COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 01.03.1996 
COM(96) 70 final 
RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DE LA COOPERATION 
DECENTRALISEE 
(Présenté par la Commission) 

TABLE DES MATIERES 
A. INTRODUCTION 1 
1. Définition de la coopération décentralisée 1 
2. Les principales étapes de la formalisation 
de la coopération décentralisée 2 
B. DES PRINCIPES A LA PRATIQUE 4 
3. Les enjeux liés à la coopération décentralisée 4 
4. Les diverses pratiques de la coopération 6 
décentralisée au niveau communautaire 
C. LA COOPERATION DECENTRALISEE DANS LA COOPERATION 
FINANCIERE ET TECHNIOUE: ELEMENTS DE BILAN 7 
5. Rappel des différents instruments concernés 7 
5.L Les lignes budgétaires communautaires 
spécialisées, accessibles à des acteurs 
décentralisés 7 
5.2. Programmes officiels de la coopération 
financière et technique 8 
6. La ligne coopération décentralisée B7-S077 9 
7. La coopération décentralisée dans Lomé IV 11 
7.1. Aperçu général 11 
7.2. Le cas des programmes de micro-réalisations 13 
7.3. Le cas des programmes de coopération 
décentralisée 14 
7.4. Perspectives et limites 14 
8. La coopération décentralisée avec les pays en 
développement d'Amérique latine et d'Asie et les pays 
méditerranéens 15 
8.1. Les programmes décentralisés méditerranéens 15 
8.2. PVD-ALA 16 
8.2.1. Les pays d'Asie 16 
8.2.2. l'Amérique latine 17 
D. QUELLES PERSPECTIVES POUR LA COOPERATION 
DECENTRALISEE 18 
h il 

RAPPORT AU CONSEIL EN VUE DU CONSEIL DEVELOPPEMENT 
RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DE LA COOPERATION 
DECENTRALISEE 
A. INTRODUCTION 
1. Définition de la coopération décentralisée 
L'introduction de la coopération décentralisée dans le champ d'action de la 
coopération de la CE marque une volonté d'élargir la gamme des acteurs de la 
coopération dans le but de mieux mobiliser les compétences et les capacités 
d'initiative en faveur du développement, tant dans les pays tiers qu'en Europe. Les 
acteurs potentiellement visés sont les ONG, les pouvoirs publics décentralisés, les 
groupements (ruraux ou urbains, professionnels,...), les coopératives, les entreprises 
et les milieux économiques1, les syndicats, et d'une façon générale, toutes les forces 
vives de la société civile tant en Europe qu'au Sud, et susceptibles de contribuer au 
développement social et économique des PVD. 
L'émergence et la formalisation progressive de ce concept à la fin des années 80 au 
sein de la CE font en réalité écho à plusieurs phénomènes concomitants : la place 
grandissante accordée aux préoccupations du développement social et économique à 
la base, aux approches participatives du développement dans les orientations des 
bailleurs de fonds (et de la CE en particulier) d'une part; une montée en puissance 
de l'action des ONG et d'une façon générale l'affirmation progressive de formes 
organisées de la société civile au Sud d'autre part; enfin, l'intérêt croissant que 
rencontrent au début des années 90 les thèmes de la démocratie et des droits de 
l'homme, ouvrant l'opportunité d'un regard renouvelé sur le rôle et la place de la 
société civile, de ses émanations représentatives dans les processus du 
développement. En cela, la CE participe, d'un mouvement plus général de 
questionnements sur les priorités et les moyens du développement, qui touchent 
également l'ensemble des agences bi- et multilatérales d'aide dès cette époque. 
Dans le cadre d'instruments particuliers à ce secteur 
La coopération décentralisée, exposée dès les chapitres introductifs de Lomé IV, a 
pour champ d'application potentiel l'ensemble des instruments habituels de la 
coopération financière et technique ou économique. La coopération décentralisée 
n 'est donc pas voulue comme un instrument nouveau, mais davantage comme une 
approche différente, complémentaire des modes traditionnels de conception et de 
mise en oeuvre de la coopération. Sont naturellement concernées et progressivement 
visées l'ensemble des régions d'intervention de la coopération pour le 
développement : pays ACP, PTOM, PVD-ALA, pays méditerranéens. 
Il importe de noter que le présent rapport ne couvre pas tous les domaines et acteurs 
de développement relevant de l'approche coopération décentralisée dans son 
acception la plus large. En particulier, il ne concerne pas la promotion du rôle des 
entreprises et le développement du secteur privé qui, tout en relevant de la même 
orientation générale, recourent à des instruments et méthodes particuliers (en raison 
de la spécificité de l'action dans ces domaines) et ont déjà fait l'objet de rapports 
particuliers. Sont donc principalement concernés les pouvoirs publics locaux et la vie 
associative au sens large. 
Par ailleurs il est évident - et la suite de ce rapport le montre - que l'approche de la 
coopération décentralisée revêt des priorités et accents différents en fonction des 
particularités de chaque pays et des diverses régions du Tiers-Monde : niveau de 
développement, diversification et capacités existantes des structures économiques et 
sociales, places relatives des secteurs public et privé, régime socio-politique. 
2. Les principales étapes de-la formalisation de la coopération décentralisée 
- 1989-90 : inscription de la coopération décentralisée dans les articles 20 à 22 de 
la Convention de Lomé IV et mention en introduction de la presque totalité des 
programmes indicatifs nationaux 
- 1991 : introduction de la coopération décentralisée dans les articles 7 à 10 de la 
décision des PTOM (91/482/CEE du Conseil; 25 juillet 1991) 
- 1992 : reconnaissance de la coopération décentralisée dans l'article 3 du règlement 
(CEE) du Conseil (n* 443/92; 25 février 1992) relatif à l'aide financière et 
technique et à la coopération économique avec les PVD-ALA 
- 1992 : ouverture de la ligne budgétaire coopération décentralisée B7-5077, tous 
PVD, à vocation incitative; diffusion à large échelle du document "La coopération 
décentralisée - Objectifs et Méthode, 15 réponses à 15 questions" (note du 
26.11.92); diffusion interne large de la note d'instruction n" 52552 du 13.8.92 
établissant les règles et méthodes de mise en oeuvre dans le cadre du FED; 
lancement des premiers programmes MED 
- 1993 et au-delà : lancement de premiers "programmes de coopération 
décentralisée" dans le cadre du FED (Côte d'Ivoire, Bénin, Sénégal, Madagascar, 
République Dominicaine,...); affinement des priorités et cibles de la ligne B7-5077 
et des actions d'information et de mobilisation (en direction des milieux ONG, de 
pouvoirs locaux, des milieux économiques et sociaux); production de guides 
méthodologiques; renforcement des initiatives visant à introduire la coopération 
décentralisée dans les programmes officiels (ajustement des programmes en cours, 
lancement de nouveaux programmes, préparation des Programmes Indicatifs 
Nationaux (PIN) 1995-2000; mandat de renégociation de Lomé IV,...). 
Dans cette période 90-94, plusieurs faits majeurs contribuent à conforter l'approche 
communautaire de la coopération décentralisée, en particulier au plan européen : 
- Une diffusion progressive du concept en Europe, grâce à une mobilisation effective 
d'institutions représentatives telles que le CES, le CLONG, TARE, les 
organisations de villes (T&D, FMCU, IULA-CCRE,...) qui toutes expriment une 
forte attente à l'égard de la coopération décentralisée et de TUE, en particulier les 
collectivités locales qui se sentent exclues des initiatives et guichets 
communautaires habituels. 
- En effet, dans cette même période, on observe une montée en puissance des 
actions de coopération décentralisée menées par les collectivités territoriales 
(régions, villes, provinces,...) dans divers Etats membres (Pays-Bas, France, 
Espagne,...), grâce en particulier à la mise en place de législations appropriées 
dans plusieurs de ces pays, voire d'instruments financiers incitatifs. Cette 
mobilisation est également "tirée" par des organismes tels que le Conseil de 
l'Europe (Congrès des Pouvoirs locaux et Centre Nord-Sud) ou encore les Nations 
Unies qui ont su jeter les bases d'un dialogue permanent avec ces acteurs. Ce sera 
précisément l'un des apports majeurs de la ligne B7-5077 ou des programmes 
MED que d'avoir contribué à donner un signal clair et mobilisateur en faveur de 
la coopération décentralisée, entraînant dans leur foulée la mobilisation de 
centaines de collectivités locales, d'universités ou d'ONG en Europe. 
- Au niveau du FED, l'approche est dans une phase d'expérimentation progressive. 
La coopération décentralisée a débuté essentiellement au niveau d'actions 
traditionnelles d'ONG de développement Cependant, elle se découvre peu à peu 
une perspective plus large à travers une nouvelle génération de programmes 
traitant du développement du monde rural ou urbain, ou encore d'appui à la 
décentralisation ou de développement du secteur informel. Ces programmes ont 
en commun de concerner très directement les acteurs de base, de se confronter 
à des dynamiques locales de changement institutionnel et social et de ne pouvoir 
se limiter à apporter des réponses extérieures "clefs en main ". Ils doivent mettre 
davantage l'accent sur le renforcement des capacités des acteurs locaux ^et les 
conditions d'un développement endogène qui soit réellement porté et assumé par 
ces acteurs. Ils posent en des termes nouveaux la nécessité d'une meilleure 
synergie entre ces acteurs (associatifs, économiques, pouvoirs locaux, ONG) d'une 
part, l'intervention de l'Etat central et de l'aide extérieure d'autre part. Certains 
de ces programmes naissent d'initiatives totalement décentralisées, puis sont mis 
en oeuvre de manière décentralisée également, comme au Cameroun 
(développement participatif urbain), ou en République Dominicaine (développement 
de la Province de Puerto Plata). 
B. DES PRINCIPES A LA PRATIQUE 
3. Les enjeux liés à la coopération décentralisée 
On les résumera en quelques points forts. Tout d'abord, au niveau de l'évolution de 
l'environnement et des acteurs concernés, la période récente se caractérise par : 
- l'émergence au Sud d'acteurs décentralisés (organisations représentatives, ONG, 
pouvoirs locaux, acteurs sociaux et économiques,...) représentant une force de 
proposition et d'action pour le développement, et qui revendiquent un rôle plus 
actif tant sur la scène nationale qu'internationale. La crise des Etats, la 
libéralisation des économies, les décentralisations en cours, sont autant de 
facteurs qui accentuent cette montée en puissance de la société civile et stimulent 
aujourd'hui la recherche de nouvelles bases de travail entre la société civile et 
l'Etat d'une part, les acteurs décentralisés et l'aide internationale d'autre part 
Nombre de réseaux d'ONG et d'associations des PVD oeuvrant pour le 
développement se sont énergiquement emparés de ce débat au plan international, 
régional ou local, et ce notamment dans la foulée des grandes conférences 
onusiennes qui ont joué un rôle indéniable de catalyseur en ce domaine. La CE est 
également de plus en plus interpellée si l'on en juge par l'éclosion récente de 
nombreuses rencontres ou séminaires provoqués par des ONG du Sud sur le thème 
de la coopération décentralisée. 
- Cette évolution n'est pas sans conséquences au Nord, en particulier dans le monde 
des ONG européennes avec qui la CE a développé de longue date une 
collaboration étroite. Il n'est pas fortuit que celles-ci soient aujourd'hui 
contraintes à repenser plus que jamais leur identité et leur légitimité, la nature 
et la finalité de leurs partenariats avec le Sud, en même temps que leurs relations 
institutionnelles avec la CE. Pour une large part, ces questionnements sont le 
contrecoup de la maturation et de la revendication croissantes des acteurs du Sud, 
et de l'intérêt par conséquent grandissant que portent aujourd'hui les principaux 
bailleurs de fonds aux questions du financement direct, à un recours accru aux 
ONG, à la coopération décentralisée ou à ses équivalents, autant d'enjeux à partir 
desquels il convient de se repositionner. 
- De plus, la coopération décentralisée ouvre la voie à l'engagement d'autres 
composantes de la société civile européenne en faveur de la coopération, à d'autres 
formes d'intervention que celles déployées avec succès par les ONG, et 
qu'illustrent les actions menées par exemple par les collectivités locales, les 
milieux académiques, les fédérations professionnelles ou organismes consulaires, 
le secteur social et coopératif,... Cette ouverture questionne les ONG 
européennes, la relation qu'elles entretiennent avec les autres acteurs de la 
société civile en Europe, mais aussi l'exclusivité dont elles jouissaient jusqu'ici 
en tant que représentants de la société civile européenne auprès de la CE, Ce qui 
est en jeu, c'est l'établissement d'un dialogue plus direct entre les composantes 
de cette société civile et les institutions communautaires, en d'autres termes 
l'élargissement de la participation en Europe même. Les collectivités territoriales, 
villes et régions d'Europe appellent ainsi de leurs voeux un dialogue plus direct 
avec VUE et une meilleure prise en compte de leur rôle au niveau de la 
mobilisation de l'opinion publique et de l'action en faveur du développement. 
Au niveau de son application dans les programmes et projets de développement, la 
coopération décentralisée appelle une série d'éclaircissements : 
- La participation, entendue dans son acception la plus large, est au coeur des 
approches de la coopération décentralisée. Si l'enjeu est de mieux saisir et 
encourager le potentiel d'initiative des acteurs décentralisés au Sud, il faut 
d'abord en passer par l'établissement d'une écoute, d'un vrai dialogue entre ces 
acteurs décentralisés et les autorités publiques de sorte à les associer le plus en 
amont possible à l'élaboration des priorités et programmes de coopération. Cette 
écoute doit pouvoir se prolonger ensuite sur le terrain, au niveau de la mise en 
oeuvre des actions, par une prise en charge aussi poussée que possible par les 
acteurs de base concernés. 
Cela diffère sensiblement des approches participatives qui envisagent la 
participation sous l'angle principal de la contribution des populations aux actions 
(travail en nature, prise en charge des frais récurrents,...), nécessaire par ailleurs. 
Au niveau du montage des programmes, la participation interpelle l'ensemble du 
"cycle du projet", de l'idée initiale à l'exécution, en passant par les étapes 
d'identification, de préparation,... De la "qualité" ou de l'intensité de cette 
participation à chacun de ces niveaux dépend l'intensité du caractère décentralisé 
de l'action. 
Cette perspective serait peu réaliste si elle n'était assortie de préalables : d'une 
part, il faut mettre les acteurs locaux en situation de pouvoir pleinement exercer 
cette responsabilité par une poliûque volontaire de renforcement de leurs capacités. 
Ceci exige qu'il y soit consacré des moyens, que l'horizon de travail ne se limite 
pas à la durée de vie d'un projet ou d'un PIN, mais envisage la longue durée; 
d'autre part il faut assouplir les procédures et règles de la coopération financière 
et technique, aujourd'hui trop contraignantes. Ceci concerne principalement le 
FED où l'introduction de la coopération décentralisée rencontre aujourd'hui encore 
des obstacles pratiques considérables qui ne peuvent être surmontés que par une 
motivation et conviction particulières, notamment parmi le personnel des 
délégations. 
- La coopération décentralisée ne se résume pas non plus à la question de l'accès 
par les ONG aux marchés d'exécution de programmes traditionnels. La CE, 
comme d'autres bailleurs, tend à généraliser ce principe, auquel elle recourt 
largement en Asie ou en Amérique Latine notamment, pour des raisons non 
infondées d'économie et d'efficacité de son action, et aussi parce que, dans ces 
régions, les mécanismes de l'aide communautaire, plus souples, l'autorisent. Ce 
point soulève aujourd'hui de nombreux débats dans le monde des ONG du Nord 
prises dans un dilemme certain : si elles sont réticentes à être "instrumentalisées" 
au nom de leur éthique et de leur base sociale, elles n'en demeurent pas moins 
soucieuses de ne pas laisser échapper cette opportunité pour amplifier leur action. 
Il contribue également à une diversification rapide du monde des "ONG d'appui", 
au Sud singulièrement, où l'on risque d'assister à l'éclosion d'une génération 
nouvelle d'"ONG" qui entendent se situer sur ce créneau nouveau d'expertise, en 
particulier sous le couvert de la coopération décentralisée. Il y a matière à la 
recherche et à la définition d'une déontologie de la coopération décentralisée, 
fondée sur des critères distinguant organisations représentatives, intermédiaires, 
d'appui,..., cela étant assorti en contrepartie de règles du jeu claires et sans 
ambiguïtés quant aux conditions d'accès par ces organisations locales à des fonds 
communautaires dans le cadre de la coopération décentralisée. Dans le cas du 
FED, il est peu réaliste d'imaginer que ces règles puissent ne pas déroger en partie 
au régime commun applicable aux programmes traditionnels (en matière 
d'éligibilité, de passation de marchés, d'emploi de régies,...) destinés surtout à 
traiter avec des prestataires de service du secteur marchand et agissant pour le 
compte de l'Etat. 
4. Les diverses pratiques de la coopération décentralisée au niveau communautaire 
Les années 90-94 sont marquées par une pénétration très progressive de ces principes 
dans les programmes de l'Union Européenne, sous des formes variables selon les 
régions du monde concernées, notamment selon les priorités de l'action européenne 
dans ces régions, le degré de souplesse du cadre légal et institutionnel de mise en 
oeuvre de la coopération, enfin selon les initiatives particulières prises. 
La visibilité du message, gagnée en affichant très tôt (dès Lomé IV) la coopération 
décentralisée comme un pôle fort de la politique communautaire de coopération, 
pourrait néanmoins risquer de se diluer en partie dans cette diversité qui, dans le 
public, alimente à tort ou à raison une certaine confusion, voire certaines 
frustrations. 
Très schématiquement, on peut tenter de ramener la coopération décentralisée à trois 
déclinaisons possibles : 
- L'une, héritée de l'expérience de la construction européenne, conduit à désigner 
sous l'approche coopération décentralisée, la coopération horizontale entre 
composantes de la société civile des Etats membres et pays tiers (collectivités 
locales, acteurs économiques, milieux académiques...). Les instruments de 
coopération décentralisée développés en Méditerranée (programmes MED), et plus 
récemment en Amérique Latine visent principalement l'établissement de relations 
politiques, économiques ou culturelles plus fortes, plus équilibrées, se fondant 
selon le cas sur un principe de réciprocité (au niveau économique) ou de 
"proximité" (politique ou culturelle, en particulier lorsque l'on est dans une 
logique de "pré-adhésion"). Parmi les domaines visés en priorité, on retrouve les 
échanges culturels, économiques, technologiques ou scientifiques, voire 
d'ingénierie démocratique avec des pays, de fait le plus souvent à niveau de 
développement intermédiaire ou en économie de transition. Ces programmes ont 
connu un succès certain, notamment en Europe, où ils ont eu un effet mobilisateur 
indiscutable. Certains de ces programmes ont poussé assez loin la réflexion 
méthodologique, notamment autour du concept de réseau; on parlera ici plutôt de 
coopération décentralisée de type "intégratrice". 
- L'autre relève du champ de l'aide au développement classique, notamment en 
faveur des pays les plus démunis et en transition démocratique. L'expression et la 
participation de la société civile dans les processus de développement en sont les 
enjeux principaux. En érigeant la société civile en sujet - agissant et non plus 
seulement en "bénéficiaire" du développement, la coopération décentralisée 
questionne à la fois les mécanismes de l'aide au développement classique et les 
rapports de la société civile avec la puissance publique dans les PVD. On parlera 
de coopération décentralisée "à vocation participative" (la participation étant 
entendue dans son sens le plus large). Si cela commence à transparaître dans un 
certain nombre d'initiatives ou programmes pilotes, force est de constater que, en 
règle générale, le développement de la coopération décentralisée peut être contrarié 
par les cadres institutionnels de la coopération (Lomé IV notamment), le poids des 
règles et des procédures, voire les comportements de protection ou de défiance 
décrits précédemment. Et pourtant, en raison de l'importance des moyens 
consacrés par la CE dans ce domaine, c'est bien sur ce terrain que se situent 
l'enjeu principal et l'avenir de la coopération décentralisée. 
- Pour être exhaustif, on ne peut passer sous silence une troisième forme de 
coopération décentralisée "à vocation de substitution". Précisément, elle opère 
dans les pays où, pour diverses raisons, la coopération officielle est suspendue et 
où l'aide n'est maintenue que pour des besoins prioritaires et canalisée par des 
opérateurs décentralisés. Louable dans son principe, on regrettera que, dans 
certains cas, lors du rétablissement des relations officielles, la coopération 
décentralisée ne soit plus une priorité, que ces opérateurs soient relégués au second 
plan, voire exclus du dispositif, ce qui peut être tout à fait dommageable pour la 
crédibilité du message communautaire relatif à la coopération décentralisée. 
Cette diversité de situations, alliée au caractère éminemment qualitatif et subjectif 
de l'approche décentralisée, rend par conséquent impossible l'établissement d'un 
bilan exhaustif, tout autant que la recherche d'un "corps de pratique" unificateur. 
La coopération décentralisée ne peut prendre sens que si elle est ramenée, 
confrontée à chaque réalité locale et à ses contraintes propres. 
Si d'un point de vue pratique, cela conduit à reconnaître et encourager cette 
diversité et la variété des expériences en ce domaine, celle-ci nous paraît devoir 
s'appuyer sur quelques principes de base permettant de circonscrire le champ 
d'application de la coopération décentralisée, permettant ainsi que soit livré un 
message clair et visible à destination des cibles visées. 
C. LA COOPERATION DECENTRALISEE DANS LA COOPERATION 
FINANCIERE ET TECHNIOUE; ELEMENTS DE BILAN 
Ce chapitre tente de brosser un premier panorama, faut-il le souligner, très incomplet 
des expériences que l'on a pu répertorier ou investiguer. 
5. Rappel des différents instruments concernés 
5.1. Les lignes budgétaires communautaires spécialisées, accessibles à des acteurs 
décentralisés 
- La ligne budgétaire coopération décentralisée B7-5077 : elle est directement 
accessible à une large variété d'acteurs décentralisés des PVD, en particulier 
aux collectivités locales; en pratique compte tenu de sa modicité, elle appuie 
principalement des actions "amont" visant la mobilisation et le renforcement des 
acteurs décentralisés tant dans les PVD qu'en Europe, l'appui à la création de 
partenariats et réseaux Nord-Sud et Sud-Sud, enfin des actions préparatoires à 
des programmes de coopération décentralisée dans le cadre des programmes 
officiels. Elle agit surtout comme un catalyseur et un levier permettant de 
favoriser la diffusion de la coopération décentralisée dans les pays 
d'intervention et les programmes officiels de la CE (budget 94 : 5 MECU). 
Par ailleurs, un certain nombre de lignes budgétaires spécifiques, sans pour autant 
être nommément dédiées à la coopération décentralisée, peuvent contribuer 
indirectement à ses objectifs selon que : 
- Le développement de partenariats Nord-Sud et/ou le renforcement des acteurs 
décentralisés au Sud sont des objectifs explicitement visés. Ces lignes sont 
accessibles aux acteurs décentralisés du Nord et du Sud et non seulement aux 
ONG: 
- B7-5220 et 5230 : appui à des actions en faveur des droits de l'homme et de 
la démocratie dans les PVD (budgets 94 : 27 MECU); 
- B7-5031 : aide à la formation en faveur des ressortissants des PVD 
(budget 94 : 2 MECU). 
- La ligne appuie des initiatives d'acteurs décentralisés du Nord ou du Sud : 
- B7-5076 : actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des PVD 
(budget 94 : 45 MECU); 
- B7-5040 : environnement dans les PVD (budget 94 : 20 MECU). 
- La ligne appuie des initiatives d'ONG du Nord ou du Sud : 
- B7-5014 : aide aux ONG intervenant au Vietnam (budget 94 : 2 MECU); 
- B7-5015 : aide aux ONG intervenant au Cambodge (budget 94 : 1 MECU); 
- B7-5013 : aide aux ONG intervenant au Chili (budget 94 : 3,8 MECU) 
(ligne supprimée en 1995); 
- B7-4083 : assistance financière aux territoires de Cisjordanie et Gaza 
(budget 94 : 50 MECU). 
- Enfin, la ligne peut appuyer des ONG du Sud indirectement par 
l'intermédiaire d'ONG Nord : 
- B7-5010 : cofinancement des ONG (budget 94 : 145 MECU); les actions 
ciblant formellement l'appui institutionnel aux organisations de base dans les 
PVD au titre du Chapitre XII des Conditions Générales ne représentent 
environ que 3 MECU en 1994 (soit 2 % de la ligne). 
On observe toutefois qu'un nombre croissant de projets intégrés tendent à 
incorporer cette dimension. 
En pratique, l'accès et la mise en oeuvre de ces lignes sont sujettes à des 
conditions d'application très variables, certaines faisant l'objet d'un emploi très 
"dirigé" ou d'une conception restrictive de la notion d'ONG ou d'acteur 
décentralisé, d'autres offrant le maximum de souplesse pour appuyer de réelles 
initiatives décentralisées. 
Le montant cumulé de ces lignes s'établit en 1994 à : 300 MECU. 
5.2. Programmes officiels de la coopération financière et technique 
C'est à ce niveau que se situent les principales perspectives pour la coopération 
décentralisée (FED, fonds méditerranéens, fonds PVD-ALA). 
On peut discerner schématiquement trois cas de figures : 
- les programmes spécifiquement destinés à soutenir des initiatives de base, en 
général de taille limitée : soit dans le cadre d'instruments classiques du type 
programmes de micro-réalisations, mais adaptés dans le sens d'une plus grande 
responsabilisation des acteurs décentralisés, soit dans le cadre de programmes 
ad hoc de coopération décentralisée conçus d'emblée pour répondre à ces 
impératifs. Certains programmes sectoriels ou intégrés peuvent incorporer un 
volet de ce type. Le FED possède une expérience ancienne et étendue dans ce 
domaine, reprise dans les autres PVD comme l'Amérique Centrale, les pays du 
Pacte Andin ou la Palestine. Diverses avancées concrètes ont été réalisées sous 
Lomé IV pour orienter certains programmes de micro-réalisations dans cette 
voie; 
- les programmes traditionnels (sectoriels, intégrés) dans lesquels les acteurs 
décentralisés peuvent être associés. Cette association peut être d'intensité 
variable, selon qu'elle porte sur tout ou partie du cycle du projet, selon la 
qualité de la participation qui peut s'instaurer à chacune de ces étapes. Un cas 
de figure particulier est celui de programmes conçus et menés par de grandes 
ONG ayant une base populaire affirmée. C'est probablement dans les PVD-
ALA que se situent les avancées les plus significatives, en raison notamment de 
l'existence de grandes ONG locales confirmées (Bolivie, Chili, Bangladesh, 
Inde, Sri Lanka...) et de contextes nationaux favorables à cette approche. 
Toutefois, comme mentionné plus haut (cfr. B. 3.), le recours à des ONG 
comme maîtres d'oeuvre ou en assistance à des programmes nationaux peut ne 
constituer qu'une simple alternative à la conduite classique de programmes 
"descendants" (top-down). Cela reste un cas très fréquent; 
- enfui, les instruments horizontaux dont le principe s'étend progressivement en 
Méditerranée (MEDURBS, MEDMEDIA, MEDINVEST, MEDCAMPUS, 
AVICENNE et en préparation MEDASSOCIATIONS) et en Amérique latine 
(ALINVEST, ALFA, "URBAL" en préparation), et destinés principalement à 
promouvoir les échanges professionnels, les transferts de savoir-faire, dans le 
cadre de réseaux associant plusieurs acteurs décentralisés européens et du Sud. 
6. La ligne coopération décentralisée B7-5077 
Sur la période 92-94, 7,845 MECU ont été engagés correspondant à 44 actions se 
répartissant comme suit : 
- 12 actions (13,5 % des fonds) de promotion de la coopération décentralisée, de 
mobilisation des acteurs décentralisés du Nord et du Sud (ONG, collectivités 
locales), d'appui à la constitution de réseaux, de préparation de programmes 
décentralisés destinés à être relayés sur les fonds officiels. La plupart de ces 
actions intéressent des Etats ACP, où il existe une forte demande vis-à-vis de la 
coopération décentralisée, justifiée par les orientations affichées par la Convention 
de Lomé en ce domaine. Ces actions permettent aux acteurs locaux de mieux 
s'organiser et de se fédérer, elles renforcent des partenariats Nord-Sud ou Sud-Sud 
et facilitent le dialogue avec les autorités centrales et les délégations en vue de 
l'introduction de la coopération décentralisée dans les programmes officiels; 
L'approche "réseaux régionaux de coopération décentralisée" 
dans le cadre de la ligne budgétaire B7-5077 
Ces réseaux fonctionnent sur un certain nombre de principes communs : 
- amener des ONG et collectivités locales européennes et du Sud a fédérer 
leurs initiatives, leurs ressources techniques et financières autour 
d'objectifs communs concernant le développement à la base (amélioration 
des conditions de vie et de la gestion urbaine, création d'emplois...); 
favoriser le décloisonnement, l'échange Nord-Sud et Sud-Sud 
d'expériences et la fertilisation croisée entre ces diverses familles 
d'acteurs, en vue de renforcer durablement les acteurs décentralisés au 
Sud et accroitre la visibilité et la portée de leurs actions; 
encourager, grâce à des "fonds d'appui", des actions pilotes et 
mobilisatrices permettant de vérifier concrètement sur le terrain 
l'efficacité de ces approches, et de préparer leur extension future dans 
le cadre des programmes officiels. 
Ces réseaux mettent davantage 1'accent, selon le cas : 
- sur l'appui aux initiatives des groupements de base et ONG, mais 
s'effectuant dans le cadre d'un dialogue renforcé avec les pouvoirs 
locaux (ex. : programme "crise urbaine, exclusion sociale" et programme 
Europe-Amérique Centrale); 
- sur le renforcement institutionnel et technique des pouvoirs locaux 
dans le cadre des processus de décentralisation (ex. : programme de 
développement municipal en Afrique de l'Ouest; programme PARMA); 
- enfin sur le recours aux partenariats et jumelages Nord-Sud et l'appui 
à des projets pilotes (ex. : programmes PARMA et Europe-Amérique 
Centrale). 
Quelques illustrations : 
- Programme de coopération décentralisée Europe-Amérique Centrale 
Partenaires : en Europe, associations nationales et collectifs 
représentant une cinquantaine de villes néerlandaises, françaises, 
espagnoles, allemandes; ONG et associations locales; en Amérique 
Centrale : associations nationales de municipalités des 6 pays de la 
région, municipalités, ONG, centres de formation. 
Activités : appui aux processus de décentralisation et renforcement 
institutionnel des associations de pouvoirs locaux; appui à des 
initiatives pilotes de développement local dans le domaine social, 
économique, et de la gestion urbaine. 
- Programme d'appui au renforcement municipal en Afrique de l'Ouest 
(PARMA) 
Partenaires : en Europe, une vingtaine de municipalités françaises, 
italiennes, allemandes engagées dans des jumelages-coopération; en 
Afrique : associations de municipalités et commissions nationales 
chargées de la décentralisation, ONG, associations locales... 
Activités ; renforcement des associations nationales de villes; projets 
pilotes pour améliorer les capacités de planification et de gestion des 
équipements et services de base par les municipalités, avec la 
participation des populations. 
- Programme "crise urbaine et exclusion sociale" en Afrique de l'Ouest 
Partenaires : ONG, associations de quartiers, animateurs sociaux, 
municipalités, centres de recherche. 
Activités ; soutien à des initiatives à la base ciblant les groupes en 
difficulté (jeunes au chômage, femmes...); aide à la constitution 
d'associations populaires de quartiers et formation de leaders locaux. 
A titre indicatif, ces trois programmes représentent un budget global de 
3 Mécus, co- financé par la CE à hauteur de 50%; le reste est 
habituellement financé par les partenaires concernés (localement et en 
Europe), divers programmes bi- et multilatéraux de coopération 
décentralisée (France, Pays-Bas, Italie, Banque Mondiale...). 
10 
17 actions de renforcement et d'appui institutionnel à des acteurs décentralisés (soit 
34 % des fonds). Les pays concernés sont principalement les Etats ACP, les pays 
d'Amérique Latine (Amérique Centrale, Colombie, Bolivie, Chili), ainsi que 
marginalement certains pays d'Asie (Inde, Vietnam) ou de Méditerranée. La plupart 
de ces actions sont très étroitement articulées aux orientations ou programmes FED 
ou PVD-ALA. Par ailleurs, près des deux tiers de ces actions concernent le 
renforcement de réseaux ou d'associations de municipalités souvent liées aux enjeux 
de la décentralisation dans ces pays. L'appui à la décentralisation, le développement 
urbain et municipal constituent en effet des champs d'intervention en croissance 
rapide dans le cadre des ACP ou de certains PVD-ALA; 
15 actions consistant en projets ou programmes pilotes (soit 52,5 % des fonds). Les 
pays concernés sont essentiellement les pays ACP et PVD-ALA. Ces projets 
s'appuient sur des partenariats Nord-Sud comme les jumelages de villes ou des 
partenariats entre ONG et municipalités et s'intéressent à des champs d'action 
novateurs (gestion urbaine, lutte contre l'exclusion, environnement urbain, 
développement économique local). Des lignes d'appui régionales à des initiatives 
locales ont été ainsi mises en place en Amérique Centrale et en Afrique de l'Ouest 
au niveau des réseaux de municipalités ou d'ONG. 
Au total, dans la période 92-94, la répartition des fonds par région est la suivante : ACP 
(61 %), Amérique Latine (28 %), Asie (4 %), Méditerranée (1 %), tous pays (6 %). 
7. La coopération décentralisée dans Lomé IV 
7.1. Aperçu général 
Le cadre de la Convention de Lomé qui accorde une prééminence aux Etats et aux 
Ordonnateurs Nationaux n'est pas toujours propice à encourager la participation. Ceci 
explique le niveau actuel encore limité des expériences. A cet égard Lomé IV bis 
propose certains amendements concernant : 
- l'encouragement à la concertation entre Ordonnateurs Nationaux et acteurs 
décentralisés (en annexe à la Convention); 
- la mise en place dans les PIN de fonds d'accès plus direct et souple pour des 
initiatives décentralisées; 
- une plus grande reconnaissance de la coopération décentralisée dans les 
programmes classiques. 
Les éléments qui suivent s'appuient sur un questionnaire diffusé (mi-94) à l'ensemble 
des délégations. L'ambition n'était pas d'établir un bilan exhaustif mais plutôt, à 
partir d'un état des lieux, de relever des tendances qualitatives, de suggérer des pistes 
de réflexion, de repérer les principaux obstacles, en vue d'une meilleure intégration 
de ce mode de coopération dans les programmes futurs du FED. En raison de la 
diversité des appréciations plus ou moins larges de la coopération décentralisée, les 
indications chiffrées sont donc à considérer comme des ordres de grandeur purement 
indicatifs. Il en ressort que : 
- 3/4 des 41 pays ayant répondu (hors pays ACP insulaires ou pays pour lesquels 
l'aide est suspendue ou en veille) indiquent l'existence de programmes répondant 
plus ou moins aux critères de la coopération décentralisée (selon les niveaux et 
11 
l'intensité de la participation aux différentes étapes de préparation des projets, puis 
de leur gestion, l'implication des pouvoirs locaux et des ONG, enfin la place 
accordée aux partenariats décentralisés Nord-Sud). 
Les programmes jugés les plus significatifs sont au nombre de 54 représentant un 
engagement de l'ordre de 574 MECU au titre des 6ème et 7ème FED (soit à titre 
indicatif l'équivalent de 5 % des ressources prévues au 7ème FED). 
1/4 des pays justifient l'absence totale de coopération décentralisée par les 
obstacles suivants : absence d'un dialogue suffisant avec les autorités 
gouvernementales, déficit démocratique, faiblesse structurelle des acteurs 
décentralisés locaux, mais aussi sous-effectif des délégations ne permettant pas de 
s'investir valablement dans ce domaine très exigeant. 
Dans les pays évoquant l'emploi de la coopération décentralisée, quelques 
constantes ressortent : politiques de décentralisation récentes ou en cours ayant un 
impact certain sur l'orientation et la mise en oeuvre futures des programmes 
décentralisés; monde des ONG et acteurs décentralisés dans l'ensemble encore trop 
peu organisé, avec pour conséquence l'exigence d'une grande disponibilité en 
ressources humaines au sein des délégations, pour informer, accompagner, stimuler 
les acteurs de base, puis assurer un bon monitoring des actions décentralisées. 
50 % des programmes cités sont en fait des programmes de micro-réalisations ou 
programmes de coopération décentralisée2 conçus par nature pour appuyer des 
petites initiatives de base, avec une responsabilisation en fait très variable des 
acteurs décentralisés à leur gestion (voir ci-dessous). 
Les autres sont des programmes classiques de développement rural3, de 
développement urbain4 ou d'appui au secteur privé5. Il peut s'agir de programmes 
tournés vers le développement local incorporant des actions dans les champs 
économique, social et institutionnel. Selon le cas : ils font appel à une planification 
participative; ils comportent un volet de renforcement institutionnel des acteurs 
locaux ou de développement des ressources humaines; les groupes de base peuvent 
être associés au pilotage; on y fait appel à des ONG; on délègue certaines 
compétences financières et de gestion aux acteurs décentralisés... Néanmoins, le 
plus souvent, il s'agit de programmes "descendants", avec une participation 
encadrée et limitée. 
Deux programmes, lancés fin 94 sur le FED, font exception : 
Un programme intégré de développement local à l'échelle d'une province de 
République Dominicaine, où il a été possible de faire converger une initiative au 
départ de l'Etat et celle d'entités locales (ONG, groupes populaires, 
municipalités...) fédérées au sein d'un "forum social" et agissant pour un 
développement auto-géré. Le programme finalement adopté est mis en oeuvre sous 
la direction de cette instance locale avec son apport technique. 
Un second programme, visant au développement des capacités d'intervention 
d'associations intermédiaires d'urbains dans les villes du Cameroun a été 
entièrement conçu par eux avec l'appui d'une ONG européenne. Ces acteurs 
Angola, Botswana, Bénin, Burundi, Kenya, Lesotho, Mozambique, Ouganda, Sénégal, Swaziland, 
Tanzanie, Zambie... 
Burkina Faso, Cameroun, Congo, Guinée, Mali, Niger, Ouganda... 
Mali, Côte d'Ivoire, Guinée 
République Dominicaine, Guyana, Kenya 
12 
assumeront sa mise en oeuvre et sa gestion selon des règles et mécanismes 
élaborés collectivement et auto-gérés. 
7.2. Le cas des programmes de micro-réalisations 
Les programmes de micro-réalisations constituent l'un des supports possibles pour 
la coopération décentralisée. Ils sont normalement destinés à appuyer des actions 
initiées au niveau de communautés ou collectivités de base et mis en oeuvre avec 
la participation des populations bénéficiaires. Les secteurs d'intervention sont 
traditionnellement les petites infrastructures économiques et sociales en milieu 
rural, et en particulier l'hydraulique villageoise, l'éducation et la santé. 
Les programmes de micro-réalisations sont essentiellement des instruments 
"centralisés". Les priorités en sont arrêtées par l'Ordonnateur National et la 
Délégation; l'identification, la sélection des projets, leur mise en oeuvre et leur 
gestion financière sont le plus souvent assurées par une cellule de projet placée 
sous l'autorité de l'Ordonnateur National à qui, in fine, revient le pouvoir de 
décision. Utilisés principalement en vue d'atteindre des objectifs quantifiables et 
de court terme, le développement des capacités locales n'est pas nécessairement 
posé comme un objectif ou une stratégie à long terme explicites. 
Certains de ces programmes mettent néanmoins un accent plus prononcé sur : 
- une meilleure implication et responsabilisation des populations bénéficiaires 
grâce à des actions préalables d'information ou de formation sur le terrain6; 
dans certains cas des ONG, les pouvoirs locaux ou les bénéficiaires sont 
associés au comité de pilotage du programme7; certains programmes de micro­
réalisations s'appuient sur la mise en place de comités locaux d'usagers8. Cela 
étant, certains de ces programmes butent sur une certaine démotivation des 
populations "appelées" à participer à ces projets; 
- un accent porté sur le renforcement du rôle des pouvoirs locaux : l'appui aux 
pouvoirs locaux décentralisés peut être un objectif explicite9; les gouvernements 
locaux sont associés pour l'identification, la mise en oeuvre, le suivi puis la 
gestion des équipements10; toutefois, diverses évaluations ont mis en évidence 
le risque très réel que les autorités locales ne "s'emparent" de ces programmes 
au détriment des besoins exprimés par les populations; 
- enfin, un recours aux ONG pour l'identification, la mise en oeuvre et le suivi 
des projets11. 
Sous Lomé IV, les montants décidés pour les programmes de micro-réalisations 
s'élèvent, fm 94, à 105 MECU. Sur 36 programmes de micro-réalisations décidés, 
environ un tiers d'entre eux incorpore ainsi à niveau variable l'une ou l'autre de 
ces dimensions qui vont dans le sens d'une approche décentralisée. Il est 
6 
7 
8 
9 
10 
11 Sénégal, Zambie, Ouganda, Zimbabwe, Lesotho, Niger, Tanzanie, Mozambique... 
Mozambique, Sierra Leone, Swaziland... 
Mozambique, Burundi 
Burundi, Mozambique, Mali 
Zambie, Botswana, Zimbabwe... 
Togo, Mozambique, Angola, Botswana 
13 
néanmoins à craindre, et l'expérience le confirme, que l'outil du programme 
classique de micro-réalisations ne soit pas la modalité la plus appropriée de 
réalisation de la coopération décentralisée. Longs à développer sous Lomé, les 
programmes de micro-réalisations commencent tout juste d'acquérir une certaine 
visibilité, expérience et fiabilité. Peu d'Ordonnateurs Nationaux ou de délégations 
sont enclins à prendre le risque de perturber ce fragile équilibre; d'aucuns 
préfèrent circonscrire la coopération décentralisée dans des programmes ad hoc, 
distincts des programmes de micro-réalisations. 
7.3. Le cas des programmes de coopération décentralisée 
Ils s'inspirent de l'expérience des programmes de micro-réalisations (échelle 
d'action, participation des populations...) mais en diffèrent sur les points essentiels 
suivants : 
- il peut s'agir de programmes ouverts à des initiatives locales très diverses 
(sociales, économiques, de formation...), en dehors de secteurs ou régions de 
concentration pré-définis, et accessibles à une large variété d'acteurs 
décentralisés (ex. au Niger, Bénin, Maurice, Madagascar...). A l'inverse, ils 
peuvent être concentrés sur des territoires et s'inscrire dans une démarche de 
soutien à un développement local décentralisé (ex. au Sénégal, Cameroun, 
République Dominicaine); 
- les acteurs décentralisés concernés sont associés aux instances de décision et 
d'orientation du programme; 
- la gestion des moyens et des responsabilités est déléguée aux acteurs locaux 
par l'intermédiaire d'interfaces1', ONG locales ou étrangères disposant d'une 
capacité de gestion effective; 
- le renforcement institutionnel et des organisations de base est un objectif 
explicite du programme et se traduit par des moyens affectés à l'animation, les 
échanges et la formation en vue de structurer durablement les acteurs locaux. 
Sous Lomé IV ont été lancés ou sont à l'étude des programmes de ce type au 
Bénin (2 MECU), Burundi, Ghana (2 MECU), Maurice (2 MECU), Madagascar 
(1,5 MECU), Niger (2 MECU), Sénégal (4 MECU) et au Zimbabwe pour un 
montant total indicatif de 13 MECU. 
7.4. Perspectives et limites 
Ce survol confirme le chemin restant à parcourir pour ancrer la coopération 
décentralisée dans les politiques et programmes de l'aide dans le cadre de Lomé. 
Son application appelle d'ores et déjà toute une série de remises en question 
d'ordre méthodologique et réglementaire. De plus, les programmes de coopération 
décentralisée décrits ci-dessus ne faisaient jusqu'à présent l'objet d'aucune 
disposition dans le cadre de la Convention de Lomé. 
En dépit de ces difficultés, certains pays se sont déjà lancés dans une réflexion de 
fond sur la place et le rôle à donner à la coopération décentralisée dans les futurs 
PIN, y compris en engageant de larges consultations parmi les acteurs locaux. 
14 
8. La coopération décentralisée avec les pays en développement d'Amérique latine et 
d'Asie et les pays méditerranéens -
Comme indiqué dans l'introduction, il vaut la peine de souligner que, par rapport à 
la mise en oeuvre de la coopération décentralisée dans les pays ACP, les typologies 
d'intervention sont en partie différentes dans la zone méditerranéenne, en Amérique 
latine et en Asie, en fonction de la diversité des niveaux et profils de développement 
dans les diverses régions du monde. Cette différenciation peut concerner le rôle 
relatif des diverses catégories d'acteurs du développement et les méthodes concrètes 
d'appui à leurs initiatives. 
8.1. Les programmes décentralisés méditerranéens 
L'accent sur la coopération décentralisée dans les pays méditerranéens s'est 
développé avec la Politique Méditerranéenne Rénovée de 1990 à 1995 : à titre 
d'exemple, les programmes MEDURBS, MEDCAMPUS, MEDINVEST, 
AVICENNE et MEDMEDIA. 
Ils privilégient essentiellement le développement de partenariats Nord-Sud et Sud-Sud 
d'acteurs décentralisés sous formes de réseaux. 
Ils procèdent d'un même principe : création de réseaux destinés à encourager le 
dialogue, les transferts de technologie et l'échange de compétences entre homologues 
des pays européens et pays tiers. Ces réseaux doivent inclure au moins un participant 
des pays tiers et deux participants de deux Etats membres. 
MEDURBS s'adresse aux municipalités. L'objectif porte sur l'amélioration du cadre 
de vie et le renforcement de la démocratie locale. Les réseaux traitent de 
l'environnement, l'urbanisme, l'exclusion, les transports, la gestion municipale. 
150 villes sont engagées depuis le lancement du programme en 1992. 
MEDCAMPUS s'adresse aux établissements d'enseignement supérieur. Les domaines 
concernés sont le développement social et économique, la gestion des entreprises, de 
l'environnement et les échanges culturels. 
450 universités et instituts sont impliqués. 
MEDINVEST : il vise à créer un environnement favorable aux PME en favorisant 
les transferts de savoir-faire et en s'appuyant sur les organismes professionnels. 
MEDMEDIA encourage la coopération entre professionnels des médias en vue de 
transferts de savoir-faire, mais aussi pour le renforcement de l'entente culturelle dans 
l'aire méditerranéenne. 
Dans la période 92-94, l'engagement financier correspondant à ces 4 programmes 
s'établit à 43 MECU, soit, à titre indicatif, l'équivalent de 1 % du montant global 
du 4ème protocole méditerranéen (1992-1996). 
Par ailleurs, un programme Med-Association destiné aux ONG est en préparation. 
15 
Ces programmes ont eu un effet mobilisateur indéniable, grâce à un souci constant 
de visibilité et une bonne communication. 
Un débat est engagé aujourd'hui, d'une part sur la pérennité à long terme de certains 
de ces réseaux (au-delà de l'aide apportée par la CE), d'autre part sur la visibilité et 
l'impact au Sud des actions menées en raison des moyens limités dont sont dotés ces 
réseaux principalement destinés aux échanges "amont". Cela pose le problème de 
l'accès ultérieur de ces réseaux à des financements de projets plus conséquents, et 
leur articulation avec les autres programmes de l'aide européenne dans cette région. 
L'Union européenne propose maintenant d'aller encore plus loin avec les acteurs de 
la société civile dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen offert aux pays 
associés du Sud et de l'Est de la Méditerranée. A cette fin un programme d'action 
devrait être adopté pendant la Conférence Ministérielle de novembre à Barcelone. 
8.2. PVD-ALA 
Le règlement du Conseil de 1992 organisant la coopération avec les PVD-ALA 
prévoit que, au titre de l'aide financière et technique "peuvent être bénéficiaires et 
partenaires, outre les Etats et les régions, les administrations décentralisées, les 
organisations régionales, les agences publiques, les communautés locales ou 
traditionnelles, les instituts et opérateurs privés, y compris les coopératives et les 
ONG". 
Ce principe semble plus facile à mettre en oeuvre que dans le cas du FED. En effet, 
le cadre de coopération avec les PVD-ALA apparaît beaucoup plus souple, moins 
dépendant des gouvernements des Etats bénéficiaires et laisse une grande latitude 
d'appréciation au Siège quant au choix des projets et des opérateurs. Il se décline très 
différemment selon les régions concernées et les priorités de l'UE propres à chacune 
d'entre elles. 
Si l'on note dans la période récente un intérêt plus marqué dans ces deux blocs 
régionaux pour la coopération économique, la majeure partie des ressources reste 
consacrée à des actions de lutte contre la pauvreté en faveur des pays les plus 
démunis. 
8.2.1. Les pays d'Asie 
L'essentiel de l'aide est consacré à des actions de développement classique 
(développement rural, aide alimentaire, réfugiés,...). La coopération financière et 
technique se concentre pour une large part sur l'Asie du Sud (Inde, Bangladesh, 
Pakistan,...). 
Dans ces pays, le recours à des ONG locales, nombreuses, organisées et, pour 
certaines, puissantes, est devenu courant et constitue une référence incontestable pour 
la coopération décentralisée. 
Ainsi au Bangladesh, en 1994, 90% de l'aide ont été engagés par le canal d'ONG 
locales (BRAC, PROSHIKA,...), dans de grands programmes pluriannuels concertés 
entre l'Etat, les ONG et TUE, et visant notamment la lutte contre la pauvreté et le 
développement communautaire. Les contributions communautaires peuvent atteindre 
jusqu'à 30 MECU sur 5 ans, dans le cas de PROSHIKA. A titre d'exemple, le 3ème 
16 
programme de développement rural, mené par l'ONG BRAC, qui est la 2ème ONG 
du pays par son importance, vise à renforcer l'organisation des pauvres au niveau des 
villages. Le programme centré sur le renforcement institutionnel et le développement 
des ressources humaines, comporte un très large éventail de composantes (santé, 
crédit, formation,...). La mise en oeuvre en est placée sous l'entière responsabilité 
de BRAC, appuyée par un consortium de bailleurs. 
Cela n'exclut pas par ailleurs le recours aux ONG pour la mise en oeuvre de volets 
de programmes pilotés par l'Etat (programme IFADEP par exemple). 
Le cas du Bangladesh est tout à fait exemplaire pour illustrer la montée en puissance 
progressive d'ONG locales qui, modestes au départ, puis appuyées par quelques 
ONG étrangères, sont devenues ensuite de véritables institutions respectées et 
reconnues par les bailleurs internationaux, et surtout par l'Etat. 
On retrouve des situations à certains égards comparables au Sri Lanka ou en Inde. 
Dans ce dernier pays, quelque 6000 ONG de taille très variable opèrent. A titre 
indicatif, le programme de soutien à l'enseignement primaire est entièrement bâti 
autour d'un concept décentralisé, orienté vers les communautés locales et "bottom-
up". La contribution communautaire s'établit à 150MECU sur 5 ans. En Inde 
toujours, le développement et la décentralisation au niveau des communautés rurales 
est l'une des récentes orientations prises dans le pays. La Commission, en liaison 
avec l'Etat et les ONG, commence à appuyer toute une série d'initiatives visant à 
renforcer ces communautés et leurs instances élues. 
Parallèlement, les préoccupations économiques deviennent plus centrales dans la 
stratégie de l'UE dans cette région, ouvrant la voie à d'autres formes possibles de 
coopération décentralisée fondées sur le renforcement, la diversification de 
partenariats et d'échanges entre acteurs européens et asiatiques (acteurs économiques, 
collectivités locales, pôles d'excellence,...). 
Quelques expériences de réseaux de villes, semblables à ceux initiés dans les 
programmes MEDURBS, en Amérique Latine et en Afrique, ont été lancées dans la 
période récente dans cet esprit : au Vietnam par exemple où s'est constitué un réseau 
de villes euro-vietnamien oeuvrant dans les domaines de l'urbanisme, de 
l'environnement et de la gestion urbaine. Des réseaux similaires ont été mis en place 
au niveau régional dans le domaine de l'environnement urbain, et associant ONG et 
pouvoirs locaux. Globalement ces expériences représentent moins de 1 MECU. On 
peut raisonnablement penser qu'il y a là un important potentiel mobilisable, non 
seulement auprès des grandes collectivités locales européennes (régions, provinces, 
métropoles,. .), mais auprès d'une large variété d'institutions et d'opérateurs 
décentralisés des secteurs de l'environnement, de la recherche, etc.. Ce pourrait être 
là l'une des finalités du programme ASIAURBS actuellement en début de 
préparation. 
8.2.2. L'Amérique Latine 
L'aide au développement s'y concentre principalement en Amérique Centrale et dans 
les pays andins (Bolivie en particulier). 
Comme en Asie, l'existence d'ONG locales matures et de mouvements sociaux 
affirmés constituent des atouts pour s'engager dans une politique plus volontaire en 
17 
faveur de la participation. D'ores et déjà il est fréquent que des ONG soient 
associées comme agents d'exécution ou d'appui à des programmes de Taide 
européenne. 
C'est par exemple le cas au Pérou dans un programme d'alimentation en eau potable 
des bidonvilles de Lima, dont le succès dépend pour une large part de la participation 
des comités de quartier et d'ONG. En Bolivie, la participation "des communautés 
locales et des ONG aux politiques et programmes de développement est devenue une 
priorité forte du gouvernement central (ayant fait l'objet d'une "loi de participation 
populaire") et l'un des axes de l'aide de l'UE. 
En Amérique Centrale, dans le cadre des programmes régionaux, d'importants 
moyens sont consacrés au développement des communautés indigènes, du mouvement 
coopératif, des organisations paysannes ou encore des micro-entreprises. 
Ainsi, le programme régional PROCOOPCA, d'un montant de 22 MECU, vise le 
développement du mouvement coopératif; il se base sur une démarche participative 
qui associe, sous la responsabilité d'une unité de projet, les acteurs décentralisés à 
la définition des priorités, le pilotage et l'exécution. 
Une autre orientation intéressante consiste à mieux mobiliser l'apport potentiel des 
acteurs décentralisés européens dans le cadre de réseaux Nord-Sud, à l'instar du 
programme ALFA destiné aux universités. Ce principe pourrait être étendu 
valablement à d'autres familles d'acteurs comme les pouvoirs locaux (régions, 
villes,...). 
Un programme test de ce type a été engagé en 1994 (financé sur la ligne B7-5077, 
mais appelé à être ensuite relayé sur fonds PVD-ALA en cas de succès) qui s'appuie 
en Europe sur un réseau d'une cinquantaine de villes et d'ONG, et en Amérique 
Centrale sur les associations nationales de municipalités et leur fédération régionale 
pour fournir une assistance à la gestion locale des villes d'Amérique Centrale. Ce 
programme s'appuie sur des engagements et jumelages éprouvés initiés au début des 
années 80 et qui retrouvent, grâce à ce réseau, l'occasion d'enrichir et de 
démultiplier non seulement les échanges mais leurs interventions concrètes. Ce 
programme s'attache ainsi à développer la coopération entre ONG, associations de 
base et municipalités. 
D'autres expériences similaires s'appuyant sur des réseaux de villes et centres 
d'expertise (centre de recherche, ONG,...) ont été menées en Amérique Latine. Cette 
modalité de travail, qui reste jusqu'ici encore limitée, pourrait être utilement 
systématisée pour tirer le meilleur parti des courants de solidarité et d'échanges 
(culturels, économiques,...) très vivaces entre l'Europe et cette région. 
D. QUELLES PERSPECTIVES POUR LA COOPERATION DECENTRALISEE 
Ce premier bilan met en relief la diversité des expériences, et surtout celle des 
lectures qui sont faites aujourd'hui de la coopération décentralisée, les multiples 
déclinaisons opérationnelles auxquelles elle donne lieu dans la pratique de la 
coopération communautaire marquée par une forte différenciation des typologies 
d'intervention en fonction des réalités des différentes aires géographiques. Il montre 
18 
aussi qu'il s'agit d'un champ de réflexion et d'action en pleine évolution, qui offre 
des perspectives encore inexploitées. 
Le virage a été déjà largement pris en Méditerranée, Amérique latine et Asie où la 
coopération est de plus en plus développée avec les pouvoirs publics locaux ou 
régionaux, ainsi qu'avec les universités et les ONG. L'offre de l'UE d'un véritable 
partenariat avec les représentants de la Société civile y rencontre déjà un certain 
succès. C'est également l'orientation prise dans un nombre croissant de pays ACP 
où la collaboration avec les ONG et les pouvoirs locaux mais aussi le secteur privé 
prend une place de plus en plus importante. 
Le point commun à l'ensemble de ces approches c'est la recherche de modèles de 
coopération davantages centrés sur les individus et les acteurs sociaux et économiques 
de base, de modèles plus adaptés aux réalités et dynamiques locales, et par 
conséquent plus efficaces et viables. 
La coopération décentralisée est aussi une composante essentielle par rapport aux 
objectifs de la coopération de l'UE. Elle contribue : 
- à atteindre un développement économique et social durable en privilégiant l'idée 
que seul le développement "approprié" par les sociétés locales peut être durable 
et renforcer efficacement les besoins des populations, notamment en fonction de 
l'objectif de lutte contre la pauvreté; 
- à consolider l'Etat de droit et la démocratisation en redonnant à la société civile 
le poids nécessaire vis-à-vis des sphères du politique et de l'économique. 
A ce titre, l'emploi de la coopération décentralisée doit être resitué dans le cadre des 
politiques et approches sectorielles qui constituent la base du dialogue de l'UE avec 
les Etats bénéficiaires, et ne pas être simplement considéré comme une forme 
d'action isolée. Elle peut alors - et devrait - devenir un élément clef de ce dialogue 
et des objectifs inscrits dans les priorités nationales de la coopération. 
Le développement sur le long terme des capacités institutionnelles et techniques des 
organisations de la société civile, du monde social et économique, des pouvoirs 
locaux doit être au centre des politiques et programmes s'appuyant sur ses principes. 
En résumé, trois idées apparaissent centrales pour une politique en faveur de la 
coopération décentralisée et pourraient en constituer les principales lignes de force : 
- l'ouverture vers plus de participation des citoyens et des acteurs de base des PVD 
dans les politiques de coopération. Cette participation passera par un dialogue 
renforcé entre les Etats, l'UE et les acteurs locaux, dont les mécanismes restent 
encore largement à inventer, par exemple sous la forme de forums de concertation. 
- un élargissement, en Europe, de la base des acteurs décentralisés impliqués dans 
la coopération et susceptibles de participer au rayonnement et à l'action de l'UE 
dans ce domaine. 
Cela vise tout d'abord le renforcement des liens de solidarité qui, 
traditionnellement, sont l'une des marques fortes et originales de l'action de l'UE 
dans diverses régions du monde. 
L'autre impératif est davantage la conséquence des processus d'internationalisation 
et de compétition généralisée auxquels participent, de plus en plus et à leur niveau 
19 
les acteurs décentralisés comme les villes, régions ou institutions locales, avec 
leurs partenaires économiques. Ces processus devraient stimuler de nouvelles 
formes de partenariats Nord-Sud davantage fondés sur des logiques de réseaux, de 
recherche d'intérêts mutuels et réciproques, enfin, sur un décloisonnement en 
Europe, entre les différentes familles d'acteurs, permettant des approches plus 
globales en terme de coopération. 
- enfin, une meilleure prise en compte de la dimension du développement local, en 
particulier, une attention plus grande portée aux dynamiques de décentralisation 
et de régionalisation dans les PVD. C'est de plus en plus à ces niveaux que se 
situent aujourd'hui les échelles pertinentes d'action, qu'il s'agisse du 
développement économique, de l'environnement et de l'aménagement, ou encore 
de l'apprentissage de la démocratie. C'est une échelle d'action propice à la fois à 
la participation locale et à l'intervention des acteurs décentralisés européens. 
En conclusion, la politique communautaire en matière de coopération décentralisée 
devrait pour le moins considérer trois angles d'attaque : 
- Le premier impératif serait de jeter les bases d'un dialogue plus soutenu avec les 
acteurs de la coopération décentralisée des PVD de sorte à instaurer 
progressivement les conditions d'une réelle participation/consultation de ces acteurs 
au niveau des politiques de développement et des programmes de l'aide 
européenne. 
Cette concertation devrait préférablement se situer à l'échelle des pays ou des 
sous-ensembles régionaux correspondant à des cadres de politiques de coopération 
spécifiques (par exemple les PIN ou PIR dans le cas du FED, Méditerranée, pays 
d'Amérique Centrale,...). 
- En second lieu, il faudrait créer également les conditions d'un dialogue plus 
soutenu avec les acteurs potentiels de la coopération décentralisée en Europe. Le 
CLONG par exemple joue un rôle important de ce point de vue en ce qui concerne 
la concertation entre le monde des ONG et les institutions de l'UE. Il n'y a pas de 
plate-forme de dialogue de ce type en ce qui concerne les pouvoirs locaux 
européens, alors même que ceux-ci sont très présents sur la scène extérieure et 
fortement engagés dans l'aide au développement. Les pouvoirs locaux, acteurs à 
part entière des politiques intra-communautaires, voient ainsi paradoxalement leur 
rôle minoré en ce qui concerne les politiques extérieures, ce qui d'ailleurs conduit 
aujourd'hui les Régions d'Europe à en appeler au principe de subsidiarité en leur 
faveur au niveau de la coopération européenne. 
- Enfin, il faudrait opérer une mise en conformité des instruments de l'aide dans le 
sens d'une plus grande souplesse et de façon à permettre à la coopération 
décentralisée de prendre toute sa place dans les politiques et programmes de l'UE. 
Il faudrait aussi veiller à une harmonisation de ces instruments de sorte à assurer 
une bonne complémentarité entre eux, à en simplifier la compréhension et à en 
accroître la visibilité à l'extérieur. Dans le même esprit, une coordination avec les 
Etats membres, notamment ceux qui se sont dotés d'une politique de coopération 
décentralisée, devrait être recherchée. 
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Liste des abréviations 
ACP : Afrique, Caraïbes, Pacifique 
ARE : Assemblée des Régions d'Europe 
CCRE : Conseil des Communes et Régions d'Europe 
CE : Commission Européenne 
CES : Comité Economique et Social 
CLONG : Comité de Liaison des ONG européennes 
FED : Fonds Européen de Développement 
FMCU : Fédération Mondiale des Cités Unies 
IULA : International Union of Local Authorities 
MECU : millions d'écus 
ON : Ordonnateur National 
ONG : Organisation non-gouvernementale 
PIN : programme indicatif national 
PIR : Programme Indicatif Régional 
PTOM : pays et territoires d'Outre-Mer 
PVD-ALA : pays en voie de développement d'Amérique Latine et d'Asie 
T&D : Towns and Development 
UE : Union Européenne 
u 
ISSN 0254-1491 
COM(96) 70 final 
DOCUMENTS 
FR U 
N° de catalogue : CB-CO-96-077-FR-C 
ISBN 92-78-00756-0 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
3X.