Avis sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été délivrée ()

(95/C 256/05)

Le 29 mai 1995, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 49 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 juin 1995 (rapporteur : M. Cavaleiro Brandão).

Lors de sa 327e session plénière des 5 et 6 juillet 1995 (séance du 5 juillet 1995), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité des voix et 3 abstentions.

1. Introduction

L'exercice de la profession d'avocat au niveau européen a déjà fait l'objet de deux initiatives législatives communautaires.

1.1. La directive 77/249/CEE visait à faciliter la libre prestation de services par les avocats en laissant expressément de côté, en l'absence de mesures plus élaborées, l'encadrement de l'exercice du droit d'établissement.

D'une manière générale, cette directive établit le principe de la reconnaissance mutuelle des autorisations d'exercer. Ainsi, elle réglemente la faculté, pour un avocat établi dans un État membre, de donner des consultations et de prester ses services dans un autre État membre.

Cependant, les services professionnels de l'avocat ne peuvent être prestés que sous le titre professionnel du pays d'origine et non sous un titre professionnel de l'État membre d'accueil.

Par ailleurs, pour la représentation et la défense en justice l'avocat peut être soumis, comme c'est le cas dans presque tous les États membres, à l'obligation d'agir de concert avec un avocat effectivement établi dans l'État d'accueil.

1.2. L'objet de la directive 89/48/CEE était d'établir un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans, dans le cadre duquel sont consacrées certaines règles spécifiques propres aux avocats.

Selon cette directive, un avocat détenteur d'un diplôme délivré dans un État membre pour accéder à la profession d'avocat ou l'exercer, peut, pour être autorisé à accéder à cette profession ou l'exercer dans un autre État membre, être soumis à un stage d'adaptation ou à une épreuve d'aptitude, au choix de l'État membre. À l'exception du Danemark, qui n'exige qu'un stage d'adaptation, tous les États membres ont opté pour le régime de l'épreuve d'aptitude.

Cette directive constitue donc le cadre juridique permettant de rendre effectif le droit d'exercer la profession, de façon permanente, ailleurs que dans l'État membre où la qualification a été acquise.

2. Observations générales

2.1. La réglementation résultant de ces deux directives a été considérée, par beaucoup et pendant un certain temps, comme suffisante en ce qui concerne l'activité spécifique des avocats.

Toutefois, après plusieurs années de débat approfondi et de réflexion au sein du CCBE (Conseil des Barreaux de la Communauté européenne), cette organisation représentative des avocats européens a adopté au cours de sa réunion plénière tenue en octobre 1992 à Lisbonne, à la grande majorité, un projet de réglementation qui est à l'origine de la présente initiative de la Commission.

2.2. En fait, il a été convenu qu'il y aurait avantage à aller au-delà de la simple définition de quelques règles générales et formelles visant la reconnaissance des diplômes d'avocats, objectif déjà réalisé à travers la directive 89/48/CEE.

Il a donc été jugé opportun de :

- réglementer plus en détail le régime d'intégration professionnelle de l'avocat migrant dans l'État d'accueil, en assouplissant et en facilitant cette procédure d'intégration;

- prévoir et encadrer au niveau européen l'exercice en groupe de la profession d'avocat;

- établir les principes déontologiques et le régime disciplinaire applicables.

2.3. Le Comité soutient ces objectifs et marque également son accord de principe sur l'ensemble de la proposition, tout en formulant les réserves ci-après.

Toutefois, il attire l'attention sur le fait que la proposition de directive soumise par la Commission s'écarte sur des points essentiels de la proposition de directive du CCBE, puisqu'elle :

a)

limite la durée du droit d'établissement sous le titre professionnel d'origine, et

b)

renonce systématiquement à l'épreuve d'aptitude lors de l'intégration complète dans le barreau de l'État membre d'accueil (article 10, paragraphe 1).

