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Bruxelles, le 12.7.2006

SEC(2006) 914

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Résumé de L'ANALYSE D'IMPACT DE LA STRATÉGIE THÉMATIQUE CONCERNANT L'UTILISATION DURABLE DES PESTICIDES

{COM(2006) 373 final} {SEC(2006) 894}

La présente analyse d'impact (AI) a été élaborée par les services de la Commission pour soutenir la stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides. Basée sur une étude approfondie menée par un contractant externe pour le compte de la Commission[1], elle examine dans le détail les incidences économiques, sociales, sanitaires et écologiques que les mesures proposées dans la stratégie sont susceptibles d'avoir.

Définition du problème

Les pesticides sont des substances actives et des produits conçus pour agir sur les processus fondamentaux de certains organismes vivants, et qui sont donc capables de tuer ou de combattre des organismes nuisibles. Ils sont utilisés dans l'agriculture, ou pour réguler la croissance des végétaux sur les surfaces non agricoles ( produits phytopharmaceutiques, ou PPP ) ou à d'autres fins ( produits biocides ). Au stade actuel, la stratégie portera uniquement sur les PPP, qui sont nettement plus importants en termes de quantités utilisées et de chiffre d'affaires.

L'utilisation des PPP génère des avantages économiques et sociaux considérables . Les PPP augmentent ou maintiennent les rendements en éliminant ou en faisant reculer l’emprise des parasites et des mauvaises herbes sur les cultures, améliorent ou préservent la qualité des produits et limitent la main-d'œuvre nécessaire. Les PPP jouent également un rôle essentiel du fait qu'ils garantissent chaque année un approvisionnement fiable en produits agricoles en contribuant à éviter les fluctuations des rendements. En outre, les PPP permettent de garantir un approvisionnement en fruits et légumes de bonne qualité et de prix modique, ce qui les rend accessibles à tous les consommateurs. L'application de PPP réduit la demande de terrains utilisés pour des cultures alimentaires et permet de produire une gamme plus large de produits alimentaires au niveau régional, d'où une réduction des coûts de transport. Elle libère ainsi des terrains pour d'autres utilisations, tels que les loisirs, les parcs naturels, la protection de la diversité biologique. Le labour de conservation et les techniques de labour simplifié, qui réduisent la demande d'énergie fossile dans l'agriculture et limitent l'érosion et la lixiviation des substances nutritives, sont aussi partiellement tributaires de l'utilisation d'herbicides. Dernier point, mais non le moindre, le secteur européen des produits phytopharmaceutiques est un acteur économique de poids sur le marché mondial et un employeur important en Europe (environ 26 000 personnes dans l'UE à 25). En outre, un grand nombre d'entreprises d'autres secteurs interviennent dans l'utilisation des PPP (comme les fabricants de matériel de pulvérisation, les entreprises fournissant des services de pulvérisation aérienne, etc.).

Cependant, les pesticides ont souvent des propriétés nocives et sont généralement libérés volontairement dans l'environnement lors de l'utilisation, avec le risque d'exposition pour l'homme et l'environnement que cela comporte.

Les risques pour la santé humaine peuvent survenir à la suite d'une exposition directe (ainsi des ouvriers d'usines produisant les produits phytopharmaceutiques et des opérateurs – principalement les agriculteurs – qui les appliquent) ou d'une exposition indirecte (consommateurs, résidents et passants) concomitante ou consécutive à l'utilisation de pesticides dans l'agriculture, l'aménagement paysager ou d'autres activités. Si les risques liés à chacune des substances actives entrant dans la composition des pesticides sont évalués dans le cadre des procédures d'autorisation, les effets de l'exposition à des mélanges de substances chimiques, en revanche, ne sont pas évalués de manière satisfaisante. Il est dès lors impossible d'évaluer l' incidence globale sur la santé humaine de toutes les substances utilisées actuellement .

L'exposition aux pesticides peut avoir des effets tant aigus que chroniques sur la santé. Les troubles chroniques résultent d'un niveau d'exposition faible mais constant, et subsistent à long terme (cancer, anomalies congénitales, troubles de la reproduction, sensibilisation). L'exposition indirecte des passants, des résidents (du fait des pertes par dispersion lors de la pulvérisation) et des consommateurs (les pesticides étant présents à l'état de résidus dans les produits agricoles et l'eau) peut être amplifiée dans le cas des groupes particulièrement sensibles tels que les enfants, les personnes âgées ou d'autres groupes ou travailleurs à risque. À l'heure actuelle, la communauté scientifique tente de combler les lacunes constatées dans les données concernant les enfants.

Les risques pour l'environnement dus à des rejets accidentels et excessifs de substances chimiques dans l'eau, l'air et le sol, qui exercent des effets néfastes sur les végétaux, la flore et la faune sauvages, la qualité des différents compartiments de l'environnement, et la diversité biologique en général. Les pertes par dispersion lors de la pulvérisation, la lixiviation et le ruissellement, notamment, peuvent entraîner une pollution des sols, des eaux de surface et des eaux souterraines. La contamination de l'eau brute par les pesticides est particulièrement forte dans le cours aval des fleuves et rivières, puisqu'elle dépasse bien souvent la valeur seuil (0,1 µg/L), d'où la nécessité d'un traitement avant que l'eau ne puisse être distribuée comme eau potable. Le risque de contamination des eaux de surface et des eaux souterraines doit faire l'objet d'une surveillance constante.

En ce qui concerne l'exposition potentielle de l'homme et les émissions directes dans l'environnement, l'utilisation et les étapes en aval sont les étapes du cycle de vie des pesticides qui présentent les risques les plus importants . L'utilisateur, auquel il appartient, en dernier ressort, de décider des pesticides à utiliser, ainsi que des motifs, du calendrier et des modalités de leur application, est bien évidemment l'acteur clé en matière de réduction de la contamination de l'environnement.

Nécessité d'une action à l'échelon de l'UE

Le cadre réglementaire communautaire applicable aux PPP concerne essentiellement la mise sur le marché et la fin du cycle de vie des produits concernés. Les principaux textes législatifs sont la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et le règlement (CE) n° 396/2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d'origine végétale et animale. Un des défauts du cadre juridique est le fait que la phase d'utilisation effective, pourtant essentielle pour déterminer le risque global associé aux pesticides, n’est pas suffisamment prise en considération.

À l'heure actuelle, l'utilisation des pesticides varie considérablement d'un État membre à l'autre, du point de vue non seulement des quantités globales utilisées, mais aussi des tendances dominantes. Cette situation est liée aux divergences structurelles du secteur agricole et aux conditions climatiques différentes (qui se traduisent par des besoins différents en matière de protection des végétaux), mais aussi à l'intensité variable des efforts entrepris pour réduire l'utilisation des pesticides et les risques connexes. Il en résulte une situation qui place les agriculteurs et l’industrie des pesticides dans des conditions inégales. De surcroît, le niveau de protection de la santé humaine et de l'environnement n'est pas homogène dans la Communauté. En l'absence d'intervention communautaire, il est fort probable que cette tendance à la divergence entre États membres s'accentue.

Objectifs

La stratégie s'inscrit dans le cadre du sixième programme d'action pour l'environnement (6e PAE), qui en définit les objectifs généraux et spécifiques.

L'objectif général de la stratégie est de réduire l'impact des pesticides sur la santé humaine et sur l'environnement et, plus généralement, de parvenir à une utilisation plus durable, ainsi qu'à une réduction globale sensible des risques et de l’utilisation des pesticides dans une mesure compatible avec la nécessaire protection des cultures.

