RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur la clause d’exception (article 10 de l’annexe XI du statut)

SYNTHÈSE

Lors des discussions relatives à l’adaptation annuelle 2010 des rémunérations et des pensions des agents de l’UE, le Conseil a déclaré que la récente crise économique et financière avait provoqué une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’UE et il a demandé à la Commission de présenter des propositions appropriées sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut.

Dans l’arrêt rendu le 24 novembre 2010 dans l’affaire C-40/10, la Cour de justice a souligné que la clause d’exception permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante. La Cour a expliqué que la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut constitue la seule possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de ladite annexe.

La méthode mesure précisément, selon le principe du parallélisme, la situation économique et sociale actuelle au sein de l’Union, telle qu’elle se reflète dans les décisions des États membres sur les salaires des fonctionnaires nationaux. Le législateur a soigneusement choisi les critères à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en cas de crise que de redressement de l’économie.

La clause d’exception n’est pas une clause conjoncturelle: elle est donc destinée à être utilisée en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’UE et uniquement si la méthode n’est pas à même de les mesurer. Elle ne doit pas être utilisée lorsque l’UE se trouve en phase descendante du cycle économique.

La Commission a utilisé 15 indicateurs pour évaluer s’il était nécessaire de recourir à la clause d’exception en 2011. Dans le sens des Prévisions économiques européennes publiées par la DG ECFIN le 13 mai 2011, ces indicateurs montrent que la reprise économique se poursuit progressivement dans l’UE.

Le rapport conclut qu’il n’y a pas eu de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union au cours de la période de référence du 1er juillet 2010 à la mi-mai 2011, et qu’il n’y a pas lieu de présenter une proposition en vertu de l’article 10 de l’annexe XI du statut.

Le 29 juin 2011 cependant, la Commission a pris note d’un projet de proposition concernant une nouvelle méthode, comprenant des modifications possibles au mécanisme de la clause d’exception, dans le but de rendre son application automatique dans des conditions particulières à l’avenir.

INTRODUCTION

Lors des discussions relatives à l’adaptation annuelle 2010 des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et des autres agents de l’UE, le Conseil a fait la déclaration suivante:

Le Conseil note que la récente crise économique et financière qui est survenue dans l’UE et qui entraîne d’importants ajustements budgétaires ainsi qu’une insécurité accrue en termes d’emploi dans plusieurs États membres provoque une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale à l’intérieur de l’UE. Dans ce contexte, le Conseil demande à la Commission, conformément à l’article 241 du TFUE, de présenter, sur la base de l’article 10 de l’annexe XI du statut, ainsi qu’à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, des propositions appropriées en temps voulu pour que le Parlement européen et le Conseil puissent les examiner et les adopter avant la fin de 2011.

En vertu de l’article 241 du TFUE, le Conseil, statuant à la majorité simple, peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Conseil.

Le présent rapport est conforme à la demande du Conseil et à l’article 241 du TFUE. Il couvre la période allant de la date effective de la dernière adaptation annuelle des rémunérations et des pensions (1er juillet 2010) au moment où les données les plus récentes ont été mises à disposition aux fins du présent rapport (mi-mai 2011).

CADRE JURIDIQUE

En vertu de l’article 65 du statut, «(...) [l] e Conseil procède annuellement à un examen du niveau des rémunérations des fonctionnaires et des autres agents de l’Union. Cet examen aura lieu en septembre sur la base d’un rapport commun présenté par la Commission et fondé sur la situation au 1 er juillet et dans chaque pays de l’Union, d’un indice commun établi par l’Office statistique de l’Union européenne en accord avec les services nationaux de statistiques des États membres.

Au cours de cet examen, le Conseil étudie s’il est approprié, dans le cadre de la politique économique et sociale de l’Union, de procéder à une adaptation des rémunérations. Sont notamment prises en considération l’augmentation éventuelle des traitements publics et les nécessités du recrutement.

En vertu de l’article 65 bis du statut, les modalités d’application des articles 64 et 65 sont définies à l’annexe XI.

L’article 3, paragraphes 1 et 2, de l’annexe XI du statut stipule:

1. Conformément à l’article 65, paragraphe 3, du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission et fondée sur les éléments prévus à la section 1 de la présente annexe, avec effet au 1 er juillet.

2. La valeur de l’adaptation est égale au produit de l’indicateur spécifique par l’indice international de Bruxelles. L’adaptation est fixée en termes nets en pourcentage égal pour tous.

L’article 10 de l’annexe XI du statut (clause d’exception) stipule:

En cas de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale constatée à l’intérieur de l’Union, évaluée à la lumière des données objectives fournies à cet égard par la Commission, celle-ci présente des propositions appropriées au Conseil et au Parlement européen, qui statuent selon la procédure prévue à l’article 336 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

La relation entre l’article 3 de l’annexe XI et la clause d’exception a été analysée par la Cour de justice dans son arrêt rendu dans l’affaire C-40/10 opposant la Commission au Conseil. La Cour a souligné que la clause d’exception «(...) permet, dans une situation extraordinaire , d’écarter ponctuellement la méthode prévue à l’article 3 de l’annexe XI du statut, sans toutefois la modifier ou l’abroger pour les années suivantes » (point 74, soulignement ajouté).

