SIGLES ET ACRONYMES

BCAE : bonnes conditions agricoles et environnementales

DAS : déclaration d’assurance

DG Agriculture et développement rural : direction générale de l’agriculture et du développement rural

ERMG : exigences réglementaires en matière de gestion

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

OC : organisme de certification

PAC : politique agricole commune

RAA : rapport annuel d’activité

RPU : régime de paiement unique

RPUS : régime de paiement unique à la surface

SIGC : système intégré de gestion et de contrôle

SIPA : système d’identification des parcelles agricoles

TER : taux d’erreur résiduel

TVA : taxe sur la valeur ajoutée

GLOSSAIRE

Audits relatifs à l’apurement de conformité : audits de conformité portant sur des mesures d’aide sélectionnées, réalisés par les services de la Commission sur une base pluriannuelle pour déterminer si les organismes payeurs ont exécuté les dépenses agricoles conformément aux règles de l’UE. En cas de non-conformité, des corrections financières forfaitaires sont généralement imposées aux États membres.

Contrôle sur place : vérification de la légalité et de la régularité des opérations menée par les inspecteurs de l’organisme payeur et comportant une visite dans les locaux du demandeur (par exemple inspections dans l’exploitation en vue de mesurer les parcelles déclarées et d’en apprécier l’éligibilité).

Contrôles administratifs : contrôles formalisés et automatisés effectués par les organismes payeurs sur l’ensemble des demandes afin de vérifier l’éligibilité de ces dernières et de détecter toutes les irrégularités éventuelles.

Gestion partagée : mode d’exécution du budget de l’UE dans lequel des tâches d’exécution sont déléguées aux États membres. À cet effet, les autorités des États membres désignent des organismes responsables de la bonne gestion et du contrôle interne des fonds de l’Union. De tels organismes font rapport à la Commission. Dans le contexte du présent rapport, ces organismes sont les "organismes payeurs" et les "organismes de certification".

Population Feader-hors SIGC : mesures financées par le Fonds européen agricole pour le développement rural qui ne sont pas gérées dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (par exemple l’ensemble des mesures liées aux projets et non à la surface, comme la modernisation des exploitations agricoles).

Population Feader-SIGC : mesures financées par le Fonds européen agricole pour le développement rural et gérées dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (par exemple mesures liées aux surfaces ou aux animaux telles que les paiements agroenvironnementaux).

Population FEAGA-SIGC : mesures financées par le Fonds européen agricole de garantie et gérées dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (par exemple RPU ou RPUS).

Rapport annuel d’activité de la DG Agriculture et développement rural : évaluation annuelle, établie par la direction de la DG Agriculture et développement rural, des systèmes de gestion et de contrôle en place (ce rapport est publié en mars). Sur la base de ce document, le directeur général rédige une déclaration d’assurance relative aux dépenses de la DG Agriculture et développement rural; les deux documents sont ensuite utilisés dans le cadre de la procédure de décharge avec le Conseil et le Parlement.

Rapport annuel de la Cour : présentation des résultats des audits financiers sous la forme de déclarations d’assurance sur le budget général de l’UE et sur les Fonds européens de développement (ce rapport est publié chaque année au mois de novembre).

Rapports statistiques : rapports annuels présentés par les États membres à la Commission et contenant les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place réalisés par les organismes payeurs.

SIGC : système intégré constitué de bases de données des exploitations agricoles, des demandes, des parcelles agricoles et des droits au paiement (dans les États membres qui appliquent le RPU). Ces bases de données sont utilisées dans le cadre des contrôles administratifs croisés portant sur l’ensemble des demandes d’aide pour la plupart des mesures relevant du FEAGA (par exemple RPU, RPUS et autres paiements directs).

SIPA : base de données où sont enregistrées d’une part, la surface agricole totale (parcelles de référence) de l’État membre et d’autre part, les surfaces éligibles. Sa fiabilité revêt une importance cruciale pour la qualité des contrôles administratifs croisés visant à vérifier que des aides ne sont versées que pour des terres éligibles.

Tableau des X : enregistrement complet de l’ensemble des informations comptables requises à des fins statistiques et de contrôle que les États membres doivent fournir annuellement à la Commission, au plus tard le 15 février de l’année suivant celle à laquelle se rapportent les données [50].

Taux d’erreur le plus probable : la meilleure estimation annuelle que puisse établir la Cour concernant le niveau d’erreur qui affecte une catégorie de paiements. Elle est calculée à partir des résultats des tests réalisés sur un échantillon représentatif constitué d’opérations de cette catégorie et exprimée en pourcentage du montant total des paiements de la catégorie en cause. Ce pourcentage se situe, avec une probabilité de 95 %, dans un intervalle de confiance déterminé par une limite inférieure et une limite supérieure.

Taux d’erreur résiduel (TER) : estimation de la Commission concernant le niveau des irrégularités qui continuent d’affecter les opérations lorsque tous les contrôles ont été effectués. La Commission calcule quatre taux d’erreur résiduels au niveau de l’UE (un par population de dépenses) et les publie dans le rapport annuel d’activité de la DG Agriculture et développement rural.

Taux d’erreur : taux d’erreur calculés dans les rapports statistiques pour chaque mesure d’aide et chaque mode de contrôle (contrôles sur place ou contrôles administratifs). Le taux correspond au montant des erreurs détectées, rapporté au total des montants déclarés dans la catégorie concernée et exprimé en pourcentage.

SYNTHÈSE

I. La Commission et les États membres partagent la responsabilité de la mise en œuvre de la politique agricole commune. Ainsi, les dépenses agricoles sont gérées et exécutées par des organismes payeurs nationaux ou régionaux, qui rendent compte à la Commission. Des organismes de certification indépendants désignés par les États membres certifient à la Commission les comptes annuels des organismes payeurs ainsi que la qualité des systèmes de contrôle mis en place par ces derniers.

II. Les organismes payeurs soumettent les demandes d’aide à des contrôles administratifs afin de vérifier leur éligibilité. Ils procèdent également à des contrôles sur place auprès d’un échantillon de demandeurs. Les erreurs détectées lors de ces contrôles donnent lieu à une réduction du montant des aides demandées. Les États membres informent annuellement la Commission des résultats de ces contrôles (rapports statistiques).

III. La Commission exploite ces informations dans le cadre de la procédure de décharge devant le Parlement européen et le Conseil. Les rapports statistiques des États membres sont utilisés pour estimer un taux d’erreur résiduel (TER) réputé représenter l’incidence financière (en pourcentage du montant des paiements) des irrégularités qui continuent d’affecter les paiements réalisés, après que l’ensemble des contrôles ont été effectués. Les informations des rapports statistiques, consolidées au niveau de l’UE, ainsi que le taux d’erreur résiduel sont publiés dans le rapport annuel d’activité (RAA) de la DG Agriculture et développement rural.

IV. La Commission diffuse des lignes directrices concernant la mise en place de systèmes de contrôle dans les organismes payeurs et l’établissement des rapports statistiques. Toutefois, l’audit a montré que ces lignes directrices ne sont pas toujours appliquées correctement. La plupart des organismes payeurs ne s’assurent pas de l’exactitude des rapports avant leur présentation à la Commission. Certes, les organismes payeurs audités ont procédé à des tests de vérification, mais ces derniers étaient limités dans leur nature comme dans leur étendue et n’ont pas empêché les erreurs que les contrôles documentaires effectués par les services de la Commission ou les audits de la Cour ont permis de détecter par la suite.

V. Globalement, la Cour estime, en conclusion, que les résultats communiqués par la Commission, concernant les contrôles des dépenses agricoles opérés par les États membres, ne sont pas fiables.

VI. Les audits de la Cour, de même que ceux de la Commission, montrent que les systèmes de contrôle administratif et de contrôle sur place existants au sein des organismes payeurs n’ont été que partiellement efficaces pour détecter les dépenses irrégulières, ce qui a gravement compromis la fiabilité des informations fournies à la Commission par les États membres.

VII. La Cour a également estimé, en conclusion, que les travaux actuellement exécutés par les organismes de certification ne fournissent pas une assurance suffisante quant au caractère approprié des contrôles sur place ni quant à la fiabilité des rapports statistiques.

VIII. La Cour considère que le système d’information actuellement à la disposition de la Commission ne répond pas efficacement aux besoins de cette dernière. Certaines des informations fournies ne sont pas pleinement pertinentes ou sont incomplètes et ne peuvent pas être utilisées en l’état dans le RAA ainsi que lors de la procédure de décharge. L’examen limité auquel la Commission soumet les statistiques des États membres ne permet pas de garantir leur fiabilité.

IX. Compte tenu des faiblesses détaillées dans le présent rapport, les informations dont la Commission dispose ne lui apportent pas une base fiable pour estimer un taux d’erreur résiduel. De plus, les ajustements, par la Commission, des taux d’erreur issus des rapports statistiques ne sont pas statistiquement valables. Par conséquent, le taux d’erreur résiduel en résultant ne l’est pas non plus.

X. La Cour formule les recommandations suivantes:

- les organismes payeurs devraient faire preuve de plus de rigueur lors des contrôles administratifs et des contrôles sur place, et la qualité des bases de données du système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) devrait être améliorée;

- les lignes directrices pour la mise en place de systèmes de contrôle adéquats et l’établissement des rapports statistiques, élaborées par la Commission, devraient être clarifiées et leur application devrait être soumise à un contrôle plus strict;

- les lignes directrices de la Commission à l’intention des organismes de certification devraient être revues pour accroître la taille des échantillons de contrôles sur place testés, pour exiger la réexécution des contrôles et pour vérifier de manière plus approfondie l’établissement des rapports statistiques;

- la Commission devrait réexaminer le système d’établissement de rapports actuellement imposé aux organismes payeurs pour faire en sorte de recevoir, au moment le plus opportun, des informations complètes et pertinentes qu’elle pourrait utiliser lors de la procédure de décharge. Elle devrait également renforcer l’efficacité des contrôles documentaires et des contrôles sur place auxquels elle soumet les rapports statistiques des États membres;

- la Commission devrait prendre les mesures nécessaires pour parvenir à une estimation statistiquement valable des irrégularités affectant les paiements, en s’appuyant sur les travaux des organismes payeurs et sur le rôle renforcé des organismes de certification, à condition que des améliorations suffisantes soient apportées aux travaux de ces derniers.

INTRODUCTION

OBJET DU CONTRÔLE DES OPÉRATIONS AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES DANS LE CADRE DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE

1. La Commission et les États membres partagent la responsabilité de la mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC).

2. Le financement des dépenses relevant de la PAC par le budget de l’UE s’effectue par l’intermédiaire de deux Fonds [1]: le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), pour le financement intégral des aides directes de l’UE et des mesures de marché [2], et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), pour le cofinancement des programmes de développement rural.

3. Pour l’essentiel, les aides directes sont distribuées dans le cadre du régime de paiement unique [3] (RPU) et, dans dix États membres [4], dans le cadre du régime de paiement unique à la surface [5] (RPUS) transitoire. En outre, plus de 30 autres régimes d’aide directe complémentaires soutiennent des secteurs agricoles spécifiques.

4. Le soutien au développement rural est mis en œuvre par l’intermédiaire de programmes de développement rural régionaux et nationaux. Il peut prendre la forme d’aides à la surface, comme les paiements agroenvironnementaux et les paiements compensatoires destinés aux agriculteurs établis dans les zones à handicaps naturels, ou d’aides à des projets spécifiques tels que la modernisation des exploitations agricoles ou la mise en place de services de base pour la population rurale.

5. Puisque la Commission assume la responsabilité globale de l’exécution du budget de l’UE, elle doit obtenir des États membres les informations pertinentes sur leur mise en œuvre de la PAC. Les rapports statistiques annuels présentant les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place réalisés par les organismes payeurs nationaux [6] constituent une source d’informations importante.

