 5, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1493/1999 afin d'éviter que les transferts de droits par l'intermédiaire de la réserve n'entraînent une augmentation du potentiel de production sont de même nature que celles prévues pour les transferts de droits de replantation (article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1493/1999).

Les Etats membres ont repris les mêmes dispositions que celles indiquées au point 2.2.1. : de même que pour les transferts directs de droits de replantation, il est encore prématuré de mesurer l'effet de ces dispositions, d'autant que la mise en place effective des réserves par les Etats membres date de la campagne 2001/02, voire de la campagne 2002/03.

De plus, le tableau suivant montre que les droits versés dans les réserves à la fin de la campagne 2002/03 représentent une faible superficie et sont encore inexistants à cette date en Grèce, en France et en Italie.

Tableau 7

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2.3.4 Conséquences sur le potentiel de production

La mise en place du système des réserves est fondamentale en ce qui concerne la maîtrise du potentiel de production.

Indépendant des effets liés aux transferts de droits des régions à faible rendement vers des régions à haut rendement, que cette différence de rendement résulte des cépages ou des pratiques culturales [14], le système de la réserve inaugure un dispositif qui évite de manière systématique et absolue que la non utilisation d'un droit de plantation aboutisse à son extinction. Un droit non utilisé sera toujours remis dans le circuit de distribution des droits.

[14] Ce problème existe aussi dans le cas de transferts directs de droits de replantation entre exploitations. D'ailleurs, les dispositions de l'article 4, paragraphe 4, dernier alinéa, "veillent au grain".

En conséquence, la superficie du potentiel de production d'un Etat membre (= superficie plantée en vignes + droits de replantation en portefeuille) ne peut plus diminuer, si la gestion des droits par cet Etat membre est performante.

2.3.5 Le "système efficace" de gestion des droits de plantation

L'application du système de la réserve de droits n'est pas obligatoire, comme l'indique l'article 5, paragraphe 8, du règlement (CE) n° 1493/1999.

2.3.5.1 Rappel de la réglementation

D'une manière générale, si un Etat membre choisit de ne pas appliquer le système de la réserve, il ne dispose pas de moyens juridiques pour recycler systématiquement les droits de plantation non utilisés dans les délais prescrits. Par contre, la distribution des droits de plantation nouvelle et le contrôle de l'utilisation et des transferts des droits de replantation s'effectuent selon les dispositions administratives nationales existantes préalablement à l'entrée en application de la nouvelle OCM.

Les Etats membres qui font le choix de ne pas instaurer le système de la réserve doivent prouver à la Commission que leur gestion des droits de plantation est efficace.

Le règlement du Conseil a indiqué également quelques règles complémentaires relatives aux droits de replantation :

- les droits de replantation ont une durée de validité de 10 ans;

- cette durée peut être portée à 13 ans par les Etats membres.

Ces dispositions visent à compenser partiellement le système de recyclage systématique et indéfini des droits de plantation grâce à la réserve.

2.3.5.2 Application des dispositions communautaires

Le Luxembourg est le seul Etat membre qui a choisi le système efficace pour la totalité de son vignoble. Il envisage d'adapter sa réglementation pour porter la durée de validité des droits à 13 ans.

L'Allemagne a un système mixte (voir point 2.3.3.1). La durée de validité des droits de replantation est de 13 ans dans les régions à système efficace.

2.3.5.3 Conséquences sur le potentiel de production

Le Luxembourg et l'Allemagne sont les deux seuls Etats membres qui ont maintenu leur potentiel de production sur la période 1989-1999 couverte par les enquêtes publiées par Eurostat, donc avec les outils réglementaires alors disponibles.

L'OCM mise en place en 1999 propose aux Etats membres des moyens nouveaux pour contrecarrer la baisse tendancielle du potentiel de production. Le Luxembourg et partiellement l'Allemagne n'ont donc pas choisi de les utiliser.

Il est prématuré de juger les effets réels du "système efficace" sur le potentiel de production mais on peut raisonnablement penser qu'il n'aura pas d'impact notable dans la mesure où le système de gestion des droits n'a pas été vraiment modifié dans ces deux Etats membres par la nouvelle OCM.

2.4. Evolution du potentiel de production depuis le 1er août 2000

2.4.1 Superficies

La Commission dispose de trois sources pour connaître les superficies viticoles.

La première résulte de l'application du règlement (CEE) n° 357/79 du Conseil du 5 février 1979 concernant les enquêtes statistiques sur les superficies viticoles. La dernière enquête de base porte sur l'année 1999.

La seconde résulte de l'application de l'article 16, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999. Les Etats membres sont tenus de communiquer un inventaire de leurs superficies viticoles afin de pouvoir appliquer certaines dispositions prévues par la nouvelle OCM, notamment la politique de restructuration et de reconversion du vignoble.

La troisième résulte du casier viticole ou de la base graphique de référence qui sont utilisés obligatoirement au titre de l'article 5 du règlement (CE) n° 2729/2000 de la Commission du 14 décembre 2000 portant modalités d'application relatives aux contrôles dans le secteur viticole.

