C 226/14 FR 8.8.2000 Journal officiel des Communautés européennes
Avis du Comité des régions sur le «Document de travail des services de la Commission concernant
les cultures “non alimentaires” dans le contexte d’Agenda 2000»
(2000/C 226/06)
LE COMITE ´DES RE ´GIONS,
vu le «Document de travail des services de la Commission concernant les cultures “non alimentaires” dans
le contexte d’Agenda 2000» (SEC(1998) 2169);
vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999, conformément à l’article 265, cinquième alinéa, du
Traité instituant la Communauté européenne, d’émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 2
«Agriculture, développement rural, pêche» de sa préparation;
vu le projet d’avis (CdR 286/99 rév. 2) adopté par la commission 2, le 26 novembre 1999 [rapporteurs:
M. Censi (conseiller régional du Midi — maire de Rodez, F/EPP) et MmeAubert (conseiller régional de
Provence-Alpes-Côte d’Azur, F/PES) (F, PSE)],
a adopté lors de sa 33esession plénière des 12 et 13 avril 2000 (séance du 12 avril) le présent avis.
1.Introduction 1.3. Bien que la Commission fasse un bilan très détaillé sur
les différentes cultures non alimentaires, on peut constater
que, finalement, le sujet est traité très globalement. Pourtant, il
1.1. Le document de travail élaboré par la Commission (DG est très difficile de comparer par exemple une culture de colza
Agriculture) à la demande du Conseil de l’Agriculture du 22- avec une culture de peuplier à courte rotation et une culture
26 juin 1998 est fort documenté et intéressant. Il établit en d’une plante médicinale ou tinctoriale.
effet un état actuel des lieux sur les cultures non alimentaires
et les cultures énergétiques.
Si une politique du non-alimentaire nous semble nécessaire, il
apparaît également que ce thème doit être traité avec précision
Dans un premier temps, un inventaire sur les superficies et distinction dans la mesure où des cultures très différentes
consacrées, au niveau de l’Union européenne, à la production sont concernées.
non alimentaire, est réalisé.
Ensuite, est décrite la politique agricole en faveur des produc-
2.Observations générales tions «non alimentaires» en termes d’organisation de marché
et régimes d’aides.
2.1. L’Agenda 2000 est maintenant une réalité, ayant été
ratifié par le Conseil de Berlin des 24 et 25 mars 1999, et en 1.2. Si ce document constitue un excellent état des lieux, il
effet, aucune politique spécifique non alimentaire n’a été pèche cependant par la quasi absence de propositions
retenue. appropriées qui étaient également demandées par le Conseil.
2.2. L’absence de politique spécifique place le «non-alimen- La première phrase de ce document de travail est en effet très
taire» en compétition avec l’alimentaire, avec l’objectif récur- explicite: «La réforme de la PAC proposée par Agenda 2000 ne
rent de l’Agenda 2000 que les prix des marchandises européen- prévoit pas de “politique non alimentaire” en tant que telle».
nes soient au niveau de ceux du marché mondial.
Afin de bien faire passer ce message, celui-ci a d’ailleurs été
Cette logique n’est pas très encourageante pour le «non- repris deux fois dans le corps du texte: au point 4. («L’Agenda
alimentaire» car les prix pratiqués par les industries pétrolières 2000 et les cultures non alimentaires»), «l’Agenda 2000 ne
ou les industries chimiques sont souvent très bas et inférieurs formule pas de proposition spécifique relative à une politique
à ceux pratiqués par l’industrie agroalimentaire. non alimentaire en tant que telle» et au point 6. («Conclusions
dans la perspective d’un débat») «L’Agenda 2000 ne présente
aucune proposition spécifique concernant une politique non
Cela s’explique par le fait que sur les marchés des carburants, alimentaire en tant que telle».
de l’oléochimie ou de la chimie fine, les matières premières
agricoles sont en concurrence avec des produits d’originesminérales, des produits de synthèse ou des matières premières Il aurait d’ailleurs été fort surprenant que ce document de
travail émanant de la Commission (DG Agriculture) prenne le agricoles produites à faible prix dans des pays où les coûts de
production sont très bas ou donnent lieu à une compensation contre-pied de l’Agenda 2000 élaboré par la même Direction
générale de la Commission. automatique en référence à un prix fixe garanti.
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2.3. Cette absence de politique spécifique, trois fois répétée On ne peut que regretter cette stratégie qui survient après de
très nombreux encouragements de la Commission en faveur dans le texte, est toutefois modulée par: «Toutefois, plusieurs
propositions contiennent des dispositions relatives aux pro- du non-alimentaire:
duits agricoles non alimentaires».
— programmes de recherche agricoles AIR (1990-94) et FAIR
(1994-98) avec cofinancement de projets de recherche-
Il existe en effet des organisations de marché et des régimes développement-démonstration relatifs au non-alimentaire;
d’aides spécifiques en ce qui concerne:
— mandat confié au CEN en 1997 sur les spécifications du
biodiesel;— le chanvre et le lin textiles;
— projet de directive en 1992 sur la fiscalité particulière pour
— le coton; les biocarburants;
— jachère industrielle avec la réforme de la PAC en 1992;— la production d’amidon;
— proposition de directive restructurant le cadre communau-
— le sucre destiné à l’industrie chimique. taire de la taxation des produits énergétiques de la Commis-
sion européenne du 17 mars 1997;
2.4. La situation est beaucoup plus critique pour les cultures — Livre blanc de la Commission sur les sources d’énergie
non alimentaires qui se sont développées sur des surfaces en renouvelables (1);
jachère, dans le cadre du Règlement (CE) no1251/1999
(instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines— campagne pour le décollage des sources d’énergie renouve-cultures arables).lables du 14 avril 1999 (2) qui fixe un objectif de 5 millions
de tonnes de biocarburants en 2003 contre un petit million
aujourd’hui;
Les producteurs agricoles ont saisi cette opportunité qui leur
était offerte, mais on ne peut développer une politique du non-— et encore, cette liste des incitations communautaires n’estalimentaire sur un principe de non-production (la jachère).pas exhaustive.
Le regret est d’autant plus grand que les différents travaux de La Commission elle-même reconnaît que le «développement
recherche qui ont été réalisés ont prouvé que grâce au progrès durable des cultures non alimentaires ne peut être basé sur un
technique agricole ou industriel on arrivait à rendre plus taux de gel des terres qui varie chaque année en fonction de la
compétitives les matières premières du secteur primaire. situation du marché des denrées alimentaires». Le taux de gel
proposé par la Commission était de 0 % alors que le taux
retenu au Sommet de Berlin (24 et 25 mars 1999) est de 10 % Les expérimentations qui ont porté sur une meilleure conduite
pour la période 2000-2006. des itinéraires culturaux, sur l’amélioration génétique des
semences, l’optimisation des procédés de transformation et
des caractéristiques des produits finaux, ont permis des gains
2.5. Dans le cadre de l’exonération des droits d’accises pour de productivité en termes de coût comme en termes de respect
les biocarburants, il faut replacer les choses dans leur contexte. de l’environnement.
A`titre d’exemple, des travaux de recherche ont permis deLe gel des terres a été instauré pour équilibrer le marché desréaliser des gains de 0,28 F/l d’ester en baissant l’utilisationcéréales. Ceci a eu pour conséquence le développement ded’intrants ou de 0,10 F/l d’ester en utilisant de nouvellesrecherches sur les utilisations non alimentaires des matièresvariétés hybrides.premières agricoles.
Lorsque l’on sait que l’écart de prix entre biocarburant et
carburant fossile est proche de 2 F/l et que les externalités Un des secteurs qui a été identifié comme le plus prometteur a
été celui des énergies renouvelables et en particulier des positives liées à la production de biocarburants (emploi, effet
de serre, balance commerciale) ont été évaluées à plus de 1 F/l, biocarburants pour moteurs.
on peut espérer d’ici 10 ans mettre les biocarburants à niveau.
Des investissements financiers conséquents ont été entrepris,
(1) Communication de la Commission «E ´nergie pour l’avenir: lesen termes de recherches comme en termes d’unités desources d’énergie renouvelables. Livre blanc établissant une straté-transformation aux fins de démonstration.gie et un plan d’action communautaires», COM(97) 599 final,
adoptée le 26 novembre 1997.
(2) Document de travail (SEC(1999) 504) «E ´nergie pour l’avenir:
Alors que l’UE s’est engagée à Kyoto pour réduire les émissions les sources d’énergie renouvelables (Stratégie et plan d’action
de CO 2, il apparaît indispensable de poursuivre la piste non communautaires) — Campagne pour le décollage des sources
d’énergie renouvelables». alimentaire.
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Le nombre de projets de recherche financés par la Commission 3.3. Il faudrait également reprendre la directive 92 sur la
fiscalité des biocarburants qui n’a jamais été menée à terme et et les résultats obtenus prouvent que le soutien des pouvoirs
publics dans ce domaine est à la fois profitable et nécessaire. arriver au niveau de l’Union à une harmonisation fiscale sur ce
sujet.
Il y a donc manifestement dans cette absence de propositions
spécifiques pour le «non-alimentaire» une incohérence poli- Dans cette attente, il faudrait prévoir la possibilité pour un E ´tat
tique. membre de décider des exonérations partielles ou totales de
fiscalité sur les biocarburants, qui ne soient limitées ni en
volume ni dans le temps, comme cela est proposé par la
2.6. Parmi les missions prioritaires identifiées par la Com- directive du 17 mars 1997. La filière non alimentaire a en effet
mission figure la politique climatique — en l’occurrence les besoin d’un développement plus important que ce qui était
efforts à déployer pour réussir à diminuer significativement autorisé dans le cadre des projets pilotes ou de démonstration.
des émissions de gaz à effet de serre, notamment le CO 2. Aussi
l’UE a-t-elle adhéré collectivement à l’accord de Kyoto en se
fixant un ambitieux objectif de 8 % de réduction de ces3.4. Toujours dans le domaine de la fiscalité, l’Unionsubstances. Une des voies les plus importantes qui s’ouvrentcherche à mettre en place des écotaxes. Il importe quepour y parvenir consiste à favoriser l’utilisation de la biomassed’emblée, les produits issus de l’agriculture, de par leurs(autrement dit, le bois) pour la production d’énergie. Dans ceavantages environnementaux (caractère renouvelable, impactdomaine, deux grandes démarches sont possibles. La première,favorable sur le bilan effet de serre, biodégradabilité, non-qui consiste en une exploitation plus soutenue des forêts à desécotoxicité) soient exonérés de ces futures taxes.fins énergétiques, aboutira à mettre en place une filière
d’activités qui s’autofinanceront et procureront des revenuspour l’agriculture dans les régions de l’Union riches en forêts.
3.5. Par ailleurs, comme la Commission le mentionne dans La seconde option, qui constitue une méthode éprouvée
son document (point 5 «Développement rural et environne- d’utilisation énergétique de matières premières renouvelables,
ment»), il faut que les cultures «non alimentaires» puissent est de planter et d’exploiter des arbres destinés à la production
s’intégrer dans le cadre de mesures agri-environnementales. d’énergie, en faisant pousser sur des terrains non utilisés pour
la production alimentaire des essences qui ont une croissancerapide et un cycle d’exploitation court. Toute stratégie d’utilisa-
Lorsque la Commission annonce dans ce texte que l’absence tion de matières premières renouvelables se devrait notamment
d’une politique européenne spécifique en matière de non- de conforter ces deux démarches.
alimentaire n’empêche pas que certaines mesures demeurent
pour favoriser le développement de ces cultures; il convient de
faire quelques remarques:
3.Recommandations du CdR
— Les cultures oléagineuses pour lesquelles on connaît une
situation de sous-production ne vont pas être favorisées
L’Agenda 2000 étant maintenant bouclé, quelles sont les pistes par ce système d’aides directes alignées. Si les prix sur le
à explorer pour pérenniser une filière «non alimentaire» au marché alimentaire restent supérieurs à ceux du marché
niveau de l’Union européenne? non alimentaire, à primes égales, il risque d’y avoir
un déficit en oléagineux destinés à la production de
biocarburants.
3.1. Bien que non inclus dans l’Agenda 2000, un réel
régime du non alimentaire est indispensable au développement — La Commission souligne que les cultures non alimentaires
de la filière. Ce régime doit pouvoir prendre en comptese sont davantage développées au nord-ouest de l’Europe,
l’hétérogénéité des cultures non alimentaires et proposer dans les zones de grandes cultures, que dans les régions
des solutions adaptées, afin d’encourager le développement méditerranéennes et les régions moins favorisées. A `ce
durable sur le plan social, économique et écologique de cettepropos, l’aide à la tonne de 63 euros multipliée par le
filière dans les régions concernées. rendement régional moyen en céréales n’est pas suffisante
pour favoriser le développement de nouvelles cultures non
alimentaires.
3.2. Devant le désordre des initiatives communautaires
antérieures, il importe de créer au plus tôt, au niveau de la— Les productions qui s’étalent sur plusieurs années ne sontCommission, une task-force du «non-alimentaire» afin d’avoirpas l’apanage des cultures destinées à la productionune vision claire du dossier et de mener une politiquede biomasse. Certaines plantes industrielles peuvent êtrecohérente.récoltées 3,5 à 7 années après avoir été mises en culture, et
des propositions doivent être faites à leur sujet.
Cette task-force devrait regrouper toutes les Directions généra-
les impliquées dans ce domaine: DG III (Industrie), VI (Agricul-
ture), VII (Transports), XI (Environnement), XII (Recherche), 3.6. De manière générale, une culture nouvelle ne peut pas
être directement rentable si elle n’a pas été expérimentée XVI (Politique régionale), XVII (E ´nergie), XIX (Budget) et XXI
(Fiscalité). pendant plusieurs années.
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Il est donc nécessaire de continuer de financer et d’encourager 3.8. La mise en place de nouvelles cultures ou la remise
en culture de certaines espèces peut entraîner l’émergence la recherche, mais il serait également opportun de réfléchir
à un système d’aide au développement des cultures non d’activités de transformation et la création d’emplois au niveau
local dès lors que le projet de développement s’appuie sur des alimentaires pour lesquelles des industriels ont témoigné un
réel intérêt. Dans ce cas de figure, une aide au démarrage sur savoir-faire et des spécificités.5 à 7 années serait un minimum.
Face au problème de désertification de nos campagnes, aux
Par ailleurs, on pourrait imaginer des aides, de montants problèmes environnementaux qui s’accélèrent et aux difficultés
différents, évaluées en fonction de la différence de prix avec le que connaissent les matières premières agricoles européennes
produit à substituer. à trouver des débouchés, il ne faut pas négliger les productions
non alimentaires qui peuvent contribuer à résoudre certains
problèmes, mais plutôt proposer un cadre adapté à leur3.7. Il ne faut pas perdre de vue que les cultures nonspécificité.alimentaires conduisent à des coproduits souvent riches en
protéines et destinés à l’alimentation animale. Rappelons que
l’Union européenne importe les 2/3 de ses besoins en matières 3.9. Les objectifs définis dans le Livre blanc de la Commis-
riches en protéines. sion européenne sur les sources d’énergie renouvelables sont
louables, mais ils ne pourront être atteints que si des disposi-tions financières sont adoptées, ce qui n’est pas le cas Il est par ailleurs évident qu’avec le découplage des aides, les
accords de Blair House deviennent caducs, et en particulier la actuellement. Le pouvoir politique, et notamment le Parlement,
doit se donner les moyens financiers lui permettant d’atteindre clause relative au million de tonnes d’équivalent tourteaux de
soja. les objectifs qu’il s’est fixés.
Bruxelles, le 12 avril 2000.
Le Président
du Comité des régions
Jos CHABERT