1. CONTEXTE GÉNÉRAL

En vertu de l’article 395 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «directive TVA»), le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à appliquer des mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d’éviter certaines formes de fraude ou d'évasion fiscales. Étant donné que cette procédure prévoit des dérogations aux principes généraux de la TVA, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, les mesures nationales dérogatoires visées à l’article 395 de la directive TVA qui sont permises «afin de simplifier la perception de la taxe ou d’éviter certaines fraudes ou évasions fiscales», sont d’interprétation stricte et doivent en outre être nécessaires et appropriées à la réalisation de l’objectif spécifique qu’elles poursuivent et affecter le moins possible les objectifs et principes de la directive TVA.

Par lettre enregistrée à la Commission le 17 décembre 2019, l’Italie a demandé l’autorisation d’appliquer une mesure dérogatoire à l’article 193 de la directive TVA. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre du 5 mai 2020, de la demande introduite par l’Italie. Par lettre du 6 mai 2020, la Commission a informé l’Italie qu’elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.

D’une manière générale, en vertu de l’article 193 de la directive TVA, l’assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services est désigné comme le redevable de la TVA envers les autorités fiscales. La dérogation demandée par l’Italie vise à ce que l’assujetti destinataire des livraisons ou prestations effectuées soit désigné comme le redevable de la taxe (mécanisme dit «d’autoliquidation»), dans le cas de tous les contrats concernant la mise à disposition atypique de personnel, à savoir la prestation de services effectuée au moyen de la passation de marchés, de la sous-traitance, de mandats confiés à des consortiums ou à d'autres entreprises associées, caractérisée par un emploi de la main-d’œuvre essentiellement dans les locaux professionnels du client et l’utilisation des biens d’équipement dont celui-ci est propriétaire, ou dont il est en tout état de cause responsable. L’objectif de la dérogation demandée est la lutte contre la fraude.

2. AUTOLIQUIDATION

Aux termes de l’article 193 de la directive TVA, la TVA est due par l’assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services. L'objectif du mécanisme d'autoliquidation est de transférer la redevabilité de la taxe sur l'assujetti bénéficiaire des livraisons ou prestations. L'autoliquidation est souvent utilisée pour lutter contre la fraude à la TVA qui a lieu dans des secteurs économiques ciblés, notamment par l’utilisation de structures avec «opérateurs défaillants».

On parle d’opérateur défaillant lorsqu'un opérateur vend des biens ou fournit des services, perçoit la TVA auprès de ses clients et disparaît ensuite sans que celle-ci ne soit reversée aux autorités fiscales. Puisqu’il fait du destinataire des biens ou services le redevable de la TVA, le mécanisme d’autoliquidation appliqué aux opérations intérieures permet d’éliminer la possibilité de ce type de fraude fiscale.

3. LA DEMANDE

L’Italie demande, en vertu de l’article 395 de la directive TVA, que le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, l'autorise à appliquer une mesure particulière dérogatoire à l’article 193 de la directive TVA en ce qui concerne l’application du mécanisme d’autoliquidation aux prestations intérieures de services, y compris la mise à disposition atypique de personnel.

La demande porte donc sur la prestation de services, effectuée au moyen de la passation de marchés, de la sous-traitance, de mandats confiés à des consortiums ou à d'autres entreprises associées, caractérisée par un emploi de la main-d’œuvre essentiellement dans les locaux professionnels du client et une utilisation des biens d’équipement dont celui-ci est propriétaire, ou dont il est en tout état de cause responsable. Elle ne couvre pas les prestations de services auprès des administrations publiques et les dossiers de services intérimaires gérés par les Agenzie per il lavoro (agences pour l’emploi agréées), régies par le décret législatif nº 276 du 10 septembre 2003 et autorisées à exercer des activités d’intermédiation en matière d’emploi, de travail intérimaire, de recrutement et de reclassement.

L’Italie fait valoir que l’introduction de la mesure dérogatoire est nécessaire pour lutter contre la fraude dans le secteur de la mise à disposition atypique de personnel. Selon la demande, le mécanisme de fraude concerne plusieurs acteurs, notamment les fournisseurs de personnel, qui sont des sociétés coopératives de production et de travail, et les clients, généralement des entreprises ayant acquis une renommée et recrutant en sous-traitance la main-d’œuvre dont elles ont besoin. Entre ces parties se trouvent des consortiums qui agissent en qualité d’intermédiaires entre les fournisseurs/prestataires et les clients.

Les sociétés coopératives facturent les prestations de services effectuées (la mise à disposition de personnel) en percevant la TVA sur le coût total des services. Étant donné la nature des services fournis (essentiellement de la main-d’œuvre), ces entreprises ont pour principale dépense le versement des rémunérations à leurs employés, ce qui ne génère aucune TVA en amont. Le montant total de la TVA qu’elles acquittent en amont est donc extrêmement faible. En conséquence, ces sociétés ont généralement peu de TVA en amont déductible de leur TVA en aval. Elles devraient se trouver par conséquent en situation débitrice à l'égard du Trésor en ce qui concerne la TVA. Cependant, il a été observé que, dans la pratique, bon nombre de ces fournisseurs de personnel ne reversent pas de TVA aux autorités fiscales. Dans certains cas, elles augmentent artificiellement leur TVA en amont afin de créer un crédit d’impôt au moyen d’opérations en amont inexistantes. Ce crédit d’impôt fictif est utilisé pour compenser des dettes fiscales liées à la TVA, des cotisations de sécurité sociale et d’autres impôts que ces entreprises devraient payer à la source. Dans d'autres cas, elles sous-déclarent la TVA due ou s’abstiennent simplement de payer le montant de TVA dû.

Selon les estimations figurant dans la demande, une part de 30 % de la fraude est due à une TVA non acquittée par les entreprises qui effectuent la mise à disposition atypique de personnel, et seraient concernées par le mécanisme d’autoliquidation, et la part restante de 70 % est due à une TVA fictive en amont, utilisée abusivement pour payer, par le biais d’un mécanisme de compensation, des cotisations de sécurité sociale et des impôts retenus à la source applicables à la rémunération du personnel sous contrat.

En faisant du destinataire des services le redevable de la TVA, l’Italie souhaite lutter contre la fraude susmentionnée qui touche le secteur de la mise à disposition atypique de personnel.

Outre le mécanisme d’autoliquidation, l’Italie adoptera d'autres mesures antifraude pour d’autres taxes directes. Elle introduira notamment un mécanisme par lequel la dette fiscale serait imputable au client plutôt qu’à l’entreprise qui fournit le travailleur, semblable au mécanisme concernant les cotisations de sécurité sociale. Enfin, une mesure interdisant la compensation des crédits (crédits de TVA compris) pour le paiement de cotisations de sécurité sociale et d’impôts retenus à la source sera également mise en œuvre. Cette mesure empêchera que des crédits de TVA créés artificiellement soient utilisés pour le paiement des dettes liées aux cotisations de sécurité sociale et aux impôts retenus à la source.

4. LE POINT DE VUE DE LA COMMISSION

Lorsqu’elle est saisie d’une demande au titre de l'article 395 de la directive TVA, la Commission l’examine afin de s’assurer que les conditions élémentaires pour l’octroi d’une dérogation sont remplies, à savoir que la mesure particulière proposée simplifie les procédures pour les assujettis et/ou l’administration fiscale ou que la proposition permet d’éviter certains types de fraude ou d’évasion fiscales. Dans ce contexte, la Commission a toujours fait preuve de sélectivité et de prudence afin de garantir que les dérogations ne compromettent pas le fonctionnement du système général de TVA et qu’elles soient limitées, nécessaires et proportionnées.

Toute dérogation au système de paiement fractionné ne peut donc être envisagée qu'en dernier ressort et à titre de mesure d'urgence, et des garanties doivent être apportées en ce qui concerne la nécessité et la nature exceptionnelle de la dérogation accordée. Ces conditions ne semblent pas remplies dans le cas présent, pour les motifs exposés ci-après.

L’article 199, paragraphe 1, point b), de la directive TVA autorise les États membres à appliquer le mécanisme d’autoliquidation à la mise à disposition de personnel participant à des travaux de construction, une mesure que l’Italie a déjà mise en œuvre. La demande présentée par l’Italie à propos de la mise à disposition de personnel présente une portée beaucoup plus large, car il s'agirait d’une mesure transversale susceptible d’affecter de vastes secteurs de l’économie, qui s'appliquerait à différents stades de la production et de la distribution. Il convient de souligner que toute entreprise de n’importe quel secteur de l’économie pourrait être concernée par la mesure, en tant que bénéficiaire du service, chaque fois qu’elle décidera de recruter le personnel externe nécessaire à une tâche donnée. De plus, toute entreprise qui fournit du personnel dans le cadre de son activité devrait s'assurer qu’elle respecte les critères établis pour déterminer à quel moment une entreprise effectue une mise à disposition atypique de personnel et se trouve à ce titre soumise à l’application de l’autoliquidation. Il s’agit donc d’une mesure de nature générale qui ne semble pas suffisamment ciblée pour lutter contre une situation concrète de fraude.