Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les comptes rendus d'événements dans l'aviation civile"

(2001/C 311/03)

Le 24 janvier 2001, le Conseil de l'Union européenne, conformément à l'article 80 paragraphe 2 du traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a désigné comme rapporteur M. Bo Green. La section a adopté son avis le 17 juillet 2001.

Lors de sa 384e session plénière des 12 et 13 septembre 2001 (séance du 12 septembre 2001), le Comité économique et social, a adopté le présent avis par 89 voix pour et 2 abstentions.

1. Historique

1.1. Le transport aérien est considéré comme l'un des modes de transport les plus sûrs. Au cours des dix dernières années, les transports aériens commerciaux ont enregistré, en moyenne, 49 accidents par an dans le monde entier responsables de 1243 morts. L'Europe affiche un résultat plus satisfaisant, puisqu'elle représente environ un tiers du trafic aérien mais seulement 10 % des accidents. Dans la Communauté, le trafic aérien commercial assuré par des transporteurs européens a occasionné 52 morts par an en moyenne(1).

1.2. Tous les experts en matière de sécurité s'accordent cependant à reconnaître que le taux global d'accidents se stabilise, de sorte que si rien n'est fait pour améliorer la situation, l'augmentation du trafic aérien conduira à un accroissement du nombre absolu d'accidents mortels par an. Il est donc nécessaire d'envisager de nouvelles façons de renforcer la sécurité aérienne.

1.3. La politique communautaire de prévention des accidents dans le secteur du transport aérien a conduit à l'adoption, en novembre 1994, d'une directive sur les incidents et les accidents d'aviation(2). Cette directive garantit que tout accident ou incident grave fait l'objet d'une enquête appropriée dont l'objectif exclusif est la prévention de futurs accidents ou incidents. Cependant, cette approche est limitée par le fait que compte tenu du nombre heureusement très faible d'accidents, les occasions d'en tirer des enseignements sont restreintes et ne surviennent qu'après qu'une tragédie soit à déplorer.

1.4. L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) confirme la nécessité de recueillir des données standardisées afin de faciliter les échanges d'informations à des fins d'analyse. L'énoncé du chapitre 7 de l'annexe 13 de la Convention relative à l'aviation civile internationale recommande que "les États établissent des systèmes officiels de comptes rendus d'incidents pour faciliter la collecte de renseignements sur les insuffisances réelles ou éventuelles en matière de sécurité".

1.5. Une étude réalisée au nom de la Commission par la Fédération internationale des associations de pilotes de ligne (FIAPL) a montré que peu d'États membres collectent des comptes rendus obligatoires d'événements et seuls quelques-uns d'entre eux stockent, récupèrent ou analysent les données correspondantes. Cela peut s'expliquer en partie par le fait qu'au niveau de chaque État membre, le nombre d'événements importants pourrait ne pas être suffisant pour permettre de déceler rapidement un risque grave ou de déterminer des tendances.

2. La proposition de la Commission

2.1. La Commission propose dès lors que la Communauté crée le cadre juridique nécessaire pour collecter et diffuser les informations relatives aux incidents aériens, à l'échelle la plus large possible, afin que toutes les parties concernées puissent tirer les enseignements des mésaventures survenues et améliorer leurs performances de façon à produire un système plus sûr.

2.2. Il est désormais proposé de prendre en considération non seulement les comptes rendus confidentiels, mais aussi les comptes rendus obligatoires concernant les incidents, défauts et mauvais fonctionnements qui peuvent constituer un risque pour les opérations aériennes civiles, généralement regroupés sous le terme générique "d'événements". La collecte de données suffisantes permettra de procéder à des analyses qui conduiront à une meilleure connaissance des événements survenus et en amélioreront la prévention.

2.3. Le Centre commun de recherche (CCR) de la Commission a lancé un projet pilote dénommé ECCAIRS (Centre européen de coordination des systèmes de comptes rendus d'incidents en navigation aérienne), une base de données qui peut fonctionner comme système central de collecte et d'échange de données, sans que les États membres aient à changer leur système actuel. En outre, le système ECCAIRS est pleinement compatible avec le système de comptes rendus utilisé par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

2.4. La proposition prévoit le compte rendu obligatoire et confidentiel des accidents, incidents ou incidents graves ainsi que des autres pannes ou mauvais fonctionnements d'un aéronef, de son équipement, du matériel au sol, ou de tout élément du système de navigation aérienne, utilisé ou censé être utilisé pour ou en liaison avec l'exploitation d'un aéronef ou dans le cadre de la fourniture d'un service du contrôle de la circulation aérienne ou d'une aide à la navigation.

