A4-0201/96

Résolution relative au rapport du groupe d'experts indépendants de simplification des textes législatifs, réglementaires et administratifs de la Communauté («Déréglementation») (COM(95)0288 - C4-0255/95 - SEC(95)1379)

Le Parlement européen,

- vu le rapport du 21 juin 1995 du groupe d'experts indépendants de simplification des textes législatifs, réglementaires et administratifs, institué en septembre 1994 par la Commission afin d'étudier l'impact sur l'emploi et la compétitivité des législations communautaires et nationales en vue de leur allègement et de leur simplification éventuels, et les réserves exprimées par des membres du groupe d'experts, (COM(95)0288 - C4- 0255/95 - SEC(95)1379),

- vu le soutien apporté à ce projet par le Conseil européen (Conseils européens de Corfou et d'Essen),

- vu les commentaires de la Commission sur le rapport du groupe d'experts indépendants sur la simplification législative et administrative (COM(95) 0596 - SEC(95)2121),

- vu le rapport de la Commission au Conseil européen sur l'application du principe de subsidiarité et de proportionnalité, sur la simplification et la codification («Mieux légiférer») (COM(95) 0580),

- vu ses nombreuses résolutions sur les thèmes de la technique législative, de la transparence, de la codification et de l'application du droit communautaire,

- vu le rapport de sa commission juridique et des droits des citoyens et les avis de la commission des affaires sociales et de l'emploi, de la commission économique, monétaire et de la politique industrielle et de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la protection des consommateurs (A4-0201/96),

A. considérant qu'il importe, étant donné la situation actuelle sur le marché de l'emploi dans la Communauté, de créer prioritairement des emplois en utilisant et en épuisant pour ce faire toutes les possibilités,

B. considérant qu'il importe, étant donné la situation difficile de l'économie de la Communauté, de renforcer sa compétitivité par rapport à ses concurrents extra-européens,

C. considérant que les projets de législation communautaire ne doivent pas être uniquement perçus sous l'angle de leurs retombées économiques, mais qu'ils doivent s'inscrire dans un cadre d'orientation politique générale tenant compte, entre autres, des droits individuels du citoyen européen, des droits des travailleurs ainsi que de la protection de l'environnement et de la santé publique,

D. considérant qu'il convient également de comprendre la notion de simplification juridique en ce sens que le droit communautaire doit être rendu accessible aux citoyens européens et que la clarté et la lisibilité (et, partant, une meilleure compréhension) des règles juridiques doivent être le facteur décisif et prioritaire de leur acceptation par les citoyens,

E. considérant que la simplification et l'allègement des textes législatifs ne doit pas conduire à une remise en cause détournée de l'acquis communautaire,

F. considérant que l'ampleur et la forme des contraintes qu'imposent à l'économie les dispositions communautaires dépendent largement de la manière dont ces dispositions sont transposées en droit national, processus qui échappe toutefois à l'influence des institutions de la Communauté,

G. considérant qu'une «liste de critères» pour l'adoption d'une loi doit obligatoirement entrer dans la préparation de tout nouveau projet de loi afin d'empêcher les tendances à la surréglementation; que cela permettra d'ouvrir davantage et de rendre plus efficace la procédure législative et d'arrêter des règles de droit garantissant une cohérence et une applicabilité optimales,

H. considérant que l'affaire de l'ESB montre qu'une déréglementation hâtive et mal réfléchie, touchant en l'espèce au fonctionnement des services vétérinaires, peut avoir des conséquences graves et inattendues à terme,

I. considérant que l'application du principe de subsidiarité ne devrait pas aboutir à l'affaiblissement de la législation communautaire qui garantit les normes minimales pour la sécurité et la santé des consommateurs, les droits des consommateurs, les intérêts économiques des consommateurs ou l'information des consommateurs,

J. considérant que la «liste de critères» devra également servir de critère de révision des dispositions communautaires en vigueur;

1. se prononce sur le contenu général du rapport du groupe d'experts indépendants de la façon suivante:

1.1. il faut reconnaître que le groupe d'experts a élaboré des propositions générales, c'est-à-dire détachées de chaque secteur spécifique et destinées à définir la «méthodologie» de l'action communautaire des institutions de la Communauté et des États membres;

1.2. aux chapitres 2 à 5 du rapport du groupe d'experts indépendants, des secteurs importants de l'économie européenne font l'objet d'un examen séparé. À part le court laps de temps dont disposait le groupe pour terminer ses travaux, le rapport ne contient aucune motivation convaincante du choix de ces secteurs spécifiques. Compte tenu du mandat conféré au groupe par la Commission, une telle motivation eût cependant été souhaitable; considérant en particulier le choix de la politique sociale et de l'environnement;

1.3. le rapport suppose l'existence d'une corrélation entre, d'une part, la simplification juridique et, de l'autre, la réalisation de l'objectif, à savoir renforcer la compétitivité et la croissance de l'économie européenne afin de créer davantage d'emplois, mais s'abstient d'explorer les relations de cause à effet entre tous ces facteurs;

1.4. le groupe d'experts n'a pas analysé le rapport entre la simplification juridique au plan communautaire et la simplification juridique au niveau des États membres et, en particulier, il n'a pas examiné les effets d'une déréglementation au niveau européen entraînant une renationalisation des règles applicables avec ses conséquences sur l'emploi et le fonctionnement du marché unique;

1.5. pour l'essentiel, le rapport n'apporte aucun élément de solution nouveau; c'est notamment vrai de la «liste de critères» contenue dans les propositions 4 et 6 pour les projets législatifs communautaires;

1.6. les autres propositions (comme par exemple la proposition 7 concernant la publication d'études spécialisées, la proposition 11 concernant l'évaluation des conséquences pratiques de la législation et la proposition 17, consacrée aux programmes législatifs de la Commission) sont conformes aux pratiques avérées de la Commission. Au demeurant, la publication de toutes les mesures qui préparent et/ou accompagnent un acte juridique ne favorise pas forcément la simplification juridique (maître mot: accessibilité des règles de droit communautaire pour les citoyens européens);

1.7. il convient de se féliciter de la proposition 1 du rapport qui réclame l'accélération de la codification des règles de droit communautaires. La codification est le type de simplification le plus urgent et le plus facile à réaliser: elle aide à déterminer la disposition communautaire applicable dans chaque cas, elle épargne par là même des coûts et elle favorise la confiance non seulement de l'économie, mais des citoyens, dans la communauté de droit européenne;

1.8. il convient en principe d'appuyer l'exigence d'un programme de simplification englobant les dispositions nationales d'application (proposition 2 du rapport). Cependant, pour atteindre cet objectif, la Commission a besoin d'un mandat en ce sens du Conseil des ministres et du Conseil européen;

1.9. la révision du droit communautaire en vigueur («acquis communautaire») aux fins de simplification du droit devra veiller à préserver la cohérence du domaine réglementé et à éviter l'incertitude et l'inégalité juridiques;

1.10. les projets législatifs communautaires doivent pouvoir s'appuyer sur un dialogue aussi large que possible (ce que réclame notamment la proposition 8 du rapport). Ainsi, une consultation doit marquer chaque étape de la conception, et de toute façon précéder l'élaboration du premier projet. Seule une consultation organisée dans cet esprit permet d'apprécier les aspects de subsidiarité et de proportionnalité. La consultation doit en principe être ouverte (Livre «blanc» ou Livre «vert»). Au cas où des connaissances théoriques spécialisées s'avéreraient nécessaires, les experts concernés devraient participer directement à l'élaboration des initiatives législatives. Enfin, la consultation ciblée des États membres devra être renforcée;

1.11. la simplification et l'administration des textes réglementaires doit se faire dans le strict respect des procédures prévues par les traités et les prérogatives du Parlement européen, notamment en ce qui concerne les bases juridiques et les procédures de modification des textes en cause;

1.12. on ne peut donner suite à la proposition 15 du rapport: le choix entre le règlement ou la directive comme forme juridique d'une mesure envisagée n'existe que dans les cas où la base juridique applicable autorise les deux formes juridiques. Conformément au principe de proportionnalité, la nécessité et l'intensité d'une réglementation doivent être examinées au cas par cas en fonction du but recherché. Autrement dit, les directives devront toujours primer lorsqu'elles sont suffisantes pour réaliser les objectifs de la Communauté;

1.13. à l'avenir, toute proposition législative au niveau communautaire devra être examinée au regard des critères suivants:

a) L'intervention est-elle absolument nécessaire, ou bien la solution du problème, ou de la situation, peut-elle être laissée à l'autorégulation ou à d'autres mécanismes de contrôle ou de règlement? (c'est l'examen dit d'opportunité: le «convient-il?" de l'action d'Etat, qui justifie l'intervention législative).

Cette justification découle-t-elle d'une analyse juridique comparée des dispositions nationales en vigueur?

b) Une fois affirmé le principe de l'action, il faut examiner les différentes possibilités (c'est le «comment» de l'action d'État):

- Quel échelon doit intervenir, compte tenu du principe de subsidiarité?

- Un texte de loi est-il le seul type de solution envisageable? Une intervention informelle du législateur, ou bien des mesures des milieux intéressés, agissant sous leur propre responsabilité, sont-elles des alternatives? De meilleures modalités d'exécution peuvent-elles dispenser d'une réglementation nouvelle?

- S'il faut légiférer, un règlement est-il nécessaire, ou une directive suffit-elle?

- Y a-t-il lieu d'agir immédiatement? La mesure concernée peut-elle être assortie d'un délai? Celui-ci est-il approprié? Convient-il enfin de réexaminer la mesure dans un délai approprié?

c) Il faut ensuite soupeser les coûts et les bénéfices à attendre d'une réglementation envisagée, à la fois pour l'État et les entreprises concernées (c'est l'analyse coûts/bénéfices). Au vu des résultats de cette analyse, la mesure envisagée reste-t-elle justifiée si les coûts dépassent les bénéfices? L'analyse ne doit pas seulement porter sur l'utilité économique immédiate mais aussi englober d'autres facteurs, notamment les incidences sur un développement respectueux de l'environnement et les aspects de la justice sociale;

d) Enfin, sur la base des stades d'examen antérieurs, il convient d'évaluer si le projet doit prendre la forme d'un projet de loi ou bien si cette forme ne se justifie pas;

1.14. l'objectif majeur de la simplification et de l'amélioration législatives est de relancer l'emploi et la création d'emplois en renforçant la rentabilité et la compétitivité, en particulier des PME, et que cet objectif pourrait être réalisé au moyen d'un cadre juridique communautaire à la fois clair, concis, compréhensible, consolidé et suffisamment durable; estime qu'il faut créer un environnement stable pour l'investissement et la croissance, permettant une mise en oeuvre et une application uniformes de la législation, afin de contribuer à l'achèvement du marché unique;

1.15. malgré leur importance, la simplification et l'amélioration de la législation ne sont pas les principaux problèmes de l'emploi, de la rentabilité et de la compétitivité en Europe;

1.16. il y a lieu de rejeter toute définition de la simplification et d'une meilleure législation qui inclurait la notion de déréglementation ou l'idée que la meilleure loi est celle que l'on a abrogée, mais estime qu'un excès de bureaucratie étrangle les petites et moyennes entreprises et entrave la création d'emplois;

1.17. les charges pèsent plus lourd pour les PME que pour les grandes entreprises et portent dès lors atteinte à la compétitivité;

1.18. l'attention de la Commission est attirée sur la nécessité que son engagement bienvenu à l'égard de la subsidiarité et de la proportionnalité dans la simplification et l'amélioration législatives ne permette pas aux protectionnismes nationaux de saper les bases du marché unique;

1.19. il convient de se féliciter de l'engagement pris par la Commission et le Conseil à l'égard de la codification de la législation européenne et de l'amélioration de la législation en 1996;

1.20. la Commission est par conséquent invitée à faire preuve d'une vigilance accrue et à intensifier son contrôle de la mise en oeuvre de la législation européenne par les États membres, et à ne pas hésiter à faire usage, le cas échéant, des pouvoirs que lui confère l'article 171 du traité CE;

1.21. le Président est invité à veiller à ce que le «modus vivendi» fonctionne effectivement dans le cadre de la procédure de codécision; il est demandé aux présidents de commissions d'assumer sérieusement leurs responsabilités dans le contrôle de l'exercice, par la Commission, de ses pouvoirs exécutifs;

1.22. le Parlement européen devrait pouvoir modifier ou bloquer les propositions législatives élaborées par la Commission dans le cadre de la «comitologie» lorsque la commission compétente «n'a pas émis d'avis dans le délai fixé par son président»;

1.23. il est rappelé, une fois encore, que l'Union européenne mène actuellement la plus grande campagne de simplification de l'histoire économique moderne en s'efforçant de remplacer 15 législations et réglementations différentes par une seule;

1.24. la Commission est invitée à examiner le rôle futur que pourrait jouer l'Agence européenne pour l'environnement en ce qui concerne l'application et le respect de cette législation, et à appliquer d'une manière conséquente les articles 169 et 171, en sorte que le droit communautaire soit mis en oeuvre et respecté uniformément dans tous les États membres;

2. se prononce sur les prises de position spécifiques du groupe d'experts indépendants de la manière suivante:

2.1. les propositions dans le domaine du droit de travail, visant à diminuer le niveau de protection des travailleurs au niveau européen sont inacceptables, en particulier celles dénoncées par la Commission dans ses commentaires critiques; ceci est particulièrement vrai de la réglementation en matière d'hygiène et de sécurité, domaines où une réduction du niveau de protection est inacceptable;

2.2. la déréglementation du droit du travail de l'Union européenne ne se traduit certes pas forcément par l'amélioration de la compétitivité de l'industrie européenne car il est d'autres facteurs qui influent considérablement sur celle-ci, mais elle met sans contredit la paix sociale en danger et compromet la santé et la protection des travailleurs;

2.3. il est de la première importance, pour la compétitivité et l'emploi, d'une part, et pour la cohésion des États membres, d'autre part, que la législation du travail repose sur des normes minimales harmonisées, comme le préconisent l'UNICE et la CES; la Commission devrait donc examiner si d'autres aspects du domaine social ne devraient pas être inclus dans la législation communautaire;

2.4. les propositions de déréglementation en matière sociale ne peuvent pas être acceptées; elles auraient pour conséquence d'encourager le «dumping» social au sein de l'Union européenne, aussi bien qu'une diminution de la protection des travailleurs;

2.5. il est demandé à la Commission d'analyser les raisons de la non- incorporation des directives communautaires dans le choix national; dans son Livre blanc sur la politique sociale, cette dernière souligne que la mise en oeuvre des dispositions sociales pose un problème, s'agissant en particulier de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail, et que peu de décisions susceptibles d'y remédier ont été prises; sont rappelées à la Commission les obligations qui lui incombent en sa qualité de gardienne des lois; il est dès lors demandé que l'on améliore l'application des dispositions, le cas échéant, en recourant à l'article 171 et qu'une étude soit faite sur les différences de mise en oeuvre, État membre par État membre;

2.6. il conviendrait que la Commission présente des propositions législatives suffisamment détaillées, en vue d'améliorer et de promouvoir les pratiques et la législation en matière de santé et de sécurité, conformément à l'article 118 A du traité CE et à la législation en vigueur;

2.7. il conviendrait que la Commission élucide la façon dont s'exerce, dans les différents États membres, le contrôle de la législation en vigueur (tant au niveau du marché que sur les lieux de travail) et de réfléchir aux moyens d'harmoniser et de soutenir ce contrôle par des actions communes de l'Union européenne;

2.8. il est demandé à la Commission d'élaborer des droits sociaux fondamentaux pour l'ensemble des travailleurs, indépendamment de leur catégorie; directement appliqués dans les États membres, ils pourront, si nécessaire, être complétés par la législation communautaire; ils devront être rédigés d'une manière telle que leur interprétation soit claire et précise;

2.9. les dispositions légales en matière de droit du travail, de santé et de sécurité sur le lieu de travail ne peuvent être remises en cause et doivent être rendues plus transparentes pour les intéressés, d'autant que la thèse soutenue dans le rapport (lequel exprime l'opinion de la majorité du groupe d'experts), que la déréglementation améliorerait, dans ce secteur, la compétitivité et l'emploi, n'est pas le moins du monde démontrée;

2.10. ce sont les petites et moyennes entreprises, et non les grandes, qui sont les principales créatrices d'emplois dans le marché unique européen; il est regrettable que le secteur des PME n'ait pas été mieux représenté au sein du groupe d'experts;

2.11. la Commission est invitée à faire son possible pour garantir que le secteur des PME soit pleinement associé au processus de consultation permanente;

2.12. la Commission est invitée, avec la participation pleine et entière des partenaires sociaux, à étudier la possibilité d'une approche différenciée et minimale des problèmes de PME et de législation, d'une procédure spécifique d'évaluation d'impact sur les PME ainsi que d'un test d'impact de l'ensemble de la législation sur les PME;

2.13. il importe de rejeter, dans une large mesure, bon nombre de recommandations telles qu'elles sont aujourd'hui formulées dans le rapport du groupe d'experts, étant donné que celles-ci ne sont pas suffisamment différenciées et tendent à une réorientation de la politique environnementale qui va à l'encontre des principes énoncés dans les articles 130 R à 130 T du traité CE, notamment par la renonciation à l'idée d'appliquer des réglementations environnementales contraignantes sur le plan européen;

2.14. les mesures de déréglementation proposées vont à l'encontre de l'harmonisation nécessaire des réglementations relatives à la protection de l'environnement;

2.15. toute réduction des normes relatives à l'environnement, à la santé publique ou à la protection des consommateurs est exclue; le principe de précaution doit continuer d'être appliqué comme principe de base de la réglementation de l'Union européenne relative à l'environnement;

2.16. l'affirmation, contenue dans le rapport, selon laquelle la politique environnementale que l'Union européenne a mise en oeuvre dans le passé a été inefficace et inopérante est à rejeter, au contraire elle a puissamment contribué à assainir l'environnement en Europe;

2.17. il convient de souligner l'importance que continuent de revêtir les réglementations comme moyen d'infléchir les comportements dans un sens favorable à la protection de l'environnement;

2.18. il est rappelé à la Commission que l'introduction de normes appréciées sous l'angle de la «rentabilité» conduit facilement à des conflits avec le principe communautaire de prévention dans le domaine de l'environnement;

2.19. il est considéré, avec la Commission, que la proposition 12 sur la directive «Déchets» aurait pour conséquence de démanteler le niveau de protection environnementale existant et d'encourager le transfert sauvage des déchets;

3. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements des États membres.