Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission "Nouvelles programmations régionales au titre des objectifs 1 et 2 des politiques structurelles communautaires"»

(96/C 182/02)

Lors de sa 12e session plénière tenue les 20 et 21 mars 1996 (séance du 21 mars 1996), le Comité des régions a adopté un avis surla communication susmentionnée.

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

- Vu la décision du 19 avril 1995 du Comité des régions de confier la préparation de cet avis à la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales»;

- Vu l'avis de la commission 1, adopté le 26 janvier 1996, dont les rapporteurs sont MM. Acito et Behrendt;

- Vu l'article 130 A du Traité instituant la Communauté européenne, lequel prévoit que la Communauté développe et poursuit une action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale ainsi que l'objectif visant à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales;

- Vu les articles 130 C, 130 D et 130 E qui prévoient la participation du Comité des régions lors de la détermination des missions, des objectifs prioritaires, de l'organisation, des règles générales, des décisions d'application et de l'élaboration de rapports sur les progrès effectués dans la réalisation de la cohésion économique et sociale,

a adopté l'avis suivant.

Observations générales

1. La communication de la Commission européenne résume les nouvelles programmations adoptées au cours de l'année 1994 par la Commission au bénéfice des régions en retard de développement (objectif 1) et des régions industrielles en déclin (objectif 2). L'importance de ces programmations s'explique déjà par le fait qu'elles mobilisent plus des 3/4 de l'ensemble de l'enveloppe financière des Fonds structurels de la Communauté et recouvrent l'ensemble des interventions au titre des Fonds structurels dans les régions les plus défavorisées de la Communauté respectivement jusqu'en 1999 pour l'objectif 1 et jusqu'en 1996 pour l'objectif 2. Les interventions touchent plus de 150 millions de citoyens de l'Union, ce qui représente plus de 40 % de la population communautaire.

La communication de la Commission n'est que partiellement à la mesure de cette portée extraordinaire des décisions. Le Comité considère qu'une évaluation exhaustive des prévisions de programmes adoptées au cours de l'année 1994 est extrêmement importante en raison de leur signification fondamentale pour la politique structurelle de la Communauté jusqu'en 1999 ainsi que pour l'élaboration des premières conclusions relatives au débat engagé sur l'ordonnancement de la politique structurelle après 1999. C'est pourquoi il s'associe également à la critique formulée par le Parlement européen, sur laquelle il n'y a pas eu, jusqu'à présent, d'analyse systématique des résultats de la réforme des Fonds structurels de 1988.

2. Le Comité regrette notamment que les résultats des évaluations ex-post des interventions au titre des Fonds structurels de 1988 à 1993 ainsi que les évaluations ex-ante de la programmation 1994-1999 n'aient pas été intégrés bien que les articles 8, alinéa 5, et 9, alinéa 9, du règlement-cadre n° 2081/93 prévoient qu'ils doivent constituer un des fondements des décisions de la Commission. Le Comité aurait préféré que la Commission fournisse dans ses conclusions une analyse intégrée, plus approfondie, plutôt que des communications séparées annoncées, mais non encore disponibles, sur les résultats de l'évaluation.

3. Le Comité des régions remercie la Commission pour son travail de grande ampleur en ce qui concerne l'adoption des nouveaux programmes régionaux.

Toutefois, le Comité regrette que, pour certaines décisions relatives au programme, les délais prévus à l'article 10 du règlement de coordination n° 2082/93, respectivement de 6 mois pour l'agrément d'un projet d'aide communautaire et de 2 mois supplémentaires pour l'agrément d'actions qui correspondent à au moins 2/3 de la participation du Fonds pour la première année du projet d'aide communautaire, aient été dépassés.

4. Selon le Comité, de tels retards dans le déroulement des programmes sont très préjudiciables aux collectivités régionales et locales qui sont les premières à en souffrir.

Ils pourraient éventuellement être évités si la Commission déterminait de façon précoce et transparente les exigences qu'elle envisage de fixer quant à la qualité des projets et des programmes à soumettre. À ce propos, le Comité attire en outre l'attention sur le fait qu'il n'y a pas de base juridique pour un élargissement unilatéral des critères fixés sur ce point par les règlements relatifs aux Fonds structurels.

