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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 23.9.2008 
SEC(2008) 2490 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant la 
proposition de 
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
modifiant le règlement (CE) n° 717/2007 conc ernant l'itinérance sur les réseaux publics 
de téléphonie mobile à l'intérieur de la Co mmunauté et la directive 2002/21/CE relative 
à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications 
électroniques 
 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT   
{COM(2008) 580 final} 
{SEC(2008) 2489} 
 
FR 2   FR RÉSUMÉ 
1. HISTORIQUE 
La Commission doit réexaminer le fonctionneme nt du règlement sur l'itinérance et rendre 
compte au Parlement européen et au Consei l avant le 30 décembre 2008. Dans son rapport, 
elle doit évaluer si les objectif s du règlement ont été atteints et  déterminer s'il est nécessaire 
de le proroger ou de le modifi er. La Commission a également été expressément chargée par le 
Parlement européen et par le Conseil d'étudier l' évolution des prix de dé tail et de gros des 
services de communications de données en itinérance, y compris des SMS et des MMS, et de présenter, le cas échéant, des recommandations concernant la nécessité  de réglementer ces 
services. 
Le présent rapport sur l'analyse d'impact passe en  revue les options qui résultent de l'examen 
par la Commission du fonctionnement du règlement sur l'itinérance. Il étudie, en particulier, la 
possibilité de le proroger au-delà de sa date actuelle d'expiration, fixée au 30 juin 2010, et 
d'étendre son champ d'application à la fourn iture de services de SMS ou de paquets de 
données en itinérance dans la Communauté. Le 1
er septembre, le Comité d'analyses d'impact a 
formulé, à propos de ce document, des observa tions qui ont été pris es en considération. 
2. ÉVOLUTION  DE LA SITUATION  DEPUIS  L'ADOPTION  DU RÈGLEMENT  
SUR  LITTINÉRANCE 
Le règlement sur l'itinérance est entré en vigue ur le 30 juin 2007 et les services de la 
Commission ont commencé à préparer l'examen  de son fonctionnement dès l'automne 2007. 
La mise en œuvre et la transition vers l'«eurot arif», notamment, se sont déroulées sans heurts, 
avec seulement un petit nombre d'exceptions re levées par les autorités réglementaires 
nationales (ARN).  
L'ERG (Groupe des régulateurs européens) a la ncé, en association avec la Commission, un 
vaste exercice semestriel de collecte des données, qui a servi de base à deux rapports 
comparatifs. Il ressort de cet exercice que les ta rifs de gros et de dé tail ne se sont pas 
suffisamment éloignés des niveau x maximaux fixés par le règl ement pour qu'il soit possible 
de conclure aujourd'hui à l'existence d'une  concurrence sur ces marchés. Le rapport a 
également mis en évidence un problème de fact uration commun à de nombreux opérateurs qui 
facturent les services en itinérance à la minute et non en fonction du temps réel de 
consommation.  
Les rapports montrent aussi que les prix des SM S en itinérance n'ont guère évolué dans la 
plupart des États membres, sur les marchés de détail comme sur les marchés de gros. Enfin, 
pour les services de données, le tableau est cont rasté en ce qui concerne le prix moyen par 
mégaoctet car les différences de prix entre pays demeurent considérables, avec des tarifs moyens encore très élevés dans certains pays.  
2.1. Consultation publique 
Le 7 mai 2008, la Commission a lancé une vast e consultation publique destinée à recueillir 
des avis sur le fonctionnement du règlement sur l' itinérance et sur une éventuelle extension de 
 
FR 3   FR son champ d'application aux SMS et aux services  de données en itinérance. Si la plupart des 
opérateurs sont hostiles à l'extension de la ré glementation applicable aux services d'appels 
vocaux, la plupart des AR N et des États membres,  ainsi que certains pe tits opérateurs et 
associations de consommateurs, y sont pour leur part favorables.  
En ce qui concerne la tarifi cation à la seconde ou à la minute, les opérateurs sont 
généralement d'avis que la question doit être réglée par le marché, al ors que l'ERG et les 
associations de consommateurs estiment qu'il es t urgent de prendre des mesures pour résoudre 
ce qu'ils appellent le problème des «redevances cachées».  
L'ERG a fait observer que les prix du marché de détail des SMS en itinérance semblent 
n'avoir guère évolué jusqu'en avril 2008. Il a don c recommandé de fixer un plafond sur le prix 
de gros moyen des SMS en itinérance, ainsi que de modifier l'obligation eurotarif pour y 
inclure une offre de SMS en itinérance à un ta rif de détail qui reste inférieur à un certain 
plafond. Les associations de consommateurs se  sont également déclarées favorables à la 
réglementation des SMS, au niveau des tarifs  de gros comme de détail. En revanche, 
l'association GSM et la plupart des opérateurs de réseau mobile, à quelques exceptions près, 
sont, d'une manière générale, hostiles à l' introduction d'une telle réglementation.  
En ce qui concerne les services de données en  itinérance, la nécessité de mettre fin aux 
«mauvaises surprises» sur les factures a ét é reconnue d'une manière quasiment unanime. Les 
associations de consommateurs se sont également déclarées fa vorables à la réglementation, au 
niveau des tarifs de gros comme de détail. L'ERG estime qu'il est nécessaire de prendre des 
mesures réglementaires immédiates pour accroître  la transparence et éliminer les «mauvaises 
surprises» sur les factures. L'association GSM et  la majorité des opérateurs se sont déclarés 
hostiles à la réglementation des prix, même si un certain nombre d'opérateurs ont exprimé leur 
soutien à une réglementation du marché de gros.  
2.2. Autres évolutions 
Les services de la Commission sont demeurés disponibles pour d'éventuels contacts avec les 
parties intéressées pendant toute la durée du processus. La Commission a également 
commandé à des consultants indépendants une  étude qu'elle a publiée le 27 juin 2008.  
En février 2008, lors du congrès mondial GSM de Barcelone, Madame Reding a annoncé aux 
représentants du secteur que, pour éviter l'intr oduction d'une réglementation, il faudrait qu'une 
baisse des prix des services de SMS et de données en itinérance soit enregistrée avant juillet 2008. Elle a également écrit aux PDG de tous le s opérateurs de réseau x mobiles de l'Union 
européenne le 4 juin 2008 pour le ur demander des informations re latives à l'offre de prix de 
leur entreprise en matière de services de SMS et de données en itinéran ce dans l'UE, ainsi que 
sur les mesures prises au 1
er juillet 2008 pour améliorer la tran sparence en ce qui concerne ces 
services.  
Toutes les ARN ont four ni les données spécifiques aux opér ateurs qu'elles avaient recueillies 
dans le cadre de leurs activités générales de surveillance. Les services de la Commission ont 
utilisé ces données exhaustives pour élaborer un modèle économique qui permet d'évaluer 
l'incidence du règlement actuel ainsi que les répercussions économiques des options 
stratégiques exposées dans le présent rapport.  
 
FR 4   FR 3. DÉFINITION  DU PROBLÈME   
3.1. Appels vocaux en itinérance 
Même si les consommateurs ont  pu profiter d'une baisse des prix des appels vocaux en 
itinérance, les données recueillies depuis l'adopt ion du règlement montre nt que les problèmes 
structurels liés au marché des appels vocaux en itinérance n'ont nullement disparu. Dans sa 
réponse envoyée dans le cadre de la consultation publique, l'ERG confirme que les problèmes 
fondamentaux qui existaient avant l'adoption du règlement subsistent. 
3.2. Unités de facturation pour les appels vocaux 
Le règlement impose, pour les services vo caux en itinérance intracommunautaire, des 
plafonds exprimés sous forme d'un certain mo ntant par minute. Toutefois, les dispositions 
pertinentes du règlement ne précisent pas expl icitement quelles sont les unités minimales de 
temps qui doivent servir à exprimer les prix de gros et de détail pour les services vocaux en 
itinérance. Selon le rapport comparatif de l'ERG pour la période allant de septembre 2007 à mars 2008, la facturation à la minute revient à alourdir d'envi ron 24 % une facture de détail 
type pour appels passés et de 19 % une facture pour appels reçus en utilisant l'eurotarif. Les 
différentes unités de facturati on utilisées par les opérateurs de réseau mobile nuisent 
sérieusement à l'application cohérente de l'eurotarif. 
3.3. SMS 
Comme dans le domaine des services vocaux, l'un e des raisons qui expliquent le niveau élevé 
des prix des SMS en itinérance est le fait que, lorsqu'ils choisissent un opérateur de réseau mobile, les consommateurs ne pr ennent pas en considération le  prix de ces services. Par 
conséquent, bien souvent, les c onsommateurs ne prennent consci ence du niveau élevé des prix 
qu'une fois qu'ils ont utilisé les services en que stion. Les prix des SMS en  itinérance dans la 
Communauté concernent des millions d'Européens.  Ainsi, les services de SMS sont très 
utilisés par les jeunes. Les coûts sous-jacents ne  semblent pas justifier le niveau des prix de 
gros pour l'envoi d'un SMS en itinérance et la  pression concurrentiell e sur les opérateurs 
paraît insuffisante pour entraî ner une baisse des prix.  
3.4. Services de données par commuta tion de paquets en itinérance 
Lors des débats politiques qui ont précédé l'a doption du règlement, des préoccupations quant 
au niveau des tarifs des services de données en  itinérance s'étaient déjà  fait jour. Même si une 
certaine évolution positive a eu lieu, les prix de s services de données en itinérance dans l'UE, 
pour le marché de gros comme pour le marché  de détail, sont excessivement élevés par 
rapport aux prix payés pour des services nationaux équivalents et  aux coûts sous-jacents de 
fourniture des services. Ils sont souvent à l'or igine de mauvaises surpri ses pour l'usager à la 
réception de la facture. Le niveau toujours élevé du tarif de gros des services de données en itinérance (en particulier sur les réseaux non préférés) dû notamment aux contraintes 
d'orientation du trafic, entraîne de fortes variatio ns des coûts de la fourniture de gros. Ces prix 
de gros excessifs provoquent de s distorsions des condi tions de concurrence qui nuisent au bon 
fonctionnement du marché intérieur. 
 
FR 5   FR 4. O BJECTIFS  
L'objectif général de l'action de l'UE consis te à promouvoir la poursuite du développement du 
marché unique des services de communications  électroniques, qui comprend la téléphonie 
mobile, les services de SMS et les services de  données, pour les utilisa teurs de réseaux publics 
de téléphonie mobile lorsqu'ils ont recours à des services d'itinérance lors de leurs 
déplacements dans la Communauté. Concrètement, il s'agit de garantir que le prix payé par un utilisateur des réseaux publics de téléphonie mobile qui voyage à l'intérieur de la 
Communauté ne soit pas, pour les services d' itinérance communautaire, anormalement plus 
élevé que celui que ce même utilisateur paie rait pour passer un appel, envoyer un SMS ou 
transférer des données dans son pays d'origine.  
5. AUTRES
 OPTIONS  STRATÉGIQUES 
L'analyse d'impact envisage d'autres options qu'une réglementation ciblée, à savoir l'auto-
régulation, la corégulation et la  législation non contraignante. Toutefois, compte tenu de la 
nature particulière des problèmes à traiter, ces options ont finalement été écartées (voir 
chapitre 5). 
Les options envisagées sont évaluées conf ormément aux critères suivants: efficacité, 
concurrence, efficience,  cohérence, cohésion.  
6. OPTIONS  STRATÉGIQUES  CONCERNANT  LES  APPELS  VOCAUX  EN 
ITINÉRANCE 
Pour les appels vocaux en itinérance, un certain nombre d'options stratégiques ont été 
examinées. L'éventualité d'une absence d'action, qui signifierait, en l'occurrence, que le règlement expire le 30 juin 2008, a également été envisagée. Toutefois, il a été établi que la 
disparition des obligations tarifair es fixées par le règlement à l'expiration de celui-ci, c'est-à-
dire en 2010, risque fort d'entraîner un retour à de s prix de détail et de gros plus élevés en 
raison du manque sous-jacent de pressions concurre ntielles sur le marché des services vocaux 
en itinérance. Il en a donc été conclu que le règlement devait être prorogé de trois ans au-delà de 2010, soit jusqu'au 30 juin 2013.  
Les mesures de transparence relatives aux services d'appels vocaux en itinérance constituent 
un élément essentiel du règlement actuel. Tout efois, on estime que la seule adoption de 
mesures de transparence ne sera pas efficace.  
Les conclusions prévoient également une extension du champ d'application du règlement au 
marché de gros comme au marché de détail. En  effet, sans réglementa tion du marché de gros, 
le bon fonctionnement du marché de l'itinérance ri sque d'être perturbé car les petits opérateurs 
souffriraient d'un handicap concurrentiel co nsidérable. De la même manière, si la 
réglementation était limitée au marché de gros, il est probable que cela ne se traduirait pas par 
une diminution des prix de détail qui profiterait au consommateur.  
