COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Sanctions financières dans les procédures d’infraction

(2023/C 2/01)

1. INTRODUCTION – ÉLABORER UNE APPROCHE PROPORTIONNEE ET DISSUASIVE

En vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), lorsque la Commission saisit la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour») d’un recours contre un État membre pour manquement à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle peut proposer à la Cour d’infliger des sanctions financières à cet État membre dans deux situations:

— lorsque l’État membre n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt antérieur de la Cour constatant une infraction au droit de l’Union (article 260, paragraphe 2, du TFUE) (1);

— lorsqu’un État membre a manqué à son obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative (article 260, paragraphe 3, du TFUE).

Dans les deux cas, la sanction infligée par la Cour peut se composer d’une somme forfaitaire, qui résulte de la poursuite de l’infraction jusqu’au prononcé de son arrêt ou au moment où l’État membre se met pleinement en conformité, si cela se produit plus tôt, et d’une astreinte journalière, afin d’inciter l’État membre concerné à mettre fin à l’infraction dans les meilleurs délais après le prononcé de l’arrêt. La Commission propose à la Cour les montants des sanctions financières, mais il appartient à cette dernière, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation (2), de déterminer les montants qu’elle juge appropriés aux circonstances et proportionnés tant au manquement constaté qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné (3).

La possibilité pour la Cour d’infliger des sanctions financières aux États membres – et pour la Commission de demander l’imposition de telles sanctions – remonte au traité de Maastricht de 1992. Afin de garantir la transparence et l’égalité de traitement, la Commission a publié depuis 1996 un certain nombre de communications et de notes exposant sa politique et la méthodologie qu’elle applique pour le calcul des sanctions financières (4).

La présente communication passe en revue toutes les communications de la Commission sur les sanctions financières adoptées de 1996 à 2021 (voir la liste à l’annexe II). Elle les remplace et reprend leur contenu, tout en les actualisant le cas échéant à la lumière de la jurisprudence la plus récente de la Cour. C’est notamment le cas pour la suppression de toute référence au poids institutionnel de l’État membre concerné dans le calcul des sanctions financières proposées à la Cour par la Commission (voir section 3.4).

La présente communication s’applique également au traité Euratom, dans la mesure où son article 106 bis rend l’article 260 du TFUE applicable aux matières couvertes par ce traité.

2. PRINCIPES GENERAUX

Même si la décision finale sur l’imposition des sanctions prévues à l’article 260 du TFUE incombe à la Cour, la Commission joue un rôle central, puisqu’elle saisit la Cour d’une proposition relative au montant des sanctions financières. Dans un souci de transparence et d’égalité de traitement, la Commission a toujours publié les critères qu’elle applique lorsqu’elle propose des sanctions financières.

La Commission estime que les sanctions financières infligées doivent se fonder sur trois critères fondamentaux (5):

— la gravité de l’infraction;

— sa durée;

— la nécessité d’assurer l'effet dissuasif de la sanction financière elle-même pour éviter les récidives.

Pour garantir l’efficacité des sanctions, il importe de fixer des montants suffisamment élevés pour produire un effet dissuasif. L’infliction de sanctions purement symboliques ôterait au mécanisme de sanction de l’article 260 du TFUE, qui accompagne la procédure d’infraction, tout effet utile et irait à l’encontre de son objectif ultime, qui est d’assurer la pleine application du droit de l’Union.

Les sanctions proposées par la Commission à la Cour doivent être cohérentes et prévisibles pour les États membres et calculées selon une méthode qui respecte tout à la fois le principe de proportionnalité et le principe d’égalité de traitement entre les États membres. Une méthode claire et uniforme garantit également que la Commission justifie correctement le calcul du montant des sanctions qu’elle propose à la Cour (6).

La Commission propose systématiquement à la Cour d’infliger à la fois une somme forfaitaire et une astreinte à l’État membre concerné. C’est le cas pour les recours introduits au titre de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE (non-exécution d’un arrêt antérieur de la Cour) ainsi que de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE (non-communication des mesures de transposition d’une directive législative).

Dès lors, lorsqu’un État membre met fin à l’infraction pendant la procédure de la Cour, la Commission ne se désiste pas de son recours, mais maintient sa demande d’imposer une somme forfaitaire, couvrant ainsi la durée de l’infraction jusqu’au moment où celle-ci a cessé. La Commission veille par ailleurs à informer sans délai la Cour de toute régularisation intervenue, quel que soit le stade de la procédure judiciaire; elle en fait de même lorsque, à la suite d’un arrêt rendu en vertu de l’article 260, paragraphe 2, ou de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, un État membre se met en conformité et que l’obligation de payer une sanction prend dès lors fin.

Les sanctions financières payées par les États membres, telles qu’elles ont été ordonnées par la Cour, que ce soit sous la forme d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte, appartiennent à la catégorie des «autres recettes» de l’Union, au sens de l’article 311 du TFUE et de la décision n° 2007/436/CE,Euratom (7).

2.1. Le principe de proportionnalité

Selon une jurisprudence constante de la Cour (8), les sanctions financières doivent être adaptées aux circonstances et proportionnées tant au manquement constaté qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. La Commission examine attentivement, dans chaque cas d’espèce, la meilleure manière de tenir compte de ces principes lors de l’application des différents critères utilisés dans le calcul des sanctions qu’elle propose à la Cour. Les sanctions devraient notamment, le cas échéant, tenir compte à l’avance de l’éventualité d’un changement de circonstances (9).

Plusieurs conséquences peuvent être tirées du principe de proportionnalité, et plus précisément du principe consistant à proposer des sanctions adaptées aux circonstances.

Certaines situations peuvent se produire dans lesquelles il convient de proposer des sanctions fondées sur une formule mathématique dégressive afin de tenir compte des progrès accomplis par un État membre sur la voie du respect des obligations qui lui incombent au niveau de l’Union. Un exemple possible est le cas où un État membre a enfreint le droit de l’Union parce qu’il exploite un certain nombre de décharges illégales, parce que certaines de ses villes ne respectent pas les normes de qualité des eaux urbaines résiduaires ou parce qu’il y existe des zones de qualité de l’air non conformes aux normes. Lorsqu’il est possible d’évaluer mathématiquement les progrès accomplis par l’État membre sur la voie d’une régularisation (par exemple, en pourcentage du total des décharges, des villes ou des zones de qualité de l’air à mettre en conformité) des situations d’infraction caractérisées par une obligation purement «fondée sur des résultats», la Commission peut proposer à la Cour une formule dégressive (10).

D’autres situations peuvent se produire dans lesquelles la Commission propose que les sanctions à payer ne le soient qu’à intervalles réguliers, par exemple six mois ou un an après que la Cour a rendu un arrêt en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE (11). Cette voie peut être appropriée lorsque la mise en conformité ne peut être évaluée qu’à intervalles réguliers ou lorsque la méthode d’évaluation de la mise en conformité dépend de la disponibilité de données de suivi. Ce cas de figure peut être prévu par la législation applicable. Il s’agit de faire en sorte que la sanction proposée par la Commission corresponde effectivement au nombre de jours de persistance de l’infraction, qui ne peut parfois être établi qu’au terme d’un certain délai et lorsque suffisamment d’informations sur la mise en conformité sont disponibles.

2.2. Principes liés à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE

L’article 260, paragraphe 3, du TFUE (12) a pour objet d’inciter les États membres à transposer les directives adoptées dans le cadre d’une procédure législative (13) dans les délais fixés par le législateur de l’Union et donc à veiller à ce que la législation de l’Union soit réellement effective. Il s’agit non seulement de sauvegarder les intérêts d’ordre général poursuivis par la législation de l’Union, mais aussi et surtout de protéger les intérêts des citoyens européens qui jouissent des droits et des avantages découlant de cette législation. Tout retard est inacceptable à ces deux égards. En fin de compte, c’est la crédibilité de l’ensemble du droit de l’Union qui est compromise lorsqu’un État membre transpose la législation de l’Union en droit national plus tard qu’il ne le devrait.

Cela signifie que, pour les infractions visées à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, à savoir la non-communication des mesures de transposition d’une directive adoptée dans le cadre d’une procédure législative, les saisines de la Cour s’accompagnent directement d’une demande tendant à ce que cette dernière inflige des sanctions financières à l’État membre concerné. Contrairement aux infractions relevant uniquement du champ d’application de l’article 258 du TFUE, il n’est pas nécessaire de prévoir une seconde procédure distincte pour l’imposition de sanctions financières en cas d’infraction de ce type.

L’article 260, paragraphe 3, du TFUE prévoit explicitement que la sanction financière infligée par la Cour ne doit pas dépasser le montant proposé par la Commission.

La Commission a toujours considéré que le mécanisme de sanction prévu à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE devrait, en principe, être appliqué dans tous les cas où un État membre manque à une obligation visée par cette disposition. L’importance d’assurer la transposition des directives législatives par les États membres dans les délais qui y sont fixés s’applique de la même manière à l’ensemble des directives législatives. La Commission s’est pour sa part fixé un délai de 12 mois pour saisir la Cour des cas d’infraction si la non-transposition d’une directive persiste.

L’article 260, paragraphe 3, du TFUE ne s’applique pas à la non-communication par un État membre des mesures de transposition des directives qui ne sont pas adoptées dans le cadre d’une procédure législative. Lorsque l’État membre manque à son obligation de communiquer des mesures relatives à de telles directives non législatives, la Commission saisit la Cour d’une telle infraction, d’une part, au moyen de la procédure d’infraction prévue à l’article 258 du TFUE et, dans le cas où l’État membre n’exécuterait pas un arrêt constatant une infraction, par une deuxième saisine prévue à l’article 260, paragraphe 2, du TFUE. De même, l’article 260, paragraphe 3, du TFUE ne peut être invoqué lorsqu’un État membre ne communique pas les mesures de transposition de directives adoptées en vertu des articles 31 et 32 du traité Euratom. Dans de tels cas, la Commission applique la même procédure de double saisine que celle utilisée pour les directives non législatives adoptées en vertu du TFUE.

L’article 260, paragraphe 3, du TFUE couvre à la fois l’absence totale et l’absence partielle de communication des mesures de transposition d’une directive législative. Un manquement partiel peut être constaté soit lorsque les mesures de transposition notifiées ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné, soit lorsque la notification est incomplète parce qu’elle n’englobe pas toutes les mesures de transposition correspondant à une partie de la directive.

L’obligation pour l’État membre de communiquer les mesures de transposition visée à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE comporte une obligation de fournir des informations suffisamment claires et précises (14) sur les dispositions nationales qui transposent les dispositions correspondantes d’une directive. Le fait de ne pas fournir ces informations claires et précises peut être sanctionné au titre de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE.

La Commission considère que les notifications de mesures de transposition qui n’indiquent pas clairement, pour chaque disposition d’une directive, quelle disposition nationale assure sa transposition justifient une saisine au titre de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE. Si elle ne dispose pas de telles informations, la Commission n’est pas en mesure de vérifier si l’État membre a transposé la directive concernée de manière effective et intégrale. Toutefois, conformément au principe de proportionnalité, lorsqu’une notification est explicite, la Commission n’aura pas recours à la saisine prévue à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, même si cette notification ne précise pas, pour chaque disposition d’une directive législative, la mesure nationale de transposition correspondante. La Commission n’a donc recours à la saisine au titre de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE qu’en l’absence d’indications claires précisant quelles dispositions de droit national transposent quelles dispositions d’une directive. Il convient de fournir ces indications au moyen de documents explicatifs, auxquels peut être ajouté un tableau de correspondance mettant systématiquement en correspondance les dispositions de la directive et les dispositions du droit national.

Les directives contiennent généralement une clause obligeant les États membres à faire référence à la directive soit directement dans les dispositions de droit national adoptées pour la transposer, soit lors de la publication desdites dispositions (la «clause d’interconnexion»). Cette obligation permet aux intéressés de connaître la portée de leurs droits et obligations dans le domaine particulier régi par le droit de l’Union.

La Cour a jugé à plusieurs reprises qu’avec une clause d’interconnexion, un acte positif de transposition est requis (15). La simple référence par un État membre, lors de la communication des mesures de transposition à la Commission, à une législation nationale préexistante ne saurait être qualifiée d’acte positif de transposition. Les actes de droit national antérieurs à la directive peuvent être qualifiés d’acte positif de transposition à condition que l’État membre y fasse référence dans une publication officielle indiquant sans équivoque les dispositions législatives, réglementaires ou administratives préexistantes au moyen desquelles il estime satisfaire aux obligations imposées par une directive. Une telle publication officielle devrait être incluse dans la notification à la Commission.

Tout litige concernant l’adéquation des mesures de transposition communiquées, c’est-à-dire la question de savoir si ces mesures constituent une transposition correcte des dispositions correspondantes d’une directive, est traité dans le cadre de la procédure prévue à l’article 258 du TFUE.

3. ASTREINTE

L’astreinte à payer par les États membres est un montant, calculé en principe par jour de retard – sans préjudice d’une autre période de référence dans des cas particuliers – courant à compter de la date à laquelle la Cour rend son arrêt en vertu de l’article 260, paragraphe 2 ou 3, du TFUE, jusqu’à la date à laquelle l’État membre met fin à l’infraction. L’astreinte vise à inciter l’État membre concerné à mettre fin au manquement à ses obligations dans les meilleurs délais après le prononcé de l’arrêt de la Cour.

Le montant de l’astreinte journalière se calcule de la façon suivante:

— multiplication d’un forfait par un coefficient de gravité et un coefficient de durée;

— multiplication du résultat obtenu par un montant fixé par État membre (le facteur n) prenant en compte la capacité de paiement de l’État membre concerné.

La formule suivante résume la méthode de calcul de l’astreinte qui en résulte:

Aj = (Fa × Cg × Cd) × n dans laquelle: Aj = astreinte journalière; Fa = forfait «astreinte»; Cg = coefficient de gravité; Cd= coefficient de durée; n= facteur prenant en compte la capacité de payer de l’État membre incriminé.

3.1. Forfait

Le forfait se définit comme le montant fixe auquel seront appliqués les coefficients multiplicateurs. Il porte sur la violation du principe de légalité, qui s’applique à toutes les affaires relevant de l’article 260 du TFUE. Il a été fixé à un niveau permettant de faire en sorte que:

— la Commission conserve une large marge d’appréciation dans l’application du coefficient de gravité;

— le montant soit raisonnable pour tous les États membres;

— le montant, multiplié par le coefficient de gravité, soit suffisamment élevé pour maintenir une pression suffisante sur l’État membre incriminé.

Le forfait applicable aux astreintes est fixé au point 1 de l’annexe I.

3.2. Application du coefficient de gravité (facteur compris entre 1 et 20)

Une infraction relative à l’inexécution d’un arrêt par un État membre ou à l’absence de communication de mesures de transposition d’une directive adoptée dans le cadre d’une procédure législative est toujours considérée comme grave. Afin d’adapter le montant de la sanction aux circonstances particulières de l’espèce, la Commission détermine le coefficient de gravité sur la base de deux paramètres: l’importance des règles de l’Union enfreintes ou non transposées et les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier.

À la lumière des considérations développées ci-après, la gravité de l’infraction est déterminée par un coefficient, fixé par la Commission, compris entre un minimum de 1 et un maximum de 20.

3.2.1. Non-exécution d’un arrêt (article 260, paragraphe 2, TFUE)

3.2.1.1. Importance des dispositions enfreintes

Pour déterminer l’importance de l’infraction persistante au droit de l’Union, la Commission tient compte de la nature et de la portée des dispositions concernées plutôt que de leur rang dans la hiérarchie des normes juridiques. Par exemple, une infraction au principe de non-discrimination devra être toujours considérée comme très grave, que l’infraction résulte de la violation du principe établi par le traité ou de la violation de ce même principe tel qu’énoncé dans un règlement ou une directive. Les atteintes aux droits fondamentaux et aux quatre libertés fondamentales consacrées par le traité devraient généralement être considérées comme particulièrement graves et faire l’objet d'une sanction adaptée à cette gravité.

Lorsque la Commission introduit un recours en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, le fait que l’État membre n’exécute pas un arrêt faisant partie d’une jurisprudence constante (par exemple lorsque cet arrêt fait suite à des arrêts similaires rendus dans le cadre d’une procédure d’infraction ou en réponse à une demande de décision préjudicielle) devrait être considéré comme une circonstance aggravante. Tel est notamment le cas lorsque la Cour a précédemment constaté la violation par l’État membre concerné de dispositions similaires du droit de l’Union.

De même, l’absence de coopération pleine et entière d’un État membre avec la Commission au cours de la procédure aboutissant à une saisine de la Cour en vertu de l’article 260, paragraphe 2, premier alinéa, du TFUE constitue une circonstance aggravante.

Le fait qu’un État membre ait adopté des mesures qu’il juge suffisantes pour remédier à l’infraction alléguée, mais que la Commission considère comme insuffisantes, devrait être traité différemment de la situation dans laquelle l’État membre omet de prendre la moindre mesure pour remédier à cette infraction (lorsque l’État membre enfreint manifestement l’article 260, paragraphe 1, du TFUE).

Enfin, il convient de tenir compte de circonstances atténuantes telles que le fait que l’arrêt à exécuter donne lieu à de réelles questions d’interprétation ou à des difficultés intrinsèques particulières pour réaliser son exécution dans un bref laps de temps (par exemple, la nécessité de planifier, d’approuver, de financer et de construire des infrastructures pour se mettre en conformité).

3.2.1.2. Effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier

Les effets des infractions sur des intérêts d’ordre général ou particulier devront être mesurés au cas par cas. Les éléments suivants peuvent être ici cités à titre d’exemple:

— la perte de ressources propres pour l’Union;

— un préjudice grave pour les intérêts financiers de l’UE;

— l’incidence de l’infraction sur le fonctionnement de l’Union (telles que les infractions concernant les compétences exclusives de l’Union visées à l’article 2, paragraphe 1, du TFUE, lu en liaison avec l’article 3 du TFUE, ainsi que les infractions qui portent atteinte à la capacité des systèmes judiciaires nationaux à contribuer à l’application effective du droit de l’Union);

— un dommage grave ou irréparable causé à la santé humaine ou à l’environnement;

— un préjudice économique ou autre subi par des particuliers et des opérateurs économiques;

— les montants financiers impliqués dans l’infraction;

— l’éventuel avantage financier que l’État membre tire du non-respect de l’arrêt de la Cour;

— l'importance relative de l'infraction en prenant en compte le chiffre d'affaires ou la valeur ajoutée du secteur économique concerné;

— la taille de la population touchée par l’infraction;

— la responsabilité de l’Union envers des pays tiers;

— la nature de l’infraction, c’est-à-dire le caractère systémique ou structurel de l’infraction ou le manquement persistant d’un État membre à son obligation d’appliquer correctement le droit de l’Union.

Parmi d’autres considérations pourrait figurer la question de savoir si l’infraction est une infraction ponctuelle ou la répétition d’une infraction commise antérieurement.

En prenant en considération les intérêts des particuliers pour calculer le montant de la sanction, la Commission n’entend pas obtenir réparation des dommages et pertes subis par les victimes de cette infraction puisqu’une telle réparation peut être obtenue par le biais de procédures prévues devant les tribunaux nationaux. Ce que la Commission entend assurer par l’utilisation de ce paramètre, c’est la prise en considération des effets de l’infraction sur les particuliers et les opérateurs économiques. Ainsi, par exemple, les effets ne sont pas les mêmes selon que l’infraction concerne soit un cas ponctuel de mauvaise application (non reconnaissance d’un diplôme), soit l’absence de transposition d’une directive sur la reconnaissance mutuelle des diplômes qui porterait atteinte aux intérêts de toute une catégorie professionnelle.

3.2.2. Non-communication de mesures de transposition (article 260, paragraphe 3, du TFUE)

Pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, la Commission applique systématiquement un coefficient de gravité de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures de transposition. Dans une Union fondée sur le respect de l’état de droit, toutes les directives législatives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.

En cas de manquement partiel à l’obligation de communiquer les mesures de transposition, l’importance de la lacune de transposition doit être prise en considération lors de la fixation d’un coefficient de gravité qui sera inférieur à 10. En outre, les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier pourraient être pris en compte (voir les considérations exposées à la section 3.2.1.2 ci-dessus).

3.3. Application du coefficient de durée

Aux fins du calcul du montant de l’astreinte prenant en compte la durée de l’infraction:

— pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, la durée prise en compte est la période débutant à la date du premier arrêt de la Cour de justice jusqu’au moment où la Commission décide de saisir la Cour;

— pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, la durée prise en compte est la période qui commence à courir le jour suivant l’expiration du délai de transposition de la directive concernée jusqu’au moment où la Commission décide de saisir la Cour.

Le coefficient de durée est exprimé sous la forme d’un multiplicateur compris entre 1 et 3. Il est calculé à un taux de 0,10 par mois à compter de la date du premier arrêt ou du jour suivant l’expiration du délai de transposition de la directive en question.

La Cour (16) a confirmé que la durée de l’infraction doit être prise en compte tant pour l’astreinte que pour la somme forfaitaire, eu égard aux fonctions propres à chaque sanction.

3.4. Capacité de paiement de l’État membre

Le montant de l’astreinte doit avoir pour effet que la sanction soit à la fois proportionnée et dissuasive. L'effet dissuasif de l’astreinte revêt deux aspects. La sanction doit être suffisamment élevée pour que:

— l’État membre mette fin à l’infraction (elle doit donc être supérieure au bénéfice que l’État membre retire de l’infraction);

— l’État membre s’abstienne de toute récidive.

Le niveau de sanction requis pour produire un effet dissuasif variera en fonction de la capacité de paiement des États membres. Cet effet dissuasif se reflète dans le facteur n. Il se définit comme une moyenne géométrique pondérée du produit intérieur brut (PIB) (17) de l’État membre concerné par rapport à la moyenne des PIB des États membres, dont le poids est égal à deux, et de la population de l’État membre concerné par rapport à la moyenne de la population des États membres, dont le poids est égal à un. Cela représente la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres:

Le mode de calcul du facteur n prévu par la présente communication apporte un changement dans la manière dont le facteur n était calculé précédemment. Les communications précédentes tenaient compte à la fois du PIB des États membres et de leur poids institutionnel. Ce dernier était exprimé par une valeur représentative, la dernière en date étant le nombre de sièges attribués à chaque État membre au Parlement européen.

Par arrêt du 20 janvier 2022, dans l’affaire Commission/Grèce (18), la Cour a examiné les éléments considérés comme pertinents pour apprécier la capacité de paiement d’un État membre aux fins de l’imposition de sanctions financières fondées sur l’article 260 du TFUE. Dans cet arrêt, la Cour a conclu que «[...] sans préjudice de la possibilité pour la Commission de proposer des sanctions financières fondées sur une pluralité de critères, en vue de permettre, notamment, de maintenir un écart raisonnable entre les divers États membres, il y a lieu de s’appuyer sur le PIB de la République hellénique en tant que facteur prédominant, aux fins de l’appréciation de sa capacité de paiement, sans tenir compte du poids institutionnel de la République hellénique [...]» (19). Selon la Cour, «l’objectif consistant à fixer des sanctions qui soient suffisamment dissuasives n’exige pas nécessairement la prise en compte du poids institutionnel dans l’Union de l’État membre concerné» et «la prise en compte du poids institutionnel de l’État membre concerné n’apparaît pas indispensable pour garantir une dissuasion suffisante et amener cet État membre à modifier son comportement actuel ou futur ayant trait à l’octroi des aides d’État» (20).

La Commission a donc décidé de revoir sa méthode de calcul du facteur n, qui repose désormais principalement sur le PIB des États membres et, à titre subsidiaire, sur leur population en tant que critère démographique permettant de maintenir un écart raisonnable entre les différents États membres. La prise en compte de la population des États membres pour un tiers du calcul du facteur n réduit dans une mesure raisonnable la variation des facteurs n des États membres en comparaison avec un calcul fondé uniquement sur le PIB des États membres. Elle ajoute également un élément de stabilité dans le calcul du facteur n, étant donné qu’il est peu probable que la population varie de manière significative sur une base annuelle. En revanche, le PIB d’un État membre est susceptible de connaître des fluctuations annuelles plus importantes, en particulier en période de crise économique. Dans le même temps, étant donné que le PIB de l’État membre représente encore deux tiers du calcul, il demeure le facteur prédominant aux fins de l’évaluation de sa capacité de paiement.

Les facteurs n sont fixés pour chaque État membre au point 3 de l’annexe.

4. SOMME FORFAITAIRE

Afin de tenir pleinement compte de la finalité dissuasive de la somme forfaitaire et des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement, la proposition soumise par la Commission à la Cour comprend:

— la détermination d’une somme forfaitaire minimale fixe, et

— une méthode de calcul fondée sur un montant journalier multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction; cette méthode s’applique lorsque le résultat du calcul dépasse la somme forfaitaire minimale fixe.

4.1. Somme forfaitaire minimale

Chaque fois que la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 260 du TFUE, elle propose au moins une somme forfaitaire fixe, déterminée pour chaque État membre en fonction de son facteur n, et ce indépendamment du résultat du calcul exposé à la section 4.2.

Cette somme forfaitaire minimale fixe prend en compte le principe selon lequel tout cas de non-exécution persistante d’un arrêt de la Cour par un État membre ou de défaut de transposition d’une directive législative par un État membre, indépendamment de toute circonstance aggravante, porte atteinte au principe de légalité dans une communauté de droit et doit faire l’objet d’une sanction effective. La somme forfaitaire minimale permet également d’éviter de proposer des montants purement symboliques qui n’auraient pas d’effet dissuasif et pourraient compromettre, plutôt que renforcer, l’autorité des arrêts de la Cour.

La somme forfaitaire minimale est fixée pour chaque État membre au point 5 de l’annexe I.

4.2. Méthode de calcul de la somme forfaitaire

La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir:

— en multipliant un forfait par un coefficient de gravité;

— en multipliant le résultat par le facteur n;

— en multipliant le résultat par le nombre de jours de persistance de l’infraction (voir point 4.2.1).

La formule suivante résume la méthode de calcul de la somme forfaitaire:

Sf = Fsf × Cg × n × jr dans laquelle: Sf = Somme forfaitaire; Fsf = forfait «somme forfaitaire»; Cg = coefficient de gravité; n= facteur prenant en compte la capacité de paiement de l'État membre incriminé. jr= nombre de jours de la période de persistance de l’infraction.

Lorsque le résultat de ce calcul dépasse la somme forfaitaire minimale pour l’État membre concerné, la Commission propose à la Cour une somme forfaitaire calculée à l’aide de cette formule.

4.2.1. Nombre de jours de persistance de l’infraction

Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit:

— pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, il s’agit du nombre de jours compris entre la date du prononcé du premier arrêt et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre de l’article 260 du TFUE;

— pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, il s’agit du nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé dans la directive concernée et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre de l’article 260 du TFUE.

Pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, le jour à partir duquel commence à courir la période à prendre en compte pour le calcul de la somme forfaitaire se définit comme la date de l’arrêt constatant la violation du droit de l’Union par l’État membre concerné (21).

Selon la Cour, un État membre doit exécuter «immédiatement» cet arrêt et l’exécution doit «abouti[r] dans des délais aussi brefs que possible» (22). Il va de soi qu’avant d’introduire un recours en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, la Commission doit laisser à l’État membre un délai suffisant, déterminé au regard de l’infraction en cause, pour exécuter un tel arrêt. Toutefois, lorsqu’un tel délai raisonnable a été accordé à l’État membre et que l’exécution n’a néanmoins pas abouti, l’État membre doit être considéré avoir manqué, dès la date de l’arrêt constatant l’infraction, à son obligation d’entamer immédiatement le processus d’exécution de celui-ci et de l’achever le plus rapidement possible.

Pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, le jour à partir duquel la durée à prendre en compte commence à courir est le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé par la directive concernée.

4.2.2. Autres éléments de la méthode de calcul de la somme forfaitaire

Pour le calcul de la somme forfaitaire, la Commission applique le même coefficient de gravité et le même facteur n fixe que pour le calcul de l’astreinte (voir sections 3.2 et 3.4). Lorsqu’elle fixe le montant de la somme forfaitaire sur la base de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, la Commission tient compte du degré de transposition pour déterminer la gravité du défaut de transposition.

Le forfait de la somme forfaitaire est inférieur à celui des astreintes. En effet, il paraît équitable que le montant journalier de l’astreinte soit plus élevé que celui de la somme forfaitaire, puisque le comportement de l’État membre en situation d’infraction est plus dommageable dès lors qu’un arrêt a été rendu en vertu de l’article 260 du TFUE dans la mesure où son infraction persiste après le prononcé d’un tel arrêt.

Le forfait applicable à la somme forfaitaire est fixé au point 2 de l’annexe I.

À la différence du calcul de l’astreinte, un coefficient de durée n’est pas appliqué lors du calcul de la somme forfaitaire, puisque la durée de l’infraction est prise en compte en multipliant un montant journalier par le nombre de jours de persistance du manquement.

5. RÈGLES TRANSITOIRES POUR LE ROYAUME-UNI

Le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union. Toutefois, il était toujours tenu d’appliquer le droit de l’Union et de s’y conformer jusqu’à la fin de la période de transition (qui a expiré le 31 décembre 2020) en vertu de l’accord de retrait, entré en vigueur le 1er février 2020.

En outre, conformément à l’article 12, paragraphe 4, du protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord et à l’article 12 du protocole relatif aux zones de souveraineté du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord à Chypre, la Commission et la Cour conservent les compétences qui leur sont conférées par les traités pour ce qui est de l’application du droit de l’Union rendu applicable par ces protocoles au Royaume-Uni et sur son territoire, en ce qui concerne l’Irlande du Nord et les zones de souveraineté. En vertu de l’article 160 de l’accord de retrait, la Cour reste compétente sur la base des articles 258, 260 et 267 du TFUE en ce qui concerne l’interprétation et l’application de certaines dispositions de la partie cinq de l’accord de retrait.

En vertu de ces dispositions, la Commission peut demander à la Cour d’infliger des sanctions financières au Royaume-Uni après le 31 décembre 2020. Dans un tel cas, la Commission proposera des sanctions financières proportionnées à la gravité de l’infraction en cause, à sa durée et à la capacité de paiement du Royaume-Uni. À cette fin, la Commission se fondera sur la même formule que celle prévue dans la présente communication pour les États membres (23).

6. DATE DE PRISE D’EFFET DE L’OBLIGATION DE PAYER LA SANCTION INFLIGÉE

Lorsque la Cour inflige une sanction à un État membre en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, la date à laquelle l’obligation de payer cette sanction prend effet correspond normalement à la date à laquelle la Cour rend son arrêt.

Lorsque la Cour inflige une sanction à un État membre en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, cette disposition précise que l’obligation de paiement «prend effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt». Cela permet à la Cour de fixer la date à laquelle l’obligation prend effet soit à la date à laquelle elle rend son arrêt, soit à une date ultérieure. La Cour n’a pas encore fait usage de la possibilité de fixer une date postérieure à la date de son arrêt.

7. DATE D’APPLICATION

La Commission appliquera les règles et critères exposés dans la présente communication à toutes les décisions de saisir la Cour au titre de l’article 260 du TFUE après la publication de la présente communication au Journal officiel.

(1) Ou lorsque l’État membre n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt constatant une infraction à une décision en matière d’aides d’État au titre de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(2) Ce pouvoir d’appréciation est limité dans le cas des affaires relevant de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, dans lesquelles la Cour ne peut pas dépasser le montant fixé par la Commission.

(3) Voir les arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France, C-304/02 P, EU:C:2005:444, point 103; du 14 mars 2006, Commission/France, C-177/04, EU:C:2006:173, point 61; et du 10 janvier 2008, Commission/Portugal, C-70/06, EU:C:2008:3, point 38.

(4) Voir l’annexe II «Liste des communications précédentes sur les sanctions financières».

(5) La Cour a approuvé le contenu de ces critères dans une jurisprudence constante. Voir, entre autres, l’arrêt du 4 juillet 2000, Commission/République hellénique, C-387/97, EU:C:2000:356, point 92; l’arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne, C-658/19, EU:C:2021:138, point 63; l’arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Irlande, C-550/18, EU:C:2020:564, point 81; l’arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne, C-658/19, EU:C:2021:138, point 73.

(6) Voir l’arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie, C-549/18, EU:C:2020:563, point 51.

(7) Décision 2007/436/CE,Euratom du Conseil du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 163 du 23.6.2007, p. 17).

(8) Arrêts dans l’affaire C-658/19, Commission/Espagne, EU:C:2021:138, point 63; dans l’affaire C-550/18, Commission/Irlande, EU:C:2020:564, point 81; dans l’affaire C-658/19, Commission/Espagne, EU:C:2021:138, point 73.

(9) Voir l’arrêt du 25 novembre 2003, Commission/Espagne, C-278/01, EU:C:2003:635.

(10) Voir l’affaire C-278/01, Commission/Espagne, qui concernait les normes de qualité des eaux de baignade fixées par la directive 76/160/CEE, où, comme la Cour l’a observé, «il est particulièrement difficile pour les États membres de parvenir à une exécution complète de la directive», et où «il est envisageable que l’État membre défendeur parvienne à augmenter substantiellement le degré d’exécution de la directive sans arriver à une exécution complète à court terme». Dans ces circonstances, comme la Cour l’a déclaré, «une sanction qui ne tiendrait pas compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations ne serait ni adaptée aux circonstances ni proportionnée au manquement constaté».

(11) Voir points 43 à 46 de l’arrêt dans l’affaire C-278/01, Commission/Espagne, et points 111 et 112 de l’arrêt dans l’affaire C-304/02, Commission/France.

(12) Voir l’arrêt du 8 juillet 2019, Commission/Belgique, C-543/17, EU:C:2019:573, dans lequel la Cour a appliqué pour la première fois le mécanisme de sanction de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE.

(13) Il s’agit des directives adoptées dans le cadre des procédures législatives ordinaires ou spéciales prévues par les traités, ce qui exclut en particulier les directives déléguées et les directives d’exécution adoptées par la Commission en vertu des articles 290 et 291 du TFUE, ainsi que les directives adoptées en vertu du traité Euratom.

(14) Voir l’arrêt dans l’affaire C-543/17, Commission/Belgique, points 51 et 59.

(15) Arrêts du 29 octobre 2009, Commission/Pologne, C-551/08, EU:C:2009:683, point 23; du 11 juin 2015, Commission/Pologne, C-29/14, EU:C:2015:379, point 49; du 4 octobre 2018, Commission/Espagne, C-599/17, EU:C:2018:813, point 21; et du 16 juillet 2020, Commission/Irlande, C-550/18, EU:C:2020:564, point 31.

(16) Voir le point 84 de l’arrêt dans l’affaire C-304/02, Commission/France.

(17) Source: PIB nominal - Eurostat. Eurostat publie régulièrement des données sur les PIB pour les États membres (nama_10_gdp).

(18) Arrêt du 20 janvier 2022, Commission/Grèce, C-51/20, EU:C:2022:36.

(19) Arrêt dans l’affaire C-51/20, Commission/Grèce, point 116.

(20) Arrêt dans l'affaire C-51/20, Commission/Grèce, points 113 et 115.

(21) Voir l’arrêt dans l’affaire C-304/02, Commission/France.

(22) Voir l’arrêt du 12 novembre 2019, Commission/Irlande, C-261/18, EU:C:2019:955, point 123.

(23)