FR Journal officiel de l’Union européenne C 279/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 3/2005

relatif au développement rural: la vérification des dépenses agroenvironnementales accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 279/01)

TABLE DES MATIÈRES

GLOSSAIRE

I-VI SYNTHÈSE

1-18 INTRODUCTION

1-11 Politique agroenvironnementale

12-18 Étendue de l'audit et stratégie en matière de contrôle

19-27 RÉGLEMENTATION

19-22 La mesure agroenvironnementale

23-27 Contrôle des sous-mesures agroenvironnementales

28-54 OBSERVATIONS D'AUDIT AU NIVEAU DE LA COMMISSION

28-35 Caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales

29-31 Mise en œuvre des programmes agroenvironnementaux au cours de la période 1993-1999

32-35 Approbation des programmes de développement régionaux par la Commission pour la période 2000-2006

36-39 Vérification du fonctionnement des systèmes de contrôle

40-54 Contrôle dans le domaine de l'agriculture biologique

41-44 Système de contrôle réglementaire applicable à l'agriculture biologique

45-54 Mise en œuvre du système de contrôle concernant l'agriculture biologique

55-106 OBSERVATIONS D'AUDIT AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES

55 Caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales dans cinq États membres

56-59 Contrôles administratifs

60-106 Contrôles sur place

60-61 Spécificité de l'agroenvironnement

62-69 Contrôle du respect des bonnes pratiques agricoles habituelles

70-106 Contrôle des sous-mesures

107-119 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

107 Conclusion générale

108-112 Au niveau de la Commission

113-117 Au niveau des États membres

118-119 Recommandations

ANNEXE: Exemples du manque de clarté du cahier des charges concernant le programme agroenvironnemental pour la Côte-d'Or

Réponses de la Commission

Bénéficiaire : le destinataire d'un paiement communautaire BPAH : bonnes pratiques agricoles habituelles DR : développement rural Engagement : condition qu'un bénéficiaire doit respecter pour pouvoir bénéficier de paiements agroenvironnementaux FEOGA : Fonds européen d'orientation et de garantie agricole MEKA II : Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich. Le plus important programme agroenvironnemental dans la région du Bade-Wurtemberg, en Allemagne PAC : politique agricole commune PDR : plan de développement rural (avant approbation par la Commission); programme de développement rural (après approbation par la Commission) SIGC : système intégré de gestion et de contrôle

SYNTHÈSE

I. Une aide agroenvironnementale est versée annuellement aux exploitants agricoles qui s'engagent à poursuivre leurs activités en allant au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles (BPAH) et en recourant à des méthodes considérées comme bénéfiques pour l'environnement. Avec une enveloppe de l'UE de 13 480 millions d'euros pour la période 2000-2006, l'agroenvironnement est la mesure de développement rural la plus importante (voir points 6-7 et 19-22).

II. L'objectif de l'audit a consisté à apprécier si la Commission avait l'assurance suffisante que les pratiques et techniques agricoles soutenues par des aides agroenvironnementales sont vérifiables et dûment contrôlées, et donc que les bénéficiaires de ces aides satisfont à l'obligation de pratiquer une agriculture respectueuse de l'environnement (voir points 12-18).

III. L'audit a permis de constater que la Commission: — n'a que partiellement garanti le caractère vérifiable des mesures avant d'approuver le PDR (voir points 32-35), — n'a pas suffisamment vérifié le bon fonctionnement des systèmes de contrôle en matière agroenvironnementale dans les États membres (voir points 36-39), — n'a pas pleinement assumé ses responsabilités en ce qui concerne l'agriculture biologique. Il s'agit d'une importante sous-mesure dans le domaine agroenvironnemental (voir points 46-54). S'agissant de l'agriculture biologique, les principaux problèmes constatés sont les suivants: — les rapports annuels sur la mise en œuvre, censés fournir une assurance quant à l'objectivité et à l'efficacité du système de contrôle, ne sont ni complets ni fiables. Même s'ils l'étaient, les informations demandées ne fourniraient pas d'assurance quant à l'objectivité et à l'efficacité des contrôles effectués (voir points 46-49), — les contrôles réalisés par la Commission dans sept États membres de 1998 à 2001 ont révélé d'importantes insuffisances en matière de supervision des systèmes de contrôle, mais ces constatations n'ont pas fait l'objet d'un suivi adéquat, et aucun contrôle supplémentaire n'a été réalisé dans les États membres (voir points 50-54).

IV. Les constatations résultant de l'audit réalisé dans les États membres concernent la programmation des contrôles sur place ainsi que le caractère vérifiable de certaines sous-mesures principales: — des sous-mesures font l'objet d'un contrôle en dehors de la période d'engagement ou à des moments inopportuns (voir points 74-85), — s'agissant de sous-mesures communes, telles que la réduction ou la limitation des intrants, les contrôles reposent en grande partie sur les déclarations établies par les bénéficiaires, qui sont difficiles à corroborer (voir points 86-96), — les inspections visuelles sur lesquelles s'appuient les contrôles ne sont pas concluantes (voir points 97-101), — des instructions précises ne sont pas toujours fournies aux contrôleurs, lesquels s'appuient souvent sur leurs connaissances ou leur expérience individuelles pour se forger une opinion. Il n'y a pas de conditions de base précises avec lesquelles comparer les résultats (voir points 100-106).

V. L'audit de la Cour aboutit à la conclusion que la vérification de la mesure agroenvironnementale pose des problèmes particuliers et qu'elle exige beaucoup plus de moyens que la vérification de la mesure du premier pilier et, de fait, que d'autres mesures de développement rural. Ce type de vérification permet rarement d'obtenir une assurance, même raisonnable, à un coût acceptable (voir point 107).

VI. La Commission, le Conseil et le Parlement devraient envisager, pour la nouvelle période de programmation débutant en 2007, l'application du principe selon lequel une mesure qui ne peut être suffisamment contrôlée ne doit pas être financée par des deniers publics (voir points 118-119).

INTRODUCTION

Politique agroenvironnementale

1. Une aide aux méthodes de production agricole compatibles avec la protection de l'environnement a été instituée par le règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil (1), qui portait sur la période 1993-1999.

2. Dans une décision du Parlement européen et du Conseil intitulée «Vers un développement soutenable», l'intégration de considérations environnementales dans la politique agricole commune (PAC) était identifiée comme une priorité (2). En réponse à cette décision et à d'autres propositions analogues figurant dans l'Agenda 2000, la Commission a produit une déclaration indiquant que son programme pour la période 2000-2006 inclurait «des mesures agro-environnementales renforcées en tant qu'éléments obligatoires» des programmes de développement rural (PDR) (3). L'agroenvironnement est la seule mesure de développement rural que les États membres sont tenus d'inclure dans leurs PDR.

3. Le sixième programme d'action pour l'environnement de la Communauté européenne indique qu'il convient d'«affecter des ressources plus importantes et [de] donner une place plus grande aux mesures agro-environnementales» pour atteindre les objectifs environnementaux de la Communauté (4). Ainsi, une priorité élevée a été accordée à l'agroenvironnement.

4. Pour la période 2000-2006, le règlement (CE) no 1257/1999 a rassemblé plusieurs mesures de développement rural (5).

5. Pour mettre en œuvre ces mesures, des plans de développement rural ont été approuvés par la Commission, passant ainsi au stade de PDR. Ces programmes couvrent une période de sept ans allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2006 et ont été établis par les autorités compétentes désignées par les États membres. Au total, ce sont soixante-huit programmes de développement rural comprenant des mesures agroenvironnementales (et autres) qui ont été approuvés.

6. L'agroenvironnement est cofinancé par le FEOGA-Garantie dans l'ensemble de la Communauté, son concours atteignant 75 % dans les zones relevant de l'objectif 1 et 50 % dans les autres (6). Ces pourcentages ont été révisés en 2003 pour atteindre 85 % dans les zones relevant de l'objectif 1 et jusqu'à 60 % dans les autres. Les taux d'aide varient d'une sous-mesure et d'un État membre à l'autre, mais la prime agroenvironnementale dans l'UE en 2001 s'élevait en moyenne à 89 euros par hectare (7).

7. En 2004, sur les 4 749 millions d'euros de dépenses FEOGA-Garantie en faveur du développement rural qui ont été déclarées par les États membres, 1 739 millions ont concerné les mesures agroenvironnementales au titre du règlement (CE) no 1257/1999 (8). 13 480 millions d'euros devraient être dépensés dans l'UE 15 pour la période de programmation 2000-2006. Ce montant représente plus de 27 % de l'ensemble des dépenses en faveur du développement rural; de ce fait, l'agroenvironnement constitue la mesure de développement rural la plus importante. Fin 2004, sur le montant total programmé, 10 201 millions d'euros avaient été dépensés.

8. Comme cela ressort du graphique, la plupart des dépenses effectuées pendant la période 2000-2003 concernent l'Autriche, l'Allemagne et la Finlande. Le niveau des dépenses relativement élevé pour l'Autriche et la Finlande s'explique en partie par la décision politique individuelle des États membres d'allouer des crédits importants aux mesures agroenvironnementales, d'une part, et, d'autre part, par le fait que, dans des États membres plus grands, comme l'Italie, la France et l'Allemagne, la clôture des programmes de la période précédente n'était pas encore achevée.

9. Les liens entre l'agriculture et l'environnement revêtent un grand intérêt public et politique, en particulier maintenant que la réforme de la PAC a introduit l'obligation de respecter des normes et des pratiques environnementales (9), dont la non-observation pourrait entraîner une réduction ou un recouvrement partiel(le) ou total(e) de l'aide directe.

10. Les dépenses agroenvironnementales sont constituées de paiements aux exploitants agricoles qui s'engagent à poursuivre leurs activités agricoles en utilisant des méthodes respectueuses de l'environnement et qui doivent aller au-delà des bonnes pratiques agricoles habituelles (BPAH): en d'autres termes, la Communauté européenne achète des services agroenvironnenmentaux à des exploitants agricoles (voir encadré 1). Encadré 1L'activité agricole est loin de se réduire à la production d’aliments. Tout au long de la chaîne de production, des processus interviennent, qui peuvent avoir des répercussions sur le milieu naturel. Par exemple, le recours massif aux pesticides et aux engrais, de mauvaises pratiques en matière de drainage ou d'irrigation, un niveau de mécanisation élevé ou une utilisation inappropriée des sols peuvent dégrader l’environnement. Toutefois, l’abandon de certaines activités agricoles peut aussi mettre en danger le patrimoine environnemental de l’UE, car ce sont alors des habitats semi-naturels, ainsi que la biodiversité et le paysage qui leur sont associés, qui risquent de disparaître.Conformément au règlement (CE) no 817/2004, les États membres sont tenus de définir des codes de BPAH à l'échelle régionale ou nationale. Les BPAH peuvent se définir comme le type de pratiques agricoles qu’adopterait un exploitant agissant raisonnablement dans une région donnée, ce qui suppose le respect des obligations existantes dans le domaine de l'environnement. Les BPAH constituent le minimum requis d’un agriculteur souhaitant adhérer aux programmes agroenvironnementaux.Les sous-mesures agroenvironnementales constituent désormais le principal outil assigné à la PAC pour atteindre ses objectifs environnementaux. Les plus importantes concernent la reconversion vers l'agriculture biologique, la prévention de l'érosion des sols, la réduction des intrants et la sauvegarde des éléments du paysage.Source: fiche technique de la Commission européenne: «L'agriculture et l'environnement.»

11. Le rapport spécial no 14/2000 de la Cour sur la PAC et l'environnement incluait un bilan des actions agroenvironnementales mises en place par le règlement (CEE) no 2078/92, couvrant la période de programmation 1993-1999 (10). La principale conclusion de ce rapport spécial concernant le caractère vérifiable de l'agroenvironnement concernait l'impossibilité de vérifier le respect des mesures visant à réduire l'utilisation d'engrais: «Les auditeurs de la Commission sont conscients du problème, mais cette dernière continue d’approuver ce type de mesures» (point 77 du rapport en question).

Étendue de l'audit et stratégie en matière de contrôle

12. L'objectif de l'audit a consisté à apprécier la mesure dans laquelle la Commission a une assurance adéquate que les pratiques et techniques agricoles spécifiques au titre desquelles l'aide agroenvironnementale est versée sont: — vérifiables, — dûment contrôlées.

13. La Commission a besoin d'une telle assurance pour s'assurer que les dépenses en cause sont légales et régulières, c'est-à-dire que les États membres gèrent le régime de manière à garantir que les bénéficiaires de paiements compensatoires agroenvironnementaux respectent l'obligation qui leur est imposée d'exercer leurs activités agricoles en utilisant des méthodes respectueuses de l'environnement.

14. L'audit n'a pas visé à évaluer les effets positifs des sous-mesures agroenvironnementales.

15. Des visites de contrôle ont été effectuées au niveau de la Commission et dans cinq États membres, à savoir l'Autriche, la France, l'Allemagne, l'Italie et le Luxembourg, entre mars et septembre 2004 (11). Ces États membres ont été sélectionnés en fonction des montants dépensés et de la représentativité de leurs sous-mesures agroenvironnementales.

16. Au niveau de la Commission, l'audit a comporté un examen approfondi visant à déterminer si la Commission s'assurait du caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales avant d'approuver les plans de développement rural et si elle vérifiait le bon fonctionnement des systèmes de contrôle dans les États membres. Une attention particulière a été portée au système de supervision concernant l'agriculture biologique.

17. L'objectif des visites dans les États membres a consisté à déterminer: — si les sous-mesures agroenvironnementales cofinancées peuvent être appréciées et vérifiées de manière fiable, — si les procédures de contrôle appliquées par les États membres permettent à ces derniers et à la Commission d'obtenir une assurance adéquate quant au respect des engagements agroenvironnementaux.

18. Les auditeurs se sont penchés attentivement sur les sous-mesures principales telles qu'indiquées dans l'encadré 1 (12). Les projets étudiés ont été sélectionnés sur la base des paiements effectués dans le cadre du FEOGA-Garantie en 2003.

RÉGLEMENTATION

La mesure agroenvironnementale (13)

19. Le soutien à l'agroenvironnement est destiné à encourager: — des formes d'exploitation des terres agricoles compatibles avec la protection et l'amélioration de l'environnement, du paysage et de ses caractéristiques, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique, — une extensification des modes d'exploitation agricoles favorable à l'environnement et la gestion des systèmes de pâturage à faible intensité, — la conservation d'espaces cultivés à haute valeur naturelle menacés, — l'entretien du paysage et des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles, — la prise en compte de la planification environnementale dans la pratique agricole.

20. Un montant compensatoire est accordé aux exploitants agricoles qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux pour une période d'au moins cinq ans. Comme mentionné plus haut, ces engagements doivent aller au-delà des BPAH.

21. Le montant compensatoire est calculé sur la base des pertes de revenu et des surcoûts liés au respect des engagements, auxquels s'ajoute la nécessité de fournir une incitation financière.

22. Le règlement précise également les modalités de la programmation des mesures de développement rural (14). Les États membres établissent leur PDR en fonction de besoins et de stratégies spécifiques. Ces PDR devraient être élaborés au niveau géographique le mieux approprié. Partant, le type de sous-mesures agroenvironnementales ainsi que leur poids dans les PDR peuvent varier considérablement.

Contrôle des sous-mesures agroenvironnementales

23. Les règles relatives au contrôle, par les États membres, des mesures de développement rural, dont l'agroenvironnement, prévoient que «les contrôles des demandes initiales d'adhésion à un régime et les demandes consécutives de paiement sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions requises pour l'octroi des soutiens» (15). Ces contrôles s'effectuent par le biais de contrôles administratifs et de contrôles sur place.

24. Les contrôles administratifs doivent être exhaustifs, c'est-à-dire qu'ils doivent être opérés, pour chaque mesure, avant le paiement aux différents bénéficiaires. Dans tous les cas appropriés, ces contrôles devraient comporter des vérifications croisées avec les données du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).

25. Les contrôles sur place portent chaque année sur au moins 5 % des bénéficiaires et couvrent tous les types de mesures de développement rural prévus par les documents de programmation (16). Ces contrôles sont répartis sur l'année en fonction des résultats d'une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Chaque contrôle porte sur la totalité des engagements et des obligations d'un bénéficiaire qu'il est possible de contrôler au moment de la visite.

26. Une disposition importante, concernant uniquement l'agroenvironnement, prévoit que les paiements ne peuvent se fonder sur des limitations d'utilisation d'engrais, de produits phytopharmaceutiques ou d'autres intrants que si celles-ci sont techniquement et économiquement mesurables (17).

27. Tout agriculteur souscrivant un engagement agroenvironnemental pour une partie de son exploitation est tenu de respecter au minimum les principes de BPAH dans l'ensemble de l'exploitation. Les États membres doivent, dans leurs plans de développement rural, définir des standards vérifiables (18).

OBSERVATIONS D'AUDIT AU NIVEAU DE LA COMMISSION

Caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales

28. La Cour s'est efforcée de déterminer si la Commission avait garanti le caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales avant d'approuver les PDR.

Mise en œuvre des programmes agroenvironnementaux au cours de la période 1993-1999

29. La Commission a effectué deux évaluations détaillées de la mise en œuvre des programmes agroenvironnementaux au cours de la période 1993-1999 (19). La seconde de ces évaluations a été réalisée en 1998, vers la fin de la période de programmation, mais bien avant que de nombreux engagements correspondants fussent arrivés à échéance. Le Parlement européen avait demandé une évaluation avant l'adoption des propositions de l'Agenda 2000 visant à renforcer l'agroenvironnement en en faisant un élément primordial de la PAC. L'objectif de l'évaluation consistait à identifier les problèmes et les insuffisances restants (20).

30. L'évaluation a montré qu'il existait des problèmes inhérents à la nature des mesures agroenvironnementales elles-mêmes et qu'«il ne faut pas sous-estimer les difficultés que représentent les engagements agroenvironnementaux pour les autorités de contrôle». Elle a également révélé que les sous-mesures qui imposent à l'agriculteur de diminuer d'un certain pourcentage les facteurs de production utilisés ou de ne pas dépasser une certaine quantité d'engrais par hectare étaient difficles à contrôler, car les analyses du sol ne permettent pas de déterminer de manière fiable si les limites fixées sont respectées. De plus, l'évaluation a fait apparaître que le contrôle sur pièces, c'est-à-dire le fait de se fonder sur la déclaration de l'exploitant et le contrôle du livre des achats, ne suffit pas pour déceler des erreurs ou des irrégularités. De même, s'agissant de certaines mesures pour lesquelles l'exploitant agricole est tenu d'observer un ensemble d'engagements généraux, comme d'entretenir une haie, les obligations effectives n'ont pas été définies de manière suffisamment précise pour que le bénéficiaire comprenne ce qui est exigé de lui.

31. L'évaluation a permis d'établir que «si une mesure ne peut être suffisamment contrôlée, elle ne doit pas être financée par les deniers publics» et que «la justification des primes doit être axée sur les mesures suffisamment vérifiables». Cette conclusion a été prise en considération dans la réglementation en matière de développement rural pour la période 2000-2006, notamment dans le règlement (CE) no 817/2004 (21).

Approbation des programmes de développement régionaux par la Commission pour la période 2000-2006

32. En 2000 et en 2001, la Commission a analysé les PDR présentés par les États membres pour la période 2000-2006. L'analyse ainsi effectuée ne portait cependant que de façon limitée sur le point de savoir s'il était possible de vérifier de manière efficace et efficiente les sous-mesures agroenvironnementales proposées.

33. Une évaluation interne des risques réalisée en 2004 a confirmé que la Commission avait approuvé les PDR sans vérifier la contrôlabilité des mesures, en raison de la difficulté à évaluer, à partir de la seule documentation, la contrôlabilité de l'ensemble des sous-mesures et des actions présentées dans les soixante-huit PDR. La Commission a conclu que, à l'avenir, son rôle, en ce qui concerne l'évaluation de la contrôlabilité des mesures, devrait être réexaminé.

34. L'unité de la direction générale de l'agriculture de la Commission chargée du contrôle des dépenses de développement rural a fait valoir qu'elle n'avait pas effectué une telle analyse parce qu'elle estime que cela n'est pas requis dans le cadre de la gestion partagée (22).

35. Pour assumer ses responsabilités, la Commission devrait évaluer le caractère vérifiable des sous-mesures au moment d'approuver les PDR. Si elle ne le fait pas, elle ne peut obtenir l'assurance que les États membres sont à même de gérer correctement le régime et de garantir que les bénéficiaires des paiements compensatoires agroenvironnementaux exercent leurs activités agricoles ainsi qu'ils s'y sont engagés. Cette évaluation permettrait également d'identifier les sous-mesures présentant des risques de contrôle élevés.

Vérification du fonctionnement des systèmes de contrôle

36. La Cour a également examiné si la Commission avait vérifié le bon fonctionnement des systèmes de contrôle pour la période 2000-2006 [règlement (CE) no 1257/1999], en particulier les contrôles administratifs et les contrôles sur place.

37. La Commission a effectué une série de contrôles dans douze États membres au cours de la période allant de septembre 2000 à juin 2001, afin de s'assurer que des systèmes avaient été mis en place pour gérer et contrôler correctement les dépenses de développement rural pour la période 2000-2006 (enquêtes «préventives»). La Commission a présenté une synthèse de ses constatations, ce qui a abouti à la modification des orientations qu'elle avait fournies aux États membres (23).

38. Les contrôles ont porté sur l'ensemble des mesures de développement rural et non pas uniquement sur l'agroenvironnement, mais n'ont pas concerné les dépenses, ni le fonctionnement réel des systèmes, parce que ces dépenses n'avaient pas encore commencé d'être exécutées au moment du contrôle.

39. L'unité d'apurement des comptes chargée de l'agroenvironnement a depuis lors réalisé un contrôle des paiements effectués au titre du soutien aux zones défavorisées dans l'ensemble de la Communauté mais n'avait pas encore contrôlé, début 2005, les systèmes concernant l'agroenvironnement, même si ce secteur constitue l'élément le plus important du développement rural en termes de dépenses et est considéré comme présentant un risque élevé (voir plus haut, point 30) (24).

Contrôle dans le domaine de l'agriculture biologique

40. S'agissant des systèmes de contrôle, la reconversion vers l'agriculture biologique, l'une des sous-mesures agroenvironnementales les plus importantes, constitue un cas particulier (25). Pour pouvoir bénéficier des aides agroenvironnementales, un certain nombre de conditions doivent être remplies. Dans la plupart des États membres, le respect de ces conditions n'est pas contrôlé par les inspecteurs agroenvironnementaux habituels, mais par des organismes de contrôle spécialisés (des tiers).

Système de contrôle réglementaire applicable à l'agriculture biologique

41. Les agriculteurs qui perçoivent une aide au titre de la sous-mesure «agriculture biologique» doivent respecter les règles précises concernant les méthodes de production biologique, instaurées par un règlement spécifique du Conseil (26). L'agriculture biologique présente deux caractéristiques distinctives qui la différencient des autres sous-mesures agroenvironnementales. Premièrement, une norme commune régit l'étiquetage des produits sous le label «biologiques» dans l'ensemble de la Communauté, et deuxièmement, un organisme de contrôle agréé doit certifier annuellement que chaque producteur respecte les règles et les normes.

42. Afin d'obtenir l'assurance que les règles de production biologique sont effectivement bien respectées par le bénéficiaire de la sous-mesure agroenvironnementale, l'État membre s'appuie sur le système de contrôle établi spécifiquement pour l'agriculture biologique. Le système prévoit que tout opérateur produisant des produits biologiques en vue de leur commercialisation en tant que tels doit être contrôlé au moins une fois par an. Ce contrôle doit être effectué soit par une autorité de contrôle publique, soit (ce qui est beaucoup plus fréquent – dans douze des quinze États membres) par un organisme de contrôle privé agréé qui doit respecter les critères de la norme internationale EN 45 011 concernant les organismes gérant des systèmes de certification de produits (27). Les exploitants agricoles sont libres de choisir l'organisme de contrôle qui sera chargé d'effectuer ces contrôles.

43. Les États membres sont tenus d'exercer une supervision du système de contrôle (28). Ils désignent une autorité chargée de l'agrément et de la supervision des organismes de contrôle privés (l'autorité compétente). Après l'agrément d'un organisme de contrôle, l'autorité compétente assure l'objectivité du contrôle effectué par l'organisme de contrôle et vérifie l'efficacité du contrôle (29).

44. Les États membres sont tenus d'informer la Commission annuellement (avant le 1er juillet) des mesures prises au cours de l'année précédente en vue de mettre en œuvre le règlement relatif à l'agriculture biologique et doivent (en particulier) communiquer un rapport concernant la supervision des organismes de contrôle privés (30). La Commission a publié, le 10 juin 2004, un plan d'action en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques qui précise que «le régime d'inspection actuel fonctionne très efficacement dans la plupart des cas» (31).

Mise en œuvre du système de contrôle concernant l'agriculture biologique

45. Dans la mesure où la plupart des États membres se fient au système de contrôle de l'agriculture biologique pour le contrôle de 5 % minimum des bénéficiaires de la sous-mesure agroenvironnementale «Reconversion vers l'agriculture biologique», la Cour a entrepris d'examiner si ce système fonctionnait correctement.

Rapports annuels sur la mise en œuvre

46. Les rapports annuels sur la mise en œuvre devraient rendre compte de la supervision, qui comporte deux éléments clés, à savoir l'obligation d'assurer l'objectivité des contrôles effectués par l'organisme de contrôle et celle de vérifier l'efficacité de ces contrôles.

47. La Cour a observé que: a) tous les États membres ne communiquent pas ces rapports concernant la supervision. Par exemple, aucun rapport n'a été communiqué par l'Autriche. À la fin de l'audit (novembre 2004), sur les quarante-huit rapports qui auraient dû être communiqués pour la période 2000-2003 par les douze États membres tenus de le faire, quinze ne l'avaient pas encore été. Les rapports manquants concernant l'Autriche, l'Espagne, la France, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni ont depuis lors été reçus (pour de plus amples informations, voir tableau); b) les rapports incluent un tableau indiquant le nombre de visites effectuées par les différents organismes de contrôle privés, le nombre d'échantillons prélevés pour analyse ainsi que le nombre d'irrégularités constatées et de sanctions appliquées. Ils ne formulent aucune conclusion quant au fonctionnement du système. Les orientations fournies par la Commission aux États membres concernant l'établissement de ces rapports prévoient l'utilisation d'un tableau standard qui doit contenir les informations exigées, mentionnées au point 46 (32); c) les rapports ne sont guère exploités par la Commission; d) la qualité des rapports n'est pas toujours satisfaisante et ils contiennent des erreurs et des incohérences. Les orientations de la Commission disposent que «les rapports présentés à la Commission jusqu’ici étaient des textes très composites, si bien qu’il était difficile à la Commission d’avoir une vue d’ensemble de cette mise en œuvre». Cette situation persistait encore au moment de l'audit de la Cour; e) de plus, aucune orientation précise n'a été fournie aux autorités compétentes sur la manière d'exercer la supervision des systèmes de contrôle. Tableau Présentation des rapports concernant la supervision pour la période 2000-2003, situation à la clôture de l'audit de la Cour en novembre 2004 2000 2001 2002 2003 Autriche Belgique Danemark s.o. s.o. s.o. s.o. Finlande s.o. s.o. s.o. s.o. France Allemagne Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas s.o. s.o. s.o. s.o. Portugal Espagne s.o. * Suède * Royaume-Uni = rapport communiqué = rapport non communiqué * = en partie communiqué s.o. = sans objet, car la supervision n'est pas exigée lorsque les inspections sont effectuées par une autorité publique Note: les rapports manquants concernant l'Autriche, l'Espagne, la France, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni ont été reçus en juin 2005. Source: Commission.

48. Conformément à une autre disposition, les États membres informent la Commission annuellement, avant le 31 mars, de la liste des organismes de contrôle agréés au 31 décembre de l'année précédente, de leur structure juridique et fonctionnelle, de leurs plans types de contrôle, de leur système de sanctions (…) (33). Bien que les États membres communiquent la liste des organismes de contrôle, tous ne fournissent pas d'informations détaillées sur leurs plans types de contrôle chaque année.

49. La Cour conclut que même si ces rapports étaient complets et exacts, ils ne donneraient pas d'assurance quant à l'objectivité et à l'efficacité des contrôles effectués.

Contrôles effectués par la Commission en vue de garantir le bon fonctionnement du système

50. La direction générale de la santé et de la protection des consommateurs (DG SANCO) est chargée de la sécurité alimentaire; dans ce contexte, l'Office alimentaire et vétérinaire, qui dépend de cette direction générale, a visité sept États membres entre 1998 et 2001 (34). L'un des objectifs de ces visites consistait à vérifier si les systèmes de supervision et de contrôle pour l'agriculture biologique fonctionnaient correctement.

51. La Cour a constaté qu'il n'y avait pas de consensus, au sein de la Commission, en ce qui concerne la priorité des contrôles de l'agriculture biologique. Tandis que la direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI) a insisté sur la valeur de ce type de missions de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs, cette dernière a déclaré que la priorité accordée aux contrôles de l'agriculture biologique était faible. Aucune autre visite ou évaluation des systèmes n'a été réalisée depuis la dernière visite en 2001. Ainsi, la Commission ne garantit pas que le contrôle essentiel, à savoir la supervision du système d'inspection, est effectué correctement.

Suivi des rapports de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs

52. Les sept visites effectuées par la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs dans les États membres ont fait apparaître d'importantes déficiences affectant la supervision des systèmes de contrôle, qui ont donné lieu à des recommandations tant aux États membres qu'aux services de la Commission concernés.

53. La direction générale de la santé et de la protection des consommateurs a demandé à tous les États membres de présenter un plan d'action exposant ce qu'ils avaient l'intention de faire pour répondre aux observations formulées. Seule l'Autriche s'est exécutée. Les six autres États membres ont communiqué leurs commentaires sur les projets de rapports qui leur avaient été adressés. La direction générale de la santé et de la protection des consommateurs a conclu son suivi en demandant à la direction générale de l'agriculture de «faire en sorte que les mesures nécessaires soient prises pour répondre aux questions non encore résolues».

54. La Cour a examiné les sept rapports de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs, les travaux sous-jacents aux audits ainsi que le suivi correspondant assuré par la direction générale de l'agriculture. Cette dernière a établi une synthèse du suivi des rapports concernant les sept États membres visités par la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs, qui présente les recommandations de cette direction et l'évolution de la situation depuis qu'elles ont été formulées. La Cour a constaté que le suivi des déficiences importantes mises à jour par cette direction était insuffisant (voir les exemples de l'encadré 2) et conclut que la Commission n'a qu'une assurance limitée quant au bon fonctionnement du système de supervision et de contrôle dans les États membres. Encadré 2Agriculture biologique: observations résultant des contrôles effectués par la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs dans des États membres, et suivi de ces contrôlesAutriche: la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs et la direction générale de l'agriculture considèrent que toutes les questions ont été résolues, dans la mesure où le plan d'action de l'Autriche traitait de tous les points soulevés. Cependant, la Commission n'a pris aucune mesure pour garantir que le plan d'action avait été mis en œuvre et qu'il apportait une réponse appropriée aux critiques formulées dans le rapport de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs: — aucune évaluation technique du travail des organismes de contrôle par l'autorité compétente, — absence d'enregistrement des travaux effectués, — aucun élément attestant les tâches accomplies par les contrôleurs sur place, — simples discussions avec ces derniers, et — attitude généralement confiante, de la part de l'autorité compétente, en ce qui concerne les capacités des organismes de contrôle à assurer le respect des règles de production biologique par les opérateurs. Royaume-Uni: la Commission a formulé des critiques sur la nécessité de renforcer la supervision des organismes de contrôle par l'autorité compétente et sur la question des «rapports annuels communiqués par les organismes de contrôle aux autorités compétentes». Ces deux points constituent les principales critiques contenues dans le rapport de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs. La direction générale de l'agriculture ne disposait d'aucune information concernant la réaction des autorités britanniques à ces critiques.Italie: la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs a mis en lumière de sérieuses déficiences dans la supervision du système de contrôle. Elle a constaté par exemple que la «supervision des activités des organismes de contrôle sur le terrain en est au stade de la planification», que «l'accent est mis… sur le caractère complet de la documentation requise et non sur l'évaluation de l'efficacité des activités de contrôle» et que «l'approche des activités de supervision est essentiellement administrative». La Commission n'a assuré aucun suivi de ces observations.Espagne: un certain nombre d'observations importantes dans le rapport de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs ne sont pas mentionnées dans la synthèse de suivi établie par la direction générale de l'agriculture: — absence d'un système mis en place «pour évaluer si les systèmes de contrôle dans les communautés autonomes fonctionnent de manière satisfaisante», — s'agissant du seul organisme de contrôle agréé, incertitude sur le point de savoir s'il était supervisé et s'il répondait aux normes internationales obligatoires en matière d'organismes de contrôle, — absence de contrôle annuel de tous les opérateurs, — qualité variable des rapports de contrôle. Dans une lettre adressée aux autorités espagnoles fin 2001, la Commission souligne que cet État membre n'a pas présenté de plan d'action, lequel devait lui parvenir dans un délai d'un mois, sans quoi «cette question devra[it] être transmise aux services compétents de la Commission afin qu'ils examinent les mesures à prendre». Aucun plan d'action n'avait été communiqué début 2005 et aucune mesure n'avait été prise par la Commission.

OBSERVATIONS D'AUDIT AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES

Caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales dans cinq États membres

55. L'audit dans les États membres a couvert à la fois les contrôles administratifs et les contrôles sur place en mettant l'accent sur ces derniers, car c'est principalement à leur niveau que l'éligibilité des demandes peut être garantie. La Cour a sélectionné un éventail de sous-mesures aussi large que possible, et les auditeurs ont accompagné les contrôleurs nationaux ou régionaux lors de leurs contrôles, lesquels portaient notamment sur le respect des BPAH.

Contrôles administratifs

56. Dans les cinq États membres audités par la Cour, les contrôles administratifs sont généralement bien réalisés et les contrôles croisés effectués dans le cadre du SIGC contribuent utilement à assurer que les déclarations concernant les surfaces et le nombre d'animaux sont correctes (35).

57. Au Luxembourg, la sous-mesure de base en matière agroenvironnementale exige que la totalité (100 %) de l'exploitation agricole soit couverte par l'engagement agroenvironnemental (36). Cette exigence facilite les contrôles administratifs, puisque l'aide est versée en fonction de toutes les surfaces inscrites dans la déclaration SIGC. L'exploitant confirme, dans la déclaration annuelle de surface, qu'il a respecté les conditions imposées, et les contrôles croisés sont effectués dans le cadre du premier pilier.

58. En France, comme dans d'autres pays, le bénéficiaire n'est pas tenu de souscrire un engagement agroenvironnemental pour l'ensemble de l'exploitation, et les surfaces éligibles peuvent varier d'une année à l'autre. Le bénéficiaire doit indiquer les îlots réellement engagés, au titre d'une année donnée, en les identifiant sur la déclaration de surface SIGC. Mais pour ce faire, il ne dispose que du choix entre deux codes alors qu'il existe plus d'une centaine de sous-mesures possibles. Dans le cas d'îlots potentiellement engagés au titre de plusieurs sous-mesures, il est souvent impossible de savoir au titre de quelle(s) sous-mesure(s) un îlot est réellement engagé.

59. Ces modalités rendent donc impossible tout contrôle automatisé de la cohérence entre les informations contenues dans la déclaration annuelle et les engagements souscrits par le bénéficiaire. Les contrôles administratifs ont donc une valeur limitée.

Contrôles sur place

Spécificité de l'agroenvironnement

60. Les règles applicables au titre du premier pilier de la PAC permettent de s'appuyer dans une large mesure sur les méthodes de télédétection pour vérifier si une demande d'aide correspond à la réalité, en appréciant la surface des parcelles de terre (réellement cultivées). La télédétection ne permet pas, dans la plupart des cas, de contrôler le respect des engagements environnementaux (les méthodes de culture utilisées), et il est donc nécessaire d'effectuer un contrôle physique sur place. De ce fait, le contrôle des sous-mesures agroenvironnementales demande davantage de main-d'œuvre et est donc plus coûteux que le contrôle d'autres aides agricoles.

61. Étant donné le caractère technique de nombreuses sous-mesures agroenvironnementales, les contrôleurs doivent posséder des connaissances spécialisées. Par exemple, un type de sous-mesure commun à tous les États membres visités est celui de l'utilisation limitée d'intrants tels qu'engrais et pesticides. L'évaluation du respect de ces engagements présente plus de difficultés que la simple confirmation de la présence d'une certaine culture sur une parcelle. De même, des compétences spécialisées sont également requises pour garantir le respect des BPAH.

Contrôle du respect des bonnes pratiques agricoles habituelles

62. Le respect d'un code défini de BPAH sur l'ensemble de l'exploitation agricole du bénéficiaire est une condition préalable à l'obtention d'aides financières agroenvironnementales. Ces codes ont été introduits dans les PDR pour la période 2000-2006. La présence dans les PDR de standards vérifiables, qui doivent comprendre le respect des exigences environnementales obligatoires d'ordre général, est obligatoire (37).

63. L'exigence de vérification des BPAH demande des efforts importants aux contrôleurs agroenvironnementaux, lesquels ne sont généralement pas des spécialistes de la protection des végétaux ou de la fertilisation. Les orientations de la Commission en la matière invitent les États membres à «définir, au niveau du programme, un ensemble raisonnable de pratiques essentielles à contrôler sur place» (38).

64. Les BPAH essentielles, sélectionnées en Allemagne au niveau national pour les contrôles sur place des 5 %, portent sur des points facilement contrôlables. Une étude du Centre de recherche fédéral pour l'agriculture (39) signale que le choix des indicateurs de BPAH à vérifier dans tous les Länder allemands est déterminé par les qualifications des inspecteurs et que, ceux-ci n'étant pas experts en protection des végétaux ou en fertilisation, mais inspecteurs de l'aide directe au titre du premier pilier, ces indicateurs «ne peuvent couvrir que des aspects aisément contrôlables par un non-spécialiste». De plus, l'inspecteur doit pouvoir les contrôler quelle que soit la saison. Ainsi, les pratiques vérifiées concernent la détention de documents spécifiques, tels que résultats d'analyses des sols et relevés de nutriments, lesquels n'apportent qu'une preuve limitée du respect des BPAH. Cela est également le cas au Luxembourg.

65. Une pratique efficace pour le contrôle des BPAH a été mise au point en Allemagne, où un contrôle supplémentaire portant sur des aspects plus précis des BPAH est effectué par des autorités spécialisées sur 1 % des exploitants: tout manquement aux BPAH est communiqué à l'organisme payeur et, le cas échéant, des sanctions sont imposées et les paiements agroenvironnementaux diminués.

66. Le rapport établi par le Centre de recherche fédéral pour l'agriculture indique que les contrôles effectués par les autorités spécialisées suivent une évaluation des risques axée sur l'environnement permettant de sélectionner les exploitations agricoles à visiter compte tenu de la probabilité de non-respect (40). Ces contrôles spécifiques mettent au jour davantage d'infractions et ont un effet correcteur plus important sur le comportement que les contrôles réalisés dans le cadre des 5 %, sélectionnés selon des critères tels que l'importance du versement.

67. Pour le contrôle des 5 %, les autorités françaises ont arrêté, au niveau national, des instructions sur les modalités de la vérification du respect de sept critères de BPAH définis dans le plan de développement rural national; ces instructions ont été approuvées par la Commission. Mais, en réalité, ces sept critères et les contrôles correspondants ne sont pas exigeants.

68. En ce qui concerne l'utilisation d'engrais, par exemple, le contrôleur s'assure que cette utilisation est documentée, mais uniquement lorsque l'exploitation se trouve dans une zone vulnérable aux nitrates ou lorsqu'une des sous-mesures agroenvironnementales exige la tenue d'un cahier d'enregistrement. Il est expressément demandé au contrôleur de ne pas vérifier les factures ou d'autres documents. Un autre exemple concerne les contrôles portant sur les engrais azotés: les instructions à l'intention des contrôleurs pour cette BPAH sont identiques à celles susmentionnées, à un ajout près, à savoir qu'il convient, «dans la mesure du possible, à partir du cahier d'enregistrement, de contrôler que ces engrais n'ont pas été épandus pendant des périodes “à risque” (c'est-à-dire lorsque le sol est gelé ou détrempé, etc.)».

69. Selon les observations de la Cour, dans la mesure où les BPAH sont souvent définies de manière peu claire, les tests se limitent dans la pratique à un certain nombre de critères peu exigeants, mais facilement vérifiables. En conséquence, il est difficile d'évaluer à quel point ces sous-mesures vont au-delà des BPAH. La Cour renouvelle les observations et les recommandations formulées sur les BPAH dans son rapport spécial sur le soutien aux zones défavorisées, et notamment celles concernant l'impossibilité d'en vérifier le respect de manière satisfaisante (41). La Cour indiquait dans ce rapport que la Commission devrait veiller à ce que les États membres établissent une définition claire et aisément vérifiable des BPAH et, si cela n'est pas possible, qu'elle devrait proposer un système de soutien reposant sur un concept plus facilement contrôlable que les BPAH.

Contrôle des sous-mesures

Sélection des contrôles sur place

70. En France, la procédure respecte dans l'ensemble les règles existantes (42). Cependant, aucun critère technique de nature agroenvironnementale n'avait été retenu dans les analyses de risque. Or, les orientations de la Commission en la matière (43) précisent que des éléments de risque spécifiques à chaque mesure devraient être pris en compte. De plus, les contrôles sur place devraient être répartis sur l'année conformément à une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural (44).

71. En Italie, les conclusions des contrôles de l'année antérieure n'influent pas sur l'analyse de risque et n'ont pas non plus été prises en compte pour déterminer l'échantillon de l'année suivante (45).

72. Au Luxembourg, l'analyse de risque, voire la procédure d'échantillonnage dans son ensemble, est fondée sur les aides directes du premier pilier, car la mesure agroenvironnementale fait partie intégrante du même système administratif. Ce faisant, il n'est pas procédé à une analyse de risque spécifique concernant cette mesure.

73. En Autriche, la sélection de l'échantillon est conforme au règlement (CE) no 2419/2001. De plus, une sélection séparée tenant compte de l'exigence des 5 % est effectuée pour la sous-mesure «couverture végétale automne–hiver», dont la période d'engagement se situe en dehors de celle de l'inspection principale. L'échantillonnage est réalisé par un service indépendant des contrôleurs sur place.

Calendrier des contrôles

74. Conformément aux orientations de la Commission, la période de l’année optimale pour les contrôles sur place doit être déterminée de façon à couvrir les engagements et obligations les plus représentatifs de la mesure à contrôler, et les contrôles sur place doivent être réalisés dans cette période (46). Cette disposition est en conformité avec l'article 69 du règlement (CE) no 817/2004 (voir point 25).

75. Au Luxembourg, les contrôles sur place sont réalisés entre juin et août, c'est-à-dire autour de la période de la récolte des cultures arables, et jusqu'en septembre pour les superficies fourragères. Cette période est adéquate pour contrôler les cultures arables et les superficies fourragères sur place, mais pas nécessairement les sous-mesures agroenvironnementales ni les BPAH, dont certaines conditions doivent être respectées et contrôlées en dehors de cette période (47). La période optimale pour le contrôle des divers types d'engagements agroenvironnementaux n'a pas été déterminée.

76. En Autriche, bien que les contrôles aient généralement lieu au moment opportun, la sous-mesure «protection contre l'érosion des vignobles», dont la période d'engagement va du 1er novembre au 30 avril, est contrôlée entre le 15 mai et la fin du mois de septembre. Ainsi, la mesure de protection contre l'érosion est contrôlée en dehors de la période d'engagement. Les autorités autrichiennes ont reconnu cet état de choses et se sont engagées à mettre en œuvre les procédures appropriées.

77. Dans le Bade-Wurtemberg, l'échantillon à contrôler sur place, dans le cadre du programme agroenvironnemental et d'autres mesures de développement rural fondées sur la surface, est divisé en fonction de quatre périodes de contrôle allant de mai à mi-décembre, de sorte que les différents engagements dépendant des sous-mesures puissent être contrôlés. Les contrôles sont correctement répartis sur l'année conformément à une analyse des risques présentés par les mesures agroenvironnementales. Cependant, compte tenu de la nature des sous-mesures agroenvironnementales et bien que 5 % au moins des bénéficiaires soient contrôlés chaque année, le fait que chaque bénéficiaire faisant partie de l'échantillon ne soit contrôlé qu'une fois au cours de l'année concernée signifie qu'un grand nombre de sous-mesures et d'engagements ne peuvent être contrôlés intégralement.

78. Les onze cas étudiés par la Cour en Allemagne en juin 2004 (à savoir la période de contrôle principale pendant laquelle la moitié des contrôles au moins devraient être effectués) comprenaient des sous-mesures ne pouvant être contrôlées au moment de la visite.

79. De plus, certaines sous-mesures de ce programme agroenvironnemental comprennent plus d'un engagement, et ceux-ci doivent être obligatoirement contrôlés à différentes époques de l'année. En ce qui concerne la sous-mesure Implantation d'une culture intermédiaire sur sol laissé nu en automne/hiver pour des surfaces arables, très répandue, la couverture végétale doit a) être ensemencée pour la mi-septembre; et b) être conservée intacte jusqu'à fin novembre/fin février. Dans ces cas-là, l'application sera contrôlée tout au plus une fois, c'est-à-dire que l'un des deux engagements ne sera pas contrôlé.

80. La combinaison de plusieurs engagements par sous-mesure implique qu'une sous-mesure ne peut être contrôlée intégralement. C'est le cas également de la sous-mesure «augmentation de la distance entre les rangées de cultures à 17 cm»; l'augmentation de la distance entre les rangées de céréales peut être contrôlée pendant la période de contrôle principale, mais l'autre engagement (absence d'aspersion de fongicide avant un certain stade de développement des céréales, généralement début mai) ne peut l'être que plus tôt.

81. En France, la date du contrôle sur place est fonction de la mise à disposition de l'échantillon. Les contrôles sur place sont réalisés dans les meilleurs délais après l'arrivée du dossier afin de ne pas retarder le paiement (en pratique de juillet à octobre). Les contrôles ne sont donc pas nécessairement effectués au moment opportun, sur la base d'une analyse des risques que présente la mesure à contrôler. D'ailleurs, lorsque, conformément au cahier des charges, le bénéficiaire est tenu de mettre en œuvre ou de s'abstenir de mettre en œuvre une pratique comportant plus d'une date clé, aucune nouvelle visite n'est prévue.

82. Les problèmes que pose la nécessité d'effectuer le contrôle dans un délai très limité ou de visiter un projet plus d'une fois ont été exposés dans le rapport (48) soumis par la Commission aux autorités budgétaires sur les leçons à tirer de la période précédente.

83. La nécessité d'effectuer plus d'une visite de contrôle sur place a été confirmée par l'article 19, paragraphe 4, du règlement (CE) no 746/96, qui stipule que «dans la mesure du possible, le contrôle d'un bénéficiaire porte sur tous ses engagements (49). Si nécessaire, les contrôles d'un engagement spécifique s'effectuent à différentes périodes de l'année». Les autorités devaient donc retourner sur place pour contrôler un projet agroenvironnemental, si cela s'avérait nécessaire, pour vérifier que tous les engagements pris étaient tenus.

84. Pour la période 2000-2006, les exigences correspondantes se trouvent aux articles 67-69 du règlement (CE) no 817/2004. L'obligation de contrôler tous les engagements agroenvironnementaux pris par le bénéficiaire a disparu, de même que celle de retourner chez le bénéficiaire à différentes époques de l'année. Par ailleurs, les orientations adressées par la Commission aux États membres pour la période actuelle exigent uniquement le contrôle des engagements et des obligations les plus représentatifs et encouragent les États membres à organiser le système d'inspection de façon à réduire en théorie à une seule le nombre de visites effectuées auprès d'un bénéficiaire individuel (50).

85. L'ensemble des règles et des règlements actuels admet donc qu'un grand nombre d'engagements ne soient pas contrôlés, même lorsque les bénéficiaires font partie de l'échantillon des 5 % sélectionnés pour être inspectés sur place.

Fiabilité des déclarations établies par les bénéficiaires

86. Dans tous les États membres visités, la Cour a observé qu'une grande importance était accordée aux déclarations établies par les bénéficiaires eux-mêmes.

87. Le contrôle des sous-mesures examinées en France, par exemple, repose en grande partie sur la véracité des déclarations des bénéficiaires, et notamment sur celle des carnets parcellaires et des carnets de pâturage, dans lesquels l'exploitant consigne lui-même l'utilisation d'engrais et de produits phytosanitaires, les activités de plantation, de fauchage et de récolte ainsi que les temps de pâturage. Les contrôleurs ne sont pas tenus d'aller au-delà de la simple vérification du fait que les données ont bien été consignées dans ces carnets.

88. Un rapport d'inspection de la Commission (voir point 37) concluait que ce type de contrôle ne pouvait être considéré comme suffisant et devait être complété par d'autres types de contrôles (51). Les orientations de la Commission recommandent en effet de compléter les vérifications relatives aux informations consignées par le bénéficiaire par d'autres contrôles portant, par exemple, sur le rendement, les factures ou sur des analyses du sol et des végétaux (52).

89. La sous-mesure «Réduction de 20 % des apports azotés» illustre bien ce problème: i) le chiffre de référence à partir duquel est calculée la réduction de 20 % dépend de l'objectif de rendement fourni par le bénéficiaire; ii) le respect effectif de la réduction de 20 % est contrôlé à partir des enregistrements du bénéficiaire.

90. La Cour a constaté qu'il n'existait pas de procédure type pour la réalisation des contrôles des documents utilisés comme éléments probants du respect du cahier des charges. Il se peut qu'un contrôleur fasse les calculs arithmétiques nécessaires pour s'assurer du respect des limites, alors qu'un autre se contentera de vérifier que les documents appropriés ont été complétés. De la même façon, certains contrôleurs procèdent à des contrôles administratifs de toutes les parcelles engagées, alors que d'autres se limitent à un échantillon.

91. La sous-mesure dans le cadre de laquelle le bénéficiaire réduit les apports azotés de 20 % par rapport à la quantité optimale recommandée fait également partie des principales mesures agroenvironnementales du Bade-Wurtemberg, par exemple. La liste de vérification relative aux contrôles sur place à effectuer dans le cadre de cette sous-mesure exige que le contrôleur apprécie si les relevés des engrais épandus sont plausibles et complets.

92. De plus, le contrôleur doit vérifier l'exactitude des informations utilisées pour le calcul du taux optimal de nitrates. La base du calcul (et donc celui des 20 % de réduction) est le rendement escompté, dont le chiffre est fourni par le bénéficiaire. Il n'y a pas de taux de variation type, et un écart de +/–15 % par rapport au rendement escompté est considéré comme plausible. Le contrôleur n'est tenu d'enquêter plus avant que lorsque des dépassements notables sont évidents. De ce fait, la méthode de calcul du taux optimal d'apports azotés est sensible à de faibles variations du rendement escompté.

93. L'exemple de l'encadré 3 montre qu'en surestimant le rendement escompté dans des limites encore «plausibles» (par exemple 14 %), un bénéficiaire pourrait effectuer un apport de 100 % du taux recommandé en engrais azotés (64kg N/ha) tout en demandant une indemnisation au titre de la sous-mesure pour la réduction de 20 % des apports azotés. Encadré 3Bade-Wurtemberg: réduction de 20 % des apports azotésSi le bénéficiaire augmentait le chiffre du rendement escompté de 14 % (c'est-à-dire en s'en tenant à la variation acceptée de +/– 15 %), le taux réduit des apports en nitrates (N – 20 %) serait identique à celui qui est recommandé dans les BPAH (64 kg N/ha, dans l'exemple ci-après). Situation réelle Exemple hypothétique, surestimation de 14 % du rendement escompté Rendement escompté 50 57 × facteur pour le type de culture 2,3 2,3 115 131 + N dans parties non récoltables 20 20 Besoins totaux en N 135 151 – N du sol, des cultures précédentes – 71 – 71 Apports en N dans les BPAH 64 80 – 20 % – 12,8 – 16 N – 20 % 51,2 64

94. La seconde information clé fournie par le bénéficiaire est la quantité effective d'engrais minéral et organique épandu et inscrit dans le registre parcellaire. Elle dépend de l'exactitude avec laquelle le bénéficiaire a effectué cette inscription. La Cour a constaté qu'il était difficile, dans la pratique, de s'assurer que la quantité d'engrais réellement épandu était consignée avec précision, le contrôleur se contentant de vérifier que les relevés sont à jour et plausibles.

95. La sous-estimation de la quantité d'engrais épandu sur les cultures pourrait entraîner l'octroi injustifié d'une compensation au titre de cette sous-mesure. La combinaison d'une sous-estimation plus limitée et d'une surestimation modérée du rendement escompté aurait le même effet et serait encore plus difficile à détecter.

96. La Cour conclut que le contrôle d'une sous-mesure de ce type repose sur les seules informations fournies par le bénéficiaire, ce qui n'est donc pas conforme au règlement (CE) no 817/2004, qui stipule que les paiements ne peuvent se fonder sur des limitations de l'utilisation d'intrants que si celles-ci sont techniquement et économiquement mesurables.

Vérification dépendant de contrôles visuels

97. Sur place, les contrôleurs effectuent des inspections visuelles afin de s'assurer du respect d'engagements tels que la réduction des intrants utilisés. Ces inspections sont importantes du fait qu'elles apportent une assurance supplémentaire, mais elles ont leurs limites, notamment lorsqu'il s'avère difficile de vérifier les engagements.

98. Le programme agroenvironnemental du Bade-Wurtemberg comporte une sous-mesure dans le cadre de laquelle l'exploitant s'engage à ne pas utiliser de régulateurs de croissance. Pour cette sous-mesure, les contrôles sur place s'appuient sur l'observation visuelle. Des céréales présentant des différences de hauteur et un champ à l'aspect peu homogène sont considérés comme des éléments probants de la non-utilisation de régulateurs de croissance.

99. Cependant, la situation n'est pas toujours évidente. Les différences de hauteur en fonction de l'utilisation ou de la non-utilisation sont assez faibles (20 cm pour le seigle, mais seulement 4 cm pour le froment). De plus, les différences de hauteur dépendent également du climat, de la date de l'ensemencement, de la qualité du sol et de la variété de céréale. Voir exemple dans l'encadré 4. Encadré 4Un contrôle a été effectué sur deux parcelles adjacentes plantées de la même espèce de froment, l'une avec et l'autre sans régulateurs de croissance. Il était impossible de distinguer des différences significatives entre les deux champs. Toute légère différence observée dans la hauteur des plantes pouvait provenir également de différences au niveau de la préparation du sol, de la culture précédente et/ou de la date d'ensemencement.Les instructions locales précisent qu'il ne faut recourir aux analyses de laboratoire que «si l'effet des régulateurs de croissance ne peut être évalué visuellement». Ces analyses sont considérées comme trop onéreuses, hormis dans les cas de non-respect flagrant.

100. Dans tous les États membres audités par la Cour, les inspecteurs s'appuient, pour les contrôles qu'ils effectuent sur le terrain, sur leurs compétences individuelles et (pour certains engagements) dans une moindre mesure sur les instructions détaillées concernant les contrôles sur place. Les manuels donnent rarement des indicateurs à vérifier. Cependant, une fois sur place, les inspecteurs se réfèrent à de nombreux indicateurs faisant appel à leurs connaissances techniques et à leur expérience. La Cour a constaté qu'un grand nombre de ces indicateurs (notamment la couleur et la taille des céréales, la présence de mauvaises herbes, etc.) sont très utiles et même essentiels pour déterminer le résultat de l'inspection de plusieurs sous-mesures importantes, comme celle de la réduction des intrants.

101. La description extrêmement détaillée de tous les critères, indicateurs ou paramètres dans le manuel des inspecteurs ne serait sans doute guère pratique. Néanmoins, la Cour considère qu'un minimum de dispositions générales sur la façon de contrôler les engagements sur place pourraient figurer utilement dans le manuel. Cela permettrait d'assurer le caractère vérifiable des engagements et une certaine homogénéité entre les inspections. L'élaboration d'instructions écrites fournirait aux inspecteurs des critères contrôlables sur lesquels s'appuyer et améliorerait également la documentation des contrôles effectués, ainsi que l'utilité des rapports d'inspection lors de visites ultérieures.

Manque de conditions de base précises

102. En France, le cahier des charges signé par le préfet et le bénéficiaire contient les conditions de base que celui-ci est tenu de respecter dans le cadre de ses engagements agroenvironnementaux. La Cour a relevé de nombreux cas où la signification précise des conditions n'apparaissait pas clairement, et où ni le contrôleur ni le bénéficiaire ne comprenaient ce qui était requis. D'ailleurs, les contrôleurs ont interprété certaines conditions différemment.

103. L'annexe à ce rapport contient quatre exemples de ce phénomène. Ce manque de clarté rend le travail des contrôleurs sur place difficile, d'autant plus qu'ils effectuent également les contrôles sur place dans sept autres départements. Or, chaque département possédant ses propres cahiers des charges, les dispositions relatives à une action donnée peuvent être différentes de l'un à l'autre.

104. La sous-mesure «Préservation et entretien des éléments du paysage» comprend l'entretien des arbres, des fossés, etc., mais l'exploitant doit également garantir le maintien de l'objet concerné.

105. Étant donné leur nature, il n'est pas toujours possible de vérifier l'existence et le respect des engagements. Cela est dû au fait que les critères de référence utilisés lors des contrôles sont d'ordre général ou pas toujours traçables. Il ressort clairement de la plupart des visites effectuées auprès des bénéficiaires et des informations obtenues des inspecteurs que la mise en œuvre de l'obligation témoigne d'une grande flexibilité, de même, d'ailleurs, que son contrôle.

106. La Cour a constaté qu'en ce qui concerne le contrôle des éléments du paysage, il est pratiquement impossible, pour des raisons administratives et financières, de satisfaire aux demandes de documentation, car il faudrait répertorier ces éléments sur l'ensemble du pays. En Autriche, il se peut que la qualité des contrôles soit renforcée à partir de 2005, lorsque des photographies aériennes serviront au contrôle des éléments du paysage et que ces contrôles seront en partie rétrospectifs.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion générale

107. Contrairement aux dépenses relatives au premier pilier, il n'est pas possible d'obtenir à un coût raisonnable une assurance concernant le respect de tous les engagements agroenvironnementaux qu'il est nécessaire de contracter pour bénéficier de l'aide. Même l'obtention d'une assurance raisonnable quant à la conformité avec toutes les obligations imposées concernant un échantillon minimal de 5 % des bénéficiaires par an entraîne des coûts importants pour les États membres, que ce soit en termes de contrôles sur place ou d'analyses en laboratoire. La télédétection n'est utilisée que de façon limitée pour contrôler le respect des engagements agroenvironnementaux (et des BPAH); les contrôles agroenvironnementaux nécessitent donc davantage de main-d'œuvre que ceux du premier pilier. En outre, ces contrôles sont plus exigeants au plan technique (points 60-61).

Au niveau de la Commission

108. La Commission n'a que partiellement garanti le caractère vérifiable des sous-mesures agroenvironnementales au stade de l'approbation du PDR et n'a donc pas mis en évidence celles dont le risque de contrôle est élevé (points 32-35).

109. Au cours des cinq premières années de la période de sept ans, la Commission n'a visité aucun État membre pour tester les systèmes de contrôle mis en œuvre en matière agroenvironnementale, alors que cette mesure, la plus importante dans le domaine du développement rural, est connue pour présenter un risque élevé (points 36-39).

110. En ce qui concerne l'agriculture biologique, les rapports des États membres, qui sont censés fournir une assurance quant à l'objectivité et à l'efficacité du système d'inspection, sont incomplets, tardifs et imprécis. Cette constatation est importante dans le cas de l'agroenvironnement, puisque les États membres se fient au système de contrôle pour remplacer leurs propres vérifications concernant cette sous-mesure (points 46-49).

111. Les contrôles de la Commission effectués dans sept États membres en 1998-2001 ont permis de déceler d'importantes faiblesses dans la supervision des systèmes d'inspection, mais le suivi de ce constat n'a pas été dûment assuré. Aucun autre contrôle n'a été réalisé dans d'autres États membres, bien que la Commission en ait observé la nécessité. La Commission n'a donc pas fourni l'assurance que le contrôle clé, à savoir la supervision du système d'inspection, fonctionnait correctement (points 50-54).

112. Dans son plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologique, la Commission précise que «le régime d'inspection actuel fonctionne très efficacement dans la plupart des cas». L'audit de la Cour n'a pas permis de constater que la Commission disposait d'une assurance suffisante pour formuler une telle affirmation (points 44 et 46-54).

Au niveau des États membres

113. Les éléments des BPAH testés lors des contrôles sur place se limitent à certains critères peu exigeants, mais facilement vérifiables (points 62-69).

114. Les analyses de risque visant à déterminer les échantillons à sélectionner incluent rarement des considérations propres à l'agroenvironnement. Par ailleurs, les résultats des contrôles ne font guère l'objet d'une analyse dans la perspective de celle de l'année suivante (points 70-73).

115. Les administrations des États membres audités appliquent dans une large mesure les dispositions des règlements (CE) no 817/2004 et (CE) no 2419/2001 en matière de contrôles sur place, ainsi que les orientations de la Commission. Toutefois, les engagements (et les BPAH) devant être respectés soit à divers intervalles de temps, soit de façon continue, ces mêmes administrations sont souvent dans l'incapacité d'obtenir une assurance, même raisonnable, en matière de conformité. Les procédures administratives et de contrôle sur place sont étroitement liées à celles du premier pilier, lesquelles interviennent souvent en même temps que les contrôles des aides directes, aux environs de la période de la récolte, qui n'est pas toujours le moment approprié pour vérifier la conformité avec les engagements agroenvironnementaux et les BPAH (points 74-85).

116. Le contrôle des sous-mesures agroenvironnementales dans les États membres ayant fait l'objet d'un contrôle repose dans une large mesure sur les déclarations des bénéficiaires eux-mêmes (points 86-96).

117. Certains engagements de l'échantillon à contrôler sur place ne font pas l'objet d'un contrôle fiable, étant donné l'absence de paramètres objectifs pour les contrôles visuels (points 97-106).

Recommandations

118. La Cour a mis en évidence un certain nombre de points spécifiques sur lesquels les dispositions en matière de contrôle des dépenses agroenvironnementales pourraient être améliorées: — la répartition, entre la Commission, la direction générale de l'agriculture et du développement rural et celle de la santé et de la protection des consommateurs, des responsabilités en matière d'agriculture biologique, devrait être clarifiée, — la Commission devrait vérifier le fonctionnement du système de contrôle actuel des paiements agroenvironnementaux, ce qui permettrait d'exploiter les enseignements tirés en vue de la prochaine période de programmation. Elle devrait également envisager d'analyser, en temps utile, le fonctionnement du système de contrôle des paiements agroenvironnementaux pour cette période, — la Commission devrait prendre des mesures afin de garantir que les rapports sur l'inspection en matière d'agriculture biologique fournissent les informations nécessaires, soient présentés dans les délais et fassent l'objet d'un suivi approprié, — les États membres devraient planifier et organiser leurs contrôles des dépenses agroenvironnementales en se fondant sur une analyse des risques propres aux paiements agroenvironnementaux, de manière à ce que l'ensemble des sous-mesures importantes puisse être contrôlé au cours de la période adéquate; ils devraient également veiller à ce que les inspecteurs puissent effectuer leurs contrôles en se fondant sur des critères clairement définis. Cependant, l'audit de la Cour montre que le contrôle de certains aspects importants des dépenses agroenvironnementales est entravé par des difficultés majeures. Une vérification efficace implique l'obtention de preuves sur des pratiques agricoles précises, ce qui s'avère souvent: — d'un coût disproportionné, et/ou — extrêmement exigeant d'un point de vue technique.

119. La Commission conclut dans son évaluation que «si une mesure ne peut être suffisamment contrôlée, elle ne doit pas être financée par les deniers publics» (voir point 31). L'audit de la Cour montre que ce principe n'est respecté que dans une mesure limitée. La Commission, le Conseil et le Parlement devraient examiner comment appliquer ce principe dans le cadre des propositions de dépenses agroenvironnementales pour la période de programmation 2007-2013 en tenant compte, d'une part, du risque de non-respect, et, d'autre part, des bénéfices potentiels de ce type de dépense.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 juillet 2005. Par la Cour des comptes Hubert WEBER Président

(1) Règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel (JO L 215 du 30.7.1992, p. 85).

(2) Article 2, paragraphe 1, de la décision no 2179/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 concernant le réexamen du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable (JO L 275 du 10.10.1998, p. 1).

(3) En annexe à la décision no 2179/98/CE, p. 12.

(4) COM(2001) 31 final du 21 janvier 2001, article 3, paragraphe 9.

(5) Règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160 du 26.6.1999, p. 80).

(6) Les zones relevant de l'objectif 1 sont des régions en retard de développement.

(7) Fiche technique de la Commission européenne: «Aperçu de la mise en œuvre de la politique de développement rural pendant la période de programmation 2000-2006.»

(8) 193 millions d'euros supplémentaires ont été déclarés par les États membres au titre du précédent régime agroenvironnemental [règlement (CEE) no 2078/92]. Le pourcentage d'«anciennes» dépenses [règlement (CEE) no 2078/92] déclinera au profit des dépenses actuelles [règlement (CE) no 1257/1999] au cours des prochaines années, à mesure que les engagements contractés en 1999 arriveront à échéance.

(9) Règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, notamment ses articles 3-5 (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1).

(10) JO C 353 du 8.12.2000.

(11) 1) PDR pour l'Autriche, région sélectionnée: Burgenland. 2) PDR pour la France. Contrats territoriaux d'exploitation, département sélectionné: Côte-d'Or. 3) Allemagne: PDR pour le Bade-Wurtemberg: MEKA II. 4) Italie: PDR pour la Vénétie; et 5) Luxembourg.

(12) Les autres catégories de sous-mesures ayant également fait l'objet d'un examen sont la rotation des cultures, l'extensification, les races menacées d'abandon et les variétés de plantes menacées d'érosion génétique.

(13) Articles 22-24 du règlement (CE) no 1257/1999.

(14) Titre III, chapitre II, du règlement (CE) no 1257/1999.

(15) Articles 67-69 du règlement (CE) no 817/2004 de la Commission du 29 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) (JO L 153 du 30.4.2004, p. 30). Ce règlement remplace mais ne modifie pas substantiellement à cet égard les règlements (CE) no 1750/1999 de la Commission du 23 juillet 1999 (JO L 214 du 13.8.1999, p. 31) et (CE) no 445/2002 de la Commission du 26 février 2002 (JO L 74 du 15.3.2002, p. 1).

(16) Règlement (CE) no 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO L 327 du 12.12.2001, p. 11). Le règlement (CEE) no 3508/92 a depuis été abrogé et remplacé par le règlement (CE) no 1782/2003.

(17) Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 817/2004 de la Commission.

(18) Ibid, articles 20 et 35.

(19) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'application du règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil [COM(97) 620 final du 4.12.1997] et document de travail de la DG VI no VI/7655/98: état d'application du règlement (CEE) no 2078/92: évaluation des programmes agroenvironnementaux.

(20) Rapport Iversen adopté par le Parlement européen en octobre 1998: voir p. 11 de l'évaluation.

(21) L'article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 817/2004 concerne exclusivement l'agroenvironnement.

(22) Dans le cadre de la gestion partagée, des tâches d'exécution sont déléguées aux États membres. Cependant, la Commission reste responsable en dernière instance de l'exécution du budget (article 53, paragraphes 3 et 5, du règlement financier).

(23) Document VI/10535/99 rév. 7. Orientations concernant la mise en œuvre des systèmes de gestion, de contrôle et des sanctions des mesures de développement rural instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999.

(24) Les zones défavorisées constituent une mesure de développement rural instaurée par les articles 13-20 du règlement (CE) no 1257/1999.

(25) Selon les derniers chiffres fournis par la Commission, 338 millions d'euros ont été engagés pour des paiements à effectuer en 2003 dans le cadre du cofinancement, par le FEOGA-Garantie, de la reconversion vers l'agriculture biologique en vertu des règlements (CE) no 1257/1999 et (CEE) no 2078/92. Cela a représenté 16 % de la contribution de l'UE en faveur de l'agroenvironnement pour cette année-là.

(26) Règlement (CEE) no 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires (JO L 198 du 22.7.1991, p. 1).

(27) Le plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques indique que l'obligation de respecter les critères de cette norme internationale a été mise en œuvre de différentes manières, et l'action 17 prévoit de développer un régime d'accréditation spécifique des organismes d'inspection.

(28) Article 9, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 2092/91.

(29) Ibid, article 9, paragraphe 6.

(30) Ibid, article 15.

(31) Section 5.6 du document de travail de la Commission annexé au plan d'action européen en matière d'alimentation et d'agriculture biologiques.

(32) Document 8856/VI/97-rév.3a.

(33) Article 15 du règlement (CEE) no 2092/91.

(34) France, Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Autriche, Italie et Espagne.

(35) La Cour établit actuellement un rapport séparé accompagné d'une analyse détaillée de la mise en œuvre du SIGC.

(36) La prime à l'entretien de l'espace naturel et du paysage (PEENP).

(37) Articles 20 et 35 du règlement (CE) no 817/2004.

(38) Voir point 4.14. des orientations de la Commission.

(39) Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft, Braunschweig: définitions des bonnes pratiques agricoles, mise en œuvre, expériences. Braunschweig, septembre 2003, pages 28 et 55 pour l'Allemagne.

(40) Page 39 de l'étude principale.

(41) Rapport spécial no 4/2003 relatif au développement rural: soutien aux zones défavorisées (JO C 151 du 27.6.2003).

(42) Notamment l'article 19 du règlement (CE) no 2419/2001.

(43) Point 4.3 des orientations de la Commission.

(44) Article 69 du règlement (CE) no 817/2004.

(45) Article 19, paragraphe 1, point d) du règlement (CE) no 2419/2001.

(46) Point 4.4 des orientations de la Commission VI/10535/99 rév 7.

(47) À l'annexe du règlement grand-ducal du 11 février 2002 sur les bonnes pratiques agricoles, les points 4 – épandage sur sols gelés ou saturés –, 5 – épandage près des cours d'eau –, 6 et 7.1 – pas d'épandage à certains moments de l'hiver. En ce qui concerne la mesure agro-environnementale de base, la PEENP, l'obligation d'installer «une nouvelle culture ou une culture dérobée en cas d'épandage de fertilisants organiques sur les terres arables effectué pendant la période suivant la récolte de la culture principale jusqu'au 15 novembre» et l'interdiction d'épandage de fumier pendant la période du 15 novembre au 15 janvier suivant la récolte sur les parcelles ayant fait l'objet d'une culture de maïs nécessitent également des contrôles à d'autres périodes de l'année.

(48) Section 3.7.3 de ce rapport.

(49) Règlement (CE) no 746/96 de la Commission du 24 avril 1996 portant modalités d'application du règlement (CEE) no 2078/92 du Conseil concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel (JO L 102 du 25.4.1996, p. 19).

(50) Points 4.4 et 4.5 des orientations de la Commission.

(51) Rapport de synthèse de l'enquête sur la mise en place des systèmes de gestion, de contrôle et des sanctions par les EM pour les mesures de DR 2000-2006, page 22, du 16.8.2001.

(52) Point 4.12 des orientations de la Commission.

ANNEXE Exemples du manque de clarté du cahier des charges concernant le programme agroenvironnemental pour la Côte-d'Or 1. «Les analyses (une pour 5 à 10 ha) seront interprétées, serviront à établir un bilan de fertilité en première et en cinquième année et feront office de référence annuelle.» Dans un cas, le fait que le bénéficiaire ait omis de procéder à une analyse du sol par an et par 10 ha a été consigné comme étant une anomalie (lors du contrôle sur place de l'année précédente, cette anomalie n'avait pas été relevée). Un autre contrôleur, travaillant sur un autre cas (et informé des dires de l'expert technique par le bénéficiaire), a interprété l'obligation de procéder à une analyse du sol par 10 ha comme devant n'être effectuée qu'une fois sur les cinq années couvertes par le contrat et n'a donc pas considéré comme anormale l'absence d'une telle analyse la deuxième année. Selon les autorités françaises, une troisième interprétation est en fait la bonne, à savoir qu'il convient de procéder à une analyse du sol par 10 ha à la fois la première année et la cinquième année. 2. «Fertilisation organique limitée à 65 unités d'azote environ». Le terme «environ» est inadéquat pour qualifier une limite. Est-ce que 66 unités seraient acceptables, malgré une limite d'«environ 65»? Que dire de 70 unités? 3. Il est difficile de déterminer si le nombre maximal d'unités de gros bétail par hectare vaut pour l'ensemble de l'exploitation ou seulement pour les hectares engagés au titre de la sous-mesure en cause. Les contrôleurs ne disposaient pas d'informations à ce sujet. 4. La signification de l'élément de phrase suivant: «pour les parcelles pâturées les apports maîtrisables» n'est pas claire. Est-ce à dire que les déjections des animaux mis à l'herbage sont maîtrisables par l'exploitant?