COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN ET AU COMITE DES REGIONS relative à l'amélioration de la sûreté des transports maritimes

(présentée par la Commission)

1. Introduction

Le passé récent a démontré qu'aucun pays au monde n'est à l'abri de menées terroristes. Quelles que soient leurs motivations, ces actes peuvent intervenir en tout lieu et en tout temps. Le monde maritime n'y échappe pas.

Cette question n'est malheureusement pas une découverte pour l'Union européenne, dont nombre d'Etats Membres ont pris de nombreuses dispositions pour protéger leurs citoyens et leurs modes de transports. La Commission pour sa part a déjà abordé le sujet de la sûreté des passagers des navires de croisière en Europe dans le Livre Blanc sur les transports [1]. Elle estime que désormais, il convient d'améliorer la sûreté de l'ensemble de la chaîne logistique approvisionnant le transport maritime du fournisseur et consommateur. Ainsi, la sûreté d'une chaîne de transport étant égale à celle de son maillon le plus faible, une approche traitant en parallèle de la dimension multimodale permettra d'améliorer la sûreté des transports dans son ensemble.

[1] COM(2001) 370 du 12 septembre 2001.

Par ailleurs, la Communication « vers une gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne » [2] a proposé des mécanismes de travail et de coopération au niveau de l'Union européenne, pour permettre aux praticiens des contrôles des frontières extérieures de coordonner leurs actions opérationnelles dans le cadre d'une stratégie globale, prenant en compte l'aspect multidimensionnel de cette gestion. Centrée sur les personnes, elle s'appuie sur l'acquis Schengen. Elle sera suivie par une seconde communication axée sur les marchandises et biens de toute nature.

[2] COM(2002) 233 final du 7 mai 2002.

Cette communication traite dans une première étape de la dimension purement maritime de cette chaîne.

1.1. Aperçu des menaces potentielles

Tout navire peut devenir une arme par destination, ou le vecteur d'une arme de destruction massive, voire même le transporteur innocent de charges inappropriées, si des mesures appropriées de sûreté et de contrôle de celle-ci ne sont pas prises. Des menées terroristes sont possibles contre un navire notamment en utilisant un autre bateau, ou à partir de l'intérieur du navire visé par des terroristes préalablement infiltrés ou qui prendraient pied à bord en force. Les navires de transport de passagers constituent des cibles particulières au regard du nombre de vies qui peuvent être mises immédiatement en danger. Les navires dédiés au fret n'en sont pas moins vulnérables voire des vecteurs dangereux. La nature même de certaines cargaisons de matière dangereuses pourraient amener des terroristes à rechercher le moyen de faire exploser de tels navires en zone portuaire par exemple, avec les conséquences humaines et environnementales que l'on imagine aisément. Par ailleurs, le transport en fraude de produits nucléaires, bactériologiques ou chimiques par voie maritime n'est pas à exclure, en vue d'une utilisation ultérieure contre le pays de destination de la cargaison.

1.2. La part du transport maritime dans les échanges économiques de l'Union européenne

Le transport maritime est vital pour la vigueur économique et commerciale de la Communauté, ainsi que le démontrent les données qui suivent. Il est donc primordial d'en améliorer les conditions de sûreté afin de conserver, voire de développer cet atout et la confiance des opérateurs envers lui. Les efforts, que demanderont l'élévation du niveau de sûreté des navires et celui des ports de la Communauté, devront être lus au regard de l'importance de la flotte et des échanges maritimes pour l'économie de l'Union européenne, tels que décrits aux paragraphes 1.3 et 1.4 infra.

En valeur totale, les exportations de l'Union européenne ont représenté en 2001 environ 981 milliards d'Euros et les importations 1027 milliards d'Euros [3]. En fait, l'Union européenne est le premier partenaire commercial des deux tiers de la planète. Maintenir les marchés - et les frontières - ouverts est évidemment l'un des principaux objectifs de la politique commerciale de l'Union européenne.

[3] Source : Commission européenne, DG TRADE.

Le système logistique maritime de l'Union européenne, y compris le transport maritime des marchandises, les ports et les services de manutention portuaire, participe à plus des deux tiers du total des échanges entre la Communauté et le reste du monde. Il importe donc d'améliorer les conditions de sûreté de ce transport maritime et de maintenir dans le même temps ses conditions de compétitivité tout en facilitant les échanges.

1.3. La flotte sous pavillon et la flotte contrôlée par l'Union européenne

La part de marché de la flotte sous contrôle des armateurs européens s'est maintenue autour 34% du tonnage mondial pendant les dix dernières années.

Cette flotte est composée [4] d'environ 8 800 navires, dont 1 966 pétroliers, 1 702 vraquiers, 1 104 porte-conteneurs, 3 428 navires de marchandises diverses (cargos classiques et rouliers) et 685 navires à passagers. Elle représente en volume une capacité de transport de plus de 257 millions de tonnes, y compris plus de 3,15 millions de TEUs (conteneurs). En termes de tonnage, 67% de cette flotte est enregistrée en dehors de l'Union européenne : on constate sans surprise qu'une part importante des navires enregistrés sous pavillons du Panama, du Libéria, des Bahamas, de Chypre et de Malte, est sous contrôle des armateurs et des exploitants de l'Union européenne. En ce qui concerne la flotte enregistrée sous pavillon des Etats membres de l'Union européenne, elle représente 13% du tonnage mondial total, soit environ 102 millions de tonnes, et se compose de plus de 4 200 navires. Elle emploie 180 000 marins, dont 40% environ ressortissants de pays tiers.

[4] Données au 1 janvier 2001, navires de 1000 tonnes de jauge brute et plus - source: Institute of Shipping Economics and Logisitics, Shipping Statistics 2001.

1.4. Les ports de la Communauté

L'Union européenne présente 35.000 km de côtes et des centaines de ports maritimes. Les ports européens voient passer chaque année quelque 2 milliards de tonnes de marchandises diverses, qui sont autant de produits nécessaires à l'économie européenne et au commerce avec les autres régions du globe (hydrocarbures - combustibles solides et minéraux - produits manufacturés). Il faut rappeler que 90% du commerce de pétrole avec l'Union européenne se fait par voie maritime et près de 70% des importations transitent au large des côtes de la Bretagne et de la Manche. Le volume des opérations (en million de tonnes/km) des ports de l'Union européenne se présentait, en 1999, comme suit :

>EMPLACEMENT TABLE>

Tableau 1. Estimation du volume des opérations dans les ports de l'Union européenne par région 1999, en million de tonnes/km - DG TREN

La liste des 25 ports européens les plus importants, par volume de trafic et au regard de leur évolution en nombre de tonnes pendant la période 1996-2000, figure en annexe 1. Il faut noter la nature hétérogène des services portuaires et la diversité des ports inclus dans cette liste (en termes de statut, de propriété, de dimensions, de fonction et de caractéristiques géographiques).

Il n'est guère possible d'établir une typologie stricte des ports. S'il existe bien un certain nombre de ports spécialisés dans un type de marchandises en particulier, par exemple l'industrie pétrolière et chimique, l'industrie automobile, les services de ferries, la majorité des ports sont ouverts à toutes les activités, y compris à l'intérieur de leur enceinte portuaire.

La croissance du transport maritime est concentrée sur l'utilisation des conteneurs, sur des navires de plus en plus grands, sur des terminaux portuaires spécialisés ainsi que sur l'organisation de navettes « multi-spring ». Dès le début des années 1990, un nombre grandissant de nouveaux ports, centres d'entreposage, dits « transhipment hubs », ont fait leur apparition dans chacune des régions maritimes susmentionnées.

* * *

La vocation particulière de la Communauté au commerce maritime, et l'importance de celui-ci dans la vigueur de notre économie, plaident assurément pour le renforcement de la sûreté maritime au niveau mondial, et au sein de l'Union européenne en particulier, face à une situation sécuritaire pour le moins incertaine en matière de terrorisme.

2. La prise en compte internationale de l'impérieuse nécessité d'améliorer la sûreté du transport maritime

Celle-ci s'est traduite récemment par la multiplication des travaux et des initiatives tant au plan des enceintes et organisations internationales, qu'au niveau régional.

2.1. Au sein de l'Organisation Maritime Internationale (OMI)

Les travaux relatifs à la sûreté maritime ont débuté au sein de l'OMI en février 2002. Ils se sont conclus le 12 décembre 2002 lors de la Conférence Diplomatique de l'OMI par l'adoption d'une modification de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS - Safety Of Life At Sea), et d'un Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (Code ISPS - International Ship and Port Facility Security).

En effet, la convention SOLAS ne traitait jusqu'alors que des aspects liés à la sécurité des transports maritimes. Sa modification et le Code ISPS sont destinés à prendre en compte la dimension de la sûreté maritime relative à la navigation proprement dite et aux installations portuaires [5].

[5] Les installations portuaires doivent être comprises comme étant représentées par des installations effectuant des activités d'interface entre le port et le navire.

La modification de la convention SOLAS et la partie A du Code ISPS comportent des dispositions toutes à caractère obligatoire ; la partie B du même code est constituée de recommandations qu'il est demandé aux Etats parties de mettre en oeuvre.

Ces dispositions s'appliquent aux navires à passagers, aux navires de charge d'une jauge brute supérieure ou égale à 500 tonnes, aux unités mobiles de forage au large, et aux installations portuaires desservant le trafic international.

Les dispositions obligatoires constituent un cadre incontournable pour l'amélioration de la sûreté maritime. Elles concernent l'équipement des navires avec un marquage permanent du numéro d'identification du navire, un système d'identification automatique (AIS), une alarme de sûreté du navire, destinée à la diffusion d'alerte en cas d'action hostile contre le navire, et la délivrance d'une fiche synoptique continue du navire, véritable document d'identité retraçant la vie du navire.

Elles prévoient aussi un ensemble de mesures actives et passives de sûreté, articulées autour de trois niveaux de sûreté (normal, renforcé, élevé) dont la mise en oeuvre est liée à l'analyse de risques. Il en découle notamment l'obligation de désigner des responsables de la mise en oeuvre des mesures de sûreté (agents de sûreté du navire, de la compagnie et de l'installation portuaire), d'établir des plans de sûreté tenant compte de l'analyse de risques (navire et installation portuaire), de délivrer un certificat international de sûreté du navire. Des mesures relatives à la formation des personnels impliqués et aux exercices complètent ce dispositif.

Il est aussi prévu la possibilité, en fonction des risques potentiels pour la population, les biens et l'environnement, d'établir entre le navire et l'installation portuaire l'accueillant, une déclaration de sûreté fixant les responsabilités de chacun en la matière. De même, le contrôle, à des fins de sûreté, d'un navire au port ou avant son entrée dans celui-ci par les autorités de l'Etat du port est possible. Par ailleurs, les responsabilités et obligations des différents intervenants (gouvernements contractants, compagnies, capitaines de navires, installations portuaires) sont clairement définies.

La partie B du Code ISPS est constituée d'un ensemble de recommandations très détaillées, destinées à orienter les différents intervenants dans la mise en oeuvre des dispositions obligatoires. En ce qui concerne la responsabilité des Etats contractants, il s'agit notamment d'orienter ceux-ci pour la désignation d'organisme de sûreté reconnu (chargé de fournir des services de sûreté aux installations portuaires et aux navires) et de points de contact nationaux ou régionaux en matière de sûreté maritime, pour la gestion des niveaux de sûreté, et pour l'échange d'informations en matière de sûreté. Cette partie du Code ISPS fait aussi des propositions détaillées, tant pour les navires que pour les installations portuaires, quant à l'analyse des risques et aux plans de sûreté à établir, ainsi qu'en matière de formation des personnels et d'exercices. Elle indique par ailleurs, comment et dans quels cas une déclaration de sûreté devrait être remplie entre le navire et l'installation portuaire d'accueil.

2.2. Au sein de l'Organisation Internationale du Travail (OIT)

Les gens de mer participent directement au transport international des marchandises (y compris des matières dangereuses), au transport des passagers, et ils ont accès à toutes les zones des ports, y compris celles dont l'accès est limité.

La nature particulière des conditions de vie et de travail des gens de mer a conduit l'Organisation internationale du travail (OIT) à adopter un large éventail de conventions et de recommandations s'appliquant tout spécialement aux marins. En janvier 2001, l'OIT a décidé de convoquer en 2005 une session maritime de la Conférence de l'Organisation en vue d'adopter un instrument unique regroupant autant que possible l'ensemble des normes maritimes contenues dans les quelques 50 conventions et recommandations actuelles.

Cependant et plus spécialement, en mars 2002, a été inscrite à l'ordre du jour de la 91ème session de la Conférence internationale du Travail en juin 2003, une question urgente concernant un système plus sûr d'identification des gens de mer, en vue de la révision de la convention n°108 sur les pièces d'identité des gens de mer, qui date de 1958.

Une des questions jugées importantes lors des travaux de l'Organisation Maritime Internationale pour l'amélioration de la sûreté maritime, est d'ailleurs celle de l'identification des gens de mer, relevant de la compétence de l'OIT.

Les marins devraient être en possession d'un document qui permette d'opérer une identification « positive et vérifiable » : « positive » en déterminant que la personne qui détient le document est bien celle à qui il a été délivré, « vérifiable » grâce au contrôle de l'authenticité du document par rapport à sa source.

2.3. Au sein de l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD )

Le Conseil de l'OMD a adopté en juin 2002 une résolution relative à la sûreté et à la facilitation des échanges de la chaîne logistique internationale. Une Task Force organisée autour de cinq thèmes prioritaires [6] a été créée au sein de son secrétariat général afin d'en définir les mesures d'application en vue de protéger le commerce international contre les attaques terroristes, et la chaîne logistique internationale contre son utilisation pour le transport frauduleux d'armes de destruction massive pour des visées terroristes.

[6] « questions légales et procédurales », « affaires commerciales et relations avec les autres organisations », « développement de capacités », « mise en oeuvre et renseignement », « promotion ».

Les résultats attendus de ces travaux sont :

- L'élaboration d'un outil d'évaluation des besoins en vue d'assister les autorités douanières dans l'établissement de régimes de sûreté de la chaîne logistique ;

- L'accès pour les autorités douanières à une base de données de l'OMD sur les vérifications techniques et le matériel de détection ;

- La révision de la convention de l'OMD de 1972 sur les conteneurs ;

- Plus spécifiquement en ce qui concerne la Task Force précitée, et à l'horizon de juin 2003 :

- La révision du Modèle de données de l'OMD, afin d'y inclure les principaux éléments permettant aux douanes de détecter les envois à hauts risques ;

- La mise au point de lignes directrices permettant aux membres de l'OMD d'adopter une base légale pour le recueil, la transmission et l'échange de données douanières, tout en respectant la confidentialité de celles-ci ;

- L'élaboration de lignes directrices destinées à encourager la coopération entre les douanes et les entreprises pour favoriser la sûreté de la chaîne logistique et pour faciliter l'écoulement du commerce international.

2.4. Au sein du G8

Le sommet de KANANASKIS (26 et 27 juin 2002) a abordé le sujet tant au plan de la sûreté maritime de manière globale, qu'en ce qui concerne le cas particulier des conteneurs.

En conséquence, les membres du G8 se sont entendus sur une série d'actions coopératives pour promouvoir une plus grande sécurité du transport, tout en facilitant les échanges. Le G8 entreprendra les actions suivantes :

Sûreté maritime

Appuyer, au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI), la modification de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS) afin :

- d'avancer à décembre 2004 la date d'installation des systèmes automatisés d'identification (AIS) sur certains navires.

- de rendre obligatoire la présence de plans de sûreté et d'officiers de sûreté à bord des navires d'ici juillet 2004.

- de rendre obligatoires, d'ici juillet 2004, l'élaboration de plans de sûreté et la réalisation d'évaluations de sûreté des installations portuaires dans les ports fréquentés par les navires effectuant des voyages internationaux.

Sûreté des conteneurs

- Travailler promptement, de concert avec les organisations internationales concernées, à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'un régime de sûreté renforcée pour les conteneurs à l'échelle mondiale afin d'identifier et d'inspecter les conteneurs qui présentent des risques élevés et de s'assurer de leur intégrité tout au long de leur transport.

- Développer, en collaboration avec les pays intéressés et non-membres du G8, des projets pilotes qui modéliseront un régime intégré de sûreté pour les conteneurs.

- Mettre en oeuvre promptement, d'ici 2005 dans la mesure du possible, des normes communes de déclarations douanières électroniques, et agir au sein de l'Organisation mondiale des douanes (OMD) pour encourager la mise en oeuvre des mêmes normes communes par les pays non-membres du G8.

- Amorcer promptement des travaux, au sein du G8 et de l'OMD, pour exiger des informations préalables par voie électronique sur les conteneurs, y compris sur leurs positions et leurs conditions d'acheminement, et ce, le plus tôt possible dans la chaîne logistique.

Enfin, les membres du G8 ont convenu d'élaborer, au sein des Nations Unies et d'autres organisations internationales compétentes, un régime de sûreté efficace et proportionné pour le transport terrestre et la distribution des matières dangereuses qui pourraient présenter d'importants risques sur le plan de la sûreté.

L'avancement des travaux doit faire l'objet d'une évaluation semestrielle par le G8.

2.5. Les démarches sécuritaires américaines

Après les événements du 11 septembre 2001, les Etats Unis d'Amérique ont pris des mesures de protection unilatérales, anticipant souvent au plan de la mise en oeuvre des dispositions en cours de négociations dans les instances internationales. Dans le domaine maritime notamment, la sûreté est considérée comme une « affaire de sécurité intérieure ».

L'activité parlementaire a été riche d'initiatives. Elle s'est concrètement traduite par l'adoption par le Congrès, le 14 novembre 2002, du « Maritime Security Act of 2002 » (S.1214). Lorsqu'elle sera entièrement entrée en vigueur, cette loi imposera de larges exigences en matière de sûreté à l'industrie maritime.

De plus, la création effective depuis le 1er mars 2003 d'un grand ministère de la sécurité intérieure (Department of Homeland Security regroupant plus de vingt organismes gouvernementaux opérant dans ce domaine) rend encore plus entreprenantes les différentes administrations actuellement concernées par les questions de sûreté.

Dans ce contexte, trois types de mesures récentes en qui concerne le secteur maritime, sont à signaler.

L'initiative relative à la sûreté des conteneurs : Depuis la mi-2002, les Etats Unis ont développé la "Container Security Initiative" (CSI), destinée à être appliquée dans une première phase dans les vingt ports [7] européens et asiatiques concentrant la plus grande part du commerce maritime par conteneurs vers les Etats Unis.

[7] Algéciras, Anvers, Bremerhaven, Busan, Felixtowe, Gênes, Hambourg, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, Le Havre, Nagoya, Rotterdam, Shanghai, Shenzhen, Singapore, Tokyo, Yokohama.

Celle-ci, mise en oeuvre avec l'appui d'escouades « d'observateurs douaniers », s'articule autour de :

- L'établissement de critères de sûreté permettant d'identifier les conteneurs à hauts risques ;

- Le pre-screening des conteneurs avant leur arrivée dans les ports des Etats Unis ;

- L'utilisation de moyens technologiques pour procéder au screening des conteneurs à hauts risques ;

- La mise en place de conteneurs sécurisés et permettant un suivi intelligent.

Les douanes américaines ont réussi à obtenir des autorités compétentes des Etats membres, ainsi que de la plupart des pays asiatiques concernés, qu'elles adhérent à cette initiative [8]. Par ailleurs, d'autres ports rejoignent la CSI [9]. Ces dispositions ont malheureusement été conçues et mises en place dans l'ignorance de l'acquis communautaire et sans concertation avec la Commission, qui a été amenée à réagir conformément aux dispositions du Traité instituant la Communauté européenne.

[8] Au 13 février 2003, de tels accords n'avaient pas encore été signés pour les seuls ports de Kaohsiung (Taiwan) et de Laem Chabang (Thaïlande) dans la liste ci dessus.

[9] Au 13 février 2003, des accords étaient ainsi conclus pour Göteborg (Suède), Klang et Tanjung Pelepas (Malaisie).

La règle dite « des 24 heures de préavis » : En août 2002, les douanes américaines ont annoncé qu'elles entendaient amender leur code des douanes, afin que les transporteurs maritimes leur fournissent leur manifeste de chargement 24 heures avant qu'il soit procédé à cette opération sur les navires en partance pour les Etats Unis. Ces informations seraient nécessaires afin de permettre aux douanes américaines d'évaluer le risque en matière de danger terroriste que peuvent revêtir les conteneurs destinés à ce pays. Cette nouvelle règle a pris effet le 2 décembre 2002, et sa mise en oeuvre est effective depuis le 2 février 2003.

La proposition de règlement relatif à la suppression des visas délivrés sur base des listes d'équipages : Cette proposition, présentée par le Département d'Etat américain, vise à supprimer la pratique de la délivrance de visas sur base des listes d'équipages pour les membres d'équipages des navires étrangers demandant à entrer dans un port des Etats Unis d'Amérique. Jusqu'à présent, cette disposition relative à la délivrance de visas sur base des listes d'équipages semblait constituer une pratique acceptable de part et d'autre, même si les Etats Unis d'Amérique représentent l'un des seuls principaux pays maritimes à réclamer des visas pour les membres d'équipages.

2.6. Les actions de la Communauté

La sûreté maritime fait partie des préoccupations de la Commission, et ce bien avant le 11 septembre 2001, comme le prouve le Livre Blanc sur les transports, qui faisait déjà référence à la nécessité de renforcer la sûreté des passagers embarquant sur des navires réalisant des croisières en Europe.

C'est pourquoi les services de la Commission ont appuyé sans réserve l'initiative de l'Organisation Maritime Internationale (OMI) de traiter de la sûreté maritime en son sein.

L'Union européenne a besoin de solutions globales en matière de sûreté dans un contexte économique global. C'est pourquoi la Commission encourage et soutient tout travail au niveau international qui apportera des résultats tangibles et rapides. En conséquence, le dialogue à l'OMI, tout comme dans d'autres enceintes internationales ( G7/G8, OIT, OMD), ainsi qu'avec des partenaires qui partagent les mêmes préoccupations, doit être poursuivi. La Commission choisit à cet effet une approche pluridisciplinaire (transport, douanes, immigration, commerce, politique internationale, ...) tant lors des rencontres avec les partenaires internationaux, dont les Etats-Unis, que lors de l'indispensable coordination qui est menée avec les Etats membres à l'occasion des travaux relatifs à la sûreté maritime au sein des organisations internationales (OMI, OIT, OMD). A ce titre, la Commission a fortement contribué à coordonner les positions des Etats membres au sein de l'Organisation Maritime Internationale. Ceux-ci ont répondu à cette initiative tout à fait positivement en déposant plusieurs propositions conjointes de textes, dont le but était d'obtenir des dispositions en matière de sûreté maritime qui aboutissent à des textes réalistes, efficaces et applicables

La Commission s'élèvera en revanche contre toute mesure unilatérale, qui pourrait non seulement avoir des effets négatifs pour le commerce international, mais aussi être incomplète ou contraire aux objectifs de sûreté, lesquels nécessitent des solutions globales.

A ce titre, l'idée que le risque est efficacement combattu en abordant le problème uniquement dans des grands ports, et pour ce qui concerne le seul transport par conteneurs, est sujette à caution. Dans un même ordre d'idées, la règle soudainement imposée des 24 heures mentionnée plus haut, même si elle va contribuer à imposer la transparence nécessaire à la sécurité et au-delà, est porteuse de risques à la fois endogènes en ceci qu'elle ne traite pas du devenir des mêmes conteneurs qu'elle compte protéger dans la période des 24 heures et exogènes dans la menace qu'elle fait planer sur les petits opérateurs qui n'auront ni le temps ni les ressources pour s'y adapter économiquement.

Face à cette situation, et aux réponses individuelles des Etats membres aux demandes américaines, La Commission a obtenu le 18 mars 2003 du Conseil une autorisation de négociation sur les matières relevant du domaine communautaire afin de parvenir avec les autorités douanières américaines à un accord entre la Communauté et les Etats-Unis portant sur le développement d'un système de contrôle des exportations, qui intègre la nécessité de sécuriser le commerce international effectué par conteneurs. Un tel accord est destiné à supplanter les arrangements bilatéraux conclus pour l'heure entre certains Etats membres et le service des douanes américaines. Il sera basé sur des principes de réciprocité et de non-discrimination s'appliquant à l'ensemble des échanges entre la Communauté et les Etats Unis. A terme, cet accord devrait permettre un contrôle conjoint des mises en oeuvre de mesures dessinées de commun accord. Cette coopération est bien entendu également ouverte à tous nos autres partenaires internationaux. Dans ce contexte , il convient de noter que la Communauté a lancé un projet pilote visant à informatiser les contrôles douaniers à l'exportation, notamment dans les cas où les points d'exportation et de sortie de la Communauté sont situés dans deux Etats membres différents.

Enfin, la Commission ne peut pas admettre que la question de la sûreté maritime devienne un élément de concurrence déloyale entre les ports, et notamment au sein de la Communauté. Des standards communs de sûreté, ainsi que des critères communs pour les contrôles douaniers, sont nécessaires en vue de parvenir à une gestion intégrée des frontières. Comme indiqué en introduction, une chaîne de sécurité est aussi sûre que son maillon le plus faible. Ainsi, ces contrôles devront être mis en oeuvre par tous, et devront perturber le moins possible voire améliorer le niveau d'efficacité actuellement atteint par le commerce mondial. La question de la réciprocité est en conséquence tout aussi importante, puisque la sûreté de l'Union européenne est elle aussi en cause, le risque pouvant provenir de toutes les destinations d'origine, qu'il s'agisse des Etats Unis ou d'un autre pays tiers. La Communauté doit donc s'assurer que les navires des pays tiers qui demandent à desservir ses ports, opèrent dans des conditions de sûreté adéquates. C'est l'un des objectifs poursuivis par la proposition de règlement présentée avec cette Communication.

Il est à noter que l'avis exploratoire sur la sûreté des transports (CES 1156/2002), rendu par le Comité économique et social lors de sa session plénière des 23 et 24 octobre 2002, appuie l'analyse de la Commission tant sur la nature du sujet que sur les solutions à apporter.

Par ailleurs, les services de la Commission ont lancé une étude destinée à dimensionner les conséquences du renforcement de la sûreté maritime. D'autres travaux sont en cours dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire de la Commission par rapport aux aspects liés à la sécurité. Ils concernent notamment au plan douanier la sûreté des frontières extérieures. Par ailleurs, le Conseil a demandé à la Commission de réaliser une étude de faisabilité concernant les contrôles aux frontières maritimes. Cette étude vise l'amélioration des contrôles et de la surveillance des frontières maritimes en vue notamment de lutter contre l'immigration clandestine par voie maritime. Il est évident que les mesures envisagées doivent être examinées en tenant compte du contexte multisectoriel (aspects sûreté, sécurité de navigation et des passagers, fiscal, commerciaux, et sanitaires).

En outre, la Communication COM(2002) 233 précitée, contient une proposition appelée PROSECUR, procédure qui, selon la nature des informations et des risques identifiés, aurait pour finalité d'établir des liens et des échanges directs entre les autorités portuaires, douanières et autorités chargées du contrôle des personnes aux frontières extérieures.

Dans le cadre du plan de gestion des frontières extérieures (qui a mis en oeuvre une grande partie des propositions contenues dans la COM (2002) 233), des travaux sont en cours concernant la mise au point d'un modèle commun d'analyse des risques. Bien que s'inscrivant à l'origine dans le contexte de la gestion des frontières extérieures, ce modèle pourrait éventuellement contribuer aux développements de modèles similaires pour l'amélioration de la sûreté maritime (et vice versa).

3. La sûreté maritime : un défi d'efficacité, de cohérence et de reconnaissance mutuelle

La prise en compte de la dimension sécuritaire dans le transport maritime ne doit pas se traduire par une inflation de mesures disproportionnées et irraisonnablement coûteuses, dictées par une simple surenchère qui pourrait tenir plus de l'affichage que de l'efficacité.

C'est pourquoi il ne peut procéder que d'une analyse réaliste des risques. Celle-ci doit être régulièrement réévaluée afin de conduire à l'adoption des mesures de sûreté indispensables au regard de l'environnement international, tout en maîtrisant les coûts induits. Tout dispositif de sûreté comporte des mesures permanentes, telles que l'établissement de plans, la désignation d'autorités responsables, ou encore la mise en place de certaines technologies, mais il inclut aussi des dispositions variables qui ne sont mises en oeuvre que dans le cadre d'une saine gestion du risque, lorsque la situation le justifie. Souvent, ces mesures complémentaires sont les plus grosses consommatrices de ressources de toutes natures, et leur usage doit donc être raisonné. Un tel cheminement caractérise les mesures adoptées par l'Organisation Maritime Internationale.

Par ailleurs, la dimension « sûreté » dans le milieu du transport maritime doit être intégrée à tous les stades des opérations. Même si elle n'a jusqu'ici pas constitué une préoccupation majeure, elle doit devenir un mode de pensée qui sous-tende toute action de manière réaliste, et donc sans exagération. A titre d'exemple, il est évident que, notamment dans les plus grands ports de la Communauté où leur flux est incessant, il ne peut pas être procédé à l'inspection de tous les conteneurs, même au moyen d'appareils de radiographie (scanneurs). En revanche, il apparaît tout aussi inconcevable d'accepter désormais que le contenu de ces conteneurs soit décrit comme « said to contain.. » (supposé contenir..). Une plus grande clarté et une meilleure transparence doivent désormais être de mise, et ce à toutes les étapes de la chaîne logistique. Les avancées de la technologie, et des efforts d'organisation, ainsi que de responsabilisation, doivent y contribuer. C'est à ce prix là que la sûreté des transports, ainsi que la fluidité des échanges internationaux, pourront être assurés.

Il apparaît aussi important de souligner que les mesures qui seront mises en oeuvre pour renforcer la sûreté du transport maritime ne constitueront pas simplement un surcoût. Elles auront assurément des incidences bénéfiques en matière de protection des professionnels portuaires et de la mer, tout comme des passagers, de sûreté des approvisionnements stratégiques, mais aussi des retombées indirectes en ce qui concerne la lutte contre les trafics de tous genres, la taxation, et la sûreté d'acheminement des marchandises transportées. Ces mesures présenteront en effet un caractère dissuasif en raison des contrôles effectués, et faciliteront la répression des trafics illicites et des fraudes [10]. Enfin, la nouvelle transparence des opérations permettra à coup sûr de mieux les organiser et les programmer dans le temps au bénéfice de tous les opérateurs efficaces et honnêtes.

[10] A titre d'exemple, si l'installation des scanneurs pour conteneurs dans le port de Rotterdam a coûté 15 millions d'Euros, leur utilisation a généré, en un an, 88 millions d'Euros de recettes douanières et fiscales, alors que seuls deux pour cent des conteneurs sont soumis en moyenne à un tel contrôle.

3.1. La mise en oeuvre des mesures de sûreté concernant les opérations maritimes

Il s'agit des mesures adoptées le 12 décembre 2002 lors de la Conférence Diplomatique de l'Organisation Maritime Internationale. Elles concernent donc les navires, les compagnies maritimes et les installations portuaires. Ces mesures de sûreté doivent être mises en oeuvre le plus rapidement possible, et en tout état de cause, être effectives au 1er juillet 2004. Il importe que la Communauté, dont les Etats membres sont parties à la modification de la convention SOLAS et au Code ISPS, joue un rôle moteur et applique sans faille les dispositions adoptées à l'OMI.

3.1.1. Le transport maritime international

Il représente le champ d'application des dispositions susmentionnées. La prévention et la suppression des actes de terrorisme contre le transport maritime imposent donc des mesures de sûreté, dont la mise en oeuvre relève principalement des gouvernements contractants. Il importe néanmoins de s'assurer de leur application homogène au sein de la Communauté, afin de maintenir le niveau de qualité et d'efficacité de nos échanges internationaux, et d'éviter des éléments de compétition déloyale entre les ports.

La mise en oeuvre effective des mesures de sûreté maritime demande un travail intense de préparation de la part des différents intervenants (compagnies maritimes, autorités portuaires), mais aussi des gouvernements contractants sur lesquels reposent des responsabilités essentielles. Sans revenir au détail des mesures tels qu'il apparaît au paragraphe 2.1 supra, il importe de souligner que les gouvernements devront mener à terme pour juin 2004, de nombreuses actions. Il s'agit notamment d'établir les règles définissant les trois niveaux de sûreté et les conditions de leur mise en oeuvre, d'approuver les évaluations de sûreté des installations portuaires qui devront être conduites, d'établir la liste des installations portuaires qui devront désigner un officier de sûreté et préparer un plan de sûreté, de valider ce plan de sûreté, ainsi que les plans de sûreté des navires relevant de leurs juridictions, de délivrer les certificats de sûreté de ces navires, et de définir les mesures de contrôles qu'il convient d'organiser.

Les compagnies maritimes devront, pour leur part et en particulier, procéder à la désignation de leurs officiers de sûreté, ainsi qu'à celle de ceux de leurs navires, conduire les évaluations de sûreté des navires et dresser leurs plans de sûreté, ainsi qu'équiper les navires avec les moyens techniques (AIS, dispositifs de diffusion d'alerte, marquage) prévus par les nouvelles dispositions de l'OMI.

La Commission souligne qu'elle entend par ailleurs soutenir la recherche technologique et la promotion des applications de radionavigation par satellite (GALILEO et GPS) qui, associées à une politique de radio-télécommunication efficace, permettront non seulement d'améliorer la sûreté mais aussi la sécurité, la navigation et la gestion dans ce domaine.

***

Cependant, la modification de la convention SOLAS et la partie A du Code ISPS comportent des dispositions toutes à caractère obligatoire, mais néanmoins susceptibles d'interprétations et d'adaptations pour certaines ; la partie B du même code est constituée de recommandations qu'il est demandé aux Etats parties de mettre en oeuvre.

La Commission juge donc indispensable de fournir une base pour l'interprétation et la mise en oeuvre harmonisées, ainsi que le contrôle communautaire de ces dispositions, afin de placer les Etats membres dans les meilleures conditions possibles pour les mettre en oeuvre en temps ; ainsi que d'assurer des conditions égales, dans toute l'Union européenne, d'accès et de contrôle des marchés et des activités liées au secteur maritime.

C'est pour les mêmes raisons que la Commission estime indispensable de rendre obligatoires certaines dispositions, à caractère de recommandations, de la partie B du Code ISPS, afin d'une part d'élever le niveau de sûreté recherché, d'autre part d'éviter des divergences d'interprétation d'un Etat membre à un autre.

Enfin, il convient de noter que certaines dispositions de la modification de décembre 2002 à la Convention SOLAS influent sur des instruments déjà incorporés dans le corpus legis communautaire. Il s'agit des prescriptions relatives au système d'identification automatique des navires (AIS), au numéro d'identification des navires et à la fiche synoptique continue des navires.

3.1.2. Les cas particuliers : trafic maritime intracommunautaire et ports impliqués occasionnellement dans le transport maritime international

L'un des principes constants de la politique communautaire en matière de transport est d'encourager la diversification des modes, afin d'éviter l'engorgement, voire la saturation de certains modes de transport (notamment le transport routier). A ce titre, le transport maritime entre Etats membres et au sein d'eux-mêmes apparaît comme particulièrement important. Il convient donc de préserver la souplesse qu'il procure.

Pour ce faire, la Commission estime que les dispositions alternatives de sûreté prévues par la modification à la convention SOLAS devraient être appliquées au transport maritime intracommunautaire. Elle incite donc les Etats membres à conclure entre eux les accords bi ou multilatéraux prévus à la modification de la Convention SOLAS [11], et en particulier, ceux nécessaires à la promotion du transport maritime intracommunautaire régulier à courte distance. Il apparaît toutefois que lorsque cette possibilité sera utilisée au sein de la Communauté, les installations portuaires desservant le trafic intracommunautaire et celles utilisées pour les échanges extra communautaires devraient être clairement différenciées et soumises à des exigences distinctes.

[11] Règle 11 (accords concernant d'autres arrangements en matière de sûreté) du chapitre XI-2 de la Convention SOLAS

S'agissant des ports qui ne se livrent qu'occasionnellement au transport international, il apparaît inutilement coûteux de leur appliquer en permanence les mesures contenues dans les instruments internationaux susvisés. Une mise en oeuvre temporaire, mais effective, de ces mesures, à l'occasion des opérations de transport international, apparaît plus souple et plus économique. C'est pourquoi la Commission estime qu'il devrait être fait usage, à l'intérieur de la Communauté, des dispositions de souplesse prévues à cet endroit dans la modification à la convention SOLAS [12], sur une base adhoc et au cas par cas, afin de limiter cette application à la stricte nécessité.

[12] Règle 2, paragraphe 2 (portée de l'application aux installations portuaires desservant occasionnellement des voyages internationaux) du chapitre XI-2 de la Convention SOLAS

3.1.3. Des navires de croisières

Les travaux de l'OMI sur la sûreté ne traitent pas de mesures spécifiques applicables tout particulièrement aux navires de croisière. La Commission estime cependant, et elle l'a déjà mentionné dans son livre blanc sur les transports, que leur cas mérite une attention toute particulière. Compte tenu de la nature de leurs traversées et du nombre important de passagers qu'ils accueillent sur leurs bords, ils pourraient constituer une cible au même titre que les autres moyens de transport collectifs. Il importe donc tout d'abord que les accès à bord de ces navires fassent l'objet de contrôles renforcés, tant quant aux personnes, qu'à leurs biens et qu'aux composantes de l'avitaillement du navire. A titre d'exemple, les dispositions adoptées pour l'embarquement des passagers des navires de croisière dans le port de Gênes, et qui semblent inspirées des pratiques du transport aérien, méritent une mention particulière. La Commission a financé en 2002 une étude relative au renforcement des conditions de sûreté des passagers de croisière dans les ports méditerranéens de l'Union européenne. Ses résultats, combinés à ceux attendus d'une étude de plus grande ampleur sur l'ensemble de la problématique portuaire en termes de sûreté, sous-tendront en partie une prochaine initiative législative relative à la sûreté des ports. La question des contrôles de passagers des navires de croisières et, le cas échéant des personnels d'équipage, pourrait notamment être examinée dans le cadre de la refonte des textes applicables en la matière, en particulier du Manuel Commun des frontières extérieures.

Enfin, il convient d'envisager des mesures d'intervention en cas d'actes de malveillance à la mer envers de tels navires. Certains Etats membres s'y sont d'ores et déjà bien préparés. De tels savoir-faire méritent d'être généralisés au sein de l'Union européenne, et des protocoles d'intervention devraient être développés. La Commission souhaite donc encourager une coopération plus étroite entre tous les Etats membres en ce qui concerne les mesures contre les actes terroristes [13] dans l'espace maritime en cas d'actes de malveillance contre des navires de la Communauté, notamment ceux pouvant viser directement des bateaux de croisière et de transport de passagers, ou indirectement des ports européens.

[13] Décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme (JO L 164)

3.1.4. Des navires affectés au trafic national

Pour qu'un dispositif de sûreté soit efficace, il convient qu'il soit le plus global possible. Le corps des gardes-côtes américains fait une lecture extensive de ce principe, en envisageant d'une part, d'appliquer l'ensemble des nouvelles règles de sûreté de l'OMI à l'ensemble des bateaux opérant dans les eaux américaines, y compris à ceux affectés au trafic national, et d'autre part, de conférer à l'ensemble de la partie B du Code ISPS, un caractère obligatoire.

La Commission n'estime pas que de telles mesures aussi extensives soient nécessaires en ce qui concerne la Communauté. En revanche, elle juge indispensable d'appliquer certaines dispositions aux transports maritimes nationaux afin d'atteindre l'objectif global de sûreté du transport maritime. Elle estime, qu'afin de préserver des conditions égales d'accès au marché, ces mesures doivent être prises uniformément dans tous les Etats membres. Ceci doit se faire dans le respect de la proportionnalité des mesures à appliquer par rapport aux risques potentiels. Aussi la priorité porte sur les transports de passagers, dont les conséquences d'un acte illicite intentionnel sont les plus lourdes au regard des vies humaines en jeu. Toutefois, ceci ne doit pas constituer une contrainte trop importante pour les services maritimes réguliers, sous réserve que le niveau général de sûreté recherché ne soit pas compromis.

3.2. La sûreté des ports de la Communauté

La portée des travaux entrepris en matière de sûreté maritime à l'OMI est limitée aux navires et aux installations portuaires, constituées par l'interface navire/port [14]. Au-delà de cette interface, le port constitue le lieu où se croisent les flux de personnes et de marchandises provenant de la mer, tout comme de l'intérieur d'un pays. Il rassemble aussi une population variée de travailleurs, tout aussi diversifiés quant aux différences entre leurs activités pro fessionnelles qu'indispensables au bon fonctionnement des échanges.

[14] La conférence diplomatique de l'OMI a confié, le 12 décembre 2002, un mandat à l'OIT, en collaboration avec l'OMI, pour établir un guide de bonnes pratiques couvrant tous les aspects de la sûreté des ports. Il serait alors souhaitable d'étendre ces bonnes pratiques, au-delà des gens de mer, aux travailleurs portuaires, ainsi qu'à tous les corps de métiers intervenants occasionnellement en zone portuaire.

Aussi, sans établir de catégorisations intangibles et quelque peu virtuelles, la Commission est d'avis qu'il conviendra de généraliser certaines pratiques de bon sens en matière de sûreté, en tenant compte à la fois d'une analyse effective des risques, de la géographie et de l'activité de chaque port.

A ce titre, des constantes peuvent être d'ores et déjà dégagées. Parvenant dans les ports par différents moyens de transport, les flux de marchandises, de passagers et de travailleurs portuaires doivent être identifiés et différenciés, afin de faciliter à la fois leur écoulement et les contrôles de sûreté pertinents. Des zones réservées, dont l'accès est réglementé, sont à établir selon la sensibilité ou la dangerosité des installations qu'elles contiennent (par exemple, aires d'embarquement, zones de stockage de produits sensibles ou dangereux). [15]

[15] Dans ces domaines notamment, les rapports annuels, que produira le réseau thématique SIT (Safe Intermodal Transport), financé par la Commission pour la période 2003-2006, pourront fournir des éléments de solutions.

Une rationalisation est aussi à rechercher dans les contrôles à effectuer à l'entrée dans la zone portuaire, notamment pour ce qui concerne les marchandises. La multiplicité des administrations compétentes est facteur à la fois de complexité des démarches, de ralentissement du flux du trafic, et d'erreurs ou d'omissions, notamment en matière de contrôles de sûreté. Dans le domaine du contrôle des marchandises, les Douanes constituent l'autorité compétente et la plus à même de mettre en oeuvre ce type de contrôles, ainsi que de coordonner ceux qui sont diligentés dans le cadre de leurs activités par d'autres administrations nationales. La Commission est favorable à l'instauration d'un système de « guichet unique » où sont présentes les diverses autorités impliquées, et auprès duquel les différents contrôles sont effectués. Passé ce guichet unique, tout passager et toute marchandise doivent être considérés comme sûrs et aptes à l'embarquement.

Par ailleurs, un plus grand échange des bonnes pratiques est à rechercher entre les ports de la Communauté. Il pourrait s'inspirer de l'exemple du groupe de contact douanier RALPH. Ce groupe est constitué des hauts responsables douaniers de plusieurs des plus grands ports de l'Europe septentrionale [16]. Ceux-ci se réunissent régulièrement afin de définir des mesures créant un niveau égal de traitement en matière de contrôles douaniers. Un groupe similaire, ODYSUD, existe en ce qui concerne les ports du sud de l'Europe [17].

[16] Rotterdam, Anvers, Felixtowe, Hambourg et Le Havre.

[17] Barcelone, Leixoes, Le Pirée, Marseille, Trieste et Koper.

Enfin, s'agissant des gens de mer, la Commission estime que les travaux en cours au sein de l'OIT, et destinés à doter ceux-ci de documents d'identité sécurisés, constitueront un avantage tant au plan de la sûreté que de l'amélioration des conditions de vie et de travail de ces personnels.

3.3. Améliorer la sûreté de la chaîne logistique dans son ensemble

La sûreté maritime dépend dans une large mesure de la sûreté des autres modes de transport qui l'approvisionnent. La sûreté de toute chaîne n'est jamais égale qu'à celle du maillon le plus faible qui la compose. Ceci est d'autant plus vrai en matière de transport de fret maritime, où les volumes sont tellement importants que les contrôles physiques des marchandises ne sont réalistement concevables à l'entrée en zone portuaire que selon le mode des contrôles ciblés. Ce ciblage découle de l'analyse des risques, ainsi que de l'exploitation de la documentation et du renseignement. Dans ce domaine, il convient de souligner le rôle crucial que sont amenées à tenir les autorités douanières pour le contrôle des marchandises tout au long de la chaîne logistique internationale.Ceci est tout particulièrement vrai en ce qui concerne les conteneurs. Il est donc de la plus haute importance, que dès le début des opérations de chargement à la porte de l'entrepôt du premier fournisseur confiant du fret en vue de son transport maritime, on puisse identifier à la fois ces marchandises, mais aussi les intervenants dans leur manipulation (fournisseurs et transporteurs), ainsi que leurs responsabilités respectives. Ce processus doit être poursuivi tout le long de l'acheminement vers le port, et tout particulièrement si des chargements complémentaires sont effectués.

Ceci n'est qu'imparfaitement réalisé pour l'heure. Les usages actuels (par exemple : déclaration écrite de chargement, scellés physiques de conteneurs dont l'inviolabilité est sujette à caution, chargements complémentaires de dernière minute) constituent autant de limites à la sûreté, comme le montre particulièrement la pratique du « said to contain » citée supra.

C'est pourquoi la Commission soutient l'approche du G8 quant à la sûreté des conteneurs. Plus encore, elle considère qu'il convient d'encourager toute solution technologique permettant d'aboutir à la construction de conteneurs sécurisés et permettant un suivi intelligent, et de généraliser leur emploi dans tous les modes de transport [18]. L'initiative récente de mise en place de la douane informatisée [19]vise ainsi à introduire une solution technologique qui implique tous les acteurs de la chaîne logistique des marchandises dans le même système de suivi informatisé des marchandises. Cette généralisation présentera plusieurs avantages, dont le premier est un accroissement de la sûreté de l'ensemble de la chaîne du transport par le biais d'une connaissance en temps réel de la nature des marchandises transportées, ainsi que des différents intervenants et de leurs responsabilités. On peut légitimement en attendre un renforcement de la qualité et de l'efficacité de la chaîne du transport, la diminution de son utilisation à des fins illicites, et la réduction des vols lors du transport. De même, la gestion des parcs de conteneurs devrait être simplifiée et rentabilisée, tout conteneur devenant ainsi utilisable pour toute destination et tout mode de transport [20]. Il apparaît donc indispensable de généraliser à terme le recours à ce type de conteneurs, à la fois pour des raisons indiscutables de sûreté, mais aussi pour éviter les disparités de tout ordre entre les différents modes de transport [21]. Une telle pratique permettrait par ailleurs de répondre aux besoins à la fois de rapidité de traitement et de sûreté des conteneurs en transbordement [22] dans les ports, qui nécessitent une attention particulière, loin de leur être toujours accordée d'un point de vue sécuritaire en l'état actuel des choses.

[18] Il convient de noter à cet effet le projet SIMTAG (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe) au sein du 5ème programme cadre de recherche, qui recouvre une grande partie de ces préoccupations sur le plan technique.

[19] Communication de la Commission concernant un environnement simplifié et informatisé pour la Douane en cours d'élaboration.

[20] A contrario, si l'utilisation de conteneurs « intelligents » était limitée au trafic international, en surcroît du déficit de sûreté dans les autres types de transport, cela induirait pour les conteneurs dits « internationaux » des coûts de stockage et de transport à vide inutiles (en 2001, le pourcentage de conteneurs transportés à vide était estimé à 21,7% du total transporté - source : Policy Research Corporation). Il convient néanmoins de rappeler que des prescriptions minimales sont à respecter dans le domaine de l'alimentation humaine et animale afin d'éviter les contaminations et, qu'en la matière, la meilleure option consiste bien à faire appel à des conteneurs spécifiques.

[21] La Commission préconisera une telle démarche dans une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les unités de chargement intermodales, qu'elle présentera prochainement.

[22] « transhipment »

3.4. Contrôle et administration de la sûreté maritime

Les nouvelles normes adoptées par l'OMI définissent nettement certaines responsabilités en matière de sûreté, et notamment celles des gouvernements contractants et des compagnies maritimes. Toutefois, un certain nombre de zones d'ombres ou de complexité persistent dans le monde maritime, et gênent la mise en oeuvre d'une sûreté optimale.

La Commission estime qu'une plus grande transparence doit s'instaurer en ce qui concerne l'identification des opérateurs des navires. Elle note à cet effet que le comité du transport maritime de l'OCDE a entrepris depuis juillet 2002 d'établir un inventaire des pratiques qui peuvent favoriser l'opacité en la matière.

Par ailleurs, et de même que la Commission s'est organisée en son sein pour traiter de tous les aspects liés à la sûreté des transports maritimes, il conviendrait que les Etats membres adoptent tous une approche pluridisciplinaire en la matière. La Commission a parfaitement conscience des raisons historiques, culturelles et d'opportunité qui ont conduit les Etats membres à adopter chacun un système administratif et économique différent en matière maritime et portuaire, notamment au plan des autorités de contrôle. Sans remettre ceci en cause, la Commission souhaite avant tout que des procédures claires et compréhensibles soient instaurées tant au niveau national, qu'au plan communautaire, en matière de sûreté maritime.

En matière d'application des mesures de sûreté en zone portuaire, la Commission est favorable à l'instauration d'une procédure de « guichet unique », telle que décrite au paragraphe 32 supra.

Par ailleurs, la modification de la convention SOLAS et le code ISPS confèrent d'importantes responsabilités en matière de sûreté aux gouvernements contractants. La partie B de ce code recommande la désignation d'un point de contact national, responsable des questions de sûreté maritime en national, et effectuant la liaison avec des points de contact des autres gouvernements contractants. La Commission estime indispensable la nomination de tels points de contacts au sein des Etats membres, autorité nationale unique responsable de la sûreté des navires et des installations portuaires. De même, une « autorité de sûreté compétente du port », apparaît indispensable afin de coordonner pour chaque port de la Communauté l'application des mesures de sûreté en ce qui concerne les navires et les installations portuaires.

Des dispositions figurent donc dans la proposition de règlement jointe afin de permettre, au plan communautaire, le contrôle du suivi de la mise en oeuvre des mesures de sûreté exposées supra, et de préciser le rôle que pourra tenir dans ce domaine l'Agence Européenne pour la Sécurité Maritime.

3.5. Des conditions d'assurances des risques liés au transport maritime

Le secteur de l'assurance a encore tendance à considérer, en matière maritime, le risque lié aux menées à vocation terroriste comme relevant du risque de guerre ou de conflits armés. En fait, le risque terroriste apparaît quotidien et ne peut pas être circonscrit à des zones géographiques délimitées, comme cela peut être réalisé dans le cas des risques de guerre, et dans une certaine mesure en matière de piraterie. Il apparaît donc que le secteur de l'assurance devrait, en analysant les chefs de couverture, scinder ces différents types de risques en se fondant sur la notion de risque effectivement consenti par le contractant évoluant dans des zones reconnues dangereuses. La Commission entend analyser lors de l'année 2003 les conséquences potentielles en matière d'assurances du renforcement de la sûreté maritime, afin d'inciter à une meilleure couverture du risque pour les opérateurs et les clients du transport maritime. Elle examinera l'intérêt qu'il pourrait y avoir à proposer dans ce domaine des mesures complémentaires à celles contenues dans la proposition de directive relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité [23], présentée en octobre 2002.

[23] COM(2002) 562 final du 16/10/2002.

3.6. Reconnaissance mutuelle internationale

La mise en oeuvre des mesures précédemment énoncées, qui découleront aussi bien des conséquences d'instruments internationaux que d'initiatives prises au sein de l'Union européenne, doit convaincre les partenaires de la Communauté de sa volonté d'assurer le plus haut niveau de sûreté de ses transports maritimes, pour son bénéfice comme pour le leur. L'Union européenne doit donc être assurée du même niveau de sûreté de leur part dans ses échanges commerciaux, afin de conclure à une reconnaissance mutuelle entraînant une égalité de traitement. Il conviendra notamment d'évaluer quelle devra être l'assistance à apporter aux pays les moins favorisés pour qu'ils atteignent des standards de sûreté équivalents [24]. Ceci ne peut au demeurant se concevoir qu'au travers une coopération englobant l'ensemble des pays concernés par le trafic maritime international. Il en va néanmoins de la vigueur des flux commerciaux et de la sécurité des populations de L'Union européenne. La Commission favorisera donc l'établissement d'un partenariat basé sur la reconnaissance mutuelle et réciproque des mesures de sûreté et de contrôle avec l'ensemble de ses partenaires internationaux, dont les Etats Unis d'Amérique, afin de favoriser un flux harmonieux et sûr du commerce maritime mondial.

[24] Il est à noter que la résolution n°5 adoptée le 12 décembre 2002 par la Conférence Diplomatique de l'OMI appelle à une telle assistance, ainsi qu'à une coopération technique, envers ces pays.

4. Conclusions

La Commission estime qu'une action cohérente et d'ensemble de la Communauté est nécessaire afin d'améliorer la sûreté du transport maritime. Tout en continuant à favoriser les avancées au sein des organisations internationales, il convient en effet de mettre en oeuvre effectivement les mesures arrêtées en leur sein dans les meilleurs délais possibles ; de définir par ailleurs les mesures de sûreté nécessaires, mais non couvertes par les accords internationaux à venir ; et de s'assurer, au plan international, de la reconnaissance des actions accomplies, afin de favoriser les échanges sans risque de distorsion de concurrence. C'est dans cet esprit que doivent s'inscrire les négociations avec les Etats Unis, sur la base d'un mandat donné par le Conseil, ainsi que celles que la Communauté entretient avec ses partenaires commerciaux majeurs, dont notamment la Chine et la Russie. Enfin, la cohérence d'ensemble et la mise en oeuvre effective des mesures adoptées doivent être contrôlées, afin d'assurer la crédibilité de la Communauté en la matière.

Par ailleurs, dans la mesure où le renforcement des mesures de sûreté, même conjuguées avec des mesures adéquates de sécurité, ne peuvent conduire à exclure totalement tout risque d'accident, qu'il soit d'origine accidentelle ou malveillante, il convient de lancer une réflexion sur les mesures existantes afin de limiter les conséquences de tels accidents. Ainsi, afin de limiter les conséquences des accidents pour les populations et l'environnement, et ce indépendamment de leur origine, la Commission étudiera l'opportunité d'adopter des mesures visant notamment à garantir un niveau minimum d'information des populations sur le comportement à suivre en cas d'accident. Dans ce contexte, la Commission étudiera également avec les Etats membres la nécessité de garantir que des plans d'urgence soient prévus à l'avance et testés régulièrement afin de garantir une organisation optimale des secours en cas de besoin.

Au plan législatif, la Commission entreprendra les actions suivantes :

- Elle présente, en parallèle à cette Communication, une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, qui transpose le chapitre XI-2 de la Convention SOLAS de l'OMI et le Code ISPS, en fournit une base pour l'interprétation et la mise en oeuvre harmonisées, ainsi que le contrôle communautaire, et en étend certaines dispositions au trafic maritime national ;

- Elle soutiendra, en concertation avec les Etats membres, les travaux de l'Organisation Internationale du Travail en ce qui concerne le renforcement de la sûreté de l'identification des gens de mer. Elle prendra, en tant que de besoin, lors du deuxième semestre 2003 une initiative législative en la matière, qui fera suite à l'adoption prévue en juin 2003 du texte par l'Organisation Internationale du Travail ;

- En l'absence de texte international définissant actuellement les mesures de sûreté applicables à l'ensemble des zones portuaires, la Commission se réserve l'initiative de présenter, au cours de l'année 2003, une proposition de directive définissant les mesures complémentaires de sûreté à mettre en oeuvre au sein des ports de la Communauté.

ANNEXE 1

Port Traffic - Major EU Seaports

Port traffic league by total cargo traffic 2000 / 1996 (million tonnes)

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Institute of shipping economics and logistics, BREMEN - Shipping Statistics Yearbook 2001

ANNEXE 2

Les quinze principaux ports de l'Union européenne en 2000

Pour le trafic de conteneurs

(en millions d'unités de transport- TEU-)

Rotterdam // 6,27

Hambourg // 4,24

Anvers // 4,08

Felixtowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Gênes // 1,50

Le Havre // 1,46

Barcelone // 1,38

Valence // 1,30

Le Pirée // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Source : Lloyds List Special Report, September 26, 2001 et Policy Research Corporation