Livre Vert - Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique

(presenté par la Commission)

Synthèse

L'Union européenne consomme de plus en plus d'énergie et importe de plus en plus de produits énergétiques. La production communautaire est insuffisante pour assurer les besoins énergétiques de l'Union. Ainsi, la dépendance énergétique externe est en croissance continue.

La hausse brutale des prix pétroliers qui pourrait saper la reprise de l'économie européenne que provoque le triplement du prix du pétrole brut, observé depuis mars 1999, révèle une fois encore les faiblesses d'approvisionnement énergétiques structurelles de l'Union européenne que sont le taux croissant de la dépendance énergétique de l'Europe, le rôle du pétrole en tant que prix directeur de l'énergie ainsi que les résultats décevants des politiques de maîtrise de la consommation. L'Union européenne ne saurait s'émanciper de sa dépendance énergétique croissante sans une politique énergétique active.

Si rien n'est entrepris, d'ici 20 à 30 ans, l'Union couvrira ses besoins énergétiques à 70 % par des produits importés contre 50 % actuellement. La dépendance se reflète dans tous les secteurs de l'économie. Ainsi, les transports, le secteur domestique et l'électricité sont largement tributaires des hydrocarbures et à la merci des variations erratiques des prix internationaux. L'élargissement va accentuer ces tendances. Les conséquences de la dépendance sont importantes en termes économiques. Elles représentent, en 1999, 240 milliards d'euros soit 6 % des importations totales et 1,2 % du PNB. En termes géopolitiques, 45 % des importations de pétrole proviennent du Moyen-Orient et 40 % des importations de gaz naturel de Russie. Or, l'Union européenne ne dispose pas encore de tous les moyens permettant d'infléchir le marché international.

La stratégie à long terme de sécurité des approvisionnements énergétique de l'Union européenne doit viser à assurer, pour le bien être des citoyens et le bon fonctionnement de l'économie, la disponibilité physique et continue des produits énergétiques sur le marché, à un prix accessible à tous les consommateurs (privés et industriels) dans le respect des préoccupations environnementales et la perspective du développement durable que s'est assignée le Traité de l'Union européenne (article 2 et 6).

La sécurité d'approvisionnement ne vise pas à maximiser l'autonomie énergétique ou à minimiser la dépendance mais à réduire les risques qui seraient liés à celle-ci. Parmi les objectifs à poursuivre figurent l'équilibre et la diversification des différentes sources d'approvisionnement (par produits et par régions géographiques) et l'adhésion des pays producteurs à l'OMC.

Aujourd'hui, l'Union européenne doit faire face à de nouveaux défis caractéristiques d'une période de transition profonde de l'économie européenne.

Dans la décennie à venir, des investissements énergétiques tant de remplacement que pour répondre à des besoins énergétiques croissants, imposent aux économies européennes d'opérer des arbitrages entre les produits énergétiques, qui influenceront, en raison de l'inertie des systèmes énergétiques, les 30 années suivantes.

Les choix énergétiques de l'Union européenne sont conditionnés, par le contexte mondial, par l'élargissement à peut-être 30 Etats membres aux structures énergétiques différenciées, mais principalement par le cadre nouveau de référence du marché de l'énergie : la libéralisation du secteur et les préoccupations environnementales.

Les préoccupations environnementales, aujourd'hui partagées par la majorité de l'opinion publique, que constituent les dommages causés par la chaîne énergétique - qu'ils soient d'origine accidentelle (marée noire, accident nucléaire, fuites de méthane) ou liés aux émissions polluantes ont mis en exergue les faiblesses des combustibles fossiles et les difficultés de l'énergie nucléaire. Quant à la lutte contre le changement climatique, c'est un défi. Le changement climatique est un combat à long terme pour la communauté internationale. Les objectifs fixés dans le protocole de Kyoto ne sont qu'un première étape. L'Union européenne a stabilisé ses émissions de gaz à effet de serre en 2000, mais au-delà, ils sont en augmentation dans l'Union comme dans le reste du monde. L'inversion des tendances est bien plus ardue qu'il n'a pu sembler il y a trois ans. Le retour à une croissance économique soutenue, de part et d'autre de l'Atlantique et en Asie, ainsi que l'évolution de la structure de notre consommation énergétique, principalement celle de l'électricité et des transports, conséquence de notre mode de vie, contribue à l'accroissement des émissions de gaz à effet de serre et du dioxyde de carbone en particulier. Cette situation est un frein majeur à une politique protectrice de l'environnement.

Par ailleurs, la réalisation du marché intérieur de l'énergie accorde une place et un rôle nouveaux à la demande. Des tensions nouvelles apparaissent, auxquelles nos sociétés devront trouver des compromis viables : la baisse des prix de l'électricité contrecarre les politiques d'encadrement de la croissance de la demande et la lutte contre le changement climatique ; la concurrence introduite par le marché intérieur change les conditions de concurrence des différentes filières énergétiques (charbon, nucléaire, gaz naturel, pétrole, renouvelables).

Aujourd'hui, les Etats membres sont interdépendants tant pour les questions de lutte contre le changement climatique que par la réalisation du marché intérieur de l'énergie. Toute décision de politique énergétique prise par un Etat membre aura inévitablement un effet récurrent sur le fonctionnement du marché dans les autres Etats membres. La politique énergétique a pris une dimension communautaire nouvelle sans que cela se traduise dans des compétences communautaires nouvelles. Dans ce contexte, il convient d'analyser l'opportunité d'appréhender la politique énergétique européenne autrement que par le biais du marché intérieur, de l'harmonisation, de l'environnement ou de la fiscalité.

L'Union européenne doit mieux maîtriser son destin énergétique. Force est de constater, qu'en dépit des différentes crises qui ont émaillé l'économie européenne des trente dernières années, il n'y pas eu de véritable débat sur les choix des filières et encore moins de politique énergétique dans le contexte de la sécurité d'approvisionnement. Aujourd'hui, la double pression des préoccupations environnementales et du nouveau fonctionnement du marché européen de l'énergie rend ce débat inévitable. La crise, depuis 1999, des prix pétroliers, lui donne un caractère d'urgence.

Ce débat doit s'engager en tenant compte que la consommation énergétique actuelle est couverte pour 41 % de pétrole, 22% de gaz naturel, 16 % de combustibles solides (charbon, lignite, tourbe) , 15 % de nucléaire et 6 % de renouvelables. Si rien n'est entrepris, le bilan énergétique continuera à l'horizon 2030, à s'appuyer sur les combustibles fossiles : 38% de pétrole, 29% de gaz naturel, 19% de combustibles solides, et à peine 6% de nucléaire et 8 % de renouvelables.

Le Livre vert esquisse le schéma d'une stratégie énergétique à long terme selon lequel :

- L'Union doit rééquilibrer la politique de l'offre par des actions claires en faveur d'une politique de la demande. En effet, les marges de manoeuvre sur un accroissement de l'offre communautaire sont faibles au regard des besoins alors que celles sur la demande apparaissent plus prometteuses.

- Au regard de la demande, le Livre vert appelle à un véritable changement des comportements des consommateurs, il met en lumière l'intérêt de l'instrument fiscal en vue d'orienter la demande vers des consommations mieux maîtrisées et plus respectueuses de l'environnement. Des prélèvements fiscaux ou parafiscaux sont préconisés en vue de pénaliser l'impact environnemental des énergies. Les secteurs des transports et du bâtiment devront faire l'objet d'une politique active d'économie d'énergie et de diversifications en faveur des énergies non polluantes.

- Au regard de l'offre, priorité doit être donnée à la lutte contre le réchauffement climatique. Le développement des énergies nouvelles et renouvelables (y compris des biocarburants), est la clé du changement. Doubler leur part de 6 à 12% dans le bilan énergétique et passer de 14 à 22% pour la production d'électricité est un objectif à atteindre d'ici 2010. Dans les conditions actuelles, elles stagneront aux alentours de 7% dans 10 ans. Seules des mesures financières (aides d'Etat, déduction fiscales, soutien financier) pourraient seconder un but aussi ambitieux. Parmi les pistes à explorer, on pourrait envisager que les énergies rentables (pétrole, gaz, nucléaire) financent le développement des énergies renouvelables qui n'ont pas bénéficiés, à l'instar des autres énergies conventionnelles, d'appuis conséquents.

La contribution à moyen terme du nucléaire doit faire, à son tour, l'objet d'une analyse. Parmi les éléments qui feront certainement parti du débat figureront la décision de la plupart des Etats membres de se désengager de la filière, la lutte contre le réchauffement climatique et la sécurité des approvisionnements ainsi que le développement durable. Nonobstant les conclusions de cette réflexion, la recherche sur les technologies de gestion des déchets et leurs mises en oeuvre pratique dans les conditions optimales de sécurité doivent être activement poursuivies.

Pour les hydrocarbures, caractérisés par des importations croissantes, il convient de prévoir un dispositif renforcé de stocks stratégiques et également de prévoir de nouvelles routes d'importations.

Toute avancée technologique viendra renforcer les effets de cette nouvelle esquisse de stratégie énergétique.

La Commission propose de lancer un débat durant l'année 2001, autour des questions essentielles éclairant les choix énergétiques à réaliser. Il ne s'agit pas de proposer une stratégie de sécurité des approvisionnements « clé en mains », mais de lancer un débat approfondi et novateur sur les principales questions qu'il s'efforce d'identifier sachant qu'il peut y en avoir d'autres.

TABLE DES MATIERES

Introduction

1ère Partie Les données énergétiques fondamentales de l'Union européenne

I. Une autonomie énergétique impossible

A. Economie énergovore

1. Désengagée du pétrole : l'industrie

2. Otages des hydrocarbures : les ménages, le tertiaire et les transports

3. Diversification énergétique : électricité et chaleur

B. Modestie des ressources communautaires

1. Incertitudes sur la production d'hydrocarbures

2. Déclin des productions minières

3. Abondance potentielle des énergies renouvelables

C. Gulliver enchaîné ou l'approvisionnement énergétique

de l'Union européenne

1. Dépendance externe de l'Union

2. L'Union européenne tributaire de sa situation géographique :

les échanges de produits énergétiques

3. L'Union européenne acteur du marché mondial

II. Des options energetiques imparfaites

A. Les mal aimés : le nucléaire et les combustible solides

1. Le nucléaire : une énergie en question

2. Charbon : un passé glorieux

B. Toujours choyé : le pétrole

1. La dépendance pétrolière

2. La géopolitique pétrolière

3. L'effet des prix pétroliers

C. Les courtisés : le gaz naturel et les énergies renouvelables

1. Gaz naturel : vers une nouvelle dépendance

2. Les énergies nouvelles et énergies renouvelables : une priorité

politique

2ème partie Un cadre de référence nouveau pour l' énergie

I. Le défi du changement climatique

A. Des questions nouvelles

1. La lutte contre le changement climatique : une urgence

2. Le respect des engagements internationaux : une gageure

B. Des réponses inadaptées

1. Le désordre fiscal

2. L'opacité des aides d'Etat

3. Une demande non maîtrisée

II. La progressive intégration des marchés de l'energie.

A. Le marché intérieur du gaz naturel et de l'électricité

1. La dynamique du marché

2. Des obstacles à lever

B. Le marché intérieur des produits pétroliers

1. La structure du marché

2. La politique de concurrence

3ème partie : Assurer l'avenir : Esquisse d'une stratégie énergétique

I. Les failles de l'approvisionnement énergétique actuel

A. Les écueils de la sécurité d'approvisionnement

1. Les risques physiques

2. Les risques économiques

3. Les risques sociaux

4. Les risques écologiques

B. Les projections illustrent les instabilités potentielles

1. Présentation des scénarii

2. Conclusions tirées des scénarii

II. Les priorités pour demain

A. Contrôler la croissance de la demande

1. Politiques horizontales

2. Politiques sectorielles

B. Gérer la dépendance de l'offre

1. Offre interne

2. Maintien de la concurrence

3. Assurer l'approvisionnement externe

Orientations pour le débat

Annexes

- Document technique

- Fiscalité de l'énergie (étude)

- Le charbon après l'expiration du traité CECA

LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES

Europe-30 : Consommation d'énergie finale (en m tep)

Production d'électricité par source d'énergie et par Etat membre

Europe-30 : production d'énergie par fuel : scénario de référence (en mtoe)

Coût de production pétrolier mondial

NW ECS prévisions de production de pétrole. Trois scénarii - comparaison

Origine des importations d'Uranium consommé dans l'Union

Europe-30 : énergie totale : scénario de référence (en m toe)

Europe-30 : Dépendance par produits énergétiques

Consommation intérieure brute (en %) - 1998 - Europe-15

Consommation intérieure brute (en %) - 1998 - Europe-30

Europe-30 : nucléaire : scénario de référence (en m toe)

Europe-30 : charbon : scénario de référence (en m toe)

Europe-15 - importations de charbon vapeur en provenance des pays tiers - année 1999

Coûts de production et main d'oeuvre dans l'industrie charbonnière

Europe-30 : pétrole : scénario de référence (en m toe)

Europe-15 : 1999 - Origine des importations de pétrole brut

Pétrole brut - Panier-prix OPEP 1970-2000 (jan-oct)

Europe-30 : gaz naturel : scénario de référence (en m toe)

Europe-15 : importations de gaz naturel en provenance des pays tiers - année 1999

Europe-30 : renouvelables : (en m tep)

Europe-30 : émissions CO2 liées à l'énergie (1990=100)

Les gazoducs et les oléoducs en Europe

Recettes tirées des taxes énergie-transports en pourcentage du total des recettes fiscales et des cotisations de sécurité sociale (1997)

Les accises sur l'essence sans plomb

Taux de TVA dans les Etats membres - 2000 (certains produits et services en %)

Taux d'accises dans les pays candidats (début 2000)

Part du pétrole et du gaz dans la consommation totale d'énergie (en %)

Augmentation des émissions de CO2 par rapport à 1990, année de base fixée par le protocole de Kyoto (en %)

Dépendance par rapport aux importations (en %)

Introduction

Le présent Livre vert est né d'un constat : la croissance future de la dépendance énergétique européenne.

Il est destiné à ouvrir un débat sur le thème de la sécurité d'approvisionnement énergétique. Loin d'être suranné, le récent triplement du prix du pétrole brut sur le marché international, est venu rappeler l'actualité du thème et l'importance de l'énergie dans l'économie européenne. La sécurité d'approvisionnement ne vise pas à maximiser l'autonomie énergétique ou à minimiser la dépendance mais à réduire les risques qui seraient liés à celle-ci. Si la dépendance énergétique n'est pas en soi un problème facile à régler, le concept de sécurité des approvisionnements qui figure dans le Traité de l'Union européenne (article 100) impose une réflexion sur la diversification des sources d'approvisionnement (par produits et par zones géographiques).

Force est de constater que l'Union européenne est très dépendante de ses approvisionnements externes. 50% de ses besoins sont importés aujourd'hui, près de 70% le seront en 2030 avec une dépendance aggravée pour les hydrocarbures si les tendances actuelles se poursuivent. Elle représente en 1999, 240 milliards d'euros soit 6 % des importations totales et 1,2 % du PNB. La sécurité énergétique doit viser à assurer, pour le bien être des citoyens et le bon fonctionnement de l'économie, la disponibilité physique et continue des produits énergétiques sur le marché à un prix accessible à tous les consommateurs (privés et industriels) dans la perspective d'un développement durable conformément à l'objectif fixé dans le traité d'Amsterdam.

Se pose donc la question de l'importance que doit donner l'Union européenne à la sécurité de ses approvisionnements. Cette question prend toute son acuité à l'heure de l'élargissement et de la redéfinition de nos relations avec nos partenaires (fournisseurs et pays de transit).

-Peut-on fermer les yeux sur une dépendance de plus de 40% du pétrole importé en provenance des pays producteurs de l'OPEP -

-Peut-on supporter que les hausses erratiques du pétrole et du gaz perturbent profondément nos économies et celle des pays en développement non producteurs -

-Est-il acceptable que la configuration des réseaux de transport d'hydrocarbures soit source d'instabilité des approvisionnements -

Dans la décennie à venir, des investissements énergétiques, tant pour remplacer les infrastructures obsolètes que pour répondre à des besoins énergétiques croissants, seront nécessaires dans le cadre nouveau du marché de l'énergie (l'ouverture à la concurrence du secteur et les préoccupations environnementales). C'est une chance à saisir pour promouvoir une politique énergétique cohérente à l'échelle communautaire.

Face à ces échéances, l'Union européenne reste trop démunie de moyens et d'instruments. Le présent Livre vert décrit ces faiblesses et propose à la réflexion les différents instruments mobilisables. Pourtant, les préoccupations énergétiques étaient présentes dès les premiers pas de la construction européenne. Deux des trois traités constitutifs des Communautés européennes s'y rapportent : le traité CECA et le traité EURATOM. L'adoption de ces deux traités était notamment fondée sur la nécessité d'assurer à la Communauté un approvisionnement régulier et équitable en charbon et en combustibles nucléaires. En revanche, dans le traité instituant la Communauté Economique Européenne, les Etats membres n'ont pas voulu jeter les bases d'une politique commune de l'énergie. Les tentatives ultérieures d'insertion d'un chapitre relatif à l'énergie, lors des négociations des traités de Maastricht et d'Amsterdam, n'ont pas abouti. L'énergie n'est finalement que mentionnée dans le préambule du traité d'Amsterdam.

C'est pourquoi, il n'y a jamais eu de vrai débat communautaire sur les lignes de force d'une politique de l'énergie. Ainsi, face aux difficultés qui n'ont pas manqué de surgir depuis l'adoption du traité de Rome, en particulier après les premiers chocs pétroliers, la problématique énergétique a été appréhendée soit par le biais du marché intérieur, soit sous l'angle de l'harmonisation, de l'environnement ou de la fiscalité.

Les soucis liés à la sécurité des approvisionnements ne sont pourtant pas étrangers au Traité puisque dès le traité de Rome, la possibilité d'intervenir à l'échelle communautaire pour remédier aux difficultés d'approvisionnement était prévue (ex-article 103). Pour mémoire, on rappellera, que la décision sur les stocks pétroliers était fondée sur cet article. Toutefois, depuis le traité de Maastricht [1], la mise en oeuvre de ces mesures exige une prise de décisions à l'unanimité et non plus, comme avant, à la majorité qualifiée (article 100 du Traité de l'Union européenne).

[1] Le nouvel article exige l'unanimité pour « décider des mesures appropriées à la situation économique, si des graves difficultés surviennent dans l'approvisionnement de certains produits ».

Aujourd'hui, les Etats membres sont interdépendants tant pour les questions de lutte contre le changement climatique que par la réalisation du marché intérieur de l'énergie. Toute décision de politique énergétique prise par un Etat membre aura inévitablement un effet récurrent sur le fonctionnement du marché dans les autres Etats membres. La politique énergétique a pris une dimension communautaire nouvelle. Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur le sens des décisions nationales de politique énergétique non coordonnées. Comme l'a souligné le Président de la Commission européenne, M. Prodi, le 3 octobre 2000, devant le Parlement européen, «on ne peut, d'une part, regretter l'absence d'une action européenne unitaire et efficace et, de l'autre, se plaindre de la faiblesse des instruments dont dispose la Communauté pour agir. La toute récente crise du marché des produits pétroliers est exemplaire à cet égard ».

L'analyse menée par le présent Livre vert entend montrer, de la façon la plus objective, que les marges de manoeuvre de l'Union européenne sur l'offre d'énergie sont réduites. Elle entend aussi démontrer, sans parti pris, que les efforts importants qu'il faut consentir en faveur des sources d'énergie renouvelables resteront, malgré tout, limités face à la croissance de la demande. La place des énergies conventionnelles demeure pour longtemps encore incontournable. L'effort devra porter sur l'orientation de la demande énergétique respectueuse des engagements de Kyoto et soucieuse de la sécurité des approvisionnements.

Quelles mesures concrètes peuvent être prises en dehors des pétitions de principes - Tel est le thème sur lequel le Livre vert souhaite engager un débat, en particulier à partir de la douzaine de questions qui concluent le document et qui, pour la facilité du lecteur, sont reprises ci-dessous.

L'analyse menée dans le présent Livre vert conduit à un triple constat :

- L'Union européenne sera de plus en plus dépendante de sources d'énergies externes ; l'élargissement ne change rien à cette donnée; sur la base des prévisions actuelles, le taux de dépendance atteindra 70% en 2030.

- L'Union européenne dispose de faibles marges de manoeuvre d'action sur les conditions d'offre d'énergie ; c'est essentiellement au niveau de la demande que l'Union pourrait agir et principalement sur les économies d'énergie dans les bâtiments et dans les transports.

- A défaut de mesures ambitieuses, l'Union européenne n'est pas, en mesure de faire face au défi du changement climatique à long terme et ni de respecter les engagements pris en ce sens à Kyoto.

A partir de ce constat, la Commission souhaiterait que le débat sur la future stratégie s'organise autour des principales questions suivantes :

1. L'Union européenne peut-elle accepter une augmentation de sa dépendance vis-à-vis de sources extérieures d'énergies sans compromettre la sécurité d'approvisionnement et la compétitivité européenne- Sur quelles sources d'énergie conviendrait-il, le cas échéant, d'envisager une politique d'encadrement des importations - Dans ce contexte, faut-il privilégier une approche économique :le coût de l'énergie, ou géopolitique : le risque de rupture d'approvisionnement -

2. La réalisation d'un marché intérieur européen, de plus en plus intégré dans lequel les décisions prises dans un Etat ont une incidence dans les autres Etats, n'implique-t-elle pas une politique cohérente et coordonnée au niveau communautaire - Quels devraient être les éléments d'une telle politique et la place des règles de concurrence-

3. La fiscalité et les aides d'Etat dans le domaine de l'énergie sont-elles ou non un obstacle à la compétitivité dans l'Union européenne - Face à l'échec des tentatives d'harmonisation de la fiscalité indirecte, ne conviendrait-il pas de procéder à une remise à plat spécifique à l'énergie compte tenu notamment des objectifs énergétiques et environnementaux -

4. Dans le cadre d'un dialogue permanent avec les pays producteurs, quel doit être le contenu d'accords d'approvisionnement et de promotion d'investissements - Compte tenu de l'importance qu'il convient d'accorder, notamment à un partenariat avec la Russie, comment garantir la stabilité des quantités, des prix et des investissements -

5. La constitution de stocks de réserve, déjà réalisée pour le pétrole, devrait-elle être renforcée et étendue à d'autres énergies, par exemple le gaz ou le charbon - Pourrait-on envisager une gestion plus communautaire des stocks et si oui, quels en seraient les objectifs et les modalités- Est-ce que le risque de rupture physique d'approvisionnements en produits énergétiques devraient justifier des mesures de d'accès aux ressources plus onéreuses -

6. Comment assurer un développement et un meilleur fonctionnement des réseaux de transport d'énergie dans l'Union et dans les pays avoisinants obéissant à la fois aux impératifs du bon fonctionnement du marché intérieur et à la sécurité des approvisionnements -

7. Le développement de certaines énergies renouvelables suppose des efforts importants en termes de Recherche et de Développement Technologique, d'aides aux investissements ou d'aides au fonctionnement. Un co-financement de ces aides ne devrait-il pas impliquer une contribution des secteurs dont le développement a bénéficié au départ d'aides considérables et qui sont aujourd'hui très rentables (gaz, pétrole, nucléaire) -

8. L'énergie nucléaire étant un des éléments du débat sur la lutte contre le changement climatique et l'autonomie énergétique, comment l'Union européenne peut-elle apporter une solution aux problèmes des déchets, au renforcement de la sûreté nucléaire et au développement de la recherche sur les réacteurs du futur, en particulier de la fusion -

9. Quelles politiques doivent permettre à l'Union européenne de remplir ses obligations au titre du protocole de Kyoto - Quelles mesures pourraient être prises afin de pleinement exploiter le potentiel d'économie d'énergie qui permettrait de réduire à la fois notre dépendance externe et les émissions de CO2 -

10. Un programme ambitieux en faveur des biocarburants et autres carburants de substitution, hydrogène y compris, à hauteur de 20% de la consommation totale de carburant à l'horizon 2020, peut-il continuer de relever de programmes nationaux ou passe-t-il par des décisions coordonnées au niveau de la fiscalité, de la distribution et des perspectives pour la production agricole -

11. Les économies d'énergie dans les bâtiments, (40% de la consommation d'énergie), qu'ils soient publics ou privés, neufs ou en rénovation, doivent-elles faire l'objet d'incitations, par exemple fiscales, ou supposent-elles également des mesures d'ordre réglementaire à l'instar de ce qui a été fait dans le secteur des grandes installations industrielles -

12. Les économies d'énergie dans les transports (32% de la consommation d'énergie) supposent que soit corrigé le déséquilibre croissant des modes de transport des marchandises en faveur de la route et au détriment du rail. Ce déséquilibre doit-il être considéré comme une fatalité ou implique-t-il des mesures de redressement quelle que soit leur impopularité notamment pour rationaliser la place de la voiture dans les villes- Comment concilier l'ouverture à la concurrence, les investissements en infrastructures permettant la suppression des goulets d'étranglement et l'inter modalité -

13. Comment développer des visions plus concertées et intégrer la dimension du long terme dans la réflexion et l'action des pouvoirs publics et des opérateurs pour évoluer vers un système d'approvisionnement énergétique durable - Comment préparer les options énergétiques du futur -

12.

1ERE PARTIE LES DONNEES ENERGETIQUES FONDAMENTALES DE L'UNION EUROPEENNE

Les choix énergétiques de l'Union européenne sont conditionnés par les limites de son autosuffisance énergétique et des technologies disponibles.

I. Une autonomie énergétique impossible

Depuis le premier choc pétrolier, la croissance de la consommation d'énergie s'est largement découplée de la croissance économique européenne. Malgré ces progrès, les besoins croissants de l'Union européenne se heurtent au manque d'options énergétiques domestiques satisfaisantes. L'Europe des 15, comme celle qui résultera de l'élargissement, consomme bien plus qu'elle ne peut produire [2].

[2] Le présent Livre vert tient compte des perspectives énergétiques de l'Union dans un horizon de 20 à 30 années et conçoit que l'Union puisse à cette date comprendre une trentaine d'Etats membres.

A. Economie énergovore

La demande d'énergie de l'Union européenne augmente depuis 1986 de 1 à 2 % par an. Reflet du passage d'une économie industrielle à une économie de services, la stabilité de la consommation de l'industrie est largement compensée par l'essor de la consommation des ménages et du tertiaire en électricité, transports et chaleur.

Les pays candidats ne se distinguent pas de l'Union au regard de l'évolution à long terme de leur consommation même s'ils accusent actuellement un retard certain en économies d'énergie. Toutefois, la période de crise dépassée, ils semblent soumis à une pression plus forte de la croissance de la demande d'énergie en raison, notamment, d'une croissance économique à l'horizon 2010 qui sera sensiblement plus élevée que celle attendue dans les Etats membres (entre 3 à 6% par an face à celle de l'Union de 2-4 % par an). Cette période de transition pourrait être une opportunité pour ces pays de moderniser leurs systèmes énergétiques.

Europe-30 [3]: Consommation d'énergie finale (en mtep [4])

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

[3] Les données chiffrées du présent Livre vert sont celles tirées des projections qui figurent à la 3ème partie I.B

[4] mtep : millions de tonnes équivalent pétrole.

1. Désengagée du pétrole : l'industrie

L'industrie européenne a fait des progrès d'économies d'énergie grâce à des investissements de modernisation. Elle a mené un effort de désengagement à l'égard du pétrole (le pétrole représente 16% de la consommation énergétique totale de l'industrie) et de diversification énergétique en faveur du gaz naturel et de l'électricité. L'intensité énergétique [5] de ce secteur a baissé de 23% entre 1985 et 1998.

[5] L'intensité énergétique est un indicateur de consommation d'énergie rapporté au PIB.

La stabilité de la consommation entre 1985 et 1998 [6] est notamment favorisée par l'introduction de la co-génération et des technologies plus efficaces mais elle est aussi due à la transition des économies européennes vers une société de services. Dans les pays candidats, après une forte crise économique, l'industrie des PECOs devrait drainer 2% de croissance de la demande d'énergie par an d'ici 2020.

[6] 264 à 262 millions de tonnes équivalent pétrole (tep)

2. Otages des hydrocarbures : les ménages, le tertiaire et les transports

a) Les ménages et le secteur tertiaire : des technologies plus efficaces

Les foyers domestiques et le tertiaire représentent le plus gros secteur de consommation finale d'énergie en termes absolus. Ce secteur a connu, jusqu'à présent, une croissance modérée [7], accompagnée d'une baisse d'intensité énergétique partiellement compensée par le progrès systématique de confort. Cette tendance induit sur ce marché une consommation per capita plus élevée, liée notamment à l'électricité. Dans les pays candidats, la consommation per capita est moins élevée malgré des performances d'économies d'énergie plus faibles. Ceci s'explique par un retard d'investissement et de développement économique de ces pays.

[7] de 355 à 384 millions de tep entre 1980 à 1998

63 % des besoins des ménages sont couverts par les hydrocarbures hors transport individuel. Ils sont les plus gros consommateurs de gaz naturel (1/3 du gaz consommé correspondant à 40% des besoins des ménages) et près de 18% du pétrole consommé (1/4 des besoins).

b) Les transports

Les transports constituent certainement la grande inconnue énergétique de l'avenir. Marché captif du pétrole (98 % du marché des transports dépend du pétrole ce qui équivaut à 67 % de la demande finale de pétrole), ce secteur connaît une importante croissance de la demande d'énergie. Entre 1985 à 1998, celle-ci est passée de 203 à 298 millions de tep alors que le nombre de véhicules, particuliers et utilitaires, a augmenté de 132 à 189 millions, avec en parallèle l'explosion des transports aériens. L'intensité énergétique [8] du secteur est en augmentation de 10% entre 1985 et 1998 [9]. La croissance de ce secteur devrait se poursuivre dans l'avenir prévisible de 2% pendant la prochaine décennie. Au sein de l'Union européenne, on prévoit d'ici 2010, une croissance des transports de passager de 19% répartie principalement entre la voiture (+16%) et l'avion (+90%). Les transports de marchandises devraient s'accroître de +38% (une croissance menée par la route, + 50% et la voie maritime, +34%). Les efforts entrepris par l'industrie automobile conformément à l'accord passé avec la Commission pour réduire les émissions de CO2 pour les voitures de tourismes apportera une contribution importante en vue de réduire ces tendances. Toutefois, ces progrès ne seront pas suffisants pour réduire ni pour stabiliser la demande énergétique des transports.

[8]

[9] Parmi les facteurs explicatifs figurent en premier lieu l'accroissement du commerce intra-communautaire par route, particulièrement sensible ces dernières années, entre la péninsule Ibérique et le reste de l'Union mais également l'accroissement des transports routiers vers les PECOs.

Dans les pays candidats cette croissance sera encore plus dynamique. Après l'élargissement, l'Union devra assurer la mobilité de plus de 170 millions d'habitants supplémentaires sur un territoire accru de 1,86 millions de km . Compte tenu de l'écart de développement avec l'Union, on peut s'attendre à une forte dynamique de rattrapage. Selon les tendances actuelles on prévoit ainsi une croissance économique des pays candidats deux fois supérieure à celle de l'Europe des 15, soit environ de 5 à 6% par an au cours des 10 prochaines années. Son corollaire, est l'augmentation prévisible - supérieure à la croissance économique - de la demande de transport.

Cette croissance de la demande, combinée à des lacunes dans les infrastructures et le système de transport, notamment en ce qui concerne le trafic international et la répartition des flux entre modes de transport, exacerbe les phénomènes de congestion (saturation des villes, des réseaux routiers, des aéroports) et se répercute négativement sur l'environnement et sur la qualité de vie des citoyens européens. Ainsi, les coûts externes de la pollution dus au transport ont été évalués à près de 2% du PIB.

3. Diversification énergétique : l'électricité et la chaleur

a) L'électricité

Production d'électricité

par source d'énergie et par Etat membre

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Ces dernières années, la demande en électricité a augmenté plus rapidement que toutes les autres formes d'énergie. Elle se développera à un rythme soutenu et comparable à celui du PIB jusqu'en 2020. Les perspectives de croissance des pays candidats sont plus élevées encore. L'électricité devrait augmenter de 3% par an [10] d'ici 2020.

[10] European Energy outlook to 2020 : chiffres sur la base de 7 pays d'Europe Centrale à l'exclusion de la Bulgarie, la République slovaque et la Roumanie.

Les capacités installées dans l'Union européenne devraient atteindre 800 à 900 GWe [11] vers 2020 contre les 600 GWe actuels. Environ 300GWe devront être installés dans les vingt prochaines années pour remplacer les centrales qui arrivent en fin de vie en plus de 200 à 300 GWe nécessaires pour faire face à l'augmentation de la consommation. Ces besoins en nouvelles capacités pourraient bien entendu être réduits grâce à une politique de maîtrise de la demande.

[11] Gwe : Gigawatt électrique

A défaut d'une percée technologique révolutionnaire, l'excédent des besoins, devra être couvert par les produits énergétiques disponibles sur le marché : gaz naturel, charbon, pétrole, nucléaire et énergies renouvelables. La production d'électricité actuelle se partage entre le nucléaire (35%), les combustibles solides (27%), le gaz naturel (16%), l'hydraulique et autres (15%), le pétrole (8%). Les nouvelles capacités seront caractérisées par la prédominance des centrales à gaz et par la poursuite du recul des centrales alimentées par les produits pétroliers et les combustibles solides.

La croissance de l'énergie nucléaire paraît, pour l'heure, improbable. Sa contribution à long terme est tributaire de la poursuite de la politique de lutte contre le réchauffement climatique, de sa compétitivité par rapport aux autres énergies, de l'acceptation publique de cette forme d'énergie et d'une solution au problème des déchets. La contribution du nucléaire dans les circonstances politiques actuelles (décisions de désengagement de la filière prises par certains Etats membres) devrait se limiter d'ici 2020 au statu quo. A moyen terme, la possible désaffection à l'égard du nucléaire pourrait se traduire, hors nouveaux investissements, par un taux d'utilisation plus élevé des centrales thermiques. Cependant ces prévisions pourraient être revues grâce à une contribution renforcée des renouvelables et d'action sur la demande.

Dans les pays candidats, le taux de remplacement ou la modernisation des capacités de production électrique - difficiles à évaluer - devraient être importants en raison de l'obsolescence d'une partie conséquente du parc.

- En principe, le parc de centrales thermiques dont la capacité est pour l'heure excédentaire devrait être largement modernisé et une partie des centrales thermiques alimentées aux combustibles solides est susceptible d'être remplacée par des centrales à gaz. Toutefois, un renchérissement soutenu du prix du gaz sur le marché international pourrait freiner les décisions d'investissement et favoriser le maintien d'une part substantielle des combustibles solides et du nucléaire dans ces pays. En effet, selon le scenario de référence [12] une hausse des prix du gaz naturel pourrait amener à une réduction de la croissance du gaz de 24 %.

[12] Voir 3ème partie I.B

- Le développement du nucléaire est conditionné par les efforts consentis en matière de sûreté dans les pays concernés. On observe que dans les pays candidats la part du nucléaire diminue dans le mix énergétique et passerait de 15% actuellement à 8,1% vers 2020 [13].

[13] Ce taux tient compte à la fois de la croissance de la demande et des prévisions de fermeture et de modernisation des centrales nucléaires.

b) La chaleur

Le marché de la chaleur est le marché le plus important de consommation d'énergie finale, soit près du tiers de l'énergie consommée. Il concerne tant le chauffage domestique (eau chaude comprise) que la production de vapeur pour les besoins industriels. Le bilan énergétique de la production de chaleur est très différent de celui de la production d'électricité.

Contrairement au marché de l'électricité, le marché de la chaleur est un marché largement décentralisé. Sa production peut résulter soit d'une production individualisée, soit par co-génération [14] soit encore par centrales de chauffe et réseaux de chaleur associés, ces derniers étant plus répandus dans les pays candidats que dans les pays de l'Union européenne.

[14] Production combinée d'électricité et de chaleur.

B. Modestie des ressources communautaires

Malgré des progrès considérables de leur exploitation, les réserves conventionnelles européennes demeurent très faibles et leur extraction coûteuse. Dans l'avenir, une baisse tendancielle rapide des ressources énergétiques fossiles domestiques est prévisible.

Europe-30: Production d'énergie par produits énergétiques (en mtep)

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1. Incertitudes sur la production des hydrocarbures

a) Les réserves pétrolières sont très inéquitablement réparties à l'échelle mondiale. L'Union européenne en est particulièrement peu dotée, les pays candidats en sont encore plus démunis. On estime les réserves communautaires prouvées à 8 années de consommation au niveau actuel (consommation et performances technologiques inchangées). L'Union produit, grâce à l'exploitation en Mer du Nord (essentiellement le Royaume-Uni), 158,3 millions de tep (1997) soit à peine près de 4,4% de la production mondiale. Aujourd'hui, les coûts d'extraction de la production européenne tournent autour de 7-11 $ le baril contre 1-3 $ au Moyen-Orient.

Coût de production pétrolier mondial

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b) Les réserves de gaz naturel, sont relativement mieux distribuées sur le plan mondial, mais l'Union européenne dispose d'à peine 2% des réserves du globe, soit 20 années au rythme actuel. L'Union a extrait 223,2 millions de tep en 1997 (12% de la production mondiale). Les principales réserves se situent aux Pays-Bas (56%) et en Grande- Bretagne (24%).

c) Le rythme d'épuisement des ressources communautaires dépend des réserves prouvées mais également du prix des hydrocarbures sur le marché international et du progrès technologique. Plus le prix est élevé, plus les compagnies pétrolières pousseront l'exploration-production. Si les prix actuels du gaz naturel et du pétrole devaient se maintenir sur le marché international (autour de 30 $ en 2000) l'exploitation d'importantes réserves serait engagée. Cependant quelle que soit l'incertitude liée à la conjoncture internationale, d'ici 25 années, au rythme actuel de production, les gisements de gaz et de pétrole en Mer du Nord s'épuiseront. L'élargissement n'offre aucune perspective d'amélioration de la production interne [15].

[15] En 1999, la Norvège disposait de 1.77 milliards de m3 de réserves prouvées en gaz naturel qui au rythme actuel d'axploitation suffisent pour 23 années de consommation ; Les réserves prouvées en pétrole sont estimées à 11 millions de barils et suffisent pour 10 années encore. Cependant, il y a d'importantes réserves exploitaables en mer de Barentz .

Un effort renouvelé d'investissement pourrait éventuellement nuancer ces assertions pessimistes. Les prévisions sont en général toujours dépassées grâce notamment à l'innovation technologique que prouve le graphique ci-dessous. Les technologies nouvelles d'extractions laissent espérer qu'à terme le taux de recouvrement des gisements passe de 20-40% à 60%.

Prévisions de production en mer du Nord

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2. Déclin des productions minières

a) Les combustibles solides

En termes absolus, les réserves mondiales de combustibles solides sont considérables, quatre à cinq fois celles du pétrole, soit 200 années de consommation. 80% des réserves européennes en énergies conventionnelles sont constituées de combustibles solides (houille, lignite, tourbe et schistes bitumineux compris). Cette constatation optimiste doit être nuancée par la variabilité de la qualité des combustibles solides et leurs coûts de production.

La production communautaire de tourbe atteint 1,2 millions de tep, de lignite 50 millions de tep et de houille 60 millions de tep (5% de la production mondiale). Pour l'Union élargie la production de houille fait plus que doubler. Si le lignite et la tourbe sont rentables, ce n'est pas le cas de la houille extraite sur le continent européen qui se situe très en dessous du seuil de compétitivité par rapport à la houille importée.

Les conditions géologiques difficiles conjuguées avec les normes de couverture sociale de l'Union européenne portent le coût de production moyen de la houille à près de 3 à 4 fois le prix du marché international (150$ la tec contre 40$ la tec). Dans ce contexte la houille européenne ne peut pas être compétitive avec celle des grands pays exportateurs de charbon tels par exemple les Etats-Unis, l'Australie, l'Afrique du Sud ou la Colombie. Ce fossé a amené les pays producteurs à cesser toute production au Portugal, en Belgique et en France (en 2005) ou à décider de restructurer leur industrie afin de réduire progressivement leur activité extractive (Allemagne et Espagne) ou de rendre la production compétitive avec le charbon importé (Royaume-Uni).

D'ici quelques années, l'industrie houillère européenne, même en tenant compte de l'élargissement, (Pologne, République tchèque, Roumanie), ne contribuera plus qu'à une part très réduite de son approvisionnement énergétique en raison de son caractère peu compétitif. Malgré l'importance des réserves en combustibles solides des pays candidats, ils ne résisteront pas à la concurrence internationale et devront s'aligner sur les politiques de régression de l'activité minière de l'Union européenne.

Des décisions difficiles devront être prises quant à l'avenir de l'industrie charbonnière européenne en raison de son absence de compétitivité. Pour des raisons liées à la sécurité des approvisionnements énergétiques, une voie à explorer pourrait être de préserver l'accès à certaines réserves. A cette fin, on pourrait envisager le maintien de capacités minimales de production charbonnière en prévoyant les mesures sociales adéquates. Ceci assurerait l 'entretien de l'équipement et donc la continuité et le bon fonctionnement des mines sélectionnées. Ainsi la position privilégiée de la technologie européenne en matière d'extraction et de la combustion propre du charbon pourrait être maintenue.

b) L'uranium

Les réserves prouvées en uranium naturel, la seule partie du cycle du combustible nucléaire pour laquelle l'Union n'est pas autosuffisante, sont estimées à 2 millions et demi de tonnes, soit 40 années de consommation au rythme actuel (le prix actuel tourne autour de 20 $ le kilo). Les ressources connues additionnelles, non encore exploitées, sont de l'ordre de 850.000 tonnes (soit 15 années de consommation) dans cette catégorie de prix et se situent principalement en Australie, au Kazakhstan, en Ouzbékistan et au Canada.

L'Union européenne dispose d'à peine 2% des réserves mondiales d'uranium naturel (i.e. 52.000t) mais la production s'achèvera vers 2005 en France et au Portugal. La fermeture des mines d'uranium en Europe s'explique en grande partie par l'épuisement des gisements au coût d'exploitation élevé par rapport au prix mondial et à la large disponibilité physique internationale de stocks de combustible nucléaire.

Origine des importations d'Uranium consommé dans l'Union

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Une disponibilité accrue d'uranium est possible à un coût plus important. En effet, il existe des réserves non conventionnelles suffisantes à long terme. Ceci aurait un impact limité sur le coût de production du kilowatt/heure compte tenu de la faible part de l'uranium dans le coût total de production d'électricité.

Une estimation optimiste des réserves résulte du caractère recyclable du combustibles usé. Le combustible nucléaire se distingue des autres énergies primaires par le recyclage après irradiation qui permet de réduire d'autant les besoins en importations. Une fois séparés des déchets (4% environ) provenant de leur première utilisation, l'uranium et le plutonium récupérés peuvent être recyclés et réutilisés pour produire de l'électricité (96%). Enfin, les matières provenant du démantèlement des armes nucléaires peuvent aussi être recyclées comme combustible nucléaire.

3. Abondance potentielle des énergies renouvelables

Les énergies renouvelables comme le bois de chauffage ou l'hydroélectricité occupent une place modeste dans nos économies. Elles représentent une part plus significative dans les pays candidats et peuvent constituer, dans certaines régions isolées comme les îles, la seule source de confort. Il n'en demeure pas moins que leur contribution énergétique et économique reste à développer.

Quant aux énergies renouvelables technologiques, voire de technologies avancées, elles n'en sont encore qu'à leurs balbutiements même si grâce à un effort de soutien des pouvoirs publics, elles prennent de l'ampleur depuis quelques années. A cet égard, il faut distinguer l'énergie éolienne qui a incontestablement acquis ses lettres de noblesse alors que l'énergie photovoltaïque est porteuse de promesse mais est encore loin d'avoir atteint le niveau de compétitivité commerciale.

La question des ressources en énergies renouvelables ne se pose que pour celles qui fonctionnent en dehors des éléments naturels, comme la biomasse (biocarburant compris), le bois et tous les types de déchets biodégradables. Il est clair, conformément à leur dénomination, qu'il n'y a, en principe, pas de réels problèmes quantitatifs d'approvisionnement. Les déchets domestiques sont en croissance constante et pourraient offrir une opportunité d'utilisation non négligeable ainsi que les sous-produits de l'industrie du bois et de l'industrie agroalimentaire. Mais leur utilisation n'est pas sans dommages à l'environnement et ne peut se développer que grâce à la haute technologie en raison de difficultés technologiques difficilement surmontables à l'heure actuelle. Il conviendra d'être attentif à la question des types de déchets pouvant être incinérés.

Les ressources communautaires en énergies primaires conventionnelles ne permettent pas, en l'état actuel des technologies, d'envisager une autonomie énergétique pour l'Europe. Seules les ressources renouvelables de haute technologie peuvent limiter la tendance vers une dépendance quantitative énergétique croissante.

Conclusion : L'Union européenne a consommé en 1998, 1436 millions de tep toutes énergies confondues pour une production communautaire de 753 millions de tep. La consommation énergétique des PECOs est de 285 millions de tep, pour une production de 164 millions de tep. Sans un ralentissement de la croissance de la consommation dans les secteurs principaux d'expansion que sont les transports et les foyers domestiques et le tertiaire, la dépendance énergétique de l'Union continuera à croître. En effet, la disponibilité physique dans l'Union européenne, si elle s'est sensiblement accrue depuis la première crise pétrolière grâce aux politiques d'encadrement de la demande et d'exploitation des ressources domestiques [16], devrait connaître un affaiblissement certain. L'épuisement des ressources de la Mer du Nord et un retrait partiel du nucléaire, plus ou moins accentué, ne ferait que renforcer le phénomène à long terme. L'Union européenne, même suite à l'élargissement et en y incluant la Norvège, continuera à avoir un taux de dépendance de près de 20 points de pourcentage supérieur (70%) à celui d'aujourd'hui.

[16] Exploitation des ressources en Mer du Nord pour les hydrocarbures, relance des programmes nucléaires et développement des énergies renouvelables.

C. Gulliver enchaîné ou l'approvisionnement énergétique de l'Union européenne

L'Union européenne est un acteur de poids sur le marché international des produits énergétiques (deuxième consommateur mondial et premier importateur [17]). Elle est tributaire de la demande sur le marché mondial, de la géopolitique, de la position géographique et de la stabilité des pays de transit.

[17] A titre de comparaison les Etats-Unis important 24% de leurs besoins énergétiques et le Japon 80%.

1. Dépendance externe de l'Union

Malgré l'accroissement de la consommation globale d'énergie, l'Union européenne a sensiblement réduit sa dépendance énergétique depuis la première crise pétrolière. L'Union européenne est passée de 60% de dépendance en 1973 à 50% en 1999. Les politiques de gestion de la demande (amélioration de l'économie d'énergie), de développement des énergies domestiques (exploitation des réserves de la Mer du Nord) et de diversification des sources d'énergies (relance des programmes nucléaires [18] et efforts en faveur des énergies renouvelables etc.) ont porté leurs fruits.

[18] Pour sa part, la capacité électronucléaire installée est venue renforcer la politique de moindre dépendance externe. Sa capacité était de 45 GWe en 1980, elle atteint aujourd'hui 125 GWe dans l'Union européenne. Cette évolution est le résultat des programmes d'investissements décidés en réponse aux deux crises pétrolières des années 1973 et 1979. L'objectif était de remplacer le pétrole pour la production d'électricité par l'énergie nucléaire et de réduire ainsi la vulnérabilité externe des pays ayant fait le choix en faveur du nucléaire. L'économie ainsi réalisée peut être estimée à plus de 200 millions de tep pour l'année 2000, soit entre EUR30 et 45 milliards épargnés au niveau de la balance commerciale de l'Union européenne.

Europe-30: Bilan énergétique (en mtep)

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a) Une dépendance élevée pour tous les vecteurs énergétiques

Avec une reprise de la croissance longue, on s'attend à ce que la dépendance énergétique globale de l'Union européenne s'accentue à nouveau et atteigne 70% dans 20 à 30 ans. Pour le pétrole, elle pourrait représenter 90%, pour le gaz 70% et pour la houille atteindre le seuil maximal des 100%.

L'élargissement ne fait que renforcer cette tendance. Les importations de gaz naturel pourraient passer de 60% à 90% et de pétrole de 90 à 94% de leurs besoins. Quant au charbon, les pays candidats actuellement exportateurs nets, pourraient être amenés à importer 12% de leurs besoins en 2020 en raison des restructurations drastiques du secteur.

EU 30 : Dépendance par produits énergétiques

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b) Portée de la dépendance

La signification de cette dépendance est différente selon les Etats membres et la structure du marché international des produits énergétiques concernés.

-La sensibilité à l'instabilité de l'approvisionnement énergétique d'un Etat membre sera directement proportionnelle à son degré de dépendance [19]. Cette sensibilité sera d'autant plus marquée que l'approvisionnement provient de pays fournisseurs susceptibles de poser des problèmes géopolitiques.

[19] En revanche sa sensibilité aux prix est moins dépendante de ce facteur en raison du rattachement des prix intérieurs aux prix internationaux.

-Le degré d'internationalisation du produit importé est également un facteur influant la variation des prix. 57 % du pétrole consommé font l'objet d'échanges internationaux contre 20% du gaz naturel et 15% du charbon.

-La structure du marché des produits énergétiques, un des facteurs de la formation des prix, est aussi fort différenciée.

Pour la houille, on peut parler de marché mondial concurrentiel, pour le pétrole de marché dominé par un « cartel » [20] et pour le gaz naturel d'une situation sui generis que l'on pourrait qualifier d'oligopole régional cartellisé par pétrole interposé.

[20] Pour certains économistes la dénomination de « cartel » pour l'OPEP est impropre car elle ne constitue pas tout à fait un organe de fixation des prix mais elle vise à éviter, avec plus ou moins de succès, la concurrence entre pays producteurs.

Pour le pétrole, la dépendance communautaire est la plus élevée, elle représente près de 76% des besoins. La diversification géographique à long terme est moins aisée que pour le gaz naturel et dans l'avenir les réserves mondiales se concentreront au Moyen-Orient [21]. L'augmentation sensible de l'offre à court terme paraît limitée. La majorité des pays exportateurs ne disposent pas de réserves de capacité de production supplémentaire à court terme hormis l'Arabie Saoudite, l'Irak et dans une certaine mesure la Russie.

[21] Arabie Saoudite, Iran, Irak, EAU, Koweït et Qatar.

Pour le gaz naturel, l'Union européenne connaît à présent une dépendance modérée de 40%. Pour pallier l'augmentation (70%) de la dépendance d'ici 20 à 30 ans, l'Union européenne est dotée d'un côté, de fournisseurs variés et géographiquement proches, mais aux ressources limitées ( Russie, Norvège, et Afrique du Nord notamment Algérie et Libye). D'ailleurs, il faut noter que l'URSS puis la Russie en dépit des difficultés diverses, a toujours rempli ses obligations de fourniture à travers les contrats à long terme, à l'égard de l'Union européenne. D'un autre côté, sur des distances plus lointaines, de vastes ressources de gaz entourent l'Union européenne, notamment en Russie ( Sibérie de l'Ouest), dans la région de la Caspienne, y compris en Iran, au Proche-Orient et au Nigeria, dont les coûts de transport à long terme, ajoutés aux coûts de production, sont considérés économiquement viables.

Pour la houille, l'Union importe plus de 50% de ses besoins. Malgré la baisse constante de la demande en termes absolus, la dépendance en termes relatifs continuera à croître dans les prochaines années. On estime à plus de 70% la dépendance houillère de l'Union en 2020. Certains avancent même un taux proche des 100% sachant que la production houillère communautaire survit grâce aux subventions publiques massives. Les caractéristiques du marché mondial du charbon (répartition géographique, géopolitique de l'offre et absence de tension sur les prix) sont rassurantes au regard de la dépendance extérieure croissante. A cet égard, on peut parler de stabilité de l'approvisionnement physique et économique.

Pour l'approvisionnement en matières nucléaires l'Europe dépend à 95% de ses approvisionnements externes en uranium. Cependant, l'industrie européenne maîtrise la totalité du cycle du combustible. Il reste cependant à dominer la gestion des déchets. L'Agence d'approvisionnement d'EURATOM a pour mission de veiller essentiellement par l'autorisation des contrats à la diversification des sources approvisionnements et d'éviter toute dépendance excessive. Par ailleurs, le stock de matières nucléaires détenues par les différents opérateurs de l'Union représente quelques années de fonctionnement pour le parc des centrales nucléaires (l'uranium est facile à stocker et les charges financières sont réduites).

La politique de diversification géopolitique des approvisionnements européens n'a pas libéré l'Union d'une dépendance centrée sur le Moyen-Orient pour le pétrole et sur la Russie pour le gaz naturel. Certains Etats membres et les pays candidats en particulier sont entièrement dépendants d'un seul fournisseur par gazoduc.

2. L'Union européenne tributaire de sa situation géographique : les échanges de produits énergétiques

L'accroissement de la dépendance énergétique extérieure européenne et l'éloignement des ressources vont accroître le poids du transport et du transit de l'énergie vers l'Europe. Les défis posés par la question du transit se trouvent, en outre, singulièrement compliqués par l'apparition sur la scène internationale des Nouveaux Etats Indépendants (NEI) après l'éclatement de l'Union soviétique.

a) Les échanges de produits énergétiques

Le développement du transport des produits énergétiques pose des problèmes de sensibilité environnementale compte tenu des risques sanitaires et environnementaux accrus qu'il engendre : marées noires, fuites dans les réseaux de gazoducs et d'oléoducs, transport des matières nucléaires et encombrement de certaines zones de transit comme celle du Bosphore.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

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Le commerce maritime est en ligne de mire. 90 % du commerce international du pétrole et du charbon, ¼ du commerce de gaz naturel (i.e. GNL) sont réalisés par voie maritime. Parmi les produits énergétiques, seul le charbon a été exclu de la liste des produits dangereux par l'organisation maritime internationale (OMI). Le trafic maritime d'hydrocarbures dans les eaux européennes représente 800 millions de tonnes par an. Il s'effectue à 70% au large des côtes atlantiques et de la Mer du Nord, et à 30% en Méditerranée.

Une corrélation étroite est démontrée entre l'âge des navires et le nombre d'accidents survenus. Des 77 pétroliers perdus entre 1992 et 1999, 60 avaient plus de 20 ans d'âge.

Le naufrage du pétrolier ERIKA, en décembre 1999, a mis en lumière certaines défaillances du transport maritime pétrolier. La Commission a réagi en adoptant une Communication sur la sécurité maritime du transport pétrolier, et en proposant un certain nombre de mesures destinées à renforcer les contrôles techniques de ces navires. Il est aussi prévu d'éliminer des eaux européennes en deux phases selon leur tonnage (2010 et 2015) les pétroliers à simple coque, qui présentent plus de risques de pollution en cas d'accident.

Ces mesures seront complétées par de nouvelles propositions législatives de la Commission visant à renforcer la surveillance de la circulation des navires transportant des marchandises dangereuses ou polluantes, ainsi qu'à étendre les conditions de la responsabilité des principaux acteurs du transport pétrolier (et notamment les affréteurs) en cas d'accident entraînant une pollution grave.

Dans ce contexte, il convient d'examiner de près la construction de nouveaux terminaux pétroliers qui seraient susceptibles de soulever des difficultés environnementales aux pays voisins. C'est notamment le cas pour le projet de construction d'un nouveau terminal pétrolier par la Russie dans le golfe de Finlande à Primorsk où l'impact environnemental sur les pays riverains de la mer Baltique devra être évalué.

b) Le transit

Le maintien de relations adéquates avec les pays de transit est l'une des conditions d'un approvisionnement régulier de l'Union. Principalement pour le gaz naturel dont la sécurité d'approvisionnement dépend plus du maintien du transit et de la poursuite de la diversification des routes de transport que de l'état des réserves mondiales.

Pour les ressources en provenance de la Russie, du bassin de la mer Caspienne, de l'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, deux régions méritent une attention particulière : l'Est et le Nord de l'Europe d'une part et le bassin méditerranéen d'autre part.

- Si le rôle de la Russie dont l'Union importe 42% de ses besoins externes en gaz naturel est incontournable, il convient également de porter son attention sur le potentiel de production d'hydrocarbures que présentent les pays du bassin de la mer Caspienne. En tant que producteur, la Russie est le premier exportateur mondial de gaz et souhaite augmenter ses ventes de pétrole - voire d'électricité - vers l'Europe en créant de nouvelles voies d'exportation. De plus le désenclavement des ressources du bassin de la Mer Caspienne devrait faire appel à une diversité des voies de transit. En conséquence, une attention particulière doit être portée sur les pays de transit tels que la Turquie, les PECOs, l'Ukraine, les Etats Baltes et les pays du Caucase.

- L'Afrique du Nord est une deuxième zone importante pour l'Europe, en tant que producteur (Algérie, Libye).

Dans la perspective de leur adhésion à l'Union européenne, il convient d'examiner l'appui que l'Europe pourrait apporter au développement du transit par la Turquie, la Bulgarie et la Roumanie des approvisionnements du bassin de la Caspienne [22] en gaz et en pétrole, en complément à l'approvisionnement en provenance de Russie [23]. Le projet d'interconnexion entre la Grèce et la Turquie pour le transport de gaz naturel ouvre une perspective de nouvelles sources d'approvisionnement gazier pour le marché européen et une solution alternative au transport maritime de gaz naturel, également pour le transit des ressources provenant du Moyen-Orient.

[22] Par Bassin de la Mer Caspienne, on entend les hydrocarbures en provenance du Sud de la Russie, du Caucase, de l'Asie centrale et de l'Iran.

[23] L'accord sur le transit a été signé par les pays candidats et la plupart des pays de la Méditerranée dans le cadre de l'Accord « Umbrella » initié par le programme INOGATE.

Dans ce contexte, les dimensions septentrionale, centrale et méditerranéenne de la politique énergétique revêtent une importance primordiale.

3. L'Union européenne acteur du marché mondial

Sa dépendance vis-à-vis des sources énergétiques rend l'Union européenne tributaire de l'évolution des conditions mondiales de la demande et de l'offre d'énergie. Cette dépendance est d'une certaine mesure rééquilibrée par le poids des exportations de l'Union européenne vers les pays tiers exportateurs de produits énergétiques.

a) L'Union est un acteur important du marché international

L'Union représente 14 à 15 % de la consommation mondiale d'énergie pour à peine 6% de la population mondiale. L'Union absorbe 19% de pétrole consommé dans le monde, 16% du gaz naturel, 10% de charbon et 35 % d'uranium.

L'Union importe 16% du gaz naturel échangé en 1999 sur le marché international (450 milliards de m3), un quart du volume de houille (150 sur 500 Mtec) et de pétrole (9,7 sur 40,4 millions de baril/j). L'élargissement accroît encore cette part de l'Union sur le marché mondial, sauf pour la houille.

En 1997, l'Union a transféré près de 120 milliards d'Euro au titre de ses importations énergétiques qui représentent plus 6 % de la valeur totale des importations. La facture pétrolière constitue les ¾ de la facture énergétique. En 1997, la facture pétrolière de l'Union s'est élevée à 94 milliards d'euro dont près de la moitié (45%) est transférée aux fournisseurs du Moyen-Orient (plus de 40 milliards d'EUR). En 1999, cette facture s'élève à 240 milliards d'EUR. Le poids de cette facture a notamment été alourdi par l'évolution de la parité de l'euro par rapport au dollar depuis janvier 2000.

b) L'Union européenne n'a pas de prise sur la formation du prix international

A long terme les choix énergétiques des pays en voie de développement notamment de la Chine, de l'Inde [24] et de l'Amérique Latine, qui porteront le poids le plus lourd de l'expansion démographique et de la croissance de la demande d'énergie, détermineront de façon durable les conditions du marché des produits énergétiques échangés sur le marché international.

[24] La Chine et l'Inde consomment à elles deux 1.115 millions de tep respectivement 844 Millions de tep et 271 Millions de tep.

Les experts estiment que, d'ici 2020, la population totale du globe comprendra 8 milliards d'habitants soit 2 milliards d'habitants supplémentaires par rapport à 2000. La demande mondiale d'énergie, selon les tendances actuelles, pourrait croître rapidement, tirée par les pays en voie de développement qui seront à l'origine des 9/10èmes de la croissance des besoins. La demande devrait augmenter de près de 2/3 en vingt ans, passer de 9,3 milliards de tep en 2000 à 15,4 milliards de tep en 2020. Les conséquences sur les prix internationaux des énergies fossiles peuvent être très significatives. Cette tendance pourrait cependant être réduite par les efforts internationaux visant à promouvoir les énergies renouvelables et la maîtrise de la demande par exemple dans la lutte contre le changement climatique.

A titre d'exemple, le parc automobile mondial devrait doubler d'ici à 2020. Cet accroissement serait principalement attribuable aux pays en voie de développement. Alors que dans l'OCDE, le nombre de véhicules par habitant est de l'ordre de six pour dix habitants, il n'est que de deux pour cent habitants dans la plupart des régions non OCDE. On peut donc conclure que même à considérer un phénomène de rattrapage partiel, il exercera à un horizon relativement proche une pression trop importante sur la demande de produits pétroliers.

C'est pourquoi, des accords avec les pays en voie de développement doivent prendre en compte la dimension relative à la sécurité des approvisionnements énergétiques [25].

[25] Exemple : Communication sur la coopération énergétique avec l'Asie (COM 96/308).

- Hormis les tendances générales du marché, les tensions sur les prix des produits énergétiques échangés sur le marché international (pétrole, gaz naturel, houille, uranium) peuvent résulter d'autres facteurs perturbant la sérénité du marché : l'action volontaire des pays exportateurs (comme celle de l'OPEP), les ruptures géopolitiques ou les effets des taux de change. Les ruptures de prix et les crises profondes qu'elles sont susceptibles d'engendrer sont liées à l'intensité de la variation des prix, à la périodicité des tensions sur les prix, à la faculté de nos économies à les absorber et à la capacité de faire pression sur le marché considéré et sur celui des énergies de substitution.

Or, s'il apparaît que les économies de l'Union européenne sont plus adaptées à la variation erratique des cours qu'autrefois, la maîtrise des facteurs géopolitiques ou spéculatifs comme le développement futur du marché mondial lui échappent.

- Au plan géopolitique, les difficultés récentes du processus de paix au Moyen-Orient, l'embargo à l'égard de l'Irak et les incertitudes de la situation en Iran et en Libye influent sur le comportement de l'OPEP sans qu'il soit possible d'en définir la portée précise.

- Sur le plan financier, l'impact des mouvements spéculatifs générés par la multiplication de transactions individuelles sur les marchés à terme (futures) est également un phénomène préoccupant dans les fluctuations brutales des prix et amène, comme la Commission l'a déjà prévu, à s'interroger sur l'aspect anti-spéculatif des stocks [26].

[26] Communication de la Commission du 11.10.2000 « L'approvisionnement pétrolier de l'Union européenne »

Force est de constater que l'Union européenne manque de moyens de négociation et de pression. L'Union souffre d'une absence de compétence et de cohésion communautaires dans le domaine énergétique.

- Faute d'une compétence européenne claire en matière énergétique hormis celle résultant des traités CECA et EURATOM, il n'a pas été possible, durant 40 années, de mobiliser des moyens appropriés - au sein de l'Union comme de l'Agence Internationale de l'Energie - pour faire preuve d'une cohésion équivalente à celle des pays producteurs de pétrole aujourd'hui et de ceux des autres sources d'énergie demain.

- En l'absence d'une véritable politique énergétique, les capacités de négociations de l'Union européenne sont réduites. Face aux puissantes entreprises exportatrices d'hydrocarbures, les importateurs européens agissent en ordre dispersé sur un marché où les prix sont largement prédéterminés. Le rôle du marché intérieur devrait atténuer la prédominance des pays exportateurs grâce à la concurrence entre exportateurs que suscitent l'ouverture et les échanges accélérés de produits énergétiques surtout pour le gaz naturel.

Tant que l'Union européenne ne disposera pas d'instruments lui permettant de réduire la pression exercée par le marché international, cette situation demeurera un talon d'Achille de l'économie européenne et ses possibilités d'avoir une influence appropriée dans le dialogue au niveau mondial resteront réduites. Comme l'a déclaré le Président en exercice de l'Union européenne au Conseil européen de Biarritz, la récente augmentation des prix du pétrole a fait prendre conscience aux Etats membres de la nécessité d'une réponse coordonnée en cas de crise.

c) Une politique de prévention insatisfaisante

La sécurisation des approvisionnements énergétiques et le maintien autant que faire se peut d'une autonomie énergétique a toujours été un des piliers de la politique énergétique des Etats membres. Cette conception entérinée dans les dispositions des traités CECA et EURATOM a été le ciment de l'entente européenne conçue par les pères de la construction européenne.

Afin de pallier cette dépendance quantitative, les Etats membres et l'Union européenne ont mis en place, à l'issue du premier choc pétrolier, des dispositifs divers de soutien aux productions domestiques non compétitives, des politiques de stocks, des programmes d'efficacité et de développement technologique, mais ces efforts n'ont pas été poursuivis et n'ont donc pas été suffisantes pour redresser la tendance sur le long terme.

- L'industrie houillère

Ce constat est particulièrement évident dans l'industrie houillère où les considérations sociales et régionales en faveur d'un déclin contrôlé mais inévitable de cette activité ont pris le pas sur la contribution de ce combustible à la sécurité d'approvisionnement en l'absence de tension sur le marché international. Force est de reconnaître que l'accroissement des coûts de production a réduit, dans une large mesure, la crédibilité des arguments en faveur de sa contribution à la sécurité d'approvisionnement.

- Mesures de crise pétrolière

Un événement - par exemple de nature politique et/ou militaire - dans une région de production ou de transit de pétrole est susceptible de provoquer à tout moment une rupture d'approvisionnement physique temporaire de l'approvisionnement pétrolier mondial. Les stocks de sécurité et les mesures de crise tels qu'ils sont prévus dans le cadre de l'Agence Internationale de l'Energie (AIE) et dans la législation communautaire constituent une réponse partielle à ce type de menace : les efforts dans ce domaine doivent être poursuivis, voire accentués.

Les éléments clés, en matière de stocks stratégiques, ont été mis en place en 1974 par la signature de l'« Accord relatif à un Programme International de l'Energie », qui a fondé l'Agence Internationale de l'Energie (AIE). Cette décision faisait suite à des mesures d'embargo qui avaient été décidées par l'OPEP à l'égard de certains pays industrialisés dans le contexte politique de la fin de l'année 1973.

Un des engagements essentiels des Etats membres de l'AIE est de maintenir un niveau de stocks équivalent à 90 jours d'importations nettes de pétrole et/ou produits pétroliers, utilisables en cas de crise d'approvisionnement pour remplacer tout ou partie de l'offre manquante. La plupart des Etats membres disposent de stocks supérieurs aux 90 jours précités.

Il existe trois directives qui organisent, en coopération avec l'AIE, la constitution par les Etats membres de réserves nationales.

- Deux directives [27] créent une obligation pour les Etats membres de maintenir un niveau de stocks équivalent à 90 jours de consommation pour chacune des trois catégories principales de produits pétroliers à usage énergétique. L'organisation par la Commission d'une consultation avec les Etats membres est prévue lorsqu'ils passent en dessous de 90 jours [28].

[27] La directive 68/414/CEE, amendée par la directive 98/93/CE.

[28] On peut par ailleurs noter que plusieurs Etats membres ont actuellement un niveau de stocks supérieur à 90 jours, donc « libérable » avant toute consultation communautaire.

- Une autre directive [29] oblige les Etats membres à être prêts à agir, c'est-à-dire à se doter des plans d'intervention, organes appropriés et pouvoirs permettant notamment de mettre les stocks sur le marché, de restreindre la consommation, d'assurer l'approvisionnement de consommateurs prioritaires et de réglementer les prix. En cas de crise, la Commission est chargée d'organiser une consultation entre Etats membres à des fins de coordination par le biais d'un groupe d'approvisionnement pétrolier. La Commission doit également s'assurer que les différents systèmes nationaux ne sont pas générateurs de distorsion de concurrence et d'obstacle aux échanges intra-communautaires.

[29] La directive 73/238/CEE

Ce mécanisme n'est en tout état de cause pas prévu pour traiter de situations telles celle de la hausse actuelle du prix du pétrole. La législation communautaire concernant les stocks reste donc relativement limitée au regard des préoccupations de sécurité d'approvisionnement.

A la lumière des effets de la décision de déstockage de 30 millions de barils de pétrole brut prise dans le courant du mois de septembre 2000 par les Etats-Unis, l'efficacité des mécanismes mis en place au niveau international pour affronter des chocs qui sont bien souvent plus des ruptures économiques que des ruptures physiques, paraît bien limitée. Si nul ne conteste l'importance d'une bonne coordination entre pays consommateurs de pétrole, l'expérience menée au sein de l'AIE démontre qu'une telle coopération et coordination sont extrêmement difficiles à réaliser dans les faits. Tant pendant la guerre du Golfe qu'à l'occasion de la flambée des prix pétroliers actuelle, c'est la Strategic Petroleum Reserve [30] (SPR) américaine qui fut le fer de lance de l'intervention sur le marché pétrolier.

[30] C'est en 1975, après leur adhésion à l'AIE et deux ans après le choc pétrolier, que les Etats-Unis ont créé la « Strategic Petroleum Reserve ». La législation américaine prévoit la constitution de stocks stratégiques de l'ordre de 1 milliard de barils de pétrole à utiliser en cas de guerre ou de troubles importants conduisant à une rupture des approvisionnements. Cette réserve compte actuellement 571 millions de barils, soit au prix d'aujourd'hui un investissement de l'ordre de 20 milliards $. Elle est située dans le Golfe du Mexique (Louisiane et Texas), où on dénombre plus de 500 cavernes de sel, idéales pour le stockage. Cette réserve a été utilisée à l'occasion de la guerre du Golfe en 1991. Elle a été utilisée pour la deuxième fois en septembre 2000 pour un montant de 30 millions de barils, soit un peu moins de deux jours de consommation.

Les instruments communautaires se révèlent inadéquats au regard des tensions sur le marché des produit énergétiques. Il n'existe, par exemple, aucun pouvoir de décision centralisé pour écouler les stocks sur le marché. La marge de manoeuvre actuelle de l'Union européenne en cas de hausse au-delà du raisonnable des prix pétroliers est extrêmement limitée. Afin de limiter les risques de crise liée à la dépendance énergétique, certains Etats membres ont d'ailleurs mis en place des dispositifs de stockage ou de réserves stratégiques pour certains des produits énergétiques. Ainsi, une politique d'exploitation responsable des petites réserves de gaz naturel a été appliquée par les Pays-Bas, permettant de préserver les possibilités d'une exploitation plus poussée des réserves (estimées à 1.100 milliards de m3) de Groningen [31]. Dans sa récente communication sur l'approvisionnement pétrolier de l'Union européenne, la Commission a annoncé son intention d'examiner les modalités qui pourraient présider à un renforcement du dispositif de stocks pétroliers stratégiques par la communautarisation de leur usage.

[31] Un encouragement à l'exploration en Mer du Nord accompagne cette politique.

Conclusion : Les facteurs de risques externes (quantitatif, de prix, en investissements et géopolitique etc.) montrent que la meilleure garantie de la sécurité des approvisionnements est de préserver la diversité des énergies et des sources d'approvisionnement. La dépendance quantitative de l'Union paraît en effet impossible à juguler en l'état actuel des prévisions et l'élargissement ne permet pas de la réduire. Ce dernier fragilisera la diversification des sources d'approvisionnement externe. Simultanément la forte baisse des prix des produits pétroliers au début des années 80 et les efforts émoussés en faveur de la promotion des économies d'énergie et des renouvelables ont maintenu la dépendance de l'Union à un niveau élevé. L'amélioration de l'efficacité énergétique entre 1975 et 1985 a été de 24% alors qu'elle est de 10% entre 1985 et 1999. Ceci souligne l'importance qu'il y a d'agir sur la demande ainsi que d'assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans le cadre d'une politique coordonnée au niveau communautaire.

II Des options énergétiques imparfaites

Vers 2010, de nombreux Etats membres ainsi que les pays candidats devront faire des choix énergétiques d'investissement, principalement dans le secteur électrique. Les filières existantes conditionnent les choix d'investissement, à défaut d'une percée technologique majeure modifiant le paysage énergétique. La production décentralisée d'électricité par le biais de mini turbines à gaz ou de piles à combustible pourrait être à l'origine de ces changements. Ces choix sont fondamentaux car ils orientent, pour les 30 à 50 années à venir, la structure de la consommation énergétique. Ils méritent d'être mûrement pesés et réfléchis.

A la fin des années soixante-dix, le charbon et l'énergie nucléaire étaient considérés comme la seule alternative au pétrole. Les pays participants au Sommet du G7 à Tokyo (mai 1979) s'étaient engagés à encourager les économies d'énergie, la production du charbon et l'énergie nucléaire. De même, la résolution du Conseil de 1980 se fixait pour objectif «de couvrir au moyen de combustibles solides et de l'énergie nucléaire 70 à 75% des besoins en énergie primaire pour la production d'électricité ». Avec le recul, cette vue est aujourd'hui dépassée. Le XXème siècle est né avec la toute puissance énergétique du charbon, il s'est développé grâce à la prédominance du pétrole et s'est achevé avec la percée du gaz naturel.

A. Les mal aimés : l'énergie nucléaire et les combustibles solides

L'énergie nucléaire et les combustibles solides sont les mal-aimés des produits énergétiques, bien que leur contribution dans le bilan énergétique global, presque exclusivement limitée à la production électrique, soit prépondérante. Ces deux sources d'énergie contribuent respectivement à concurrence de 35 et 26% à l'électricité produite.

1. Le nucléaire : une énergie en question

Europe-30: Nucléaire (en mtep)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

L'espoir que l'utilisation de la fission nucléaire à des fins civiles a fait naître dans la deuxième moitié du XXème siècle doit être apprécié à l'aune des investissements engagés dans cette filière, aux réalisations énergétiques et technologiques qu'elle a suscitées. Indépendamment de leur dotation naturelle en produits énergétiques, tous les Etats qui en avaient les moyens, se sont engagés dans des programmes nucléaires civils d'envergure. Entaché du péché originel lié au double usage (civil et militaire) que caractérise le cycle du combustible, le développement de la filière nucléaire est encadré par le Traité EURATOM, le traité de non-prolifération de 1968 (entré en vigueur en 1970) et les règles de l'AIEA.

a) Les acquis du Traité EURATOM

Le Traité EURATOM, signé en 1957, avait pour objectif de doter la Communauté européenne d'une source alternative d'approvisionnement en énergie indigène, en vue d'enrayer la dépendance extérieure croissante vis-à-vis du pétrole du Moyen-Orient. Le Traité devait permettre à l'Europe de développer ses connaissances et de se doter des moyens nécessaires pour exploiter l'énergie nucléaire à usage civil. Une mise en commun des moyens (connaissances, infrastructures, moyens de financements et de contrôle) devait permettre de progresser plus vite et à moindre coût.

Ce traité présente une originalité importante par rapport au traité CEE ; il est organisé autour d'objectifs de caractère industriel spécifique et recourt à des instruments parfois dérogatoires à ceux du traité de Rome.

Même si des difficultés sont apparues très tôt dans la mise en oeuvre des dispositions du Traité EURATOM en particulier le chapitre sur l'approvisionnement, elles ne doivent pas cacher les acquis obtenus.

- Au plan de la Recherche et du Développement technologique, le dynamisme créé par le traité EURATOM est évident. L'Acte Unique s'est inspiré de ce précédent en matière d'encadrement de la recherche dans le domaine nucléaire, pour l'ensemble du programme de Recherche et de Développement Technologique communautaire. Réalisée dans le cadre de l'Euratom, l'intégration de toutes les activités européennes sur l'énergie de fusion a fortement contribué à la position d'excellence de la recherche européenne dans ce domaine [32].

[32] Le JET (Joint European Torus), entreprise commune dans le sens du traité Euratom, a été un élément essentiel du progrès scientifique et technique dans la domestication de l'énergie de fusion. Ses résultats permettent à l'Union d'envisager, avec ses partenaires internationaux (USA, Japon, Russie), la réalisation possible d'un projet de recherche tel qu'ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor).

- Dès l'origine du traité, les investissements importants ont été nécessaires pour la construction de nouvelles centrales nucléaires ou leur entretien. Le traité a confié à la Commission la mission d'examiner les plans d'investissements prévus dans les Etats membres, ce qui l'a conduite à se prononcer jusqu'à présent sur 238 projets d'investissement, dont elle a vérifié le bien fondé et la compatibilité avec le traité EURATOM.

Ces investissements dépassent les 400 milliards d'EUR. Le budget de la Communauté a contribué pour sa part à hauteur de 2,9 milliards d'EUR. Ils ont contribué au développement industriel de la Communauté qui maîtrise aujourd'hui l'ensemble du cycle du combustible nucléaire à l'exception de la gestion des déchets.

Les centrales électronucléaires installées sur le territoire de la Communauté couvrent 35% de ses besoins en électricité. Du fait de la prolongation de la durée de vie des réacteurs par rapport aux prévisions initiales, rendue possible grâce notamment à la meilleure connaissance sur la résistance des matériaux, le secteur de l'énergie nucléaire est devenu compétitif et source de revenus appréciables pour les opérateurs. Ceux-ci n'ont plus besoin d'aides publiques et ne recourent d'ailleurs plus aux prêts EURATOM [33]. Ces prêts sont actuellement utilisés en faveur des pays candidats pour la modernisation des installations de ces pays.

[33] Le système de plafonnage du montant de la responsabilité ciivile des opérateurs en cas d'accident majeur pourrait être associé à une aide d'Etat.

- Les normes sanitaires et de radioprotection établies au niveau communautaire sont mises en oeuvre dans la législation de chaque Etat Membre. Au-delà des activités liées strictement à l'industrie de l'atome, ces normes concernent aussi l'utilisation de matières radioactives pour les applications médicales, la recherche ou l'industrie.

- Enfin, le contrôle de sécurité d'EURATOM permet à la Communauté d'atteindre une crédibilité incontestée en matière de non-prolifération des matières nucléaires. La mission de diversification en matière d'approvisionnement menée par l'Agence d'Approvisionnement d'EURATOM permet, par ailleurs, à la Communauté de ne pas dépendre de façon excessive d'une seule région géographique pour ses besoins en uranium (cf. Graphique 1ere partie, I.B.2.b)

Ainsi, on peut dire que, concernant ses dispositions principales, la mise en oeuvre du traité EURATOM - si difficile qu'elle fût - présente un bilan positif. Dans les circonstances actuelles, un regain d'intérêt pour le traité EURATOM et l'alternative qu'il offre pour la production d'électricité lui ont gardé toute son actualité. L'expertise acquise sera précieuse, notamment dans le cadre du processus d'élargissement.

b) Le pas suspendu

Les dangers potentiels sanitaires et environnementaux que recèle la fission nucléaire suscitent aujourd'hui l'opposition, d'une partie de l'opinion publique. En 1979, l'accident de Three Miles Island aux Etats-Unis avait provoqué le référendum suédois sur le nucléaire.

L'entrée des groupes de pression et des partis écologiques dans la vie politique des Etats membres et l'accident de Tchernobyl (26 avril 1986), incontestablement l'accident le plus grave de l'histoire de l'atome, ont marqué un tournant dans le développement de l'industrie nucléaire en Europe. Sur 8 Etats membres qui ont recours au nucléaire, 5 ont aujourd'hui adopté ou annoncé un moratoire [34]. La France, la Grande-Bretagne et la Finlande ne se sont pas prononcées pour un arrêt du nucléaire mais aucun réacteur, sauf éventuellement en Finlande, ne paraît devoir être construit dans les toutes prochaines années. L'Italie est sortie du nucléaire à la suite du référendum de 1987, l'Allemagne a annoncé sa décision d'arrêter ses derniers réacteurs en 2021 et en Belgique un accord politique envisage l'arrêt pour 2025.

[34] Suède -1980, Espagne-1984, Pays-Bas-1994, Allemagne -1998, Belgique-1999.

Les pays candidats, dont certains ont pris l'engagement vis-à-vis de l'Union européenne, d'arrêter leurs réacteurs nucléaires peu sûrs [35], adoptent une position nuancée quant à des choix alternatifs par rapport au nucléaire en raison des conséquences sur leur économie. Alors que la Turquie a reporté sine die la construction d'une centrale nucléaire, la Pologne souhaite garder l'option ouverte. Il ne faut pas exclure que d'autres pays candidats envisagent l'éventualité de nouvelles centrales. C'est pourquoi, le problème de la sûreté des installations nucléaires des pays candidats et le déclassement des centrales non modernisables s'avère important et sera étroitement examiné dans le contexte de leur adhésion à l'Union européenne.

[35] Lituanie : Ignalina 1 et 2 ; Bulgarie : Kozloduy 1 à 4 ; Slovaquie : Bohunice V1

Le Conseil européen de Cologne (3-4 juin 1999) a souligné « qu'il importe que les normes de sûreté nucléaire soient élevés en Europe centrale et orientale », ce qui représente un effort d'investissement important. Ce haut niveau de sûreté doit être vu en comparaison avec le niveau de sûreté en vigueur dans chacun des Etats membres disposant de l'énergie nucléaire. Suite à la demande du Conseil européen d'Helsinki d'examiner le moyens de traiter la question de la sûreté nucléaire dans le cadre du processus d'élargissement, la Commission est engagée dans les travaux nécessaires.

La Commission est engagée dans ce processus avec les autorités de sûreté des Etats membres en vue de préparer une position de négociation.

L'avenir du nucléaire est cependant incertain, surtout en Europe. Il dépend de plusieurs facteurs parmi lesquels : la résolution du problème posé par la gestion et le stockage des déchets radioactifs, la rentabilité économiques des nouvelles génération des centrales, la sûreté des réacteurs dans les pays de l'Est européen, en particulier les pays candidats à l'élargissement, la lutte contre la prolifération nucléaire dans les pays de l'ex-URSS). Les orientations des politiques contre le réchauffement climatique devraient également jouer un rôle fondamental.

Les préoccupations relatives au réchauffement climatique ont modifié les perceptions des contraintes de l'approvisionnement énergétique. La question se pose plus particulièrement pour le nucléaire qui permet d'éviter 312 Mt d'émissions de CO2 par an dans l'Union européenne (7 % de tous les gaz à effet de serre émis dans l'Union), soit la production d'émissions de CO2 d'un parc automobile de 100 millions d'unités [36] .

[36] A titre d'exemple, la décision du gouvernement suédois de fermer l'unité nucléaire de Barsebäck le 30/11/99 au bout de 23 ans crée un déficit de production de 4 milliards de Kwh par an, cette perte devant être compensée par l'importation d'électricité de centrales danoises et allemandes au charbon. Ceci entraîne une augmentation indirecte des rejets de CO2 de la Suède d'environ 4 millions t CO2 par an, soit environ 8% des émissions totales suédoises.

c) Les déchets nucléaires

Depuis le début du recours à l'énergie nucléaire, il est considéré que la période d'exploitation des centrales doit être accompagnée de la définition d'une politique pour le stockage, l'entreposage et le traitement des déchets. Dans la plupart des pays du monde, la question se focalise sur les déchets hautement radioactifs qui représentent 5% du volume total des déchets nucléaires et 95 % de la radioactivité.

Le stockage définitif est faisable et les techniques de construction et d'opération sont suffisamment mures pour être appliquées. Dans ce domaine les pays les plus avancés semblent être les Etats-Unis, la Suède et la Finlande. Toutefois, tous les problèmes pratiques liés au stockage à long terme n'ont pas été résolus.

Les estimations des coûts de stockage varient suivant les pays mais ils représentent une part réduite du coût total de production du kw/h. D'autre part, le degré de concentration (dans le cas d'un scénario haut d'utilisation de l'énergie nucléaire, la surface nécessaire au stockage de l'ensemble des déchets est d'environ 300 Km2) permet de circonscrire le problème en terme de dispersion au contraire d'autres sources de production d'électricité.

Des recherches, comme la séparation-transmutation, ont pour objectif de réduire la présence d'éléments à vie longue. Les recherches orientées vers les technologies de gestion des déchets doivent être poursuivies mais elles n'apparaissent pas comme une alternative au stockage géologique pouvant être mise en oeuvre à court et moyen terme.

Concevoir un programme intégré pour la gestion de déchets demande de répondre aux interrogations du public en matière de sûreté de la chaîne allant depuis le transport des matières jusqu'au stockage lui-même, avec la question de la réversibilité afin de permettre aux générations futures de recourir à de nouvelles techniques de traitement de déchets plus efficaces en fonction du progrès scientifique si elles le jugeaient nécessaire. En cette matière il n'est possible d'obtenir un consensus que sur la base d'une information claire et précise de la population et surtout de ses représentants, et en bénéficiant d'une intervention crédible des autorités de sûreté dans chacun des Etats membres. Ce sont elles qui peuvent assurer la population que les décisions prises le sont dans l'intérêt des générations actuelles et futures.

Le nucléaire ne peut se développer sans un consensus lui permettant de bénéficier d'une période de stabilité suffisante compte tenu des contraintes économiques et technologiques qui caractérisent son industrie. Il ne pourra en être ainsi que si la question des déchets connaissait une solution satisfaisante dans la plus grande transparence. La recherche dans ce domaine devra être orientée vers les technologies de gestion des déchets.

L'Union européenne se doit de conserver la maîtrise de la technologie nucléaire civile pour conserver l'expertise nécessaire et développer des réacteurs de fission plus efficace et permettre à la fusion de voir le jour.

2. Charbon: un passé glorieux

Europe-30: Combustibles solides (en mtep)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

a) Historique

En raison de leur poids dans les économies européennes (production d'électricité et sidérurgie) le charbon [37] et l'acier ont été considérés par les pères fondateurs de l'Europe comme le ciment de l'entente européenne. Lors de la signature du Traité de Paris en 1951, la reconstruction de l'Europe nécessitait des quantités considérables de produits énergétiques. La demande était très largement supérieure à l'offre et la crainte d'une pénurie dominait les politiques en la matière. Ainsi, la Haute Autorité CECA encourageait-elle le développement de la production par la création de nouveaux sièges d'extraction et par la conclusion de contrats de livraison à long terme.

[37] Le terme charbon désigne les combustibles solides en général. Pour mémoire, on distingue quatre familles de charbon en fonction de leurs pouvoirs calorifiques par ordre décroissant : l'anthracite, la houille, le lignite et la tourbe. On rappelle que la houille, l'anthracite et les briquettes de lignite relèvent du traité CECA alors que le lignite et la tourbe sont régis par le traité CEE.

Or, dès les années soixante, l'industrie productrice de houille a connu un rapide déclin dû à la concurrence du charbon extra communautaire et à l'arrivée d'autres combustibles pour la production d'électricité et de chaleur. Ainsi, et à la suite des restructurations successives de l'industrie houillère, l'Europe des 15 est-elle passée d'une production houillère d'environ 600 millions de tonnes au début des années 60 à moins de 86 millions de tonnes en 2000. La concurrence des produits énergétiques, le desserrement de la contrainte pétrolière à partir de 1986 et les préoccupations environnementales ont contribué à mettre en évidence les faiblesses des combustibles solides.

b) Les contraintes

Le charbon est porteur de contraintes propres qui le placent dans une position défavorable par rapport aux hydrocarbures, ses concurrents directs. Minerai solide et pondéreux, il est encombrant et nécessite des aires de stockage importantes. Au pouvoir calorifique réduit au regard des hydrocarbures, il ne présente pas les commodités d'usage d'un fluide liquide ou gazeux. Enfin, il est générateur de pollution à tous les stades du cycle de production et d'utilisation [38]. A sa décharge, il convient de souligner que le transport maritime de charbon (90% de la houille échangée sur le marché mondial est transportée par voie maritime) ne comporte pas les risques environnementaux du transport des hydrocarbures.

[38] 7 Toutes les manipulations qui le conduisent de l'extraction à l'utilisation finale sont génératrices de poussières. Le stockage qui se fait en plein air peut provoquer des pollutions par ruissellement des eaux de pluie. Sa combustion laisse des cendres et provoque l'émanation de gaz nuisibles à la qualité de l'air, de l'eau et de la terre (CO2, NOx, SO2).

Les inconvénients physiques du charbon ont considérablement réduit ses marchés d'expansion. Toutefois, dans le secteur de la production électrique quand le charbon n'est pas un vecteur énergétique dominant comme au Danemark, en Allemagne, en Grèce, en Irlande et au Royaume-Uni (plus de 45% de l'électricité est produite dans ces pays à partir du charbon), il sert souvent de combustible d'appoint. Ainsi en 1996, la pénurie d'hydroélectricité en Europe du Nord et les réparations du parc nucléaire français ont entraîné une demande supplémentaire en charbon. Les fluctuations qui caractérisent l'hydroélectricité ont des implications non négligeables sur la consommation de charbon. Les pays les plus sensibles à ces variations sont l'Autriche, la Suède, le Portugal, la Finlande, l'Italie, la France et l'Espagne.

c) Les atouts

La poursuite de l'option de la production charbonnière en Europe est largement motivée par des raisons d'ordre régional et social. Le coût du charbon importé, la diversité des fournisseurs extérieurs [39] et la relative stabilité des prix par rapport aux hydrocarbures sont des données propres à amortir l'effet des contraintes non négligeables qui pèsent sur le charbon.

[39] Au regard de la diversification géographique de l'approvisionnement charbonnier de l'Union, aux exportateurs traditionnels de charbon (Europe, Etats-Unis Russie, Ukraine) sont venus s'ajouter le Canada, l'Afrique du Sud et l'Australie. Plus récemment, de nouveaux exportateurs se sont manifestés comme l'Indonésie, la Colombie et le Venezuela.

EUR15-Importations de charbon vapeur en provenance des pays tiers ANNEE 1999

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Vendu sur un marché international concurrentiel, le prix du charbon importé présente une stabilité inégalée par rapport aux autres produits énergétiques importés. A titre d'exemple l'amplitude de variation des prix du charbon vapeur a été de 16$ (entre 54$/tec et 38$) en dix années(1986-1996). Le prix moyen des dix années étant de 47$. Durant la même période, le prix du fuel lourd, exprimé en tonnes équivalent charbon, a varié à un niveau plus élevé, avec des variations plus fréquentes et dans une fourchette plus large soit entre 41,11 $ et 100,67 $.

Les effets d'une telle différence de prix sur la balance des paiements ne doivent pas être sous-estimés particulièrement pour les pays dépourvus de produits énergétiques domestiques. L'option charbonnière danoise des vingt dernières années est certainement à inscrire à l'actif des avantages économiques du charbon.

La souplesse des contrats charbonniers et le développement d'un marché spot ont permis au prix du charbon de s'adapter en permanence à la situation du marché. L'absence d'enjeu économique et politique ainsi que l'ouverture du marché en terme d'intervenants du côté de l'offre expliquent l'amortissement à la hausse comme à la baisse des fluctuations du prix du charbon par rapport à celles du pétrole voire du gaz naturel. Le maintien des prix des hydrocarbures à un niveau élevé et un recours accru au charbon importé en Europe pourraient exercer une pression non négligeable sur les prix.

d) L'avenir

L'absence de compétitivité actuelle et future de la production houillère européenne a amené plusieurs Etats membres à y renoncer. Cela pose d'incontestables problèmes d'ordre politique à d'autres pays, en particulier en République Fédérale d'Allemagne. Il convient de rappeler que le compromis charbonnier qui fut conclu en 1997 entre les représent