Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 95/21/CE du Conseil concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention des pollutions et aux conditions de vie à bord des navires (contrôle par l'État du port)",

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/57/CE du Conseil établissant des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes" et

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'introduction accélérée des prescriptions en matière de double coque ou de normes de conception équivalentes pour les pétroliers à simple coque"

(2001/C 14/04)

Le 27 avril 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 80 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 28 septembre 2000 (rapporteur: M. Retureau, corapporteuse: Mme Bredima-Savopoulou).

Lors de sa 376e session plénière du 19 octobre 2000, le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 88 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Le CES a été saisi de trois projets législatifs (cités dans le titre du présent avis) présentés par la Commission concernant certains aspects majeurs de la sécurité maritime du transport de produits pétroliers et la prévention des pollutions accidentelles qui peuvent en résulter.

1.2. Ces propositions sont précédées d'une Communication de la Commission au Parlement et au Conseil sur la sécurité du transport pétrolier (Communication sécurité maritime), qui présente les textes proposés et envisage des politiques à plus long terme. Le Comité, qui avait décidé d'un avis d'initiative sur la sécurité maritime, étudiera et commentera la Communication avant d'examiner les textes qui lui sont soumis.

2. Communication sur la sécurité maritime

2.1. Les principales propositions de la Commission

2.1.1. Bien que les mesures prises au niveau international pour améliorer la sécurité et réduire les pollutions accidentelles aient permis une réduction significative des accidents et de la pollution par les hydrocarbures, la Commission constate néanmoins que les éléments de sécurité maritime mis en place au milieu des années 90 s'avèrent insuffisants en raison des risques représentés par les vieux navires (ce que vient de démontrer une fois de plus le naufrage de l'Erika fin décembre 99 au large des côtes françaises), des limites des règles internationales qui souffrent en particulier de l'insuffisance du contrôle de leur application, du développement des pavillons de complaisance et des sociétés-écran off-shore, d'une pertinence insuffisante du système de certification et de classification, et enfin de déficiences d'application des règles communautaires actuellement en vigueur par les États membres.

2.1.2. Elle propose une série d'actions à court terme (les deux modifications de directives et le règlement) et des mesures à plus long terme qui doivent faire l'objet de propositions d'ici la fin de l'année.

2.1.3. En ce qui concerne les mesures à long terme, ces propositions portent essentiellement sur les sujets suivants:

- améliorer le régime actuel de l'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures;

- rendre plus transparentes les informations relatives à la sécurité dans le transport maritime;

- créer une structure européenne de sécurité maritime;

- améliorer la surveillance de la navigation au large des côtes européennes.

2.1.4. Le raisonnement et l'analyse de la Commission peuvent se résumer comme suit:

2.1.5. L'opacité qui règne actuellement est inacceptable; une nouvelle base de données EQUASYS est en cours d'élaboration à cet égard pour un meilleur suivi des navires et faciliter les inspections et les mesures prises pour remédier aux infractions.

2.1.6. La surveillance des navires potentiellement dangereux devrait être renforcée et l'interdiction des navires particulièrement dangereux dans la ZEE des États membres est envisagée, mais pose des problèmes juridiques, techniques et de moyens matériels à mettre en oeuvre. Le système côtier de surveillance, de signalement et de compte rendu obligatoire instauré en Europe, approuvé par l'OMI, devra être amélioré. Plus généralement, un système mondial de signalement constituera une priorité européenne.

2.1.7. L'élargissement pose des problèmes particuliers pour certains pays, en particulier Malte et Chypre (4e et 5e flottes mondiales). L'abaissement du niveau européen de sécurité qui en résulterait en l'absence de mesures est considéré comme inacceptable.

2.1.8. La mise en place d'une structure européenne de sécurité maritime est envisagée, mais pose des problèmes complexes. L'idée de créer un corps européen de garde-côtes analogue à l'US Coast Guards est soulevée, mais se heurterait notamment en pratique à des problèmes de faisabilité, de composition d'équipements, de compétences.

2.1.9. Il est proposé également de responsabiliser davantage les acteurs du transport maritime. La limitation de la responsabilité des armateurs et l'absence de responsabilité des propriétaires de cargaisons font problème. La définition actuelle des dommages pourrait être étendue pour couvrir toute l'étendue réelle des dommages. Un fonds européen est envisagé, pour aller au-delà des plafonds actuels. Des accords avec l'industrie sont préconisés, ainsi que des sanctions.

2.2. Observations générales

2.2.1. Le Comité, sous réserve de ses observations particulières, partage l'orientation générale envisagée, qui privilégie deux axes essentiels de la politique de sécurité maritime:

- la prévention;

- la prise de mesures effectives d'application des règles (contrôles, sanctions).

2.2.1.1. En ce qui concerne les réflexions à plus long terme, le Comité n'écarte a priori aucune hypothèse de travail et les juge intéressantes; cependant, elles demandent à être formalisées et précisées, et devront faire l'objet de consultations approfondies au sein des institutions et avec toutes les parties intéressées. Le Comité estime qu'il convient cependant de ne pas faire de surenchères tant sur les textes proposés dans l'immédiat que dans les projets à venir, et que les approches doivent être réalistes, pragmatiques, pour améliorer la sécurité maritime de manière effective.

2.2.2. Le Comité voit en outre dans le renforcement des règles multilatérales universelles et dans l'adoption de règles et de mesures européennes dans les domaines non encore couverts ou partiellement couverts par les dispositions de l'OMI(1) un champ important de déploiement des efforts communautaires, et invite instamment la Commission et les États membres à s'en saisir, tout en coordonnant leurs efforts au sein de l'OMI pour renforcer les normes relatives à la sécurité maritime et à l'indemnisation plus complète des victimes des pollutions causées par les navires, y compris les atteintes à l'environnement et à la biodiversité.

2.2.3. Dans une économie globale, où les neuf dixièmes des échanges internationaux de marchandises s'effectuent par voie maritime, le secteur maritime est devenu un secteur stratégique pour le commerce international, dont les sociétés modernes dépendent très fortement pour leurs approvisionnements et leurs exportations; elles ne peuvent donc rester indifférentes aux conditions d'exercice de cette activité économique essentielle en constante expansion.

2.2.4. Or, le nombre de navires perdus chaque année reste constant en nombre d'unités depuis de longues années, bien que le tonnage perdu diminue régulièrement, ce qui souligne les limites des règles existantes et des mesures de sécurité de la navigation et doit conduire à une approche renouvelée du problème de la sécurité.

2.2.5. Cependant, les mesures prises au niveau international pour améliorer la sécurité et réduire la pollution accidentelle en ont fortement réduit les incidences. D'autres mesures restent à prendre contre les pollutions volontaires par les navires, telles que le rejet de déchets ou le déballastage en mer, notamment par la mise en place d'installations portuaires appropriées(2). Le Comité garde à l'esprit le fait que les rejets urbains et les activités économiques terrestres représentent les deux tiers de la pollution marine côtière et des estuaires et doivent aussi être sérieusement réduits. La pollution par les navires est donc loin d'être seule en cause, mais les accidents maritimes ont une plus grande visibilité médiatique et frappent davantage l'opinion.

2.2.6. La convention de Montego Bay de 1982, dont les dispositions sont désormais en vigueur, donne aux États côtiers des moyens accrus d'intervention dans les eaux de leur zone économique exclusive (200 miles marins au-delà des lignes de base) en vue de la protection des ressources économiques contenues dans cette zone, qui peuvent être gravement affectées par des pollutions accidentelles ou volontaires, et ces États sont habilités à prendre des mesures de protection à cet égard. La Communauté est partie à la convention et pourrait envisager, dans un souci d'harmonisation, de légiférer sur l'ensemble de la ZEE des États membres dans les limites des compétences qu'elle peut y exercer depuis le Traité de Maastricht.

2.2.7. La sécurité des navires pétroliers et la prévention de la pollution sont principalement régulées par la convention de 1974 sur la sauvegarde de la vie en mer (SOLAS) et la convention MARPOL (73/78) pour la prévention et la répression de la pollution par les navires, ainsi que divers protocoles additionnels dont les États de l'UE sont signataires. Ces conventions de l'OMI imposent à l'État du pavillon partie à la convention de sanctionner les infractions. MARPOL offre aussi une base juridique à l'intervention de l'État du port dès lors qu'il existe des risques potentiels. La convention MARPOL est créditée d'un impact positif substantiel sur la réduction de la pollution par hydrocarbures résultant des activités maritimes, de même que les mesures communautaires prises à partir ou en complément en matière de pollution, de sécurité et d'inspection.

2.2.8. L'indemnisation - d'un niveau limité - des dommages causés aux victimes et des atteintes à l'environnement résultant des pollutions causées par les navires est assurée au titre de la Convention sur la responsabilité civile pour la pollution par les hydrocarbures (CLC)(3) et du Fonds international pour l'indemnisation des pollutions pétrolières (FIPOL). D'autres dédommagements proviennent de l'assurance obligatoire des armateurs dans la limite du plafond.

2.2.9. Le Mémorandum d'Entente de Paris(4) sur le contrôle des navires par l'État du port est mis en application au plan communautaire au moyen de la directive 95/21/CE, amendée en 1998. Les États du port ont à ce titre des obligations précises en matière d'inspection des navires faisant escale dans leurs ports dans les domaines de la sécurité, de la protection de l'environnement, et des conditions de vie et de travail des équipages, appliquées cependant inégalement. Tous les navires inspectés dans le cadre de l'Entente de Paris sont recensés dans la base de données SIRENAC, exploitée par le Centre administratif des affaires maritimes de Saint-Malo (France).

2.2.10. Les États du pavillon(5) ont des obligations précises en matière d'inspection et de sécurité, de condition des équipages, qui émanent du droit international maritime dans la mesure où les États du pavillon l'ont ratifié. Ces obligations ne sont respectées que très inégalement du fait de la prolifération de pavillons sous normes, du fait que nombre d'États du pavillon n'appliquent pas les conventions ratifiées, de la recherche systématique de réduction des coûts, notamment de main-d'oeuvre et par le recours à certains seconds registres qui n'ont pas ratifié les conventions de l'OIT. Enfin, les procédures de décision ainsi que les pouvoirs et moyens limités dont dispose l'Organisation maritime internationale (OMI) pour faire respecter la mise en oeuvre des règles par les États du pavillon, conduisent à l'absence de sanctions ou de mesures appropriées suffisamment dissuasives pour les violations des normes internationales et pour d'autres formes de pratiques critiquables. Il en découle une délégation croissante de pouvoirs et de responsabilités aux États du port, que consacrent par exemple, outre le Mémorandum de Paris, le règlement OMI et la convention n° 147 de l'OIT.

2.3. Observations particulières

2.3.1. Le Comité se réjouit des propositions de la Commission pour améliorer les contrôles de l'État du port et des sociétés de classification dans le cadre des règlements existants.

2.3.2. La sécurité maritime repose autant sur le respect des normes et des règles concernant les navires et la navigation et sur leur contrôle effectif que sur les compétences des personnels d'inspection, des pilotes et des personnels navigants et dépendent aussi des conditions de vie et de travail des équipages; la qualification, la situation, les droits et obligations des personnels des ports, des capitaines, officiers et marins constituent donc un élément clé de la sécurité. En effet, un nombre élevé d'accidents relèvent du facteur humain, en combinaison le plus souvent avec d'autres causes, par exemple techniques ou météorologiques. Nombre de ces matières sont régies par des conventions de l'OMI et des conventions de l'OIT, mais malheureusement elles ne sont pas toujours appliquées de façon égale ou appropriée par les États parties, pas même par tous les pays membres de l'Union, dont certains par ailleurs ne les ont pas toutes ratifiées. Le Comité recommande que les États membres concernés ratifient les conventions maritimes de l'OIT, telles que le protocole aux conventions 147 et 180(6), et que leurs dispositions soient mises en oeuvre juridiquement et respectées dans la pratique, afin d'éviter des distorsions de concurrence et ne pas porter préjudice à la sécurité.

2.3.3. La mise en oeuvre inadéquate ou la violation des normes internationales, et en particulier celles qui concernent la formation, la sécurité du travail et les conditions de travail, ainsi que le respect des exigences opérationnelles, ont des conséquences sur la performance des équipages et les exposent, ainsi que leurs navires et l'environnement, à des risques accrus. La pression économique inacceptable qui pèse sur les capitaines et les équipages qui continuent à servir à bord de navires sous normes est susceptible d'avoir le même effet.

2.3.4. L'Union et les États-Unis concentrent entre eux la majorité du transport pétrolier mondial. Les États-Unis disposent de garde-côtes pourvus de moyens et de pouvoirs étendus (USCG), qui ont introduit l'Initiative du Contrôle de l'État du Port pour Cibler les Navires Sous Normes(7), alors que les États asiatiques dont le Japon, plus fort importateur de cette région, ont adopté le Mémorandum de Tokyo qui met en place un contrôle des États du port comparable au système européen. Les initiatives dans ces trois régions doivent contribuer à faire évoluer l'ensemble de la réglementation internationale, et il appartient aux États concernés de jouer à cet égard un rôle moteur et exemplaire au sein de l'OMI, et non de contribuer par des approches disparates, combinées avec les initiatives privées, à faire éclater le système multilatéral, ce qui créerait une situation incontrôlable et aggraverait finalement les disparités et les risques.

2.3.5. Dans sa Communication sur une politique commune de sécurité maritime (1993), la Commission avait à juste titre pris en compte la dimension internationale du transport maritime. Cette politique avait été approuvée par le Comité dans ses avis précédents, et devrait continuer d'inspirer l'action future de l'UE. Le Comité avait souligné que le coeur du problème réside moins dans le développement des normes internationales que dans l'assurance de leur mise en oeuvre universelle.

2.3.6. Les règles européennes de sécurité maritime et de protection de l'environnement marin devraient se fonder sur les principes suivants:

- contribuer à rendre le transport dans les eaux européennes aussi sûr que possible;

- prendre en compte le fait que ces eaux doivent rester ouvertes sans discrimination à tout navire respectant les normes internationales.

2.3.7. En même temps qu'elles envisagent d'amender ou de compléter le droit communautaire, les propositions de la Commission devraient poursuivre l'objectif de renforcer la position sur le marché des entreprises respectueuses des normes; les entreprises et organisations qui amoindrissent leur responsabilité vis à vis de la sécurité et de la protection de l'environnement devraient être privées de tout avantage ou bénéfice qui pourrait en résulter.

2.3.8. 40 % du trafic maritime mondial et la majorité du transport pétrolier en Europe (dont 10 % seulement s'effectue par oléoducs, par route ou canaux) passent par la Manche et au large de la Bretagne (environ 300000 navires par an). Le reste du transport pétrolier passe essentiellement en Méditerranée, mer particulièrement fragile et en comportant pas de ZEE, surtout en provenance du canal de Suez et, dans une faible proportion, de la mer Noire. La majorité des catastrophes concernant des navires pétroliers affectent ou ont affecté des navires sous normes ou de plus de 18 ans d'âge(8), ou résultent d'échouements; en outre, les vents et courants dominants tendent à ramener les pollutions survenues au large, qu'elles soient diffuses ou accidentelles vers les côtes occidentales européennes.

2.3.9. Malheureusement, les catastrophes maritimes ne peuvent pas être totalement éradiquées, et les mesures proposées doivent être réalistes, proportionnées et dirigées vers leurs causes principales. Le Comité regrette que tous les États membres de l'UE n'aient pas encore ratifié la Convention internationale sur la prévention, le traitement et la coopération en matière de pollution pétrolière (OPRC, 1990), qui engage les États à établir un système national pour réagir promptement et efficacement aux pollutions accidentelles.

2.3.10. Le Comité rappelle que dans sa résolution du 20 janvier 2000 le Parlement européen a mis l'accent sur le besoin urgent de créer les conditions optimales pour gérer les crises dues à la pollution pétrolière et qu'il a déploré l'insuffisance des techniques disponibles pour combattre la pollution causée par les fuels lourds. À cet effet, le Comité soutient les demandes d'instauration d'un régime de l'État côtier, qui identifierait les ports de refuge et le fait qu'ils soient équipés et capables de gérer les accidents et qui permettrait aux autorités de donner une assistance proactive aux navires en détresse, particulièrement dans les situations où l'équipage ou le propriétaire/gestionnaire ne répondraient pas à la situation de manière appropriée, et lorsque des vies humaines ou l'environnement sont en danger.

2.3.11. Le Comité accueille favorablement, comme mesures d'urgence dans une première étape, les propositions législatives de la Commission. En outre, ces mesures devront être comprises et appliquées en conjonction avec la future directive cadre sur la responsabilité environnementale devant découler du livre blanc sur la responsabilité environnementale, qui fait l'objet d'un avis distinct du CES. Le projet de règlement sur la double coque pose cependant des questions techniques et économiques importantes, que le Comité examine plus loin.

2.3.12. Une régulation plus stricte et plus efficace s'avère d'autant plus indispensable que le transport maritime en général et le transport pétrolier en particulier, se développent actuellement dans un contexte de concurrence sauvage et de pressions excessives sur les coûts des transports maritimes, et de concurrence acharnée entre les ports, pénalisant les bonnes pratiques en matière de sécurité des navires et de conditions des marins par rapport aux mauvaises pratiques, qui sont insoutenables tant du point de vue de la sécurité que de la loyauté de la concurrence.

2.3.13. Le coût du transport pétrolier est relativement bas, au bénéfice des compagnies pétrolières, qui jouent un rôle important dans la dérégulation, mais au détriment de la sécurité. C'est une situation que l'opinion publique et tous les professionnels sérieux ne peuvent plus tolérer. Le coût de la sécurité doit être sorti de la concurrence. Un prix rémunérateur du transport est indispensable au renouvellement des flottes qui, dans les conditions actuelles, vieillissent. Ces professionnels s'efforcent d'ailleurs de développer une autorégulation, activité indispensable mais qui témoigne aussi d'une inadaptation des règles et procédures en vigueur et démontre la nécessité de les modifier pour les rendre plus efficaces et rétablir une concurrence saine, afin d'endiguer et d'inverser la fuite allant des immatriculations sous de bons pavillons vers les pavillons sous normes et d'établir des règles et des contrôles efficaces, de portée universelle, dans toute la mesure du possible, puisque l'activité est internationale.

3. Directive sécurité maritime: contrôle des navires par l'état du port

3.1. Objectifs et motifs de la révision de la directive 95/21/CE du Conseil

3.1.1. Ce projet de directive vise le renforcement effectif des contrôles sur les navires fréquentant les ports communautaires et devrait avoir pour effet une sévérité accrue pour les navires "manifestement inférieurs aux normes".

3.1.2. La directive concerne les obligations et les procédures uniformes d'inspection applicables à tout navire faisant escale dans les ports européens (elle concerne l'EEE) des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention des pollutions et aux conditions de vie à bord des navires (contrôle par l'État du port), en vue d'améliorer l'efficacité des procédures d'inspection.

3.1.3. Mais elle est inégalement appliquée, et les navires présentant un risque important pour la sécurité et l'environnement ne sont pas toujours contrôlés de manière satisfaisante lors de leurs escales dans les ports européens:

- plusieurs États ne respectent pas le seuil des 25 % d'inspection de navires distincts fixés par la directive,

- le système de coefficient de ciblage du mémorandum de Paris rendu obligatoire par la directive n'est pas correctement appliqué,

- les inspections renforcées prévues par la directive ne sont pas toujours effectuées avec la rigueur voulue; en particulier, les navires dont le coefficient de ciblage est le plus élevé ne sont pas systématiquement inspectés.

3.1.4. La Commission estime que le naufrage de l'Erika a montré des faiblesses dans les systèmes de contrôle relatifs à la construction et à la surveillance des navires conformément aux règles des sociétés de classification, à l'exécution des contrôles et inspections réguliers délégués à ces sociétés, ainsi qu'au contrôle complémentaire par l'État du port, puisque aucune des inspections menées à bord n'avait détecté les défaillances jugées être à l'origine de la catastrophe. En conséquence, la Commission propose une série de mesures destinées à améliorer et renforcer le régime d'inspection établi par la Directive sur le contrôle par l'État du port.

3.2. Observations du Comité

3.2.1. Le Comité rappelle son avis(9) antérieur sur la proposition de Directive 95/21/CE (modifiée à diverses reprises), concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle par l'État du port), et en particulier son opinion que les critères pour l'inspection et la détention des navires devraient être suffisamment rigoureux pour garantir que tous les navires opérant dans les eaux européennes sont en conformité avec tous les aspects des normes internationales agréées, sans pénaliser cependant les navires correctement gérés et entretenus ni leur imposer de fardeaux excessifs.

3.2.2. Selon l'OCDE, les normes de sécurité maritime seraient désormais tombées à un niveau critique. 15 % des navires pétroliers sont estimés hors normes.

3.2.3. Le Comité approuve donc l'esprit et le contenu essentiel des propositions de modifications et il appuie vigoureusement l'exigence de transparence permettant aux autorités communautaires, aux diverses parties intéressées et au public d'identifier les registres sous normes, les armateurs de complaisance et les ports laxistes, en vue de mettre fin à leurs pratiques de dumping ainsi que les propriétaires des cargaisons en vrac utilisant les navires inférieurs aux normes qui jouent le jeu de la concurrence déloyale et de la mise en danger d'autrui, des ressources et activités économiques et de l'environnement.

3.2.4. Le Comité accueille favorablement un contrôle plus strict des "navires manifestement sous normes" et leur interdiction éventuelle des ports communautaires, même s'il estime que tout navire immobilisé plus de deux fois au cours des vingt-quatre mois précédents devrait être interdit. Il comprend comme manifestement inférieur aux normes tout navire banni sous l'article 7a - avec la suppression du critère d'âge de 15 ans - et transportant des passagers ou des produits dangereux ou potentiellement polluants et qui devrait être interdit de navigation dans l'ensemble de la zone économique exclusive située au large des côtes européennes, en raison de la mise en danger potentielle de vies humaines ou des ressources économiques de la zone, jusqu'à ce que les modifications et réparations exigées soient effectuées et contrôlées; ces navires devraient être interdits définitivement s'ils ne se sont pas mis en conformité à l'expiration des délais impartis.

3.2.5. L'obligation de garantie ou d'assurance responsabilité pour dommage à l'environnement devrait être étendue à tout navire transportant des produits dangereux ou polluants quel que soit son tonnage, pour rester en cohérence avec les dispositions prévues pour la sécurité des navires et la prévention des pollutions. À cet égard les membres devraient ratifier l'accord international HNS et les "guidelines" de l'OMI relatives à l'assurance responsabilité devraient être mises en oeuvre.

3.2.6. Enfin, le nombre des inspecteurs devrait être porté à un niveau suffisant en fonction du nombre et de la nature des navires entrant dans chaque port, et il faudrait sans nul doute prévoir des inspecteurs spécialisés pour procéder aux inspections à caractère structurel et technique et d'autres plus particulièrement spécialisés en ce qui concerne la condition des équipages et les normes sociales.

3.2.7. Le Comité a noté les disparités des performances des États membres dans l'accomplissement de leurs obligations sous la Directive "contrôle par l'État du port", en particulier pour atteindre l'objectif d'inspection d'au moins 25 % des navires entrant dans leurs ports. Même lorsque l'objectif de 25 % par État membre est respecté, cela peut ne pas être en soi suffisant, par exemple si les inspections se sont concentrées sur les navires les mieux exploités, et partant, les moins susceptibles de présenter des défaillances. Le Comité accueille donc favorablement les développements proposés, dans le cadre du Memorandum de Paris, pour redresser la situation par l'introduction d'une méthode améliorée et plus efficace de ciblage des navires manifestement sous normes, et ainsi de soulager les navires de qualité d'inspections indues. Néanmoins, les nouvelles dispositions ne doivent pas constituer une excuse pour cesser tout effort en vue de s'assurer de ressources humaines adéquates. En tout état de cause, la qualité insuffisante des inspections menées comme l'insuffisance du nombre des inspecteurs qualifiés dans les divers domaines doivent constituer des critères de recours en manquement contre l'état du port par la Commission.

3.2.8. Dans la perspective de l'élargissement des typologies d'inspection prévues, il convient d'envisager des mesures pour renforcer la capacité opérationnelle des organismes habilités à effectuer des inspections et des visites sur les navires.

3.2.9. Il est également nécessaire de prévoir des mesures spécifiques pour l'adaptation du nombre d'inspecteurs pour ces activités ainsi que des parcours de formation et de spécialisation dans ce domaine, afin de garantir une capacité technique appropriée ainsi qu'une continuité et une homogénéité opérationnelles.

4. Directive Classification

4.1. Objet et motifs

4.1.1. Elle modifie la directive 94/57/CE du Conseil établissant les règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la visite des navires et les activités pertinentes des administrations maritimes.

4.1.2. Les modifications proposées concernent:

- l'agrément communautaire des sociétés de classification, notamment en matière de contrôle et de sanctions;

- le renforcement des exigences à respecter par les organismes agréés.

4.2. Observations générales

4.2.1. Une soixantaine de compagnies privées dans le monde, dont une dizaine sont membres de l'AISC, assurent la classification des navires à la demande des armateurs, activité privée, et leur certification pour le compte des États du pavillon qui leur ont délégué, en raison de leurs compétences techniques, cette mission de service public, en exerçant à ce titre tout ou partie des contrôles techniques qui relèvent de l'autorité de l'État dans lequel le navire est enregistré; elles peuvent en général délivrer ou retirer elles-mêmes les certificats attestant de la conformité du navire dont elles sont chargées de vérifier, par des inspections lors de la première mise en service et périodiques, la conformité aux normes techniques et aux règles de sécurité et de protection de l'environnement.

4.2.2. Les États du pavillon définissent les différents titres de sécurité et certificats, les procédures et organes de contrôle, soit à partir des conventions multilatérales dont ils sont parties, soit par des actes unilatéraux. Outre cette imbrication de normes internationales et nationales, dont elles sont chargées d'assurer le respect, les sociétés de classification appliquent leurs propres règles pour attribuer la classe.

4.2.3. Le Comité approuve les mesures proposées qui sont destinées à améliorer les inspections menées en assurant une surveillance plus stricte des sociétés de classification, de leurs performances, des critères plus rigoureux pour leur reconnaissance, et la transparence dans ce secteur d'activité qui joue un rôle fondamental en matière de sécurité. Dans son avis sur la Communication de la Commission sur la sécurité maritime(10), il en avait soutenu le but général ainsi que l'approche d'ensemble de la Commission pour introduire les dispositions internationales dans les instruments communautaires.

4.2.4. Dans l'immédiat, le Comité estime que les sociétés de classification doivent examiner leur performance et introduire tous les changements nécessaires en consultation avec les administrations et l'industrie pour garantir une performance professionnelle crédible en tout temps. Afin d'améliorer la transparence, elles doivent être tenues de fournir toute information utile aux tierces parties sur des questions comme le transfert de classe, le changement de propriétaire, l'extension des certificats et les informations techniques appropriées. Les règles relatives à l'intégrité et à la résistance des coques à la corrosion, aux inspections et aux transferts de classe d'une organisation agréée à une autre exigent une attention toute particulière de la part des sociétés, ainsi que de l'OMI et de la Commission.

4.2.5. Les sociétés de classification portent un degré élevé de responsabilité pour la sécurité des navires et de l'environnement. Il en découle qu'elles devraient aussi accepter leur responsabilité légale en cas de performances insuffisantes. Le Comité appelle donc à l'introduction d'une responsabilité contractuelle adéquate des sociétés de classification envers leurs clients et d'une responsabilité légale adéquate envers les tiers, afin qu'elles répondent de toute faute. Dans toute la mesure ou la société a agi sous l'autorité souveraine de l'État du pavillon, il conviendrait de prévoir une clause de responsabilité du gouvernement sous le régime légal pertinent.

5. Règlement double coque

5.1. Objectifs de la proposition de règlement et raisons de son introduction

5.1.1. Ce règlement vise à accélérer le remplacement, commencé en 1996, des pétroliers à simple coque par des pétroliers à double coque ou équivalents, plus sûrs en cas d'abordage ou d'échouement.

5.1.2. Il est dans une large mesure comparable aux dispositions mises en oeuvre unilatéralement par les autorités américaines (2005, 2010 et 2015, selon le tonnage), qui imposeront la double coque aux pétroliers. Selon la Commission, si l'Union ne suivait pas une politique d'inspiration similaire, le risque serait évident, à partir de 2005, de voir les navires interdits dans les eaux américaines naviguer dans les eaux européennes et augmenter les risques, alors que la flotte pétrolière mondiale continue globalement de vieillir. L'OMI, face à l'initiative américaine, a adopté des dispositions de remplacement, mais selon un calendrier à plus long terme. La mesure opérationnelle alternative de l'OMI (Hydrostatic Balance Loading) ne serait plus acceptée. La Commission propose une mesure supplémentaire pour accélérer le remplacement des pétroliers à simple coque: l'application d'un système de tarification différenciée pour les redevances portuaires et de pilotage, en vue de pénaliser ces navires.

