Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions

Pistes pour une agriculture durable

(1999/C 173/02)

RÉSUMÉ

1. Les considérations environnementales sont devenues une des préoccupations majeures de la politique agricole commune. L'agriculture et la sylviculture sont tributaires de la disponibilité de ressources naturelles et l'exploitation de celles-ci peut exercer une pression sur l'environnement. Des paysages variés et la biodiversité qui s'y rattache, qui ont été façonnés par l'agriculture au fil des siècles, peuvent être sérieusement altérés par l'abandon de l'utilisation des terres. Le présent document expose la signification environnementale de l'agriculture et l'approche générale à l'égard de l'intégration de l'environnement dans la politique agricole commune.

2. C'est l'Acte unique européen de 1986 qui a pris en compte la nécessité d'intégrer la dimension environnementale. Au sommet de Rio, les États signataires ont adopté des déclarations et des conventions essentielles pour l'agriculture et la sylviculture. Le cinquième programme d'action en matière d'environnement et la révision qui en a été faite en 1995 soulignaient encore davantage la nécessité de prendre en compte les aspects environnementaux dans la politique agricole commune. Le traité d'Amsterdam fait du développement durable un objectif de l'Union européenne, tout en maintenant les bases existantes du traité pour l'élaboration de la politique environnementale et agricole.

3. Le Conseil européen de Cardiff en juin 1998 a pris note des efforts accomplis par la Commission pour intégrer les questions d'environnement dans toutes les politiques communautaires et de la nécessité d'évaluer ces incidences dans chaque décision. Le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 a reconnu qu'il importera de s'assurer de l'intégration appropriée du volet environnemental dans les décision à prendre au titre des politiques agricoles dans le cadre d'Agenda 2000.

4. Les considérations visant à intégrer les éléments environnementaux dans la politique agricole commune doivent tenir compte des mesures générales de protection de l'environnement destinées à prévenir la pollution, à réduire au minimum les activités agricoles nuisibles pour l'environnement ou à conserver le patrimoine naturel. Les législations communautaires revêtant la plus grande importance pour l'agriculture sont les directives concernant les habitats naturels et les oiseaux sauvages, la réglementation relative à la protection des eaux et la directive sur les nitrates.

5. La nouvelle réforme de la politique agricole commune présentée dans Agenda 2000 a pour objet de réaliser les adaptations structurelles nécessaires des principaux régimes de marché et de mettre en place une politique forte de développement rural, qui deviendra le deuxième pilier de la politique agricole commune. Les considérations environnementales visant à faire adopter les pratiques agricoles nécessaires à la protection de l'environnement et à la conservation de l'espace rural sont une composante essentielle des propositions de la Commission. L'idée générale sous-tendant ces considérations est que les agriculteurs devraient assurer un minimum d'activités en faveur de l'environnement en tant que partie intégrante des régimes de soutien, mais que toute prestation environnementale supplémentaire au-delà du niveau de base des bonnes pratiques agricoles et du respect de la législation en matière de protection de l'environnement devrait être rémunérée par la société au moyen des programmes agroenvironnementaux.

6. Dans le cadre des organisations communes de marché, les propositions prévoient la possibilité de lier les paiements directs au respect des exigences en matière de protection de l'environnement. Les mesures agroenvironnementales seront renforcées et constitueront un élément contraignant des programmes applicables aux zones rurales. Les mesures agroenvironnementales concernent des manières d'utiliser les terres agricoles qui sont compatibles avec la protection et l'amélioration de l'environnement, du paysage et de ses caractéristiques, des ressources naturelles, du sol et des ressources génétiques. Les principaux objectifs des mesures concernant les zones défavorisées restent généralement inchangés, à savoir, garantir le maintien de l'activité agricole et d'une communauté rurale viable, conserver le paysage et promouvoir l'existence d'une agriculture durable. Une disposition spécifique prévoit que les paiements peuvent couvrir le coût occasionné par l'observation des obligations résultant de la législation sur la protection de l'environnement. Les aides à la sylviculture sont censées encourager la gestion et le développement durables des forêts. Les forêts jouent un rôle capital dans la conservation de l'environnement naturel, à savoir, l'eau, le sol et l'air.

7. Par ailleurs, en promouvant les énergies renouvelables, produites à partir de biomasse/biocarburants on contribue fortement à la lutte contre le changement climatique.

8. Les propositions de la Commission offrent aux États membres et aux régions les instruments nécessaires pour faire en sorte que les normes environnementales minimales soient respectées et pour promouvoir la conservation et l'amélioration d'un patrimoine environnemental européen incomparable.

9. Le présent document complète et explique le contexte environnemental des propositions de Agenda 2000 et souligne la nécessité du processus permanent d'intégration et de suivi des progrès accomplis.

PISTES POUR UNE AGRICULTURE DURABLE

1. INTRODUCTION

Plus des trois quarts du territoire de l'Union européenne sont composés de terrains agricoles ou boisés(1). Si une très grande diversité caractérise les valeurs environnementales et les utilisations du sol depuis la Méditerranée jusqu'aux régions subarctiques, il est évident que le degré d'interdépendance entre l'agriculture et la préservation de l'environnement est significatif sur tout le territoire de l'Union européenne.

En tant qu'activités commerciales, l'agriculture et la sylviculture ont essentiellement pour but de produire et sont de ce fait tributaires de la disponibilité de ressources naturelles dont l'exploitation exerce une pression sur l'environnement. L'évolution technologique et les critères commerciaux visant à maximiser les rendements et à minimiser les coûts ont eu pour effet de donner lieu à une forte intensification de l'agriculture tout au long des quarante dernières années. Il convient de reconnaître le rôle joué par la politique agricole commune dans l'intensification de l'agriculture.

Le niveau élevé du soutien des prix agricoles a favorisé l'agriculture intensive et une utilisation accrue d'engrais et de pesticides. Ceci a entraîné une pollution de l'eau et du sol détruisant certains écosystèmes importants et a exigé des traitements coûteux aux dépens du consommateur et du contribuable.

Parmi les autres évolutions de l'environnement ayant été accélérées par la politique des prix de la politique agricole commune, il convient de citer des effets des changements apportés au paysage par suite de l'intensification de l'agriculture. L'enlèvement de haies, murs de pierres ou fossés et le drainage des zones humides ont contribué à la perte d'habitats naturels pour de nombreux oiseux, plantes et autres espèces naturelles. L'intensification dans certaines régions abouti à une consommation excessive d'eau par rapport aux ressources hydrologiques et a accéléré l'érosion des sols.

Au cours des quinze dernières années, on a pris de plus en plus conscience du fait que la variété des paysages et la biodiversité connexe forgées par l'agriculture au fil des siècles et composant un environnement semi-naturel unique, riche en espèces dont la survie dépend du maintien de l'activité agricole, peuvent être mises en péril par l'intensification de l'agriculture. L'intensification ne pose pas seulement des problèmes concernant le paysage et la biodiversité, mais menace également les sols, les eaux et l'atmosphère.

L'abandon de terres utilisées à des fins agricoles, essentiellement imputable à des raisons économiques, exerce également une pression sur le paysage et la biodiversité. En Europe, l'abandon de l'activité agricole porterait préjudice à la biodiversité et n'aboutirait normalement pas à la reconstitution de l'état primitif naturel. Par conséquent, les défis que lancent aussi bien l'intensification que l'abandon de l'agriculture soulèvent des questions ayant trait à la relation entre l'agriculture et l'environnement et les futures bases du modèle européen d'une agriculture durable.

La relation que l'on souhaite établir entre l'agriculture et l'environnement peut être définie par les termes "agriculture durable". La durabilité est le concept fondamental du cinquième programme d'action en matière d'environnement, où le développement durable est considéré comme un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations à venir de satisfaire leurs propres besoins. Cela signifie qu'il faut maintenir l'équilibre général et la valeur du capital naturel et redéfinir les questions à court, moyen et long terme pour tenir compte des coûts et des avantages socio-économiques réels de l'utilisation et de la conservation.

Pratiquer une "agriculture durable" équivaudrait à gérer les ressources naturelles de manière à garantir que l'on puisse également en tirer profit à l'avenir. Cette définition de la durabilité va dans le sens de l'intérêt des agriculteurs. Une vision plus élargie étend cependant la notion de durabilité à un ensemble plus vaste d'éléments liés au sol et à son utilisation, tels que la protection des paysages, des habitats et de la biodiversité, ainsi qu'à des objectifs généraux tels que la qualité de l'eau potable et de l'air. Par conséquent, si l'on considère la question dans une optique plus globale, il faut également mettre en balance l'utilisation des terres et des ressources naturelles à des fins de production agricole lucrative avec les valeurs de la société relatives à la protection de l'environnement et du patrimoine culturel.

C'est l'Acte unique européen de 1986 qui a tenu compte de la prise de conscience croissante par le public de la nécessité d'intégrer dans la politique de la Communauté les préoccupations d'ordre environnemental, ce qui signifie que les dispositions requises en matière de protection de l'environnement allaient devoir être insérées dans d'autres politiques. En 1987, la Commission a présenté un document intitulé "Agriculture et environnement", abordant ce thème.

Le débat sur l'intégration des aspects environnementaux n'est pas resté confiné à l'Europe, puisqu'en 1992, au sommet de Rio, les États signataires ont adopté un certain nombre de déclarations et de conventions fondamentales concernant l'agriculture et les forêts. En particulier, les participants ont reconnu la notion de développement durable et adopté des conventions juridiquement contraignantes sur le changement climatique, la diversité biologique et la désertification.

La réforme de la politique agricole commune de 1992 prévoyait des instruments spécifiques destinés à encourager les productions moins intensives, tant pour réduire les excédents de marché que pour alléger la pression surl'environnement. La réforme s'accompagnait des programmes agroenvironnemental et forestier, particulièrement dirigés vers la préservation de l'environnement. Depuis 1992, les mesures agroenvironnementales sont devenues l'axe de l'approche environnementale de la Communauté à l'égard de l'agriculture, dans le cadre de la politique agricole commune.

Pour le cinquième programme d'action en matière d'environnement(2), qui définit notamment des objectifs concernant la conservation des ressources en eau, en sol et génétiques, l'agriculture est un des cinq secteurs prioritaires. La révision(3) du programme d'action souligne encore davantage la nécessité de prendre en compte la dimension environnementale ainsi que la nécessité d'améliorer l'intégration de l'environnement dans les organisations communes de marché en établissant un inventaire des effets sur l'environnement, en définissant des critères d'ordre environnemental ainsi que les meilleures pratiques et en procédant à une évaluation des politiques de base.

Le traité d'Amsterdam fait du développement durable un objectif de l'Union européenne, tout en maintenant les bases existantes des traités pour l'élaboration des politiques environnementale et agricole. L'agriculture reste une politique communautaire où tous les instruments de la politique agricole commune sont décidés par le Conseil de l'Union européenne. Cela permet d'élaborer, d'arrêter et d'appliquer efficacement et avec effet immédiat, sur tout le territoire de l'Union européenne, les dispositions en matière d'environnement.

La nouvelle réforme de la politique agricole commune, proposée dans le cadre d'Agenda 2000(4), a pour objet de réaliser les adaptations structurelles nécessaires au sein des principales organisations de marché et d'établir une politique forte de développement rural. La dimension environnementale, élément central du traité d'Amsterdam, est une composante importante des propositions de la Commission, en ce qui concerne aussi bien l'intégration des préoccupations environnementales dans les règles de la politique agricole commune que la mise en place de pratiques agricoles permettant de préserver l'environnement et de sauvegarder l'espace rural.

Outre l'adaptation des organisations de marché aux conditions que connaîtra l'agriculture au siècle prochain, la réforme mettrait en place un développement rural intégré et cohérent en tant que deuxième pilier de la politique agricole commune, largement financé par la section "garantie" du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Comme le prévoit la proposition, l'idée essentielle des composantes environnementales de celle-ci que les agriculteurs devraient assurer un minimum d'activités en faveur de l'environnement en tant que partie intégrante des régimes de soutien et que toute prestation environnementale supplémentaire au-delà du niveau de base devrait être rémunérée par la société au moyen des programmes agroenvironnementaux.

Cet aspect agroenvironnemental est prépondérant dans le livre blanc sur les énergies renouvelables [COM(97) 559], dans la mesure où le développement prévu de la biomasse devrait contribuer à diminuer les émissions de CO2 de façon significative.

Le chapitre 2 du présent document résume l'évolution de la politique en ce qui concerne l'interaction entre agriculture et environnement, le chapitre 3 est consacré au processus d'analyse et d'évaluation de la politique et le chapitre 4 expose la stratégie retenue dans les propositions de réforme d'Agenda 2000 pour parvenir à une meilleure intégration des exigences en matière de protection de l'environnement dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique agricole commune.

2. AGRICULTURE ET ENVIRONNEMENT

2.1. Tendances générales de l'agriculture européenne

2.1.1. Intensification et spécialisation

La relation entre l'agriculture et l'environnement n'est pas statique. Les pratiques agricoles se sont intensifiées et cette intensification n'a pas manqué d'accroître à son tour la pression sur l'environnement.

Le secteur de la production animale européenne illustre très clairement la tendance à l'intensification. En 1984, des quotas à la production ont été instaurés dans le secteur laitier afin d'éviter la surproduction et de stabiliser les marchés. Au cours de la décennie suivante, la production laitière est restée globalement stable, mais le nombre de vaches laitières a diminué de 20 %, alors que les rendements laitiers progressaient. Néanmoins, le nombre de producteurs a régressé de 50 %, la taille moyenne des troupeaux laitiers étant passée de 19 à 30 vaches. En fait, ce chiffre masque la tendance à la création d'énormes troupeaux, puisque actuellement plus de 40 % des vaches de l'Union européenne sont détenues dans des exploitations comprenant plus de 50 vaches, ce qui a pour effet d'accroître le taux de charge à l'hectare dans les régions dans lesquelles la concentration a lieu.

Dans le secteur de l'élevage porcin de l'Union européenne, le soutien est limité, mais la production n'a pas cessé de croître depuis de nombreuses années. La tendance à la progression dans le domaine de la production aussi bien que de la consommation est manifeste. Le nombre de porcs augmente. La production porcine se concentre dans certaines parties de l'Union européenne. Depuis la réforme de 1992, on observe une certaine tendance au déplacement de la production porcine vers des zones situées à proximité des régions céréalières. Actuellement, on note des concentrations très élevées de porcs en Belgique, aux Pays-Bas et au Danemark ainsi que dans certaines parties de l'Allemagne, de la France, de l'Espagne, de l'Italie, du Portugal et du Royaume-Uni.

Dans la plupart des États membres de l'Union européenne, la très grande majorité des porcs reproducteurs sont détenus dans des élevages comptant plus de 100 truies. Le nombre moyen de truies de ces élevages était, en 1995, de plus de 300 au Royaume-Uni et en Irlande et de plus de 200 au Danemark, en Grèce, au Portugal, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède.

Dans le secteur des grandes cultures, l'augmentation des rendements s'est naturellement accompagnée d'une utilisation accrue d'intrants: la consommation d'engrais est passée de 5 millions de tonnes environ en 1950 (nutriments) à un maximum dépassant les 20 millions de tonnes au cours des années soixante-dix et quatre-vingt, pour se situer à quelque 16 millions de tonnes à l'heure actuelle(5). L'utilisation de pesticides montre une évolution similaire, la quantité utilisée en 1996 s'établissant à 300000 tonnes par an environ. Il n'empêche que l'utilisation de pesticides a augmenté au Portugal, en Irlande et en Grèce, pays où leur consommation est traditionnellement faible.

Le recul de l'utilisation d'engrais chimiques et de pesticides au cours des dernières années est certes imputable à la réforme de la politique agricole commune de 1992, mais aussi à d'autres facteurs, ce dont on peut se réjouir dans le contexte de la protection de l'environnement, mais qui ne change rien au fait que l'utilisation globale actuelle est un multiple de celle d'il y a quelques décennies. En outre, les chiffres les plus récents indiquent un renversement de la tendance à la baisse aussi bien pour les pesticides que pour les engrais(6).

Il ne faudrait également pas perdre de vue que la récente diminution de l'utilisation de pesticides peut être partiellement imputée au fait que des principes actifs plus spécifiques ou plus concentrés ont été mis au point. Cela signifie que, bien que des études supplémentaires soient nécessaires pour établir l'écotoxicité des principes actifs des différents pesticides, il est d'ores et déjà clair que la réduction de la quantité utilisée ne va pas nécessairement de pair avec une diminution de l'efficacité biologique et, partant, de l'action polluante des pesticides.

L'augmentation de l'utilisation d'intrants et des rendements a été accompagnée d'une plus grande spécialisation, le nombre d'exploitations mixtes connaissant une baisse très nette, ce qui a pour effet, en particulier, de réduire les assolements naturels traditionnels. Les bienfaits pour l'environnement découlant de l'exploitation agricole mixte et de l'assolement naturel étaient plus grands que ceux des systèmes qui les ont remplacés.

L'intensification, une plus grande spécialisation et l'agrandissement des unités de production sont tous l'expression de tendances économiques et sociales à longue échéance au sein de l'agriculture. Toutefois, ces tendances ont des répercussions sur l'environnement qu'il faudra maîtriser si l'on veut assurer l'existence d'une agriculture durable.

2.1.2. Marginalisation

En même temps, un processus de marginalisation agricole se déroule dans certains territoires, pouvant aller du phénomène local à une évolution s'étendant à l'échelle régionale. Des terres à problèmes peuvent être abandonnées au sein d'une exploitation, alors que l'intensification se poursuit sur les terres restantes, ou des exploitations entières se trouvent sous la menace d'un abandon éventuel. Les régions potentiellement les plus exposées à la marginalisation, voire à l'abandon des exploitations, se divisent en deux grandes catégories, à savoir, celles où les pratiques extensives sont prédominantes et celles qui sont caractérisées par une agriculture à petite échelle.

2.1.3. Évolution de l'agriculture biologique

L'intérêt porté par le public aux questions environnementales a suscité une forte demande de méthodes de production agricole ayant un effet bénéfique sur l'environnement, telles que la production intégrée, l'agriculture traditionnelle utilisant peu d'intrants et l'agriculture biologique.

En particulier, l'attention de l'opinion publique s'est concentrée sur l'agriculture biologique, car celle-ci offre une combinaison d'effets environnementaux, sociaux et économiques: ses principaux bienfaits pour l'environnement, comparés notamment aux effets de l'agriculture intensive classique, résultent d'une rotation durable de l'utilisation des terres et de l'absence de pesticides de synthèse et ont un impact positif sur l'environnement, par exemple sur la biodiversité. Les bienfaits autres qu'environnementaux se traduisent par une création d'emplois due aux besoins accrus de main-d'oeuvre et par une prime substantielle en termes de prix. En particulier, l'agriculture biologique peut constituer une solution de rechange intéressante dans les régions à forte proportion d'herbages permanents ou dans les zones sensibles du point de vue de l'environnement. Toutefois, même dans le cas de l'agriculture biologique, il faudra faire en sorte que certaines exigences en matière de protection de l'environnement soient respectées en arrêtant des règles spécifiques visant à éviter le lessivage des nitrates ou la conversion en terres arables d'herbages présentant une grande valeur naturelle.

La législation de la Communauté européenne répond aux difficultés que rencontre le secteur de l'agriculture biologique, à la nécessité d'assurer le marché unique et à l'intérêt manifesté par le public à l'égard de l'agriculture biologique. Un cadre légal applicable à la production biologique a été créé et des contrôles stricts ont été prévus [règlement (CEE) n° 2092/91]: De plus, les méthodes de production biologique ont fait l'objet de mesures agroenvironnementales dans le cadre du règlement (CEE) n° 2078/92, mesures qui tiennent compte des bienfaits de ces méthodes pour l'environnement et de leur moindre rentabilité, surtout pendant les années de la reconversion. Toutefois, une attention moins grande a été réservée aux problèmes de la transformation et de la commercialisation que de nombreux États membres considèrent comme un obstacle majeur à la croissance du secteur.

En dépit des difficultés restantes, les mesures communautaires ont permis de contribuer au développement significatif de l'agriculture biologique. Le nombre d'exploitations biologiques (certifiées ou en cours de reconversion) est passé de 35476 en 1993 à 93830 en 1997. Pendant la même période, la superficie concernée par les méthodes de production biologique a plus que doublé, passant de 889919 hectares à 2209866 hectares. Il s'ensuit que, en 1997, l'agriculture biologique représentait 1,6 % environ de la superficie agricole utilisée totale et 1 % du nombre d'exploitations agricoles dans l'Union européenne à quinze.

Outre les mesures destinées à encourager l'extensification, la Commission a également élaboré des propositions concernant les normes de production, l'inspection et l'étiquetage des produits animaux biologiques(7) et envisage l'introduction d'un logo pour les produits biologiques. Cela complétera la législation déjà arrêtée en matière de production végétale et consacrera le principe selon lequel les organismes génétiquement modifiés (OGM) ne doivent pas être utilisés en agriculture biologique(8).

Ces mesures, actuellement en cours d'adoption par le Conseil, encourageraient un type d'agriculture qui aurait un impact bénéfique sur l'environnement et augmenterait la confiance des consommateurs. L'Union européenne s'est également efforcée de faire en sorte qu'une attention suffisante soit réservée à ces préoccupations des consommateurs au sein des instances internationales.

2.2. Eau

Dans beaucoup de régions de l'Union européenne, de graves préoccupations ont été exprimées à l'égard de la quantité d'eau prélevée par l'agriculture à des fins d'irrigation, surtout dans les pays méditerranéens. Lorsque l'utilisation est supérieure au taux de réapprovisionnement et que le niveau de la nappe phréatique diminue, les conséquences pour l'environnement peuvent être graves: il peut en résulter une salinisation due à la pénétration de l'eau de mer dans les nappes souterraines et une dégradation de la biodiversité par suite de la modification du débit des cours d'eau. L'irrigation peut provoquer une pollution des eaux en raison de la concentration accrue de pesticides et de substances nutritives dans les eaux de ruissellement. En outre, il faut mettre en oeuvre des ressources plus importantes pour prélever l'eau des puits plus profonds.

En ce qui concerne la qualité de l'eau, l'agriculture est une importante source de déversement de nitrates et de phosphates, ce qui peut conduire à une eutrophisation, avec les effets nocifs qui s'ensuivent pour l'environnement naturel, et à un accroissement des taux de nitrates dans les réserves d'eau potable, les eaux superficielles et les eaux souterraines dépassant les normes communautaires(9).

Pour résoudre ce problème, il faudra mettre en oeuvre des mesures d'ensemble dans le cadre de la directive sur les nitrates. L'adoption de cette directive constitue un pas important vers l'intégration de l'environnement dans l'agriculture, la directive ayant fait siens les principes du "pollueur-payeur" aussi bien que de la "prévention à la source". Toutefois, l'état d'avancement de l'application de la directive laisse à désirer(10). Douze des quinze États membres font l'objet d'une procédure au motif de la non-transposition de la directive et/ou de son application incorrecte.

Mettre dûment en oeuvre la directive sur les nitrates contribuerait de manière significative à la solution de certains problèmes structurels, tels que la concentration excessive d'élevages de porcs ou de volailles dans certaines régions de l'Union européenne. L'application de la directive doit faire l'objet d'une évaluation permanente, afin d'en stimuler l'exécution.

La non-application de la directive sur les nitrates suscite des inquiétudes, car le rapport Dobris 1995 indique, sur la base des modèles élaborés, que, sur 87 % des superficies agricoles européennes, les concentrations en nitrates des eaux souterraines sont supérieures au niveau "guide" de 25 milligrammes par litre (mg/l) et que sur 22 %, la concentration maximale admissible de 50 milligrammes par litre (mg/l) est dépassée. Dans beaucoup de zones, ces niveaux tendent à augmenter, surtout lorsque la densité d'élevage est élevée. De ce fait, des sources d'eau potable doivent être condamnées ou soumises à un traitement coûteux.

Des taux élevés de nitrates favorisent également l'eutrophisation, particulièrement dans les zones maritimes ou côtières. Sur de vastes territoires longeant les côtes de la mer du Nord ainsi que dans des régions méditerranéennes on a décelé une eutrophisation grandement imputable à une pollution d'origine agricole, donnant lieu à une croissance des algues et à d'autres formes de modification des écosystèmes, qui peuvent occasionner des pertes économiques aussi bien pour le secteur de la pêche que pour le tourisme.

Il existe certains programmes agroenvironnementaux pour réduire encore le lessivage des nitrates dans les milieux aquatiques et pour endiguer les prélèvements. Toutefois, les mesures obligatoires qui découlent, par exemple de la directive sur les nitrates ne sont pas éligibles aux paiements prévus dans le cadre des mesures agroenvironnementales. Cela peut être considéré comme une conséquence directe du principe du "pollueur-payeur", stipulant que les agriculteurs doivent respecter les normes environnementales minimales, telles celles que prévoit une législation communautaire du type de la directive sur les nitrates, sans recevoir de rémunération supplémentaire.

L'utilisation de pesticides dans des conditions de nature à laisser les résidus polluer les réserves d'eau, qu'elles soient superficielles ou souterraines, représente une autre source de pollution de l'environnement. Il existe des dispositions communautaires réglementant le niveau maximal de pesticides dans les produits agricoles(11). Les programmes agroenvironnementaux comportent des mesures visant à limiter les résidus de pesticides dans l'eau, par exemple, par l'application d'une lutte intégrée complexe contre les parasites ou par l'adoption de pratiques biologiques, mesures qui peuvent contribuer à améliorer la situation. Toutefois, d'autres mesures seront encore nécessaires pour mieux maîtriser l'utilisation des pesticides en vue de réduire la contamination des eaux.

Le drainage et l'irrigation peuvent conduire à la destruction d'habitats qui faisaient partie du milieu humide ou sec existant avant que les travaux de gestion des eaux ne soient entrepris. De plus, un drainage efficace et la protection des prairies inondables peuvent provoquer des inondations en augmentant la rapidité des écoulements de pointe dans les cours d'eau. L'adoption de systèmes d'exploitation appropriés, tels l'utilisation constante de zones inondables, réduit ce risque.

Un nouvel instrument dénommé "directive-cadre sur les eaux", destiné à coiffer l'ensemble de la législation communautaire sur les eaux, visant à la simplifier et à la recentrer, est actuellement en cours d'élaboration. Toutefois, le rôle de la législation sur les nitrates et les pesticides décrit ci-dessus n'en sera pas affecté.

2.3. Utilisation des terres - Sols

Dans de nombreuses parties de l'Union européenne, les terres agricoles sont gravement menacées par des utilisations alternatives des terres et des pratiques d'exploitation inadéquates. Les sites consacrés au logement et à l'industrie ainsi que l'expansion des infrastructures de transport amoindrissent et, parfois même, détruisent la valeur environnementale des terres. L'agriculture, en revanche, préserve souvent les terres, en dépit des effets néfastes qu'elle peut avoir sur la qualité des sols. Ces effets sont de trois sortes:

- dégradation physique, telle que l'érosion, la désertification, la saturation des sols par l'eau, le tassement des sols,

- dégradation chimique, telle que la modification de l'acidité, la salinisation, la contamination par des pesticides, par des métaux lourds, etc.,

- dégradation biologique, et notamment la modification des micro-organismes et de la teneur du sol en humus.

Les principaux facteurs agricoles d'érosion consistent en des pratiques agricoles irrrationnelles sur des terrains en pente, se caractérisant notamment par l'absence de mesures efficaces de contrôle de l'érosion dans des systèmes de production tels que certaines productions fruitières intensives et la culture de l'olive, l'utilisation de machines agricoles lourdes qui tassent le sol, des systèmes de culture laissant le sol à nu durant la saison des pluies, des systèmes d'irrigation inadéquats, le brûlage des résidus de récolte, la suppression des arbres et des taillis situés sur les rives d'un cours d'eau et la pratique d'une monoculture sans protection des sols.

Par ailleurs, certains types d'exploitation agricole, tels que le pâturage contrôlé, la présence de haies et d'arbres et les systèmes traditionnels d'assolement, peuvent s'avérer essentiels pour préserver la qualité des sols. Plusieurs programmes agroenvironnementaux visent à la conservation des ressources du sol: il s'agit de programmes garantissant la rotation de certaines cultures, et notamment la promotion de l'agriculture biologique. D'autres programmes ont pour but de protéger les sols contre l'érosion et les risques d'incendie, en particulier dans le cas des terres en friche. Les programmes de boisement régis par le règlement (CEE) n° 2080/92 peuvent également contribuer considérablement à la réduction de l'érosion du sol.

En dépit des résultats positifs obtenus dans les zones faisant l'objet de mesures agroenvironnementales et de boisement, l'érosion des sols continue de s'aggraver. En Europe, environ 115 millions d'hectares subissent les effets de l'érosion hydrique et 42 millions d'hectares sont soumis à une érosion éolienne. Les régions méditerranéennes connaissant des problèmes particuliers(12).

2.4. Changement atmosphérique et climatique et appauvrissement de la couche d'ozone

L'agriculture, en particulier du fait de l'augmentation du nombre d'animaux au cours des quarante dernières années, est la principale source d'émissions d'ammoniaque qui entraînent une acidification des sols et de l'eau et contribuent à la dégradation des forêts par les pluies acides. En outre, à l'instar du milieu naturel, l'agriculture est une importante source d'émissions de méthane et de protoxyde d'azote provenant respectivement de la production animale et des engrais, ce qui contribue à l'effet de serre. Le bromure de méthyle, qui a pour effet de détruire l'ozone, a été largement utilisé dans l'horticulture et la Commission s'efforce à présent d'accélérer son retrait progressif. De plus, des composants des pesticides peuvent être emportés et éparpillés par le vent ou la pluie.

En général, les pratiques agricoles intensifiant l'utilisation d'intrants augmentent le volume des émissions. Toutefois, dans le cas du méthane(13), un élevage extensif qui implique l'utilisation d'un fourrage moins nutritifsur une période de temps plus longue que pour la production intensive, générera des niveaux beaucoup plus élevés de méthane par unité de bétail. Certaines solutions visant à réduire le volume de méthane issu de la production animale vont dans le sens d'une intensification de ce type de production. Toutefois, les données relatives à la pollution hydrique enregistrée et au potentiel de réduction de la biodiversité de ces mesures font douter de leur effet positif global.

Concernant la politique de l'Union européenne dans ce domaine, plusieurs projets d'investissement visent à implanter des unités de traitement afin de réduire les émissions et récupérer les gaz résiduaires. Cependant, bien que la contribution de l'agriculture à la pollution atmosphérique soit un fait avéré, aucune stratégie agro-environnementale particulière n'a été adoptée pour tenter d'y remédier. En dépit des émissions de méthane plus importantes qu'elle suppose, l'exploitation agricole extensive a été considérée moins néfaste pour l'environnement que l'exploitation agricole intensive.

Le volume global des émissions de méthane devrait diminuer considérablement d'ici à 2010 du fait des initiatives actuellement mises en oeuvre, principalement au niveau des États membres. Agenda 2000 prévoit un certain nombre de mesures communes concrètes à l'échelle de la Communauté européenne ainsi que des mesures ménageant un champ d'action plus large aux niveaux national et régional, en vue d'aider à réduire le volume des émissions(14).

En outre, la production agricole non alimentaire, telle que les oléagineux et les biogaz, pourrait contribuer de manière significative à diminuer les émissions de CO2 et autres substances polluantes, en favorisant les sources d'énergie renouvelables.

En ce qui concerne particulièrement la contribution de la biomasse/biocarburants dans la lutte contre ces émissions, la diminution des émissions de CO2, devrait provenir selon les estimations du Livre blanc sur les renouvelables d'une augmentation annuelle de 90 millions de tonnes-équivalent pétrole d'énergie produite à partir de la biomasse dont l'origine serait: 30 mio de résidus forestiers et agricoles, 45 mio des cultures énergétiques (18 millions de tonnes-équivalent pétrole des biocombustibles liquides et 27 millions de tonnes-équivalent pétrole solides), 15 millions de tonnes-équivalent pétrole des biogas. Il faut souligner que la production de biogas contribue en plus à la diminution des émissions de méthane et ainsi est un double dividende pour la lutte contre le changement climatique.

En développant le secteur non alimentaire, il faudrait s'assurer que son effet positif global sur l'environnement soit positif. À ce sujet, comme il est indiqué dans la proposition de règlement sur le support pour le développement rural, les taillis à courte rotation plantés dans le cadre des mesures de boisement prévoit trois aides (coûts de plantation, prime annuelle d'entretien jusqu'à cinq ans et prime annuelle pour couvrir les pertes de revenu jusqu'à vingt ans), sous réserve que les conditions environnementales locales soient respectées.

En ce qui concerne les biocarburants, leur bilan énergétique et environnemental est en général positif et la Commission encourage leur développement simultané dans le contexte énergétique, agricole et de lutte contre les émissions nuisibles. La proposition de directive sur la taxation des produits énergétiques [COM(97) 30 du 12 mars 1997] prévoit la possibilité de leur exonération fiscale. La législation en vigueur prévoit la possibilité d'exonération fiscale des biocarburants dans le cadre des projets pilotes (directive 92/81/CEE du 19 octobre 1992).

En attendant l'adoption de la nouvelle proposition, la Commission, dans le livre blanc sur les énergies renouvelables susmentionné, avait proposé que, jusqu'à une part de marché de 2 %, on peut considérer qu'on se situe dans le cadre pilote.

De récentes études laissent à penser que le développement du secteur non alimentaire devrait être également accompagné de mesures fiscales adéquates(15).

2.5. Biodiversité

L'environnement rural est avant tout un milieu vivant. L'écologie complexe de la flore et de la faune s'est adaptée aux activités agricoles et a subi leur influence. En Europe, cette symbiose a évolué au fil des siècles et, même, des millénaires. Il en résulte que le cycle de vie de nombreuses espèces dépend de la poursuite des pratiques agricoles. C'est notamment le cas du crave à bec rouge (Pyrrhocorax pyrrhocorax), oiseau autrefois très répandu, qui ne se rencontre plus aujourd'hui que dans quelques zones d'élevage en Europe et dont la survie dépend du pâturage traditionnel. Citons également l'outarde barbue (Otis tarda), oiseau des steppes menacé dans le monde entier, qui prospère dans les grandes mosaïques de jachère céréalière et de pâturages, en Espagne et au Portugal.

La politique communautaire en matière d'environnement prévoit l'identification et l'enregistrement des habitats présentant une valeur particulière, dans le cadre des directives du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages(16). Ces directives obligent les États membres à adopter les mesures de conservation nécessaires, ce qui implique souvent la poursuite des activités agricoles, et ont conduit à la création du réseau de sites Natura 2000.

La biodiversité liée à l'agriculture ne se limite pas aux sites Natura 2000. Plus de 70 % des plantes vasculaires menacées en Suède dépendent des paysages agricoles "ouverts". À travers l'Europe, la pratique séculaire de la fenaison a entraîné l'apparition d'une flore champêtre variée, adaptée à une période de croissance rapide et disséminant ses graines avant la récolte des foins. La pratique de la fenaison précoce et son déclin ultérieur ont tous deux conduit à une réduction inéluctable des populations d'herbes des champs.

La biodiversité liée à l'agriculture se heurte principalement à deux problèmes: l'intensification de l'exploitation agricole et la sous-utilisation des terres. Les liens entre l'intensification et la biodiversité sont encore à l'étude(17), mais on peut citer parmi les principaux facteurs de changement:

- l'utilisation accrue d'engrais (organiques ou non),

- l'amélioration des terres; drainage et irrigation,

- une plus grande spécialisation, comme la monoculture, et le recul des exploitations mixtes. Ce processus peut être encouragé par une redistribution des terres (remembrement) et une rationalisation des parcelles,

- la disparition des bordures de champs et des zones d'habitat non cultivées, telles que les zones humides, les terres agricoles boisées, les haies,

- l'utilisation irrationnelle de pesticides,

- le remplacement des pratiques traditionnelles, et notamment de la fenaison par l'ensilage et de la jachère temporaire par une production céréalière permanente,

- un renforcement de la mécanisation entraînant un compactage des sols.

L'association de certaines des pratiques susmentionnées aurait, dit-on, contribué à la diminution du nombre d'oiseaux sur les terres agricoles(18). Cependant, il est arrivé que des terres soient retirées de l'exploitation agricole à des fins de conservation de la nature, sans que les objectifs de protection poursuivis ne puissent être atteints. Par conséquent, des pratiques agricoles adéquates ont dû être réintroduites afin de créer des conditions favorables pour les oiseaux. Les mesures agroenvironnementales mettent actuellement au point des techniques permettant le maintien et l'amélioration de la population aviaire.

Dans la plupart des États membres, des mesures agroenvironnementales ont été mises en oeuvre dans le cadre du règlement (CEE) n° 2078/92 afin de préserver la biodiversité, notamment en réduisant ou en abandonnant l'utilisation des engrais et des pesticides, ou en maintenant l'assolement des cultures. Parmi ces mesures, on citera l'introduction de l'agriculture biologique, la gestion intégrée des cultures, la mise en jachère des bordures de champs ainsi que des mesures spécifiques, expérimentées grâce aux produits naturels LIFE, relatives à certains habitats. Il existe également des mesures de gestion des terres agricoles boisées, des zones humides et des haies, en faveur de la flore et de la faune.

Concernant la sous-utilisation des terres agricoles, l'abandon peut avoir des conséquences désastreuses pour le milieu naturel. Dans les régions de montagnes ou dans d'autres zones défavorisées comme les terres arides ou les zones septentrionales, la cessation des activités agricoles est rapidement suivie par l'apparition de taillis puis de forêts, s'accompagnant d'une diminution des niveaux élevés de biodiversité liée à l'agriculture. Toutefois, en l'absence de pratiques adéquates, la poursuite des activités agricoles ne suffit pas nécessairement pour préserver la biodiversité. Par conséquent, lorsque le pâturage contrôlé est remplacé par des systèmes de pacage à grande échelle, le milieu semi-naturel est susceptible de se dégrader. Le soutien prévu par la politique agricole commune peut jouer un rôle prépondérant dans le maintien des systèmes agricoles menacés, notamment par le biais de mesures en faveur des zones défavorisées, en particulier dans les zones marginales où l'activité agricole risque de disparaître. En outre, les mesures agroenvironnementales représentent une part essentielle des efforts déployés pour préserver la biodiversité liée à l'agriculture dans ces zones. Elles constituent donc un des principaux éléments permanents et concrets de l'approche communautaire en matière de protection de la biodiversité.

Environ 20 % des terres agricoles de l'Union européenne sont actuellement occupées par des exploitations agroenvironnementales, ce qui dépasse l'objectif initialement fixé à 15 % en l'an 2000 dans le cinquième programme d'action pour l'environnement; pourtant, cinq États membres représentent à eux seuls 86 % des dépenses. La mise en oeuvre de ces programmes est généralement lente dans les zones de production agricole élevée et intensive. Dans ces zones, la biodiversité risque d'être soumise à une pression croissante.

2.6. Paysage

L'examen d'un paysage tout entier permet de brosser un tableau plus complet de la situation. Une analyse détaillée d'un paysage conduit à identifier tous les processus et caractéristiques dans leur ensemble. À partir de ce tableau, il est plus aisé d'opérer des choix politiques pour indiquer l'orientation souhaitée. Il convient alors d'équilibrer les intérêts opposés, de valoriser le plus possible les éléments positifs et de réduire les éléments négatifs.

Un paysage peut être conçu comme un système comprenant une géologie, une utilisation des terres, des caractéristiques naturelles et artificielles, une flore et une faune, des cours d'eau et un climat qui lui sont propres. À cela il convient d'ajouter la distribution de l'habitat ainsi que des facteurs socio-économiques. L'agriculture n'a pas d'impact significatif sur tous les paysages mais, étant donné qu'elle couvre 51 % du territoire communautaire, elle reste la principale forme d'utilisation des terres. Par conséquent, d'un point de vue historique, les exploitants agricoles ont géré, souvent inconsciemment, le développement et la protection du paysage. Dans le cadre de la production de nourriture, de fibres et de combustible pour couvrir leurs besoins ou pour leur profit, les agriculteurs ont contribué par leur travail à la valeur environnementale et sociale des zones rurales ainsi qu'à leur agrément.

En particulier, la préservation et l'amélioration de la qualité du paysage permettent de répondre aux besoins des personnes qui souhaitent vivre une expérience authentique à la campagne, proches de la nature, à l'écart des zones fortement fréquentées; le paysage est ainsi une composante essentielle du potentiel touristique des zones rurales.

L'aspect du paysage est inextricablement lié aux pratiques agricoles qui l'ont façonné. À l'instar de la biodiversité, le paysage est également menacé par l'abandon de l'agriculture ou par la modification des pratiques agricoles.

Lorsque le paysage agricole a été dessiné, la nécessité économique était la principale force motrice et les exploitants agricoles y ont répondu en adoptant la technologie agricole la plus avancée. Des murets de pierre ont alors été nécessaires pour délimiter les champs et enclore le bétail. Toutefois, la technologie a tellement évolué que les exigences sont à présent totalement différentes. Aucun exploitant agricole, soucieux de son intérêt économique, ne songerait aujourd'hui à construire un muret de pierres à la place d'une clôture; de même, les saules étêtés n'ont plus de raison d'être. En 1998, un exploitant qui opte pour des pratiques agricoles économiquement viables s'aperçoit que de nombreuses caractéristiques du paysage traditionnel doivent être sacrifiées.

Les terrasses en pierres ou en terre ne sont alors plus réparées, laissant l'érosion faire son oeuvre et entraînant même une diminution du potentiel agricole. La remise en état des murs de pierres est onéreuse et ces derniers ont été remplacés dans leur fonction agricole par les clôtures électriques. Le paysage vivant, c'est-à-dire les arbres étêtés et les taillis, les petits champs aux contours irréguliers, les terres agricoles boisées et les haies, les mosaïques de cultures diverses et les systèmes d'assolement comprenant notamment le pâturage et la jachère temporaires, est également menacé par les réalités commerciales auxquelles l'agriculture est confrontée.

Dans les zones d'agriculture marginales, la préservation du paysage traditionnel se heurte à une double difficulté. Les agriculteurs sont non seulement obligés d'adopter des pratiques favorables à l'environnement mais ils doivent également et avant tout continuer de travailler la terre. L'abandon ou le quasi-abandon prenant la forme de terres sous-utilisées ou en friche, ou encore de regroupement d'exploitations est une réalité dans certaines régions de l'Union européenne et chacun sait que lorsque l'exploitation agricole régresse, le taillis et la forêt gagnent du terrain et le paysage ouvert est appelé à disparaître. Dans les zones de production, les exploitants seront incités à améliorer le rendement et à éliminer les caractéristiques du paysage.

De nombreux programmes sont mis en oeuvre dans les États membres afin de supporter le coût de la protection du paysage et de son patrimoine culturel dans le cadre de la réglementation agroenvironnementale. Dans les zones plus défavorisées, des indemnités compensatoires ont pour but d'encourager les agriculteurs à entretenir la campagne et à ne pas l'abandonner.

3. LES RÉFORMES POLITIQUES

3.1. Évolution du contexte politique général

En 1995, la Commission a entrepris de réexaminer les perspectives économiques et, le cas échéant, de procéder aux adaptations politiques nécessaires. Une étude stratégique(19) a notamment été présentée lors du Conseil européen de Madrid, en décembre 1995. Ce document concluait à la nécessité d'une réforme pour des raisons internes à l'Union européenne, afin de garantir un équilibre entre l'offre et la demande et de répondre aux exigences environnementales et aux attentes des consommateurs. L'analyse envisageait également la situation sous l'angle de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. L'étude stratégique recommandait le maintien des orientations de réforme adoptées en 1992, c'est-à-dire promouvoir la compétitivité en abaissant les prix garantis, augmenter les paiements directs découplés et renforcer la politique de développement rural. Cette approche a été approuvée par les chefs d'État et de gouvernement à Madrid.

En 1996, la Commission a organisé la conférence de Cork sur le développement rural(20) qui a permis de réunir des experts de toute l'Union européenne. Au cours des discussions, des idées ont été échangées en vue de définir une politique de développement rural cohérente et durable, reposant sur les exigences et le potentiel des régions et axée sur la politique agricole.

Concernant les programmes agroenvironnementaux, leur évaluation a été une priorité de la politique de mise en oeuvre de la Commission(21). En 1996, les obligations légales des États membres d'évaluer leurs programmes ont été précisées(22) et depuis lors, les rapports d'évaluation sont élaborés par les autorités compétentes. À la suite des évaluations et des révisions, la plupart des programmes ont fait l'objet d'adaptations et le processus sera poursuivi. La majeure partie des mesures prévues par les programmes visent à garantir une optimisationdes effets bénéfiques sur l'environnement et l'adéquation des taux de paiement, afin d'éviter les versements insuffisants ou excessifs. En novembre 1998, la Commission a publié une évaluation des programmes agroenvironnementaux, fondée sur cent cinquante rapports envoyés par les États membres, qui présentait en détail les nombreux effets positifs desdits programmes ainsi que certains échecs et lacunes(23).

En juillet 1997, la Commission a publié une communication intitulée "Agenda 2000"(24) qui contenait les résultats de cette révision politique et notamment les perspectives de financement et de fonctionnement de la politique agricole commune après les réformes de 1992 ainsi que des recommandations pour l'avenir. Au terme des discussions menées notamment avec le Parlement européen et les États membres, la stratégie globale de modification des marchés ainsi que les grandes lignes de programmes de développement rural ont été reprises dans les propositions législatives présentées par la Commission(25) en mars 1998.

En février 1998, la Commission européenne a adopté une communication au Conseil et au Parlement présentant une stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique [COM(1998) 42] qui définit les orientations politiques en matière de biodiversité et d'agriculture. La stratégie, qui a été approuvée par le Conseil, dans ses conclusions des 16 et 17 juin 1998, et par le Parlement européen, dans sa résolution du 20 octobre 1998, requiert l'élaboration d'un plan d'action.

En juin 1998, la Commission a adopté une communication au Conseil et au Parlement européen intitulée "Changement climatique - Vers une stratégie communautaire post-Kyoto". Ce document analyse la façon dont l'Union européenne pourrait élaborer une stratégie, en vue de respecter les engagements pris dans le protocole grâce, notamment, à un partage des responsabilités de mise en oeuvre, à des mécanismes adaptables, à un système de suivi et à un renforcement du dialogue avec les pays tiers. Il identifie des domaines prioritaires pour l'agriculture, tels que l'intensification de la recherche, l'adoption de mesures de boisement appropriées, la promotion des cultures permettant la production des énergies renouvelables et la réduction des émissions de méthane et de protoxyde d'azote(26).

En juin 1998, le Conseil européen de Cardiff a notamment entériné le principe selon lequel les principales propositions politiques de la Commission doivent être accompagnées d'une appréciation de leur impact sur l'environnement. Il reconnaît les efforts de la Commission pour intégrer la dimension environnementale dans toutes les politiques communautaires ainsi que la nécessité d'évaluer cette intégration dans chaque décision, y compris celles concernant Agenda 2000. Il a suggéré à toutes les formations du Conseil concernées de définir leurs propres stratégies afin de mettre en oeuvre l'intégration environnementale et le développement durable dans leurs domaines politiques respectifs. Il a notamment invité le Conseil "Agriculture" à entamer ce processus.

Le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 a réaffirmé son engagement à intégrer la dimension environnementale et le développement durable dans toutes les politiques communautaires et a invité le Conseil "Agriculture" à poursuivre ses travaux, en vue de présenter au Conseil européen d'Helsinki une stratégie globale comprenant notamment un calendrier pour les mesures supplémentaires ainsi que des indicateurs. Le Conseil européen de Vienne a également reconnu qu'il importera de s'assurer de l'intégration appropriée des questions environnementales dans les décisions à prendre au titre des politiques agricoles dans le cadre d'Agenda 2000.

3.2. Les éléments environnementaux de la réforme de la politique agricole commune dans le cadre d'Agenda 2000

3.2.1. Orientations générales

Il ressort clairement du chapitre 2 que les instruments de la politique agricole commune ne sont qu'une partie de la politique communautaire de protection de l'environnement agricole. Outre les mesures évoquées, la plupart des États membres ont à leur disposition un ensemble de mesures qui leur sont propres et qui tendent à prévenir la pollution, à fixer des limites aux activités agricoles ayant des effets négatifs sur l'environnement ainsi qu'à préserver leur patrimoine naturel.

Il est évident que les propositions de la politique agricole commune doivent être examinées dans tout leur contexte. Cette réforme ne vise rien moins qu'à préparer l'agriculture de l'Europe au XXIe siècle et à l'élargissement de l'Union européenne.

Les pressions internes qui s'exercent sur les marchés intérieurs, et qui résultent de l'amélioration de la productivité et d'un ralentissement de la croissance de la consommation, voire d'une baisse à long terme de cette dernière dans certains secteurs clés (en particulier les céréales et la viande bovine), ont mené à la conclusion qu'il fallait une agriculture plus performante et répondant mieux aux attentes du consommateur. Dans le contexte international, il faut que l'Europe soit en mesure de tirer parti de l'augmentation prévisible de la demande mondiale pour bon nombre de produits tels que les céréales, la viande bovine et les produits laitiers à valeur ajoutée.

Pour être à la hauteur de ces enjeux, les agriculteurs devront se livrer à un examen attentif de leurs propres pratiques et améliorer encore leur utilisation des facteurs de production. Néanmoins, pour éviter que la nécessaire réorientation de la politique agricole commune et de l'agriculture européenne ne débouche sur une intensification de la production qui serait préjudiciable à l'environnementet sur l'abandon de terres marginales, il importe de mettre l'agriculture européenne sur la voie d'un développement durable en menant des actions qui garantissent la constitution d'un modèle européen d'agriculture respectueux de l'environnement, économiquement viable et socialement acceptable.

L'idée qui sous-tend les aspects environnementaux de la réforme de la politique agricole commune est que les agriculteurs doivent être prêts à observer un minimum de règles environnementales sans compensation. En revanche, dans tous les cas où la société aspire à ce que les agriculteurs fournissent un service environnemental qui dépassse ce seuil, il est équitable que ce service soit spécifiquement rémunéré par le canal des mesures agroenvironnementales.

En conséquence, le renforcement de l'intégration de l'environnement à l'agriculture voulu par la Commission dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune véhicule une série d'éléments essentiels qui posent les fondements d'une agriculture européenne à la fois respectueuse de l'environnement et participant à sa protection et à son embellissement. La réorientation de la politique agricole commune proposée dans Agenda 2000 devrait également être considérée comme un élément essentiel du futur cadre d'un plan d'action pour la biodiversité et de la contribution de l'agriculture à la lutte contre le changement climatique.

3.2.2. Le règlement horizontal

Le règlement horizontal établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune s'appliquerait aux paiements octroyés directement aux agriculteurs, à l'exception de ceux qui sont prévus au titre du développement rural.

D'une manière générale, il obligerait les États membres à prendre les mesures environnementales qu'ils considèrent comme appropriées compte tenu des surfaces agricoles utilisées et des productions concernées. Pour s'acquitter de cette obligation, les États membres auraient trois possibilités(27). Il se peut tout d'abord que la mise en oeuvre des mesures agroenvironnementales appropriées dans le cadre de programmes de développement rural soit suffisante. Les États membres peuvent ensuite subordonner les paiements directs au respect d'exigences environnementales générales. Enfin, les États membres peuvent attacher des exigences environnementales spécifiques à l'octroi de paiements relevant d'un régime de marché lorsque la situation de l'environnement exige des efforts supplémentaires.

Les États membres définiraient des sanctions appropriées en cas de non-respect des exigences qu'ils ont fixées. Ces sanctions pourraient prendre la forme d'une réduction, voire de la suppression, des aides relevant des régimes de soutien.

Cette approche permettrait aux États membres de s'assurer que des améliorations obtenues, du point de vue de l'environnement, pour certaines exploitations et pour certaines régions, ne soient pas anéanties par d'autres pratiques de production génératrices de pollution dans la même région.

L'application de la proposition par les États membres devrait ainsi leur permettre d'améliorer l'équilibre entre l'agriculture intensive et l'environnement, de manière à éliminer des éléments nuisibles de l'agriculture intensive et à améliorer l'image de l'agriculture en la faisant apparaître comme un secteur vivant en harmonie avec son milieu. S'il convient de tenir compte des intérêts sociaux et économiques légitimes en présence, la société est en droit d'escompter que le financement de la politique agricole commune n'entraîne pas une dégradation de l'environnement dont elle devrait ensuite payer la restauration.

Bien qu'elles aient été proposées par la Commission avant le sommet de Cardiff, les mesures citées dans le cadre du règlement horizontal constituent une avancée significative dans la direction tracée en juin 1998 par les chefs d'État et de gouvernement.

L'écoconditionnalité est susceptible, à condition d'être bien appliquée par les États membres, de contribuer dans une large mesure à l'amélioration de l'environnement ainsi qu'à un développement durable de l'agriculture.

Bien que l'agriculture hyperintensive - souvent l'agriculture hors sol - ne bénéficie en général d'aucun soutien direct de l'Union européenne, ce secteur n'en fait pas moins peser sur l'environnement une charge de plus en plus lourde. Il est conforme aux attentes légitimes de la société que l'activité de ce secteur ne soit pas non plus une source de dégradation. Des États membres pourraient ainsi désirer intégrer l'application des mesures environnementales dans un cadre national plus large.

L'application des mesures environnementales doit s'examiner en fonction de deux facteurs. Premièrement, le message principal des propositions de réforme de la politique agricole commune dans le cadre d'Agenda 2000 est l'accroissement de la compétitivité. Il n'entre pas dans les intentions de la Commission de saper les positions concurrentielles des agriculteurs en accumulant les exigences environnementales au-delà du raisonnable. L'application de ces mesures aura pour effet de consolider la situation de la grande majorité des agriculteurs qui, dans la pratique, se conforment déjà aux normes environnementales: il ne serait pas équitable que soient récompensés les agriculteurs qui tirent d'une sollicitation excessive et dommageable des ressources de l'environnement un avantage concurrentiel indu. En revanche, les agriculteurs qui fournissent en faveur de l'environnement des services qui dépassent le seuil des bonnes pratiques agricoles ont vocation à être rémunérés pour cela grâce au mécanisme agroenvironnemental.

Le second facteur se définit par la nécessité pour le secteur agricole de tenir compte des attentes légitimes de la société, qui ne veut pas que les activités agricoles polluent l'environnement, provoquent de gravesphénomènes d'érosion ou détruisent des paysages naturels auxquels elle est particulièrement attachée. L'application des mesures visées par le règlement horizontal, y compris les mesures agroenvironnementales, la législation sur l'environnement et l'écoconditionnalité, est un élément essentiel, qui doit garantir le recours à des pratiques agricoles respectant des exigences environnementales minimales tout en maximisant la compétitivité. À cet effet, les États membres devraient appliquer ces mesures de façon à assurer l'égalité de traitement entre les agriculteurs et à éviter les distorsions du marché et de la concurrence(28).

3.2.3. Les organisations communes de marché

Outre les moyens offerts par le règlement horizontal, plusieurs actions environnementales spécifiques ont été proposées dans les organisations de marché examinées [cultures arables, viande bovine, lait et produits laitiers(29)]. Les mesures dont il s'agit concernent les conditions dans lesquelles les aides directes sont accordées. Dans le cas du régime de la viance bovine, les paiements sont structurés de manière à fournir une aide supplémentaire aux exploitations extensives définies par référence à une densité des animaux détenus sur l'exploitation de 1,4 unité de gros bétail par hectare (CGB/ha). Cette mesure, renforcée à la fois dans son financement et dans sa définition, devrait comporter des avantages tant pour le marché que pour l'environnement, tout en contribuant à l'amélioration de l'image d'une partie de la production de viande bovine.

Dans le cas des régimes de la viande bovine et des produits laitiers, la Commission propose de réserver une part substantielle de l'ensemble des aides afin de les mettre à la disposition des États membres pour soutenir les secteurs par des paiements directs correspondant à des besoins spécifiques. Ces aides pourraient être fondées sur la superficie, ce qui diminuerait l'incitation au surpâturage; dans le cas particulier des propositions dans le secteur de la viande bovine, les États membres devraient fixer une charge de bétail(30) tenant compte de l'impact environnemental, du type de production en cause et de la sensibilité environnementale des terres(31).

En ce qui concerne la prime de base à la viande bovine, les paiements ne sont effectués que jusqu'à concurrence de 2 UGB/ha. En ce qui concerne la prime à l'extensification, le facteur de densité de 1,4 UGB/ha est calculé sur la base du nombre total des bovins adultes ainsi que des ovins et caprins(32).

Dans le secteur des cultures arables, outre les mesures précitées relevant du règlement horizontal, les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour rappeler aux agriculteurs que la législation sur l'environnement doit être respectée(33). En ce qui concerne le gel de terres, la Commission propose de conserver cet instrument de contrôle de la production mais, compte tenu des perspectives du marché, le taux initial de gel obligatoire sera de 0 %. Le gel volontaire peut être institué jusqu'à concurrence de 10 % de la superficie de base pour une période n'excédant pas cinq ans(34). Lorsque le gel des terres est autorisé, les États membres devraient appliquer des mesures environnementales appropriées à la situation particulière des terres retirées de la production(35).

3.2.4. Mesures de développement rural

La nouvelle approche proposée par la Commission en ce qui concerne les zones rurales se fonde sur les conclusions de la conférence de Cork sur le développement rural. En substance, les régions seront invitées à mettre au point des programmes intégrés de développement durable des zones rurales(36). L'élaboration des programmes fera suite à une appréciation préalable des effets attendus, notamment sur le plan environnemental. Les mesures agroenvironnementales feraient obligatoirement partie de tous les programmes de développement rural à mettre en oeuvre sur les territoires des États membres(37).

Conformément à l'optique générale du système, les mesures en faveur du développement rural doivent s'appliquer à condition que les normes minimales requises dans le domaine de l'environnement soient respectées ou atteintes consécutivement à l'action dont il s'agit(38). Pour les activités dépassant l'application de normes minimales, des mesures agroenvironnementales devraient généralement être prévues.

Par ailleurs, le potentiel touristique basé sur les bonnes conditions environnementales des zones rurales permet d'envisager une diversification des activités économiques; cela nécessite une approche durable et intégrée afin de répondre aux exigences de qualité des touristes, d'améliorer la situation des entreprises et des populations locales et de préserver le patrimoine naturel (paysage et biodiversité) et culturel (architecture, artisanat, traditions).

En ce qui concerne le soutien des investissements dans les exploitations agricoles, des dispositions spécifiques sont prévues pour les investissements qui préservent et améliorent l'environnement naturel(39) et il n'est plus nécessaire de prouver que les investissements en eux-mêmes amélioreront la rentabilité de l'exploitation, même si l'agriculteur resterait tenu de contribuer financièrement à ces investissements.

Pour ce qui est de la formation des agriculteurs, les nouvelles propositions rassemblent les possibilités de formation offertes au titre des mesures structurelles et agroenvironnementales. La formation aurait notamment pour but d'aider les agriculteurs à mieux protéger l'environnement et à appliquer des méthodes de production compatibles avec l'entretien du paysage(40).

Dans une approche cohérente et intégrée, un certain nombre de mesures du règlement sur le développement rural (tels que les investissements, la formation, les mesures agroenvironnementales, la transformation et la commercialisation) peuvent être ciblées sur la promotion de l'agriculture biologique et de la biodiversité, ainsi que sur la lutte contre le changement climatique. Les propositions de réforme de la politique agricole commune dans le cadre d'Agenda 2000 et la mise au point définitive de la modification longuement attendue du règlement (CEE) n° 2092/91 sur l'agriculture biologique pour ce qui concerne l'élevage peuvent contribuer à dynamiser le développement du secteur de l'agriculture biologique tout en évitant des distorsions de concurrence, l'objectif étant d'aboutir à une production et une distribution durables des produits biologiques.

Les mesures agroenvironnementales, les mesures dans les zones défavorisées ainsi que celles concernant les forêts feraient partie intégrante des programmes ruraux. Ces mesures sont décrites dans les sections suivantes.

3.2.5. Les mesures agroenvironnementales

Le noyau de la stratégie environnementale de la Communauté dans le cadre de la politique agricole commune a été l'application de mesures agroenvironnementales ciblées sur la totalité des territoires des États membres(41). Les programmes agroenvironnementaux offrent une aide aux agriculteurs qui s'engagent par contrat à fournir des services de protection de l'environnement et d'entretien du paysage. Ces services améliorent la qualité de la vie dans l'espace rural et peuvent ainsi contribuer à une diversification des activités économiques, notamment grâce au tourisme. Ces paiements sont ouvertes à la biomasse et aux biocarburants, pour autant que l'environnement soit protégé.

L'aide versée est calculée en fonction des coûts engagés et de la perte de revenu encourue par l'agriculteur qui exerce l'activité en faveur de l'environnement. L'aide peut également comporter, en tant que de besoin, une incitation financière limitée(42). L'application du règlement sur l'agriculture biologique jusqu'en 1997 a fait l'objet d'un rapport de la Commission au Parlement et au Conseil(43), qui précise les modalités de la procédure d'autorisation de la Commission.

Les lignes directrices décrites dans le rapport sont reprises dans la proposition de règlement sur le développement rural, qui met l'accent sur le soutien de pratiques agricoles conçues pour la protection de l'environnement et l'entretien du paysage (agroenvironnement), qui contribueront à la réalisation des objectifs de la politique communautaire en ce qui concerne l'agriculture et l'environnement.

Les mesures agroenvironnementales portent sur les formes d'exploitation des terres agricoles prenant en compte la protection et l'amélioration de l'environnement, du paysage et de ses caractéristiques, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique. Cela comprend l'agriculture biologique et les méthodes de culture à faibles consommations intermédiaires, les pratiques agricoles nécessaires à la protection de la nature dans le cadre de Natura 2000, le gel de terres à des fins écologiques et l'entretien écologique de terres agricoles abandonnées(44).

Il convient de noter que les mesures proposées visent aussi l'exploitation écologique des systèmes de pâturage à faible intensité, et de relever l'introduction d'une mesure nouvelle pour la conservation d'espaces cultivés à haute valeur naturelle menacés (érosion, abandon, incendies, etc.). En ce qui concerne l'entretien du paysage, le maintien des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles est également prévu. Enfin, la prise en compte de la planification environnementale à moyen comme à long terme dans la conduite agricole ferait également l'objet d'un soutien(45).

L'aide ne pourrait être accordée que pour des mesures qui vont au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles(46), ce qui implique que l'agriculteur respecte déjà les exigences environnementales minimales. Antérieurement exclu, le coût des investissements non productifs nécessaires au respect des engagements pourrait désormais être pris en compte pour le calcul du niveau de l'aide(47).

Quant à la participation financière de la Communauté et de l'État membre, elle est identique à celle prévue pour les autres mesures en faveur du développement rural (en règle générale jusqu'à 75 % pour les zones de l'objectif n° 1 et jusqu'à 50 % pour les autres zones), mais la contribution maximale de la Communauté peut être augmentée de 10 % pour les mesures présentant un intérêt particulier du point de vue de l'environnement(48). Le barème des montants maximaux pouvant faire l'objet d'un cofinancement serait très simplifié par rapport aux douze niveaux actuels(49), qui varient selon la mesure et l'utilisation des terres considérées, puisqu'il passe à trois niveaux liés à la seule utilisation des terres(50). En général, les marges de cofinancement seraient augmentées par rapport aux plafonds actuels(51). Pour les mesures particulièrement coûteuses, entraînant pour les agriculteurs des pertes de revenu dépassant ces plafonds, les États membres peuvent intervenir pour la différence pourvu que le paiement intégral soit justifié selon les mêmes critères(52).

Les mesures agroenvironnementales ne pourraient couvrir que des services qui ne sont pas financés par d'autres mesures, en particulier les indemnités compensatoires, ou par les organisations communes de marché(53). Toutefois les paiements agroenvironnementaux pourraient être un appoint nécessaire des paiements directs lorsque ces derniers ne couvrent pas l'intégralité de la perte de revenu ou des coûts nets. Le souci de la protection de l'environnement peut, par exemple, rendre souhaitable dans certaines zones la pratique de l'élevage bovin extensif à une densité de pâturage déterminée. S'il en résulte pour l'agriculteur des coûts nets ou une perte de revenu non couverts par la prime à la viande bovine, y compris la prime à l'extensification, le solde peut faire l'objet d'une aide agroenvironnementale.

Même si les propositions d'Agenda 2000 représentent une avancée considérable vers une plus grande subsidiarité, la politique agricole commune reste une politique commune et le volet agroenvironnemental est une composante essentielle de cette politique. C'est la raison pour laquelle la Commission propose de maintenir l'application obligatoire des mesures agroenvironnementales dans tous les États membres, étant entendu que, pour les agriculteurs, tous les programmes restent facultatifs. Il est donc prévu d'intensifier l'application des mesures agroenvironnementales. Le montant qui figure actuellement dans l'évaluation du budget Agenda 2000 pour les mesures d'accompagnement est de 2,8 milliards d'écus par an. L'expérience des mesures agroenvironnementales instaurées en 1992 a montré que l'application concrète des mesures pouvait dépasser les prévisions. Les États membres pourront transférer sur le budget agroenvironnemental l'argent économisé grâce à la diminution des paiements directs par modulation de ces derniers ou par application du principe de l'écoconditionnalité(54).

3.2.6. Les indemnités compensatoires dans les zones défavorisées

Dans les zones désignées, souffrant de handicaps du point de vue de l'activité agricole, le paiement des indemnités compensatoires serait maintenu dans le cadre de la proposition de règlement sur le développement rural(55). Les objectifs principaux restent inchangés: assurer l'exploitation continue des superficies agricoles dans les zones défavorisées de manière à contribuer au maintien d'une communauté rurale viable, préserver l'espace naturel et promouvoir des modes d'exploitation agricole durables là où ils sont nécessaires à la protection du paysage(56). À cela s'ajoute une disposition spécifique précisant que les aides peuvent couvrir le coût du respect des engagements souscrits au titre de la législation sur l'environnement(57). La Commission propose que les indemnités compensatoires soient systèmatiquement calculées en fonction de la superficie(58), de manière à éviter la tendance actuelle à la surcharge résultant des paiements à l'unité de bétail.

Parallèlement aux dispositions proposées dans les régimes de marché par le règlement horizontal (qui ne s'applique pas aux indemnités compensatoires), les agriculteurs sont censés recourir aux pratiques normales de l'agriculture durable en contrepartie des indemnités compensatoires versées(59). Les règles de bonnes pratiques agricoles définies pour la zone concernée comporteront un volet consacré à la prudence écologique dont tout agriculteur avisé fait normalement preuve en toutes circonstances et qui impliquerait le respect de la législation sur l'environnement.

Les zones de montagne, celles situées au nord du 62e parallèle et les autres zones défavorisées sont définies par rapport aux handicaps que constituent pour l'activité agricole l'altitude, les pentes, le climat ou la pauvreté du sol et qui incitent à l'abandon des terres cultivées(60). Ces zones présentent souvent de grandes richesses du point de vue de l'espace naturel et du paysage, et la cessation ou la régression de l'activité agricole constituerait une menace pour le paysage et entraînerait une diminution de la biodiversité. Le maintien d'une agriculture profitable à l'environnement peut nécessiter dans ces zones un effort substantiel de l'agriculteur, dont le coût dépasse le montant des indemnités compensatoires. Les États membres et les régions devront promouvoir des mesures agroenvironnementales supplémentaires afin d'assurer en particulier la conservation d'espaces cultivés à haute valeur naturelle et de systèmes de pâturage à faible intensité favorables à l'environnement(61).

Outre les zones de montagne et autres zones défavorisées, les États membres pourraient continuer à désigner des zones affectées de handicaps spécifiques dans lesquelles le maintien de l'activité agricole est nécessaire notamment pour protéger l'environnement, préserver le potentiel touristique d'une région ou protéger le littoral. Ces zones affectées de handicaps spécifiques peuvent comprendre des zones soumises à des contraintes environnementales spécifiques(62). La superficie de l'ensemble des zones visées par cette disposition passe de 4 à 10 % du territoire des États membres(63).

3.2.7. Mise en valeur et développement durables des forêts

Le soutien accordé à la sylviculture contribuera à la mise en valeur et au développement durable des forêts(64). Les forêts jouent un rôle essentiel dans la préservation de l'environnement naturel, notamment en ce qui concerne la protection des eaux et du sol, l'amélioration de la qualité de l'air, la prévention des avalanches, la contribution à la stabilité climatique, etc.

Le chapitre relatif à la sylviculture prévoit le soutien d'un large éventail d'actions ayant pour objet d'encourager le développement durable des forêts et d'assurer la protection du patrimoine forestier. Il comporte des mesures de protection des forêts, notamment contre les incendies(65), et des mesures de plantation et de régénération de terres non agricoles à condition que la plantation soit adaptée aux conditions locales et compatibles avec l'environnement(66); sont également visées la préservation et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts, la restauration des forêts endommagées, ainsi que la fonction protectrice des forêts, la restauration des forêts endommagées, ainsi que la fonction protectrice des forêts, en particulier de celles dont la fonction protectrice et écologique ne peut être assurée par le seul revenu sylvicole(67). L'instauration d'un nouveau paiement compensatoire aux fins précitées constituera une étape importante vers la préservation de forêts de l'Union européenne les plus précieuses au regard de l'environnement.

Par ailleurs, la Commission a adopté en novembre 1998, suite à une résolution du parlement européen, une communication sur une stratégie forestière européenne. De même, l'intégration du développement durable et de la protection de l'environnement dans les politiques forestières a été retenue comme principe directeur de cette stratégie.

Parmi les priorités de la Commission se trouve le support aux projets combinant l'exploitation énergétique des résidus forestiers, et la prévention des incendies. En effet, une des causes d'incendie est justement que ces résidus restent dans la forêt et leur exploitation en tant que combustible pour alimenter des unités de biomasse contribuerait à la limitation des incendies. Toutefois, lorsque la biomasse issue des résidus forestiers est à promouvoir pour sa contribution bénéfique au cycle du carbone, il convient de s'assurer que cet encouragement ne résulte pas en une réduction de la biodiversité.

4. LA MISE AU POINT D'INDICATEURS AGROENVIRONNEMENTAUX

Les Conseils de Cardiff et de Vienne ont souligné l'importance de la mise au point d'indicateurs environnementaux. Les indicateurs environnementaux servent à transformer des données physiques et monétaires relatives aux activités humaines et à la situation de l'environnement en informations utiles à la prise de décisions. Ils permettent de mieux comprendre des questions complexes dans les domaines de l'agriculture et de l'environnement, de montrer les évolutions au cours du temps et de fournir des informations quantitatives. Tous ces éléments sont nécessaires pour fixer des objectifs et en assurer le suivi.

Un système cohérent d'indicateurs environnementaux ne doit pas se limiter aux seuls moyens et thèmes liés à l'environnement. Une approche au coup par coup ne peut pas pleinement prendre en compte le fait que l'environnement est un système global dans lequel la composition et l'interaction des éléments constitutifs revêtent une grande importance. En ce qui concerne l'agriculture, une approche systématique est d'autant plus primordiale que l'agriculture interagit en tant que système avec l'environnement. La compréhension de l'agriculture dans la multiplicité de ses effets positifs et négatifs sur l'environnement nécessiterait la prise en considération de tout le contexte d'une telle interaction. Un contexte territorial d'indicateurs agroenvironnementaux approprié peut être fourni par la notion de "paysage", comprise comme un espace cultivé, partiellement semi-naturel, dans lequel la production agricole prend place et qui est caractérisé par la totalité de ses éléments biophysiques et culturaux.

La mise au point d'indicateurs environnementaux pour l'agriculture nécessite une approche différenciée, qui reflète la diversité des structures économiques selon les régions et la diversité des conditions naturelles. Les données disponibles concernant l'élevage, les engrais et les pesticides, qui, le plus souvent, sont agrégées à un niveau très élevé, peuvent fournir des enseignements mais - faute d'une différenciation par région - elles peuvent aussi prêter à confusion.

Les inconvénients de l'absence de différenciation territoriale ou thématique peuvent être illustrés par les données relatives aux intrants agricoles: le développement de l'emploi des engrais n'a de signification que s'il est mis en relation avec l'évolution de leur métabolisation. Une diminution des bilans azotés identifiable au niveau national peut dissimuler un excédent significatif dans certaines régions. De même, certaines observations peuvent se révéler trompeuses si elles ne sont pas suffisamment spécifiques: comme il est précisé au point 2.1.1, le constat de la diminution de l'utilisation de pesticides pourrait résulter d'un changement dans les types de principes actifs qui n'implique pas nécessairement une amélioration du point de vue de l'environnement.

Eurostat a établi des bilans pour l'azote, au niveau régional (NUTS 2). Ces bilans prennent non seulement en compte les quantités d'engrais et l'épandage de déjections animales, mais également l'absorption de l'azote par les plantes. Ces bilans peuvent servir d'indicateurs pour identifier clairement les zones dans lesquelles les eaux souterraines peuvent être menacées et pour indiquer où des études supplémentaires sur l'exposition des eaux souterraines peuvent être nécessaires.

D'autres activités menées par Eurostat dans le domaine des statistiques et indicateurs environnementaux concernent les travaux sur les gaz à effet de serre issus de l'agriculture, la compilation de données sur chacun des pesticides utilisés pour les différentes cultures dans les États membres de l'Union européenne et l'identification d'indicateurs quantifiables pour les "paysages".

En ce qui concerne l'utilisation des indicateurs agroenvironnementaux pour le suivi des mesures rurales et des programmes agroenvironnementaux, si l'on veut que ces indicateurs aient un sens, il faut qu'ils reflètent les caractéristiques spécifiques des sites concernés et les critères de programmes. Les indicateurs généraux qui sont d'ores et déjà disponibles n'informent guère sur l'efficacité d'actions spécifiques. Il faudrait des données spécifiques et territorialement différenciées pour pouvoir discerner les insuffisances ou les bienfaits de mesures rurales et agroenvironnementales.

La mise en place d'indicateurs doit se fonder autant que possible sur les statistiques existantes. Toutefois, il faudrait éviter qu'elle soit trop dépendante de la disponibilité actuelle de données. Il est nécessaire d'intensifier les efforts en matière de conceptualisation des indicateurs, et, en même temps, de lancer des groupes de réflexion pour répondre aux nouvelles exigences concernant les données. Il est également nécessaire d'assurer que les instruments statistiques adéquats soient établis.

Ce sera une priorité des travaux de la Commision des prochains mois et des années à venir.

5. CONCLUSIONS

La relation entre agriculture et environnement n'est pas statique. L'agriculture a connu une intensification et celle-ci a accru à son tour la pression sur l'environnement. La relation que l'on souhaite établir entre agriculture et environnement peut être définie par les termes "agriculture durable". Pratiquer une "agriculture durable" équivaudrait à gérer les ressources naturelles de manière à garantir que l'on puisse également en tirer profit à l'avenir. En outre, il faut s'assurer de l'intégration appropriée du volet environnemental dans les décisions à prendre au titre des politiques agricoles dans le cadre d'Agenda 2000.

Les propositions de réforme de la politique agricole commune formulées par la Commission ont cinq grands objectifs: accroître la compétitivité; assurer la sûreté et la qualité des denrées alimentaires; maintenir un niveau de vie équitable pour la communauté agricole et stabiliser les revenus agricoles; parvenir à une meilleure intégration des finalités environnementales dans la politique agricole commune et créer des possibilités d'emplois et de revenus alternatifs pour les agriculteurs et leur famille.

Rendre la politique agricole commune plus acceptable pour le citoyen et le consommateur est une de nos tâches prioritaires pour les années à venir. Les différentes fonctions assurées par les agriculteurs, notamment en ce qui concerne le maintien et la conservation de l'espace rural, font l'objet d'un examen de plus en plus attentif de la part de la société. D'une part, les agriculteurs sont tenus de respecter le niveau minimal de sauvegarde de l'environnement dû à la société en observant les dispositions législatives contraignantes en cette matière; d'autre part, si la société leur demande de fournir des prestations de caractère environnemental allant au-delà du niveau de base des bonnes pratiques agricoles, il faudra les indemniser des frais et des pertes de revenus qu'il subissent en rendant ces services à la collectivité.

Les propositions de la Commission sont équilibrées et offrent aux États membres et aux régions les instruments nécessaires pour faire en sorte que les normes environnementales minimales soient respectées et pour promouvoir la conservation et l'amélioration d'un patrimoine environnemental européen incomparable.

La Commission souligne qu'il est important d'assurer que l'intégration environnementale soit traitée de manière adéquate lors des décisions à prendre sur la politique agricole, dans le contexte de l'Agenda 2000. La Commission continuera à suivre et à évaluer les progrès en faveur d'une intégration pleine et entière.

(1) 44 % de terres agricoles; 33 % de terrains boisés.

(2) Cinquième programme d'action en matière d'environnement et de développement soutenable, COM(92) 23 du 27 mars 1992.

(3) COM(95) 624.

(4) Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large. COM(97) 2000 final.

(5) EFMA: Forecast of food, farming and fertilizer use to 2008. EFMA 1998.

(6) Eurostat: Les pesticides dans l'UE: ventes, utilisation, législation (projet, 1998) ECPA, EFMA.

(7) Proposition modifiée de règlement (CE) du Conseil complétant pour les productions animales le règlement (CEE) n° 2092/91 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires. COM(96) 366 et COM(97) 747 final.

(8) Règlement (CEE) n° 2092/91, modifié par le règlement (CEE) n°[nbsp ]2083/92 et par le règlement (CE) n° 1935/95.

(9) Directive 80/778/CEE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine JO L 229 du 30.8.1980).

(10) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Mesures prises conformément à la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. Commission européenne, 1998.

(11) Directives sur les résidus de pesticides. Voir résumé dans "Agriculture et environnement" point 4.4.1.

(12) L'environnement en Europe. Deuxième évaluation. 1998 ("Dobris+3").

(13) Options to reduce methane emissions (projet de rapport final pour la DG XI), AEA Technology Environment, Juin 1998, p. 10 et suivantes.

(14) Changement climatique - Vers une stratégie communautaire post-Kyoto [COM (98) 353]

(15) Document de travail sur les cultures non alimentaires dans le cadre d'Agenda 2000 - SEC(1998) 2169.

(16) Directive 79/409/EEC concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, 2.5.1979, p. 1).

(17) Par exemple projets FAIR: pesticides et biodiversité; zones non cultivées autour des exploitations agricoles.

(18) Rösler, Stefan und Weins, Christof (1996): Aktuelle Entwicklungen in der Landwirtschaftspolitik und ihre Auswirkungen auf die Vogelwelt (Vogelwelt 117:169-185).

(19) Document de stratégie agricole COM(95) 607, présenté par la Commission au Conseil européen de Madrid, en décembre 1995.

(20) "Conférence européenne sur le développement rural: L'Europe rurale - Des perspectives pour l'avenir", Cork, Irlande, 7.-9.11.1996.

(21) Voir également le rapport sur la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 2078/92, COM(97) 620, 4.12.1997, chapitres 3.5, 3.6 et 4.3.

(22) Règlement (CE) n° 746/96 de la Commission (JO L 102 du 25.4.1996, p. 19), modifié par le règlement (CE) n° 435/97 de la Commission (JO L 67 du 7.3.1997, p. 2).

(23) Document de travail VI/7655/98 - Rapport sur la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 2078/92 - Évaluation des programmes agroenvironnementaux - Novembre 1998

(24) Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large, COM(97) 2000, Commission européenne, Strasbourg 15.7.1997.

(25) Agenda 2000 - Propositions de règlements (CE) du Conseil relatives à la réforme de la politique agricole commune, COM(98) 158 final, 18.3.1998, comprenant huit propositions de textes.

(26) COM(1998) 353.

(27) Règlement horizontal, article 3.

(28) Règlement horizontal, article 5, paragraphe 1.

(29) Les réformes en cours des régimes applicables au tabac et à l'huile d'olive ne sont pas prises en compte dans le présent document car elles ne figurent pas dans le document Agenda 2000.

(30) Viande bovine, annexe VI, point III; la charge de bétail comprend tous les bovins, sauf les vaches allaitantes.

(31) Viande bovine, article 14, paragraphe 2, point b).

(32) Viande bovine, article 11, paragraphe 2. NB: seuls sont comptés les ovins et caprins pour lesquels des primes sont payées.

(33) Cultures arables, article 8, paragraphe 3.

(34) Cultures arables, article 6, paragraphe 5.

(35) Cultures arables, article 6, paragrape 2.

(36) RDR, article 1er.

(37) RDR, article 41.

(38) RDR, article 5 (investissements), article 8, paragraphe 1 (jeunes agriculteurs), article 11, paragraphe 2 (préretraite), article 24, paragraphe 1 (amélioration de la transformation et de la commercialisation) et article 28, paragraphe 2 (sylviculture).

(39) RDR, article 4.

(40) RDR, article 9.

NOTA BENE: LÉGISLATION EN PROJET AU TITRE D'AGENDA 2000 CITÉE DANS LE TEXTE

"Cultures arables": proposition de règlement du Conseil instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, 98/0108(CNS).

"Viande bovine": proposition de règlement du Conseil portant organisation commune de marché dans le secteur de la viande bovine, 98/0109(CNS).

"RDR": proposition de règlement du Conseil concernant le soutien communautaire en faveur du développement rural, 98/0102(CNS).

"Règlement horizontal": proposition de règlement du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune, 98/0113(CNS).

(41) RDR, articles 20, 21 et 22, et article 41, paragraphe 2.

(42) RDR, article 22.

(43) COM(97) 620 du 4.12.1997, rapport sur l'application du règlement (CEE) n° 2078/92.

(44) RDR, article 20.

(45) Ibidem.

(46) RDR, article 21, paragraphe 2.

(47) RDR, article 22, paragraphe 1.

(48) RDR, article 45, paragraphe 2.

(49) Règlement (CEE) n° 2078/92, article 4.

(50) RDR, article 22, paragraphe 2.

(51) RDR, annexe [règlement (CEE) n° 2078/92, article 4].

(52) RDR, article 49, paragraphe 3.

(53) RDR, article 21, paragraphe 2, article 35, paragraphe 3, et article 36.

(54) Règlement horizontal, article 5, paragraphe 2.

(55) RDR, articles 13 à 19.

(56) RDR, article 13 [voir règlement (CE) n° 950/87, articles 17, 22, 24 et 25].

(57) RDR, article 13, quatrième tiret, et article 15, paragraphe 1.

(58) RDR, article 14, paragraphe 2.

(59) RDR, article 14, paragraphe 2, troisième tiret.

(60) RDR, articles 17 et 18.

(61) RDR, article 20, deuxième et troisième tirets, et article 21, paragraphe 2, deuxième alinéa.

(62) RDR, article 19, premier alinéa.

(63) RDR, article 19, deuxième alinéa.

(64) RDR, article 27.

(65) RDR, article 27 et 30.

(66) RDR, article 28 et 29.

(67) RDR, article 30.