Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: "Intermodalité et transport intermodal de marchandises dans l'Union européenne - Une logique de systèmes pour le transport de marchandises - Stratégies et actions visant à promouvoir l'efficacité, les services et le développement durable"»

(98/C 19/07)

Le 3 juin 1997, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 octobre 1997 (rapporteur: M. Kielman).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité a adopté par 110 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Le document de la Commission

1.1. L'objectif est la création d'un cadre garantissant une intégration optimale des différents modes, de manière à offrir des services de porte-à-porte continus et répondant aux besoins du client, et partant, permettre une utilisation efficace et rentable du système de transport, tout en favorisant la concurrence entre les opérateurs.

1.2. Dans ce contexte, il y a lieu de promouvoir une utilisation accrue des modes de transport respectueux de l'environnement qui offrent des capacités. L'amélioration du potentiel du transport ferroviaire et du transport par voie d'eau contribuera à atténuer la congestion des réseaux routiers. L'amélioration des performances des chemins de fer, l'internalisation intégrale des coûts externes et la promotion du concept d'intermodalité font partie d'une stratégie globale en faveur d'une mobilité durable.

2. Introduction

2.1. Le Comité souscrit à l'approche intégrale du développement du transport intermodal dans l'UE. La démarche inscrite dans la communication témoigne d'une bonne compréhension de cette question complexe, et débouche sur des moyens d'action concrète. Toutefois, selon le Comité, la mise en oeuvre des actions décrites dans la communication posera de nombreux problèmes. Le Comité apprécie l'approche ambitieuse adoptée par la Commission à l'égard de cette problématique exceptionnellement complexe. Il estime cependant que cette approche doit également être réaliste et pratique.

2.2. Dans ses avis, le Comité a toujours montré qu'il attachait de l'importance à l'amélioration et à l'extension du transport intermodal (). Dans son avis d'initiative () du 22 novembre 1995 sur le «Programme législatif de la Commission pour le transport/La politique commune des transports - Programme d'action 1995-2000», le Comité a souligné entre autres l'importance cruciale de l'intermodalité et de l'interopérabilité pour le développement des réseaux transeuropéens.

2.3. La poursuite de la croissance économique entraînera une augmentation de la demande en matière de transport, alors que les développements dans le domaine de la production et de la logistique requièrent des systèmes de plus en plus souples et efficaces. Jusqu'à présent, le transport routier a semblé être le mieux à même de répondre à cette demande, ce qui a donné lieu à un développement disproportionné de ce mode de transport. Dans un avenir proche, l'on prévoit que le transport routier connaîtra encore une croissance importante. Le fait que cette croissance ne pourra pas se poursuivre indéfiniment constitue une motivation importante pour le développement de l'intermodalité.

3. Observations générales

3.1. La communication porte sur la suppression des obstacles à la généralisation du transport intermodal. Toutefois, il n'est guère question des obstacles techniques, économiques et surtout politiques empêchant notamment les chemins de fer de satisfaire aux conditions du marché. Le Comité estime dès lors que la communication passe ainsi sous silence l'un des principaux goulets d'étranglement (voire le plus important) en ce qui concerne le développement de l'intermodalité. À cet égard, le Comité renvoie à son avis concernant le Livre blanc sur les chemins de fer communautaires ().

3.2. Le transport routier montre l'exemple en matière d'innovations technologiques. Ainsi, des moteurs plus propres et plus économes ont été développés, et ce secteur s'adapte rapidement aux nouveaux concepts et systèmes logistiques. Le développement et l'application de nouvelles technologies de l'information, comme les systèmes de communication, de navigation et de planification, se font aussi à grande échelle dans le secteur du transport routier. De ce fait, le retard du transport intermodal s'accroît. Il convient dès lors de se consacrer à l'amélioration de la technologie et à la suppression des obstacles actuels (tels que de lourdes procédures administratives et le manque d'investissements d'infrastructure), notamment dans les domaines du rail, de la navigation intérieure et de la navigation côtière, afin qu'ils gardent leur avance en matière de consommation d'énergie, d'émissions et de nuisance sonore.

3.3. Le principe d'«intermodalité» en tant qu'indicateur de qualité pour l'efficacité de l'ensemble du système de transport est intéressant. Toutefois, la communication de la Commission n'évoque pas les modalités d'application de ce principe ni les éléments qui accompagnent une telle démarche dans la pratique. Elle manque en outre de clarté quant aux conséquences sociales et sociétales du développement de l'intermodalité.

3.4. Le Comité se demande si la politique en matière d'intermodalité est dans tous les cas complémentaire aux autres politiques de l'UE. Ainsi, l'on soutient parfois des projets de développement de l'économie régionale qui peuvent entraver le développement d'un réseau de transport intermodal ou qui stimulent le transport routier. La disparition des frontières intérieures et la libéralisation du transport routier ont également entraîné une forte croissance de ce mode de transport. Le développement de réseaux transeuropéens d'autoroutes et de «freeways» ferroviaires aura une incidence importante directe sur l'utilisation du transport par route, par rail et par voie d'eau, et peut influencer considérablement le développement de l'intermodalité.

3.5. Une comparaison qualitative des différents modes que sont la route, le rail et les voies navigables (y compris la navigation maritime à courte distance) et du transport intermodal route/rail et route/voie d'eau révèle que le transport routier présente un haut rapport qualité/prix, alors qu'il réalise souvent un moins bon score (c'est-à-dire que ses coûts sociaux sont plus élevés) en ce qui concerne les aspects sociaux (sécurité, utilisation de l'espace, utilisation de l'infrastructure, efficacité énergétique, nuisance sonore et émissions). Cela justifie une politique active des autorités en matière d'intermodalité, puisqu'en fin de compte, ce sont elles qui sont responsables de l'internalisation des coûts externes, et les acteurs du marché pourront tenir compte de l'ensemble des coûts.

3.6. À court et à moyen terme, le transport routier gardera une avance confortable sur le transport intermodal tant que l'ensemble des coûts du transport ne seront pas répercutés dans les prix. La création de conditions de concurrence équitables et l'internalisation des coûts externes (tarification équitable) constituent pour la Commission des instruments importants dans le cadre de ses actions visant à stimuler le transport intermodal, mais l'on ne sait pas dans quelle mesure cela aboutira effectivement à une modification du choix modal. Au demeurant, une internalisation correcte des coûts externes dans les divers modes de transports pose encore problème. De ce fait, les effets de cette internalisation sur la concurrence internationale ne sont pas encore suffisamment clairs (). En outre, il faut toutefois s'attendre à ce que l'internalisation des coûts externes pour toutes les techniques de transport demande encore beaucoup de temps, comme l'indique elle-même la Commission.

3.7. Le développement de l'intermodalité demande souvent des investissements très importants, notamment en matériel, terminaux et systèmes d'information. Les aides publiques aux nouveaux services ne sont possibles que de manière restreinte, tandis que la subvention des pertes d'exploitation par exemple est absolument impossible, même dans la phase initiale. Il s'agit d'un obstacle important étant donné qu'un grand nombre de participants au transport intermodal n'ont que des possibilités d'investissement très limitées.

3.8. Lors de la mise en oeuvre du programme d'action de la Commission et du développement ultérieur de l'intermodalité, il convient, selon le Comité, de limiter la réglementation administrative au minimum. Le Comité estime qu'il n'est pas nécessaire de mettre en place une toute nouvelle réglementation administrative. Dès le début de la mise en oeuvre du plan d'action, la Commission doit consulter scrupuleusement à ce propos toutes les parties concernées, tant les acteurs du marché que les partenaires sociaux.

3.9. Le Comité estime que la communication de la Commission n'accorde pas suffisamment de crédit à ce qui a déjà été réalisé dans le domaine de l'intermodalité. Par exemple, depuis de nombreuses années, la navigation (maritime) de ligne fonctionne grâce aux services intermodaux dans toute l'Europe et s'est considérablement développée depuis l'apparition de la conteneurisation.

4. Observations particulières

4.1. L'objectif d'intégration du système européen de transport intermodal, assorti de la coordination de la politique de transport à tous les niveaux de pouvoir, est très ambitieux. Les autorités locales et régionales notamment jouent souvent un rôle décisif dans le développement de l'infrastructure intermodale. L'on a attiré l'attention (voir point 3.4) sur les différents domaines de la politique devant faire l'objet d'une meilleure coordination également au sein de la Commission européenne. Dans sa communication, la Commission n'indique pas de quelle manière elle compte coordonner la politique à tous les niveaux, ni où et comment seront prises les décisions pratiques.

4.2. Il convient de prêter attention à l'interaction entre le transport de voyageurs et de marchandises, tant par route que par rail. Dans plusieurs pays, le transport de voyageurs par chemin de fer occupe une part tellement importante de l'infrastructure disponible qu'il empêche un développement dynamique du transport intermodal de marchandises par rail. La séparation du transport des voyageurs et de marchandises par rail au niveau de l'infrastructure peut apporter une solution, mais demande d'importants investissements et de longs délais de planification et de construction. Une séparation comparable du transport de voyageurs et de marchandises par route est également envisageable, et est déjà expérimentée dans plusieurs pays européens. De tels développements auront une grande influence sur la qualité du transport ferroviaire et routier ainsi que sur les chances de réussite du transport intermodal.

4.3. Dans un marché du transport libéralisé, les acteurs du marché (transporteurs, opérateurs et chargeurs) organiseront eux-mêmes en grande partie la mise en place d'éléments tels que des réseaux d'information et des structures tarifaires. La communication ne donne pas d'informations suffisantes pour déterminer le rôle de la Commission à cet égard.

4.4. Il va de soi que le développement de l'intermodalité aura des incidences sur l'emploi, les besoins en formation et les conditions de travail. Ainsi, une augmentation du transport intermodal engendrera un accroissement des parcours routiers initiaux et terminaux, et aura une incidence sur les conditions de travail des chauffeurs, par exemple en matière de temps de travail. Comme l'a déjà fait remarquer le Comité précédemment, la libéralisation nécessaire du transport ferroviaire a d'énormes conséquences sur l'organisation des compagnies de chemin de fer et sur l'emploi dans ces entreprises. Lors de l'élaboration du cadre, il faudra, selon le Comité, accorder une attention particulière aux aspects sociaux liés à la réalisation de l'intermodalité. À cet effet, la Commission doit faire réaliser à l'avance les études nécessaires, en collaboration avec les comités concernés et les partenaires sociaux. Cela doit également figurer dans le programme d'action.

4.5. En ce qui concerne le développement technologique dans le domaine du transport intermodal, il convient de prêter également attention aux concepts et systèmes novateurs. Ainsi, les systèmes bimodaux (tels que RoadRailer, CODA-E et Kombirail) peuvent ouvrir au transport intermodal un nouveau segment très vaste, et le développement de rames destinées au transport intermodal (comme le Cargosprinter allemand) est très prometteur. De tels systèmes permettent de desservir des segments de marché entièrement nouveaux, mais peuvent également «menacer» des marchés de transport intermodal existants. Il faut veiller à éviter le morcellement de l'offre. C'est pourquoi l'élaboration future du cadre de l'intermodalité décrit dans la communication doit se faire en prenant en compte les différents systèmes et techniques.

4.6. Le Comité reconnaît la nécessité d'intégrer les diverses techniques de transport pour promouvoir ainsi le transport intermodal de porte-à-porte. Le point de départ de la Commission est que les développements indésirables du transport routier (congestion, émissions et accidents) peuvent être infléchis en promouvant le transport intermodal. Le Comité met en doute la supposition de la Commission selon laquelle la capacité de réserve (existante) des chemins de fer peut être utilisée à cet effet. D'une part, il n'est pas sûr qu'il soit question partout de capacité de réserve. D'autre part, le transport de voyageurs par rail est généralement prioritaire. Une nouvelle rationalisation du transport ferroviaire pourrait libérer une capacité de transport supplémentaire. Au demeurant, dans certains pays et sur certaines relations, il subsiste une réserve de capacité importante pour le transport combiné route/voie d'eau, qu'il s'agisse de navigation intérieure ou de transport maritime à courte distance. Par ailleurs, il importe de faire l'inventaire des infrastructures ayant servi dans le passé à l'un des modes et pouvant être rapidement modernisées et ajoutées au réseau utilisé actuellement.

4.7. La problématique du transport transalpin a une grande influence sur le développement de l'intermodalité en Europe. Une partie de ce transport se déroule toutefois en dehors de la zone d'influence de l'Union européenne, ce qui peut nuire à l'efficacité d'une politique européenne en matière d'intermodalité.

4.8. Une nouvelle approche du transport, basée sur l'intermodalité, demandera une réorganisation des chaînes de transport. De nouveaux acteurs entreront en jeu, les concepts et systèmes logistiques changeront. Le niveau et la structure des coûts du transport en seront modifiés. L'on ne sait pas précisément si de tels développements influenceront le prix du transport, la qualité du service, et donc peut-être la compétitivité de l'Europe, ni de quelle manière ils exerceront leur influence. Il importe en outre de tirer des leçons de l'expérience acquise avec les services de transport intermodaux existants, pour qu'elle serve si possible de base aux développements ultérieurs. Il convient de surmonter les obstacles existants afin de rendre l'intermodalité plus efficace et plus attrayante.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 19 du 25. 1. 1993, p. 29. - JO C 18 du 22. 1. 1996, p. 32. - JO C 39 du 12. 2. 1996, p. 100.

() JO C 39 du 12. 2. 1996, p. 43.

() JO C 206 du 7. 7. 1997, p. 23.

() Voir à ce sujet entre autres l'avis du Comité économique et social sur le Livre vert «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne»; JO C 56 du 24. 2. 1997, p. 31.