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Bruxelles, le 22.7.2009

COM(2009) 402 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification {SEC(2009) 1074}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Bulgarie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

Introduction – CONTEXTE ET MÉTHODOLOGIE

1. Objectif

Lors de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne en janvier 2007, un mécanisme de coopération et de vérification (MCV)[1] a été instauré pour aider le nouvel État membre à s'atteler à la tâche nécessaire de la réforme en profondeur du système judiciaire et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Le MCV découle d'une décision autonome de la Commission basée sur le traité d'adhésion. Il permet à la Commission de travailler en étroite collaboration avec les autorités bulgares, sur le plan politique et technique, pour contrôler et évaluer les progrès réalisés, pour fournir des conseils techniques et assurer un soutien financier. Le MCV permet à tous les autres États membres de suivre et de soutenir les avancées dans ces domaines en Bulgarie et de fournir l'expérience et l'aide financière nécessaires. Les rapports intérimaires et annuels rédigés par la Commission dans le cadre du MCV évaluent les progrès réalisés et recensent les lacunes restantes en vue d'aider la Bulgarie à définir les actions prioritaires à entreprendre pour réaliser pleinement les objectifs de référence définis au moment de l'adhésion.

Le présent rapport présente l'évaluation par la Commission des progrès réalisés pour atteindre ces objectifs depuis son dernier rapport complet (23 juillet 2008). Il adresse également à la Bulgarie des recommandations basées sur cette évaluation. Le document d'actualisation technique qui lui est annexé fournit, dans le détail, l'évaluation réalisée par la Commission des avancées obtenues en ce qui concerne chacun des objectifs de référence. Le rapport se fonde sur des contributions régulières fournies par les autorités bulgares, en réponse notamment aux questionnaires détaillés soumis par la Commission pour chaque objectif de référence. La Commission a été aidée dans son travail par plusieurs experts de haut niveau détachés par les États membres et s'est également basée sur des documents et des informations fournis par diverses autres sources.

2. Méthodologie des objectifs de référence

Pour la Commission, tous les objectifs de référence sont étroitement liés entre eux. Lors de son dialogue avec la Bulgarie, il a été clairement démontré que les progrès réalisés au titre d'un objectif de référence contribuent à obtenir des avancées pour d'autres objectifs. Le principe du MCV n'est pas d'établir une liste de contrôle, mais de mettre en place un système judiciaire indépendant et stable, capable de déceler et de sanctionner les conflits d'intérêts, de lutter contre la corruption à tous les niveaux et de combattre efficacement la criminalité organisée. En conséquence, la Commission n'envisage pas de supprimer ces objectifs de référence un par un, mais plutôt de collaborer avec la Bulgarie jusqu'à ce que l'ensemble des objectifs définis dans le MCV soient totalement atteints.

LE PROCESSUS DE RÉFORME EN BULGARIE

Avancées

Tout comme les années précédentes, on trouvera dans la mise à jour jointe en annexe au présent rapport une évaluation détaillée par la Commission des progrès accomplis au regard des objectifs de référence définis dans le MCV. Le rapport principal résume les principales conclusions de la Commission et présente une liste de recommandations d'actions de la part de la Bulgarie.

Le rapport MCV de juillet 2008 ainsi que le rapport sur la gestion des fonds de l'UE en Bulgarie sont à l'origine d'un changement d'attitude et d'un dialogue plus ouvert et franc à tous les niveaux avec les autorités bulgares. L'existence généralisée d'une criminalité organisée et d'une corruption n'est plus contestée et certains efforts ont été entrepris par le ministère public et le pouvoir judiciaire pour lutter contre ces problèmes. Plusieurs mesures ont été prises pour donner suite aux recommandations formulées par la Commission dans sa dernière évaluation.

Lutte contre la criminalité organisée

La Bulgarie a commencé à restructurer son ministère public afin d'en augmenter l'efficacité, en mettant plus particulièrement l'accent, depuis septembre 2008, sur la poursuite d'affaires de criminalité graves.

La mise en place d'équipes communes composées de membres du personnel du ministère public, de la police, du service national d'enquête et de l'agence d'État pour la sécurité nationale a amélioré la coordination et a permis de réaliser des progrès tangibles en ce qui concerne les enquêtes, notamment concernant la fraude à l'encontre de l'UE, comme le démontre le nombre croissant d'enquêtes et d'inculpations. La création d'une équipe commune permanente pour la répression des infractions à l'encontre du système financier de l'UE est une excellente initiative qui regroupe sous une seule autorité plusieurs fonctions, à savoir le renseignement, les connaissances spécialisées et les enquêtes concernant un type spécifique de criminalité.

La même structure organisationnelle efficace n'a pas encore été mise en place pour la criminalité organisée, dans le cadre de laquelle les équipes communes ne fonctionnent que sur une base ad hoc. Toutefois, ces équipes ad hoc ont déjà fait preuve d'une approche plus dynamique en ciblant les membres d'organisations criminelles connues. Les premières condamnations ont été prononcées grâce aux systèmes de transactions pénales et de procédures abrégées («procédures accélérées»). Cependant, cette méthode implique souvent une peine inférieure au minimum légal dans les cas où le prévenu reconnaît les faits. Ces deux procédures sont maintenant utilisées de manière proactive contre les membres d'organisations criminelles afin de lutter contre l'inefficacité généralisée des procédures pénales en Bulgarie. Pour la première fois, ces procédures ont permis l'incarcération de plusieurs membres d'organisations criminelles, ce qui peut être considéré comme un message important à l'attention de l'opinion publique, signifiant que des criminels bien connus ne sont plus au-dessus des lois. Ces condamnations peuvent faciliter le gel des avoirs et les enquêtes sur le blanchiment d'argent entraînant une éventuelle deuxième condamnation. Il convient cependant d'examiner si le recours aux transactions pénales dans le cas de la criminalité organisée assure un effet suffisamment dissuasif. En outre, cela ne doit pas empêcher la Bulgarie de mettre en place une bonne organisation pour la tenue des procès.

Ces premiers succès doivent être jugés en regard du fait que des assassinats liés à la criminalité organisée continuent et que des criminels connus ne sont pas arrêtés. Il faut des preuves manifestes que les autorités et la classe politique s'emploient de manière non équivoque à éradiquer les causes profondes du problème. Cette situation provoque malaise et incertitude au sein de l'administration, de la police et du pouvoir judiciaire. On ne peut pas s'attendre à ce que ces institutions mènent la lutte contre la criminalité organisée et la corruption, si les signaux émanant des autorités et des dirigeants politiques ne sont pas concordants et clairs. Il faut éviter que leurs efforts louables les exposent à des menaces et des tentatives d'intimidation.

La réforme de la police se poursuit, mais le niveau des effectifs, les structures et procédures du nouveau service de police criminelle et du service réorganisé d'enquêtes policières doivent encore être renforcés. Les doubles emplois organisationnels persistent dans la nouvelle structure qui n'a pas encore débouché sur une efficacité accrue des enquêtes dans le cas de criminalité grave.

Le bilan de la Commission pour le gel et la confiscation des avoirs criminels (CEPACA) a connu une nette amélioration depuis la mi-2008, avec plus de 130 affaires en attente de jugement. Bien que le cadre juridique applicable semble permettre le gel des avoirs au moment de l'ouverture d'une enquête officielle, par exemple concernant le blanchiment d'argent, le gel des avoirs ne semble être pratiqué que plusieurs mois après le début de la phase d'instruction ou au moment de l'inculpation, perdant ainsi pratiquement toute efficacité opérationnelle. En outre, les conditions fixées pour le gel des avoirs par la loi sont trop restrictives et ne sont pas adaptées à la réalité de la criminalité en Bulgarie. Les modifications juridiques proposées en novembre 2008 pour améliorer l'efficacité du gel et de la confiscation des avoirs ont été rejetées par une vaste majorité au parlement, tous partis confondus. Face à ces difficultés, la CEPACA a également élaboré une pratique pour obtenir dans ces affaires des ordres de confiscation prononcés par les tribunaux civils. Toutefois, de manière générale, les failles dans la législation sapent sérieusement l'efficacité du travail de la CEPACA.

Réforme du système judiciaire

Toute avancée obtenue en matière de poursuites judiciaires, par exemple dans le cas de la lutte contre la fraude à l'encontre de l'UE, restera limitée tant que le pouvoir judiciaire n'aura pas fait l'objet de nouvelles réformes et qu'il ne fait pas preuve de plus de volonté pour améliorer l'efficacité du système judiciaire. De graves préoccupations subsistent en ce qui concerne les retards excessifs que connaissent les procédures judiciaires. Ces retards sont dus en grande partie à l'extrême formalité des procédures pénales, à une certaine passivité de la part du corps judiciaire et aux possibilités apparemment illimitées offertes par le droit pénal aux prévenus pour retarder les procédures.

En l'absence d'initiatives législatives appropriées pour remédier à ce problème, un groupe de travail du Conseil supérieur de la magistrature a effectué un inventaire et une analyse détaillés d'affaires spécifiques. Des mesures ont été proposées ou adoptées dans chaque cas pour tenter d'accélérer les procédures, sous la forme de recommandations visant à améliorer les délais de traitement des «affaires présentant un grand intérêt pour le public». Il s'agit de procédures engagées à l'encontre de figures emblématiques ayant fait l'objet de multiples retards. Les recommandations du Conseil supérieur de la magistrature suggèrent des modifications juridiques (comme, par exemple, l'introduction de l'enregistrement de la résidence) ainsi que des changements importants dans l'organisation des tribunaux et de la pratique juridique. L'initiative du Conseil supérieur de la magistrature est louable; l'impact de ses recommandations et leur suivi restent à démontrer.

La complexité et la formalité de la procédure pénale sont en elles-mêmes une cause majeure de l'inefficacité du système judiciaire. Les services chargés des enquêtes et des poursuites judiciaires sont contraints de se concentrer sur des méthodes simplistes pour obtenir des preuves et éviter des enquêtes compliquées. En outre, cette approche formelle n'est même pas favorable aux droits des prévenus, parce que les autorités répressives appliquent constamment les techniques d'enquête les plus invasives, les preuves trop «vagues» n'étant pas acceptées par les tribunaux.

Depuis juin 2008, l'inspection du Conseil supérieur de la magistrature est devenue entièrement opérationnelle et a enregistré des résultats encourageants dans son enquête sur les infractions disciplinaires et les faiblesses systémiques de la pratique judiciaire. Certaines de ses conclusions ont permis d'apporter des améliorations, notamment grâce à des décisions interprétatives de la Cour suprême de cassation.

La Cour suprême de cassation a également entrepris des efforts pour promouvoir une jurisprudence uniforme grâce à l'organisation régulière de réunions communes avec les tribunaux régionaux. Plus important encore, la Cour suprême a utilisé activement ses pouvoirs juridiques pour publier une série de décisions interprétatives qui sont contraignantes pour tous les tribunaux et assurent une application uniforme de la loi.

L'action législative fait l'objet d'une approche mitigée et parfois contradictoire: une loi a été introduite pour éviter les abus dans le domaine des droits des prévenus (arrêté sur les congés de maladie) et pour augmenter les sanctions en cas de fraude à l'encontre de l'UE, mais dans le même temps, une loi d'amnistie exemptait de poursuites pénales les actes de négligence passibles de peines pouvant aller jusqu'à cinq ans, y compris ceux commis dans l'exercice d'une fonction publique avant juillet 2008. Un message est ainsi envoyé qui est en contradiction avec l'engagement du gouvernement à éradiquer la corruption à tous les niveaux, en particulier en ce qui concerne des actes de négligences commis pendant l'exercice d'une fonction publique.

De même, le ministère de la justice a entrepris quelques efforts pour rédiger une nouvelle politique pénale, mais, dans le même temps, les nombreuses recommandations pour simplifier les procédures pénales excessivement formelles adoptées en 2006 sont restées lettre morte. Le code pénal lui-même est dépassé. En conséquence, le système juridique continue de présenter des carences importantes, particulièrement en ce qui concerne la législation pénale de base, mais également dans le cadre d'autres législations importantes, par exemple en matière de confiscation des avoirs d'origine criminelle. L'absence d'initiative de la part du législateur concernant la législation pénale fondamentale constitue une importante carence. Un formalisme excessif dans les pratiques judiciaires, la faiblesse et l'absence d'obligation de rendre compte de l'administration publique en général et le manque d'initiative dans un système strictement hiérarchisé doivent être corrigés par la modernisation du cadre juridique, en vue d'éviter les retards des décisions et d'accroître le sens des responsabilités.

Lutte contre la corruption

Des mesures ont été prises depuis l'été dernier au niveau du Conseil des ministres pour renforcer la coordination interministérielle et s'engager dans des travaux préparatoires en vue de mettre au point une nouvelle stratégie de lutte contre la corruption basée sur une évaluation et une consultation des parties intéressées. En outre, un site Internet central permettant de signaler des délits de corruption a été mis en place (par l'intermédiaire d'un projet financé par l'UE); il permet de déposer une plainte de manière centrale contre toutes les institutions et de vérifier l'état d'avancement d'une plainte. La coordination, la supervision, le soutien technique ont été fournis à tous les bureaux régionaux de lutte contre la corruption et un réseau d'inspecteurs a été mis en place dans tous les ministères.

Parallèlement, une approche plus énergique doit être adoptée dans les domaines et secteurs vulnérables tels que la santé ou l'éducation, grâce par exemple à des lignes directrices administratives indiquant comment limiter ces risques et à un contrôle plus rigoureux du respect des lois. On constate une absence généralisée d'initiative dans ces domaines vulnérables. Bien que les indices de fraude et de corruption (y compris la collusion avec la criminalité organisée) soient nombreux dans le domaine public, les services de répression semblent réticents à prendre des initiatives et semblent attendre qu'une autre administration signale officiellement des irrégularités avant d'entamer une enquête. Il y a beaucoup trop peu d'enquêtes entamées d'office, c'est-à-dire sur initiative propre des services et non sur la base d'une plainte ou d'une note administrative. Cette absence d'initiative pour faire appliquer les lois est imputable dans une large mesure à l'inertie et au soutien limité de la classe politique pour combattre la fraude et la corruption de manière dynamique. Ce manque de soutien est à l'origine d'un sentiment d'insécurité chez les agents des services répressifs qui hésitent à lancer une enquête qui risque de mettre au jour une affaire de corruption à haut niveau. Dans ce contexte, la Bulgarie pourrait envisager de mettre en place des structures spécialisées pour assurer les poursuites et les jugements d'affaires de corruption à haut niveau et de criminalité organisée. Ces structures devraient être indépendantes du gouvernement d'un point de vue fonctionnel et politique et disposer d'un mandat clair pour une action proactive.

clause S DE SAUVEGARDE

À la lumière de l'évaluation ci-dessus, la question se pose de savoir s'il faut déclencher la clause de sauvegarde. Dans les débats publics relatifs au MCV, il y a souvent confusion entre la durée probable du mécanisme et la durée limitée des clauses de sauvegarde prévues dans le traité d'adhésion. Il n'existe pourtant aucun lien automatique entre le MCV et les clauses de sauvegarde prévues dans le traité d'adhésion de la Bulgarie. Les clauses de sauvegarde sont des dispositions types qui ont été incluses dans les traités d'adhésion. Elles ont été instaurées pour garantir un fonctionnement efficace du marché intérieur et de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elles peuvent être déclenchées jusqu'à la fin 2009 pour suspendre provisoirement, s'il y a lieu, l'application de la législation communautaire concernée. La Commission considère, sur la base de l'évaluation ci-dessus, que les conditions ne sont pas réunies pour invoquer les clauses de sauvegarde.

Le MCV entre dans sa troisième année de mise en œuvre. Il n'a pas été établi pour une période déterminée puisqu'il ne pourra être abandonné que lorsque tous les objectifs de référence qu'il a fixés auront été atteints de manière satisfaisante. Il va de soi que la poursuite de ces objectifs est une tâche de longue haleine. Ainsi, la lutte menée pour s'attaquer aux causes profondes de la corruption et éradiquer la criminalité organisée prendra du temps. Seule la société bulgare elle-même peut induire les changements profonds qui s'imposent. Le MCV est un outil de soutien à cet effort; il n'est pas une fin en soi et ne peut se substituer à l'engagement dont doivent faire preuve les autorités bulgares pour aligner le système judiciaire et ses pratiques sur les normes générales de l'UE.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La Commission a constaté que la Bulgarie a commencé à insuffler une nouvelle dynamique à ses efforts pour améliorer le système judiciaire et combattre la corruption depuis son rapport de juillet 2008, la meilleure preuve étant les efforts réalisés par des acteurs individuels au sein des services du ministère public et du système judiciaire pour s'attaquer aux problèmes structurels. Leurs efforts méritent soutien et reconnaissance. Ces mesures pragmatiques contribuent à accroître l'efficacité du système judiciaire et à renforcer le ministère public et, dans certains cas, elles ont limité les possibilités de corruption.

Toutefois, ces mesures sont circonscrites au niveau technique et n'ont qu'un impact limité. Alors que l'on ne peut que se réjouir de l'accroissement de la prise de conscience générale et de ces initiatives individuelles, force est de constater qu'elles ne sont pas soutenues comme il se doit par un large consensus politique ou une stratégie convaincante pour inscrire la lutte contre la criminalité organisée et la corruption au premier rang des priorités pour la Bulgarie. En conséquence, le public perçoit la justice en Bulgarie comme lente et parfois inéquitable, et dans certains cas comme sujette à des influences et des interférences. Parallèlement, les mesures prises sont considérées comme parcellaires et pas systématiquement appliquées à tous les niveaux. Il manque toujours un engagement politique suffisant en faveur d'initiatives plus ambitieuses qui pourraient constituer une approche plus décisive et stratégique.

Malgré certaines mesures pragmatiques encourageantes pour accroître l'efficacité du système judiciaire et pour lutter de manière plus active contre la corruption et la criminalité organisée, de nombreuses lacunes persistent auxquelles le gouvernement bulgare doit remédier d'urgence.

Se basant sur son évaluation la plus récente, la Commission invite la Bulgarie à agir dans les domaines exposés ci-après.

En ce qui concerne la criminalité organisée et la lutte contre la corruption:

- élaborer une stratégie intégrée de lutte contre la criminalité organisée et la corruption;

- pérenniser la structure ad hoc des équipes communes d'enquête sur la criminalité organisée;

- mettre en place des structures spécialisées pour poursuivre et juger des affaires de corruption à haut niveau et de criminalité organisée, jouissant d'une indépendance fonctionnelle et politique adéquate;

- promouvoir des enquêtes d'office proactives en matière de corruption par toutes les autorités administratives disposant de fonctions de contrôle;

- assurer la mise en œuvre effective de la loi récente sur les conflits d'intérêt grâce à l'élaboration de lignes directrices pour sa mise en œuvre et à la mise en place d'un système centralisé de déclaration;

- au niveau horizontal, contrôler l'incidence des lois relatives à la lutte contre la corruption et la criminalité organisée et modifier la législation en tant que de besoin;

- améliorer l'efficacité du système de gel/confiscation des avoirs d'origine criminelle;

- renforcer la capacité de l'inspection générale et des services d'inspection des ministères et des agences et les mandater légalement et politiquement pour procéder de manière proactive à l'identification et à la réduction des points vulnérables;

- renforcer les 28 conseils régionaux de lutte contre la corruption, en partenariat avec la société civile;

- mettre en place de meilleures dispositions administratives pour assurer la protection des dénonciateurs d'abus;

- suivre de près les progrès réalisés dans la lutte contre la corruption aux niveaux central et local par l'intermédiaire du groupe de coordination interministériel.

En ce qui concerne l'efficacité du système judiciaire:

- détecter en amont et analyser l'application non uniforme de la législation et encourager la Cour suprême à rendre davantage de décisions interprétatives;

- poursuivre d'urgence le projet de document de réflexion pour une refonte totale du code pénal;

- envisager une réforme en profondeur du code de procédure pénale pour simplifier les procédures et réduire le formalisme excessif;

- mettre en œuvre d'urgence les recommandations des praticiens de la justice pour améliorer la pratique dans le cadre du code de procédure pénale existant;

- mettre en œuvre toutes les recommandations du Conseil supérieur de la magistrature relatives aux retards dans les affaires pénales importantes et étendre systématiquement le contrôle à toutes les affaires pertinentes;

- contrôler le recours aux procédures accélérées (peines inférieures en échange de reconnaissance de culpabilité) et aux transactions pénales ainsi que leur impact;

- contrôler le respect effectif par tous les tribunaux de l'obligation de publication de tous les jugements;

- assurer l'évaluation objective des performances de tous les magistrats et réexaminer l'arrêt sur les règles et critères pour les nominations par le Conseil supérieur de la magistrature;

- analyser et agir sur les pratiques contradictoires du Conseil supérieur de la magistrature dans les procédures disciplinaires;

- assurer le suivi rapide et efficace des recommandations et résultats de l'inspection du Conseil supérieur de la magistrature.

La Commission invite la Bulgarie à poursuivre son processus de réforme et à mettre en œuvre ses recommandations. Elle soutiendra et contrôlera les progrès qui seront réalisés sur cette base l'année prochaine. Les pressions exercées pour obtenir des résultats doivent être maintenues et la Commission invite également les autres États membres à maintenir leur soutien en faveur de la Bulgarie et à aider le pays à progresser. Pour sa part, la Commission continuera d'épauler la Roumanie dans ses efforts par le biais d'un dialogue politique et technique, et en lui apportant, selon les besoins, le savoir-faire approprié.

Perspectives

Le présent rapport démontre que, d'un point de vue technique, certaines mesures ont été prises en réponse aux recommandations formulées dans le rapport de juillet 2008 de la Commission. Une dynamique a été créée, qui produit ses premiers résultats. Toutefois, il faut que des résultats plus importants soient obtenus en matière d'enquête, de poursuite et de jugement dans les affaires de corruption à haut niveau et de criminalité organisée pour assurer des changements durables en Bulgarie. Une réforme approfondie du système judiciaire n'a pas encore été lancée. Pour ce faire, un engagement politique sur le long terme et sans équivoque s'impose. La Commission estime que le mécanisme de coopération et de vérification est un outil d'aide valable qui doit être maintenu jusqu'à ce que ces réformes aient abouti. Elle réévaluera donc les avancées obtenues à l'été 2010.

[1] Décision 2006/929/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Bulgarie en vue d'atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée (JO L 354 du 14.12.2006, p. 58).