Avis sur le Traité sur la Charte de l'énergie

(96/C 18/26)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, sur base de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le Traité sur la Charte de l'énergie.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, qui était chargée de préparer les travaux du Comité sur ce sujet, a adopté son avis le 26 septembre 1995. Le rapporteur était M. Lyons.

Lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 26 octobre 1995), le Comité économique et social a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Contexte

1.1. C'est en juillet 1991 que le Comité a adopté un avis sur un projet de Charte de l'énergie (). La Charte elle-même a été adoptée officiellement à La Haye en décembre 1991. Tout en présentant des propositions visant à améliorer certaines des dispositions du projet de texte qui était en sa possession à l'époque, le Comité a indiqué très clairement qu'il était favorable à la conception de la Charte et à l'essentiel des principes sur lesquels elle reposait.

1.2. Le Comité a éprouvé la plus vive satisfaction à constater que trois années seulement après cela, la Charte de 1991 a été transformée en Traité, lequel a, à ce jour, été signé par les Communautés et par 49 pays (). Il faut voir là l'une des grandes réussites internationales de l'Union européenne. C'est pourquoi le Comité saisit avec plaisir cette occasion de présenter des commentaires sur les progrès réalisés et sur certaines questions non négligeables que suscitent ces progrès.

1.3. Le Traité sur la Charte de l'énergie

1.3.1. Le Traité comporte quelque 50 articles. Ceux-ci créent le cadre juridique permettant d'encourager la coopération à long terme dans le domaine de l'énergie par le moyen de dispositions sur l'investissement, le commerce, le transit, la souveraineté sur les ressources, l'environnement, la concurrence, la fiscalité et l'accès aux capitaux et aux technologies. Les principales composantes du Traité sont les suivantes :

1.3.2. Les investissements étrangers existants doivent bénéficier d'un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui dont bénéficient les investisseurs nationaux (« traitement national ») et que celui dont bénéficient les investisseurs de toute autre partie contractante (« traitement de la nation la plus favorisée »). Le Traité comporte également des dispositions concernant l'emploi de personnel de base, le transfert des capitaux et des rendements, la compensation en cas d'expropriation et de pertes dues à la guerre et à des troubles civils.

1.3.3. Concernant le commerce de matières et de produits énergétiques, les parties contractantes qui ne sont pas membres du GATT jouiront des droits découlant du GATT et accepteront aussi les obligations découlant du GATT. (Toutefois, les dispositions du GATT relatives à la consolidation des tarifs douaniers sont inapplicables en pratique dans le seul secteur de l'énergie. Au lieu de cela, un engagement auquel chaque partie contractante « s'efforce » de satisfaire incite les parties contractantes à ne pas augmenter les tarifs douaniers au-dessus du niveau qui est notifié au moment de la signature du Traité.)

1.3.4. Il faut que l'énergie puisse circuler sans entraves par-dessus les frontières. Le Traité oblige les parties contractantes à ne pas faire obstacle à l'établissement de nouvelles capacités si le transit ne peut pas s'effectuer à des conditions commerciales avec la capacité existante. Il prévoit aussi que le transit se poursuit sans interruption en cas de différend, jusqu'à l'achèvement de procédures de conciliation.

1.3.5. Chaque partie contractante est tenue d'appliquer et de faire respecter le droit de la concurrence.

1.3.6. En ce qui concerne l'environnement, le principe « pollueur-payeur » est incorporé dans le Traité, lequel favorise la recherche d'une formation des prix axée sur le marché, qui reflète pleinement les coûts et avantages environnementaux.

1.3.7. Chaque partie contractante exerce sa souveraineté sur ses ressources énergétiques et a aussi le droit de décider des secteurs géographiques de sa zone qui sont destinés à être mis à disposition pour l'exploration et l'exploitation.

1.3.8. Le Traité crée ses propres mécanismes de règlement des différends pour toutes ses dispositions, à l'exception de celles qui concernent la concurrence et l'environnement. Si un différend survient entre un investisseur et un État, l'investisseur peut choisir de le soumettre à une procédure d'arbitrage international.

