Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil établissant un instrument structurel de préadhésion (1) (1) JO C 164 du 29.5.1998, p. 4.»(98/C 407/46)

Le 4 juin 1998, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a constitué un groupe d'étude et désigné M. Walker comme rapporteur.

Au cours de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 10 septembre), le Comité économique et social a adopté par 76 voix pour et 5 voix contre l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans la Communication «Agenda 2000», la Commission a formulé une série de propositions pour renforcer la stratégie de préadhésion pour l'ensemble des pays candidats de l'Europe centrale et orientale (PECO). Cette stratégie a pour objectif général d'offrir un programme cohérent pour préparer ces pays à l'adhésion à l'Union européenne et de:

I) regrouper les différentes formes de concours offerts par l'Union au sein d'un cadre unique, les partenariats d'adhésion (PA);

II) familiariser les candidats avec les procédures et les politiques de l'Union par leur participation à des programmes communautaires.

1.2. Avec le programme Phare et le concours au développement agricole, Agenda 2000 a proposé un concours structurel en faveur des pays candidats se montant à un milliard d'euros par an pour la période 2000-2006, soit au total 7 milliards d'euros. Cette aide viserait essentiellement à aligner les pays candidats sur les normes communautaires en matière d'infrastructures et notamment - par analogie avec le Fonds de cohésion - dans le secteur des transports et de l'environnement. Le Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997 a approuvé le principe de la création d'un tel instrument structurel. Par conséquent, la Commission fait à présent une proposition de règlement établissant un instrument structurel de préadhésion (ISPA) qui se fonde sur l'article 235 du Traité.

1.2.1. Étant donné les objectifs similaires, il a été jugé opportun, à cet égard, de s'inspirer de l'approche du Fonds de cohésion révisé. Le concours octroyé concernera:

I) des projets environnementaux pour permettre aux pays candidats de satisfaire aux exigences de l'acquis communautaire;

II) des projets en matière d'infrastructure de transport favorisant des modes de déplacement durables, et notamment des projets d'intérêt commun basés sur les critères de la décision du Conseil n° 1692/96 établissant les réseaux transeuropéens. Cela comprendra l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux entre eux ainsi qu'avec les réseaux transeuropéens, de même que l'accès à ces réseaux.

1.2.2. En outre, des mesures concernant les deux secteurs devraient également contribuer aux objectifs définis dans les PA.

1.2.3. Un équilibre approprié sera assuré entre les mesures relatives à l'environnement et celles relatives à l'infrastructure de transport.

1.3. Le projet de proposition envisage une approche basée sur des projets d'une taille minimale de 5 millions d'écus. Les taux de l'aide accordée au titre de l'ISPA peuvent s'élever jusqu'à 85 % et seront modulés de façon à encourager l'effet de levier de l'investissement, particulièrement celui du cofinancement par le secteur privé.

1.3.1. Les dispositions en matière de gestion et de contrôle financiers reflètent les dispositions du titre IX du règlement financier relatif au concours externe apporté par la Communauté. Les projets seront couverts par un protocole financier entre la Commission et le pays bénéficiaire, où figureront également les dispositions concernant les systèmes de gestion et d'évaluation.

1.3.2. En ce qui concerne les engagements budgétaires, la proposition s'aligne sur le système de versements annuels utilisé pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion. Cette exception au règlement financier nécessitera un accord budgétaire interinstitutionnel.

1.4. L'ISPA sera soumis aux dispositions de conditionnalité fixées dans le règlement des partenariats pour l'adhésion et sera coordonné avec le programme Phare et avec le concours agricole de préadhésion dans le cadre du règlement sur la coordination du concours de préadhésion.

2. Les propositions de la Commission

2.1. Pays éligibles

2.1.1. Conformément aux orientations d'Agenda 2000 et aux conclusions du Conseil européen de Luxembourg, une aide financière octroyée au titre des instruments de préadhésion structurel et agricole sera accordée aux pays candidats de l'Europe centrale et orientale. Ces pays sont énumérés dans l'article 1 de la proposition de règlement, à savoir:

Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.

2.2. Les priorités

2.2.1. Compte tenu des dispositions d'Agenda 2000 et du volume de l'enveloppe financière proposée, il importe d'être particulièrement sélectif en ce qui concerne les secteurs que le nouvel instrument devra couvrir. Étant donné l'expérience tirée des besoins d'infrastructures des nouveaux Länder allemands à cet égard ainsi que de ses avis sur les pays candidats, la Commission propose que le financement au titre du nouvel instrument se limite à des projets relatifs à l'environnement et aux transports. Cela comprendrait des mesures telles que formation ou maintenance, de façon à assurer une mise en oeuvre effective des projets.

2.3. Environnement

2.3.1. Comme il a été indiqué dans Agenda 2000, les pays candidats connaissent, dans l'ensemble, des problèmes environnementaux plus aigus que les actuels États membres de l'Union, notamment en ce qui concerne la pollution de l'air et de l'eau et la gestion des déchets.

2.3.2. Il est complexe et difficile de quantifier l'effort à fournir, compte tenu notamment de la nécessité de formuler un certain nombre d'hypothèses concernant par exemple la croissance économique, les schémas de consommation et le comportement futur. D'après les meilleures estimations disponibles, il semblerait cependant que le total des besoins en investissements, dans les dix pays candidats, pour satisfaire à l'acquis communautaire en matière d'environnement est de l'ordre de 100 milliards d'euros.

2.3.2.1. Ce chiffre ne se rapporte qu'aux investissements en relation avec le respect de l'acquis en ce qui concerne les directives concernant l'approvisionnement en eau potable, le traitement des eaux usées, la pollution de l'air et la gestion des déchets solides. Cette estimation ne couvre pas les améliorations de l'environnement qui, quoiqu'elles puissent être une condition préalable au développement économique (telles que la réhabilitation des sols contaminés), ne sont pas soumises à une législation communautaire et pour lesquelles il n'est donc pas exigé d'investissement pour se conformer à l'acquis.

2.3.3. Il sera donc indispensable de déployer de grands efforts, impliquant une assistance technique et financière considérable de la part de l'Union européenne, si l'on veut permettre aux PECO d'arriver rapidement à l'ajustement de l'acquis communautaire en matière d'environnement. L'aide au titre de l'ISPA sera concentrée en premier lieu dans les domaines de la qualité de l'eau et de l'air et de la gestion des déchets; elle concernera par conséquent des projets environnementaux pour permettre aux pays bénéficiaires de satisfaire aux exigences de la législation environnementale communautaire et aux objectifs des partenariats pour l'adhésion.

2.4. Transport

2.4.1. Agenda 2000 souligne l'urgente nécessité de créer ou de remettre en état les infrastructures de transport des pays candidats ainsi que la nécessité de s'attaquer aux maillons manquants entre ces derniers et l'Union européenne. Sans ces investissements, il est vraisemblable que de graves problèmes d'encombrement apparaîtront, affectant l'ensemble des politiques du trafic de l'Union. Pour les pays concernés, les améliorations des infrastructures du trafic représentent une partie cruciale de leurs programmes de développement économique, et de ce fait de leur capacité à surmonter les pressions en matière de concurrence et de forces du marché provenant de l'Union européenne. Aussi le développement de systèmes de transport efficaces constitue-t-il un élément essentiel de la stratégie de préadhésion. Une telle stratégie devra poursuivre un développement équilibré et multimodal des infrastructures de transport.

