Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE relative au développement de chemins de fer communautaires";

- la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 95/18/CE concernant les licences des entreprises ferroviaires", et

- la "Proposition de directive du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité"(1)

(1999/C 209/07)

Le Conseil a décidé, le 19 octobre 1998, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 mai 1999 (rapporteur: M. Decaillon).

Lors de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du 26 mai), le Comité a adopté par 80 voix pour, 15 voix contre et 14 abstentions l'avis suivant.

1. Remarques préliminaires

1.1. L'ensemble de ces propositions constitue un "paquet", à la fois législatif et conceptuel sur les conditions d'utilisation de l'infrastructure ferroviaire.

1.2. L'ensemble de ces propositions est à resituer:

- dans le cadre des différents textes et propositions concernant le transport ferroviaire;

- dans le cadre des différents textes et propositions concernant la politique globale des transports;

- dans le cadre des différents textes et propositions concernant les services d'intérêt général;

- dans le cadre plus général, compte tenu du rôle particulier des transports en la matière, des orientations de l'Union européenne aussi bien en ce qui concerne "la croissance, la compétitivité et l'emploi" et le "développement durable", qu'en ce qui concerne le processus "d'élargissement".

1.3. L'ensemble de ces propositions représente un "pas en avant", une accélération du processus de restructuration des chemins de fer européens.

1.4. L'ensemble de ces propositions repose sur l'approfondissement du marché unique et le développement des mécanismes concurrentiels.

2. Bref rappel des propositions de la Commission

2.1. Modification de la directive 91/440/CEE

2.1.1. La proposition exige la "séparation totale et obligatoire" des comptes relatifs à la gestion des infrastructures de ceux relatifs à l'exploitation des entreprises ferroviaires (comptes de pertes et profits et bilans). La tenue de ces comptes doit refléter l'interdiction de transfert des aides publiques d'une activité à l'autre. Par ailleurs, la proposition exige de séparer, au plan de l'organisation des entreprises ferroviaires, les fonctions qui pourraient entraîner une discrimination concernant l'utilisation des droits d'accès.

2.1.2. Les définitions de "l'entreprise ferroviaire" et du "gestionnaire de l'infrastructure" sont précisées. Notamment:

a) pour l'entreprise ferroviaire, il est précisé que "la traction doit obligatoirement être assurée par cette entreprise";

b) pour le gestionnaire de l'infrastructure, il est établi qu'il peut s'agir d'une entreprise publique, d'une entreprise privée, d'un organisme de droit public.

2.1.3. La responsabilité des règles de sécurité est confiée à des "entités" ou des "entreprises" indépendantes des fournisseurs de services de transport.

2.1.4. Les gestionnaires de l'infrastructure doivent disposer d'un statut "indépendant de l'État", de "l'autonomie de gestion", et doivent élaborer leurs propres "plans d'entreprise".

2.1.5. Les services de transport de voyageurs et les services de transport de marchandises doivent disposer de comptes de pertes et profits et de bilans "séparés". Les contributions publiques versées à chacune de ces activités doivent figurer séparément et ne peuvent être transférées d'une activité à l'autre.

2.1.6. Le délai de transposition de la directive est fixé à un an.

2.2. Modification de la directive 95/18/CE

2.2.1. Le champ d'application exclut les services de navette des véhicules routiers empruntant le tunnel sous la Manche ainsi que les transports de voyageurs par métro, tramway ou réseau local autonome.

2.2.2. Les licences des entreprises ferroviaires sont délivrées par un organisme désigné par l'État, organisme n'effectuant lui même aucune prestation de services de transport ferroviaire et indépendant de toute entité assurant de tels services.

2.2.3. Les amendements à la directive ne visent pas à créer de nouveaux droits d'accès ou de transit et ne visent pas à modifier la portée de la directive 91/440/CEE.

2.2.4. Le délai de transposition de la directive est fixé à un an.

2.3. Proposition de directive remplaçant les dispositions de la directive 95/19/CE

2.3.1. La directive s'applique "aux grandes lignes utilisées pour les services ferroviaires nationaux et internationaux".

2.3.2. La directive précise un certain nombre de définitions conceptuelles et fonctionnelles et introduit de nouvelles catégories.

2.3.3. La directive définit les principes et règles d'attribution des capacités et les procédures de fixation et de perception des redevances d'utilisation des infrastructures ferroviaires, et précise que les organismes de répartition de ces capacités doivent être séparés des sociétés intégrées.

2.3.4. Ces principes, règles et procédures doivent permettre au gestionnaire de l'infrastructure d'optimiser l'utilisation des capacités des réseaux et éviter toute discrimination.