La Cour explique en outre que «(...) ainsi que la Commission l’a considéré dans son rapport du 27 juin 1994 sur l’applicabilité de la clause d’exception [SEC(94) 1027 final, sous II.3, p. 5 et 6], cette clause permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante » (point 75, soulignement ajouté).

La Cour de justice a clairement indiqué que: «(...) la procédure prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut constitue la seule possibilité de tenir compte d’une crise économique dans le cadre de l’adaptation des rémunérations et d’écarter, en conséquence, l’application des critères fixés à l’article 3, paragraphe 2, de ladite annexe » (point 77, soulignement ajouté).

« Cette conclusion ne saurait être infirmée par le fait que l’application de l’article 10 de l’annexe XI du statut dépend d’une proposition de la Commission. Il résulte notamment de l’article 17, paragraphe 2, TUE qu’il est conforme à l’équilibre institutionnel prévu par les traités qui accordent, pour des procédures législatives, en principe, le monopole de proposition à la Commission » (point 78).

OBJECTIFS ET PRINCIPES DE BASE DE LA MÉTHODE

La Commission juge approprié de rappeler les principes de la méthode d’adaptation des salaires et des pensions, qui ont déjà été expliqués dans le rapport de la Commission sur l’annexe XI du statut (COM(2008) 443).

Les dispositions régissant l’actuelle méthode d’adaptation des rémunérations et des pensions sont applicables depuis le 1er juillet 2004 et jusqu’au 31 décembre 2012, et figurent aux articles 64, 65 et 65 bis du statut et à l’annexe XI.

Les principaux objectifs de la méthode sont:

- l’adaptation automatique des salaires, afin d’éviter que les travaux de toutes les institutions et agences de l’Union soient perturbés chaque année par des négociations et une détérioration du climat social;

- des règles transparentes, efficaces et relativement simples pour déterminer les adaptations salariales pour les fonctionnaires et autres agents de l’ensemble des institutions de l’UE.

Afin d’assurer le bon fonctionnement de la méthode, les principes suivants ont été fixés:

- l’égalité de pouvoir d’achat des fonctionnaires vivant dans différents lieux d’affectation;

- le parallélisme avec les fonctionnaires nationaux dans l’évolution du pouvoir d’achat.

Deux aspects de la méthode méritent d’être examinés de plus près:

- le principe du parallélisme;

- le décalage dans le temps.

Le principe du parallélisme

Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de l’annexe XI, l’indicateur spécifique (global) est calculé de manière à refléter l’évolution moyenne des rémunérations nettes des fonctionnaires nationaux des administrations centrales en termes réels, c’est-à-dire après avoir pris en compte l’inflation dans le pays où ils travaillent. Ensuite, comme le prévoit l’article 3, paragraphe 2, de l’annexe XI, l’inflation des prix à la consommation à Bruxelles, qui est le lieu de référence où travaillent la plupart des fonctionnaires de l’UE, est mesurée au moyen de l’indice international de Bruxelles (IIB). Enfin, l’IIB est multiplié par l’indicateur spécifique global afin de calculer l’adaptation annuelle nominale des salaires de base des fonctionnaires de l’UE, qui peut être positive ou négative.

Par conséquent, la variation du pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE est entièrement déterminée par l’indicateur spécifique global, qui assure l’équivalence avec les évolutions du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux. C’est le principe du parallélisme.

Le décalage dans le temps inhérent à la méthode

Conformément à l’article 1er, paragraphes 2 et 4, de l’annexe XI du statut, l’indice international de Bruxelles prend en compte l’évolution des prix à la consommation constatée entre le mois de juin de l’année précédente et le mois de juin de l’année en cours; par ailleurs, Eurostat établit des indicateurs spécifiques retraçant les évolutions des rémunérations réelles des fonctionnaires nationaux des administrations centrales des pays de référence de l’échantillon entre le 1er juillet de l’année précédente et le 1er juillet de l’année en cours. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe XI du statut, le Conseil décide avant la fin de chaque année de l’adaptation des rémunérations et pensions proposée par la Commission, avec effet au 1er juillet. Par conséquent, l’adaptation annuelle s’applique avec un décalage maximal d’une année. Un autre délai pouvant aller jusqu’à six mois s’applique également, jusqu’à l’adoption du règlement adaptant les rémunérations et les pensions, qui doit intervenir avant le 31 décembre et s’applique de manière rétroactive.

Le législateur a estimé que cette méthode pouvait fonctionner avec ce décalage et que les fonctionnaires et les autres agents de l’UE seraient en mesure de supporter l’impact de l’inflation annuelle. C’est la raison pour laquelle l’article 65 ne prévoit qu’un seul délai annuel pour l’adaptation des rémunérations. Il existe cependant la possibilité de procéder à une adaptation intermédiaire des rémunérations, prévue par les articles 4 à 8 de l’annexe XI du statut, en cas de variation sensible du coût de la vie entre juin et décembre.

CLAUSE D’EXCEPTION

Le législateur a néanmoins adopté une clause d’exception. Cette clause fixe un certain nombre de conditions qui doivent être remplies avant d’entreprendre une action quelconque:

- la détérioration doit être à la fois grave et soudaine, elle doit affecter la situation économique et sociale au niveau de l’Union et doit être évaluée à la lumière des données objectives fournies par la Commission;

- la détérioration doit être telle que la méthode ne permettrait pas de la prendre dûment en compte en raison de sa nature exceptionnelle en termes de calendrier et d’ampleur.

La clause d’exception stipule que, s’il existe des raisons objectives d’y recourir, la Commission est tenue de présenter des propositions appropriées au Conseil et au Parlement européen, qui statuent conformément à l’article 336 du TFUE.

Conditions de recours à la clause d’exception

La formulation de la clause d’exception doit être examinée attentivement dès lors que, pour appliquer la clause, toutes les conditions prévues à l’article 10 de l’annexe XI du statut doivent être réunies.

Le terme « détérioration » est utilisé pour décrire une aggravation de la situation économique et sociale. La question de savoir si une détérioration « grave » de la situation économique et sociale s’est produite doit être tranchée en se référant à la fois à l’ampleur et à la durée des impacts économiques et sociaux identifiés. La question de savoir si une détérioration « soudaine » de la situation économique et sociale s’est produite doit être examinée au regard de la rapidité et du caractère prévisible des impacts économiques et sociaux. Dans ce contexte, il est particulièrement important de faire la distinction entre les fluctuations normales du cycle économique et celles provoquées par des événements extérieurs.

Afin de déterminer si les conditions susvisées sont réunies, toute une série d’indicateurs objectifs couvrant à la fois le domaine économique et social est utilisée. Ces indicateurs doivent être conformes à l’ensemble suivant de principes pertinents et largement reconnus[1]:

- un indicateur doit circonscrire l’essence du problème et posséder une interprétation normative claire et généralement acceptée;

- un indicateur doit être solide et validé statistiquement;

- un indicateur doit être basé sur des données récentes et permettre une révision;

- les indicateurs doivent porter sur l’UE dans son ensemble et non sur les États membres individuellement;

- les indicateurs doivent être cohérents entre eux;

- l’ensemble d’indicateurs doit être autant que possible transparent et accessible aux citoyens de l’UE;

- il convient de recourir aux ensembles d’indicateurs existants à chaque fois que cela est possible.

Conformément à ces principes, les 15 indicateurs suivants sont appropriés:

- activité économique: croissance du PIB, demande intérieure, stocks, exportations nettes, consommation des ménages, consommation publique, investissement total et inflation (IHPC) au sein de l’Union;

- finances publiques: solde du compte des administrations publiques et dette publique au sein de l’Union;

- marché du travail: taux d’emploi total, taux de chômage et rémunération des salariés au sein de l’Union;

- indicateurs de sentiment: indicateur de sentiment économique et attentes en matière d’emploi au sein de l’Union.

Afin de déterminer si les critères fixés par la clause d’exception sont actuellement remplis, l’analyse de la situation économique et sociale doit être réalisée pour la période allant de juillet 2010 à mi-mai 2011 (sous réserve de la disponibilité des données ou prévisions correspondantes), puisque l’adaptation annuelle 2010 couvre déjà la période allant jusqu’au 1er juillet 2010. Ceci va dans le sens de la définition d’une détérioration « soudaine » visée à l’article 10 de l’annexe XI du statut. Toutefois, une période plus longue est présentée afin de fournir un aperçu global lorsque cela est approprié.

Maintien du principe du parallélisme

La méthode mesure précisément, selon le principe du parallélisme, la situation économique et sociale actuelle au sein de l’Union, telle qu’elle se reflète dans les décisions des États membres sur les salaires des fonctionnaires nationaux. Le législateur a soigneusement choisi les critères à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en cas de crise que de redressement de l’économie.

La méthode d’adaptation des rémunérations et des pensions est en vigueur depuis près de quarante ans. Pendant toutes ces années, l’économie de l’UE a connu des périodes de croissance rapide et des périodes de récession économique.

Le principe du parallélisme avec les fonctionnaires nationaux en termes de variation du pouvoir d’achat, ancré dans le statut depuis 1962, doit être maintenu y compris dans une période de récession économique dans l’Union européenne. Ceci va dans le sens de l’article 65, qui indique qu’il convient de tenir compte de toute augmentation des salaires dans la fonction publique au cours de l’examen annuel.

Toutefois, en cas de détérioration grave et soudaine telle que la méthode ne permettrait pas de la prendre dûment en compte en raison de sa nature exceptionnelle en termes de calendrier et d’ampleur, la clause d’exception devrait être utilisée.

Une interprétation différente conduirait à des résultats incohérents: malgré la capacité de la méthode à saisir correctement les évolutions économiques et sociales au sein de l’UE à travers leur effet sur les salaires des fonctionnaires nationaux, le législateur devrait adopter des mesures exceptionnelles concernant l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires de l’UE. Une telle interprétation sortirait du cadre de la politique économique et sociale de l’Union européenne, comme indiqué à l’article 65 du statut.

La même chose s’applique au décalage dans le temps inhérent à la méthode. Par définition, la période de référence implique un décalage maximum d’une année dans les adaptations des salaires (même si, en pratique, le décalage peut être inférieur). Bien que le législateur ait estimé que la méthode devait fonctionner avec ce décalage dans le temps, la clause d’exception permet de le diminuer, si les États membres sont amenés à prendre des mesures extrêmes pour adapter les salaires des fonctionnaires nationaux, mesures qui devraient être appliquées sans attente aux fonctionnaires de l’UE pour l’exercice d’adaptation annuelle suivant.

Par conséquent, les propositions appropriées, si nécessaire, doivent être de nature à refléter les évolutions exceptionnelles qui n’ont pas été saisies correctement par la méthode. Ces propositions ne doivent pas aller au-delà des modalités d’application prévues à l’annexe XI du statut: il n’existe pas de raison objective d’appliquer d’autres critères que l’évolution du pouvoir d’achat de la fonction publique des États membres, car cela ruinerait les effets de la méthode et imposerait des mesures supplémentaires aux agents de l’UE qui ne sont pas appliquées aux agents dans les États membres.

Enfin, la clause d’exception n’est pas une clause conjoncturelle. Comme indiqué plus haut, le législateur a soigneusement choisi les critères économiques et sociaux à prendre en compte pour l’adaptation des rémunérations et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en période de croissance économique que de récession. La méthode peut être appliquée de la même manière lorsque les salaires dans les États membres augmentent ou baissent, et le gain ou la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux se répercutera directement sur les salaires et les pensions des fonctionnaires de l’UE. Par conséquent, la clause d’exception est destinée à être utilisée en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’UE et uniquement si la méthode n’est pas à même de les mesurer. Elle ne doit pas être utilisée lorsque l’UE se trouve en phase descendante du cycle économique.

SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DANS L’UE

À l’instar de la plupart des épisodes de crise imputables à des tensions financières, la crise récente a été précédée d’une période relativement longue de croissance rapide du crédit, de primes de risque faibles, de flambée des prix des actifs et surtout de développement de bulles dans le secteur de l’immobilier. L’incapacité de certaines banques à valoriser leurs fonds d’investissement dès l’été 2007 avait confirmé les suspicions de survenue possible d’une crise financière, en raison de la forte exposition des banques aux prêts hypothécaires «subprimes» américains, quelques mois avant l’éclatement réel de la crise en 2008.

Les autorités publiques percevaient encore la crise émergente comme un problème de liquidités et un effondrement systémique était considéré comme peu probable, jusqu’aux événements de septembre 2008 qui les ont conduites à réagir avec fermeté de manière à rétablir le calme rapidement sur les marchés financiers.

Dans le même temps, des réponses appropriées en termes de politique macroéconomique ont permis de limiter la durée de la crise et de poser les jalons de la reprise économique[2].

Afin de déterminer si la période de référence choisie (1er juillet 2010 à mi-mai 2011) est la mieux appropriée pour évaluer si la clause d’exception doit être appliquée, les évolutions antérieures à cette période doivent être brièvement examinées.

La période précédente

Adaptations annuelles en 2009 et en 2010

Sur la période juillet 2008-juillet 2009, l’indicateur spécifique global a connu une augmentation de 2,7 % du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux des administrations centrales (voir Tableau 1). Cette augmentation et l’indice international de Bruxelles (IIB) (0,9 %) se sont ajoutés à une valeur d’adaptation de 3,7 % pour juillet 2009 - juillet 2010, en raison du décalage dans le temps inhérent à la méthode (voir Tableau 2). Selon le principe du parallélisme, l’augmentation du pouvoir d’achat des fonctionnaires européens sur la période juillet 2009 - juillet 2010 est égale à celle des fonctionnaires nationaux sur la période précédente d’une année (2,7 %).

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Sur la période juillet 2009 - juillet 2010, six des huit États membres de l’échantillon ont adopté des augmentations des salaires nominaux (voir Tableau 3). En moyenne, ces augmentations se sont avérées plus ou moins équivalentes à un gel des salaires nominaux (-0,6 %, correction française comprise; -0,3 % en réalité[3]). À cause de l’inflation principalement (1,7 %), il en a résulté une baisse du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux (-2,2 %). Selon le principe du parallélisme, cette baisse s’est automatiquement répercutée sur l’adaptation 2010, avec également un gel des rémunérations des fonctionnaires européens[4] (voir Tableau 4).

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Les États membres qui composent l’échantillon ont adopté au cours de la période 2007-2010 des ajustements de salaires qui ne peuvent pas être raisonnablement considérés comme susceptibles de produire des résultats excessifs, compte tenu du décalage inhérent à la méthode: ces ajustements ont entraîné tout au plus une baisse de 2,2 % du pouvoir d’achat sur la période juillet 2009 - juillet 2010. Dans le même temps, d’autres États membres, en particulier les nouveaux États membres, ont pratiqué des baisses de salaire (voir Tableau 5). Globalement, l’indicateur spécifique pour les 27 États membres serait de -2,0 %, ce qui aurait donné une valeur d’adaptation encore plus élevée pour les salaires au niveau de l’UE. Selon les estimations d’Eurostat datant de mars 2011, une nouvelle baisse de 1,3 % est prévue pour la période juillet 2010 - juillet 2011.

Si des baisses de salaire avaient été appliquées par un grand nombre d’États membres, représentant une proportion significative du PIB de l’UE et donc, par définition, se reflétant dans l’indicateur spécifique global, la Commission aurait présenté des propositions appropriées afin de reporter la perte de pouvoir d’achat pour les fonctionnaires de l’UE.

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Cependant, l’effet de décalage dans le temps qui s’est produit sur cette période n’a pas été jugé excessif. L’ampleur du décalage peut être évaluée en déterminant la différence entre la variation du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux et celle du pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE, au cours d’une année donnée. Cet écart était égal à -4,0 % sur la période allant de juillet 2008 à juillet 2009: autrement dit, la variation du pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux était de 4,0 points supérieure à celle du pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE. Le pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux a en effet augmenté de 2,7 % sur cette période, alors que celui des fonctionnaires de l’UE a baissé de 1,3 %. Sur la période juillet 2009 - juillet 2010, c’est approximativement l’inverse qui s’est produit, avec un écart égal à 4,9 %, car les fonctionnaires de l’UE ont bénéficié, grâce au parallélisme, de l’augmentation du pouvoir d’achat qui avait été accordée aux fonctionnaires nationaux au cours de la période précédente (voir Tableau 6).

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L’application de la méthode en 2009 a conduit à une adaptation annuelle de 3,7 % pour les fonctionnaires de l’UE, que le Conseil a jugé inappropriée à ce moment-là. Pourtant, cette augmentation était le résultat du principe du parallélisme (puisque les salaires de la fonction publique nationale avaient augmenté) et l’effet du décalage dans le temps, bien que notable, restait raisonnable et peu susceptible de gêner le bon fonctionnement de la méthode. Il n’était donc pas nécessaire d’appliquer la clause d’exception en 2009.

Rupture par rapport au principe du parallélisme

Afin de pouvoir appliquer le principe du parallélisme établi dans la méthode pour l’adaptation des rémunérations des fonctionnaires de l’UE, la variation des salaires des fonctionnaires nationaux fait l’objet d’un suivi et l’évolution moyenne de leur pouvoir d’achat est utilisée pour déterminer les évolutions du pouvoir d’achat des salaires des fonctionnaires de l’UE. Toutefois, l’adaptation annuelle calculée en référence à une période donnée de 12 mois est prise en compte pour ajuster les salaires de la fonction publique de l’UE au cours de l’année suivante. Par conséquent, le pouvoir d’achat des fonctionnaires de l’UE suit le pouvoir d’achat moyen des fonctionnaires nationaux dans les États membres qui composent l’échantillon représentatif, avec un décalage dans le temps systématique inhérent à la méthode (voir Figure 1, Tableau 7 et Tableau 8).

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Néanmoins, comme l’a déjà souligné la Commission en 2008[5], le principe du parallélisme est en partie invalidé, aux dépens potentiels des fonctionnaires de l’UE, pour deux raisons. Bien que leurs salaires soient touchés par les variations des cotisations sociales nationales par le biais de l’indicateur spécifique, les cotisations sociales versées par les fonctionnaires de l’UE sont périodiquement ajustées de façon indépendante. Le prélèvement spécial, qui une retenue supplémentaire sur le traitement des fonctionnaires de l’UE, introduit un autre élément de double comptage. Pour procéder à une comparaison correcte entre le pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux et celui des fonctionnaires de l’UE, ces éléments devraient être pris en compte (voir Figure 2, Tableau 9 et Tableau 10).

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En conséquence, le pouvoir d’achat cumulé[6] des fonctionnaires nationaux a baissé de 1,8 % entre 2004 et 2010, tandis que celui des fonctionnaires de l’UE a diminué de 4,3 % sur la même période.

Le principe du parallélisme devrait être maintenu d’un cycle économique à l’autre. Ceci découle de l’hypothèse selon laquelle les États membres prendraient des mesures appropriées à l’égard de leurs fonctionnaires nationaux, qui auraient un impact direct sur les salaires des fonctionnaires de l’UE. Malgré ce principe, les rémunérations des fonctionnaires de l’UE ont connu une évolution très différente de celles des fonctionnaires nationaux depuis 2004, aux dépens de la fonction publique européenne.

Analyse de la situation économique et sociale de l’UE au cours de la période de référence

La reprise économique se poursuit dans l’UE

La récession a pris fin à l’automne 2009 et posé les jalons pour une relance dopée par un fort redressement au cours du deuxième trimestre 2010, avec une croissance de l’activité économique de 1 % (d’un trimestre à l’autre dans la zone euro), largement imputable à une reprise tirée par les exportations dans l’industrie. Le rythme de croissance s’est atténué aux troisième et quatrième trimestres (0,3 %) et la reprise s’est ralentie dans l’UE au second semestre 2010, lorsque l’économie mondiale a connu un passage à vide et que les mauvaises conditions météorologiques en Europe ont eu des répercussions sur la croissance des investissements au quatrième trimestre 2010. Globalement, pour l’ensemble de l’année 2010, le PIB a augmenté de 1,8 % à la fois dans la zone euro et dans l’UE. Les prévisions de printemps de la DG ECFIN confirment la poursuite de la reprise de l’économie de l’UE[7]. La croissance économique en Europe devrait suivre une tendance autour de 1,7 % pour la zone euro et 1,8 % pour l’ensemble de l’UE en 2011 et en 2012 (voir Figure 3).

[pic]Après avoir atteint sa plus faible valeur depuis 1990 en mars 2009 (66,9), l’indicateur de sentiment économique[8] a dépassé sa valeur moyenne sur la période 1990-2010 en avril 2010 (100 par définition). Depuis, il a connu une hausse régulière pour atteindre 107,4 en mars 2011, mais il a un peu baissé en avril et en mai 2011 (voir Figure 4). Cette augmentation significative observée depuis mars 2009 est principalement due au sentiment qui prévaut dans l’industrie[9].

[pic]La reprise économique actuelle a été tirée par les exportations, qui ont connu une forte hausse de 4,4 % (d’un trimestre à l’autre) au cours du deuxième trimestre 2010, avant de ralentir un peu à 2,2 % et 1,8 % au cours du troisième et du quatrième trimestre respectivement. Les principales sources de croissance du PIB au second semestre 2010 ont été les exportations nettes, tandis que les évolutions dans les investissements n’ont pas pu prendre le relais des exportations comme principal moteur de la croissance. Les stocks ont eu une incidence négative sur la croissance du PIB au premier semestre 2010, tandis qu’au dernier trimestre 2010 la consommation des ménages a montré des signes encourageants (voir Figure 5).

Les finances publiques ont connu une nette dégradation dans l’UE ces dernières années. Entre 2007 et 2009, le déficit budgétaire public agrégé est passé de moins de 1 % du PIB à près de 7 % du PIB. Il s’en est suivi une forte élévation du ratio d’endettement au PIB pour l’UE. Cependant, la détérioration des positions budgétaires n’est pas seulement due à des facteurs cycliques, mais remonte bien avant le net déclin de l’activité économique en 2008-2009. En 2010, le résultat budgétaire ne va pas se détériorer davantage et pourrait même s’améliorer légèrement en raison d’une croissance économique plus importante que prévu et de la fin progressive de l’effet des mesures de relance budgétaire destinées à soutenir la croissance.

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Les finances publiques commencent à s’ajuster

La riposte de l’UE à la récession a été rapide et déterminante. Outre l’intervention destinée à stabiliser, remettre sur pied et réformer le secteur bancaire, le plan européen de relance économique (PERE) a été lancé en décembre 2008. L’objectif du PERE est de restaurer la confiance et de stimuler la demande grâce à une injection coordonnée de pouvoir d’achat dans l’économie, ainsi que des investissements et des mesures stratégiques destinés à consolider le marché des affaires et celui du travail. Ces interventions coûteuses ont eu un impact considérable sur les finances publiques: le ratio d’endettement au PIB des quatre plus grandes économies européennes dépasse 75 %, un taux bien supérieur au seuil prévu par le pacte de stabilité et de croissance. Globalement, la dette publique a atteint 80,2 % du PIB dans l’UE et cette tendance à la hausse devrait se poursuivre à l’horizon des prévisions (2011-2012), pour atteindre 83,3 % du PIB en 2012 (voir Figure 6).

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Dans ce contexte, les gouvernements ont déjà commencé à soumettre les finances publiques à des ajustements budgétaires et à des réformes structurelles: plus de la moitié des États membres sont sur le point d’afficher un déficit public pour 2010 inférieur à 2009; le déficit public dans l’UE devrait baisser de 6,4 % du PIB en 2010 à 4,7 % en 2011 et 3,8 % en 2012. Le haut niveau de dette persistant pourrait en effet nuire à la reprise économique, principalement à travers trois vecteurs: la hausse de l’épargne des ménages, le financement des déficits au moyen d’une fiscalité entraînant des distorsions et l’augmentation des primes de risque gouvernementales. En outre, l’effet de crédibilité peut compenser l’impact négatif de la consolidation, qui entraîne un effet de contraction. Le principal souci est d’éviter de nouvelles turbulences sur les marchés de la dette souveraine, comme cela a été le cas début 2010.

Globalement, la reprise économique dans l’UE semble s’affirmer, avec des mesures en cours destinées à ajuster les finances publiques, tandis que l’inflation reste largement contenue[10].

L’inflation reste modérée

Malgré des ratios d’endettement élevés, l’inflation reste modérée: l’inflation de l’IHPC devrait être en moyenne de 2,1 % en 2010 dans l’UE et passer à 3,0 % en 2011, avant de redescendre à 2,0 % en 2012 (voir Figure 7).

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Dans ce contexte, aucun scénario de spirale inflationniste ne devrait se produire dans un futur proche. Néanmoins, les craintes de perturbation dans l’approvisionnement en pétrole en raison des événements au Moyen-Orient et en Afrique du Nord font pression sur les prix des produits de base.

Des effets de second tour sur l’inflation imputables aux augmentations des prix des produits de base pourraient apparaître si les salariés et ceux qui déterminent les prix se montrent réticents à absorber la totalité de la hausse des coûts. Dans la mesure où ceux qui déterminent les prix répercutent une partie des coûts sur les coûts de production et que les salariés demandent des hausses de salaires (afin de compenser l’augmentation de la facture énergétique), une spirale salaires/prix pourrait s’amorcer. De cette manière, le choc initial sur les prix des produits de base se perpétuerait. Par ailleurs, ce mécanisme conduirait à une augmentation simultanée des prévisions d’inflation, influant à la fois sur la stratégie de prix des entreprises et les négociations salariales.

Toutefois, on n’observe à l’heure actuelle aucun signe d’effets de second tour dans l’économie européenne et la Banque centrale européenne, qui surveille la situation, est prête à appliquer une politique monétaire plus ferme dans le but de maintenir l’inflation proche de l’objectif fixé. En effet, les prévisions en matière d’inflation sont actuellement proches de l’objectif fixé; les accords salariaux et la détermination des prix en dehors des marchés des denrées alimentaires et de l’énergie ne donnent pas matière à préoccupation. Aucun signe de revendication salariale excessive n’a été constaté lors des dernières négociations salariales au sein de l’UE.

La probabilité d’une réapparition des effets de second tour dans les mois à venir n’est pas très élevée. La situation à laquelle sera confrontée l’économie de l’UE dans un avenir proche est très différente de celle qui prévalait à l’époque des chocs pétroliers dans les années 1970: il n’avait alors fallu qu’une année pour que le choc initial sur les prix de l’énergie ne se propage pour créer une inflation structurelle. Aujourd’hui, la politique monétaire est plus crédible, la flexibilité sur le marché du travail est plus grande pour les salariés, et les vendeurs de biens et de services sont exposés à davantage de concurrence. La stagnation existante dans l’économie européenne va également permettre de maintenir l’inflation sous contrôle.

La situation sur le marché du travail a commencé à se stabiliser

Les suppressions d’emplois devraient prendre fin au deuxième trimestre 2010. Après avoir atteint un pic à 9,6 %, le taux de chômage au sein de l’UE devrait légèrement baisser en 2011, à 9,5 %, et de façon plus significative en 2012, à 9,1 % (voir Figure 8).

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Plus précisément, le marché du travail de la zone euro s’est avéré être étonnamment résistant à la récession par rapport aux antécédents historiques, notamment en raison du fait que les mesures prises durant la crise sont parvenues à maintenir l’emploi des seniors et des femmes. Les prévisions en matière d’emploi ont suivi une tendance à la hausse depuis début 2010, en particulier dans le secteur de l’industrie manufacturière mais aussi dans les services, où la moyenne à long terme (MLT) est sur le point d’être dépassée (voir Figure 9).

[pic]En revanche, on observe des différences considérables dans la riposte au chômage d’un pays à l’autre, en raison de la disparité des situations et des structures des marchés du travail nationaux. Certains pays ont été particulièrement touchés, avec des taux de chômage dépassant les 10 % dans neuf États membres.

Rémunération dans le secteur public et économie totale

La Commission estime également qu’il peut être utile de comparer la situation des salariés du secteur public à celle de l’économie totale dans l’UE. À cet effet, on peut considérer la rémunération des salariés, qui mesure le coût total de la main-d’œuvre pour tous les salariés, défini comme les salaires bruts plus les heures supplémentaires et les bonus, avec les avantages en nature et les cotisations sociales payées par l’employeur[11], à la fois dans le secteur public (secteur des administrations publiques[12]) et dans l’économie totale. Il convient de noter que les données relatives à l’économie totale incluent celles concernant le secteur public. Le poids du secteur public dans l’économie totale est de l’ordre de 22 %.

On peut observer de manière générale que la rémunération dans le secteur privé est fortement corrélée aux cycles économiques: la rémunération des salariés dans l’économie totale a augmenté de 5,3 % en 2007 et de 4,3 % en 2008, mais elle a baissé de 0,2 % en 2009 au cœur de la crise financière, alors que le PIB a chuté de 4,2 % (voir Figure 11).

Néanmoins, même si la rémunération dans le service public ne suit pas forcément les cycles économiques, l’augmentation annuelle de la rémunération des salariés du secteur public est passée de 3,7 % à 1,2 % en 2010. Selon les prévisions de la DG ECFIN, cette tendance devrait se poursuivre en 2011 (0,6 %) et en 2012 (1,3 %), tandis que la rémunération dans l’économie totale pourrait augmenter de 2,4 % en 2011 et de 3,2 % en 2012 (voir Figure 10).

Par ailleurs, alors que la reprise économique s’est amorcée en 2010, les variations cumulées de la rémunération dans l’économie totale depuis 2004 sont déjà sur le point de dépasser les variations cumulées de la rémunération dans le secteur public sur la même période (voir Figure 11): entre 2004 et 2010, la rémunération dans l’UE a augmenté en termes nominaux de 28 % dans le secteur public, contre 25 % dans le secteur privé, principalement en raison de la baisse de l’activité économique. Selon les prévisions de la DG ECFIN, elle devrait avoir augmenté de 31 % d’ici 2012 (en partant de l’année 2004) dans le secteur public, contre 32 % dans le secteur privé.

Globalement, l’impact de la crise dans le secteur public a été différé et a eu moins d’ampleur que dans le secteur privé. Toutefois, les conséquences de la crise vont continuer de se faire sentir pendant une longue période pour les fonctionnaires, aussi bien dans les États membres que dans les institutions de l’UE, en raison de la nécessité d’appliquer des plans d’austérité budgétaire significatifs dans les prochaines années.

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CONCLUSION

La clause d’exception n’a pas vocation à être appliquée à chaque ralentissement de l’activité économique. Le législateur a soigneusement choisi les critères économiques et sociaux à prendre en compte pour l’adaptation des salaires et des pensions; ces critères peuvent être appliqués aussi bien en cas de crise que de redressement de l’économie. La méthode peut être appliquée de la même manière lorsque les salaires dans les États membres augmentent ou baissent, et le gain ou la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux se répercutera directement sur les salaires et les pensions des fonctionnaires de l’UE. Par conséquent, la clause d’exception est destinée à être utilisée en cas d’évolutions extrêmes au sein de l’UE et uniquement si la méthode n’est pas à même de les mesurer. Elle ne doit pas être utilisée lorsque l’UE se trouve en phase descendante d’un cycle économique.

Il ressort des considérations et analyses qui précèdent qu’il n’y a pas eu de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2010 à la mi-mai 2011. En outre, aucun événement n’a été identifié qui n’aurait pas été ou pu être pris en compte par la méthode. Par conséquent, la Commission considère qu’il n’y a pas lieu de présenter une proposition en vertu de l’article 10 de l’annexe XI du statut.

Le 29 juin 2011 cependant, la Commission a pris note d’un projet de proposition concernant une nouvelle méthode, comprenant des modifications possibles au mécanisme de la clause d’exception, dans le but de rendre son application automatique dans des conditions particulières à l’avenir.

[1] La plupart sont des principes reconnus pour la méthode ouverte de coordination (MOC) en matière de protection et d’inclusion sociales. La MOC est utilisée par les États membres pour soutenir la définition, la mise en œuvre et l’évaluation de leurs politiques sociales et développer leur coopération mutuelle. Outil de gouvernance fondé sur des objectifs et des indicateurs communs, la méthode complète les instruments législatifs et financiers de la politique sociale. Elle participe à la mise en œuvre du processus de coordination des politiques sociales, notamment dans le cadre de la stratégie de Lisbonne (et désormais la stratégie Europe 2020).

[2] Source : Economic crisis in Europe: Causes, consequences and responses , juillet 2009, DG ECFIN.

[3] L’impact d’une erreur dans les chiffres de la France liée à l’adaptation de 2009 a été pris en compte dans l’adaptation 2010, car la correction de l’adaptation 2009 n’était pas possible en raison de l’obligation de se conformer au jugement rendu dans l’affaire C-40/10.

[4] Une légère augmentation des salaires de base de 0,1 % qui, après prise en compte de l’augmentation du taux de contribution au régime de pension et du prélèvement spécial, s’est traduite par une baisse des salaires nets.

[5] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’annexe XI du statut, COM(2008) 443 final du 10 juillet 2008.

[6] Calculé en combinant la variation d’une année sur l’autre du pouvoir d’achat entre 2004 et 2010.

[7] Les chiffres pour 2011 et 2012 qui figurent dans les sections suivantes sont issus des prévisions de printemps 2011 de la DG ECFIN.

[8] Les enquêtes auprès des entreprises et des consommateurs présentent chaque mois les appréciations et les attentes concernant diverses facettes de l’activité économique dans les différents secteurs de l’économie: industrie, services, construction et commerce de détail, ainsi que consommateurs. Pour chacun des cinq secteurs consultés, des «indicateurs de confiance» sont établis afin de refléter les perceptions et les attentes générales au niveau sectoriel en un seul indice unidimensionnel. Afin de pouvoir suivre l’ensemble de l’activité économique, l’indicateur de sentiment économique (ISE), plus large, est calculé depuis 1985 sous la forme d’une somme pondérée de ces cinq indicateurs.

[9] Source : Business and consumer survey results , mai 2011, DG ECFIN.

[10] Source : European Economic forecast — printemps 2011, DG ECFIN.

[11] En conséquence, il reflète les variations du taux d’emploi et les variations de la politique de protection sociale, ainsi que le niveau des salaires.

[12] Le secteur public désigne les administrations publiques dans toute la présente section. Le secteur des administrations publiques comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des autres producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont la majeure partie des ressources provient de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs et/ou toutes les unités institutionnelles dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale. Les unités institutionnelles incluent les administrations publiques ainsi que certaines institutions sans but lucratif et fonds de pension autonomes. Le secteur des administrations publiques est divisé en quatre sous-secteurs: administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale.