EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

La Commission a adopté aujourd’hui un ensemble de mesures visant à approfondir l’union des marchés des capitaux, parallèlement à la communication intitulée «Compléter l’union des marchés des capitaux d’ici à 2019: il est temps d’accélérer le processus». Ce paquet comprend la présente proposition ainsi qu’une proposition de cadre de référence de l’UE pour les obligations garanties, une proposition visant à faciliter la distribution transfrontière des fonds communs de placement, une proposition de cadre de référence de l’UE pour les prestataires européens de services de financement participatif pour les entreprises, une proposition sur la loi applicable à l’opposabilité des cessions de créances, et une communication sur la loi applicable aux effets patrimoniaux des transactions sur titres.

Les obligations garanties sont des titres de créance émis par des établissements de crédit et garantis par un panier d’actifs cantonné, auquel les détenteurs d’obligations, en tant que créanciers privilégiés, peuvent directement avoir recours. Dans le même temps, les détenteurs de ces obligations ont également un droit de recours à l’égard de l’entité émettrice, en tant que créanciers ordinaires. Cette double garantie qu’offrent le panier de couverture et l’émetteur lui-même constitue le mécanisme dit de «double recours».

Les obligations garanties sont émises par des établissements de crédit et, en tant que telles, constituent une source de financement importante et efficace pour les banques européennes. Elles facilitent le financement des prêts hypothécaires et des prêts au secteur public, soutenant ainsi plus largement l’activité de prêt. Un avantage non négligeable des obligations garanties par rapport à d’autres sources de financement des banques telles que les titres adossés à des actifs est le fait que les banques conservent le risque dans leur bilan et que les investisseurs font valoir leur créance directement auprès de la banque. Les obligations garanties permettent ainsi aux banques non seulement de prêter davantage, mais aussi de le faire de manière plus sûre. C’est notamment pour cette raison que les obligations garanties ont enregistré de bonnes performances au cours de la crise financière par rapport à d’autres instruments de financement. Elles se sont révélées être une source de financement stable et fiable pour les banques européennes face à l’assèchement d’autres sources de financement.

La mise en place d’un cadre de référence pour les obligations garanties au niveau de l’UE aurait pour effet de renforcer leur utilisation comme source de financement stable et rentable pour les établissements de crédit, notamment dans les cas où les marchés sont moins développés, afin de contribuer au financement de l’économie réelle conformément aux objectifs de l’union des marchés des capitaux (UMC). Le cadre de référence offrirait également aux investisseurs un éventail de possibilités d’investissement plus diversifié et plus sûr, et contribuerait à préserver la stabilité financière. Les États membres devront transposer ces règles en veillant à ce que les cadres nationaux applicables aux obligations garanties respectent les exigences fondées sur des principes énoncées dans la présente proposition. Toutes les obligations garanties dans l’ensemble de l’Europe devront donc respecter les exigences d’harmonisation minimale énoncées dans la présente proposition.

Le programme de travail de la Commission pour 2018 prévoit l’élaboration d’un cadre en faveur des obligations garanties. Dans la lettre d’intention accompagnant son dernier discours sur l’état de l’Union, le président de la Commission européenne a confirmé qu’un cadre européen en faveur des obligations garanties devrait être lancé ou achevé pour la fin 2018 dans la perspective d’un marché intérieur plus approfondi et plus équitable. La Commission a confirmé cette intention lors de l’examen à mi-parcours du plan d’action pour l’union des marchés des capitaux de juin 2017.

Le développement des obligations garanties au sein du marché unique est inégal; si elles sont très importantes dans certains États membres, ce n’est pas le cas dans d’autres. En outre, elles ne sont que partiellement réglementées dans le droit de l’Union. Bien qu’elles bénéficient à divers égards d’un traitement préférentiel sur les plans prudentiel et réglementaire, compte tenu de leur niveau de risque relativement faible (par exemple, les banques qui investissent en obligations garanties ne doivent pas mettre de côté autant de fonds propres réglementaires que si elles investissaient dans d’autres actifs), le droit de l’Union ne prévoit pas de traitement exhaustif des obligations garanties et de ce que cette notion recouvre. En fait, le traitement préférentiel est accordé aux obligations garanties telles que définies dans la directive 2009/65/CE. Or, cette définition a été élaborée dans un but spécifique — limiter les instruments dans lesquels les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) peuvent investir — et ne répond pas aux besoins des objectifs stratégiques plus larges de l’union des marchés des capitaux.

Un cadre législatif de l’Union sur les obligations garanties devrait accroître la capacité des établissements de crédit à financer l’économie réelle et contribuer à l’essor des obligations garanties dans l’ensemble de l’Union, surtout dans les États membres où il n’existe actuellement aucun marché pour ces titres.

Un tel cadre aurait aussi pour effet d’augmenter les flux transfrontières de capitaux et d’investissements. Il contribuerait ainsi à l’union des marchés des capitaux et renforcerait notamment la capacité des établissements de crédit à soutenir l’ensemble de l’économie. Il permettrait surtout de faire en sorte que les banques disposent d’un large éventail d’outils de financement sûrs et efficaces.

Le cadre proposé consiste en une directive et un règlement, les deux instruments devant être considérés comme un paquet unique.

La présente proposition de règlement modifiera principalement l’article 129 du règlement (UE) nº 575/2013 (règlement sur les exigences de fonds propres ou CRR). Les modifications apportées s’appuient sur le traitement prudentiel actuel, mais ajoutent des exigences relatives au surnantissement minimal et aux actifs de substitution. Elles renforceraient les exigences conditionnant l’octroi d’un traitement prudentiel préférentiel aux obligations garanties. La directive proposée précisera les éléments essentiels des obligations garanties et fournira une définition commune qui constituera un point de référence cohérent et suffisamment détaillé aux fins de la réglementation prudentielle, applicable dans l’ensemble des secteurs financiers. Elle établira les caractéristiques structurelles de l’instrument, une surveillance publique spécifique aux obligations garanties, des règles autorisant l’usage du label «obligations garanties européennes» et les obligations de publication imposées aux autorités compétentes dans le domaine des obligations garanties.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La proposition s’inscrit dans le cadre des travaux en cours pour faire en sorte que la qualité des obligations garanties soit suffisante pour justifier le maintien de leur traitement préférentiel. Elle s’appuie sur des travaux actuellement menés par l’Autorité bancaire européenne (ABE) pour répertorier les meilleures pratiques en ce qui concerne l’émission d’obligations garanties. Ces travaux constituent une réponse à la recommandation du Comité européen du risque systémique (CERS), qui préconise d’identifier les meilleures pratiques et d’en assurer un suivi, afin d’assurer la mise en place de cadres solides et cohérents pour les obligations garanties dans l’ensemble de l’Union. La proposition modifie la législation existante selon les recommandations de l’ABE et assure sa cohérence complète avec les dispositions existantes dans le domaine des exigences prudentielles pour les établissements qui investissent en obligations garanties.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union