Avis sur « Marché unique et protection des consommateurs : opportunités et obstacles »

(96/C 39/12)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, 3e paragraphe, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur « Marché unique et protection des consommateurs : opportunités et obstacles ».

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 octobre 1995 (rapporteur : M. Ceballo Herrero).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), par 76 voix pour, 34 voix contre et 19 abstentions.

1. Introduction : Marché unique et protection des intérêts des consommateurs

1.1. Considérations générales

1.1.1. Compte tenu de l'importance des conséquences de l'achèvement et de la mise en oeuvre du marché unique pour la protection et la défense des consommateurs, les intérêts de ces derniers auraient dû être pris davantage en considération dès le début du processus.

Or, jusqu'à présent, il n'a été suffisamment tenu compte des intérêts des consommateurs ni dans la conception du marché intérieur, ni dans sa réalisation pratique, en dépit des progrès obtenus dans ce domaine depuis l'adoption de l'Acte unique européen et, plus récemment, du Traité de Maastricht.

Il est symptomatique que bien que l'article 129 A du Traité de Rome, dans la version du Traité de Maastricht, consacre en toutes lettres, à l'alinéa b) de son premier paragraphe, une nouvelle base juridique pour la protection des consommateurs, une seule décision communautaire - celle relative au système EHLASS () - ait été prise à ce jour en se référant à cette base juridique nouvelle. Cela en dépit des diverses initiatives prises dans ce domaine par la Commission et le Conseil depuis la date de la signature du Traité de Maastricht (7 février 1992).

À l'inverse, une certaine interprétation du principe de subsidiarité peut facilement conduire à une méfiance croissante de la Commission et à un désintérêt progressif du Conseil, s'agissant de proposer et de décider au niveau communautaire de nouvelles mesures de protection et de défense des consommateurs (), un aspect sur lequel le rapport de 1994 de la Commission au Conseil sur l'application de principe de la subsidiarité attire l'attention de manière opportune ().

1.1.2. Ce qui précède montre bien l'importance et la pertinence du présent avis, lequel se propose d'analyser si la Communauté a donné une réponse satisfaisante aux préoccupations et aux difficultés soulignées dans les avis antérieurs du CES sur cette question et, si oui, dans quelle mesure.

Il reste à dresser un inventaire des principaux problèmes en suspens, à établir un bilan des progrès enregistrés dans le domaine de la protection des consommateurs à la suite de l'inclusion de l'article 129 A dans le Traité de Rome et à examiner si le fonctionnement des mécanismes d'information et de consultation des consommateurs correspond effectivement aux besoins et quelles améliorations il est possible de proposer en matière de protection des consommateurs dans la perspective de la révision des Traités en 1996.

1.2. Bref résumé des positions défendues par le CES sur l'achèvement du marché unique et la protection des intérêts des consommateurs jusqu'au Traité de Maastricht

1.2.1. Le CES a été appelé à diverses reprises à se prononcer sur tel ou tel aspect spécifique de l'achèvement du marché unique.

Toutefois, dans son avis d'initiative de septembre 1991 sur « L'achèvement du marché intérieur et la protection des consommateurs », et dans le complément à cet avis émis en novembre 1992 (), le CES a eu l'occasion de réfléchir aux avantages et aux inconvénients découlant de l'achèvement du marché unique.

1.2.2. Le premier avis dresse un bilan de la politique des consommateurs jusqu'à l'adoption de l'acte unique et analyse les modifications introduites par ce dernier, notamment les bénéfices et les restrictions de l'article 100 A; il introduit en outre un nouveau chapitre « consommateur » dans le Traité de Rome.

Les principaux thèmes développés dans cet avis sont la représentation des consommateurs en Europe, plus particulièrement au sein des institutions communautaires, l'intégration de la politique des consommateurs dans les autres politiques communes et les limites de la politique du marché intérieur en matière de protection des consommateurs, avec les avantages et les inconvénients.

L'avis du CES conclut sur une série de recommandations dont on trouvera ci-après quelques exemples choisis en raison de leur actualité :

- inclusion dans le Traité sur l'Union européenne d'une disposition spécifiquement consacrée à la politique commune de protection des consommateurs et précisant les droits fondamentaux de ces derniers;

- adoption d'un budget communautaire incluant une dotation destinée à couvrir les besoins budgétaires nécessaires à une politique d'information et de protection des consommateurs efficace au niveau communautaire;

- introduction de mécanismes permettant une interprétation uniforme et une application directe de la législation communautaire en matière de droits des consommateurs;

- attention spéciale aux besoins en matière de protection et de représentation des consommateurs en ce qui concerne les services publics et les entreprises du secteur public;

- réalisation des travaux relatifs à l'intégration de la politique de la consommation dans les autres politiques communes et élaboration pour chaque proposition de « fiches d'impact » sur les consommateurs;

- amélioration de la protection des consommateurs en cas de conflits transfrontaliers et pouvoir de représentation des organisations de consommateurs dans les litiges relatifs à la consommation.

1.2.3. Dans son supplément d'avis à l'avis sur « Le consommateur et le marché intérieur », le CES se félicitait des modifications importantes au Traité de Rome, introduites par le Traité de Maastricht, en particulier par l'article 3 point s) et l'article 129 A.

Cependant, le CES mettait en garde contre le danger de réduire la politique des consommateurs à la réalisation du marché intérieur alors que l'approche correcte consisterait à envisager l'Europe sociale et des citoyens dans son ensemble (); il soulignait les risques d'une interprétation trop limitative du principe de subsidiarité et manifestait son désir de voir la Commission, après la ratification du Traité de Maastricht, entamer une politique communautaire de protection des consommateurs plus ferme et plus dynamique.

2. De Maastricht à aujourd'hui

2.1. Les nouvelles orientations de la politique commune des consommateurs après Maastricht

2.1.1.

L'article 129 A

2.1.1.1. Diverses modifications introduites dans le Traité de Rome par le Traité de Maastricht ont été considérées à juste titre comme des améliorations éventuelles pour une politique intégrée des consommateurs au niveau communautaire.

Effectivement, un nouveau point s) qui fixe comme objectif général de la politique communautaire « une contribution au renforcement de la protection des consommateurs » a été ajouté à la liste des actions à entreprendre par la Communauté, énoncées à l'article 3.

Par ailleurs, une nouvelle procédure de codécision a été créée, ce qui laisse espérer une modification notable dans l'adoption des nouvelles propositions, dans le sens d'une simplification (article 189 B).

La nouvelle formulation de l'article 75 (politique des transports) et le nouvel article 129 sur la santé publique constituent également deux exemples de modifications qui pourraient être utilisées au bénéfice des consommateurs.

L'article K et notamment les articles K1 et K9, qui offrent une possibilité nouvelle de « passerelle », ont suscité un espoir légitime de collaboration et de coopération plus large entre les États membres en vue de parvenir à une plus grande efficacité dans le domaine de l'application de la justice et de la défense des consommateurs.

2.1.1.2. C'est toutefois l'introduction d'un nouveau Titre XI, « Protection des consommateurs », comportant un article unique - l'article 129 A - qui a été accueillie par les intéressés comme un pas décisif consacrant l'importance d'une politique intégrée et concertée des consommateurs, qui soit une politique à part entière.

Dans son avis CES 878/92 final, le CES, faisant référence au nouvel article 129 A, affirmait que ce dernier « permet à la Communauté d'agir de manière spécifique dans le domaine de la politique des consommateurs, en mettant la politique communautaire des consommateurs au même niveau que les autres politiques communes et plus particulièrement, à celui de la politique de marché intérieur » (paragraphe 1.3).

En effet, l'alinéa b du paragraphe 1er ouvre une voie nouvelle à des « actions spécifiques » de la Communauté visant d'une part à appuyer et à compléter la politique menée par les États membres afin de garantir la protection de la santé publique, la sécurité et les intérêts économiques des consommateurs et garantissant d'autre part une information adéquate.

Par ailleurs, le paragraphe 2 de l'article 129 A prévoit que la procédure à appliquer pour l'élaboration de ces « actions spécifiques » est celle de la nouvelle procédure de codécision prévue à l'article 189 B.

2.1.2.

La subsidiarité

2.1.2.1. Dans le même temps, le Traité de Maastricht introduisait un « nouveau » principe fondamental dans la politique générale de l'Union européenne - le principe de subsidiarité.

Ce principe n'est pas véritablement nouveau dans son essence et il est en outre courant dans les constitutions des États fédéraux. Toutefois, et indépendamment de sa formulation théorique discutable, une interprétation restrictive de ce principe peut, lors de son application pratique à la politique des consommateurs avoir un effet négatif sur l'harmonisation des dispositions légales et contraignantes au niveau communautaire, comme il semble ressortir par exemple de quelques-unes des conclusions du rapport du Groupe Molitor sur la simplification législative et administrative (). Comme vient d'en convenir le Bureau du CES, le principe de subsidiarité ne pourra être ramené à « un simple instrument de dépistage des décisions ou une contrainte par rapport à l'autonomie des acteurs » ().

2.1.2.2. En effet, suite à l'introduction du système d'examen obligatoire des projets de propositions, plusieurs propositions sur la protection des consommateurs ont été repoussées à l'issue du Conseil européen d'Édimbourg (11 et 12 décembre 1992).

En 1994, la proposition de directive sur la responsabilité dans la prestation de services () a également été rejetée; de même, comme le montre la lecture du rapport de la Commission au Conseil sur l'application du principe sur la subsidiarité pour l'année 1994 (), les propositions de directives suivantes, entre autres, ont vu leur contenu modifié :

- protection des données à caractère personnel en matière de télécommunications (doc. COM(94) 128 final);

- publicité comparative (docs COM(91) 147 final et COM(94) 151 final);

- étiquetage des articles chaussants (directive 94/11/CE) ();

- utilisation d'objets immobiliers en régime de jouissance à temps partagé (docs COM(92) 220 et COM(94) 363 final);

- marché intérieur du gaz et de l'électricité (docs COM(91) 548 et COM(93) 643).

En outre, la Commission a préparé une liste de plus de 25 mesures visant à adapter la législation existante, à des fins soit de reformulation, soit de simplification, du fait de la subsidiarité; parmi les textes visés figurent de nombreuses directives concernant les produits alimentaires, les équipements de pression et l'indication des prix.

2.1.2.3. Si comme on le pense (), les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont maintenus dans le Traité, il deviendra nécessaire d'en définir clairement le contenu et l'interprétation, notamment en ajoutant au Traité l'accord interinstitutionnel sur la subsidiarité et en expliquant clairement qu'il est toujours possible de demander à la Cour de justice de se prononcer sur d'éventuelles différences d'interprétation, peut-être même en introduisant une nouvelle voie de recours spécifique par laquelle les particuliers, sous certaines conditions, ont qualité pour agir en justice et saisir les tribunaux de la question de l'application correcte du principe de subsidiarité concernant toute mesure législative adoptée.

2.1.3.

Le médiateur

2.1.3.1. Le Traité de Maastricht a introduit dans le cadre du Parlement européen un personnage nouveau, habilité à recevoir des plaintes émanant de citoyens européens relativement à des pratiques administratives utilisées par les institutions et les organisations communautaires : le médiateur. Ce dernier est également habilité à entreprendre des enquêtes de sa propre initiative.

Il a fallu attendre la session de juillet 1995 pour que le Parlement européen élise le premier médiateur européen. Le CES estime que l'entrée en vigueur effective de cette nouvelle instance communautaire est d'une importance capitale pour garantir le bon exercice des droits des consommateurs.

2.2. Les progrès réalisés à la suite de l'achèvement du marché unique

2.2.1.

Approbation, transposition et application effective des mesures d'achèvement du marché unique

2.2.1.1. Deux outils de travail importants rendent compte périodiquement de la situation des processus de transposition et d'application du droit communautaire : les rapports annuels de la Commission au Parlement sur le contrôle de l'application du droit communautaire (), et les rapports de la Commission sur le marché intérieur de la Communauté; le deuxième de ces rapports, couvrant l'année 1994 (), a été publié en juin 1995.

Le rapport de la Commission au Parlement européen comporte une référence explicite à la politique des consommateurs et à la sécurité des produits; la lecture de ce rapport révèle que parmi les mesures dont l'application est incorrecte ou qui n'ont pas été transposées, on trouve précisément un grand nombre de mesures relatives aux intérêts des consommateurs ().

2.2.1.2. Par ailleurs, dans le rapport sur le marché unique relatif à 1994, la Commission réaffirme que le marché unique ne pourra fonctionner correctement sans la participation active et réelle des consommateurs (point 319). Toutefois, il est reconnu dans l'introduction de ce même rapport que « dans l'ensemble, le marché unique fonctionne, mais que des problèmes se posent encore dans plusieurs domaines » et qu'il doit par conséquent être amélioré pour pouvoir tenir ses promesses.

2.2.1.3. C'est là, en résumé, la conclusion à laquelle est parvenu le CES dans l'avis qu'il a rendu à la suite d'une audition publique le 30 juin 1994 ().

Toutefois, le CES a souligné certains aspects importants dans le domaine du respect des intérêts des consommateurs, auxquels le marché unique n'a pas su donner de réponse adéquate :

- inégalités dans l'application de la TVA;

- manque d'information sur les droits fondamentaux et sur la manière d'exercer ces droits;

- différences injustifiées et manque de transparence dans les transferts (paiements) transfrontaliers;

- absence d'un système uniforme de crédit hypothécaire;

- certaines difficultés en matière de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles.

2.2.2.

Harmonisation et reconnaissance mutuelle

2.2.2.1. Le recours, qui est maintenu, à l'article 100 A, introduit par l'Acte unique comme base juridique pour la majorité des mesures adoptées dans le domaine de la protection et de la défense des consommateurs a confirmé - et même mis en évidence - les difficultés dans le domaine de la reconnaissance mutuelle et les restrictions dont souffre le processus d'harmonisation.

D'autre part, l'analyse du mode d'application des textes de loi communautaires dans les différents États membres a révélé d'énormes différences en matière d'interprétation et d'application pratique, du fait de l'absence de définitions claires et précises des concepts fondamentaux et des principes de droit sur lesquels ces textes se fondent.

Il importe que les États membres gardent à l'esprit le principe d'harmonisation minimale, qui leur permet d'appliquer, sous certaines conditions, des normes de protection des consommateurs supplémentaires allant au-delà de ce que prévoit la législation de l'UE. La subsidiarité devrait ainsi permettre à certains États membres d'aller plus loin dans ce domaine, en donnant la possibilité d'assurer un développement plus dynamique de la politique des consommateurs

2.2.2.2. De même, la demande si souvent formulée par le CES concernant la reconnaissance systématique par les institutions communautaires de l'effet direct horizontal des directives relatives à la politique communautaire en matière de consommation, lorsque dans ces directives sont précisés et détaillés les droits et les obligations impliqués, n'a pas été prise en considération comme il se devait.

2.2.2.3. Une application moins rigoureuse du principe de reconnaissance mutuelle accentuerait également dans la pratique les effets négatifs pour les consommateurs, notamment dans les domaines tels que les services financiers, où le contrôle dépend de plusieurs autorités utilisant des systèmes et des paramètres de travail très différents et dont les systèmes de réaction judiciaires sont également très différents.

2.2.2.4. En dépit du principe de la reconnaissance mutuelle, les différentes dispositions nationales en vigueur dans les États membres constituent par ailleurs un important obstacle concret dans le marché intérieur pour les producteurs de biens et les prestataires de services. Les PME sont particulièrement touchées par ce handicap, qui peut également nuire aux intérêts économiques des consommateurs.

2.2.3.

L'utilisation d'instruments non contraignants

2.2.3.1. Depuis le début de l'année 1993, l'on n'observe aucun changement notable dans la politique de la Commission quant à l'utilisation d'instruments non contraignants - résolutions ou recommandations - dans des domaines où il serait pourtant souhaitable d'utiliser des moyens juridiques contraignants.

L'unique exemple connu de la transformation d'une recommandation en directive est celui de la recommandation 90/109/CEE concernant la transparence des services bancaires ().

2.2.4.

Les « codes de conduite » et le dialogue professionnels-consommateurs

2.2.4.1. Des progrès ont été enregistrés dans l'élaboration de « codes de conduite » dans divers domaines; ces codes sont reconnus et observés tant par les professionnels que par les consommateurs dans différents États membres.

Dans le même temps, ce type de réglementation et de concertation a montré ses limites théoriques et pratiques, limites auxquelles faisait déjà référence le CES dans ses avis de 1991 et 1992, à savoir que l'existence et l'utilisation de codes de conduite - que l'on continue à considérer comme étant d'une importance primordiale - ne sauraient remplacer les instruments juridiques contraignants comme moyen d'harmonisation dans les cas où ces derniers sont nécessaires.

2.2.4.2. En outre, le CES continue à penser qu'il est nécessaire de créer au niveau communautaire un cadre institutionnel de référence où ce dialogue pourrait avoir lieu de manière systématique et où l'on pourrait également discuter et rédiger des « codes de conduite » généraux pour l'ensemble de l'Union européenne, ainsi qu'il l'a proposé à diverses reprises - et notamment dans son avis sur l'accès à la justice ().

2.2.4.3. Il convient de mentionner plus particulièrement la recommandation de la Commission du 7 avril 1992 relative aux « codes de conduite pour la protection des consommateurs en matière de contrats négociés à distance », laquelle constitue un bon exemple de la manière dont la Commission peut définir des paramètres pour l'élaboration de codes de conduite ().

2.3. Bilan et perspectives du point de vue des consommateurs

2.3.1.

Le II½ plan d'action triennal de la Commission (1993-1995)

2.3.1.1. De 1993 à aujourd'hui, l'action de la Commission dans ce domaine a été dictée par le II½ plan (1993-1995), qui arrive maintenant à son terme ().

Le moment n'est dès lors pas opportun pour faire un bilan détaillé de l'exécution du II½ plan; la Commission le fera certainement au moment de présenter son prochain plan d'action; il est en revanche opportun de procéder à une analyse générale de la réalisation des objectifs proposés par la Commission - un domaine dans lequel le bilan ne peut qu'être négatif.

2.3.1.2. Effectivement, s'agissant de la sécurité des consommateurs, les résultats concrets de la mise en oeuvre de la directive 92/59/CEE ne sont pas encore connus; en revanche, l'on sait d'ores et déjà qu'à ce jour, seuls certains pays ont notifié la transposition de cette directive ().

De même, le récent bilan relatif à l'application de la directive 85/374/CEE sur la responsabilité de fait des produits, effectué par le Centre de droit de la consommation de l'Université catholique de Louvain-la-Neuve, est extrêmement négatif.

Il en va de même en matière de sécurité des articles de puériculture, domaine dans lequel aucun progrès n'a été réalisé.

2.3.1.3. S'agissant des priorités relatives que la Commission avait sélectionnées pour cette période, le bilan n'est pas non plus très favorable.

2.3.1.3.1. Malgré la création de centres transfrontaliers d'information dont un certain nombre fonctionnent de manière acceptable, un déficit très important d'information persiste dans ce domaine, ce qui constitue l'un des obstacles à la réalisation du marché unique en faveur des consommateurs.

L'on manque toujours d'une politique systématique et encadrée d'actions médiatiques de sensibilisation des consommateurs à leurs droits et à la manière d'exercer ces droits.

2.3.1.3.2. Par ailleurs, il n'y a pas eu de progrès sensibles pour ce qui est de favoriser, de manière significative le rôle des organisations nationales et régionales de consommateurs, en leur garantissant un cadre institutionnel de représentation au niveau communautaire et des moyens pour l'exercice effectif de leurs compétences.

2.3.1.3.3. L'accès à la justice et le règlement des litiges transfrontaliers relatifs à la consommation ont fait l'objet d'une attention spéciale de la Commission, laquelle a élaboré un important « Livre vert » sur cette question ().

Concernant les limites et les défauts de ce Livre vert, l'on renverra les lecteurs au rapport du CES sur cette question (). La Commission travaille à l'élaboration d'une proposition de directive ayant son origine dans ce Livre vert sur la base juridique de l'article 129 A.

2.3.1.3.4. Dans le domaine des services financiers, aucune des mesures prévues dans le plan n'a été adoptée.

2.3.1.3.5. La Commission a également présenté un excellent Livre vert sur les garanties des biens de consommation et les services après-vente (), lequel a été commenté dans le rapport du CES 743/94 du 1er juin 1994, auquel le lecteur se reportera ().

On a connaissance de la préparation par la Commission d'un projet de proposition de directive en la matière et on attend avec intérêt d'en savoir plus, notamment pour voir dans quelle mesure les recommandations du CES dans ce domaine ont été prises en considération.

2.3.1.4. À la veille de l'élaboration du III½ plan d'action dans ce domaine, l'on peut conclure que les objectifs dont la réalisation était prévue par le programme du II½ plan ne sont pas encore totalement atteints.

Toutefois, un simple énoncé de mesures ponctuelles ne suffit pas, il est nécessaire de définir une véritable politique intégrée et concertée des consommateurs. Il y a lieu pour ce faire d'exploiter toutes les potentialités de la nouvelle base juridique du Titre XI du Traité et de proposer toutes modifications jugées utiles à la Loi fondamentale de l'Union lors des négociations intergouvernementales de 1996, afin que la politique des consommateurs soit élaborée et mise en oeuvre de manière harmonisée sur tout le territoire de l'Union.

2.3.1.4.1. Le Comité souhaiterait insister en particulier sur les répercussions de la société de l'information sur la politique de la consommation. Il espère que le III½ plan d'action développera des propositions de mesures concrètes à cet égard.

2.3.2.

Le manque de transparence

2.3.2.1. L'un des aspects que les organisations de consommateurs ont soulignés à diverses reprises, et qui constitue l'une de leurs préoccupations principales au niveau des relations interinstitutionnelles, est la nécessité de parvenir à une plus grande transparence dans les processus de décision au niveau communautaire.

Le CES partage cette préoccupation et estime qu'il faudrait atteindre la plus grande transparence possible et simplifier les processus de décision.

Cela est particulièrement nécessaire en ce qui concerne les décisions prises au niveau du Conseil. Dans un avis d'initiative du 23 septembre 1992 sur « L'Europe des citoyens », le CES soulignait déjà la nécessité d'assurer leur transparence ().

2.3.2.2. Par ailleurs, le droit communautaire lui-même manque de clarté et de transparence, ce qui est dû en partie à son excessive complexité technique et en partie au caractère fragmentaire et empirique de sa conception.

À plusieurs reprises, le CES a mis l'accent sur l'importance d'un droit communautaire qui soit non seulement simple et clair dans son expression mais qui se base également sur des notions et des concepts juridiques uniformes et cohérents.

Il est par exemple parfaitement possible de rédiger les droits des consommateurs en un document unique reprenant de manière globale, cohérente et systématique les principales directives existantes en matière de consommation.

2.3.3.

Un budget communautaire pour la protection des consommateurs

2.3.3.1. Depuis longtemps déjà, le CES demande au Conseil d'inclure dans le budget communautaire un poste destiné à la politique des consommateurs et qui tienne compte des besoins inhérents à une politique efficace de protection des consommateurs ().

L'augmentation de l'allocation budgétaire de 1994 à 20,75 mécus est le résultat de la position prise par le Parlement européen; ce dernier s'opposait à la position du Conseil qui prétendait réduire l'allocation antérieure de 16 mécus.

