DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION - EVALUATION D'IMPACT APPROFONDIE sur la DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant les directives 84/450/CEE, 97/7/CE et 98/27/CE (directive sur les pratiques commerciales déloyales) {COM(2003)356 final}

Évaluation d'impact approfondie: pratiques déloyales à l'égard des consommateurs

Vue d'ensemble

* Les entraves au marché intérieur empêchent les entreprises de vendre et les consommateurs d'acheter.

* Cette situation limite le choix offert aux consommateurs, réduit la pression concurrentielle permettant une fixation efficace des prix et représente une occasion manquée en termes de croissance économique.

* Il ressort de recherches que la réglementation divergente des "pratiques commerciales" (par exemple la publicité, le marketing et d'autres communications commerciales) déloyales constitue une entrave importante au marché intérieur, qui empêche les entreprises d'avoir des activités transfrontalières de marketing et de vente et contribue au manque de confiance des consommateurs à l'égard des achats transfrontaliers.

* La présente proposition vise à supprimer ces obstacles, en harmonisant la réglementation des pratiques commerciales déloyales à un degré assurant un niveau de protection des consommateurs suffisamment élevé pour justifier la confiance de ces derniers. Elle comprend une "clause du marché intérieur", prévoyant la reconnaissance mutuelle des dispositions nationales transposant la directive, qui concourra à la réalisation du marché intérieur dans ce domaine.

Introduction: le rôle croissant de l'évaluation d'impact

La Commission européenne a indiqué, en 2002, sa volonté d'intensifier l'évaluation d'impact de nouvelles propositions.

Les travaux relatifs à la présente proposition sont antérieurs à cet engagement et à la publication des orientations de la Commission sur la réalisation des évaluations d'impact. La présente évaluation d'impact approfondie doit donc être placée dans le contexte d'une approche dynamique de la part de la Commission, qui continuera à évoluer au fur et à mesure de l'expérience acquise. Néanmoins, elle marque une étape importante dans le processus visant à faire en sorte que les propositions de la Commission soient fondées sur une analyse systématique de leurs impacts probables et sur une base d'action plus solide que celle exigée par le passé.

La présente évaluation d'impact approfondie s'inspire d'une série de documents établis sur demande, qui sont tous disponibles sur le site Internet de la Commission [1]. Ces documents sont les suivants:

[1] http://europa.eu.int/comm/consumers/cons_int/safe_shop/fair_bus_pract/index_fr.htm

* 169 réponses à la consultation sur le Livre vert concernant la protection des consommateurs et 113 réponses à la Communication de suivi;

* des sondages quantitatifs Eurobaromètre, réalisés dans l'ensemble de l'Union auprès de 2 899 entreprises, grandes et petites, et de 16 129 consommateurs, au sujet des problèmes qu'ils rencontrent et des possibilités de les résoudre [2];

[2] Ces enquêtes ont été menées dans les quinze États membres de l'UE entre le 30 avril et le 10 juin 2002 et entre le 26 août et le 23 septembre 2002, dans le cadre de l'Eurobaromètre standard 57.2 et du Flash Eurobaromètre. En ce qui concerne l'enquête réalisée auprès des consommateurs, l'échantillon était composé de consommateurs âgés de quinze ans au minimum, les résultats "bruts" étant pondérés pour refléter la part de chaque État membre dans la population totale de l'UE. Les cibles ont été définies comme suit: toutes les entreprises - à l'exception des agriculteurs - employant dix personnes ou plus, installées dans l'Union européenne et vendant leurs produits à des consommateurs finaux ou faisant de la publicité auprès de ceux-ci. L'échantillonnage des entreprises a été effectué selon quatre critères: le pays (15 niveaux), la situation géographique de l'entreprise, la taille de l'entreprise (3 niveaux: 10-49, 50-249, et 250 salariés ou plus) et le secteur d'activité (4 niveaux: construction, industrie, services et commerce).

* une enquête réalisée auprès d'associations nationales d'entreprises [3] ainsi que des Centres européens des consommateurs [4];

[3] 16 réponses ont été reçues, sur les 38 questionnaires envoyés, en plus des 77 réactions envoyées par des entreprises dans le cadre de la consultation sur le Livre vert.

[4] Les CEC visent à aider les consommateurs à tirer parti du marché intérieur. À l'époque où l'enquête a été réalisée, on comptait 14 CEC répartis dans 12 États membres; aujourd'hui, ils sont au nombre de 15 et sont implantés dans 13 États membres.

* une évaluation d'impact ex ante détaillée, s'appuyant sur les sources précitées, réalisée par GFA Management pour le compte de la Commission [5];

[5] Ex-ante Impact Assessment of the options outlined in the Green Paper on EU Consumer Protection, GFA Management

* plusieurs études qui ont examiné la législation actuellement en vigueur dans les États membres [6], dont l'une recourt à l'analyse comparative pour identifier les entraves au marché intérieur et détermine les efforts requis pour transposer la présente proposition. [7]

[6] Études réalisées par V.I.E.W., Price Waterhouse et Lex Fori, toutes disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/consumers/cons_int/safe_shop/fair_bus_pract/green_pap_comm/studies/index_en.htm

[7] Voir "Analysis of national fairness laws" coordonnée par les professeurs DR Reiner Schulze et DR Hans Schulte-Nôlke disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/consumers/cons_int/safe_shop/fair_bus_pract/green_pap_comm/studies/unfair_practices.pdf

L'évaluation d'impact tient également compte de l'analyse déjà réalisée par la Commission et par d'autres concernant la situation et l'impact du marché intérieur. [8]

[8] Voir par exemple "Réforme économique: rapport sur le fonctionnement des marchés communautaires des produits et des capitaux", COM (2002) 743 final.

Les données des enquêtes doivent être interprétées avec prudence; le fait qu'une personne interrogée exprime le souhait de faire quelque chose ne signifie pas forcément qu'elle traduira sa volonté dans des actes. Toutefois, les données des enquêtes peuvent être valablement utilisées pour déterminer l'importance relative que les personnes interrogées attachent aux différents facteurs.

L'évaluation d'impact ex ante a été examinée lors de l'atelier sur ce thème organisé par la Commission en janvier 2003. Certains participants ont exprimé leurs préoccupations concernant la solidité de la méthodologie utilisée et ont notamment fait valoir que l'enquête réalisée auprès des entreprises était insuffisante. Comme expliqué lors de l'atelier, l'enquête qui a eu un taux de réponses élevé [9] visait à recueillir les points de vue d'associations nationales d'entreprises. Elle a été complétée par les réponses reçues dans le cadre de la consultation (où une question sur les impacts probables a été explicitement posée). Le sondage Eurobaromètre englobait des entreprises de diverses tailles (dont une proportion élevée de PME) afin de pouvoir déterminer l'effet sur différents types d'entreprises.

[9] Voir GFA, op. cit., p. 81

1. Quel est le problème auquel la proposition est censée s'attaquer?

1.1 Un marché intérieur inachevé: les entreprises, les consommateurs et l'économie y perdent

Le problème central est le sous-développement de la composante "consommateurs" du marché intérieur. En résumé, des obstacles juridiques spécifiques provoqués par la réglementation fragmentée des pratiques commerciales déloyales entraînent des coûts, des complications et de l'insécurité pour les entreprises et un manque de confiance des consommateurs dans les transactions transfrontalières. Cette situation, de son côté, empêche les entreprises de vendre leurs produits aux consommateurs de manière transfrontalière et freine les achats de ces derniers. Les faibles niveaux de transactions transfrontalières qui en résultent limitent le choix offert aux consommateurs, réduisent la pression concurrentielle permettant une fixation efficace des prix et représentent une occasion manquée en termes de croissance économique.

La présente section examine tout d'abord (1.2) les effets généraux d'un marché intérieur sous-développé dans ce domaine, sous l'angle des prix ainsi que du comportement des entreprises et des consommateurs. Elle étudie ensuite (1.3) les problèmes à l'origine de ces effets, du point de vue des entraves au marché intérieur. Enfin (1.4), elle analyse les problèmes spécifiques concernant les législations nationales relatives aux pratiques commerciales, qui engendrent ces obstacles au marché intérieur.

1.2 Une composante "consommateurs" du marché intérieur sous-développée

Le Conseil européen de Lisbonne a assigné à l'Union européenne l'objectif de devenir "l'économie de la connaissance la plus compétitive [...] du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale." Il a souligné l'importance que revêtent l'achèvement du marché intérieur, la simplification de l'environnement réglementaire et le renforcement de la confiance des consommateurs pour pouvoir atteindre cet objectif.

Une série d'éléments montrent que le processus d'achèvement du marché intérieur dans les transactions des entreprises vis-àvis des consommateurs est au point mort:

* De nettes divergences de prix subsistent et la convergence des prix marque le pas

- les prix à l'intérieur des États membres varient de 5% autour de la moyenne nationale; au niveau de l'UE, cet écart atteint 20% ou plus [10];

[10] COM(2001)736 final

- 51% des consommateurs de l'UE ont constaté des différences de prix pour un même produit entre les États membres [11];

[11] Eurobaromètre 57.2

* Les entreprises n'effectuent pas de marketing transfrontalier auprès des consommateurs

- les activités de marketing (y compris la publicité) et de vente transfrontalières aux consommateurs stagnent depuis 1991 et demeurent à des niveaux quasiment insignifiants [12];

[12] COM(2002)743final

- 55% des consommateurs de l'UE n'avaient vu ou entendu aucune publicité ou information transfrontalière au cours des douze derniers mois [13];

[13] Eurobaromètre 57.2

* Très peu de consommateurs effectuent des achats transfrontaliers

- la confiance des consommateurs dans les achats transfrontaliers stagne aux niveaux de 1991 et ne s'est pas traduite, en pratique, par des achats transfrontaliers importants [14];

[14] Voir GFA, op. cit., pp. 49-51

- 13% des consommateurs ont effectué un ou plusieurs achats transfrontaliers au cours des douze derniers mois;

- seuls 5% des consommateurs déclarent avoir ouvert un compte en banque dans un autre pays, tandis que 12% indiquent qu'ils envisageraient de le faire au cours des cinq prochaines années [15].

[15] Eurobaromètre 58.1, Services financiers

Cet état de fait a les conséquences suivantes:

* Les consommateurs individuels, en particulier dans les petits États membres, sont perdants en ce qui concerne l'accès à des produits de bonne qualité et/ou innovateurs. Ce n'est pas qu'ils soient opposés aux achats transfrontaliers par principe: 53% des consommateurs de l'UE envisageraient certainement ou probablement d'effectuer des achats transfrontaliers en vue d'acquérir un produit moins cher ou de meilleure qualité. [16]

[16] Source: enquête Eurobaromètre disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/flash/fl131_fr.pdf

* Les entreprises, en particulier les PME, éprouvent des difficultés pour exploiter d'autres marchés au sein de l'UE, qui contribueraient à leur expansion.

* L'économie de l'UE dans son ensemble pâtit d'un "coût d'opportunité" résidant dans la hausse du PIB non réalisée.

Les avantages économiques potentiels liés à la résolution de ces problèmes sont importants. Un rapport commandé par la Table ronde européenne sur les services financiers a estimé qu'un marché intérieur des services financiers de détail fonctionnant bien pourrait entraîner une économie de coûts de 5 milliards d'euros par an et une progression de 0,5% de la croissance économique. [17]

[17] www.zew.de/erfstudyresults/

1.3 Les obstacles au développement de la composante "consommateurs" du marché intérieur

Une série d'éléments sont à l'origine de l'impasse actuelle. On peut les diviser en obstacles "naturels" et "provoqués par l'action des pouvoirs publics", chaque catégorie étant présentée ci-dessous. Les obstacles juridiques spécifiques résultant de la réglementation divergente des pratiques commerciales déloyales sont ensuite examinés de manière plus approfondie.

Obstacles "naturels"

Il s'agit d'obstacles "naturels" tels que la langue et la distance. Ils ne disparaîtront jamais totalement, mais il semble que leur impact diminue:

- Grâce à l'euro, les consommateurs peuvent plus facilement comprendre et comparer les prix; cet effet a été renforcé par des mesures visant à harmoniser le coût des virements transfrontaliers au sein de la zone euro. 32% des entreprises ont déclaré être davantage intéressées par les échanges transfrontaliers depuis l'arrivée de l'euro [18].

[18] Eurobaromètre 57.2 (2002)

- Le commerce électronique a réduit l'effet dissuasif du temps et de la distance, et son essor pourrait se poursuivre, du moins en ce qui concerne certains produits. 41% des entreprises ont déclaré être davantage intéressées par les échanges transfrontaliers depuis l'avènement du commerce électronique [19].

[19] Ibid.

- Les barrières linguistiques tombent. 53% des consommateurs européens déclarent connaître au moins une langue européenne en plus de la leur et 26% deux autres langues, tandis que 71% d'entre eux estiment que tout le monde dans l'Union européenne devrait être capable de parler une langue européenne en plus de sa langue maternelle [20].

[20] Eurobaromètre spécial "Les Européens et les langues", EB 54.1b (février 2001)

Obstacles "provoqués par l'action des pouvoirs publics"

D'autres obstacles aux ventes et achats transfrontaliers sont "provoqués par l'action des pouvoirs publics". Il s'agit des obstacles qui résultent de la réglementation, par exemple les dispositions fiscales.

1.4 Réglementation fragmentée des pratiques commerciales déloyales

Pour le moment, les directives communautaires fixent des normes minimales dans des domaines spécifiques de la protection des consommateurs, comme la publicité, normes que les États membres sont en mesure, mais ne sont pas tenus, de renforcer. Autrement dit, 15 ensembles d'exigences différentes (bientôt 25) s'appliquent en pratique. Tant les entreprises que les consommateurs estiment qu'il s'agit d'un problème important.

Pour les entreprises: les coûts inhérents au respect des règles ont un effet dissuasif en matière de marketing transfrontalier

* 47% des entreprises ont cité la nécessité de respecter différentes réglementations nationales concernant les pratiques commerciales et la publicité, ainsi que d'autres dispositions relatives à la protection des consommateurs, comme des obstacles très importants ou assez importants aux achats transfrontaliers, estimant que cet élément est de même valeur que les divergences fiscales (46%) et plus problématique que les barrières linguistiques (38%).

* Une enquête réalisée par l'Association européenne de la vente par correspondance (AEVPC) a révélé que cinq des dix plus grands obstacles aux ventes transfrontalières rencontrés par ses membres avaient trait, de près ou de loin, aux différences entre les règles nationales relatives aux pratiques commerciales.

Pour les consommateurs: insécurité et manque de confiance dans les achats transfrontaliers

* Selon une enquête récente, 18% des consommateurs en moyenne déclarent ne pas effectuer d'achats transfrontaliers de services financiers en raison de la protection juridique insuffisante; ce pourcentage monte à 36% dans un État membre en particulier [21].

[21] Eurobaromètre 58.1 - Services financiers.

* Dans le cadre d'une autre enquête, 68% des consommateurs les plus réticents à acheter des produits dans un autre pays de l'UE ont indiqué que la crainte d'un moindre niveau de protection des consommateurs assuré par les dispositions législatives constituait un motif de méfiance très important ou relativement important. 76% estiment que le manque de confiance dans les vendeurs étrangers et la crainte d'un plus grand risque de fraude ou de tromperie constituent un facteur très important ou relativement important. [22]

[22] Eurobaromètre standard 57.2 et Flash Eurobaromètre 128 'Public Opinion in Europe: Views on Business-to-Consumer cross-border trade' (Opinion publique en Europe: points de vue concernant le commerce transfrontalier d'entreprise à consommateur), 14 novembre 2002.

* Pour un nombre encore plus élevé de consommateurs, l'incertitude née de l'ignorance du degré de protection des consommateurs prévu par d'autres pays de l'UE constitue un facteur dissuasif, 79% des personnes interrogées considérant cet élément comme un obstacle très important ou relativement important [23].

[23] Ibid. 68 % des répondants considère que des normes moins strictes en matière de protection des consommateurs constituent un facteur très important ou relativement important. Ces chiffres se rapportent aux consommateurs plus réticents à acheter des produits dans un autre pays de l'UE que dans le leur.

Tant les entreprises que les consommateurs pâtissent également des agissements de professionnels malhonnêtes, qui portent directement atteinte aux consommateurs et prennent des parts de marché aux concurrents respectueux des lois. L'Alliance européenne pour l'éthique en publicité (AEEP) a conclu que les plaintes transfrontalières qu'elle traite "concernent en grande majorité les activités de commerçants malhonnêtes et d'autres opérateurs marginaux qui exploitent de façon délibérée les failles existant entre les divers systèmes réglementaires nationaux."

Obstacles juridiques spécifiques

Des indications sur des divergences spécifiques et leurs autres effets pratiques se sont dégagées de la consultation, des enquêtes et de leur évaluation par GFA, des travaux du groupe d'experts des gouvernements nationaux et d'une analyse juridique approfondie réalisée pour le compte de la Commission. Plusieurs exemples représentatifs sont présentés ci-dessous.

* Différentes sources de droit et pratiques augmentent les coûts de recherche

Certains États membres disposent d'un seul texte législatif comprenant une ou plusieurs "clauses générales" qui protègent les consommateurs, et souvent les concurrents, contre les pratiques commerciales déloyales [24]. D'autres codifient les dispositions en droit privé ou dans le code civil [25]. Certains ne possèdent aucun cadre juridique précis, mais un certain nombre de dispositions légales spécifiques figurant dans différents textes de loi [26].

[24] par exemple l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande et la Suède

[25] par exemple la France, l'Italie et les Pays-Bas

[26] par exemple l'Irlande et le Royaume-Uni

Toutefois, il est rare que la législation suffise pour déterminer si une pratique est déloyale. En Allemagne, par exemple, il y a également lieu de se référer dans une large mesure à la jurisprudence, tandis qu'en Suède, il convient de prendre en compte, outre la jurisprudence du tribunal de commerce, les orientations définies par les médiateurs des consommateurs.

* Des divergences sur le fond quant aux types de pratiques considérées comme déloyales font que les entreprises doivent modifier leur modèle commercial et/ou stratégie de marketing

Par exemple, la législation belge interdit la mention, dans la publicité, de tests comparatifs effectués par des associations de consommateurs. En revanche, dans d'autres États membres (par exemple Autriche, Allemagne, Italie), cette pratique est considérée comme légale tant que les informations données aux consommateurs sont véridiques, complètes et loyales.

En Allemagne, certaines pratiques ont été jugées déloyales parce qu'elles exercent une pression morale sur les consommateurs. Par exemple, un tribunal allemand a récemment condamné une brasserie qui avait promis dans ses publicités, de financer la conservation d'un mètre carré de forêt tropicale africaine pour chaque caisse de bière vendue [27]. Une analyse universitaire tend à indiquer qu'il est extrêmement peu probable que beaucoup d'autres États membres considèrent cette pratique comme une pression à caractère déloyal.

[27] Oberlandesgericht Hamm, arrêt du 12 novembre 2002 - Krombacher. Le tribunal a jugé que les publicités de ce type pourraient contraindre le consommateur (psychologiquement ou juridiquement) à conclure un contrat et contrevenir ainsi à l'article 1er de la loi sur la concurrence déloyale. Cette décision a fait l'objet de commentaires critiques dans la littérature scientifique (cf. Bottenschein, WRP 2002, 1107).

Si tous les États membres appliquent des normes plus strictes à la publicité s'adressant aux enfants, on constate d'importantes divergences quant à l'approche adoptée. Par exemple, le tribunal de commerce finlandais a interdit une publicité radiophonique pour une chaîne de restauration rapide, dans laquelle un enfant demandait à sa mère de lui acheter un menu "hamburger" emballé dans un jouet en forme de bateau en plastique [28]. Si cette affaire aurait pu être jugée de manière similaire par l'autorité antitrust italienne [29], plusieurs autres États membres (l'Autriche, la Belgique et l'Allemagne, par exemple) appliquent des normes moins restrictives à la publicité s'adressant aux enfants et/ou à l'utilisation d'enfants dans la publicité. Par conséquent, l' affaire sur laquelle le tribunal de commerce finlandais s'est prononcé aurait probablement été jugée d'une autre façon dans ces pays.

[28] MT 1987:13. Le tribunal du commerce a jugé qu'un enfant ne devait pas occuper une position centrale dans une publicité où l'enfant conseille à un adulte d'acheter un produit commercialisé.

[29] Conformément à la jurisprudence de l'Autorité concernant la publicité mettant en scène des enfants, cette dernière est considérée comme déloyale dès lors qu'elle exploite les sentiments naturels des adultes vis-à-vis des enfants et, par conséquent, les contraint à acheter un produit qu'ils n'achèteraient pas sinon, ou n'achèteraient pas dans ces conditions (cf. Autorità per la concorrenza ed il mercato, décision n° 5755 du 5 mars 1998 - Norad).

* Différents "consommateurs de référence" sont utilisés pour juger d'une pratique commerciale

Une évaluation de l'impact des pratiques commerciales dépendra des hypothèses qui sont formulées concernant les consommateurs concernés et la manière dont ils se comportent. Les compromis liés à cette question sont examinés au paragraphe 7.3ci-dessous.

La Cour de justice européenne a utilisé, dans ses arrêts, la notion de "consommateur moyen", qui est "normalement informé et raisonnablement attentif et avisé". Ce critère permet de déterminer le comportement du "consommateur moyen" à la lumière, par exemple, de facteurs culturels appropriés; il ne suppose donc pas que le "consommateur moyen" est exactement le même sur tout le territoire de l'UE. En revanche, il implique que les tribunaux nationaux doivent apprécier l'effet de pratiques commerciales sur le consommateur ordinaire qui est censé être raisonnablement en mesure de protéger ses propres intérêts, et non sur des consommateurs particulièrement vulnérables ou crédules.

Cependant, les tribunaux nationaux n'appliquent pas toujours la notion de "consommateur moyen" développée par la Cour. Par exemple, dans l'affaire Saint-Brice [30], la Cour de cassation belge s'est référée au consommateur le moins averti qui, sans esprit critique vis-à-vis de ce qui lui est présenté, ne peut déceler les pièges, les outrances ou les silences trompeurs. Dans la récente affaire de publicité pour un scanner [31], la plus haute juridiction allemande a décrit le "consommateur moyen" comme un "observateur distrait" dans certaines situations, en se référant à la notion de consommateur de référence précédemment utilisée dans la jurisprudence allemande.

[30] Cour de cassation, arrêt du 12 octobre 2000 (Saint-Brice S.A. contre État belge).

[31] Bundesgerichtshof, arrêt du 20 décembre 2001 - I ZR 215/98; voir aussi Bundesgerichtshof, arrêt du 20.10.1999 - I ZR 167/97 ("Orient-Teppichmuster").

Cette situation entraîne une insécurité et une complexité notables sur le plan juridique, lesquelles constituent un frein aux activités transfrontalières à la fois pour les entreprises et les consommateurs.

Des problèmes particuliers se posent aux PME, qui sont confrontées à la même mise de fonds initiale que les grandes entreprises et pour qui l'établissement dans un autre État membre est moins susceptible d'être une option viable. Même si l'établissement dans un autre État membre n'est pas forcément aisé, une enquête réalisée par l'AEVPC en 2002 a révélé que ses membres préfèrent toujours acquérir ou travailler avec une entreprise locale pour les ventes transfrontalières, notamment en raison des difficultés à comprendre la manière dont les lois nationales sont interprétées.

Sous l'angle de la protection des consommateurs, cette situation donne lieu à deux problèmes importants. Certains domaines de la protection des consommateurs ne sont pas visés par l'acquis actuel. Par conséquent, ils ne font même pas l'objet de normes minimales s'appliquant dans l'ensemble de l'UE. On peut citer, à titre d'exemple, les clubs de vacances, qui sortent du champ d'application de la directive sur la multipropriété, et les aspects de la relation unissant une entreprise et un consommateur après la réalisation d'une transaction qui ne sont pas précisés dans le contrat. En outre, ce patchwork réglementaire complexe est extrêmement difficile à expliquer aux consommateurs. Les autorités nationales sont donc souvent dans l'impossibilité d'informer ou de sensibiliser les consommateurs de leur pays concernant les protections qui s'appliqueront ou non s'ils effectuent des achats dans un autre pays de l'UE que le leur. Il en résulte une insécurité qui, comme indiqué ci-dessus, dissuade les consommateurs d'effectuer des achats transfrontaliers.

2. Quel est le principal objectif que la proposition est censée atteindre?

L'objectif général de la proposition est de satisfaire aux exigences des articles 95 et 153 du traité, qui consistent à achever le marché intérieur en éliminant les entraves à la libre circulation des marchandises et des services, et à assurer un niveau élevé de protection des consommateurs. La proposition doit atteindre cet objectif d'une manière conforme au principe d'une meilleure réglementation appliqué par la Commission.

Son objectif spécifique est de favoriser le développement des achats transfrontaliers par les consommateurs et du commerce électronique au sein de l'UE, en remédiant aux défaillances du marché intérieur et plus précisément :

* en réduisant les obstacles, résultant de divergences dans la réglementation des pratiques commerciales déloyales, auxquels sont confrontées les entreprises qui souhaitent commercialiser leurs produits de manière transfrontalière auprès des consommateurs finaux, et

* en augmentant la confiance des consommateurs dans les transactions transfrontalières et, en particulier, dans l'achat de produits auprès d'entreprises établies dans un autre État membre que le leur :

- en levant l'incertitude concernant les normes de conduite auxquelles ils peuvent s'attendre de la part de professionnels d'autres États membres et

- en assurant un niveau commun, élevé, de protection pour l'ensemble des transactions.

La proposition poursuit donc les objectifs suivants:

* empêcher que les consommateurs soient traités d'une manière déloyale par les entreprises et, en particulier, fassent l'objet d'un comportement soit trompeur soit agressif de la part des professionnels ou d'une autre manière voient leur liberté de choix altérée;

* garantir que les entreprises légitimes sont en mesure de commercialiser leurs produits de manière transfrontalière et à l'échelle de l'Union tout entière sans devoir modifier leurs stratégies commerciales ou supporter des coûts injustifiés.

Il a été établi que les avantages de cette action résident dans un choix élargi pour les consommateurs, une pression permettant une fixation efficace des prix et une convergence des prix [32], une concurrence effective et des avantages macroéconomiques découlant d'un marché intérieur fonctionnant bien. Comme expliqué ci-dessus, cette action contribuera à réaliser l'objectif fixé par le Conseil européen de Lisbonne, qui consiste à renforcer la compétitivité de l'Union européenne et à créer une croissance économique durable. Elle tient compte des souhaits exprimés par le Parlement européen, qui a demandé que des règles générales communes assurant un niveau élevé de protection des consommateurs soient adoptées en priorité et a souligné le fait que la législation actuelle empêchait la mise en oeuvre d'un véritable marché intérieur pour les consommateurs [33]. Elle est également cohérente avec les priorités de la Commission définies dans sa stratégie pour le marché intérieur et sa stratégie pour la politique des consommateurs.

[32] Le dernier rapport de Cardiff en date, intitulé "Réforme économique: rapport sur le fonctionnement des marchés communautaires des produits et des capitaux", indique qu'un plus grand développement des achats transfrontaliers et du commerce électronique peut contribuer à la convergence des prix en exerçant une pression à la baisse sur les prix. Voir COM (2002) 743 final.

[33] « Le Parlement européen ... juge prioritaire l'adoption de règles générales communes permettant d'atteindre un degré élevé de protection des consommateurs », résolution du Parlement européensur les implications du livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne pour le future de la politique européenne des consommateurs, 13 mars 2003, paragraphe 1. « Le parlement européen ... souligne qu'une harmonisation maximale peut-être un moyen efficace de diminuer la fragmentation des pratiques commerciales et de la législation relative à la protection des consommateurs applicables au marché intérieur, afin de permettre un fonctionnement plus aisé de ce dernier et d'accroître ainsi la confiance des consommateurs... souligne qu'une harmonisation maximale doit tendre à un niveau élevé de protection des consommateurs ... est convaincu que les principes de la reconnaissance mutuelle et du droit du pays d'origine peuvent être appliqués à la satisfaction de tous si l'on atteint un degré d'harmonisation suffisant et un niveau de protection élevé ». résolution du Parlement européen sur les perspectives de protection juridique du consommateur à la lumière du Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'union européenne, 13 mars 2003, paragraphe 6-8.

Enfin, une action dans ce domaine aura aussi des avantages politiques, en permettant une identification plus claire des droits des consommateurs au niveau communautaire, ce qui contribuera tant à améliorer l'image de l'Union qu'à rapprocher très concrètement cette dernière des citoyens. Il est fréquent que les pratiques commerciales déloyales, parallèlement aux distorsions du marché qu'elles entraînent, portent aussi gravement atteinte au bien-être des consommateurs, en leur créant d'importants soucis. L'UE peut donc contribuer réellement au bien-être quotidien de ses citoyens.

3. Quelles sont les principales options stratégiques disponibles en vue d'atteindre l'objectif?

Il est ressorti d'une analyse que les obstacles provenaient essentiellement du contenu et des différences existant entre les législations nationales applicables aux pratiques commerciales déloyales (en particulier les modes de vente aux consommateurs, y compris la publicité et le marketing) . Cette analyse a permis de tirer plusieurs conclusions préliminaires:

* Tout changement doit englober la législation

Les problèmes ne peuvent être résolus sans changement de la législation. . Les motifs de ce constat ont été avancés par des parties prenantes telles que l'AEEP [34], qui ont expliqué que les disparités entre les approches non législatives des États membres résultaient d'une législation divergente: "Les principaux écarts observés entre les codes nationaux proviennent directement des divergences relevées entre les législations nationales, et ne disparaîtront que si ces dernières disparaissent elles aussi". Par conséquent, pour atteindre les objectifs de la Commission, tout changement doit englober la législation.

[34] L'AEEP rassemble des organismes nationaux d'autodiscipline publicitaire et des organisations représentant l'industrie de la publicité en Europe.

* Le changement doit s'effectuer au niveau communautaire

Les États membres ne peuvent s'attaquer seuls à ce problème, étant donné que les entraves au marché intérieur découlent largement des divergences existant entre eux. Par conséquent, la solution la plus efficace est, compte tenu du principe de subsidiarité, une approche garantissant une harmonisation au niveau communautaire. L'étude GFA a analysé différents scénarios et examiné en détail trois grandes options, à savoir le maintien du "statu quo" ainsi que deux démarches dites "spécifique" et "mixte".

Option 1: Statu quo

Il s'agirait de conserver la législation communautaire actuelle dans le domaine de la protection des consommateurs, sans introduire de nouvelles directives. La seule action à prendre, sous-entendue dans les trois scénarios, consisterait à améliorer la coopération entre les États membres en matière de contrôle de l'application de la législation existante. Cet aspect a été développé dans une proposition distincte de la Commission.

Option 2: Démarche spécifique

Il s'agirait de la démarche normative classique, qui consiste à s'attaquer à un problème spécifique lorsqu'il se pose (par exemple la multipropriété, le démarchage à domicile) par le biais d'une directive contenant des normes minimales de protection des consommateurs que les États membres peuvent (mais ne sont pas tenus de) renforcer à l'égard des professionnels/consommateurs de leur pays.

Avantages // Inconvénients

* Solution spécialement adaptée à un problème particulier, les changements à apporter par les États membres étant limités autant que possible // * Les clauses minimales et l'absence d'harmonisation perpétuent les entraves au marché intérieur

* Cette démarche ne consacre pas un niveau élevé de protection dans l'ensemble de l'UE

* La législation devient rapidement surannée, à mesure que le marché évolue

* L'acquis actuel porte uniquement sur la relation antérieure à la vente

Option 3: Démarche mixte

Cette démarche consisterait en une directive établissant une législation-cadre commune, pleinement harmonisée, relative aux pratiques commerciales déloyales, et appliquant le principe de la reconnaissance mutuelle aux dispositions législatives de l'État membre dans lequel le professionnel est établi (approche dite "du pays d'origine"). Elle définirait les principes permettant d'identifier les pratiques déloyales, et de s'y attaquer, dans n'importe quel secteur, par n'importe quelle technique ou n'importe quel moyen. Des textes législatifs portant sur des problèmes ou secteurs spécifiques resteraient une solution envisageable, mais ils seraient moins nécessaires et davantage axés sur des questions contractuelles que sur des pratiques commerciales déloyales.

Avantages // Inconvénients

* Harmonisation réduisant les entraves au marché intérieur

* L'inclusion de principes généraux rend la législation "à l'épreuve du temps", tandis que le marché évolue

* "Filet de sécurité" dans les cas où il n'existe aucune protection spécifique

* Une démarche fondée sur des "principes" évite des prescriptions disproportionnées

* Permet de réexaminer d'autres clauses minimales, ce qui constitue un moyen de s'attaquer aux problèmes rencontrés par les consommateurs en matière de service après-vente // * Risque de nécessiter un effort d'ajustement plus important de la part des États membres

* Dépend de la mise en place du niveau de sécurité juridique requis

4. Quels sont les impacts - positifs et négatifs - des différentes options?

La présente section expose, sous forme de tableau, une évaluation des impacts des quatre scénarios: les options 1 à 3 telles que décrites ci-dessus (le "statu quo" ainsi que les démarches "spécifique" et "mixte") puis une version de la démarche "mixte" affinée en vue de maximiser les impacts positifs (option 3b). Ces scénarios sont ensuite comparés et l'option 3b est retenue comme le scénario privilégié.

4.1 Évaluation d'impact: options 1, 2, 3a et 3b

La première étape a consisté à évaluer les impacts du "statu quo" ainsi que des démarches "spécifique" et "mixte" afin de déterminer quel modèle devrait être développé et examiné de manière plus approfondie. L'étude GFA a analysé cette question dans le détail, en s'appuyant sur les réponses reçues à ce sujet dans le cadre de la consultation et sur les données des enquêtes. Sur la base des constatations établies, l'analyse a porté, dans un deuxième temps, sur la manière d'affiner la démarche mixte, qui semblait de nature à être la plus efficace, pour augmenter les impacts positifs.

Ce scénario, l'option 3b, contient une approche différente dans des domaines clés où l'étude GFA tendait à indiquer que la démarche initiale risquait de causer des problèmes:

* Les catégories initialement proposées, contenant une obligation de divulgation et des exigences relatives au service après-vente et au traitement des réclamations, ont été abandonnées, parce que l'étude GFA a établi que les coûts incombant aux entreprises étaient disproportionnés par rapport aux avantages pour les consommateurs. Ces questions ont donc été abordées différemment dans le scénario 3b. Plutôt que de préciser le type de service après-vente qu'une entreprise est tenue de fournir, ce scénario applique les mêmes principes à toutes les étapes de la relation professionnel/consommateur. Ainsi, par exemple, un professionnel ne doit pas induire en erreur le consommateur quant au service après-vente offert ou, que ce soit avant ou après la vente, à la nécessité d'un échange ou d'une réparation. En lieu et place d'une obligation générale de divulgation, la proposition qualifie de trompeuse l'omission d'informations substantielles qui ne ressortent pas déjà du contexte et précise les informations absolument essentielles auxquelles un consommateur doit avoir accès avant de décider de conclure une transaction.

* Dans le cadre de l'étude GFA, les entreprises ont été invitées à donner leur avis sur une approche des codes à l'échelon communautaire en vertu de laquelle "les codes de conduite publiés par des sociétés pourraient être rendus contraignants pour ceux qui y adhèrent. L'entreprise déciderait librement de souscrire à un code. En revanche, le non-respect de ce code par l'entreprise serait considéré comme une affirmation mensongère et donc comme déloyal." Les entreprises ont répondu de manière non équivoque que l'élaboration de codes à l'échelon communautaire serait positive, mais que le fait de les rendre contraignants de la sorte risquait de dissuader les entreprises d'y adhérer. L'approche est donc affinée dans l'option 3b. Le non-respect d'un engagement pris dans un code ne sera considéré comme déloyal que dans des conditions très précises, qui montrent que ce non-respect a pour effet d'être une communication trompeuse susceptible d'altérer de manière substantielle la décision du consommateur concernant un produit.

Tableau 1: évaluation d'impact de différentes démarches en matière de réglementation des pratiques commerciales déloyales

Symbole: " impact positif; ? impact net incertain; impact négatif; - pas d'impact

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4.2 Conclusion: choix de l'option 3b ("démarche mixte")

Option 1: le statu quo

Comme expliqué ci-dessus, il est apparu que les achats transfrontaliers se sont maintenus à de faibles niveaux, ces dernières années, en dépit d'une diminution des obstacles "naturels" à leur développement.

Les entreprises ont indiqué que la nécessité de respecter différentes réglementations nationales concernant les pratiques commerciales constitue un problème beaucoup plus important que par exemple les différences linguistiques. Elles n'escomptent, en cas de maintien du statu quo, aucun changement appréciable dans le nombre d'entre elles concluant des transactions transfrontalières avec des consommateurs. Les consommateurs considèrent que le manque d'informations concernant les dispositions relatives à la protection des consommateurs en vigueur dans d'autres pays de l'UE est un obstacle fondamental. Ils sont également dans une grande incertitude au sujet du niveau de protection assuré dans d'autres pays.

GFA en a donc conclu que "Pour être en mesure de promouvoir le commerce transfrontalier d'entreprise à consommateur, il y a lieu d'éliminer les obstacles provoqués par l'action des pouvoirs publics existant actuellement". Il n'est pas possible d'aboutir à ce résultat sans modifier la législation. En outre, avec l'élargissement imminent à 25 États membres, l'incidence de la fragmentation et de la complexité sur le plan réglementaire risque encore de s'accroître en cas d'inaction.

L'option 1 aurait eu un impact globalement neutre et n'aurait pas permis d'atteindre les objectifs de la Commission. Aussi cette option a-t-elle été écartée.

Options 2 et 3: la démarche "spécifique" par opposition à la démarche "mixte"

* Aucun impact négatif sur les consommateurs n'a été mis en évidence pour l'une ou l'autre démarche.

* En terme d'impact sur le nombre de sociétés ayant des activités transfrontalières, les entreprises ayant répondu aux questions posées ont estimé que la poursuite de la démarche spécifique aurait un effet négatif, tandis que la démarche mixte aurait un effet positif environ deux fois aussi important.

* Il a été établi que les deux démarches permettaient de s'attaquer à un certain nombre d'obstacles. Toutefois, alors que la démarche mixte laisserait de côté les obstacles découlant de la difficulté d'intenter une action en justice et le risque accru de problèmes pratiques (sur le plan de la livraison, par exemple), la démarche spécifique négligerait en outre d'agir sur le manque d'informations concernant les dispositions relatives à la protection des consommateurs en vigueur dans d'autres pays de l'UE.

* La démarche spécifique "permet de s'attaquer aux problèmes spécifiques rencontrés par les consommateurs et peut renforcer la confiance de ces derniers, selon les mesures prises. Toutefois, il n'est pas certain que ce scénario permettra d'augmenter la confiance des consommateurs jusqu'au niveau requis pour atteindre un marché intérieur des entreprises vis-à-vis des consommateurs fonctionnant de façon appropriée. L'enquête réalisée auprès des Centres européens des consommateurs n'a pas non plus débouché sur une appréciation claire de ce scénario. Trois des douze CEC s'attendent à ce que les consommateurs soient davantage disposés à effectuer des achats transfrontaliers, tandis que deux autres escomptent une propension moindre. Six centres, soit une majorité, ne prévoient aucun changement notable. [...] L'enquête réalisée auprès d'associations nationales d'entreprises a fait apparaître des opinions divergentes quant à l'impact sur les entreprises. Selon le groupe majoritaire, son impact sur les activités transfrontalières est neutre. Un groupe légèrement plus restreint se montre pessimiste et un groupe encore plus restreint se révèle optimiste. Néanmoins, jusqu'à la moitié des répondants s'attendent à ce que des directives spécifiques entraînent une augmentation des coûts d'entrée sur le marché, des transactions et de marketing. Un groupe de répondants numériquement moins important prévoit le contraire."

* La démarche mixte, par rapport à la démarche spécifique ou au maintien du statu quo, "peut de toute évidence s'avérer la solution la plus efficace pour augmenter la confiance des consommateurs, préalable à un marché intérieur des entreprises vis-à-vis des consommateurs fonctionnant de façon appropriée. C'est ce qui est ressorti de l'enquête réalisée auprès des CEC: l'ensemble des CEC ayant exprimé leur point de vue prévoient que le scénario C induira un changement de comportement chez les consommateurs, qui seront davantage disposés à effectuer des achats transfrontaliers. [...] Une majorité nette des personnes interrogées lors de l'enquête réalisée auprès des associations nationales d'entreprises escomptent une diminution des coûts résultant de l'établissement, dans une directive-cadre, d'un principe général de loyauté des pratiques commerciales. Le soutien semble provenir de ceux qui jugent positives, à longue échéance, les possibilités découlant de la nouvelle approche de la protection des consommateurs (une harmonisation maximale assurant une sécurité juridique accrue, des transpositions nationales des directives communautaires moins divergentes et une capacité de déréglementation)."

Cette évaluation montre clairement que la démarche mixte serait plus efficace que la démarche spécifique pour atteindre les objectifs présentés à la section 2 ci-dessus. Néanmoins, les propositions initiales relatives aux codes de conduite, au service après-vente et à l'obligation de divulgation imposeraient des coûts significatifs, qui pourraient eux-mêmes avoir un effet dissuasif à l'égard des ventes transfrontalières ou, du moins, rendre moins appréciables les avantages pour les entreprises et les consommateurs. Le scénario 3b a donc été retenu comme l'option la plus propre à atteindre les objectifs de la Commission et à maximiser les impacts positifs.

5. Comment les résultats et les impacts seront-ils contrôlés et évalués après la mise en oeuvre?

L'impact de la directive par rapport à ses objectifs sera évalué au moyen des indicateurs suivants:

* le volume des ventes transfrontalières, tel qu'il ressort d'enquêtes de comportement réalisées auprès des entreprises et des consommateurs - les Eurobaromètres existants ont établi un certain nombre de premiers points de référence;

* le nombre d'entreprises et de consommateurs qui participent au commerce transfrontalier des entreprises vis-à-vis consommateurs;

* le nombre et la nature des réclamations introduites par des consommateurs au sujet de professionnels transfrontaliers, signalées aux Centres européens des consommateurs, aux membres du réseau extrajudiciaire européen, ainsi qu'aux pouvoirs publics nationaux et autres;

* le nombre et la nature des litiges enregistrés par les pouvoirs publics nationaux dans le contexte du règlement relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs;

* le nombre et la nature des affaires portées devant la Cour de justice européenne concernant l'interprétation de la directive-cadre.

La Commission suivra attentivement le processus de transposition, en particulier au moment de la notification des mesures nationales, pour s'assurer que les objectifs souhaités de la proposition soient atteints lors de sa mise en oeuvre en droit national. Après cette phase, la Commission appliquera les méthodes existantes pour garantir l'application cohérente de la directive-cadre, par le suivi des plaintes introduites par des professionnels auprès de la Commission et de systèmes tels que SOLVIT. La Commission contrôlera également l'application de la directive-cadre par les tribunaux nationaux, au moyen des rapports transmis par les États membres, et suivra toute affaire portée devant la Cour de justice européenne.

La proposition de règlement relatif à la coopération en matière de contrôle de l'application de la législation dans le domaine de la protection des consommateurs établit les modalités détaillées du contrôle, par les pouvoirs publics, du respect de la directive-cadre par les professionnels, sur le plan tant transfrontalier qu'intérieur. Les procédures présentées en matière de rapports et d'échange d'informations assurent un système permettant de contrôler les réclamations adressées aux pouvoirs publics au sujet de professionnels, ainsi que les évolutions sur le plan du respect des règles.

Les rapports des Centres européens des consommateurs et des membres du réseau EJE constitueront également d'importantes informations de suivi quant aux niveaux de respect de la directive-cadre.

Afin d'évaluer l'effet de la proposition sur le commerce transfrontalier, la Commission réitérera les sondages d'opinion réalisés auprès des entreprises et des consommateurs, qui ont mesuré les niveaux de marketing et de ventes transfrontaliers, du point de vue des entreprises et des consommateurs. La combinaison de ces enquêtes et des statistiques recueillies permettra d'évaluer l'impact conformément aux indicateurs mentionnés ci-dessus.

En s'appuyant sur ce programme de contrôle appréciable, la Commission fera, le moment voulu, des rapports au Conseil et au Parlement sur l'application de la directive-cadre. Au besoin, ces rapports seront fondés sur des recherches économiques et juridiques.

6. Consultation des parties prenantes

6.1 Processus de consultation

La présente proposition s'inspire d'une consultation de grande envergure sans précédent dans le domaine de la protection des consommateurs. Cette consultation s'est articulée autour des éléments suivants:

* deux documents de consultation appelant des réponses (le Livre vert et la communication de suivi), le deuxième contenant une ébauche de directive pour commentaires [35];

[35] Le Livre vert a suscité 169 réactions et la communication de suivi 113.

* un débat au Parlement européen sur la base de ces deux documents de consultation;

* une discussion lors de réunions ministérielles informelles en Suède et en Grèce;

* une audition d'une journée sur le Livre vert et un atelier de deux jours après la réception des réponses à la Communication de suivi [36];

[36] Auxquels ont respectivement participé 225 et 150 parties prenantes.

* un groupe d'experts des États membres qui ont échangé des informations concernant la situation actuelle dans ces derniers;

* de nombreuses réunions informelles, bilatérales et autres;

* des enquêtes commandées spécialement et réalisées auprès de consommateurs, d'entreprises, d'associations d'entreprises et des Centres européens des consommateurs.

Les réponses ont été évaluées en interne, par thème (par exemple, démarche spécifique par opposition à démarche mixte, pays d'origine, pratiques après-vente) et prises en considération lors de l'élaboration de chaque aspect de la proposition. Nous avons communiqué les informations concernant la consultation lancée par le Livre vert dans la Communication de suivi, et sur le deuxième cycle de consultation lors de l'atelier qui s'est tenu en janvier 2003, , avant de prendre toute décision définitive.

Tous ces documents, l'ensemble des réponses reçues dans le cadre de la consultation ainsi que l'évaluation d'impact ex ante réalisée par GFA ont été publiés sur le site Internet de la Commission.

6.2 Objet de la consultation

Au cours du processus de consultation, les parties prenantes ont été expressément invitées à se prononcer sur les éléments suivants:

* la nature et l'impact des entraves au marché intérieur;

* les avantages et les inconvénients des démarches spécifique et mixte et leurs impacts probables;

* le contenu détaillé d'une directive-cadre soutenant une démarche mixte, sur la base des grandes lignes figurant dans la Communication de suivi.

La Communication de suivi était destinée à recueillir des opinions détaillées sur le contenu d'une directive-cadre. Il est donc difficile de résumer les commentaires et les contributions. De manière générale, les réponses ont été positives et les critiques constructives. La plupart des parties prenantes, y compris les gouvernements nationaux, souscrivent résolument aux objectifs de la directive-cadre proposée.

Des doutes subsistaient dans certains milieux quant à la question de savoir si une directive-cadre permettrait d'atteindre les objectifs fixés. Ces répondants ont demandé qu'une proposition soit accompagnée d'une évaluation d'impact détaillée et d'autres éléments démontrant la nécessité d'une telle approche.

Cependant, la plupart des réponses étaient axées, comme le voulait la communication de suivi, sur le fond d'une directive-cadre. À cet égard, plusieurs points clés se sont dégagés:

* le niveau d'harmonisation recherché;

* le champ d'application de la directive;

* la nécessité d'une application correcte; et

* l'interaction entre la directive-cadre proposée et les autres directives et propositions législatives existantes, en particulier la proposition de règlement relatif aux promotions des ventes.

Globalement, le principal souci des entreprises était d'exclure les dispositions relatives au service après-vente et au traitement des réclamations. Un grand nombre d'entre elles mettaient également en avant le risque éventuel qu'une clause générale puisse créer une insécurité juridique, à moins qu'elle ne s'appuie de manière appropriée sur des règles de fond. Les associations de consommateurs s'inquiétaient quant à l'introduction des principes de reconnaissance mutuelle et du pays d'origine. Plusieurs voulaient également s'assurer que l'harmonisation n'entraînerait pas une réduction du niveau de protection dont certains consommateurs bénéficient actuellement au sein des États membres. La plupart cependant se sont félicitées, en émettant parfois certaines réserves, des propositions concernant la participation des parties prenantes et le rôle accru dévolu aux codes de conduite. Les entreprises également sont apparues plus convaincues, par rapport au Livre vert, du fait qu'elles pourraient, en réalité, bénéficier dans une large mesure d'un niveau élevé de protection des consommateurs et d'une confiance accrue de la part des consommateurs.

6.3 Incidence de la consultation des parties prenantes sur la proposition

En résumé, le choix de la démarche globale a été guidé par le soutien général accordé aux objectifs identifiés pour la directive-cadre et à une réforme réalisée selon la démarche "mixte" fondée sur une directive-cadre, et non simplement selon la démarche "spécifique" consistant à légiférer lorsqu'un problème se pose. Les observations présentées par les parties prenantes ont également été prises en considération en ce qui concerne le contenu spécifique de la proposition de directive-cadre. Dans certains domaines, comme l'extension du champ d'application de la proposition aux entreprises en tant qu'acquéreurs ou à la "concurrence déloyale", examinée dans la section consacrée aux compromis ci-dessous, il a été décidé, à la réflexion, de maintenir l'approche initialement envisagée. En revanche, dans d'autres domaines clés, notamment l'approche des services après-vente, de la divulgation et des codes de conduite, analysée ci-dessus, l'approche initiale a été sensiblement modifiée à la lumière des observations formulées par les répondants.

7. Conclusion: quel a été le choix stratégique final et pourquoi?

7.1 Définition de la proposition finale

En résumé, la consultation et l'analyse menées dans un premier temps ont abouti à la décision qu'il était nécessaire de légiférer au niveau communautaire pour atteindre les objectifs. Deux démarches ont alors été examinées. La démarche "mixte" a été préférée à la démarche "spécifique" après une consultation et une analyse complémentaires portant sur la probabilité d'atteindre les objectifs. Le contenu précis de la proposition de directive-cadre, qui constitue la pierre angulaire de la démarche "mixte", a ensuite été affiné à nouveau et des aménagements ont été apportés en vue d'augmenter les impacts positifs et de réduire autant que possible les impacts négatifs, par exemple en modifiant l'approche des services après-vente, de la divulgation et des codes de conduite.

En bref, la proposition finale

* assure une harmonisation complète à un niveau commun élevé de protection dans lequel les consommateurs peuvent avoir confiance;

* établit des conditions applicables à l'échelle communautaire pour identifier la "déloyauté", remplaçant les clauses générales divergentes actuellement en vigueur;

* instaure une sécurité juridique par une clause du marché intérieur, des catégories de pratiques déloyales et une liste noire de pratiques interdites;

* identifie un rôle pour les codes de conduite, afin de maximiser l'impact positif de la convergence juridique.

Les principaux éléments de la proposition finale sont donc les suivants:

* Une "interdiction générale" prohibant les pratiques déloyales, énonçant les conditions - notamment une altération substantielle du comportement économique des consommateurs - permettant de déterminer si une pratique commerciale est déloyale, et fixant comme consommateur de référence le consommateur moyen tel que défini par la Cour de justice européenne, sauf si un groupe spécifique de consommateurs est visé.

Il s'agit de l'élément clé de la proposition. Elle élimine les obstacles inhérents aux législations nationales en remplaçant les clauses générales et principes juridiques divergents actuellement en vigueur par un seul canevas permettant de déterminer si une pratique est déloyale. Elle protège les consommateurs en faisant de l'impact économique qu'une pratique a sur eux un critère essentiel de déloyauté.

Elle est conforme au principe de proportionnalité, en définissant des pratiques qui sont déloyales et donc problématiques, au lieu de tenter d'imposer des normes positives de loyauté, en veillant à la prise en compte de l'impact sur le consommateur moyen, et non sur le consommateur le plus faible possible, à moins qu'un groupe spécifique ne soit directement visé, et en précisant qu'une pratique n'est déloyale que dès lors qu'elle a un effet "substantiel" sur le comportement des consommateurs, c'est-à-dire suffisamment important pour influencer leur décision en ce qui concerne un produit.

* Une "clause du marché intérieur" mettant en place une reconnaissance mutuelle fondée sur la législation du pays dans lequel le professionnel est établi, à des fins de sécurité et de clarté.

La directive consacre des principes qui assurent aux consommateurs un niveau commun, élevé, de protection. Conformément aux exigences de meilleure réglementation, elle ne prescrit pas de façon détaillée la manière dont ces principes doivent être appliqués dans tel ou tel secteur, mais donne aux États membres la possibilité de le faire. Si un État membre choisit de le faire, ces règles s'appliqueront aux professionnels établis sur son territoire, mais ne pourront être imposées à d'autres professionnels désireux de vendre leurs produits dans l'État membre en question. Cela ne posera pas de problème du point de vue de la protection des consommateurs, parce que des normes identiques, élevées, seront applicables dans tous les États membres. En revanche, cela diminuera les coûts pour les entreprises, qui ne devront se conformer qu'aux dispositions nationales de transposition de leur propre pays pour pouvoir vendre leurs produits dans l'ensemble de l'UE.

* Des "catégories de pratiques déloyales" spécifiques destinées à préciser certains domaines clés (pratiques trompeuses, pratiques agressives, obligation de divulgation, service après-vente, par exemple) et une liste noire de pratiques interdites, dans un souci de clarté et afin d'assurer une protection effective aux consommateurs.

Ces catégories, qui donnent des éclaircissements sur les principaux types de pratiques déloyales, apportent une sécurité juridique supplémentaire. En combinaison avec l'interdiction générale et la liste noire, ces dispositions fournissent plus d'orientations juridiques que toute réglementation générale nationale existante concernant les pratiques commerciales.

La liste noire permet d'interdire purement et simplement les pratiques commerciales qui sont déloyales dans tous les cas. Cela facilitera la protection des consommateurs et, parce qu'une seule liste s'appliquera dans l'ensemble de l'UE, augmentera la sécurité juridique pour les entreprises et les consommateurs.

Comme indiqué ci-dessus, il n'était pas possible d'atteindre les objectifs de la présente proposition sans légiférer. La directive sera mise en oeuvre de la manière habituelle, au moyen de dispositions législatives adoptées par les États membres. Les codes de conduite ne sont nullement nécessaires pour donner effet aux dispositions législatives.

La directive ne contient aucune obligation relative à l'élaboration de codes de conduite au niveau communautaire ou à leur caractère contraignant pour les professionnels. Néanmoins, l'élaboration de codes à l'échelon communautaire aurait les impacts positifs suivants: favoriser la convergence des pratiques commerciales et la compréhension commune de la diligence professionnelle, aider les PME, en particulier, à comprendre la manière dont elles peuvent satisfaire aux exigences de la directive au quotidien, et associer les parties prenantes aux efforts visant à appliquer la proposition de manière effective.

7.2 Quelles options plus ambitieuses ont été rejetées?

La proposition aurait pu être plus ambitieuse de quatre manières, qui ont chacune été rejetées.

* Harmoniser les législations concernant les contrats de consommation parallèlement à celles relatives aux pratiques commerciales.

En effet, des différences de législation dans le domaine des contrats de consommation engendrent également des entraves au marché intérieur. Cependant, si l'on avait tenté de s'attaquer aux deux aspects dans le cadre d'un seul projet, la situation aurait été ingérable, compte tenu de l'étendue de la législation relative aux contrats de consommation et des répercussions sur d'autres aspects liés au droit des contrats. Ces problèmes seront donc abordés dans un autre contexte. La Commission a récemment publié une communication portant sur des questions générales relatives au droit des contrats [37]. Dans sa stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006, la Commission s'est engagée à réexaminer l'ensemble de l'acquis existant concernant les consommateurs, y compris les dispositions relatives au droit des contrats, afin de lever les obstacles au marché intérieur qui subsistent encore.

[37] COM (2003) 68 final.

* Inclure les entreprises, dans leur rôle d'acquéreur, dans le champ d'application de la proposition.

Des organisations de petites entreprises ont défendu l'idée qu'il convenait d'accorder la même protection aux PME qu'aux consommateurs. Bien que, dans certains cas, la situation d'un travailleur indépendant puisse être proche de celle d'un consommateur, cette option a été rejetée. Premièrement, parce que le traité prévoit des dispositions spéciales pour la protection des consommateurs, et non celle des entreprises. Deuxièmement, les relations commerciales entre entreprises sont intrinsèquement plus égales que celles entre entreprises et consommateurs. Par conséquent, les entreprises ont, en général, moins besoin d'une protection. Troisièmement, il n'est pas encore possible de définir de manière satisfaisante et d'inclure les cas les plus dignes d'intérêt de très petites entreprises.

* Réglementer l'ensemble de la "concurrence déloyale", selon le modèle en vigueur dans certains États membres.

Cette option aurait nécessité de couvrir des pratiques commerciales qui ne portent pas atteinte préjudice aux consommateurs, telles que l'imitation servile, le dénigrement et la violation d'autres lois. Après examen approfondi de ces dispositions, il s'avère qu'elles n'entraînent pas d'obstacles d'importants au marché intérieur nécessitant une harmonisation et qu'elles ne sont pas significatives sur un plan statistique. En outre, leur inclusion affaiblirait et occulterait le thème central, très clair, de la proposition, qui est la protection des consommateurs.

7.3 Quels compromis sont intervenus?

Trois compromis importants ont dû être trouvés pour aboutir à la décision finale.

* Choix du consommateur de référence

Le compromis le plus important de la proposition réside dans l'équilibre qu'il y a lieu de trouver entre protection des consommateurs et liberté des entreprises en ce qui concerne le consommateur de référence à utiliser pour déterminer ce qu'est une pratique déloyale. Dans certains États membres, le point de repère pour apprécier le caractère trompeur d'une publicité est un consommateur plus crédule que la moyenne. La plupart prennent toutefois comme point de référence le consommateur moyen.

Il va sans dire que tous les consommateurs ne sont pas des consommateurs moyens. Par conséquent, il convient de trouver un juste milieu entre la nécessité de protéger les consommateurs les plus vulnérables et la liberté qu'ont les entreprises de s'assurer d'un certain degré de compréhension de leurs pratiques commerciales. Pour trouver ce juste milieu, la proposition s'appuie sur la notion, dégagée par la Cour de justice européenne, de consommateur moyen comme repère central. Cette règle générale est toutefois contrebalancée par la modulation de ce critère lorsqu'un professionnel vise un groupe spécifique de consommateurs. Qu'il s'agisse d'enfants ou de génies, le point de référence devient un membre moyen de ce groupe. De cette manière, le point de référence établi est plus précis que le point de référence général qui existe actuellement dans chaque État membre. Il assure donc la liberté commerciale, tout en protégeant les plus vulnérables. De manière analogue, si un groupe de consommateurs supérieur à la moyenne est pris pour cible, la référence est assouplie.

* Informations fournies aux consommateurs par les professionnels

Assurer que les consommateurs reçoivent les informations dont ils ont besoin est essentiel pour leur permettre de prendre une décision et opérer un choix effectif. Cependant, les professionnels, en particulier les petites entreprises, ne sont pas en mesure de fournir des renseignements illimités aux consommateurs. Ces derniers peuvent également être surchargés d'informations. Par conséquent, la proposition ne vise que les informations essentielles.

Comme expliqué ci-dessus, il a été proposé, dans la Communication de suivi, d'instaurer une obligation de divulgation positive et ouverte. La proposition actuelle se limite à une liste d'informations qui doivent être fournies dans le contexte d'une invitation à l'achat, afin d'éviter toute omission trompeuse. En outre, la proposition indique clairement que, si les informations ressortent déjà du contexte pour les consommateurs, aucun effort supplémentaire n'est requis de la part du professionnel. Un équilibre est ainsi établi entre le droit du consommateur à l'information, énoncé à l'article 153 du traité, et la nécessité d'éviter une surcharge pour les entreprises et les consommateurs.

* Niveau de détail caractérisant la législation

Dans certains États membres, la législation dans ce domaine se limite à une clause générale. Les autres règles découlent soit de l'interprétation faite par les tribunaux, soit d'orientations et de codes de conduite. Par ailleurs, il existe une quantité presque infinie de pratiques commerciales pour lesquelles on pourrait imaginer une règle spécifique. Il y a donc lieu de trouver un équilibre entre les exigences de sécurité juridique et la nécessité d'éviter une législation exagérément complexe et rigide. Pour garantir une convergence complète, la proposition prévoit plus qu'une simple interdiction clause générale. Les catégories de pratiques déloyales et la liste noire assurent un degré supplémentaire de sécurité et de clarté. Les professionnels ont également la possibilité de s'engager à respecter des pratiques définies de manière plus précise, en élaborant des codes de conduite.

7.4 Conclusion

La Commission a conclu qu'il existait suffisamment d'éléments justifiant la présentation d'une proposition. Il apparaît

* qu'il existe des entraves au marché intérieur, découlant de pratiques commerciales déloyales et de leur réglementation;

* que ces obstacles occasionnent des problèmes, dans la réalité, aux entreprises et aux consommateurs et continueront à le faire, même si d'autres entraves au marché intérieur sont levées; et

* que la démarche retenue constitue un moyen efficace d'atteindre le double objectif consistant à réduire les éléments dissuasifs pour les entreprises et la méfiance des consommateurs, et à le faire d'une manière conforme aux exigences d'une meilleure réglementation.

Une proposition connexe de règlement relatif à la coopération administrative augmentera encore les impacts positifs de la directive-cadre. Cette dernière facilitera pour sa part la réalisation du potentiel de la ladite proposition, en proposant un cadre juridique commun, plus simple, à la disposition des instances chargées du contrôle de l'application des lois.