Avis sur la proposition de directive du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (1) (94/C 195/19)

Le 29 octobre 1993, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 avril 1994 (rapporteur: M. Boisseree).

Le Comité économique et social, lors de sa 315e session plénière des 27 et 28 avril 1994 (séance du 27 avril 1994), a adopté l'avis suivant avec 116 voix pour, 7 voix contre et 9 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le projet de directive, basé sur l'article 130 S du Traité de Maastricht, porte sur l'octroi d'autorisations administratives d'exploitation de certaines installations industrielles des secteurs suivants, dans un but de protection de l'environnement:

- industrie de l'énergie,

- production et transformation de métaux,

- fabrication de produits de minerais non métalliques,

- industrie chimique,

- gestion des déchets,

- autres industries.

1.2. À la différence des directives communautaires élaborées jusqu'à présent dans le domaine de la protection de l'environnement, le projet à l'examen adopte une « approche intégrée ». Il couvre toutes les émissions dans l'air, les eaux et les sols, y compris les déchets, ainsi que d'autres nuisances (telles que le bruit).

1.3. L'objectif de la directive à l'examen - la prévention et la réduction de la pollution - est atteint par la fixation de valeurs limites d'émission ainsi que d'objectifs de qualité de l'environnement. La proposition de directive ne fixe toutefois pas de valeurs limites ou de normes propres. Elle se réfère au droit communautaire, aux législations nationales des États membres, aux réglementations locales ainsi qu'aux orientations préconisées par l'OMS.

1.4. En revanche, la proposition contient des dispositions très détaillées relatives aux procédures d'autorisation, et notamment aux demandes d'autorisation et aux conditions de l'autorisation. Les autres dispositions concernent:

- la participation du public,

- la coordination des autorités concernées,

- les modalités de surveillance des installations, notamment le réexamen, tous les 10 ans, de toutes les autorisations délivrées,

- l'échange d'informations sur l'application de la directive entre les États membres et la Commission.

1.5. La proposition de la Commission renvoie explicitement au cinquième programme d'action de la Communauté pour l'environnement (voir section 4.1 du programme d'action).

2. Résumé de la position exprimée dans l'avis du CES

- L'approche intégrée est accueillie positivement. Le Comité émet toutefois de sérieuses réserves à l'encontre du projet et propose de nombreuses modifications;

- Le Comité suggère d'introduire une obligation générale de limitation des émissions sur la base de l'« état de la technique » (principe des meilleures techniques disponibles, MTD);

- Le Comité demande que la directive soit combinée avec un mandat conformément auquel la Commission devrait élaborer des propositions en vue de l'adoption de valeurs limites d'émission européennes en fonction de priorités environnementales. Pour les détails techniques, on peut à cet égard se référer aux normes des instituts de normalisation européens ou internationaux;

- Par ailleurs, le Comité estime que l'on pourrait renoncer à inclure dans la directive des dispositions de procédure trop détaillées;

- Les dispositions relatives au rapport entre les valeurs limites d'émission et les normes de qualité de l'environnement appellent des réserves.

3. Observations générales

3.1. Le traitement de la pollution à la source (installations industrielles), c'est-à-dire l'approche intégrée de la pollution de l'atmosphère, des eaux et des sols, y compris le bruit, est accueillie favorablement par le Comité (voir point 4.2.3 de l'avis sur le 5e programme d'action) (2). Celui-ci estime cependant que la directive ne peut être adoptée sous sa forme actuelle attendu qu'elle ne répond pas aux objectifs fixés à l'article 130 R du Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht (principe de la prévention, niveau de protection élevé, lutte contre la pollution à la source).

3.2. Les dispositions du projet de directive sont incomplètes en ce sens que certaines catégories d'émissions sont absentes (secousses, lumière et autres rayonnements par exemple). Certains milieux écologiques sont insuffisamment protégés (la protection des sols notamment est insuffisamment réglementée).

L'approche intégrée devrait inclure:

- les effets des installations industrielles non seulement sur les milieux écologiques (air, eau, sol, etc.), mais aussi sur l'utilisation des ressources naturelles (y compris les sources d'énergie);

- non seulement les installations industrielles et les procédés de fabrication, mais également la compatibilité avec l'environnement des substances utilisées et produites;

- les systèmes à circuit fermé des entreprises susceptibles de prévenir dans une large mesure la pollution dans les procédés de fabrication.

Ces aspects sont en partie évoqués dans la proposition mais sont insuffisamment réglementés. Ils sont partiellement abordés dans d'autres directives qui doivent être revues en fonction de l'état actuel des connaissances afin de satisfaire aux exigences d'une politique de l'environnement intégrée (5e programme d'action « Pour un développement soutenable »).

3.3. Aux termes du projet de directive, le système d'autorisation administrative constitue la clef de voûte de l'évaluation intégrée de l'impact sur l'environnement des installations industrielles. Le CES est d'accord sur le principe mais estime qu'il est appliqué sans nuances dans le projet à l'examen.

3.3.1. Conformément au principe de la prévention et au principe du pollueur-payeur qui constituent des orientations politiques pour la législation communautaire en matière d'environnement (article 130 R du Traité CE), il convient d'imposer également aux entreprises non soumises à autorisation une obligation fondamentale couvrant tous les milieux écologiques et basée sur le principe des « MTD » (meilleures techniques disponibles). Le respect de cette obligation doit faire l'objet d'une surveillance administrative appropriée indépendamment du système d'autorisations individuelles. Le règlement récemment adopté par le Conseil permettant la participation volontaire des entreprises du secteur industriel à un système communautaire de management environnemental et d'audit [règlement (CEE) n° 1836/93 sur l'éco-audit du 29 juin 1993] (1) préconise une telle obligation. Les deux instruments (« contrôle environnemental intégré » - « Eco-audit ») pourraient être ainsi complémentaires dans les cas où il est fait recours à la directive relative à l'éco-audit. Comme le préconise, à juste titre, la proposition à l'examen, l'obligation d'autorisation individuelle peut alors être limitée aux installations industrielles plus grandes, seuls cas pour lesquels les formalités liées au système d'autorisation sont justifiables.

3.3.2. À juste titre, le projet à l'examen part du principe que la mise en oeuvre du système d'autorisation n'est pas possible sans la fixation de valeurs limites d'émission. Il serait cependant totalement inopportun de fixer ces limites au cas par cas. Le système d'autorisation serait alors imprévisible pour les parties concernées et ne répondrait pas aux principes de droit.

3.3.3. Il ressort du projet que ces valeurs limites devront être en principe élaborées au niveau local ou national. L'élaboration de valeurs limites d'émission au niveau européen devra avoir un caractère exceptionnel.

Le CES préconise par contre un mandat engageant clairement la Commission à proposer des valeurs limites d'émission au niveau communautaire, conformément à la politique communautaire menée jusqu'à présent en matière d'environnement:

- de telles valeurs visant une protection de l'environnement intégrée peuvent être élaborées au niveau communautaire si elles se fondent sur les MTD. L'Agence européenne de l'environnement (qui commence enfin ses activités après la décision relative à son siège) peut, avec le soutien des instances compétentes des États membres, préparer le terrain pour l'élaboration de valeurs limites européennes. L'échange d'expérience entre les États membres et la Commission prévu par le projet à l'examen peut être utile à cet égard;

- le mandat d'établissement de valeurs limites peut être mené à bien à moyen terme en fonction des priorités environnementales. On peut faire une distinction en fonction des secteurs et, éventuellement, en fonction de l'importance des installations, comme cela était le cas jusqu'ici dans la législation communautaire. Afin de tenir compte de l'approche dynamique des MTD, les valeurs limites d'émission devraient être complétées par des valeurs cibles modulées dans le temps;

- afin de faciliter l'adaptation à l'évolution technique, il semble judicieux d'avoir recours aux instruments de normalisation européens et internationaux, notamment en ce qui concerne les modalités techniques, dans la mesure où de telles normes existent ou seront élaborées et sont reconnues par les instances publiques compétentes (voir l'avis du CES sur le 5e programme d'action, point 4.2.3).

3.3.4. La Commission motive son rejet des valeurs limites européennes en invoquant notamment le principe de la subsidiarité (article 3 B du Traité de Maastricht).

3.3.4.1. Le CES ne partage pas le point de vue de la Commission sur ce point. Il estime qu'une application judicieuse du principe de la subsidiarité ne s'oppose pas à l'établissement de valeurs limites au niveau européen.

- Si, conformément au principe de subsidiarité, le niveau d'action est déterminé par l'importance de la matière pour le marché intérieur et la cohérence, l'établissement de valeurs limites au niveau européen devrait revêtir une priorité absolue. Le haut niveau de protection prévu par le Traité CEE dans la Communauté ne saurait être atteint sans l'établissement de valeurs limites européennes.

- Aux termes du Traité de Maastricht, le principe de subsidiarité ne doit ni entraîner de distorsions de la concurrence, ni entraver un développement compatible avec le respect de l'environnement au sein de la Communauté (article 2 du Traité). Ces deux risques sont réels si l'on renonce à l'établissement de valeurs limites européennes.

3.3.4.2. En tout état de cause, le principe de subsidiarité ne doit pas conduire à renoncer à une introduction et une application uniformes d'une protection de l'environnement intégrée.

3.4. Le CES estime cependant possible de renoncer à fixer trop dans les détails certaines dispositions de la procédure administrative si de telles dispositions ne sont pas nécessaires pour garantir l'application uniforme de l'approche intégrée en matière de protection de l'environnement. Cela vaut notamment au cas où des points de détail de la directive pourraient:

- compliquer l'intégration de la nouvelle procédure d'autorisation dans la procédure administrative des États membres ainsi que dans la législation européenne existante - et restant en vigueur (par exemple la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement et le règlement relatif à l'éco-audit qui recoupent en partie le champ d'application de la directive à l'examen);

- menacer la coordination avec la législation en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire ainsi qu'avec la législation sur la protection de la nature;

- imposer aux entreprises ayant déposé une demande une duplication des dispositions ou une procédure administrative complexe sans donner lieu à une amélioration tangible de la protection de l'environnement.

3.5. Le projet de directive soulève de fortes réserves de la part du CES en ce qui concerne le rapport entre les valeurs limites d'émission et les normes de qualité de l'environnement (valeurs d'émission).

3.5.1. Il est fondamentalement exact, s'agissant des limites d'émission, que des mesures allant au-delà des « MTD » doivent être encouragées lorsque les normes de qualité de l'environnement sont enfreintes. Il faut cependant envisager d'étendre ces mesures aux installations existantes afin de créer des conditions favorables à l'installation d'un plus grand nombre d'entreprises y compris dans les zones de concentration urbaine.

3.5.1.1. Il reste à préciser qui, dans le cadre de la directive à l'examen, doit définir les normes de qualité de l'environnement. Le renvoi aux valeurs de l'OMS ne suffit pas, d'autant que ces valeurs ne sont pas l'expression de critères environnementaux homogènes.

Le point de vue du CES quant à la nécessité de disposer de valeurs ou de normes européennes (point 3.3 du présent avis) reste donc valable. Le cas échéant, il convient d'améliorer les normes de qualité existantes et d'adopter les dispositions faisant défaut.

3.5.2. Le CES rejette la disposition du projet (article 9, paragraphe 3), selon laquelle il est possible d'autoriser des émissions supérieures à celles résultant de l'application des « MTD » lorsque les normes de qualité de l'environnement sont respectées.

- Une telle disposition est contraire au principe d'action préventive (article 130 R du Traité) et entraînera également des distorsions de concurrence entre les sites industriels.

- Cette disposition ne tient pas non plus compte de ce que les effets des émissions sont souvent ressentis dans des zones autres que le lieu d'origine, en raison notamment de facteurs climatiques, topographiques ou géologiques (ce dont l'article 16 du projet ne tient pas suffisamment compte).

- Elle est en outre anti-économique, attendu qu'elle nécessitera tôt ou tard l'adaptation a posteriori des installations ayant reçu une autorisation dans des conditions moins rigoureuses. De telles « adaptations » sont cependant, du point de vue technique et financier, toujours plus complexes que la prise en compte dès le départ des « MTD » (lors de la construction ou lors de la première mise en exploitation).

- Pour être applicables, les normes de qualité de l'environnement peuvent se limiter à la fixation de valeurs minimales. Cela ne signifie pas pour autant que les zones où l'environnement est meilleur doivent faire l'objet d'une politique de nivellement à un « niveau de pollution moyen ». Une telle attitude n'encouragerait pas un « développement durable » respectueux de l'environnement (5e programme d'action).

3.5.2.1. En conclusion, le Comité suggère de renoncer à cette disposition problématique.

4. Observations sur les diverses dispositions

4.1. Article 2

- Les paragraphes 2 et 4 a) devraient inclure les émissions dues « à la lumière et aux secousses ».

- Il convient au paragraphe 5 de parler du volume (et non de la masse) de substances, etc. En outre, les valeurs limites doivent être définies de telle sorte qu'elles ne puissent pas être « contournées » par le biais d'une dilution des émissions ou des eaux usées.

- Au paragraphe 9, la définition de la notion de « modification substantielle » (augmentation de l'ordre de 5 % ou plus de l'émission) est trop restrictive. Il est décisif de savoir si la modification de l'installation affecte les facteurs déterminants pour l'octroi de l'autorisation (tels que les risques liés aux émissions), si elle ne permet plus de se conformer aux conditions d'autorisation ou si elle entraîne un dépassement des normes de qualité en matière d'environnement. Enfin, le bruit et les émissions de chaleur ne sont pas mentionnés dans l'évaluation des modifications essentielles.

4.2. Article 3

Le projet à l'examen ne tient pas compte de la possibilité d'octroyer des autorisations restreintes (pour l'exploita

tion expérimentale par exemple). Il peut être nécessaire d'appliquer une procédure simplifiée aux installations expérimentales. Ces remarques montrent qu'il est inopportun d'aborder trop de détails de procédure dans la directive (voir paragraphe 3.4 du présent avis).

4.3. Article 4

L'octroi d'une nouvelle autorisation pour toutes les installations existantes est souvent superflu. La modification des conditions d'autorisation ne devrait être rendue nécessaire que pour des motifs liés à la protection de l'environnement, notamment:

- la modification de l'installation,

- l'amélioration des techniques disponibles permettant de réduire les émissions (MTD),

- la nécessité d'améliorer les conditions environnementales.

4.4. Article 5

- Il est à craindre que la directive à l'examen, parallèlement au maintien de la législation communautaire et aux législations nationales, conduise à une « surréglementation ». L'attention est attirée sur le paragraphe 3.4 du présent avis. Les efforts de certains États membres en matière de simplification et de transparence de la procédure d'autorisation seraient dès lors annihilés.

La directive doit toutefois exiger que la demande d'autorisation soit accompagnée de toutes les informations et de tous les documents permettant de contrôler le respect par l'installation en projet des valeurs limites d'émission en vigueur.

- S'agissant du paragraphe 1, 9e tiret, des doutes sont émis quant aux « options qui ont été envisagées mais rejetées » par le demandeur. Cette disposition n'a pas de sens. En effet, seul importe le respect des valeurs limites d'émission et des normes de qualité en matière d'environnement. Aucun procédé technique permettant d'atteindre ces objectifs n'est établi.

- Le paragraphe 2 n'élimine pas le risque d'une double réglementation. Au contraire, l'ajout d'information découlant de diverses procédures administratives complique la procédure d'autorisation.

4.5. Article 6

Le CES reconnaît la nécessité de coordonner la procédure d'autorisation et les décisions administratives. Cependant, dans la perspective de l'application de ce principe, la disposition prévue par le projet à l'examen n'est pas applicable dans tous les États membres (en particulier dans les États à structure fédérale). Aux fins de la directive, il importe avant tout de prescrire que l'autorité compétente pour les demandes selon la législation des États membres examine en détail tous les aspects couverts par la directive et décide en la matière.

4.6. Article 7

Le délai de 6 mois fixé au paragraphe 2 n'est pas assez flexible. Il faut par ailleurs tenir compte de ce que la législation de certains États membres et la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement, auxquelles il s'impose de se conformer parallèlement à la réglementation proposée, prévoient une large association du public.

L'attention est attirée en outre sur le paragraphe 3.4 du présent avis.

4.7. Article 8

La disposition du paragraphe 6 est trop restrictive. Les autorisations concernant la protection de l'environnement peuvent être liées à des procédures relevant de la législation en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire et de protection de la nature. Il existe souvent une interaction entre les interventions dans la nature ou dans les paysages, notamment, et les exigences de la procédure d'autorisation. Il est particulièrement important de prévoir une coordination avec les exigences de sécurité et de protection de l'environnement au sein même de l'entreprise.

Par ailleurs, l'attention est attirée sur le paragraphe 3.4 du présent avis.

4.8. Il conviendrait d'ajouter un nouvel article 8 bis dont le libellé serait le suivant:

« La Commission propose, conformément à la procédure de l'article 130 S du Traité, d'arrêter des valeurs limites d'émission pour les activités et procédés énumérés à l'annexe I. Les valeurs limites doivent être établies en fonction des priorités environnementales. Elles doivent reposer sur les meilleures techniques disponibles. Pour les détails techniques, elles peuvent renvoyer à des normes internationales ou européennes reconnues. Elles peuvent également contenir des valeurs cibles modulées dans le temps. »

Exposé des motifs

Voir paragraphe 3.3.3 du présent avis.

4.9. Article 9

- Le paragraphe 1 devrait être modifié comme suit:

« Les valeurs limites d'émission aux termes de l'article 8 bis ainsi que les mesures prises par les États membres doivent garantir que les normes de qualité en matière d'environnement sont respectées. »

Exposé des motifs

Cette adaptation est nécessaire compte tenu de la proposition d'article 8 bis.

- Le paragraphe 3 est à supprimer.

Exposé des motifs

Voir paragraphe 3.5.2 du présent avis.

Un nouveau paragraphe 3 pourrait être substitué à l'ancien:

« La Commission présente, conformément à la procédure de l'article 130 S du Traité européen, une proposition de décision sur les normes de qualité en matière d'environnement en fonction des priorités de la politique de l'environnement. Pour autant qu'elles soient applicables et suffisantes, les orientations de l'Organisation mondiale de la santé doivent être prises en considération lors de la formulation de ces normes de qualité. Les 2e et 3e phrases de l'article 8 bis s'appliquent mutatis mutandis. »

Exposé des motifs

Voir paragraphe 3.5.1.1 du présent avis.

4.10. Article 12

- Les dispositions des paragraphes 2 et 3 sont trop schématiques. Un examen de l'autorisation n'est nécessaire qu'en cas de modification des conditions d'autorisation ainsi que pour l'adaptation à la meilleure technique disponible. Une répétition intégrale de toute la procédure d'autorisation semble inutile, et ce d'autant plus qu'une surveillance des installations par les autorités est également impérative dans les délais prévus par la proposition à l'examen.

- Des réserves sont émises concernant le paragraphe 4. En effet, en cas d'expiration de l'autorisation, le prolongement de deux ans de l'autorisation d'exploitation n'est pas justifié, en particulier lorsque des risques pour l'environnement sont à craindre.

4.11. Article 13

Il conviendrait d'ajouter un article 13 bis comme suit:

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les émissions causées par des activités et des procédés en dehors des installations soumises à autorisation aux termes de l'article 3 en relation avec l'annexe I, soient limitées le plus possible par le recours aux meilleures techniques disponibles. Les annexes III et IV s'appliquent en conséquence. »

Exposé des motifs

Voir paragraphe 3.3.1 du présent avis.

4.12. Article 14

Il faut s'assurer que la possibilité donnée par les législations des États membres d'associer plus largement l'opinion publique reste intacte. Cela vaut également pour l'association des travailleurs et de leurs représentants lors de la préparation de la procédure d'autorisation à l'intérieur de l'entreprise. L'attention a déjà été attirée au paragraphe 4.7 du présent avis sur l'importance de la sécurité et de la protection de l'environnement au sein de l'entreprise.

4.13. Article 17

Il faut ajouter, au paragraphe 1, que toute décision de modification des annexes est prise par le Conseil sur proposition de la Commission et après consultation du « Comité consultatif », avec la participation du Parlement conformément à l'article 130 S du Traité, c'est-à-dire également avec la consultation du Comité économique et social. Le contenu de ces annexes est d'une importance telle qu'une modification de la procédure au sein de la Commission ne semble pas justifiée, d'autant que les divers acteurs sociaux tiennent beaucoup à être associés aux décisions en la matière.

4.14. Article 19

Il conviendrait de supprimer le paragraphe 4.

Exposé des motifs

L'exemption totale des installations couvertes à ce jour par les directives communautaires et non mentionnées à l'annexe I est inacceptable du point de vue écologique.

4.15. Annexes I, II et III

4.15.1. Les catégories d'activités et de procédés mentionnées à l'annexe I doivent être adaptées à la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement.

S'agissant des installations de combustion d'une puissance de plus de 50 mégawatts (cf. directive 88/609/CEE), une dérogation pour les installations existantes serait injustifiable.

S'agissant du point 6.6 de l'annexe I, il y aurait lieu d'examiner s'il est nécessaire d'inclure les installations d'élevage intensif et leurs déchets compte tenu de l'existence de la « directive nitrate » (91/676/CEE), et si la capacité indiquée convient à cet égard. La proposition du CES au paragraphe 4.11 du présent avis (nouvel article 13 bis) est peut-être de nature à rendre superflue la disposition du point 6.6.

4.15.2. L'annexe II doit être mise en concordance avec l'article 19, paragraphe 3 de la proposition de directive.

Le paragraphe 8 notamment pose problème. En effet, toutes les installations existantes d'incinération de déchets, et ce sans exception, doivent être soumises dans les plus brefs délais à la procédure d'autorisation.

4.15.3. La liste de l'annexe III doit être complétée par l'ajout de la dioxine (PCDD) et des furanes (PCDF).

Fait à Bruxelles, le 27 avril 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° C 311 du 17. 11. 1993, p. 6.

(2) JO n° C 287 du 4. 11. 1992.

(3) JO n° L 168 du 10. 7. 1993.

ANNEXE I à l'avis du Comité économique et social

(Vote nominal sur l'ensemble de l'avis)

Les conseillers suivants ont voté en faveur de l'avis:

Mesdames/Messieurs: ABEJON RESA, AMATO, ANDRADE, ARENA, ATAÍDE FERREIRA, BAGLIANO, BASTIAN, BELTRAMI, BENTO GONÇALVES, BERNS, BLESER, BOISSEREE, BONVICINI, BORDES-PAGES, BOTTAZZI, BREDIMA-SAVOPOULOU, BRIESCH, van den BURG, BURNEL, CEBALLO HERRERO, CHRISTIE, COLOMBO, DAVISON, de KNEGT, DECAILLON, d'ELIA, van DIJK, DONCK, DOUVIS, DRAIJER, DRILLEAUD, ETTY, EULEN, FERNÁNDEZ, FLUM, FRANDI, FRERICHS, GAFO FERNANDEZ, GAUTIER, GERMOZZI, GIACOMELLI, GIESECKE, GIRON, GOMEZ MARTINEZ, GREDAL, GREEN, HAGEN, von HAUS, HOVGAARD JAKOBSEN, JANSSEN, JASCHICK, JENKINS, KAZAZIS, KIELMAN, KIENLE, KORFIATIS, KORYFIDIS, LACA MARTIN, LANDABURU, LAUR, LINSSEN, LIVERANI, LÖW, LYNCH, MADDOCKS, MANTOVANI, MARGALEF, MAYAYO BELLO, McGARRY, MERCE JUSTE, MERCIER, MEYER-HORN, MORALES, MORIZE, MORRIS, MOURGUES, MULLER E., MÜLLER R., MUÑIZ GUARDADO, NIELSEN B., NIELSEN P., NIERHAUS, NOORDWAL, OVIDE ETIENNE, PANERO FLOREZ, PARDON, de PAUL de BARCHIFONTAINE, PAVLOPOULOS, PE, PELLARINI, PELLETIER C., PETERSEN, PETROPOULOS, PRICOLO, PROUMENS, QUEVEDO ROJO, RANGONI MACHIAVELLI, REBUFFEL, RODRIGUEZ GARCIA-CARO, ROMOLI, SALA, SANTIAGO, SANTILLAN CABEZA, SAUWENS, SCHLEYER, SEGUY, SILVA A., SOLARI, STOKKERS, STRAUSS, THEONAS, TIXIER, VANDERMEEREN, VASCO CAL, WICK, ZUFIAUR NARVAIZA.

Les conseillers suivants ont voté contre l'avis:

Messieurs: ASPINALL, BEALE, BELL, DUNKEL, GARDNER, GROBEN, PEARSON.

Les conseillers suivants se sont abstenus:

Mesdames/Messieurs: ATTLEY W.A., BARROW, CARROLL, GHIGONIS, KAFKA, LITTLE, MOBBS, MORELAND, WHITWORTH.

ANNEXE II à l'avis du Comité économique et social

Amendement n° 1

Supprimer les paragraphes 2, 3 (3.1 à 3.5.2.1 inclus) et 4 (4.1 à 4.15.3 inclus) et les remplacer par le texte suivant:

« 2. Résumé de la position exprimée dans l'avis du CES

- Le Comité soutient l'approche intégrée.

- Le Comité estime que l'on pourrait renoncer à inclure dans la directive des dispositions de procédure trop détaillées.

- Le Comité accepte les dispositions relatives au rapport entre les valeurs limites d'émission et les normes de qualité de l'environnement.

- Le Comité soutient la proposition de directive sur la base du principe du pollueur-payeur.

- Considérant que les États membres sont responsables de la délivrance des autorisations, les valeurs limites d'émission devraient être fixées au niveau des États membres, en vertu du principe de subsidiarité.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social soutient le principe du traitement de la pollution à la source (installations industrielles), c'est-à-dire l'approche intégrée de la pollution de l'atmosphère, des eaux et des sols. Le CES estime pouvoir adopter la proposition de directive, sous réserve des observations suivantes, attendu qu'elle répond aux objectifs fixés à l'article 130 R du Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht (principe de la prévention, niveau de protection élevé, lutte contre la pollution à la source) et qu'elle est conforme à la définition de la subsidiarité donnée par la Commission et le Conseil [doc. COM(93) 545 final].

3.2. L'approche intégrée devrait inclure:

- les effets des installations industrielles non seulement sur les milieux écologiques (air, eau, sol, etc.), mais aussi sur l'utilisation des ressources naturelles (y compris les sources d'énergie);

- non seulement les installations industrielles et les procédés de fabrication, mais également la compatibilité avec l'environnement des substances utilisées et produites;

- les systèmes à circuit fermé des entreprises susceptibles de prévenir dans une large mesure la pollution dans les procédés de fabrication.

3.3. Aux termes du projet de directive, le système d'autorisation administrative constitue la clef de voûte de l'évaluation intégrée de l'impact sur l'environnement des installations industrielles. Le CES est d'accord sur ce principe.

3.4. Conformément au principe de la prévention et au principe du pollueur-payeur qui constituent des orientations politiques pour la législation communautaire en matière d'environnement (article 130 R du Traité CE), il convient d'imposer également aux entreprises non soumises à autorisation une obligation fondamentale couvrant tous les milieux écologiques et basée sur le principe des « MTD » (meilleures techniques disponibles). Le respect de cette obligation doit faire l'objet d'une surveillance administrative appropriée par le biais d'un système d'autorisations.

3.5. Le CES estime que, dans la ligne de la politique communautaire menée jusqu'à présent en matière d'environnement, la Commission devrait coordonner les politiques des États membres en matière de valeurs limites d'émission par un échange d'informations entre les États membres et la Commission, échange qui est prévu dans la proposition de directive.

Les valeurs limites devraient se fonder sur les MTD et tenir compte des situations environnementales afin de garantir que l'impact sur l'ensemble de l'environnement soit aussi faible que possible.

Le mandat en vue de l'établissement de valeurs limites peut être exécuté à moyen terme en fonction des priorités environnementales. Une distinction peut être faite en fonction des secteurs, et, éventuellement, en fonction de l'importance des installations.

3.6. La directive pose, à raison, le principe que la procédure d'autorisations ne peut être mise en oeuvre sans que les valeurs limites d'émission soient fixées et établies au niveau local ou national. Le Comité considère que le principe de subsidiarité, interprété dans le bon sens, est compatible avec l'établissement de valeurs limites au niveau national.

Si, conformément au principe de subsidiarité, le niveau d'action est déterminé par l'importance de la matière pour le marché intérieur et la cohérence, l'établissement de valeurs limites au niveau des États membres devrait revêtir une priorité absolue. Le haut niveau de protection dans la Communauté demandé par le Traité UE ne saurait être atteint sans l'établissement et la mise en oeuvre de valeurs limites au niveau des États membres.

Ainsi seulement pourront être arrêtées des mesures de protection de l'environnement véritablement intégrées.

3.7. Le CES admet qu'il est possible de renoncer à fixer trop dans les détails certaines dispositions de la procédure administrative si de telles dispositions ne sont pas nécessaires pour garantir une application uniforme de l'approche intégrée de la protection de l'environnement. Cela vaut notamment au cas où des points de détail de la directive pourraient:

- compliquer l'intégration de la nouvelle procédure d'autorisation dans la procédure administrative des États membres ainsi que dans la législation européenne existante - et restant en vigueur (par exemple la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement et le règlement relatif à l'éco-audit qui recoupent en partie le champ d'application de la directive à l'examen);

- menacer la coordination avec la législation en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire ainsi qu'avec la législation sur la protection de la nature;

- imposer aux entreprises ayant déposé une demande une duplication des dispositions ou une procédure administrative complexe sans donner lieu à une amélioration tangible de la protection de l'environnement, étant entendu qu'en aucun cas le recours à des dispositions générales ne doit porter préjudice à l'objectif d'une approche intégrée de la protection de l'environnement.

3.8. Le projet de directive soulève de fortes réserves de la part du CES en ce qui concerne le rapport entre les valeurs limites d'émission et les normes de qualité de l'environnement (valeurs d'émission).

3.8.1. Il est fondamentalement exact, s'agissant des limites d'émission, que des mesures allant au-delà des « MTD » doivent être encouragées lorsque les normes de qualité de l'environnement sont enfreintes. Il faut cependant envisager d'étendre ces mesures aux installations existantes afin de créer des conditions favorables à l'installation d'un plus grand nombre d'entreprises y compris dans les zones de concentration urbaine.

3.9. Le CES rejette la disposition du projet (article 9, paragraphe 3), selon laquelle il est possible d'autoriser des émissions supérieures à celles résultant de l'application des « MTD » lorsque les normes de qualité de l'environnement sont respectées.

- Une telle disposition est contraire au principe d'action préventive (article 130 R du Traité) et entraînera également des distorsions de concurrence entre les sites industriels.

- Cette disposition ne tient pas non plus compte de ce que les effets des émissions sont souvent ressentis dans des zones autres que le lieu d'origine, en raison notamment de facteurs climatiques, topographiques ou géologiques (ce dont l'article 16 du projet ne tient pas suffisamment compte).

- Elle est en outre anti-économique, attendu qu'elle nécessitera tôt ou tard l'adaptation a posteriori des installations ayant reçu une autorisation dans des conditions moins rigoureuses. De telles « adaptations » sont cependant, du point de vue technique et financier, toujours plus complexes que la prise en compte dès le départ des « MTD » (lors de la construction ou lors de la première mise en exploitation).

- Pour être applicables, les normes de qualité de l'environnement peuvent se limiter à la fixation de valeurs minimales. Cela ne signifie pas pour autant que les zones où l'environnement est meilleur doivent faire l'objet d'une politique de nivellement à un « niveau de pollution moyen ». Une telle attitude n'encouragerait pas un « développement durable » respectueux de l'environnement (5e programme d'action).

3.9.1. En conclusion, le Comité suggère de renoncer à cette disposition problématique.

4. Observations sur les diverses dispositions

4.1. Article 2

- Il convient au paragraphe 5 de parler du volume (et non de la masse) de substances, etc. En outre, les valeurs limites doivent être définies de telle sorte qu'elles ne puissent pas être « contournées » par le biais d'une dilution des émissions ou des eaux usées.

- Au paragraphe 9, la définition de la notion de « modification substantielle » (augmentation de l'ordre de 5 % ou plus de l'émission) est trop restrictive. Il est décisif de savoir si en raison d'une modification de l'installation, il n'est plus possible de se conformer aux conditions d'autorisation ou de respecter les normes de qualité en matière d'environnement.

4.2. Article 3

Le projet à l'examen ne tient pas compte de la possibilité d'octroyer des autorisations restreintes (pour l'exploitation expérimentale par exemple). Il peut être nécessaire d'appliquer une procédure simplifiée aux installations expérimentales. Ces remarques montrent qu'il est inopportun d'entrer trop dans les détails de procédure dans la directive (voir paragraphe 3.7 du présent avis).

4.3. Article 4

L'octroi d'une nouvelle autorisation pour toutes les installations existantes est souvent superflu. La modification des conditions d'autorisation ne devrait être rendue nécessaire que pour des motifs liés à la protection de l'environnement, notamment:

- des modifications de l'installation,

- l'amélioration des techniques disponibles permettant de réduire les émissions (MTD),

- la nécessité d'améliorer les conditions environnementales.

4.4. Article 5

- La directive doit exiger que la demande d'autorisation soit accompagnée de toutes les informations et de tous les documents permettant de contrôler le respect par l'installation en projet des valeurs limites d'émission en vigueur.

- S'agissant du paragraphe 1, 9e tiret, des doutes sont émis quant à la description dans la demande des « options qui ont été envisagées mais rejetées ». Cette disposition n'a pas de sens. En effet, seul importe le respect des valeurs limites d'émission et des normes de qualité en matière d'environnement. Aucun procédé technique permettant d'atteindre ces objectifs n'est établi.

4.5. Article 6

Le CES reconnaît la nécessité de coordonner la procédure d'autorisation et les décisions administratives. Pour réaliser ce principe, la disposition prévue par le projet à l'examen doit être applicable dans tous les États membres (en particulier dans les États à structure fédérale). Aux fins de la directive, il importe avant tout de prescrire que l'autorité ou les autorités compétentes pour les demandes selon la législation des États membres examinent en détail tous les aspects couverts par la directive et décident en la matière.

4.6. Article 7

Le délai de 6 mois fixé au paragraphe 2 n'est pas assez flexible. Il faut par ailleurs tenir compte de ce que la législation de certains États membres et la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement, auxquelles il s'impose de se conformer parallèlement à la réglementation proposée, prévoient une large association du public.

L'attention est attirée en outre sur le paragraphe 3.7 du présent avis.

4.7. Article 9

- Le paragraphe 1 devrait être modifié comme suit:

« Les valeurs limites d'émission ainsi que les mesures prises par les États membres doivent garantir que les normes de qualité en matière d'environnement sont respectées. »

- Le paragraphe 3 est à supprimer.

4.8. Article 12

- Les dispositions des paragraphes 2 et 3 sont trop schématiques. Un examen de l'autorisation n'est nécessaire qu'en cas de modification des conditions d'autorisation ainsi que pour l'adaptation à la meilleure technique disponible. Une répétition intégrale de toute la procédure d'autorisation semble inutile.

- Des réserves sont émises concernant le paragraphe 4. En effet, en cas d'expiration de l'autorisation, le prolongement de deux ans de l'autorisation d'exploitation n'est pas justifié, en particulier lorsque des risques pour l'environnement sont à craindre.

4.9. Article 14

Il faut s'assurer que la possibilité donnée par les législations des États membres d'associer plus largement l'opinion publique reste intacte. Cela vaut également pour l'association des travailleurs et de leurs représentants lors de la préparation de la procédure d'autorisation à l'intérieur de l'entreprise. L'attention a déjà été attirée au paragraphe 4.7 du présent avis sur l'importance de la sécurité et de la protection de l'environnement au sein de l'entreprise.

4.10. Article 17

Il faut ajouter, au paragraphe 1, que toute décision de modification des annexes est prise par le Conseil sur proposition de la Commission et après consultation du « Comité consultatif » avec la participation du Parlement, conformément à l'article 130 S du Traité, c'est-à-dire également avec la consultation du Comité économique et social. Le contenu de ces annexes est d'une importance telle qu'une modification de la procédure au sein de la Commission ne semble pas justifiée, d'autant que les divers acteurs sociaux tiennent beaucoup à être associés aux décisions en la matière.

4.11. Article 19

Il conviendrait de supprimer le paragraphe 4.

Exposé des motifs

Cf. paragraphe 4.3 du présent avis. L'exemption totale des installations couvertes à ce jour par les directives communautaires et non mentionnées à l'annexe I est inacceptable du point de vue écologique.

4.12. Annexes I, II et III

4.12.1. Les catégories d'activités et de procédés mentionnées à l'annexe I doivent être adaptées à la directive sur l'examen de compatibilité avec l'environnement.

S'agissant des installations de combustion d'une puissance de plus de 50 mégawatts (cf. directive 88/609/CEE), une dérogation pour les installations existantes serait injustifiable.

4.12.2. L'annexe II doit être mise en concordance avec l'article 19, paragraphe 3 de la proposition de directive.

Le paragraphe 8 notamment pose problème. En effet, toutes les installations existantes d'incinération de déchets, et ce sans exception, doivent être soumises dans les plus brefs délais à la procédure d'autorisation.

4.12.3. La liste de l'annexe III doit être complétée par l'ajout de la dioxine (PCDD) et des furanes (PCDF). »

Exposé des motifs du contre-avis

Selon l'avis de la section, la proposition de la Commission à l'examen n'est pas satisfaisante, car elle ne tient pas suffisamment compte des objectifs de l'article 130 R tel que modifié par le Traité de Maastricht.

Le présent contre-avis estime en revanche que la proposition de la Commission est satisfaisante dans sa forme actuelle; elle est conforme au Traité de Maastricht et à la définition de la subsidiarité donnée par le Conseil, par exemple en ce qui concerne la fixation de limites d'émission au niveau des États membres.

Vote nominal portant uniquement sur l'amendement n° 1

Les conseillers suivants ont voté en faveur de l'amendement:

Messieurs: ASPINALL, GARDNER, LITTLE, MERCE JUSTE, MOBBS, PANERO FLOREZ, RODRIGUEZ GARCIA-CARO, WHITWORTH.

Les conseillers suivants ont voté contre l'amendement:

Mesdames/Messieurs: ABEJON RESA, AMATO, ANDRADE, ARENA, ATAÍDE FERREIRA, ATTLEY W.A., BAEZA, BAGLIANO, BASTIAN, BELTRAMI, BENTO GONÇALVES, BERNS, BLESER, BOISSEREE, BORDES-PAGES, BOTTAZZI, BRIESCH, BURNEL, CARROLL, CASSINA, CEBALLO HERRERO, CHRISTIE, COLOMBO, CUNHA, d'ELIA, DAVISON, de KNEGT, de PAUL de BARCHIFONTAINE, DECAILLON, DONCK, DRAIJER, DRILLEAUD, DUNKEL, ETTY, EULEN, FERNÁNDEZ, FLUM, FORGAS I CABRERA, FRANDI, FRERICHS, GAFO FERNANDEZ, GAUTIER, GERMOZZI, GIESECKE, GIRON, GOMEZ MARTINEZ, GREDAL, GREEN, GROBEN, HAGEN, HOVGAARD JAKOBSEN, JANSSEN, JASCHICK, JENKINS, KAZAZIS, KIELMAN, KIENLE, KORFIATIS, KORYFIDIS, LACA MARTIN, LANDABURU, LAPPAS, LAUR, LINSSEN, LIVERANI, LÖW, LYNCH, MADDOCKS, MASUCCI, MAYAYO BELLO, McGARRY, MERCIER, MEYER-HORN, MORALES, MOLINA VALLEJO, MORIZE, MORRIS, MOURGUES, MULLER E., MÜLLER R., MUÑIZ GUARDADO, NIELSEN B., NIELSEN P., NIERHAUS, NOORDWAL, OVIDE ETIENNE, PARDON, PE, PEARSON, PELLARINI, PELLETIER C., PETERSEN, PETROPOULOS, POMPEN, PRICOLO, PROUMENS, QUEVEDO ROJO, RAMAEKERS, RANGONI MACHIAVELLI, REA, REBUFFEL, SANTIAGO, SANTILLAN CABEZA, SAUWENS, SCHLEYER, SEGUY, SILVA A., SPYROUDIS, STOKKERS, THEONAS, TIXIER, van den BURG, van DIJK, VANDERMEEREN, VASCO CAL, von SCHWERIN, von HAUS, WICK, ZUFIAUR NARVAIZA.

Les conseillers suivants se sont abstenus:

Mesdames/Messieurs: BARROW, BERNABEI, GHIGONIS, GIACOMELLI, MORELAND, PELLETIER R., ROMOLI, SALA, SOLARI, STRAUSS.

Résultat du vote

Voix pour: 8, voix contre: 118, abstentions: 10.