COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 17.5.2017 COM(2017) 242 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l’évaluation de l’application pratique du document européen de marché unique (DUME)



1Qu’est-ce que le document unique de marché européen (DUME) et révision du DUME Le DUME, principalement établi à l’article 59 de la directive 2014/24/UE, est conçu comme une déclaration sur l’honneur sur la base d’un formulaire type, établi par la Commission au moyen d’actes d’exécution, eux-mêmes adoptés selon une procédure d’examen. Il fournit une déclaration sur l’honneur à titre de preuve a priori pour les critères d’exclusion (par ex., condamnations pénales, fautes professionnelles graves) et les critères de sélection (capacité financière, économique et technique) de sorte que, normalement, l’ensemble complet de documentation sous-jacente (attestations, certificats) n’a besoin d’être présenté qu’une seule fois par l’opérateur économique retenu (sauf si la vérification de – certains – documents d’autres participants est nécessaire au bon déroulement de la procédure). De plus, lorsque les entités adjudicatrices, conformément à la directive 2014/25/UE, appliquent (certains) des critères d’exclusion et/ou de sélection établis au titre de la directive 2014/24/UE, elles utilisent également le DUME selon l’article 80, paragraphe 3 de la directive. Conformément aux directives 2014/24/UE et 2014/25/UE, le DUME est uniquement présenté par voie électronique. Toutefois, dans le cadre de la transition vers une utilisation obligatoire de moyens de communication électroniques dans l’UE, les versions électronique et papier du DUME peuvent coexister jusqu’au 18 avril 2018. Compte tenu de l’importance et du caractère innovant du DUME, le législateur de l’Union a prévu que la Commission «examine l’application pratique du DUME en tenant compte de l’évolution technique des bases de données dans les États membres et fait rapport à ce sujet au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 18 avril 2017». 2État des lieux de la transposition des directives relatives à la passation de marchés et du DUME Le délai de mise en œuvre des directives 2014/24/UE et 2014/25/UE a expiré le 18 avril 2016. Cependant, plusieurs États membres présentaient du retard dans cette mise en œuvre, et ne l’ont effectuée que quelques semaines ou quelques mois après le délai. En effet, en date du 16 février 2017, 10 États membres devaient toujours mettre en œuvre et notifier les mesures nationales portant application intégrale des directives 2014/24/UE et 2014/25/UE. Les procédures adéquates liées à l’absence d’une transposition complète sont actuellement en cours. Le DUME dépendant de la mise en œuvre des directives, le délai et la portée géographique pour l’évaluation de l’application pratique du DUME sont réduits en conséquence. Outre la version papier annexée au règlement d’application de la Commission (UE) 2016/7 et en vue de soutenir les États membres lors de la phase initiale de la mise en œuvre, les services de la Commission ont développé une version électronique du DUME («eDUME»). Cette dernière a été mise à la disposition des États membres avec quatre différents modes de mise en œuvre, qui permettent divers niveaux de personnalisation. Le service eDUME vise uniquement à soutenir une phase de transition dans les États membres, dans la mesure où le plein potentiel du DUME est exploité via l’intégration d’un DUME «national» au système de marchés publics en ligne et aux registres ou bases de données de certificats/preuves de chaque État membre. Trois objectifs différents sont ainsi poursuivis: améliorer la personnalisation et l’adaptation aux conditions nationales; encourager la numérisation des administrations publiques; et créer une base pour la simplification des procédures via la mise en œuvre du principe d’«une fois pour toutes». Des solutions nationales du DUME sont déjà disponibles au Danemark, en Finlande, aux Pays-Bas et en Slovénie. Bien que développé comme un outil de transition uniquement, l’eDUME de la Commission a enregistré une très forte utilisation (voir le tableau 2 dans l’annexe du rapport). 3Mesures de soutien à la mise en œuvre du DUME dans les États membres En plus des outils informatiques évoqués ci-dessus, la Commission européenne a mis en place des mesures d’accompagnement pour aider les États membres à mettre en œuvre le DUME. ·Financement Un financement a été affecté à l’intégration du DUME dans les systèmes nationaux de passation de marchés en ligne. 4,9 millions d’euros de subventions ont été alloués à dix consortiums, y compris des entités de 17 pays affiliés au programme MIE (Mécanisme pour l’interconnexion en Europe). D’autres appels seront effectués en 2017, pour un montant total de 4 millions d’euros. ·Ateliers de mise en œuvre Des ateliers ont été organisés dans chaque État membre afin d’étudier la situation actuelle dans le pays, d’envisager les options de mise en œuvre possibles et d’offrir une assistance pour l’application du DUME. Des parties prenantes diverses (autorités publiques, registres de preuves, fournisseurs de solutions de passation de marchés en ligne, utilisateurs, etc.) ont pris part à des réunions axées sur des discussions constructives. 18 ateliers ont eu lieu entre août 2016 et le 28 février 2017 (tous les États membres seront visités avant l’été 2017). Les ateliers ont permis aux représentants des États membres de mieux comprendre le DUME et le service eDUME de la Commission. Celle-ci, quant à elle, a pu rassembler des informations sur les défis rencontrés par les États membres dans le cadre de leur mise en œuvre. Les ateliers ont notamment clarifié le rôle d’e-Certis et souligné les possibilités d’automatisation des processus offertes par la connexion de bases de données nationales au DUME et l’exploitation de l’infrastructure numérique nationale. Des problèmes techniques, juridiques et procéduraux ont été soulevés au cours des réunions. Ces ateliers ont souligné que, afin de définir la stratégie de mise en œuvre technique optimale des outils informatiques, il est nécessaire de combiner les aspects juridique et technique. Certaines parties prenantes ont fait valoir que la publication d’une feuille de route claire des communiqués techniques futurs du modèle de données DUME permettrait aux États membres de planifier et d’allouer les ressources de manière efficace. La question de la compatibilité des mises en œuvre nationales du DUME avec la version de l’UE a également été soulevée.

·Assistance technique Une assistance technique sur la mise en œuvre du DUME a également été mise à disposition des États membres. Des réunions avec le groupe multipartite EXEP (Expert group on eProcurement) ont été organisées trois fois par an. De plus, une communauté d’utilisateurs a été établie afin d’améliorer la prise en compte des suggestions des États membres dans l’eDUME. Des webinaires ont également été organisés régulièrement afin de former le personnel de l’administration publique travaillant dans les offices des marchés publics à un niveau centralisé à l’utilisation du DUME. Des mesures entreprises au niveau national sont venues compléter ce travail, afin d’encourager l’adoption et l’appréhension du DUME. Ainsi, certains États membres ont organisé des sessions de formation afin de faciliter la préparation et l’utilisation du DUME. Les autorités publiques de plusieurs États membres (Allemagne, Danemark, Italie, Royaume-Uni et Suède) ont publié des directives spécifiques afin d’aider les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs à compléter le DUME. 4Mise en œuvre dans les États membres Enquête auprès des États membres Afin de préparer le présent rapport, la Commission a demandé aux États membres de présenter un rapport sur l’application du DUME pour les procédures de passation de marchés publics supérieures au seuil. Pour cela, une enquête en ligne a été créée: elle incluait dix questions sur l’application pratique du DUME par les États membres en date du 31 décembre 2016. Utilisation du DUME dans les États membres Selon cette enquête, 22 États membres ont commencé à utiliser le DUME, tandis que 6 autres ont indiqué que cela n’était pas le cas, principalement du fait que la directive n’avait pas encore été transposée. Cela concernait en particulier l’Autriche, la Belgique, Chypre, l’Estonie, la Lituanie et la Suède. En pratique, l’expérience réelle du DUME était plutôt limitée dans la plupart des États membres. Certains d’entre eux ont indiqué que le nombre de contrats attribués au titre de la directive 2014/24/UE est très faible, par exemple en raison de restrictions budgétaires ou de la toute récente transposition de la directive au moment de l’enquête. Graphique 1. Utilisation initiale du DUME dans les États membres Le graphique 2 ci-dessous illustre la manière dont les États membres ont choisi leur mode de mise en œuvre du DUME parmi ceux mis à leur disposition. Il ressort que la plupart des États membres ont choisi d’utiliser plusieurs modes de mise en œuvre en parallèle. Deux modes se détachent particulièrement par rapport aux autres: l’eDUME et le formulaire papier sont de loin les choix préférés des États membres, avec 15 États membres chacun. Ces résultats confirment que, dans la mesure où les États membres viennent juste de commencer à mettre en œuvre le DUME, il est difficile d’en faire une évaluation qualitative; en effet, bien que les États membres reconnaissent que l’intégration dans leur système de passation de marchés en ligne national offrirait de grands avantages aux parties prenantes, une telle intégration requiert un certain temps. L’utilisation simultanée de différents modes de mise en œuvre est courante dans les États membres où l’environnement de passation de marchés en ligne inclut plusieurs plates-formes au niveau national, régional ou local où les administrations implémentent le DUME différemment; c’est le cas, par exemple, en Italie, en Suède et au Royaume-Uni. Graphique 2. Adoption des différents modes de mise en œuvre du DUME par les États membres Légende: Autre/Solution locale: formulaire Web développé localement

VCD: Virtual Company Dossier (Dossier virtuel d’entreprise) Version OS du DUME de la CE: Open Source (source ouverte) Service DUME de la CE/Service eDUME MD du DUME de la CE: modèle de données Formulaire papier La directive 2014/24/UE autorise les États membres à utiliser la version papier du DUME jusqu’en avril 2018. Dans la plupart des cas où l’eDUME est utilisé, (12 États membres sur 15), la version papier l’est également. Seules la France, la Hongrie et l’Irlande ont signalé utiliser le DUME au format papier. Par conséquent, la version papier reste utilisée dans plus de 80 % des États membres qui ont déjà commencé à utiliser le DUME. Cela signifie qu’ils tirent parti de manière marginale uniquement du potentiel de simplification découlant de l’utilisation du DUME, qui encourage la numérisation des processus de passation de marchés publics. Toutefois, il faut également tenir compte du fait que toutes les données disponibles ne sont pas suffisamment détaillées pour connaître, par exemple, le nombre de pouvoirs adjudicateurs utilisant l’un des différents modes de mise en œuvre. Dans deux États membres, les autorités publiques ont recommandé d’utiliser l’eDUME développé par la Commission (Allemagne, Espagne). Dans ces deux États membres, bien que les pouvoirs adjudicateurs offrent la possibilité de soumettre le DUME dans le cadre des procédures de passation de marchés, il ne semble pas avoir été adopté par la majorité des opérateurs économiques. En ce qui concerne les plans de mise en œuvre du DUME dans les États membres où cela n’a pas encore été fait, certains ont signalé que, dans la phase initiale, ils envisageaient d’utiliser le service développé par la Commission, ou sa version en source ouverte, et trois d’entre eux développeront une solution nationale sur la base du modèle de données qui sera disponible en 2017. Aucun État membre de ce groupe n’a répondu qu’il utiliserait la version papier. Utilisation du DUME pour les passations de marchés en dessous des seuils européens ou les concessions Graphique 3. Utilisation du DUME pour les procédures en dessous des seuils européens ou les contrats de concession Les directives relatives à la passation de marchés publics laissent à la discrétion des États membres la possibilité d’utiliser le DUME en dessous des seuils européens ou pour les procédures liées aux concessions. Comme illustré dans le graphique ci-dessus, 61 % des États membres n’envisagent pas d’utiliser le DUME pour les procédures en dessous des seuils européens ou pour les contrats de concession. Toutefois, un large groupe d’États membres adopte l’approche contraire. Ainsi, notamment, la Bulgarie, la Croatie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, les Pays-Bas et la Roumanie, ont rendu l’utilisation du DUME obligatoire, dans une partie ou dans tous les cas (par exemple pour les procédures en dessous des seuils si le pouvoir adjudicateur demande des informations sur les motifs d’exclusion). De leur côté, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie, la Slovaquie et la Slovénie l’ont rendue volontaire. Le DUME, moteur de la numérisation de la passation de marchés publics: le principe d’«une fois pour toutes» La directive 2014/24/UE a appelé à rendre compte de l’application pratique du DUME en tenant compte de l’évolution technique des bases de données dans les États membres. Une simplification considérable des procédures de passation de marchés publics consiste à intégrer le DUME dans des bases de données et/ou systèmes informatiques pour la préqualification des fournisseurs. De tels systèmes permettent, dans le cadre d’une procédure de passation de marchés, de vérifier si les fournisseurs respectent les critères d’exclusion ou de sélection (par exemple en termes d’insolvabilité), et de transmettre ces informations au pouvoir adjudicateur. Cette vérification sera, à terme, automatisée. Le graphique 4 ci-dessous indique que deux-tiers des États membres (Allemagne, Belgique, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie et Royaume-Uni) envisagent de procéder à une telle intégration, reconnaissant l’importance du DUME comme base de la numérisation de l’administration publique. Graphique 4. États membres envisageant d’intégrer le DUME à un système de préqualification des fournisseurs

L’enquête a également envisagé la possibilité pour les acheteurs d’obtenir les pièces justificatives requises dans le cadre d’une procédure de passation de marchés publics directement en accédant à une base de données nationale (registre national des marchés publics, dossier virtuel d’entreprise, système de stockage électronique de documents ou système de préqualification). Cela est généralement appelé le «principe d’une fois pour toutes», c’est-à-dire qu’il n’est pas demandé aux fournisseurs (ou une seule fois tout au plus) de fournir des informations afin de démontrer qu’ils répondent aux exigences établies dans une procédure administrative, dans la mesure où ces informations sont déjà disponibles dans les bases de données des autorités publiques. Graphique 5. Les pouvoirs adjudicateurs peuvent-ils obtenir les pièces justificatives requises dans le cadre d’une procédure de passation de marchés publics directement en accédant à une base de données nationale? Légende: O/C – Oui, accès complet pour tous les pouvoirs adjudicateurs (ou toutes les catégories de pouvoirs adjudicateurs) O/P – Oui, mais accès partiel seulement pour certains pouvoirs adjudicateurs (ou certaines catégories de pouvoirs adjudicateurs) (par ex. autorité judiciaire centrale, fisc uniquement, etc.) Non –Aucun accès à des bases de données nationales Il a été demandé aux États membres s’ils envisageaient d’intégrer le DUME à certains des systèmes informatiques mentionnés ci-dessus. Les réponses des États membres (voir le graphique 5) révèlent principalement deux situations diamétralement opposées: d’un côté, dans 11 États membres, les pouvoirs adjudicateurs ne peuvent pas encore obtenir les pièces justificatives requises dans le cadre d’une procédure de passation de marchés publics directement en accédant à une base de données nationale. Cela suggère que dans ces administrations, l’accès aux bases de données n’est pas ouvert à d’autres segments de l’administration à des fins de consultation directe ou d’interconnexion; cela indique également que le développement du principe d’«une fois pour toutes» n’a pas encore démarré. D’un autre côté, dans 11 États membres, l’ensemble des pouvoirs adjudicateurs peut accéder à des bases de données nationales afin de directement obtenir les preuves et certificats d’un fournisseur. Cependant, cette possibilité s’applique uniquement à certains types de documents, tels que ceux liés aux motifs d’exclusion (ainsi que l’ont signalé l’Allemagne, l’Espagne, la Finlande, la Lettonie et Lituanie), tandis que tous les autres documents doivent être produits par les fournisseurs. Cela tend à suggérer que ces États membres ont commencé à appliquer le principe d’«une fois pour toutes» afin de réduire la charge administrative de toutes les parties prenantes. La Lettonie et la Lituanie en particulier possèdent déjà un système permettant à tous les acheteurs d’obtenir automatiquement les documents et vérifier la conformité des fournisseurs pour certains types d’exigences. Ces États membres prévoient de lier le DUME à tous les registres afin de couvrir tous les points et ainsi simplifier la vérification des données. Les réponses des États membres restants font état d’une troisième situation, dans laquelle l’accès est limité à certaines catégories de pouvoirs adjudicateurs (par ex. autorité judiciaire centrale, fisc uniquement, etc.); cette situation concerne un petit groupe de 6 États membres seulement. Avantages attendus et estimés de l’introduction du DUME L’enquête réalisée auprès des États membres a tenté de rassembler des données sur l’impact de l’utilisation du DUME au cours des premiers mois de son application. Cependant, pour plusieurs États membres, le DUME est utilisé depuis peu, de sorte qu’il est trop tôt pour procéder à une telle évaluation. Ce groupe inclut l’Allemagne, l’Estonie, la France, l’Irlande, le Luxembourg, Malte et la Slovénie. En fin de compte, seuls deux États membres ont fourni une estimation quantitative de l’impact sur les entreprises: selon le Danemark, les bénéfices s’élèvent à 12 millions d’euros par an, tandis que la Croatie a signalé une réduction de 83 % du coût de préparation des soumissions en ce qui concerne les moyens de preuve. Aucun État membre n’a encore tenté de quantifier les avantages découlant d’une charge administrative réduite pour les acheteurs. Les ateliers organisés avec les États membres indiquent que ceux-ci commencent à percevoir les avantages potentiels et la manière dont ils peuvent améliorer leurs solutions nationales. En revanche, la plupart des États membres a fourni une évaluation qualitative de l’impact du DUME, qui est résumée dans le tableau ci-dessous. L’avis des États membres varie considérablement et dépend de l’état d’avancement de la mise en œuvre du DUME. Dans l’ensemble, une grande majorité des États membres a rapporté une évaluation positive suite à son utilisation; ils ont indiqué que les avantages se concrétiseraient lors de la connexion du DUME aux registres et bases de données de preuves. Un autre groupe d’États membres incluant l’Allemagne, le Danemark et l’Espagne, a signalé que le DUME avait été largement critiqué par les acheteurs comme les entreprises. D’autres, tels que l’Irlande, bien que reconnaissant le potentiel de simplification offert par le développement d’une solution électronique, ont indiqué que la mise en œuvre initiale avait jusqu’ici été compliquée. Le tableau 3 de l’annexe du rapport présente les avantages et les inconvénients de l’utilisation du DUME signalés par les États membres. 5Enquête auprès des principales parties prenantes En novembre 2016, la Commission a lancé une enquête ciblée auprès des principales parties prenantes sur l’application pratique du DUME, ouverte jusqu’au 31 janvier 2017. Elle incluait dix importantes associations européennes représentant des acheteurs ou des fournisseurs, opérant dans différents secteurs et représentant différents intérêts au niveau des marchés publics. Il leur a été demandé de consulter leurs membres nationaux. Les parties prenantes suivantes ont été consultées: ·le Conseil des Architectes d’Europe (CAE) ·Business Europe ·la Communauté des chemins de fer européens (CCFR)

·le Conseil des communes et des régions d’Europe (CCRE) ·le réseau CPB ·l’European Association of Public eTendering Providers (EUPlat) ·Eurocities ·l’European Builders Confederation (EBC, confédération européenne de constructeurs) ·la Fédération de l’industrie européenne de la construction (FIEC) ·l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME). Graphique 6. Réponses à la consultation ciblée des parties prenantes par association 48 parties prenantes issues de 16 États membres ont pris part à l’enquête. Le graphique ci-dessus illustre les réponses reçues par association/groupe. Seule la moitié des répondants ont indiqué utiliser le DUME, le papier restant le mode principal de soumission, suivi par l’eDUME. De manière générale, plusieurs parties prenantes représentant à la fois les acheteurs et les fournisseurs ont fait part de leurs préoccupations quant à l’utilisation du DUME, en soulignant notamment la complexité du formulaire. Toutefois, cet avis peut aussi provenir de l’utilisation de la version papier ou, dans certains cas, d’une mauvaise compréhension du système. Les parties prenantes ont quelquefois indiqué que l’utilisation du DUME n’était pas considérée comme obligatoire par les acheteurs dans toutes les procédures de passation de marchés publics, ou que d’autres types de déclarations sur l’honneur étaient utilisés. Certaines parties prenantes ont manifesté des doutes quant à la formulation du formulaire ou à la nécessité de soumettre le DUME pour les sous-traitants; d’autres au contraire ont apprécié le service eDUME, et considèrent que le DUME est un outil utile pour les PME dans la mesure où il normalise la déclaration sur l’honneur à utiliser. En général, la position des parties prenantes diffère selon que les déclarations sur l’honneur étaient déjà utilisées ou non dans leur État membre et le degré de complexité d’un tel document. 6Conclusions et prochaines étapes Il ressort des enquêtes réalisées auprès des États membres et des parties prenantes que la mise en œuvre du DUME commence juste, en raison de la transposition tardive des directives et du temps nécessaire à son application. Par conséquent, dans la plupart des États membres, l’utilisation du DUME se limite largement à sa version papier et au service eDUME de la Commission. Très peu d’États membres ont déjà développé une version nationale du DUME, bien que plusieurs d’entre eux prévoient de le faire à moyen terme. Les États membres n’exploitent donc pas encore le plein potentiel du DUME. En outre, nous ne disposons a pas encore de suffisamment d’expérience pratique pour évaluer la nécessité de modifier le DUME. Il est significatif à cet égard que seul un très petit nombre d’États membres (trois) ait suggéré des modifications à apporter au DUME et/ou à l’eDUME. Dans ce contexte, une évaluation plus approfondie du DUME aura lieu en 2019, en plus de celle de l’impact économique des directives sur le marché intérieur et les marchés publics transfrontaliers. Ladite évaluation portera sur plusieurs années d’application et donnera une image plus complète de la situation. La Commission continuera à encourager la mise en œuvre du DUME dans les États membres, et soutiendra en particulier son intégration aux systèmes de marchés publics en ligne et registres/bases de données de certificats/preuves nationaux. Cela contribuera à l’implémentation du principe d’«une fois pour toutes» dans les États membres. En maintenant le caractère transitoire du service, la Commission n’engagera pas de développements majeurs de l’eDUME après le 18 avril 2019. Il est prévu que l’eDUME soit arrêté après cette date.