EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Étant donné la forte dépendance de la Macédoine du Nord à l’égard des importations d’énergie, la flambée des prix du gaz et de l’électricité a entraîné une détérioration importante des soldes extérieurs du pays en 2022. Soutenue par une politique économique et monétaire saine et une mise en œuvre résolue des réformes, l’économie était sur la bonne voie pour se remettre des difficultés provoquées par la COVID-19. Toutefois, la forte hausse des prix mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie a commencé à peser sur la demande intérieure et sur le solde extérieur du pays. Les déficits commercial et courant se sont considérablement creusés depuis le début de l’année 2022, en dépit d’importants flux d’envois de fonds depuis l’étranger. Les réserves de change ont diminué au cours des premiers mois de 2022, principalement en raison de la hausse des prix à l’importation et du remboursement de la dette extérieure, mais elles se sont stabilisées depuis l’été. En glissement annuel, la croissance du PIB s’est encore établie à 2,6 % en moyenne au premier semestre de 2022, mais s’est ralentie pour s’établir à 2 % au troisième trimestre. Une forte incertitude quant aux conséquences économiques de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la hausse de l’inflation et le durcissement des conditions de financement devraient encore freiner la demande intérieure. Les exportations sont affectées par une demande extérieure plus faible et par des perturbations persistantes de la chaîne d’approvisionnement, en particulier par celles que subit la production d’équipements automobiles, l’un des principaux secteurs d’exportation du pays.

Dans un contexte de durcissement des conditions de financement mondiales, de hausse des prix de l’énergie et de pertes plus élevées que prévu subies par le producteur d’électricité public national, le gouvernement de la Macédoine du Nord a renouvelé sa demande d’assistance macrofinancière (AMF) le 18 octobre 2022. La Commission avait suspendu la demande initiale d’AMF présentée par le gouvernement le 19 avril 2022, principalement parce que l’économie était encore relativement résiliente et parce qu’il existait d’autres options pour répondre aux besoins de financement extérieur en 2022. En avril, le gouvernement avait déjà obtenu l’approbation des services du Fonds monétaire international (FMI) pour une ligne de précaution et de liquidité (LPL) de 24 mois d’un montant maximal de 530 millions d’EUR, qui a été officiellement approuvée par le conseil d’administration du FMI le 22 novembre 2022. Le FMI estime que les besoins de financement extérieur du pays en 2023 s’élèveront à quelque 1,5 milliard d’EUR, en raison d'un important déficit courant et de remboursements élevés de la dette publique extérieure (y compris une euro-obligation qui arrivera à échéance en juillet 2023). Compte tenu des incertitudes importantes concernant la disponibilité et les coûts du financement sur les marchés extérieurs (qui devrait couvrir plus de la moitié des besoins de financement extérieur du pays en 2023), la Commission présente maintenant au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à accorder à la Macédoine du Nord un prêt AMF d’un montant maximal de 100 millions d’EUR. La base juridique proposée est l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

L’AMF proposée aiderait la Macédoine du Nord à couvrir une partie des besoins résiduels de financement extérieur du pays en 2023, qui sont estimés à 800 millions d’EUR selon le scénario de référence du FMI. L’opération réduirait les vulnérabilités de l’économie en matière de balance des paiements à court terme et de budget et démontrerait le soutien apporté par l’UE au pays pour faire face à cette situation difficile. Sa conception et sa mise en œuvre tiendraient compte des orientations stratégiques arrêtées dans les conclusions conjointes du dialogue économique et financier entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux et la Turquie du 24 mai 2022, ainsi que du programme convenu entre la Macédoine du Nord et le FMI.

Le décaissement aurait lieu en deux tranches. Le versement de chaque tranche serait subordonné aux progrès accomplis dans la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures à convenir entre la Commission et les autorités et énumérées dans un protocole d’accord, ainsi qu’à un bilan satisfaisant dans la mise en œuvre du programme du FMI. Le protocole d’accord devrait se concentrer sur les réformes stratégiques portant sur la gouvernance budgétaire, la politique fiscale, la gestion des investissements publics, les partenariats public-privé, l’environnement des entreprises, la transparence des aides d’État, l’efficacité énergétique, la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption. Les mesures viseront à remédier à certaines des faiblesses les plus importantes de l’économie de la Macédoine du Nord et de son système de gouvernance économique.

Ainsi que le montre de façon plus détaillée le document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition, la Commission considère, au vu également de son appréciation de la situation politique, que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’assistance macrofinancière proposée ont été remplies.

•Contexte général

À la suite d’une reprise partielle après la récession provoquée par la pandémie, la Macédoine du Nord a été durement touchée par les conséquences de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Le PIB a chuté de 4,7 % en 2020, mais a rebondi de 3,9 % en 2021, sous l’effet de la demande intérieure. Les envois de fonds de l’étranger sont revenus aux niveaux d’avant la crise et ont renforcé le revenu disponible des ménages. Les mesures de confinement liées à la COVID-19 ont été progressivement levées. La croissance s’est ralentie vers la fin 2021 à mesure que la demande extérieure s’affaiblissait, que les perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales se multipliaient et que les prix mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie commençaient à augmenter rapidement (alimentés par les conséquences de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine en 2022). La Macédoine du Nord n'a qu'une exposition directe limitée à la Russie ou à l’Ukraine, mais son économie est vulnérable à la hausse des prix des matières premières. Les efforts déployés par le gouvernement pour atténuer l’incidence sur les ménages et les petites entreprises ont entraîné une augmentation des dépenses budgétaires nettement au-delà du budget initial. La forte hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie a porté l’inflation à près de 20 % à l’automne 2022. Le PIB a augmenté de 2,6 % au cours du premier semestre de 2022, en partie grâce à une augmentation des investissements, mais cette hausse était dans une large mesure due à l’augmentation des stocks des entreprises. La croissance annuelle s’est ralentie pour s’établir à 2 % au troisième trimestre 2022.

La position extérieure a commencé à se détériorer à la fin de 2021, avec une forte hausse des prix à l’importation. Le déficit courant s’est établi à 3,5 % du PIB en 2021 (comme en 2020), un chiffre supérieur à la moyenne de 1,5 % pour la période 2017-2019. Toutefois, la balance des échanges de biens n’a cessé de se détériorer depuis le dernier trimestre 2021, principalement en raison de la hausse des prix de l’énergie et de la forte dépendance du pays à l’égard des importations d’énergie. L’économie importe plus de 30 % de ses besoins énergétiques nationaux et dépend entièrement des importations pour le gaz et le pétrole. Sous l’effet de la forte détérioration du solde énergétique, la moyenne mobile sur quatre trimestres du déficit courant a augmenté pour atteindre 7,3 % du PIB au troisième trimestre 2022, contre 1 % au troisième trimestre 2021, malgré une augmentation sensible des transferts privés (envois de fonds) et de l’excédent des services, qui a été favorisé par un rebond du tourisme. Le ratio de la dette extérieure, qui avait reculé chaque année entre 2016 et 2019, a connu un rebond de 7,3 points de pourcentage en 2020, pour atteindre 80,3 % du PIB, et a encore augmenté pour atteindre 81,4 % en 2021, essentiellement en raison de la poursuite des financements extérieurs nécessaires pour répondre aux besoins liés à la crise.

Les réserves de change ont fortement chuté au premier semestre de 2022, principalement en raison de l’augmentation des importations d’énergie et du remboursement de la dette extérieure. Les réserves de change ont diminué de plus de 14 % au premier semestre de 2022 en raison de l’accroissement de la conversion en euros de l’épargne nationale libellée en denars, d’une forte augmentation des importations d’énergie, du remboursement de la dette extérieure et de baisses de valeur des titres détenus. Début 2022, au cours d’une période d’importations élevées d’énergie, la banque centrale est intervenue sur le marché des changes pour soutenir le rattachement de facto du taux de change à l’euro. Les marchés des changes se sont quelque peu stabilisés au cours de l’été en raison des entrées saisonnières de devises étrangères supérieures aux anticipations de la banque centrale et grâce au soutien d’un placement privé de 250 millions d’EUR de titres d’État en Allemagne en septembre. Les réserves de change ont augmenté chaque mois entre juillet et décembre pour atteindre 100 % de la mesure d’adéquation des réserves du FMI et correspondent désormais à 3,9 mois d’importations. Toutefois, les réserves devraient à nouveau diminuer à mesure que la saison de chauffage progresse et que les importations d’énergie continuent d’augmenter.

La banque centrale a durci sa politique monétaire pour répondre aux prévisions de hausse de l’inflation et protéger le rattachement de facto du taux de change. L’inflation globale a augmenté pour atteindre 19,8 % en octobre 2022, ce qui traduit la forte répercussion du choc mondial des prix de l’énergie et des produits alimentaires, mais elle s’est quelque peu atténuée en novembre et décembre. Depuis avril 2022, le taux directeur a été relevé de 350 points de base lors de huit hausses consécutives, qui l’ont porté à 4,75 %, augmentant ainsi l’écart avec la Banque centrale européenne (BCE). La banque centrale a également ajusté les taux des réserves obligatoires en juin et en septembre afin de décourager le passage aux dépôts en euros, qui avait été un facteur important à l’origine de la baisse des réserves au début de 2022. Ces mesures ont réduit les prévisions d’inflation et les pressions sur le taux de change.

Les autorités ont réagi aux chocs extérieurs en apportant un soutien budgétaire important. Outre les dépenses en cours pour soutenir le secteur de l’énergie et maintenir les prix de l’électricité subventionnés pour les ménages, les autorités de la Macédoine du Nord ont adopté un train de mesures de 400 millions d’EUR en mars 2022, puis un autre en octobre, d’un montant de 350 millions d’EUR, afin de protéger les ménages contre la hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie et d’aider les entreprises à maintenir des liquidités. En grande partie en raison de la sous-exécution du budget des dépenses d’investissement, le déficit budgétaire pour l’ensemble de l’année 2022, à 4,3 % du PIB prévu par le gouvernement, est resté inférieur à l’objectif révisé (5,3 %) et conforme à l’objectif initial du gouvernement. Le gouvernement a l’intention de continuer en 2023 à soutenir le producteur d’électricité national déficitaire et les clients finals, mais de manière plus ciblée. Le niveau de la dette des administrations publiques et de la dette publique (y compris la dette des entreprises publiques) est resté modéré, mais a sensiblement augmenté en 2020 et 2021, du fait de déficits budgétaires élevés et, en 2020, du fait de la baisse du PIB.

Le budget 2023, adopté par le Parlement en décembre 2022, relève l’objectif de déficit budgétaire (par rapport aux plans initiaux présentés dans la stratégie budgétaire à moyen terme de mai 2022) de 4,2 % à 4,6 % du PIB. Dans le même temps, le gouvernement a revu à la baisse la prévision de croissance du PIB réel pour 2023, la ramenant à 2,9 %. Le budget 2023 prévoit un léger effet d’assainissement à la suite du retrait de certaines mesures de relance budgétaire ainsi que d’une réduction des subventions en faveur de l’entreprise publique d’électricité. Il repose sur un certain nombre de mesures d’assainissement budgétaire, notamment sur des réformes du système fiscal visant à accroître les recettes, que le gouvernement a adoptées en décembre 2022. Conformément aux orientations stratégiques des conclusions conjointes de mai 2022, le soutien budgétaire lié à la crise devrait être mieux ciblé sur les groupes vulnérables.

Les prévisions d’automne de la Commission tablent sur un ralentissement de la croissance et une légère diminution du déficit budgétaire après 2022, tandis que les risques sont clairement orientés à la baisse. La croissance du PIB en 2022 et 2023 devrait ralentir pour s’établir respectivement à 2,3 % et 2,5 %, étant donné que l’inflation élevée pèse sur la demande intérieure. Le déficit budgétaire devrait rester élevé en 2023 en raison de la nécessité persistante de soutenir l’économie pendant la crise énergétique. Le gouvernement pourrait donc être contraint de différer d’une année supplémentaire ses projets d’assainissement budgétaire. Dans le même temps, le gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre son programme de réformes en matière de gestion des finances publiques. La nouvelle loi budgétaire organique adoptée par le Parlement en juillet 2022 plafonne le déficit budgétaire (à 3 % du PIB en période hors crise) et la dette publique (à 60 % du PIB); une fois appliquée, elle constituera un point d’ancrage pour la politique budgétaire à moyen terme. Les perspectives de croissance pourraient être remises en question si les défis géopolitiques entraînaient de nouveaux chocs des prix de l’énergie et des denrées alimentaires, éventuellement associés à un nouveau durcissement des conditions financières mondiales et à un accès plus difficile aux capitaux pour les économies de marché émergentes. Cependant, le processus d’adhésion à l’UE pourrait renforcer les réformes et la viabilité budgétaire et extérieure, notamment en renforçant encore les entrées d’investissements directs étrangers.

Les besoins de financement extérieur sont élevés en 2023 et les conditions du marché restent volatiles. Le FMI a estimé les besoins de financement extérieur bruts du pays en 2023 à 1,5 milliard d’EUR. Cela inclut des besoins élevés de refinancement de la dette, qui résultent principalement de la nécessité pour le gouvernement de rembourser son euro-obligation de 2016, d’un montant de 450 millions d’EUR. Globalement, le FMI suppose que le gouvernement lèvera 800 millions d’EUR d’emprunts sur le marché extérieur, ce qui pourrait se révéler difficile, compte tenu des incertitudes géopolitiques actuelles et d’un environnement de financement difficile. La Macédoine du Nord bénéficie généralement d’un accès régulier et à des conditions favorables aux marchés internationaux des capitaux en tant qu’émetteur souverain. Toutefois, les écarts de rendement des obligations souveraines ont considérablement augmenté au cours des derniers mois, dans le contexte du durcissement mondial des conditions financières, et des projets d’émission d’euro-obligations ont été suspendus dans l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. Dans ce contexte, l’AMF proposée aiderait la Macédoine du Nord à satisfaire ses besoins de financement résiduels.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action