FR Journal officiel de l'Union européenne C 191/134

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – «Approche globale de la question des migrations et de la mobilité»

COM(2011) 743 final

2012/C 191/23

Rapporteur: M. Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Corapporteure: Mme Brenda KING

Le 18 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Approche globale de la question des migrations et de la mobilité»

COM(2011) 743 final.

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 25 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 125 voix pour, 1 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE partage l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM), qui associe étroitement les politiques d'immigration et d'asile à la politique extérieure de l'UE.

1.2 Le CESE souhaite que la politique extérieure de l'UE s'engage résolument à encourager la gouvernance mondiale des migrations internationales dans le cadre des Nations unies, sur la base, entre autres instruments juridiques d'application internationaux, de la Déclaration universelle des droits de l'homme, de la Convention internationale de l'ONU sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille (que le Comité a proposé (1) à l'UE de ratifier) ainsi que du Pacte sur les droits civils et politiques, du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels et des Conventions de l'OIT.

1.3 Le Comité demande à la Commission européenne d'élaborer un rapport sur l'état des débats dans l'UE concernant la Convention des Nations unies. La Commission doit préparer les conditions de la ratification de cet instrument et le CESE peut apporter sa contribution à ce processus en élaborant un nouvel avis d'initiative.

1.4 Le Comité propose que l'UE joue un rôle très actif dans le développement du dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement.

1.5 Les dialogues sur la migration et la mobilité entre l'UE et les pays tiers doivent avoir pour principaux objectifs de veiller à ce que la migration se déroule dans la légalité et l'ordre, de garantir le respect du droit international en matière d'asile, de réduire l'immigration irrégulière et de lutter contre les réseaux criminels de traite d'êtres humains.

1.6 Les partenariats pour la mobilité (PM), qui sont des déclarations politiques conjointes, doivent être transformés en accords internationaux. De l'avis du CESE, l'UE peut apporter une grande valeur ajoutée à la négociation avec les pays tiers.

1.7 Le Comité souligne l'importance de promouvoir le dialogue avec les institutions régionales en élargissant également les contenus des accords actuels à la mobilité et aux migrations.

1.8 Le Comité estime que les PM doivent inclure les quatre piliers de l'approche globale: organisation et facilitation de l'immigration légale et de la mobilité; prévention et réduction de l'immigration clandestine et de la traite des êtres humains; promotion de la protection internationale et renforcement de la dimension extérieure de la politique d'asile; maximisation de l'impact des migrations et de la mobilité sur le développement.

1.9 Le principal défi réside dans les accords relatifs à la migration de main-d'œuvre, à l'élaboration desquels doivent participer les partenaires sociaux des pays européens comme ceux des pays tiers. Le Comité soutient «les principes et les directives non contraignantes pour une approche des migrations de main-d'œuvre» de l'OIT (2), et propose de les prendre en considération dans les PM.

1.10 Le Comité propose d'inclure dans les PM la dimension hommes-femmes, les femmes migrantes étant parfois dans une situation plus vulnérable et subissant souvent des abus et des situations de discrimination et d'exploitation extrêmes. De même, il souligne la grande importance du rôle des femmes migrantes dans le développement économique et social des pays d'origine (3).

1.11 Afin d'éviter que la migration n'ait des répercussions négatives sur le développement économique et social des pays d'origine, l'Union européenne doit prêter une attention particulière aux effets négatifs de la fuite des cerveaux et instaurer des mécanismes de compensation.

1.12 L'UE doit appuyer les organisations de la diaspora. Le CESE propose la création d'un service de soutien aux organisations de la diaspora.

1.13 Le contrôle aux frontières et la prévention de l'immigration irrégulière doivent se faire dans le respect de la protection des droits humains. Il y a lieu d'allouer à FRONTEX des ressources supplémentaires et de soumettre ses activités à l'évaluation de l'Agence des droits fondamentaux et au contrôle démocratique du Parlement européen.

1.14 L'UE doit avoir une politique ouverte en ce qui concerne l'admission des immigrants, avec une approche à moyen terme allant au-delà de la crise économique actuelle et tenant compte de la situation démographique. Les procédures relatives à l'immigration de main-d'œuvre doivent être légales et transparentes; il y a lieu de faciliter la coopération entre les partenaires sociaux de l'UE et des pays d'origine.

1.15 Le CESE considère que les législations européennes et nationales relatives à l'immigration doivent garantir le principe d'égalité de traitement en matière de droits des travailleurs et de droits sociaux. Les systèmes d'immigration circulaire ne peuvent être utilisés de manière discriminatoire pour limiter l'égalité de traitement.

