FR    FR  
 COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 7.6.2011 
SEC(2011) 806 final 
  
Recommandation de 
RECOMMANDATION DU CONSEIL 
concernant le programme national de réforme de la France pour 2011 
 
 
et portant avis du Conseil 
 
sur le programme de stabilité actualisé de la France  
pour la période 2011-2014 
{SEC(2011) 719 final}  
 
FR 2   FR Recommandation de 
RECOMMANDATION DU CONSEIL 
concernant le programme national de  réforme de la France pour 2011 
  
et portant avis du Conseil 
 
sur le programme de stabilité actualisé de la France  
pour la période 2011-2014 
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, 
vu le traité sur le fonctionnement de l’Uni on européenne, et notamment son article 121, 
paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4, 
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la 
surveillance des positions budgétair es ainsi que de la surveillan ce et de la coordination des 
politiques économiques
1, et notamment son article 5, paragraphe 3, 
vu la recommandation de la Commission européenne2, 
vu les conclusions du Conseil européen, 
vu l'avis du comité de l'emploi, 
après consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit: (1) Le 26 mars 2010, le Conseil européen a appr ouvé la proposition de la Commission de 
lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle st ratégie pour la croiss ance et l'emploi 
fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines dans les quels des mesures doivent être prises pour 
doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe. 
(2) Le 13 juillet 2010, le Conseil a adopté une  recommandation relative aux grandes 
orientations des politiques économiques de s États membres et de l’Union (2010–2014) 
et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques 
de l’emploi des États membres
3, qui forment ensemble les «lignes directrices 
intégrées». Les États membres ont été invité s à tenir compte des lignes directrices 
intégrées dans leurs politiques nationale s en matière d'économie et d'emploi. 
                                                 
1 JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. 
2 JO C […] du […], p. […]. 
3  Maintenues en 2011 par la décision n° 2011/308/UE du Conseil du 19 mai 2011. 
 
FR 3   FR (3) Le 12 janvier 2011, la Commission a adopté le premier examen annuel de la 
croissance, qui marque le lancement d' un nouveau cycle de gouvernance économique 
dans l'Union européenne et du premier seme stre européen pour l'intégration en amont 
de la coordination des politiques économique s, ancrée dans la stratégie Europe 2020.  
(4) Le 25 mars 2011, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant 
l'assainissement budgétaire et les réfo rmes structurelles (conformément aux 
conclusions du Conseil des 15 février et 7 mars 2011 et à la suite de l’examen annuel de la croissance effectué par la Commission). Il a souligné qu'il fallait s'attacher en 
priorité à rétablir des situa tions budgétaires saines ainsi que la viabilité  budgétaire, à 
réduire le chômage par des réformes du ma rché du travail et à déployer de nouveaux 
efforts afin de renforcer la croissance. Il a demandé aux États membres de traduire ces 
priorités en mesures concrètes, à inclure dans leur programme de stabilité ou de 
convergence et dans leur progr amme national de réforme. 
(5) Le 25 mars 2011, le Conseil euro péen a également invité le s États membres participant 
au «pacte pour l'euro plus» à présenter le urs engagements en temps utile pour qu'ils 
soient inclus dans leur programme de st abilité ou de convergence et dans leur 
programme national de réforme. 
(6) Le 3 mai 2011, la France a présenté la version actualisée 2011 de son programme de 
stabilité, qui couvre la période 2011-2014, et son programme national de réforme 
2011. Afin de tenir compte de leur inte rdépendance, les de ux programmes ont été 
évalués simultanément.  
(7) La France, dont le PIB a diminué de 2,7 % en 2009, a été relativement moins touchée 
par la crise économique et financière que les autres États membres de l'Union européenne, grâce notamment à l’ampleur de ses stabilisateurs économiques et au degré d'ouverture moins important de son éc onomie, qui a réduit dans une certaine 
mesure l'impact de l'effondrement du commer ce mondial sur elle. Le secteur bancaire 
a lui aussi bien résisté. En  2010, l'économie s'est redressée et la croissance globale du 
PIB a atteint 1,5 %. Toutefois,  la crise économique a lourde ment pesé sur les finances 
publiques nationales. En raison des stabilisateurs automatiques et des mesures discrétionnaires d'impulsion budgétaire, le dé ficit public est passé de 3,3 % du PIB en 
2008 à 7,5 % en 2009. La crise a également mis en  évidence la sous-utilisation de la 
main-d'œuvre et les faiblesses structurelle s du marché du travail français, qui a 
enregistré un taux de chômage relativement élevé en 2010 (9,7 %). De plus, la balance commerciale des biens s'est progressivement détériorée durant la dernière décennie, ce 
qui met en lumière les défis auxquels sont confrontées les entreprises françaises en 
matière de compétitivité-coût et de compétitivité hors prix.  
(8) Sur la base de l'évaluation du programme de stabilité effectuée conformément au 
règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le  Conseil considère que le scénario 
macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires est trop optimiste. 
Les taux de croissance prévus sont légèreme nt supérieurs aux projections les plus 
récentes des services de la Commissi on pour 2011 et 2012 et restent nettement 
supérieurs à la croissance pot entielle dans les dernières années. Après avoir enregistré 
un déficit moins important que prévu en 2010 (7 % du PIB), la France prévoit de le 
ramener à 3 % en 2013, délai fixé par le Conse il pour corriger le défi cit excessif, et de 
poursuivre l'assainissement de ses finances publiques par la suite. Son taux d'endettement, correspondant à 82 % du PIB en 2010, devrait augmenter jusqu'en 2012 
 
FR 4   FR (86 %), avant de s'infléchir légèrement. La tr ajectoire d’ajustement du déficit et de la 
dette est entourée de plusieurs risques liés not amment à la possibilité que le scénario 
macroéconomique soit moins favorable qu' escompté, au manque de précision de 
certaines mesures et au fait que les objectifs n'ont souvent pas été at teints par le passé. 
Par conséquent, en l'absence de mesures supplémentaires, il ne peut pas être garanti que le déficit excessif sera corrigé en 2013 au plus tard. L'objectif à moyen terme 
(OMT) d'équilibre structurel des finances publiques ne sera probablement pas atteint 
durant la période de programmation. L'effort budgétaire annuel moyen sur la période 2010-2013, fondé sur la tendance du solde stru cturel (recalculé), est légèrement 
inférieur à l'effort (supérieur à 1 % du PIB) préconisé par le Conseil. 
(9) La mise en œuvre de l'assainissement budgé taire reste un défi majeur. Pour rétablir 
une position budgétaire viable, il est indispensable d'éviter le dérapage des dépenses en étayant le renforcement de l'effort budgé taire par des mesures clairement définies, 
notamment parce que l'objectif 2013 ne laisse aucune marge de sécu rité par rapport au 
seuil de 3 % du PIB. Il conviendrait également d'utiliser toutes les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du déficit et de la  dette. Afin d'améliorer la 
viabilité à long terme de ses finances publiques, la France a adopté une nouvelle 
réforme de son système de retraite en  2010. Les mesures prévues, notamment le 
relèvement progressif de 60 à 62 ans de l'âge minimal de départ à la retraite et la 
suppression progressive des ré gimes de préretraite, devrai ent avoir un effet sur le 
faible taux d'emploi des travailleurs plus âg és. De plus, le système de retraite devrait 
atteindre l'équilibre d'ici à 2020. Il deviendra vraisemblablement déficitaire par la suite 
si aucune autre mesure n'est prise. Cette toute dernière réforme des retraites a aussi donné naissance à un nouvel organisme public, le comité de pilotage des régimes de retraite, qui est chargé de présenter une évaluation annuelle de la situation budgétaire 
de ces régimes et, en cas de risque de  détérioration, de proposer des mesures 
correctrices.
  
(10) La législation actuelle sur la protection de l'emploi reste trop stricte: une insécurité 
juridique entoure les conditions du licenciem ent économique, et de lourdes obligations 
de reclassement s'appliquent aux licenci ements collectifs de masse (plans de 
sauvegarde de l'emploi). De cette situation, il  résulte que les salariés titulaires d’un 
contrat à durée indéterminée (la majorité de la main-d’œuvre) bénéficient d'une 
relative sécurité, tandis que ceux titulaires d'un contrat de travail temporaire (la majorité des nouveaux entrants sur le marché du  travail) sont dans l'incertitude. Ainsi, 
la part des contrats temporaires est nettem ent plus élevée parmi les jeunes, et les 
remplacements de contrats temporaires par des contrats à durée indéterminée sont rares. Cette segmentation vaut également pour l'accès à la formation professionnelle. Par conséquent, le taux de rotation est élevé et  cette catégorie de tr availleurs accumule 
peu de capital humain. Les jeunes travailleurs  et les personnes peu qualifiées sont donc 
exposés à des risques disproportionnés sur le  marché du travail. La loi de 2008 portant 
modernisation du marché du travail visait à m oderniser le dialogue social et à remédier 
à la dualité de ce marché. Toutefois, cet te réforme ne s’est pas attaquée à sa 
segmentation par les contrats et les mesures adoptées n’ont généralement pas permis 
de résoudre le problème de dualité qui car actérise le marché du travail en France.  
(11) La France a enregistré un taux de chômage légèrement supérieur à la moyenne de 
l'Union européenne en 2010 et son chômage de longue durée est en  hausse (3,9 % en 
2010 contre 2,9 % en 2008). Dans ce contexte, les services publics d’emploi devraient 
jouer un rôle important en accompagnant les chômeurs dans leur recherche d'emploi. 
 
FR 5   FR Le nouveau guichet unique pour l'emploi (P ôle emploi) a obtenu jusqu’à présent des 
résultats mitigés. En 2009 et 2010, son pr incipal objectif a été la fusion des deux 
entités administratives préexistantes. Le b ilan de l'externalisation des services de 
placement est pour le moment lui aussi mitig é pour ce qui est de la réalisation des 
objectifs fixés par Pôle emploi en matière de retour sur le marché du travail. Dans le 
même temps, les ressources de Pôle emploi consacrées à l'accompagnement 
individualisé des chômeurs restent insuffi santes (71 équivalents temps plein pour 
10 000 chômeurs, ce qui est bien moins que dans d'autres pays comparables).  
(12) Le déficit courant de la France s'est pr ogressivement creusé durant la dernière 
décennie. Cette situation s'explique par la dégradation de la balance commerciale des 
biens, elle-même provoquée en partie par une perte de compétitivité sur les coûts 
salariaux après la réintroduction, sur la  période 2003-2005, d'un salaire minimum 
unique (la réforme des 35 heures engagée précédemment avait abouti à cinq niveaux 
minimums différents). Des améliorations ont été apportées à la procédure d'indexation 
(création d'un comité consultatif d' experts indépendants, suppression des 
augmentations discrétionnaires), qui condui sent à une modération de la hausse du 
salaire minimum. Elles ont considérable ment réduit la proportion des salariés 
rémunérés au salaire minimum et permis ainsi une meilleure différenciation salariale. 
Toutefois, le salaire minimum français reste l'un des plus élevés de l'Union européenne 
par rapport au salaire médian, même si le s prélèvements obligatoires sont beaucoup 
moins élevés que pour le salaire moyen en raison de la réduction des cotisations sociales patronales.  
(13) La France est l'un des pays de l'Union eur opéenne où les impôts et les charges sociales 
sur le travail sont les plus  élevés, tandis que la consommation y es t relativement peu 
taxée. De plus, la part des recettes des ta xes environnementales dans le PIB est elle 
aussi nettement inférieure à la moyenne de  l'Union européenne. Un rééquilibrage du 
système fiscal par le déplacement de la char ge fiscale du travail vers la consommation 
et l'environnement aurait probablement des ef fets bénéfiques sur l'emploi et sur la 
réalisation des objectifs environnementaux.  
(14) Les exonérations fiscales et sociales (notam ment les «niches fiscales») en France sont 
très élevées (environ 11 % du PIB) et font  peser un risque sur l'assainissement des 
finances publiques. De plus , pour comprendre et exploite r les avantages du système, 
les ménages et les entreprises doivent s'att acher les services d'experts. Les dépenses 
fiscales sont utilisées pour  mettre en œuvre une politi que économique précise, mais 
aucune évaluation systématique n'est réalisée pour déterminer si les objectifs visés ont 
été atteints. Enfin, la possibilité de les s ubstituer aux dépenses publiques a permis aux 
autorités françaises de respecter officielleme nt les règles existantes en matière de 
dépenses. Les autorités françaises prévoi ent que le coût budgé taire des dépenses 
fiscales diminuera d'environ 0,75 % du PIB sur la période 2011-2013 (du fait notamment de la suppression de plusieurs d'entre elles). Les dé penses fiscales à 
supprimer n'ont toutefois pas encore été dé finies pour 2012 et les années suivantes. 
(15) Les restrictions administratives à l'ouvertur e de grandes surfaces de distribution et 
l'interdiction de la vente à perte continuent d' entraver la concurrenc e dans le secteur du 
commerce de détail. Dans le secteur des services, des barrières  à la concurrence 
subsistent pour plusieurs professions réglementées. Un réexamen des conditions d'accès à ces professions ou la suppression progressive de certains quotas (numerus 
 
FR 6   FR clausus) et des droits exclusifs détenus pa r ces professions permettrait de remédier à 
cette situation.  
(16) La France a pris un certain nombre d'engage ments au titre du pacte pour l'euro plus4. 
Sur le plan budgétaire, elle s'est engagée à mettre rapidement en œuvre la réforme du 
système de retraite adoptée en 2010. En vue de renforcer la viabilité de ses finances 
publiques, elle modifiera également sa C onstitution pour instaurer une programmation 
budgétaire pluriannuelle contraigna nte. Pour améliorer la part icipation au travail, la 
France envisage plusieurs mesures visant à renforcer les politiques actives d'emploi 
(par exemple, l'apprentissage pour faciliter le passage de l'école au monde du travail, 
la création de structures de garde d'enfant s d'ici à 2012 pour améliorer les perspectives 
d'emploi des femmes et le renforcement des services publics d'emploi pour les 
chômeurs). Pour ce qui est de la compétitivité, les mesures concernent principalement l'amélioration du système d'enseignement supérieur et la promotion de la R&D et de l'innovation («investissements d'avenir») ainsi que l'allègement de la charge 
administrative par la mise en œuvre d'un vaste programme de simplification 
administrative. Ces engagements concerne nt trois des quatre domaines du pacte, 
laissant de côté le secteur financier. Bien  qu'ils concernent les domaines dans lesquels 
la France doit relever les défis les plus gr ands, beaucoup d'entre eux (notamment ceux 
relatifs à la gouvernance budgéta ire ou au soutien à l'enseig nement supérieur et à la 
R&D) sont la confirmation de politiques publ iques/réformes existantes. Le programme 
de réforme ne semble pas pleinement adapté à l'ampleur des difficultés macroéconomiques rencontrées sur le marché  du travail ou dans l'environnement des 
entreprises. De plus, une incertitude poli tique entoure la réforme constitutionnelle 
envisagée. Les engagements pris au titre du pacte pour l'euro plus ont été évalués et pris en compte dans les recommandations. 
(17) La Commission a évalué le programme de stabilité et le programme national de 
réforme de la France, ainsi que  les engagements pris par ce pays dans le cadre du pacte 
pour l'euro plus
5. Elle a tenu compte non seulement de  leur bien-fondé dans l'optique 
d'une politique budgétaire et socio-économique viable en France, mais aussi de leur 
conformité avec les règles et  orientations de l'Union européenne, eu égard à la 
nécessité de renforcer la gouvernance économ ique de l'Union européenne par la 
contribution de cette dernière  aux futures décisions nati onales. Sur cette base, la 
Commission considère que la  France doit préciser davantage sa stratégie 
d'assainissement budgétaire, notamment pour 2012 et les années suivantes, afin de 
corriger son déficit excessif en  2013 au plus tard et de  ramener sa dette sur une 
trajectoire descendante. T oute recette exceptionnelle devr ait être util isée pour 
accélérer la réduction du déficit et de la dett e. Le déplacement de la charge fiscale du 
travail vers l'environnement et  la consommation, et la rédu ction des dépenses fiscales, 
soutiendraient la réalisation des objec tifs budgétaires et e nvironnementaux et 
amélioreraient l'environnement des entreprises. Les autorités françaises devraient mettre en œuvre des mesures supplémentaires en 2011 et 2012 destinées essentiellement à adapter la législation sur la protection de l'emploi pour réduire la 
dualité du marché du travail et à renforcer le s services publics d'emploi pour fournir un 
soutien global aux demandeurs d'emploi. La politique actuelle de modération du 
                                                
 
4 De plus amples informations à ce sujet figurent dans le document SEC(2011) 719. 
5 Document SEC(2011) 719. 
 
FR 7   FR salaire minimum doit être poursuivie. La conc urrence devrait être encouragée dans les 
professions réglementées et  le commerce de détail.  
(18) Eu égard à cette évaluation et compte tenu de la recommandation du Conseil du 
2 décembre 2009 formulée en vertu de l’arti cle 126, paragraphe 7, du traité sur le 
fonctionnement de l’Union européenne, le C onseil a examiné la version actualisée du 
programme de stabilité de la France pour  2011, et la recomm andation figurant au 
point (1) ci-dessous, en pa rticulier, reflète son avis6. Compte tenu des conclusions du 
Conseil européen du 25 mars 2011, le Conseil a examiné le programme national de réforme de la France, 
RECOMMANDE que la France s'attache, au  cours de la période 2011-2012, à:  
(1) se conformer à la recommandation d'un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 
1 % du PIB sur la période 2010-2013 et mettre rigoureusement en œuvre les mesures permettant de corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard; préciser les mesures nécessaires à cette fin et utiliser t oute recette exceptionnelle pour accélérer la 
réduction du déficit et de la dette; poursuivre l'examen de la viabilité du système de retraite et prendre des mesures supplémentaires si nécessaire.  
(2) dans le respect des pratiques nationales de consultation des partenaires sociaux, 
redoubler d'efforts pour lutter contre la se gmentation du marché du travail en révisant 
certaines dispositions de la législation sur la protection de l'emploi; veiller à ce que toute adaptation du salaire minimum favoris e la création d'emplois, notamment pour 
les jeunes et les personnes peu qualifiées. 
(3) encourager l'accès à la formation afin de  contribuer au maintien en activité des 
travailleurs plus âgés et créer des incita tions pour favoriser le retour à l'emploi; 
intensifier les politiques actives d'emploi et  instaurer des mesures visant à améliorer 
l'organisation, le processus de décision et les procédures du se rvice public d'emploi 
pour renforcer l'offre de services et le soutien individualisé destinés aux personnes 
exposées au risque de chômage de longue durée. 
(4) accroître l'efficacité du système fiscal, notamme nt en déplaçant la charge fiscale du 
travail vers l'environnement et la consommation, et en me ttant en œuvre la réduction 
prévue du nombre et du coût des exonérations  fiscales et sociales (y compris les 
«niches fiscales»).  
(5) prendre des mesures supplémentaires pour suppr imer les restrictions injustifiées dans 
les secteurs et professions réglementés, nota mment dans le secteur des services et du 
commerce de détail. 
Fait à Bruxelles, le 
 Par le Conseil 
 Le président 
                                                
 
6 Comme prévu à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil.