Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune (1) (1) JO C 170 du 4.6.1998, p. 85.»(98/C 407/37)

Le 4 juin 1998, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 9 juillet 1998 (rapporteur: M. Bastian).

Au cours de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 105 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de réforme de la PAC contenue dans l'Agenda 2000 prévoit la réforme des OCM céréales, oléoprotéagineux, viande bovine, lait et produits laitiers, l'introduction de mesures horizontales pour tous les secteurs et la mise en place d'une politique de développement rural. Cette réforme s'accompagne d'une révision du mode de financement de la PAC par le FEOGA, section Garantie et section Orientation.

1.2. La mise en oeuvre de la réforme proposée par la Commission nécessite l'inscription de nouvelles hypothèses budgétaires prenant en compte, d'une part, le coût de la réforme des OCM, et, d'autre part, l'intégration dans le FEOGA Garantie à la fois des «nouvelles mesures d'accompagnement de développement rural», des mesures horizontales pour le secteur de la pêche et des aides préadhésion à l'intention des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne.

1.3. Ainsi, la Commission propose le transfert du financement de mesures de type structurel du FEOGA Orientation vers le FEOGA Garantie, la création de nouveaux postes budgétaires à l'intérieur du FEOGA Garantie et l'augmentation des dépenses de marché traditionnellement financées par le FEOGA Garantie.

1.4. Au total, le surcoût pour le FEOGA Garantie serait d'environ 4 milliards d'écus en 2006, et comprendrait une augmentation des dépenses en termes constants de 3,15 milliards d'écus pour la PAC actuelle réformée, de 2,2 milliards d'écus pour les nouvelles mesures d'accompagnement et de 500 Mécus pour l'aide de préadhésion pour les nouveaux États membres auxquels s'ajouteraient 3,9 milliards d'écus au titre de l'intégration des pays candidats à la PAC. Le coût global de la réforme serait financé dans le cadre de la ligne directrice agricole dont le mode de calcul n'est pas modifié.

2. Observations générales

2.1. Le Comité prend acte de la présentation de proposition de la Commission relative à la réforme de la PAC dans le cadre de l'Agenda 2000 tout en rappelant, conformément à son avis sur les aspects agricoles de la communication de la Commission «Agenda 2000», qu'elle émet un certain nombre de critiques sur les modalités de cette réforme.

2.2. D'une façon générale, le Comité note que la Commission propose le principe d'une réforme du financement de la PAC pour accompagner l'instauration d'une politique de développement rural. Néanmoins, le Comité s'inquiète de la complexité du nouveau mode de financement et s'interroge sur l'équilibre entre les différents types de mesures dont le financement serait assuré par le seul FEOGA Garantie.

2.3. Il rappelle que le FEOGA a pour vocation de financer des mesures en lien avec la production agricole et que le financement de la politique des marchés doit rester entièrement communautaire.

3. Ligne directrice agricole

3.1. La Commission propose que le mode de calcul de la ligne directrice agricole reste inchangé et que la croissance de la ligne directrice agricole reste fonction du taux de croissance économique que la Commission évalue à 2,5 % par an. Elle prévoit qu'au terme de l'inclusion des dépenses relatives à la réforme de la PAC, il subsistera en 2006 une marge financière entre la ligne directrice agricole et ses estimations de dépenses de l'ordre de 4 milliards d'écus.

3.2. Le Comité prend acte du maintien de la ligne directrice agricole, essentiel pour assurer la pérennité du financement de la PAC, garantie de la survie des exploitations agricoles sur l'ensemble du territoire européen. Il estime que la marge budgétaire prévue à l'intérieur de la ligne directrice agricole doit être préservée eu égard à l'importance des réformes en cours dans le cadre de la PAC.

4. Financement de la réforme des OCM

4.1. La Commission propose une réforme des OCM qui va dans le sens d'une plus grande compétitivité des prix agricoles européens et, en compensation de la baisse des prix, procède à une augmentation des aides directes. Le coût de cette réforme de la politique des marchés s'élèvera à 4,3 milliards d'écus en 2006 et sera financé dans le cadre de la ligne directrice agricole.

4.2. Le Comité est d'avis que l'accroissement des dépenses liées au marché peut vraisemblablement être assuré dans le cadre de la ligne directrice agricole, dans la mesure où le taux de croissance de cette dernière est préservé en l'état.

4.3. Le Comité rappelle qu'il est essentiel que toute réforme des OCM puisse être financée dans sa totalité par le FEOGA Garantie. Toutefois, conformément à son avis sur les aspects agricoles de la communication de la Commission «Agenda 2000», il déplore que la Commission ne prévoie qu'une compensation partielle à la baisse des prix envisagée dans les différents secteurs de production et qu'elle ne propose aucune mesure pour les productions méditerranéennes. Il rappelle qu'il s'est prononcé en faveur d'une compensation intégrale de la baisse des prix et considère que les perspectives financières de la réforme de la PAC doivent prendre en compte, dans leur composante politique des marchés, cet accroissement des dépenses.

5. Inclusion des nouvelles mesures d'accompagnement de développement rural

5.1. La proposition de réforme prévoit en outre le transfert des dépenses structurelles du FEOGA Orientation vers le FEOGA Garantie, à l'exception des mesures qui s'inscrivent dans le cadre des programmes pour les régions d'objectif 1. Cette proposition revient à faire financer des mesures structurelles relevant traditionnellement des Fonds structurels par le budget agricole.

5.2. Pour la Commission, ce transfert est rendu possible notamment par l'existence d'une marge budgétaire à l'intérieur de la ligne directrice agricole.

5.3. Le Comité constate qu'il est proposé de regrouper à l'intérieur d'un même budget des mesures agricoles de soutien au marché et des mesures à vocation structurelle.

5.4. À cet égard, il insiste sur le fait que toutes les mesures financées par le FEOGA-Garantie, qu'il s'agisse de mesures de marché ou de mesures structurelles, doivent être en lien direct avec la production agricole.

5.5. Toutefois, le Comité met en garde contre le risque de confusion entre deux types de mesures dont la logique et les objectifs se complètent mais diffèrent radicalement.

5.6. Il souligne que la distinction entre les deux types de politique doit être clairement faite à l'intérieur du budget et que la différenciation entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires doit être maintenue.

5.7. Il ajoute que ce regroupement ne doit en aucun cas conduire à un affaiblissement de l'une des politiques en faveur de l'autre. Ainsi, le Comité veillera à ce que ce regroupement ne soit pas l'occasion de réduire la place et la part du budget agricole consacré à la politique des marchés, seul moyen de garantir la stabilité des prix et principal outil de protection du revenu des producteurs.

5.8. Le Comité précise que la politique de développement rural doit s'inscrire en complément de la politique des marchés qui garde sa raison d'être.

6. Financement des mesures de préadhésion

6.1. Le Comité est favorable à l'admission de nouveaux membres dans l'Union européenne. Il reconnaît que cette adhésion doit être préparée de façon progressive grâce à la mise en place de mesures de préadhésion et, le cas échéant, de périodes de transition.

6.2. Conscient de l'importance de l'agriculture dans l'économie des États candidats à l'adhésion, le Comité juge nécessaire de réfléchir dès aujourd'hui aux modalités de la participation de ces États à la PAC. L'instauration de mesures de préadhésion dans la PAC lui semble une première étape nécessaire.

6.3. Le Comité s'inquiète toutefois que les mesures préadhésion et postadhésion soient financées à l'intérieur de la ligne directrice agricole prévue pour quinze États membres.

6.4. La Commission estime que l'incidence budgétaire des mesures de préadhésion sera limitée et se stabilisera aux alentours de 0,5 milliard d'écus par an entre 2000 et 2006.

6.5. La Commission prévoit en outre l'inclusion de dépenses relatives à la participation à la PAC des nouveaux adhérents dès 2002 (mesures «postadhésion»). Le budget se rapportant à ces nouveaux membres s'élèverait au total à 3,9 milliards d'écus en 2006, soit 1,4 milliard d'écus pour la politique des marchés et 2,5 milliards d'écus au titre des mesures d'accompagnement rural.

6.6. Le Comité s'interroge cependant sur la faiblesse des dépenses prévues pour les mesures d'accompagnement rural qui devraient pourtant jouer un rôle important dans l'adaptation des structures agricoles des nouveaux adhérents. En conséquence, elle estime que les crédits proposés par la Commission au titre de ces mesures structurelles sont insuffisants.

6.7. Quelle que soit l'importance des moyens financiers déployés au titre des aides préadhésion ou à celui de la participation des nouveaux États membres à la PAC, le Comité insiste sur l'importance d'une distinction claire entre les dépenses relatives à la PAC à quinze États membres et celles se rapportant aux nouveaux États membres. Cette distinction devra être maintenue tout au long de la période de transition.

6.8. À cet effet, le Comité propose que soit institué un fonds de préadhésion, distinct et financé par l'ensemble du budget communautaire.

6.9. Concernant les dépenses de postadhésion, le Comité ajoute que la Commission ne devra en aucun cas prendre partie de l'inclusion des dépenses relatives aux nouveaux États membres dans la ligne directrice agricole pour procéder à un ajustement des dépenses de la PAC à quinze en faveur des mesures pour les nouveaux États membres. Toute dépense supplémentaire en faveur de ces nouveaux adhérents devra se faire au moyen d'une augmentation de la ligne directrice agricole. Le Comité affirme que la ligne directrice agricole actuelle prévue pour quinze États membres n'a pas vocation à financer une PAC pour vingt États membres ou plus et qu'elle doit être augmentée en fonction du PIB des nouveaux adhérents.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS