COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 22.2.2017 SWD(2017) 81 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2017 pour le Luxembourg accompagnant le document: COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE ET À L'EUROGROUPE Semestre européen 2017: évaluation des progrès accomplis dans les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) nº 1176/2011



{COM(2017) 90 final}

{SWD(2017) 67 final - SWD(2017) 93 final}





Table des matières Résumé1 1.Situation économique et perspectives4 2.Progrès concernant les recommandations par pays11 3.Priorités en matière de réforme14 3.1.Finances publiques et fiscalité14 3.2.Secteur financier23 3.3.Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale28 3.4.Investissement33 A.Tableau récapitulatif42 B.Tableau de bord PDM46 C.Tableaux standard47 Références bibliographiques52 LISTE DES tableaux 1.1.Grands indicateurs économiques, financiers et sociaux – Luxembourg10 2.1.Progrès concernant les recommandations par pays12 3.2.1.Indicateurs de solidité financière, ensemble des banques présentes au Luxembourg24 3.3.1.TIEM, par tranche d’âge, sur la base d’EUROMOD29

B.1Tableau de bord PDM pour le Luxembourg46 C.1Indicateurs du marché financier47 C.2.Indicateurs relatifs au marché du travail et indicateurs sociaux48 C.3.Indicateurs relatifs au marché du travail et indicateurs sociaux (suite)49 C.4.Indicateurs de performance des marchés de produits et indicateurs de politique50 C.5.Croissance verte51 Liste des graphiques 1.1.Décomposition de la croissance réelle du PIB4 1.2.Décomposition de la croissance potentielle5 1.3.Indicateurs clés du marché du travail5 1.4.Ventilation des salaires unitaires nominaux (2000 = 100)6 1.5.Décomposition de la balance courante7 1.6.Activité et rentabilité des banques7 1.7.Ventilation par secteur du solde des administrations publiques9 3.1.1.Ventilation de la charge fiscale globale14 3.1.2.Taxes environnementales, en % du PIB17 3.1.3.Dépenses totales par habitant en 2015 (en milliers de SPA)18 3.1.4.Indice des règles budgétaires dans l’UE, 2013 et 201419 3.1.5.Population et évolution de l’emploi20

3.1.6.Départs à la retraite par âge21 3.2.1.Taille du secteur financier (en milliards d’euros)23 3.2.2.Évolution des prix réels de l’immobilier24 3.2.3.Ratio prix/revenus25 3.2.4.Ratio prix/loyers25 3.2.5.Écart d’évaluation par rapport aux ratios prix/revenus et prix/loyers et au modèle reposant sur des variables fondamentales26 3.3.1.Taux d’emploi par tranche d’âge28 3.3.2.Trappe à bas salaire pour le second apporteur de revenus dans un couple, 201529 3.3.3.Répartition sectorielle de l’emploi30 3.4.1.Facilité de faire des affaires selon la Banque mondiale, nombre de réformes, 2010-201636 3.4.2.Indicateur de restrictivité, 2016, Luxembourg et UE38 3.4.3.Heures perdues dans le trafic39 3.4.4.Densité autoroutière39 Liste des encadrés 2.1.Contribution du budget de l’UE aux changements structurels au Luxembourg13 3.1.1.Effets distributifs de la réforme fiscale15 3.4.1.Analyse du secteur des TIC34 3.4.2.Énergies renouvelables et efficacité énergétique35 3.4.4.Défis en matière d’investissement au Luxembourg41

Résumé Le présent rapport analyse l’économie luxembourgeoise à la lumière de l’examen annuel de la croissance publié le 16 novembre 2016 par la Commission européenne, qui a invité les États membres de l’UE à redoubler d’efforts sur les trois éléments du triangle vertueux de la politique économique: stimuler l’investissement, mener des réformes structurelles et garantir des politiques budgétaires responsables. Ce faisant, les États membres devraient mettre l’accent sur l’amélioration de l’équité sociale, de manière à générer une croissance plus inclusive. L’économie du Luxembourg a fortement rebondi depuis le début de la crise financière. D’après les prévisions de l’hiver 2017 de la Commission européenne, cette forte dynamique devrait se poursuivre en 2016 et au cours des deux années suivantes: la croissance du PIB devrait être de 3,8 % en 2016, elle devrait atteindre 4,0 % en 2017, puis revenir à 3,9 % en 2018, proche des niveaux d’avant la crise, mais toujours en dessous de ceux-ci. La demande intérieure devrait remplacer les exportations nettes en tant que principal moteur de la croissance. Le secteur financier apporte la contribution la plus importante à la valeur ajoutée brute nationale. Le secteur des fonds d’investissement a pris de l’ampleur, profitant de l’expansion des marchés financiers mondiaux. Parallèlement, une offre soutenue de crédit au secteur privé de la part des banques a accompagné une solide tendance à l’investissement, notamment dans les secteurs de l’immobilier et de la construction non résidentielle. En outre, les investissements publics, concernant pour l’essentiel la réalisation de projets d’infrastructure de grande envergure, sont repartis fortement à la hausse au cours des dernières années, après une période de croissance médiocre. La croissance économique continue de s’accompagner d’une création d’emplois soutenue. D’après les estimations, la croissance de l’emploi s’est accélérée en 2016 pour atteindre 3,0 %, contre 2,6 % l’année précédente, tous les secteurs apportant une contribution positive à la croissance globale depuis 2015. Les activités liées aux technologies de l’information et de la communication (TIC) et les services aux entreprises sont les secteurs dans lesquels la croissance a été la plus dynamique au cours des dernières années. Le chômage continue de diminuer, mais à un rythme plus lent que prévu, la forte création d’emplois profitant davantage aux travailleurs frontaliers qu’aux résidents. Le solde des administrations publiques devrait afficher un excédent d’environ 1,5 % du PIB en 2016. La croissance des recettes publiques a été soutenue, le gouvernement ayant adopté plusieurs mesures pour compenser la perte des recettes de la TVA sur les opérations de commerce électronique qui a fait suite à une modification de la législation. En outre, la croissance des dépenses suit une tendance à la baisse depuis 2013, en partie grâce à l’absence d’indexation d’une grande proportion des dépenses publiques (salaires de la fonction publique, retraites, etc.) du fait de la faible inflation, et aux mesures d’économie adoptées dans le cadre du budget 2015. Une très faible inflation a contribué à une évolution salariale modérée. Cependant, les prix du pétrole, dont la diminution durable a freiné l’inflation au cours des années précédentes, semblent avoir atteint leur plus bas niveau. La persistance d’une faible inflation a retardé le déclenchement de l’adaptation automatique des salaires, qui n’a eu lieu qu’au début de l’année 2017, pour la première fois depuis octobre 2013. Grâce à la faible progression des salaires et à la hausse de la production, certaines pertes antérieures de compétitivité en matière de coûts ont été compensées. D’une manière générale, le Luxembourg a accompli des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2016. Il n’a guère progressé sur le front de la viabilité des finances publiques: en particulier, si une loi concernant le reclassement des salariés atteints d’un handicap et visant à les maintenir dans l’emploi a été mise en œuvre, la loi limitant les départs anticipés à la retraite n’a toujours pas été adoptée. Aucun progrès n’a été enregistré en ce qui concerne l’alignement de l’âge légal de la retraite sur l’évolution de l’espérance de vie. Des progrès limités ont été accomplis dans l’élimination des obstacles à l’investissement et à l’innovation qui constituent un frein au développement économique des entreprises. Certains progrès sont à signaler pour ce qui est de la suppression des goulets d’étranglement qui freinent les investissements dans le logement. Quelques mesures ont été adoptées et d’autres sont prévues. Néanmoins, compte tenu de la hausse prévue de la population, les défis qui attendent les autorités luxembourgeoises restent de taille. En ce qui concerne les progrès dans la réalisation des objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020, le Luxembourg obtient de bons résultats dans les domaines de l’emploi, des énergies renouvelables, de l’efficacité énergétique, de la réduction du décrochage scolaire et de l’amélioration du nombre de diplômés de l’enseignement supérieur. Par contre, le Luxembourg est encore loin d’atteindre ses objectifs pour les investissements dans la recherche et le développement (R&D), la diminution des émissions de gaz à effet de serre et la réduction de la pauvreté. Les principales conclusions de l’analyse contenue dans le présent rapport et les défis à relever par les pouvoirs publics sont exposés ci-dessous. Les préoccupations quant à la viabilité à long terme des finances publiques persistent, en raison de la hausse attendue du coût du vieillissement. Actuellement, le régime de pension reste excédentaire; il a accumulé des réserves substantielles, en grande partie du fait de l’augmentation constante de la main-d’œuvre. Toutefois, les conclusions de l’examen du régime d’assurance pension réalisé en novembre 2016 par les autorités confirment que des inquiétudes demeurent, étant donné que le solde annuel du régime devrait devenir négatif d’ici 2023. Les dépenses au titre des pensions devraient augmenter de 3,3 points de pourcentage du PIB jusqu’en 2040 (deuxième plus forte hausse de l’UE), la moyenne de l’UE étant de 0,4 point de pourcentage du PIB. Dans des conditions moins favorables du point de vue démographique et de l’évolution du marché du travail, les déficits futurs seraient plus importants encore. D’autres défis pour la viabilité des finances publiques sont liés aux soins de longue durée: les projections font état d’une forte hausse des dépenses, qui devraient plus que doubler par rapport à leur valeur actuelle, en pourcentage du PIB. La demande de logements continue de dépasser l’offre, entraînant une forte augmentation des prix de l’immobilier. Le nombre de logements bâtis reste inférieur à ce qui serait nécessaire pour répondre à la demande d’une population en hausse constante. Un nombre insuffisant de terrains disponibles ou l’incapacité de les mobiliser semble constituer le principal obstacle à la construction de nouveaux logements. En raison du niveau élevé et croissant des prix de l’immobilier, ainsi que de politiques favorisant la propriété, le Luxembourg risque de devenir peu attrayant comme lieu de résidence, ce qui réduirait sa capacité d’attirer et de conserver une main-d’œuvre très qualifiée, composée en grande partie de ressortissants étrangers. En outre, cette situation risque d’aggraver les problèmes d’embouteillages et de pollution atmosphérique. Le Luxembourg possède un secteur financier sain, pour lequel les risques peuvent être qualifiés de limités. L’économie dans son ensemble bénéficie de la présence d’un vaste secteur financier. Dans un proche avenir, les évolutions dans le secteur financier devraient continuer à avoir d’importantes répercussions sur les performances économiques du pays. Un solide cadre de surveillance financière est essentiel pour assurer la résilience du secteur. Le Luxembourg est bien placé pour tirer parti de l’union bancaire de l’UE, qui offrira un cadre réglementaire européen amélioré et plus intégré. Des conditions de prêt favorables et la faiblesse des taux d’intérêt ont soutenu une forte hausse des crédits hypothécaires. Cela a conduit à une augmentation de l’endettement des ménages qui, au cours des dix dernières années, a atteint un niveau proche de la moyenne de la zone euro en pourcentage du PIB. L’évolution du marché immobilier et la concentration des activités de crédit hypothécaire dans quelques banques seulement comportent des risques pour le secteur financier. Néanmoins, des facteurs favorables, tels qu’une bonne capitalisation des banques et une faible proportion de créances improductives, font que l’on peut qualifier de limités les risques directs que l’immobilier résidentiel fait peser sur le système bancaire. La réduction de la dépendance de l’économie vis-à-vis du secteur financier reste un défi de taille à long terme. Un document stratégique, élaboré à la demande des autorités pour favoriser la transition vers un nouveau modèle industriel, a été publié en novembre dernier. Son incidence réelle dépendra toutefois des mesures spécifiques qui seront mises en œuvre. En outre, la réussite de la stratégie de diversification est susceptible d’être conditionnée par un certain nombre de facteurs, tels que l’innovation et l’esprit d’entreprise. L’évolution du coût de la main-d’œuvre joue également un rôle dans des secteurs plus sensibles aux prix, ce qui risque de limiter la diversité des secteurs qui peuvent être ciblés à ceux à forte valeur ajoutée. L’investissement privé, en particulier dans les actifs incorporels, reste inférieur à la moyenne de la zone euro. Le faible niveau des investissements dans les actifs incorporels pourrait nuire aux perspectives de croissance car il affaiblit l’innovation et la productivité. L’intensité de R&D des entreprises est en baisse. Cette situation, qui s’ajoute à un niveau élevé de restrictions dans la législation régissant le secteur des services, et notamment les services aux entreprises, limite le potentiel d’innovation et fait obstacle à la diversification Le marché du travail continue d’afficher de bons résultats, mais il reste encore des défis à relever pour certaines catégories de personnes. La croissance de l’emploi demeure constante et le taux de chômage est parmi les plus bas de l’UE. Toutefois, les faibles résultats sur le marché du travail en ce qui concerne les travailleurs âgés et les femmes, dans une moindre mesure, restent un défi important pour les pouvoirs publics. Les personnes âgées et les travailleurs peu qualifiés sont plus susceptibles d’être au chômage. C’est en partie lié à la structure économique du pays, qui se caractérise par une évolution à long terme vers des secteurs hautement qualifiés et par une forte spécialisation dans les services financiers et les services aux entreprises. Les risques de pauvreté et d’exclusion sociale augmentent mais demeurent parmi les plus faibles de l’UE. Les transferts sociaux restent toutefois essentiels pour la sortie de la pauvreté. Le système de prélèvements et de prestations a contribué à maintenir les inégalités de revenus à des niveaux modérés. Malgré une proportion très élevée de diplômés de l’enseignement supérieur, les comparaisons internationales indiquent que les performances dans les compétences de base sont faibles et se sont dégradées depuis 2012. L’influence de la situation socio-économique des élèves sur leurs résultats est l’une des plus fortes de l’UE, ce qui indique un haut niveau d’inégalités dans l’éducation. L’adaptation de l’enseignement et de la formation professionnels aux besoins du marché du travail reste une gageure. Les finances publiques demeurent saines. Toutefois, une partie de la marge budgétaire disponible a été utilisée pour mettre en œuvre une réforme fiscale. Cette réforme vise à accroître l’équité et la compétitivité tout en préservant la durabilité. Certaines caractéristiques du système fiscal luxembourgeois restent sensibles à des initiatives internationales de lutte contre l’évasion fiscale. La réforme fiscale a réduit l’assiette fiscale. Par ailleurs, le niveau d’imposition des biens immobiliers est peu élevé, ce qui semble contribuer à une faible offre de logements. La taxation des carburants est également faible, ce qui aggrave les embouteillages et risque de contrecarrer les efforts déployés pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et investir dans des ressources énergétiques moins polluantes. Le Luxembourg ne dispose pas, dans sa procédure budgétaire, d’un mécanisme d’examen régulier des dépenses, qui pourrait accroître l’efficience des dépenses publiques. 1. Situation économique et perspectives

Croissance du PIB Après avoir culminé à 4,7 % en 2014, la croissance du PIB a atteint 3,5 % en 2015 et devrait être de 3,8 % en 2016, soutenue par une demande intérieure et des exportations nettes vigoureuses. La croissance devrait s’accélérer en 2017 pour atteindre 4,0 %, avant de revenir à 3,9 % en 2018. L’économie du Luxembourg a été nettement plus dynamique que celles de ses partenaires commerciaux voisins et de la zone euro dans son ensemble (graphique 1.1) au cours des phases d’expansion, en particulier lors des deux vagues de la crise récente, mais au prix d’une forte volatilité, qui se traduit notamment par de fréquentes révisions opérées par les autorités statistiques ( ). Graphique 1.1:Décomposition de la croissance réelle du PIB Source: Commission européenne D’après les estimations, la consommation privée et la consommation publique ont apporté une contribution positive et constante à la croissance en 2016, dans le droit fil des évolutions observées au cours de la dernière décennie. L’expansion démographique constante, conjuguée à des salaires dynamiques et, plus récemment, à la disparition des différentiels d’inflation avec l’UE, a soutenu le pouvoir d’achat des ménages. Le programme de réduction d’impôts entré en vigueur en janvier 2017 et l’indexation automatique des salaires déclenchée au début de cette même année 2017 devraient stimuler la consommation privée. Les exportations nettes se sont rétablies rapidement après la deuxième vague de la crise. Depuis 2013, elles ont fortement contribué à la croissance. Petite économie ouverte, le Luxembourg dépend essentiellement de sa capacité d’exporter sa production, largement dominée par les services, et notamment les services financiers. Si, d’une manière générale, les perspectives du secteur financier semblent favorables, il fait toutefois l’objet d’une analyse plus approfondie à la section 3.2.1. Du point de vue de sa composition sectorielle, l’économie luxembourgeoise est principalement axée sur les services, qui constituent de plus en plus le moteur de la croissance économique. Le secteur des services représente plus de 87 % de l’activité économique totale en valeur ajoutée brute, contre 7,6 % pour l’industrie et 4,8 % pour le secteur de la construction. Les activités primaires ne représentent que 0,2 % à peine. Les services financiers ont stagné à environ 26 %, après avoir atteint 30 % dans les années précédant la crise, mais les services non financiers aux entreprises, qui représentent environ 44 % de la valeur ajoutée réelle et de l’emploi, sont restés les plus dynamiques pour ce qui est de leur contribution à la valeur ajoutée et à la création d’emplois. Croissance potentielle La reprise rapide et soutenue de la croissance potentielle après la première vague de la crise masque l’affaiblissement de la contribution de la productivité totale des facteurs. Au cours de la période 2004-2007 (graphique 1.2), la diminution de la croissance potentielle a été entièrement due au ralentissement constant de la croissance de la productivité totale des facteurs. La croissance de l’emploi potentiel est restée stable, tandis que celle du stock de capital s’est accélérée vers la fin de la période. Durant les premières années de la crise, de 2008 à 2010, la croissance potentielle a fortement baissé. La croissance de l’emploi potentiel a également diminué, mais dans une moindre mesure, tandis que la contribution de la productivité totale des facteurs est devenue négative. Après la crise, l’emploi potentiel a rebondi pour atteindre des niveaux encore plus élevés, et le capital a également progressé, mais moins fortement. Par contre, la croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) est restée modérée (voir section 3.4.1). Graphique 1.2:Décomposition de la croissance potentielle Source: Commission européenne Inflation En septembre 2016, l’inflation globale est redevenue positive après avoir été inférieure à zéro pendant sept mois. En conséquence, le taux d’inflation annuel moyen a été égal à zéro en 2016, alors qu’il était de 0,1 % en 2015. Cependant, les prix du pétrole, dont la diminution durable a freiné l’inflation au cours des années précédentes, semblent avoir atteint leur plus bas niveau. L’indexation automatique des salaires a été déclenchée en janvier 2017, ce qui s’est traduit par une augmentation générale des salaires de 2,5 %. Ces facteurs, combinés à la réforme fiscale également entrée en vigueur en janvier 2017, devraient pousser à la hausse la consommation et, ultérieurement, les prix. Par conséquent, le taux annuel moyen d’inflation devrait être proche de 2 % en 2017. L’inflation de base, qui exclut les produits alimentaires non transformés et l’énergie, progressera également pour atteindre 1,6 %. Marché du travail Le rythme des créations d’emplois devrait à nouveau s’être accéléré en 2016 pour atteindre 3,0 %, contre 2,6 % en 2015, mais le chômage persiste pour certaines catégories de personnes, bien qu’à un niveau global peu élevé. La création d’emplois est forte, mais n’atteint pas encore les taux d’avant la crise. Pour les années à venir, les perspectives à cet égard restent favorables, même si le rythme des créations d’emplois devrait ralentir d’ici 2018, suivant la même évolution que celle qui est prévue pour le PIB. Toutefois, comme au cours des précédentes périodes de reprise économique, la croissance de l’emploi en 2016 a davantage profité aux travailleurs frontaliers qu’aux résidents. D’après les estimations, l’emploi des travailleurs non résidents a augmenté de 3,5 % en 2016, contre 2,6 % pour les travailleurs résidents. Le taux de chômage, bien que faible globalement, ne présente pas une forte tendance à la baisse, malgré la croissance de l’emploi: il a stagné à 6,3 % en 2016. Le chômage des jeunes (de 15 à 24 ans) reste élevé, en dépit d’une forte baisse en 2015 (il s’établit à 17,3 %, contre 22,6 % en 2014). En raison de l’importante proportion d’inscrits dans l’enseignement supérieur, peu de personnes appartenant à ce groupe d’âge sont actives sur le marché du travail. Le pourcentage de jeunes ne travaillant pas et ne suivant pas d’études ou de formation était de 6,2 % en 2015, ce qui est largement inférieur à la moyenne de l’UE (voir graphique 1.3). Malgré la bonne performance globale du marché du travail, les taux d’emploi restent en deçà des objectifs nationaux. Le Luxembourg n’a pas encore atteint son objectif de moyen terme de 71,5 %, affichant 70,9 % en 2015. Le taux d’emploi des travailleurs âgés ne s’est pas amélioré en 2015 et reste nettement inférieur à la moyenne de l’UE. Cette question est examinée plus en détail à la section 3.4.3. Graphique 1.3:Indicateurs clés du marché du travail Source: Eurostat Évolutions sur le plan social Au Luxembourg, les inégalités de revenus après impôts et prestations sociales restent faibles par rapport à la moyenne de l’UE. En 2015, les 20 % d’individus les plus aisés de la population affichaient des revenus environ 4,3 fois plus élevés que ceux des 20 % d’individus les plus pauvres ( ). Ce rapport n’a guère varié au cours de la dernière décennie ( ). Cette faiblesse relative des inégalités de revenus s’explique par une distribution relativement équilibrée des revenus marchands, c’est-à-dire les revenus des ménages avant impôts et transferts sociaux (voir également section 3.3.3). La différence entre les inégalités de revenus marchands et les inégalités de revenus disponibles ( ) donne à penser que le système de prélèvements et de prestations du Luxembourg exerce un effet de réduction des inégalités semblable à l’effet moyen au niveau de l’UE ( ). Les inégalités en matière de fortune nette ( ) étaient comprises dans la fourchette observée dans plusieurs autres pays de l’UE pour lesquels des données ont été collectées en 2013-2014 (BCE, 2016). Compétitivité Après une longue période de détérioration, la compétitivité-coûts de l’économie a commencé à s’améliorer en 2013. La croissance des salaires nominaux a été faible (0,9 %) en 2015 et devrait avoir encore ralenti en 2016 (0,5 %). Dans l’ensemble, entre 2000 et 2015, les coûts salariaux unitaires (CSU) nominaux ont augmenté de 50 %, soit presque deux fois plus que dans la zone euro (27 %) et trois fois plus qu’en Allemagne (16 %). L’évolution des coûts salariaux unitaires nominaux suit dans une large mesure l’évolution des prix, étant donné que les CSU réels n’ont guère augmenté au cours de la période débutant en 2000 (graphique 1.4). Les coûts salariaux unitaires réels ont légèrement augmenté au début de la période et pendant les premières années de la crise, ce qui correspond à un accroissement relativement faible des salaires réels non compensé par des gains de productivité. Tout au long de la période allant jusqu’à 2015, les gains de productivité ont été proches de zéro, voire légèrement négatifs, comme les salaires réels moyens. À l’inverse, la dérive salariale, c’est-à-dire la tendance des revenus réels des salariés à croître plus rapidement que les augmentations de salaire négociées, a été relativement faible.

