RAPPORT GLOBAL DE SUIVI DES PREPARATIFS MENES PAR LA POLOGNE EN VUE DE SON ADHESION {COM(2003) 675 final}

A. Introduction

B. Questions économiques

1. Évolution économique

2. Mise en oeuvre des recommandations

C. Engagements et obligations résultant des négociations d'adhésion

1. Capacité administrative et judiciaire

Administration publique

Capacité judiciaire

Mesures anti-corruption

Traduction de l'acquis en polonais

2. Les chapitres de l'acquis

Chapitre 1 : Libre circulation des marchandises

Chapitre 2 : Libre circulation des personnes

Chapitre 3 : Libre prestation de services

Chapitre 4 : Libre circulation des capitaux

Chapitre 5 : Droit des sociétés

Chapitre 6: Concurrence

Chapitre 7: Agriculture

Chapitre 8 : Pêche

Chapitre 9 : Transports

Chapitre 10 : Fiscalité

Chapitre 11 : Union économique et monétaire

Chapitre 12 : Statistiques

Chapitre 13 : Affaires sociales et emploi

Chapitre 14 : Énergie

Chapitre 15 : Politique industrielle

Chapitre 16 : Petites et moyennes entreprises

Chapitre 17 : Science et recherche

Chapitre 18 : Éducation et formation

Chapitre 19 : Télécommunications et technologies de l'information

Chapitre 20 : Culture et audiovisuel

Chapitre 21 : Politique régionale et coordination des instruments structurels

Chapitre 22 : Environnement

Chapitre 23 : Protection des consommateurs et de la santé

Chapitre 24 : Justice et affaires intérieures

Chapitre 25 : Union douanière

Chapitre 26 : Relations extérieures

Chapitre 27 : Politique étrangère et de sécurité commune

Chapitre 28 : Contrôle financier

Chapitre 29 : Dispositions financières et budgétaires

D. Conclusion

Annexe statistique

A. INTRODUCTION

Les négociations d'adhésion avec la Pologne ont abouti le 13 décembre 2002 et le traité d'adhésion a été signé le 16 avril 2003. À l'occasion du référendum qui s'est tenu les 7 et 8 juin 2003, la majorité des Polonais a exprimé son soutien en faveur de l'adhésion à l'Union européenne. La Pologne adhérera à l'Union européenne le 1er mai 2004, après ratification du traité d'adhésion.

Dans son document de stratégie intitulé «Vers l'Union élargie», qui accompagnait les rapports réguliers de 2002, la Commission a déclaré que :

«Les pays en passe d'adhérer doivent avoir mis en oeuvre l'acquis à la date de leur adhésion, à l'exception des domaines pour lesquels des dispositions transitoires ont été accordées. Les engagements pris au cours des négociations devront être totalement satisfaits avant l'adhésion. Les rapports réguliers indiquent un certain nombre de domaines dans lesquels d'autres améliorations doivent être apportées dans le cadre des critères politiques et économiques et en relation avec l'adoption, la mise en oeuvre et l'application de l'acquis. Elles doivent être poursuivies avec détermination. Pour analyser les progrès de ces pays et faciliter le succès de leur adhésion à l'Union européenne, la Commission assurera un suivi régulier et présentera un rapport au Conseil. La Commission produira, six mois avant la date prévue de l'adhésion, un rapport de suivi complet destiné au Conseil et au Parlement européen.»

Le Conseil européen de Copenhague, en décembre 2002, a indiqué dans ses conclusions que :

«Le suivi, jusqu'à l'adhésion, des engagements pris permettra de donner encore aux États adhérents des orientations dans leurs efforts pour assumer les responsabilités qu'implique leur adhésion et de donner aux États membres actuels les assurances nécessaires.»

et le Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003, que :

«Les dix États adhérents sont encouragés à maintenir leurs efforts [...], de manière à être parfaitement prêts, au moment de leur adhésion, à assumer les obligations qui découlent de celle-ci. Ces efforts incluent la traduction nécessaire de l'acquis. Pour faire de l'élargissement un succès, le suivi de ces préparatifs a été intensifié, sur la base de rapports présentés régulièrement par la Commission.»

Dans la perspective du 1er mai 2004, date retenue pour l'adhésion, le présent rapport présente un bilan détaillé des conclusions du contrôle permanent exercé par la Commission, en se basant sur les conclusions du rapport régulier de 2002 sur la Pologne. Ce rapport comprend deux grandes parties.

La première a trait aux questions économiques. Elle décrit sommairement l'évolution de la situation économique de la Pologne, avant d'évaluer la mise en oeuvre des réformes économiques nécessaires dans les domaines demandant encore à être améliorés, selon les conclusions du rapport régulier de 2002 sur la Pologne.

La seconde partie examine brièvement, pour chaque chapitre de l'acquis, dans quelle mesure la Pologne a tenu tous les engagements et satisfait à toutes les obligations résultant des négociations d'adhésion, tant en termes de législation que de mise en place de structures, en renforçant notamment sa capacité administrative et d'application. Vu leur importance au regard de la mise en oeuvre et de l'application de l'acquis, l'état général de préparation de la fonction publique et du système judiciaire, ainsi que l'élaboration de mesures efficaces de lutte contre la corruption font l'objet d'une évaluation dans l'introduction de cette partie.

Le présent rapport rend compte de la situation fin septembre 2003. Il fait état des décisions effectivement prises, de la législation effectivement adoptée, des mesures effectivement appliquées et des structures effectivement mises en oeuvre et opérationnelles à cette date.

Pour chaque chapitre de l'acquis, le présent rapport recense les domaines pour lesquels la Pologne devrait être - ou est déjà - en mesure d'appliquer l'acquis et ceux nécessitant des efforts supplémentaires. Il signale aussi, le cas échéant, les domaines pour lesquels l'insuffisance des préparatifs ou le retard pris en la matière sont source de vive inquiétude. La présente évaluation part du postulat que la Pologne doit être pleinement opérationnelle en tant qu'État membre au premier jour de son adhésion. Lorsque des dispositions transitoires ont été convenues au cours des négociations d'adhésion, l'évaluation tient dûment compte de leur effet sur les obligations contractées par la Pologne.

Le présent rapport a été établi à partir de nombreuses sources d'information. La Pologne a été invitée à fournir des renseignements sur son degré de préparation. Le rapport s'appuie également sur les données transmises par la Pologne dans le cadre de l'accord d'association et des négociations d'adhésion, ainsi que sur les diverses évaluations par les pairs organisées afin d'apprécier ses capacités administratives dans des domaines particuliers. Les délibérations du Conseil et les rapports et résolutions du Parlement européen ont également été pris en compte lors de son élaboration [1]. Lorsqu'elle l'a jugé bon, la Commission a également exploité les évaluations effectuées, d'une part, par diverses organisations internationales, telles que le Conseil de l'Europe, l'OSCE et les institutions financières internationales, et, d'autre part, par des organisations non gouvernementales.

[1] LE RAPPORTEUR DU PARLEMENT EUROPEEN EST M. JAS GAWRONSKI.

B. QUESTIONS ECONOMIQUES

Dans son rapport régulier 2002, la Commission concluait que

"la Pologne a une économie de marché viable. Si elle se maintient sur sa trajectoire actuelle de réforme, elle devrait être en mesure de faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union.

Des améliorations peuvent être apportées à la politique budgétaire par la mise en oeuvre de la nouvelle norme nationale régissant les dépenses à tous les niveaux des pouvoirs publics, mesure qui s'inscrit dans le cadre d'une réforme structurelle plus large des finances publiques destinée à étayer la consolidation budgétaire. De plus, la restructuration et la privatisation des industries lourdes, du secteur financier, de la distribution d'énergie et de l'agriculture notamment demandent à être achevées. Les procédures en cas de faillite et le cadastre doivent encore être améliorés. Enfin, l'indépendance de la banque centrale doit être préservée pour garantir la stabilité macro-économique et obtenir la confiance des investisseurs."

Cette partie du rapport global de suivi doit avant tout permettre d'évaluer la mise en oeuvre des recommandations émises en vue d'apporter des améliorations dans les domaines identifiés par le rapport régulier de l'an dernier. L'accent est mis sur l'évolution par rapport à l'an dernier, plutôt que sur le fonctionnement global de l'économie de marché ou le degré de compétitivité. L'évaluation se trouve à la section 2. La section 1 décrit brièvement les derniers développements économiques survenus en Lettonie, en ce qui concerne notamment la poursuite du processus de réforme depuis le rapport de l'an dernier

1. Évolution économique

La Pologne a conservé sa stabilité macro-économique et connaît une reprise progressive principalement tirée par la demande extérieure. Après le ralentissement brutal de 2001, l'activité s'est quelque peu reprise en 2002, avec une hausse du PIB réel d'à peine 1,4%, contre 1% en 2001. La consommation privée et les exportations nettes ont été les principaux moteurs de la croissance, alors que l'investissement fixe continuait à se contracter fortement. L'évolution récente semble toutefois confirmer un rebond progressif de l'activité : en glissement annuel, le PIB réel a augmenté de 2,2% au premier trimestre et de 3,8% au second. La reprise est principalement tirée par les exportations malgré le faible dynamisme des économies des principaux partenaires commerciaux de la Pologne. La compétitivité des exportations polonaises a été en partie renforcée par la dépréciation effective du zloty qui est observée depuis la mi-2001. Sous l'effet conjugué des bonnes performances des exportations et du ralentissement de l'activité, le déficit de la balance courante s'est à nouveau réduit l'année dernière, passant à 3,6% du PIB, soit un niveau qui peut aujourd'hui être facilement financé par les flux d'investissements directs et les investissements de portefeuille. Cependant, le tassement des flux d'IDE enregistré en 2002 pour la deuxième année consécutive tend à suggérer que l'économie polonaise perd de son attrait pour les investisseurs étrangers. L'inflation a continué de baisser fortement en 2002, avec une inflation principale qui n'était plus en décembre 2002 que de 0,8% en glissement annuel. Depuis le début de l'année, la hausse des prix est restée très faible. Dans ce contexte de fort recul de l'inflation et d'absence de tensions sur les prix, le Conseil de la politique monétaire a pu ramener par étapes son principal taux directeur de 19% en février 2001 à 5,25% en juin 2003. Les taux d'intérêt réels restent toutefois élevés en Pologne. Cet assouplissement de la politique monétaire ne s'est pas accompagné d'un réajustement des orientations budgétaires. C'est ainsi que l'augmentation du déficit budgétaire et de la dette publique constituent, avec le fort taux du chômage, les principaux défis économiques auxquels sont confrontées les autorités polonaises. Sur la base de l'enquête sur les forces de travail, le taux de chômage a presque atteint le seuil des 20% en 2002, alors que le taux d'emploi stagnait à 51.5%. Malgré la légère amélioration observée sur le marché du travail depuis février, la reprise ne sera pas suffisamment vigoureuse pour réduire sensiblement le chômage (voir également l'évaluation conjointe des priorités de politique de l'emploi et les rapports de suivi subséquents).

