L’assistance macrofinancière (AMF) est un type de soutien financier que l’UE accorde aux pays partenaires qui traversent une crise de la balance des paiements, afin de les aider à rétablir leur stabilité extérieure et à ramener leur économie sur une trajectoire durable. Elle prend la forme de prêts à moyen ou long terme à des conditions favorables et/ou de dons et complète généralement un financement octroyé par la communauté internationale dans le cadre d’un accord financier avec le Fonds monétaire international (FMI). Ce soutien ne peut être octroyé qu’à la condition que les bénéficiaires respectent des mécanismes démocratiques efficaces – dont le pluralisme parlementaire – et l’état de droit et qu’ils garantissent le respect des droits de l’homme (condition politique préalable). Les versements sont subordonnés à la mise en œuvre des réformes convenues dans un protocole d’accord bilatéral conclu entre la Commission, au nom de l’UE, et le pays bénéficiaire.

Depuis sa création, l’AMF a gagné en importance parmi la panoplie d’instruments dont dispose l’Union pour son action extérieure, et elle représente une part importante de la contribution apportée par l’UE au dispositif mondial de sécurité financière en vertu des règles du G20. La présente méta-évaluation a été réalisée par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission (DG ECFIN) afin de déterminer si les caractéristiques de l’AMF et les principes qui la gouvernent demeurent adaptés à sa finalité. Cet exercice, qui coïncide avec le trentième anniversaire de l’AMF, fait le point sur les évaluations précédentes et permettra à la Commission de déterminer comment améliorer la conception et la mise en œuvre de l’AMF, ainsi que la méthodologie utilisée pour évaluer les différentes opérations. Le document de travail des services de la Commission se fonde principalement sur une étude externe des évaluations ex post de 15 opérations d’AMF réalisées au cours de la période 2010-2020, complétée par l’expérience acquise avec le paquet d’AMF COVID-19 de 2020 et les récentes opérations d’AMF en faveur de l’Ukraine. La majeure partie des fonds mis à disposition au titre de l’AMF au cours de la période 2009-2019 (6,3 milliards d’EUR au total) ont été octroyés au voisinage oriental (71 %: Arménie, Géorgie, Moldavie et Ukraine), suivi du voisinage méridional (24 %: Jordanie, Liban et Tunisie). En outre, une assistance macrofinancière de 3 milliards d’EUR sous la forme de prêts en faveur de 10 pays a été autorisée en 2020 en réponse à la pandémie de COVID-19. De plus, 7,2 milliards d’euros ont été versés à l’Ukraine en 2022 dans le cadre de trois opérations successives.

État des lieux et objectifs

Depuis 1990, l’UE fournit, dans le cadre d’interventions ciblées, une assistance macrofinancière à des pays partenaires, principalement dans son voisinage. Parmi la panoplie d’outils dont dispose l’Union pour sa politique extérieure, l’AMF est un instrument de «crise», utilisé pour faire face à des évolutions économiques et financières soudaines (et inattendues) dans les pays partenaires. En conséquence de l'absence de règlement-cadre régissant l'assistance macrofinancière, les opérations d’AMF sont adoptées et mises en œuvre au moyen de décisions ad hoc. Depuis 2013, chaque opération d’AMF a été autorisée sur la base de l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) par le Parlement européen et le Conseil agissant en tant que colégislateurs sur proposition de la Commission conformément à la procédure législative ordinaire (PLO). Dans les cas urgents, le Conseil peut autoriser seul des opérations d’AMF sur la base de l’article 213 du TFUE.

En 2013, au moyen d’une déclaration commune, le Parlement européen et le Conseil ont fourni des orientations sur l’instrument d’AMF. Sans être juridiquement contraignante, cette déclaration dresse l’inventaire des principales caractéristiques de l’AMF. Selon cette déclaration commune, l’AMF est un instrument de financement de nature exceptionnelle destiné à apporter une aide, non liée et sans affectation particulière, au redressement de la balance des paiements de pays en phase de préadhésion et de pays et territoires du voisinage européen (et d’autres pays tiers, dans des cas exceptionnels). Ses objectifs sont les suivants: i) rétablir la viabilité des finances extérieures de pays admissibles confrontés à des difficultés de financement extérieur, ii) appuyer la mise en œuvre d'un programme d'action comportant des mesures de réforme structurelle destinées à améliorer la balance des paiements, iii) renforcer l'application des accords et des programmes conclus en la matière avec l'Union. En outre, le Parlement européen et le Conseil y établissent que l’AMF est subordonnée à la condition politique préalable et à la mise en œuvre d’un programme économique du FMI.

Les traités de l’UE définissent les buts et objectifs plus larges de l’AMF en tant qu’instrument de l’action extérieure de l’UE. Ceux-ci consistent notamment à sauvegarder les valeurs et les intérêts fondamentaux de l’Union; à consolider et soutenir la démocratie, les droits de l’homme et l’état de droit; et à encourager l'intégration des pays bénéficiaires dans l’économie mondiale.

Résultats de l’évaluation

Dans l’ensemble, l’AMF a permis de stabiliser efficacement la position macroéconomique (extérieure) des bénéficiaires, en particulier à court et à moyen termes. En particulier, les évaluations ex post individuelles montrent qu’en dépit d’un environnement extérieur difficile au début des opérations d’AMF, l’accès au marché a pu dans tous les cas être maintenu ou rétabli. En outre, l’adéquation des réserves et les comptes courants se sont généralement améliorés durant les opérations d’AMF, tandis que l’inflation s’est atténuée.

Les caractéristiques suivantes de l’AMF ont été considérées jouer un rôle essentiel dans son efficacité:

·le fait de se concentrer sur les pays du voisinage direct de l’UE et les liens étroits avec ces pays permettent de garantir que les conditions attachées à l’AMF en termes de politiques à mener sont pertinentes et peuvent être remplies et que l’instrument atteint ses objectifs;

·la préférence accordée aux prêts et la période standard de disponibilité de 2,5 ans créent un cadre général qui encourage l’adoption de réformes et leur mise en œuvre. La majeure partie des financements au titre de l’AMF ont pris la forme de prêts (95 %), et le reste a consisté en dons;

·les conditions attachées à l’AMF en termes de politiques à mener sont définies sous la forme d’un train de réformes, garantissant un effort de réforme complet. Les domaines d’action choisis, le degré d’ambition des réformes et leur incidence sur la viabilité à long terme, ainsi que leur échelonnement, ont été jugés être appropriés et constituer des éléments importants de la réussite des opérations. L’étude externe a mis en évidence un niveau élevé de respect des conditions attachées à l’AMF et très peu de cas où les pays sont revenus sur les réformes engagées.

L’AMF a été un instrument relativement efficace au regard des coûts. Du point de vue de l’UE, l’absence totale de défauts de paiement à ce jour a permis que le provisionnement correspondant de la garantie extérieure soit systématiquement restitué au budget de l’UE. La concomitance avec les interventions du FMI a fourni des assurances quant à la soutenabilité de la dette des bénéficiaires et à leur capacité de remboursement, tandis que le partage du travail avec le FMI a permis à l’UE de réaliser d’importantes économies de ressources. Du point de vue des pays bénéficiaires, le degré élevé de concessionnalité des prêts permet de réaliser des économies substantielles par rapport à un financement sur le marché en période de tensions.

Les parties prenantes ont confirmé que, par leurs objectifs, leur conception et leur mise en œuvre, les opérations d’AMF étaient en grande mesure complémentaires des autres initiatives de l’UE et des opérations du FMI, et cohérentes avec celles-ci. L’AMF a été complémentaire des programmes d’appui budgétaire dans les pays partenaires ainsi que des opérations du FMI et de la Banque mondiale. L’incidence globale de l’AMF en termes de niveau de soutien et de levier pour pousser les réformes a été accrue par la mutualisation, dans le cadre d’opérations synchronisées entre la Commission et le FMI, de ressources et d’expertise, ainsi que de la définition des conditions quant aux politiques à mener.

Les opérations d’AMF présentent une forte valeur ajoutée européenne dans divers domaines. Du point de vue des États membres, l’action commune a permis de dégager des fonds supplémentaires et de réaliser des économies d’échelle. Du point de vue des bénéficiaires, l’AMF a favorisé des réformes qui, autrement, n’auraient pas été aussi rapides ni aussi vastes.

D’autres aspects de l’AMF sont susceptibles d’en réduire l’efficacité.

·La longueur de la procédure pour l’adoption des opérations d’AMF peut compromettre leur efficacité. Le délai entre la demande d'assistance et son versement a globalement été jugé comme long pour un instrument de crise, en particulier lorsque la procédure décisionnelle standard est appliquée, ce délai étant susceptible d’affecter la mise en œuvre des réformes envisagées et d’entraîner des corrections économiques indésirables avant que l’aide financière extérieure ne soit entièrement mise à disposition.

·Malgré des taux de conformité élevés, le manque de flexibilité des protocoles d’accord semble avoir réduit l’efficacité de l’AMF en période de profonds changements. Sur l’ensemble des opérations évaluées, environ 90 % des conditions convenues ont au moins globalement été respectées par les bénéficiaires. Les conditions attachées à l’AMF en termes de politiques à mener sont fixées au début de l’opération et demeurent inchangées une fois que les procédures nationales, qui nécessitent souvent d’être ratifiées par le parlement, ont été finalisées.

·La taille relativement faible de l’AMF a également eu une incidence sur son efficacité, de faibles montants d’AMF entraînant moins d’effets de stabilisation et une moins bonne mise en œuvre des réformes. En outre, la visibilité de l’AMF a été plutôt faible. Le rôle de l’instrument dans la promotion de la diplomatie économique de l’UE dans les pays partenaires a été sous-exploité. Sa valeur ajoutée européenne perçue a également été limitée par rapport aux opérations du FMI et de la Banque mondiale.