Avis du Comité des régions sur «Les effets de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion sur les politiques de l'Union européenne (analyse d'impact)»

(98/C 64/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision en date du 11 juin 1997, prise conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur «Les effets de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion sur les politiques de l'Union européenne (analyse d'impact)», et de confier la préparation de cet avis à la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales»;

vu le projet d'avis (CdR 280/97 rév.) adopté par la commission 1, le 12 septembre 1997 (rapporteurs: Mme Klasnic et Mme Coffey);

considérant le «Rapport intérimaire de la Commission au Conseil européen concernant les effets de l'élargissement aux pays associés d'Europe centrale et orientale sur les politiques de l'Union européenne» (CSE (95) 605, 6 décembre 1995), du mois de décembre 1995;

considérant la décision de la Commission européenne en date du 15 juillet 1997, de présenter son analyse définitive au volume II de l'«Agenda 2000»,

a adopté lors de sa 20e session plénière des 19 et 20 novembre 1997 (séance du 20 novembre), à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'article A du Traité sur l'Union européenne évoque le «processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ...» et l'article O stipule que «tout État européen peut demander à devenir membre de l'Union».

1.2. Le Conseil européen de Copenhague a déjà établi en juin 1993 que les États associés d'Europe centrale et orientale pourront devenir membres de l'Union s'ils le souhaitent. L'adhésion interviendra lorsqu'un pays sera en mesure de satisfaire aux conditions politiques et aux exigences de l'économie de marché nécessaires à leur adhésion.

1.3. L'adhésion est soumise aux conditions suivantes:

- la présence dans le pays candidat d'un cadre institutionnel stable, garantissant la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme et la protection des minorités;

- l'existence d'une économie de marché viable, en particulier la capacité à s'adapter aux conditions de concurrence et aux forces du marché au sein de l'Union;

- la capacité de remplir les obligations que suppose l'adhésion, et notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique et de l'Union économique et monétaire.

1.4. Le Conseil européen d'Essen a invité en décembre 1994 la Commission à lui présenter une analyse approfondie des effets de l'élargissement dans le cadre des politiques actuelles de l'Union et de leur évolution.

1.5. Le Conseil européen de Madrid a demandé en décembre 1995 à la Commission d'approfondir son rapport sur les conséquences de l'élargissement, notamment en ce qui concerne la politique agricole et les politiques structurelles.

1.6. Cette analyse d'impact a été décidée par la Commission le 15 juillet 1997, dans le cadre de l'«Agenda 2000», en même temps que les dix avis sur les demandes d'adhésion et les documents concernant le cadre financier et l'avenir de la politique structurelle et agricole. L'évaluation des conséquences de l'élargissement repose sur l'hypothèse de travail selon laquelle celui-ci s'applique à l'ensemble des dix pays candidats et les politiques actuelles sont poursuivies dans les différents domaines.

1.7. Le présent avis suit le schéma d'analyse suivant:

1) la dimension extérieure;

2) impact économique global;

3) politiques structurelles;

4) agriculture;

5) Marché intérieur et Union économique et monétaire;

6) politiques horizontales;

7) politiques sectorielles;

8) justice et affaires intérieures.

2. Évaluation de l'analyse

2.1. La dimension extérieure

2.1.1. L'élargissement ne signifie pas uniquement une extension du territoire et une augmentation de la population, mais également une modification de la situation géopolitique de l'UE. L'Union élargie sera sensiblement plus hétérogène, du point de vue de la politique extérieure et de la politique de sécurité, que l'actuelle Communauté des Quinze. On doit reconnaître avec la Commission qu'une «PESC cohérente et efficace, s'appuyant sur des moyens renforcés d'une diplomatie préventive sera indispensable».

2.1.2. Le Comité des régions espère que l'élargissement aura des conséquences positives sur l'afflux d'investissements directs en provenance de pays tiers vers les États adhérents à l'UE et escompte que des bénéfices commerciaux considérables en résulteront entre l'ensemble de l'Union et le reste du monde. Toutefois, le CdR estime que certaines régions dans les pays candidats et dans les États membres actuels en bénéficieront de façon disproportionnée, ce qui accroîtra le potentiel d'augmentation des disparités économiques à l'intérieur des États membres et entre ceux-ci.

2.1.3. Le Comité des régions soutient la position de la Commission qui estime que l'entrée de nouveaux États membres connaissant des problèmes importants d'adaptation et de développement ne doit pas avoir pour effet de remettre en question l'attitude ouverte et responsable de l'Union européenne envers le reste du monde, et en particulier les pays en voie de développement.

2.1.4. Le CdR souligne comme la Commission que le processus d'élargissement doit offrir la possibilité d'aborder des questions vitales pour la sécurité paneuropéenne et d'y apporter des solutions positives. Le CdR se félicite également de la reconnaissance par la Commission du rôle charnière que la coopération régionale joue dans les efforts en faveur de la stabilité, de la sécurité et de l'intégration en Europe.

2.1.5. L'objectif d'une paix et d'une stabilité accrues en Europe suppose également de bons rapports avec la Russie et les pays de la CEI. Dans cette perspective, la proximité géographique nouvelle avec ces pays, due à l'élargissement, doit être utilisée sous l'angle économique, culturel, de la technique des transports, etc.

2.1.6. Le Comité des régions soutient la position de la Commission, qui souhaite que soient exploités au maximum le partenariat et les accords de coopération, ainsi que les plans d'action de l'UE en faveur de la Russie et de l'Ukraine. Le Comité des régions souligne qu'il est important que l'élargissement n'ait pas des incidences économiques négatives dans les pays voisins n'adhérant pas à l'Union. Cela vaut également pour les pays du pourtour méditerranéen.

2.2. Impact économique global

2.2.1. Un marché unique de près de 500 millions de consommateurs, des règles de concurrence communes et une monnaie commune renforceront la compétitivité de l'Union à l'échelle mondiale. Les échanges commerciaux avec les États voisins de l'Europe de l'Est se développeront. Il est à prévoir que l'intensification des relations économiques influera positivement sur le niveau de vie des nouveaux pays membres ainsi que de la Communauté actuelle. Comme l'ont montré les expériences passées, l'élargissement à l'Est sera pour tous une source de prospérité supplémentaire.

2.2.2. Toutefois, le processus d'élargissement sera également à l'origine d'efforts d'ajustement substantiels au niveau sectoriel et régional. Il est à prévoir que la concurrence accrue dans les nouveaux pays membres sera source de charges considérables dans certains secteurs de l'industrie, mais aussi pour les petites et moyennes entreprises (PME). En outre, le marché du travail subira des pressions supplémentaires en raison des adaptations structurelles dans le domaine de l'agriculture, de la pêche, des services et du secteur audiovisuel. Dans ce contexte, le Comité des régions rend hommage à la sensibilité dont la Commission fait preuve à l'égard du marché du travail.

2.2.3. Les principaux défis de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale sont les suivants:

- le faible revenu par habitant des pays candidats à l'adhésion;

- la forte dépendance de ces économies vis-à-vis de l'agriculture et des secteurs sensibles;

- l'inadaptation des infrastructures et des réseaux de transports, de télécommunications et d'énergie;

- la faiblesse des administrations;

- le niveau élevé de chômage dans l'ensemble de l'Union.

2.2.4. L'analyse d'impact part de l'hypothèse que la concurrence accrue sur le marché du travail aboutira à une évolution modérée des salaires en Europe occidentale, et contribuera ainsi à la création d'emplois. Le Comité des régions signale toutefois que la concurrence accrue sur le marché du travail exposera à une compétition encore plus aiguë les travailleurs non qualifiés d'Europe de l'Ouest, déjà difficiles à intégrer.

2.2.5. Le Comité des régions salue le fait que, pour atténuer les problèmes régionaux et sociaux dans les secteurs déjà touchés par la récession économique, des aides publiques supplémentaires soient considérées comme indispensables. Le Comité des régions souligne toutefois expressément que cela doit être également d'application dans les régions de l'actuelle UE. En particulier, les régions de l'actuelle Union européenne situées à proximité immédiate des pays candidats à l'adhésion sont exposées à plusieurs égards de manière accrue à la pression du marché du travail, de la libre prestation des services, mais également de la délocalisation des PME.

2.2.6. Il ne semble pas pertinent de comparer les craintes actuelles d'un afflux de main-d'oeuvre avec la situation qui prévalait lors de l'élargissement à la Grèce, à l'Espagne et au Portugal, étant donné que ces situations présentent peu de points communs. Il n'est donc nullement improbable qu'un grand nombre de travailleurs de pays d'Europe centrale et orientale viennent s'installer dans d'autres États membres. Le Comité des régions invite dès lors instamment la Commission à prendre les mesures nécessaires pour limiter les répercussions négatives d'une telle situation tant dans les 15 États membres actuels que dans les pays candidats à l'adhésion.

2.2.7. Le renforcement de la cohésion économique et sociale va représenter un défi particulier. Des problèmes spécifiques vont apparaître dans les régions où l'agriculture est très présente et dans les branches industrielles non compétitives. Le Comité des régions salue expressément l'exigence de stratégies nationales de développement dans les pays candidats à l'adhésion afin de réduire les déséquilibres régionaux et souligne la nécessité de poursuivre la politique structurelle dans les régions les plus défavorisées des actuels États membres.

2.2.8. L'analyse évoque une «nouvelle théorie en matière de localisation», selon laquelle la suppression des barrières aux échanges pourrait entraîner en raison des économies d'échelle une concentration des centres industriels dans les régions périphériques, si les meilleures conditions d'accès au marché vont de pair avec des avantages concurrentiels, comme par exemple les bas salaires. Comme l'expose aussi très justement l'analyse, le risque est alors que les branches industrielles concernées se déplacent des actuels États membres vers des régions de pays candidats à l'adhésion.

Le Comité des régions se prononce résolument contre ce type de stratégie de délocalisation, déjà pratiquée en Europe occidentale, et il invite la Commission à prendre, dans le cadre de ses compétences existantes, des mesures en vue de lutter contre ces pratiques qui proviennent du détournement des financements communautaires. Ces problèmes, causés principalement par le dumping environnemental et social, concernent également les délocalisations de PME vers des régions frontalières.

2.2.9. La reprise de l'acquis et la limitation dans le temps des éventuelles réglementations de transition devraient avoir pour effet une adaptation rapide des nouveaux pays membres et ce processus devrait être engagé ou poursuivi, dès avant l'élargissement. Le Comité des régions salue expressément le fait que la Commission estime nécessaire que, dans ce contexte, les instances locales et régionales aient à côté des instances nationales, une plus grande influence politique.

2.3. Politiques structurelles

2.3.1. Le classement des États candidats à l'adhésion comme zones éligibles à l'objectif 1 est compréhensible en raison de leur situation socio-économique difficile. Le PIB par habitant de ces pays est d'environ 32 % de la moyenne communautaire. Cela représente un écart considérable, y compris par rapport aux quatre États les plus faibles structurellement des 15 pays de l'Union, dont le PIB par habitant représente environ 74 % de cette moyenne. Les mesures structurelles nécessaires pour réduire cet écart, ainsi que pour adoucir la fracture régionale et sociale au sein des différents pays candidats, supposent dès aujourd'hui une préparation intensive.

2.3.2. Face à l'aggravation de la fracture régionale et sociale, l'étude d'impact différencie trois niveaux d'action:

- le niveau régional et local: réduction des disparités internes;

- le niveau national: établissement des programmes nationaux concernant l'objectif 1 et définition des priorités économiques;

- le niveau transnational: approche communautaire, en particulier en ce qui concerne le développement des infrastructures.

2.3.3. Le Comité des régions salue expressément l'accent mis sur l'importance de la réduction de la fracture régionale et sociale au sein de ces pays. Il souligne à cette occasion la nécessité de donner aux collectivités territoriales la capacité et les ressources leur permettant de participer activement à ce processus.

2.3.4. Le Comité des régions salue en outre le fait que la Commission demande à ce que, dans les prochaines années (avant les nouvelles adhésions), on formule et on applique des mesures appropriées en vue de la reprise de l'acquis, de manière à éviter des écarts trop importants entre instruments nationaux et communautaires.

2.3.5. Le Comité des régions soutient fermement l'idée selon laquelle l'on doit fournir aux administrations des pays candidats les instruments adaptés, afin qu'elles soient en mesure d'adopter l'acquis en matière de politique structurelle. Dans le cadre de l'approche intégrée, appliquée dans les régions souffrant d'un retard de développement, la politique structurelle doit être élaborée au sein même de ces régions, et non imposée de l'extérieur. Le CdR souligne, comme il l'a fait dans de nombreux autres avis que les collectivités locales et régionales devraient être associées au développement de tous les aspects de la politique structurelle communautaire qu'il s'agisse du lancement des mesures, de la mise en oeuvre des programmes, de la surveillance du financement ou de l'évaluation de l'impact.

2.3.6. Le CdR souligne également que le processus d'élargissement nécessitera non seulement des réponses plus imaginatives, en termes de politiques, à différents problèmes, mais aussi la création de structures de gestion plus efficaces pour la mise en oeuvre et la surveillance des Fonds structurels.

2.3.7. Les changements dans les administrations centrales des pays candidats à l'adhésion doivent être salués sur le principe, mais un renforcement des collectivités territoriales serait souhaitable. Le Comité des régions peut apporter dans ce contexte une aide importante et transmettre à travers des échanges d'expériences les connaissances nécessaires en matière de politique structurelle aux administrations locales et régionales des pays candidats concernés. Dans ce domaine, on se référera en particulier à la coopération qui a fait ses preuves dans le cadre de la région Alpes-Adriatique, ou d'autres coopérations de proximité. Si l'on en ouvrait l'accès aux pays candidats, le programme Pacte pourrait aussi constituer un précieux mécanisme de financement pour des projets de consultation et d'échanges entre collectivités territoriales.

2.3.8. Le Comité des régions salue expressément le fait qu'il soit prévu de maintenir, dans les régions des Quinze les moins favorisées ou dans celles souffrant de problèmes structurels, les mesures de soutien appliquées dans le cadre de l'approche intégrée. On doit absolument insister sur le fait que des dispositions doivent être prises afin que les régions moins développées et structurellement faibles de l'UE actuelle n'aient pas à supporter d'efforts d'ajustement.

2.3.9. Les dispositions de transition évoqués dans l'analyse d'impact, concernant les régions ne satisfaisant plus aux critères d'éligibilité en raison d'une amélioration de leur situation économique, doivent en tout cas être définies de manière plus précise. Le même principe devrait s'appliquer aux zones qui perdent leur qualification de zones de l'objectif 2.

2.3.10. Le Comité des régions prend acte du fait qu'il n'a pas été possible de définir les secteurs et les régions de l'actuelle UE à quinze qui seraient affectés de façon particulièrement négative par un élargissement. Le Comité des régions demande néanmoins à la Commission de prévoir des mesures, notamment dans le domaine de la politique structurelle et de la politique de la concurrence, afin de surmonter les problèmes d'adaptation que l'élargissement provoquera dans les actuels États membres.

2.3.11. Dans ce contexte, on doit noter que la baisse souhaitée par la Commission de la population des zones éligibles peut être à l'origine de problèmes considérables en termes de concurrence au niveau national. Si l'on respecte la concordance exigée entre les zones couvertes par les articles 92, paragraphe 3a, et 93, paragraphe 3c, du Traité CE, avec les régions soutenues par les Fonds structurels, il en résulte que les régions en mutation structurelle connaissent une diminution des activités communautaires, tandis que les possibilités d'aides nationales diminuent. Le Comité des régions invite la Commission, étant donné les problèmes qui viennent d'être évoqués, à laisser aux États membres une marge de manoeuvre suffisante, à l'échelon tant national que régional, pour développer une politique régionale autonome.

2.3.12. La Commission prévoit les phases d'adaptation suivantes:

- la période de préadhésion, qui est couverte par les perspectives financières actuelles (1997-1999);

- de l'an 2000 à la date de l'adhésion: préparation des administrations à la future structure des programmes;

- dès l'adhésion: mobilisation des Fonds structurels, compte tenu de la période de programmation en vigueur dans l'UE. Pendant la période de transition entre l'adhésion et la prochaine échéance de programmation des Fonds structurels, les nouveaux États membres bénéficient pleinement du soutien des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, en fonction de leurs critères d'éligibilité respectifs, en continuité avec les priorités déjà définies et conformément aux résultats obtenus au cours des périodes précédentes.

2.3.13. Le Comité des régions approuve cette approche sur le principe, mais se demande cependant dans quelle mesure la Commission pourra poursuivre effectivement la politique régionale européenne, étant donné le plafonnement des ressources à 0,46 % du PNB de l'UE et le contexte d'efficacité et de contrôle accrus, sans devoir opérer des coupes durables dans les politiques structurelles actuelles au sein de l'UE. L'analyse d'impact semble contradictoire sur ce point et la Commission est invitée à concrétiser ses idées par des données chiffrées.

2.4. Agriculture

2.4.1. Dans les pays candidats à l'adhésion, étant donné la part très élevée de la population active travaillant dans l'agriculture, qui est en moyenne de 22 %, et l'importance de la superficie agricole, qui s'élève actuellement à 60 millions d'ha, un potentiel de main-d'oeuvre considérable sera libéré du fait de la nécessaire mutation structurelle. À la suite des changements politiques intervenus à l'Est, les quotas de production ont considérablement reculé. La plupart des pays candidats à l'adhésion sont devenus ces dernières années importateurs nets de produits agricoles et alimentaires. Ce phénomène est également lié à une baisse de la demande, due à la suppression des subventions aux consommateurs et à la baisse relative des salaires.

2.4.2. Si l'on poursuit la restructuration de l'agriculture et la clarification des conditions annexes, comme les règles de propriété ou le bon fonctionnement du marché foncier, la rentabilité de l'agriculture paraît en principe possible. Il est à noter que, dans de nombreux secteurs, lors de l'exportation, les prix qui «à la ferme» se situent entre 40 et 80 % du niveau européen ont presque doublé lorsqu'ils atteignent la frontière en raison du manque d'efficacité.

2.4.3. Le CdR estime que la reprise du système actuel de la PAC par les pays candidats à l'adhésion est vouée à l'échec, ne serait-ce qu'en raison des possibilités de financement. Indépendamment de cela, les prix des produits alimentaires subiraient une telle augmentation dans ces pays, que d'une part la production agricole serait considérablement stimulée, et que d'autre part la demande intérieure reculerait encore, étant donné les faibles revenus des ménages. Or, on doit précisément éviter une surproduction agricole dans l'UE. Il faut en outre prendre conscience du fait qu'une augmentation trop brutale des revenus des agriculteurs, à la différence d'autres professions, pourrait créer des tensions sociales dans les pays concernés. Au cours des négociations d'adhésion à venir, on devra par conséquent fixer les modalités d'une phase de transition, afin de pouvoir parvenir à un équilibre entre la nécessité de financer une réforme structurelle des systèmes agricoles des pays candidats et celle de trouver un niveau adéquat de paiements directs aux fermiers.

2.4.4. Le Comité des régions prend note de la réorientation de la PAC, qui insiste moins sur le soutien des prix et s'oriente davantage vers les politiques de développement rural et d'environnement. La réduction des écarts de prix et l'aide à l'adaptation structurelle permettraient à une telle réorientation de la PAC de répondre aux besoins des pays candidats à l'adhésion. Ces pays ont absolument besoin de programmes destinés à améliorer les structures de l'agriculture et des secteurs situés directement en aval, étant donné qu'il existe encore des obstacles structurels à surmonter à cet égard. Le Comité des régions accueille très favorablement la proposition de la Commission, qui semble pertinente, de ne pas utiliser durant une période de transition, le régime des paiements directs aux agriculteurs, mais d'investir des fonds importants dans la réforme structurelle et le développement rural.

2.4.5. Le Comité des régions prend note des problèmes spécifiques que connaît l'agriculture dans les pays candidats à l'adhésion et invite la Commission à prendre en compte leurs incidences sur la politique de l'emploi dans l'ensemble de l'Europe.

2.4.6. En liaison avec l'agriculture, le Comité des régions attire notamment l'attention, non seulement sur les problèmes structurels, mais également sur la protection du consommateur. Le Comité des régions soutient totalement la demande concernant la création d'une infrastructure de contrôle et d'inspection dans les pays candidats à l'adhésion, ainsi que l'harmonisation des décisions sanitaires et phytosanitaires et des dispositions concernant l'alimentation des animaux que soit instaurée la libre circulation des produits agricoles sans contrôles aux frontières. La mise en place de ces structures doit être une priorité devant la phase de pré-adhésion. Étant donné la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur, une épidémie animale, par exemple, se propagerait non seulement très rapidement, mais représenterait également un danger pour les consommateurs de toute l'Europe. Avant même l'adhésion, les mêmes normes que dans l'UE actuelle doivent s'appliquer en matière de marquage de l'origine et de la qualité des produits.

2.4.7. Le Comité des régions prend acte des efforts déployés par les pays candidats à l'adhésion pour reprendre l'acquis du secteur agricole.

2.5. Marché intérieur et l'Union économique et monétaire

2.5.1. La réalisation de la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux exige de transposer efficacement les dispositions communautaires dans les domaines de la santé, de la sécurité, ainsi que de la protection de l'environnement et des consommateurs. Dans ce contexte, il est absolument nécessaire d'instituer et de coordonner des procédures légales de certification et de contrôle, ainsi que des dispositions en matière de vérification de la conformité, de responsabilité concernant les produits et de sécurité générale des produits.

2.5.2. L'introduction de normes minimales communes nécessitera des efforts administratifs et financiers importants. Il est absolument essentiel que la Commission évoque les dommages importants qu'une transposition insuffisante entraînerait pour la santé publique, les consommateurs ou l'environnement. C'est la confiance des consommateurs de toute l'Europe qui serait alors remise en question.

2.5.3. Dans le domaine de la libre circulation des capitaux, on a prévu des dispositions préventives, au moins partiellement, comme par exemple le soutien à la balance des paiements, et des mesures de protection provisoires dans le cadre du Traité CE. Ces dispositions devraient offrir aux pays candidats à l'adhésion une protection suffisante, sans que le fonctionnement du marché unique dans son ensemble en soit perturbé.

2.5.4. Le Comité des régions prend note du fait que les conséquences de l'élargissement dans le domaine des services sont particulièrement difficiles à apprécier. Les secteurs des transports, de l'énergie et des télécommunications sont étudiés séparément ci-après. Le CdR partage le point de vue selon lequel les autorités en charge des contrôles doivent absolument obtenir les qualifications et compétences nécessaires à la transposition complète des dispositions communautaires pertinentes.

2.5.5. En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, l'analyse d'impact établit que les mouvements migratoires dépendent fondamentalement beaucoup plus des conditions et des perspectives économiques que du droit à la libre circulation. Il est spécifié que des mesures destinées à atténuer les tensions liées à l'ajustement seront de toute évidence nécessaires pour garantir que le droit à la libre circulation ne soit pas menacé. Dans ce contexte, il faut signaler de nouveau le caractère contradictoire de l'analyse d'impact dans le domaine de la politique structurelle et de l'agriculture.

2.5.6. Le Comité des régions souligne une nouvelle fois que, dans le cadre de la politique régionale de l'UE, en particulier en ce qui concerne les aspects du marché de l'emploi, des mesures préventives correspondantes doivent être mises en place pour l'UE à 15. Le Comité des régions demande que tous les efforts soient entrepris pour créer le plus grand nombre possible d'emplois dans les pays candidats à l'adhésion et lutter contre les mouvements migratoires. Des délais de transition adaptés devraient être fixés dans les négociations d'adhésion en vue de soulager les marchés de l'emploi de l'UE à 15.

2.5.7. La politique de concurrence en tant que telle ne devrait pas être influencée en profondeur par l'élargissement. C'est plutôt l'application des règles de concurrence déjà existantes et l'apprentissage d'une «culture de la concurrence» qui paraissent poser problème.

2.5.8. Le Comité des régions se rallie à l'avis de la Commission selon lequel le fonctionnement du marché intérieur dépend dans une large mesure de l'efficacité des contrôles et de la protection des frontières extérieures. La nécessité évoquée plus haut de mettre en place des contrôles sanitaires et phytosanitaires se réfère également en particulier aux importations en provenance de pays tiers. Le Comité des régions salue expressément le fait que la capacité des pays candidats à l'adhésion à garantir cette protection et ces contrôles au moment de leur adhésion soit une condition absolue de celle-ci.

2.5.9. Le Comité des régions prend note du fait qu'il est assez improbable que les pays candidats à l'adhésion participent à l'Union économique et monétaire dès leur entrée dans l'UE. L'évolution de l'acquis dans ce domaine est évidente et le Comité des régions espère que les pays candidats à l'adhésion réussiront à atteindre une stabilité économique suffisante pour leur permettre de participer pleinement à la zone euro, et ce dans un niveau relativement proche à compter de leur adhésion.

2.6. Politiques horizontales

2.6.1. Le Comité des régions note avec regret que l'adoption de l'acquis dans le domaine de la politique sociale sera extrêmement difficile, étant donné que le niveau de vie d'un grand nombre de citoyens des pays candidats à l'adhésion est très inférieur à la moyenne de l'UE. À ce sujet également, la Commission constate que la reprise de l'acquis exige des efforts financiers et administratifs considérables. Elle indique en outre qu'«une adaptation trop lente ou insuffisante risquerait d'ébranler le caractère unitaire de l'acquis».

2.6.2. Le Comité des régions salue expressément le fait que la Commission tienne pour inacceptables des stratégies de développement à long terme qui misent sur des avantages concurrentiels liés au faible niveau des normes de santé et de sécurité. Dans ce contexte, le Comité souhaite une nouvelle fois attirer l'attention sur le problème de la délocalisation des entreprises industrielles et demande à la Commission et au Conseil de prendre, dans le cadre de leurs compétences existantes, les mesures qui s'imposent pour mettre un terme à ces pratiques qui peuvent résulter de l'utilisation impropre de l'aide financière communautaire.

2.6.3. Dans le domaine de la politique de l'environnement, on constate que des efforts significatifs seront indispensables, étant donné que les pays candidats à l'adhésion sont généralement confrontés à des problèmes d'environnement plus aigus que l'UE à Quinze. Certains problèmes sont déjà en cours de traitement avec l'aide de l'UE et d'autres organisations internationales. Les domaines à considérer comme prioritaires dans ce contexte sont ceux de l'eau, de l'air et de l'énergie. L'adoption des dispositions et des normes de l'UE relatives à l'environnement est indispensable malgré les coûts énormes qu'elle suppose, faute de quoi le marché unique risque d'être perturbé et des réactions protectionnistes pourraient en tout état de cause se manifester.

2.6.4. Le Comité des régions demande que de plus grands efforts soient déployés en faveur de la transposition des normes sur l'environnement, en rappelant la nécessité d'une qualité de vie acceptable pour tous les citoyens de l'Union. Il confirme le fait que les investissements devraient constituer l'un des objectifs prioritaires de la stratégie de pré-adhésion intensifiée, dans la perspective de l'adoption de l'acquis. Des stratégies nationales, réalistes et conçues à long terme, devraient être élaborées avec la coopération de l'UE dans tous les pays candidats à l'adhésion, dès avant leur entrée dans l'Union.

2.6.5. Dans le domaine de la science et de la recherche, les pays candidats à l'adhésion disposent d'un potentiel significatif. Le Comité des régions prend note du fait qu'il sera possible, le cas échéant, de redéfinir les priorités des programmes communautaires.

2.6.6. L'analyse d'impact considère la dimension culturelle comme un élément fondamental de l'élargissement. Le Comité des régions accueille favorablement la participation des futurs membres de l'Union aux activités communautaires dans le domaine de la culture, de l'éducation et de la formation professionnelle.

2.6.7. Le CdR reconnaît que l'application de l'ensemble des politiques communautaires à une UE élargie posera des problèmes supplémentaires. Il s'agit là d'une question importante; à titre d'exemple, s'agissant de la lutte contre la toxicomanie et le trafic de drogue, cette question concerne toute la gamme des politiques communautaires.

2.7. Politiques sectorielles

2.7.1. En ce qui concerne le domaine des transports, il est fait état dans le contexte du marché intérieur de la nécessité de l'harmonisation des conditions de concurrence, mais également du développement de projets d'infrastructures dans le cadre des réseaux transeuropéens. Le Comité des régions note avec regret une réorientation des transports, des transports non routiers vers les transports routiers. Cette évolution est en contradiction flagrante avec les orientations de la politique des transports de l'UE.

2.7.2. En matière d'infrastructures de transport, on reconnaît l'existence d'un besoin urgent de développement et d'amélioration. Tous les modes de transport nécessitent des investissements d'envergure. Selon l'analyse d'impact, l'élargissement pourrait soulever dans le secteur des transports des problèmes d'ajustement aussi bien dans les pays candidats à l'adhésion que dans les actuels États membres. Cela pourrait en retour amener les régions où le volume du trafic de transit est élevé à exercer une pression politique sur le secteur européen des transports.

2.7.3. Le Comité des régions demande instamment à la Commission d'adapter également aux besoins des régions des actuels États membres les mesures de planification visant à rattacher les pays candidats à l'adhésion aux réseaux transeuropéens. Développer les transports sans intégrer les régions de l'actuelle Union à Quinze n'aboutirait qu'à une répétition des erreurs passées. En outre, les mesures prises en matière de politique des transports doivent absolument s'accorder aux réflexions développées dans le cadre de la politique structurelle.

2.7.4. Dans le domaine de l'énergie également, des investissements considérables en vue de la modernisation et de l'adaptation à l'acquis seront absolument nécessaires. La politique européenne de l'énergie devrait prendre en compte les réalités de l'Union élargie, telles que la dépendance plus grande vis-à-vis de la Russie ou les conséquences socio-économiques de la restructuration de l'activité minière dans les pays candidats à l'adhésion. En ce qui concerne la sécurité nucléaire, le Comité des régions demande instamment que l'on relève les normes de sécurité. Comme la Commission l'a déjà annoncé, des efforts accrus sont nécessaires pour le développement des énergies alternatives, compte tenu en particulier des possibilités offertes à l'agriculture par l'utilisation d'énergie issue de la biomasse.

2.7.5. L'industrie des pays candidats à l'adhésion est caractérisée par un faible coût de la main-d'oeuvre et par un niveau élevé de qualification technique dans différents secteurs comme l'acier, la céramique, le verre, le ciment ou la construction mécanique. Les problèmes principaux auxquels cette industrie est confrontée sont les surcapacités de certains secteurs, la productivité trop faible ainsi que la mauvaise qualité et le caractère polluant des produits. La privatisation, les investissements, le développement des entreprises, la productivité et la création d'emplois sont des priorités pour ces pays.

2.7.6. Le secteur des télécommunications connaît certes un retard important et des investissements considérables sont nécessaires pour le moderniser; il n'existe cependant fondamentalement aucun problème d'intégration. La plupart des pays candidats à l'adhésion devraient pouvoir assimiler l'acquis dans ce domaine dès les années 2000 à 2003.

2.7.7. Le domaine des PME se caractérise, comme l'expose l'analyse d'impact, par un degré élevé de subsidiarité. L'importance considérable des PME pour les économies nationales se manifestera également dans les pays candidats à l'adhésion. Cette adhésion entraînera une pression économique considérable pour les PME de ces pays, étant donné qu'elles seront exposées à la concurrence internationale. Le Comité des régions se félicite de l'intention de la Commission de se concentrer sur le soutien aux PME dans les pays candidats, aussi bien avant qu'après leur adhésion.

2.7.8. On s'attend à ce que l'élargissement des marchés soit profitable au secteur de l'audiovisuel. Le Comité des régions en prend acte avec satisfaction.

2.7.9. Le secteur de la pêche dans les pays candidats à l'adhésion ne pose aucun problème sérieux à la politique de la pêche de l'UE. Les ressources halieutiques de l'UE n'en seront pas augmentées de manière significative. L'industrie de la pêche des pays candidats à l'adhésion, touchée par une crise profonde due à la surcapacité et à la vétusté de la flotte devra en tout état de cause être restructurée, ce qui aura selon l'analyse d'impact des conséquences sociales sensibles. Le Comité des régions rappelle dans ce contexte les problèmes qui en résulteront pour le marché de l'emploi.

2.8. Justice et affaires intérieures

2.8.1. Le Comité des régions soutient la conception selon laquelle l'élargissement de l'Union européenne représente à la fois un défi et une chance de trouver des solutions aux problèmes transfrontaliers communs dans les domaines de la circulation des personnes, de la lutte contre la criminalité internationale organisée, du droit d'asile, en matière de coopération policière, douanière et judiciaire entre les actuels États membres de l'UE et les pays d'Europe centrale et orientale. L'intérêt commun suppose la mise en place, dans l'ensemble de l'Europe élargie, de mesures dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, établies en fonction de critères communs élevés propres à un État de droit démocratique.

2.8.2. Le Comité des régions invite la Commission et le Conseil à prendre toutes les mesures nécessaires afin d'établir des conditions maximales de sécurité intérieure pour les citoyens et une situation juridique claire pour tous les types de réfugiés et de demandeurs d'asile.

2.8.3. Le CdR aimerait également souligner la nécessité de veiller à ce que les nouvelles frontières de l'UE n'aient pas de répercussion négative sur les stratégies d'intervention élaborées afin de combattre le trafic de drogue.

3. Conclusions

3.1. Le CdR est d'avis que, indépendamment de l'élargissement, les politiques de l'UE doivent changer et évoluer. Toutefois il estime également que l'élargissement constituera un défi important en termes de politiques et exercera une pression considérable sur le budget disponible, en particulier pour les politiques structurelles et la politique agricole. Il demande dès lors un approfondissement des réformes internes afin de rendre possible une prise de décision plus efficace.

3.2. Le Comité des régions marque son accord avec la Commission sur le fait que l'élargissement représente un défi politique considérable, mais également une chance pour l'Europe. L'élargissement constitue un investissement dans la paix, la stabilité et la prospérité au bénéfice des citoyens européens. L'extension du marché intérieur, le capital humain considérable et les ressources naturelles des pays candidats à l'adhésion représentent un enrichissement substantiel pour toute la collectivité. La position de l'Europe dans le contexte international en sera sensiblement renforcée.

3.3. Le Comité des régions confirme que chacun des pays candidats à l'adhésion connaît des problèmes et des disparités spécifiques en matière de développement régional, qui nécessitent des efforts communs dans le domaine de la politique structurelle. Pour cette raison, le Comité des régions soutient l'idée d'accorder une très grande importance à la politique régionale et à la coopération interrégionale dans les pays candidats à l'adhésion, étant donné qu'elle représente l'un des avantages les plus visibles et les plus palpables de l'entrée dans l'Union européenne.

3.4. Le CdR souligne que le principe de base pour l'adhésion doit être l'adoption de la totalité de l'acquis communautaire par les États candidats. Pour ce faire, la seule voie réaliste consiste en une stratégie de préadhésion échelonnée. La préparation des pays candidats doit donc être soutenue par une stratégie globale de préadhésion qui devrait débuter dès que possible et qui doit aborder tous les domaines faisant l'objet d'une politique. Le CdR met en exergue le lien direct qui existe entre la préparation durant la phase de préadhésion et l'ampleur de l'impact de l'élargissement sur les politiques communautaires à la suite de l'adhésion de nouveaux membres.

3.5. Le Comité des régions invite la Commission, sur la base de l'expérience acquise au sein des quinze États membres, à attirer l'attention dans le cadre de ses mesures de soutien sur l'importance considérable des collectivités territoriales. Celles-ci jouent un rôle crucial aussi bien dans le règlement des problèmes sociaux que dans l'élaboration de projets de développement régional et de la mise en oeuvre de la politique structurelle, ainsi qu'en ce qui concerne le soutien aux PME.

3.6. Le Comité des régions souhaite être davantage consulté sur d'autres impacts de l'élargissement et de l'adhésion à mesure que des développements surviendront, et pour sa part, il soutiendra toutes les entités locales et régionales des États concernés et facilitera, au moyen d'échanges d'expériences, les processus d'ajustement.

3.7. Le CdR doit également attirer l'attention sur le danger d'un trop grand saupoudrage des fonds. Toutefois, en concentrant trop les politiques communautaires sur l'élargissement, on court le risque qu'elles mettent moins l'accent sur des domaines prioritaires tels que les politiques en matière d'environnement et de R& D.

3.8. Le Comité des régions reconnaît que la Commission a parfaitement raison de laisser ouverte la question de la répartition des coûts et des bénéfices de l'élargissement entre les différentes régions. Les adaptations structurelles considérables imposeront de toute façon aux pays candidats à l'adhésion des charges financières très lourdes.

3.9. Le Comité des régions salue le fait que la Commission ait clairement indiqué que les mesures prises au titre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion concernant les zones de l'objectif 1 seraient maintenues. Le Comité des régions demande expressément que l'élargissement ne se fasse pas au détriment des régions des actuels États membres qui sont moins développées en cours de mutation structurelle.

3.10. En outre, le Comité des régions souhaite attirer l'attention sur le fait que les tensions sociales et les problèmes économiques évoqués dans l'analyse d'impact peuvent se manifester dans les actuels États membres, en raison de la plus grande mobilité de la main-d'oeuvre et des entreprises, en particulier dans les zones frontalières. Le Comité des régions a donc invité la Commission à mettre en oeuvre les contre-mesures prévues au plus tard lors de l'adhésion des nouveaux États membres.

3.11. Le problème du niveau élevé du chômage dans toute l'Europe nécessite l'adoption d'une approche commune. Le Comité des régions se prononce d'une part en faveur de mesures à l'échelle européenne visant à créer des emplois durables et d'autre part pour le maintien à tout prix de la marge de manoeuvre nationale dans le cadre de la politique de la concurrence.

3.12. L'adoption rapide des normes de qualité et des dispositions environnementales de l'UE, ainsi que l'harmonisation des dispositions sanitaires et phytosanitaires sont indispensables malgré les coûts considérables qu'elles supposent, sans qu'il pourrait en résulter des perturbations du marché intérieur et en tout état de cause des réactions protectionnistes. Le Comité des régions demande, afin de protéger le consommateur, la mise en place dans les pays candidats à l'adhésion d'une infrastructure de contrôle et d'inspection performante.

3.13. Le Comité des régions se prononce résolument en faveur de l'élargissement aux pays candidats à l'adhésion. Celui-ci ne doit cependant pas remettre en cause le degré d'intégration européenne déjà atteint dans le domaine du marché intérieur et des autres politiques communautaires de l'Union européenne.

Bruxelles, le 20 novembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA