RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL concernant le fonctionnement des restrictions appliquées par le Danemark, la Finlande et la Suède aux quantités de produits soumis à accise que les voyageurs en provenance d'autres États membres sont autorisés à introduire, pour leur propre usage, sur leur territoire

1. Introduction

1.1. Contexte

Conformément aux principes régissant le marché intérieur, les particuliers sont autorisés à importer des produits soumis à accise d'un État membre dans un autre sans aucune restriction, à condition qu'ils aient acheté les produits concernés pour leur propre usage et les aient transporté eux-mêmes. Les droits d'accise sur ces produits sont prélevés dans l'État membre du lieu d'achat et aucun nouveau droit ne peut être prélevé dans l'État membre de destination. Cette règle harmonisée a pour objectif d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

Une dérogation temporaire à ce principe fondamental a été accordée au Danemark, à la Finlande et à la Suède, qui appliquaient traditionnellement des droits d'accise élevés aux boissons alcoolisées et aux produits du tabac, à la fois pour en tirer d'importantes ressources fiscales et pour des raisons sociales. Ces États membres sont autorisés à appliquer des restrictions quantitatives à certains produits soumis à accise introduits sur leur territoire par des particuliers (l'annexe 1 passe en revue les restrictions effectivement appliquées par ces pays). Ils sont habilités en outre à effectuer les vérifications nécessaires pour contrôler le respect de ces restrictions et à prélever des droits d'accise sur les quantités qui excèdent les limites ainsi fixées. Les contrôles ainsi exercés peuvent toutefois ne pas être pratiqués à très grande échelle aux frontières intérieures ni effectués de façon systématique. De telles dérogations restreignent les droits des citoyens au sein du marché intérieur et peuvent même se traduire par une double imposition de produits soumis à accise légalement achetés dans un État membre et importés dans un État membre pratiquant des restrictions quantitatives. En conséquence, la Commission a toujours estimé que leur portée et leur durée devaient être limitées au strict nécessaire afin de permettre aux États membres concernés de se préparer à l'absence de restrictions.

Les dérogations précitées sont définies par l'article 26 de la directive 92/12/CEE [1]. La dérogation accordée au Danemark, applicable aux boissons spiritueuses et aux produits du tabac, se fonde sur cette disposition depuis la suppression des contrôles fiscaux aux frontières entre les États membres, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1993 (avant cette date, le Danemark appliquait des restrictions sur la base d'une disposition particulière prévue par la directive 69/169/CEE [2] traitant des quantités autorisées à l'importation dans le cadre du trafic international de voyageurs). Les dérogations finlandaise et suédoise, applicables à l'ensemble des boissons alcoolisées et des produits du tabac, avaient été initialement accordées jusqu'à la fin de 1996 dans l'acte d'adhésion de ces pays à l'UE.

[1] Directive 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise (JO L 76 du 23.03.1992, p.1), modifiée par la directive 96/99/CE du 30 décembre 1996 (JO L 8 du 11.1.1997, pp. 12-13).

[2] Directive 69/169/CEE du Conseil, du 28 mai 1969, concernant l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux franchises des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises perçues à l'importation dans le trafic international de voyageurs (JO L 133 du 4.6.1969, p. 6), modifié par la directive 94/4/CE du Conseil, du 14 février 1994 (JO L 60 du 3.3.1994, pp. 14-15).

En vertu de la directive 96/99/CE [3] modifiant l'article 26 de la directive 92/12/CEE, ces dérogations ont été prorogées pour la dernière fois à partir du 1er janvier 1997 [4]. La Commission a proposé cette prorogation en 1996 afin de donner aux États membres concernés davantage de temps pour s'adapter à l'ensemble des exigences liées au marché intérieur, en considérant toutefois que cette prorogation devait être de courte durée et s'accompagner d'une libéralisation progressive des restrictions quantitatives.

[3] JO L 8 du 11.1.1997, pp. 12-13.

[4] L'article 26 de la directive 92/12/CEE, modifié par la directive 96/99/CE, prévoit ce qui suit:

Sur la base de cette proposition, le Conseil a accordé à la Finlande et au Danemark une prorogation des restrictions jusqu'à la fin de 2003, en précisant également que ces restrictions devaient être progressivement supprimées avant cette date. La Suède n'était alors pas en mesure de souscrire à une date d'expiration précise de sa dérogation et le Conseil lui a accordé une prorogation de celle-ci jusqu'à la fin de juin 2000, sous réserve d'un mécanisme de révision.

Le Danemark et la Finlande sont par ailleurs autorisés à appliquer des règles plus strictes aux produits importés par des personnes résidant sur leur territoire qui n'en ont pas été absentes pendant plus de 24 heures, mais seul le Danemark a fait usage de cette possibilité.

1.2. Objet du rapport

En vertu de l'article 26, paragraphe 2 de la directive 92/12/CEE, la Commission doit rendre compte au Parlement européen et au Conseil du fonctionnement des dérogations appliquées par le Danemark et la Finlande avant le 30 juin 2000 [5].

[5] Le présent rapport est également adressé au Comité économique et social qui, consulté au sujet de la proposition de la Commission ayant conduit à la prorogation des restrictions appliquées par les pays nordiques, a émis le souhait de se voir soumettre le rapport.

L'article 26, paragraphe 3 de la directive 92/12/CEE prévoit que la dérogation accordée à la Suède expire le 30 juin 2000. Cette disposition contient toutefois une clause de révision, qui se réfère au mécanisme visé à l'article 281 de la sixième directive TVA [6]. La Commission considère que cette clause peut tout au plus signifier que la Commission doit aussi rendre compte du fonctionnement de la dérogation suédoise. Pour cette raison, et parce que la Suède a demandé l'autorisation de proroger sa dérogation jusqu'à la date d'expiration des dérogations danoise et finlandaise, la Commission estime approprié d'inclure le fonctionnement de la dérogation suédoise dans le présent rapport.

[6] Sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145 du 13.6.1977, p. 1), modifiée par la directive 1999/85/CE du Conseil, du 22 octobre 1999 (JO L 277 du 28.10.1999, pp. 34-36).

L'article 26, paragraphe 1 de la directive 92/12/CEE ayant laissé au Danemark et à la Finlande la liberté de définir les modalités du processus de libéralisation, l'objet fondamental du présent rapport est de faire le point des mesures prises jusqu'à présent par ces États membres pour supprimer progressivement les restrictions avant la date d'expiration prévue (chapitre 4). Le rapport examine en outre la façon dont le Danemark, la Finlande et la Suède font concrètement respecter ces restrictions et effectuent leurs contrôles (chapitre 2). Il évalue aussi dans quelle mesure les restrictions appliquées ont rempli leurs objectifs en étudiant les résultats des vérifications menées conformément à l'article 26, paragraphe 4 de la directive 92/12/CEE et en comparant les données statistiques relatives aux quantités de produits soumis à accise tombant sous le coup des restrictions qui sont importées d'un autre État membre sur leur territoire avec la consommation privée totale de ces produits (chapitre 3).

La situation décrite pour chacun des États membres concernés et les données statistiques utilisées proviennent des réponses de ces mêmes États membres à un questionnaire sollicitant des informations sur les points exposés ci-dessus.

2. Respect et contrôle des restrictions

Dans les trois États membres concernés, les voyageurs arrivant d'un autre État membre, qui transportent des quantités de boissons alcoolisées ou de produits du tabac supérieures aux limites autorisées doivent déclarer ces biens spontanément aux autorités douanières ou fiscales.

Au Danemark, ils doivent remplir un formulaire de déclaration et le déposer dans une boîte à lettres "Told-Skat". S'il existe un circuit rouge au point d'entrée (dans les aéroports), la déclaration doit être faite à cet endroit. Dans un délai d'un mois à compter de leur déclaration, les voyageurs reçoivent une facture indiquant le montant à acquitter. Les autorités danoises ne tiennent pas de registres de données concernant les sommes ainsi réglées chaque année, mais indiquent que les voyageurs semblent être peu nombreux à utiliser ce système pour déclarer des produits à la frontière ou par écrit. Elles ajoutent que le contrôle du respect des restrictions quantitatives aux frontières intérieures est relativement faible dans la mesure où, à l'heure actuelle, la plupart des points de passage des frontières ne sont pas surveillés. Les bagages des voyageurs ne font l'objet que de contrôles aléatoires.

A leur arrivée en Finlande, il est demandé aux voyageurs venant d'un autre État membre de choisir, le cas échéant, le circuit approprié. Les voyageurs transportant des quantités de produits supérieures aux limites admises dans le pays sans paiement de droits d'accise doivent emprunter le circuit rouge. Les voyageurs arrivant d'un autre État membre en véhicule à moteur à un point d'entrée sans circuit rouge doivent disposer de façon visible une carte rouge ou verte sur leur pare-brise.

Les instructions en vigueur en Finlande concernant les compétences et les obligations des autorités douanières en matière de contrôle des passagers arrivant dans le pays à partir d'autres États membres prévoient que les pouvoirs définis par la législation douanière peuvent aussi s'exercer dans le cadre du contrôle du trafic intracommunautaire. Dans ce cas, les inspections doivent toutefois être effectuées pour des raisons spécifiques et justifiées par le fait qu'à l'examen d'une situation générale, les autorités suspectent l'existence d'une fraude de la part d'un individu. Les motifs suivants peuvent constituer des raisons justifiées: la durée ou le but du voyage, l'absence de bagages, la description peu claire du but du voyage, le milieu socioculturel de la personne, etc.

En Suède, les quantités importées dans le pays qui sont supérieures aux limites autorisées doivent être déclarées aux services des douanes si les produits y sont introduits par un poste surveillé. Le voyageur peut payer la taxe due immédiatement à l'administration des douanes ou dans un délai de deux semaines au bureau de Gävle. Lorsque les produits ne sont pas importés par un poste de douane surveillé, la déclaration doit être faite auprès du bureau de Gävle et parvenir à celui-ci au plus tard cinq jours après l'importation. La taxe doit être acquittée dans un délai maximal de deux semaines à compter de l'avis d'imposition.

Il ressort de la présentation succincte de ces procédures que l'application des restrictions quantitatives aux voyageurs dépend avant tout de la volonté de ces derniers de les respecter. Le Danemark, la Finlande et la Suède font valoir que les contrôles effectués auprès des voyageurs sont généralement discrets et ne sont opérés que de façon aléatoire ou pour des raisons dûment justifiées (suspicion de fraude). Il convient de faire remarquer cependant que, quelle que soit leur discrétion, les contrôles et formalités administratives n'en demeurent pas moins des obstacles à la libre circulation des personnes et des biens.

Le chapitre suivant examine les résultats des contrôles du point de vue des montants de droits d'accise acquittés auprès des autorités et du nombre de vérifications effectuées dans chacun des États membres. Il tente en outre d'évaluer l'efficacité des contrôles sur les restrictions et de l'application des restrictions elles-mêmes, sur la base de données statistiques relatives à la consommation totale et à la part estimative de la consommation totale qui est "importée" d'autres États membres.

3. Résultats des contrôles

3.1. Danemark

Comme mentionné précédemment, les autorités danoises ne tiennent pas de registre de données concernant les sommes payées chaque année à la suite de déclarations déposées dans la boîte à lettres "Told-Skat", mais rapportent que les voyageurs sont peu nombreux à faire usage de ce système.

S'agissant du nombre de vérifications effectuées et de l'évaluation de la contrebande de cigarettes et de boissons spiritueuses à la suite de telles vérifications, les autorités danoises ont communiqué les informations suivantes (des données distinctes quant aux résultats des vérifications menées aux frontières intérieures ne sont disponibles qu'à partir de 1998):

Tableau 1: résultats des contrôles de voyageurs effectués par les autorités douanières danoises dans le cadre du trafic intracommunautaire

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La contrebande de cigarettes a été évaluée à 2,9% environ du total des ventes annuelles taxées de 1999. Pour les boissons spiritueuses, les cas de contrebande constatés ont considérablement augmenté en 1999, malgré la baisse du nombre de vérifications, et représentaient près de 8,4% du total des ventes annuelles avec paiement de taxe.

Le volume de la contrebande avérée est considérable, mais ne représente qu'une fraction de la consommation de ces mêmes produits sans paiement des droits d'accise au Danemark. Selon les autorités danoises, on peut supposer que les boissons spiritueuses et le tabac achetés illégalement constituent une proportion relativement importante de la consommation, mais il est difficile d'en évaluer l'ampleur. Elles estiment que la consommation sans paiement de droits d'accise danois se situe aux alentours de 50% de la consommation de boissons spiritueuses avec paiement de taxe et de 20% de celle de cigarettes (le taux concernant les cigarettes est comparable à celui de la bière et du vin, produits non soumis à des restrictions. Le taux concernant la bière et le vin était autrefois plus élevé, mais a probablement baissé à la suite des réductions du niveau des droits d'accise appliqués à ces produits). Les cigarettes et les boissons spiritueuses - soumises à la règle des 24 heures - étant traditionnellement importées par des particuliers de retour de vacances, de voyages d'affaires etc., la légère baisse de ces chiffres pourrait être imputée à la suppression des ventes détaxées entrée en vigueur le 1er juillet 1999, bien que ces produits restent nettement moins chers dans d'autres États membres.

Conclusion

Même si les quantités de produits de contrebande détectés sont considérables, elles ne représentent qu'une fraction de la part de consommation non taxée. Celle-ci est très élevée pour les boissons spiritueuses, et même nettement plus importante que pour la bière et le vin, produits non soumis à des restrictions. Elle prouve que les restrictions sont difficiles à faire appliquer dans un marché intérieur et ne permettent pas de lutter efficacement contre le trafic illicite. Le gouvernement danois avance l'argument selon lequel ces restrictions ne peuvent pas être supprimées sans un profond remaniement du régime des droits qui, s'il n'était pas entrepris, pourrait se traduire par une augmentation catastrophique du volume des achats transfrontaliers . Or les importations privées sans paiement de droits d'accise représentent aujourd'hui déjà plus de la moitié de la consommation privée totale de boissons spiritueuses, en dépit de l'application de restrictions.

3.2. Finlande

La Finlande ne dispose pas de données spécifiques concernant le montant total des droits d'accise prélevés sur les quantités de produits importés sur son territoire par des voyageurs en excédent des limites autorisées. Seul le bureau de douane de Turku, principal point d'embarquement et de débarquement du trafic intracommunautaire, dispose de telles informations. Le nombre d'inspections qui y sont effectuées est minime (1 000 par an environ), de même que le montant annuel des droits d'accise collectés (47 440 FIM en 1999). Le montant des droits d'accise collectés dans le cadre du trafic aérien est insignifiant.

Le nombre total de contrôles de voyageurs en provenance d'autres États membres est très limité. En 1997 et en 1999, il a oscillé entre 6 000 et 8 000 par an. Le nombre de contrôles qui ont donné lieu à l'adoption de mesures s'est situé entre 300 environ et plus de 400. Aucune information n'est disponible pour les années 1995 et 1996.

Le très faible nombre de ces contrôles s'explique probablement par la part minime que représentent les importations intracommunautaires des voyageurs par rapport aux importations totales de produits du tabac et de boissons alcoolisées dans le cadre du trafic international de voyageurs. Le tableau ci-dessous indique le total des importations de boissons alcoolisées et de cigarettes effectuées sans paiement de nouveaux droits d'accise et la répartition de ces importations en fonction de leur origine:

Tableau 2: importations totales des voyageurs en 1998 et 1999 sans paiement de nouveaux droits d'accise (conformes aux limites fixées pour les pays tiers ou à l'intérieur de la CE ou supérieures à ces limites, mais non déclarées) et répartition de ces importations en fonction de leur origine [7].

[7] Selon les sondages effectués par l'office finlandais de statistiques au cours des années 1996 à 1999.

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Ce tableau fait ressortir que la majeure partie des boissons alcoolisées et des cigarettes importées en Finlande par des voyageurs proviennent de pays tiers. Les importations originaires de Suède peuvent ne pas être prises en compte dans le cadre du présent rapport, car il s'agit généralement de produits achetés hors taxe sur le ferry reliant la Suède à la Finlande, via les îles Åland. Les importations de bière en provenance de pays tiers constituent un problème majeur pour la Finlande. Elles constituent le volume le plus important et représentent 75% des importations totales de ce produit.

Le tableau ci-dessous compare les importations totales et les importations en provenance de pays tiers avec la consommation totale en Finlande en 1998.

Tableau 3: importations en provenance d'États membres autres que la Suède et de pays tiers autres que la Russie et l'Estonie en 1998, en pourcentage des importations totales

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Ce tableau montre clairement que les importations provenant d'États membres autres que la Suède ne représentent qu'une part minime de la consommation privée totale (voir la dernière colonne du tableau). Les chiffres incluent également les importations provenant de pays tiers autres que l'Estonie et la Russie, pour lesquelles on ne dispose pas de données spécifiques. En outre, une part importante de ces produits ont été achetés dans des boutiques hors taxe avant le 30 juin 1999. Sur ce point, une note du National Research and Development Centre for Welfare and Health précise que les quantités de boissons alcoolisées et de cigarettes rapportées d'autres États membres par des voyageurs ont probablement diminué de 20 à 30% du deuxième au troisième trimestre de 1999. Le Centre en conclut que les quantités de boissons alcoolisées et de cigarettes importées en Finlande par des voyageurs venant d'autres pays de l'UE qui les ont achetés en payant les droits d'accise dans ces autres États membres sont encore relativement faibles et ont peu augmenté depuis 1995. Il est impossible d'indiquer les quantités exactes de ces produits, mais il semble raisonnable de penser que moins de 10% du total des alcools et produits du tabac importés en Finlande par des voyageurs sont des produits soumis à accise originaires d'autres États membres.

Conclusion

Le contrôle du trafic intracommunautaire semble être réduit au minimum en Finlande et la quantité de produits soumis à accise importés dans le pays par des voyageurs en provenance d'autres États membres est malgré cela très faible, voire en diminution. Ce phénomène peut s'expliquer par la situation géographique du pays, qui rend les achats transfrontaliers moins attrayants, mais aussi par le fait que l'application des restrictions et les sanctions sévères qui sont liées à toute infraction ont un effet dissuasif. La plupart de ces importations sont soit des produits détaxés importés par avion (jusqu'au 1er juillet 1999), soit des produits achetés hors taxe sur un ferry entre la Suède et la Finlande, soit encore des produits importés de pays tiers.

3.3. Suède

Les autorités suédoises tiennent des registres de données concernant les droits d'accise collectés par le bureau de douane de Gävle. Ces droits se rapportent aux déclarations déposées sans paiement immédiat auprès des services des douanes et aux déclarations spontanées des voyageurs entrés sur le territoire suédois par un bureau de douane non surveillé ou un point d'entrée dans lequel les douanes ne sont pas présentes. Le montant total collecté, exprimé en SEK, s'élevait respectivement à 8,7 millions, 20,9 millions et 8,1 millions en 1997, 1998 et 1999. Les autorités suédoises ont expliqué la forte hausse enregistrée en 1998 par le fait que les douanes étaient habilitées, depuis le 1er juillet 1998, à saisir des produits en cas de risque de non paiement de la taxe. Cette habilitation a mis largement fin à la pratique, devenue courante, de ne pas déclarer les marchandises importées en quantités supérieures aux limites autorisées ou d'indiquer de fausses coordonnées personnelles sur les déclarations. Cette mesure semble toutefois n'avoir eu d'effet que temporairement puisque le volume des recettes perçues en 1999 est revenu au niveau de 1997.

De manière générale, les autorités suédoises ne tiennent pas de statistiques du nombre de vérifications effectuées auprès de voyageurs arrivant d'autres États membres. Il existe un certain nombre de données disponibles concernant les contrôles effectués à Helsingborg à bord d'autocars (la traversée entre ce port et le Danemark ne dure qu'une vingtaine de minutes). En 1999, 431 autocars ont fait l'objet de vérifications, qui ont abouti à la saisie de 64 000 litres de boissons spiritueuses, 9 453 litres de vin, 13 029 litres de bière et 31 900 cigarettes. La majeure partie des marchandises saisies étaient des produits non réclamés, dans la mesure où, en général, personne ne revendique les quantités constatées comme étant supérieures aux limites autorisées en franchise de taxe. Il semblerait que ces voyages organisés en autocar soient régulièrement utilisés pour tenter d'importer des boissons alcoolisées en vue de les revendre par la suite.

Des informations plus détaillées sont disponibles, en revanche, sur les quantités totales d'alcool et de tabac saisies par les douanes depuis 1992. Même si ces quantités se sont considérablement accrues depuis 1996, le nombre de saisies a baissé, ce qui suppose une augmentation importante des quantités par saisie. En ce qui concerne les boissons spiritueuses et l'alcool, par exemple, les quantités saisies ont augmenté de 80 462 litres en 1995 à 507 581 litres en 1998 et les quantités par saisie sont passées de 16 à près de 120 litres. Ces chiffres pourraient indiquer que la contrebande d'alcool relève de plus en plus de la fraude et du crime organisés, plutôt que du non respect des restrictions par les voyageurs considérés individuellement.

Selon le rapport KALK intitulé "La consommation d'alcool en Suède dans les années 90", la consommation totale d'alcool par personne a progressé de 7,8 litres (en alcool pur) en 1995 à 8,2 litres en 1997.

Tableau 4: consommation totale d'alcool en litres d'alcool pur par habitant âgé de 15 ans et plus (sur la base des chiffres du rapport KALK [8])

[8] KALK est un projet portant sur les statistiques suédoises de consommation d'alcool. Il est financé par les principales parties prenantes du secteur des boissons alcoolisées, publiques et privées.

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Le tableau ci-dessus montre que la proportion de la consommation totale d'alcool que représentent les boissons alcoolisées importées à titre privé d'autres pays membres de l'UE a considérablement augmenté depuis 1995. Elle se situait aux alentours de 9 à 10% entre 1990 et 1995, mais a enregistré en 1996 et 1997 deux fortes hausses qui l'ont respectivement portée à 14 et 18%. (Les quantités concernées incluent les produits achetés hors taxe dans le cadre du trafic intracommunautaire. On ne dispose pas de chiffres concernant la part excédentaire par rapport aux quantités autorisées en franchise de taxe).

Pour ce qui est des cigarettes, les statistiques sont plus limitées. Selon les estimations du Crime Prevention Council, la consommation totale était de 9,2 milliards de cigarettes en 1998, dont 2 milliards achetées hors taxe et 0,2 milliard achetées au Danemark. La consommation enregistrée a chuté de quelque 8 milliards en 1995 à 6 milliards en 1997 et 1998. Cette baisse peut être en partie imputée à l'intensification de la contrebande qui, selon le Crime Prevention Council, représentait un volume de 500 millions de cigarettes en 1998.

Conclusion

Il ressort avant tout des informations présentées ci-dessus que, des trois États membres concernés, la Suède est celui qui pratique les contrôles les plus fréquents des restrictions intracommunautaires. Contrairement au Danemark, elle applique des restrictions à l'ensemble des boissons alcoolisées et des produits du tabac. Contrairement à la Finlande, sa situation géographique facilite les achats transfrontaliers dans des États membres à fiscalité moins élevée. Parallèlement, les données statistiques sur les importations privées indiquent qu'en Suède, les produits importés par des citoyens à titre privé et sans paiement de taxe à partir d'autres États membres représentent une part importante de la consommation privée et que celle-ci va en s'accroissant. En dépit des mesures plus strictes mises en place, la fraude semble se poursuivre et même progresser, alors que la consommation de boissons alcoolisées par personne ne diminue pas.

4. Mesures adoptées

L'article 26, paragraphe 1 de la directive 92/12/CEE oblige le Danemark et la Finlande à supprimer progressivement leurs restrictions quantitatives entre le 1er janvier 1997 et la fin de l'année 2003, en leur laissant toutefois le choix des modalités de ce processus de libéralisation.

Le Danemark a appliqué des restrictions aux boissons spiritueuses et aux produits du tabac depuis la suppression des contrôles fiscaux aux frontières entre les États membres le 1er janvier 1993 (avant cette date, le Danemark appliquait des restrictions similaires en se fondant sur une disposition particulière de la directive 69/169/CEE traitant des quantités autorisées à l'importation dans le cadre du trafic international de voyageurs). Depuis lors, et en dépit de l'obligation juridique aujourd'hui prévue par la directive, ce pays n'a pas augmenté les quantités de boissons spiritueuses ou de produits du tabac que les voyageurs sont autorisés à importer. Une mesure mineure a été adoptée, au moment où la dérogation a été prorogée à partir du 1er janvier 1997, lorsque la règle des 36 heures a été remplacée par celle des 24 heures.

La Finlande a légèrement assoupli la restriction applicable aux boissons spiritueuses et aux produits intermédiaires à partir du 1er janvier 1998 en accordant la possibilité d'importer 1 litre de boissons spiritueuses ET (et non plus OU) 3 litres de produits intermédiaires. Le Conseil examine actuellement une proposition prévoyant une libéralisation par étape de la restriction quantitative intracommunautaire concernant la bière entre le milieu de l'année 2000 et le 31 décembre 2003, date de sa suppression complète. Aucune mesure n'a été prise à ce jour concernant d'autres produits (vin, produits intermédiaires, produits du tabac).

La date d'expiration de la dérogation accordée à la Suède ayant été initialement fixée à la fin de juin 2000, l'article 26 ne prévoyait aucune obligation de libéraliser les restrictions quantitatives avant cette date. Depuis son adhésion à l'UE, la Suède n'a adopté aucune mesure visant à augmenter les quantités autorisées, ce qui explique pour une large part qu'elle ait demandé une nouvelle prorogation, sur le modèle des dérogations du Danemark et de la Finlande.

Pour résumer, peu de mesures, voire aucune, n'ont été adoptées entre la prorogation des dérogations en 1997 et aujourd'hui. La Finlande a décidé de libéraliser progressivement les restrictions applicables à la bière à partir de juillet 2000, mais n'a pas annoncé de mesure concernant les autres produits, pas plus que le Danemark ne l'a fait pour les produits qu'il soumet à des restrictions. La Commission attire l'attention sur l'obligation juridique incombant à ces États membres et les prie de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour permettre une transition harmonieuse avec l'application du régime communautaire normal. En ce qui concerne la Suède, toute prorogation susceptible d'être prise en considération doit préciser les étapes du processus de libéralisation entre juillet 2000 et la fin de 2003.

5. Conclusion générale

Comme nous l'avons mentionné en introduction, les restrictions quantitatives appliquées par le Danemark, la Finlande et la Suède aux produits soumis à accise que les voyageurs venant d'autres États membres sont autorisés à importer pour leur propre usage sur leur territoire constituent une dérogation au principe de la liberté de circulation dans le marché intérieur. À l'évidence, ces dérogations ont été accordées, et prorogées en 1997, dans le but de permettre aux États membres concernés d'adapter progressivement leur politique à l'ensemble des conditions fixées pour le marché intérieur. Cela supposait, explicitement ou implicitement, que ces États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour supprimer progressivement les restrictions en question.

Le présent rapport démontre que le respect des restrictions dépend dans une large mesure de la bonne volonté des voyageurs et que ces restrictions sont difficiles à contrôler effectivement dans le cadre d'un marché intérieur reposant sur le principe de la liberté de circulation des biens et des personnes. La fréquence des vérifications effectuées varie d'un pays à l'autre, principalement en raison de sa situation géographique particulière. Au vu des données statistiques concernant la consommation totale de produits soumis à des restrictions et de la part de la consommation totale que représentent les produits originaires d'autres États membres, il apparaît que cette part est en général considérable (notamment au Danemark et en Suède) et qu'elle augmente, malgré l'application de restrictions. Autrement dit, l'application de restrictions ne semble pas être efficace pour lutter contre l'importation par les voyageurs de quantités de produits supérieures aux limites autorisées et semble même conduire au développement d'activités illicites et de la contrebande organisée. Les États membres peuvent et doivent lutter contre de telles activités, même lorsqu'aucune restriction ne s'applique aux voyageurs respectueux de la loi.

D'un point de vue général, il apparaît que le respect de l'application des restrictions imposées aux voyageurs intracommunautaires ne peut pas être assuré efficacement dans un marché intérieur, d'autant que les contrôles systématiques aux frontières intérieures sont interdits par le droit communautaire. C'est pourquoi la Commission invite chacun des États membres concernés à prendre les mesures nécessaires pour se préparer à passer harmonieusement à l'application du régime général en vigueur au plus tard à la date d'expiration de leur dérogation. À cet égard, et malgré l'obligation juridique faite au Danemark et à la Finlande, aucun changement majeur n'a été apporté à la portée des restrictions depuis leur prorogation en 1997. La Finlande n'a que récemment instauré une libéralisation de ses restrictions relatives à la bière, dans le cadre d'un renforcement des restrictions concernant les importations de bière en provenance de pays tiers.

ANNEXE 1

Article 26 - dérogations (restrictions quantitatives intracommunautaires applicables aux voyageurs)

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