EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Depuis le début de la pandémie de COVID-19, la Commission a présenté un certain nombre de propositions visant à garantir que tous les moyens financiers disponibles des programmes pour la période 2014-2020 financés par les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) puissent être mobilisés pour apporter des réponses immédiates aux effets directs et indirects de la crise. Ces modifications ont permis de garantir la possibilité de mobiliser des fonds disponibles pour répondre aux besoins découlant d’une pression accrue exercée sur les systèmes de soins de santé et d’aider les employeurs et les travailleurs à surmonter cette situation exceptionnelle. Les États membres et les régions ont pu bénéficier de liquidités immédiates et d’une certaine marge de manœuvre pour affecter les Fonds ESI là où ils étaient le plus nécessaires. La possibilité de faire financer ces mesures à 100 % par l’Union pour l’exercice comptable commençant en 2020 contribuera à alléger la charge pesant sur leurs finances publiques.

La propagation du coronavirus dans l’ensemble des pays a incité de nombreux gouvernements à introduire des mesures sans précédent pour contenir la pandémie, telles que la fermeture temporaire d'entreprises ou des restrictions générales en matière de déplacements et de mobilité. Ces mesures ont entraîné de fortes baisses des niveaux de production dans de nombreuses économies, associées à de graves conséquences sociales. Cela posera des problèmes importants pour les finances publiques et la gestion de la dette dans les années à venir, ce qui pourrait limiter les investissements publics nécessaires à la reprise économique. Qui plus est, les capacités dont disposent les pays et les régions pour remédier aux effets de la crise diffèrent selon les États membres et les régions en raison de la diversité des structures économiques et des politiques budgétaires. Si elles n'étaient pas prises en considération, ces différences pourraient entraîner une reprise asymétrique et une augmentation des disparités régionales, conséquences qui pourraient, à leur tour, nuire au marché intérieur, à la stabilité financière de la zone euro et à l’Union dans son ensemble.

La situation évolue lentement, et nombre de régions et d’États membres se préparent à assouplir prudemment les restrictions imposées à la société et aux entreprises établies sur leur territoire et à relancer leur économie. Néanmoins, les effets directs et indirects de la crise ont déjà pris de l’ampleur dans de nombreux secteurs, le processus de reprise prendra du temps et la nécessité de nouvelles mesures de confinement ne saurait être exclue. L’économie se contracte et le chômage augmente; l'incertitude quant à l'évolution de la situation pourrait entraîner une reprise plus lente.

Afin d’éviter l’aggravation des disparités et une reprise asymétrique, il est nécessaire d'apporter un soutien supplémentaire à court et moyen terme aux États membres et aux régions, en particulier ceux dont l’économie a été la plus touchée par la pandémie et qui sont le moins armés pour rebondir, afin de renforcer leur capacité de réaction aux crises, d’aider leur économie et leur société à surmonter la situation et de préparer le terrain pour une reprise rapide de leur économie.

Les mesures extraordinaires qui offrent la plus grande souplesse et le plus grand volume de financement possibles au titre des Fonds ESI ont joué un rôle de premier plan dans l’aide apportée aux États membres et aux régions face aux effets immédiats de la crise. Il est toutefois évident que l’ampleur de ces mesures était limitée par la disponibilité des fonds non alloués restants à la fin de la période de programmation 2014-2020. Dans ces circonstances, il reste encore beaucoup à faire, et cela suppose nécessairement de mettre à disposition des ressources supplémentaires.

La Commission propose à présent de tirer parti de toute la puissance du budget de l’Union pour mobiliser les investissements et concentrer le soutien financier en début de période, lors des premières années décisives de la reprise. Ces propositions reposent sur deux piliers. D’une part, un cadre financier pluriannuel révisé pour la période 2014-2020 et un instrument d’urgence de l’Union européenne pour la relance, qui stimuleront temporairement la capacité financière du budget de l’Union en utilisant la marge de décaissement de celui-ci pour lever des fonds supplémentaires sur les marchés financiers. D’autre part, un cadre financier pluriannuel renforcé pour la période 2021-2027. La Commission propose de renforcer les programmes clés au moyen de l’instrument européen pour la relance afin d’orienter rapidement les investissements là où ils sont le plus nécessaires, de renforcer le marché unique, d’intensifier la coopération dans des domaines tels que la santé et la gestion des crises, et de doter l’Union d’un budget adapté pour accompagner la transition à long terme vers une Europe plus résiliente, plus verte et numérique, tout en défendant les principes du socle européen des droits sociaux. La présente proposition relève du premier pilier susmentionné.

Ces ressources supplémentaires ne peuvent être déployées rapidement dans l’économie réelle que si elles sont mises à disposition dans le cadre des programmes toujours en cours de la période de programmation 2014-2020.

Il est donc proposé que des ressources supplémentaires d’un montant de 58 272 800 000 EUR en prix courants soient mises à la disposition des Fonds structurels pour la période 2020-2022. Les ressources supplémentaires pour 2020 proviennent d’une augmentation des ressources globales affectées à la cohésion économique, sociale et territoriale dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 et constituent des ressources globales supplémentaires pour le FEDER et le FSE pour la période en cours. Les ressources supplémentaires pour 2021 et 2022 constituent des recettes affectées externes provenant de l’instrument européen pour la relance.

Ces montants seront répartis entre les États membres en fonction de leur prospérité relative et de l’ampleur des effets de la crise actuelle sur leur économie et leur société. Par dérogation aux règles applicables aux recettes affectées externes énoncées dans le règlement financier, ces ressources supplémentaires relèvent des règles applicables définies dans le règlement portant dispositions communes (RPDC) lorsqu’elles sont affectées à des programmes opérationnels, y compris les règles du RPDC relatives aux engagements et aux dégagements.

Les États membres peuvent utiliser ces montants au titre de l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi» du Fonds européen de développement régional (FEDER) ou du Fonds social européen (FSE) afin de fournir un soutien aux opérations favorisant la réparation des dommages à la suite de la crise engendrée par la pandémie de COVID-19 dans les régions dont l’économie et l’emploi ont été plus durement touchés et préparant une reprise écologique, numérique et résiliente de leur économie, ou pour augmenter la dotation allouée aux programmes soutenus par le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD).

Afin que ces ressources supplémentaires puissent être canalisées vers les zones géographiques où elles sont le plus nécessaires, à titre exceptionnel et sans préjudice des règles générales d’allocation des ressources des Fonds structurels, les montants supplémentaires ne seront pas ventilés par catégorie de régions. Il est toutefois attendu des États membres qu’ils tiennent compte des différences régionales en matière de besoins et de niveaux de développement afin que l’accent puisse être mis sur les régions les moins développées, conformément aux objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale. Les États membres devraient également associer les autorités locales et régionales, ainsi que les organismes compétents représentant la société civile, conformément au principe de partenariat.

En outre, un nouvel objectif thématique transversal intitulé «Favoriser la réparation des dommages à la suite de la crise engendrée par la pandémie de COVID-19 et préparer une reprise écologique, numérique et résiliente de l’économie» sera fourni aux fins de la mise en œuvre des ressources supplémentaires pour faciliter le processus de programmation et offrir un champ d’application le plus large possible. Cet objectif thématique ne sera disponible que pour la programmation et la mise en œuvre des ressources supplémentaires. Ces dernières ne peuvent être combinées avec aucun autre objectif thématique et aucun transfert de ressources de la dotation «régulière» en faveur de ce nouvel objectif thématique spécifique n’est possible. Dans la mesure où les recommandations par pays émises dans le cadre du Semestre européen en 2020 recensent les domaines prioritaires spécifiques sur lesquels doivent se concentrer les investissements publics en début de période pour faciliter la reprise économique, les États membres sont encouragés à tenir compte de ces domaines prioritaires lors de la programmation des ressources supplémentaires.

Afin de permettre un remboursement rapide et un accès simplifié aux ressources supplémentaires, il est proposé que 50 % des ressources supplémentaires pour l’année 2020 soient immédiatement disponibles, après approbation du ou des programmes ou de la ou des modifications du programme concernées, à titre de préfinancement initial qui ne devra être apuré qu’à la clôture des programmes. Les États membres et les régions sont encouragés à utiliser ce préfinancement pour verser des avances aux bénéficiaires afin de renforcer leurs liquidités. Il est également proposé de verser un préfinancement annuel pour les années 2021, 2022 et 2023 en ce qui concerne les ressources supplémentaires allouées aux programmes. Sachant qu'il y a lieu de veiller à ce que ces ressources supplémentaires soient déployées rapidement en faveur d’investissements sur le terrain et à ce qu’elles se traduisent par des effets dans l’économie réelle, il n’est pas proposé de proroger la date finale d’éligibilité, qui reste fixée — y compris pour les ressources supplémentaires — au 31 décembre 2023 (pour les dépenses exposées au niveau des bénéficiaires). Néanmoins, il est précisé que les engagements liés aux ressources supplémentaires font l'objet de procédures de dégagement conformément aux règles établies pour la clôture des programmes (c’est-à-dire en 2025, après la présentation des documents visés à l’article 141 du RPDC).

Il est également envisagé que le système d’échange électronique utilisé pour les échanges officiels entre la Commission et les États membres conformément à l’article 74, paragraphe 4, du RPDC soit adapté de manière à permettre aux États membres de présenter en temps voulu des demandes de programmes opérationnels ou de modification de programmes opérationnels en vue de l’allocation des ressources supplémentaires pour les années 2020, 2021 et 2022. L'assistance technique à l'initiative de la Commission doit faire l'objet d'une allocation représentant 0,35 % des ressources supplémentaires.

Il est aussi proposé que les ressources supplémentaires puissent être utilisées pour cofinancer jusqu'à 100 % des dépenses éligibles sur le budget de l’Union. Pour ce faire, il est nécessaire que ces ressources soient programmées au titre d’un ou de plusieurs nouveaux axes prioritaires spécifiques ou, le cas échéant, au titre d’un nouveau programme opérationnel spécifique.

Il est précisé que les exigences en matière de concentration thématique, y compris les exigences relatives à l’allocation d’une certaine part du FEDER au développement urbain durable, les conditions ex ante ou les dispositions concernant la réserve de performance, l’application du cadre de performance et les stratégies de communication, ne s’appliquent pas à ces ressources supplémentaires. Néanmoins, le soutien supplémentaire pouvant être entièrement financé par le budget de l’Union sans aucun cofinancement national, il est raisonnable d’exiger des États membres et des autorités de gestion qu’ils informent le grand public, les bénéficiaires potentiels, les bénéficiaires, les participants et les bénéficiaires finaux d’instruments financiers de l’existence et de l’origine de ce soutien supplémentaire.