Avis du Comité économique et social sur les "Études comparatives sur les performances macroéconomiques"

(2001/C 139/12)

Le 2 mars 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, 3e alinéa, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème: "L'intensification des études économiques par pays par la comparaison des performances macroéconomiques en matière d'économie et d'emploi".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 février 2001 (rapporteuse: Mme Konitzer).

Lors de sa 379e session plénière des 28 février et 1er mars 2001 (séance du 1er mars 2001), le Comité économique et social a adopté par 91 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Le point de départ

1.1. Les conditions économiques d'une meilleure croissance et d'un meilleur emploi en Europe se sont considérablement améliorées au cours des dernières années. Cette évolution est imputable, d'une part, aux efforts constants déployés par la politique structurelle pour améliorer le fonctionnement des marchés des produits et des services, ainsi que des marchés du travail et des capitaux et, d'autre part, au renforcement décisif des conditions macroéconomiques de la croissance et de l'emploi. La réduction des déficits publics, la baisse du taux d'inflation et une évolution salariale macroéconomique qui a facilité la baisse de l'inflation et une amélioration significative de la rentabilité des investissements créateurs d'emploi ont contribué à créer des conditions monétaires favorables à la croissance et à l'emploi. Il faut pouvoir maintenir durablement les progrès enregistrés au cours des années 90. Il faut donc éviter que la légère hausse du taux d'inflation, théoriquement passagère, due à l'évolution du prix des hydrocarbures et des taux de change n'entraîne des effets secondaires dans le domaine de l'évolution des coûts internes.

1.2. La réalisation de l'UEM a contribué de manière essentielle à ces progrès. - Ce constat s'applique également en partie aux pays de l'UE qui ne participent pas encore à l'UEM car ils ont eux aussi déployé des efforts de convergence efficaces. À l'avenir, l'UEM permettra d'éviter que des tensions internationales ne conduisent à des désordres monétaires internes qui ont souvent freiné ou interrompu le processus de croissance au cours des 30 dernières années. L'UEM a donc permis de supprimer un important obstacle macroéconomique à la croissance. De plus, elle contribue à réduire le risque de conflits entre la politique budgétaire, la politique salariale et la politique monétaire et crée un cadre de stabilité pour des politiques et des évolutions macroéconomiques saines. De cette manière, il sera plus facile d'éviter de commettre à l'avenir, dans le domaine macroéconomique, des erreurs qui ont considérablement entravé la croissance et l'emploi dans le passé. L'UEM donne ainsi une nouvelle chance à une politique macroéconomique saine.

1.3. Afin de profiter pleinement de cette chance, il est nécessaire de renforcer auprès de tous les groupes économiques et sociaux la compréhension des relations et des ordres de grandeur macroéconomiques pour faciliter un dialogue objectif entre les différents groupes et améliorer ainsi le consensus sur les comportements et les politiques adaptés en matière de macroéconomie. Le processus d'apprentissage nécessaire requiert une approche consensuelle de la politique économique ainsi qu'une mise en évidence empirique fondée autant que possible sur des données chiffrées.

De nombreux documents de la Commission, notamment depuis le Livre blanc "Croissance, compétitivité, emploi" (et surtout son chapitre macroéconomique) mais aussi des documents adoptés par le Conseil comme les "Grandes orientations des politiques économiques" annuelles constituent un corpus référentiel abondant permettant une approche économique largement consensuelle(1).

La mise en évidence de grandeurs macroéconomiques, empirique, fondée autant que possible sur des données chiffrées, est cependant moins développée. La comparaison entre les époques et les pays offre un outil d'analyse privilégié. En effet, l'analyse de séries longues et la comparaison entre l'UE et les États-Unis ainsi qu'entre les différents pays de l'UE mettent en lumière des différences considérables, non seulement dans le domaine du chômage et de l'emploi, mais également en ce qui concerne les paramètres macroéconomiques importants qui déterminent la croissance et l'emploi. Dans ce contexte, on peut également montrer comment des données institutionnelles influencent la politique et l'évolution macroéconomique dans certains pays. La comparaison et l'analyse de ces paramètres facilitent la compréhension des problèmes, encouragent le dialogue objectif et permettent également d'élaborer, le cas échéant, des références ou des normes ("benchmarking", ou étalonnage des performances).

1.4. Ainsi, les efforts déployés pour mieux comprendre les évolutions macroéconomiques et pour dégager un meilleur consensus dans le domaine des politiques macroéconomiques sont très importants pour profiter pleinement des conditions de départ d'une meilleure croissance et d'un meilleur emploi. C'est seulement si nous réussissons, malgré l'augmentation des prix des hydrocarbures, à transformer l'essor actuel de la conjoncture en une croissance plus vigoureuse et durable qu'il sera possible de résoudre le problème européen de l'emploi dans une perspective raisonnable, à moyen ou à plus long terme. Une telle évolution est également nécessaire pour réaliser les objectifs ambitieux du Conseil européen de Lisbonne(2).

1.5. Le présent avis n'a à l'évidence pas pour objet de fournir une vaste étude qui présenterait des comparaisons ainsi qu'une analyse circonstanciées des paramètres macroéconomiques des différents pays. Il doit cependant dégager des ordres de grandeur et des relations macroéconomiques importants (chapitre 2) et faire ressortir les contributions importantes des acteurs économiques (chapitre 3) pour que ces éléments puissent être repris et approfondis dans les études ultérieures de la Commission et dans les avis ultérieurs du Comité. Le Comité a pris l'initiative d'élaborer cet avis pour encourager, au-delà du "dialogue macroéconomique" institutionnalisé (processus de Cologne), un dialogue objectif en matière de macroéconomie entre tous les groupes de la vie économique et sociale, et pour faire entendre sa voix vis-à-vis de la Commission et du Conseil.

2. Ordres de grandeur et relations importants

2.1. Cadre et instruments

Les ordres de grandeur et relations contenus dans ce chapitre doivent faciliter le dialogue objectif sur des questions macroéconomiques entre les différents groupes économiques et sociaux; ils reposent essentiellement sur des analyses antérieures de la Commission et doivent être repris, renouvelés et approfondis dans les prochaines études comparatives de la Commission mais aussi dans les prochains avis du Comité économique et social. (L'annexe sur l'Irlande à l'avis du Comité sur la situation économique de l'Union en 1999 peut être citée à titre d'exemple(3).)

