FR Journal officiel de l'Union européenne C 198/34

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales»

COM(2012) 722 final

2013/C 198/05

Rapporteur: Petru Sorin DANDEA

Le 12 mars 2013, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales"

COM(2012) 722 final.

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 avril 2013.

Lors de sa 489e session plénière des 17 et 18 avril 2013 (séance du 17 avril 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 169 voix pour, 1 voix contre et 0 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se prononce en faveur du plan présenté par la Commission et soutient les efforts de celle-ci pour trouver des solutions concrètes afin de réduire la fraude et l'évasion fiscales. Un réel progrès n'est possible que si les États membres accordent davantage d'attention à l'augmentation de l'efficacité des services fiscaux, en y consacrant des ressources humaines et financières suffisantes, et assurent une meilleure coordination de ceux-ci.

1.2 Le CESE recommande à la Commission et au Conseil d'intégrer dans l'analyse annuelle de la croissance et le semestre européen les thèmes de la fraude et de l'évasion fiscales, mais aussi de la planification fiscale agressive, ainsi que de mettre en œuvre des mesures spécifiques pour lutter contre ces phénomènes, de sorte à garantir des progrès concernant le paiement et la perception des taxes, à rendre celles-ci plus équitables, à améliorer la redistribution et à mieux combattre la pauvreté.

1.3 Le CESE se félicite des propositions de la Commission d'inscrire sur une liste noire les États qui opèrent comme des paradis fiscaux, au mépris des principes de la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, et demande que les critères communs qui permettront d’identifier ces États et territoires soient fixés au niveau européen, en évitant qu'ils soient appliqués de manière disparate au niveau national. Il convient que l'inscription sur la liste noire ne soit pas limitée aux pays tiers, mais qu'elle concerne aussi les territoires ou juridictions appartenant à des États membres ainsi que les entreprises qui opèrent dans ces zones.

1.4 Le CESE estime que la Commission pourrait compléter ses propositions d'inscription sur une liste noire par des sanctions à l'encontre des entreprises, consistant par exemple à les exclure des marchés publics ou à les priver des financements de l'UE ou des aides d'État.

1.5 Le CESE estime que la planification fiscale agressive, dans la mesure où elle crée une érosion des assiettes fiscales, obligeant de ce fait les États membres à augmenter le niveau des taxes, constitue en soi une pratique immorale qui a une incidence grave sur le fonctionnement du marché intérieur et crée des distorsions des systèmes fiscaux pour les contribuables, sur le plan de l'équité. Étant donné la complexité du phénomène, il est nécessaire de rendre suffisamment claires les propositions de la Commission relatives à la règle générale anti-abus et la définition des accords bilatéraux artificiels, afin qu'elles soient faciles à appliquer par tous les États membres.

1.6 Le CESE reconnaît l'importance des efforts déployés par la Commission pour négocier les accords concernant la bonne gouvernance en matière fiscale avec des États voisins de l'UE. Il recommande au Conseil de donner mandat à la Commission pour mener ces négociations, ces instruments pouvant se révéler extrêmement utiles pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

1.7 Le CESE préconise que la Commission et les États membres poursuivent la tâche de simplifier et d’harmoniser le cadre juridique existant, au niveau européen comme au niveau national. Un cadre juridique simplifié et davantage harmonisé dans le domaine fiscal, capable de garantir une fiscalité équitable, et complété par des outils informatiques modernes de vérification, de contrôle et d'échange de données, serait à même de réduire considérablement les possibilités de fraude et d'évasion fiscales.

1.8 Le CESE recommande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de dissuader les États membres de maintenir entre eux de grandes différences de niveaux d'imposition, directe ou indirecte, lesquelles favorisent la concurrence fiscale.

1.9 Le CESE salue la décision de la Commission d'étudier la possibilité d'introduire un système de TIN européen. Le CESE réitère la demande, qu'il a déjà adressée aux États membres dans plusieurs de ses avis, d'harmoniser le système de fiscalité indirecte. Il encourage la Commission à faire des propositions en ce sens. Une telle harmonisation, parallèlement à l'introduction d'un système de TIN européen, permettrait de réduire massivement la fraude de type "carrousel".

2. Introduction

2.1 La fraude et l'évasion fiscales, mais aussi le fait d'éviter le paiement des taxes par une méthode de planification fiscale agressive, entretiennent les inégalités croissantes causées par la crise économique et les programmes d'austérité, et représentent en cela un danger important pour les États membres de l'UE alors qu'ils s'efforcent de garantir un fonctionnement efficace des systèmes fiscaux dans le but d'assurer le financement des services publics, la redistribution du bien-être et la lutte contre la pauvreté, et d'éviter que ne s'installe une concurrence fiscale entre les États membres et les pays tiers. L'on estime que l'ampleur financière des pertes subies par les États membres dépasse 1 000 milliards d'euros par an (1).

2.2 Le 2 mars 2012, le Conseil européen a invité le Conseil et la Commission européenne à concevoir des moyens concrets de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

2.3 La Commission a adopté, en juin 2012, une communication (2) dans laquelle elle indique comment améliorer le respect des obligations fiscales et réduire la fraude et l'évasion fiscales. Dans cette communication, la Commission annonçait la présentation d'un plan d'action visant à consolider la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

2.4 En décembre 2012, la Commission a présenté le plan d'action annoncé, qui couvre à la fois les initiatives prises récemment et de nouvelles mesures pouvant être mises en œuvre à brève ou à longue échéance. Ce plan est accompagné de la Recommandation de la Commission relative à des mesures visant à encourager les pays tiers à appliquer des normes minimales de bonne gouvernance dans le domaine fiscal (3) ainsi que de la Recommandation de la Commission concernant la planification fiscale agressive (4).

3. Observations générales

3.1 Le CESE se prononce en faveur du plan présenté par la Commission et soutient les efforts de celle-ci pour trouver des solutions concrètes afin de réduire la fraude et l'évasion fiscales. (5) Néanmoins, le Comité exprime son scepticisme quant à la mise en œuvre de certaines des mesures proposées, étant donné les nombreuses divergences qui existent entre les États membres, lesquelles induisent une lenteur dans la prise de décisions au niveau du Conseil. De même, la réduction, dans la majorité des États membres, des ressources financières et humaines destinées aux administrations fiscales (6), en raison des mesures d'austérité appliquées ces dernières années, représente un obstacle majeur pour la mise en œuvre des nouvelles mesures. Un réel progrès n'est possible que si les États membres accordent davantage d'attention à l'augmentation de l'efficacité des services fiscaux, en s'appuyant sur des ressources financières et humaines suffisantes, et assurent une meilleure coordination de ceux-ci.

3.2 Une part importante des pertes que l'économie souterraine génère pour les systèmes de perception des taxes est due à la planification fiscale agressive. La Commission reconnaît que cette pratique tire profit des incohérences qui existent entre les systèmes fiscaux de deux ou plusieurs États membres; si une telle pratique est, à l'échelle mondiale, considérée comme légitime, elle n'en foule pas moins aux pieds les principes de la responsabilité sociale des entreprises. Le CESE estime que la planification fiscale agressive, dans la mesure où elle crée une érosion des assiettes fiscales, obligeant de ce fait les États membres à augmenter le niveau des taxes, constitue en soi une pratique immorale qui a une incidence grave sur le fonctionnement du marché intérieur, - puisqu'il décourage la concurrence effective entre les entreprises en général, et plus particulièrement entre les petites et moyennes entreprises - et crée des distorsions des systèmes fiscaux pour les contribuables, sur le plan de l'équité.

3.3 Le CESE accueille favorablement la recommandation de la Commission concernant la planification fiscale agressive, mais estime que les mesures proposées pour lutter contre cette pratique sont insuffisantes. Étant donné la complexité du phénomène (la planification fiscale agressive), il peut s'avérer difficile d'appliquer dans le cadre des accords conclus entre les États membres la règle générale anti-abus et de définir des accords bilatéraux artificiels. De même, le CESE estime que ces mesures soulèvent davantage de problèmes de mise en œuvre pour les États membres que si elles dénonçaient immédiatement ces accords, notamment ceux auxquels participent des juridictions généralement considérées comme des paradis fiscaux ou ne respectant pas les normes minimales de la bonne gouvernance dans le domaine fiscal.

3.4 La Commission propose aux États membres d'adopter un ensemble de critères permettant d’identifier les pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, et d'inscrire ces pays sur une liste noire. Le CESE attire l'attention sur le fait que cette mesure doit couvrir également les juridictions appartenant aux États membres, ainsi que les entreprises qui continueront à faire des transactions impliquant des entités appartenant à ces territoires.

3.5 La Commission a fait des propositions de modifications de certaines directives (7) pour corriger les lacunes susceptibles d'encourager la fraude et l'évasion fiscales. De même, la Commission a demandé au Conseil de lui donner mandat pour négocier des accords en matière de coopération fiscale et de lutte contre la fraude avec quatre pays tiers voisins et pour signer le projet d’accord entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et le Liechtenstein, d’autre part. Le CESE recommande au Conseil de tenir compte de ces propositions dans les meilleurs délais, ces instruments pouvant se révéler extrêmement utiles pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

3.6 Le CESE estime que dans le cadre de la mise en œuvre du plan d'action, il conviendra que la Commission et les États membres poursuivent la tâche de simplifier et d’harmoniser le cadre juridique existant, au niveau européen comme au niveau national. Un cadre juridique simplifié et davantage harmonisé dans le domaine fiscal, capable de garantir une fiscalité équitable, et complété par des outils informatiques modernes de vérification, de contrôle et d'échange de données, tout en bénéficiant d'un personnel bien préparé, serait à même de réduire considérablement les possibilités de fraude et d'évasion fiscales. Cela permettrait d'alléger les charges administratives et fiscales pesant sur les entreprises et les citoyens, avec des avantages directs pour les recettes des finances publiques.

3.7 Le CESE recommande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de dissuader les États membres de maintenir entre eux de grandes différences de niveaux d'imposition, directe ou indirecte, lesquelles favorisent la concurrence fiscale. De même, le CESE attire l'attention sur la corrélation directe qui existe entre le niveau des taxes et l'évasion fiscale. Lutter efficacement contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi que contre la planification fiscale agressive peut conduire à une réduction du niveau général d'imposition, au bénéfice de tous les contribuables.

4. Observations particulières

4.1 La Commission reconnaît que, compte tenu des libertés dont elles disposent pour opérer sur le marché intérieur, les entreprises peuvent mettre en place des accords avec les juridictions considérées comme des paradis fiscaux, en passant par l’État membre le moins réactif. Ce phénomène entraîne l’érosion des assiettes fiscales des États membres et compromet les conditions de concurrence effective entre les entreprises en général, et plus particulièrement entre les petites et moyennes entreprises, en dénaturant le fonctionnement du marché intérieur. Le CESE encourage la Commission et les États membres à inscrire sur une liste noire les entreprises qui promeuvent des pratiques de ce genre. Entre autres mesures appliquées au niveau national, les États membres devraient prévoir de suspendre les droits de ces entreprises à participer aux procédures de marchés publics, ou encore de refuser de leur accorder, le cas échéant, les aides d'État demandées.

4.2 Suivant les estimations de la Commission, la planification fiscale agressive est responsable de la moitié des pertes enregistrées par les États membres en raison des pratiques spécifiques de l'économie souterraine. Le CESE juge insuffisantes les mesures proposées par la Commission pour lutter contre ces pratiques (8) et recommande de préciser, dans un sens plus concret, la formulation de la règle générale anti-abus ainsi que la définition des accords artificiels, de sorte que les États membres puissent procéder rapidement à leur mise en œuvre, sans que cela crée des situations complexes au niveau des juridictions, dans le cas de litiges liés à la planification fiscale agressive.

4.3 Le CESE juge utile la proposition de la Commission de créer une plate-forme pour la bonne gouvernance fiscale. Il recommande à la Commission d'inviter également les partenaires sociaux à participer à cette plate-forme, notamment ceux qui ont pour membres des travailleurs issus des administrations financières, lesquels ont une riche expérience dans le domaine de la lutte contre les phénomènes de fraude ou d'évasion fiscales. Il est également nécessaire de préciser comment la plate-forme interagira avec d'autres structures qui opèrent dans le domaine de la fiscalité au niveau européen.

4.4 Dans le cadre des négociations, coordonnées par l'OCDE, du code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises, la Commission se propose d'agir en vue de supprimer des directives existantes les dispositions qui offrent, dans certaines situations, des possibilités de planification fiscale agressive ou empêchent d’apporter des solutions appropriées en permettant la double non-imposition. Le CESE se félicite de cette initiative de la Commission et recommande que ces mesures soient prises le plus tôt possible.

4.5 La Commission propose d’intensifier les travaux sur les régimes fiscaux particuliers destinés aux expatriés et aux personnes fortunées, qui nuisent au fonctionnement du marché intérieur et réduisent les recettes fiscales globales. Le CESE encourage les États membres à supprimer ces régimes fiscaux spéciaux. De même le CESE réitère ses appels (déjà formulés dans d'autres avis (9) adressés aux institutions de l'UE) à prendre des mesures pour prévenir le recours abusif au "principe de résidence" dans le cadre de régimes de propriété et de domiciliation fictifs par lesquels des sociétés-écrans ou des sociétés holding sans aucune activité permettent à leurs propriétaires de ne pas être imposés dans le pays où ils sont domiciliés.

4.6 Le CESE se félicite du lancement du portail "TIN sur Europa" Cet instrument permet à tout tiers, et en particulier aux établissements financiers, d’identifier et d’enregistrer rapidement, facilement et correctement les numéros d'identification fiscale (TIN - tax identification number). En outre, cet instrument peut être utilisé pour améliorer l'efficacité de l'échange automatique d'informations. Compte tenu de la décision de la Commission d'étudier la possibilité d'introduire un système de TIN européen, le CESE réitère la demande, qu'il a déjà adressée aux États membres dans plusieurs de ses avis, d'harmoniser le système de fiscalité indirecte. Le CESE encourage la Commission à faire des propositions en ce sens. Une telle harmonisation, parallèlement à l'introduction d'un système de TIN européen, permettrait de réduire massivement la fraude de type "carrousel", et ce dispositif, à l'avenir, pourrait devenir un identificateur unique des contribuables pour tous les types de taxes.

4.7 La Commission a commencé ses travaux de standardisation des formulaires pour l'échange d'informations dans le domaine fiscal. Une application informatique a été développée pour gérer ces formulaires types dans toutes les langues de l'Union; elle est disponible depuis le 1er janvier 2013. Le CESE apprécie le fait que ces nouveaux formats puissent jouer un rôle important dans la coopération administrative entre les États membres dans le domaine fiscal, surtout dans la mesure où le développement du système informatique permettra l'échange automatique d'informations.

4.8 Le CESE apprécie tout particulièrement la décision de la Commission de réviser la directive "mères-filiales" et de réexaminer les dispositions anti-abus qui sont présentes dans d'autres directives. Cette révision est nécessaire pour garantir la mise en œuvre de la recommandation de la Commission sur la planification fiscale agressive. Le CESE recommande aux États membres d'appuyer les efforts de la Commission, afin que cette révision puisse être réalisée dans un délai raisonnable. Il importe d'introduire, dans le cadre de cette révision, l'obligation pour les entreprises multinationales de tenir une comptabilité séparée pour chaque pays dans lequel elles ont des activités, et de préciser pour chacun le volume de la production réalisée et les bénéfices obtenus. La présentation des données comptables sous cette forme faciliterait l'identification des entreprises pratiquant l'abus d'établissement du prix de transfert ou faisant la promotion de la planification fiscale agressive. De même, le CESE recommande de mettre en place une réglementation sur la taxation des profits des entreprises, fondée sur un ensemble de règles communes.

4.9 Le CESE salue les efforts consentis par la Commission pour promouvoir les outils informatiques développés par l'UE dans le cadre de l'OCDE. Si l'OCDE devait approuver les formulaires électroniques mis au point pour l'échange spontané d'information et le retour d'informations dans le domaine de la fiscalité directe, ces outils représenteraient des instruments extrêmement utiles et efficaces pour lutter contre les cas sérieux de fraude ou d'évasion fiscales.

4.10 La Commission propose d'établir un code européen du contribuable qui regroupera les meilleures pratiques existant au niveau des États membres, afin de renforcer la confiance entre les administrations fiscales et les contribuables de manière à assurer davantage de transparence en ce qui concerne les droits et obligations des contribuables et à favoriser une approche axée sur les services. Le CESE attire l'attention sur le fait qu'une simplification des systèmes fiscaux aurait pour effet de réduire les charges administratives auxquelles les contribuables et les entreprises font face, et de susciter davantage de confiance de leur part. Il conviendrait que les États membres prévoient une diminution des charges administratives pour les bons contribuables, qu'il s'agisse de personnes physiques ou d'entreprises, et une augmentation de ces charges pour ceux qui enfreignent la loi. Il est bien connu que, de manière générale, les entreprises impliquées dans des activités liées à la planification fiscale agressive sont de grandes entreprises transnationales.

4.11 La Commission recommande aux États membres de promouvoir une approche de type "guichet unique", auprès desquels les contribuables, résidents comme non-résidents, pourraient obtenir tout type d'informations fiscales. Le CESE marque son accord avec la proposition de la Commission et estime qu'une telle approche permet d'éliminer une partie des obstacles auxquels sont confrontés les contribuables qui s'engagent dans des opérations transfrontières. De plus, en centralisant les informations existantes au niveau du guichet unique de chaque État membre, la Commission sera à même de développer un portail web sur la fiscalité au niveau européen, sur le modèle du portail e-Justice.

4.12 La Commission propose que, sur la base de l'expérience qu'Eurofisc accumulera en matière de lutte contre la fraude dans le domaine de la TVA, grâce à l'échange rapide d'informations, ce réseau soit étendu à l'avenir au domaine de la fiscalité directe. Le CESE estime que l'extension d'Eurofisc à la fiscalité directe permettra de compléter l'ensemble d'instruments de lutte contre la fraude, l'évasion fiscale et la planification fiscale agressive qui existent déjà au niveau de l'UE.

4.13 Le CESE est favorable à l'idée d’aligner la définition de certains types d’infractions fiscales, et les sanctions administratives et pénales dont elles sont assorties, pour tous les types d’impôts et taxes. Si un tel alignement était réalisé, il permettrait de décourager les entreprises de tirer parti des États membres les moins réactifs pour y développer leurs opérations. La Commission se propose d'examiner si un tel alignement est opportun

4.14 La Commission a présenté, dans sa communication de juin 2012, un certain nombre d'actions possibles, que le Conseil a jugé non prioritaires. Le CESE estime que garantir l'accès direct aux bases de données nationales dans le domaine de la fiscalité directe, qui est une des propositions de la Commission, constitue l'un des instruments les plus puissants dont pourraient bénéficier les États membres pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Par ailleurs, la Commission propose d'évaluer la possibilité d'élaborer un instrument juridique unique pour la coopération administrative relative à l'ensemble des impôts et taxes. Le CESE soutient ces propositions de la Commission, dans la mesure où elles peuvent accroître l'efficacité de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

Bruxelles, le 17 avril 2013. Le président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) COM(2012) 351 final, p.2.

(2) COM(2012) 351 final.

(3) C(2012) 8805 final.

(4) C(2012) 8806 final.

(5) Le Comité n'a eu de cesse de se prononcer en faveur de mesures destinées à limiter la fraude et l'évasion fiscales: Voir JO C 11 du 15.1.2013, p.31, JO C 347 du 18.12.2010, p.73, JO C 255 du 22.9.2010, p.61.

(6) Impact of austerity on jobs in tax services and the fight against tax fraud and avoidance in EU-27 + Norway ("Les effets de l'austérité sur les emplois dans les services fiscaux et la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales dans l'UE-27 plus la Norvège"), rapport réalisée par Lionel Fulton, du Labour Research Department, à la demande de la FSESP (Fédération syndicale européenne des services publics), http://www.lrd.org.uk/, mars 2013.

(7) COM(2008) 727 final - 2008/0215 (CNS); COM(2012) 428 final, - 2012/0205 (CNS).

(8) C(2012) 8806 final

(9) JO C 229 du 31.7.2012, p. 7.