Avis du Comité des régions sur le "Rapport annuel du Fonds de cohésion - 1997"

(1999/C 374/15)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le "Rapport annuel du Fonds de cohésion - 1997" (COM(1998) 543 final);

vu la décision de la Commission européenne du 7 octobre 1998 de le consulter à ce sujet, conformément aux dispositions du premier paragraphe des articles 130 D et 198 C, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau du 18 novembre 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 1 "Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale";

vu le projet d'avis adopté par la commission 1 le 30 juin 1999 (CdR 2/99 rév. 2) [rapporteur: M. Vieira de Carvalho (P, PPE)];

considérant son avis sur la "Proposition de règlement du Conseil (CE) modifiant le règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil instituant le Fonds de cohésion" et la "Proposition de règlement (CE) modifiant l'annexe II au règlement (CE) n° 1164/94 instituant le Fonds de cohésion" (CdR 235/98 fin)(1);

considérant son avis sur le "Premier rapport sur la cohésion économique et sociale - 1996" (CdR 76/97 fin)(2);

considérant son avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil instituant le Fonds de cohésion" et la "Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions d'application du règlement (CE) instituant le Fonds de cohésion" (CdR 16/94)(3);

considérant l'avis du Comité économique et social (section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale") sur le "Rapport annuel du Fonds de cohésion" (CES 192/99)(4);

considérant les décisions relatives à Agenda 2000 prises par les chefs d'État et de gouvernement les 24 et 25 mars 1999 à Berlin,

a, lors de sa 30e session plénière des 15 et 16 septembre 1999 (séance du 16 septembre), adopté le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le rapport de la Commission porte sur les décisions prises en 1997 dans le cadre du Fonds de cohésion. Il s'agit d'un instrument créé par le Traité de Maastricht en vue de renforcer la cohésion économique et sociale en apportant une aide financière aux États membres les moins prospères (Espagne, Grèce, Irlande et Portugal) pour la réalisation de projets dans les domaines de l'environnement et des infrastructures de transport et afin de leur permettre de mettre en oeuvre des programmes nationaux visant à la réalisation des critères de convergence de la troisième phase de l'Union économique et monétaire.

1.2. L'année 1997 a été la cinquième année de mise en oeuvre du Fonds de cohésion dans les quatre pays bénéficiaires et ne s'écarte pas significativement de la stratégie adoptée au cours des quatre précédentes.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions félicite la Commission de l'amélioration substantielle du rapport, étant donné qu'il a été tenu compte d'observations formulées dans des avis antérieurs, qui ont donné lieu à des adaptations dans la présentation du document.

2.2. Concernant la présentation des principaux développement survenus dans chaque pays, il constate avec satisfaction le niveau de précision adopté dans le rapport. Néanmoins, il serait souhaitable d'harmoniser davantage l'analyse descriptive effectuée pour chaque cas, de manière à faciliter la comparaison entre les données des États membres.

2.3. De même, il recommande le recours, chaque fois que cela est possible, à des diagrammes et des cartes illustrant l'évolution globale des projets financés et leur implantation territoriale respective, afin de permettre une consultation et une utilisation plus rapides de ces rapports.

2.4. Il constate que les règles et les procédures juridiques et administratives en matière de gestion, de fonctionnement, d'évaluation et de suivi des projets se sont stabilisées, ce qui s'est traduit par des résultats positifs au niveau de l'exécution du Fonds de cohésion, soulignés dans le rapport.

2.5. Le Comité des régions se félicite de la teneur des résultats de l'étude réalisée par la London School of Economics, qui font apparaître une relation étroite et positive entre investissements publics et privés, qui a eu un impact positif sur l'emploi à long terme, et d'importantes répercussions entre régions ainsi qu'entre les États membres bénéficiaires du Fonds et leurs voisins.

2.6. Le Comité est également satisfait du programme d'évaluation ex post, qui traduit le souci de la Commission d'assurer un suivi des projets. Il espère que le programme fournira des éléments d'analyse et des résultats comparables pour les quatre pays bénéficiaires, étant donné l'amélioration de l'appréciation ex ante et le meilleur suivi des projets.

2.7. Il se réjouit des efforts réalisés par les États membres bénéficiaires du Fonds de cohésion en vue de respecter les objectifs en matière de déficit public définis par le Conseil. Il n'en recommande pas moins d'une part aux États membres de poursuivre ces efforts, et d'autre part à la Commission d'assurer un suivi efficace de la situation budgétaire et de faire un effort en vue d'une sensibilisation accrue dans les pays bénéficiaires si nécessaire.

2.8. Le Comité des régions prend note de la décision prise à Berlin par les chefs d'État et de gouvernement, selon laquelle les quatre pays bénéficiaires actuels doivent continuer de bénéficier du Fonds de cohésion après 2000, et qui préconise une vérification de leur éligibilité en 2003, à mi-parcours de la période de programmation. Il reconnaît le rôle crucial joué par le Fonds de cohésion en faveur de la convergence entre les États membres, mais constate aussi que jusqu'ici, aucun d'entre eux n'a atteint le seuil d'un PNB d'au moins 90 % de la moyenne communautaire.

2.9. Le Comité des régions note que si l'on constate des progrès dans les "pays de la cohésion" en ce qui concerne à la fois le secteur des transports et celui de l'environnement, il reste néanmoins à accomplir un travail non négligeable d'amélioration de ces infrastructures. Les obligations de poursuite des améliorations, tant pour les pays ne participant pas à l'euro que pour ceux qui y participent, justifient le maintien du Fonds.

2.10. Le Comité des régions soutient la décision qui a été prise de modifier plutôt que de remplacer le règlement existant du Fonds, et estime que cela permettra d'assurer une transition parfaitement fluide entre les deux périodes de financement.

2.11. Le Comité des régions souligne les efforts de coordination déployés par la Commission par rapport à d'autres politiques communautaires, notamment en ce qui concerne la législation relative à l'environnement, au réseau transeuropéen de transports et aux Fonds structurels.

2.12. Le Comité des régions se réjouit de la proposition de la Commission de créer un instrument structurel de préadhésion (ISPA), en vue d'aider les pays candidats à l'adhésion à atteindre les normes communautaires en matière d'infrastructures dans les domaines des transports et de l'environnement.

2.13. S'agissant du suivi et du contrôle, le Comité des régions se félicite des efforts entrepris au niveau des comités de suivi dans chaque État membre, ainsi que par les missions de vérification et de contrôle des projets soutenus par le Fonds.

2.14. Selon le rapport, la Commission n'a eu connaissance que d'un cas d'utilisation illicite des ressources du Fonds de cohésion. Le Comité des régions estime qu'il y a lieu de s'en féliciter si l'on entend par là que le taux d'utilisation licite des ressources est très élevé. Le Comité des régions a cependant constaté que, selon la Commission, l'exécution des fonds destinés entre autres au financement des projets dans le cadre du Fonds de cohésion n'était pas accompagné de contrôles systématiques de la part des autorités nationales, ce qui accroît les risques de fraudes. Le Comité des régions a de même constaté que, selon la Commission, il est difficile d'apprécier l'effet des crédits disponibles pour la lutte contre la fraude, étant donné que les cas de fraudes ne sont pas communiqués. Le Comité des régions juge regrettable que la Commission ait trouvé matière à cette grave critique, et il soutient sans réserves tout effort visant à améliorer l'efficacité de la lutte contre les irrégularités et la fraude dans tous les domaines d'intervention des Fonds structurels. Il faut que toutes les autorités concernées exercent la plénitude de leurs responsabilités à cet égard.

3. Observations particulières

3.1. Gestion de l'aide financière

3.1.1. Le Comité des régions fait part de sa satisfaction de constater qu'une fois de plus les objectifs au niveau de l'exécution du budget ont été atteints, tant en ce qui concerne les crédits d'engagement que les crédits de paiement, tous deux mobilisés à 100 %.

3.1.2. Le Comité des régions observe que, entre 1993 et la fin de 1997, les deux tiers à peu près de la dotation globale pour la première phase du Fonds de cohésion ont déjà été engagés.

3.1.3. C'est également avec satisfaction que le Comité constate qu'une fois de plus les pourcentages indicatifs pour la distribution des ressources du Fonds de cohésion ont été respectés par les États membres bénéficiaires, conformément aux dispositions de l'annexe I du règlement instituant le Fonds.

3.1.4. Le Comité des régions se réjouit de constater que pour la première fois en 1997, les investissements dans le domaine de l'environnement (54,4 %) dépassent les investissements dans le domaine des transports (45,5 %), ce qui compense les valeurs basses des années antérieures. Il prend note par ailleurs du fait que cette tendance s'est vérifiée dans presque tous les pays.

3.1.5. Pour la période 1993-1997, le Comité des régions est heureux de constater un meilleur équilibre dans la répartition des ressources du Fonds entre les secteurs des transports et de l'environnement, avec respectivement 50,8 % et 49,2 %. Il n'y a donc pas lieu de prévoir de difficultés à maintenir cette tendance pour la période 1993-1999, qui correspond au Fonds de cohésion de première génération.

3.1.6. Toutefois, le Comité des régions ne peut que déplorer dans ce domaine le faible niveau de l'investissement dans la protection du milieu naturel et dans l'amélioration de l'environnement urbain, facteurs essentiels au maintien de la qualité de vie.

3.1.7. Pour ce qui est de l'environnement urbain, ce domaine va vraisemblablement être au centre de toutes les attentions ces prochaines années. En effet, la tendance actuelle à une forte urbanisation du continent européen se confirme, environ deux tiers de la population vivant dans des zones urbaines qui occupent seulement 1 % de sa superficie. Ainsi, les espaces urbains sont soumis à une pression environnementale plus forte, notamment en termes de pollution de l'air, de l'eau et des sols, ainsi que de production de déchets, liquides et solides, et de bruit, problèmes qu'il importe de prévoir dans les futures interventions, et envers lesquels la société va se montrer de plus en plus exigeante.

3.1.8. Bien que les projets routiers continuent à absorber la majorité de l'aide du Fonds de cohésion (57 %), le Comité observe avec satisfaction l'accroissement significatif du volet ferroviaire du budget des transports, près du tiers de l'ensemble des crédits d'engagement de ce domaine ayant été alloué à ce secteur en 1997.

3.1.9. Le Comité des régions a le regret de constater le faible investissement (1,7 %) dont a bénéficié le secteur portuaire en 1997, d'autant plus que le transport maritime revêt une importance significative pour l'économie des quatre États membres bénéficiaires. À cet égard, le Comité des régions suggère à la Commission et aux pays bénéficiaires d'accroître le nombre des projets dans les domaines portuaire, maritime et fluvial, en vue de promouvoir et de dynamiser ce secteur fondamental pour consolider l'ouverture vers l'extérieur de ces pays.

3.1.10. Dans cette perspective, il serait également opportun de renforcer le rôle du cabotage intracommunautaire, pour éviter l'engorgement des transports terrestres de marchandises, et apporter une solution plus équilibrée du point de vue de l'environnement et de l'aménagement du territoire, outre divers avantages évidents en termes de rapidité et d'efficacité en matière de coûts.

3.1.11. Toujours dans le domaine des transports, le Comité des régions souligne la nécessité de développer des projets basés sur l'intermodalité, de manière à améliorer l'efficacité du système des transports dans son ensemble et de garantir une circulation plus fluide des personnes et des marchandises.

3.1.12. De même, il y aurait lieu de privilégier dans les futures actions l'augmentation du nombre des centres logistiques, en vue d'assurer une distribution rapide et efficace des marchandises, combinés à des centres multimodaux afin d'articuler les différents moyens de transport de marchandises.

3.1.13. Le Comité des régions insiste sur la nécessité de préserver à l'avenir le financement des projets de petite envergure. Il est d'avis que nonobstant la nécessité de financer des projets de grande envergure et de veiller à suivre une démarche stratégique en matière de développement de projets, certains projets de petite envergure, notamment dans le domaine de l'environnement, peuvent présenter un intérêt particulier pour les pays de la cohésion. Il est d'une importance cruciale que les administrations locales définissent leurs propres priorités à cet égard.

3.2. Subsidiarité et partenariat

3.2.1. Le Comité des régions souhaite inviter la Commission à faire en sorte que les collectivités régionales et locales soient associées à toutes les phases de fonctionnement du Fonds, depuis la fixation des priorités jusqu'au suivi et à l'évaluation.

3.2.2. Le Comité des régions déclare que cette participation signifie, également, que les demandes d'aides auraient obligatoirement dû être accompagnées d'avis émis par les autorités régionales et locales concernées sur l'impact régional et interrégional des projets en cause et que la Commission devrait prendre en considération, lors de l'approbation des projets, ces avis des autorités directement concernées.

3.2.3. Le Comité des régions rappelle qu'une partie des initiatives dans ce domaine proviennent des communes ou des régions. Le Comité recommande dès lors une plus grande souplesse dans l'application de la réglementation du Fonds de cohésion qui impose la concentration au niveau des gouvernements centraux des demandes d'aide auprès du Fonds de cohésion, et demande à la commission de faire preuve d'une plus grande ouverture envers les instances intermédiaires, en facilitant le dialogue et en obtenant ainsi, le cas échéant, des projets à potentiel élevé qui sans cela ne seraient pas parvenus jusqu'à elle.

3.2.4. Tout en jugeant positif le fait que l'accent soit mis avec davantage d'intensité sur les partenariats entre secteur privé et secteur public, le Comité des régions estime que les décisions relatives d'une part, à la mesure dans laquelle les projets sont potentiellement générateurs de recettes et d'autre part, à la question de savoir s'ils se prêtent à un financement privé, devraient être prises au niveau des États membres en concertation avec les collectivités territoriales concernées.

3.2.5. Le Comité des régions souhaite cependant faire remarquer que les intérêts des opérateurs privés et ceux des collectivités régionales ou locales peuvent très bien être divergents et que cela risque de constituer un obstacle au financement par le secteur privé. L'on éprouve souvent des difficultés, dans certaines régions plus périphériques de tel ou tel pays, à encourager les investissements de cette nature dans les secteurs des transports et de l'environnement. Il y a également lieu de faire en sorte que la mise en place d'infrastructures et la fourniture de services s'effectuent dans des proportions équitables, et il convient de noter que dans certains cas, les collectivités territoriales sont les mieux placées pour mettre en place (financer) et pour entretenir ce type d'infrastructures.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions prend note de la décision prise à Berlin par les chefs d'État et de gouvernement, selon laquelle les quatre pays bénéficiaires actuels doivent continuer de bénéficier du Fonds de cohésion après 2000, et qui préconise une vérification de leur éligibilité en 2003, à mi-parcours de la période de programmation.

4.2. C'est avec satisfaction que le Comité des régions constate un meilleur équilibre entre les investissements dans le domaine de l'environnement et ceux dans le domaine des transports. Toutefois, il ne peut que déplorer le faible niveau de l'investissement dans la protection du milieu naturel et dans l'amélioration de l'environnement urbain.

4.3. Le Comité des régions estime qu'il y a lieu de préserver à l'avenir le financement des projets de petite envergure et rappelle qu'un certain nombre d'entre eux ont eu un impact considérable, en particulier dans domaine de l'environnement. Il est d'une importance cruciale que les administrations locales définissent leurs propres priorités à cet égard.

4.4. Le Comité des régions souhaite inviter la Commission à faire en sorte que les collectivités territoriales soient associées à toutes les phases de fonctionnement du Fonds de cohésion et rappelle qu'une partie des initiatives dans ce domaine proviennent des communes ou des régions.

Bruxelles, le 16 septembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 51 du 22.2.1999, p. 10.

(2) JO C 379 du 15.12.1997, p. 34.

(3) JO C 217 du 6.8.1994, p. 1.

(4) JO C 116 du 28.4.1999, p. 10.