FR Journal officiel de l'Union européenne C 306/56

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil (Euratom) établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire»

COM(2008) 790 final — 2008/0231 (CNS)

2009/C 306/13

Le 30 janvier 2003, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 31 du traité Euratom, de consulter le Comité économique et social européen sur les

«Proposition de directive du Conseil (Euratom) établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire» «Proposition de directive (Euratom) du Conseil sur la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs»

[COM(2003) 32 final — 2003/0021 (CNS) — 2003/0022 (CNS)].

Le Comité a donné un avis sur ces propositions le 26 mars 2003.

Le 4 juin 2009, la Commission européenne a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la version amendée d'une de ces directives:

«Proposition de directive du Conseil (Euratom) établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire»

afin de recevoir ses commentaires sous la forme d'un avis complétant celui du 26 mars 2003.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 20 mai 2009 (rapporteur: M. DANTIN).

Lors de sa 454e session plénière des 10 et 11 juin 2009 (séance du 10 juin 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 100 voix pour et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 L’énergie nucléaire fait aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt pour des raisons économiques, de diversifications des sources d’approvisionnement et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

1.2 Une sûreté de haut niveau accompagnée d’une transparence exemplaire sont les conditions de l'existence et du développement du nucléaire.

1.3 Dans ce contexte, le Comité accueille favorablement la directive estimant qu’elle présente un intérêt technique et stratégique important pour la sécurité des populations, des travailleurs du nucléaire et de l’environnement, tout en laissant le libre choix aux États membres de recourir ou non à ce type d’énergie.

1.4 Le CESE est sensible au fait que le nucléaire va se développer également hors des frontières de l’Union européenne, parfois dans des États qui n’ont pas une culture technologique et de gestion des risques aussi poussée qu’au sein des États membres. Eu égard à cette situation, le Comité souhaite que l’UE joue un rôle moteur et soit en capacité de proposition en matière de sûreté nucléaire, au-delà de son territoire, à l’image de ce qu’elle réalise sur le «paquet climat».

1.5 La sûreté nucléaire doit être un «bien public mondial», en raison du fait qu’un accident nucléaire peut avoir des conséquences sur les populations et l’environnement bien au-delà de l’État où il aurait lieu. À cet effet, en rendant obligatoire sur son territoire le respect des principes fondamentaux de sûreté que l’ensemble des États a approuvé au sein de l’AIEA, ce qui est l’objet de la directive, l'Union se met en situation d’exporter «son modèle de sûreté» au-delà de ses frontières.

1.6 Le Comité considère que l’approche qui consiste à obliger les États membres à mettre en place des autorités nationales de sûreté parfaitement indépendantes, à conférer la responsabilité de la sûreté aux seuls titulaires des autorisations d’exploiter et à assurer la transparence de l’information sur ces questions, est la meilleure, et souhaite par conséquent que cet aspect de la directive soit maintenu et que l’approche reste toujours celle d’un très haut niveau de responsabilité.

1.7 Le CESE est très sensible à la question de l’acquisition, du maintien et du développement des compétences au sein des États membres, en particulier dans ceux qui n’ont que peu ou pas d’expérience en matière d’énergie nucléaire. Ces États membres doivent faire face à cette question sans tarder, notamment en développant les filières de formation nécessaires. Par ailleurs, le CESE suggère qu’une certification européenne de la compétence pour l’exploitation nucléaire soit envisagée et que les formations concernent tant la gestion technique que sanitaire des conséquences d’accidents nucléaires.

1.8 Le Comité souligne que la sûreté est aussi une question de culture industrielle et de comportements et ne peut se résumer à l’élaboration de règles et de contraintes d’exploitation.

2. Introduction

2.1 L’industrie nucléaire s’est fortement développée dans l’Union au lendemain de la crise de 1973 et la nécessité d’harmoniser les pratiques de sûreté est très vite apparue.

