EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

·Motivation et objectifs de la proposition

L’Union européenne (UE) a considérablement renforcé son partenariat avec l’Ukraine au cours des dernières années, dépassant la simple coopération bilatérale pour évoluer vers une association politique et une intégration économique progressives. En promouvant un approfondissement des liens politiques, un renforcement des liens économiques et le respect de valeurs communes, l’accord d’association UE-Ukraine, signé en 2014 et prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est le principal outil de rapprochement entre l’Union et l’Ukraine. Certaines parties de l’accord d’association ont été appliquées à titre provisoire à partir du 1er novembre 2014 et celles concernant la zone de libre-échange approfondi et complet à partir du 1er janvier 2016. L’accord est entré en vigueur le 1er septembre 2017, à la suite de sa ratification par l’Ukraine et tous les États membres de l’UE et de sa conclusion par le Conseil de l’UE en juillet 2017.

En dépit d’un retour à la croissance en 2016-2017, après une profonde récession en 20142015, l’économie ukrainienne reste vulnérable aux chocs extérieurs. Cette situation s’explique par la forte dépendance du pays à l’égard des exportations de matières premières, par une reconstitution plus lente que prévu de ses réserves internationales et par une dette extérieure élevée (qui le deviendra encore plus lorsque les obligations de paiement liées à des euro-obligations restructurées reprendront en 2019). Dans ce contexte, l’appui continu des partenaires internationaux de l’Ukraine demeure essentiel.

En mars 2015, le Fonds monétaire international (FMI) a approuvé, en faveur de l’Ukraine, un programme au titre du mécanisme élargi de crédit, d’un montant de quelque 17,5 milliards d’USD, qui prendra fin en mars 2019. L’aide financière du FMI a été complétée par un soutien important de l’UE et de ses États membres, d’un certain nombre de partenaires bilatéraux (tels que les États-Unis, le Japon, le Canada et la Suisse) et d’autres institutions financières internationales comme la Banque mondiale, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque européenne d’investissement (BEI). Cependant, étant donné que la reprise économique reste fragile et qu’un certain nombre de faiblesses subsistent, l’Ukraine fera face à des besoins de financement extérieur supplémentaires en 2018 et au début de 2019, que le FMI estime à 4,5 milliards d’USD (environ 3,8 milliards d’EUR).

Le 29 novembre 2017, le ministre ukrainien des finances, M. Oleksandr Danyliuk, a adressé au vice-président de la Commission européenne, M. Valdis Dombrovskis une demande officielle d’assistance macrofinancière supplémentaire de l’UE. Cette assistance devrait contribuer à couvrir les besoins de financement extérieur du pays et à soutenir la mise en œuvre de réformes.

Compte tenu de cette demande et de la situation économique en Ukraine, en particulier de l’émergence de besoins de financement extérieur supplémentaires, la Commission européenne soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à accorder une assistance macrofinancière (AMF) supplémentaire à l’Ukraine, sur la base de l’article 212 du TFUE, d’un montant maximal d’1 milliard d’EUR sous la forme de prêts à moyen et long terme en deux tranches.

La nouvelle opération d’AMF proposée permettrait de compléter les trois opérations d’AMF précédentes, d’un montant total de 3,4 milliards d’EUR, qui ont été accordées à l’Ukraine depuis le début de la crise en 2014. Un montant total de 2,8 milliards d’EUR a été décaissé au titre de ces opérations, dont 1,6 milliard d’EUR pour la période 2014-2015 (au titre des AMF I et II) et deux tranches de 600 millions d’EUR chacune en juillet 2015 et en avril 2017 (au titre de l’AMF III). La troisième et dernière tranche de 600 millions d’EUR au titre de l’AMF III, subordonnée à la mise en œuvre des 21 mesures arrêtées d’un commun accord avec les autorités ukrainiennes, n’a pas été versée. Bien que l’Ukraine ait rempli un grand nombre des engagements attachés à cette tranche, quatre mesures, dont deux liées à la lutte contre la corruption, n’avaient pas été mises en œuvre à la date d’expiration, soit en janvier 2018, de la période de mise à disposition de l’assistance. Dans ces circonstances, la Commission n’était pas en mesure de verser la dernière tranche au titre de l’AMF III, qui a été annulée officiellement le 18 janvier 2018.

L’objectif de l’AMF proposée est d’aider l’Ukraine à couvrir une partie de ses besoins de financement extérieur supplémentaires en 2018-2019, en réduisant ses problèmes de balance des paiements et ses difficultés budgétaires à court terme. En outre, l’aide de l’UE encouragerait l’Ukraine à intensifier ses efforts de réforme, grâce à l’adoption, avec les autorités ukrainiennes, d’un protocole d’accord prévoyant un train de mesures adapté pour appuyer l’ajustement économique et les réformes structurelles. La Commission s’efforcera de dégager un large consensus avec les autorités ukrainiennes afin d’assurer l’adhésion de celles-ci et ainsi d’augmenter la probabilité que les conditions auxquelles l’assistance est subordonnée soient bien respectées. Ces conditions devraient corriger les principales faiblesses de l’économie ukrainienne et du système de gouvernance économique, et correspondre aux engagements pris par l’Ukraine dans le contexte de l’accord d’association, ainsi que dans le cadre d’autres instruments d’aide de l’UE et des programmes d’ajustement convenus avec le FMI et la Banque mondiale. L'AMF ne pourra être menée à terme que si de grandes réformes en matière de lutte contre la corruption et de gouvernance sont bien mises en œuvre.

Vu la mise en œuvre incomplète, par l’Ukraine, du programme de mesures lié à l’opération AMF III, qui a entraîné l’annulation de la dernière tranche par la Commission en janvier 2018, il convient de prévoir des conditions spécifiques pour chacune des deux tranches de l’assistance proposée. Plus précisément, il est prévu de prendre en compte les mesures qui n’ont pas été mises en œuvre dans le cadre du programme précédent, de la manière suivante:

·En ce qui concerne la vérification des déclarations de patrimoine des agents publics, la Commission insistera sur la mise en place d’un système de vérification efficace, y compris au moyen d’un logiciel de vérification automatisée donnant un accès direct et automatique aux bases de données et aux registres gérés par l’État. Dans le protocole à convenir avec l’Ukraine dans le cadre de la nouvelle opération d’AMF proposée, la Commission exigera par conséquent que ce système de vérification automatisée soit en place et opérationnel, c'est-à-dire qu’un nombre significatif de déclarations (prioritairement de hauts fonctionnaires) devra être vérifié au moyen de ce système.

·Quant à la vérification des données que les entreprises doivent communiquer sur leurs bénéficiaires effectifs et au contrôle du respect de l’obligation de déclaration des entreprises, il y a lieu de reconnaître que ces mesures n’en sont encore qu’à leurs balbutiements sur le plan international, y compris au sein de l’UE. Des échanges d’experts entre l’Ukraine et l’UE seront organisés, sur demande de l’Ukraine, dans le but de définir les étapes envisageables pour la mise en place en Ukraine d’un mécanisme de vérification. Sur cette base, le protocole pourrait fixer des critères de référence concrets applicables au mécanisme de vérification, en tant que condition à respecter dans le cadre du programme d’AMF.

·L’interdiction des exportations de bois, qui n’est pas compatible avec l’idée de s’abstenir de prendre des mesures commerciales restrictives, reste en vigueur, et une loi l’abrogeant doit encore être examinée par la commission parlementaire compétente en Ukraine. La Commission entamera un dialogue avec les autorités ukrainiennes afin de trouver une solution à ce point épineux en recourant aux instruments commerciaux spécialisés, y compris éventuellement au mécanisme de règlement bilatéral des différends.

·Quant à l’acte législatif créant un registre central des crédits, il a été adopté par le Parlement ukrainien le 6 février 2018 et est entré en vigueur le 4 mars 2018. Cette mesure peut donc être considérée comme exécutée et ne doit pas figurer dans le nouveau protocole.

En outre, le protocole correspondant au nouveau programme comportera également d’autres mesures que l’Ukraine devra mettre en œuvre pour recevoir les deux premiers versements. Il s’agira notamment de mesures dans le domaine de la gestion des finances publiques, ce qui constitue un volet de tous les programmes de mesures liés aux opérations d’AMF. D’une manière plus générale, les conditions à respecter concerneront un nombre restreint de secteurs clés qui présentent un intérêt pour la stabilisation macroéconomique de l’Ukraine.

Comme l’explique plus en détail le document de travail de ses services joint à la présente proposition, au vu notamment de l’évaluation de la situation politique qu’elle a réalisée conjointement avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), la Commission considère que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’AMF proposée sont remplies.

·Contexte général

L’Ukraine a été touchée par une récession particulièrement profonde en 2014 et en 2015, le PIB réel se contractant ces années-là, respectivement, de 6,6 % et 9,8 %. Si elle est la manifestation de faiblesses macroéconomiques et structurelles que l’Ukraine connaissait de longue date, la crise économique a été en grande partie causée par la perte de confiance et la dégradation des capacités de production résultant du conflit provoqué par les actions de déstabilisation menées par la Russie dans l’est du pays. La combinaison d’une réaction politique vigoureuse et d’un vaste ensemble de mesures adopté au niveau international a aidé l’économie à retrouver le chemin de la croissance en 2016 (2,3 %). La reprise s’est poursuivie en 2017, la croissance du PIB atteignant 2,2 % malgré l’impact négatif d’un blocus des marchandises instauré en mars 2017 à l’égard des zones non contrôlées par le gouvernement. Les investissements et la consommation des ménages ont été les principaux moteurs de la croissance en 2017, soutenus par un regain de confiance et une hausse des salaires.