Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil concernant les médicaments orphelins» () (1999/C 101/10)

Le 23 octobre 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 A du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 décembre 1998 (rapporteur: M. Colombo).

Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 121 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission, après une longue phase de préparation, a présenté une proposition de règlement qui a pour objectif de répondre à un besoin fortement ressenti par des millions de patients: la création au niveau communautaire de conditions favorables pour la recherche, le développement et la commercialisation de médicaments pour le traitement de maladies rares, appelés médicaments orphelins.

1.2. Cela fait longtemps que les associations de patients demandaient cette initiative en vue de combattre la marginalisation désormais inacceptable dont sont victimes ces patients qui se voient nier un traitement égalitaire en ce qui concerne un droit fondamental pour tous les citoyens: la santé.

1.3. En outre, la proposition répond à la décision intervenue dans le cadre communautaire d'action dans le domaine de la santé publique, décision conformément à laquelle les maladies rares sont recensées comme un domaine prioritaire de l'action de l'Union européenne ().

1.4. Compte tenu des progrès continus de la médecine et de leurs effets positifs sur la qualité et la durée de la vie, dont les médicaments constituent un élément fondamental, il est aujourd'hui inacceptable qu'une partie de la population soit exclue de ce processus.

1.5. Or, l'industrie pharmaceutique est peu incline à répondre spontanément aux besoins de ces malades, vu que la recherche du profit qui guide ses choix et ses programmes répond à la logique de la «dimension du marché».

1.6. Par ailleurs, il est compréhensible que les dimensions réduites du marché, lequel compte toujours qu'un nombre limité de patients, ne soient pas attrayantes pour une industrie soucieuse de la rentabilité des investissements élevés nécessaires à la recherche et au développement de médicaments novateurs, dont les coûts actuels sont de l'ordre de 200 millions d'écus ().

2. Objectifs de la proposition

2.1. La proposition de la Commission, fondée sur l'article 100 A du Traité CE et qui revêt la forme juridique du règlement, a donc pour objectif prioritaire de créer des conditions susceptibles d'encourager l'industrie pharmaceutique et ses centres de recherche à faire face de manière adéquate à la problématique des maladies rares, de manière analogue à ce qui se passe déjà aux États-Unis et au Japon.

2.2. Les deux éléments essentiels de la proposition sont:

- la définition de critères harmonisés et l'institution d'une procédure communautaire pour la désignation des médicaments orphelins;

- la création d'incitations visant à favoriser la recherche, le développement et la commercialisation de médicaments pour la guérison des maladies rares.

2.3. Pour la désignation des médicaments orphelins, la proposition prévoit deux critères distincts:

- le critère épidémiologique, critère de prévalence ou d'incidence de l'affection concernée dans une population donnée. La proposition prévoit que ce critère est rempli lorsqu'une maladie touche moins de 5 personnes sur 10 000 dans la population communautaire, et lorsqu'il est démontré qu'il n'existe pas de méthodes de traitement satisfaisantes;

- le critère économique, lié à la présomption de non-rentabilité du médicament nécessaire pour guérir une maladie contagieuse mettant la vie en danger ou gravement invalidante attestée dans la Communauté.

2.4. S'agissant des mesures d'incitation, la proposition prévoit plusieurs mesures d'aides:

- la Communauté garantit aux médicaments désignés comme médicaments orphelins l'accès à l'ensemble du marché communautaire au moyen d'une autorisation centralisée et, ce qui constitue la principale mesure d'incitation, une exclusivité commerciale de 10 ans pour tout le territoire communautaire, sous réserve de la «clause de réduction» () des mesures de protection de l'intérêt des patients et des impératifs de santé publique ();- il est prévu que pour ces médicaments, les frais dérivant de l'ensemble de la procédure d'enregistrement centralisée soient partiellement ou totalement à charge du budget communautaire;

- un soutien aux programmes communautaires de recherche spécifiques de la DG XII, tel qu'il a été mis en oeuvre dans le précédent programme «Biomédecine et santé (BIOMED 2)» et comme prévu dans le premier programme spécifique «Qualité de la vie et gestion des ressources biologiques» du 5e programme-cadre d'activités de recherche (1998-2002), ainsi que dans le programme d'action de la DG V sur les maladies rares.

2.5. Pour l'évaluation des demandes de désignation de médicaments orphelins, il est jugé opportun de se servir des instruments institués par le règlement (CEE) n° 2309/93 () et, en particulier, de l'Agence européenne d'évaluation des médicaments (AEEM). L'AEEM, qui a son siège à Londres et dont le Comité économique et social a suivi les activités depuis sa création, dispose certainement en son sein des infrastructures et des capacités professionnelles nécessaires.

2.6. La désignation de médicament orphelin sera effectuée par un comité permanent institué à cette fin auprès de l'AEEM; il sera composé d'experts nommés par les États membres sur la base de leur expérience dans le domaine des maladies rares, ainsi que de six membres nommés par la Commission, à savoir trois représentants des associations de patients et trois membres nommés sur recommandation de l'Agence.

3. Observations générales

3.1. Introduction

3.1.1. Le Comité accueille favorablement la proposition à l'examen et souscrit aux principes fondamentaux et aux objectifs du règlement qui y est proposé. Ce jugement positif, sous réserve des observations ci-après, tient à ce que ce règlement constitue une démarche importante de solidarité à l'égard des patients exclus de tout progrès dans le domaine de la médecine du fait qu'ils sont affectés d'une maladie rare.

3.1.2. Dès lors, le Comité juge opportun que la désignation de médicament orphelin, sans préjudice des critères visés à l'article 3, soit étendue à des indications spécifiques de substances actives qui ont déjà été autorisées pour d'autres indications, ainsi qu'à des médicaments visant à guérir les maladies invalidantes, chroniques ou mettant la vie en danger qui sont présentes dans la Communauté.

3.1.3. Il estime que le choix de la dimension communautaire () correspond bien au nombre limité de patients concernés et à la faible rentabilité des investissements qui en résulte. Ce résultat semble difficile à atteindre au simple niveau national. Toutefois, la proposition prévoit un espace dans lequel les différents États membres peuvent encourager des initiatives de caractère national, en mettant en oeuvre, en particulier, des mesures d'incitation fiscale en faveur de la recherche.

3.1.3.1. À cet égard, le Comité invite la Commission à préparer une recommandation visant à promouvoir la mise en oeuvre de telles mesures d'incitation.

3.1.4. Comme il l'a déjà affirmé dans son avis sur le «Programme d'action communautaire 1999-2003 relatif aux maladies rares dans le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique» (), le Comité souscrit à la proposition qu'une maladie soit considérée comme rare lorsque sa prévalence, dans l'ensemble de la population communautaire, est inférieure à 5 pour 10 000.

3.1.5. Le Comité se félicite que trois des membres du Comité des médicaments orphelins représentent les organisations de patients, compte tenu du rôle de celles-ci en termes d'information et de médiation entre chercheurs, industrie et patients.

3.1.6. Le Comité estime que les progrès dérivant d'un engagement renouvelé de la recherche communautaire dans ce domaine particulier des maladies rares, dont certaines sont répandues dans d'autres contextes géographiques, peuvent contribuer de manière décisive à l'amélioration des conditions de vie, notamment dans les pays en développement dans lesquels l'investissement dans la recherche est presque inexistant. Cette action permettrait d'insérer pleinement l'Europe dans un contexte de solidarité avec ces pays et doit devenir la voie préférentielle suivie par l'Europe à l'avenir.

3.1.7. Tout en souscrivant, pour des raisons d'urgence, à la priorité attribuée aux patients humains, le Comité considère qu'il faudra à terme se pencher sur la stimulation de la recherche, du développement et de la commercialisation de médicaments vétérinaires.

3.2. Mesures d'incitation

3.2.1. Il conviendra d'évaluer attentivement si le contenu de la proposition et les mesures d'incitation qu'elle contient sont adéquats et suffisent à fournir à l'industrie pharmaceutique les conditions nécessaires pour susciter un engagement qui réponde aux attentes légitimes des patients et encourager la recherche fondamentale en milieu universitaire, en synergie avec la recherche appliquée en milieu industriel.

3.2.2. Le Comité estime que les mesures d'incitation proposées, qui doivent faire l'objet des mesures de renforcement adéquates dans les programmes spécifiques de recherche, présentent des avantages pour les entreprises actives dans le domaine des maladies rares. Il considère que l'initiative à l'examen et les investissements réalisés à ce titre contribueront à la création de nouvelles entreprises et d'emplois très qualifiés.

3.2.3. La proposition de la Commission devrait donc prévoir des mesures d'incitation de la recherche et de la commercialisation de niveau adéquat, en vue de favoriser la capacité compétitive de l'industrie européenne, jusqu'à présent pénalisée par l'absence d'une législation sur les médicaments orphelins.

3.2.4. Le Comité juge positif le contenu de l'article 6, relatif à l'assistance à l'élaboration de protocoles pour les essais cliniques nécessaires à l'obtention de l'autorisation de mise sur le marché par la démonstration de la qualité, de la sécurité et de l'efficacité du médicament. Cette assistance sera particulièrement précieuse pour les PME et donne la possibilité de mettre le plus rapidement possible à la disposition des patients les médicaments nécessaires.

3.2.5. La «clause de réduction», prévue à l'article 8, paragraphe 2, qui, à la demande d'un seul État membre, réduit la durée de l'exclusivité commerciale de 10 à 6 ans, ne saurait être considérée comme une restriction des mesures d'incitation, mais comme une intervention de caractère exceptionnel et une garantie contre d'éventuels cas de médicaments orphelins qui, au cours de la période de validité de l'exclusivité, deviendraient des succès commerciaux.

3.2.5.1. Toutefois, le Comité estime que la référence aux prix prévue dans cet article est susceptible d'engendrer des difficultés d'application.

3.2.6. Les dérogations prévues à l'article 8, paragraphe 3 constituent de l'avis du Comité, une mesure correcte du point de vue de la protection de l'intérêt des patients et des impératifs de santé publique, notamment parce que cet article devrait garantir une disponibilité de médicaments suffisante pour répondre aux besoins des patients.

3.2.7. Le Comité souscrit à l'affirmation selon laquelle la désignation n'entraîne pas automatiquement d'exclusivité commerciale ni de droit préférentiel. C'est l'autorisation du médicament qui déclenche l'exclusivité, récompensant la recherche la plus efficace et la plus efficiente. Le Comité estime lui aussi qu'aucun obstacle ne doit entraver les recherches ultérieures sur des médicaments possédant les mêmes indications thérapeutiques, lesquels ne seront susceptibles d'être autorisés que dans les cas où leur supériorité en termes de sécurité et d'efficacité à l'utilisation aura été prouvée.

3.3. Ressources

3.3.1. L'ampleur des ressources destinées à ce programme doit faire l'objet d'un examen prioritaire. Il est en effet nécessaire que la proposition puisse disposer de ressources qui soient à la mesure de son ambition. Or, après un premier examen, celles-ci apparaissent non adéquates ou, en tout état de cause, insuffisantes pour permettre d'amorcer l'ensemble du dispositif prévu.

3.3.2. Le Comité souscrit pleinement à la possibilité de recourir à la procédure centralisée et, soucieux d'encourager les entreprises à s'intéresser à la recherche et au développement de médicaments orphelins, estime que les coûts relatifs à l'ensemble de la procédure à suivre auprès de l'AEEM devraient être les moins élevés possible pour les entreprises et qu'il conviendrait d'envisager l'hypothèse de leur couverture totale par le budget communautaire.

3.3.3. En particulier, compte tenu du fait que, dans les expériences menées depuis longtemps, la plupart des demandes proviennent de PME, il serait opportun que la Commission établisse des dispositions spécifiques visant à favoriser l'utilisation par des PME, agissant seules ou dans le cadre de consortiums, des fonds prévus au titre du «Cinquième programme-cadre de recherche et de développement technologique» et à d'autres titres.

3.4. Cohérence avec les autres politiques communautaires

3.4.1. Le Comité se réjouit que le règlement à l'examen contienne un programme d'action global de lutte contre les maladies rares auquel sont associées différentes DG et qui coordonne leurs activités (DG III-V-XII). Il espère que cette coordination sera aussi large et efficace que possible, en vue de produire une «valeur ajoutée» communautaire maximale.

3.4.2. Le Comité entend faire pression sur la Commission afin que cette mesure, comme il l'a répété à plusieurs reprises dans ses avis, constitue une étape sur la voie du démantèlement des barrières qui empêchent encore la libre circulation des médicaments dans l'UE.

3.4.3. En premier lieu, il faut s'efforcer de parvenir à une adoption rapide de la directive sur les «bonnes pratiques cliniques» () dans le cadre de l'expérimentation clinique de médicaments à usage humain, ainsi qu'à son application dans les différents États membres en vue d'assurer une protection rigoureuse des sujets sur lesquels les médicaments orphelins sont expérimentés et de garantir la qualité, la sécurité et l'efficacité de ces médicaments.

3.4.4. Conformément aux paragraphes 2.7 et 3.4.2 de son avis sur les «bonnes pratiques cliniques», le Comité demande une procédure spécifique pour accélérer le début des essais cliniques sur les médicaments orphelins et l'achèvement des protocoles, afin que les patients puissent disposer dès que possible de ces médicaments.

4. Observations particulières

4.1. Article 3, paragraphe 1

Ajouter à la fin de la phrase: «Cela vaut aussi pour de nouvelles indications de substances connues».

4.2. Article 3, paragraphe 2

Les termes «une maladie contagieuse mettant la vie en danger ou gravement invalidante» risquent d'être trop restrictifs ou équivoques; aussi le Comité suggère-t-il la formulation: «maladies invalidantes, chroniques ou mettant la vie en danger».

4.3. Article 8, paragraphe 3, point c)

Il existe un problème de terminologie, les termes «cliniquement supérieur» étant difficiles à interpréter correctement.

4.4. Article 8, paragraphe 5

La définition même de «médicament similaire» apparaît trop restrictive et, en tout état de cause, inadaptée pour définir correctement et complètement ce concept.

4.5. Pour éviter qu'une formulation non équivoque ou des concepts difficiles à établir ne finissent par atténuer l'intérêt des entreprises intéressées, le Comité conseille de retirer ces termes du dispositif législatif et de prévoir ultérieurement des lignes directrices plus détaillées.

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 276 du 4.9.1998, p. 7.

() JO C 388 du 31.12.1994 - JO C 203 du 3.7.1997 - avis du CES: JO C 19 du 21.1.1998.

() Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les orientations de politique industrielle à appliquer au secteur pharmaceutique dans la Communauté européenne (COM(93) 718 final).

() L'article 8, paragraphe 2 prévoit que la période peut être ramenée à 6 ans si les critères de désignation des médicaments orphelins ne sont plus respectés ou si le prix demandé pour le médicament est tel qu'il permet la réalisation d'un bénéfice excessif.

() L'article 8, paragraphe 3 prévoit la possibilité dans certains cas d'octroi d'une autorisation de mise sur le marché d'un médicament similaire pour la même indication thérapeutique.

() JO L 214 du 24.8.1993 - avis du CES: JO C 269 du 14.10.1991.

() Actions communautaires relatives à la proposition à l'examen: 1) JO C 388 du 31.12.1994; 2) COM(93) 718 final; 3) JO C 350 du 30.12.1995; 4) JO C 230 du 26.8.1993; avis CES: JO C 34 du 2.2.1994; 5) JO C 203 du 3.7.1997 - avis du CES: JO C 19 du 21.1.1998; 6) JO C 306 du 8.10.1997 - avis du CES: JO C 95 du 30.3.1998; 7) COM(98) 305 final; 8) JO L 213 du 30.7.1998.

() JO C 203 du 3.7.1997 - avis du CES: JO C 19 du 21.1.1998.

() JO C 306 du 8.10.1997 - avis du CES: JO C 95 du 30.3.1998.