Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Conseil portant Organisation commune du marché du riz"

(COM(2003) 23 final - 2003/0009 (CNS))

(2003/C 208/18)

Le 10 février 2003, le Conseil, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 avril 2003 (rapporteuse: Maria Luisa Santiago).

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 74 voix pour, 6 voix contre et 9 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans le cadre de la réforme de la PAC à moyen terme prévue dans l'Agenda 2000, la Commission propose de modifier le règlement actuel établissant l'Organisation commune du marché dans le secteur du riz(1) comme suit:

- réduction de 50 % en une seule étape du prix d'intervention afin de le ramener à un prix de soutien effectif de 150 EUR par tonne, en ligne avec les prix du marché mondial;

- augmentation de l'aide directe actuelle, qui passera de 52 EUR par tonne à 177 EUR par tonne, répartie de la façon suivante:

- 102 EUR par tonne intégrés au paiement unique par exploitation et versés sur la base des droits historiques dans les limites de la superficie maximale garantie modifiée;

- 75 EUR par tonne au titre d'une aide spécifique pour la production de riz multipliés par le rendement de chaque pays, comme établi par la réforme de 1995;

- modification de la superficie maximale garantie, qui passera de 433423 à 392801 hectares;

- remplacement du régime public d'intervention par un régime de stockage privé, dont les règles seront établies par le Comité de gestion, et qui ne sera activé que lorsque le prix du marché est inférieur au prix de soutien (150 EUR/tonne), pendant deux semaines consécutives;

- application d'une mesure spéciale si le prix du marché du riz paddy tombe au-dessous de 120 EUR/t pendant deux semaines consécutives et s'il faut s'attendre à ce qu'il reste inférieur à ce prix;

- introduction d'un système de dégressivité des aides s'échelonnant de 1 % en 2006 à 19 % en 2012 en fonction des différentes périodes et stades d'application.

1.2. La Commission base sa proposition sur le constat selon lequel le marché actuel du riz dans la Communauté est dans une situation de grave déséquilibre provoqué par l'augmentation de la production interne et des importations.

1.2.1. Compte tenu d'une augmentation prévisible des importations en provenance de pays tiers, en vertu de la mise en oeuvre de l'initiative "Tout sauf les armes", la Commission prévoit une aggravation de ce déséquilibre, qui pourrait atteindre un niveau insoutenable dans les années à venir (proposition actuelle).

2. Observations générales

2.1. La Commission entend introduire à titre de compensation pour la baisse des prix une aide aux revenus par exploitation ainsi qu'une aide spécifique qui reflète le rôle de la culture du riz dans les zones de production traditionnelles(2). Cette reconnaissance est positive mais insuffisante au vu du rôle spécifique et irremplaçable que la culture du riz joue en termes d'environnement.

2.1.1. La culture de riz dans l'UE est limitée à des zones géographiques très spécifiques voisines d'embouchures de fleuves et de zones humides, situées en plaine et présentant un drainage interne faible. Le système d'inondation propre à la culture de riz empêche la remontée de la nappe phréatique, saline à proximité de l'embouchure des fleuves, faisant obstacle à la dégradation de la structure du sol et au craquèlement de l'argile. Le terrain couvert d'eau attire une faune aquatique migratoire typique, comme la cigogne, le héron, le flamant, la poule d'eau et la bécassine, qui élisent les rizières comme leur habitat naturel. La flore associée aux rizières est également particulière et sa conservation, de la même façon, est garantie par la préservation de zones humides au moyen de la culture de riz. L'écosystème riche des rizières revêt une valeur sans pareil, que ce soit sur le plan du paysage ou d'un point de vue cynégétique. D'importantes zones de production de riz se situent à l'intérieur de parcs naturels et de zones protégées, cohabitant avec ces zones, voire apportant leur soutien à ces écosystèmes, qui font l'objet d'une protection spécifique au titre du maintien de la biodiversité.

2.1.2. La concentration de la culture de riz dans des zones spécifiques, la main-d'oeuvre qu'elles impliquent, le type d'équipement utilisé et le caractère saisonnier de cette culture, qui permet à l'agriculteur d'exercer d'autres fonctions, génère un type de communauté rurale multifonctionnelle liée à la culture du riz et dépendant d'elle, celle-ci étant nécessaire à sa cohésion. Le tissu économique de ces zones rurales englobe, outre les familles des agriculteurs, les coopératives, les entreprises productrices d'engrais et de pesticides, les fabricants de machines et d'équipements, les usines de décorticage, qui dépendent tous, de manière directe ou indirecte, de la culture de riz. Autour des zones de culture rizière gravitent également des collectifs d'irrigation, qui gèrent des périmètres d'irrigation conçus et adaptés pour la production de riz et dont l'entretien et la survie seraient compromis par l'abandon de la culture. Le renforcement du caractère multifonctionnel des exploitations agricoles et la diversification des activités économiques dans les zones rurales sont fondamentales pour un développement économique soutenu de ces territoires. Les exploitations agricoles des zones productrices de riz sont des exemples typiques de communautés rurales spécifiques avec une base économique et des modes de vie traditionnels; l'application de la proposition de la Commission sur ces exploitations agricoles aura un impact beaucoup plus profond et constituera dès lors une menace sérieuse pour la cohésion sociale.

2.2. Le Comité regrette que les propositions de la Commission ne soient pas de nature à éviter, pour cette culture, l'avenir insoutenable qu'elle-même prévoit.

2.3. En effet, la proposition d'adapter le prix du riz communautaire à celui du riz importé des PMD (pays moins développés), dans l'objectif de garantir la compétitivité du riz produit dans l'UE, ne pourra être atteint en maintenant en vigueur le système actuel de calcul des droits à l'importation de l'UE.

2.3.1. Le Comité considère que toute modification apportée à l'OCM du riz devrait s'accompagner simultanément du remplacement du système actuel de droits à l'importation variables, par des droits fixes, de manière à rompre le lien existant entre prix d'intervention et niveau des droits à l'importation. Toute réforme devra tenir compte des incidences internes sur l'agriculture des États membres mais également promouvoir la réalisation d'une étude d'impact des accords internationaux déjà effectifs et à venir dans le cadre de l'OMC. Cette étude doit examiner également les effets de l'accord "Tout sauf les armes" dans les pays les moins avancés en termes de revenus des producteurs, de création d'emplois agricoles et de réinvestissement des bénéfices, afin d'évaluer les résultats escomptés dudit accord.

2.3.2. Le Comité rappelle que lors des négociations de l'Uruguay Round, les prix de référence utilisés pour le riz étaient les mêmes que ceux appliqués aux autres céréales, sans prise en considération des coûts de la première transformation nécessaire dans le cas du riz. Le mécanisme de correction alors imposé est à l'origine du déséquilibre actuel du secteur(3). En effet, avec ce système toute diminution du prix d'intervention implique une baisse automatique, plus que proportionnelle, des droits à l'importation.

2.3.3. Ces circonstances ont profité au riz basmati, dont le volume d'importation est passé de 60000 à 200000 tonnes. Ce système a permis l'arrivée sur le marché européen de riz dotés de caractéristiques similaires au basmati mais de qualité inférieure et dont l'authenticité est difficile à contrôler.

2.3.4. L'initiative "Tout sauf les armes" (TSA) est un choix politique de l'Union européenne qui n'a pas tenu compte des effets sur la riziculture européenne, rendant possible l'entrée de riz provenant d'autres origines sans bénéfices réels pour les pays les moins développés.

2.4. À l'échelle mondiale, la production européenne de riz est insignifiante: n'atteignant guère 0,4 % de la production totale, et pourtant elle représente néanmoins un marché convoité à l'échelle internationale, surtout en raison du potentiel de croissance de consommation qui se vérifie dans les pays de l'Europe du nord. La Thaïlande est le premier exportateur mondial de riz, suivi du Vietnam, de l'Inde et des États-Unis, qui bien que quatrième pays exportateur, jouent néanmoins un rôle prépondérant dans la fixation des prix et dans leur évolution. Le riz est l'un des produits négociés à la Bourse de Chicago et de nombreux investisseurs achètent et vendent du riz sans intention de le transformer mais comme simple investissement, en spéculant sur l'augmentation des prix et sur leur capacité de le revendre ensuite, par pure spéculation. Les fluctuations du prix international du riz font l'objet d'intenses spéculations et peuvent être totalement dissociées de la situation du riz en Europe.

2.4.1. Dans l'Union européenne, le riz n'est produit que dans le Bassin méditerranéen et seulement dans des zones délimitées, comme indiqué plus haut. Aussi la production de riz ne concerne-t-elle qu'un nombre limité de régions et tend à être négligée par les autorités nationales et communautaires, en dépit de l'importance énorme qu'elle revêt pour les populations des régions productrices.

2.4.2. Bien que les industries transformatrices soient situées à proximité des zones de production, souvent organisés en coopératives de producteurs, on note une situation particulièrement importante dans la Communauté, à savoir qu'il existe une industrie de décorticage du riz dans les pays non producteurs du nord de l'Europe, qui ont intérêt à maîtriser le prix des matières premières tout en préservant les droits destinés à protéger le riz blanchi.

2.4.3. Cette circonstance a donné lieu à une augmentation significative des importations, qui a entraîné à son tour une augmentation progressive des quantités de riz soumises à l'intervention.

2.5. Toute la philosophie de la proposition est centrée sur le problème de l'intervention et des ressources financières y afférentes. Le Comité est d'accord sur la nécessité de mettre un terme à cette situation mais il estime que les solutions proposées semblent tendre davantage à reconvertir qu'à adapter la production. Il convient de souligner que les terres affectées à la culture du riz, en raison de leurs caractéristiques spécifiques, peuvent difficilement être reconverties vers d'autres cultures. L'impraticabilité financière de cette culture a pour conséquence logique son abandon, avec les retombées négatives que cela comporte sur le plan social, sur l'emploi et le développement rural, au-delà de la responsabilité pour les dommages causés à l'environnement.

2.5.1. La quantité de riz stockée dans le cadre de l'intervention publique est élevée, entraînant un déséquilibre du marché qui n'est pas dû à l'augmentation interne de la production comme cela est dit dans la proposition à l'examen. La production européenne de riz, équivalent riz usiné, a baissé de 14 % (passant de 1667000 tonnes en 1997/1998 à 1436000 tonnes en 2000/2001), et la consommation européenne de riz a augmenté de 31 % entre 1990 et 2000 et continuera à augmenter avec l'adhésion de nouveaux pays, non producteurs de riz.

2.6. Les analyses d'impact de la proposition de révision à mi-parcours de la PAC commandées par la Commission à différentes universités parviennent à des conclusions divergentes quant aux conséquences de l'initiative et au maintien de la compétitivité du riz européen. Certaines analyses prévoient une augmentation des importations alors que d'autres annoncent leur diminution. Cela étant, elles sont unanimes quant à la diminution de la production européenne - qui pourra atteindre 29 % -, mais aucune n'analyse les impacts environnementaux ou socioéconomiques de la culture du riz(4).

3. Observations particulières

3.1. Le prix de soutien effectif proposé, inférieur aux coûts de production du riz plus bas de l'UE, n'est pas intégralement compensé par l'augmentation des aides, ce qui a pour conséquence une chute des revenus des agriculteurs. Le Comité estime qu'une culture indispensable à la préservation d'une faune et d'une flore spécifique ainsi que des zones salines doit faire l'objet d'une attention particulière. La compensation doit représenter 100 % de la baisse des prix, compte tenu également du niveau actuel des revenus. L'intervention, selon ses modalités actuelles, n'est pas destinée exclusivement aux producteurs. N'importe quel opérateur peut y avoir droit à condition qu'il présente son riz dans des lots adéquats et avec les caractéristiques de qualité minimale exigée.

3.2. La Commission propose un système de stockage privé, aux contours mal définis et sans les majorations mensuelles, qui jouent un rôle important pour la fluidité du marché. Le Comité craint que le nouveau système entraîne des déséquilibres accrus sur le marché.

3.2.1. La création d'un mécanisme de stockage privé et d'un mécanisme de protection qui permette de faire face à la situation des prix doit être clarifiée et quantifiée. L'on ne sait pas encore quels seront les mécanismes d'activation du stockage privé.

3.2.2. Le Comité est d'avis qu'au lieu de ces systèmes compliqués qui se sont déjà révélés inefficaces dans d'autres secteurs, il serait préférable de maintenir l'intervention classique, à un niveau correspondant à celui du prix de soutien effectif proposé en l'assortissant de nouvelles règles qui permettent aux producteurs de n'y accéder que dans des situations de crise. Pour éviter toute perturbation grave du marché du riz paddy au cours des derniers mois de la campagne de commercialisation 2003/2004(5), la Commission propose de limiter les quantités de riz susceptibles d'être prises en charge par les organismes d'intervention à 100000 tonnes. Or, le riz commercialisé à cette date est le riz cultivé actuellement. Dans la mesure où la cueillette du riz se fait en septembre/octobre il est évident que les industriels auront tendance à vouloir acheter le riz à un prix beaucoup plus proche du prix de soutien effectif proposé que du prix d'intervention actuel. Les agriculteurs bénéficiant encore des aides en vigueur pendant cette campagne subiront un préjudice insoutenable. La seule façon d'éviter cette spéculation sera de laisser fonctionner l'intervention sans limitations pendant cette année de transition

3.3. Les superficies maximales garanties, établies par le règlement (CE) n° 3072/95, ont fait l'objet d'une étude approfondie. La modification de celles-ci, sur la base d'une diminution occasionnelle de la surface cultivée, due certainement à des changements climatiques anormaux, comme le manque d'eau sur certains périmètres d'irrigation en 2000, suite à une période de siccité extrême, ne se justifie pas, d'autant plus que dans une perspective d'élargissement, la consommation de riz augmentera, comme le confirment les analyses d'impact de la Commission.

3.3.1. Cette modification, associée au maintien des pénalisations pour dépassement des zones dans le cadre de l'aide spécifique, accroît le risque de voir ces pénalisations entraîner des préjudices énormes, en particulier pour les petites exploitations dont le poids est significatif dans la majorité des pays producteurs. Il convient de remplacer le système actuel de pénalisations par un système linéaire qui soit en phase avec les autres cultures herbacées.

3.3.2. L'application du système de pénalités devrait être précédée d'un schéma de compensation de zones entre États membres, annuel et sans accord pour les années suivantes, pour les zones non cultivées jusqu'à l'utilisation complète de la superficie maximale garantie. Les pénalisations ne doivent affecter les États membres ayant dépassé leur superficie maximale garantie qu'en cas de dépassement de la superficie garantie communautaire. Ce n'est qu'ainsi que l'on tirera pleinement profit du potentiel de production de l'Union européenne et des possibilités offertes par le budget alloué à ce secteur.

3.4. Les normes sanitaires, environnementales et professionnelles applicables à la production de riz dans la Communauté devront être également appliquées au riz importé en provenance de pays tiers, de manière à garantir la sécurité alimentaire en Europe et à éviter toute concurrence déloyale ou tout dumping.

3.5. Il convient d'encourager la consommation de riz dans la Communauté à l'aide d'actions promotionnelles présentant le riz comme un aliment naturel et sain, dont la production va de pair avec la préservation d'habitats écologiques, en mettant l'accent sur les variétés du type japonica.

3.6. Le Comité considère que la réforme actuelle ne remplit pas les objectifs proposés d'équilibrer le marché du riz et de rendre cette culture compétitive sur le marché mondial, estimant que la révision des critères d'importation actuels doit être une priorité dans les négociations de l'OMC.

3.7. Cette position est partagée par la Commission elle-même qui, lors du comité spécial agriculture du 23 juillet 2002, a confirmé sa recommandation de modifier les engagements de la CE auprès de l'OMC concernant les importations de riz et de tenir compte de l'intention du Conseil de réétudier cette question avant la fin de l'année.

4. Conclusions

- Le riz est une culture indispensable à la préservation des écosystèmes des zones humides pour lesquelles n'existent pas d'alternatives agricoles;

- Les agriculteurs doivent être intégralement indemnisés pour la baisse de prix imposée;

- Le système d'intervention doit conserver ses caractéristiques actuelles, le prix d'intervention étant le prix de soutien effectif proposé;

- Le régime d'importations doit permettre la survie du secteur tant du point de vue financier que de celui de la sécurité alimentaire de la population.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Règlement (CE) n° 3072/95 du Conseil.

(2) Voir 5e considérant 2003/0009 (CNS) - COM(2003) 23 final.

(3) JO C 14 du 16.1.2001.

(4) DG Agri: Analyses d'impact, mars 2003.

(5) Voir 27e considérant 2003/0009 (CNS) - COM(2003) 23 final.