COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL - Exercice d'un contrôle démocratique sur Europol

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Position du Parlement européen

3. Fonctionnement actuel d'Europol

3.1. Missions et pouvoirs

3.2. Contrôles existants

3.2.1. Règles relatives à la protection des données

3.2.2. Conseil d'administration

3.2.3. Contrôle parlementaire

4. L'avenir

5. Conclusion et recommandations

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL - Exercice d'un contrôle démocratique sur Europol

1. Introduction

1.1 L'article 29 du traité d'Amsterdam (traité UE) fixe en tant que nouvel objectif de l'Union celui "... d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale...". Il ajoute que cet objectif est atteint par la prévention de la criminalité, organisée ou autre, et la lutte contre ce phénomène. Parmi les moyens de lutte énumérés dans cet article figure une coopération plus étroite entre les forces de police, les autorités douanières et les autres autorités compétentes dans les États membres, à la fois directement et par l'intermédiaire de l'Office européen de police (Europol) [1].

[1] Article 29 du traité sur l'Union européenne (traité UE).

L'article 30 contient une déclaration générale selon laquelle le Conseil encourage la coopération par l'intermédiaire d'Europol. Il mentionne aussi un certain nombre de mesures que le Conseil doit prendre dans les cinq ans qui suivent la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam [2]. Les conclusions du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 sur la justice et les affaires intérieures contiennent des propositions visant à renforcer Europol [3].

[2] Article 30, paragraphe 2, du traité UE.

[3] Conclusions de la présidence du Conseil européen de Tampere, 15-16 octobre 1999 ("conclusions de Tampere"), points 43 et 45.

1.2 Europol [4] n'est pleinement opérationnel que depuis juillet 1999, après avoir entrepris dès 1993 certaines activités sous le nom d'unité "Drogues" Europol. Son rôle et son mandat dans le cadre de la stratégie de lutte de l'Union européenne contre les formes graves de criminalité internationale sont des questions récurrentes, notamment lors des conférences intergouvernementales, auxquelles les événements survenus à New York et Washington le 11 septembre dernier et la réponse apportée par l'Union ont toutefois donné une acuité particulière. Le 6 décembre 2001, le Conseil a décidé, sur la base d'une proposition présentée au cours du second semestre 2000 par la Suède et la Belgique, d'étendre le mandat d'Europol à toutes les formes de criminalité mentionnées dans l'annexe à la Convention portant création d'Europol. D'intenses discussions ont lieu sur les meilleurs moyens de mettre en oeuvre les dispositions du traité d'Amsterdam et les conclusions de Tampere visant à renforcer le rôle d'Europol et à rendre cet office plus opérationnel. Récemment, des idées plus fondamentales sur l'avenir d'Europol ont été avancées, comme la possibilité de lui conférer de réels pouvoirs d'enquête.

[4] Convention Europol; JOCE 1995/ C 316/ 01.

1.3 Des questions ont également été posées, en particulier au sein de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, sur les modalités d'exercice d'un contrôle démocratique approprié sur Europol.

Il y a peu de temps, le thème du contrôle démocratique, ou plus exactement parlementaire, à exercer sur Europol n'avait encore jamais été débattu en profondeur. C'est la présentation par la présidence suédoise, le 14 mai 2001, d'un tour d'horizon des dispositions légales existantes en matière de contrôle démocratique d'Europol qui a fait bouger les choses [5]. Cette initiative a été suivie de la tenue au parlement néerlandais, les 7 et 8 juin 2001, de la première conférence interparlementaire de l'Union européenne sur Europol, dont le thème principal a été le contrôle parlementaire.

[5] Voir document du Conseil 8677/01 Europol 39.

La réflexion sur le contrôle démocratique d'Europol passe par un examen méthodique des mécanismes de contrôle existants, par une appréciation de leur adéquation par rapport aux objectifs et par une évaluation de la nécessité de les renforcer. Il ne fait aucun doute qu'Europol doit être soumis à un niveau de contrôle suffisant. Dans le débat sur la question de savoir si le contrôle parlementaire des activités d'Europol doit ou non être étendu, il ne faut pas perdre de vue qu'Europol est une organisation policière qui oeuvre dans le domaine très sensible de la lutte contre le crime organisé. La difficulté sera donc de trouver un juste équilibre entre, d'une part, un niveau de contrôle parlementaire approprié et, d'autre part, la nécessité de préserver la confidentialité et la liberté d'action indispensables à toute organisation policière pour pouvoir combattre efficacement cette forme dangereuse de criminalité. Les récents événements survenus aux États-Unis soulignent une nouvelle fois toute l'importance d'un tel équilibre.

1.4 Le tableau de bord de la Commission européenne invite à s'interroger sur la nécessité d'une révision de la convention Europol afin d'y intégrer l'exercice d'un contrôle démocratique [6] et fixe comme délai pour cet examen la fin 2001. L'importance de cet examen a encore été soulignée avec l'adoption par le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 de la "Déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne", où il est demandé aux institutions européennes moins de lourdeur et de rigidité et plus d'efficacité et de transparence. La déclaration fait également référence aux attentes des citoyens européens qui souhaitent que l'Union joue un plus grand rôle dans les domaines de la justice et de la sécurité et de la lutte contre la criminalité transfrontière. Ces domaines, qui ont un rapport direct avec le sujet de la présente communication, sont maintenant inscrits à l'ordre du jour de la convention qui a reçu pour mission de préparer la prochaine conférence intergouvernementale sur l'avenir de l'Union.

[6] COM(2001) 628 final du 30 octobre 2001, p. 44.

1.5 Deux aspects connexes ne sont pas traités dans la présente communication, à savoir le contrôle juridictionnel et le financement d'Europol par le budget communautaire. La Commission estime en effet que, compte tenu des missions et des pouvoirs actuels d'Europol, qui sont beaucoup plus limités, comme il est dit plus haut, que ceux des services de police des États membres, il serait préférable d'examiner ces deux aspects à un stade ultérieur, dans le contexte de l'éventuelle attribution à l'office de pouvoirs d'enquête.

2. Position du Parlement européen

2.1. Le Parlement européen a soulevé à plusieurs reprises la question d'un contrôle démocratique. C'est ainsi qu'en avril 1999, il a adopté une recommandation au Conseil sur le renforcement du contrôle parlementaire et l'élargissement des compétences d'Europol [7]. En octobre 2000, il a adopté un rapport sur l'initiative portugaise visant à étendre la compétence d'Europol au blanchiment d'argent en général [8]. Dernièrement, en octobre 2001, il a adopté un rapport sur l'initiative conjointe de la Belgique et de la Suède visant à étendre le mandat d'Europol à toutes les formes de criminalité énumérées à l'annexe de la convention Europol [9].

[7] Recommandation du Parlement européen au Conseil sur Europol: Renforcement du contrôle parlementaire et élargissement des compétences, A4-0064/99, adoptée le 13 avril 1999 (rapporteur: Hartmut Nassauer).

[8] Rapport sur l'initiative de la République portugaise en vue de l'adoption de l'acte du Conseil établissant sur la base de l'article 43, paragraphe 1, de la Convention portant création d'un Office européen de police (convention Europol), le Protocole modifiant l'article 2 et l'annexe de ladite Convention, A5-0312/2000, adopté le 14 novembre 2000 (rapporteur: Anna Karamanou).

[9] Rapport sur l'initiative du Royaume de Belgique et du Royaume de Suède en vue de l'adoption de la décision du Conseil étendant le mandat d'Europol à la lutte contre les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la convention Europol, A5-0370/2001 final du 24 octobre 2001, adopté le 13 novembre 2001 (rapporteur: Maurizio Turco).

2.2. Dans sa recommandation de 1999, adoptée avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Parlement indique que les mécanismes de contrôle parlementaire sont trop lourds et - étant donné la nature interétatique des procédures décisionnelles dans le cadre de la coopération policière - inefficaces. Il considère que la manière dont il est informé des activités d'Europol constitue un contrôle parlementaire insuffisant. Il précise toutefois que les nouvelles compétences d'Europol résultant de la coordination des interventions policières prévues par le traité d'Amsterdam ne changent pas fondamentalement la nécessité d'un contrôle parlementaire [10].

[10] Voir considérants Q et S de la Recommandation de 1999.

Le Parlement européen formule en particulier les recommandations suivantes [11]:

[11] Recommandations n°1, 2, 3, 5, 6 et 16.

- il invite le Conseil à prévoir dans le traité un contrôle parlementaire et juridique d'Europol, approfondi et étendu au plan européen et à s'abstenir de confier des pouvoirs opérationnels à Europol sans que le Parlement puisse soumettre cet organisme à un contrôle démocratique adéquat. Le Parlement demande au Conseil de respecter ses droits acquis d'information et de consultation;

- il propose la reprise du budget d'Europol dans le budget communautaire;

- il suggère que, dans l'hypothèse où Europol évoluerait vers une unité de police dotée de pouvoirs d'intervention transfrontaliers, le Conseil prévoie la création d'un parquet européen ou d'un autre type d'autorité légale. Dans la perspective d'une telle évolution, il faudrait qu'Europol relève du droit communautaire et soit placé sous la responsabilité d'un membre de la Commission;

- il invite les parlements des États membres à tenir dûment compte des droits et obligations en matière de contrôle de l'action des membres du Conseil compétents pour Europol et des représentants des États membres au conseil d'administration d'Europol. Dans ce domaine, les parlements doivent coopérer étroitement avec le Parlement européen.

2.3. Dans son rapport sur l'initiative portugaise adopté le 14 novembre 2000, le Parlement réitère son ancienne critique et formule des suggestions complémentaires sur la manière de renforcer le contrôle démocratique d'Europol (par exemple, la possibilité pour le directeur d'Europol de se rendre devant les commissions compétentes du Parlement européen, le droit du Parlement d'exiger un échange de vues sur le rapport spécial annuel, la compétence donnée à la Cour de justice des Communautés européennes pour statuer sur les différends et contentieux entre les États membres concernant l'interprétation ou l'application de la convention Europol) [12].

[12] Rapport du Parlement européen, A5-0312/2000, p. 6-8.

2.4 Les suggestions faites par le Parlement européen dans le cadre du rapport, adopté le 13 novembre 2001, sur l'initiative conjointe belgo-suédoise visant à étendre le mandat d'Europol à toutes les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la convention Europol, ont également pour principal objectif de renforcer le contrôle que le Parlement exerce sur Europol. C'est ainsi qu'il invite, par exemple, la Commission à présenter d'ici la fin de 2001 une proposition de révision de la convention Europol selon les meilleures normes et méthodes de contrôle démocratique des services de police dans les États membres: "Une proposition de réforme globale des instruments de coopération judiciaire et policière, qui inclue la révision de la Convention Europol selon les meilleures normes et méthodes de contrôle démocratique des services de police dans les États membres, est à présenter à l'initiative de la Commission d'ici la fin de 2001; cette réforme globale doit tendre à la communautarisation progressive de ces instruments, au renforcement du contrôle juridictionnel de la Cour de justice et au financement de ces instruments par le budget communautaire" [13].

[13] Rapport du Parlement européen, A5-0370/2001 final, p. 6.

Lorsque le Parlement a présenté cette demande, le Conseil avait déjà dressé une liste des modifications de la Convention Europol qui étaient considérées comme nécessaires pour rendre le fonctionnement d'Europol plus efficace. Les États membres ont jugé utile d'attendre la communication de la Commission sur le sujet avant de lancer la discussion de fond sur la question du contrôle démocratique d'Europol. Cette communication peut être considérée comme un premier pas important dans le processus d'amélioration progressive du contrôle démocratique d'Europol: elle s'efforce, pour une large part, de clarifier certains points fondamentaux concernant les missions et les pouvoirs exacts d'Europol par rapport à ceux des services de police des États membres, ainsi que les types de contrôle qui sont actuellement exercés sur l'office.

3. Fonctionnement actuel d'Europol

Pour déterminer si les dispositions existantes en matière de contrôle démocratique d'Europol sont suffisantes, il convient d'examiner en premier lieu les missions et les pouvoirs d'Europol.

3.1. Missions et pouvoirs

L'article 2, paragraphe 1, de la convention Europol définit l'objectif d'Europol comme étant "...d'améliorer [...] l'efficacité des services compétents des États membres et leur coopération en ce qui concerne la prévention et la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de stupéfiants et d'autres formes graves de la criminalité internationale, pour autant que des indices concrets révèlent l'existence d'une structure ou d'une organisation criminelle et que deux États membres ou plus sont affectés...".

L'article 3, paragraphe 1, dispose qu'Europol remplit en priorité les fonctions suivantes pour atteindre cet objectif:

- faciliter l'échange d'informations entre les États membres;

- collecter, rassembler et analyser des informations et des renseignements;

- communiquer sans délai aux services compétents des États membres les informations qui les concernent et les informer immédiatement des liens constatés entre des faits délictueux;

- faciliter les enquêtes dans les États membres en transmettant aux unités nationales toutes les informations pertinentes à cet égard;

- gérer un système informatisé de recueils d'informations.

Dans l'exercice de ses fonctions, Europol ne pouvait, jusqu'à une date récente, s'attaquer qu'aux formes de criminalité suivantes: trafic de stupéfiants, trafic de matières nucléaires et radioactives, filières d'immigration clandestine, traite des êtres humains, trafic de véhicules volés, terrorisme et blanchiment d'argent. [14] Depuis le 1er janvier 2002, Europol peut s'attaquer à toutes les formes de criminalité énumérées à l'annexe de la convention Europol [15].

[14] Article 2 de la convention Europol; décision du Conseil du 29 avril 1999 étendant le mandat d'Europol à la lutte contre le faux-monnayage et la falsification des moyens de paiement.

[15] Décision du Conseil du 6 décembre 2001, JO C 362 du 18.12.2001.

La convention Europol limite donc pour l'essentiel les missions de l'office à l'échange d'informations, l'analyse de la criminalité et la coordination, de sorte que son mandat couvre un éventail de tâches beaucoup plus étroit que celui des forces de police nationales des États membres, comme le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, le pouvoir de procéder à des arrestations et de faire usage d'une arme. Les seuls pouvoirs que confère la convention à Europol sont de demander, donner et traiter des informations, y compris en ligne, dans un cadre légal très strict. L'une des grandes différences par rapport à un service de police national est le fait, par exemple, qu'Europol ne dispose actuellement d'aucun pouvoir d'exécution ni d'enquête et n'a pas droit au port d'armes: Europol ne peut donc faire procéder à aucune écoute téléphonique, à aucune perquisition domiciliaire, à aucune arrestation ni mener d'autres actions policières qui touchent aux droits fondamentaux des citoyens (en dehors du droit au respect de la vie privée; voir à cet égard le point 3.2.1 ci-après) et qui, par conséquent - outre l'obligation de reposer sur une base légale suffisante - doivent faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, par exemple celui qu'exerce un procureur ou une autre autorité elle-même soumise à un contrôle démocratique.

3.2. Contrôles existants

L'appréciation de l'adéquation des dispositions relatives au contrôle d'Europol par rapport à ses compétences actuelles passe par un examen de la convention Europol, qui décrit en détail ce qu'Europol est autorisé à faire et la manière dont il doit procéder dans l'accomplissement de sa mission.

Des explications qui précèdent, il ressort que la mission d'Europol est principalement le traitement d'informations, notamment (dans un cadre strictement défini) les données à caractère personnel. Europol collecte, traite, stocke et diffuse les informations qu'il reçoit des services répressifs des États membres et celles qu'il tire de son activité de renseignement. Il a récemment conclu des accords de coopération avec Interpol, la Norvège et l'Islande, ainsi qu'avec certains pays candidats à l'adhésion (Pologne, Hongrie, Estonie et Slovénie). Ces accords prévoient la possibilité d'échanger des données à caractère personnel. En revanche, l'accord de coopération conclu avec les États-Unis en décembre dernier n'autorise pas l'échange de ce type de données. Europol poursuit actuellement les négociations sur des accords de coopération avec tous les autres pays candidats. Ces accords ouvriront des sources d'information complémentaires.

3.2.1. Règles relatives à la protection des données

Le principal droit fondamental des citoyens qui soit affecté par les activités actuelles d'Europol est donc le droit au respect de la vie privée [16]. Pour résoudre ce problème, un certain nombre d'articles de la convention Europol concernent le traitement des données à caractère personnel et la protection des données [17]. L'article 23 de la convention dispose que chaque État membre désigne une autorité de contrôle nationale, chargée de contrôler, dans le respect du droit national, que l'introduction, la consultation ainsi que la transmission à Europol de données à caractère personnel sont licites et de s'assurer que les droits des personnes n'en sont pas lésés. L'article 24 précise en outre qu'il est institué une autorité de contrôle commune indépendante, composée de représentants de chacune des autorités de contrôle nationales et chargée de s'assurer qu'Europol respecte les dispositions de la convention sur la protection des données. L'autorité de contrôle commune doit en outre, en vertu de la convention, surveiller l'activité d'Europol afin de s'assurer que le stockage, le traitement et l'utilisation des données dont disposent les services d'Europol ne portent pas atteinte aux droits de la personne. Elle contrôle aussi la licéité de la transmission des données qui ont pour origine Europol. Ce dernier est tenu d'assister l'autorité de contrôle commune dans l'exécution de ses fonctions, en particulier en lui donnant librement accès à tous ses locaux, en lui fournissant les renseignements qu'elle demande, en lui donnant accès à toutes les données et en exécutant ses décisions sur les recours [18]. Toute personne a le droit de demander à l'autorité de contrôle commune de s'assurer que le traitement de données à caractère personnel est effectué au sein d'Europol de façon licite et correcte [19]. Conformément à l'article 24, paragraphe 6, de la convention Europol, l'autorité de contrôle commune établit à intervalles réguliers un rapport d'activité qui est transmis au Conseil.

[16] Voir aussi, à cet égard, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, article 8: Protection des données à caractère personnel.

[17] Titre IV, articles 13 à 25 de la convention Europol.

[18] Article 24, paragraphes 2 et 7 de la convention Europol.

[19] Article 24, paragraphe 4, de la convention Europol.

Outre les dispositions précitées sur la protection des données, la convention proprement dite et plusieurs actes complémentaires du Conseil fixent les règles à suivre pour l'exploitation des données et leur transmission à des États et des instances tiers [20].

[20] Par exemple, l'acte du Conseil du 3 novembre 1998 arrêtant des règles relatives à la réception par Europol d'informations émanant de tiers (JOCE 1999/ C 26/ 03); acte du Conseil du 12 mars 1999 arrêtant les règles relatives à la transmission de données à caractère personnel par Europol à des États et des instances tiers (JOCE 1999/ C 88/ 01).

3.2.2. Conseil d'administration

En ce qui concerne les activités courantes d'Europol, le conseil d'administration a pour rôle de surveiller et d'orienter l'organisation. La convention contient une longue liste des tâches que doit accomplir le conseil d'administration, entre autres [21]:

[21] Article 28 de la convention Europol.

- Adopter le rapport annuel sur les activités d'Europol durant l'année écoulée;

- Adopter un rapport prévisionnel sur les activités d'Europol qui tient compte des besoins opérationnels des États membres et des incidences sur le budget et les effectifs d'Europol;

- Assurer la préparation des règles d'application sur les fichiers;

- Approuver les instructions de création de fichiers;

- Participer à la nomination et à la révocation du directeur et des directeurs adjoints;

- Participer à l'établissement du budget;

- Adopter le plan financier quinquennal;

- Nommer le contrôleur financier et surveiller sa gestion;

- Participer à la modification éventuelle de la convention;

- Statuer sur les litiges entre un État membre et Europol ou entre États membres concernant les indemnisations effectuées au titre de la responsabilité du fait d'un traitement illicite ou incorrect.

Le conseil d'administration est composé de représentants des États membres, à raison d'un représentant par État. La Commission européenne y a le statut d'observateur. Le conseil doit se réunir au moins deux fois par an, mais en pratique, il se réunit environ six fois par an. En s'acquittant des tâches précitées, le conseil surveille de très près le fonctionnement d'Europol. Par l'entremise de leurs représentants au conseil d'administration, les ministres nationaux compétents sont tenus constamment et précisément informés du fonctionnement d'Europol.

On peut donc dire que dans le domaine particulier de la protection des données, et par la surveillance qu'assure le conseil d'administration, les contrôles exercés sur Europol sont, sinon plus étendus, du moins comparables aux contrôles auxquels sont soumis les services de police nationaux dans les États membres, même si les compétences de ces derniers sont beaucoup plus larges que celles dont dispose actuellement Europol.

3.2.3. Contrôle parlementaire

a) C'est donc le conseil d'administration, composé de représentants des États membres, qui est responsable de l'orientation et de la surveillance d'Europol. Le conseil d'administration fait rapport au Conseil. Les membres du Conseil chargés d'Europol, c'est-à-dire les ministres des États membres compétents en matière de police criminelle, sont soumis à des contrôles parlementaires nationaux selon leurs règles constitutionnelles respectives. Chacun d'eux est tenu de fournir des informations suffisantes sur le fonctionnement d'Europol à son parlement national, devant lequel il peut devoir répondre de la politique du ministère concernant Europol.

La convention Europol contient aussi des dispositions relatives au Parlement européen. C'est ainsi que l'article 34 dispose que la présidence adresse annuellement au Parlement européen un rapport spécial sur les travaux menés par Europol. Depuis qu'Europol est pleinement opérationnel, c'est-à-dire depuis juillet 1999, deux rapports de ce type ont été présentés, pour les années 1999 et 2000. Ces rapports sont une version (très légèrement) retouchée du rapport général annuel d'Europol qui est présenté au Conseil. La question se pose donc de savoir s'il existe une raison impérieuse pour que le rapport adressé au Parlement européen ne soit pas rigoureusement identique à celui qui est présenté au Conseil. La présentation d'un rapport unique au Parlement européen et au Conseil pourrait constituer une amélioration [22].

[22] Le Parlement européen n'a encore rendu aucun avis sur les rapports d'Europol.

La convention Europol précise aussi que le Parlement européen doit être consulté avant toute modification éventuelle de la convention.

Les possibilités limitées de contrôle que l'article 34 de la convention Europol, qui est entrée en vigueur en 1998, confère au Parlement européen sont aujourd'hui indirectement étendues par le traité d'Amsterdam, et plus précisément par son article 39. Cet article oblige le Conseil à consulter le Parlement européen avant l'adoption de mesures juridiquement contraignantes, comme des décisions-cadres, des décisions et des conventions. Il s'applique donc également à l'adoption d'instruments de cette nature concernant Europol. Plusieurs articles de la convention Europol disposent que le Conseil statue selon la procédure prévue au titre VI du traité UE, de sorte que l'obligation de consultation du Parlement européen posée par l'article 39 du traité UE s'applique. Le Parlement européen est par conséquent assuré d'être consulté sur toute décision importante concernant le développement d'Europol (par exemple, pour l'extension de son mandat, la nomination et la révocation du directeur d'Europol ou la détermination des règles régissant la transmission des données à caractère personnel) [23].

[23] La présidence suédoise et le secrétariat du Conseil ont récemment donné une vue d'ensemble des dispositions légales en vigueur concernant le contrôle démocratique d'Europol. Voir document du Conseil 8677/01 Europol 39.

L'article 39 dispose en outre que la présidence du Conseil et la Commission informent régulièrement le Parlement européen des travaux menés dans les domaines relevant du titre VI. Il ajoute que le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Conseil et qu'il procède à un débat sur les progrès réalisés dans ces domaines.

Ces dispositions du traité d'Amsterdam ont renforcé le rôle du Parlement européen, qui reste cependant très effacé par rapport à celui que lui confère le traité CE. Certes, cette situation n'est pas propre à Europol. Elle concerne l'ensemble des domaines de coopération relevant du troisième pilier.

b) Pour ce qui est des autres dispositions pertinentes du traité, l'article 41 du traité UE prévoit que certains articles du traité CE sont applicables aux domaines visés au titre VI du traité UE. C'est le cas de l'article 195 du traité CE, en vertu duquel le médiateur, qui est nommé par le Parlement européen, est également compétent à l'égard des activités des institutions ou organes communautaires relevant du troisième pilier. Le médiateur est donc habilité à recevoir des plaintes relatives à des cas de mauvaise administration dans l'action d'Europol.

c) Le contrôle parlementaire d'Europol, que ce soit au niveau national ou européen, s'exerce donc d'une manière plus ou moins indirecte, mais cette remarque vaut également pour les contrôles qui sont exercés sur les services de police dans la plupart des États membres. C'est en effet le ministre responsable - et en dernière analyse le gouvernement - qui, étant politiquement responsable du fonctionnement de la police, doit rendre des comptes au parlement. Les parlements nationaux n'ont généralement aucune influence directe sur le fonctionnement de la police [24].

[24] Une exception connue à cette règle est la situation de la Belgique, qui a créé, au début des années 90, le 'Comité P', lequel supervise toutes les activités policières. Ce comité est composé de cinq membres, dont le président, qui est un magistrat, et il est assisté par un service d'enquêtes de trente personnes. Il relève directement d'une commission spéciale du parlement.

Toutefois, outre le fait qu'il est indirect, le contrôle est morcelé puisqu'il est partagé entre les quinze parlements nationaux et le Parlement européen.

Un premier pas officiel dans la voie d'une réflexion sur l'adéquation de ces mécanismes de contrôle a été franchi avec la 1e Conférence interparlementaire sur Europol, qui était organisée par le parlement néerlandais et s'est tenue à La Haye les 7 et 8 juin 2001. Cette conférence réunissait des membres des parlements nationaux et du Parlement européen compétents dans les domaines de la police et de la justice. Son objectif était double, à savoir enrichir le niveau de connaissance que les parlements ont des activités d'Europol et procéder à un échange de vues sur le contrôle démocratique des activités policières. La conclusion de la conférence a été que les parlements nationaux ne sont pas à même d'organiser, séparément, une surveillance parlementaire suffisante des décisions du Conseil qui se rapportent à la police et à Europol. Il faudrait donc créer un réseau de parlementaires nationaux et de membres du Parlement européen compétents dans les domaines de la justice et des affaires intérieures [25].

[25] Avant-projet de résolution de la conférence interparlementaire de La Haye des 7 et 8 juin 2001.

4. L'avenir

En ce qui concerne les missions et les compétences qui pourraient être à l'avenir confiées à Europol, un débat s'est engagé l'an dernier au sein de l'Union européenne, débat qui a depuis gagné en clarté et en précision et dont les événements du 11 septembre ont fait ressortir toute l'importance.

Le débat s'est également orienté vers une réflexion sur des moyens plus radicaux de rendre plus efficace la lutte d'Europol contre les formes graves de la criminalité internationale. L'un d'eux était une éventuelle extension du mandat d'Europol à un beaucoup plus grand nombre de formes de criminalité que les sept catégories mentionnées au point 3.1 ci-dessus, d'où l'initiative de la Suède et de la Belgique visant à étendre le mandat d'Europol à toutes les formes de criminalité énumérées à l'annexe de la convention Europol. Le 6 décembre 2001, le Conseil "Justice et affaires intérieures" a adopté une décision à cet effet. [26]

[26] Décision du Conseil du 6 décembre 2001, JO C 362 du 18.12.2001.

Les dispositions au coeur du débat sont celles de l'article 30, paragraphe 2, du traité UE, qui insistent clairement sur la nécessité pour Europol de jouer à l'avenir un rôle plus opérationnel. Dans les cinq ans qui suivent la date d'entrée en vigueur de ce traité, le Conseil permet à Europol de participer à des équipes communes d'enquête et de demander aux États membres d'ouvrir et de coordonner des enquêtes. Le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 a souligné l'urgence de telles mesures.

Sur la base d'une initiative présentée par la présidence belge en 2001, le Conseil examine actuellement un projet de modification de la convention Europol visant à mettre en oeuvre ces mesures.

De plus, l'une des voies explorées serait de simplifier la lourde procédure de modification de la convention Europol, qui exige que chaque modification soit ratifiée par tous les États membres [27].

[27] Document du Conseil 5455/02 Europol 5. Il est intéressant de comparer cette procédure avec la solution trouvée pour Eurojust, qui doit être institué par une décision du Conseil.

Ces évolutions contribueraient à modifier progressivement la nature d'Europol: d'un office de police chargé simplement d'assister les États membres par le traitement et la diffusion d'informations et de renseignements, il deviendrait un organe plus opérationnel. Certaines suggestions, enfin, sur les missions et compétences futures d'Europol vont encore plus loin, par exemple en proposant de faire d'Europol une force de police européenne opérationnelle dotée de pouvoirs d'enquête [28]. Europol pourrait ainsi interroger des suspects, ouvrir des enquêtes, etc.

[28] Voir, dans ce contexte, le récent rapport du Max-Planck-Institute für ausländisches und internationales Strafrecht "Justizielle Einbindung und Kontrolle von Europol - Kurzvorstellung der Ergebnisse", p. 26.

Dans l'avenir, dès l'instant où il sera clair qu'Europol sera doté de ces pouvoirs operationnels, il deviendra nécessaire d'en examiner très soigneusement les implications pour les contrôles à exercer sur l'office, compte tenu de ceux qui seront exercés à cette date et de prendre des mesures plus pousseés.

5. Conclusion et recommandations

La question au coeur du présent document était de savoir s'il faut ou non renforcer le contrôle exercé par les parlements, tant au niveau communautaire que national, sur les travaux et le fonctionnement d'Europol, en particulier en raison de son rôle croissant.

L'analyse qui précède sur les contrôles auxquels Europol est déjà soumis révèle que le système actuel ne peut être considéré comme juridiquement insuffisant, étant donné le caractère limité des compétences d'Europol par rapport à celles des forces de police nationales. Le problème réside dans le fait que l'exercice de ces contrôles (par les parlements nationaux, par les autorités de contrôle nationales, par l'autorité de contrôle commune et par le conseil d'administration) est indirect, morcelé et peu explicite, ce qui fait naître le sentiment général - ainsi qu'il ressort des nombreuses remarques formulées lors de la conférence de La Haye des 7 et 8 juin 2001 - que les contrôles devraient être plus clairs et transparents.

Ce qui semble actuellement faire défaut, c'est tout d'abord un échange d'informations institutionnalisé et régulier entre les membres compétents des parlements nationaux et ceux du Parlement européen. Si toutes les dispositions et les procédures relatives au contrôle parlementaire qui sont en vigueur au niveau national ou communautaire étaient portées à la connaissance de tous les autres parlements, la situation s'en trouverait déjà considérablement améliorée. En outre, aucun échange régulier et formel n'est encore prévu entre le Parlement européen et Europol. Or, il existe des possibilités d'améliorer l'information du Parlement.

La Commission estime qu'il suffirait à cet égard d'apporter un petit nombre de modifications à la convention Europol et d'établir un mécanisme permettant aux parlements nationaux et au Parlement européen d'examiner et de coordonner leurs rôles respectifs.

Si toutefois, dans l'avenir, Europol se voyait confier des pouvoirs d'enquête, il deviendrait nécessaire de prendre des mesures plus poussées. Dans l'intervalle, la Commission formule les recommandations suivantes, pour examen:

(1) Établir un mécanisme formel d'échange d'informations et de coordination entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Le contrôle actuel, qui est morcelé et donc moins efficace, serait progressivement modifié de manière à devenir un contrôle structuré et unifié au niveau de l'Union européenne, fondé sur une coopération renforcée entre les parlements des États membres et le Parlement européen.

Une commission mixte, composée de membres des commissions des parlements nationaux et du Parlement européen compétentes en matière policière, pourrait être créée à cette fin. Cette commission pourrait se réunir deux fois par an pour échanger des informations et des expériences et traiter de questions se rapportant à Europol [29]. Elle entretiendrait des contacts étroits avec Europol par l'intermédiaire d'un organe spécial composé d'environ cinq membres désignés par la commission mixte, à laquelle ils rendraient compte de leurs travaux.

[29] On pourrait s'inspirer de l'exemple de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes des parlements de l'Union européenne (COSAC), qui a été créée en 1989 afin de renforcer le rôle des parlements nationaux de la Communauté. L'objectif de cette conférence est d'intensifier les échanges d'informations entre les différentes commissions parlementaires nationales spécialisées dans les affaires européennes. La COSAC se réunit deux fois par an afin de traiter de questions d'intérêt commun.

(2) Modifier l'article 34 de la convention Europol de manière à ne plus adresser, pour l'information du Parlement européen et du Conseil, qu'un seul et même rapport d'activité annuel sur Europol.

(3) Modifier l'article 34 de la convention Europol de manière à conférer au Parlement européen le droit formel de demander un échange de vues avec la présidence sur le rapport annuel d'Europol.

(4) Modifier l'article 34 de la convention Europol de façon à conférer au Parlement européen le droit formel d'inviter le directeur d'Europol à se présenter devant la commission compétente.

(5) Modifier l'article 24, paragraphe 6, de la convention Europol afin de faire obligation à l'autorité de contrôle commune d'établir son rapport d'activité sur une base annuelle et de le transmettre au Parlement européen. On pourrait envisager d'inclure dans ce rapport des informations sur les contrôles exercés par les autorités de contrôle nationales.