FR Journal officiel de l'Union européenne C 451/152

Avis du Comité économique et social européen sur le cadre d'action de Hyogo post-2015: gérer les risques pour parvenir à la résilience

[COM(2014) 216 final]

(2014/C 451/25)

Rapporteur: M. Giuseppe IULIANO

Le 8 avril 2014, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

Communication intitulée «Le cadre d'action de Hyogo post-2015: gérer les risques pour parvenir à la résilience»

COM(2014) 216 final.

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 juin 2014.

Lors de sa 500e session plénière des 9 et 10 juillet 2014 (séance du 10 juillet 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 103 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE considère hautement pertinent et nécessaire que l'UE adopte une position en matière de réduction du risque de catastrophes (RRC) dans la perspective de la révision du cadre d'action de Hyogo (CAH) en 2015. La coïncidence avec d'autres initiatives post-2015 en matière de développement ou de changement climatique rend cette position plus importante encore.

1.2 Le CESE invite les États membres à fournir à la Commission des données aussi ventilées que possible sur les risques et les catastrophes dans leur pays, de telle sorte qu'elles permettent d'établir un diagnostic plus approfondi et précis de la situation en la matière.

1.3 Le CESE est convaincu qu'il convient d'accorder une plus grande attention aux facteurs sous-jacents du risque et aux causes profondes des catastrophes. Parmi les facteurs sous-jacents figurent le développement urbain non planifié, la vulnérabilité des moyens de subsistance en milieu rural et les écosystèmes en déclin.

1.4 Une grande partie des pertes humaines et économiques liées à des catastrophes sont le résultat d'événements de moindre ampleur, très fréquents. Le CESE considère que le CAH 2015 doit accorder davantage d'importance à ce «risque extensif» en essayant par ailleurs de renforcer la résilience des communautés touchées par ces catastrophes.

1.5 Le CESE considère qu'il y a lieu d'analyser plus en profondeur l'impact économique et social des catastrophes et d'accorder plus d'attention aux aspects tels que les infrastructures productives.

1.6 Le CESE considère que le CAH post-2015 doit progresser dans une approche «de risques multiples» en incluant aussi, plus résolument qu'il ne l'a fait jusqu'à présent, les risques d'origine anthropique.

1.7 Il convient que la gestion des risques de catastrophes (GRC) se fonde sur une stratégie axée sur les droits, se centre sur les besoins et les droits des groupes et des personnes les plus vulnérables, mette l'accent sur l'approche de genre et l'intègre.

1.8 Le CESE préconise d'encourager les approches de gestion du risque au plan local, en ouvrant la participation aux entités de la société civile à l'échelon local, ainsi qu'aux groupes qui en sont normalement exclus. Il y a lieu d'inclure plus résolument la gouvernance locale du risque.

1.9 Il importe aussi de reconnaître le rôle que jouent les organisations de la société civile (OSC) dans le domaine de la RRC aussi bien à l'échelle locale qu'internationale.

1.10 Les secteurs de l'entreprise et privés doivent jouer un rôle important en incluant la RRC dans l'ensemble du cycle productif et en apportant leur capacité d'innovation.

1.11 Même s'il conserve un caractère volontaire, le nouveau CAH 2015 doit mettre l'accent sur les systèmes de responsabilisation et de transparence à travers un ensemble d'indicateurs reconnus à l'échelle internationale. Ces indicateurs doivent aller au-delà des aspects purement techniques et inclure des dimensions de nature sociale.

1.12 Tout en se félicitant de ce que plusieurs États membres aient mis en place des mécanismes d’évaluation par les pairs, le CESE est convaincu qu'il y a lieu d'évoluer, à moyen terme, vers des systèmes de responsabilisation plus exigeants.

1.13 En matière de financement, le CESE est d'avis qu'il y a lieu d'établir un pourcentage minimum souhaitable pour le financement d'actions de RRC dans la politique de développement et humanitaire de l'UE.

2. Exposé des motifs

2.1 L'adoption du CAH «pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes» en 2005 a marqué, sans aucun doute, un tournant dans l'approche de la réduction des risques de catastrophes. L'adoption du CAH par 168 États témoigne d'un changement de perception de la communauté internationale face à une réalité de plus en plus préoccupante.

2.2 Suite à l'adoption du CAH, l'UE a progressivement inclus des éléments de réduction des risques de catastrophes et de gestion des risques de catastrophes dans nombre de politiques européennes aussi bien au plan intérieur que dans la coopération au développement ou l'aide humanitaire et, même s'ils n'ont pas été homogènes, les progrès ont toutefois été considérables.

2.3 La révision du CAH en 2015 est dès lors une occasion pour l’UE de faire le point sur les politiques en la matière, en les adaptant à la nouvelle réalité internationale, et de contribuer, dans le même temps, au débat international sur les risques de catastrophes et la meilleure manière de faire face à cette réalité.

2.4 Le CESE accueille avec intérêt la communication de la Commission européenne intitulée «Le cadre d'action de Hyogo post-2015: gérer les risques pour parvenir à la résilience». Il considère qu'il s'agit d'une initiative très pertinente par les temps qui courent et souhaite apporter sa contribution à ce débat en soumettant les propositions des secteurs de la société civile qu'il représente.

2.5 Depuis l'approbation du CAH en 2005, les tendances en matière de catastrophes dans le monde ont confirmé l'existence de modèles préoccupants d'aggravation du risque, obligeant les États, les organisations internationales, les organisations de la société civile ainsi que la communauté dans son ensemble à reformuler leurs positions en matière de RRC.

2.6 Toutes les données actuellement disponibles montrent que les catastrophes s'aggravent, en particulier celles liées à des menaces hydrométéorologiques causées par le changement climatique, mais aussi celles dues aux phénomènes d'urbanisation accélérée, de planification territoriale inappropriée, à un usage inadéquat des sols et des ressources naturelles, ainsi qu'à une augmentation de l'exposition à ces risques.

2.7 L'impact des catastrophes varie, bien évidemment, d'une région et d'un pays à l'autre, et les pertes en termes de vies humaines ou économiques dépendent des niveaux de développement. Mais aucun pays ni région de la planète n'est à l'abri de ces risques et les données des dernières décennies montrent que les catastrophes ont aussi un impact élevé dans les pays développés et même dans l'Union européenne.

2.8 La perspective de reformulation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et des objectifs de développement durable (ODD) à l'horizon 2015 et les progrès accomplis dans les discussions sur le changement climatique, appelle des efforts en vue d'atteindre une plus grande cohérence dans les positions qui seront adoptées sur ces questions, auxquelles le CESE souhaite contribuer.

3. Nouvelles visions sur le contexte et la typologie des catastrophes

3.1 La communication de la Commission et, surtout, les deux annexes qui l'accompagnent (1), contiennent une analyse exhaustive des menaces et des risques à l'échelle mondiale et, tout particulièrement, au niveau de l'UE. Les politiques européennes qui ont inclus des éléments de RRC y sont aussi décrites avec précision. Le CESE applaudit les efforts de la Commission pour disposer de données fiables et solides sur le plan technique afin d'avoir une vision globale des catastrophes sur le territoire de l'UE, ainsi que des politiques pour y faire face.

3.2 Toutefois, en ce qui concerne la vision d'ensemble des catastrophes au sein de l'UE, le CESE déplore que seuls seize États membres et la Norvège aient fourni des données directement exploitables. Dès lors, le CESE exhorte les États membres qui n'ont pas encore fourni leurs données ventilées à contribuer au plus tôt à cet effort afin de permettre de poser un diagnostic aussi clair et précis que possible en matière de menaces et de catastrophes au sein de l'UE.

3.3 À l'échelle mondiale, les études réalisées dans le cadre de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes (UNISDR) montrent qu'au-delà des grandes catastrophes largement relayées par les médias, ce sont les «petites catastrophes» qui sont les plus fréquentes, occasionnent le plus grand nombre de pertes humaines et économiques et ont le plus grand impact sur le quotidien de millions d'êtres humains et de communautés à travers la planète. Le CESE considère qu'il y a lieu d'accorder plus d'importance dans le CAH après 2015 au «risque extensif» (2) qui se produit dans ce genre d'évènements face à l'approche de «risque intensif», prédominante par le passé. Par ailleurs, l'attention portée à ce type de catastrophes de petite échelle mais très fréquentes, doit être le point de départ pour renforcer la résilience des communautés touchées. Le CESE considère qu'il convient d'accorder plus d'attention aux effets locaux de ce type de catastrophes.

3.4 Malgré l'existence de nombreuses études sur l'impact économique des catastrophes, les coûts en termes d'emploi, de conditions de travail et de travail décent, d'effet sur les entreprises et le tissu productif, etc., sont rarement analysés. Le CESE considère qu'il y a lieu d'analyser ces aspects plus en profondeur et de s'intéresser davantage à des éléments tels que les infrastructures productives (3).

3.5 D'autre part, les données disponibles montrent que de nombreuses catastrophes sont le résultat d'une somme de menaces et non pas d'un seul facteur. Cela renforce la nécessité d'effectuer des analyses «de risques multiples» et d'adopter une approche plus globale des catastrophes et de leur complexité. Le concept d'«urgence complexe» utilisé dans le domaine humanitaire permet d'éviter des visions simplistes des causes de catastrophes, qui peuvent parfois conduire à des réponses simplistes. Même si les approches dominantes depuis l'approbation du CAH mettent en avant les risques «naturels» ou «anthropiques non intentionnels», l'évidence montre que des facteurs tels que la violence dans des contextes urbains marginaux, le manque de gouvernance, les différentes typologies de conflits, entre autres éléments de nature humaine, aggravent les catastrophes et devraient être pris en compte. Le CESE considère que le CAH 2015 doit aborder les éléments liés au conflit et à la violence dans le cadre d'une approche plus globale. Il y a également lieu d'aborder plus résolument la problématique des catastrophes liées au risque technologique ou celles que l'on appelle les «triples catastrophes» (tremblement de terre, tsunami, catastrophe nucléaire), comme celle de Fukushima.

3.6 Par ailleurs, le CESE est convaincu qu'il convient d'accorder une plus grande attention aux facteurs sous-jacents du risque et aux causes profondes des catastrophes. Toutes les analyses et révisions effectuées sur le CAH montrent que la quatrième priorité d'action qui consiste à «réduire les facteurs de risque sous-jacents» est celle qui a le moins progressé (4).

4. Une gestion des risques de catastrophes centrée sur les droits des personnes et, en particulier, des groupes les plus vulnérables à l'échelon local

4.1 Malgré les progrès accomplis depuis l'adoption du CAH, l'approche fondée sur les droits n'a pas été suffisamment intégrée à la GRC. Parfois même, les références à la vulnérabilité et aux droits différenciés de certains groupes ont contribué à renforcer davantage cette «vulnérabilité», sans reconnaître, par ailleurs, leurs capacités spécifiques. C'est ce qui s'est produit, notamment, avec les visions simplistes de l'approche de genre. Le CESE estime que l'approche fondée sur les personnes, leurs droits, l'équité, le droit à la protection mais aussi le droit au développement durable comprenant la viabilité environnementale, devrait être inscrite comme principe avec plus de force dans le CAH 2015. L'inclusion de questions liées au genre, d'approches fondées sur les droits et des groupes vulnérables doit faire partie de l'ensemble d'indicateurs de suivi du CAH 2015 et des mécanismes de responsabilisation à établir. Les organisations de la société civile qui se consacrent à la promotion et à la défense des droits et, en particulier celles qui se consacrent aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes ainsi que celles qui représentent des groupes vulnérables devraient être sollicitées plus souvent et participer aux forums de débat sur la RRC.

4.2 L'expérience montre que les initiatives locales ou ayant une approche locale sont celles qui ont le plus d'effet sur les groupes vulnérables et qui les aident le mieux. Le CESE préconise d'encourager les approches de gestion du risque au plan local, en ouvrant la participation à la société civile à l'échelon local, ainsi qu'aux groupes qui en sont normalement exclus. Cela suppose de se diriger vers des systèmes de gouvernance locale du risque, permettant de concrétiser les actions et les mécanismes institutionnels nécessaires. Le financement d'activités de gestion locale du risque devrait avoir la priorité dans les initiatives nationales et dans celles soutenues par des organisations internationales.

4.3 Reconnaissant que ce sont les États qui doivent s'engager à adopter et à mettre en œuvre le CAH, et que le succès ou l'échec du CAH 2015 dépendra de leur volonté politique, le CESE souhaite mettre l'accent sur la nécessité d'associer toutes les entités de l'échelon local, les municipalités, les mairies, les organisations de la société civile, les ONG, les institutions académiques, le secteur de l'entreprise et les organisations syndicales, à l'élaboration de plans de GRC ou d'instruments similaires. Le manque de connexion entre l'échelon local et les niveaux administratifs supérieurs que l'on constate actuellement limite la capacité d'action immédiate de la population directement menacée. Ceci revêt une importance particulière pour les pays en voie de développement, dont les structures institutionnelles sont faibles.

4.4 Les entreprises et le secteur privé ont un rôle essentiel à jouer en matière de RRC, non seulement à travers des partenariats public-privé ou de la responsabilité sociale des entreprises, mais aussi par l'innovation et l'expérience qu'ils apportent, ainsi qu'en incluant des notions de résilience, d'atténuation et d'adaptation à l'ensemble du processus de production. La communication fait allusion à l'assurance, mais il faudrait y ajouter des références plus claires à la nécessité impérieuse de réduire le risque pour pouvoir générer un développement productif.

4.5 En tenant compte des spécificités propres à chaque cas, le CESE considère qu'il y a lieu d'étendre la participation des entités de la société civile à la GRC à l'échelle mondiale et à la gestion locale du risque, aussi bien dans le cadre des politiques internes de l'UE que dans son action extérieure.

4.6 Le CESE entend souligner que l'éducation, aussi bien formelle que non formelle, constitue une voie des plus efficaces pour mieux sensibiliser l'opinion et renforcer l'efficacité des actions citoyennes face aux catastrophes. Les OSC peuvent jouer un rôle important pour accomplir cette tâche qui dépasse le domaine de l'éducation formelle.

5. Vers un cadre de responsabilisation et de transparence concernant les objectifs et les indicateurs de progrès du CAH 2015

5.1 Le CESE partage dans l'ensemble les «principes pour le nouveau cadre» de la communication de la Commission en matière de responsabilisation et d'indicateurs. L'actuel système de suivi du CAH est très médiocre et n'a pas permis de mesurer sérieusement les avancées. De fait, plusieurs États membres de l'UE n'ont pas fourni leurs données d'une manière opportune et précise et ne disposent pas de bases de données solides et fiables en la matière. La sensibilité publique et politique des catastrophes rend particulièrement nécessaire l'instauration de mécanismes crédibles de transparence et de responsabilisation dans le domaine de la RRC.

5.2 Le CESE applaudit les initiatives d'évaluation par les pairs que certains États membres ont mises en œuvre et estime qu'il conviendrait de généraliser ces pratiques. À moyen et à long termes, le CESE est convaincu que l'UE devrait être plus ambitieuse concernant l'amélioration de la compilation des données des États membres de telle sorte qu'elles soient comparables et accessibles non seulement aux institutions gouvernementales, mais aussi à la société civile, aux médias, au monde universitaire, à la communauté scientifique et à d'autres groupes concernés.

5.3 Quoi qu'il en soit, le CAH 2015 devra établir un système d'indicateurs communs permettant de mesurer les avancées et le degré de réalisation aussi bien par les pays que par l'ensemble des acteurs. Sans entrer dans les détails, le CESE se félicite des efforts accomplis par les entités de la société civile en matière d'indicateurs et entend exprimer sa conviction que ceux-ci doivent être plus que des indicateurs purement techniques voire technocratiques pour inclure des éléments sociaux, de résilience et de participation, etc (5).

5.4 La transparence et la responsabilisation encourageront par ailleurs le dialogue entre les différents acteurs concernés (organismes officiels, institutions politiques, organisations de la société civile, secteur privé et des entreprises, entités académiques, etc.) sur la question de la RRC.

6. Cohérence entre les programmes de développement, de changement climatique et de RRC

6.1 Dans le monde profondément interconnecté et interdépendant dans lequel nous vivons actuellement, il est paradoxal de constater à quel point il est difficile de mettre en relation les programmes internationaux concernant des thèmes qui sont, par définition, étroitement corrélés. La coïncidence de différentes initiatives sur le changement climatique, le développement et la RRC en 2015 est une occasion que l'UE doit saisir pour encourager cette même cohérence à l'échelle internationale. Ce souci de cohérence a de nombreuses incidences conceptuelles, institutionnelles, et en termes de priorités, etc., qu'il conviendrait d'aborder sur la base de l'expérience des communautés touchées, en partant du principe qu'il n'est plus possible d'aborder isolément les questions liées au développement, au changement climatique et aux catastrophes. Le CESE soutient les efforts internationaux accomplis pour définir les critères et indicateurs communs en matière d'ODS et de CAH 2015.

6.2 Compte tenu de l'importance que revêt le changement climatique dans l'augmentation de la fréquence et de la gravité des menaces (en particulier sur le plan hydrométéorologique), ainsi que des objectifs communs à la RRC et à l'adaptation au changement climatique (ACC), il convient de renforcer considérablement la coordination entre les structures qui promeuvent la conception et l'application de chacune de ces disciplines.

6.3 Le futur CAH 2015 doit exprimer avec plus de clarté les liens entre les catastrophes et le développement qui peuvent être très divers et complexes. Le développement peut réduire le risque, s'il est bien conçu. Dans le cas contraire, comme on a pu le constater souvent, il peut l'accroître. De même, les relations entre le changement climatique et les catastrophes sont complexes et interdépendantes. Tout comme la Commission, le CESE estime que des concepts et des approches tels que celui de la résilience peuvent être utiles pour aborder ces complémentarités.

6.4 Dans le même temps, le CESE souhaite mettre en évidence la nécessité d'aborder les relations de la RRC traditionnelle avec le programme de sécurité. Jusqu'à présent, l'approche dominante du CAH s'est centrée, comme indiqué précédemment, sur les «catastrophes naturelles»; toutefois, l'existence d'autres menaces et réalités liées à la violence, aux conflits ou aux luttes pour les ressources fait qu'il serait approprié d'engager cette convergence. Le concept de sécurité humaine tient compte de cette réalité et il y aurait lieu d'en examiner l'utilité dans ce secteur.

7. Financement de la RRC et engagement de l'UE

7.1 L'absence d'une «culture de la prévention» a eu pour conséquence que dans l'UE, aussi bien au plan interne que dans son action extérieure, la RRC et la prévention des risques, l'atténuation ou la préparation aux catastrophes n'ont pas été prioritaires. Comme l'exprime à juste titre la communication de la Commission, certains programmes ont été pionniers (DIPECHO (6)), mais le pourcentage de fonds destinés à ces tâches a été limité. Le CESE est d'avis qu'il y a lieu d'établir un pourcentage minimum souhaitable pour le financement d'actions de RRC dans la politique de développement et humanitaire de l'UE, conformément à ce que font d'autres donateurs (7). Pour cela, les États membres doivent se doter de mécanismes de suivi financier pour des actions de RRC qui puissent être incorporées aux politiques de développement et d'action humanitaire.

Bruxelles, le 10 juillet 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) Documents de travail des services de la Commission: «Overview on natural and man-made disasters risks in the EU» SWD (2014) 134 final. «EU policies contributing to disaster risk management» SWD (2014) 133 final.

(2) Les études de l'UNISDR montrent que 90 % des pertes liées à des catastrophes à l'échelle mondiale sont imputables à ces catastrophes «extensives». (Global Assessment Report. GAR. UNISDR, 2013)

(3) Ce n'est que récemment que l'on a commencé à approfondir le sujet. «The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters». ADAPT Italia et The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) Le CAH contient cinq priorités d'action: 1) Veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale fondée sur un cadre institutionnel solide pour son application, 2) Mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes d’alerte rapide,. 3) Utiliser les connaissances, les innovations et l’éducation pour instaurer une culture de la sécurité et de la résilience à tous les niveaux, 4) Réduire les facteurs de risque sous-jacents, 5) Renforcer la préparation aux catastrophes afin de pouvoir intervenir efficacement à tous les niveaux.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction. Ce document suit les orientations énoncées dans le document «Éléments à prendre en considération dans le cadre post-2015 pour la réduction des risques de catastrophes» (UNISDR, décembre 2013).

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) est un programme consacré à la RRC, lancé en 1996 par la DG ECHO de la Commission européenne.

(7) Les informations concernant les possibilités de financement de la RRC, ainsi que des expériences en la matière peuvent être consultées à l'adresse suivante: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf