Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la position à adopter par la Communauté au sein du Conseil des ministres ACP-CE concernant l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'article 94 de l'accord de partenariat ACP-CE (ci-après dénommé "l'accord") décrit la procédure d'adhésion à l'accord. Quatre conditions doivent être remplies pour que l'article précité prenne effet:

(1) que l'État concerné soit indépendant;

(2) que l'État concerné introduise une demande d'adhésion;

(3) que la demande d'adhésion soit présentée au Conseil des ministres;

(4) que les caractéristiques structurelles et que la situation économique et sociale de l'État concerné soient comparables à celles des États ACP.

Le Timor-Oriental remplit aujourd'hui ces conditions. Après 24 ans d'occupation, il s'est prononcé en 1999, à une écrasante majorité, en faveur de l'indépendance. Le Timor-Oriental a accédé à l'indépendance le 20 mai 2002 et a adhéré à l'Organisation des Nations unies, dont il est ainsi devenu le 191ème État membre.

À la fin du mois de mai 2002, le Secrétaire général du groupe des États ACP et le président du Conseil des ministres de l'UE ont reçu une demande officielle d'adhésion, datée du 9 mai de la même année. Le Timor-Oriental y sollicitait le statut d'observateur au sein des instances ACP-CE, dans l'attente de la décision relative à son adhésion à l'accord. Le Conseil des ministres, lors de sa réunion de Punta Cana le 28 juin 2002, a officiellement pris acte de la demande et décidé d'accorder au Timor-Oriental le statut d'observateur au sein des organes ACP-CE pour la durée de l'examen de sa demande d'adhésion.

Après les importantes destructions d'infrastructures qui ont suivi le référendum sur l'indépendance, le Timor-Oriental s'est trouvé privé d'administration publique, d'écoles et de services sociaux en état de fonctionnement, et son activité économique a été totalement perturbée. Le Timor-Oriental est le pays le plus pauvre de la région Asie-Pacifique et figure parmi les 20 pays les plus pauvres de la planète. En 2001, son PIB par habitant était estimé à 459 euros seulement. Le rapport 2002 du PNUD sur le développement humain indique que près de la moitié de la population est-timoraise (principalement les femmes), qui compte 800 000 personnes, vit au-dessous du seuil national de pauvreté, fixé à 0,55 USD par jour. L'espérance de vie ne dépasse pas 57 ans. Près de 45% des enfants de moins de 5 ans souffrent d'insuffisance pondérale et la mortalité maternelle est élevée.

L'économie du pays présente plusieurs caractéristiques. Premièrement, le Timor-Oriental enregistre un taux de développement très faible dans les zones rurales. La majorité de la population vit encore de l'agriculture de subsistance ou de la pêche, bénéficiant de maigres revenus, qui plus est incertains. L'amplitude des inégalités dans la répartition des revenus était et reste très faible, compte tenu des revenus extrêmement bas de la quasi-totalité des habitants, bien que l'écart entre revenus ruraux et revenus urbains commence à se creuser. Deuxièmement, l'économie est fortement segmentée, sur le plan social, entre une vaste majorité de fermiers pauvres vivant dans les zones rurales et une population urbaine économiquement mieux lotie. Troisièmement, pour ce qui est des recettes publiques, le Timor-Oriental demeurera tributaire de financements extérieurs au cours des toutes prochaines années. Les sites off-shore d'extraction de pétrole et de gaz ont commencé à rapporter des recettes fiscales anticipées non négligeables. À plus long terme, c'est-à-dire à partir de 2004-2005, ces sites, dans la mer du Timor, permettront de réaliser des rentrées fiscales dont on sait que le montant sera élevé, quoique encore incertain.

Petite île isolée comptant parmi les pays les moins avancés, le Timor-Oriental, qui est aussi un pays récent, doit relever un considérable défi pour se doter d'une assise économique viable. La reconstruction de la société, des institutions publiques et des infrastructures sera indispensable au pays pour bâtir un cadre socio-économique à long terme.

L'accession à l'indépendance a ouvert au Timor-Oriental de nouvelles perspectives de relations avec la Communauté européenne. Celle-ci lui a accordé une aide humanitaire généreuse et a contribué à l'instauration de l'administration transitoire des Nations unies, ainsi qu'aux programmes de réhabilitation mis en oeuvre par le fonds d'affectation spéciale pour le Timor-Oriental. La Communauté devrait poursuivre son soutien économique au pays dans le but d'y favoriser la stabilité politique et d'y consolider la démocratie. Les relations entre la CE et le Timor-Oriental devraient reposer sur une base contractuelle qui renforcera les liens actuels et donnera un cadre permanent et cohérent à l'assistance communautaire, ainsi qu'aux relations CE-Pacifique au sens large. Il n'y a aucun obstacle de principe à l'établissement de relations entre la Communauté européenne et le Timor-Oriental.

La Commission propose en conséquence d'accorder une attention bienveillante à la demande d'adhésion à l'accord de partenariat ACP-CE introduite par la République démocratique du Timor-Oriental, qui pourra ainsi faire partie du groupe Pacifique.

Situation politique

La République démocratique du Timor-Oriental est devenue le 191ème membre de l'Organisation des Nations unies le 20 mai 2002.

L'indépendance du Timor-Oriental doit s'apprécier à la lumière des progrès accomplis au cours des trois dernières années pour restaurer une stabilité politique et économique dans le pays, après le traumatisme de sa libération de l'Indonésie. Les fondements d'un État viable ont été posés au cours des deux dernières années et demie passées sous administration des Nations unies, après des siècles de régime colonial portugais et 24 ans d'occupation indonésienne. Lors d'un référendum organisé sous les auspices des Nations unies le 30 août 1999, les électeurs ont rejeté à 78% la proposition d'une autonomie accrue dans le giron de l'Indonésie et choisi l'indépendance. Les violences qui ont suivi ont entraîné la destruction d'une grande partie des infrastructures et des logements. Les institutions gouvernementales ont cessé de fonctionner et plus de 250 000 personnes, sur une population totale qui en compte 800 000, ont été déplacées, essentiellement au Timor occidental.

Entre-temps, l'aide extérieure massive qui a été accordée sous l'autorité de la mission de maintien de la paix et de l'administration transitoire des Nations unies au Timor-Oriental (ATNUTO) a permis d'apaiser la situation très instable du pays. Depuis septembre 1999, la communauté internationale y a organisé une des plus vastes opérations humanitaires et de réhabilitation jamais déployées. La coordination entre les bailleurs de fonds s'est déroulée de manière exemplaire. La Communauté européenne a apporté une contribution considérable aux secours d'urgence, à la mise en place de l'ATNUTO et au programme de réhabilitation mis en oeuvre par le fonds d'affectation spéciale. Une nouvelle mission des Nations unies de deux ans, dont les volets consacrés au maintien de la paix, au maintien de l'ordre et à la protection civile seront plus limités, garantira une certaine continuité et une certaine stabilité.

En trois ans, le Timor-Oriental est parvenu avec une rapidité remarquable à se redresser et à s'engager dans la phase de transition vers l'indépendance. Avant son accession à l'indépendance, le pays a organisé, avec l'aide des Nations unies et l'assistance financière de la communauté internationale, dont l'UE, une élection présidentielle pluripartite et pacifique. Il a par ailleurs adopté une nouvelle constitution et pris les premières mesures nécessaires à la reprise économique et rétabli l'offre des services essentiels. Le nouveau gouvernement a succédé à l'ATNUTO le 20 mai 2002, jour de la proclamation de l'indépendance. Il a élaboré et rendu public un programme de développement national à long terme et donné son accord à une stratégie de financement qui prendra le relais du financement du déficit budgétaire au cours des trois prochaines années, jusqu'à ce le pétrole et le gaz de la mer de Timor assurent des revenus.

Les conséquences de la période coloniale, suivie de l'occupation indonésienne, placent aujourd'hui le Timor-Oriental face à des défis politiques considérables. Il s'agit, premièrement, de mener à terme la réhabilitation et la reconstruction des infrastructures détruites; deuxièmement, d'instaurer la démocratie, la justice et la cohésion nationale, c'est-à-dire de dépasser les violations des droits de l'homme qui ont eu lieu par le passé et de réconcilier les divers groupes sociaux antagonistes, tout en créant des mécanismes démocratiques adaptés pour résoudre les conflits et en mettant en oeuvre un cadre juridique complet, du système judiciaire au droit de propriété; et troisièmement, de favoriser le développement à long terme, autrement dit, de s'attaquer principalement à la pauvreté et au renforcement des capacités et d'encourager la croissance économique, ce qui créera des moyens de subsistance durables pour la population.

La capacité future du Timor-Oriental d'attirer les ressources nécessaires au financement de son propre développement dépendra, d'une part, de l'aide extérieure qui sera accordée au cours des toutes prochaines années et, d'autre part, du développement et de la réalisation de revenus tirés de l'exploitation pétrolière et gazière. Ces recettes sont déjà réalisées sous la forme de paiements anticipés d'impôts en 2002 et ne devraient atteindre des montants très importants qu'à partir de 2004. Le pays aura besoin d'un certain volume d'aide au développement extérieure au cours des cinq prochaines années pour contribuer à la mise en place d'un dispositif de sécurité sociale de base, à l'ouverture d'établissements scolaires présentant un niveau de fonctionnement minimal et au renforcement des capacités des services de santé publique (l'aide communautaire déjà engagée avant la fin de 2002 pourvoit aux besoins de financement du secteur de la santé jusqu'à la fin de 2004). Le Timor-Oriental bénéficie d'un important soutien de la part de la communauté des bailleurs de fonds. En tant qu'État indépendant, il est devenu membre du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement, mais il a décidé de ne pas contracter d'emprunt compte tenu des recettes qu'il tirera à l'avenir de l'exploitation du pétrole et du gaz.

L'engagement prolongé des donateurs internationaux, le soutien des Nations unies et l'action des dirigeants est-timorais pour donner à leur pays une identité internationale propre seront déterminants dans l'aptitude du Timor-Oriental à pérenniser les acquis de la période transitoire. Beaucoup dépendra aussi de la capacité du pouvoir est-timorais à répondre aux besoins économiques impérieux d'une population appauvrie.

Situation économique et sociale

Le Timor-Oriental est un des pays les plus pauvres de la région Asie-Pacifique (mais il l'est moins que plusieurs autres États d'Asie continentale privés d'accès à la mer et récemment sortis d'un conflit) et compte parmi les 20 pays les plus pauvres de la planète. Selon les estimations, son PIB par habitant s'élevait à 459 euros seulement en 2001. À l'heure actuelle, 41% de sa population vit au-dessous du seuil de pauvreté, qui n'est pourtant que de 0,55 USD par jour. L'espérance de vie ne dépasse pas 57 ans. Près de 45% des enfants âgés de moins de cinq ans souffrent d'une insuffisance pondérale et le taux de mortalité maternelle est élevé, puisqu'il atteint près de 420 pour 100 000 naissances viables.

Les déprédations commises à grande échelle en 1999, le défi consistant à mettre en place des systèmes et des cadres institutionnels, la nécessité de parvenir à une réconciliation, l'assise économique très limitée et l'exiguïté du marché national rendent complexe le développement du Timor-Oriental, qui est à la fois une petite île isolée extrêmement pauvre et un pays nouveau. Celui-ci doit renforcer les institutions prestataires de services essentiels comme la santé et l'éducation, et veiller à disposer des capacités en mesure de les gérer efficacement. Les lacunes constatées sur ces points constituent d'importantes entraves dans la perspective d'un développement futur.

Une des contraintes les plus lourdes à laquelle se heurtent les efforts de développement entrepris par le Timor-Oriental réside dans ses capacités humaines limitées. Beaucoup d'Est-Timorais travaillaient dans l'ancienne administration, mais les postes les plus élevés étaient généralement tenus par des non-ressortissants et les décisions importantes concernant la police, les dépenses et la gestion administratives étaient prises hors du Timor-Oriental. En conséquence, les ressources humaines nécessaires pour gérer tous les aspects de l'administration publique doivent être constituées et les besoins en termes de développement, notamment dans les services sociaux de base tels que la santé et l'éducation, demeurent très importants.

Le gouvernement est fermement résolu à développer le pays et à améliorer les conditions de vie de son peuple. Le plan national de développement présente les stratégies qui seront mises en oeuvre au cours des cinq prochaines années (de 2003 à 2007), dont les objectifs principaux sont une croissance économique soutenue et la réduction de la pauvreté. Le retrait progressif de la présence des Nations unies et du fonds d'affectation spéciale pour le Timor-Oriental rend toutefois les perspectives peu favorables en ce qui concerne les éléments clés de l'économie et l'aide des bailleurs de fonds sera cruciale pour amortir la difficile transition à opérer sur le plan économique.

Au cours des deux dernières années et demie, le Timor-Oriental est parvenu, grâce à l'assistance de l'ATNUTO, à améliorer progressivement la gouvernance, les infrastructures et les services publics de base indispensables pour garantir des moyens de subsistance à la population. Il a pu le faire grâce à un partenariat extraordinairement fructueux avec les agences des Nations unies, les bailleurs de fonds internationaux, la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement. Les progrès réalisés se sont traduits par la tenue d'élections législatives et présidentielles, le déploiement de programmes d'appui à la mise en place du système judiciaire, la restructuration et le développement des services publics et la consolidation institutionnelle du parlement. Les organisations de la société civile jouent en outre un rôle accru dans le processus politique et le renforcement de la cohésion nationale.

Nation souveraine depuis mai 2002 seulement, le Timor-Oriental doit encore trouver sa place dans des partenariats régionaux et mondiaux. D'un point de vue logistique, sa base régionale naturelle se situe, à ses yeux, dans la CEAP et l'ANASE, ainsi que dans la région Pacifique.

L'histoire récente et l'évolution politique, économique et sociale décrites ci-dessus permettent de conclure que les caractéristiques structurelles et la situation tant économique que sociale du Timor-Oriental sont comparables à celles des États ACP et correspondent donc aux critères d'adhésion à l'accord de partenariat ACP-CE fixés par son article 94.

Assistance de la CE

Au cours des deux dernières années, le Timor-Oriental, de territoire relativement oublié, très pauvre et occupé par l'Indonésie, est passé rapidement, à l'issue d'une période de profonde crise sociale et économique, à la situation actuelle, dans laquelle il bénéficie d'une aide très substantielle, voit ses dépenses financées et accueille sur son sol le personnel de la mission de maintien de la paix, des Nations unies et des donateurs. Une part importante des financements engagés en faveur du Timor-Oriental reste à l'heure actuelle en cours de décaissement et de mise en oeuvre.

La Commission européenne, qui suit une approche plurielle, est un des principaux bailleurs de fonds du Timor-Oriental. Entre août 1999 et la fin de 2002, elle a alloué 137 millions d'euros d'aide non remboursable pour permettre au pays de faire face à ses besoins les plus immédiats: secours d'urgence, administration transitoire, réhabilitation et reconstruction. Rapporté à la population, ce montant représente plus de 170 euros par habitant. Les contributions peuvent se résumer comme suit:

* Fonds d'affectation spéciale de la Banque mondiale en faveur du Timor-Oriental: 56 millions d'euros - But: contribuer au fonds d'affectation spéciale en faveur du Timor-Oriental afin de permettre une coordination des activités, en particulier dans les domaines de la santé et des infrastructures; le fonds, qui est financé par la communauté internationale et géré par la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement, est le vecteur commun de la réhabilitation du Timor-Oriental.

* ATNUTO: 10 millions d'euros - But: apporter une assistance financière directe à l'administration transitoire des Nations unies au Timor-Oriental.

* ECHO: 42 millions d'euros - But: contribuer à la fourniture de soins de santé, de denrées alimentaires, d'eau et d'équipements sanitaires, par des marchés passés avec des ONG internationales.

* AIDE ALIMENTAIRE: 8,5 millions d'euros - But: contribuer à l'aide alimentaire fournie dans le cadre du programme "Vivres contre travail" du PAM.

* ÉLECTIONS: 1,5 million d'euros - But: déployer une équipe d'observateurs et soutenir l'éducation civique par l'intermédiaire d'ONG locales.

* Projets en matière de santé: 19 millions d'euros - But: maintenir les financements antérieurs et la présence de premier plan de la Commission dans le secteur de la santé (déjà assurée dans le cadre du fonds d'affectation spéciale et par l'intermédiaire d'ECHO) et dans les régions rurales.

Le niveau élevé de ces aides financières était justifié par la situation d'urgence et les besoins de reconstruction. À partir de 2003, le Timor-Oriental entrera dans une phase d'aide au développement à long terme. La CE prévoit de lui allouer 10 millions d'euros au titre de 2003 et 8 millions d'euros au titre de 2004.

Les États membres de la CE ont participé activement à l'effort de reconstruction. Le Portugal, qui entretient des liens historiques avec le Timor-Oriental, y a apporté la contribution la plus importante. D'autres États membres (Royaume-Uni, Allemagne, Finlande et Irlande) ont aussi soutenu les actions entreprises.

Relations futures entre l'UE et le Timor-Oriental

La future aide au développement pourrait être assurée par l'adhésion du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE, ce qui donnerait une base contractuelle au partenariat et en garantirait la continuité. Le Timor-Oriental remplit les conditions pour être partie à cet accord.

La Commission propose d'autoriser l'accès du Timor-Oriental aux ressources financières qui seront fournies en vertu de l'accord de partenariat ACP-CE dans le cadre du prochain protocole financier, c'est-à-dire pour la période 2005-2010. Pour assurer un déroulement harmonieux des programmes régionaux relevant du 9ème FED, le Timor-Oriental devrait toutefois pouvoir bénéficier des ressources financières prévues par l'article 3(b) du protocole financier figurant à l'annexe I de l'accord de partenariat ACP-CE. Aussi longtemps que le Timor-Oriental n'aura pas accès au soutien financier prévu par la dotation d'un programme indicatif national, il continuera à bénéficier des ressources ALA.

Compte tenu du fait que le Timor-Oriental compte parmi les pays les moins avancés et qu'il convient de l'aider à surmonter les graves difficultés économiques et sociales qui entravent son expansion pour lui permettre d'intensifier son développement, la Commission propose de l'inclure dans la liste des États ACP les moins avancés et dans celle des États ACP insulaires, conformément à l'article 85, paragraphe 2, point a) et à l'article 89 de l'accord de partenariat ACP-CE.

Conclusion:

La Commission propose que le Conseil adopte la décision suivante relative à la position à adopter par la Communauté au sein du Conseil des ministres ACP-CE concernant l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la position à adopter par la Communauté au sein du Conseil des ministres ACP-CE concernant l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment le deuxième alinéa de son article 300, paragraphe 2, en liaison avec son article 310,

vu l'accord interne du 18 septembre 2000 concernant le financement et la gestion de l'aide communautaire dans le cadre du protocole financier annexé à l'accord de partenariat ACP-CE, et notamment son article premier,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C [...], [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) L'article 15 de l'accord de partenariat ACP-CE (ci-après dénommé "l'accord") institue un Conseil des ministres auquel est conféré un pouvoir de décision défini par l'accord.

(2) La République démocratique du Timor-Oriental a introduit une demande d'adhésion à l'accord, conformément à l'article 94, paragraphe 1 de l'accord.

(3) Le Timor-Oriental remplissant les conditions d'adhésion fixées à l'article 94, paragraphe 1 de l'accord, la demande doit être approuvée.

(4) La participation du Timor-Oriental doit être soumise à la disposition temporaire selon laquelle le Timor-Oriental bénéficie de l'aide financière de la Communauté en faveur des États ACP, conformément à l'article 3, point b) du protocole financier en vigueur figurant à l'annexe I de l'accord, pour la période 2000-2005.

(5) Les listes des États ACP les moins avancés et des États ACP insulaires figurant à l'annexe VI de l'accord doivent être modifiées, conformément à l'article 85, paragraphe 2, point a) et à l'article 89 de l'accord, afin d'y inclure le Timor-Oriental.

(6) Il convient de déterminer la position de la Communauté au sein du Conseil des ministres concernant l'adoption par ce dernier d'une décision relative à l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE,

DÉCIDE:

Article unique

La position de la Communauté au sein du Conseil des ministres concernant l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE doit se baser sur la proposition de décision ci-jointe.

Fait à Bruxelles, [...]

Par le Conseil

Le président

[...]

ANNEXE

Projet de

DÉCISION DU CONSEIL DES MINISTRES ACP-CE concernant l'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE

LE CONSEIL DES MINISTRES ACP-CE,

vu l'accord de partenariat ACP-CE (ci-après dénommé "l'accord"), signé à Cotonou le 23 juin 2000, et notamment son article 94, paragraphe 1,

considérant ce qui suit:

(1) La République démocratique du Timor-Oriental a introduit une demande d'adhésion à l'accord, conformément à son article 94, paragraphe 1.

(2) Le Timor-Oriental remplissant les conditions d'adhésion définies à l'article 94, paragraphe 1 de l'accord, la demande d'adhésion doit être approuvée.

(3) La participation du Timor-Oriental doit être soumise à la disposition temporaire selon laquelle le Timor-Oriental bénéficie de l'aide financière de la Communauté en faveur des États ACP, conformément à l'article 3, point b) du protocole financier en vigueur figurant à l'annexe I de l'accord, pour la période 2000-2005.

(4) Les listes des États ACP les moins avancés et des États ACP insulaires figurant à l'annexe VI de l'accord doivent être modifiées, conformément à l'article 85, paragraphe 2, point a) et à l'article 89 de l'accord, afin d'y inclure le Timor-Oriental,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE est approuvée.

Article 2

La participation du Timor-Oriental est soumise à la disposition temporaire selon laquelle le Timor-Oriental bénéficie de l'aide financière de la Communauté en faveur des États ACP, conformément à l'article 3, point b) du protocole financier en vigueur figurant à l'annexe I de l'accord, pour la période 2000-2005.

Article 3

Les articles 1er et 5 de l'annexe VI doivent être modifiés afin d'inclure le Timor-Oriental dans les listes des États ACP les moins développés et des États ACP insulaires.

Article 4

L'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental à l'accord de partenariat ACP-CE entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la date de dépôt de l'acte d'adhésion de la République démocratique du Timor-Oriental.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil des ministres ACP-CE

Le président