RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Cette section porte sur: i) les conclusions préliminaires concernant la mise en œuvre du règlement par les États membres; ii) certaines tendances générales en matière de sensibilisation et d’attentes des consommateurs; et iii) des précisions sur la mise en œuvre du règlement par les professionnels. Elle résume également les synergies qui existent avec d’autres initiatives législatives connexes qui sont entrées en vigueur ou qui sont sur le point de le faire.

Le document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport contient des éléments factuels et des analyses plus détaillés à l’appui de ces conclusions.

Le présent rapport contient les principales conclusions de la Commission en ce qui concerne la première phase de mise en œuvre du règlement. Il s’articule autour de trois grandes sections. La section 2 traite de la mise en œuvre par les États membres et les professionnels, ainsi que de l’évolution des attentes des consommateurs. La section 3 examine les perspectives et les défis associés à une modification du champ d’application du règlement. La section 4 conclut en proposant une série de mesures de suivi.

Dans un marché unique numérique véritablement connecté, les consommateurs aspirent à un accès sans entrave aux biens et aux services par-delà les frontières. Depuis le 3 décembre 2018, le règlement sur le blocage géographique (ci-après, le «règlement») interdit toute discrimination injustifiée des clients (consommateurs et entreprises réalisant des achats en tant qu’utilisateurs finaux) qui effectuent des achats en ligne, sur la seule base de leur nationalité, de leur lieu de résidence ou de leur lieu d’établissement. Il peut s’agir de situations dans lesquelles un consommateur qui effectue un achat transfrontière est mis dans l’incapacité de finaliser son achat ou est invité à payer avec une carte de débit ou de crédit émise par un certain pays. L’objectif du règlement était d’offrir aux consommateurs et aux entreprises davantage de possibilités d’effectuer des achats transfrontières: les consommateurs devraient avoir la possibilité d’«acheter dans les mêmes conditions que les locaux» sur tout le territoire de l’Union européenne.

·Pour ce qui est plus particulièrement des contenus audiovisuels, la Commission engagera un dialogue avec les parties prenantes en vue de promouvoir la circulation de contenus de qualité dans l’ensemble de l’Union européenne. Cette démarche pourrait s’inscrire dans le cadre de la politique industrielle et de relance européenne pour les médias et les industries créatives, qui sera précisée dans le prochain plan d’action pour les médias et l’audiovisuel.

·À ce stade, la Commission estime que les effets du règlement ne seront pleinement perceptibles qu’avec le temps, à mesure que l’application de la législation sera renforcée et que d’autres mesures pertinentes (relatives au commerce électronique) deviendront applicables, et qu’il sera possible d’évaluer toute l’ampleur de la crise de la COVID-19 sur les différents secteurs concernés. Dans l’intervalle, les actions de suivi devraient être axées sur un contrôle et une sensibilisation accrus, tout en renforçant les mesures de contrôle de l'application et d’orientation.

·S’agissant de la possibilité d’étendre dès à présent le champ d’application du règlement, notamment aux contenus en ligne protégés par le droit d’auteur, les données figurant dans le présent rapport suggèrent que les effets pourraient varier en fonction du type de contenu, du niveau de la demande des consommateurs et de la disponibilité des contenus dans l’Union européenne. Par exemple, une extension du champ d’application du règlement à la diffusion de musique en continu pourrait même avoir des effets négatifs sur le bien-être des consommateurs, car les prix risqueraient d’augmenter dans certains États membres où ces services sont aujourd’hui moins chers. Le présent rapport recense les avantages susceptibles de découler de cette initiative, notamment pour les contenus audiovisuels, dont la disponibilité est généralement limitée à l’intérieur des frontières nationales et dont l’accès est souvent entravé par le blocage géographique. Cependant, il recense également de possibles difficultés en matière d’investissement dans la production de contenus et les implications pour l’ensemble de l’écosystème du secteur, ainsi que les incidences sur le bien-être qui nécessitent une évaluation plus approfondie. De manière générale, les effets de l’extension du champ d’application du règlement dépendraient dans une large mesure des pratiques de concession de licences de droits d’auteur et des considérations liées au droit en la matière.

·En ce qui concerne la mise en œuvre à ce jour, les constatations de la Commission font apparaître une sensibilisation satisfaisante des consommateurs et de premiers effets positifs. Ainsi, le blocage de l’accès à des sites internet ou de l’inscription sur ceux-ci – ou la redirection des consommateurs vers d’autres sites internet – est en baisse. En revanche, la plupart des États membres ont pris beaucoup de retard dans leurs efforts visant à doter les organismes chargés de l’application de la législation des pouvoirs nécessaires. En outre, les professionnels se montrent toujours peu enclins à proposer des options de livraison transfrontière, qui ne font pas partie des obligations actuellement imposées par le règlement. Des progrès dans ces domaines sont à prévoir à court terme, notamment lorsque toutes les mesures relatives au commerce électronique de la stratégie pour un marché unique numérique seront entrées en vigueur et que la prévisibilité juridique en sera accrue.

·Ces dispositions sont applicables depuis le 3 décembre 2018. Le règlement faisait partie du train de mesures concernant le marché unique numérique adopté pour le commerce électronique. Parmi les autres mesures connexes visant à faciliter le commerce électronique transfrontière figuraient de nouvelles dispositions sur les services de livraison transfrontière de colis (applicables à partir de mai 2018), des règles révisées concernant la protection des consommateurs et de nouvelles règles en matière de TVA applicables aux ventes de biens et de services en ligne. Un ensemble de nouvelles règles relatives à la protection des consommateurs entrera en vigueur en 2022, tandis que les règles en matière de TVA entreront en vigueur en juillet 2021.

Toutefois, plus d’une tentative d’enquête mystère transfrontière sur dix a échoué au stade de l’inscription, et un nombre similaire a connu le même sort au stade du paiement. Cette situation était généralement imputable à des exigences en matière de résidence ou de lieu de paiement (selon lesquelles seules des cartes de débit émises localement étaient acceptées, par exemple). Il demeure nécessaire de s’attaquer à ces obstacles, qui sont susceptibles: i) de présenter un caractère discriminatoire; ii) d’aboutir à des résultats biaisés; et/ou iii) d’empêcher l’accès aux offres et leur comparaison. Ce rôle doit être dévolu aux organismes chargés de veiller à l’application de la législation et des organismes d’assistance pleinement opérationnels dans tous les États membres.

Néanmoins, les premiers mois de mise en œuvre par les organismes chargés de veiller à l’application de la législation et par les organismes d’assistance au niveau national ont révélé que, en cas de litiges et de problèmes, les consommateurs nourrissaient souvent de plus grandes attentes quant aux droits et aux obligations en jeu. Ces attentes étaient particulièrement élevées pour ce qui est du refus de livraison transfrontière ou de l’absence de possibilités de livraison pour certains pays, notamment par les professionnels multinationaux. Le règlement ne prévoyait pas d’obligations dans ces domaines. La Commission propose de poursuivre la sensibilisation au règlement, tout en continuant à surveiller les pratiques commerciales générales des professionnels et leur incidence sur les choix offerts au public dans l’ensemble de l’Union européenne.

Parmi les États membres qui ont désigné les organismes compétents, la plupart ont choisi de confier aux autorités responsables de la protection des consommateurs le rôle d’organismes chargés de contrôler l’application de la législation, et aux centres européens des consommateurs, celui d’organismes d’assistance. Toutefois, les amendes applicables varient considérablement d’un État membre à l’autre, et il existe souvent un large écart entre le montant minimal et le montant maximal des amendes dans un même État membre. En ce qui concerne les cas de blocage géographique d’entreprise à entreprise, les deux approches ci-dessous sont représentées à parts quasiment égales dans les États membres: soit un contrôle de l’application exclusivement privé, devant les tribunaux; soit un contrôle de l’application combiné, à la fois privé et public. L’efficacité des systèmes de sanction et d’exécution, en particulier pour les affaires d’entreprise à entreprise, devra donc être appréciée de manière plus approfondie, notamment pour évaluer l’application pratique et l’efficacité des recours juridictionnels.

Les droits et obligations prévus par le règlement s’appliquent directement et n’ont pas été compromis par ces retards. Cependant, au premier trimestre 2019, dans la plupart des États membres, il n’existait aucun contrôle de l’application ni aucune vérification à caractère public.

Dans l’ensemble, le processus de mise en œuvre par les États membres a été marqué par des retards. En décembre 2018, seuls six États membres avaient adopté les mesures d’exécution, nommé les organismes désignés pour veiller à l’application du règlement et notifié ces informations. Après un suivi et un contrôle minutieux de la part de la Commission, la plupart des États membres ont adopté ces mesures au cours du printemps 2019. En juillet 2019, six États membres n’avaient toujours pas communiqué entièrement ou partiellement les mesures d’exécution applicables en cas de violation du règlement. La Commission a engagé des procédures d’infraction dans ces cas particuliers.

En cas de litige entre un consommateur et un professionnel, les États membres avaient l’obligation de désigner, avant le 3 décembre 2018, un ou plusieurs organismes chargés d’apporter une assistance pratique aux consommateurs. Ils étaient également tenus de garantir la possibilité de recourir à des actions en cessation, ainsi que d’assurer la coopération au sein du réseau de coopération en matière de protection des consommateurs (CPC). Le réseau CPC regroupe les autorités chargées de faire appliquer la législation en matière de protection des consommateurs dans l’Union européenne. Les États membres étaient également tenus de doter les organismes compétents des pouvoirs nécessaires et de prendre des mesures pour garantir un contrôle adéquat et effectif de l’application du règlement, afin que des actions puissent être engagées à l’encontre des professionnels qui enfreignent les règles.

Bien qu’ils ne soient pas directement abordés par le règlement à ce stade, ces problèmes risquent de contrarier les attentes des consommateurs qui souhaitent bénéficier d’offres accessibles sur l’ensemble du marché unique européen. Par ailleurs, les professionnels en ligne se heurtent encore à des obstacles administratifs (tels que les exigences relatives au numéro de TVA) et ne sont pas au fait des exigences en matière de protection des consommateurs qui s’appliquent aux ventes transfrontières. Ces facteurs sont donc susceptibles de dissuader les professionnels de s’engager plus activement sur le plan transfrontière.

Ces informations suggèrent qu’une approche globale est nécessaire pour permettre au règlement de produire tous les effets escomptés. Une telle approche contribuerait à améliorer l’accès transfrontière des consommateurs, tout en favorisant l’engagement transfrontière des professionnels. La section suivante abordera ces points en détail.

2.4.Synergies avec le cadre plus large du marché unique numérique

Les mesures relatives au marché unique numérique permettent aux professionnels de vendre des biens et de fournir des services plus facilement au-delà des frontières en réduisant la complexité et les coûts, en particulier pour les PME.

Parmi ces mesures figurent celles qui: i) réduisent les coûts administratifs liés au respect des exigences en matière de TVA pour les ventes transfrontières de biens, notamment en supprimant la nécessité d’enregistrement pour les entreprises qui effectuent des ventes de biens à distance ou qui fournissent des services à des non-assujettis dans les États membres où elles ne sont pas établies (applicables à compter de juillet 2021); ii) renforcent l’harmonisation des règles en matière de protection des consommateurs, notamment en ce qui concerne les recours en cas de biens défectueux (à compter de 2022); iii) renforcent la coopération dans l’application de la législation en matière de protection des consommateurs (à compter de janvier 2020); et iv) améliorent la surveillance réglementaire des services de livraison transfrontière de colis et la transparence des tarifs de livraison des colis (à compter de mai 2018). La Commission s’est engagée à recenser et à supprimer tout nouvel obstacle transfrontière.

La mise en œuvre intégrale et efficace des mesures susmentionnées aura une incidence sur les effets du règlement, car ces mesures confèrent une plus grande sécurité juridique aux professionnels et lèvent certains des obstacles qui les dissuadent de traiter avec des consommateurs au-delà des frontières. En conséquence, l’efficacité du règlement et la nécessité de procéder à d’éventuels ajustements seront plus faciles à apprécier au regard de la situation générale du marché une fois que les autres mesures adoptées dans le cadre de la stratégie pour un marché unique du numérique auront été pleinement mises en œuvre et auront commencé à produire leurs effets.

Dans l’intervalle, même dans le cadre réglementaire en mutation, les effets discriminatoires potentiels liés aux pratiques de certains professionnels qui ne sont pas directement visés par le règlement peuvent encore faire l’objet d’un examen au cas par cas, en vertu de la clause générale de non-discrimination de la directive sur les services, comme la limitation délibérée, sans aucune justification objective, des possibilités de livraison de certains produits ou sur certains sites internet dans des pays autrement desservis par le professionnel. Des orientations supplémentaires sur cette clause et ses liens avec le règlement pourraient donc se révéler nécessaires.

3.Extension du champ d’application du règlement

3.1.Services fournis par voie électronique donnant accès à des contenus protégés par le droit d’auteur

En ce qui concerne les services qui donnent accès à des œuvres protégées par le droit d’auteur (tels que les services donnant accès à de la musique, des jeux vidéo ou des films), la clause de réexamen du règlement précise certains aspects particuliers à prendre en considération. Le règlement dispose notamment qu’aux fins de l’évaluation de toute extension du champ d’application, il est indispensable qu’un professionnel qui rend ces œuvres accessibles au-delà des frontières détienne «les droits requis pour les territoires concernés». Cela signifie que les consommateurs ne peuvent accéder à des services de contenu en ligne dans d’autres États membres que si le prestataire de services détient les droits pour leurs territoires. Cette approche est largement conforme à la logique d’intervention du règlement et n’affecte pas le droit d’auteur. Toutefois, il ne précise pas ce que sont les «droits requis», notamment lorsqu’un professionnel répond à des demandes non sollicitées émanant de clients situés dans d’autres États membres (ce que l’on appelle une «vente passive»). Il s’agit d’une question importante, car les effets concrets d’une extension du champ d’application du règlement sur le blocage géographique dépendraient des pratiques en matière d'octroi de licences et des interprétations possibles des «droits requis».

Le présent rapport met en évidence certaines tendances, certaines perspectives et certains défis qui pourraient résulter d’une extension du champ d’application du règlement à ces services, y compris aux contenus audiovisuels et non audiovisuels, le tout apprécié sur la base des indications fournies par la clause de réexamen, y compris la condition relative aux «droits requis». Il s’appuie sur différentes études analytiques et sources de données, qui sont examinées plus en détail dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne. Il analyse: i) les attentes/demandes des consommateurs; ii) les effets possibles sur la variété et le prix pour les consommateurs; et iii) les incidences sur différents secteurs. Il tient également compte des cadres applicables en matière de réglementation et d'octroi de licences, ainsi que des effets dynamiques, qui revêtent tous une importance particulière pour les industries créatives, qui sont complexes et évoluent rapidement. Par ailleurs, étant donné que les données disponibles se rapportent à la période antérieure à la crise de la COVID-19, l’analyse n’a pas pu tenir compte des effets de cette crise sur les industries actives dans le domaine des contenus protégés par le droit d’auteur.

Musique

Les données indiquent que les attentes des consommateurs en matière d’accès transfrontière aux contenus musicaux – et l'intérêt qu'ils lui portent – ont augmenté, même si la consommation intérieure reste largement dominante dans l’Union européenne. Les modèles commerciaux reposant sur un abonnement représentent aujourd’hui 85 % des recettes du secteur de la musique. Un certain nombre de prestataires paneuropéens, ainsi que quelques prestataires nationaux, sont actifs dans l’ensemble des États membres et proposent de vastes catalogues. Les prestataires paneuropéens, en particulier, disposent de catalogues volumineux dont plus de 90 % des contenus sont communs aux différents États membres. En d’autres termes, il existe très peu de différences dans la variété du répertoire disponible entre les États membres. Les pratiques de blocage géographique qui ont cours dans le secteur visent donc principalement à mettre en œuvre des stratégies de différenciation des prix dans les différents États membres et suivent un schéma cohérent fondé sur des facteurs tels que les différences de demande et de pouvoir d’achat.

Les données disponibles indiquent que le prix semble être le principal facteur qui incite les consommateurs à passer d’un service à l’autre. En cas d’extension du champ d'application du règlement, les stratégies de différenciation des prix existantes seraient donc moins viables, et une migration à grande échelle vers des versions moins chères du même service fourni dans d’autres États membres risquerait d’avoir une incidence importante sur les recettes des services de diffusion en continu de musique. Les prestataires sont susceptibles de réagir en harmonisant les prix et, éventuellement, en différenciant les services proposés activement dans les différents pays.

D’après les données disponibles, les effets dynamiques globaux sur le bien-être (tant pour les entreprises que pour les consommateurs) d’une harmonisation accrue des prix semblent ambigus à ce stade. Toute baisse éventuelle des prix dans les pays à forte demande (et toute augmentation de la consommation dans ces pays) risque d’être plus que compensée par des augmentations de prix et une réduction de la consommation dans les pays à faible demande. Ces conclusions semblent être étayées par des éléments probants supplémentaires sur les écarts structurels entre les pays de l’Union en ce qui concerne le développement du secteur, qui ont des répercussions sur l’exportation et la consommation de musique au-delà des frontières.

Livres électroniques

La demande d’accès transfrontière aux livres électroniques paraît faible par rapport à d’autres services de contenus. La structure du marché est caractérisée par un mélange de quelques plateformes paneuropéennes et de nombreux petits libraires/distributeurs nationaux et régionaux, qui proposent fréquemment des livres électroniques en complément de leurs ventes physiques, malgré une demande plus limitée et des marges plus faibles.

Une extension du champ d'application du règlement aux livres électroniques pourrait entraîner une hausse significative du nombre d’articles accessibles à partir de catalogues individuels au-delà des frontières pour un fournisseur donné dans certains pays (par exemple, jusqu’à 40 % d’augmentation dans quelques pays pour le catalogue iTunes) et un meilleur accès aux librairies plus petites/nationales. Cependant, il est difficile de savoir si cela augmenterait réellement la variété effective des titres déjà disponibles pour les consommateurs par l’intermédiaire de différents prestataires/différentes versions de librairies paneuropéennes et nationales.

La demande des consommateurs dans ce secteur se caractérise par une sensibilité relativement élevée à la langue et une sensibilité relativement faible au prix par rapport aux services étrangers. Ce constat, conjugué aux effets plus limités des différences de prix dans ce secteur et à la non-exclusivité des catalogues (déjà disponibles au niveau national par l’intermédiaire de différents prestataires), confirme que l’extension du champ d'application du règlement pourrait avoir des effets positifs, bien que vraisemblablement restreints, pour les consommateurs, principalement en raison des réductions de prix limitées. En outre, certains marchés nationaux sont dotés d’une législation qui fixe les prix des livres, ce qui pourrait limiter encore davantage ces effets tout en augmentant les coûts liés au respect des dispositions.

Toutefois, au vu de la structure du secteur, les effets négatifs (du fait d’une plus grande concurrence sur les prix, mais surtout de coûts liés au respect des dispositions plus élevés) risquent d’être particulièrement préjudiciables aux petites librairies. En effet, on assisterait alors à une nette diminution des parts de marché et des marges sur les ventes de livres électroniques et à une hausse des coûts d’exploitation et de mise en conformité relatifs plus élevés pour les ventes transfrontières.