Les données disponibles sont les suivantes :

Tableau 8

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Hormis quelques différences entre les dates de ces deux sources, qui peuvent expliquer les différences fort réduites entre les superficies rapportées (Allemagne et Espagne), les écarts constatés, à l'exception du cas du Luxembourg, sont particulièrement significatifs.

2.4.2 Evolution des superficies de l'inventaire

Les superficies plantées en vignes ont diminué de 1,3 % après deux campagnes d'application de la nouvelle OCM.

Tableau 9

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Cette diminution résulte pour l'essentiel de la mise en place des programmes de restructuration et de reconversion du vignoble qui conduisent à des arrachages préalablement aux replantations de cépages mieux adaptés aux besoins du marché des vins. Les Etats membres qui enregistrent les diminutions les plus importantes sont d'ailleurs ceux qui se sont le plus engagés dans cette politique de restructuration.

A l'exception de la Grèce et de la France, les superficies plantées en vignes des autres Etats membres sont en diminution. Il est vrai que la Grèce et la France sont les deux Etats membres qui ont appliqué avec le plus de retard la politique de restructuration du vignoble.

Globalement, il semble que le potentiel de production, considéré comme la somme des superficies plantées en vignes et des droits de replantation en portefeuille, a continué [15] de baisser sur les trois premières années d'application de la nouvelle OCM, mais de manière très atténuée [16].

[15] Voir étude Eurostat (Thème 5-25/2003) qui montre que les superficies destinées à la production de vin ont diminué de 14,5 % entre 1989 et 1999.

[16] Une fois encore, si l'on écarte des calculs l'Italie dont les données n'ont pas été transmises à la Commission.

Tableau 10

>EMPLACEMENT TABLE>

Hors Italie, le potentiel viticole communautaire a diminué sur les trois premières campagnes d'application de la nouvelle OCM de moins de 1 %. Comme pour les superficies, il recouvre des évolutions divergentes entre les Etats membres, liées tant à la régularisation des plantations illicites (voir infra point 3) qu'à la politique de restructuration et de reconversion du vignoble.

Les superficies correspondantes aux quotas de droits de plantation nouvelles (droits nouvellement créés) visés à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999 qui ne sont pas encore attribués ne figurent pas dans les données sur le potentiel de production.

Sur les 51 000 ha, 31 949 ha ont été attribués (voir supra tableau 3).

Hors Italie, il reste donc 6 943 ha de droits de plantation nouvelle non encore attribués qui viennent en déduction de la diminution de 25 406 ha (voir tableau 10); de plus, sur les 31 125 ha de plantations nouvelles déjà distribuées, une fraction non connue, mais probablement importante, n'a pas encore été utilisée par les producteurs bénéficiaires et n'est donc pas plantée à la fin de la campagne 2002/03.

La baisse du potentiel viticole serait alors, au pire (c'est-à-dire en supposant que tous les droits de plantation nouvelle attribués sont comptabilisés dans les données figurant au tableau 10), de 0,65 % au terme des trois premières campagnes de l'OCM. Le chiffre est trop faible pour être véritablement significatif.

D'une manière générale, les outils réglementaires existent pour maintenir le potentiel de production viticole de la Communauté qui avait fortement chuté dans les années 1990 (et plus encore dans la décennie précédente). Même s'il est encore trop tôt pour vérifier l'impact de la nouvelle OCM, les données actuellement disponibles semblent confirmer que le potentiel est "grosso modo" resté stable depuis trois ans.

Enfin, il est rappelé qu'il s'agit là d'une constatation sur les données fournies par les Etats membres dans le cadre de l'actualisation de l'inventaire viticole prévue par le règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil, dont les informations ne correspondent pas avec celles communiquées dans d'autres cadres réglementaires.

2.5. Conclusion de la Commission en ce qui concerne le problème de l'utilisation de la réserve communautaire de droits de plantation nouvelle

L'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1493/1999 a attribué 17 000 ha dans une réserve communautaire.

L'Italie et la Grèce ont fait une demande officielle pour obtenir des droits de plantations supplémentaires.

La nouvelle OCM a introduit les outils réglementaires pour maintenir le potentiel de production viticole communautaire. Le niveau de ce potentiel s'est apparemment maintenu depuis 2000. Les effets des 51 000 ha distribués entre les Etats membres ne peuvent encore être mesurés.

Par conséquent, il est prématuré d'ajouter 17 000 ha supplémentaires au vignoble communautaire.

3. Régularisation des plantations illicites

3.1. Objectif

La nouvelle OCM fixe une sanction nouvelle par rapport à l'ancienne OCM: une plantation effectuée à partir du 1er septembre 1998 en violation de l'interdiction de plantation doit être arrachée alors qu'auparavant la réglementation communautaire exigeait uniquement la distillation de la production de cette plantation.

Cette modification a conduit à mettre en place un régime de régularisation conditionnée pour les plantations en infraction avant le 1er septembre 1998. L'objectif est que, à l'issue de cette procédure, le vignoble communautaire ne comporte plus de plantations illicites et qu'ainsi, le recensement statistique du vignoble communautaire corresponde à sa réalité.

3.2. Rappel de la réglementation

L'article 2, paragraphes 2 à 6, du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil a défini la procédure de régularisation des vignes plantées illicitement avant le 1er septembre 1998.

La procédure de régularisation s'effectue sous la forme d'une "dérogation" :

1) Dès lors que la procédure est engagée, le viticulteur concerné peut commercialiser la production issue de sa plantation illicite au lieu de la livrer à la distillation et il bénéficie donc d'une dérogation vis à vis de l'obligation de la distiller à ses frais.

2) Selon la décision prise par l'autorité compétente de l'Etat membre concerné après examen du dossier de demande de régularisation, la dérogation est, en cas de refus, supprimée et le producteur doit à nouveau faire distiller la production de sa plantation illicite et s'acquitter d'une pénalité spécifique prévue par l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1227/2000, ou bien la dérogation est, en cas d'acceptation, confirmée.

Quatre moyens, qui doivent être vérifiés et contrôlés par les Etats membres sont mis à la disposition des producteurs concernés pour régulariser leurs plantations illicites:

"la dérogation est octroyée :

a) lorsque le producteur concerné a procédé antérieurement à l'arrachage d'autres vignes sur une superficie équivalente en culture pure, sauf dans les cas où ce producteur a reçu pour la superficie concernée une prime à l'arrachage en application de la législation communautaire ou nationale;

et/ou

b) en autorisant l'utilisation de droits de replantation qu'un producteur a obtenus au cours d'une période à déterminer après la plantation de la superficie considérée ; les Etats membres peuvent aussi faire usage à cette fin des droits de plantation nouvellement créés visés à l'article 6, paragraphe 1;

et/ou

c) lorsque l'Etat membre peut prouver (à la satisfaction de la Commission) qu'il a des droits de replantation non revendiqués qui seraient encore valables si la demande en avait été faite ; ces droits peuvent être utilisés et réattribués aux producteurs pour une superficie équivalente en culture pure;

et/ou

d) lorsque le producteur concerné s'était engagé à arracher une superficie équivalente en termes de culture dans le délai de trois ans, si ladite superficie a été inscrite au cadastre de l'Etat membre concerné."

Certains de ces moyens sont soumis à certaines conditions qui figurent dans le règlement de base lui-même ou bien dans le règlement d'application de la Commission. Il s'agit pour l'essentiel de fixer des sanctions aux viticulteurs concernés.

3.3. Application des dispositions communautaires

Les superficies concernées par la procédure de régularisation à la fin de la campagne 2002/03 sont les suivantes [17] :

[17] Il est rappelé que les chiffres du tableau 11 sont ceux transmis par les Etats membres dans le cadre du tableau n° 1 figurant à l'annexe du règlement (CE) n° 1227/2000. Pour l'Italie, il s'agit des données à la fin de la campagne 2001/02.

Tableau 11

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Le Luxembourg et l'Autriche ont affirmé n'avoir pas de demandes de régularisations à effectuer sur les trois campagnes 2000/01, 2001/02 et 2002/03.

Les autres Etats membres ont engagé la procédure de régularisation: l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie et le Portugal.

Les superficies significatives concernent la Grèce, l'Espagne et l'Italie.

L'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1493/1999 avait prévu que la procédure de régularisation devait être achevée le 31 juillet 2002. Mais certains Etats membres ont soulevé à plusieurs reprises des difficultés pour effectuer les vérifications nécessaires des demandes de dérogations déposées par les producteurs. Dans le cadre de l'application de l'article 80 du règlement (CE) n° 1493/1999, la Commission a, pour répondre à la demande des Etats membres, repousser à plusieurs reprises cette date limite, désormais fixée au 31 juillet 2004 par le règlement (CE) n° 1841/2003 du 17 octobre 2003.

De plus, l'Italie a fait part d'une autre difficulté liée au repérage des parcelles plantées illicitement. Sans un outil opérationnel, tel le casier viticole, il est, selon cet Etat membre, impossible de savoir si une plantation est en infraction ou non. En conséquence, selon l'Italie, il n'est pas possible de régulariser les plantations antérieurement à la date de mise en place du casier. Or les plantations peuvent être illicites à partir du moment où la réglementation communautaire a supprimé la liberté de plantation, c'est-à-dire depuis 1976.

3.4. Conclusion de la Commission en ce qui concerne le problème de la régularisation des plantations illicites

Il est opportun de pouvoir clore le plus rapidement possible ce dossier afin de parvenir à une situation saine et à une vision correcte du potentiel viticole communautaire.

A cet égard, il importe de noter que le problème de la régularisation des plantations illicites ne peut être résolu que par une modification du règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil. En conséquence, la Commission prévoit de présenter une proposition à cet effet en 2004.