FR Journal officiel de l'Union européenne C 465/1

AVIS No 2/2016

(présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne)

relatif à une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) no 1316/2013 et (UE) 2015/1017 et à l'évaluation de la Commission qui l'accompagne en vertu de l'article 18, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1017

Proroger et renforcer l'EFSI: une proposition prématurée

(2016/C 465/01)

TABLE DES MATIÈRES

Paragraphes Page I. INTRODUCTION 1-5 3 Portée de l'avis de la Cour et calendrier 1-5 3 La proposition 2 3 L'évaluation de la garantie 3 4 Notre avis 4-5 4 II. NOS OBSERVATIONS CONCERNANT LES PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES 6-80 4 Les éléments étayant la proposition sont limités 6-36 4 Il est trop tôt pour proposer d'augmenter la garantie de l'Union 6-17 4 La proposition et l'évaluation de la garantie ne respectent pas les principes relatifs à l'amélioration de la réglementation 18-27 8 La proposition concernant le provisionnement du fonds de garantie est cohérente avec les estimations actualisées des pertes anticipées 28-36 9 L'impact de l'EFSI pourrait être exagéré 37-51 10 L'additionnalité est définie en termes généraux dans la proposition 37-46 10 L'effet multiplicateur est calculé en partant de l'hypothèse qu'aucun investissement n'est réalisé sans l'EFSI 47-51 13 Un certain nombre d'aspects de la gouvernance et de la transparence de l'EFSI pourraient être encore clarifiés et améliorés 52-80 14 Dispositions relatives aux activités exclues et aux pays et territoires non coopératifs 53 14 Il est manifestement nécessaire de remédier aux déséquilibres géographiques et à la concentration sectorielle 54-60 14 Clarifier les conditions d'application des règles en matière d'aides d'État aux projets financés à la fois par l'EFSI et par les Fonds structurels 61-62 15 Clarification et simplification de la structure de gouvernance: une nécessité reconnue 63-73 15 La sélection des opérations relevant de l'EFSI devrait être plus transparente 74-80 17 ANNEXE I — STRUCTURE DE GOUVERNANCE DE L'EFSI 18 ANNEXE II — SIGLES, EXPRESSIONS ABRÉGÉES ET RÉFÉRENCES 20

LA COUR DES COMPTES DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne (TUE), et notamment son article 13, paragraphe 2, et son article 17, paragraphe 1,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment ses articles 172 et 173, son article 175, troisième alinéa, son article 182, paragraphe 1, son article 287, paragraphe 4, ainsi que ses articles 317 à 319 et son article 322, paragraphe 1,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (TCEEA), et notamment son article 106 bis,

vu la proposition de règlement (1) du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) no 1316/2013 (2) et (UE) 2015/1017 (3) en vue de prolonger la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) ainsi que d'introduire des améliorations techniques concernant ce Fonds et la plateforme européenne de conseil en investissement (EIAH), et l'évaluation de la Commission qui l'accompagne (4),

vu le règlement (UE) 2015/1017, et notamment son article 18, paragraphe 2,

vu l'avis no 4/2015 (5),

vu la demande du Parlement européen en date du 19 octobre 2016,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

I. INTRODUCTION

Portée de l'avis de la Cour et calendrier

1. Le 14 septembre 2016, la Commission a soumis une proposition législative (ci-après la «proposition») visant à modifier le règlement sur l'EFSI en vigueur de manière à prolonger la durée d'existence du Fonds et à augmenter la garantie budgétaire de l'Union octroyée à la Banque européenne d'investissement (BEI) (voir paragraphe 2). La proposition est accompagnée d'une évaluation, par la Commission, de l'utilisation de la garantie de l'Union et du fonctionnement du fonds de garantie (ci-après l'«évaluation de la garantie») (6). L'évaluation a été présentée avec trois mois d'avance sur le calendrier prévu (7). Par conséquent, nous avons décidé d'émettre un unique avis portant à la fois sur la proposition et sur l'évaluation de la garantie.

La proposition

2. La Commission propose: — de faire passer la garantie de l'Union de 16 milliards d'euros à 26 milliards d'euros (article 1er, paragraphe 7, de la proposition), et d'augmenter la contribution de la BEI à l'EFSI, sur ses ressources propres, à 7,5 milliards d'euros, contre 5 milliards d'euros précédemment (article 1er, paragraphe 1, de la proposition); — de prolonger la période d'investissement de juillet 2019 au 31 décembre 2020, et la période de signature des contrats de juin 2020 au 31 décembre 2022 (article 1er, paragraphe 5, de la proposition); — de relever l'objectif d'investissement à 500 milliards d'euros (considérant 13 et section 1 de l'annexe de la proposition); — d'abaisser le taux cible pour le provisionnement du fonds de garantie de 50 à 35 % du total des obligations de garantie de l'Union (article 1er, paragraphe 8, de la proposition), et d'accroître l'étendue de la garantie de l'Union de manière à couvrir l'impact des fluctuations monétaires (article 1er, paragraphe 7, de la proposition); — de redéfinir l'additionnalité (article 1er, paragraphe 2, de la proposition) et d'apporter des ajustements au rôle de la plateforme européenne de conseil en investissement (EIAH) (article 1er, paragraphe 9, de la proposition); — de fixer un objectif requérant que 40 % du financement de l'EFSI aille à des projets dont certaines composantes contribuent à la lutte contre le changement climatique et d'exclure le financement de projets autoroutiers [sauf dans le cadre de projets transnationaux dans des pays susceptibles de bénéficier des aides de cohésion (8)] (article 1er, paragraphe 5, de la proposition); — d'inclure explicitement l'agriculture, la pêche et l'aquaculture parmi les domaines éligibles au soutien de l'EFSI (article 1er, paragraphe 5, de la proposition); — d'améliorer la transparence et de renforcer les dispositions fiscales (article 1er, paragraphe 12, de la proposition); — de réaffecter 500 millions d'euros provenant de l'enveloppe allouée aux instruments financiers du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) au provisionnement du fonds de garantie (article 2 de la proposition); — de supprimer l'article 18, paragraphe 7, en vertu duquel la décision concernant l'avenir de l'EFSI sera prise sur la base d'une évaluation indépendante qui devra être présentée au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 5 juillet 2018 (article 1er, paragraphe 10, de la proposition).

L'évaluation de la garantie

3. En vertu de l'article 18, paragraphe 2, du règlement sur l'EFSI, la Commission est tenue d'évaluer «l'utilisation de la garantie de l'Union et le fonctionnement du fonds de garantie». La Commission définit ainsi l'objet de cette évaluation: «la manière dont la garantie de l'Union est déployée dans le cadre des différentes activités soutenues par l'EFSI» (9) [l'évaluation de la garantie ne porte pas sur l'additionnalité et l'éligibilité (10) des opérations garanties par l'EFSI, car elles font l'objet d'une évaluation par la BEI (11), conformément à l'article 18, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI, à laquelle nous faisons référence ci-après).

Notre avis

4. Le présent avis s'articule autour des points suivants: — le caractère limité des éléments étayant la proposition (points 6 à 36), — la possibilité que l'impact de l'EFSI soit exagéré (points 37 à 51), — les dispositions en matière de gouvernance et de transparence (points 52 à 80).

5. Notre avis ne repose pas sur les procédures appliquées dans le cadre d'un rapport spécial. Nous avons l'intention de publier un rapport spécial sur la performance de l'EFSI au cours du premier semestre de 2018.

II. NOS OBSERVATIONS CONCERNANT LES PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES

Les éléments étayant la proposition sont limités

Il est trop tôt pour proposer d'augmenter la garantie de l'Union

Critères

6. Nous avons considéré le moment auquel cette proposition est présentée au regard des exigences fixées dans le règlement sur l'EFSI, de la disponibilité des informations sur la performance de l'EFSI et de la mise en œuvre de ce dernier à ce jour.

7. L'article 18, paragraphes 6 et 7, du règlement sur l'EFSI dispose qu'une proposition modifiant le règlement sur l'EFSI doit être présentée au plus tard le 5 juillet 2018, et que cette proposition devra être étayée par une évaluation indépendante établissant si l'EFSI «atteint ses objectifs» et si «le maintien d'un régime destiné à soutenir l'investissement est justifié». Cette échéance a été définie par les colégislateurs afin de garantir une prise de recul suffisante avant le recensement et la mesure des premiers impacts et effets de l'EFSI (12).

