FR ECB -PUBLIC  
 
AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE  
du 27 octobre 2020  
sur le système de garantie de dépôts et autres modifications à  la législation  
relative aux services financiers  
(CON/2020/ 25) 
 
Introduction et fondement juridique  
Le 5 août 2020, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du 
ministère luxembourgeois des Finances concernant un projet de loi visant à transposer la directive (UE) 
2019/87 8 et la directive (UE) 2019/879 du Parlement européen et du Conseil1 ainsi que le règlement 
(UE) 2019/876 du Parlement européen et du Conseil 2 et visant à modifier plusieurs dispositions de la 
législation luxembourgeoise relative au secteur financier3 (ci-après le « projet de loi  »). 
La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l ’article  127, paragraphe 4, et de l ’article  282, 
paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l ’Union européenne et de l ’article  2, paragraphe 1, 
sixième tiret, de la décision  98/415/CE du Conseil4, le projet de loi concernant les règles applicables aux 
établissements financiers dans la mesure où elles ont une incidence sensible sur la stabilité des 
                                                 
1  Directive (UE) 2019/878 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant la directive 2013/36/UE en 
ce qui concerne les entités exemptées, les compagnies financières holding mixtes, la rémunération, les mesures et 
pouvoirs de surveillance et les mesures de conservation des fonds propres (JO  L 150 du 7.6.2019, p.  253) ; directive 
(UE) 2019/879 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui 
concerne la capacité d’ absorption des pertes et de recapital isation des établissements de crédit et des entreprises 
d’investissement et la directive 98/26/CE (JO  L 150 du 7.6.2019, p.  296).  
2  Règlement (UE) 2019/876 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 201 9 modifiant le règlement (UE) 
n° 575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable net, les exigences en matière de 
fonds propres et d’ engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le risque de marché, les expositions 
sur contreparties centrales, les expositions sur organismes de placement collectif, les grands risques, les exigences 
de déclaration et de publ ication, et le règlement (UE) n°  648/2012 (JO  L 150 du 7.6.2019, p.  1). 
3  Projet de loi portant  : 1. transposition  : a) de la directive (UE) 2019/878 du Parlement européen et du Conseil du 
20 mai 2019 modifiant la directive 2013/36/UE en ce qui concerne les entités exemptées, les compagnies 
financières holding, les compagnies financières holding mixtes, la rémunération, les mesures et pouvoirs de 
surveillance et les mesures de conservation des fonds propres  ; et b) de la directive (UE) 2019/879 du Parlement 
européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui concerne la capacité 
d’absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d’ investissement et la 
directive 98/26/CE  ; 2. mise en œuvre du règlement (UE) 2019/876 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 
2019 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable 
net, les exigences en matière de fonds propres et d’ engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le 
risque de marché, les expositions sur contreparties centrales, les expositions sur organismes de placement collectif, 
les grands risques et les exigences de déclaration et de publi cation, et le règlement (UE) n°  648/2012 ; et 3. 
modification : a) de la loi modifiée du 5 avril 1993 relative au secteur financier  ; b) de la loi modifiée du 18 décembre 
2015 relative à la défaillance des établissements de crédit et de certaines entreprises d’ investissement  ; c) de la loi 
modifiée du 24 mars 1989 sur la Banque et Caisse d’ Epargne de l ’Etat, Luxembourg ; d) de la loi modifiée du 
23 décembre 1998 portant création d’ une commission de surveillance du secteur financier  ; e) de la loi modifiée du 
12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme ; f) de la loi 
modifiée du 10 novembre 2009 relative aux services de paiement,  à l’activité d’ établissement de monnaie 
électronique et au caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et les systèmes de règlement des 
opérations sur titres  ; et g) de la loi modifiée du 7 décembre 2015 s ur le secteur des assurances.  
4  Décision du Conseil 98/415/CE du 29 juin 1998 relative à la consultation de la Banque centrale européenne par les 
autorités nationales au sujet de projets de réglementation (JO  L 189 du 3.7.1998, p.  42). 
ECB -PUBLIC  
2 établissements et marchés financiers. Conformément à l ’article  17.5, prem ière phrase, du règlement 
intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.  
 
1. Objectifs du projet de loi  
1.1 L’objectif principal du projet de loi est de transposer en droit luxembourgeois, la directive (UE) 
2019/878 modifiant la directive concernant les exigences de fonds propres ( Capital Requirements 
Directive , CRD)5, la directive (UE) 2019/879 modifiant la directive sur le redressement et la 
résolution des banques ( Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD)6 et le règlement (UE) 
2019/876 modifiant le règlement sur les exigences de fonds propres ( Capital Requirements 
Regulation , CRR)7. À cette fin, le projet de loi vise à modifier principalement8 la loi du 5 avril 1993 
relative au secteur financier et la loi du 18 décembre 2015 relative à la défaillance des 
établissements de crédits et de certaines entreprises d’ investissement9. Dans ce contexte, afin de 
transposer l ’article  32 ter de la BRRD10, le projet de loi introduit dans la loi du 18  décembre 2015 
un nouvel article 33-2 concernant la procédure d’ insolvabilité pour les établissements et entités qui 
ne sont pas soumis à une mesure de résolution. Cette disposition précise que lorsque le conseil de 
résolution considère que la défaillance d ’un établissement est avérée ou prévisible et qu’il n’existe 
aucune perspective qu’une autre mesure empêche cette défaillance, mais qu’ une mesure de 
résolution n’ est pas dans l ’intérêt public, il demande au Tribunal que cet établissement soit mis en 
liquidation selon une procédure normale d ’insolvabilité ou, selon le cas applicable, conformément 
aux dispositions du Code de commerce.  
                                                 
5  Directive 2013/36/UE du Parlement européen et d u Conseil du 26 juin 2013 concernant l ’accès à l ’activité des 
établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises 
d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO  L 176 
du 27.6.2013, p.  338).  
6  Directive (UE) 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le 
redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’ investiss ement et modifiant la 
directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 
2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du 
Parlement européen et du Conseil (UE) n°  1093/2010 et (UE) n°  648/2012 (JO  L 173 du 12.6.2014, p.  190).  
7  Règlement (UE) n°  575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences 
prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d ’investissement et modifiant le règlement 
(UE) n°  648/2012 (JO  L 176 du 27.6.2013, p.  1). 
8  Le projet de loi modifie également les lois suivantes  : la loi du 23 décembre 1998 portant création d’ une commission 
de surveillance du secteur financier , Mémorial  A 1998, n°°112 ; la loi du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre 
le blanchiment et contre le financement du terrorisme portant transposition de la directive 2001/97/CE du Parlem ent 
européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la direc tive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de 
l’utilisation du système financier aux fins du bl anchiment de capitaux, Mémorial  A 2004, n° 183 ; la loi du 
10 novembre 2009 relative aux services de paiement, à l ’activité d’ établissement de monnaie électronique et au 
caractère définitif du règlement dans les systèmes de paiement et les systèmes de règlement des opérations sur 
titres,  Mémorial  A 2009, n° 215 ; et la loi du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances, Mémorial  A 2015, 
n° 229. 
9  Loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier, Mémor ial A 1993, n° 27; loi du 18 décembre 2015 relative aux 
mesures de résolution, d’ assainissement et de liquidation des établissements de crédit et de certaines entreprises 
d’investissement ainsi qu’ aux sys tèmes de garantie des dépôts et d’ indemnisation des i nvestisseurs, 
Mémorial  A 2015, n° 246. 
10  L’article  32 ter de la BRRD, introduit par la directive (UE) 2019/879,  énonce ce qui suit  : « Les États  membres 
veillent à ce qu’ un établissement ou une entité visée à l ’article  1er, paragraphe 1, point  b), c) ou d), à l ’égard duquel 
ou de laquelle l ’autorité de résolution considère qu’ il est satisfait aux conditions prévues à l ’article  32, paragraphe 1, 
points  a) et b), mais qu’ une mesure de résolution ne serait  pas dans l ’intérêt public conformément à l ’article  32, 
paragraphe 1, point  c), soit mis en liquidation de manière ordonnée conformément au droit national applicable.  ». 
ECB -PUBLIC  
3 1.2 De plus, le projet de loi vise à renforcer la protection des déposants av ec la mise  en place d ’un filet 
de sauvetage additionnel au bénéfice du fonds de garantie des dépôts Luxembourg (FGDL).  Le 
FGDL a le statut d’un établissement public. Il est doté de la personnalité juridique et est placé sous 
la tutelle du ministre ayant la Place financière dans ses attributions11 Ce filet de sauvetage se 
présente sous la forme d’ une garantie de l ’État, pour un montant maximal d’ un milliard d ’euros, que 
le gouvernement est autorisé à accorder aux lignes de crédit potentiellement contractées par le 
FGDL afin qu’ il dispose de moyens financiers adéquats. En outre, le projet de loi prévoit que 
lorsque la garantie de l ’État a été utilisée, le paiement des contributions au FGDL continue jusqu ’à 
ce que l ’État ait été intégralement remboursé, même si  le niveau cible du FGDL est atteint. Le 
projet de loi précise également que les moyens financiers disponibles du FGDL seront utilisés pour 
rembourser la garantie de l ’État, y compris  le remboursement du principal et des intérêts.  Selon 
l’exposé des motifs , la garantie de l ’État se fera contre rémunération.  
1.3 De plus, le projet de loi  modifie la loi du 24 mars 1989 sur la Banque et Caisse d’ Épargne de 
l’État12, un établissement public autonome de droit public, afin d ’assurer la résolvabilité de la 
Banque et Caisse d’ Épargne de l ’État (BCEE) conformément à la BRRD et au règlement relatif au 
mécanisme de résolution unique13. L’objectif du projet de loi à cet égard, tel que le souligne 
l’exposé des motifs, est de permettre en cas de renflouement interne, la conversion des créances 
détenues par les créanciers de la BCEE,  en certificats participatifs émis par la BCEE qui 
remplissent les critères d’ éligibilité en tant qu ’instruments de fonds propres de bases de 
catégorie 1. À cette fin, le projet de loi exige que les certificats participatifs émis par la BCEE 
respectent les conditions visées à l ’article  28 du CRR. Le projet de loi prévoit  également que 
lesdits certificats participatifs peuvent être détenus par l ’État ou par le public. Le projet de loi 
modifie les dispositions de la loi du 24 mars 1989 relatives au bénéfice disponible de la BCEE en 
précisant que la rémunération des détenteurs des certificats participatifs peut être effectuée sur l a 
base du bénéfice disponible au titre du capital de dotation (détenu par l ’État). 
 
2. Observations générales  
Le présent avis porte sur les aspects suivants du projet de loi  : 1) les mécanismes de filet de sauvetage 
du FGDL 2) la liquidation ordonnée des établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible,  qui 
ne sont pas soumis à une mesure de résolution et 3) l ’émission de certificats participatifs par la BCEE.  
 
                                                 
11  Article 154, paragraphe 1, de la loi du 15 décembre 2015 relative à la défaillance des établissements de crédit et de 
certaines entreprises d’investissement.  
12  Loi du 24 mars 1989 sur la Banque et Caisse d’ Épargne de l ’État, Mémorial  A 1989 n ° 16.  
13  Règlement (UE) n°  806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une 
procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’ investissement 
dans le cadre d’ un mécanisme de résolution unique et d’ un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le 
règlement (UE) n°  1093/2010 (JO  L 225 du 30.7.2014, p.  1). 
ECB -PUBLIC  
4 3. Remarques particulières   
3.1 Filet de sauvetage au bénéfice du fonds de garantie des dépôts  
Comme elle l ’a indiqué par le passé13, la BCE rappelle que l ’efficacité des syst èmes de garantie 
des dépôts au sein de l ’UE dépend à l’heure actuelle et en dernier ressort , de la crédibilité des 
mécanismes nationaux de filet de sauvet age dont l’importance est, par conséquent, primordiale . La 
BCE accueille donc favorablement le projet de loi qui vise à garantir que le FGDL puisse se doter 
de financements adéquats. En disposant de financements adéquats, u n sys tème de garantie des 
dépôts fournit une protection aux déposants moins important s tout en augmentant la stabilité 
financière. Des mécanismes de financement sains garantissent l ’efficacité de la garantie des 
dépôts et aide à préserver la confiance du public14. 
La BCE relève que, tout comme le souligne l’exposé des motifs  du projet de loi,  plusieurs autres 
États membres ont  mis en place des mécanismes de filet de sauvetage afin d’ aider au financement 
de leurs systèmes de garantie des dépôts respectifs. Les Ét ats membres ont suivi différentes 
approches pour  la mise en place de leurs filets de sauvetage. Dans certains cas, les filets de 
sauvetage relèvent  de mécanismes obligatoires,  tandis que dans d ’autres cas leur  mise en place 
est optionnelle. Certains filets de sauvetage sont d ’origine privée tandis que d’ autres sont four nis 
par l’État15. 
3.2 Liquidation ordonnée des établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible ne faisant pas 
l’objet  d’une mesure de résolution  
L’exposé des motifs du projet de loi clarifie que la notion de mise en liquidation employée à 
l’article  33-2 du projet de loi doit être interprétée au sens large, et englobe des procédures telles 
que le sursis bancaire, qui permet la restructuration des établissements défaillants. Conformément 
aux dispositions actuelles de la loi du 18 décembre 2015 relative à la défaillance des 
établissements de crédit et de certaines entreprises d ’investissement16, la liquidation peut avoir lieu 
lorsqu ’il est avéré que le régime de sursis bancaire antérieurement décidé ne permet pas de 
redresser la situation qui a justifié celui- ci. Il est important que les dispositions de la directive (UE) 
2019/879 soient transposées de manière comparable dans tous les  États membr es de l’ Union 
européenne afin de garantir des conditions de concurrence équitables au sein de l ’Union bancaire. 
Par conséquent, la BCE recommande de clarifier que l ’ensemble des procédures applicables à un 
établissement qui rempli t les conditions visées  l’article  32 ter de la BRRD mènent à sa liquidation 
ordonnée et, à terme, à la réalisation de l ’intégralité de ses actifs.  
                                                 
14  Voir point  4.1 de l ’avis CON/2014/86 ; point  3 de l ’avis CON/2012/53.  
15  Voir, par exemple, pour la Belgique, l ’arrêté royal du 16 mars 2009 relatif à la protection des dépôts et des 
assurances sur la vie par le Fonds spécial de protection des dépôts et des assurances sur la vie ; pour la Bulgarie, 
la loi sur la garantie des dépôts bancaires  ; pour la Croatie, l ’article  13, paragraphe 3, de la loi sur l ’assurance des 
dépôts  ; pour l ’Estonie, la section 86, paragraphe 2, de la loi sur le fonds de garantie ; pour la Grèce, l ’article 29 de 
la loi 4370/2016 transposant  la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts  ; pour la Lettonie, la loi sur la 
garantie de dépôts  ; pour les Pays -Bas, le décret portant sur des mesures prudentielles spécifiques, sur 
l’indemnisation des investisseurs et les garanties de dépôts  ; pour la Roumanie, la loi sur les systèmes de garantie 
des dépôts et sur le fonds de garantie des dépôts bancaires  ; pour la Suède, la loi sur l ’assurance des dépôts.  
16  Voir article 129 de la loi du 18 décembre 2015 relative à la défaillance des établissements de crédit et de certaines 
entreprises d’ investis sement.  
ECB -PUBLIC  
5 3.3 Émission de certificats participatifs par la BCEE  
La BCE prend note des modifications apportées à la loi sur la Banque et Caisse d’ Épargne de 
l’État qui visent, selon la BCE, à garantir le respect des conditions  visées à  l’article  28 du CRR  
pour que ces instruments soient éligibles  en tant que fonds propres de base de catégorie 1. 
 
Cet avis sera publié sur le site EUR -Lex.  
 
 
Fait à Franc fort-sur-le-Main, le 27 octobre 2020.  
 
[signé]  
 
La présidente de la BCE  
Christine LAGARDE