Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable"

(2001/C 221/04)

Le 20 octobre 2000, conformément à l'article 271 du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mai 2001 (rapporteur: M. García Alonso, corapporteur: M. von Schwerin).

Lors de sa 382e session plénière des 30 et 31 mai 2001 (séance du 30 mai 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La proposition de règlement à l'examen a pour objectif d'accroître la sécurité juridique à l'intérieur d'un cadre harmonisé en ce qui concerne l'application de droits exclusifs et d'aides publiques pour les transports de voyageurs, afin que ces aides soient compatibles avec le marché unique dans le secteur des transports.

1.2. Comme on le voit à la lecture du tableau récapitulatif figurant en annexe à l'exposé des motifs de la proposition de règlement, la situation varie considérablement d'un État membre à l'autre; dans certains pays, les marchés sont ouverts à la concurrence (sur la base d'appels d'offres à durée variable); dans de nombreux autres pays, la concurrence n'existe pas et les marchés sont fermés; enfin, il existe aussi des pays où une partie du marché a fait l'objet d'une déréglementation totale. De même, comme le précise l'exposé des motifs de la proposition à l'examen, des entreprises à caractère public coexistent avec des entreprises privées qui sont souvent en concurrence sur les mêmes segments de marché.

1.3. L'on peut subdiviser le transport de voyageurs en trois grandes catégories:

- le transport urbain;

- le transport interurbain, avec trois sous-catégories: transport périurbain (banlieues proches des grandes villes), transport à longue distance (liaisons entre des noyaux de population à grande distance) et transport régional ou territorial (à caractère régional, desservant des zones rurales ou à faible densité de population);

- le transport occasionnel à la demande (transport de voyageurs vers des établissements scolaires ou des usines); toutefois, ce type de transport, de par ses caractéristiques, est libéralisé et ne rentre dès lors pas dans le champ d'application de la proposition de règlement).

1.4. Il est bien évident que chacune de ces trois catégories de transport présente des caractéristiques propres sur le plan économique et social et qu'il conviendra dès lors de les aborder au fur et à mesure de l'élaboration de la législation les concernant.

1.5. Il existe une obligation de service public dans le secteur du transport de voyageurs lorsque l'opérateur se voit imposer certaines obligations qui comprennent l'obligation d'exploiter, l'obligation de transporter et l'obligation tarifaire(1), par exemple en matière de couverture géographique (obligation de desservir une région déterminée dans laquelle coexistent des zones à forte densité d'usagers et d'autres où cette densité est faible, voire très faible) ou de qualité du service (par exemple fréquence de passage) qui vont au-delà de ce que l'on pourrait attendre de cet opérateur dans des conditions de liberté totale que l'opérateur, s'il considérait son propre intérêt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions(2). En contrepartie de ces obligations, qui sont généralement précisées dans la concession, l'opérateur se voit généralement accorder:

- une exclusivité géographique pour la fourniture du service dans la zone considérée. Cette exclusivité a pour but de prester un service et de dédommager l'opérateur de tout ou partie du surcoût résultant de l'exploitation de certaines lignes ou de l'application de conditions spéciales. Cette exclusivité lui offre une sécurité et une péréquation des coûts au sein de la zone qui lui est dévolue et promeut ce faisant la prestation de services plus réguliers et plus stables;

- et/ou une indemnisation financière des dépenses engagées pour satisfaire à ces exigences de service public.

1.6. Ces mesures ont pour but de rendre les tarifs (par ailleurs inclus dans les contrats de concession) relativement homogènes pour les diverses catégories d'usagers, indépendamment du coût réel des services fournis. En outre, dans certains cas, le régime de concessions peut prévoir des aides supplémentaires afin de diminuer le prix des tarifs perçus par l'opérateur. Le terme de "tarifs" a son importance: il signifie que l'opérateur n'est pas habilité à décider de manière unilatérale du prix à faire payer aux usagers, et que les tarifs (et leur actualisation) sont fixés par l'autorité compétente dans le cadre du contrat de service public.

1.7. Le champ d'application de la proposition de règlement couvre l'organisation des diverses formes de transport (chemin de fer, route et voie navigable) ainsi que les catégories mentionnées ci-dessus, dans la mesure où les autorités accordent des droits exclusifs aux opérateurs, leur imposent des exigences minimum et/ou leur accordent une compensation pour la fourniture de services. Par conséquent, sont exclus du champ d'application de ce règlement les modalités de transport qui n'entrent dans aucun de ces trois cas.

1.8. La proposition de règlement est divisée en quatre chapitres: le chapitre I porte sur la garantie de qualité des transports publics de voyageurs, le chapitre II réglemente les contrats de service public, le chapitre III définit les critères minimaux applicables à l'exploitation des transports publics de voyageurs et le chapitre IV porte sur les questions procédurales.

1.9. Le niveau de qualité des transports publics de voyageurs est garanti notamment par des critères tels que la sécurité, la fréquence, la ponctualité, l'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, les facteurs environnementaux et les besoins en matière de transport des personnes habitant les zones les moins peuplées. Ce chapitre inclut en outre l'intégration avec d'autres modes de transport, le niveau des tarifs appliqués et la transparence de ces tarifs.

1.10. Les contrats de service public sont définis comme obligatoires dans tous les cas où il est prévu une indemnisation financière des dépenses engagées pour satisfaire à ces exigences de service public lorsque des droits exclusifs sont garantis. La conclusion de contrats de service public implique en général une attribution par voie d'appel d'offres. La durée maximale de ces contrats est de cinq ans, bien qu'une série d'exemptions à cette règle soit prévue. De même, les opérateurs sont tenus de communiquer, tous les ans et séparément pour chaque ligne, des informations à caractère économique et social.

1.11. Dans le cadre de ces contrats de service public, les autorités compétentes peuvent, décider d'attribuer directement: à titre exceptionnel, des contrats de service public dans le domaine du chemin de fer, du métro, ou du métro léger,

- à condition que l'on puisse démontrer:

- qu'il serait impossible de satisfaire aux normes nationales ou internationales de sécurité pour le transport par chemin de fer ou

- que le coût du maintien de la coordination entre l'opérateur et l'administrateur des infrastructures serait supérieur aux avantages des offres;

- lorsqu'un opérateur fournit des services de transport autres que le transport par chemin de fer mais qui sont intégrés avec des services de transport par chemin de fer ayant fait l'objet d'un appel d'offre public;

- dans le cadre de contrats de service public d'une valeur annuelle inférieure à 400000 euros (ou dans le cas d'un réseau, à 800000 euros);

- avec un droit exclusif, pour autant que ce droit ne donne pas lieu à une indemnisation financière, et qu'il porte soit

- sur un service nouveau, soit

- sur une seule ligne attribuée sur la base de critères de qualité.

1.12. Enfin, la proposition de règlement établit des clauses de sauvegarde en faveur de l'autorité adjudicatrice, et notamment l'obligation de sous-traiter une certaine partie du contrat total, la possibilité de ne pas attribuer de nouveau contrat à un opérateur qui détiendrait plus de 25 % du marché des transports de voyageurs, l'obligation de maintenir les droits du personnel engagé par l'opérateur qui bénéficiait de la concession précédente et la possibilité pour l'autorité compétente de demander à l'opérateur sélectionné de s'établir dans l'État membre en question, sous réserve des dispositions de l'article 71 du traité.

1.13. Les critères minimaux relatifs à la prestation de services sont appliqués sans discrimination par tous les services de transport similaires exerçant leur activité sous la responsabilité d'une même autorité compétente. Ces critères minimaux pourront comporter des compensations pour autant que la limitation des tarifs se fasse uniquement pour certaines catégories de voyageurs et que le montant de l'indemnisation ne dépasse pas 20 % de la valeur des services de l'entreprise dans la zone couverte et que l'indemnisation puisse être obtenue de manière non discriminatoire par tous les opérateurs. Dans ce cas, lesdites indemnisations accordées conformément au règlement à l'examen seront exemptées de la prévue notification prévue au cas où elles seraient considérées comme des aides publiques, conformément aux dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité.

1.14. Les questions procédurales visent à garantir la transparence et le caractère équitable de la procédure, de même que sa compatibilité avec les normes qui réglementent les contrats de service public en rapport avec le marché intérieur.

1.15. Enfin, dans le cadre des mesures transitoires, il est établi un délai général de trois ans, bien que ce dernier soit soumis à certaines exceptions, s'agissant des systèmes soumis, jusqu'à leur date d'expiration, aux dispositions du règlement précédant l'entrée en vigueur de la proposition de règlement actuellement à l'examen.

2. Observations à caractère général

2.1. Le Comité partage la philosophie qui sous-tend la proposition de règlement à l'examen et qui est exprimée au 7e considérant: "(...) avec des clauses de sauvegarde appropriées, l'introduction d'une concurrence régulée entre les opérateurs de la Communauté permet de rendre les services plus attrayants (...)".

2.2. Le Comité se félicite de l'intention déclarée de la Commission de se fixer pour objectif, en ce qui concerne les transports publics de voyageurs, une organisation du marché allant dans le sens de l'instauration d'une concurrence régulée et non d'une concurrence pure et dure.

2.3. Le Comité se félicite des instruments suivants, prévus par la proposition de règlement à l'examen et importants pour l'organisation du marché:

- l'obligation faite aux autorités compétentes de garantir la fourniture de services de transports publics de voyageurs adaptés aux besoins des usagers;

- la fixation de critères de qualité;

- une indemnisation financière qui couvre les dépenses engagées pour satisfaire aux exigences de service public;

- la péréquation des coûts pour les prestations de service public;

- l'octroi de droits exclusifs (à terme) et

- l'organisation de la concurrence par le biais d'appels d'offres, sans oublier les dérogations appropriées.

Ces instruments servent les efforts de la Commission, qui bénéficient du soutien du Comité, visant à optimiser le lien entre les services publics et le principe de la concurrence.

2.4. Le Comité observe également avec satisfaction que désormais, l'égalité des chances et la concurrence entre les entreprises, quelle que soit leur nature, s'effectueront dans des conditions de transparence juridique et comptable.

2.5. Toutefois, le Comité ne cache pas qu'il demeure sceptique quant à la capacité des moyens et des instruments mentionnés d'aboutir véritablement, dans la pratique, à un rapport harmonieux entre l'obligation de service public et l'organisation de la concurrence.

2.6. C'est ainsi que du point de vue du Comité, les instruments destinés à réglementer la concurrence, et plus particulièrement l'appel d'offres, sont traités de manière très concrète et avec beaucoup de sérieux; en revanche, les dispositions relatives aux exemptions donnent une impression de flou et semblent difficiles à appliquer. Il estime que sur ce point précis, il y a lieu de compléter et d'améliorer considérablement le texte de la proposition de règlement.

2.7. Plus particulièrement, dans le contexte de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe(3), le Comité propose de souligner l'importance des services d'intérêt général à l'aide des meilleurs instruments possibles. Ainsi, s'agissant de l'alternative entre l'appel d'offre et l'exemption (attribution directe), chaque État membre devrait avoir la liberté de décider lui-même, s'agissant des services de transport qu'il considère comme des services d'intérêt général au sens de la communication de la Commission COM(2000) 580, de l'opportunité d'adopter des dispositions supplémentaires relatives à la modification de sa législation pour l'amélioration de son système de transport.

2.8. Cette modification permettrait également de mieux répondre à la question non résolue de la proposition de règlement, à savoir la question du respect du principe de subsidiarité. En effet, le Comité n'est pas convaincu par les arguments avancés jusqu'ici par la Commission en faveur d'une compétence directe pour les transports publics de voyageurs.

2.9. Une meilleure prise en compte de la compétence des États membres sur la base de la communication sur les services d'intérêt général signifie aussi qu'il faut tenir compte des arguments des États membres qui se prévalent, en matière de transport public de voyageurs pour les courtes distances, des droits fondamentaux prévus par leur Constitution au niveau communal (par exemple l'Allemagne).

2.10. Le Comité, soucieux d'améliorer la proposition de règlement, souhaite toutefois formuler un certain nombre d'observations ayant pour but d'en améliorer le contenu. Ces observations sont les suivantes.

3. Chapitre I - Champ d'application et définitions

3.1. Article 2 - Rapport avec le droit des marchés publics

3.1.1. Compte tenu de l'article 12 de la proposition de règlement à l'examen, qui prévoit une procédure d'adjudication spéciale, il y a lieu de supprimer l'article 2. En revanche, il y a lieu de préciser plus en détail les dispositions de l'article 12 relatives à l'adjudication. La formulation actuelle de l'article 2 risque de conduire à des problèmes de délimitation et de donner lieu à une insécurité sur le plan juridique.

3.2. Article 3 - Définitions

3.2.1. Dans la liste des définitions figurant à l'article 3, alinéa h), le niveau des "exigences de service public" n'est pas clairement défini. De l'avis du Comité, il eût été préférable de maintenir la définition de la notion d'obligation de service public figurant dans le Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil du 26 juin 1969, qui précisait que "par obligations de service public, il faut entendre les obligations que, si elle considérait son propre intérêt commercial, l'entreprise de transport n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions".

3.2.2. Le Comité propose en outre de compléter la définition et de préciser que l'on ne peut parler de "services intégrés" que lorsque des entreprises de transport travaillent ensemble dans des conditions d'égalité, par exemple dans le cadre d'un consortium d'entreprises de transport appartenant à une même société.

3.2.3. L'on trouvera ci-dessous un certain nombre de définitions figurant à l'article 3 que le Comité estime imprécises ou dont la formulation mériterait d'être améliorée:

- Autorité compétente: remplacer les mots "organe d'État" par les mots "organisme public".

- Il y a lieu de définir plus clairement la notion de "ligne" utilisée dans plusieurs articles du règlement. Il semble, en tout état de cause, que ce dernier concept doive englober également la catégorie de service dite "territoriale".

4. Chapitre II - Garantie de qualité des transports publics de voyageurs

4.1 Article 4

4.1.1. De l'avis du CES, il ne suffit pas de fixer des critères relatifs aux "qualifications"; il est nécessaire de satisfaire aux exigences des directives relatives aux normes sociales minimum en général, comme par exemple le temps de travail et les temps de repos.

4.1.2. De manière générale, le Comité estime que la formulation actuelle de l'article 4 n'est pas suffisamment contraignante en ce qui concerne la fixation de véritables critères de qualité. De l'avis du Comité, la Commission devrait examiner l'opportunité de recommander des critères minimum ayant valeur d'exemple et applicables sur toute l'étendue du territoire communautaire, tant pour la desserte des agglomérations urbaines que pour celle des zones rurales. L'on pourrait également envisager, dans l'esprit de la promotion des "bonnes pratiques", d'organiser une bourse d'information permanente sur la qualité des transports de banlieue et de recourir à l'étalonnage. À titre d'exemple, l'on citera eltis (www.eltis.org).

4.1.3. Autre question non résolue, celle de la cohérence des critères de qualité et de l'obligation correspondante de financement des coûts qui ne peuvent être couverts par le prix des titres de transport. Il convient à cet égard de créer une obligation claire établissant que les exigences de qualité doivent être financées également à l'aide des ressources publiques, lorsque les recettes des titres de transport sont insuffisantes.

4.1.4. Le Comité suggère de modifier l'article 4 alinéa 2 comme suit:

(a) facteurs relatifs à la protection des consommateurs y compris l'accessibilité des services sur le plan de la fréquence, de la vitesse, de la ponctualité, de la fiabilité, de la capacité des moyens engagés par rapport au flux de voyageurs, du niveau de confort offert à la clientèle, de l'étendue du réseau et des informations fournies sur le service;

(c) l'intégration entre les différents services de transport, y compris l'intégration en matière d'information, de tarifs, de billetterie, d'horaires, de droits des consommateurs et d'utilisation des points de correspondance dans la zone géographique dont sont responsables les autorités compétentes et avec les exploitants désignés par les autres autorités compétentes;

(nouvel alinéa) la fourniture, le cas échéant de services intermodaux intégrés;

(f) le développement équilibré des régions et l'articulation avec les systèmes de transport longues distances;

(g) les besoins en matière de transport des personnes habitant les zones les moins peuplées, y compris la capacité de proposer des solutions innovantes et adaptées sans dégrader le service rendu (choix du mode, méthode et adaptation du service, billetterie);

(h) la santé et la sécurité des voyageurs, la propreté et l'hygiène des équipements ainsi que la sûreté des voyageurs et des biens;

(i) les qualifications du personnel, en particulier celles du personnel exerçant des fonctions de sécurité;

(nouvel alinéa) le respect des conventions collectives et/ou de la réglementation du travail en vigueur dans le secteur concerné;

(nouvel alinéa) la possession d'un système de maintenance du matériel et des installations garantissant au quotidien la fiabilité du plan de transport;

(nouvel alinéa) les capacités financières de l'entreprise et l'existence d'un système d'assurance de niveau approprié garantissant les recours des tiers.

5. Chapitre III - Contrats de service public

5.1. Article 6 - Attribution de contrats de service public

5.1.1. Concernant l'article 6 alinéa b): de l'avis du Comité, la disposition selon laquelle l'opérateur doit prendre en charge la totalité de certains coûts est peu pratique, car le prix du titre de transport, qui correspond à une certaine politique, peut représenter une telle proportion des gains que les coûts cités en exemple ne peuvent être couverts. Dès lors, le Comité plaide en faveur d'une suppression de l'article 6 alinéa b). Les opérateurs pourront avoir la possibilité de négocier avec les autorités, y compris sur le plan des tarifs.

5.1.2. Concernant l'article 6 alinéa c): la fixation à cinq ans de la durée des contrats de service public est trop courte et devrait être étendue. La disposition prévue à l'alinéa c) concernant la possibilité d'accorder des exceptions à cette règle montre déjà clairement que cette durée est insuffisante. En revanche, cette disposition est rédigée de manière imprécise, de sorte qu'il est difficile pour les opérateurs de transports de la faire valoir aux autorités compétentes. À titre d'exemple, la période d'amortissement d'un autobus ou d'un autocar est aujourd'hui largement supérieure à cinq ans. De l'avis du Comité, le délai de validité des contrats doit garantir des droits exclusifs pendant une période suffisamment longue afin de permettre aux opérateurs de récupérer leurs investissements et devrait être porté de 8 à 15 ans en fonction de la classification du type de service, conformément au paragraphe 1.3.

5.1.3. La proposition de règlement établit un cadre de fonctionnement similaire pour tous les pays, mais elle ignore que le degré d'ouverture est actuellement très différent d'un pays à l'autre et que de nombreux pays disposent déjà d'un système consolidé de concessions adapté à la proposition de règlement sinon dans sa totalité, du moins en bonne partie. D'autres ont entrepris des processus de régionalisation des compétences dans le cadre desquels sont négociés des nouveaux contrats de services publics attribués directement, et obtiennent des résultats significatifs en terme d'amélioration de la qualité du transport et d'augmentation des trafics.

5.1.4. La proposition de règlement distingue à juste titre entre les services de transports de voyageurs selon le mode de transport utilisé (train, métro, route, voie fluviale) mais ne distingue pas de la même manière entre les caractéristiques - pourtant très différentes - des transports selon les catégories d'usagers, lesquelles ont été énumérées au point 1.3.

5.1.5. Dans certains cas, le Comité relève des mélanges et des confusions entre certains critères tels que l'ouverture à la concurrence, la limitation des aides et le niveau des droits exclusifs, ce qui se traduit dans certains points du règlement par des options potentiellement incorrectes. L'objectif central de la proposition de règlement étant de garantir à l'usager des services publics assortis de certaines exigences de qualité, le tout au moindre coût possible (avec ou sans subvention des tarifs), l'octroi d'un droit d'exclusivité pour une période déterminée permet de garantir à long terme des coûts moindres, pour autant que la durée de ladite concession soit bien calculée. En d'autres termes, le processus de concurrence (qui permettra d'offrir les tarifs les plus bas) doit être enclenché au moment de l'octroi de la concession (et de l'exclusivité qui lui est associée); en revanche, la durée de la concession doit concilier le long terme (qui incite les opérateurs à formuler des offres plus concurrentielles dans la mesure où il permet un amortissement suffisant des frais fixes et des coûts de départ pour les nouveaux opérateurs) tout en demeurant suffisamment brève (ce qui permettrait de rouvrir le processus d'attribution et de faire entrer sur le marché de nouveaux compétiteurs, un enjeu important notamment dans les secteurs ou les pays très fermés). Pour toutes ces raisons, le délai de cinq ans prévu par le règlement apparaît en règle générale comme trop court. En outre, il y lieu d'éviter tout risque de précarisation de l'emploi, qui aurait des répercussions négatives sur la qualité et la sécurité des transports de voyageurs.

5.1.6. Compte tenu de ce qui précède, l'on peut affirmer que les critères concernant les exceptions figurant dans la proposition de règlement sont trop généraux et ne sont pas adaptés aux différentes catégories de transports de voyageurs définies au point 1.5. Le Comité suggère la fixation au cas par cas de la durée de la période d'attribution, en fonction des différentes catégories de service et des modes de transport des voyageurs. Il conviendra à cet égard de trouver, pour chaque cas, la combinaison optimale entre une intensification de la concurrence, avec un renouvellement plus rapide des contrats de service public, et des périodes d'exclusivité plus longues, qui permettent d'ajuster les tarifs à long terme. Cela permettra en outre de réduire la marge d'appréciation considérable qui résulte des conditions exceptionnelles prévues par le règlement, bien qu'elles soient soumises à l'approbation de la Commission européenne.

5.1.7. De l'avis du CES, il y a lieu d'ajouter un nouvel alinéa à l'article 6, précisant que les contrats entraînant une offre à la baisse à caractère téméraire ne seront pas admis.

5.1.8. Concernant l'article 6 alinéa d): après les mots "chaque ligne", ajouter les mots "ou pour certains réseaux partiels". Le cas échéant, il conviendrait également de prévoir la possibilité, dans le cas d'une zone de transport plus petite, d'étendre l'obligation d'information à tout le territoire.

5.2. Article 7 - Attribution directe de contrats de service public

5.2.1. Conformément au principe des services d'intérêt général figurant dans les observations générales, le Comité propose d'ajouter un nouveau paragraphe premier à l'article 7:

"1. Dès que les États membres auront défini les services de transports comme un service d'intérêt général au sens du document COM(2000) 580 du 20 septembre 2000, il conviendra de permettre aux autorités compétentes d'opter en faveur d'une gestion directe de ces services(4)".

5.2.2. L'actuel paragraphe premier devient le paragraphe 2; il est à compléter comme suit:

"Outre les 'normes de sécurité nationales ou internationales', il y a lieu, s'agissant des dispositions relatives aux exemptions, de prévoir la possibilité pour les autorités compétentes d'ajouter les 'critères de sécurité et de qualité régionaux et locaux'."

5.2.3. L'actuel paragraphe 2 devient le paragraphe 3; il est à modifier comme suit:

"Seuls les 'coûts supplémentaires pour maintenir la coordination' doivent être mentionnés; le reste du paragraphe doit être supprimé. En revanche, il y a lieu de préciser que l'attribution directe n'est possible que 'lorsqu'une intégration existante de plusieurs services de transports est menacée ou que la poursuite de l'intégration de ces services risque d'être entravée'."

5.2.4. Le Comité approuve l'attribution directe sur la base d'une nouvelle initiative, prévue au paragraphe 6 de l'article 7. Il estime toutefois qu'il convient, lors de l'attribution, d'évaluer et d'inclure les critères de qualité que l'opérateur s'engage à respecter et qui justifient l'attribution de ce droit exclusif.

5.3. Article 8 - Attribution de contrats de service public fondée sur une comparaison de la qualité

5.3.1. L'attribution directe sur la base de critères de qualité prévue à l'article 8 ne doit pas se limiter "à une ligne" mais doit être étendue aux services territoriaux tels que ceux définis au paragraphe 1.5.

5.4. Article 9 - Clauses de sauvegarde

5.4.1. En ce qui concerne les clauses de sauvegarde prévues à l'article 9, le Comité formule les observations critiques suivantes:

- la possibilité pour l'autorité compétente d'exiger de l'opérateur qu'il sous-traite à des tiers une certaine proportion des services couverts par le contrat, même si cette proportion est limitée à 50 % de la valeur des services, constitue une atteinte au principe d'efficacité que prétend établir le règlement. Cette exigence restreint considérablement la liberté de gestion des opérateurs et permet raisonnablement de douter de la possibilité pour l'opérateur de choisir librement les sous-traitants, plus particulièrement lorsque l'autorité compétente est de type régional ou local;

- la décision de ne pas attribuer un contrat de service public à un opérateur qui contrôlerait plus de 25 % du marché est un autre sujet de vive préoccupation pour le Comité. En premier lieu, en raison du pouvoir discrétionnaire quasi absolu qui est ainsi octroyé à l'autorité compétente pour refuser l'attribution du contrat. En second lieu, en raison de l'imprécision de l'expression "marché considéré de services de transports publics de voyageurs". Où est la limite: nationale? régionale? locale? Comment une autorité compétente peut-elle connaître la position de l'opérateur dans des domaines différents du sien propre?

5.4.2. Concernant le paragraphe 3: le Comité se félicite de l'intention de la Commission d'offrir une protection directe au personnel en cas de changement d'opérateur. La réglementation proposée ("l'autorité compétente peut demander ...") est toutefois trop timide. Le Comité préconise de modifier la formulation de ce paragraphe de telle sorte que l'autorité compétente "doive" obliger l'opérateur à respecter les droits des travailleurs. De même, le Comité doute que la garantie offerte par la directive 77/187/CEE soit suffisante. Il considère qu'il serait plus juste de prévoir qu'en cas de changement d'opérateur, le personnel doit conserver ses droits.

6. Chapitre IV - Critères minimum applicables à l'exploitation des transports publics de voyageurs

6.1. Article 10

6.1.1. Le Comité se félicite de la formulation du premier paragraphe, à savoir la fixation de critères minimaux et de règles générales non discriminatoires; il tient toutefois pour superfétatoire l'imposition de limites, par exemple celle prévue à l'alinéa b) (la clause des 20 %). La neutralité de concurrence étant garantie, l'appréciation du montant de l'indemnisation pour la fourniture de prestations spéciales ou de la limitation au prorata de la prestation d'ensemble doit être laissée à l'appréciation des États membres.

6.1.2. De même, s'agissant des critères minimaux figurant à l'article 10, le Comité souhaite formuler les observations suivantes:

6.1.2.1. La récente proposition de règlement communautaire sur les aides à la coordination dans le domaine des transports établit(5) (article 3) la compatibilité entre les aides pour l'administration, le maintien et la fourniture de l'infrastructure de transport terrestre, et que cette aide à l'infrastructure est répartie de manière égale, de par sa nature même, entre toutes les catégories d'usagers. La politique affichée à plusieurs reprises par l'Union européenne, pour des raisons à la fois environnementales et sociales, consiste à favoriser les transports publics par rapport aux transports privés.

6.1.2.2. Dans le même ordre d'idées, le fait de limiter l'indemnisation à 20 % de la valeur des services couverts semble correspondre davantage à une volonté de parvenir à un équilibre budgétaire qu'à une quelconque exigence sociale. Cela est d'autant plus grave que l'on inclut sous un même critère des catégories aussi différentes que le trafic de longue distance (domaine dans lequel existe une concurrence entre des modes de transport tels que le train et l'autocar), le trafic urbain (lequel, dans de nombreux cas, est fortement subventionné) et le trafic territorial (qui, de par sa nature, est toujours potentiellement déficitaire si l'on veut maintenir un niveau de qualité minimum).

6.1.2.3. Cette mesure pénaliserait en outre injustement les opérateurs exerçant ne serait-ce qu'une seule de ces activités de transport dans une zone donnée, et qui ne peuvent ni bénéficier d'une indemnisation pour les diverses catégories de services prestés ni augmenter le volume de revenus donnant lieu à indemnisation, les services qu'ils couvrent ne donnant pas lieu à des indemnisations de la même ampleur.

6.1.2.4. Cependant, le Comité rejoint la Commission en ce qui concerne la proposition visant à accorder ladite indemnisation à tous les opérateurs sans discrimination, à condition que l'on distingue entre les différentes catégories de transport.

7. Chapitre V - Questions procédurales

7.1. Le Comité appuie la Commission pour tout ce qui concerne les aspects liés à la procédure; il souhaite uniquement suggérer de développer, d'un point de vue juridique, la notion d'instance de recours. Cet organisme, compte tenu des caractéristiques qui sont les siennes, est appelé à jouer - au moins partiellement - un rôle de régulateur indépendant établi pour d'autres secteurs faisant traditionnellement l'objet d'interventions (eau, gaz, électricité, télécommunications). Le cas échéant, il conviendrait d'envisager de permettre à cet organisme d'exercer également un rôle d'arbitre entre les autorités compétentes et les opérateurs dans le domaine de la fixation des tarifs.

7.2. Article 12 - Procédures d'adjudication

7.2.1. Concernant le paragraphe 3: ajouter un nouvel alinéa d) rédigé comme suit:

"le nombre des travailleurs à engager et la liste de leurs droits contractuels, conformément à l'article 9 paragraphe 3".

7.3. Article 13 - Transparence

7.3.1. Dans un souci de transparence accrue vis-à-vis des citoyens et donc des consommateurs, il y a lieu de garantir l'ouverture, avant toute décision, d'une procédure d'appel d'offres; il y a lieu de même de garantir que le choix de la voie de l'attribution directe ou de celle de l'appel d'offres s'exercera dans le cadre d'un dialogue au niveau local ou régional, en association avec les entreprises de transport et les autres institutions compétentes ainsi qu'avec les associations de consommateurs et d'usagers. Cela suppose tout d'abord de procéder à la modification proposée à l'article 7 et concernant les nouvelles possibilités d'attribution directe.

7.4. Article 15 - Dispositions comptables

7.4.1. Les dispositions comptables prévues à l'article 15 méritent le soutien du Comité. En effet, ces dispositions ont pour but de garantir la transparence et la non discrimination des processus d'attribution de contrats publics ainsi que l'adéquation entre les indemnisations versées et les coûts supplémentaires résultant de l'application des obligations de service public, paragraphe qui se situe dans le prolongement des dispositions de l'annexe I.

8. Chapitre VI - Dispositions finales

8.1. Article 17 - Dispositions transitoires

Concernant l'article 17, paragraphe premier

8.1.1. De l'avis du Comité, la période transitoire de 3 ans qui est proposée est tout à fait insuffisante. À titre d'exemple, certaines des concessions actuellement en cours dans les différents États membres ont des durées sensiblement plus longues. De même, dans un souci de cohérence avec les investissements qui ont déjà été réalisés et compte tenu du délai nécessaire à l'amortissement de ces investissements, une période de 3 ans n'est pas suffisante.

8.1.2. Cependant, le Comité émet certaines réserves quant à la validité des mesures transitoires prévues à l'article 17, certaines de ces mesures étant susceptibles de donner lieu à la suppression de droits légalement acquis et d'occasionner des recours en chaîne, ce qui pourrait bloquer toute évolution du cadre réglementaire actuel. La position du Comité est fondée sur les motifs ci-après:

8.1.2.1. L'article premier de l'article 17 prévoit que:

"les régimes, les contrats ou les accords établis en dehors des modalités du présent règlement ne sont plus valables dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur du règlement".

8.1.2.2. Toutefois, dans d'autres pays, comme on le voit à la lecture de l'annexe à l'exposé des motifs de la proposition de règlement à l'examen, les marchés ont été ouverts à la concurrence par le biais d'un système d'appels d'offres ou de concessions (ces dernières étant généralement fondées sur la combinaison de certains droits exclusifs dont la durée est directement fonction de l'amortissement des investissements nécessaires à la fourniture du service, ce qui supprime la nécessité de verser régulièrement des indemnisations à l'opérateur) conformément à la législation de l'État membre en question. Néanmoins, aucun appel d'offres et aucune concession actuellement en vigueur au niveau local ou régional dans un État membre, même s'il s'était inspiré de la philosophie de la proposition de règlement à l'examen, ne pourrait satisfaire à la totalité des dispositions de cette dernière; dès lors, ces appels d'offres et ces concessions ne sont pas valables au regard de la version actuelle de la proposition de règlement, et devraient également disparaître dans un délai de trois ans.

8.1.2.3. Les appels d'offres et les concessions actuellement en vigueur, ouverts en leur temps à la concurrence entre divers opérateurs, ont établi chacun leur délai de validité, lequel est généralement supérieur à dix ans, période au cours de laquelle l'opérateur a chiffré ses coûts (et s'est engagé fermement, dans de nombreux cas, avec des tiers pour l'achat de matériel roulant ou pour l'utilisation d'infrastructures); par conséquent, toute réduction de ces délais donnerait lieu à l'introduction d'une demande de dédommagement financier contre l'autorité compétente pour rupture unilatérale des termes de l'adjudication; l'affaire serait portée devant les tribunaux nationaux et pourrait même devoir être tranchée par la Cour de justice, dans la mesure où il s'agirait d'une question préjudicielle.

8.1.3. Le Comité propose de porter la période de transition à huit ou dix ans; à cet égard, il y a lieu de se demander s'il n'est pas envisageable de s'inspirer des dispositions en vigueur dans les différents États membres.

Concernant l'article 17, paragraphe 2

8.1.4. De même, au paragraphe 2 de l'article 17, la proposition de prolonger de trois ans au maximum la période transitoire pour les opérateurs ayant investi dans l'infrastructure ferroviaire est encore insuffisante au regard de la durée de l'amortissement dudit investissement.

8.1.5. La modification de l'article 17, paragraphe premier aurait pour effet de rendre inutile le paragraphe 2 de cet article.

8.1.6. C'est pourquoi le Comité, dans un esprit constructif, souhaite suggérer un système sélectif de délais transitoires qui distinguerait entre les différentes catégories et les différents modes de transport.

8.1.7. Le Comité note avec satisfaction que les opérateurs des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne sont traités comme des entreprises communautaires en ce qui concerne la future application du règlement à l'examen; il espère que l'entrée en vigueur des traités d'adhésion permettra à ces opérateurs d'appliquer intégralement les dispositions dudit règlement.

Bruxelles, le 30 mai 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) L'obligation d'exploiter est "l'obligation pour les entreprises de transport (...) de garantir un service de transport répondant à des normes fixées de continuité, de régularité et de capacité". (...) L'obligation de transporter est "l'obligation pour les entreprises de transport d'accepter et d'effectuer tout transport de voyageurs ou de marchandises à des prix et conditions de transport déterminés". L'obligation tarifaire est "l'obligation pour les entreprises de transport d'appliquer des prix fixes ou homologués par voie d'autorité contraires à l'intérêt commercial de l'entreprise et résultant soit de l'imposition, soit du refus de modification de mesures tarifaires particulières, notamment pour certaines catégories de voyageurs (...) ou pour certaines relations".

(2) Article 2 Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil.

(3) COM(2000) 580 final du 20.9.2000.

(4) Cette exigence a été formulée par plusieurs États membres lors du Conseil 'Transports' des 20 et 21 décembre 2000 à Bruxelles; session n° 2324 du Conseil 'Transports', presse: 470 - n° 14004/00.

(5) COM(2000) 5 final.