La modification du règlement sur l'EFSI a lieu plus tôt que prévu

8. La Commission a proposé de prolonger la durée d'existence de l'EFSI (13) et d'augmenter son financement (14) le 14 septembre 2016, soit près de deux ans avant l'échéance fixée dans le règlement sur l'EFSI. Par ailleurs, bien qu'elle ne remette pas en question l'obligation de présenter une évaluation indépendante comme le prévoit l'article 18, paragraphe 6, la Commission propose de supprimer la disposition selon laquelle la décision de poursuivre ou de modifier l'EFSI, ou d'y mettre un terme (15), devra reposer sur les conclusions de cette évaluation indépendante (voir paragraphe 27).

Il est prévu de quadrupler le soutien du budget de l'UE aux instruments financiers

9. L'EFSI est l'une des composantes d'une palette d'instruments financiers qui a été grandement élargie pour la nouvelle période de programmation. La Commission propose d'augmenter de 10 milliards d'euros la garantie de l'Union (en la portant de 16 milliards d'euros à 26 milliards d'euros) (16). Ce montant serait à lui seul supérieur à la contribution totale de l'UE aux instruments financiers en gestion partagée, indirecte et directe, pour la période de programmation 2007-2013 (voir tableau 1). Tableau 1 Instruments financiers bénéficiant d'un soutien budgétaire de l'UE (en milliards d'euros) Période de programmation 2007-2013 (*1) Période de programmation 2014-2020 FEDER, FSE (17) et développement rural (18) pour la période 2007-2013/Fonds ESI pour la période 2014-2020 12,3 21 Initiative en faveur des PME 0 8,5 Instruments financiers en gestion indirecte (19) 3,8 (20) 5,8 (*2) EFSI (*3) — Garantie maximale de l'Union, dont: 0 26 — provisionnement du fonds de garantie 8,7 — dette non provisionnée pour les budgets actuel et futurs de l'UE 17,3 Total 16,1 61,3

10. Nous avons constaté que, pendant la période de programmation 2007-2013, les instruments financiers en gestion partagée avaient été surcapitalisés et qu'ils avaient éprouvé des difficultés à maîtriser les coûts/frais, à attirer des capitaux privés et à réutiliser le soutien financier (21). Malgré ce constat, les prévisions de la Commission reposent sur l'hypothèse selon laquelle les cinq Fonds structurels et d'investissement européens (22) affecteront quelque 21 milliards d'euros aux instruments financiers sur la période de programmation 2014-2020.

11. Le FEDER et le Feader disposent d'un nouvel instrument financier innovant, l'initiative en faveur des PME (23), pour la période de programmation 2014-2020. Le type de financement (24) fourni par cette initiative pour les Fonds ESI est similaire à celui proposé par l'EFSI dans le cadre du volet «Petites et moyennes entreprises» (25). Bien que l'initiative en faveur des PME s'inscrive dans le contexte du développement régional et que l'EFSI couvre l'ensemble du territoire de l'UE, ces deux instruments s'adressent au même vivier de PME.

L'usage qui a été fait de l'EFSI à ce jour indique qu'il dispose encore d'une importante capacité d'investissement

12. Pour atteindre l'objectif de 315 milliards d'euros initialement fixé, la BEI devra financer, en trois ans, de nouveaux projets à hauteur d'environ 60,8 milliards d'euros.

13. Selon la BEI (26), au 30 juin 2016 (voir graphique 1): — le montant à financer pour les opérations signées au titre de l'EFSI s'élevait à 10,5 milliards d'euros (ce qui représente au total, selon les estimations, quelque 66 milliards d'euros d'investissements mobilisés, soit environ 21 % de l'objectif), — dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» (27), 4,72 milliards d'euros étaient signés, ce qui représente seulement 9 % de l'objectif (28), — les opérations signées au titre du volet «PME» (29) représentaient 5,7 milliards d'euros (avec un montant estimatif total des investissements mobilisés atteignant déjà 58 % de l'objectif), — les financements privés mobilisés ont atteint 44,7 milliards d'euros (30). Graphique 1 Situation du portefeuille de l'EFSI au 30 juin 2016 Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la BEI au 30 juin 2016.

14. D'une manière générale, le niveau actuel de la garantie de l'EFSI est suffisant pour poursuivre le financement d'activités pendant les deux prochaines années. Les opérations de prêt du volet «PME» constituent une exception (31), car la Commission et la BEI ont décidé d'étendre la couverture à des demandes de financement émanant d'instruments financiers existants qui relèvent de la facilité de garantie de prêts du programme COSME et du volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin du programme Horizon 2020.

15. La Commission et le groupe BEI ont déjà pris un certain nombre de mesures pour prévenir le risque de voir s'épuiser les fonds du sous-volet de crédit du volet «PME» (32): — le comité de pilotage de l'EFSI a fait passer la limite du volet «PME» de 2,5 milliards d'euros à 3 milliards d'euros en réaffectant 500 millions d'euros provenant du volet «Infrastructures et innovation» (33), — en ce qui concerne le sous-volet de crédit du volet «PME», la Commission et la BEI ont convenu que les contributions annuelles de l'UE seraient utilisées, une fois disponibles, pour ouvrir la garantie de l'UE aux instruments de la facilité de garantie de prêts du programme COSME et du volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin, et qu'elles seraient converties en position de deuxième perte ou en tranches «mezzanines», — elles ont également convenu d'étendre l'utilisation de la garantie de l'Union aux instruments de garantie et de titrisation du programme EaSI (34).

16. La Commission propose d'allonger la période d'investissement d'un an et demi (de juillet 2019 à décembre 2020) (35) et de relever l'objectif d'investissement à 500 milliards d'euros (36). Les contrats pourront être signés deux ans après la période d'investissement (soit jusqu'en décembre 2022), alors que le règlement sur l'EFSI en vigueur fixe ce délai à un an. La BEI relève cependant dans son évaluation que le temps écoulé entre la signature des opérations relevant de l'EFSI et leur approbation est d'environ 90 jours (37).

Conclusions

17. La Commission a présenté sa proposition de prolonger la durée de l'EFSI un an seulement après son lancement. Peu d'éléments attestent que la proposition d'augmenter la garantie de l'Union se justifie pour les composantes autres que le volet «PME». La Commission n'a pas étudié d'autres possibilités, comme notamment revoir encore l'affectation de la garantie de l'Union entre les deux volets ou augmenter uniquement la garantie du volet «PME». Les données et les estimations de la BEI indiquent que la garantie actuelle est suffisante pour une nouvelle période de fonctionnement du volet «Infrastructures et innovation», au cours de laquelle un examen de la performance et de la valeur ajoutée de l'EFSI pourrait être réalisé, conformément au souhait des colégislateurs. Cela pourrait également contribuer à réduire la fragmentation et les chevauchements entre l'EFSI et d'autres instruments financiers et permettre un recentrage sur les priorités de l'UE. Le délai supplémentaire proposé pour la signature des opérations (deux ans) est en contradiction avec les pratiques actuelles.

La proposition et l'évaluation de la garantie ne respectent pas les principes relatifs à l'amélioration de la réglementation

Critères

18. L'amélioration de la réglementation (38) est une priorité pour l'UE. Elle exige de la Commission qu'elle procède à «une analyse rigoureuse des incidences de la législation en cours d'élaboration, et notamment de toute modification substantielle apportée au cours du processus législatif, de sorte que les décisions politiques soient prises en connaissance de cause et sur la base d'éléments concrets» (39). Une analyse d'impact s'impose pour les initiatives de la Commission susceptibles d'avoir un impact économique, environnemental et social important, y compris la révision d'actes juridiques ou les communications sur les politiques (40).

19. Les évaluations doivent permettre d'apprécier tous les impacts importants d'ordre économique, social et environnemental, des interventions de l'UE (avec une attention particulière portée à ceux recensés lors de précédentes analyses d'impact) (41). Par ailleurs, en vertu des articles 30 et 140 du règlement financier, des évaluations ex ante doivent être réalisées pour les programmes de dépenses et les instruments financiers. Les lignes directrices pour l'amélioration de la réglementation prévoient également que les évaluations doivent reposer sur une méthodologie solide et clairement définie, conçue pour aboutir à des conclusions objectives. Au minimum, les évaluations doivent permettre d'analyser l'efficacité, l'efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée européenne, ou d'expliquer pourquoi la feuille de route de l'évaluation fait l'impasse sur l'un ou l'autre de ces éléments.

La proposition n'est pas accompagnée d'une analyse d'impact

20. La communication de la Commission du 1er juin 2016 (42) et la note explicative de la proposition fournissent quelques éléments d'information concernant l'utilisation actuelle de l'EFSI et s'appuient sur les résultats d'une consultation des parties prenantes (43) et d'évaluations internes. Toutefois, ces documents ne constituent pas une analyse d'impact complète, rigoureuse et fondée sur des éléments probants, au sens des lignes directrices pour l'amélioration de la réglementation.

21. Qui plus est, au moment du lancement de l'EFSI en 2015, la Commission n'avait réalisé ni analyse d'impact ni évaluation ex ante, justifiant sa position par l'urgence de la situation. Comme nous le relevions dans notre avis no 4/2015 (44), l'EFSI a été considéré comme faisant exception à l'obligation prévue par le règlement financier, alors que le budget de l'UE fournit la majorité du financement du fonds de garantie et que la garantie budgétaire octroyée à la BEI générera d'importants passifs éventuels pour ledit budget.

22. Par conséquent, il n'existe pour l'EFSI aucune évaluation ou analyse des causes du retard d'investissement et des besoins du marché, ni de la manière dont il serait possible d'y remédier au mieux, ou encore de sa complémentarité avec d'autres programmes et instruments financiers financés par le budget de l'UE et de la meilleure façon d'éviter les chevauchements indésirables.

Les évaluations de la Commission et de la BEI ne constituent pas un examen de la performance et de la valeur ajoutée de l'EFSI

23. La Commission joint à sa proposition (voir paragraphe 7) sa propre évaluation interne de l'utilisation de la garantie de l'Union et du fonctionnement du fonds de garantie. Elle est le résultat de l'obligation distincte de présenter un rapport qui lui est faite par le règlement sur l'EFSI (45). Si elle est pertinente pour la proposition de modification du taux pour le provisionnement du fonds de garantie (voir paragraphe 34), elle ne l'est pas pour d'autres composantes de la proposition.

24. En septembre 2016, en complément de l'évaluation de la Commission, la BEI a publié sa propre évaluation du fonctionnement de l'EFSI (conformément aux dispositions de l'article 18, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI). L'évaluation de la BEI examine «dans quelle mesure [l'EFSI] a été conçu et fonctionne de manière à produire ses effets attendus» et «ne comprend pas d'analyse des réalisations ni des incidences [de l'EFSI] en tant que telles». Elle englobe le portefeuille d'opérations sous-jacentes de l'EFSI (y compris l'additionnalité et l'admissibilité), ses modalités de gouvernance et ses structures organisationnelles, ainsi que les procédures et lignes directrices pertinentes relatives aux projets (46). Selon la BEI, «il est […] trop tôt pour que cette évaluation permette de tirer une conclusion définitive concernant les résultats du FEIS» (47).

25. Dans la note explicative accompagnant sa proposition (48), la Commission s'est également engagée à présenter, en novembre 2016, une évaluation indépendante de l'application du règlement sur l'EFSI. Cette évaluation indépendante portera aussi sur le fonctionnement de l'EFSI, l'utilisation de la garantie de l'Union et l'EIAH, et s'appuiera sur les résultats des évaluations internes de la Commission et de la BEI.

Conclusions

26. La proposition a été présentée sans une analyse d'impact complète (pour la seconde fois) et trop tôt pour pouvoir mesurer l'impact économique, social et environnemental de l'EFSI et déterminer si ce dernier atteint ses objectifs. Il aurait notamment été nécessaire de disposer d'informations concernant: — les instruments financiers existants (ainsi que les secteurs et bénéficiaires ciblés), — les chevauchements entre les instruments et l'EFSI, — la cohérence avec les objectifs des politiques de l'UE, — les possibilités de réduire la fragmentation des instruments, — la gestion des risques (et les passifs éventuels pour le budget de l'UE).

27. L'évaluation de la garantie ne respectait pas les principes relatifs à l'amélioration de la réglementation. Aucune des trois évaluations susmentionnées n'analyse les effets et l'impact de l'EFSI, puisque le recul est insuffisant pour pouvoir les recenser et/ou les mesurer (49) (voir également paragraphe 8). En raison du calendrier, peu d'indicateurs macroéconomiques, à supposer qu'il y en ait, sont disponibles pour mesurer l'impact de l'EFSI. Nous nous interrogeons sur la suppression de la disposition subordonnant la décision de poursuivre ou de modifier l'EFSI, ou d'y mettre un terme, aux résultats d'une évaluation indépendante (voir paragraphe 8).

La proposition concernant le provisionnement du fonds de garantie est cohérente avec les estimations actualisées des pertes anticipées

Le fonds de garantie

28. Pour faire en sorte que soit disponible un «coussin de liquidités à partir duquel la BEI est payée au cas où il est fait appel à la garantie de l'Union» (50), les législateurs de l'UE ont établi un fonds de garantie (51). Le règlement sur l'EFSI en vigueur fixe le montant cible du fonds de garantie à 50 % du total des obligations de garantie de l'Union (8 milliards d'euros). Dans la note explicative jointe à la proposition initiale (52), la Commission explique que ce ratio cible a été établi «à la lumière de l'expérience du type d'investissements que l'EFSI doit soutenir».

Incidence sur le budget de l'UE

29. Atteindre l'objectif de 50 % pour le provisionnement du fonds de garantie impliquait de réduire les dépenses prévues sur la période 2014-2022 en ce qui concerne les subventions au titre du MIE de 2,8 milliards d'euros et de 2,2 milliards d'euros pour Horizon 2020, ainsi que d'utiliser 3 milliards d'euros provenant de tranches non allouées dans la limite du plafond des dépenses du cadre financier pluriannuel (CFP).

30. Des paiements imputés sur le budget de l'UE financeront ce fond d'ici à 2022. En décembre 2015, la Commission a engagé 1,4 milliard d'euros (53) pour les paiements au fonds. Au 30 juin 2016, la Commission avait déjà versé 380 millions d'euros au fonds de garantie (sur les 500 millions d'euros de paiements prévus en 2016), qui ont été investis en obligations. Aucun appel en garantie n'a été adressé au fonds (54).

31. Par ailleurs, si les décaissements atteignent le niveau cible, l'EFSI générera potentiellement, pour le budget de l'UE, une dette non provisionnée d'un montant d'environ 8 milliards d'euros (en plus des 8 milliards d'euros couverts par le fonds de garantie).

Perte anticipée et besoins de provisionnement

32. La Commission propose de ramener le ratio cible du fonds de garantie de l'UE de 50 à 35 % (55) du total des obligations de garantie de l'Union et étaie cette conclusion dans son évaluation de la garantie.

33. S'appuyant sur les 39 opérations signées par la BEI au titre du volet «Infrastructures et innovation» au 30 juin 2016 et sur les données historiques relatives aux instruments relevant du renforcement du volet «PME», ainsi que sur les propositions de modifications du sous-volet de crédit du volet «PME» (voir paragraphe 15), la Commission a calculé un nouveau ratio cible moyen de 33,4 % (56). Elle a fondé les calculs de son évaluation de la perte anticipée pour les différents portefeuilles sur des hypothèses qu'elle juge «prudentes».

34. La diminution de 15 points de pourcentage du ratio cible constitue une mesure propre à réduire le risque que le montant placé sur le fonds de garantie excède les pertes supportées par ce dernier. Cependant, cela a pour corollaire d'accroître le risque que le montant en question soit insuffisant et qu'il soit nécessaire de faire de nouveau appel au budget de l'UE. La Commission a exposé les hypothèses sur lesquelles repose sa proposition.

Conclusions

35. La création de l'EFSI et du fonds de garantie avec un ratio cible de 50 % a restreint la flexibilité budgétaire du CFP 2014-2020 en réduisant les tranches non allouées dans la limite du plafond des dépenses du CFP. De plus, les budgets prévus pour Horizon 2020 et le MIE ont été réduits. Il est trop tôt pour déterminer le coût d'opportunité de ces coupes convenues en 2015, puisque la Commission n'est pas encore en mesure d'évaluer l'impact de l'EFSI, d'Horizon 2020 ou du MIE. Si elle s'était appuyée, lors de sa proposition initiale, sur les mêmes hypothèses que celles avancées aujourd'hui pour sa proposition modifiée, l'impact du financement du fonds de garantie par le budget de l'UE ces deux dernières années aurait été moindre.

