Encadrement des aides d'État aux entreprises dans les quartiers urbains défavorisés (97/C 146/08)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

I. INTRODUCTION

1. Dans le cadre global de la recherche de solutions à la problématique «croissance, compétitivité, emploi», le Livre blanc (1) plaide pour la prise en compte de toutes les pistes pouvant concourir à la réalisation de cet objectif triangulaire. Parmi les priorités désignées par le Livre blanc en vue d'oeuvrer en faveur de l'emploi, on trouve la nécessité de «se porter à la rencontre de nouveaux besoins», et à cette fin il est expressément fait mention de la «nécessité de réhabiliter les quartiers urbains les plus défavorisés», notamment par le biais d'aides aux entreprises (2). La Commission est d'avis que le développement économique de ces quartiers peut participer à la résolution, ou à l'atténuation, de certains de leurs problèmes socio-économiques. Or, outre le fait que les instruments actuellement en vigueur en matière d'aides d'État n'apportent que des réponses partielles et inadaptées, le seul jeu des forces du marché paraît également insuffisant pour atteindre cet objectif. En effet, ces quartiers, qui sont caractérisés par des indicateurs socio-économiques sensiblement plus défavorables que la moyenne de la ville à laquelle ils appartiennent, concentrent en leur sein des handicaps tels qu'ils ne parviennent pas à attirer ou à simplement maintenir un tissu entrepreneurial suffisant, pierre angulaire de tout développement économique. Le but de la présente communication est ainsi de répondre à ce problème particulier d'imperfection du marché dans les quartiers urbains défavorisés et d'inadéquation des instruments actuels en mettant en place un nouvel instrument qui permet l'octroi d'incitants financiers aux entreprises s'installant ou déjà situées dans ces zones, dans la mesure où les conditions de concurrence et les échanges entre États membres ne sont pas faussés dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

II. CONTEXTE ET OBJECTIF

2. La présente communication de la Commission aux États membres prend place dans un cadre juridique et politique précis. Ce cadre en ouvre les possibilités, en définit les priorités mais en dessine également les limites. La finalité de l'encadrement est ainsi d'ouvrir une voie qui donne la faculté aux États membres d'accorder des aides à certaines entreprises situées dans des quartiers urbains défavorisés dans les limites du respect des critères de nécessité et de proportionnalité. Au travers de cette politique volontariste, la Commission espère y susciter la relance de l'emploi et de l'investissement. Le développement économique qui doit en résulter devrait à son tour aider à la réalisation des grands objectifs communautaires dont les instruments et les priorités sont définis ci-après:

2.1. Cadre juridique

- L'article 92 paragraphe 3 point c) du traité prévoit la possibilité pour la Commission de considérer comme compatible avec le marché commun le fait pour les États membres d'octroyer des aides d'État aux entreprises dans le but de «faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».

- L'article 130 A (3) dispose que, «afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale».

- Enfin, suite à la constation d'un besoin urgent en la matière, la Commission a adopté l'initiative communautaire Urban (4), relative aux actions à mener dans certaines zones urbaines défavorisées. Ce texte prévoit entre autres la possibilité d'octroyer des aides communautaires «dans le cadre d'une approche intégrée favorisant la création d'entreprises» (5). L'objectif est notamment d'apporter «aux autorités responsables une aide dans leurs efforts en vue de mettre en place les équipements nécessaires pour attirer l'activité économique et créer un climat de confiance et de sécurité pour les habitants des régions concernées tout en les intégrant à la vie économique et sociale normale» (6). Pour ce faire, il est expressément prévu que les efforts combinés du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen «devront être complétés par d'autres ressources».

2.2. Cadre politique

- Comme cela a déjà été esquissé supra, en 1993, la Commission a recommandé aux États membres, dans son Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi - Les défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle», de soutenir le dynamisme des petites et moyennes entreprises et de manière plus générale de réorienter «les interventions publiques dans le domaine industriel . . . vers des mesures horizontales» (7). Les aides aux entreprises, et plus particulièrement aux petites et moyennes entreprises, sont ainsi clairement mentionnées à plusieurs reprises dans les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les grands objectifs du Livre blanc et pour faire face aux nouveaux besoins créés par l'évolution économique et sociétale.

- En 1994, le Conseil européen d'Essen a, dans le cadre de la définition des actions à mener afin d'améliorer la situation de l'emploi et de la croissance, demandé de prendre des mesures telles «l'encouragement d'initiatives, en particulier aux niveaux régional et local, permettant de créer des emplois qui répondent à des exigences nouvelles . . .» (8).

- Enfin, en 1995, le Conseil européen de Cannes a clairement confirmé ses précédentes orientations et a notamment insisté sur «le rôle déterminant des petites et moyennes entreprises dans la création d'emplois et plus généralement comme facteur de stabilité sociale et de dynamisme économique» ainsi que sur la nécessité de favoriser «l'initiative des entrepreneurs, . . . leurs décisions d'embauche et d'investissement . . .» (9).

III. DÉFINITION DU PROBLÈME

3. L'expérience a montré que les entreprises situées et développant des activités économiques dans certains quartiers urbains défavorisés sont confrontées à des problèmes multiples et variés pouvant influer sur leur développement économique, voire sur leur viabilité. Parmi les indicateurs révélant ce syndrome, on trouve notamment un niveau d'instruction n'offrant que peu de main-d'oeuvre qualifiée aux entreprises, une paupérisation continue de la population signe d'un faible pouvoir d'achat et d'une faible consommation, un taux de criminalité témoignant d'un haut degré d'insécurité, un taux de chômage particulièremt élevé, un délabrement de l'environnement et des infrastructures publiques, et la médiocrité des équipements locaux.

4. Ces indicateurs, synonymes de problèmes urbains et de handicaps économiques pour le monde de l'entreprise, entraînent généralement dans leur sillage un rejet de la part de ce dernier. On remarque en effet que les nouveaux investisseurs, en quête d'un lieu d'implantation, se détournent de ce genre de quartiers au profit de zones plus propices à une saine activité économique et que les entreprises déjà installées dans ces quartiers préfèrent souvent se délocaliser vers ces mêmes autres zones. Cela peut s'expliquer concrètement par les surcoûts directs ou indirects liés à l'implantation dans ces zones (vols, niveau des primes d'assurances, vandalisme, . . .) ainsi que par les handicaps structurels propres à ces quartiers (difficulté de trouver de la main-d'oeuvre qualifiée prête à y travailler, réduction globale de l'activité économique, manque et dégradation des infrastructures publiques, insécurité, difficultés financières des autorités locales, problème d'«image de marque», . . .).

5. Or, le cadre communautaire existant actuellement en matière de concurrence ne répond que trop peu, voire pas du tout, à ces problèmes alors même qu'existe une demande de la part de certains États membres (10). On ne trouve en effet pas, à l'heure actuelle, d'instruments à caractère incitatif efficaces permettant soit d'attirer les nouveaux projets d'investissement productif et porteurs d'emploi, soit d'éviter la désagrégation du tissu entrepreneurial dans les zones présentant ces caractéristiques. Un des moyens par lesquels les États membres et la Commission peuvent agir contre ce phénomène, les premiers en dégageant des budgets cette dernière en adoptant une position de principe favorable, réside dans les mesures et les instruments d'incitation économique et financière. Les dispositions actuelles en la matière paraissent inadaptées pour les raisons suivantes:

- les règles régissant les aides régionales (11) présentent des critères d'éligibilité qui ne permettent généralement ni d'octroyer des aides aux entreprises, quelle que soit leur taille, situées dans ou en périphérie des grandes concentrations urbaines (notamment à cause de l'indicateur PIB/habitant), ni de faire bénéficier d'aides les entreprises existantes en dehors d'une opération d'investissement (seuls les investissements initiaux sont pris en compte), ni enfin de prendre en compte des entités géographiques aussi limitées [l'assise territoriale de base étant le NUTS III (12)]. Elles souffrent en outre d'un champ d'application rationae personae trop large dans la mesure où leurs instruments s'appliquent également aux grandes entreprises, ce qui ne permet ni de cibler l'action et de résoudre les problèmes spécifiques aux petites et moyennes entreprises, ni de respecter une proportionnalité entre la nature locale des problèmes et l'impact d'une aide donnée à une grande entreprise ayant traditionnellement une activité transnationale,

- les règles régissant les aides aux petites et moyennes entreprises (13), si elles peuvent s'appliquer sur n'importe quelle partie du territoire, n'offrent que des possibilités limitées, en termes d'intensité d'aide, en dehors des zones assistées au titre des aides régionales,

- enfin, les règles régissant les aides à l'emploi (14), si elles peuvent favoriser la création nette d'emploi de manière horizontale, ne visent toutefois pas les aides à la création d'emploi liées à un investissement productif, cas qui restent soumis aux conditions et critères normaux applicables aux aides à l'investissement.

6. Afin de rencontrer les préoccupations qui précèdent et d'en pallier les carences, la Commission entend ici exprimer le préjugé favorable qu'elle adoptera vis-à-vis d'aides d'État limitées en faveur de certaines entreprises situées dans les quartiers urbains qui répondront aux conditions énoncées infra. La Commission considérera en effet que de telles mesures, soit ne sont généralement pas de nature à affecter les échanges entre États membres et ne constituent donc pas des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité (15), soit contiennent un élément d'aide mais peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun dans la mesure où les conditions posées dans la présente communication garantissent que l'affectation des échanges susceptible de se produire n'est pas contraire à l'intérêt commun.

IV. CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ DES ZONES

7. Pour pouvoir bénéficier des possibilités offertes par le présent encadrement, les aides envisagées par les États et notifiées à la Commission, sur la base de l'article 93 paragraphe 3 du traité, devront être réservées aux entreprises situées dans des quartiers urbains difficiles et géographiquement limités qui répondent aux conditions suivantes:

soit:

- être géographiquement identifiables et homogènes

et

- compter entre 10 000 (dix mille) et 30 000 (trente mille) habitants et appartenir à des villes ou agglomérations urbaines d'au moins 100 000 (cent mille) habitants (la Commission pourrait, dans les cas justifiés qui se situent à la marge de ces seuils et plafond, prévoir une certaine souplesse dans la prise en compte des éléments cumulatifs repris sous la présente condition)

et

- présenter des indices sensiblement inférieurs tant par rapport à la moyenne nationale qu'à la moyenne de la ville ou de l'agglomération urbaine à laquelle ils appartiennent, quel que soit le niveau absolu ou relatif de prospérité de ces dernières. Les indicateurs socio-économiques à utiliser pour sélectionner ces quartiers pourront être notamment: le taux de chômage [avec un accent particulier sur les catégories de chômeurs les plus défavorisées (16)], la part des jeunes de moins de vingt-cinq ans, la part des jeunes de plus de quinze ans sans diplôme, la richesse par habitant, etc.

soit:

- avoir été sélectionnées au titre de l'initiative communautaire Urban.

8. Il est raisonnable de penser que la limitation de la population couverte à un niveau peu élevé est de nature à préserver un cadre concurrentiel équilibré et d'éviter que les possibilités ouvertes par la présente communication ne soient détournées en faveur de la poursuite d'objectifs ou de politiques ne s'accordant pas avec sa lettre ou son esprit. Le total de la population couverte par l'ensemble des zones finalement retenues par un État membre au titre du présent encadrement doit donc se situer à un niveau utile conciliant à la fois la prise en compte de la diversité des situations nationales et le respect des principes de proportionnalité et de nécessité. Ce niveau est fixé à 1 % (un pour cent) de la population nationale. Toutefois, dans des circonstances justifiées par l'État membre sur la base de données objectives de nature socio-économique, un dépassement marginal de ce plafond pourrait être accepté par la Commission.

V. BÉNÉFICIAIRES DES AIDES

9. Pour ce qui concerne la définition des entreprises éligibles au bénéfice de la présente communication, il s'agit de concilier les exigences liées à la résolution d'un problème de nature socio-économique avec les limites qu'imposent la préservation de l'intérêt commun et de l'équilibre concurrentiel dans la Communauté. Les aides aux entreprises ne tombent sous l'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité que dans la mesure où les échanges entre États membres sont affectés. Ainsi, les aides aux petites entreprises situées dans les zones urbaines défavorisées et exerçant les activités reprises en annexe n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité dans la mesure où elles sont exercées de manière non transnationale. De même, les interventions financières publiques bénéficiant à certaines catégories d'entreprises telles que les petites entreprises actives dans le secteur des services de proximité ou des initiatives locales d'emploi, les entreprises d'économie sociale et les entreprises de réinsertion, ne devraient en général pas constituer des aides d'État. En revanche, pour les cas d'aide qui tomberont dans le champ d'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité, il est nécessaire de circonscrire les entreprises potentiellement éligibles aux présentes dispositions afin que les éventuelles distorsions de concurrence et affectation des échanges intracommunautaires demeurent à un niveau qui ne soit pas contraire à l'intérêt commun.

10. Taille des entreprises bénéficiaires

Les problèmes rencontrés par les entreprises dans ces quartiers urbains défavorisés sont des problèmes de nature essentiellement locale qui ne justifient pas une intervention de type régional ouverte aux grandes entreprises. Étendre le bénéfice des aides à ces dernières aurait des effets disproportionnés en termes de distorsion de concurrence et d'impact négatif sur la cohésion. En outre, étant donné que les zones défavorisées pourraient se situer à l'intérieur de villes globalement prospères ou dans des villes qui constituent la partie la plus prospère d'une région défavorisée (17), il y a lieu de limiter les possibilités particulières ouvertes par la présente communication aux petites entreprises telles que définies dans la recommandation de la Commission du 3 avril 1996 concernant la définition des petites et moyennes entreprises (18), sans préjudice des dispositions du point 16.

11. Type d'entreprise bénéficiaire

Afin de ne pas établir de discrimination à l'encontre des entreprises qui se seraient déjà installées dans les quartiers en question sans avoir pu profiter d'aides à l'investissement initial, la Commission se propose de faire bénéficier des présentes règles tant les entreprises nouvelles que les entreprises existantes. Toutefois, étant donné que ces dernières pourront bénéficier d'aides qui ne sont pas rapportées à l'investissement ou à la création d'emplois, il y a lieu d'en limiter le bénéfice aux entreprises qui exercent une activité de nature locale telle que déterminée à l'annexe 1 à partir du code NACE (19). Une entreprise existante qui procéderait à un nouvel investissement (matériel ou humain) et recevrait des aides en relation avec ce dernier retomberait sous le régime normal des entreprises nouvelles.

12. Conditions particulières

Afin de pouvoir être considérée comme éligible aux dispositions de l'encadrement, l'entreprise devra:

- exercer son activité économique principale et investir dans la zone désignée en tant que quartier urbain défavorisé. La seule existence d'un siège social ou de toute autre forme non productive d'implantation (adresse administrative, boîte postale, . . .) ne saurait, sauf exception (20), justifier une aide d'État,

- réserver au minimum 20 % des nouveaux postes créés à l'embauche de personnes domiciliées dans une zone urbaine défavorisée au sens de la présente communication.

VI. FORME ET INTENSITÉ DES AIDES

13. Les quartiers urbains défavorisés présentent, tant sur le plan de leur situation socio-économique que sur le plan des handicaps et surcoûts supportés par les entreprises y situées, des difficultés d'une intensité comparable aux régions assistées au titre de la dérogation de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité. En vue de se conformer au critère de proportionnalité, un équilibre doit être trouvé entre, d'une part, le type et l'intensité d'aide maximale admissible et, d'autre part, la nature, l'urgence et l'intensité des problèmes à traiter.

14. Pour ce qui concerne les entreprises nouvelles ou les entreprises existantes décidant d'investir, les aides devront être liées à des créations d'emploi et rapportées soit à l'investissement initial sur la base de l'assiette-type (21), soit au nombre d'emplois créés. Le taux d'aide maximal admissible, toutes formes d'aide confondues et cumulées, est fixé à 26 % d'équivalent-subvention net (ESN) (22) de cet investissement ou à un montant d'aide de 10 000 écus par emploi créé (23). Ce taux représente un niveau comparable à ce que peuvent obtenir les petites et moyennes entreprises situées dans les régions définies à l'article 92 paragraphe 3 point c) au titre des aides régionales.

15. Les conditions de concurrence propres aux marchés locaux justifient d'étendre aux entreprises existantes ne procédant pas à de nouveaux investissements le bénéfice des possibilités dégagées en faveur des entreprises nouvelles. Toutefois, la nature des aides auxquelles les entreprises existantes pourront accéder nécessite qu'en aucun cas l'avantage concurrentiel dont pourra bénéficier une entreprise existante ne soit supérieur à celui que reçoit une entreprise nouvelle s'établissant dans le même quartier urbain. À cette fin, il faut, en tout état de cause, limiter les possibilités des entreprises existantes aux plafonds utilisés pour les entreprises nouvelles. Pour ce faire, on peut, mutatis mutandis, reporter le taux de 26 % ESN à l'investissement déjà réalisé par l'entreprise existante (24) et le taux de 10 000 écus par emploi créé au nombre d'employés permanents travaillant déjà dans l'entreprise. Rappelons enfin que, d'une manière générale, étant donné que les aides aux entreprises existantes seront limitées exclusivement à des petites entreprises exerçant des activités locales déterminées à l'annexe 1, les échanges intracommunautaires ne seront pas affectés.

VII. PROCÉDURE, DURÉE ET COEXISTENCE AVEC D'AUTRES RÈGLES

16. Le présent encadrement s'appliquera sans préjudice des possibilités offertes par d'autres textes en matière d'aides d'État, et notamment de l'application de la règle de minimis (25) qui devrait dans de nombreux cas suffire à répondre aux besoins, ainsi que de l'encadrement des aides à l'emploi qui trouve à s'appliquer dans tous les cas de création nette d'emploi sans lien avec un investissement (26).

17. Les aides octroyées sur la base du présent encadrement à des entreprises ou à des activités impliquant des produits ou appartenant aux secteurs soumis à des disciplines communautaires spécifiques devront respecter les conditions particulières de fond et de procédure définies pour le secteur en question.

18. L'application du présent encadrement est en outre soumise aux dispositions de droit communautaire visant le cumul des aides à finalités différentes (JO n° C 3 du 5. 1. 1985) ou des aides à même finalité provenant de régimes adoptés par une même entité ou par des entités différentes (centrales, régionales ou locales). Dans ce dernier cas, l'aide cumulée doit respecter le plafond le plus élevé des différents régimes engagés.

19. Sur la base de l'article 93 paragraphe 3 du traité, les États membres sont tenus de notifier à la Commission, préalablement à leur mise en oeuvre, les projets de régime d'aide qui seront élaborés en vue de donner une application concrète au présent encadrement. Les projets notifiés à la Commission doivent contenir toutes les informations pertinentes nécessaires à la vérification de la conformité du régime avec le présent texte. Les projets doivent être notifiés selon la procédure de notification conjointe (27).

20. Cet encadrement est approuvé pour une durée de cinq ans à compter de la date de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Avant l'expiration de cette période, la Commission procédera à une évaluation de son fonctionnement afin de se prononcer sur la question de sa prolongation et sur les aménagements qu'il y a aurait lieu, le cas échéant, d'y apporter.

(1) Livre blanc de la Commission «Croissance, compétitivité, emploi - Les défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle», décision du 5 décembre 1993, Bulletin des Communautés européennes, supplément 6/93.

(2) Ibidem, p. 20.

(3) Titre XIV «Cohésion économique et sociale», tel que modifié par l'article G point 38 du traité sur l'Union européenne.

(4) «Communication de la Commission aux États membres fixant les orientations pour les programmes opérationnels que les États membres sont invités à établir dans le cadre d'une initiative communautaire concernant les zones urbaines» (JO n° C 180 du 1. 7. 1994, p. 6).

(5) Ibidem, point 6.

(6) Ibidem, point 8.

(7) Op. cit, p. 83.

(8) Conseil européen - Essen, 9 et 10 décembre 1994, conclusions de la présidence, doc. SI(94) 1000 du 10 décembre 1994, p. 4.

(9) Conseil européen - Cannes, 26 et 27 juin 1995, conclusions de la présidence, doc. SI(95) 500 du 27 juin 1995, p. 4.

(10) Voir notamment le cas «Pacte de relance pour la ville» (aide d'État N 159/96, France), Bull. UE 3-1996, point 1.3.43 et JO n° C 215 du 25. 7. 1996.

(11) Voir la «communication de la Commission sur la méthode pour l'application de l'article 92 paragraphe 3 points a) et c), aux aides régionales» (JO n° C 212 du 12. 8. 1988).

(12) Nomenclature des unités territoriales statistiques, niveau 3.

(13) Voir «Encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises» (JO n° C 213 du 23. 7. 1996).

(14) Voir «Lignes directrices concernant les aides à l'emploi» (JO n° C 334 du 12. 12. 1995, p. 4).

(15) Ce sera normalement le cas des aides aux entreprises existantes exerçant une activité de nature locale (point 11).

(16) C'est traditionnellement le cas du chômage de longue durée, des jeunes, des femmes, des personnes âgées ou des personnes handicapées.

(17) Initiative Urban, op. cit., point 5.

(18) JO n° L 107 du 30. 4. 1996.

(19) Règlement (CEE) n° 3037/90 du Conseil (JO n° L 293 du 24. 10. 1990).

(20) L'exception visée ici concerne les cas limités de certains types d'entreprises, telles celles appartenant au secteur de la construction, dont le personnel peut avoir été recruté dans une zone urbaine défavorisée ou dont une partie de l'activité économique peut y être exercée sans que l'activité économique principale ne s'exerce matériellement dans la zone. Ainsi, même si une part de l'activité est exercée en dehors du quartier urbain, les effets positifs sur ce quartier (en termes d'emplois notamment) peuvent justifier l'éligibilité de ladite entreprise.

(21) L'investissement initial est défini dans la communication de la Commission, JO n° C 31 du 3. 2. 1979, annexe point 18, et l'assiette-type dans la résolution du Conseil, JO n° C 111 du 4. 11. 1971, annexe point 5.

(22) Le taux de 26 % net correspond au taux de 20 % net que la Commission utilise généralement en pratique comme plafond d'aide régionale de base (valable pour les grandes entreprises) dans les régions définies à l'article 92 paragraphe 3 point c), taux auquel sont ajoutés 10 % brut (équivalant en moyenne à 6 % net) au titre du «bonus» pour les petites entreprises tel que cela est prévu par l'encadrement des aides au petites et moyennes entreprises, op. cit.

(23) Le plafond de 10 000 écus par emploi créé correspond à un niveau d'aide de 20 % d'équivalent-subvention net sur la base d'un investissement moyen de 50 000 écus par emploi.

(24) L'assiette à partir de laquelle sera calculée l'aide à l'investissement déjà réalisé dans le passé devra se baser sur la valeur nette du bien au moment où l'aide est octroyée (en tenant compte notamment des amortissements déjà réalisés).

(25) Communication de la Commission relative aux aides de minimis (JO n° C 68 du 6. 3. 1996).

(26) Op. cit.

(27) Voir lettres de la Commission aux États membres des 2 août 1995 et 15 mai 1996.

ANNEXE 1

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