FR Journal officiel de l'Union européenne C 141/7

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 7 mars 2012

sur le renforcement de la gouvernance économique de la zone euro

(CON/2012/18)

2012/C 141/03

Introduction et fondement juridique

Le 21 décembre 2011, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (1) (ci-après le «règlement proposé relatif au suivi des projets de plans budgétaires») et sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro (2) (ci-après le «règlement proposé relatif au renforcement des procédures de surveillance») (ci-après, ensemble, les «règlements proposés»).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que les règlements proposés concernent l’objectif principal du Système européen de banques centrales, à savoir le maintien de la stabilité des prix, visé à l’article 127, paragraphe 1, et à l’article 282, paragraphe 2, du traité, ainsi qu’à l’article 2 des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

Comme qu’observé dans l’avis CON/2011/13 (3), la crise actuelle a très clairement démontré qu’il est du plus grand intérêt de l’Union européenne, des États membres et, en particulier, de la zone euro, qu’il soit procédé à une réforme ambitieuse du cadre de la gouvernance économique. Le renforcement du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui est incorporé dans l’ensemble de dispositions législatives, constitué de six actes juridiques (4), entré en vigueur le 13 décembre 2011, a doté l’Union d’un cadre plus solide pour la coordination et la surveillance des politiques économiques et budgétaires. Étant donné que le fait d’appartenir à une union monétaire a des conséquences considérables et requiert une coordination et une surveillance bien plus étroites afin d’assurer la stabilité et la soutenabilité de l’ensemble de la zone euro, le sommet de la zone euro du 26 octobre 2011 s’est engagé à mettre en œuvre des mesures supplémentaires.

Dans le droit fil de sa position dont elle a fait part dans le cadre de l’adoption des actes juridiques mentionnés ci-dessus, appelant à un saut qualitatif pour la zone euro, la BCE accueille favorablement les règlements proposés et suggère quelques modifications visant à: a) renforcer la discipline budgétaire des États membres de la zone euro; et b) améliorer la surveillance des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière, qu’ils bénéficient ou non d’une assistance financière, ou qu’ils puissent avoir besoin ou non de bénéficier d’une telle assistance.

La BCE considère que les règlements proposés sont compatibles avec le nouveau traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (ci-après le «traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance»), arrêté par le Conseil européen à l’issue de sa réunion du 30 janvier 2012, et qu’ils le complètent.

Enfin, la mise en œuvre par les États membres, en temps opportun et avec vigueur, de leurs obligations définies dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, ainsi que des règlements proposés une fois adoptés, constitue une des conditions de la progression dans le sens du saut qualitatif mentionné ci-dessus.

I. Règlement proposé relatif au suivi des projets de plans budgétaires

Le règlement proposé contient des dispositions qui amélioreront la surveillance budgétaire, par la Commission européenne, des projets de plans budgétaires, et prévoit des procédures de renforcement de la surveillance afin de garantir la correction des déficits excessifs. La BCE se félicite du règlement proposé qui, une fois adopté, complètera le PSC renforcé. Il constitue un nouveau pas en avant vers le renforcement de la gouvernance de l’Union économique pour les États membres de la zone euro et vers la garantie du bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire. Plus particulièrement, le règlement proposé: a) imposerait aux États membres de la zone euro l’adoption de règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent l’objectif budgétaire à moyen terme dans le processus budgétaire national, ainsi que la mise en place d’un conseil budgétaire national indépendant devant réaliser des prévisions indépendantes macroéconomiques et/ou budgétaires pour les plans budgétaires annuels à moyen terme et les projets de loi budgétaire; b) renforcerait le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires de tous les États membres de la zone euro, ce qui comprend l’élaboration d’un calendrier budgétaire commun, la demande de fourniture d’informations supplémentaires et l’introduction de la possibilité, pour la Commission, d’adopter un avis sur un projet de plan budgétaire et de demander la révision d’un plan si elle constate un manquement particulièrement grave aux d’obligations du PSC; c) contribuerait à assurer la correction, en temps utile, des déficits excessifs par une surveillance plus étroite des États membres qui sont soumis à la procédure de déficit excessif et assujettis aux recommandations de la Commission sur l’adoption de mesures supplémentaires en cas de risque d’inobservation des recommandations du Conseil; et d) garantirait des comptes des administrations publiques de grande qualité au moyen d’un audit global indépendant, complétant les exigence minimales récemment introduites en matière d’indépendance des autorités statistiques nationales, et la possibilité de sanctions en cas de falsification des statistiques budgétaires.

Cependant, le règlement proposé peut être amélioré pour lui donner plus de force et d’efficacité. La BCE a plusieurs observations en ce sens.

1. Afin de donner davantage de force au règlement, il convient que la Commission demande aux États membres de la zone euro — pour garantir une adhésion rapide aux programmes de stabilité (5) — de soumettre non seulement un plan de projet budgétaire (6), mais également des plans budgétaires actualisés à moyen terme. Ces plans devraient aussi concerner les évolutions de la dette des administrations publiques, les engagements implicites et conditionnels de celles-ci et d’autres données pertinentes pour évaluer la soutenabilité à long terme des finances publiques (7). Cela permettra à la Commission de surveiller et d’évaluer les projets de plans budgétaires pour l’année suivante, en tenant compte des incidences budgétaires à moyen terme des nouvelles mesures, ainsi que des risques spécifiques à chaque pays pesant sur la soutenabilité des finances publiques.

2. La BCE propose que la Commission émette un avis si le projet de plan budgétaire est susceptible d’entraîner un manquement aux obligations de politique budgétaire prescrites dans le pacte de stabilité et de croissance et un déficit structurel plus élevé que prévu dans le programme de stabilité d’un État membre; ou lorsque le ratio de la dette publique est supérieur à 60 % du produit intérieur brut et ne baisse pas à un rythme suffisant, ainsi que défini dans le pacte de stabilité et de croissance; ou si la Commission détecte des risques pour la soutenabilité budgétaire. De ce fait, la Commission devrait tenir compte de tout avis du Conseil sur le programme de stabilité. La BCE recommande également de formuler expressément (à l’article 6, paragraphe 1) le fait que la Commission évalue la qualité du processus de collecte des données sous-jacentes, ce qui peut donner lieu, par exemple, à un avis sur la qualité des statistiques budgétaires ou sur le manque d’indépendance des prévisions macroéconomiques et/ou budgétaires (8).

3. Il convient que dans son avis, la Commission demande aux États membres de la zone euro de réviser leur projet de plan budgétaire en cas de manquement aux obligations de politique budgétaire prescrites dans le pacte de stabilité et de croissance. De plus, la Commission devrait demander aux États membres de réviser leur projet de plan budgétaire si celui-ci ne suit pas la trajectoire envisagée pour le déficit et/ou la dette, définie dans le programme de stabilité d’un État membre, compte tenu de tout avis du Conseil sur le programme de stabilité, ou lorsqu’elle détecte des risques pour la soutenabilité budgétaire, ce qui signifie que la révision ne doit pas seulement être demandée en cas de «manquement particulièrement grave» aux obligations de politique budgétaire pour l’année suivante prescrites dans le PSC, mais dès d’un quelconque manquement ou d’autres risques pour la soutenabilité budgétaire sont constatés (9).

4. Le règlement proposé prévoit que la Commission demande la révision d’un projet de plan budgétaire en cas de «manquement particulièrement grave» aux obligations de politique budgétaire prévues dans le PSC. La BCE propose de modifier cette formulation et d’adopter «manquement», pour assurer une révision en temps utile du projet de plan budgétaire.

Pour renforcer le volet correctif du PSC, la BCE estime également justifié de procéder à un suivi plus rapproché de l’adéquation des mesures correctives — s’il ne semble pas certain que le déficit excessif soit corrigé en temps voulu — en ayant davantage recours à la pression par les pairs au sein de l’Eurogroupe, du Conseil et, en dernier ressort, du Conseil européen, ainsi qu’aux sanctions (de nature à porter atteinte à la réputation) (10).

II. Règlement proposé relatif au renforcement des procédures de surveillance

Le règlement proposé prévoit un mécanisme de surveillance applicable aux États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître des périodes de tension sur les marchés financiers et/ou qui bénéficient d’une assistance financière. D’une façon générale, la BCE accueille favorablement le règlement proposé, car il donne un fondement exprès à la pratique consistant à exercer une surveillance plus étroite à l’égard des États membres connaissant des périodes de tension sur leurs marchés financiers ou bénéficiant d’une assistance financière. Elle se félicite aussi du rôle qui lui est conféré, ainsi que du rôle conféré aux autorités européennes de surveillance. La BCE a toutefois plusieurs observations.

1. La BCE est favorable au fait que, même si un État membre ne bénéficie d’aucun soutien financier, la Commission puisse décider de le soumettre à une surveillance renforcée s’il est confronté à de sérieuses difficultés financières (il serait préférable d’employer une terminologie commune dans l’ensemble de la version anglaise du règlement proposé, qui se réfère actuellement à des difficultés qualifiées de «serious» à l’article premier et de «severe» à l’article 2). De plus, la compréhension du règlement proposé serait facilitée par la fourniture d’exemples de difficultés sérieuses, et non par l’élaboration d’une définition exhaustive, laquelle serait imprudente. En effet, une telle définition empêcherait d’appliquer le règlement proposé à des situations provoquées par des évolutions ultérieures des marchés qui ne sont pas prévisibles au moment de l’adoption du règlement (11).

2. Étant donné que les causes des difficultés des États membres faisant l’objet d’une surveillance renforcée pourraient aisément comprendre ou entraîner des risques systémiques, la participation du Comité européen du risque systémique (CERS) pourrait être bénéfique aux mesures dans ce domaine. Il serait donc utile d’informer le CERS, le cas échéant, des résultats de la surveillance renforcée.

3. Un autre élément déterminant du règlement proposé est le fait que le Conseil peut recommander à un État membre soumis à une surveillance renforcée de rechercher une assistance financière et de préparer un programme d’ajustement macroéconomique s’il est constaté que des mesures supplémentaires sont nécessaires et que la situation financière de l’État membre concerné a des effets négatifs importants sur la stabilité financière de l’ensemble de la zone euro (12). C’est une disposition importante car elle encourage fortement un État membre à demander une assistance financière et à éviter des retards inutiles lorsque ceci pourrait avoir des conséquences portant préjudice à la stabilité financière de toute la zone euro. Cette disposition pourrait être renforcée en obligeant le Conseil («le Conseil recommande») à émettre une recommandation de cette nature.

4. S’agissant de la distinction opérée entre l’assistance à titre de précaution, associée à une surveillance renforcée et l’assistance financière avec un renforcement significatif de la surveillance, il est important de souligner que dans les deux cas, les exigences en matière d’ajustement doivent être ambitieuses. Il convient d’encourager les États membres à ne pas se soustraire à un programme d’ajustement plus ambitieux en demandant une assistance à titre de précaution au lieu d’une assistance financière directe.

5. Il y a particulièrement lieu de se féliciter de l’obligation prévue dans le règlement proposé imposant aux États membres de consulter le Conseil, la Commission et la BCE avant de se tourner vers des prêteurs internationaux pour obtenir une assistance financière (13). La BCE observe que les obligations des États membres de la zone euro, souhaitant obtenir une assistance financière, devraient comporter davantage qu’un simple partage d’informations. En effet, ces États membres devraient étudier les possibilités offertes dans le cadre des instruments financiers de l’Union ou de la zone euro et des facilités des institutions financières internationales et des prêteurs internationaux. La procédure de surveillance renforcée proposée pourrait être rendue plus stricte de plusieurs manières. La nature particulière d’une assistance financière octroyée à titre de précaution est reconnue (14), les États membres bénéficiaires d’une telle assistance étant exemptés de la surveillance renforcée aussi longtemps que la ligne de crédit n’est pas utilisée, à condition que le bénéfice de cette assistance à titre de précaution ne soit pas subordonné à l’adoption de nouvelles mesures. Toutefois, la surveillance continue de la Commission à l’égard des critères d’éligibilité prévus dans le cadre des instruments d’assistance financière de l’Union et intergouvernementaux devrait aussi s’appliquer aux États membres auxquels une assistance financière à titre de précaution est accordée, même si cette assistance n’est pas liée à l’adoption de nouvelles mesures. En tout état de cause, une surveillance plus étroite semble justifiée lorsqu’un État membre juge nécessaire de demander une assistance financière à titre de précaution.

6. La BCE observe que le règlement proposé exclut purement et simplement les États membres bénéficiant d’une assistance financière accordée à titre de précaution et des prêts destinés à la recapitalisation d’institutions financières, de l’évaluation de la soutenabilité de la dette publique et de l’obligation de préparer un programme d’ajustement macroéconomique (15). La BCE recommande de conserver la possibilité d’évaluer la soutenabilité de la dette publique pour les États membres soumis à un programme mis en œuvre à titre de précaution. Ceci est encore davantage justifié si un État membre bénéficie d’un prêt destiné à la recapitalisation d’institutions financières, étant donné le lien étroit existant entre la soutenabilité budgétaire et l’instabilité du secteur financier et l’incidence du prêt sur le niveau général d’endettement de l’État membre. L’exemption de préparation d’un programme d’ajustement macroéconomique ne devrait pas exclure la fourniture d’une assistance technique et la participation des parlements (16).

7. Un objectif essentiel du renforcement de la surveillance des États membres de la zone euro confrontés à des tensions financières est d’éviter les retombées; il est donc primordial de donner également au Conseil le pouvoir d’initier et de poursuivre les procédures de surveillance renforcée, en demandant à la Commission d’initier la surveillance renforcée, de demander des informations supplémentaires sur la situation des institutions financières, d’effectuer des tests de résistance supplémentaires ou de demander que des mesures supplémentaires soient prises (17).

8. Le règlement proposé impose à un État membre soumis à un programme d’ajustement dont la capacité administrative est insuffisante ou qui est confronté à des problèmes importants dans la mise en œuvre du programme, de rechercher l’assistance technique de la Commission (18). Le besoin d’une telle assistance résulte également de la charge importante qu’un programme d’ajustement macroéconomique occasionne pour l’État membre concerné et, par conséquent, il serait utile de prévoir aussi pour d’autres institutions et États membres de l’Union la possibilité de fournir cette assistance et d’apporter leur contribution en termes d’expertise.

9. De plus, il serait également utile d’implanter sur place, dans l’État membre concerné, un conseiller permanent résident qui conseillerait les autorités de cet État membre sur la mise en œuvre du programme d’ajustement et agirait en coordination avec les institutions et les États membres de l’Union participant à l’assistance technique.

10. La BCE comprend que lorsqu’un État membre s’appuie uniquement sur l’assistance financière fournie par le mécanisme européen de stabilisation financière, la Facilité européenne de stabilité financière et le mécanisme européen de stabilité, et non sur une assistance financière fournie par des pays tiers ou des institutions financières, le programme d’ajustement macroéconomique reflétera de facto les conditions de politique économique convenues entre toutes les parties dans le cadre de la fourniture de l’accès à cette assistance financière. À des fins de clarté juridique, la BCE recommande de prévoir expressément cette interprétation dans l’article 6 du règlement proposé

III. Relation avec le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance

L’adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance entraîne la modification du règlement proposé relatif au suivi des projets de plans budgétaires. La BCE suggère entre autres que, dans la mesure du possible, ce règlement couvre: a) les dispositions relatives aux règles budgétaires chiffrées, ce qui comprend le calendrier prévoyant une convergence rapide vers l’objectif à moyen terme, y compris l’ampleur des écarts temporaires liés à des circonstances exceptionnelles; b) les principaux éléments du mécanisme de correction automatique; c) l’obligation, pour les États membres soumis à la procédure de déficit excessif, de mettre en place des programmes de partenariat budgétaire et économique; et d) l’information préalable sur les plans d’émissions de dette publique.

Si ces modifications ne sont pas apportées au règlement proposé, la BCE serait très favorable à une approche consistant à présenter d’autres propositions législatives. À cet égard, elle relève que le huitième considérant du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance mentionne l’intention de la Commission de soumettre des propositions législatives concernant les points c) et d) ci-dessus, ainsi que des propositions concernant la coordination des grandes réformes de politique économique des États membres. La BCE soutient fermement cette démarche.

S’agissant de l’introduction d’une nouvelle marge pour l’établissement d’objectifs à moyen terme, telle que mentionnée au neuvième considérant du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, la BCE observe que si cette marge n’est pas introduite dans le règlement proposé, la Commission pourrait soumettre une proposition législative en ce sens. La BCE accueillerait favorablement une telle proposition.

En ce qui concerne le mécanisme de correction automatique, la Commission mentionnera ses points principaux dans le règlement proposé, comme la BCE le suggère, mais elle prévoira aussi tous les autres points nécessaires conformément à l’article 3, paragraphe 1, point e), et à l’article 3, paragraphe 2, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.

Lorsque d’autres modifications sont apportées aux règlements proposés ou que d’autres initiatives législatives sont prises suite au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, du fait que des missions supplémentaires sont confiées au Conseil par le biais du cadre et des dispositions juridiques de l’Union, il convient d’employer, s’il y a lieu, la règle du vote à la majorité qualifiée inversée. Une décision constatant un manquement aux exigences contenues dans un programme, en vertu de l’article 6, paragraphe 5, du règlement proposé relatif au renforcement des procédures de surveillance, constitue un cas critique dans lequel il est recommandé d’employer la règle du vote à la majorité qualifiée inversée.

En tout état de cause, le règlement proposé devrait prévoir des dispositions plus précises lorsque celles du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ne sont pas suffisamment détaillées; il en va ainsi de la disposition sur une meilleure coordination de la planification des émissions de dette publique, compte tenu, de surcroît, de l’expérience récemment acquise pendant la crise de la dette publique de la zone euro. Ces dispositions devraient s’inspirer de la coordination déjà mise en place par les services nationaux de gestion de la dette dans le cadre du sous-comité du comité économique et financier chargé des marchés de la dette souveraine de l’UE, et aller nettement plus loin que la coordination ad hoc et l’échange d’informations actuels.

Enfin, s’agissant des délais prévus dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, et le règlement proposé relatif au suivi des projets de plans budgétaires, une procédure rapide de ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, et des modifications y afférentes, apportées aux constitutions ou aux actes juridiques équivalents, garantira le respect effectif du délai de conformité aux règles budgétaires prévu dans le règlement proposé, qui est de six mois à compter de son entrée en vigueur (19).

Texte proposé par la Commission

L’annexe ci-jointe contient une suggestion de rédaction spécifique, accompagnée d’une explication, lorsque la BCE recommande de modifier la proposition de la Commission.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 7 mars 2012. Le président de la BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2011) 821 final.

(2) COM(2011) 819 final.

(3) Avis CON/2011/13 du 16 février 2011 sur la réforme de la gouvernance économique dans l’Union européenne.

(4) Règlement (UE) no 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (JO L 306 du 23.11.2011, p. 1); règlement (UE) no 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro (JO L 306 du 23.11.2011, p. 8); règlement (UE) no 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JO L 306 du 23.11.2011, p. 12); règlement (UE) no 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques (JO L 306 du 23.11.2011, p. 25); règlement (UE) no 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) no 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L 306 du 23.11.2011, p. 33) et la directive 2011/85/EU du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres (JO L 306 du 23.11.2011, p. 41).

(5) Voir l’article 2, qui fait référence au règlement (CE) no 1466/97 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JO L 209 du 2.8.1997, p. 1).

(6) Voir l’article 5, paragraphe 1.

(7) Voir l’article 5, paragraphe 3, et la proposition de modification 3, à l’annexe du présent avis.

(8) Voir la proposition de modification 5, à l’annexe du présent avis.

(9) Voir la proposition de modification 4, à l’annexe du présent avis.

(10) Voir les propositions de modifications 6 et 9, à l’annexe du présent avis.

(11) Voir la proposition de modification 4, à l’annexe du présent avis.

(12) Voir la modification 8, à l’annexe du présent avis.

(13) Voir l’article 4.

(14) Voir l’article 2, paragraphe 3.

(15) Voir l’article 13 du règlement proposé.

(16) Voir l’article 6, paragraphes 6 à 8, du règlement proposé et la proposition de modification 10, à l’annexe du présent avis.

(17) Voir la proposition de modification 7, à l’annexe du présent avis.

(18) Voir l’article 6, paragraphe 6.

(19) Voir l’article 12, paragraphe 3, du règlement proposé.