[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 28.2.2007

SEC(2007) 249

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Code de conduite de l'UE sur la division du travail dans la politique de développement

Évaluation de l’impact de la communication « Code de Conduite de l'UE sur la division du travail dans la politique de Développement»

{COM(2007) 72 final}{SEC(2007) 248}

RESUMÉ

Le renforcement de l'efficacité de l'aide est devenu une priorité dans les politiques de développement et dans les programmes de coopération de nombreux donateurs. Elle figure au centre d’un grand nombre de stratégies de développement des pays partenaires. Dans un contexte d'accroissement des budgets d'aide, d'engagements pris pour assurer l'efficacité de l'aide internationale, et d’interdépendance économique et financière croissante, l'émergence dans les pays en développement d'une véritable division opérationnelle du travail entre bailleurs est aujourd'hui un enjeu majeur en vue de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).

L’UE doit continuer à jouer le rôle moteur qu'elle a joué en 2005 et 2006 dans le débat international sur l'efficacité de l'aide. À cette fin, et conformément au mandat établi par les Conclusions des Conseils CAGRE d'avril et d'octobre 2006, la Commission invite les États membres à souscrire à des principes communs et à adopter un Code de conduite sur la division du travail dans la politique de développement.

Dans cette évaluation d’impact, la Commission considère trois options possibles: (i) un scénario «sans changements», où la Commission se limiterait à mettre en œuvre ses propositions après en avoir informé les États membres dans le cadre de son dialogue institutionnel avec ceux-ci; (ii) un scénario où la Commission favoriserait des actions concertées avec les États membres dans les 5 dimensions de la complémentarité identifiées par sa Communication, de manière ponctuelle, et sans produire de document politique au stade actuel; (iii) un scénario où la Commission jetterait les bases d’une approche à terme plus harmonisée de la division du travail, par la présentation d’un Code de conduite comprenant des principes opérationnels, appuyant la mise en œuvre d’initiatives concrètes dans cette direction, tout en décrivant l'approche de l'Union européenne en matière de complémentarité.

Pour des raisons d'efficacité, d'efficience et de cohérence, la Commission préfère la troisième option.

Il est toujours difficile de quantifier précisément l'impact possible des progrès en termes d'efficacité de l'aide. Toutefois, il est considéré que le renforcement de la division du travail représente un gain certain en termes de coûts de transaction pour les pays partenaires, une meilleure couverture des besoins, le renforcement de l'impact et des synergies, la limitation des pertes d'énergie à travers la suppression des duplications inutiles, et l'amélioration du niveau de cohérence de l'Union. Les progrès permettront de dynamiser l'appui de l'UE aux processus de renforcement de l'efficacité de l'aide dans le cadre de la coopération au développement.

Un suivi régulier et des évaluations concerneront les interventions mises en œuvre dans le cadre de la partie opérationnelle de la communication, afin d'analyser les résultats des processus de gouvernance démocratique dans les pays partenaires et le niveau de cohérence des approches de l'Union et de ses appuis aux programmes de réforme.

DÉFINITION DU PROBLÈME

Le manque de complémentarité entre les bailleurs est devenu un élément réducteur de l'impact de l'aide sur l'éradication de la pauvreté. Le consensus européen sur le développement identifie l'efficacité de l'aide et notamment la complémentarité comme des composantes à part entière des processus de développement durable. Le renforcement des synergies et de la division du travail entre bailleurs doit occuper une position stratégique dans l’agenda de la coopération au développement.

Toutefois, la réduction de la pauvreté et les autres OMD restent les objectifs prioritaires de la politique de développement de l’UE. La complémentarité, tout en constituant un objectif à part entière, a un caractère instrumental par rapport à ces objectifs prioritaires.

Il s'agit d'un exercice par nature collectif puisqu'il implique par essence même la répartition des taches entre tous les acteurs dont certaines activité ne se justifient que par le résultat collectif. Il ne peut être traité en isolement. Inversement, il s'agit aussi d'un exercice pour lequel il est important de partager certaines visions communes de principe.

Enfin, la division du travail touche à la décision stratégique de faire ou de ne pas faire. Il s'agit d'un domaine très politique et sensible et d'un processus de long terme. Aussi est-il essentiel, d'une part de procéder avec pragmatisme et flexibilité, d'autre part que les opérateurs de terrain, perçoivent clairement l'existence d'une approche politique commune.

OBJECTIFS

Objectif général

L’objectif de la Commission est de donner une place nouvelle, plus stratégique, à la division du travail entre États membres et le cas échéant aux bailleurs qui souhaiteraient s'associer à la démarche de l'Union européenne. Cet objectif doit être vu à la lecture du Consensus européen pour le Développement, de la Déclaration de Paris (mars 2005) et des Conclusions du Conseil (avril 2006) sur l’efficacité de l’aide, ainsi que des engagements concernant l’augmentation de l’aide publique au développement[1]. La définition de principes opérationnels de la division du travail est un point de départ dont il faudra assurer la mise en œuvre et le suivi. La Commission invite les États membres à s'y associer.

Objectifs spécifiques

Appuyer le renforcement de la division du travail dans les cinq grandes dimensions de la complémentarité

- La complémentarité des activités des bailleurs " au sein d'un pays bénéficiaire ",

- La complémentarité des activités des bailleurs " entre les pays bénéficiaires ",

- La complémentarité " entre les secteurs d'activité " des bailleurs au niveau des agences,

- La complémentarité " verticale de l'articulation entre les niveaux nationaux, régionaux et internationaux d'activité " des activités des bailleurs,

- La complémentarité " entre les différent instruments et modalités de l'aide ".

Il est proposé que ce renforcement s'opère par l'adoption d'un Code de conduite volontaire contenant des principes opérationnels spécifiques sur chacune de ces dimensions.

DESCRIPTION SOMMAIRE DE LA PROPOSITION

La proposition de la Commission est composée principalement de deux éléments:

(i) Une partie conceptuelle. En l'absence de références méthodologiques internationales communes sur la complémentarité, cette première partie pose et clarifie un certain nombre de concepts et de définitions essentiels au regard de la complémentarité comprise au sens de la division du travail entre bailleurs. Ce cadre conceptuel est nécessaire pour encadrer les progrès et permettre une certaine stabilisation du contexte très sensibles de la complémentarité. Elle devrait aussi servir de base pour de futures discussion sur la scène internationale.

(ii) Un Code de conduite, composé de principes appuyant la division opérationnelle du travail entre les bailleurs dans le cadre de la politique de développement. Il vise la traduction sur le terrain de progrès réel en termes de complementarité. Des principes sont proposés pour les cinq dimensions que cette dernière recouvre. Ils sont accompagnés de principes généraux horizontaux et de mesures d'appui.

QUESTIONS DE PROCÉDURE

Valeur ajoutée de la Communauté: subsidiarité et proportionnalité

La Coopération au développent est une compétence partagée du traité de l'Union européenne. Le droit d'initiative de la Commission européenne représente une forte valeur ajoutée pour avancer l'agenda de l'UE en matière de coordination, d'harmonisation et d'alignement et en particulier dans ce contexte celui de la complémentarité. Les États membres ne possèdent pas individuellement ce rôle et ce devoir de coordination et de facilitation. Par ailleurs, il n'existe pas de consensus international qui permette d'aborder le sujet de la complémentarité dans un forum international. Aussi, une action au niveau de la Communauté est-elle requise en accord avec le principe de subsidiarité.

Contexte politique

La proposition sur la division du travail est issue de deux processus qui s'auto-enrichissent mutuellement. D'une part, l'évolution des débats sur la scène internationale liés à l'harmonisation, initiés en 2003 lors du Forum à Haut Niveau de Rome et achevés à travers l'adoption en 2005 de la Déclaration de Paris sur l'Harmonisation.

D'autre part, la reconnaissance par l'Union européenne, de sa volonté d'accroitre fortement l'efficacité de son aide comme un élément important du Consensus européen pour le Développement adopté par les chefs d'État ou de gouvernement en 2005. Cette engagement de l'UE, porte aussi bien individuellement, sur chacun des bailleurs qui la compose, que collectivement sur l'impact et le rôle commun de l'UE en tant que groupe.

Ce double dynamisme est pleinement justifié dans un contexte international où l’aide au développement va vraisemblablement s’accroître de manière substantielle sur la toile de fonds du débat sur l’efficacité de l’aide. L’harmonisation entre donateurs, l’alignement avec les stratégies des pays partenaires et la consolidation des façons de faire dans les pays en développement sont des éléments clé dans ce contexte.

L'initiative "division du travail" est une des 9 "délivrables" du paquet "efficacité de l'aide" présenté par le Commissaire en avril 2006. Le paquet est lui-même une réponse à la volonté de délivrer plus d'aide, plus vite et mieux qui est un des piliers du consensus européen et de la stratégie Afrique. Elle est la suite logique de l'adoption d'un système de programmation commune, bien qu'elle puisse également avoir sa vie propre en l'absence de mise en place d'un tel système.

L'initiative sur la division du travail a été développée par la Commission européenne en étroite collaboration avec pas moins de 8 présidences. Les travaux ont été initiés dès 2004 par la présidence néerlandaise et ont permis l'adoption du rapport du groupe de travail ad hoc sur l'harmonisation dont les conclusions exploratoire sur la complémentarité ont été adoptées par le Conseil de novembre 2004. La présidence luxembourgeoise a permis une forte contribution de l'UE à la rédaction de la Déclaration de Paris, et notamment l'insertion de références en son sein sur la complémentarité. Sous présidence britannique, l'efficacité de l'aide, y compris la complémentarité a été reconnue comme un pilier essentiel des objectifs communs du Consensus européen adopté en 2005. La présidence autrichienne a permis l'adoption d'un plan d'action sur l'efficacité de l'aide en avril 2006, destiné à mettre en ouvre concrètement ses engagements, et a en particulier a donné le mandat de progresser vers une véritable division du travail entre bailleurs européen. La présidence finlandaise a permis de cadrer le contexte politique par l'adoption en octobre 2006 des grands principes sous-jacents de la complémentarité. Le programme de travail tripartite adopté conjointement par la présidence allemand et les futures présidences portugaise et slovène ont donné un rôle éminent à la division du travail à travers l'adoption prévue d'un jeu de principes opérationnels en mai 2007 sur la base d'une proposition de la commission ainsi que d'un suivi opérationnel de sa mise en œuvre jusqu'en en 2008. Il s'agit donc d'un processus véritable participatif ou la plupart des États membres ont eu un rôle à jouer en liaison avec les travaux de la Commission européenne.

Consultation des parties intéressées

La Commission a procédé à des échanges de vues et a lancé des consultations externes afin de mieux définir sa contribution sur la complémentarité et les nouveaux modes de faire dans ce domaine. La proposition de la Commission est basée sur une série d'inputs qualitatifs:

- les leçons du terrain tirées des quatre pays de l'initiative pilote (Maroc, Mozambique, Nicaragua et Vietnam) lancé en 2002 et achevé en 2004;

- les bonnes pratiques du terrain tirées de l'exercice de feuilles de routes "harmonisation" développées dans plus de 50 pays et achevés en mars 2006;

- les conclusions de l'évaluation sur les 3Cs portant sur la complémentarité, achevée en 2006 et conduite conjointement par les services d'évaluation de la Commission européenne, d'Allemagne, Belgique, Irlande, Italie, France, Pays-Bas, Pologne, République Tchèque, Royaume-Uni et Suède (voir résumé en annexe).

- l'étude sur la division du travail produite en janvier 2006 par l'Institut allemand pour la Politique du Développement.

Par ailleurs, chacune des décisions adoptées à l'occasion des présidences citées plus haut a été préparée par la tenue de séminaires techniques qui ont mélangé des experts de la Commission européenne et des États membres, issu des réseaux en charge de la politique du développent communautaire, du développement dans le cadre multilatéral, et en particulier l'OCDE, les administrations et agences bilatérales en charge du développement, quartiers généraux, ainsi que les experts du terrain.

Les travaux ont été enrichis des nombreuses résolutions du Parlement européen sur la complémentarité et la division du travail développées depuis 2004, ainsi que de plusieurs auditions publiques organisées sur les mêmes thématiques.

Les travaux ont été conduits en liaison avec les travaux en cours dans différentes instances international, notamment le groupe travail sur l'efficacité de l'aide de l'OCDE. Ils ont également bénéficié des nombreux inputs formels et informels de la société civile à travers plusieurs rencontres spécifiques.

La proposition même de la Commission de présenter un Code de conduite a été préparée par deux séminaires techniques réunissant une centaine d'experts, respectivement en décembre 2006 et janvier 2007.

OPTIONS POLITIQUES

Au moment de décider de la meilleure option pour résoudre les problèmes et atteindre les objectifs mentionnés plus haut, la Commission a évalué trois scénarios différents.

Première option - scénario « sans changements » - La Commission se limiterait à mettre en œuvre ses propositions après en avoir informé les États membres dans le cadre de son dialogue institutionnel avec ceux-ci. Dans ce cas, chacun des États membres et la Commission continuerait d'aborder la division du travail de façon individuelle, en utilisant leur méthodologie respective de dialogue, d'analyse/évaluation, d'établissement de priorités ainsi que de mise en œuvre et de modalités de financement. Cette approche fragmentée ne semble pas de nature à réduire les coûts de transaction pour les pays partenaires, elle entraînerait une plus grande inefficacité dans la formulation et la mise en œuvre des interventions des États membres et de la Commission et ne déboucherait pas sur des programmes de réformes orientés vers des résultats. Elle ne répond pas au mandat du Conseil.

Deuxième option – scénario « Coordination limitée » - La Commission favoriserait des actions ponctuelles concertées avec les États membres dans les cinq dimensions de la complémentarité, sans pour autant élaborer de document politique sur la gouvernance au stade actuel. Dans ce cas, la concertation sur le terrain pourrait faciliter, d’une manière ad hoc et dans un nombre vraisemblablement limité de cas, une plus grande division du travail, ainsi qu'un certain exchange limitée dans les approches et les modes de faire. Cette amélioration pourrait aussi être favorisée par des rencontres périodiques informelles entre experts « efficacité de l'aide » de la Commission et des États membres, à travers le dialogue avec les pays et organisations partenaires ou par des consultations externes. Toutefois, l’absence d’un cadre politique au départ pour orienter le débat et transmettre des instructions collectives claires sur le terrain, risquerait de diluer les efforts d’harmonisation et de dupliquer les discussions déjà en cours dans d’autres enceintes. Un cadre politique préparé sur base de consultations techniques préalables, de discussions avec les pays et organisations partenaires, d’un dialogue avec des organisations de la société civile, et formellement soumis au Conseil et au Parlement consoliderait les bases du processus.

Troisième option – scénario « Vers une approche harmonisée à la gouvernance dans la coopération au développement » - La communication sur la complémentarité jetterait les bases d’une approche à terme plus harmonisée de la division du travail dans la coopération au développement, par la présentation d’une communication comprenant des principes opérationnels contenu dans un Code de conduite, annonçant la mise en œuvre d’initiatives concrètes dans cette direction et décrivant l'approche de l'Union en matière de complémentarité. Celle-ci est l’option préférée . En effet, ce scénario « Vers une approche harmonisée » rapproche de manière effective la Commission et les États membres. Grâce à un processus de coordination renforcée, ouvert aux autres bailleurs consentants, cette option implique une approche stratégique commune de l'UE axée sur la mise en œuvre opérationnelle et les résultats concrets, ainsi qu'un signal politique clair d'appui à un des éléments clé du processus international sur l'efficacité de l'aide qui nécessite à certain renforcement. En outre, cette option faciliterait à terme une application pratique du consensus européen sur le développement. Cette communication constituera une des premières contributions communautaire à cette discussion. Enfin, l’existence d’une communication facilite le débat public, la consultation externe et l’interaction entre les différents acteurs aussi bien au stade préparatoire, que pour le suivi et l’évaluation des approches.

COMPARAISON DES OPTIONS

En conformité avec les lignes directrices sur l'évaluation d'impact[2], les critères utilisés pour évaluer les trois options décrites dans la section 3 étaient l'efficacité (jusqu'à quel point chaque option peut atteindre les objectifs de la proposition), l'efficience (jusqu'à quel point chaque option peut contribuer aux objectives avec un niveau donné de ressources ou à moindre coût) et la cohérence (jusqu'à quel point chaque option est susceptible de limiter des compromis entre les domaines économique, social et environnemental).

Le scénario «sans changement» est difficilement justifiable, puisque la Commission estime que poursuivre une approche de statu quo dans le domaine de la complémentarité ne serait pas approprié, particulièrement en raison du besoin de l'harmonisation accrue dans la perspective d'une augmentation substantielle de l'APD pendant les années à venir. Cette option serait également en contradiction avec les engagements internationaux de l'Union ainsi que le mandat du Conseil, confirmé par le Parlement européen, d'obtenir des progrès rapides et coordonnées en la matière sur la base d'une proposition de la Commission. L'option 2 n'aborderait pas cette question d'une manière acceptable puisqu'elle ne permettrait pas le bond qualitatif requis et reviendrait de facto à l'option de statu quo. Seule l'option 3, basée sur une Communication de la Commission, serait une base solide pour lancer un débat, stimulerait les contributions d'autres parties concernées et faciliterait le suivi des propositions. Il est en effet la meilleure solution pour aborder les problèmes décrits dans la section 2 et atteindre les objectifs expliqués dans la section 3.

ANALYSE DES IMPACTS

Étant donné le niveau très élevé de financement de l'UE dans le domaine de l'aide publique au développement, cette proposition est susceptible d'avoir un impact considérable sur le travail des différentes parties concernées dans ce secteur. Au niveau international, elle facilitera le dialogue sur la complémentarité dans les pays partenaires.

Impact économique, social et environnemental

La nature générale et politique de la proposition rend l'analyse des impacts économique, social et environnemental difficilement quantifiable. Néanmoins, des tendances probables peuvent être identifiées dans l'hypothèse où la proposition serait retenue et mise en œuvre. L'impact suivant devrait être obtenu:

- Baisse des coûts de transaction de l'aide par la disparition des duplications et de dispersions. Et donc augmentation de facto des ressources financières et humaines disponibles grâce à un "meilleur rapport valeur pour l'argent".

- Amélioration de l'appropriation par les pays partenaires grâce à la reconnaissance de leur rôle dans la mise en ouvre de la division du travail, et la simplification de la gestion par ses derniers des bailleurs.

- Renforcement de l'impact collectif de l'UE et dynamisation des progrès sur le terrain. Relance de la dynamique international sur l'efficacité de l'aide et notamment la complémentarité.

- Renforcement des valeurs ajoutées respectives des États membres qui permettra à l'UE de pouvoir répondre collectivement plus efficacement à l'ensemble des demandes et des besoins.

- Renforcement de la concentration des activités sectorielles et géographiques des bailleurs au niveau individuelle, amenant à une couverture collective plus large et à un plus fort effet de levier dans une démarche tournée vers les résultats.

Impact dans les pays en développement

Les pays en développement bénéficieront de cette proposition puisqu'ils en obtiendront une aide plus efficace, plus complémentaire et plus prévisible. Cette aide sera plus adéquate, plus compatible et offrira une meilleure couverture des besoins. Une UE plus coordonnée et complémentaire, appuyé sur une division du travail basée sur le partage des taches au regard des besoins du pays partenaires, épaulée par une concentration des activités des bailleurs basée sur des valeurs ajoutées renforcées contribuera un meilleur effet de levier de l'aide pour l'éradication de la pauvreté.

Impact dans l'UE

Le renforcement de la complémentarité entre les bailleurs européens est un élément important pour le citoyen européen pour trois raisons. Premièrement, parce qu'il renforce l'efficacité de l'aide dans la lutte contre la pauvreté constamment soulignée dans les sondages d'opinion comme une préoccupation importante. Deuxièmement, parce que les progrès réalisés réduiront les coûts "administratifs" de l'aide et donc libéreront de facto des ressources. C'est une pré-condition pour la durabilité de l'augmentation nécessaire de l'aide en termes de volume. Troisièmement, parce qu'une meilleure division du travail entre bailleurs européen, au delà de la mise en conformité avec les engagements internationaux de l'Union, représente un renforcement de la voix et de l'impact de l'UE sur la scène internationale et sur le terrain. Ce renforcement est le garant de la promotion des valeurs communes de l'Europe.

SUIVI ET EVALUATION

Le suivi régulier et l'évaluation cibleront principalement les aspects suivants:

- appropriation, transmission et promotion du Code de conduite par les différents acteurs publics européens dans leurs systèmes respectifs,

- suivi régulier (annuel) de la mise en œuvre sur le terrain des principes acceptés, sur la base d'un échantillonnage de cas "pays",

- identification des goulots d'étranglements sur le terrain et des besoins d'appui de la part des Quartiers Généraux pour les résoudre,

- établissement de recueils de bonnes pratiques spécifiques, destinés à permettre une fertilisation croisée, ainsi que la promotion de la division du travail sur la scène internationale.

Annexe 1

Evaluation of Coordination and Complementarity of European Assistance to Local Development – 2006

Executive Summary

This report presents the findings and recommendations resulting from a detailed analysis of the management of ODA coordination by EU donor agencies, with a focus on local development. Overall, the report shows that European Union Member States and the Commission have a remarkably low level of performance when it comes to achieving value-added effects and impacts of coordination efforts with each other in general, and in the area of support for local development specifically. Very rarely do they behave as if there is any benefit to be gained from a joint EU perspective to aid coordination, preferring instead to follow their own bilateral (or institutional) interests, or to prioritize the coordination efforts of pan-donor collaborative organizations that may be in place (including IFIs, multilateral organizations, non-EU bilateral donors and others). In terms of donor coordination, they apply ill-equipped processes, tools and systems that underperform in dealing with today’s complex ODA environment. Furthermore, field personnel are seriously handicapped by poor policy and process support from headquarters, unclear or unstated standards of performance with respect to the management of coordination, and an important level of asymmetry between officials in terms of empowerment to take part in effective joint decision making.

Under these conditions, donors have created serious impediments to local ownership and have put in place important obstacles to aid effectiveness and balanced relationships based on mutual accountability.

The evaluation process

This evaluation is the product of an agreement between the Heads of Evaluation Services of the Member States and Commission to undertake joint evaluations to assess their performance with respect to the Maastricht Treaty’s 3C principles of coordination, coherency and complementarity in the area of development cooperation. Of significance is the fact that the evaluation assumes a strategic intent on the part of all Member States, as stakeholders in the European Union, to act in a collective manner in this area, even after the diversity of approaches across Member States is taken into account. As a corollary to this strategic intent, Member States would be expected to ensure that mechanisms and systems are in place to enable coordination (of their strategies, plans and management objectives) to take place with the highest possible levels of effectiveness and efficiency. This hypothesis was a key part of the research effort.

The specific area covered by this mandate is the European donors’ track record for coordination and complementarity in support of local development. Given the large number of actors involved in this area (donors, NGOs, specialized agencies, twinning partners and recipient country organizations involved in local development, including those representing civil society), this evaluation report provides an in-depth look at the actual and perceived effects and impacts of coordination mechanisms in a field that is increasingly important to development efforts around the world. More specifically, the evaluation report:

• Identifies the coordination mechanisms in place and the measures set up to enhance coordination and complementarity between European actors;

• Assesses whether and how implementation of these mechanisms and measures has affected the process and content of plans and their actual execution, with a specific focus on local development; and

• Recommends how donors can become more effective, in terms of both stimulating complementarity and coordination and making such principles work for the benefit of effective development cooperation.

Because local development can only be considered a subset of the aid efforts expended as a whole in any given country, the Evaluation Team first studied and analysed the coordination systems in place, from policy and procedures at headquarters to the smallest details in the field. Since the purpose of the mandate was to evaluate organizational performance, the Evaluation Team adopted an organizational science paradigm for the task. This, as well as the systemic approach to coordination and complementarity used by the Evaluation Team, is described in the report and its annexes.

Based on their internal capacity and the complexity of the donor systems in place, four countries were subsequently selected for the case studies: South Africa, Mozambique, Indonesia and Nicaragua. The choice of country is significant: they are all EU priority countries for ODA and consequently the value of the EU donors’ ODA effort is significant. Moreover, they represent four different “types” of donor-recipient partnerships: donor-push, recipient-pull, emergent, and mature. Within each country, two regions were visited and studied in detail. In the course of this study, the Evaluation Team met with over 450 people, the vast majority of whom were interviewed one on one. Respondents included donor agency officials at their headquarters and in the field, senior and technical officials from recipient governments, local political leaders and officials, ODA project managers, IFI and multilateral representatives, INGOs and local NGOs, representatives from the private sector, members of the academic community and ordinary people from many walks of life who had been, in one way or another, involved in or otherwise impacted upon by an EU ODA project.

Findings

The main body of the report contains a summary of the key findings for each country, along with a meta-level analysis providing insight into the issue of the performance of coordination management through five different filters. In very summary form, they indicate that:

1. The systems, behaviours and policies set up to manage the performance of coordination are very much relationship- and context-based. While this may seem to be an obvious conclusion, the Evaluation Team found that EU ODA delivery systems are not managed to take this into account.

2. Coordination of EU (ODA) interests and activities is not valued; in all cases studied, the donors decided not to participate in 2C-based activities. The potential benefits that could be gained from leveraging EU activities in each case were summarily discarded, in spite of 2C obligations.

3. Realizing that EU coordination management for ODA takes place in what is undoubtedly the most complex of all environments, the management policies, systems, processes, tools and resources devoted to this function are totally inadequate. While much effort (i.e., human time) is devoted to sharing information, the overall performance of coordination activities is very low.

4. The coordination (complementarity) obligations of all EU-funded stakeholders are not well understood, nor are they shared. There is much concern, on the part of recipient countries and donors alike, over the role of INGOs—their lack of integration into coordination mechanisms and the perceived absence of any accountability on their part.

5. Finally, the effects and impacts of coordination on local development were negligible or marginal at best. When viewed from a developmental perspective (e.g., in the end, poverty alleviation is a local effect), findings related to this filter give rise to considerable concern.

Because the study was context-based, a separate section identifies the management parameters of the coordination systems that should be implemented in each of the four contexts studied. The findings chapter of this report is, in fact, built on the considerable level of detail found in the four country reports provided in the annexes presented as a separate volume. These were shared with EU donor representatives in each of the countries visited, and any feedback was incorporated.

It is interesting to note that the systemic approach and high standards of performance proposed by the Evaluation Team received wide support from donor officials and their counterparts in all the countries studied; in fact, donors in two of these countries have already used this approach in the preparation of coordination strategies and mechanisms for the future.

Recommendations

The report presents five concrete recommendations. In short, these deal with:

- The urgent need for the development of a management concept for the practical application of EU donor coordination management to underline and support the 3C principles of the Maastricht Treaty.

- The need for a clear mandate for the leadership required for the development and implementation of transition strategies that will ensure that partner countries have the institutional capacity required to assume local ownership, including donor coordination.

- Appropriate organizations and approaches for professional management of the ODA coordination function in each country, under a paradigm of complementarity and coordination.

- The information systems and tools required to improve the effect and impact of coordination.

- The need to develop and implement a European Union donor-based approach to local development.

A sixth recommendation, dealing with complementary studies that should be carried out under the management improvement thrust of EU donors, is also provided in the report as well as an overall logic framework for implementation of these recommendations. An important part of this recommendation concerns the need for further research into a) the management of mutual accountability as well as b) the relationship between the poor performance EU donors’ coordination efforts and that of the larger community of donors in any development context.

Based on this evaluation, the authors argue that such complementarity should be considered an effect of good coordination management practices and not an independent function. It should constitute a clear (overt) management objective for EU donors and cannot be reduced to the simple strategy of avoiding overlap in ODA efforts between Member States and the Commission, currently the most common practice in place. In other words, it is intrinsic to the coordination function to seek complementarity in an effort to add value to the resources at management’s disposal.

In the final analysis, everyone who participated in the study spoke of their desire to be capable of making a substantial contribution to the well-being of the individuals and communities to whom they felt accountable. They also spoke at length of the debilitating frustration resulting from poor ODA coordination management and of the sense of helplessness associated with working in an environment where responsibility and leadership for development are not clearly defined and accountability is defused so that no one is ever called upon to account for what they have done.. Development being a societal endeavour that has, as its finality, the improvement of living conditions for people at the local level, it is axiomatic that efforts at every level of planning and execution need to be coordinated. It is hoped that the recommendations presented in the report will lead to a higher level of performance of EU donor coordination, but the authors recognize that greater management effectiveness and efficiency are merely means to an end: the alleviation of poverty and the establishment of lasting partnerships between nations.

[1] Council conclusions on Financing for Development and Aid Effectiveness; delivering more, better and faster – 11 April 2006, Luxembourg.

[2] Sur la base du document SEC(2005) 791 du 15.6.2005 (Lignes directrices sur l'évaluation d'impact).