FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/110

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (refonte)»

COM(2008) 815 final — 2008/0244 (COD)

(2009/C 317/21)

Rapporteure: Mme LE NOUAIL-MARLIÈRE

Le 1er avril 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (refonte)»

COM(2008) 815 final – 2008/0244 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 juin 2009 (rapporteure: Mme Le Nouail-Marlière).

Lors de sa 455e session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (séance du 16 juillet 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 154 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions

1.1. Se souciant de l’appui indirect que constitue un cadre excessivement restrictif ou mal accueillant aux régimes les plus autoritaires et les moins démocratiques, le Comité approuve la refonte et l’amélioration de la directive «normes d’accueil», réitère cependant quelques recommandations émises dans ses précédents avis et notamment dans sa réponse au livre vert pour un futur régime européen d'asile (1) et au plan d'action pour un futur régime commun d'asile (2).

En matière d'accueil des demandeurs d'asile, la proposition de refonte de la directive devrait promouvoir des normes «communes» et non pas «minimales» et comporter des clauses de sauvegarde des normes appliquées par les États membres les plus respectueux des droits fondamentaux des demandeurs d’une protection internationale, du statut de réfugié ou de protection subsidiaire, en particulier:

— la garantie de l’accès au territoire,

— la liberté de choix du lieu où est formulée la demande d’asile et de protection,

— l’examen en premier lieu du statut conventionnel, et en deuxième lieu de la protection subsidiaire si et seulement si les conditions requises au premier statut ne sont pas remplies,

— le non-refoulement si les jours du demandeur sont en danger dans son pays d’origine ou dernier pays de transit,

— le recours suspensif de mesures d’expulsion tant que la décision n’est pas rendue par le tribunal compétent, afin de rendre pleinement effectif ce droit de recours, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (infra 4.8.1),

— la protection particulière requise par les mineurs ou supposés,

— le respect des droits autonomes des personnes et en particulier des femmes de déposer une demande de protection.

1.2. Le Comité souhaite que, s’agissant des mineurs, il soit systématiquement précisé que «l’intérêt supérieur de l'enfant» doit être compris en référence à l’article 3.1 de la Convention internationale des droits de l’enfant (article 22.1).

1.3. La «rétention – détention» ne devrait exister qu’en dernier lieu après que les alternatives sont épuisées et jamais sans qu’un tribunal compétent ait rendu une décision, en respectant les droits de la défense, conformément à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

1.4. Les ONG compétentes et actives dans le domaine des droits de l’homme devraient toujours avoir accès aux demandeurs de protection et les demandeurs toujours pouvoir bénéficier d’une aide judiciaire et d’une assistance humanitaire, qu’elle provienne des États ou des ONG.

1.5. Le Comité encourage les États membres à accélérer les négociations en vue de l'adoption en codécision avec le Parlement européen de cette refonte qui permettra à l'Union européenne d'améliorer sa capacité de faire face avec dignité aux demandes qui lui sont faites de protéger ceux et celles qui demandent asile.

1.6. Le Comité soutient la création d’un Bureau d’appui aux Etats membres en matière d’asile et de protection internationale si celui-ci permet d’accélérer la répartition des obligations d’accueil et de protection entre les États membres de l’UE, d’organiser la transparence en matière d’accueil des demandeurs d’asile et d’une protection internationale, de valoriser l’expérience des associations et organisations actives dans le domaine d’aide et d’assistance aux demandeurs d’asile ou d’une protection internationale, et d’améliorer les procédures d’examens individuels.

2. Introduction et résumé de la proposition de la Commission

2.1. Le régime d'asile européen commun s'est développé en deux phases distinctes. La première a débuté lors du Conseil européen de Tampere (1999), suite à l'approbation du traité d'Amsterdam, qui a donné une dimension communautaire aux politiques d'immigration et d'asile. Cette première phase s'est achevée en 2005.

2.2. Cette première phase a permis la réalisation de progrès dans l'élaboration de directives sur l'asile, une certaine amélioration de la coopération entre les États membres et des avancées relatives à la dimension extérieure de l'asile.

2.3. La deuxième phase de la construction du régime d'asile européen commun a débuté avec l'instauration du Programme de La Haye (approuvé en novembre 2004), qui établit qu'il faudra avoir atteint en 2010 les principaux objectifs du régime d'asile européen commun, à travers l'adoption d'instruments et mesures visant à une plus grande harmonisation et à une amélioration des normes de protection en vue du régime d'asile européen (RAEC).

