EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Il est important de veiller à ce que le marché intérieur de l’aviation soit concurrentiel et fonctionne bien pour la mobilité des citoyens européens et pour l’économie européenne dans son ensemble. En 2018, les industries de l’aviation et de l’aéronautique ont employé directement 0,4 million de personnes dans l’UE, selon les estimations, et ont contribué au PIB de l’UE à hauteur de 2,1 % en 2017. L’aviation est un puissant moteur de cohésion sociale et régionale qui dynamise le tourisme, stimule le commerce et relie les individus. En 2018, plus de 1,2 milliard de passagers ont pris l’avion au départ et à destination de plus de 500 aéroports en Europe. Le secteur de l’aviation de l’UE contribue à l’intégration européenne et renforce la position de l’UE en tant qu’acteur géopolitique de premier plan.

La connectivité aérienne est un moteur essentiel de la mobilité des citoyens de l’UE, de l’évolution des régions de l’UE et de la croissance de l’économie dans son ensemble. Le niveau élevé de connectivité aérienne au sein de l’UE, ainsi qu’au départ et à destination de l’UE, est mieux assuré lorsque le marché du transport aérien de l’UE fonctionne dans des conditions de concurrence égales, où tous les acteurs du marché peuvent opérer sur la base de l’égalité des chances. En cas de distorsions du marché, les exploitants d’aéronefs ou les aéroports risquent d’être désavantagés par rapport à leurs concurrents. À son tour, cela peut entraîner une perte de compétitivité de l’industrie et une perte de connectivité aérienne pour les citoyens et les entreprises.

Il est essentiel, en particulier, de garantir des conditions de concurrence égales sur l’ensemble du marché du transport aérien de l’UE en ce qui concerne l’utilisation du carburant d’aviation. En effet, le carburant d’aviation représente une part importante des coûts des exploitants d’aéronefs, c’est-à-dire jusqu’à 25 % des coûts d’exploitation. Les variations de prix du carburant d’aviation peuvent avoir des répercussions importantes sur les performances économiques des exploitants d’aéronefs. En outre, les différences de prix du carburant d’aviation entre les zones géographiques, comme c’est actuellement le cas entre les différents aéroports de l’UE, ou entre les aéroports de l’UE et de pays tiers, peuvent inciter les exploitants d’aéronefs à adapter leurs stratégies de ravitaillement pour des raisons économiques.

Les exploitants d’aéronefs peuvent avoir recours à des pratiques telles que l'emport de carburant supplémentaire («fuel tankering», ou suremport), qui consiste à embarquer plus de carburant d’aviation que nécessaire dans un aéroport donné dans le but d’éviter le ravitaillement partiel ou total dans un aéroport de destination où le carburant est plus cher. Le suremport entraîne une consommation de carburant plus élevée que nécessaire, et donc des émissions plus importantes, et porte atteinte à la concurrence loyale sur le marché du transport aérien de l’Union. En plus d’être contraire aux efforts de l’Union pour décarboner le secteur de l’aviation, le suremport est également préjudiciable à une concurrence saine entre les acteurs du marché de l’aviation. Avec l’introduction et la montée en puissance des carburants durables d’aviation dans les aéroports de l’Union, les pratiques de suremport pourraient être exacerbées en raison de l’augmentation des coûts du carburant d’aviation. En ce qui concerne le suremport, le présent règlement vise à rétablir et à préserver des conditions de concurrence égales dans le secteur du transport aérien, tout en évitant tout effet néfaste sur l’environnement.

La Commission a adopté en décembre 2020 la stratégie de mobilité durable et intelligente. Cette stratégie fixe l’objectif d’encourager l’utilisation de carburants durables d’aviation. Les carburants durables d’aviation peuvent apporter une contribution importante à la réalisation de l’objectif climatique de l’UE rehaussé à l’horizon 2030 et de l’objectif de neutralité climatique de l’UE. Aux fins de la présente initiative, on entend par carburants durables d’aviation les carburants liquides de substitution pouvant remplacer le carburant d’aviation conventionnel. Afin de réduire considérablement ses émissions, le secteur de l’aviation doit réduire sa dépendance exclusive actuelle à l’égard du carburant d’aviation fossile et accélérer sa transition vers des types de carburants et des technologies innovants et durables. Bien que les technologies de propulsion alternatives pour les aéronefs, telles que l’électricité ou l’hydrogène, fassent des progrès prometteurs, leur introduction à l’usage commercial nécessitera des efforts et un temps de préparation considérables. Étant donné que le secteur du transport aérien doit réduire son empreinte carbone sur toutes les plages de vol dès 2030, le rôle des carburants liquides durables d’aviation sera essentiel. C’est pourquoi des mesures visant à accroître la fourniture et l’utilisation de carburants durables d’aviation dans les aéroports de l’Union sont également nécessaires.

Alors que plusieurs filières de carburants durables d’aviation sont certifiées pour être utilisées dans l’aviation, leur utilisation est actuellement négligeable, faute de production à un coût abordable. Une obligation de mélange ciblant spécifiquement le secteur de l’aviation est nécessaire, afin de stimuler l’adoption par le marché des technologies de carburant les plus innovantes et les plus durables. Cela permettrait d’augmenter la capacité de production et de réduire les coûts de production au fil du temps. Étant donné que les carburants durables d’aviation devraient représenter au moins 5 % des carburants d’aviation d’ici à 2030 et 63 % d’ici à 2050, il est essentiel que les technologies de carburant soutenues au titre du présent règlement présentent le plus fort potentiel du point de vue de l’innovation, de la décarbonation et de la disponibilité. Il s’agit d’une condition sine qua non pour répondre à la demande future du secteur de l’aviation et pour contribuer à la réalisation des objectifs de décarbonation. Cela devrait couvrir notamment les biocarburants avancés et les carburants de synthèse pour l’aviation. En particulier, les carburants de synthèse pour l’aviation pourraient permettre de réduire les émissions de 85 % ou plus par rapport au carburant fossile d’aviation. Lorsque les carburants sont produits à partir d’électricité renouvelable et de carbone capturé directement dans l’air, les économies d’émissions potentielles par rapport au carburant fossile d’aviation peuvent atteindre 100 %. En tant que tels, les carburants de synthèse pour l’aviation ont le potentiel de décarbonation le plus élevé de tous les carburants envisagés dans le contexte de cette initiative. De plus, leur processus de production est particulièrement économe en ressources, surtout en ce qui concerne l’utilisation de l’eau, par rapport à la production d’autres filières de carburants durables d’aviation. Même si les carburants de synthèse pour l’aviation pouvaient contribuer de manière significative à la décarbonation du secteur, leur apparition sur le marché en volumes importants d’ici à 2030 est peu probable en l’absence d’un soutien politique spécifique. En effet, les coûts de production des carburants de synthèse pour l’aviation sont actuellement estimés à 3 à 6 fois le prix du marché en cours du carburant d’aviation fossile. Étant donné que les carburants de synthèse pour l’aviation sont censés jouer un rôle dans la décarbonation du secteur dès 2030 et qu’ils devraient représenter au moins 28 % du mélange de carburants d’aviation d’ici à 2050, il est nécessaire que le présent règlement prévoie une obligation secondaire spécifique pour favoriser leur introduction sur le marché. Cette mesure devrait permettre de réduire en partie les risques liés aux investissements dans les capacités de production de carburants de synthèse pour l’aviation et d’augmenter ces mêmes capacités.

