LIVRE VERT sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen

(présenté par la Commission)

Sommaire

1. Introduction

1.1. Les origines de la proposition de la Commission visant à créer un procureur européen

1.2. Les motifs de présentation à ce stade d'un Livre vert

1.2.1. La fraude aux intérêts financiers communautaires : un phénomène à réprimer

1.2.2. La question du procureur européen : un débat à poursuivre

1.3. Les objectifs du Livre vert

1.3.1. Élargir le débat à tous les milieux intéressés

1.3.2. Approfondir la question de la faisabilité de la proposition

2. Prémisses du débat

2.1. Valeur ajoutée du procureur européen : rappel des arguments à l'appui de la proposition faite par la Commission en 2000

2.1.1. Surmonter le morcellement de l'espace pénal européen

2.1.2. Dépasser le caractère lourd et inadapté des méthodes classiques de la coopération judiciaire entre les États membres

2.1.3. Donner une suite judiciaire aux enquêtes administratives effectuées

2.1.4. Renforcer l'organisation et l'efficacité des recherches à l'intérieur des institutions communautaires

2.2. Respect des droits fondamentaux

2.3. Articulation avec les priorités politiques européennes en matière de justice et affaires intérieures

2.3.1. Complémentarité avec les objectifs du Conseil européen de Tampere

2.3.2. Spécificité de la proposition par rapport aux objectifs du Conseil européen de Tampere

2.4. Base juridique

3. Schéma général

3.1. Une compétence matérielle limitée à la protection des intérêts financiers des Communautés

3.1.1. Une responsabilité particulière des Communautés

3.1.2. Le maintien du champ actuel de la protection des intérêts financiers communautaires

3.2. Vers un espace commun de recherches et de poursuites

3.2.1. Les pouvoirs du procureur européen : une direction centralisée des recherches et des poursuites

3.2.2. Une articulation harmonieuse avec les systèmes pénaux nationaux

4. Statut juridique et organisation interne

4.1. Statut du procureur européen

4.1.1. Principe d'indépendance

4.1.2. Conditions de nomination et de destitution

4.1.3. Rôle hiérarchique du procureur européen

4.2. Organisation déconcentrée du ministère public européen

4.2.1. Principe de déconcentration des procureurs européens délégués

4.2.2. Principe de subordination au procureur européen

4.3. Moyens de fonctionnement du parquet européen

5. Droit pénal matériel

5.1. Choix de la méthode législative : unification communautaire ou harmonisation des législations nationales

5.2. Incriminations communes

5.2.1. Infractions pour la protection des intérêts financiers communautaires, ayant déjà fait l'objet d'un accord entre les États membres

5.2.2. Autres infractions envisagées pour la protection des intérêts financiers communautaires

5.2.3. Infractions envisageables au-delà de la protection des intérêts financiers communautaires

5.3. Sanctions communes

5.4. Responsabilité des personnes morales

5.5. Régimes de prescription

6. Procédure

6.1. Information et saisine

6.2. Phase préparatoire

6.2.1. Droits fondamentaux

6.2.2. Ouverture des recherches et des poursuites

6.2.3. Conduite des recherches

6.2.4. Issue des poursuites

6.3. Phase de jugement

6.3.1. Choix de l'État membre de renvoi en jugement

6.3.2. Exercice de l'action publique

6.3.3. Les Communautés européennes, victimes de droit commun

6.3.4. Systèmes de preuves

6.3.5. Causes d'extinction de l'action publique

6.3.6. Exécution du jugement

6.4. Garantie de l'intervention d'un juge

6.4.1. Fonctions du juge

6.4.2. Désignation du juge des libertés

6.4.3. Désignation du juge contrôlant l'acte de renvoi en jugement

7. Relations avec les autres acteurs

7.1. Coopération avec les autorités des États membres

7.2. Relations avec les acteurs de la coopération pénale institués dans le cadre de l'Union européenne

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Réseau judiciaire européen

7.3. Relations avec les institutions, organes et organismes communautaires

7.3.1. Cas général

7.3.2. Rôle futur de l'OLAF

7.4. Relations avec les pays tiers

8. Contrôle juridictionnel des actes du procureur européen

8.1. Actes du procureur européen susceptibles de recours

8.1.1. Actes de recherche comportant une restriction ou une privation de la liberté des personnes

8.1.2. Autres actes de recherche

8.1.3. Décision de classement ou de non-lieu

8.1.4. Renvoi en jugement

8.2. Droits de recours

8.2.1. Recours de droit interne

8.2.2. Recours devant la Cour de justice

9. Conclusion

ANNEXE n° 1 Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles du 29 septembre 2000 80

ANNEXE n°2 Schémas simplifiés de procédure 90

ANNEXE n°3 Cas fictif de fraude traitée par le procureur européen 94

ANNEXE n°4 Rappel des questions posées 99

1. Introduction

La nécessité de poursuivre de manière plus effective les auteurs de la criminalité portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes a conduit la Commission à proposer la création en ce domaine d'un procureur européen. Cette proposition, parce qu'elle méritait à la fois d'être approfondie et largement discutée, justifie aujourd'hui la présentation par la Commission du présent Livre vert.

Bien que basé sur une proposition de principe déjà adoptée par la Commission, le présent document constitue un support de consultation, comme tout Livre vert. Un effort de réflexion préalable sur les possibilités de mise en oeuvre de la proposition doit permettre, en un second temps, de se prononcer de façon plus éclairée sur son principe même.

1.1. Les origines de la proposition de la Commission visant à créer un procureur européen

A l'occasion de la Conférence intergouvernementale de Nice, la Commission a proposé pour répondre au phénomène de fraude aux finances de l'Europe, de remédier au morcellement de l'espace pénal européen par l'institution d'un procureur européen [1]. En effet, la protection des intérêts financiers communautaires appelle, en raison de sa spécificité, une réponse particulière pour surmonter les limites de la coopération judiciaire classique.

[1] Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles - La protection pénale des intérêts financiers communautaires : un Procureur européen, 29.9.2000, COM(2000)608. Voir annexe n° 1. Cette contribution complète l'avis de la Commission au titre de l'article 48 TUE sur la réunion d'une conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités, Adapter les institutions pour réussir l'élargissement, 26.1.2000, COM (2000) 34, 5 b).

Historiquement, l'idée d'un approfondissement particulier de la protection pénale des intérêts financiers communautaires est apparue, à la suite de l'attribution de ressources propres à la Communauté, avec un premier projet de modification du traité, daté du 6 août 1976 [2]. Elle s'est développée avec la signature d'instruments conventionnels notamment la convention du 26 juillet 1995, adoptés dans le cadre de la coopération « justice et affaires intérieures » (ci-après dénommé troisième pilier), mais non encore ratifiés par tous les États membres [3]. Elle a trouvé une première consécration dans le Traité d'Amsterdam, avec l'inscription d'une base juridique (article 280 du traité CE) permettant au législateur communautaire de légiférer dans une mesure limitée en matière de protection pénale des intérêts financiers communautaires. Sur cette base, la Commission a récemment adopté une proposition de directive dans ce domaine [4]. Cette même spécificité de la protection pénale des intérêts financiers a sous-tendu la proposition de création d'un procureur européen.

[2] Ancien projet de traité portant modification des traités instituant les Communautés européennes en vue d' adopter une réglementation commune sur la protection pénale des intérêts financiers des Communautés ainsi que sur la poursuite des infractions aux dispositions desdits traités, COM(76)418, (JO C 222 du 22.9.1976).

[3] Convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27.11.95, p. 48) et ses protocoles additionnels (JO C 313 du 23.10.1996, p. 1 ; JO C 221 du 19.7.1997, p. 11 ; JO C 151 du 20.5.1997, p. 1).

[4] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, présentée par la Commission le 23.5.2001 (COM(2001)272).

Cette proposition a été précédée d'un travail préparatoire approfondi. Depuis bientôt dix ans, à la demande du Parlement européen et de la Commission, des groupes d'experts de la matière pénale de tous les États membres travaillent sur le thème de la protection pénale des intérêts financiers des Communautés [5]. Les résultats de leurs travaux, salués par le Parlement européen [6] et la Commission, ont abouti à la proposition d'un ensemble de règles relatives à la protection pénale des intérêts financiers communautaires, bien connu sous le nom de « Corpus juris ». Ils s'appuient sur une vaste étude comparée des systèmes pénaux nationaux, concluant à la faisabilité du projet [7].

[5] Analyse comparée des rapports des États membres relatifs aux mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des moyens communautaires et Document de synthèse, Commission européenne, 13.11.1995, COM(95)556 ; voir également plusieurs études commandées par la Commission : Étude comparative sur la protection des intérêts financiers de la Communauté, 3 volumes, 1992-1994 ; Étude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les États membres des Communautés européennes, 2 volumes, 1994 ; La transaction dans l'Union européenne, 1995.

[6] Résolution sur la création d'un espace juridique et judiciaire européen pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne contre la criminalité internationale, Parlement européen, 12.6.1997 (JO C 200 du 30.6.1997, p. 157).

[7] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, sous la direction de M. Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. A la suite de ces recommandations, les experts ont plus récemment révisé le Corpus juris (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) et achevé une importante étude comparative relative à l'examen de sa nécessité, sa légitimité et sa faisabilité, analysant l'impact que peut avoir un procureur européen sur les systèmes de poursuite nationaux des États membres : La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, 4 volumes. Pour les besoins du Livre vert, sauf précision contraire, il est toujours fait référence à cette seconde version, dite « de Florence », du Corpus juris (CJ).

Toutefois, la réflexion ne saurait s'arrêter au stade de ces études. La Commission a soumis en 2000 la contribution précitée. Elle mène sa propre réflexion, laquelle ne s'inspire d'aucun modèle national particulier, mais recherche le système le plus adapté aux spécificités de l'objectif de protection des intérêts financiers communautaires, en s'alignant sur les plus hautes exigences de protection des droits fondamentaux.

1.2. Les motifs de présentation à ce stade d'un Livre vert

La contribution soumise par la Commission à la Conférence intergouvernementale, consistant à réviser le Traité CE afin d'y prévoir une base juridique permettant la création du procureur européen [8], n'a pas été reprise par les chefs d'État et de gouvernement réunis à Nice en décembre 2000. D'une part, la Conférence intergouvernementale n'a pas bénéficié du temps nécessaire pour examiner la proposition. D'autre part, le souhait d'un approfondissement de ses implications pratiques a été exprimé.

[8] COM(2000)608 précité.

En effet, les fondements de cette proposition demeurent. De plus, certaines réactions ont été encourageantes. Aussi, conformément à son plan d'action 2001-2003 pour la protection des intérêts financiers des Communautés [9], la Commission s'est-elle engagée à adopter le présent Livre vert, afin de préciser sa réflexion et d'élargir le débat.

[9] COM(2000)254.

Il s'agit de répondre au scepticisme qui a trop souvent accueilli la proposition, en expliquant d'un point de vue pratique et en débattant des possibilités de mise en oeuvre concrète d'une solution qui apparaît ambitieuse et, à raison, novatrice.

1.2.1. La fraude aux intérêts financiers communautaires : un phénomène à réprimer

En effet, la fraude demeure un phénomène à réprimer. Dans le contexte général actuel, marqué par une lutte renforcée au plan international contre la criminalité financière, l'ampleur des activités illégales préjudiciables aux fonds communautaires mérite ici d'être rappelée.

Dans le total des cas d'irrégularité détectés par la Commission et les États membres, la part de ceux qui appellent un traitement pénal - caractérisés par un élément d'intentionnalité - a été estimée en 1999 par la Commission et les États membres à environ 20% des cas connus et à près de 50% des montants correspondants. Ainsi entendue, la fraude portant atteinte aux intérêts financiers communautaires décelée tant par les États membres que par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) en 1999 portait sur un montant total évalué à 413 millions d'euros [10].

[10] Commission européenne, Protection des intérêts financiers des Communautés, lutte contre la fraude, rapport annuel 1999, COM (2000) 718, 4 et 5.

>EMPLACEMENT TABLE>

Au total, ces affaires représentaient des fraudes, au titre des ressources propres européennes, de l'ordre de 122 millions d'euros (soit 0.9 % des ressources propres traditionnelles) et au titre des dépenses, de 291 millions d'euros (soit 0.3 % du budget), dont 170 millions d'euros en ce qui concerne les dépenses agricoles, 73 millions s'agissant des dépenses directes des Communautés et 48 millions pour les actions structurelles.

La description du phénomène de fraude, au travers de statistiques et d'exemples, est faite chaque année par la Commission, depuis 1991, dans son rapport annuel sur la protection des intérêts financiers communautaires et la lutte contre la fraude [11].

[11] Commission européenne, Protection des intérêts financiers des Communautés, lutte contre la fraude, rapport annuel 2000, COM (2001) 255.

Les moyens de détection administrative mis en place au niveau communautaire ont été perfectionnés au fil des années [12]. Ceux-ci s'accompagnent d'un effort redoublé en termes de prévention de la fraude, dans le cadre de la réforme de la gestion de la Commission à laquelle contribue la stratégie antifraude de l'OLAF.

[12] Les chefs d'État et de gouvernement, réunis à Cologne en juin 1999, se sont félicités de la création rapide de l'OLAF et du dispositif juridique qui l'accompagne, qu'ils avaient demandée lors du Conseil européen de Vienne en décembre 1998.

Cependant prévention et détection ne suffisent pas à elles seules. La nécessité d'une répression effective demeure. En effet, l'implication de la criminalité organisée est avérée dans nombre de cas qu'ont eu à connaître depuis des années les services de la Commission, et tout particulièrement l'Unité de coordination et de lutte contre la fraude (UCLAF) créée en 1988 et devenue en 1999, Office européen de lutte antifraude (OLAF), indépendant dans sa fonction d'enquête administrative. La fraude au détriment des intérêts financiers communautaires est principalement le résultat d'affaires importantes et impliquant le système pénal de plusieurs États membres. Il s'agit de cas complexes au caractère transnational marqué.

Un problème d'une telle ampleur ne peut rester sans réponse appropriée. A la spécificité de cette criminalité doit correspondre une solution particulière. Compte tenu de sa nature, cette réponse comporte une dimension répressive, qui doit correspondre aux exigences fixées par le Traité d'Amsterdam. L'article 280 du Traité CE oblige en effet d'ores et déjà à une protection des intérêts financiers des Communautés effective, dissuasive et équivalente dans tous les États membres. Dans ce contexte, la Communauté doit garantir aux états membres et aux contribuables européens que les faits de fraude et de corruption sont effectivement poursuivis, y compris au plan pénal. Faute de quoi, la crédibilité de la construction européenne pourrait être gravement entamée aux yeux de l'opinion publique.

1.2.2. La question du procureur européen : un débat à poursuivre

A cet égard, la discussion relative à la création d'un procureur européen n'a pas attendu le Livre vert pour faire montre d'une certaine vigueur.

Au niveau européen, les limites des espaces judiciaires nationaux face à la criminalité économique et financière transnationale sont dénoncées depuis plusieurs années par des praticiens, magistrats, policiers ou avocats. De l'appel de Genève, lancé le 1er octobre 1996, à la récente déclaration de Trèves du 15 septembre 2001 en faveur d'une relance de la question du procureur européen dans la perspective de l'élargissement de l'Union, en passant par le manifeste de Strasbourg du 20 octobre 2000, les milieux professionnels se sont appropriés le sujet dans plusieurs États membres. De façon plus latente, cette préoccupation figure désormais parmi les attentes générales des citoyens européens, sortant des cercles spécialisés ou universitaires [13].

[13] Selon, par exemple, un sondage annuel réalisé en décembre 2000 dans huit États membres par l'institut Louis-Harris pour le quotidien Le monde, 68% des sondés se déclaraient favorables à l'harmonisation des systèmes judiciaires des États membres.

Le Parlement européen a joué un rôle moteur, appelant de ses voeux, à de nombreuses reprises depuis les années 1990, l'aboutissement d'un tel projet, afin de donner un prolongement effectif, au stade des poursuites pénales, à la prévention et à la détection administrative de la fraude [14].

[14] Voir notamment : résolution du Parlement européen sur le rapport annuel 1996 de la Commission (JO C 339 du 10.11.1997 p. 68) ; résolution sur les poursuites pénales dans l'Union européenne (Corpus Juris), 13.4.1999 ; résolution du 19 janvier 2000 sur l'établissement d'une protection pénale des intérêts financiers de l'Union (JO C 304 du 24.10.2000, p. 126) ; résolution du 13.4.2000 en vue de la Conférence intergouvernementale ; résolution du 16.5.2000 sur le rapport annuel 1998 de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés ; résolution du 13.12.2000 sur la stratégie antifraude de la Commission (JO C 232 du 17.8.2001, p.191) ; résolution du 14 mars 2001 sur le rapport annuel 1999 de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés.

Plus récemment, le comité des experts indépendants [15], le comité des sages [16], ainsi que le comité de surveillance de l'OLAF [17], ont recommandé en 1999, chacun en ce qui le concerne, la création d'un procureur européen compétent à cet égard.

[15] Second rapport sur la réforme de la Commission, 10.9.1999, recommandation 59.

[16] Rapport de MM. Dehaene, Simon et Von Weizsäcker, 18.10.1999, 2.2.6..

[17] Avis 5/99 et 2/2000 du comité de surveillance de l'OLAF, in Rapport d'activités juillet 1999 - juillet 2000 (JO C 360 du 14.12.2000).

Au niveau national, le débat s'est étoffé sur le plan politique, du moins dans certains États membres. Sans prétendre aucunement à l'exhaustivité, il est éclairant de rappeler à cet égard certaines opinions.

Au Royaume-Uni, la House of Lords a publié l'audition relative à la poursuite des fraudes aux finances communautaires, menée par sa commission parlementaire chargée des Communautés européennes [18]. Le président de cette dernière, sans partager les conclusions du Corpus juris, admet que la mise en place d'un régime spécial pour poursuivre la fraude devrait être considérée en cas de retard ou d'échec des efforts de coopération judiciaire intergouvernementale restant à mener.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, Londres.

En France, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne examinant le thème de la lutte contre la fraude en Europe présente la question d'un procureur européen comme un des termes du choix restant à faire aujourd'hui en cette matière [19]. Son rapporteur, concluant que l'efficacité de la répression en ce domaine est un véritable problème, se déclare favorable à l'institution d'un procureur européen.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Paris, 22.6.2000, n°2507.

En Allemagne, le gouvernement fédéral a répondu à la demande d'un groupe de parlementaires du Bundestag relative aux progrès envisageables au niveau communautaire en matière pénale, notamment en vue de la protection des intérêts financiers des Communautés [20]. Selon cette réponse, en dépit de réserves importantes sur la partie générale de l'étude Corpus juris, la création d'un procureur européen devrait être envisagée dans le contexte d'une éventuelle unification sectorielle du droit pénal matériel et procédural et faire fond sur l'expérience acquise avec l'établissement d'Eurojust, considéré par le gouvernement allemand comme l'embryon d'un futur procureur européen.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, p. 32 et s.

Aux Pays-Bas, le Ministre de la Justice qualifie la contribution de la Commission à la Conférence intergouvernementale comme d'intérêt. Il estime qu'elle peut contribuer de façon raisonnable à une discussion de fond, relative aux mesures nécessaires pour améliorer la lutte contre la fraude communautaire, à laquelle il se déclare prêt [21].

[21] Lettre à la Commission pour la Justice du Parlement néerlandais, relative à la coopération judiciaire en matière pénale, 5.7.2001.

Dans la perspective beaucoup plus large de la lutte contre la criminalité dans l'Union européenne, certains chefs de gouvernement ont désormais recours, sous des acceptions diverses, au terme de « parquet européen » lorsqu'ils font part de leur vision sur l'avenir de l'Europe [22].

[22] Motion du SPD sur l'Europe, présentée par le Chancelier allemand Schröder, le 30.4.2001, adoptée en novembre 2001 ; discours sur l'avenir de l'Union européenne du Premier ministre français Jospin, 23.5.2001

A tout le moins, de telles opinions attestent, tout à la fois, de l'intérêt suscité par le sujet et de la nécessité d'un débat sur les modalités de fonctionnement de ce que pourrait être un procureur européen. Pour sa part, la Commission propose, sur un terrain à la fois plus étroit et particulier, une solution novatrice destinée à répondre à un besoin spécifiquement commun. Le présent Livre vert trouve ici sa raison d'être.

1.3. Les objectifs du Livre vert

La nature du Livre vert le distingue des travaux préparatoires jusqu'ici accomplis. Il vise à élargir et approfondir le débat sur la proposition de la Commission, en vue de son examen par la Convention qui préparera la prochaine révision des traités.

1.3.1. Élargir le débat à tous les milieux intéressés

Dans cette perspective, le premier objectif du Livre vert est d'engager tout au long de 2002 une consultation aussi large que possible avec tous les milieux intéressés : parlements, autorités publiques communautaires et nationales, professions liées au procès pénal, universitaires, organisations non gouvernementales concernées, etc. La consultation porte sur les missions et le fonctionnement qui pourraient être ceux d'un procureur européen compétent pour protéger les finances communautaires. Le Livre vert doit permettre d'organiser le débat autour de quelques axes et de lui donner une large audience, dans un esprit de bonne gouvernance.

Les axes ici retenus sont les suivants :

- Prémisses du débat (chapitre 2)

- Schéma général (chapitre 3)

- Statut juridique et organisation interne (chapitre 4)

- Droit matériel (chapitre 5)

- Droit de la procédure (chapitre 6)

- Relations avec les autres acteurs (chapitre 7)

- Contrôle juridictionnel (chapitre 8)

Sur chacun de ces thèmes, la Commission expose tout d'abord les éléments utiles pour éclairer le débat. Elle dégage ensuite certaines options et exprime parfois sa préférence au stade actuel de sa réflexion. Elle pose enfin les questions sur lesquelles, à tout le moins, elle souhaite recueillir l'avis des cercles concernés. Si les préférences de la Commission, prises ensemble, dessinent un système cohérent, celui-ci n'est assurément pas le seul possible et ne saurait prédéterminer le débat.