Le processus de réforme n'a pratiquement pas avancé depuis le rapport de l'année dernière. Les privatisations ont connu un ralentissement considérable ces deux dernières années et le rythme enregistré en début d'année a été particulièrement décevant. En 2002, les recettes effectivement obtenues des privatisations ont été inférieures aux prévisions et une seule opération importante a pu être menée à terme. Malgré le paquet de mesures "anti-crise" du gouvernement et l'adoption de plusieurs plans de restructuration sectoriels, les progrès dans la restructuration des entreprises restées dans le giron de l'État ont été insuffisants. Le ralentissement de l'activité a sérieusement affecté les résultats des banques. Pour l'ensemble du secteur bancaire, le bénéfice net a chuté de 37% en 2002, et le premier semestre de cette année s'est traduit par un nouveau recul, d'environ 11% en glissement annuel. Cette détérioration de la profitabilité des banques est également une conséquence de l'augmentation continue des prêts non productifs, dont la proportion dans les portefeuilles de prêts est passée de 17,9% en 2001 à 20,5% en 2002. Dans ces conditions, les banques ont adopté une approche extrêmement prudente en matière de crédit. Les prêts accordés au secteur non financier n'ont ainsi progressé que de 3,4% en 2002. L'essentiel de cette progression est imputable à la croissance rapide des prêts immobiliers en devises étrangères, généralement non couverts. En mars, le gouvernement a exprimé son soutien global au programme de réforme budgétaire proposé par l'ancien ministre des finances mais, pour l'instant, il s'est limité à adopter les mesures les moins controversées de ce programme, comme la baisse de 27 à 19% du taux de l'impôt sur les sociétés. La détermination du gouvernement à mener à bien la réforme des finances publiques n'est pas évidente. Le code du travail a été réformé en profondeur en juillet 2002. Les modifications visent à renforcer la flexibilité du marché du travail en autorisant les employeurs à recourir plus facilement aux contrats à durée déterminée, en permettant une plus grande flexibilité des horaires de travail et en réduisant la rémunération des heures supplémentaires. Des initiatives ont également été prises pour promouvoir l'embauche des nouveaux diplômés, dans le cadre du programme "Premier emploi". Ces mesures sont les bienvenues, mais des efforts de réforme supplémentaires sont indispensables pour parvenir à un équilibre approprié entre flexibilité et sécurité, notamment des mesures destinées à réduire un coin fiscal élevé, à accroître la flexibilité des salaires et à poursuivre la réforme des systèmes d'éducation et de formation. Au mois de juillet, le gouvernement a adopté son plan d'action en faveur de la croissance pour les années 2003 et 2004. Ce plan vise à améliorer l'environnement économique des entreprises, à promouvoir l'emploi et à réduire la pauvreté. Il prévoit en particulier des mesures destinées à alléger le fardeau administratif des entreprises, mais des mesures supplémentaires visant à améliorer le fonctionnement du système judiciaire et à réduire la corruption sont nécessaires.

>EMPLACEMENT TABLE>

a Moyenne mobile sur 12 mois.

b Source: Site web de la Banque nationale

P= données provisoires; E= estimations

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2. Mise en oeuvre des recommandations

Les autorités polonaises ont jusqu'à présent hésité à réaliser l'assainissement budgétaire nécessaire. Une restructuration en profondeur et une forte réduction des dépenses publiques sont toutefois indispensables pour pouvoir améliorer le dosage de politiques économiques, contenir la hausse rapide des dépenses publiques et préparer les finances publiques polonaises à l'adhésion. L'année dernière, la situation des finances publiques s'est encore détériorée sous l'effet du ralentissement économique et du relâchement de la politique budgétaire. Le déficit des administrations publiques est ainsi passé de 3% du PIB en 2001 à 4,1% (SEC 95). Cette détérioration des comptes publics, conjuguée au manque de progrès des privatisations, s'est traduite par une augmentation de 4,5 points de pourcentage du ratio dette/PIB. Tout en restant modéré en comparaison avec les normes internationales, ce ratio s'approche cependant du seuil de déclenchement des mécanismes correctifs prévus par les règles budgétaires figurant dans la constitution polonaise et la loi sur les finances publiques. Les autorités polonaises auraient pu profiter du léger rebond de la croissance enregistré cette année pour engager un processus de contrôle du déficit et de maîtrise des dépenses, mais la règle limitant à 1% la croissance des dépenses réelles que les autorités envisageaient d'appliquer au budget 2003 a finalement été abandonnée. Plus récemment, la préparation du budget 2004 a suscité de graves interrogations quant à la détermination réelle des autorités à mettre en oeuvre les réformes indispensables. Ainsi, le programme de réforme budgétaire dont les grandes lignes avaient été approuvées par le gouvernement en mars a été virtuellement abandonné. Par ailleurs, le fait que le gouvernement ait à un moment songé à transférer une partie de la réserve de réévaluation de la Banque centrale au budget de l'État illustre le peu d'entrain qu'il met à affronter véritablement les problèmes budgétaires. Le projet de budget pour 2004 prévoit une réduction de l'impôt sur les sociétés mais sans mesures de compensation au niveau des dépenses. L'objectif de déficit qui a été retenu laisse craindre un relâchement sensible des disciplines budgétaires pour l'année prochaine.

Les autorités polonaises doivent s'assurer qu'une éventuelle décision sur l'emploi de la réserve de réévaluation ne compromettrait pas l'indépendance de la banque centrale sur le plan financier. Dans les discussions en cours à ce sujet entre les autorités monétaires et le gouvernement, il conviendra d'évaluer soigneusement l'impact qu'une telle décision aurait sur la capacité financière de la banque à assumer ses missions. À cet égard, il serait également souhaitable qu'une plus grande attention soit accordée à la mise en conformité avec l'acquis communautaire de la législation de la banque centrale (voir également le chapitre 11 - union économique et monétaire).

Depuis l'année dernière, les progrès dans la restructuration des industries lourdes, de la distribution de l'énergie et de l'agriculture ont été modestes et des efforts considérables doivent encore être consentis pour respecter le calendrier de réforme dans ces secteurs. La Pologne doit achever la restructuration des dernières industries contrôlées par l'État, en particulier dans les secteurs des charbonnages, du gaz, de l'électricité, de la chimie, de la sidérurgie et de l'armement. Ces industries continuent à drainer les ressources publiques en raison de leurs arriérés d'impôts et de cotisations sociales et de l'augmentation de leur endettement. Les mesures du paquet "anti-crise" de juillet 2002, conçu pour promouvoir la restructuration des entreprises et préserver l'emploi, n'ont eu pour l'instant que des résultats décevants, même si environ 50 000 entreprises ont demandé à bénéficier du dispositif accordant des allégements de dette en échange d'engagements de restructuration. En avril 2002, le gouvernement a adopté une nouvelle stratégie en vue de la transformation du secteur de l'énergie à l'horizon 2010. Le document prévoit une séparation de la transmission et de la distribution dans tous les sous-secteurs. Dans les mines de charbon, les pressions politiques exercées par les syndicats ont forcé le gouvernement à suspendre le programme de restructuration qu'il avait adopté en novembre de l'année dernière. Il a toutefois adopté un nouveau programme, portant sur la période 2003-2006, en septembre. La restructuration du secteur du gaz a peu avancé et, dans celui de l'électricité, le principal obstacle à la création d'un marché compétitif reste la question non résolue des contrats à long terme. En ce qui concerne le secteur de la chimie, encore en grande partie dans le giron de l'État, le gouvernement a adopté une nouvelle stratégie et envisage d'élaborer un plan de restructuration conforme aux règles sur les aides d'état. Dans la sidérurgie, le nouveau plan de restructuration, comprenant des mesures d'aide, a été soumis à la Commission au mois d'avril. Postérieurement, le Conseil a adopté, en juillet, une décision sur la compatibilité du programme avec les engagements de négociation. Le secteur de l'armement doit encore être restructuré. La restructuration du secteur agricole continue à prendre du retard même si des progrès ont été enregistrés dans la privatisation des terres.

Depuis le rapport de l'année dernière, le processus de privatisation s'est fortement ralenti en Pologne, et les autorités polonaises doivent prendre des actions décisives pour le relancer. Ce processus reste en effet inachevé: fin 2002, 76% du PIB était produit par le secteur privé, mais le Trésor détenait encore la totalité du capital ou des participations majoritaires ou de contrôle dans environ 2100 entreprises. L'année dernière, le Trésor a vendu ses parts dans seulement 98 sociétés et les revenus tirés de ces opérations n'ont représenté qu'environ le tiers de l'objectif de recettes inscrit dans le budget 2002 (6,8 milliards de zlotys, soit 0,9% du PIB). Le rythme des privatisations a également été plus lent que prévu au cours des premiers mois de cette année. Fin juin, les recettes tirées des privatisations ne représentaient que 16,5% de l'objectif de 9,1 milliards de zlotys fixé pour l'année. Plusieurs grosses opérations de privatisation prévues pour cette année ont été annulées ou reportées à 2004. Dans ces conditions, il est clair que les recettes des privatisations seront probablement inférieures aux prévisions initiales du gouvernement. Ce ralentissement du processus de privatisation s'explique en partie par le fait que les entreprises les plus profitables ont déjà été vendues, et que la plupart des entreprises encore aux mains de l'État ne sont pas d'un intérêt évident pour les investisseurs. De plus, les conditions attachées aux cessions, par exemple la sauvegarde de l'emploi, constituent un handicap supplémentaire pour le processus de privatisation. Enfin, la ferme volonté du gouvernement de restructurer les entreprises d'État préalablement à leur privatisation limite le nombre des entreprises privatisables.

La nouvelle loi sur l'insolvabilité adoptée en février améliore l'encadrement réglementaire applicable à la faillite et à la liquidation des sociétés et le rend conforme aux exigences d'une économie de marché moderne. Cette loi sur l'insolvabilité et les restructurations, qui entrera en vigueur le 1er octobre, renforce la protection des créanciers par rapport à la loi précédente, trop favorable aux débiteurs. Les créanciers peuvent dorénavant réclamer la liquidation de l'entreprise débitrice avant que le tribunal ne prenne une décision, et à tout moment à compter de la déclaration de cessation de paiement, à moins qu'ils ne parviennent à un arrangement avec l'entreprise. Beaucoup dépendra cependant de l'application concrète de la nouvelle loi, et en particulier de la capacité des tribunaux à l'appliquer de manière effective. D'une manière générale, l'inefficacité des tribunaux continue à être un obstacle majeur à la bonne application des lois et des contrats.

Peu de progrès ont été observés au niveau du fonctionnement du cadastre, et les autorités devront poursuivre leurs efforts pour moderniser le système. En l'absence d'un bon fonctionnement du cadastre, il est difficile d'établir avec certitude la propriété sur le foncier, et donc de l'utiliser comme sûreté dans des prêts. Le gouvernement devrait enfin présenter son grand plan de modernisation du cadastre au mois de décembre.

C. ENGAGEMENTS ET OBLIGATIONS RESULTANT DES NEGOCIATIONS D'ADHESION

La date effective de l'adhésion et, partant, de l'entrée en vigueur des droits et obligations réciproques inscrits dans le traité d'adhésion, se rapprochant, il apparaît nécessaire de veiller à ce que la Pologne soit parfaitement prête dans tous les secteurs de l'acquis dès le début de son adhésion. En d'autres termes, la Pologne doit respecter les engagements et les obligations résultant des négociations d'adhésion.

Dans son rapport régulier de 2002 concernant la Pologne, la Commission a estimé que :

«La Pologne respecte généralement les engagements qu'elle a pris lors des négociations. Des retards se sont toutefois produits dans les domaines de l'agriculture (mise en oeuvre du système d'identification et d'enregistrement des animaux), de la pêche (adoption de la législation relative à la gestion des ressources, l'inspection et le contrôle, et dans le domaine de la politique de marché) et de l'environnement (adoption des dispositions d'application de la législation relative à la qualité de l'eau, la lutte contre la pollution industrielle et la gestion des risques, et les produits chimiques). La Pologne doit à présent s'attaquer à ces questions.

Compte tenu des progrès accomplis par la Pologne depuis l'avis, du niveau atteint à ce jour en termes d'alignement législatif et de capacité administrative, et des résultats obtenus dans la mise en oeuvre des engagements pris pendant les négociations, la Commission considère que la Pologne sera en mesure d'assumer les obligations découlant de l'adhésion selon le calendrier prévu. D'ici l'adhésion, la Pologne doit poursuivre ses préparatifs dans le respect des engagements pris lors des négociations.»

En ce qui concerne la capacité administrative à mettre en oeuvre l'acquis, le constat global est le suivant :

«On constate toujours une disparité entre les progrès réalisés en ce qui concerne l'adoption de la législation et le renforcement de la capacité administrative. La Pologne doit donc poursuivre ses efforts pour créer ou renforcer ses capacités administratives dans tous les domaines, notamment au niveau de la surveillance des marchés, dans l'agriculture et la sécurité des denrées alimentaires, la pêche, la politique régionale, le domaine social, l'environnement, les douanes et la justice et les affaires intérieures. Un suivi tout particulier est nécessaire en ce qui concerne les structures qui permettront de mettre en oeuvre les parties de l'acquis qui ne deviendront applicables qu'à partir du jour de l'adhésion, et tout spécialement les parties qui sont essentielles pour une gestion saine et efficace des fonds communautaires.»

Au cours du processus de suivi régulier, les services de la Commission ont, en mars et juin 2003, adressé deux lettres à la Pologne pour lui faire part de leur inquiétude quant à son état d'avancement dans les domaines de la libre circulation des marchandises (alignement sur l'acquis contenu dans les directives ancienne et nouvelle approches, et dans le domaine non-harmonisé), la libre prestation des services (alignement de la législation dans les domaines de l'assurance et des services d'investissement et des marchés de valeurs mobilières, obligation d'utiliser le polonais dans les secteurs de la banque et de l'assurance et les capacités et l'indépendance des autorités de surveillance), l'agriculture (mise en place des organismes payeurs et établissement du système intégré de gestion et de contrôle, gestion des quotas laitiers, création d'un système d'identification animale, amélioration des établissements agro-alimentaires et création d'un système de traitement des déchets animaux), la pêche (renforcement des capacités administratives, notamment en ce qui concerne les fonctions de contrôle aux niveaux tant central que régional), la politique sociale (alignement sur l'acquis en matière de législation du travail et d'égalité de traitement), la politique audiovisuelle (alignement de la législation), l'union douanière (informatisation et interconnexion) et le contrôle financier (alignement de la législation et structures de mise en oeuvre dans le domaine des dépenses à finalité structurelle), la politique de concurrence (restructuration de la sidérurgie), et lui demander que des mesures soient prises de toute urgence pour combler ces lacunes.

Afin de fournir à la Pologne des orientations supplémentaires dans le cadre de ses efforts de préparation à l'adhésion et d'apporter aux États membres actuels et à venir les assurances nécessaires, cette partie du rapport global de suivi examine brièvement, dans sa section 2, pour chacun des 29 chapitres de l'acquis, dans quelle mesure, à ce jour, la Pologne a tenu tous les engagements et satisfait à toutes les obligations découlant des négociations d'adhésion. Cet examen porte sur la totalité de l'acquis, chapitre par chapitre, et s'intéresse aussi bien à la législation qu'à la mise en place de structures, notamment en ce qui concerne la capacité administrative et l'application de la législation.

Le principal engagement contracté par la Pologne au cours des négociations d'adhésion est d'être fin prête dans tous les domaines à la date de son adhésion. Dans certains domaines, toutefois, elle s'est engagée à mettre en place et en oeuvre l'acquis dès avant l'adhésion, suivant un calendrier bien défini. Le présent rapport examine dans quelle mesure ces engagements ont été respectés et dans quels domaines des retards ont été observés, mais son principal objectif consiste toujours à s'assurer que la Pologne sera parfaitement prête au premier jour de son adhésion. Il va de soi que lorsque des dispositions transitoires ont été convenues, l'évaluation tient dûment compte de leur effet sur les obligations contractées par la Pologne. Il convient, en outre, de souligner que si la Pologne entend tirer pleinement parti des fonds structurels de la Communauté, auxquels elle pourra prétendre à compter du 1er janvier 2004, il lui appartiendra de se conformer pleinement, dès cette date, à l'acquis dans des domaines tels que les marchés publics, les aides d'État et la protection de l'environnement [2].

[2] Voir aussi la communication de la Commission relative à la « Mise en oeuvre des engagements pris par les pays d'adhésion dans le cadre des négociations d'adhésion concernant le chapitre 21 - Politique régionale et coordination des instruments structurels » du 16 juillet 2003 (COM (2003) 433 final).

Chaque chapitre donne lieu à une conclusion conforme au modèle suivant :

Dans un premier temps, elle recense les domaines dans lesquels la Pologne respecte l'essentiel des engagements et des exigences découlant des négociations d'adhésion, et devrait être - ou est déjà - en mesure d'appliquer l'acquis dès son adhésion. Cela n'exclut pas l'obligation éventuelle de prendre des mesures supplémentaires, ce qui ne devrait, a priori, poser aucune difficulté particulière.

Un deuxième paragraphe énumère les domaines pour lesquels d'importants efforts doivent encore être consentis, afin de parachever les préparatifs pour l'adhésion. Dans certains cas, ces préparatifs peuvent déjà être engagés, mais des efforts supplémentaires ou des progrès plus rapides peuvent être requis. Il s'agit là de questions auxquelles une réponse peut encore être apportée d'ici la date d'adhésion du 1er mai 2004, mais qui nécessitent une attention particulière de la part des autorités concernées.

Dans un troisième temps, le cas échéant, les questions particulièrement préoccupantes seront passées en revue. Sont ici concernés les domaines présentant des insuffisances graves susceptibles de persister au-delà de l'adhésion faute d'une action corrective immédiate. Ces problèmes doivent bénéficier d'urgence de l'attention des autorités. Vu leur importance au regard de la mise en oeuvre et de l'application de l'acquis, l'état général de préparation de la fonction publique et du système judiciaire, ainsi que l'élaboration de mesures efficaces de lutte contre la corruption et la traduction de l'acquis en polonais font l'objet d'une évaluation dans une section 1 distincte.

1. Capacité administrative et judiciaire

Administration publique

La législation et les structures nécessaires au bon fonctionnement de la fonction publique, ainsi que la globalité de l'administration publique sont en place et aucun changement majeur n'est prévu dans un avenir proche. La loi sur la fonction publique qui est en vigueur depuis juillet 1999 est en général conforme aux normes de l'UE. Elle définit précisément le statut des fonctionnaires et des autres employés de l'administration publique (par exemple, le corps des agents de la fonction publique), et décrit les procédures de recrutement, les conditions d'emploi et de rémunération, et les principales fonctions des employés. La mise en oeuvre de cette loi, qui a rencontré certaines difficultés, n'a pas permis de remédier à l'ensemble des problèmes qu'elle aurait dû résoudre, notamment la politisation et le manque de professionnalisme de l'administration publique. Une modification de cette loi a été présentée en janvier 2002 en vue de permettre la nomination, à des postes élevés, de candidats extérieurs au corps des agents de la fonction publique, mais elle a été jugée anticonstitutionnelle par le Tribunal constitutionnel.

L'administration publique relève de la compétence constitutionnelle du Premier ministre, qui nomme le chef de la fonction publique, qui est chargé, à son tour, de la mise en oeuvre de la loi sur la fonction publique. Le Premier ministre dispose aussi d'une instance consultative, le Conseil de la fonction publique, composé de 16 membres, choisis pour moitié par le Parlement, et pour l'autre moitié par le Premier ministre lui-même.

La taille de l'administration centrale est relativement modeste, avoisinant les 120 000 agents, et le nombre de fonctionnaires engagés sur concours public demeure minime. L'effectif extrêmement limité de fonctionnaires (un tout petit peu plus de 1 500 au total, soit 1% environ) par rapport aux employés de l'administration centrale et son augmentation toujours très lente demeurent la pierre d'achoppement essentielle pour la mise en place d'un service public parfaitement professionnel et fonctionnant correctement. Les influences politiques dans les hautes sphères demeurent fortes dans certains domaines, quoique la normalisation de la situation se soit accélérée.

Les mesures d'application nécessaires sont déjà en place mais aucune législation horizontale permettant d'harmoniser tous les aspects du fonctionnement de la fonction publique n'a encore été adoptée. Du fait de la segmentation de la structure de l'administration, la méthode de planification stratégique et la capacité d'élaboration des politiques varient fortement d'une institution à l'autre; les évaluations doivent donc inévitablement se faire au cas par cas. De même, le caractère hiérarchisé de l'administration polonaise freine tout développement de la coordination interministérielle et interservices. Comme il n'existe pour l'instant aucune définition juridique, ni aucune pratique établie de la responsabilité d'un employé de l'administration publique, ce dernier n'est pas comptable de ses décisions individuelles. Cette attitude provient d'une réticence très étendue dans les grades inférieurs et moyens à assumer des responsabilités, et d'une tendance à s'en référer à ses supérieurs pour toute décision, quelle qu'elle soit.

L'ouverture et la transparence du service public sont garanties par la loi relative à l'accès du public à l'information, entrée en vigueur en janvier 2002. Cette loi constitue une base juridique satisfaisante pour assurer un fonctionnement transparent de l'administration publique, garantir aux citoyens l'accès aux motifs de toute décision susceptible de les concerner. Le défaut fondamental de cette loi réside dans le fait qu'elle englobe aussi tous les textes contraignants actuels limitant l'accès du public aux informations pour des raisons de confidentialité.

Le bureau du Comité pour l'intégration européenne est l'instance principale pour la coordination des questions d'intégration européenne. La majorité des structures s'occupant de ces questions ont encore besoin d'être étayées; certaines, d'ailleurs, auront du mal à assumer ces nouvelles tâches avec efficacité, rapidité et professionnalisme dès l'adhésion.

Le Bureau pour la fonction publique supervise la formation générale de l'administration publique. La majorité des cours sont planifiés, organisés et financés sur une base décentralisée et dépendent essentiellement de la détermination des directeurs généraux au sein des ministères et des bureaux centraux, ainsi que du budget dont dispose chaque institution. À la demande du Conseil de la fonction publique, le Bureau pour la fonction publique élabore actuellement une «stratégie de la formation de l'administration publique pour 2004-2007».

Au-dessous du niveau central, la structure administrative de la Pologne compte trois niveaux, institués en janvier 1999 : 2496 gminas (municipalités), 373 powiats (comtés), dont 65 powiats urbains, et 16 voïvodies (régions). Les gouverneurs régionaux (voivods), nommés par le gouvernement central, et les assemblées régionales (sejmiks) dirigent le gouvernement autonome régional. Les voivods veillent à ce que les activités du gouvernement autonome soient conformes à la législation nationale. Les voïvodies sont autorisées à conclure une coopération économique bilatérale et multilatérale avec des partenaires étrangers. L'introduction de cette structure administrative à trois niveaux, en 1999, n'a toutefois pas été accompagnée d'un programme à long terme précis pour les autonomies locales et régionales, ce qui risque de compliquer la poursuite de la mise en oeuvre du processus de décentralisation.

Les structures administratives nécessaires pour la mise en oeuvre de l'acquis dans des domaines particuliers sont pratiquement toutes en place, mais rares sont les cas où elles ont atteint un niveau de capacité optimal. Les ressources humaines, la formation (notamment en langues étrangères) et les budgets devraient être renforcés, et la coordination interinstitutionnelle doit être améliorée. Les problèmes proviennent en général de contraintes budgétaires, alors même que les budgets supplémentaires qui seraient nécessaires pour corriger ces lacunes sont le plus souvent relativement peu élevés. Il faudrait que la Pologne renforce en particulier les domaines qui lui seront essentiels pour remplir correctement son rôle au sein de l'UE. En dépit des contraintes actuelles, de meilleurs résultats pourraient être obtenus si les priorités étaient clairement identifiées et ciblées.

Capacité judiciaire

Le système judiciaire polonais compte 325 tribunaux d'arrondissements, 44 tribunaux régionaux, 10 cours d'appel et la Cour suprême. La structure du ministère public sur trois niveaux (arrondissement, région et appel) est parallèle. A la suite d'une réforme importante, la structure du système judiciaire a évolué mais il est encore trop tôt pour en mesurer les effets ainsi que de la restructuration qui l'a accompagnée. Malgré des progrès soutenus, la Pologne doit encore faire des efforts pour améliorer l'efficacité et la transparence de son système judiciaire en vue de parvenir à une qualité fiable des jugements. L'accès du public au système judiciaire reste limité, surtout lorsqu'il s'agit d'obtenir des informations générales sur les procédures, l'aide juridique et l'état d'avancement d'une affaire en cours. La confiance du public dans l'efficacité et l'impartialité du système judiciaire reste en général faible; en revanche, le sentiment de corruption est élevé.

Les changements les plus importants se sont produits au niveau le plus bas du système judiciaire polonais, grâce essentiellement à l'introduction d'un nouveau niveau de tribunaux, les tribunaux municipaux chargés de juger les délits mineurs. Cette réforme est très importante puisque 85% (2001) à 88% (2002) de toutes les affaires sont jugées au niveau de l'arrondissement. La création de ce nouveau niveau judiciaire n'a cependant pas été accompagnée par une augmentation proportionnelle du nombre de juges, des effectifs administratifs et des équipements.

En décembre 2002, la Pologne comptait 9 024 juges (juges nommés et juges assesseurs) et 5 477 procureurs (procureurs et substituts). En 2002, 230 postes de juges et 50 postes de juges assesseurs ont été débloqués pour les tribunaux. D'autres augmentations ambitieuses des effectifs sont prévues en 2003 pour atteindre la cible de 450 postes de juges et juges assesseurs, 100 greffiers de tribunal et 700 employés administratifs. La Pologne pense aussi créer 100 nouveaux postes de procureurs en 2003. Sur le plan administratif, on comptait fin 2002, 21 083 employés administratifs dans les tribunaux et 3 695 dans les parquets, soit 2,2 postes administratifs pour un juge et 0,67 pour un procureur. Cette moyenne pour le parquet est toujours considérée comme faible. Le nombre d'ordinateurs et d'imprimantes que possèdent les tribunaux et les parquets a augmenté mais reste assez limité. De nouveaux critères objectifs pour le recrutement des juges et des procureurs ont été adoptés. Il n'existe toutefois pas encore de critères objectifs pour l'évaluation de la carrière, la promotion et la rétrogradation.

Par ailleurs, l'augmentation du rendement des tribunaux ne semble pas nécessiter une nouvelle augmentation du nombre des magistrats, mais appelle plutôt à des changements au niveau des procédures et dans l'organisation et la répartition du travail. De vastes projets en matière de technologie de l'information vont voir le jour au sein du système judiciaire, notamment un réseau de communication de portée nationale pour les tribunaux et les bureaux du parquet, qui facilitera l'accès aux bases de données nationales regroupant les textes de la législation en vigueur et de la coopération juridique internationale.

Il n'existe pas de séparation nette des pouvoirs entre le ministre de la justice et le procureur général. Le gouvernement étudie actuellement un projet législatif pour régler ce problème : le but recherché est de séparer les deux fonctions, mais telles qu'elles sont formulées actuellement ces dispositions n'apporteront pas une plus grande indépendance au procureur général. De nouvelles initiatives pourraient être envisagées pour résoudre la question du lien hiérarchique avec une autorité politique susceptible d'influencer indirectement l'activité du parquet.

L'immunité des juges est prévue par la constitution qui donne une interprétation très large à cette immunité. Elle s'applique au juge autant dans sa vie professionnelle que dans sa vie privée et pendant sa retraite. Elle peut uniquement être levée par un collège composé de juges choisis au hasard, et une petite partie seulement de la procédure est accessible au public. La loi ne spécifie pas explicitement les motifs pour lesquels une immunité peut être levée. L'interprétation très large de l'immunité pénale des juges, qui n'existe pas dans d'autres systèmes juridiques européens, n'est pas en soi une garantie d'indépendance mais bien plutôt considérée comme un privilège en Pologne.

Le 1er juillet 2003, les modifications du code de procédure pénale, la loi sur les "témoins de la couronne" et la loi sur la protection des informations classifiées sont entrées en vigueur. Ces nouvelles dispositions visent à simplifier et à accélérer les procédures pénales pour éponger le retard accumulé, diminuer le nombre d'affaires pendantes et garantir une exécution satisfaisante des jugements. Le 14 août 2003, sont ensuite entrés en vigueur les modifications du code de procédure civile visant à accélérer et à simplifier les procédures. Les effets de ces changements ne se feront sentir qu'après une certaine période d'application des nouvelles règles. Pour résorber l'arriéré des affaires qui ne cesse de s'accroître, la Pologne devra recourir fréquemment à la procédure simplifiée et multiplier les possibilités de règlement alternatif des affaires (procédure de médiation).

Concernant le droit pénal, la durée des affaires a encore été réduite: la durée moyenne des procédures, en 2001, atteignait 6,1 mois; en 2002, elle était de 5,8 mois. Par contre, dans les affaires civiles, elle a légèrement augmenté, de 6,8 mois à 7 mois. Ce sont des moyennes pour l'ensemble des tribunaux polonais, quoique la différence soit considérable entre la capitale, Varsovie, où la situation est très critique en termes de retard, et le reste du pays. À Varsovie, la durée moyenne des affaires criminelles avoisine les 12 mois, tandis qu'il faut compter 24 mois pour les affaires civiles. Il en va de même pour les affaires commerciales ainsi que pour les transactions liées au cadastre.

Le système de l'assistance judiciaire est encore sous-développé et peu transparent, d'où un manque d'information des citoyens concernant leurs droits. Le code de procédure pénale ne contient aucune obligation d'informer le prévenu de la possibilité d'obtenir une assistance judiciaire. Il est dès lors permis de conclure du fait de cette lacune que l'application des dispositions relatives à l'assistance judiciaire est insuffisante à la lumière de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le ministère de la justice ne possède aucune statistique sur le nombre de demandes d'assistance judiciaire qui ont été satisfaites par les juges.

La réforme de la formation professionnelle du personnel employé dans le système judiciaire (juges, procureurs et employés administratifs) a été lancée le 1er novembre 2002 avec la création d'une unité baptisée "Centre de formation judiciaire" sous les auspices du ministère de la justice. Fin 2003, cette unité compte présenter des propositions visant à uniformiser et à harmoniser le système de formation afin d'en accroître l'efficacité et d'offrir de nouvelles formes de formation à toutes les catégories professionnelles concernées.

Mesures anti-corruption

La corruption, qui atteint déjà un niveau relativement élevé en Pologne, semble augmenter. On considère qu'elle touche toutes les sphères de la vie publique. La lutte contre la corruption a très peu progressé, et le sentiment actuel a été renforcé par plusieurs cas récents qui ont défrayé la chronique.

En septembre 2002, le Conseil des ministres a adopté un programme de lutte contre la corruption intitulé «Stratégie anti-corruption». L'État déclare, dans ce document, être parfaitement conscient de la menace que représente la corruption pour le développement de la Pologne et qu'il considère que sa répression est prioritaire. Ladite stratégie vise à modifier la réglementation qui favorise la corruption dans les domaines de l'activité publique considérés comme les plus sensibles. Ce document énumère les textes qui devraient être adoptés dans chacun de ces domaines pour juguler ce type de pratique, recense les institutions chargées de préparer les textes pertinents et fixe des délais pour que les modifications soient adoptées. Cette stratégie ne s'attaque pas en soi à la corruption de haut niveau, sauf dans les cas liés à la fonction publique et aux révélations financières par des fonctionnaires.

Un rapport officiel de juillet 2003 concernant la mise en oeuvre de ces mesures indique que même si l'application de cette stratégie a progressé dans un certain nombre de domaines, ses effets réels ont été assez limités. Cela peut s'expliquer, premièrement, par le fait que la stratégie a été administrée par une équipe interministérielle dont les compétences administratives et politiques étaient insuffisantes, et, deuxièmement, par l'absence de soutien qu'a reçu cette stratégie, ce qui était pourtant l'une des conditions majeures pour en garantir l'efficacité.

Le nombre de fonctionnaires publics jugés coupables de corruption est resté relativement stable. Plus des deux tiers des personnes reconnues coupables dans ces affaires ont été condamnés pour avoir soudoyé des fonctionnaires publics (corruption active). On constate toutefois une amélioration en ce qui concerne la responsabilité politique dans des délits de corruption. Ainsi, plusieurs hommes politiques corrompus ont été démis immédiatement de leurs fonctions après que les médias ont révélé leurs délits, alors que dans le passé ce genre d'attitude n'était jamais sanctionné.

Les modifications de la loi sur les partis politiques et de la loi électorale, adoptées en 2001 et 2002, avaient pour but de réglementer le financement des partis politiques pour freiner la corruption à haut niveau. Ces dispositions, qui sont pratiquement toutes correctement mises en oeuvre, apportent une plus grande transparence au financement des partis et s'accompagnent de sanctions financières sévères pour les partis qui transgressent la loi. La nouvelle législation comporte toutefois quelques vides juridiques qui peuvent exposer le système aux abus. Il existe notamment une disposition autorisant la création de fondations qui peuvent employer le personnel des partis et être sponsorisées par des entreprises privées, d'où la possibilité d'un montage financier opaque qui ne fait l'objet d'aucun contrôle.

Une autre loi importante pour lutter contre la corruption au plus haut niveau, la loi d'août 2001 relative à l'exécution des tâches par les députés et les sénateurs prévoit que la déclaration des actifs des parlementaires doit être rendue publique. Cette loi est correctement appliquée en ce qui concerne la présentation des déclarations et la transparence des situations déclarées. La mise en oeuvre d'autres dispositions de cette loi doit toutefois encore être améliorée.

Le projet de modification de la loi dite anti-corruption (pour limiter l'activité commerciale des personnes titulaires d'un mandat public) soumis à la Sejm à l'automne 2001 n'a pas avancé. Aucune suite n'a été donnée non plus au projet de loi présenté à la Sejm à la fin 2001 concernant la création d'un office anti-corruption.

La suite donnée aux motions de la Chambre suprême de contrôle (NIK) est loin d'être satisfaisante. D'après le rapport d'activité de la NIK pour 2001, présenté à la Sejm par son président en octobre 2002, sur les 136 motions demandant de toute urgence des modifications de la loi pour lutter contre la mauvaise gestion des fonds publics et la corruption, seules 22 ont abouti intégralement et 12 partiellement. Une unité spéciale de l'Agence pour la sécurité intérieure, mise sur pied pour lutter contre la corruption des hauts fonctionnaires, ne semble généralement pas donner de bons résultats, manquant d'indépendance politique. Elle a été incapable de révéler le moindre des cas les plus graves de corruption, se contentant de lancer une enquête après leur révélation par les médias.

La Pologne continue de participer au Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe. Dans son rapport d'évaluation de mars 2002, le GRECO déclare que certaines sphères de la vie publique en Pologne sont menacées par la corruption. Le GRECO a adressé à la Pologne 17 recommandations particulières en l'invitant vivement à les suivre. Les autorités polonaises n'ont pas encore fourni de réponse aux recommandations du GRECO formulées à cette occasion. Le GRECO compte sur la coopération de la Pologne pour mettre ses recommandations en oeuvre.

Traduction de l'acquis en polonais

En vertu des articles 2 et 58 de l'acte d'adhésion, tous les actes pris, avant l'adhésion, par les institutions et la Banque centrale européenne sont applicables dans les nouveaux États membres et doivent être publiés au Journal officiel de l'Union européenne dans les nouvelles langues officielles. Même si les institutions de l'UE se chargent de la révision finale et de la publication des traductions, il revient à l'État adhérent de produire les traductions et de veiller à leur révision juridique et linguistique approfondie.

Après un départ relativement lent au début 2003, essentiellement dû à une nouvelle révision des traductions de l'Unité de coordination de la traduction, le nombre de pages révisées prêtes à être finalisées, qui ont été transmises aux institutions de l'UE, est désormais conforme aux attentes. La qualité juridique et linguistique des versions polonaises de l'acquis semble également s'être sensiblement améliorée et paraît maintenant satisfaisante.

Le rythme actuel doit être au moins maintenu, sinon augmenté, pour que la publication de l'édition spéciale du Journal officiel en polonais puisse avoir lieu dès l'adhésion.

2. Les chapitres de l'acquis

Comme cela a été indiqué, la capacité de la Pologne d'assumer les obligations liées à l'adhésion est présentée ci-dessous en suivant la liste des 29 chapitres de l'acquis. En conséquence, cette section s'ouvre sur l'examen de l'acquis relatif aux «quatre libertés» qui constituent les pierres angulaires sur lesquelles repose le marché intérieur, et se poursuit par une évaluation systématique de l'alignement dans chacun des chapitres, pour couvrir l'intégralité de l'acquis : politiques sectorielles, affaires économiques et budgétaires, politique régionale, environnement, justice et affaires intérieures, politiques extérieures et questions financières.

Chapitre 1 : Libre circulation des marchandises

Le principe de la libre circulation des marchandises suppose que les échanges commerciaux de marchandises s'effectuent sans entrave d'un point à l'autre à l'intérieur de l'Union. Dans un certain nombre de secteurs, ce principe général est complété par un cadre réglementaire harmonisé, qui suit "l'ancienne approche" (imposant des spécifications précises pour les produits) ou la "nouvelle approche" (imposant des conditions générales pour les produits). La transposition de la législation européenne harmonisée sur les produits représente l'essentiel de ce chapitre. Pour pouvoir appliquer les mesures horizontales et les procédures dans des domaines tels que la normalisation, la certification et la surveillance des marchés, il est en outre essentiel de posséder une capacité administrative efficace. Le présent chapitre de l'acquis s'étend également aux règles précises de la CE en matière de marchés publics, qui nécessitent des organismes spécialisés chargés de les mettre en oeuvre.

Les mesures horizontales et les procédures requises pour l'application de l'acquis concernant les produits dans le secteur de la nouvelle approche sont en place. Les structures d'application de la normalisation, de la métrologie, de l'accréditation, de l'évaluation de la conformité et de la surveillance du marché sont également en place. Les programmes de formation organisés par ces organismes devraient leur assurer une efficacité opérationnelle dès l'adhésion. La Pologne devrait accorder une importance particulière à la préparation de la mission de surveillance des marchés dont le rôle et la portée seront valorisés par l'entrée en vigueur de la législation concernant la nouvelle approche. Le Comité polonais de normalisation est membre affilié du CEN et du CENELEC. Son adhésion à part entière à ces deux organismes devrait intervenir prochainement.

La Pologne a transposé la majorité des textes de la législation sectorielle relevant de la nouvelle approche. Il lui reste encore à aligner ou à compléter l'alignement de sa législation concernant les installations de transport équipées de câbles, les appareils et les instruments médicaux, les instruments de pesage à fonctionnement non automatique, les équipements marins et les équipements terminaux de radio et de télécommunication connectés. Quelques adaptations sont peut-être encore requises dans d'autres domaines. La Pologne s'est vu accorder une période transitoire en vertu de laquelle les certificats existant pour les appareils et instruments médicaux restent valables jusqu'à leur expiration ou jusqu'à fin 2005 au plus tard.

Concernant les directives de l'ancienne approche, la Pologne a transposé une importante partie de l'acquis dans ces types de produits. Des efforts supplémentaires sont nécessaires en ce qui concerne les textiles, la métrologie légale, les véhicules à moteur, les produits chimiques, les engrais, les produits pharmaceutiques, les cosmétiques et le bois.

Des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne la transposition de l'acquis relatif aux produits alimentaires et une bonne coopération dans ce domaine a été établie. Les modifications de la loi-cadre relative à l'alimentation et à la nutrition sont toutefois toujours en suspens et certains règlements d'application n'ont pas encore été adoptés ou requièrent des adaptations supplémentaires. La majorité des directives verticales relatives aux produits alimentaires doivent encore être transposées et mises en oeuvre.

La Pologne a pris les dispositions qui s'imposent pour assurer la création, le renforcement et la capacité opérationnelle des institutions nécessaires à la gestion de l'acquis dans la quasi-totalité des secteurs couverts par les directives de l'ancienne approche. Dans le domaine des produits chimiques, après avoir admis qu'elle doit donner la priorité à l'identification des substances chimiques "nouvelles" sur son marché, la Pologne devrait se doter d'une procédure appropriée de notification de ce genre de substance, conformément à l'acquis. En ce qui concerne les produits pharmaceutiques, la mise en oeuvre de la législation ne devrait pas faire place de fait à une discrimination à l'encontre des produits pharmaceutiques importés. Par ailleurs, l'accent doit être mis sur le renforcement de la coopération interinstitutionnelle dans le domaine de la sécurité des aliments, la formation des opérateurs et des inspecteurs en ce qui concerne les principes de l'acquis dans ce domaine (par l'élaboration, par exemple, de guides sur de bonnes pratiques d'hygiène), la préparation à l'application intégrale et au respect de la méthode HACCP dans toutes les usines de production alimentaire et la poursuite de la restructuration et de la modernisation des laboratoires qui feront partie du réseau de contrôle officiel. Les procédures à suivre en application du système d'alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux doivent encore être finalisées. Les autres aspects de la sécurité des aliments sont également abordés dans le chapitre 7 - Agriculture.

Une période transitoire expirant fin 2008 a été accordée à la Pologne lors des négociations d'adhésion pour le renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits pharmaceutiques.

En ce qui concerne les marchés publics, la Pologne doit poursuivre ses efforts d'alignement de sa législation pour parvenir à un alignement intégral sur l'acquis communautaire dans ce domaine. Il reste notamment des lacunes sur le plan de la définition des organismes de droit public, la portée des exceptions et l'information à communiquer aux soumissionnaires ou aux candidats écartés. L'Office des marchés publics a été créé et il est opérationnel, mais il aurait besoin d'être renforcé, en termes notamment de personnel compétent. La formation est également nécessaire pour les autres acteurs qui participent aux appels d'offres publics, afin notamment de favoriser une bonne mise en oeuvre des aides en provenance des Fonds structurels et du Fonds de cohésion.

Dans les secteurs non harmonisés, la Pologne a procédé à une analyse détaillée de sa législation nationale pour recenser les mesures contraires aux principes de la libre circulation des marchandises ; cet exercice doit être poursuivi et les obstacles recensés doivent être éliminés. Parmi les exemples d'obstacles injustifiés aux échanges, qui n'ont pas encore été supprimés, on peut citer la législation polonaise applicable aux importations de véhicules d'occasion, la publicité sur les alcools, l'étiquetage des produits textiles et la loi sur l'emploi de la langue polonaise. La Pologne n'a pas encore introduit les clauses de reconnaissance mutuelle dans sa législation en vigueur. La transposition de l'acquis concernant les biens culturels n'est pas achevée. Des adaptations mineures doivent être apportées à la législation transposant l'acquis en matière de contrôle des armes. Des mesures ont été prises pour que les règles concernant les contrôles de la sécurité des produits aux frontières extérieures soient appliquées dès l'adhésion.

Conclusion

La Pologne satisfait pour l'essentiel aux obligations de l'adhésion en ce qui concerne les mesures horizontales et les procédures requises pour la mise en oeuvre correcte dès l'adhésion de la législation qui relève de la nouvelle approche, ainsi que la législation sectorielle qui relève de la nouvelle approche. Les derniers travaux d'élaboration de la législation relative à la nouvelle approche sont en cours et devraient amener la Pologne dans une position qui lui permettra d'appliquer cet acquis dès son adhésion.

La Pologne respecte en partie les obligations liées à la législation sectorielle de l'ancienne approche, aux marchés publics et aux secteurs non harmonisés. Une poursuite des efforts est requise, dans la plupart des secteurs relatifs à l'ancienne approche. Une attention particulière doit être apportée à l'achèvement de l'alignement sur l'acquis et au renforcement de la capacité administrative dans le domaine de la sécurité des produits alimentaires (notamment la restructuration et la modernisation des laboratoires) et la mise en oeuvre non discriminatoire de la législation applicable aux produits pharmaceutiques. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour notifier provisoirement les "nouvelles" substances chimiques avant l'adhésion afin de ne pas provoquer de rupture dans la commercialisation de ces substances. Dans le domaine non harmonisé, la Pologne doit veiller particulièrement à mettre en oeuvre et à respecter le principe de la reconnaissance mutuelle. La Pologne doit s'efforcer de toute urgence de supprimer les obstacles persistants aux échanges dans le but d'assurer que la Pologne est en conformité d'ici l'adhésion avec les règles fondamentales de l'Union en ce qui concerne la libre circulation des marchandises. Sur le plan des marchés publics, si la Pologne n'adopte pas rapidement et ne met pas correctement en oeuvre la législation, elle risque sérieusement de ne pas disposer d'un système fonctionnel dans les délais.

Chapitre 2 : Libre circulation des personnes

L'acquis couvert par ce chapitre prévoit le traitement non-discriminatoire des travailleurs exerçant légalement dans un pays autre que leur pays d'origine. Cela implique la possibilité de cumuler et de transférer des droits de sécurité sociale, ce qui exige une coopération administrative entre les États membres. Afin de faciliter l'exercice de certaines professions, l'acquis en matière de libre circulation des personnes comprend aussi des règles spécifiques concernant la reconnaissance mutuelle des qualifications et des diplômes ; pour certaines professions, un programme de formation harmonisé doit être suivi pour qu'il soit possible de se prévaloir du titre professionnel concerné. Ce domaine couvre également la résidence et le droit de vote des citoyens de l'Union européenne dans tout État membre.

La transposition par la Pologne de l'acquis relatif à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles présente encore de sérieuses lacunes. Seule la législation relative aux avocats et aux agents commerciaux a été largement alignée. La législation concernant le système général de reconnaissance mutuelle n'a pas été intégralement transposée. Des efforts supplémentaires sont encore nécessaires en vue de l'adoption et de la mise en oeuvre de la législation manquante concernant la reconnaissance des qualifications dans le secteur de la santé, notamment des qualifications des médecins, des dentistes, des infirmières, des sages-femmes et des pharmaciens ainsi que des architectes. Il est urgent que la Pologne achève l'alignement de sa législation dans ce domaine. Elle a annoncé son intention d'actualiser les qualifications et la formation des ses infirmières et de ses sages-femmes. Ce point important mérite des éclaircissements. Les structures administratives nécessaires pour la mise en oeuvre sont en place mais doivent être renforcées.

Dans le domaine des droits des citoyens, l'alignement de la législation est pratiquement achevé, excepté en ce qui concerne certaines dispositions d'application. La législation permettant aux citoyens de l'UE résidant en Pologne de participer aux élections municipales et aux élections du Parlement européen doit encore être adoptée. Les principales structures administratives nécessaires pour en permettre la mise en oeuvre sont en place.

En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, un régime transitoire a été agréé. Pendant les deux premières années suivant l'adhésion, les États membres actuels appliqueront des mesures nationales ou des accords bilatéraux pour réglementer l'accès des travailleurs polonais à leur marché du travail. Ces régimes pourront être appliqués pendant sept ans au maximum. La Pologne a, dans une large mesure, transposé l'acquis, mais il lui reste à achever l'adoption de ses dispositions d'application. L'acquis concernant le droit des travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté à une pension complémentaire doit encore être transposé et l'accès à des emplois du secteur public doit être assuré conformément à l'acquis.

Sur le plan de la coordination des régimes de sécurité sociale, aucune transposition dans la législation nationale n'est nécessaire pour se conformer à l'acquis. On peut constater que l'administration polonaise, grâce à un certain nombre d'accords bilatéraux passés avec des États membres, qui reposent sur les mêmes principes que les règles communautaires dans ce domaine, possède une certaine expérience des procédures administratives. Les structures administratives polonaises doivent toutefois être davantage développées.

Conclusion

La Pologne respecte l'essentiel des engagements et des obligations fixés dans les domaines des droits des citoyens, de la libre circulation des travailleurs et de la coordination des régimes de sécurité sociale. Quelques adaptations doivent encore être apportées à la législation en ce qui concerne en particulier les dispositions applicables aux étrangers afin que les citoyens de l'UE puissent séjourner et travailler librement en Pologne et participer aux élections européennes de juin 2004. Il convient de poursuivre les mesures visant à assurer des capacités administratives suffisantes dans ces domaines.

La reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles reste une source de vives préoccupations. L'application du système général de la reconnaissance doit être achevée. La coordination de la formation et la reconnaissance des qualifications des médecins, des infirmières, des dentistes, des sages-femmes, des pharmaciens et des architectes présentent encore d'importantes lacunes. La Pologne doit, de toute urgence, multiplier ses efforts pour adopter la législation manquante dans ces domaines ; elle doit aussi renforcer sa capacité administrative afin de pouvoir mettre l'acquis en oeuvre. Faute d'une action immédiate afin de respecter les obligations découlant du droit communautaire, la Pologne ne sera pas en mesure de respecter les exigences liées à l'adhésion dans ce domaine.

Chapitre 3 : Libre prestation de services

Dans le domaine couvert par ce chapitre, les États membres doivent veiller à ce que le droit d'établissement et la libre prestation de services dans l'UE ne soit pas entravés par leur législation nationale. Dans certains domaines, l'acquis prescrit des règles harmonisées à respecter pour que le marché intérieur puisse fonctionner. Celles-ci concernent principalement le secteur financier (banque, assurances, services d'investissement et marchés de valeurs mobilières) mais aussi certaines professions bien précises (artisans, commerçants, agriculteurs, agents commerciaux). Il existe aussi des règles harmonisées à respecter pour la protection des données à caractère personnel et certains services liés à la société de l'information.

La Pologne a, en partie, aligné sa législation sur l'acquis en ce qui concerne le droit d'établissement et la libre prestation de services non financiers. Dans la loi sur la concurrence déloyale, il lui reste à supprimer quelques dispositions restrictives concernant le droit d'établissement. Des restrictions concernant les investissements de sociétés étrangères existent encore dans le secteur de la radiodiffusion. Dans le secteur du jeu, une modification de la loi adoptée en avril 2003 a eu pour effet de supprimer les éléments de discrimination à l'encontre des investisseurs étrangers, mais elle a introduit une condition discriminatoire en ce qui concerne la langue à utiliser par les membres des conseils de direction des sociétés opérant dans ce domaine. Les autorités polonaises devraient de toute urgence régler cette question, tout en s'assurant en même temps que les modifications apportées à la loi horizontale concernant la langue polonaise sont conformes à l'acquis. D'autres dispositions discriminatoires de la loi concernant la publicité des alcools doivent encore être abolies. Il reste aussi à la Pologne à achever l'examen analytique de sa législation en vue d'identifier les autres restrictions juridiques et administratives éventuelles à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice européenne. Dans ce contexte, la distinction entre les opérateurs économiques qui fournissent temporairement des services en Pologne et ceux qui y ont un établissement stable doit être clairement définie dans la législation polonaise en vue de garantir la libre prestation de services transfrontaliers.

En ce qui concerne les services financiers, la Pologne a aligné une partie de sa législation relative au secteur bancaire sur l'acquis. Parmi les questions en suspens, se trouvent les procédures de liquidation, l'adéquation des fonds propres, la liquidation et le renforcement de la protection juridique des autorités de contrôle. La directive concernant la publicité des comptes annuels par les filiales des établissements financiers implantées dans d'autres États membres doit encore être promulguée. La transposition effectuée en ce qui concerne les régimes de garantie des dépôts n'est pas parfaitement conforme à l'acquis et la directive sur la monnaie électronique n'a été que partiellement mise en oeuvre. La Pologne doit encore faire des efforts pour régler le problème de l'exigence linguistique imposée aux membres du conseil de direction d'une banque, ainsi que de l'absence de coopération transfrontalière entre autorités de surveillance. Elle s'est engagée à assurer une application complète de l'acquis d'ici à la fin 2007 en ce qui concerne les coopératives de crédit conformément aux dispositions transitoires qui lui ont été accordées.

La Commission de surveillance bancaire possède les infrastructures requises ainsi que des ressources humaines suffisantes pour effectuer les tâches qui lui reviennent en vertu de l'acquis. L'indépendance politique et opérationnelle de l'autorité de surveillance bancaire doit être renforcée. Des progrès importants ont été faits pour assurer une surveillance consolidée et efficace de l'ensemble du secteur des services financiers.

La Pologne met actuellement la dernière main à l'alignement de sa législation dans le secteur des assurances. La portée de la participation qualifiée doit encore être précisée dans les textes. Le problème de l'exigence linguistique concerne aussi le secteur de l'assurance (voir paragraphe précédent). La Pologne n'a pas encore mené à bien la procédure qui la conduira à devenir signataire de la convention multilatérale de garantie («carte verte»), comme le prévoit la première directive sur les véhicules automoteurs, et à prendre les mesures nécessaires pour assumer les responsabilités liées à ce statut. La Commission de contrôle des assurances et des fonds de pension possède désormais des effectifs suffisants et compétents ; il lui faut toutefois poursuivre ses efforts en matière de formation de son personnel et de modernisation de son système informatique. Une plus large indépendance fonctionnelle et opérationnelle doit être accordée à l'autorité de contrôle des assurances.

Dans le domaine des services d'investissement et des marchés de valeurs mobilières, l'alignement de la législation n'est pas encore suffisant, notamment en ce qui concerne la transposition des directives relatives aux services d'investissement et aux opérations d'initiés. Il convient donc que la Pologne poursuive cet effort d'alignement de sa législation. Il lui reste en outre à transposer les nouvelles directives relatives aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières. Cette tâche doit être prioritaire compte tenu du marché bien développé des fonds d'investissement. La directive concernant les contrats de garantie financière doit encore être transposée. Une période transitoire s'étendant jusqu'à fin 2007 a été accordée à la Pologne en ce qui concerne le niveau d'indemnisation des investisseurs. Les capacités administratives mises en place sont désormais suffisantes. L'indépendance de la Commission polonaise des opérations de bourse (PSEC) n'est pas encore assurée et la coopération avec les autorités de contrôle du secteur bancaire et des assurances devrait être renforcée.

Au niveau de la protection des données personnelles et de la libre circulation de ce type de données, la Pologne respecte pour l'essentiel les divers engagements et obligations découlant des négociations d'adhésion et elle devrait être en mesure de mettre en oeuvre l'acquis correspondant dès son adhésion. Il reste toutefois quelques problèmes en suspens dans ce domaine, comme l'absence d'un système de contrôle préalable, et la législation a encore besoin d'une mise au point. Les projets de textes adoptés par le gouvernement dans ce domaine ne s'attaquent pas à toutes les lacunes actuelles et s'ils entrent en vigueur tels quels, l'alignement sur l'acquis ne sera pas complet dans ce domaine. L'autorité de contrôle pour la protection des données personnelles, qui est parfaitement indépendante et très efficace, mériterait de voir ses moyens renforcés.

La législation polonaise relative aux services liés à la société de l'information est dans une très large mesure déjà conforme à l'acquis. Certains éléments de la directive sur le commerce électronique doivent encore être mis en oeuvre. La mise en place des capacités administratives nécessaires pour la mise en oeuvre de cette directive et la mise en place des technologies de l'information dans l'administration publique vont suivre la stratégie de développement de la société de l'information en Pologne, intitulée "ePologne", sur le modèle de l'initiative "eEurope".

Conclusion

La Pologne satisfait pour l'essentiel aux obligations de l'adhésion en termes de transposition de l'acquis dans les domaines de la protection des données personnelles et des services liés à la société de l'information. Quelques problèmes spécifiques importants restent encore à résoudre si elle doit être capable de mettre l'acquis correspondant intégralement en oeuvre dès son adhésion.

La Pologne respecte en partie les engagements et les obligations liés à l'adhésion dans les domaines du droit d'établissement et de la libre prestation des services non financiers, des services bancaires, des services d'assurance, et des services d'investissement et des marchés des valeurs mobilières. Pour achever ses préparatifs, elle doit accroître ses efforts pour compléter l'alignement dans ces domaines et abolir les restrictions à la liberté d'établissement et de prestation de services. Elle doit aussi supprimer ses exigences linguistiques disproportionnées en ce qui concerne les membres des conseils d'administration des prestataires de services, surtout dans le secteur financier, et clarifier sa législation en ce qui concerne les modalités de l'échange transfrontalier des informations entre autorités de surveillance bancaire. L'indépendance opérationnelle des autorités de surveillance doit être suffisamment garantie. La Pologne doit encore veiller à aligner strictement sur l'acquis sa législation dans le domaine des services d'investissement et des marchés des valeurs mobilières.

Chapitre 4 : Libre circulation des capitaux

Dans le domaine couvert par ce chapitre, les États membres sont tenus de supprimer de leur législation toutes les restrictions à la libre circulation des capitaux qui existent entre eux, mais également avec les pays tiers (à quelques exceptions près) et d'adopter les règles communautaires en vigueur pour garantir le bon fonctionnement des paiements et des virements transfrontaliers en tout genre. L'acquis couvert par le présent chapitre comporte également des règles harmonisées concernant les systèmes de paiement et la lutte contre le blanchiment des capitaux, dont l'application requiert une capacité d'exécution appropriée.

En ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements, la Pologne s'est, dans une large mesure, alignée sur l'acquis. Des adaptations de sa législation sectorielle qui limitent les investissements étrangers directs sont encore nécessaires. Il s'agit en particulier du secteur de la radiodiffusion et des entreprises privatisées qui sont couvertes par des actions privilégiées («golden shares») incompatibles avec l'acquis. S'agissant des règles en matière d'investissement des fonds de pension ouverts polonais, les restrictions quantitatives actuelles à l'acquisition d'avoirs à l'étranger n'ont pas encore été levées. La Pologne doit aussi éliminer certains éléments restrictifs de sa législation sur les changes qui ne sont pas conformes à l'acquis, notamment les restrictions en matière d'octroi d'autorisations pour les activités de change et l'introduction d'un montant maximum à l'achat ou à la vente de moyens de paiement étrangers.

En vertu du régime transitoire qui lui a été accordé, la Pologne est tenue de lever les restrictions à l'achat d'une résidence secondaire par un ressortissant de l'UE qui ne réside pas en Pologne d'ici mai 2009 au plus tard. De la même manière, conformément à un autre régime transitoire, elle est tenue de lever les restrictions à l'achat de terres agricoles et de forêts par les ressortissants de l'UE d'ici mai 2016 au plus tard. Elle doit également veiller à ce que les restrictions concernant l'acquisition de biens immobiliers, qui ne sont pas couvertes par les régimes transitoires, soient effectivement levées au moment de l'adhésion. Enfin, la Pologne est tenue de prouver que la procédure d'autorisation adoptée récemment pour l'acquisition de terres respecte les termes du traité d'adhésion.

En ce qui concerne les systèmes de paiement, la Pologne achève actuellement l'alignement de sa législation sur l'acquis, et les structures chargées de la mise en oeuvre sont en place et fonctionnent convenablement. Il lui reste notamment en suspens la législation sur les virements transfrontaliers (la législation actuelle ne couvrant que l'activité des banques). Des adaptations mineures restent nécessaires en ce qui concerne la bonne fin des paiements.

Sur le plan du blanchiment des capitaux, la Pologne doit encore modifier sa législation dans ce domaine pour qu'elle soit totalement conforme à l'acquis le plus récent : il s'agit d'étendre aux avocats, aux comptables, aux conseillers fiscaux et aux commissaires aux comptes l'obligation de déclarer les opérations suspectes. La Pologne a étendu l'obligation de déclaration aux cas où les fonds sont destinés au financement du terrorisme. Elle s'est totalement conformée aux recommandations du Groupe d'action financière, mais il faudrait que ses structures de mise en oeuvre, en particulier sa cellule de renseignements financiers, gagnent en efficacité grâce à des méthodes de travail plus performantes (voir également le chapitre 24 - Justice et affaires intérieures).

Conclusion

La Pologne respecte l'essentiel des obligations liées à l'adhésion et devrait être en mesure de mettre en oeuvre l'acquis concernant les mouvements de capitaux et les paiements ainsi que les systèmes de paiement, dès son adhésion. Elle devra encore régler un certain nombre de problèmes spécifiques avant son adhésion, notamment en ce qui concerne la levée des restrictions en matière d'investissements étrangers dans le secteur de la radiodiffusion et dans les sociétés dans lesquelles les autorités détiennent des «golden shares», ainsi qu'en matière d'investissements des fonds polonais de pension ouverts dans des avoirs étrangers. Par ailleurs, les règles relatives à l'achat des terres agricoles doivent être respectées.

Les engagements et les obligations dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux sont en partie respectés. Pour achever ses préparatifs pour l'adhésion, la Pologne doit transposer l'acquis le plus récent et renforcer ses capacités administratives pour pouvoir effectivement mettre en oeuvre l'acquis relatif au blanchiment des capitaux.

Chapitre 5 : Droit des sociétés

Dans le domaine couvert par ce chapitre, les États membres doivent adopter et appliquer des règles harmonisées nécessaires au bon fonctionnement des entreprises au sein du marché intérieur. Ces règles concernent cinq domaines de la législation: le droit des sociétés au sens strict, le droit comptable, les droits de la propriété intellectuelle, les droits de la propriété industrielle et la reconnaissance ainsi que l'exécution aussi bien des jugements rendus dans le domaine civil et commercial que des obligations contractuelles.

En ce qui concerne le droit des sociétés proprement dit, la législation polonaise est en grande partie conforme à l'acquis. Le code des sociétés commerciales et la loi sur le registre des juridictions nationales, assortie de leurs dispositions d'application, sont entrés en vigueur. Quelques modifications vont devoir leur être apportées pour corriger quelques incohérences ou omissions. Un certain renforcement des capacités administratives reste nécessaire : il faudrait en particulier intensifier la formation des juges et du personnel administratif.

Dans le domaine de la comptabilité, l'alignement de la législation est pratiquement terminé ; seule la loi relative aux commissaires aux comptes, qui contient encore quelques éléments qui ne sont pas totalement compatibles avec l'acquis (8e directive), doit encore être modifiée. Les structures administratives en place sont appropriées.

Dans le domaine de la protection des droits de la propriété intellectuelle et industrielle, la législation polonaise est pratiquement conforme à l'acquis grâce aux modifications d'octobre 2002 de la loi sur les droits d'auteur ; cependant cette loi doit encore être modifiée pour transposer intégralement l'acquis de 2001 concernant les droits d'auteur et les droits voisins dans la société de l'information. La loi sur la propriété industrielle doit elle aussi encore être modifiée pour que son alignement soit complet, notamment en ce qui concerne les dessins et modèles, les marques et les indications géographiques communautaires. La Pologne doit aussi régler le problème des exigences locales de fabrication qui sont contraires au principe communautaire de non-discrimination. L'adhésion à la Convention sur le brevet européen est en cours.

Des règles transitoires spéciales seront applicables en ce qui concerne : les brevets de produits pharmaceutiques (en particulier, non-application du régime de l'épuisement communautaire à certaines exportations de Pologne) ; l'octroi de certificats complémentaires de protection pour les médicaments et les produits phytosanitaires ; enfin, l'extension au territoire de la Pologne des marques communautaires déjà déposées ou en cours de dépôt. Les structures administratives pour l'application de la protection des droits de la propriété intellectuelle et industrielle sont bien en place. Les effectifs se sont accrus et une formation a été dispensée à toute une série d'instances administratives et judiciaires ; il reste cependant à mettre sur pied un mécanisme de gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins. Le Ministère de la culture et l'Office des brevets en particulier ont besoin d'une augmentation générale de leur capacité à faire respecter la loi. La formation notamment des juges et des procureurs doit être intensifiée. De nouveaux efforts doivent être réalisés pour lutter tout spécialement contre le piratage très important des logiciels, des produits musicaux et sur support vidéo. Une meilleure coordination des instances chargées de faire respecter la loi (les douanes, la police et la justice en particulier) est requise. La Pologne devrait aussi mettre soigneusement en oeuvre sa nouvelle stratégie relative à la protection de la propriété intellectuelle, adoptée en août 2003 et destinée à accélérer la lutte contre le piratage et les contrefaçons. Le règlement qui remplace la Convention de Bruxelles concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale sera applicable dès l'adhésion, mais la Pologne devra attendre son adhésion pour pouvoir adhérer à la Convention de Rome. Elle a désigné les juridictions compétentes chargées de traiter les demandes et les recours.

Conclusion

La Pologne respecte pour l'essentiel les obligations liées à l'adhésion et elle semble être en mesure d'appliquer dès l'adhésion l'acquis relatif au droit des sociétés et à la comptabilité, ainsi que le règlement remplaçant la Convention de Bruxelles et la Convention de Rome. Quelques modifications doivent encore être apportées à l'acquis dans le domaine du droit des sociétés et l'alignement complet dans le domaine de la comptabilité requiert certaines modifications de la loi sur les contrôleurs légaux des comptes.

La Pologne respecte la majorité de ses engagements et de ses obligations résultant des négociations d'adhésion dans le domaine de la protection des droits de la propriété intellectuelle et industrielle. Des adaptations supplémentaires de sa législation sont nécessaires d'une part, en ce qui concerne les droits d'auteur et les droits voisins, afin de transposer intégralement les règles relatives à la société de l'information et, d'autre part, en ce qui concerne les droits de la propriété industrielle, les marques et les modèles communautaires ainsi que les indications géographiques.

Chapitre 6: Concurrence

L'acquis dans le domaine de la concurrence couvre les politiques de contrôle tant des ententes que des aides d'État. Il se compose de règles et de procédures visant à lutter contre le comportement anticoncurrentiel des entreprises (accords restrictifs de concurrence entre entreprises et abus de position dominante) et à empêcher les pouvoirs publics d'accorder des aides d'État qui faussent la concurrence dans le marché intérieur. Généralement, les règles de concurrence sont directement applicables dans l'ensemble de l'Union et les États membres sont tenus de coopérer pleinement avec la Commission pour leur application.

Dans le domaine des ententes, la Pologne a adopté une législation qui reprend les principes essentiels des règles communautaires en la matière concernant le contrôle des accords restrictifs, des abus de position dominante et des concentrations. Elle doit toutefois poursuivre les préparations en vue de l'application du nouveau règlement de procédure de l'UE.

La Pologne s'est dotée des structures d'exécution nécessaires, et l'Office de la concurrence et de la protection des consommateurs (OCPC) fonctionne de manière satisfaisante. Du fait de l'application décentralisée des règles antitrust instaurées par le nouveau règlement de procédure de l'UE, les capacités administratives gagneraient à être renforcées. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour sensibiliser l'ensemble des opérateurs du marché aux règles applicables en matière d'ententes et pour instaurer une culture de la concurrence crédible et transparente. Les formations spécialisées à l'intention des juges devraient être encore améliorées.

Dans l'ensemble, le bilan est satisfaisant en matière d'application dans ce domaine. Pour le renforcer davantage, il conviendrait d'accorder la priorité aux cas graves de distorsion de la concurrence, tels que les cartels, et de concentrer les enquêtes sur les pratiques qui sont importantes pour la structure du marché. En outre, les sanctions (amendes pour infractions aux règles de la concurrence) devraient être plus dissuasives.

Dans le domaine du contrôle des aides d'État, la Pologne a adopté des règles couvrant les grands principes de l'acquis. En ce qui concerne la transposition des règles de fond, la Pologne satisfait à l'exigence de base pour la mise en place du cadre législatif nécessaire. Les récentes modifications apportées à la législation en matière d'aides d'État ont rendu les règles plus conformes à l'acquis communautaire.

Les structures d'exécution nécessaires sont en place et l'Office de la concurrence et de la protection des consommateurs (OCPC) fonctionne de manière satisfaisante. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour sensibiliser tous les opérateurs du marché et les organismes octroyant les aides aux règles applicables en la matière.

La Pologne doit également veiller tout particulièrement à la formation des juges.

Le bilan d'exécution n'est pas totalement satisfaisant. Des lacunes ont été constatées notamment dans le traitement des aides au sauvetage et à la restructuration ainsi que dans l'aide à la recherche et développement. Dans ces domaines, l'évaluation des mesures d'aide ne s'est pas toujours faite en conformité avec l'acquis et s'est écartée des pratiques de la Commission. L'OCPC doit être particulièrement attentif à toutes les mesures proposées par le gouvernement dans ces domaines et aux mesures destinées aux industries sensibles.

En outre, des mesures prises récemment pour renflouer plusieurs chantiers navals en difficulté sont source de préoccupation. Par ailleurs, les mesures destinées aux entreprises en restructuration (le paquet dit "anticrise") doivent être compatibles avec les règles de l'UE en matière d'aides au sauvetage et à la restructuration. De manière générale, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour assurer une application pleinement satisfaisante.

Un régime transitoire a été accordé à la Pologne pour certaines aides fiscales. Cela nécessite des modifications d'avantages fiscaux individuels (y compris la conversion de ces avantages accordés aux grandes entreprises) accordés en vertu de la loi sur les zones économiques spéciales datant de 1994. La Pologne a élaboré des projets d'amendements afin d'introduire les modifications convenues au moment de l'adhésion. Ces amendements ont pour objet d'harmoniser la législation nationale avec les dispositions du traité d'adhésion.

La Pologne a aussi obtenu un régime transitoire (protocole sur l'acier) en vertu du traité d'adhésion pour la restructuration de son industrie sidérurgique d'ici à la fin 2006. Dans ce contexte, la Pologne est autorisée à accorder des aides à la restructuration jusqu'en 2003 à un groupe déterminé d'entreprises sidérurgiques dont la restructuration devra être terminée pour 2006 et pour laquelle la Pologne est tenue de faire rapport tous les six mois. En outre, il convient de souligner qu'aucune aide à la restructuration ne peut être accordée au-delà des montants spécifiés ou à des entreprises ne faisant pas partie du groupe d'entreprises sidérurgiques précisées dans le protocole spécial au traité d'adhésion.

Conclusion

D'une manière générale, la Pologne respecte les engagements et satisfait aux exigences découlant des négociations d'adhésion dans le domaine des ententes et devrait être en mesure de mettre en oeuvre l'acquis correspondant au moment de son adhésion. En achevant les préparatifs en vue de son adhésion, la Pologne doit continuer à engranger de bons résultats en ce qui concerne l'application de la législation relative aux ententes.

La Pologne respecte partiellement les engagements et exigences découlant des négociations d'adhésion dans le domaine des aides d'État. Afin de terminer les préparatifs de son adhésion, la Pologne doit absolument veiller à appliquer correctement les règles en matière d'aides d'État, particulièrement les aides destinées au sauvetage et à la restructuration ainsi qu'à la recherche et développement. En outre, la Pologne doit absolument garantir que toutes les mesures d'aide aux entreprises des secteurs sensibles (particulièrement les chantiers navals et les chantiers de réparation) respectent pleinement les règles particulières applicables à ces industries. Elle doit aussi s'attacher à finaliser l'adoption et assurer la mise en oeuvre des modifications de la loi sur les zones économiques spéciales, afin d'introduire les modifications convenues concernant les avantages fiscaux au moment de l'adhésion. Enfin, la Pologne doit faire en sorte que le cadre agréé pour la restructuration de l'industrie sidérurgique soit appliqué intégralement, et notamment garantir qu'aucune aide à la restructuration ou autre aide incompatible n'est accordée à des industries sidérurgiques qui ne sont pas couvertes par le protocole sur l'acier.

Chapitre 7: Agriculture

Le chapitre relatif à l'agriculture couvre un grand nombre de règles contraignantes, qui sont souvent directement applicables. Le fonctionnement de la politique agricole commune repose sur les éléments essentiels que constitue la bonne application de ces règles et l'efficacité de l'administration publique chargée d'en assurer le respect. Cela suppose la mise en place de mécanismes de gestion dont font partie les organismes payeurs et le système intégré de gestion et de contrôle, qui sont abordés ci-après dans les "questions horizontales", ainsi qu'une capacité à mettre en oeuvre les mesures de développement rural. Les pays adhérents doivent être prêts à être intégrés à des organisations communes de marché pour toute une série de produits agricoles, notamment les cultures arables, les fruits et légumes et la viande. Enfin, ce chapitre recouvre des règles détaillées dans le domaine vétérinaire, qui sont fondamentales pour garantir la santé animale et la sécurité alimentaire dans le marché intérieur, ainsi que dans le domaine phytosanitaire, où elles portent notamment sur la qualité des semences, sur les organismes nuisibles et sur les produits phytopharmaceutiques.

Questions horizontales

Concernant les organismes payeurs, c'est l'Agence pour la restructuration et la modernisation de l'agriculture (ARMA) qui sera chargée des mesures liées au développement rural et des paiements directs, ainsi que du Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).L'Agence pour les marchés agricoles s'occupera des mécanismes du marché. Ces deux organismes n'ont pas encore été agréés par le Ministère des finances. La Pologne doit accélérer ses préparatifs pour l'adhésion, en particulier en ce qui concerne le développement de ses applications informatisées de gestion financière et de comptabilité, et le recrutement et la formation de nouveaux membres du personnel.

Il existe un sérieux risque qu'un Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) fonctionnel ne soit pas en place à temps. Cela résulte, d'une part, des difficultés liées au recrutement et à la formation des énormes effectifs nécessaires aux différentes fonctions que représente la mise en oeuvre d'un système informatisé correct, et, d'autre part, d'un cadastre truffé de données erronées en ce qui concerne l'utilisation des sols et non actualisé en ce qui concerne toute une série de parcelles.

L'Agence pour les marchés agricoles (AMA) sera chargée de la gestion des mécanismes applicables aux échanges. Les tâches de contrôle correspondantes seront confiées aux services douaniers, tandis que la surveillance des critères de qualité sera du ressort de l'Inspection de la qualité commerciale des produits alimentaires et agricoles. Les mesures législatives à appliquer pendant la période qui suivra l'adhésion doivent encore être adoptées. La préparation des procédures et des structures administratives doit être accélérée : l'accent doit être mis en particulier sur le mécanisme de gestion des restitutions à l'exportation et la communication entre les trois institutions (voir également chapitre 25 - Union douanière).

La Pologne n'a pas encore adopté, en ce qui concerne la politique de qualité, les définitions et les règles communautaires pour les produits d'appellation d'origine protégée et les indications géographiques. Le programme des produits fins polonais devra être aligné sur les critères de l'UE au moment de l'adhésion.

La loi polonaise sur l'agriculture biologique n'est pas totalement conforme à l'acquis. Les structures de contrôle doivent être renforcées et des organismes de certification doivent être agréés.

L'Institut d'économie agricole et alimentaire sera l'organe de liaison pour le réseau d'informations comptables agricoles (RICA). Les régions sont définies. Le réseau qui collecte les données des exploitations agricoles s'étend progressivement. Il reste à instituer le comité national.

Les aides d'État dans le domaine de l'agriculture doivent faire l'objet d'un alignement sur l'acquis au moment de l'adhésion.

En ce qui concerne les paiements directs, la Pologne a décidé d'appliquer le régime de paiement unique à la surface (RPUS) pendant les premières années suivant son intégration.

Organisations communes de marché

L'Agence pour les marchés agricoles sera chargée de la mise en oeuvre de l'organisation commune des marchés (OCM) des cultures arables. Les paiements pour les fourrages séchés seront effectués par l'Agence pour la restructuration et la modernisation de l'agriculture (ARMA). L'adaptation des structures actuelles doit être accélérée. La liste des centres d'intervention pour les principales céréales a été adoptée. Si la Pologne maintient son rythme d'adaptation en ce qui concerne l'organisation des marchés du tabac et du houblon, elle devrait avoir mis en oeuvre l'ensemble de l'acquis d'ici l'adhésion.

La base légale pour le secteur du sucre a été correctement établie, même si quelques règles supplémentaires doivent encore être adoptées pour parfaire l'alignement. L'Agence pour les marchés agricoles (AMA) est responsable de l'organisation commune du marché du sucre tandis que les contrôles sont du ressort de l'Inspection de la qualité des produits alimentaires et agricoles. Les procédures nécessaires pour les différents mécanismes de l'OCM du sucre ont été élaborées. Un régime de quotas est en place ; il s'appuie en particulier sur des accords interprofessionnels, mais il n'est pas encore totalement conforme à l'acquis.

Les dispositions d'application relatives aux normes de commercialisation des fruits et légumes ont été adoptées. Les organisations de producteurs ont également été établies. Les structures administratives chargées des contrôles de la qualité sont en place. L'application des normes de commercialisation au marché national requiert toutefois une attention particulière et il reste à mettre en oeuvre les contrôles au stade de l'exportation. Le développement des organisations de producteurs doit être encouragé et l'approbation des programmes doit être dissociée des paiements. Les mécanismes pour la publication des prix d'entrée doivent encore être établis.

Dans le domaine des vins et des spiritueux, l'OCM du vin doit encore être intégralement mise en place. Les normes de qualité des boissons spiritueuses sont en partie conformes à l'acquis. Il faudrait voir s'il n'y a pas lieu de mettre en oeuvre certaines parties de l'OCM du vin (cadastre des vignobles) fondées sur un recensement de 2002. La Pologne doit encore achever ses préparatifs pour la mise en oeuvre de l'OCM du vin ainsi que de l'ensemble de l'acquis relatif aux boissons spiritueuses, en particulier sur le plan de la protection d'office des noms géographiques des vins et des boissons spiritueuses.

L'AMA est chargée de la mise en oeuvre du régime des quotas laitiers, ainsi que des mesures d'intervention et d'écoulement, et des tâches d'importation et d'exportation dans le secteur laitier. Les structures administratives de ce