En ce qui concerne les programmations futures, le Comité suggère d'appliquer le principe de partenariat dans les conditions définies à l'article 4 alinéa 1 du règlement-cadre n° 2081/93, et notamment avec le concours des collectivités locales et régionales, qui sont les mieux à même de fournir une information sur les exigences au niveau local pour atteindre les objectifs de l'intervention, à l'élaboration de critères d'évaluation plus objectifs et plus transparents quant à la qualité des programmes, sans préjudice de la compétence de décision de la Commission, telle que définie à l'article 8 alinéa 5 et à l'article 9 alinéa 3 du règlement-cadre n° 2081/93. On pourrait, en agissant de la sorte, éventuellement diminuer aussi les coûts liés à l'intervention systématique d'experts indépendants.

Nouvelle orientation des règlements relatifs aux Fonds structurels de 1993

5. Conformément à sa mission - la représentation des intérêts communs des niveaux régionaux et municipaux vis-à-vis des institutions communautaires -, le Comité des régions se concentre, dans le présent avis, sur la transposition des nouvelles orientations résultant de la réforme des règlements relatifs aux Fonds structurels de 1993 dans les nouveaux programmes régionaux pour les objectifs 1 et 2 de la politique structurelle communautaire, ces nouvelles orientations étant l'adaptation des objectifs prioritaires, l'élargissement du partenariat, le renforcement de l'évaluation et du suivi, une plus grande considération des aspects environnementaux, un élargissement des critères de soutien, une garantie de l'additionnalité, une accélération et une simplification de la procédure de programmation. À cet égard, il est tenu compte des premiers enseignements tirés de l'application, durant la période de programmation et la phase initiale de mise en oeuvre aux niveaux local et régional, des règlements révisés relatifs aux Fonds structurels et des documents de planification.

6. L'expérience conduite d'après la réforme des Fonds structurels de l'année 1988 a démontré l'importance de l'action structurelle visant à renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union européenne. Cette importance stratégique est, en outre, confirmée et renforcée à la lumière des objectifs du Livre blanc «Croissance, compétitivité et emploi» fixés pour l'UE.

À cet effet, le renforcement du rôle des politiques structurelles, tant du point de vue de l'accroissement des ressources financières, que de l'amélioration de l'efficacité des programmes, ne peut qu'être accueilli favorablement.

7. La révision du cadre réglementaire des Fonds structurels opérée en 1993 paraît en général convaincante et plus en accord avec les mutations et les évolutions des systèmes économiques et sociaux intervenus au sein de l'UE. L'adaptation des objectifs prioritaires visant à accorder une plus grande attention aux problèmes du chômage, réel et potentiel, de l'environnement et de la pêche permet d'accroître l'efficacité des interventions structurelles communautaires dans des domaines qui jouent des rôles fondamentaux pour le renforcement de la cohésion dans l'UE.

8. Le Comité se félicite de l'adaptation des objectifs prioritaires des Fonds structurels au vu des conséquences actuelles des mutations économiques et sociales de la Communauté. L'inclusion de l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production a permis tout particulièrement aux collectivités locales et régionales de définir, dans les programmations, une politique plus active au niveau du marché du travail, et qui corresponde aux besoins locaux ainsi qu'aux orientations stratégiques du Livre blanc, «Croissance, compétitivité, emploi».

9. L'adaptation et l'intégration des critères d'éligibilité au titre de l'objectif 2 et de l'objectif 5b, tout en s'efforçant de mieux recueillir les éléments de différenciation et de complexité du développement des systèmes régionaux et locaux, semblent devoir être encore approfondies. Cela résulte du fait que les indicateurs économiques et sociaux demandés pour soutenir l'éligibilité des régions, ou de certaines parties de celles-ci sont rarement disponibles à l'échelle locale. En revanche, on ne considère pas d'autres indicateurs qui seront plus facilement disponibles et mieux mis à jour et qui concernent aussi le domaine de la situation économique et sociale des collectivités décentralisées. De plus, il reste à résoudre le dualisme entre les critères du choix des zones éligibles au titre de l'objectif 2 et de l'objectif 5b. Dans le premier cas, il convient d'accepter avec la plus grande rigueur, l'exclusion de régions selon les critères du règlement; dans l'autre cas, on assiste à l'inclusion, entre les zones assistées, de systèmes locaux dont les indicateurs répondent seulement en partie aux critères fixés dans le règlement. Cela introduit une dualité de traitement qui pourrait menacer l'objectif général de renforcement de la cohésion dans l'UE.

10. L'élargissement des critères d'éligibilité dans le cadre des objectifs 1, 2 et 5b doit également être accueilli favorablement. Il donne aux collectivités régionales et locales l'espace nécessaire pour amorcer des programmes de développement plus complexes, tout particulièrement dans les secteurs clés comme la recherche et la technologie, la protection de l'environnement, la promotion des petites et moyennes entreprises, et le développement du capital humain, qui jusqu'ici n'étaient pas couverts aussi largement par les interventions des Fonds structurels.

11. En ce qui concerne la transposition des décisions du programme pour l'objectif 2, il apparaît d'ores et déjà clairement que la période triennale prévue à l'article 9 du règlement-cadre n° 2081/93 est trop courte - eu égard notamment aux retards survenus dans la sélection des zones éligibles et dans le démarrage des programmes - pour évaluer exactement les effets des interventions accomplies au titre des Fonds structurels.

Le Comité des régions invite donc le Conseil et la Commission à faire preuve de plus de transparence et d'objectivité en appliquant, lors de la prochaine vérification du catalogue des zones éligibles selon l'article 9 alinéa 6 du règlement-cadre n° 2081/93, les critères fixés dans les réglements relatifs à l'objectif 2 et à ne pas faire usage de la possibilité, prévue à l'article 9 du règlement-cadre, de modifier les critères.

12. Dans l'objectif d'une synergie et d'une cohérence plus fortes de toutes les politiques communautaires, le Comité des régions apporte son appui à une prise en compte renforcée des aspects environnementaux, aux exigences du respect des règles de concurrence et des directives relatives aux marchés publics ainsi qu'à l'application du principe de l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, et se félicite des progrès accomplis à ce propos dans la communication de la Commission.

Le Comité attire toutefois l'attention sur la nécessité de rechercher une cohérence d'ensemble dans la pratique des différentes politiques communautaires en donnant la priorité à la concentration des moyens sur les objectifs stratégiques prioritaires de développement. Le Comité des régions appuie expressément cette approche sélective, selon laquelle les interventions communautaires poursuivent l'objectif immédiat du développement économique des États et régions aidés. En l'absence d'autres sources de financement, les Fonds structurels ne devraient pas être utilisés pour financer des actions non conformes à l'esprit et à la lettre des règlements, car ce serait contraire à l'intérêt du renforcement de la cohésion économique et sociale communautaire.

13. Le Comité relève que selon le document de la Commission, «la contribution directe du secteur privé à la réalisation des programmes a beaucoup augmenté depuis la période précédente». Il est indispensable que la Commission s'assure que les États membres ainsi que les collectivités régionales et locales disposent d'indications claires sur les possibilités qui s'offrent aux projets du secteur privé ou aux partenariats entre le secteur public et le secteur privé d'attirer des financements au titre des Fonds structurels, de manière que ces contributions puissent être concrétisées.

14. Le Comité des régions se félicite des progrès constatés par la Commission en ce qui concerne l'intégration des Fonds structurels entre eux et avec les autres instruments financiers, notamment dans le domaine des ressources humaines ainsi que dans le développement local et rural. Il précise toutefois que la promotion de l'intégration du Fonds ne saurait être un but en soi. Le surcroît de déploiement administratif et comptable résultant de l'intégration du Fonds ne peut être justifié que si l'approche intégrée permet d'attendre d'importants effets synergiques aux niveaux régional et local. Le Comité demande dans le même temps à la Commission de faciliter l'approche intégrée par le biais d'une meilleure coordination des Directions générales impliquées et d'une procédure administrative et comptable simplifiée, allant jusqu'à un système commun de traitement des données.

En outre, le Comité demande à la Commission d'examiner, notamment pour les zones de l'objectif 1, l'intégration des initiatives communautaires lors des procédures de programmation à venir. On pourrait, par là, réduire considérablement la charge liée aux programmes aux niveaux communal et régional.

15. Le Comité se félicite du renforcement des garanties pour le respect du principe de l'additionnalité. Les collectivités régionales et locales ont tout naturellement intérêt à ce qu'aucun État membre ne réduise ses propres efforts en matière de politique structurelle dans les zones concernées par un objectif. À ce propos, il convient de prendre en considération, lors de l'appréciation du respect du principe d'additionnalité au sens de l'article 9 alinéa 2 du règlement de coordination n° 2082/93, tant les conditions économiques d'ensemble du financement national que les conditions économiques spécifiques telles que les privatisations, les dépenses structurelles publiques exceptionnellement élevées et l'évolution de la conjoncture dans l'État concerné pendant la période précédente.

16. La simplification des procédures de programmation et l'introduction du «Document unique de programmation» devraient permettre de réduire les délais d'élaboration des programmes et de réunir, dans un seul document, à la fois les priorités de l'intervention communautaire, et les mesures concrètes auxquelles la Commission octroie une aide financière, garantissant ainsi une cohérence plus étroite entre les objectifs et les actions des programmes.

De l'avis des collectivités régionales et locales, la réalisation de cet objectif laisse à désirer. Même si les textes des règlements offrent la possibilité d'approuver en une seule fois, dans un document unique de programmation (DOCUP), les priorités de l'intervention communautaire et les mesures concrètes, les coûts administratifs nécessaires supportés par les régions éligibles n'ont pas diminué. Cela provient du fait que la procédure du document unique de programmation (DOCUP) exige de rassembler dans un document récapitulatif la même quantité de données - ainsi que d'autres travaux préparatoires portant sur le contenu - que pour les programmations de développement régional et les programmes opérationnels. La résolution de ce problème consisterait, le cas échéant, à reconsidérer les modalités détaillées des plans et des programmes d'arrêts.

Les réserves qui persistent face à cette procédure laissent à penser que les six États membres qui sont tout ou partie éligibles au titre de l'objectif 1 en sont restés à l'ancienne forme du modèle d'intervention communautaire. En outre, la Commission n'a pas pu respecter le délai de 6 mois prévu par les règlements pour la décision des programmations, ce qui a causé un préjudice grave aux collectivités régionales et locales, sur lesquelles le retard intervenu dans le déroulement du programme a eu un impact des plus sensibles.

17. L'accélération et la simplification des procédures de planification, de mise en oeuvre et de comptabilisation des interventions au titre des Fonds structurels devraient constituer le thème principal de l'échange d'expériences entre les collectivités régionales et locales concernées et la Commission. Ces questions revêtent une importance primordiale tant pour le déroulement correct et efficace des interventions des Fonds structurels au cours de la période en cours que pour la programmation de l'intervention des Fonds structurels au-delà de 1999.

À cet égard, le Comité des régions pourrait faire office de promoteur et d'arbitre. Pour cela, il est nécessaire que le Comité soit associé plus étroitement à la gestion des Fonds structurels au côté du Parlement européen.

18. Il serait souhaitable que la Commission consulte le Comité des régions - par exemple par l'intermédiaire de la commission CdR compétente - dès le stade de ses réflexions stratégiques ou de l'élaboration des modalités de mise en oeuvre ou des documents juridiques qui relèvent de sa compétence, afin d'associer de cette manière les experts régionaux et locaux et de renforcer le principe de partenariat.

Le rôle des collectivités régionales et locales

19. L'élargissement du partenariat est, du point de vue des régions et des collectivités locales, la réorientation des Fonds structurels dont la portée est la plus grande pour la nouvelle période. L'élargissement - selon le cadre institutionnel et la pratique propres à l'État membre - du partenariat aux partenaires économiques et sociaux, aux collectivités locales et régionales est propre à accroître sensiblement la transparence et la proximité par rapport aux citoyens lors de la préparation des plans et programmes.

20. L'expérience d'élaboration et gestion des Programmes au titre des Fonds structurels dans la période 1985-1993 et, plus récemment, la phase de programmation des nouveaux programmes ont confirmé le rôle fondamental joué par les régions et par les collectivités locales. Il s'agit d'un rôle qui fait apparaître beaucoup de différences d'un État membre à l'autre. Il y a des situations où les régions sont directement engagées sur les procédures d'identification des zones éligibles, surtout à l'égard de l'objectif 2, sur l'élaboration des DOCUP et des CCA, sur la négociation avec la Commission pour la mise au point des actions auxquelles la Commission octroie le concours financier. Dans des autres cas, les régions sont exclues de ces phases de programmation qui sont réalisées par l'administration centrale.

Le Comité rappelle qu'il incombe aux États membres de garantir l'implication la plus complète possible des régions et des collectivités locales dans la préparation de ces programmations. De même, il est convaincu que la Commission ne devrait pas approuver de programmes qui n'auraient pas reçu l'aval des partenariats régionaux. Il appelle également la Commission à vérifier qu'elle-même respecte bien l'avis des partenaires régionaux quant aux priorités d'utilisation des fonds dans la mesure où elles sont conformes au cadre réglementaire.

Les différences entre les États membres sont moins fortes quant au rôle des autorités régionales et locales dans la gestion des programmes. Les décisions d'exécution sont souvent adoptées au niveau régional, avec l'accord et la participation des collectivités locales, même s'il y a des cas où c'est encore l'administration centrale qui doit mettre en oeuvre les programmes.

21. D'un point de vue local et régional, il convient de souligner l'importance des comités de suivi qui tiennent désormais une large place dans un processus où ils ont fait leurs preuves à titre d'instances de conseil et de décision et qui peuvent réagir de façon souple aux différentes questions actuelles techniques et financières relatives aux Fonds. Il faut porter un jugement positif sur le fait que les projets communautaires d'aide au titre de l'objectif 1 et les programmes opérationnels des régions peuvent être adaptés au cours de la période de six ans couverte par la programmation, aux priorités de développement - éventuellement en cours de modification - et aux contraintes financières qui en résultent. Il est en outre possible de préciser ou d'intégrer à nouveau les domaines éligibles.

22. Dans tous les cas, une coopération croissante entre la Communauté et les pouvoirs locaux et régionaux est inscrite dans les nouvelles lignes d'action communautaire en faveur des PME, du développement de l'emploi et de la lutte contre le chômage, ainsi que de l'environnement. Il s'agit de thèmes d'intérêt immédiat pour les institutions locales qui, souvent, exercent elles-mêmes des fonctions et possèdent des pouvoirs dans ces domaines. C'est pourtant aux régions et administrations locales qu'on doit s'adresser pour garantir la plus grande efficacité de ces politiques de soutien, pour évaluer précisément les effets obtenus, pour faciliter la convergence des ressources privées sur les projets, en renforçant ainsi l'importance et l'échelle des résultats obtenus.

23. Le Comité se prononce en faveur d'un nouveau renforcement du principe de partenariat, notamment par une coopération plus étroite entre la Commission, les gouvernements nationaux et les collectivités régionales et locales. Il escompte que tous les États membres associeront les partenaires sociaux à cette tâche dans les conditions prévues par le cadre réglementaire. Il semble judicieux d'impliquer de nouveaux acteurs, notamment dans la phase de programmation et d'évaluation, et ce à un niveau décentralisé. Cela ne devrait toutefois pas compliquer l'administration du Fonds et la mise en oeuvre, au niveau local, des interventions prises individuellement.

En outre, le Comité rappelle son avis adopté le 20 juillet 1995 sur «le rôle des collectivités régionales et locales dans le principe du partenariat des Fonds structurels» (doc. CdR 234/95).

L'évaluation des contenus des programmes

24. Le renforcement des processus d'évaluation qui apprécient les effets des programmes ex-ante, contrôlent leur gestion et en analysent précisément les conséquences ex-post, permet de mesurer d'une manière plus sûre, la contribution des interventions communautaires au développement économique, à la réduction du chômage, à l'augmentation de la compétitivité, au développement professionnel des ressources humaines.

