Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 150 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l’Italie pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l’article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l’article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l’avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Le premier programme de stabilité de l’Italie, couvrant la période 1998-2001, a été présenté le 22 décembre 1998 et examiné par le Conseil le 8 février 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. L’Italie a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission en automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune pour l'estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

- Le programme est partiellement conforme aux exigences du « code de conduite révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence ». Pour 2006 et les années suivantes, il indique l’ampleur de la correction budgétaire à opérer, mais pas sa composition, et la ventilation du budget n'est pas cohérente avec les objectifs budgétaires contenus dans le programme.

- Le scénario macroéconomique présenté dans le programme fait état d’une accélération progressive de l’activité économique, tirée par la demande intérieure, jusqu’en 2006, année au cours de laquelle la croissance du PIB réel devrait se stabiliser autour de 2,3 % l’an. Ce scénario repose sur les informations disponibles vers le milieu de l’année 2004. Les développements qui ont suivi la présentation du cadre économique et financier à moyen terme ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ) à la fin de juillet 2004 ne sont pas pris en compte. Par conséquent, l’hypothèse de croissance à court terme semble quelque peu optimise par rapport aux prévisions d’automne 2004 de la Commission. Il en va de même pour les perspectives à moyen terme. Sur la base des calculs effectués par les services de la Commission selon la méthode commune, la croissance du PIB potentiel est estimée à environ 1,75 % l’an, contre 1,25 % l’an selon les prévisions d’automne 2004 de la Commission.

- Le programme vise à réduire progressivement le déficit budgétaire nominal, qui devrait s’établir à 2,9 % du PIB en 2004, pour le ramener à 2,7 % du PIB en 2005 et 0,9 % en 2008. Le programme ne prévoit donc plus de dégager une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire à moyen terme. Les chiffres relatifs au déficit ont été relevés de plus d’un point de pourcentage par rapport à l’actualisation précédente, et l’assainissement planifié est reporté compte tenu d’un scénario macroéconomique un peu moins propice. Cependant, puisque les conditions cycliques mesurées sur la base de l’écart de production demeurent pratiquement inchangées, on peut considérer que la révision du niveau du déficit est essentiellement structurelle.

- Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles devrait s’améliorer d’1,1 point de pourcentage au cours de la période de programmation, et principalement pendant l'année 2006 (0,5 point de pourcentage). Aucune amélioration des résultats corrigés des variations conjoncturelles n'est attendue en 2005.

- L’examen du programme de stabilité met en lumière des risques en fonction desquels les résultats budgétaires pourraient être plus mauvais que ce que prévoit le programme. Les objectifs budgétaires reposent sur des perspectives macroéconomiques quelque peu optimistes, en particulier pour 2005. Parallèlement, plusieurs incertitudes pèsent sur l'exécution du budget de 2005, notamment en ce qui concerne le classement d’ANAS, la société chargée de la maintenance du réseau routier, et un certain nombre de mesures d’accroissement temporaire des recettes. D’autres incertitudes pèsent sur 2006, l’année au cours de laquelle l’essentiel de l’amélioration des résultats corrigés des variations conjoncturelles devrait se produire, tandis que le gouvernement envisage de remplacer complètement des mesures ponctuelles par des mesures permanentes. Le programme ne fournit aucune explication concernant les modalités de cet ajustement. Compte tenu de l’expérience du passé, il n’est pas exclu qu’en 2006 et les années suivantes, l’écart entre le montant du déficit en l’absence de modification budgétaire et l’objectif de déficit prévu par le programme sous-évalue l'assainissement budgétaire nécessaire.

- D’une manière générale, les objectifs budgétaires contenus dans le programme ne laissent pas une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans le contexte de fluctuations cycliques normales au moins jusqu'en 2006. Compte tenu des risques de révision à la baisse des paramètres macroéconomiques et des risques qui pèsent sur l’exécution du budget 2005, des mesures supplémentaires seront peut-être nécessaires pour atteindre l'objectif en matière de déficit nominal et, plus spécifiquement, pour éviter qu’il dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB en 2005. Des mesures additionnelles seront peut-être également nécessaires en 2006 et au-delà.

- Le taux d’endettement, encore situé à 106 % du PIB en 2004, ne devrait baisser que très légèrement malgré le produit significatif des privatisations. La situation pratiquement inchangée par rapport à 2003 s’explique par un dérapage du solde primaire et par des opérations qui, en dehors du déficit, ont pour effet de creuser sensiblement la dette. Le rythme de la réduction de la dette devrait de nouveau s’accélérer entre 2005 et 2008 dans le cadre d'une amélioration attendue du solde primaire, d'un programme de privatisation ambitieux et d'une accélération progressive de la croissance économique. Toutefois, l'incidence positive du produit des privatisations prévues est largement compensée par des opérations financières non précisées, sans effet sur la capacité de financement mais qui entraîneront un accroissement de la dette. Le ratio d’endettement devrait tomber sous le seuil de 100 % du PIB en 2007 seulement, soit quatre ans après l’échéance de 2003 sur laquelle l’Italie s’était engagée en 1998 dans la perspective de son adhésion à l’UEM.

- La stratégie budgétaire exposée dans le programme est subordonnée à la nécessité de réduire sensiblement les dépenses primaires courantes afin de pouvoir assainir la position budgétaire tout en allégeant la charge fiscale. Officiellement, la réforme fiscale de 2005 ne devrait avoir aucune incidence sur le déficit, mais elle risque de peser sur l'équilibre budgétaire. De la même manière, le plafond de 2 % pour l'accroissement annuel des dépenses primaires et une nouvelle révision du pacte de stabilité interne ne s’appuient pas complètement sur des mécanismes crédibles de mise en œuvre. La loi cadre sur la réforme des retraites adoptée en 2004 constitue un pas important dans la prise en compte des conséquences budgétaires du vieillissement de la population. Si elle est mise en oeuvre intégralement, la réforme devrait permettre de réduire les dépenses d’environ 0,6-0,7 % du PIB entre 2011 et 2033, sachant que les conditions d’éligibilité plus strictes ne devraient entrer en vigueur qu’en 2008, et qu’elles entraîneront un relèvement brutal et substantiel de l’âge de la retraite. Le programme prévoit également un projet de cession d’actifs financiers d’1,6 % du PIB par an en moyenne sans toutefois apporter de détails à ce sujet. Enfin, plusieurs mesures budgétaires entraînent un effet bénéfique à court terme tandis que la tendance s’inverse progressivement plus tard.

- En ce qui concerne la viabilité des finances publiques à long terme, l'Italie semble être dans une situation précaire. Si elle réalise ses objectifs budgétaires et si elle exécute intégralement la réforme des retraites récemment adoptée, elle se dotera d'une trajectoire durable. Dès lors, compte tenu des risques qui pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires, le moindre écart par rapport à la stratégie qui consiste à maintenir des excédents primaires substantiels doit être corrigé rapidement pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme.

- Les politiques économiques exposées dans le programme actualisé sont partiellement conformes aux grandes orientations de politique économique relatives à l'Italie en matière de finances publiques. En premier lieu, le programme n’envisage pas de dégager à moyen terme une position proche de l’équilibre ou excédentaire. En second lieu, les objectifs budgétaires ne garantissent pas une amélioration du déficit corrigé des variations conjoncturelles d’au moins 0,5 point de pourcentage par an. Troisièmement, l'allègement fiscal prévu n'est pas entièrement financé par des réductions structurelles des dépenses courantes primaires en 2005. Enfin, le programme ne fournit pas assez d’informations concernant le fonctionnement des mécanismes spécifiques de renforcement du contrôle des dépenses et n’identifie pas clairement une source de financement des dépenses régionales.

- Compte tenu de cette évaluation, il serait souhaitable que l’Italie (i) fasse le nécessaire pour atteindre l’objectif de 2005 en matière de déficit, (ii) prenne des mesures adéquates en termes structurels en 2006 et les années suivantes pour parvenir à une position budgétaire proche de l’équilibre avant la fin de la période de programmation et (iii) ramène le ratio de la dette au PIB vers le seuil de référence de 60 % du PIB prévu par le traité plus rapidement, en tenant compte des facteurs autres que les besoins nets de financement qui contribuent à modifier le niveau de la dette.

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l'Italie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l’Italie pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Italie, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est partiellement conforme aux exigences du « code de conduite révisé relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence ». Pour 2006 et les années suivantes, le programme n'expose pas de manière détaillée les mesures politiques nécessaires pour réaliser les objectifs budgétaires. Il indique l’ampleur de l'assainissement budgétaire futur mais ne précise pas sa composition, et la ventilation du budget n'est pas cohérente avec les objectifs budgétaires présentés dans le programme. L'Italie est donc invitée à se conformer aux exigences du code de conduite.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme repose sur les informations disponibles vers le milieu de l’année 2004. Il prévoit que la croissance du PIB réel va s’accélérer pour passer de 1,2 % en 2004 à 2,1 % en 2005 avant de s’établir à environ 2,3 % pour le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble refléter une hypothèse de croissance quelque peu optimiste dans la mesure où (i) la croissance attendue pour 2005 se situe à la limite supérieure des prévisions actuelles et (ii) l’évolution prévue de la croissance à moyen terme semble relativement optimiste. Les projections contenues dans le programme en ce qui concerne l’évolution des prix, basées sur le déflateur du PIB, semblent réalistes[5].

Le programme vise à réduire progressivement le déficit budgétaire nominal pour le ramener de 2,9 % du PIB prévu pour 2004 à 2,7 % du PIB en 2005 et 0,9 % du PIB en 2008. Le programme ne prévoit donc plus de dégager à moyen terme une position proche de l’équilibre ou excédentaire. Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles devrait s’améliorer d’1,1 point de pourcentage au cours de la période de programmation, et l’essentiel de cette correction (0,5 point de pourcentage) devrait être opérée en 2006. Aucune amélioration du solde corrigé des variations conjoncturelles n’est attendue pour 2005.

Les résultats budgétaires risquent d'être plus mauvais que ce que prévoit le programme. En ce qui concerne 2005 en particulier, alors que les marges sont très étroites, une croissance économique plus faible que prévu, de faibles écarts par rapport à la correction budgétaire prévue de plus de 2% du PIB, les risques liés à certaines mesures ponctuelles et le reclassement possible d’ANAS, la société chargée de l'entretien du réseau routier, pourraient entraîner le franchissement de la valeur de référence de 3 % du PIB. Pour 2006 et les années suivantes, il est difficile de procéder à une évaluation complète des développements budgétaires car le programme n’expose pas de manière détaillée les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires. Pour la même période, compte tenu de l’expérience du passé, il n’est pas exclu que l’assainissement budgétaire nécessaire pour atteindre les objectifs fixés dans le programme soit sous-évalué.

Sur le plan de l’évaluation des risques, la stratégie budgétaire définie dans le programme ne semble pas laisser une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans le contexte de fluctuations macroéconomiques normales au moins jusqu’en 2006. Elle ne permet pas non plus de garantir que l’objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance, à savoir une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire, sera atteint avant la fin de la période de programmation.

Selon les estimations, le taux d’endettement a atteint 106 % du PIB en 2004, et se situe donc légèrement en dessous du niveau enregistré en 2003 et largement au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Le programme prévoit une diminution du ratio de la dette de plus de 8 points de pourcentage au cours de la période de programmation, essentiellement sur la base d'un programme de privatisation ambitieux, combiné à une amélioration du solde primaire et à une accélération de la croissance économique. Le processus de réduction de la dette est freiné par des opérations financières sans effet sur la capacité de financement mais qui augmentent dette de plus de 2 points de pourcentage du PIB par an en moyenne. L'évolution de la dette pourrait être moins favorable que prévu, compte tenu (i) des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, évoqués plus haut, et (ii) du caractère particulièrement ambitieux du programme de privatisation.

En ce qui concerne la viabilité de ses finances publiques à long terme, l’Italie semble se trouver dans une situation relativement favorable, pour autant que les objectifs budgétaires soient atteints et que les économies attendues de la réforme des retraites récemment adoptée soient réalisées. Par conséquent, compte tenu des risques qui pèsent sur les objectifs budgétaires, il est essentiel de corriger rapidement toute déviation par rapport à la stratégie qui consiste à maintenir des excédents primaires élevés, afin de garantir une trajectoire durable des finances publiques.

Les politiques économiques exposées dans le programme sont partiellement conformes aux grandes orientations de politique économique relatives à l’Italie en matière de finances publiques. En premier lieu, le programme ne prévoit pas de dégager à moyen terme une position proche de l’équilibre ou excédentaire. En second lieu, les objectifs budgétaires ne garantissent pas une amélioration du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d’au moins 0,5 point de pourcentage par an. Troisièmement, l'allègement prévu de la charge fiscale n’est pas totalement financé par des réductions structurelles des dépenses courantes primaires en 2005. Enfin, le programme ne fournit pas d’informations suffisantes concernant le fonctionnement des mécanismes de contrôle des dépenses et ne définit pas non plus clairement de source de financement des dépenses régionales.

* * *

Sur la base de l’évaluation qui précède, le Conseil estime que l’Italie devrait:

(i) faire le nécessaire pour réaliser l’objectif de 2005 en matière de déficit ;

(ii) prendre des mesures adéquates en termes structurels en 2006 et les années suivantes pour parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre avant la fin de la période de programmation ; et

(iii) ramener le ratio de la dette au PIB vers la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité plus rapidement en tenant compte notamment des facteurs autres que les besoins nets de financement qui contribuent à modifier le niveau de la dette.

Comparaison entre les principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PS 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

COM Oct. 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

PS 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

Inflation IPCH (%) | PS 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

COM Oct. 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

PS 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Solde des comptes publics (% du PIB) | PS 2004 | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

COM Oct. 2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

PS 2003 | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Solde primaire (% du PIB) | PS 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

COM Oct. 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

PS 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

COM Oct. 2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

PS 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Dette publique brute (% du PIB) | PS 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

COM Oct. 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

PS 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

Note: 1 Inflation prévue à partir de 2005. 2 Calculs des services de la Commission basés sur les informations contenues dans le programme. Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies par les services de la Commission durant l’automne 2004 (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents cités dans ce texte se trouvent à l'adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents cités dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Les projections de l’inflation basée sur l’IPCH présentées dans le programme ne sont pas des prévisions. Elles représentent plutôt des valeurs de référence généralement destinées à être utilisées lors des négociations salariales.