Avis du Comité économique et social sur «L'Arc alpin - une occasion de développement et d'intégration»

(96/C 204/24)

Le Comité, conformément aux dispositions de l'article 23, alinéa 3 de son Règlement intérieur, a décidé le 6 juillet 1995 d'élaborer un avis sur «L'Arc alpin - une occasion de développement et d'intégration».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 février 1996 (rapporteur: M. Masucci).

Lors de sa 335e session plénière des 24 et 25 avril 1996 (séance du 25 avril 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis par 89 voix pour et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le rapport Europe 2000 de 1991 soulignait déjà l'importance qu'une vision commune de l'aménagement du territoire peut avoir en termes de maximisation des bénéfices découlant de l'achèvement du marché unique.

1.2. Quatre ans plus tard, Europe 2000+ poursuit la même démarche en tenant compte:

- des objectifs de l'Union économique et monétaire et de l'accroissement de la cohésion économique et sociale prévus dans le Traité de Maastricht;

- de la nécessité de programmes d'action communs pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, évoqués dans le Livre blanc de M. Delors;

- de l'adhésion imminente de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède et du futur élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale auquel il est prévu de procéder.

1.3. L'objectif du programme Europe 2000 est de convenir d'une vision globale et à long terme - qui permette d'entrer dans le siècle prochain - du territoire européen, conçu comme un cadre spatial en transformation dans lequel intégrer les dynamiques sectorielles et les grands réseaux transeuropéens.

1.3.1. Cet objectif exige une coopération transnationale accrue à laquelle soient associées les autorités régionales et locales et les organisations socioéconomiques.

1.4. À cette fin, le territoire européen a été divisé en huit groupes de régions qui sont fonction de la proximité géographique et du degré des relations réciproques, cette hypothèse de travail visant à faciliter l'analyse des développements territoriaux transnationaux:

- Centre des capitales;

- Arc alpin;

- Diagonale continentale;

- nouveaux Laender allemands;

- région méditerranéenne (Arc latin);

- Arc atlantique;

- régions de la mer du Nord;

- régions ultrapériphériques.

2. La frontière, lieu d'échange et d'intégration

2.1. Les régions frontalières ont toujours été, au cours de l'histoire, non seulement les territoires les plus exposés aux changements de domination politique, mais aussi les lieux privilégiés d'échanges économiques et culturels, de même que démographiques, de sorte que leur tissu social a toujours été enrichi, et souvent transformé en profondeur. Les armées, mais aussi les marchands, les artisans, les ouvriers agricoles d'abord, et ensuite les ouvriers à la recherche de travail ont passé les cols et parcouru les vallées, s'établissant souvent là où ils trouvaient une meilleure source de revenu, voire une stabilité familiale.

2.2. La zone d'Europe comprise dans l'Arc alpin a au cours des siècles passés été le théâtre d'échanges commerciaux intenses et de vastes mouvements de personnes. Ensuite, au XXe siècle, elle a connu d'importantes modifications de frontières provoquées par les deux guerres mondiales.

2.3. À mesure que l'Union européenne progressait, l'Arc alpin a joué un rôle essentiel dans l'intégration économique et sociale, dès lors qu'il comprend quelques unes des régions les plus importantes de l'Union européenne:

- en France, les régions du Sud-Est (Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes);

- en Italie, le triangle industriel (Piémont, Lombardie, Ligurie) et les régions du Nord-Est (Trentin-Haut-Adige, Vénétie, Frioul-Vénétie Julienne);

- en Allemagne, certaines parties de la Bavière et le Bade-Wurtemberg;

- une grande partie de l'Autriche.

Outre ces territoires de l'Union, il faut sans aucun doute tenir compte également du Liechtenstein et de la Suisse. La Confédération helvétique revêt une importance notable pour toutes les politiques concernant l'Arc alpin; l'élaboration d'une nouvelle stratégie pour cette zone d'intérêt primordial pour toute l'Europe est susceptible de constituer une occasion de rapprochement fructueux avec la Suisse, en vue d'une intégration de plus en plus étroite entre ce pays et l'Union.

Enfin, il faut également tenir compte du rôle de la Slovénie et de la Croatie qui auront une importante fonction d'intermédiaire pour toute la zone des Balkans.

2.4. Par ailleurs, il faut également être conscients de la haute valeur symbolique de l'Arc alpin, dès lors qu'il s'étend dans trois des plus grands pays européens (la France, l'Allemagne et l'Italie); dans un quatrième qui, il y a moins de quatre-vingt ans, était encore une grande puissance multi-ethnique (l'Autriche); en Suisse qui, avec ses cantons de langues française, allemande et italienne, peut presque être considérée comme exemplaire pour l'intégration européenne, quoique ne faisant pas partie de l'Union; enfin, en Slovénie et en Croatie, deux nouveaux États nés des transformations tourmentées qu'a connues l'Europe après 1989.

2.5. En outre, l'Arc alpin revêt une importance fondamentale, non seulement pour la mémoire historique et culturelle européenne, mais aussi dans les stratégies de développement futur, tant parce que son territoire abrite une partie significative du système productif communautaire et des plus importantes ressources naturelles (les Alpes) qu'en raison de son rôle de «pont» vers les pays de l'Est, par l'intermédiaire des frontières autrichienne, allemande et italienne.

3. Situation économique et sociale

3.1. Sur le plan socioéconomique, les indicateurs statistiques montrent que l'Arc alpin est l'une des macrorégions les plus développées et les plus riches de l'Union européenne. Cependant, une analyse finement ventilée des données révèle des différences qui peuvent être considérables entre les différentes zones, tant en ce qui concerne la population (croissance démographique, emploi, PIB par habitant) que d'autres indicateurs de la vie économique et commerciale, par exemple les flux de circulation, qui ont également des conséquences importantes du point de vue de la pression exercée sur l'environnement.

Dans cette réalité d'ensemble de l'Arc alpin, on peut distinguer divers sous-systèmes avec des différences économiques et sociales qui pénalisent surtout les zones de montagne.

3.1.1. On trouve en effet à l'intérieur de l'Arc alpin des zones menacées par le dépeuplement ou qui dépendent entièrement du tourisme, ou qui sont même dépourvues de cette ressource en raison de leur situation périphérique et ont comme unique source de revenus une agriculture pauvre et difficile, dont la situation particulière n'a pas été suffisamment prise en considération dans le cadre de la PAC.

3.2. Afin de mieux identifier les problèmes et leurs solutions éventuelles, la définition géographique et politico-administrative de l'Arc alpin proposée ici est différente de celle contenue dans le rapport «Europe 2000+» () qui, d'une part, risque de trop étendre la zone considérée (en incluant par exemple l'Émilie-Romagne et les Marches pour l'Italie, ou l'Alsace pour la France) et, d'autre part, ignore des régions comme la Ligurie et des pays comme la Slovénie et la Croatie, qui ont pourtant des rapports directs avec la réalité économique, sociale et culturelle de l'Arc alpin.

Pour l'essentiel, le bien-fondé du point qui sert de départ à l'analyse de l'arc alpin contenue dans Europe 2000+ ne fait toutefois aucun doute:

«Ce qui apparaît le plus fortement à l'observation de l'Arc alpin est la modernité, la prospérité et le potentiel de développement de cette aire.» ()

3.3. Les problèmes de l'Arc alpin sont d'une part ceux de la «gestion des effets» d'un fort développement, ainsi que l'intégration au sein de la zone et avec les régions voisines; d'autre part cependant, les désavantages locaux ont abouti dans certaines régions à une moindre efficacité économique. En effet, les secteurs productifs sont désavantagés du point de vue de la compétitivité, en raison de la difficulté qu'ils éprouvent à surmonter leur isolement relatif.

3.4. La force économique de l'Arc alpin peut compter en Allemagne sur le fort développement de l'industrie et du tertiaire avancé en Bavière; en Italie, sur le triangle industriel Turin-Milan-Gênes ainsi que sur les «districts industriels» et la richesse agricole des trois Vénéties; en France, sur le développement industriel de Lyon, complété par les activités de haute technologie de Grenoble et de Sophia Antipolis sur la Côte d'Azur. L'adhésion de l'Autriche a apporté une grande valeur ajoutée et un potentiel de nouveau développement, notamment pour l'Europe orientale.

3.5. Le versant méridional est particulier, car il joue le rôle de charnière avec l'Arc latin, et remplit également une importante fonction de liaison avec l'Europe centrale.

La façade maritime française surtout, comme le souligne le rapport Europe 2000+ (), «est une véritable voie de passage et de transit de flux économiques (marchandises, tourisme, flux migratoires), marquée par une certaine sous-industrialisation. L'un de ses problèmes est de parvenir à capter une partie de ces flux au profit d'un développement économique non encore consolidé, caractérisé par un grand dualisme entre activités de pointe et activités peu qualifiées».

4. La gestion du développement: a) les risques

4.1. L'Arc alpin possède donc une grande richesse et une grande fragilité, qui sont en partie imputables à des facteurs identiques.

Richesse, parce que les paramètres économiques et sociaux montrent que le niveau du PIB par habitant, le niveau de l'emploi et le niveau industriel sont élevés, et que la région dispose de services avancés. Fragilité, parce que l'importance de l'activité productive et commerciale comporte des risques pour l'environnement, la densité de population est élevée et, enfin, les flux de marchandises et de personnes sont trop intenses et concentrés sur un territoire très limité.

4.2. Il y a avant tout un danger de «congestion».

Peu de régions en Europe, voire dans le monde, connaissent une circulation aussi intense dans une zone aussi restreinte.

Le trafic de marchandises, tant sur l'axe Nord-Sud (Italie-Autriche-Allemagne et France-Suisse-Italie) qu'Est-Ouest (France-Italie-Suisse-Autriche-Allemagne), vient s'ajouter aux flux touristiques très importants, tant au cours des saisons chaudes, vers la mer et les grands lacs, que lors de la saison hivernale, dans l'ensemble des Alpes et sur les Dolomites.

4.3. Dans ce cas également, il faut opérer une distinction entre les différentes zones, soumises à des pressions différentes en termes de circulation, du point de vue non seulement de l'intensité, mais aussi du poids respectif du transport de personnes et du transport de marchandises. La situation est particulièrement sérieuse sur les axes Lyon-Turin-Milan, Lyon-Marseille, MunichVienne, Munich-Vérone, avec les cols alpins de Fréjus, du Mont-Blanc, du Saint-Gothard, du Simplon et du Brenner, qui ont dépassé 20 millions de tonnes de marchandises par an; en revanche, la situation est moins grave pour l'autoroute côtière Marseille-Nice-Gênes, le col de Tarvis sur l'axe Salzbourg-Trieste-Venise, ou encore l'autoroute Vienne-Graz-Trieste.

4.4. À la fin des années 80, le volume de marchandises qui passaient par les Alpes représentait 12% du trafic intracommunautaire de marchandises. Depuis lors, ces échanges n'ont cessé de croître, en moyenne de 2,6% par an. Pour les prochaines années sont prévues de nouvelles augmentations de l'ordre de 3% au moins pour le trafic intra-alpin et de plus de 5% pour le trafic international.

4.4.1. On n'entrevoit pas, du moins à l'horizon des prochaines années, la possibilité de transporter par rail une partie conséquente de ces marchandises, en raison du retard prononcé du transport combiné rail-route, surtout du côté italien. Le transport routier, qui représentait environ 50% du total à la fin des années 70, en constitue aujourd'hui les deux tiers.

4.5. Les flux de personnes, dus surtout au tourisme, sont essentiellement concentrés sur la période estivale de juillet et août, tandis que les sports alpins entraînent également une intensification lors des mois d'hiver.

4.6. Les échanges internes sont eux aussi appelés à augmenter, après l'entrée de l'Autriche, en raison de l'intensification des rapports économiques et commerciaux avec la Slovénie et, probablement, rapidement et comme chacun l'espère, avec la Croatie, la Serbie et la Bosnie également, dès que la guerre sera terminée; les échanges avec les pays de l'Espace économique européen s'intensifieront également.

4.7. Des problèmes de «densité démographique» existent également.

Les indices démographiques sont très élevés dans certaines zones stratégiques de l'Arc alpin, comme les Alpes septentrionales françaises, la vallée du Pô et celle du Rhône. Cette densité élevée pourrait se transformer en une lourde charge pour l'environnement naturel. En particulier, la vallée rhodanienne, surtout entre Lyon et Avignon, pourrait constituer un grave problème, car cette zone semble s'orienter vers un développement de plus en plus intense, tant dans l'industrie que dans le secteur tertiaire.

4.8. L'environnement court de graves dangers, en raison des taux de pollution élevés imputables à certains des facteurs positifs de développement, comme le haut niveau d'industrialisation et la position stratégique sur le plan des échanges commerciaux et des flux touristiques. La densité de trafic élevée dans des vallées qui sont souvent fort étroites et la concentration du tourisme dans certaines zones de montagne et sur les rives des lacs pendant des périodes restreintes peuvent engendrer de graves problèmes si l'on ne s'emploie pas à créer un système rationnel de collecte et de traitement des déchets urbains et, surtout, industriels, qui sont produits en grande quantité dans cette zone.

4.9. L'agriculture des zones de montagne représente une contribution indispensable à la conservation du paysage et à l'équilibre naturel. Dans certaines zones de production, comme par exemple les vallées alpines ou les plaines périalpines, l'agriculture pratiquée avec des méthodes intensives peut constituer un problème.

4.10. C'est donc l'ensemble de l'Arc alpin qui est soumis à une forte pression environnementale résultant des effets conjoints des transports, de l'urbanisation, de l'industrie et du tourisme. Ici aussi, il convient toutefois d'opérer une distinction entre les différentes zones.

4.11. À ces difficultés objectives de concilier développement économique élevé, position stratégique en tant que charnière pour les échanges internationaux et fragilité de l'environnement, vient s'ajouter une réglementation insuffisante en matière de protection des ressources naturelles, en particulier en Italie et en France.

4.12. L'esprit régional, très prononcé comme dans toutes les régions de frontière et qui a soulevé au cours de l'histoire des problèmes de souveraineté nationale, ne constitue pas dans la pratique un obstacle à la collaboration transfrontalière.

5. La gestion du développement: b) les possibilités

5.1. Il faut tenir compte des grandes possibilités de l'Arc alpin en termes de développement, non seulement des zones qu'il englobe, mais aussi de l'ensemble de l'Union européenne.

5.2. Il convient avant tout de souligner sa fonction centrale, qui donne à cette macrorégion européenne une importance culturelle et sociale primordiale en tant que «carrefour» entre les populations latines et celles de la Mitteleuropa.

5.3. Sur le plan économique, cette position a favorisé le développement d'une forte coopération transfrontalière, qui constitue un patrimoine unique d'expérience et d'échanges. La coopération qui s'est développée ces dernières années entre l'Italie, la France, la Suisse et l'Autriche revêt une grande valeur sociale, qui ouvre des perspectives très positives pour un espace productif et commercial véritablement sans frontières au coeur de l'Europe.

5.3.1. L'Arc alpin est un exemple idéal de zone interrégionale qui enregistre un trafic frontalier multipolaire et dispose d'un réseau très étroit de liens économiques, culturels et sociaux qui, s'ils soulèvent des problèmes difficiles à résoudre, n'en constituent pas moins une grande richesse pour l'ensemble de l'Union européenne et du Continent.

5.3.2. De façon plus spécifique, l'Arc alpin peut également constituer le «pont» qui relie l'Europe septentrionale et centrale à la Méditerranée, en projetant par l'intermédiaire des ports de Marseille, Gênes et Trieste les activités économiques et commerciales d'une part vers l'Afrique, et d'autre part vers le Moyen-Orient.

5.4. La présence d'un tissu dense de microentreprises familiales et les fortes traditions artisanales de certaines zones importantes font de l'Arc alpin un lieu privilégié de développement local, avec des cas de développement endogène de qualité très élevée et de nombreuses zones où existent les conditions culturelles nécessaires pour mettre en oeuvre un tel développement.

À côté de cela, l'existence déjà bien ancrée de «districts industriels» qui ont été les protagonistes du développement économique des dernières années font des régions de l'Arc alpin une zone d'intérêt économique très élevé, qui est analysée notamment par de nombreux observateurs américains et japonais, ainsi que par les pays en voie de développement.

5.5. Au plan de l'environnement, les régions alpines constituent une «réserve» précieuse sur laquelle l'Europe doit pouvoir compter (voir paragraphe 8.1).

La protection de l'environnement est également la condition nécessaire au développement de l'autre grande richesse offerte par l'Arc alpin: celle du tourisme, tant hivernal, pour lequel il constitue l'une des destinations les plus prisées à l'échelle mondiale, qu'estival.

5.6. Sur le plan politico-institutionnel et syndical, il importe également de souligner la richesse des initiatives de collaboration syndicale qui se sont développées le long de l'Arc alpin. Les dernières années ont vu la naissance de nombreux Conseils syndicaux interrégionaux (CSI) qui sont en train de se renforcer et s'occupent de toutes les questions touchant à la protection des travailleurs transfrontaliers, du développement des activités économiques et commerciales, de l'aménagement du territoire, de la sauvegarde de l'environnement.

6. Instruments et solutions

6.1. L'étroite interdépendance qui caractérise les régions de l'Arc alpin fait apparaître la nécessité d'une intense coopération régionale, par ailleurs déjà développée, comme stratégie essentielle pour préserver et orienter le développement.

6.2. Cette coopération concerne avant tout le niveau intracommunautaire; elle doit se traduire par un aménagement du territoire coordonné entre les différentes régions, associé à des politiques de réduction du trafic routier en faveur du transport sur rail ou par voie maritime ou fluviale. Elle suppose également une mise en commun des orientations concernant la protection de l'environnement, le maintien de l'agriculture de montagne et l'utilisation des ressources naturelles, dont l'élimination des déchets toxiques et nocifs, sujet ô combien délicat ces dernières années, et l'extraction des matériaux de construction.

6.3. D'autre part, les expériences de coopération transfrontalière se sont développées dès les premiers jours de la Communauté européenne, dans les années 60.

Il existe à l'heure actuelle un important instrument d'aménagement concerté: la Convention alpine, signée à Salzbourg le 7 novembre 1991 par tous les pays de l'Arc alpin (Italie, Allemagne, France, Autriche, Suisse, Slovénie, Liechtenstein) et par la Communauté en tant que telle.

La Convention alpine démontre la volonté politique d'induire un développement conjoint des régions alpines, en particulier par l'harmonisation des politiques de transport et la définition d'orientations communes en matière de protection de l'environnement.

6.4. Il s'y ajoute un instrument important de financement: les programmes Interreg destinés à promouvoir la coopération transfrontalière. En effet, l'attention que la Communauté porte aux régions frontalières s'est sans aucun doute renforcée depuis 1990, date de lancement de cette initiative communautaire, qui visait précisément à accélérer et à renforcer l'intégration des régions frontalières internes du marché unique.

Les résultats positifs obtenus grâce aux 31 programmes opérationnels et aux 1 034 millions d'ECU affectés entre 1990 et 1993 ont été soulignés à diverses occasions au plus haut niveau, y compris par le Parlement européen, par le Comité économique et social même () et par le Comité des régions.

6.4.1. C'est la raison pour laquelle, depuis le Conseil européen d'Édimbourg de décembre 1992, les États membres sont convenus de donner la priorité aux initiatives du type de celles qui bénéficient d'un financement Interreg, y compris dans le cadre du programme 1994-1999.

La coopération transfrontalière intérieure et extérieure à l'Union continue donc d'être soutenue par le programme Interreg II, grâce à une allocation de 2,4 milliards d'ECU (prix 1994).

Interreg II inclut également des programmes en faveur de l'éducation, de la santé, des moyens de communication, de la formation linguistique, de l'aménagement du territoire et de l'extension des réseaux transeuropéens.

6.5. Compte tenu de l'importance de l'Arc alpin, vu sa fonction centrale dans l'Union européenne, il convient de mettre en oeuvre de nouveaux instruments sur le plan du soutien financier. Une bonne partie du territoire compris dans l'Arc alpin bénéficie des Fonds structurels: il s'agit en particulier de zones relevant de l'objectif 2 (zones industrielles en déclin, surtout le Piémont, la Lombardie, la Ligurie, le Bade-Wurtemberg) et de l'objectif 5 b.

6.6. Dans ce cadre-ci également, il faut rappeler la nécessité d'associer les collectivités locales et les partenaires économiques et sociaux à l'élaboration et à la définition des programmes cofinancés par les Fonds structurels.

6.7. La coopération interrégionale et le soutien financier sont donc les instruments indiqués pour affronter les priorités absolues de l'Arc alpin, qui sont étroitement liées:

- une politique différente des transports;

- la protection de l'environnement.

Étant donné sa spécificité, l'agriculture de montagne doit se voir reconnaître une importance particulière.

Le développement futur des régions alpines et la qualité de vie des populations résidentes dépendent des solutions qui seront apportées à ces problèmes.

6.7.1. L'Arc alpin pourrait constituer un contexte régional idéal pour expérimenter des projets stratégiques d'aménagement programmé du territoire, comprenant notamment:

- des projets de développement économique local;

- une politique des transports;

- des politiques de protection de l'environnement;

- des politiques des services publics.

7. Une politique des transports

7.1. L'achèvement du marché unique et le développement prévisible des rapports économiques avec les PECO et la zone des Balkans laissent entrevoir une forte augmentation des flux de marchandises et de personnes.

7.2. Des mesures positives ont été adoptées dans certains pays, comme l'Autriche, qui pour réduire la pollution acoustique, a instauré l'interdiction de voyager la nuit pour tous les véhicules polluants - tant sur le plan acoustique que sur celui des gaz d'échappement - d'un poids global supérieur à 7,5 t. Toutefois, après une amélioration sensible, la pollution de l'environnement est redevenue élevée, son niveau étant proche de ceux existant avant les mesures susmentionnées. En 1995 cette interdiction a été étendue à tout le réseau routier national. Il s'agit bien entendu d'interventions d'urgence qui ne permettent pas de résoudre le problème, lequel ne peut être affronté qu'avec des mesures structurelles.

7.2.1. L'augmentation continuelle du transport de marchandises par route est due également à la diminution des prix de celui-ci par rapport au transport par rail, conséquence notamment des systèmes de tarifs, des allégements fiscaux et des aides octroyées aux transporteurs par route. Cette tendance est en contradiction avec les orientations fondamentales de la politique communautaire des transports () qui prévoit notamment l'imputation de tous les coûts (y compris «externes», comme les coûts environnementaux et les coûts sociaux) aux différents modes de transport.

Pour orienter différemment le transport de marchandises, il convient donc de faire apparaître les coûts réels du transport par route, et d'imputer également à ce dernier les coûts externes.

7.3. Une solution plus efficace et durable pourrait en revanche consister à établir de nouveaux axes (Alpes du Sud) et des modalités de transport différentes de celles qui existent aujourd'hui et qui sont basées principalement sur la route.

Cela suppose une nouvelle organisation de tous les modèles de transport dans l'ensemble de l'Arc alpin et la création d'une forte complémentarité entre la route et le rail.

7.4. Le Livre blanc de la Commission et le Groupe Christophersen ont inséré parmi les projets prioritaires des réseaux de transport européens certaines liaisons transalpines.

Il s'agit des lignes ferroviaires à grande vitesse et des lignes de transport combiné sur l'axe du Brenner (Vérone-Munich-Nuremberg-Erfurt-Halle/Leipzig-Ber-lin) et la ligne Lyon-Turin, avec une prolongation possible sur la ligne Turin-Milan-Venise-Trieste.

Un autre projet important est celui du raccordement routier Nice-Cuneo, qui assurera l'intégration des réseaux autoroutiers français et italien.

7.5. La mise en oeuvre de ces projets aurait deux effets importants: elle allégerait le trafic dans les cols actuellement utilisés et éviterait une marginalisation des Alpes du Sud, risque qui existe précisément du fait de l'insuffisance des infrastructures de transport par rapport à celles d'Europe du Centre-Nord. Il reste toutefois un problème: trouver les financements nécessaires.

7.6. Le déplacement des flux de marchandises et de personnes «à travers» l'Arc alpin est donc absolument prioritaire; il faut développer les transports combinés par chemin de fer. C'est là une tâche urgente, pour des motifs fonctionnels et, surtout, environnementaux, de préservation des habitats et des espaces vitaux.

7.7. En outre, il importe de procéder à un déplacement «interne» au niveau de l'Arc alpin, par exemple en réactivant des lignes transfrontalières abandonnées ou qui ne fonctionnent pas bien, mais surtout en effectuant un travail comme celui qui est actuellement mené à bien en Rhône-Alpes, où les collectivités locales intéressées procèdent à une réflexion sur leur «axe alpin», c'est-à-dire Genève-Annecy-Chambéry-Grenoble-Valence.

7.8. En outre, il est nécessaire de définir au niveau communautaire une politique des transports homogène qui améliore la qualité des transports et aussi les conditions de travail des travailleurs de ce secteur, tout en conservant le plus grand respect pour l'environnement.

7.8.1. Il faut harmoniser autant que possible le régime de concurrence dans les États membres et entre les différents moyens de transport. Cette harmonisation doit toucher toutes les conditions cadres, des tarifs aux normes techniques, en passant par le contrôle des conséquences sociales et environnementales.

7.9. En ce qui concerne les transports de personnes, les transports à grande vitesse qui existent au niveau international doivent être reliés à un réseau rationnel de liaisons régionales. La mobilité des travailleurs ne cesse de croître et, dès lors, un système intégré des transports publics dans les zones urbaines s'impose, ce qui implique un renforcement de la capacité des lignes de métro, des chemins de fer locaux et des systèmes de «park and ride» (parcs de dissuasion), avec des tarifs adéquats.

7.10. Il est également fondamental que le système de transport combiné soit accepté par les opérateurs commerciaux qui doivent y trouver non seulement une utilité, mais aussi un avantage économique.

Il faut donc constituer une série de terminaux ferroviaires à des endroits stratégiques des différentes régions, ou à des noeuds d'intersection avec le réseau routier et celui des voies navigables.

7.10.1. Dans la logique du transport combiné, il est également nécessaire de mettre en oeuvre un système européen de transport utilisant des conteneurs interchangeables et normalisés, qui peut également être avantageux pour les différents sujets intéressés. Cela permettrait un transfert rail-route plus rapide et plus pratique.

L'Union européenne et les États membres doivent par conséquent s'engager à adopter au plus vite une nouvelle réglementation en la matière.

7.11. En ce qui concerne le transport des marchandises dangereuses tels que les gaz inflammables, les liquides et les produits chimiques, il conviendrait d'aligner les réglementations nationales sur les règles internationales les plus strictes et de les appliquer avec rigueur. Ces marchandises devraient, dans toute la mesure du possible, être transportées par rail. Dans l'Arc alpin, qui possède une topographie spécifique, et en l'absence d'alternative au transport par route, ce dernier devrait emprunter des itinéraires préétablis et surveillés, et être accompagné de véhicules prêts à intervenir en cas d'accident.

7.12. Le principe de la liberté de choix des moyens et des voies de transport, s'il est appliqué sans limitations, risque d'avoir de graves conséquences sociales, environnementales et aussi économiques.

Une «réforme radicale de la politique européenne des transports» () s'impose donc.

8. La protection de l'environnement

8.1. Sur le plan de la protection de l'environnement, il importe de mettre en oeuvre une coopération transfrontalière entre l'Italie, la France, l'Autriche, la Suisse et l'Allemagne pour la gestion des grandes zones naturelles.

Il faut prêter une attention particulière à la protection du massif alpin, qui constitue un patrimoine unique en termes de relief, de climat, d'hydrologie, de faune, de flore, de paysages, de culture ().

8.2. Il faut avant tout assurer la mise en oeuvre de la Convention alpine, en surmontant les problèmes qui retardent encore la ratification de celle-ci dans certains pays (par exemple en Suisse), du fait de l'opposition des collectivités locales.

À cette fin, il faut mener une action d'information et de sensibilisation, notamment auprès de l'opinion publique, pour faire comprendre que la protection du territoire et des zones particulièrement importantes du point de vue de l'environnement est étroitement liée au développement économique.

8.3. Les protocoles d'application prévus par la Convention doivent aussi être définis et approuvés, ce qui implique que soient surmontées les résistances d'origines diverses. Il est particulièrement important d'assurer la mise en oeuvre du protocole de «protection de la nature et de l'entretien des paysages», qui complète la Convention alpine et vise à définir des règles internationales contraignantes en vue de protéger et de gérer les écosystèmes de l'espace alpin, en assurant la conservation des espèces animales et végétales et des éléments du paysage.

8.4. Plus concrètement, les pays signataires se sont engagés à coopérer en ce qui concerne la cartographie, la détermination et la surveillance d'aires protégées, la création de réseaux de biotopes, la prévention de détériorations de la nature et des paysages.

Un objectif particulièrement intéressant consiste à créer un réseau transnational des aires protégées existantes, les États signataires s'engageant à élargir les aires existantes et à mettre en place de nouveaux parcs nationaux.

8.5. À propos des instruments en faveur de la protection de l'environnement, il convient d'attirer l'attention de l'Union européenne et des différents États membres sur l'expérience française «1% environnement».

Il s'agit de fonds destinés au financement d'opérations visant à valoriser le paysage et l'environnement dans des zones où des infrastructures sont construites ou modifiées. Ce taux de «1% environnement» est calculé, par exemple, sur le montant total des travaux de réalisation d'une autoroute ou des routes qui y sont directement reliées dans les zones où les infrastructures sont construites.

8.5.1. Cette obligation financière, que l'on pourrait utilement étendre, à long terme, à l'ensemble de l'Union européenne, devrait dans l'intervalle s'appliquer à toutes les initiatives portant sur de grandes infrastructures de transport transalpin. Seraient ainsi financées des opérations visant à rendre l'impact environnemental acceptable, tout en offrant de nouvelles occasions de développement local.

Il faut cependant préciser que les ressources économiques pouvant résulter de l'introduction éventuelle du «1% environnement» ne suffiraient pas à financer les prestations de l'agriculture de montagne pour l'entretien des paysages, qui nécessite des fonds plus importants.

8.5.2. En définitive, il est essentiel d'établir une liaison constante entre politique des transports, protection de l'environnement et développement local. De façon plus générale, on peut dire que tous les choix en matière d'aménagement du territoire doivent être accompagnés d'initiatives de développement local visant à résoudre les problèmes que ces choix entraînent pour l'environnement.

8.6. Pour la définition de ces stratégies d'aménagement du territoire, un «Forum des régions alpines» impliquant les régions et les autorités locales pourrait être institué.

9. Travail transfrontalier, CSI, Euroguichets

9.1. Compte tenu de leur importance sociale, les questions concernant les travailleurs transfrontaliers ne sauraient être ignorées. Il s'agit de dizaines de milliers de travailleurs qui exercent leur profession dans un pays frontalier, en traversant pour ce faire une frontière de l'Arc alpin.

9.2. Cette situation est problématique et à l'origine de nombreuses difficultés, eu égard à la diversité des régimes de sécurité sociale, des systèmes fiscaux, de l'assistance sanitaire, de la protection des travailleurs et de la législation sociale en général. À cela vient s'ajouter la situation particulière de nombreux travailleurs saisonniers. Enfin, la force différente des monnaies joue également un rôle perturbateur, dans la mesure où elle a entraîné ces dernières années des déséquilibres prononcés en termes de pouvoir d'achat des salaires, sans oublier les frais supplémentaires liés aux opérations de change.

9.3. Il est donc nécessaire de garantir à tous les travailleurs des conditions égales de dignité et de protection en termes de contrats de travail, de sécurité sociale et d'allocations de chômage.

9.4. C'est dans ce but que s'est développée au cours des dernières années une collaboration croissante entre organisations syndicales de pays frontaliers, par l'intermédiaire des Conseils syndicaux interrégionaux (CSI).

Les CSI partagent l'objectif commun de défendre et de promouvoir les intérêts des travailleurs qui exercent leurs activités dans des régions transfrontalières, les Eurorégions ou des zones socioéconomiques similaires, séparées par des frontières nationales. Il existe à l'heure actuelle 29 CSI, dont huit dans l'Arc alpin.

9.5. L'activité des CSI s'est peu à peu étendue, de la seule défense des droits des travailleurs transfrontaliers aux problèmes plus larges du développement des zones territoriales où ils opèrent et de l'impact du marché intérieur. Ils jouent également un rôle de plus en plus important pour la question délicate de l'intégration sociale et culturelle.

9.6. La coopération transfrontalière est également observée et analysée dans le cadre d'un programme spécifique de la Communauté appelé LACE, qui fournit des services de soutien aux activités transfrontalières, grâce à un réseau de structures de formation, de banques de données, de compétences et d'expertise.

9.7. Les tâches des CSI peuvent également s'étendre aux politiques de l'emploi au niveau européen, par le biais d'un engagement dans l'élaboration de projets d'activités de développement local et la valorisation de la formation professionnelle comme instrument de politique active du travail.

9.8. Sur le plan opérationnel, une des activités mises en oeuvre par les CSI pour réaliser leurs objectifs sont les Euroguichets d'information et d'orientation, qui fournissent des informations aux travailleurs transfrontaliers sur la législation, les services et l'offre d'emploi.

9.9. Un exemple concret d'activités est offert par le CSI Piémont, Val d'Aoste, Rhône-Alpes, qui s'est engagé dans trois directions principales: instruments et marché du travail, environnement et qualité de la vie, transports et voies de communication.

9.10. Le 15 septembre 1995 a eu lieu dans toute l'Europe une journée de mobilisation des travailleurs transfrontaliers organisée par les CSI et par la Confédération européenne des syndicats.

Parmi les revendications avancées figure la participation des CSI à la réalisation des projets relevant d'Interreg II.

9.11. Il existe du côté des entreprises également, que ce soit dans l'industrie, dans l'agriculture ou dans les services, une intense collaboration transfrontalière visant à faciliter les échanges d'information, les transferts de technologie et les implantations productives, grâce à des structures transnationales adéquates.

9.11.1. Cette collaboration est particulièrement développée à la frontière franco-italienne. Par exemple:

a) le Bureau transfrontalier Eurazur - établi par les Unions patronales des Alpes maritimes et du Var et les Confédérations des industriels et des commerçants de la Ligurie - qui fournit aux entreprises des informations utiles sur le marché du travail: droit social, législation du travail, sécurité sociale, fiscalité, formation, etc.;

b) l'Observatoire franco-italien - créé par des entreprises du Piémont et de la Côte d'Azur - qui consiste en une banque de données sur l'économie;

c) le GEIE «Alpes de la mer», un groupement européen d'intérêt économique constitué par les Chambres de commerce de Cuneo, d'Imperia et de Nice.

9.12. Pour favoriser la participation des partenaires économiques et sociaux à la définition des problèmes et à la recherche de solutions possibles, il convient de soutenir la proposition, avancée de maintes parts, d'instituer des comités économiques et sociaux transfrontaliers dans les Eurégions.

10. Une «politique pour la montagne»

10.1. L'examen des problèmes de l'Arc alpin peut être l'occasion qui convient pour procéder à une plus ample réflexion sur la nécessité, non seulement dans les États membres intéressés, mais aussi au niveau de l'Union européenne, d'une «politique spécifique de la montagne».

10.2. La nécessité d'une telle politique ciblée est indépendante du degré de marginalité du territoire de montagne. «La montagne n'est pas nécessairement pauvre; elle est riche d'une spécificité qui est à l'origine de réalités et de problèmes que la Communauté, à ses différents niveaux, doit prendre en charge 7» ()

Les zones déshéritées ou défavorisées peuvent cesser de l'être lorsque des interventions permettant de modifier leur situation sont mises en oeuvre. En revanche, la montagne est caractérisée par la «quatrième dimension» de son espace, par sa «déclivité» beaucoup plus que par son altitude, par cette dimension immuable qui constitue la spécificité de la montagne sans pour autant être nécessairement synonyme de pauvreté.

10.2.1. C'est cette spécificité que les communautés nationales ainsi que l'Union européenne doivent reconnaître et placer à la base de leurs choix, c'est-à-dire de leurs politiques.

10.3. Cette prise de conscience est désormais générale, comme le démontre la «Charte européenne des régions de montagne» adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le 8 février 1995.

L'article 4 de la Charte stipule: «Les zones de montagne doivent bénéficier d'une politique spécifique définie selon les principes du développement durable» et il est répété à l'article 6 que: «Les Parties fonderont leur politique, leur législation et leurs actions en montagne en fonction des objectifs suivants: reconnaissance explicite des régions de montagne et de leur spécificité (...)».

10.4. Les objectifs de cette politique ont déjà été désignés et décrits de façon très efficace dans l'avis d'initiative (rapporteur: M. Amato) sur «Une politique pour les zones de montagne», approuvé par le CES en avril 1988. Ces objectifs, qui ont gardé toute leur valeur, sont les suivants:

- sauvegarder le patrimoine naturel, humain et culturel de la montagne;

- arrêter le dépeuplement des zones de montagne;

- poursuivre une stratégie de développement qui s'attaque aux causes structurelles et non seulement aux effets du déséquilibre;

- assurer la compétitivité des conditions de vie en montagne;

- développer l'emploi ().

10.5. Le soutien de l'économie de montagne revêt une importance particulière. L'économie de l'Arc alpin est sous bien des aspects une économie agricole qui repose également sur d'autres activités. Les rapports revenu/emploi entre l'agriculture et les autres secteurs de l'économie sont significatifs. Les revenus de la population travaillant dans l'agriculture de montagne dépendent déjà en grande partie d'activités non agricoles. Le fait que la gestion soit assurée par des exploitations familiales est une condition indispensable au maintien de l'emploi et à l'entretien des paysages. Un cadre de soutien orienté vers l'avenir doit tenir compte de ces circonstances grâce à une approche intégrée, sur une base régionale.

10.6. Les difficultés naturelles et économiques mettent l'agriculture de montagne dans une situation de désavantage sur le plan local, désavantage qui ne peut être compensé que partiellement; les possibilités de rationalisation sont limitées, cependant que les coûts de production restent élevés.

Le développement structurel lui-même se heurte à certaines limites, ce qui rend peu probable un accroissement de la compétitivité. C'est pourquoi la politique de promotion de l'agriculture de montagne doit avoir pour principal objectif la compensation des désavantages locaux.

10.7. La PAC revêt donc une importance particulière pour le maintien de la production agricole dans les zones de montagne. Outre le recours à des mesures de politique structurelle, il convient d'établir des normes qui garantissent davantage aux zones de montagne la participation nécessaire aux quotas et aux quantités de référence.

10.8. D'autres mesures de soutien à l'agriculture de montagne doivent être prévues, conformément à la «Charte européenne» (article 8) afin de lutter «contre les friches, les terres incultes, l'inexploitation des pâturages» et de favoriser en revanche le développement d'activités comme l'agritourisme et, de façon générale, toutes les activités qui encouragent les jeunes à rester sur place.

10.9. La production et la transformation des produits agricoles dans les zones de montagne reposent à bien des égards sur des traditions à caractère régional et historique. Cette identité régionale de la production agricole, qui s'exprime notamment dans la vente directe, doit être davantage prise en considération dans les stratégies de commercialisation. Une condition préalable essentielle est la définition de normes pour la protection des marques.

10.9.1. Il convient également de prévoir des formules permettant de faciliter le transport des produits agricoles vers les marchés, en raison des surcoûts liés à la situation périphérique et à l'isolement de nombreux producteurs.

10.10. Les zones de montagne disposent d'un fort potentiel énergétique dérivé de la biomasse. Les systèmes d'approvisionnement régional sur la base d'énergies renouvelables représentent pour les zones de montagne, étant donné leur excellente position de départ, une possibilité alliant l'économie d'énergie et la protection de l'environnement. C'est pourquoi il convient de définir des programmes énergétiques régionaux basés principalement sur les sources d'énergie locales renouvelables, en développant substantiellement leurs possibilités de promotion. Les régimes fiscaux doivent prévoir des allégements liés à l'utilisation des sources d'énergie renouvelable.

10.11. Pour être sérieuse, une politique de la montagne doit donc se baser sur deux principes fondamentaux:

- la reconnaissance de la spécificité des problèmes des zones de montagne lors de la conception et de la mise en oeuvre de toutes les politiques sectorielles et de celles concernant des zones stratégiques;

- la reconnaissance du développement endogène en tant qu'élément permettant de résoudre les problèmes socioéconomiques des zones de montagne et, partant, en tant que méthodologie caractéristique de la politique pour la montagne.

10.12. La politique pour la montagne doit passer de l'assistance à l'organisation et la valorisation: elle doit cesser d'être un «problème» et constituer une «ressource» pour chaque pays et, dans le cas de l'Arc alpin, pour toute l'Union européenne.

11. Conclusions

11.1. La définition de l'Arc alpin adoptée dans le présent avis est plus étroite que celle de «Europe 2000+», mais selon le Comité, cette approche permet de faire ressortir de façon plus homogène les points critiques et de mieux souligner les modalités d'intervention possibles.

11.2. La région de l'Arc alpin est caractérisée par sa modernité, sa prospérité et son grand potentiel de développement, ce qui est une source à la fois de richesse et de fragilité. Il y existe toutefois de grands déséquilibres socioéconomiques, des zones en déclin et des poches de pauvreté.

11.3. La gestion du développement dans la zone alpine suppose donc un plan précis d'aménagement du territoire transnational, afin d'éviter les risques de congestion découlant de la haute densité des flux de marchandises et de personnes et de la dégradation croissante de l'environnement. Cette approche présente également de grandes opportunités pour le développement de la coopération transfrontalière, qui est importante aussi bien sur le plan économique et commercial que sur le plan politique et social.

11.4. Pour affronter ces problèmes et saisir ces opportunités, le CES estime que la mise en oeuvre d'une politique des transports différente et d'une protection accrue de l'environnement revêt une priorité absolue. En outre, il convient de reconnaître, en particulier pour ce qui est de choix effectués dans le cadre de la PAC, la spécificité de l'agriculture de montagne.

11.5. En ce qui concerne les transports, le CES estime essentiel de mettre en oeuvre des choix structurels, par ailleurs déjà arrêtés dans la Communauté, qui renforcent l'acheminement de marchandises par rail et par transport intermodal et redistribuent le trafic routier sur des axes nouveaux ou peu utilisés. Il importe également d'imputer au transport par route tous les coûts réels, y compris les coûts environnementaux.

11.6. La protection de l'environnement est l'autre élément sur lequel doivent s'orienter les choix communautaires pour l'Arc alpin. Le CES escompte que la Convention alpine soit pleinement mise en oeuvre, qu'une réglementation plus rigoureuse et mieux ciblée soit élaborée et que soit étudiée la possibilité d'introduire, pour tous les grands travaux d'infrastructure réalisés dans les zones les plus à risque de l'Arc alpin, des mesures similaires au «1% environnement» expérimenté avec succès en France pour rendre acceptable l'impact environnemental des nouvelles infrastructures.

11.7. Le CES estime qu'un «Forum des régions alpines», auquel participeraient les régions et les collectivités locales, pourrait être l'instrument adéquat pour définir les stratégies de planification territoriale qui, dans le cas de l'Arc alpin, doivent nécessairement se situer au niveau transfrontalier.

11.8. Sur le plan de l'intégration sociale, le CES juge importantes les expériences de collaboration entre organisations syndicales transfrontalières menées à bien ces dernières années par les CSI (Conseils syndicaux interrégionaux), notamment dans l'Arc alpin.

Les associations patronales développent également des occasions d'échanges et de collaboration qu'il convient d'encourager et de soutenir.

11.8.1. Le CES est très favorable à la proposition de constituer des comités économiques et sociaux transfrontaliers qui rassembleraient ces expériences de collaboration et permettraient un dialogue permanent entre les partenaires sociaux et les organisations socioéconomiques sur des problèmes communs touchant au domaine social et au développement économique.

11.9. Le CES considère qu'il est important que la Communauté européenne et chaque État maintiennent et continuent à développer une «politique de la montagne» qui doit se concrétiser par un soutien à l'économie de montagne, et en particulier à l'agriculture, attendu que les entreprises agricoles fournissent une contribution importante à l'aménagement du territoire. Le maintien des entreprises agricoles en montagne et dans les vallées, assorti d'une valorisation des produits par la reconnaissance de marques typiques et d'un renforcement d'activités liées à l'agriculture, comme l'agritourisme, peuvent déclencher des mécanismes de développement local, qui trouvent dans ces zones des conditions très favorables à leur réussite. Cela devrait également empêcher le dépeuplement en favorisant l'établissement de nouvelles entreprises créées par des jeunes. Afin d'assurer la réalisation de ces actions et objectifs, il convient de soutenir l'application du protocole de mise en oeuvre de la Convention alpine «Agriculture de montagne», en encourageant en particulier la collaboration entre institutions et organisations directement représentatives des réalités territoriales.

11.10. En conclusion, c'est sur ces orientations et ces propositions que doit se fonder l'utilisation des Fonds structurels communautaires, en accroissant la coopération transfrontalière, y compris avec les pays d'Europe centrale et orientale et ceux des Balkans, et en renforçant la création de structures permanentes de dialogue et de collaboration, dans un respect total du principe de partenariat avec les collectivités locales et les organisations socioéconomiques.

Fait à Bruxelles, le 25 avril 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Commission européenne, Europe 2000+, 1994, p. 184.

() Commission européenne, Europe 2000+, 1994, p. 200.

() JO n° C 182 du 23. 7. 1990.

() «Rapport de la Commission sur les transports et le tourisme à l'horizon 2000: Transports 2000, Parlement européen 1992».

() 10e Assemblée plénière Arge-Alp des syndicats, Innsbruck, 29 et 30 septembre 1995, résolution finale.

() Commission européenne, Étude sur les perspectives des régions de l'Arc alpin et préalpin, 1993, p. 160.

() 3e Conférence européenne des régions de montagne, Chamonix, 15-17 septembre 1994, rapport général de M. Edoardo Martinengo.

() Doc. JO C 175 du 4. 7. 1988, Une politique pour les zones de montagne, pp. 2-3.