Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée"

(COM(2003) 0397 final - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

Le 1er août 2003, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'Article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

Étant donné l'urgence des travaux, le Comité a décidé, lors de sa 403e session plénière des 29 et 30 octobre 2003 (séance du 30 octobre), de nommer M. Bedossa rapporteur général, et a adopté le présent avis par 66 voix pour, 3 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Pour un conseil fiscal, la problématique des taux de TVA relève plus du marketing politique et de la politique fiscale que de mesures structurelles influençant la compétitivité des entreprises ou la concurrence. Cependant, au plan économique, toute modification du taux de TVA a un effet immédiat et à long terme sur la consommation; la baisse des taux stimule la consommation et produit donc des effets directs sur la production et l'emploi, surtout lorsqu'elle concerne des activités locales qui ne créent pas de distorsions de concurrence. La création d'emplois engendrée par une telle baisse de TVA produit en outre d'importants effets indirects sur les recettes publiques par l'augmentation de l'impôt sur les revenus des entreprises, des revenus salariaux et sociaux ainsi qu'une réduction du coût du traitement social du chômage.

1.2. Contrairement aux autres prélèvements, la charge de TVA sur la consommation finale est visible et par conséquent elle sert de prétexte pour la réduction d'autres types de charges (impôt indirects spécifiques, impôt directs, charges sociale et fiscalité locale). Or, comme la TVA requiert un enregistrement précis du chiffre d'affaires, à partir du moment où la TVA est perçue, il est nettement plus difficile d'échapper aux autres charges fiscales et parafiscales.

1.3. Si les taux de TVA font souvent l'objet de lobbying intense ou d'interventions politiques, il est moins certain qu'ils créent des difficultés administratives significatives pour les entreprises. Ce qui peut éventuellement créer des difficultés serait une multiplication des taux et la difficulté de distinguer l'application de l'un ou l'autre taux. Des problèmes existent de temps à autre.

1.4. Il est exact, comme le relève la Commission, que la rationalité de la situation échappe aux entreprises et que l'application des règles aboutissent parfois à des situations d'une complexité invraisemblable, mais en matière de TVA, ceci n'est pas propre aux taux. On peut même affirme que depuis la réduction du nombre de taux en 1993 et la limitation de taux majorés, le nombre de difficultés a considérablement diminué. Un très grand nombre d'entreprises ne fonctionnent qu'avec un seul taux et les difficultés, lorsqu'elles se présentent, peuvent être gérées centralement et une fois pour toutes pour de très longues périodes.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social européen accueille favorablement la "proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée", adoptée par la Commission le 16 juillet 2003.

2.2. Le Comité économique et social européen rappelle, que dans son avis du 26 mai 1999 adopté, mais conformément au souhait du Conseil européen sur l'emploi, il fallait utiliser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) comme moyen pressant de lutter contre le chômage et comme instrument de lutte contre le travail au noir, même si des objections de toutes sortes peuvent être opposées à cette proposition.

2.3. Le Comité économique et social européen comprend cette proposition comme une initiative visant à donner à tous les États membres, notamment avec l'imminence de l'élargissement, d'égales possibilités d'appliquer des taux réduits dans des domaines très particuliers, définis et bien répertoriés.

2.4. Le Comité économique et social européen note que ce projet de directive vise à rationaliser les dérogations multiples qui se sont développées dans certains États, et pas dans tous, et qui sont en vigueur en matière de taux.

2.5. Le Comité économique et social européen remarque que la directive 1999/85/CE du Conseil, comportait des considérants fixant les objectifs de cette expérience, à savoir l'augmentation de l'emploi et la diminution de l'économie souterraine devant faire l'objet d'une évaluation globale de l'expérience: 9 États ont choisi de participer à cette évaluation, pour aboutir en juillet 2002 à un échange de vues sur les méthodes d'évaluation, et les difficultés rencontrées dans l'élaboration de cette évaluation.

2.6. Le mécanisme économique sous-jacent était d'augmentation de l'emploi et la baisse de l'économie souterraine.

2.6.1. Une baisse de la TVA doit entraîner une baisse du prix au consommateur du service concerné, et ceci doit entraîner une augmentation de la demande, la hausse de la production devant conduire à de l'embauche et non pas à une augmentation de la productivité, et la directive 1999/85/CE stipulait bien qu'il devrait y avoir un lien étroit entre la baisse du prix découlant de la réduction du taux et l'augmentation prévisible de la demande.

2.6.2. Quant à l'économie souterraine, la hausse de la TVA ne peut avoir de conséquences que sur les entreprises qui existent légalement, mais qui ont une partie de leur activité dans l'économie souterraine. La difficulté de l'évaluation réside dans la mesure d'une activité qui, par essence, n'est pas "observée".

2.7. Le Comité économique et social européen remarque aussi que la période d'observation retenue a une grande importance: ce n'est pas la même situation qui est observée sur l'évolution de l'emploi lorsque la période retenue est celle d'une forte croissance ou au contraire une forte récession comme c'est actuellement le cas, car l'environnement économique doit être pris en compte.

3. Observations particulières

3.1. La proposition de la Commission comporte quatre volets.

3.1.1. La rationalisation de la liste des biens et services sur lesquels les États membres ont l'option d'appliquer des taux réduits, est axée sur 4 points:

- la faculté d'appliquer les taux réduits n'est pas étendue à de nouvelles catégories pour lesquelles aucun État membre n'applique de taux réduits actuellement;

- la faculté d'appliquer des taux réduits est étendue aux catégories de biens et services pour lesquels des mesures dérogatoires spécifiques autorisent déjà un État membre à appliquer des taux réduits, sans que cela porte préjudice au bon fonctionnement du Marché intérieur: restaurants, logements, fourniture de gaz et d'électricité;

- la faculté prévue d'appliquer un taux réduit aux plantes et produits de la floriculture;

- des précisions sont apportées, notamment pour la matériel utilisé par les handicapés, les services d'égout et de nettoyage des voies publiques et le recyclage des déchets.

3.1.2. La rationalisation des autres taux réduits:

- par l'abolition des dérogations qui ont permis par le passé à certains États membres de maintenir des taux réduits pour des biens et services non repris dans la liste limitative;

- par la limitation des taux zéro et super réduits aux seuls biens et services listés sur cette liste H.

3.1.3. La rationalisation des taux inférieurs sur certains territoires, pour définir une base claire pour chacune de ces dérogations et en restreindre le champ d'application pour éviter les abus.

3.1.4. TVA à certains services à forte intensité de main d'oeuvre: la Commission soutient que la transmission dans les prix ou l'effet sur la création de l'emploi de la baisse du taux de TVA est très faible voire inexistante, et ainsi la Commission pense que cela peut constituer un gaspillage de moyens budgétaires qui pourraient être mieux utilisés, et donc avoir de meilleurs résultats. Cependant la Commission ne remet pas en cause le caractère facultatif des taux réduits de TVA.

3.2. Les objectifs et les contraintes

3.2.1. Le Comité économique et social européen se rend compte que cette directive cherche à réaliser les objectifs suivants:

- mettre en oeuvre la nouvelle stratégie TVA visant à améliorer le fonctionnement de système commun de TVA dans le cadre du Marché intérieur;

- préserver l'acquis communautaire en matière de taux et éviter que les disparités actuelles ne s'aggravent;

- réduire les incohérences actuelles, notamment dans les multiples dérogations spécifiques actuellement accordées à certains États membres.

3.2.2. Le Comité économique et social européen remarque que le projet de directive prend bien soin des points suivants:

- dans le respect du principe de subsidiarité, la compétence fiscale des États membres n'est pas affectée au delà de ce qui est nécessaire au bon fonctionnement du Marché intérieur;

- bien circonscrire le champ d'application des taux réduits de TVA, pour ne pas perturber le dit fonctionnement du Marché intérieur;

- le maintien de mesures dérogatoires devrait être d'une durée très restreinte dans le temps;

- Il convient de ne pas perdre de vue la stratégie de Lisbonne, élargie à Göteborg pour promouvoir le développement durable, le renforcement de l'emploi, la réforme économique et la cohésion sociale dans le cadre d'une économie fondée sur la connaissance.

3.2.3. Le Comité économique et social européen a pris connaissance des résultats du Conseil informel de Stresa du 13 septembre 2003, qui a confirmé les nombreuses divergences sur la liste des services qui bénéficieront de réduction de TVA.

3.2.3.1. Parmi ses nombreuses divergences, le Comité économique et social européen partage l'avis de la Commission notamment lorsqu'il s'agit de répercuter le taux de TVA dans le prix à la consommation souvent très faible et plutôt temporaire, et cela constitue sans doute un pas en arrière pour le Marché intérieur, compte-tenu du coût budgétaire important d'une telle mesure.

3.2.3.2. S'il faut simplifier et rendre le système TVA plus cohérent, le maintien de ces dérogations très nombreuses peut provoquer des distorsions de concurrence.

3.2.4. Le Comité économique et social européen note que la jurisprudence de la Cour de Justice, constante, notamment sur les arrêts du 18 janvier 2001, du 8 mars 2001, du 3 mai 2001 et du 8 mai 2001, devient très importante pour l'analyse des différentes mesures prises par les États membres, dans la définition du champ d'application des taux réduits, et sert désormais de ligne directrice pour la révision et la rationalisation de l'annexe H.

3.3. Les activités bénéficiaires de la TVA réduite reprises dans l'annexe K présentent des caractéristiques propres différentes des autres biens ou services industriels: elles sont le plus souvent exercées d'une part par des petites et des microentreprises et d'autre part au niveau local. Ces petites et microentreprises sont vitales pour l'économie notamment locale et tout accroissement de leur activité se traduit immédiatement par une augmentation de l'emploi local et non par une délocalisation des activités.

3.3.1. Dans ses conclusions sur l'expérimentation de la TVA réduite, la Commission souligne que les États membres participants n'ont pas fourni la preuve de l'efficacité de la mesure en matière d'emploi et de réduction du travail non déclaré. S'il est vrai que les informations fournies par certains des États membres bénéficiaires sont insuffisantes, le rapport fourni par la France démontre le très grand nombre de création d'emplois nouveaux dans la construction, et ceux du Luxembourg et des Pays-Bas sur la coiffure. Les rapports fournis par les organisations représentatives des entreprises bénéficiaires tendent généralement à démontrer l'effet positif de cette mesure. Par ailleurs les effets positifs démontrés varient selon les secteurs et selon les États membres. Pour être plus complètes, les conclusions auraient dû en outre analyser les effets induits par la création des nouveaux emplois sur les recettes publiques (fiscales et sociales).

3.3.1.1. La Commission estime que la baisse de TVA n'a pas suffisamment bénéficié au consommateur sous forme de réduction des prix. Les arguments avancés par la Commission ne sont pas probants: selon le rapport du Gouvernement français, la baisse de la TVA a été répercutée à hauteur de 75 % sur le prix final dans le secteur de la construction, ce qui a permis aux consommateurs de commander plus de travaux, générant de l'activité supplémentaire pour les entreprises et des créations d'emplois.

3.3.1.2. L'impact sur le travail non déclaré est par nature même très difficile à démontrer dans la mesure où l'importance même du travail non déclaré n'est pas clairement connue: il faut pour l'instant se contenter d'approches aléatoires non quantifiables et plusieurs rapports font état des impressions des entrepreneurs sur le terrain, notamment de la construction, qui soulignent le réduction du travail non déclaré tant interne aux entreprises qu'externe.

3.3.2. Dans ces conditions, le Comité considère qu'il est possible de se prononcer objectivement sur les effets positifs de la réduction de TVA dans certains secteurs expérimentés, étant donné les résultats de certains rapports nationaux.

3.3.2.1. Par ailleurs, il attire l'attention de la Commission, du Parlement, du Conseil et des États membres sur les graves conséquences économiques et en terme de destruction d'emplois qu'entraînerait la fin de l'expérimentation. Le Comité estime donc qu'il est nécessaire de transformer l'expérience en mesure définitive.

3.3.3. Concernant les activités mentionnées dans la nouvelle annexe H, le Comité exprime sa satisfaction de la proposition de la Commission ainsi que l'introduction de nouveaux secteurs ou de nouvelles activités comme la restauration. Cependant, l'exclusion de deux secteurs de l'ancienne annexe K, coiffure et petits services de réparation, ne s'explique pas:

- il n'est pas raisonnable d'exclure définitivement des activités en se basant sur des conclusions, par ailleurs non probantes contestées, d'études à court terme;

- il faut tenir compte des risques de disparition des nouveaux emplois créés dans ces deux secteurs;

- remonter les taux réduits à des taux normaux de TVA dans ces secteurs aurait des conséquences économiques négatives.

3.3.4. Dans la mesure où l'annexe H est une possibilité offerte aux États membres et non une obligation, le Comité demande:

- de confirmer les 20 catégories d'activités de la nouvelle annexe H;

- de rajouter la coiffure et les petits services de réparation mentionnés dans l'ancienne annexe K;

- d'ajouter dans la catégorie 10 les bâtiments historiques, religieux ainsi que ceux du patrimoine culturel et architectural privé ou professionnel et industriel.

4. Conclusion

4.1. Les taux constituent certainement une préoccupation de politique fiscale dans la mesure où leur niveau au stade de consommation finale influence les recettes des États.

4.1.1. La problématique des taux pouvait être très importante dans la perspective des projets de la Commission européenne discutés vers la fin des années 1980 et début de 1990 visant à supprimer les exonérations de TVA dans les relations intra-communautaires et introduire un système de TVA dans le pays d'origine. Dans cette perspective, il était important d'harmoniser les taux.

4.1.2. Or ce projet de TVA dans le pays d'origine a fort heureusement été reporté. On a souvent à l'époque mis en cause l'égoïsme des États, leur soi-disant refus d'abandonner leurs prérogatives fiscales, la peur d'une commission européenne toute-puissante etc.

4.1.3. Les projets de la Commission ne permettaient pas d'allouer de manière précise chaque TVA relative à la consommation sur son territoire. Ceci ne veut pas dire que l'objectif de TVA dans le pays d'origine comme défendu par la Commission était une erreur. Cela veut simplement dire que les moyens pour y arriver ne correspondaient pas à l'objectif à atteindre.

4.1.4. Bien au contraire, la suppression des exonérations dans les relations intra-communautaires serait de nature à réduire de manière significative la fraude de type "carrousel" auxquelles se livrent des organisations criminelles au dépend des trésors nationaux et surtout des entreprises. Il s'agit là d'un problème grave auxquelles sont victimes nombre d'entreprises.

4.2. Le Comité économique et social européen salue l'effort produit pour rédiger la nouvelle annexe H, en vue de la rationaliser et de la simplifier, devenant ipso facto la référence unique pour définir le champ d'application des taux réduits, ainsi que des taux super réduits et zéro.

4.2.1. L'ajout de nouvelles catégories répond à des demandes pressantes d'États qui n'avaient pas reçu d'autorisation, en particulier la catégorie 14 "services de restauration". Cet ajout devrait permettre une application du taux réduit aux services de restauration dans un plus grand nombre d'États membres et constitue un pas décisif pour une application plus uniforme de taux réduits.

4.3. Le Comité économique et social européen ne partage pas tout à fait le point de vue de la Commission, sur les résultats de l'évaluation de l'efficacité de la mesure, notamment en termes de création d'emplois et d'efficience.

4.3.1. Même si les études réalisées vont dans le même sens, dans un secteur au moins celui de la catégorie 10, celui du logement, les résultats pour l'un des États qui l'applique sont probants pour les petites et moyennes entreprises (PME) du secteur concerné. La baisse de taux a dopé la demande et provoqué de l'embauche pour les artisans concernés du secteur.

4.4. Le Comité économique et social européen salue cependant la révision proposée, qui est un pas important dans l'amélioration du système commun de TVA, en vue d'améliorer le fonctionnement du Marché intérieur.

4.4.1. Cette simplification forte du taux de TVA pour l'ensemble de l'Union européenne, préserve en même temps la compétence fiscale des États membres, dans la détermination des taux de TVA applicables sur leur territoire.

4.5. Le Comité économique et social européen est d'accord pour qu'une révision soit prévue en 2004, visant à garantir une analyse des impacts économiques, environnementaux et sociaux de cette proposition.

4.6. La proposition de la Commission est utile dans la mesure où elle tend à réintroduire plus de rationalité et moins d'inégalités dans l'application du régime commun de TVA. Toutefois cette situation n'est pas propre aux taux de TVA et l'adoption de la directive ne justifierait pas l'abandon d'autres priorités telles que, par exemple, la fin des discriminations et des incohérences graves dont sont victimes les secteurs économiques auxquels sont imposées des exonérations de TVA. Dans cette perspective, il conviendrait d'autoriser les États à étendre le principe du taux zéro à toutes les opérations visées par l'article 13 de la sixième directive.

4.6.1. Sur la base de ce qui précède, nous suggérons au Comité économique et social d'inviter la Commission à modifier comme suit l'article 1(2)(a) deuxième alinéa de la proposition:

"La dérogation prévue au premier alinéa ne peuvent concerner que les livraisons de biens ou les prestations des services de l'une des catégories figurant à l'annexe H ou à l'article 13."

4.6.2. Dans l'article 1(2)(c), il est suggéré de biffer les termes "donnant lieu à une consommation dans ces territoires".

4.7. Le Comité conteste la conclusion de la Commission selon laquelle la baisse du taux de TVA n'est jamais la mesure la plus efficace, que son coût budgétaire est élevé par rapport à ses effets économiques et qu'il est préférable de baisser les charges sur le travail. La réduction des charges et la baisse de TVA sont des mesures interactives et, en vertu du principe de subsidiarité, la Commission doit laisser aux États membres le soin de choisir les mesures qu'ils jugent les plus opportunes en fonction de leurs politiques propres.

4.7.1. Le Comité rappelle le caractère indicatif et non obligatoire de la proposition de directive de la Commission; dans la mesure où les catégories de l'annexe H concernent des activités locales qui ne sont pas susceptibles de créer des distorsions de concurrence transfrontalières, il est essentiel qu'un État membre ne donne pas un avis négatif au seul motif qu'il ne souhaite pas voir appliquer dans son pays tel ou tel thème visé par la directive. Afin de conforter le développement de politiques dynamiques en faveur des secteurs visés et d'écarter le risque d'une récession économique et sociale forte que produirait un retour à un taux normal de TVA, le Comité invite fermement les États membres à adopter la proposition de directive en tenant compte des propositions précédentes.

4.7.1.1. Le Comité observe que les petites et les microentreprises locales sont des bénéficiaires importants de la mesure qui répond aux priorités de la Charte européenne des petites entreprises, et qu'il est de ce fait nécessaire de la renforcer. Le Comité rappelle, comme l'a fait le Parlement, son souhait de voir la réduction de la TVA étendue à l'ensemble des activités à fort taux de main-d'oeuvre.

4.7.1.2. Le Comité a été informé des difficultés que rencontrent les entreprises concernées, notamment dans la construction, pour programmer leurs activités en 2004 en l'absence de décision claire. Il invite les Gouvernements à adopter au plus vite la proposition de directive afin de ne pas freiner l'activité des entreprises dans les prochains mois.

Bruxelles, le 30 octobre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch