Avis du Comité économique et social sur «L'avenir de la cohésion et les implications à long terme pour les Fonds structurels»

(96/C 153/03)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3 du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «L'avenir de la cohésion et les implications à long terme pour les Fonds structurels».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 20 février 1996 (rapporteur: M. van Dijk).

Lors de sa 333e session plénière des 28 et 29 février 1996 (séance du 28 février 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité et 7 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le présent avis examinera l'avenir de la cohésion (économique et sociale) et les implications à long terme pour les Fonds structurels. À plusieurs reprises, le CES, dans des avis antérieurs (), a souligné l'importance, d'une part, du principe de cohésion en tant qu'affirmation de la solidarité politique entre les régions de l'UE, et, d'autre part, de la mise en oeuvre des Fonds structurels, politique commune clé dans le processus de réduction des disparités économiques au sein de l'UE. Le CES réaffirme ici ces deux prises de position.

Ce faisant, le Comité économique et social souscrit au principe énoncé à l'article 2 du Traité instituant la CEE qui invite la Communauté à:

«... promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus étroites entre les États qu'elle réunit.»

C'est ce principe directeur qui doit guider la poursuite du débat actuellement en cours sur la cohésion.

1.2. Alors que l'on envisage un nouvel approfondissement et un nouvel élargissement de l'UE, le CES considère opportun de passer en revue les implications d'un tel processus pour la cohésion et pour les principaux instruments destinés à promouvoir cette cohésion. La raison en est que depuis la réforme de 1988, les politiques structurelles de l'UE sont devenues progressivement un outil efficace de promotion de la cohésion économique et sociale au sein de l'UE. Sans les Fonds structurels, la croissance économique dans les régions économiquement les plus faibles de l'Union aurait été notablement inférieure aux résultats enregistrés depuis le milieu des années 80. Bien que cela soit plus difficile à quantifier, les milieux autorisés laissent également entendre que les perspectives économiques des régions des objectifs nos 2 et 5b ont été considérablement accrues par la mise en oeuvre des Fonds structurels.

1.2.1. La définition la plus claire et la plus dynamique du principe du renforcement de la cohésion économique et sociale entre les régions de l'Union européenne (UE) figure dans l'Acte unique européen. L'article 130 A du TUE (Traité sur l'Union européenne) précise que le renforcement de la cohésion économique et sociale s'effectue de la manière suivante:

«... la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales.»

En outre, l'article 130 B du TUE invite les États membres à

«... (conduire) leur politique économique et la (coordonner) en vue également d'atteindre les objectifs visés à l'article 130 A»,

et stipule que

«la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté ainsi que la mise en oeuvre du marché intérieur prennent en compte les objectifs visés à l'article 130 A...».

Il est important dès lors de souligner que, selon le TUE, l'impact sur la cohésion économique et sociale doit être pris en considération lors de la conception et de la mise en oeuvre des politiques économiques au niveau communautaire comme au niveau national.

1.2.2. Le Comité estime qu'il est souhaitable de réaffirmer les dispositions de l'article 130 B pour la période précédant la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996, compte tenu des implications pour les politiques économiques nationales qui, dans certains États membres, sont subordonnées aux critères de convergence pour la réalisation de l'Union économique et monétaire (UEM). Il est vital que ni les politiques nationales, ni les politiques communes ne mettent en danger les résultats considérables obtenus depuis 1988 dans le renforcement de la cohésion économique et sociale à des fins de promotion d'objectifs concurrents.

1.2.3. Le renforcement de la cohésion économique et sociale au sein de l'Union demeure un défi de première importance pour les responsables politiques européens. Un rapport récent du Parlement européen () définit la cohésion comme une situation dans laquelle les différences (économiques et sociales) entre les régions et les groupes de la Communauté sont politiquement et économiquement acceptables. Il convient dès lors de souligner qu'il est peu probable qu'une Union au sein de laquelle persisteraient de profondes divergences en matière de bien-être économique et social soit politiquement stable. Le risque demeure, au fur et à mesure de la construction de l'Union économique et monétaire, de voir à tout moment les régions les plus dynamiques de l'Union sur le plan industriel tirer davantage parti de ce processus que les régions défavorisées. Ce risque, dont souffriraient à terme tous les États membres de l'Union, ne peut être neutralisé que par la mise en oeuvre continue de mesures appropriées au niveau communautaire en vue de renforcer la cohésion.

1.2.4. Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion constituent les mécanismes principaux par lesquels l'UE cherche à parvenir à l'objectif de la cohésion économique et sociale. En 1988, ainsi que le prévoyait l'Acte unique, les Fonds structurels ont fait l'objet d'une réforme qui avait pour but d'améliorer leur efficacité afin de promouvoir la cohésion. Il convient de rappeler que l'une des raisons principales de cette réforme visant à renforcer les mesures de cohésion au niveau communautaire était la crainte de voir la réalisation du marché unique européen profiter certes aux régions industrielles les plus dynamiques mais aussi exacerber les difficultés économiques des régions de l'Union économiquement plus faibles. Au fur et à mesure que le processus d'intégration économique va de l'avant, ce souci demeure et doit trouver une réponse.

1.2.5. Le paquet de mesures de cohésion présenté en 1988 (après la réforme) reposait sur quatre principes - concentration des ressources sur les régions dont les besoins étaient les plus grands; partenariat dans la conception et la mise en oeuvre de la politique régionale; programmation de l'assistance par le biais des Fonds structurels; additionnalité dans l'octroi des aides financières nationales par les États membres bénéficiaires. Les réformes de 1988 ont conduit à un doublement, en termes réels, des ressources financières allouées aux Fonds structurels pour la période allant jusqu'en 1993.

1.2.6. Il est difficile de prévoir les conditions qui prévaudront après la CIG de 1996 et l'approche retenue par les États membres en matière de cohésion. Le Comité estime toutefois essentiel que la révision de la politique structurelle n'affaiblisse pas les quatre principes approuvés en 1988 et ratifiés lors des Conseils européens de Lisbonne et d'Édimbourg. Ces quatre principes - concentration, partenariat, programmation et additionnalité - sont au coeur même des Fonds structurels et déterminent dans une large mesure le succès des programmes financés par les Fonds. Ils ont fait l'objet de nombreuses réflexions dans plusieurs avis antérieurs du Comité (). Le CES estime qu'ils doivent être maintenus et qu'il y a lieu d'en améliorer la mise en oeuvre dans les États membres.

1.2.7. Le CES souhaite formuler les observations particulières suivantes:

(i) s'agissant de la programmation, il estime qu'une plus grande flexibilité en matière d'allocation des Fonds sera nécessaire à l'avenir, au fur et à mesure de l'intensification du rythme des changements;

(ii)

la concentration des ressources demeure vitale et doit être poursuivie si l'on veut que les Fonds structurels contribuent pleinement à la réduction des inégalités au niveau régional;

(iii)

le principe d'additionnalité doit continuer à être respecté par les États membres si l'on veut que les Fonds aient véritablement tout l'impact souhaité. Toutefois, le risque existe de voir se réduire l'efficacité des Fonds structurels si un État membre est tenu de diminuer les dépenses publiques nationales afin de satisfaire aux critères de convergence de Maastricht. Il importe que l'objectif de la cohésion économique et sociale ne soit pas compromis par la nécessité de répondre aux critères de convergence de Maastricht;

(iv)

au fil du temps, le Comité, dans plusieurs avis récents () a attiré l'attention sur le rôle constructif joué par les partenaires économiques et sociaux dans tous les aspects de la mise en oeuvre des Fonds structurels. Le CES se félicite dès lors tout particulièrement de l'article 4 du nouveau règlement-cadre qui rend obligatoire la participation des partenaires économiques et sociaux à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans économiques régionaux. Malheureusement, cette exigence n'est pas toujours pleinement respectée par tous les États membres. Le CES saisit cette occasion pour réaffirmer ici l'importance qu'il attache au principe du partenariat et appelle à une plus grande transparence dans les procédures afin de garantir le respect du partenariat dans la pratique. Le CES invite la Commission à élaborer un rapport détaillé sur la mise en oeuvre du partenariat dans les États membres et à évaluer dans quelle mesure les exigences de l'article 4 sont effectivement respectées;

(v) les Fonds structurels jouent un rôle central dans la promotion de l'emploi dans l'UE, et la création d'emplois doit demeurer le principal indicateur de la réussite des actions dans leur domaine d'activité. Par conséquent, les États membres devraient accorder la priorité aux actions qui améliorent les possibilités de croissance économique autoentretenue et de création d'emplois dans les régions défavorisées. Cela peut nécessiter la réévaluation par certains États membres de la répartition du soutien des Fonds structurels entre les aides destinées aux investissements d'infrastructure et celles qui ont une incidence plus directe sur l'emploi;

(vi)

le principe de la cohésion économique et sociale est au coeur de l'unité institutionnelle et de la solidarité politique de l'Union européenne. Il est dès lors probable que tout fléchissement dans la détermination des États membres les plus riches à promouvoir la cohésion aurait comme corollaire une hostilité politique croissante vis-à-vis de l'Union dans les États membres les plus faibles. Dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne et d'un début d'union monétaire d'ici la fin de la décennie, on court le risque de voir la cohésion institutionnelle de l'UE se fragmenter: en d'autres termes, on risque de voir émerger une Union à géométrie variable. Le trait caractéristique de la géométrie variable est que les États membres ont la possibilité de ne participer qu'à certaines fonctions de cette Union, à l'exclusion des autres. Les clauses d'exemption, comme celles qui existent pour le Royaume-Uni (protocole social) et pour le Royaume-Uni et le Danemark (union monétaire), sont des exemples d'une intégration à géométrie variable. Le risque d'une UE à géométrie variable est de voir cette participation partielle devenir permanente. Dans le meilleur des cas, la pression pour que les États membres les plus forts aident les pays les plus faibles à rattraper le «retard», une pression qui s'exercerait - comme c'est le cas aujourd'hui - dans le cadre d'une intégration «tous azimuts», se relâcherait considérablement.

1.2.8. Les programmes structurels ont été à nouveau révisés en 1993 comme le prévoyait le règlement et compte tenu de la nécessité de négocier un nouveau cadre budgétaire pour l'UE - négociations qui ont conduit à l'adoption du Paquet Delors II au Conseil d'Édimbourg. Les principes centraux des programmes structurels ont été réaffirmés à cette occasion et les critères d'éligibilité sont restés inchangés. Le PIB par habitant demeure le principal indicateur du développement économique régional, les régions ayant un PIB par habitant égal ou inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE étant éligibles pour l'aide au titre de l'objectif n° 1. Les pays dont le PNB moyen par habitant est égal à 90 % de la moyenne communautaire peuvent également bénéficier de l'aide du Fonds de cohésion. L'objectif n° 2 des Fonds structurels est destiné à fournir une aide aux régions industrielles en déclin. L'éligibilité au titre de cet objectif a été déterminée principalement en fonction du taux de chômage officiel.

1.2.9. Enfin, l'aide au titre de l'objectif 5b des Fonds structurels continue d'être ciblée sur les zones rurales hors objectif 1 où l'emploi agricole tient une large place dans l'emploi total et où le PIB par habitant est faible. L'aide au titre de l'objectif 5b est également accordée sur la base de la périphéricité. On constatera qu'une aide conforme à l'objectif 6 a été créée pour les nouveaux États membres, la Finlande et la Suède. Il n'y a pas encore, à cet égard, d'expériences plus détaillées, car les programmes ne font que commencer.

La révision entreprise en 1993 a fait suite à un accord sur le Paquet budgétaire Delors II, qui a dégagé une enveloppe financière pour les Fonds structurels jusqu'en 1999. À cette date, les Fonds structurels représenteront 35 % des dépenses budgétaires totales de l'UE, tout en ne constituant que 0,45 % du PNB total de l'UE.

1.2.10. D'ici à 1999, les États membres de l'UE auront réfléchi à l'avenir des politiques communautaires en matière de cohésion. Leurs délibérations sur ce thème auront lieu dans un contexte qui sera vraisemblablement, dans plusieurs domaines clés, différent de la situation qui prévalait à la fin des années 80. Tout d'abord, l'union monétaire entre les États membres remplissant les critères de la zone monétaire commune sera imminente. La situation économique dans les autres États membres aura un impact crucial sur les négociations relatives à la cohésion. Ensuite, la question de l'élargissement de l'UE aux pays de l'Europe centrale et orientale (PECO) se sera quelque peu éclaircie et il n'est pas impossible qu'un premier calendrier ait déjà fait l'objet d'un accord. L'on s'accorde à reconnaître que les implications financières de l'extension des Fonds de cohésion à ces pays seront considérables. En troisième lieu, la Commission disposera des résultats de près de 10 ans de mise en oeuvre des Fonds structurels, ce qui aura sans nul doute une influence sur la configuration future des politiques de cohésion.

2. Cohésion - Question plus vaste

2.1. Le Traité ne définit pas de manière explicite le concept de cohésion économique et sociale. L'on désigne généralement par «cohésion économique» la réduction des disparités économiques au niveau régional au sein de l'UE. Les variables les plus communément utilisées pour mesurer les disparités économiques régionales sont (a) le produit intérieur brut (PIB) par habitant et (b) le taux de chômage. On évalue l'impact des Fonds structurels essentiellement en calculant le degré de convergence régionale entre ces différents indicateurs économiques.

2.1.1. La cohésion peut - et devrait - toutefois bénéficier d'une définition plus large, qui mettrait davantage l'accent sur les divergences régionales entre les indicateurs sociaux de prospérité tels que la santé, la qualité de l'environnement, les acquis en matière d'enseignement, les possibilités en matière d'éducation, le taux de criminalité, les chiffres relatifs aux migrations, etc. Il ne fait pas de doute que ces aspects sociaux ont un lien - fût-il indirect et complexe - avec le processus de développement économique. Malgré tout, ces indicateurs sociaux font partie de l'équation du développement économique: les régions bénéficiant de normes relativement élevées en matière sociale et bien pourvues en équipement ont davantage de chances d'attirer les investisseurs, plus particulièrement ceux qui sont engagés dans des activités liées à l'utilisation de hautes technologies.

2.1.2. Du fait de l'imbrication des liens entre les indicateurs économiques et sociaux en matière de bien-être, il arrive fréquemment que les régions en déclin ou en retard sur le plan économique soient celles qui présentent le plus de carences au niveau social.

Le faible niveau de l'activité économique n'est pas le seul élément susceptible d'être associé aux problèmes sociaux. Une politique de développement économique visant à attirer des investissements en abaissant les coûts imposés aux employeurs par l'obligation de respecter la législation du travail, ou encore le «dumping social» peuvent également conduire à une aggravation des inégalités. Par conséquent, la politique sociale communautaire acquiert un rôle pivot dans la définition des perspectives en matière de cohésion à long terme.

2.1.3. La stratégie adoptée par l'Union européenne face à l'importance du chômage dans tous les États membres à l'heure actuelle est une question étroitement liée au débat sur la cohésion. Le taux moyen de chômage dans l'UE est supérieur à 11,1 %, ce qui est très supérieur aux taux enregistrés dans les principaux pays concurrents de l'UE. Cette moyenne masque en outre des différences considérables entre les États membres. On peut soutenir que l'aspect le plus préoccupant est le fait que le chômage à long terme (supérieur à 12 mois) représente plus de 45 % du chômage dans l'UE. Des analyses ont démontré que la probabilité de retrouver un emploi s'amenuise au fur et à mesure que la durée du chômage s'allonge. Les qualifications deviennent dépassées et les demandeurs d'emploi ont de plus en plus de difficultés à se réinsérer dans le marché du travail. Il convient également de souligner que le chômage pose un problème particulièrement aigu pour les jeunes et les femmes.

2.1.4. Le taux de chômage moyen dans l'UE est de 11,1 % (1994). Néanmoins on note des écarts importants entre les États membres. Par exemple, en Espagne, le taux de chômage des jeunes est de 45 % et celui des femmes de 31,4 %, tandis que ces taux sont respectivement de 6,5 % seulement et de 4 % au Luxembourg ().

2.1.5. Il est vital que la cohésion économique et sociale ne soit pas ignorée dans le débat actuel sur les politiques de traitement du chômage; en outre, aucune politique qui, tout bien pesé, aggrave les inégalités plutôt qu'elle ne les réduit, ne devrait être mise en oeuvre. En surface, la question semble relever d'un conflit entre l'efficacité économique et la justice sociale. Il est toutefois important de rappeler qu'aucun État membre de l'UE ne sera jamais capable de soutenir la concurrence sur les marchés globaux sur la base du faible coût de sa main-d'oeuvre. Il existera toujours des pays qui seront en mesure de faire appel à une main-d'oeuvre moins bien payée. Dès lors, le conflit entre efficacité et équité pourrait bien se révéler plus apparent que réel.

2.1.6. La cohésion, envisagée de cette manière, c'est-à-dire en incorporant à la fois les indicateurs sociaux et les indicateurs du bien-être économique, acquiert une dimension politique importante au sein de la structure de l'Union européenne en construction. De fait, l'effort visant à garantir une plus grande cohésion économique et sociale pourrait bien être un élément central du processus visant à réaliser une Union «toujours plus étroite». Le soutien populaire à la promotion de l'intégration économique et politique dans l'Union européenne est, ainsi qu'il a été constaté dans le passé, étroitement lié au bien-être matériel des citoyens de l'UE. L'on voit dès lors que toute tendance qui affaiblirait l'engagement en faveur de la cohésion pourrait se traduire par une perte de soutien populaire pour l'intégration européenne, plus particulièrement dans les pays les plus pauvres.

3. Résultats obtenus

3.1. Les Fonds structurels sont le principal instrument communautaire visant à promouvoir la cohésion au sein de l'UE. Depuis la réforme de 1988, ainsi que l'ont montré des rapports récents de la Commission, les Fonds structurels ont fortement contribué à réduire les disparités économiques entre les régions les plus pauvres et les régions plus riches de l'UE.

3.2. La progression vers une plus grande cohésion a été davantage marquée dans les régions éligibles au titre de l'objectif n° 1 des Fonds structurels (en particulier, en Irlande, en Espagne et au Portugal; le succès des Fonds structurels en Grèce est plus mitigé). Outre que ces pays représentent les régions les plus défavorisées de l'UE, et par conséquent celles où on l'est en droit de s'attendre aux progrès les plus significatifs, le principe de concentration se traduit par le fait que ces régions attirent également la part la plus grande (environ 60-70 %) des ressources disponibles. Ce pourcentage représente une injection considérable de ressources par rapport à la taille des économies intéressées.

3.3. Le cinquième rapport périodique de la Commission () montre que les taux annuels de croissance économique en Irlande, en Espagne et au Portugal ont été de 0,75 % à 1,75 % supérieurs au taux de croissance de l'UE depuis le milieu des années 80, et que cela est dû en partie à l'aide des Fonds structurels. Néanmoins, en 1993, le PIB par habitant à parité de pouvoir d'achat était inférieur de 22 à 24 % à la moyenne communautaire en Espagne et en Irlande et de 40 % au Portugal.

On comprend, dès lors, que les résultats obtenus à ce jour soient modestes. Trois raisons principales peuvent être invoquées pour expliquer que les programmes structurels n'ont sans doute pas autant contribué à la cohésion que l'ont prévu certains observateurs:

1) Aucune disposition ne prévoit d'utiliser les Fonds structurels pour fournir une réponse efficace à des perturbations économiques imprévues ayant des effets négatifs sur certaines régions ou certains secteurs, non plus qu'à une baisse généralisée du niveau de l'activité économique au cours d'une période de récession. Aucune disposition de la politique communautaire ne prévoit, en cas de choc sectoriel provoquant une diminution importante de l'activité économique et de l'emploi au niveau régional, de flux financiers compensatoires susceptibles de stabiliser le niveau de la demande et de protéger l'emploi. L'expérience a démontré que les régions touchées éprouvent des difficultés croissantes à retrouver leur niveau d'activité économique antérieur. Il est fort probable que l'impact d'un tel choc engloutisse tout soutien à long terme accordé par le biais des programmes structurels communautaires.

2) Les politiques communautaires de soutien structurel doivent être mises en oeuvre en tenant compte à la fois des politiques économiques nationales des pays bénéficiaires et des politiques économiques des autres États membres. En effet, le changement d'orientation dans les politiques économiques nationales ou les programmes de financement peut neutraliser l'impact de la politique structurelle. Par conséquent, l'impact des mesures structurelles sur la cohésion doit être envisagé dans le contexte plus général de la mise en oeuvre de la politique économique. Bien que l'article 130 B invite à évaluer les politiques nationales communautaires à la lumière de leur impact sur la cohésion, il reste à voir qui et dans quelles circonstances peut remettre en question la validité d'une politique par suite de l'insuffisance de sa contribution à la cohésion.

3) L'impact des politiques structurelles se fera sentir sur le long terme - et ce n'est qu'à long terme qu'il sera possible de le détecter. Le but avoué de cette politique est d'améliorer les perspectives économiques des régions les moins favorisées de l'UE en accroissant l'infrastructure économique, les ressources humaines et les possibilités d'investissement. Alors que le niveau de chômage est utilisé comme indicateur afin de décider si une région peut ou non prétendre bénéficier de l'aide des Fonds structurels, il n'est pas réaliste de se servir des modifications des taux de chômage à court terme pour mesurer le succès des actions structurelles. Si l'on souhaite prendre le chômage pour cible, il est presque certain qu'il sera nécessaire de repenser toute la mise en oeuvre des Fonds structurels.

3.4. Le Cinquième rapport périodique passe en revue l'actualité récente des Fonds structurels; il examine aussi les éléments qui doivent permettre de développer à l'avenir une stratégie de développement régional cohérente. Il met l'accent, rejoignant en cela l'avis du CES (), sur l'infrastructure et le développement des ressources humaines sur les investissements étrangers et sur le rôle de la recherche et du développement technologique. La combinaison de ces différents éléments constitue effectivement une bonne recette pour le développement des économies régionales et donc la réduction des inégalités.

3.5. D'autres travaux anticipant les effets des Fonds structurels en ce qui concerne les régions de l'objectif n° 1 ont récemment été soumis à la Commission. Dans un rapport présenté à la DG XVI (), le professeur J. Beutel examine l'impact probable des Fonds structurels sur les régions de l'objectif n° 1 pour la période allant jusqu'en 1999.

3.5.1. Le rapport Beutel fournit des estimations raisonnables de l'impact probable de la série d'actions structurelles en cours dans les régions de l'objectif n° 1. La méthodologie utilisée pour ces estimations se fonde sur le calcul des entrées et des sorties; les résultats sont exprimés en termes d'effets sur l'emploi et les revenus au niveau régional. La méthodologie utilisée permet d'isoler l'impact des actions des Fonds structurels sur les économies régionales des autres influences sur le revenu et sur l'emploi dans les régions. Les estimations globales concernant l'impact sur la cohésion sont positives. La combinaison d'un doublement, en termes réels, des ressources disponibles au titre de l'objectif n° 1 et d'une concentration d'activités dans un nombre comparativement restreint de régions devrait contribuer de manière significative à l'accroissement des perspectives économiques dans les régions de l'objectif n° 1.

3.5.2. M. Beutel distingue à juste titre, parmi les effets des actions structurelles, entre les effets sur la demande et les effets sur l'offre. Les effets sur la demande sont liés aux conséquences économiques immédiates qui suivent l'injection d'aides provenant des Fonds structurels et d'autres sources ayant un rapport avec ces derniers. Au fur et à mesure que ces crédits seront libérés, des emplois seront créés dans les secteurs bénéficiant d'un financement direct dans le cadre du programme structurel - par exemple les secteurs du bâtiment et des services. Toutefois, l'effet le plus important se manifestera à long terme dans le secteur «offre» de l'économie régionale. Cette situation est appelée à évoluer au fur et à mesure de la mise en oeuvre des programmes structurels et de l'accroissement de la compétitivité de la région qui résultera de ce processus. Ces effets sur l'offre sont liés à l'amélioration de l'infrastructure et des qualifications de la main-d'oeuvre, ainsi qu'au développement de nouvelles capacités de production. C'est de ces effets à long terme que dépendra la prospérité future de l'économie régionale, qui permettra de réduire les inégalités.

3.5.3. Le rapport Beutel démontre clairement le rôle considérable que joueront les Fonds structurels dans la capacité des régions de l'objectif n° 1 à réduire le fossé des inégalités. En l'absence d'un tel soutien, ces régions ne seront pas à même de créer un taux de croissance économique supérieur à la moyenne communautaire pour la période 1994-1999, ce qui est pourtant indispensable pour qu'elles puissent poursuivre leur processus de rattrapage par rapport aux régions plus prospères. Cette exemple illustre le rôle crucial que jouent les Fonds structurels dans le renforcement de la cohésion.

3.6. En outre, un Fonds de cohésion a été institué afin de faciliter la convergence. Toutefois, compte tenu du caractère récent de l'entrée en vigueur de cet instrument, il est encore trop tôt pour procéder à une évaluation définitive de son impact économique et social ().

3.7. Les Fonds structurels ont récemment fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes (). Toutefois, cette critique portait essentiellement sur des procédures et des engagements non tenus qui, eu égard à la gestion des Fonds structurels, relèvent à proprement parler de la responsabilité des États membres et non de la Commission. Les appels de la Cour des comptes en faveur d'un accroissement des efforts dans le domaine de la surveillance et de l'évaluation des mesures, de même que son insistance en ce qui concerne le respect des «principes fondamentaux» des Fonds (concentration, partenariat, programmation, évaluation et additionnalité) sont parfaitement admis par la Commission. De fait, nombre des plaintes formulées au fil des ans par la Commission à l'égard des États membres dans la mise en oeuvre des Fonds structurels ont précisément porté sur ces aspects.

Le CES est préoccupé de voir que les accords relatifs aux Fonds structurels jusqu'en 1999 (dans le cas de l'objectif n° 1) et 1996 (objectif n° 2) érodent encore la capacité de la Commission à intervenir discrètement afin de veiller à ce que la gestion des Fonds structurels soit bien conforme au règlement. Cette situation est due essentiellement à l'incapacité de la Commission à intervenir dans les dépenses des fonds des États membres en cas de divergence par rapport aux exigences du Règlement.

4. Perspectives pour la prochaine révision

4.1. Comme il a déjà été observé, le contexte dans lequel aura lieu la prochaine révision de la mise en oeuvre des Fonds structurels différera, sur des points cruciaux, de la situation en vigueur lors du dernier examen. Toutefois, il importe de reconnaître qu'en dépit du contexte différent qui prévaudra d'ici là, les régions de l'UE qui ont besoin actuellement de l'aide des Fonds structurels continueront sans doute à nécessiter une telle aide si l'on veut accomplir de nouveaux progrès sur la voie de la cohésion économique et sociale. En fait, il conviendra de veiller particulièrement à ce qu'un changement de politique n'anéantisse pas les gains obtenus jusqu'ici dans ces régions.

4.2. Quatre éléments auront probablement une influence sur la prochaine révision: les perspectives d'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale; l'Union économique et monétaire; les positions adoptées dans les États membres quant aux bénéfices des opérations structurelles; l'engagement en faveur d'une unité institutionnelle et politique au sein de l'UE.

4.2.1. L'élargissement

4.2.1.1. Si, conformément à la plupart des prévisions, l'UE a entamé des négociations avec un certain nombre de pays d'Europe centrale et orientale d'ici 1997/1998, cette situation nouvelle jouera sans aucun doute un rôle important dans la forme que prendra le débat relatif à l'avenir des opérations structurelles. Même si l'on part du principe que les économies des PECO continueront à se développer au rythme actuel, on s'attend à ce que le revenu par habitant dans ces pays, d'ici la fin de la décennie, demeure très nettement inférieur à la moyenne communautaire. L'adhésion de ces pays à l'UE entraînera dès lors un certain nombre de conséquences pour les Fonds structurels. Deux problèmes se posent à cet égard.

4.2.1.2. Tout d'abord, au fur et à mesure que des pays plus pauvres adhéreront à l'Union, le niveau de revenu moyen de l'Union baissera inexorablement par suite d'un simple effet arithmétique. Par conséquent, certaines régions actuellement éligibles au titre de l'objectif n° 1 cesseront de l'être et perdront le bénéfice de ce statut qui est le leur aujourd'hui. Cette nouvelle situation pourrait fort bien miner les efforts effectués dans les régions en question en vue de parvenir à une plus grande cohésion, particulièrement pour celles qui restent proches du seuil d'éligibilité de 75 %. Dans le même temps, certains pays qui bénéficient actuellement d'un soutien du budget de l'UE au titre de la cohésion pourraient devenir des contributaires nets à ce même budget, ajoutant ainsi un problème supplémentaire à une situation fiscale déjà difficile. L'alourdissement du fardeau de la politique fiscale auquel on arriverait alors ne manquerait pas de creuser encore le fossé des inégalités.

4.2.1.3. En deuxième lieu, la pression sur les Fonds structurels augmentera de manière considérable au fur et à mesure de l'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale. Tous les indicateurs statistiques font apparaître que compte tenu des critères actuels, il faut s'attendre à ce qu'un grand nombre de régions de ces pays remplissent les conditions leur permettant de réclamer une aide structurelle. Afin de faire face à ces revendications, il sera nécessaire soit d'augmenter les ressources allouées aux opérations structurelles, soit de réduire le soutien.

4.2.1.4. Par ailleurs, l'élargissement pourrait nécessiter une différenciation accrue des critères d'éligibilité à l'aide des Fonds structurels. D'une part, cette approche offrirait l'occasion de concevoir des programmes d'assistance axés de manière spécifique sur les besoins énormes des PECO au cours de la période de transition conduisant à l'adhésion formelle à l'UE et au-delà de celle-ci. Par conséquent, l'élargissement ne doit pas prélever une part excessive des ressources consacrées actuellement à la réalisation de la cohésion au sein de l'UE à quinze États membres. D'autre part, la conception d'instruments spécifiques pour les économies des pays en transition garantirait que le principe de la concentration ne sera pas affaibli lors de la mise en oeuvre des instruments de politique structurelle actuellement en vigueur.

4.2.1.5. Par conséquent, dans la perspective d'un nouvel élargissement de l'UE, il semble très probable que les États membres devront augmenter l'engagement financier qu'ils sont préparés à consentir en faveur des opérations structurelles si l'on veut maintenir le rythme actuel de la progression vers une plus grande cohésion. Dans le cas contraire, on peut s'attendre à voir les inégalités se creuser encore davantage, ce qui ne manquera pas d'affaiblir la solidarité politique de l'UE - avec tout ce que cela comporte pour l'avenir de l'intégration européenne.

4.2.1.6. Cette conclusion peut être modifiée pour autant que l'on élabore des mécanismes de rechange plus efficaces pour les aides accordées dans le cadre des Fonds structurels, des mesures susceptibles d'accélérer le processus de cohésion. En outre, si les réformes dans d'autres domaines de la politique communautaire - par exemple les marchés du travail - ont une incidence sur les conditions prévalant dans les régions les moins favorisées, l'on pourra envisager de procéder à une redistribution des ressources existantes sans élargir le fossé des inégalités comme il semble que cela soit le cas actuellement.

4.2.2. L'Union économique et monétaire

4.2.2.1. D'ici la fin de la décennie, l'Union européenne aura accompli des progrès sur la voie de l'Union économique et monétaire intégrale. À l'heure actuelle, le débat est dominé par les aspects relatifs à l'union monétaire.

4.2.2.2. Il est probable que la poursuite de la construction de l'Union économique à la suite de l'achèvement du marché unique en décembre 1992 influera sur la cohésion économique et sociale au sein de l'UE. Le Comité escompte jusqu'à un certain point que l'union économique aura pour effet de promouvoir la cohésion. Dans la mesure où le taux de croissance de l'UE dans son ensemble est supérieur à celui qui aurait été enregistré dans un autre contexte, on peut s'attendre à ce que toutes les régions soient bénéficiaires en chiffres absolus.

4.2.2.3. Dans le même temps, certaines raisons incitent néanmoins à faire preuve de prudence à l'égard des conséquences à long terme de l'union économique. En particulier, les perspectives d'évolution économique de l'UE selon des tendances dualistes ou la dichotomie centre/périphérie liées à la situation actuelle des économies de certains États membres soulèvent une certaine inquiétude. Cette tendance a un développement multipolaire, qui s'accompagnerait d'une intégration entraînant des gains disproportionnés pour certaines régions et des pertes disproportionnées pour d'autres, a été mise en évidence dans un avis émis récemment par le Comité économique et social sur «L'aménagement du territoire et la coopération interrégionale dans la zone Méditerranée» (). L'achèvement du programme du marché intérieur allant de pair avec la globalisation croissante de la production devrait entraîner la rationalisation de la production, l'activité industrielle étant concentrée sur un nombre plus restreint d'opérations de dimension accrue. Cela peut avoir un effet négatif sur les régions défavorisées, en particulier celles qui se situent à la périphérie des grandes agglomérations de l'UE.

4.2.2.4. Dans la mesure où cette tendance se vérifie, l'objectif de la réalisation de la cohésion économique et sociale sera de plus en plus difficile à atteindre et les revendications à l'égard des Fonds structurels s'accentueront. Les questions relatives à l'aménagement du territoire devraient donc être traitées dès le début afin de ne pas créer un surcroît de difficultés pour les régions les plus démunies. Cela contribue à souligner à nouveau l'importance de la surveillance étroite du degré de convergence des agrégats économiques en termes réels entre les différentes régions de l'UE et entre les États membres au fil du temps. Une attention particulière doit évidemment être consacrée à l'emploi et à la production.

4.2.2.5. Le passage futur à l'union monétaire soulève un certain nombre de questions importantes concernant la cohésion économique et sociale. À l'heure actuelle, on s'attend à ce qu'une minorité seulement d'États membres de l'UE soient à la fois éligibles et désireux de passer à la 3e étape de l'union monétaire. Les pays qui ne seront pas en mesure de franchir ce pas bénéficieront d'une dérogation à la participation à la monnaie unique aussi longtemps qu'ils ne satisfont pas aux critères de convergence de Maastricht.

4.2.2.6. L'union monétaire soulève un certain nombre de problèmes généraux pour les pays les plus faibles. Ces problèmes se répercuteront sur les questions relatives à la cohésion.

(i) Convergence fiscale

Pour être membre de l'union monétaire, un pays doit respecter deux critères de convergence en matière de politique budgétaire, bien qu'une certaine latitude existe à ce sujet - un déficit budgétaire annuel n'excédant pas 3 % du PIB et un rapport de la dette publique au PIB n'excédant pas 60 % (). Nombre des États membres les plus fragiles présentant à l'heure actuelle des pourcentages largement supérieurs à ces normes, il sera nécessaire de combiner des taux élevés de croissance économique et une prudence considérable en matière budgétaire afin de satisfaire à moyen terme aux critères de convergence. Parvenir au respect des critères de convergence du Traité de Maastricht ne se fera pas sans douleur et l'on peut s'attendre à ce que ce processus conduise à la mise en oeuvre de politiques économiques relativement impopulaires dans les États membres concernés. Dans le même temps, pour autant que les pays en question réduisent leurs dépenses publiques, ce processus pourrait fort bien avoir des effets pervers sur le soutien des États membres aux politiques régionales de développement économique. À moins de substituer aux programmes nationaux des fonds communautaires (c'est-à-dire augmenter l'aide au titre des opérations structurelles), l'on voit mal comment on pourrait empêcher le fossé des inégalités de se creuser.

(ii)

Croissance asymétrique

Si les bénéfices de l'union monétaire sont à la hauteur des prévisions de certains observateurs, cela se traduira, pour les pays participant à la zone monétaire commune, par un taux de croissance économique supérieur à celui des autres États membres. Ce phénomène rendra encore plus difficile pour les autres pays de satisfaire aux critères de convergence, et plus particulièrement à ceux qui ont trait à la performance des économies du peloton de tête. La plupart des pays «de cohésion» ne figurant pas, selon les prévisions, au nombre des premiers membres de l'union monétaire, tout différentiel dans le taux de croissance économique qui serait le fait de la participation à la monnaie unique conduira à une aggravation des disparités, même si la croissance économique se poursuit dans les régions les plus faibles.

(iii)

Taux de change

Les pays qui ne sont pas en mesure de participer à la première phase de l'union monétaire auront la possibilité d'agir sur les leviers de la politique monétaire intérieure (y compris les taux de change) afin d'atteindre des objectifs économiques nationaux. Toutefois, leur marge de manoeuvre dans la pratique pourrait être quelque peu limitée. Concrètement, le fait qu'un pays ne satisfasse pas aux critères de convergence pourrait être interprété par les marchés internationaux des capitaux comme un signal que les opérations de prêt à ce pays comportent un risque supplémentaire. Par conséquent, des intérêts plus élevés pourraient être exigés et les pays concernés pourraient alors s'apercevoir que l'union monétaire dont ils ne sont pas membres leur a imposé une structure plus élevée de taux d'intérêts nominaux. En outre, bien que le taux de change demeure un instrument permettant de stimuler l'activité économique intérieure, tout au moins à court terme, les autres États membres de l'UE pourraient, dans la pratique, trouver inacceptable cette manière de procéder dans la mesure où elle porte préjudice à leur propre compétitivité relative.

(iv)

Chocs économiques externes

Qu'ils participent ou non à l'union monétaire, tous les pays peuvent avoir à faire face à des perturbations d'origine externe - que ce soit au niveau sectoriel ou au niveau général - par exemple, s'agissant des exportations, une chute de la demande du fait d'une récession sur un marché étranger. Le fait pour un pays de participer - ou de s'engager à participer - à l'union monétaire rétrécira la gamme des réponses qu'il peut apporter. De toute évidence, un pays membre de l'union monétaire ne pourra plus manipuler son taux de change. Toutefois, un simple engagement en vue d'une adhésion ultérieure à l'union monétaire peut dissuader un pays d'ajuster son taux de change, la stabilité de ce dernier étant un critère déterminant pour entrer dans l'union monétaire. Dès lors, sous l'effet d'un choc de ce genre, ce pays pourrait se voir confronté à une augmentation du chômage et à une baisse de ses revenus, avec pour corollaire l'aggravation des inégalités. La possibilité de recourir à une politique fiscale nationale pour atténuer les effets pervers d'un choc externe dépendra de la situation fiscale du moment par rapport aux exigences des critères de convergence. Il existe dès lors un risque de voir les effets d'un choc économique externe exacerbé par l'adhésion à l'union monétaire ou par l'engagement à y participer.

4.2.2.7. Trois types de mécanismes pourraient, en théorie, atténuer la responsabilité probable de l'union monétaire, et des efforts visant à répondre aux critères d'éligibilité, dans l'aggravation des inégalités.

4.2.2.8. Tout d'abord, on peut songer à un mécanisme financier de redistribution au sein de l'UE. Les États les plus riches contribuent au développement des États les plus pauvres. Un tel mécanisme existe dans tout accord de coopération entre des régions, des États ou des pays dotés d'une monnaie commune et qui mènent une politique économique et monétaire commune. À défaut de ce mécanisme, un accord de coopération est intenable à long terme. Il est l'expression de la solidarité entre les États membres les plus riches et les plus pauvres.

4.2.2.9. Ensuite, la résolution de certains des problèmes soulevés ici serait envisageable si l'UE faisait preuve d'une plus grande flexibilité des salaires au niveau régional. Toutefois, cela ne se produira vraisemblablement pas. L'expérience tend au contraire à faire apparaître une convergence plutôt qu'une divergence des salaires nominaux au sein des unions monétaires. En tout état de cause, un accroissement de la disparité des revenus au sein de l'UE va à l'encontre des objectifs déclarés de cohésion économique et sociale.

4.2.2.10. Enfin, une mobilité accrue de la main-d'oeuvre pourrait entraîner un déplacement des chômeurs d'une région vers des régions offrant des possibilités d'emploi accrues. Cela n'apporterait pas non plus de solution concrète au problème. Il est probable qu'un déplacement important de main-d'oeuvre de ce type soulèverait une nouvelle série de problèmes d'encombrement et de difficultés sociales dans les régions d'accueil des travailleurs migrants.

4.2.2.11. Par conséquent, le Comité économique et social est préoccupé par le fait que, dans certaines conditions, la progression vers l'union monétaire pourra avoir pour effet, dans le cadre des institutions et des politiques actuellement en vigueur, d'accroître les inégalités.

4.2.2.12. L'absence d'une de ces trois possibilités comporte un risque réel de voir l'union monétaire conduire à l'élargissement des inégalités.

4.2.3. Les points de vue des États membres

4.2.3.1. À l'avenir, la mise en oeuvre des programmes structurels dépendra en partie de l'ampleur du soutien politique que recueilleront ces programmes dans chaque État membre. Conformément au principe du partenariat, la conception et la mise en oeuvre des opérations structurelles exigent que les acteurs économiques du secteur public comme du secteur privé - partenaires économiques et sociaux compris - tant au niveau local qu'au niveau national, travaillent conjointement avec la Commission. En général, les programmes structurels sont bien accueillis par les acteurs économiques locaux, un milieu dont le soutien sera crucial dans le cadre des négociations concernant l'avenir de ces programmes.

4.2.3.2. Les acteurs économiques locaux, outre les encouragements qu'ils peuvent apporter en général aux politiques de cohésion, sont bien placés pour donner leur avis sur l'évolution future de ces politiques. L'on citera pêle-mêle la connaissance des disponibilités en matière de capitaux, au niveau local les capacités en matière de recherche et de développement technologique, les déficiences en matière d'infrastructure, les exigences en matière d'éducation, la nature des problèmes environnementaux et la manière de les résoudre; tous ces éléments contribueront à faire en sorte que les politiques de cohésion soient conçues de façon à répondre le mieux possible au niveau local.

4.2.3.3. Il est bien évidemment impossible de prédire la position que les États membres adopteront lors de la prochaine révision des Fonds structurels. Certes, la période comprise entre la négociation du premier Paquet Delors en 1988 et le deuxième Paquet Delors en 1992 a vu un changement dans les positions de certains États membres sur cette question, l'opposition à une augmentation substantielle des engagements financiers en faveur des opérations structurelles étant plus vive qu'en 1988. Ce changement d'attitude peut s'expliquer en partie par la détérioration du climat économique général que l'on a commencé à observer à la fin de l'année 1992. Il pourrait également refléter en partie un durcissement vis-à-vis du soutien aux politiques de cohésion par les États membres qui sont des contributeurs nets au budget de l'UE.

5. Recommandations

5.1. Comme nous l'avons vu dans le texte du présent avis, l'objectif de l'UE visant à parvenir à une plus grande cohésion économique et sociale entre les différentes régions de l'Union se heurtera probablement à des défis considérables. Toutefois, ces défis ne devraient pas être perçus comme des obstacles insurmontables à la cohésion, même si la réduction des inégalités exige des efforts accrus en ce qui concerne les politiques communautaires.

5.2. Les arguments qui plaident en faveur d'une poursuite des mesures de cohésion de l'UE demeurent d'actualité:

- l'incapacité à combler le fossé des inégalités pourrait se traduire par un important mouvement de main-d'oeuvre en quête de meilleures conditions de vie vers les régions les plus prospères de l'UE, ce qui conduirait à des problèmes économiques et sociaux graves dans ces régions. On voit dès lors que les mesures de cohésion servent l'intégration de l'UE;

- les transferts financiers en faveur de la cohésion peuvent conduire à un accroissement de l'efficacité économique dans la mesure où ils peuvent éliminer, ou tout au moins corriger, les défauts du marché, comme par exemple les déficiences en matière d'information et les pénuries de main-d'oeuvre au niveau local pour certaines qualifications;

- les mesures de cohésion peuvent promouvoir la stabilité économique et sociale en réduisant l'impact des chocs externes sur les revenus et sur l'emploi au niveau local;

- les mesures de cohésion contribueront à consolider le marché intérieur en faisant en sorte que ceux qui retirent le plus de profit de l'achèvement de ce marché aident ceux qui en bénéficient le moins. En l'absence d'une telle compensation, les régions les plus faibles pourraient remettre en question le bénéfice économique et social de l'intégration.

5.3. À la lumière des considérations qui précèdent, le CES souhaite formuler un certain nombre de recommandations pour la mise en oeuvre future des mesures de cohésion.

(i) Il convient d'éviter un relâchement dans l'engagement des États membres à atteindre l'objectif que constitue le renforcement de la cohésion économique et sociale entre les régions et les citoyens de l'UE.

(ii)

Le principe d'une expansion continue et équilibrée a été énoncé par le Traité instituant la CEE et le principe de cohésion est consacré par l'Acte unique européen. Ces principes devraient être réaffirmés dans le contexte de la prochaine Conférence intergouvernementale, de même que les obligations incombant tant à l'Union qu'aux États membres dans la conception des politiques prévues à l'article 130 A et B.

(iii)

Les quatre principes (concentration, partenariat, programmation et additionnalité) doivent continuer à être observés lors de la conception et de la mise en oeuvre des politiques structurelles de l'UE. Le CES se fait l'écho de la préoccupation, exprimée par la Cour des comptes, concernant le fait que certains États membres ne respectent pas les dispositions régissant la mise en oeuvre des Fonds structurels, s'agissant notamment du partenariat et de l'additionnalité. Le Comité économique et social se joint à la Cour des comptes pour inviter tant la Commission que les États membres à mettre rigoureusement en application les règlements régissant la mise en oeuvre des Fonds structurels.

(iv)

Parmi ces quatre principes et compte tenu de l'accroissement du fardeau qui pèse sur les mesures de soutien à la cohésion, des efforts supplémentaires pourraient être requis à l'avenir afin de concentrer les Fonds structurels sur les régions qui en ont le plus besoin ou à l'intérieur de celles-ci. Une concentration plus grande s'impose pour tous les objectifs, y compris pour les actions d'aménagement du territoire. L'expérience de l'aide fournie depuis 1988 démontre sans ambiguïté que les Fonds structurels ont effectivement conduit à une amélioration considérable de la performance économique de la plupart des bénéficiaires de cette aide au titre de l'objectif n° 1. L'on voit ainsi tout le profit que l'on pourrait tirer d'une concentration de l'aide.

(v) Le CES souhaiterait lancer un appel en faveur d'une plus grande coordination entre les politiques nationales et communautaires ayant un impact sur la cohésion. Cette coordination est particulièrement importante s'agissant de politiques qui ont une influence sur le potentiel de croissance économique des régions, par exemple les programmes d'éducation et de formation, le soutien à la recherche et au développement, les programmes d'action en faveur de l'environnement, le développement des infrastructures, les mesures de soutien aux investissements, et les programmes de développement rural.

(vi)

Le développement et la croissance économiques des régions agricoles sont inférieurs à ceux des régions qui mettent l'accent sur les activités industrielles et le tertiaire. Afin d'accroître la cohésion économique et sociale, il convient de ne pas se cantonner au soutien des activités traditionnelles. Un processus de développement local peut ainsi être amorcé dans les régions les plus défavorisées. Dans le même temps, la diversification peut augmenter le potentiel de croissance des régions.

(vii)

Le CES invite la Commission à procéder, dès que possible, à une évaluation détaillée des effets de l'aide au titre du nouvel objectif n° 4 des Fonds structurels. Cet instrument de la politique communautaire a le potentiel nécessaire pour faciliter la transition de l'industrie en aidant la main-d'oeuvre à s'adapter aux nouvelles technologies et aux nouvelles pratiques de travail. Il est important d'évaluer comment fonctionne ce programme afin de déterminer l'opportunité d'efforts accrus dans le cadre de ces initiatives.

(viii)

Il est important d'observer que les inégalités économiques au niveau régional sont également susceptibles de s'accroître par réaction aux politiques instaurées dans les régions les plus prospères de l'UE. Le CES rappelle à la Commission que la politique communautaire de la concurrence interdit aux États membres de fournir des aides déloyales à leurs industries nationales par le biais de subventions d'État et de mesures similaires, qui causent des distorsions de concurrence. Il est nécessaire de surveiller de très près toutes ces politiques afin de veiller à ce qu'elles ne portent pas préjudice aux perspectives économiques des entreprises et des régions d'autres États membres.

(ix)

Certaines indications témoignent de l'efficacité accrue des mesures structurelles de l'UE à la suite des réformes de 1988. Un trait saillant de ces réformes résidait dans l'accroissement du rôle de la Commission s'agissant de l'aide à la mise en oeuvre des mesures de soutien au développement économique régional. Le CES estime que la Commission a toujours un rôle pivot jouer à cet égard, car elle est la seule qui soit en mesure d'envisager les conséquences des politiques communautaires sur la cohésion dans l'ensemble de l'Union. En outre, la Commission est la mieux placée pour évaluer les politiques et les actions qui contribuent le plus à la cohésion. Le CES considère comme essentiel que la Commission continue à assumer un rôle de coordination et, là où cela s'avère nécessaire, d'impulsion politique dans ce domaine.

(x) S'agissant du développement ultérieur des instruments de la cohésion, il conviendrait de réserver une partie de l'aide des Fonds structurels à de grandes agglomérations au sein des régions d'objectifs 1 et 2. Dans une certaine mesure, la prospérité accrue de ces centres régionaux aura pour effet d'accroître le niveau d'activité dans l'ensemble de la région car la dynamique économique du centre se diffuse à l'environnement immédiat. Parallèlement, il convient néanmoins de s'assurer que cette aide n'engendrera pas un nouveau type de problème économique et social du fait de la surpopulation et des carences sociales induites par l'afflux dans les grandes agglomérations des personnes susceptibles d'être touchées par le chômage.

(xi)

Selon les dispositions actuellement en vigueur, les pays d'Europe centrale et orientale, dès leur adhésion à l'Union, deviendront éligibles et pourront prétendre à une aide au titre des Fonds structurels. Faute d'une augmentation substantielle des ressources communautaires, les revendications de ces pays ne pourront être satisfaites qu'en retirant des fonds à des régions qui bénéficient actuellement d'aide au titre des Fonds structurels, et ce en dépit du fait que nombre de ces régions demeureront vraisemblablement défavorisées dans un avenir prévisible. En outre, l'on peut se demander si les Fonds structurels, dans l'état actuel des choses, sont véritablement l'instrument d'aide approprié pour répondre aux besoins spécifiques des PECO à leur adhésion. Le CES suggère dès lors que la Commission, en collaboration avec les États membres, examine la possibilité de concevoir des instruments de transition temporaires (et dégressifs) destinés plus particulièrement à promouvoir le développement économique et social des PECO sur la voie de l'adhésion et au-delà de celle-ci. Faute de quoi on risque de mettre en péril la cohésion économique et sociale au sein même des actuels États membres de l'UE en élargissant le domaine d'intervention des Fonds structurels et de freiner le resserrement de la cohésion entre les quatre futurs États membres probables et les États membres actuels.

(xii)

Compte tenu de la préoccupation inspirée par le fait que les procédures de convergence pourraient conduire à une aggravation des inégalités, le Comité économique et social soutient la proposition selon laquelle l'aide d'un Fonds de cohésion - révisé le cas échéant - devrait être maintenue au bénéfice des États membres «de cohésion» inéligibles au passage à la 3e étape de l'union monétaire au 1er janvier 1999 afin de les aider à satisfaire aux critères de convergence de Maastricht.

(xiii)

La prorogation du soutien financier au-delà du début de la 3e étape de l'UEM peut s'avérer nécessaire pour les pays pour lesquels l'aide des Fonds structurels a joué un rôle capital en leur permettant de satisfaire aux critères de convergence. Elle nécessitera soit un amendement aux dispositions actuellement en vigueur du règlement relatif au Fonds de cohésion afin de faciliter le maintien de leur éligibilité, soit l'introduction d'un instrument financier supplémentaire axé sur leurs problèmes spécifiques.

(xiv)

Le Comité économique et social est préoccupé par le fait que l'efficacité des Fonds structurels peut être entravée, dans certains cas, par l'accent mis sur l'investissement d'infrastructure dans l'activité régionale déployée au sein des États membres. Étant donné que la finalité des fonds est de favoriser la cohésion économique et sociale en vue de créer des emplois durables, le Comité économique et social souligne l'importance de l'investissement productif ainsi que de la formation et de l'éducation de la main-d'oeuvre en tant que priorités essentielles des dépenses au titre des Fonds structurels.

(xv)

Le présent avis a pour objet d'indiquer les défis auxquels les Fonds structurels européens doivent faire face. L'analyse fait apparaître notamment qu'il sera davantage fait recours aux instruments européens de politique régionale dans le contexte d'une Union élargie où l'Union économique et monétaire sera devenue une réalité. Compte tenu des défis à la cohésion auxquels sera confrontée l'UE, il est plus que souhaitable de procéder à l'augmentation des ressources financières allouées aux Fonds structurels. À l'heure actuelle, ces Fonds représentent moins de 0,5 % du produit intérieur brut de l'UE. Il s'agit là d'une somme comparativement modeste compte tenu de l'ampleur des défis à relever et qui ne peut jouer dès lors qu'un rôle limité dans la promotion de la cohésion économique et sociale. Les chocs économiques externes, qui ont des effets pervers sur telle ou telle région, peuvent mettre en danger le développement économique de la région en question pour de nombreuses années. Selon les dispositions actuellement en vigueur, les Fonds structurels ne peuvent aider ces régions qu'en recourant aux ressources très limitées qui sont disponibles dans le cadre des initiatives communautaires. Compte tenu de la nature dynamique des facteurs de la cohésion économique et sociale, le CES estime qu'il existe des arguments sérieux en faveur d'une augmentation de la capacité financière des Fonds structurels et d'un accroissement de la flexibilité et de la capacité de réaction dans la configuration de l'aide accordée au titre des Fonds structurels.

Fait à Bruxelles, le 28 février 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 304 du 10. 11. 1993; JO n° C 236 du 11. 9. 1995.

() Ian Begg et David Mayes (1991) «Une nouvelle stratégie pour la cohésion économique et sociale» - Parlement européen.

() JO n° C 201 du 26. 7. 1993; JO n° C 195 du 18. 7. 1994; JO n° C 236 du 11. 9. 1995.

() JO n° C 127 du 7. 5. 1994 et JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

() L'emploi en Europe 1995, doc. COM(95) 381 final.

() Doc. COM(94) 322 final.

() JO n° C 236 du 11. 9. 1995.

() «L'impact économique des cadres communautaires d'appui pour les régions de l'Objectif n° 1 - 1994-1999».

() JO n° C 303 du 14. 11. 1995.

() «L'aménagement du territoire et la coopération interrégionale dans la zone Méditerranée», rapporteur M. Vasco Cal (JO n° C 133 du 31. 5. 1995).

() L'article 104 C paragraphe 2 prévoit une marge restreinte de flexibilité limitée autour des valeurs de référence.