2.2 La résolution du Conseil du 22 juillet 1975 relative aux problèmes technologiques de sûreté nucléaire (1) a reconnu à la Commission un rôle de catalyseur des initiatives prises sur le plan international en matière de sûreté nucléaire.

2.3 Une deuxième résolution a été adoptée par le Conseil en 1992 (2) invitant les États membres à poursuivre et à intensifier leurs efforts en faveur d'une harmonisation des questions de sûreté. Dans son arrêt C-29/99 du 10 décembre 2002, la Cour de justice européenne a confirmé la compétence de la Communauté à légiférer dans le domaine de la sûreté nucléaire.

2.4 Le 30 janvier 2003, en application de l'article 31 du traité Euratom, la Commission a proposé une directive sur la sûreté des installations nucléaires (3), directive sur laquelle le Comité avait émis un avis (4).

2.5 Faute de majorité, le Conseil n'a pas adopté cette directive mais la concertation s'est poursuivie notamment par la création en 2004 du «groupe de sûreté nucléaire».

2.6 La Commission entend relancer et approfondir aujourd’hui la mise en place d'un cadre communautaire sur la sûreté nucléaire.

3. Objectifs, démarche et contenu essentiel du nouveau projet de directive

3.1 L’objectif général de la proposition est d’établir, maintenir et améliorer continuellement la sûreté nucléaire dans la Communauté et de renforcer le rôle des organismes de réglementation. Son champ d’application englobe la conception, le choix du site, la construction, l’entretien, l’exploitation et le déclassement des installations nucléaires, activités pour lesquelles il y a lieu de prendre en considération la sûreté conformément au cadre législatif et règlementaire de l’État membre concerné. Le droit de chaque État membre de recourir ou non à l’énergie nucléaire dans son bouquet énergétique est reconnu et parfaitement respecté.

3.2 L'approche de la directive sur la sûreté nucléaire consiste à inscrire dans une règlementation communautaire une série de principes de sûreté inclus dans la Convention de l'AIEA à laquelle tous les États membres adhèrent et complétés par des exigences additionnelles de sûreté applicables aux nouveaux réacteurs nucléaires.

3.3 Il s'agit donc de rendre contraignants des principes de sûreté internationalement reconnus (AIEA, CSN, WENRA, …) qui relèvent aujourd’hui d'une application volontaire.

4. Considérations générales

4.1 L'énergie provenant de la fission nucléaire représente actuellement dans l’Union européenne de l’ordre de 14,6 % de l’énergie primaire consommée et de 31 % de la production d’électricité. Elle constitue pour les États membres qui y ont recours (quinze (5) sur vingt-sept), la source d’énergie au prix le plus stable et l'une des moins productrices de CO2. Mais son utilisation donne lieu à controverse dans certains pays qui y ont recours et davantage dans les États membres qui ne l’ont pas retenue dans leur bouquet énergétique, par crainte, notamment, de pollutions radioactives liées à d’éventuelles défaillances et à la gestion des déchets nucléaires.

4.2 Conformément aux perspectives contenues dans l’avis du Comité sur «Les enjeux du nucléaire pour la production d’électricité» (6), l’énergie nucléaire fait aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt en raison de son intérêt économique et pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre (politiques de sauvegarde du climat). Au sein de l’UE, certains des États membres qui avaient décidé de renoncer à l’énergie nucléaire reviennent actuellement sur leurs décisions.

4.3 Cette relance du nucléaire, pour être acceptée par les citoyens, implique que le plus haut niveau de sûreté possible soit assuré.

4.4 Cette relance «planétaire» pose de façon nouvelle les questions de sûreté nucléaire en particulier pour son organisation et pour son contrôle. La sûreté nucléaire doit être «un bien public mondial». Ce faisant, la réponse se doit d’être «mondialisée» car le risque nucléaire n’est pas cantonné à l’intérieur des frontières des États qui utilisent cette technologie.

4.5 Pour avancer vers cet objectif, l’Union européenne peut jouer un rôle central eu égard à la nucléarisation de son territoire et à son savoir-faire industriel. L’Union européenne peut donner un exemple, comme elle le fait pour le climat, en commençant à unifier en interne ses propres règles et organisations de sûreté, en identifiant et en surmontant les obstacles pour atteindre un tel but.

4.6 Dans ce contexte la directive présentée par la Commission arrive au moment opportun. Le Comité économique et social européen l’accueille favorablement et estime qu'elle présente un intérêt technique et stratégique important pour la sécurité des populations, des travailleurs du nucléaire et de l’environnement, dans les États membres ayant opté pour l’énergie nucléaire, et tout autant dans ceux qui ont refusé ce choix.

4.6.1 Le Comité approuve la nouvelle approche de la Commission qui, pour obtenir un plus large consensus, consiste à rendre pleinement responsable les États membres et leur organisme national de régulation. Il existe en effet des histoires, des organisations, des pratiques différentes entre le États membres et l’approche consistant essentiellement à leur imposer de respecter des règles communes élaborées au sein de l’AIEA, de mettre en place des organismes de réglementation authentiquement indépendants et à rendre totalement responsables les titulaires d’autorisations sans possibilités de déléguer cette responsabilité, est certainement la plus acceptable aujourd’hui par l’ensemble des parties et celle qui garantit le mieux la sûreté des installations.

4.6.2 Le Comité estime également que cette directive constitue une étape dans le processus d'amélioration de la sûreté. Une réflexion soutenue et continue devra être conduite afin d’appréhender et de prendre en compte les inflexions, les ajouts ou les modifications qui se justifieraient eu égard à d’éventuelles évolutions des contextes, des techniques et des conceptions organisationnelles.

4.6.3 Le Comité se félicite que le document sous examen, tant dans ses «Principales dispositions» que dans son article 5, apporte une attention toute particulière à la transparence et à la fiabilité de l'information des populations dans le cadre des processus décisionnels. En ce sens, la Convention d’Aarhus (7) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement peut constituer une référence pour les acteurs de la société civile.

4.6.4 Au-delà de ce qui précède et du contenu du projet de directive, il conviendra de prendre en compte et d’intérioriser le fait que la sûreté n’est pas seulement l’addition rigoureuse de règles techniques et industrielles. Elle relève aussi d’une culture, d'un ensemble de pratiques qui placent la sûreté au centre des préoccupations, et pousse, au-delà de l’indispensable respect des procédures, à rechercher continuellement à faire progresser la sûreté et à identifier les facteurs internes comme externes qui pourraient la compromettre. Cette culture ne se construit pas en un jour et elle concerne autant les industriels, les exploitants, les contrôleurs que les responsables politiques, pour trouver toute son efficience.

4.7 Le développement de la sûreté peut se heurter à une limitation des compétences dans les technologies électronucléaires, dues notamment à une insuffisance d’expérience et de savoir-faire, ainsi qu'à un environnement scientifique et technologique peu adapté. Des efforts importants de formation devront donc être accomplis (8). Des transferts intra-européens de connaissances théoriques et pratiques pourraient être opérés et des mesures d’appui mises en place afin de mieux répondre, notamment, aux exigences définies aux articles 4,7 et 9 en matière de formation et de ressources humaines. Une certification européenne des formations, des qualifications et des compétences pour l’exploitation et la sûreté nucléaire doit être recherchée.

4.8 Le Forum européen sur l'énergie nucléaire mis en place par la Commission et soutenu par le Conseil de mars 2007, réunit de hauts représentants des pouvoirs publics, des membres du Parlement européen, des représentants du Comité économique et social européen, des représentants des producteurs d'électricité, du secteur nucléaire, des consommateurs, du secteur financier et de la société civile. Il est à la fois un lieu d’expertise et de débat sur les possibilités et les risques de l'énergie nucléaire. Il a émis en janvier 2009 un certain nombre de suggestions et de commentaires (9) sur le projet de directive et le Comité considère que tant pour leur qualité que pour leur importance du point de vue de l’acceptabilité par les citoyens et leurs représentants, il convient de s’en inspirer.

5. Considérations particulières

5.1 Champ d’application et contenu de la directive

Le Comité est favorable à la référence aux principes fondamentaux de sûreté (SF-1, 2006) de l’AIEA et aux exigences de la Convention de sûreté nucléaire, mais tient à préciser quelles parties de ces principes fondamentaux correspondent précisément à l’objet de la présente directive. Cela devrait être sous la forme d’une Annexe à la directive présentée au point 6 du présent avis et jointe en annexe. Cela clarifiera le projet de directive et permettra également de simplifier certains de ses articles.

5.2 Article premier

Le Comité suggère un texte plus explicite pour le point 1: la présente directive «vise à établir un cadre européen de réglementation de la sûreté nucléaire, qui définit les principes de base auxquels doivent se conformer les lois et règlements pris au niveau des États membres en matière de sûreté nucléaire afin de maintenir et améliorer continûment la sûreté nucléaire dans la Communauté et à renforcer le rôle des organismes de réglementation».

5.3 Article 2

5.3.1 Définition (1) «installation nucléaire»: le Comité suggère d’ajouter les «déchets radioactifs» après combustibles usés.

5.3.2 Définition (8) «organisme de réglementation»: le Comité incite la Commission à reprendre strictement la définition du Glossaire de sûreté édité en 2007: «Autorité ou réseau d’autorités que le gouvernement d’un État a investie(s) de pouvoirs juridiques pour diriger le processus de réglementation, y compris pour délivrer les autorisations, et donc pour réglementer la sûreté nucléaire, la sûreté radiologique, la sûreté des déchets radioactifs et la sûreté du transport».

5.3.3 Définition (10) «réacteurs électronucléaires nouveaux»: le Comité préfère la référence à la construction des installations postérieurement à la mise en œuvre de la directive. Les évolutions qui interviennent au début de la construction peuvent être prises en compte par le titulaire de l’autorisation. En revanche, tout changement intervenant après la construction sera plus difficile à mettre en œuvre si l’installation n’est pas étudiée et construite pour. Certaines situations particulières de centrales dont la construction a été arrêtée et doit être reprise conduisent le Comité à proposer la rédaction suivante: « réacteurs électronucléaires nouveaux », « les réacteurs électronucléaires dont la construction est autorisée (ou dont la construction est reprise après un laps de temps d’arrêt d’au moins 5 ans) postérieurement à l'entrée en vigueur de la directive ».

5.4 Article 3

5.4.1 Le Comité suggère que cet article soit rédigé en précisant d’abord le cadre qui est l’aspect général de la sûreté et ensuite la responsabilité qui concerne sa mise en œuvre. Il suggère d'intégrer dans cet article la possibilité de retrait des autorisations en cas de manquements car cela fait partie du cadre général, renforce l’autorité de l’organisme réglementaire. Par voie de conséquence, l'article 8 n'a plus lieu d'être. Le Comité rappelle que la Commission a le pouvoir de vérifier la qualité de la transposition de la directive et la possibilité si besoin était de lancer une procédure d’infraction à l’encontre d’un Etat membre qui n’aurait pas respecté les principes de la directive.

5.4.2 L’article 3 deviendra alors: 1. «Les États membres établissent et entretiennent un cadre législatif et réglementaire régissant la sûreté des installations nucléaires. Ce cadre englobe des prescriptions nationales de sûreté, un système de délivrance d’autorisations et de contrôle pour les installations nucléaires, l’interdiction d’exploiter une installation nucléaire sans autorisation, un système d’inspection réglementaire et les mesures d’application nécessaires incluant celles concernant la suspension et le retrait des autorisations. Il doit être affirmé que l’organisme de réglementation a le pouvoir de retirer l’autorisation d’exploitation en cas de violations graves ou répétées des règles de sûreté dans l'installation nucléaire». 2. «Les États membres doivent faire en sorte que la responsabilité première de la sûreté d’une installation nucléaire incombe au titulaire de l’autorisation, sous le contrôle de l’organisme réglementaire compétent, et que cette responsabilité demeure tout au long de la vie de l’installation nucléaire jusqu’à ce qu’elle ne soit plus assujettie à la réglementation de sûreté. Cette responsabilité du titulaire de l’autorisation ne peut pas être déléguée. Les mesures liées à la gestion et au contrôle de la sûreté à mettre en œuvre dans les installations nucléaires doivent être proposées par le titulaire de l’autorisation et soumises pour approbation à l’organisme de réglementation. Elles sont appliquées par le titulaire de l’autorisation sous le contrôle de l’organisme de réglementation».

5.5 Article 4, paragraphe 1

5.5.1 Pour l’indépendance de l’organisme de réglementation à laquelle le Comité est très attaché, il préfère rédiger ainsi: «Les États membres garantissent que l'organisme de réglementation, dont l’objectif est exclusivement la sûreté, est effectivement indépendant de tous les organismes qui ont pour mission de promouvoir ou d'exploiter des installations nucléaires. Il doit être libre de toute influence pouvant affecter ses activités de réglementation». La mention des organismes «qui démontrent les bénéfices sociétaux» est redondante vis-à-vis de l’idée de promotion du nucléaire et si on maintient cette indication il faut tout aussi bien mentionner l’indépendance vis-à-vis des organismes qui militent contre le recours au nucléaire.

5.6 Article 4, paragraphe 3

Le Comité suggère de regrouper les deux articles 4, paragraphe 3, et 4, paragraphe 4, de la proposition et de rédiger ainsi: «L’organisme de réglementation délivre des autorisations au vu des justifications données par le demandeur prouvant que le choix de site, la conception, la construction, la mise en service, l’exploitation, , la prolongation de la durée d’exploitation, la qualité des personnels et leur nombre et jusqu’au déclassement, sont conformes aux exigences, conditions et règles de sûreté en vigueur. Il contrôle la bonne exécution des engagements pris par le titulaire de l’autorisation en matière de sûreté nucléaire».

5.7 Article 4, paragraphe 4

Supprimé et repris dans l’article 4 paragraphe 3 nouveau.

5.8 Article 4, paragraphe 6

Ajouter un paragraphe 6 pour développer la coopération entre organismes de réglementation au sein de l’Union: «Les organismes de réglementation des États membres échangent entre eux les meilleures pratiques de réglementation et développent une compréhension commune des exigences internationales adoptées».

5.9 Article 5

«Transparence»: le Comité souligne l’importance de cet article pour répondre au reproche fréquent fait à l’industrie nucléaire de cultiver le secret et également parce que l’information sur le fonctionnement des installations nucléaires concerne sans exception tous les États membres qu’ils aient ou non recours à cette énergie sur leur territoire parce qu’ils sont responsables de la protection de leurs citoyens du fait du caractère transfrontalier du risque nucléaire.

5.10 Article 6, paragraphe 1

Le Comité suggère de préciser les références aux fondements de sûreté de l’AIEA et pour cela de renvoyer à l’annexe déjà mentionnée. L’article 6, paragraphe 1, donnerait lieu à une nouvelle rédaction: «En ce qui concerne le choix du site, la conception, la construction, l'exploitation et le déclassement des installations nucléaires, les États membres appliquent les fondements de sûreté de l'AIEA (Fondements de sûreté de l'AIEA: principes fondamentaux de sûreté, collection normes de sûreté de l'AIEA no SF-1 (2006)), spécifiés dans l'annexe».

5.11 Article 6, paragraphe 2

Cet article qui fait référence de façon insuffisamment précise à WENRA et au HLG pose problème: comment peut-on obliger un État membre à prendre en compte des résultats futurs non définis en terme de contenu et de calendrier au moment de l’adoption de la directive? Le Comité suggère de supprimer ce paragraphe, le respect des principes fondamentaux de sûreté et le développement d’une culture de sûreté évoluant dans le temps avec les progrès des sciences et des technologies.

5.12 Article 7

Cet article aborde la responsabilité des titulaires d’autorisations mais, la directive s’adressant aux États membres, le Comité suggère de reporter dans l’annexe les aspects non strictement liés au rôle des États membres. L'article 7 deviendrait alors:

Obligations des titulaires d'une autorisation.«Les États membres doivent garantir que les titulaires d'une autorisation sont responsables de la conception, de la construction, de l'exploitation et du déclassement de leurs installations nucléaires conformément aux dispositions de l'article 6».

5.13 Article 8

À été intégré dans les articles 3 et 4, il est donc supprimé à cet endroit.

5.14 Article 10

Le titre «Priorité à la sûreté» peut alimenter la confusion car il induit l’idée que les États membres qui ne prennent pas de mesures plus strictes que la directive ne donnent pas la priorité à la sûreté, ou que la directive elle-même ne le fait pas. Le Comité propose de le remplacer par: « Renforcement de la sûreté ».

5.15 Article 11

L'article 11 concerne le rapport périodique des effets de la directive à la Commission, ce qui est nécessaire et souhaitable. La Convention de sûreté nucléaire impose déjà un rythme de reporting et le Comité estime judicieux de caler l’ensemble des rapports sur un calendrier commun pour simplifier les procédures et les rendre cohérentes.

La rédaction de cet article deviendrait:

«Les États membres font rapport à la Commission sur la mise en œuvre de la présente directive en même temps et selon la même fréquence que les rapports nationaux qu'ils soumettent aux réunions d'examen de la Convention sur la sûreté nucléaire. Sur la base de ce rapport, la Commission présente un rapport au Conseil sur l'avancement de la mise en œuvre de la présente directive, accompagné, le cas échéant, de propositions législatives».

6. Proposition d’une annexe à la directive

6.1 L’objectif de l’Annexe à la directive est de: — Formuler des obligations des opérateurs nucléaires que la directive ne peut imposer puisqu’elle n’a de portée contraignante que vis-à-vis des États membres; — Formuler, à partir des dix principes fondamentaux de l’AIEA ce que la directive entend rendre contraignant pour les États membres.

6.2 Elle comporte six principes:

6.2.1 Les États membres doivent garantir que la que la responsabilité de la sûreté est assumée par le titulaire de l’autorisation;

6.2.2 La responsabilité et la gestion de la sûreté doivent être identifiées au plus haut niveau de l’entreprise;

6.2.3 L’évaluation de la sûreté doit intervenir depuis le début de la construction d’une installation et tout au long de son cycle de vie;

6.2.4 Les États membres s’assurent que les installations nucléaires sont optimisées pour répondre au niveau de sûreté maximal pouvant raisonnablement être atteint;

6.2.5 Les États membres s’assurent que tous les efforts sont mis en oeuvre pour prévenir et atténuer les incidents et accidents nucléaires.

6.2.6 Les États membres, sans exception, s’assurent que les dispositions sont prises en matière de capacité de réaction et de réponse à l’urgence pour les accidents nucléaires conformément à la directive 96/29.

Bruxelles, le 10 juin 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 185 du 14 août 1975, p. 1.

(2) JO C 172 du 8 juillet 1992, p. 2.

(3) COM(2003) 32 final et COM(2004) 526 final (version révisée).

(4) JO C 133 du 6.6.2003, p. 70–74

(5) Allemagne, Belgique, Bulgarie, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Lituanie, Pays-Bas, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède.

(6) JO C 110 du 30.4.2004 pp 77-95.

(7) Convention internationale négociée dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (CEE-NU). Elle a été signée par 40 des 55 pays de la CEE-NU.

(8) JO C 175 du 28.7.2009, p. 1–7

(9) Voir le document du sous-groupe «Harmonisation» du Forum européen sur l'énergie nucléaire concernant la proposition de directive européenne sur la sûreté nucléaire.