RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l'application et l'efficacité de la directive EIE (directive 85/337/CEE modifiée par la directive 97/11/CE) - Les résultats de l'application de la Directive EIE par les Etats membres.

Introduction

Le présent rapport a été élaboré par la Commission européenne pour satisfaire à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 2 de la directive 97/11/CE et de l'article 11, paragraphes 1 et 2, de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (directive EIE), selon lesquels, cinq ans après la notification de la directive, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport sur son application et son efficacité, élaboré sur la base d'un échange d'informations sur l'expérience acquise dans l'application de la directive.

Le présent rapport comporte deux parties : un résumé des constatations faites et des initiatives à prendre, suivi, en annexe, d'un examen des cinq années d'application de la directive EIE reprenant, sur la base des réponses fournies par les États membres dans le cadre de l'échange d'informations susvisé, des informations détaillées sur diverses questions s'y rapportant.

Résumé des constatations

Le présent rapport de la Commission est consacré à un examen du fonctionnement de la directive 85/337/CEE modifiée par la directive 97/11/CE (directive EIE). Ce troisième examen de la directive EIE s'inscrit dans le prolongement de ceux qui ont déjà été effectués en 1993 et en 1997. Il intervient cinq ans après l'entrée en vigueur de la directive 97/11/CE et porte à la fois sur l'efficacité des modifications apportées par la directive 97/11/CE et sur celle de la directive EIE dans son ensemble. Le rapport repose essentiellement sur les matériaux de base récoltés au moyen d'un questionnaire adressé aux États membres par la DG « environnement ». L'unité « évaluation des incidences » d'Oxford Brookes y a apporté les éléments manquants et a procédé à la structuration de l'information. Elle tient à adresser ses plus vifs remerciements à tous les responsables des États membres qui ont collaboré à ce travail et ont contribué à réunir les informations nécessaires à la rédaction du rapport.

Outre les modifications introduites à la suite du premier rapport dans lequel la Commission évaluait l'efficacité de la directive 85/337/CEE, la directive 97/11/CE comportait également des modifications reflétant le renforcement considérable de certains éléments par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et les éclaircissements qu'elle y avait apportés. Le rapport met en évidence ces modifications apportées par la directive 97/11/CE ainsi que les arrêts de la CJCE qui les sous-tendent et se penche sur le contexte politique. Il traite également de la question des plaintes reçues par la Commission à propos de la directive EIE. La directive 97/11/CE a élargi la portée de l'EIE en accroissant le nombre de types de projets concernés et le nombre de projets devant obligatoirement faire l'objet d'une EIE (annexe I). Elle a également renforcé les bases que contient la directive EIE en matière de procédures, en prévoyant de nouvelles modalités de vérification préliminaire, dont de nouveaux critères (en annexe III) pour les projets relevant de l'annexe II, ainsi qu'en prévoyant de nouvelles exigences minimales en matière d'information. L'examen de la mise en oeuvre et de l'application de la directive 97/11/CE a fait apparaître que les nouvelles mesures qu'elle introduit ne sont pas encore complètement mises en oeuvre dans tous les États membres. Les constatations de la Commission quant à la lenteur de l'adoption des changements apportés par la directive 97/11/CE dans certains États membres n'enlèvent rien à l'importance que la plupart des États membres et la Commission elle-même accordent globalement à l'EIE en tant qu'instrument tendant à la mise en place de politiques environnementales plus larges.

Le rapport de la Commission passe en revue les composantes fondamentales du fonctionnement de la directive EIE, à savoir la vérification préliminaire (screening) (opération qui consiste à déterminer si tel ou tel projet spécifique nécessite ou non une EIE), la délimitation du champ de l'évaluation (scoping) [1] (opération qui consiste à identifier les points sur lesquels doit porter la déclaration d'incidences sur l'environnement), l'examen (opération qui consiste à passer en revue les déclarations d'incidences sur l'environnement et autres informations fournies par les maîtres d'ouvrages, afin de s'assurer qu'elles sont conformes aux exigences minimales de la directive en matière d'information) et la prise de décisions. Le rapport se penche également sur les dispositions prises par les États membres vis-à-vis de quelques questions fondamentales liées aux EIE, comme la prise en considération d'alternatives, la participation du public et le contrôle de la qualité. D'après les informations ici examinées, aucun élément probant ne donne à penser qu'il y aurait lieu d'apporter, au stade actuel, de nouvelles modifications à la directive.

[1] NdR : Ci-après désignée, pour des raisons de lisibilité, par son équivalent anglais scoping.

1) L'enquête sur laquelle repose le rapport ne fait guère apparaître, dans le chef des États membres, qu'assez peu de préoccupations quant à l'actuelle scission entre projets relevant de l'annexe I et de l'annexe II et ils semblent avoir fait bon accueil à la souplesse de l'article 4, paragraphe 2, qui permet de pratiquer soit l'approche par seuils soit l'approche cas par cas dans le cadre de la vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II. Il existe, au sein des États membres, diverses façons d'aborder la vérification préliminaire. Nombre d'entre eux semblent avoir adopté l'approche du « signal lumineux », en ce sens qu'ils ont mis au point des seuils d'inclusion (feu rouge : une EIE est toujours requise), des seuils d'exclusion (feu vert : une EIE n'est jamais requise) et des seuils indicatifs ou d'orientation (feu orange : une EIE pourrait être requise). Dans certains cas, toutefois, les États membres semblent adopter toute une gamme d'approches diverses et recourir à des procédures de vérification préliminaire différentes selon les types de projets. Il arrive que seuls des seuils d'obligation ou d'inclusion soient utilisés et les réponses reçues n'indiquent pas toujours clairement qu'une vérification préliminaire sur la base de seuils inférieurs au seuil d'obligation interviendrait dans tous les cas. Il n'y a que très peu d'États membres qui adoptent une approche cas par cas pour tous les types de projets.

2) L'enquête fait apparaître de fortes disparités, au sein de l'Union européenne, dans les approches relatives à la fixation des seuils de vérification préliminaire. Si de nombreux États membres ont établi des seuils pour les mêmes types de projets, on constate de fortes variation dans le niveau auquel ils ont été fixés. Certains États membres ont rendu l'EIE obligatoire pour certains types de projets quelle qu'en soit la taille. En d'autres termes, un projet peut devoir faire obligatoirement l'objet d'une EIE dans tel État membre alors que le même type de projet, à la même taille, ne nécessitera une EIE, dans tel autre État membre, qu'en fonction du résultat d'une vérification préliminaire cas par cas. Le rapport ne se penche pas sur la justification du niveau auquel tel ou tel seuil a été fixé. Les informations qui y sont examinées ne sont pas fondées sur le fonctionnement pratique de la vérification préliminaire qu'opèrent les autorités compétentes, de telle sorte qu'on n'y perçoit pas clairement la façon dont celles-ci appliquent les divers seuils et autres critères de sélection mis au point par les États membres. Peu d'entre eux impliquent le public dans le processus de vérification préliminaire et beaucoup d'entre eux y voient une décision purement technique.

3) Le nombre d'EIE qui sont pratiquées chaque année semble varier considérablement d'un État membre à l'autre. Il n'a pas été aisé de collecter des informations sur ce point et, dans certains cas, il existe un système qui permet d'en rendre compte au niveau national, mais pas au niveau régional. Le rapport fournit une estimation du nombre d'EIE qui ont été opérées avant la transposition de la directive 97/11/CE et depuis lors, mais il n'a pas été possible de ventiler les chiffres selon les types de projets, ni même de distinguer ceux de l'annexe I et ceux de l'annexe II. Aux yeux de la Commission, beaucoup d'États membres ne semblent pas tenir une comptabilité annuelle précise des activités d'EIE et lorsque leur législation interne ne distingue pas les projets relevant de l'annexe I de ceux relevant de l'annexe II, il est difficile d'en opérer une désagrégation aux fins d'une collecte de données. Les lacunes du suivi national des activités d'EIE et la façon pratique dont est appliquée la directive font qu'il est difficile de spéculer sur les raisons pour lesquelles il y a de telles différences entre États membres dans le nombre d'EIE qui ont été menées à bien. Ces différences pourraient s'expliquer par les situations économiques différentes des divers pays ou pourraient être liées au niveau auquel les seuils ont été fixés.

4) Les dispositions relatives au scoping ont un caractère discrétionnaire. L'enquête a fait apparaître une grande diversité des approches au niveau du scoping des EIE. Il semblerait que certains États membres apprécient plus que d'autres la valeur d'une étape de scoping opérée tôt dans la procédure. On ne semble guère réellement s'engager en faveur du scoping dans les pays où celui-ci n'est pas obligatoire et où il n'est pas prévu de consultation volontaire du public au stade du scoping. Certains États membres présentent toutefois la tendance opposée, en ce sens qu'ils exigent la publication de projets de rapports de scoping ou même de projets d'EIE. Certains États membres reconnaissent également que l'implication du public au stade du scoping permet d'identifier les points qui sont « importants » pour ceux qui vont devoir vivre avec le projet et non uniquement pour des « experts » dont ce ne sera pas le cas.

5) La directive 97/11/CE a introduit de nouvelles exigences minimales en matière d'informations à fournir par le maître d'ouvrage. Dans la majorité des pays, selon des modalités diverses, le défaut de fournir les informations voulues constitue un motif de refus de l'autorisation de mettre en oeuvre le projet. Certains États membres ont mis en place une procédure formelle d'examen destinée à s'assurer que les informations environnementales fournies aux autorités compétentes sont conformes à la directive. Dans certains cas, l'examen de l'EIE est confié à une commission d'examen spécialisée indépendante ou à un collège d'experts. Toutefois, dans la mesure où la directive ne prévoit pas l'obligation explicite de pourvoir à de tels examens, il n'y a pas d'approche harmonisée de la question. Dans presque tous les États membres, l'examen des informations fournies incombe aux autorités compétentes et dans nombre d'entre eux, il leur est demandé d'y procéder sans pouvoir s'appuyer sur des listes de contrôle ou des critères d'examen spécifiques. Alors que les points énumérés à l'annexe IV forment la base des exigences à satisfaire par des évaluations adéquates, ces informations assez élémentaires n'ont servi de base de travail (par exemple à des listes de contrôle) que dans quelques États membres. Des recherches ont été menées dans la moitié environ des États membres quant à la qualité des informations contenues dans les déclarations environnementales et quant à la qualité globale des évaluations. Là où de telles études ont été menées, elles ont fait apparaître qu'une part des déclarations d'incidences sur l'environnement pouvant aller jusqu'à 50 % ne satisfaisaient pas pleinement aux exigences de la directive.

6) À défaut d'un suivi formel des résultats du processus d'EIE et de recherches plus approfondies, il est malaisé d'apprécier la mesure dans laquelle le processus d'évaluation environnementale a eu une influence sur les demandes d'autorisation et les décisions prises à leur sujet. L'un des objectifs de la directive EIE consiste à renforcer la prise en considération des incidences vraisemblablement significatives dans les processus de décision, mais nombre de réponses soulignent qu'il faut également tenir compte d'autres avantages sociaux ou économiques au moment de se prononcer sur une demande d'autorisation. Les réponses aux questions ayant trait aux délais entre la production des informations voulues sur l'EIE et la décision et aux délais entre la décision d'autorisation et le début de la mise en oeuvre montrent que la question est abordée de façons très différentes selon les États membres et qu'il y a là un sujet potentiel de préoccupation. En effet, lorsque les délais sont longs, l'état de l'environnement peut avoir changé et il a pu devenir possible de prendre d'autres mesures d'atténuation des incidences. On ne dispose d'aucune indication de la part des États membres quant à l'ampleur ou à la fréquence des retards qui se produisent, on semble peu conscient des implications environnementales de ces problèmes et il n'y a guère de cohérence dans la façon de les envisager.

7) Dans certains États membres, la prise en considération des alternatives est l'un des axes essentiels du processus d'EIE, alors qu'ailleurs, elle semble beaucoup moins approfondie qu'elle ne pourrait l'être. La majorité des États membres exigent l'évaluation de l'option zéro et d'autres alternatives pour le projet, telles que d'autres choix pour son emplacement, son déroulement, sa conception, etc. Diverses institutions et parfois le public lui-même peuvent contribuer à la sélection d'alternatives à évaluer, lesquelles peuvent comprendre l'alternative « la plus favorable à l'environnement ». Nombre d'États membres voient un lien entre « saucissonnage », prise en considération de « modifications et extensions » à des projets et « incidences cumulatives ». Le problème d'un éventuel « saucissonnage » est un problème reconnu par les États membres et certains d'entre eux ont mis en place des mesures destinées à mettre en évidence et à prévenir de telles pratiques, y compris la fixation de seuils de faible niveau ou l'invitation à évaluer, s'il y a lieu, « l'ensemble du programme ». Très rares sont les États membres qui disposent d'éléments concrets quant à la mesure dans laquelle la pratique du saucissonnage [2] pourrait être répandue. On relève, à travers l'Union, diverses façons d'approcher les modifications et extensions, selon les exigences prévues pour d'autres autorisations, la nature du projet et le type de modification ou d'extension. On recourt à la fois, dans divers États membres, à des seuils spécifiques (souvent établis sous une forme proportionnelle, par rapport à la taille originale du projet) et à une vérification préliminaire cas par cas, ou encore à une combinaison des deux. Certains États membres demandent une EIE dans des cas où le changement de capacité proposé n'implique pas nécessairement des travaux de construction. D'après les réponses faites à la Commission, il semble que l'on soit de plus en plus conscient du problème que pose l'exigence d'évaluation du cumul d'incidences, et, dans de nombreux États membres, des mesures ont été mises en place pour y faire face. Une guidance claire et complète à l'intention, entre autres, des maîtres d'ouvrages semble manquer, dans la plupart des États membres, par exemple sur les limites de la zone à évaluer, sur la nécessité d'une collaboration entre maîtres d'ouvrages et sur toute autre disposition tendant à rendre l'information disponible.

[2] Le saucissonnage est la pratique qui consiste à diviser un projet initial en plusieurs projets distincts qui, pris isolément, n'excèdent pas le seuil fixé ou qui n'ont pas d'incidences notables si on les examine cas par cas et qui, de ce fait, ne nécessitent pas d'évaluation des incidences alors que, envisagés ensemble, ils ont un impact notable sur l'environnement.

8) Dans toute l'Union, le public a l'occasion de formuler des remarques sur les projets soumis à une EIE. Le niveau d'implication du public varie toutefois considéra blement et la notion de « public concerné » fait l'objet d'interprétations qui peuvent être fort étroites ou assez larges. Les réponses fournies à la Commission font apparaître que certains projets sont plus susceptibles que d'autres de donner lieu à un niveau élevé de participation. Compte tenu de la grande variété des types de projets que couvre la directive, de la variété des systèmes d'autorisation auxquels on recourt selon les types de projets et des niveaux variés d'intérêt qu'ils suscitent, il n'est pas étonnant qu'il n'existe aucune normalisation des pratiques suivies à travers toute l'Union européenne en matière de participation du public. La transposition de la Convention d'Aarhus dans la législation applicable à l'EIE pourrait offrir l'opportunité d'une amélioration de la participation du public aux évaluations. Aux yeux de la Commission, il y a lieu d'améliorer les modalités formelles et informelles de concertation avec les pays voisins à propos des incidences transfrontalières et il convient de faire en sorte que les dispositions prises aient un caractère pratique. Il a également été relevé qu'il y a lieu d'améliorer les procédures intrarégionales mises en place dans certains pays. Des modalités d'observation plus précises sont par ailleurs nécessaires, afin qu'on puisse disposer d'informations plus fiables sur le nombre, sur le type et sur l'issue des projets transfrontaliers.

9) Les incidences des projets sur la faune et la flore font l'objet d'évaluations dans le cadre de l'EIE, dans les États membres, et les exigences de la directive 97/11/CE à cet égard semblent satisfaites. Les réponses fournies au questionnaire semblent moins explicites en ce qui concerne la mesure dans laquelle les divers niveaux de biodiversité sont traités dans la pratique. Des lignes directrices sur la prise en considération des questions liées à la biodiversité dans les évaluations d'incidences ont récemment été adoptées dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique.

10) Les risques sont traités de façons très diverses et à des niveaux très divers au sein de l'Union, en partie à cause de la diversité des contextes géographiques, géologiques, climatiques, etc. Le risque figure parmi les critères de sélection de l'annexe III et l'on trouve des évaluations de risques dans de nombreuses déclarations d'incidences environnementales, mais cela n'empêche pas la plupart des États membres d'y voir un processus distinct de celui de l'EIE, dès lors qu'il est souvent géré selon des régimes de contrôle auxquels la directive EIE n'est pas appliquée. Les relations entre EIE et régimes de contrôle environnementaux nationaux sont complexes et il semble n'y avoir que peu de coopération réelle entre la directive EIE et d'autres directives telles que les directives « PRIP » et « habitats ». Peu d'États membres ont saisi l'opportunité offerte par la directive 97/11/CE d'assurer une plus grande cohérence et de réduire le nombre de documents et d'évaluations redondants comme le permettait une coordination plus étroite entre EIE et PRIP. Lorsque les États membres affirment qu'un lien existe, le lien en question peut n'exister que sous la forme d'une simple recommandation qui ne va guère plus loin qu'affirmer qu'il y a lieu de mener les deux procédures simultanément.

11) L'évaluation des incidences sur la santé n'est pas, dans la pratique actuelle, un point particulièrement fort. Il y a une diversité de portée considérable en ce qui concerne l'interprétation de la notion d'incidences sur la santé, qui peut être large ou étroite. Divers éléments font penser que les incidences sur la santé ne relèvent pas tant de l'EIE et/ou qu'elles sont, dans une certaine mesure, couvertes par une autre législation. Certains éléments donnent par ailleurs à penser que les incidences sur la santé sont traitées sous d'autres intitulés, comme « pollution » ou « risques ».

12) Encore que la directive EIE ne contienne pas, dans son état actuel, de dispositions sur l'accès à la justice, la majorité des systèmes nationaux des États membres y pourvoient. L'accès à la justice en matière d'EIE est, dans une large mesure, limité à ceux à qui, parmi le public, la législation reconnaît le droit d'attaquer des décisions devant les tribunaux. Dans la plupart des cas, les actions concernées ne peuvent être intentées qu'après délivrance de l'autorisation, peu d'États membres ayant prévu des possibilités de recours à des stades antérieurs du processus d'EIE.

13) Il n'a été mis en place que peu de mesures formelles destinées d'une façon générale au contrôle de la qualité des procédures d'EIE. La directive elle-même, qui est assez faible sur ce point, met davantage l'accent sur le volet « procédures » de l'EIE. Le contrôle de la qualité de l'EIE est, dans une large mesure, laissé aux autorités compétentes et la vérification est assurée par les procédures de recours judiciaires. À défaut d'avoir mis en place une surveillance centrale des étapes essentielles de l'EIE, les États membres ont des difficultés à s'assurer de ce que leurs systèmes d'EIE sont mis en oeuvre de façon logique et correcte. On relève quelques exemples de pratiques innovatrices, dans la mesure où certains États membres pratiquent le suivi des projets après la décision, afin d'assurer la qualité du résultat du processus d'EIE.

Recommandations - Initiatives à prendre

Les informations fournies dans le présent rapport ont fait apparaître un certain nombre de lacunes et de points faibles. Aux yeux de la Commission, certains États membres fournissent des exemples de très bonnes pratiques, par exemple en ce qui concerne l'encouragement de la participation du public ou dans le domaine de la mise en place de procédures de contrôle de qualité se caractérisant par leur clarté. Dans d'autres États membres - qui sont parfois les mêmes que ceux qui témoignent par ailleurs de bonnes pratiques -, des points faibles subsistent. Il incombe à la Commission d'apprécier ces constatations avec tout le soin voulu et compte tenu d'autres facteurs afin de déterminer s'il y a lieu, au stade actuel, d'apporter de nouvelles modifications à la directive. Il semble que le principal problème réside en l'application de la directive et en sa mise en oeuvre et non, pour l'essentiel, en la transposition des exigences juridiques qu'elle comporte. Il ressort toutefois clairement des faiblesses identifiées qu'il convient d'améliorer et de renforcer l'application de la directive à plusieurs égards, ce que la Commission continuera de promouvoir. La directive fournit le cadre et les mécanismes existants en cas d'infraction fournissent le soutien juridique voulu à une meilleure transposition et à une meilleure application de ses dispositions. La Commission estime qu'il est important, afin d'améliorer l'efficacité de la directive, que les États membres agissent de façon responsable et fassent un usage positif des informations fournies dans le présent rapport de manière à améliorer leurs résultats individuels et collectifs.

Sur la base des matériaux collectés aux fins de cet examen et d'une évaluation des points forts et des points faibles ainsi que de l'efficacité de la directive, la Commission formule, afin de contribuer à en améliorer la mise en oeuvre, les recommandations ci-après :

- les États membres devraient vérifier leurs législations nationales et régionales en matière d'EIE et remédier à leurs lacunes (par exemple en ce qui concerne les seuils, le contrôle de la qualité, le saucissonnage, le cumul, etc.). La Commission les invite à tirer parti, à cette fin, des modifications de la directive EIE qui sont annoncées dans le cadre de la transposition de la convention d'Aarhus ;

- l'une ou l'autre forme précise d'enregistrement annuel et de suivi est indispensable pour pouvoir fournir des informations annuelles fiables sur le nombre et le type de projets ayant fait l'objet d'une EIE et sur l'issue des grandes décisions prises à leur propos. Là où ils n'existent pas encore, les États membres devraient mettre en place de tels systèmes. Cela les aidera, pense la Commission, à estimer le nombre d'EIE qui auront été menées selon les types de projets et à évaluer le fonctionnement et la qualité du travail accompli. En retour, ils pourront en tirer parti pour améliorer leurs systèmes ;

- en ce qui concerne la vérification préliminaire, les États membres qui recourent à un système à seuils d'obligation fixes devraient s'assurer qu'il est conçu de telle façon que tous les projets susceptibles d'avoir des incidences notables fassent bien l'objet d'un processus de vérification approprié. La Commission attend d'eux que, ce faisant, ils tiennent tout particulièrement compte des projets à implanter dans des zones sensibles ou à proximité de telles zones ainsi que d'éventuels cumuls de projets ;

- la Commission invite les États membres à recourir d'une façon plus généralisée aux lignes directrices existantes en matière de vérification préliminaire, de scoping, d'examen et d'incidences cumulatives. On devrait également pratiquer davantage, au niveau national, la formation à l'utilisation de tels documents axés sur le contrôle de la qualité. Les documents en question sont disponibles sur le site de la direction générale « envi ron nement » (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm) ;

- la qualité du processus d'évaluation et, tout particulièrement, celle des déclarations d'incidences sur l'environnement, sont la clé de l'efficacité de l'EIE. La Commission invite les États membres qui ne l'ont pas encore fait à faire entrer en vigueur des dispositions législatives formelles relatives à l'examen des informations environnementales fournies par le maître d'ouvrage, de façon à garantir une stricte conformité de leur législation aux termes de la directive EIE. Parmi les mesures de ce type peuvent notamment figurer la constitution de collèges d'experts, des lignes directrices relatives à la coordination des experts, des instructions claires quant aux responsabilités, le recours à des examens opérés par des experts extérieurs indépendants, etc. Un autre outil de contrôle de la qualité qui pourrait être mis en place est un système efficace de suivi de la situation après la date de la décision ;

- la Commission est d'avis qu'une formation spécifique doit être mise en place dans certains États membres à l'intention des autorités locales et régionales, afin d'améliorer leur compréhension de la directive EIE et d'en améliorer l'application dans le cadre du système national concerné. Les méthodes de gestion administrative efficace pourraient contribuer à accroître les capacités ;

- en contexte transfrontalier, les États membres devraient recourir davantage aux orientations fournies par la Commission économique pour l'Europe des Nations unies à propos des accords bilatéraux et multilatéraux et des aspects pratiques de l'EIE transfrontalière (voir le site Internet de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies : http://www.unece.org/env/ eia). La Commission y voit un moyen de les aider à faire en sorte que les dispositions voulues soient prises, par exemple en matière de contact direct entre autorités compétentes et autres institutions aux fins de la concertation sur les incidences transfrontalières ;

- la qualité de l'EIE a des répercussions sur le processus de décision et elle est d'une importance essentielle pour l'efficacité de la directive. La façon dont le résultat de l'EIE influence la décision prise est, du point de vue de la finalité de l'évaluation et de celle de la directive, un élément central. La qualité de la décision dépend de celle des informations fournies à l'occasion du processus d'EIE et la solidité d'une EIE efficace devrait transparaître dans une décision reprenant et reflétant comme il se doit la dimension environnementale, que met en évidence le processus d'EIE. Dans certains États membres, l'autorisation peut être refusée lorsqu'on s'attend à des atteintes graves à l'environnement. À cet égard, la Commission estime que les États membres devraient, là où il y a lieu de le faire, envisager de renforcer leurs procédures nationales en faisant en sorte que les conditions qui déterminent la ou les décision(s) ultérieure(s) soient de nature à empêcher ou à atténuer toute atteinte à l'environnement à laquelle on s'attendrait ;

- la Commission se penchera sur la nécessité d'approfondir la recherche sur l'utilisation de seuils et sur les divers systèmes appliqués en matière de vérification préliminaire, afin d'atteindre plus de clarté et d'obtenir les données comparables qui permettraient de tirer des conclusions quant à la façon d'améliorer le processus de vérification préliminaire et de parvenir à une plus grande cohérence des approches (initiative 1) ;

- ces recommandations, si elles sont suivies d'effet, contribueront d'une certaine façon à améliorer l'efficacité de la directive et la Commission étudiera, conjointement avec les États membres, les moyens d'améliorer et d'étendre les lignes directrices déjà disponibles. La Commission se propose de rédiger des orientations pratiques et des conseils en matière d'interprétation avec la collaboration d'experts des États membres ainsi qu'avec celle d'autres partenaires tels que les ONG, les autorités locales et régionales et les entreprises. Ces orientations pourraient contribuer à surmonter certaines des disparités signalées quant à la définition des projets soumis à la directive, à la fixation et à l'utilisation de seuils de vérification préliminaire et de critères de sélection, à la façon dont s'opère le scoping, aux liens entre les incidences de plusieurs projets (cumul, saucissonnage), à la façon dont le risque est traité dans les évaluations et au type de données que les systèmes de suivi devraient rassembler. Elles seraient également conçues de façon à améliorer la prise en considération des incidences sur la santé, qui, dans les États membres, ne sont souvent envisagées que de façon inconsistante ou partielle dans les processus d'EIE. Il est clair qu'une approche plus systématique s'impose. La future stratégie communautaire « santé et environnement » offrira une base solide pour une telle approche, en instituant un consensus quant à ce que recouvre la santé environnementale et en proposant des stratégies destinées à accroître la prise de conscience du lien qui existe entre santé et environnement (initiative 2) ;

- la Commission se penchera également avec les États membres sur ce qui pourrait être fait, dans le domaine de la formation des fonctionnaires responsables de l'EIE, afin d'améliorer la situation (initiative 3) ;

- le renforcement des capacités et les initiatives volontaires ont toutefois leurs limites, de telle sorte que la Commission continuera à prendre des initiatives juridiques en cas de transposition incomplète ou inadéquate et/ou de mauvaise application de la directive (initiative 4) ;

- une application plus cohérente de la directive peut nécessiter que de nouvelles modifications y soient apportées en temps utile. Compte tenu des résultats des initiatives qui viennent d'être évoquées, la Commission étudiera les nouvelles modifications qu'il conviendrait d'apporter. Cela pourrait, par exemple, être la manière la plus efficace de pourvoir au contrôle de la qualité voulu ainsi qu'à une collecte rationnelle de données et il pourrait également s'avérer nécessaire d'améliorer la façon dont les seuils et les incidences cumulatives sont traités. D'autres clarifications et d'autres améliorations pourraient être introduites à la même occasion (par exemple en ce qui concerne la procédure d'exemption dans des cas exceptionnels visée à l'article 2, paragraphe 3). Toutes ces initiatives, combinées à la mise en oeuvre de la directive ESIE, aboutiront à un solide ensemble de procédures d'amélioration des processus de décision qui contribuera à atteindre les objectifs fixés dans le 6e PAE (initiative 5).

ANNEXE

Examen de l'application et de l'efficacité de la directive EIE (directive 85/337/CEE modifiée par la directive C 97/11/CE) durant une période de cinq ans

1. Introduction

1.1. Objectifs et finalité

1.1.1. La directive 85/337/CEE du Conseil (modifiée par la directive 97/11/CE) concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (ci-après dénommée « directive EIE ») est considérée comme l'une des « pièces maîtresses de la législation communautaire » en matière d'environnement [3]. L'objectif premier de l'EIE consiste à identifier toute incidence notable sur l'environnement qu'aurait un projet important et, là où c'est possible, de concevoir des mesures destinées à les réduire ou à y remédier, préalablement à toute décision d'autorisation de mettre en oeuvre le projet. En tant qu'instrument d'aide à la décision, l'EIE est communément considérée comme une forme de protection de l'environnement proactive susceptible de contribuer, avec la participation du public et la concertation, à répondre aux préoccupations générales et aux principes politiques de l'Union européenne en matière d'environnement. Toutefois, pour atteindre ces objectifs, la directive EIE doit être appliquée de la façon la plus rationnelle possible à travers toute l'Union. Les éléments d'information réunis à l'occasion des examens du fonctionnement de la directive 85/337/CEE que la Commission a menés en 1993 et en 1997 [4], ainsi que divers autres éléments d'information [5], donnent à penser qu'il n'y a eu que peu de cohérence dans la mise en oeuvre de procédures aussi essentielles pour l'EIE que la vérification préliminaire et le scoping. En outre, la Cour de justice des Communautés européennes a jugé, dans un certain nombre d'affaires importantes [6], que divers États membres manquaient à l'obligation qui leur incombait d'appliquer pleinement la directive. En raison de la diversité des procédures d'autorisation en vigueur dans les États membres, il s'est avéré difficile de parvenir à une cohérence au niveau de la Communauté dans son ensemble. C'est pourquoi l'un des principaux objectifs des changements apportés par la directive 97/11/CE a notamment été de réduire les différences entre États membres en ce qui concernait l'application de la directive et d'en harmoniser la mise en oeuvre.

[3] Voir CEC (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bruxelles, CEC.

[4] CCE (1993) Rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement et annexes pour les États membres. COM(93) 28 final - vol. 1 pour la Belgique, vol. 6 pour la France et vol. 9 pour le Luxembourg, Bruxelles, avril.

[5] Voir Dresner, S. et N. Gilbert (1999) Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Countries, dans Journal of Environmental Assessment Policy and Management, vol. 1, no 1, p. 105-130. Voir aussi Ladeur, K-H et Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, vol. 3, no 2, p. 185-198.

[6] Affaires C-392/96, C-150/97 et C-287/98.

1.1.2 Faire en sorte que la directive EIE soit adoptée et mise en oeuvre de façon efficace et cohérente dans tous les États membres de l'Union est un défi considérable. Afin de vérifier l'efficacité de la directive, la Commission a déjà procédé à deux examens, dont elle a rendu compte en 1993 et en 1997. Quant au présent examen, ses trois principaux objets sont :

- fournir un aperçu détaillé des dispositions prises par les États membres pour mettre en oeuvre les changements apportés par la directive 97/11/CE ;

- fournir un aperçu détaillé et une évaluation de l'application de la directive EIE dans son ensemble ;

- apporter des suggestions et des recommandations tendant à améliorer encore l'application de la directive EIE dans son ensemble et à en accroître l'efficacité.

Cet examen portera notamment sur la mise en oeuvre des étapes et des éléments essentiels de la directive EIE, à savoir :

- l'augmentation du nombre et des types de projets faisant l'objet d'une EIE et le passage de certains types de projets (par exemple les grandes installations d'élevage intensif) à l'annexe I ;

- les motifs au titre desquels les États membres exemptent des projets spécifiques des dispositions prévues par la directive (article 2, paragraphe 3) ;

- la gamme et les types de projets exemptés des dispositions de la directive au titre de l'article 1er, paragraphe 5, les moyens par lesquels ils sont autorisés et la façon dont les informations environnementales sont prises en considération dans le processus de décision ;

- les dispositions en vigueur dans les États membres en matière de vérification préliminaire et de scoping et la façon dont sont utilisés les critères de sélection cas par cas ou les seuils ;

- les informations fournies par le maître d'ouvrage et la mesure dans laquelle elles sont complètes, ainsi que les moyens auxquels recourent les autorités compétentes afin de vérifier qu'elles le sont ;

- l'aspect « santé » et sa relation avec des questions telles que la qualité de l'air, etc. ;

- les indices de « saucissonnage » ou la possibilité, pour les promoteurs de projets, d'échapper à l'EIE en concevant leurs projets de telle façon qu'ils restent en deçà des seuils ou critères de déclenchement de la procédure d'EIE ;

- le cumul de projets et la façon dont sont établies les limites spatiales et temporelles ;

- l'évaluation des risques et les méthodes utilisées pour apprécier et faire connaître les risques ;

- les liens avec d'autres directives et, notamment, avec les directives « PRIP » et « habitats » ;

- les dispositions en vigueur en matière de concertation transfrontalière ;

- les moyens utilisés par les États membres pour traiter les modifications ou extensions relatives à des projets déjà autorisés ;

- la façon dont les alternatives sont évaluées et envisagées, y compris la façon dont elles sont identifiées et définies ;

- les mécanismes mis en place aux fins de la participation du public, sous l'angle de l'adoption du projet de directive COM (2000) 839 modifiant la directive EIE afin de la rendre conforme aux dispositions de la convention d'Aarhus.