1.3.2. Approfondir la question de la faisabilité de la proposition

Le Livre vert est également une occasion pour la Commission de préciser sa réflexion, au-delà des études préparatoires approfondies menées depuis plusieurs années. En effet, dans sa communication du 29 septembre 2000 la Commission n'a proposé d'intégrer dans le traité que les caractéristiques essentielles du procureur européen (nomination, démission, mission, indépendance), tout en renvoyant au droit dérivé pour les règles et modalités nécessaires à son fonctionnement.

C'est sur l'esquisse de ce que pourrait être ce droit dérivé que porte précisément le Livre vert. Ce droit devrait notamment établir au niveau communautaire des incriminations (fraude, corruption, blanchiment, etc.) et des peines relatives aux activités préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés. Il devrait déterminer l'articulation du dispositif communautaire notamment avec les systèmes pénaux nationaux. Il devrait traiter des modalités de saisine du procureur européen, de ses pouvoirs d'investigation, de l'ouverture et de l'issue des recherches. Il devrait également prévoir le contrôle juridictionnel des actes du procureur.

Si la réflexion portait en 2000 sur la légitimité et les raisons d'une telle création, elle s'étend donc au stade du Livre vert à la faisabilité et aux modalités envisageables pour assurer le fonctionnement du procureur européen. Au-delà du principe que la Commission a déjà exposé dans sa précédente communication, il s'agit ici, dans un souci de transparence des travaux préparatoires, d'envisager les conditions concrètes de mise en oeuvre de la proposition.

La Commission souhaite recueillir vos commentaires sur le présent Livre vert, notamment sur chacune des questions signalées par un encadré et rappelées en annexe.

Afin de faciliter les échanges de vue, un site Internet est mis à disposition, sur lequel sont accessibles le présent Livre vert et une série de liens utiles.

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert

Jusqu'au 1er juin 2002, les réponses peuvent être données de préférence par voie électronique à l'adresse suivante :

olaf-livre-vert@cec.eu.int

ou envoyées par la voie postale à :

Commission européenne

Office européen de lutte antifraude (Unité A.2)

Réponse au Livre vert sur le procureur européen

Rue Joseph II, 30

B-1049 Bruxelles

Les commentaires reçus seront publiés sur le site Internet, sauf demande expresse de traitement confidentiel de la part de l'auteur.

Une audition publique avec les acteurs intéressés sera organisée en 2002. Sur la base de l'ensemble des réponses recueillies, la Commission soumettra des conclusions, et le cas échéant une nouvelle contribution, dès 2003, dans le cadre de la préparation de la révision des Traités.

2. Prémisses du débat

Lors de sa contribution à la Conférence intergouvernementale de Nice, la Commission a pour la première fois exposé les raisons pour lesquelles le procureur européen constituerait un moyen de protection pénale efficace des intérêts financiers communautaires. Cette proposition est liée à plusieurs conditions qui méritent d'être rappelées préalablement au débat. Moyennant une révision des traités ( 2.4), elle apporte une valeur ajoutée par rapport à la situation actuelle ( 2.1), dans le respect des droits fondamentaux ( 2.2) et s'inscrit comme un complément particulier au regard des priorités politiques européennes en matière de justice ( 2.3).

2.1. Valeur ajoutée du procureur européen : rappel des arguments à l'appui de la proposition faite par la Commission en 2000

L'exercice au niveau communautaire de la fonction de recherches et de poursuites apporterait une valeur ajoutée par rapport à la situation actuelle. En effet, pour légitimes et irremplaçables qu'ils soient, les dispositifs existants ne permettent pas, en l'absence d'une structure institutionnelle spécifique sur le plan communautaire, une action de poursuite transnationale suffisamment efficace. La communication de la Commission du 29 septembre 2000 développe et illustre certains arguments, de ce fait plus brièvement rappelés ici [23].

[23] Cf. annexe n°1.

2.1.1. Surmonter le morcellement de l'espace pénal européen

L'implication de la criminalité organisée dans la fraude aux intérêts financiers communautaires et le caractère transnational de cette dernière obligent actuellement à une coopération avec dix-sept ordres judiciaires appliquant des règles de fond et de procédure différentes [24]. A la faveur de l'élargissement de l'Union, ces difficultés vont s'accroître avec l'augmentation du nombre d'États membres et du nombre d'opérateurs et administrations impliqués dans la gestion des fonds communautaires.

[24] Certains États membres comportent plusieurs ordres juridiques nationaux, à l'instar du Royaume-Uni avec l'Angleterre et le Pays de Galles, l'Écosse, ainsi que l'Irlande du Nord.

Les carences du dispositif actuel tiennent pour l'essentiel au morcellement de l'espace pénal européen. Certes des exceptions au principe de la territorialité nationale, de plus en plus nombreuses, ont été introduites dans les conventions internationales entre les États membres [25]. Néanmoins il demeure qu'en principe les autorités policières et judiciaires des États membres n'ont compétence pour agir que sur leur territoire propre. Le cloisonnement entre ces autorités a conduit à des recherches et des poursuites concurrentes, partielles ou inexistantes.

[25] Par exemple : Convention d'application de l'Accord de Schengen du 19 juin 1990 (articles 39 et s. : observation et poursuite transfrontalière) ; Convention du 18 décembre 1997 relative à l'assistance mutuelle et la coopération entre les administrations douanières (Naples II) ; Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale (livraisons surveillées, équipes communes d'enquête, enquêtes discrètes).

Comme en témoigne l'exemple de poursuites concurrentes et inabouties développé par la Commission au paragraphe 1.1 de sa communication à la Conférence intergouvernementale de Nice (voir annexe n°1).

De façon plus spécifique, avant l'adoption du Traité d'Amsterdam, la signature de la convention du 26 juillet 1995 et de ses protocoles additionnels a représenté un premier pas important vers la protection pénale des intérêts financiers communautaires. Toutefois ces dispositions ne sont toujours pas entrées en vigueur à ce jour, faute de ratification par tous les États membres [26]. Pour cette raison notamment, la Commission a présenté la proposition de directive précitée du 23 mai 2001 visant à faire adopter sur la base de l'article 280 du traité CE les dispositions de droit pénal matériel contenues dans les instruments du troisième pilier [27].

[26] Fin septembre 2001, respectivement trois et huit États membres n'avaient toujours pas notifié de ratification de la convention sur la Protection des intérêts financiers et du protocole du 19.6.1997 précités.

[27] COM(2001)272 précité.

Cependant, ces dispositions ne suffiront pas à elles seules à résorber le morcellement de l'espace pénal européen, dans la mesure où l'action publique continuera de s'exercer au niveau national.

Aussi, tout en conservant dix-sept systèmes judiciaires pénaux différents, le présent livre vert montre que la Communauté disposerait grâce au procureur européen et à la direction centralisée des recherches et des poursuites du moyen d'assurer une protection de ses intérêts financiers effective et équivalente dans toute l'Union européenne, telle que fixée par le traité.

2.1.2. Dépasser le caractère lourd et inadapté des méthodes classiques de la coopération judiciaire entre les États membres

Il existe d'ores et déjà des formes de coopération pénale internationale, que le renforcement de la coopération judiciaire dans le cadre du troisième pilier vient désormais conforter. Toutefois aucun des textes actuellement en vigueur, proposés ou négociés n'apporte de réponse suffisante à la question spécifique des poursuites pénales des atteintes portées aux intérêts financiers communautaires.

Or le développement de la criminalité organisée portant atteinte à ces intérêts rend les instruments classiques de l'entraide judiciaire inadaptés, et les progrès accomplis en matière de coopération judiciaire limités. Ces insuffisances suscitent délais, recours dilatoires, voire impunité. Cela s'avère particulièrement préjudiciable à la reconstitution des circuits financiers en aval de la fraude.

Comme l'illustre l'exemple de recours successifs cité par la Commission au paragraphe 1.2 de sa communication à la Conférence intergouvernementale de Nice (voir annexe n°1).

Comme développé par la suite, le procureur européen permettrait de résoudre ces difficultés. Il assurerait en effet une interface entre le niveau communautaire et les autorités judiciaires nationales. Seraient ainsi plus facilement évitées, dans les affaires de fraudes financières transnationales, la destruction de preuves et la fuite de suspects, que favorise pour l'heure le défaut de coopération judiciaire verticale entre la Communauté et les États membres.

2.1.3. Donner une suite judiciaire aux enquêtes administratives effectuées

L'expérience opérationnelle accumulée montre les difficultés de faire aboutir les enquêtes administratives sur le terrain des poursuites judiciaires. Dans la configuration actuelle de l'acquis communautaire [28], aussi efficace que soit la coordination administrative que procure l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), doté désormais d'une unité de magistrats assurant une fonction de conseil judiciaire, les poursuites pénales demeurent incertaines. En effet, la Communauté ne dispose pas d'une fonction de poursuite pénale qui complète l'action de prévention et d'enquête administrative.

[28] Règlement (CE) n° 1073/99 du Parlement européen et du Conseil et règlement (Euratom) n° 1074/99 du Conseil, du 25.5.1999, relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (JO L 136 du 31.5.1999) ; décision de la Commission du 28.4.1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (JO L 136 du 31.5.1999) ; accord interinstitutionnel du 25.5.1999 relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (JO L 136 du 31.5.1999) ; règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil du 11.11.1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996) ; règlement (CE, Euratom) n°2988/95 du Conseil du 18.12.1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995).

La transmission d'informations entre États membres et par l'Office européen de lutte anti-fraude à ces derniers se heurte à des obstacles résultant des différences dans les règles régissant les poursuites judiciaires dans chaque État membre. Si, pour les mêmes faits, l'enquête est confiée dans certains États membres à un magistrat et dans d'autres à une autorité administrative, la relation directe entre les uns et les autres s'avère le plus souvent impossible, en fait comme en droit. Les autorités nationales concernées n'ont de plus pas toutes le même accès à l'information en application des diverses règles nationales relatives notamment aux secrets fiscal [29], des affaires ou de l'instruction pénale. L'intégration de la fonction de recherches et de poursuites que représenterait la création du procureur européen serait à même d'aplanir ces difficultés.

[29] Rapport final sur le premier exercice d'évaluation consacré à l'entraide judiciaire en matière pénale, approuvé par le Conseil du 28.5.2001 (JO C 216 du 1.8.2001), III e) : « Les évaluations ont montré que la question des infractions fiscales restait sensible, au point que l'entraide judiciaire pouvait être limitée et ralentie dans ce domaine ou, au pire, refusée" (sous point e, infractions fiscales) ».

Enfin, la diversité des règles nationales gouvernant l'administration de la preuve prive souvent de tout effet utile devant les tribunaux d'un État membre, les éléments recueillis dans un autre.

En atteste l'exemple de non-admissibilité des preuves développé par la Commission au paragraphe 1.3 de sa communication à la Conférence intergouvernementale de Nice (voir annexe n°1).

Tout tribunal du fond applique les règles en vigueur dans son ressort (principe forum regit actum), notamment en ce qui concerne l'admissibilité des preuves. Il ne reconnaît pas nécessairement les règles du lieu où ont été effectués les actes de recherche, si celles-ci sont différentes, ce qui a alors pour effet de rendre inadmissibles les preuves que ces actes ont permis de recueillir. Cette situation est de nature à ruiner les efforts d'investigation entrepris dans les affaires de fraude transnationale.

Un cas type de fraude en l'absence de reconnaissance des preuves

Dans une affaire récente, un importateur d'huile d'olive était soupçonné d'avoir présenté de fausses déclarations aux douanes pour éviter le payement des droits agricoles (ressources communautaires éludées). Il avait eu recours à une série de compagnies implantées dans plusieurs États membres, respectivement pour le transport, la distribution, la vente et le financement. Les preuves avaient été ainsi dispersées au travers du territoire des Communautés. En l'espèce, le dossier pénal supposait pour être complet de pouvoir utiliser les résultats d'enquêtes administratives diligentées entre autres par l'OLAF, et d'enquêtes judiciaires, y compris les éléments obtenus au moyen de commissions rogatoires internationales.

Lors du jugement de l'affaire en question, le tribunal pénal de l'État membre saisi de l'affaire, a déclaré la plus grande partie des preuves inadmissibles, pour le motif qu'elles étaient obtenues par une autorité administrative (OLAF) ou par des auxiliaires de justice (police judiciaire) et non par un ministère public ou des juges d'instruction. Les déclarations des personnes privées (chauffeurs des camions), dûment établies par les autorités de justice, ont également été rejetées.

Il s'agit seulement d'un exemple parmi d'autres. Dans certains États Membres les règles de preuves sont plus strictes encore en matière de preuve documentaire et exigent la preuve directe orale devant les tribunaux.

Le présent livre vert montre que la création d'un espace commun de recherches et de poursuites, guidé par un principe d'admissibilité mutuelle des preuves, conduirait à surmonter ce dernier obstacle. Les éléments recueillis au moyen des actes de recherche des autorités administratives et judiciaires, dirigés par le procureur européen, le cas échéant sur autorisation du juge de liberté, seraient reconnus comme preuves admissibles par les tribunaux pénaux sur tout le territoire communautaire [30].

[30] Cf. ci-dessous 6.3.4 (systèmes de preuves).

2.1.4. Renforcer l'organisation et l'efficacité des recherches à l'intérieur des institutions communautaires

Pour l'heure, il n'existe pas d'instance judiciaire européenne compétente pour mener des recherches à l'intérieur des institutions communautaires. L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) demeure un service administratif d'enquête malgré l'assistance qu'il peut offrir dès à présent aux autorités judiciaires. La poursuite des affaires internes aux instances communautaires demeure soumise à la bonne volonté des autorités nationales de poursuite de l'Etat membre où elles se trouvent.

Un exemple : la fraude interne aux institutions communautaires

Un cas d'enquête interne, diligenté par l'OLAF et ayant connu des suites judiciaires dans plusieurs États membres, a concerné une situation dans laquelle des fonctionnaires étaient soupçonnés d'intervenir dans l'attribution de fonds européens à des entreprises où ils avaient des intérêts. Ces dernières étaient situées dans plusieurs États membres, voire dans des centres financiers situés en dehors du territoire des Communautés.

Plusieurs obstacles se sont présentés à l'occasion de ce type d'affaires. Les prérogatives de l'OLAF, de nature administrative, sont insuffisantes pour traiter l'ensemble des faits, qui peuvent impliquer le recours à des interrogatoires, à des perquisitions domiciliaires, à des recherches bancaires, voire à l'émission de commissions rogatoires internationales.

La question de la détermination des autorités nationales de poursuite qui doivent être saisies d'un même fait, lorsque plusieurs sont susceptibles d'être compétentes, est actuellement difficile. La disparité des droits nationaux concernés s'avère une source de complexité considérable lorsque est envisagée l'utilisation en justice des auditions recueillies par l'Office, par exemple les exigences procédurales d'un État membre pour la protection des droits individuels ont été considérées comme insuffisantes dans le cadre de la procédure pénale d'un autre. La diversité des régimes de prescription est également cause de transmission hors délais. Par ailleurs, une autorité judiciaire a pu être amenée à prendre une décision de classement sans suite considérant que les sanctions disciplinaires et le départ du fonctionnaire concerné ne rendaient pas les poursuites opportunes.

L'organisation et l'efficacité des investigations internes aux institutions ne pourraient qu'être renforcées par la création d'un procureur européen [31]. Ainsi, la proposition de la Commission fait droit, de façon plus particulière, à la demande réitérée du Parlement européen d'une initiative relative à la création d'un procureur européen compétent à l'intérieur des institutions de l'Union européenne [32].

[31] Voir en ce sens l'avis 3/2001 du 6.9.2001du Comité de surveillance de l'OLAF, sur l'instauration éventuelle d'un procureur européen compétent pour les enquêtes internes.

[32] Résolution du Parlement européen du 16.5.2000 sur le rapport annuel 1998 de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude, 2 ; résolution du 13.12.2000 sur la stratégie antifraude de la Commission, 12 (JO C 232 du 17.8.2001, p.192) ; considérant 14 de la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté précitée, telle qu'amendée par le Parlement européen, le 29.11.2001 (PE 305.612).

2.2. Respect des droits fondamentaux

Le procureur européen serait soumis, dans l'exercice de ses fonctions, au respect des droits fondamentaux, tels que notamment garantis par l'article 6 du Traité UE, les principes fondamentaux du droit communautaire consacrés par la Cour de justice des Communautés européennes (dénommé ci-après Cour de justice), la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne [33] et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

[33] JO C 364 du 18.12.2000.

En particulier, comme développé plus loin, tous les actes coercitifs mis en oeuvre par le procureur européen devraient être contrôlés voir délivrés par un juge, désigné au niveau national comme « juge des libertés » [34].

[34] Cf. ci-dessous 6.4 (garantie des libertés par le juge).

Certes l'instauration d'un procureur européen permettrait, tel est son but, de poursuivre et de mettre en accusation des personnes qui aujourd'hui agissent encore dans l'impunité. Néanmoins, le dispositif proposé contribuerait également à améliorer le sort des personnes accusées [35]. Par définition, il réduirait l'enchevêtrement de poursuites nationales diverses. Il permettrait une accélération de la phase préparatoire du procès et, de ce fait, du procès lui-même. Il devrait également conduire les autorités nationales à modérer le recours à la détention provisoire et aux mesures restrictives de liberté aux fins de maintenir l'accusé sur leur territoire, dans la mesure où l'efficacité des poursuites sur l'ensemble du territoire des Communautés serait sensiblement accrue.

[35] Au sens du présent Livre vert, le terme d'accusé est employé de façon générique et peut correspondre selon la terminologie juridique employée d'un État membre à l'autre, à la notion de prévenu, d'inculpé ou d'accusé. Est ici défini comme accusé, la personne soupçonnée à qui le procureur européen a notifié les charges retenues contre elle.

2.3. Articulation avec les priorités politiques européennes en matière de justice et affaires intérieures

Le traité d'Amsterdam prévoit au rang des objectifs de l'Union européenne son développement « en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière [...] de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène » [36].

[36] Article 2 TUE.

Les chefs d'État et de gouvernement réunis, les 15 et 16 octobre 1999, à Tampere, ont conféré une priorité politique forte à la mise en place de cet espace.

La contribution de la Commission à la Conférence intergouvernementale 2000 contribue à sa façon à ce même objectif général. Elle ne contredit en rien l'esprit de Tampere. Elle complète les efforts faits par ailleurs pour renforcer la coopération judiciaire générale, dont l'établissement prévu d'Eurojust représente la dernière étape en date [37], par un approfondissement de l'intégration dans un domaine spécifique de compétences partagées entre la Communauté et les États membres (article 280 CE).

[37] Cf. ci-dessous 7.2.1. (Eurojust)

2.3.1. Complémentarité avec les objectifs du Conseil européen de Tampere

Sur bien des points, la proposition de création d'un procureur européen trouve un terrain favorable dans les orientations de Tampere.

Le diagnostic sur lequel la Commission fonde sa proposition est, dans son principe général, le même. Le Conseil européen a en effet reconnu que « les auteurs d'infractions ne doivent pouvoir, par aucun moyen, mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des États membres » [38].

[38] Conclusion n°5 de la Présidence du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.

Certains objectifs généraux sont également communs, puisqu'il s'agit dans tous les cas de contribuer à cet « espace de liberté, de sécurité et de justice » visé par le traité d'Amsterdam. La proposition de créer un espace commun de poursuites et de recherches y contribuerait significativement dans le domaine spécifique de la protection des intérêts financiers communautaires. La garantie des droits fondamentaux, dont l'importance a déjà été rappelée ci-dessus, doit parallèlement équilibrer le renforcement de l'efficacité des poursuites obtenu avec la mise en place d'un ministère public européen, conformément aux conclusions de Tampere selon lesquelles « il faut parvenir à mettre en place de manière équilibrée à l'échelle de l'Union des mesures de lutte contre la criminalité tout en protégeant la liberté des particuliers et des opérateurs économiques et les droits que leur reconnaît la loi » [39].

[39] Conclusion n° 40.

L'un des principaux vecteurs de la création d'un système de poursuites dans le domaine de la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, tout en maintenant intégralement la fonction de jugement au plan national, réside dans le principe de la reconnaissance mutuelle des actes juridictionnels entre États membres. Ce dernier suppose la confiance mutuelle dans les systèmes juridiques nationaux et un socle fondamental commun. Il implique de ne plus recourir à aucune décision supplémentaire de validation ou d'exequatur. Principe de reconnaissance mutuelle, dont le Conseil européen fait précisément « la pierre angulaire de la coopération judiciaire » au sein de l'Union, précisant qu'il doit « aussi s'appliquer aux décisions précédant la phase de jugement, en particulier à celles qui permettraient aux autorités compétentes d'agir rapidement pour obtenir des éléments de preuve et saisir des avoirs faciles à transférer » [40].

[40] Conclusions n° 33 et 36.

En outre, l'un des instruments renforçant l'action du procureur européen ici discuté serait un mandat d'arrêt européen. Identifié comme une priorité à Tampere, cet instrument fait d'ores et déjà l'objet, dans un contexte plus large, d'une proposition de décision cadre de la part de la Commission [41] et d'un vif regain d'intérêt de la part de toutes les institutions européennes, qui ont déclaré que « l'Union européenne accélèrera la mise en oeuvre d'un véritable espace judiciaire européen commun, ce qui implique entre autres la création d'un mandat européen d'arrestation et d'extradition, conformément aux conclusions de Tampere, et la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et des jugements » [42]. La proposition de créer un procureur européen s'inscrit dans cette dynamique.

[41] Proposition de la Commission de décision cadre sur le mandat d'arrêt européen et les procédures de soumission entre États membres de L'Union européenne, COM(2001)522.

[42] Déclaration commune des Chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne, de la Présidente du Parlement européen, du Président de la Commission européenne et du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, 14.9.2001.

2.3.2. Spécificité de la proposition par rapport aux objectifs du Conseil européen de Tampere

Cependant, par d'autres aspects, cette proposition complète les orientations politiques adoptées à Tampere. Circonscrite, elle ne concurrence en rien les initiatives plus générales qui voient le jour dans le cadre du troisième pilier. Bien au contraire, elle les prolonge par d'autres moyens dans le contexte communautaire du premier pilier, en les adaptant aux spécificités de la protection pénale des intérêts financiers communautaires.

Ainsi, par exemple, si Eurojust est destiné, selon les conclusions de Tampere, à recevoir des attributions relevant de la coopération judiciaire, dans un champ de compétence très large, pour sa part, le procureur européen serait une instance communautaire, dotée de pouvoirs propres de poursuite dans le domaine bien spécifique de la protection des intérêts financiers communautaires.

Par ailleurs, le Conseil européen a demandé, concernant la justice de façon générale, au Conseil et à la Commission d'engager des travaux « sur les aspects du droit procédural pour lesquels la fixation de normes minimales communes est considérée comme nécessaire » [43]. Quant aux moyens, la Commission va plus loin, en ce qui concerne la phase préparatoire des procès portant spécifiquement sur les atteintes aux finances communautaires, pour laquelle elle propose en partie une harmonisation procédurale. Les actes du procureur européen - sous le contrôle du juge national, dit des libertés, qui en aurait reçu la fonction -seraient ainsi valables dans tous les États membres, en tant qu'actes d'une instance commune.

[43] Conclusion n° 37 de la Présidence du Conseil européen de Tampere.

Fondamentalement, la création d'un espace commun de recherches et de poursuites en matière de protection des intérêts financiers communautaires ne constitue pas un commencement expérimental, qui préfigurerait un quelconque devenir de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elle forme bien plutôt l'aboutissement logique de l'intégration communautaire. Le marché intérieur et les politiques communautaires qui l'accompagnent ont conduit à doter les Communautés de moyens financiers propres, dont la protection contre la criminalité implique aujourd'hui de les compléter par une fonction de poursuite au niveau communautaire. A des intérêts fondamentalement communs doit en effet correspondre une protection commune.

En somme, avec le procureur européen pour la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, tout en restant dans le cadre de « l'Europe de la justice », il ne s'agit pas tant de la justice « en Europe » que de la justice « pour l'Europe ».

2.4. Base juridique

La proposition discutée ici suppose la détermination d'une base juridique. L'article 280 du traité CE stipule que les mesures adoptées par le législateur communautaire et destinées à combattre les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté « ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les États membres ». Le traité CE - a fortiori le traité Euratom dont la rédaction n'a pas sur ce point évolué depuis Maastricht - ne permet donc pas en l'état actuel de mettre en place un espace pénal européen comprenant un organe judiciaire commun tel qu'un procureur.

La révision des traités instituant les Communautés européennes est donc une condition nécessaire. Elle seule peut consacrer la légitimité politique de la proposition. La Commission a ainsi proposé l'insertion d'un article 280 bis dans le traité CE. Selon cette proposition, la modification nécessaire du traité devrait se limiter à prévoir les conditions de nomination et de démission du procureur européen et à définir ses missions et les principales caractéristiques de sa fonction. Il conviendrait au surplus, en cas de pareille révision du traité CE, de compléter les dispositions de l'article 183A du traité Euratom par des dispositions semblables à celles de l'article 280 bis CE proposés.

Dans ce contexte, il serait souhaitable que la Convention qui sera chargée de préparer la prochaine révision des traités examine cette question.

Les traités ainsi révisés renverraient au droit dérivé pour les dispositions relatives au statut et au fonctionnement du procureur européen. C'est pourquoi, aux termes de l'article 280 bis proposé, est prévue l'adoption, par co-décision du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne statuant à la majorité qualifiée, des règles suivantes.

« 2. (...) Le Conseil, conformément à la procédure de l'article 251 fixe le statut du procureur européen.

3. Le Conseil statuant conformément à la procédure visée à l'article 251, fixe les conditions d'exercice des fonctions du procureur européen en arrêtant, notamment

(a) des règles établissant les éléments constitutifs des infractions pénales relatives à la fraude et à toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, ainsi que les peines encourues pour chacune d'entre elles ;

(b) des règles de procédure applicables aux activités du procureur européen, ainsi que des règles gouvernant l'admissibilité des preuves ;

(c) des règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure pris par le procureur européen dans l'exercice de ses fonctions. ».

Ces règles de droit dérivé, sur lesquelles porte précisément le présent Livre vert, devraient ce faisant déterminer l'articulation du dispositif communautaire avec les systèmes pénaux nationaux. Le Livre vert doit dans ce contexte permettre de débattre de deux questions centrales : celle de savoir comment créer le procureur européen sans instituer, pour assurer son contrôle, une juridiction spéciale au niveau communautaire et celle du degré d'harmonisation du droit pénal matériel et procédural nécessaire à son bon fonctionnement.

3. Schéma général

Aux termes de l'article 280 bis CE proposé par la Commission, le procureur européen serait « chargé de rechercher, de poursuivre et de renvoyer en jugement les auteurs ou complices des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et d'exercer devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative à ces infractions, dans les conditions fixées» par le législateur communautaire.

Pour la bonne compréhension, il convient de cerner en première approche le schéma général de la proposition. A cette fin, la Commission s'est donnée les lignes directrices suivantes. Le procureur européen ne doit avoir qu'une compétence d'attribution, circonscrite au champ défini ci-dessous. Dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, cette compétence doit rester limitée au minimum nécessaire à la poursuite effective et équivalente des activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers communautaires sur l'ensemble du territoire des Communautés européennes (article 280 CE).

Dans le cadre du présent Livre vert, la Commission ne propose de fixer dans le droit communautaire que le minimum nécessaire au bon fonctionnement du procureur européen. Le principe est donc le renvoi au droit national, l'exception - dûment justifiée par la nécessité d'assurer l'efficacité du procureur européen - étant le recours au droit communautaire.

Dans cet esprit est ici délimité ce que pourrait être le champ de compétence matérielle du procureur européen ( 3.1), agissant au sein d'un espace commun de poursuites et de recherches ( 3.2). Sont en particulier esquissés ses principaux pouvoirs ( 3.2.1.) et sa place par rapport aux ordres juridiques nationaux ( 3.2.2.).

3.1. Une compétence matérielle limitée à la protection des intérêts financiers des Communautés

Les compétences que la Commission propose d'attribuer au procureur européen sont limitées au champ de la protection des intérêts financiers communautaires tel que d'ores et déjà circonscrit par les dispositions de l'article 280 du traité CE.

Certes il existe d'autres intérêts fondamentalement communs, tels que la monnaie unique, la fonction publique européenne, la marque communautaire, etc. Cependant dans la droite ligne de sa contribution de septembre 2000, la Commission ne propose aucune extension de la compétence du procureur européen à des incriminations allant au-delà de la protection des intérêts financiers communautaires, qu'il s'agisse d'autres infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions par les agents communautaires [44] ou encore de faux monnayage de l'euro, enjeu nouveau et non moins crucial [45]. Le présent Livre vert ne mentionne ces thèmes qu'à titre d'hypothèses, afin d'éclairer pleinement le débat.

[44] Cf. ci-dessous 5.2.3 (infractions au-delà de la protection des intérêts financiers communautaires).

[45] Articles 3 et 4 de la décision cadre du Conseil du 29.5.2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (JO L 140 du 2.6.2000).

3.1.1. Une responsabilité particulière des Communautés

Les Communautés européennes sont chargées d'une responsabilité renforcée à l'égard de la protection des intérêts financiers communautaires. Le Traité d'Amsterdam a prévu explicitement cette responsabilité, au côté des États membres, aux termes de l'article 280 CE.

Les Communautés européennes sont dotées d'un budget depuis les origines de la construction européenne. En vertu des articles 274 et 276 du Traité CE, la Commission européenne est responsable de l'exécution du budget devant l'Autorité budgétaire, que forment le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne.

S'agissant plus spécifiquement de la protection des intérêts financiers communautaires, le Traité CE fixe un degré élevé d'exigence. La protection doit être effective, dissuasive et assurée de manière équivalente entre États membres. L'effectivité suppose qu'au-delà de la détection administrative des fraudes, des sanctions soient réellement prononcées et appliquées. L'expérience montre qu'une dissuasion crédible suppose de pouvoir opposer, aux cas les plus graves, une réponse non seulement administrative mais encore pénale, incluant des mesures de recherche coercitives et des peines pouvant aller jusqu'à la privation de liberté. Enfin, l'équivalence implique que la répression pénale soit homogène en tout point de la Communauté.

Ce niveau particulièrement élevé d'exigence est pleinement justifié par le fait que les fonds communautaires constituent depuis les origines de la construction européenne des intérêts fondamentalement communs.

Or ces intérêts sont la cible de la criminalité financière, organisée dans les cas les plus graves. Cette criminalité opère en utilisant les techniques de communication les plus récentes. Se déjouant des frontières, elle présente un caractère transnational fortement marqué. Dans ce contexte, les Communautés doivent garantir que les faits de fraude et de corruption sont effectivement poursuivis au plan judiciaire. Les intérêts financiers communautaires justifient des moyens de protection particuliers.

3.1.2. Le maintien du champ actuel de la protection des intérêts financiers communautaires

Avec le procureur européen, il n'est pas question d'élargir les compétences matérielles des Communautés. Le champ des intérêts financiers communautaires demeurerait celui que définit déjà l'article 280 du Traité CE.

Il convient donc de rappeler que les intérêts financiers des Communautés à protéger comprennent le budget général, les budgets gérés par les Communautés ou pour leur compte et certains fonds non budgétisés [46], gérés pour leur propre compte, par des organismes communautaires n'ayant pas le statut d'institution [47]. La protection des intérêts financiers concerne non seulement la gestion des crédits budgétaires, mais s'étend actuellement à toute mesure affectant ou susceptible d'affecter le patrimoine des Communautés [48], par exemple les biens immobiliers.

[46] Par exemple, le Fonds européen de développement, géré par la Commission et la Banque européenne d'investissement

[47] Rapport explicatif de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, approuvé par le Conseil le 26.5.1997, partie III, 1.1 (JO C 191 du 23.6.1997, p. 1).

[48] Deuxième considérant des règlements n° 1073/99 et n° 1074/99.

Du côté des dépenses, il s'agit essentiellement de celles qui sont gérées par les États membres : subventions dispensées dans le cadre des garanties agricoles [49] et des actions structurelles [50]. Il s'agit, en second lieu, des dépenses directement gérées par les Communautés [51].

[49] Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - section garantie.

[50] Fonds social européen, Fonds européen de développement régional, Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «orientation», Instrument financier d'orientation de la pêche, Fonds de cohésion.

[51] Politiques concernant divers domaines tels que formation, jeunesse, culture, information, énergie, environnement, marché intérieur, réseaux transeuropéens, recherche, actions extérieures, etc.

Un exemple d'affaire comportant un volet interne : détournement de fonds destinés aux programmes d'aides extérieures

À la suite de soupçons concernant la destination finale de l'aide humanitaire prévue par quatre contrats attribués par l'Office humanitaire ECHO, l'UCLAF a diligenté une enquête administrative [52]. L'un des contrats concernait la région africaine des Grands Lacs et les trois autres l'ex-Yougoslavie, pour la période allant de 1993 à 1995. Le montant des financements alloués à la société X ayant en charge leur exécution et aux sociétés «off-shore» qui lui étaient liées, s'élevait à 2,4 millions d'écus.

[52] Cet exemple a déjà fait l'objet d'une publication. Voir Commission européenne, Protection des intérêts financiers des Communautés, lutte contre la fraude, rapport annuel 1998, COM (1999) 590, 2.2.5.2.

Une première vérification dans les Etats membres A et B, en 1997, a montré qu'une partie des fonds avait été utilisée pour financer de façon irrégulière du personnel externe travaillant pour la Commission, au sein et en dehors de ses locaux.

Par ailleurs, une mission de contrôle en ex-Yougoslavie, en 1998, a démontré que les trois contrats concernant cette région n'avaient pas été exécutés sur le terrain, et que, ni les personnes prévues, ni l'équipement n'avaient été employés comme indiqué.

Au plan disciplinaire, plusieurs fonctionnaires communautaires ont été sanctionnés pour avoir bénéficié de paiements de sociétés directement impliquées dans cette affaire pour des travaux qui n'ont pas été effectués, en tout ou partie. Les sanctions sont allées de la rétrogradation à la révocation avec perte d'une partie des droits à pension.

Malgré des tentatives pour reconstituer les dépenses concernées, les moyens mis en oeuvre dans le cadre de l'enquête administrative sont demeurés insuffisants, pour expliquer l'utilisation de l'ensemble des fonds. Par exemple, un contrôle sur place, effectué sur la base du règlement n° 2185/96, auprès de la société X, en 1998, n'a permis d'accéder à aucun enregistrement comptable justifiant les montants versés au titre de l'exécution des contrats.

Les éléments susceptibles de poursuites pénales ont été transmis aux autorités nationales de poursuite de l'Etat membre A et C. La procédure judiciaire n'est pas encore clôturée à cette date.

Du côté des ressources, sont concernées les recettes provenant des droits sur les échanges avec les pays tiers dans le cadre de la politique agricole commune et les cotisations prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre [53], d'une part, et les droits de douane sur les échanges avec les pays tiers, d'autre part. En outre, le procureur devrait être compétent en ce qui concerne les recettes provenant de l'application d'un taux uniforme à l'assiette de la TVA des États membres, dans les cas transnationaux dont le traitement au niveau communautaire apparaît particulièrement pertinent. En revanche, le procureur européen ne serait pas compétent pour les recettes provenant de l'application d'un taux uniforme à la somme des produits nationaux bruts (PNB) des États membres.

[53] Soit les deux premières catégories de ressources propres visées à l'article 2 paragraphe 1 de la décision 94/728/CE, Euratom du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

Un exemple d'affaire externe : fraude à la TVA

Outre certains types courants de fraudes (impôt éludé sur les ventes ou récupéré sur des achats fictifs), il existe une fraude liée à l'actuel système communautaire transitoire de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fondé sur le principe d'imposition dans le pays de destination. Ces transactions frauduleuses reposent sur des carrousels de marchandises et sur des sociétés "boîtes aux lettres" créées pour une courte période. Des organisations criminelles ont échafaudé des transactions pour profiter des règles d'exemption de TVA en matière de livraisons intra-communautaires ainsi que des règles d'exemption favorables aux exportations. Ceci afin d'obtenir, par l'usage de fausses déclarations, la restitution de la TVA sans même l'avoir préalablement acquittée.

Les modes opératoires de fraude à la TVA au plan international sont connus. Il demeure néanmoins difficile pour une seule autorité nationale de déceler ces cas dans la pratique, car la situation comptable dans un Etat membre pris isolément apparaît toujours en ordre. La plupart des États membres reconnaissent que la fraude internationale à la TVA est un problème important et ce, même à supposer que la fraude à la TVA nationale soit plus significative, en termes de perte totale de recettes, que la fraude à la TVA transnationale. Cette dernière touche particulièrement les produits à forte valeur ajoutée, aisés à transporter rapidement (par exemple : composants d'ordinateurs, téléphones mobiles, métaux précieux).

Les difficultés actuelles

Tous les cas de fraude à la TVA sont loin d'être identifiés à temps et en conséquence traités correctement. L'OLAF ne peut intervenir pour assurer la coordination que si les autorités nationales lui en font la demande expresse, au cas par cas [54]. Il n'est pas rare que la poursuite de ce type d'affaires soit abandonnée, en raison des efforts de recherche transnationale et de coordination au niveau européen qu'il exige. Même avec Eurojust, la coordination ne pourra pas être suffisante puisque Eurojust n'en sera pas systématiquement saisi [55]. L'information globale du procureur européen et sa saisine prioritaire rendraient beaucoup plus systématique le traitement.

[54] COM(1999)590 précité, 2.3.

[55] Cf. ci-dessous 7.2.1 (Eurojust).

Dans ce domaine, la coopération entre l'OLAF et les services judiciaires dans certains États membres a été accrue pour faciliter le rassemblement de témoignages nécessaires au lancement d'actions en justice. Cependant le procureur européen serait utile pour le lien qu'il pourrait établir entre autorités judiciaires et autorités administratives en particulier fiscales. En effet, aucune autorité judiciaire nationale n'est en mesure de travailler directement avec toutes les autorités fiscales des Etats membres, ce que pourrait au contraire le procureur européen.

Ainsi définis, les intérêts financiers communautaires appellent un dispositif de protection effectif au plan pénal. Avec le procureur européen, la Commission propose d'établir un instrument nouveau afin de permettre à la Communauté d'assurer effectivement l'une de ses responsabilités les plus exigeantes, dans le cadre d'un champ matériel déjà défini.

3.2. Vers un espace commun de recherches et de poursuites

L'idée du procureur européen est née de la nécessité de résoudre la contradiction devenue injustifiable entre, d'un côté, le cloisonnement du territoire des Communautés européennes entre dix-sept espaces pénaux nationaux et, de l'autre, les atteintes graves portées à des intérêts communs, spécifiquement communautaires.

La Commission propose que le procureur européen exerce les pouvoirs qui pourraient lui être confiés, sur l'ensemble du territoire des Communautés tel que celui-ci est défini aux termes de l'article 299 du Traité CE.

Dans le cadre de ce territoire, le procureur européen agirait au sein d'un espace commun de recherches et de poursuite, puisque ses actes auraient la même valeur dans tous les États membres. C'est là un minimum nécessaire pour que le procureur européen puisse fonctionner. La constitution de cet espace commun constitue un saut qualitatif par rapport à la simple coordination entre des espaces nationaux cloisonnés.

Au-delà de ce premier pas indispensable, cet espace commun pourrait avoir une consistance variable selon les options présentées dans le présent Livre vert. Son contenu dépend en effet du degré d'harmonisation choisi pour la procédure, notamment les mesures de recherche, ainsi que pour la reconnaissance des preuves.

3.2.1. Les pouvoirs du procureur européen : une direction centralisée des recherches et des poursuites

Spécialisé en matière de protection des intérêts financiers communautaires mais compétent sur tout le territoire des Communautés européennes, le procureur européen devrait être doté d'un ensemble cohérent de pouvoirs. Avant de détailler plus avant les procédures envisageables, il importe pour la clarté du débat de présenter, d'une façon schématique, le rôle du procureur [56]. Des schémas de procédure figurent en annexe [57].

[56] Cf. ci-dessous 6 pour la présentation de ces pouvoirs d'un point de vue procédural.

[57] Cf. annexe n°2.

L'originalité de la proposition tient dans le fait qu'elle consiste à confier à une instance communautaire la direction centralisée des recherches et des poursuites, au sein d'un espace commun. Les actes du procureur européen seraient valables dans l'ensemble de cet espace. La phase de jugement demeurerait cependant entièrement au niveau national. La création du procureur européen est sans préjudice, d'une part, de l'approfondissement de la coopération judiciaire générale, d'autre part, de la prévention au niveau communautaire de la criminalité financière internationale.

* Le procureur européen devrait rassembler les preuves, à charge et à décharge, afin de permettre, le cas échéant, d'engager des poursuites à l'encontre des auteurs des infractions communes définies pour protéger les intérêts financiers des Communautés [58]. Il devrait ainsi être chargé de la direction et de la coordination des poursuites [59]. Le procureur européen aurait une compétence spécialisée, prioritaire sur les compétences des autorités de poursuite nationales, mais pour autant articulée avec celles-ci afin d'éviter les doubles emplois [60].

[58] Cf. ci-dessous 5 (droit matériel).

[59] Ce principe, qui apparaît comme une innovation dans le cadre communautaire, est d'ores et déjà acquis dans l'ordre juridique international. Le statut de la Cour pénale internationale adopté à Rome le 17.7.1998 a prévu l'institution d'un procureur, international, doté de pouvoirs de recherches aux fins de poursuite sur le territoire des États parties. Les quinze États membres de l'Union européenne ont signé cette convention et le Conseil a marqué son attachement à son entrée en vigueur rapide, aux termes de sa position commune du 11.6.2001 concernant la Cour pénale internationale (JO L 155 du 12.6.2001 p. 19).

[60] Cf. ci-dessous 6.2.2.2 en ce qui concerne le cas des affaires mixtes.

* Recourant aux autorités de recherche existantes (police) pour l'exécution des investigations, le procureur européen exercerait la direction des activités de recherche dans les affaires qui le concernent [61]. Il permettrait de renforcer davantage la garantie judiciaire sur les recherches menées à l'intérieur des institutions européennes [62].

[61] Cf. ci-dessous 6.2.3.2 (relations de travail avec les services de recherche nationaux).

[62] Cf. ci-dessous 7.3 (rôle futur de l'OLAF).

* Les actes accomplis sous l'autorité du procureur européen, dès lors qu'ils pourraient mettre en jeu les libertés individuelles et les droits fondamentaux, devraient être soumis au contrôle du juge national exerçant la fonction de juge des libertés [63]. Le contrôle ainsi exercé dans un État membre serait reconnu dans toute la Communauté, afin de permettre l'exécution des actes autorisés et l'admissibilité des preuves recueillies dans tout autre État membre.

[63] Cf. ci-dessous 6.4 (garantie des libertés par le juge).

* Le procureur européen aurait compétence, sous le contrôle du juge, pour renvoyer en jugement les auteurs des faits poursuivis, devant les juridictions nationales [64].

[64] Cf. ci-dessous 6.3.1 (choix de l'Etat de renvoi en jugement).

* Le procureur devrait lors du procès lui-même exercer l'action publique devant les juridictions nationales, afin de défendre les intérêts financiers des Communautés. La Commission tient pour essentiel que la fonction de jugement demeure au niveau national. Il n'est pas question de créer une instance juridictionnelle communautaire pour juger du fond [65].

[65] Cf. ci-dessous 6.3.2 (exercice de l'action publique).

3.2.2. Une articulation harmonieuse avec les systèmes pénaux nationaux

Les systèmes nationaux constituent le fondement de la protection pénale contre la criminalité transnationale et restent indispensables. La proposition du procureur européen vise seulement à combler une lacune particulière. Il ne consiste en aucun cas à créer un système pénal communautaire complet et autonome.

La proposition cherche au contraire à établir un instrument supplémentaire qui s'articule harmonieusement avec les ordres juridiques nationaux grâce à l'institution de procureurs européens délégués situés dans les Etats membres (voir chapitre suivant). Elle a pour ambition de mettre en mesure les juridictions nationales de juger effectivement une partie de la criminalité transnationale dans un domaine où l'intégration communautaire (fonds communs, ressources propres) rend de plus en plus vaine une répression isolée. Ainsi les tribunaux nationaux, en tant que juges de droit communautaire, appliqueraient à cette catégorie particulière d'infractions les mêmes règles incorporées dans l'ordre juridique national, comme ils appliquent déjà aujourd'hui les règles de droit communautaire dans tous les domaines du traité CE.

La centralisation de la direction des poursuites, n'implique pas de bouleverser les systèmes judiciaires nationaux. Les différentes traditions juridiques présentes en Europe connaissent une convergence certaine depuis plusieurs décennies. Les fonctions de recherches et de poursuites, répondant aux mêmes besoins, existent dans tous les États membres. Les structures, si elles demeurent différentes, ne se sont pas moins rapprochées. Les causes en sont multiples, mais cette convergence doit beaucoup à la soumission des États membres aux garanties du procès équitable défendues par la Convention européenne des droits de l'homme. Ces constatations sont confirmées par les travaux réalisés par des experts représentant tous les systèmes pénaux nationaux, qu'ils soient continentaux ou de « common law » [66].

[66] Voir notamment La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, opus précité, volume 1, p. 42 et s. : « Le résultat de cette évolution est que, du point de vue juridique, les systèmes nationaux en vigueur en Europe sont devenus nettement plus compatibles qu'ils ne l'étaient. [...] C'est ce qui rend possible la synthèse que constitue la proposition d'un ministère public européen qui consacre le principe d'une poursuite à caractère public et non privé (hérité de la tradition inquisitoire), mais exclut le recours à un juge d'instruction, remplacé par « un juge des libertés » exerçant la garantie judiciaire de façon impartiale et neutre (dans l'esprit de la tradition accusatoire). »

La proposition vise uniquement à rendre les systèmes judiciaires nationaux plus efficaces en une matière devenue intrinsèquement commune. C'est pourquoi le procureur européen s'analyse plus comme une attribution de compétences communes que comme un transfert de compétences nationales entièrement préexistantes.

Question générale Quelle appréciation portez-vous sur le schéma général proposé pour le procureur européen, à savoir sur :

son domaine d'action (limité à la seule dimension financière des intérêts communautaires) *

ses pouvoirs *

son articulation avec les systèmes pénaux nationaux *

4. Statut juridique et organisation interne

Le statut et l'organisation interne de ce que pourrait être le procureur européen méritent d'être ici précisés. Le terme de procureur européen peut à cet égard désigner, tantôt l'organe proposé dans son ensemble, tantôt la personne placée à son sommet ( 4.1). Dans le premier cas, il est synonyme de ministère public ou encore de parquet européen si on y inclut le personnel administratif ( 4.3) ; dans le second cas, il s'entend par rapport aux procureurs européens délégués ( 4.2).

4.1. Statut du procureur européen

Le procureur européen étant destiné à exercer des pouvoirs judiciaires, son statut et plus particulièrement les conditions de sa nomination et, le cas échéant, de sa destitution, doivent lui conférer une pleine légitimité pour exercer ses fonctions.

4.1.1. Principe d'indépendance

S'inspirant de certaines dispositions prévues pour assurer l'indépendance des membres de la Cour de justice, la Commission a proposé d'inscrire dans le Traité CE que « le procureur européen est choisi parmi des personnalités offrant toutes les garanties d'indépendance, et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles. Dans l'accomplissement de ses devoirs, il ne sollicite ni n'accepte aucune instruction » [67].

[67] Paragraphe 2 du projet d'article 280 bis.

Cette indépendance est une caractéristique essentielle du procureur européen. Elle se justifie dans la mesure où le procureur européen serait un organe judiciaire spécialisé. Son indépendance devrait s'entendre tant à l'égard des parties au procès, dans le cadre d'une procédure contradictoire [68], qu'à l'égard des États membres et des institutions, organes et organismes communautaires.

[68] Cf. ci-dessous 6.2.1. (principes généraux de la phase préparatoire)

A ce titre, le procureur européen devrait disposer et être perçu comme disposant de toutes les compétences requises. Il devrait exercer ses fonctions de façon impartiale et n'être guidé que par le souci du respect de la légalité.

4.1.2. Conditions de nomination et de destitution

Tant la nomination que la destitution éventuelle du procureur européen doivent refléter les principes d'indépendance et de légitimité.

4.1.2.1. Nomination du procureur européen

La Commission a proposé la nomination du procureur européen, entendu ici comme personne placée au sommet du parquet européen, par le Conseil à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et après avis conforme du Parlement européen [69]. Une telle procédure reprend des éléments de la procédure prévue par le Traité de Nice pour la nomination de la Commission (majorité qualifiée au Conseil, vote du Parlement européen). Elle apparaît de nature à garantir la pleine légitimité du procureur européen.

[69] Paragraphe 1 du projet d'article 280 bis.

Le rôle de proposition que tiendrait la Commission dans la procédure de nomination du procureur européen découle de sa responsabilité particulière à l'égard de la protection des intérêts financiers communautaires.

Quant à la durée de validité de la nomination, la Commission a proposé un mandat non renouvelable de six ans [70]. Le procureur européen disposerait ainsi d'un mandat long, dont la durée dépasse par exemple celle d'une législature du Parlement européen ou celle du mandat de la Commission. Le caractère non renouvelable du mandat conforterait l'indépendance du procureur européen de la façon la plus ferme [71].

[70] Paragraphe 1 du projet d'article 280 bis.

[71] A titre de comparaison, les mêmes motifs ont justifié de conférer au procureur près la future cour pénale internationale un mandat de neuf ans non renouvelable (article 42 du statut de la cour pénale internationale précité).

Se pose en outre la question de savoir si le procureur européen devrait être ou non soumis au statut des fonctionnaires et autres agents des Communautés.

4.1.2.2. Destitution et autres cas mettant fin à l'exercice des fonctions du procureur européen

La Commission a proposé que le procureur européen réponde de ses actes en cas de faute grave dans l'exercice de ses fonctions. Les conditions d'une éventuelle destitution disciplinaire du procureur européen doivent cependant refléter, selon la Commission, le principe de son indépendance. En tout état de cause, la décision de destitution ne peut revenir qu'à une juridiction, située au niveau communautaire, soit à la Cour de justice.

C'est pourquoi la proposition d'article 280 bis du Traité CE prévoit que si le procureur européen « ne remplit plus les conditions nécessaires à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave, il peut être déclaré démissionnaire par la Cour de Justice à la requête du Parlement européen, du Conseil ou de la Commission. » [72].

[72] Paragraphe 2 du projet d'article 280 bis.

Par ailleurs, le statut du ministère public européen devrait envisager trois autres cas dans lesquels il est mis fin aux fonctions du procureur européen : le décès, la démission sur initiative du procureur européen et l'arrivée à terme de son mandat.

4.1.3. Rôle hiérarchique du procureur européen

Le procureur européen, chef du ministère public européen, serait chargé de la direction et de la coordination des recherches et des poursuites, pour toutes les infractions relevant de sa compétence, dans l'ensemble de l'espace commun défini à cet effet.

Cette responsabilité devrait se traduire par des pouvoirs d'organisation interne de son service, d'instruction, à l'égard des procureurs européens délégués, ainsi que de définition de lignes de conduite en matière criminelle, dans les limites fixées par le législateur communautaire [73].

[73] Cf. ci-dessous 6.2.2.1 (légalité ou opportunité des poursuites).

4.2. Organisation déconcentrée du ministère public européen

L'architecture d'ensemble du procureur européen reposerait sur une répartition des tâches entre un procureur européen, centralisant le minimum nécessaire au niveau communautaire, et des procureurs européens délégués, appartenant aux systèmes judiciaires nationaux, qui exerceraient concrètement l'action publique.

4.2.1. Principe de déconcentration des procureurs européens délégués

Dans l'esprit du principe de subsidiarité, la Commission propose que l'organisation du procureur européen soit déconcentrée, afin de garantir l'intégration de son action dans les ordres juridiques nationaux, sans bouleversement pour ces derniers. Le procureur européen s'appuierait dans les États membres sur des procureurs européens délégués, afin de garantir le raccordement entre le dispositif communautaire et les systèmes judiciaires nationaux [74].

[74] COM(2000)608 précité.

4.2.1.1. Statut des procureurs européens délégués

Selon le volume d'affaires à traiter et l'organisation judiciaire interne des États membres, un ou plusieurs procureurs européens délégués pourraient être institués dans chaque État membre. Les procureurs européens délégués seraient habilités par le procureur européen sur proposition de leur État membre d'origine, parmi les fonctionnaires nationaux chargés dans leurs États membres respectifs de fonctions de poursuite pénale et pouvant faire valoir à ce titre une expérience certaine. Ils pourraient s'agir, selon les États membres, de procureurs nationaux, ayant ou non le statut de magistrat, ou bien de fonctionnaires désignés à cette fin, là où l'institution du ministère public n'est pas connue.

La Commission n'envisage pas nécessairement de proposer un statut européen autonome pour les procureurs délégués. Ceux-ci pourraient conserver leur statut national pour tous les aspects relatifs au recrutement, à la nomination, à l'avancement, à la rémunération, à la protection sociale, à la gestion courante, etc. Seul leur régime hiérarchique et disciplinaire serait affecté pour le temps de leur mandat, comme précisé ci-dessous. Cette solution apparaît celle dont les implications pour le droit des États membres sont les plus légères. Le régime statutaire applicable aux procureurs européens délégués devrait en tout état de cause être examiné en étroite liaison avec les États membres, notamment à fin de garantir qu'ils puissent exercer leurs fonctions en toute indépendance.

Les procureurs européens délégués seraient désignés pour un mandat à durée déterminée. A la différence du procureur européen, ce mandat pourrait être renouvelable, afin de tenir compte du vivier de recrutement disponible dans les États membres. Ceci également afin de permettre une certaine spécialisation des personnes concernées dans le domaine des intérêts financiers communautaires, tout en ayant la garantie de leur connaissance pratique et actualisée du système de poursuite national.

Quant à la possibilité de cumuler ce mandat européen avec un mandat national, un choix est à faire entre plusieurs options.

Selon une première option, le mandat des procureurs européens délégués serait exclusif de tout autre. Cette exclusivité garantirait leur spécialisation pleine et entière. Elle viserait à prévenir à la source les conflits d'intérêts et de priorités en termes de politique criminelle, ainsi qu'à assurer la pleine effectivité de leur action.

Selon une seconde option, le mandat des procureurs européens délégués pourrait impliquer une simple spécialisation (« double casquette »). Ces derniers auraient le devoir de se consacrer à la poursuite des activités illégales portant atteinte à la protection des intérêts financiers communautaires, et subsidiairement à leurs activités ordinaires y compris répressives. La prévalence des intérêts communautaires devrait l'emporter en cas de sollicitations concurrentes au titre de leurs deux fonctions. Cette solution a l'avantage de faciliter la résolution des affaires mixtes nécessitant la poursuite d'atteintes aux intérêts tant communautaires que nationaux, examinées plus bas [75].

[75] Cf. ci-dessous 6.2.2.2 (affaires mixtes).

Selon une troisième option, le choix entre les deux précédentes pourrait être laissé à l'appréciation de chaque État membre.

La responsabilité disciplinaire des procureurs européens délégués, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leur mandat européen, devrait être prévue devant la Cour de justice, par symétrie avec le régime applicable au procureur européen lui-même [76]. Ce dernier, en tant que chef hiérarchique du ministère public européen, aurait un rôle à jouer dans la procédure disciplinaire à prévoir. La sanction disciplinaire la plus forte pour un procureur délégué serait la perte de son mandat européen.

[76] Cf. Ci-dessus 4.1.2.2. (destitution du procureur européen).

Dans l'hypothèse susmentionnée d'un cumul des mandats, les procureurs européens délégués resteraient responsables au plan disciplinaire en ce qui concerne leur mandat national, sous réserve de la garantie effective de leur indépendance. La relation entre les effets des deux procédures disciplinaires doit donc être envisagée. La perte de son mandat européen n'aurait pas de conséquence en vertu du droit communautaire sur le statut national du procureur européen délégué. En revanche, dans le cas d'une destitution de son mandat national, le procureur européen délégué sanctionné ne remplirait plus une des conditions pour exercer son mandat européen, qu'il perdrait alors automatiquement.

4.2.1.2. Rôle des procureurs européens délégués

Le rôle des délégués du procureur européen serait essentiel, puisqu'ils seraient habilités par le procureur européen pour accomplir tout acte pour lequel le procureur européen aurait reçu compétence. En pratique, ils devraient constituer le levier d'action du procureur européen, car c'est à eux que reviendrait le plus souvent l'exercice concret des compétences, aussi bien au stade des recherches que des poursuites.

Le champ d'action de chaque procureur européen délégué serait naturellement du ressort de son État membre. Mais chacun pourrait être autorisé par le procureur européen à agir sur le territoire de tout autre État membre, en coopération avec le procureur européen délégué de ce dernier. Les procureurs européens délégués seraient ainsi tenus entre eux à une obligation d'assistance.

Cette déconcentration s'inscrit dans la logique qui préside à la mise en réseau des moyens judiciaires des États membres (Magistrats de liaison, Réseau judiciaire européens, ...) [77]. Loin de créer un système communautaire autonome, l'organisation proposée repose principalement sur les capacités judiciaires des États membres, dans un esprit d'intégration communautaire.

[77] Cf. ci-dessous 7.2 (acteurs institués dans le cadre de l'Union européenne).

4.2.2. Principe de subordination au procureur européen

Cependant, pour d'évidentes raisons de cohérence et d'unité d'action, le procureur européen devrait demeurer hiérarchisé. Placé à son sommet, le procureur européen aurait la responsabilité de diriger et coordonner l'action des procureurs délégués, en fonction des besoins des recherches et des poursuites. Les procureurs délégués seraient placés, pour la durée de leur mandat, dans la hiérarchie du ministère public européen - à l'exclusion ou non de toute autre selon l'option retenue au paragraphe précédent - et tenus d'obéir aux instructions, générales aussi bien que particulières, du procureur européen. En toute hypothèse, ils ne pourraient recevoir aucune instruction de leurs autorités nationales, en ce qui concerne la protection des intérêts financiers communautaires.

Le procureur européen devrait répondre, selon la Commission, à un principe d'indivisibilité, similaire à celui que connaissent les parquets au niveau national, signifiant que tout acte accompli par un procureur délégué engage l'ensemble du procureur européen. Chaque procureur délégué recevrait à cette fin une délégation du procureur européen. Sous le contrôle du procureur européen, les procureurs européens délégués devraient être par conséquent substituables en droit.

Question n° 1 Que pensez-vous de la structure et de l'organisation internes proposées pour le ministère public européen * La mission européenne confiée aux procureurs européens délégués devrait-elle être exclusive ou bien peut-elle être combinée avec une mission nationale *

4.3. Moyens de fonctionnement du parquet européen

Il reviendrait naturellement au droit communautaire dérivé de préciser le statut du parquet européen, notamment dans ses aspects les plus concrets (budget, personnel, etc.) selon la procédure prévue à l'article 251 du traité CE (majorité qualifiée au Conseil et codécision avec le Parlement).

L'organisation du procureur européen étant déconcentrée, la structure du siège du nouvel organe à créer devrait être réduite au minimum nécessaire à son bon fonctionnement. Les services centraux du procureur européen devraient être légers en comparaison des services des procureurs délégués européens, au sein desquels devrait se concentrer l'essentiel des ressources humaines et des moyens de fonctionnement. La synergie avec les moyens d'ores et déjà existant au niveau national devrait en particulier contribuer à l'efficience de l'ensemble du dispositif.

Le procureur européen aurait toute autorité sur la gestion des ressources humaines et des moyens de fonctionnement du parquet européen, pour ce qui est de son siège. Il devrait être secondé dans cette tâche par un ou plusieurs adjoints [78].

[78] A titre de comparaison, le personnel du Procureur près la Cour pénale internationale sera recruté, nommé et géré par le procureur, secondé par un ou plusieurs procureurs adjoints (article 42 et 44 du statut ce ladite cour).

Le procureur européen devrait disposer de son propre budget, imputé au budget général des Communautés européennes. Ce budget serait géré en toute indépendance par le procureur européen, dans le cadre des traités et des règles financières prises pour leur application. Chaque procureur européen délégué, restant soumis à son statut national, demeurerait rémunéré par son État membre. Cependant, le surcoût éventuel du parquet européen, en termes de frais de fonctionnement pour les États membres, pourrait être imputé au budget propre du procureur européen.

Le personnel du parquet européen pourrait être recruté, nommé et géré par le procureur européen, s'agissant du personnel du siège, et par l'État membre selon ses propres règles, s'agissant du personnel déconcentré. Le pouvoir propre en matière de personnel du procureur européen devrait s'exercer dans le respect des règles communautaires prévues à cet effet , notamment le statut des fonctionnaires et autres agents des Communautés.

Si le procureur européen a vocation à voir son siège établi selon la procédure prévue pour les organismes communautaires, les procureurs européens délégués seraient, à la discrétion des États membres, basés dans leurs capitales nationales ou régionales respectives, ou dans tout autre lieu apparaissant adapté à l'exercice pratique de leur fonction compte tenu de l'implantation territoriale des juridictions nationales compétentes.

5. Droit pénal matériel

La Commission a proposé d'inscrire dans le Traité CE que le Conseil, en codécision avec le Parlement européen fixe « les conditions d'exercice des fonctions du procureur européen en arrêtant, notamment [...] a) des règles établissant les éléments constitutifs des infractions pénales relatives à la fraude et à toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, ainsi que les peines encourues pour chacune d'entre elles ;[...] ».

Il est en effet nécessaire d'envisager les règles spécifiques, relatives à la définition de ces infractions ( 5.2) et aux sanctions correspondantes ( 5.3). Quant à prévoir pour le bon fonctionnement du procureur européen des règles matérielles plus générales, en matière de responsabilité pénale ( 5.4) ou de prescription ( 5.5), l'opportunité doit en être évaluée sans préjudice de l'acquis. Pour chacun de ces domaines se pose la question de la méthode législative la mieux adaptée ( 5.1).

5.1. Choix de la méthode législative : unification communautaire ou harmonisation des législations nationales

La Commission est d'avis que la création d'un espace commun de recherches et de poursuites dans le domaine particulier de la protection des intérêts financiers des Communautés ne nécessite pas une « codification générale du droit pénal » entre les États membres.

Le procureur européen aura besoin pour fonctionner d'un ensemble de règles de droit matériel, à l'instar de celles qu'appliquent les autorités nationales de poursuite.

En théorie, la définition de ces règles peut être obtenue en combinant différentes méthodes :

- un renvoi pur et simple au droit interne des États membres (sans aucune harmonisation) ;

- une harmonisation partielle de certaines dispositions nationales, dont le degré peut être plus ou moins élevé, complétée pour le reste par un renvoi au droit national ;

- une harmonisation totale de certaines dispositions nationales, le contenu des règles communautaires se substituant à celui des règles nationales concernées ;

- une unification, c'est à dire la création d'un corpus juridique communautaire autonome distinct du droit des États membres.

En pratique, l'acquis potentiel en matière de protection pénale des intérêts financiers communautaires a jusqu'à présent emprunté la voie d'une harmonisation, plus ou moins forte selon les domaines. Telle est bien la méthode sous-jacente aux dispositions de la Convention du 26 juillet 1995 et de ses protocoles additionnels, d'une part, et de la proposition précitée de directive du 23 mai 2001, d'autre part.

Au-delà, la question du choix de la méthode la mieux adaptée à la définition du droit matériel commun nécessaire au bon fonctionnement du procureur européen, se pose de façon renouvelée dans le cadre du présent Livre vert.

De manière générale, deux logiques distinctes doivent être conciliées. La première est celle de l'harmonisation totale, voire de l'unification. L'action du procureur européen serait d'autant plus facilitée que le droit matériel tendrait à être harmonisé voire unifié. En outre, une harmonisation totale ou une unification du droit garantirait par définition l'équivalence de la protection au travers de la Communauté qu'exige le Traité CE. Enfin, à l'égard des justiciables, cette logique contribuerait à établir une plus grande sécurité juridique, en simplifiant l'accès aux règles applicables. Elle ne trouve cependant de légitimité que dans la mesure où elle apparaît proportionnelle à l'objectif spécifique recherché : la protection pénale des intérêts financiers communautaires. Elle sera donc d'autant plus facilement concevable qu'elle s'applique à des domaines qui relèvent spécialement du procureur européen, par exemple la définition des éléments constitutifs des infractions relevant de sa compétence ou la durée du délai de prescription correspondant.

La seconde logique est celle du renvoi, partiel ou total, au droit national. Celle-ci semble la méthode la mieux adaptée pour déterminer des règles générales qui dépassent la protection des intérêts financiers communautaires, en dépit de la diversité qu'elle oblige à maintenir au regard de l'objectif de protection équivalente dans la Communauté. Les ordres juridiques nationaux seront d'au