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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 17.9.2008 
SEC(2008) 2437    
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la 
 
Proposition de 
 
RÈGLEMENT DU CONSEIL  
 
modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005 re latif au financemen t de la politique 
agricole commune et (CE) n° 1234/2007 portant organisation commune des marchés 
dans le secteur agricole et dispositions sp écifiques en ce qui concerne certains produits 
de ce secteur (règlement «OCM unique») pour ce qui est de la distribution de denrées 
alimentaires au profit des personnes les plus démunies de la Communauté 
 
Résumé de l'analyse d'impact  
 
 
{COM(2008) 563 final} 
{SEC(2008) 2436}  
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
Le programme communautaire de distribution de denrées alimen taires aux personnes les plus 
démunies de la Communauté (ci–après dési gné par PEAD, programme européen d'aide 
alimentaire aux plus démunis) a vu le jour en décembre 1987, date à laquelle le Conseil a 
adopté les règles visant à débl oquer des produits agricoles plac és en stocks d'intervention 
publique à l'intention des États membres souhaitant les utiliser au titre de l'aide alimentaire 
pour les personnes les plus démunies de la Communauté. 
Afin de garantir la continuité de l'approvi sionnement, le PEAD a été modifié au milieu des 
années 1990 pour permettre de compléter les stocks d'intervention avec des achats sur le 
marché. Il ne s'agissait pas d'une solutio n à long terme, mais d'une solution qui pouvait 
s'appliquer lorsque la disponibilité de certa ins produits était insuffisante. La base du 
programme restait l'intervention « jusqu'à la réduction des stocks à un niveau normal ». 
Les réformes successives de la politique agri cole commune (PAC) ont fait que l'intervention a 
progressivement repris sa fonction de filet de sécurité. En 2008, les achats sur le marché 
représentent 90 % des denrées alimentaires dist ribuées. Les stocks d'intervention sont faibles 
et aucun nouvel accroissement des excédents n'es t prévu ni particulièrement probable, compte 
tenu tant de la révision de la PAC que  de la situation du marché mondial. 
Il est par conséquent nécessaire d'établir une  nouvelle base pour le PEAD. À cette fin, une 
analyse d'impact a été réalisée, dans le cadre de laquelle des représen tants des États membres 
et des associations caritatives ont été consultés et un questionna ire sur internet a permis de 
recueillir les commentaires d'un large public. 
• Fonctionnement du programme 
Le PEAD est financé par le Fonds européen ag ricole de garantie (FEAGA). Son budget a été 
porté d'un peu moins de 100 millions EUR en 1987 à plus de 305 millions EUR en 2008. La participation au programme est facultative; en  2008, dix-neuf États membres y participent. 
Chaque année, les États membres souhaitant pa rticiper communiquent à la Commission leurs 
besoins en termes de quantités de produits disp onibles dans les stocks d'intervention. En se 
fondant sur ces informations et compte tenu des statistiques d'Eurostat sur la pauvreté, la 
Commission définit un plafond budgétaire pour chaque  État membre partic ipant et établit une 
liste de produits à retirer des stocks publics ou à acheter sur le  marché, en utilisant le budget 
alloué. 
Lorsque les stocks d'intervention sont mis à disp osition, des appels d'offr e sont lancés pour la 
conversion de ces matières premiè res (le blé par exempl e) en produits transf ormés de la même 
«famille» (la farine ou les pâtes par exemple)  ou pour l'échange de ces matières premières 
contre de tels produits. Ces produits sont distribués, au titre de l'aide alimentaire, aux 
personnes les plus démunies, sous la forme soit de paniers alimentaires soit de repas servis 
dans des centres gérés par des organisations ca ritatives et autres organismes compétents, 
désignés par les États membres. En 2006, plus de 13 millions de personnes dans 15 États 
membres ont bénéficié du PEAD. 
• Bénéficiaires du programme 
 
FR 3   FR Le PEAD soutient la fourniture de denrées alimentaires aux particuliers ou aux familles 
particulièrement vulnérabl es qui connaissent des di fficultés. En 2006, selon les 
estimations, 43 millions de personnes dans l'UE– 25 étaient menacées de pauvreté alimentaire. 
Le pourcentage variait de 2 % environ au Danemark à 37 % en Slovaquie. 
Dans 5 des 10 nouveaux États membres, l'indicateur dépassait la barre des 20 %. 
Les enfants issus de familles pauvres sont pa rticulièrement vulnérables; leurs habitudes 
alimentaires déterminent leur futur état de sa nté et peuvent notamment être à l'origine de 
troubles du développement cérébr al et d'une altération de le ur capacité d'apprentissage. 
Les personnes âgées sont souvent présentées co mme souffrant de malnutrition; parce qu'elles 
sont pauvres ou handicapées, il est fréquent qu'elles se nourrissent mal et de manière 
insuffisante. 
Les personnes sans domicile fixe sont clai rement menacées, de même que les demandeurs 
d'asile et les travailleurs migrants en situation irrégulière, qui ne sont généralement pas inclus 
dans les statistiques officielles; leur situation les empêche de bénéficier  des services sociaux 
et ils représentent une grande partie des bénéficiaires de la soupe populaire. 
• Base pour l'action communautaire 
La faim, la privation, la pauvreté et l'exclusi on sociale sont des problè mes européens qui sont 
présents dans chaque État membre. Le PEAD abor de ces problèmes directement, dans l'esprit 
du traité, qui dispose que l'obj ectif de l'Union est de « promouvoir le bien-être de ses peuples » 
et de « promouvoir […] la solidarité  entre les États membres ». 
Le programme contribue plus particulièrement à la réalisation des objectifs de la PAC, à 
savoir la stabilisation des marchés et la garantie  de prix raisonnables dans les livraisons aux 
consommateurs. Bien que la PAC se soit conc entrée par le passé su r les mesures visant à 
stimuler l'offre, son objectif a toujours été ég alement de faire en sorte que la demande puisse 
être satisfaite. 
L'aide sociale fournie par les autorités des État s membres est rarement centrée sur l'accès à la 
nourriture. Les initiatives dans le domaine alimentaire qui cibl ent les populations socialement 
exclues et marginales sont généralement gérées  par des organisations ca ritatives et mises en 
œuvre avec l'aide de bénévoles. 
Le PEAD devrait être considéré comme une c ontribution susceptible de déclencher l'action 
des États membres et d'aider les organisations car itatives et la société civile à développer leurs 
propres initiatives pour garantir le droit à l'alim entation de tous les citoyens de l'UE. Un cadre 
communautaire peut fournir l'assurance que le  programme est mis en œuvre selon les normes 
de bonne gouvernance de l'UE et concorde avec les programmes existants des États membres. 
2. OBJECTIFS  
Le PEAD vise à réduire l'insécurité alimentair e et contribue ainsi à garantir le droit à 
l'alimentation dans l'UE. La révision du programme devrait avoir pour objectif: 
• d'assurer une source d'approvisionnement stab le de denrées alimentaires pour la 
population cible;  
 
FR 4   FR • de renforcer la gouvernance publique et 
• d'améliorer le ciblage en faveur des personnes dans le besoin. 
3. OPTIONS STRATEGIQUES  
Option 1 – Stocks d’interven tion seulement («statu quo») 
S’il n’est pas possible d’avoir recours de mani ère permanente aux achats sur le marché, le 
PEAD dépendra des stocks d’intervention di sponibles comme seule source de denrées 
alimentaires à distribuer aux plus démunis. Ce s stocks seraient écha ngés contre des produits 
alimentaires de la même «famille» sous une form e plus utilisable, sous la responsabilité des 
États membres. Comme c'est le cas actuellement,  les denrées alimentaires seraient ensuite 
distribuées par les organi sations de leur choix. 
Pour simplifier les procédures , chaque État membre aurait  un accès direct aux stocks 
d’intervention situés sur son propre territoire et les frais de trans port seraient intégrés dans les 
appels d’offre. Les stocks dis ponibles pourraient être transférés  d’un État membre à un autre, 
sous réserve d’accords spécif iques entre les États membres concernés. Les informations 
concernant les stocks mobilisés seraient consultables grâce au système électronique d’information et de communication de la Commission. 
Option 2 – Stocks d’intervention co mplétés par des achats sur le marché  
Le programme continuerait à être fondé sur des retraits des stocks d’intervention pour autant 
que des stocks soient disponibl es, avec achats complémentaires su r le marché. Si les stocks 
disponibles ne conviennent pas (par exemple si  leur qualité est impropre à la consommation 
humaine) ou si leur localisation entraîne des c oûts de transport excessivement élevés, les États 
membres ne seraient pas obligés de les utiliser pour le PEAD. 
En cas d'utilisation des stocks d’intervention, la procédure serait simplifiée, comme pour 
l’option 1. Les produits admissibles à l’achat ne se limiteraient plus aux «familles» de 
produits actuelles et aucune allo cation préalable par type de produit ne serait nécessaire. Les 
États membres pourraient déci der quels produits acheter. 
Pour améliorer la transparence, les États membres devraient publier sur internet les 
informations concernant les appels d’offre. 
Option 3 – Achats sur le marché uniquement 
Le lien avec les stocks d’intervention disparaîtr ait et le programme serait fondé uniquement 
sur un transfert budgétaire qui serait utilisé pour  des achats sur le marché. Les États membres 
décideraient, sans restriction, quels produits acheter avec le financement communautaire 
alloué. 
Comme l’option 2, cette option o ffrirait davantage de souplesse et permettrait un meilleur 
équilibre nutritionnel par rapport à la situation actuelle et une  gestion plus efficace du PEAD. 
L’accent serait mis sur la diffusion des informati ons concernant les appels d’offre, comme 
pour l’option 2. 
Option 4 – Fin du programme de dist ribution de denrées alimentaires 
 
FR 5   FR Étant donné que les stocks d’intervention sont devenus moins disponibles, le programme a 
perdu une partie au moins de sa raison d’êt re et devrait prendre fin après 2009 ou être 
progressivement abandonné. 
4. QUESTIONS HORIZONTALES  
• Insertion dans un contexte social plus large  
L’UE coordonne actuellement les actions des États membres visant à lutter contre la pauvreté 
et l’exclusion sociale, à travers l’échange  de bonnes pratiques et d’autres formes 
d’apprentissage réciproque. Cet aspect pour rait être renforcé dans un nouveau PEAD. 
• Ciblage des bénéficiaires 
Il s’agit de cibler les populati ons spécifiques qui von t bénéficier de l’ aide alimentaire, 
d'établir les critères de ciblag e et de déterminer le meilleur niveau administratif pour définir 
ce ciblage. 
• Réduction de la quantité d'al iments destinés à être jetés 
Dans plusieurs États membres,  les organisations caritatives  négocient déjà avec les 
supermarchés et autres points de vente d’alim ents frais pour récupérer les produits invendus 
mais encore consommables et le s distribuer aux personnes démunies. Les États membres 
participant au PEAD pourraient êt re tenus de prévoir des mesure s concernant la récupération 
des aliments destinés à être jetés. 
• Gouvernance administrative 
Pour améliorer la transparen ce et la cohérence avec les objectifs du programme, des 
programmes nationaux pluriannuels pourraient  décrire les priorités nationales, les 
bénéficiaires ciblés, les types de produits et/ou de repas à di stribuer, etc. Des procédures 
détaillées garantiraient la transparen ce de la procédure d’appel d’offre. 
• Budget et financement 
Un cadre pluriannuel pourrait permettre d'assurer une certaine continuité et une planification à 
moyen terme par les États membres et les organisa tions caritatives. Il faudrait réexaminer les 
critères utilisés pour la ventilation budgétair e et envisager le cofinancement des États 
membres. 
• Bons alimentaires 
La possibilité de fonder le PE AD sur un système de bons alimenta ires a été rejetée en raison 
du risque de fraude. Les procédures  de contrôle seraient lourdes,  peu efficaces et les coûts de 
transaction élevés. 
5. ANALYSE DES INCIDENCES  
Il n’a pas été jugé possible de quantifier les incidences macroéconomiques  ou 
environnementales  des options. Il a été estimé qu’ il n’y avait pas d’incidence 
 
FR 6   FR internationale ; les produits importés seraient admi ssibles aux achats sur le marché. Les 
options ont été évaluées essentiellem ent pour leurs conséquences sur les politiques publiques 
des États membres , sur les organisations caritatives  et les bénéficiaires du programme . 
Étant donné que la disponibilité de s stocks d’intervention risque d'être sporadique, les effets 
de l’option 1  ne sont que légèrement moins graves que ceux de l’ option 4 : l’option 1 conduit 
à la réduction considérable du programme  et l’option 4 à son abandon complet. 
Le fait de dépendre totalement  des stocks d’intervention ( option 1 ) entraînerait une 
importante réduction des aliments distribués; le  PEAD ne pourrait plus fonctionner à l’échelle 
actuelle et apporterait peu de soutien aux personnes démunies. 
Sur la base du budget 2008, en cas d'indisponibilité  des stocks d’intervention, la perte pour les 
organisations caritatives distribua nt les denrées alimentaires s’élèverait à 305 millions EUR. 
Les organisations caritatives et les services sociaux devraient soit réduire leurs programmes 
soit chercher de l’aide suppl émentaire (donations privées, États membres ou pouvoirs locaux). 
La fin du programme ( option 4 ) ou le fait qu’il dépende uniquement des stocks d’intervention 
(option 1 ) pourrait directement affecter plus de  13 millions de personnes (chiffres de 2006, 
15 États membres participants). 
Dans les nouveaux États membres, la distribution de l’aide alimentaire en faveur des plus 
démunis deviendrait, selon toute probabilité, qu asiment inexistante. Dans les «anciens» États 
membres, la réduction du montant de l’aide al imentaire distribuée serait proportionnelle au 
pourcentage d’aide correspondant à la contribution de l’UE. 
Même si dans les «anciens» États membres, le s systèmes perfectionnés de protection sociale 
continueraient à aider les familles à faibles revenus, cette assistance (qui, dans la plupart des cas, n’inclut pas la fourniture de denrées a limentaires) ne parvient généralement pas aux 
exclus sociaux, qui seraient les premiè res victimes de l’ arrêt du programme. 
La hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie signifie que les incidences seraient 
encore plus graves pour la population de l’UE considérée comme menacée de pauvreté 
alimentaire, et en particulier les enfants. 
Les options 2 et 3  auraient une incidence similaire, car elles permettraient toutes les deux la 
poursuite du programme. Elles présentent l’ avantage d’offrir une certaine souplesse 
concernant le type de denrées alimentaires qui peuvent être distribuées. La restriction 
actuellement imposée selon laquelle les achats  doivent être réalis és dans les mêmes 
«familles» de produits que les stocks d’interv ention disponibles serait supprimée, ce qui 
permettrait aux organisations caritatives d’améliorer la diversité et la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires qu’elles fournissent. 
Les nouveaux États membres qui participent au  programme considèren t que celui-ci est 
essentiel. Ce programme a permis d’accroître de manière significative le niveau de soutien 
apporté aux personnes démunies, en réponse à un be soin clair dans ces pays, et a contribué à 
améliorer l’efficacité et le prof essionnalisme des ONG caritatives. 
Par ailleurs, la fourniture d’ai de alimentaire permet un premier contact entre les organisations 
caritatives et les personnes démunies. Les orga nisations caritatives ou les services sociaux 
compétents peuvent ensuite mettre en place une autre forme d'aide qui peut conduire à la 
réinsertion des personnes exclues. 
 
FR 7   FR Insertion dans un contexte social plus large 
Le PEAD pourrait contribuer davantage à promo uvoir l’intégration sociale par le choix de ses 
objectifs, des groupes cibles et des produits, son mode d'organi sation et de distribution des 
denrées alimentaires, la participation des partie s intéressées aux questions financières et aux 
autres aspects du programme. Toutefois, ét ant donné qu’elles dépendent dans une large 
mesure des travailleurs bénévoles, certaine s ONG pourraient avoir de s difficultés à assumer 
de nouvelles tâches administratives. 
Ciblage 
Les États membres devraient continuer à cibler  les populations qui selon eux peuvent être 
aidées le plus efficacement, compte tenu de la situation et des besoins spécifiques dans leur 
pays. 
Aliments destinés à être jetés 
Dans l’UE, il existe plusieurs initiatives visa nt à récupérer et redistribuer ces denrées 
alimentaires aux personnes démunies, mais il est possible de faire plus (soutien logistique et 
échange d’informations). Le fait d’éviter  de jeter des alimen ts a des incidences 
environnementales et peut au ssi être un moyen d’augmente r le budget alimentaire des 
organisations caritatives. 
Incidence budgétaire 
• Budget de l'UE 
Option 1:  le PEAD ne se fonderait que  sur les stocks d’interventi on, qui seraient disponibles 
de manière irrégulière. En fonction de la di sponibilité des stocks d’intervention pour le 
programme 2008, les dépenses va rieraient de zéro à 25 millions EUR, soit une économie 
de 275 à 305 millions EUR par rapport au budget actuel. 
Option 4: l’arrêt du PEAD permettrait d’économiser l’intégralité du budget, car il n’y a pas 
de mesures d’accompagnement entraînant des dépenses courantes. 
Les options 2 et 3 ont une incidence budgétaire similaire.  Bien que la po rtée du PEAD n’ait 
pas été examinée, il est clair que ce programme devrait continuer à contribuer partiellement à 
répondre aux besoins d’aide alim entaire des États membres. 
Compte tenu des estimations fondées sur la  population de référence dans les 27 États 
membres, le maintien du budget du PEAD en termes  réels au même niveau que celui de 2003 
nécessiterait une augmentation budgétaire de près de 500 millions EUR en 2008. 
Un doublement du budget serait facilement abso rbé par les organisations caritatives, compte 
tenu notamment du prix élevé des denrées alimenta ires. Ces dernières années, le budget alloué 
au programme a toujours été inférieur a ux demandes faites par les États membres. 
• Programmation 
Une planification pluriannuelle présenterait l'avantage d'offrir aux États membres une 
perspective à moyen terme, de garantir la four niture de denrées alimentaires d'une année sur 
l'autre et de permettre une plus grande souplesse dans la mise en œuvre du PEAD. 
 
FR 8   FR Un suivi annuel permettrait de faire des ajuste ments si nécessaire. Les fonds inutilisés ne 
pourraient pas être reportés. 
• Méthode d'allocation du budget 
La ventilation budgétaire actuell e repose sur les besoins comm uniqués par les États membres 
et sur l'estimation la plus plausible du nombr e de personnes démunies dans chacun de ces 
États. Pour mieux refléter les objectifs de c ohésion, de nouvelles méthodes de calcul de la 
ventilation budgétaire ont été examinées, en tena nt compte d'une comb inaison de plusieurs 
indicateurs. 
• Cofinancement 
Le cofinancement permettrait aux administrati ons nationales de s'impliquer davantage et 
contribuerait à accroître l'ampl eur du PEAD. Le taux de cofinancement pourrait varier entre 
les États membres bénéficiant d'un financement au titre du Fonds de cohésion et ceux n'en 
bénéficiant pas. 
Coûts administratifs et simplification 
L'utilisation des stocks d'intervention (options 1 et 2) entraîne des coûts et des démarches 
administratives supplémentaires, ce qui signifie  qu'une partie de la valeur du budget alloué 
peut être perdue, alors que les achats sur le marc hé de denrées alimentaires (options 2 et 3) 
peuvent donner lieu à des économies d'échelle. 
L'option 2 simplifierait l'accès des États membres aux stocks d'intervention, ce qui ne la rend 
pas moins efficace que l'option 3, laquelle ne prévoit que des transferts budgétaires. 
L'utilisation des stocks d'intervention a l'avanta ge de réduire la période de stockage et donc 
les coûts administratifs et financiers. 
Perception de bonne gouvernance 
La réduction ou l'arrêt du programme d'aide seraie nt mal perçus tant par les bénéficiaires que 
par l'opinion publique. Les options 2 et 3 maintiendraient l'image positive dont jouit actuellement le PEAD. L'utilisation des stocks d'intervention pour le programme (options 1 et 2), notamment s'ils devaient attein dre des niveaux élevés, serait bien accueillie et 
reflèterait la bonne gouvernan ce au niveau de l'UE. 
6. S
UIVI, EVALUATION ET RAPPORTS  
Des indicateurs enregistrés régulièrement permettr aient d'évaluer de manière permanente si le 
PEAD remplit ses objectifs et d'amélio rer continuellement le programme. 
Les procédures de contrôle resteraient du resso rt des administrations des États membres. La 
Commission procéderait à des audits réguliers. 
Les États membres participants présenteraie nt des programmes plur iannuels indiquant les 
populations cibles, le choix des organisations char gées de distribuer les denrées alimentaires, 
les produits à distribuer, et c. ainsi que des rapports annuels de mise en œuvre. 
 
FR 9   FR 7. CONCLUSION  
Le programme communautaire de distribution de denrées alimen taires aux personnes les plus 
démunies n'entend pas résoudre tous les problèmes de pauvret é alimentaire dans les États 
membres. Il vise à renforcer et/ou à déclencher  l'action des États membres et à contribuer à 
aider les organisations caritatives  et la société civile à déve lopper leurs propr es initiatives 
pour garantir le droit à l'alimentatio n de tous les citoyens de l'UE. 
Les options 2 et 3 remplissent toutes les de ux les objectifs assignés au PEAD révisé. Outre 
une simplification des procédures administratives et une meilleure gouvernance, le programme pourrait aussi introduire des innovati ons en ce qui concerne le problème des 
aliments destinés à être jetés et l'inser tion dans un contexte social plus large.