FR Journal officiel de l'Union européenne C 44/173

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Sur la voie de l'intégration de la surveillance maritime: un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE»

COM(2009) 538 final

2011/C 44/32

Rapporteur: M. LIOLIOS

Le 15 octobre 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Sur la voie de l'intégration de la surveillance maritime: un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE»

COM(2009) 538 final.

La section «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 1er juin 2010.

Lors de sa 464e session plénière des 14 et 15 juillet 2010 (séance du 14 juillet 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 164 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement la communication et soutient la série de mesures envisagées en faveur de la surveillance maritime intégrée qui permettraient de comprendre effectivement l'ensemble des activités menées en mer, susceptibles d'avoir une incidence sur la sécurité, la sûreté, l'économie ou l'environnement de l'Union européenne (UE) et de ses États membres.

1.2 Le CESE approuve les principes recommandés dans la communication susmentionnée et estime que l'intégration des règles relatives à la diffusion et au traitement des données ainsi que l'introduction de mécanismes de contrôle adoptés par toutes les organisations participantes ou à leur intention contribueront à améliorer la connaissance de la situation dans le domaine maritime.

1.3 Le CESE note que la communication sur la surveillance constitue une contribution positive, d'une part, à la résolution des problèmes de sécurité de plus en plus graves qui se posent à l'UE, tels que l'immigration clandestine, les trafics, le commerce de la drogue, et d'autre part, à la protection efficace et effective de l'environnement, de la vie et du bien-être des citoyens européens.

1.4 Le CESE reconnaît que le caractère durable de la politique maritime intégrée pour l'Union européenne dépendra de la viabilité à longue échéance de son action politique et, à cet égard, la surveillance maritime intégrée n'est pas une exception. Dans cette mesure, le système intégré de surveillance maritime qui est proposé devrait être conçu de manière à fournir, à long terme, des données précises, actualisées, peu coûteuses et de qualité, au moment opportun et pour la raison précise pour laquelle elles sont demandées. Dès lors, la possibilité d'une extension du système devrait également être envisagée.

1.5 Le CESE est favorable à un mécanisme de surveillance commun à l'ensemble de l'UE, s'appuyant sur un cadre juridique harmonisé et permettant d'assurer le partage des informations sensibles et non sensibles entre les autorités des États membres de l'Union, les agences et les utilisateurs.

1.6 Le CESE reconnaît l'importance de la dimension internationale du domaine maritime et insiste sur la nécessité d'élaborer des normes techniques et juridiques et d'explorer les possibilités de coopération, avec les pays tiers.

1.7 Le CESE considère que l'interconnexion des systèmes de surveillance maritime nécessite un examen préalable approfondi des multiples aspects juridiques liés à l'échange des informations collectées à des fins diverses et à de multiples sources. Les États membres sont en effet soumis à des obligations différentes en la matière alors que la confidentialité des données ainsi que la protection des données à caractère personnel sont des questions cruciales. Il reste encore à définir la nature des données concernées, les raisons (et les méthodes) de l'échange et les destinataires potentiels des données ainsi que les garanties nécessaires en matière de confidentialité et de sécurité des données, ainsi que de protection des données à caractère personnel, le cas échéant.

1.8 Le CESE suggère que les données soient diffusées suivant le principe du «besoin d'en connaître», afin de garantir la protection des données et d'empêcher leur prolifération injustifiée. Il est aussi impératif de définir clairement les niveaux de confidentialité ainsi que le niveau d'autorisation pour l'utilisation des données, grâce à l'élaboration d'un système précis et transparent d'octroi des droits d'accès.

1.9 Le CESE est conscient que la validation des données collectées est une tâche importante et difficile, et propose de mettre en place un cadre permettant de collecter les données et de vérifier leur exactitude tout en garantissant la sécurité des informations pendant le processus de leur diffusion.

1.10 Le CESE préconise de suivre une feuille de route pour la mise en œuvre de la surveillance maritime intégrée, en se basant sur l'expérience acquise dans le cadre des projets pilotes et des groupes d'experts, ainsi que sur des analyses d'impact en ce qui concerne les aspects juridiques et techniques de l'intégration de l'information.

1.11 Le CESE recommande de mettre en place des mécanismes de coordination nationaux uniques ainsi qu'une seule plate-forme d'information par groupe (communauté) d'utilisateurs dans chaque pays afin de faciliter l'évolution et le fonctionnement de la surveillance maritime intégrée.

1.12 Compte tenu du nombre de systèmes qui existent déjà, le CESE propose d'éviter les doubles emplois: ainsi, le système intégré de surveillance maritime ne modifiera pas la manière de collecter les données mais plutôt la manière de les diffuser.

1.13 Le CESE invite l'Union européenne à adopter une approche de la gestion du réseau plus centralisée, selon laquelle la coordination serait assurée par une structure officielle de réseau et des communications au niveau central.

1.14 Afin de sécuriser le processus d'interconnexion des communautés d'utilisateurs, le CESE recommande à l'UE de créer une plate-forme claire et fiable pour l'octroi des droits d'accès, basée sur une perception commune à l'échelle européenne des différents points de vue politiques ainsi que sur l'efficacité opérationnelle. Les bénéficiaires des droits d'accès doivent être soumis au règlement de l'UE sur la transparence.

1.15 L'architecture du réseau adoptée devrait prévoir des retours d'information pour permettre des ajustements et des mises à jour, prenant notamment en compte les évolutions du cadre juridique.

1.16 Selon le CESE, la gestion avancée des risques liés à la sécurité devrait rester une priorité absolue pour le domaine maritime européen. Dans cette mesure, une architecture par paliers garantissant la validité et la sécurité des données, est préférable.

2. Introduction

2.1 Le 15 octobre 2009, la Commission a publié une communication intitulée «Vers l'intégration de la surveillance maritime: un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE» (COM(2009) 538 final) et a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité CE, d'élaborer un avis sur ce sujet.

2.2 Dans sa communication intitulée «Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne», la Commission européenne s'est fixé pour objectif, à l'horizon 2013, de «[prendre] des mesures en vue d'améliorer l'interopérabilité des systèmes de surveillance, en rassemblant les systèmes de contrôle et de suivi déjà utilisés pour assurer la sûreté et la sécurité maritimes, la protection de l'environnement marin, le contrôle des pêches, le contrôle des frontières extérieures et d'autres activités de contrôle de la mise en œuvre de la réglementation».

2.3 L'UE a déjà lancé un certain nombre d'initiatives en matière de surveillance associant plusieurs activités sectorielles. La directive 2002/59/CE (1) a instauré un système de suivi du trafic des navires permettant de collecter et d'échanger entre les États membres les données concernant les mouvements et les cargaisons des navires ainsi que SafeSeaNet, un système d'échange d'informations entre les autorités maritimes des États membres visant à prévenir les accidents, la pollution marine et à améliorer l'efficacité de la réaction en cas d'incidents ou d'accidents en mer.

2.4 À cette fin, le serveur européen des données (European Index Server – EIS) est déjà opérationnel et le système STIRES (SafeSeaNet Traffic Information Relay and Exchange System) est en cours de développement. En outre, les données sur le trafic maritime à courte distance sont déjà collectées et celles concernant le trafic à grande distance seront à l'avenir disponibles sur demande auprès du centre européen de données d'identification et de suivi des navires à grande distance (EU LRIT DC – European Long Range Identification and Tracking Data Centre), en coopération avec les États membres (voir les résolutions MSC 202 (81) et MSC 211 (81) du Comité de la sécurité maritime de l'OMI, modifiant la convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS)). Par ailleurs, le développement du système européen de surveillance à la frontière (EUROSUR) prévoit un dispositif intégré de surveillance pour l'Union européenne.