36. Les modifications proposées portent la dette potentielle pour le budget de l'UE à un montant total de 26 milliards d'euros (dont environ 9 milliards d'euros seront couverts par le fonds de garantie). Les dettes potentielles perdureront sur toute la durée de vie du portefeuille d'investissement.

L'impact de l'EFSI pourrait être exagéré

L'additionnalité est définie en termes généraux dans la proposition

Critères

37. L'«additionnalité» est définie à l'article 5, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI (voir encadré 1). Encadré 1 — Additionnalité — Article 5, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI, et modifications proposées (en italique) Aux fins du présent règlement, on entend par «additionnalité» le soutien apporté par l'EFSI aux opérations qui remédient aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement sous-optimales et qui n'auraient pas pu être menées dans la période pendant laquelle il est possible de recourir à la garantie de l'Union, ou selon la même ampleur, par la BEI, le FEI ou les instruments financiers de l'Union existants sans le soutien de l'EFSI. Les projets soutenus par l'EFSI ont généralement un profil de risque plus élevé que les projets soutenus par les opérations normales de la BEI, et le portefeuille de l'EFSI a un profil de risque globalement plus élevé que le portefeuille des investissements soutenus par la BEI dans le cadre de sa politique normale d'investissement avant l'entrée en vigueur du présent règlement. Les projets soutenus par l'EFSI, tout en cherchant à créer des emplois et à générer une croissance durable, sont réputés apporter l'additionnalité s'ils présentent un risque correspondant aux activités spéciales de la BEI, au sens de l'article 16 des statuts de la BEI et des lignes directrices de sa politique en matière de risques de crédit. Afin de mieux remédier aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement non optimales, les activités spéciales de la BEI qui font l'objet d'un soutien de l'EFSI présentent généralement des caractéristiques telles que la subordination, la participation à des instruments de partage des risques, un caractère transfrontière, l'exposition à des risques particuliers ou d'autres aspects identifiables comme décrit plus en détail à l'annexe II. Les projets de la BEI présentant un risque inférieur au risque minimum applicable aux activités spéciales de la BEI peuvent également faire l'objet d'un soutien de l'EFSI si le recours à la garantie de l'Union est nécessaire pour garantir l'additionnalité au sens du premier alinéa du présent paragraphe. Les projets soutenus par l'EFSI qui consistent en des infrastructures physiques reliant deux ou plusieurs États membres ou en l'extension d'infrastructures physiques ou de services liés aux infrastructures physiques d'un État membre à un ou plusieurs États membres sont également réputés satisfaire au critère d'additionnalité.

Impact sur le groupe BEI

38. Durant la mise en œuvre de l'EFSI, la BEI prévoit (57) le maintien des volumes de prêts consentis à la suite de l'augmentation de capital de 2013 (58) (voir graphique 2). L'EFSI aura un impact considérable sur les activités spéciales de la BEI (59), qui devraient passer de 6,4 milliards d'euros en 2015 (60) à 16-20 milliards d'euros par an (dont quelque 2,5 milliards d'euros par an pour des opérations réalisées par la BEI à ses propres risques) (61). Graphique 2 Volumes des prêts du groupe BEI — Historique et prévisions Source: Cour des comptes européenne, sur la base des plans d'activité 2015-2017 et 2016-2018 de la BEI.

39. L'article 5, paragraphe 1, dispose que les projets soutenus par l'EFSI «sont réputés apporter l'additionnalité s'ils présentent un risque correspondant aux activités spéciales de la BEI.» Partant, la BEI considère que ses activités spéciales soutenues par l'EFSI remplissent de facto le critère d'additionnalité (62), et qu'elle n'est pas tenue de démontrer qu'elles i) remédient aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement sous-optimales et ii) n'auraient pas pu être menées au cours de cette période (ou selon la même ampleur) par la BEI, le FEI ou les instruments financiers de l'Union existants sans le soutien de l'EFSI. En vertu de l'article 5, paragraphe 1, l'EFSI peut également soutenir des projets ayant un profil de risque moins élevé (comme des activités de prêt traditionnelles/normales de la BEI, par opposition à ses activités spéciales). Dans ce cas, les projets doivent satisfaire à ces exigences en matière d'additionnalité.

40. La BEI classe les opérations au rang d'«activités spéciales» sur la base d'un certain nombre de facteurs tels que la solvabilité de l'emprunteur, la valeur des garanties fournies, la durée du prêt, la complexité des structures de financement et les opérations d'apport de quasi-fonds propres. Toutes les opérations relevant de l'EFSI signées dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» au plus tard le 30 juin 2016 ont le statut d'activités spéciales. La BEI estime également que toutes les opérations relevant du volet «PME» sont conformes à la définition des activités spéciales figurant dans les lignes directrices de sa politique en matière de risques de crédit.

41. Dans son rapport d'évaluation, la BEI relève qu'«il peut y avoir des situations dans lesquelles le profil de risque ne reflète pas l'additionnalité, c'est-à-dire que des structures autres (y compris moins risquées) auraient pu être envisagées». Cependant, il est ensuite indiqué dans le rapport que «dans la pratique […], la BEI prend en considération les critères d'additionnalité plus complets qui s'appliquent à ses activités spéciales, allant ainsi au-delà des exigences du règlement [sur l'EFSI]» (63).

Proposition de la Commission concernant la définition de l'additionnalité

42. La Commission propose, d'une part, de clarifier, à l'article 5 et à l'annexe II du règlement sur l'EFSI, les éléments qui amèneraient la BEI à qualifier une opération d'activité spéciale et, d'autre part, que le comité d'investissement publie une justification des décisions d'approbation de l'utilisation de la garantie de l'Union (64), en insistant sur le respect du critère d'additionnalité.

43. La Commission propose également que les projets transnationaux soient considérés comme satisfaisant par définition au critère d'additionnalité (65).

Conclusions et propositions

44. Le fait que la BEI assimile le statut d'activité spéciale à l'additionnalité, allié à la pression exercée pour atteindre l'objectif d'investissement, risque d'encourager le recours à des structures de financement inutilement complexes ou l'attribution d'un profil de risque qui ne corresponde pas au risque réel de l'opération. Nous examinerons cette question dans le cadre de travaux d'audit en vue de l'établissement d'un rapport spécial.

45. L'ajout d'une référence à des «[projets … qui consistent en] des infrastructures physiques reliant deux ou plusieurs États membres ou en l'extension d'infrastructures physiques ou de services liés aux infrastructures physiques d'un État membre à un ou plusieurs États membres» complique encore davantage la définition de l'additionnalité.

46. Nous proposons: — d'indiquer clairement que tous les projets soutenus par l'EFSI devraient satisfaire aux critères d'additionnalité énoncés au premier paragraphe de la définition de l'additionnalité (voir encadré ci-dessus) et de documenter les éléments qui sous-tendent cette évaluation, — de donner de l'additionnalité une définition simple et générale en évitant les références aux cas spécifiques tels que les infrastructures physiques.

L'effet multiplicateur est calculé en partant de l'hypothèse qu'aucun investissement n'est réalisé sans l'EFSI

Critères

47. Il n'est pas facile de déterminer les montants mobilisés par les investissements publics. Le Comité d'aide au développement de l'OCDE a toutefois proposé une méthode (66) qui permet de mesurer la mobilisation de fonds supplémentaires par les investissements publics. Les principaux éléments de cette méthode sont les suivants: — lorsque la garantie fournie concerne un prêt qui finance un projet, l'on considère que le montant mobilisé se limite au prêt garanti; les financements éventuels autres que le prêt ne sont pas considérés comme étant mobilisés par la garantie, — pour les prêts syndiqués, les montants mobilisés sont attribués à l'investisseur public et à l'arrangeur du prêt au prorata; en d'autres termes, la contribution de l'arrangeur est prise en considération au lieu de considérer que la totalité du montant mobilisé est attribuable à l'investisseur public, — en ce qui concerne les investissements de capitaux propres, les montants mobilisés par l'investisseur public excluent les éventuels investissements préalables; en outre, lorsqu'il existe plusieurs investisseurs publics, les montants mobilisés auprès du secteur privé sont attribuables à chacun de ces investisseurs au prorata.

Estimation des investissements mobilisés par l'EFSI

48. La capacité de l'EFSI à mobiliser des fonds supplémentaires est mesurée à l'aide de la méthode de calcul de l'effet de levier de l'EFSI (67) établie par le comité de pilotage. Cette méthode est axée sur les coûts d'investissement du projet. Pour les prêts à l'investissement et les prises de participation directes, les coûts d'investissement du projet correspondent dans un premier temps au coût total du projet tel qu'il est défini dans l'accord de prêt de la BEI selon la méthode à laquelle celle-ci a habituellement recours; même après les éventuels ajustements, ces coûts d'investissement prennent en considération la totalité du financement mis à la disposition du projet par l'EFSI au cours de la même période. Toutefois, si le financement de la BEI/de l'EFSI ne concerne qu'une partie du projet, les coûts d'investissement doivent être proportionnels à cette part.

49. Une définition de la mobilisation et une approche en matière d'estimation de l'effet de levier similaires ont été utilisées pour les instruments financiers financés sur le budget de l'UE. Dans le cas des instruments gérés au niveau central, l'effet de levier est défini depuis 2013 dans le règlement financier comme le «montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribution de l'Union» (68). Dans notre rapport spécial no 19/2016, nous avons fait observer que, pour le calcul des investissements supplémentaires mobilisés par les instruments financiers, l'indicateur peut être surévalué, car les sources de financement attirées par un projet ne s'expliquent pas toutes par la contribution de l'UE (69).

Conclusions et propositions

50. Le risque existe que l'effet de levier de l'EFSI soit surévalué, en particulier pour les projets d'investissement en faveur desquels des investisseurs se sont engagés ou qui relèvent de programmes nationaux qui existaient ou qui ont été annoncés avant même que l'EFSI soit lancé.

51. Nous proposons: — d'aligner la méthode de calcul de l'effet de levier de l'EFSI sur celle proposée par l'OCDE, notamment pour tenir compte des cas décrits au paragraphe 50, — de perfectionner la méthode afin de prendre en considération les structures et les produits de financement qui n'existaient pas lorsqu'elle a été instaurée, — de s'appuyer sur la nouvelle méthode pour produire l'indicateur de performance clé pour l'EFSI qui indique le montant des capitaux privés attirés.

Un certain nombre d'aspects de la gouvernance et de la transparence de l'EFSI pourraient être encore clarifiés et améliorés

52. Dans cette section, nous présentons notre point de vue sur un certain nombre de propositions de la Commission visant à renforcer le cadre juridique, la gouvernance et la transparence de l'EFSI.

Dispositions relatives aux activités exclues et aux pays et territoires non coopératifs

53. Nous sommes favorables à la proposition de la Commission de prévoir une disposition sur l'évasion fiscale (70) afin de renforcer un aspect fondamental du cadre juridique. Nous considérons que cette disposition est conforme à la recommandation que nous avons formulée dans le rapport spécial no 19/2016.

Il est manifestement nécessaire de remédier aux déséquilibres géographiques et à la concentration sectorielle

Critères

54. Il n'existe pas de quotas géographiques ou sectoriels pour l'EFSI, et le soutien aux projets est déterminé par la demande. Les orientations de l'EFSI en matière d'investissement requièrent cependant d'«éviter une concentration sectorielle ou géographique excessive» (71), et l'orientation stratégique de l'EFSI limite ces concentrations (72). Les concentrations géographiques et sectorielles, ventilées par volume d'opérations signées couvertes par la garantie de l'Union, sont deux des principaux indicateurs de suivi de l'EFSI (73).

Recours à l'EFSI à ce jour

55. Le rapport d'évaluation de la BEI (74) fait état de déséquilibres géographiques (75) et de concentrations sectorielles (76) dans le portefeuille du volet «Infrastructures et innovation». Les financements dans le cadre de ce volet sont concentrés (63 %) dans trois États membres (77). Aucune limite de concentration n'a été fixée pour le volet «PME», mais quatre États membres (78) s'adjugent 44 % des financements.

56. Selon le rapport d'évaluation de la BEI (79), ainsi que d'autres études récentes (80), les causes potentielles en sont la focalisation sur le déploiement rapide de l'EFSI et sur la réalisation de l'objectif d'investissement de 315 milliards d'euros; de ce fait, la BEI a tendance à privilégier les projets susceptibles d'être financés facilement dans des pays ayant des marchés financiers développés aptes à utiliser des instruments financiers et à structurer des projets à haut risque.

57. La Commission propose également (81) de redéfinir le rôle de l'EIAH en ce qui concerne la préparation des projets, le ciblage des projets relatifs à l'action pour le climat, sa contribution à la réalisation de l'objectif de diversification sectorielle et géographique, ainsi que la fourniture de conseils au niveau local.

58. La Commission propose d'inclure l'agriculture, la pêche et l'aquaculture parmi les domaines éligibles au soutien de l'EFSI (82). Toutefois, des projets susceptibles d'être financés par l'EFSI pourraient également prétendre au soutien du Feader. Dans notre rapport spécial no 5/2015 sur les instruments financiers dans le domaine du développement rural, nous avons conclu que les instruments financiers disponibles au titre du Feader ont jusqu'à présent été surcapitalisés et inefficaces.

Conclusions

59. Nous nous félicitions que la Commission propose de prendre des mesures afin de remédier aux déséquilibres affectant l'utilisation des fonds. L'EIAH a un rôle essentiel à jouer dans le rétablissement des équilibres géographique et sectoriel, mais il est trop tôt pour se prononcer sur l'efficacité de la plateforme en général, et dans ce domaine en particulier.

60. Sur la base de l'expérience passée et compte tenu de l'existence d'autres sources de financement, nous mettons en doute la valeur ajoutée du financement de l'EFSI pour les projets dans les secteurs de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture.

Clarifier les conditions d'application des règles en matière d'aides d'État aux projets financés à la fois par l'EFSI et par les Fonds structurels

61. Les ressources octroyées directement par la BEI dans le cadre de la mise en œuvre du règlement sur l'EFSI ne constituent pas des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFEU, et la Commission n'a pas à approuver les financements au titre de l'EFSI en vertu des règles de l'UE en matière d'aides d'État (83). Néanmoins, les projets soutenus par l'EFSI pourraient également bénéficier d'un cofinancement par les États membres de l'UE, notamment grâce aux Fonds ESI (84); or, à moins qu'il ne soit accordé aux conditions du marché, ce cofinancement constitue une aide d'État qui doit être autorisée par la Commission sur la base de son cadre réglementaire en la matière (85).

62. Nous proposons de préciser la manière dont doivent être traitées, par rapport à la question des aides d'État, les opérations relevant de l'EFSI cofinancées par des fonds contrôlés par les États membres, notamment des Fonds ESI.

Clarification et simplification de la structure de gouvernance: une nécessité reconnue

Critères

63. Pour que l'EFSI fonctionne correctement, il est essentiel que ses modalités de gouvernance soient simples et définissent clairement les rôles et les responsabilités respectifs de la Commission et de la BEI, ainsi que des personnes nommées par celles-ci, dans le processus décisionnel de l'EFSI, et que des mesures suffisantes soient prises pour garantir l'indépendance et éviter les conflits d'intérêts.

Modalités de gouvernance de l'EFSI

64. La structure de gouvernance de l'EFSI (86) est constituée: d'un comité de pilotage, d'un comité d'investissement, d'un directeur exécutif et d'un directeur exécutif adjoint (voir annexe I). La structure de gouvernance de l'EFSI vient s'ajouter à l'organisation et à la gestion du cycle de projet de la BEI et ne doit pas interférer avec le processus décisionnel du groupe BEI (87).

Le comité de pilotage

65. Le comité de pilotage de l'EFSI a été officiellement créé en juillet 2015. Dans son évaluation, la BEI a souligné que trois des quatre membres du comité de pilotage siégeaient également au Conseil d'administration de la BEI ou à celui du FEI et qu'à ce titre, ils participaient à l'approbation des stratégies et des projets de la BEI ou du FEI, y compris les projets FEIS (88).

66. Dans l'évaluation de la BEI, il est indiqué que la soumission de rapports, l'obligation de rendre compte et l'interaction générale entre le directeur exécutif (89) et le comité de pilotage pourraient être améliorées (90).

Le comité d'investissement

67. Le comité de pilotage a terminé la sélection des membres du comité d'investissement en décembre 2015, lequel est opérationnel depuis janvier 2016. Durant la période transitoire allant de juillet 2015 à janvier 2016, la Commission s'est acquittée des obligations du comité d'investissement et a donné son autorisation pour que les instruments du FEI et les projets approuvés par le Conseil d'administration de la BEI soient inclus dans le portefeuille garanti de l'EFSI. L'indépendance et l'absence de conflit d'intérêts sont les principales obligations des membres du comité d'investissement (91).

68. Au cours du cycle d'un projet, le comité d'investissement intervient entre l'approbation d'une opération par le Comité de direction de la BEI et son approbation par le Conseil d'administration de la BEI; il s'agit pour lui de donner ou non son accord au soutien de projets de la BEI par la garantie de l'Union pour les opérations de la Banque. À cet effet, le comité d'investissement utilise un tableau de bord d'indicateurs (92) élaboré par les services de la BEI pour chaque projet (voir paragraphes 78 et 79).

69. Deux fois par an, la BEI transmet au Parlement européen, au Conseil et à la Commission la liste de toutes les décisions du comité d'investissement refusant l'utilisation de la garantie de l'Union, dans le respect des obligations les plus strictes de confidentialité (93). La Commission et le groupe BEI ont confirmé qu'au 30 juin 2016, aucun refus n'avait été enregistré. Cependant, dans le volet «Infrastructures et innovation», trois opérations ont été annulées (dont une après signature) et dans le volet «PME», une opération a été abandonnée.

Conclusions

70. Nous nous félicitions que la Commission propose de renforcer les dispositions (94) relatives à la notification des conflits d'intérêts par les membres du comité d'investissement.

71. Nous constatons également que l'évaluation de la BEI attire l'attention sur le fait que les rôles et les responsabilités des organes décisionnels de l'EFSI devraient être davantage clarifiés et simplifiés compte tenu de leur complexité.

72. Actuellement, la Commission et la BEI remplissent chacune plusieurs fonctions différentes par rapport à l'EFSI, et elles ont chacune un large éventail d'autres responsabilités. La Commission gère le fonds de garantie et est représentée au comité de pilotage de l'EFSI, qui est chargé d'arrêter les orientations stratégiques de l'EFSI ainsi que de sélectionner et de nommer les membres du comité d'investissement. Elle siège également au conseil d'administration de la BEI et, de ce fait, est consultée avant l'approbation, par cette dernière, de toute opération de financement et d'investissement (95). La BEI, quant à elle, est représentée au comité de pilotage de l'EFSI et est également responsable de la gestion et de la mise en œuvre des opérations relevant de l'EFSI.

73. En raison de la complexité des relations entre la Commission et la BEI, et entre leurs représentants au sein des organes participant au processus décisionnel de l'EFSI, il est difficile de déterminer, aux fins de l'obligation de rendre compte, qui est responsable en dernier ressort devant les autorités budgétaires et législatives de l'UE de la performance et de la gestion des risques de l'EFSI, mais aussi de déceler les éventuels problèmes d'incompatibilité entre les fonctions et les responsabilités liées à l'EFSI et celles qui ne le sont pas.

La sélection des opérations relevant de l'EFSI devrait être plus transparente

Critères

74. Il importe que les décisions d'investissement de l'EFSI soient prises de manière indépendante, ouverte et transparente — et soient reconnues comme telles — ne serait-ce que pour démontrer l'additionnalité des investissements réalisés.

75. Le Parlement européen a insisté (96) sur le fait que ce Fonds devait fonctionner de façon efficace, pleinement transparente et équitable, conformément à son mandat et dans le respect des critères définis dans le règlement qui en porte création, et a recommandé au Parlement européen et à la Cour des comptes européenne de coopérer étroitement pour contrôler les opérations de l'EFSI. Il a également insisté sur la nécessité de porter la transparence et la responsabilité institutionnelle de la BEI à leur maximum, par la publication, en amont, de données financières et d'informations budgétaires solides et exhaustives sur les projets financés par la BEI.

Transparence des activités du comité de pilotage et du comité d'investissement

76. En vertu de l'article 7 du règlement sur l'EFSI, le comité de pilotage de l'EFSI est tenu de diffuser le procès-verbal de ses réunions, et le comité d'investissement, de rendre publiques et accessibles les décisions d'approbation de l'utilisation de la garantie de l'Union. Celles-ci sont publiées (97).

77. Les décisions du comité d'investissement publiées ne comportent qu'une description succincte des opérations de l'EFSI qui ont été approuvées. Elles n'expliquent pas pour quelle raison la garantie de l'Union a été accordée, ni en quoi une opération particulière apporte l'additionnalité ou une valeur ajoutée européenne.

78. Le règlement sur l'EFSI dispose que «le tableau de bord […] est utilisé par le comité d'investissement pour assurer une évaluation indépendante et transparente de l'utilisation possible de la garantie de l'Union» (98).

79. Les tableaux de bord pour les opérations approuvées ne sont pas rendus publics, et la BEI n'a publié que des informations générales (parfois obsolètes) concernant les opérations relevant de l'EFSI. Cela pose des problèmes en matière d'obligation de rendre compte et de transparence.

Conclusions

80. Nous saluons les propositions visant: — à ce que les décisions du comité d'investissement de l'EFSI incluent une justification de la décision d'accorder un soutien au titre de la garantie de l'UE et à ce qu'elles insistent en particulier sur le respect du critère d'additionnalité (99), — à ce que les tableaux de bord pour les opérations de l'EFSI bénéficiant de la garantie de l'Union (100) soient publiés dès qu'elles sont signées.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg le 11 novembre 2016. Par la Cour des comptes Klaus-Heiner LEHNE Président

(1) COM(2016) 597 final du 14 septembre 2016.

(2) Règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) no 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) no 680/2007 et (CE) no 67/2010 (JO L 348 du 20.12.2013, p. 129).

(3) Règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) no 1291/2013 et (UE) no 1316/2013 — le Fonds européen pour les investissements stratégiques (JO L 169 du 1.7.2015, p. 1) (ci-après le «règlement sur l'EFSI»).

(4) SWD(2016) 297 final/2 du 22 septembre 2016 et SWD(2016) 298 final du 14 septembre 2016.

(5) JO C 121 du 15.4.2015, p. 1.

(6) SWD(2016) 297 final/2.

(7) En vertu de l'article 18, paragraphe 2, du règlement sur l'EFSI, la Commission était tenue d'évaluer la garantie et de présenter son évaluation au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 5 janvier 2017 en l'assortissant d'un avis de la Cour des comptes européenne.

(8) Décision d'exécution 2014/99/UE de la Commission (JO L 50 du 20.2.2014, p. 22).

(9) Note de bas de page 10 du document SWD(2016) 297 final/2, p. 7.

(10) Articles 5 et 6 du règlement sur l'EFSI.

(11) BEI, «Évaluation du fonctionnement du Fonds européen pour les investissements stratégiques», septembre 2016 (ci-après l'«évaluation de la BEI»).

(12) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(13) Article 1er, paragraphe 5, de la proposition, qui modifie l'article 9, paragraphe 3, du règlement sur l'EFSI.

(14) Article 1er, paragraphes 1 et 7, de la proposition, qui modifie l'article 4, paragraphe 2, et l'article 11, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI.

(15) Article 1er, paragraphe 10, de la proposition, qui supprime l'article 18, paragraphe 7, du règlement sur l'EFSI.

(16) Article 1er, paragraphe 7, de la proposition, qui modifie l'article 11, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI.

(*1) Sur la base des derniers rapports d'exécution disponibles.

(*2) Sur la base de la proposition de réaffecter 500 millions d'euros des instruments financiers du MIE au provisionnement du fonds de garantie de l'EFSI et 1,15 milliard d'euros aux subventions [SWD(2016) 299 final du 14 septembre 2016, p. 23].

(*3) Sur la base de la proposition de modification du règlement sur l'EFSI.

(17) En ce qui concerne les instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, la contribution totale versée par l'UE au 31 décembre 2015 s'élevait à 11,6 milliards d'euros, dont seulement 8,5 milliards d'euros (73 %) avaient été payés aux bénéficiaires finals. Ces montants se rapportent à une période de mise en œuvre de neuf ans (2007-2015) [EGESIF_16-0011-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 (OJ L 210, 31.7.2006, p. 25–78), p. 66).

(18) Rapport spécial no 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(19) Pour la période de programmation 2014-2020, nous avons estimé le budget indicatif consacré aux instruments financiers en gestion indirecte à 7,4 milliards d'euros (Rapport annuel relatif à l'exercice 2015, figure 2.10 (JO C 375 du 13.10.2016).

(20) Au 31 décembre 2014, la contribution totale de l'UE en faveur des instruments financiers en gestion indirecte, pour la période de programmation 2007-2013, s'élevait à près de 3,8 milliards d'euros (hors mécanismes de financement mixte) [COM(2015) 565 final du 13 novembre 2015, p. 4].

(21) Rapport spécial no 19/2016 et rapport spécial no 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(22) SWD(2016) 299 final, p. 24.

(23) Les fonds alloués à cet instrument peuvent atteindre jusqu'à 8,5 milliards d'euros provenant d'une contribution du FEDER et du Feader au niveau de l'UE (article 39 du règlement portant dispositions communes).

(24) Réservé aux seules PME, l'instrument peut apporter des garanties non plafonnées pour des portefeuilles de dette ou permettre de financer des opérations par titrisation.

(25) Le volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin (mécanisme GPME d'Horizon 2020), qui bénéficie du renforcement de l'EFSI dans le cadre du volet «PME», est l'un des preneurs de risque de l'initiative en faveur des PME.

(26) Évaluation de la BEI, tableau 2, p. 5.

(27) Pour le volet «Infrastructures et innovation», l'utilisation de la garantie de l'Union a été limitée à 13,5 milliards d'euros (11 milliards d'euros pour la tranche de première perte du sous-volet de crédit et 2,5 milliards d'euros pour les opérations de type apport de fonds propres) et 2,5 milliards d'euros provenant des ressources propres de la BEI pour des investissements à égalité de rang dans des opérations d'apport de fonds propres.

(28) De plus, dans son rapport semestriel du 30 juin 2016 sur les opérations relevant de l'EFSI, la BEI estime que le comité d'investissement approuvera l'utilisation de la garantie de l'Union pour financer des opérations relevant du volet «Infrastructures et innovation» à concurrence d'un montant supplémentaire de 14,5 milliards d'euros d'ici le 30 juin 2017.

(29) Dans le cadre du volet «PME», 1,25 milliard d'euros de garantie de l'Union ont été alloués au renforcement des opérations de garantie de la facilité de garantie de prêts du programme COSME (programme pour la compétitivité des entreprises et des petites et moyennes entreprises) et au volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin, et 1,25 milliard d'euros ont été affectés au sous-volet de fonds propres. La garantie de 1,25 milliard d'euros destinée au sous-volet de fonds propres du volet «PME» commencera à être utilisée au second semestre de 2016 pour le nouveau produit Instrument de fonds propres de ce même volet. Par ailleurs, la BEI a alloué 2,5 milliards d'euros provenant de ses ressources propres au mandat Ressources en capital-risque confié au FEI.

(30) Rapport semestriel sur les opérations relevant de l'EFSI (au 30 juin 2016).

(31) La Commission estime que le FEI utilisera la garantie de l'Union allouée au sous-volet de crédit du volet «PME» fin 2017 [SWD(2016) 297 final/2, p. 17].

(32) Initialement 1,25 milliard d'euros de la garantie de l'Union étaient alloués au renforcement de la facilité de garantie de prêts du programme COSME et au volet «Garanties pour les PME» du dispositif InnovFin.

(33) Article 7, paragraphe 3, de l'accord Amendment and Restatement Agreement on the Management of the European Fund for Strategic Investments and on the granting of the EU guarantee (ci-après «l'accord révisé sur l'EFSI»).

(34) Programme de l'UE pour l'emploi et l'innovation sociale.

(35) Article 1er, paragraphe 5, de la proposition, qui modifie l'article 9, paragraphe 3, du règlement sur l'EFSI.

(36) Section 1 de l'annexe de la proposition, qui modifie la section 2 de l'annexe II du règlement sur l'EFSI.

(37) Évaluation de la BEI, figure 9, p. 30.

(38) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats — un enjeu prioritaire pour l'UE» [COM(2015) 215 final du 19 mai 2015].

(39) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4988_fr.htm

(40) Dans le cas particulier des communications sur les politiques, l'obligation de réaliser une analyse d'impact (et le niveau de détail de l'analyse) dépend principalement de l'ambition affichée, de l'ampleur de l'engagement et du degré de contrainte qu'il suppose pour la Commission. Les communications annonçant, notamment, des engagements ambitieux (par exemple un plan décennal visant à atteindre certains objectifs en matière d'environnement) nécessiteront très certainement une analyse d'impact, car les répercussions d'un tel engagement seront vraisemblablement importantes et déjà discernables dans les grandes lignes à ce stade précoce de l'élaboration des politiques. (http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm)

(41) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/ug_chap6_en.htm

(42) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «L'Europe investit de nouveau — Premier bilan du plan d'investissement pour l'Europe et prochaines étapes» [COM(2016) 359 final du 1er juin 2016].

(43) Le comité de pilotage de l'EFSI a organisé la première consultation des parties prenantes le 7 septembre 2016. Elle a rassemblé plus d'une trentaine de participants issus de la société civile, de groupes de réflexion et d'associations des secteurs privé et bancaire. Des tables rondes ont été organisées sur des thèmes tels que la mise en œuvre de l'EFSI dans le cadre des volets «Infrastructures et innovation» et «PME», et l'orientation stratégique de l'EFSI.

(44) Avis no 4/2015, point 10.

(45) Article 18, paragraphe 2, du règlement sur l'EFSI.

(46) Évaluation de la BEI, section 1.3, p. 3.

(47) Résumé analytique de l'évaluation de la BEI.

(48) COM(2016) 597 final, p. 6.

(49) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(50) Article 12 du règlement sur l'EFSI.

(51) Le 21 janvier 2016, la Commission a adopté la décision C(2016) 165 portant approbation des lignes directrices pour la gestion des actifs du fonds de garantie.

(52) COM(2015) 10 final du 13 janvier 2015, p. 5.

(53) Ce montant a été réaffecté depuis les lignes budgétaires du MIE (790 millions d'euros), d'Horizon 2020 (70 millions d'euros) et d'ITER (490 millions d'euros).

(54) SWD(2016) 297 final/2, p. 17.

(55) Article 1er, paragraphe 8, de la proposition, qui modifie l'article 12, paragraphe 5, du règlement sur l'EFSI.

(56) SWD(2016) 297 final/2, tableau 4, p. 19.

(57) Plan d'activité 2015-2017 de la BEI.

(58) Le 31 décembre 2012, les États membres ont approuvé une augmentation de 10 milliards d'euros du capital libéré afin de permettre à la BEI d'octroyer jusqu'à 60 milliards d'euros de prêts à long terme supplémentaires en faveur de projets économiquement viables: au cours de la période 2013-2015, du fait de l'augmentation de capital, les volumes de prêts de la BEI sont passés de 51 milliards d'euros en 2012 à plus de 70 milliards d'euros par an.

(59) Les activités spéciales, définies à l'article 16 des statuts de la BEI et dans les lignes directrices de sa politique en matière de risques de crédit, comprennent: i) les opérations de prêts et de garanties ayant une note inférieure ou égale à D- dans le classement des prêts; ii) les opérations d'apport de fonds propres et de quasi-fonds propres.

Les activités spéciales comprennent les opérations réalisées par la BEI à ses propres risques (opérations à plus haut risque) et celles couvertes par un dispositif d'atténuation du risque de crédit du portefeuille de prêts (partage des risques) pour les instruments existants (tels que le MFPR ou le MIE) et l'EFSI.

(60) Rapport financier 2015 de la BEI, p. 10.

(61) Plan d'activité 2016-2018 de la BEI, p. 14.

(62) Évaluation de la BEI, p. 23.

(63) Évaluation de la BEI, p. 16.

(64) Article 1er, paragraphe 4, de la proposition, qui modifie l'article 7, paragraphe 12, du règlement sur l'EFSI.

(65) Article 1er, paragraphe 2, de la proposition, qui modifie l'article 5, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI.

(66) OCDE, «Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions» (Méthodes de calcul des montants mobilisés auprès du secteur privé par les interventions financières officielles en faveur du développement), DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 février 2015.

(67) EFSI Multiplier Methodology Calculation, 26 octobre 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_eif_efsi_multiplier_methodology_calculation_en.pdf).

(68) Article 223 des règles d'application du règlement financier.

(69) Rapport spécial no 19/2016, point 70.

(70) Article 1er, paragraphe 12, de la proposition, qui modifie l'article 22, paragraphe 1, du règlement sur l'EFSI.

(71) Annexe II, section 8, du règlement sur l'EFSI.

(72) L'orientation stratégique de l'EFSI du 15 décembre 2015 limite, pour le volet «Infrastructures et innovation», la concentration géographique à 45 % dans trois États membres, et fixe une limite indicative à la concentration sectorielle de 30 % pour l'ensemble de la période d'investissement. (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

(73) Annexe II de l'accord révisé sur l'EFSI.

(74) Évaluation de la BEI, sections 2.2 et 2.3.

(75) 92 % des financements de l'EFSI sont concentrés dans l'EU-15, et 8 % seulement dans l'EU-13.

(76) 46 % des financements de l'EFSI sont alloués au secteur de l'énergie et 19 % à celui des transports.

(77) Le Royaume-Uni (29 %, soit 1 369 millions d'euros), l'Italie (24 %, soit 1 152 millions d'euros) et l'Espagne (10 %, soit 470 millions d'euros).

(78) L'Italie (15 %, soit 903 millions d'euros), la France (11 %, soit 623 millions d'euros), l'Allemagne (10 %, soit 586 millions d'euros) et le Royaume-Uni (8 %, soit 488 millions d'euros).

(79) Évaluation de la BEI, section 2.2, p. 7.

(80) Rubio, E., Investissement en Europe: tirer le meilleur parti du Plan Juncker, Institut Delors, Paris, Berlin, 2016, p. 49-50.

(81) Article 1er, paragraphe 9, de la proposition, qui modifie l'article 14 du règlement sur l'EFSI.

(82) Article 1er, paragraphe 5, de la proposition, qui modifie l'article 9 du règlement sur l'EFSI.

(83) Commission européenne — Fiche d'information: le plan d'investissement pour l'Europe — Questions et réponses, du 20 juillet 2015.

(84) Voir rapport spécial no 24/2016 (http://eca.europa.eu).

(85) ABER, FIBER et RGEC (voir glossaire — annexe II).

(86) Article 7 du règlement sur l'EFSI.

(87) Considérant 29 du règlement sur l'EFSI.

(88) Évaluation de la BEI, p. 26-27.

(89) Qui préside le comité d'investissement.

(90) Évaluation de la BEI, p. 26.

(91) Article 7, paragraphe 9, du règlement sur l'EFSI et article 5, paragraphe 12, de l'accord révisé sur l'EFSI.

(92) Règlement délégué (UE) 2015/1558 de la Commission du 22 juillet 2015 complétant le règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil par l'établissement d'un tableau de bord d'indicateurs aux fins de l'application de la garantie de l'Union européenne (JO L 244 du 19.9.2015, p. 20).

(93) Article 7, paragraphe 12, du règlement sur l'EFSI.

(94) Article 1er, paragraphe 4, de la proposition, qui modifie l'article 7 du règlement sur l'EFSI.

(95) Article 19 des statuts de la BEI.

(96) Résolution du Parlement européen du 28 avril 2016 sur la Banque européenne d'investissement (BEI) — Rapport annuel 2014 [2015/2127(INI)].

(97) http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-steering-board/minutes.htm;

http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-investment-committee/decisions.htm

(98) Annexe II, section 5, du règlement sur l'EFSI.

(99) Article 1er, paragraphe 4, de la proposition, qui modifie l'article 7, paragraphe 12, du règlement sur l'EFSI.

(100) Article 1er, paragraphe 14, de la proposition, qui modifie l'annexe II du règlement sur l'EFSI.

ANNEXE I STRUCTURE DE GOUVERNANCE DE L'EFSI LE COMITÉ DE PILOTAGE Article 7, paragraphe 3, du règlement sur l'EFSI et article 4 de l'accord sur l'EFSI — Il comprend quatre membres, trois nommés par la Commission et un par la BEI. Le président du comité de pilotage est élu parmi les représentants de la Commission. — Le comité de pilotage prend ses décisions par consensus, avec un quorum obligatoirement composé de deux des membres de la Commission et du membre de la BEI. — Le comité de pilotage de l'EFSI détermine l'orientation stratégique quant à l'utilisation de la garantie de l'Union, notamment en ce qui concerne l'octroi de la garantie de l'UE, les politiques et procédures opérationnelles et le profil de risque de l'EFSI. — Conformément aux dispositions de l'article 4 de l'accord sur l'EFSI, le comité de pilotage de l'EFSI définit également des limites indicatives à la concentration sectorielle et géographique, donne des orientations sur l'attribution des opérations, ajuste la sélection des projets en fonction des secteurs et des pays, réexamine régulièrement l'avancement de la mise en œuvre de l'EFSI ainsi que les rapports opérationnels et financiers annuels concernant les opérations de l'EFSI, nomme les membres du comité d'investissement, sélectionne les candidats aux postes de directeur exécutif et de directeur exécutif adjoint, prend des décisions quant à la taille de la tranche de première perte du portefeuille, précise les politiques et décide les règles applicables aux opérations réalisées avec les plateformes d'investissement, les banques nationales de développement et les fonds, décide de la participation de tiers à l'EFSI, approuve avec le directeur exécutif, après consultation du comité d'investissement, les produits du volet «PME», et accomplit d'autres missions précisées dans l'accord sur l'EFSI. LE COMITÉ D'INVESTISSEMENT Article 7, paragraphes 7 à 12, et article 9, paragraphe 5, du règlement sur l'EFSI, et article 5 de l'accord sur l'EFSI. — Le comité d'investissement est composé de huit experts indépendants et du directeur exécutif. Lesdits experts disposent d'une solide expérience du marché dans le domaine de la structuration de projets et du financement de projets, ainsi que de connaissances spécialisées en micro- et macroéconomie. — Les experts doivent disposer d'une expérience en investissement dans l'un ou plusieurs des domaines suivants: la recherche, le développement et l'innovation; les infrastructures de transport et les nouvelles technologies dans le domaine des transports; les infrastructures énergétiques, l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables; les infrastructures de technologies de l'information et de la communication; la protection et la gestion de l'environnement (l'action pour le climat a été ajoutée dans la nouvelle proposition); l'éducation et la formation; la santé et les médicaments; les PME; les industries culturelles et créatives; la mobilité urbaine; les infrastructures sociales et l'économie sociale et solidaire; (l'agriculture, la pêche et l'aquaculture ont été ajoutées dans la nouvelle proposition). — Par ailleurs, la composition du comité d'investissement respecte la parité hommes-femmes. — Les experts ont été nommés par le comité de pilotage de l'EFSI pour un mandat d'un an, renouvelable mais ne pouvant pas dépasser six ans au total. — Le comité d'investissement est présidé par le directeur exécutif. — Le comité prend ses décisions concernant l'utilisation de la garantie de l'Union à la majorité simple, chacun de ses membres disposant d'une voix, y compris le directeur exécutif. — Le comité d'investissement est également consulté sur les nouveaux produits du volet «PME». — La BEI a besoin de l'approbation du comité d'investissement pour pouvoir utiliser la garantie de l'Union en vue de soutenir des plateformes ou des fonds d'investissement et des banques ou institutions nationales de développement (ci-après dénommés «entités éligibles») qui investissent dans des opérations remplissant les conditions fixées dans le règlement sur l'EFSI. Le comité d'investissement évalue la conformité de ces entités qui demandent le soutien de l'EFSI et de leurs instruments spécifiques avec les politiques élaborées par le comité de pilotage, et peut décider de se réserver le droit d'approuver de nouveaux projets présentés. LE DIRECTEUR EXÉCUTIF Article 7, paragraphe 5, du règlement sur l'EFSI et article 6 de l'accord sur l'EFSI — Le directeur exécutif, assisté par un directeur exécutif adjoint, rend compte des activités de l'EFSI devant le comité de pilotage de celui-ci. Il assure également la gestion courante de l'EFSI ainsi que de la préparation et de la présidence des réunions du comité d'investissement. — Le directeur exécutif est aussi chargé d'approuver les nouveaux produits qui sont du ressort du FEI, conjointement avec le comité de pilotage de l'EFSI et après consultation du comité d'investissement. — Par ailleurs, il est responsable de la communication externe et est le porte-parole de l'EFSI auprès des organes politiques et du grand public.