L'analyse d'impact envisage ensuite différentes  possibilités en ce qui concerne la structure 
d'une réglementation étendue, et  plus particulièrement le bien-fondé d'un éventuel plan 
progressif de réduction des plafonds de prix actuels  au niveau du gros et du détail et, le cas 
échéant, l'ampleur à prévoir pour cette rédu ction. Selon les conclusions, ces plafonds 
devraient continuer à baisser de manière à reflét er les réductions des nive aux de coût prévues. 
 
FR 6   FR L'approche la plus efficace consisterait donc à me ttre en place un plan progressif de réduction 
prolongeant le mouvement linéaire de baisse pré vu par le règlement actuel au niveau des prix 
de détail, tout en autorisant, au niveau de s prix de gros, des réductions reflétant les 
diminutions de coût escomptées. Cette approche  favorise la concurrence dans la mesure où 
elle apporte une plus  grande souplesse.  
7. OPTIONS  STRATÉGIQUES  CONCERNANT  LES  UNITÉS  DE 
FACTURATION   
La facturation des appels en itinérance fait l'objet d'approches divergentes qui créent des 
situations différentes, ce qui nuit à l'applica tion cohérente de l'eurotarif et fausse la 
concurrence dans le marché unique. Il c onvient donc que le règlement harmonise les 
obligations applicables aux opé rateurs mobiles à cet égard.  
Les options envisagées dans ce domaine sont le s suivantes: aucun changement de politique, le 
passage à une application stricte de la factura tion par seconde, une app lication adaptée de la 
facturation par seconde  et l'ajustement du niveau de s plafonds. Il a été établi qu'une 
application adaptée de la factur ation par seconde était l'approche la plus efficace, car elle 
signifie que, d'une manière générale, les co nsommateurs ne paient que ce qu'ils ont 
consommé, tandis que les opérateurs peuvent réc upérer des coûts raisonnables d'établissement 
d'appel et disposent de suffisamment de souples se pour différencier leur s offres grâce à une 
redevance initiale limitée aux 30 premières seconde s de l'appel. Les appels entrants et les 
appels de gros doivent faire l'objet d'une appli cation stricte de la facturation à la seconde.  
8. OPTIONS  D’ACTION  CONCERNANT  LES  SERVICES  DE SMS 
Comme dans le cas des services vocaux en itinérance, diverses options ont été envisagées 
pour régler les problèmes recensés sur le ma rché des services de SMS en itinérance. 
Toutefois, la différence considérable entre le  prix des SMS nationaux et celui des SMS en 
itinérance demeure injustifiée. En dépit des appels insistants lancés par la Commission européenne et les autorités réglementaires na tionales pour que les prix  baissent de manière 
significative, il y a eu relativement peu d'évolution sur le marché.  
Les mesures de transparence relatives aux services de SMS en itinérance sont jugées 
essentielles. Toutefois, il semble que l'adopti on de mesures de transpar ence ne permettra pas, 
à elle seule, de régler ces problèmes.  
Adopter une réglementation qui ne soit applicab le qu'au marché de gr os supposerait que les 
forces du marché suffiront à assurer une répercu ssion substantielle de la baisse des prix de 
gros sur les prix de détail dans un délai relati vement bref. A l'inverse, sans réglementation sur 
le marché de gros, les petits opérateurs risque raient de souffrir d'une compression des marges 
car ils pourraient être  confrontés à des prix de gros relati vement élevés alors que leurs prix de 
détail sont soumis à des plafonds.  
Comme dans le cas des services vocaux, il a ét é considéré qu'une combinaison de mesures de 
transparence et de mesures réglementaires sur les marchés de gros comme sur les marchés de 
détail donnerait le résultat escompté. Cet avis es t partagé par l'ERG qui estime que les prix de 
gros des SMS ne sont pas justifiés par le s coûts pour l'opérateur du réseau hôte.  
 
FR 7   FR Les services de la Commission estiment, en conclusion, qu'il convient de modifier le 
règlement en y introduisant, pour les serv ices de SMS en itinérance, des mesures 
réglementaires applicables au marché de gros et  au marché de détail ainsi que des mesures de 
transparence, à compter du 1er juillet 2009 et pour une période de quatre ans, soit jusqu'au 
30 juin 2013.  
En ce qui concerne la réglementation des tarifs de  gros et de détail des services de SMS en 
itinérance, trois options ont été envisagées. La première est un modèle fondé sur les coûts proposé par l'autorité réglementaire danoise (N ITA) alors que les autres options ont été 
proposées par l'ERG. Le modèle de la NITA propose 3,48 cents pour les prix de détail et 
0,8 cent pour les prix de gros. La première option de l'ERG propose de fixer un plafond à 15 cents pour les prix de détail et à 8 cents pour les prix de gros. La deuxième option de 
l'ERG propose 11 cents pour les prix de détail et  4 cents pour les prix de gros. Bien que 
l'approche de la NITA présente beaucoup d'in térêt, on estime que le niveau des plafonds de 
prix qui résulterait de  son application sera it une solution trop radi cale pour pouvoir être 
utilisée dans la quasi-totalité des États membres. 
Pour les prix de gros, c'est la deuxième des options proposées par l'ERG qui a été retenue car 
elle reflète mieux les coûts de la fourniture de  gros réellement supportés, tout en offrant une 
plus grande souplesse que l'appr oche préconisée par la NITA. En  ce qui concerne les prix de 
détail, il est manifeste que, du point de vue  du consommateur, la deuxième proposition de 
l'ERG est préférable.  
9. OPTIONS
 STRATÉGIQUES  CONCERNANT  LES  SERVICES  DE DONNÉES  
EN ITINÉRANCE 
Il y a toujours une grande diffé rence entre le prix des servi ces de données nationaux et en 
itinérance, avec des caractéristiques diverses selon les États membres, ce qui est une source potentielle de «mauvaises surpri ses» à la réception de la fact ure pour les consommateurs. Le 
manque de transparence demeure un problème fondame ntal et il est loin d'être sûr que les 
efforts récemment déployés par les opérateurs pour améliorer la  transparence pour ce service 
permettront d'éliminer le phénomène des «mauvais es surprises» dans tous les États membres. 
Par conséquent, même s'il convient d'aborder l' intervention réglementaire avec prudence, il a 
été considéré que l'option consistant à ne ri en changer ne pouvait pa s être envisagée.  
Pour s'attaquer au problème du manque de transparence, deux mesures en particulier 
devraient être prises. Tout d'abord, la fourn iture d'informations tarifaires de base est 
essentielle pour les consommateurs et elle de vrait faire l'objet d'une proposition de mesure 
réglementaire. De même, donner aux consommate urs la possibilité de fixer eux-mêmes un 
seuil d'interruption de fourniture permettrait de lutter efficacement contre les mauvaises 
surprises à la réception de la facture, et il conviendrait do nc de présenter une proposition 
allant dans ce sens.  
La possibilité d'introduire une réglementation au niveau des tarifs de gros et de détail a 
également été examinée avec attention dans le cadre de l'analyse d'impact. Le niveau élevé des prix de gros (en partic ulier sur les réseaux non préfér és), associé aux contraintes 
d'orientation du trafic, fausse la concurrence et  réduit la capacité des opé rateurs de prévoir les 
coûts dans le domaine de la fourniture de gros . La fixation, à titre de  sauvegarde, d'un plafond 
sur les prix de gros permettrait d'éliminer ces tari fs excessifs tout en autorisant le libre jeu de 
la concurrence sur le reste du marché de gros . Ce plafond doit être fixé  à un niveau assez bas 
 
FR 8   FR pour régler le problème des «mauvaises surprise s», tout en restant su ffisamment au-dessus de 
certaines offres de marché actuelles, afin d'évite r toute perturbation du jeu de la concurrence.  
Il a donc été jugé nécessaire d' adopter des mesures réglementair es sur les marchés de gros 
(associées à des mesures de transparence). La durée de la réglementation a été alignée sur la 
durée prévue pour les services d'appels voca ux et de SMS, soit jusqu'au 30 juin 2013.  
Il n'a pas été jugé approprié d' introduire des mesures réglementa ires au niveau des tarifs de 
détail compte tenu de la possibilité de voir ap paraître une pression concurrentielle due aux 
éventuels services de substitution sur le marché.  
10. ÉVALUATION  ET SUIVI 
La Commission comme les ARN continueront à surveiller très attentivement les conséquences 
de l'extension du champ d'application de la régl ementation des services mobiles en itinérance. 
Les services de la Commission estiment qu'il conviendrait de poursuivre , pendant la période 
de prorogation proposée, l'exercice de collecte de s données en conservant la même ampleur et 
la même fréquence. Les ARN seront chargées de  recueillir tous les six mois des données sur 
les services vocaux, les services de SMS et les services de données en itinérance, sur les 
marchés de gros et de détail. Vers  la fin de la période de trois ans, l'efficacité, l'efficience et 
pertinence du règlement sur l'itinérance feront l'objet d'une évaluation dans le cadre d'un 
réexamen.