2.2. Réserve de main-d'oeuvre

2.2.1. Remarques sur les indicateurs du chômage et de l'emploi

Le taux de chômage est l'indicateur le plus simple et le plus usuel pour caractériser la situation de l'emploi d'un pays. Cependant, même si l'on utilise la définition harmonisée d'Eurostat, la signification de cet indicateur reste limitée, tant dans la comparaison des époques que dans celle des pays, en raison notamment des différences dans l'ampleur du travail au noir, du travail partiel et de certaines formes de travail subventionné. C'est pourquoi il importe non seulement d'observer la composition du chômage par âge, sexe, formation, durée du chômage etc., mais également d'inclure dans l'analyse l'évolution du taux d'activité, du taux d'emploi, du temps de travail et notamment du travail à temps partiel ainsi que les mouvements migratoires. L'évolution du taux d'emploi en terme d'équivalents plein temps fournit une information particulièrement importante et synthétique. Lorsqu'une baisse du chômage s'accompagne, par exemple, d'une augmentation sensible du taux d'emploi, on peut partir du principe que la situation de l'emploi du pays concerné s'est améliorée sainement et qu'elle n'est pas due à une baisse du taux d'activité obtenue par le biais d'un découragement de la main-d'oeuvre potentielle ni à une redistribution du travail. Au cours des années 90, une évolution aussi positive a pu être constatée, notamment en Irlande et, dans une moindre mesure, au Danemark. À ce propos, des analyses plus détaillées peuvent être consultées dans les rapports sur l'emploi de la Commission.

2.2.2. Le volume de la réserve de main-d'oeuvre

Une analyse plus précise de l'évolution des indicateurs de l'emploi et du chômage fait apparaître clairement que la réserve de main-d'oeuvre de la Communauté dépasse largement le chômage répertorié dans les statistiques. Lorsque la croissance génère de nouveaux emplois, de nombreuses personnes qui, auparavant, ne figuraient pas dans les statistiques du chômage arrivent sur le marché du travail. Cela signifie que la croissance du taux d'emploi (pourcentage de la population occupée par rapport à la population en âge de travailler) s'accompagne d'une augmentation du taux d'activité (pourcentage de la population active(4) par rapport à la population en âge de travailler); en outre, l'immigration devient plus attrayante.

Sur la base de ces observations et en tenant compte de taux d'emploi plausibles en fonction de l'âge et du sexe, la Commission estime que pour les 15 États membres actuels de la Communauté, la réserve de main-d'oeuvre représente environ 30 à 35 millions d'emplois, ce qui correspond environ au nombre de chômeurs multiplié par deux et est presque équivalent au nombre total de personnes occupées en Allemagne, à l'heure actuelle. L'intégration de cette réserve de main-d'oeuvre dans la vie active nécessiterait un taux de croissance annuel de l'emploi compris entre 1,8 % et 2 % sur une période de 10 ans; sur une période de 15 ans, il faudrait cependant encore un taux de croissance annuel compris entre 1,2 % et 1,4 %. Il s'agit d'ordres de grandeur considérables, mais qui se situent dans le domaine du réalisable. La perspective de l'élargissement de la Communauté et un accroissement éventuel des mouvements migratoires aux frontières intérieures et extérieures de la Communauté souligne encore la nécessité d'intégrer le plus vite et le plus largement possible l'importante réserve de main-d'oeuvre de la Communauté dans le monde du travail.

2.2.3. La réserve de main-d'oeuvre est-elle disponible?

Il est parfois objecté que l'importante réserve main-d'oeuvre ne peut pas être utilisée intégralement dans le monde du travail en raison d'une formation insuffisante des personnes concernées. La qualification de la main-d'oeuvre, l'apprentissage tout au long de la vie mais aussi la mobilité de la main-d'oeuvre et sa propension à accepter les emplois qu'on lui propose constituent des aspects importants de la politique de l'emploi. De même, les régimes fiscaux et de prélèvement peuvent avoir des conséquences négatives ou positives sur la disponibilité de la main-d'oeuvre. Le CES s'est exprimé à maintes reprises sur toutes ces questions(5). Dans le présent contexte, il s'agira avant tout d'examiner où se trouvent les obstacles les plus importants dans le processus de croissance macroéconomique. Sur la base d'une étude que la Commission a publiée dès 1995 (voir graphique 3, Europäische Wirtschaft numéro 59, étude numéro 3), on peut faire les réflexions suivantes:

La nouvelle main-d'oeuvre qui arrive sur le marché du travail (les jeunes et la réserve "cachée") dispose la plupart du temps d'une formation de base suffisante qu'il convient toutefois de continuer à développer dans la vie active. Le principal goulot d'étranglement ne réside pas dans les qualifications, mais dans le nombre trop réduit de nouveaux emplois, de sorte qu'un grand nombre de personnes n'ont pas la possibilité d'approfondir leur formation initiale dans la vie active afin de répondre aux exigences de l'évolution économique et technique.

La plus grande part des chômeurs se trouve encore sur le marché du travail. Ici non plus, le problème ne tient pas en premier lieu à l'"employabilité", mais à l'insuffisance de l'offre d'emplois pour répondre à toutes les demandes. Cela ne vaut pas seulement pour le chômage conjoncturel qui est relativement faible et qui peut être absorbé par la reprise de la conjoncture: ici, la main-d'oeuvre est disponible et les emplois concrets sont présents. Cela vaut aussi pour une part considérable du chômage non conjoncturel: un grand nombre de chômeurs touchés par ce type de chômage travaillaient encore il y a quelques mois; il serait possible de les réemployer de manière durable (moyennant peut-être des coûts de reconversion réduits), si un nombre suffisant d'emplois concrets était créé.

Même le chômage de longue durée qui touche quelque 4 à 5 % de la population active dans la Communauté ne doit pas être nécessairement exclu: dans ce cas, ce sont à la fois les emplois concrets, mais en partie aussi les qualifications requises qui font défaut. L'expérience montre toutefois que si la croissance génère un nombre suffisant d'emplois, un grand nombre de chômeurs de longue durée pourront être réintégrés dans le marché du travail par une reconversion et par d'autres mesures.

Les réflexions ci-dessus ne vont pas à l'encontre de la formation professionnelle ni de la formation continue qui sont indispensables pour renforcer le capital humain européen au cours des prochaines années. Cela permettra d'améliorer non seulement la productivité et la compétitivité de l'économie, mais également les perspectives de carrière des individus. Ces efforts en partie dispendieux ne seront cependant totalement rentabilisés que lorsque l'économie créera, dans le cadre d'un processus de croissance durable, les emplois nécessaires à l'épuisement du potentiel d'emploi. La qualification de la main-d'oeuvre et la création d'emplois doivent donc aller de pair et s'inscrire dans un processus à long terme.

2.2.4. Où les nouveaux emplois peuvent-ils être créés?

On objecte souvent qu'il n'est pas possible d'épuiser la réserve de main-d'oeuvre de la Communauté, étant donné que le progrès technique et la mondialisation détruisent constamment des emplois. Cet argument est trop global et oriente la réflexion vers une voie qui n'est pas constructive.

Il est vrai que dans le processus de croissance, le progrès technique et la mondialisation entraînent un changement structurel permanent. Les pressions exercées en vue de renforcer la compétitivité, d'accroître la productivité et d'économiser de la main-d'oeuvre sont grandes. Dans des secteurs où l'accroissement de la productivité est important, la forte concurrence internationale et intracommunautaire conduit à une baisse des prix relatifs (et dans certains cas aussi à celle des prix absolus). Souvent, ces secteurs libèrent de la main-d'oeuvre et l'emploi ne croît que dans des domaines particulièrement novateurs, dans lesquels il est nécessaire de rehausser le niveau d'emploi (par exemple dans la production ou la distribution des nouveaux produits électroniques tels que les ordinateurs, les téléphones portables, etc.), ou lorsque la croissance économique globale est si importante que le secteur des industries traditionnelles (comme l'industrie automobile) peut également augmenter le nombre de ses emplois. La baisse des prix relatifs renforce cependant la compétitivité de ces secteurs et une grande partie des gains de productivité est transmise au reste de l'économie par le mécanisme des prix. Cet important transfert de pouvoir d'achat provoqué par les forces du marché permet une augmentation des prix relatifs dans des secteurs où les gains de productivité et la pression de la concurrence sont faibles mais où l'on assiste à un accroissement de la demande sous l'effet de la croissance, de sorte que de nombreux emplois deviennent rentables et peuvent être créés dans ces secteurs (comme les services aux personnes, la restauration, etc. mais aussi les services en relation avec les nouveaux produits et médias).

Il s'agit ici d'un processus macrostructurel séculaire que l'on peut attester statistiquement. Il présuppose le bon fonctionnement du mécanisme des prix. En raison de l'ouverture des marchés, cette condition est largement remplie. Pour que le processus permette toutefois de créer suffisamment d'emplois, un certain nombre de conditions supplémentaires doivent être remplies:

- le changement structurel sectoriel doit pouvoir s'effectuer le plus facilement possible et être socialement acceptable;

- le taux de croissance économique doit être suffisamment élevé pour que, dans les différents secteurs, le solde de la création d'emplois et de la suppression d'emplois soit positif et suffisamment grand pour entraîner une baisse du chômage.

Ces deux dernières conditions sont interdépendantes. Plus le nombre d'emplois créés par la croissance est important, moins le processus du changement structurel sectoriel est douloureux et il en sera d'autant mieux accepté socialement.

Dans la foulée de ce processus, les nouveaux emplois sont créés tant dans des domaines qui transposent les nouvelles technologies sur les produits et qui les appliquent que dans des domaines de services de qualité supérieure qui sont rémunérés en conséquence et qui, par le mécanisme des prix relatifs ainsi que par l'emploi et les revenus qui, de manière générale, augmentent dans l'économie, s'avèrent rentables et produisent du chiffre d'affaires (voir l'avis du CES sur les "Nouveaux savoirs, nouveaux emplois")(6).

Plus ce mécanisme basé sur la croissance et la modification des prix relatifs fonctionne bien, plus les pressions exercées par les forces du marché pour ouvrir l'échelle des salaires vers le bas sont faibles; une ouverture des salaires vers le bas entraînerait la création d'emplois dans les domaines des services où le niveau de productivité et de salaire est bas. Cela a été le cas aux États-Unis, dans une large mesure, dans les années 70 et 80 (mais bien moins au cours des années 90); cela explique également, d'un point de vue économique, la faible croissance de la productivité aux États-Unis dans les années 70 et 80.

2.2.5. Éventuels effets sociaux et économiques d'une intégration de la réserve de main-d'oeuvre

L'intégration de la réserve de main-d'oeuvre dans le monde du travail est envisageable dans le cadre d'un processus à moyen ou à plus long terme qui s'étalerait sur une période d'environ 10 à 15 ans(7), mais qui doit cependant être amorcé avec la relance actuelle de l'économie.

L'intégration de la réserve de main-d'oeuvre signifie par définition le retour au plein emploi (Conseil européen de Lisbonne) ou au "niveau d'emploi élevé" prévu à l'article 2 du Traité CE. Cela implique un taux de chômage faible et un taux d'emploi élevé.

Même s'il est possible que l'on ne puisse plus complètement atteindre les faibles taux de chômage de la période 1960-1973 (Europe des 15: 2,4 %, Allemagne: 0,7 %) en raison peut-être du chômage frictionnel qui est plus élevé, il semble toutefois légitime de considérer que des taux se situant autour des 3 % peuvent être atteints (Pays-Bas: 2,4 % en 2000!). Le taux d'emploi actuellement d'environ 61 à 62 % pourrait augmenter petit à petit pour atteindre des valeurs comparables à celles des États-Unis et du Japon où il oscille entre 70 et 75 % de la population en âge de travailler. Cette augmentation serait essentiellement due à une activité plus importante des femmes et des classes d'âge supérieures à 50/55 ans et inférieures à 30 ans.

Une telle augmentation de l'activité et de la possibilité de trouver un emploi permettrait de réduire considérablement le risque que des groupes de population relativement grands soient frappés d'exclusion sociale. De plus, la situation des systèmes de sécurité sociale s'améliorerait considérablement(8):

- dans le cas de l'assurance chômage: accroissement du nombre d'assujettis, forte baisse du nombre de bénéficiaires des prestations;

- dans le cas de l'assurance maladie: accroissement du nombre d'assujettis probablement sans changement dans l'évolution du nombre de bénéficiaires;

- dans le cas de l'assurance retraite: accroissement du nombre d'assujettis et ralentissement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires, vraisemblablement en raison de la baisse du nombre de personnes partant en préretraite.

Des études comparatives semblent très intéressantes, notamment en ce qui concerne les effets d'une forte croissance du taux d'emploi sur les systèmes d'assurance retraite.

L'intégration de la réserve de main-d'oeuvre dans la vie active exerce bien entendu aussi une influence décisive sur la croissance et la prospérité dans la Communauté. Si la population reste stable (environ 30 à 35 millions de personnes) et que l'emploi augmente de bien plus de 20 % du niveau d'emploi actuel ou presque de 10 % dans la part qu'il représente dans l'ensemble de la population, il n'en résultera pas seulement une augmentation considérable du PIB qui dépassera certainement celui des États-Unis, mais la prospérité, mesurée au PIB par habitant, se rapprochera sensiblement de celle des États-Unis(9).

2.3. Conditions macroéconomiques pour une croissance durable du PIB et de l'emploi

2.3.1. Quelques relations simples entre la croissance, la productivité et l'emploi

La réserve de main-d'oeuvre de la Communauté constitue donc un potentiel de croissance et de prospérité considérable. Pour exploiter ce potentiel, le PIB doit augmenter plus rapidement que la productivité par actif occupé pendant plusieurs années. La croissance de l'emploi correspond à la partie de la croissance du PIB qui dépasse le taux de croissance de la productivité. Si la croissance de l'emploi s'accompagne d'une réduction du chômage et d'une augmentation du taux d'emploi (mesuré en emplois à temps plein), le PIB par habitant augmente plus rapidement que la productivité par actif occupé. Le retour au plein emploi permettrait d'exploiter une grande réserve de prospérité dans la Communauté, réserve que les États-Unis par exemple ont déjà largement épuisée. Il existe également au sein de la Communauté des différences significatives qu'il conviendrait d'analyser (voir par exemple la situation du Luxembourg, de l'Irlande et de l'Espagne). Les différences sont encore plus grandes lorsque l'on effectue des comparaisons avec les pays candidats.

La croissance de la productivité reste source de bien-être et de compétitivité. Elle repose en dernier ressort sur le progrès technique appliqué au plan économique (et sur la formation de la main-d'oeuvre y afférente) ainsi que sur la substitution du capital au travail. Le concept de productivité reste cependant extrêmement complexe et est souvent utilisé de manière imprécise. Il convient par exemple de faire une différence entre le niveau de productivité, le développement de la productivité par actif occupé, par heure de travail, etc. Sur ce point, on constate des différences significatives entre les États-Unis et la CE ainsi qu'entre les États membres de la CE. Il serait intéressant d'étudier les déterminants des écarts de productivité, de l'accélération de la croissance de la productivité observée au cours des dernières années aux États-Unis et du ralentissement dans la CE.

Une accélération de la croissance de la productivité est la bienvenue, mais ne contribue à résoudre le problème de l'emploi que si, en même temps, la croissance du PIB s'accélère encore davantage! Une forte croissance de l'emploi est nécessaire lorsque 1) la croissance de la population active est importante (États-Unis) et/ou 2) lorsqu'il y a lieu d'intégrer une importante réserve de main-d'oeuvre dans le processus économique (CE). Les déterminants économiques de la croissance de la productivité et de la croissance de l'emploi sont différentes. À cet égard, il convient d'effectuer un travail d'information et d'analyse!

Le développement d'investissements d'extension créateurs d'emplois est particulièrement important pour la croissance de l'emploi. Un volume d'investissement suffisant nécessite un niveau de rentabilité approprié et une évolution favorable de la demande (sans tensions inflationnistes). Dans ce contexte, il y aurait lieu de garder à l'esprit que les investissements d'extension sont également porteurs de progrès technique; des observations font remarquer (CE: 1986-1990; IRL: 1994-2000) qu'ils accélèrent la productivité totale des facteurs et ralentissent en même temps la substitution du capital au travail.

2.3.2. Un scénario de référence illustratif pour les cinq prochaines années (2001-2005)

La croissance et l'emploi ne se décrètent pas. Cependant, la politique peut et se doit de créer des conditions favorables. Dans ce contexte, il est utile d'envisager la façon dont la croissance pourrait et devrait se développer afin que la réserve de main-d'oeuvre puisse être utilisée petit à petit, sans qu'il y ait de tensions inflationnistes dans ce processus.

L'offre: à l'heure actuelle, dans la zone Euro et dans l'ensemble de la CE, le PIB augmente environ de 3,5 % par an. Le potentiel de production augmente environ de 2,5 % par an, les capacités de production libres baissent environ de 1 % du PIB(10). Malgré cela, une croissance annuelle comprise entre 3 % et 3,5 % du PIB semble durable si les investissements en équipement augmentent environ de 7 ou 8 % par an (8,1 % en 2000 pour l'Euro 11). Si cette évolution se poursuit, la croissance du potentiel de production augmentera environ de 0,2 % à 0,3 % par an, ce qui signifie qu'après 5 ans au plus tard, le potentiel de production augmentera de 3,5 % par an. Dans ces conditions, une croissance durable de 3,5 % sans tensions inflationnistes est possible. Jusque-là, une croissance annuelle comprise entre 3 % et 3,5 % est possible si l'on peut utiliser les marges de capacité et si aucune augmentation de l'inflation liée aux coûts ne résulte de la politique budgétaire ou de la politique des salaires. Avec un taux annuel de croissance de la productivité qui serait environ de 2 % par an, l'emploi connaîtrait, selon ce scénario, une croissance comprise entre 1 % et 1,5 % et qui se monterait à 1,3 % par an (plus tard peut-être une croissance de 1,5 % par an ou plus). Cela serait un bon début dans la réintégration de la réserve de main-d'oeuvre sur une période de 10 à 15 ans.

La demande: une telle croissance n'est évidemment possible que si elle est portée par un développement approprié de la demande, sans pour autant entraîner des tensions inflationnistes. Cela semble tout à fait possible et plausible. Après la crise internationale de 1998 et 1999, la demande à l'exportation (taux de change de l'euro, croissance dans le reste du monde) a exercé, en 2000, une influence vivifiante, qui a néanmoins été quelque peu diminuée par la perte du pouvoir d'achat qu'a entraînée l'augmentation des prix du pétrole. L'effet des exportations nettes sur la demande pourrait néanmoins se neutraliser au cours des prochaines années; la croissance serait alors portée par la demande de consommation (hausse des salaires réels + hausse du taux d'emploi) et par les investissements qui constituent une composante importante de la demande.

De cette manière, un équilibre dynamique pourrait se former, dans lequel la croissance annuelle du PIB, comprise entre 3 % et 3,5 %, s'accompagnerait d'un accroissement annuel de la consommation privée compris entre 2,7 % et 3 % et d'une augmentation annuelle des investissements d'équipement de 7 ou 8 %.

Dans un tel scénario, le déficit des finances publiques, toutes choses égales par ailleurs, se transformerait en un excédent modéré, le taux d'investissement augmenterait considérablement et l'équilibre extérieur serait maintenu. (cf. l'évolution en Irlande au cours des 10 ou 15 dernières années). Tant que le taux d'inflation n'est pas accéléré par un emballement de la demande ou par un développement trop rapide des coûts, la politique monétaire n'a aucune raison d'interrompre ce processus de croissance par des mesures restrictives.

2.3.3. Dépasser les obstacles à la croissance ou, dans la mesure du possible, les éviter

Le scénario de référence mentionné ci-dessus se situe plutôt dans les limites inférieures de ce qui est nécessaire pour résoudre le problème de l'emploi dans la Communauté, mais semble toutefois plutôt optimiste à la lumière des résultats obtenus au sein de la Communauté dans les années 90. Il y a cependant une série de raisons qui font qu'il est possible de considérer que ce scénario pourra être réalisé si une politique économique adaptée est mise en oeuvre et si les acteurs les plus importants et notamment les partenaires sociaux adoptent un comportement approprié. Au début de cet avis, l'attention a été attirée sur la manière dont les conditions économiques d'une meilleure croissance et d'un meilleur emploi se sont améliorées en Europe. L'analyse des chiffres du passé soutient cependant elle aussi la thèse selon laquelle l'économie européenne pourrait spontanément connaître une croissance annuelle supérieure à 3 % si certains obstacles à la croissance étaient dépassés.

Une croissance du PIB (3,3 % par an), de l'emploi (1,3 % par an) et des investissements d'équipement (7,3 % par an) proche des valeurs du scénario de référence a déjà été enregistrée au cours de la période 1986-1990. Dans les périodes de relance économique de 1994/1995, 1997/1998 et 1999/2000 aussi, les investissements d'équipement ont augmenté pour atteindre des taux de croissance annuelle de 7,8 ou 9 %, en réaction à l'accélération de la croissance du PIB qui était de l'ordre de 3 % par an ou supérieure à ce taux.

Ce sont essentiellement des événements macroéconomiques qui ont interrompu les périodes de croissance ou de relance:

- la croissance insuffisante du potentiel de production par rapport à la tendance de la productivité, combinée à des erreurs commises dans la politique macroéconomique, a provoqué des contraintes de capacité et une accélération de l'inflation (1989-1991);

- un conflit de stabilité (1988-1992) entre la politique monétaire, la politique budgétaire (1989-1991: mode de financement de la réunification de l'Allemagne) et l'évolution des salaires en 1990-1992 a conduit à la récession de 1992/1993;

- dans certains pays, le manque de crédibilité de l'assainissement budgétaire a renforcé ou a provoqué les troubles monétaires au sein de la Communauté (en 1995 mais aussi dans les années 70 et 80).

Il convient d'ajouter à cela des événements qui se sont produits en dehors de la Communauté comme la crise asiatique en 1999 et (peut-être) l'augmentation des prix du pétrole en 2000 qui ont récemment ralenti la croissance et l'emploi dans la Communauté.

Les chances d'éviter ou de dépasser dans la Communauté les obstacles macroéconomiques à la croissance ont augmenté considérablement avec la réalisation de l'UEM (voir points 1.1 et 1.2 ci-dessus).

Pour l'avenir, il y a lieu:

- d'éviter les contraintes de capacités de l'appareil de production ainsi que les tensions inflationnistes qui en résultent (investissements des entreprises, rentabilité, investissements publics);

- d'éviter les contraintes de qualification de la main-d'oeuvre (encouragement de la formation du capital humain - le plus près possible du marché et sans erreurs d'investissement);

- de surveiller la manière dont se forme l'équilibre entre l'épargne et l'investissement (taux d'investissement plus élevé = taux d'épargne plus élevé, la stabilité de l'épargne privée nécessite plus d'épargne publique et la formation d'un capital public), de prendre en considération le pacte de stabilité, d'éviter les pressions sur la balance des paiements courants et les taux d'intérêt à long terme;

- de veiller à ce que l'emploi, la croissance et l'environnement soient compatibles;

- d'éviter de nouveaux conflits de stabilité qui entraînent un nouveau resserrement de la politique monétaire (à court terme: pas d'effets secondaires résultant de l'évolution des prix du pétrole, mission permanente: évolution salariale appropriée au sein de l'UEM, pacte de stabilité et de l'emploi, dialogue macroéconomique).

Dans tous ces domaines, il y a des problèmes difficiles à résoudre, mais les conditions de départ de leur résolution se sont considérablement améliorées.

3. Contributions des acteurs de la politique économique

3.1. Les conditions macroéconomiques de la croissance et de l'emploi et les acteurs de la politique macroéconomique

La question de savoir si le dosage des politiques macroéconomiques dans l'ensemble de l'union monétaire favorise la croissance et l'emploi dépend essentiellement de la combinaison de la politique monétaire commune, d'une part, et de l'évolution moyenne des budgets et des salaires dans les États participants, d'autre part. Conformément à la responsabilité qui leur incombe en ce qui concerne ces trois grands paramètres politiques, on distingue en général trois groupes d'acteurs:

1. la banque centrale et le système européen de banques centrales pour la politique monétaire;

2. les gouvernements des pays participants pour la politique budgétaire et

3. les partenaires sociaux pour la politique des salaires ou la politique des revenus.

Le dialogue organisé au niveau communautaire dont il est question dans le "processus de Cologne" et qui est mené entre ces trois groupes d'acteurs (y compris la Commission en tant que représentant des intérêts communautaires) s'appuie sur la recherche d'un consensus entre les partenaires sociaux et avec le gouvernement sur des questions économiques importantes et sur les efforts fructueux déployés à cet effet dans certains États membres (le miracle économique qui s'est produit en Irlande par exemple depuis le milieu des années 80 n'aurait pas été possible sans un tel consensus!).

Ce dialogue macroéconomique mené au niveau européen doit avant tout contribuer à améliorer la combinaison de ces trois grandes variables politiques relevant de la macroéconomie.

En règle générale, plus l'objectif de stabilité de la politique monétaire est soutenu par une politique budgétaire et salariale adaptée, plus l'évolution des conditions monétaires, y compris le taux de change et les taux d'intérêt à long terme, est favorable à la croissance et à l'emploi.

Bien entendu, cette présentation comporte un certain nombre de simplifications: les taux d'inflation ne doivent pas être identiques dans tous les pays et dans toutes les régions de l'Union monétaire; au contraire, les forces du marché nécessitent des écarts d'inflation dans certaines limites, l'évaluation des conséquences des évolutions divergentes ou de leur nécessité entre les pays (et les régions) de l'Union monétaire constitue un large champ de recherche pour des études comparatives entre les pays.

Le regroupement des acteurs macroéconomiques en trois groupes (qui ne sont d'ailleurs pas homogènes) représente également une certaine simplification; ces trois groupes sont certes responsables de l'évolution des trois grandes variables politiques macroéconomiques, mais les conditions de la croissance et de l'emploi dépendent également du climat économique et social global qui est marqué par tous les groupes économiques et sociaux concernés. Cela vaut notamment pour dépasser le pessimisme de croissance fortement ancré en Europe (depuis 25 ans) et que l'on peut pratiquement qualifier d'obstacle autonome à la croissance et à l'emploi. Dans ce domaine, le Comité pourrait jouer un rôle particulier de représentation globale de ces groupes.

Au vu des réflexions qui précèdent, des suggestions d'études comparatives approfondies entre les pays seront formulées dans la suite de ce chapitre en ce qui concerne les trois grandes variables de politique macroéconomique et le problème du pessimisme de croissance.

3.2. Les domaines classiques de la politique macroéconomique

Les trois sous-chapitres suivants donnent quelques indications quant aux aspects auxquels les études comparatives et le débat public concret pourraient se référer.

3.2.1. Politique monétaire et évolutions monétaires

Les analyses menées dans ce domaine devraient bien entendu respecter l'indépendance de la banque centrale. Cela n'est toutefois pas en contradiction avec une discussion objective et compétente de la question de savoir comment la banque centrale garantit au mieux l'objectif de stabilité et comment elle soutient au mieux les objectifs généraux de la politique économique dans la Communauté sans préjudice de l'objectif de stabilité (Article 105-1 du Traité).

Liste introductive des sujets susceptibles d'être étudiés ou débattus:

a) La comparaison de la politique monétaire en Europe et aux États-Unis dans l'évolution de la conjoncture avant et après l'introduction de l'UEM.

b) La valeur de référence de l'évolution de la masse monétaire de l'euro est-elle adaptée, eu égard à l'évolution du potentiel de production et des capacités de production libres?

c) L'évolution d'ensemble des conditions monétaires, et les divergences qu'elle comporte dans les pays participants; comment peut-on les évaluer?

d) La réaction de la banque centrale face aux évolutions budgétaires et salariales au sein de l'UEM, dans son ensemble, et dans les divers pays; doit-elle ou peut-elle essayer d'exercer une influence sur la répercussion de l'augmentation du prix du pétrole sur les évolutions salariales et budgétaires?

e) Les divergences d'inflation entre les pays participants à l'UEM et les critères permettant d'évaluer si elles résultent d'évolutions nécessaires au niveau de l'économie de marché (voir par exemple l'Irlande et les Pays-Bas).

3.2.2. Politique budgétaire et évolution des finances publiques

La politique budgétaire représente un large champ de recherche pour les études macroéconomiques comparatives; tant les études comportant des informations factuelles simples sur les évolutions et les ordres de grandeur que la présentation d'options politiques et de leurs implications quantitatives contribueraient considérablement à apporter un éclairage objectif au dialogue en matière de politique économique.

Liste indicative des sujets susceptibles d'être étudiés ou débattus:

a) Comment les différents pays sont-ils parvenus à réduire les déficits budgétaires depuis le début des années 90: réduction des dépenses, augmentation des impôts et des cotisations, effets mécaniques comme par exemple la réduction de la charge d'intérêts par l'UEM elle-même, les produits de plus-values fiscales liés à la conjoncture; comment doit-on évaluer ces évolutions?

b) La part des investissements publics dans le PIB a considérablement diminué au cours du processus de consolidation; quels problèmes statistiques relève-t-on dans ce domaine? Comment les investissements publics devraient-ils évoluer si la Communauté prend la voie d'une croissance durable qui soit suffisante pour résoudre le problème de l'emploi à moyen et à plus long terme?

c) Le pacte de stabilité et de croissance prévoit pour les prochaines années des déficits budgétaires proches de zéro ou encore de légers excédents budgétaires dans les États membres. Cet objectif est-il suffisant, à moyen ou à plus long terme, si la Communauté prend la voie d'une croissance bien plus importante, portée par les investissements, et qui requiert une augmentation significative de la part des investissements (augmentation de la part des investissements dans les années 90: + 4 % du PIB pour les États-Unis et + 0 % pour l'Irlande)?

Il convient de prendre en considération le fait que la part de l'épargne privée (particuliers et entreprises) dans le PIB de la Communauté est traditionnellement très stable (environ 21 % du PIB) et que la Communauté devrait éviter un déficit important et persistant de la balance des paiements courants (balance des paiements courants 2000 aux États-Unis: -4,1 % du PIB, dans l'Europe des 15: 0,1 % du PIB).

d) Quelles ont été, dans la Communauté et dans les États membres, les raisons qui ont déterminé l'augmentation considérable des cotisations de sécurité sociale et des prestations sociales en pourcentage du PIB depuis le début des années 70: les prestations plus généreuses des systèmes de sécurité sociale ou la réduction du nombre des assujettis et l'augmentation du nombre de bénéficiaires de prestations par rapport à la population en âge de travailler? Quelle serait, toutes choses égales d'ailleurs, l'évolution des cotisations et des prestations des systèmes de sécurité sociale en pourcentage du PIB si la Communauté parvenait à moyen ou à plus long terme à atteindre le taux d'emploi fixé comme valeur de référence par le Conseil européen de Lisbonne?

e) Presque tous les pays de la Communauté ont engagé des réformes, parfois importantes dans le domaine des finances publiques: elles concernent tant la structure des recettes que celle des dépenses et l'importance de la part de l'état dans le PIB. Comment ces réformes peuvent-elles être présentées de manière synthétique? Sont-elles compatibles avec les grandes orientations des politiques? Quels sont les arguments pour ou contre un renforcement de la coordination de ces réformes au niveau communautaire?

3.2.3. Politique salariale et évolution du coût salarial et du revenu salarial

En tant que variable macroéconomique, le coût salarial global au sens de la comptabilité nationale, (c'est-à-dire avec toutes les cotisations de sécurité sociale) représente en gros, dans la Communauté, 50 % du PIB, soit environ l'équivalent des budgets publics. Mais l'évolution des salaires est aussi un facteur déterminant pour l'évolution de l'offre économique globale et notamment de la consommation privée. Elle est essentiellement déterminée par des partenaires sociaux autonomes, bien qu'il y ait des différences selon les pays. En raison de son poids macroéconomique et des interdépendances existant avec la politique monétaire et budgétaire, mais aussi avec l'inflation, la croissance et l'emploi, l'observation et l'évaluation de l'évolution de ces variables macroéconomiques sont dans l'intérêt général. Bien que dans leurs avis communs des 10 à 15 dernières années, les partenaires sociaux européens soient parvenus à un consensus remarquable sur une évolution adaptée des salaires dans le contexte économique global et bien que les grandes orientations des politiques économiques de la Communauté comportent des recommandations générales sur l'évolution macroéconomique des salaires, la connaissance des faits, des ordres de grandeur, des relations et des problèmes existants fait souvent défaut dans le débat macroéconomique.

Liste indicative des études et des analyses orientées sur les problèmes:

a) La représentation synthétique et factuelle, pour la Communauté et les États membres, de l'évolution de l'adaptation des salaires au niveau macroéconomique, entre les années 60 et le début des années 80 (réaction aux chocs pétroliers, au ralentissement de la tendance de la productivité, aux désordres monétaires). Cela s'applique aussi à l'adaptation à des taux d'inflation plus bas, la répercussion de l'augmentation des coûts salariaux indirects sur les salaires nets, l'augmentation des marges bénéficiaires et l'accroissement considérable de la rentabilité dans les années 80 et 90. Mesuré en pourcentage du PIB, le volume de l'adaptation salariale macroéconomique est vraisemblablement encore plus important que l'assainissement budgétaire des années 90 (pour l'Europe des 15:5 à 10 % du PIB, pour l'Irlande: 15 à 20 % du PIB).

b) Analyses comparatives de l'évolution de la rentabilité dans la CE, dans les États membres ainsi qu'aux États-Unis et au Japon de 1960 à 2000; analyses des raisons déterminantes (coûts unitaires de main-d'oeuvre réels, productivité du capital) de la convergence au niveau communautaire (à l'exception de l'Irlande et du Luxembourg) et en direction des États-Unis, discussion des arguments pour et contre une augmentation supplémentaire et significative de la rentabilité dans la Communauté.

c) Représentation et illustration quantitative d'un schéma simple destiné à évaluer l'évolution macroéconomique des salaires au sein de l'UEM (salaires par habitant et coûts nationaux unitaires de main-d'oeuvre pour l'évolution des prix, évolution réelle des salaires (+ emploi et quote-part de revenu réservée à des fins d'épargne) pour la demande des consommateurs, coûts nominaux unitaires de main-d'oeuvre relatifs pour la compétitivité, coûts unitaires de main-d'oeuvre réels pour la rentabilité).

d) Quelles différences sont possibles et économiquement justifiées entre les pays participant à l'Union monétaire en ce qui concerne l'évolution macroéconomique des salaires? (Exemples: différences dans l'évolution de la productivité, adaptations nécessaires du niveau des prix et des coûts pour certains pays de l'UEM, processus réels de rattrapage et prix relatifs des prestations (IRL). Quelles sont les conséquences éventuelles de divergences non justifiées dans l'évolution des salaires?

e) Examen de l'impact des mécanismes de formation des salaires et d'organisation des partenaires sociaux (partenariat social) sur l'évolution macroéconomique des salaires et état de la discussion sur la nécessité de différencier davantage les salaires selon les régions, les qualifications et éventuellement les secteurs. Exemples de cas de l'UE et des États-Unis.

3.3. Dépasser le pessimisme général en matière de croissance et d'emploi

En tant que représentant de tous les groupes économiques et sociaux importants, le CES pourrait apporter ici une contribution importante et autonome. Il convient de s'interroger sur les origines de ce pessimisme de croissance:

- pessimisme justifié: tant que tel ou tel problème fondamental n'est pas réglé, une croissance suffisante n'est pas possible. (Ce principe est-il encore d'actualité? Pas vraiment!);

- pessimisme naïf: pourquoi serait-il possible de réaliser au cours des dix années à venir ce qu'il n'a pas été possible de réaliser au cours des 25 dernières années? (Est-ce là un comportement rationnel?);

- doutes liés à l'environnement.

Comment peut-on dépasser ce pessimisme?

- en reconnaissant que les obstacles les plus importants ont été dépassés;

- en prenant conscience des chances qui en résultent pour l'ensemble de la société et pour les groupes économiques et sociaux (tâches des groupes: PME, développement des services, etc.);

- en matière de croissance, pour dépasser les doutes liés à l'environnement, il est extrêmement important de mettre en oeuvre l'Agenda 21 (Rio) de manière décidée et crédible; de plus, la croissance future qui sera portée par les services et la mise en oeuvre de nouvelles technologies est moins nuisible à l'environnement que la croissance industrielle traditionnelle.

4. Recommandations du CES

Dans le cadre de la construction communautaire, le Comité économique et social est l'instance où s'articulent les intérêts des différents groupes économiques et sociaux et où ceux-ci sont, autant que faire se peut, réunis dans un consensus. Étant donné qu'au-delà des représentants des employeurs et des travailleurs, il représente dans son troisième groupe une large part de la société civile, le Comité économique et social a la possibilité de jouer un vaste rôle d'intégration.

L'activité du CES va dans deux directions: 1) la représentation des intérêts face aux institutions communautaires comme la Commission, le Conseil et le Parlement mais aussi 2) la transmission de la problématique, de la discussion et des idées communes du niveau communautaire aux organisations et aux associations.

Le présent avis contient de nombreuses idées pour mener des "études comparatives sur les performances macroéconomiques" qui sont intégrées dans l'approche globale en matière de politique économique. La mise en oeuvre de telles études permettrait de renforcer la compréhension des relations et des ordres de grandeur macroéconomiques, d'objectiver le dialogue entre les différents groupes et au sein de ces groupes et d'améliorer le consensus sur les comportements et les politiques appropriés d'un point de vue macroéconomique (voir point 1.3).

Des progrès dans ce sens ne permettraient pas seulement d'améliorer encore la qualité et le poids des avis du Comité économique et social, mais aussi d'influer positivement sur le climat global pour la mise en oeuvre d'une politique macroéconomique saine dans la Communauté.

Le Comité économique et social s'efforcera à l'avenir de prendre davantage en considération ces aspects dans ses avis sur la politique économique générale et sur la politique macroéconomique. Il invite la Commission à demander l'avis du CES sur tous les documents importants en matière de politique économique et à le faire en temps utile, de manière à ce que l'avis du CES puisse également être transmis au Conseil.

Le Comité a l'intention de mener des discussions régulières avec la Commission pour savoir à quelles "études comparatives sur les performances macroéconomiques" il convient d'accorder une priorité particulière dans le programme de travail des services de la Commission.

Le Comité envisage en outre de consulter des experts sur ces questions et d'organiser des séminaires auxquels devraient participer, outre les représentants de la Commission, du Parlement et du Conseil, des experts de haut niveau des partenaires sociaux et du monde universitaire.

Le Comité estime que la discussion publique et professionnelle de questions macroéconomiques augmente les chances d'atteindre, dans le cadre de stabilité de l'UEM, une croissance durable, une prospérité plus grande et au bout du compte le plein emploi, ce qui aurait en même temps des conséquences positives et de grande portée dans le domaine de la politique sociale et de la politique générale.

Bruxelles, le 1er mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Le CES a adopté en février 2001 un avis sur les grandes orientations de politique économique pour 2000.

(2) Dans le cadre du Conseil européen de Lisbonne, le CES a élaboré un avis sur le thème "Emploi, réforme économique et cohésion sociale - Vers une Europe de l'innovation et de la connaissance" (cf. JO C 117 du 26.4.2000, p. 62).

(3) JO C 140 du 18.5.2000, p. 44.

(4) Population active = population occupée plus chômeurs.

(5) Le CES s'exprime régulièrement sur la question du marché de l'emploi et de la stratégie européenne pour l'emploi; on peut notamment citer les avis suivants: JO C 14 du 16.1.2001 notamment le paragraphe 3.1.2.2, JO C 209 du 22.7.1999, p. 60; JO C 368 du 20.12.1999, p. 31; JO C 19 du 21.1.1998, p. 108; JO C 355 du 21.11.1997, p. 64.

(6) JO C 14 du 16.1.2001.

(7) Pour simplifier, cette réflexion est menée pour la Communauté actuelle des quinze. Ces réflexions valent cependant aussi mutatis mutandis pour une Europe élargie.

(8) Le CES s'est récemment exprimé sur les perspectives démographiques et sur le problème des travailleurs âgés, JO C 14 du 16.1.2001.

(9) L'exemple de l'Irlande montre à quel point la prospérité peut varier lorsque l'on assiste à une forte croissance du PIB et de l'emploi; PIB par habitant en termes de pouvoir d'achat exprimé en heures: 1986: 65,3; 2000: 114,3; Europe des 15: 100.

(10) À ce propos, il conviendrait également de faire remarquer que les statistiques permettent difficilement de mesurer la croissance du potentiel de production. Diverses observations (par exemple aux États-Unis dans les années 90) et des réflexions sur l'évolution la plus plausible ("la nouvelle économie", le développement du secteur des services, une meilleure adaptabilité de l'économie, l'augmentation de la productivité du capital, etc.) indiquent que la croissance du potentiel de production est peut-être plus importante que ce que l'on suppose généralement. Cela permettrait une forte croissance du PIB sans tensions inflationnistes. Le CES estime qu'il serait très intéressant de réaliser des études comparatives sur cette problématique.