2.5. La proposition prévoit le compte rendu obligatoire à l'autorité nationale compétente de tout événement qui met en danger ou qui, s'il n'est pas corrigé, mettra en danger un aéronef, ses occupants ou toute autre personne. L'on trouvera aux annexes I et II de la proposition de directive des exemples d'événements à signaler. Les annexes sont le résultat des travaux de l'Organisation européenne pour la sécurité aérienne, Eurocontrol et de l'Association européenne des autorités aériennes, les JAA, en vue de parvenir à une harmonisation du compte tendu technique en Europe. La Commission a participé à ces groupe de travail.

2.6. La proposition de directive fait obligation aux États membres d'adresser les données recueillies à la base de données ECCAIRS. Ces renseignements sont confidentiels et seuls les organes qui ont pour tâche d'élaborer les règles pour la sécurité aérienne civile ou d'enquêter sur les accidents auront accès direct aux informations. Les noms et les adresses des particuliers ne doivent en aucun cas figurer dans la base de données. La Commission peut en outre communiquer les données aux autres parties intéressées. Cette transmission est limitée au strict nécessaire.

2.7. Afin d'informer l'opinion publique sur la sécurité aérienne dans la Communauté en général, les États membres publient régulièrement des statistiques d'ordre général.

2.8. La proposition de directive prévoit, également, que les États membres adaptent leur législation pour permettre à l'autorité compétente de rendre anonymes les comptes rendus volontaires. Ces informations sont stockées dans la base de données ECCAIRS.

2.9. L'on estime qu'une meilleure connaissance des "signes précurseurs" des accidents survenus permettra d'améliorer la prévention de ces derniers.

2.10. La Commission estime nécessaire que la Communauté fournisse le cadre permettant l'instauration d'un programme de comptes rendus confidentiels des incidents qui encouragera la présentation de notifications volontaires des défaillances observées en aviation, perçues comme un danger réel ou potentiel, et qui alimentera le système aérien afin de contribuer à améliorer son niveau de sécurité.

2.11. Comme déjà indiqué dans l'étude susmentionnée réalisée par la FIAPL, la seule façon d'obtenir la confiance des notifiants dans la confidentialité du système de comptes rendus est d'empêcher leur identification dès la phase d'archivage des données afin que personne lors de la diffusion et de l'analyse des informations ne puisse connaître leur identité.

2.12. La Commission a soutenu financièrement la création d'un système de comptes rendus confidentiels en Allemagne. Ce système, appelé EUCARE(3), a fonctionné comme prototype de recherche de 1993 à 1999. Son fonctionnement a été surveillé par un comité directeur composé d'experts en matière de sécurité des États membres et présidé par un représentant de la Commission. À partir de cette expérience, le comité directeur a rédigé un cahier des charges qui décrit en détail la façon d'organiser un système de comptes rendus confidentiels pour obtenir la confiance de toutes les parties.

2.13. Une autre étude(4) a également été réalisée pour évaluer la faisabilité juridique de comptes rendus confidentiels dans des pays où la législation découle du code Napoléon. Elle a conclu que: "... rien du point de vue juridique n'empêchait vraiment l'instauration de comptes rendus volontaires d'incidents aériens. ... La Communauté pourrait créer le cadre juridique général applicable à un système standard de comptes rendus volontaires des incidents aériens. ... D'un point de vue strictement juridique, il ne semble pas impossible d'envisager un système avec des principes opérationnels n'ayant pas nécessairement à se conformer aux pratiques légales de chaque État membre et qui devrait donc faire l'objet de dérogations spéciales au droit pénal".

2.14. Dans ce contexte, la Commission constate dès lors que l'organisation de comptes rendus confidentiels sur les incidents est possible au niveau communautaire et que les États membres et la Commission ont acquis suffisamment de connaissances et d'expérience pour rendre aisée la création d'un réseau de systèmes de comptes rendus confidentiels essentiellement orienté sur les facteurs humains.

2.15. En outre, la confiance devrait être plus facile à obtenir si les organes chargés d'élaborer les comptes rendus ne sont pas eux-mêmes des organismes administratifs ou officiels, et si les parties intéressées peuvent participer au contrôle de ces comptes rendus afin d'en garantir la confidentialité. La Commission estime dès lors que la meilleure solution pour la Communauté consiste à jouer un rôle d'intermédiaire, afin que toutes les parties intéressées puissent mettre en place les structures nécessaires et que les organismes existants puissent étendre leurs activités dans la Communauté.

2.16. La Commission propose donc que les États membres adaptent leurs législations, réglementations et pratiques administratives afin de permettre la désidentification des comptes rendus d'événements qui ne sont pas déclarés obligatoirement. S'il y a lieu, la Commission pourrait également examiner comment le budget communautaire attribué pour améliorer la sécurité aérienne pourrait être utilisé pour soutenir les fondations existantes ou les nouvelles, quand elles remplissent les conditions nécessaires, comme indiqué par l'étude EUCARE pour gagner la confiance de toutes les parties concernées.

3. Observations générales

3.1. Même si le transport aérien demeure, comparé aux autres, l'un des modes de transport les plus sûrs, le Comité estime qu'il est essentiel de continuer d'attirer l'attention sur la nécessité de réduire le risque d'accidents dans le transport aérien, surtout dans le contexte de l'augmentation croissante du trafic aérien.

3.2. Le Comité estime également qu'il est possible de limiter le nombre des comptes rendus éventuels d'événements à l'intérieur d'un État membre. Si l'on veut parvenir à une "masse critique" suffisante, il y a lieu de créer, au niveau communautaire, un cadre qui permette de prendre en considération le plus grand nombre d'événements possible, afin de pouvoir échanger et diffuser les informations et, ultérieurement, de les analyser afin d'en tirer les conclusions qui s'imposent.

3.3. Dans ce contexte, le CES soutient la proposition de directive qui prévoit des mesures relatives à l'élaboration de comptes rendus obligatoires et confidentiels, de même que le partage des informations sur la base de dispositions communes sur la confidentialité et la diffusion, ainsi que des ajouts aux dispositions communes détaillées relatives à la confidentialité et à la publication, tels qu'ils sont précisés ci-dessous.

3.4. L'obligation proposée de communiquer aux autorités nationales compétentes des renseignements sur les événements survenus en matière de navigation aérienne peut sembler ambiguë. Il est possible d'envisager, même si cela n'est pas toujours opportun, des dispositions établissant si le compte rendu doit toujours être adressé à l'autorité nationale du pays où l'aéronef est enregistré. S'agissant des irrégularités en matière de services de trafic aérien ou de navigation, le compte rendu doit être communiqué à l'autorité du pays responsable desdits services.

3.5. Il y a lieu de veiller à ce que la terminologie utilisée dans la proposition de directive soit identique à celle utilisée par l'OACI.

3.6. Il semblerait qu'il y ait une zone grise en ce qui concerne les comptes rendus à élaborer conformément à la proposition de directive à l'examen et ceux qui ressortissent à la directive 94/56/CE établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents aériens et les incidents dans l'aviation.

3.7. Le Comité est d'avis que le compte rendu de causes administratives doit se faire dans le cadre de l'Agence européenne pour la sécurité aérienne dont la création a été proposée récemment par la Commission(5).

4. Observations particulières

4.1. Article 4

De l'avis du CES, il y a lieu d'ajouter une disposition précisant que les autorités d'un État membre peuvent décider que les comptes rendus obligatoires rédigés par les pilotes et les autres employés des compagnies aériennes doivent être envoyés par un coordinateur désigné par la compagnie concernée.

4.2. Article 7.3

Il y a lieu d'ajouter que le rapport doit comporter des données statistiques relatives au nombre d'incidents et aux autres irrégularités, ventilées par catégories, ainsi que les résultats, y compris les recommandations éventuelles, des analyses effectuées par les autorités sur la base de ces informations, cela dans l'intérêt de la sécurité aérienne.

4.3. Article 8.2

Du point de vue du Comité, il y a lieu d'exiger de l'autorité compétente dont il est question à l'article 5 paragraphe premier qu'elle continue à rendre anonymes les comptes rendus d'événements dans les cas où l'identité de la personne peut être établie de manière certaine même si le nom et l'adresse de l'intéressé ne sont pas mentionnés.

4.4. Article 8.4

Conformément aux principes généraux du droit, le CES estime qu'il conviendrait d'ajouter à l'article 8.4 que les obligations de comptes rendus prévues à l'article 4.1 ne s'appliquent pas aux personnes qui seraient passibles de poursuites fondées sur leur propre compte rendu.

5. Conclusion

5.1. Le Comité est favorable à la coordination de la collecte, du stockage et de l'échange d'informations sur les irrégularités qui présentent une importance pour la sécurité aérienne, l'existence d'un tel système étant de nature à contribuer à la prévention d'accidents graves.

5.2. Sous réserve des observations formulées ci-dessus, le Comité économique et social approuve la proposition de directive de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant les comptes rendus d'événements dans l'aviation civile.

Bruxelles, le 12 septembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Source: Airclaims.

(2) Directive du Conseil 94/56/CE du 21 novembre 1994 établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile, JO L 319 du 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety", Pr Lucien Rapp.

(5) "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes dans le domaine de l'aviation et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne", COM(2000) 595 final - JO C 221 du 7.8.2001, p. 31).