Graphique 1.4:Ventilation des coûts salariaux unitaires nominaux (2000 = 100) Source: Commission européenne Position extérieure La balance courante demeure confortablement excédentaire (voir graphique 1.5). L’excédent a diminué, passant sous la barre des 6 % du PIB ( ) en 2013. Il a ensuite continué à baisser pour s’établir à 5,2 % du PIB en 2015. Cela tient au fait que la TVA sur le commerce électronique, versée au pays de résidence des consommateurs, est décomptée de l’exportation de services. L’excédent important de la balance courante qui persiste découle de l’excédent de la balance des services, dû principalement aux services financiers. Les exportations de services financiers représentent plus de la moitié des exportations totales de services et sont dans une large mesure (à plus de 80 %) liées aux activités de fonds d’investissement. À l’inverse, la balance des biens a enregistré un déficit de 5,1 % du PIB en 2015, contre 0,5 % en 2014 ( ), en raison d’une forte baisse des exportations relevant des activités de négoce international. L’excédent de la balance courante est amoindri par l’aggravation du déficit du compte des revenus primaires. Ces sorties nettes ont atteint 31 % du PIB en 2015 (contre 8,1 % du PIB en 2000), ce qui illustre le succès grandissant avec lequel le secteur des services financiers vend ses produits à l’étranger ainsi que l’existence d’un grand nombre de travailleurs et de retraités étrangers. Graphique 1.5:Décomposition de la balance courante Source: Eurostat Le Luxembourg est créancier net du reste du monde. Ses actifs nets (position extérieure globale nette) représentent environ 25 % du PIB. Ce chiffre relativement peu élevé masque toutefois une position extérieure globale brute très élevée, due à d’importantes créances d’IDE et de portefeuille. Secteur financier Le secteur financier du Luxembourg, dont la taille est très importante par rapport à celle de son économie, a renoué avec une faible croissance depuis 2013. Au cours des trois dernières décennies, le secteur financier est devenu un moteur essentiel de l’activité économique nationale, tout en assumant un rôle important au niveau international en tant que plaque tournante pour l’émission d’obligations libellées en euros. Le secteur s’est considérablement diversifié au fil des années et continue de le faire dans de nouveaux domaines. En 2015, le secteur financier (y compris les assurances) a contribué pour plus de 26 % à la valeur ajoutée brute du pays, un peu moins qu’avant la crise, lorsqu’il dépassait les 30 %. Depuis 2013, les actifs totaux ont repris leur expansion et ce, à un rythme élevé. Le secteur des fonds d’investissement a atteint un niveau record. Le Luxembourg possède le deuxième plus grand secteur des fonds d’investissement au monde, après les États-Unis. Depuis la fin de l’année 2008, environ 20 % de l’ensemble des nouveaux flux nets destinés au niveau mondial à des fonds d’investissement ont abouti au Luxembourg (soit 1 200 milliards d’euros). Les fonds d’investissement luxembourgeois continuent à profiter des grands programmes d’assouplissement quantitatif des banques centrales et de la recherche de la rentabilité par les investisseurs. Au mois d’août 2016, les actifs gérés par le secteur des fonds d’investissement avaient atteint 3 600 milliards d’euros, le plus haut niveau à ce jour et deux fois le montant enregistré au plus fort de la crise financière. Graphique 1.6:Activité et rentabilité des banques Source: Commission européenne Le secteur bancaire s’est quelque peu essoufflé au cours des années de crise, mais il a bien résisté. La quasi-totalité des 143 banques situées au Luxembourg sont étrangères et orientées à l’international. Cinq seulement sont essentiellement axées sur le marché national, et la part de l’État est importante dans trois d’entre elles. Les banques du Luxembourg présentent le ratio de solvabilité et le ratio de fonds propres de catégorie 1 les plus élevés de l’UE, et le plus faible ratio de créances improductives. Après avoir culminé à 1 000 milliards d’euros en octobre 2008, le total des actifs bancaires a fluctué autour de la barre des 700 milliards d’euros au cours des dernières années, tandis que la rentabilité n’a pas varié (mais est restée supérieure à 10 %) (graphique 1.6). Toutefois, l’adaptation aux nouvelles réglementations reste un défi majeur pour les banques partout en Europe, en particulier dans le contexte actuel de taux d’intérêt durablement bas. Crédit et investissements Les crédits au secteur privé non financier ont continué à augmenter en 2016. La demande de prêts des entreprises a progressé d’environ 18 % au cours des dix premiers mois de l’année, stimulée par des projets d’investissement et des opérations de restructuration de la dette. Cela tient en partie au fait que les entreprises continuent à bénéficier d’un assouplissement des conditions de crédit. La dernière enquête sur la distribution du crédit bancaire confirme que les banques du Luxembourg ont assoupli leurs conditions de prêt, conformément à la tendance en ce sens observée dans l’ensemble de la zone euro. Les banques anticipent aussi une reprise importante des demandes de prêts des entreprises, tandis que de meilleures conditions sur le marché du logement continuent de soutenir la demande de crédits immobiliers. L’encadré 3.4.2 présente les tendances des investissements et donne un aperçu des obstacles qui freinent leur accroissement ainsi que des réformes en cours. Endettement La dette du secteur privé est nettement supérieure à la moyenne de la zone euro, même si cela s’explique essentiellement par la forte présence de multinationales. Elle a culminé à 402,3 % du PIB en 2007 (en termes bruts), avant de diminuer fortement pour passer à 327,9 % en 2014. En 2015, elle est repartie à la hausse pour atteindre 343,1 % du PIB. Cette augmentation était principalement liée aux entreprises non financières. La part la plus élevée de la dette privée (284,9 % du PIB) est imputable aux sociétés non financières, en particulier aux multinationales qui utilisent le Luxembourg comme plaque tournante pour leurs opérations de financement intra-groupe. Des taux d’intérêt faibles et l’assouplissement des conditions financières ont soutenu la croissance constante des crédits hypothécaires. Ceux-ci représentent une grande part de l’endettement des ménages (qui s’élevait, en 2014, à 58,2 % du PIB, contre 59,6 % dans la zone euro). La hausse constante des prix de l’immobilier pourrait avoir exacerbé cette tendance, les ménages demandant des prêts toujours plus élevés. La plupart des crédits hypothécaires étant souscrits à des taux variables, si les taux d’intérêt devaient revenir aux niveaux moyens historiques le service de la dette pourrait poser des difficultés aux ménages, surtout s’ils ont de faibles revenus (section 3.2.2). Si la dette du secteur privé est relativement élevée, la dette publique est bien inférieure à la moyenne de la zone euro. Après avoir culminé à 23,5 % du PIB en 2013, la dette publique a diminué pour s’établir à 22,1 % du PIB en 2015 et elle devrait avoir continué à baisser en 2016. Elle reste plus de quatre fois inférieure à la moyenne de la zone euro (92,6 % du PIB). À la fin de l’année 2015, l’encours des garanties publiques représentait 9,7 % du PIB, dont 5,5 % avaient trait au secteur financier. Compte tenu du faible niveau de sa dette publique et de la relative solidité de ses fondamentaux économiques, le Luxembourg est, avec l’Allemagne, le seul pays de la zone euro qui bénéficie encore d’une note «AAA» attribuée par les trois grandes agences de notation financière. Finances publiques Le solde des administrations publiques devrait afficher un excédent de 1,6 % du PIB en 2016. La faiblesse de l’inflation, conjuguée aux effets progressifs des mesures adoptées dans le budget de 2015, devrait contribuer à contenir la croissance des dépenses, en dépit du maintien, par les autorités, d’un niveau élevé d’investissements publics. Parallèlement, les recettes ne devraient pas diminuer, les prévisions faisant état d’une croissance économique solide. L’excédent devrait disparaître presque totalement en 2017, du fait du maintien d’un niveau élevé d’investissements et de l’entrée en vigueur d’une réforme fiscale globale. Sa mise en œuvre complète aura un coût d’environ un point de pourcentage du PIB. La section 2.6 examine cette question plus en détail.

Malgré l’excédent global, une ventilation par secteur du solde des administrations publiques révèle que les comptes de l’administration centrale affichent des déficits depuis le début de la crise financière. Les excédents constants du secteur de la sécurité sociale ont compensé ces déficits (graphique 1.7). Si les importants déficits enregistrés au niveau de l’administration centrale depuis le début de la crise financière ont été presque entièrement absorbés, le déficit global devrait se creuser à nouveau en 2017, principalement en raison de la mise en œuvre de la réforme fiscale globale. Graphique 1.7:Ventilation par secteur du solde des administrations publiques Source: Eurostat Tableau 1.1:Grands indicateurs économiques, financiers et sociaux – Luxembourg Source: Commission européenne, BCE 2. Progrès concernant les recommandations par pays Les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations adressées au Luxembourg en 2016 ( ) doivent être considérés dans une perspective à plus long terme, depuis l’introduction du semestre européen en 2011. En décembre 2012, le Luxembourg a adopté une réforme du régime de retraite qui sera mise en œuvre progressivement. Néanmoins, même après cette réforme, l’augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement reste la plus élevée de l’UE. La réforme n’a pas modifié l’âge légal de départ à la retraite et les possibilités de retraite anticipée sont demeurées pratiquement inchangées. Elle comporte des incitations à travailler plus longtemps, mais leurs effets sont limités. En 2015, une réforme du système de reclassement professionnel des personnes en incapacité de travail partielle a été adoptée. Tout en prévoyant une protection adéquate pour les personnes les plus vulnérables, la réforme vise à maintenir dans l’emploi les personnes reclassées, et notamment les plus âgées d’entre elles ( ). Cela pourrait avoir un effet positif sur le taux de participation des personnes âgées au marché du travail. Depuis 2011, les recommandations adressées au Luxembourg ont concerné, outre les préoccupations quant à la viabilité à long terme, la compétitivité des prix et des coûts, qui s’est constamment détériorée jusqu’en 2014. Des analyses ont montré que la productivité et l’évolution des salaires ont toutes deux contribué à cette tendance. En ce qui concerne l’évolution des salaires, il a été recommandé au Luxembourg de faire en sorte qu’elle suive le même rythme que la productivité. Jusqu’ici, aucune mesure structurelle n’a été adoptée à cet effet, hormis la modulation temporaire de l’indexation automatique des salaires sur l’inflation entre 2012 et 2014. La compétitivité-coûts du Luxembourg bénéficie des conditions actuelles de faible inflation. Toutefois, en l’absence de nouvelles mesures structurelles, l’augmentation attendue de l’inflation risque de compromettre les gains réalisés précédemment. D’une manière générale, le Luxembourg a accompli des progrès limités ( ) dans la mise en œuvre des recommandations par pays formulées en 2016. Depuis la publication de ces recommandations, seules des mesures limitées ont été prises pour résoudre le problème de la viabilité à long terme, lié à l’augmentation considérable des dépenses consacrées aux pensions qui est anticipée. Un examen à mi-parcours de la viabilité du régime de retraite a été réalisé en 2016 comme prévu et a donné lieu à une analyse approfondie qui envisage plusieurs scénarios et tient également compte d’évolutions démographiques et économiques moins favorables. Une loi sur le reclassement des travailleurs handicapés a été mise en œuvre en 2016. Toutefois, des actes législatifs essentiels relatifs à la retraite anticipée et au «pacte de l’âge» n’ont pas encore été adoptés, ce qui signifie que seuls des progrès limités ont été accomplis pour ce qui est de la recommandation nº 1. Les progrès réalisés en ce qui concerne la recommandation nº 2 sont également limités. Peu de mesures ont été adoptées ou annoncées, et celles qui l’ont été ne semblent pas pleinement résoudre le problème. Les obstacles qui entravent le développement économique, du fait d’importantes barrières dans le secteur des services aux entreprises, persistent même après l’adoption et la mise en œuvre des mesures annoncées. Certains progrès sont à signaler pour ce qui est de la suppression des goulets d’étranglement qui freinent les investissements dans le logement. Des incitations à la vente pour les propriétaires de biens immobiliers ont été introduites et une loi réduisant la durée des procédures d’octroi de permis de construire a été adoptée. Néanmoins, compte tenu de la hausse prévue de la population, les défis qui attendent les autorités luxembourgeoises restent de taille. Tableau 2.1:Progrès concernant les recommandations par pays Source: Commission européenne 3. Priorités en matière de réforme 3.1. Finances publiques et fiscalité 3.1.1.Fiscalité En 2014, la charge fiscale globale s’élevait à 38,1 % du PIB, proche de la moyenne de l’UE, à savoir 38,8 % du PIB (Commission européenne, 2016b) (graphique 3.1.1.). Les sources de recettes fiscales sont presque également réparties, les impôts directs et indirects représentant environ deux tiers du total des recettes fiscales, le reste correspondant aux cotisations sociales. En 2016, le gouvernement a annoncé une réforme profonde du système fiscal. Le parlement a adopté la réforme en décembre 2016, et elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2017 (à une exception près) ( ). La réforme du système fiscal luxembourgeois vise principalement l’impôt sur les revenus des personnes physiques et l’impôt sur les sociétés. Ensemble, ces deux impôts représentent environ un tiers du total des recettes fiscales. La réforme s’inscrit dans le cadre d’une révision plus large du système de redistribution des revenus envisagée par les autorités luxembourgeoises (voir section 3.3). Les mesures relatives au marché du logement sont examinées à la section 3.2.3.

