En résumé, selon les prévisions de la Commission, le déficit public en 2020 est supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et n’en est pas proche. Le dépassement prévu est considéré comme exceptionnel au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, tandis que sa nature est actuellement considérée comme temporaire. Tous les éléments disponibles, y compris les déclarations des autorités portugaises concernant l’amplitude de la réaction de la politique budgétaire à la grave récession économique en lien avec la pandémie de COVID-19, indiquent un déficit public nettement supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité en 2020. Dans sa lettre du 7 mai 2020, la Commission a invité les autorités portugaises à préciser l’ampleur du déficit public prévu en 2020. Dans leur lettre du 13 mai 2020, les autorités portugaises n’ont pas fourni les précisions demandées et ont évoqué des conditions exceptionnelles liées à la pandémie de COVID-19. Compte tenu de ces facteurs, la Commission considère sa prévision actuelle d’un déficit public de 6,5 % du PIB en 2020 comme une preuve, à première vue, suffisante d’un déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, point a), du traité. L’analyse effectuée suggère donc, à première vue, que le critère du déficit tel que défini par le traité et le règlement (CE) nº 1467/97 n’est pas rempli.

Selon les prévisions du printemps 2020 des services de la Commission, le solde des administrations publiques du Portugal devrait afficher un déficit de 6,5 % du PIB en 2020. En particulier, si le coût budgétaire des mesures prises par les autorités portugaises pour lutter contre la pandémie de COVID-19 est estimé à 2,5 % du PIB, le fonctionnement des stabilisateurs automatiques devrait contribuer à hauteur de plus de 4 % du PIB au déficit public prévu en 2020. Selon les prévisions de la Commission, le déficit public en 2020 est supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et n’en est pas proche.

Dans ce contexte, la Commission a donc préparé le présent rapport afin d’analyser le respect par le Portugal des critères de déficit et de dette prévus par le traité. Celui-ci tient compte de tous les facteurs pertinents et prend dûment en considération le choc économique majeur lié à la pandémie de COVID-19.

Contrairement aux données communiquées, les prévisions du printemps 2020 de la Commission, qui reflètent, entre autres facteurs, l’impact économique et budgétaire attendu suite à la pandémie de COVID-19, annoncent un déficit public de 6,5 % du PIB pour 2020, tandis que le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour atteindre 131,6 %. Tous les éléments disponibles, y compris les déclarations des autorités portugaises concernant l’amplitude de la réaction de la politique budgétaire à la grave récession économique en lien avec la pandémie de COVID-19, indiquent un déficit public nettement supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité en 2020. Dans sa lettre du 7 mai 2020, la Commission a invité les autorités portugaises à préciser l’ampleur du déficit public prévu en 2020. Dans leur lettre du 13 mai 2020, les autorités portugaises n’ont pas fourni les précisions demandées et ont évoqué des conditions exceptionnelles liées à la pandémie de COVID-19. Compte tenu de ces facteurs, la Commission considère sa prévision actuelle d’un déficit public de 6,5 % du PIB en 2020 comme une preuve, à première vue, suffisante d’un déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, point a), du traité.

Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97, et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans sa communication, la Commission a fait part au Conseil de son avis, selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue suite à la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire étaient réunies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont souscrit à l’analyse de la Commission. L’activation de la clause dérogatoire générale permet de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme, à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme. S’agissant du volet correctif, le Conseil peut également décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une trajectoire budgétaire révisée. La clause dérogatoire générale ne suspend pas les procédures du pacte de stabilité et de croissance. Elle autorise les États membres de s’écarter des exigences budgétaires normalement applicables tout en permettant à la Commission et au Conseil de prendre, dans le cadre du pacte, les mesures nécessaires de coordination des politiques publiques.

Le ratio de la dette publique au PIB est passé de 122,0 % en 2018 à 117,7 % en 2019. La baisse enregistrée en 2019 reflète principalement l’effet réducteur sur la dette d’un excédent primaire solide (de 3,2 % du PIB) et d’un écart favorable taux de croissance du PIB nominal/taux d’intérêt, en vertu duquel les effets combinés de la croissance du PIB réel et de l’inflation (de 4,6 % au total) ont compensé la charge considérable — mais progressivement décroissante — des intérêts sur l’important surendettement (de 3,0 % du PIB). L’ajustement stocks-flux a néanmoins été positif en 2019 (0,5 % du PIB).

À la suite de l’abrogation, en juin 2017, de la procédure pour déficit excessif dont il faisait l’objet, le Portugal dispose d’une période de transition de trois ans pour accomplir des progrès suffisants vers le respect de la référence d’ajustement du ratio de la dette. Cette période de transition a débuté en 2017 et a pris fin en 2019. Afin d’accomplir, pendant la période de transition, des progrès continus et effectifs vers la conformité avec cette référence, le Portugal doit respecter simultanément les deux conditions ci-dessous:

a.l’ajustement structurel annuel ne doit pas s’écarter de plus de ¼ % du PIB de l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) requis pour que la référence d’ajustement du ratio de la dette soit respectée avant la fin de la période de transition;

b.l’ajustement structurel annuel restant ne doit jamais, à aucun moment au cours de la période de transition, dépasser ¾ % du PIB (à moins que la première condition n'implique un effort annuel de plus de ¾ % du PIB).

Les données communiquées montrent que le Portugal a accompli des progrès suffisants vers la conformité avec la référence d’ajustement du ratio de la dette en 2019 car, selon les estimations, le solde structurel s’est amélioré de 0,4 % du PIB l’an dernier par rapport à l’ASLM applicable de -1,8 % du PIB.

L’analyse suggère donc que le critère de la dette est rempli, si l’on se base sur les données budgétaires définitives de 2019.

4. Facteurs pertinents

L’article 126, paragraphe 3, du traité dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport doit «examine[r] également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97, qui dispose aussi que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte.

Conformément à l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, en ce qui concerne le respect du critère du déficit en 2020, étant donné que le ratio de la dette publique au PIB dépasse la valeur de référence de 60 % prévue par le traité et qu’il n’est pas satisfait à la double condition du principe fondamental, à savoir que le déficit public reste proche de la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et que le dépassement de cette valeur soit temporaire, lesdits facteurs pertinents ne peuvent pas être pris en compte au cours des étapes conduisant à la décision constatant l’existence d’un déficit excessif au Portugal.

Dans la situation actuelle, un facteur supplémentaire fondamental à prendre en considération pour l’année 2020 est l’impact économique de la pandémie de COVID-19, qui pèse très lourdement sur la situation budgétaire et rend les perspectives très incertaines. La pandémie a également mené à l’activation de la clause dérogatoire générale.

4.1. La pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a provoqué un choc économique majeur qui a maintenant des répercussions négatives considérables dans toute l’Union européenne. Les conséquences pour la croissance du PIB dépendront de la durée de la pandémie et des mesures prises par les autorités nationales, ainsi qu’aux niveaux européen et mondial, pour ralentir sa propagation, préserver les capacités de production et soutenir la demande globale. Les États membres ont déjà adopté, ou sont en train d’adopter, des mesures budgétaires afin d’accroître la capacité de leurs systèmes de santé et de venir en aide aux personnes et aux secteurs particulièrement touchés. D’importantes mesures de soutien de trésorerie et autres garanties ont également été adoptées. Sous réserve d’informations plus détaillées, les autorités statistiques compétentes doivent examiner si ces mesures ont ou non un impact immédiat sur le solde des administrations publiques. Ces mesures, conjuguées à la chute de l’activité économique, contribueront à une augmentation substantielle du déficit et de la dette publics.

4.2. Position économique à moyen terme

L’économie portugaise suivait une trajectoire baissière progressive avant l’apparition de la pandémie de COVID-19, et la croissance du PIB réel s’est ralentie, s’établissant à 2,2 % en 2019, contre 2,6 % en 2018. L’économie a affiché de très bons résultats au cours des deux premiers mois de 2020.

Selon les prévisions du printemps 2020 de la Commission – qui reflètent, entre autres facteurs, l’impact économique attendu suite à la pandémie de COVID-19 – l’activité économique devrait diminuer fortement en 2020 et le PIB réel devrait se contracter de 6,8 %. En ce qui concerne la demande intérieure, tandis que la consommation privée devrait chuter à un rythme légèrement plus lent que le PIB – les mesures prises compensant en partie les pertes de revenus des ménages –ce sont les investissements qui devraient être frappés le plus durement en raison de l’incertitude persistante et malgré la nouvelle flexibilité des fonds structurels et d’investissement européens. En ce qui concerne la demande extérieure, les exportations et les importations devraient enregistrer une baisse à deux chiffres, les premières étant particulièrement touchées par la perturbation annoncée du tourisme étranger. Le taux de chômage devrait passer de 6,5 % en 2019 à 9,7 % en 2020.

Bien que le PIB réel devrait se redresser de 5,8 % en 2021, les suites de cette situation pourraient encore se ressentir dans certains secteurs, notamment le tourisme. Par conséquent, le PIB devrait rester inférieur à son niveau de 2019 jusqu’en 2021.

Les perspectives macroéconomiques sont marquées par un degré exceptionnel d’incertitude quant à la durée de la pandémie de COVID-19 et à l’impact économique que celle-ci aura. Les risques spécifiques au Portugal sont également orientés à la baisse compte tenu de la dépendance de l’économie portugaise vis-à-vis du tourisme étranger, qui devrait être durement frappé par la pandémie de COVID-19. Ils constituent des facteurs d’atténuation lors de l’évaluation du respect par le Portugal du critère du déficit en 2020.

4.3. Position budgétaire à moyen terme