Avis du Comité des régions sur «L'Agenda 2000: Financement de l'Union européenne après 1999 compte tenu des perspectives de l'élargissement et des défis du 21e siècle»

(98/C 64/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision du 11 juin 1997 d'émettre, conformément à l'article 198C, alinéa 4, du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur l'«Agenda 2000: Financement de l'Union européenne après 1999 compte tenu des perspectives d'élargissement et des défis du 21e siècle» et de charger la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales» de la préparation des travaux;

vu le document de la Commission européenne «Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large» (COM(97) 2000 final);

vu le projet d'avis (CdR 303/97 rév. 2) adopté le 3 octobre 1997 par la commission 1 (rapporteurs: M. Behrendt et Mme Nielsen),

a adopté lors de sa 20e session plénière des 19 et 20 novembre 1997 (séance du 20 novembre), l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le 16 juillet 1997, la Commission européenne a présenté son document «Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large». Ce faisant, elle répond à une demande du Conseil européen de décembre 1995 et présente dans un document global, faisant directement suite à la Conférence intergouvernementale, une communication sur le futur cadre financier de l'Union, compte tenu des perspectives de l'élargissement. Elle donne ainsi un contenu au cadre institutionnel et juridique de l'Union européenne, élargi par la Conférence intergouvernementale. Le lien avec le Traité d'Amsterdam, dont la ratification par les États membres est imminente, est indiscutable.

1.2. Le Comité des régions accueille avec intérêt l'effort fait par la Commission pour analyser dans une démarche complexe la question du financement des tâches que l'Union devra assumer dans le cadre de l'élargissement à l'Est, de la préservation de la liberté de manoeuvre interne et externe de l'UE, de la garantie de la compétitivité et de la création de nouveaux emplois. Il apparaît également dans ce contexte que les décisions à venir sur le financement futur de l'Union nécessitent de procéder à une évaluation difficile en termes de politique d'intégration et que les nécessaires ajustements, réformes et adaptations de l'UE ne sont pas uniquement justifiés par l'élargissement.

2. Cadre financier 2000-2006

2.1. Pour le financement des tâches de l'Union européenne pendant la période 2000-2006, le nouveau cadre financier proposé par la Commission dans l'Agenda prévoit un montant total de 745,5 milliards d'écus (crédits pour engagements, prix 1997). Cela correspond à une moyenne annuelle de 106,5 milliards d'écus par rapport à un plafond maximal des dépenses de 97,8 milliards d'écus en 1999, la dernière année des perspectives financières établies par le Conseil européen d'Édimbourg en 1992. Il faut à cet égard tenir compte du fait que la Commission attend à compter de 2002 les premières adhésions de nouveaux membres et que des augmentations budgétaires appropriées sont prévues à partir de cette période. Le plafond des dépenses doit être relevé de 2 milliards d'écus pour les années 2000 et 2001. Le Comité des régions voit dans le cadre de dépenses proposé par la Commission une bonne base de départ pour parvenir à un compromis lors des négociations entre les États membres et les organes communautaires, moyen terme entre l'obligation pour les États d'imposer des restrictions budgétaires, la discipline budgétaire requise à tous les niveaux et la nécessité d'un financement approprié de l' Union et de ses politiques.

2.2. Les dépenses communautaires prévues par le futur cadre financier seront destinées à raison de 44,2 % à la politique agricole commune, de 36,9 % au renforcement de la cohésion économique et sociale et de près de 7 % respectivement aux politiques internes et externes. 5,4 % sont prévus pour les dépenses administratives et les réserves. Le Comité des régions constate que cette ventilation des dépenses tient largement compte des besoins directs des collectivités régionales et locales souffrant d'un retard de développement et de difficultés d'adaptation structurelle. Il souligne cependant qu'il convient de poursuivre le développement de la politique de cohésion économique et sociale afin de réduire les disparités dont souffrent les régions les plus défavorisées. Il est à noter par ailleurs que la part des dépenses communautaires destinées au renforcement de la compétitivité internationale de l'Europe, y compris à la promotion de la recherche, de la technologie et de l'innovation, est comparativement restreinte. Il conviendra d'examiner à long terme si la structure du budget communautaire est adaptée aux défis stratégiques auxquels l'Union est confrontée.

2.3. Le Comité se félicite que la Commission propose un cadre financier respectant le plafond des dépenses de 1,27 % du produit national brut fixé par la décision sur les ressources propres actuellement en vigueur. La Commission reconnaît ainsi que les dépenses communautaires ne doivent être augmentées qu'en fonction de la croissance économique effective de l'UE et que, compte tenu de la situation budgétaire et des restrictions économiques appliquées dans tous les États membres, toutes les possibilités de réaliser des économies doivent être utilisées au niveau de l'Union également.

2.4. La Commission prend pour base de son cadre financier une croissance économique estimée de 2,5 % par an pour les 15 États membres actuels et de 4 % par an pour les pays dont l'adhésion est prévue. Ces prévisions de croissance comportent différentes incertitudes et dans le cadre même de la communication «Agenda 2000», on trouve des prévisions d'ordre démographique et d'évolution de l'offre globale d'emploi qui ne sont pas totalement cohérentes avec cette hypothèse optimiste en matière de développement économique; aussi doit-on se féliciter que la Commission envisage de ne pas exploiter complètement ces chiffres et de ne prévoir que 1,24 % du PNB de l'UE pour les années 2000/2001 et 1,22 % pour les années suivantes. La marge ainsi disponible permet de compenser des fluctuations de la croissance économique d'environ 2 %.

2.5. La différence entre les dépenses effectives figurant dans les budgets de l'Union et les plafonds prévus représente une marge supplémentaire. C'est ainsi que la Commission prévoit dans le projet de budget 1999 de n'utiliser pour les ressources propres que 1,15 % du PNB, alors que le projet de cadre financier 1999 fixe un plafond de 1,25 %. Sans plaider pour un abaissement des plafonds prévus par le cadre financier, le Comité des régions demande toutefois à la Commission d'apporter des précisions concernant la différence entre les dotations budgétaires actuelles et les données relatives à l'année 1999 qui ont servi de base pour l'établissement du nouveau cadre financier. Le Comité souligne d'autre part que les crédits prévus par ce nouveau cadre financier représentent des valeurs maximales au-dessous desquelles les projets de budget de la Commission doivent dans la mesure du possible se situer, comme c'est le cas dans le cadre financier actuel. Cela vaut en particulier pour la période précédant les premières adhésions de nouveaux États membres, sans quoi il sera impossible de faire accepter une augmentation réelle des dépenses de plus de 10 % par rapport aux compressions budgétaires auxquelles sont surtout soumises les collectivités régionales et locales.

3. Le futur système de financement

3.1. Étant donné que les dépenses prévues pour la période couverte par les prochaines perspectives financières doivent être financées dans le respect du plafond des ressources propres de 1,27 % du PN, la Commission ne voit pas la nécessité de modifier, pas plus pour des motifs techniques que juridiques, la décision sur les ressources propres sur laquelle s'appuie le système de financement. Le Comité des régions déplore que la Commission ce faisant anticipe sur le rapport sur le fonctionnement du système de financement qu'elle est tenue de présenter conformément à l'article 10 de la décision relative aux ressources propres du 31 octobre 1994 et qu'elle a annoncé pour 1998.

3.2. Une analyse du système de financement doit notamment inclure, aux termes de l'article 10 de cette décision, outre la question de l'existence de ressources suffisantes et celle du plafond des ressources propres, une évaluation des relations financières actuelles et futures entre les États membres et l'Union européenne - y compris l'analyse des déséquilibres budgétaires éventuels de certains États membres - ainsi qu'une évaluation des différentes bases de ressources propres. Le Comité des régions juge insuffisante l'argumentation développée par la Commission dans l'Agenda 2000 sur ces questions et invite la Commission à se prononcer de manière détaillée à ce sujet dans le cadre du rapport précité, prévu pour 1998.

3.3. La Commission reconnaît elle-même qu'il faudra encore examiner si le système actuel tend à adapter les contributions des États membres en fonction de leurs performances économiques et financières. Des discussions intensives sont en cours à ce sujet dans certains États membres. Ces discussions doivent être prises au sérieux, car elles concernent le fonctionnement de l'Union européenne mais aussi son acceptation par les milieux politiques et par l'opinion publique.

3.4. Le Comité des régions confirme que le processus d'intégration européenne ne peut être simplement évalué sur la base du solde des dépenses et des recettes du budget ou des paiements et des rentrées de fonds dans les États membres. D'autre part, il est légitime que les États membres et les collectivités régionales et locales analysent les retombées financières des décisions prises au niveau communautaire, comme cela se pratique également au niveau national. Mais le Comité des régions souligne que se limiter à l'examen de ces «soldes nets» revient à abaisser l'Union au rang d'instrument de transferts financiers forfaitaires et à priver les politiques communautaires de leur base matérielle. Alors que les contributions des États membres au budget communautaire doivent être orientées en fonction des possibilités économiques et financières de ces derniers, la priorité devrait être donnée en ce qui concerne les dépenses, qui déterminent les rentrées de fonds dans les États membres, aux aspects relatifs à la politique d'intégration.

3.5. Cela étant, la Commission reconnaît que des déséquilibres budgétaires temporaires peuvent survenir ponctuellement et qu'il convient d'en tenir compte dans l'estimation de la contribution au budget communautaire. En conséquence, le système financier de l'UE pourrait être assorti d'un mécanisme correcteur général pour le cas où les contributions financières dépasseraient de manière inacceptable les capacités économiques et financières d'un État membre. Le Comité des régions invite la Commission à inclure ces réflexions dans son rapport sur le système financier. Étant donné que la décision sur les ressources propres est soumise à l'approbation et à la ratification de tous les États membres, il ne peut être procédé à des modifications qu'avec l'accord de tous. Mais cela ne devrait pas empêcher d'étudier d'éventuels systèmes complémentaires et d'en débattre sérieusement.

4. Cohésion économique et sociale

4.1. Le Comité des régions réitère, s'agissant de ces questions, la position qu'il a défendue dans l'avis sur le «Rapport de la Commission sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale (article 130 B du Traité instituant la Communauté européenne)» (), en particulier en ce qui concerne le maintien de l'effort de la politique de cohésion. Il souligne une fois encore que les politiques structurelles de l'UE ont contribué à la cohésion économique et sociale en favorisant l'augmentation de la croissance économique et en créant de nouvelles possibilités pour les régions défavorisées ou en déclin industriel.

4.2. Le Comité des régions confirme que la politique de renforcement de la cohésion économique et sociale constitue l'un des piliers de l'Union européenne et qu'elle se trouve confrontée du fait de l'élargissement à des défis considérables. Le Comité soutient la proposition de la Commission de financer la future politique structurelle de l'UE dans les actuels et nouveaux États membres en maintenant l'actuel plafond des ressources propres ainsi qu'une part des dépenses structurelles équivalant à 0,46 % du produit national brut de l'Union.

4.3. La future politique structurelle de l'UE disposerait ainsi dans l'actuelle Communauté à 15 de 230 milliards d'écus (209,7 milliards d'écus pour les Fonds structurels, 20,3 milliards d'écus pour le Fonds de cohésion aux prix de 1997), de 38 milliards d'écus pour les nouveaux États membres et de 7 milliards d'écus pour l'aide préadhésion. Ces dotations confirment que l'élargissement de l'UE ne doit pas être financé aux dépens des régions les plus faibles et les plus défavorisées de la Communauté. Cela permettra également à de nouveaux États membres de participer d'emblée sur un pied d'égalité à la politique de cohésion économique et sociale de l'UE - et partant à la solidarité européenne.

4.4. Le Comité des régions admet que cet objectif ne pourra être atteint que si l'aide est orientée vers les régions les plus défavorisées et vers les problèmes les plus graves de la cohésion économique et sociale. Il faudra garantir par cette concentration des efforts que l'aide moyenne octroyée aux futures régions bénéficiaires pendant les années 2000 à 2006 ne soit pas inférieure au niveau de 1999. C'est pourquoi le Comité est également favorable au fait que les transferts globaux des Fonds structurels et du Fonds de cohésion ne doivent pas dépasser à l'avenir 4 % du produit intérieur brut de l'État membre considéré. Cette limite doit permettre d'éviter les éventuels problèmes d'absorption rencontrés par les États membres.

4.5. Toutes les régions - et notamment les régions les plus pauvres et les plus éloignées - seront confrontées de manière accrue mais variable à une concurrence plus forte dans le contexte d'une globalisation croissante, en raison notamment de la libéralisation de la politique agricole, du marché unique, de l'union économique et monétaire et de l'élargissement de l'Union. D'où la nécessité pour l'ensemble des régions de s'adapter à ces nouvelles conditions et de limiter dans le même temps les répercussions sociales négatives de cette adaptation.

4.6. Le Comité des régions partage dès lors l'avis de la Commission selon lequel il faut continuer de miser sur la capacité plus ou moins grande des régions de générer un développement durable et de s'adapter aux nouvelles conditions du marché de l'emploi, de maintenir l'aide accordée parallèlement à un développement géographiquement équilibré de l'UE et au développement de ses ressources humaines et de mettre l'accent sur une stratégie de développement régional intégré associant des investissements productifs à un renforcement des ressources humaines.

4.7. Le Comité des régions confirme la nécessité d'une concentration des interventions. Elle ne peut pas se ramener à une réduction sommaire de la «population éligible»; une focalisation des ressources financières sur les points noirs concrets de chaque région concernée peut également passer par une modulation de l'intensité des aides. Le Comité est d'accord avec le point de vue selon lequel des dispositions transitoires sont nécessaires pour les régions qui vont perdre les aides afin de consolider les résultats actuels et de continuer à s'adapter au nouveau contexte. Ces dispositions transitoires doivent être aménagées de telle sorte qu'elles n'aillent pas à l'encontre du principe de concentration. Le Comité des régions demande une clarification quant au contenu de telles dispositions transitoires.

4.8. Le Comité des régions soutient la proposition de la Commission concernant:

- un nouvel objectif 1 donnant expressément la priorité aux régions souffrant d'un fort retard de développement, et prévoyant la mise en place d'une disposition en faveur des régions les plus septentrionales à faible densité de population et des régions ultrapériphériques,

- un nouvel objectif 2 consacré à la reconversion économique et sociale des régions en mutation économique ou en proie à des difficultés structurelles dans les secteurs de l'industrie et des services, aux zones rurales en déclin, aux zones dépendant de la pêche et aux quartiers urbains en difficulté, et

- un nouvel objectif 3 réunissant les actuels objectifs 3 et 4, c'est-à-dire destiné à la fois à l'intégration professionnelle des catégories les plus défavorisées de la population et à la qualification générale des travailleurs en vue de leur adaptation aux nouvelles conditions de concurrence.

Cette proposition permet de concentrer les efforts sur les régions et les groupes sociaux qui en ont le plus besoin, tout en tenant compte du fait que l'on peut trouver des régions souffrant de problèmes structurels dans tous les pays de l'UE.

4.9. Le Comité des régions souhaiterait une clarification quant aux critères d'éligibilité dans le cadre du nouvel objectif 2, en tenant compte, de manière significative, du niveau de chômage et du PIB par habitant des zones concernées, sans préjudice de tout autre indicateur socio-économique. Étant donné la difficulté de rassembler des zones urbaines et rurales confrontées à des problématiques tout à fait différentes sous le régime uniforme de soutien du nouvel objectif 2, chaque État membre devrait avoir la latitude de fixer, en restant dans un certain cadre, des régions ou des domaines à soutenir prioritairement. À cette fin, il conviendrait d'utiliser, pour les diverses concentrations régionales de difficultés, des critères d'aide utilisables et des indicateurs appropriés. S'agissant d'un objectif spécifique pour les zones rurales, le Comité des régions est d'avis que les aspects structurels valables pour l'actuel objectif 5b - faibles revenus agricoles, structure des exploitations agricoles et sensibilité des régions aux réformes de la PAC - doivent rester les critères principaux pour la délimitation des zones bénéficiaires des Fonds structurels. Il souligne que compte tenu de la densité de population très basse dans les zones rurales, le taux de chômage n'est que partiellement valable en tant que critère d'évaluation de la situation économique effective.

4.10. Le Comité des régions appuie la proposition visant à simplifier les actions mises en oeuvre au titre des nouveaux objectifs 1 et 2 sous forme d'un seul programme pluriannuel par région. Pour le Comité, il est important que cela soit aussi possible en ce qui concerne le nouvel objectif 3. Ces programmes doivent être élaborés et gérés dans le cadre d'un partenariat régional, si possible avec une flexibilité financière accrue entre les fonds.

4.11. Le CdR est favorable à la proposition visant à consacrer 5 % du budget de la politique structurelle à des initiatives communautaires, à simplifier celles-ci et à en limiter le nombre. Le contenu des initiatives communautaires actuelles Interreg, Leader et Emploi devrait cependant être préservé. Par ailleurs, il convient de garantir qu'une dotation suffisante pour la coopération transfrontalière aux frontières intérieures soit allouée à l'initiative communautaire Interreg, qui joue un rôle spécifique d'initiation des candidats à l'adhésion et devrait servir de modèle à l'évolution du volet «coopération transfrontalière» de Phare. En outre, il y aurait lieu de consacrer 1 % du budget à des projets pilotes et à des actions innovatrices. Ces dernières contribuent particulièrement au développement régional en favorisant les échanges d'expériences sur la mise en oeuvre des politiques communautaires ayant une incidence sur la croissance et la compétitivité régionale. En complément des propositions de concentration thématique de la Commission, il conviendrait de conserver la possibilité d'engager une initiative communautaire sur les mesures d'accompagnement de la mutation industrielle ou sectorielle, pour pouvoir réagir avec souplesse face aux problèmes structurels régionaux d'importance générale qui pourraient survenir de manière imprévue, par exemple avec l'apparition de crises sectorielles.

4.12. Le Comité des régions juge néanmoins déterminant pour l'efficacité des initiatives communautaires et des actions innovatrices que les thèmes traités, les formes de coopération mises en oeuvre et la dimension des projets puissent couvrir un éventail très large et que soient garantis des critères simples et transparents, une absence de bureaucratie et une administration proche des utilisateurs, c'est-à-dire aussi décentralisée que possible. En ce qui concerne les projets pilotes, il devrait encore être possible de soutenir de petits projets.

4.13. Le Comité des régions demande à la Commission d'apporter des précisions concernant sa proposition de constituer une réserve à hauteur de 10 % des Fonds structurels et qui serait distribuée sur la base de l'évaluation à mi-parcours aux régions dont la politique structurelle a été la plus efficace. Le Comité des régions juge cette proposition très épineuse.

4.14. Le CdR déplore que l'Agenda 2000 ne mette pas davantage l'accent sur un renforcement du partenariat. Dans certains États membres, les collectivités locales et régionales ont une influence limitée sur l'élaboration des programmes et les négociations relatives à leur adoption ne jouent qu'un rôle mineur. Le CdR réitère sa position sur cette question et renvoie aux avis d'initiative sur les «Opinions des régions et des municipalités sur la forme à donner à une politique structurelle après 1999» () et sur «Le rôle des collectivités régionales et locales dans le principe de partenariat des Fonds structurels» ().

4.15. Le Comité des régions reconnaît que le Fonds de cohésion apporte une contribution essentielle au renforcement de la cohésion économique et sociale sur le territoire communautaire et espère que l'examen de l'actuel règlement du Fonds, prévu avant la fin de 1999, se fera à la lumière des propositions recueillies par la Commission dans son Agenda 2000.

5. Politique agricole

5.1. Pour la période 2000-2006, les dépenses prévues pour la politique agricole réformée s'élèvent à un total de 329,2 milliards d'écus (ligne directrice agricole). Les coûts de la PAC restent le poste le plus important (45 % environ) du budget communautaire. Le budget agricole prévoit 18,8 milliards d'écus pour les nouveaux États membres (aide préadhésion comprise).

5.2. Le Comité soutient l'objectif poursuivi par la Commission d'une réforme fondamentale de la politique agricole commune qui fasse partie d'un effort global, dans le fil des accords du Conseil jumbo et soit assortie de la promotion accrue d'une production respectueuse de l'environnement et offrant des garanties de qualité, tout en garantissant un développement durable de l'espace rural. À l'avenir, l'agriculture devra cependant continuer à tirer la majeure partie de ses revenus de la vente de ses produits. Les baisses de prix au niveau du marché mondial proposées par la Commission sans que soit simultanément prévu le respect de normes mondiales minimales ne sont pas suffisamment compensées, entraînent une diminution de la protection extérieure, ce qui affaiblit la position de la Communauté lors des négociations, tout en étant susceptible de mettre en péril l'agriculture de certaines régions, notamment pour celles qui sont situées au Sud et celles qui se caractérisent par des exploitations de petite taille ou axées sur les cultures fourragères. La future réforme de la politique agricole commune devra prêter une attention particulière aux régions du Grand Nord, aux zones de montagne et à celles affectées par des handicaps particuliers tels que des conditions climatiques hors normes, des sols acidifiés ou la brièveté des périodes végétatives. Le Comité des régions se réjouit dès lors que, dans l'arsenal des mesures d'accompagnement de la PAC, l'Agenda 2000 suggère de réserver une place à l'aide aux zones rurales défavorisées à côté d'actions concernant l'agriculture respectueuse de l'environnement, la jachère et le boisement. Le Comité des régions déplore par ailleurs que les jeunes agriculteurs ne soient pas mentionnés dans l'Agenda 2000. Il conviendrait que les propositions de réforme de la PAC tiennent davantage compte de leurs problèmes et de leurs perspectives d'avenir.

5.3. S'agissant de la planification financière de la politique agricole commune, le Comité attire l'attention sur le fait que les paiements compensatoires versés aux agriculteurs, tels qu'ils peuvent être chiffrés sur la base des propositions de l'Agenda, entraîneraient des pertes de revenus qui ne seraient pas acceptables économiquement et socialement. Il est problématique, en particulier, de supputer si les agriculteurs peuvent tabler sur des paiements compensatoires d'une pérennité suffisante pour qu'ils procèdent à des investissements d'avenir. La Commission propose à cet égard pour les années à venir, en plus des paiements compensatoires, le financement accru, dans le cadre d'une politique cohérente de l'espace rural, de mesures horizontales et d'accompagnement bénéficiant à tous les agriculteurs et indirectement à l'ensemble des citoyens de l'Union. Le Comité des régions partage l'avis selon lequel une politique cohérente de l'espace rural doit aussi donner la priorité à la création d'emplois de substitution ainsi qu'aux aspects sociaux et environnementaux, sous la forme, par exemple, d'une utilisation accrue des sources d'énergie renouvelables locales et disponibles sur place.

5.4. Le Comité des régions invite la Commission à concrétiser ces mesures dans les meilleurs délais, sans quoi il sera difficile de prendre toute la mesure des retombées économiques et sociales des adaptations prévues de la PAC. Le Comité prend note avec intérêt des intentions de la Commission d'appliquer ces dispositions - de même que les interventions en faveur de la pêche dans les zones côtières - horizontalement et de les mettre en oeuvre «d'une manière décentralisée, à l'échelon approprié à l'initiative des États membres».

5.5. Se référant à son avis sur la politique agricole commune et l'élargissement vers l'Est des 15 et 16 janvier 1997, le Comité des régions demande à la Commission de tenir davantage compte du principe de subsidiarité et de définir en conséquence les compétences en matière de mise en oeuvre de la politique agricole commune. Il convient à cet égard de respecter le cadre juridique commun ainsi que les objectifs de la politique agricole commune, et de prévoir des possibilités de différenciation suffisantes.

5.6. Pour ce qui est de la politique des structures agricoles, le Comité des régions réitère sa demande de simplifier la politique agricole commune dans un esprit de partenariat et de confier la compétence des dispositifs d'application aux États membres et aux régions; il importe dans le même temps d'abandonner la stratégie du morcellement qui a jusqu'à présent caractérisé la réforme de la PAC et qui a abouti à la présentation d'une multitude de documents souvent contradictoires.

5.7. Il est déterminant pour la cohésion de ces différents instruments que ces interventions relèvent d'une stratégie et d'un programme de développement d'ensemble pour la région considérée et qu'elles soient élaborées et gérées par les gouvernements régionaux et les autorités locales, avec la participation des partenaires économiques et sociaux. En ce qui concerne le développement des zones rurales et des zones dépendant de la pêche, les régions ont au départ un devoir de coordination en matière d'aménagement du territoire, d'infrastructures, de promotion industrielle, de politique sociale et de l'emploi, de protection de l'environnement.

5.8. Le Comité des régions continue à plaider pour qu'un élargissement soit rapidement rendu possible, sans que la compétitivité des structures agricoles familiales s'en trouve menacée. L'intention de la Commission de prévoir des plafonds individuels par exploitation en ce qui concerne les versements compensatoires dans le cadre de l'organisation commune de marché doit néanmoins être vérifiée quant aux répercussions dans les régions. Le Comité des régions se déclare favorable à un aménagement des versements compensatoires reflétant les coûts.

5.9. Le Comité des régions considère lui aussi que les mesures agro-environnementales sont d'une importance capitale pour le développement durable des zones rurales et soutient la proposition visant à les renforcer et à les cibler grâce à des moyens budgétaires accrus et, si nécessaire, grâce à des taux de cofinancement de l'Union européenne plus élevés. Lorsque ces mesures sont gérées au niveau régional, cela permet bien entendu d'assurer une meilleure coordination entre ces instruments environnementaux et les autres instruments structurels destinés aux zones rurales. Il doit cependant rester possible de différencier clairement ces dispositions de celles qui relèvent de la politique d'organisation des marchés (paiements compensatoires) et de la politique structurelle agricole; chacune de ces catégories de mesures doit continuer à subsister et à se développer comme jeu d'instruments distinct et pourvu d'objectifs propres. C'est à cette condition seulement que les dépenses consenties pour l'agriculture demeureront transparentes et compréhensibles aux yeux du public.

5.10. Le Comité des régions se félicite que la Commission se propose de redéfinir l'arsenal des aides structurelles à l'agriculture, en particulier parce qu'au terme de cette opération, il sera dorénavant permis de soutenir des projets communautaires en dehors des zones d'objectif. Il convient toutefois de garantir que le soutien structurel ne sera pas vidé de sa substance.

6. L'élargissement

6.1. Selon les propositions de la Commission, le futur cadre financier prévoit d'accorder aux nouveaux États membres 74,8 milliards d'écus aux prix de 1997 - aide préadhésion comprise. Le Comité des régions accueille favorablement les dotations prévues et souligne à cette occasion la nécessité politique, économique et sociale, ainsi que la chance historique que l'élargissement à l'Est représente pour l'unification de notre continent. Le Comité se félicite que les crédits prévus permettent d'intensifier les préparatifs de l'adhésion, notamment dans le domaine structurel et agricole, et donnent aux nouveaux États membres la possibilité de bénéficier d'entrée de jeu et sur un pied d'égalité de la solidarité européenne.

6.2. Dans l'intérêt de scénarios réalistes et financièrement viables, le Comité est partisan de l'adoption d'une démarche progressive dans le processus d'élargissement, selon laquelle les adhésions s'effectueraient en fonction des progrès réalisés dans les négociations concrètes. Afin toutefois de conserver des perspectives d'adhésion crédibles pour les autres pays candidats, le Comité des régions insiste sur la nécessité que l'Union ne relâche pas ses efforts - dans le cadre de l'intensification de la stratégie de préadhésion, du dialogue structuré et de la conférence européenne prévue - pour soutenir les pays candidats qui ne pourront pas adhérer à l'UE d'ici à 2006. Le Comité souligne que l'adhésion continue à être absolument subordonnée au respect des critères fixés par le Conseil européen de Copenhague.

6.3. Le Comité des régions attire l'attention sur le fait que l'aide préadhésion proposée est liée à la coopération interrégionale avec l'Europe centrale et orientale. La coopération interrégionale contribue pour une part essentielle à l'intégration et à la cohésion européenne et recouvre notamment le développement décentralisé des capacités économiques et administratives. Elle est une condition nécessaire pour que les futurs États membres puissent contribuer aux politiques communautaires et tirer profit de celles-ci - les politiques structurelles en particulier - et puissent appliquer efficacement la législation communautaire, qui pour l'essentiel est aujourd'hui mise en oeuvre de manière décentralisée.

6.4. Le Comité renvoie à ce propos à son avis sur «Les effets de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion sur les politiques de l'Union européenne (analyse d'impact)» ().

6.5. Dans l'optique d'une bonne stratégie de préadhésion des pays candidats, le CdR attire l'attention sur l'importance d'une prise en compte des faiblesses structurelles qui subsistent dans les États membres, notamment dans leurs régions frontalières, et qui n'ont pas pu être éliminées, même après la chute du Rideau de fer. Il conviendrait donc d'envisager pour ces régions la mise en oeuvre de mesures structurelles en vue de leur adaptation aux nouvelles conditions.

7. Les politiques internes et externes

7.1. La Commission traite dans la première partie de sa communication «Agenda 2000» du développement des politiques internes, qui devront à l'avenir être davantage orientées vers la nécessaire préservation de la compétitivité globale de l'économie européenne, vers la croissance, la création d'emplois et la modernisation des systèmes d'emploi. La Commission prévoit de plafonner les dépenses dans ce domaine à 51 milliards d'écus (prix 1997) pour la période 2000-2006, soit 7,3 % des dépenses globales. La Commission reconnaît que le budget 1999 prévoit sous ce poste des marges considérables. Ces marges seront nécessaires compte tenu de l'extrême complexité de l'évaluation des incidences financières de l'élargissement et des ajustements correspondants des politiques internes.

7.2. Le Comité des régions estime que les politiques internes mentionnées dans l'Agenda 2000 sont d'une importance déterminante pour le développement futur de l'Union. De surcroît, les autorités locales et régionales jouent un rôle essentiel dans la mise en oeuvre des différentes politiques internes, par exemple dans les domaines suivants:

- amélioration de l'environnement économique des petites et moyennes entreprises en matière par exemple de conseil, d'infrastructures et autres conditions cadres ainsi que de production respectueuse de l'environnement;

- développement, diffusion et exploitation des conditions «immatérielles» de la croissance et de l'emploi, à savoir l'innovation, l'éducation et la formation;

- modernisation de la politique du marché du travail et de l'emploi sur la base d'un partenariat entre les autorités locales et régionales, l'industrie et les partenaires sociaux permettant de développer et d'appliquer de nouvelles stratégies de création d'emplois.

7.3. En ce qui concerne les dépenses consacrées aux actions extérieures, le Comité des régions reconnaît qu'en raison du renforcement de la politique commune extérieure et de sécurité prévue par le Traité d'Amsterdam mais aussi d'une prise de conscience accrue de ses responsabilités sur la scène politique internationale, l'Union européenne doit disposer de moyens suffisants pour mener à bien ses interventions extérieures. La proposition de la Commission prévoit à cette fin une dotation de 49,9 milliards d'écus, soit 7,1 % des dépenses globales, ce qui représente une augmentation des dépenses correspondant plus ou moins à la croissance attendue du produit national brut de la Communauté. Le Comité se félicite de cette évolution, d'autant qu'elle permettra à l'UE d'intensifier sa coopération internationale, en particulier avec ses voisins immédiats, tels que les États de l'ex-Union soviétique et de l'ex-Yougoslavie, l'Albanie, les pays méditerranéens et la Turquie, et d'élargir son aide humanitaire.

7.4. Le Comité doit cependant constater, tant pour ce qui est des politiques internes que des actions externes, que la planification financière proposée n'est malheureusement pas suffisamment étayée par la Commission. Celle-ci est en conséquence invitée à présenter des communications séparées afin de motiver concrètement la planification financière relative aux politiques internes et externes et à associer le Comité à cette réflexion conformément à ses compétences en la matière.

8. Conclusions

8.1. Le Comité des régions se félicite de la tentative de la Commission d'exposer dans une démarche complexe la question du financement des tâches à mener à bien par l'Union dans le contexte de l'élargissement à l'Est, de la préservation de la capacité d'action interne et externe de l'UE, de la garantie de la compétitivité et de la création d'emplois et d'aborder comme il se doit ces problèmes sous l'angle de la politique d'intégration.

8.2. Le Comité est favorable au fait que le cadre financier proposé par la Commission soit conforme au plafond de dépenses fixé par la décision sur les ressources propres, à savoir 1,27 % du produit national brut de l'Union. Il y a également lieu d'approuver que la Commission se limite à cet égard à 1,22 % ou 1,24 %, afin de tenir compte des incertitudes des prévisions de croissance.

8.3. Le Comité souligne dans le même temps que les prévisions de crédits du nouveau cadre financier représentent des valeurs de référence maximales au-dessous desquelles les projets de budget de la Commission devront si possible se situer, comme dans l'actuel cadre financier. Cela vaut en particulier pour la période précédant les premières adhésions de nouveaux États membres.

8.4. Le Comité des régions regrette que la Commission anticipe sur les conclusions de son rapport sur le fonctionnement du système de financement, qu'elle est tenue de remettre conformément à l'article 10 de la décision relative aux fonds propres du 31 octobre 1994.

8.5. Le Comité des régions souligne parallèlement que toute évaluation se bornant à prendre en considération les soldes nets ne rend pas justice à la complexité du processus d'intégration. Tandis que les contributions des États membres au budget communautaire doivent dépendre de leurs performances économiques et financières, ce sont les critères liés à la politique d'intégration qui devraient primer en matière de dépenses, lesquelles déterminent les rentrées de fonds dans les États membres. Dans le même temps, les États membres et les collectivités régionales et locales peuvent légitimement analyser les répercussions financières des résolutions arrêtées au niveau communautaire. S'il s'avère que les apports financiers d'un État membre excèdent à un degré déraisonnable ses capacités contributives économiques et financières, le système de financement de l'UE pourrait être complété par un mécanisme de correction.

8.6. Les dotations prévues pour les mesures structurelles sont la preuve que l'élargissement de l'UE ne doit pas être financé aux dépens des régions les plus faibles et les plus défavorisées de la Communauté. De plus, les nouveaux États membres peuvent être associés progressivement à la politique de cohésion économique et sociale de l'UE. Le Comité est favorable à un réaménagement des objectifs assurant une concentration sur les régions et les groupes sociaux qui en ont le plus besoin, constate qu'il peut y avoir des régions affectées par des problèmes structurels dans tous les pays de l'UE et reconnaît que toutes les régions ont besoin de s'adapter aux nouvelles conditions. Le Comité soutient la proposition de lancer un programme pluriannuel par région et insiste pour qu'il soit élaboré et géré dans le cadre de partenariats régionaux. Il salue expressément le fait que la Commission estime nécessaire que, dans ce contexte, les instances locales et régionales aient, à côté des instances nationales, une plus grande responsabilité Le Comité déplore toutefois que l'Agenda 2000 ne s'arrête pas davantage sur les moyens à mettre en oeuvre pour renforcer le partenariat.

8.7. Le Comité attire l'attention sur le fait que les propositions de la Commission entraîneront de fortes baisses de revenus pour les agriculteurs notamment les fermes familiales et les petits exploitants. Pour que tous les producteurs de l'Union soient traités de manière équitable, le Comité invite la Commission à prévoir à l'avenir une compensation intégrale des éventuelles baisses de prix et à appliquer dans une mesure suffisante le principe de subsidiarité dans le domaine de la politique agricole. Il soutient les efforts de la Commission visant à mettre en oeuvre une politique structurelle cohérente de développement économique, social et environnemental durable des zones rurales et invite la Commission à concrétiser prochainement et à financer convenablement les mesures horizontales et d'accompagnement prévues dans le cadre d'une politique cohérente appliquée aux zones rurales et aux zones dépendant de la pêche, faute de quoi il y a lieu de craindre des incidences économiques et sociales négatives de l'aménagement de la politique agricole commune. Le Comité des régions attache de l'importance à la possibilité de mettre en oeuvre la politique des structures agricoles et des revenus de manière décentralisée, à l'échelon approprié. La cohérence de la démarche adoptée dans ce domaine devra être garantie grâce à une large stratégie de développement des différentes régions, élaborée et gérée par les gouvernements régionaux après consultation des milieux économiques concernés.

8.8. Le Comité des régions prend acte des ressources prévues pour la stratégie de préadhésion et l'adhésion des nouveaux États membres et se félicite que ces moyens permettent d'intensifier les préparatifs de l'adhésion, notamment dans le domaine structurel et agricole et de faire bénéficier d'emblée et à égalité les nouveaux États membres de la solidarité européenne. Le Comité souligne que la coopération interrégionale avec l'Europe centrale et orientale contribue au développement des capacités économiques et administratives à un niveau décentralisé et partant au processus de préadhésion et à l'intégration européenne.

8.9. En raison des retombées négatives qui sont à craindre en cas d'élargissement dans les régions de l'Union européenne structurellement faibles et situées aux frontières extérieures de l'Union, il faudrait envisager la mise en oeuvre de mesures d'adaptation structurelle.

8.10. Le Comité estime que la politique d'élargissement doit se doubler d'un effort particulier en faveur de la zone méditerranéenne, destinée de plus en plus à jouer un rôle stratégique dans le processus de développement et de paix de l'ensemble du bassin, qui est également une des conditions premières de la stabilité de l'Europe.

8.11. S'agissant des politiques internes et des actions externes, le Comité constate que la Commission ne s'applique malheureusement pas suffisamment à étayer les prévisions financières présentées dans l'Agenda. Elle est dès lors invitée à motiver concrètement les prévisions financières concernant les politiques internes et externes dans des communications séparées et à associer le Comité des régions à ces réflexions, conformément aux compétences de ce dernier en la matière.

Bruxelles, le 20 novembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 379 du 15.12.1997, p. 34.

() CdR 131/97 fin du 19.11.1997.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 72.

() CdR 280/97 fin du 20.11.1997.