Pour des raisons de durabilité, il convient de ne pas soutenir les biocarburants de première génération, tels que les biocarburants produits à partir de cultures destinées à l’￼alimentation￼ humaine ou animale, dont le potentiel d’extensibilité est limité et qui suscitent des préoccupations en matière de durabilité. Il se produit des changements indirects de l’utilisation des terres lorsque la culture de végétaux destinés aux biocarburants entraîne le déplacement de cultures traditionnelles destinées à l’alimentation humaine ou animale. Cette demande supplémentaire intensifie la pression qui s’exerce sur les terres et peut se traduire par une extension des terres agricoles vers des zones présentant un important stock de carbone, telles que les forêts, les zones humides et les tourbières, provoquant un surcroît d’émissions de gaz à effet de serre. La recherche a montré que l’ampleur des effets dépend de divers facteurs, notamment du type de matières premières utilisées pour la production de carburant, de l’importance de la demande supplémentaire de matières premières résultant de l’utilisation de biocarburants, et de la mesure dans laquelle les terres présentant un important stock de carbone sont protégées dans le monde. Les plus grands risques liés au changement indirect de l’utilisation des terres ont été identifiés pour les biocarburants produits à partir de matières premières pour lesquelles on observe une expansion significative de la zone de production sur des terres dont le stock de carbone est important. Outre les émissions de gaz à effet de serre associées au changement indirect de l’utilisation des terres, qui est susceptible d’annuler tout ou partie des économies d’émissions de gaz à effet de serre réalisées par les différents biocarburants, ce changement indirect de l’utilisation des terres présente également des risques pour la biodiversité. Ces risques sont particulièrement graves en ce qui concerne l’expansion potentiellement importante de la production déterminée par une hausse significative de la demande. Par conséquent, il convient de ne pas promouvoir l’utilisation de carburants issus des cultures destinées à l’alimentation humaine ou animale. Cette approche s’aligne sur le cadre politique de l’Union pertinent, qui tend à limiter, voire à supprimer progressivement, l’utilisation des biocarburants issus de cultures pour des raisons environnementales. C’est notamment le cas de la directive sur les énergies renouvelables, qui restreint l’utilisation des biocarburants issus de cultures en raison de leurs avantages environnementaux limités, de leur faible potentiel en matière de réduction des gaz à effet de serre et du fait que ces biocarburants sont en concurrence directe avec les secteurs de l’alimentation humaine et animale pour l’accès aux matières premières. L’exclusion des biocarburants issus de cultures vise également à éviter le risque de déplacement des biocarburants du secteur routier vers le transport aérien, car cela pourrait ralentir la décarbonation du transport routier, qui reste de loin le mode de transport le plus polluant pour le moment. Le secteur de l’aviation présente actuellement des niveaux insignifiants de demande de biocarburants produits à partir de cultures destinées à l’alimentation humaine ou animale, puisque plus de 99 % des carburants d’aviation actuellement utilisés sont d’origine fossile. Il convient donc d’éviter la création d’une demande potentiellement importante de biocarburants issus de cultures destinées à l’alimentation humaine ou animale en encourageant leur utilisation en vertu du présent règlement.

Les technologies les plus matures sur le plan industriel qui présentent en même temps un fort potentiel de durabilité, comme les carburants durables d’aviation produits à partir de lipides résiduaires (matières premières énumérées à l’annexe IX, partie B, de la directive sur les énergies renouvelables), devraient être éligibles afin de lancer le marché et de permettre des réductions d’émissions à court terme. Alors qu’une telle mesure devrait réduire considérablement les émissions du secteur des transports dans son ensemble, à l’heure actuelle, la grande majorité des bioliquides sont produits pour le secteur routier. Par conséquent, un déplacement des matières premières pour la production de biocarburants dans le secteur routier vers la production pour le secteur de l’aviation pourrait avoir lieu, mais serait limité. En effet, on estime que le déplacement potentiel des biocarburants produits indiqués à l’annexe IX, partie B, de la directive sur les énergies renouvelables serait d’environ 3,2 % d’ici à 2030.

L’introduction progressive de carburants durables sur le marché du transport aérien devrait entraîner une augmentation des coûts du carburant d’aviation pour les compagnies aériennes. Cela pourrait accentuer les pratiques de distorsion préexistantes, telles que le suremport, de la part des exploitants d’aéronefs. La présente proposition de règlement vise donc à doter le marché de l’aviation de l’UE de règles solides afin de garantir que des parts de carburants durables d’aviation augmentant progressivement puissent être introduites dans les aéroports de l’UE sans effets néfastes sur la compétitivité du marché intérieur de l’aviation de l’UE.

Pour que l’obligation de fournir des carburants durables d’aviation ne nuise pas à l’égalité des conditions de concurrence sur le marché du transport aérien, il est essentiel d’imposer une obligation claire et uniforme à tous les fournisseurs de carburant d’aviation sur le marché intérieur de l’UE. En raison de la dimension transfrontière et mondiale inhérente au transport aérien, il est préférable d’adopter un règlement harmonisé propre à l’aviation plutôt qu’un cadre devant être transposé au niveau national, car ce dernier pourrait aboutir à des mesures nationales disparates assorties d’exigences et d’objectifs chiffrés différents. Pour une conception claire et efficace de la politique, les obligations imposées aux fournisseurs de carburant d’aviation en ce qui concerne les carburants durables d’aviation devraient être énoncées exclusivement dans le présent règlement, qui constitue une lex specialis de la directive sur les énergies renouvelables. De même que le règlement fixe des parts minimales de carburant durable d’aviation, il n’empêche pas les compagnies aériennes ou les fournisseurs de carburant de poursuivre des objectifs environnementaux plus ambitieux ou de rechercher d’autres avantages économiques/financiers liés au carburant durable d’aviation en embarquant ou en fournissant des parts plus élevées de ce carburant. À cette fin, les compagnies aériennes devraient pouvoir chercher à conclure des accords adéquats avec les fournisseurs de carburant d’aviation afin d’accroître leur utilisation de carburants durables. Le règlement ne prévoit pas la possibilité de négocier quant à l’utilisation de carburants durables d’aviation (système des «certificats négociables»). Si la négociation était introduite à tout moment à l’avenir, elle devrait être régie par des règles solides garantissant l’intégrité environnementale du système.

Le présent règlement devrait s’accompagner d’une intensification des efforts de l’UE et de ses États membres au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) en vue de fixer des objectifs contraignants pour l’utilisation de carburants durables dans l’aviation internationale, d’une alliance stratégique de l’UE visant à renforcer la chaîne de valeur de la production de carburants durables d’aviation dans l’UE, notamment pour les technologies les plus innovantes telles que les biocarburants avancés et les carburants de synthèse pour l’aviation, y compris des mécanismes de financement tels que des contrats de différence et des mesures pour faciliter la certification des technologies innovantes en matière de carburants durables d’aviation.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition de règlement est en accord avec la politique de l’UE en matière de transport aérien, en particulier avec les règles applicables qui forment le cadre du marché intérieur de l’aviation de l’UE. Elle poursuit les mêmes objectifs que le règlement (CE) nº 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté, à savoir garantir que les compagnies aériennes opérant dans l’UE puissent se concurrencer sur la base de l’égalité des chances. Le règlement proposé s’aligne également sur le règlement (UE) 2019/712 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 visant à préserver la concurrence dans le domaine du transport aérien, qui vise à garantir que tous les transporteurs aériens opérant au départ et à destination de l’UE puissent bénéficier de conditions de concurrence égales.

La présente proposition de règlement est compatible avec le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA), en particulier avec le règlement (UE) nº 965/2012 de la Commission du 5 octobre 2012 déterminant les exigences techniques et les procédures administratives applicables aux opérations aériennes. Le règlement proposé exige que l’AESA reçoive et traite les rapports des compagnies aériennes, notamment concernant l’embarquement de carburant d’aviation. L’obligation relative à l’embarquement de carburant d’aviation établie en vertu du règlement proposé devrait être compatible avec les règles relatives à la sécurité du carburant d’aviation énoncées dans le règlement (UE) nº 965/2012.

Le règlement proposé est compatible avec la directive sur les énergies renouvelables, car il devrait entraîner une augmentation de l’utilisation des énergies renouvelables dans le transport aérien. Le règlement proposé s’appuie sur des éléments des règles de la directive sur les énergies renouvelables, notamment son cadre de durabilité. La directive sur les énergies renouvelables est un cadre intersectoriel qui fixe des objectifs chiffrés pour des secteurs généraux. Elle n’a pas suffi à stimuler l’utilisation de carburants durables d’aviation en raison des spécificités du secteur de l’aviation, notamment la forte pression concurrentielle sur les coûts exercée par ce secteur à l’échelle de l’UE et au niveau mondial, ainsi que le marché intérieur de l’aviation de l’UE, hautement intégré et concurrentiel, et sa dimension mondiale. Le règlement proposé établit des exigences totalement harmonisées pour garantir des conditions de concurrence égales entre les compagnies aériennes et éviter tout désavantage concurrentiel entre les aéroports de l’UE.