sur l’application et le réexamen de la directive 2014/59/UE (directive relative au redressement et à la résolution des banques) et du règlement (UE) nº 806/2014 (règlement relatif au mécanisme de résolution unique)

I.Introduction

Le cadre réglementaire de l’Union applicable au secteur des services financiers s’est considérablement développé à la suite de la crise financière. Plusieurs actes législatifs ont été adoptés, afin d’instaurer des règles dans des domaines jusqu’alors non réglementés et de réviser la législation existante. L’objectif général était de répondre aux préoccupations et de corriger les faiblesses qui se sont fait jour au cours de la crise financière et de réduire le risque de résurgence de crises (systémiques).

C’est dans ce contexte qu’un cadre juridique minimum harmonisé au niveau de l’UE, applicable en cas de crise bancaire, a été mis en place en 2014, à savoir la directive relative au redressement et à la résolution des banques (ci-après la «directive BRRD»). Le règlement relatif au mécanisme de résolution unique (ci-après le «règlement MRU») vient compléter ce cadre harmonisé. Ces actes législatifs fournissent des outils efficaces pour la résolution des banques dont «la défaillance est avérée ou prévisible». Alors que la directive BRRD devait être transposée en droit national par chaque État membre de l’Union, le règlement MRU est un règlement directement applicable qui centralise certaines fonctions et décisions de résolution pour l’Union bancaire. Ces deux instruments établissent ainsi conjointement le cadre de résolution de l’UE.

La directive BRRD et le règlement MRU ont institué le principe selon lequel, lorsqu’une banque est en situation de défaillance avérée ou prévisible, l’autorité de résolution peut conclure à l’existence d’un intérêt public à soumettre la banque à une procédure de résolution, plutôt que d’appliquer une procédure d’insolvabilité en vertu du droit national. Cet intérêt public pourrait, par exemple, s’expliquer par le fait que la banque exerce des fonctions jugées critiques pour l’économie, qui ne peuvent être interrompues sans effets négatifs sur la stabilité financière. En l’absence d’intérêt public au recours à la résolution, la banque doit être liquidée conformément aux règles nationales en matière d’insolvabilité.

En règle générale, une banque doit être déclarée en situation de défaillance avérée ou prévisible lorsqu’elle a besoin d’un soutien financier public extraordinaire pour préserver sa viabilité, sa liquidité ou sa solvabilité, et ce n’est que dans certains cas exceptionnels qu’une banque peut bénéficier d’un soutien public sans déclencher cette conclusion. Ces cas exceptionnels sont la recapitalisation préventive, les garanties de l’État à l’appui des facilités de trésorerie accordées par les banques centrales, ainsi que les garanties de l’État pour des éléments de passif nouvellement émis.

Ce cadre garantit que les actionnaires et les créanciers supportent effectivement les pertes et dote les autorités d’un certain nombre d’instruments de résolution pour les banques soumises à une procédure de résolution. Selon le cas, les autorités peuvent décider d’utiliser l’instrument de cession des activités, de créer une banque-relais ou une structure de gestion des actifs, ou bien de procéder à un renflouement interne.

Le cadre prévoit également des règles concernant la fourniture d’une aide financière publique extérieure aux banques soumises à une procédure de résolution. Afin de réduire le risque de mesures de sauvetage financées par les contribuables, il impose la création de dispositifs nationaux de financement pour la résolution et du Fonds de résolution unique (FRU) – à financer par toutes les banques sur le marché –, qui constituent la principale source d’aide financière extérieure pour les banques soumises à une procédure de résolution.

En outre, le règlement MRU établit le Conseil de résolution unique (CRU), qui est chargé de la préparation et de l’exécution de la résolution des banques établies dans les États membres participant à l’Union bancaire, ainsi que de la gestion du FRU.

L’article 129 de la directive BRRD et l’article 94 du règlement MRU prévoient l’obligation pour la Commission de réexaminer l’application du cadre de résolution et de soumettre un rapport au Parlement européen et au Conseil. Les rapports sur l’application de ces instruments juridiques devaient être soumis au plus tard en juin et en décembre 2018, respectivement. En raison des liens étroits entre ces instruments, il convient de les réexaminer conjointement. En outre, pour procéder à ce réexamen, il a été nécessaire d’attendre l’adoption du paquet bancaire (décrit plus en détail ci-après), qui a modifié certains éléments importants du cadre de résolution, et notamment les règles relatives à l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (ou MREL).

II.Vue d’ensemble de l’état de la mise en œuvre et de l’achèvement du cadre de résolution

A.État de la transposition de la directive BRRD

La date limite de transposition de la directive BRRD était fixée au 31 décembre 2014. Seuls deux États membres ont notifié la transposition complète de la directive BRRD dans ce délai, de sorte que des procédures d’infraction pour non-communication ont été engagées contre les autres États membres.

À ce jour, tous les États membres ont notifié la transposition complète de la directive. La Commission a vérifié que la directive BRRD avait été pleinement transposée dans tous les États membres et a clos les procédures respectives d’infraction pour non-communication.

La Commission vérifie actuellement la correction des mesures nationales de transposition.

B. État de la mise en œuvre du cadre de résolution par les autorités de résolution

La mise en œuvre de la directive BRRD est en cours au sein de l’UE. Un certain nombre d’États membres ont défini des stratégies de résolution et des objectifs de MREL pour toutes les banques relevant de leur compétence directe. Cela a permis aux banques de commencer à éliminer les obstacles à ces stratégies et à constituer des ressources aux fins du MREL. Depuis l’introduction de la directive BRRD, plusieurs collèges d’autorités de résolution ont été mis en place afin de convenir des plans de résolution, des évaluations de la résolvabilité et de l’exigence MREL entre autorités du pays d’origine et du ou des pays d’accueil chargées de la résolution des groupes bancaires dans l’UE.

Dans l’Union bancaire, le Conseil de résolution unique (CRU) met en œuvre le processus de préparation des plans de résolution pour les banques relevant de sa compétence. En outre, le CRU a élaboré des orientations sur les fonctions critiques et la mise en œuvre du renflouement interne, et il travaille toujours sur un certain nombre de sujets, en particulier la continuité opérationnelle et les systèmes informatiques de gestion. Le CRU a précédemment publié une «introduction à la planification des résolutions» (disponible en anglais uniquement, sous le titre «Introduction to Resolution Planning») et élabore actuellement un manuel de planification des résolutions plus détaillé, pour publication externe.

En ce qui concerne la MREL, le CRU a évolué, pour passer d’une approche fondée sur des objectifs informatifs, en 2016, à l’inclusion, en 2017, d’exigences contraignantes pour les banques les plus importantes et les plus complexes, accompagnées d’ajustements spécifiques à chaque banque, couvrant les aspects à la fois qualitatifs et quantitatifs de la MREL. Les orientations de 2018 concernant l’application, par le CRU, des dispositions législatives relatives à la MREL ont été publiées par le CRU à la fin de 2018. Dans l’ensemble, les banques se trouvent dans une phase de transition et, si certaines d’entre elles accusent encore des déficits en matière de MREL, elles sont en bonne voie de réaliser les objectifs dans les délais fixés par le CRU.

C.Modifications de la MREL contenues dans le paquet bancaire