Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux émissions sonores des matériels utilisés à l'extérieur des bâtiments (1) (1) JO C 124 du 22.4.1998, p. 1.»(98/C 407/03)

En date du 9 mars 1998, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 100 A du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 juillet 1998 (rapporteur: M. Boisserée, corapporteurs: MM. De Norre et Lemmetty).

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 87 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Examen de la proposition de la Commission

1.1. Le cinquième programme d'action dans le domaine de l'environnement considère le bruit comme un problème grave qui a de plus en plus d'effets sur la santé et le bien-être des personnes. Cette considération s'applique autant aux émissions sonores sur le lieu de travail que, principalement, aux émissions sonores à l'extérieur de bâtiments, qui soulèvent un problème environnemental.

Se référant à cette constatation de base, la Commission a présenté en 1996 un Livre vert sur la politique future de lutte contre le bruit ().

Ce Livre vert traite notamment du bruit causé par les matériels utilisés à l'extérieur des bâtiments (engins de chantier, matériel de jardin, etc.; paragraphes 3.2 et 4.3 iv du Livre vert). Ce Livre vert, ainsi que les propositions soumises ultérieurement ne traitent pas spécifiquement des problèmes rencontrés sur le lieu de travail ; étant donné le risque encouru ici, les prescriptions en matière de lutte contre le bruit sur le lieu de travail deviennent progressivement plus strictes; elles ont été élaborées dans le cadre du programme de politique sociale de la CE.

1.2. Dans son avis sur le Livre vert des 23 et 24 avril 1997 (), le CES s'est prononcé de la façon suivante:

- Il ne suffit pas de se limiter à établir des valeurs limites applicables aux matériels dans les domaines déjà réglementés, car ces domaines n'ont jamais été envisagés en premier lieu en fonction de priorités justifiées d'un point de vue technique.

- En conséquence, il est indispensable d'établir un programme global de lutte contre le bruit causé par les machines (en particulier les machines utilisées dans la construction, mais également les machines agricoles ou les appareils de jardinage). En effet, seul un programme global est à même de favoriser l'évolution technologique en faveur de la lutte contre le bruit.

- On devrait renforcer (également par des mesures fiscales) l'incitation à utiliser à bref délai des machines moins bruyantes. L'identification des machines par des plaquettes indiquant leur niveau sonore respectif pourrait être complétée ultérieurement par leur intégration dans le système du label vert.

1.3. La proposition de directive de la Commission reprend les réflexions du Livre vert et est envisagée par la Commission comme une «première étape» du programme du Livre vert.

La proposition envisage cependant en premier lieu la situation à l'intérieur des villes sans toutefois limiter la portée de la directive à cet objet. Le CES, par contre, avait adopté une approche plus globale.

La proposition de directive ne couvre donc pas totalement l'avis du CES sur le Livre vert.

2. Observations générales sur la proposition de directive

2.1. Le CES se félicite, comme dans son avis sur le Livre vert, que la Commission traite le problème de la lutte contre les nuisances sonores par des propositions de réglementation concrètes. Il partage l'avis de la Commission sur le caractère prioritaire que revêt ce problème auprès des citoyens dans la majeure partie de l'Europe. Les nuisances sonores existent aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur des zones résidentielles intra-urbaines.

Même si d'autres sources que les appareils et les machines contribuent largement à augmenter le niveau sonore dans les lieux d'habitation (notamment la circulation routière et aérienne), il n'en subsiste pas moins un besoin considérable de protection concret contre les émissions sonores des sources concernées par la directive. C'est pourquoi le CES estime que la directive proposée est indispensable et il y apporte son soutien, sous réserve des observations suivantes.

2.2. La Commission indique que l'objectif de la mesure envisagée est fondamentalement la protection de la santé et du bien-être des citoyens, et estime donc nécessaire d'introduire une «directive cadre générale» globale relative aux émissions sonores des matériels utilisés à l'extérieur des bâtiments. C'était également l'opinion du CES dans son avis sur le Livre vert. Le point 38 de la résolution du Parlement européen du 10 juin 1997 () va dans le même sens.

En revanche, le projet présenté ne prévoit que de conserver et de consolider les diverses directives déjà existantes, qui n'ont d'ailleurs pas été systématiquement établies, ainsi que d'adapter les valeurs limites d'émission à l'évolution technologique, adaptation qui ne doit d'ailleurs avoir lieu que six ans après l'entrée en vigueur de la directive (phase II - article 19, premier alinéa, troisième paragraphe, de la proposition).

Le CES doute que ces mesures et le reste de «l'instrumentaire» prévu dans la proposition de directive, à savoir:

- mesure en série des émissions sonores, dont les résultats devront être utilisés pour le marquage et les appareils prévus;

- certificat de conformité du marquage des appareils en série qui doivent être mis sur le marché;

suffisent à lutter efficacement contre le bruit.

2.3. Il semble indispensable d'effectuer une évaluation des résultats des mesures en l'état de la technique de lutte contre les nuisances sonores, ainsi que de laisser la possibilité d'exiger au cas par cas l'utilisation d'appareils ou de machines hautement équipés pour lutter contre le bruit, si cela se justifie sur le plan de la protection de la santé du citoyen ou de la protection contre les nuisances sonores graves.

2.4. Le CES est d'accord pour réaliser le programme de lutte contre les nuisances sonores en plusieurs étapes; néanmoins, il propose d'examiner au cours de la procédure législative s'il existe déjà la possibilité d'élargir ce programme à de nombreux égards :

2.4.1. Il conviendrait d'examiner le domaine d'application de la directive. Les parties B et C de l'annexe I ne dressent pas la liste de tous les appareils et machines qui causent une nuisance considérable aux personnes vivant dans leur aire d'utilisation; cette remarque s'applique par exemple aux batteurs (batteurs à vapeur ou à moteur) utilisés précisément dans les zones urbaines sur les chantiers (par exemple pour la fabrication de murs en palplanches) et qui ne sont pas couverts par la présente proposition de directive.

2.4.2. Il conviendrait de vérifier s'il est possible de raccourcir le délai de six ans fixé pour l'application des valeurs limites adaptées à l'évolution technologique (étape II - article 19 de la proposition), afin de faire profiter dès que possible le citoyen de l'application de meilleures dispositions de protection. Il convient ici de tenir compte du fait que les valeurs limites modifiées ne devraient s'appliquer qu'aux appareils mis en circulation seulement après l'expiration du délai de six ans ou à la première mise en service, et non aux appareils plus vieux. La proposition de la Commission ne contient aucune justification concrète de ce délai de six ans.

2.4.3. De la même façon, il conviendrait de revoir le délai de six ans pour la révision du marquage et des valeurs limites fixées (article 17 de la proposition).

2.5. L'évolution technologique en matière de protection contre le bruit que l'on a constatée ces dernières années dans les États membres, les systèmes de labels «verts» n'étant pas les moindres à y contribuer, n'est pas suffisamment prise en compte dans le projet. Le marché regorge de matériels qui fonctionnent bien en dessous des valeurs limites fixées dans le projet de directive.

Le CES estime donc qu'il est approprié de tirer parti des dispositions relatives à la mesure, au marquage et au certificat de conformité prévues dans le projet pour inciter les opérateurs sur le marché à acheter de préférence des appareils ou des machines moins bruyants, et ceci indépendamment du fait que des limites d'émissions sonores sont prévues ou pas. Il convient ici de tenir compte du fait que les acheteurs de machines et appareils concernés par la directive sont souvent des utilisateurs non professionnels pour qui les informations codées ne sont pas utilisables comme telles lors de leur achat. Cette remarque s'applique également aux petites et moyennes entreprises, qui ne sont pas en mesure de faire appel à des acousticiens lorsqu'elles commandent ou achètent un appareil ou une machine.

C'est pourquoi il conviendrait, conformément à l'avis du CES sur le Livre vert, d'examiner les aspects suivants:

- Le marquage des appareils et des machines devrait s'accompagner d'une classification comparative (compréhensible pour l'acheteur ou le donneur d'ordre).

- Les fabricants devraient s'engager à indiquer dans leurs prospectus et leurs brochures, en plus des informations techniques (puissance du moteur, débit, hauteur, largeur, etc.), la puissance sonore des appareils ou machines. Un faible niveau de puissance sonore est toujours une indication de qualité sur laquelle il conviendrait d'insister auprès des donneurs d'ordre et des consommateurs pour orienter leurs achats.

- Les États membres devraient être en mesure d'introduire des mesures fiscales incitant à acheter le plus tôt possible des appareils ou machines moins bruyants.

- Il conviendrait d'envisager de créer un «écolabel» (label antibruit), qui pourrait faire partie intégrante du système de label vert communautaire ().

2.6. Les dispositions du projet se fondent sur les valeurs d'émission des appareils et machines soumis à la directive. Le projet ne propose aucune valeur limite relative à l'effet des émissions sonores sur les personnes, notamment en relation avec le bruit produit par d'autres sources. Le CES estime que l'approche ainsi choisie par la Commission est acceptable. Il serait en effet à l'heure actuelle pratiquement impossible de fixer de manière unitaire des «objectifs de qualité environnementale» relatifs aux nuisances sonores dans l'aire qui entoure les appareils et les machines, en particulier du fait que les conditions locales et les exigences régionales sont très différentes et qu'il n'existe pas encore d'unité d'évaluation. De tels «objectifs de qualité des émissions sonores» ne peuvent pour l'instant être fixés que par les États membres eux-mêmes, même dans le cas où ils vont au-delà du cadre des «restrictions d'utilisation» (article 14 du projet) et de la protection des travailleurs. C'est en cela que le principe de subsidiarité s'applique également pour la protection contre le bruit ().

Le Comité note avec intérêt qu'il est prévu d'élaborer une directive cadre relative à la réduction des nuisances sonores, qui fixerait entre autres des objectifs de qualité environnementale en matière de lutte contre le bruit.

2.7. La Commission fonde la réglementation prévue sur l'article 100 A du Traité CEE. Selon le CES et l'Exposé des motifs, la proposition de directive a pour objectif tant la protection de la santé et du bien-être des citoyens que le bon fonctionnement du Marché intérieur. Par conséquent, l'article 130 S est également envisageable comme base juridique.

3. Observations sur chacune des dispositions du projet

3.1. Article 4, troisième alinéa

Les dispositions à adopter par les États membres devraient également prévoir la possibilité d'imposer les résultats de la procédure de mise en conformité, éventuellement complétée par une évaluation comme proposé précédemment au paragraphe 2.2, au moyen de sanctions prévues pour protéger le citoyen.

3.2. Article 8

Le CES propose de compléter le marquage, en fonction des mesures disponibles, par une classification qui incite le consommateur et l'acheteur à préférer les appareils ou machines moins bruyants (paragraphe 2.5 ci-dessus).

3.3. Article 9 et annexe I

3.3.1. Pour la majeure partie des matériels soumis à la directive, le projet ne prévoit pas de valeurs limites, bien que le critère de classement cité par la Commission pour l'adoption de valeurs limites puisse le justifier (). C'est ainsi que les appareils utilisés fréquemment à proximité des habitations ou des centres de loisirs, comme les tronçonneuses ou les scarificateurs, les taille-haies ou les broyeurs, restent exemptés de valeurs limites. Pour ces appareils (annexe I C), le présent projet ne prévoit que des dispositions concernant les mesures et le marquage. Il conviendrait d'examiner la possibilité d'étendre les valeurs limites, notamment en envisageant d'introduire des valeurs limites unitaires pour tous les appareils de jardin.

3.3.2. Il conviendrait de revoir la délimitation entre les divers appareils de l'annexe I B et I C, par exemple entre «coupe-gazon/coupe-bordures» d'une part et «coupe-herbe/coupe-bordures» d'autre part. Seule la première catégorie d'appareils est soumise à des valeurs limites.

3.3.3. L'exception prévue pour les appareils utilisés dans l'agriculture, par exemple pour les tondeuses à gazon, n'est pas justifiée étant donné qu'ils sont souvent utilisés, dans les zones agricoles, à proximité des lieux d'habitation. La même remarque s'applique aux informations très importantes qui concernent l'utilisation «écologique» des appareils et machines afin d'éviter le bruit inutile.

3.4. Article 13

Le CES accueille favorablement la proposition en matière de collectes de données et d'information.

Les informations collectées au titre de l'article 13 du projet devraient être accessibles aux services concernés (y compris les services chargés de l'information des consommateurs et de l'information relative à l'environnement), afin de promouvoir les matériels moins bruyants. La Commission estime à juste titre qu'il serait indiqué de réaliser une campagne d'information pour la promotion de l'utilisation de machines moins bruyantes (exposé des motifs, point 4, dernier paragraphe). Pour y parvenir, il convient que les informations soient fournies sous une forme compréhensible par tous.

4. Autres observations

De l'avis du CES sur le Livre vert, le projet n'aborde pas le problème suivant: les appareils et machines couverts par la directive ne produisent pas seulement du bruit mais également des vibrations dont les effets sur la santé de l'homme et sur les bâtiments rendent des dispositions en matière de protection indispensables (dans le cas par exemple d'engins de compactage ou de battage). Étant donné que les mesures de protection, comme dans la lutte contre le bruit, doivent commencer par l'appareil lui-même, certains États membres ont, dans leur législation, traité la protection contre les vibrations en même temps que la protection contre le bruit. C'est ce qu'il conviendrait d'envisager pour la présente directive ou son extension.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() COM(96) 540 final.

() JO C 206 du 7.7.1997, p. 1.

() JO C 200 du 30.6.1997, p. 28.

() Règlement (CEE) n° 880/92 - JO L 99 du 11.4.1992.

() L'article 4, troisième alinéa, du projet et la déclaration de la Commission dans le paragraphe 3.2 de l'Exposé des motifs sont donc formulés de façon trop limitative.

() Exposé des motifs, p. 12.