Impôt sur les revenus des personnes physiques La réforme de l’impôt sur les revenus des personnes physiques a été guidée par les principes d’équité sociale et de sélectivité. Les principales mesures introduites sont les suivantes: i) une révision des tranches d’imposition et des taux d’imposition; ii) l’augmentation du taux d’imposition maximal; iii) la suppression de l’impôt d’équilibrage budgétaire temporaire de 0,5 %; iv) la réforme des crédits d’impôt (pour les salariés, les pensionnés, les indépendants et les familles monoparentales); v) une modification du traitement des revenus locatifs provenant d’organismes conventionnés; vi) une augmentation du plafond des montants déductibles au titre des intérêts d’emprunts hypothécaires; vii) une hausse de l’abattement pour les cotisations à des régimes de retraite complémentaire. La réforme prévoit également une révision de l’abattement pour frais de domesticité et frais de garde d’enfant ainsi qu’une augmentation de la retenue à la source sur les intérêts, qui passe de 10 % à 20 % (si les intérêts perçus excèdent 250 euros par personne et par établissement de crédit). Enfin, la réforme introduit la possibilité de l’imposition individuelle des conjoints, comme expliqué à la section 3.3.1. À première vue, la réforme paraît bénéficier à tous les ménages quels que soient leurs revenus, mais à des degrés différents. Une évaluation des effets distributifs de la réforme est présentée dans l’encadré 3.1.1. ( ). Graphique 3.1.1:Ventilation de la charge fiscale globale Source: Commission européenne

Impôt sur les sociétés La réforme de l’impôt sur les sociétés vise à soutenir l’investissement et à accroître la compétitivité, grâce à une baisse des taux d’imposition et à la révision de plusieurs dépenses fiscales. Elle prévoit une réduction progressive du taux de l’impôt sur les sociétés, qui passera de 21 % à 19 % en 2017 et à 18 % en 2018. Si on ajoute les autres impôts applicables aux sociétés, cela signifie que le taux maximal passera de 29,22 % à 27,08 % en 2017 et à 26,01 % en 2018. En outre, le taux d’imposition applicable aux sociétés dont le revenu imposable annuel ne dépasse pas 25 000 euros passera de 20 % à 15 %, et la définition des sociétés pouvant en bénéficier a été élargie. Afin de promouvoir davantage la compétitivité et l’investissement, plusieurs dépenses fiscales ont été modifiées. La bonification d’impôt pour investissement global et la bonification d’impôt pour investissement complémentaire seront augmentées d’un point de pourcentage chacune, pour atteindre respectivement 13 % et 8 %. En outre, le report de pertes sera limité à 17 ans, l’impôt sur la fortune minimum visant les sociétés de participations financières (Soparfi) sera augmenté et les plus-values résultant de la transmission des entreprises pourront bénéficier, sous certaines conditions, d’un report d’impôts. Dans son ensemble, la réforme de l’impôt sur les sociétés devrait coûter, une fois qu’elle aura atteint son rythme de croisière, environ 0,2 % du PIB ( ). Ce chiffre ne tient toutefois pas compte des effets positifs à long terme sur la compétitivité et les investissements. Certaines règles fiscales luxembourgeoises peuvent être utilisées dans des structures de planification fiscale agressive ( ). L’absence de certaines règles anti-abus ( ) et de retenues à la source sur les paiements d’intérêts et de redevances vis-à-vis de pays tiers est une caractéristique du système fiscal qui est susceptible de faciliter une planification fiscale agressive. À cet égard, le niveau très élevé d’investissements directs étrangers (IDE), la part d’IDE détenus par des «entités à vocation spéciale» (EVS), mais aussi l’importance des paiements d’intérêts, de dividendes ou de redevances ( ) en pourcentage du PIB indiquent que les règles fiscales du pays sont utilisées par des entreprises qui se livrent à des pratiques de planification fiscale agressive. Dans ce contexte, toutefois, il importe de souligner que des initiatives concernant la fiscalité des sociétés, telles que les modifications apportées à la directive mères-filiales et à la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale, renforceront les mesures anti-abus des États membres et la transparence fiscale, par exemple par l’échange automatique d’informations sur les décisions fiscales anticipées et les déclarations pays par pays. Le Luxembourg a exprimé sa volonté de maintenir un régime fiscal compétitif à l’échelon international tout en respectant les règles fiscales internationales. Conformément à l’action 5 du Plan d’action concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) (voir OCDE, 2015), tel qu’il a été approuvé par le groupe «Code de conduite (fiscalité des entreprises)», le régime fiscal favorable aux brevets a été abrogé. En outre, le Luxembourg a introduit dans sa législation fiscale un nouvel article, formalisé le 1er janvier 2015, qui fournit davantage d’indications sur la manière d’appliquer le principe de pleine concurrence. Afin d’améliorer la lutte contre la fraude fiscale, le Luxembourg a introduit une nouvelle infraction de «fraude fiscale aggravée», sanctionnée pénalement. En outre, pour renforcer le respect des règles en matière de TVA, la responsabilité solidaire a été introduite pour les dirigeants et les entreprises qui n’ont pas respecté leurs obligations en la matière. Fiscalité environnementale et fiscalité de l’énergie Au cours des dix dernières années, le Luxembourg a connu une érosion constante de ses recettes fiscales liées à l’environnement en proportion du PIB. En 2014, elles se sont élevées à 2,0 % du PIB (moyenne de l’UE-28: 2,5 % du PIB) (Commission européenne, 2015b, p. 68). Les taxes sur l’énergie constituent, de loin, la plus grande part des taxes environnementales au Luxembourg, avec 1,8 % du PIB en 2014 (voir graphique 3.1.2.). Les recettes tirées de la fiscalité des transports (à l’exclusion des carburants) ont représenté à peine 0,1 % du PIB en 2014. Les taux d’imposition des carburants au Luxembourg sont parmi les plus faibles de l’UE. Ils n’ont pas varié depuis octobre 2007 (essence) et juillet 2012 (diesel), même si la hausse de la TVA, qui est passée de 15 % à 17 %, a contribué à l’augmentation des taxes sur les carburants. Les accises sur le diesel représentent 62 % du taux applicable à l’essence ( ). Cette différence ne reflète pas les coûts sociaux correspondants ( ). Le taux d’imposition moindre du diesel explique en partie la part importante de véhicules diesels nouvellement immatriculés dans le nombre total de véhicules: supérieure à 70 % en 2015, elle figurait encore parmi les plus élevées de l’UE ( ). Les taxes sur les transports sont également faibles au Luxembourg par rapport à celles perçues dans d’autres États membres. La taxe d’immatriculation, appliquée indépendamment du type de véhicule et de ses émissions, est l’une des plus basses de l’UE et n’a aucune incidence sur le choix du véhicule. Les faibles droits d’accise sur les carburants incitent à la consommation, ce qui se traduit par un coût élevé pour l’économie, sous la forme d’embouteillages et de pollution atmosphérique (voir également section 3.4.5). Le coût total de la consommation de carburant a été évalué à 3,5 milliards d’euros environ pour 2012, compte tenu des effets négatifs sur l’environnement et la santé à l’échelon national et international, contre 2,1 milliards d’euros de bénéfices, sous la forme de taxes et d’emplois ( ). Plus de la moitié des émissions de gaz à effet de serre du pays proviennent du secteur des transports et 70 % sont liés à l’exportation de carburant. Les émissions par habitant sont les plus élevées d’Europe en raison de la très forte proportion de ventes de carburant à des non-résidents (Commission européenne, 2015c). Graphique 3.1.2:Taxes environnementales, en % du PIB Source: Commission européenne La réforme fiscale décrite plus haut comprend des mesures qui visent à encourager une «mobilité durable», en soutenant l’achat de voitures électriques, de vélos à assistance électrique et de bicyclettes. Dans le cas des voitures de société, le mode de calcul de l’avantage en nature tiendra compte des émissions de CO2 du véhicule. Le taux actuel (1,5 % de la valeur commerciale du véhicule) sera remplacé par un pourcentage compris entre 0,5 % et 1,8 %. Les mesures prises en faveur d’une «mobilité durable» sont susceptibles d’avoir un effet limité tant que le carburant traditionnel bénéficie d’un avantage comparatif. L’approche suivie par les pouvoirs publics en matière de fiscalité et de priorités d’investissement (section 3.4.5) ne semble pas tout à fait cohérente au regard des buts recherchés. Malgré ces mesures, le Luxembourg ne devrait pas atteindre son objectif pour 2020, qui est de réduire de 20 % ses émissions de gaz à effet de serre. D’après les dernières projections nationales fondées sur des mesures existantes, les émissions ne relevant pas du système d’échange de quotas d’émission auront diminué de 15 % entre 2005 et 2020, ce qui signifie que l’écart par rapport à l’objectif fixé devrait être de 5 points de pourcentage ( ). 3.1.2 Examen des dépenses

