FR Journal officiel de l'Union européenne C 336/5

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 24 juin 2014

portant sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la déclaration et à la transparence des opérations de financement sur titres

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Introduction et base juridique

Les 18 et 27 mars 2014, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation du Parlement européen et du Conseil, respectivement, portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la déclaration et à la transparence des opérations de financement sur titres (1) (ci-après le «règlement proposé»).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dans la mesure où le règlement proposé contient des dispositions ayant une incidence sur la contribution du Système européen de banques centrales (SEBC) à la bonne conduite des politiques en ce qui concerne la stabilité du système financier, tel que visé à l’article 127, paragraphe 5, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

1. Observations générales

La BCE est globalement favorable au règlement proposé, visant à renforcer la sécurité et la transparence du marché financier, conformément aux recommandations émises par le Conseil de stabilité financière (CSF) et adoptées en septembre 2013 par les dirigeants du G20 (2). Le règlement proposé instaure des mesures dans trois domaines: 1) les éléments des opérations doivent être déclarés aux référentiels centraux et les autorités compétentes et les organes compétents de l’Union doivent avoir un accès direct et immédiat à ces éléments de façon à faciliter le suivi de l’accumulation des risques systémiques liés aux opérations de financement sur titres, qui, aux fins du règlement proposé, comprennent les opérations de pension, prêt ou emprunt de titres ou de matières premières, et toute transaction ayant un effet économique équivalent et présentant des risques similaires, en particulier une transaction d’achat-revente ou de vente-rachat de titres; 2) les informations relatives aux opérations de financement sur titres doivent être communiquées aux investisseurs dont les actifs sont utilisés dans ce type d’opérations ou dans d’autres structures de financement ayant des effets équivalents à ceux des opérations de financement sur titres; et 3) la transparence des contrats relatifs aux activités de réaffectation de sûretés reçues en garantie est nécessaire. La BCE estime que les nouvelles règles uniformes en matière de déclaration et de transparence des opérations de financement sur titres, ainsi que les dispositions sur la réaffectation des sûretés, peuvent jouer un rôle important dans l’amélioration de la stabilité financière de l’Union. De plus, le règlement proposé devrait examiner les travaux du groupe d’experts CSF portant sur les marchés des opérations de financement sur titres, qui a été créé afin de faire avancer les recommandations sur la collecte et l’agrégation des données au niveau mondial conformément aux recommandations du CSF, et qui devra développer les normes et processus proposés avant la fin 2014 (3). De plus, la BCE formule les remarques particulières suivantes.

2. Remarques particulières

2.1. Exemption des obligations de déclaration et de transparence pour les opérations des banques centrales

Le cadre de déclaration et de transparence proposé ne prévoit pas d’exemption pour les opérations auxquelles une banque centrale du SEBC est une contrepartie (4).

La BCE observe à cet égard que, même si la déclaration et la transparence des opérations réalisées par les banques centrales dans le cadre de leurs objectifs et missions statutaires respectifs n’apporteraient pas une plus grande transparence du marché, l’efficacité de ces opérations, notamment dans le domaine de la politique monétaire et des opérations de change, et par conséquent l’exécution de ces missions par les banques centrales, laquelle s’appuie sur la rapidité et la confidentialité, pourraient être sérieusement compromises par la déclaration ou la transparence des informations relatives auxdites opérations.

L’obligation pesant sur les contreparties, dans le cadre d’opérations auxquelles un membre du SEBC est partie, de déclarer aux référentiels centraux toutes les informations s’y rapportant est également susceptible de porter atteinte aux règles de confidentialité de la BCE et des banques centrales nationales, et de remettre en cause la finalité des immunités dont jouit la BCE en vertu du traité, notamment l’inviolabilité des archives de la BCE et de ses communications officielles (5). Pour les raisons exposées, il convient que les opérations de financement sur titres auxquelles une banque centrale du SEBC est contrepartie soient exemptées des obligations de déclaration et de transparence.

La BCE recommande vivement d’inclure une exemption par opération dans le règlement proposé (6). Si une telle exemption n’était pas prévue, le SEBC lui-même serait soumis aux obligations de déclaration et de transparence.

2.2. Précision sur le pouvoir de la Commission de modifier la liste des exemptions

De plus, il convient d’apporter des précisions à l’article 2, paragraphe 3, du règlement proposé, qui confère à la Commission le pouvoir de modifier la liste des exemptions en vertu de l’article 2, paragraphe 2, au moyen d’un acte délégué. La BCE estime que l’article 2, paragraphe 3, devrait prévoir une référence directe à la possibilité d’allonger la liste des exemptions afin d’inclure les banques centrales de pays tiers (7).

2.3. Réaffectation des sûretés

Aux fins du règlement proposé, l’expression réaffectation de sûretés désigne «l’utilisation d’instruments financiers par une contrepartie qui les reçoit à titre de sûreté, en son nom propre et pour son propre compte ou pour le compte d’une autre contrepartie» (8). Le règlement proposé prévoit que la contrepartie qui reçoit les instruments financiers constitués en garantie ne sera autorisée à les redonner en garantie qu’avec l’accord préalable exprès de la contrepartie qui les a fournis et après avoir fait transférer ces sûretés sur son propre compte (9).

La BCE est favorable aux obligations de déclaration en ce qui concerne les opérations de financement sur titres prévues à l’article 4, notamment l’obligation de déclaration des éléments relatifs aux sûretés fournies, ou de ceux ayant trait à la possibilité de réaffectation des sûretés ou ceux ayant trait à une réaffectation ayant déjà eu lieu. De plus, la BCE est favorable aux exigences de transparence contractuelle prévues par l’article 15 du règlement proposé. Toutefois, en vue de garantir la cohérence, la BCE propose, autant que possible, d’aligner la terminologie utilisée dans le règlement proposé sur celle des recommandations du CSF (10), et donc d’utiliser le terme «réutilisation» au lieu de l’expression «réaffectation des sûretés», le premier terme reflétant mieux le champ d’application étendu des opérations couvertes par le règlement proposé et donnant une sécurité juridique aux acteurs du marché. À cette fin, la BCE fournit des suggestions de rédaction (11).

S’agissant des exigences de transparence contractuelle, le règlement proposé n’opère pas de distinction entre les garanties financières transférées en vertu d’un «contrat de garantie financière avec transfert de propriété» et fournies en vertu d’un «contrat de garantie financière avec constitution de sûreté» au sens de la directive 2002/47/CE du Parlement européen et du Conseil (12). En vertu du contrat de garantie financière avec transfert de propriété, le constituant de la garantie transfère au preneur de cette dernière la pleine propriété des instruments financiers ou espèces donnés en garantie, ou le droit intégral à ces derniers. En revanche, en vertu du contrat de garantie financière avec constitution de sûreté, le constituant remet au preneur, ou en sa faveur, des espèces ou des instruments financiers en garantie et donc le constituant conserve la pleine propriété de ces actifs, ou le droit intégral à ces derniers, lorsque le droit afférent à cette sûreté est établi. Du point de vue de la stabilité financière, il convient d’accueillir favorablement en principe le large champ d’application du règlement proposé. Toutefois, en gardant à l’esprit les dispositions de la directive 2002/47/CE, le preneur devrait jouir sans restrictions de la pleine propriété des instruments financiers ou espèces donnés en garantie, ou du droit intégral à ces derniers, une fois le contrat de garantie financière avec transfert de propriété conclu. Bien que la contrepartie recevant les instruments financiers soit néanmoins tenue de satisfaire aux autres exigences de l’article 15 du règlement proposé, il convient de préciser que la conclusion d’un contrat de garantie financière avec transfert de propriété suppose déjà un consentement à la réutilisation et qu’aucun manquement aux exigences de l’article 15 n’affectera la validité ou l’exécution des opérations de financement sur titres, et que la contrepartie recevant les instruments financiers ne pourrait faire l’objet que de sanctions administratives dans le cadre du règlement proposé. À cette fin, la BCE donne des suggestions de rédaction (13).

La BCE note que le règlement proposé se concentre uniquement sur l’introduction d’exigences en matière de déclaration et de transparence. Toutefois, la récente crise financière a montré que d’importants risques d’instabilité financière pourraient survenir en raison des pratiques de réutilisation et de réaffectation des actifs donnés en garantie par les clients: elles peuvent amplifier le risque de contagion, potentiellement entraîner un recours excessif au levier dans le système financier et également augmenter les risques de retraits massifs auprès des établissements. Dans ce contexte, il convient de noter que ces recommandations ont été faites sur le plan international par le CSF afin de poser des limites quant à ce qui suit: 1) la réaffectation des actifs donnés en garantie par les clients aux fins de financer les activités pour compte propre de l’intermédiaire; et 2) les entités autorisées à prendre part à la réaffectation des actifs donnés en garantie par les clients (14). De plus, il pourrait être justifié de prendre des mesures supplémentaires dans l’Union. Ainsi, la BCE estime qu’il est important pour la Commission d’évaluer la nécessité d’autres mesures règlementaires, qui vont au-delà des exigences de déclaration et de transparence proposées, y compris les limites quantitatives à la réutilisation et à la réaffectation des actifs donnés en garantie par les clients, qui pourront être mises en œuvre dans un cadre juridique futur. Une analyse coûts-avantages exhaustive devrait être menée afin de s’assurer que les limites quantitatives n’ont pas un effet négatif sur les marchés des valeurs mobilières.

2.4. Modalités de déclaration des données relatives aux opérations de financement sur titres

Aux fins d’accomplir les missions du SEBC et de surveiller les marchés financiers et les activités financières au sein de la zone euro et de l’Union dans son ensemble, la BCE, assistée par les BCN, a besoin de collecter des informations statistiques de haute qualité (15). Ainsi, les éléments des opérations déclarés aux référentiels centraux et, dans certains cas, à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) dans le cadre du règlement proposé sont essentiels pour que le SEBC puisse accomplir ses missions: 1) contribution à la stabilité du système financier conformément à l’article 127, paragraphe 5, du traité en surveillant l’accumulation des risques systémiques liés aux opérations de financement sur titres; 2) mise en œuvre de la politique monétaire; 3) analyse du mécanisme de transmission de la politique monétaire; 4) surveillance des infrastructures des marchés financiers (16); et 5) fourniture d’un soutien analytique et statistique au Comité européen du risque systémique (CERS) conformément au règlement (UE) no 1096/2010 du Conseil (17).

Pour ces raisons, et afin de minimiser la charge de déclaration des acteurs des marchés financiers, les éléments des types spécifiques d’opérations de financement sur titres qui doivent être déclarés et le format et la périodicité de ces déclarations devraient faciliter l’utilisation desdites informations pour les missions du SEBC. La BCE est favorable à une collaboration étroite avec l’AEMF afin de développer des projets de normes techniques et se tient prête à soutenir l’AEMF dans sa mission.

De plus, la BCE recommande que les éléments des opérations de financement sur titres soient déclarés, compilés et mis à la disposition du SEBC de la manière la plus détaillée possible et dans un format entièrement normalisé. S’agissant des données à déclarer, la BCE recommande que les normes techniques établies en vertu de l’article 4, paragraphe 7, du règlement proposé exigent les éléments des sûretés utilisées en garantie ainsi que le montant du principal, la monnaie, le type, la qualité et la valeur des sûretés à déclarer. Cela permettra de déterminer la faculté de réaffectation des sûretés ou si elles ont déjà été utilisées, et facilitera les procédures automatisées pour collecter ces informations. Les normes techniques devraient également prévoir la déclaration de chacune des sûreté associées à un prêt ou à un emprunt de titres ou de matières premières. Chacune des sûretés devrait également être déclarée lorsque les opérations sont garanties par des panier de sûretés, par un exemple sur la base d’un portefeuille ou via des services tripartites de gestion des garanties (18). Les normes techniques devraient tenir compte des spécificités techniques desdits paniers de sûretés et de leur nature dynamique, notamment si la composition des paniers change fréquemment. La manière dont chaque sûreté est déclarée devrait être adaptée en conséquence. Par exemple, une possibilité de faciliter la déclaration des opérations de pension tripartites serait de permettre la déclaration en fin de journée de la composition des différentes sûretés du panier de garanties garantissant les opérations. La déclaration via les infrastructures des marchés financiers compétentes pourrait faciliter la faisabilité technique des déclarations (y compris des éléments de chaque sûreté apportée en garantie) et serait compatible avec l’article 4, paragraphe 1, du règlement proposé, permettant ainsi aux contreparties de déléguer la déclaration des opérations de financement sur titres.

De plus, la BCE suggère que les normes techniques exigent des contreparties qu’elles déclarent des données supplémentaires afin de favoriser un suivi plus complet aux fins de la stabilité financière et de l’exécution des missions du SEBC exposées ci-dessus, compte tenu, notamment, des évolutions sur le plan international, telles que les travaux actuellement menés par le CSF.

Le règlement proposé prévoit que les éléments des opérations de financement sur titres soient déclarés au plus tard le jour ouvrable suivant la conclusion, la modification ou la fin de l’opération. Afin de garantir la qualité des données, et afin de s’assurer que tous les éléments sont exacts et complets, la BCE recommande d’examiner si des obligations de déclarations supplémentaires et moins fréquentes devraient être imposées aux contreparties pour toutes les opérations qui ne sont pas arrivées à échéance. Ces exigences de déclaration supplémentaires viseraient à atténuer l’accumulation d’erreurs, au fil du temps, concernant les éléments des opérations de financement sur titres déclarés et serait conforme à la recommandation du CSF de recueillir des aperçus réguliers des soldes résiduels (19).

La BCE recommande fortement que les normes techniques, dans le cadre du règlement proposé, imposent que les données déclarées comportent des identifiants appropriés en utilisant les normes arrêtées d’un commun accord au niveau international actuelles et futures. L’AEMF devrait rendre obligatoire l’utilisation de tels identifiants pour toutes les contreparties qui relèvent du champ d’application du règlement proposé, notamment, le numéro international d’identification des titres (ISIN), l’identifiant international d’entité juridique (LEI), et l’identifiant de transaction unique (20).

Premièrement, l’ISIN, qui est attribué aux titres et identifie uniquement l’émission de titres, devrait être mentionné si des sûretés autres qu’en espèces sont déclarées.

Deuxièmement, par souci de cohérence et afin de fournir un outil de compilation des données approprié, il convient que toutes les parties à une opération financière soient identifiées par un code unique. À cette fin, la BCE est favorable à l’utilisation du système international LEI, tel qu’adopté par l’Autorité bancaire européenne (ABE) et l’AEMF (21), d’une manière qui soit compatible avec les recommandations du CSF (22). Même si le système international LEI n’est pas encore entièrement opérationnel, l’article 4, paragraphe 8, du règlement proposé devra mentionner la nécessité d’appliquer le système LEI aux normes techniques, notamment à la lumière de l’utilisation du système pré-LEI dans le cadre du système international LEI intérimaire, qui est actuellement opérationnel (23). L’utilisation du système LEI ou pré-LEI facilitera la collecte des données et l’agrégation au niveau international, notamment pour corriger les doublons des opérations internationales déclarées dans différents pays.

Troisièmement, la BCE recommande fortement le développement par l’AEMF d’un identifiant de transaction unique au niveau européen, en l’absence d’un cadre défini au niveau international. Cela est particulièrement important afin d’identifier les informations correspondant à la même opération déclarées par deux ou plusieurs contreparties, et constitue également une condition nécessaire afin de garantir l’intégrité des informations fournies par une contrepartie afin d’éviter, par exemple, les écarts et les doublons.

Il convient également de s’assurer que le SEBC a un accès adéquat aux informations complètes, détaillées et entièrement normalisées collectées par les référentiels centraux dans un format qui facilite l’exercice des missions du SEBC (24). Lorsque l’AEMF le considère nécessaire et opportun, elle devrait avoir la possibilité d’inclure dans les projets de normes techniques des procédures permettant aux référentiels centraux de vérifier que les données qui lui ont été déclarées sont complètes et exactes, notamment lorsque le référentiel central détecte des informations manquantes, incomplètes ou incohérentes (25). Ceci est sans préjudice des pouvoirs des autorités compétentes d’imposer des sanctions et mesures administratives aux contreparties conformément au chapitre VIII du règlement proposé.

Après l’adoption de ces normes techniques, conformément à la procédure prévue par le règlement (UE) no 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil (26), il est important qu’elles soient régulièrement actualisées afin de refléter adéquatement les évolutions du marché, d’améliorer le cadre règlementaire et de donner pleinement effet au règlement uniforme européen.

Les normes techniques adoptées dans le cadre d’autres législations de l’Union relatives aux services financiers, tel que le règlement (UE) no 648/2012, devront également être alignées sur les normes techniques adoptées dans le cadre du règlement proposé. Cela permettra de réduire la charge de déclaration des contreparties, tout en garantissant que ces déclarations comprennent effectivement les éléments exigés par l’article 4 du règlement proposé. Cet alignement vise à garantir un suivi complet des opérations de financement sur titres, notamment la cohérence des éléments et des formats des opérations de financement sur titres déclarés conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement proposé.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 24 juin 2014. Le président de la BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 40 final.

(2) Voir «Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos» (ci-après les «recommandations du CSF»), 29 août 2013, disponible sur le site internet du CSF à l’adresse suivante: http://www.financialstabilityboard.org/

(3) Voir recommandations 2 et 3 des recommandations du CSF.

(4) L’article 2, paragraphe 2, du règlement proposé prévoit uniquement une exemption subjective pour les membres du SEBC, les autres entités des États membres exerçant des fonctions similaires, les autres organismes publics de l’Union chargés de la gestion de la dette publique ou intervenant dans cette gestion et la Banque des règlements internationaux. Les contreparties aux opérations de banques centrales du SEBC ne sont pas clairement exemptées des obligations de déclaration et de transparence prévues par les articles 4, 13, 14 et 15 du règlement proposé.

(5) Voir article 343 du traité et article 39 des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les «statuts du SEBC»), ainsi que les articles 2, 5 et 22 du protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne.

(6) Voir modification 7 à l’annexe du présent avis. Voir le point 7. 2 de l’avis CON/2012/21 et article 1er, paragraphes 6 à 8, du règlement (UE) no 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO L 173 du 12.6.2014, p. 84). Tous les avis de la BCE sont publiés sur le site internet de la BCE à l’adresse suivante: http://www.ecb.europa.eu

(7) Voir modification 8 à l’annexe du présent avis. Cette précision est compatible avec l’article 1er, paragraphe 6, du règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux (JO L 201 du 27.7.2012, p. 1) et l’article 1er, paragraphe 9, du règlement (UE) no 600/2014.

(8) Article 3, paragraphe 7, du règlement proposé.

(9) Article 15 du règlement proposé.

(10) Voir recommandation 7 des recommandations du CSF.

(11) Voir modification 10 à l’annexe du présent avis. Voir également modifications 2 à 6 ainsi que 11 et 16.

(12) Directive 2002/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 juin 2002 concernant les contrats de garantie financière (JO L 168 du 27.6.2002, p. 43).

(13) Voir modifications 10 et 19 à l’annexe du présent avis.

(14) Voir recommandation 7 des recommandations du CSF.

(15) Article 5 des statuts du SEBC.

(16) Voir avis CON/2011/1.

(17) Règlement (UE) no 1096/2010 du Conseil du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15.12.2010, p. 162).

(18) Voir modification 11 à l’annexe du présent avis.

(19) Voir recommandation 2 des recommandations du CSF.

(20) Voir modification 12 à l’annexe du présent avis.

(21) Voir la recommandation de l’ABE intitulée «Recommendation on the use of the Legal Entity Identifier» (recommandation sur l’utilisation de l’identifiant international d’entité juridique) (LEI) (ABE/REC/2014/01), 29 janvier 2014, disponible en anglais sur le site internet de l’ABE à l’adresse suivante: http://www.eba.europa.eu/, et un document Questions & Answers (questions et réponses) de l’AEMF, «Implementation of the Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories (EMIR)» (Mise en œuvre du règlement (UE) no 648/2012 sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux (EMIR)] (AEMF/2013/1527), 22 octobre 2013, p. 45, disponible sur le site internet de l’AEMF à l’adresse suivante: http://www.esma.europa.eu/

(22) Voir le document intitulé «A Global Legal Entity Identifier for Financial Markets» (Un identifiant international d’entité juridique pour les marchés financiers), 8 juin 2012, disponible sur le site du CSF à l’adresse suivante: http://www.financialstabilityboard.org/

(23) Voir le document intitulé «LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1st progress note on the Global LEI Initiative» (1ère note d’étape sur l’initiative de l’identifiant international d’entité juridique), 8 mars 2013, disponible sur le site internet du LEI ROC à l’adresse suivante://www.leiroc.org/. Le système intérimaire LEI a été lancé en janvier 2013, dans lequel le LEI ROC acceptait comme mondialement compatible tout pré-LEI émis par un pré-LOU (Unité opérationnelle locale).

(24) Voir modification 15 à l’annexe du présent avis.

(25) Voir modification 13 à l’annexe du présent avis.

(26) Règlement (UE) no 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers) modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/77/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 84).