1.3.9. La fiscalité directe continuera d'être régie par la législation nationale de chaque pays, ainsi que par les dispositions de toutes conventions bilatérales en matière fiscale susceptibles d'être d'application.

2. Observations

2.1. La ratification

2.1.1. À ce jour, seuls deux pays (la Géorgie et la Lettonie) ont ratifié le Traité. L'on prévoit que le minimum requis de 30 ratifications sera atteint au cours de la première moitié de l'année 1996.

2.1.2. Certaines inquiétudes quant à l'éventualité que la Russie puisse ne pas ratifier le Traité avaient déjà été exprimées antérieurement, mais elles ont été apaisées lorsque, en juin, la Douma (la Chambre basse du Parlement russe) a adopté une législation autorisant les investissements étrangers dans l'industrie pétrolière russe.

Toutefois, c'est seulement tout dernièrement que des copies certifiées du Traité sur la Charte de l'énergie ont été officiellement transmises au gouvernement russe. S'il est dès lors possible au Parlement d'entamer sous peu les débats sur la ratification, il s'avère en revanche plus que hasardeux de dire si cette procédure s'achèvera avant que le mandat des députés actuels arrive à son terme, c'est-à-dire à la fin de l'année. Dans la négative, la ratification par la Russie sera certainement retardée et pourrait ne pas être acquise.

2.1.2.1. En 1992, l'ex-Union soviétique fournissait à l'Union européenne près de 16 % de son approvisionnement en gaz naturel, 11 % du pétrole brut et 3 % des carburants solides. Au total, l'Union reçoit de l'ex-URSS environ 10 % de son approvisionnement en énergie. Des pourcentages très importants de l'approvisionnement énergétique sont aussi fournis aux pays d'Europe centrale et orientale ayant des accords d'association avec l'Union européenne, pays dont un certain nombre est appelé à devenir membre de l'Union d'ici quelques années.

2.1.2.2. En ce qui concerne la Russie, le maintien et l'augmentation de ses exportations énergétiques et des revenus qu'elle tire de l'énergie sont peut-être le facteur, en soi, le plus important pour la stabilisation de l'économie russe. Les exportations de carburants et de matières premières représentent actuellement, pour ce pays, 66 % des recettes en devises. On peut avoir un aperçu du défi véritable auquel la Russie se trouve confrontée en considérant une estimation récente et autorisée selon laquelle un investissement de 50 milliards de dollars sera nécessaire uniquement pour stabiliser la production pétrolière de la Russie au niveau actuel de 6 millions de barils par jour, tandis qu'il faudrait le double de cette somme pour augmenter la production afin de l'amener aux niveaux de 1988.

2.1.2.3. Ainsi, non seulement la ratification de la Russie est une nécessité vitale pour la réussite ultime du Traité, mais elle doit aussi revêtir une importance majeure du point de vue des efforts qu'accomplit la Russie elle-même pour moderniser son économie et pour s'établir en tant que démocratie stable. L'Union européenne doit s'efforcer, par tous les moyens dont elle dispose, d'agir en faveur de la ratification, étant donné que l'issue ne peut pas être tenue pour certaine.

2.1.2.4. Par rapport au contexte décrit ci-dessus, il y a lieu d'espérer, compte tenu, d'une part, de ce que la Russie s'est récemment engagée à jouer, sans réserves, un rôle dans le cadre du programme de l'OTAN de « Partenariat pour la Paix » et, d'autre part, de ce que la pression qui se faisait sentir au sein de l'OTAN en faveur de l'extension des garanties de sécurité de cette organisation vers l'Est, jusqu'à la frontière occidentale de la Russie, a apparemment décru. Une perturbation grave des relations avec la Russie à propos de questions de sécurité mettrait presque certainement en péril les chances de ratification du Traité par la Russie. Il est essentiel que cet aspect crucial soit pleinement pris en compte par les responsables en matière de relations diplomatiques et intergouvernementales entre la Russie, d'une part, et l'Union européenne, d'autre part.

2.1.3. La situation, en ce qui concerne les États-Unis, est tout à fait différente. Les États-Unis n'ont pas signé, et ne veulent pas signer, le Traité, de telle sorte que la question de la ratification ne se pose pas.

2.1.3.1. Diverses raisons sont avancées pour expliquer la position des États-Unis. L'une d'elles est que l'acceptation du Traité soulèverait, pour les États-Unis, le problème des droits fédéraux par opposition aux droits des États, alors qu'actuellement, cette question a un caractère particulièrement sensible.

2.1.3.2. Une autre raison est que la signature serait en contravention de la législation toujours en vigueur selon laquelle le traitement de la Nation la plus favorisée (NPF) ne peut pas être accordé aux pays qui sont d'anciens membres de l'Union Soviétique (législation mise en place pour répondre à la discrimination soviétique à l'encontre des Juifs). Il est vrai que l'on n'exclut pas la possibilité de voir, en fin de compte, les États-Unis devenir l'un des pays signataires; mais par ailleurs, l'on ne prévoit pas que cette possibilité devienne politiquement envisageable avant quelques années.

2.1.4. Mis à part les États-Unis, seul le Canada (au nombre des pays qui avaient signé la Charte initiale) n'avait pas signé le 16 juin, terme du délai imparti. Au total, 49 pays, ainsi que l'Union européenne, avaient signé le Traité à cette date. Parmi les signataires, se trouvait la Norvège, important pays producteur d'énergie, dont on avait pu mettre quelque peu en doute, auparavant, le désir de signer le Traité. En ce qui concerne le Canada, le gouvernement fédéral était très favorable à la signature du Traité, mais les signatures de tous les gouvernements des provinces n'ont pu être acquises avant le terme prescrit. Il paraît probable que le gouvernement canadien fera formellement, en temps opportun, acte de candidature à l'adhésion au Traité, ce qui nécessitera l'accord unanime des 50 signataires existants.

2.1.5. La région du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord est, bien sûr, également d'une grande importance pour l'Union européenne, et elle l'est dans une mesure qui n'est pas des moindres pour ce qui a trait à l'énergie. Toutefois, les pays concernés n'ont jamais été signataires du texte d'origine de la Charte de l'énergie, et il n'est pas considéré comme vraisemblable que l'un quelconque d'entre eux soit candidat à l'adhésion au Traité dans le proche avenir. Il est néanmoins encourageant de constater qu'un dialogue s'est maintenant instauré entre ces pays et l'Union européenne concernant le fait qu'il est souhaitable de créer des rapports plus étroits et plus empreints de coopération dans une gamme étendue de domaines d'activité politiques, économiques et sociaux, y compris dans le domaine de l'énergie, où il existe des intérêts partagés.

2.1.6. Le Comité est particulièrement satisfait de ce qu'à l'importante conférence euroméditerranéenne qui se tient cette année à Barcelone, l'Union européenne invite les pays méditerranéens à oeuvrer dans le sens d'une association entre eux et le Traité sur la Charte de l'énergie. Il faut que l'Union européenne mette vigueur et imagination dans un effort soutenu visant à amener ces pays à s'identifier de façon active et pratique à la poursuite des buts et objectifs du Traité sur la Charte de l'énergie.

2.2. Les protocoles et déclarations

2.2.1. L'article 33 du Traité permet la négociation d'un certain nombre de protocoles ou déclarations pour la poursuite des objectifs et la mise en oeuvre des principes figurant dans la Charte. L'article 1, paragraphe 13, alinéa (a) prévoit la possibilité d'adhérer à des protocoles en vue de « compléter, remplacer, étendre ou amplifier les dispositions du présent Traité... » et permet d'adopter aussi des protocoles en vue de couvrir « ... les domaines de coopération visés au Titre III de la Charte ».

2.2.2. La référence au Titre III de la Charte a un caractère significatif, étant donné que le Titre III reprenait un certain nombre de points susceptibles d'être envisagés pour faire l'objet d'accords particuliers (par exemple, dans le cadre de la procédure des protocoles) à une date ultérieure.

2.2.3. À ce jour, l'accord s'est réalisé sur un seul protocole. Il s'agit du protocole sur l'efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes, qui a été signé à la même date que le Traité (c'est-à-dire le 17 décembre 1994) et entrera en vigueur lorsque le Traité sera formellement ratifié, à un moment donné de l'année prochaine.

2.2.4. Des travaux relatifs à un deuxième protocole, portant sur les usages pacifiques de l'énergie nucléaire ont débuté en 1991, mais cela s'est terminé par une proposition de Déclaration (voir le paragraphe 2.2.5 ci-dessous). Des travaux relatifs à un autre protocole, portant sur les hydrocarbures, ont aussi été entrepris, mais ont été, par la suite, suspendus pour une durée indéfinie.

2.2.5. La proposition de Déclaration sur l'énergie nucléaire remonte à 1991, époque à laquelle il était prévu d'élaborer un protocole juridiquement contraignant. Les travaux ont été interrompus en 1992, lorsque l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) a décidé d'élaborer une convention internationale sur la sûreté des réacteurs nucléaires. L'AIEA a achevé cette tâche avec succès en été 1994. Cela a soulevé la question de savoir s'il convenait toujours de donner un caractère juridiquement contraignant au protocole proposé au Traité sur la Charte, protocole concernant l'énergie nucléaire. Cette question fut considérablement débattue et l'affaire ne s'est résolue que lors d'une réunion tenue en mai de cette année, où il a été décidé de renoncer à la notion d'un protocole sur l'énergie nucléaire et de donner aux travaux réalisés la forme d'une Déclaration sans force juridique contraignante. Toutefois, quatre pays (Russie, Ukraine, Belarus et Arménie) s'y sont opposés. Ils se sont prononcés en faveur de dispositions plus élargies et ont émis le souhait de maintenir le caractère juridiquement contraignant. La Conférence sur la Charte de septembre a abordé, mais pas résolu, ces divergences. Celles-ci seront réexaminées en novembre.

2.2.5.1. Par conséquent, la convention de l'AIEA sur la sûreté nucléaire étant juridiquement contraignante, tandis que la Déclaration prévue concernant la sûreté nucléaire ne l'est pas, cette dernière couvre un champ sensiblement plus vaste que la convention de l'AIEA. La convention ne s'applique qu'aux centrales nucléaires terrestres à usage civil (bien que le stockage y soit inclus). La Déclaration couvre ces activités, mais de surcroît, elle traite de la non-prolifération des armes nucléaires et des précautions concernant les matières nucléaires relevant de ce domaine; de la protection physique des matières nucléaires; de la responsabilité civile due aux dégâts nucléaires à l'échelle internationale et de la sécurité des transports de matières et de déchets radioactifs.

2.2.5.2. Il faut, bien sûr, garder présent à l'esprit le fait que même les termes utilisés dans le document juridiquement contraignant qu'est la convention sur la sûreté nucléaire le sont dans des acceptions larges : c'est-à-dire qu'il existe une marge importante d'interprétation pour ce qui concerne les détails, ainsi que pour ce qui concerne les différentes façons dont sont envisagées, d'un signataire à l'autre, les échelles de temps. Faire respecter quelques dispositions que ce soit de cette convention, en cas d'infraction, soulèvera des difficultés énormes, et si l'on regarde cela d'un point de vue pratique, il ne pourrait guère en être autrement.

2.2.5.3. Il existe une autre différence entre la convention et la Déclaration, différence qui tient à la disposition inscrite dans la convention, selon laquelle la manière dont sont mises en oeuvre les obligations de la convention sera soumise à examen tous les trois ans. Ainsi, l'effet d'émulation viendra compléter la base juridique susceptible d'une large interprétation qui est celle de la convention. La Déclaration ne contient aucune disposition concernant un examen de la manière dont ses obligations seront mises en oeuvre par ses signataires, ni même de la question de savoir si la mise en oeuvre a bien lieu.

2.2.5.4. Ce n'est peut-être pas une situation satisfaisante que celle où il existe maintenant deux accords internationaux relatifs à la sûreté nucléaire - l'un, de portée plus étroite, bien arrimé juridiquement et soumis à un examen régulier par les parties contractantes, et l'autre, de portée considérablement plus large mais sans arrimage juridique et exempt d'examen. Il se peut toutefois que l'on ait suivi un raisonnement selon lequel il serait encore moins satisfaisant de se trouver en présence de deux accords internationaux sur la sûreté nucléaire, ayant le même domaine d'application, mais pas de façon exactement similaire, et tous deux juridiquement contraignants, et c'est là la raison pour laquelle ce qui avait été conçu à l'origine pour être un protocole sur l'énergie nucléaire a fini par devenir une Déclaration.

2.2.5.5. Une solution possible, à terme, à la divergence entre les deux accords pourrait très bien consister à étendre le champ d'application de la convention de l'AIEA afin d'englober toute la gamme des questions abordées par la Déclaration sur l'énergie nucléaire. Il serait étonnant que l'opinion publique, une fois qu'elle aura compris les conséquences à attendre de ce qui a précédé, ne se mobilise pas en faveur de l'adoption, en définitive, d'une telle solution. De l'avis du Comité, il faut que l'on dispose, dans le domaine de l'énergie nucléaire à usages civils, d'un ensemble de normes minimales de sécurité à l'échelle internationale, et l'AIEA a indiqué la voie à suivre pour progresser.

2.3. L'extension du Traité

2.3.1. L'article 10 du Traité règle en grand détail la protection des investissements existants. Les nouveaux investissements (ou, pour employer les propres termes du Traité, « la réalisation d'investissements ») ne sont pas envisagés de la même façon. L'intention existe de faire en sorte que le même régime s'applique aux nouveaux investissements et aux investissements existants, mais il est accepté dans le Traité (article 10, paragraphes 2 et 3) qu'actuellement cela ne peut se faire que sur la base d'exhortations à « s'efforcer » de l'appliquer.

2.3.2. Il est prévu à l'article 10, paragraphe 4, qu'un Traité complémentaire sera élaboré pour mettre tous les investissements sur un pied d'égalité, « la conclusion de celui-ci étant prévue d'ici au 1er janvier 1998 », et les travaux sur ledit Traité complémentaire ont commencé. Le Comité est totalement favorable à la poursuite de cet objectif. Il est d'une importance vitale que soit mis en place dans les meilleurs délais un cadre juridique convenable concernant les nouveaux investissements, et il convient de ne pas ménager ses efforts pour y parvenir.

2.3.3. Un point qui reste à régler est celui de savoir si les États-Unis devraient participer aux négociations sur le Traité complémentaire. Il a été accordé aux États-Unis le statut d'observateur, avec droit de prendre part aux négociations lors de la première réunion du groupe de travail sur les nouveaux investissements. Malheureusement, les États-Unis ont fait savoir à la Conférence que des contraintes budgétaires s'opposent à ce qu'ils puissent dorénavant maintenir leur contribution financière. La possibilité d'accorder aux États-Unis le statut d'observateur, mais sans droit de prendre part aux négociations, est maintenant à l'examen. Le Comité insiste pour que l'on s'efforce de parvenir à un compromis, à condition que les États-Unis prennent en charge leurs propres frais.

2.3.4. La privatisation est considérée comme pouvant être un problème difficile à résoudre par rapport à la « réalisation d'investissements »; les gouvernements ne voient pas forcément la nécessité de laisser des investisseurs étrangers accéder à des actifs du secteur public en période de privatisation. Certains gouvernements ont mis au point la notion de ce que l'on appelle « action privilégiée » pour pouvoir conserver le contrôle d'une organisation privatisée.

2.3.5. On prévoit qu'il y aura inévitablement des exceptions au principe de l'« égalité de traitement » pour la réalisation d'investissements dans le Traité complémentaire envisagé. Néanmoins, on ne peut douter du fait qu'il importe de parvenir à une conclusion qui soit, en gros, satisfaisante pour ce qui concerne les futurs droits à l'investissement, puisque si l'on ne parvient pas à une telle conclusion, la réalisation de l'un des objets premiers du Traité s'en trouvera mise en péril.

2.3.6. Un élément est totalement absent du Traité, à savoir une disposition concernant les relations entre partenaires sociaux. L'importance de bonnes relations entre partenaires sociaux lorsqu'il s'agit d'assurer la production d'énergie nucléaire en toute sécurité est d'une évidence qui s'impose d'elle-même. Mais de bonnes relations entre les partenaires sociaux présents dans toutes les entreprises et toutes les activités auxquelles s'applique le Traité sont tout aussi nécessaires. Le Comité recommande vivement que l'on fasse figurer dans le Traité complémentaire, qui est en cours d'élaboration et dont l'incorporation dans le Traité principal est prévue pour 1998, une mention appropriée des bonnes pratiques établies (comme on en trouve l'exemple dans le texte des « principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales », dont la réédition ne remonte qu'à l'année dernière).

2.4. Les ressources

2.4.1. Les dépenses du Secrétariat du Traité pour 1994 représentaient un budget de 2,3 MECU. Le Comité est informé du fait qu'il avait été proposé de faire passer cette dépense à 4 MECU une fois le Traité signé, à la fin de l'année 1994. Cette proposition reposait sur l'idée que dès lors qu'il y aurait un Traité à gérer, l'on devrait accroître dans une certaine mesure les effectifs du Secrétariat. Cette proposition a toutefois été rejetée. Il a été décidé, au lieu de cela, que le budget de 1995 serait de 2,7 MECU et que les effectifs resteraient pratiquement inchangés.

2.4.2. La Conférence de la Charte a décidé, lors de sa réunion du mois de septembre, que le Secrétariat serait une entité distincte ayant son siège à Bruxelles. Elle a aussi donné son accord en ce qui concerne l'organisation du Secrétariat et ses effectifs, conformément à la proposition qui lui était présentée. A également été portée à la connaissance de la Conférence, une lettre de son Secrétaire général, M. Clive Jones, dans laquelle celui-ci fait part de son intention de ne pas demander un renouvellement de son mandat après l'expiration du mandat en cours, à la fin de cette année.

2.4.3. Le Comité juge essentiel qu'au moment où le processus de ratification approche de son terme, l'on fasse le point sur la question de savoir si la structure, les effectifs et les ressources du Secrétariat sont appropriés.

3. Résumé

3.1. Le Comité considère le Traité sur la Charte de l'énergie comme étant en puissance l'une des grandes réussites de l'Union européenne au plan international.

3.2. Il est essentiel, pour les chances de succès du Traité, que la Russie le ratifie et que ce facteur soit pleinement pris en compte lors de toute réflexion portant sur l'extension vers l'Est des attributions de l'OTAN en matière de sécurité. Il faut maintenant examiner les conséquences que comporte le renvoi de la décision sur la ratification à la nouvelle Douma qui se prononcera l'année prochaine.

3.3. L'Union doit aller vigoureusement de l'avant dans ses efforts visant à développer les rapports de coopération avec les pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord dans le domaine de l'énergie.

3.4. Il faut que l'on dispose, pour ce qui concerne l'énergie nucléaire, d'un ensemble de normes minimales ayant fait l'objet d'un accord à l'échelle internationale. Ces normes sont à fixer par le moyen de la convention juridiquement contraignante de l'AIEA, mais il conviendrait d'étendre le champ d'application de ladite convention afin d'englober toute la gamme des questions abordées dans la Déclaration qui sera adoptée sous peu par la Conférence du Traité sur la Charte de l'énergie.

3.5. Il est souhaitable que les États-Unis puissent recevoir au moins le statut d'observateur lors des négociations prévues pour l'élaboration d'un Traité complémentaire. Il conviendrait, si possible, de parvenir à un accommodement, comme la proposition en est faite.

3.6. Il conviendrait de faire figurer dans le Traité complémentaire une mention appropriée de la nécessité de se conformer à de bonnes pratiques en matière de relations entre partenaires sociaux dans les entreprises et dans le cadre des activités auxquelles s'applique le Traité.

3.7. Au moment où le processus de ratification approche de son terme, il y a lieu de faire le point sur la question de savoir si la structure, les effectifs et les ressources du Secrétariat sont appropriés.

Fait à Bruxelles, le 26 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 269 du 14. 10. 1991, p. 79.

() JO n° L 380 du 31. 12. 1994.