2.3.3.2. Il est indispensable, surtout depuis la création de la nouvelle DG XXIV, que la protection des consommateurs occupe la place qui lui revient dans le budget communautaire et dispose d'une allocation qui soit compatible avec la mise en oeuvre d'une politique efficace, globale et intégrée de protection des consommateurs au niveau communautaire. Il faut souligner, compte tenu de son importance, l'inclusion dans le budget d'une ligne spécifique destinée à aider les actions en justice des associations de consommateurs dans des cas exemplaires, tels que par exemple, l'annulation des clauses abusives dans les contrats.

Les organisations de consommateurs éprouvent des difficultés à remplir les obligations complexes imposées en matière de comptabilité et à répondre au critère de cofinancement, à savoir le seuil fixé à 50 %. Il devient en outre de plus en plus nécessaire de redéfinir les bases du financement communautaire des actions menées par les organisations de consommateurs et de rationaliser les procédures.

2.3.4.

La nouvelle DG XXIV

2.3.4.1. Le CES recommande depuis longtemps déjà la création d'une « direction générale indépendante chargée des problèmes des consommateurs » ().

Le CES accueille dès lors avec enthousiasme la récente création de la nouvelle DG XXIV; il attend de cette initiative des résultats positifs quant à l'élaboration d'une politique commune des consommateurs tout en soulignant la nécessité de doter cette nouvelle DG des ressources humaines et matérielles nécessaires lui permettant d'assurer dans les meilleures conditions les fonctions et les compétences qui lui ont été attribuées, notamment l'accompagnement de diverses politiques communautaires, telles que les politiques agricoles, de l'environnement, de la santé, de la concurrence, etc.

2.3.5.

Les « Livres verts »

2.3.5.1. La Commission, conformément à sa promesse, a publié deux Livres verts importants : l'un sur l'accès à la justice (), l'autre sur les garanties des biens de consommation et les services après-vente ().

Le CES s'étant exprimé sur ces deux Livres verts (), il est inutile de répéter ici le contenu de ces avis.

2.3.5.2. Il y a lieu toutefois de rappeler que le CES, tout en manifestant sa satisfaction à la suite de la publication de ces deux Livres verts et en félicitant les auteurs pour la qualité de leur travail, estime que ces initiatives peuvent et doivent être complétées par des propositions concrètes et des mesures pratiques d'action communautaires.

2.3.6.

L'élargissement de l'Union européenne

2.3.6.1. L'adhésion récente à l'Union européenne de trois nouveaux États membres où les consommateurs jouissent d'un niveau de protection élevé laisse naturellement espérer un renforcement de la politique communautaire en matière de protection des consommateurs.

2.3.6.2. Dans la perspective d'une Union élargie incluant les pays de l'Est, le rôle que l'Union peut jouer, dès à présent, dans la mise en oeuvre d'une politique de protection des consommateurs, y compris pendant la phase de préadhésion, favoriserait l'élimination progressive des divergences actuelles, essentielle pour le développement d'une économie de marché dans ces pays ().

2.3.6.3. En vue de favoriser tant la participation des citoyens que la politique des consommateurs en Europe centrale et orientale, il y a lieu de développer le rôle des organisations de consommateurs indépendantes. Cependant, les dispositions de PHARE applicables en matière de financement de travaux relatifs à la consommation permettent difficilement de soutenir ces organisations ou de les impliquer davantage dans les programmes de travail des mouvements européens et internationaux de consommateurs. Le Comité engage la Commission à considérer la possibilité de modifier ces dispositions, en consultant, à l'avenir, le Comité dès les premiers stades sur la meilleure manière d'utiliser cet important budget.

2.3.7.

La monnaie unique

2.3.7.1. C'est par l'introduction de pièces et de billets libellés en « écus » que se traduira de la manière la plus tangible pour les consommateurs l'existence de l'union européenne, peut-on lire au début d'un document de la DG XXIV, qui a servi à la préparation du Livre vert relatif à l'introduction de l'écu ().

Le même document étudie la signification symbolique et culturelle de la monnaie unique ainsi que les effets extrêmement importants de son adoption sur les services financiers en général, et plus particulièrement sur l'utilisation des cartes de crédit comme mode de paiement et sur les taux d'intérêt des prêts. Il met en outre en garde contre divers dangers qui résulteraient de ces effets et n'est pas favorable à une période trop longue de « double circulation ».

2.3.7.2. Le CES estime que malgré les avantages évidents qui peuvent découler pour les consommateurs en général, de l'introduction de la monnaie unique, il est nécessaire de mener au préalable une campagne d'information à grande échelle, de manière à obtenir le soutien du grand public afin que toutes les implications d'ordre économique, légal, social, voire d'ordre psychologique, du passage à un nouveau système soient parfaitement comprises par les consommateurs et en particulier par les catégories de consommateurs les moins favorisées (personnes âgées, handicapés, personnes moins cultivées, ou vivant dans des endroits isolés, etc.).

Les organisations de consommateurs doivent être consultées, au niveau national, régional et communautaire sur les effets et les coûts de l'introduction de la monnaie unique, et des groupes de travail spécialisés, auxquels celles-ci participeraient, devraient être constitués au niveau de l'Union et des différents États membres, notamment pour examiner la question du double affichage des prix et de l'émission d'écus à double face écu/monnaie nationale, ainsi que celle de la fixation du calendrier et de la programmation en plusieurs phases de son adoption.

3. Horizontalité de la politique des consommateurs

3.1. Notion et mécanismes

3.1.1.

Notion

3.1.1.1. L'idée selon laquelle la politique des consommateurs est horizontale en soi, c'est-à-dire qu'il est nécessaire de tenir compte des impératifs de protection et de défense des consommateurs ainsi que des opinions de ces derniers lors de l'élaboration et de l'application des décisions susceptibles d'affecter leurs intérêts, quel que soit le secteur politique où est prise la décision en question, cette idée n'est pas neuve ().

Toutefois, c'est la communication de la Commission au Conseil du 24 octobre 1989 () sur l'intégration de la politique des consommateurs dans les autres politiques communes qui définit pour la première fois les deux éléments distincts constitutifs de cette notion :

- d'une part, la prise en considération des répercussions des décisions adoptées lors de la mise en oeuvre de certaines politiques communes sur les intérêts des consommateurs,

- et, d'autre part, la possibilité pour les consommateurs de faire connaître leur point de vue au moment opportun lors de l'élaboration et de la prise de décision les concernant.

3.1.1.2. Les formules proposées pour la réalisation et la concrétisation de cette idée, esquissées dans la communication précitée, n'ont pas fait l'objet d'un suivi adéquat, bien qu'elles aient été bien accueillies par les institutions communautaires (); le II½ plan d'action triennal de la Commission pour 1993-1995 () n'en fait pratiquement pas mention.

Jusqu'ici, la seule mesure adoptée par la Commission qui relève de l'approche horizontale est la proposition de directive sur la sécurité générale des produits ().

3.1.2.

Articulation institutionnelle

3.1.2.1.

Entre les institutions communautaires

3.1.2.1.1. L'intégration de la politique des consommateurs dans les autres politiques communautaires passe obligatoirement par une meilleure articulation fonctionnelle entre les diverses institutions communautaires, en premier lieu la Commission et la nouvelle DG XXIV, qui suscite beaucoup d'espoirs en tant que source de la dynamisation et moteur de la mise en oeuvre des relations institutionnelles, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Commission.

3.1.2.1.2. La structure et le mode de fonctionnement du CCC ont été récemment redéfinis par décision de la Commission du 13 juin 1995 (), raison pour laquelle il est encore trop tôt pour évaluer les résultats de cette réforme, en particulier en ce qui concerne son efficacité pour la représentation des intérêts des consommateurs et son fonctionnement en tant qu'organe de consultation privilégié mais non exclusif de la Commission.

3.1.2.1.3. Il est dans l'intention du CES de faire son possible, chaque fois que cela sera jugé nécessaire, afin que dans tous les avis rendus sur des sujets relevant de sa compétence, les intérêts des consommateurs soient toujours pris en considération; dans le même temps, le CES réaffirme son intention de procéder, chaque fois que cela sera nécessaire, à des auditions publiques afin de consulter l'ensemble des organisations concernées et en particulier celles qui représentent les consommateurs.

En outre, dans tous les cas relevant des conditions décrites au premier alinéa du paragraphe 3.1.1.1 du présent avis, il est indispensable que la Commission et le Conseil consultent le CES.

3.1.2.1.4. Enfin, c'est au niveau du Conseil de ministres qu'il y a lieu de modifier en profondeur le mode de prise de décision concernant les consommateurs, compte tenu de l'intérêt relativement restreint porté aux dossiers « consommation » par rapport à ceux des autres politiques.

Le secret qui continue à caractériser le fonctionnement du Conseil rend difficile l'accès des consommateurs à l'information et entrave également l'accès aux dossiers de personnes qui devraient pouvoir participer aux décisions; cette situation est en outre préjudiciable, de manière générale, aux relations interinstitutionnelles, lesquelles doivent reposer sur une plus grande ouverture et une plus grande transparence, garanties de l'intégration de la politique des consommateurs dans les autres politiques communautaires.

3.1.2.2.

Entre les organisation de consommateurs, les autres associations et les institutions communautaires

3.1.2.2.1. Les organisations de consommateurs et d'usagers sont les représentants les plus qualifiés des consommateurs et les mieux à même d'interpréter et de débattre les intérêts des consommateurs et des autres catégories socioprofessionnelles.

Il demeure dès lors primordial que les institutions communautaires en général et les autorités nationales intéressées en particulier reconnaissent le rôle d'interlocuteur important des organisations de consommateurs et d'usagers dans la définition et la conception des politiques qui les concernent ().

3.1.2.2.2. L'importance de ces associations ne se limite pas toutefois à la représentation des consommateurs au sein des institutions communautaires. Elles ont en effet un rôle de premier plan dans le dialogue, la négociation et la concertation d'intérêts avec d'autres associations et organisations représentatives des intérêts des professionnels; il appartient en particulier aux institutions communautaires de faciliter et de stimuler ce dialogue en créant les conditions nécessaires à cet effet.

3.1.2.2.3. Par ailleurs, il est capital que les intérêts des consommateurs soient pris en compte par les organisations internationales chargées de décider des grandes orientations politiques au niveau mondial : le GATT, l'OMC, l'OCDE, le Conseil de l'Europe, etc.

3.2. Intégration de la politique des consommateurs dans les autres politiques communautaires

3.2.1. La prise en compte des intérêts des consommateurs dans les autres politiques communautaires ne se limite pas à une question d'articulation institutionnelle.

Les consommateurs sont concernés, directement ou indirectement, par les décisions prises en matière de politique agricole et commerciale ainsi que dans les domaines suivants : concurrence, santé et sécurité, environnement, énergie, télécommunications, politique sociale, politique extérieure, etc.

3.2.2. Il est important à cet égard de souligner l'importance donnée aux intérêts des consommateurs dans la définition de l'ensemble des politiques communautaires, que ce soit dans le rapport Sutherland sur « Le marché intérieur 1992 : relever le défi » et dans la communication de la Commission au sujet de ce rapport ()ou dans le document de travail de la Commission intitulé « Pour un programme stratégique sur le marché intérieur » ().

Le CES a également réaffirmé son point de vue dans ce domaine () dans les avis qu'il a élaborés sur les documents précités.

3.2.3. La suggestion faite par le CES dans son avis du 26 septembre 1991 (), à savoir que la Commission élabore systématiquement « une fiche d'impact » sur les consommateurs à chaque initiative, a été reprise dans l'annexe à la Résolution du Conseil en date du 29 juin 1992 sur les priorités futures pour le développement de la politique des consommateurs; cette suggestion demeure malheureusement d'actualité dans la mesure où la Commission n'a pas recours à cette fiche d'impact comme pratique générale et commune.

3.2.4. En particulier, le CES :

- rappelle que suite aux accords conclus dans le cadre du GATT, tant le niveau des restitutions à l'exportation que les quantités des produits agricoles exportables sur les marchés des pays tiers doivent être réduits considérablement dans les cinq ans à partir du 1er juillet 1995;

- souhaite une plus grande libéralisation des échanges internationaux de produits agricoles, de manière à permettre de réduire le plus possible les subventions à l'exportation.

Il estime par ailleurs :

- que dans toutes les décisions de politique commerciale de l'Union européenne, les intérêts des consommateurs doivent être pris en considération en fonction de critères objectifs et publics;

- que dans l'application des articles 85 et 86 du Traité, la consultation des organisations de consommateurs concernant les exceptions et les autorisations d'accords entre entreprises, et tout particulièrement dans le cas des concentrations d'entreprises, devrait être obligatoire, ces deux pratiques ayant des incidences négatives sur le bon fonctionnement du marché;

- qu'il y a lieu d'adopter des directives sur la concurrence et la publicité déloyales ainsi que des dispositions visant à éviter des pratiques de dumping social et environnemental, également dans l'intérêt des consommateurs;

- qu'il y lieu d'harmoniser le droit aux assurances en protégeant les consommateurs des pratiques de ventes discriminatoires ou agressives dans ce secteur;

- qu'il y a lieu de renforcer la politique de coopération en matière de contrôle des normes de sécurité et de répression des transactions de produits ou de services qui constituent un danger pour la sécurité et la santé.

4. Information et éducation des consommateurs

4.1. La communication sociale et la publicité

4.1.1. L'un des moyens les plus importants et les plus efficaces de mettre le marché intérieur au service des consommateurs est de faire connaître à ces derniers les instruments de ce marché ainsi que la manière de les utiliser.

Cela suppose avant tout une action concertée de la part des institutions communautaires, des administrations des États membres, voire des ONG, afin de mobiliser tous les moyens de communication sociale pour informer l'opinion publique.

4.1.2. Une telle entreprise passe également par l'application effective et systématique des instruments juridiques existants permettant de déterminer la véracité de la publicité relative aux biens et aux services, plus particulièrement celle émanant des fournisseurs et des prestataires de biens et de services transfrontaliers ().

Un consommateur correctement et pleinement informé est un citoyen en mesure de jouir de tous les avantages que lui offre la réalisation du marché unique.

4.1.3. Les consommateurs sont de plus en plus soucieux des conditions de production des biens qu'ils achètent, par exemple en ce qui concerne les droits de l'homme et les conditions de travail dans les pays tiers, l'impact sur l'environnement et la protection des animaux. Le Comité appelle de ses voeux un système d'étiquetage, entre autres, informant les consommateurs sur des questions d'ordre éthique et social.

4.2. Les moyens d'information communautaires

4.2.1.

Les centres d'information transfrontaliers

4.2.1.1. Les consommateurs ont des droits spécifiques en matière d'information et de formation; le « pouvoir (de) revendiquer l'information de leurs droits et (de) connaître la législation communautaire » () doit leur être reconnu.

La création des centres transfrontaliers d'information revêt dès lors un intérêt considérable mais il faut savoir que l'action menée par ces centres, à l'heure actuelle peu nombreux et dispersés, n'est ni coordonnée ni uniforme.

Il convient dès lors de repenser leur mode d'implantation et d'action afin d'en faire un instrument utile et efficace d'information.

4.2.2.

Le réseau Internet

4.2.2.1. Dans un monde où l'informatique domine la communication, le CES a pris connaissance avec un intérêt croissant de la possibilité d'utiliser le réseau Internet pour informer les consommateurs des pays membres de l'Union européenne et de la récente introduction dans celui-ci du « Guide du Consommateur européen », préparé par la Commission.

Le CES estime qu'il y a lieu de mettre en oeuvre une action positive visant à développer le contenu de ce moyen d'information, avec l'introduction de nouvelles applications parmi lesquelles il faut distinguer celles relatives aux législations nationales en matière de consommation et aux décisions des tribunaux sur des questions de consommation, et attend le rapport détaillé que la Commission a prévu de publier sur cette application informatique et sur le domaine et les possibilités d'utilisation de ce réseau par les consommateurs en général, ainsi que sur les incitations d'ordre financier à une diffusion la plus large possible.

4.2.3.

Le programme « EHLASS »

4.2.3.1. Le projet EHLASS, qui concerne les accidents impliquant des produits de consommation, a un objectif limité mais revêt une grande importance pour les consommateurs, aussi le CES se réjouit-il de sa transformation en un programme permanent et du fait qu'on lui ait donné pour la première fois, l'article 129 A et non l'article 235 du Traité pour base juridique ().

4.2.4.

Le projet « REIS »

4.2.4.1. La période d'expérimentation du nouveau système d'échange d'informations sur les produits susceptibles de nuire à la santé ou à la sécurité des consommateurs (RAPEX) (), s'est terminée avec l'entrée en vigueur le 29 juin 1994 () de la directive 92/95/CEE et du système de notification visé à son article 8.

Le CES estime qu'il faut exploiter toutes les possibilités qu'il offre et que le contenu des notifications doit faire l'objet d'une diffusion plus large, ce qui serait possible à travers son inclusion dans le réseau « Internet ».

4.2.5.

Le réseau « COLINE »

4.2.5.1. La première phase du projet « COLINE » relatif à l'information sur les droits des consommateurs a été lancé le 19 mai 1994. Ce réseau ne compte que cinq centres : Barcelone, Lisbonne, Duesseldorf, Lille et Luxembourg mais il est question de l'étendre à Vienne, Dublin, Bruxelles, Athènes et Rome.

Le CES estime qu'un pas important a été franchi en matière d'information à caractère juridique à l'adresse des consommateurs, mais il est d'avis que le système est trop « fermé » quant aux possiblités d'utilisation et recommande que soit étudiée la possibilité de connecter ce réseau à « Internet » pour faciliter l'accès du grand public.

4.3. La transparence dans la composition des prix des biens et des services

4.3.1. L'un des aspects les plus importants en matière d'information des consommateurs est la composition des prix des biens et des services et l'information à cet égard. Les préoccupations des consommateurs dans ce domaine, qui constitue à juste titre l'une de leurs revendications fondamentales, sont connues depuis longtemps. Aussi est-il pris acte avec grand intérêt de la présentation de la proposition de directive de la Commission sur le système simplifié d'indication des prix des produits de consommation () sur base juridique de l'article 129 A. Le Comité est en train d'élaborer un avis sur cette directive.

4.3.2. L'on n'a toutefois pas enregistré de progrès notable allant dans le sens d'une plus grande transparence dans le domaine de la composition des prix de certains services, en particulier des services financiers (banque, assurances, bourse, etc.) ni en ce qui concerne les professions libérales.

L'ampleur de cette lacune du système communautaire est accentuée par le fait que la possibilité et la simplification des transactions transfrontalières des biens et des services sont des éléments essentiels à l'achèvement du marché intérieur et que cette possibilité en tant que telle exige une connaissance parfaite des prix et de la composition de ces derniers.

4.3.3. De manière générale, le secteur des services publics nécessite une attention particulière compte tenu des conditions de monopole ou de quasi-monopole prévalant dans la majorité des cas (gaz, eau, électricité, transports et télécommunications), une progression dans le sens de la préservation d'un service universel de qualité accessible à tous les consommateurs sur le territoire de l'Union européenne étant souhaitable.

4.4. Programmes spécifiques de formation

4.4.1. La défense et la protection des consommateurs dans un marché ouvert de la taille du marché unique passe par une formation de base.

Cette éducation doit débuter aux niveaux préscolaire et primaire et accompagner les citoyens tout au long de leur formation scolaire et universitaire.

4.4.2. L'une des actions prioritaires de la Commission - sur laquelle cette dernière devrait concentrer ses efforts - est la création de mesures d'incitation et d'actions visant l'élaboration de programmes spécifiques de formation scolaire en matière de droits et de pratiques de la consommation.

Toutefois, depuis le lancement en 1978, au Danemark, d'un « projet pilote de formation du consommateur à l'école » auquel fait référence le II½ programme de la Commission et qui a pris fin en 1984, aucun autre projet intégré de formation scolaire au niveau communautaire n'a été mis en oeuvre, alors que le rapport final de ce projet recommandait une réflexion sur l'opportunité et la possibilité de répéter des programmes similaires ().

4.4.3. Il y a lieu de mentionner plus particulièrement les programmes spécifiques en droit de la consommation pour les professionnels du droit (juges, avocats, professeurs d'université) ou les responsables d'organisations de consommateurs, de centres d'information, de centres sociaux, etc., auxquels la Commission n'a pas jusqu'à présent accordé toute l'importance nécessaire.

Ces programmes devraient consister en des cycles de formation permanente et comporter un enseignement spécifique sur le droit des consommateurs dans les programmes des universités, les publications spécialisées, les banques de données, etc.

5. Participation et représentation des consommateurs

5.1. Définition et droits fondamentaux des consommateurs

5.1.1. Il est nécessaire avant tout que la définition générale des droits des citoyens de l'Union européenne, laquelle devra reprendre les principes d'une Constitution pour l'Europe, fasse, parmi les droits fondamentaux de nature sociale, une place aux droits des consommateurs en tant que catégorie spécifique.

Il est également nécessaire de mettre au premier plan le « droit suprême », à savoir le droit de participation et de représentation.

5.1.2. En effet, davantage que la défense et la protection - certes essentielles - de leurs droits en matière économique, de santé, de formation ou de justice, le plus important pour le consommateur est la possibilité d'être considéré de plein droit comme partie prenante au dialogue avec les organisations professionnelles et les institutions communautaires, nationales ou régionales.

L'une des lacunes les plus graves du II½ plan d'action a été précisément de ne pas avoir suffisamment mis en valeur l'importance de cet aspect fondamental d'une politique des consommateurs; il est à souhaiter que le prochain plan ne présente pas le même défaut.

5.2. Aspects institutionnels

5.2.1. Le CES considère que la représentation des consommateurs doit être renforcée au sein des institutions communautaires; à cet effet, il estime que :

- le nouveau CC doit assurer une représentation plus efficace des intérêts des consommateurs, la Commission devant produire des rapports en réponse aux suggestions qu'il formule;

- l'intergroupe « consommateurs » du Parlement européen doit continuer à bénéficier d'un appui;

- les comités consultatifs agricoles doivent être restructurés en vue d'assurer une participation plus active des consommateurs;

- le Comité des produits alimentaires doit bénéficier d'un budget adéquat qui lui permette d'exercer une influence réelle sur la PAC;

- les consommateurs doivent être représentés de manière plus équitable au sein du groupe de liaison avec les usagers de moyens de paiements.

6. Révision du Traité de Maastricht

6.1. La politique des consommateurs au-delà du marché intérieur

6.1.1.

Contribution de la politique du marché intérieur à la protection des intérêts des consommateurs

6.1.1.1. Ainsi que l'a signalé le CES à diverses reprises, il est indiscutable que le marché intérieur, bien que n'ayant pas été conçu en tenant compte des consommateurs, est susceptible d'apporter à ces derniers un certain nombre d'avantages.

De manière générale, le marché unique devrait offrir aux consommateurs un choix plus étendu, une offre plus diversifiée dans le domaine des biens et des services, l'abolition des barrières fiscales et autres ainsi que des prix plus avantageux.

6.1.1.2. Toutefois, la date du 1er janvier 1993 n'a pas véritablement marqué l'entrée en vigueur des droits auxquels les consommateurs aspiraient légitimement.

Il n'est pas vrai que les consommateurs puissent acheter librement sur le marché unique avec une marge raisonnable en matière de sécurité, de qualité, d'information, de normalisation et de mécanismes de protection et de garantie.

6.1.2.

Déficiences de la politique des consommateurs après Maastricht

6.1.2.1. Ainsi qu'il a été observé plus haut, les modifications introduites par le Traité de Maastricht ont donné l'espoir d'un nouvel élan à la politique des consommateurs, grâce principalement au nouvel article 129 A.

Cependant, à ce jour, cette base juridique n'a pas été utilisée dans la pratique, ce qui représente une déficience importante dans la construction du droit communautaire.

6.1.2.2. Pourtant, l'utilisation de cet article aurait permis de définir une politique des consommateurs au-delà de l'achèvement du marché intérieur, tout en tenant compte des limites de ce marché en matière de consommation.

L'on espérait que la législation en matière de protection des consommateurs, applicable à l'ensemble de l'Union, se fonderait sur un niveau optimal de protection et de sécurité et non sur le « niveau le plus élevé », notion relative et imprécise.

L'on espérait en outre une évolution positive dans le domaine de la responsabilité en cas de dommages et des garanties, ainsi que des progrès significatifs dans les domaines de l'accès à la justice (services spéciaux d'assistance juridique aux consommateurs, création d'un poste de médiateur (ombudsman) pour les consommateurs, simplification des procédures pour la résolution des litiges liés à la consommation, reconnaissance mutuelle des organisations de consommateurs, actions collectives, etc.).

Ces espoirs n'ont recueilli aucun écho depuis l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht.

6.2. Propositions et suggestions : une contribution en vue de la révision du Traité

6.2.1. Le CES sera amené, en tant qu'institution, à se prononcer le moment venu sur la prochaine révision du Traité de Maastricht.

Actuellement, le CES estime opportun de s'en tenir à une brève réflexion sur certaines modifications et améliorations à introduire dans le Traité en matière de droit de la consommation et concernant plus particulièrement l'article 129 A.

6.2.2. La position fondamentale des consommateurs en tant que partenaires sociaux, doit être reflétée dans la rédaction de l'alinéa s) de l'article 3 du Traité et faire référence non pas à la « protection des consommateurs » mais à la « promotion des intérêts des consommateurs ».

Dans le même esprit, il y a lieu de modifier le 1er paragraphe de l'article 129 A.

6.2.3. De même, il y a lieu de réviser l'ensemble de l'article 129 A afin, d'une part, qu'il soit clair que la politique et les mesures que doit adopter la Communauté dans ce domaine correspondent à une compétence propre et non pas subsidiaire des États membres et, d'autre part, afin de réaffirmer dans le même temps le « caractère horizontal » de la politique des consommateurs de manière explicite en faisant référence à l'intégration de cet article dans les autres politiques communautaires, comme c'est aujourd'hui le cas pour la santé avec l'article 129.

Le CES estime que l'article 129 A devrait énumérer les types de mesures devant faire partie d'une politique des consommateurs.

6.2.4. Enfin, le CES estime que l'article 193 du Traité doit également être révisé de manière à formuler en toutes lettres la représentation des consommateurs et à mentionner de façon explicite la préservation d'un service universel de qualité accessible à tous les consommateurs dans le texte du futur Traité de l'Union qui résultera de la prochaine Conférence intergouvernementale ().

7. Conclusions

7.1. Le CES a déjà eu à plusieurs reprises l'occasion de se prononcer sur les conséquences d'une politique de réalisation d'un marché unique qui ne prendrait pas suffisamment en considération les intérêts des consommateurs.

7.2. Le bilan que l'on peut faire aujourd'hui de la réalisation du marché unique, du point de vue des consommateurs, n'est pas très positif car si certains progrès ont bien été accomplis, il n'y a pas encore eu de résultats concrets en ce qui concerne certains aspects importants pour la protection et la défense des consommateurs.

7.3. Parmi les avancées positives pour les consommateurs qui ont été réalisées dans le cadre du marché unique, ont peut distinguer :

- la création de quelques centres d'information transfrontaliers;

- la création d'une nouvelle DG XXIV;

- la création d'un nouveau CC;

- l'adoption de quelques directives importantes telles que celle relative aux clauses abusives dans les contrats;

- l'élaboration des deux « Livres verts »; l'un sur l'accès à la justice et le règlement des litiges transfrontaliers et l'autre sur les garanties pour les biens de consommation et les services après-vente;

- un premier pas franchi en matière d'information sur supports informatiques (réseau « Internet ») et dans des secteurs limités (programme EHLASS, projet REIS et réseau COLINE);

- l'intérêt porté par la Commission, dans le cadre du Programme PHARE, à la protection des consommateurs dans les pays d'Europe centrale et orientale.

7.4. Toutefois, certains aspects fondamentaux pour les consommateurs n'ont toujours pas été réglés en pratique, par exemple :

- les retards, les erreurs et les défauts dans la transposition des directives et les différences d'interprétation et de conditions d'application du droit dérivé ainsi que la non-application de la législation en matière de protection des consommateurs;

- le manque d'information effective sur les droits fondamentaux des consommateurs et sur la manière de les exercer dans le cadre du marché unique;

- la non-reconnaissance générale de l'effet horizontal direct des directives sur les questions liées à la consommation;

- l'absence de programmes intégrés de formation des consommateurs en général et des responsables de l'interprétation et de l'application du droit de la consommation en particulier;

- la non-existence d'un vrai marché unique en matière d'assurances et de services financiers en général;

- la non-existence d'un système uniforme de crédit hypothécaire;

- les inégalités dans l'application de la TVA;

- les difficultés dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles;

- l'absence de résultats concrets en matière de sécurité générale des consommateurs, des services et de responsabilité en cas de produits défectueux;

- l'absence de règles contraignantes en matière de publicité déloyale;

- le manque de règles pour la généralité des services publics (services postaux, télécommunications, fourniture d'énergie, d'eau, etc.).

7.5. Par ailleurs, on n'a pas exploité après Maastricht, toutes les possibilités offertes par le Traité en matière de politique communautaire concernant les consommateurs, notamment :

- une utilisation plus large de la nouvelle base juridique apportée avec l'article 129 A, paragraphe 1er, lettre b);

- une application du principe de subsidiarité qui ne rende pas caduc le contenu de certaines propositions de directives au motif d'une simplification législative souhaitable, mais qui n'empêche pas non plus l'adoption de politiques différenciées, ou même opposées, dans les États membres;

- une plus grande transparence dans les processus de création et d'interprétation du droit communautaire au niveau du Conseil et des comités de suivi et une simplification accrue de sa formulation et de sa rédaction;

- une plus grande ouverture dans l'interprétation et l'application des articles K1 et K9 du Traité de Maastricht en ce qui concerne l'accès des consommateurs au droit et la possibilité de le pratiquer en justice, laquelle permettrait une meilleure protection de leurs intérêts en cas de conflit transfrontalier;

- la reconnaissance du droit de représentativité générale des organisations de consommateurs (actions en représentation conjointe et collectives) dans les litiges de consommation tant au niveau national que communautaire auprès de la Cour de justice;

- une entrée en fonction plus rapide du médiateur.

7.6. À l'occasion de la révision prochaine du Traité de Maastricht il faudrait inclure dans celui-ci certaines dispositions essentielles relatives à une meilleure protection et défense du consommateur et de nature à promouvoir sa participation et sa représentation à tous les niveaux de décision. Ainsi et en particulier, il faudra :

- revoir la rédaction de l'article 129 A de manière à inscrire dans le Traité une politique des consommateurs intégrée et concertée et de promouvoir ainsi tous les intérêts des consommateurs;

- établir une liste claire des droits des consommateurs en tant que droits fondamentaux de la citoyenneté européenne à caractère économique et social;

- définir, de manière générale, la nature horizontale de la politique des consommateurs;

- consacrer la reconnaissance mutuelle de la qualité des organisations de consommateurs pour intenter des actions collectives en justice en matière de litiges de consommation;

- instituer une nouvelle voie de recours spéciale pour trancher définitivement les questions relatives à l'application correcte du principe de subsidiarité.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° L 331 du 21. 12. 1994.

() JO n° C 19 du 25. 1. 1993, paragraphe 3.6.

() Doc. COM(94) 533 final du 25. 11. 1994.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991; JO n° C 19 du 25. 1. 1993.

() JO n° C 313 du 30. 11. 1992.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Rapport du Bureau du CES du 26 avril 1995 (doc. CES 273/95 fin) sur la Conférence intergouvernementale de 1996. Le rôle du Comité économique et social.

() JO n° C 12 du 18. 1. 1991; JO n° C 269 du 14. 10. 1991.

() Doc. COM(94) 533 final du 25. 11. 1994.

() JO n° L 100 du 19. 4. 1994.

() Voir la récente résolution du Parlement européen de mai 1995 sur le fonctionnement du Traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996, paragraphe 12, point (I), (rapport Boulanges et Martin, doc. PE 190.449).

() JO n° C 154 du 6. 7. 1994.

() Doc. COM(95) 238 final du 15. 6. 1995.

() On citera à titre d'illustration les exemples suivants :

- la directive 90/314/CE (voyages, vacances et circuits à forfait);

- la 2e directive sur le crédit à la consommation 90/88/CE et la 1 ½ directive (Espagne et Irlande);

- la directive 85/577/CE (contrats conclus en dehors des établissements commerciaux);

- la directive 84/540/CE (publicité abusive);

- la directive 76/768/CE (produits cosmétiques) (voir doc. COM(94) 500 final, point 2.5).

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

() COM(94) 55 final du 14. 3. 1994.

() JO n° C 295 du 22. 10. 1994. En dépit de l'intérêt, du succès et de la participation qu'a connu le 1er Forum de la consommation organisé par M3/8½ Scrivener, membre de la Commission, le 5. 10. 1994, ce dernier ne constitue pas une plate-forme permettant de répondre aux besoins dont il est question dans le texte.

() JO n° L 156 du 10. 6. 1992.

() Doc. COM(93) 378 final du 28. 7. 1993.

() Doc. COM(94) 55 final, annexe 2, p. 159.

() Doc. COM(93) 576 final du 11. 11. 1993.

() JO n° C 295 du 22. 10. 1994.

() Doc. COM(93) 509 final.

() JO n° C 313 du 30. 11. 1992.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991, paragraphe 6.1.2.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991, paragraphe 3.1.1.1.1.

() Doc. COM (93) 576 final.

() Doc. COM (93) 509 final.

() JO n° C 295 du 22. 10. 1994.

() Il faut souligner à ce propos, le programme de la Commission sur les Institutions et la politique en matière de consommation, établi en 1994 et récemment prorogé pour deux années, dans le cadre du Programme PHARE et dont bénéficient déjà 11 pays d'Europe centrale et orientale.

() Doc. COM(95) 333 du 31. 5. 1995.

() JO n° C 92 du 24. 4. 1975, p. 2; JO n° C 133 du 3. 6. 1981, p. 1.

() Doc. COM(86) 540 final.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991, point 3.1.

() Doc. COM(93) 378 final du 28. 7. 1993.

() JO n° C 96 du 17. 4. 1990, p. 283; JO n° L 228 du 11. 8. 1992.

() JO n° L 162 du 13. 7. 1995.

() S'agissant de la représentation et de la participation des consommateurs, voir le paragraphe 5 du présent avis.

() Doc. SEC(92) 2277 final du 2. 12. 1992.

() Doc. COM(93) 256 final du 2. 6. 1993.

() JO n° C 201 du 26. 7. 1993; JO n° C 304 du 10. 11. 1993.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991, paragraphe 4.5.

() L'on soulignera à cet effet l'importance d'une directive sur la publicité déloyale qui viendrait s'ajouter à la répression de la publicité trompeuse.

() Voir rapport Sutherland, « Le Marché intérieur 1992 : relever le défi », p. 25.

() JO n° L 331 du 21. 12. 1994; Doc. COM(95) 005 final du 13. 1. 1995.

() JO n° L 278 du 11. 11. 1993.

() JO n° L 228 du 11. 8. 1992.

() Doc. COM(95) 276 final.

() Cf. « L'Éducation des consommateurs à l'école », rapport élaboré par Hans Rask Jensen à la demande du service de la Protection de l'environnement et des consommateurs de la Commission de la CEE et concernant les résultats d'un projet pilote d'éducation du consommateur à l'école, Institut for Markedsoekonomi, École supérieure de commerce, AArthus, 1983.

() À cet égard, il semble opportun que la DG XXIV prépare une étude sur le fonctionnement du marché unique et sur son impact sur les consommateurs en 1998.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Amendements rejetés

Les amendements suivants ayant recueilli plus de 25 % des voix ont été rejetés au cours des délibérations :

Paragraphe 2.3.1.3.2

Supprimer tout le paragraphe.

Exposé des motifs

La critique ne semble pas justifiée : les organisations de consommateurs peuvent déjà disposer d'un forum propre : le Comité consultatif des consommateurs, sans oublier une représentation adéquate au sein du CES et un forum spécifique au sein de l'intergroupe du PE pour les questions de consommation, une présence dont ne bénéficie aucun autre groupe d'intérêts.

Résultat du vote

Voix pour : 32, voix contre : 61, abstentions : 10.

Paragraphe 3.1.2.2.2

Modifier la deuxième phrase comme suit :

« Elles ont, en effet, un rôle de premier plan à jouer au sein du CCC et dans le dialogue, la négociation et la concertation des intérêts, au sein du Comité économique et social, représentatif ... »

Exposé des motifs

En dehors de leur action normale et tout à fait légitime en tant que groupe de pression, il faut préciser le contexte dans lequel les consommateurs ont un rôle à jouer.

Résultat du vote

Voix pour : 36, voix contre : 47, abstentions : 23.

Paragraphe 3.2.4

Biffer le 2e tiret.

Exposé des motifs

Les sommes dépensées par l'Union en faveur de la promotion des exportations vers les pays tiers sont imputables aux aides alimentaires et aux restitutions à l'exportation. Le premier de ces éléments est un instrument de solidarité internationale qui, au demeurant, n'a pas d'influence sur les politiques de production, sinon de façon négligeable. Le second élément, quant à lui, est désormais réglementé et limité, sur les plans qualitatif et quantitatif, par les accords du GATT. Les montants dépensés pour les exportations de produits alimentaires sont en nette réduction depuis la mise en oeuvre de la PAC. Il convient en outre de ne pas oublier que cet instrument est un des piliers de la PAC et qu'il a permis de maintenir une certaine stabilité des prix depuis son entrée en vigueur.

Il faut savoir par ailleurs que les produits importés des pays tiers qui n'ont pas les moyens nécessaires pour effectuer des contrôles corrects, représentent un risque réel pour les consommateurs européens.

La PAC tient déjà compte de la protection sanitaire, mais il existe à cet effet des normes horizontales spécifiques et il est inutile et inapproprié de les insérer dans la PAC comme élément structurel.

Résultat du vote

Voix pour : 35, voix contre : 85, abstentions : 12.

Paragraphe 3.2.4

Insérer avant le 3e tiret :

« - estime que l'Union européenne devrait adopter en temps opportun une position ferme dans le cadre du GATT concernant les questions sanitaires qu'elle juge susceptibles de nuire à ses consommateurs (problème des hormones),

considère également qu'il importe, afin de garantir la protection de la santé et du bien-être des consommateurs européens, de clarifier sans tarder les normes sanitaires et d'insérer les aspects environnementaux dans les accords multilatéraux sur le commerce international. »

Exposé des motifs

Cf. amendement précédent.

Résultat du vote

Voix pour : 41, voix contre : 58, abstentions : 19.

Paragraphe 7.4, 3e tiret

Ajouter :

« et la nécessité d'appliquer le principe d'harmonisation minimale ».

Exposé des motifs

Il faut davantage recourir au type de dispositions contenues dans la directive du Conseil 84/450/CEE : cette directive « ne fait pas obstacle au maintien ou à l'adoption par les États membres de dispositions visant à assurer une protection plus étendue des consommateurs, des personnes qui exercent une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale ainsi que du public en général ».

Résultat du vote

Voix pour : 42, voix contre : 61, abstentions : 10.