1.16 S'agissant des procédures de retour, les PM devront prévoir le recours en priorité au retour volontaire accompagné de systèmes d'aide (4). En cas de déclenchement - à titre exceptionnel - de procédures de retour forcé, il convient de respecter pleinement les droits humains des personnes concernées, en tenant compte des recommandations du Conseil de l'Europe. (5)

1.17 Le CESE souhaite que l'UE se dote d'un régime d'asile commun comportant un niveau élevé d'harmonisation législative. Il est également partisan de la collaboration entre l'UE et les pays tiers afin d'améliorer les régimes d'asile et le respect des normes internationales. Les accords conclus entre l'UE et les pays tiers doivent prévoir des procédures garantissant le droit effectif à la protection internationale des personnes qui en font la demande.

1.18 Les pays tiers avec lesquels des PM auront été convenus devront être signataires de la Convention de Genève sur les réfugiés, disposer de structures d'asile et offrir une sécurité en matière de droits de l'homme. Ils devront avoir ratifié la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée ainsi que les protocoles relatifs à la traite des êtres humains et au trafic des migrants (6).

1.19 L'UE doit renforcer les politiques d'intégration ainsi que la lutte contre le racisme, la xénophobie et la discrimination envers les immigrants et les minorités. Le Comité propose que les institutions de l'UE s'engagent activement dans la lutte contre la xénophobie, le racisme et la discrimination, plus particulièrement lorsque ces conduites sont encouragées par les gouvernements et les législateurs des États membres (7).

1.20 Le CESE, en collaboration avec la Commission européenne, continuera à promouvoir les activités du Forum européen sur l'intégration; il considère en effet que dans les années à venir, l'intégration sera un défi stratégique dans l'intérêt de l'Europe, des personnes d'origine immigrée et de l'ensemble des citoyens.

2. Observations générales

2.1 La communication en objet est une nouvelle initiative de la Commission européenne visant à doter l'UE d'une politique migratoire plus globale et cohérente avec d'autres politiques européennes, notamment la politique extérieure.

2.2 Le CESE accueille avec satisfaction cette approche qui tient compte des propositions qu'il a élaborées au cours des dernières années. Plusieurs avis sont directement liés à la communication en objet (8).

2.3 Le Comité a proposé que l'UE se dote d'une politique commune en matière d'asile avec une législation harmonisée, et d'une politique commune en matière d'immigration, avec une législation qui permette l'immigration légale à travers des procédures communes et transparentes, en tenant compte de l'intérêt de l'Europe et des pays d'origine ainsi que du respect des droits fondamentaux.

2.4 Depuis 2006, l'on assiste à l'élaboration d'une nouvelle approche internationale de la gestion des migrations, notamment avec la tenue du dialogue de haut niveau des Nations unies sur les migrations internationales et le développement (9). Le CESE a participé aux conférences intergouvernementales du Forum mondial sur la migration et le développement, auxquelles participent également différentes organisations de la société civile (10). Le Comité propose que l'UE joue un rôle très actif dans le développement du dialogue de haut niveau des Nations unies.

2.5 Il est surprenant de constater que les États membres de l'UE n'ont toujours pas ratifié la «Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille» adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 45/158 du 18 décembre 1990 et qui est en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Le CESE a proposé dans un précédent avis d'initiative (11) que l'UE et ses États membres ratifient cette convention. Le Comité invite la Commission à élaborer un rapport sur la situation des débats et la position des États membres afin de préparer les conditions de sa ratification.

2.6 Le CESE propose à la Commission, au Parlement et au Conseil de l'UE de promouvoir, dans le cadre de la politique extérieure, un cadre réglementaire international pour les migrations sur la base de la législation en vigueur, et plus particulièrement de la Déclaration universelle des droits de l'homme, de la Convention internationale de l'ONU sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, ainsi que du Pacte sur les droits civils et politiques et du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels. Ce cadre doit également comprendre:

— la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes;

— la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale;

— la Convention relative aux droits de l'enfant;

— les Conventions de l'OIT sur les travailleurs migrants (C 97 et C 143);

— la Convention C100 sur l'égalité de rémunération;

— la Convention C189 sur le travail décent pour les travailleurs domestiques;

— la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail;

— le Cadre multilatéral de l'OIT pour les migrations de main-d'œuvre;

— la Déclaration de Durban et le Programme d'action de la Conférence mondiale de l'ONU de 2001 contre le racisme.

2.7 La politique commune d'immigration et d'asile de l'Union européenne s'est développée au cours des dernières années, mais les instruments législatifs et politiques restent insuffisants. Les États membres ont leurs propres politiques qui sont parfois contradictoires avec les approches et accords de l'UE. Le CESE lance un appel à tous les États membres pour qu'ils s'engagent à appliquer la politique commune telle qu'elle est définie dans le traité et le programme de Stockholm.

2.8 Nous devons adopter une approche à moyen terme, car malgré la crise économique actuelle et l'augmentation du chômage, l'UE doit disposer d'une politique plus ouverte concernant l'admission de nouveaux travailleurs immigrés, comme le constate le CESE dans son avis exploratoire «Le rôle de l'immigration légale dans un contexte de défi démographique» (12), élaboré à la demande de la présidence belge de l'UE. Dans sa communication, la Commission européenne considère également que l'accueil de nouveaux immigrants sera nécessaire compte tenu de la situation démographique et des marchés du travail.

2.9 Le CESE est d'avis que l'UE ne peut pas aborder cette nouvelle étape avec les politiques migratoires restrictives et incohérentes que les États membres ont menées par le passé. La politique européenne relative à l'immigration doit surmonter les restrictions d'hier pour s'adapter aux besoins d'aujourd'hui.

2.10 La communication de la Commission européenne propose d'adopter une approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) adaptée à une politique plus vaste et cohérente, qu'il y a lieu de développer en collaboration avec les pays d'origine et de transit.

2.11 L'axe central et la valeur ajoutée de cette communication sont les PM conclus entre l'Union européenne et les pays tiers ou les groupes de pays de certaines régions comme le sud de la Méditerranée, l'Europe orientale, les pays ACP, l'Amérique latine, etc. avec lesquels l'UE entretient des rapports de voisinage et de partenariat.

2.12 Dans un précédent avis (13), le Comité a avancé certaines propositions dont il y a lieu de tenir compte concernant les PM, sur des questions telles que la flexibilité dans les régimes de visas, une législation plus ouverte concernant l'admission, la reconnaissance des qualifications professionnelles, l'atténuation des effets de la fuite des cerveaux et les droits en matière de sécurité sociale.

2.13 Le CESE soutient cette approche globale, considérant qu'il est nécessaire de resserrer les liens entre les dimensions interne et externe de la politique migratoire et de la mobilité. Par ailleurs, parmi les priorités opérationnelles de l'approche globale figure la cohérence des politiques d'immigration et d'asile de l'Union avec les politiques de coopération au développement.

2.14 Migration et mobilité sont deux concepts distincts. En effet, en ce qui concerne le franchissement des frontières extérieures de l'Union européenne, la mobilité de ressortissants de pays tiers n'entraîne pas forcément l'immigration professionnelle. La plupart des personnes qui traversent ces frontières le font dans un but de visite, de tourisme, d'affaires, c'est-à-dire pour de courts séjours et sans projet migratoire. L'immigration pour des motifs économiques suppose l'accès au marché du travail.

2.15 Le Comité rejoint l'idée de renforcer le dialogue en matière de visas dans le cadre de l'AGMM. Le dialogue sur les visas entre l'UE et les pays tiers ainsi que la politique commune de visas de l'UE concernent aussi bien les séjours de courte durée que les migrations.

2.16 Jusqu'ici, il a été plus facile de conclure des accords sur les visas de courte durée que sur les visas de résidence et de travail, qui relèvent toujours de la compétence des États membres. Un accord a été récemment conclu entre le Conseil et le Parlement concernant la directive de «Permis unique», qui implique une certaine harmonisation législative des procédures d'admission. Une législation concernant certaines catégories spécifiques de migrants (travailleurs occupant des emplois saisonniers, travailleurs détachés) est également en cours d'élaboration.

2.17 Si la situation précédente devait se maintenir, il sera difficile d'avancer vers une approche globale. Le risque est que les PM servent uniquement à améliorer la gestion des séjours de courte durée n'ayant qu'une faible incidence sur l'amélioration des procédures de migration professionnelle.

2.18 Les accords bilatéraux existant avec les pays tiers en matière de migration (qui incluent l'admission des travailleurs, la prévention de l'immigration irrégulière, la réadmission, etc.) sont des accords signés entre les gouvernements des États membres et les pays d'origine. L'UE a également mis en œuvre certains projets pilote. Le CESE espère que l'approche globale permettra de faire des avancées vers des cadres bilatéraux entre l'UE et les pays tiers.

2.19 Le CESE considérant que la dimension régionale est fondamentale, il propose d'associer également à l'AGMM les institutions régionales existantes, plus particulièrement celles avec lesquelles l'UE est liée par des accords d'association et de coopération. Certaines institutions régionales d'Amérique du Sud, d'Asie et d'Afrique ont entrepris, au niveau interne, d'élaborer des accords concernant la liberté de circulation, l'immigration et la mobilité, susceptibles de faciliter la gestion des migrations en Europe.

2.20 Le Comité rejoint la Commission en ce qui concerne les priorités géographiques et le fait que les dialogues régionaux doivent se baser sur la politique de voisinage de l'UE, notamment, le partenariat avec les pays du sud de la Méditerranée et le partenariat oriental. Il convient également d'accorder la priorité au partenariat UE-Afrique et à ceux avec les dix-neuf pays du processus de Prague. La relation avec les 27 pays du processus de Rabat est également prioritaire, au même titre qu'avec la Corne de l'Afrique.

2.21 Le CESE propose de renforcer le dialogue avec les pays ACP sur la question des migrations et de la mobilité, et de l'engager avec les pays d'Amérique centrale et du Sud.

Il convient également de renforcer les dialogues bilatéraux avec la Turquie et les pays des Balkans candidats à l'adhésion. Cela vaut également pour la Russie, l'Inde, et la Chine.

Le dialogue avec les États-Unis, le Canada et l'Australie présente des caractéristiques particulières.

2.22 L'approche globale contenue dans la proposition de la Commission se fonde sur les quatre piliers suivants:

— organisation et facilitation de l'immigration légale et de la mobilité;

— prévention et réduction de l'immigration clandestine et de la traite des êtres humains;

— promotion de la protection internationale et renforcement de la dimension extérieure de la politique d'asile;

— maximisation de l'impact des migrations et de la mobilité sur le développement.

2.23 Le CESE convient que c'est en se fondant sur ces piliers qu'il y a lieu de développer une approche globale cohérente avec les autres politiques: protection des droits de l'homme, politique d'asile, coopération au développement, lutte contre la traite et le trafic des êtres humains, etc.

3. Organisation et facilitation de l'immigration légale et de la mobilité

3.1 Les PM avec des pays tiers doivent avoir pour principal objectif de veiller à ce que la migration se déroule dans la légalité et l'ordre. La crédibilité de l'offre migratoire de l'UE et la transparence des démarches sont importantes pour que se répande l'idée, dans les pays d'origine, que la migration légale est possible et qu'il faut refuser les procédures irrégulières.

3.2 De nombreux obstacles entravent les dialogues avec les pays tiers à l'heure actuelle, du fait que l'admission de nouveaux immigrants relève de la compétence des États membres. Le Comité propose que les États membres et le Conseil octroient à la Commission européenne plus de capacités en la matière, compte tenu de la forte valeur ajoutée apportée par l'UE.

3.3 L'admission de travailleurs de pays tiers est actuellement très limitée par les législations nationales. La législation européenne s'élabore au prix d'innombrables difficultés politiques, or les directives approuvées doivent ensuite être transposées dans les législations nationales, tandis que d'autres sont encore en cours de négociation entre le Conseil et le Parlement.

3.4 Dans un précédent avis (14) , le CESE a conclu que malgré l'existence de différences nationales, l'UE doit disposer d'une législation ouverte qui permette une immigration pour raisons de travail au travers de canaux légaux et transparents, tant pour les travailleurs hautement qualifiés que pour les activités moins qualifiées. De nombreux immigrants ont des permis de séjour de longue durée, tandis que d'autres ont des permis temporaires. Il convient que les PM tiennent compte de cette situation.

3.5 Il y a lieu mettre en œuvre des systèmes d'«accompagnement» pour les immigrants depuis le moment où ils quittent leur pays d'origine jusqu'à leur intégration au marché du travail et à la société du pays d'accueil. Les systèmes d'accompagnement devront être mis en œuvre tant par les pouvoirs publics que par les syndicats, les organisations patronales, les diasporas et les autres organisations de la société civile; ils comporteront information et assistance tout au long du processus migratoire, ainsi que l'enseignement de la langue, des conditions sociales et d'emploi, des lois et des coutumes.

3.6 Le CESE réitère la proposition qu'il a formulée dans des avis précédents relative à l'amélioration des systèmes de reconnaissance des qualifications des travailleurs migrants et de validation de leurs diplômes et de leurs compétences, qui doivent être inclus dans les PM.

3.7 Il convient par ailleurs, comme le Comité l'a proposé dans des avis antérieurs, de garantir efficacement la portabilité des droits en matière de sécurité sociale des immigrants dans l'UE et dans les pays d'origine, d'où la nécessité d'inclure le volet de la sécurité sociale dans les PM. Même si les législations européennes relatives à l'immigration limitent les droits en matière de sécurité sociale, ces accords peuvent permettre de résoudre de nombreux problèmes. C'est là une raison supplémentaire pour faire des PM des instruments juridiques contraignants.

3.8 Le CESE fait remarquer l'importance des politiques d'intégration. Le Comité joue un rôle actif pour promouvoir l'intégration et le rôle des organisations de la société civile. Le Forum européen de l'intégration, qui se réunit tous les six mois au CESE, est un instrument très important pour les institutions de l'UE. Le Fonds pour l'intégration est un instrument financier fondamental qu'il convient d'élargir.

3.9 Les politiques d'intégration impliquent à la fois les immigrants et les sociétés d'accueil, promeuvent l'égalité des droits et des devoirs ainsi que le dialogue interculturel, interethnique et interreligieux, et sont liées à la protection des droits fondamentaux et à la lutte contre le racisme, la xénophobie et la discrimination. Le Comité souligne que la législation européenne en matière d'immigration doit garantir l'égalité de traitement des travailleurs immigrés dans les domaines professionnel et social (15).

3.10 Dans ses différents avis, le CESE a proposé que la législation européenne inclue les droits du travail et les droits sociaux des travailleurs migrants afin de leur garantir des conditions de travail dignes et d'empêcher leur exploitation en tant que main-d'œuvre.

3.11 La situation est particulièrement difficile pour les immigrants «sans-papiers». Il appartient à l'Inspection du travail de contrôler le respect des normes en matière de droit du travail, en collaboration avec les partenaires sociaux. Le CESE met l'accent sur le rapport, élaboré par l'Agence des droits fondamentaux (FRA) basée à Vienne, concernant la situation des travailleurs immigrés en situation irrégulière dans l'UE (16).

3.12 Le Comité a proposé la modification de la directive sur le regroupement familial, considérant cette dernière insuffisante. La Commission a publié sur cette question un livre vert sur lequel le Comité élabore actuellement un avis (17).

3.13 Ces dernières années ont vu se succéder des événements, des déclarations et des décisions politiques que le Comité a observés avec une profonde préoccupation. La xénophobie et le nationalisme excluant sont de vieilles maladies bien connues des Européens qui gagnent à nouveau du terrain en Europe, de telle sorte que les minorités et les migrants sont victimes de déchéances, d'insultes et de politiques agressives et discriminatoires.

3.14 Jadis, la xénophobie et le populisme étaient le fer de lance de partis politiques extrémistes mais minoritaires. Aujourd'hui, en revanche, ces politiques font partie de l'ordre du jour et des programmes de certains gouvernements, qui ont recours aux politiques contre les immigrés et les minorités comme arme électorale. Le CESE propose aux institutions de l'UE d'éviter la contamination de l'ordre du jour européen par la xénophobie et le populisme.

4. Prévention et réduction de l'immigration clandestine et de la traite des êtres humains

4.1 Le CESE rejoint la Commission sur l'importance de la prévention de l'immigration irrégulière.

4.2 Il est nécessaire de combattre l'emploi illégal et d'appliquer efficacement, dans les législations nationales, la directive sanctionnant les employeurs qui exploitent les immigrés en situation irrégulière (18). Les immigrants en situation irrégulière sont extrêmement vulnérables à l'exploitation de la main-d'œuvre et doivent être considérés comme des victimes. Les partenaires sociaux doivent œuvrer ensemble à la réduction du travail irrégulier et de l'exploitation de la main-d'œuvre, en collaboration avec l'Inspection du travail.

4.3 Le Comité a déjà fait entendre sa position (19) selon laquelle l'Union européenne doit se doter d'une politique des frontières extérieures crédible, efficace et légitime, soumise à des contrôles démocratiques et à des évaluations indépendantes. Les États membres doivent accroître les compétences opérationnelles et l'autonomie du système FRONTEX en termes d'activités et de ressources (équipement technique).

4.4 Toutefois, le déploiement d'opérations conjointes coordonnées par l'Agence ainsi que leurs répercussions sur les droits fondamentaux et les garanties administratives prévues par le code frontières doivent faire l'objet d'un contrôle démocratique opéré par le Parlement et l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA). Il conviendrait d'ajouter à cela une évaluation permanente notamment des activités et des accords de FRONTEX avec des pays tiers, de l'efficacité des opérations conjointes et de la qualité de ses analyses de risques.

4.5 Pour le CESE, il est essentiel que le système FRONTEX puisse remplir ses obligations en matière d'accès à la protection internationale des demandeurs d'asile et au principe de non-refoulement.

4.6 La Commission signale dans sa communication que «faute de contrôles efficaces aux frontières, d'une diminution de l'immigration clandestine (…), l'UE ne sera pas en mesure d'offrir des possibilités accrues d'immigration légale et de mobilité» (20). Le CESE signale toutefois qu'il s'agit de situations étroitement liées.

4.7 Le CESE a déjà signalé dans plusieurs avis (21) l'existence d'un lien évident entre l'immigration légale et l'immigration irrégulière, car l'immigration irrégulière augmente en l'absence de canaux adéquats, transparents et flexibles pour l'immigration légale.

4.8 S'il est vrai que la plupart des personnes qui se trouvent en Europe en situation irrégulière sont entrées d'une manière légale, d'autres sont victimes des réseaux criminels. Il importe dès lors que l'UE inclue dans les PM la lutte contre les réseaux criminels de la traite et du trafic illégal des personnes. La protection des victimes doit être garantie.

4.9 Il convient également d'inclure dans les dialogues les procédures de retour et de réadmission, qui doivent toujours reposer sur le respect des droits de l'homme. Le Comité souhaite que l'Agence des droits fondamentaux (FRA) élabore un code de conduite éthique pour les retours forcés sur la base des vingt principes directeurs sur le retour forcé élaborés par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe. (22)

4.10 En ce qui concerne la rétention et l'internement des immigrants en situation irrégulière, le Comité s'associe à la Commission sur le fait que «des mesures devraient être adoptées en vue de garantir aux migrants des conditions de vie décentes dans les centres d'accueil et d'éviter toute rétention arbitraire ou indéfinie». (23) Le CESE considère que les personnes qui se trouvent en situation administrative irrégulière ne sont pas des délinquants et déplore le fait que, dans certains cas, les États membres appliquent la directive sur le retour, laquelle devrait d'ailleurs selon lui être modifiée afin de protéger de manière adéquate les droits fondamentaux.

4.11 Le CESE rejette particulièrement l'idée que les mineurs puissent être installés dans les mêmes centres de rétention que les adultes; les mineurs doivent vivre dans des environnements sociaux ouverts et, dans la mesure du possible, avec leur famille.

4.12 Il est nécessaire de faire de la lutte contre la traite d'êtres humains une priorité et d'inclure cette question dans tous les dialogues. Il convient d'exiger qu'avant la signature d'un PM avec l'UE, ces pays ratifient et appliquent dans leur législation la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et ses protocoles relatifs à la traite des êtres humains et au trafic de migrants.

4.13 Le CESE exige des pouvoirs publics qu'ils renforcent la lutte contre les organisations criminelles qui profitent de la traite des êtres humains et du trafic illégal d'immigrants. Les personnes qui tombent aux mains de tels réseaux doivent être considérées comme des victimes qu'il y a lieu de protéger.

5. Promotion de la protection internationale et renforcement de la dimension extérieure de la politique d'asile

5.1 Il arrive souvent que les demandeurs d'asile ne parviennent pas à présenter leur demande sur le territoire européen du fait que les contrôles établis pour la lutte contre l'immigration irrégulière ne leur permettent pas d'entrer en Europe. Il y a une contradiction flagrante entre les mesures adoptées pour lutter contre l'immigration irrégulière et le droit d'asile.

5.2 Il y a lieu de garantir le principe de non refoulement à la frontière et la possibilité, pour toute personne ayant besoin d'une protection internationale, de présenter sa demande auprès de l'UE et de la voir traitée par les autorités nationales compétentes.

5.3 Le Comité soutient les travaux de la Commission ayant pour objet d'améliorer la législation européenne sur le droit d'asile (24), laquelle doit parvenir à un niveau élevé d'harmonisation législative et se doter d'un statut uniforme et de procédures transparentes et efficaces. Les personnes se trouvant sur le territoire de l'UE et bénéficiant d'une protection ou ayant introduit une demande d'asile doivent pouvoir avoir accès au marché du travail en bénéficiant de l'égalité de traitement.

5.4 De même, il appuie la collaboration avec les pays tiers visant à leur permettre de renforcer leurs systèmes d'asile et l'application des normes internationales.

5.5 D'autre part, les pays tiers avec lesquels des PM auront été convenus doivent être signataires de la Convention de Genève sur les réfugiés, disposer de structures d'asile et offrir une sécurité en matière de droits de l'homme. L'UE doit collaborer avec eux à l'amélioration de leurs régimes d'asile.

5.6 Le CESE soutient le développement des programmes régionaux de protection et considère que l'amélioration des structures d'asile des pays tiers ne doit pas empêcher les demandeurs d'asile de présenter leur demande dans un pays européen.

5.7 Dans le cadre des partenariats de mobilité, il importe que les pays partenaires ne soient pas seuls à prendre en charge l'ensemble des coûts liés aux procédures d'asile des personnes transitant par leur territoire. L'UE doit collaborer à cet égard par le biais des Fonds pour l'asile.

5.8 L'UE doit rester une terre d'accueil et d'asile, renforcer la solidarité entre États membres et accroître les programmes de réinstallation.

6. Maximisation de l'impact des migrations et de la mobilité sur le développement

6.1 L'UE doit collaborer avec les pays d'origine des migrants afin que ces derniers puissent offrir des emplois décents à tous, ce qui permettrait de faciliter la migration volontaire; en effet, à l'heure actuelle, la migration, pour la plupart des gens, n'est pas un choix. Le Comité soutient les efforts de l'OIT visant à promouvoir le travail décent.

6.2 Le CESE se félicite du lien évident établi par la Commission entre la politique d'admission de professionnels hautement qualifiés et la politique de coopération au développement, qui vise notamment à éviter la fuite des cerveaux et la perte de capital humain dans les pays d'origine.

6.3 Toutefois, le Comité souhaite que cet engagement soit plus fort. La Commission signale la nécessité d'efforts «visant à limiter la fuite des cerveaux» tout en insistant, s'agissant de la politique d'admission des travailleurs, sur «la nécessité de consentir des efforts particuliers pour attirer les migrants hautement qualifiés dans un contexte de course mondiale aux talents». Ces deux objectifs sont souvent contradictoires. Toutefois, la communication ne définit pas quelles sont les limites imposées à cette course aux talents permettant d'atténuer la fuite des cerveaux. La seule référence à ce dilemme contenue dans la communication concerne la question du recrutement des personnels de santé: à cet égard, l'UE soutient le code de pratique de l'OMS, appelant aussi à faciliter la migration circulaire des personnels de santé.

6.4 De l'avis du CESE, la fuite des cerveaux ne se produit pas uniquement dans le domaine de la santé; il est dès lors nécessaire de disposer d'un code de bonnes pratiques plus vaste, qui limite la course aux travailleurs hautement qualifiés dans certains pays et professions. Le CESE propose de limiter la fuite des cerveaux dans les PM de manière à ce que les processus migratoires soient positifs pour les deux parties.

6.5 L'UE doit créer des systèmes de compensation pour les pays qui, du fait de la migration vers l'Europe, subissent des pertes en capital humain. Cette compensation doit comporter, entre autres mesures, un soutien aux systèmes éducatifs de ces pays et au développement d'organismes chargés de la création d'emploi et de l'amélioration des conditions de travail.

6.6 Le Comité a proposé d'assouplir la directive sur le statut de résident de longue durée dans le but de permettre la mobilité circulaire de nombreux professionnels entre l'UE et les pays d'origine sans perte du droit de résidence permanente, et maintenir et d'améliorer les liens qui peuvent se révéler extrêmement utiles au développement..

6.7 À l'heure actuelle, les systèmes de migration circulaire entraînent une perte de capital humain dans les pays d'origine, étant donné que la plupart des processus migratoires se produisent en dehors de toute organisation. Le CESE estime qu'il est possible d'améliorer le capital humain par le biais de procédures bien structurées combinant formation, qualifications, droits sociaux et travail.

6.8 Le Comité partage les préoccupations de l'OIT concernant le risque d'utilisation de l'immigration dans le but de limiter le droit du travail et les droits sociaux et de faire obstacle au statut de résident permanent. C'est la raison pour laquelle le CESE propose de garantir le principe de l'égalité de traitement en matière de salaires et de conditions de travail aux immigrés temporaires.

6.9 Le CESE a déjà signalé dans de précédents avis (25) l'importance que revêtent les organisations de la diaspora et leur rôle dans le développement. Il convient que l'UE soutienne leurs activités.

6.10 Par ailleurs, il y a lieu de poursuivre les initiatives destinées à réduire le coût des mandats et leur utilisation pour le développement. Le CESE soutient la création d'un forum annuel sur les mandats et la création d'un portail commun.

6.11 Le CESE propose la création d'un service de soutien aux organisations de la diaspora, qui facilite la coordination de toutes les entités intervenant en faveur du développement dans un pays ou une région, ainsi que leur coordination avec les organisations internationales de coopération au développement. Ce service devra canaliser les ressources vers les projets mis en œuvre. L'UE doit appuyer les organisations de la diaspora et faciliter la création de plateformes représentatives.

7. Financement et évaluation

7.1 La future programmation des instruments financiers doit faciliter la mise sur pied de l'approche globale. Le CESE élabore actuellement un avis sur ce thème à la demande de la Commission.

7.2 Le CESE propose la réalisation d'une étude indépendante sur l'efficacité et l'impact des PM en cours de fonctionnement. Le CESE soutient l'initiative de la Commission visant à garantir que les PM soient assortis d'un mécanisme d'évaluation efficace.

7.3 Les accords bilatéraux conclus à ce jour indiquent que les PM sont utilisés pour l'octroi de visas de courte durée et les accords de réadmission, tandis que les autres aspects qui font partie de l'approche globale sont relégués au second plan. L'évaluation des PM doit considérer les quatre piliers de l'approche globale.

7.4 D'autre part, le CESE propose que les PM, qui sont des déclarations politiques conjointes non contraignantes pour les États participants, soient transformés en accords internationaux juridiquement contraignants.

Bruxelles, le 25 avril 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Avis d'initiative du CESE du 30 juin 2004 sur «La Convention internationale pour les travailleurs migrants» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), JO C 302 du 7 décembre 2004.

(2) OIT: Cadre multilatéral pour les migrations de main-d'œuvre (2007).

(3) Avis exploratoire du CESE sur Santé et migrations, JO C 256 du 27.10.2007, p. 22.

(4) En collaboration avec l'Organisation internationale pour les migrations.

(5) «Vingt principes directeurs sur le retour forcé» CM(2005)40.

(6) Protocoles de Palerme, 2000.

(7) En se fondant sur la Convention européenne des droits de l'homme et sur la Charte des droits fondamentaux.

(8) JO C 248 du 25 août 2011, pp. 135-137, Avis du Comité économique et social européen du 15 juin 2011 sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions – Communication sur la migration» (COM(2011) 248 final – rapporteur général: M. Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

.JO C 120 du 16 mai 2008, pp. 82-88; Avis du Comité économique et social européen du 12 décembre 2007 sur le thème «Migration et développement: opportunités et défis» (avis d'initiative) - rapporteur M. Sukhdev SHARMA

JO C 48 du 15 février 2011, pp. 6–13, AVIS du Comité économique et social européen du 15 septembre 2010 sur le thème «Le rôle de l'immigration légale dans un contexte de défi démographique» (avis exploratoire) - rapporteur: M. Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS.

JO C 44 du 16 février 2008, pp. 91-102, Avis du Comité économique et social européen du 25 octobre 2007 sur le thème «Politique communautaire d'immigration et de coopération avec les pays d'origine pour promouvoir le développement» (avis d'initiative) - rapporteur: M. Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

JO C 128 du 18 mai 2010, p. 29-35, Avis du Comité économique et social européen du 4 novembre 2009, sur le thème «Le respect des droits fondamentaux dans les politiques et la législation relatives à l'immigration» (avis d'initiative) - rapporteur: M. Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS.

(9) 14 et 15 septembre 2006.

(10) Conférences tenues à Bruxelles, Manille et Athènes.

(11) Avis d'initiative du CESE du 30 juin 2004 sur «La Convention internationale pour les travailleurs migrants» (rapporteur: M. PARIZA CASTAÑOS), JO C 302 du 7.12.2004.

(12) JO C 48 du 15.2.2011, pp.6-13.

(13) JO C 120 du 16.5.2008, pp. 82-88.

(14) JO C 48 du 15.2.2011, pp. 6-13.

(15) Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'Année européenne du dialogue interculturel», JO C 185 du 8.8.2006, p. 9.

(16) Rapport de l'Agence des droits fondamentaux (FRA) de l’Union européenne: «Les migrants en situation irrégulière employés comme travailleurs domestiques: les défis en matière de droits fondamentaux pour l'Union européenne et ses États membres», juillet 2011: www.fra.europa.eu.

(17) Livre vert relatif au droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers résidant dans l'Union européenne (directive 2003/86/CE) et l'avis CESE «Livre vert relatif au droit au regroupement familial des ressortissants de pays tiers résidant dans l'Union européenne (directive 2003/86/CE)» (non encore paru au JO).

(18) Directive 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, JO L 168 du 30.6.2009, p. 24.

(19) JO C 248 du 25.8.11, pp. 135-137.

(20) Communication COM(2011) 743 final, p. 6.

(21) JO C 157 du 28.6.2005, pp. 86-91.

(22) «Vingt principes directeurs sur le retour forcé» CM(2005)40.

(23) Communication COM(2011) 743 final, p. 19.

(24) Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert sur le futur régime d'asile européen commun», JO C 204 du 9.8.2008, p. 17.

Avis exploratoire du Comité économique et social européen sur «La valeur ajoutée, tant pour les demandeurs d'asile que pour les États membres de l'Union européenne, d'un régime européen commun d'asile», JO C 44 du 11.2.2011.

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile», JO C 24 du 28.1.2012.

(25) JO C 120, du 16.5.2008, pp. 82–88 et JO C 44, du 16.2.2008, pp. 91–102.