Le processus et le mécanisme mis en place par l’article 25 bis du code des visas, qui lient la coopération en matière de réadmission à la politique en matière de visas, et l’évaluation réalisée chaque année par la Commission ont été déterminants pour recenser les problèmes concrets posés par certains pays et pour tenter de les résoudre, et ont servi de catalyseur pour intensifier le dialogue sur la réadmission avec les pays tiers dans lesquels la coopération doit s’améliorer. Une coordination accrue entre l’UE et les États membres en ce qui concerne les messages communs, notamment au sein des groupes du Conseil concernés, et la définition de mesures concrètes pour améliorer la coopération en matière de réadmission font aujourd’hui la preuve de leur efficacité. Les accords et arrangements conclus par l’UE en matière de réadmission facilitent la coopération pratique. Le traitement des dossiers de réadmission par les pays tiers s’est considérablement amélioré, grâce à la numérisation au moyen des systèmes de gestion des dossiers de réadmission.

Sur le plan extérieur, l’approche globale de la migration, exposée dans le nouveau pacte sur la migration et l’asile, est axée sur la mise en place de partenariats mutuellement bénéfiques conclus avec les pays tiers, notamment destinés à favoriser une meilleure coopération en matière de réadmission. Le nouveau pacte définit la coopération avec les pays tiers en matière de migration comme une partie intégrante des relations globales de l’UE. En témoignent les plans d’action conclus avec les pays d’origine et de transit prioritaires, qui indiquent les objectifs, les mesures de soutien et les délais prévus, y compris dans le domaine du retour.

Grâce au mécanisme d’évaluation Schengen (), la législation et les pratiques nationales des États membres sont désormais mieux alignées sur les objectifs et les exigences de la directive «retour» révisée. Les recommandations par pays et le suivi individuel de chaque État membre ont produit maintes améliorations, telles que des procédures nationales plus efficaces et une protection accrue des droits fondamentaux. En outre, les bonnes pratiques des États membres sont communiquées aux autres États membres.

Le système commun de l’UE en matière de retour, qui allie des structures plus solides au sein de l’UE et une coopération plus efficace avec les pays tiers, prend forme. Outre la consolidation du cadre législatif de l’UE en la matière, des outils opérationnels et pratiques ont été mis en place pour mieux collaborer en vue d’augmenter le nombre de retours à partir de l’UE.

Les travaux en matière de retour ont considérablement évolué au cours des dernières années. Des négociations sont en cours pour réviser le cadre législatif de l’UE en matière d’asile et de migration, y compris dans le domaine du retour [refonte de la directive «retour»(), règlement sur les procédures d’asile () , règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration()], et devraient se poursuivre à un rythme soutenu. Il existe actuellement 24 accords et arrangements de réadmission conclus par l’UE avec des pays tiers, dont certains fonctionnent bien, tandis que la mise en œuvre d’autres doit être accélérée. Le mécanisme mis en place par l’article 25 bis du code des visas() a établi un lien formel entre la politique des visas et la coopération en matière de réadmission. Le règlement relatif au système d’information Schengen () est en vigueur et entrera en application en mars 2023. Parmi les progrès réalisés, on peut également citer la priorité accrue accordée par les États membres au retour et le nombre plus élevé de structures qui y sont consacrées, le mandat et les moyens renforcés de Frontex et les efforts accrus déployés pour mettre en place un système de l’UE efficace et commun en matière de retour. On constate ainsi un élan positif, une détermination et des signaux concrets de progrès, sur lesquels l’UE devrait s’appuyer.

Le nouveau pacte prévoit qu’une stratégie opérationnelle en matière de retour permettra de couvrir l’aspect stratégique des travaux du coordinateur de l’UE chargé des retours et du réseau de haut niveau. En s’appuyant sur des discussions approfondies, des contributions utiles et des points de vue communs dégagés des consultations menées jusqu’à présent avec le réseau de haut niveau pour les retours, la Commission expose dans le présent document d’orientation les objectifs centraux et les quatre domaines prioritaires concrets et pratiques de la stratégie opérationnelle qui vise à remédier aux lacunes et à améliorer la cohérence mutuelle lors de la mise en œuvre de la politique de l’UE en matière de retour. L’annexe du présent document expose les actions spécifiques qui pourraient être entreprises dans les quatre domaines prioritaires.

La mise en place d’un système de l’UE efficace et commun en matière de retour est une condition sine qua non du bon fonctionnement et de la crédibilité des régimes de migration et d’asile, ainsi que de l’approche globale adoptée pour le nouveau pacte sur la migration et l’asile() . Elle s’inscrit également dans la stratégie pour un espace Schengen pleinement opérationnel et résilient() destinée à compenser l’absence de contrôles aux frontières intérieures et, de ce fait, dans le cycle politique Schengen et dans la gestion européenne intégrée des frontières. Un système de l’UE efficace et commun en matière de retour devrait également produire un effet dissuasif, afin de réduire les migrations dangereuses et illégales, de prévenir l’exploitation des migrants en démantelant le modèle économique des réseaux criminels de passeurs et de promouvoir des voies d’entrée légales sûres.

Le présent document d’orientation constitue la contribution de la Commission au processus d’élaboration de la stratégie opérationnelle en vue de retours plus efficaces, évoquée dans le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Il repose sur les contributions et les points de vue communs qui ressortent des discussions menées au sein du réseau de haut niveau pour les retours, sous la direction de la coordinatrice de l’UE chargée des retours. Il vise en outre à éclairer les débats menés au Parlement européen et au Conseil sur la mise en application du système commun de l’UE en matière de retour. Sur cette base, la coordinatrice de l’UE chargée des retours et le réseau de haut niveau pour les retours finaliseront prochainement la stratégie opérationnelle, veilleront à sa mise en œuvre et feront régulièrement rapport à ce sujet.

Frontex joue un rôle important, en aidant les États membres à toutes les étapes des retours volontaires et forcés, y compris en matière de réintégration. La nomination d’un nouveau directeur exécutif adjoint pour le retour et la création d’une division «retour» témoignent de ce rôle central.

Avec la première stratégie de l’UE en matière de retour volontaire et de réintégration() , l’Union encourage un recours plus large et plus judicieux au retour volontaire et à la réintégration, afin de garantir le caractère humain, effectif et durable du retour des personnes n’ayant pas le droit de séjourner dans l’UE, dans le cadre de l’objectif consistant à accroître le nombre global de retours. L’application de cette stratégie progresse bien: depuis le mois d’avril 2022, Frontex offre aux pays tiers des programmes d’aide à la réintégration uniformisés, par l’intermédiaire des services conjoints de réintégration, de façon à favoriser une approche cohérente; des outils essentiels pour améliorer et développer le conseil en matière de retour ont été mis en place (outils informatiques spécifiques, cadre de qualité pour le conseil, modules de formation utilisés par Frontex pour former les conseillers de son contingent permanent, qui seront également utilisés pour les conseillers des États membres). L’UE continue de soutenir les retours à partir des pays de transit, notamment la Turquie, l’Afrique du Nord et les Balkans occidentaux, vers les pays d’origine, afin d’alléger la pression migratoire exercée sur les pays partenaires et de lutter contre la migration irrégulière par une approche axée sur «l’ensemble de la route». Dans ce contexte, l’action consiste essentiellement à augmenter la capacité des pays partenaires à renvoyer les migrants qui ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier d’une protection internationale et à les aider à conclure des accords de réadmission avec les pays d’origine. Elle est complétée par des initiatives financées par l’UE dans les pays tiers, visant à améliorer la gestion migratoire et à aider le retour volontaire des migrants en situation irrégulière en provenance de pays de transit, ainsi que par des initiatives individuelles et communautaires en faveur de la réintégration. Bien qu’il soit encore trop tôt pour mesurer les effets de la stratégie, Frontex indique qu’au cours des deux dernières années, les retours volontaires à partir de l’UE représentaient environ 58 %.

Une solide coordination au niveau de l’UE et le recours à l’appui de Frontex produisent des résultats remarquables. À titre d’exemple, grâce à la parfaite coordination entre tous les acteurs nationaux, la Commission, Frontex et des délégations de l’UE concernées, par l’intermédiaire d’un groupe de travail spécialement créé à cet effet, Chypre a rapidement figuré parmi les trois premiers États membres en nombre de retours appuyés par Frontex en 2022, avec plus de 2 000 ressortissants de pays tiers ayant fait l’objet d’un retour. De même, le soutien apporté aux États membres les plus touchés par l’instrumentalisation de la migration irrégulière par le régime biélorusse démontre la valeur ajoutée que représentent des acteurs travaillant tous de manière cohérente et main dans la main.

Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 accroît considérablement le soutien financier alloué dans le domaine de la migration pour mettre en œuvre le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Il importe que les financements au niveau de l’UE et des États membres, notamment au titre du Fonds «Asile, migration et intégration», de l’instrument de préadhésion et de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale — L’Europe dans le monde, soient utilisés parallèlement à d’autres objectifs, afin de favoriser des retours et des réadmissions effectifs et une réintégration durable.

Enfin, la nouvelle fonctionnalité du système d’information Schengen relative aux signalements de personnes faisant l’objet de décisions de retour, qui est devenue opérationnelle en mars 2023, est un autre élément important du système commun de l’UE en matière de retour. Elle ouvre la voie à une coopération plus étroite, notamment pour la reconnaissance mutuelle des décisions de retour prises par les États membres, en vue d’un processus de retour plus rapide et plus efficace.

2.Défis et obstacles

La politique de retour est un domaine complexe. L’une des faiblesses importantes réside dans le manque de données fiables sur le fonctionnement du système de retour de l’UE. Il est donc difficile de déterminer comment améliorer son efficacité.

Il est nécessaire de rationaliser et d’optimiser les procédures dans chaque État membre, dans le plein respect des droits fondamentaux, y compris la protection des données à caractère personnel, afin de rendre les retours plus rapides et plus effectifs. Bien que de nombreux progrès aient été accomplis, les États membres sont toujours confrontés à d’importants goulets d’étranglement et à un manque de coordination entre les acteurs du processus. Les décisions mettant fin au séjour régulier ne donnent pas toujours lieu à une décision de retour et le non-respect d’un délai de retour volontaire n’entraîne pas toujours un retour forcé. Pour améliorer l’efficacité, il est essentiel de combler ces lacunes. Selon Eurostat, sur les 340 515 décisions de retour prises en 2021, 21 % ont été effectivement exécutées. En outre, cinq États membres sont responsables à eux seuls de 80 % des retours facilités par Frontex. Compte tenu des appels répétés des États membres à renforcement du soutien de Frontex dans le domaine du retour, il importe donc d’utiliser pleinement le soutien que Frontex peut apporter, notamment en veillant à ce que les personnes faisant l’objet d’une décision de retour soient à la disposition des autorités pour être renvoyées par des vols organisés par l’Agence. Comme indiqué dans la communication de la Commission sur le renforcement de la coopération en matière de retour et de réadmission () et comme relevé dans le processus d’évaluation Schengen, les cadres juridiques et administratifs des États membres en matière de retour varient considérablement, avec des bonnes pratiques et des lacunes dans chaque système national. Parmi les principaux obstacles à une politique de retour efficace figurent les défaillances importantes entre les procédures d’asile et de retour, la longueur des procédures administratives et judiciaires, les difficultés à prévenir la fuite, l’insuffisance des ressources, des infrastructures et des capacités administratives limitées pour assurer le suivi des décisions de retour, y compris en demandant la réadmission dans des pays tiers, étant donné que le nombre de demandes de réadmission est actuellement très faible par rapport aux décisions de retour émises (16 % en 2021). Une meilleure utilisation du cadre juridique existant en matière de reconnaissance mutuelle des décisions de retour permettrait également d’accélérer le processus de retour et pourrait constituer une nouvelle étape vers un système européen commun de retour.

L’insuffisance de la coopération des pays d’origine constitue un défi supplémentaire. L’efficacité et la rapidité de l’identification et de la délivrance des documents de voyage ont une incidence significative sur les retours: la longueur et le manque de clarté des procédures augmentent le risque de fuite et empêchent les retours. En outre, certains pays tiers rejettent les retours non volontaires ou les limitent à des catégories spécifiques (par exemple, les auteurs d’infractions pénales), ou ne reconnaissent pas les demandes de réadmission, ce qui réduit dans la pratique le nombre de retours.

D’un point de vue opérationnel, le recensement et la résolution de ces lacunes et défis ainsi que la promotion des bonnes pratiques existantes constituent la première étape pour rendre les procédures de retour plus effectives et plus rapides. Cela permettra de réaliser des gains d’efficacité dans l’ensemble du processus et de protéger les droits fondamentaux des migrants, conformément au droit de l’Union et à la charte des droits fondamentaux.

La stratégie opérationnelle devrait tenir compte de la nécessité d’améliorer les procédures nationales dans un souci de cohérence avec les efforts déployés tant au niveau national qu’au niveau de l’UE pour améliorer la coopération en matière de retour et de réadmission avec les partenaires internationaux.