COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Bilan de l'état d'avancement de la réforme

1. Introduction

La réforme administrative constitue l'un des grands objectifs de la Commission Prodi. Dès son entrée en fonction, la Commission s'est lancée dans un programme de réforme sans précédent, adopté le 1er mars 2000 sous la forme d'un Livre blanc. Fondé sur des principes et objectifs qui ont servi de base à la modernisation d'autres administrations publiques dans toute l'Europe et au-delà, ce Livre blanc engageait la Commission dans un programme ambitieux dont l'objectif est de renforcer l'indépendance, l'obligation de rendre des comptes, l'efficience, la transparence et les normes les plus exigeantes en matière de responsabilisation. Le Parlement européen a exprimé son appui résolu à l'approche proposée par la Commission dans sa résolution sur le second rapport des experts indépendants, et le Conseil européen d'Helsinki a aussi accueilli favorablement la proposition de modernisation de la Commission.

Le Livre blanc invitait la Commission à publier pour décembre 2002 un bilan d'avancement complet du processus de réforme. Ce bilan d'avancement répond à la fois aux engagements du Livre blanc et aux demandes, récemment exprimées par le Parlement européen, de disposer d'informations plus complètes sur la mise en oeuvre de la réforme

Le présent document montre que la Commission a honoré la plus grande partie des engagements pris dans le Livre blanc: à ce stade, 87 des 98 actions prévues ont été mises en oeuvre. Parallèlement, il est clair que la réforme se pose comme un processus de changement et de découverte, dont la mise en oeuvre a mis au jour de nouvelles questions. Tout au long de ce processus évolutif, la Commission a fait preuve d'une grande souplesse et montré sa volonté de régler les difficultés mises en lumière par les actions de réforme elles-mêmes. Le bilan que nous présentons ne se limite donc pas à mesurer les progrès réalisés à l'aune du plan d'action: il s'intéresse aux objectifs à long terme de la réforme, qui vont au-delà des 98 actions de réforme et du Livre blanc lui-même.

Le bilan d'avancement comprend une évaluation politique des progrès accomplis depuis l'adoption du Livre blanc, un rapport d'avancement détaillé sur la mise en oeuvre du plan d'action et un tableau décrivant le stade atteint pour chacune des 98 actions du Livre blanc. Il comprend également un diagramme présentant l'état d'avancement des différentes composantes de la réforme, avec l'indication des périodes auxquelles elles devraient avoir atteint un niveau d'accomplissement suffisant pour qu'il soit possible d'en évaluer l'efficacité globale.

Les objectifs majeurs du Livre blanc sont des buts à long terme dont la réalisation exigera des efforts soutenus au-delà même du mandat de l'actuelle Commission. Toutefois, l'élargissement de mai 2004 constituera un banc d'essai important pour le succès de la réforme sous la direction de l'actuelle Commission. Événement sans précédent dans l'Histoire, cet élargissement pose à la Commission le défi d'un écheveau de délais à respecter au moment même où elle gère le difficile agenda d'une réforme administrative en profondeur. Le présent bilan d'avancement se propose de contribuer à identifier les réalisations concrètes qui doivent être achevées avant l'élargissement et le terme du mandat de l'actuelle Commission. À cette fin, il est important de commencer à évaluer le travail accompli à la lumière des objectifs majeurs, à long terme, du Livre blanc, de manière à brosser un tableau de l'avancement du programme de réforme d'année en année comme des réalisations en cours.

2. Dans quelle mesure la Commission a-t-elle honoré les engagements du Livre blanc? Quelles nouvelles initiatives et quelles nouvelles difficultés sont-elles apparues au cours du processus dynamique de la réforme?

- Réalisation d'une culture axée sur le service (actions 1 à 11 du Livre blanc)

L'objectif premier des engagements directs du Livre banc était la création, au sein de la Commission, d'une culture axée davantage sur le service ainsi que la réalisation d'un changement de culture dans les relations de la Commission avec le public. Neuf des onze actions du Livre blanc qui relèvent de ce pilier de la réforme ont d'ores et déjà été mises en oeuvre.

L'introduction de nouvelles règles d'accès aux documents et d'un code de bonne conduite administrative s'est traduite par des changements visibles. En outre, le travail de simplification des procédures administratives internes de la Commission est en cours. Parmi les réalisations déjà accomplies, on peut citer une nette amélioration de la capacité des services de la Commission à respecter les délais de paiement. La moyenne pour 2002 se situait à 43,7 jours, contre 54 en 1999. La Commission est également capable de suivre et de mesurer l'efficacité avec laquelle elle répond aux demandes du grand public: environ 70 % du courrier reçu du grand public reçoit une réponse dans les délais standards prescrits par le code de bonne pratique administrative. La Commission a aussi adopté récemment un ensemble de normes minimales à appliquer dans la consultation des parties prenantes aux nouvelles propositions de politiques. D'autres actions du Livre blanc, telle que la «cyber-Commission», sont des programmes pluriannuels qui ont progressé mais dont l'exécution n'est pas achevée.

D'un autre côté, le retour reçu des institutions européennes sur la proposition de la Commission visant à mettre en place un comité de déontologie de la fonction publique a révélé que ces institutions n'étaient pas prêtes à aller de l'avant sur ce point. Dans ce contexte, il n'y a malheureusement aucun espoir de progrès sur la question. L'action du Livre blanc concernant les marchés publics et transactions par voie électronique a également connu quelque retard.

Malgré les progrès accomplis, ce pilier de la réforme appelle encore des améliorations. Il implique en effet un processus d'ajustement qui intervient en mode continu dans l'ensemble de la Commission, mais se manifeste de façon plus visible dans certains secteurs que dans d'autres en raison de la diversité des activités de la Commission. La mise en oeuvre d'un changement de culture est un processus à visée qualitative dont les résultats ne peuvent être pleinement apparents sur le court terme. Par ailleurs, ce processus a mis en évidence la nécessité d'investissements importants dans certains domaines, par exemple en faveur de la modernisation des systèmes d'archivage, pour que les services de la Commission puissent se conformer aux nouvelles normes introduites par la réforme. Il a également fait apparaître la nécessité de développer une culture de service interne au sein de la Commission afin d'améliorer l'efficacité et la réactivité des services centraux dans leurs relations avec les autres directions générales. Les services centraux intensifient actuellement leurs efforts pour appuyer les services opérationnels dans leurs tâches de mise en oeuvre de la réforme. L'extension de l'application des accords sur les niveaux de service est un de tous les exemples qui en témoignent.

En bref

Des progrès substantiels ont été accomplis dans la mise en oeuvre d'une culture de service. La Commission doit veiller à exploiter pleinement toutes les possibilités qui lui restent pour continuer à améliorer ses prestations. D'ici à mai 2004, la Commission aura:

- amélioré son système de gestion documentaire,

- amélioré, du point de vue de la qualité et de l'efficacité, la fourniture d'informations au public, au travers d'une nouvelle approche éditoriale de son site internet (Europa 2e génération). Cette nouvelle formule permettra de mieux rendre compte des priorités et des activités ordinaires de la Commission et améliorera la visibilité du Président et des autres membres de la Commission, tout en les rendant plus accessibles. Le site sera organisé sur un mode thématique.

En outre, la Commission poursuivra ses efforts vigoureux pour accélérer encore les paiements.

- Définition des priorités et utilisation efficiente des ressources (actions 12 à 20 du Livre blanc)

Huit des neuf actions du Livre blanc dans ce domaine ont été mises en oeuvre. L'introduction du système de gestion par activités, et notamment du cycle de planification et de programmation stratégique, renforce la ligne de conduite politique principale de la Commission et permet d'assurer l'adéquation entre les tâches des services et les ressources, améliorant ainsi l'efficacité de la Commission dans son ensemble. La gestion par activités fournit à la Commission des indications claires sur les ressources qu'il est opportun d'allouer à chaque tâche, ce qui facilite la transition vers le traitement d'autres priorités. Cela renforce les capacités de négociation de la Commission dans ses discussions avec les autres institutions sur les ressources et les priorités.

Tous les éléments du cycle de planification et de programmation sont désormais en place. Parallèlement, la transition vers l'établissement du budget par activités (BPA) en est à sa phase finale, de sorte que le premier exercice budgétaire entièrement mené selon ce principe sera lancé en 2003 avec la préparation du budget 2004. Dans le cadre du nouveau système de planification et de programmation, l'établissement des priorités se fait désormais plus clairement au niveau central et la Commission exerce son droit d'initiative en présentant ses propositions législatives selon une procédure plus transparente et plus systématique.

La mise en oeuvre du processus s'est effectuée comme suit:

- Dans la stratégie politique annuelle, la Commission définit des priorités, des actions prioritaires et les ressources correspondantes. Cette décision sert de cadre à la procédure budgétaire et à la préparation du programme de travail. Celui de 2003 désigne les propositions qui feront l'objet d'une étude d'incidence approfondie. Un dialogue interinstitutionnel intensif a également été développé tant avec le Parlement européen qu'avec le Conseil; ce dialogue est un élément important de la préparation du programme de travail.

- Ensuite, chaque direction générale élabore un plan annuel de gestion sur la base du cadre susvisé, ce qui transpose les principes de la gestion par activités dans la gestion interne de la direction générale, y compris la gestion de la qualité des prestations au moyen d'objectifs et d'indicateurs. Tous les services mettent en oeuvre des plans annuels de gestion et peuvent utiliser un système informatique commun (IRMS ou Système intégré de gestion des ressources) pour leurs activités de planification, de suivi et de compte rendu. Toutes les directions générales sont en mesure de charger leurs plans annuels de gestion dans ce système.

- Pour la première fois, tous les directeurs généraux ont présenté un rapport d'activité annuel pour l'année 2001 et signé une déclaration sur la qualité des contrôles internes. Cet exercice a été suivi d'un rapport de synthèse qui porte sur l'ensemble de la Commission et comprend un plan d'action complet visant à remédier aux lacunes identifiées par les directeurs généraux. Tout ce processus, qui a demandé des efforts considérables de la part des services et de leur personnel, a fortement amélioré la transparence de la gestion des activités et la capacité de déceler et de corriger les faiblesses. L'exercice annuel de déclaration appelle encore des améliorations, y compris l'application de lignes directrices plus précises sur les réserves à émettre; ces lignes directrices ont été adoptées et sont appliquées dans le cadre de l'exercice portant sur 2002. Il est envisagé que le rapport annuel d'activité puisse se substituer à une série d'autres obligations de compte rendu, ce qui contribuerait à alléger la charge administrative des services.

La réforme a donc introduit avec succès les procédures prévues dans le Livre blanc, moyennant une réorganisation majeure des activités de gestion et de planification dans un laps de temps relativement bref. La Commission y a gagné une meilleure adéquation des tâches et des ressources ainsi qu'un net recentrage de ces activités sur ses tâches essentielles. L'exercice du groupe de pilotage, en juillet 2000, a constitué à cet égard un grand pas en avant et permis d'identifier des besoins en ressources humaines correspondant à 1254 postes dans des domaines d'activité précis de la Commission. Pour répondre à ces besoins, un certain nombre d'activités ont été réduites ou supprimées, un exercice de redéploiement du personnel d'une ampleur sans précédent a été réalisé et des postes supplémentaires ont été accordés par l'autorité budgétaire. On disposera en 2003 de nouveaux éléments pour apprécier le succès de la mise en oeuvre de ce pilier de la réforme, lorsqu'il sera possible d'évaluer comment la Commission parvient à traduire dans la pratique les priorités de sa stratégie politique annuelle. La stratégie politique annuelle pour 2003 (adoptée par la Commission en février 2002) prévoit de redéployer environ 300 personnes (dont 175 entre services) pour assurer les priorités. Elle conclut en outre à la nécessité de recruter 500 personnes extérieures pour participer aux préparatifs de l'élargissement. En outre, le programme de préretraite adopté en septembre 2002 concernera 600 fonctionnaires au cours des trois prochaines années, avec une première vague de départs dans le premier semestre de 2003.

La création d'offices d'exécution marque une nouvelle étape importante dans l'amélioration de l'efficacité. Dès le début de 2003, les nouveaux offices exécutifs de la Commission s'acquitteront d'importantes tâches administratives. Les offices devraient permettre de réaliser des économies en renforçant la coopération interinstitutionnelle et en accroissant le recours à du personnel contractuel une fois que le nouveau statut aura été adopté; ils permettront aussi à la Commission de se recentrer sur ses activités essentielles. Les offices apporteront en outre une meilleure qualité de service, plus de visibilité et une répartition plus nette des responsabilités. La Commission a d'ores et déjà approuvé la création de trois nouveaux offices dans le but de rationaliser la gestion ordinaire des services administratifs et d'assistance. On estime qu'une fois mise en oeuvre, cette mesure devrait à elle seule permettre d'économiser jusqu'à 12 millions d'euros sur le montant global des frais de fonctionnement, soit environ 14 % du coût actuel des services en question. De même, la création de l'Office européen de sélection du personnel, en juillet 2002, a marqué une étape importante dans la rationalisation du fonctionnement des institutions.

Le système de gestion par activités a d'ores et déjà permis à la Commission d'identifier les améliorations requises pour ajuster avec précision les systèmes opérationnels, pour s'assurer de l'adhésion de l'encadrement intermédiaire et pour réaliser de nouveaux gains d'efficacité au cours des prochaines années. En particulier, la Commission doit doter ses services d'outils d'assistance supplémentaires. C'est ainsi que des améliorations sont apportées, par exemple, à l'IRMS et à l'interopérabilité des systèmes de gestion, l'enjeu étant désormais de veiller à ce que les services soient pleinement en mesure d'exploiter les possibilités offertes par le système, qui doit également évoluer pour remplir les besoins des services. La nécessité d'élaborer une méthode sûre pour cerner les besoins en ressources humaines et pour intégrer cette méthode dans l'approche GPA est un autre exemple des aspects sur lesquels la Commission a dû concentrer ses efforts.

C'est en 2003, pour la première fois, que tous les éléments du cycle de planification et de programmation stratégique seront opérationnels et bénéficieront du système de gestion interne (par activités) conçu pour les appuyer. Les cycles à venir poseront moins de difficultés puisqu'ils profiteront de l'expérience acquise et du travail accompli au cours des années précédentes. À titre d'exemple, l'élaboration des futurs plans annuels de gestion n'exigera plus de modifier la définition de mission et il ne sera vraisemblablement plus nécessaire d'apporter des modifications substantielles aux objectifs stratégiques.

Simplification

La simplification des procédures et des méthodes de travail est un élément éminemment dynamique de la réforme qui s'est développé au-delà des projets du Livre blanc. Un plan d'action intérimaire de douze mesures a été adopté par la Commission en 2000. Dans la plupart des cas, leur mise en oeuvre est aujourd'hui chose faite ou en voie d'achèvement (pour plus de précisions, se reporter à l'annexe 1 de la présente communication). Le manuel de procédures de la Commission a par ailleurs fait l'objet d'un profond remaniement. Deux cercles de qualité travaillent à simplifier les modalités de signature des documents et à étendre l'application d'accords sur les niveaux de service dans le but de contribuer à améliorer la coopération entre les services centraux et les services opérationnels. Ces questions ont été traitées dans les rapports d'activité annuels - ce qui est un exemple du fonctionnement dynamique de la réforme.

En bref

La Commission a accru significativement l'efficacité, la transparence et la responsabilisation dans l'exercice de ses missions. Les effets de ces changements continueront à se faire sentir au cours des prochaines années. En 2004, la réforme de la Commission aura accompli les réalisations suivantes:

- En introduisant la gestion par activités, la Commission aura assuré la transparence de ses activités et de son utilisation des ressources. La gestion par activités permet en effet à la Commission de disposer des ressources adéquates pour mettre en oeuvre ses priorités politiques et d'évaluer dans quelle mesure les ressources ont été utilisées aux fins prévues.

- Par le truchement des rapports annuels d'activité, qui auront subi des ajustements en 2003, la Commission aura mis en place un système dans lequel l'administration - et singulièrement l'encadrement supérieur - doivent veiller, sous leur responsabilité, à ce que les ressources mises à leur disposition soient utilisées aux fins prévues.

- Des offices exécutifs d'une génération nouvelle auront été mis en place et la Commission disposera de tous les instruments juridiques et pratiques dont elle a besoin pour réaliser des gains d'efficacité supplémentaires et focaliser les ressources sur ses activités essentielles.

- Vers une modernisation de la politique des ressources humaines (actions 21 à 62 du Livre blanc)

Au total, 38 des 42 actions de ce volet du Livre blanc sur la réforme sont achevées. La Commission a tenu l'engagement principal qu'elle avait pris de présenter des propositions de modernisation du statut. En outre, la grande majorité des initiatives de réforme qui peuvent être réalisées dans le cadre du statut actuel ont reçu leur forme définitive et sont en voie d'exécution. La Commission a respecté ainsi l'engagement qu'elle avait pris de concevoir une réforme de la politique du personnel qui soit de celles dont on fait l'expérience une fois par génération. Des retards se sont produits en raison des concertations menées, à une échelle sans précédent, avec le personnel, les représentants du personnel et les autres institutions, et qui étaient nécessaires pour bâtir un consensus entre la Commission et les autres institutions. La mise en oeuvre de mesures distinctes mais étroitement liées les unes aux autres ne se conçoit que sur une certaine durée et un chapitre important de la réforme de la politique du personnel est encore en cours de négociation au Conseil.

L'une des pièces maîtresses de la nouvelle politique du personnel, le nouveau système d'évaluation et de promotion, est toutefois entrée en vigueur en janvier 2003. C'est l'occasion de mesurer le succès d'un élément clé de la réforme dans ce domaine. Ce système vise à renforcer le lien entre le mérite démontré et la progression de carrière, en mettant spécialement l'accent sur la capacité de chaque fonctionnaire à atteindre des objectifs convenus. L'établissement de ces objectifs est clairement lié aux priorités fixées dans le cadre de la gestion par activités, de manière à ce que le rôle de chacun procède des objectifs de l'organisation et s'intègre de façon bien définie dans le canevas de la GPA.

Grâce au renforcement substantiel des moyens budgétaires dans le cadre de la réforme, des liens étroits seront établis entre le système d'évaluation et le renforcement des formations dont pourra bénéficier tout fonctionnaire. En outre, les nouvelles modalités d'évaluation encourageront la mobilité et favoriseront la détection précoce de toute difficulté que pourraient rencontrer les membres du personnel à respecter les normes professionnelles. La mise en oeuvre de tous ces éléments de la nouvelle politique du personnel sera facilitée par le système des descriptions de postes, qui s'applique à l'ensemble du personnel et est en place depuis le second semestre de 2002. Ce système s'appuie sur un nouvel outil informatique permettant d'accéder aisément à une définition plus claire des fonctions et responsabilités propres à chaque poste. Comme prévu dans le Livre blanc, d'autres applications informatiques de gestion des ressources humaines seront mises à disposition en 2003.

La Commission a décidé de mettre en place un système d'évaluation des prestations des membres de l'encadrement supérieur (A 1 et A 2). Un projet pilote initial est déjà en cours et des propositions visant à généraliser cette approche seront présentées au Collège. En outre, la Commission est sur le point de lancer la phase de test des centres de développement et d'évaluation conçus pour dispenser aux fonctionnaires désireux d'évoluer vers une carrière d'encadrement des conseils personnalisés sur leurs aptitudes en la matière et recommander, en liaison avec les plans de développement personnel des services de formation, des programmes susceptibles d'aider les personnes concernées à développer toute la gamme des aptitudes nécessaires pour les postes visés.

Il a fallu abandonner l'un des projets du Livre blanc sur la nouvelle politique du personnel: le nouveau programme de formation des nouveaux fonctionnaires, première étape vers un programme plus ambitieux destiné aux fonctionnaires stagiaires. La pression actuelle en matière de ressources n'a en effet pas permis d'aller au-delà du programme de formation à l'entrée en service, déjà substantiel, dont bénéficient les nouveaux arrivants.

Des progrès ont été accomplis dans la mise en oeuvre de la politique d'égalité des chances, particulièrement en ce qui concerne les nominations aux postes d'encadrement. À titre d'exemple, le nombre de femmes aux grades A 1 et A 2 est passé de 22 (sur 262) en 1998 à 35 (sur 276) en 2002, soit d'environ 8 % à environ 13 %. Il est clair que ce nombre doit encore progresser. En outre, pour pleinement mettre en oeuvre une politique d'égalité des chances digne de ce nom, il conviendra de poursuivre les efforts relatifs aux mesures d'accompagnement, notamment dans la politique sociale de la Commission et en termes d'organisation du travail.

Les nouvelles règles et les changements organisationnels déjà mis en oeuvre imposent de nouvelles exigences au personnel, en particulier aux membres du personnel d'encadrement, qui doivent s'adapter à de nouvelles procédures et à une culture de gestion renforcée en consacrant une part importante de leur temps à la gestion du personnel. Ces changements prennent du temps, exigent des cadres qu'ils acceptent de façon consensuelle de déléguer des tâches opérationnelles et posent des difficultés. De surcroît, les membres du personnel d'encadrement ont évidemment dû assumer des tâches liées à la mise en oeuvre de la réforme.

Au cours de la prochaine phase, trois facteurs continueront à jouer un rôle essentiel dans la gestion de ce processus de changement et pour en maintenir la dynamique. Il s'agit, en premier lieu, de la nécessité d'une adhésion et d'un consensus dans le cadre d'un processus de changement qui requiert le dialogue, la formation des personnes concernées et une souplesse suffisante pour réagir aux critiques justifiées. Le second de ces éléments tient à la disponibilité des ressources nécessaires pour investir dans la réforme, par exemple dans le domaine de la formation, ainsi qu'à l'investissement initial nécessaire à la mise en oeuvre du nouveau statut; Quant au troisième élément, il concerne la mise à disposition de puissants outils informatiques interopérables pour aider à gérer le personnel d'une manière cohérente et efficace et réduire la charge de travail du personnel d'encadrement.

La «seconde phase» de mise en oeuvre se fondera sur le nouveau statut, destiné à entrer en vigueur en 2004/2005, et se poursuivra au-delà du mandat de l'actuelle Commission. Le bénéfice de la réforme de la politique du personnel ne sera pleinement visible qu'une fois le statut modifié, ce qui permettra d'encourager plus fortement le mérite dans le cadre d'un système de carrière plus linéaire et de recruter des agents contractuels dans les offices d'exécution de la Commission.

En bref

Pour 2003 et les années à venir, la Commission accorde la plus haute importance à la bonne mise en oeuvre des réformes de la politique du personnel qui font déjà l'objet d'accords. L'avancement de la réforme de la politique du personnel dépend largement des conclusions des négociations avec le Conseil sur le statut, attendues pour la mi-2003. C'est la clé de voûte de la réforme de la politique du personnel et un jalon important pour la réforme de la Commission dans son ensemble. Le succès de ces négociations est une priorité de la Commission pour 2003. Il s'agira pour la Commission de parvenir à des conclusions de nature à gagner l'appui du personnel pour cette réforme de la politique du personnel.

D'ici à mai 2004, dans le cadre de la réforme de la politique du personnel:

- il sera possible, moyennant le soutien nécessaire de la part des autres institutions, de recruter les fonctionnaires des nouveaux États membres dans le cadre d'un nouveau système de carrières caractérisé par deux groupes de fonctions et une structure de rémunérations plus linéaire. Ce système prévoit de fortes incitations, au travers du système d'évaluation annuel, en faveur des fonctionnaires les plus performants;

- la Commission aura mis en oeuvre au profit des fonctionnaires une politique de mobilité et de formation continue destinée à lui assurer les services d'un personnel motivé, hautement compétent et adaptable pour qui l'excellence est la norme tout au long de la carrière;

- tous les membres de l'encadrement supérieur seront soumis à un système d'évaluation et de mobilité structurée destinée à éviter, sauf cas exceptionnel, qu'une même personne ne s'installe à un poste pour une durée supérieure à cinq ans. Pour veiller à ce que tous les membres de l'encadrement disposent de meilleures compétences de gestion, des formations obligatoires seront dispensées et des critères de gestion clairement établis seront appliqués lors des sélections.

- Réorganisation de la gestion, du contrôle et de l'audit financiers

(actions 63 à 98 du Livre blanc)

La grande majorité des actions du Livre blanc dans ce domaine (32 sur 36) ont été achevées ou sont en cours d'exécution. Une réorganisation fondamentale des structures de gestion et de contrôle financiers a été effectuée, qui implique des changements organisationnels importants. Les éléments organisationnels clés ont été mis en place, à savoir les structures d'audit interne, le service d'audit interne, le comité de suivi des audits et le service financier central. Parallèlement, les règles financières ont été refondues avec l'adoption d'un nouveau règlement financier, assorti de ses modalités d'exécution, qui est entré en vigueur en janvier 2003. Dans le même temps, il n'a pas été possible de mettre en place des orientations de bonne gestion de projets dans le calendrier prévu par le Livre blanc. Une autre action qui a subi du retard concerne la conclusion d'accords entre l'OLAF et les autres services sur des procédures efficaces d'échange d'informations en temps utile, à l'exception de celui qui a été conclu avec le service d'audit interne.

Dans l'ensemble, la réforme de la gestion, du contrôle et de l'audit financiers est en bonne voie. Le règlement financier refondu est un grand pas vers une réorientation fondamentale des méthodes de travail de la Commission, qui consiste à intégrer le contrôle financier au processus de décision et permet ainsi aux fonctionnaires d'assumer la responsabilité des activités qui ressortent de leurs compétences. Cela implique une modification fondamentale des rôles et responsabilités des différents acteurs impliqués. À titre de mesure d'accompagnement, ceux du domaine financier et d'autres membres du personnel concernés ont bénéficié d'un vaste effort de formation ayant permis de préparer plus de 3 500 personnes à leurs nouvelles responsabilités. Toutes les directions générales ont défini de nouveaux circuits financiers fixant plus clairement les responsabilités, le service financier central a été créé et la Commission a adopté un ensemble complet de normes de contrôle interne. Outre le respect de ces normes, chaque direction générale a dû mettre en oeuvre des mesures de contrôle adaptées à ses besoins particuliers, dans le but de fournir toutes les assurances raisonnables sur le fait que les ressources allouées aux activités des services de la Commission ont bien été utilisées aux fins prévues et en conformité avec les principes de bonne gestion financière.

Une série de domaines ont été identifiés où des efforts supplémentaires et des ajustements s'imposent pour améliorer les systèmes de gestion et de contrôle. La Commission a été amenée à dépasser le cadre des actions de contrôle des opérations financières individuelles et à clarifier le rôle des acteurs dans le domaine du contrôle et de l'audit, départageant ainsi plus clairement les responsabilités entre les services centraux et les services opérationnels. Dans sa présentation du rapport de la Cour des comptes relatif à 2001, le président de la Cour a déclaré que le renforcement de la responsabilisation dans le mode de gestion de la Commission pouvait être considéré comme une véritable révolution dans la culture de gestion de l'institution. Il a aussi souligné la nécessité d'affiner le mode d'établissement des rapports annuels d'activité et des déclarations, notamment dans une optique de cohérence et pour y intégrer d'éventuelles observations et réservations.

Comme les années précédentes, la Cour a certifié les comptes de la Commission. Elle a toutefois émis un certain nombre de réserves sur la nature du système comptable de la Commission et a souligné la nécessité d'évoluer vers un système pleinement fondé sur la comptabilité d'exercice. La Cour a aussi épinglé les insuffisances dans la gestion par les États membres des fonds européens dans le cadre de la «gestion partagée» ainsi que le rôle des autorités nationales dans la gestion de l'aide extérieure. La Commission a présenté le 17 décembre 2002 un projet complet de réforme comptable répondant aux préoccupations de la Cour dans ce domaine.

Comme l'indique l'action 11 du rapport de synthèse sur les rapports annuels d'activité pour 2001, le passage à un nouveau système de contrôle exige des mesures ciblées pour traiter des risques spécifiques. En outre, les risques ne peuvent être totalement écartés dans les activités de gestion financière de la Commission et celle-ci n'est pas en mesure d'exercer un contrôle total sur l'ensemble de ses activités financières, ne serait-ce que parce que les dispositions du traité prévoient que la gestion de plus de 80 % des fonds communautaires soit partagée entre la Commission et les États membres. Pour limiter les risques, il conviendra de mieux développer la responsabilisation des différents acteurs du processus.

En bref

Avec l'entrée en vigueur, en janvier 2003, du règlement financier refondu, c'est la dernière grande étape de la réforme dans le domaine financier qui a été franchie. L'étape suivante, dans la mise en oeuvre de la réforme, consistera à affiner et à améliorer la fonctionnalité pratique des systèmes déjà en place, ainsi qu'à assurer un haut niveau de formation à tous les intervenants du domaine financier.

- Le grand projet que la Commission veut réaliser pour 2005 dans ce domaine est la modernisation du système comptable. Le 17 décembre 2002, elle a dressé un état des principales tâches à accomplir et appelé à la coordination et à la mobilisation des ressources à l'échelle de toute l'institution.

- Comme cela ressort clairement du compte rendu des préparatifs adopté par la Commission le 17 décembre 2002, le contrôle interne s'est amélioré et a évolué vers la pleine transparence, mais des efforts soutenus et continus resteront nécessaires tout au long de 2003.

- À la fin de 2003, un cycle complet d'audits détaillés aura été effectué pour fournir à la Commission des assurances raisonnables sur ses systèmes de contrôle interne.

Des ajustements supplémentaires seront apportés au système au travers du processus des rapports annuels d'activité, qui permet en soi de repérer et de corriger tout problème dans la gestion des finances et des ressources des directions générales.

3. Concrètement, dans quelle mesure la réforme a-t-elle atteint ses objectifs généraux?

- Préparation à l'élargissement

La Commission sera bientôt prête pour l'élargissement. Toutefois, l'élargissement impose un calendrier très serré pour certains éléments importants de la réforme de la Commission. Le personnel de la Commission est appelé à assumer de nouvelles responsabilités dans un environnement en mutation rapide. Un grand nombre d'actions de réforme seront mises en oeuvre en 2003, qui sera une année cruciale à cet égard et une période de test pour les nouvelles structures de la Commission: c'est en effet l'année où le nouveau règlement financier entrera en vigueur, où le cycle de la gestion par activités sera pleinement établi et où le nouveau système d'évaluation et de promotion sera appliqué pour la première fois. Une mise en oeuvre solide de ces changements devrait permettre de donner des lignes directrices plus claires au personnel des nouveaux États membres sur ses responsabilités dans l'institution, dès la prise de fonctions. L'administration devra recruter 3900 membres du personnel originaires des dix nouveaux États membres, au terme du travail intensif mené par le tout nouvel Office européen de sélection du personnel pour gérer les procédures de sélection à une échelle encore inédite.

Il est tout aussi essentiel que le nouveau statut puisse entrer en vigueur en 2004, au moment des adhésions, de manière que le personnel de la Commission puisse être recruté dans le cadre du nouveau système de carrière, ne serait-ce que pour assurer une transition harmonieuse d'un bon rapport coût/efficacité. À cet égard, la Commission dépend des autres institutions pour respecter le délai fixé à juin 2003 en vue d'un accord sur le statut révisé.

La Commission devrait être en mesure de stabiliser son administration pour mai 2004 et d'être ainsi fin prête pour l'élargissement. Elle assurera tous les préparatifs administratifs nécessaires pour que le recrutement, la formation et l'intégration du personnel nouvellement recruté dans les pays qui viennent d'adhérer se fassent avec efficacité et rapidité.

Contribution à une meilleure gouvernance européenne

La gouvernance européenne concerne les principes et les outils de prise de décision dans le contexte des multiples couches du processus décisionnel dans l'Union européenne. La réforme de la gouvernance est donc en lien direct avec la réforme administrative des institutions. La Commission ne se focalise pas exclusivement sur l'amélioration de son propre rôle de proposition et d'exécution des politiques; elle travaille simultanément à moderniser son fonctionnement d'administration publique. À cet égard, la réforme de la Commission a contribué et continuera à contribuer aux principes d'ouverture, de participation, de responsabilisation, d'efficacité et de cohérence inhérents à la bonne gouvernance.

Le plan d'action pour l'amélioration de la réglementation, adopté par la Commission en juin 2002, en est un exemple significatif. Ce plan d'action prévoit un ensemble de mesures visant à simplifier et améliorer le cadre réglementaire sur toute l'étendue du cycle législatif, de la genèse des politiques aux prises de décisions relatives à leur application. Toujours en phase avec les objectifs de la réforme, la Commission a adopté en décembre 2002 des mesures qui font suite au livre blanc sur la gouvernance de juillet 2001. Il s'agit des principes et normes minimales de la Commission sur la consultation du public, des lignes directrices sur l'obtention et l'utilisation des conseils d'experts et de l'engagement à mener des études d'impact sur toutes les grandes initiatives législatives et politiques ayant une incidence économique, sociale ou environnementale. Cette nouvelle approche est pleinement ancrée dans le cycle de planification et de programmation stratégiques. Sa mise en oeuvre progressive a démarré avec le programme législatif et le programme de travail de la Commission pour 2003. En outre, le rapport de suivi de décembre 2002 contenait des communications sur une meilleure application et un meilleur respect de la réglementation communautaire et sur un cadre pour la création et le fonctionnement d'organes régulateurs, dans une démarche visant à se focaliser sur la manière dont la réglementation est appliquée et mise en oeuvre dans toute l'Union européenne.

Au travers d'une consultation systématique des parties concernées, des études d'impact menées pour toutes ses grandes initiatives législatives et politiques, des lignes directrices sur l'obtention et l'utilisation des conseils d'experts et des améliorations apportées au site Europa, la Commission aura mis en oeuvre des mesures pratiques pour améliorer la gouvernance européenne.

- Renforcement de la Commission au travers d'une meilleure planification et d'une saine gestion financière

Le succès de la réforme dans ses efforts pour renforcer le rôle de la Commission sera jugé dans une large mesure à l'aune de la confiance que l'institution saura inspirer à l'extérieur. Cette confiance dépend en grande partie de la capacité du citoyen à se faire une idée précise de ce que fait la Commission et de son mode d'action. La réforme du domaine de la planification et de la programmation, tout comme la saine gestion financière, sont donc des facteurs clés de nature à accroître la confiance du public dans l'institution.

La valeur ajoutée des améliorations en matière de planification et de gestion des ressources continuera à produire des gains d'efficacité observables au cours du mandat de l'actuelle Commission, dans la ligne de l'objectif important de la réforme qui consiste à mieux quantifier les besoins en ressources des différents services. En matière de planification et de programmation, la réforme a déjà permis d'offrir au public une présentation plus claire des activités de la Commission et d'améliorer le dialogue interinstitutionnel sur les priorités politiques, les initiatives législatives en préparation et les réalisations accomplies. Ces résultats globaux de la réforme ne feront que s'amplifier sur le long terme.

Les changements rapides et profonds dans la manière dont la Commission gère ses ressources financières sont essentiels pour restaurer la confiance de l'opinion publique dans les institutions européennes. L'institution doit pouvoir mieux répondre de sa gestion et c'est pourquoi la responsabilité financière a été placée aux niveaux où se prennent les décisions qui ont une incidence financière. Par ailleurs, les rapports d'activité annuels se sont révélés un puissant outil de responsabilisation au profit d'une saine gestion financière dans les services et de la mise en place d'une culture de la transparence fondée sur l'autoanalyse et le perfectionnement. Avec la mise en oeuvre de la réforme du système comptable, la Commission aura pleinement répondu aux critiques de la Cour des comptes. La réforme du secteur financier a également contribué à lancer le débat sur des problèmes systémiques tels que la gestion partagée des fonds communautaires.

Au travers de la mise en place d'un processus transparent et bien défini de planification et de programmation, et de la mise en oeuvre de la plus profonde réforme financière qu'ait connue l'institution, l'actuelle Commission améliorera l'offre de service et réduira le niveau de risque inhérent à ses activités. Ces actions contribueront à ce que la Commission puisse continuer à assumer le rôle qui est le sien avec une efficacité maximale.

Mise en place d'une culture du changement et du perfectionnement continu

L'expérience acquise à la Commission a démontré que l'échange des meilleures pratiques a déjà commencé à porter ses fruits et que la mise en oeuvre de la réforme va au-delà de la lettre même du Livre blanc. La compréhension des buts de la réforme a progressé et de nombreuses initiatives de modernisation de l'institution sont venues de la base: c'est le cas, par exemple, des cercles de qualité, de la boîte à idées du nouveau site web sur la simplification et des divers réseaux de fonctionnaires qui se sont constitués. Les chefs d'unité, dont le rôle est essentiel pour sa mise en oeuvre, ont eux aussi exprimé un soutien critique en faveur de la réforme malgré la charge qu'elle leur impose. Sur le terrain, le succès de la délicate phase d'évolution rapide qui s'annonce dépendra toutefois étroitement de la continuation de ce soutien politique et de l'intensification des efforts de communication. L'expérience a montré jusqu'ici que les services opérationnels ont dû beaucoup investir pour que la mise en oeuvre de la réforme se fasse correctement et dans les temps. Pour certains, cela s'est fait au prix de lourdes pressions sur les ressources consacrées à leurs activités opérationnelles.

Cette phase est celle de la dernière étape, difficile, des négociations sur le statut, qui donnera certainement lieu à des discussions serrées entre les institutions, avec en corollaire un risque élevé de confrontation. C'est aussi l'heure de la mise en oeuvre du nouveau système d'évaluation, qui constituera dans la pratique un test décisif de la réforme et permettra d'apprécier les résultats des efforts de la Commission pour introduire un changement de culture. Pour ce qui est des ressources consacrées à la mise en oeuvre de la réforme, la Commission a confirmé dans le débat d'orientation pour 2004 qu'une partie des postes libérés dans le cadre du plan de départ en préretraite sera utilisée pour couvrir des besoins liés à la réforme qui ne bénéficiaient encore d'aucune dotation. Il est vital que le succès soit au rendez-vous de la période qui s'ouvre si l'on veut gagner l'appui des services et du personnel et voir s'enraciner une véritable culture du changement.

Jusqu'ici, il a été possible de décrire les résultats de la réforme en termes de mise en oeuvre des actions du Livre blanc, sans accorder beaucoup de place à une appréciation claire, quantitative, de l'efficacité avec laquelle on a progressé sur les objectifs à long terme de la réforme. Des mesures clés ont néanmoins été prises dans le cadre du processus de réforme. Elles devraient permettre d'obtenir, sur la durée, une perspective quantitative suffisamment claire de la façon dont évolue la réforme et de ses effets réels au sein de la Commission. C'est pourquoi, pour mettre en lumière les réalisations de la réforme et tout à la fois en dépister les insuffisances à un stade précoce, il convient de recourir dès à présent aux indicateurs de performance. L'objectif est d'élaborer pour juin 2003 un jeu complet d'indicateurs. Comme cela ressort de l'annexe 3, il s'agira des indicateurs existants présentés dans le tableau 1, qu'il conviendra de compléter en puisant dans la liste indicative présentée dans le tableau 2. L'exercice supposera des enquêtes auprès du personnel et l'analyse des statistiques et des données disponibles, qui produiront des résultats exploitables pour 2003 et 2004.

Notons en outre que la Commission s'est engagée pour l'avenir à évaluer tous les secteurs de ses politiques. Cet engagement s'applique bien entendu aussi à la réforme. En conséquence, la Commission s'attachera prochainement à établir un cadre et une méthodologie d'évaluation, qui fera notamment appel au retour d'information des usagers, ainsi qu'à identifier les actions de réforme spécifiques qu'il conviendrait de soumettre à une évaluation plus approfondie de nature à livrer une moisson plus abondante de résultats qualitatifs sur les effets de la réforme. La liste de ces actions devrait être établie pour juin 2003.

Pour 2004, la Commission aura répondu aux besoins du personnel d'encadrement en développant les principaux outils informatiques nécessaires à une politique cohérente de gestion des ressources humaines et à l'interopérabilité de différents systèmes de gestion. Elle aura également démontré son engagement continu en faveur de la réforme en affectant à sa mise en oeuvre des postes libérés dans le cadre du programme de départ en préretraite.

En outre, au travers d'une nouvelle phase d'évaluation des performances directement liée aux objectifs du Livre blanc sur la réforme et lancée sur la base initiale des indicateurs de performance dont la liste est jointe en annexe, l'actuelle Commission entend fournir des données précises sur les progrès de la réforme en 2003 et 2004. L'actuel Collège va d'ailleurs plus loin et entreprendra d'évaluer de façon systématique si la réforme produit les effets escomptés, dans une démarche qui vise à enraciner le processus de perfectionnement continu décrit dans le Livre blanc et à en perpétuer la dynamique sous la prochaine Commission.

4. Rôle des autres institutions

La Commission ne peut mettre en oeuvre toutes les réformes proposées dans le Livre blanc sans l'appui des autres institutions. Outre les aspects budgétaires, l'appui du Parlement européen et du Conseil est essentiel sur deux plans principaux: politique et législatif.

En premier lieu, les deux institutions ont clairement donné mandat à la Commission pour son processus de réforme et lui ont accordé un large soutien politique. Au cours de ces derniers mois, cependant, quelques critiques sont venues du Parlement européen. Les commentaires et les questions formulés par le Parlement se focalisent essentiellement sur des cas relevant de procédures disciplinaires, le système comptable de la Commission et des mises en cause individuelles pour présomption de fraude, mais ils ont détourné l'attention du cadre général de la réforme. Cet état de fait a été aggravé par l'impression que la Commission négligeait de communiquer au monde extérieur des informations sur l'avancement de la réforme. La Commission doit donc intensifier ses efforts de communication, notamment sur les progrès accomplis, afin de s'assurer que la réforme conserve le soutien politique nécessaire à son succès. La mise en oeuvre de l'évaluation des performances liée à la réforme, visée au chapitre précédent, répond à ce besoin.

En second lieu, le soutien législatif a trouvé une expression concrète dans la refonte du règlement financier, mais il sera mis à l'épreuve lors des négociations, dans les autres institutions, sur les propositions de modification du statut. Sur ce volet, le soutien législatif des autres institutions conditionne de façon cruciale la capacité de la Commission à mettre en oeuvre la réforme. La Commission ne doute pas que ces négociations, actuellement en cours au Conseil, recevront le degré de priorité nécessaire.

En outre, le dialogue avec les autres institutions sur la planification et la programmation politiques a maintenant pris une dimension plus large que prévu, et ce pour deux raisons:

à l'issue des discussions avec le Parlement sur la façon d'organiser le dialogue politique pour préparer le programme de travail, une procédure a été convenue pour la mise en place d'un cadre permettant de procéder aux échanges de vues entre les commissaires et les comités parlementaires et d'en intégrer les résultats dans la préparation du programme de travail (stratégie politique annuelle et décision);

- à la suite du Conseil européen de Séville, le Conseil a élaboré sa propre procédure de planification politique. Bien que le modus operandi diffère de la planification et de la programmation stratégiques de la Commission, le concept est le même et la contribution de la Commission y joue un rôle important. En outre, cette démarche va dans le sens, préconisé par la Commission, d'une planification politique au niveau de l'Union européenne.

L'intensification de la collaboration administrative est aussi un domaine associant étroitement les autres institutions. Les secrétaires généraux des institutions ont intensifié la coopération administrative interinstitutionnelle de manière à examiner les possibilités de gains d'efficacité, notamment dans des domaines comme la politique du personnel, la politique immobilière, les services linguistiques et les préparatifs administratifs de l'élargissement. Cette approche a commencé à porter ses fruits au travers, par exemple, de la mise en place de l'office interinstitutionnel de sélection du personnel des Communautés européennes. Une approche coordonnée entraînera une efficacité accrue dans ce domaine et permettra aux institutions de relever le défi des recrutements consécutifs à l'élargissement. Des progrès importants ont également été accomplis dans la réflexion sur la création d'un centre de formation européen destiné au personnel des institutions. Ce type d'établissement pourrait aider les membres du personnel, notamment d'encadrement, à renforcer leurs compétences et à accroître leur compréhension des défis qui se posent aux différentes institutions.

5. Conclusions

En moins de trois ans, la Commission a mis en oeuvre des 87des 98 actions prévues par le Livre blanc de mars 2000, effort qui a été reconnu par la Cour des comptes. Lors de la présentation du rapport annuel 2001 de la Cour, son président a déclaré que l'évaluation globale de la réforme est positive. Beaucoup reste à faire ...[mais] la Commission remplit son engagement de mettre tout en oeuvre pour améliorer ses pratiques administratives et de contrôle. L'accomplissement de la première étape de la réforme s'est ainsi effectué au travers de changements structurels et procéduraux et de l'adoption de textes législatifs ou, dans le cas du statut, de discussions actuellement en cours avec les autres institutions. La deuxième phase, celle de la mise en oeuvre sur le terrain, est en cours. Les réalisations décrites dans la présente communication ont été possibles grâce à l'engagement et aux efforts soutenus des membres du personnel de la Commission concernés. La Commission doit conserver la capacité de continuer à évoluer et à se moderniser. Il devient plus important d'évaluer les progrès par rapport aux objectifs à long terme, de la réforme, tels qu'ils sont présentés dans le Livre blanc, et cette initiative doit être lancée en 2003, année cruciale pour la mise en oeuvre de la réforme.

En dépit des avancées considérables déjà réalisées, de nombreux avantages de la réforme tardent à se faire sentir. Cela n'est pas surprenant car, comme le notait la Cour des comptes dans son rapport sur l'exercice financier 2001, la réforme est une entreprise ambitieuse et de grande envergure dont la mise en oeuvre exige du temps. La mise en oeuvre de la réforme a fait émerger des éléments nouveaux que le Livre blanc n'avait pas prévus. La Commission a identifié des domaines dans lesquels se posent des difficultés particulières appelant des efforts supplémentaires. Certains se sont révélés particulièrement complexes et consommateurs de ressources, tandis que d'autres ont entraîné des initiatives qui vont au-delà des 98 actions de réforme.

En outre, le début de 2003 constitue un moment décisif pour la réforme de la Commission. Au cours de l'année qui vient, le nouveau règlement financier sera entièrement mis en oeuvre dans l'ensemble de la Commission, impliquant le passage complet aux contrôles décentralisés, parallèlement à la mise en oeuvre d'un élément central de la nouvelle politique du personnel - le nouveau système d'évaluation et de promotion. Parallèlement, les négociations sur un chapitre important de la réforme concernant la politique du personnel - la révision du statut - sont encore en cours et la Commission dépend largement de la poursuite de l'engagement et du soutien des autres institutions pour les mener à bien.

La réforme a également mis en évidence la nécessité de coordonner les initiatives entre tous les services. La réforme s'est attaquée à la question en développant des structures existantes ou en créant les structures d'une meilleure coordination, comme le groupe des directeurs Ressources et le groupe en charge de l'amélioration de la coordination interservices; elle a aussi chargé le groupe de pilotage sur la GPA de coordonner les points liés à la réforme.

Pendant le reste de son mandat, la Commission actuelle poursuivra ses efforts énergiques pour mettre en oeuvre les propositions concrètes figurant dans le Livre blanc et donc pour veiller à ce que la réforme atteigne ses objectifs globaux tels que la préparation de l'institution à l'élargissement de l'Union européenne à 25 États membres.

Cet effort renforcera la position de la prochaine Commission par la démonstration qu'il s'agit d'une organisation moderne, efficace et transparente dont le personnel est extrêmement compétent et motivé.

La Commission invite les autres institutions à lui accorder leur total soutien, notamment au cours de la phase finale des négociations concernant le statut.

ANNEXES

Annexe 1: Rapport d'exécution détaillé

Annexe 2: Tableau décrivant le stade atteint pour chacune des 98 actions

Annexe 3: Liste indicative de résultats-indicateurs orientés

Annexe 4: Diagramme des phases de la réforme

ANNEXE 1

PROJET

RAPPORT SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT DU PLAN d'ACTION DU LIVRE BLANC SUR LA RÉFORME DE LA COMMISSION

projet

RAPPORT SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT DU PLAN d'ACTION DU LIVRE BLANC SUR LA RÉFORME DE LA COMMISSION

I. Introduction

Le livre blanc sur la réforme de la Commission expose une stratégie fondée sur la mise en oeuvre d'une culture axée sur le service, sur une meilleure définition des priorités politiques et une meilleure allocation des ressources, sur la modernisation de la politique en matière de ressources humaines et sur une réorganisation fondamentale de la gestion financière.

Élément central du Livre blanc, le plan d'action en 98 points énumère des mesures spécifiques à entreprendre d'ici à la fin 2002. Des rapports sur l'état d'avancement du plan d'action sont régulièrement communiqués au Parlement européen et au Conseil depuis début 2000. Le présent rapport vise à faire le point sur tous les aspects contenus dans le plan d'action du Livre blanc et constitue ainsi une mise à jour du rapport précédent datant de mai 2002.

II. Une culture axée sur le service

- Actions 1 à 6 : L'éthique dans la vie publique

Fidèle à ses engagements, la Commission a présenté, le 29 novembre 2000, une proposition concernant la création d'un comité interinstitutionnel de déontologie de la fonction publique. Les travaux n'ont cependant pas atteint le stade de l'approbation de l'accord interinstitutionnel proposé, les autres institutions n'ayant pas apporté au projet le soutien nécessaire. Dans ces conditions, il n'y a malheureusement pas de perspective de progrès dans ce domaine.

Le Code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission dans ses relations avec le public a été approuvé le 17 octobre 2000 et est en vigueur depuis le 1er novembre 2000. Le code a pour objet de fournir des directives aux fonctionnaires concernant les relations avec le public et d'informer les citoyens du type de service auquel ils peuvent s'attendre dans leurs démarches auprès de la Commission ; son introduction a été appuyée par une campagne d'information et des actions de formation et de suivi. Un premier rapport sur la mise en oeuvre du code a été présenté à la Commission sous forme de document de travail des services de la Commission, le 20 novembre 2002 (SEC(2002)1266).

Le droit pour le public d'accéder aux documents des institutions a été stipulé dans le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, adopté le 30 mai 2001. La Commission en a arrêté les modalités d'exécution le 5 décembre 2001 et continue à s'assurer, sur le plan interne, que ses services les appliquent sciemment et selon les meilleures pratiques. La Commission a mis à jour les sites 'Europa' et 'IntraComm' sur l'internet et a élaboré des manuels d'utilisation.

La Commission, le Parlement européen et le Conseil ont également publié conjointement un guide interinstitutionnel à l'intention des citoyens, disponible dans toutes les langues officielles.

La commission interinstitutionnelle visée à l'article 15 du règlement a été instituée le 13 mars 2002. La commission, qui a pour objet d'assurer une mise en oeuvre cohérente du règlement par les trois institutions et d'étudier les meilleures pratiques, s'est réunie deux fois en 2002.

Avant le 3 juin 2002, la Commission a également rendu accessible un registre de documents sous forme électronique, conformément aux dispositions de l'article 11 du règlement. Le registre, qui peut être consulté sur l'internet, contient les références des documents, telles que le titre, la date et l'auteur, et rend directement accessible le texte de plusieurs catégories de documents.

De plus, la Commission a adopté le 17 juillet 2002 une proposition de modification des actes constitutifs des organismes communautaires, afin d'étendre l'applicabilité du règlement aux agences, conformément à la déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission relative au règlement. La Commission a finalement adopté, le 18 août 2002, une proposition de règlement (CEE EURATOM) concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (COM (2002) 462 final), en vue de sa mise en conformité avec le règlement (CE) n° 1049/2001, conformément à l'article 18 de celui-ci.

En ce qui concerne l'amélioration du dialogue avec la société civile, le projet de normes minimales de conduite des consultations a été reformulé et intégré dans le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne. Le suivi de la mesure prévoyait l'incorporation d'une communication sur les normes minimales des consultations dans le plan d'action de la Commission pour une meilleure réglementation, adopté en juin. Les normes proposées ont été soumises à consultation et les avis recueillis ont contribué à l'élaboration définitive des lignes directrices approuvées par la Commission le 03.12.2002. De plus, la base de données "Consultation, la Commission européenne et la société civile" (CONECCS), mettant en oeuvre les engagements pris par la Commission pour mieux informer le public sur ses procédures de consultation, a été créée en août 2001 et d'autres actions sont en cours.

L'accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne a été conclu le 5 juillet 2000. Au niveau interne, le guide pratique de l'accord-cadre fait l'objet d'un réexamen constant à la lumière de l'expérience acquise.

En janvier 2002, la Commission est convenue avec le Parlement européen d'un calendrier pour le programme législatif et de travail de la Commission (annexe IV des règles de procédure du Parlement européen), définissant la procédure et les étapes de la présentation du document "Stratégie politique annuelle" et son programme législatif et de travail.

- Actions 7 à 9 : La cyber-Commission

Les actions 7 et 8a ont été intégrées dans une Communication unique sur une nouvelle stratégie en matière de technologies d'information et de communication (TIC), "e-Commission" (SEC(2001) 924). Cette communication a pour objet fondamental d'établir une stratégie pour améliorer la façon dont les TIC contribuent à la mise en oeuvre des modifications organisationnelles et procédurales nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le Livre blanc. La communication exposait un plan de travail provisoire définissant les actions nécessaires, plan qui est actuellement mis à jour. Le comité de pilotage a adopté les résultats de l'inventaire mené dans le domaine de l'application des TIC aux procédures internes en mai 2002. Un groupe de travail interservices vient d'être institué pour améliorer l'interopérabilité des procédures administratives à l'intérieur de la Commission et de la gestion des systèmes d'information connexes, à titre de condition préalable à une administration plus efficace et plus efficiente. Par ailleurs, un symposium intitulé "Making the e-Commission work" a été organisé pour procéder à des échanges d'informations sur les différents projets relevant de la cyber-Commission. Les grands systèmes d'information internes sont actuellement en voie de renforcement pour pouvoir faire face aux réformes de la planification et de la gestion des ressources.

L'infrastructure technique correspondante fait l'objet d'une adaptation progressive pour permettre à la cyber-Commission d'évoluer sur des bases solides.

En ce qui concerne l'action 8b, le 3 avril 2002, la Commission a adopté une communication sur un processus interactif d'élaboration des politiques (IPM - C(2001) 1014). La communication vise à améliorer la gouvernance en recourant à l'internet pour collecter et analyser les réactions des marchés et fournir ainsi des sources d'information utiles pour le processus décisionnel européen. La Commission fera usage de cette possibilité pour évaluer les politiques actuelles de l'UE et ouvrir des consultations sur de nouvelles initiatives.

L'outil IPM est accessible par un nouveau service internet, à savoir : "Votre point de vue sur l'Europe" (http://europa.eu.int/yourvoice/ index_fr.htm). Ce portail permet aux citoyens, consommateurs et entreprises de proposer de nouvelles initiatives, de réagir à l'application de la législation existante, de discuter de l'avenir de l'Europe ou de formuler des plaintes.

Le réseau SOLVIT a été mis en place en juin 2002 pour aides les citoyens et les entreprises qui sont confrontés à des problèmes résultant d'une éventuelle application incorrecte des règles concernant le marché intérieur par l'administration d'un autre État membre. Il se fonde sur un réseau existant de centres de coordination, un par État membre, créé en 1997 pour aborder ce type de problèmes. D'autres mesures visant à promouvoir et à renforcer l'action du réseau SOLVIT ont été proposées par la Commission le 27 octobre 2001 (COM(2001) 702) et sont en cours de mise en oeuvre. Une base de données ayant pour objet de créer une "pression des pairs" en vue d'encourager les États membres à améliorer le fonctionnement du marché intérieur est en cours d'installation.

L'action 8c a débouché sur la création d'un nouveau portail internet de la Commission. Ce site tient davantage compte des priorités et des activités courantes de la Commission, améliore sa visibilité et facilite la communication avec le président et les autres commissaires ; il est ventilé par thèmes. La mise en place du volet rédactionnel de la deuxième génération d'EUROPA progresse, ce qui suppose un remaniement progressif de la structure actuelle dans le but de simplifier la recherche d'informations indépendamment de la structure organisationnelle de la Commission. Le premier lot de services électroniques centraux génériques en ligne a été mis à la disposition de tous les services de la Commission. Un outil pilote d'élaboration interactive des politiques a été expérimenté en 2002 et sera bientôt opérationnel. Enfin, un appel d'offres a été lancé au sujet d'un système de gestion du contenu web pouvant gérer de grands sites multilingues en vue d'améliorer l'efficience et la qualité de l'information produite par les services de la Commission sur EUROPA.

La feuille de route provisoire relative au projet sur les marchés publics électroniques (action 9) a été établie et l'équipe du projet, constituée. Le projet sera réalisé en plusieurs étapes. Le financement de la première phase ("e-notification") est disponible et sera exécuté sous le contrôle de l'Office des publications officielles.

- Action 10 : Respecter les délais de paiement

Les mesures prises pour mettre en oeuvre les recommandations figurant dans une communication interne de Mme Schreyer ont eu pour effet une amélioration sensible du comportement des services en ce qui concerne le paiement des factures dans les délais, comme le montre l'annexe jointe.

III. Définition des priorités, affectation et utilisation efficiente des ressources

- Actions 12 à 16 : Gestion par activités (GPA)

Planification et programmation stratégique et gestion par activités

À la suite de l'adoption du Livre blanc, le cycle de Planification et de programmation stratégique (action 12) a été lancé en 2000, en même temps que la mise en place de la gestion par activités.

Une fonction spécifique a été progressivement créée au secrétariat général de la Commission pendant la deuxième moitié de 2000 et est devenue totalement opérationnelle début 2001 (action 13). Elle a principalement pour objet de mettre au point, réaliser et suivre le cycle susmentionné visant à définir les priorités politiques de la Commission et à établir un équilibre entre les priorités, les actions et les ressources. De plus, la fonction garantit la coordination de l'introduction de la gestion par activités dans les services de la Commission. Elle sera assurée par une unité spécialisée du SG (SG-C1), assistée par un réseau de correspondants au sein de chaque DG ou service.

La première stratégie politique annuelle, adoptée en 2001 pour 2002, a été un exercice pilote, par lequel la Commission a établi pour la première fois le cadre pour l'élaboration du projet de budget préliminaire et de la programmation opérationnelle à mettre en oeuvre par les services.

Le cycle s'est poursuivi par l'adoption du programme de travail, par lequel la Commission annonçait les différentes actions qu'elle avait l'intention d'entreprendre au cours de l'année suivante. Le programme de travail a trouvé son prolongement naturel dans le nouvel ordre du jour trimestriel de la Commission, servant à présent normalement à la définition de l'ordre du jour des réunions hebdomadaires de la Commission, en coordination étroite avec les services et les cabinets.

Suivant le déroulement du cycle, tous les services ont mis au point leurs premiers plans de gestion annuels, sur la base des nouvelles normes communes de rationalisation des instruments antérieurs (établies dans une communication de la Commission relative à la gestion par activités, adoptée en juillet 2001) : ces plans de gestion concrétisent les priorités politiques définies par la Commission et les transforment en une programmation interne pour chaque direction générale.

Un des principaux résultats de 2002 a été la préparation des premiers rapports d'activité annuels pour l'exercice 2001 par tous les services, rapports incorporés par la suite dans la synthèse des rapports d'activité annuels (action 82). Cette innovation est une preuve de la capacité de la Commission de relater les activités effectuées et du respect de son engagement de rendre compte et d'assurer la transparence. Le rapport a reçu un accueil favorable de la part des autres institutions et notamment de la Cour des comptes.

Sur la base du déroulement du premier cycle et de l'expérience acquise dans les services, la deuxième étape de l'exercice a marqué le passage du stade expérimental à une phase pleinement opérationnelle (qui a démarré en 2002 pour 2003) en vue de remédier aux faiblesses constatées.

La Commission a retenu des priorités de nature plus vaste, englobant toutes les activités de la Commission et se complétant mutuellement, propres à conférer une signification claire aux "activités essentielles" de la Commission. Ces priorités ont été considérées favorablement par les autres institutions. Le rôle de la GPA dans la décision-cadre concernant la procédure budgétaire et la préparation du programme de travail s'est affermi. Dans ce contexte, les décisions prises par la Commission en ce qui concerne les priorités négatives, les redéploiements pour faire face aux nouvelles priorités et le recrutement de personnel extérieur dans la perspective de l'élargissement attestent les efforts consentis pour mettre en adéquation les priorités politiques avec les ressources.

Un dialogue interinstitutionnel exhaustif est une composante importante de la préparation du programme de travail et cette démarche a été entreprise avec le Parlement européen aussi bien qu'avec le Conseil. Ces institutions ont confirmé que les trois priorités de la Commission pour 2003 sont au coeur du programme de travail de l'Union. Un document rassemblant les résultats de ce dialogue et actualisant la décision sur la GPA a été établi en septembre.

Actuellement, toutes les directions générales établissent des plans sur cette base. Elles surveilleront leur exécution et, à la fin du cycle, rédigeront des rapports d'activité annuels pour rendre compte des résultats ; ce canevas permet de transposer le principe de la gestion par activités dans la gestion interne des directions générales et notamment la gestion des prestations en fonction d'objectifs et d'indicateurs.

Pour la réforme, le système IRMS (action 14) constituait le meilleur vecteur du plan de gestion. Pour y parvenir, les DG ont dû déployer en 2002 un effort d'encadrement considérable pour mettre les services en condition de d'établir les éléments centraux de leurs plans de gestion (lettre de mission, objectifs, activités ABB, actions et indicateurs) ainsi que de suivre et de rendre compte de leur exécution par le système IRMS. Actuellement, 100% des DG ont dressé des schémas d'activité (définissant les activités et les actions connexes), 80% ont affecté des ressources aux activités/actions et toutes sont en mesure de rendre compte de leur plan de gestion annuel dans le système IRMS selon les principes de la GPA.

Enfin, l'introduction de la gestion par activités est allée de pair avec un effort de formation soutenu (action 15) : plus de 1000 fonctionnaires ont suivi une formation concernant les concepts de la GPA, un guide sur la GPA a été publié sur l'IntraComm et un cours de formation type de l'ADMIN sur les objectifs et les indicateurs est actuellement en préparation.

- Action 17 : Externalisation

Dans le cadre de l'action 17 du Livre blanc, la Commission se proposait d'élaborer une stratégie concernant les conditions dans lesquelles l'externalisation est envisageable, les limites de l'externalisation et les types d'externalisation possibles. Le Livre blanc mentionnait trois formes principales de délégation de tout ou partie de ses activités ou tâches, à savoir : la délégation, la décentralisation et la sous-traitance.

Le "Groupe de programmation et de coordination Externalisation" (PCG), institué en janvier 2000, a commencé par présenter à la Commission un rapport détaillant les formes d'externalisation mentionnées dans le Livre blanc. Le rapport a été adopté par la Commission le 13 décembre 2000 (COM(2000)788 final). La communication contenait également une proposition de règlement-cadre du Conseil pour la création d'agences d'exécution chargées de gérer les programmes communautaires, ce qui transposait en un nouveau type d'organisme la première forme d'externalisation (la délégation). La proposition a été étudiée par la Cour des comptes (avis formulé le 25 octobre 2001 [1]) et par le Parlement européen (résolution votée le 5 juillet 2001). Sur la base des suggestions de la Cour et des amendements proposés par le Parlement, une proposition modifiée a été adoptée par la Commission le 28 décembre 2001 et soumise au Conseil. Un accord de principe sur la proposition modifiée de la Commission a été réalisé au sein du comité compétent du Conseil (comité du budget) et le Conseil a adopté le texte le 19.12.2002.

[1] Avis n° 8/2001.

En ce qui concerne la deuxième forme d'externalisation, à savoir la décentralisation, les discussions au sein du PCG Externalisation ont débouché sur une deuxième communication, adoptée le 13 novembre 2001 (COM(2001) 648 final), qui définit les conditions d'utilisation des réseaux des organismes nationaux. Enfin, la sous-traitance a fait l'objet d'un guide interne définissant rigoureusement les tâches pouvant être sous-traitées et les modalités correspondantes, un domaine des plus sensibles selon le rapport des experts indépendants. Le guide contient un exemple de contrat type. Actuellement, le PCG Externalisation examine en particulier le secteur des offices de la Commission et analyse la nécessité d'externaliser certaines activités.

Ces différentes formes d'externalisation ont été intégrées dans la version remaniée du règlement financier (Partie I, Titre IV, Chapitre 2, exposant les modalités d'exécution du budget). L'article 54 définit un cadre légal pour les agences d'exécution, alors que l'article 57 concerne et délimite la sous-traitance afin d'éviter les problèmes connus par le passé. Le nouveau règlement financier a été adopté par le Conseil le 26.6.2002.

Actions 18 à 20 : Des méthodes de travail plus efficientes axées sur les résultats

Le plan d'action intérimaire pour la simplification des procédures adopté par la Commission en 2000 contenait 12 mesures de simplification. Cinq de ces mesures ont été entièrement exécutées. Il s'agit de l'action 1 portant sur la simplification du processus décisionnel du collège, de l'action 5 concernant la modification du système Greffe 2000, de l'action 6 sur la mise en place du site QP-web relatif aux questions parlementaires et des actions 7 et 8 relatives à la rationalisation des procédures concernant l'AIPN (autorité investie du pouvoir de nomination). L'action 3 concernant l'informatisation de la procédure de consultation interservices et l'action 11 sur une rationalisation des rapports réguliers seront bouclées au cours des prochains mois. En ce qui concerne trois autres actions, l'action 2 sur la simplification des procédures linguistiques, l'action 4 prévoyant l'élargissement de Greffe 2000 à d'autres types de documents et l'action 10 concernant l'intégration informatisée du courrier du président, une partie des mesures prévues ont été mises en oeuvre, mais l'application intégrale est tributaire de l'installation de nouveaux outils techniques qui aura lieu courant 2003. Une communication (C(2002)99) sur l'action 9 concernant la modernisation des procédures d'archivage dans les services de la Commission a été adoptée en janvier 2002. La communication établit un cadre pour la réorganisation et la modernisation de la gestion des documents. Les structures nécessaires sont en place et un plan de travail pour les années qui viennent a été adopté.

L'action 12, prévoyant la création d'une banque d'idées, a été mise en oeuvre sur le nouveau site web concernant la simplification, lancé en janvier 2003. Le membres du personnel auront la possibilité de soumettre des propositions de simplification et de rationalisation de leur travail. Le site donne aussi des informations exhaustives sur l'avancement des différentes actions du plan d'action intérimaire et présente la nouvelle stratégie en matière de simplification (voir ci-dessous). De plus, le site offre des exemples de bonne pratique déjà appliqués au sein de la Commission. Le but est de faire du site une source d'information exhaustive sur tous les sujets concernant la simplification et la rationalisation des procédures et des méthodes de travail de la Commission.

En juillet 2002, une nouvelle stratégie concernant la simplification des procédures et des méthodes de travail a été définie. Celle-ci propose des formules de simplification des procédures et, avant tout, des méthodes de travail permettant d'entériner les changements de la culture administrative entraînés par la réforme. Deux cercles de qualité ont été créés sur ces bases. Ces cercles permettront à des membres du personnel de la Commission de se réunir pour élaborer des directives pratiques sur des sujets spécifiques. Un des cercles étudie la manière dont la notion d' "accords sur la qualité de service" peut être appliquée par les unités centrales pour faire offrir un meilleur service par les unités opérationnelles, un problème soulevé dans le rapport d'activité annuel et le rapport soumis par douze chefs d'unité en juillet 2002. L'autre cercle se penche sur la question de savoir "qui signe quoi" et a pour objet de formuler des recommandations relatives à la simplification des circuits de signature. Les deux cercles travaillent sans relâche pour que les directives soient disponibles début 2003. La liste des mesures de simplification à réaliser sera constamment mise à jour.

Un autre aspect du travail de simplification concerne la clarification et la codification des procédures existantes. Les travaux concernant la mise à jour du manuel de procédures de la Commission ont commencé en octobre 2001 et en février de cette année le texte mis à jour sera mis à la disposition de tous les services sur un nouveau site convivial de l'intranet. Il est prévu de procéder à un approfondissement permanent et à une mise à jour systématique du nouveau manuel de procédures sous forme électronique.

La décision concernant la description des fonctions a été adoptée en février 2002 et mise en oeuvre au sein de la Commission grâce à un nouvel outil de TI, le Job Information System. Celui-ci clarifie pour chaque membre du personnel les fonctions et les tâches à accomplir dans le cadre de l'emploi qu'il exerce ainsi que les exigences à satisfaire. Cela permettra une meilleure gestion des ressources humaines.

De nouvelles lignes directrices relatives à l'établissement des organigrammes sont en cours d'élaboration en vue de leur adoption courant 2003.

IV. Ressources humaines

- Actions 21 à 62 : Réforme de la politique du personnel

Avec l'adoption du Livre blanc en mars 2000, la Commission s'est engagée dans une restructuration de sa politique du personnel entraînant des modifications importantes du statut applicable aux fonctionnaires et aux autres agents des institutions européennes. Des réformes ambitieuses englobant tous les aspects de la politique du personnel, depuis le recrutement jusqu'à la retraite des fonctionnaires, étaient esquissées dans leurs grandes lignes dans le Livre blanc.

Le processus prévoyait l'adoption de documents consultatifs concernant des propositions législatives sur les différents aspects de la politique du personnel, auxquelles feraient suite des négociations avec les représentants des organisations syndicales de la Commission. Par ailleurs, au cours de cette période, de vastes consultations internes ont été organisées avec le personnel et l'administration des autres institutions.

Deux ans et demi après l'adoption du Livre blanc, la grande majorité des actions (38 sur 41) ont été mises en oeuvre.

* En premier lieu, la Commission a lancé un certain nombre d'actions pour exploiter entièrement le potentiel de réforme qu'offrait le statut existant. Par conséquent, un grand nombre de décisions relatives aux aspects de la nouvelle politique du personnel pouvant être prises de manière autonome par la Commission sont entrées en vigueur. D'autres suivront sous peu.

* En deuxième lieu, le 24 avril 2002, la Commission a adopté un projet de règlement modifiant le statut, qui regroupe toutes les modifications des règles fondamentales applicables à la fonction publique européenne que la Commission juge nécessaires.

Une des grandes réussites du processus de réforme a été l'acceptation du paquet global pour la réforme de la politique du personnel par les organisations syndicales et professionnelles représentant la majorité du personnel du point de vue électoral. Cette adhésion offre une base solide au processus de mise en oeuvre des décisions à la Commission et facilitera la conduite des négociations au Conseil.

Le Conseil a officiellement consulté les autres institutions sur la proposition de modification du statut le 5 juin 2002. Les conclusions du Conseil Affaires générales du 15 avril 2002 invitaient les autres institutions à communiquer leur avis avant la fin 2002 et fixaient à juin 2003 la date limite d'adoption. Le Conseil a respecté son calendrier et a terminé sa lecture approfondie, article par article, de la proposition avant la fin octobre. Le Parlement européen a nommé deux rapporteurs tout en programmant l'adoption de son avis pour le mois de mai 2003. Une première note de prise de position est actuellement examinée par la commission juridique chargée du dossier.

Les propositions de modification du staut et les décisions de la Commission s'inspirent des mêmes conceptions :

* Affermir le principe du mérite dans la fonction publique européenne. Le renforcement du lien entre les prestations et l'évolution de carrière permettra d'atteindre cet objectif.

* Moderniser la politique d'égalité des chances, améliorer les infrastructures sociales et les conditions de travail. Cette action est indispensable si l'on veut continuer à recruter et retenir les meilleurs éléments dans un environnement de travail de plus en plus compétitif s'adressant à un personnel multilingue hautement qualifié.

* Maintenir la rigueur budgétaire dans l'exécution de la réforme. Les coûts proposés sont modestes au regard d'une réforme de grande envergure et sont conformes à l'engagement pris par la Commission de respecter les plafonds de dépenses de la rubrique V des perspectives financières. De plus, les mesures auront pour effet une maîtrise durable des coûts à moyen terme.

La réforme de la politique du personnel devrait être considérée dans le contexte d'autres projets de réforme administrative, dans la mesure où seule l'adoption de la totalité des mesures permettra à la Commission de s'acquitter des tâches prévues par les traités avec un maximum d'efficacité. À titre d'exemple, les gains d'efficience attendus de l'introduction proposée dans le statut de la notion d'agent contractuel pour les emplois dans les agences et les offices ne seront optimaux que dans le contexte d'une utilisation accrue par la Commission d'offices ou d'agences pour l'exécution de ses tâches non essentielles.

La nouvelle politique du personnel de la Commission : Mesures prises au titre du statut actuel

Le processus de réforme lancé en mars 2000 par le Livre blanc sur la réforme comportait de nombreux éléments qui ne nécessitaient pas de nouvelles mesures législatives à adopter par le Conseil. À de rares exceptions près, toutes ces mesures ont été adoptées, dans le respect global du calendrier initial.

Les principales innovations introduites par la Commission sont les suivantes :

1. Un système intégré d'évaluation et de promotion

Le nouveau système a été arrêté par la Commission et est actuellement mis en oeuvre. Il ne s'appliquera pas aux autres institutions. Le système a pour objet de renforcer les liens entre mérite et déroulement de la carrière et constitue la pièce maîtresse d'une politique du personnel intégrée, où le système d'évaluation est étroitement lié à la formation, à la mobilité et à la détection précoce de l'insuffisance professionnelle. Le système attache une importance particulière à la capacité de chaque fonctionnaire d'atteindre les objectifs fixés. L'évaluation sera fondée sur un dialogue approfondi entre les membres du personnel et leur supérieur direct et débouchera chaque année sur des résultats quantifiés consignés dans un «Rapport d'évolution de carrière». Les critères d'évaluation fondamentaux retenus dans le statut (aptitudes, rendement et conduite dans le service) restent inchangés. Les cinq modules de formation prévus pour la préparation de la mise en oeuvre du nouveau système avaient tous été organisés fin 2002.

À l'avenir, l'exercice de promotion sera fondé sur l'évaluation quantifiée du fonctionnaire effectuée par son supérieur direct (REC), sur l'évaluation quantifiée du mérite spécial effectuée par le directeur général (ou par le directeur pour le personnel des catégories B, C et D) et, dans une certaine mesure, sur l'appréciation du travail spécial accompli dans l'intérêt de l'institution. Les mécanismes intrinsèques des poids et contrepoids seront maintenus, mais feront l'objet d'une adaptation au nouveau système.

Introduction d'une mobilité structurée et d'une orientation professionnelle

Les nouvelles lignes directrices pour la mobilité soulignent que la mobilité régulière est la norme, mais que les décisions individuelles sont prises à titre volontaire. Y est également introduite la notion de «périodes de référence», qui sont des périodes indicatives définies à l'avance permettant au personnel de faire le point sur son évolution professionnelle à des moments déterminés de la carrière. Les périodes de référence et la mobilité sont cependant obligatoires pour les membres du personnel qui occupent un poste qualifié de sensible par leur direction générale.

En outre, la Commission a créé une fonction centrale d'orientation professionnelle qui, étayée par un réseau d'orientation professionnelle, prodigue des conseils aux fonctionnaires qui planifient leurs futurs changements dans la carrière.

Renforcement de la formation du personnel

Les nouvelles lignes directrices pour la formation prévoient un train de mesures visant à réaliser une meilleure adéquation entre la formation et les objectifs et valeurs stratégiques de la Commission et à favoriser une intégration étroite de la formation dans l'évolution de carrière de chacun. L'engagement ferme d'accroître les ressources consacrées à la formation au cours des années à venir fait partie intégrante de la décision.

Accroître la capacité de gestion

Une décision cadre concernant la sélection, la nomination et l'évaluation du personnel d'encadrement supérieur de la Commission avait déjà été adoptée en décembre 2000, pour être mise en oeuvre par la suite. Les modalités d'application de la procédure d'évaluation sont actuellement en cours d'élaboration. En ce qui concerne le personnel d'encadrement intermédiaire, il a été décidé d'introduire des procédures de sélection décentralisées pour les chefs d'unité, les négociations avec les représentants du personnel sur une décision instituant une période probatoire et un dispositif de réaffectation à des postes hors encadrement ayant été menées à bonne fin.

Maintien du niveau des prestations

Une nouvelle décision de la Commission met l'accent sur la détection précoce des cas où les prestations n'atteignent pas le niveau souhaité. Des mesures correctives seront alors applicables. Si aucune amélioration n'est constatée, la procédure officielle, pouvant conduire à la rétrogradation ou au licenciement, peut être lancée.

Efficacité des enquêtes administratives et des procédures disciplinaires

La décision de la Commission en cours de mise en oeuvre introduit des règles de procédure écrites pour les enquêtes administratives, renforce les droits de défense des fonctionnaires faisant l'objet de ces enquêtes et prévoit l'institution d'un office d'investigation et de discipline de la Commission. D'autres dispositions concernent le président du conseil de discipline, qui doit être un fonctionnaire de la Commission en congé spécial, un ancien fonctionnaire de la Commission ou un ancien fonctionnaire ou ancien membre d'une des autres institutions.

Dispositions régissant la notification des actes répréhensibles

La décision de la Commission prévoit la possibilité de signaler les présomptions d'actes répréhensibles à des personnes extérieures à la Commission dans les cas suivants : le fonctionnaire concerné a informé l'OLAF ou sa hiérarchie de la présomption d'actes répréhensibles graves qu'il croit raisonnablement et honnêtement vrais dans une très grande mesure, et a accordé à l'OLAF un délai raisonnable pour procéder à une enquête. Ce n'est que lorsque les circuits internes ont été utilisés sans qu'aucune mesure appropriée n'ait été prise que le fonctionnaire peut signaler cette présomption aux présidents soit de la Cour des comptes, soit du Parlement européen, soit du Conseil ou au médiateur. Les fonctionnaires satisfaisant à ces conditions sont protégés contre toute conséquence négative.

Renforcement du service de médiation

La décision de la Commission élargit le rôle que joue le médiateur de la Commission lorsqu'il s'efforce de parvenir à un règlement à l'amiable des différends pouvant naître dans le contexte des relations de travail. Il est à espérer que, grâce à cette mesure, le nombre de recours au tribunal de première instance diminuera.

Une politique sociale efficace en faveur du personnel

Un accord conjoint a été réalisé entre la Commission et les représentants du personnel sur le volet social de la politique des ressources humaines pour le personnel de la Commission. Un plan d'action traduit l'engagement clair pris par la Commission d'améliorer, en particulier, l'accueil des enfants, les services d'assistance sociale, les mesures visant à favoriser l'intégration des familles et les équipements de sport.

Recours accru aux experts nationaux détachés

La décision relative au recours aux experts nationaux à la Commission a été modifiée en vue de permettre une prorogation du détachement, dont la durée sera portée à quatre ans. Les obligations fondamentales des experts nationaux seront alignées autant que possible sur celles des fonctionnaires et la possibilité de travailler à temps partiel est prévue.

Aperçu des modifications du statut proposées par la Commission

La proposition de modification du statut soumise par la Commission est présentée à l'annexe II.

Coût de la réforme

Le paquet de mesures de la réforme est absolument compatible avec l'engagement pris par la Commission de respecter la rigueur budgétaire et de prévoir une marge suffisante au titre du plafond de dépenses de la rubrique V des perspectives financières pour les autres institutions. Les conséquences budgétaires à long terme de la réforme impliquent finalement une réduction à la fois des dépenses au titre de la rubrique V et du coût total pour le budget. La concentration des crédits en début de période est une condition préalable nécessaire pour réaliser les économies susmentionnées. La proposition juridique formelle de modification du statut a été accompagnée par une fiche financière.

V. Gestion, contrôle et audit financiers

- Actions 63 à 98 : Un nouveau système de gestion, contrôle et audit financiers

Un objectif central de la réforme est la création d'une culture administrative qui encourage les fonctionnaires à exercer leurs responsabilités à l'égard des activités qu'ils contrôlent et, inversement, à contrôler les activités dont ils sont responsables. Deux pistes permettent d'y arriver : d'une part, la responsabilisation des ordonnateurs et de tous les gestionnaires quant à la régularité et l'efficience de leurs actes et, d'autre part, une restructuration radicale des systèmes de gestion, contrôle et audit financiers de la Commission.

Responsabiliser davantage les ordonnateurs et les gestionnaires

Il importe de définir les responsabilités respectives et de convenir du rôle des personnes associées à la gestion financière. À cette fin, la Commission a adopté plusieurs chartes relatives aux ordonnateurs délégués, aux ordonnateurs subdélégués, au contrôleur financier, aux comptables, aux comptables subordonnés et au service d'audit interne. Ces chartes définissent les responsabilités de tous les acteurs du circuit financier. Leur rôle est déterminé par la délégation de pouvoirs visée par le processus de la réforme et prévoyant que les commissaires n'exercent plus la fonction d'ordonnateur délégué.

Des formations ont été organisées pour initier les intéressés au cycle de la dépense et aux différentes techniques requises par les services opérationnels. Le plan de formation est en cours d'exécution et d'approfondissement pour pouvoir satisfaire les besoins actuels et futurs des services de la Commission. Il fait partie intégrante des programmes permanents de formation de la Commission.

Une vaste gamme de services d'appui a été mise en place par le service financier central à l'intention des ordonnateurs, notamment, des réseaux utilisateur, des informations financières, des systèmes communs d'information financière et des informations sur des sujets techniques spécifiques, tels que la gestion de contrats et les marchés publics. Des manuels et des guides sont également disponibles sur le site "BudgWeb", sur l'intranet de la Commission.

La refonte du règlement financier a été adoptée en juin 2002 et est entrée en vigueur en janvier 2003. Elle comporte des dispositions concernant

* la détermination de la responsabilité des ordonnateurs dans la gestion financière de leurs procédures,

* le passage d'un système de contrôle financier centralisé à un dispositif faisant partie intégrante des procédures de gestion courante au sein des services de la Commission. Il en a résulté la suppression du contrôle ex ante centralisé de chaque transaction ainsi que de la fonction consultative de la CCAM. Cela signifie également que l'acquit libératoire des paiements, actuellement du ressort des services comptables, sera transféré aux services des ordonnateurs,

* la mise en oeuvre des structures et responsabilités nécessaires à l'audit et au contrôle internes.

Le règlement établissant les modalités d'exécution du nouveau règlement financier a été adopté par la Commission le 17.12.2002. Ces modalités permettront de clarifier encore davantage les responsabilités et les tâches des acteurs financiers et d'améliorer la gestion financière.

Une réorganisation radicale des systèmes internes et de la structure organisationnelle

La structure organisationnelle de la Commission a été adaptée pour mettre en place un environnement administratif approprié à l'appui du nouveau modèle de gestion financière prévu dans le cadre du processus de la réforme. Cela a débouché sur plusieurs initiatives :

* Un renforcement initial des services opérationnels par la décentralisation des contrôleurs financiers. La décision en a été prise en avril 2000 et la mise en oeuvre a eu lieu avant la fin de cette année-là.

* La création d'un service financier central sous la responsabilité du commissaire chargé du budget. Ce service conseille, forme et appuie les services opérationnels.

* La mise en place d'un service d'audit interne indépendant en juillet 2001, sous l'autorité du vice-président chargé de la réforme.

* La création dans chaque DG de capacités d'audit internes spécialisées, directement rattachées au directeur général ou au chef de service.

* La création d'un comité de suivi des audits, composé de quatre commissaires et d'un membre extérieur.

* Le démantèlement des bureaux d'assistance technique (BATs), et la définition d'un cadre clair pour externaliser certaines des tâches executive de la Commission.

La mise en place de ces structures organisationnelles est allée de pair avec la définition des procédures et systèmes internes nécessaires :

* Un certain nombre de modèles de circuits financiers garantissant une séparation nette des tâches. Chaque unité opérationnelle a choisi et mis en oeuvre le modèle répondant à ses besoins.

* La Commission a aussi adopté une série de normes minimales de contrôle interne à suivre dans chaque DG. Vingt-quatre ont été définies et les modalités d'application dans les services font l'objet d'une mise au point progressive.

* Des exercices d'autoévaluation concernant les risques pour les DG et l'application de ces normes de contrôle internes se sont tenus dans toutes les DG afin de mesurer les progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la réforme et d'accroître la sensibilisation des différents services.

* La gestion des ordres de recouvrement a été réorganisée afin d'améliorer le rendement et l'efficacité.

* Le manuel des processus est conçu pour aider les DG à définir les risques que présentent les processus évalués et à apprécier tant la conformité des contrôles financiers avec les contrôles obligatoires afférents à ces risques que l'adéquation desdits contrôles mis en place pour les diminuer. Actuellement, il prend en compte les processus suivants, choisis en fonction de ceux qui s'appliquent à la plupart des DG opérationnelles : Passation des marchés, Gestion de subventions, Fonds structurels, Systèmes d'information, Recouvrements, Comptabilité et états financiers, Immobilisations (matériel informatique, mobilier et biens immeubles par destination, etc.) et Gestion de la trésorerie.

* Le SAI a procédé à un examen du processus de la réforme en mars 2001. Une première déclaration annuelle de chaque directeur général sur les progrès de la réforme financière a été établie pour le 30 juin 2001. Un rapport de synthèse sur les progrès accomplis par chaque DG a été adopté par la Commission le 7 novembre 2001.

* Le 1er mai 2002, tous les directeurs généraux ont présenté leur premier rapport d'activité annuel pour 2001. Celui-ci comportait une déclaration axée sur les résultats attestant, avec une assurance raisonnable, que les ressources avaient été utilisées aux fins prévues, conformément aux principes d'une saine gestion financière et que les procédures de contrôle de la DG offrent les garanties nécessaires quant à la légalité et la régularité des transactions sous-jacentes. Le SG, aidé de BUDG, a établi un rapport de synthèse des rapports d'activité annuels et des déclarations, que le collège a adopté le 24 juillet. Parallèlement, pour offrir encore plus de garanties au collège, le SAI a procédé à un examen de la procédure appliquée par chaque DG pour établir son rapport et sa déclaration. Le collège a pris connaissance des résultats du travail du SAI le 24 juillet. Le plan d'action adopté conjointement avec le rapport de synthèse aborde les principales constatations des rapports d'activité des DG ainsi que de l'examen des procédures.

* Le nouveau règlement financier a été adopté par le Conseil le 25 juin 2002. Ce règlement représente une révision majeure du règlement précédent de 1997. Le nouveau règlement financier établit les principes et règles de base pour un cadre de règlementation, en harmonie avec les derniers développements dans l'administration publique, en ce qui concerne la gestion budgétaire et financière. La révision du règlement financier a, en outre, renforcé les principes budgétaires, établi de nouvelles règles sur l'approvisionnement, défini des règles pour l'attribution des bourses, introduit des concepts de contrôle interne et clarifié les responsabilités des acteurs financiers et de l'auditeur interne.

* Par la suite, la Commission a arrêté un projet de proposition concernant les modalités d'exécution le 24 juillet, soumis fin juillet à la consultation interinstitutionnelle pour demander l'avis des autres institutions et modifié en fonction des avis reçus. Le règlement établissant les modalités d'exécution du nouveau règlement financier a été adopté par la Commission le 23.12.2002. Il est entré en vigueur le 1er janvier 2003, assorti de régimes transitoires dans c