RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant les effets du règlement (UE) nº 575/2013 et de la directive 2013/36/UE sur le cycle économique

1. Introduction

1.L’article 502 du règlement (UE) nº 575/2013 du Parlement européen et du Conseil impose à la Commission de vérifier régulièrement si les exigences réglementaires sensibles au risque définies par ce règlement et par la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil créent des effets procycliques involontaires en renforçant les relations endogènes entre le système financier et l’économie réelle, amplifiant de ce fait le cycle économique réel.

2.Si de tels effets procycliques sont détectés, la Commission est tenue de soumettre une proposition portant sur les éventuelles mesures correctives appropriées. L’objectif spécifique du présent rapport est donc de déterminer s’il est prouvé que les dispositions du règlement (UE) nº 575/2013 et de la directive 2013/36/UE contribuent à d'éventuels effets procycliques découlant des exigences en matière de ratio de fonds propres.

3.La Commission a préparé des rapports antérieurs et semblables sur la procyclicité des exigences en matière de ratio de fonds propres en 2010 et en 2012. Ce troisième rapport est le premier produit en vertu du règlement (UE) nº 575/2013. Il se fonde sur un rapport spécifique de l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui intègre des contributions du Comité européen du risque systémique (CERS), de la Banque centrale européenne (BCE) et des autorités des États membres de l’UE. Il s’appuie également sur un examen plus général des études réalisées sur le sujet.

4.Les instances de réglementation et les universitaires s’accordent pour dire que le système financier est intrinsèquement instable et exposé à des risques qui peuvent avoir de graves conséquences négatives pour l’économie réelle une fois qu’ils se concrétisent. Cela est également confirmé par l’expérience du passé. La crise financière mondiale, qui a éclaté il y a dix ans, l’a rappelé avec force. Pour lutter contre cette instabilité financière, la réglementation du secteur financier et la politique macroprudentielle visent à limiter le risque systémique. Tirant parti des leçons de la crise, le fait de garantir des niveaux de fonds propres suffisamment élevés, surtout pour les banques, semble généralement réduire la probabilité de crises financières systémiques et leur coût, si elles se produisent.

5.Toutefois, les exigences en matière de ratio de fonds propres destinées à garantir suffisamment de fonds propres pourraient elles-mêmes devenir une source d’instabilité, car l’approche fondée sur les risques incluse dans le règlement (UE) nº 575/2013 et la directive 2013/36/EU implique que les exigences en matière de ratio de fonds propres deviennent plus souples en période de reprise économique et plus strictes en période de ralentissement. Une telle procyclicité des exigences en matière de ratio de fonds propres constitue une importante externalité potentielle du système financier qui peut menacer la stabilité financière et est donc un sujet de préoccupation pour les instances de réglementation.

6.Le présent rapport examine si les exigences en matière de ratio de fonds propres sont procycliques et, dans l’affirmative, si elles ont une incidence sur le niveau de fonds propres que les banques détiennent réellement ou souhaitent détenir.

2. Méthodologie

7.La question du caractère procyclique des exigences en matière de ratio de fonds propres est, en premier lieu, une question empirique. L'examen des études récentes sur le sujet n'apporte que des preuves limitées et assez peu concluantes de l'incidence à long terme des changements apportés aux exigences de ratio de fonds propres sur le niveau ou le taux de croissance des prêts bancaires, même si l'existence d'impacts négatifs à court terme est attestée. Afin de mieux comprendre cette question, le rapport de l’ABE examine des éléments pour l’Union concernant l’effet procyclique de la réglementation récente sur les exigences de ratio de fonds propres pour les banques. Le rapport de l’ABE utilise les renseignements disponibles provenant de sources publiques ainsi que les données spécialisées collectées auprès des autorités nationales compétentes. Les éléments empiriques examinés incluent des données agrégées et des données microéconomiques permettant d'établir si les exigences en matière de ratio de fonds propres des banques reflètent l’évolution du cycle économique global, ainsi que des analyses de régression.

8.Les données utilisées par l’ABE couvrent principalement la période 2008-2015, qui englobe la crise financière mondiale et ses prolongements. Outre les statistiques agrégées et les données d’enquête, l’ABE s’appuie sur un échantillon de 144 banques actives dans 13 pays de l’Union et de l’EEE, qui représentent environ 95 % du total des actifs du secteur bancaire de l’Union. Cet échantillon comprend des banques opérant à différentes échelles, allant de banques systémiques internationales à des établissements n'exerçant qu’à l’échelon national. Il couvre des banques présentant différents modèles économiques, dont des banques de détail, des banques commerciales et des banques universelles, ainsi que des établissements proposant des activités plus spécialisées telles que l’émission d’obligations garanties ou des services de banque d’investissement.

3. Principales constatations

9.Les niveaux des ratios de fonds propres du secteur bancaire de l’Union ont considérablement augmenté depuis que des exigences sensibles au risque ont été introduites pour la première fois. Cette augmentation s’est accélérée depuis 2014 avec l’application des exigences en la matière prévues dans le règlement (UE) nº 575/2013 et la directive 2013/36/UE. Cette forte augmentation des fonds propres est essentiellement imputable à une hausse des exigences de fonds propres de base de catégorie 1 pour les banques, plutôt qu’à la cyclicité des paramètres de risque sous-jacents fondés sur des notations internes, notamment de la probabilité de défaut et des pertes en cas de défaut. Ces paramètres de risque sont restés relativement stables au cours de la période d’échantillonnage, qui correspond à un ralentissement économique majeur dans la plupart des États membres. Cette stabilité peut s’expliquer par un remaniement du portefeuille d'actifs des banques. Les niveaux des ratios globaux de fonds propres ont augmenté plus rapidement que les ratios minimaux réglementaires exigés, ce qui pourrait traduire une préférence des banques pour une marge de manœuvre supplémentaire dans leurs coussins de fonds propres en période d’incertitude.

10.Contrastant avec l’augmentation des coussins de fonds propres obligatoires et globaux, les ratios d’actifs des banques européennes pondérés en fonction du risque ont globalement diminué à partir de 2008, avec toutefois une légère reprise depuis 2014. Les portefeuilles de prêts ont reflété cette tendance. En particulier, les prêts des banques établies dans la zone euro à des sociétés non financières ont baissé à la suite de la crise financière mondiale, la faiblesse de la demande globale pesant sur la demande de crédit. Un certain redressement n’a été enregistré que vers la fin de la période d’échantillonnage. La diminution des actifs pondérés en fonction du risque a été plus importante que la chute des expositions telles que définies pour le ratio de levier, suggérant un rééquilibrage des portefeuilles bancaires. L’évolution des expositions pondérées en fonction du risque est en grande partie imputable à l'évolution tendancielle du risque de crédit, la sous-catégorie la plus importante.

11.Plusieurs autres spécifications de régression confirment que les tendances cycliques des fonds propres des banques sont davantage liées à l'évolution des expositions, notamment des expositions en cas de défaut, qu'à des modifications des paramètres de risque. Bien qu’il y ait un effet procyclique limité de la macroéconomie sur les variables bancaires, notamment sur les exigences minimales de fonds propres, on n’observe pas, à cet égard, de différence marquée entre les approches fondées sur le risque et les approches standard. Ces constatations sont largement étayées par une analyse au niveau du portefeuille et par des enquêtes sur les prêts octroyés par les banques.

12.Il semble que depuis 2008, ce soient les effets de la crise, plus que les modifications des exigences de fonds propres, qui ont déterminé l’offre de crédit bancaire ces dernières années. Certains éléments indiquent que le passage au dispositif de Bâle III imposé par le règlement (UE) nº 575/2013 et par la directive 2013/36/UE a provoqué au niveau de la réglementation une rupture structurelle qui a modifié l’interaction entre fonds propres des banques, crédit et économie réelle. Pour autant, il est difficile d'opérer une distinction entre les effets dus à des changements de niveaux et un éventuel effet procyclique plus durable des exigences réglementaires introduites par le règlement (UE) nº 575/2013 et la directive 2013/36/UE.

13.Les résultats des analyses empiriques doivent être interprétés avec précaution, en partie en raison de la taille limitée des échantillons et de l’absence de ventilation détaillée des données. De même, la période écoulée depuis l’introduction du règlement (UE) nº 575/2013 et de la directive 2013/36/UE a été courte par rapport à la durée habituelle d’un cycle financier. La période étudiée s’est caractérisée par de fortes fluctuations de l’activité réelle, des pertes financières considérables provoquées par la crise, des injections de capitaux publics et une forte dynamique de réglementation visant à accroître les coussins de fonds propres et dont le point culminant est la transition vers des exigences minimales de fonds propres conformes à Bâle III, qui devrait être achevée d’ici 2019.