Avis du Comité économique et social sur le «Livre vert de la Commission - Les communications commerciales dans le marché intérieur»(97/C 66/05)

Le 13 mai 1996, conformément à l'article 198 du Traité sur l'Union européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur le «Livre vert - Les communications commerciales dans le marché intérieur».

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 novembre 1996 (rapporteur: M. Simpson).

Lors de sa 340e session plénière des 27 et 28 novembre 1996 (séance du 27 novembre 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 102 voix pour, 3 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert sur les communications commerciales est le résultat d'un examen global, commencé par la Commission en 1992, des barrières et des distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur qui affectent les communications commerciales. Il contient des propositions de la Commission en vue d'améliorer la situation et sollicite l'avis du Comité économique et social et d'autres parties intéressées quant à celles-ci.

1.2. Les propositions décrites et examinées ci-après, visent à codifier, clarifier et simplifier le fonctionnement du marché intérieur en ce qui concerne la prestation de services de communications commerciales. Ces propositions visent un meilleur fonctionnement du marché intérieur. Elles ne modifient pas la position juridique de base établie par le Traité, en particulier aux articles 30 et 59. De même, elles ne modifient pas la portée des exemptions reconnues aux États membres au titre de l'article 56 du Traité.

1.3. La Commission reconnaît également la nécessité de tenir compte des liens avec d'autres politiques et actions communautaires. Elle présente une méthode qui devrait aider la Commission à évaluer les problèmes de compatibilité entre le droit communautaire et certaines mesures réglementaires nationales. Cette méthode devrait fournir un mécanisme permettant d'apprécier tout changement de législation ou de réglementation envisagé par les États membres dans ce domaine.

1.4. Tout indique que le marché potentiel des communications commerciales touchant plus d'un État membre augmente. La publicité et le marketing ne sont que deux des domaines potentiels d'intérêts. Des restrictions ou des divergences nationales au niveau des régimes réglementaires peuvent constituer une source de tension si elles sont considérées comme des entraves inutiles au fonctionnement du marché intérieur. Si la Commission n'agit pas, elle doit s'attendre à recevoir de plus en plus de plaintes invoquant des restrictions injustifiées au fonctionnement du marché intérieur, et la Cour de justice sera de plus en plus souvent appelée à trancher.

1.5. L'initiative de la Commission se fonde sur le fait que la situation actuelle n'est pas satisfaisante, qu'elle est inefficace et assortie d'incertitudes. Le fait de s'en remettre à la Cour a en soi un effet dissuasif pour certains plaignants, et en cas de recours, les procédures sont longues. Cela laisse également la tâche à la Cour de déterminer, par l'établissement de la jurisprudence, la politique à suivre. S'il existait des mécanismes permettant à la Commission de suivre une approche évaluative réfléchie et systématique, certaines questions pourraient être résolues de manière plus rapide et plus efficace. De tels mécanismes aideraient également la Cour à trancher les affaires dont elle est saisie.

1.6. Les «communications commerciales» sont définies par la Commission comme regroupant «toutes les formes de communication destinées à promouvoir les produits, les services ou l'image d'une entreprise ou d'une organisation auprès des consommateurs finals ou des distributeurs».

1.7. Cette définition couvre toutes les formes de publicité, de marketing direct, de parrainage, de promotion des ventes et de relations publiques visant à assurer la promotion de produits et de services. De même, elle couvre toutes les entreprises, y compris les organismes publics et semi-publics, les organisations caritatives et politiques. Elle s'applique au matériel imprimé, audio et télévisuel, y compris le secteur en rapide expansion du câble, des télécommunications et des satellites servant à la circulation des flux d'informations, au marketing et à la vente à distance.

1.8. Pour l'évaluation des propositions de la Commission, il est important de se souvenir que dans le marché intérieur, ce sont les réglementations nationales qui doivent être examinées afin de s'assurer qu'elles sont conformes au Traité, et non le contraire. Le principe de la liberté de prestation de services de communications commerciales est déjà établi.

Si cette liberté doit être limitée, les critères de base qui peuvent maintenant être codifiés en fonction des principes et de la jurisprudence concernant le critère de l'«intérêt public» sont les suivants:

- la restriction doit être non discriminatoire entre les prestataires de différents États;

- elle doit être justifiée par l'intérêt public;

- elle doit être proportionnée à l'objectif avancé.

La Commission reconnaît que les plaintes qu'elle a reçues ne font en général pas état de discriminations engendrées par la nationalité du prestataire de services.

1.9. La justification de l'«intérêt public» peut revêtir différentes formes, notamment des facteurs culturels, des facteurs linguistiques, la protection des mineurs, la protection des consommateurs, des principes moraux, etc. Toutefois, ces méthodes de justification des réglementations nationales sont sujettes à un examen, en dernière instance par la Cour européenne de justice, en vue de garantir qu'il ne s'agit pas de formes indirectes et inacceptables de discrimination.

1.10. Si les principes de base du marché intérieur s'appliquant aux communications commerciales peuvent être aisément résumés, en raison de la nécessité de pouvoir les interpréter dans des situations où jugement doit être rendu, leur application est difficile et, inévitablement, parfois controversée.

1.11. Il est loisible d'avancer que le principe le plus simple sur lequel fonder une politique en la matière pourrait être que les normes et les méthodes de communication commerciale qui sont permises dans le pays d'origine devraient également l'être dans d'autres États membres, à condition qu'elles soient conformes au Traité. Le Comité reconnaît qu'il y a de nombreuses différences justifiables entre les objectifs poursuivis par les autorités réglementaires nationales. Le principe de la reconnaissance mutuelle totale n'est pas cohérent avec les degrés de différence qui sont acceptables dans le marché intérieur.

1.12. En revanche, d'aucuns peuvent estimer que dans le domaine des communications commerciales, les États membres devraient avoir la faculté de réglementer en fonction des normes nationales, vu que les différences culturelles, linguistiques et sociales sont si nombreuses. Une approche totalement basée sur le «laisser-faire» serait une manière indirecte d'autoriser la discrimination et constituerait dans certains cas une violation du Traité. Entre ces deux positions opposées, la politique suivie doit viser un équilibre approprié entre, d'une part, les principes du Traité et, d'autre part, la possibilité de protéger l'«intérêt public» reconnue aux États membres.

2. Les propositions de la Commission

2.1. La Commission sollicite des observations sur deux propositions dont la portée est vaste. Celles-ci constituent une réponse pragmatique à l'examen détaillé de la situation auquel elle a procédé dans chacun des États membres. Cet examen est résumé brièvement dans le Livre vert et étayé par un document de travail de la Commission ().

2.2. Le Comité accueille favorablement la publication du Livre vert, qui constitue une méthode utile pour cerner les problèmes en sollicitant les observations des organismes et institutions intéressés et en débattant des améliorations qu'il serait possible d'apporter au fonctionnement du marché intérieur.

2.3. Les résultats de cet exercice ne sont pas reproduits dans le présent avis. Il s'agit notamment de différences au niveau des définitions nationales de la «publicité trompeuse»; de divergences législatives en ce qui concerne la publicité comparative qui est acceptable; de règles différentes concernant la publicité par les prix, les réductions et le dumping; des formes autorisées de publicité par téléphone et par voie postale, ou sous forme d'offres promotionnelles; de restrictions sur les médias (en particulier la publicité télévisée et le télé-achat); de restrictions sur le parrainage; de restrictions sur les produits (par exemple sur le tabac, les jouets d'enfant, les produits pharmaceutiques, etc.) et d'autres restrictions liées au bon goût, à la décence, à la déontologie, au langage et à la politique.

2.4. Les propositions formulées dans le Livre vert ne sont pas des instruments juridiques, mais des outils visant à contribuer à l'amélioration de la prise de décision de la Commission en ce qui concerne les cas potentiels de violation de la réglementation ou les propositions de réglementation. Elles sont bien entendu fondées sur les bases juridiques prévues dans le Traité. Pour les cas d'infraction, la base juridique est l'article 169. Pour les propositions de la Communauté, comme cela est expliqué dans la première partie du Livre vert, dès lors que les activités de communication commerciale sont réglementées en fonction de divers objectifs, elles pourraient être fondées sur une série de bases juridiques différentes (par exemple les articles 100 A et 57, paragraphe 2, pour le marché intérieur et l'article 129 pour la protection de la santé et du consommateur), en fonction de l'objectif poursuivi.

3. Implications pratiques

3.1. La première proposition présente dans ses grandes lignes un cadre pour une méthodologie à utiliser en vue d'évaluer si des mesures législatives ou réglementaires nationales affectant les communications commerciales sont appropriées et proportionnées.

3.2. La seconde proposition vise (i) à améliorer la coordination et l'échange d'informations au niveau européen grâce à un système de notification à la Commission de mesures réglementaires nationales existantes ou à l'étude affectant les communications commerciales et (ii) à créer un comité représentatif composé de représentants des États membres, qui constituerait un forum pouvant conseiller la Commission.

3.3. Méthodologie

3.3.1. La première proposition, concernant une méthodologie permettant de parvenir à une procédure d'évaluation plus uniforme de toutes mesures nationales restrictives affectant les communications commerciales, vise à combiner la jurisprudence établie et celle qui est en train d'être forgée avec une analyse d'impact détaillée mise au point de commun accord pour les cas particuliers. Pour l'essentiel, les mesures nationales restrictives doivent être susceptibles d'atteindre l'objectif poursuivi et doivent le faire par l'intermédiaire de restrictions qui ne vont pas au-delà du minimum pratique nécessaire pour atteindre cet objectif. Une méthodologie convenue de commun accord serait utile à la Commission et aux États membres pour l'établissement de toute législation proposée ou l'introduction de nouvelles restrictions réglementaires.

3.3.2. La méthodologie serait appliquée en deux étapes. La première consisterait en un examen factuel des effets possibles de la mesure envisagée, en utilisant cinq grands critères d'évaluation correspondant à cinq questions critiques. Lors de la deuxième étape, les résultats de l'évaluation seraient appliqués à la décision nécessaire concernant la proportionnalité et/ou la cohérence.

3.3.3. Les cinq questions permettant d'obtenir un aperçu des caractéristiques de la mesure sont les suivantes:

A. Quelle est «la réaction en chaîne» potentielle que peut déclencher la mesure (y compris l'effet sur les utilisateurs, les prestataires et les supports, ainsi que sur le consommateur final)?

B. Quels sont les objectifs de la mesure?

C. La mesure est-elle liée à l'objectif?

D. La mesure affecte-t-elle d'autres objectifs?

E. La mesure est-elle efficace (ce qui soulève des questions concernant l'utilisation des moyens les moins contraignants)?

3.3.4. Une fois ces caractéristiques essentielles établies, les cinq critères devraient permettre une évaluation de la proportionnalité par rapport aux mesures nationales et de la cohérence vis-à-vis des actions réglementaires de la Communauté.

3.3.5. Le Comité estime que l'introduction de ce type de méthodologie serait susceptible de déboucher sur une méthodologie d'évaluation compréhensible et reconnue qui atténuerait l'ambiguïté et/ou l'incertitude qui prévaut en son absence. Elle serait utile à plusieurs égards. Premièrement, les États membres et la Commission seraient plus susceptibles de mieux comprendre leurs motivations respectives, voire de reconnaître le mérite des décisions proposées par les gouvernements ou par la Commission. En second lieu, l'existence d'une méthodologie pourrait aider la Cour de justice à trancher les cas qui lui sont soumis.

3.3.6. Certains se préoccuperont légitimement du fait que l'introduction d'une méthodologie de ce genre pourrait ne pas être «neutre du point de vue des politiques». Certains groupes et associations se préoccupent de savoir si les réglementations nationales visant à protéger les consommateurs et à empêcher une concurrence inéquitable seront prises en compte de façon adéquate. D'autres se demandent si cette méthodologie n'aura pas pour effet d'accroître les possibilités offertes aux entreprises multinationales en termes de marché. Ils craignent que la Commission donne une plus grande priorité à des considérations liées au marché intérieur.

