31. 8. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/29 
Avis sur la proposition de directive du Conseil visant à la coordination de certaines dispositions 
législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de 
radiodiffusion (*) 
(87/C 232/16) 
Le Conseil a décidé, le 28 mai 1986, conformément à l'article 198 du traité CEE, de saisir le Comité 
économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée. 
Le sous-comité «Radiodiffusion», qui avait été chargé de préparer les travaux, a adopté son avis le 6 
mai 1987. Le rapporteur était M. Ramaekers. M. Broicher était corapporteur. 
Le Comité a adopté l'avis suivant lors de sa 247e session plénière des 1er et 2 juillet 1987 (séance du 1er 
juillet) par 102 voix contre 5, avec 26 abstentions: 
Le Comité apprécie la rapidité avec laquelle la Commission a 
proposé un ensemble de dispositions destinées à réaliser dans 
la pratique le marché commun de la radiodiffusion souhaité 
dans son avis d'initiative sur le «Livre vert sur l'établissement 
du marché commun de la radiodiffusion, notamment par 
satellite et par câble» (*). 
Cette réalisation est d'autant plus urgente que le Conseil de 
l'Europe a décidé les 9 et 10 décembre 1986 à Vienne 
d'élaborer une Convention en matière de radiodiffusion, 
convention à laquelle la Communauté doit fournir sa 
contribution sous forme d'une attitude harmonisée de ses 
douze États membres. 
Le Comité rappelle ces réserves exprimées dans son avis 
d'initiative en ce qui concerne les aspects économiques 
sociaux et culturels, dont on ne peut pas faire abstraction, si 
l'on veut préserver les fonctions fondamentales de la radio­
diffusion, à savoir: 
— l'information 
— l'éducation 
— le divertissement et 
— la culture. 
Tout en préservant l'identité culturelle et la structure natio­
nale des médias, le Comité souligne la nécessité d'encourager 
la promotion de programmes européens de télévision par une 
directive communautaire. 
Il estime, en effet, que la diversité culturelle européenne et ses 
multiples caractéristiques constituent pour l'Europe une 
richesse. Dans le cadre de la mondialisation audiovisuelle, 
l'Europe peut offrir, grâce à ses diversités culturelles, une 
gamme de programmes d'une variété exceptionnelle. 
Il tient également à souligner que la coexistence de radiodif-
fuseurs de statuts différents, notamment publics et privés, 
peut garantir un certain pluralisme culturel et contribue ainsi 
au maintien des principes de la liberté d'expression et 
(>) JO n° C 179 du 17. 7. 1986, p. 4. 
(») JO n° C 303 du 25. 11. 1985. d'opinion et du pluralisme, essentiels à l'exercice de la 
démocratie et au développement économique et social. 
Dès lors les mesures législatives et administratives à prendre 
dans le domaine de la radiodiffusion doivent poursuivre cet 
objectif et éviter toutes dispositions susceptibles de créer un 
pouvoir dominant en matière de formation de l'opinion. 
Tout en tenant compte des finalités, structures et formes de 
financement différentes en ce qui concerne les organismes 
publics, il lui semble que les radiodiffuseurs commerciaux 
devraient également respecter un minimum d'exigences 
destinées à satisfaire les besoins culturels des populations 
évoqués ci-dessus. 
Le Comité aurait toutefois préféré que la proposition se 
limitât à réglementer quelques aspects fondamentaux par un 
texte souple, sans trop entrer dans les détails ce qui la rend 
par endroits confuse, contradictoire et inapplicable. 
Le Comité peut approuver les efforts de la Commission en 
vue de mettre sur pied, par une proposition d'harmonisation, 
un marché commun des émissions de radio et télévision. 
En ce qui concerne la conception retenue à cet effet, le Comité 
émet des doutes, y compris sur des points importants, quant 
au degré de garantie offert par les conditions fixées pour la 
libéralisation du secteur. 
1. Observations générales 
1.1. Le Comité constate que la Commission a tenu 
compte d'un certain nombre d'observations qu'il a formulées 
dans son avis d'initiative précité sur le Livre vert. 
Il en est notamment ainsi, dans une certaine mesure, de 
l'opportunité de procéder au rapprochement par directive 
communautaire des législations nationales en matière de 
N° C 232/30 Journal officiel des Communautés européennes 31. 8. 87 
production européenne de programmes, de publicité, de 
protection de la jeunesse et du droit d'auteur. 
Dans ses observations particulières, le Comité examinera en 
détail ces dispositions d'harmonisation. 
1.2. L'objectif principal poursuivi par la proposition de 
directive, à savoir la réalisation de la libre circulation des 
programmes radiodiffusés, a d'importantes conséquences sur 
le niveau culturel des programmes, sur la structure commu­
nautaire des médias et sur la situation des travailleurs de ce 
secteur, conséquences qui ne peuvent laisser indifférent 
l'ensemble des milieux sociaux et économiques. 
1.3. Ainsi, même si l'on tient compte du contexte plus 
large des défis économiques auxquels la Communauté doit 
faire face dans le domaine de la production de programmes 
de télévision et de l'industrie cinématographique d'une part et 
du secteur des télécommunications d'autre part, la qualité 
culturelle des programmes devrait être encouragée. 
1.4. Dans plusieurs avis, le Comité a eu l'occasion de se 
prononcer sur le futur audiovisuel européen et de circonscrire 
le cadre des interventions communautaires. 
Il a émis l'avis que la Communauté n'intervienne pas 
directement dans les structures nationales des médias C1) et, il 
a souligné l'importance culturelle des réalisations audiovi­
suelles et s'est prononcé en faveur de la «proposition de 
règlement du Conseil relatif à un régime de soutien commu­
nautaire aux coproductions cinématographiques et télévi­
suelles de fiction (2)». 
Le Comité, préoccupé de voir améliorer la qualité technique 
des programmes rediffusés, a également encouragé l'adop­
tion de spécifications techniques communs afin de permettre 
la réalisation concrète d'un vaste marché européen de la 
radiodiffusion (3). 
Il a par ailleurs pris connaissance du programme d'action en 
faveur de la production audiovisuelle européenne. 
1.5. Sans méconnaître les limites de compétence que le 
traité reconnaît à la Commission, le Comité invite, à 
Pavant-veille de «l'Année européenne du cinéma et de la 
télévision (1988)» (4), la Commission à réfléchir aux possi­
bilités de renforcer les identités culturelles européennes, 
notamment dans le domaine de la radiodiffusion. 
(•) Doc. CES 776/85 précité. 
(2) JO n° C 303 du 25. 11. 1985. 
(3) Voir avis du Comité du 23. 4. 1986, JO n° C 119 du 28. 7. 1986 
sur la «Directive du Conseil relative à l'adoption des spécifica­
tions techniques communes de la famille MAC/paquets de 
normes pour la diffusion directe de télévision par satellite» et 
décision du Conseil, JO n° L 311 du 6. 11. 1986. 
(4) Voir Communication de la Commission au Conseil, au Parle­
ment européen et au Comité économique et social «Année 
européenne du cinéma et de la télévision (1988)». Dans ce domaine, en effet, le Comité estime que toute 
décision à caractère économique prend une dimension 
culturelle. 
1.6. Le Comité insiste pour que toutes les actions ulté­
rieures du Conseil ou de la Commission dans le domaine 
culturel favorisent la pluralité européenne et respectent les 
minorités. 
Il souhaite également que la Communauté se dote des moyens 
financiers suffisants pour mener une telle politique, culturel-
lement équilibrée. 
1.7. Dès à présent, le Comité invite la Commission à 
réfléchir à la mise en place d'une instance européenne de droit 
public à compétences transnationales dans le domaine de la 
radiodiffusion, susceptible de traiter de l'application des 
dispositions de la présente directive avec les organismes de 
radiodiffusion à vocation transnationale. 
1.8. Â la fin de ses observations générales, le Comité 
invite la Commission à prendre des dispositions organisant le 
droit de réponse en vue de garantir une protection équivalent 
dans tous les États membres de l'intégrité personnelle. 
2. Observations particulières 
Article premier 
2.1. Le Comité s'interroge sur l'efficacité des dispositions 
prévues par cet article. Le Comité constate que le présent 
article qui délimite les compétences entre les divers États 
membres concernés, n'aborde pas le problème soulevé par les 
émissions publicitaires émanant d'un État membre et spécia­
lement destinées à un autre État. 
Pour éviter que des émissions de télévision transfrontalières 
puissent contourner certaines dispositions nationales relati­
ves à la publicité, le Comité estime que les États membres 
doivent harmoniser lesdites dispositions pour en faire des 
règles communes européennes. 
Article 1.3 
2.2. Le Comité s'interroge, pour des motifs techniques, 
sur la pertinence d'une telle disposition. 
Il invite la Commission à multiplier les accords avec les pays 
tiers et notamment au sein du Conseil de l'Europe afin 
d'éviter tout détournement des objectifs poursuivis par la 
présente directive. 
Article 2 
2.3. Le Comité approuve les finalités poursuivies par la 
proposition de directive lorsqu'elle tente de favoriser la 
production d'oeuvres communautaires, dans le but notam­
ment de développer l'emploi et de promouvoir la créativité 
européenne. 
Il s'interroge cependant sur l'opportunité des mesures propo­
sées tant en ce qui concerne les possibilités d'atteindre les 
objectifs poursuivis que dans le contrôle de ces finalités. 
31. 8. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/31 
Il estime, en effet, que les éléments entrant en ligne de compte 
pour la détermination des objectifs à atteindre ne sont pas 
suffisamment précis et clairs. 
Une réglementation en matière de quotas doit être appréciée 
non pas tant sous l'aspect de l'identité nationale des program­
mes, qui relève de la compétence des États membres, que sous 
celui de la promotion de la production de programmes de 
télévision dans la Communauté. À cet égard, la garantie du 
marché au profit de toutes les productions européennes 
risque d'avoir des effets négatifs sur leur qualité, attendu 
qu'elle n'aurait pas à affronter la concurrence interna­
tionale. 
L'introduction d'un système de quotas en vue de protéger les 
producteurs européens devrait tenir compte, en tant que de 
besoin, des situations particulières au niveau des États 
membres et faire en sorte que le système reste souple et 
adaptable. 
La situation diffère selon les États membres, notamment 
dans la mesure où ceux-ci ont des liens linguistiques et 
culturels avec certains États tiers ou, comme c'est souvent le 
cas, sont tenus en vertu d'accords culturels de reprendre des 
productions de ces États tiers. 
En tout état de cause, il conviendrait, à l'échéance du délai 
prévu à l'article 23, de réexaminer le système en tenant 
compte des résultats obtenus. 
Article 3 
2.4. Afin d'éviter des interprétations divergentes, suscep­
tibles d'engendrer des distorsions dans les différents États 
membres, le Comité invite la Commission à définir la notion 
de «producteur indépendant» de sorte de mieux faire ressor­
tir qu'ils doivent être indépendants du radiodiffuseur. 
Le Comité se félicite de l'intention de la Commission de 
favoriser l'emploi dans le secteur des médias. 
Il se demande cependant si la mesure envisagée par la 
proposition de directive est de nature à rencontrer cet 
objectif. 
Article 4 c) 
2.5. Le Comité s'interroge sur la portée exacte de cette 
disposition qui semble considérer comme critère d'apprécia­
tion de la nature communautaire d'une œuvre la provenance 
des fonds destinés au financement de celle-ci. Si telle est 
l'interprétation qu'il convient de donner à cette disposition, le 
Comité ne croit pas que ce critère puisse être utilement 
retenu. Le Comité se demande s'il n'aurait pas été préférable 
de retenir comme critère d'appréciation en ce domaine celui 
d'«entreprise communautaire», étant entendu que cette 
notion peut englober une certaine participation étrangère au 
capital social. Article 5 
2.6. Le Comité approuve la volonté énoncée par la 
Commission de préserver, dans le domaine de la publicité, la 
coexistence et la complémentarité de supports médiatiques 
différents. 
Il estime qu'il existe un risque d'assister à une concentration 
dans le secteur de la télévision commerciale qui pourrait 
engendrer un effet de seuil limitant ce type de publicité aux 
marques d'un nombre restreint de grandes entreprises. 
Article 6 
2.7. Au vu du pouvoir d'interprétation étendu laissé aux 
États membres émetteurs, de certaines dispositions de la 
présente proposition de directive, le Comité s'inquiète des 
risques de divergentes interprétations. Il se demande si les 
diverses instances communautaires compétentes pourront 
assurer une uniformité d'interprétation et éventuellement 
réprimer efficacement les abus constatés dans les messages 
publicitaires. 
2.8. En conséquence, le Comité suggère la création d'un 
comité transnational de doléances indépendant des instances 
communautaires appelé à examiner d'éventuels abus en 
matière de publicité et au sein duquel les différentes parties 
concernées seraient équitablement représentées. 
2.9. Ce comité pourrait également intervenir sur deman­
de d'un radiodiffuseur qui, dans le cadre d'un contrôle 
préalable et volontaire s'adresserait directement à lui, dans 
un souci de sécurité juridique. 
2.10. En ce qui concerne le niveau national, l'article 6 
point 1 devrait spécifier que le contrôle préalable ne peut être 
exercé que par des organismes qui fonctionnent en totale 
indépendance des pouvoirs publics et dans lesquels seraient 
représentés les milieux des médias, de la publicité et des 
consommateurs. En tout état de cause les sanctions nationa­
les de l'État membre d'émission prévues à l'article 6, point 2 
interviennent en cas de non-respect des dispositions prévues 
par la présente directive. 
Article 7 
2.11. Le Comité approuve cette disposition qui ne 
concerne bien entendu que la publicité directe et qui distingue 
nettement la publicité des autres éléments de programme. Il 
rappelle que dans son avis sur le Livre vert, il avait fait sienne 
cette exigence minimale. 
2.12. Il se demande toutefois, en ce qui concerne le littera 
«c» de cet article, si les observations qu'il avait formulées 
dans ce même avis, n'autorisant qu'une interruption pour 
certains programmes ne présentaient pas plus de clarté et 
n'évitaient pas le risque d'interprétations divergentes. 
N° C 232/32 Journal officiel des Communautés européennes 31. 8. 87 
Article 8 
2.13. Le Comité approuve les objectifs poursuivis par 
cette disposition de la directive. Il est cependant très 
conscient du fait que certaines notions sont évolutives dans le 
temps et l'espace et que des problèmes d'interprétations 
divergentes risquent de se poser. 
Il souhaite également que la Commission ajoute à l'article 8 
b) l'interdiction de discrimination fondée sur la nationali­
té. 
Article 9 
2.14. Le Comité approuve l'interdiction de la publicité 
radiodiffusée pour les cigarettes et les produits du tabac. Le 
Comité est conscient que des problèmes pourraient se poser 
en matière de publicité déguisée; il estime cependant qu'il 
appartiendra aux organes de contrôle compétents de dégager 
une jurisprudence nationale en cette matière. 
2.15. Le Comité estime qu'une limitation partielle ou 
totale de la publicité pour les médicaments devrait être laissée 
à la discrétion du législateur national en fonction des règles de 
dispensation et d'éthique nationales et internationales. 
Article 11 
2.16. Le Comité, tout en approuvant les règles de bonne 
conduite en matière de publicité radiodiffusée destinées aux 
enfants et adolescents, s'interroge sur l'application concrète 
et l'efficacité du contrôle de normes au contenu vague. 
Il aurait souhaité, vu la vulnérabilité du public visé par cette 
disposition, qu'un minimum de règles plus contraignantes, 
au contenu moins flou, soit prévu. 
Il invite ainsi la Commission à envisager l'interdiction 
d'interruption par la publicité de programmes destinés 
spécialement aux enfants et adolescents, de même que la 
publicité pour des jouets représentant des armes. 
Il suggère également de modifier le littera a) de cette 
disposition en insistant sur le fait que l'incitation à l'achat ne 
doit pas résulter de l'exploitation de l'inexpérience et de la 
crédulité des enfants et des adolescents. 
Il souhaite aussi que la Commission réfléchisse aux problè­
mes éventuels posés par la participation d'enfants et d'ado­
lescents en tant qu'acteurs de publicités. 
Article 12 
2.17. Le Comité s'inquiète du caractère limité et du 
contenu très vague des dispositions relatives au parrainage 
appelées cependant à garantir l'indépendance du travail 
artistique et journalistique. Le Comité insiste pour que le «sponsor» ne s'immisce dans le 
contenu des programmes. 
Article 13 
2.18. Le Comité souhaite attirer l'attention de la Com­
mission sur les risques de distorsions de concurrence qui 
pourraient résulter de la prise de dispositions nationales 
interdisant, de manière sélective, la publicité en faveur de 
certaines boissons alcooliques. 
Il suggère dès lors l'insertion d'un paragraphe supplémentaire 
destiné à éviter semblable distorsion en imposant aux États 
membres qui feraient application de la faculté offerte par cet 
article, de traiter toutes les boissons alcooliques de la même 
manière. 
Article 14 
2.19. En ce qui concerne le seuil du temps d'antenne 
publicitaire, le Comité rappelle que dans l'avis d'initiative sur 
le Livre vert, il n'avait pas encore arrêté de position définitive 
sur ce sujet. Il a néanmoins déjà fait observer à cette occasion 
que les organismes de radiodiffusion devraient accepter une 
autolimitation sur ce point. Us y ont intérêt car le seuil de 
tolérance du téléspectateur ne doit pas être dépassé: une 
publicité excessive risque d'entraîner automatiquement une 
réaction négative de la part du téléspectateur qui changera de 
chaîne, réaction qui ne peut laisser l'annonceur indiffé­
rent. 
2.20. Le Comité estime que la fixation de ce seuil entraîne 
un certain nombre de conséquences auxquelles il convient 
d'être attentif. 
Une limitation trop stricte du temps d'antenne réservé à la 
diffusion de messages publicitaires risque d'aboutir à un 
resserrement du marché et à conforter les concentrations et 
positions oligopolistiques de quelques groupes particulière­
ment puissants. 
Cette rareté de l'offre de publicité aboutit au renchérissement 
des tarifs des radiodiffuseurs limitant l'accès de la publicité 
aux grandes entreprises. 
2.21. Elle risque également de conduire à une concentra­
tion de la diffusion des messages publicitaires aux heures 
d'écoute les plus denses, provoquant ainsi un phénomène de 
saturation du consommateur. 
Le risque existe également d'encourager de la sorte une 
augmentation du nombre ou de la longueur des interruptions 
de programmes aux fins de diffusion de messages publicitai­
res. 
En plus du quota journalier le Comité souhaite la fixation de 
quotas horaires modulables en fonction des principales 
heures d'écoute. 
En plus, il y manque totalement un règlement sur la 
distribution de la publicité par rapport à l'ensemble du temps 
d'émission. 
31. 8. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/33 
2.22. Compte tenu qu'une contribution des programmes 
de radio et de télévision au financement des organismes de 
radiodiffusion est souhaitable, d'une part, et dans le but de 
garantir la liberté de choix des citoyens d'autre part, le 
Comité propose d'établir une distinction entre les organismes 
où la publicité est interdite et les organismes où elle est 
permise, en tenant compte des contraintes respectives aux­
quelles ils sont soumis. 
2.23. Enfin, la fixation de seuils peut entraîner des 
difficultés financières importantes aux télévisions locales ou 
régionales, tributaires des recettes publicitaires. 
2.24. Le Comité constate que le taux de 15 % prévu par 
la Commission est rarement atteint par l'ampleur actuelle du 
temps d'antenne publicitaire dans les divers États mem­
bres. 
Le Comité insiste pour que l'on tienne compte de cette 
situation de fait lors de fixation d'un temps d'antenne 
publicitaire maximum dans une directive de la Communauté 
économique européenne. Le temps d'antenne publicitaire 
autorisé ne pourrait en aucune manière dépasser 10 %. 
Le Comité estime, cependant, que le seuil ainsi proposé 
pourrait être revisé à l'échéance d'une période probatoire 
prévue à l'article 23 de la proposition de directive. 
Article 15 
2.25. Le Comité approuve les dispositions de la proposi­
tion de directive en matière de protection de l'enfance et de la 
jeunesse. Il estime que ces règles de bonne conduite destinées 
à la protection de l'enfance et de la jeunesse devraient être 
doublées et renforcées par une éducation systématique du 
consommateur à l'échelon national, afin de permettre à des 
jeunes constamment exposés à la radiodiffusion d'acquérir 
un sens critique tant vis-à-vis des émissions que vis-à-vis de la 
publicité. 
En ce qui concerne le paragraphe 2 de l'article 15, le Comité 
propose afin que soient respectés les principes démocratiques 
la suppression de toute forme de censure préalable, par 
ailleurs prévue dans la constitution de plusieurs États 
membres. 
Article 17 
2.26. Le Comité constate que la question de la protection 
de la propriété intellectuelle intéresse également d'autres 
secteurs que celui de la radiodiffusion, et considère, par 
conséquent, qu'une réglementation partielle du sujet, limitée 
Fait à Bruxelles, le 1er juillet 1987. à ce secteur ne constitue pas une approche rationnelle du 
problème et n'est pas conforme aux intérêts des auteurs, ni à 
ceux des consommateurs. C'est pourquoi, il demande à la 
Commission d'élaborer rapidement une proposition autono­
me et complète de réglementation des droits d'auteur dans la 
Communauté, comportant également une garantie des droits 
acquis. 
Article 18 
2.21. Le Comité soutient le principe d'un accord contrac­
tuel en matière de protection des droits d'auteur. Il souligne 
une fois de plus que sa préférence va aux solutions contrac­
tuelles et que, pour cette raison, il est opposé à la licence 
légale. Il fait par ailleurs observer qu'il est impropre et 
injustifié de ne se référer qu'aux émissions par câble. 
2.28. Le Comité juge suffisantes les procédures de conci­
liation prévues au niveau national. Il ne croit pas utile la 
création d'un organe administratif au sein duquel toutes les 
parties concernées ne seraient pas dûment représentées. 
Il faudrait néanmoins prévoir, comme deuxième instance 
éventuelle, l'institution au niveau communautaire d'un orga­
nisme d'arbitrage représentant les parties concernées et qui 
devrait garantir le règlement du différend dans des délais 
appropriés. 
Article 19 
2.29. Le Comité considère dans n'importe quel système 
d'arbitrage le contenu du point 2 de l'article 19 comme trop 
limitatif et demande une élaboration des exigences minimales 
plus complète. 
2.30. Afin de souligner l'importance du droit moral de 
l'auteur, il faudrait que la directive stipule que les conven­
tions correspondantes font partie intégrante de la 
directive. 
Article 23 
2.31. Le Comité se félicite du fait qu'un rapport sur 
l'application des dispositions de la directive sera présenté par 
la Commission et lui sera soumis pour examen. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT