EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Motivation et objectifs de la proposition

Les actes de terrorisme constituent l’une des violations les plus graves des valeurs universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité, de jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et l’une des atteintes les plus graves aux principes de la démocratie et de l’état de droit sur lesquels l’Union européenne (UE) est fondée. Il est important, pour protéger les citoyens de l’Union et toutes les personnes y résidant et pour opposer une résistance efficace et proportionnée à ces violations, de disposer d’outils adaptés pour faire face aux menaces auxquelles l’UE est confrontée tout en préservant une société dans laquelle prévalent le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité.

Au cours des dernières années, la menace terroriste s’est accrue et a évolué. Dans le programme européen en matière de sécurité, la Commission a cité parmi ses priorités le renforcement du cadre antiterroriste de l’Union et a annoncé son intention d’actualiser la législation pénale existante dans ce domaine pour relever ces nouveaux défis. Une proposition législative visant à réviser la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme a été annoncée dans le programme de travail de la Commission pour 2016, étant donné que les États membres sont de plus en plus confrontés au phénomène d’un nombre croissant de personnes se rendant à l’étranger à des fins de terrorisme et à la menace qu’elles représentent à leur retour.

Ces personnes sont souvent appelées «combattants terroristes étrangers». S’il n’est en soi pas nouveau, le phénomène des personnes qui se rendent dans des zones de conflit, en particulier en Syrie et en Iraq, pour combattre au côté de groupes terroristes ou être formées par ceux-ci, revêt une ampleur et une portée sans précédent. Le dernier rapport sur la situation et les tendances du terrorisme dans l’Union européenne d’Europol (TE-SAT) a conclu que l’ampleur du phénomène s’accroissait: fin 2014, le nombre total de personnes ayant quitté l’Union à destination de zones de conflit était estimé à plus de 3 000, et l’on estime maintenant qu’il aurait atteint les 5 000 personnes, alors que, dans un même temps, on signale une augmentation du nombre de combattants de retour dans certains États membres. Les États membres soulignent que cette situation représente une menace importante pour la sécurité.

Comme Europol l’a souligné, «bien que seul un petit contingent de combattants de retour dans leur pays d’origine puisse s'être engagé commettre des attentats dans l’UE, les personnes qui ont voyagé dans des zones de conflit continueront à représenter une menace accrue pour tous les États membres de l’Union. Outre des contacts, ces combattants de retour peuvent avoir acquis une expérience de combat et opérationnelle – et par conséquent être capables de perpétrer des d’attentats plus graves ou multiples – et sont susceptibles de jouer un rôle de modèle auprès de jeunes partageant les mêmes opinions. De plus, les personnes qui ne sont pas impliquées dans la planification d’attentats peuvent en revanche jouer un rôle actif dans la radicalisation et le recrutement de nouveaux membres, les activités de facilitation et la collecte de fonds.»

Les attaques terroristes menées sur le sol européen en 2014 et en 2015, qui ont atteint leur point culminant avec les récents attentats de Paris dans la nuit du 13 novembre 2015, ont tragiquement mis en évidence le fait que ce risque peut se matérialiser, d’où la nécessité de durcir la riposte au niveau de l'UE, en l’adaptant aux menaces. Si les enquêtes sont toujours en cours, les informations déjà disponibles prouvent que des combattants terroristes étrangers ont été impliqués dans au moins six attentats ou complots terroristes en 2015: les terroristes concernés s'étaient directement rendus dans des zones de conflit (par exemple le Yémen ou la Syrie), ou étaient sous l'influence ou les ordres d’autres personnes se trouvant en Syrie, en vue de commettre des actes terroristes.

Bien que la plupart des attentats perpétrés depuis 2014 dans l’Union aient été des attaques terroristes «isolées», le risque de modes opératoires plus sophistiqués et d’attaques à plus grande échelle (menées par plusieurs individus armés d’explosifs et d’armes à feu) a été mis en lumière par les attentats du 13 novembre à Paris.

Si les combattants terroristes étrangers représentent la principale source d’inquiétude, la menace que constituent les recrues du terrorisme endogène, les assaillants isolés radicalisés et les terroristes potentiels que sont les voyageurs «frustrés» (par exemple à la suite de la saisie de leur passeport) ne doit pas être sous-estimée. Plusieurs attentats et complots déjoués de ce type ont été enregistrés dans les pays de l’Union et d’autres pays occidentaux (États-Unis, Canada et Australie, par exemple) au cours des 12 derniers mois.

La dimension transfrontière de la menace terroriste ne tient pas seulement aux séjours effectués par des combattants dans des zones de conflit situées dans des pays tiers. Les terroristes envisagent diverses techniques dilatoires pour éviter d’éveiller les soupçons: ils circulent dans l’Union et peuvent transiter par d’autres pays que leur pays de résidence/nationalité afin de contourner les contrôles et la surveillance. De plus, les récentes attaques perpétrées dans l’UE démontrent que les terroristes se rendent dans d’autres États membres pour y commettre des attentats ou pour des raisons logistiques (par exemple financement, achat d’armes).

Les groupes terroristes se révèlent être des spécialistes de l’utilisation de l’internet et des nouvelles technologies de communication dont ils se servent pour diffuser leur propagande, interagir avec des recrues potentielles, partager des connaissances et préparer et coordonner des opérations. L'internet et les réseaux sociaux offrent notamment aux groupes terroristes et radicaux de nouvelles possibilités pour cibler un public vulnérable et ainsi faciliter le recrutement et/ou l’autoradicalisation.

L’utilisation d’outils de communication de haute qualité (magazines, vidéos) et une approche décentralisée facilitée par un réseau de comptes sur diverses plateformes de réseaux sociaux permettent une diffusion rapide de contenus terroristes et radicaux, grâce à une adaptation constante du recours aux technologies de l’information. L'internet est devenu le principal canal utilisé par les terroristes pour diffuser leur propagande, proférer des menaces publiques, glorifier d’abominables actes terroristes tels que des décapitations, et revendiquer des attentats.

Les règles existantes doivent être alignées en tenant compte de l'évolution de la menace terroriste à laquelle l’Europe est confrontée. Parmi celles-ci doivent figurer des dispositions de droit pénale adéquates pour lutter contre le phénomène des combattants terroristes étrangers et contre les risques liés aux voyages dans des pays tiers ayant pour finalité une participation à des activités terroristes, mais également contre la menace accrue que constituent les terroristes potentiels restés en Europe.

L'établissement de dispositions de droit pénal national plus cohérentes, complètes et harmonisées est nécessaire dans l'ensemble de l’Union pour prévenir et poursuivre de manière efficace les infractions liées à la présence de combattants terroristes étrangers et pour apporter une réponse appropriée aux difficultés pratiques et juridiques accrues qui se posent au niveau transfrontière.

La décision-cadre 2002/475/JAI incrimine déjà certains actes terroristes, notamment la commission d’attentats terroristes, la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris le soutien financier de telles activités, la provocation publique, le recrutement et l’entraînement au terrorisme, et incrimine également le fait de se rendre complice d’une infraction terroriste, d’inciter à la commettre ou de tenter de la commettre .

Cependant, la décision-cadre 2002/475/JAI doit être révisée pour mettre en œuvre de nouvelles normes et obligations internationales endossées par l’UE et pour riposter plus efficacement à la menace terroriste en mutation, et ainsi améliorer la sécurité de l’Union et la sûreté de ses citoyens.

Les victimes du terrorisme nécessitent une protection, un soutien et une assistance adaptés à leurs besoins spécifiques. Elles devraient en particulier bénéficier d’un accès immédiat à des services d'aide spécialisés et professionnels, offrant des traitements médicaux et un accompagnement psychosocial. Au lendemain d’attentats terroristes, il est essentiel d’avoir accès à des informations fiables concernant les victimes du terrorisme mais aussi pour ces dernières. Ces attentats ciblant de grands groupes de personnes, il arrive souvent que des victimes soient originaires de pays autres que celui dans lequel les faits ont eu lieu. Une coopération transfrontière entre les autorités nationales compétentes est donc essentielle pour s’assurer que toutes les victimes du terrorisme sont bien informées et reçoivent l’assistance nécessaire indépendamment de l’endroit où elles vivent dans l’Union européenne.

La directive 2012/29/UE établit pour toutes les victimes de la criminalité un ensemble de droits contraignants, dont le droit à une protection, un soutien et une assistance tenant compte des besoins spécifiques de chacun de ces victimes. Cependant, ces dispositions ne prévoient aucune mesure spécifique pour les victimes du terrorisme. L’adoption de mesures plus spécifiques répondant plus précisément aux besoins des victimes du terrorisme apporterait une valeur ajoutée significative. Des règles parfaitement adaptées pour la protection, le soutien et l’assistance des victimes du terrorisme devraient participer au processus de guérison des victimes survivantes et des familles des personnes décédées et ainsi, indirectement, au processus de guérison de sociétés entières.