3.3.7. Ces questions sont légitimes. Il serait inacceptable de réduire la protection effective dont bénéficient les consommateurs dans l'ensemble de la Communauté. De même, tout avantage inéquitable apporté aux entreprises multinationales justifierait que les propositions soient critiquées. Toutefois, le Comité reconnaît que la méthodologie est susceptible à la fois de renforcer la protection du consommateur et de fournir une possibilité d'harmoniser les pratiques utilisées dans les communications commerciales, ne serait ce qu'en offrant des informations comparatives et comparables à chaque autorité en ce qui concerne les normes essentielles existant dans les différents États membres. D'aucuns ont fait part de leur crainte que de grandes organisations commerciales pourraient augmenter leur part de marché, situation dont elles pourraient abuser. Toutefois, lorsque cette situation concerne plus d'un État membre, la Commission est déjà chargée de s'opposer à tout abus de position dominante. À l'intérieur d'un État membre, cette responsabilité incombe aux autorités nationales responsables de la concurrence.

3.3.8. Le Comité a examiné attentivement les effets possibles pour les entreprises et les consommateurs des propositions visant à consolider le marché intérieur des communications commerciales. Deux questions particulières semblent vitales à cet égard:

i) les implications pour les entreprises et les consommateurs de l'inachèvement actuel du marché intérieur;

ii) les implications économiques possibles des propositions de la Commission.

3.3.9. L'inachèvement actuel du marché intérieur a pour effet d'entraîner une discrimination à l'encontre des communications commerciales transfrontalières. Si le marché unique des biens et de nombreux services est une réalité, la liberté de fournir une publicité commune de fidélisation à la marque, une publicité ou des idées de parrainage génériques dans les différents États membres est souvent limitée par des réglementations nationales divergentes. La question examinée n'est pas la suppression de toute la réglementation nationale, pas plus qu'il n'est nécessaire d'harmoniser chaque réglementation. Il s'agit de vérifier l'hypothèse selon laquelle ces réglementations sont conformes au Traité. Le fait de fournir une méthode objective permettant d'atteindre ce but ne doit pas être considéré comme un parti pris en faveur de certaines entreprises: il s'agirait plutôt de la suppression d'un parti pris existant contre les activités transfrontalières dans le secteur des communications commerciales.

3.3.10. La seconde question est celle du bénéfice potentiel pour tous les consommateurs, individus ou entreprises, et l'économie en général, de l'ouverture de ce marché. Si l'on peut considérer le bénéfice global comme limité, force est toutefois de reconnaître que tout changement dans la direction indiquée par la Commission est susceptible de permettre certaines économies d'échelle et d'encourager la spécialisation.

3.3.11. Bien entendu, il découle également de cette réflexion que de nombreux prestataires de services de communications commerciales dans un marché national limité devront faire face à une concurrence accrue. Toutefois, si certains sont susceptibles de considérer cela comme de la concurrence inéquitable, en réalité, un accroissement de concurrence survenant après la réduction d'un certain niveau de protection n'est pas nécessairement inéquitable. Si une telle logique s'appliquait, c'est la création même du marché intérieur qui serait remise en question. Dans l'intérêt des consommateurs, et de ceux qui utilisent les communications commerciales pour faire passer un message, il faut reconnaître que la fragmentation actuelle du marché est susceptible de provoquer des coûts plus élevés par unité de vente ou, comme les spécialistes du marché des médias pourraient le dire, un accroissement du «coût par millier» de contacts.

3.4. Coordination et information

3.4.1. La seconde proposition vise à créer les moyens permettant d'améliorer le flux d'informations et la coordination des actions et des politiques au niveau européen. La méthode proposée passe par la création d'un comité consultatif communautaire, qui servirait de forum pour l'échange d'informations sur des questions relatives aux nouveaux développements dans le domaine des communications commerciales et, au sein de la Commission, par la création d'un point de contact pour des informations concernant les politiques de communication commerciale.

3.4.2. Au sein du comité consultatif, en utilisant la méthodologie convenue, la Commission aurait la possibilité d'expliquer les problèmes découlant des divergences entre les droits nationaux. Les États membres examineraient les problèmes causés par les différences entres leurs réglementations. Le Comité pourrait exprimer un avis sur la question de la reconnaissance mutuelle. La Commission déciderait ensuite s'il convient de poursuivre par une initiative communautaire officielle, qui passerait en dernière instance par la Cour de justice. La Commission aurait en tout état de cause la possibilité de discuter du problème avec des représentants des États membres avant de recourir aux procédures d'infraction. Cela permettrait également de tenir des discussions anonymes qui serviraient de procédure d'examen préliminaire. Ces actions pourraient en elles-mêmes permettre d'avoir moins recours aux procédures prévues par le Traité en cas d'infraction.

3.4.3. Un bénéfice potentiel supplémentaire résiderait dans la possibilité d'harmoniser ou de réduire les différences entre les actions des États membres. Un État membre qui participerait à l'évaluation de la proportionnalité des actions décidées par un autre État membre serait influencé par cette connaissance lorsqu'il envisagerait à son tour toute modification à son niveau.

3.4.4. Un autre facteur susceptible de renforcer le processus de convergence en termes de réglementation nationale des communications commerciales réside dans le fait que les opérations transfrontalières pourraient devenir plus flexibles que les opérations nationales si l'État membre était obligé d'accepter, par exemple, des actions publicitaires provenant d'un autre État membre (en raison de décisions communautaires concernant les actions (dis)proportionnées) qui autorisent les transactions transfrontalières sur une base qui désavantage les opérateurs nationaux. Une consultation coordonnée des États membres par l'intermédiaire du comité proposé devrait contribuer à éviter de telles anomalies (voir également paragraphe 4.3).

3.4.5. Le Comité accueille favorablement la proposition concernant une forme de coordination, de coopération et d'échange d'informations par l'intermédiaire d'un comité consultatif. Si elle s'avère efficace, elle renforcera les efforts pragmatiques visant à donner une base acceptable au marché intérieur des communications commerciales. Si elle est inadéquate, le Comité estime que la Commission pourrait avoir à envisager la possibilité d'une action législative. Force est de reconnaître que la conception de cette action serait difficile, compte tenu des contraintes du Traité et des modifications énormes du potentiel de communications commerciales transfrontalières, vu en particulier l'évolution des technologies de l'information.

3.4.6. Le Comité se félicite de la suggestion selon laquelle les États membres devraient notifier à la Commission et aux autres États membres les propositions de nouvelle législation ou réglementation affectant les communications commerciales. Les modalités pratiques d'application de cette suggestion devraient placer la Commission dans l'obligation d'assurer la diffusion des projets émanant des États membres. Ces projets pourraient alors être examinés par le comité consultatif. Cette procédure serait cohérente avec la récente proposition de la Commission concernant une directive sur la notification par les États membres des projets futurs de règles et de réglementations sur les services de la société de l'information ().

3.4.7. Le Livre vert fournit peu de détails sur la manière dont le comité consultatif fonctionnerait et sur sa composition. La Commission suggère qu'il pourrait y avoir deux représentants par État membre. Cela soulève le problème du conflit traditionnel entre la nécessité d'assurer une représentation adéquate au sein du comité tout en conservant une taille raisonnable. Même si les détails opérationnels peuvent être déterminés ultérieurement, le Comité craint qu'un comité comptant deux représentants par État membre, à côté des représentants de la Commission, risque d'être moins efficace s'il n'y a pas de représentant «permanent» de chaque État, dans un souci de cohérence et de continuité.

3.4.8. Les débats du Comité devraient être transparents. Les groupements de consommateurs, les associations commerciales, les fournisseurs de services et les autres groupes d'intérêt concernés devraient avoir la possibilité de soumette leur point de vue au Comité et, grâce à la transparence des délibérations, de s'assurer que ce point de vue a été entendu comme il se doit et dûment pris en considération.

4. Observations détaillées

4.1. La définition des communications commerciales suggérée par la Commission est suffisamment large. Toutefois, la Commission reconnaît que les communications commerciales concerneront parfois les activités d'organisations non commerciales. En particulier, le Comité reconnaît que de nombreuses organisations caritatives, ou organisations sans but lucratif, recourent très fréquemment aux communications commerciales, et que celles-ci sont de plus en plus susceptibles d'affecter les activités de ces organisations dans l'ensemble de l'Union européenne. Vraisemblablement, ces organisations seront incluses dans les dispositions générales exposées dans les grandes lignes par la Commission.

4.2. À mesure que la gamme des communications commerciales s'élargit en raison de l'expansion de la télévision par satellite, de la télévision par câble, des communications sur Internet, de la vente à distance et des transactions en ligne, la faculté pour les États membres d'exclure, ou de limiter, certaines activités de communication commerciale diminuera. La directive «Télévision sans frontières» reconnaît les problèmes de réglementation qui se posent aux États membres dans des domaines comparables. Un accent particulier a été placé sur le fait que les émissions sont généralement acceptables si elles respectent la réglementation du pays exerçant le contrôle du contenu ou du pays d'origine de la transmission. De même, les procédures visant à faire respecter les réglementations s'orientent vers le lieu d'origine de l'émission. Le Comité estime que ces développements pousseront naturellement les États membres à coordonner leurs régimes réglementaires. Il accueille favorablement la suggestion formulée dans le Livre vert selon laquelle l'impact de ces développements technologiques sera l'un des premiers sujets que le comité consultatif proposé devra examiner.

4.3. Un aspect important de toute mesure visant à réglementer les communications commerciales dans un État membre, ou sur une base communautaire, est l'appréciation des «réactions en chaîne» susceptibles d'être créées. Le document de travail préparé par la Commission (op. cit., section E), examine les effets que les restrictions réglementaires pourraient avoir sur le marketing de différents types de biens et de services. Cela confirme, de manière analytique, le point de vue de membres du Comité possédant une expérience de la production et du marketing de biens et de services, et également de ceux qui ont examiné les choses du point de vue du consommateur. Pour nombre de mesures réglementaires nationales, il y a donc au moins deux éléments différents à considérer. Premièrement, la mesure est-elle justifiée dans «l'intérêt public» (comme évoqué au paragraphe 1.8)? Deuxièmement, la mesure est-elle susceptible de créer une réaction en chaîne qui pourrait avoir des conséquences non souhaitées, porter préjudice à son efficacité ou provoquer une distorsion encore plus grande dans la prestation de services de marketing? Le Comité recommande que l'examen de réactions en chaîne potentielles constitue une partie importante du processus d'évaluation évoqué au paragraphe 3.3.3.

4.4. La Commission considère que l'un des éléments qui illustrent le caractère non satisfaisant des dispositions actuelles régissant les communications commerciales est le fait que, si les limitations réglementaires imposées dans un État membre sont jugées disproportionnées par rapport à un objectif acceptable, le principe de la reconnaissance mutuelle peut autoriser des communications commerciales externes qui «enfreignent» la réglementation nationale. Si le droit communautaire permet à ce type de situation de se développer, il aura alors une primauté sur les actions nationales et pourrait pousser les entreprises nationales à demander que des modifications soient apportées au cadre réglementaire national. Cela pourrait également créer des pressions poussant la Commission à trouver un cadre de travail plus flexible. Le Comité estime que dans certains États membres, le risque existe d'être confronté à des décisions regrettables issues de la procédure touchant à la proportionnalité. Cependant, les mérites du marché intérieur, dont le développement se poursuit, font qu'il est difficile de prétendre que les dispositions légales du Traité constituent une défense inadéquate de l'«intérêt public» national.

4.5. À l'occasion du débat concernant la portée et le caractère approprié ou non de l'action de la Commission, le Comité envisage la possibilité de tensions entre les principes généraux du marché intérieur, tels qu'ils sont déterminés par les dispositions générales du Traité, et l'impact particulier de l'article 129 A, paragraphe 3, qui autorise les États membres à introduire des mesures de protection des consommateurs plus strictes que celles requises par la législation communautaire. Toutefois «ces mesures doivent être compatibles avec le (...) Traité». La portée de l'article 129 A peut donc être plus limitée qu'on ne le croit parfois.

4.6. L'une des complications pouvant résulter de l'ouverture du marché intérieur des communications commerciales est l'effet de distorsion induit par les différences entre les taux nationaux de taxation. S'il est vrai que de telles différences pourraient être à l'origine de suggestions selon lesquelles les services «importés» devraient être découragés, la réponse logique, au sein de la Communauté, est que les impôts indirects devraient être davantage harmonisés et que, pour les sources extra-communautaires, des efforts devraient être accomplis afin que les importations puissent faire l'objet d'impôts appropriés. Avec les nouvelles méthodes de vente à distance, de telles pratiques pourraient toutefois être plus faciles à recommander qu'à mettre en oeuvre.

4.7. Lors des consultations préparatoires à l'élaboration du présent avis, l'une des critiques entendues était que, s'il faut reconnaître que la Commission a pris l'initiative louable de préparer et de publier le Livre vert à l'examen, la crainte existe qu'elle ne s'occupe pas suffisamment de certaines affaires dont elle a déjà été saisie, empêchant que leurs objectifs et leur proportionnalité puissent être soumis à l'examen de la Cour de justice. Le Comité serait préoccupé s'il devait constater que l'évolution des idées avancées dans le Livre vert est utilisée pour retarder une action nécessaire s'agissant de plaintes importantes déjà déposées.

4.8. Le Livre vert ne fait référence à aucune exemption sur une base de minimus. Dans le domaine des communications commerciales, une telle exemption ne semble pas nécessaire.

4.9. Une des caractéristiques notables du Livre vert réside dans la décision prise par la Commission de rassembler les responsabilités pour les communications commerciales. Le Comité estime lui aussi nécessaire que ces problèmes complexes fassent l'objet d'une approche commune au sein de la Commission et est favorable à l'idée de désigner une DG chargée de jouer un rôle de «chef de file» pour la Commission. En outre, cela présenterait l'avantage que les questions touchant à la protection des consommateurs, par exemple, pourraient être envisagées dans un contexte où l'on dispose d'une vision générale des nombreuses facettes du problème et des nombreux produits susceptibles d'être touchés. D'autres DG ont également une contribution importante à apporter. Toutefois, indépendamment des modalités administratives arrêtées, l'élément primordial est que la participation de toutes les DG concernées soit effective. Un fait nouveau, qui n'a peut-être pas reçu dans le Livre vert la reconnaissance explicite qui s'impose, est la possibilité pour la Commission d'étendre son influence sur le marché des communications commerciales par le biais de négociations internationales. Si le marché intérieur peut être «ouvert» de manière effective, les appels lancés au niveau mondial en faveur d'un accès plus aisé aux marchés internationaux pourront être plus convaincants.

5. Conclusions et recommandations

5.1. Le Comité accueille favorablement la publication du Livre vert sur les communications commerciales. Ce document attire l'attention sur une série de questions complexes et difficiles et contient des propositions constructives visant à améliorer le fonctionnement du marché intérieur.

5.2. Il convient de trouver un équilibre entre (i) les exigences du Traité imposant l'ouverture du marché intérieur des biens et des services et (ii) la protection de l'intérêt public autorisée par le Traité, qui revêt des formes nombreuses et variées d'action réglementaire dans les États membres. Cet équilibre doit être atteint dans un cadre aussi transparent et objectif que possible.

5.3. La première proposition, concernant une méthodologie en vue de parvenir à une procédure permettant une évaluation plus uniforme de toutes mesures nationales restrictives affectant les communications commerciales, vise à combiner la jurisprudence établie et celle qui est en train d'être forgée avec une analyse d'impact détaillée mise au point de commun accord pour les cas particuliers. Le Comité estime que l'introduction de ce type de méthodologie serait susceptible de déboucher sur une méthodologie d'évaluation compréhensible et reconnue qui atténuerait l'ambiguïté et/ou l'incertitude qui prévaut en son absence.

5.4. Toute réduction de la protection dont bénéficient les consommateurs dans l'ensemble de la Communauté serait inacceptable. De même, tout avantage inéquitable apporté aux entreprises multinationales justifierait que les propositions soient critiquées. Toutefois, le Comité reconnaît que la méthodologie est susceptible à la fois de renforcer la protection du consommateur et de fournir une possibilité d'harmonisation des pratiques utilisées dans les communications commerciales. Par conséquent, cela devrait également contribuer à une concurrence plus ouverte entre les entreprises créatrices ou prestataires de communications commerciales.

5.5. La seconde proposition vise à créer des moyens d'améliorer les flux d'information et la coordination des actions et politiques entreprises au niveau européen. Elle prévoit la création d'un comité consultatif pour l'ensemble de la Communauté. Celui-ci sera utile en tant que forum pour un échange d'informations concernant les questions relatives aux nouveaux développements dans le domaine des communications commerciales. Au sein de la Commission, l'intention est de créer un point de contact pour l'obtention d'informations. Le Comité accueille favorablement ces propositions. En outre, le Comité recommande que la Commission s'assure que chacun de ses bureaux d'information dans les États membres reçoive des instructions et les moyens nécessaires pour servir de point de contact où les organisations qui demandent de l'aide sur ces questions peuvent obtenir des informations et, le cas échéant, accéder au point de contact central au sein de la Commission. Les gouvernements des États membres pourraient également envisager des dispositifs semblables pour les sujets qui relèvent de la compétence des autorités réglementaires nationales.

5.6. La crainte existe qu'un comité comptant deux représentants par État membre, à côté des représentants de la Commission, risque d'être moins efficace s'il n'y a pas de représentants «permanents» de chaque État, dans un souci de cohérence et de continuité. Compte tenu de cette limitation, les débats du Comité devraient être transparents. Les organismes de consommateurs, les associations commerciales, les fournisseurs de services et les autres groupes d'intérêt concernés devraient avoir la possibilité de soumettre leur point de vue au Comité et, grâce à la transparence des délibérations, de s'assurer que ce point de vue a été entendu comme il se doit et dûment pris en considération.

5.7. Si ce comité consultatif, et les actions connexes, s'avèrent efficaces, cela renforcera les efforts pragmatiques visant à donner une base acceptable au marché intérieur des communications commerciales. Si ce n'est pas le cas, la Commission pourrait avoir à envisager la possibilité d'une action législative additionnelle.

5.8. De façon particulière, le Comité:

1) se félicite de la suggestion selon laquelle les États membres devraient notifier à la Commission et aux autres États membres les propositions de nouvelle législation ou réglementation affectant les communications commerciales;

2) estime que les développements récents des technologies de l'information et les nouvelles techniques de diffusion pousseront les États membres à coordonner leurs régimes réglementaires et accueille favorablement la suggestion formulée dans le Livre vert selon laquelle l'impact de ces développements technologiques sera l'un des premiers sujets que le comité consultatif proposé devra examiner;

3) recommande que l'examen des réactions en chaîne potentielles constitue une partie importante du processus d'évaluation (tel que présenté au paragraphe 3.3.3).

5.9. Le Comité serait préoccupé si l'évolution des idées avancées dans le Livre vert était utilisée pour retarder des actions nécessaires s'agissant de plaintes importantes déjà déposées.

5.10. Le Comité soutient l'action de la Commission consistant à rassembler, au sein de la DG choisie, la responsabilité de donner à la Commission des orientations générales en matière de communications commerciales. Ce changement garantirait que cette question complexe fasse l'objet d'une approche commune et cohérente.

5.11. Le Comité estime que dans certains États membres, le risque existe d'être confronté à des décisions regrettables issues de la procédure touchant à la proportionnalité. Cependant, les mérites du marché intérieur, dont le développement se poursuit, font qu'il est difficile de prétendre que les dispositions légales du Traité constituent une défense inadéquate de l'«intérêt public» national. À l'occasion du débat concernant la portée et le caractère approprié ou non de l'action de la Commission, le Comité envisage la possibilité de tensions entre les principes généraux du marché intérieur, tels qu'ils sont déterminés par les dispositions générales du Traité, et l'impact particulier de l'article 129 A, paragraphe 3.

Bruxelles, le 27 novembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Document de travail XV/9579/96: les communications commerciales dans le marché intérieur.

() Communiqué de presse de la Commission IP/96/695.