Rapport spécial Le soutien financier 
apporté par l’UE permet‑il 
de répondre de façon 
appropriée aux besoins 
des microentrepreneurs?FR 2015  n° 08
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2015
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Le soutien financier 
apporté par l’UE permet‑il 
de répondre de façon 
appropriée aux besoins 
des microentrepreneurs?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxièm e alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 08
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs 
à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit 
de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance  
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi  
que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, 
et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux politiques structurelles, aux transports et à l’énergie.  
L’audit a été effectué sous la responsabilité de Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour, assistée de: M. Tony Murphy, chef 
de cabinet; M. Mihail Stefanov, attaché de cabinet; M. Emmanuel Rauch, chef d’unité; M. Dennis Wernerus, chef d’équipe; 
M. Romuald Kayibanda, chef d’équipe; M. Piotr Senator, auditeur et M. Christian Wieser, auditeur.
De gauche à droite: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Table  
des matières
Points
 Abréviations
 Glossaire
I – VI Synthèse
1 – 16 Introduction
17 – 18 Étendue et approche de l’audit
19 – 63 Observations
19 – 37 Programmation et conception de l’aide apportée par l’UE aux microentrepreneurs
21 – 30 En ce qui concerne l’aide octroyée aux microentrepreneurs au titre du Fonds social européen, il n’existait 
pas d’évaluations des besoins spécifiques ni de systèmes appropriés de gestion des risques
31 – 33 Les modalités de mise en place de l’instrument européen de microfinancement Progress étaient 
généralement satisfaisantes
34 – 36 La plupart des instruments financiers relevant du Fonds social européen ne sont pas parvenus à attirer 
des financements privés
37 Les instruments financiers relevant de l’instrument européen de microfinancement Progress ont attiré 
des financements privés
38 – 54 Systèmes de suivi et de rapports sur la performance
41 – 44 Dans le cas des programmes opérationnels relevant du Fonds social européen, peu d’informations étaient 
disponibles sur le champ d’action et sur les taux de survie
45 – 47 Dans le cas des projets relevant de l’instrument européen de microfinancement Progress, les informations 
sur le champ d’action et sur les taux de survie étaient plus exhaustives
48 – 54 Les projets ont permis d’atteindre des microentrepreneurs, dont environ la moitié étaient d’anciens chômeurs
55 – 63 Informations sur les coûts de mise en œuvre de l’aide apportée par l’UE aux microentrepreneurs
56 – 58 Les informations sur les coûts administratifs liés à la mise en œuvre des programmes opérationnels relevant 
du Fonds social européen étaient incomplètes
59 – 63 Il existait des variations dans les coûts imputés pour les instruments financiers relevant du Fonds social 
européen
64 – 72 Conclusions et recommandations
 Réponses de la Commission
04
 Abréviations
BEI: Banque européenne d’investissement, ou groupe de la Banque européenne d’investissement lorsque BEI 
et Fonds européen d’investissement sont pris en considération ensemble
CGAP : Groupe consultatif d’assistance aux plus pauvres ( Consultative Group to Assist the Poor )
EaSI : Programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale ( EU Programme for Employment 
and Social innovation )
FEDER : Fonds européen de développement régional
FEI: Fonds européen d’investissement
FSE : Fonds social européen
IEMP : Instrument européen de microfinancement Progress
PME : Petites et moyennes entreprises
PO: Programme opérationnel
RNB : Revenu national brut
UE: Union européenne
05
 Glossaire
Autorité de gestion : Autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme privé ou public) 
désignée par l’État membre pour gérer un programme opérationnel. Cette gestion comprend notamment  
la sélection des projets à financer, le suivi de leur mise en œuvre et les rapports adressés à la Commission  
sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus.
Champ d’action : Le champ d’action indique la mesure dans laquelle les projets atteignent le groupe cible visé  
(par exemple les microentrepreneurs).
Code européen de bonne conduite pour l’octroi de microcrédits : Ensemble d’orientations  
et de recommandations publiées par la Commission en décembre 2011 pour établir des «bonnes pratiques» 
à l’intention des fournisseurs de microcrédits.
Dissolution : La dissolution est un processus qui englobe la vente de tous les actifs d’un fonds, la liquidation  
des créditeurs, la distribution de tous les actifs restants aux mandants et enfin la dissolution du fonds proprement 
dite. La «dissolution» est, dans les grandes lignes, l’équivalent de la liquidation du fonds qui sert à mettre en œuvre 
un instrument financier.
Effet de levier : En ce qui concerne les instruments financiers financés par le budget de l’UE et par des fonds publics 
nationaux, le levier correspond au nombre d’euros de financement (public et privé) effectivement consacrés  
au soutien financier aux bénéficiaires finals pour chaque euro de financement public (provenant de l’UE et de fonds 
publics nationaux) dont l’instrument est doté.
Effet de renouvellement : Effet produit lorsque des fonds consacrés à un instrument financier sont réutilisés  
au moins une fois (pour l’octroi de prêts ou de garanties).
Fonds européen de développement régional (FEDER) : Le Fonds européen de développement régional vise 
à renforcer la cohésion économique et sociale de l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres 
entre les régions moyennant un soutien financier à la réalisation d’infrastructures et d’investissements productifs 
créateurs d’emploi, notamment à destination des entreprises.
Fonds européen d’investissement (FEI) : Le Fonds européen d’investissement est un fournisseur spécialisé  
de produits de capital‑risque à l’intention des petites et moyennes entreprises en Europe. Il fait partie du groupe 
de la Banque européenne d’investissement (BEI), et ses actionnaires sont la BEI, la Commission européenne et toute 
une gamme d’institutions financières et bancaires publiques et privées.
Fonds social européen (FSE) : Le Fonds social européen vise à renforcer la cohésion économique et sociale  
au sein de l’Union européenne en améliorant l’emploi et les possibilités d’emploi (essentiellement par des actions 
de formation), ainsi qu’en encourageant un niveau élevé d’emploi et une amélioration quantitative et qualitative  
de l’emploi.
Groupe consultatif d’assistance aux plus pauvres (CGAP) : Le groupe consultatif d’assistance aux plus pauvres  
est un centre consacré à la recherche et aux politiques. Il bénéficie du soutien d’environ 30 institutions d’aide  
au développement et fondations privées qui ont pour mission de promouvoir l’accès aux services financiers pour  
les populations pauvres du monde entier. Il est installé dans les locaux de la Banque mondiale.
Instrument européen de microfinancement Progress (IEMP) : L’instrument européen de microfinancement 
Progress est mis en œuvre, au nom de la Commission, par le Fonds européen d’investissement, d’une part, pour 
octroyer des garanties de microcrédits, et d’autre part, pour accorder des prêts à des banques et à d’autres 
intermédiaires financiers.
Dans ce dernier cas, la BEI est un coïnvestisseur dans l’IEMP .
Instruments financiers : Termes génériques désignant les contrats qui octroient à leur titulaire une créance 
à l’égard d’un débiteur. L’UE apporte son soutien à trois types d’instruments financiers: les instruments  
de capitaux propres, les instruments de prêt et les instruments de garantie. Les instruments de capitaux propres  
06 Glossaire
et les instruments de prêt sont des contrats entre un investisseur et une entité détenue ou entre un prêteur  
et un emprunteur. Les garanties sont des contrats par lesquels un garant garantit les droits d’un investisseur  
ou d’un prêteur.
Instruments financiers dont la dotation est trop élevée : La dotation totale d’un instrument financier est 
considérée comme trop élevée lorsqu’elle dépasse considérablement le financement nécessaire pour couvrir  
les besoins réels de la population cible (à savoir les microentrepreneurs dans le cas du présent audit).
Microcrédit : La Commission définit le microcrédit comme des prêts d’un montant maximal de 25 000 euros 
accordés à des microentrepreneurs [voir document de travail des services de la Commission intitulé «Le microcrédit 
pour la petite entreprise européenne», SEC(2004) 1156].
Microentrepreneur : Dans le présent rapport, les microentrepreneurs comprennent aussi bien les personnes 
indépendantes que les microentreprises (cela signifie qu’ils sont enregistrés en tant que personne morale).
Microentreprise : En vertu de la recommandation 2003/361/CE de la Commission, une microentreprise est  
une entreprise qui occupe moins de dix personnes et dont le chiffre d’affaires annuel et/ou le total du bilan annuel 
n’excèdent pas 2 millions d’euros.
Microfinancement : Dans le présent rapport, le microfinancement désigne les prêts octroyés  
à des microentrepreneurs, ainsi que les garanties fournies à des banques et à d’autres intermédiaires financiers  
qui accordent ce type de prêts.
Petites et moyennes entreprises (PME) : Les petites et moyennes entreprises sont des entreprises qui occupent 
moins de 250 personnes, d’une part, et dont le chiffre d’affaires annuel ne dépasse pas 50 millions d’euros  
et/ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros, d’autre part. Dans la catégorie des PME,  
une petite entreprise est définie comme une entreprise dont l’effectif est inférieur à 50 personnes et dont le chiffre 
d’affaires annuel et/ou le total du bilan annuel n’excèdent pas 10 millions d’euros.
Politique/stratégie de sortie : Par politique/stratégie de sortie, il faut entendre une politique/stratégie par laquelle 
un instrument financier liquide des participations conformément à un plan visant à obtenir un retour maximal.
Portefeuille à risque : Solde restant dû de tous les prêts en cours dont au moins un remboursement du principal 
est en situation d’impayé depuis un certain nombre de jours (généralement 30 jours).
Programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale (EaSI) : Le programme pour l’emploi 
et l’innovation sociale est un instrument financier mis en place au niveau de l’UE afin de promouvoir un taux élevé 
d’emplois durables et de qualité, de garantir une protection sociale adéquate et correcte, de lutter contre l’exclusion 
sociale et la pauvreté et d’améliorer les conditions de travail.
L’EaSI est géré directement par la Commission européenne. Il réunit l’IEMP et deux autres programmes de l’UE gérés 
séparément entre 2007 et 2013.
Programme opérationnel (PO) : Un programme opérationnel présente les priorités et les objectifs spécifiques 
d’un État membre, ainsi que la façon dont les fonds (dans le cadre d’un cofinancement par l’UE et par des sources 
publiques et privées nationales) seront utilisés pendant une période donnée (généralement de sept ans)  
pour financer des projets. Ces derniers doivent contribuer à la réalisation d’un certain nombre d’objectifs définis  
au niveau des axes prioritaires du PO. Dans le domaine de la cohésion, il existe des PO relevant de chaque fonds 
(à savoir le FEDER et le FSE). Un PO est établi par l’État membre et doit être approuvé par la Commission avant 
qu’un paiement en provenance du budget de l’UE ne puisse être effectué. Les PO ne peuvent être modifiés qu’avec 
l’accord des deux parties pendant la période couverte.
Taux de survie : Le taux de survie est un indicateur du succès du soutien financier apporté aux microentrepreneurs. 
Il est calculé en divisant le nombre d’entités soutenues toujours en activité à la fin d’une période donnée  
(la «période rétrospective») par le nombre total d’entités soutenues.
07
 Synthèse
I
Les microentrepreneurs connaissent des difficultés 
pour accéder au marché du crédit traditionnel, ce qui 
nuit à la création de nouvelles microentreprises et 
d’activités indépendantes. L’aide de l’UE vise à combler 
dans une certaine mesure le déficit de financement 
existant, en octroyant des subventions aux microen ‑
trepreneurs (au titre du Fonds social européen) ou en 
facilitant l’accès des fournisseurs de microcrédit aux 
prêts grâce à des instruments financiers, à savoir des 
prêts et des garanties.
II
L’UE achemine cette aide essentiellement par deux 
canaux différents: le Fonds social européen (FSE) et 
l’instrument européen de microfinancement Pro ‑
gress (IEMP). Le FSE comprend des mesures mises en 
œuvre principalement au moyen de subventions, mais 
également grâce à des instruments financiers (prêts 
ou garanties) inclus dans des programmes opération ‑
nels établis par les États membres et approuvés par 
la Commission. Pour sa part, l’IEMP est mis en œuvre 
au nom de la Commission par le Fonds européen 
d’investissement.
III
La Cour a évalué si la programmation et la conception 
du soutien apporté par l’UE ont permis de répondre 
aux besoins réels des microentrepreneurs et si des sys ‑
tèmes solides de rapports sur la performance étaient 
en place. En outre, elle a examiné si des informations 
suffisantes sont disponibles sur les coûts de mise en 
œuvre des différents mécanismes de financement mis 
en place par l’UE pour aider les microentrepreneurs.
IV
La Cour estime, en conclusion, que des faiblesses 
affectent la programmation et la conception de l’aide 
financière apportée par le FSE aux microentrepreneurs 
et qu’il manque des informations suffisantes et fiables 
en matière de suivi sur la performance. De plus, la 
Commission et les États membres ne disposent pas de 
suffisamment d’informations sur les coûts administra ‑
tifs pour chaque État membre et pour les différents 
mécanismes de financement (à savoir les subventions 
ou les instruments financiers tels que les prêts ou les 
garanties).V
Dans l’ensemble, la Cour estime que ces problèmes 
sont susceptibles de nuire à l’efficacité de l’aide finan ‑
cière apportée par l’UE pour répondre aux besoins des 
microentrepreneurs.
VI
Pour remédier aux problèmes recensés dans le pré ‑
sent rapport, la Cour formule les recommandations 
ci‑après.
a) Pour la période de programmation 2014‑2020, 
les États membres devraient procéder systémati ‑
quement à une évaluation des besoins lorsqu’ils 
conçoivent des instruments de financement et 
lorsqu’ils établissent des programmes opéra ‑
tionnels qui comportent une aide financière de 
l’UE aux microentrepreneurs. Cela permettrait 
également d’accorder un niveau de financement 
approprié aux différents mécanismes, à savoir aux 
subventions ou aux instruments financiers (prêts 
ou garanties). La Commission devrait fournir des 
orientations à cet égard.
b) La Commission devrait subordonner l’utilisation 
par les États membres des instruments financiers 
relevant du FSE non seulement au respect des 
exigences réglementaires, mais aussi à l’existence 
d’un système solide de gestion des risques, afin 
d’éviter que la dotation des fonds ne soit trop élevée.
c) Pour élargir le champ d’action, la Commission 
et les États membres devraient concevoir des 
mesures destinées à acheminer l’aide financière 
apportée par le FSE aux microentrepreneurs et dé ‑
finir des critères d’éligibilité qui visent à atteindre 
les personnes sans emploi et vulnérables qui se 
trouvent dans une situation défavorable en ce qui 
concerne l’accès au marché du crédit traditionnel.
d) Pour la période de programmation 2014‑2020, la 
Commission devrait effectuer une analyse compa ‑
rative des coûts de mise en œuvre des subventions 
et des instruments financiers relevant du FSE, 
ainsi que de ceux des instruments financiers 
relevant du programme de l’Union européenne 
pour l’emploi et l’innovation sociale (EaSI), afin de 
déterminer le niveau réel de ces coûts. Cette éva ‑
luation devrait permettre de recenser des «bonnes 
pratiques» qui indiqueront comment procéder, 
moyennant un coût raisonnable, au décaissement 
de petits montants sous forme de subventions, de 
prêts et de garanties.
08
 Introduction
01 
Les microentrepreneurs éprouvent 
souvent des difficultés pour accéder 
au marché du crédit traditionnel. En 
effet, la demande totale de microfi ‑
nancement dans les États membres 
de l’UE, qui représentait plus de 
12 milliards d’euros en 2012 d’après les 
estimations1, dépasse l’offre de prêts 
fournie par les banques et les autres 
établissements financiers. L’aide finan ‑
cière de l’UE aux microentrepreneurs 
vise à pallier dans une certaine mesure 
le déficit de financement auquel ils 
sont confrontés.
02 
En offrant la possibilité de lancer ou 
de développer de nouvelles activi ‑
tés, l’aide financière aux microen ‑
trepreneurs vise également à lutter 
contre l’exclusion et à augmenter le 
nombre d’emplois, notamment pour 
les personnes qui étaient auparavant 
au chômage. L’UE contribue ainsi à la 
réalisation des objectifs de la stratégie 
Europe 2020, à savoir atteindre une 
croissance intelligente, durable et 
inclusive moyennant l’augmentation 
du taux d’activité, de la productivité et 
de la cohésion sociale.
03 
La Commission définit le microfinan ‑
cement comme une aide financière 
d’un montant maximal de 25 000 euros 
qui, dans le cadre de l’IEMP , peut être 
apportée à des microentrepreneurs. 
Son accessibilité et sa disponibilité 
accrues sont assurées au moyen d’ins ‑
truments financiers qui prennent la 
forme de prêts et de garanties. Dans 
le cadre du présent audit, les subven ‑
tions octroyées pour lancer ou déve ‑
lopper une nouvelle entreprise qui ne 
dépassent pas ce seuil de 25 000 euros 
sont également considérées comme 
un soutien financier en faveur des 
microentrepreneurs.Soutien apporté par l’UE 
aux microentrepreneurs 
par le truchement  
du Fonds social européen 
et de l’instrument 
européen  
de microfinancement 
Progress
04 
L’UE a fourni aux microentrepreneurs 
un soutien financier, essentiellement 
au moyen du Fonds social européen 
(FSE) pendant la période de program ‑
mation 2007‑2013, ainsi que grâce 
à l’instrument européen de microfi ‑
nancement Progress (IEMP) entre 2010 
et 2013.
05 
L’UE offre des microfinancements aux 
microentreprises au moyen d’autres 
instruments, comme les instruments 
financiers en faveur des PME dans le 
cadre des PO relevant du FEDER (dotés 
de 3 136 millions d’euros lors de la 
période de programmation 2007‑20132) 
et le mécanisme de garantie pour 
les PME dans le cadre du programme 
pour l’innovation et la compétitivité 
(PIC) géré par le FEI au nom de la 
Commission (doté de 550 millions 
d’euros3 au cours de la période de 
programmation 2007‑2013). Le présent 
audit ne couvre pas ces autres instru ‑
ments, soit parce qu’ils ne font pas 
partie du budget de l’UE (c’est le cas 
des prêts de la BEI), soit parce qu’ils 
ne ciblent pas spécifiquement les 
microentrepreneurs.
06 
L’encadré 1  présente des exemples de 
projets examinés par la Cour.1 Commission européenne, 
Évaluation de la phase pilote 
du dispositif d’assistance 
technique Jasmine, ICF GHK 
pour le compte de la DG 
Politique régionale et urbaine, 
14 novembre 2013, p. 20 ‑22.
2 Source : Synthèse des données 
relatives aux progrès 
accomplis en termes  
de financement et de mise  
en œuvre des instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière et communiquées 
par les autorités de gestion 
conformément à l’article 67, 
paragraphe 2, point j),  
du règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil 
du 11 juillet 2006 portant 
dispositions générales  
sur le Fonds européen  
de développement régional, 
le Fonds social européen  
et le Fonds de cohésion,  
et abrogeant le règlement (CE) 
n° 1260/1999 (JO L 210 
du 31.7.2006, p. 25), période  
de programmation 2007‑2013, 
septembre 2014, Commission 
européenne, situation 
au 31 décembre 2013, p. 26.
3 Source : Chiffres concernant  
la contribution financière  
pour la période 2007‑2013, FEI, 
novembre 2011 ( http://www.
eif.org/news_centre/
publications/corporate_
brochure/fei_brochure_new/
files/assets/seo/page14.html ).
09 Introduction
Fonds social européen
07 
Le FSE vise à favoriser l’emploi des tra ‑
vailleurs (y compris l’emploi indépen ‑
dant), ainsi qu’à accroître leur mobilité 
géographique et professionnelle, et 
à faciliter leur adaptation aux muta ‑
tions industrielles et à l’évolution des 
systèmes de production4. Pendant la 
période de programmation 2007‑2013, 
la Commission a recommandé que le 
FSE soutienne des mesures destinées 
à améliorer l’inclusion financière et 
sociale des personnes moins favorisées 
et à garantir l’accès à l’emploi5.
08 
L’aide aux microentrepreneurs finan ‑
cée par le FSE comprend des mesures 
mises en œuvre au moyen de subven ‑
tions et d’instruments financiers. Elle 
s’inscrit dans des PO établis par les 
États membres et approuvés par la 
Commission.09 
Pendant la période de programma ‑
tion 2007‑2013, les États membres 
ont établi 117 PO relevant du FSE, 
dont 96 finançaient des mesures 
classées sous le code «Soutien au 
travail indépendant et à la création 
d’entreprises»6, pour un total d’environ 
2,4 milliards d’euros, essentiellement 
au moyen de subventions. Toutefois, 
aucune information sur la part de ces 
subventions allouée aux microentre ‑
preneurs n’est disponible. Par ailleurs, 
les instruments financiers relevant 
du FSE qui apportent une aide aux 
microentrepreneurs étaient dotés 
de 680 millions d’euros fin 20137.4 Article 162 du traité  
sur le fonctionnement  
de l’Union européenne.
5 Recommandation 2008/867/CE 
de la Commission 
du 3 octobre 2008 relative 
à l’inclusion active  
des personnes exclues  
du marché du travail (JO L 307 
du 18.11.2008, p. 11); 
document SEC(2010) 1564 final 
du 16 décembre 2010 intitulé 
«Liste des initiatives clés».
6 Cette estimation est fondée  
sur une analyse des dépenses, 
classées en fonction  
des 86 codes définis par  
la Commission pour les rapports 
établis par les États membres  
en vertu de l’annexe II  
du règlement (CE) n° 1828/2006 
de la Commission  
du 8 décembre 2006 établissant 
les modalités d’exécution  
du règlement (CE) n° 1083/2006 
du Conseil portant dispositions 
générales sur le Fonds 
européen de développement 
régional, le Fonds social 
européen et le Fonds de 
cohésion, et du règlement (CE) 
n° 1080/2006 du Parlement 
européen et du Conseil relatif  
au Fonds européen  
de développement régional 
(JO L 371 du 27.12.2006, p. 1), 
notamment les dépenses 
figurant sous le code 68 
«Soutien au travail indépendant 
et à la création d’entreprises».
7 Ces 680 millions d’euros  
d’aide fournis au moyen  
de microcrédits sont en partie, 
mais pas exclusivement, inclus 
dans les 2,4 milliards  
de dépenses effectuées  
au titre du FSE pour soutenir 
les activités indépendantes.Quels types de microentrepreneurs ont bénéficié de l’aide de l’UE?
Dans une petite ville de la voïvodie d’Opole (Pologne), un microentrepreneur a reçu une subvention  
de 40 000 zlotys (environ 9 500 euros) dans le cadre d’un projet relevant du FSE, qui devait l’aider à établir  
une aire de jeux d’intérieur pour enfants et un magasin de vêtements.
Dans le Land de Bavière (Allemagne), un microentrepreneur a bénéficié d’un microcrédit de 7 000 euros  
pour financer une nouvelle installation sono, afin d’attirer davantage de clients dans son bar situé sur la rive 
d’un lac. Le prêt  avait été octroyé par un intermédiaire financier soutenu par le FSE.
En Crète (Grèce), un microentrepreneur a utilisé une facilité de financement du fonds de roulement  
de 5 000 euros pour agrandir son kiosque en ville. Ce microcrédit a été octroyé par une banque locale et était 
garanti  p a r  l ’ I E M P.Encadré 1
10 Introduction
8 Décision n° 283/2010/UE  
du Parlement européen  
et du Conseil du 25 mars 2010 
instituant un instrument 
européen  
de microfinancement Progress 
en faveur de l’emploi  
et de l’inclusion sociale 
(JO L 87 du 7.4.2010, p. 1).
9 SEC(2009) 907 du 2 juillet 2009.
10 Belgique, Bulgarie, Danemark, 
Irlande, Grèce, Espagne, 
France, Croatie, Italie, Chypre, 
Lituanie, Pays‑Bas, Autriche, 
Pologne, Portugal, Roumanie, 
Slovénie, Slovaquie, Suède  
et Royaume‑Uni.
11 COM(2014) 639 final 
du 20 octobre 2014 intitulé 
«Mise en œuvre  
de l’instrument européen  
de microfinancement 
Progress – 2013».
12 Règlement (UE) n° 1296/2013 
du Parlement européen  
et du Conseil 
du 11 décembre 2013 
établissant un programme  
de l’Union européenne pour 
l’emploi et l’innovation sociale 
(EaSI) et modifiant la décision 
n° 283/2010/UE instituant  
un instrument européen  
de microfinancement Progress 
en faveur de l’emploi  
et de l’inclusion sociale 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 238).Instrument européen de 
microfinancement Progress
10 
L’IEMP vise à rendre les microfinance ‑
ments plus accessibles pour les indivi ‑
dus tels que les chômeurs et les autres 
personnes vulnérables qui se trouvent 
dans une situation défavorable en ce 
qui concerne l’accès au marché du 
crédit traditionnel8, ainsi que pour les 
microentreprises. Il est mis en œuvre 
au nom de la Commission par le FEI, 
qui agit en qualité de gestionnaire des 
fonds pour les instruments financés et 
en qualité d’entité responsable pour 
les garanties.
11 
La décision du Parlement européen 
et du Conseil instituant l’IEMP était 
fondée sur une évaluation ex ante 
effectuée par la Commission. Dans ce 
document, cette dernière estimait, en 
conclusion, qu’il fallait créer un instru ‑
ment de microfinancement relevant 
du budget de l’UE, qui s’ajouterait aux 
outils de l’Union déjà existants9.
12 
Au cours de la période 2010‑2013, 
l’IEMP était doté de 203 millions 
d’euros (dont 103 millions d’euros pro ‑
venaient du budget de l’UE et 100 mil ‑
lions d’euros de la BEI): 25 millions 
d’euros (12 % du total) étaient destinés 
aux garanties et 178 millions d’euros 
(88 %) au financement de prêts. Les 
instruments financiers relevant de 
l’IEMP ne servent pas à apporter un 
soutien financier direct aux microen ‑
trepreneurs, mais plutôt à achemi ‑
ner l’aide vers des intermédiaires au 
moyen de prêts et/ou de garanties.13 
Le FEI sélectionne des banques ou 
d’autres intermédiaires financiers qui 
souhaiteraient apporter un soutien aux 
microentrepreneurs à des conditions 
aussi proches que possible de celles du 
marché. Ces intermédiaires accordent 
des prêts à des bénéficiaires finals éli ‑
gibles, à des conditions préférentielles 
par rapport à celles en vigueur sur le 
marché pour des emprunteurs présen ‑
tant des risques de crédit similaires.
14 
Au 30 juin 2014, 55 banques ou autres 
intermédiaires financiers dans 20 États 
membres avaient été sélectionné(e)s10,  
et plus de 23 000 microcrédits repré ‑
sentant 208 millions d’euros avaient 
été versés à des microentrepreneurs11.
15 
Pour la période de programma ‑
tion 2014‑2020, l’un des trois volets du 
programme de l’UE pour l’emploi et 
l’innovation sociale (EaSI)12 remplacera 
progressivement l’IEMP .
16 
La figure 1  montre comment l’UE sou ‑
tient les microentrepreneurs au moyen 
de subventions et d’instruments finan ‑
ciers relevant du FSE, ainsi que grâce 
à l’IEMP .
11 Introduction Figure 1Soutien apporté par l’UE aux microentrepreneurs au moyen de subventions  
et d’instruments financiers relevant du FSE, ainsi que grâce à l’IEMP (vue schématique)
Source:  Cour des comptes européenne.Microentrepreneurs
(bénéﬁciaires ﬁnals)Budgets nationaux Budget de l'UE EIB Budget
Programmes opérationnels relevant du Fonds social européen
mis en œuvre par la Commission et par les autorités de gestion
des États membres
         
Subventions Instruments ﬁnanciers Instruments ﬁnanciers
Intermédiaires ﬁnanciers
(y compris des banques) Intermédiaires ﬁnanciers
(y compris des banques)Gestionnaires de projetsFSE IEMP
Instrument européen de microﬁnancement
Progress mis en œuvre par le FEI au nom
de la Commission pour les garanties pour les prêts
12
 Étendue et approche 
de l’audit
13 Ces projets ont été examinés 
au niveau de l’autorité  
de gestion ou de l’organisme 
intermédiaire (dans le cas  
des subventions)  
ou de l’intermédiaire financier 
(dans le cas des instruments 
financiers).
14 Allemagne (cinq projets), 
Grèce (six projets), Italie 
(quatre projets), Pologne  
(huit projets) et Roumanie 
(quatre projets).
15 Belgique, Bulgarie, République 
tchèque, Estonie, Espagne, 
France, Lettonie, Lituanie, 
Malte, Portugal, Slovénie, 
Slovaquie, Finlande  
et Royaume‑Uni.
16 La Cour a reçu des réponses 
de 16 autorités de gestion 
de 14 États membres, 
concernant 19 PO.17 
Lors de cet audit, la Cour a évalué si le 
soutien financier apporté par le FSE et 
par l’IEMP avait permis de satisfaire les 
besoins des microentrepreneurs. Elle 
a notamment examiné si:
 — la programmation et la conception 
de l’aide apportée par l’UE permet ‑
taient de répondre aux besoins 
réels des microentrepreneurs;
 — des systèmes solides de rapports 
sur la performance étaient en 
place;
 — des informations suffisantes 
étaient disponibles sur les coûts 
de mise en œuvre des différents 
mécanismes de financement mis 
en place par l’UE pour aider les 
microentrepreneurs.
18 
Les résultats de l’audit sont fondés sur 
les éléments suivants:
 — l’examen de documents aux 
niveaux de la Commission et des 
États membres (dans le cas du FSE) 
ainsi qu’auprès du FEI (dans le cas 
de l’IEMP);
 — l’examen d’un échantillon de 
27 projets13 qui apportent une 
aide à des microentrepreneurs: 
14 subventions et six instruments 
financiers (trois fonds de prêt et 
trois fonds de garantie) dans le 
cadre de six PO relevant du FSE, 
ainsi que sept instruments finan ‑
ciers relevant de l’IEMP (deux 
instruments accordant des prêts et 
cinq instruments fournissant des 
garanties). Ces projets, qui repré ‑
sentent environ 1,6 milliard d’euros 
d’engagements (dont 1,2 milliard 
d’euros déboursés), ont été mis en 
œuvre dans cinq États membres14 
(Allemagne, Grèce, Italie, Pologne 
et Roumanie) et étaient partiel ‑
lement ou entièrement achevés 
fin 2013 (voir tableau 1 ); — des entretiens avec des experts 
dans ce domaine;
 — l’analyse de dossiers des clients 
(bénéficiaires de subventions 
et emprunteurs) au niveau des 
banques et des autres intermé ‑
diaires financiers;
 — une enquête réalisée auprès de  
18 autres autorités de gestion dans 
14 États membres15 responsables 
de 22 PO relevant du FSE qui com ‑
portent des dépenses en faveur 
des activités indépendantes et 
des jeunes entreprises. Le taux de 
réponse à cette enquête était de 
89 %16, et les autorités de gestion 
ont ainsi transmis des informa ‑
tions en retour sur leur expérience 
relative aux mesures de soutien 
financier en faveur des microen ‑
trepreneurs. La Cour a analysé 
les réponses de 11 autorités de 
gestion dans 10 États membres, 
qui ont déclaré avoir inclus des 
mesures en faveur des microentre ‑
preneurs dans leur PO.
13 Étendue et approche de l’audit Tableau 1Fonds publics utilisés (fin 2013) pour soutenir l’accès des microentrepreneurs  
au financement pour les projets examinés par la Cour, en millions d’euros
État membreFSE IEMP
Total
Subventions Garanties Prêts Garanties Prêts
Allemagne 665,8 100,0 765,8
Grèce 368,9 0,8 369,7
Italie 9,1 13,9 9,5 32,5
Pologne 21,0 11,6 7,9 40,5
Roumanie 1,7 6,2 18,9 26,8
Total 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Source:  Analyse de la Cour des comptes européenne, décembre 2013.
14
 Observations
17 Bulgarie, République tchèque, 
Estonie, France 
(métropolitaine et Martinique), 
Lettonie, Lituanie, Portugal 
(Madère), Slovénie, Slovaquie 
et Finlande.Programmation  
et conception de l’aide 
apportée par l’UE  
aux microentrepreneurs
19 
La conception d’instruments de finan ‑
cement destinés à la réalisation de cer ‑
tains objectifs politiques est une tâche 
difficile. Dans ce contexte, d’impor ‑
tants facteurs consistent à assurer que 
la nature et le type d’aide (subventions 
ou instruments financiers), ainsi que 
les montants disponibles, sont appro ‑
priés pour répondre aux besoins réels 
des bénéficiaires potentiels.
20 
C’est pourquoi la Cour a examiné:
 — s’agissant du FSE, si des évalua ‑
tions des besoins avaient été effec ‑
tuées pour déterminer le niveau 
global et le type des mesures 
d’aide proposées aux microen ‑
trepreneurs; s’agissant des instru ‑
ments financiers, si des stratégies 
d’investissement et des procédures 
de gestion des risques appropriées 
étaient en place pour éviter que 
le volume des fonds soit trop ou 
pas assez élevé et si une politique 
de sortie et/ou des dispositions en 
matière de dissolution avaient été 
définies;
 — si un système solide de gestion des 
risques avait été mis en place pour 
les instruments financiers financés 
au titre de l’IEMP et, notamment, si 
l’évaluation obligatoire du porte ‑
feuille à risque avait été réalisée;
 — moyennant le calcul du ratio de 
levier obtenu, si les instruments 
financiers qui bénéficient du 
concours du FSE ou de l’IEMP 
étaient parvenus à attirer d’autres 
financements privés.En ce qui concerne  
l’aide octroyée  
aux microentrepreneurs 
au titre du Fonds social 
européen, il n’existait pas 
d’évaluations des besoins 
spécifiques ni de systèmes 
appropriés de gestion  
des risques
Lors de la phase de conception 
des programmes opérationnels 
relevant du FSE examinés,  
les autorités de gestion n’ont 
pas spécifiquement pris  
en considération les besoins 
des microentrepreneurs
21 
L’audit de la Cour a montré que les au ‑
torités de gestion du FSE responsables 
des PO examinés n’avaient effectué 
aucune évaluation des besoins spéci ‑
fiques des microentrepreneurs avant 
d’allouer les fonds et de déterminer la 
façon la plus appropriée de les utiliser.
22 
Dans leur réponse à l’enquête de la 
Cour, 11 autorités de gestion dans 
10 États membres17 ont indiqué que 
leur PO relevant du FSE comportait des 
mesures d’aide en faveur des microen ‑
trepreneurs. Toutefois, il ressort de 
l’analyse de la Cour qu’aucune de ces 
11 autorités de gestion n’avait évalué 
les besoins spécifiques des microen ‑
trepreneurs avant d’approuver le PO. 
C’était également le cas pour tous 
les PO dans les cinq États membres 
où la Cour a examiné des projets 
spécifiques. La Cour prend acte que, 
pendant la période de programma ‑
tion 2007‑2013, aucune disposition 
réglementaire n’imposait aux États 
membres la réalisation d’évaluations 
des besoins.
15 Observations
19 Article 43 du règlement (CE) 
n° 1828/2006  
de la Commission.23 
L’encadré 2  présente un exemple, 
en dehors de l’échantillon audité, de 
cas où une évaluation rigoureuse des 
besoins avait été réalisée pour déter ‑
miner si des mesures d’aide ciblées en 
faveur des microentrepreneurs s’avé ‑
raient nécessaires.
Aucune stratégie 
d’investissement n’était 
en place pour trois des six 
instruments financiers relevant 
du FSE examinés
24 
En général, dès que leur structure 
juridique est définie, les instruments 
financiers mis en œuvre au titre du FSE 
reçoivent du PO une contribution 
à leur dotation qui sert ensuite à sou ‑
tenir des projets relevant du champ 
d’application de ce dernier (à savoir 
fournir des prêts ou des garanties aux 
bénéficiaires finals). C’est pourquoi 
une stratégie d’investissement doit être élaborée pour chaque fonds, 
conformément aux exigences régle ‑
mentaires relatives aux instruments 
financiers relevant du FSE. S’agissant 
de ces derniers, la stratégie d’inves ‑
tissement19 comporte également une 
analyse de la population cible poten ‑
tielle, afin d’éviter que la dotation du 
fonds ne soit trop ou pas assez élevée.Exemple d’étude qui a permis de relever un besoin de mesure spécifique d’aide 
axée sur les microentrepreneurs
En Allemagne, dans le Land de Brandebourg, une étude a été réalisée en 2006 afin de déterminer les besoins 
spécifiques des jeunes entreprises18. Elle visait notamment à évaluer si les services financiers offerts  
par les banques aux microentrepreneurs étaient appropriés.
L’étude était fondée sur une évaluation qualitative et quantitative de l’offre et de la demande  
de microfinancement dans cette région.
Elle a permis de constater: i) que la fourniture de services financiers aux microentrepreneurs n’était pas 
attrayante pour les banques traditionnelles, notamment dans le cas des petits prêts d’un montant maximal  
de 10 000 euros; et ii) que les initiatives existantes en matière de soutien financier (par exemple, les prêts  
subventionnés par l’État) n’offraient pas d’autres solutions appropriées aux microentrepreneurs.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , auparavant GTZ GmbH , Agence allemande de coopération internationale), Le 
microfinancement en Europe – Études de cas au niveau régional en France, en Allemagne et en Grèce, p. 13 ‑15 (un rapport cofinancé par le FSE).Encadré 2
16 Observations
20 Article 4.1.6 de la note 
d’orientation COCOF_10 ‑0014 ‑
04‑FR du 21 février 2011 
concernant les instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière conformément 
à l’article 44 du règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil.25 
La Cour a constaté qu’aucune stratégie 
d’investissement n’avait été élaborée 
pour trois des six instruments finan ‑
ciers relevant du FSE audités, situés 
en Italie (Calabre) et en Pologne (voir 
tableau 2 ).
Les systèmes de gestion  
des risques étaient 
inappropriés pour cinq des six 
instruments financiers relevant 
du FSE examinés
26 
Outre une évaluation initiale des 
besoins, les gestionnaires des fonds 
devraient également mettre en place 
des procédures appropriées de gestion 
des risques. Parmi celles‑ci figure en 
particulier l’analyse du portefeuille 
à risque des instruments financiers, qui 
vise à évaluer si la dotation des fonds est appropriée, et notamment à établir 
si les pertes potentielles découlant 
des prêts et des garanties peuvent 
être couvertes. La réalisation de ce 
type d’analyse permet de respecter les 
principes de bonne gestion financière, 
conformément à la note d’orienta ‑
tion20 adressée par la Commission aux 
États membres pour la période de 
programmation 2007‑2013.Tableau 2Existence d’une stratégie d’investissement, de systèmes de gestion des risques,  
ainsi que d’une politique de sortie/de dispositions en matière de dissolution  
pour les instruments financiers relevant du FSE audités
Instruments financiers relevant 
du FSE audités (État membre)Stratégie d’investissementSystèmes de gestion des risques  
(analyse du portefeuille à  risque)Politique de sortie/dispositions 
en matière de dissolution
Instrument financier A  
(Allemagne) Oui Non Oui 
Instrument financier B  
(Italie)Non Non Non
Instrument financier C  
(Italie)Non Non Non
Instrument financier D  
(Italie)Oui Non Non
Instrument financier E  
(Pologne)Oui Oui Oui
Instrument financier F  
(Pologne)Non Non Oui
Source:  Analyse de la Cour des comptes européenne (2014).
17 Observations
21 Article 43, paragraphe 2,  
du règlement (CE) 
n° 1828/2006  
de la Commission.
23 Article 43, paragraphe 2,  
du règlement (CE) 
n° 1828/2006  
de la Commission.27 
La Cour a constaté qu’une analyse du 
portefeuille à risque n’avait été réalisée 
que pour un instrument financier 
relevant du FSE sur les six qu’elle 
a examinés (voir tableau 2 ). De plus, 
elle estime que la dotation des trois 
instruments financiers relevant du FSE 
audités en Italie est trop élevée (voir 
encadré 3 ).28 
Le règlement (CE) n° 1828/2006 
dispose que la part non utilisée des 
dotations des instruments financiers 
doit être restituée au budget de l’UE 
à la clôture21.
Des faiblesses affectent  
la politique de sortie  
et les dispositions  
en matière de dissolution  
pour les instruments financiers 
relevant du FSE
29 
La Cour a également évalué si les 
autorités de gestion avaient mis en 
place une politique de sortie et/ou des 
dispositions en matière de dissolution, 
conformément aux règles applicables23 
aux instruments financiers relevant 
du FSE. L’objectif de ces politiques et 
de ces dispositions est d’assurer une 
liquidation en bonne et due forme du 
fonds au moment de sa clôture.30 
La Cour a constaté qu’aucune politique 
de sortie et/ou disposition en matière 
de dissolution n’était en place pour 
trois des six instruments financiers 
relevant du FSE examinés (deux en 
Campanie et un en Calabre).Exemple d’instruments financiers relevant du FSE dont la dotation est trop élevée
Fin 2013, les décaissements en faveur des microentrepreneurs représentaient 9,5 % de la dotation totale  
pour le fonds de prêt en Campanie (créé en décembre 2009), tandis qu’ils équivalaient à 0 % et à 26,7 %  
de la dotation pour les deux fonds de garantie en Calabre (créés en septembre et en novembre 2012).
Pour respecter la règle relative à l’éligibilité des dépenses, l’aide doit être versée au plus tard le 31 décembre 
201522. Or il est improbable que les fonds restants parviendront aux microentrepreneurs avant fin 2015.
22 La fin de la période d’éligibilité prévue dans le règlement (CE) n° 1083/2006 fait actuellement l’objet de discussions.Encadré 3
18 Observations
24 Il est possible d’obtenir  
un ratio de levier inférieur  
à 1,0 lorsqu’une partie  
de la dotation a été utilisée 
pour couvrir les frais  
de gestion.Les modalités de mise  
en place de l’instrument 
européen  
de microfinancement  
Progress étaient  
généralement satisfaisantes
31 
Les modalités de mise en place des ins ‑
truments financiers relevant de l’IEMP 
diffèrent de celles relatives au FSE. Les 
intermédiaires financiers sélection ‑
nés dans le cadre de l’IEMP (comme 
les banques) doivent introduire une 
demande auprès du FEI afin d’obtenir 
un financement pour leurs instruments 
financiers. S’ils ne reçoivent aucune 
demande de prêt ou de garantie, ils ne 
font simplement pas appel au finance ‑
ment du FEI. Aucune évaluation spé ‑
cifique des besoins au niveau régional 
n’est donc nécessaire.
32 
De plus, conformément aux règles 
relatives à l’IEMP , chaque intermédiaire 
financier est soumis à une analyse 
approfondie d’usage réalisée par le 
FEI, qui comporte une évaluation 
des systèmes de gestion des risques, 
y compris des procédures relatives au 
portefeuille à risque. Le portefeuille et 
le taux de défaut correspondant font 
ensuite l’objet d’un suivi par l’intermé ‑
diaire financier et de rapports réguliers 
au FEI. Les règles spécifiques relatives 
à ces modalités de suivi et de rapports 
font partie intégrante du contrat passé 
entre le FEI et l’intermédiaire financier.
33 
La Cour a constaté que les analyses 
obligatoires du portefeuille à risque 
avaient été réalisées pour l’ensemble 
des sept instruments financiers rele ‑
vant de l’IEMP examinés. Alors que 
les activités de microfinancement 
sont, par définition, exposées à des 
risques élevés, il ressort de l’analyse 
de la Cour que le portefeuille à risque d’un fonds de prêt en Roumanie était 
peu élevé par rapport à celui de fonds 
similaires. Le fonds, qui était opéra ‑
tionnel depuis mars 2012, avait 0,3 % 
de risque de défaut pour son porte ‑
feuille et aucun abandon de créance 
au 30 septembre 2013.
La plupart des instruments 
financiers relevant du Fonds 
social européen ne sont pas 
parvenus à attirer  
des financements privés
34 
L’un des avantages offerts par le re ‑
cours à des instruments financiers par 
rapport aux subventions réside dans 
leur capacité à attirer des finance ‑
ments privés qui s’ajoutent aux fonds 
publics (provenant des budgets de 
l’UE et des États membres). Il s’agit du 
phénomène appelé effet de levier, qui 
est mesuré en calculant le ratio entre 
le financement total et le financement 
public. Un ratio de levier supérieur à 1 
signifie que des financements privés 
ont été attirés. La Cour a examiné si 
les instruments financiers utilisés au 
titre du FSE et de l’IEMP pour aider les 
microentrepreneurs avaient permis 
d’attirer des financements privés en 
plus des fonds publics.
35 
L’analyse de la Cour a montré qu’un 
seul des six instruments financiers 
relevant du FSE audités avait attiré des 
financements privés supplémentaires. 
Il s’agissait d’un fonds de garantie en 
Italie (Calabre) dont le ratio de levier 
était de 1,2. Quatre des six instruments 
n’avaient produit aucun effet de levier, 
le ratio de levier étant égal ou infé ‑
rieur à un24. Pour ce qui est du dernier 
instrument, un autre fonds de garantie 
en Italie (Calabre), l’autorité de gestion 
n’a pas été en mesure de fournir des 
informations sur le ratio de levier.
19 Observations
36 
S’agissant des objectifs quantitatifs, 
la Cour observe que la fixation d’un 
objectif en matière de ratio de levier 
n’était pas une exigence réglementaire 
pendant la période de programma ‑
tion 2007‑2013. Toutefois, elle relève 
qu’un ratio de levier visé supérieur 
à 1,0 n’avait été défini lors de la mise 
en place que dans le cas de deux fonds 
de garantie italiens (à savoir un ratio 
de 1,25 à atteindre pour la clôture des 
fonds en 2015). Dans tous les autres 
cas, aucune information n’était dis ‑
ponible, ou la possibilité d’attirer des 
financements privés n’avait pas été 
envisagée lors de la détermination du 
ratio de levier visé.Les instruments financiers 
relevant de l’instrument 
européen de microfinance ‑
ment Progress ont attiré  
des financements privés
37 
La Cour a constaté que l’ensemble des 
sept instruments financiers relevant 
de l’IEMP mis en œuvre au moment de 
l’audit avaient attiré des financements 
privés supplémentaires (voir tableau 3 ). 
S’agissant des garanties, l’un des sept ins ‑
truments a obtenu exactement le ratio 
de levier visé, tandis que deux autres 
ne l’ont pas atteint. Dans deux autres 
cas, le ratio visé initialement ne sera 
probablement pas atteint, car la diffé ‑
rence entre celui‑ci et le ratio actuel était 
trop grande pour pouvoir être comblée 
avant la date cible, à savoir le milieu de 
l’année 2015. Aucun objectif en matière 
de ratio n’avait été défini pour les deux 
portefeuilles de microcrédit. D’après la 
Commission, une évaluation finale de 
l’obtention du ratio de levier visé pour 
l’ensemble de l’IEMP sera effectuée après 
sa clôture, pas avant 2020.Tableau 3Effet de levier des instruments financiers relevant de l’IEMP examinés
Entité (État membre)Description  
du projetRatio de levier
Date cibleFonds privés  
(millions d’euros)Ratio viséRatio réel 
(au 31.12.2013)
Entité 1 (Grèce)Garantie de portefeuille 
pour le microcrédit7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Entité 2 (Roumanie) Portefeuille de microcrédit Non défini 1,25120.3.2014 2,4
Entité 3 (Roumanie) Portefeuille de microcrédit Non défini 1,18 16.5.2013 1,7
Entité 4 (Roumanie)Garantie de portefeuille 
pour le microcrédit8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Entité  5 (Pologne)Garantie de portefeuille 
pour le microcrédit9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Entité  6 (Pologne)Garantie de portefeuille 
pour le microcrédit6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Entité  7 (Pologne)Garantie de portefeuille 
pour le microcrédit7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 Ratio réel au 30.9.2013.
Source:  Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur des données du FEI (2013).
20 Observations
25 Article 20, paragraphe 2,  
du règlement (CE) 
n° 1828/2006  
de la Commission.
26 Code européen de bonne 
conduite pour l’octroi  
de microcrédits, CGAP , Smart 
Campaign  (coordonnée  
par le Centre pour l’inclusion 
financière) et normes 
universelles de gestion  
de la performance sociale  
(de la Social Performance Task 
Force ).Systèmes de suivi  
et de rapports  
sur la performance
38 
La Cour a d’abord apprécié la perti ‑
nence des systèmes de rapports sur 
la performance mis en place par les 
États membres et par l’IEMP . Ensuite, 
elle a vérifié si les projets figurant 
dans l’échantillon étaient susceptibles 
d’avoir apporté un soutien aux mi ‑
croentrepreneurs, notamment à ceux 
qui étaient auparavant sans emploi. 
La Cour relève que, pour la période 
de programmation 2007‑2013, le suivi 
du FSE était assuré au niveau des axes 
prioritaires, et non à celui des projets25.
39 
L’objectif ultime de l’aide financière 
apportée par l’UE aux microentrepre ‑
neurs est de créer ou de développer 
des entreprises et des emplois du ‑
rables, ainsi que d’éviter et de dimi ‑
nuer le chômage. La Cour a donc éva ‑
lué si les informations ci‑après avaient 
fait l’objet de rapports dans le cadre 
du FSE ou de l’IEMP , étant donné que 
de tels indicateurs de performance 
sont également recommandés par la 
Commission dans son code de bonne 
conduite, ainsi que par des organisa ‑
tions d’experts dans le domaine du 
microfinancement26:
 — des informations sur le profil social 
des bénéficiaires de l’aide finan ‑
cière destinée aux microentre ‑
preneurs (par exemple, le niveau 
d’éducation, l’âge, la situation 
ou l’appartenance à des groupes 
particulièrement vulnérables tels 
que les chômeurs, les handicapés, 
les minorités ethniques ou les 
migrants);
 — des informations sur le taux de 
survie des microentreprises un 
certain temps après la fin de l’aide 
(par exemple deux ans).40 
Cette évaluation a été fondée sur 
l’examen de projets sur place, sur 
les réponses à l’enquête de la Cour, 
ainsi que sur une revue des rapports 
annuels de mise en œuvre présentés 
à la Commission par les autorités de 
gestion pour les 17 PO relevant du FSE 
couverts par l’audit.
Dans le cas des programmes 
opérationnels relevant  
du Fonds social européen, 
peu d’informations étaient 
disponibles sur le champ 
d’action et sur les taux  
de survie
41 
L’analyse de la Cour a montré:
 — que des informations indiquant si 
les bénéficiaires de l’aide finan ‑
cière aux microentrepreneurs 
faisaient partie d’un groupe vul ‑
nérable n’étaient pas disponibles 
pour 11 (65 %) des 17 programmes 
opérationnels relevant du FSE 
examinés. Pour les six autres 
programmes, la Cour a considéré 
que les informations de ce type 
étaient partiellement disponibles, 
car elle n’en a recueilli que pour 
des projets ciblant spécifique ‑
ment les chômeurs. En outre, pour 
les PO relevant du FSE audités, les 
informations disponibles, le cas 
échéant, sur le profil des bénéfi ‑
ciaires ne faisaient pas systémati ‑
quement l’objet d’un suivi;
 — que des informations sur les taux 
de survie étaient disponibles pour 
trois (18 %, situés en Allemagne, en 
Bulgarie et en Finlande) des 17 PO 
relevant du FSE. En l’absence de 
données fiables et solides sur la 
performance comme les taux de 
survie, il est impossible d’appré ‑
cier la durabilité des projets pour 
les 14 PO restants.
21 Observations
27 Article 8 de la décision 
n° 283/2010/UE.42 
Cette analyse est corroborée par la 
revue des rapports annuels de mise en 
œuvre des PO, présentés à la Commis ‑
sion par les autorités de gestion, qui 
ne comportent que très peu de don ‑
nées sur l’aide apportée par l’UE aux 
microentrepreneurs, voire aucune.
43 
En raison de ces lacunes affectant 
les données fournies par les États 
membres, la Commission se trouve 
dans l’impossibilité d’agréger des in ‑
formations cohérentes, utiles et fiables 
pour suivre les réalisations obtenues 
grâce au soutien apporté par le FSE 
aux microentrepreneurs, notamment 
en ce qui concerne l’inclusion.
44 
Dès lors, la Cour estime qu’eu égard 
au manque d’informations suffisantes 
et fiables sur la performance, il est 
impossible d’aboutir à une conclu ‑
sion globale quant à la mesure dans 
laquelle les objectifs ultimes de l’aide 
financière apportée par le FSE aux 
microentrepreneurs ont été réalisés.Dans le cas des projets  
relevant de l’instrument 
européen  
de microfinancement  
Progress, les informations 
sur le champ d’action  
et sur les taux de survie 
étaient plus exhaustives
45 
Dans l’ensemble des sept projets rele ‑
vant de l’IEMP couverts par l’audit de 
la Cour, des informations indiquaient 
si les microentrepreneurs avaient été 
atteints. Dans la plupart des cas, les 
rapports sur l’IEMP comportaient aussi 
des informations sur le profil des béné ‑
ficiaires de l’aide financière destinée 
aux microentrepreneurs (comme le 
sexe, le niveau d’éducation, l’âge et la 
région). Toutefois, des données sur la 
situation professionnelle antérieure 
des bénéficiaires finals n’étaient dis ‑
ponibles que pour un des sept instru ‑
ments financiers relevant de l’IEMP 
examinés (en Grèce).
46 
Les taux de survie communiqués se 
sont élevés à 100 % pour trois pro ‑
jets relevant de l’IEMP et à 70 %, en 
moyenne, pour un quatrième projet. 
Ce type de calcul n’est pas encore pos ‑
sible pour les trois autres projets rele ‑
vant de l’IEMP , car leur mise en œuvre 
n’est pas suffisamment avancée.
47 
Dans l’ensemble, la Cour a constaté 
que les rapports étaient conformes 
aux exigences de la décision instituant 
l’IEMP pour les sept projets examinés27, 
et qu’ils comportaient des informa ‑
tions de meilleure qualité que celles 
disponibles pour les instruments finan ‑
ciers en gestion partagée.
22 Observations
28 Voir recommandation 
2003/361/CE de la Commission 
européenne du 6 mai 2003 
concernant la définition  
des micro, petites  
et moyennes entreprises 
(JO L 124 du 20.5.2003, p. 36).Les projets ont permis  
d’atteindre  
des microentrepreneurs, 
dont environ la moitié 
étaient d’anciens chômeurs
48 
La Cour a évalué si les projets figurant 
dans l’échantillon étaient susceptibles 
d’avoir soutenu les microentrepre ‑
neurs, en particulier les chômeurs. 
Pour ce faire, elle a d’abord vérifié si le 
montant moyen de l’aide était adapté 
aux besoins des microentrepreneurs; 
elle a ensuite examiné le profil des 
bénéficiaires de subventions ou d’ins ‑
truments financiers.Le montant moyen du soutien 
financier apporté par l’UE  
est adapté aux besoins  
des microentrepreneurs
49 
Dans l’ensemble des 20 projets 
relevant du FSE examinés, la Cour 
a constaté qu’à une exception près, le 
montant moyen de l’aide était infé ‑
rieur ou à peine supérieur au seuil 
recommandé28 de 25 000 euros établi 
par l’UE. L’ensemble des sept projets 
relevant de l’IEMP examinés respectait 
le seuil obligatoire de 25 000 euros 
fixé dans la base juridique de cet 
instrument (voir figure 2 ). D’après la 
Commission, au 30 septembre 2014, 
le montant moyen d’un prêt au titre 
de l’IEMP était de 9 825 euros pour les 
garanties et de 6 717 euros pour les 
instruments de prêt.Figure 2Montant moyen, par projet, du soutien financier apporté par l’UE  
aux microentrepreneurs, comparé aux seuils sélectionnés
Source:  Analyse de la Cour des comptes européenne (2013), fondée sur des données fournies par les autorités de gestion (2013) et par la Banque 
mondiale (2012).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Allemagne Italie Grèce Pologne Roumanie«Risque de pauvreté» selon le CGAP
«Microﬁnancement» apporté par l'UE
Projets relevant du FSE
Projets relevant de l'IEMPmilliers d'euros
23 Observations
29 Le seuil établi par le CGAP est 
égal à 2,5 fois le RNB par 
habitant, exprimé en dollars 
des États‑Unis d’Amérique.50 
La Cour observe que le plafond de 
25 000 euros applicable dans chacun 
des 28 États membres ne tient pas 
compte des différences considérables 
de revenus et de richesse entre ces 
derniers. C’est pourquoi elle a vérifié 
si le soutien était inférieur à un seuil 
pondéré en fonction du RNB, qui tient 
compte de la mesure dans laquelle la 
population à risque de pauvreté a été 
atteinte (le «risque de pauvreté» selon 
le CGAP29). Il est ressorti de cette autre 
analyse que l’ensemble des 27 projets 
examinés se situaient en deçà du seuil 
établi par le CGAP .
51 
Ces évaluations montrent que le mon ‑
tant consacré aux différentes mesures 
de soutien financier peut être consi ‑
déré comme adapté aux besoins d’un 
microentrepreneur.
Les chômeurs n’ont pas été 
ciblés par tous les projets 
figurant dans l’échantillon 
sélectionné
52 
La Cour a également examiné les pro ‑
fils des bénéficiaires de subventions 
(au niveau des autorités de gestion) 
ou ceux des clients qui ont obtenu un 
soutien financier dans le cadre des ins ‑
truments relevant du FSE et de l’IEMP 
(au niveau des gestionnaires de fonds), 
afin d’évaluer dans quelle mesure les 
microentrepreneurs précédemment 
sans emploi avaient été ciblés.53 
Ils l’étaient dans 11 (55 %) des 20 pro ‑
jets relevant du FSE examinés, dont 
neuf (45 %) étaient exclusivement cen ‑
trés sur les chômeurs [cinq en Grèce, 
deux en Pologne, un en Italie (Campa ‑
nie) et un en Allemagne].
54 
Dans le cas de l’IEMP , les bénéficiaires 
finals qui étaient d’anciens chômeurs 
avaient été spécifiquement ciblés dans 
un seul des sept projets examinés. 
Cependant, d’après la Commission, il 
ressort des données agrégées globales 
sur l’IEMP à la fin de septembre 2014 
que 58 % des indépendants financés 
au titre de cet instrument étaient d’an ‑
ciens chômeurs et que plus de 60 % 
des microentreprises soutenues par 
l’IEMP étaient des jeunes pousses. Cela 
montre que les microentrepreneurs 
précédemment sans emploi ont été 
très largement atteints.
24 Observations
30 Belgique, République tchèque, 
Italie, Malte, Pologne, Finlande 
et Royaume‑Uni.
31 DG Emploi, affaires sociales  
et inclusion, Rapport annuel 
d’activité relatif à l’exercice 2013 , 
p. 61 ( http://ec.europa.eu/
atwork/synthesis/aar/doc/
empl_aar_2013.pdf ).Informations sur les coûts 
de mise en œuvre  
de l’aide apportée par l’UE  
aux microentrepreneurs
55 
S’agissant des coûts de mise en œuvre 
de l’aide apportée par l’UE aux mi ‑
croentrepreneurs, il convient de tenir 
compte de deux éléments: les coûts 
administratifs publics et les coûts 
facturés pour les instruments finan ‑
ciers. C’est pourquoi la Cour a évalué 
si la Commission et les États membres 
disposaient d’informations suffisantes 
sur ces coûts.
Les informations sur les 
coûts administratifs liés 
à la mise en œuvre des pro ‑
grammes opérationnels rele ‑
vant du Fonds social euro ‑
péen étaient incomplètes
56 
En 2011, la Commission a estimé que 
les coûts administratifs liés à la mise 
en œuvre des PO représentaient 3,2 % 
du financement total du FEDER/Fonds 
de cohésion (FC) et du FSE pour la 
période de programmation 2007‑2013. 
Ce pourcentage inclut le coût des 
contrôles, estimé à 0,9 %, qui concerne 
les activités de vérification, de certifi ‑
cation et d’audit effectuées par les au ‑
torités nationales. Cette estimation est 
fondée sur des chiffres communiqués 
par plusieurs États membres30 pour 
les premières années de la période de 
programmation 2007‑2013, concernant 
les PO relevant à la fois du FEDER/FC et 
du FSE.57 
Se fondant sur cette estimation31, la 
direction générale de l’emploi, des 
affaires sociales et de l’inclusion a cal ‑
culé, dans son rapport annuel d’activi ‑
té relatif à l’exercice 2013, que les coûts 
au niveau des États membres avoisi ‑
naient 4,8 % du budget du FSE pour la 
période de programmation 2007‑2013 
(couvrant les autorités de gestion, 
de certification et d’audit). Ce calcul 
est fondé sur des coûts moyens par 
État membre qui variaient entre 2 et 
13 %. En outre, l’ensemble des coûts 
administratifs annuels supportés par la 
Commission représente environ 0,2 % 
du total des crédits. Le total des coûts 
administratifs estimatifs globaux pour 
la gestion et le contrôle du FSE repré ‑
sente quelque 5 % de l’ensemble du 
budget annuel. Les principaux élé ‑
ments constitutifs des coûts adminis ‑
tratifs sont décrits à l’ encadré 4 .
58 
Pour conclure, la Cour relève que la 
Commission ne dispose pas d’informa ‑
tions comparatives sur les coûts admi ‑
nistratifs pour chaque État membre 
ou pour les différents mécanismes de 
financement (à savoir les subventions 
ou les instruments financiers, comme 
les prêts ou les garanties). De plus, 
seuls les chiffres disponibles sur les 
instruments financiers avaient été 
actualisés. Pour les PO relevant du FSE 
examinés par la Cour dans cinq États 
membres, aucune information sur le 
coût réel de l’administration n’était 
disponible au niveau des différentes 
autorités de gestion.
25 Observations
32 L’article 43 du règlement (CE) 
n° 1828/2006  
de la Commission dispose  
que les frais de gestion pour 
les instruments financiers 
relevant du FSE ne peuvent 
dépasser 4 % de la dotation 
totale du fonds en moyenne 
annuelle, sauf  
si le gestionnaire du fonds 
a été sélectionné à la suite 
d’un appel à la concurrence,  
ce qui était le cas pour  
un fonds en Allemagne.Il existait des variations 
dans les coûts imputés pour 
les instruments financiers 
relevant du Fonds social 
européen
59 
Si les coûts sont élevés, cela diminue la 
quantité de fonds finalement dispo ‑
nibles pour les microentrepreneurs et 
peut compromettre la durabilité de 
ces fonds, notamment dans le cas des 
petits fonds de microfinance. Les coûts 
le plus couramment imputés pour les 
instruments financiers sont les frais de 
gestion, qui peuvent comporter diffé ‑
rents sous‑composants (par exemple, 
les coûts de personnel, les frais de 
publicité et de commercialisation, ainsi 
que les frais de déplacement et de 
conseil).60 
L’analyse de la Cour montre que les 
frais de gestion oscillaient entre 2,3 % 
et 4,2 %32 pour cinq des six instru ‑
ments financiers relevant du FSE exa ‑
minés. Enfin, un fonds de garantie en 
Italie (Calabre) n’a pas été en mesure 
de transmettre les informations 
sur ses frais de gestion demandées 
par la Cour.Principaux éléments constitutifs des coûts administratifs publics pour les PO 
relevant du FSE
Pour les États membres, les coûts administratifs incluent ceux relatifs à la gestion, au contrôle, au suivi  
et à l’évaluation des PO par les autorités nationales. Il peut s’agir de la rémunération du personnel, des coûts 
opérationnels, ainsi que des frais de déplacement et de formation. Pour assurer que le pays bénéficie  
effectivement de l’aide fournie, les coûts administratifs peuvent aussi couvrir ceux relatifs aux activités  
d’information et de communication sur les possibilités de financement offertes par les PO relevant du FSE ou 
ceux destinés à renforcer la capacité administrative des bénéficiaires (par exemple au moyen de formations).
Dans le cas des instruments financiers, le gestionnaire du fonds réalise une partie de l’activité administrative 
(par exemple, la sélection des bénéficiaires finals), ce qui diminue les frais administratifs au niveau de l’État 
membre. Pour ces activités, les frais de gestion sont directement facturés par les gestionnaires de fonds aux PO.
Au niveau de la Commission, les coûts administratifs sont liés aux coûts de l’élaboration du cadre  
réglementaire du FSE, de la gestion financière, des contrôles, de l’audit, de la coordination technique  
avec les États membres, ainsi que des activités d’évaluation et d’information.
Ces coûts administratifs n’incluent pas ceux supportés par les bénéficiaires du soutien financier de l’UE.Encadré 4
26 Observations
61 
Pour deux instruments financiers rele ‑
vant du FSE en Italie (Calabre) figurant 
dans son échantillon, la Cour relève 
qu’un coût supplémentaire est venu 
s’ajouter aux frais de gestion imputés 
au PO, à savoir le paiement des intérêts 
des prêts garantis (voir encadré 5 ). De 
ce fait, le coût de mise en œuvre pour 
l’un de ces deux instruments financiers 
a atteint 7,8 % de la dotation, ce qui 
représentait environ 4 millions d’euros 
par an.62 
La structure des coûts imputés au bud ‑
get de l’UE pour les instruments finan ‑
ciers relevant du FSE différait en fonc ‑
tion des divers sous‑composants. La 
Cour reconnaît certes qu’il peut exister 
des raisons valables pour expliquer ces 
différences. Toutefois, la Commission 
ne disposait pas d’une vue d’ensemble 
exhaustive lui permettant de connaître 
la base de calcul des coûts de gestion 
et de mise en œuvre des instruments 
financiers relevant du FSE et de savoir 
si ces coûts sont justifiés.
63 
Par ailleurs, en ce qui concerne l’IEMP 
(instruments de prêt et de garantie 
combinés), la Commission estime que 
le coût annuel moyen à financer sur le 
budget de l’UE représente un maxi ‑
mum de 0,5 % à 0,7 % de la dotation.
Coûts élevés imputés pour un instrument financier en Calabre
En Calabre, les frais de gestion imputés par un fonds de garantie pour le microcrédit et communiqués  
à la Commission représentaient 2,23 % de la dotation totale, ce qui est largement en deçà du plafond  
réglementaire de 4 %.
Or les autorités de gestion étaient convenues, avec les banques locales, d’une structure de frais de gestion 
dans laquelle le FSE paierait les intérêts du microcrédit au nom des emprunteurs. Lorsque les paiements  
des intérêts de 5,6 % des prêts garantis sont ajoutés aux frais de gestion, l’ensemble des coûts imputés au PO 
dépasse 7,8 % de la dotation. De plus, parallèlement, les mêmes banques privées qui percevaient  
les paiements des intérêts en ont perçu d’autres sur les fonds provenant du FSE déposés auprès d’elles  
pour servir de garanties.Encadré 5
27
 Conclusions  
et recommandations
64 
La Cour estime, en conclusion, que des 
faiblesses affectent la programmation 
et la conception de l’aide financière 
apportée par le FSE aux microentre ‑
preneurs et qu’il manque des infor ‑
mations suffisantes et fiables sur la 
performance. De plus, la Commission 
et les États membres ne disposent pas 
d’informations comparatives sur les 
coûts administratifs pour chaque État 
membre et pour les différents méca ‑
nismes de financement (à savoir les 
subventions ou les instruments finan ‑
ciers, comme les prêts ou les garanties).
65 
Dans l’ensemble, la Cour estime que 
ces problèmes sont susceptibles de 
nuire à l’efficacité de l’aide financière 
apportée par l’UE pour répondre aux 
besoins des microentrepreneurs.
Faiblesses dans la programmation 
et la conception de l’aide 
financière apportée par le FSE 
aux microentrepreneurs
66 
En règle générale, les États membres 
n’ont pas évalué de façon appropriée 
les besoins spécifiques des microentre ‑
preneurs lors de la conception des PO 
relevant du FSE. Il n’existait aucune 
obligation réglementaire de répondre 
aux besoins spécifiques des microen ‑
trepreneurs au niveau européen 
pendant la période de programma ‑
tion 2007‑2013. Au cours de la période 
couverte par l’audit, les subventions 
étaient de loin le principal mécanisme 
de soutien relevant du FSE utilisé en 
faveur des microentrepreneurs.
67 
Le soutien financier apporté par 
l’UE aux microentrepreneurs au titre 
du FSE était généralement fourni sans qu’une évaluation étayée des besoins 
ait été effectuée. Pour plusieurs des 
instruments financiers relevant du FSE 
examinés, les fonds ont reçu une 
dotation trop élevée, en raison de 
systèmes de gestion des risques inap ‑
propriés et de l’absence de stratégie 
d’investissement. La Cour a également 
constaté que la moitié des instruments 
financiers relevant du FSE examinés 
n’étaient assortis d’aucune politique 
de sortie ni de dispositions en matière 
de dissolution, alors que ces deux 
éléments étaient obligatoires en vertu 
des règlements applicables.
68 
La Cour estime que les modalités de 
mise en place de l’instrument finan ‑
cier de la Commission, l’IEMP , étaient 
généralement satisfaisantes en ce qui 
concerne les systèmes de gestion des 
risques. L’IEMP est parvenu à attirer 
des financements privés supplémen ‑
taires, ce qui n’a pas été le cas des 
instruments financiers relevant du FSE. 
Cependant, les montants provenant 
du budget de l’UE alloués à l’IEMP sont 
peu élevés à ce jour (par rapport à ceux 
qui sont consacrés aux instruments fi ‑
nanciers mis en œuvre au titre du FSE).
Recommandation n° 1
Pour la période de programma ‑
tion 2014‑2020, les États membres 
devraient procéder systématiquement 
à une évaluation des besoins lorsqu’ils 
conçoivent des instruments de 
financement et lorsqu’ils établissent 
des programmes opérationnels qui 
comportent une aide financière de 
l’UE aux microentrepreneurs. Cela 
permettrait également d’accorder un 
niveau de financement approprié aux 
différents mécanismes, à savoir aux 
subventions ou aux instruments finan ‑
ciers (prêts ou garanties). La Commis ‑
sion devrait fournir des orientations 
à cet égard.
28 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 2
La Commission devrait subordonner 
l’utilisation par les États membres 
des instruments financiers relevant 
du FSE non seulement au respect des 
exigences réglementaires, mais aussi 
à l’existence d’un système solide de 
gestion des risques, afin d’éviter que la 
dotation des fonds ne soit trop élevée.
Manque d’informations 
suffisantes et fiables en matière 
de suivi sur la performance
69 
Les systèmes de rapports sur la perfor ‑
mance mis en place dans le cadre de 
l’IEMP ont permis de fournir des infor ‑
mations plus exhaustives que ceux 
établis pour le FSE, qui ont été jugés 
inappropriés. Sur la base des données 
fournies par les États membres, la 
Commission se trouve dans l’impossi ‑
bilité d’agréger des informations cohé ‑
rentes, utiles et fiables (par exemple, 
les taux de survie des microentrepre ‑
neurs et le champ d’action) pour suivre 
les réalisations obtenues grâce au 
soutien au microfinancement apporté 
par le FSE aux microentrepreneurs. 
La Cour estime qu’en raison de cette 
situation, il est impossible d’aboutir 
à une conclusion globale sur l’effica ‑
cité du soutien apporté par le FSE aux 
microentrepreneurs.
70 
Il ressort de l’examen de l’échantillon 
que les subventions et les instruments 
financiers relevant du FSE ainsi que 
l’IEMP ont permis de fournir un soutien 
financier aux microentrepreneurs. 
Environ la moitié des projets ont 
atteint des microentrepreneurs précé ‑
demment sans emploi.Recommandation n° 3
Pour élargir le champ d’action dans 
le futur, la Commission et les États 
membres devraient concevoir des 
mesures destinées à acheminer l’aide 
financière apportée par le FSE aux mi ‑
croentrepreneurs et définir des critères 
d’éligibilité qui visent à atteindre les 
personnes sans emploi et vulnérables 
qui se trouvent dans une situation 
défavorable en ce qui concerne l’accès 
au marché du crédit traditionnel.
Informations insuffisantes sur 
les coûts de mise en œuvre des 
subventions et des instruments 
financiers relevant du FSE
71 
Pour les PO relevant du FSE examinés, 
les autorités de gestion ne disposaient 
d’aucune information sur le coût réel 
de l’administration. La Commission 
et les États membres ne possèdent 
pas d’informations comparatives sur 
les coûts administratifs publics par 
État membre ou par mécanisme de 
financement (à savoir les subventions 
ou les instruments financiers, comme 
les prêts ou les garanties). Ils ne sont 
donc pas en mesure de choisir la 
façon d’acheminer l’aide de l’UE aux 
microentrepreneurs qui présente le 
meilleur rapport coût/efficacité.
72 
S’agissant des instruments financiers 
examinés, la Cour a observé diffé ‑
rentes structures de coût et des varia ‑
tions des frais de gestion (en pour ‑
centage) imputés au budget de l’UE. 
La Commission ne dispose pas d’une 
vue d’ensemble exhaustive de la base 
de calcul des coûts de mise en œuvre 
des instruments financiers relevant 
du FSE. C’est pourquoi elle n’est pas 
en mesure d’évaluer si les différences 
de coûts d’un instrument à l’autre sont 
justifiées.
29 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 4
Pour la période de programma ‑
tion 2014‑2020, la Commission devrait 
effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subven ‑
tions et des instruments financiers relevant du FSE, ainsi que de ceux des instruments financiers relevant de l’EaSI, afin de déterminer le niveau réel de ces coûts. Cette évaluation devrait permettre de recenser des «bonnes pratiques» qui indiqueront comment 
procéder, moyennant un coût rai ‑
sonnable, au décaissement de petits 
montants sous forme de subventions, de prêts et de garanties.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg, en sa réunion du 10 juin 2015.
 Par la Cour des comptes
 V ítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

30
VI d)
La Commission n’accepte pas cette 
recommandation.
D’une part, la Commission estime que l’analyse 
nécessiterait d’isoler les coûts de gestion supportés 
par l’autorité de gestion pour une subvention ou 
un instrument financier. De plus, il serait difficile 
d’effectuer une comparaison des coûts et des frais 
entre les instruments financiers et les subventions 
relevant du FSE, ainsi qu’entre les instruments finan ‑
ciers relevant du FSE et ceux relevant de l’IEMP (en 
effet, les coûts associés aux instruments financiers 
relevant du FSE comprennent les frais bancaires 
mais pas les coûts liés aux autorités de gestion et 
aux organismes intermédiaires; en outre, la struc ‑
ture des coûts des instruments financiers relevant 
de l’IEMP est différente de celle du FSE, étant donné 
que les autorités de gestion n’interviennent pas).
D’autre part, il se pourrait que l’analyse ne permette 
pas de recenser des bonnes pratiques pour la nou ‑
velle période de programmation, étant donné que 
le cadre réglementaire prévoit de nouvelles disposi ‑
tions sur les coûts et les frais de gestion, lesquelles 
reposent sur la performance et comprennent des 
seuils [voir règlement délégué (UE) n° 480/2014].
Introduction
09
Au cours de la période de programmation 2007 ‑
2013, les autorités de gestion n’étaient pas tenues 
de présenter à la Commission des rapports au 
niveau des projets en ce qui concerne le groupe 
cible des microentrepreneurs.Synthèse
VI a)
La Commission accepte la recommandation.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, le 
cadre réglementaire garantira que chaque instru ‑
ment financier «se fonde sur une évaluation ex 
ante» ayant fait état de défaillances du marché ou 
de situations d’investissement non optimales et de 
besoins d’investissements. Les exigences relatives 
à l’évaluation ex ante sont également prévues 
pour le maintien des instruments financiers mis 
en place au cours de la période de programmation 
précédente.
Lors de l’approbation des programmes opération ‑
nels, la Commission s’est assurée qu’ils étaient 
conformes aux priorités stratégiques, qu’ils remplis ‑
saient des conditions ex ante bien définies et que la 
justification de la forme de soutien proposée avait 
fait l’objet d’une évaluation.
La Commission s’engage également à fournir des 
conseils sur l’évaluation ex ante ainsi que des 
orientations sur la mise en œuvre des instruments 
financiers.
Elle a déjà fourni des orientations et une méthode 
pratique concernant la préparation de l’évaluation 
ex ante obligatoire pour la nouvelle période de 
programmation.
VI b)
La Commission accepte cette recommandation, qui 
est déjà prise en considération dans le nouveau 
cadre réglementaire du FSE, lequel exige la réali ‑
sation d’évaluations ex ante pour les instruments 
financiers.
VI c)
La Commission accepte cette recommandation.
Le nouveau cadre réglementaire permettra de 
déterminer les groupes cibles les plus pertinents 
de l’instrument de microfinancement pour chaque 
marché considéré. Cet objectif devrait être atteint 
grâce aux évaluations ex ante.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 31
27
Voir réponse commune aux points 21 et 22.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, la 
réalisation d’une évaluation ex ante constitue une 
condition préalable, et les dispositions en matière 
de paiement prévoient une certification progressive 
des paiements, ce qui contribuera à optimiser la 
taille des instruments financiers.
Encadré 3 
En ce qui concerne la Campanie, comme l’a relevé 
la Cour, la dotation trop élevée était due au sur ‑
nombre de propositions concernant un objectif de 
l’axe au détriment des autres, qui n’ont fait l’objet 
d’aucune proposition. L’appel à propositions suivant 
a été modifié afin de remédier à ce problème. 
À la fin mai 2015, les décaissements en faveur des 
microentrepreneurs avaient atteint 37,4 % de la 
dotation totale du fonds.
33
La Commission estime qu’il est encore trop tôt 
pour évaluer le portefeuille à risque puisque le 
portefeuille relevant de l’IEMP est récent et que le 
premier cycle des remboursements n’est pas encore 
terminé.
Réponse commune aux points 35 et 36
L’effet de levier n’était pas une prescription légale 
pour la période de programmation 2007 ‑2013. 
Cependant, il a été inclus dans le cadre juridique de 
la période 2014 ‑20201.
Toutefois, même sans lever des fonds privés sup ‑
plémentaires, les instruments financiers financés au 
titre du FSE peuvent avoir un effet multiplicateur de 
par leur caractère renouvelable.
1 Considérant 34, article 37, paragraphe 2, point c) et article 46, 
paragraphe 2, point h), du règlement (UE) n° 1303/2013.Observations
Réponse commune aux points 21 et 22
En ce qui concerne les instruments financiers 
dans le cadre de la gestion partagée, le règle ‑
ment (UE) n° 1303/2013 portant dispositions com ‑
munes prévoit, pour la période de programma ‑
tion 2014 ‑2020, une évaluation ex ante obligatoire 
qui devrait couvrir, entre autres, la justification de la 
forme de soutien proposée.
Réponse commune aux points 24 et 25
Dans le cadre de la gestion partagée et confor ‑
mément au principe de subsidiarité, il revient aux 
autorités nationales de garantir que les opérations 
individuelles sont exécutées dans le respect des 
dispositions juridiques applicables.
La Commission reconnaît qu’aucune stratégie 
d’investissement n’avait été élaborée pour la mise 
en place de trois des six instruments financiers.
Ce problème survenu au cours de la période de 
programmation 2007 ‑2013 était probablement 
dû à l’absence de sécurité juridique du règle ‑
ment général (CE) n° 1828/2006, qui a été modifié 
à plusieurs reprises en 2010 et en 2011 en ce qui 
concerne les instruments financiers.
26
Au cours de la période de programmation 2007 ‑
2013, cette exigence découlait de la note COCOF 
mentionnée. Elle va au‑delà des compétences des 
autorités de gestion et incombe au gestionnaire 
de fonds conformément aux principes de bonne 
gestion financière.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, ces 
exigences sont clairement définies à l’article 37, 
paragraphe 2, du règlement portant dispositions 
communes, qui prévoit l’obligation de procéder 
à l’évaluation ex ante.
Réponses de la Commission 32
45
Conformément aux règles de l’IEMP , les données 
sur la situation professionnelle antérieure ont été 
recueillies pour les personnes physiques, mais pas 
pour les microentreprises. Cet élément a été pris en 
considération dans la conception des instruments 
financiers EaSI.
Réponse commune aux points 52 à 54
La Commission fait observer que les instruments 
de microfinancement vérifiés sont des outils visant 
à atteindre les objectifs respectifs des volets des 
programmes opérationnels du FSE et de l’IEMP 
dans le cadre desquels ils sont mis en œuvre, ces 
objectifs pouvant aller au‑delà de l’intégration des 
chômeurs.
En vertu de la décision instituant l’IEMP , les 
groupes cibles sont définis comme des individus, 
issus en particulier de groupes vulnérables, et des 
microentreprises.
Le fait de coopérer avec des organismes de micro ‑
financement non bancaires, lorsqu’ils existent 
sur le marché concerné, permet d’atteindre les 
microemprunteurs qui se trouvent dans une posi ‑
tion désavantageuse vis‑à‑vis du marché du crédit 
traditionnel. Le modèle d’affaires des organismes 
de microfinancement non bancaires repose sur la 
situation existante où des personnes vulnérables 
se trouvent dans une position désavantageuse en 
matière d’accès au marché du crédit traditionnel 
parce que les banques conventionnelles estiment 
qu’elles représentent un coût et/ou un risque plus 
élevé.
58
La Commission estime que la fourniture de ces 
informations entraînerait des charges dispropor ‑
tionnées par rapport aux résultats escomptés. En 
particulier, cette pratique nécessiterait d’isoler les 
coûts de gestion supportés par l’autorité de gestion 
pour une subvention ou un instrument financier. De 
plus, il serait difficile d’effectuer une comparaison 
des coûts et des frais entre les instruments finan ‑
ciers et les subventions relevant du FSE (en effet, les 
coûts associés aux instruments financiers relevant 
du FSE comprennent les frais bancaires, mais pas les 
coûts liés aux autorités de gestion et aux orga ‑
nismes intermédiaires).37
En ce qui concerne le ratio de levier visé, la Com ‑
mission tient à souligner que le fait que certaines 
des transactions n’ont pas atteint le ratio de levier 
escompté n’est pas une question de performance, 
mais une réalité économique acceptable pour le 
marché immature du microfinancement et pour 
l’instrument qui vise à atteindre non seulement les 
intermédiaires les plus performants, mais aussi ceux 
qui sont nouvellement établis ainsi que ceux qui 
ciblent des groupes vulnérables. Afin de maximiser 
l’utilisation du budget de l’UE disponible, dans les 
accords de garantie qui n’atteignent pas le ratio de 
levier visé, le FEI ajuste en conséquence les mon ‑
tants maximaux respectifs et réutilise les montants 
maximaux libérés pour de nouvelles transactions. 
En outre, les intermédiaires sont tenus de payer des 
commissions d’engagement s’ils ne satisfont pas 
aux volumes de portefeuilles convenus.
Réponse commune aux points 41 à 44
Le suivi du FSE en tant que tel est effectué au niveau 
de l’axe prioritaire et non au niveau du projet. Les 
indicateurs de réalisation et de résultats ont été for ‑
mulés au niveau de l’axe prioritaire conformément 
à ses objectifs. Des améliorations seront apportées 
pour la période de programmation 2014 ‑2020, étant 
donné que les indicateurs de réalisation et de résul ‑
tats sont définis au niveau de la priorité d’investisse ‑
ment et reflètent ses objectifs spécifiques.
En ce qui concerne la communication d’informa ‑
tions sur les taux de survie, on ne peut s’attendre 
à ce qu’une telle communication ait lieu puisqu’elle 
ne constitue pas une exigence du règlement.
En outre, pour la Commission, le taux de survie 
n’est pas en soi un critère pertinent pour évaluer le 
succès d’un instrument de microfinancement. Par 
exemple, si un chômeur essayait de créer sa propre 
entreprise et finissait par échouer, il aurait tout de 
même acquis une expérience professionnelle et 
des compétences de gestion grâce auxquelles il 
pourrait trouver un emploi à un stade ultérieur. Le 
résultat de l’intervention devrait donc être consi ‑
déré comme positif.
Le taux de survie des microentrepreneurs bénéfi ‑
ciant d’un soutien pourrait, par exemple, être com ‑
plété par la mesure de la situation du bénéficiaire 
final sur le marché du travail un certain temps après 
l’achèvement de l’action.
Réponses de la Commission 33
Conclusions et recommandations
Réponse commune aux points 64 et 65
La Commission estime que la collecte de ces 
informations entraînerait des charges dispropor ‑
tionnées. De plus, il serait difficile d’effectuer une 
comparaison des coûts et des frais entre les instru ‑
ments financiers et les subventions relevant du FSE, 
ainsi qu’entre les États membres.
En outre, les coûts administratifs en tant que tels 
ne devraient pas constituer le principal motif 
pour choisir le mécanisme de financement le plus 
adapté.
67
Voir réponses de la Commission aux points 21, 22 
et 27.
68
L’IEMP fonctionne en tant qu’initiative pilote 
depuis 2010. Des ressources budgétaires supplé ‑
mentaires ont été allouées au programme lui succé ‑
dant au titre de l’EaSI.
Recommandation n° 1
La Commission accepte la recommandation.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, le 
cadre réglementaire garantira que chaque instru ‑
ment financier «se fonde sur une évaluation ex 
ante» ayant fait état de défaillances du marché ou 
de situations d’investissement non optimales et de 
besoins d’investissements. Les exigences relatives 
à l’évaluation ex ante sont également prévues 
pour le maintien des instruments financiers mis 
en place au cours de la période de programmation 
précédente.
Lors de l’approbation des programmes opération ‑
nels, la Commission s’est assurée qu’ils étaient 
conformes aux priorités stratégiques, qu’ils remplis ‑
saient des conditions ex ante bien définies et que la 
justification de la forme de soutien proposée avait 
fait l’objet d’une évaluation.59
Les frais de gestion d’actions de microcrédit sont, 
par définition, plus élevés que ceux des prêts 
traditionnels, en raison de la population cible 
spécifique, des faibles montants concernés et du 
nombre élevé de prêts accordés par les organismes 
de microfinancement.
62
Dans le cadre de la gestion partagée et confor ‑
mément au principe de subsidiarité, il revient aux 
autorités nationales de garantir que les opérations 
individuelles sont exécutées dans le respect des 
dispositions juridiques applicables.
Depuis 2011, les États membres ont l’obligation de 
fournir, dans le rapport annuel de mise en œuvre, des 
données au sujet des coûts et des frais de gestion liés 
à la mise en œuvre des instruments financiers.
Ces données sont mises à la disposition des orga ‑
nismes et du public dans la synthèse des données 
relatives aux progrès réalisés en ce qui concerne le 
financement et la mise en œuvre des instruments 
d’ingénierie financière communiquées par les 
autorités de gestion ( Summary of data on the pro -
gress made in financing and implementing financial 
engineering instruments reported by the managing 
authorities ) publiée chaque année en décembre.
Il convient également de souligner que le gestionnaire 
de fonds est choisi au moyen d’une procédure de 
passation de marchés publics, alors que le niveau des 
coûts et des frais de gestion est fixé par le marché.
En ce qui concerne le calcul des coûts, comme ce fut 
le cas pour la période de programmation 2007‑2013, 
le cadre juridique 2014 ‑2020 comprend un plafon ‑
nement des coûts et des frais de gestion. En outre, 
une composante liée à la performance constitue 
désormais un élément obligatoire de ces frais2.
Dans le règlement délégué (UE) n° 480/2014, la 
Commission a fixé les critères de détermination 
des coûts et des frais des instruments financiers 
sur la base de la performance et défini les seuils 
applicables aux coûts et aux frais de gestion en se 
fondant sur les bonnes pratiques de marché.
2 Voir article 42, paragraphe 5, du règlement (UE) nº 1303/2013.
Réponses de la Commission 34
Réponse commune aux points 71 et 72
En ce qui concerne les instruments financiers 
relevant du FSE, depuis 2011, les États membres 
ont l’obligation de fournir, dans le rapport annuel 
de mise en œuvre, des données au sujet des coûts 
et des frais de gestion liés à la mise en œuvre des 
instruments financiers.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, dans 
le règlement délégué (UE) n° 480/2014, la Commis ‑
sion a fixé les critères de détermination des coûts et 
des frais des instruments financiers sur la base de 
la performance et défini les seuils applicables aux 
coûts et aux frais de gestion en se fondant sur les 
bonnes pratiques de marché.
Recommandation n° 4
La Commission n’accepte pas cette 
recommandation.
D’une part, la Commission estime que l’analyse 
nécessiterait d’isoler les coûts de gestion supportés 
par l’autorité de gestion pour une subvention ou 
un instrument financier. De plus, il serait difficile 
d’effectuer une comparaison des coûts et des frais 
entre les instruments financiers et les subventions 
relevant du FSE, ainsi qu’entre les instruments finan ‑
ciers relevant du FSE et ceux relevant de l’IEMP (en 
effet, les coûts associés aux instruments financiers 
relevant du FSE comprennent les frais bancaires 
mais pas les coûts liés aux autorités de gestion et 
aux organismes intermédiaires; en outre, la struc ‑
ture des coûts des instruments financiers relevant 
de l’IEMP est différente de celle du FSE, étant donné 
que les autorités de gestion n’interviennent pas).
D’autre part, il se pourrait que l’analyse ne permette 
pas de recenser des bonnes pratiques pour la nou ‑
velle période de programmation, étant donné que 
le cadre réglementaire prévoit de nouvelles disposi ‑
tions sur les coûts et les frais de gestion, lesquelles 
reposent sur la performance et fixent des seuils 
[voir règlement délégué (UE) n° 480/2014].La Commission s’engage également à fournir des 
conseils sur l’évaluation ex ante ainsi que des 
orientations sur la mise en œuvre des instruments 
financiers.
Elle a déjà fourni des orientations et une méthode 
pratique concernant la préparation de l’évaluation 
ex ante obligatoire pour la nouvelle période de 
programmation.
Recommandation n° 2
La Commission accepte cette recommandation, qui 
est déjà prise en considération dans le nouveau 
cadre réglementaire du FSE, lequel exige la réali ‑
sation d’évaluations ex ante pour les instruments 
financiers.
69
L’IEMP ne semble pas avoir à pâtir d’un manque 
d’informations de suivi suffisantes et fiables sur la 
performance.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, la 
Commission fait observer que, outre le taux de 
survie, les indicateurs spécifiques du FSE, tels que le 
nombre de microentreprises bénéficiant d’un sou ‑
tien et la situation professionnelle des participants 
lors de leur entrée et leur sortie, permettent égale ‑
ment de mesurer l’efficacité du soutien accordé aux 
microentrepreneurs au titre du FSE.
Recommandation n° 3
La Commission accepte cette recommandation.
Le nouveau cadre réglementaire permettra de 
déterminer les groupes cibles les plus pertinents 
de l’instrument de microfinancement pour chaque 
marché considéré. Cet objectif devrait être atteint 
grâce aux évaluations ex ante.
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
hôtels ou cabines téléphoniques).
Publications payantes:
 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dans l’ensemble de l’UE, les microentrepreneurs connaissent 
des difficultés pour accéder au marché du crédit 
traditionnel. Afin d’améliorer cette situation, l’UE leur 
apporte un soutien financier au moyen de subventions  
et d’instruments financiers.
Dans le présent rapport, la Cour a évalué  
si la programmation et la conception de l’aide financière 
apportée par l’UE permettaient de répondre aux besoins 
réels des microentrepreneurs et si des systèmes solides  
de rapports sur la performance étaient en place. En outre,  
la Cour a examiné si des informations suffisantes étaient 
disponibles sur les coûts de mise en œuvre des différents 
mécanismes de financement mis en place par l’UE pour aider 
les microentrepreneurs.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E