2.4. Avant d'adopter de nouvelles initiatives, la Commission a élaboré en 2007 un livre vert (3) afin de lancer un débat entre les différentes institutions, les États membres et la société civile (4), sur la base duquel la Commission a ensuite adopté un Plan d'action en matière d'asile. Celui-ci définissait une feuille de route pour les prochaines années, en énumérant les mesures que la Commission allait adopter pour la réalisation de la seconde phase du RAEC.

2.5. Dans ce contexte se situe la directive dont la Commission propose ici la refonte, et qui a été adoptée par le Conseil le 27 janvier 2003, faisant l'objet d'un avis du CESE (5).

2.6. La présente proposition a pour principal objectif, d'assurer aux demandeurs d’asile des normes de traitement plus élevées en ce qui concerne les conditions d’accueil, qui garantiraient un niveau de vie digne, conformément au droit international. Une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d’accueil est également requise afin de limiter le phénomène des mouvements secondaires des demandeurs d’asile entre les États membres, dans la mesure où ces mouvements sont dus à la divergence des politiques d’accueil nationales.

2.7. La proposition élargit le champ d’application de la directive afin d’y inclure les personnes demandant la protection subsidiaire et elle prévoit de s’appliquer à tous les types de procédures d’asile et à toutes les zones géographiques et tous les centres d’accueil de demandeurs d’asile.

Elle vise également à faciliter l’accès au marché du travail. Elle prévoit que les demandeurs d’asile auront accès à l’emploi six mois au plus tard après le dépôt d’une demande de protection internationale, et précise que l’imposition de conditions d’accès au marché du travail au niveau national ne peut pas restreindre l’accès des demandeurs d’asile à un emploi.

2.8. Afin que l’accès aux conditions matérielles d’accueil puisse garantir «un niveau de vie adéquat pour la santé des demandeurs d’asile et d'assurer leur subsistance», la proposition oblige les États membres à prendre en considération le niveau de l’aide sociale qu’ils accordent à leurs propres ressortissants lorsqu’ils octroient une aide financière aux demandeurs d’asile.

2.9. La proposition garantit que la rétention ne pourra être autorisée que pour des motifs exceptionnels prévus par la directive.

2.10. La proposition garantit également que les demandeurs d’asile placés en rétention seront traités humainement et dignement dans le respect de leurs droits fondamentaux et conformément aux dispositions du droit national et international.

2.11. La proposition veille à ce que des mesures nationales soient mises en place afin de détecter immédiatement les besoins particuliers.

De plus, la proposition contient de nombreuses garanties afin que les conditions d’accueil soient spécifiquement définies pour répondre aux besoins particuliers des demandeurs d’asile.

2.12. Concernant la mise en œuvre et l'amélioration des régimes nationaux, la proposition contient des mesures visant à garantir la continuité du suivi et à renforcer le rôle de la Commission en qualité de gardienne de la législation de l’UE.

3. Observations générales

3.1. Le Comité approuve l’évolution positive que les propositions de la Commission visent à apporter aux conditions d’accueil des personnes en recherche de protection internationale et la volonté d’harmoniser les dispositions nationales et l’élargissement du champ d’application à la protection subsidiaire. Toutefois il rappelle la nécessité de toujours examiner individuellement la situation de chaque demandeur y compris dans la phase de détermination de la responsabilité de l’État membre en vue de l’examen exhaustif de la demande et de considérer la protection subsidiaire si et seulement si les conditions requises au premier statut conventionnel (réfugié) ne sont pas remplies.

3.2. Le Comité appuie l’objectif d’assurer un niveau de vie digne aux demandeurs de protection et de faciliter leur intégration au pays d’accueil (6) et sa concrétisation, par l’accès au marché du travail dans un délai maximum de six mois sans que des conditions nationales d’accès au marché de l’emploi puissent y apporter des restrictions «indues» (art. 15.2) dans le respect absolu des droits fondamentaux des demandeurs d'asile ou d'une protection internationale tels que devraient découler dans le droit positif européen de la Déclaration universelle des droits de l'Homme en son article 23.1 (7), du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (articles 2, 9, 10, 11 et 12), de la Convention no 118 de l'OIT concernant l’égalité de traitement des nationaux et des non nationaux en matière de sécurité sociale, de la Charte sociale européenne, de la Charte des droits fondamentaux et de la Convention de Genève relative à la protection des réfugiés (8). De même concernant le niveau d’aide sociale accordé et la différenciation des conditions d’hébergement selon les besoins spécifiques des personnes et la conception élargie des liens familiaux du requérant ainsi que la nécessité de les prendre dûment en compte dans l’examen de sa demande.

3.3. Quant aux principes généraux et aux références internationales qui sous-tendent la reconnaissance et la défense des droits fondamentaux de personnes en situation de détresse et concernant le placement en rétention des demandeurs de protection internationale, en application de la Convention de Genève, et notamment de son article 26 sur la liberté de circulation et de son article 31 sur les réfugiés en situation irrégulière dans leur pays d’accueil (9), comme le rappelle la Commission dans l’exposé des motifs (§16), nul ne peut être placé en détention du seul fait de sa demande de protection. Dès lors, la détention ne devrait être envisagée qu’en cas de nécessité absolue dûment justifiée et non pas être considérée comme une pratique acceptable dans des circonstances ne correspondant pas à une intention frauduleuse ou dilatoire du demandeur.

3.4. S’agissant des enfants mineurs, le Comité approuve les mesures préconisées par la directive pour répondre à leurs besoins spécifiques. Cela étant, il remarque que la référence à la Convention des Nations unies de 1989 relative aux droits de l’enfant gagnerait en précision si, outre son article 37 (10), était systématiquement rappelé son article 3.1 (11) et non pas seulement la notion «d’intérêt supérieur de l'enfant» dont on sait qu’elle peut donner lieu à interprétation divergente.

3.5. Enfin, le Comité est très attentif à l’introduction systématique des possibilités de recours des demandeurs ou réfugiés à l’encontre de décisions judiciaires ou administratives les concernant. Il note toutefois que ce recours doit être systématiquement qualifié de suspensif pour prendre son plein effet.

4. Observations spécifiques

4.1. Sur l'information (ch. II – article 5)

4.1.1. Le Comité recommande d'ajouter «les États membres informent les membres de la famille du demandeur d’asile sur la possibilité de présenter une demande indépendante».

4.2. Sur le placement en rétention et les conditions de rétention (ch. II – articles 8 à 11)

Pour le Comité, la règle générale du traitement des demandeurs de protection doit s’inspirer de l’article 7 du projet de directive en ce qu’il affirme le principe de la liberté de circulation des personnes et que les solutions alternatives à la détention doivent être privilégiées.

4.2.1.1. C’est dire que la détention des demandeurs (article 8) ne peut et ne doit être pratiquée que dans des circonstances exceptionnelles, à savoir:

— si la demande d’asile est présentée alors qu’une mesure d’éloignement a été préalablement notifiée au demandeur;

— pour statuer sur sa demande d’asile dans le cadre d’une procédure visant à déterminer son droit d’entrer sur le territoire, dans le cas d’un placement en rétention ou en zone d’attente.

4.2.1.2. Le Comité estime que, ces deux cas exceptés, aucun demandeur d’asile ne peut être détenu et qu’une décision de rétention ne peut en aucun cas être justifiée par la nécessité de «déterminer, confirmer ou vérifier son identité ou sa nationalité», moins encore «pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde sa demande d’asile et qui auraient pu être égarés dans d’autres circonstances».

4.2.1.3. Le CESE propose de modifier comme suit la rédaction de l'article 9.5 refondu: «La rétention fait d'office l’objet d’un réexamen par une autorité judiciaire à intervalles raisonnables et à la demande du demandeur d'asile concerné, dès que les circonstances l'exigent ou que de nouvelles informations affectant la légalité de la rétention sont disponibles .»

4.2.2. De l'avis du CESE, les conditions de rétention devraient garantir un traitement humain respectueux de la dignité inhérente à la personne. S’agissant des conditions de rétention (article 10) dans des centres spécialisés distincts des établissements pénitentiaires, il serait légitime que le regroupement du demandeur avec des ressortissants n’ayant pas demandé l’asile ne puisse être opéré sans le consentement écrit de l’intéressé (article 10.1).

Par ailleurs, compte tenu de la diversité des modes de rétention dans les différents pays de l’Union européenne, il convient de préciser que l’UNHCR et autres organisations peuvent communiquer avec les demandeurs et leur rendre visite dans tous lieux de rétention (article 10.2), la même terminologie devant prévaloir à l’article 10.3.

4.2.3.1. Par ailleurs et ainsi qu'il le fait concernant la proposition de refonte du règlement de Dublin 2 «Critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale présentée dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride» (12), le Comité préconise que le demandeur d'une protection internationale se voie notifier dans sa langue ou dans une langue qu’il reconnaît comprendre, y compris par l’intermédiaire d’un interprète assermenté ou d’une traduction légale, les informations telles que décrites à l'article 10.3.

4.2.4. Dans un souci d’homogénéité du texte, l’expression «demandeurs de protection internationale» doit être substituée à «demandeurs d'asile» (article 11.4).

4.2.5. Le CESE se félicite que la rétention de mineurs non accompagnés (article 11.1 refondu) soit interdite et qu'il soit confirmé que les personnes ayant des besoins particuliers ne doivent en principe pas faire l'objet de mesures de rétention (article 11.5 refondu).

4.3. Sur la scolarisation des mineurs, l’emploi et la formation professionnelle (ch. II – articles 14 à 16)

Le projet de directive vise à faciliter et accélérer l’intégration des demandeurs dans leur pays d’accueil. La scolarisation des mineurs, l’accès à un emploi et la formation professionnelle y contribueront.

4.3.1.1. Dans cet esprit, le Comité estime qu’il convient de différer le moins longtemps possible l’intégration des mineurs dans le système éducatif, qu’un délai de «trois mois» paraît inutilement long et gagnerait à être ramené à deux mois (article 14.2).

Le Comité approuve l’initiative de la Commission de permettre aux demandeurs d’asile d’accéder au marché du travail dans un délai maximal de six mois, estime nécessaire de réduire la marge de latitude par laquelle pourrait être interprété l’article 15.1 en précisant que «Les États membres font en sorte que les demandeurs aient effectivement accès au marché du travail», ce qui suppose l’accès aux services sociaux d’accompagnement des demandeurs d’emploi.

4.3.2.1. Le Comité reconnaît que les dispositions en matière d'accueil peuvent bénéficier aussi bien à l'État qu'au demandeur d'asile lorsqu'elles permettent à ce dernier de parvenir à un certain degré d'autonomie.

4.3.3. Rappelant son avis (13) sur la première directive accueil, le Comité insiste sur le fait que «les ressortissants de pays tiers confiés aux soins d'un État d'accueil doivent bénéficier d'une formation aussi vaste que possible, et ce pour deux raisons: premièrement, toute formation donnée à ces personnes aura une incidence positive sur le développement de leur pays d'origine au cas où elles y retourneraient. […] Deuxièmement, au cas où ces personnes resteraient dans un État membre, la formation qu'elles ont reçue facilitera leur accès au marché de l'emploi.». Dans cet esprit, il estime nécessaire de circonscrire la latitude des États membres quant à leur interprétation de l’article 16 en adoptant une formulation plus directe et plus complète: «les États membres autorisent et organisent l’accès des demandeurs d’asile à la formation professionnelle, que ceux-ci aient ou non accès au marché du travail».

4.4. Sur les règles générales relatives aux conditions matérielles d’accueil et aux soins de santé (article 17)

4.4.1. Le Comité recommande qu’il soit précisé que les normes continuent de s’appliquer pendant les procédures de recours.

4.4.2. Le CESE est favorable à la refonte de l'article 17.5, qui devrait améliorer les conditions matérielles d'accueil dans les États membres où elles sont actuellement insuffisantes.

4.5. Sur la limitation ou le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil (ch. III – article 20)

4.5.1. Le Comité s’inquiète d’une telle mesure dans le cas où le demandeur d’asile «a déjà introduit une demande dans le même État membre». En effet, la pratique montre qu’une première demande peut être suivie d’une demande de réexamen justifiée par la production d’informations complémentaires sur la situation du demandeur ou par la production de pièces supplémentaires; il serait dès lors très pénalisant pour le demandeur de se voir exclu du système matériel d’accueil. En conséquence, il demande la suppression de cette mention (article 20.1.c).

Une telle mesure paraît en outre contradictoire avec l’esprit qui inspire le projet de refonte du «règlement établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale» (14) et les aménagements qui y sont prévus.

4.5.2. Le CESE se félicite des propositions de l'article 20.2 refondu visant à limiter les possibilités de retrait des conditions d'accueil et de la proposition de renforcer la disposition visant à garantir que les conditions matérielles d'accueil minimales soient offertes à tout demandeur d'asile dans l'article 20.4 refondu.

4.6. Sur les dispositions concernant les personnes ayant des besoins particuliers (ch. IV – articles 21 à 24)

Le Comité souhaite que, s’agissant des mineurs, il soit systématiquement précisé que «l’intérêt supérieur de l'enfant» doit être compris en référence à l’article 3.1 de la Convention internationale des droits de l’enfant (article 22.1).

4.7. Concernant les victimes de torture ou de violence (article 24)

4.7.1. Le Comité préconise que les victimes de tortures ou de violence et les personnes subissant des problèmes de santé physique et mentale soient suivies en milieu hospitalier approprié.

4.7.2. L'accès à des centres spécialisés si nécessaire doit leur être permis. Les personnels de santé généralistes et spécialisés doivent avoir accès aux centres d'accueil ou de rétention et les demandeurs d'une protection internationale doivent pouvoir bénéficier d'un diagnostic et de soins spécifiques délivrés par des personnels de santé compétents et reconnus compétents par le système général de santé en vigueur dans l'État d'accueil.

4.7.3. Bien que la Commission européenne n'ait pas proposé d'amender l'article 13 qui permet aux États membres d'exiger un examen médical des demandeurs d'asile pour des raisons de santé publique, le Comité rappelle que les tests obligatoires pour le VIH portent atteinte à certains droits de l'homme, notamment au droit au respect de la vie privée (15). Ces tests ne devraient pas être une condition à l'entrée sur le territoire ou aux procédures d'asile des personnes demandant une protection internationale. Plus généralement, les examens médicaux devraient s'accompagner d'informations adéquates dans une langue comprise par le demandeur (voir point 4.2.3.1) et fournir des garanties en termes de consentement, d'assistance socio-psychologique et de confidentialité, ainsi que de suivi et traitement médicaux appropriés.

4.8. Sur les recours (ch. V – article 25)

4.8.1. Le Comité appuie le fait que les États doivent assurer l’assistance juridique des demandeurs (article 25.2), mais il estime nécessaire de préciser que le recours est suspensif (article 25.1), au risque sinon de lui ôter toute caractère opérationnel (16).

Bruxelles, le 16 juillet 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Voir l'avis du CESE du 12.3.2008 sur le «Livre vert sur le futur régime d'asile européen commun», rapporteure: Mme Le Nouail Marlière (JO C 204 du 9.8.2008).

(2) Voir l'avis du CESE du 25.02.2009 sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Plan d’action en matière d’asile: une approche intégrée de la protection au niveau de l’Union», rapporteur: M. Pariza Castaños, corapporteure: Mme Bontea (JO C 218 du 11.9.2009).

(3) COM(2007) 301 final, présenté le 6 juin 2007.

(4) Au sujet duquel le CESE s'est exprimé par l'avis du CESE du 12.3.2008 sur le «Livre vert sur le futur régime d'asile européen commun», rapporteure: Mme Le Nouail-Marlière (JO C 204 du 9.8.2008).

(5) Voir l'avis du CESE du 28.11.2001«Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres», rapporteur: M. Mengozzi; corapporteur: M. Pariza Castaños (JO C 48 du 21.2.2002).

(6) Voir l'avis du CESE du 28.11.2001«Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres», rapporteur: M. Mengozzi, corapporteur: M. Pariza Castaños (JO C 48 du 21.2.2002).

(7) «Toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, à des conditions équitables et satisfaisantes de travail et à la protection contre le chômage».

(8) 1951.

(9) Convention de Genève, article 31: «Les États contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l’article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulière.»

(10) L’article 37 est relatif, notamment, à la détention.

(11) Convention internationale relative aux droits de l'enfant. Article 3.1: «Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.»

(12) Voir page 115 du présent Journal officiel.

(13) Voir l'avis du CESE du 28.11.2001«Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres», rapporteur: M. Mengozzi, corapporteur: M. Pariza Castaños (JO C 48 du 21.2.2002) – directive 2003/9/CE.

(14) COM(2008) 820 final qui fait l'objet de l'avis du CESE du 16.07.2009 sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale présentée dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte)», rapporteure: Mme Le Nouail Marlière (CESE 443/2009 - SOC/333).

(15) Conformément, notamment, à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

(16) Arrêt Gebremedhin c) France; CEDH du 26 avril 2007: Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe, 1950, article 3 et article 13, nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements, recours de plein droit suspensif. Paragraphes 66 et 67 http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.