FR Journal officiel de l'Union européenne C 120/15

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert sur les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement et des objectifs politiques connexes»

COM(2007) 140 final — SEC(2007) 388

(2008/C 120/04)

Le 28 mars 2007, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le:

«Livre vert sur les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement et des objectifs politiques connexes».

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 octobre 2007 (rapporteur: M. RIBBE).

Lors de sa 440e session plénière des 12 et 13 décembre 2007 (séance du 13 décembre 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 48 voix pour et 1 abstention.

1. Synthèse

1.1 Le CESE prend acte que la Commission européenne a publié, avec un retard très conséquent, le livre vert sur l'utilisation environnementale d'instruments fondés sur le marché.

1.2 Il approuve les présentations portant sur les effets fiscaux et environnementaux que peuvent produire les divers instruments fondés sur le marché (tels que les impôts, les droits, les taxes, les subventions, les droits et les certificats d'émission, etc.).

1.3 Le CESE constate que les instruments fondés sur le marché font depuis longtemps partie intégrante de l'action politique. L'objectif n'est plus dès lors de déterminer «si» ces instruments doivent être utilisés, mais d'indiquer «comment» ils doivent l'être.

1.4 Comme le fait remarquer à juste titre la Commission, si les instruments fondés sur le marché offrent la possibilité de parvenir à des solutions rentables en matière de protection de l'environnement, elles ne sont pas pour autant la panacée. Aussi, le débat politique (tout comme le livre vert) devrait porter sur le lien et l'interaction existant, par exemple, entre les obligations et les interdictions, la réglementation et les instruments fondés sur le marché (tels que la fiscalité, les mesures incitatives, les subventions ciblées et les échanges de droits d'émission). Or, le livre vert de la Commission n'oriente pas assez la réflexion vers ces questions et le CESE le déplore.

1.5 Le Comité invite donc la Commission à mettre à profit le débat public suscité par le livre vert pour illustrer par des exemples concrets le potentiel, les effets mais également les limites qui caractérisent les différents instruments destinés à la protection de l'environnement.

2. Contenu du livre vert

2.1 Le 28 mars 2007, la Commission européenne a présenté le livre vert annoncé dès 2004 qui traite des «instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement et des objectifs politiques connexes» (1) et sur lequel porte le présent avis.

2.2 Grâce à ce livre vert, la Commission souhaite amener la société à ouvrir un débat sur l'utilisation renforcée des instruments fondés sur le marché.

2.3 La Commission indique, dans son livre vert, que les objectifs environnementaux définis parallèlement au niveau européen, notamment dans le cadre des nouvelles politiques énergétique et de changement climatique, ne représentent «rien de moins qu'une révolution industrielle pour les 10 à 15 années à venir».

2.4 La Commission affirme clairement que «sans intervention publique […] ces ambitieux objectifs ne peuvent pas être atteints». La Commission estime que les instruments fondés sur le marché devraient de plus en plus être mis au service de la politique environnementale; ils doivent jouer «un rôle majeur dans les efforts indispensables pour obtenir ce réel changement via des incitations destinées aux entreprises et aux consommateurs».

2.5 La Commission précise néanmoins que «ces instruments ne sont pas une panacée».

2.6 Au nombre des «instruments fondés sur le marché» figurent les taxes, les redevances, les aides ciblées et les systèmes de permis négociables.

Recours aux instruments fondés sur le marché en tant que moyens d'action politique

2.7 Selon la Commission, l'utilisation des instruments fondés sur le marché se justifie par «leur capacité à corriger les défaillances du marché avec un rapport coût-efficacité positif. On entend par défaillance du marché une situation où les marchés soit ignorent totalement le “véritable” coût ou le coût social de l'activité économique (par exemple, des actifs environnementaux dont le caractère est celui de biens publics), soit n'en tiennent pas suffisamment compte».

2.8 Divers avantages sont mentionnés: — les instruments fondés sur le marché tiennent compte des différences entre les entreprises, — ils améliorent les signaux transmis par les prix, en donnant une valeur aux coûts et avantages externes des activités économiques, — ils dotent l'industrie d'une plus grande flexibilité pour atteindre les objectifs et diminuent donc partout les coûts de mise en conformité, — ils incitent les entreprises à s'engager, à plus long terme, sur la voie de l'innovation technologique afin de réduire encore les effets préjudiciables sur l'environnement («efficacité dynamique»), — ils soutiennent l'emploi lorsqu'ils sont utilisés dans le cadre de la réforme de la fiscalité environnementale ou de la réforme budgétaire dans le domaine de l'environnement.

2.9 Cependant, la Commission précise également que les instruments fondés sur le marché ne servent pas uniquement à atteindre des objectifs environnementaux, mais avant tout à «éviter les distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur causées par des approches divergentes dans les États membres, pour garantir qu'un même secteur est soumis aux mêmes charges dans toute l'UE et pour remédier aux éventuels effets préjudiciables sur la compétitivité au sein de l'UE».

2.10 Elle indique par ailleurs que les différents instruments fondés sur le marché se distinguent par leurs effets. Les systèmes quantitatifs (tels que les régimes de permis négociables) fournissent une plus grande certitude quant à la réalisation d'objectifs spécifiques (comme les limites d'émission) par rapport à des instruments purement fondés sur les prix (tels que les taxes). Ces derniers garantissent néanmoins davantage de sécurité concernant le coût ou le prix et sont également plus faciles à mettre en œuvre.

2.11 En outre, la Commission souligne une autre différence essentielle: les taxes (ainsi que les redevances) ne sont pas uniquement utilisées pour influencer potentiellement les comportements, elles génèrent également des ressources publiques; les systèmes de permis négociables, quant à eux, ne peuvent le faire que «si les quotas sont octroyés par adjudication par les pouvoirs publics».

2.12 Le livre vert évoque également le thème de «la croissance et [de] l'emploi» et cite les arguments en faveur de la réforme de la fiscalité environnementale. Lors de son sommet qui s'est tenu en juin 2006, le Conseil européen a abordé, dans la nouvelle stratégie en faveur du développement durable, la question d'un nouveau système fiscal respectant les critères de durabilité, sans toutefois fournir d'élément plus concret. La Commission estime à présent qu'«une réforme de la fiscalité environnementale consistant à alléger les taxes grevant la qualité de la vie (par exemple charge fiscale pesant sur le travail) pour renforcer celles qui, au contraire, l'améliorent (par exemple taxes sur les activités nocives pour l'environnement, telles que l'utilisation des ressources ou la pollution) peut être une option gagnant-gagnant pour traiter les problèmes d'environnement et d'emploi (2). En même temps, un transfert fiscal à long terme exigera des recettes relativement stables sur la base de l'assiette des taxes environnementales».

2.13 Enfin, le document mentionne quelques exemples d'instruments fondés sur le marché qui sont d'ores et déjà employés (taxation de l'énergie, Eurovignette, systèmes locaux de tarification visant à décongestionner le trafic automobile dans les centres villes) et pose de nombreuses questions d'ordre spécifique ou général destinées à tous les publics afin d'engager un débat au sein de la société.

2.14 Aux yeux de la Commission, les instruments fondés sur le marché peuvent également être utilisés aux fins de la protection de la biodiversité.

3. Observations générales

3.1 Le CESE s'est souvent déclaré favorable à une utilisation optimale de l'ensemble des moyens d'action politique au profit de l'environnement dont on dispose; à cet égard, les instruments fondés sur le marché peuvent jouer un rôle essentiel. Cette intention relève donc d'un consensus entre le Comité et la Commission.

3.2 Bien que le Comité approuve les arguments avancés et les considère comme pertinents et justes, il aurait souhaité que le livre vert, dont la genèse fut longue et dont la publication n'a cessé d'être retardée, apporte un peu plus de clarté quant à l'action future des instruments fondés sur le marché. Le long processus de concertation qui a eu lieu au sein des services de la Commission était peut-être nécessaire, mais le CESE ne perçoit pas l'utilité qu'il aurait pu avoir au regard du processus politique général.

3.3 Il semble plutôt que la réalité politique évolue parfois plus vite que le processus de concertation interne.

3.4 Le CESE constate que les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement correspondent depuis longtemps à une réalité, même si leur mise en œuvre varie très fortement d'un État membre à l'autre. Ainsi par exemple, d'après la moyenne fournie par Eurostat, à peine 7 % des recettes budgétaires des États membres proviennent de ressources ayant une finalité environnementale.

3.5 De ce fait, ni le livre vert ni le débat politique ne peuvent poser la question d'une éventuelle mise en place d'instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement. Il ne s'agit pas de savoir «si» mais «comment» il convient d'agir: dans quelle mesure faut-il avoir recours aux instruments fondés sur le marché et quel doit être leur rapport avec les obligations, les interdictions et les autres instruments.

3.6 Les positions exprimées dans le livre vert ne vont pas au-delà de ce qui est depuis longtemps connu et débattu au niveau des entreprises et des groupes sociaux. Qui plus est, la question de savoir quel doit être l'acteur principal n'est pas abordée. L'on sait que l'UE n'a pas le même degré de compétence pour tous les instruments existants: à titre d'exemple, en matière de droit fiscal, ses compétences sont très restreintes. En outre, l'on ne comprend pas clairement quelles initiatives politiques doivent faire suite à ce livre vert, s'il va être suivi, comme il est de coutume, par un livre blanc et quelles conséquences doivent en être tirées.

3.7 La principale lacune réside dans le fait qu'il semble particulièrement délicat de déterminer quel instrument doit être privilégié par les initiatives mises en œuvre dans tel ou tel contexte politique. La délimitation prévue ou les interconnections potentielles entre, par exemple, la réglementation et les instruments fondés sur le marché, demeurent confuses.

3.8 Le CESE accueille donc le livre vert avec bienveillance, mais il constate que le débat au sein de la société concernant des instruments plus efficaces au service de la politique environnementale devrait être amorcé et accompagné d'engagements plus significatifs et d'exemples aussi concrets que possible afin que les objectifs ambitieux dont l'UE se dote dans ce document, notamment en matière de lutte contre le changement climatique et de politique énergétique, puissent aussi être réalisés.

3.9 Pour le CESE, les instruments fondés sur l e marché doivent être orientés sur le principe du pollueur-payeur (PPP) et devraient par conséquent encourager toute personne protégeant activement l'environnement.

4. Observations particulières du CESE

4.1 Le CESE a toujours insisté sur l'importance d'internaliser les «coûts externes». La Commission décrit ici les instruments fondés sur le marché qui peuvent être mis en œuvre. Il convient toutefois d'adopter, en premier lieu, une décision politique claire qui déterminera le montant de ces coûts externes à internaliser.

4.2 Parmi les instruments «fondés sur le marché», le livre vert évoque, dans le domaine des transports routiers, l'exemple de l'Eurovignette qui montre bien que concernant l'intégration des coûts extérieurs, cette mesure pourtant considérée comme appropriée a, jusqu'à présent, été effectivement mise en œuvre sans grande conviction. La Commission constate même que «les redevances moyennes ne peuvent couvrir que les coûts d'infrastructures et excluent donc les coûts externes». Dès lors, des initiatives qui viseraient, par exemple, à intégrer, à l'avenir, les coûts externes dans l'Eurovignette sont nécessaires.

4.3 Le CESE demande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de ne désigner par le terme «instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement» que les mesures ayant une véritable et manifeste visée environnementale. Pour ce qui est de l'Eurovignette précédemment évoquée, l'aspect environnemental ne peut être que partiellement déduit, puisque les coûts externes demeurent exclus. L'objectif premier de l'Eurovignette est de garantir que le financement des coûts d'infrastructure n'incombe pas uniquement aux fonds publics et que les usagers y participent directement. Naturellement et indirectement, une telle approche a également un impact environnemental, par exemple lorsque la hausse des prix conduit l'usager à s'interroger s'il doit utiliser le réseau routier ou ferroviaire (ou bien renoncer à effectuer un trajet donné). Cependant, l'Eurovignette ne doit commencer à être considérée comme un «instrument en faveur de l'environnement» que lorsque les coûts (environnementaux), qui ne faisaient auparavant l'objet d'aucun marché et n'étaient pas pris en compte, viennent à être intégrés.

4.4 Il appartient donc aux responsables politiques de préciser avant tout l'objectif que telle ou telle mesure doit atteindre. Ce n'est qu'après la définition de cette finalité que la discussion pourra s'orienter vers l'instrument adéquat.

4.5 En dépit d'une utilisation renforcée des instruments fondés sur le marché, les responsables politiques ne peuvent donc pas se soustraire à l'adoption de décisions dont certains aspects sont très délicats du fait de la controverse qu'ils suscitent et qui consistent à énoncer des objectifs (environnementaux) précis tels que les limites d'émissions ou d'autres encore. Jusqu'à présent, ce sont justement ces décisions qui ont souvent fait défaut. Les instruments fondés sur le marché ne peuvent en aucun cas remplacer de telles initiatives; comme l'indique leur nom, ils ne sont que des instruments permettant d'atteindre des objectifs politiques définis.

4.6 La Commission doit remédier aussi rapidement que possible aux incertitudes que laisse planer le livre vert. Elle doit clairement préciser de quelle manière elle envisage la future utilisation des divers instruments politiques. De ce fait, le CESE recommande à la Commission de fournir, dès la tenue du débat élargi qui devrait porter sur ce thème, quelques exemples pratiques provenant des divers domaines d'action, tels que l'énergie ou les transports, illustrant les différentes perspectives d'action politique (assorties ou non d'instruments fondés sur le marché).

4.7 Ainsi, elle pourrait certainement prouver qu'en instaurant les instruments fondés sur le marché, l'on n'entend pas considérer comme résolus des problèmes tels que, par exemple, les substances cancérigènes.

4.8 Les instruments fondés sur le marché peuvent également fournir d'utiles éléments de réponse à une question qui se pose de plus en plus, à savoir de quelle manière pourraient être mises en place des centrales au charbon n'émettant pas de dioxyde de carbone si l'on venait à disposer de la technologie nécessaire. Les rendrait-on obligatoires parce qu'elles correspondraient à la technique la plus moderne (loi normative) ou bien les doterait-on de rentabilité par le biais d'instruments fondés sur le marché? De telles interrogations devraient à l'avenir faire davantage l'objet de débats de société.

4.9 Si les interconnections et la délimitation entre la législation et les instruments fondés sur le marché étaient globalement clarifiées grâce à la définition de moyens d'action concrets et adaptés, les réflexions afférentes menées dans le livre vert sur l'utilisation des instruments fondés sur le marché dans le domaine de la conservation de la biodiversité deviendraient peut-être plus compréhensibles;, le CESE estime jusqu'à présent que ces analyses ne sont pas suffisamment convaincantes pour pouvoir susciter l'espoir de lutter efficacement contre l'appauvrissement de la biodiversité, qui reste toujours aussi alarmant.

4.10 Dans son «Rapport de situation bisannuel sur la stratégie européenne de développement durable» (3), le Comité a déjà appelé la Commission à transformer concrètement ses réflexions très vaguement formulées en un nouveau système fiscal guidé par les indicateurs permettant d'évaluer les progrès réalisés en matière de développement durable. D'après Eurostat, près de 7 % des recettes fiscales proviennent des taxes environnementales.

4.11 Le CESE considère qu'il est grand temps d'organiser un débat portant sur la réduction de la fiscalité professionnelle et sur la compensation des dépenses par la taxation des activités préjudiciables à l'environnement, et d'en accélérer la tenue, comme le propose le Livre vert. À cet égard, il convient de clarifier la manière dont l'UE envisage les changements correspondants, alors même que les traités n'exercent qu'une influence tout au plus marginale sur la politique fiscale des États membres en la matière.

4.12 Le CESE tient pour impératif que soit présentée, dans les meilleurs délais, la synthèse prévue concernant les subventions écologiquement néfastes et que ces subventions soient supprimées le plus rapidement possible. Aux yeux du Comité, ces subventions provoquent une importante distorsion de concurrence et constituent une allocation erronée et totalement inacceptable des moyens publics. Les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement ne pourront produire les effets escomptés que lorsque toutes les subventions écologiquement néfastes auront été éliminées.

Bruxelles, le 13 décembre 2007. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) COM(2007) 140 final du 28.3.2007.

(2) La Commission a déjà soulevé cette question en 1993 dans son livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi — COM(93) 700, chapitre 10 — et de nouveau plus récemment dans sa communication sur le modèle social européen et dans un document sur les liens entre les politiques de l'emploi et les politiques de l'environnement. Voir les documents COM(2005) 525 et SEC(2005) 1530. Les preuves ex-post des pays nordiques ainsi que les résultats des études modélisées indiquent l'existence des deux types de bénéfices.

(3) JO C 256 du 27.10.2007, p. 76.