Avis sur le Livre vert « Pour une politique énergétique de l'Union européenne »

(95/C 256/10)

Le 24 janvier 1995, la Commission a décidé, conformément à l'article 198, paragraphe 2, du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert « Pour une politique énergétique de l'Union européenne ».

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 22 juin 1995 (rapporteur : M. von der Decken).

Lors de sa 327e session plénière des 5 et 6 juillet 1995 (séance du 5 juillet 1995), le Comité économique et social a adopté à la majorité et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert « Pour une politique énergétique de l'Union européenne » a été adopté en janvier 1995 après de longs mois d'intenses discussions avec les autorités nationales et les organisations socioprofessionnnelles concernées.

1.2. De nombreuses contributions écrites ont été transmises à la Commission dans le cadre de ces discussions en réponse, notamment, au document préparatoire que celle-ci avait alors élaboré.

1.3. Ce document préparatoire ainsi que l'ensemble de ces contributions ont été rassemblés par la Commission dans un document daté de novembre 1994 et intitulé « Preparatory material for the Green Paper on new guidelines on energy policy ».

1.4. L'objectif principal du Livre vert consiste, d'après la Commission, à fournir aux institutions européennes les éléments permettant d'apprécier le rôle de la Communauté dans le domaine de l'énergie.

1.5. Le Livre vert a pour but de faire progresser le débat sur la problématique énergétique parmi les parties prenantes, les responsables, les personnes concernées et intéressées, et ne constitue dès lors pas un document à caractère politique. Pour l'essentiel, il vise : premièrement, à présenter un état de la situation et des perspectives énergétiques pour les vingt prochaines années, en admettant que le secteur énergétique entre dans une période de profondes mutations, compte tenu :

- de la pression environnementale;

- de la libéralisation des marchés;

- des propositions en matière d'efficacité énergétique;

- d'une consommation énergétique accrue;

- de changements d'ordre géopolitique touchant tant la sécurité d'approvisionnement de la Communauté que les habitudes de consommation,

et, deuxièmement, à permettre à la Commission de préciser, dans un futur Livre blanc, quels sont les principaux enjeux en cause et leurs implications pour l'Union européenne et de définir ainsi les axes principaux d'une politique énergétique communautaire.

1.6. Au terme de cette première étape, dont la Commission espère qu'elle se soldera par l'adoption par le Conseil de conclusions contenant certaines orientations politiques pour la suite de ses travaux, celle-ci procédera à l'élaboration d'un Livre blanc dont la présentation est prévue pour la fin de l'année 1995, au plus tard.

1.7. Dès le mois de mars 1993, le Comité économique et social avait décidé d'élaborer un avis d'initiative sur la politique énergétique communautaire (), avis adopté le 14 septembre 1994 à une très large majorité.

1.7.1. Dans le cadre de ses travaux préparatoires, la section a, notamment, organisé deux auditions dans le but de recueillir l'opinion d'experts indépendants et des principales organisations socioprofessionnelles liées au secteur de l'énergie.

1.8. L'élaboration de l'avis du Comité sur la politique énergétique communautaire s'est déroulée en grande partie parallèlement à la rédaction du Livre vert de la Commission. La Commission n'a dès lors, pour des raisons de délai, pas pu prendre totalement en compte dans son Livre vert le contenu de l'avis du Comité.

1.9. L'avis d'initiative sur la politique énergétique communautaire reflétant encore la position actuelle du Comité, il peut et doit donc être considéré comme faisant partie intégrante du présent avis; les deux avis doivent être appréhendés comme un tout.

1.10. Afin d'éviter les répétitions, le Comité se concentrera, dans le présent avis, uniquement sur quelques problèmes complémentaires, qui sont abordés dans le Livre vert.

1.11. Les critiques formulées dans le présent avis sur le Livre vert visent à stimuler le travail de la Commission lors de l'élaboration du Livre blanc.

2. Observations générales

2.1. Le Comité se joint à la Commission pour affirmer l'urgence d'un débat approfondi sur la politique énergétique. C'est aussi la raison pour laquelle le Comité avait entamé, en 1993, l'élaboration d'un avis d'initiative, que le présent avis viendra compléter.

2.2. Le Comité félicite la Commission pour son intention de lancer, avec le Livre vert, un débat global qui offrira à la Communauté la possibilité de « se donner de nouveaux objectifs de politique énergétique qui serviront de cadre de référence aux actions de la Communauté et de ses États membres » et note que « le Livre vert veut fournir aux institutions européennes les éléments permettant d'apprécier la nécessité ou non d'un plus grand rôle de la Communauté dans le domaine de l'énergie ».

2.3. Le Comité estime, en tout état de cause, que le Livre vert de la Commission en objet n'atteint pas ces objectifs élevés. Ce Livre vert ne peut et ne doit pas encore formuler, contrairement au Livre blanc annoncé par la Commission pour cet automne déjà, une stratégie à long terme en matière de politique énergétique. Mais la Commission devrait tout au moins exposer des principes clairs définissant une politique énergétique communautaire allant au-delà des politiques des États membres et de leur convergence. C'est précisément dans ce contexte que pourrait être clairement établie la nécessité d'une stratégie à plus long terme pour une politique énergétique communautaire complétant les politiques énergétiques nationales, avec définition précise des responsabilités.

2.4. La répartition des responsabilités entre la Communauté et les États membres, en d'autres termes la subsidiarité (questions institutionnelles), est essentielle non seulement pour la fixation d'objectifs de politique énergétique à long terme, mais également pour la mise en oeuvre concrète et la transposition de la politique énergétique. C'est pourquoi la Commission a octroyé une place importante à ces questions institutionnelles dans son Livre vert.

2.5. Malheureusement, les développements du Livre vert restent ici aussi très généraux. Des affirmations telles que « La Communauté a des responsabilités dans le domaine de l'énergie » ne sont pas d'une grande utilité; d'autres sont floues :

« Le rôle de la Communauté consiste à mettre à la disposition de ces objectifs l'ensemble de ses instruments horizontaux ou sectoriels pour assurer d'une part que l'intégration du marché se fasse en prenant en compte les exigences de l'intérêt général et que d'autre part la dimension communautaire puisse valoriser les actions et politiques prises au niveau national. » (point 67)

La question des instruments sera également abordée dans le chapitre « Observations particulières ».

2.6. Quoi qu'il en soit, le Livre vert ne contient pas d'éléments susceptibles de permettre une répartition claire et systématique des responsabilités. Il est dès lors, sur la base du Livre vert, impossible d'apprécier, grâce à une évaluation de la répartition des responsabilités entre les différents niveaux, communautaire, national et régional, ainsi qu'entre les pouvoirs publics et les entreprises, la nécessité ou non d'un plus grand rôle de l'Union européenne dans le secteur de l'énergie, d'autant que la politique énergétique est généralement de plus en plus influencée par les entreprises opérant au niveau international.

2.7. Le CES ne souhaite pas, pour le moment, se prononcer sur les données relatives à la situation énergétique et aux tendances générales (scénarios) contenues dans les annexes, étant donné que la Commission a l'intention d'inclure, dans le Livre blanc qu'elle a annoncé, une description détaillée actualisée.

2.8. Le Comité déplore que la Commission n'ait pas encore publié sa communication - annoncée - sur le Programme indicatif nucléaire (PINC), car il considère que cette communication est une base indispensable à l'élaboration du Livre blanc. Le Comité attire l'attention de la Commission sur le fait qu'elle a, aux termes de l'article 40 du Traité Euratom, la responsabilité de « publier périodiquement des programmes de caractère indicatif ».

3. Observations particulières

3.1. Les objectifs de la politique énergétique future

3.1.1. Sous le titre « Les impératifs des politiques énergétiques », la Commission explique dans l'introduction du Livre vert :

« Le Livre vert analyse également les objectifs d'une politique énergétique de la Communauté en fonction des défis qui ont été identifiés.

Ces objectifs semblent clairs : il s'agit de gérer les facteurs d'une manière assurant la satisfaction des besoins des utilisateurs individuels et industriels, au moindre coût, dans des conditions assurant la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement. Mais la mise en oeuvre de ces objectifs peut faire apparaître des effets contradictoires. La difficulté sera donc d'identifier les éléments d'un équilibre au niveau maximal de satisfaction de ces impératifs. Le Livre vert soumet donc à débat les modalités de satisfaction équilibrée de ces trois objectifs au sein d'un marché européen intégré. »

3.1.2. D'autre part, le chapitre II fournit une description détaillée des objectifs suivants de la politique énergétique future : la compétitivité globale, la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement.

3.1.3. Au chapitre III, il est à nouveau question d'impératifs en rapport avec la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement.

3.1.4. Cette confusion des concepts se poursuit dans la description des « objectifs de politique énergétique » au chapitre II. Ainsi, il est impossible de déterminer s'il s'agit de la formulation d'objectifs ou d'une description de problèmes. L'objectif de la « compétitivité globale » en particulier reste très confus. S'agit-il ici de la compétitivité des producteurs d'énergie, dont plusieurs sont des groupes multinationaux et d'autres des monopoles d'État, ou de la compétitivité des utilisateurs de l'industrie européenne, ou fondamentalement de la fonction du marché intérieur libéralisé, délesté, dans la mesure du possible, de tâches de réglementation ?

3.1.5. Si cette description de la compétitivité globale permettait de déduire ou de synthétiser des objectifs réels, il serait alors nécessaire de classer ces objectifs par ordre de priorité vis-à-vis d'une politique prévoyante de sécurité d'approvisionnement à long terme.

3.1.5.1. Quelles sont les priorités lorsque dans le cas d'une libéralisation du marché énergétique, par exemple, une tendance se marque clairement en faveur d'une source d'énergie spécifique et que des problèmes risquent dès lors de se poser dans la diversification de la sécurité d'approvisionnement ?

3.1.6. Il est nécessaire de mettre au point une procédure de fixation des priorités des missions économiques d'intérêt général par rapport à la libéralisation.

3.1.7. La Commission affirme : « Des synergies entre les objectifs de compétitivité, sécurité de l'énergie et protection de l'environnement doivent être développées; en cas de conflit entre ces différents objectifs, des mesures d'accompagnement doivent être mises au point » (section 2.3. « Environnement », paragraphe 2). De quelles synergies s'agit-il, ces synergies sont-elles suffisantes, quelles mesures d'accompagnement sont visées ? Il convient, ici également, de s'accorder sur la fixation de priorités.

3.1.8. Dans le cas de l'internalisation des coûts externes également, la compatibilité avec l'objectif de la compétitivité globale est problématique.

3.1.8.1. Étant donné que le Comité s'est déjà exprimé en détail sur l'internalisation des coûts externes dans son avis du 27 avril 1995 () sur la communication de la Commission sur la croissance économique et l'environnement, il serait superflu d'aborder ce thème dans le présent avis.

3.1.9. La compatibilité des deux objectifs, définis par la Commission elle-même :

- limitation des mesures réglementaires lors de la libéralisation du marché intérieur et

- retour à une utilisation plus importante des instruments économiques (tels que taxes, impositions, réglementations techniques),

est particulièrement problématique, car il faut fixer ici les priorités respectives des éléments classiques variés de la politique énergétique, et de ses tâches futures.

3.1.10. Le Comité estime que ces quelques exemples suffisent à démontrer que le chapitre II du Livre vert ne constitue pas l'ébauche de la formulation d'objectifs de politique énergétique, mais bien une description de la problématique. En particulier, la Commission laisse largement ouverte la question des priorités entre les objectifs, bien qu'elle semble accorder la prééminence au marché intérieur. Le Comité est d'avis que seul un équilibrage permanent de ces priorités pourra répondre aux exigences d'une future politique énergétique.

3.1.11. Le Comité estime urgent de constater que, outre les trois objectifs mentionnés au chapitre II du Livre vert (compétitivité globale, sécurité d'approvisionnement et protection de l'environnement), il existe deux autres objectifs importants :

3.1.11.1. en premier lieu, la cohésion économique et sociale sur laquelle le CES a émis un avis détaillé (). Le Comité est surpris que la Commission ne reprenne pas cet objectif dans son Livre vert et ne tienne pas compte de sa communication de février 1994 sur cette question, ni de l'avis du Comité;

3.1.11.2. deuxièmement, la création d'emplois par la politique de l'énergie. Cet objectif doit être une partie intégrante de tout scénario à détailler dans le Livre blanc.

3.1.12. Le CES estime que ces deux objectifs doivent également être traités dans le Livre blanc.

3.2. Les instruments

3.2.1. Outre la fixation d'objectifs stratégiques de politique énergétique à long terme, la mise en oeuvre de ces objectifs est décisive pour la politique énergétique, ainsi dès lors que les instruments économiques et réglementaires nécessaires à cet effet.

3.2.2. Dans l'utilisation de ces instruments, il est primordial que les responsabilités et les compétences de la Communauté et des États nationaux soient définies aussi concrètement que possible.

3.2.3. D'après la Commission, « le Livre vert veut contribuer à la définition du nouveau cadre » du secteur de l'énergie. Elle souligne également le nombre important d'instruments économiques et réglementaires ainsi que leur nécessité pour une politique énergétique. Toutefois, il n'y a pas d'ébauche de fixation claire des responsabilités et des compétences au sujet de ces instruments.

3.2.4. En dépit de la position fondamentale de la Commission visant à réduire à l'indispensable les mesures réglementaires accompagnant la libéralisation du marché intérieur, et de l'opinion selon laquelle l'intervention des pouvoirs publics, Communauté comprise, ne se justifie que dans des cas limités, le Livre vert fournit toute une série d'indications sur le rôle central octroyé par la Commission aux instruments économiques et réglementaires, sans préciser la répartition des responsabilités et des compétences.

3.2.5. Ainsi, dans son analyse des lacunes et des carences de la situation actuelle, la Commission arrive aux conclusions suivantes :

« En ce qui concerne le cadre de l'action communautaire, l'analyse fait apparaître des difficultés de développement cohérent des différents instruments, du fait de l'absence de clarté dans la définition des responsabilités de la Communauté en matière de politique énergétique. » (introduction, chapitre « Orientations politiques », point 3)

3.2.6. Plus loin :

« La Communauté dispose d'une multitude d'instruments qui influencent directement ou indirectement les politiques énergétiques et qui doivent donc être utilisés de manière cohérente avec des objectifs énergétiques communs. » (point 24)

et :

« Le rôle de la Communauté consiste à mettre à la disposition de ces objectifs l'ensemble de ses instruments horizontaux ou sectoriels pour assurer d'une part que l'intégration du marché se fasse en prenant en compte les exigences de l'intérêt général. » (point 67)

et :

« Clairement, ces politiques doivent être bien conçues de façon à mettre en balance les coûts et avantages tenant compte des critères intervenant dans la sélection des instruments de politique. En règle générale, ceci impliquera une réorientation vers une plus grande utilisation des instruments économiques, étant donné que de tels instruments permettent d'atteindre des solutions au moindre coût. Il existe une palette d'instruments économiques, chacun se caractérisant par des spécificités, tels que : taxes et impositions, quotas négociables, systèmes de dépôts remboursables, réglementations techniques concernant les produits de consommation et, dans certaines circonstances, des accords volontaires. » (point 78)

3.2.7. Le Comité considère que ces instruments et leur utilisation dans la réalisation des objectifs de politique énergétique sont au centre de toute politique énergétique et se pose dès lors les questions suivantes.

3.2.7.1. Quelle est cette « multitude d'instruments » dont dispose la Communauté et qui influencent directement ou indirectement les politiques énergétiques ? Pour des raisons de transparence, le Comité estime qu'une liste de ces instruments avec mention des responsabilités et des compétences est absolument indispensable.

3.2.7.2. Quels sont les instruments supplémentaires envisagés ou qui sont, comme par exemple le renforcement de la cohésion économique et sociale, considérés comme nécessaires ?

3.2.7.3. Pour la mise en oeuvre des différents instruments, il faut qu'un projet de politique énergétique soit présenté, lequel doit être en accord avec les différentes politiques de l'UE. Cela requiert, une fois de plus, une répartition claire des responsabilités entre l'UE et les États membres, conformément au principe de subsidiarité.

3.2.7.4. Il faut notamment clarifier qui détermine les priorités entre les différentes politiques et qui est habilité à mettre en oeuvre les différents instruments.

3.2.7.5. Il faut également s'assurer que les différentes politiques soient coordonnées au sein de la Commission.

3.2.8. Le Comité estime que, dans l'optique de la transparence de la politique énergétique ainsi que du principe de la subsidiarité, il est urgent d'apporter une solution à ces problèmes. Ceci s'avérera également utile en tant que préparation aux décisions qui devront être prises lors de la Conférence intergouvernementale sur la nécessité d'instruments supplémentaires et/ou d'un cadre institutionnel cohérent de la politique énergétique.

Fait à Bruxelles, le 5 juillet 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 155 du 21. 6. 1995, p. 1.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.