Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact concernant la révision du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE de l’UE) pour l’aviation

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’UE?

Cette initiative répond à trois problèmes. Premièrement, conformément au pacte vert, il convient de veiller à ce que le secteur de l’aviation contribue au nouvel objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030 ainsi qu’à l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050. Deuxièmement, le SEQE de l’UE devrait être modifié en ce qui concerne le régime de compensation et de réduction du carbone pour l’aviation internationale (CORSIA) de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) selon qu’il conviendra, sans déroger à l’engagement de l’Union consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de tous les secteurs de l’économie d’ici à 2030. Troisièmement, il y a lieu de réduire les quotas d’émissions alloués à titre gratuit pour l’aviation afin d’accroître l’efficacité du signal de prix du carbone et d’éliminer les distorsions de marché.

Quels sont les objectifs à atteindre?

L’objectif est de réviser le SEQE en ce qui concerne l’aviation d’une manière cohérente et efficace au regard des coûts, en phase avec l’objectif climatique revu à la hausse, tout en tenant compte de la nécessité d’assurer une transition juste et de faire en sorte que tous les secteurs contribuent aux efforts de l’UE en matière de climat.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’UE (subsidiarité)?

Le changement climatique est un problème transfrontière. En tant que marché du carbone, le SEQE de l’UE favorise des réductions d’émissions avant tout au moyen des solutions les plus rentables dans l’ensemble des activités et des pays qu’il couvre, et permet une action plus efficace du fait de son ampleur. La mise en œuvre d’une mesure analogue au niveau national aboutirait à des marchés du carbone plus petits et fragmentés, susceptibles de fausser la concurrence et d’entraîner un coût global plus élevé des réductions des émissions. Compte tenu de la nature essentiellement transnationale de l’aviation, une action d’envergure supranationale relevant du droit de l’Union est plus efficace pour lutter contre les émissions provenant de ce secteur et garantir l’égalité de traitement.

B. Les solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée? Si tel n’est pas le cas, pourquoi?

Il est essentiel de renforcer le SEQE existant afin de relever son niveau d’ambition, ce qui est en phase avec l’objectif d’une réduction nette d’au moins 55 % des émissions d’ici à 2030, et de veiller à ce que l’aviation contribue à la réalisation de cet objectif. Les options de mise en œuvre du CORSIA, selon qu’il conviendra, diffèrent sur le plan du maintien, de la réduction ou de l’extension de la couverture actuelle du SEQE de l’UE. L’option privilégiée (C3CLEAN) est de maintenir la couverture actuelle du SEQE de l’UE (vols intra-EEE, y compris les vols à destination de la Suisse et du Royaume-Uni) et d’appliquer les principes de compensation du CORSIA aux vols qui ne relèvent actuellement pas du SEQE de l’UE (vols à destination/en provenance d’autres pays tiers participant au régime). Dans ce contexte, il conviendrait que les unités de compensation proviennent de pays parties à l’accord de Paris mettant en œuvre le CORSIA et que le double comptage soit évité. Cette option permet de maintenir un instrument efficace et reconnu de la politique européenne encourageant les réductions d’émissions, mais aussi d’envoyer un signal positif à l’international, indiquant que l’UE tient à ce que le CORSIA donne des résultats concluants et entraîne de réelles réductions d’émissions. Les options qui prévoient l’augmentation de la part de quotas mis aux enchères pour l’aviation diffèrent quant au rythme de cette augmentation. L’option privilégiée est la mise aux enchères intégrale immédiate à compter de l’entrée en vigueur de la modification.

Quelles sont les positions des différentes parties prenantes? Qui soutient quelle option?

Selon 91 % des personnes interrogées lors de la consultation publique, le secteur de l’aviation devrait contribuer davantage aux actions en faveur du climat. En outre, 88 % estiment que des mesures fondées sur le marché peuvent être efficaces pour réduire les émissions du secteur de l’aviation conformément aux objectifs climatiques. Par ailleurs, 82 % s’accordent à dire que les mesures fondées sur le marché devraient être combinées à d’autres politiques, telles que les aides pour les technologies innovantes de l’aviation, les améliorations opérationnelles, la taxation ainsi que la production et l’utilisation de carburants durables pour l’aviation. Les parties prenantes étaient partagées quant aux options de mise en œuvre du CORSIA. En ce qui concerne la part de quotas mis aux enchères, les parties prenantes ont estimé que la suppression immédiate des quotas alloués à titre gratuit serait à privilégier et le statu quo à éviter. Une grande majorité des parties prenantes était d’avis que l’augmentation de la part de quotas mis aux enchères entraînerait une hausse du coût des vols. La majorité a également convenu que cette mesure contribuerait à atténuer le changement climatique.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les incitations tarifaires sont indispensables pour encourager les réductions d’émissions et mettre en œuvre le principe du «pollueur-payeur». Les mesures d’incitation au titre du SEQE de l’UE ont fait leurs preuves en la matière et sont bien plus efficaces à cet égard que les compensations du CORSIA. En conséquence, l’option privilégiée contribue davantage à la réalisation de l’objectif de réduction des émissions de l’UE tout en maintenant les réductions d’émissions au niveau de l’Union.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’augmentation de la part des quotas mis aux enchères entraînera une hausse du coût du carbone pour les compagnies aériennes. Compte tenu de la capacité de répercussion des coûts relativement élevée dans le secteur de l’aviation, les prix des billets augmenteront en conséquence. Il est estimé que cette augmentation aura une incidence minimale sur les consommateurs.

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

La concurrence peut être faussée lorsque les politiques ne s’appliquent pas de la même façon aux liaisons et lorsque leur application effective n’est pas assurée de la même manière. L’application effective a été cruciale pour assurer le bon fonctionnement du SEQE de l’UE jusqu’à présent. Dans le cadre de l’option privilégiée, le SEQE de l’UE est appliqué de manière uniforme à toutes les compagnies aériennes assurant la même liaison, ce qui ne crée donc pas de distorsions directes. Il existe un risque que les compagnies aériennes qui ont une proportion plus élevée de vols sur des liaisons à coût élevé en carbone soient plus touchées que les compagnies aériennes assurant des liaisons à plus faible coût carbone. Toutefois, cette incidence est jugée minime pour l’industrie. Les PME ne sont pas touchées de manière significative par l’option privilégiée retenue.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Dans le cadre du SEQE existant, la majeure partie des recettes tirées de la mise aux enchères revient aux États membres. Les retombées sur les budgets nationaux sont donc positives. Les options privilégiées contribuent le plus à la génération de recettes au sein de l’UE. Dans le cas des recettes supplémentaires découlant de l’augmentation de la part de quotas mis aux enchères, cette contribution varie en fonction du degré d’utilisation des recettes aux fins des ressources propres de l’UE.

En ce qui concerne la couverture existante du SEQE de l’UE, aucune incidence administrative supplémentaire sur les administrations nationales n’a été constatée. Les incidences liées à la mise en œuvre du CORSIA pourraient être limitées par le recours aux mêmes infrastructures administratives.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

L’option privilégiée permettra à la fois de maintenir l’ambition de l’UE et d’envoyer un signal positif à l’international, indiquant que l’Union tient à ce que le système mondial d’émissions donne des résultats concluants et entraîne de réelles réductions d’émissions. Cette option est conforme au niveau d’ambition climatique élevé de l’UE et à son soutien à l’action multilatérale en faveur du climat par l’intermédiaire de l’accord de Paris et d’autres organisations des Nations unies. Pour que le CORSIA fonctionne et produise ses effets, tous les partenaires stratégiques doivent se joindre au mouvement et entreprendre une mise en œuvre au niveau de l’UE. L’Union continuera de soutenir les efforts déployés, tant au niveau multilatéral au sein de l’OACI, qu’au niveau bilatéral avec les partenaires stratégiques, afin d’encourager la participation et la mise en œuvre au niveau de l’UE. En outre, elle fera en sorte que le CORSIA atteigne au moins son niveau d’ambition initial et qu’il soit encore renforcé, de manière à éviter tout recul à l’occasion du premier réexamen prévu en 2022.

Proportionnalité?

Les principales options stratégiques sont proportionnées à ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’une réduction des émissions d’au moins 55 %. Elles permettent d’atteindre cet objectif d’une manière aussi efficace au regard des coûts que possible.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?