Avis sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire (« Douane 2000 »)

(95/C 301/03)

Le 7 juin 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 A du Traité CE, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 12 juillet 1995 (rapporteur : M. Giesecke).

Lors de sa 328e session plénière des 13 et 14 septembre 1995 (séance du 14 septembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La réalisation du marché intérieur au 1er janvier 1993 a représenté une étape décisive pour le développement ultérieur de la Communauté. Afin d'atteindre les objectifs définis en la matière à l'article 7A du Traité CE, de nombreux processus d'adaptation ont été nécessaires, tant au niveau des administrations douanières que des déclarants en douane; selon la Commission, ces processus sont dans une large mesure achevés.

1.2. La création d'un espace commercial sans frontières douanières intérieures au sein des 15 États membres de l'UE nécessite, en tout point de la zone douanière, une procédure douanière uniforme pour les transactions équivalentes. Une telle procédure devrait dans toute la mesure du possible prendre en considération tous les aspects du libre échange de biens à l'intérieur du marché intérieur. Les citoyens et les milieux économiques, tant des États membres que des pays tiers, devraient pouvoir compter sur un traitement uniforme par les services douaniers, où que ce soit dans la zone douanière unique.

1.3. La réglementation douanière communautaire, c'est-à-dire le Code des douanes communautaire et son règlement d'application, doit être mise en oeuvre de manière uniforme, tant par les 15 administrations douanières des États membres que par les opérateurs économiques. Seule l'adoption de procédures administratives uniformes dont l'application soit normalisée et simplifiée permettra d'arriver à une interprétation uniforme des dispositions douanières communautaires.

1.4. La Communauté a conclu de nombreux accords avec des pays tiers dans la perspective d'un développement des relations économiques internationales. Ces accords ont amené ces pays à se rapprocher du système économique de la CE ou à s'y intégrer. Leur mise en oeuvre passe par une coopération technique et administrative étroite entre les parties.

1.5. Tout particulièrement la coopération avec les pays tiers limitrophes de la CE peut faciliter la fluidité du commerce transfrontalier ainsi que l'application uniforme du droit communautaire par les administrations douanières des différents États membres.

1.6. Afin d'atteindre les objectifs fixés, la mise en place d'un réseau de communication efficace entre les instances concernées est nécessaire. Les acteurs économiques doivent également pouvoir accéder à ce réseau, de façon à être informés en permanence de l'état de la législation.

1.7. Les règles juridiques nécessaires devraient dans toute la mesure du possible être élaborées conjointement par les institutions communautaires, les États membres et les milieux économiques concernés. Cela permettrait aux différentes parties concernées de mieux comprendre les objectifs poursuivis.

2. Programme d'action de la Commission

2.1. Par son programme d'action, présenté sous la forme du document « COM(95) 119 final », la Commission vise à franchir une étape supplémentaire dans la foulée de l'achèvement du marché intérieur et de l'élargissement de la Communauté à 15 États membres. L'application efficace et homogène du droit communautaire constitue la condition préalable la plus importante pour la fluidité du commerce, tant intracommunautaire qu'international. À cet égard, l'application homogène de la législation aux frontières extérieures revêt une importance particulière.

2.2. De même, la collaboration entre les administrations douanières des États membres, les services de la Commission et les opérateurs économiques doit être améliorée dans le cadre du programme stratégique quinquennal. La formation de base et le perfectionnement des fonctionnaires des administrations douanières des États membres doivent être organisés d'une manière efficace et homogène, afin de permettre une utilisation rationnelle des ressources. Ces mesures sont soutenues par la mise en place coordonnée de systèmes d'information et de dédouanement informatisés.

2.3. Afin de créer un environnement international propice à une gestion optimale des frontières extérieures de la Communauté, il convient également d'approfondir la collaboration entre les administrations douanières de la Communauté et celles des pays tiers. Les programmes d'aide déjà mis en oeuvre par la Communauté doivent être développés et rendus le plus efficace possible. Cela augmentera l'efficacité des administrations dans les pays partenaires de la Communauté. Des partenaires efficaces permettent de garantir que les échanges se déroulent de manière conforme aux accords conclus et protègent l'économie contre les activités commerciales illégales.

2.4. Afin d'atteindre les objectifs fixés, toutes les opérations douanières doivent être plus transparentes. Un suivi continu des dispositions applicables permet de comparer en permanence la pratique avec les objectifs fixés par toutes les parties intéressées.

3. Observations du Comité

3.1. Le Comité souscrit sans réserve aux objectifs du programme stratégique. Sous réserve des observations formulées ci-dessous, il accueille en outre favorablement la décision de la Commission d'évaluer rapidement et avec pragmatisme le programme pilote mis en oeuvre en 1994, permettant ainsi de prendre en compte ses points faibles réels lors de l'élaboration du programme d'action à l'examen.

3.1.1. Le Comité se félicite tout particulièrement :

- de la nature du programme, qui prévoit non seulement un partenariat étroit à tous les niveaux de l'administration - des postes de douane aux services de la Commission - mais aussi l'association des milieux économiques concernés et, partant, également celle des citoyens européens en tant qu'acteurs économiques;

- de la volonté d'arriver à une collaboration aussi étroite que possible avec les administrations douanières des États tiers avec lesquels la CE a conclu des accords, et plus particulièrement les nouveaux États d'Europe centrale et orientale ainsi que les partenaires commerciaux du bassin méditerranéen;

- du projet de monitoring, qui doit donner une impulsion décisive au développement ultérieur d'une procédure douanière uniforme;

- du suivi permanent de l'application du droit communautaire par des « groupes de monitoring » en tenant compte des nécessités des opérateurs du commerce international, conformément à l'article 6 du document. Cette procédure garantit le - nécessaire - développement ultérieur de la législation existante;

- du projet de transmettre également au Comité les rapports rédigés dans le cadre du monitoring. Le CES se félicite tout particulièrement de la proposition faite à l'article 3, point 2, alinéa a) d'inclure des études complémentaires visant à faire apparaître les points de vue des acteurs du commerce international (par exemple ceux des chambres de l'industrie et du commerce et des associations régionales de part et d'autre de la frontière);

- de la demande d'une procédure douanière plus fluide et plus simple par le recours à de nouvelles méthodes de travail et à des outils plus modernes.

3.2. Le Comité aimerait faire des observations sur les aspects suivants du programme d'action ().

Développement de meilleures méthodes de travail

3.2.1. Une circulation plus rapide des informations au sein de l'administration de chaque État membre est également une condition essentielle pour une application uniforme de la législation. Les informations adressées par les institutions communautaires aux États membres doivent être transmises aux services destinataires par les ministères nationaux compétents selon une procédure uniforme. Ce n'est que par ce moyen que les bureaux de douane, qu'ils soient situés en Grèce, en Allemagne ou en Suède, mais aussi dans les aéroports, pourront disposer simultanément de la même information et mettre en oeuvre les nouvelles dispositions dans le cadre de procédures douanières équivalentes.

3.2.2. Cette circulation de l'information ne peut être réalisée que par la création d'une infrastructure moderne des administrations douanières à l'échelle européenne, ce qui signifie en premier lieu une mise en réseau informatique de tous les bureaux de douane au sein d'un État membre. Les États membres doivent, dès l'étape du choix des systèmes, veiller à leur compatibilité avec ceux des autres États membres, ainsi que des secteurs économiques concernés. Le Comité estime qu'il est absolument nécessaire de définir une interface pour ces systèmes, selon les normes Unedifact (réseau de communication des douanes à l'échelle européenne).

3.2.3. L'introduction coordonnée d'un tel traitement informatisé des procédures douanières représente l'une des exigences les plus importantes de l'économie européenne. Tous les États membres de la Communauté s'efforcent actuellement de mettre en place des systèmes informatisés et de développer un dialogue avec les entreprises. À cet égard toutefois, il ne faudrait pas que chacun des 15 États membres adopte une solution différente. L'Union douanière et la contrainte que représente l'application uniforme de la réglementation - aussi bien la législation douanière (le code des douanes et ses dispositions d'application) que les domaines juridiques qui s'y rapportent (par exemple le droit commercial international, les réglementations concernant l'origine d'un produit, la protection de la propriété intellectuelle, etc.) - en tout point de la Communauté rendent nécessaire la création d'un système de communication douanière à l'échelle de l'Union.

3.2.4. Par ailleurs, le Comité est d'avis que le volume des informations transmises par voie informatique dépassera très rapidement celui de l'information écrite. Cette évolution devrait à elle seule contraindre les utilisateurs à utiliser de tels systèmes d'une manière plus extensive.

3.2.5. L'informatisation des communications transfrontalières permet par exemple au bureau de douane d'expédition d'informer le bureau de destination dans un autre État membre. Cela permettrait tout particulièrement de réduire considérablement les cas de fraude relevés dernièrement dans le domaine des marchandises soumises à des droits élevés ().

3.2.6. Les efforts financiers importants déployés par les États membres doivent également avoir pour objectif de permettre, par exemple, qu'un déclarant en douane d'Italie puisse effectuer une déclaration en France ou au Portugal selon une procédure informatisée uniforme pour l'Union.

3.2.7. Afin d'assurer une utilisation optimale des ressources limitées des administrations douanières européennes, il conviendrait de développer en plus des possibilités de simplification déjà existantes, une procédure permettant d'effectuer, par une seule et même opération, le contrôle physique et la déclaration en douane des marchandises importées, lors de leur entrée sur le territoire de la Communauté. La consignation des informations dans une banque de données (voir également point 3.2.8) permet d'y avoir accès lors de toute autre opération ultérieure de mise en oeuvre de la législation douanière. L'utilisation ultérieure de ces marchandises serait ensuite soumise à des contrôles comptables après leur entrée sur le territoire de la Communauté, sauf exceptions justifiées. Une procédure similaire devrait également être mise en place pour les exportations. Pour les deux procédures, la communication à l'échelle de la CE doit être améliorée.

3.2.8. Chaque État membre fournit à un organisme central les informations nécessaires à l'application de la procédure douanière. Le cas échéant, ces données peuvent également être stockées par la Commission dans un ordinateur central ().

3.2.9. L'équipement des administrations douanières en systèmes informatiques modernes facilite également la communication avec les opérateurs économiques concernés. Cette évolution permet d'aboutir à un contrôle essentiellement comptable des mouvements de marchandises et des opérations en douane. Les contrôles physiques peuvent être réduits au strict minimum nécessaire; la circulation des marchandises y gagne sans aucun doute en rapidité.

3.2.10. La communication des tarifs douaniers d'application sur l'ensemble du territoire de la Communauté ne devrait pas être limitée à quelques bureaux de douane; ces tarifs devraient être disponibles dans l'ensemble des bureaux de douane et, dans toute la mesure du possible, accessibles aux opérateurs économiques. Cela augmenterait considérablement la transparence en matière de tarifs douaniers.

3.2.11. Les réseaux de communications peuvent également être utilisés dans le domaine du contrôle des personnes et s'avérer utiles pour l'extension des accords de Schengen.

3.2.12. En outre, l'utilisation de principes uniformes pour les audits d'entreprises doit également garantir une application uniforme de la législation. Cet élément constitue une condition essentielle de l'égalité de traitement des opérateurs économiques dans les différents États membres.

3.2.13. Même les techniques modernes utilisées pour le contrôle douanier des marchandises qui franchissent les frontières extérieures ne permettront pas, à l'avenir, de renoncer totalement aux contrôles physiques. De telles actions de contrôle ne devraient être effectuées, qu'une seule fois et se limiter, dans toute la mesure du possible, à des produits sensibles. Les contrôles devraient toujours s'effectuer à un endroit où les autorités douanières concernées disposent de personnel spécialisé ainsi que des moyens nécessaires. Par ailleurs, les contrôles douaniers réglementaires doivent se limiter à des actions de simple contrôle comptable.

3.2.14. Afin de combattre efficacement le nombre croissant de cas de fraude, il est en outre indispensable de mettre en oeuvre une coopération plus étroite avec les autorités financières des États membres ainsi qu'avec les services douaniers de répression. La lutte contre la criminalité ne doit pas s'effectuer exclusivement aux frontières.

3.2.15. Le Comité est d'avis que la réalisation d'un marché intérieur européen requiert une amélioration rapide et globale de la collaboration transfrontalière des services de répression des fraudes à l'intérieur de l'UE, ainsi qu'une collaboration progressive avec les services correspondants de nos principaux partenaires commerciaux. Plus cette coopération sera étroite et harmonieuse, plus son efficacité et son pouvoir de dissuasion seront renforcés.

3.2.16. À cet égard, il semble opportun de mettre en place, à moyen terme, un service européen communautaire de répression des fraudes (Eurodouane similaire à Europol).

3.3. Orientation des actions de formation en fonction des besoins d'une administration douanière européenne moderne

3.3.1. L'exigence d'une formation uniforme dans le domaine de la législation douanière et des procédures douanières pour les fonctionnaires des douanes des États membres est incontournable. À cet égard, il convient de prendre en considération, outre le principe de subsidiarité, les carrières des douaniers ainsi que les modalités de formation qui s'y rapportent.

3.3.2. Le rapprochement des carrières des fonctionnaires des douanes passe également par le rapprochement de leur formation. Afin de promouvoir cet objectif, il est judicieux, tout au moins pour certaines formations, d'organiser des échanges d'agents en formation.

3.3.3. Le développement de la politique commune de formation mise en place par le programme Mattheus apparaît indispensable. C'est seulement par la connaissance des procédures douanières des autres États membres que l'on pourra parvenir à la compréhension mutuelle indispensable pour surmonter les difficultés éventuelles.

3.3.4. Cet objectif ne peut être atteint par le seul échange de fonctionnaires déjà formés. Il faut également que les agents des administrations douanières nationales soient familiarisés, dès leur formation, avec les usages des autres États membres. Cela peut être réalisé en faisant participer les formateurs et les responsables à un programme d'échange à l'échelle de la CE ().

3.3.5. Simultanément à l'amélioration de la formation, les conditions de travail des bureaux de douane devraient être adaptées aux nouvelles exigences requises par les tâches qui leur sont confiées ().

3.3.6. Le Comité souligne l'importance de la formation de base et de la formation continue pour le personnel des services des douanes, tout en attirant l'attention de la Commission sur la situation particulièrement difficile du personnel des agences en douane, frappé par les licenciements et qui devrait lui aussi pouvoir bénéficier des mesures de soutien en faveur de la promotion et de la reconversion de la vie professionnelle.

3.4. Création d'un environnement international favorable à une gestion optimale de la frontière extérieure

3.4.1. La transparence dans l'application de la législation et tout particulièrement l'identification des difficultés relevées dans l'application des dispositions communautaires sont considérablement influencées par les procédures des administrations douanières des États tiers limitrophes. Les difficultés qui surgissent, par exemple aux frontières de la Communauté avec les pays d'Europe centrale et orientale, se produisent bien évidemment dans un contexte différent de celles qui peuvent survenir à la frontière extérieure qui sépare la Grèce de la Turquie ou dans un aéroport international.

3.4.2. Cela devrait amener les États membres à identifier avec précision les difficultés rencontrées et à rechercher, avec les autres administrations douanières, des solutions pratiques à l'échelle de la CE. Le cas échéant, la Commission peut contribuer à garantir une application uniforme des réglementations douanières communautaires sur l'ensemble de la frontière extérieure.

3.4.3. Au niveau local, cette collaboration devrait s'opérer entre les bureaux de douane directement concernés, mais devrait également être encouragée au niveau supérieur. Les échanges de fonctionnaires ainsi que les aides de la Communauté, sous forme d'actions de formation initiale ou continue, ou l'assistance technique, sont favorables au bon déroulement des procédures aux frontières communes.

3.4.4. Toutefois, les actions menées devraient également associer les États tiers avec lesquels la Communauté a conclu des accords commerciaux () et entretient des échanges commerciaux soutenus. L'application uniforme des dispositions du Traité ainsi que l'existence des documents justificatifs nécessaires au moment où les marchandises traversent une frontière constituent des conditions essentielles au fonctionnement des accords conclus.

3.4.5. Pour cette raison, il convient d'accueillir favorablement les mesures prises par la Communauté dans le cadre des programmes Phare et Tacis, ces mesures devant toutefois être étendues de manière à ce que, après une formation dans le domaine de l'application de la législation, les fonctionnaires étrangers continuent à être aidés pour mettre concrètement en pratique les compétences acquises.

3.4.6. Afin de réduire les problèmes surgissant aux frontières extérieures de la Communauté, il pourrait être utile de rédiger, dans la langue officielle de chaque État tiers limitrophe de la CE, une notice destinée à expliquer aux exportateurs ainsi qu'aux transporteurs de ces États tiers les exigences en matière de réglementation douanière (« Vademecum » des procédures douanières européennes).

3.5. Amélioration de l'information et de la communication avec les milieux professionnels

3.5.1. L'information et la communication entre l'administration et les acteurs économiques concernés doivent être améliorées à tous les niveaux. Une information rapide et complète des milieux économiques sur les nouvelles dispositions douanières européennes ou sur les modifications dont elles doivent faire l'objet, ainsi que sur les autres domaines de la législation qui sont concernés, constitue une condition essentielle pour que les milieux économiques soient préparés à la nouvelle situation et qu'ils prennent les dispositions requises en temps voulu.

3.5.2. L'association active des milieux économiques - entreprises concernées, associations, comité consultatif douanier et CES - aux processus décisionnels administratifs encourage en outre la compréhension mutuelle et permet d'éviter d'inutiles difficultés de mise en oeuvre.

3.5.3. Étant donné qu'en règle générale, les milieux économiques souscrivent entièrement aux tâches clairement justifiées de l'administration douanière, une politique d'information détaillée de la part des administrations douanières contribue à une meilleure compréhension et facilite la mise en oeuvre des procédures pour toutes les parties concernées.

3.5.4. Les administrations douanières, en tant qu'acteurs du système économique, devraient en permanence s'efforcer de n'intervenir dans la circulation des marchandises que dans la mesure nécessaire dans le cadre de l'exécution des tâches qui leur sont imparties.

3.6. Suivi des actions communes

3.6.1. Le Comité est d'avis que les actions entreprises dans le cadre du programme d'action quinquennal devraient faire l'objet d'un examen tous les 18 mois.

Les adaptations ou les modifications à apporter aux actions en cours pourraient ainsi - en cas de besoin - être examinées trois fois au cours du programme d'action.

3.6.2. Le groupe d'experts chargé des évaluations devrait également associer, dans toute la mesure du possible, les milieux économiques concernés. C'est uniquement de cette manière que les intérêts de l'administration et des milieux économiques pourront être appréciés d'une manière globale, en prenant en considération les objectifs poursuivis.

3.7. Conclusions des propositions du Comité

3.7.1. L'application uniforme de la réglementation, tant aux frontières extérieures qu'à celles séparant les États membres, nécessite une coordination des procédures, l'introduction de systèmes modernes de communications par les États membres et par la CE et, en particulier, une approche commune des 15 administrations douanières pour la simplification des procédures douanières. La Commission européenne et les acteurs économiques devraient également être associés à ce processus.

3.7.2. À moyen terme, il sera indispensable d'introduire une procédure douanière simplifiée au sein de la CE qui soit applicable à chaque étape de la procédure dans chaque État membre de la Communauté.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Les propositions suivent le plan du document de la Commission.

() Le document de la Commission COM(95) 108 final du 29. 3. 1995 estime à 750 millions d'ECU les pertes financières subies par la Communauté et par les États membres en raison de fraudes importantes dans le cadre de procédures d'envoi.

() Des exigences de ce type ont déjà été formulées dans diverses études. Elles nécessitent cependant une nouvelle approche dans les différentes administrations douanières. Les modalités du stockage et de la transmission des données doivent être définies clairement, en fonction notamment de critères monétaires.

() L'échange d'agents en cours de formation entre les États membres doit également être accueilli favorablement. Les coûts doivent être réduits au minimum; pour les actions basées sur la réciprocité, les infrastructures existantes, par exemple les centres de formation, doivent être utilisées. La connaissance des problèmes d'autres États membres ainsi que la promotion de la formation linguistique doivent être au premier plan.

() Cela comporte notamment la création d'un environnement de travail adapté pour les douaniers; l'accès à toutes les informations nécessaires (si possible par informatique); la présence des équipements techniques nécessaires aux contrôles spécifiques aux différents types de marchandises.

() États d'Europe centrale et orientale, nouvelles républiques de l'ancienne URSS ainsi que pays de la Méditerranée.