Les objectifs spécifiques de la stratégie sont les suivants:

(i) réduire au minimum les dangers et les risques pour la santé et l'environnement qui découlent de l'utilisation des pesticides;

(ii) renforcer les contrôles portant sur l'utilisation et la distribution des pesticides;

(iii) réduire les concentrations de substances actives nocives, notamment en remplaçant les plus dangereuses d'entre elles par des substituts (y compris non chimiques) plus sûrs;

(iv) encourager les systèmes de culture utilisant peu ou pas de pesticides, notamment en sensibilisant les utilisateurs, en promouvant l'application de codes de bonnes pratiques et en incitant les responsables à envisager le recours à des instruments financiers;

(v) mettre en place un système transparent de notification et de suivi des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs poursuivis par la stratégie, et notamment définir des indicateurs appropriés.

Les mesures proposées ayant été choisies pour leurs incidences économiques, sociales, écologiques et sanitaires optimales, la stratégie cadre parfaitement avec les objectifs de croissance et d'emploi fixés à Lisbonne.

Par ailleurs, l'objectif de réduction des menaces considérables liées à l'utilisation des pesticides est pleinement en accord avec le principe de précaution qui sous-tend le développement durable.

Méthode utilisée

Du fait de l'approche globale adoptée dans les stratégies thématiques pour aborder un thème particulier, l'accent a été mis sur l'intégration des mesures prévues par la stratégie dans les politiques et la législation existantes. La stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides se compose de plusieurs mesures qui, conformément à ce concept d'intégration, seront mises en œuvre soit au moyen d'instruments existants, soit dans le cadre de nouveaux instruments législatifs si la première option n'est pas réalisable.

L'approche de base est donc triple:

- intégration d'un certain nombre de mesures dans les cadres juridique et stratégique existants (PAC, révision de la directive 91/414/CEE et modification de la directive «Machines»);

- nouvelles propositions législatives: une directive-cadre concernant l'utilisation durable des pesticides, qui comprendra toutes les mesures nécessitant une solution législative mais impossibles à intégrer dans la législation existante. Cette directive-cadre sera complétée par une proposition de règlement relatif à la collecte d'informations statistiques concernant l'utilisation des pesticides;

- recommandation aux États membres de prendre certaines autres mesures pour lesquelles une intervention communautaire n'a pas été jugée opportune.

L'analyse d'impact examine essentiellement les mesures et options connexes qui ne peuvent pas être intégrées dans la législation/les politiques existantes, celles qui devraient contribuer de manière décisive à la réalisation des objectifs de la stratégie et celles qui ont fait l'objet d'une vive controverse lors du processus de consultation.

Plusieurs options de mise en œuvre ont été envisagées pour chacune des mesures examinées dans l'analyse d'impact, du scénario de statu quo aux options très normatives et juridiquement contraignantes. Le scénario de statu quo a été examiné dans tous les cas et doit se concevoir au sens strict: aucune amélioration du cadre existant, mais pas non plus d'alignement sur le niveau inférieur. Le «coût de l'absence d'action» est donc égal, en termes absolus, à l'avantage escompté de la stratégie proposée, mais de signe opposé.

Toutes les options ont été analysées comme suit:

- point sur la situation actuelle (statu quo) dans les États membres en ce qui concerne les principales mesures et options, avec documentation à l'appui,

- détermination des relations de cause à effet,

- évaluation des incidences des diverses options,

- indication des options les plus appropriées.

Les incidences évaluées sont les suivantes:

- conséquences économiques (mesurées, si possible, en coûts ou revenus additionnels pour les opérateurs concernés, par rapport au scénario de statu quo),

- conséquences sociales (mesurées, si possible, en nombre et qualité des emplois, sur la base des corrélations moyennes revenus/emplois ou coûts/emplois),

- conséquences écologiques (évaluées principalement sur la base de la réduction escomptée du nombre de tonnes de PPP utilisées, en tenant compte des effets potentiels du remplacement des PPP par des substituts et d'autres conséquences sans rapport avec la réduction de l'utilisation, mais qui n'en entraînent pas moins une réduction du risque, comme la mise en place de zones tampons pour protéger les eaux),

- conséquences sanitaires (évaluées sur une base non quantitative, mais qualitative, en tenant compte des incidences sanitaires négatives sur les opérateurs, les consommateurs, les résidents et les passants ayant pu être évitées du fait de l'exposition réduite, ainsi que de la diminution du nombre d'accidents).

MESURES PROPOSÉES

À la lumière des résultats de l'analyse d'impact, les mesures préconisées dans le cadre de la stratégie sont les suivantes:

- imposition, dans tous les États membres, d'exigences en matière de formation et de qualification des distributeurs et des utilisateurs professionnels de pesticides, assorties d'exigences minimales convenues au niveau communautaire;

- obligation d'instaurer des systèmes de certification aux fins de la mise sur le marché du matériel d'application des pesticides, et inspection périodique du matériel en service dans tous les États membres;

- interdiction générale de la pulvérisation aérienne; les États membres devraient cependant octroyer des dérogations lorsque la pulvérisation aérienne présente des avantages manifestes, y compris pour l’environnement, par rapport aux autres méthodes de pulvérisation, ou lorsqu’il n’existe pas d'autre solution viable;

- mesures de protection des eaux consistant à mettre en place des «bandes-tampons» et à réduire les pertes par dispersion au moyen d'«équipements techniques appropriés»;

- désignation obligatoire de zones où l'utilisation de PPP serait interdite ou fortement restreinte. Il convient que les États membres et la Commission coopèrent pour définir des orientations et déterminer les meilleures pratiques dans ces zones;

- mesures destinées à garantir la sécurité du stockage et de la manipulation des pesticides, ainsi que des emballages et des restes de pesticides. Les détails de l'organisation devraient être laissés à l'initiative des États membres;

- mise en place, à l'échelon national, de mécanismes de collecte des données relatives à la mise sur le marché et à l'utilisation des PPP. Les États membres devraient pouvoir déterminer librement la meilleure manière d'organiser la collecte des données, étant donné que l'organisation optimale dépendra étroitement de la structure du secteur agricole;

- mise en place d'un cadre commun de «lutte intégrée contre les ravageurs», en combinant deux options: l'harmonisation des exigences minimales générales au moyen d'une modification de la définition de la lutte intégrée contre les ravageurs figurant dans la directive 91/414/CEE, et l'élaboration d'orientations spécifiques pour la lutte intégrée contre les ravageurs.

Les deux options juridiquement contraignantes, à savoir la définition d’objectifs quantitatifs de réduction de l’utilisation des pesticides et la mise en place d'un système de taxes/redevances au niveau communautaire, ont été rejetées à l'issue de l'analyse d'impact.

Coûts et avantages prévus

Les mesures proposées visent à réduire les risques pour l'environnement et la santé humaine liés à l'utilisation des PPP, sans perte de rendement pour les agriculteurs. Les différents effets de la réduction des risques liés à l'utilisation des PPP seront profitables à la société dans son ensemble, et notamment aux opérateurs, aux consommateurs et à l'environnement. Il ressort d'extrapolations fondées sur une vaste étude menée en Allemagne que l'utilisation optimale des pesticides pourrait générer pour l'UE des bénéfices dépassant les 200 Mio EUR par an, du fait de la réduction des coûts externes tels que les effets négatifs sur l'environnement et la santé humaine. Des données plus fragmentaires en provenance du Royaume-Uni et des Pays-Bas confirment l'ampleur des coûts liés à la contamination des ressources hydriques par les pesticides.

Par définition, les pertes (pour le secteur des PPP et les agriculteurs amenés à financer la formation des opérateurs, ainsi que la certification et la maintenance du matériel d'application) et les avantages (pour les agriculteurs ayant réduit leur utilisation de pesticides et les entreprises de formation, de maintenance et de certification) s'équilibrent. L'incidence globale nette escomptée, qui correspond à la réduction des coûts externes susmentionnée (le seul avantage qui ne soit pas neutralisé par des pertes), est donc clairement positive.

Les coûts et les avantages globaux de la mise en œuvre des mesures proposées dans la stratégie sont récapitulés dans le tableau 1. Les avantages pour l'homme et l'environnement sont difficilement quantifiables, pour diverses raisons: (i) les données utiles ne sont pas disponibles, (ii) certains avantages n'ont qu'une valeur qualitative et relative, et (iii) il n'existe pas toujours de méthodes de quantification appropriées.

Les mesures proposées devraient entraîner une réduction de 11 % à 16 % (soit 31 000 à 44 000 tonnes de substances actives) des quantités totales utilisées chaque année, bien que cette réduction ne constitue pas un objectif en soi. Les économies ainsi réalisées par les agriculteurs devraient se situer entre 770 et 1 100 Mio EUR, d'où une réduction du chiffre d'affaires du secteur des PPP.

Même si le coût total des mesures (à l'exclusion des 40 à 80 Mio EUR nécessaires pour mettre en place les systèmes de gestion des conteneurs, qui devraient logiquement être pris en charge par le secteur des pesticides) est supporté par les agriculteurs, ces derniers devraient retirer de l'opération des avantages nets de l'ordre de 380 à 710 Mio EUR (compte tenu du soutien dont ils bénéficient dans le cadre du développement rural). Les coûts se répartissent comme suit: environ 250 Mio EUR pour la formation, 90 Mio EUR pour les mesures d'essai et de contrôle portant sur les pulvérisateurs, 40 Mio EUR pour la maintenance du matériel, 2 à 4,5 Mio EUR de coûts additionnels pour l'achat de matériel neuf certifié, 2 Mio EUR pour l'enregistrement et la notification des données détaillées sur l'utilisation des pesticides. Les coûts additionnels, liés au temps de travail supplémentaire (environ 210 Mio EUR) et au recours plus intensif aux services de conseil (environ 130 Mio EUR) pourraient être compensés au titre des mesures en faveur du développement rural prévues dans le cadre de la PAC. La seule tâche qui risque d'imposer des contraintes administratives importantes aux autorités des États membres est la collecte des données sur les ventes et l'utilisation des pesticides aux fins de l'évaluation et de la quantification (environ 9 Mio EUR/an).

En termes d'emplois, le bilan devrait être nettement positif, avec une augmentation nette de quelque 3 000 emplois. Les 1 700 à 2 000 emplois (dans le pire des cas) qui risquent de disparaître dans les secteurs de la production et de la distribution seront compensés par les nouveaux emplois créés dans d'autres secteurs: 200 pour les systèmes de gestion des conteneurs, 2 500 pour la formation et la certification, 1 000 pour l'essai et le contrôle des pulvérisateurs, 500 pour la maintenance du matériel, et 900 à 1 300 pour les services de conseil agricole. En outre, la stratégie stimulera les activités de recherche et développement visant à mettre au point des substances actives plus sélectives et ouvrira ainsi de nouvelles perspectives commerciales aux entreprises les plus innovantes, dans la droite ligne de la stratégie de Lisbonne.

Étant donné que la situation varie d'un État membre à l'autre, il est probable que les incidences soient faibles à moyennes dans neuf États membres, moyennes dans huit d'entre eux, et moyennes à importantes dans huit États membres.

Tableau 1: coûts et avantages globaux de la stratégie thématique

Avantages | Coûts | Solde |

Agriculteurs | 1 110 à 1 440 Mio EUR/an Réduction des incidences sur la santé | 725 Mio EUR/an | 380 à 710 Mio EUR/an Réduction des incidences sur la santé |

Entreprises | + 3 000 emplois | 300 à 670 Mio EUR/an (ces coûts pourraient être limités par le renforcement des services de conseil et la mise au point de produits plus innovants) | 670 à 300 Mio EUR/an + 3 000 emplois Renforcement de la compétitivité |

Autorités des États membres | 200 Mio EUR/an (réduction des dépenses de santé et des coûts environnementaux) + 180 emplois Effets positifs sur l'homme et l'environnement | 9 Mio EUR/an | 191 Mio EUR/an + 180 emplois Effets positifs sur l'homme et l'environnement |

[1] La consultation a été lancée par la Commission à la suite de l'adoption de la communication «Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides» - COM(2002) 349. Toutes les étapes de la consultation et les documents utiles sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm