Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil concernant les substances et produits indésirables dans l'alimentation animale"

(2000/C 140/04)

Le Conseil de l'Union européenne a décidé en date du 23 mars 2000 de saisir le Comité économique et social, en vertu de l'article 152 du traité sur l'Union européenne, d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement" a été chargée des travaux du Comité préparatoires en la matière et a désigné Leif E. Nielsen pour être rapporteur. La section a adopté son avis en date du 15 mars 2000.

Lors de sa 371e session plénière des 29 et 30 mars 2000 (séance du 29 mars 2000), le Comité économique et social a adopté par 81 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention le présent avis.

1. Contexte

1.1. Pendant la crise de la dioxine, aux mois de juin et juillet 1999, la Commission a présenté un programme de travail ambitieux auquel le Conseil a adhéré à l'unanimité. La proposition dont il s'agit ici fait partie de ce programme de travail. Elle prévoit de renforcer dans une mesure très importante la réglementation concernant les substances et produits indésirables dans les aliments des animaux. À l'origine, cette réglementation date de 1974(1) et suite à un nombre considérable de modifications, elle a été codifiée sous forme de la directive 1999/29/CE(2).

1.2. En outre, il faut voir cette proposition en relation avec le Livre blanc qui a été publié ultérieurement à propos de la sécurité alimentaire future de l'Union européenne(3). Le Livre blanc décrit les principes généraux de la sécurité alimentaire et contient un passage en revue de toute une série de propositions que la Commission prévoit de présenter prochainement dans la perspective d'une action coordonnée portant sur tous les maillons de la chaîne alimentaire, "de l'étable à la table". Ce passage en revue reprend différentes propositions relatives à l'alimentation animale, et celle dont il s'agit ici est mentionnée dans ce contexte.

1.3. La directive 1999/29/CE a pour objet la réduction de la présence, dans les aliments des animaux, de substances et produits indésirables qui sont de nature à porter atteinte à la santé des animaux et à la santé humaine. Selon l'exposé des motifs de la directive, il est impossible d'éliminer totalement ces substances et produits, et il n'est pas réaliste de fixer des valeurs limites qui se situent en dessous du seuil de sensibilité des méthodes d'analyse. Les matières premières pour aliments des animaux et les aliments des animaux ne peuvent être commercialisés dans l'Union européenne que s'ils sont "de qualité saine, loyale et marchande" et respectent les valeurs limites précisément fixées en ce qui concerne la présence de substances indésirables(4).

1.4. L'annexe I à la directive 1999/29/CE, que la Commission, assistée du comité permanent des aliments des animaux, révise régulièrement sur base des connaissances scientifiques et techniques, reprend à l'heure actuelle des valeurs limites concernant six substances chimiques (arsenic, plomb, fluor, mercure, nitrite et cadmium), vingt-et-un produits divers (parmi lesquels l'aflatoxine, la dieldrine et la dioxine), ainsi que douze impuretés botanique (diverses sortes de graines de moutarde, etc.). Ces valeurs limites s'appliquent à des matières premières pour aliments des animaux et à des aliments des animaux qui sont définis de façon précise. L'annexe ne contient pas de valeurs limites applicables à la présence de substances indésirables dans les additifs des aliments des animaux(5). Ces additifs sont, dans certains cas, soumis aux obligations générales de "qualité saine, loyale et marchande".

1.5. La Commission propose, compte tenu de la situation à ce jour, d'effectuer les modifications suivantes:

- extension du champ d'application de la directive aux additifs destinés aux aliments des animaux;

- interdiction de la dilution en cas de dépassement de la teneur maximale autorisée(6);

- abolition de la possibilité de dérogation fondée sur des raisons locales particulières;

- création de la possibilité de définir une limite d'action sensiblement inférieure à la valeur limite fixée, de telle sorte que l'on puisse, à un stade précoce, ouvrir une enquête visant à déterminer la source de la contamination, dans le but de réduire ses effets ou de l'éliminer;

- adaptation des dispositions procédurales concernant le comité permanent des aliments des animaux à la procédure de réglementation(7).

2. Observations générales

2.1. Le CES se prononce en faveur des intentions et de la priorité générale indiquées dans le Livre blanc de la Commission pour ce qui concerne un relèvement du degré de priorité de la sécurité alimentaire dans l'Union européenne par le moyen d'une action coordonnée portant sur tous les maillons de la chaîne alimentaire. En raison de sa composition, qui comporte des représentants de toutes les catégories d'intérêts concernées, le CES constitue l'enceinte naturelle et appropriée pour un examen aussi bien des aspects généraux que des propositions concrètes relatives à la sécurité alimentaire future de l'Union européenne. C'est pourquoi le CES entend, dans les deux domaines évoqués, s'efforcer d'apporter des contributions constructives et réalistes à la mise en oeuvre d'une sécurité alimentaire défendable dans l'Union européenne.

2.2. De même, le CES soutient notamment le programme de travail de la Commission en ce qui concerne la dioxine. Après la crise aiguë du mois de juin 1999, l'attention s'est par la suite portée sur le problème plus permanent que pose la dioxine. Le CES reconnaît l'existence de ce problème d'environnement, dont l'ampleur varie d'un pays à l'autre en fonction des techniques d'incinération.

2.3. De l'avis du CES, il convient de s'attaquer en premier lieu au problème de la dioxine, comme à d'autres problèmes d'environnement que connaît l'Union européenne, à la source, d'une part en utilisant les moyens du tri sélectif et du recyclage ou de l'élimination des déchets dont l'incinération produit de la dioxine et, d'autre part, en équipant de filtres à fumée les installations d'incinération, afin de capturer la dioxine résiduelle. Au cours des dernières années, l'on a pu constater une certaine réduction des émissions de dioxine, mais il se passera un bon nombre d'années avant que l'on puisse constater une réduction notable de la présence de dioxine dans la partie affectée des ressources halieutiques et dans les zones terrestres qui sont affectées. C'est pourquoi il est nécessaire de fixer des valeurs limites réalistes et d'éliminer de la chaîne alimentaire les produits de la pêche et les produits agricoles qui sont les plus affectés. Il importe notamment d'assurer une harmonie entre les valeurs limites applicables aux produits destinés à la consommation humaine et les valeurs limites applicables à la teneur en dioxines des huiles et des matières grasses destinées à l'alimentation animale, dans les cas où la fixation de ces dernières relève de la procédure de comité évoquée ci-dessus.

2.4. Ainsi, le problème de la dioxine illustre le rapport étroit qui existe entre la sécurité alimentaire et la protection de l'environnement. La production d'aliments végétaux et animaux est exposée à l'influence de phénomènes environnementaux dans le cours du processus de production, sous la forme de différentes liaisons chimiques. De même que dans le cas de la dioxine, il faut avant tout attaquer ces phénomènes à la source. C'est pourquoi l'exigence d'une sécurité alimentaire accrue suppose dans le même temps, pour l'avenir, une intensification de l'action de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement. Toutefois, il faut en même temps veiller à ce que les efforts de l'Union européenne en ce domaine ne perdent pas de leur efficacité à cause des importations en provenance de pays tiers.

2.5. En liaison avec la proposition concrète concernant les substances indésirables dans les aliments des animaux, il y a lieu de renforcer la sensibilisation et d'intensifier les actions en vue de réduire la quantité globale de substances et produits indésirables qui interviennent dans la production des aliments des animaux, et donc dans la chaîne alimentaire. Outre les aspects déjà mentionnés par rapport au Livre blanc, cette démarche est conforme au principe de précaution. En aucune circonstance, la présence de substances et produits indésirables dans les aliments des animaux ne doit comporter de danger pour la santé humaine et pour la santé animale. C'est pourquoi il faut fixer les différentes valeurs limites sur base de l'état actuel des connaissances et des observations scientifiques disponibles, en appliquant un facteur de sécurité adéquat qui prenne en compte l'insuffisance des connaissances en la matière et la possibilité d'un effet de synergie entre différents facteurs de risque.

2.6. Dans ce contexte, le CES est favorable à la fixation de valeurs limites spécifiques concernant la présence de substances indésirables dans les additifs et à la suppression de la possibilité de dilution, sans qu'il y ait lieu de prendre en considération le fait que ces propositions ont une portée très large et représentent un "changement de cap" par rapport à la démarche antérieure. Un tel renforcement de la réglementation constituera, pour les entreprises concernées, un motif plus puissant que cela n'a été le cas jusqu'à présent de prendre des mesures préventives par une surveillance de la qualité des matières premières, par l'introduction d'obligations contractuelles supplémentaires pour les fournisseurs ainsi que par le traitement des problèmes à la source. L'on doit toutefois régler la question de savoir ce qu'il doit advenir des matières premières telles que le grain, par exemple, dans les cas où la valeur limite est dépassée et où le producteur lui-même n'est pas responsable de la contamination. Cependant, toutes choses restant égales par ailleurs, l'adoption de la proposition fera augmenter, pour l'Union européenne, le coût de sa production d'aliments des animaux, et il convient qu'en liaison avec l'adoption de la directive, la Commission présente une analyse avantages-coûts des incidences du texte en question.

2.7. Le CES est favorable aux dispositions proposées dans le Livre blanc concernant les actions futures de contrôle, et notamment à la collaboration entre les instances de contrôle de l'Union européenne et des pays membres. À cet égard, il convient que les systèmes de contrôle de l'Union européenne et des États membres contiennent à l'avenir les incitations les plus puissantes possibles vis-à-vis des entreprises du secteur des aliments des animaux et vis-à-vis des producteurs de matières premières etc., pour que ces opérateurs veillent à maintenir au niveau le plus bas possible la présence de substances indésirables. Il convient de faire en sorte qu'il en soit ainsi en poursuivant le développement des autocontrôles obligatoires et agréés dans les entreprises, autocontrôles qui sont en mesure de permettre une détection plus rapide et plus efficace des sources de pollution que cela n'est possible pour les instances administratives. Ainsi, il convient de mettre l'accent dans une mesure beaucoup plus importante sur l'application du principe HACCP ("analyse des risques et maîtrise des points critiques") en matière d'agrément ou de certification des autocontrôles des entreprises, ainsi qu'en matière d'assurance de la qualité et d'enregistrement de données concernant les lots individuels, de telle sorte qu'il soit possible de remonter jusqu'à la source de la contamination à un stade plus précoce et de manière plus efficace que cela n'a été le cas jusqu'à présent. En ce domaine, il sera nécessaire de développer et d'utiliser du matériel technique et des systèmes informatiques, ainsi que d'intensifier les actions de formation.

2.8. Dans le même temps, il faut veiller à ce que le contrôle soit suffisamment efficace et à ce qu'il soit appliqué de la même manière dans les États membres. Les coûts entraînés par l'élimination des lots pour lesquels la teneur en substances indésirables dépasse les valeurs limites peuvent susciter chez les entreprises la tentation d'"éviter de constater" que les valeurs limites sont dépassées dans certains lots à un stade donné de la production. En outre, il est difficile de déterminer si des lots importés dans l'Union européenne en provenance de pays tiers ont été mélangés ou si des lots rejetés "reviennent" après mélange. Il en va de même de la production d'aliments composés pour animaux dans l'exploitation individuelle. Le CES prévoit qu'à l'avenir, les autocontrôles, l'enregistrement, l'assurance de la qualité etc. pratiqués par les entreprises et s'accompagnant d'une action intensifiée de la part des autorités, ainsi que de l'introduction d'obligations contractuelles concernant les livraisons en provenance de pays tiers etc. contribueront à réduire l'ampleur de ces problèmes.

2.9. D'une part, il faut, dans le cadre de l'application des principes évoqués plus haut, fixer les valeurs limites à un niveau qui soit applicable dans la pratique. D'autre part, il est néanmoins nécessaire, dans le même temps, de tenir largement compte, entre autres, lors de la fixation des différentes valeurs limites, des aspects pratiques, techniques, économiques, ainsi que des aspects relatifs à la concurrence, qui sont pertinents par rapport à la substance ou au produit indésirables concernés qui sont associés à l'aliment des animaux, à la matière première pour aliments des animaux ou à l'additif dont il s'agit. Tout spécialement pour la fixation de valeurs limites applicables à la présence de substances et produits indésirables dans les additifs, il convient de tenir compte de la concentration limitée de ces derniers dans les aliments composés, une fois que ceux-ci sont préparés.

2.10. Le renforcement, dans l'Union européenne, des obligations à respecter en ce domaine comme dans d'autres domaines correspondants, suppose une adaptation permanente des règles du commerce international. Cela revêt notamment une importance décisive pour la compétitivité internationale de l'industrie européenne des aliments des animaux. Comme le fait observer le Livre blanc, une évolution remarquable s'est produite à cet égard. Le CES demande que soit mise en oeuvre, de la part de l'Union européenne, une action substantielle en vue de susciter, à l'avenir, une compréhension accrue de ces aspects à l'échelle internationale, action qui doit s'accompagner d'une intensification des travaux scientifiques en la matière.

2.11. La proposition prévoit que les États membres sont tenus d'ordonner une enquête sur les contaminations en vue de la découverte de l'origine de la contamination et en vue de la réduction des effets ou de l'élimination de la source de contamination, dans les cas où l'on détecte une teneur non négligeable en certaines substances ou produits indésirables. Pour cela, la Commission, assistée du comité permanent des aliments des animaux, peut établir une limite d'action dans l'annexe relative aux substances et produits concernés, limite qui serait "nettement inférieure à la limite maximale établie". Le CES est en mesure d'adhérer à cette proposition, pourvu que la fixation de limites d'action ne laisse place à aucun doute quant à la base scientifique utilisée. Il est en outre d'une importance décisive que l'application de limites d'action n'entraîne pas de conséquences déraisonnables pour les entreprises concernées, par exemple sous forme de commentaires publics ou de malentendus éventuels à propos des circonstances de fait.

2.12. La faculté qui a existé jusqu'à présent de dépasser les valeurs limites en raison de circonstances particulières, pour l'alimentation animale produite et utilisée dans une exploitation agricole sans transformation ultérieure, par exemple en liaison avec l'apparition de toxines dans le maïs sous l'effet des conditions climatiques, n'a pas été utilisée dans la pratique. C'est pourquoi le CES est en mesure d'approuver la proposition selon laquelle il y a lieu de mettre fin à cette possibilité de dérogation. Toutefois, il faut faire observer à cet égard que la réduction de la consommation de pesticides accroît le risque d'attaques par des champignons et donc le risque d'apparition de toxines.

3. Observations particulières

3.1. Les définitions des "aliments des animaux" et des "matières premières pour aliments des animaux", à l'article 2, sont libellées dans des termes qui divergent légèrement pour les mêmes éléments et les mêmes notions, et il convient de procéder à une harmonisation en la matière. En outre, certaines dispositions inscrites dans la proposition se caractérisent par des formulations identiques, et l'on pourrait avantageusement les simplifier, comme c'est le cas, par exemple, de l'article 10, paragraphe 3 concernant l'obligation pour toute personne ayant connaissance d'un dépassement des valeurs limites d'en informer les autorités, ainsi que des articles 11 et 12 relatifs à la procédure de réglementation pour le comité permanent des aliments des animaux.

3.2. L'adoption des modifications proposées rend nécessaires des rectifications de l'annexe dans un souci de cohérence. On ne voit pas clairement si la Commission envisage, pour les aliments des animaux, les ingrédients des aliments des animaux et les additifs, des valeurs limites spécifiques ou des valeurs limites uniformes en ce qui concerne les différentes substances indésirables. La question se pose notamment de savoir dans quelle mesure une différenciation des valeurs limites applicables à la teneur en substances indésirables dans les additifs se justifie dans certains cas.

3.3. La proposition ne se prononce pas sur la question de la décontamination. Le CES estime qu'il devrait être possible de décontaminer, si cette opération peut s'effectuer sans appauvrir l'aliment des animaux, la matière première pour aliments des animaux ou l'additif concernés.

3.4. Certains milieux ont exprimé leur préoccupation quant au risque que l'alimentation des animaux qui comporte, par exemple, du maïs génétiquement modifié et de la protéine de soja contenant des gènes marqueurs antibiotiques puisse entraîner une augmentation de la résistance aux antibiotiques. Le CES présume que la procédure d'agrément et la réglementation qui est en préparation concernant les nouveaux aliments pour animaux tient compte de l'existence de ce risque.

3.5. Le nickel s'utilise comme catalyseur lors du durcissement des graisses. Normalement, il est éliminé après le processus, mais on le trouve en concentrations significatives dans des lots de graisses destinées à l'alimentation animale. Le nickel est une substance indésirable pour des raisons environnementales et comporte un risque d'allergie. Selon l'annexe de la directive 96/25/CE(8), "les matières premières pour aliments des animaux doivent, autant que le permettent de bonnes pratiques d'élaboration, être exemptes d'impuretés chimiques provenant de l'utilisation, lors de leur processus de fabrication, d'auxiliaires technologiques ...". Cette disposition s'est révélée insuffisante, et c'est pourquoi il convient de fixer, dans l'annexe de la directive dont il s'agit ici, une valeur limite pour le nickel.

Bruxelles, le 29 mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Directive 74/63/CEE, JO L 38 du 11.2.1974, p. 31.

(2) JO L 115 du 4.5.1999, p. 32.

(3) COM(1999) 719 du 12.1.2000.

(4) Les matières premières pour aliments des animaux sont principalement des produits qui sont utilisés pour la fabrication d'aliments en mélanges pour animaux.

(5) Les additifs sont des substances, des préparations ou des micro-organismes qui sont ajoutés aux aliments des animaux dans le but d'obtenir un effet positif en liaison avec l'utilisation de l'aliment concerné.

(6) Hormis pour certaines substances indésirables particulières, les entreprises ont eu, jusqu'à présent, la faculté de diluer la concentration en substances et produits indésirables dans un lot de matières premières pour aliments des animaux ou dans un lot d'aliments des animaux.

(7) Décision 1999/468/CE du Conseil, JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(8) Modifiée par la directive 98/67/CE de la Commission (JO L 261 du 24.9.1998, p. 10).