La réforme fiscale qui a été adoptée devrait réduire l’assiette fiscale. De plus, une partie au moins des recettes fiscales reste relativement fragile. Parallèlement, les dépenses, et notamment celles liées à l’âge, devraient fortement augmenter. Les dépenses publiques en pourcentage du PIB sont inférieures à la moyenne de la zone euro, mais les dépenses par habitant comptent parmi les plus élevées (voir graphique 3.1.3.). À 41,5 % du PIB en 2015, les dépenses publiques totales paraissent faibles par rapport à la moyenne de la zone euro, qui est de 48,4 %. Toutefois, par tête, le Luxembourg continue de présenter l’un des niveaux les plus élevés de dépenses publiques de l’UE, même si l’on tient compte du nombre de travailleurs frontaliers. Ces travailleurs bénéficient de plusieurs éléments du système de protection sociale luxembourgeois. D’autres coûts, tels que ceux liés aux infrastructures de transport, seraient vraisemblablement inférieurs s’il n’y avait pas autant de navetteurs. Lorsque le nombre de travailleurs frontaliers est inclus dans le dénominateur, l’écart par rapport aux dépenses moyennes de la zone euro diminue considérablement, mais il n’en demeure pas moins important. Conformément au programme du gouvernement, un examen des dépenses a été mené en 2014. Afin de réduire les dépenses publiques globales grâce à une nouvelle stratégie budgétaire axée sur une efficacité et une transparence accrues dans l’action des pouvoirs publics, ou sur l’emploi de moins de ressources pour les mêmes résultats, une liste de 258 mesures, pour la plupart des réductions des dépenses, a été établie à l’issue de cet examen. L’ensemble de mesures d’assainissement dénommé «paquet d’avenir» (Zukunftspak) a été intégré dans le budget 2015 et son exécution est prévue pour la période 2015-2018. Graphique 3.1.3:Dépenses totales par habitant en 2015 (en milliers de SPA) Source: Commission européenne La réforme de la procédure budgétaire prévue par le gouvernement comprend l’introduction d’un système budgétaire fondé sur la programmation. Elle vise à mettre en place un cadre d’évaluation et d’audit et un meilleur système de gestion des grands projets d’infrastructure. Un mécanisme d’examen des dépenses pour les réexamens futurs n’a pas encore été intégré dans le processus budgétaire. 3.1.3 Cadre budgétaire La conception du cadre budgétaire national du Luxembourg s’est améliorée récemment, du fait de sa meilleure mise en adéquation avec la réglementation européenne. Une règle d’équilibre budgétaire structurel a été prévue par la loi du 12 juillet 2014, qui visait également à transposer les exigences de la directive du Conseil de 2011 sur les cadres budgétaires et celles du pacte budgétaire (graphique 3.1.4.) ( ). Malgré des améliorations récentes, la fixation du plafond de dépenses pluriannuel comporte de nombreuses lacunes. En premier lieu, ce plafond ne s’applique pas à tous les niveaux de l’administration, mais uniquement à l’administration centrale. Le caractère contraignant du plafond, caractéristique essentielle pour garantir son efficacité, n’est pas ancré dans la loi. Le gouvernement a toute latitude pour modifier les plafonds de dépenses afin de tenir compte, par exemple, de révisions des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes ou pour répondre à d’autres événements imprévus, sans qu’aucune règle expresse n’exige que des explications des modifications soient fournies. La disponibilité en temps utile des chiffres des budgets des instances infranationales (collectivités locales) n’est toujours pas garantie, ce qui entraîne également des conséquences négatives pour la planification budgétaire. La plausibilité des projections macroéconomiques qui sous-tendent la planification budgétaire annuelle et pluriannuelle suscite certaines inquiétudes ( ). En effet, ces prévisions macroéconomiques ne semblent pas tenir compte des dernières informations économiques disponibles, du fait de l’absence d’harmonisation entre la publication de mises à jour et le calendrier budgétaire. Les révisions fréquentes et de grande ampleur apportées aux chiffres économiques les plus importants nuisent aussi à la crédibilité des projections budgétaires. Graphique 3.1.4:Indice des règles budgétaires dans l’UE, 2013 et 2014 Source: Commission européenne 3.1.4 Viabilité budgétaire Le Luxembourg est confronté à de faibles risques pour la viabilité budgétaire à court et à moyen terme. Toutefois, le fait qu’il faudra faire face, à l’avenir, à une augmentation des coûts du vieillissement implique un risque moyen à long terme. Plus précisément, cela ressort de la valeur relativement élevée de l’indicateur S2, l’écart de viabilité à long terme, qui s’établit à 4,4 points de PIB. Ces risques s’expliquent entièrement par la nécessité de faire face aux futures hausses des coûts du vieillissement, en particulier les dépenses consacrées aux pensions et aux soins de longue durée ( ). Pensions Le régime de retraite luxembourgeois a bénéficié d’une augmentation constante de la population et de la main-d’œuvre (voir graphique 3.1.5.) ( ). En particulier, le nombre de résidents non nationaux et de travailleurs frontaliers a considérablement augmenté depuis 1990. Le financement du régime de retraite luxembourgeois est basé sur un système par répartition et, partant, sur un contrat entre les générations. Étant donné qu’en moyenne, les immigrants et les travailleurs frontaliers sont relativement jeunes, le Luxembourg n’a jusqu’à présent jamais subi d’effets liés au vieillissement qui auraient mis en difficulté d’autres régimes de protection sociale. Au contraire, l’augmentation continue du nombre d’actifs étrangers (immigrants et frontaliers) plus jeunes, en moyenne, a eu un effet positif sur les recettes du régime de retraite, ainsi que sur l’âge moyen de la main-d’œuvre, qui a peu augmenté. Graphique 3.1.5:Population et évolution de l’emploi Source: Commission européenne Depuis 2009, le nombre de nouveaux retraités dépasse le nombre de nouveaux cotisants ( ), mais le montant annuel des cotisations reste supérieur aux paiements. En 2015, le montant total des cotisations au régime de retraite liées aux salaires dépassait le montant des paiements d’environ 15,5 %. Les recettes excédentaires ont alimenté les réserves du régime de retraite, de sorte qu’à la fin 2015, le fonds de réserve possédait des actifs d’une valeur de 16,5 milliards d’euros (plus de 30 % du PIB). Étant donné que le taux de cotisation notionnel appliqué aux salaires (24 %) est supérieur au taux effectif, estimé à 21,94 % en 2015, le système produit des excédents qui alimentent les réserves du régime de retraite. Néanmoins, comme le taux effectif devrait progresser et dépasser le taux notionnel de 24 %, le système devra commencer à puiser dans ses réserves. En particulier, le solde positif actuel entre les cotisations versées et les prestations de pension perçues par les travailleurs frontaliers devrait disparaître progressivement, à mesure que la part des pensions payées aux frontaliers atteint ou dépasse la part des cotisations qu’ils acquittent. En 2015, 46,2 % des prestations de pension ont été versés à des non-résidents. La part des pensions versées aux non-résidents est en augmentation constante depuis 1995, année où elle représentait moins d’un quart du total. D’ici 2040, le Luxembourg sera confronté à une importante augmentation des dépenses publiques liées au vieillissement, principalement du fait des engagements en matière de pensions. Selon le rapport 2015 sur le vieillissement, ceux-ci devraient croître de 3,3 points de pourcentage du PIB jusqu’en 2040 ( ), contre 0,4 point de pourcentage du PIB en moyenne pour l’UE. Si cette progression est l’une des plus fortes de l’UE, elle correspond toutefois à une estimation des dépenses de pension nettement revue à la baisse par rapport au rapport 2012 sur le vieillissement. Cette révision est cependant due essentiellement à des hypothèses démographiques plus favorables (voir Commission européenne, 2016a). Les simulations faites en fonction d’hypothèses plus pessimistes font état de dépenses liées aux pensions atteignant 20,0 % du PIB en 2060, contre 13,4 % du PIB selon le scénario central (voir Banque centrale du Luxembourg, 2017, p. 215). Les autorités nationales ont procédé à un examen à mi-parcours de la viabilité du régime de retraite en 2016, soit un an plus tôt que prévu ( ). En décembre 2016, un rapport présentant les conclusions de cet examen a été publié (encadré 3.1.2.). Le rapport contient une analyse de l’évolution des dépenses sur la base de l’ensemble de règles actuellement en vigueur. Il examine également l’incidence d’autres scénarios démographiques et économiques sur la projection des dépenses. Sur la base des conclusions du rapport, le gouvernement a l’intention d’examiner avec les partenaires sociaux les éventuelles mesures nécessaires pour assurer la consolidation financière du régime de retraite. En 2015, l’âge effectif moyen de départ à la retraite était de 61,3 ans ( ). L’âge légal de départ à la retraite est de 65 ans, mais moins de 30 % des retraités (dont certains bénéficient d’une pension de retraite anticipée depuis qu’ils ont 57 ou 60 ans) sont partis à la retraite à cet âge (voir graphique 3.1.6.). L’âge effectif de départ à la retraite pourrait être plus faible encore s’il était tenu compte des régimes de préretraite ou d’invalidité. Un certain nombre de régimes de préretraite (Commission européenne, 2014, pages 13-14) sont disponibles à partir de l’âge de 57 ans, pour autant que les conditions de la retraite anticipée à 60 ans soient satisfaites dans les trois années suivantes. Le projet de loi visant à limiter les retraites anticipées (présenté au parlement en juillet 2015) n’a pas encore été adopté. Son incidence nette n’est pas claire, car d’autres éléments tels que les salaires, l’état de santé ou les conditions de travail jouent un rôle déterminant dans la décision de travailler plus longtemps. L’effet de la loi concernant le reclassement des travailleurs handicapés (mise en œuvre depuis janvier 2016) sur la réduction du nombre de personnes bénéficiant d’un régime de retraite anticipée n’a pas encore été évalué.

Graphique 3.1.6:Départs à la retraite par âge Source: CNAP/IGSS L’écart entre les hommes et les femmes en matière de pensions (40 % en 2014) ( ) est l’un des plus élevés de l’Union européenne, même s’il s’est réduit de 5,1 points de pourcentage depuis 2013. Cet écart tient davantage au fait que les femmes perçoivent des pensions modestes qu’au fait que certaines n’ont pas du tout droit à une pension de retraite. La réforme des pensions de 2012 a permis des progrès limités pour ce qui est de faire en sorte que plus de femmes accumulent leurs propres droits à pension. Un groupe de travail du gouvernement sera mis en place pour évaluer l’assurance volontaire introduite par la loi du 21 décembre 2012; son objectif est d’introduire une assurance obligatoire. Les risques de pauvreté et d’exclusion sociale pour les femmes de plus de 65 ans, bien qu’inférieurs à la moyenne de l’UE, sont passés de 6,9 en 2014 à 9,5 en 2015. La récente réforme des allocations familiales cherche à remédier à cette situation (section 3.4.3). Soins de longue durée En juin 2016, le gouvernement a proposé une réforme de l’assurance dépendance qui était attendue de longue date. Elle vise à mieux prendre en compte les besoins individuels, à simplifier les procédures et les institutions, et à permettre aux personnes dépendantes de conserver des liens sociaux, sans modifier les principes directeurs et les mécanismes du système. Le maintien d’une personne dépendante dans sa famille devrait être rendu possible par une plus grande attention accordée aux soignants non professionnels, par un développement des prises en charge temporaires, par des formations et par un suivi plus régulier, ainsi que par une réévaluation plus fréquente des besoins. La cellule d’évaluation et d’orientation de l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) deviendra un organisme indépendant chargé de l’évaluation des prestations de l’assurance dépendance. Des contrôles appropriés devraient contribuer à améliorer la qualité des services fournis et à mieux les adapter aux besoins individuels. Un rapport d’évaluation sera également établi deux fois par an. La réforme devrait entrer en vigueur au deuxième semestre de 2017. Elle pourrait potentiellement contribuer à dissiper les inquiétudes suscitées par l’augmentation attendue des dépenses liées aux soins de longue durée, qui devraient plus que doubler par rapport à leur niveau actuel d’ici 2060, passant de 1,5 % à 3,2 % du PIB. Lorsqu’on prend en considération d’autres facteurs de coût relatifs à des éléments strictement démographiques et sanitaires, il apparaît que les dépenses en matière de soins de longue durée devraient connaître une augmentation plus importante encore, pour atteindre 4,8 % du PIB. 3.2. Secteur financier 3.2.1.Secteur financier Le secteur financier luxembourgeois a assez bien résisté à la crise financière de 2008-2009 par rapport aux pays voisins, notamment grâce à sa spécialisation dans des produits à faible risque. Associée à la taille relativement réduite du secteur bancaire national, cette caractéristique a contribué à atténuer certaines des répercussions négatives découlant des évolutions défavorables intervenues sur les marchés internationaux. La plupart des banques présentes au Luxembourg sont étrangères et n’ont que des liens directs négligeables avec l’économie résidente. Les actifs bancaires, exprimés en multiples du PIB national, sont de loin les plus élevés en Europe, même s’ils sont modestes en valeur absolue (graphique 3.2.1.). Toutefois, les liens indirects entre le secteur bancaire luxembourgeois et le système financier pourraient rester des sources de risques en raison de la transmission possible des chocs financiers au secteur bancaire, sur le territoire national et à l’étranger, et même à l’économie réelle. Graphique 3.2.1:Taille du secteur financier (en milliards d’euros) Source: Banque centrale européenne, calcul des auteurs Le Luxembourg est le plus grand centre de gestion de fonds au monde après les États-Unis, grâce à un cadre réglementaire et fiscal particulièrement adapté aux instruments d’investissement. En termes relatifs, les fonds d’investissement sont les intermédiaires financiers les plus importants. Leurs actifs ont augmenté en moyenne de 14 % par an depuis 2008-2015, pour atteindre 3 600 milliards d’euros à la fin de 2016, ce qui représente environ 70 fois le PIB du Luxembourg. Les banques occupent la deuxième place parmi les intermédiaires financiers: leurs actifs ont oscillé entre 700 et 800 milliards d’euros depuis 2013, soit environ 15 fois le PIB du pays. Les actifs détenus par les compagnies d’assurance ont atteint 219 milliards d’euros en 2015, soit plus de quatre fois le PIB et plus du double du montant enregistré à la fin de l’année 2008. Bien que modeste par rapport aux fonds d’investissement et aux banques, le secteur de l’assurance du Luxembourg est le premier de l’UE pour la valeur de ses actifs en proportion du PIB. Les banques du Luxembourg ont les ratios de fonds propres les plus élevés en Europe. Les ratios crédits/dépôts sont nettement inférieurs à 100 % parce que la plupart des banques du Luxembourg agissent en tant que créanciers de leurs institutions mères. La rentabilité est bonne et stable. Le ratio de créances improductives est l’un des plus faibles d’Europe et le taux de couverture est conforme à la moyenne européenne (tableau 3.2.1.). Le Luxembourg a choisi un modèle de surveillance tripartite. Les fonds d’investissement et les banques sont supervisés par la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF). À la fin de 2015, sur un total de 143 banques établies au Luxembourg, 59 étaient directement supervisées par la BCE. La CSSF a identifié six autres établissements d’importance systémique. Ces 59 banques représentaient 74 % du total des actifs; 73 banques étaient considérées comme des établissements moins importants et 11 étaient des succursales de banques dont le siège était établi hors de l’UE et ne relevait pas du MSU. Le Luxembourg a mis en place un certain nombre de mesures macroprudentielles en 2016. Le coussin de fonds propres contracyclique a été introduit le 1er janvier 2016 et fixé à 0 %. Il a été maintenu à ce niveau lors de chaque réexamen trimestriel, en fonction de l’écart du ratio crédit/PIB ( ). La CSSF a fixé les exigences de coussin de fonds propres pour les six autres établissements d’importance systémique à 0,5 % ou 1 % ( ). Tableau 3.2.1:Indicateurs de solidité financière, ensemble des banques présentes au Luxembourg Source: données bancaires consolidées de la BCE, FMI 3.2.2.Offre de crédit et endettement des ménages Le marché immobilier luxembourgeois présente un dynamisme constant, avec une hausse régulière des prix depuis plusieurs décennies. En 2015, les prix de l’immobilier ( ) ont augmenté de 6,1 %, ce qui constitue la plus forte hausse depuis le début de la crise financière (graphique 3.2.2.). La demande de prêts pour l’achat de biens immobiliers a continué de croître en 2015 (6,7 %). Outre les fondamentaux macroéconomiques solides et une forte croissance démographique, des conditions financières favorables, sous la forme de taux d’intérêt peu élevés et d’un accès plus facile au crédit, peuvent avoir contribué à l’augmentation des crédits immobiliers et au maintien d’une forte dynamique des prix de l’immobilier. L’augmentation considérable des prix de l’immobilier a eu une incidence négative sur la capacité des ménages d’accéder à la propriété. L’accessibilité financière du logement, mesurée par le ratio prix/revenus, n’a cessé de se détériorer depuis 2000, les seules exceptions étant les années 2008 et 2009 (voir graphique 3.2.3.). Les prix de l’immobilier ont augmenté plus vite que le revenu disponible des ménages. Alors que le ratio d’accessibilité financière a diminué de 5,2 % entre 2010 et 2015 dans l’ensemble de la zone euro, il s’est accru de 17,8 % au Luxembourg. En d’autres termes, l’accès à la propriété pèse de plus en plus lourd sur les finances des ménages. Le ratio prix/loyers présente une évolution similaire (graphique 3.2.4.), indiquant une possible surévaluation des prix de l’immobilier. Or les politiques immobilières actuelles encouragent la propriété aux dépens de la location. Graphique 3.2.2:Évolution des prix réels de l’immobilier Source: Commission européenne

Certaines mesures relevant de la réforme fiscale de 2017 sont susceptibles d’accroître encore le biais en faveur de la propriété. Il s’agit notamment des mesures suivantes: i) l’accroissement de la déduction fiscale pour les contrats d’épargne-logement ( ) (le plafond passant de 672 euros à 1 344 euros par an); ii) l’abolition de la valeur locative présumée de l’habitation principale; iii) le relèvement du plafond de déductibilité des intérêts débiteurs liés à un prêt hypothécaire. Les incitations fiscales qui favorisent la propriété par rapport à la location vont souvent de pair avec un endettement excessif des ménages, une grande partie de ces subventions fiscales étant vraisemblablement capitalisée dans les prix des logements. Graphique 3.2.3:Ratio prix/revenus Source: Commission européenne Plus de 80 % de l’endettement des ménages sont liés à des emprunts hypothécaires, le ratio d’endettement des ménages reflétant l’inflation des prix de l’immobilier. Au cours des dix dernières années, l’endettement des ménages a augmenté pour atteindre un niveau de PIB proche de la moyenne de la zone euro. Des chiffres récents montrent qu’en moyenne un tiers du revenu disponible des ménages est nécessaire pour assurer le service de la dette hypothécaire. Étant donné qu’une grande partie de ces prêts est à taux variable, une hausse soudaine des taux d’intérêt pourrait exposer certains ménages, et notamment ceux qui disposent de faibles revenus, au risque de ne pas pouvoir faire face à leurs engagements. Le Comité européen du risque systémique a averti que l’évolution du marché immobilier peut fortement contribuer à des vulnérabilités dans le secteur financier ( ). Les risques résultant de l’évolution des prix de l’immobilier sont fonction du niveau d’exposition des banques au crédit hypothécaire et de l’endettement des ménages. En 2013, l’autorité macroprudentielle nationale a introduit des exigences de fonds propres plus strictes pour les crédits hypothécaires qui dépassent le seuil de 80 % du ratio prêt/valeur. Les risques pour le secteur financier luxembourgeois semblent limités à court terme, étant donné que les banques sont bien capitalisées et que la proportion de créances improductives reste faible. Graphique 3.2.4:Ratio prix/loyers Source: Commission européenne Les risques de vulnérabilité pourraient s’accroître en cas de chute brutale des prix de l’immobilier. Si on s’en tient au ratio prix/revenus et au ratio prix/loyers, les prix de l’immobilier au Luxembourg semblent surévalués. Cependant, lorsque l’évolution d’autres variables telles que la population et le revenu disponible réel est prise en compte, il apparaît que le niveau actuel et l’évolution des prix de l’immobilier sont conformes aux fondamentaux (voir graphique 3.2.5) et que les risques de chute brutale des prix sont moins élevés ( ). 3.2.3.Le défi du logement Le manque de logements et de terrains à bâtir explique en grande partie la hausse constante des prix de l’immobilier. La forte augmentation de la population et de l’emploi observée au Luxembourg entre 2000 et 2015 par rapport à d’autres pays de la zone euro a alimenté une importante demande de logements. Au cours de la même période, la construction résidentielle a souffert de graves sous-investissements. Sauf en 2008 et 2009, le nombre de logements construits (mesuré par le nombre de permis de construire accordés deux ans plus tôt) est resté inférieur à 6 300 ( ), c’est-à-dire au nombre de logements neufs considéré comme nécessaire pour suivre la hausse constante de la demande. En fait, l’offre s’est révélée très inélastique par rapport à la demande. Au cours des vingt dernières années, seulement 2 600 logements par an ont été construits en moyenne. Graphique 3.2.5:Écart d’évaluation par rapport aux ratios prix/revenus et prix/loyers et au modèle reposant sur des variables fondamentales Source: Commission européenne L’évolution de la situation économique au Luxembourg a été tellement rapide que les scénarios démographiques et économiques qui sous-tendent les plans d’aménagement existants sont vite devenus obsolètes. En 2004, des plans ( ) visant un développement harmonieux et coordonné du territoire ont été élaborés. Toutefois, la population et l’emploi, et notamment le nombre de travailleurs frontaliers en proportion de la main-d’œuvre totale, ont évolué plus rapidement que prévu, rendant ces plans obsolètes. Le niveau élevé et croissant des prix de l’immobilier, en particulier à Luxembourg et dans ses environs, a conduit à une forte hausse de l’étalement urbain, des zones à faible densité de population connaissant une croissance démographique plus rapide que les zones urbaines, ce qui s’est traduit par une augmentation importante des migrations pendulaires à l’intérieur du pays (section 3.4.5). Récemment, les autorités ont redoublé d’efforts pour établir des programmes actualisés en vue d’un développement urbain coordonné ( ). La pauvreté de l’offre a été attribuée à plusieurs facteurs, et principalement au manque de terrains disponibles. Un recensement récent ( ) montre qu’en 2013 près de 9 % de la superficie du pays correspondaient à des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées selon les plans d’aménagement général (PAG). Cependant, seulement 8 % environ de ces terrains sont détenus par les communes ou par l’État, la plupart appartenant au secteur privé. Les propriétaires privés ne sont guère incités à vendre des terrains ou des bâtiments parce que ceux-ci génèrent des loyers appréciables et que leur valeur augmente fortement année après année. Compte tenu de la faiblesse actuelle des taux d’intérêt, il est difficile de trouver un investissement ayant un rendement aussi élevé et un niveau de risque aussi bas. C’est l’incapacité de mobiliser ces terrains qui limite l’offre de logements, et non l’absence de terrains constructibles. Le pacte de logement a été adopté en 2008 afin de surmonter ces contraintes et de donner aux communes des outils spécifiques leur permettant d’augmenter l’offre de logements et de pallier l’insuffisance de terrains disponibles. Ces outils consistent en un droit de préemption en faveur des communes et en différentes mesures fiscales et administratives, parmi lesquelles la possibilité de percevoir une taxe communale sur des terrains non aménagés, afin d’éviter la spéculation. Cependant, selon les conclusions d’une récente évaluation, cette mesure n’a pas produit les résultats escomptés. Un groupe de travail composé de représentants de l’État et des municipalités a été créé en 2016 afin de formuler des propositions en vue d’un nouveau pacte de logement. Les taxes foncières récurrentes sont faibles. Les recettes provenant des taxes foncières récurrentes sur les biens immobiliers correspondaient à 0,1 % du PIB en 2014, ce qui est inférieur à la moyenne de la zone euro (1,4 % du PIB). La cause est à rechercher dans des valeurs cadastrales dépassées, car les taxes sont calculées d’après un barème remontant à 1941 et qui n’est pas actualisé en fonction des valeurs réelles actuelles. De faibles taux d’imposition sur les biens immobiliers, combinés à la déduction fiscale des intérêts hypothécaires, favorisent généralement la propriété. Les récentes mesures prises par le gouvernement visent à supprimer certains freins à l’offre de logements. La réforme fiscale adoptée récemment comporte des mesures qui visent à encourager la mise sur le marché de logements destinés à la vente. Les plus-values réalisées sur les ventes de biens immobiliers entre le 1er juillet 2016 et le 31 décembre 2017 seront imposées à un quart du taux normal. Une mesure similaire prise dans le passé avait donné des résultats significatifs. Toutefois, il convient de noter que lors de la précédente expérience, la mesure est restée en vigueur pendant une durée plus longue, de 2002 à 2007. Étant donné que cette fois la mesure est limitée dans le temps (moins de 2 années, ce qui est relativement court pour le marché immobilier), et compte tenu de la tendance à l’augmentation continue des prix, il n’est pas certain que l’offre de logements en sera sensiblement accrue. La loi Omnibus a été adoptée au début de l’année 2017. Elle contient des mesures qui pourraient avoir un impact important en réduisant la longueur de la procédure d’obtention d’un permis de construire (Commission européenne, 2016b) et, ce faisant, pourrait contribuer à augmenter l’offre de logements. Les autorités envisagent également d’augmenter l’offre de logements abordables. Le coût du logement et la privation de logement figurent parmi les grands défis des politiques d’inclusion sociale du Luxembourg. Le coût du logement représentait toujours, en 2015, plus de 40 % du revenu disponible du ménage pour 27,9 % des personnes exposées au risque de pauvreté. La réforme fiscale programmée prévoit la non-imposition de 50 % des loyers provenant de la location d’immeubles à des organismes conventionnés tels que l’Agence immobilière sociale. Depuis plusieurs années, le gouvernement encourage les autorités locales et les partenaires du secteur privé à augmenter le parc de logements (sociaux) (par exemple, en imposant aux promoteurs immobiliers l’obligation d’inclure au moins 10 % de logements sociaux dans leurs nouveaux programmes), avec des résultats limités à ce jour. De nouvelles avancées ont été accomplies avec l’introduction d’une subvention de loyer à partir de janvier 2016 pour les ménages à faibles revenus (correspondant à peu près au salaire minimum) si leur loyer mensuel sur le marché privé dépasse 33 % de leur revenu disponible net. Cette mesure a été très peu utilisée jusqu’à présent: les autorités n’ont reçu que 3 000 demandes, alors qu’elles en attendaient 19 600. Les autorités prévoient encore d’autres mesures pour accroître l’offre de logements. Afin d’accroître l’offre de logements abordables et de logements sociaux, elles ont présenté au parlement une réforme visant à améliorer l’efficience opérationnelle du Fonds du logement, qui est chargé de gérer le plus grand parc de logements sociaux du pays. En outre, dans le cadre de la réforme envisagée de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, il est prévu d’introduire un nouveau type d’instrument, le contrat sur les terrains à bâtir («Baulandvertrag»). Aux termes de ce nouveau type de contrat, les autorités locales auront la possibilité d’introduire l’obligation, pour le propriétaire foncier, de construire au bout d’un délai déterminé. Les communes seront en droit d’imposer des sanctions, telles que le reclassement en terrain non constructible, dans les cas où les terrains ne sont pas utilisés. Le gouvernement s’est aussi engagé à promouvoir la fourniture de logements subventionnés ( ). En janvier 2017, 61 nouveaux projets de logements subventionnés ont été approuvés pour un coût supplémentaire de 42,1 millions d’euros, ce qui aboutira à la construction de 10 981 nouveaux logements, dont 53,4 % sont destinés à la vente et 46,4 % à la location. Dans l’ensemble, malgré le nombre de mesures adoptées et envisagées pour accroître l’offre de logements, le défi que doivent relever les autorités luxembourgeoises reste de taille. Compte tenu de la forte hausse attendue de la population et de la main-d’œuvre (section 3.1.4 et Commission européenne, 2016b), la demande de logements devrait rester forte dans les années à venir. À l’inverse, et en dépit des mesures susmentionnées, l’offre de logements ne devrait pas s’accélérer de manière significative.

3.3. Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale 3.3.1.Marché du travail Au Luxembourg, le marché du travail continue d’afficher de bons résultats, mais le chômage a augmenté au fil du temps et des résultats moins satisfaisants pour des groupes spécifiques sur le marché du travail constituent toujours d’importants défis stratégiques. Le marché du travail est caractérisé par une progression continue de l’emploi et un taux de chômage parmi les plus faibles de l’UE. Néanmoins, le chômage a considérablement augmenté depuis 2011, en particulier chez les travailleurs peu ou moyennement qualifiés. L’emploi continue d’évoluer en faveur de services à haute valeur ajoutée tendant à employer des travailleurs hautement qualifiés. Les taux globaux d’emploi et d’activité ont augmenté au fil du temps, s’accompagnant d’un important effet de composition: la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur n’a cessé d’augmenter et leurs taux d’activité et d’emploi sont plus élevés. Toutefois, en 2015, les taux d’emploi et d’activité n’ont pas progressé ( ), et la forte création nette d’emplois peut être attribuée principalement à l’augmentation constante du nombre de travailleurs frontaliers, qui représentent environ 45 % de la main-d’œuvre et qui sont nombreux à être employés dans des secteurs hautement spécialisés (tels que les services financiers). Améliorer le lien des travailleurs âgés avec le marché du travail demeure un défi majeur, leur taux d’emploi restant un des plus faibles de l’UE. Des modalités généreuses de retraite anticipée associées à des freins financiers à l’emploi inhérents au système de prélèvements et de prestations contribuent à ce faible taux d’emploi. La participation des femmes au marché du travail est également faible et se caractérise par un nombre élevé d’emplois à temps partiel, principalement imputable aux importants freins financiers qui dissuadent le deuxième apporteur de revenus d’un ménage d’occuper un emploi. Emploi des travailleurs âgés: freins à l’emploi et à l’employabilité Le taux d’emploi des travailleurs âgés (55-64 ans) s’est maintenu autour de 40 % en 2015, un des taux les plus bas de l’UE (graphique 3.3.1.) ( ). Il est resté globalement inchangé depuis 2010. Le faible taux d’emploi des travailleurs âgés s’explique par un taux d’inactivité élevé dans cette tranche d’âge et, dans une moindre mesure, par le chômage, dont le niveau est nettement inférieur à celui de la moyenne de la population en âge de travailler. Alors que l’espérance de vie continue à augmenter (elle est passée de 82,7 ans en 2006 à 85 ans en 2014 pour les femmes et de 77,6 ans à 80,5 ans pour les hommes), le taux d’emploi des personnes âgées entre 60 et 64 ans est de 17 % (le deuxième taux le plus bas dans l’UE, la moyenne étant de 38,3 % pour l’UE). Pourtant, 51 % des personnes âgées de plus de 65 ans estiment être en bonne, voire en très bonne santé, alors que la moyenne de l’UE est de 38 %. Graphique 3.3.1:Taux d’emploi par tranche d’âge Source: Eurostat Les taux d’emploi des travailleurs âgés varient considérablement en fonction de leur niveau d’études. Le taux d’emploi des travailleurs âgés hautement qualifiés est de 60,6 % (niveaux 5 à 8 de la CITE, la Classification internationale type de l’éducation) ( ), il est nettement plus faible pour les niveaux 3 à 4 de la CITE, à 34,3 %, et atteint seulement 25,2 % pour les niveaux 0 à 2 de la CITE. Les travailleurs âgés, en particulier ceux qui sont peu qualifiés, sont aussi particulièrement touchés par le chômage de longue durée. Leurs mauvais résultats sur le marché du travail s’expliquent en partie par des freins financiers importants à l’emploi inscrits dans le système de prélèvements et de prestations. Les trappes à inactivité sont élevées pour différents types de familles sur l’ensemble de l’échelle des salaires, et en particulier pour les bas salaires (voir Commission européenne, 2016a). Les résultats des microsimulations effectuées à l’aide d’EUROMOD montrent que les freins financiers sont comparativement plus élevés pour les travailleurs âgés (tableau 3.3.1.). Tableau 3.3.1:TIEM par tranche d’âge, sur la base d’EUROMOD Source: Centre commun de recherche. Des mesures ciblées ont été adoptées afin d’améliorer l’employabilité et la participation au marché du travail des travailleurs âgés, mais une stratégie globale n’a pas été présentée à ce jour. Deux nouveaux dispositifs de politique active de l’emploi pour les demandeurs d’emploi âgés de plus de 45 ans, gérés par le Service public de l’emploi (SPE), sont entrés en vigueur en 2016. Les deux dispositifs s’adressent à des entreprises qui peuvent offrir de réelles possibilités d’embauche. À ce stade, on ne dispose encore d’aucune information sur l’impact de ces dispositifs. Les demandeurs d’emploi plus âgés peuvent bénéficier d’un accompagnement personnalisé spécifique en fonction de leur situation sur le marché du travail. Cet accompagnement personnalisé est proposé dans toutes les agences du Service public de l’emploi, dans le cadre de la réforme générale adoptée en 2013 (voir Commission européenne, 2016a). Le pacte de l’âge, un train de mesures visant le maintien dans l’emploi des travailleurs âgés et présenté au parlement en avril 2014, attend toujours d’être adopté, en raison de l’extrême lenteur du processus législatif ( ). Le projet de loi est toujours bloqué en attendant le résultat des négociations tripartites, qui pourraient conduire à d’importantes modifications (voir section 3.1.4 pour les détails de la loi prévue en matière de retraite anticipée et de la loi sur le reclassement). Participation des femmes au marché du travail Tandis que le taux d’emploi des femmes a augmenté depuis 2008 pour atteindre 65,4 % en 2015, le potentiel qu’elles représentent pour le marché du travail reste sous-utilisé. Cette situation reflète l’écart important entre hommes et femmes en matière d’emploi à temps partiel (28,1 points de pourcentage): le taux d’emploi à temps partiel des femmes est un des plus élevés de l’UE (7e rang) et celui des hommes est un des plus bas (21e rang). Les écarts de taux d’emploi entre hommes et femmes augmentent également avec l’âge. Le taux d’emploi des femmes diminue déjà considérablement dans la tranche d’âge 45-49 ans. Graphique 3.3.2:Trappe à bas salaire pour le second apporteur de revenus dans un couple, 2015 Sources: Commission européenne, OCDE La trappe à bas salaires pour le second apporteur de revenus, qui s’établit à 41 % ( ), est relativement élevée dans le contexte de l’UE (graphique 3.3.2.). Le système fiscal joue un rôle important à cet égard. Le régime d’imposition conjointe obligatoire pour les couples mariés peut en effet représenter un important frein financier à l’emploi pour le second apporteur de revenus dans un couple. La réforme fiscale (section 3.1.1.) donne aux couples mariés la possibilité de choisir entre l’imposition conjointe ou individuelle. Lorsqu’il choisit de passer à l’imposition individuelle, un couple doit opter soit pour une individualisation avec réallocation des revenus, soit pour une individualisation pure. Toutefois, seule une individualisation pure de l’imposition contribuerait de manière substantielle à supprimer les freins fiscaux à travailler plus pour les seconds apporteurs de revenu. Ces dernières années, le gouvernement est intervenu pour supprimer plusieurs prestations fondées sur les revenus du ménage, qui agissaient comme un frein à la participation des femmes au marché du travail. Au cours des années 2015 et 2016, le gouvernement a entamé un réexamen de l’ensemble des transferts liés à la situation familiale, qui a débouché sur la suppression des allocations d’éducation et de maternité, l’adaptation du système de sécurité sociale aux besoins d’une société moderne et la suppression de plusieurs autres prestations. Parallèlement, le congé parental, qui permet aux parents de prendre congé pour s’occuper de leurs enfants tout en conservant un lien avec le marché du travail, a été encouragé (section 3.1.4). La participation des femmes immigrées de pays tiers au marché du travail est également faible. En 2015, le taux d’emploi des femmes venant de pays non membres de l’UE était de 41,5 %, contre 64,7 % pour les femmes luxembourgeoises, ce qui se traduit par un écart de 23,2 points de pourcentage, nettement supérieur à l’écart moyen dans l’UE, qui est de 18,4 points de pourcentage. Une des raisons de cette situation pourrait être liée au fait qu’une majorité de femmes originaires de pays tiers (75 %) résidant au Luxembourg ont accompagné leur mari (venu y travailler). La conception du système de prélèvements et de prestations joue également un rôle. Atténuation des effets de changements sectoriels dans la demande de main-d’œuvre Les changements à long terme dans la structure de l’emploi expliquent au moins en partie que les chômeurs sont plus susceptibles d’être des personnes âgées, de sexe masculin, peu ou moyennement qualifiées. Depuis plusieurs années, l’emploi se déplace progressivement du secteur manufacturier, qui emploie principalement des travailleurs peu ou moyennement qualifiés, vers le secteur des services, qui emploie pour l’essentiel des travailleurs hautement qualifiés. Les professions connaissant une pénurie de main-d’œuvre sont tous les emplois requérant de hautes qualifications, et les prévisions montrent que cette situation perdurera jusqu’en 2025. Les professionnels de la finance et de l’administration, les professionnels des TIC, les docteurs en médecine et les ingénieurs techniques et logistiques sont très recherchés ( ). Graphique 3.3.3:Répartition sectorielle de l’emploi Source: Commission européenne

La population met à niveau ses compétences en réponse à ces changements dans la demande de main-d'œuvre, mais les générations plus âgées risquent de ressentir les effets de ces changements jusqu’à la retraite. Le gouvernement travaille actuellement à l’élaboration d’une stratégie pour la logistique qui pourrait ouvrir des possibilités de carrière pour les résidents les moins qualifiés. Le service Employeurs récemment créé au sein du Service public de l’emploi a renforcé les liens avec le monde des entreprises. Les objectifs de recrutement annoncés par l’Union des entreprises luxembourgeoises (plus de 5 000 demandeurs d’emploi sur 3 ans par rapport à 2014) seront probablement atteints. Des formations adéquates sont proposées, axées sur de nouveaux profils dans les secteurs des TIC et de la logistique (voir Commission européenne, 2016a, concernant les politiques actives du marché de l’emploi). Afin que l’enseignement et la formation professionnels soient adaptés aux besoins du marché du travail, une loi a été adoptée en mars 2016 qui vise à garantir des résultats de qualité dans l’apprentissage; elle est applicable depuis le début de l’année scolaire 2016/2017. En collaboration avec les chambres professionnelles, le gouvernement mettra l’accent sur la mise en œuvre d’un dispositif d’assurance de la qualité pour la formation par le travail et définira un processus visant à ne pas décourager les entreprises, notamment les petites et moyennes entreprises, d’offrir des postes d’apprentissage et de stage. En septembre 2015, un projet de loi a été voté concernant une aide financière pour les entreprises qui investissent dans l’apprentissage tout au long de la vie pour leurs salariés. Elle couvre également la formation d’adaptation à l’emploi des travailleurs ayant un faible niveau de compétences. Si le taux global de participation des adultes à des programmes d’apprentissage tout au long de la vie (18 % en 2015) est supérieur à la moyenne de l’UE (10,7 %), il est en revanche faible chez les travailleurs âgés (7,1 % en 2015) (voir aussi Commission européenne, 2016a, sur les défis de l’enseignement et de la formation professionnels au Luxembourg). 3.3.2.Enseignement Pour les compétences de base, les résultats sont inférieurs à la moyenne de l’UE. La proportion d’élèves peu performants lors de l’exercice 2015 du programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA) était supérieure à la moyenne de l’UE dans les trois matières testées (lecture, mathématiques et sciences), à 26 %. Les résultats se sont détériorés entre 2012 et 2015, en particulier en lecture et en sciences. Il existe une relation étroite entre le milieu socioéconomique et les résultats. L’écart en termes de résultats entre les autochtones et les immigrés de première génération est proche de la moyenne de l’UE, mais les immigrés de deuxième génération ne comblent pas l’écart avec les autochtones. Des travaux de recherche montrent que les recommandations d’orientation des enseignants pénalisent les élèves issus de l’immigration (Glock et al., 2013). Les élèves issus de familles dans lesquelles on parle une autre langue que le luxembourgeois risquent davantage de rester à la traîne dans toutes les disciplines et d’être orientés vers les filières techniques de l’enseignement secondaire, de même que les élèves qui sont moins bons en français ( ). Les différences de régimes linguistiques entre les filières générales et les filières techniques de l’enseignement secondaire limitent les possibilités de passer de l’enseignement technique à l’enseignement général. En 2013/2014, 47,4 % des élèves luxembourgeois en fin de cycle d’enseignement primaire ont été orientés vers l’enseignement secondaire général, contre seulement 11,4 % des élèves portugais et 33,6 % des élèves d’autres nationalités (ministère de l’éducation/université du Luxembourg, 2015). Une forte augmentation du nombre de mineurs demandant la protection internationale a été enregistrée en 2015/2016 (ministère de l’éducation, 2016). Parmi les mesures spéciales prises pour faire face à ces arrivées figurent les classes d’accueil dans les écoles primaires et secondaires, qui mettent l’accent sur l’apprentissage de la langue d’enseignement. Ces classes sont également accessibles aux jeunes adultes. Au Luxembourg, le taux de décrochage scolaire a augmenté de 3 points de pourcentage en 2015, pour atteindre 9,3 %. Même s’il reste inférieur à la moyenne de l’UE, qui s’établit à 11 %, et à l’objectif national de 10 % que s’est fixé le Luxembourg dans le cadre de la stratégie Europe 2020, l’augmentation par rapport à l’année précédente est notable. En 2014, le taux de décrochage scolaire était nettement plus élevé (15,1 %) pour les enfants nés dans le pays dont les deux parents sont nés en dehors de l’UE que pour les enfants nés dans le pays de parents autochtones (5,4 %). En revanche, on relève que la quasi-totalité des enfants sont inscrits dans les services d’éducation et d’accueil de la petite enfance à partir de l’âge de quatre ans. Un amendement au projet de loi sur la jeunesse, adopté en avril 2016, a introduit des normes de qualité obligatoires devant être respectées par tous les services d’éducation et d’accueil des enfants, les assistants parentaux et les «maisons de jeunes». Cette démarche peut permettre d’éviter le décrochage scolaire à long terme. La fréquence élevée des redoublements est l’un des facteurs conduisant à l’augmentation du taux de décrochage scolaire. Le taux de réussite à la fin de la durée minimale de l’enseignement secondaire est de 41 % seulement, le plus faible des pays de l’OCDE et bien inférieur à la moyenne de l’OCDE qui s’établit à 72 % (OCDE 2014). Le taux de redoublement est élevé dans tous les types d’enseignement secondaire, mais particulièrement dans le cycle inférieur de l'enseignement secondaire technique et dans le régime préparatoire de l’enseignement secondaire technique (Klapproth et Schaltz, 2015, pp. 76-83). Les données montrent que la probabilité de redoubler une classe est près de 50 % plus élevée pour les élèves de nationalité portugaise que pour les élèves luxembourgeois avec des résultats scolaires comparables. Le redoublement coûte cher ( ) et est démotivant pour les élèves: une enquête a révélé que l’échec scolaire était l’une des principales raisons invoquées pour l’interruption des études (ministère de l’éducation, 2015). La réforme de l’enseignement secondaire est en cours d’élaboration et de nouvelles propositions législatives ont été présentées en septembre 2016. En février 2016, le ministre a signé un accord avec le Syndicat national des enseignants (SNE) concernant des mesures qui visent à développer la qualité de l’enseignement fondamental (Commission européenne, 2016d). 3.3.3.Politiques sociales Les risques de pauvreté restent inférieurs à la moyenne de l’UE, mais les risques d’exclusion sociale sont élevés pour les enfants, les ménages monoparentaux et les personnes qui ne sont pas des ressortissants de l’UE. Le pourcentage de la population exposée au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a augmenté, passant de 16,8 % en 2011 à 18,5 % en 2015. Les groupes les plus exposés sont les ménages monoparentaux (44,6 % en 2015, contre 45,5 % en 2011), les migrants (ressortissants de pays tiers âgés de 18 ans et plus: 46,4 % en 2015 contre 47,7 % en 2011 et 12,1 % pour les citoyens luxembourgeois) et les enfants (23 % en 2015 contre 21,7 % en 2011). Le pourcentage de travailleurs pauvres a augmenté pour atteindre 11,6 % en 2015, ce qui est supérieur à la moyenne de l’UE. Le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale a augmenté durant les années de crise et est resté relativement stable depuis 2012. Il semble dès lors difficile pour le Luxembourg d’atteindre ses objectifs dans le cadre de la stratégie Europe 2020, compte tenu également de facteurs démographiques. Le taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale diffère beaucoup entre les citoyens luxembourgeois (12,1 % en 2015), les citoyens de l’UE-28 (20,9 %) et les ressortissants de pays tiers (46,4 %). Les différences sont similaires pour les taux de pauvreté monétaire (le taux de risque de pauvreté est de 42,8 % pour les ressortissants de pays tiers, contre 7,8 % pour les citoyens luxembourgeois) et de pauvreté relative (36 %, avec un écart de 29,8 points de pourcentage par rapport aux personnes nées au Luxembourg, l’un des plus élevés de l’UE). Compte tenu du nombre élevé de demandeurs d’asile arrivés récemment, ces difficultés risquent de persister. En décembre 2015, la modification apportée à la législation, qui permet aux demandeurs d’asile de travailler après une période de 6 mois à compter du dépôt de leur demande, mérite d’être saluée, de même que la section spécialisée qui sera créée en 2017 au sein du Service public de l’emploi afin de prendre en charge les personnes ayant obtenu le statut de réfugié. Les transferts sociaux sont essentiels pour réduire le taux de risque de pauvreté, même si le revenu d’environ 39 % des personnes qui perçoivent le revenu minimum garanti (RMG) est inférieur au seuil de risque de pauvreté. En 2015, le taux de risque de pauvreté a atteint 15,3 % après transferts sociaux, contre 27,3 % avant transferts, ce qui représente une réduction efficace de la pauvreté au Luxembourg. Plusieurs mesures sont destinées à soutenir la participation au marché du travail des parents défavorisés. Une importante réforme du RMG a été soumise au parlement au cours du premier semestre de 2017. Le nouveau dispositif prévu, le REVIS (revenu d’inclusion sociale), repose sur une approche d’inclusion sociale et d’inclusion sur le marché du travail; il établit un système cohérent de politiques de stabilisation du revenu, d’activation et de réinsertion professionnelle, mettant particulièrement l’accent sur la lutte contre la pauvreté des enfants et la pauvreté des familles monoparentales, sans oublier la simplification administrative. La réforme devrait considérablement réduire les importantes trappes à inactivité qui sont une conséquence de l’actuel dispositif de revenu minimum (Commission européenne, 2016a). Un nouvel organisme sera créé, l’Office national d’inclusion sociale (ONIS), qui sera chargé des mesures de stabilisation sociale et professionnelle à destination des personnes les plus éloignées du marché du travail. Le ministère travaille de concert avec le SPE et le secteur associatif dans le but de renforcer les services grâce à du personnel spécialisé pour l’accompagnement des personnes défavorisées. L’effet éventuel que les diverses mesures nouvelles dans le domaine des politiques de la famille auront sur les personnes défavorisées n’est pas encore clair, en raison de la planification et du calendrier de ces mesures. La réforme des allocations familiales est entrée en vigueur en août 2016. Dans le cas des nouvelles demandes, les familles toucheront la même allocation pour chaque enfant (auparavant, l’allocation était plus élevée pour le second enfant et les enfants suivants), d’où une aide potentiellement moins importante pour les familles nombreuses à l’avenir ( ). L’allocation d’éducation a été supprimée en juin 2015, mais la réforme du système de congé parental est entrée en vigueur en décembre 2016 ( ), rendant celui-ci plus flexible et accessible pour les personnes occupant des emplois précaires. Un autre instrument, dont les effets ne seront visibles qu’en 2018, est en cour