PRÉPARATION, ÉTABLISSEMENT ET VÉRIFICATION DES RAPPORTS STATISTIQUES

6. La figure 1 illustre les processus clés de la préparation, de l’établissement et de la vérification des rapports statistiques couvrant les mesures liées à la surface relevant du FEAGA. Le rôle des organismes impliqués est présenté plus en détail ci-après. Les rapports relatifs aux autres mesures relevant du FEAGA et à celles relevant du Feader sont soumis à des dispositions similaires.

FIGURE 1

PROCESSUS CLÉS POUR LES RAPPORTS STATISTIQUES SUR LES MESURES DU FEAGA LIÉES À LA SURFACE (DEMANDES D’AIDE 2010)

+++++ TIFF +++++

LES ORGANISMES PAYEURS NATIONAUX PROCÈDENT AUX CONTRÔLES REQUIS ET PRÉPARENT LES RAPPORTS STATISTIQUES

7. Dans l’UE, les dépenses de la PAC sont gérées et réalisées par 81 organismes payeurs nationaux ou régionaux qui doivent vérifier, directement ou par l’intermédiaire d’organismes délégués, l’éligibilité des demandes d’aide adressées par les agriculteurs.

8. La vérification consiste en des contrôles administratifs et en des contrôles sur place. L’ensemble des demandes sont soumises à des contrôles administratifs, alors que des contrôles sur place sont réalisés pour des échantillons de demandes uniquement.

9. La réglementation de l’UE définit les règles communes qui régissent la réalisation de ces contrôles, notamment ce qu’il convient de vérifier, la manière dont les échantillons doivent être constitués et la couverture minimale pour chaque type de soutien. Bien que l’exigence légale d’établir un échantillon aléatoire de demandeurs à contrôler sur place ait toujours existé pour les régimes du FEAGA et du Feader couverts par le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) [7], cela n’a pas été le cas avant 2011 pour les mesures non liées à la surface relevant du Feader [8].

10. Les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place sont enregistrés dans les bases de données des organismes payeurs. Les erreurs détectées lors de ces contrôles donnent lieu à une réduction du montant des aides demandées.

11. Les rapports statistiques présentant les résultats de ces contrôles doivent respecter la structure établie par la Commission. Cette structure, définie dans des modèles électroniques et des orientations, varie selon les caractéristiques des différentes mesures relevant de la PAC. Dans la plupart des cas, les rapports statistiques doivent mentionner:

a) le nombre total d’agriculteurs présentant une demande d’aide et le nombre de demandeurs qui ont été soumis à un contrôle sur place;

b) le montant total demandé par les demandeurs (ou versé à ces derniers) ainsi que le montant total ayant donné lieu à des contrôles sur place;

c) les réductions d’aide appliquées par les organismes payeurs, avec la répartition du montant global entre les demandeurs inspectés sur place et les autres demandeurs.

12. Les résultats de ces contrôles, détaillés par organisme payeur et par État membre, doivent être présentés à la Commission tous les ans, au plus tard le 15 juillet de l’année suivant celle à laquelle ils se rapportent. Par exemple, concernant les demandes présentées en 2010 (année n), les organismes payeurs doivent rendre compte des contrôles auxquels ils ont soumis ces demandes le 15 juillet 2011 (année n + 1) au plus tard.

LES ORGANISMES DE CERTIFICATION EXAMINENT L’ÉTABLISSEMENT DES RAPPORTS ET CONTRÔLENT LES DONNÉES SOUS-JACENTES

13. Les organismes de certification sont des organismes d’audit indépendants chargés par les États membres d’examiner les comptes, ainsi que les dossiers de paiement des organismes payeurs, et d’établir des rapports à l’intention de la Commission. Ces rapports doivent être envoyés à cette dernière, avec les comptes annuels des organismes payeurs, au plus tard le 15 février de l’année suivant celle où les paiements ont été effectués. Par exemple, les demandes présentées en 2010 (année n) donnent lieu à des versements en 2011 (année n + 1) et les organismes de certification en rendent compte avant le 15 février 2012 (année n + 2).

14. La Commission a élaboré des lignes directrices concernant les travaux que doivent réaliser les organismes de certification, ainsi que la structure des rapports à lui présenter. Les organismes de certification doivent entre autres émettre un avis sur:

a) la qualité de l’environnement de contrôle, en réexécutant au moins dix des contrôles sur place (par population de dépenses [9]) effectués par l’organisme payeur;

b) la question de savoir si les rapports statistiques présentant les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place ont ou non été correctement établis et rapprochés de la base de données de l’organisme payeur, avec une piste d’audit suffisante [10].

15. Depuis 2010, la Commission donne aux États membres la possibilité de soumettre les organismes payeurs à un audit approfondi mené par les organismes de certification. Dans le cadre d’audits approfondis de ce type, un échantillon de 110 à 180 contrôles sur place effectués par l’organisme payeur pour chaque population de dépenses [11] devrait être entièrement réexécuté par les organismes de certification [12]. Cette procédure d’audit approfondi est appelée "renforcement de l’assurance quant à la légalité et à la régularité des opérations au niveau des bénéficiaires finals dans le cadre des travaux des organismes de certification".

16. Dans le cadre de cette option de "renforcement de l’assurance", les corrections financières imposées par la Commission seraient limitées à un montant correspondant au taux d’erreur issu des contrôles certifiés par les organismes de certification. À ce jour, cinq États membres (Bulgarie, Grèce, Luxembourg, Roumanie et Royaume-Uni — Irlande du Nord) ont accepté de recourir à cette option.

17. Le règlement financier [13] adopté le 25 octobre 2012 oblige les organismes de certification à émettre un avis sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Il s’ensuit que le "renforcement de l’assurance" deviendra obligatoire dans tous les États membres. Les propositions législatives relatives à la PAC 2014-2020 comprennent également des dispositions à cet effet, et la Commission élabore actuellement une nouvelle ligne directrice pour la mise en œuvre de ces dispositions.

LA COMMISSION EXAMINE LES DIFFÉRENTS RAPPORTS STATISTIQUES

18. La Commission procède à des contrôles documentaires des rapports statistiques. Ces contrôles comprennent à la fois des contrôles automatisés permettant de vérifier la cohérence interne des données présentées dans le rapport et des contrôles manuels consistant à comparer les données du rapport aux informations de l’année précédente ou à celles d’autres rapports. Lorsque la Commission détecte des erreurs ou des incohérences dans un rapport, l’État membre est invité à remédier à la situation, le plus souvent en fournissant des données corrigées.

19. La Commission réalise également des audits de conformité portant sur le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle d’une sélection d’organismes payeurs. Dans le cadre de ces audits, elle réexécute habituellement un échantillon des contrôles sur place de l’organisme payeur afin de vérifier leur fiabilité.

20. Lorsque l’ensemble des rapports des organismes payeurs ont été validés, la Commission utilise les données pour calculer un taux d’erreur résiduel publié dans le RAA (voir annexe Ipour une illustration de la méthode de calcul du taux d’erreur résiduel employée par la Commission).

ÉTENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE L’AUDIT

21. L’audit a porté sur la question principale suivante: "les résultats des contrôles des dépenses agricoles opérés par les États membres et communiqués par la Commission sont-ils fiables?"

22. Cette question générale a été décomposée en cinq sous-questions:

a) Les contrôles administratifs et les contrôles sur place exécutés par les organismes payeurs sont-ils efficaces?

b) Les rapports statistiques contenant les résultats des contrôles des organismes payeurs sont-ils correctement établis et vérifiés avant d’être présentés à la Commission?

c) Les travaux des organismes de certification fournissent-ils une assurance suffisante quant à la qualité des contrôles sur place et à la fiabilité des rapports statistiques?

d) La Commission s’assure-t-elle que les rapports statistiques sont fiables?

e) Le calcul du taux d’erreur résiduel effectué par la Commission est-il statistiquement valable?

23. L’audit a porté sur les rapports statistiques présentant les résultats de 2010 des contrôles administratifs et des contrôles sur place relatifs aux régimes d’aide directe et d’aide au développement rural inclus dans le RAA de la DG Agriculture et développement rural pour l’exercice 2011. Il a également compris un examen du calcul des taux d’erreur résiduels et de sa présentation dans les RAA de la DG Agriculture et développement rural consacrés aux exercices 2011 et 2012.

24. L’audit de la Cour a couvert des rapports statistiques portant sur les régimes d’aide les plus importants en termes financiers et qui représentent plus de 86 % des dépenses de la PAC, comme l’illustre le tableau 1.

25. L’évaluation de l’efficacité des systèmes mis en place par les organismes payeurs pour assurer les contrôles administratifs et les contrôles sur place repose sur les résultats des audits DAS 2010, 2011 et 2012 de la Cour.

26. Au cours de l’audit, la Cour a effectué des visites auprès de neuf organismes payeurs dans huit États membres [14]. Les neuf organismes payeurs visités ont géré 28 % des aides directes relevant du FEAGA et 41 % des dépenses du Feader en 2011. Les auditeurs de la Cour ont également rencontré des représentants des organismes de certification compétents ainsi que des membres du personnel de la Commission chargé des rapports statistiques.

TABLEAU 1

RÉCAPITULATIF DES PRINCIPAUX RÉGIMES D’AIDE RELEVANT DE LA PAC ET DES DÉPENSES 2011 CORRESPONDANTES

Source: Rapport annuel de la Cour relatif à l’exécution du budget pour l’exercice 2011.

Intitulé | Dépenses effectuées pendant l’exercice 2011 | Inclus dans le champ de l’audit? |

(en millions d’euros) | (en pourcentage) |

Interventions sur les marchés agricoles (population FEAGA-hors SIGC) | 3533 | 6,3 % | Non |

Régime de paiement unique (partie de la population FEAGA-SIGC) | 31082 | 55,4 % | Oui |

Régime de paiement unique à la surface (partie de la population FEAGA-SIGC) | 5084 | 9,1 % | Oui |

Autres aides directes (partie de la population FEAGA-SIGC) | 4012 | 7,1 % | Non |

Développement rural (populations Feader-SIGC et Feader-hors SIGC) | 12394 | 22,1 % | Oui |

TOTAL | 56105 | 100,0 % | 86,6 % |

27. L’audit a été centré sur l’efficacité des systèmes censés assurer la fiabilité des statistiques de contrôle des États membres. Plus précisément:

a) au niveau des organismes payeurs, la Cour a examiné les systèmes de gestion établis en vue de la compilation et de la validation des contrôles administratifs ainsi que des contrôles sur place, pour les mesures relevant tant du FEAGA que du Feader. Elle a procédé à des examens documentaires de 415 demandes contrôlées sur place par les inspecteurs des organismes payeurs afin de déterminer si celles-ci étaient présentées de manière fidèle dans les rapports fournis à la Commission. De plus, la sélection aléatoire des échantillons a fait l’objet d’un examen visant à apprécier si les échantillons étaient statistiquement représentatifs;

b) au niveau des organismes de certification, la Cour a examiné les procédures de vérification et de validation de la fiabilité des rapports statistiques, ainsi que l’évaluation de la qualité des contrôles sur place assurés par l’organisme payeur;

c) au niveau de la Commission, la Cour a examiné les procédures mises en œuvre pour contrôler les rapports statistiques, y compris le calcul du taux d’erreur résiduel, en prêtant une attention particulière à la manière dont sont justifiés les importants ajustements et corrections apportés à ces rapports.

Dans son rapport annuel 2012, la Cour a pris acte, s’agissant du rapport annuel d’activité de la DG Agriculture et développement rural, du changement d’approche opéré par la Commission en ce qui concerne la détermination du taux d’erreur résiduel relatif à l’aide découplée à la surface (FEAGA). Dans le présent rapport spécial, la Cour développe les observations qu’elle a formulées précédemment en y incluant une évaluation approfondie de la fiabilité des contrôles des dépenses agricoles pratiqués par les États membres (pour le FEAGA et le Feader) ainsi que de la validité du calcul, effectué par la Commission, du taux d’erreur résiduel. La portée de cet audit est en conséquence plus large que celle du rapport annuel 2012.

