Proposition de DÉCISION DU CONSEIL concernant l'aide macrofinancière à la Serbie et Monténégro et modifiant la décision 2002/882/CE, portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à la République fédérale de Yougoslavie

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Contexte

À la suite des changements politiques intervenus en Serbie et Monténégro

(SCG, l'ex-"République fédérale de Yougoslavie") à la fin de 2000, les autorités du pays ont atteint des résultats remarquables en ce qui concerne la réforme et la stabilisation de l'économie. Elles ont instauré et maintenu une situation macroéconomique stable et entamé d'importantes réformes structurelles. La privatisation des entreprises collectives par voie de ventes aux enchères et d'appels d'offres a progressé et les secteurs industriel et financier sont en cours de restructuration. Le programme de réformes économiques a été soutenu par la mise à disposition d'aides macrofinancières communautaires consécutives, qui ont été mises en oeuvre sous réserve de la réalisation préalable de conditions de politique économique et structurelle convenues.

Une première aide de 345 millions d'euros a été décidée en juillet et en décembre 2001 et mise en oeuvre en 2001/2002. En novembre 2002, le Conseil a décidé de mettre à la disposition de la SCG une aide macrofinancière communautaire supplémentaire à concurrence de 130 millions d'euros afin d'étayer les politiques économiques dans le contexte de l'accord élargi du FMI conclu en mai 2002 pour une durée de trois ans (2002-2005), et de soutenir la balance des paiements. Un protocole d'accord signé en décembre 2002 précise les conditions de politique économique qui devront être remplies et les mesures structurelles qui devront être mises en oeuvre pour que les deuxième et troisième tranches de cette aide soient versées.

Jusqu'à présent, la première et la deuxième tranches du programme initial de 130 millions d'euros, représentant au total 105 millions d'euros, ont été effectivement décaissées. Cependant, la mise en oeuvre de la troisième et dernière tranche (25 millions d'euros) a été considérablement retardée, du fait d'un ralentissement général des réformes économiques et structurelles dans le pays au cours de l'année 2003. Celui-ci s'explique notamment par une situation politique difficile en Serbie, qui a conduit à des élections générales anticipées vers la fin de l'année et à la formation difficile d'un nouveau gouvernement (minoritaire) au début de 2004.

En novembre 2003, le Conseil a décidé de porter à 200 millions d'euros l'aide macrofinancière communautaire actuelle afin d'aider le pays à faire face à des besoins de financement supplémentaires identifiés par le FMI. Les modalités de cette aide supplémentaire plafonnée à 70 millions d'euros, y compris le montant précis des tranches et les conditions auxquelles son versement sera subordonné, restent à négocier avec les autorités, une fois que des progrès auront été accomplis dans la réalisation des conditions pour la libération de la troisième tranche.

2. Évolution récente et perspectives

En 2003, la croissance du PIB réel de la Serbie a atteint 2-3 %, chiffre un peu inférieur à celui initialement prévu dans le cadre de l'actuel accord élargi du FMI, principalement en raison d'une production industrielle plus faible et d'une sécheresse, qui a entraîné un déclin de la production agricole. Pour 2004, les autorités prévoient une croissance du PIB de 4 -6 %, à la suite d'une reprise de la production industrielle et d'un rebond attendu de la production agricole. Pour l'ensemble de l'année, les autorités serbes prévoient un taux d'inflation de 8,5 %. Le Monténégro a enregistré une croissance réelle assez modeste durant le premier trimestre de 2004 (0,6 %) mais les autorités prévoient une accélération de la croissance dans le restant de l'année. Les prix ont augmenté de 1,6 % de janvier à mai et l'inflation en fin de période devrait atteindre 4,5 % pour l'ensemble de l'année.

En 2003, le déficit consolidé des administrations publiques de Serbie et Monténégro a atteint 4,2 % du PIB (3,8 % en Serbie et 0,4 % au Monténégro, représentant 5,2 % du PIB monténégrin). Pour 2004, le déficit budgétaire consolidé devrait être réduit de 0,8 % à 3,4 % du PIB. En Serbie, le financement du déficit budgétaire 2004 reste une préoccupation, en particulier dans la mesure où les recettes de la privatisation et le financement étranger ont fait défaut jusqu'à présent.

Malgré la persistance de déficits commerciaux considérables, la situation extérieure en 2003 a été plus favorable qu'initialement prévu en raison d'une entrée nette d'IDE exceptionnellement élevée (1,4 milliard d'USD, soit 7 % du PIB et deux fois le montant prévu) due essentiellement aux recettes de la privatisation et aux investissements entièrement nouveaux, ainsi qu'aux envois de fonds privés particulièrement importants (11,2 % du PIB). Au début de 2004, les réserves internationales, qui avaient augmenté pour atteindre 3,6 milliards d'USD à la fin de 2003, ont commencé à décliner modérément, en raison notamment de facteurs saisonniers et du service de la dette extérieure. Elles ont atteint 3,3 milliards d'USD en avril, ce qui équivaut à 4 mois d'importations projetées pour 2004. Les perspectives extérieures pourraient s'améliorer à la suite d'un accord avec les créanciers du Club de Londres sur une réduction de 61 % de l'encours de la dette, qui est intervenu au début de juillet, et de l'octroi, pour la première fois, d'une cote de crédit par Standard and Poor's. Cependant, les besoins de financement bruts restent élevés et le pays reste tributaire d'un financement officiel extérieur dans le contexte de l'actuel programme du FMI.

Les réformes structurelles se sont quelque peu accélérées à la suite de la constitution, en mars 2004, d'un nouveau gouvernement en Serbie En particulier, un programme législatif substantiel a été soumis au Parlement serbe et le processus de privatisation semble avoir pris de la vitesse. La restructuration des grandes entreprises et services collectifs, qui n'a pas encore réellement démarré, représente encore un défi majeur pour les politiques économiques dans l'avenir.

Pour 2004, le dernier examen du programme du FMI prévoyait un besoin résiduel de financement de la balance des paiements devant être couvert par une aide macroéconomique bilatérale, dont les fonds libérés au titre de l'actuelle opération d'aide macrofinancière de la CE. Sur la base des indications préliminaires des créanciers, au moins la moitié de ce montant devrait être couverte par des allégements de dette bilatéraux sous forme de capitalisation des intérêts moratoires.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de l'aide macrofinancière de la CE, les services de la Commission ont effectué, en juin/juillet 2004, une mission en Serbie et Monténégro afin d'examiner l'évolution économique récente et, en particulier, d'évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des conditions pour la libération de la troisième tranche. D'une manière générale, des progrès encourageants ont été accomplis depuis la mise en place du nouveau gouvernement. Les travaux législatifs ont repris. Le troisième examen positif au titre de l'actuel programme du FMI et l'accord concernant les politiques économiques avec le FMI, conclu en juin pour mise en oeuvre en 2004, contribuent également à dynamiser le processus de réforme. En ce qui concerne les conditions pour l'octroi de la troisième tranche, de nouveaux progrès ont été accomplis en ce qui concerne un certain nombre de conditions déjà entièrement ou largement remplies. Des efforts supplémentaires doivent cependant encore être faits afin de répondre à un certain nombre d'autres conditions. Il convient d'observer que les modalités pour l'octroi du complément de 70 millions d'euros n'ont pas encore été convenues avec les autorités. Les négociations sur ce point ne démarreront vraisemblablement qu'après que les conditions pour l'octroi de la troisième tranche auront été remplies de façon satisfaisante.

3. Autres considérations liées à l'octroi d'une aide macrofinancière

En ce qui concerne les recommandations émises dans la décharge sur l'exécution du budget pour 2001 et dans le rapport spécial de la Cour des comptes n° 1/2002 concernant l'aide macrofinancière aux pays tiers, les services de la Commission ont dûment tenu compte des cinq critères de Genval (caractère exceptionnel de l'aide, conditions préalables d'ordre politique, complémentarité, conditionnalité et discipline financière).

Concernant les autres conditions relatives à la gestion budgétaire et financière, les services de la Commission ont prévu des mesures pour assurer le respect des exigences imposées par le nouveau règlement financier. Ainsi, l'assistance proposée a fait l'objet d'une évaluation ex-ante (jointe). Les services de la Commission prévoient notamment, avant la mise en oeuvre effective du solde de cette aide, de vérifier (avec le concours de consultants externes) la fiabilité des circuits financiers, des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe de la Serbie et Monténégro qui sont concernés par ce type d'aide. À cette fin, une évaluation opérationnelle de la fiabilité des circuits financiers et contrôles administratifs a été confiée à des consultants externes et ses conclusions sont attendues pour août 2004. En fonction de celles-ci, des actions préalables pourraient être requises avant le décaissement des fonds restants.

4. Proposition de décision modifiant la base juridique en reportant la date d'expiration

La Serbie et Monténégro reste tributaire de l'aide financière extérieure de la Communauté et d'autres donateurs pour soutenir son programme de stabilisation et de réforme économique convenu avec le FMI. Sous réserve de l'accomplissement de nouveaux progrès dans la réalisation des conditions fixées, la troisième tranche restante de l'aide macrofinancière de la CE accordée en vertu de la décision 2002/882/CE pourrait contribuer à couvrir les besoins financiers en 2004. Cependant, l'actuelle base juridique pour cette aide prévoit une date d'expiration au 9 novembre 2004 dans la mesure où il avait été prévu que l'aide et les conditions requises pour son versement pourraient être mises en oeuvre au cours d'une période de deux ans. Comme indiqué plus haut, le ralentissement général des réformes économiques dans le courant de 2003 et la situation politique difficile en Serbie ont occasionné des retards dans la mise en oeuvre de cette aide.

Il apparaît que le nouveau gouvernement de Serbie, qui a pris ses fonctions en mars 2003, est déterminé à accélérer les réformes économiques et pourrait prendre de nouvelles dispositions pour répondre de façon satisfaisante aux conditions fixées pour l'octroi de la troisième tranche. Cependant, même si cela peut être fait pour la fin de septembre 2004 (apparemment le meilleur délai possible), il est très improbable que le décaissement effectif de la troisième tranche puisse intervenir avant la date d'expiration. Il convient d'observer que l' évaluation opérationnelle de la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives pourrait avoir une incidence sur la mise en oeuvre de la troisième tranche de l'aide macrofinancière de la CE et nécessiter la prise de mesures préliminaires spécifiques avant de procéder au décaissement des montants non encore versés.

En outre, le complément à concurrence de 70 millions d'euros a été décidé par un amendement à la décision du Conseil 2002/882/CE. Il ne sera donc plus possible de mettre en oeuvre cette aide supplémentaire après l'expiration de la base juridique actuelle. En conclusion, la base juridique actuelle ne permet plus la mise en oeuvre complète de l'aide macrofinancière de la CE.

Dans ce contexte, il apparaît approprié que la Communauté modifie la date d'expiration en modifiant la décision du Conseil 2002/882/CE. Il est proposé de porter la date d'expiration au 30 juin 2006. Cela permettrait une mise en oeuvre complète et sans difficulté de cette aide, y compris du complément à concurrence de 70 millions d'euros, sous réserve de la réalisation par les autorités de Serbie et Monténégro de conditions appropriées préalablement au versement des tranches.

2004/0204(CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL concernant l'aide macrofinancière à la Serbie et Monténégro et modifiant la décision 2002/882/CE, portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à la République fédérale de Yougoslavie

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [2],

[2] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) La décision 2002/882/CE du Conseil, du 5 novembre 2002, accordant une aide macrofinancière supplémentaire à la République fédérale de Yougoslavie [3] vise à assurer la viabilité de sa balance des paiements et à renforcer ses réserves de change.

[3] JO L 308 du 9.11.2002, p. 25. Décision modifiée par la décision 2003/825/CE (JO L 311 du 27.11.2003, p. 28).

(2) Au titre de cette aide, deux tranches représentant un montant total de 105 millions d'euros ont été versées en 2002 et en 2003. En raison des retards dans la mise en oeuvre de mesures structurelles convenues, la troisième tranche (25 millions d'euros) n'a pas encore été versée. Les conditions pour le versement du montant supplémentaire de 70 millions d'euros décidé en 2003 restent à négocier et à convenir.

(3) Des signes encourageants de relance des réformes structurelles montrent que les autorités de Serbie et Monténégro sont déterminées à mener à bien l'actuel programme de réforme économique et de stabilisation du FMI.

(4) Le pays reste tributaire d'une aide financière extérieure en plus de ce que peuvent lui accorder les institutions financières internationales.

(5) La décision 2002/882/CE doit être modifiée afin de permettre d'engager des fonds pour l'octroi de dons au-delà du 9 novembre 2004.

(6) Le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs que ceux de l'article 308;

(7) Après consultation du Comité économique et financier,

DÉCIDE:

Article unique

1. L'article 6, deuxième alinéa, de la décision 2002/882/CE est remplacé par la phrase suivante:

"Elle s'applique jusqu'au 30 juin 2006".

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

FINANCIAL STATEMENT

1. Title of Operation

Macro-financial assistance to Serbia and Montenegro.

2. Budget heading involved

a) Grant component of the assistance (in EUR)

Budget line: 01 03 02 02

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) EUR 75 million committed in December 2002

(2) EUR 15 million committed in July 2003

b) Loan component of the assistance

01 04 01 07 - "EC guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide assistance to the countries of the Western Balkans"

3. Legal basis

Article 308 of the Treaty

4. Description and justification of the action

a) Description of the action

Modification of the expiry date of the Council Decision 2002/882/EC, as amended by Council Decision 2003/825/EC, providing additional macro-financial assistance to Serbia and Montenegro, with a view to supporting the government's reform efforts and ensuring a sustainable balance-of-payments situation.

b) Justification of the action

The sustainability of the beneficiary country's economic stabilisation and reform achievements heavily depends on external financial assistance from official sources at concessional terms.

5. Classification of the expenditure

a) Grant component: non-compulsory, differentiated.

b) Loan component: compulsory

6. Nature of the expenditure

a) Straight grant (100 % subsidy).

b) Potential activation of budget guarantee for the Community borrowing aimed to fund the loan.

7. Financial impact

a) Method of calculation

The evaluation of the amount of the assistance deemed necessary is based on the present estimates of the beneficiary country's residual external financing needs.

For the loan component of the assistance, it is expected that the budget guarantee will not be called. The Guarantee Fund for external actions has already been provisioned in 2002 and 2003 according to the Fund Regulation, for an amount corresponding to 9 % of the amount of the guaranteed loan (EUR 80 million). As a result, two transfers of appropriations (n°54/2002 and n°38/2003) totalling an amount of EUR 7.2 million from the Reserve (budget line 01 04 01 13) to the Guarantee Fund (budget line 01 04 01 14) were authorized by the Budgetary Authority in 2002 and 2003 after adoption of the Council Decisions 2002/882/EC and 2003/825/EC.

b) Effect of the action on intervention credits

For the grant element, the credits under budget line 01 03 02 02 will be used subject to compliance with a number of policy conditions to be agreed with the authorities of Serbia and Montenegro.

The budget entry reflecting the budget guarantee for the loan component of the assistance will be activated only in the case of an effective call on the guarantee.

c) Financing of intervention

(i) Grant

The following updated schedule of appropriations to be financed within the limits of Category 4 of the present Financial Perspective is proposed (in EUR):

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) EUR 75 million committed in December 2002

(ii) Eventual call on the budget guarantee

* Recourse to the Guarantee Fund established by Council Regulation (EC, EURATOM) No. 2728/94 of 31 October 1994, most recently amended by Regulation No. 1149/1999 of 25 May 1999. According to the Fund Regulation, the provisioning will take place via a transfer of EUR 0.81 million from the Reserve to the Fund.

* In case the Guarantee Fund did not contain sufficient resources, additional payments would be called up from the budget by transfer:

- of any margin remaining in the Reserve for guarantees, according to the provisions of Article 18 of Council Regulation (EC) No 2040/2000 of 26 September 2000 on budgetary discipline;

- of any overdue payments to the budget for which the budget guarantee had been activated, provided that these payments have not been recorded as revenues;

- of any margin available under the ceiling of category 4 of the financial perspectives or redeployment therein. In this case, the budget line 01 04 01 07 "European Community Guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide financial assistance to the countries of the Western Balkans" would be activated.

* In order to fulfil its obligations, the Commission can provisionally ensure the debt service with funds from its treasury. In that case, Article 12 (3) of the Council Regulation (EC, EURATOM) No 1150/2000 of 22 May 2000 will apply.

8. Fraud prevention measures

Before the implementation of this assistance, the Commission services, with the support of duly mandated experts, will check the reliability of financial circuits and administrative procedures of the Central Bank and the Ministries of Finance of Serbia and Montenegro. To this end, and in order to fulfil requirements implied by the Financial Regulation applicable to the General Budget of the European Communities, an Operational Assessment has been commissioned and its results were expected by August 2004. This will cover areas like management structure and organisation, reporting tools, management and control of funds, IT process and security, internal and external audit capacity, as well as the independence of the central bank. Subject to the operational assessment's findings, prior actions could be required before the release of the outstanding funds.

The latter verifications will also take into consideration available conclusions of IMF Safeguard Assessments and of other relevant reports by the IMF and the World Bank.

Finally, the assistance will be liable to verification, control and auditing procedures under the responsibility of the Commission, including the European Antifraud Office (OLAF), and the European Court of Auditors.

9. Elements of cost-effectiveness analysis

a) Grounds for the operation and specific objectives

By supporting the country's macro-economic reform efforts and complementing financing by the International Community provided to this country in the context of the IMF-supported programme, this assistance would underpin its transition towards a market economy.

b) Monitoring and evaluation

This assistance is of macro-economic nature and its monitoring and evaluation is undertaken in the framework of the IMF-supported stabilisation and reform programme that the beneficiary country is implementing. In particular, the monitoring of the action by the Commission services takes place on the basis of a genuine system of macro-economic and structural policy indicators agreed with the authorities of the beneficiary country. In this process, the Commission services may also monitor key areas identified in the above-mentioned operational assessment. Finally, they will remain in close contact with the IMF and World Bank services to benefit from their assessment of the recipient country's stabilisation and reform.

An annual report to the European Parliament and to the Council has been foreseen in the Council decision 2002/882/EC, and includes an evaluation of the implementation of this operation.

Furthermore, an independent ex-post evaluation of the assistance is foreseen to be carried out by the Commission or duly authorised representatives one to two years after the assistance has been implemented and the authorities of the country are committed to supply all necessary information.

10. Administrative expenditure

This action is exceptional by nature and will not involve an increase in the number of Commission staff.

Déclaration d'évaluation ex-ante

Aide macrofinancière à la Serbie et Monténégro

1. Analyse du problème et évaluation des besoins

En 2003, le PIB réel a augmenté de 2-3 %, un peu plus lentement qu'initialement prévu dans le cadre de l'actuel accord élargi du FMI. Pour 2004, les autorités prévoient une croissance du PIB de 4 -- 6 %, à la suite d'une reprise de la production industrielle et d'un rebond attendu de la production agricole.

L'inflation de l'IPC en Serbie est tombée à 8,1 % en décembre 2003 mais elle a repris légèrement pour atteindre 10,5 % en mai, à la suite de la hausse des prix pétroliers et d'un nouvel ajustement des prix de l'électricité. Pour l'ensemble de l'année, les autorités serbes prévoient un taux d'inflation de 8,5 %. En termes réels effectifs, le taux de change est resté plutôt stable en 2003 et s'est légèrement déprécié, d'environ 3 %, au premier semestre 2004. Au Monténégro, qui a adopté unilatéralement l'euro comme seule monnaie ayant cours légal, l'inflation annuelle a atteint 6,6 % en 2003, ce qui suggère une appréciation réelle considérable. L'inflation en fin de période devrait atteindre 4,5 % pour l'ensemble de l'année.

En 2003, le déficit consolidé des administrations publiques de Serbie et Monténégro a atteint 4,2 % du PIB (3,8 % en Serbie et 0,4 % au Monténégro, représentant 5,2 % du PIB monténégrin). Pour 2004, le déficit budgétaire devrait être réduit de 0,8 % à 3,4 % du PIB. Il est prévu d'atteindre ce résultat par une augmentation des recettes alors que les dépenses devraient être maintenues au même niveau par rapport au PIB, mais en s'efforçant d'accroître les investissements et de réduire les dépenses courantes. Le financement du déficit reste une préoccupation cette année, en particulier dans la mesure où les recettes de la privatisation ont fait défaut jusqu'à présent.

En dépit d'énormes déficits commerciaux persistants, du fait d'une forte demande d'importation et d'une base d'exportation généralement faible, la situation extérieure en 2003 a été plus favorable en raison d'une entrée nette d'investissements directs étrangers (IDE) exceptionnellement élevée, de l'ordre de 7 % du PIB et d'importants envois de fonds privés (11,2 % du PIB). Les réserves internationales brutes ont considérablement augmenté pour atteindre 3,6 milliards d'USD. Au début de 2004, cependant, les réserves internationales ont commencé à décliner modérément, en raison notamment de facteurs saisonniers et du service de la dette extérieure. Elles ont atteint 3,3 milliards d'USD en avril, ce qui équivaut à 4 mois d'importations projetées pour 2004. Les perspectives extérieures pourraient s'améliorer à la suite d'un accord conclu en juillet avec les créanciers du Club de Londres concernant une réduction de l'encours de la dette. Cependant, les besoins de financement bruts restent élevés et le pays reste tributaire de l'aide financière extérieure de la Communauté et d'autres donateurs pour soutenir son programme de stabilisation et de réforme de l'économie.

1.1. Perspectives économiques à moyen terme

La croissance du PIB réel devrait atteindre en moyenne 4-5 % en 2004/2005 et l'inflation annuelle descendre à 5 % pour fin 2005. En 2005, le déficit budgétaire devrait diminuer à 2,4 % et la dette publique descendre en dessous de 60 %.

Dans le contexte du troisième examen, achevé en juin, de l'actuel programme du FMI, le Fonds et les autorités sont parvenus à un accord sur les projections de la balance des paiements et les besoins de financement bruts en 2004. Selon ces prévisions, les recettes d'IDE et de privatisations ne pourront être maintenues au niveau de 2003. Pour 2004, les IDE devraient représenter, en USD, la moitié du chiffre atteint en 2003, soit quelque 700 millions d'USD (ils ont atteint 300 millions d'USD au cours des cinq premiers mois). Les décaissements de créanciers privés devraient rester au niveau de 2003. Selon le FMI, pour l'ensemble de l'année 2004, le déficit macrofinancier (c'est-à-dire le déficit à couvrir par l'aide destinée à consolider le budget/la balance des paiements par opposition au soutien de projets et après déduction des versements du FMI et de la Banque mondiale) atteindrait 193 millions d'USD et devrait être financé par les contributions de la CE et d'autres donateurs bilatéraux.

1.2. Réformes structurelles dans le contexte de l'accord élargi du FMI

Les réformes structurelles se sont quelque peu accélérées à la suite de la constitution, en mars 2004, d'un nouveau gouvernement en Serbie En particulier, un programme législatif considérable a été soumis au Parlement serbe. 32 nouvelles lois, essentiellement dans la sphère économique et financière, ont été adoptées au cours des derniers mois ou sont en voie d'être votées, notamment en ce qui concerne la faillite, la promotion des investissements, l'enregistrement des entreprises, le commerce extérieur, l'assurance, la fiscalité indirecte, l'énergie et les chemins de fer. Un premier appel d'offres pour la privatisation d'une banque (Yugobanka) a été lancé fin mai et l'Agence pour le redressement des établissements bancaires a reçu des offres de huit banques intéressées. Les autorités prévoient d'émettre deux appels d'offres supplémentaires concernant des banques pour fin septembre. La privatisation d'entreprises par le biais d'appels d'offres, qui était gelée depuis mi-2003, devrait être relancée et quatre grandes entreprises sont préparées en vue d'une privatisation dans la deuxième moitié de l'année. La restructuration des grandes entreprises d'État et services collectifs, qui n'a pas encore réellement démarré, représente un défi majeur pour les politiques économiques dans l'avenir.

2. Objectifs et indicateurs connexes de l'opération d'aide macrofinancière (AMF)

2.1. Objectifs

En soutenant les efforts de réforme macroéconomique du pays et en complétant les financements accordés par la communauté internationale dans le cadre du programme soutenu par le FMI, cette aide facilitera la transition de la Serbie et Monténégro vers une économie de marché. Dans ce contexte, et étant donné les problèmes et les besoins décrits ci-dessus, l'opération d'AMF proposée poursuit les objectifs suivants:

* contribuer à couvrir les besoins de financement extérieurs résiduels;

* faciliter et encourager les efforts des autorités de Serbie et Monténégro pour mettre en oeuvre des réformes structurelles dans le domaine des finances publiques, du développement du secteur privé et de la réforme du secteur bancaire moyennant un ensemble de conditions appropriées.

Les objectifs en termes macroéconomiques et de réformes structurelles qui s'appliquent au montant initial de 130 millions d'euros sont définis dans un protocole d'accord signé en décembre 2003. Les modalités d'octroi de l'aide supplémentaire (complément) de 70 millions d'euros restent à convenir dans un protocole d'accord supplémentaire. Celui-ci pourrait, en principe, inclure des mesures dans les domaines suivants:

* restructuration/privatisation des secteurs stratégiques;

* réforme des administrations publiques et, en particulier, des finances publiques;

* réforme du secteur bancaire.

2.2. Indicateurs

Les points de référence quantitatifs des programmes du FMI constituent une première catégorie d'indicateurs macroéconomiques. Des indicateurs de performance sont inscrits dans le protocole d'accord susmentionné, en concertation avec les autorités du pays bénéficiaire.

