Recommandation relative à un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de la Hongrie pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés, qui peuvent aussi être examinés par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 font l'objet d'une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Hongrie, qui couvre la période 2004-2008, a été présenté le 14 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des prévisions du printemps 2004, du code de conduite [2] ainsi que des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le 14 mai 2004, la Hongrie a présenté son premier programme de convergence, adopté la veille par le gouvernement, qui couvre la période de 2004 à 2008. Ce programme est en grande partie conforme au «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». Il indique, notamment, que l'adoption de l'euro est envisagée pour 2010 (ou 2009 si les conditions économiques s'avèrent plus favorables que prévu). Le respect des critères de convergence est prévu de ce fait pour 2008 (ou 2007, selon le cas).

Le déficit des administrations publiques a diminué, passant de 9,3% du PIB en 2002 à 5,9% en 2003, mais reste encore largement supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB fixée dans le traité. Le 12 mai 2004, la Commission a entamé la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la Hongrie avec l'adoption d'un rapport, conformément à l'article 104, paragraphe 3 du traité. Le comité économique et financier a rendu un avis sur ce rapport le 25 mai et, le 5 juillet 2004, le Conseil devrait, sur la base de deux recommandations de la Commission, décider qu'il existe un déficit excessif en Hongrie et adresser des recommandations à ce pays afin qu'il mette un terme à cette situation.

Le programme de convergence fonde ses projections macroéconomiques et budgétaires sur deux scénarios différents; l'un «de base», et l'autre plus optimiste. Les prévisions budgétaires reposent sur le scénario de base; celui-ci envisage une croissance réelle du PIB d'environ 3½-4% en 2004 et 2005, suivie d'une augmentation annuelle d'à peu près ½ point de pourcentage de ce taux de croissance jusqu'en 2008. Ce regain d'activité économique devrait venir de la forte croissance des exportations et de la formation de capital fixe, qui compensera le tassement de la consommation privée dû au net ralentissement de la progression jusque-là rapide des salaires réels. Cette évolution devrait se traduire aussi par un resserrement progressif et modéré du déficit de la balance courante. Le scénario «plus optimiste», brièvement esquissé, table quant à lui sur des taux de croissance plus élevés, dus à des performances à l'exportation encore supérieures. Les prévisions de la Commission du printemps 2004 incitent à penser que le scénario de base est celui qui retient les hypothèses les plus plausibles et doit être pris pour référence. Cependant, bien qu'il paraisse réaliste à court terme sur la base des informations disponibles actuellement, ce scénario de référence lui-même semble quelque peu trop optimiste en ce qui concerne le moyen terme. Sous l'effet de la croissance vigoureuse et des mesures destinées à stimuler l'emploi, on s'attend à ce que le chômage continue de reculer pour tomber aux alentours de 5½% d'ici 2008, tandis que le taux d'activité grimperait à 64% en 2008 (au lieu, respectivement, d'un peu moins de 6% et 60% en 2003).

D'après le programme de convergence, l'inflation, après avoir culminé à 6½% en moyenne annuelle en 2004, devrait repartir à la baisse et atteindre un taux d'environ 3% d'ici 2008. Ce net ralentissement de la hausse des prix résulterait en 2005 du tassement progressif des augmentations de prix dues aux prélèvements indirects, mais la désinflation profiterait aussi durant toute la période de la croissance modérée des salaires réels (en particulier dans le secteur public) et des politiques budgétaires restrictives. Ces projections sont globalement conformes aux propres hypothèses de la Commission. Il n'est pas fait mention dans le programme de changement des régimes monétaires ou de taux de change durant la période considérée (le dispositif actuel combine le ciblage d'un taux d'inflation et une marge de fluctuation de +/-15% autour du cours pivot). En outre, et contrairement au programme économique de préadhésion de 2003, le programme de convergence ne se fixe pas pour objectif l'appartenance au MCE II immédiatement après l'adhésion à l'UE. Il note au contraire que l'appartenance au mécanisme de change européen s'accompagne nécessairement d'une trajectoire d'ajustement budgétaire à la fois crédible et viable.

La stratégie budgétaire proposée à moyen terme rompt radicalement avec le programme de préadhésion de 2003. Alors que ce dernier ambitionnait de ramener le déficit en dessous de 3% du PIB d'ici à 2005, le programme de convergence repousse cet objectif à 2008. L'assainissement envisagé portera principalement sur le début de la période, le déficit tombant pour commencer de 5,9% du PIB en 2003 à 4,6% en 2004, puis déclinant encore de ½ point de pourcentage chaque année (4,1% du PIB en 2005, 3,6% en 2006, 3,1% en 2007 et 2,7% en 2008). La stratégie d'assainissement porte avant tout sur les dépenses, à travers des réformes structurelles dans les domaines de l'administration publique, de l'éducation et de la santé. Cependant, ni l'impact de ces réformes, ni leur état d'avancement n'est connu avec la précision nécessaire. La réduction projetée du ratio global des dépenses de plus de 4 points de pourcentage entre 2003 et 2008 [4] permettrait à la part de l'investissement public dans le PIB d'augmenter, avec le soutien de financements de l'UE. En même temps, il est prévu que l'assainissement budgétaire s'accompagne d'une diminution du poids du secteur public dans l'économie. Une telle évolution se traduirait également par un allégement de la pression fiscale globale, qui passerait de 39% en 2004 à 37% en 2008.

[4] Compte non tenu des effets des transferts de l'UE (qui devraient passer de quelque 0,5% du PIB en 2004 à 2,5% du PIB en 2008).

Un rythme d'assainissement de ½ point de pourcentage du PIB par an à partir de 2005 peut sembler assez modeste, étant donné en particulier la solidité de la croissance prévue sur l'ensemble de la période, le niveau relativement élevé des ratios de déficit et d'endettement ainsi que la baisse escomptée de la charge d'intérêts. Trois considérations au moins viennent toutefois tempérer cette appréciation. Premièrement, il est important pour la Hongrie de restaurer la crédibilité de sa politique budgétaire en se fixant des objectifs qui sont à sa portée et en les atteignant. Deuxièmement, les réformes structurelles qui sous-tendent la stratégie, une fois précisées davantage et réalisées, renforceraient la durabilité de l'assainissement et amélioreraient la qualité des finances publiques. Enfin, la réforme des retraites pèse lourd sur le budget de l'État (0,7% du PIB en 2003 et 0,9% d'ici 2008).

Pour autant, le fait que le déficit envisagé ne devrait repasser en dessous de 3% du PIB qu'en 2008, et encore légèrement seulement, reste préoccupant. Toute évolution défavorable sur le plan macroéconomique ou budgétaire compromettrait la réalisation de cet objectif, avec des conséquences potentiellement sérieuses pour la stratégie globale d'ajustement des autorités. Il se pourrait par conséquent que l'orientation budgétaire du programme ne soit pas suffisamment stricte pour ramener le déficit en deça de la valeur de référence de 3% du PIB d'ici la fin du programme, et toutes les occasions d'accélérer l'ajustement devraient être saisies. À cet égard, tant les dépassements de dépenses enregistrés ces deux dernières années que l'absence d'indications claires concernant les mesures ambitieuses de réduction des dépenses annoncées pour 2005-2008 sont préoccupants. Qui plus est, toute la stratégie d'ajustement est subordonnée à la réussite de l'action de grande ampleur programmée en 2004. Rater l'objectif budgétaire de cette année compromettrait l'ensemble de la stratégie. Étant donné que des dépenses imprévues, comme il en est surgi ces dernières années, ne peuvent être exclues, il est capital que le gouvernement ne dévie pas de la trajectoire annoncée dans le programme de convergence, et adopte au besoin des mesures correctives supplémentaires en temps voulu pour faire en sorte de respecter l'objectif fixé pour le déficit en 2004.

D'une manière générale, la stratégie d'assainissement présentée dans le programme de convergence semble de nature à accroître la qualité des finances publiques. On considère généralement que l'assainissement budgétaire est plus durable s'il repose sur des compressions de dépenses, surtout lorsqu'elles sont liées à des réformes structurelles. De même, il paraît judicieux d'alléger une pression fiscale élevée, sur le travail en particulier. Cependant, pour qu'un cercle vertueux puisse s'enclencher, il est essentiel que les objectifs de dépenses soient respectés. C'est pourquoi la prudence semble de rigueur en ce qui concerne les réductions d'impôt: celles-ci doivent être subordonnées à la mise en oeuvre des réformes prévues et au respect des objectifs relatifs au déficit. Si, de surcroît, la croissance économique devait ne pas atteindre le niveau escompté, il est probable que des mesures additionnelles s'imposeraient pour que le processus d'assainissement reste sur les rails.

En ce qui concerne le ratio de la dette, le programme prévoit qu'après avoir culminé à près de 60% du PIB en 2004, il refluera au fil de l'ajustement budgétaire envisagé, bénéficiant en outre d'un allégement de la charge d'intérêts et d'ajustements stocks-flux négatifs. Une telle évolution semble plausible, à condition que l'assainissement se déroule comme prévu, que le taux de change ne fléchisse pas sensiblement et que la réduction escomptée de la charge d'intérêts ait bien lieu. Il est d'autant plus nécessaire que l'assainissement progresse comme prévu que les autorités doivent pouvoir continuer à satisfaire le besoin de financement des administrations publiques et à maîtriser le côut du service de la dette.

Eu égard notamment au niveau relativement élevé de sa dette, la Hongrie est confrontée à un risque de déséquilibre budgétaire du fait du vieillissement de sa population et du coût qu'il représente. La réforme du système des retraites, qui remonte à 1998 et met en place un dispositif progressif à trois piliers (tout en apportant des changements paramétriques aux retraites par répartition tels que le relèvement de l'âge du départ en retraite ou l'indexation des prestations) a certes assez largement atténué les risques de déséquilibre budgétaire à long terme, mais sans toutefois les faire totalement disparaître. Il sera donc capital, pour assurer la viabilité des finances publiques, de parvenir à dégager un excédent primaire adéquat à moyen terme et de mettre en oeuvre parallèlement des mesures visant à endiguer davantage l'augmentation des dépenses liées à l'âge, notamment dans le domaine de la santé

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence de la Hongrie et la transmet au Conseil.

Recommandation relative à un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de la Hongrie pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet] 2004, le Conseil a examiné le programme de convergence de la Hongrie, qui couvre la période 2004-2008. Le programme respecte dans une large mesure le nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à faire tomber le déficit des administrations publiques en dessous de 3% du PIB d'ici 2008, tout en réduisant le poids du secteur public dans l'économie. À cette fin, le programme prévoit de faire porter l'essentiel de l'effort d'assainissement sur le début de la période, en ramenant le déficit de 5,9% du PIB en 2003 à 4,6% en 2004 avant de poursuivre l'ajustement au rythme de ½ point de pourcentage du PIB par an environ (4,1% du PIB en 2005, 3,6% en 2006, 3,1% en 2007 et 2,7% en 2008). L'assainissement porte avant tout sur les dépenses, à travers des réformes structurelles dans les domaines de l'administration publique, de l'éducation et de la santé principalement. Ces réformes doivent cependant encore être précisées et mises en oeuvre. La réduction du ratio global des dépenses permettrait à la part de l'investissement public dans le PIB d'augmenter, avec le soutien de financements de l'UE. Parallèlement, il est prévu d'alléger la pression fiscale globale, qui passerait de 39% du PIB à 37%.

Le programme présente deux scénarios macroéconomiques et budgétaires différents, à savoir un scénario «de base» et un second plus optimiste. Le scénario de base est celui auquel il convient de se référer pour évaluer les projections budgétaires, les hypothèses qu'il retient étant les plus plausibles : croissance réelle du PIB d'environ 3½-4% en 2004 et 2005, puis accélération - assez optimiste - du taux de croissance d'environ ½ point de pourcentage chaque année jusqu'en 2008. Les pronostics de désinflation rapide après 2004, lorsque les effets des hausses des impôts indirects se seront estompés, semblent assez réalistes à condition que la croissance des salaires réels ralentisse nettement pour évoluer parallèlement à la productivité.

Le programme prévoit que le déficit des administrations publiques repassera en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB en 2008 seulement. La réduction du déficit envisagée paraît réalisable. Les risques à ce sujet sont liés à la fois à la possibilité que la croissance s'avère moins robuste que prévu, aux dépassements de dépenses dont la Hongrie a fait l'expérience par le passé, ainsi qu'à l'absence de précisions concernant les mesures de compression des dépenses envisagées pour les dernières années du programme. Le succès de l'ajustement massif prévu durant la première année du programme sera capital pour la crédibilité de la stratégie suivie; en cas d'échec, c'est toute la trajectoire d'ajustement qui se verrait compromise. Il se pourrait par conséquent que l'orientation budgétaire du programme ne soit pas suffisamment stricte pour ramener le déficit en deça du seuil de 3% du PIB d'ici la fin du programme, et toutes les occasions d'accélérer l'ajustement devraient être saisies. En même temps, les soldes budgétaires projetés reflètent aussi, dans une mesure non négligeable, la mise en oeuvre d'un vaste programme d'investissement public, qui doit faire passer le ratio des investissements au PIB de 4,0% en 2004 à 5,5% en 2008.

Après avoir culminé à près de 60% du PIB en 2004, le ratio de la dette devrait, selon le programme, revenir à 54% du PIB d'ici 2008. Ce repli s'effectuerait parallèlement à l'ajustement budgétaire envisagé, mais profiterait en outre d'un allégement de la charge d'intérêts et d'ajustements stocks-flux négatifs. Cette évolution positive est plausible, mais elle pourrait néanmoins se voir compromise par une détente plus lente que prévu des taux d'intérêt.

La Hongrie est confrontée à un risque de déséquilibre budgétaire du fait du vieillissement de sa population et du coût qu'il représente. La réforme du système des retraites, qui remonte à 1998 et met en place un dispositif progressif à trois piliers (tout en apportant des changements paramétriques aux retraites par répartition tels que le relèvement de l'âge du départ en retraite ou l'indexation des prestations) a certes permis d'atténuer ces risques de déséquilibre à long terme, mais sans les faire totalement disparaître. Il sera capital, pour assurer la viabilité des finances publiques, de parvenir à dégager un excédent primaire adéquat à moyen terme et de mettre en oeuvre parallèlement des mesures visant à endiguer davantage l'augmentation des dépenses liées à l'âge, notamment dans le domaine de la santé.

Le [5 juillet] 2004, le Conseil, statuant sur recommandations de la Commission, a décidé, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, qu'il existait un déficit excessif en Hongrie, et a adressé à ce pays, conformément à l'article 104, paragraphe 7, des recommandations visant à ce qu'il soit mis un terme à cette situation et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de la Hongrie

>EMPLACEMENT TABLE>