OBSERVATIONS

LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET LES CONTRÔLES SUR PLACE EFFECTUÉS PAR LA QUASI-TOTALITÉ DES ORGANISMES PAYEURS AUDITÉS NE SONT QUE PARTIELLEMENT EFFICACES

28. Les contrôles administratifs comprennent l’ensemble des contrôles formels et des contrôles croisés automatisés nécessaires pour vérifier l’éligibilité des demandes et détecter toutes les irrégularités éventuelles. Par exemple, les demandes liées à des parcelles spécifiques doivent être contrôlées par rapport aux bases de données indiquant l’éligibilité des terres.

29. En ce qui concerne les contrôles sur place, les inspecteurs de l’organisme payeur doivent s’assurer que les caractéristiques de la parcelle ou du projet qu’ils visitent correspondent aux informations fournies dans la demande, par exemple en mesurant la parcelle, en examinant les caractéristiques spécifiques d’un projet ou en analysant la documentation relative à une passation de marché.

EN RAISON DE FAIBLESSES AFFECTANT LA QUALITÉ DES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET DES CONTRÔLES SUR PLACE CONCERNANT LES MESURES DU FEAGA LIÉES À LA SURFACE, DES IRRÉGULARITÉS NE SONT PAS DÉTECTÉES OU NE SONT PAS SIGNALÉES

30. Entre 2010 et 2012, la Cour a visité 15 organismes payeurs dans 10 États membres afin d’évaluer l’efficacité de leurs systèmes de contrôle et de surveillance pour le RPU ou le RPUS. Il a été estimé qu’un seul organisme payeur possédait des systèmes efficaces à la fois pour les contrôles administratifs et pour les contrôles sur place; les systèmes des 14 autres organismes payeurs n’ont été jugés que partiellement efficaces ou ont été jugés inefficaces dans au moins un domaine. Une synthèse des évaluations est présentée à l’annexe II.

31. Pour 2011 et 2012, les tests effectués par la Cour sur 180 opérations de dépenses du FEAGA ont révélé que, respectivement, 39 % et 41 % de ces opérations étaient affectées par des erreurs. Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour s’est élevé respectivement à 2,9 % et à 3,8 % [15]. Une part importante de ces erreurs résultait de contrôles administratifs inefficaces ou d’erreurs commises par les organismes payeurs lors du calcul de l’aide.

32. Sur la base des audits mentionnés ci-dessus [16] ainsi que des audits de la performance du RPUS et du RPU [17], la Cour a recensé les principales faiblesses suivantes dans les informations des rapports présentés par les organismes payeurs et, par suite, dans le calcul du taux d’erreur résiduel effectué par la Commission:

- procédures en vigueur insuffisantes pour garantir que l’aide au titre du RPU ou du RPUS est versée uniquement à des bénéficiaires pouvant être définis comme des "agriculteurs" au sens de la réglementation;

- faiblesses affectant la fiabilité du système d’identification des parcelles agricoles [18] (SIPA) dans la mesure où des surfaces inéligibles y étaient enregistrées comme éligibles au paiement (voir encadré 1);

- remplacement (par les organismes payeurs), après l’expiration du délai légal [19], de parcelles inéligibles déclarées par les agriculteurs, par d’autres parcelles;

- erreurs commises par les organismes payeurs lors du calcul de l’aide (essentiellement liées à des "droits au paiement" erronés — ces droits étant également établis par les organismes payeurs);

- détermination inexacte des terres éligibles au sein des parcelles déclarées [20] (voir encadré 2).

ENCADRÉ 1

EXEMPLE DE DONNÉES INCORRECTES DANS LE SIPA

Dans deux organismes payeurs (Lombardie (Italie) et Galice (Espagne)), la Cour a relevé plusieurs cas où des parcelles étaient enregistrées dans le SIPA comme étant intégralement éligibles alors qu’elles étaient couvertes de forêt dense ou présentaient d’autres causes d’inéligibilité. La Cour a également observé que les données du SIPA n’étaient pas actualisées en fonction des résultats récents des contrôles sur place effectués par les organismes payeurs (Espagne (Galice), Italie (Lombardie) et Hongrie).

Source: Exemple 3.4 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2011.

ENCADRÉ 2

TERRES INÉLIGIBLES JUGÉES PRESQUE ENTIÈREMENT ÉLIGIBLES LORS DE L’INSPECTION RÉALISÉE PAR L’ORGANISME PAYEUR

En Pologne, les exigences en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) imposent une activité régulière sur les terres arables. Or la Cour a constaté que l’aide au titre du RPUS était payée pour des terres arables inutilisées (voir exemple de la photo 1). Auprès des bénéficiaires visités, la Cour a fréquemment observé des situations similaires. Les bénéficiaires du RPUS ont dans la plupart des cas perçu le montant intégral de l’aide ou n’ont été que légèrement pénalisés, même si les autorités ont constaté qu’ils n’ont pas utilisé leurs terres depuis plusieurs années.

Photo 1 — Terres arables inutilisées depuis plusieurs années

+++++ TIFF +++++

Source: Rapport spécial no 16/2012 de la Cour (p. 23).

EN RAISON DE FAIBLESSES AFFECTANT LA QUALITÉ DES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET DES CONTRÔLES SUR PLACE CONCERNANT LES MESURES DU FEADER, DES IRRÉGULARITÉS NE SONT PAS DÉTECTÉES OU NE SONT PAS SIGNALÉES

33. Entre 2010 et 2012, dans le cadre de ses audits de conformité des systèmes mis en place pour gérer les mesures de développement rural, la Cour a visité 21 organismes payeurs dans 16 États membres. Il a été estimé qu’un seul organisme payeur possédait des systèmes efficaces pour ce qui a trait aux contrôles administratifs et que six organismes seulement possédaient des systèmes efficaces pour les contrôles sur place. En d’autres termes, la grande majorité des organismes payeurs audités n’ont été jugés que partiellement efficaces, ou ont même été jugés inefficaces dans au moins un domaine. Une synthèse des évaluations est présentée à l’annexe III.

34. Pour 2011 et 2012, la Cour a observé que, respectivement, 57 % et 63 % des 178 [21] opérations incluses dans son échantillon de dépenses du Feader étaient affectées par des erreurs. Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour s’est élevé respectivement à 7,7 % et à 7,9 % [22]. La plupart des erreurs décelées par la Cour auraient dû être détectées par les organismes payeurs lors de leurs contrôles administratifs.

35. La Cour a recensé les principales faiblesses suivantes dans les informations des rapports statistiques des États membres et, par suite, dans le calcul du taux d’erreur résiduel effectué par la Commission [23]:

- erreurs dans le calcul et le paiement de l’aide;

- faiblesses systémiques affectant les contrôles administratifs et se traduisant par le financement de dépenses inéligibles (TVA, par exemple);

- non-détection de défauts de conformité lors des contrôles sur place (voir encadré 3);

- cas de non-respect des procédures de passation de marchés publics non détectés par les organismes payeurs alors qu’ils auraient dû l’être (voir encadré 4);

- déficiences dans les méthodes d’échantillonnage et non-respect du nombre minimal réglementaire de contrôles sur place.

36. Les exemples des encadrés 1 à 4 ci-dessus montrent que la fiabilité des rapports statistiques des États membres est gravement compromise parce qu’un nombre significatif d’erreurs ne sont pas détectées par les organismes payeurs audités et ne sont donc pas prises en considération dans les rapports fournis à la Commission.

ENCADRÉ 3

EXEMPLE DE CONTRÔLES SUR PLACE DE QUALITÉ INSUFFISANTE DANS UN ÉTAT MEMBRE

En Lombardie (Italie), la Cour a réexécuté les contrôles concernant un projet de construction d’un bâtiment de deux étages sur une exploitation, dont un laboratoire destiné à la transformation de fruits et autres produits agricoles, une zone de stockage et une terrasse pour permettre le séchage des fruits.

À la suite de contrôles administratifs et de contrôles sur place, l’organisme payeur a approuvé l’intégralité du montant de la demande de paiement final qui s’élevait à 221205 euros.

Cependant, la Cour a constaté que le bâtiment possédait essentiellement les caractéristiques d’une résidence privée et non d’un bâtiment agricole et qu’en conséquence, les coûts y afférents n’étaient pas éligibles. Le fait que les autorités nationales aient accepté l’intégralité du montant de la dépense déclarée indique une faiblesse substantielle au niveau des contrôles administratifs et des contrôles sur place.

Source: Exemple 4.5 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2011.

ENCADRÉ 4

EXEMPLE DE VIOLATION NON DÉTECTÉE DES RÈGLES DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

En Roumanie, le bénéficiaire (une commune rurale) a demandé un soutien pour un projet d’investissement comprenant un réseau de distribution des eaux, un système de collecte des eaux usées, la réfection de routes de desserte et un bâtiment public. Sept soumissionnaires ont présenté des offres, et le bénéficiaire a rejeté cinq de ces dernières en arguant qu’elles ne remplissaient pas les conditions. La Cour a constaté que l’adjudicataire n’était pas en conformité avec deux des conditions de l’appel d’offres et qu’en outre, d’autres offres avaient été exclues précisément au motif qu’elles ne respectaient pas ces exigences. L’organisme payeur aurait donc dû constater que les dépenses correspondantes étaient inéligibles.

La Cour a également observé des cas similaires de violation des règles de passation de marchés publics en Espagne (Andalousie), en France, en Lituanie, en Pologne et en Slovénie.

Source: Exemple 4.3 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2012.

LA FIABILITÉ DES RAPPORTS STATISTIQUES EST ENCORE AMOINDRIE PAR DES INSUFFISANCES AFFECTANT LEUR ÉTABLISSEMENT ET LEUR VÉRIFICATION PAR LES ORGANISMES PAYEURS

37. Pour être comparables d’un État membre à l’autre, les résultats de contrôle communiqués doivent être compilés selon la même méthode. Dans ce dessein, la Commission a publié des lignes directrices à l’intention des organismes payeurs.

DES IMPRÉCISIONS DANS LES LIGNES DIRECTRICES DE LA COMMISSION AFFECTENT L’EXACTITUDE ET LA PERTINENCE DES INFORMATIONS RECUEILLIES

38. Par de nombreux aspects, les lignes directrices en matière de présentation des résultats fournissent des orientations claires aux organismes payeurs, mais l’audit de la Cour a permis d’y recenser un certain nombre de faiblesses qui influent sur la comparabilité et la cohérence des données communiquées.

39. Premièrement, les lignes directrices ne spécifient pas que les États membres doivent fournir des informations sur les dates de séparation des périodes utilisées pour l’élaboration des rapports statistiques ou sur la façon dont les demandes en cours de traitement au moment de l’élaboration du rapport sont prises en considération. Par conséquent, la Commission ne peut pas évaluer pleinement l’exhaustivité et la cohérence des données figurant dans les rapports (voir encadré 5 pour des exemples de situations où les données communiquées par certains des organismes payeurs audités étaient incomplètes ou inexactes).

ENCADRÉ 5

EXEMPLES DE SITUATIONS OÙ LES DONNÉES COMMUNIQUÉES PAR CERTAINS DES ORGANISMES PAYEURS AUDITÉS ÉTAIENT INCOMPLÈTES OU INEXACTES

En Bulgarie, le rapport traitant des mesures du Feader couvertes par le SIGC initialement établi début juin 2011 ne tenait compte que d’environ 75 % des demandes d’aide relatives aux mesures agroenvironnementales. En janvier 2012, les autorités bulgares ont remis un rapport actualisé qui ne couvrait toutefois encore que 85 % des demandes.

En Roumanie, les auditeurs de la Cour ont relevé qu’un nombre significatif de décisions de paiement utilisées pour l’établissement des rapports statistiques étaient modifiées par la suite. Par conséquent, le rapport fourni à la Commission pour les populations Feader-SIGC et Feader-hors SIGC ne tenait compte, respectivement, que de 55,4 % et de 73,4 % de l’ensemble des réductions et des sanctions définitives appliquées.

Source: Informations probantes recueillies lors de l’audit de la Cour.

40. Deuxièmement, les États membres doivent présenter leurs rapports chaque année au mois de juillet et la Commission utilise ces rapports pour calculer les taux d’erreur résiduels six mois plus tard. Or, les lignes directrices n’indiquent pas expressément que les organismes payeurs doivent fournir des statistiques actualisées à cet effet.

41. Troisièmement, les lignes directrices ne spécifient pas que les organismes payeurs doivent conserver une piste d’audit claire afin de prouver que les données contenues dans les rapports statistiques ont été soumises à un nombre minimal de contrôles de cohérence et d’exactitude avant d’être présentées à la Commission. Ce point revêt une importance toute particulière eu égard aux insuffisances des procédures de vérification constatées par la Cour dans la plupart des organismes payeurs visités (voir point 43).

AU NIVEAU DES ORGANISMES PAYEURS AUDITÉS, LES SYSTÈMES DESTINÉS À L’ÉTABLISSEMENT ET À LA VÉRIFICATION DES RAPPORTS NE SONT PAS EFFICACES

42. La Cour a analysé les systèmes destinés à l’établissement et à la compilation des rapports des organismes payeurs et (pour 24 rapports statistiques) elle s’est attachée à rapprocher les données présentées dans les statistiques avec les informations sous-jacentes contenues dans les bases de données des organismes payeurs. En outre, les auditeurs de la Cour ont examiné 414 dossiers [24] afin de déterminer si les résultats des contrôles sur place ainsi que les autres éléments justificatifs (demandes d’aide, demandes de paiement, etc.) étaient fidèlement enregistrés dans les bases de données et intégrés dans les rapports présentés à la Commission. Les auditeurs de la Cour ont également contrôlé le calcul de l’aide, y compris les réductions et les sanctions appliquées.

43. Ils ont constaté que, dans huit des neuf organismes payeurs audités, les procédures écrites en vigueur pour la vérification des données et l’établissement des rapports n’étaient pas suffisamment détaillées. Certes, les représentants des organismes payeurs ont affirmé que de telles vérifications étaient effectuées, mais celles-ci n’étaient pas correctement étayées par des documents probants appropriés. Ces insuffisances ont peut-être contribué à l’intégration, dans les rapports, de données incorrectes qui ont ensuite été détectées par la Commission ou par la Cour lors de son audit.

44. Dans 118 cas (28,5 %) sur les 414 dossiers examinés par la Cour, les documents probants n’étayaient pas les montants indiqués dans les rapports statistiques. La plupart des erreurs étaient liées soit à l’inexactitude des données sous-jacentes enregistrées dans les bases de données, soit à une application incorrecte des règles de la Commission relatives à l’établissement des rapports statistiques. Les faiblesses les plus importantes ou les plus fréquentes qui ont influé sur le calcul des taux d’erreur sont les suivantes (pour plus de détails sur les erreurs détectées, voir annexe IV):

- l’enregistrement des résultats des contrôles sur place dans les bases de données n’a pas toujours été effectué avec précision (Italie, Roumanie et Royaume-Uni);

- les bases de données indiquaient que des demandeurs ou des montants avaient fait l’objet de contrôles sur place alors que ce n’était pas le cas, ou les exigences relatives aux contrôles sur place n’étaient pas toutes respectées (Feader pour la Grèce, l’Espagne, la Pologne et la Roumanie) (voir encadré 6);

- les règles de séparation des périodes utilisées lors de l’établissement des rapports n’étaient pas documentées, de sorte que les organismes payeurs ont adopté des approches différentes qui ont nui à l’exhaustivité et à l’exactitude des données communiquées (Grèce, Italie et Roumanie);

- dans les rapports, les réductions des aides relatives aux années précédentes ont été indiquées de manière inexacte et les informations sur certaines mesures n’ont pas été consignées dans les bons tableaux [25] (République tchèque et Royaume-Uni).

ENCADRÉ 6

EXEMPLES D’ERREURS DE PRÉSENTATION DU NOMBRE DE CONTRÔLES SUR PLACE EFFECTUÉS OU DES MONTANTS CONTRÔLÉS

En Pologne, l’organisme payeur a traité certains contrôles sur place comme des visites in situ [26] (qui font partie des contrôles administratifs), et vice versa, dans son rapport relatif aux mesures du Feader non liées à la surface. Si cette anomalie avait été corrigée, le taux d’erreur pour les demandeurs ayant fait l’objet d’une visite sur place serait passé de 0,24 % à 0,71 %.

En Roumanie, les avances versées au titre des mesures du Feader non liées à la surface ont été rattachées, à tort, au montant des paiements couverts par des contrôles sur place pour l’exercice 2010, de sorte que ce montant a été surévalué de 84 %. En raison de cette anomalie et d’autres erreurs relevées, le taux d’erreur a globalement été sous-évalué de 16 % (le taux d’erreur indiqué dans le rapport était de 2,44 % alors qu’il aurait dû être de 2,88 %).

Source: Informations probantes recueillies lors de l’audit de la Cour.

45. En outre, pour 16 (66,6 %) des 24 rapports examinés, les auditeurs de la Cour ont relevé des écarts significatifs [27] inexpliqués entre les données fournies dans les rapports statistiques et les informations tirées des bases de données des organismes payeurs.

46. Les erreurs et les problèmes évoqués ci-dessus influent de manière différente sur les taux d’erreur communiqués à la Commission. Tous les États membres audités ont rencontré des difficultés pour établir les rapports et bien qu’ayant été vérifiés par les autorités nationales, puis lors du contrôle documentaire de la Commission, ceux-ci comportaient encore des erreurs non détectées (voir encadré 7).

ENCADRÉ 7

EXEMPLES D’ERREURS INFLUANT DE MANIÈRE SIGNIFICATIVE SUR LES TAUX D’ERREURS COMMUNIQUÉS À LA COMMISSION

En Roumanie, les données sous-jacentes utilisées pour l’établissement des rapports présentant les résultats des contrôles sur les populations Feader-SIGC et hors SIGC ont été modifiées après coup, de sorte que les réductions signalées à la Commission étaient sous-estimées (voir encadré 5). Les informations communiquées ultérieurement par les autorités roumaines à la Cour lui ont seulement permis d’évaluer l’incidence des erreurs de compilation détectées pour la population Feader-hors SIGC, pour laquelle le taux d’erreur est passé de 2,44 % à 2,88 %.

En Bulgarie, les auditeurs de la Cour ont constaté, pour six des 13 demandes relatives aux mesures du Feader non couvertes par le SIGC, d’importantes surestimations des réductions indiquées dans le rapport statistique. Ces réductions ont en effet été surévaluées de 84,2 % pour l’ensemble de l’échantillon. Cela affecterait fortement le taux d’erreur calculé pour cet échantillon (il passerait de 6,96 % à 3,9 %).

Source: Informations probantes recueillies lors de l’audit de la Cour.

LES TRAVAUX DES ORGANISMES DE CERTIFICATION NE FOURNISSENT PAS UNE ASSURANCE SUFFISANTE QUANT À LA QUALITÉ DES CONTRÔLES SUR PLACE ET À LA FIABILITÉ DES RAPPORTS STATISTIQUES

LES CONTRÔLES DES ORGANISMES DE CERTIFICATION RELATIFS AUX CONTRÔLES SUR PLACE EFFECTUÉS PAR LES ORGANISMES PAYEURS SONT INSUFFISANTS EN NOMBRE ET EN QUALITÉ

47. Le tableau 2 présente brièvement les tests de conformité auxquels les organismes de certification soumettent les contrôles sur place réalisés par les organismes payeurs concernés par l’audit.

TABLEAU 2

APERÇU DES TESTS DE CONFORMITÉ RÉALISÉS PAR LES ORGANISMES DE CERTIFICATION EN CE QUI CONCERNE LES CONTRÔLES SUR PLACE OPÉRÉS PAR LES ORGANISMES PAYEURS POUR L’ANNÉE DE DEMANDE 2010 [1111]

Source: Cour des comptes européenne.

État membre (organisme payeur) | Taille des échantillons audités pour chaque population tests de conformité (vérifications de détail) | Les contrôles sont-ils réexécutés ou accompagnés? |

FEAGA-SIGC | Feader-SIGC | Feader-hors SIGC |

Bulgarie (SFA) [1111] | 115 | 137 | 10 | Réexécutés pour les populations FEAGA-SIGC et Feader-SIGC/accompagnés pour la population Feader-hors SIGC |

République tchèque (SAIF) | 11 | 13 | 10 | Accompagnés |

Grèce (OPEKEPE) [1111] | 111 | 111 | 25 | Réexécutés pour les populations FEAGA-SIGC et Feader-SIGC/accompagnés pour la population Feader-hors SIGC |

Espagne (Castille-La Manche) | 11 | 10 | 10 | Réexécutés |

Italie (AGEA) | 10 | 10 | 10 | Réexécutés/accompagnés |

Pologne (ARMA) | 10 | 17 | 10 | Réexécutés |

Roumanie (APIA et APDRP) [1111] | 184 | 183 | 0 | Réexécutés |

Royaume-Uni (RPA) | 10 | 10 | 10 | Accompagnés |

48. Bien que la Commission conseille de réexécuter totalement un certain nombre de contrôles sur place opérés par les organismes payeurs, les agents de deux des huit organismes de certification audités ont seulement accompagné les inspecteurs des organismes payeurs lors de leur inspection initiale. La Cour estime que cette approche ne permet pas véritablement d’évaluer l’environnement de contrôle de l’organisme payeur, car il est probable qu’en présence des auditeurs de l’organisme de certification, les inspecteurs se montreront plus minutieux lors des contrôles.

49. De plus, hormis pour les organismes de certification qui utilisent la procédure facultative de "renforcement de l’assurance", la taille de l’échantillon soumis aux tests de conformité (10 à 17 opérations par population de dépenses) ne permet pas de tirer des conclusions valables concernant la qualité des contrôles sur place.

ENCADRÉ 8

EXEMPLES DE FAIBLESSES DE CERTAINS ORGANISMES DE CERTIFICATION: CONTRÔLES NE COUVRANT PAS L’ENSEMBLE DES CONDITIONS DE FINANCEMENT DE L’UE

En République tchèque, en Pologne et au Royaume-Uni, les questionnaires utilisés par les organismes de certification pour contrôler les contrôles sur place auprès des demandeurs d’aide au titre du RPU ou du RPUS ne mentionnaient pas certaines conditions fondamentales pour l’éligibilité au RPU/RPUS, et ne permettaient notamment pas de déterminer:

si le demandeur était un "agriculteur" au sens de l’article 2, lettre a, du règlement (CE) no 73/2009 [28] du Conseil, c’est-à-dire s’il exerçait une activité agricole;

si les parcelles faisant l’objet de la demande étaient à la disposition de l’agriculteur à la date fixée par l’État membre (article 124, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009);

si la surface était éligible au RPU/RPUS (article 35, paragraphe 1 et article 124 du règlement (CE) no 73/2009);

si les parcelles étaient identifiées de manière fiable et pouvaient être localisées et mesurées (article 6 du règlement (CE) no 1122/2009).

Source: Informations probantes recueillies lors de l’audit de la Cour.

50. Les auditeurs ont examiné les documents de travail des organismes de certification pour un contrôle sur place réexécuté (sélectionné de manière aléatoire) pour chacune des populations de dépenses auditées (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC et Feader-hors SIGC). L’examen a montré que les tests de quatre organismes de certification sur huit ne couvraient pas l’ensemble des exigences de l’UE et que leurs travaux n’étaient pas suffisamment étayés par des documents probants (voir encadré 8).

51. Pour les raisons ci-dessus, la Cour estime que les évaluations des organismes de certification audités ne fournissent pas une assurance suffisante quant à l’efficacité des contrôles sur place opérés par les organismes payeurs et qu’elles ne peuvent donc pas contribuer de manière significative à l’appréciation de la fiabilité des rapports statistiques.

QUANT AUX ORGANISMES DE CERTIFICATION QUI RECOURENT À L’OPTION DE "RENFORCEMENT DE L’ASSURANCE", DE GRAVES DÉFICIENCES VIENNENT ENTRAVER LEUR ÉVALUATION DES RÉSULTATS OBTENUS AVEC LES ÉCHANTILLONS ÉTENDUS

52. Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2011, la Cour a souligné les défauts de conception [29] des lignes directrices établies par la Commission pour les travaux effectués par les organismes de certification dans le cadre de la "procédure de renforcement de l’assurance quant à la légalité et à la régularité des opérations au niveau des bénéficiaires finals". La Commission n’a pas encore pris de mesures correctrices pour remédier à ces défauts.

ENCADRÉ 9

INSUFFISANCES AFFECTANT LES TRAVAUX DES ORGANISMES DE CERTIFICATION

En Bulgarie, l’organisme de certification a sous-traité la réexécution des contrôles sur place à un prestataire de services. Dans plusieurs cas, la Cour a constaté que celui-ci avait mal évalué l’éligibilité des terres. En outre, l’organisme de certification n’a pas remarqué que, lorsque deux agriculteurs déclaraient la même zone (déclarations multiples), l’organisme payeur remplaçait la surface déclarée par l’un des agriculteurs par une surface équivalente non déclarée, située dans une autre partie de la parcelle de référence, ce qui constitue une infraction à la législation de l’UE.

En Roumanie, l’organisme payeur a mis en attente tous les paiements sélectionnés par l’organisme de certification et lui a présenté des simulations de paiements excluant toutes les parcelles inéligibles. Cela a compromis la fiabilité des travaux de l’organisme de certification.

Source: Exemple 3.6 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2011.

53. L’examen, effectué par la Cour, des audits des populations FEAGA-SIGC menés par les organismes de certification de Bulgarie et de Roumanie pour l’année de demande 2010 et par ceux du Luxembourg et du Royaume-Uni pour l’année de demande 2011 a permis de conclure que la qualité des travaux des organismes de certification était insuffisante (voir encadré 9).

54. Compte tenu des constatations d’audit formulées ci-dessus, la Cour estime que les travaux des organismes de certification en vue de l’application de la ligne directrice sur le "renforcement de l’assurance" ne fournissent pas une assurance suffisante quant à l’efficacité des contrôles sur place des organismes payeurs et, par conséquent, quant à la fiabilité des rapports statistiques.

L’EXAMEN DES RAPPORTS STATISTIQUES PAR LES ORGANISMES DE CERTIFICATION AUDITÉS EST LIMITÉ DANS SON ÉTENDUE ET NE FOURNIT PAS UNE ASSURANCE RAISONNABLE QUANT À LA FIABILITÉ DE CES RAPPORTS

55. La ligne directrice de la Commission définit les contrôles auxquels les organismes de certification devraient soumettre les rapports statistiques présentés par les organismes payeurs afin de déterminer si ces rapports ont ou non été correctement compilés et rapprochés des bases de données, avec une piste d’audit suffisante. En particulier, les organismes de certification devraient contrôler l’exactitude des informations enregistrées dans les bases de données et utilisées pour l’établissement des rapports en les comparant aux documents correspondants (demandes et rapports d’inspection) pour un échantillon d’au moins 20 rapports d’inspection.

56. Les auditeurs de la Cour ont relevé les insuffisances suivantes dans la mise en œuvre de cette ligne directrice:

- les conclusions de l’organisme de certification selon lesquelles le rapprochement des rapports et des bases de données des organismes payeurs était étayé par une piste d’audit suffisante n’ont pas été confirmées par les constatations de la Cour (Bulgarie, Grèce, Pologne et Roumanie);

- l’échantillon de 20 dossiers ne concernait que des paiements au titre des mesures du Feader couvertes par le SIGC et aucun paiement au titre des mesures du Feader non liées à la surface n’y figurait (Bulgarie);

- l’examen des échantillons de 20 dossiers était inapproprié dans la mesure où il ne permettait pas de s’assurer que les données présentées dans les rapports statistiques avaient été contrôlées à l’aide des documents correspondants tels que les demandes (Grèce et Italie).

57. De plus, la Cour estime que la ligne directrice de la Commission n’est pas suffisamment claire et que l’étendue limitée de certains contrôles nuit à l’efficacité de ces derniers. En particulier:

- la ligne directrice ne spécifie pas que les organismes de certification doivent formuler des commentaires concernant les procédures de compilation et de vérification des statistiques en vigueur dans l’organisme payeur;

- l’organisme de certification n’est pas obligé de soumettre les données des rapports statistiques à des contrôles de cohérence ou d’exhaustivité en tenant compte des informations d’autres rapports disponibles (par exemple, rapports de l’année précédente, rapports trimestriels sur les paiements du Feader, liste des demandeurs sélectionnés pour les contrôles sur place et liste des demandeurs effectivement contrôlés);

- le contrôle d’un échantillon de 20 rapports d’inspection par population est trop axé sur la saisie des résultats d’inspection dans la base de données et sur leur intégration dans les rapports statistiques (au détriment de l’exactitude des données sous-jacentes). La Cour estime que le contrôle devrait être étendu pour comporter une évaluation du caractère adéquat des travaux réalisés par l’organisme payeur à partir de la réception des demandes et ainsi, comprendre un examen des contrôles administratifs auxquels les demandes sont soumises;

- la taille des échantillons (20 opérations) destinés au contrôle est trop petite pour qu’il soit possible d’en extrapoler les résultats à l’ensemble de la population, ce qui empêche de quantifier l’incidence sur les taux d’erreur.

INSUFFISANCES AFFECTANT L’EXAMEN DES RAPPORTS STATISTIQUES DES ÉTATS MEMBRES PAR LA COMMISSION

LA CONCEPTION DU SYSTÈME D’INFORMATION DE LA COMMISSION N’EST PAS ADAPTÉE AUX DIFFÉRENTES FINS AUXQUELLES LES INFORMATIONS SONT UTILISÉES

58. Les informations demandées aux États membres devraient être clairement définies et correspondre aux besoins de la Commission, ce qui veut dire qu’elles devraient être disponibles au moment opportun et offrir la qualité voulue du point de vue de l’exactitude et de l’exhaustivité.

59. La Commission collecte les informations sur les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place pour l’année de demande n le 15 juillet de l’année n + 1, et utilise ces données pour assurer le suivi de la mise en œuvre des divers régimes d’aide par les États membres, pour planifier les audits et pour calculer le taux d’erreur résiduel publié dans le RAA à la fin du mois de mars de l’année n + 2 (voir annexe V).

60. Alors que les paiements relatifs aux demandes d’aide au titre des mesures FEAGA-SIGC pour l’année n doivent être effectués au plus tard le 30 juin de l’année suivante [30], il n’existe pas de date butoir similaire pour les régimes de soutien Feader-SIGC, de sorte qu’il est légal d’effectuer des paiements relevant de ces régimes après le 15 juillet de l’année n + 1. Les résultats des visites de la Cour dans les États membres ont montré que plusieurs organismes payeurs avaient traité un nombre considérable de demandes d’aide Feader-SIGC relatives à l’année 2010 après le 15 juillet 2011. De surcroît, étant donné le temps nécessaire pour établir les rapports statistiques, certains organismes payeurs qui gèrent de grands nombres de demandes n’ont même pas pu intégrer les données définitives relatives aux demandes traitées après la fin de mai 2011 dans leurs rapports. En ce qui concerne ces demandes, ils ont transmis des valeurs estimatives ou n’ont fourni aucune information.

61. Les rapports statistiques sur les mesures du Feader non couvertes par le SIGC, intégrés dans le RAA relatif à une certaine année, reposent sur les résultats des contrôles sur place pour les demandes ayant donné lieu à paiement l’année précédente. Par conséquent, les statistiques utilisées dans le RAA ne sont pas pleinement pertinentes pour la période couverte par le rapport.

62. Dans l’ensemble, la Cour estime que le système d’information de la Commission fournit des données qui ne sont pas suffisamment exactes et complètes et qui ne sont pas pleinement pertinentes en vue de l’estimation par la Commission d’un taux d’erreur résiduel.

MALGRÉ LES INSUFFISANCES DÉCRITES CI-DESSUS, LA COMMISSION A DÉTECTÉ DES ERREURS DANS PLUS DE LA MOITIÉ DES RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES

63. Les données détaillées à l’appui des rapports statistiques ("tableaux X") ne sont fournies à la Commission ni en temps utile pour le contrôle documentaire ni sous une forme adaptée à un tel contrôle. Par conséquent, le contrôle de la Commission se limite à la vérification de la cohérence interne de ces rapports. Cela explique que certaines erreurs détectées lors de l’audit de la Cour ne l’aient pas été lors du contrôle documentaire de la Commission.

64. Les résultats du contrôle documentaire réalisé par la Commission sont présentés de manière synthétique dans la figure 2:

FIGURE 2

VUE D’ENSEMBLE DES CORRECTIONS APPORTÉES AUX RAPPORTS STATISTIQUES À LA SUITE DU CONTRÔLE DOCUMENTAIRE DE LA COMMISSION

+++++ TIFF +++++

65. Bien que la Cour ait constaté des insuffisances concernant la mise en œuvre, par la Commission, des procédures de vérification, le nombre significatif d’erreurs détectées par celle-ci pour les trois types de rapports audités (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC et Feader-hors SIGC) montre que son contrôle documentaire permet cependant de mettre au jour un certain nombre d’erreurs, liées à la compilation pour la plupart, qui n’ont pas été relevées au niveau des États membres. Cela montre également que les États membres ne sont pas en mesure de fournir des statistiques complètes et exactes dans le délai prévu.

L’EXAMEN DES RAPPORTS STATISTIQUES EFFECTUÉ PAR LA COMMISSION LORS DE SES AUDITS DE CONFORMITÉ N’EST PAS SUFFISANT

66. Comme cela a été expliqué ci-dessus, l’étendue du contrôle documentaire des rapports présente certaines limitations que les visites réalisées lors d’audits de conformité dans des États membres sélectionnés (dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes) permettent néanmoins de pallier.

67. Toutefois, l’étendue des travaux n’était suffisamment détaillée dans aucun des documents internes de la Commission. En conséquence, ses agents ont adopté des approches différentes lors de leurs visites d’audit auprès des organismes payeurs. De plus, les rapprochements et les tests de vérification étaient limités dans leur étendue, allant parfois jusqu’à omettre des contrôles sur les réductions signalées, alors que ces informations présentent une importance cruciale pour le calcul du taux d’erreur résiduel.

68. Pour la plupart, les erreurs ou les anomalies relevées par la Commission lors de ses audits de conformité concernaient les rapports couvrant les mesures du Feader. Les plus importantes d’entre elles ont été détectées dans trois organismes payeurs audités entre septembre et décembre 2011. Cependant, la Commission n’a pas demandé aux organismes payeurs concernés de fournir des versions corrigées des rapports ou a reçu ces dernières trop tard pour en tenir compte lors du calcul du taux d’erreur résiduel communiqué dans le RAA en mars 2012.

69. Du point de vue de la Cour, les audits relatifs à l’apurement de conformité pourraient contribuer davantage à améliorer la qualité des rapports statistiques des États membres si une attention accrue était accordée au contrôle des statistiques communiquées par rapport aux enregistrements sous-jacents des organismes payeurs.

L’ESTIMATION DES PAIEMENTS IRRÉGULIERS EFFECTUÉE PAR LA COMMISSION N’EST PAS VALABLE STATISTIQUEMENT ET INFLUE SUR LA FIABILITÉ DE LA DÉCLARATION D’ASSURANCE ANNUELLE DE LA DG AGRICULTURE ET DÉVELOPPEMENT RURAL

LES APPROCHES ADOPTÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES CONCERNANT LA SÉLECTION D’ÉCHANTILLONS ALÉATOIRES NE SONT PAS TOUJOURS VALABLES STATISTIQUEMENT, ET LA REPRÉSENTATIVITÉ DE CES ÉCHANTILLONS EN EST AFFECTÉE

70. La Cour s’est attachée à déterminer, d’une part, si la Commission donnait aux États membres des orientations claires sur la façon de constituer un échantillon aléatoire de demandeurs à contrôler sur place et, d’autre part, si les procédures mises en œuvre par les organismes payeurs garantissaient que les demandeurs étaient sélectionnés aléatoirement et que les échantillons étaient aussi représentatifs que possible de l’ensemble de la population. S’agissant du premier point, la Cour a observé que la Commission ne fournit pas d’orientations suffisamment claires en matière d’échantillonnage aléatoire et qu’elle ne demande pas non plus aux organismes payeurs de vérifier a posteriori si l’échantillon aléatoire est représentatif de l’ensemble de la population pour certaines caractéristiques clés (par exemple taille de l’exploitation ou type de superficie agricole exploitée).

71. Pour ce qui est du deuxième point, la Cour a recensé les faiblesses suivantes en ce qui concerne les échantillonnages aléatoires:

- les organismes payeurs ne documentaient pas les étapes à suivre lors de la sélection aléatoire avec assez de clarté pour éviter que les méthodes utilisées changent d’une année sur l’autre (Espagne — Castille-La Manche, Italie — AGEA, Pologne et Roumanie);

- parfois, des échantillons aléatoires étaient prélevés uniquement dans les populations à haut risque (Espagne — Castille-La Manche), de sorte que l’échantillon aurait plutôt dû être considéré comme un échantillon fondé sur les risques que comme un échantillon aléatoire;

- la méthode d’échantillonnage adoptée ciblait en priorité les demandeurs soumettant des demandes au titre de plusieurs mesures liées à la surface, de sorte que l’échantillon n’était pas pleinement représentatif de l’ensemble de la population, puisque la probabilité d’être sélectionnées était plus élevée pour les personnes demandant à bénéficier à la fois du RPUS et du soutien aux zones défavorisées que pour celles qui demandaient seulement l’aide au titre du RPUS (Bulgarie, République tchèque, Grèce et Roumanie);

- certains nouveaux demandeurs d’aide au titre des mesures du Feader liées à la surface ne pouvaient pas être sélectionnés pour les contrôles sur place car l’échantillon aléatoire était constitué avant la date limite de dépôt des demandes (Grèce);

- concernant certaines caractéristiques clés telles que la surface moyenne des terres déclarées, il existait d’importantes différences inexpliquées entre l’ensemble de la population et la population comprise dans l’échantillon aléatoire (Italie — AGEA). La méthode d’échantillonnage aléatoire utilisée semble donc discutable.

72. Les insuffisances, décrites ci-dessus, qui affectent l’échantillonnage aléatoire des demandeurs soumis à des contrôles sur place par les organismes payeurs ont influé sur la représentativité statistique des échantillons et, par conséquent, sur la fiabilité des taux d’erreur. Considérées isolément, la plupart de ces insuffisances n’auraient certes qu’une incidence limitée sur ces taux, mais, dans le cas d’un organisme payeur en particulier (Espagne — Castille-La Manche), leur incidence potentielle pourrait être importante, car les problèmes détectés étaient plus graves.

LA MÉTHODE UTILISÉE PAR LA COMMISSION POUR ESTIMER UN TAUX D’ERREUR RÉSIDUEL N’EST PAS VALABLE STATISTIQUEMENT

73. La Cour s’est attachée à déterminer si le taux d’erreur résiduel calculé par la Commission l’avait été de manière mathématiquement correcte et s’il permettait de fournir des évaluations statistiquement valables des taux d’erreur continuant d’affecter les paiements après que l’ensemble des contrôles avaient été effectués.

74. Jusqu’à son RAA 2012, la DG Agriculture et développement rural calculait le taux d’erreur résiduel à partir des résultats des contrôles sur place présentés dans les rapports statistiques des États membres. Cependant, la Commission majorait de 25 % les taux d’erreur qui y figuraient afin de tenir compte des insuffisances dans les contrôles administratifs et les contrôles sur place.

75. Dans son RAA 2012, pour faire suite à une évaluation de la fiabilité des procédures appliquées, la DG Agriculture et développement rural a revu son approche. La Commission a procédé à des évaluations pour chaque organisme payeur [31] et a corrigé les taux d’erreur communiqués sur la base des résultats de ces évaluations (voir annexe I). En 2012, des ajustements compris entre 2 et 5 points de pourcentage ont ainsi été apportés aux taux d’erreur communiqués pour 37 organismes payeurs sur 81.

76. D’après les calculs de la Commission, le taux d’erreur résiduel relatif aux dépenses du FEAGA relevant du SIGC en 2012 s’élève donc à 2,4 %, soit une valeur 4,5 fois supérieure au taux d’erreur de 0,54 % [32] calculé sur la base des rapports statistiques des États membres.

77. Les résultats obtenus au moyen de la nouvelle approche confirment que les rapports statistiques des États membres, les déclarations des directeurs des organismes payeurs et les travaux réalisés par les organismes de certification ne permettent d’obtenir qu’une assurance limitée. En effet, dans les 37 organismes payeurs pour lesquels la Commission a décidé de corriger le taux d’erreur concernant les dépenses du FEAGA couvertes par le SIGC, les directeurs avaient émis une opinion sans réserve et pour 32 d’entre eux, les organismes de certification en avaient fait autant.

78. Le changement d’approche de 2012 revient à reconnaître les faiblesses signalées par la Cour dans ses rapports annuels et confirmées par le service d’audit interne de la Commission en 2013. La nouvelle approche constitue un pas en avant du point de vue de la Cour, mais elle n’est appliquée que partiellement, et il est à noter que la majoration de 2 à 5 points de pourcentage apportée aux taux d’erreur communiqués n’est pas valable statistiquement et ne fournit pas, pour l’heure, une base fiable pour évaluer le taux d’erreur résiduel.

TABLEAU 3

ÉVOLUTION DES TAUX D’ERREUR LES PLUS PROBABLES DE LA COUR ET DES TAUX D’ERREUR RÉSIDUELS DE LA COMMISSION

Source: Rapports annuels de la Cour des comptes relatifs à l’exécution du budget des exercices 2011 et 2012 et rapport annuel d’activité 2012 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission.

Dépenses | Résultats des tests des opérations de la Cour | Calcul des taux d’erreur résiduels de la Commission |

Limite inférieure | Taux d’erreur les plus probables | Limite supérieure |

FEAGA pour l’exercice 2011 | 1,1 % | 2,9 % | 4,7 % | 0,55 % |

FEAGA pour l’exercice 2012 | 1,7 % | 3,8 % | 5,9 % | 2,24 % |

Feader pour l’exercice 2011 [111] | 4,5 % | 7,7 % | 10,9 % | 1,89 % |

Feader pour l’exercice 2012 [111] | 4,5 % | 7,9 % | 11,3 % | 1,62 % |

LE NIVEAU D’ERREUR SIGNALÉ PAR LA DG AGRICULTURE ET DÉVELOPPEMENT RURAL NE PEUT PAS ÊTRE COMPARÉ AVEC LE TAUX D’ERREUR LE PLUS PROBABLE ESTIMÉ PAR LA COUR

79. La Cour a comparé sa propre méthodologie en matière de tests des opérations et son estimation du taux d’erreur le plus probable avec la méthode employée par la Commission pour le calcul du taux d’erreur résiduel.

80. Ces dernières années, les taux d’erreur résiduels publiés par la Commission ont systématiquement été plus bas que les taux d’erreur les plus probables estimés par la Cour, comme le montre le tableau 3.

81. Les importantes différences entre les estimations des taux d’erreur avancées par la Cour et par la Commission appellent des explications. D’après les constatations de la Cour, ces différences pourraient tenir aux éléments résumés ci-après.

82. Premièrement, les méthodes utilisées pour calculer les taux d’erreur sont différentes.

83. Deuxièmement, en ce qui concerne les "ajustements" effectués par la Commission (voir points 74 à 78), la Cour estime qu’ils ne constituent une solution valable statistiquement pour tenir compte du manque de fiabilité inhérent aux rapports statistiques établis par les États membres, sur lesquels est basée l’estimation du taux d’erreur résiduel.

84. Troisièmement, alors que les échantillons de bénéficiaires contrôlés sur place par les organismes payeurs sont nettement plus importants que ceux de la Cour et devraient théoriquement permettre des estimations plus précises du taux d’erreur résiduel, les insuffisances relevées en ce qui concerne l’efficacité des contrôles et la compilation de leurs résultats compromettent la fiabilité des rapports présentés à la Commission. De son côté, la Cour procède à des contrôles documentaires et à des examens sur place approfondis pour vérifier l’ensemble des conditions d’éligibilité des paiements sélectionnés dans les échantillons et, dans bien des cas, elle a relevé des erreurs que les organismes payeurs auraient dû détecter soit lors des contrôles administratifs, soit lors des contrôles sur place.

85. Cela est également illustré par les deux graphiques ci-après, qui présentent les résultats de l’analyse des erreurs constatées dans les opérations vérifiées par la Cour pour l’exercice 2011. La figure 3 montre qu’en ce qui concerne les opérations du FEAGA, 55 % des erreurs décelées par la Cour auraient dû être corrigées à un stade antérieur par les organismes payeurs.

86. La figure 4 montre que, s’agissant des opérations du Feader, 76 % des erreurs détectées par la Cour auraient dû être corrigées à un stade antérieur par les organismes payeurs.

FIGURE 3

TYPES D’ERREURS DÉTECTÉES LORS DE L’AUDIT DE LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS POUR LE GROUPE DE POLITIQUES "AGRICULTURE: SOUTIEN DU MARCHÉ ET AIDES DIRECTES" (EXERCICE 2011)

+++++ TIFF +++++

Source: Rapport annuel de la Cour relatif à l’exécution du budget pour l’exercice 2011.

87. Quatrièmement, la Cour s’écarte parfois des recommandations formulées dans les lignes directrices de la Commission pour évaluer l’incidence quantitative d’une erreur. Par exemple, la Cour considère une violation substantielle des règles de passation des marchés publics comme une erreur affectant 100 % du montant (parce que l’opération n’aurait pas dû être autorisée du tout), alors que les lignes directrices de la Commission préconisent d’apprécier la "gravité" de la violation, de sorte que l’erreur peut être estimée comme correspondant à 20 % seulement du paiement total.

88. Cinquièmement, la violation des règles de conditionnalité est prise en considération dans le calcul du taux d’erreur estimé par la Cour, tandis que la Commission exclut ce type de violation de son calcul des taux d’erreur résiduels. Par exemple, les infractions concernant la conditionnalité ont contribué à hauteur de 0,2 point de pourcentage au taux d’erreur le plus probable calculé par la Cour pour les dépenses du FEAGA en 2011.

89. Enfin, les contrôles des organismes payeurs sont réalisés ex ante (c’est-à-dire avant le paiement) alors que la Cour contrôle les paiements effectués (audits ex post).

FIGURE 4

TYPES D’ERREURS DÉTECTÉES LORS DE L’AUDIT DE LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS POUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL (EXERCICE 2011)

+++++ TIFF +++++

Source: Rapport annuel de la Cour relatif à l’exécution du budget pour l’exercice 2011.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

90. La Cour s’est attachée à déterminer si les rapports présentant les résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place relatifs à l’année de demande 2010 étaient fiables. Elle s’est également penchée sur la question de savoir si l’utilisation de ces rapports statistiques et le calcul d’un taux d’erreur résiduel par la Commission permettaient d’établir une évaluation statistiquement valable des irrégularités affectant les paiements. Globalement, la Cour estime, en conclusion, que les résultats des contrôles des dépenses agricoles opérés par les États membres et communiqués par la Commission ne sont pas fiables.

UNE NETTE AMÉLIORATION DE L’EFFICACITÉ DES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS ET DES CONTRÔLES SUR PLACE EXÉCUTÉS PAR LES ORGANISMES PAYEURS EST NÉCESSAIRE

91. Les précédents audits de la Cour, de même que les propres audits de la Commission, montrent que les systèmes de contrôle administratif et de contrôle sur place existants n’ont été que partiellement efficaces et ont ainsi compromis gravement la fiabilité des informations fournies à la Commission par les États membres (points 30 à 36).

RECOMMANDATION No 1

La Commission devrait s’assurer que les contrôles administratifs et les contrôles sur place exécutés par les organismes payeurs sont efficaces. C’est pourquoi la Cour réitère les recommandations spécifiques suivantes, formulées dans ses deux derniers rapports annuels:

- les organismes payeurs devraient améliorer sensiblement leurs contrôles administratifs (procédures de vérification des demandes, détection des dépenses inéligibles) et exploiter toutes les informations à leur disposition afin de détecter et de corriger les erreurs contenues dans les demandes;

- la qualité des bases de données SIPA devrait être nettement améliorée afin que les surfaces inéligibles soient clairement désignées;

- les contrôles sur place doivent être effectués avec plus de rigueur pour déterminer correctement les surfaces et les dépenses éligibles.

LES RAPPORTS STATISTIQUES PRODUITS PAR LES ORGANISMES PAYEURS DEVRAIENT ÊTRE ÉTABLIS ET VÉRIFIÉS DE MANIÈRE PLUS RIGOUREUSE AVANT LEUR ENVOI À LA COMMISSION

92. Bien que la Commission fournisse des lignes directrices détaillées pour l’établissement des rapports statistiques, les organismes payeurs ne les appliquent pas toujours correctement. De plus, les données intégrées dans les rapports étaient souvent incomplètes ou estimatives, car les rapports ont été finalisés avant que l’ensemble des demandes aient été traitées (points 37 à 41).

93. La plupart des organismes payeurs audités ne disposaient pas de procédures écrites pour établir l’exactitude des rapports avant leur présentation à la Commission. Certes, ils ont procédé à des tests de vérification, mais ces derniers étaient limités dans leur nature comme dans leur étendue et n’ont pas permis de mettre au jour les erreurs recensées ultérieurement soit lors du contrôle documentaire de la Commission, soit lors de l’audit de la Cour. En outre, les contrôles assurés par les organismes payeurs n’étaient, pour la plupart, pas documentés de façon satisfaisante (points 42 à 46).

RECOMMANDATION No 2

La Commission devrait clarifier ses lignes directrices relatives à l’établissement des rapports statistiques. En particulier, les lignes directrices devraient comporter des instructions concernant les dates de séparation des périodes et la prise en considération des demandes en attente de traitement, ainsi que concernant la nature et l’étendue des tests auxquels les organismes payeurs doivent procéder avant de soumettre les rapports à la Commission.

Les organismes payeurs des États membres devraient établir des procédures écrites pour la vérification et la compilation des données intégrées aux rapports, et documenter de manière adéquate l’ensemble des contrôles effectués.

LES TRAVAUX DES ORGANISMES DE CERTIFICATION NE DONNENT PAS À LA COMMISSION UNE ASSURANCE SUFFISANTE QUANT À LA FIABILITÉ DES RAPPORTS STATISTIQUES

94. Les organismes de certification ne permettent pas à la Commission d’avoir une assurance suffisante quant au caractère approprié des contrôles sur place effectués par les organismes payeurs et quant à la fiabilité des statistiques (points 47 à 57).

RECOMMANDATION No 3

La Commission devrait revoir les lignes directrices à l’intention des organismes de certification et surveiller leur bonne application. Les modifications devraient viser:

- à accroître la taille minimale des échantillons de contrôles sur place que les organismes de certification doivent tester;

- à exiger la réexécution de ces contrôles, au lieu d’un simple accompagnement des inspecteurs des organismes payeurs;

- à définir plus clairement les vérifications auxquelles doit être soumis l’établissement des rapports statistiques.

LA COMMISSION N’UTILISE PAS LES STATISTIQUES DES ÉTATS MEMBRES DE MANIÈRE APPROPRIÉE ET NE LES SOUMET QU’À UN EXAMEN LIMITÉ

95. La Cour estime que le système d’information de la Commission relatif aux contrôles des États membres ne répond pas efficacement aux besoins de celle-ci. Certaines des informations actuellement fournies ne sont pas pleinement pertinentes ou sont incomplètes et ne peuvent pas être utilisées en l’état dans le rapport annuel d’activité ainsi que lors de la procédure de décharge (points 58 à 62).

96. L’examen limité auquel la Commission soumet les statistiques des États membres ne permet pas de garantir leur fiabilité. Le contrôle documentaire des rapports statistiques, assuré par la Commission, ne va pas au-delà de la vérification de la cohérence interne des informations qu’ils contiennent et ne permet pas de contrôler ces informations par rapport aux données sous-jacentes (points 63 à 65).

97. Les audits sur place (audits de conformité) effectués par la Commission dans les États membres sélectionnés ne contrebalancent pas entièrement ces faiblesses. En outre, lorsque la Commission a relevé des données incorrectes dans les rapports statistiques à l’occasion d’audits de ce type, cela n’a pas donné lieu à la correction des données utilisées dans le rapport annuel d’activité (points 66 à 69).

RECOMMANDATION No 4

La Commission devrait faire en sorte de recevoir, au moment le plus opportun, des informations complètes et pertinentes concernant les contrôles exécutés par les organismes payeurs. En particulier, il conviendrait de réexaminer les dates limites de soumission des rapports statistiques à la Commission en vue de les mettre davantage en adéquation avec le moment de l’année où les données sont vérifiées et utilisées par les services de la Commission. Cela revêt une importance toute particulière pour le calcul du taux d’erreur résiduel effectué par la Commission.

La Commission devrait harmoniser les systèmes destinés à la vérification des rapports statistiques. Les contrôles documentaires devraient être automatisés dans toute la mesure du possible et inclure un rapprochement systématique entre les informations contenues dans les rapports et les données sous-jacentes.

Les audits de conformité de la Commission devraient également englober l’examen des vérifications conduites par les organismes payeurs et les organismes de certification.

L’ESTIMATION DU TAUX D’ERREUR RÉSIDUEL PAR LA COMMISSION N’EST PAS VALABLE STATISTIQUEMENT

98. Dans le rapport annuel d’activité de la DG Agriculture et développement rural, la déclaration d’assurance du directeur général concernant, entre autres, la légalité et la régularité des opérations au niveau des bénéficiaires finals est étayée par des taux d’erreur résiduels estimés sur la base des rapports statistiques des États membres relatifs aux résultats des contrôles administratifs et des contrôles sur place des organismes payeurs.

99. En raison des faiblesses qui les affectent, telles qu’elles sont illustrées dans le présent rapport, les statistiques des États membres ne constituent pas en elles-mêmes une base fiable pour les estimations du taux d’erreur résiduel réalisées par la Commission. De plus, les ajustements, par la Commission, des taux d’erreur calculés pour chaque organisme payeur ne sont pas statistiquement valables, et le taux d’erreur résiduel ne l’est pas davantage (points 73 à 78).

RECOMMANDATION No 5

La Commission devrait prendre les mesures nécessaires pour parvenir à une estimation statistiquement valable de l’incidence réelle des irrégularités affectant les paiements après que l’ensemble des contrôles ont été effectués, en s’appuyant sur les travaux des organismes payeurs et sur le rôle renforcé des organismes de certification.

Toutefois, il conviendrait d’améliorer fortement la fiabilité et la validité statistique des travaux des organismes payeurs et de ceux des organismes de certification (à la lumière des recommandations formulées dans le présent rapport) pour permettre à la Commission [33] d’effectuer une estimation valable du taux d’erreur résiduel sur cette base.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Jan KINŠT, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 18 décembre 2013.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[50] Le règlement (UE) no 825/2010 de la Commission du 20 septembre 2010 définissant la forme et le contenu des informations comptables à adresser à la Commission aux fins de l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader, ainsi qu’à des fins de suivi et de prévisions, détaille la structure des informations (JO L 247 du 21.9.2010, p. 1).

[1] Règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

[2] À l’exception de certaines mesures, telles que les actions de promotion et le programme en faveur de la consommation de fruits à l’école, qui sont cofinancées.

[3] Le RPU est un régime d’aide au revenu destiné aux agriculteurs qui possèdent des droits au paiement et qui les activent annuellement grâce aux terres agricoles dont ils disposent, afin de recevoir le paiement. Les droits ont été attribués aux agriculteurs suivant des modèles prévus par la législation de l’UE.

[4] Bulgarie, République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie.

[5] Le RPUS est un régime d’aide au revenu simplifié destiné aux agriculteurs et donnant lieu à des versements annuels fondés sur la surface de terres éligibles à leur disposition.

[6] Pour l’établissement de rapports sur les mesures d’aide directe relevant du FEAGA, voir article 84, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO L 316 du 2.12.2009, p. 65). Pour l’établissement de rapports sur les mesures du Feader, voir article 31 du règlement (UE) no 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 25 du 28.1.2011, p. 8).

[7] Conformément à l’article 31 du règlement (CE) no 1122/2009, les contrôles sur place doivent concerner au moins 5 % de l’ensemble des bénéficiaires, et les États membres doivent sélectionner au hasard entre 20 % et 25 % de ces 5 % de bénéficiaires. Le reste de l’échantillon doit être sélectionné sur la base d’une analyse des risques.

[8] Conformément à l’article 25 du règlement (UE) no 65/2011, les contrôles sur place doivent couvrir au moins 4 % des dépenses réalisées durant l’année en cause et au total au moins 5 % des dépenses de l’ensemble de la période de programmation. Ce règlement a également introduit l’obligation de sélectionner de façon aléatoire un échantillon de bénéficiaires à contrôler sur place (entre 20 % et 25 % des dépenses sélectionnées pour les contrôles sur place).

[9] Les populations de dépenses sont au nombre de quatre: dépenses du FEAGA couvertes par le SIGC, dépenses du FEAGA non couvertes par le SIGC, dépenses du Feader couvertes par le SIGC et dépenses du Feader non couvertes par le SIGC.

[10] La Commission demande cette appréciation depuis l’exercice 2008.

[11] La taille de l’échantillon dépend de l’assurance que l’organisme de certification pourrait retirer du bon fonctionnement du système de contrôle interne de l’organisme payeur.

[12] D’après la ligne directrice de la Commission, les travaux des organismes de certification ne devraient pas être limités à la vérification de la qualité des contrôles sur place de l’organisme payeur, mais ils devraient couvrir l’ensemble du traitement du dossier depuis la réception de la demande d’aide jusqu’au calcul et jusqu’à la réalisation du paiement final, y compris l’application de réductions et de sanctions.

[13] Article 59, paragraphe 5, du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

[14] Les États membres suivants (organismes payeurs) ont été inclus dans l’audit: Bulgarie (SFA), République tchèque (SAIF), Grèce (OPEKEPE), Espagne (Castille-La Manche), Italie (AGEA), Pologne (ARMA), Roumanie (APIA et APDRP) et Royaume-Uni (RPA).

[15] La Cour estime le taux d’erreur à partir d’un échantillon représentatif. Le chiffre mentionné correspond à la meilleure estimation possible. La Cour estime, avec un degré de confiance de 95 %, que le taux d’erreur affectant la population se situe, pour 2011, entre 1,1 % et 4,7 % et pour 2012, entre 1,7 % et 5,9 % (respectivement, les limites inférieure et supérieure du taux d’erreur).

[16] Voir les rapports annuels de la Cour relatifs à l’exécution du budget pour les exercices 2010 à 2012.

[17] Rapport spécial no 5/2011 "Régime de paiement unique (RPU): questions à examiner en vue d’améliorer la bonne gestion financière" et rapport spécial no 16/2012 "L’efficacité du régime de paiement unique à la surface en tant que système transitoire d’aide aux agriculteurs dans les nouveaux États membres" (http://eca.europa.eu).

[18] Le SIPA est une base de données où sont enregistrées, d’une part, la surface agricole totale (parcelles de référence) de l’État membre et, d’autre part, les surfaces éligibles. Sa fiabilité revêt une importance cruciale pour la qualité des contrôles administratifs croisés visant à vérifier que des aides ne sont versées que pour des terres éligibles.

[19] Voir exemple 3.3 dans le rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2011 (JO C 344 du 12.11.2012, p. 1).

[20] Lors des audits des systèmes du RPU/RPUS menés dans le cadre des DAS 2010 à 2012, la Cour a réexécuté 80 contrôles sur place assurés par les inspecteurs des organismes payeurs dans 10 États membres. Elle a ainsi procédé à de nouveaux mesurages et à une nouvelle détermination des superficies pour 511 parcelles de terrain. Pour 11 % des parcelles, la Cour a relevé des erreurs car les superficies déterminées par ses soins différaient, dans une mesure supérieure à la marge de tolérance applicable, de celles établies par les organismes payeurs.

[21] Sur 178 opérations en 2011 et 177 en 2012, seules 160 concernaient les dépenses de développement rural; les 18 et 17 opérations restantes relevaient des dépenses consacrées à l’environnement et à l’action pour le climat, aux affaires maritimes et à la pêche, ainsi qu’à la santé et à la protection des consommateurs.

[22] La Cour estime le taux d’erreur à partir d’un échantillon représentatif. Le chiffre mentionné correspond à la meilleure estimation possible. La Cour estime, avec un degré de confiance de 95 %, que le taux d’erreur affectant la population se situe, pour 2011, entre 4,5 % et 10,9 % et pour 2012, entre 4,5 % et 11,3 % (respectivement, les limites inférieure et supérieure du taux d’erreur).

[23] Voir les rapports annuels de la Cour relatifs à l’exécution du budget pour les exercices 2010 à 2012.

[24] Il s’agissait d’examiner, dans chaque organisme payeur, au moins 15 dossiers pour chacune des trois populations de dépenses incluses dans l’audit. Compte tenu de la taille des échantillons et du fait que, pour la plupart, ils ont été sélectionnés par choix raisonné, les résultats de ces tests ne peuvent pas être extrapolés à l’ensemble de la population.

[25] Certaines mesures de développement rural comportent à la fois une composante liée à la surface et une composante liée à l’investissement. Ces deux composantes auraient dû être enregistrées dans des tableaux différents.

[26] Les visites in situ sont définies à l’article 26, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1975/2006 de la Commission du 7 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 368 du 23.12.2006, p. 74). Elles visent à vérifier qu’un projet a été physiquement réalisé. Elles ne répondent généralement pas à l’ensemble des exigences applicables aux contrôles sur place définis à l’article 27 du même règlement.

[27] Le seuil de signification était fixé à 5 % du total considéré pour les populations auditées (FEAGA-SIGC, Feader-SIGC et Feader-hors SIGC).

[1111] Dans le cas de la Bulgarie, de la Grèce et de la Roumanie, la procédure de renforcement de l’assurance quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes a été introduite en 2011 pour l’année de demande 2010 et couvrait les populations FEAGA-SIGC et Feader-SIGC. Pour ces trois États membres, les organismes de certification ont procédé à des vérifications de détail et ont réexécuté les contrôles sur place.

[28] Règlement (CE) no 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16).

[29] "Les instructions de la Commission autorisent […] une marge de tolérance de 2 % entre les montants d’aide validés par l’organisme payeur et ceux déterminés par l’organisme de certification, ainsi qu’une marge de tolérance supplémentaire de 2 % pour tenir compte des erreurs de l’organisme payeur lors de la compilation des statistiques relatives aux contrôles. Ces deux marges de tolérance permettent à l’organisme de certification de valider des taux d’erreur résiduels potentiellement sous-estimés dans une proportion pouvant atteindre quatre points de pourcentage, ce qui remet en question le seuil de signification fixé." (Source: Point 3.37 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2011.)

[30] Article 29, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009.

[31] Pour 2011, ces évaluations ont consisté en des contrôles documentaires des informations dont disposaient les services de la Commission (résultats d’audits de conformité, rapports de la Cour et des organismes de certification) et qui, pour la plupart, se rapportaient aux années précédentes.

[32] Moyenne pondérée, à l’échelle de l’EU-27, des taux d’erreur fournis par les États membres pour les rapports statistiques concernant la population de dépenses FEAGA-SIGC.

[111] Sur 178 opérations en 2011 et 177 en 2012, seules 160 concernaient les dépenses de développement rural; les 18 et 17 opérations restantes relevaient des dépenses consacrées à l’environnement et à l’action pour le climat, aux affaires maritimes et à la pêche, ainsi qu’à la santé et à la protection des consommateurs.

[33] Voir point 27 de l’avis no 1/2012 de la Cour sur certaines propositions de règlements relatifs à la politique agricole commune pour la période 2014-2020.

--------------------------------------------------

ANNEXE I

DÉTERMINATION DES TAUX D’ERREUR RÉSIDUELS PAR LA COMMISSION POUR LE RAPPORT ANNUEL D’ACTIVITÉ 2012

+++++ TIFF +++++

Note: Les organismes payeurs communiquent à la Commission les résultats de leurs contrôles administratifs et de leurs contrôles sur place pour les quatre populations de dépenses (deux pour le Feader et deux pour le FEAGA). La Commission calcule le taux d’erreur résiduel sur la base des résultats des contrôles sur place (d’un échantillon aléatoire) réalisés par les organismes payeurs. Lors du calcul du taux d’erreur résiduel, la Commission ne tient pas compte des réductions financières appliquées par les États membres en cas d’infraction aux règles de la conditionnalité (contrairement à la Cour).

--------------------------------------------------

ANNEXE II

RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS D’UNE SÉLECTION DE SYSTÈMES DE CONTRÔLE ET DE SURVEILLANCE — FEAGA-SIGC

Source: Rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 2010 à 2012.

Exercice | État membre | Régime | Procédures administratives et de contrôle visant à garantir l’exactitude des paiements, ainsi que la qualité des bases de données correspondantes | Types de faiblesses détectées (faiblesses affectant la fiabilité des statistiques de contrôle) | Contrôle sur place: méthodologie, sélection, réalisation, contrôle de la qualité et communication des résultats | Types de faiblesses détectées (faiblesses affectant la fiabilité des statistiques de contrôle) |

2010 | Allemagne (Basse-Saxe) | RPU | Efficaces | - | Partiellement efficaces | La surface éligible pour un groupe de cultures n’est pas déterminée correctement. |

Allemagne (Saxe) | RPU | Efficaces | - | Efficaces | - |

Espagne (Castille-La Manche) | RPU | Partiellement efficaces | Les surfaces inéligibles sur des pâturages permanents couverts de forêt dense ne sont pas déterminées de manière fiable. Les pénalités pour cause de surdéclaration et de sous-déclaration ne sont pas correctement appliquées. Traitement incorrect des modifications des demandes. | Partiellement efficaces | La répartition de la population d’opérations contrôlées dans les statistiques de contrôle selon que la sélection a été aléatoire ou fondée sur l’analyse des risques est effectuée a posteriori. Les visites rapides sur le terrain sont considérées comme des contrôles sur place. |

Espagne (Estrémadure) | RPU | Partiellement efficaces | Les surfaces inéligibles sur des pâturages permanents couverts de forêt dense ne sont pas déterminées de manière fiable. Traitement incorrect des modifications des demandes. Le SIPA n’est pas mis à jour correctement après les contrôles sur place. La notion d’erreur manifeste n’est pas correctement appliquée. | Partiellement efficaces | La surface éligible pour un groupe de cultures n’est pas déterminée correctement. |

Pays-Bas | RPU | Efficaces | - | Partiellement efficaces | Qualité insuffisante des contrôles sur place. |

Royaume-Uni (pays de Galles) | RPU | Efficaces | - | Partiellement efficaces | Les visites rapides sur le terrain sont considérées comme des contrôles sur place. Qualité insuffisante des contrôles sur place. |

2011 | Danemark | RPU | Partiellement efficaces | Faiblesses concernant le SIPA Faiblesses affectant la procédure d’enregistrement des déclarations Application de corrections non conformes au regard de la notion d’erreur manifeste | Partiellement efficaces | Qualité insuffisante des mesurages de surface effectués lors des contrôles sur place |

Espagne (Galice) | RPU | Partiellement efficaces | Faiblesses concernant le SIPA Absence d’actualisation du SIPA après les contrôles sur place Piste d’audit insuffisante dans les bases de données du SIGC | Partiellement efficaces | Qualité insuffisante des mesurages de surface effectués lors des contrôles sur place Informations incorrectes ou incomplètes dans les rapports de contrôle sur place |

Italie (Lombardie) | RPU | Partiellement efficaces | Absence d’actualisation du SIPA après les contrôles sur place Déclarations ne comportant pas d’informations qui permettent de déterminer l’emplacement des parcelles agricoles Application de corrections non conformes au regard de la notion d’erreur manifeste | Efficaces | - |

Hongrie | RPUS | Partiellement efficaces | Absence d’actualisation du SIPA après les contrôles sur place Recherche rétroactive non exhaustive d’éventuelles surdéclarations effectuées les années précédentes Base de calcul des paiements incorrecte | Partiellement efficaces | Absence de compensation entre les surdéclarations et les sous-déclarations de surface à l’intérieur d’un même groupe de cultures Qualité insuffisante des mesurages de surface effectués lors des contrôles sur place |

Autriche | RPU | Partiellement efficaces | Faiblesses concernant le SIPA Base de calcul des paiements incorrecte | Efficaces | - |

Finlande | RPU | Partiellement efficaces | Piste d’audit insuffisante dans les bases de données du SIGC Déclarations ne comportant pas d’informations qui permettent de déterminer l’emplacement des parcelles agricoles Faiblesses affectant la procédure d’enregistrement des déclarations Application de corrections non conformes au regard de la notion d’erreur manifeste | Partiellement efficaces | Qualité insuffisante des mesurages de surface effectués lors des contrôles sur place Informations incorrectes ou incomplètes dans les rapports de contrôle sur place |

2012 | Luxembourg | RPU | Partiellement efficaces | Les valeurs des droits ont été augmentées en violation de la législation de l’UE. | Efficaces | - |

Royaume-Uni (Angleterre) | RPU | Inefficaces | Informations incomplètes ou incorrectes relatives à la superficie et à l’éligibilité des terres dans la base de données du SIPA Application incorrecte de la définition d’agriculteur établie par l’UE Aides versées pour des surfaces inéligibles Incohérences dans la base de données des droits Non-application de sanctions pour les demandes incorrectes relatives à des surfaces appartenant aux terres à usage commun Traitement incorrect des résultats des inspections dans les bases de données du SIGC | Partiellement efficaces | Qualité insuffisante des mesurages de surface effectués lors des contrôles sur place |

Royaume-Uni (Irlande du Nord) | RPU | Inefficaces | Informations incomplètes ou incorrectes relatives à la superficie et à l’éligibilité des terres dans la base de données du SIPA Les erreurs affectant les demandes ont été corrigées en tant qu’erreurs manifestes, mais les sanctions nécessaires n’ont pas été appliquées. Application incorrecte de la définition d’agriculteur établie par l’UE Aides versées pour des