3. Autres mécanismes de prestation possibles et évaluation du risque

3.1. Mécanismes de prestation

L'aide macrofinancière prend généralement la forme d'un prêt, d'un don ou d'une combinaison des deux. Compte tenu du haut niveau d'endettement du pays, une part considérable de cette aide (120 millions d'euros) est versée sous la forme d'un don et le restant (80 millions d'euros), sous la forme d'un prêt.

L'assistance macrofinancière est une aide macroéconomique non liée et non spécifique, qui aide le pays à faire face à ses besoins de financement externes, y compris par un renforcement de ses réserves et par un soutien budgétaire. Le soutien de projets ne permettrait pas de répondre à ce besoin de la même manière, car il ne pourrait pas être utilisé, par exemple, pour le service de la dette extérieure du pays ou le renforcement de ses réserves. En outre, l'expérience acquise dans le cadre d'opérations analogues, y compris en Serbie et Monténégro, montre que les conditions de politique économique auxquelles l'octroi de l'aide est subordonné renforcent le processus de stabilisation et de réforme.

3.2. Évaluation du risque

L'aide macrofinancière n'étant pas affectée à des dépenses précises (contrairement au financement de projets, par exemple), elle risque d'être utilisée de manière frauduleuse. Ce risque est généralement fonction de facteurs tels que le degré d'indépendance de la banque centrale, la qualité des systèmes et procédures de gestion, le contrôle et le traitement des fonds, la sécurité des systèmes informatiques et les capacités d'audit interne et externe. Le financement de projets pourrait être une alternative, mais il ne répond pas à la nécessité pour le pays de disposer de fonds sans affectation (c'est-à-dire non affectés à des projets spécifiques), et il comporte aussi d'autres risques de fraude.

Avant de débloquer les fonds, les services de la Commission, assistés d'experts dûment mandatés, vérifieront la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives de la Serbie et Monténégro, ainsi que des mécanismes internes et externes de contrôle qui sont concernés par ce type d'aide (cf. fiche financière, section 8).

Enfin, l'aide sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d'audit sous la responsabilité de la Commission, notamment de l'Office pour la lutte antifraude (OLAF), et de la Cour des comptes européenne.

4. Valeur ajoutée de l'intervention communautaire

En mai 2002, le FMI a approuvé un accord élargi de trois ans couvrant la période allant jusque mai 2005. Les principales priorités du programme étaient d'assurer la stabilité budgétaire et monétaire, d'améliorer le contrôle des dépenses publiques et l'administration fiscale, de promouvoir le développement du secteur privé et d'assainir le système bancaire. Les autorités de Serbie et Monténégro ont obtenu des résultats remarquables en ce qui concerne la réforme et la stabilisation de l'économie. Elles ont instauré et maintenu une situation macroéconomique stable et entamé d'importantes réformes structurelles. La privatisation des entreprises collectives par voie de ventes aux enchères et d'appels d'offres a progressé et les secteurs industriel et financier sont en cours de restructuration. Le programme de réformes économiques a été soutenu par l'octroi d'aides macrofinancières communautaires consécutives, qui ont été mises en oeuvre sous réserve de la réalisation préalable de conditions de politique économique et structurelle convenues. Sans le maintien de l'aide macrofinancière complémentaire de la CE, il existe un risque que le programme de stabilisation et de réforme soutenu par le FMI ne puisse pas être intégralement mis en oeuvre, que les efforts d'ajustement nécessaires ne bénéficient plus du soutien populaire et que les réformes marquent le pas. En outre, cette aide encouragerait et soutiendrait des efforts qui sont considérés comme particulièrement importants pour la CE, notamment ceux qui favorisent la mise en place, dans le pays, d'un espace économique unique.

Enfin, cette aide macrofinancière complète le programme d'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation (CARDS), qui constitue, depuis 2001, le principal instrument financier de la CE pour sa coopération avec les pays des Balkans en général, et avec la Serbie et Monténégro en particulier. Pour la période 2000-2004, 1 100 millions d'euros ont été alloués à ce pays. Les grandes priorités sont la justice et les affaires intérieures, le renforcement des capacités administratives, le développement économique et social, l'environnement et les ressources naturelles, et la stabilisation démocratique. Pour 2004, un montant total de 195 millions d'euros a été prévu.

5. Enseignements tirés du passé

Les aides macrofinancières accordées par le passé à la Serbie et Monténégro et à d'autres pays se sont avérées capitales pour la mise en oeuvre de programmes énergiques de stabilisation et de réforme, également soutenus par le FMI; dans ce contexte, il est devenu évident qu'une bonne articulation entre les conditions requises par la CE et par le FMI était nécessaire non seulement pour assurer la complémentarité et le renforcement mutuel de leur action, mais aussi pour éviter une accumulation excessive de conditions.

Au départ, l'aide macrofinancière était essentiellement versée sous forme de prêts; actuellement, elle associe souvent prêts et dons, en fonction du niveau de revenu du pays, de sa dette extérieure, et de sa capacité de remboursement.

En ce qui concerne les recommandations émises dans la décharge pour l'exécution du budget pour 2001 et dans le rapport spécial de la Cour des comptes n° 1/2002 concernant l'aide macrofinancière aux pays tiers, les services de la Commission ont dûment tenu compte des cinq critères de Genval (caractère exceptionnel de l'aide, conditions politiques préalables, complémentarité, conditionnalité et discipline financière).

6. Planification du suivi et de l'évaluation à venir

Cette aide est de nature macroéconomique et fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation dans le cadre du programme de stabilisation et de réforme mis en oeuvre par le pays bénéficiaire avec le soutien du FMI.

6.1. Suivi

Le suivi de l'aide macrofinancière s'appuie sur les rapports et données transmis par les autorités conformément au protocole d'accord, ainsi que sur des missions de contrôle dans le pays concerné. Bien que la gestion de cette aide soit centralisée, les délégations de la Commission sur place peuvent aussi, le cas échéant, être invitées à établir des rapports.

Les services de la Commission assureront le suivi de cette action en se fondant sur un véritable système d'indicateurs macroéconomiques et structurels, qui devront être définis en accord avec les autorités du pays bénéficiaire. Dans ce cadre, ils pourront aussi contrôler l'évolution des domaines clés recensés par l'évaluation opérationnelle. Enfin, ils maintiendront des contacts étroits avec les services du FMI et de la Banque mondiale, afin de pouvoir profiter de leur évaluation des progrès du pays bénéficiaire en termes de stabilisation et de réforme.

La décision du Conseil 2002/882/CE prévoit la présentation, au Parlement européen et au Conseil, d'un rapport annuel comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente action.

6.2. Évaluation

Dans le contexte du programme d'évaluation pluriannuel de la DG ECFIN, deux à trois évaluations ex-post des opérations AMF sont prévues chaque année. C'est dans ce contexte qu'une évaluation indépendante de l'aide sera réalisée dans le courant de 2005/2006 par des représentants de la Commission dûment mandatés. Les ressources financières pour cette évaluation seront tirées de la ligne budgétaire AMF correspondante.

7. Garanties d'un bon rapport coût-efficacité

La Commission propose de modifier la date d'expiration de la base juridique concernée (décision du Conseil 2002/882/CE modifiée par la décision du Conseil 2003/825/CE) afin d'assurer la mise en oeuvre intégrale de cette aide sous réserve de la réalisation de conditions appropriées. Il est improbable que des versements au titre de cette aide puissent être effectués sans une modification de la date d'expiration.

Eu égard aux contraintes extérieures de la Serbie et Monténégro, le prêt sera d'une durée de 15 ans et assorti d'un délai de grâce de dix ans, ce qui est comparable aux conditions des prêts macrofinanciers accordés à d'autres pays des Balkans occidentaux. L'adoption de cette mesure d'aide ne requerrait pas de dotation supplémentaire au Fonds de garantie, compte tenu des règles actuelles en la matière, qui exigent que la dotation ait lieu à l'avance, après que l'aide a été décidée par le Conseil. Aussi, comme l'indique la fiche financière, le fonds de garantie pour les actions extérieures a déjà été provisionné en 2002 et 2003, pour un montant correspondant à 9 % du montant du prêt garanti (80 millions d'euros). En conséquence, deux virements de crédits pour un montant total de 7,2 millions d'euros de la Réserve (ligne budgétaire 01 04 01 13) au Fonds de garantie (ligne budgétaire 01 04 01 14) ont été autorisés par l'autorité budgétaire en 2002 et 2003 après l'adoption des décisions du Conseil 2002/882/CE et 2003/825/CE.

Cette action revêt un caractère exceptionnel et n'entraînera pas d'augmentation des effectifs de la Commission.