2.3.5. La directive invite à la séparation entre les comptes marchandises et voyageurs.

2.3.6. La directive se réfère, comme principe de tarification, à la notion de coût marginal social et à l'intégration de coûts externes.

2.3.7. La directive délimite les rôles des États et autres autorités publiques dans la définition, la consistance, le financement des infrastructures, dans la détermination des principes d'accès et de certification, des règles de sécurité, des systèmes de compensation des coûts externes, des contenus des missions de service public.

2.3.8. La directive énumère, en annexe, le contenu que recouvre la notion de "services ferroviaires de transport".

2.3.9. Le délai d'application de la présente directive est fixée au 1er janvier 2000.

3. Remarques générales sur l'ensemble du "paquet"

3.1. Les modifications des trois directives (91/440, 95/18 et 95/19) constituent un ensemble cohérent d'approfondissement et d'accélération du processus de restructuration du système ferroviaire européen.

3.2. Compte tenu:

- des différentes études concernant la transposition, l'application, les effets des trois directives dans les quinze pays de l'Union européenne (la directive 95/19/CE, par exemple, n'a été transposée que très récemment et pas dans l'ensemble des États membres);

- des données concrètes, actualisées, sur la situation du ferroviaire et des autres modes de transport dans les différents États membres, dans les pays partenaires de l'Union (notamment Norvège et Suisse), et dans les pays postulant à une proche adhésion;

- des retards et difficultés accumulés par les réseaux ferroviaires dans leur adaptation aux évolutions du transport;

le Comité souhaiterait disposer d'un solide bilan associant les réseaux, les différents acteurs du transport, les utilisateurs, les partenaires sociaux permettant aux différents États membres d'évaluer précisément:

- la situation réelle, actuelle, des entreprises ferroviaires (assainissement financier, part du ferroviaire sur les différents segments du marché, capacités de développement, ententes, partenariat, coopération, conditions sociales, goulets d'étranglement, projets d'infrastructures, progrès dans l'interopérabilité et la multimodalité ...);

- le lien qu'il convient d'établir entre les premiers effets des trois directives, la situation du ferroviaire dans les différents États membres et au niveau de l'Union et les nouvelles mesures proposées par la Commission;

- l'état effectif d'application des différentes orientations du Livre blanc et des Livres verts de la Commission et leurs premiers effets par rapport à l'objectif de promouvoir une politique globale, cohérente, équilibrée de développement durable de l'ensemble du système de transport.

3.3. À partir de ce bilan, il conviendrait que la Commission précise très clairement les objectifs visés, les résultats concrets attendus, les effets prévisibles ou estimés (en termes économiques, commerciaux, financiers, sociaux, organisationnels et fonctionnels) de ses nouvelles propositions.

3.4. Le Comité économique et social comme il l'a maintes fois rappelé(2), pense que la restructuration, la modernisation, la dynamisation, indispensables au développement et à l'assainissement du transport ferroviaire, sont inséparables du respect d'un certain nombre de critères. Notamment:

- le caractère progressif, par étapes, du processus de libéralisation;

- le caractère spécifique des transports qui constituent un marché singulier ne pouvant être appréhendé que de façon globale en tant que système intermodal supposant en particulier le rééquilibrage et l'harmonisation des conditions de concurrence entre les modes, en particulier en ce qui concerne les conditions économiques, sociales, de travail, de sécurité;

- la mixité des aspects marchands et non marchands du transport, notamment le rôle que joue le transport ferroviaire dans la fourniture de prestations relevant des services d'intérêt général, et les différenciations importantes qui existent entre les modes dans la production des coûts externes et dans la sécurité des transports;

- la nécessité de développer les réseaux transeuropéens(3), de promouvoir les infrastructures d'intérêt communautaire, d'accroître la part du transport combiné;

- le fait que, fonctionnant en réseau, les chemins de fer constituent un système éminemment structurant, un facteur décisif d'intégration, de développement des cohésions économiques et sociales. Ceci est vrai pour l'Union européenne mais aussi pour les pays candidats à l'adhésion. Il conviendrait donc de procéder à une analyse approfondie des relations entre le processus d'élargissement et le processus de libéralisation des systèmes ferroviaires.

4. Remarques particulières

4.1. Sur la méthode

4.1.1. Le Comité économique et social insiste pour que les précédentes directives soient entièrement transposées par tous les États membres. L'introduction des modifications avant la transposition risque de créer, de façon globale, une instabilité juridique, réglementaire, institutionnelle et organisationnelle, préjudiciable à la restructuration des entreprises ferroviaires, à la revitalisation de leurs activités, à leur coopération.

4.1.2. Le caractère extrêmement détaillé, très complexe, souvent obscur, de dispositions très précises, très contraignantes, d'un côté, et des objectifs, des champs d'application, des concepts très généraux, en particulier en ce qui concerne la troisième proposition de directive, laissant planer de nombreuses incertitudes, d'un autre côté, risquent d'être source de contradictions, d'ambiguïtés, et de confusions et risquent d'entraîner:

- des interprétations très différentes;

- des difficultés de transposition et d'application très importantes sur lesquelles le Comité a attiré l'attention dans de nombreux avis(4).

4.1.3. Cela fait que les nouvelles propositions de la Commission risquent fort d'être en contradiction avec les principes de progressivité, de cohérence et d'équilibre entre les modes, principes que le CES a développé dans de nombreux avis(5).

4.2. Sur le contenu

4.2.1. Certaines catégories, certains concepts nouveaux, introduits dans le dispositif proposé par la Commission mériteraient d'être davantage précisés et justifiés, afin d'éviter des interprétations trop diverses. C'est un des points importants qui est ressorti des différentes auditions réalisées par le Comité. Cela concerne notamment:

- la définition, le statut, les fonctions des "candidats autorisés" qui suscitent de nombreuses interrogations, aussi bien de la part des opérateurs ferroviaires et de la part de représentants des salariés, que de la part des représentants des usagers et utilisateurs des transports ferroviaires;

- la définition et le périmètre des "services ferroviaires" qui par nature et selon les objectifs mêmes du Livre blanc et des Livres verts sont des notions fortement évolutives, dans le temps comme dans l'espace, et qu'il ne convient donc pas d'enfermer dans des limites strictes, déterminées une fois pour toutes;

- l'articulation entre les différentes instances organisatrices, régulatrices et opératrices du transport ferroviaire et leurs fonctions précises, en particulier en ce qui concerne la définition, la mise en oeuvre, le contrôle des normes de sécurité;

- la définition, les procédures d'attribution, la transparence, la responsabilité, le contrôle des justifications et des mécanismes de "compensation";

- l'alourdissement des instruments, des mécanismes, des instances des fonctions et des formes organisationnelles qui risque de résulter des propositions actuelles de la Commission et qui irait à l'encontre des objectifs affirmés, en accroissant la complexité, l'opacité, la bureaucratisation du système ferroviaire au plan des différents États membres et, par voie de conséquence, encore plus au niveau de l'Union.

4.2.2. Les règles d'attribution des sillons et les procédures de réservation, les modalités de tarification, proposées par la Commission mériteraient d'être mieux explicitées, simplifiées et en correspondance plus étroite avec la situation réelle des différents réseaux ferroviaires et les principes de subsidiarité.

4.2.3. En effet, dans leurs formes actuelles, les propositions de la Commission apparaissent comme très prescriptives et globalisantes et s'apparentent autant à un processus d'unification (qui relèverait alors plus de la procédure du règlement communautaire) qu'à un processus d'harmonisation et de rapprochement tel que le veut la procédure des directives.

4.2.4. Comme l'ont souligné la plupart des auditions, les propositions de la Commission se heurtent à différentes difficultés:

a) de transposition dans les différents États membres;

b) de compatibilité avec:

- la souplesse nécessitée par la segmentation, la complexité et l'évolution de la demande, par la réactivité et l'adaptation indispensables d'offres ferroviaires diversifiées, par les doubles exigences commerciales et de service public incombant aux entreprises ferroviaires, par le nécessaire développement de la coopération et du partenariat à l'échelle européenne;

- l'autonomie de gestion, la responsabilisation des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d'infrastructures;

- les différences structurelles entre les réseaux ferroviaires, en fonction de leur état et leurs capacités de développement, leurs situations géo-fonctionnelles (pays périphériques, strictement continentaux, de transit);

- les champs, contenus, autorités déterminant les différentes politiques nationales de transport.

4.2.5. Des problèmes particuliers tiennent au système de tarification proposé par la Commission. L'amélioration du seul marché ferroviaire par la tarification des infrastructures au coût marginal d'utilisation n'entraîne pas à elle seule, ni une optimisation de l'ensemble du marché des transports, ni une optimisation des autres marchés. Cela d'autant plus que les propositions de la Commission ne visent qu'une partie des infrastructures, celle des "grandes lignes de services ferroviaires nationaux et internationaux". Or l'ensemble des infrastructures ferroviaires forme système, de même que l'ensemble des modes de transport forme système.

Pour autant, les imperfections du système proposé ne doivent pas constituer un prétexte à l'immobilisme et paralyser la recherche d'une meilleure allocation des infrastructures ferroviaires comme des infrastructures routières, portuaires, fluviales, voire aériennes.

4.2.6. D'autres difficultés, plus pratiques, sont à signaler qui rendent le système proposé par la Commission très difficile à appliquer dans l'ensemble des États membres:

- la tarification au coût marginal d'usage est un instrument de court terme, qui a du mal à intégrer au coût d'usage les coûts liés au développement des infrastructures, et à prendre en compte les investissements et leur financement;

- le transport ferroviaire a des coûts fixes élevés et un coût variable qui croît relativement faiblement avec l'usage des installations fixes. Les coûts marginaux d'utilisation des infrastructures ferroviaires sont donc relativement faibles et d'autant plus faibles que le stock d'infrastructures est conséquent. Le partage entre coûts fixes et coûts d'usage des infrastructures est donc très différent selon les modes et crée d'importantes distorsions de concurrence.

4.2.7. Les auditions ont révélé, notamment de la part des entreprises ferroviaires et des syndicats de salariés, certaines inquiétudes quant aux effets des nouvelles propositions de la Commission:

- un risque "d'écrémage" des meilleures relations aux bénéfices des nouveaux candidats autorisés;

- une "concurrence faussée" entre les impératifs de service d'intérêt général et les impératifs commerciaux;

- un risque de "rétrécissement" du rôle et des fonctions des réseaux au seul tractionnariat, au moment même où les fonctions d'organisateur de transport prennent de plus en plus d'importance;

- une crainte d'"effet mécanique" faisant de la "séparation comptable" entre activités voyageurs, grandes lignes et banlieue, d'une part et activités fret d'autre part, les prémices d'une "séparation organique" entre les deux activités.

5. Conclusions

5.1. Le Comité économique et social s'appuyant notamment sur les précédents avis qu'il a rendus, les auditions qu'il a réalisées, les contributions dont il a bénéficié, est d'avis:

- qu'il est nécessaire et urgent de moderniser, de dynamiser et d'harmoniser les activités et la gestion des réseaux ferroviaires dans le sens notamment:

- d'une meilleure allocation et utilisation des infrastructures existantes et de celles indispensables à la constitution de véritables réseaux transeuropéens;

- d'une amélioration de leur position sur le marché et de leur situation commerciale et financière;

- d'une plus large coopération entre entreprises ferroviaires et entre celles-ci et les autres opérateurs de transports (fluvial, routier, aérien et maritime);

- d'une plus grande souplesse et transparence et d'un meilleur service aux usagers et chargeurs;

- d'un développement plus durable des systèmes de transport par l'internalisation des coûts externes par les différents modes et par la consolidation et le développement du transport combiné;

- d'une plus grande harmonisation des conditions de concurrence entre les modes notamment en ce qui concerne les conditions sociales de travail et de sécurité;

- que la Commission devrait à la fois:

- présenter un bilan prévisionnel et échelonné des résultats économiques, commerciaux, financiers et sociaux attendus des nouvelles directives;

- mieux définir un certain nombre de concepts, de fonctions, de structures, de responsabilités qui sont proposés et mieux définir les interrelations entre les différents acteurs du système ferroviaire;

- mieux étayer l'ensemble de ses propositions à partir de la situation objective des différents systèmes ferroviaires, des avancées réalisées, des résultats obtenus;

- simplifier son système de tarification et d'allocation des capacités d'infrastructures, de gestion, régulation, arbitrage du système de définition, d'application de contrôle et sanction en matière de sécurité.

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 321 du 20.10.1998, pp. 6-8-10.

(2) Voir avis du CES sur les "Licences ferroviaires" (JO C 393 du 31.12.1994), sur le "Développement des chemins de fer/Accès aux infrastructures" (JO C 153 du 28.5.1996, p. 16) et sur "Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires" (JO C 206 du 7.7.1997, p. 23).

(3) Voir avis du CES sur les "Couloirs transeuropéens/Transport de fret" (JO C 95 du 30.3.1998, p. 21).

(4) Voir notamment les avis du CES sur des "Redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures", CES 196/99 (JO C 101 du 12.4.1999) et sur "Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires" (JO C 206 du 7.7.1997, p. 23).

(5) Voir notamment les avis du CES sur des "Redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures", CES 196/99 (JO C 101 du 12.4.1999) et sur "Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires" (JO C 206 du 7.7.1997, p. 23).