2.4. Le Comité souscrit entièrement aux préoccupations exprimées dans le rapport Sutherland concernant le système de fonctionnement de la justice dans l'Union européenne.

Il est vrai, d'une part, que la complète réalisation du marché intérieur implique que les divers ordres juridiques des différents États membres soient de plus en plus rapprochés et que les citoyens et les entreprises puissent disposer d'une assistance juridique de mieux en mieux coordonnée au niveau transnational, voire intereuropéen, et qui leur apporte une meilleure information.

D'autre part, il est évident que la construction d'un ordre juridique européen plus intégré et de plus en plus harmonisé ne sera possible que dans la mesure où la fluidité des mouvements des professionnels engagés dans ce processus de connaissance mutuelle et de rapprochement réciproque sera encouragée et rendue effectivement possible.

La proposition de directive à l'examen, qui vise à encourager et à faciliter la liberté effective de circulation et d'établissement des avocats, peut contribuer à donner une impulsion significative à la poursuite de ces objectifs.

3. Observations particulières

3.1. Les articles 2 à 9 réglementent le droit d'exercice et l'exercice de l'activité professionnelle d'un avocat migrant, se trouvant dans un État européen d'accueil, à titre temporaire pour une période de cinq ans, et exerçant sous le titre professionnel du pays d'origine.

3.2. Il est ainsi prévu que pendant une phase transitoire, ne devant pas dépasser cinq ans, l'avocat migrant s'intégrera progressivement dans le système de règles et d'organisation régissant la profession dans l'État d'accueil, pour obtenir à l'issue de cette période la reconnaissance et la confirmation officielle de sa pleine intégration.

À cette fin, il est stipulé qu'il doit demander son inscription auprès de l'autorité compétente de l'État d'accueil, qu'il exercera son activité sous le titre professionnel d'origine, en étant soumis aux règles professionnelles et déontologiques en vigueur dans l'État membre d'accueil, et que les règles de procédure, les sanctions et les recours prévus dans celui-ci lui sont applicables. Le Comité marque son accord à ces principes, mais ne voit pas de justification à la limite de cinq ans.

3.3. L'article 5 accorde à l'avocat migrant la faculté de donner des consultations juridiques, non seulement dans le droit de l'État membre d'origine, en droit international et en droit communautaire, mais également dans le droit de l'État membre d'accueil.

3.4. Comme signalé ci-avant, le Comité souscrit à l'objectif de garantir à l'avocat migrant son intégration professionnelle dans l'État membre d'accueil, en particulier si cette intégration suppose l'accès à et l'acquisition effective des connaissances techniques, juridiques et professionnelles nécessaires pour que l'avocat puisse exercer son activité de manière responsable et compétente.

3.5. Dans cette perspective, le Comité émet des réserves quant à la solution trouvée consistant à accorder à l'avocat migrant la faculté de donner des consultations juridiques, à titre d'expert, dès son arrivée dans le pays d'accueil, et dans le droit de celui-ci, et ce sans qu'il ait nécessairement suivi auparavant un stage ou un cours de formation complémentaire dans ces matières, ou sans que sa compétence dans ce domaine ait été préalablement évaluée.

Il est clair que dans ce cas les droits des consommateurs ne sont pas suffisamment protégés.

3.6. L'article 6 définit les règles professionnelles et déontologiques applicables, principalement sur la base du principe selon lequel les règles en vigueur dans l'État d'accueil prédominent et prévalent.

Le Comité estime qu'il serait opportun de faire expressément référence au code déontologique approuvé par le CCBE et déjà adopté par la majorité des barreaux des différents États membres, dans la mesure où il s'agit d'un code de portée européenne et à vocation intégratrice, assumé, dans cette portée et dans cette vocation, librement et spontanément par les organisations professionnelles concernées.

4. L'article 10 résume l'essentiel du projet de directive en définissant les termes dans lesquels l'intégration de l'avocat migrant dans la profession de l'État d'accueil doit être rendue effective et officialisée.

4.1. Ainsi, et en premier lieu, le paragraphe 1 de cet article concède à l'avocat migrant le droit d'accéder à la profession d'avocat dans l'État membre d'accueil, sans qu'il ait à se soumettre à l'épreuve d'aptitude prévue dans la directive 89/48/CEE, s'il peut prouver l'exercice effectif et permanent de son activité durant une période d'au moins trois ans, dans le droit de cet État, y compris le droit communautaire.

Toutefois, le texte de la proposition comporte deux expressions dont l'ambiguïté donnera lieu à des difficultés d'interprétation.

L'expression « activité effective et permanente », dont la définition fournie au second alinéa du paragraphe 1 est tirée de l'arrêt « Van de Bijl » (aff. 130/88) est trop vague pour pouvoir constituer une base solide, précise et rigoureuse, qui soit adaptée à une application pratique et concrète.

De même, l'expression « droit de l'État membre d'accueil, y compris le droit communautaire » est difficile à interpréter. En effet, faut-il comprendre que si l'avocat migrant n'a exercé son activité que dans le droit de l'État d'accueil et non dans le droit communautaire, il ne sera pas habilité à demander l'accès à la profession qui est ici réglementé ? Par ailleurs, cette expression peut vouloir dire qu'au sens de cet article, le droit communautaire est englobé (« compris ») dans le droit de l'État d'accueil et que dès lors il suffira que l'avocat ait pratiqué, de manière effective et permanente, le droit communautaire pour pouvoir accéder au titre de l'État dans lequel il a émigré.

Le Comité estime qu'il serait opportun de reformuler et de clarifier ces deux expressions.

4.2. Le paragraphe 2 de l'article 10 prévoit que, malgré la dispense de l'épreuve d'aptitude prévue dans la directive de 1989, l'avocat migrant pourra être soumis à une épreuve d'aptitude limitée au droit de la procédure et à la déontologie de l'État membre d'accueil.

Le Comité souligne l'importance que revêt la connaissance de la langue, en général, et du langage juridique, en particulier, pour exercer de façon responsable et compétente la profession d'avocat. Il estime par conséquent qu'il convient de tenir expressément compte de ces éléments dans le cadre de l'intégration professionnelle de l'avocat migrant.

Par ailleurs, le Comité admet que, à la place de l'épreuve d'aptitude sommaire prévue au paragraphe 2 de l'article 10 de la proposition, une autre forme d'évaluation équivalente du processus d'intégration et de ses résultats puisse éventuellement être considérée comme suffisante et plus adéquate.

4.3. Le paragraphe 3 de l'article 10 rappelle que dans tous les cas, l'avocat exerçant sous un titre professionnel d'origine peut demander la reconnaissance de son diplôme aux termes des dispositions de la directive 89/48/CEE, à savoir en se soumettant à une épreuve d'aptitude.

Cependant, il est stipulé qu'il peut le faire (uniquement ?), « pendant la période de cinq ans mentionnée à l'article 2 ».

Cela suscite les plus grands doutes et laisse perplexe.

4.3.1. En effet, il semble tout d'abord que l'avocat a le droit de demander à tout moment la reconnaissance de son diplôme, en vertu de la directive 89/48/CEE, dès lors qu'il demande à passer et qu'il réussit l'épreuve d'aptitude prévue et réglementée au niveau interne par chaque État membre. Cette faculté ne semble pas pouvoir, et encore moins devoir, être limitée dans le temps et on ne voit pas très bien quel est le lien entre l'exercice de ce droit, qui découle d'une règle générale et abstraite, et la période transitoire de cinq ans établie dans la proposition de directive à d'autres fins.

4.3.2. Ensuite, il n'est pas précisé quelles seront les conséquences pour l'avocat migrant (exerçant à titre temporaire, sous le titre professionnel d'origine, dans l'État d'accueil) dans le cas où il n'aurait pris aucune initiative au terme de la période de cinq ans.

En effet, la directive ne précise pas ce qu'il advient, ou doit advenir, de l'avocat qui au terme de la période transitoire de cinq ans, n'a demandé ni son intégration dans la profession de l'État d'accueil aux termes des dispositions du paragraphe 1 de cet article 10, ni la reconnaissance de son diplôme en vertu des dispositions de la directive de 1989.

Le Comité attire l'attention sur la nécessité de clarifier ce point, dès lors qu'il ne semble pas s'agir d'une simple inadvertance mais plutôt d'une omission à proprement parler dans l'adoption d'une option politique ou de fond.

4.3.3. Ainsi, et en résumé, il faut donc exprimer clairement les principes suivants, non limités dans le temps :

- liberté d'exercice de la profession sous le titre professionnel d'origine (conformément aux règles établies par les articles 3 à 9);

- liberté de demander à faire passer l'épreuve d'aptitude prévue par la directive 89/48/CEE.

4.4. Le paragraphe 6 de l'article 10 reconnaît et consacre un droit qui apparaît indiscutable, celui pour l'avocat migrant de pouvoir continuer à faire usage de son titre professionnel d'origine parallèlement au titre de l'État membre d'accueil.

Tout en souscrivant entièrement à ce principe, le Comité soulève à ce propos une autre question qu'il estime particulièrement importante.

Le Comité considère en effet que l'indication du titre d'origine est non seulement un droit mais également un devoir pour l'avocat migrant.

Le « consommateur de droit », le client de l'avocat ou toute partie prenante au réseau de relations professionnelles qui se développent autour d'une situation donnée, est tout à fait en droit de savoir que l'avocat concerné, même s'il est légitimement porteur du titre professionnel de l'État d'accueil, est du point de vue professionnel originaire d'un autre État membre dans lequel il a acquis sa formation de base.

La nécessité de transparence, voire même le devoir de loyauté envers les clients et les autres parties impose de faire état, parallèlement au titre acquis a posteriori dans l'État d'accueil, du titre d'origine sur la base duquel se fonde et se justifie l'acquisition du second titre professionnel.

4.5. L'article 11 réglemente, et c'est une innovation, l'exercice de la profession en groupe, dans sa dimension transnationale, dans l'espace de l'Union.

Compte tenu de ce caractère novateur et de la très grande diversité des solutions existantes au niveau des différents États membres pour l'exercice en commun de la profession, la pratique conduira très probablement, et dans un avenir assez proche, à la redéfinition des règles actuellement proposées.

Le Comité marque néanmoins son accord de principe sur la proposition, étant donné qu'il importe d'avancer dans la direction indiquée et parce qu'il a conscience du fait que dans la situation présente, il serait difficile de faire mieux.

4.6. Le Comité n'émet de réserves qu'en ce qui concerne le paragraphe 5 de cet article, tout en sachant qu'il ne s'écarte pas dans une large mesure de la proposition du CCBE.

En fait, cette disposition, telle qu'elle est formulée, admet expressément l'existence de groupes pluridisciplinaires comprenant des avocats. Ce type de société n'est autorisé que dans deux États membres (Allemagne et Pays-Bas) et est interdit dans la plupart des autres États membres.

Le débat de fond mené par les avocats sur cette question, d'ordre essentiellement déontologique, a débouché sur des arguments très nombreux et particulièrement élaborés.

Il n'y a pas lieu ici de faire un rappel de ces arguments, mais le Comité estime qu'il serait inopportun et déplacé de contourner ou d'éluder un problème aussi complexe, au moyen d'un instrument normatif dont les objectifs et les fondements sont complètement distincts et n'ont pas de lien direct avec lui. Il serait donc préférable que ce problème ne soit pas abordé dans la directive à l'examen.

Fait à Bruxelles, le 5 juillet 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 128 du 24. 5. 1995, p. 6.