25. Le renforcement de l'évaluation ex-post est une nécessité reconnue par le Comité des régions dans l'optique de l'évaluation de la qualité et de l'efficacité des interventions au titre des Fonds structurels ainsi que pour un meilleur contrôle de l'utilisation des moyens alloués.

Toutefois, la question récurrente de la réduction des charges que la collecte élargie de données fait peser sur les administrations régionales et locales implique en permanence d'unifier les méthodes d'évaluation, les indicateurs d'évaluation et de les rendre plus compatibles avec les procédures nationales.

Ici aussi, la Commission et les collectivités régionales et locales devraient se concerter, à un stade précoce et conformément au partenariat, sur les critères d'évaluation les plus adaptés. L'évaluation concrète porterait en priorité sur la mise en oeuvre des objectifs régionaux au niveau local, tandis qu'un effort de standardisation minimale chercherait à garantir la comparabilité des résultats au niveau européen.

26. La disponibilité des ressources scientifiques, techniques d'organisation et humaines qui sont nécessaires pour évaluer ces effets varie fortement non seulement parmi les États membres, mais aussi parmi les régions d'un même État. Cela se traduit par un écart de capacités, surtout au niveau régional, pour l'élaboration de programmes étroitement ciblés sur les objectifs de croissance et d'emploi. Dans les zones où il existe une disponibilité réduite de ces ressources d'analyse, le risque est accru de voir que les interventions des programmes ne sont pas directement ciblées sur les questions vraiment stratégiques pour le développement, et dès lors les actions peuvent avoir une efficacité plus faible.

Il s'agit d'un déséquilibre qui peut et doit être éliminé par une initiative d'échange d'expériences sur une grande échelle, par des actions de transfert de savoir-faire, par la mise en oeuvre d'une coopération étendue. Ce sont des actions que la Commission ne peut que soutenir, en accroissant ainsi l'importance du rôle des Fonds structurels en faveur d'une plus grande cohésion entre les régions et les systèmes locaux de l'UE.

À cet effet, le Comité des régions peut jouer un rôle important de soutien vis-à-vis de la Commission, en favorisant la circulation et la diffusion des méthodes d'évaluation entre les collectivités régionales et locales qu'il représente.

Conclusions

27. Pour résumer son avis sur la communication de la Commission «Nouvelles programmations régionales au titre des objectifs 1 et 2 des politiques structurelles communautaires», le Comité des régions:

a) remercie la Commission pour son travail de grande ampleur en ce qui concerne l'adoption des nouveaux programmes régionaux;

b) constate que les nouvelles orientations résultant de la réforme des règlements des Fonds structurels de 1993 ont fait leurs preuves au stade actuel de la phase de démarrage de la nouvelle période;

c) espère qu'à l'avenir, les délais prévus dans les règlements relatifs aux Fonds structurels pour l'adoption des décisions relatives aux programmes seront scrupuleusement respectés;

d) propose que le principe de partenariat soit également appliqué, avec le concours des collectivités locales et régionales concernées, au cours de la phase de définition de critères d'évaluation objectifs et transparents pour la qualité des programmes ainsi qu'au cours de la phase de développement de méthodes d'évaluation plus compatibles avec les procédures nationales et plus proches de la pratique;

e) soutient l'approche sélective de la politique structurelle tandis qu'il convient, dans le souci de la création d'emplois de longue durée, de concentrer les ressources sur les objectifs prioritaires du développement économique des États et régions éligibles;

f) demande à la Commission de simplifier l'approche intégrée du Fonds par une meilleure coordination des directions générales impliquées et une procédure administrative et comptable unifiée;

g) propose en outre de faire de la simplification et de l'accélération des procédures de programmation, d'exécution et de comptabilisation des interventions, ainsi que des techniques d'évaluation des programmes au titre des Fonds structurels le thème principal de l'échange d'expériences entre les régions et communes concernées et la Commission;

h) demande à devenir dans cette optique l'interlocuteur direct de la Commission notamment par le biais d'un groupe de travail permanent.

Fait à Bruxelles, le 21 mars 1996.

Le Président

du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA