Aide d'État - France

Aide C 79/2001 (ex NN 23/01) - Exonération du droit d'accise sur les huiles minérales utilisées comme combustible pour la production d'alumine dans la région de Gardanne

Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(2002/C 30/06)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Par la lettre du 30 octobre 2001 reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à la France sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les aides à l'égard desquelles la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante: Commission européenne Direction générale de la concurrence

Greffe des aides d'État

B - 1049 Bruxelles télécopieur (32-2) 296 12 42.

Ces observations seront communiquées à la France. Le traitement confidentiel de l'identité de la partie intéressée qui présente les observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

RÉSUMÉ

Faits

L'article 6 de la directive 92/82/CEE du Conseil(1) fixe le taux minimal de l'accise sur le fuel lourd à 13 écus par 1000 kg. Le droit d'accise (taxe intérieure pour les produits pétroliers ou TIPP) appliqué par la France au fuel lourd d'une teneur en sulfure inférieure à 2 % est de 16,78 euros par 1000 kg (auxquels s'ajoutent 19,6 % de TVA), soit un taux supérieur au taux minimal.

Toutefois, sur la base de l'autorisation accordée à l'article 1er de la décision 2001/224/CE(2) du Conseil, la France exonère du droit d'accise les huiles minérales utilisées comme combustible pour la production d'alumine dans la région de Gardanne. Selon le cinquième considérant de la décision 2001/224/CE du Conseil, celle-ci "ne préjuge pas de l'issue d'éventuelles procédures relatives aux distorsions de fonctionnement du marché unique qui pourraient être intentées notamment en vertu des articles 87 et 88 du traité. Elle ne dispense pas les États membres, conformément à l'article 88 du traité, de l'obligation de notifier à la Commission les aides d'État susceptibles d'être instituées".

L'alumine est une poudre blanche principalement utilisée dans les fonderies pour produire de l'aluminium.

Dans l'Union européenne, les pays producteurs d'alumine sont la France, l'Italie, l'Irlande, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne et le Royaume-Uni. L'énergie est un élément de coût très important dans la production d'alumine (environ 20 % des coûts totaux). Les huiles minérales sont utilisées comme combustible dans tous ces pays à l'exception de l'Allemagne, où l'on utilise le gaz.

Il n'existe qu'un producteur d'alumine en France, Aluminium Pechiney, qui se trouve dans la région de Gardanne. Une partie de l'alumine produite à Gardanne est utilisée au sein du groupe Pechiney pour la production d'aluminium.

Les exportations françaises d'alumine dans l'Union européenne se sont élevées à 117900 tonnes (23 % de la production) en 1998 et à 96400 tonnes (17 % de la production) en 1999.

Les autorités françaises ont fait valoir que l'exonération en question permettait à l'usine de Gardanne de rester compétitive au niveau mondial étant donné que les coûts énergétiques sont plus élevés en Europe que dans d'autres parties du monde et que, en tout état de cause, la concurrence n'était pas faussée puisque le marché de l'alumine est de dimension mondiale et que la production française ne représente qu'une petite partie de la production mondiale. Pour les autorités françaises, les conséquences d'un arrêt éventuel de la production d'alumine sont disproportionnées par rapport aux intérêts juridiques et financiers en jeu, étant donné que toute la filière de production d'aluminium en France (pas seulement d'alumine) serait affectée. Elles ont également fait valoir que, pour des raisons de protection de l'environnement, l'exonération n'est applicable qu'à la consommation de fuel lourd d'une teneur en sulfure inférieure à 2 %. Enfin, elles ont argué du fait que, si le gaz était utilisé dans la région de Gardanne pour la production d'alumine, aucun droit d'accise ne serait perçu étant donné que le gaz n'est pas soumis à cette taxe. En conséquence, l'exonération ne ferait que rétablir l'équilibre concurrentiel entre ces deux énergies dans la production d'alumine.

Appréciation

L'exonération du droit d'accise en question constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE puisqu'elle confère à son bénéficiaire un avantage financé au moyen de ressources d'État et qui n'est accordé qu'à certaines entreprises ou régions. Elle fausse la concurrence et, comme l'alumine est exportée de France vers d'autres pays de l'Union, elle affecte les échanges intracommunautaires.

En ce qui concerne sa compatibilité avec le marché commun, la Commission doute que l'exonération remplisse les conditions prévues au point 3.4 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur entre mars 1994 et février 2001(3) (les aides doivent être limitées à la stricte compensation des surcoûts de production et elles doivent être temporaires et en principe dégressives) ainsi que celles visées au point 53 de l'encadrement actuel(4) [durée limitée à cinq ans en cas d'aide dégressive (point 45) ou intensité limitée à 50 % des surcoûts en cas d'aide non dégressive (point 46)].

À la lumière de ce qui précède, la Commission a décidé d'engager la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'encontre de l'aide en question.

TEXTE DE LA LETTRE

"La Commission a l'honneur d'informer la France que, après avoir examiné les renseignements fournis par vos autorités sur la mesure mentionnée ci-dessus, elle a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

1. FAITS

1. L'article 6 de la directive 92/82/CEE du Conseil(5) fixe un taux d'accise minimal de 13 écus par 1000 kilogrammes pour le fuel lourd. Les droits d'accise ('taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers', ou TIPP) appliqués par la France sont de 23,22 euros par 1000 kg pour le fuel lourd d'une teneur en soufre supérieure à 2 %, et de 16,78 euros par 1000 kg (majorés d'un taux de TVA de 19,6 %) pour le fuel lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 %, soit davantage que le taux minimal.

2. Toutefois, conformément à l'autorisation énoncée aux décisions 97/425/CE (article 3)(6), 1999/880/CE (article 3)(7) et 2001/224/CE (article 1) du Conseil(8), la France exonère de droits d'accise les huiles minérales d'une teneur en soufre inférieure à 2 % utilisées comme combustible pour la production d'alumine dans la région de Gardanne.

3. L'alumine est une poudre blanche principalement utilisée dans les fours de fusion pour produire de l'aluminium. Elle est extraite de la bauxite par un procédé de raffinage dont la dernière étape est la calcination. L'alumine calcinée est utilisée à plus de 90 % pour la fusion de l'aluminium. Le reste subit de nouvelles transformations et est utilisé dans des applications chimiques. Dans plusieurs décisions ayant trait à des concentrations(9), la Commission a constaté qu'il existait deux marchés de produits distincts, à savoir celui de l'alumine métallurgique et celui de l'alumine chimique. Alors que le marché géographique de la première est de dimension mondiale, celui de la seconde ne dépasse pas les frontières de l'Europe.

4. Dans l'Union européenne, l'Italie, la France, l'Irlande, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne et le Royaume-Uni produisent de l'alumine. L'énergie constitue un élément très important du coût de production de celle-ci (soit près de 20 % des coûts totaux). À l'exception de l'Allemagne, qui utilise le gaz comme combustible, les usines de tous les autres pays ont recours aux huiles minérales.

5. La France ne compte qu'un seul producteur d'alumine: Aluminium Pechiney, qui est installé dans la région de Gardanne. Cette entreprise occupe [...](10) personnes et appartient au groupe Pechiney, gros opérateur mondial sur le marché de l'aluminium, dont les ventes nettes ont atteint 10,7 milliards d'euros en 2000. Une partie de l'alumine produite à Gardanne est utilisée au sein du groupe Pechiney pour la production d'aluminium.

6. En 1998 et 1999, Aluminium Pechiney a consommé respectivement [...] kg et [...] kg de fuel lourd.

7. En 1998, la France a exporté vers les autres pays de l'Union européenne 117900 tonnes d'alumine (soit 23 % de la production), contre 96400 tonnes (17 % de la production) en 1999.

8. Par lettres du 2 juin 1998, du 17 juillet 2000 et du 27 septembre 2000, la Commission avait déjà demandé à la France de lui communiquer toutes les informations susceptibles de lui permettre d'apprécier la compatibilité de l'exonération des droits d'accise susmentionnée avec les articles 87 et 88 du traité CE.

9. Dans leur réponse du 7 août 1998, les autorités françaises ont soutenu que cette exonération ne pouvait pas être appréciée à la lumière des articles 87 et 88 du traité CE, compte tenu du fait qu'elle avait été autorisée à l'unanimité par le Conseil, et que, par analogie avec l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire C-297/94, le principe lex specialis generalibus derogat devait s'appliquer, empêchant l'application des règles relatives aux aides d'État à des domaines soumis à harmonisation.

10. Dans leurs réponses du 4 septembre 2000 et du 8 décembre 2000, elles ont fait valoir que l'exonération en cause permettait à l'usine de Gardanne de demeurer compétitive à l'échelon mondial, compte tenu des coûts énergétiques plus élevés en Europe que dans d'autres régions du monde, et que, en tout état de cause, il n'y avait pas de distorsions de concurrence, puisque le marché de l'alumine est un marché de dimension mondiale et que la production française d'alumine représente une faible partie de la production mondiale. Selon les autorités françaises, l'arrêt de la production d'alumine aurait des conséquences disproportionnées par rapport aux intérêts juridiques et financiers en jeu, étant donné que toute la ligne de production d'aluminium (et non pas uniquement d'alumine) française serait affectée. Elles ont également fait remarquer que, pour des raisons environnementales, l'exonération ne s'applique qu'à l'utilisation de fuel lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 %. Enfin, elles ont indiqué que, si l'on utilisait du gaz dans la région de Gardanne en vue de la production d'alumine, aucun droit d'accise ne serait acquitté, le gaz n'étant pas soumis à accise. L'exonération n'aurait donc d'autre effet que de rétablir l'équilibre concurrentiel entre ces deux sources d'énergie pour ce qui est de la production d'alumine.

2. APPRÉCIATION

11. Conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999, les décisions d'ouvrir une procédure doivent récapituler les éléments pertinents de fait et de droit, inclure une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d'une aide, et exposer les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun.

12. En ce qui concerne la question de savoir si la mesure en cause constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, il y a lieu de prendre en considération les éléments suivants.

13. Il est clair que l'exonération des droits d'accise en question confère un avantage à son bénéficiaire, qui se trouve dans une situation financière plus avantageuse que les autres entreprises d'autres secteurs industriels ou d'autres régions qui utilisent des huiles minérales.

14. Il est évident également que l'exonération est financée au moyen de ressources d'État, étant donné que l'État renonce à un certain montant qu'il aurait, autrement, perçu.

15. L'exonération ne s'applique qu'à certaines entreprises (les producteurs d'alumine) installées dans une région spécifique (la région de Gardanne). Elle favorise par conséquent certaines entreprises ou certaines productions au sens de l'article 87, paragraphe 1. De plus, il n'existe qu'un seul producteur d'alumine dans la région de Gardanne: Aluminium Pechiney.

16. Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus [point (7)], la France exporte de l'alumine vers le reste de l'Union européenne. Les échanges intracommunautaires sont donc affectés.

17. L'exonération des droits d'accise sur le fuel lourd utilisé par Aluminium Pechiney en vue de la production d'alumine permet de réduire le coût d'un important facteur de production, ce qui confère à l'entreprise concernée un avantage sur les autres producteurs d'alumine de l'Union européenne qui utilisent du fuel lourd; elle est donc de nature à fausser la concurrence. L'argument avancé par les autorités françaises selon lequel le marché de l'alumine est un marché de dimension mondiale [point (10)] ne peut oblitérer la constatation d'une distorsion de concurrence. De même, en ce qui concerne l'argument selon lequel l'exonération en cause n'a d'autre effet que de rétablir l'équilibre concurrentiel par rapport au gaz [point (10)], la Commission note que les usines d'alumine installées en Grèce, en Espagne et au Royaume-Uni utilisent du fuel lourd qui est soumis à accise. L'exonération de droits d'accise crée par conséquent une distorsion de concurrence.

18. S'agissant de la compatibilité avec le marché commun, ni les exceptions de l'article 87, paragraphe 2, ni celles prévues par les règlements d'exemption(11) ne sont applicables en l'espèce.

19. En ce qui concerne l'applicabilité éventuelle des autres exceptions énoncées à l'article 87, paragraphe 3, il y a lieu de prendre en considération les éléments suivants.

20. Étant donné que l'aide permet à Aluminium Pechiney de réduire ses dépenses courantes, elle constitue une aide au fonctionnement qui est, en principe, interdite. Néanmoins, conformément au point 4.15 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(12), des aides au fonctionnement peuvent exceptionnellement être octroyées, sous certaines conditions, dans des régions bénéficiant de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a). Étant donné, en l'espèce, que la région de Gardanne n'est pas admissible au bénéfice de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, point a), cette exception ne s'applique pas.

21. Les aides au fonctionnement accordées sous la forme d'une réduction des taxes environnementales sont également examinées dans l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(13).

22. Initialement, les droits d'accise sur les huiles minérales n'étaient pas conçus comme un instrument de politique environnementale. Toutefois, la Commission a reconnu dans sa communication sur les impôts, les taxes et les redevances environnementaux dans le marché unique(14) qu''un prélèvement est environnemental lorsque sa base taxable a manifestement des effets négatifs sur l'environnement'. Comme les huiles minérales ont manifestement des effets négatifs sur l'environnement, les droits d'accise sur les huiles minérales peuvent être considérés comme des taxes environnementales aux fins de l'application de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement.

23. En tout état de cause, à ce stade de la procédure, les conditions énoncées dans les encadrements communautaires des aides d'État pour la protection de l'environnement ne semblent pas satisfaites. Conformément au point 3.4 de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement en vigueur entre mars 1994 et février 2001(15), les aides au fonctionnement sous forme de réduction des taxes écologiques doivent être limitées à la stricte compensation des surcoûts de production et elles doivent être temporaires et en principe dégressives. De même, conformément au point 53 de l'encadrement actuel, 'lorsque les réductions portent sur une taxe qui fait l'objet d'une harmonisation communautaire et si la taxe nationale est inférieure ou égale au minimum communautaire, la Commission est d'avis que des exonérations de longue durée ne sont pas justifiées'. Toute exonération doit donc être limitée à cinq ans: elle doit diminuer progressivement (point 45) ou, si elle n'est pas dégressive, elle ne peut excéder 50 % des surcoûts (point 46). La Commission constate en l'espèce que l'exonération a été appliquée à 100 % depuis juillet 1997 et que, partant, elle n'a été ni réduite progressivement, ni limitée à des surcoûts.

24. En ce qui concerne l'argument avancé par les autorités françaises selon lequel le principe lex specialis generalibus derogat devrait s'appliquer [point (9)], la Commission fait observer que les décisions du Conseil mentionnées ci-dessus [point 2)] ne peuvent pas préjuger de l'issue d'éventuelles procédures intentées en vertu des articles 87 et 88 du traité(16) de même que les décisions adoptées par la Commission sur la base de l'article 88 ne lui permettent pas de déroger à des dispositions de droit communautaire autres que celles relatives à l'application de l'article 87.1 du traité. Cet argument ne saurait donc être accepté en l'espèce. Bien entendu, la Commission entend tenir compte du fait que la décision du Conseil du 12 mars 2001, basée sur une proposition de la Commission, a prolongée la dérogation en question. La Commission fait cependant observer que cette décision ne préjuge pas de l'application des règles relatives aux aides d'État.

25. En ce qui concerne l'argument selon lequel l'exonération est accordée pour des raisons environnementales liées à la teneur en soufre du fuel lourd utilisé pour la production d'alumine [point (10)], la Commission fait également observer que l'article 1er de la décision 2001/224/CE du Conseil autorise déjà la France à appliquer une réduction du taux d'accise sur le fuel lourd afin d'encourager l'utilisation de combustibles plus respectueux de l'environnement, pour autant que cette réduction soit spécifiquement liée à la teneur en soufre et que le taux d'accise corresponde au taux d'accise minimal sur le fuel lourd prévu par la législation communautaire. La Commission, en l'espèce, ne considère pas comme justifié le fait de traiter différemment, pour des raisons environnementales, le fuel lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 % utilisé pour la production d'alumine et le fuel lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 % utilisé par d'autres industries.

3. CONCLUSION

26. À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission doute que l'aide en cause remplisse les critères requis pour pouvoir être déclarée compatible avec le marché commun. Elle a en conséquence décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

27. La Commission invite par conséquent les autorités françaises à lui présenter ses observations et à lui fournir toute information utile à l'appréciation de l'aide dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la présente lettre. Elle les invite également à transmettre sans délai une copie de la présente au bénéficiaire potentiel de l'aide.

28. La Commission avise les autorités françaises qu'elle informera les tiers intéressés en publiant la présente lettre et un résumé de celle-ci au Journal officiel des Communautés européennes. Elle informera également les tiers intéressés des pays de l'AELE signataires de l'accord EEE en publiant une communication dans le supplément EEE du Journal officiel des Communautés européennes, ainsi que l'Autorité de surveillance AELE, à laquelle elle adressera une copie de la présente. Tous ces intéressés seront invités à présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la date de ces publications."

(1) JO L 316 du 31.10.1992, p. 19.

(2) JO L 84 du 23.3.2001, p. 23.

(3) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(4) JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

(5) JO L 316 du 31.10.1992, p. 19.

(6) JO L 182 du 10.7.1997, p. 22.

(7) JO L 331 du 23.12.1999, p. 73.

(8) JO L 84 du 23.3.2001, p. 23.

(9) Par exemple l'affaire COMP/M.1693 - Alcoa/Reynolds.

(10) Données confidentielles.

(11) Règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001; règlement (CE) n° 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001.

(12) JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.

(13) JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

(14) COM(97) 9 final du 26.3.1997.

(15) JO C 72 du 10.3.1994, p. 3.

(16) Le cinquième considérant de la décision 2001/224/CE du Conseil dit: 'la présente décision ne préjuge pas de l'issue d'éventuelles procédures relatives aux distorsions de fonctionnement du marché unique qui pourraient être intentées notamment en vertu des articles 87 et 88 du traité. Elle ne dispense pas les États membres, conformément à l'article 88 du traité, de l'obligation de notifier à la Commission les aides d'État susceptibles d'être instituées.'