COMMUNICATION DE LA COMMISSION - L'approvisionnement pétrolier de l'Union européenne

TABLE DES MATIERES

I. Situation actuelle

1. Prix du brut

2. Marges de raffinage et de distribution

3. Fiscalité sur les produits pétroliers

II. Perspectives à moyen et long termes

1. Chiffres clés

2. Facteurs clés à prendre en compte

a) l'environnement

b) la sécurité d'approvisionnement

i. Contexte géopolitique

ii. Les réserves stratégiques

- le rôle de l'Agence internationale de l'énergie

- le dispositif de l'Union européenne

- la « Stratégie Petroleum Reserve » des Etats-Unis

III. Actions envisageables

1. Les relations avec les pays producteurs

2. La politique de concurrence dans l'aval pétrolier (raffinage-distribution)

3. Utilisation des instruments fiscaux sur les produits pétroliers

4. Un rééquilibrage des modes de transport

5. Réduction de l'intensité pétrolière de l'économie européenne

IV. Eléments d'une stratégie

Annexes

I. SITUATION ACTUELLE

Les cours du pétrole ont atteint ces dernières semaines un niveau historique depuis la guerre du Golfe. Cette augmentation des prix pétroliers observée depuis début 1999 a déclenché un débat englobant les trois composantes des prix à la consommation payés par le consommateur européen : 1) le prix du pétrole brut, 2) les marges de raffinage et de distribution et 3) la fiscalité sur les produits pétroliers.

La raison de cette forte hausse des cours se situe clairement au niveau du marché du pétrole brut. Elle est bien sûr essentiellement la conséquence de la politique de production restrictive de l'OPEP, c.-à-d. de ses décisions relatives aux quotas de production, décision qui a été déclanchée par le niveau extraordinairement bas des prix en 1998. La forte croissance de la demande a aussi joué un rôle important, ainsi que dans une moindre mesure la faiblesse de l'euro par rapport au dollar. Ceci dit, il importe de considérer également les autres composantes du prix de façon à détecter d'éventuelles marges de manoeuvre à ces niveaux.

Dans ce contexte, il faut également être attentif à l'impact de cette hausse et nouvelle volatilité des prix du pétrole sur la croissance et l'inflation dans l'Union européenne. Si les prix du pétrole restent autour de 30 USD/baril pour le restant de cette année, l'effet négatif de la hausse de prix sur la croissance serait de 0.3% pour 2000 et 0.5% pour 2001. La hausse de prix ajouterait 1% à l'inflation. Une partie de cet impact avait déjà été incorporé dans les prévisions de printemps. Les conséquences finales dépendront de l'effet combiné des prix du pétrole et des autres composantes de la croissance et de l'inflation. L'impact de la hausse des prix est toutefois plus important pour les pays en développement, leur économie étant plus fortement dépendante du pétrole.

Pour préoccupante que soit cette augmentation des cours, il convient cependant de relativiser la situation. Si on se place sur une période longue, on constate, en effet, que les prix, taxes comprises, ont connu au cours des vingt dernières années des niveaux plus élevés. C'est ainsi qu'en 1981 par exemple, les prix des carburants gazole et essence étaient respectivement, à prix constants 2000, de 1092 et 1510 euros/1000 litres par rapport à 908 et 1132 actuellement. Le gazole hors taxe se situait lui à 675 euros/1000 litres par rapport à 372 en 2000. En France, par exemple, en monnaie constante le prix payé par les automobilistes à la pompe est en moyenne de 6,6 francs en 2000 alors qu'il était de 5,9 francs en 1990 et 7,3 francs en 1985. On constate par ailleurs que la consommation par kilomètre parcouru est en baisse structurelle depuis des années.

Le problème clé auquel l'Union a été confrontée depuis 1997 est la volatilité très forte des prix. La chute des prix jusqu'à 10$ par baril, l'augmentation de la demande et la réactivation du cartel de l'OPEP ont produit le renversement soudain de la tendance des prix. Au même temps, l'augmentation excessive des prix pendant l'année 2000 peut exercer une pression trop forte sur certains secteurs de l'économie et entraîner une détérioration du climat économique.

La réduction de la croissance économique dûe à l'augmentation du prix du pétrole a un impact également sur l'emploi. Toutefois, tant en 2000 qu'en 2001, la Commission s'attend à une augmentation nette de l'emploi et à une réduction du chômage compte tenu des prévisions économiques très favorables, même en tenant en considération l'augmentation du prix du pétrole.

La vulnérabilité de l'Union européenne à la hausse du prix du pétrole, qu'elle a éprouvé au cours de ces derniers mois, rappelle donc la nécessité d'une politique de réduction de l'intensité énergétique de nos économies. Un niveau stable et prévisible du prix des carburants pourrait produire des bénéfices tant économiques qu'environnementaux.

1. Prix du brut

A l'exception de brèves relâches au cours du mois d'avril et autour de la fin juillet, le cours du pétrole brut ne semble plus vouloir quitter la zone des 30 $ (pour un baril de qualité Brent - pétrole de la Mer du Nord) : il avait atteint ce niveau en février 2000, suite à une hausse continue depuis décembre 1998, moment où il avait touché un niveau plancher de 10$ le baril.

Le léger fléchissement du prix du pétrole intervenu après la décision américaine de démobilisation d'une très faible partie de ses stocks (2 jours de consommation) doit être interprété avec prudence. Les facteurs psychologiques et spéculatifs qui expliquent la volatilité des prix sont tout aussi importants que la réalité physique de l'équilibre entre l'offre et la demande.

La cause principale du triplement des prix au cours de l'année 1999 et de la première moitié de l'année 2000 doit être recherchée dans les restrictions de production décidées et effectivement mises en oeuvre par un groupe de pays producteurs (OPEP et alliés de circonstance). Le comportement de l'OPEP, en tant que cartel, démentait à cette occasion une opinion largement répandue depuis le milieu des années 80 à savoir qu'elle n'avait du cartel que le nom et que nous étions entrés dans une phase de prix stables et bas, reflet d'un marché devenu concurrentiel.

La chute importante des prix observée en 1998 jusqu'à 10 $ avec la perspective d'atteindre 5$ fut, contrairement à ce jugement, à même de solidariser les pays membres de l'OPEP - même si leurs intérêts demeurent structurellement divergents sur le long terme - et quelques autres pays producteurs.

L'environnement économique était en outre extrêmement favorable. Avec un niveau de prix de 10 $ le baril atteint à la fin de l'année 1998, les sociétés pétrolières virent leurs bénéfices décroître de façon impressionnante. Le nombre de projets d'exploration et de mises en production dans certaines régions non-OPEP à coût de production élevé comme par exemple les Etats-Unis, la Mer du Nord ou le bassin de la Mer Caspienne accusa une baisse brutale.

La crise financière russe attisée par un effondrement de ses recettes d'exportation de pétrole brut et le déficit croissant des finances publiques de l'Arabie saoudite et de certains autres pays gros producteurs constituaient de surcroît des facteurs préoccupants d'instabilité.

La restriction des quotas de production imposée par l'OPEP dans un contexte marqué par la vigueur de la demande a amené les stocks de pétrole au début de l'année 2000 à un niveau particulièrement bas et constitua la composante « physique » de la hausse des cours.

Au plan géopolitique, il convient d'observer sans qu'il soit possible d'en définir l'influence précise sur le comportement des pays membres de l'OPEP, les difficultés récentes du processus de paix au Moyen-Orient, l'embargo à l'égard de l'Irak et les incertitudes des développements à l'égard de l'Iran et de la Lybie.

Enfin, on ne peut ignorer sur le plan financier, l'impact de mouvements spéculatifs générés par la multiplication de transactions 'papier' sur les marchés à terme (International Petroleum Exchange de Londres et New-York Mercantile Exchange aux Etats-Unis).

Une partie de ces facteurs continuent - et continueront vraisemblablement au cours des une à deux années à venir - à permettre à l'OPEP de garder une certaine maîtrise du marché et d'entretenir une tension sur celui-ci par une politique de production maintenant les stocks dans les pays consommateurs à un niveau faible. Le développement de la production non-OPEP - notamment dans le bassin de la Mer Caspienne - qui réagit avec retard au mouvement des prix, pourrait cependant, à l'instar de ce qui s'est produit à l'issue des chocs pétroliers des années 70, compliquer à terme l'équation pour l'OPEP.

Un élément important à considérer est la décision de l'OPEP d'introduire un concept de bande de prix centrée sur un «prix-cible » de 25 $ le baril, avec un plancher de 22$ et un plafond de 28 $ (sur une base du baril composite OPEP). Si le prix OPEP devait enfoncer pendant 10 jours consécutifs le plancher de 22 $ ou percer pendant plus de 20 jours consécutifs le plafond de 28 $, les pays membres ont marqué leur accord pour se consulter en vue d'un ajustement des quantités de production : ces consultations déboucheraient sur une intervention dans le marché à concurrence d'une réduction ou d'une augmentation de 500 000 barils par jour de la production (1 million de barils par jour = 50 millions de tonnes par an). Un fait saillant dans cet accord réside dans le soutien de l'Arabie saoudite qui peu de temps auparavant exprimait encore sa préférence pour une bande de prix entre 20 et 25 $ le baril pour la qualité « Brent », soit près de 4 $ de moins que la « bande de prix OPEP ».

En fait, le « prix idéal » du point de vue des pays producteurs doit constituer un compromis entre leur volonté de maximiser leurs revenus à court terme et la prise en compte des effets négatifs que des prix trop élevés entraîneraient à plus longue échéance sur ces même revenus (développement de la production non-OPEP et des énergies alternatives, réduction de la demande). Etant donné les différences objectives de situation entre pays producteurs (cfr infra point II.2.B), ce « prix idéal » est nécessairement différent pour les catégories de pays producteurs : la décision sur la fourchette constitue donc en quelque sorte un compromis boiteux (le « prix idéal » étant en fait proche du plafond pour certains, proche du plancher pour d'autres).

Ce mécanisme n'a aucun caractère automatique. Son efficacité à stabiliser les prix est très relative. Il faut également relever que le « dosage » des quotas de production pour atteindre un prix-cible est un exercice extrêmement périlleux, pour ne pas dire impossible. L'OPEP a toujours la crainte de décider d'une hausse des quotas trop importante qui ferait plonger les cours comme cela avait été le cas, fin 1997 (cette inquiétude a d'ailleurs été rappelée fin juillet par le ministre du pétrole vénézuélien). On peut donc dire en conclusion que si l'accord sur ce mécanisme devrait permettre d'éviter que le prix grimpe durablement au-delà des 35 $, il ne garantit cependant pas une stabilisation au « prix-cible » de 25 $, même à terme.

Tout semble indiquer que l'on se dirige vers une situation où le cours du pétrole ne retombera plus à l'avenir aux niveaux observés il y a dix-huit mois et demeurera très ferme lors des mois à venir, dans un contexte géopolitique extrêmement sensible - complications du processus de paix au Moyen-Orient, fragilité des économies de certains petits pays producteurs, difficulté du processus des réformes en Russie.

Notre économie et nos politiques devront s'adapter à cette nouvelle donne.

La Commission considère que l'objectif devrait être la stabilité des prix du pétrole à un niveau ni trop élevé ni trop bas. Ce niveau devrait être soutenable à long terme en répondant aux besoins aussi bien des pays producteurs que des pays consommateurs.

2. Marges de raffinage et de distribution

La question classique que l'automobiliste se pose quand il constate une envolée des prix à la pompe est : cette hausse correspond-t-elle bien à la hausse du prix du brut - Comme montré dans un graphique joint en annexe qui compare les évolutions du prix moyen de l'essence dans l'Union européenne avec le prix du pétrole « Brent », la réponse est affirmative jusqu'en mars 2000. On peut en effet constater, au cours de l'année 1999, une étroite corrélation entre les deux évolutions, avec un léger retard dans la hausse des prix de l'essence par rapport à celle du pétrole brut. A partir de mars 2000, on constate cependant une déconnexion, le prix de l'essence évoluant plus défavorablement que le prix du brut au cours du printemps 2000. Très récemment, les marges de raffinage ont donc atteint des niveaux qui n'avaient plus été observés depuis la guerre du Golfe. Il convient cependant de signaler, que les politiques d'intégration verticale menées par les sociétés nationales de plusieurs pays producteurs, particulièrement au Moyen-Orient et l'ouverture du marché de l'Union européenne ont eu pour effet de faciliter l'implantation de ces entreprises dans les segments du stockage et de la distribution de produits pétroliers. Profitant de prix de transfert préférentiels dans l'amont, les marges enregistrées par ces compagnies pourraient être nettement plus importantes que celles des compagnies concurrentes s'approvisionnant sur le marché.

Mais le fait le plus important à relever est que la comparaison entre Etats membres des prix à la consommation des produits pétroliers hors droits et taxes révèle d'importantes différences. Ainsi, par exemple, le prix hors droits et taxes de l'essence « Euro super 95 » était fin mai 2000 aux Pays-Bas de 452 EUR/1000 litres, pour 344 EUR au Royaume-Uni (346 EUR en France), soit une différence de 31 %. Ces différences, pour préoccupantes qu'elles soient, existaient déjà antérieurement à l'actuelle flambée des prix, et n'ont donc pas de relations causales avec celle-ci.

