RAPPORT DE LA COMMISSION - Activités communautaires en matière d'analyse, de recherche et de coopération dans le domaine de l'emploi - Rapport intermédiaire

Conformément aux dispositions de la décision du Conseil du 23 février 1998 relative aux activités communautaires en matière d'analyse, de recherche et de coopération dans le domaine de l'emploi et du marché du travail (98/171/CE), la Commission est tenue d'établir un rapport à mi-parcours sur les activités réalisées dans le cadre du programme.

1. Contexte et origines

La décision du Conseil a été adoptée en février 1998, très peu de temps après le Conseil européen de Luxembourg et avant la ratification du traité d'Amsterdam, mais à une époque où la Stratégie européenne pour l'emploi était en pleine phase d'élaboration. Le programme avait été initialement préparé au milieu des années 1990. Il avait été conçu pour servir de base juridique aux activités que la Commission avait menées pendant près de vingt ans pour soutenir ses initiatives politiques en matière d'emploi, qui, à cette époque, reposaient sur la stratégie définie dans le Livre blanc Croissance, compétitivité, emploi. Avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, cette décision était dépassée par les événements, les dispositions de l'article 129 prévoyant en effet l'adoption de mesures d'encouragement dans le domaine de l'emploi. A ce titre, ce programme pouvait être considéré comme une mesure intermédiaire permettant de mener à bien les activités nécessaires pour soutenir la stratégie pour l'emploi, dans l'attente de la ratification du traité d'Amsterdam.

Conformément à cette décision, un comité a été créé pour surveiller les activités menées dans le cadre de ce programme. Ce comité a pour tâche d'approuver le programme de travail proposé par la Commission pour l'année suivante. Il doit également être consulté sur les différents projets à réaliser suivant ce même programme de travail. La première réunion du comité s'est tenue en mars 1998. Les représentants des États membres participant à ce comité viennent principalement des services des ministères de l'Emploi et du Travail chargés des questions de recherche.

Le programme de travail pour 1998 a été présenté lors de cette réunion, avant d'être adopté le 30 avril 1998. Les premières consultations ont été soumises en juin 1998. En raison du temps nécessaire à la création du comité et à l'achèvement des procédures de consultation, les activités menées en 1998 portent sur moins de six mois.

Le programme de travail 1999 a été adopté en janvier 1999 et les activités ont été réalisées durant toute l'année.

Ce programme a évolué, depuis lors, dans ses objectifs, pour devenir un instrument de soutien fondamental pour la stratégie pour l'emploi. A l'origine, il comportait trois éléments:

* favoriser la coopération en matière d'analyse, de recherche et de suivi;

* identifier les meilleures pratiques et promouvoir les échanges et les transferts d'informations et d'expériences;

* développer une politique active d'information.

Durant les trois années du programme, ce rôle de soutien à la stratégie s'est amplifié et les projets ont visé plus spécifiquement les besoins d'appui et de développement de celle-ci.

2. Procédures

Les procédures financières utilisées pour la mise en oeuvre de ce programme sont celles qui régissent l'ensemble des activités de ce type. Elles impliquent en particulier:

* des appels d'offres ouverts pour tous les grands projets (plus de 100 000 euros), avec un délai de plus de six mois entre la publication et l'attribution du marché; ce délai est déterminé par les règles définies dans les directives sur la passation de marchés publics;

* des appels à manifestation d'intérêt pour l'octroi de subventions aux projets intéressants et innovants dans les États membres, particulièrement à ceux qui contribuent à l'échange de bonnes pratiques et d'expérience. Cette technique est, cependant, elle aussi très longue et nécessite des ressources importantes (quelque huit mois entre le début et la fin du processus);

* la limitation du nombre et du montant des subventions ad hoc, qui sont réservées en effet aux événements ayant un lien politique fort avec les priorités de la Présidence du Conseil en exercice.

3. Activités

Les programmes de travail des trois années concernées ont été structurés selon les trois domaines d'activité définis initialement dans la décision du Conseil. Cependant, pour les objectifs du présent rapport, il a été jugé plus utile d'analyser les activités effectivement menées en quatre catégories:

* Travaux liés aux statistiques

* Analyse et études

* Observation et transfert de bonnes pratiques

* Intégration de l'emploi

4. Activités liées aux statistiques (Code 1.2 du programme de travail)

Avec l'approbation du comité, les activités du programme liées aux statistiques se sont vu accorder une importance considérable. Ce choix poursuit deux objectifs: premièrement, augmenter la fiabilité et la comparabilité des statistiques en matière d'emploi, qui sont utilisées pour l'analyse, la mesure des performances et le développement ultérieur de la stratégie pour l'emploi et, deuxièmement, mettre au point des outils et une méthodologie appropriés pour améliorer la mesure des indicateurs politiques en liaison avec cette même stratégie. Cela a impliqué, sur un plan, l'octroi d'une aide financière à Eurostat pour le développement et l'amélioration de statistiques comparables indispensables pour les autres éléments du programme, ainsi que pour l'analyse et le soutien politique de la stratégie. Ce concours financier n'a pas été utilisé pour la collecte régulière des données qu'effectue Eurostat, mais pour la mise en oeuvre de nouveaux projets destinés à améliorer la fiabilité et la comparabilité des statistiques. L'accent a été mis en particulier sur l'élaboration d'une enquête continue sur les forces de travail, qui fournira les données nécessaires pour une analyse précise et actualisée des tendances de l'emploi dans les États membres, sur la base de la liste des indicateurs de performances qui a été approuvée. Ces fonds ont été également utilisés pour la série de modules ad hoc de l'enquête sur les forces de travail, qui doivent apporter des informations sur des thèmes spécifiques qui ne sont pas (ou plus) couverts par l'enquête régulière. On trouve, parmi ceux-ci, les modules sur le temps de travail et sur le passage de l'école à la vie active.

Sur un autre plan, des contrats ont été accordés à des chercheurs extérieurs: ils portent sur la mise au point de méthodologies susceptibles d'être testées en collaboration avec Eurostat. En termes d'indicateurs stratégiques, un projet d'importance - qui s'est étalé sur toute la durée du programme - a été lancé en vue de développer une base de données sur les politiques du marché du travail, fondamentale pour l'évaluation des Plans d'Action Nationaux. Ces travaux ont été menés en collaboration avec Eurostat dans le cadre de la base de données SESPROS.

En 1999, le programme a été remodelé pour intégrer une contribution à l'enquête ad hoc sur le marché de l'emploi des salariés conduite par la DG Affaires économiques et financières. Cette enquête a été réalisée pour la première fois en 1985 et a été renouvelée en 1989 et 1994.

Entrent également dans ce volet l'étude visant à mettre au point l'approche des diagrammes en diamant, qui a été incluse dans le Rapport conjoint sur l'emploi 1998, et un projet qui a été lancé en 2000 dans le but d'élaborer une série d'indicateurs sur la flexibilité du marché du travail. On y trouve les éléments suivants: disponibilité de la main-d'oeuvre, situation sanitaire des forces de travail, niveau d'instruction et de formation, capacité d'utilisation des nouvelles technologies, flexibilité du temps de travail, relations professionnelles au niveau micro- et macro-économique, flexibilité des coûts de main d'oeuvre, fiscalité du travail, flexibilité des contrats et mobilité de la main d'oeuvre. Cette étude doit collecter des données existantes ainsi que des données supplémentaires pour constituer un indicateur statistiquement robuste. Toutes ces informations doivent couvrir l'ensemble des 15 États membres de l'UE, les États-Unis et le Japon.

Un tableau récapitulatif des dotations budgétaires et des dépenses figure en annexe.

5. Analyse et études (code 1.3 du programme de travail)

Les activités réalisées dans le cadre de ce volet du programme visent à soutenir l'évaluation et la poursuite du développement de la stratégie pour l'emploi. A cette fin, elles se rangent dans deux catégories principales:

* soutien spécifique pour la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi;

* recherche sur les questions en matière de marché du travail liées à la poursuite du développement de la stratégie pour l'emploi.

5.1. Soutien spécifique

Les premières années de mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi ont montré que tous les États membres lancent sans cesse des politiques novatrices. Un soutien analytique est nécessaire pour donner une teneur concrète aux recommandations implicites des lignes directrices. Parmi les projets menés dans ce domaine, on peut citer les travaux sur l'identification précoce des chômeurs, une étude sur les systèmes d'allocations de chômage et les politiques actives du marché du travail, en relation avec l'approche préventive, ainsi qu'une série de projets ayant trait au pilier entreprenariat.

5.2. Recherche analytique

Il est indispensable de mettre en place des analyses et des études prospectives pour faire progresser notre compréhension du fonctionnement du marché européen du travail ainsi que pour étayer le développement à long terme de la stratégie pour l'emploi, en identifiant à l'avance les nouveaux sujets et défis potentiels. Pendant toute la durée du programme, le rapport L'emploi en Europe a continué de présenter une analyse quantitative des tendances et stratégies en matière d'emploi dans l'Union, fournissant ainsi une étude de fond capitale qui peut servir de base aux travaux analytiques restant à effectuer. Parmi les autres sujets ayant fait l'objet d'études importantes, on peut citer:

* la restructuration des dépenses publiques (rapport au Comité de l'emploi);

* l'offre de main-d'oeuvre (publication);

* les modèles de croissance favorable à l'emploi (finalisé en février 2001);

* les salaires et la qualité des emplois;

* l'emploi dans le secteur des services (publication);

* la mondialisation, les courants d'échange et les investissements directs sortants (3 études);

* une série d'études sur les travailleurs âgés.

Un tableau récapitulatif des dotations budgétaires et des dépenses figure en annexe.

Observation et transfert des bonnes pratiques (codes 1.1 et 2 du programme de travail)

Ce volet du programme s'est appuyé sur les travaux antérieurs réalisés à la Commission pour l'élaboration du concept de programmes action-recherche et l'échange d'informations et de bonnes pratiques, un accent particulier étant mis sur la capacité à reproduire des approches stratégiques et des projets ayant porté leurs fruits. Ces travaux ont abouti à la création des programmes MISEP et SYSDEM portant, respectivement, sur les politiques du marché du travail et sur la documentation, ainsi qu'à celle des programmes LEDA (développement local de l'emploi) et ERGO (chômage de longue durée).

Avec l'adoption des lignes directrices pour l'emploi et la mise en oeuvre des Plans d'action nationaux, cette partie du programme ARC a acquis une nouvelle importance en soutenant les activités menées conjointement par la Commission et les États membres dans le suivi de la transposition des lignes directrices en politiques et actions nationales.

Deux des éléments clés du processus de Luxembourg sont l'identification et l'évaluation des politiques de l'emploi et du marché du travail ayant produit de bons résultats dans les pays où elles ont été mises en place initialement. La méthode de l'examen par les pairs, qui a été mise en oeuvre tout au long du programme, a pour but d'apprécier la transférabilité de ces politiques grâce à une évaluation multilatérale et indépendante effectuée par des experts. Une première série d'évaluations a été réalisée en 1998-1999. En 1999, un autre programme biennal a été lancé en vue de fournir une base d'informations plus régulières et plus solides pour soutenir la stratégie pour l'emploi. En outre, les résultats des évaluations par les pairs seront désormais inclus au Rapport conjoint sur l'emploi.

Les services publics de l'emploi (SPE) jouent un rôle déterminant dans la diffusion des mesures politiques issues des lignes directrices pour l'emploi, et cela se reflète dans les activités qui ont bénéficié d'un soutien financier. Outre les réunions semestrielles régulières des chefs des SPE, on trouve parmi ces actions:

* la modernisation des SPE;

* l'analyse des systèmes de libre service;

* le soutien de l'organisation de manifestations visant à promouvoir une meilleure compréhension du système de prestation de services pour l'emploi;

* l'implication des partenaires sociaux dans les SPE;

* la régionalisation des SPE;

* l'étude des conséquences sociales des adaptations de grande échelle.

Même si le Rapport conjoint sur l'emploi demeure le principal instrument pour évaluer la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi dans les politiques nationales, des études plus approfondies vont être menées au sujet des Plans d'action nationaux. L'objectif est d'étudier plus en détail certaines initiatives politiques qui occupent une place centrale dans les PAN, en vue d'évaluer leur impact sur la situation de l'emploi et leur interaction avec d'autres politiques sociales, puis de tirer d'éventuelles conclusions pour la diffusion des meilleures pratiques.

Une enquête pilote sur les chômeurs a été lancée également à la fin de 2000 (dix États membres y participent volontairement), afin de suivre les lignes directrices sur l'activation et la prévention. Les résultats escomptés sont une amélioration de la comparabilité des données et une meilleure compréhension des systèmes administratifs et statistiques nationaux. Ces résultats seront précieux pour évaluer l'impact politique de la stratégie pour l'emploi.

6. Intégration des politiques de l'emploi (code 2.2 du programme de travail)

L'emploi dans d'autres politiques communautaires est un élément majeur du Titre sur l'emploi du traité CE (article 127), il a donc été intégré au programme ARC dans le cadre de l'activité globale d'identification et de transfert des meilleures pratiques.

Parmi les domaines ayant fait l'objet d'initiatives au cours du programme, on trouve:

* le développement durable et l'emploi;

* le potentiel d'emploi de la culture;

* le chômage et la santé publique;

* les nouveaux domaines de croissance de l'emploi;

* l'entreprenariat et l'emploi.

A la fin de 2000, une étude majeure a également été lancée sur le potentiel des politiques communautaires pour la promotion de l'emploi. Le but de cette étude est d'identifier les orientations/actions politiques susceptibles de jouer un rôle clé dans le soutien de l'emploi au niveau communautaire et leurs interactions avec les actions nationales de promotion de l'emploi. Ces études visent à évaluer - le cas échéant, qualitativement - dans quelle mesure ces politiques influent sur les évolutions de l'emploi et de quelle manière elles sont susceptibles d'exercer cette influence. Les résultats seront intégrés au prochain rapport important que la Commission établira conformément aux dispositions de l'article 127.

Un tableau récapitulatif des dotations budgétaires et des dépenses figure en annexe.

7. Information et diffusion

Pendant toute la durée du programme, la Commission a mené une politique active de publication et de diffusion. Outre le rapport L'emploi en Europe et le Rapport conjoint sur l'emploi, toutes les études ayant une application plus large ont été publiées soit en version papier, soit - de plus en plus - sur Internet.

De plus, la Commission considère que l'organisation de séminaires et d'ateliers est souvent la meilleure façon d'exploiter activement les résultats des études et projets de recherche. La tenue d'un atelier pour discuter et évaluer les résultats des études fait donc partie intégrante de chaque contrat, il incombe au contractant de réunir un public adéquat d'universitaires et de décideurs. Des séminaires de ce type ont déjà été consacrés à la restructuration des dépenses publiques, à l'emploi dans le secteur des services, à l'entreprenariat et l'emploi, aux concepts et à la mesure des indices de flexibilité/adaptabilité du marché européen du travail et au travail au noir. D'autres séminaires seront organisés, puisqu'un nombre supérieur d'études lancées en 1999 et 2000 arrivent à leur terme.

Un tableau récapitulatif des dotations budgétaires et des dépenses figure en annexe.

Conférences et subventions

En 1999, un appel de propositions a été lancé pour des projets innovants en matière de soutien à la stratégie pour l'emploi. Suite à celui-ci, 7 projets ont bénéficié de subventions, pour un montant total de 784 000 euros. Les projets devaient avoir un lien avec la stratégie pour l'emploi, être novateurs et transnationaux. La plupart se concentraient sur la méthodologie: promotion du processus d'étalonnage des performances, enseignements tirés de l'expérience acquise par les pays voisins dans le sud de la région baltique, mise en place de réseaux d'apprentissage régionaux et conférence annuelle des économistes européens de l'emploi, portant sur la mobilité et les migrations, le choix professionnel et la répartition des revenus. D'autres étaient consacrés à des domaines politiques spécifiques, tels que l'emploi dans les villes, les diplômés en art ou le secteur du sport.

Par ailleurs, pendant toute la durée du programme, des conférences organisées dans le cadre des différentes présidences ont régulièrement bénéficié d'un soutien financier:

* La politique sociale et le traité d'Amsterdam (Présidence allemande)

* Une culture du travail II (Présidence allemande)

* Culture, nouvelles technologies et emploi (Présidence autrichienne)

* Conférence sur l'emploi - Stratégies pour l'emploi de l'UE/OCDE (Présidence finlandaise)

Un tableau récapitulatif des dotations budgétaires et des dépenses figure en annexe.

8. Conclusion

Le programme concernant les activités de la Commission en matière d'analyse, de recherche et de coopération dans le domaine de l'emploi a été conçu au lendemain du Livre blanc Croissance, compétitivité et emploi et a vu le jour juste après l'adoption des premières lignes directrices pour l'emploi. Alors qu'il n'avait pas été conçu spécifiquement comme tel, il est devenu un outil essentiel dans le soutien de la Stratégie européenne pour l'emploi, auquel font appel la Commission, les États membres, les partenaires sociaux ainsi que d'autres acteurs. Chacun des éléments qui le constituent a contribué à son suivi et à son développement, depuis l'analyse sous-jacente des thématiques actuelles et futures et l'évaluation de l'impact des politiques communautaires jusqu'au processus interactif représenté par l'examen par les pairs et l'évaluation des Plans d'Action Nationaux.

Le présent rapport intermédiaire donne une vue d'ensemble du programme au terme de la période de lancement des activités (les derniers engagements ont été conclus en décembre 2000). Cependant, en raison de leur nature, plusieurs études importantes lancées notamment au cours de la dernière partie du programme ne seront achevées que courant 2001, voire au début de l'année 2002. Il faudra donc attendre jusque-là pour disposer d'une évaluation complète du programme.

Néanmoins, il est déjà possible de tirer certaines conclusions préliminaires. Le soutien financier dont a bénéficié Eurostat a permis d'améliorer considérablement les systèmes de suivi statistique dans le domaine de l'emploi, et, en particulier, la comparabilité et l'actualité des données. D'autres améliorations seront apportées dans un avenir proche, puisque l'enquête continue sur les forces de travail sera mise en oeuvre dans tous les États membres - ce programme ayant soutenu une grande partie des travaux préparatoires à ce projet.

Dans le domaine politique, l'introduction du processus d'évaluation par les pairs et les études transnationales ont permis d'améliorer sensiblement les lignes directrices pour l'emploi, tandis que le projet conjoint de la DG Emploi et affaires sociales, d'Eurostat et de l'OCDE visant à mettre au point des systèmes de suivi appropriés pour les lignes directrices a commencé à porter ses fruits.

Cependant, il est déjà apparu clairement qu'un tel programme d'activités est fortement tributaire de la disponibilité de ressources internes adéquates, afin non seulement de concevoir et de lancer des projets, mais plus encore d'exploiter les résultats et d'en tirer des conclusions stratégiques significatives.

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