Résumé Les réformes de 2020, en particulier la réforme du système de nomination aux fonctions judiciaires et de discipline judiciaire, ont contribué à renforcer l’indépendance du système de justice maltais. La perception de l’indépendance du système de justice s’est nettement améliorée. Des mesures ont été prises pour dépolitiser la nomination du juge en chef (Chief Justice), mais certains aspects de cette procédure doivent encore être examinés. Le transfert des poursuites de la police au procureur général (Attorney General) progresse. Même si ce transfert exige du temps, il est important qu’il couvre également les infractions moins graves. Des discussions sont en cours pour renforcer l’indépendance des tribunaux spécialisés. De sérieuses difficultés persistent en ce qui concerne l’efficience du système de justice, notamment s’agissant de la longueur des procédures judiciaires, des conséquences du faible nombre de juges et de la numérisation de la justice. Une nouvelle stratégie ciblée de lutte contre la fraude et la corruption a été approuvée par le gouvernement. Si les organes chargés des enquêtes et des poursuites ont amélioré leur capacité à traiter les affaires de corruption, comme en témoigne l’augmentation du nombre d’affaires ouvertes, les enquêtes restent longues par rapport à leur complexité, et un bilan des condamnations dans les affaires de corruption de haut niveau doit encore être établi. Les réformes concernant la nomination du chef de la police (Police Commissioner) et des commissaires de la commission permanente contre la corruption (Permanent Commission Against Corruption), ainsi que la réorganisation de la coopération entre la police et l’Attorney General, sont récentes, et leurs résultats ne sont pas encore visibles. En ce qui concerne les règles relatives à l’intégrité des fonctionnaires, y compris à l’intégrité des députés et des ministres, des modifications supplémentaires sont envisagées. Des orientations spécifiques ont été mises en place pour atténuer les risques de corruption dans les marchés publics pendant la pandémie de COVID-19. Des témoignages ont continué d’être entendus tout au long de 2020 et 2021 dans le cadre de l’enquête publique sur l’assassinat de la journaliste d’investigation Daphne Caruana Galizia, dont les travaux ont été conclus le 15 juillet 2021. Des éléments nouveaux sont apparus dans les procédures pénales distinctes relatives à cette affaire. Les journalistes restent confrontés à des obstacles lorsqu’ils demandent l’accès aux informations détenues par les autorités publiques, ainsi que dans l’exercice de leur profession de manière plus générale. Les modifications apportées à la loi maltaise sur la radiodiffusion n’ont introduit aucun changement susceptible de renforcer l’indépendance effective de l’autorité de la radiodiffusion (Broadcasting Authority). Compte tenu du fait que les deux principaux partis politiques sont propriétaires de leurs propres chaînes de télévision et de radio, l’autorité de régulation des médias a saisi la Cour constitutionnelle (Constitutional Court) au sujet de la section concernée de la loi maltaise sur la radiodiffusion et de l’application de cette disposition. En 2020, Malte a mis en place un régime d’aide en faveur des médias d’information afin de contrer les effets négatifs de la pandémie de COVID-19. De nouvelles réformes ont été menées pour améliorer l’équilibre des pouvoirs. Les réformes concernant la nomination des personnes exerçant les hautes fonctions de l’exécutif et des personnes siégeant au sein de certaines commissions indépendantes, proposées en 2020, ont été adoptées. Les préoccupations qui subsistent quant au processus de nomination au sein de certains autres organismes publics seront abordées dans le cadre de la convention constitutionnelle. Toutefois, en raison de la pandémie de COVID-19, le calendrier et l’organisation de cette convention doivent encore être déterminés. Le rôle du médiateur a été renforcé, même si ce dernier a constaté un manque de cohérence dans le suivi de ses recommandations. Le projet de loi sur la création d’une institution nationale des droits de l’homme est toujours en discussion au Parlement. Des difficultés persistent en ce qui concerne le recours limité aux consultations publiques dans le processus législatif, y compris pour ce qui est des réformes structurelles. Si les organisations de la société civile continuent de participer activement au débat public, elles ont fait part de certaines préoccupations quant à l’accès au financement et aux actions du commissaire chargé des organisations bénévoles (Commissioner for Voluntary Organisations).

I.Système de justice

Le système de justice maltais est influencé simultanément par les traditions juridiques continentale et de common law. Les cours et tribunaux sont répartis en juridictions supérieures et inférieures. Les juridictions supérieures se composent de juges et comprennent le tribunal civil (Civil Court), la Cour pénale (Criminal Court), la Cour d’appel (Court of Appeal), la Cour d’appel pénale (Court of Criminal Appeal) et la Cour constitutionnelle (Constitutional Court). Les juridictions inférieures se composent de magistrats et comprennent le Court of Magistrates (tribunal de première instance) de Malte et le Court of Magistrates de Gozo. Le pouvoir judiciaire est dirigé par le Chief Justice, qui préside également la Constitutional Court. Une commission pour l’administration de la justice (Commission for the Administration of Justice) supervise le travail du pouvoir judiciaire. Il existe plusieurs juridictions spécialisées, qui statuent dans des domaines spécifiques. Un ministère public entièrement distinct a été créé en 2019. Malte participe au Parquet européen. L’ordre des avocats (la Chamber of Advocates) est l’organe professionnel indépendant et autonome des avocats.

Indépendance

La perception de l’indépendance du système de justice s’est améliorée et est désormais élevée. La perception plutôt satisfaisante ou très satisfaisante de l’indépendance du système de justice au sein du grand public (69 %) s’est nettement améliorée par rapport à 2020 (52 %) et 2016 (44 %). La perception plutôt satisfaisante ou très satisfaisante de l’indépendance du système de justice par les entreprises (67 %) s’est aussi nettement améliorée par rapport à 2020 (48 %), inversant la tendance à la baisse observée antérieurement.

Le nouveau système de nomination aux fonctions judiciaires a contribué à renforcer l’indépendance du système de justice. Le nouveau système de nomination aux fonctions judiciaires, adopté en juillet 2020, a été évalué par la Commission de Venise dans son avis d’octobre 2020. La Commission de Venise s’est félicitée de la réforme, et elle a donné une évaluation positive de la nouvelle composition du comité de nomination aux fonctions judiciaires (Judicial Appointments Committee), de la publication des sièges vacants, des propositions directes de candidats aux fonctions judiciaires par le Judicial Appointments Committee au président de Malte, de la présentation de rapports détaillés sur les candidats par le Judicial Appointments Committee et de la présentation, par ce dernier, des trois candidats les plus aptes à être nommés. Ces réformes, qui tiennent compte des recommandations du Conseil de l’Europe, contribuent à renforcer l’indépendance du système de justice. La Chamber of Advocates et les organisations de la société civile ont salué les réformes. Toutefois, la Commission de Venise a regretté la procédure suivie par le gouvernement maltais pour leur adoption, qui n’a pas permis une consultation plus large de la société civile ou un débat public plus large, comme l’a également souligné la société civile. Elle a également fait observer que, au vu de ses recommandations précédentes, les noms des trois candidats proposés par le Judicial Appointments Committee devraient être rendus publics avant que le président maltais ne décide de la nomination afin de garantir la transparence du processus, étant donné que cela ne fait pas partie des dispositions de la réforme adoptée. La nouvelle procédure de nomination aux fonctions judiciaires a été appliquée pour le recrutement de quatre juges et de quatre magistrats, respectivement en avril et en juin 2021.

La réforme de la procédure de révocation des magistrats et des juges a également renforcé l’indépendance du système de justice. Des modifications ont été apportées à la procédure de révocation des magistrats et des juges. Dans le cadre du nouveau système, la procédure de révocation relève de la compétence de la Commission for the Administration of Justice, composée en majorité de membres du pouvoir judiciaire, par opposition au système précédent, dans lequel le Parlement était chargé de cette procédure. Dans son avis d’octobre 2020, la Commission de Venise a jugé que la réforme était globalement conforme aux normes existantes.

Des mesures ont été prises pour dépolitiser la nomination du Chief Justice. Dans son avis d’octobre 2020, la Commission de Venise a réaffirmé la nécessité de dépolitiser autant que possible la nomination du Chief Justice. Dans le même avis, elle a estimé que l’exigence d’une majorité des deux tiers au Parlement pour la nomination du Chief Justice conduirait à une telle dépolitisation, mais elle a regretté qu’aucun mécanisme antiblocage n’ait été prévu à cet égard. Plus généralement, la nomination du Chief Justice par le Parlement, sans la participation du pouvoir judiciaire, ainsi que la possibilité qu’une personne extérieure à l’appareil judiciaire puisse être nommée en tant que Chief Justice, devront faire l’objet d’une attention accrue. La Chamber of Advocates a estimé que le Chief Justice nommé devrait être sélectionné parmi les hauts magistrats, éliminant ainsi la possibilité que des personnes extérieures à l’appareil judiciaire puissent être nommées directement à cette fonction, et que sa nomination devrait être effectuée par les membres du pouvoir judiciaire eux-mêmes, sans intervention d’un pouvoir politique.

Le transfert de certains types de poursuites de la police à l’Attorney General progresse selon un calendrier, mais il n’y a pas de calendrier pour le transfert des infractions moins graves. Jusqu’à récemment, toutes les poursuites devant les juridictions inférieures (les Courts of Magistrates) étaient menées par la police, tandis que l’Attorney General engageait les poursuites dans les affaires introduites devant les juridictions supérieures (Criminal Court et Court of Criminal Appeal, tant dans leurs juridictions inférieures que supérieures). La mise en œuvre du transfert a commencé début 2020 avec le recrutement de 20 nouveaux juristes au bureau de l’Attorney General afin de lui permettre de gérer de manière plus efficiente la charge de travail supplémentaire. Le 1er octobre 2020, la première phase de la période transitoire s’est terminée et l’Attorney General a récupéré le pouvoir de décision de mener et d’engager des poursuites pour un certain nombre d’infractions graves, dont la corruption. Le plan du gouvernement est de continuer, jusqu’au 1er octobre 2024, à transférer chaque année un certain nombre d’infractions supplémentaires à l’Attorney General. Toutefois, ce plan ne prévoit pas le transfert de contraventions ou d’infractions passibles d’une amende ou d’une peine maximale de deux ans d’emprisonnement ou moins (affaires mineures). À l’heure actuelle, il n’existe aucune indication claire quant à la question de savoir si ces cas seraient également transférés. Bien que ce transfert ait besoin de temps, il serait important de transférer toutes les poursuites, y compris celles pour des infractions mineures, à l’Attorney General, et de le faire dès que possible.

Les garanties concernant la procédure de nomination et de révocation de l’Attorney General peuvent encore être renforcées. En vertu d’une modification de la Constitution adoptée en juillet 2020, le président de Malte peut révoquer l’Attorney General à la suite d'une résolution adoptée à la majorité des deux tiers au Parlement. Des modifications similaires ont été introduites pour l’avocat de l’État (State Advocate). Dans son avis d’octobre 2020, la Commission de Venise recommandait qu’un organe d’experts décide des motifs de la révocation ou qu’un recours devant la Constitutional Court soit possible contre une décision d’une commission parlementaire, avant que la plénière du Parlement ne prenne la décision définitive sur la révocation. En ce qui concerne la procédure de nomination, bien que des garanties aient été ajoutées à la suite d’une réforme en 2019, dans la pratique, la nomination de l’Attorney General reste essentiellement une compétence du Premier ministre, ce qui a été signalé comme un problème.

Un nombre important de tribunaux spécialisés continuent à fonctionner. Nombre de ces tribunaux sont nommés dans le cadre d’une procédure impliquant le pouvoir exécutif. La Commission de Venise a soulevé des inquiétudes concernant le fonctionnement de ces tribunaux spécialisés, estimant qu’ils ne jouissent pas du même degré d’indépendance que les tribunaux ordinaires, et elle a réitéré en octobre 2020 ses recommandations à cet égard. Les parties prenantes, y compris la Chamber of Advocates, ont également fait part de leurs préoccupations. Des discussions sont en cours dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience au sujet du réexamen de l’indépendance de ces tribunaux spécialisés.

Qualité

Il existe d’importantes lacunes dans la numérisation du système de justice, que la mise en œuvre d’une future stratégie numérique pourrait contribuer à combler. En 2020, une consultation publique sur une stratégie numérique et un plan d’action a été annoncée. Elle sera supervisée par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe et financée par le programme d’appui à la réforme structurelle. À l’issue du processus de consultation, un projet de stratégie numérique et de plan d’action sera présenté au ministère de la justice vers la mi-2021. La mise en œuvre de la stratégie est nécessaire pour combler les importantes lacunes actuelles dans la numérisation du système de justice, comme l’ont souligné les parties prenantes, en particulier en ce qui concerne la possibilité limitée d'introduire et de suivre une procédure par voie électronique. Parmi les domaines qui pourraient être encore renforcés figurent l’utilisation du numérique par les tribunaux et le ministère public, l’utilisation d’outils de communication électronique par les tribunaux et le ministère public, et l’utilisation de solutions numériques pour mener et suivre des procédures judiciaires dans des affaires pénales. Une loi adoptée en février 2021 permet au ministre de la justice d’adopter des règlements qui autoriseraient le dépôt électronique d’actes judiciaires en matière pénale, de soumettre des notifications par voie électronique et de mener des procédures pénales en ligne. Afin de faire face à la pandémie de COVID-19, des modifications du code d’organisation et de procédure civile ont été adoptées en novembre 2020 en vue de permettre la tenue de procédures civiles en ligne.

Des modifications ont été proposées afin d’habiliter les autorités administratives à infliger des sanctions en cas d’infractions relevant actuellement de la compétence des tribunaux. En février 2021, des modifications législatives ont été proposées pour réglementer les types d'infractions qui pourraient être considérés comme de nature pénale dans les cas où une autorité publique inflige une sanction civile, une amende administrative ou d’autres sanctions ou mesures civiles ou administratives. Les projets de modification habiliteraient les autorités administratives à infliger certaines sanctions pour des infractions de nature pénale qui ne peuvent actuellement être prononcées que par les autorités judiciaires. Les parties prenantes ont fait part de leurs préoccupations à cet égard, étant donné que ces modifications pourraient donner lieu à des violations du droit à un procès équitable, car elles entraîneraient une augmentation du nombre d’affaires traitées par les autorités administratives plutôt que par les tribunaux, et parce que les modifications proposées ne pourraient être introduites que par une modification constitutionnelle et non par des dispositions réglementaires, comme le propose le gouvernement. Dans son avis urgent du 1er juin 2021, la Commission de Venise a estimé que la réforme proposée devrait nécessiter une modification de la Constitution, tout en apportant davantage de précisions en ce qui concerne ses relations avec l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme.

Efficience