2.4.2. Ce futur réseau devrait comprendre le réseau transeuropéen de l'Union actuelle, les éléments adéquats des réseaux nationaux des pays candidats et les connexions nécessaires entre eux. Selon les chiffres figurant dans la communication de la Commission, les coûts théoriques des investissements nécessaires pour créer le réseau transeuropéen de transport de l'Union dans les PECO ont été estimés à 50-90 milliards d'euros sur 15 ans, uniquement pour mettre les routes et voies ferrées existantes aux normes de l'Europe occidentale et répondre à la croissance escomptée du trafic, sans envisager de nouvelles liaisons.

2.4.3. La contribution de l'ISPA au futur réseau de transport consisterait donc à apporter des projets en matière d'infrastructure de transport favorisant des modes de déplacement durables, et notamment ceux qui constituent des projets d'intérêt commun sur la base des critères de la décision du Conseil n° 1692/96 et ceux permettant aux PECO de se conformer aux objectifs des partenariats d'adhésion. Cela comprendrait l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux entre eux ainsi qu'avec les réseaux transeuropéens, de même que l'accès à ces réseaux.

2.4.4. Les résultats de l'étude sur les besoins en infrastructures de transport (TINA) seront également pris en considération pour définir les projets appropriés.

2.5. Assistance technique

2.5.1. Une petite partie du budget de l'ISPA peut être utilisée pour financer des études préparatoires ainsi que des dépenses d'assistance technique. Il faudra clairement établir le lien entre les mesures bénéficiant du concours et les projets financés au titre de l'ISPA. Cette assistance aura un rôle déterminant pour garantir le niveau élevé des projets, à la fois en termes de gestion et de mise en oeuvre efficaces.

2.5.1.1. Les dépenses totales dans ce domaine, mises en oeuvre à l'initiative de la Commission, ne dépasseront pas 2 % du financement total au titre de l'ISPA. L'instrument pour les grands projets d'infrastructure au titre de Phare, qui se concentrera en premier lieu sur le prolongement des réseaux transeuropéens au-delà des frontières de l'Union européenne et sur les problèmes en matière d'environnement liés à l'adhésion avec un impact transfrontalier, va aider à la préparation des projets financés éventuellement au titre de l'ISPA.

2.5.2. Il conviendra d'assurer une coopération étroite entre l'ISPA, Phare et l'assistance agricole dans le cadre de la préadhésion, pour éviter toute interférence entre les types d'opération à financer. Le comité envisagé par le règlement du Conseil relatif à la coordination du concours octroyé aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion () aura un rôle déterminant à cet égard.

2.5.3. Comme pour toute l'assistance apportée dans le cadre de la préadhésion, l'ISPA sera soumis aux règles de conditionnalité fixées dans le règlement sur le partenariat pour l'adhésion.

2.6. Dispositions financières

2.6.1. Par analogie avec le Fonds de cohésion, l'approche relative à l'ISPA devrait se faire par projet ou groupe de projets (appelés mesures), qui devrait être d'une taille suffisante pour avoir un impact significatif dans le domaine de la protection de l'environnement ou dans l'amélioration des réseaux d'infrastructure de transport. Compte tenu de l'expérience acquise avec le Fonds de cohésion et notamment pour éviter des charges administratives disproportionnées, il semble que les projets devraient être d'une taille minimale de 5 millions d'euros. Cette taille minimale doit également prendre en compte la petite taille d'un certain nombre de pays candidats.

2.6.2. La sélection et l'approbation des projets se fonderont sur les programmes nationaux concernant le transport et l'environnement figurant dans le programme national relatif à l'adoption de l'acquis qui est un des principaux éléments du Partenariat pour l'adhésion. Ces programmes contiendront des stratégies spécifiques pour l'environnement et le transport et prendront en compte la dimension transnationale nécessaire pour le développement des réseaux transeuropéens futurs. La proposition de règlement précise également un certain nombre de critères conçus pour garantir le haut niveau de qualité des projets, et notamment leur effet de levier et leur degré de disponibilité.

2.6.3. La répartition indicative des ressources de l'ISPA entre les pays bénéficiaires sera assurée par la Commission sur la base des critères de population, de PIB par habitant en parités de pouvoir d'achat (qui est le plus à même de refléter de manière réaliste la richesse des pays en question) et de superficie.

2.6.3.1. Les dotations seront établies dans les limites d'un plafond et d'un plancher de manière à garantir une certaine flexibilité financière. Il sera également dûment tenu compte des déficiences respectives de chaque pays en matière d'infrastructures environnementales et d'infrastructures de transport. Ces dotations pourront être ajustées ultérieurement de façon à tenir compte des résultats de chacun des pays bénéficiaires au cours des années antérieures dans la mise en oeuvre des mesures de l'ISPA.

2.6.4. Il est jugé important que, chaque fois que cela sera possible, l'ISPA ait un effet catalyseur stratégique en rapport avec les besoins globaux d'investissement d'un pays plutôt qu'en subventionnant des investissements ad hoc. Agenda 2000 exige également des ressources structurelles qu'elles aient un effet multiplicateur accru en recourant davantage à des formes d'aide autres que les subventions directes. D'une manière plus précise,

I) les faibles ressources du secteur public devraient avoir un effet de levier, notamment en mobilisant le cofinancement du secteur privé;

II) l'assistance provenant de l'ISPA ne devrait pas «évincer» d'autres financements potentiels, et notamment les ressources locales et les recettes générées par les projets.

2.6.5. La Commission cherchera à maximiser l'effet multiplicateur de l'ISPA en incitant à recourir davantage encore aux sources de prêts et de financement en fonds propres, notamment du secteur privé. En mettant l'accent sur la recherche d'autres sources de financement, on luttera contre la tendance à attendre systématiquement un taux élevé de subventions; cette démarche pourrait également être jugée importante dans la mesure où elle soutient les efforts des pays candidats pour passer à l'économie de marché.

2.6.5.1. L'objectif est donc de moduler le taux du concours communautaire au titre de l'ISPA selon le type de projet et le système de financement en cause. Il pourra atteindre 85 % de la dépense publique ou assimilée; le niveau précis du concours tiendra également compte de:

I) l'intérêt communautaire général du projet spécifique mis en oeuvre;

II) la capacité du projet de générer des revenus;

III) l'application du principe «pollueur-payeur».

2.6.5.2. Une telle approche donne la flexibilité permettant d'utiliser un taux d'aide inférieur pour ces projets lorsqu'un financement par prêt est possible, le plafond permettant à la Commission de moduler le taux au cas par cas.

2.6.6. Les articles de l'ISPA concernant la gestion financière reflètent les dispositions du titre IX du règlement financier applicable au budget général de l'UE qui contient les dispositions particulières applicables aux aides extérieures. En substance, cela signifie que les projets adoptés par la Commission seraient couverts par un protocole financier à établir entre la Commission et le pays bénéficiaire. Les détails des mécanismes de paiement concernant les projets ainsi que les systèmes de gestion, d'évaluation et de contrôle figureront également dans les protocoles financiers. Dans les cas autorisés par le règlement financier, ces mécanismes et systèmes seront similaires à ceux du Fonds de cohésion.

2.6.6.1. Cependant, un système plus simple et plus efficace s'appliquera aux engagements budgétaires dans le cadre de l'ISPA, qui va opérer sur la base de projets pluriannuels. L'engagement initial sera effectué lorsque la décision d'accorder le concours communautaire est prise par la Commission. Les engagements concernant les versements annuels ultérieurs seront effectués au début de chaque exercice budgétaire et au plus tard au 1er avril de l'année en question.

2.6.6.2. Tout en améliorant la gestion des mesures pluriannuelles, cette exception au règlement financier, par laquelle les affectations budgétaires sont autorisées pour la durée d'une année budgétaire, devra être incluse dans l'accord interinstitutionnel. Pour éviter de trop grandes différences entre le niveau des engagements et celui des paiements, et afin d'inciter à utiliser de manière efficace les ressources, le concours accordé pour un projet dont les travaux n'ont pas été commencés dans les limites contractuelles prévues dans le mémorandum financier sera annulé.

2.6.6.3. Une telle approche permettra d'obtenir une vue globalement cohérente des opérations qui seront entreprises pour chaque projet et de faciliter un degré de décentralisation sauvegardant une gestion, un contrôle et une évaluation efficaces. Ceci signifie que, dans la mesure autorisée par le règlement financier, et convenue dans les mémorandums financiers respectifs, la mise en oeuvre des projets sera de la responsabilité des PECO sous la supervision de la Commission. À partir du 1er janvier 2000, et en tout cas au plus tard le 1er janvier 2002, les pays bénéficiaires devront avoir mis en place les systèmes de gestion et de contrôle requis. Le cas échéant, le recours à une aide extérieure sera possible jusqu'au 1er janvier 2002.

2.7. Suivi et évaluation

2.7.1. Les mécanismes d'évaluation et de suivi de l'ISPA seront menés conjointement par le pays candidat en question et par la Commission en suivant des procédures décrites dans les mémorandums financiers individuels. De manière plus précise, le suivi sera mis en oeuvre par référence à des indicateurs physiques et financiers chiffrés en rapport avec le caractère précis du projet en cause et de ses objectifs. Pendant la mise en oeuvre des projets, ainsi qu'après leur achèvement, l'évaluation établira pareillement si les objectifs initiaux peuvent être atteints ou l'ont été. La capacité d'évaluation des organismes chargés de la mise en oeuvre et du suivi dans les PECO sera également renforcée, comme il convient, par une aide technique.

2.8. Comité - aide à la mise en oeuvre

2.8.1. Pour la mise en oeuvre du règlement sur l'ISPA, la Commission serait assistée par un comité consultatif composé de représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission. Le comité émettrait des avis sur des questions dont il aura été saisi par la Commission, le cas échéant en organisant un vote. La Banque européenne d'investissement (BEI) participerait, sans droit de vote.

2.9. Calendrier

2.9.1. L'adoption du projet de règlement de l'ISPA et, ultérieurement, sa négociation et sa consultation au sein des autres institutions de l'UE, seront entreprises dans le cadre du calendrier général pour l'approbation des autres instruments de préadhésion figurant dans Agenda 2000.

3. Observations générales

3.1. Dans la même ligne que son précédent avis d'initiative (), le CES accueille favorablement les propositions de la Commission en faveur d'un renforcement de la stratégie de préadhésion consistant à offrir aux PECO un programme cohérent pour les préparer à leur adhésion à l'UE.

3.1.1. Le Comité marque son accord sur l'objectif général consistant à regrouper les différentes formes de concours offerts par l'Union au sein du cadre unique des partenariats d'adhésion et de familiariser les PECO avec les politiques et les procédures de l'Union en leur offrant la possibilité de participer à des programmes communautaires.

3.1.2. Le Comité approuve également la décision de concentrer cette assistance sur des mesures relatives aux infrastructures d'environnement et de transport, conformément à l'approche suivie pour le Fonds de cohésion révisé.

3.1.3. Le Comité a toujours souligné l'importance des questions relatives à l'environnement et manifeste sa préoccupation face à l'absence générale de progrès dans ce domaine. Il observe que les pays candidats connaissent généralement des problèmes environnementaux plus aigus que les États membres actuels et approuve sans réserves le choix de l'acquis environnemental comme un des domaines prioritaires de l'aide de l'ISPA.

3.1.4. Le Comité approuve également le choix de l'infrastructure de transport comme deuxième domaine prioritaire. Il estime qu'il est capital de créer un réseau cohérent à partir de la mosaïque actuelle des liaisons de transport et de réaliser des connections sûres et rapides entre les pays afin d'accroître l'efficacité du marché unique et de maximiser le potentiel du commerce européen.

3.1.4.1. Comme l'a déclaré M. Kinnock, Membre de la Commission, «Les frontières ne peuvent s'ouvrir, les personnes et les marchandises ne peuvent circuler librement que si les routes, les chemins de fer, les aéroports et les ports en Europe centrale et orientale sont au point. Le réseau qui a été présenté aujourd'hui représente une étape majeure dans cette direction».

3.2. Le Comité observe que les meilleures estimations disponibles font apparaître que le total des besoins en investissements, dans les dix PECO, pour satisfaire à l'acquis communautaire en matière d'environnement est de l'ordre de 100 milliards d'euros.

3.2.1. Le Comité observe de même que l'investissement nécessaire pour les infrastructures de transports a été estimé à 50-90 milliards d'euros sur 15 ans, et ce uniquement pour mettre les routes et les voies ferrées aux normes de l'UE et pour répondre à la croissance escomptée du trafic, sans envisager de nouvelles liaisons.

3.2.2. De ces besoins globaux s'élevant à environ 170 milliards d'euros, il est proposé que l'UE apporte une aide annuelle de 1 milliard sur la période 2000-2006, soit un total de 7 milliards d'euros, ou encore 4 % environ des besoins en investissements escomptés.

3.2.2.1. Le CES observe que le financement de l'action structurelle proposé au titre des Fonds européens de politique régionale et de cohésion a été accru pour la période 2000-2006, comparativement avec la période 1993-1999, selon le schéma suivant (en milliards d'euros):

>TABLE>

3.2.2.2. Le CES estime qu'il faut considérer une nouvelle répartition du montant de 45 milliards d'euros octroyé aux pays candidats entre la phase de préadhésion et celle de postadhésion. Il attire l'attention sur le fait que l'on considère actuellement peu probable qu'aucun des pays candidats n'adhère avant que la période de financement ne soit bien entamée et que le nombre de pays qui feront partie de la première vague risque d'être limité. C'est pourquoi la période au cours de laquelle un financement de postadhésion sera disponible sera restreinte et seul un petit nombre de pays sera admis à en bénéficier.

3.2.2.3. À la lumière de cette situation, et puisqu'il est souhaité de hisser les pays candidats au niveau de l'acquis environnemental et de revaloriser au plus tôt leur infrastructure de transports, le CES recommande qu'un plus grand pourcentage des 45 milliards d'euros soit destiné à la phase de préadhésion; une augmentation qui porterait cette somme à 2,5 milliards d'euros par an, soit au total 17,5 milliards d'euros, permettrait dans une certaine mesure de réduire l'écart existant actuellement entre les investissements nécessaires dans la période de préadhésion et les fonds disponibles.

3.2.3. D'autres sources de financement seront disponibles auprès de la Banque européenne d'investissement, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et de la Banque mondiale; le secteur public interviendra dans le financement au sein des PECO et le principe du «pollueur-payeur» sera d'application dans le domaine du progrès environnemental.

3.2.3.1. Il importe également qu'un financement parallèle soit disponible auprès des États membres individuellement.

3.2.3.2. Il semble cependant que l'ensemble du financement disponible auprès de toutes ces sources ne couvrira pas la somme des investissements nécessaires, notamment pour l'ajustement à l'acquis communautaire en matière d'environnement, et il convient de se demander s'il sera possible d'attirer des financements suffisants dans le secteur privé pour parvenir à ces objectifs dans un délai acceptable.

3.2.3.3. Le CES estime que, pour atteindre un niveau maximum de cofinancement par le secteur privé, il sera nécessaire de développer une véritable stratégie de partenariat industriel. Plus spécifiquement, il conviendrait d'éviter un excès de préprogrammation afin de ne pas étouffer l'initiative du secteur privé et d'ouvrir le terrain à une approche innovatrice à l'égard du secteur privé.

3.2.3.4. Des efforts devraient être faits pour accroître la disponibilité de nouvelles sources de financement, par exemple en plaçant les systèmes bancaires des pays candidats dans une position saine et en renforçant les marchés financiers, ce qui aiderait à attirer des capitaux privés intérieurs et extérieurs.

3.2.3.5. Le CES tient également à souligner que l'investissement nécessaire n'est pas seulement financier mais technologique. C'est pourquoi il sera capital d'instaurer des droits fixes de propriété, la protection de la propriété intellectuelle industrielle ainsi qu'une réglementation et des pratiques dans le domaine de la concurrence qui soient conformes aux normes de l'UE.

3.3. Étant donné la probable insuffisance de fonds disponibles, le CES estime que le concours au titre de l'ISPA devrait se concentrer sur les projets et sur les domaines susceptibles de produire le plus grand impact sans être disséminé sur un éventail trop large de projets.

3.3.1. Pour cette raison, le CES approuve la décision de limiter le concours au titre de l'ISPA aux projets d'une valeur minimale de 5 millions d'euros.

3.3.2. Le CES prend acte de ce que les estimations concernant le financement nécessaire aux infrastructures de transport n'envisagent aucune liaison nouvelle, mais il observe à cet égard que, si la remise en état des infrastructures existantes apportera certains avantages, ses retombées sur les flux commerciaux à l'intérieur des PECO, entre les PECO ainsi qu'entre les PECO et les États membres de l'Union européenne resteront limitées si des dispositions pour de nouvelles liaisons ne sont pas prises et que les effets bénéfiques sur les économies des PECO et des États membres actuels en seront réduits.

3.3.2.1. Des systèmes efficaces de transport sont indispensables à l'économie de l'Union européenne et au fonctionnement du libre mouvement des biens et des personnes, principe fondamental de l'UE. Ces questions influent également de façon directe sur la sécurité des personnes et sur l'environnement. Très peu de pays candidats ont placé les transports routiers en bonne place au nombre de leurs priorités, bien qu'ils aient connu un accroissement sensible du nombre de propriétaires de voitures. Les fonds nationaux disponibles sont insuffisants pour effectuer les améliorations nécessaires en matière d'infrastructure afin de répondre aux contraintes supplémentaires qui touchent les systèmes de transport. Des réseaux transeuropéens modernes sont vitaux pour la compétitivité européenne, pour la croissance et l'emploi durables et à long terme; ils sont également essentiels pour permettre aux pays candidats de développer des économies compétitives capables de gérer les demandes et d'exploiter les opportunités du marché unique.

3.3.3. C'est pourquoi le CES estime que la stratégie de remise en état des infrastructures de transport dans les PECO doit être étayée par la construction de liaisons nouvelles entre les PECO et les États membres de l'UE. Il observe que l'accès aux réseaux transeuropéens fait partie du programme ISPA mais que le coût de dispositions en ce sens n'est pas repris dans les estimations du financement nécessaire. Étant donné la décevante absence de progrès dans les projets existants de réseaux transeuropéens, c'est la question du financement de telles liaisons qui se pose.

4. Observations particulières

4.1. Le CES approuve l'avis de la Commission selon lequel l'engagement de faibles ressources du secteur public devrait avoir un effet de levier, notamment en mobilisant le cofinancement du secteur privé et que l'assistance provenant de l'ISPA ne devrait pas évincer d'autres sources de financement.

4.2. Le CES approuve la proposition de conserver une souplesse dans les pourcentages d'aide, en fonction des autres financements disponibles, mais observe que les pourcentages d'aide peuvent atteindre 85 % du coût d'un projet et prônerait, vu le montant relativement modeste du financement disponible au titre de l'ISPA, que ce taux soit considéré comme un plafond mais qu'il ne puisse devenir la norme.

4.2.1. Afin de maximiser l'effet de synergie, des efforts devraient être faits pour lier des projets de l'ISPA à des projets déjà existants dans les pays bénéficiaires, en créant à cet effet une meilleure coordination avec les budgets nationaux et en améliorant les perspectives de financement par le secteur privé.

4.3. Le CES accueille favorablement l'approche pragmatique de la Commission visant à sélectionner les projets selon les critères de l'intérêt communautaire général du projet particulier mis en oeuvre, de la capacité du projet à générer des revenus et de l'application du principe «pollueur-payeur».

4.4. Le CES observe que l'assistance fournie au titre de l'ISPA peut revêtir la forme de bourses non remboursables, d'avances remboursables, de provisions pour garantie d'emprunt, de bonifications d'intérêts, de participation à des capitaux à risque ou d'autres formes de dispositions financières. Elle diffère en cela du Fonds de cohésion qui débourse une aide directe non remboursable. Le Comité approuve cette orientation parce qu'elle améliorera la souplesse d'opération et permettra de fournir le financement adéquat au cas par cas selon les nécessités des projets individuels. Les avances remboursables, en particulier, ont un meilleur effet multiplicateur car, une fois remboursées, elles peuvent être recyclées en faveur d'autres projets.

4.4.1. Le Comité approuve également le fait que la Banque européenne d'investissement sera consultée sur le type de plan financier le plus approprié pour chaque projet.

4.5. Le Comité approuve le fait que le financement sera octroyé aux pays bénéficiaires en fonction de leur population, de leur superficie et de leur PIB par habitant en parités de pouvoir d'achat, et que ceux dont le PIB par habitant est le plus faible recevront la plus grande aide. De même, il accueille favorablement le fait que les faiblesses de chaque pays en matière d'infrastructure d'environnement et de transport seront dûment prises en compte.

4.6. Le CES est d'accord avec la Commission sur la nécessité d'assurer un suivi, une évaluation et un contrôle adéquats des projets. Il prend note que les systèmes de gestion et de contrôle demandés devront avoir été mis en place dans les pays bénéficiaires pour le 1er janvier 2002 et recommande que la création de ces mécanismes soit un préalable obligatoire à tout financement au titre de l'ISPA. Il estime également que le fonctionnement et l'efficacité globaux du programme ISPA devraient faire l'objet de révisions régulières.

4.7. Le CES approuve le recours à un système plus simple et plus efficace en matière d'engagement budgétaire, et notamment la disposition selon laquelle le concours accordé pour un projet dont les travaux n'ont pas commencé dans la période budgétaire spécifiée sera automatiquement annulé.

4.8. Le Comité note que, lorsque des projets de réhabilitation industrielle ou de développement rural menés dans le cadre du programme Phare nécessitent des améliorations de l'infrastructure de transport, ceux-ci seront financés par le programme Phare. Il note également que le financement peut être fourni au titre de l'ISPA lorsqu'il s'agit d'études de faisabilité et d'assistance technique destinées à des projets qui seront financés au titre du programme Phare. Le Comité accepte cette logique mais tient à souligner la nécessité de faire en sorte que ce chevauchement n'entraîne ni confusion ni double financement par les deux programmes.

4.9. En ce qui concerne l'assistance technique, le Comité recommande une attention toute particulière pour le développement des ressources humaines, la capacité administrative et la participation constructive des partenaires sociaux et des autres représentants de la société civile au processus de transition.

5. Conclusion

5.1. Le CES approuve les propositions de la Commission pour un ISPA. Il est notamment d'accord sur le fait que celui-ci doit avoir un effet catalyseur stratégique, mais il est préoccupé par l'écart qui existe entre l'échelle de l'aide fournie et le montant total du financement nécessaire. C'est pourquoi il estime que les 45 milliards d'euros octroyés aux pays candidats pour la période 2000-2006 devraient être répartis de manière plus égale entre l'assistance au cours des phases de préadhésion et de postadhésion.

Bruxelles, le 10 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Renforcement de la stratégie de préadhésion - JO C 157 du 25.5.1998, p. 58.

() COM(1998) 150.