2.5 En outre, la communication à l'examen prend en considération toutes les autres initiatives pertinentes lancées par l'UE, telles que la création de l'Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA), de l'Agence européenne pour la gestion des frontières extérieures (FRONTEX), de l’Agence européenne de défense (AED) et la publication du Livre bleu sur le transport maritime. En parallèle, deux projets pilotes sont en cours de lancement en vue de tester sur un théâtre d'opérations donné comment la surveillance maritime intégrée peut fonctionner en pratique: un dans le bassin méditerranéen et un autre dans les bassins maritimes du Nord de l'Europe.

2.6 Le but de la politique de surveillance maritime intégrée qui est proposée n'est pas d'instaurer un système de surveillance supplémentaire mais de créer des interfaces et d'intégrer ensuite les systèmes existants dans différents secteurs et pays, afin de renforcer l'efficacité des autorités nationales chargées d'assurer la surveillance et d'améliorer le rapport coût-efficacité des actions menées en mer. Pour mettre en place un réseau intersectoriel sécurisé qui soit en mesure de répondre au besoin sans cesse croissant de disposer d’une image commune et reconnue de la situation, il sera indispensable de définir minutieusement les droits d'accès et les prescriptions en matière de sécurité pour les utilisateurs.

2.7 Le CESE reconnaît que la réalisation d'un système intégré de surveillance maritime passe par de nombreuses activités complexes et à plusieurs facettes, qui souvent se superposent mais sont dans l'intérêt de l'UE dans son ensemble.

2.8 Le CESE approuve la communication à l'examen en tant que base pour intégrer les systèmes autonomes existant actuellement dans un environnement commun de partage de l'information qui sera en mesure de soutenir la future politique européenne du transport maritime, de préserver l'environnement et les services européens de transport maritime pour le commerce mondial et européen ainsi que d'améliorer la vie quotidienne des citoyens de l'UE, notamment ceux habitant aux frontières maritimes externes de l'Union.

2.9 Le CESE souligne que cette communication intervient à un moment critique où se posent des défis sérieux qui touchent le transport maritime: a) la crise économique et financière mondiale qui aggrave la crise cyclique du secteur du transport maritime; b) l'immigration clandestine qui se manifeste surtout aux frontières méridionales et orientales de l'UE; c) les activités illicites, notamment le trafic et le commerce d'armes et de drogues; d) les informations sensibles en rapport avec les installations militaires et nucléaires. Il convient de suivre de près toutes ces problématiques et d'y apporter des solutions.

2.10 Le CESE souligne qu'il faudra également aborder et résoudre les problèmes de sécurité et de piraterie qui touchent les services maritimes de l'UE dans les eaux non européennes (par exemple, en Afrique de l'Est, en Indonésie, etc.).

3. Communication sur l'intégration de la surveillance maritime grâce à un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE

3.1 Comme il l'a déjà indiqué dans un de ses précédents avis (2), le CESE «approuve les propositions concernant le réseau européen de surveillance maritime et l'amélioration de la coopération entre les garde-côtes des États membres. De telles mesures auront pour effet de promouvoir la sûreté et la sécurité maritimes, le contrôle de la pêche et le contrôle des frontières extérieures, ainsi que de protéger l'environnement marin. […] Le CESE rappelle qu'il est souhaitable d'adopter une démarche coordonnée pour les accords bilatéraux conclus avec des pays tiers en matière d'arraisonnement des navires, afin de répondre à un souci croissant de sécurité. Il appelle également l'UE à agir dans les plus brefs délais face à la recrudescence des actes d'attaques à main armée et de piraterie en mer à l'encontre des navires marchands en Asie du Sud-est et en Afrique».

3.2 Le CESE accueille favorablement la communication et soutient la série de mesures possibles au moyen desquelles l'UE pourrait contribuer à renforcer la sûreté et la sécurité de la prestation de services dans le domaine maritime. Le CESE est d'accord avec la communication sur le principe et se montre favorable à des améliorations ultérieures qui contribueront à faire rapidement de la surveillance maritime intégrée une réalité.

3.3 La communication relative à une stratégie européenne pour une meilleure intégration des systèmes de surveillance établit quatre principes directeurs pour la création d'un environnement commun de partage de l'information, à savoir: 1) une approche permettant de connecter entre elles les différentes communautés d'utilisateurs, 2) l'élaboration d'un cadre technique pour l'interopérabilité et l'intégration future, 3) l'échange d'informations entre autorités civiles et militaires et 4) les dispositions juridiques particulières pour mettre en pratique l'environnement commun de partage de l'information. Dans la mesure où cette communication ne fait qu'exposer des principes généraux, l'avis se limitera à examiner les principes proposés. Il va de soi que pour traduire ces principes en mesures législatives, des précisions supplémentaires seraient nécessaires.

3.4 Le CESE reconnaît qu'en raison du caractère global du transport maritime européen, la connaissance de la situation revêt une importance significative car: a) les mouvements des navires constituent un système dynamique sur le plan temporel et spatial, b) la sûreté, la sécurité et l‘environnement sont des éléments qui dépassent les frontières et c) les décisions prises par une entité peuvent avoir des conséquences pour les autres systèmes.

3.5 Il convient de noter à cet égard qu'il existe deux problèmes à résoudre: le cadre de la politique publique et la faisabilité du système. La mise en place du système intégré de surveillance maritime peut être entravée par la question de la confidentialité ou d’autres préoccupations au niveau des États membres; c’est pourquoi il est indispensable d’affiner le système pour qu’il soit clairement applicable.

3.6 Le CESE considère que la réalisation concrète du système se heurte à trois types de problèmes majeurs: juridiques, techniques ou technologiques et administratifs. Sur le plan juridique, le problème le plus important semble concerner la confidentialité; il est lié au mélange des données à caractère personnel, commercial et militaire. De plus, les politiques en matière de données (sécurisées) pourraient interdire ou restreindre le partage (ou la réutilisation) de certaines données.

3.7 S'agissant de la confidentialité, les dispositions régissant les principaux instruments de contrôle et de surveillance considèrent comme confidentiel (sur le plan commercial) un grand nombre de données issues de la surveillance et des communications maritimes. En conséquence, les personnes autorisées à avoir accès à ces données dans le cadre de leur traitement seront soumises à une obligation de confidentialité et au respect du secret professionnel.

3.8 Les systèmes actuels sont de nature monosectorielle mais ils se heurtent aux problèmes de confidentialité. Si l'on élargit le partage des données au-delà du secteur, d'autres défis et questions liés à la confidentialité pourraient se poser compte tenu du nombre de nouveaux acteurs qui y seront associés.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE approuve les principes définis dans la communication sur la surveillance maritime intégrée.

4.2 Le CESE reconnaît qu'il est nécessaire de procéder à des évaluations supplémentaires du point de vue politique, juridique, commercial et technologique en vue d’élaborer un plan d'action spécifique pour la mise en œuvre de la surveillance maritime intégrée, en mettant l'accent sur les défis juridiques et technologiques. De telles évaluations permettraient d'élaborer une feuille de route avec un calendrier précis pour cette mise en œuvre. Elles pourraient s'appuyer sur l'expérience utile acquise dans le cadre de projets comme SafeSeaNet, Freightwise, e-Freight et des systèmes d'identification automatique (AIS), ou d'autres initiatives pertinentes.

4.3 Le CESE rappelle l'importance d'examiner les résultats des projets pilotes en cours avant de prendre certaines décisions. Les projets pilotes devraient cibler à la fois les entreprises et les administrations opérant dans des domaines représentatifs du secteur maritime de l'UE. Par ailleurs, ces projets pilotes devraient également rendre compte des possibilités de mettre en œuvre la surveillance maritime intégrée à long terme. À cet effet, il serait utile de lancer des projets pilotes supplémentaires pour améliorer notre compréhension des problématiques liées au développement de ce système. En outre, afin que ces projets pilotes soient menés à bien dans les temps voulus, il faudrait fixer des délais précis et en assurer le suivi.

4.4 Le CESE tient à souligner que la stratégie en matière de surveillance maritime intégrée pourrait s'appuyer, quant à la mise en place du partage des données, sur les enseignements tirés des pratiques existantes dans le secteur du transport, telles que le document de transport unique, qui est considéré comme un système équivalent de partage de l'information sur le plan commercial (Un document de transport est actuellement requis pour le transport de marchandises (Règlement (CEE) 11/60 et directive 92/106/CEE). Le Plan d'action pour la logistique du transport de marchandises prévoit l'établissement d'un document de transport unique qui puisse être utilisé dans tous les modes de transport et renforce le cadre offert par les lettres de transport ou les manifestes multimodaux). En outre, l'échange d'informations devrait s'opérer dans la langue la plus utilisée dans le secteur maritime.

4.5 Le caractère durable de la surveillance maritime intégrée doit être garanti en intégrant dans la conception du système une capacité d’extension, permettant d'assurer l'intégration des futurs systèmes de surveillance autonomes.

4.6 Concernant le partage de l'information, le CESE est favorable au principe de partager «autant d'informations que nécessaire selon le besoin d'en connaître et conformément aux règles d'utilisation» plutôt que «le plus grand nombre d'informations possibles». L'information doit être partagée avec toutes les communautés d'utilisateurs sur la base de règles claires assurant la protection des données à caractère personnel ainsi que d'autres données sensibles. Par ailleurs, il est impératif de contrôler la diffusion des informations en aval des organismes «autorisés», c'est-à-dire de respecter le cadre juridique européen.

4.7 S'agissant des aspects techniques, le CESE recommande le recours à des plates-formes à source ouverte («open source») pour la conception, le développement, le déploiement et la maintenance des solutions adéquates. Le noyau du système devrait comprendre: a) l'ontologie du domaine maritime pour l'échange automatisé des données; b) des outils pour la conception, la simulation, l'analyse des performances et l'optimisation des solutions de surveillance; c) un registre des services; d) des outils destinés à résoudre des conflits d'interopérabilité; e) des mécanismes pour la recherche et l'intégration automatisées des services adéquats; f) une interopérabilité sécurisée et g) des mécanismes de contrôle et d'évaluation.

4.8 Le CESE est d'accord avec l'architecture du réseau par niveaux qui est proposée. Cette approche rendrait possible le recours à l'ultramoderne «architecture en nuage» («cloud architecture»), utilisée actuellement par tous les développeurs informatiques. Néanmoins, il faut garder à l'esprit que ce type d'architecture accuse une fragilité sur le plan de la sécurité et il convient donc de prévoir des mécanismes de protection renforcés. Toutefois, un processus décisionnel hiérarchisé et un cadre règlementaire pour l'accès aux données à l'intérieur de l'organisation pourraient améliorer la confidentialité des données.

4.9 Le CESE constate la disponibilité des moyens technologiques nécessaires pour collecter, rendre homogènes et transmettre à toutes les parties intéressées les données utiles et insiste pour que l'UE mette en place des plates-formes communes qui pourront être utilisées efficacement par toutes ces parties intéressées dans l'ensemble des États membres. En outre, il convient de développer des mécanismes permettant de parer aux problèmes de doubles emplois en matière de collecte et de stockage des données.

4.10 En ce qui concerne le premier principe présenté dans la communication, le CESE préconise d’essayer effectivement d'établir des normes et des règles communes en matière de données, aussi bien au niveau sectoriel que fonctionnel, afin d'améliorer leur qualité.

4.11 Compte tenu du fait que le domaine maritime est étendu, la sécurité des données pourrait être affaiblie par la «flexibilité de l'environnement de partage de l'information» et par le danger potentiel qu'elle représente.

4.12 Le CESE estime que l'interopérabilité technique est importante et devrait permettre de faciliter l'échange de données entre toutes les parties intéressées, qu'il s'agisse d'industriels ou de pouvoirs publics (y compris les communications A2A (administration-administration), A2B (administration-entreprise) et B2B (entreprise-entreprise).

4.13 S'agissant du troisième principe exposé dans la communication, le CESE admet qu'il est nécessaire de continuer à examiner les possibilités d'interconnexion civile et militaire afin de mieux intégrer les données et de favoriser une meilleure utilisation de l'information. Le CESE partage l'avis que les informations relatives à la surveillance devraient être partagées entre les autorités civiles et militaires. Le CESE rappelle la nécessité de fixer les mandats correspondants. Il convient en outre d'arrêter des normes et des procédures opérationnelles communes pour l'accès aux informations et pour leur exploitation afin de permettre un échange bidirectionnel légal des données dans les cas où leur utilisation est soumise au respect de la législation communautaire.

4.14 Pour ce qui est du quatrième principe énoncé dans la communication, le CESE voudrait attirer l'attention sur la nécessité d'effectuer des évaluations supplémentaires concernant la protection des données à caractère personnel dans le cadre de ce document; le Comité invite l'UE à réexaminer et à adopter toutes les actions nécessaires pour garantir la sécurité des données sensibles. Même si cela risque d'alourdir le processus, c'est-à-dire la mise en place du système en question, le Comité considère qu'il s'agit d'un principe fondamental.

4.15 Le CESE approuve l'approche sectorielle du partage de l'information proposée dans la directive. Dans tous les cas, il conviendrait d'adopter des lignes directrices spécifiques pour l'octroi des droits d'accès aux autorités compétentes et au personnel autorisé.

4.16 Le CESE invite la Commission à enquêter plus loin sur l'existence d'accords bilatéraux en matière de partage de l'information entre les États membres de l'UE et des pays tiers, et le cas échéant, à activer l'application de l'acquis communautaire (règlements 4055/86 et 4058/86).

4.17 En ce qui concerne les données d'origine spatiale, une mention spéciale est faite du programme GMES. Le CESE souhaiterait en outre que l'utilisation du système de navigation par satellite Galileo soit expressément mentionnée dans la communication.

4.18 Le CESE est conscient du fait que le traitement des données à caractère personnel aux fins de la défense, de la sûreté de l'État et de l'application du droit pénal demeure, pour le moment, exclu du cadre juridique général applicable à la protection des données. Le CESE souscrit aux conclusions d'une étude sur les aspects juridiques de la surveillance maritime commandée par la Commission (Commission européenne, «Legal Aspects Of Maritime Monitoring & Surveillance Data» – rapport final, contrat-cadre de services no FISH/2006/09, lot no 2), qui établit clairement que la protection des données constitue une obligation extrêmement importante pour l'UE et doit être abordée aussi bien à l'échelle de l'Union que des États membres. Il est à prévoir que des garanties sérieuses seront nécessaires dans l'éventualité où un partage de données à caractère personnel serait envisagé entre des autorités relevant du champ d'application du cadre juridique applicable à la protection des données (par exemple, des autorités compétentes en matière de pêche) et des autorités (actuellement) exclues de ce champ (par exemple, des autorités compétentes en matière de défense, de sûreté de l'État ou d'application des lois).

4.19 Le CESE considère qu'il est très important d'élaborer un cadre juridique couvrant notamment les aspects suivants: la qualité des données, leur réutilisation et leur sécurité, les mécanismes d'octroi d'accès aux données, la nature des données concernées, la finalité (et les méthodes) de leur échange, les destinataires potentiels des données, les garanties nécessaires en matière de confidentialité et de sécurité de certaines données, la protection des données à caractère personnel et les procédures correspondantes.

4.20 Le CESE est d'avis que le partage des données devrait être régi par le principe: «quoi, pourquoi, pour combien temps et avec qui». En ce qui concerne surtout ce dernier critère, il est essentiel de définir les autorités compétentes qui seront chargées de contrôler, de diffuser et de recevoir les données aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE, en faisant preuve d'une prudence accrue dans le second cas.

4.21 Le CESE demande à la Commission européenne de publier un rapport annuel sur la mise en œuvre et les résultats de ses activités de surveillance maritime.

Bruxelles, le 14 juillet 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO L 208 du 5.8.2002, p. 10-27.

(2) Avis du CESE sur «Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne», JO C 211 du 19.8.2008, p. 31-36.