sur l’application de la directive 2014/40/UE en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

1.Introduction

La directive sur les produits du tabac (ci-après la «directive» ou «DPT»), applicable depuis mai 2016, vise à faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur, à protéger la santé des Européens, en particulier des jeunes, et à respecter les obligations de la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte antitabac (CCLAT). En vertu de l’article 28, paragraphe 1, de la DPT, la Commission est tenue de soumettre un rapport sur l’application de la directive au plus tard le 20 mai 2021. Le rapport doit examiner, en particulier, les éléments de la directive qui devraient être revus à la lumière des avancées scientifiques et techniques, y compris les règles et normes sur les produits du tabac et les produits connexes convenues au niveau international.

La DPT avait pour objectif de réduire la consommation de tabac de 2 % dans les cinq ans à compter de sa transposition. Selon le dernier Eurobaromètre, la prévalence du tabagisme chez les personnes âgées de 15 ans et plus est passée de 26 % en 2014 à 23 % en 2020, soit une baisse de 3 points de pourcentage depuis l’entrée en vigueur de la directive, ce qui équivaut à 12,5 %. Le taux de tabagisme chez les jeunes est tombé à 20 % en 2020, contre 25 % en 2014, après avoir culminé à 29 % en 2017. Toutefois, l’utilisation de produits émergents, en particulier des cigarettes électroniques, est en augmentation chez les jeunes. Cette situation est préoccupante compte tenu de l’objectif de protection des jeunes.

Depuis l’entrée en vigueur de la directive, des avancées majeures ont donné un nouveau caractère d’urgence et une nouvelle impulsion aux actions de lutte antitabac. Au niveau international, le Programme de développement durable a exhorté tous les pays à renforcer l’application de la CCLAT. À l’échelle de l’UE, le plan européen pour vaincre le cancer proposé en 2021 place la lutte antitabac au centre des efforts de prévention de la maladie afin de parvenir à une Europe sans tabac d’ici à 2040. Dans un premier temps, il s’agit d’atteindre l’objectif de l’OMS, à savoir une réduction relative de 30 % de la consommation de tabac d’ici à 2025 par rapport à 2010, ce qui correspond à une prévalence du tabagisme dans l’UE d’environ 20 % d’ici à 2025, contre 29 % en 2010. Pour répondre à ces ambitions, il convient d’intensifier les efforts de lutte antitabac, y compris en renforçant les règles applicables aux produits du tabac.

2.Transposition, application et contrôle de la mise en œuvre (articles 2, 23 et 24)

2.1.Évaluation de la conformité (transposition et contrôles de conformité)

Depuis l’entrée en vigueur de la directive, la Commission a adopté dix actes d’exécution, deux actes délégués et deux rapports de la Commission, qui ont permis la mise en œuvre intégrale et en temps utile de toutes les dispositions de la directive. Les États membres étaient tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives transposant la directive au plus tard le 20 mai 2016 et de communiquer à la Commission le texte de ces dispositions. Un grand nombre d’États membres n’avaient pas transposé la directive dans les temps. Aussi, en juillet 2016, la Commission a lancé 18 procédures d’infraction fondées sur une notification tardive ou incomplète des mesures nationales de transposition. Les États membres concernés ont alors communiqué les mesures en question et la Commission a clôturé toutes ces procédures avant la fin 2020.

La Commission procède à une évaluation systématique de la conformité des dispositions nationales avec la directive au regard de six domaines prioritaires. Ce contrôle de conformité, toujours en cours, a été achevé pour un premier groupe d’États membres. Lors de l’examen de ces dispositions, la Commission a constaté des lacunes et des variations dans la transposition de la directive, notamment en ce qui concerne certaines définitions et les dispositions en matière d’ingrédients et d’émissions, d’étiquetage et de conditionnement, de nouveaux produits du tabac, de cigarettes électroniques ainsi que de systèmes de traçabilité et de dispositifs de sécurité. La Commission mène actuellement des dialogues bilatéraux structurés avec les États membres afin de veiller à ce qu’ils respectent la directive. Vu la complexité d’un certain nombre de dispositions de la directive, il existe toujours un risque que leur interprétation et leur mise en œuvre pratique aboutissent à des résultats différents entre les États membres.

2.2.Application et contrôle de la mise en œuvre

En 2014, la Commission a créé un groupe d’experts sur la politique du tabac (ci-après dénommé le «groupe d’experts»), composé de représentants des États membres, qui a pour mission de fournir une expertise et d’aider les États membres et la Commission à coopérer en matière de législation et de politiques antitabac. Par ailleurs, conformément à l’article 26 de la directive, la Commission a publié une liste des autorités compétentes désignées par les États membres pour mettre en œuvre et faire respecter la directive. Les discussions menées lors des réunions du groupe d’experts et les contacts bilatéraux entretenus dans le cadre des contrôles de conformité ont révélé que les activités de contrôle de l’application de la législation étaient relativement limitées dans plusieurs États membres. Le degré d’exécution, les niveaux de contrôle et de sanction varient considérablement d’un État membre à l’autre. Tous les États membres ne disposaient pas des capacités ou des ressources nécessaires pour veiller à ce que seuls des produits conformes soient mis sur le marché. En outre, bien que les États membres se soient efforcés de convenir d’une approche commune, plusieurs dispositions de la directive ne sont pas appliquées de manière harmonisée.

La directive contient une disposition spécifique sur la coopération entre les autorités chargées de la mise en œuvre dans les États membres. Il ressort des discussions menées lors des réunions du groupe d’experts que les États membres souhaitent disposer d’un forum, lequel s’est réuni une fois à ce jour en juin 2019, afin d’échanger des informations et de partager les meilleures pratiques en matière de mise en œuvre de la directive.

2.3.Procédures judiciaires

Depuis son entrée en vigueur, la directive a fait l’objet d’un certain nombre de recours juridictionnels. En 2016, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé la validité de l’acte et de plusieurs de ses dispositions et, en 2019, elle a rejeté un recours en annulation d’actes délégués et d’actes d’exécution relatifs aux systèmes de traçabilité et aux dispositifs de sécurité des produits du tabac. La Cour a également rendu des arrêts sur l’interdiction du tabac à usage oral, sur la classification des produits du tabac à mâcher et sur l’interdiction par étapes des produits aromatisés, ainsi que sur les dispositions pertinentes en matière d’étiquetage. Plusieurs affaires ont porté sur des allégations infondées concernant la bibliothèque d’images d’avertissements sanitaires. Cette dernière a également fait l’objet de procédures judiciaires nationales dans lesquelles des allégations analogues ont été rejetées. La moitié des États membres environ ont fait état de procédures judiciaires nationales portant sur la mise en œuvre de la directive.

2.4.Notifications (notamment au titre de l’article 24, paragraphes 2 et 3)

Plusieurs États membres ont exercé leur droit, conféré par l’article 24, paragraphes 2 et 3, de maintenir ou d’instaurer de nouvelles exigences par rapport à celles prévues par la directive. Au moment de la rédaction du présent rapport, huit États membres avaient notifié à la Commission des exigences nationales relatives à la normalisation des conditionnements des produits du tabac et des produits connexes fondées sur des raisons de santé publique, ainsi que les motifs de leur introduction. La Commission a également approuvé des mesures nationales interdisant une certaine catégorie de produits du tabac, notifiées par trois États membres au titre de l’article 24, paragraphe 3. En outre, dans le cadre de la procédure établie par la directive 2015/1535/UE, les États membres communiquent en permanence à la Commission leurs dispositions législatives nationales en faveur de la lutte antitabac, y compris celles qui couvrent des domaines non harmonisés par la directive (par exemple, l’interdiction des arômes dans les cigarettes électroniques, les règles relatives aux cigarettes électroniques sans nicotine, les environnements sans tabac, les limites d’âge). Après les avoir évaluées, la Commission agit si nécessaire pour veiller à ce que la directive soit bien mise en œuvre.

2.5.Conclusions sur la transposition, l’application et le contrôle de la mise en œuvre

La Cour de justice de l’Union européenne a confirmé la validité de la directive ainsi que celle de plusieurs de ses dispositions essentielles et a tranché des questions relatives à son interprétation. Les évaluations de conformité des mesures nationales de transposition ont révélé une certaine variabilité dans la transposition en droit national des dispositions de la directive. Il convient donc d’étudier différentes options afin de rationaliser le cadre législatif. Par ailleurs, un certain nombre de définitions nécessitent peut-être des adaptations. Le degré d’exécution varie considérablement d’un État membre à l’autre et l’absence de base juridique pour les audits à l’échelon de l’UE limite la capacité de la Commission à obtenir une vue d’ensemble exacte des activités des États membres en matière de mise en œuvre et de contrôle de la mise en œuvre.

3.Ingrédients et émissions (articles 3 à 7)

3.1.Émissions et méthodes de mesure (articles 3 et 4)