5.2. Observations du CES

5.2.1. Le Comité estime que la proposition de la Commission mérite une justification technique. Il pense que les conséquences qu'implique la mesure méritent d'être sérieusement prises en considération. La double coque n'est pas une panacée universelle, et si elle est efficace lors d'abordages ou d'échouements de faible intensité, il n'en est pas de même en cas de chocs à haute énergie. L'espace entre les deux coques doit être suffisant pour permettre les inspections sans risque pour les personnels d'inspection.

5.2.2. Le régime d'abandon des pétroliers à simple coque a fait l'objet d'un accord international au sein de l'OMI en 1992, dans le cadre de la convention MARPOL. Le Comité estime qu'un réexamen de ces dispositions devrait avoir lieu dès que possible au sein de l'OMI. Dès lors, le Comité invite instamment la Commission à coordonner la position des États membres au sein de l'OMI en vue de parvenir à une révision de MARPOL qui débouche sur une accélération réaliste et praticable du calendrier actuel de retrait prévu par le règlement 13G de l'Annexe I à la Convention. Le Comité est conscient que si un accord n'était pas possible au sein de l'OMI dans des délais raisonnables, une solution régionale au niveau de l'UE serait inévitable et nécessaire.

5.2.3. Le Comité est également conscient que les pétroliers à simple coque sont appelés à disparaître sous la pression des forces du marché. Notamment, la préférence accordée au pétroliers à double coque ou aux pétroliers à simple coque moins âgés se manifeste plus tôt que ce qui a été prévu dans le calendrier de la convention MARPOL. Le Comité est donc d'avis que le régime proposé de tarification différenciée non seulement aurait un effet limité en termes pratiques, mais qu'il serait inéquitable vu que, jusqu'à leur date de retrait, les pétroliers à simple coque seraient considérés comme respectant la réglementation internationale en vigueur.

5.2.4. Le Comité est convaincu que des conditions et procédures spécifiques doivent être prises en ce qui concerne les fuels lourds et persistants en raison du fait que les techniques actuelles pour les combattre sont inadéquates.

5.2.5. La Commission est consciente de l'impact économique et social sur l'industrie et les États et se propose de les examiner de manière plus approfondie. Le Comité estime que la nature et l'importance de la proposition sont telles qu'un examen préalable de leur impact devrait être considéré pour établir un calendrier réaliste. Le remplacement accéléré de la flotte ne devrait pas affecter la continuité des approvisionnements.

5.2.6. Le Comité demande que le renouvellement de la flotte pétrolière s'accompagne aussi de l'installation à bord d'instruments de navigation, notamment de récepteurs pour la navigation par satellite(11), et d'un système d'identification des navires à la pointe de la technologie, comme d'une formation adéquate des équipages, et du respect des normes maritimes de l'OIT. En particulier, la Communauté devrait requérir des États membres et candidats qu'ils ratifient les six normes les plus récentes adoptées par les sessions maritimes de la Conférence internationale du travail et l'ensemble des principales normes maritimes de l'OIT et celles de l'OMI.

6. Conclusions

6.1. Le Comité compte fermement qu'à la différence du passé une politique globale de sécurité maritime sera effectivement mise en oeuvre concernant tous les navires naviguant dans les eaux ou utilisant les ports européens et permettant de prévenir efficacement les risques de catastrophes maritimes avec leurs très graves conséquences en pertes humaines et matérielles, et en dommages à l'environnement et à la biodiversité causés par les pollutions marines et côtières.

6.2. Le Comité estime qu'il devrait être donné pleinement effet à l'ensemble du droit conventionnel maritime relatif à la sécurité des navires et à la condition des marins, qui concerne les États du pavillon, du port, et côtiers, et que de nouvelles propositions législatives de la Commission devraient concerner à brève échéance tous les États et tous les autres acteurs impliqués, ainsi que tous les transports par voie maritime de produits dangereux ou potentiellement polluants.

6.3. L'application du principe pollueur payeur devrait non seulement engager la responsabilité du propriétaire du navire, mais aussi celle du propriétaire de la cargaison dangereuse. La responsabilité de l'État du pavillon devrait également être engagée sous des formes et procédures appropriées au regard du droit international, qui doit évoluer en ce domaine. En outre, les États côtiers devraient avoir le droit de ne pas reconnaître les certificats de navires délivrés par ou au nom de pavillons ou de sociétés de classification classés comme sous normes dans le cadre d'une procédure relevant de l'OMI.

6.4. Le Comité est particulièrement préoccupé par le nombre important et croissant de navires non seulement immatriculés sous des pavillons de complaisance connus mais aussi sous des pavillons de pays en transition et de pays candidats qui sont retenus dans les ports européens à la suite d'inspections.

6.5. Une attention particulière devra donc être accordée à la sécurité maritime dans les négociations d'adhésion, ainsi qu'aux dérogations accordées par les seconds registres des États membres de l'Union et de l'EEE; les États du pavillon, comme ceux du port, en Europe doivent pleinement assurer leurs obligations au regard des instruments internationaux de l'ONU, de l'OMI et de l'OIT.

6.6. Enfin, l'opinion publique, les professionnels de la mer, du tourisme, ont droit à l'information et à la transparence sur les mesures de sécurité préventives mises en oeuvre, et en cas de catastrophe, sur les dangers des produits déversés en mer et sur les côtes lors des pollutions, sur les risques immédiats et à plus long terme qu'ils présentent pour la santé et l'alimentation, l'environnement et la biodiversité. La question de l'indemnisation doit faire l'objet d'un réexamen pour tenir compte de l'ensemble des dommages causés, y compris à long terme, et de la remise en État.

6.7. Des dispositifs techniques et juridiques permettant l'identification et le suivi des navires naviguant dans les eaux européennes, des sanctions dissuasives pour la pollution volontaire (dégazage), l'exclusion de la ZEE des navires hors normes doivent faire partie de la politique de prévention.

6.8. Une politique de sécurité maritime ambitieuse, dont les propositions actuelles ne constituent que l'amorce, doit assainir le milieu du transport maritime et faire que la sécurité soit profitable, non seulement pour les professionnels de la mer, mais aussi pour les chantiers navals et les fabricants d'équipements, en termes d'activités et d'emplois qualifiés. À bord des navires, les conditions de travail et d'emploi doivent être de nature à permettre une sécurité maximale de la navigation. Les inspecteurs qualifiés doivent être en nombre suffisant pour assurer les inspections à bord tant du point de vue des structures du navire et de ses équipements de sécurité et instruments modernes de navigation que de la condition des équipages.

6.9. Il est évident que l'adoption d'une réglementation renforcée exige un véritable engagement politique des États membres et que des moyens adéquats y soient consacrés, afin qu'elle soit effectivement mise en application dans les meilleurs délais.

Bruxelles, le 19 octobre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Organisation maritime internationale, organe spécialisé des Nations Unies, dont le siège est à Londres, et qui compte 157 États membres.

(2) L'adoption de la "Proposition de directive du Conseil sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation et les résidus de cargaison" (JO C 271 du 31.8.1998, p. 79, avis du CES JO C 138 du 18.5.1999, p. 12) devrait faciliter la réduction de ce type de pollution.

(3) International Convention on Civil Liability for Oil Pollution (CLC); International Oil Pollution Compensation Fund (IOPC), acronyme français FIPOL.

(4) Appelé souvent "Mémorandum de Paris", ou "Mémorandum d'Entente"; Memorandum of Understanding (MOU).

(5) La tentative d'établir un pavillon européen ne s'est pas concrétisée, en raison de divergences entre les États membres.

(6) Le 13 décembre 1999, le Conseil a adopté la directive 1999/95/CE concernant l'application des dispositions relatives à la durée du travail des gens de mer à bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté. L'article 10 de la directive prévoit que toutes ses dispositions entrent en vigueur au plus tard le 30 juin 2002. Or, une mise en oeuvre complète de ladite directive passe par la ratification de la Convention n° 180 de l'OIT sur la durée de travail des gens de mer et les effectifs des navires et du protocole de 1996 relatif à la convention sur la marine marchande (normes minima).

Afin de garantir que les deux conventions soient mises en oeuvre en même temps et en particulier afin de contribuer à la mise en oeuvre simultanée de la directive 1999/95 par tous les États membres, la Commission a également adressé une recommandation aux États membres les invitant à ratifier la convention n° 180 et le protocole relatif à la convention de 1976.

Au titre de l'article 4 de la convention sur la marine marchande (n° 147), seul un pays qui a ratifié la convention n° 147 telle que modifiée par le protocole de 1996 peut exercer des contrôles portant sur les heures de travail ou les périodes de repos sur les navires faisant escale dans ses ports.

À la lumière de l'échéance du 30 juin 2002, la transposition en droit national de la directive 1995/95/CE suppose donc que chaque État membre ratifie en temps voulu les deux instruments de l'OIT afin d'éviter des incohérences avec les dispositions de la convention n° 147.

(7) Port State Control Initiative to Target Substandard Ships.

(8) Institute of London Underwriters, Statistics for Ships Lost 1989-1998.

(9) JO C 393 du 31.12.1994, p. 50.

(10) JO C 34 du 2.2.1994, p. 14.

(11) Communication de la Commission "Galileo - L'engagement de l'Europe dans une nouvelle génération de services de navigation par satellites".