Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/25/CE en ce qui concerne l’introduction de prescriptions de stabilité renforcées et leur harmonisation avec les prescriptions de stabilité définies par l’Organisation maritime internationale

[COM(2022) 53 final — 2022/0036 (COD)]

(2022/C 323/20)

Rapporteur: Mateusz SZYMAŃSKI

Saisine du Comité par le Parlement européen, 7.3.2022 Conseil de l’Union européenne, 1.3.2022 Base juridique Article 100, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» Adoption en section 2.5.2022 Date de l’adoption en session plénière 18.5.2022 Session plénière no 569 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 182/1/1

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE se félicite de la proposition présentée, visant à modifier les exigences en vigueur applicables à la sécurité des navires rouliers à passagers après avarie. Il plaide résolument en faveur du maintien de normes de sécurité aussi élevées que possible dans les transports maritimes. Cet impératif importe d’autant plus dans le cas de bâtiments qui sont, en raison de leur spécificité, plus vulnérables que d’autres types de navires.

1.2. En outre, le CESE voit d’un œil favorable les efforts déployés pour une harmonisation des règles internationales, laquelle consiste, dans le cas présent, à les aligner sur les dispositions qui ont été arrêtées par l’Organisation maritime internationale (OMI). Il apprécie également que l’on s’emploie à tendre vers une simplification des prescriptions réglementaires, afin d’en faciliter l’utilisation et la mise en œuvre. Il se félicite de la méthode de travail qui a présidé à cette démarche, notamment les consultations approfondies avec des experts du domaine concerné.

1.3. Le CESE entend néanmoins souligner que le texte de la proposition à l’examen est rédigé en des termes compliqués et flous, qui n’en ont pas du tout facilité l’analyse. Ainsi présentées, les dispositions proposées et les explications données à leur propos entrent en contradiction avec sa visée même, laquelle, comme indiqué précédemment, consiste à faciliter le recours à ces dispositions juridiques et leur mise en œuvre. L’on recommandera de lui donner plus de clarté, notamment en présentant sous une forme synthétique les solutions temporaires et les explications correspondantes.

1.4. Le CESE émet des doutes quant aux options supplémentaires que la proposition prévoit, à titre provisoire, pour les navires nouvellement construits et certifiés pour le transport d’un maximum de 1 350 personnes, ainsi que pour ce qui est de la suggestion d’évaluer ces deux variantes au terme de dix années après l’introduction des modifications à l’examen, ou encore en ce qui concerne la révision de la directive après évaluation, telle qu’elle est annoncée.

1.5. Le CESE fait observer que les deux options supplémentaires ainsi prévues pour les navires nouvellement construits ont pour effet que la proposition manque son but, qui est de «réduire la complexité et les contraintes techniques et administratives liées aux prescriptions de stabilité après avarie, découlant principalement de la coexistence de deux modèles distincts pour évaluer la capacité de survie des navires rouliers à passagers après avarie». En effet, il est proposé deux dispositifs de substitution, qui sont applicables à titre temporaire, pour une durée de dix ans.

1.6. De l’avis du CESE, l’instauration de ce type de solutions à caractère provisoire créera, pour l’avenir, des situations de flou et des problèmes supplémentaires. Il convient de souligner que dans ce secteur du transport, les investissements consentis dans les flottes revêtent un caractère de long terme. En conséquence, les perspectives tracées dans la proposition se doivent de tenir compte des réalités du secteur.

1.7. Le CESE estime que pour ne pas créer de nouveaux problèmes de cohérence et de clarté des règles et éviter qu’elles ne s’appliquent qu’à titre provisoire, il serait nécessaire que la prescription prévoyant un recours provisoire à des options supplémentaires en matière de stabilité des bâtiments soit remplacée par une mesure imposant une seule et même procédure en la matière pour les unités nouvellement construites pour transporter 1 350 personnes ou moins.

1.8. Le CESE recommande d’établir que cette évaluation s’effectue à des intervalles bien définis, tous les dix ans par exemple, sans préjuger toutefois des actions législatives qui pourront être lancées sur la base des conclusions tirées quand la directive à l’examen sera évaluée. Il est aussi préconisé de procéder à des consultations permanentes avec les institutions régissant ces dispositions qui visent à améliorer la sécurité.

1.9. En outre, pour améliorer la lisibilité de la proposition et faciliter la mise en œuvre des nouvelles dispositions, il est proposé d’en modifier la teneur de telle manière que les navires déjà construits qui n’ont pas fait l’objet d’une certification puissent satisfaire aux exigences qui s’appliquent jusqu’à présent à ces navires qui avaient déjà été construits certifiés, ou encore à de nouvelles prescriptions. Les autres bâtiments devraient quant à eux être astreints aux nouvelles dispositions.

2. Résumé de la proposition de la Commission et contexte de l’avis

2.1. La proposition de la Commission à l’examen porte sur une modification de la directive 2003/25/CE du Parlement européen et du Conseil ( 1 ) relative aux prescriptions spécifiques de stabilité applicables aux navires rouliers à passagers.

Elle s’inscrit dans le cadre du réexamen de l’ordre juridique de l’Union lancé en 2017 sous la forme des programmes «REFIT» pour une réglementation affûtée et performante et «Mieux légiférer». À cette occasion, il a été procédé à la modification des directives (UE) 2017/2108, (UE) 2017/2109 et (UE) 2017/2110 du Parlement européen et du Conseil (2).

2.2. La directive 2003/25/CE régissant les prescriptions spécifiques de stabilité applicables aux navires rouliers à passagers faisait également l’objet de ce bilan de qualité. Eu égard aux discussions menées en parallèle dans le cadre de l’Organisation maritime internationale (OMI) sur la question des normes de stabilité des navires après avarie, il avait été décidé de surseoir à la modification de la directive concernée. Finalement, l’OMI a adopté des dispositions spécifiques révisées concernant les normes de stabilité applicables aux navires à passagers après avarie, lesquelles s’appliquent également aux vaisseaux rouliers à passagers. Il est donc nécessaire de tenir compte des évolutions susmentionnées et d’harmoniser les règles et les prescriptions de l’Union avec celles établies dans la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, ou «convention SOLAS» pour les navires rouliers à passagers effectuant des voyages internationaux.

2.3. Selon la Commission, la révision a pour objectif principal de fournir un cadre juridique clair, simple et actualisé qui soit plus facile à mettre en œuvre, contrôler et faire appliquer, et d’améliorer ainsi le niveau global de sécurité.

2.4. En outre, la révision des dispositions de l’Union européenne qui sont relatives à la sécurité des navires à passagers vise à simplifier et harmoniser l’actuel cadre réglementaire. Cette action a pour but de maintenir les règles de l’Union européenne dans la mesure où elles sont nécessaires et proportionnées. La Commission s’efforce en outre d’en assurer la mise en œuvre correcte et d’éliminer d’éventuelles obligations redondantes et cas d’incohérence entre des actes législatifs connexes. Il convient également de noter que la révision à l’examen doit aboutir, d’une part, à réduire la complexité et les contraintes techniques et administratives qui résultent au premier chef de la coexistence de deux systèmes différents pour ce qui est d’évaluer la capacité de survie des navires rouliers à passagers après avarie sous l’angle des exigences concernant leur stabilité lorsqu’ils se trouvent dans un tel état, et, d’autre part, d’introduire une rationalisation dans les contraintes en rapport avec des calculs qui sont imposées aux entreprises et exploitants dans le domaine de la construction navale.

2.5. Pour les navires effectuant des voyages internationaux qui assurent des liaisons entre deux États membres, ce sont les conventions internationales, relevant de la compétence de l’OMI, dont, en particulier, celle pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, ou SOLAS, qui sont d’application, de même que certaines règles de l’Union européenne. En plus des prescriptions internationales, des réglementations spécifiques de l’Union s’appliquent aux navires à passagers, aux navires rouliers à passagers et aux engins à grande vitesse.

2.6. La directive 2003/25/CE fixe les prescriptions de stabilité après avarie qui, lorsque les liaisons concernées présentent un caractère international, sont applicables à tous les navires rouliers à passagers qui, sous quelque pavillon que ce soit, effectuent régulièrement des voyages à destination ou au départ d’un port d’un État membre. Ayant pour objet de garantir leur stabilité après une avarie et d’améliorer ainsi, lorsqu’elle est due à une collision, la capacité de survie de ce type de bâtiments, la directive constitue la suite logique de l’accord de Stockholm, de 1996. Les prescriptions spécifiques de l’Union européenne concernant la stabilité des navires complètent celles de la convention SOLAS en la matière pour les bâtiments après avarie.

2.7. La révision à laquelle il est proposé de procéder résulte d’une évaluation effectuée quant à la possibilité que l’approche réglementaire de l’Union européenne en matière d’exigences spécifiques de stabilité applicables aux navires rouliers à passagers soit harmonisée avec la législation internationale, étant entendu qu’il s’impose à tout le moins de maintenir le niveau de sécurité actuel, fixé par la directive 2003/25/CE.

2.8. Le travail effectué sur la proposition a pris la forme de consultations ciblées. L’avis de spécialistes nationaux a été sollicité, dans le cadre du groupe d’experts sur la sécurité des navires à passagers. À la suite de cet exercice, il a été proposé que les prescriptions de stabilité après avarie soient modulées en fonction de la capacité des navires.

2.9. La proposition intègre des procédures de substitution, à caractère temporaire, concernant les navires nouvellement construits et certifiés pour transporter un maximum de 1 350 personnes. Elles sont fondées sur les critères que sont la date à laquelle le navire a été doté de sa quille ou est parvenu à un stade de construction équivalent et le nombre de personnes qu’il est capable de prendre à son bord.

2.10. La proposition prévoit d’instaurer des mécanismes de suivi et d’information. Les données clés relatives aux navires nouvellement construits et aux calculs de stabilité après avarie seront recueillies et évaluées avec l’aide de l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM). Dix ans après la mise en œuvre des prescriptions révisées, une évaluation sera effectuée et, le cas échéant, la directive fera l’objet d’une révision.

2.11. La proposition définit aussi, pour les navires rouliers, des règles de certification en rapport avec les prescriptions modifiées.

3. Observations

3.1. La sécurité des transports compte parmi les défis les plus importants défis qui se posent aujourd’hui, cependant que les attentes en la matière ne cessent de d’augmenter. Étant donné que des dispositions juridiques différentes sont en vigueur, il est très ardu d’appliquer et de faire respecter les prescriptions qui ont été fixées.

3.2. Les navires de type roulier passent pour être plus vulnérables que d’autres bâtiments. Cette vulnérabilité est liée à leurs caractéristiques structurelles, qui sont configurées en vue du transport de véhicules et de passagers. Leur tirant d’eau relativement faible et leur centre de gravité élevé peuvent provoquer des problèmes de stabilité, auxquels viennent s’ajouter d’autres facteurs de risque, à savoir un franc-bord élevé, l’utilisation de portes de chargement comme rampes, l’absence de cloisons, le placement en hauteur des canots et radeaux de sauvetage, les éventuelles erreurs commises à l’arrimage du vaisseau, ou encore les déséquilibres dans le chargement.

3.3. Le CESE voit d’un œil favorable les efforts déployés pour une harmonisation des règles internationales, qui consiste, dans le cas présent, à les aligner sur les dispositions qui ont été arrêtées par l’OMI. Il apprécie également que l’on s’emploie à tendre vers une simplification des prescriptions réglementaires, afin d’en faciliter l’utilisation et la mise en œuvre.

3.4. Le Comité émet toutefois un jugement défavorable pour ce qui est de la lisibilité et de la transparence du document. L’examen, la proposition s’avère être particulièrement compliqué, même pour des spécialistes, du fait de la manière dont son texte est structuré et de sa façon d’exposer les solutions retenues. Ainsi présentées, les dispositions proposées et les explications données à leur propos entrent en contradiction avec sa visée même, laquelle, comme indiqué précédemment, consiste à faciliter le recours à ces dispositions juridiques et leur mise en œuvre. L’on recommandera de joindre à la proposition à l’examen une présentation synthétique de ses recommandations, par exemple sous la forme d’un tableau placé en annexe, ainsi que d’élaborer des lignes directrices et des explications appropriées à son propos.

3.5. Le CESE tient à exprimer sa satisfaction en ce qui concerne les travaux menés sur cette proposition. Lorsqu’un projet est élaboré, la prise en compte de la voix des experts et des parties prenantes du secteur constitue une pratique judicieuse et aide à atteindre les objectifs que s’assigne toute initiative législative. Par ailleurs, on peut escompter que pareille démarche aboutira à réaliser correctement et mettre dûment en œuvre l’harmonisation des définitions techniques et la mise au point des formulations juridiques.

3.6. Le CESE émet des doutes quant aux options supplémentaires que la proposition prévoit, à titre provisoire, pour les navires nouvellement construits et certifiés pour le transport d’un maximum de 1350 personnes, ainsi que pour ce qui est de la suggestion d’évaluer ces deux variantes au terme de dix années après l’introduction des modifications à l’examen, ou encore en ce qui concerne la révision de la directive après évaluation, telle qu’elle est annoncée.

3.7. Le CESE fait observer que les deux options supplémentaires ainsi prévues pour les navires nouvellement construits ont pour effet que la proposition manque son but, qui est de réduire la complexité du dispositif et les contraintes techniques et administratives qu’elle impose. Comme la Commission le fait observer, la proposition se conforme aux nouvelles procédures instaurées par la convention SOLAS et s’efforce de mettre en cohérence deux réglementations parallèles. En sus des objectifs ainsi déterminés, elle propose deux solutions provisoires, à savoir deux dispositifs de substitution pour une durée de dix ans, et annonce qu’elles feront l’objet d’une mise à jour à l’expiration de ce délai.

3.8. De l’avis du CESE, l’instauration de ce type de solutions à caractère provisoire créera, pour l’avenir, des situations de flou et des problèmes supplémentaires. Il convient de souligner que dans ce secteur du transport, les investissements consentis dans les flottes revêtent un caractère de long terme. Le Comité fait remarquer que l’âge moyen des bâtiments de type roulier atteint actuellement 26 ans pour ceux qui assurent aussi le transport de passagers, et 15 ans dans le cas de ceux qui sont affectés exclusivement au trafic de marchandises ( 3 ) . En conséquence, les perspectives tracées dans la proposition se doivent de tenir compte des réalités du secteur.

3.9. Le CESE estime que pour ne pas créer de nouveaux problèmes de cohérence et de clarté des règles et éviter qu’elles ne s’appliquent qu’à titre provisoire, il serait nécessaire que la prescription prévoyant un recours provisoire à des options supplémentaires en matière de stabilité des bâtiments soit remplacée par une mesure imposant une seule et même procédure en la matière pour les unités nouvellement construites pour transporter 1 350 personnes ou moins.

3.10. Le CESE est favorable aux mécanismes de suivi et d’évaluation périodique mais pour les raisons exposées ci-dessus, il recommande de modifier la formulation et la logique de cette démarche. Il suggère d’établir que cette évaluation s’effectue à des intervalles bien définis, tous les dix ans par exemple, sans préjuger toutefois des actions législatives qui pourront être lancées sur la base des conclusions tirées quand la directive à l’examen sera évaluée. Il importe d’effectuer cette évaluation avec la participation des acteurs intéressés qui interviennent au plus haut point dans la mise en pratique de cette réglementation. C’est pourquoi il est aussi proposé de procéder à des consultations permanentes avec les institutions qui déterminent ces dispositions qui visent à améliorer la sécurité. Cet aspect de la question revêt une grande importance sous l’angle du changement climatique, qui modifie, en les accentuant, les phénomènes météorologiques, de sorte que les unités navigantes seront plus souvent confrontées à des conditions extrêmes.

3.11. En outre, pour améliorer la lisibilité de la proposition et faciliter la mise en œuvre des nouvelles dispositions, il est proposé d’en modifier la teneur de telle manière que les navires déjà construits, qu’ils aient ou non fait l’objet d’une certification, puissent satisfaire aux exigences temporaires. Les autres bâtiments devraient quant à eux être astreints aux nouvelles dispositions. À l’issue d’une période transitoire, il conviendrait toutefois que les règles fassent l’objet d’une harmonisation complète.

Bruxelles, le 18 mai 2022. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Directive 2003/25/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 avril 2003 relative aux prescriptions spécifiques de stabilité applicables aux navires rouliers à passagers (JO L 123 du 17.5.2003, p. 22).

(2) Directive (UE) 2017/2108 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2017 modifiant la directive 2009/45/CE établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers (JO L 315 du 30.11.2017, p. 40); directive (UE) 2017/2109 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2017 modifiant la directive 98/41/CE du Conseil relative à l’enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d’États membres de la Communauté et la directive 2010/65/UE du Parlement européen et du Conseil concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l’entrée et/ou à la sortie des ports des États membres (JO L 315 du 30.11.2017, p. 52); directive (UE) 2017/2110 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2017 relative à un système d’inspections pour l’exploitation en toute sécurité de services réguliers de navires rouliers à passagers et d’engins à passagers à grande vitesse, modifiant la directive 2009/16/CE et abrogeant la directive 1999/35/CE du Conseil (JO L 315 du 30.11.2017, p. 61).

(3) Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), Rapport environnemental 2021 sur le transport maritime européen, Luxembourg, 2021.