Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté",

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 68/360/CEE du Conseil relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté" et

- la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil instituant un comité consultatif sur la libre circulation et la sécurité sociale des travailleurs communautaires et modifiant les règlements du Conseil (CEE) n° 1612/68 et (CEE) n° 1408/71"

(1999/C 169/10)

Le 12 novembre 1998, le Conseil, conformément à l'article 49 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 avril 1999 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 363e session plénière des 28 et 29 avril 1999 (séance du 28 avril), le Comité économique et social a adopté par 89 voix pour et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de la Commission faisant l'objet du présent avis se base sur une considération essentielle: le droit à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de l'Union, garanti par l'article 48 du Traité et en vigueur depuis 1968, a notamment pour objectif de permettre à tous les citoyens européens de se rendre dans tout État membre pour y travailler ou y chercher un emploi, en garantissant entre autres la parfaite égalité de traitement et la pleine insertion du travailleur et de sa famille dans l'État membre d'accueil.

1.2. Mais à l'heure actuelle, la pleine jouissance de ces droits à l'intérieur de l'UE est compromise par des règles trop anciennes aujourd'hui dépassées, comme de nombreux arrêts de la Cour de justice l'ont montré. Les lacunes de ces dispositions ont été mises en évidence par le groupe de haut niveau (GHN), présidé par madame Veil et mis en place par la Commission en 1996 pour définir les éventuelles insuffisances ou retards dans le domaine de la libre circulation des personnes.

1.3. Le rapport du groupe souligne combien il est important que le nécessaire ajustement des règles reflète non seulement l'évolution de la jurisprudence mais aussi l'évolution politique et sociologique qu'a connue l'UE de 1968 à nos jours.

1.4. Le Parlement européen, qui à plusieurs reprises s'est dit favorable à une amélioration de la réglementation sur la libre circulation des travailleurs, avait émis un avis positif, en son temps, sur les propositions présentées en 1989 par la Commission, relatives au règlement (CEE) n° 1612/68 et à la directive 68/369/CEE(1), et a réitéré sa demande concernant le renforcement du cadre juridique et son application efficace de la part des États membres.

1.5. La pleine jouissance du droit à la libre circulation prend encore plus de valeur à la lumière des lignes directrices sur l'emploi adoptées par le Conseil européen de Luxembourg en novembre 1997, qui soulignent, face à la situation préoccupante de l'emploi dans l'ensemble de l'Union, combien il est important d'améliorer la capacité d'insertion professionnelle des travailleurs et notamment des chômeurs. Il est donc fondamental qu'aucun obstacle ne subsiste pour accéder à toutes les possibilités de formation et d'expérience, y compris celles qu'offre la mobilité, dans le cadre d'une stratégie européenne pour l'emploi.

1.6. La Commission, dans la logique du Parlement européen et des indications du GHN, a adopté en 1997 un plan d'action dans lequel elle annonçait la présentation de propositions législatives visant à améliorer l'exercice du droit à la libre circulation. En ce qui concerne les lignes directrices du plan d'action, le Comité s'est exprimé favorablement en mai 1998 dans un avis(2) contenant quelques recommandations spécifiques.

1.7. Les propositions de la Commission faisant l'objet du présent avis constituent une partie significative de la stratégie définie dans le plan d'action, puisqu'elles modifient et actualisent le règlement (CEE) n° 1612/68 et la directive 68/360/CEE, et rationalisent un aspect institutionnel à travers la fusion en une structure unique des comités consultatifs sur la libre circulation et sur la sécurité sociale.

1.8. Plus précisément, ces propositions cherchent à clarifier et à simplifier les règles sur le droit de séjour, en simplifiant en outre les procédures d'attribution des permis de séjour pour les travailleurs de l'UE, y compris ceux qui se rendent dans un autre État membre pour chercher un emploi ou accomplir un stage de formation professionnelle.

1.9. Elles alignent la réglementation existante relative à la garantie de l'égalité de traitement entre les citoyens de l'Union sur la jurisprudence définie par la Cour dans de nombreux arrêts.

1.10. Elles introduisent des règles visant à préserver et promouvoir la mobilité professionnelle pour permettre aux travailleurs de faire valoir des faits ou événements professionnellement pertinents, survenus dans un État membre, dans tout autre État membre de l'Union dans lequel ils travaillent.

1.11. Des dispositions spécifiques visent à empêcher que les travailleurs ne soient désavantagés du fait qu'ils travaillent dans un État différent de celui où ils résident.

1.12. Les mesures proposées améliorent en outre les droits des membres de la famille du travailleur, en préservant leur intégration et leur droit à l'égalité de traitement en ce qui concerne tous les éventuels avantages économiques, fiscaux, sociaux, culturels et, notamment, leur droit à exercer une activité à titre d'indépendant. Les droits du conjoint restent garantis même en cas de divorce.

1.13. Il est prévu d'éliminer la condition d'âge ou de statut économique pour la détermination des membres de la famille ayant le droit de résider avec le travailleur qui exerce une activité.

1.14. Dans l'exercice du droit à la libre circulation, il est proposé d'introduire une clause interdisant toute discrimination fondée sur la race, la religion, le sexe, l'âge, le handicap ou l'orientation sexuelle.

1.15. En réponse à une requête spécifique des partenaires sociaux, les comités consultatifs tripartites sur la libre circulation et sur la sécurité sociale seront fusionnés en une seule structure, pour en rationaliser et en améliorer le fonctionnement.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement et soutient dans leur ensemble les propositions de la Commission visant à modifier le règlement du Conseil (CEE) n° 1612/68, la directive 68/360/CEE et le règlement du Conseil (CEE) n° 1408/71.

2.2. Le Comité a déjà eu l'occasion de prendre connaissance et d'apprécier l'abondante jurisprudence de la Cour de justice européenne et le rapport du GHN. Il a en outre bien présent à l'esprit la valeur politique de toutes les dispositions prises dans le cadre du traité d'Amsterdam, et le fait que ce traité vise à renforcer le droit à la libre circulation. C'est ainsi que le Comité, comme mentionné dans l'introduction, a déjà émis un avis favorable sur le Plan d'action pour la libre circulation des travailleurs, tout en recommandant d'accorder dans l'ensemble une plus grande attention à toutes les observations formulées dans le rapport du GHN.

2.3. Les propositions à l'examen ont comme objectif spécifique de supprimer les obstacles qui subsistent à la libre circulation des travailleurs salariés et des membres de leur famille, notamment en ce qui concerne leur position juridique et matérielle dans tout État membre de l'Union autre que leur État d'origine.

2.3.1. Le Comité est d'accord avec la Commission lorsqu'elle estime que la proposition de révision des dispositions relatives aux "travailleurs" et à leur famille doit présenter une certaine cohérence avec l'objectif de pleine application du droit des citoyens de l'Union de déplacer et d'établir librement leur résidence sur tout le territoire de l'Union européenne. Le Comité a déjà souligné cette exigence par le passé et invite à nouveau la Commission à compléter ses propositions actuelles par des mesures d'accompagnement au sens de l'article 8 A du Traité (article 18 suivant la nouvelle numérotation introduite depuis Amsterdam) afin de définir un statut juridique unique pour la citoyenneté européenne et de parvenir à la libre circulation totale.

2.4. En ce qui concerne la proposition proprement dite, le Comité approuve les objectifs de révision qui consistent à faciliter la libre circulation des demandeurs d'emploi, des stagiaires et des travailleurs qui obtiennent successivement plusieurs contrats de brève durée; à étendre et à améliorer le droit de séjour des membres de la famille du travailleur même s'ils ne sont pas à charge et des autres personnes éventuellement à charge ou qui vivent sous son toit dans l'État membre de provenance; à renforcer le principe de l'égalité de traitement et de l'équivalence des situations à des fins professionnelles, que ce soit dans le secteur public ou le secteur privé; à accorder une place à la question des travailleurs frontaliers et à alléger les procédures administratives qui s'opposent à la libre circulation.

2.5. Le Comité réitère son opinion, déjà formulée dans son avis précédent, selon laquelle un marché intérieur ne peut se définir comme tel s'il ne permet pas, sans aucune limite, la libre circulation des travailleurs. Celle-ci semble d'autant plus indispensable à la lumière de l'exigence d'amélioration del'employabilité, comme indiqué dans les lignes directrices sur l'emploi adoptées suite au Conseil européen de Luxembourg. L'ouverture d'espaces et de possibilités de formation qui ne soient plus limités par des contraintes bureaucratiques au niveau national est l'un des instruments fondamentaux, que ce soit pour mieux faire correspondre la demande et l'offre d'emploi ou pour permettre une reconversion continue et globale de la main-d'oeuvre de l'UE, indispensable à une époque de constante évolution de la technologie.

2.6. Les propositions qui font l'objet du présent avis représentent certainement une avancée considérable, même si elles ne suppriment pas complètement toutes les barrières pratiques à la mobilité transnationale. Il faut par exemple résoudre efficacement et de façon définitive certains problèmes en matière de fiscalité ainsi que certains points concernant la protection sociale et notamment les retraites complémentaires. Le Comité est convaincu qu'il convient d'élaborer un cadre juridique qui permette la coordination de ces questions au niveau de l'Union et réitère donc sa demande que soit confiée à un seul Commissaire européen la coordination de toutes les questions qui se rapportent à la libre circulation.

2.7. Le Comité, conformément à son avis précédent, rappelle à la Commission que dans le domaine qui fait l'objet de la proposition, il importe de tenir compte du problème des droits et de la protection des travailleurs ressortissants de pays tiers, qui résident légalement dans un quelconque État membre de l'Union.

2.8. Le Comité recommande à la Commission de requérir et de contrôler, en accord avec les autres institutions européennes, l'application rapide et complète des nouvelles dispositions dans tous les États membres. Il est donc fondamental de favoriser l'application efficace des nouvelles règles, que ce soit avec les instruments d'information déjà existants ou au moyen d'une campagne ciblée. Un autre aspect important consiste enfin à encourager, au besoin par la mise en place de points de contact entre les administrations publiques, l'échange d'information et le traitement des problèmes spécifiques et urgents.

2.9. En outre, le Comité a maintes fois souligné qu'il appartient aux partenaires sociaux, indépendamment des comités consultatifs prévus, d'apporter la forte contribution nécessaire pour assister et protéger les travailleurs dans les divers États membres, à plus forte raison pour toutes les questions liées à l'emploi et au travail. De ce point de vue, il réaffirme qu'il serait opportun de réclamer une participation non occasionnelle des partenaires sociaux aux programmes et aux initiatives communautaires spécifiquement liés à la mise en oeuvre des mesures découlant de la future application des règles qui font l'objet du présent avis.

2.10. Le Comité est d'accord avec la décision d'adopter, pour l'approbation de ces mesures, la procédure prévue à l'article 189 B, qu'il a d'ailleurs déjà préconisée pour d'autres sujets en relation avec l'objet du présent avis.

3. Observations spécifiques

3.1. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté

3.1.1. La formulation plus affirmée, plus directe et plus explicite, en conformité avec le Traité d'Amsterdam, de l'article 1bis, défini comme clause de non-discrimination, replace, dans le contexte de la libre circulation, des principes qui sont fondamentaux pour la défense des droits de l'homme et que la Commission avait déjà introduits dans le Plan d'action contre le racisme. Le Comité ne peut que s'associer pleinement au choix de la Commission.

3.1.2. Il saisit cette occasion pour demander expressément qu'à l'avenir l'expression "travailleur migrant" soit remplacée par "travailleur de l'Union".

3.1.3. Le Comité, conformément à ses avis précédents, juge positive la modification de l'article premier relatif à l'affirmation du droit à la libre circulation pour les demandeurs d'emploi et les stagiaires, de même que la modification introduite avec le nouvel alinéa de l'article 5, qui ouvre l'accès aux possibilités de formation à tous ceux qui sont déjà demandeurs d'emploi dans d'autres États membres. Le Comité espère également que le récent accord du Conseil relatif à la promotion de "Parcours européens de formation"(3) contribuera à faciliter la libre circulation des stagiaires et des apprentis.

3.1.3.1. Le Comité estime judicieux de souligner une fois encore la nécessité d'étendre et de renforcer le réseau EURES, tant dans le secteur privé que public, ainsi que d'encourager la synergie entre EURES, Interreg et d'autres programmes communautaires afin de créer une véritable interface entre les projets de formation transfrontaliers et le marché du travail européen.

3.1.4. Les modifications de l'article 7 sur la reconnaissance de l'égalité des droits matériels des travailleurs qui font usage de la libre circulation et des droits des travailleurs nationaux (notamment pour ce qui concerne les conditions d'emploi et de travail, l'avancement, la santé et la sécurité, la formation et l'instruction, ainsi que les avantages de type économique, fiscal, social et culturel) ainsi que celles introduites à l'article 8 (concernant les fonctions de droit public) constituent une autre avancée.

3.1.5. Les modifications introduites à l'article 7 sur le principe de l'équivalence des situations à des fins professionnelles, si elles sont précisément appliquées, entraîneront une diminution significative des formes de discrimination qui subsistent, spécialement dans le secteur public. Comme la Commission l'a cependant souligné elle-même, les directives relatives à ces questions ont jusqu'ici produit des effets principalement dans le domaine des professions réglementées et dans celui de la reconnaissance de certains titres et diplômes.

3.1.5.1. Le problème de la reconnaissance des qualifications professionnelles acquises dans le secteur privé, que ce soit en tant qu'indépendant ou dans l'exercice d'une profession non réglementée, n'est pas encore résolu. Sur ces questions, il importe que la Commission lance de nouvelles initiatives, mais dès à présent la possibilité est donnée aux partenaires sociaux et aux négociations collectives de jouer un rôle important et effectif.

3.1.6. Les propositions qui reconnaissent aux membres de la famille des droits autonomes, contenues dans les articles 10, 11 et 12 modifiés et portant sur la sécurité juridique, le droit d'accéder à une activité économique indépendante ou autre, l'accès à la formation et à l'instruction et le maintien d'un droit de séjour autonome, répondent aux souhaits et aux demandes exprimés tant dans le rapport du GHN que dans l'avis précédent du Comité.

3.1.6.1. On peut cependant exprimer une certaine perplexité quant à la définition des critères d'attribution du droit autonome de séjour ainsi que du droit d'accès à une activité économique en cas de dissolution du mariage. Au quatrième paragraphe de l'article 10, il est spécifié que les membres de la famille, ressortissants de pays tiers, bénéficient d'un droit de séjour, même en cas de dissolution du mariage, uniquement s'ils ont résidé dans le pays d'accueil pendant au moins trois années consécutives. On se demande pour quels motifs un critère de temps a été introduit. Ce qui est encore moins compréhensible, c'est ce qui est indiqué dans la proposition de modification relative à l'article 11, à savoir que tous les membres de la famille, en cas de dissolution du mariage, ne peuvent accéder à une quelconque activité professionnelle que s'ils ont séjourné sur le territoire de l'État concerné pendant au moins cinq années consécutives. La possibilité doit être donnée aux membres de la famille divorcés de subvenir à leurs besoins et à ceux des autres membres de la famille éventuellement à leur charge en pouvant accéder à un travail salarié ou indépendant.

3.1.7. Le Comité a bien souvent souligné les problèmes que rencontrent les travailleurs frontaliers. L'introduction de l'article 7 bis contribue à renforcer la sécurité juridique de ces travailleurs. Le Comité estime néanmoins qu'il reste toute une série de questions auxquelles on n'a pas encore apporté de réponse claire et satisfaisante. C'est pourquoi il invite la Commission à lancer une initiative qui rassemble et clarifie, même en dehors du règlement à l'examen, toutes les questions en suspens, à commencer par la fiscalité et la sécurité sociale, sur la base des rapports du GHN et du Parlement européen(4).

3.1.7.1. Il y a lieu de considérer favorablement le récent accord conclu avec la Suisse, mais les problèmes rencontrés avec la Principauté de Monaco, la république de Saint-Marin et la Principauté d'Andorre demandent encore à être résolus.

3.1.7.2. Il est évident, étant donné l'importance des implications de ces mesures pour les PECO, notamment les pays ayant conclu des accords de partenariat, que la question des mouvements de main-d'oeuvre qui se produiront devra être réglementée par des dispositions adéquates intégrées dans les accords et les traités correspondants.

3.1.7.3. Enfin, le Comité estime qu'il faut souligner l'importance qu'il y a à créer les conditions nécessaires pour que le dialogue social dans les régions transfrontalières puisse apporter une contribution significative, du point de vue des politiques de développement de l'emploi et d'aménagement du territoire et de l'application des règles ainsi que dans le domaine qui lui est propre, celui des politiques contractuelles.

3.2. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 68/360/CEE du Conseil relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté - 98/0230 COD

3.2.1. Les modifications du règlement (CEE) n° 1612/68 analysées jusqu'ici ne pourront produire efficacement et complètement leurs effets si elles n'ont pas comme corollaire l'approbation des propositions de modification de la directive 68/360/CEE.

3.2.2. Il est important notamment de souligner comment, en matière de transfert et de droit de séjour et au-delà des dispositions sur les principaux points, il a été plusieurs fois mis en évidence, également dans des avis précédents du Comité, combien il est important de se prononcer vigoureusement contre les obstacles bureaucratiques qui compliquent voire rendent problématique la gestion du droit à la libre circulation.

3.2.3. C'est pourquoi les mesures d'accompagnement destinées à faciliter le regroupement et le droit de séjour autonome des membres d'une même famille doivent être accueillies favorablement, sous réserve des observations spécifiques formulées sur les modifications du règlement (CEE) n° 1612/68.

3.2.4. Il reste cependant à aborder le problème, déjà mis en évidence dans le rapport du groupe de haut niveau et souligné par le Comité dans ses avis précédents(5), de la demande de visa, problème qui se repose dans chaque État de l'Union, même pour les voyages de courte durée, pour les citoyens en provenance de pays tiers et résidant légalement dans un État membre, y compris les membres de la famille d'un citoyen de l'Union.

3.2.5. La proposition de reconnaissance de la possibilité de cumuler les périodes d'emploi pour se voir accorder le droit de séjour (art. 6, par. 3, 2e alinéa) découle d'une réflexion spécifique du GHN, qui estime opportun de ne pas restreindre les droits du travailleur qui a en tout état de cause rempli, même de façon fragmentaire, dans un laps de temps raisonnable, les exigences nécessaires en matière d'activité professionnelle. La proposition à l'examen accepte cette suggestion mais n'est pas très claire dans sa formulation. Il serait plus clair de reconnaître simplement qu'une fois le temps nécessaire écoulé, tel qu'indiqué dans le texte, le travailleur dont il est question plus haut acquiert le droit d'obtenir un permis de séjour, à condition qu'il rentre dans les catégories prévues, selon les circonstances, des travailleurs exerçant une activité ou sans emploi, résidant légalement sur le territoire.

3.2.6. La reconnaissance du droit de séjour aux demandeurs d'emploi venant d'un autre État membre, avec une validité d'au moins six mois automatiquement renouvelable, de même que l'établissement de ce titre de séjour pour les stagiaires, représentent une extension essentielle du droit à la libre circulation.

3.2.7. Les propositions visant à renforcer le droit de séjour et à alléger les procédures administratives sont jugées utiles et opportunes. Il est en effet essentiel, de l'avis du Comité, que le développement et la maturation, du point de vue réglementaire, du concept de citoyen de l'Union, dont la proposition à l'examen est également un bon exemple, s'accompagnent d'une prise de conscience croissante et d'une mise en application facile de tout ce que ce droit implique dans la pratique quotidienne. En vérité, même les règles les plus parfaites restent vides de tout sens si elles ne peuvent se traduire facilement et naturellement dans l'expérience concrète des hommes et des femmes pour qui elles ont été conçues.

3.3. Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil instituant un comité consultatif sur la libre circulation et la sécurité sociale des travailleurs communautaires et modifiant les règlements du Conseil (CEE) n° 1612/68 et (CEE) n° 1408/71

3.3.1. Conformément à son précédent avis et aux requêtes formulées en leur temps par les partenaires sociaux, le Comité approuve la proposition de la Commission instituant un comité consultatif sur la libre circulation et la sécurité sociale, qui fusionne et rationalise les structures actuelles. Il souligne l'exigence selon laquelle le nouveau comité devra avoir une capacité opérationnelle pleine et rapide et servir continuellement et efficacement de courroie de transmission entre les partenaires sociaux et la Commission.

3.3.2. Le Comité partage la conviction de la Commission selon laquelle ce regroupement de compétences constitue un pas important dans la direction d'une approche globale de tous les aspects qui se rapportent au droit à la libre circulation.

3.3.3. Il semble opportun de souligner qu'il est indispensable que le comité qui va se constituer se caractérise par une capacité adéquate de représenter les situations variées du marché du travail sur lequel il devra opérer et se prononcer, et qu'il organise ses activités de manière à rehausser sa capacité d'approche des thèmes qu'il devra traiter, dans une optique spécifiquement européenne. Il est en outre important que ce comité puisse fonctionner avec la souplesse nécessaire. C'est pourquoi il semblerait opportun d'en alléger encore la composition, sans autant porter atteinte à sa représentativité.

Bruxelles, le 28 avril 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Avis du Parlement du 14 février 1989 (A3-0013/90).

(2) JO C 235 du 27.7.1998.

(3) Décision du Conseil du 21 décembre 1998: JO L 17 du 22.1.1999. Cf. également l'avis du CES: JO C 214 du 10.7.1998.

(4) Rapport sur la situation des travailleurs frontaliers dans l'Union européenne: Anne van Lancker - PE 225.852 fin du 6 mai 1998.

(5) Avis du CES: JO C 153 du 25.5.1996; JO C 157 du 25.5.1998; JO C 235 du 27.7.1998.