Lors des enquêtes récemment effectuées dans le cadre de l'application du règlement communautaire sur le contrôle des concentrations, les services de la Commission ont analysé la situation concurrentielle du secteur de la distribution des carburants dans une série d'Etats membres. Il a été souligné que, même si certains éléments de coûts peuvent varier entre Etats membres, seuls des comportements oligopolistiques et un manque de concurrence dans la distribution peuvent expliquer de telles différences de prix. A titre d'exemple, les automobilistes français et britanniques bénéficient de la concurrence entretenue par la distribution non spécialisée (grandes surfaces).

Sur base d'un tel diagnostic, la question qui se pose naturellement est celle de l'existence ou non d'infractions au droit de la concurrence, en particulier l'existence possible de cartels (d'ententes sur les prix). Des enquêtes à ce sujet ont été lancées dans une série d'Etats membres par les autorités nationales. En Italie et en Suède, des sanctions ont été imposées par les autorités de la concurrence à l'encontre de sociétés pétrolières.

3. Fiscalité sur les produits pétroliers

Le prix final des produits pétroliers (prix au consommateur) comprend une part importante de taxes. Ces taxes sont de deux natures : les droits d'accises qui sont des droits spécifiques (fixes) et la TVA qui est un droit ad valorem (proportionnel au prix de vente du produit).

La part de la fiscalité dans le prix des produits pétroliers varie fortement d'un pays à l'autre. Ainsi, pour les droits d'accises sur le gazole routier, les montants varient entre 245 euros par 1000 litres pour le Portugal et 777 euros par 1000 litres pour le Royaume-Uni par rapport à un taux minimum de 245 euros . On peut ainsi estimer que la charge fiscale totale pour les carburants représente 50 % à 60 % du prix final pour les pays les moins taxateurs (Espagne, Grèce, Luxembourg, Portugal) pour atteindre jusqu'à 75 % au Royaume-Uni.

La forte augmentation du prix des produits pétroliers a d'ailleurs elle-même entraîné une augmentation de la charge fiscale. Cet effet «boule de neige» est tout simplement lié au fait que la TVA est exprimée en pourcentage du prix de vente du produit. Le consommateur voit donc se répercuter immédiatement les hausses des prix des produits pétroliers à travers la TVA dont l'intérêt est sa facilité de perception. Les droits d'accises ont par contre un effet d'amortissement en cas de variation des prix, étant donné qu'ils sont exprimés en fonction de quantités.

II. PERSPECTIVES A MOYEN ET LONG TERMES

1. Chiffres clés

Combinée à la croissance démographique (8 milliards d'habitant en 2020 et 10 milliards en 2050) et à un taux de croissance annuel de l'économie mondiale avoisinant les 3.5 % au cours des deux prochaines décennies, la demande mondiale d'énergie devrait passer de 9,3 milliards de tonnes équivalent pétrole (tep) en l'an 2000 à 15 milliards de tep en l'an 2020.

La consommation mondiale de pétrole devrait se situer en 2020 aux alentours de 115 millions de barils par jour, par rapport à environ 77 millions de barils par jour en l'an 2000 soit une augmentation de 50 %.

L'OPEP couvrirait 50 % de cette demande avec une production de l'ordre de 55 millions de barils par jour, par rapport à 32 millions de barils par jour en l'an 2000. Cette disponibilité à produire de l'OPEP se justifie par un niveau de coût de production qui demeurera extrêmement avantageux même avec un scénario de prix bas. Il est à noter que le coût moyen de la production OPEP est actuellement de l'ordre de 2 $ le baril. Des marges bénéficiaires importantes constitueront un incitant auquel il lui sera difficile de résister.

Quant à la production non-OPEP dont le coût moyen est actuellement de 5 $ le baril, mais un coût marginal supérieur à 10 $, le volume de production sera étroitement lié au développement des prix, les réserves demeurant abondantes. Certaines zones de production pétrolière en Russie ou dans le bassin de la Mer Caspienne revêtent à cet égard une importance toute particulière pour l'Union européenne. On estime qu'un prix du pétrole brut de l'ordre de 20 $ devrait permettre de garantir les investissements de production dans les régions non-OPEP requis par l'accroissement de la demande au cours des vingt années à venir.

L'Union européenne est, et demeurera, fortement dépendante des importations. Cette tendance ira en croissant puisque la dépendance énergétique passera de 50 % en 2000 à environ 70 % en l'an 2020. La consommation d'énergie qui dépasse actuellement 1 400 millions de tonnes équivalent pétrole (tep) se réparti, entre 16 % de combustibles solides, 42 % de pétrole, 21 % de gaz naturel, 15 % d'énergie nucléaire et 6 % de sources d'énergie renouvelable.

Si la tendance actuelle se poursuit et en l'absence d'une politique forte d'amélioration de l'efficacité énergétique, de promotion de sources d'énergie renouvelable ainsi que de changements structurels dans les secteurs à plus haute consommation d'énergie, la consommation intérieure brute de pétrole de l'Union européenne progresserait d'une manière importante - puisque par rapport à 12 millions de barils par jour (600 millions de tep) en l'an 2000, elle se situerait à 13,2 millions de barils par jour (660 millions de tep) en 2020 - bien qu'elle devrait évoluer quatre à cinq fois moins vite que la demande mondiale. Il convient de souligner que 93 % de cette augmentation serait attribuable au secteur des transports. L'Union européenne (2,6 millions de barils par jour) plus la Norvège (3 millions de barils par jour) produiraient en 2020 environ 6 millions de barils par jour par rapport à 7 millions de barils par jour en l'an 2000. Dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, le rapport entre la production et la consommation devrait se détériorer sensiblement puisqu'aucun pays candidat - hormis la Roumanie - n'est producteur de pétrole.

Au plan de la structure de la consommation finale énergétique de pétrole dans l'Union européenne (1995 : 402 millions de tep, 2020 : 487 millions de tep), seul le secteur des transports devrait connaître une hausse significative de sa consommation en passant de 270 millions de tep en 2000 à 348 millions de tep en 2020. Ce secteur représenterait dès lors 71 % de la demande finale de pétrole par rapport à 7 % pour l'industrie, 8 % pour le secteur tertiaire et 14 % pour le secteur résidentiel. Dans les consommations intermédiaires de pétrole du secteur de l'électricité (1995 : 75 millions de tep, 2020 : 49 millions de tep), les centrales thermiques ne consommeraient plus, en 2020, que 7 % de notre approvisionnement. Les consommations non énergétiques (1995 : 80 millions de tep, 2020 : 92 millions de tep), dont principalement la pétrochimie, représenteraient 14 % de la consommation intérieure brute.

Un potentiel important de substitution subsiste dans le domaine de la consommation des foyers domestique au profit du gaz naturel. Le principe actuel d'une certaine indexation des prix du gaz naturel sur celui du pétrole en l'absence d'une réelle concurrence gaz-gaz est susceptible d'affecter le consommateur au travers des tarifs d'électricité et du gaz naturel. L'accélération de la réalisation du marché intérieur du gaz naturel constitue donc un objectif capital à cet égard.

En outre, afin d'éviter une trop grande concentration de l'approvisionnement en amont sur quelques pays exportateurs et donc de renforcer à terme la concurrence, il convient de mettre en évidence le rôle croissant que devrait jouer le gaz naturel liquéfié (GNL). Cette évolution sera cependant dépendante des économies d'échelle qui peuvent être réalisées dans ce secteur et de la poursuite de l'introduction de nouvelles technologies, principalement dans le domaine du transport.

Dans le secteur du transports routier, un potentiel significatif de substitution existe. A court et moyen terme, on retiendra la relance du véhicule électrique par la voie de la voiture électrique hybride, l'utilisation, pour les flottes captives, du GNV (gaz naturel pour véhicules) aux qualités environnementales incontestables ou pour tous types de véhicules, les biocarburants. Toutefois, il faudra veiller à ce que le cycle global énergétique et la balance des émissions de gazs à effet de serre soient pris dûment en considération avant d'adopter la technologie la plus apppropriée et les options conséquentes en terme de combustibles. Si les biocarburantspermettent d'économiser des produits pétroliers, il n'en demeure pas moins que leur bilan énergétique demeure à l'heure actuelle défavorable. Leur coût de production est relativement élevé de sorte qu'une continuation de la recherche et de l'expérimentation s'impose afin qu'à terme, un coût de production décroissant rencontre le coût inévitablement croissant du pétrole. Enfin, l'utilisation directe de l'hydrogène en tant que carburant de substitution ou indirecte par la voie de la pile à combustible offre également des perspectives encourageantes.

2. Facteurs clés à prendre en compte

a) L'environnement

L'Union européenne s'est assignée un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto en 2008-2012 de 8 % par rapport au niveau atteint en 1990. En 2010, les émissions de CO2 provenant de la consommation de produits pétroliers représenteront plus de 50 % des émissions totales.

Le secteur des transports devrait connaître une hausse de ses émissions particulièrement soutenue. Ces dernières s'élèveraient, en 2010, sur la base d'un scénario non volontariste, de 35 % par rapport à leur niveau de 1990. C'est donc prioritairement dans ce secteur qu'il faut s'efforcer d'effectuer les efforts les plus importants.

La problématique dans ce secteur ne se limite d'ailleurs pas à la seule question des émissions de CO2 et du changement climatique mais également à celle de la pollution atmosphérique par le biais d'autres émissions nocives, particulièrement en milieu urbain.

De tous les effluents gazeux, le transport est responsable de 12 % des émissions de SO2, 69 % des émissions d'oxyde d'azote, 64 % des émissions de monoxyde de carbone, 49 % des composés organiques volatiles (VOC) et 33% des particules.

Bien qu'il soit extrêmement difficile de quantifier avec précision les externalités négatives liées au transport, on constate que les principaux domaines qui appellent une intervention des autorités publiques concernent principalement l'utilisation de la voiture en milieu urbain et le transport de fret routier à longue distance.

L'effort important qui devra être consenti par ce secteur dans le cadre du protocole de Kyoto appelle la prise de mesures radicales quant au choix des modes de transport. Ces politiques impliqueront tout naturellement une réduction de la consommation de produits pétroliers.

En outre, les contraintes environnementales croissantes au niveau des spécifications des produits pétroliers et la modification de la structure de la demande en carburant induisent des programmes d'investissements importants dans l'industrie du raffinage qui devraient se refléter par une hausse très modérée du prix des produits au niveau du consommateur principalement dans le secteur des transports.

Enfin, les catastrophes maritimes liées au transport maritime de produits pétroliers dont la dernière en date fut celle du pétrolier 'Erika' ont incité l'Union européenne à prévoir une réglementation plus contraignante en matière de normes relatives aux navires.

b) La sécurité d'approvisionnement

i. Contexte géopolitique

La dépendance de l'Union européenne à l'égard des importations de pétrole qui est déjà particulièrement élevée, puisqu'elle se situe en 2000 à 75 % de l'ensemble de son approvisionnement pétrolier, devrait encore augmenter d'ici à l'année 2020 pour atteindre plus de 85 %. En 1999, 43 % de notre approvisionnement pétrolier était originaire de pays membres de l'OPEP dont 30 % de la région du Golfe persique.

Plus de 70 % des réserves mondiales de pétrole sont localisées dans les pays membres de l'OPEP. En 2020, 40 % de la production mondiale proviendra de la région du Golfe persique.

Les événements récents intervenus sur le marché pétrolier tendent à prouver que, même si l'OPEP est parfois qualifiée de cartel faible et peu homogène, les forces centripètes dominent pour l'instant, et ce même si l'on éprouve le sentiment qu'à l'occasion des décisions prises au moins au cours de ces deux dernières années, l'influence de l'Arabie saoudite, du Venezuela, de l'Iran et du Koweït pèsent sur le débat. C'est que les intérêts et les contraintes des Etats souverains qui le composent sont multiples et complexes, et en grande partie divergeants sinon contradictoires.

Si certains de ses pays membres sont partisans d'une maximisation des prix à court terme car ayant de faibles réserves, une capacité d'absorption des revenus pétroliers importante et un degré d'utilisation des capacités de production élevé ou un PIB relativement bas, tels l'Algérie, le Venezuela ou l'Iran, d'autres, comme l'Arabie saoudite ou d'autres producteurs du Golfe persique, préfèrent modérer les prix à plus long terme car ayant des réserves élevées, une capacité d'absorption faible et souvent des capacités de production excédentaires : ils désirent éviter l'arrivée d'énergies de substitution et préserver à la fois la place du pétrole dans le paysage énergétique mondial à moyen et long terme ainsi que leurs parts de marché.

Ce n'est certes pas un hasard au regard de ce qui précède si le Venezuela fut un des promoteurs de la réduction des quotas de production début 1999, lorsque le prix du baril de brut oscillait aux alentours de 10 $ le baril, si l'Iran et l'Algérie furent particulièrement réticents au relâchement des quotas de production qui furent décidés par l'OPEP en mars 2000 et si l'Arabie saoudite a mis discrètement sur le marché des quantités additionnelles afin d'obtenir une modération des prix.

Des éléments géopolitiques ne sont par ailleurs pas étrangers aux développements observés. Les divergences au sein de l'OPEP qui étaient apparues déjà au moment de la guerre du Golfe, les tensions internes à l'OPEP sur l'embargo pétrolier concernant l'Irak, les incertitudes des développements à l'égard de l'Iran et la Libye, ainsi que la position commune des pays arabes sur le conflit Israélo Palestinien sont autant de facteurs qui ne facilitent pas le bon fonctionnement du marché pétrolier.

Le rôle que jouera l'Irak au cours des années à venir constitue d'ailleurs une inconnue de taille. Au cours de l'année 1999, ce pays fut en mesure d'accroître sa production à un niveau de 2,8 millions de barils par jour afin d'atteindre le niveau légèrement supérieur à $ 5,2 milliards en exportations de pétrole autorisé par les résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies dans le cadre du programme 'nourriture contre pétrole'. On peut estimer qu'en cas de levée des sanctions et avec l'aide d'investisseurs étrangers, la production pourrait relativement rapidement s'accroître de 3 à 4 millions de barils par jour.

Si on ne doit donc pas redouter dans un avenir prévisible une pénurie physique, on ne peut en même temps, préjuger du comportement de l'OPEP en tant que cartel et des préoccupations politiques qui peuvent épisodiquement influencer son attitude. On décèle cependant plusieurs facteurs qui sont de nature à exercer une influence déterminante sur le niveau des prix, à savoir : le rythme de croissance économique des pays importateurs, les progrès réalisés en matière de maîtrise de la demande, l'addition de nouvelles réserves et le renforcement des normes de protection de l'environnement.

Sur le long terme, en tenant compte de la concentration des réserves dans les pays membres de l'OPEP, ce sont les développements technologiques qui constitueront le principal danger pour l'OPEP, à savoir des nouvelles techniques de production dans des zones difficiles et sur base de pétrole non conventionnel, ainsi que le développement de nouveaux combustibles de substitution et des technologies qui y sont associées, principalement dans le secteur des transports.

Le rôle des pays de l'ex URSS pourrait également se révéler particulièrement important pour l'Union européenne puisqu'en 1989, ils étaient encore les premiers producteurs mondiaux de pétrole avec une production dépassant 11 millions de barils par jour. La production dans cette région pourrait au cours des 20 prochaines années doubler en passant de 7,8 millions de barils par jour en 2000 à 14 millions de barils par jour en 2020. Les réserves prouvées de pétrole du bassin de la Mer Caspienne (25 milliards de barils) sont de l'ordre de celles de la Mer du Nord ou des Etats-Unis. Les réserves possibles pourraient dépasser 200 milliards de barils, soit 25 % des réserves prouvées du Moyen-Orient.

S'agissant spécifiquement du marché européen, la forte pénétration du gaz naturel, qui peut constituer un substitut au pétrole, doit inciter l'Union européenne à renforcer sa coopération avec ses deux principaux fournisseurs de gaz naturel - la Russie et l'Algérie - par la voie d'un soutien tant pour l'exploitation que l'acheminement de ce combustible, tout en poursuivant l'objectif prioritaire de diversification de ses sources d'approvisionnement par le biais notamment des importations de GNL.

ii. Les réserves stratégiques

Un événement - par exemple de nature politique et/ou militaire- dans une région de production ou de transit de pétrole est susceptible de provoquer à tout moment une interruption d'une part importante de l'approvisionnement pétrolier mondial. Les stocks de sécurité et les mesures de crise tels que prévus dans le cadre de l'Agence Internationale de l'Energie et dans la législation communautaire constituent une réponse partielle à ce type de menace : les efforts dans ce domaine doivent être poursuivis sinon accentués.

Le rôle de l'Agence internationale de l'Energie

Les éléments-clés, en matière de stocks stratégiques, ont été mis en place en 1974 par la signature de l'« Accord relatif à un Programme International de l'Energie », qui a fondé l'AIE. Actuellement, l'ensemble de Etats membres de l'UE sont membres de l'AIE.

Un des engagements essentiels des Etats membres de l'AIE est de maintenir un niveau de stocks équivalent à 90 jours d'importations nettes de pétrole et/ou produits pétroliers, utilisables en cas de crise d'approvisionnement pour remplacer tout ou partie de l'offre manquante.

L'accord de 1974 établit également un mécanisme de réaction solidaire et coordonnée en cas de crise d'approvisionnement. Les caractéristiques essentielles de ce mécanisme, fondé sur le principe d'«equal misery », sont :

- un seuil de déclenchement à un niveau de rupture d'approvisionnement de 7%,

- une obligation uniforme de réduction de la consommation pour tous les Etats membres (pourcentages de réduction pré-définis suivant le niveau de rupture),

- une procédure centralisée et pré-définie de déclenchement de déstockages et d'allocation du pétrole disponible entre Etats membres.

L'essence du mécanisme est que, une fois qu'il est déclenché, les droits et obligations de chaque Etat sont automatiquement calculés en fonction de procédures pré-définies.

En 1984, un autre mécanisme de crise, désigné sous l'acronyme CERM (Coordinated Emergency Response Measures), a été mis au point au sein de l'AIE. Il s'agit d'un mécanisme beaucoup plus souple que le mécanisme de 1974 : il est déclenchable en-dessous du seuil de 7% et n'inclut pas de mécanisme d'allocation du pétrole entre Etats. Il s'agit plus simplement que chaque Etat consente un effort d'ampleur équivalente visant à rétablir l'équilibre du marché. La nature concrète de l'effort (réduction de consommation, déstockage, augmentation de la production indigène, combinaison de ces éléments) est choisie par chaque Etat membre.

Le dispositif de l'Union européenne

La législation communautaire dans ce domaine comprend les textes suivants.

1) La directive 68/414/CEE, amendée par la directive 98/93/CE.

Ces directive créent une obligation pour les Etats membres de maintenir un niveau de stocks équivalent à 90 jours de consommation pour chacune des trois catégories principales de produits pétroliers à usages énergétiques (la détention de pétrole brut en substitution de produits est autorisée en respectant certaines règles).

La directive 68/414/CEE prévoit l'organisation par la Commission d'une consultation avec les Etats membres avant que ceux-ci ne procèdent à un déstockage en-dessous de la limite des 90 jours.

On peut par ailleurs noter que plusieurs Etats membres ont actuellement un niveau de stocks supérieur à 90 jours, donc « libérable » avant toute consultation communautaire.(cf : tableau en annexe).

2) La directive 73/238/CEE.

Cette directive a deux objets. D'une part, elle oblige les Etats membres à être prêts à agir, c.-à-d. à se doter des plans d'intervention, organes appropriés et pouvoirs permettant notamment de mettre les stocks sur le marché, de restreindre la consommation, d'assurer l'approvisionnement de consommateurs prioritaires et de réglementer les prix. D'autre part, en cas de crise, la Commission est chargée d'organiser une consultation entre Etats membres à des fins de coordination.

La « Strategic Petroleum Reserve » des Etats Unis

Cette initiative remonte à l'année 1975, deux ans après le premier choc pétrolier. Le 'Energy Policy and Conservation Act (EPCA)' prévoyait la constitution de stocks stratégiques de l'ordre de 1 milliards de barils de pétrole à utiliser en cas de guerre ou de troubles importants conduisant à une rupture des approvisionnements. Le site logique pour cette réserve se situait dans le Golfe du Mexique (Louisiane et Texas) où on dénombre plus de 500 cavernes de sel.

Cette réserve compte actuellement 571 millions de barils, soit au prix d'aujourd'hui un investissement de l'ordre de 20 milliards de dollars. Pour rappel, les Etats-Unis ont décidé, récemment de libérer de cette réserve, 30 millions de barils, soit un peu moins de deux jours de consommation, afin de pallier à un niveau de stock de produits trop faible pouvant conduire à une pénurie de fuel de chauffage au cours de la prochaine saison hivernale.

L'ensemble de ces mécanismes a été développé pour répondre à une interruption grave de l'approvisionnement mais non pour agir sur des phénomènes de marché en termes de niveau ou de volatilité des prix. On constate cependant que l'intervention des Etats-Unis de la semaine dernière a influencé de manière notable la psychologie du marché.

III. ACTIONS ENVISAGEABLES

Les relations avec les pays producteurs

S'il est de l'intérêt tant des pays producteurs que des pays consommateurs d'obtenir un cheminement prévisible des prix, encore faut-il que ces prix s'établissent dans un marché concurrentiel et non selon un schéma de maximalisation par un groupe de producteurs d'une rente de monopole. Toute autre politique ne bénéficierait ni aux pays consommateurs qui se verraient dans l'obligation d'intensifier prématurément des investissements de substitution ni aux pays producteurs qui assisteraient à une stagnation, durable cette fois, des prix face à une demande réduite pour leur production. De plus, sur le court terme, il n'est pas dans l'intérêt des pays producteurs de mettre en péril la croissance mondiale, victime potentielle de leur politique de production actuelle.

Au niveau politique, il est important que l'Union européenne poursuive le dialogue avec l'OPEP et ses principaux pays membres. Puissance économique de premier plan et deuxième consommateur de pétrole, l'Union européenne doit se faire entendre en vue d'obtenir plus de transparence de prix et à plus longue échéance une stabilisation des prix.

Notre message à l'égard des pays producteurs doit se centrer sur la vulnérabilité de l'économie mondiale à des hausses des prix qui résulteraient d'un schéma irrationnel de gestion des ressources naturelles au niveau de la planète et donc sur la nécessité d'initier un dialogue constructif sur un meilleur fonctionnement du marché et une plus grande transparence.

Enfin, l'Union européenne devrait continuer à porter une attention particulière et un soutien, notamment par le programme communautaire d'assistance technique INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe), aux Etats riverains de la Mer Caspienne. Il faut être attentif à l'intérêt que la Fédération de Russie porte aux potentialités du bassin de la Mer Caspienne et aux infrastructures de transport. C'est la raison pour laquelle elle a demandé d'être mieux intégrée dans ce programme.

La réhabilitation des réseaux pétroliers et gaziers de l'ex-URSS et leur optimisation en vue de désenclaver les ressources russes ainsi que celles du bassin de la Mer Caspienne devraient contribuer à terme à l'amélioration de l'approvisionnement pétrolier d'une Union européenne élargie.

2. La politique de concurrence dans l'aval pétrolier (raffinage-distribution)

Il est indispensable de favoriser une structure plus ouverte et concurrentielle du secteur de la distribution des carburants. Un point critique réside dans le développement d'un véritable marché intérieur des produits raffinés (au niveau du marché de gros) permettant un approvisionnement aisé et compétitif pour tout distributeur, y compris en dehors des raffineurs nationaux.

Dans ce but, une comparaison systématique des prix pratiqués pour les produits pétroliers dans les Etats membres serait utile afin de mettre en évidence les disparités entre Etats membres.

La Commission poursuivra ses contacts avec les autorités nationales de concurrence afin d'échanger des expériences en ce domaine. La réunion qu'elle a organisée le 29 septembre a permis d'examiner comment la politique de concurrence peut contribuer à rendre le secteur des carburants plus compétitif. Cette réunion a clairement montré que les autorités de concurrence (tant au niveau national que communautaire) sont prêtes à intervenir immédiatement dès que des opérateurs du marché paraitraient vouloir exploiter la situation par des comportements anti-concurrentiels. La Commission continuera également à appliquer avec vigilance les règles de contrôle de concentrations dans ce secteur, comme dans les affaires BP/Amoco et TotalFina/Elf. Toute entente ou abus de position dominante devra être sanctionné avec sévérité.

3. Utilisation des instruments fiscaux sur les produits pétroliers

Etant donné le poids très important des taxes dans le prix payé par les consommateurs, une idée très répandue et d'ailleurs relayée par l'OPEP est d'atténuer la hausse des prix des produits pétroliers par une réduction de la fiscalité. Céder sur ce plan reviendrait à transférer les recettes fiscales vers les pays membres de l'OPEP et à les encourager à maintenir des cours artificiellement haut puisque l'effet de l'augmentation du brut sur les prix à la consommation serait neutralisé par les réductions fiscales.

L'utilisation d'instruments fiscaux doit être compatible avec les orientations de politique économique et les engagements pris en termes de consolidation budgétaire.

Des baisses de fiscalité au coup par coup ne sont pas pleinement compatibles avec la réglementation européenne même si celle-ci n'est pas encore parvenue, loin s'en faut, à un véritable rapprochement des droits d'accises et des taux de TVA.

En matière de TVA, la 6ème directive en matière de TVA prévoit que les produits pétroliers sont soumis au taux «normal» minimum de 15 %. Les Etats membres ne peuvent pas introduire dans leur législation fiscale nationale de taux réduit de TVA pour certaines utilisations des produits pétroliers. Seuls les taux réduits qui existaient en 1991 peuvent être maintenu, dans le cadre de mesures transitoires.

En matière de droits d'accises, la législation communautaire prévoit seulement des taux minimum très bas par rapport à la moyenne pratiquée, ces taux décidés en 1992 n'ont pas fait l'objet d'une réévaluation depuis lors. Enoutre, plusieurs régimes dérogatoires permettent aux Etats membres d'exonérer ou de réduire les droits d'accises sur les produits pétroliers. Plusieurs exonérations ou réductions sont expressément prévues par la législation communautaire. On retiendra plus particulièrement l'exonération totale de droits d'accises dont bénéficient les carburants utilisés pour la navigation aérienne commerciale (kérosène) et pour la navigation commerciale en eaux communautaires.

La législation communautaire prévoit par ailleurs la possibilité pour les Etats membres d'introduire une demande particulière auprès de la Commission européenne, afin d'appliquer des exonérations ou réductions de droits d'accises autres que celles expressément prévues par la législation communautaire. Plusieurs Etats membres ont récemment annoncé des réductions de droits d'accises sur le carburant diesel pour le transport routier. Certaines sont couvertes par des dérogations jusqu'à la fin de l'année 2000, d'autres ne le sont pas. La Commission réexamine actuellement ces demandes en vue de préparer une proposition au Conseil qui doit se prononcer à l'unanimité. Si de telles dérogations peuvent se justifier par des considérations à très court terme, elles ne sont pas cohérentes avec les objectifs poursuivis par l'Union européenne tant en matière de politique d'environnement que de l'énergie et des transports.

Des mesures occasionnelles doivent également être évaluées dans le cadre des aides d'Etat au sens de l'article 87 du traité CE, susceptibles de fausser la concurrence et de créer ainsi des entraves à la réalisation du marché intérieur.

Un rapprochement de la fiscalité vers le haut entre Etats membres s'avère donc incontournable. C'est d'ailleurs ce que propose la Commission avec son projet de directive relative à la fiscalité des produits énergétiques, qui est sur la table du Conseil des ministres depuis 1997. Ceci rappelle la nécessité de faire évoluer vers la majorité qualifiée certains aspects des procédures de décision en matière de fiscalité indirecte dans le cadre de la CIG.

Il convient ainsi de décourager la tentation d'amortir la hausse des prix par une réduction de la fiscalité. C'est même l'inverse auquel il conviendrait de procéder dans le cadre d'un véritable rapprochement à la hausse des droits d'accises sur les carburants.

Le seul mécanisme d'ajustement envisageable porte sur la TVA. Une stabilisation des recettes pourrait être décidée en cas de fluctuation importante des prix du pétrole.

4. Rééquilibrage des modes de transport

Le transport est le plus gros consommateur de produits pétroliers avec plus de 80% consommés dans le transport routier. Or avec la demande de transport poussée par la croissance économique, cette tendance ne va que s'amplifier. D'ici 2010, le trafic de marchandises devrait en effet augmenter de 38% et celui des passagers de 19%, cette évolution sera marquée par un déséquilibre croissant, caractérisé par une détérioration de la répartition du trafic au détriment du rail. Ainsi en 1970, le transport routier représentait moins de la moitié du trafic, aujourd'hui sa part atteint 80%.

Face au phénomène de congestion sur les grands axes routiers et dans les centres urbains, ainsi que les autres conséquences sur l'environnement, il est essentiel de donner un coup d'arrêt à cette spirale et d'amorcer un rééquilibrage entre les modes de transport qui passe par :

- La revitalisation du rail, en poursuivant la modernisation des services publics, notamment les chemins de fer, et l'ouverture à la concurrence ; il convient aussi d'encourager le développement du transport maritime à courte distance.

- La révision des conditions d'accès à la profession du transport routier et renforcer l'application de la réglementation en matière sociale et de sécurité. La surcapacité estimée à 30% du secteur routier dans l'Union nécessite une restructuration du secteur qui passe par des mesures sociales et non de baisse de la fiscalité.

- Les investissements dans l'infrastructure visent à éliminer les goulets d'étranglement dans le réseau ferroviaire et à développer un réseau ferroviaire européen. Ceci exige des solutions de financement originales, faisant par exemple appel à des fonds d'investissements alimentés par une tarification des itinéraires routiers concurrents.

Enfin, la rationalisation de l'utilisation de la voiture individuelle classique dans les centres urbains et la promotion des transports urbains propres constituent également des objectifs prioritaires. Il conviendra par ailleurs de s'interroger sur les conditions de concurrence entre certains modes de transport, en particulier de l'avion par rapport aux liaisons desservies par le TGV surtout si l'on prend en considération le fait que le kérosène est exonéré de taxation. La proposition de directive relative à la taxation des produits énergétiques sur la table du Conseil depuis 1997 permettrait la taxation du kérosène au niveau communautaire .

5. Réduction de l'intensité pétrolière de l'économie européenne

L'intensité pétrolière de l'économie européenne s'est déjà réduite de moitié par rapport à 1973 (ceci permet une moindre sensibilité de l'économie européenne à la flambée des prix observée récemment par rapport aux chocs pétroliers de 1973 et 1979/80), même si dans le passé cette réduction fut bien plus générée par des facteurs économiques que par des actions volontaires de la part des pouvoirs publics.

Les développements observés sur les marchés énergétiques démontrent dans tous les secteurs que le rôle des pouvoirs publics vis-à-vis de l'offre ne cesse de décroître que ce soit en termes d'ouverture des marchés énergétiques à la concurrence, de globalisation des entreprises, d'influences géopolitiques, ou de l'impact important de la spéculation observée sur le marché pétrolier. Seule une action sur le demande pourrait être la base d'une véritable politique énergétique.

Le nouveau contexte de cours élevé du pétrole qui pour une large part échappe sur le plan de l'offre aux décideurs politiques des pays consommateurs renforce la nécessité de poursuivre le développement d'une nouvelle stratégie au plan de la demande visant à la substitution progressive du pétrole par d'autres sources d'énergie, l'utilisation accrue des énergies renouvelables et alternatives, la maîtrise de la demande, l'amélioration de l'efficacité énergétique, ainsi que la promotion des économies d'énergie, en particulier dans les bâtiments. Elles devront concourir à la fois à la protection de l'environnement (notamment eu égard au problème des gaz à effets de serre) et à la réduction de la vulnérabilité de l'économie européenne à l'égard de l'approvisionnement énergétique extérieur. Si l'Union européenne n'est pas capable d'inverser les tendances actuelles en matière d'utilisation de l'énergie et des transports, notamment dans les villes, elle ne pourra pas respecter ses engagements pris à Kyoto.

D'ici la fin de l'année, la Commission proposera une réglementation sur les économies d'énergie dans les bâtiments qui remplacera les mesures simplement incitatives et relativement inefficaces prises jusqu'à présent sur le plan communautaire. Elle envisage également de proposer un programme, assorti d'objectifs chiffrés au niveau européen, qui porterait sur le nombre de véhicules propres (en pourcentage du parc automobile) ainsi que sur les carburants de substitution à l'essence et au gazole (en pourcentage de la consommation globale). Il ne serait pas déraisonnable d'envisager qu'un pourcentage substantiel de l'essence et du gazole consommés soient remplacés d'ici à 2010.

À cet égard, dans le secteur-clé du transport, la maîtrise de la demande de carburants passe également par un rééquilibrage des modes de transport, en particulier pour le fret, au profit notamment du rail et du transport maritime à courte distance et par la rationalisation de l'utilisation de la voiture individuelle dans les centres urbains et la promotion de transports urbains « propres ».

Ces politiques font partie intégrante des objectifs stratégiques de la Commission pour 2000-2005 et feront l'objet de l'adoption à brève échéance d'un nouveau Livre blanc sur les transports.

De nouvelles initiatives contribueront à réduire la dépendance de l'Europe à l'égard de son approvisionnement pétrolier, dépendance qui constitue une fragilité qui avait été oubliée au cours des quinze dernières années.

IV. ELEMENTS D'UNE STRATEGIE

La situation actuelle démontre les dangers afférents à une trop grande dépendance à l'égard d'un vecteur énergétique dont la production est concentrée pour une part importante dans un nombre limité de pays. D'autre part, la volatilité du marché a montré le manque de transparence du marché et des mécanismes de formation des prix. L'Union européenne ne saurait accepter que son économie soit fragilisée de manière durable par des hausses et volatilité des prix d'une matière première à l'égard de laquelle sa dépendance reste trop élevée. C'est dans cette optique que :

- La Commission présentera lors du Conseil européen de Göteborg un plan d'économies et de diversification d'énergie abordant tant l'amélioration de l'efficacité énergétique - notamment dans les bâtiments - que le soutien au développement d'une nouvelle génération de véhicules. L'effort portera prioritairement sur deux axes assortis d'objectifs chiffrés pour 2010.

D'une part, au plan des véhicules, l'intensification des développements technologiques permettra, outre une amélioration du rendement des véhicules classiques de progresser sur la voie de véhicules électriques et hybrides plus efficaces, et de la commercialisation de véhicules mus par des piles à combustible. D'autre part, au plan des carburants, il est indispensable d'accentuer les mesures en faveur des carburants de substitution afin de faciliter une pénétration accrue du gaz naturel pour véhicules et sur le plus long terme l'hydrogène et les biocarburants que la proposition de directive relative aux produits énergétiques envisage d'exonérer de droits d'accises. Outre les avantages que présentent les biocarburants pour la sécurité d'approvisionnement, ils ouvrent également de nouvelles perspectives économiques pour le monde de l'agriculture.

- L'avenir et la place respective des différentes sources d'énergie (pétrole, charbon, gaz, nucléaire, renouvelables) constitue le sujet d'un Livre Vert sur la sécurité des approvisionnements qui sera adopté par la Commission d'ici la fin de l'année. Il proposera une stratégie d'ensemble pour renforcer la sécurité d'approvisionnement interne et externe et apporter des réponses au problème de la dépendance énergétique croissante de l'Union vis-à-vis de l'extérieur, dans la double perspective d'une Union élargie et des engagements de Kyoto en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

- Un effort particulier doit être fait en vue d'un rééquilibrage au profit du rail et du transport maritime à courte distance par une amélioration substantielle de leur efficacité économique. L'inévitable restructuration du secteur des transports routiers relève de mesures sociales et non fiscales. Ce sera l'objet du Livre blanc sur la politique des transports que la Commission présentera avant la fin de l'année.

- L'Union européenne doit organiser un dialogue permanent avec les pays producteurs et en particulier avec l'OPEP, afin d'introduire le maximum de transparence sur le marché et contribuer à l'établissement de prix stables. Dans ce contexte, il faut être conscient des attentes de plusieurs pays producteurs à l'évolution politique de la situation au Moyen-Orient.

- Concernant la transparence du marché, il conviendrait d'inciter les pays producteurs, ainsi que les opérateurs des marchés et de l'industrie d'améliorer les indicateurs de formation des prix, notamment autour d'un indice global qui refléterait l'ensemble du marché.

- Il importe de décourager la tentation d'amortir la hausse des prix du pétrole par une réduction de la fiscalité. Une telle approche serait contraire à nos objectifs environnementaux, notamment liés au protocle de Kyoto, et reviendrait à transférer les ressources fiscales vers les pays producteurs. Elle pourrait aussi s'avérer incompatible avec les orientations de politique économique et les engagements des Etats membres en termes de consolidation budgétaire. Il serait alors souhaitable de développer une approche commune et d'examiner sa traduction dans les orientations de politique économique (GOPEs). Un effort soutenu devra être entrepris dans le sens d'un rapprochement des droits d'accises sur les carburants entre Etats membres, notamment en relevant les taux minima, tel qu'envisagé par la proposition de directive relative à la taxation des produits énergétiques sur la table du Conseil depuis 1997.

- La Commission explorera l'opportunité de coupler le rapprochement à la hausse de la fiscalité sur les carburants (composante structurelle) avec un mécanisme communautaire permettant de stabiliser les recettes de la TVA en cas de fluctuations importantes du prix du pétrole (composante conjoncturelle).

- Une coopération accrue doit être apportée à la nécessaire réhabilitation des installations de production et de transport en Russie et aux perspectives qu'offrent le pétrole et le gaz du bassin de la Mer Caspienne, notamment dans le cadre du programme INOGATE.

- La Commission développera de façon active en coopération avec les Etats membres le contrôle des règles de concurrence dans le secteur de la distribution des produits pétroliers. Elle examinera la compatibilité avec le droit communautaire des mesures conjoncturelles adoptées en vue d'atténuer l'impact de la hausse récente de prix pour certains secteurs d'activité. Une attention particulière devra être également apportée afin de garantir le bon fonctionnement du secteur pétrolier « amont ».

- L'augmentation du prix du pétrole touche très fortement des couches de la population qui sont au seuil de la pauvreté et risque donc de les exclure davantage sur le plan économique et social. La Commission entend faciliter l'échange d'expériences sur les pratiques appropriées visant à alléger les effets de l'augmentation du prix du pétrole pour ceux qui en ont le plus besoin et pour réduire les risques d'exclusion sociale, en cohérence avec les Conclusions de Lisbonne.

- La Commission examinera les modalités qui pourraient présider à un renforcement du dispositif de stocks pétroliers stratégiques, par la « communautarisation » de leur usage. Afin de lutter contre les mouvements spéculatifs, il conviendra de rechercher les moyens d'intervention, à l'instar des techniques utilisées sur les marchés monétaires, pour limiter la volatilité des prix.

Annexes

Graphique 1 : Cotations internationales du pétrole brut

Graphique 2 : Evolution des stocks pétroliers

Graphique 3 : Coût de production de l'approvisionnement mondial en pétrole

Graphique 4 : Coût de la production de pétrole de l'OPEP

Graphique 5 : Coût de la production de pétrole non OPEP

Graphique 6 : Comparaison des prix hors taxes de l'essence euro super 95

Graphique 7 : Comparaison de l'évolution du prix moyen de l'essence et du prix

du pétrole brut

Graphique 8 : Structure de la consommation d'énergie dans l'UE (1998)

Graphique 9 : Prix du pétrole brut (OPEC basket price (1970-2000)

Graphique 10 : Niveau des stocks pétroliers dans l'Union européenne

Tableau : Droits d'accises et taux de TVA pour les carburants

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