1.2. Équipe de recherche

1.2.1 Le présent examen a été mené par l'unité « évaluation des incidences » (Impacts Assessment Unit, IAU) de la School of Planning (SoP) de l'Université Brookes d'Oxford [7], conjointement avec un comité de pilotage constitué de fonctionnaires de la direction générale « environnement » et d'un représentant des États membres.

[7] La SoP est la plus grande école de ce type au Royaume-Uni et l'une des plus grandes d'Europe. Elle compte plus de 700 étudiants, qui suivent une large gamme de programmes d'études universitaires, d'études post-universitaires et de recherche, ainsi que plus de soixante membres du personnel académique, administratif, technique et de recherche. Elle a récemment été classée à un rang élevé dans le cadre de l'évaluation 2001 des institutions de recherche du Higher Education Funding Council for England. Cette distinction la place parmi les meilleures écoles nouvelles de planification du Royaume-Uni et confirme d'autres évaluations récentes des écoles de planification qui avaient classé l'Université Brookes comme première école de planification du Royaume-Uni. L'IAU est un centre de recherche, de formation et d'enseignement sur l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE), la politique environnementale et la prise de décisions environnementales réputé et reconnu par l'Union européenne. Son directeur est le Pr John Glasson, qui dirige également la School of Planning

1.3. Méthodologie

1.3.1 La source primaire d'informations de la présente étude est constituée des réponses des États membres à un questionnaire conçu et produit par la DG « environnement » de la Commission (ce questionnaire figure dans l'appendice 1 du présent rapport). Afin d'avoir de ces réponses la meilleure compréhension possible, la DG « environnement » a demandé à la plupart des États membres davantage d'éclaircissements sur des aspects fondamentaux de la mise en oeuvre de la directive. Un examen initial des réponses a permis d'identifier un certain nombre de points supplémentaires qui nécessitaient encore des réponses de la part d'États membres et l'équipe de l'IAU s'en est enquise auprès de chacun d'eux. Un ensemble de questions supplémentaires a par ailleurs été distribué à tous les experts nationaux des États membres afin de permettre à l'IAU de mieux comprendre et d'interpréter le fonctionnement de la directive par laquelle des changements avaient été apportés (ces questions supplémentaires figurent également dans l'appendice 1 du présent rapport). Le groupe de pilotage de la DG « environnement » et l'unité « évaluation des incidences » tiennent à remercier tous ceux qui, dans les États membres, ont collaboré avec eux en contribuant à leur fournir les informations nécessaires à ce rapport. Les réponses au questionnaire et aux questions complémentaires posées à des fins de clarification et d'approfondissement ont été analysées par l'équipe de recherche, dont chacun des membres a pris en charge un groupe de questions.

1.3.2 Afin de mieux appréhender les problèmes liés à la mise en oeuvre de la directive 97/11/CE, une recherche a été menée dans la littérature scientifique, y compris la jurisprudence, sur le fonctionnement de la directive EIE modifiée. On a, en outre, procédé à un examen des sites Internet des institutions académiques européennes et des sites consacrés à l'EIE afin de rassembler davantage d'éléments d'information relatifs à la pratique de l'EIE au sein de l'Union..

1.4. Structure du rapport

1.4.1 Le présent rapport a été structuré en songeant à la transposition et à la mise en oeuvre de la directive 97/11/CE ainsi qu'au fonctionnement de la directive EIE dans son ensemble plutôt qu'en fonction de chacune des questions qui figuraient dans le questionnaire de la DG « environnement » prise isolément. Cela facilitait l'obtention d'un aperçu plus complet des progrès de la transposition et de la mise en oeuvre ainsi que des points fondamentaux mis en évidence en raison de ce qu'ils méritent une attention plus particulière. On trouvera au point 2 du présent rapport, qui fait suite à cette introduction, un aperçu du contexte de l'adoption de la directive 97/11/CE et des facteurs qui ont déterminé les modifications qu'elle a introduites, suivi d'un examen des progrès accomplis par les États membres dans sa transposition et des problèmes que pose le processus de mise en oeuvre. Le corps du rapport, qui occupe les points 2 et 3, est consacré aux détails de la mise en oeuvre de la directive : il étudie les modifications essentielles introduites par la directive en ce qui concerne la vérification préliminaire, le scoping et l'examen ainsi que les principaux points que la directive modificative cherchait à améliorer. Le point 5 du rapport fournit un aperçu de l'efficacité de la directive EIE envisagée dans son ensemble et formule quelques recommandations pour son évolution ultérieure.

1.5. Terminologie

1.5.1 On trouvera définis ci-après, par souci de clarté, les principaux termes utilisés dans le présent rapport.

- EIE (évaluation des incidences sur l'environnement) : la procédure d'évaluation continue, qui comporte plusieurs étapes, telles que la vérification préliminaire, le scoping ou la participation du public.

- Directive EIE : la directive envisagée dans son ensemble, c'est-à-dire la directive 85/337/CEE dans la version modifiée par la directive 97/11/CE. Lorsque le rapport se réfère à la « directive 85/337/CEE » ou à la « directive 97/11/CE », il n'est question que de la directive concernée, prise isolément.

- Informations environnementales, y compris la déclaration d'incidences environnementales (DIE) : le rapport, document ou ensemble de documents produit par le maître ou d'ouvrage ou rédigé pour son compte afin de fournir les informations environnementales qu'exige l'article 5 de la directive EIE ; il s'agit des informations qui servent de base à la participation du public et qui sont transmises aux autorités compétentes en tant qu'informations à prendre en considération dans le cadre de la concertation avec elles.

2. Contexte de la modification de la directive EIE (85/337/CEE)

2.1 Examens de la directive EIE (85/337/CEE)

2.1.1 Les examens de la mise en oeuvre de la directive qui ont été menés en 1993 et en 1997 [8] ont fait apparaître de fortes variations entre les États membres en ce qui concernait l'application de quelques-unes des étapes fondamentales requises par la directive. S'ils concluaient que les exigences formelles de la directive avaient été, à l'époque, « mises en place pour l'essentiel » à travers toute l'Union européenne, il subsistait des domaines dans lesquels on ne savait pas avec certitude si tous les États membres respectaient strictement les étapes fondamentales, comme la vérification préliminaire. L'examen de 1993 concluait que le pouvoir discrétionnaire que la directive laissait aux États membres en matière de fixation de seuils de vérification préliminaire pour les projets visés à l'annexe II comportait un risque de voir se déprécier globalement les dispositions de l'article 2, paragraphe 1. C'est en grande partie pour cette raison que la directive 97/11/CE a ajouté une annexe III qui mettait en place des critères de sélection à utiliser pour la fixation de seuils et pour la vérification préliminaire cas par cas des projets relevant de l'annexe II. Ce même examen de 1993 faisait par ailleurs état de préoccupations en ce qui concerne le niveau et la qualité des informations fournies aux autorités compétentes dans le cadre du processus d'EIE. Ce sont ces préoccupations qui sont à la base de l'ajout par la directive 97/11/CE (article 3, paragraphe 3) de nouvelles exigences minimales en matière d'information ainsi que des procédures facultatives de scoping prévues par l'article 5, paragraphe 2.

[8] CCE (1993) Rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement et annexes pour les États membres. COM(93) 28 final - vol. 1 pour la Belgique, vol. 6 pour la France et vol. 9 pour le Luxembourg, Bruxelles, avril. CEC (1997) Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/CEE on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment, CEC.

2.1.2 L'examen de 1997 mettait l'accent sur les nombreux systèmes d'EIE différents qui fonctionnaient au sein de l'Union européenne. Sur la base du principe de subsidiarité, les États membres avaient souvent transposé la directive en droit interne dans le cadre de systèmes préexistants qui s'étaient développés en fonction des traditions juridiques historiques et de la culture propre de chaque État membre. Le rapport relevait par ailleurs un certain nombre de problèmes linguistiques et faisait état des doléances des États membres quant à la clarté de certains des termes qui y étaient utilisés, en demandant des définitions plus claires ou l'interprétation de certains termes fondamentaux, comme celui de « projets ».

2.1.3 Ces deux rapports relevaient également la grande variété des procédures d'autorisation auxquelles on recourait pour divers types de projets dans les différents États membres. Selon le cas, les États membres pouvaient avoir une procédure d'autorisation unique pour tous les types de projets, ils pouvaient en avoir deux ou plus (beaucoup plus, dans certains cas) ou ils pouvaient avoir un système à deux degrés dans lequel certains aspects du projet étaient autorisés au titre d'une législation donnée (par exemple la législation relative à l'utilisation des sols et à l'aménagement du territoire) alors que d'autres aspects du même projet étaient traités au titre d'une autre législation (par exemple une législation relative aux autorisations environnementales). Ces différences avaient pour effet de rendre particulièrement complexe la comparaison immédiate du fonctionnement de la directive entre États membres et à travers toute l'Union européenne. Cela reste d'ailleurs vrai en 2002.

2.1.4 L'examen de 1997 constatait que tous les États membres avaient prévu une EIE pour les projets visés à l'annexe I. Cependant, la situation était beaucoup moins claire en ce qui concerne l'annexe II. Il y avait des différences dans les approches du traitement des projets relevant de l'annexe II, tant au point de vue de l'interprétation qu'au point de vue de l'importance perçue dans tel ou tel pays. On avait constaté que la plupart des États membres l'une ou l'autre forme de critères ou de seuil de vérification préliminaire pour déterminer si un projet de l'annexe II devait ou non faire l'objet d'une EIE. Dans certains cas, il s'agissait de critères indicatifs, à utiliser dans une procédure de vérification préliminaire cas par cas. Dans d'autres, les seuils étaient contraignants et tout projet les dépassant devait obligatoirement faire l'objet d'une EIE. Dans certains cas, les seuils fixés avaient pour effet pratique d'exclure globalement certains types de projets de l'EIE. Les cas concernés ont constitué la base de recours juridiques dont est issue une jurisprudence solide sur l'application de la directive EIE dans l'Union européenne. L'examen de 1997 a par ailleurs permis de constater de grandes variations dans les niveaux (superficie, capacité, etc.) auxquels les seuils avaient été fixés pour un même type de projet dans différents États membres.

2.1.5 Les constatations essentielles auxquelles avait abouti l'examen de 1997 pouvaient se résumer comme suit :

- l'EIE est une composante régulière des systèmes de délivrance de permis ou d'autorisations, mais ces procédures se caractérisent par une grande diversité (dans les étapes qu'elles comportent, dans leurs relations avec d'autres procédures ayant également un rôle à jouer, etc.) ;

- il y a des interprétations diverses et des procédures différentes en ce qui concerne les projets relevant de l'annexe II ;

- le contrôle de la qualité du processus D'EIE est déficient ;

- les États membres n'ont pas accordé l'attention voulue à la prise en considération de solutions alternatives ;

- des améliorations sont intervenues en ce qui concerne la participation du public et la concertation ;

- les États membres se plaignent de ce que certains termes fondamentaux de la directive sont ambigus et de ce qu'elle n'en fournit aucune définition.

2.2. Contexte politique et juridique

2.2.1 L'évolution de l'EIE dans l'Union européenne peut se concevoir comme un processus évolutif déterminé par l'évolution des politiques et du droit. Les examens quinquennaux de la directive EIE ont eux-mêmes fait partie de cette évolution ainsi que du processus d'identification des points forts et des points faibles ainsi que des coûts et avantages du fonctionnement des procédures D'EIE. Ce processus a à son tour identifié des domaines dans lesquels des améliorations pouvaient être atteintes et/ou à propos lesquels les dispositions générales de la directive pouvaient être rendues plus claires ou renforcées. Les examens en question n'ont toutefois pas été seuls à avoir une influence sur l'évolution de la directive EIE. Depuis son adoption, en 1985, et l'arrivée à échéance du délai de transposition, en 1988, la Cour de justice des Communautés européennes a été saisie d'une série d'affaires qui ont abouti à une certaine clarification sur certains points fondamentaux et qui ont contribué à faire progresser l'interprétation et, par conséquent, la mise en oeuvre de la directive. En outre, l'Union a pris, depuis 1985, certaines décisions politiques fondamentales qu'il a fallu intégrer dans la directive EIE.

2.2.2 La directive EIE est antérieure à un très grand nombre de changements importants au sein de l'Union. Le premier d'entre eux est l'Acte unique européen de 1986, qui, avec le traité de Maastricht de 1992, a consolidé les grands principes de la politique européenne de l'environnement et en a fait un thème central dans toutes les politiques communautaires. Ces traités ont été suivis de l'adoption du « cinquième programme d'actions environnementales », qui mettait l'accent sur une approche intégrée de la sauvegarde et de la gestion de l'environnement. Un certain nombre de directives fondamentales ont par ailleurs eu des implications pour l'EIE. Il s'agit :

- de la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages et de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, qui mettent en place leurs propres procédures d'évaluation pour les sites « Natura 2000 » ;

- de la directive 90/313/CEE concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement, laquelle a des implications en ce qui concerne la participation et la consultation du public dans le cadre de l'EIE ;

- de la directive 96/61/CE à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, qui a introduit un nouveau régime d'autorisation pour beaucoup de types de projets repris dans les annexes de la directive EIE, l'article 2 bis introduit par la directive 97/11/CE permettant aux États membres de prévoir une procédure unique pour répondre aux exigences des directives 85/337/CEE et 96/61/CE.

2.2.3 La convention d'Espoo sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée par 29 pays et l'Union européenne en 1991, a élargi et renforcé les exigences en matière de concertation sur les incidences transfrontalières que prévoyait la directive 85/337/EEC. Les exigences de la convention impliquaient que la directive 97/11/CE modifie les articles 7 et 9 de la directive 85/337/CEE afin de faire en sorte que de meilleures informations soient fournies aux États membres affectés lorsque des incidences transfrontalières notables sont prévues. La convention définit les incidences transfrontalières (« impact transfrontière ») comme « tout impact, et non pas exclusivement un impact de caractère mondial, qu'aurait dans les limites d'une zone relevant de la juridiction d'une Partie (à la convention) une activité proposée dont l'origine physique se situerait en tout ou partie dans la zone relevant de la juridiction d'une autre Partie ». Cette définition envisage à la fois les projets et les incidences transfrontaliers, de telle sorte qu'elle ne limite pas le champ d'application de la convention à la prise en considération de projets qui seraient implantés à proximité immédiate d'une frontière. En outre, dans l'arrêt C-133/94 Commission contre Belgique, la CJCE a estimé que les obligations que prévoit l'article 7 de la directive 85/337/CEE n'étaient pas limitées aux projets implantés dans des régions ayant des frontières communes avec d'autres pays. La convention d'Espoo comporte une liste de types de projets auxquels elle s'applique, parmi lesquels un certain nombre de types de projets non visés dans les annexes de la directive 85/337/EEC :

- centrales nucléaires et installations de retraitement ;

- travaux de captage d'eaux souterraines (dix millions de mètres cubes par an au moins) ;

- déboisement de grandes superficies.

La directive modificative (directive 97/11/CE) a ajouté deux de ces types de projets à l'annexe I et le troisième (le déboisement) à l'annexe II. Elle a par ailleurs déplacé huit autres types de projets visés dans la convention d'Espoo de l'annexe II à l'annexe I afin de rendre la directive compatible avec la Convention.

2.2.4 La directive EIE a donné lieu à la réception par la Commission d'un nombre considérable de plaintes auxquelles il lui a fallu répondre. Les tableaux et graphiques qui figurent ci-dessous fournissent les détails relatifs à ces plaintes et autres procédures. Il s'agit d'informations statistiques, pour la période 1997-2001, sur les procédures d'infraction liées à l'application de la législation communautaire sur l'EIE. Aux fins de leur interprétation correcte, on trouvera dans le cadre 1 ci-après la définition des principaux termes utilisés.

Cadre 1

Lettre de mise en demeure

La lettre de mise en demeure constitue la première étape de la procédure d'infraction. Lorsque la Commission constate qu'un État membre a manqué à une obligation lui incombant en vertu du traité instituant la Communauté européenne, elle produit une lettre de mise en demeure, en invitant l'État concerné à formuler ses observations.

Avis motivé

La Commission émet un avis motivé lorsqu'elle est convaincue d'avoir constaté une infraction. Aux termes de l'article 226, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, « si la Commission estime qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations ».

Saisine

La saisine est l'étape du recours à la Cour de justice des Communautés européennes, c'est-à-dire celle à laquelle la procédure d'infraction devient une procédure judiciaire. Aux termes de l'article 226, paragraphe 2, du traité, « Si l'État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice ».

Procédure engagée d'office

Les procédures engagées « d'office » sont celles que la Commission engage de sa propre initiative. Elles sont notamment ouvertes sur la base de questions écrites et de pétitions adressées au Parlement européen. Il convient de relever que les raisons pour lesquelles il y en a davantage dans certains États membres que dans d'autres sont les mêmes que dans le cas des plaintes (voir ci-après). Par conséquent, le fait que la Commission a engagé davantage de procédures « d'office » contre certains États membres ne signifie pas qu'elle considérerait la situation dans les États concernés comme plus grave que dans d'autres.

2.2.5 Afin de s'assurer de la mise en oeuvre correcte de la législation communautaire dans les États membres, la Commission agit en plusieurs étapes : tout d'abord, elle vérifie que les États membres transposent les directives dans leurs ordres juridiques dans les délais fixés. Ensuite, elle s'assure, d'une part, que les législations des États membres est conforme aux directives qu'elles entendent transposer et, d'autre part, qu'elles sont correctement appliquées sur le terrain et que les pratiques administratives sont correctes dans chacun des États membres. Afin d'apprécier l'application correcte de la législation européenne dans les États membres, la Commission fonde ses délibérations sur les rapports consacrés à l'application de directives que lui transmettent les États membres, sur toute plainte faisant état d'éventuelles violations particulières de la législation communautaire et sur les faits évoqués dans des questions écrites ou des pétitions que le Parlement européen soumet à son attention. Les initiatives de la Commission en matière de vérification de l'application correcte de la directive EIE sont donc essentiellement fondées sur des plaintes, des pétitions et des questions écrites. Si une telle source d'information est très utile s'agissant d'identifier des déficiences dans les États membres, elle n'est pas toujours à même de produire des données objectives comparant entre elles leurs « performances ». Comme la Commission ne peut voir que les problèmes qui donnent lieu à des plaintes, à des pétitions ou à des questions écrites, il peut arriver que des problèmes graves ne transparaissent jamais. Le nombre de plaintes varie d'un État à l'autre, en fonction de facteurs tels que l'intérêt pour l'environnement, le sens de la participation aux décisions publiques et la confiance en les institutions européennes.

Tableau 1. Non-conformité aux directives 1985/337 & 1997/11 par étapes de la procédure, 1997-2001

>EMPLACEMENT TABLE>

Tableau 2. Mauvaise application des directives 1985/337 & 1997/11 par étapes de la procédure, 1997-2001

>EMPLACEMENT TABLE>

Tableau 3. Nouvelles procédures engagées d'office annuellement à propos de l'évaluation des incidences

>EMPLACEMENT TABLE>

Figure 1. Nombre total de nouvelles procédures engagées d'office (1997-2001)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Tableau 4. Nouvelles plaintes reçues annuellement à propos de l'évaluation des incidences

>EMPLACEMENT TABLE>

Figure 2. Nombre total de nouvelles plaintes reçues (1997-2001)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Figure 3. Affaires en cours en matière d'incidences sur l'environnement (situation en date du 25/09/2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2.2.6 En outre, ainsi qu'on peut le déduire de ces graphiques, seule une très faible proportion de plaintes et de procédures engagées « d'office » finissent par donner lieu à une procédure d'infraction. De 1997 à 2001, la Commission a traité 977 plaintes (y compris les cas de procédures engagées « d'office ») portant sur la conformité à la directive EIE et sur son application. Dans le même temps, elle n'a adressé que 36 avis motivés aux États membres (22 pour non conformité et 36 pour mauvaise application de la directive). Il y a à cela deux causes principales.

a) Les plaintes peuvent ne pas être fondées (mais la Commission est tenue d'ouvrir le dossier, en vertu de ses propres règles, même lorsque la probabilité d'infraction n'est que très faible) [9]. Dans beaucoup de cas, il apparaît clairement que le grand public ne comprend pas bien la directive et le rôle de la Commission : les citoyens formulent parfois des observations bien longtemps avant toute procédure administrative et se plaignent de ce qu'aucune procédure d'EIE n'a été menée à bien alors qu'en fait, on ne saurait y voir une infraction, puisque la situation n'en est encore qu'à un stade trop peu avancé et que la directive n'exige une EIE que préalablement à la délivrance d'une autorisation. Dans d'autres cas, on se plaint de ce qu'un projet va avoir des incidences notables, mais la Commission n'est pas informée de ce qu'une procédure de vérification préliminaire ou une EIE serait en cours (donc de ce que les autorités compétentes appliqueraient la directive). La Commission n'a pas compétence pour apprécier les incidences sur l'environnement de tel ou tel projet : elle n'a compétence que pour apprécier si la directive est appliquée et si elle l'est correctement. Dans d'autres cas encore, les informations sur la base desquelles le dossier a été ouvert devraient être plus précises pour pouvoir apprécier s'il relève de la directive (par exemple : connaître la nature du projet ou les étapes de la procédure) et les plaignants ne sont pas à même de fournir ces précisions. Beaucoup de plaignants sont convaincus de ce qu'une évaluation négative peut empêcher les autorités de délivrer l'autorisation ou de ce que ne pas avoir effectué d'EIE pour un projet relevant de l'annexe II emporterait, en soi, infraction à la directive. En outre, certains cas s'avèrent n'être qu'un problème d'application du droit interne, notamment des procédures nationales ou régionales.

[9] Dans de nombreux cas, les plaintes ne vont pas au-delà de leur prise en considération par la Commission et les États membres peuvent ne pas même être informés de ce qu'une plainte a été reçue.

b) La seconde cause est que dans certains cas de véritables infractions à la directive soulevés par des plaintes, des pétitions ou des questions écrites, les États membres appliquent la directive ou s'y conforment aussitôt qu'une simple demande d'information émanant de la Commission leur parvient ou lorsque celle-ci leur adresse une lettre de mise en demeure. Les cas d'infractions sont donc souvent résolus avant que la Commission ne soit contrainte d'émettre un avis motivé.

2.2.7 La disposition de la directive EIE le plus fréquemment en cause dans les procédures d'infraction est son article 4, paragraphe 2, notamment en ce qui concerne la « vérification préliminaire » en elle-même, l'application des seuils et l'énumération des projets relevant de l'annexe 2. Tant à la lumière de l'ancien texte de la directive qu'à la lumière du nouveau texte, l'appréciation des caractéristiques des projets relevant de l'annexe II (afin de déterminer si tel ou tel projet doit ou non faire l'objet d'une EIE) est souvent incorrectement menée (ce qui constitue un cas de mauvaise application). Il est également vrai que dans certains cas, les seuils sont placés si haut que les décideurs rejettent souvent la nécessité d'une EIE pour de petits projets qui en nécessiteraient probablement une, par exemple parce qu'ils sont implantés dans des zones sensibles (ce qui constitue un cas de mauvaise application). Enfin, certains États membres sont en infraction vis-à-vis de la directive parce que les projets relevant de l'annexe II ne sont pas tous couverts par la législation interne (cas de non conformité).

2.2.8 Des procédures d'infraction pour non conformité et pour mauvaise application peuvent également concerner l'article 6 de la directive 85/337/CEE (participation du public), lorsque la période de consultation du public est trop courte, et son article 8 (informations réunies conformément aux articles 5, 6 et 7 à prendre en considération dans la procédure de délivrance de l'autorisation). De telles procédures peuvent encore concerner l'article 3, paragraphe 2, de la directive 97/11/CE (disposition transitoire).

2.2.9 Le fonctionnement de la directive EIE a suscité beaucoup d'attention de la part de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Beaucoup des affaires dont a été saisie la Cour ont eu trait à la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE par tel ou tel État membre. Quelques-unes ont porté sur le fonctionnement de la directive dans des cas particuliers. Il n'entre pas dans l'objet du présent rapport de traiter de façon exhaustive de toutes les affaires liées à l'EIE dont la Cour a été saisie, mais il est n'est pas inutile, à propos de la directive modificative (97/11/CE), de mentionner quelques arrêts et jugements importants qui ont déterminé les modifications introduites. Les principaux arrêts sous-jacents aux modifications apportées par la directive 97/11/CE sont les suivants :

- C-431/92 Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne (ci-après C-431/92 ou « arrêt Grosskrotzenburg ») ;

- C-133/94 Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique (ci-après C-133/94, Commission contre Belgique) ;

- C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. contre Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (ci-après C-72/95 ou arrêt « digues hollandaises ») ;

- C-392/96 Commission des Communautés européennes contre Irlande (ci-après C-392/96, Commission contre Irlande) (l'arrêt de la CJCE est postérieur à l'adoption de la directive 97/11/EEC, mais la Commission était consciente, au moment de la rédaction des modifications à apporter à la directive, des problèmes soulevés dans cette affaire).

2.2.10 La jurisprudence de la CJCE considère de façon constante que la directive doit être interprétée comme ayant une portée étendue et un objectif très large (voir par exemple l'arrêt « digues hollandaises », C-72/95) et que les États membres ou les autorités compétentes ne doivent pas chercher, dans le cadre de son fonctionnement, à limiter cet objectif. Si, au titre du principe de subsidiarité, la directive EIE laisse beaucoup de choses à leur discrétion dans la mise en oeuvre des procédures, la CJCE a limité la marge discrétionnaire des États membres de diverses façons. L'arrêt « digues hollandaises » a clairement établi que les pouvoirs discrétionnaires laissés par la directive ne sauraient être invoqués pour déprécier les exigences générales de l'article 2, paragraphe 1, selon lequel tous les projets relevant de l'annexe II doivent faire l'objet d'une EIE dès lors qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Cela signifie, en pratique, que tous les projets relevant de l'annexe II doivent passer par une procédure de vérification préliminaire (donc fondée sur la mise en place de seuils et/ou l'examen cas par cas). Dans l'arrêt Commission contre Belgique (C-133/94), la CJCE a jugé que les États membres étaient libres d'adopter soit l'approche cas par cas soit l'approche par seuils pour la vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II. Les arrêts Commission contre Belgique (C-133/94), « digues hollandaises » (C-72/95) et Grosskrotzenburg (C-431/92) confirment par ailleurs clairement que si les États membres peuvent fixer à leur discrétion les seuils de vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II, ceux-ci ne peuvent être fixés à un niveau de nature à soustraire à l'évaluation la totalité des projets de tel ou tel type. En outre, dans l'arrêt Commission contre Irlande (C-392/96), la CJCE a retenu que les critères ou les seuils de vérification préliminaire ne pouvaient pas ne tenir compte que de la dimension des projets et que leur nature et leur localisation devaient également être prises en considération. Dans l'arrêt Commission contre Irlande (C-392/96), la CJCE a par ailleurs retenu que les seuils ou critères visant les projets relevant de l'annexe II ne pouvaient pas être fixés à un niveau si élevé que les objectifs de la directive s'en trouvent détournés par un fractionnement des projets et que les effets cumulatifs d'une telle approche devraient être évalués. C'est en raison des problèmes soulevés par ces affaires à propos de la vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II et des conclusions de l'examen du fonctionnement de la directive EIE opéré en 1993 que la directive 97/11/CE y a ajouté l'article 4, paragraphe 3, et l'annexe III, laquelle fournit les critères sur la base desquels les seuils et autres critères de sélection doivent être établis. Dans les arrêts Grosskrotzenburg (C-431/92) et « digues hollandaises » (C-72/95), la CJCE s'est également penchée sur les modifications et extensions de projets, pour conclure que les ajouts ou extensions à des projets existants doivent faire l'objet d'une EIE dès lors que leur dimension, leur taille ou tout autre facteur correspond à un critère d'exigence d'une EIE pour un nouveau projet du même type. Divers aspects de ces arrêts ont été repris dans le texte de la directive EIE par le biais de la directive 97/11/CE, qui y a ajouté le point 13 de l'annexe II, lequel traite des modifications ou extensions à des projets relevant de l'annexe I ou de l'annexe II.

2.3 Transposition de la directive 97/11/CE

Principaux points de la directive 97/11/CE

2.3.1 En réponse aux problèmes évoqués au point 2.2 ci-dessus, la Commission européenne a proposé l'adoption d'une directive modificative (97/11/CE) destinée à renforcer la directive EIE de façon conforme à l'évolution générale des politiques environnementales de la Communauté et aux résultats des examens quinquennaux du fonctionnement de la directive et à consolider les modifications et clarifications qu'apportaient la Convention d'Espoo et les arrêts de la CJCE. Les sources des modifications apportées par la directive 97/11/CE sont présentées dans le tableau 5. La directive modificative (97/11/CE) a été adoptée en 1997 et les États membres étaient tenus d'avoir transposé les modifications concernées dans leur législation interne au plus tard le 14 mars 1999.

Tableau 5

>EMPLACEMENT TABLE>

2.3.2 Les principales modifications introduites par la directive 97/11/CE sont les suivantes :

- modifications apportées à l'article 2 :

- les États membres doivent prendre les dispositions nécessaires pour que tous les projets faisant l'objet d'une EIE doivent également faire l'objet d'une procédure d'autorisation ;

- modifications apportées aux annexes :

- le nombre de projets visés à l'annexe 1 est augmenté : 14 nouveaux types de projets sont ajoutés et 4 autres sont étendus ;

- le nombre de projets visés à l'annexe II est augmenté de 8 unités et 8 autres sont étendues ; un des types de projets est supprimé (fabrication de panneaux de particules et de fibres) ;

- ajout à l'annexe II des modifications et extensions à des projets de annexes I et II ;

- vérification préliminaire :

- les États membres peuvent, pour les projets relevant de l'annexe II, soit fixer des critères ou des seuils, soit examiner les projets cas par cas, soit combiner les deux approches ;

- une nouvelle annexe III est consacrée aux critères de sélection que les États membres doivent prendre en considération (au moment de concevoir leur législation) et dont les autorités compétentes doivent tenir compte au moment de prendre des décisions sur la vérification préliminaire de projets relevant de l'annexe II ou la mise au point de seuils de vérification préliminaire ou de critères de sélection. L'annexe III comprend des points tels que les caractéristiques des projets, leur localisation et les caractéristiques des incidences potentielles, tells que le cumul avec d'autres projets et les risques ;

- les autorités compétentes doivent rendre publiques les raisons de leur décision sur le point de savoir pourquoi une EIE est requise dans chaque cas ;

- scoping (délimitation du champ de l'évaluation):

- à la demande du maître d'ouvrage, les autorités compétentes doivent donner leur avis sur la teneur des informations environnementales qu'il doit leur fournir ;

- les États membres peuvent prévoir que les autorités sont tenues de fournir des orientations sur le scoping même en l'absence d'une telle demande ;

- rapport environnemental :

- l'esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage est ajoutée en tant qu'élément des exigences minimales en matière d'informations à fournir dans tous les cas ;

- solutions alternatives :

- le maître d'ouvrage doit fournir une esquisse des principales solutions de substitution qu'il a examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement. Ce point devient également l'une des informations minimales à fournir (cf. ci-dessus) ;

- concertation et participation du public :

- outre les exigences déjà prévues en matière de concertation entre États membres, il y a désormais lieu d'entreprendre la consultation du public et des autorités environnementales d'autres États membres susceptibles d'être affectés par le projet ;

- les résultats de ces consultations doivent être pris en considération dans la décision ;

- la motivation de la décision doit être rendue publique dans tous les cas ;

- les principales mesures de mitigation qui ont été prises doivent être rendues publiques.

Dispositions prises par les États membres aux fins de la transposition

2.3.3 D'après les réponses au questionnaire de la Commission, aux demandes d'éclaircissements supplémentaires et aux recherches ultérieures menées aux fins de l'établissement du présent rapport, on peut affirmer que dans la plupart des États membres, des dispositions ont été prises pour transposer la directive modificative (cf. tableau 6). Il convient toutefois de relever que la transposition de la directive dans l'ordre juridique d'un État membre ne signifie pas nécessairement que celle-ci serait totalement conforme à la directive. La structure fédérale ou régionale de certains des États membres, compte tenu de ce que les questionnaires n'ont, dans une large mesure, été distribués qu'au niveau national, fait qu'il est impossible d'affirmer de façon réellement sûre que la directive modificative a été pleinement transposée au niveau infranational. Une autre recherche sur la transposition de la directive EIE dans les États membres à structure fédérale a mis en évidence le fait que la complexité des dispositions et procédures administratives affecte, en pratique, le fonctionnement de la directive au niveau local [10]. Dans certains cas, les États membres font savoir que les dispositions antérieures incorporaient déjà nombre des changements apportés par la directive 97/11/CE. Certains d'entre eux font remarquer que comme leur réglementation initiale était en voie de modification parce qu'elle était incomplète ou qu'elle devait être mise en conformité avec la jurisprudence de la CJCE, ils étaient en mesure d'y inclure certaines des exigences de la directive modificative alors que celle-ci n'en était encore qu'au stade de projet.

[10] Voir Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, vol. 3, no. 2, p. 185-198.

Tableau 6

Transposition de la directive 97/11/CE par les États membres - situation en date du 1er novembre 2002

État membre // Situation en matière de transposition

Autriche // Il subsiste des lacunes en ce qui concerne les projets relevant de l'annexe II (1 a) dans trois Länder (Burgenland, Carinthie et Salzbourg)

Belgique // La transposition est incomplète dans les régions de Wallonie et de Flandre

Danemark // La directive 97/11/CE a été transposée

Finlande // La directive 97/11/CE a été transposée

France // Il subsiste des lacunes en ce qui concerne les dispositions relatives à la procédure de scoping au titre de l'article 1er, paragraphe 7, de la directive 97/11/CE, dans le cas de certains projets (affaire C-348/01, Commission contre France).

Allemagne // La directive 97/11/CE a été transposée

Grèce // La directive 97/11/CE a été transposée

Irlande // La directive 97/11/CE a été transposée

Italie // La directive 97/11/CE a été transposée

Luxembourg // Il n'y a pas eu transposition. L'arrêt rendu en date du 19 février 2002 par la CJCE (dans l'affaire C-2000/366) constate que le Luxembourg a manqué à l'obligation de transposer la Directive 97/11/CE. Le Luxembourg rédige un projet de réglementation destiné à la transposer.

Pays-Bas // La directive 97/11/CE a été transposée

Portugal // La directive 97/11/CE a été transposée

Espagne // La directive 97/11/CE a été transposée

Suède // La directive 97/11/CE a été transposée

Royaume-Uni // La directive 97/11/CE a été transposée

2.3.4 De nombreux États membres n'ont pas respecté le délai de transposition pour tout ou partie de la directive. L'Allemagne, par exemple, n'a transposé la directive 97/11/CE en droit allemand qu'en juillet 2001. Dans d'autres cas, la transposition semble ne s'être opérée que par fragments, certaines parties de la directive étant transposées alors que d'autres ne l'étaient pas. Dans le cas des États fédéraux, comme il a été dit plus haut, la situation est moins claire. Seule la Belgique a fourni des réponses distinctes pour chaque région et la transposition, là aussi, est plutôt parcellaire. La région flamande, par exemple, avait inclus nombre des changements introduits par la directive modificative dans sa réglementation initiale, mais le projet de nouvelle législation destinée à achever la transposition est toujours en cours de mise au point. La Grèce également avait inclus nombre des exigences introduites par la directive modificative dans sa législation nationale initiale, mais il lui reste encore à satisfaire pleinement à toutes les exigences de la directive. Le Luxembourg doit encore transposer la directive modificative et, au moment où la recherche a été menée, la question faisait l'objet des investigations de la Commission. Des actions de la Commission à l'encontre de nombreux autres États membres pour défaut de pleine conformité avec la directive 97/11/CE étaient par ailleurs encore pendantes.

2.3.5 Les États membres semblent se partager de façon relativement égale entre ceux qui ont adopté une législation totalement nouvelle pour transposer la directive 97/11/CE et ceux qui se sont contentés de modifier les dispositions existantes. De nombreux États membres ont saisi l'occasion offerte par la transposition pour apporter d'autres changements à leur système d'EIE. Comme c'était déjà le cas pour la directive EIE originale, certains pays traitent l'EIE par le biais d'une législation unique alors que d'autres ont des législations distinctes selon les types de projets. Dans certains États membres, il fallait des législations distinctes pour qu'elles correspondent aux diverses procédures d'autorisation prévues pour différents types de projets - par exemple, des autorisations d'urbanisme et des permis d'environnement. La modification de l'article 2, paragraphe 1, introduite par la directive 97/11/CE, qui exige que tous les projets visés à l'article 4 fassent l'objet d'une procédure d'autorisation a fait entrer sous le régime de la réglementation des projets qui, auparavant, ne nécessitaient pas d'autorisation. Il a donc fallu, dans certains pays, mettre au point de nouvelles procédures d'autorisation pour que l'EIE puisse être appliquée. C'est ainsi qu'au Royaume-Uni, la réglementation relative à l'EIE dans le cas des « terres incultes ou étendues semi-naturelles destinées à une exploitation agricole intensive » n'est entrée en vigueur qu'en janvier 2002.

Aperçu de la directive 97/11/CE

Outre les modifications apportées à la suite du premier rapport d'évaluation de l'efficacité de la directive 85/337/EEC, les changements introduits par la directive 97/11/CE reflètent le renforcement considérable de certains éléments par la CJCE et les éclaircissements qu'elle y a apportés. La directive a également renforcé les bases que contient la directive EIE en matière de procédures, en prévoyant, en annexe III, de nouveaux critères de sélection pour les projets relevant de l'annexe II, qui constituent la base sur laquelle les seuils de vérification préliminaire et les décisions doivent reposer.

L'examen de la transposition de la directive 97/11/CE a fait apparaître que les nouvelles mesures qu'elle a introduites restent encore à implanter pleinement dans tous les États membres. La lenteur de l'adoption des changements apportés par la directive 97/11/CE dans certains États membres n'enlève rien à l'importance que la plupart des États membres et la Commission elle-même accordent à l'EIE en tant qu'instrument tendant à la mise en place de politiques environnementales plus larges.

3. Dispositions prises dans le domaine des étapes fondamentales

3.1 Introduction

3.1.1 La présente section du rapport étudie le fonctionnement de la directive modifiée dans les États membres, l'accent étant mis sur les modifications apportées par la directive 97/11/CE. Les États membres ont intégré beaucoup des nouvelles exigences de la directive 97/11/CE, soit à l'origine soit par des modifications ultérieures de leurs propres systèmes d'EIE. Il n'a dès lors pas toujours été possible ici de distinguer le fonctionnement du système initial des changements intervenus à la suite de l'adoption de la directive modificative. La présente section sera consacrée aux étapes fondamentales du processus d'EIE tandis que la section 4 traitera des questions spécifiques qui jouent un rôle central dans le fonctionnement de la directive dans son ensemble. Tant la section 3 que la section 4 reposent sur l'analyse du questionnaire transmis aux experts en EIE des administrations publiques des États membres. Dans certains cas, l'analyse a été étayée par de nouveaux contacts avec les experts afin de clarifier et d'approfondir leurs réponses. La qualité et la précision des réponses sont malgré tout très variables, puisqu'il peut s'agir de réponses complètes, avec référence à la législation, à la réglementation et à la jurisprudence ou de réponses beaucoup plus concises, lorsque le temps manquait pour pouvoir répondre de façon plus complète. Il s'ensuit que l'analyse ne saurait être aussi détaillée qu'on pourrait le souhaiter et qu'une comparaison immédiate entre États membres n'a pas été possible sur tous les points.

3.2 Vérification préliminaire (Screening)

Introduction

3.2.1 Le guide de la Commission européenne [11] définit la vérification préliminaire comme « la partie du processus d'EIE qui consiste à déterminer si le projet concerné doit faire l'objet d'une EIE » (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Comme a plupart des systèmes d'EIE du monde, la directive EIE exige qu'il soit procédé à une EIE dans le cas des projets « susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement » (article 2). Elle fournit deux listes de projets concernés par l'article 2 : ceux qui sont énuméré à l'annexe I et ceux qui sont énumérés à l'annexe II. L'article 4, paragraphe 1, prévoit que tous les projets visés à l'annexe I doivent obligatoirement faire l'objet d'une EIE. En vertu des modifications apportées par la directive 97/11/CE et qui résultent des arrêts de la CJCE, tous les projets visés à l'annexe II doivent faire l'objet d'une vérification préliminaire. Cela signifie que dans le cas des projets relevant de l'annexe II, les États membres doivent tout d'abord déterminer s'ils sont « susceptibles » d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Si tel est le cas, la totalité des procédures d'EIE prévues par la directive s'y appliquent. La décision nécessite un examen du projet et de son environnement d'accueil afin de déterminer si des « incidences notables sur l'environnement » sont vraisemblables. Afin de faciliter cette vérification, la directive laisse aux États membres une certaine marge discrétionnaire s'agissant d'établir la base sur laquelle il y a lieu d'identifier des incidences notables sur l'environnement. Toutefois, dans les arrêts Grosskrotzenburg, Commission contre Belgique et « digues hollandaises », la CJCE a limité considérablement les pouvoirs discrétionnaires laissés aux États membres en précisant quelle était leur marge de manoeuvre. La directive 97/11/CE a ajouté au texte un nouvel article 4, paragraphe 2, aux termes duquel les États membres doivent pratiquer la vérification préliminaire, au choix :

[11] CEC (2001) Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bruxelles, CEC.

a) en examinant les projets cas par cas ;

b) à l'aide de seuils ou critères établis par un État membre ;

c) par combinaison des méthodes a) et b) ci-dessus.

3.2.2 Depuis les arrêts Grosskrotzenburg, Commission contre Belgique et « digues hollandaises », les États membres ne pouvaient plus utiliser des seuils excluant des classes entières de projets, mais ils pouvaient y recourir pour exclure des projets mineurs ou de très petite taille. Dans l'arrêt Commission contre Irlande (C-392/96 ), la CJCE a jugé que les seuils ne pouvaient pas ne reposer que sur la dimension ou d'autres caractéristiques du seul projet et qu'ils devaient également reposer sur sa localisation et d'autres facteurs environnementaux. La directive 97/11/CE a mis ce principe en oeuvre en ajoutant au texte l'article 4, paragraphe 3, aux termes duquel « pour l'examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l'annexe III ». Ces critères sont fondés sur :

- les caractéristiques du projet (dimension, utilisation de ressources naturelles, etc.) ;

- les facteurs liés à la localisation du projet (dans ou à proximité d'une zone sensible, comme les zones humides, les sites de protection de la faune et de la flore, les zones à forte densité de population, etc. ;

- les caractéristiques liées aux incidences potentielles (ampleur et importance des incidences, caractère transfrontalier des incidences, etc.).

3.2.3 Depuis l'adoption de la directive 97/11/CE et l'application des arrêts rendus dans les affaires précitées, les États membres ont mis au point, pour les projets relevant de l'annexe II, les types de seuils de vérification préliminaire suivants :

- seuils ou critères d'inclusion ou d'obligation : projets d'une certaine dimension ou présentant des caractéristiques, en matière de localisation ou sous d'autres aspects, qui rendent l'EIE obligatoire ;

- seuils ou critères indicatifs ou d'orientation (seuils n'étant fournis qu'à titre de guides) : les projets atteignant une certaine dimension ou répondant à d'autres critères / excédant d'autres seuils sont considérés comme plus susceptibles de nécessiter une EIE, tandis que les projets n'atteignant pas les seuils concernés sont considérés comme moins susceptibles d'être dans ce cas (mais ils doivent malgré tout faire l'objet d'une vérification préliminaire cas par cas afin de s'assurer de l'éventuelle vraisemblance d'incidences notables sur l'environnement) ;

- seuils ou critères d'exclusion : projets n'atteignant pas une dimension donnée et dont les caractéristiques, en matière de localisation ou sous d'autres aspects, ne nécessitent pas une EIE.

Tous les seuils et critères précités doivent reposer sur les critères de sélection énoncés à l'annexe III. Dans le cas des pays qui n'adoptent pas, pour la vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II, la méthode qui consiste à ne pratiquer que l'appréciation cas par cas, l'utilisation combinée des seuils et de l'examen cas par cas peut être dite « vérification préliminaire selon la méthode du signal lumineux » (voir figure 4 ci-dessous). Lorsqu'il n'y a pas de seuils d'exclusion, la méthode mise en place est une « méthode du signal lumineux » modifiée (voir figure 5 ci-dessous).

Figure 4 : Vérification préliminaire selon la méthode du « signal lumineux »

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Figure 5: Vérification préliminaire selon la méthode du « signal lumineux » modifiée

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Modifications apportées par la directive 97/11/CE aux annexes I et II

3.2.4 La directive 97/11/CE a modifié les deux listes de projets qui figuraient aux annexes I et II. Le nombre de projets relevant de l'annexe I a augmenté, par ajout de 14 nouveaux types de projets et extension de 4 autres. Dans certains cas, des projets relevant jusque-là de l'annexe II ont été déplacés vers l'annexe I lorsqu'ils dépassaient un certain seuil. Ainsi, les installations destinées à l'élevage intensif de volailles ou de porcs relevaient autrefois de l'annexe II. Désormais, en vertu de la directive 97/11/CE, ceux qui excèdent les seuils de 85 000 emplacements pour poulets, 60 000 emplacements pour poules, 3 000 emplacements pour porcs de production (de plus de 30 kilogrammes) et 900 emplacements pour truies sont des projets relevant de l'annexe I, pour laquelle l'EIE est obligatoire. Le nombre de projets relevant de l'annexe II a augmenté de huit unités et 8 autres ont fait l'objet d'une extension. L'enquête de la Commission auprès des États membres a demandé leur avis sur le fonctionnement et l'efficacité de la répartition de projets dans les deux annexes à la fois. Elle leur a également demandé leur point de vue sur le point de savoir si les seuils de l'annexe I avaient été fixés au niveau approprié et si les critères prévus étaient opportunément choisis pour impliquer l'obligation de pratiquer une EIE.

3.2.5 La logique qui sous-tend le déplacement de certains projets (élevage intensif de porcs) vers l'annexe I est mise en cause par certains États membres, au titre de la dimension et des incidences vraisemblables. Des préoccupations ont été exprimées quant au manque de précision de certaines descriptions de projets. Par exemple, les exploitations minières à ciel ouvert (point 19 de l'annexe I) pourraient inclure les plans de récupération de territoires là où l'on estimerait qu'il vaut mieux apprécier au cas par cas la nécessité de l'EIE. On relève également une certaine tendance à soutenir le point de vue selon lequel il pourrait y avoir beaucoup plus de souplesse dans le fonctionnement de l'annexe I, en ce sens que les seuils pourraient être adaptés aux circonstances nationales et à la situation socio-économique des divers pays. Certains États membres (Autriche, Belgique-Bruxelles, France, Grèce, Irlande, Pays-Bas et Portugal) ont établi certains seuils à des niveaux inférieurs à ceux de l'annexe I. Certains États membres font observer que dans les petits pays, les seuils de la directive pourraient être considérés comme trop élevés.

3.2.6 On constate un certain consensus entre États membres quant à l'utilité de l'approche par seuils de l'annexe I. Toutefois, certains d'entre eux s'interrogent sur la justification des seuils retenus et l'on s'inquiète de ce que tous les seuils ne sont pas clairs. Par exemple, au point 16 de l'annexe I (canalisations pour le transport de gaz, de pétrole ou de produits chimiques), on ne voit pas si le seuil de 800 mm se rapporte à un diamètre intérieur ou extérieur. Un certain nombre d'États membres ont suggéré que l'on utilise des seuils plus appropriés pour certains projets, notamment :

- production d'azote organique pour les installations d'élevage intensif (annexe I, point 17) ;

- dimension de l'ouvrage plutôt que jauge des navires, pour les ports de commerce (annexe l, point 8 b) ;

- ressources utilisées comme intrants ou production pour des projets tels que les usines intégrées de première fusion de la fonte et de l'acier et les installations chimiques intégrées (annexe I, points 4 et 6).

3.2.7 Il a été demandé aux États membres s'ils estimaient qu'il y aurait lieu de faire passer certains projets de l'annexe II à l'annexe I. Certains États membres l'ont déjà fait en intégrant certains projets dans leur propre version de l'annexe I ou en mettant en place des seuils d'obligation pour certains projets relevant de l'annexe II. Toutefois le groupe le plus nombreux (Autriche, Danemark, Grèce, Pays-Bas, Espagne, Suède, Royaume-Uni) était d'avis qu'il n'y avait pas lieu de faire passer des projets à l'annexe I. Il y avait un certain consensus pour dire qu'il était beaucoup trop tôt pour juger si les listes des annexes I et II nécessitaient une nouvelle révision et qu'il convenait d'étudier de façon beaucoup plus approfondie les relations entre les annexes et la façon dont le système fonctionne, en pratique, à travers toute l'Union européenne. Il a également été relevé qu'il faudrait pouvoir disposer de données plus fiables sur les différences [entre États membres] et chercher à savoir si ces différences tiendraient ou non à des facteurs géographiques, socio-économiques ou autres. Toutefois, certains États membres (Belgique-Flandre, Belgique-Wallonie et Italie) entrevoient bel et bien des possibilités d'ajustement et l'une de leurs suggestions consisterait à fusionner les deux annexes en une seule, avec introduction de seuils d'obligation pour toutes les catégories de projets. L'Autriche, la France et la Grèce ont déjà adopté cette façon de voir et ne distinguent actuellement pas les projets des deux annexes dans leur législation interne sur l'EIE.

3.2.8 Plus de la moitié des réponses indiquent que la législation nationale concernée impose une EIE pour d'autres catégories de projets que celles qui sont mentionnées dans les annexes I et II. La catégorie la plus fréquemment mentionnée est celle des terrains de golf. Parmi les autres points que l'on suggère d'ajouter dans les annexes (et qui sont, dans certains cas, déjà pris en considération par les dispositions internes de l'État membre dont émane la suggestion) figurent :

- les installations de traitement de substances biologiques à haut risque ;

- les installations de traitement d'organismes génétiquement modifiés, comme les laboratoires, installations d'essai et zones d'expérimentation ;

- les champs de tir ;

- les antennes de téléphonie mobile ;

- les fabriques de panneaux de fibres ;

- les accélérateurs de particules (à partir de 50 MeV) ;

- l'élevage intensif de bovins et de veaux ;

- les terrains de manoeuvres militaires ;

- les usines à chaux.

Les auteurs des réponses n'ont toutefois pas précisé si les modifications proposées devraient concerner l'annexe I ou l'annexe II. On présume que la plupart d'entre elles concerneraient l'annexe II.

3.2.9 La suggestion qui consiste à inclure l'élevage intensif de bovins et de veaux pourrait mériter un examen plus approfondi, dès lors que divers éléments laissent penser que cette forme d'élevage serait responsable de niveaux élevés de pollution par l'ammoniaque dans certains pays et qu'un contrôle pourrait être nécessaire afin de satisfaire aux exigences du protocole relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique de la CEE-NU (dit « protocole multicomposantes »). La suggestion qui consiste à inclure la construction, la modification ou l'extension d'un terrain de manoeuvres militaires (pour un ouvrage réel de 100 ha au moins) est intéressante dans la mesure où elle recouvre le domaine de la défense et de la sécurité, qui est souvent soustrait à l'EIE. La principale motivation de cette suggestion est que les terrains d'exercices en question sont souvent situés à proximité de zones naturelles protégées. Ces suggestions ne devraient pas être considérées comme une demande globale d'élargissement de la portée des annexes I et II. Plusieurs réponses au questionnaire considèrent qu'il n'y a pas lieu d'ajouter de nouveaux types de projets à ces annexes au stade actuel et estiment que ce serait prématuré, dès lors que les dernières modifications elles-mêmes sont encore récentes. Certains États membres qui ont déjà étendu la liste des projets relevant de l'annexe II de telle façon qu'elle recouvre quelques-uns des types de projets précités reconnaissent que la directive EIE - et leurs procédures nationales - offre la souplesse voulue pour pouvoir ajouter des projets à l'annexe II si cela est jugé nécessaire. Le fait que d'autres ne l'aient pas fait alors même qu'ils suggèrent d'inclure certains projets dans les annexes pourrait signifier que des éclaircissements s'imposent quant au pouvoir discrétionnaire dont jouissent les États membres de compléter l'annexe II.

Résumé des principales constatations : modifications apportées par la directive 97/11/CE aux annexes I et II

Il ne semble y avoir qu'assez peu de préoccupations quant à l'actuelle scission entre projets relevant de l'annexe I et de l'annexe II et à la souplesse de la directive, qui permet aux États membres d'étendre le nombre de projets couverts par l'annexe I. Les États membres se montrent assez nettement favorables à l'approche par seuils de l'annexe I.

Initiatives à prendre : voir recommandation 5.4.2.i.

Vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II selon la directive 97/11/CE

3.2.10 La plupart des États membres semblent recourir à une combinaison de l'approche par seuils et de l'approche cas par cas (cf. tableau 7).

Tableau 7 - Mécanismes de vérification préliminaire des projets relevant de l'annexe II dans les États membres

Autriche // Le vérification préliminaire est basée sur une combinaison de seuils et d'un examen cas par cas. Certains seuils déclenchent une EIE obligatoire. Des seuils indicatifs sont utilisés conjointement à l'examen au cas par cas et, dans les zones sensibles, le niveau des seuils est habituellement réduit de moitié. Il n'est pas utilisé de seuils d'exclusion. Les nouveaux projets ou modifications de projets existants qui atteignent moins de 25 % du seuil concerné ne nécessitent pas d'EIE.

//

Belgique // (Bruxelles)

Des seuils impliquant une EIE obligatoire sont fixés pour certains types de projets (seuils de catégorie A). Il existe des seuils indicatifs (seuils de catégorie B) utilisés conjointe