COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Comportements enfreignant gravement les règles de la Politique Commune de la Pêche décelés en 2000

1. CADRE JURIDIQUE

La question des infractions et des sanctions joue un rôle central en matière de contrôle des pêches. Idéalement, la meilleure réponse serait un régime harmonisé où, aux infractions comparables, correspondraient des sanctions équivalentes dans l'ensemble de la Communauté. En fait, si les pêcheurs communautaires ne peuvent être convaincus de ce que la sévérité des sanctions est comparable d'un État membre à un autre, chaque État membre fera face aux pires difficultés pour mettre effectivement en place un régime dissuasif.

La Commission a tenté à plusieurs reprises de promouvoir des progrès dans ce sens. Néanmoins, même si elle a été appuyée par le Parlement Européen, elle n'a pas été suivie par le Conseil. La quasi totalité des États membres était opposée à une telle disposition au nom des principes de compétence nationale et d'indépendance de la justice.

Il a donc été jugé préférable de proposer un progrès réaliste, centré sur des garanties de transparence quant aux suites données aux infractions les plus graves. En fait, la Communication de la Commission sur l'évolution du contrôle au sein de la PCP [1] a attiré l'attention sur ce point. Il faudrait à tout le moins que les informations transmises à la Commission lui permettent d'établir des comparaisons effectives afin de garantir l'efficacité et l'équité entre les États membres dans la pratique des sanctions. De même, le Plan d'action de la Commission « Pour une meilleure application de la PCP » [2] a proposé l'introduction d'une liste d'infractions graves et des règles relatives aux retransmissions d'informations vers la Commission sur les suites données à ces infractions.

[1] COM(1998) 92 final du 19.02.1998

[2] SEC(1998) 949 final du 05.06.1998

Lors de la modification du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil [3] (« Contrôle ») en 1998, la Commission a donc proposé que le Conseil approuve une liste d'infractions graves. Néanmoins, lors des discussions au sein du Conseil, l'argumentation relative à la compétence nationale en matière d'infractions a été répétée par quelques États membres. Dans un esprit de compromis, le Conseil a décidé de remplacer le terme juridique « infractions graves » par celui des « types de comportement qui enfreignent gravement les règles de la Politique Commune de la Pêche ».

[3] JO L 261 du 20.10.1993

En fait, le règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil [4] a établi une telle liste de comportements graves qui est centrée sur le « noyau dur » des obligations imposées par la réglementation communautaire en matière de pêche. Les manquements répertoriés dans la liste, d'une part, correspondent aux règles les plus importantes en matière de la politique de conservation de ressources, du contrôle et du marché, et d'autre part, s'inspirent des listes similaires existant dans les Organisations régionales de pêche (ORP) telle que la NAFO. Ils sont regroupés selon cinq grandes rubriques portant sur les domaines suivants:

[4] JO L 167 du 02.07.1999

* La coopération avec les autorités de contrôle: obstruction aux tâches des inspecteurs de pêche nationaux et communautaires ou des observateurs, falsification ou destruction de preuves;

* Les conditions nécessaires à l'exercice de la pêche: pêche sans détention de licence ou permis d'un État membre ou de la Commission, falsification du contenu de ces documents, de même que falsification ou dissimulation du nom, de l'immatriculation ou des marquages du navires;

* L'exercice de la pêche: utilisation d'engins ou méthodes de pêche interdits, pêche d'un stock sous moratoire ou interdit, pêche dans une zone et/ou à une période non autorisées, ainsi que le non respect des règles de détention ou de conservation des produits de pêche à bord et des règles de transbordement;

* Les moyens de contrôle: falsification des données reportées dans le journal de bord, des déclarations de débarquement et des notes de vente, ingérence dans le système de localisation des navires de pêche par satellite, non respect des règles sur la communication à distance des mouvements des navires;

* La commercialisation des produits de pêche: débarquement, mise en vente et transport des produits qui ne respectent pas les normes de commercialisation, en particulier celles relatives aux tailles minimales.

L'établissement d'une telle liste de comportements graves n'implique pas l'harmonisation des sanctions au niveau communautaire. Par contre, la fixation de cette liste et l'obligation adressée aux États membres de communiquer à la Commission les suites données aux cas décelés, vise à garantir une transparence accrue de sorte que la confiance des pêcheurs dans les autorités de contrôle ainsi qu'une comparaison de l'efficacité des systèmes nationaux soient assurées.

La procédure de transmission à la Commission des informations relatives aux suites données a été établie par le règlement (CE) n° 2740/1999 de la Commission [5]. En fait, ce règlement précise les informations détaillées que les États membres doivent communiquer à la Commission, en ce qui concerne les cas de comportements graves décelés par les autorités nationales de contrôle et ayant fait l'objet d'un procès-verbal et leurs éléments constitutifs, y compris le type de la procédure engagée, les décisions prises à toute instance ainsi que la nature des sanctions infligées. Les cas qui n'ont pas fait l'objet d'un procès-verbal ne sont donc pas repris dans le relevé et la Commission ne dispose pas d'informations pour cette catégorie, de même que le nombre total d'infractions graves commises.

[5] JO L 328 du 22.12.1999

2. EXERCICE 2000

Les États membres devaient communiquer à la Commission leur premier rapport portant sur les cas décelés en 2000, avant le 31 mars 2001, par voie informatique. À cette fin, la Commission a présenté, lors de la réunion du Groupe d'Experts Contrôle de la Pêche du 21 février 2000, un format électronique (document de travail « FIDES [6] II Message Definition »).

[6] FIDES: Fisheries Information Data Exchange System

La présente communication est basée sur les données reçues des États membres et correspond à l'obligation prévue à l'article 2 du règlement (CE) n° 2740/1999 de la Commission.

Tous les États membres, sauf la France, ont soumis leurs rapports à la Commission. Cependant, la plupart de rapports nationaux ont été reçus, après le délai du 31 mars (Annexe I). De plus, les rapports de l'Espagne, de l'Italie, du Luxembourg (qui a fait savoir qu'aucun comportement grave n'y a été constaté), des Pays-Bas et de l'Autriche n'ont pas été transmis par voie électronique mais par courrier.

Par ailleurs, lors du traitement et de la gestion des données envoyées par les États membres, certaines difficultés techniques ont été rencontrées, de sorte que certains rapports n'ont pu être que partiellement analysés. Àsavoir,

* le rapport belge reprend, dans 19 cas, un code non prévu dans l'Annexe II du Règlement n° 2740/1999;

* le rapport espagnol, communiqué par courrier, est incomplet (pas d'indication de numéro du dossier, de la zone ou de la nationalité/pavillon du pêcheur/navire qui a commis le comportement grave), illisible [7] (dans beaucoup de cas, les amendes, d'ailleurs en monnaie nationale et pas en euros, ne sont pas lisibles) ou reprend des informations non requises (données portant sur les années 1998-1999);

[7] un rappel aux EM afin de recevoir une version électronique est resté sans suites

* le rapport italien, communiqué par courrier, est incomplet (pas d'indication du numéro du dossier, de la date ou de la nationalité/pavillon du pêcheur/navire qui a commis le comportement grave) ou reprend des informations non requises (données portant sur les années 1997-1999);

* le rapport néerlandais, communiqué par courrier, est, en grande partie, illisible7.

Sur base des relevés reçus des États membres, les tableaux synthétiques suivants ont été établis:

* nombre des cas décelés par type de comportement grave et par État membre (Annexe II);

* nombre des cas décelés par nationalité de celui ayant commis le comportement grave et par État membre (Annexe III);

* type de procédure engagée par type de comportement grave et par État membre (Annexe IV);

* nombre des cas sanctionnés par type de comportement grave et par État membre (Annexe V);

* amende moyenne par type de comportement grave et par État membre (Annexe VI);

* nombre des saisies par type de comportement grave et par État membre (Annexe VII);

* nombre des cas décelés par type de comportement grave et par zone de pêche (Annexe VIII);

* nombre des cas décelés aux ports par type de comportement grave et par État membre (Annexe IX).

Pour les raisons exposées ci-dessus, seule l'Annexe II reprend les données relatives aux cas communiqués par l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas.

2.1. BELGIQUE

La Belgique a décelé et communiqué à la Commission 68 cas de comportement grave qui portent sur 5 types de comportement tandis que, pour 19 cas, leur typologie n'est pas spécifiée. 49 cas ont concerné des navires battant pavillon belge ou des pêcheurs belges. La plupart des cas (23) concernent la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1]. Tous les cas décelés ont fait l'objet d'une procédure pénale et 31 cas ont été sanctionnés. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite de 20 cas de comportement grave est de 556 euros avec un décalage entre celle appliquée pour le cas d'utilisation-détention d'engins interdits [D1] (1.250 euros) et celle appliquée pour les cas de falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1] (250 euros). Pour ce type de comportement grave, la Belgique a par ailleurs, pour certains cas (11 cas), infligé la saisie des captures.

2.2. DANEMARK

Le Danemark a décelé et communiqué à la Commission 163 cas de comportement grave (dont 153 ont concerné des navires battant pavillon danois ou des pêcheurs danois) qui portent sur 9 types de manquement. Les deux principaux types de comportement grave sont l'utilisation-détention d'engins interdits [D1] (59 cas) et la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1] (44 cas). 61 cas ont fait l'objet d'une procédure pénale, 95 cas d'une procédure administrative et 6 cas d'une procédure conjointe pénale et administrative. 133 cas ont abouti à une sanction. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite des cas de comportement grave est de 727 euros avec un décalage entre celle appliquée pour les cas de falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1] (530 euros) et celle appliquée pour les cas d'exercice de la pêche sans autorisation [C1] (4.919 euros). Par ailleurs, le Danemark a, pour certains cas (12), infligé la saisie des captures ou des engins.

2.3. ALLEMAGNE

L'Allemagne a décelé et communiqué à la Commission 98 cas de comportement grave portant sur 9 types de comportement. 86 cas ont concerné des navires battant pavillon allemand ou des pêcheurs allemands. La plupart des cas (49) concernent la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1]. Tous les cas décelés ont fait l'objet d'un suivi de type administratif et 72 cas ont été sanctionnés. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite des cas de comportement grave est de 495 euros avec un décalage entre celle appliquée pour le non-respect des tailles minimales [D6] (53 euros) et celle appliquée pour les cas d'utilisation-détention d'engins interdits [D1] (1.620 euros). Aucun cas de saisie n'a été communiqué par l'Allemagne.

2.4. GRÈCE

La Grèce a décelé et communiqué à la Commission 384 cas de comportement grave (un seul cas concerne un navire battant pavillon d'un pays tiers) qui portent sur 9 types de comportement. Les deux principaux types de comportement grave sont la pêche non autorisée [D5] (150 cas) et l'utilisation de méthodes de pêche interdites [D2] (108 cas). 339 cas ont fait l'objet d'une procédure administrative et 37 cas d'une procédure conjointe pénale et administrative. 356 cas ont abouti à une sanction. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite de 352 cas de comportement grave est de 1.181 euros avec un décalage entre celle appliquée pour les cas de non-respect des normes de commercialisation [F2] (293 euros) et celle appliquée pour les cas d'utilisation des méthodes de pêche interdites [D2] (2.142 euros). 119 cas de comportement grave ont fait en outre l'objet d'une saisie d'engins ou de captures.

2.5. ESPAGNE

L'Espagne a décelé et communiqué à la Commission 723 cas de comportement grave (sans spécifier le pavillon ou la nationalité) portant sur 16 types de comportement (la typologie pour 85 cas n'est pas spécifiée). La plupart des cas (187 cas) concernent la pêche non autorisée [D5]. Pour les raisons indiquées ci-dessus, le rapport espagnol n'a pas pu être traité et analysé.

2.6. IRLANDE

L'Irlande a décelé et communiqué à la Commission 43 cas de comportement grave (dont 24 ont concerné des navires battant pavillon irlandais ou des pêcheurs irlandais) qui portent sur 7 types de manquement. La plupart des cas (19) concernent la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1]. 35 cas ont fait l'objet d'une procédure pénale et ont abouti à une sanction. L'amende moyenne appliquée sur 30 cas de comportement grave est de 14.952 euros avec un décalage entre celle appliquée pour les cas d'exercice de la pêche sans licence ou autre autorisation [C1] (301 euros) et celle appliquée pour le cas de pêche non autorisée [D5] (45.710 euros). Aucun cas de saisie n'a été communiqué par l'Irlande.

2.7. ITALIE

L'Italie a décelé et communiqué à la Commission 1.077 cas de comportement grave qui portent sur 14 types de manquement (la typologie pour 35 cas n'est pas spécifiée). La plupart de cas (436) concerne la pêche non autorisée [D5]. Pour les raisons indiquées au-dessus, le rapport italien n'a pas pu être traité et analysé.

2.8. PAYS-BAS

Les Pays-Bas ont décelé et communiqué à la Commission 196 cas de comportement grave (sans spécifier le pavillon ou la nationalité) portant sur 12 types de comportement. La plupart des cas (100) concernent la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1]. Pour les raisons indiquées ci-dessus, le rapport néerlandais n'a pas pu faire l'objet d'un traitement analytique.

2.9. AUTRICHE

L'Autriche a communiqué 1 seul cas de comportement grave relatif au non-respect des normes de commercialisation des produits de pêche [F2], qui a fait l'objet d'une procédure administrative.

2.10. PORTUGAL

Le Portugal a décelé et communiqué à la Commission 1.291 cas de comportement grave (dont 1.140 ont concerné des navires battant pavillon portugais ou des pêcheurs portugais) qui portent sur 11 types de manquement. Les deux principaux types de comportement grave sont la pêche non autorisée [D5] (484 cas) et l'exercice de pêche sans licence ou autre autorisation [C1] (431 cas). 1.214 cas ont fait l'objet d'une procédure administrative et 6 cas d'une procédure conjointe administrative et pénale. 872 cas ont été sanctionnés. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite de 618 cas de comportement grave est de 1.216 euros avec un décalage entre celle appliquée pour les cas de falsification des marquages du navire [C3] (188 euros) et celle appliquée pour les cas d'exercice de pêche sans autorisation [C1] (2.177 euros). Par ailleurs, le Portugal a, pour 289 cas de comportement grave, infligé la saisie des captures ou des engins.

2.11. FINLANDE

La Finlande a communiqué 1 seul cas de comportement grave relatif à la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1], qui a fait l'objet d'une procédure conjointe administrative et pénale.

L'amende y appliquée est de 520 euros.

2.12. SUÈDE

La Suède a décelé et communiqué à la Commission 88 cas de comportement grave (dont 66 cas ont concerné des navires battant pavillon suédois ou des pêcheurs suédois) qui portent sur 9 types de manquement. Les deux principaux types de comportement grave sont la pêche non autorisée [D5] (22 cas) et l'exercice de pêche sans licence ou autre autorisation [C1] (21 cas). Tous les cas décelés ont fait l'objet d'une procédure pénale. 29 cas ont abouti à une sanction. L'amende moyenne appliquée pour la poursuite de 29 cas de comportement grave est de 316 euros avec un décalage entre celle appliquée pour le cas de non-respect des tailles minimales [D6] (100 euros) et celle appliquée pour les cas de pêche non autorisée [D5] (448 euros). Par ailleurs, la Suède a, pour 13 cas de comportement grave, infligé la saisie des captures ou des engins.

2.13. ROYAUME-UNI

Le Royaume-Uni a décelé et communiqué à la Commission 47 cas de comportement grave (dont 30 ont concerné des navires battant pavillon britannique ou des pêcheurs britanniques) qui portent sur 6 types de manquement. La plupart des cas (28 cas) concernent la falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1]. Un cas a fait l'objet d'une procédure administrative et 46 cas d'une procédure pénale; 45 cas ont abouti à une sanction. L'amende moyenne appliquée sur 45 cas de comportement grave est de 10.691 euros avec un décalage entre celle appliquée pour le cas de pêche d'une espèce interdite [D4] (165 euros) et celle appliquée pour les cas de falsification des données requises dans les documents de contrôle [E1] (15.678 euros). Aucun cas de saisie n'a été communiqué par le Royaume-Uni.

3. CONCLUSION

En adoptant le règlement (CE) n°1447/1999, le Conseil visait une transparence accrue dans la manière dont les États membres appliquent les sanctions en cas de comportements enfreignant les règles de la PCP. L'objectif était de garantir à tous les pêcheurs des conditions égales afin qu'ils acceptent les règles communautaires relatives à la conservation des ressources.

Le présent document vise à dresser pour la première fois un tableau de la situation réelle.

Comme certains États membres n'ont pas respecté leurs obligations en matière de communication des données et que les données ne sont pas toujours traitées conformément aux critères établis par le règlement, il est impossible d'établir des conclusions claires et cohérentes. En outre, étant donné qu'un État membre important dans ce secteur - la France - n'a pas estimé nécessaire de transmettre la moindre information, il est exclu d'envisager une analyse complète.

Conformément au règlement, la Commission a pour seule obligation de mettre les informations qu'elle a reçues à la disposition du Parlement européen, du Conseil et du comité consultatif de la pêche (voir article 2, paragraphe 2). Néanmoins, les tableaux annexés au document susciteront certainement des questions et stimuleront les revendications en faveur d'une meilleure application des règles.

Après avoir examiné les informations disponibles, la Commission souhaite tirer les conclusions suivantes:

* Il semble que les principales infractions décelées concernent la pêche non autorisée dans une zone déterminée [D5 et C1]: c'est le cas de près de la moitié des 4 180 comportements graves communiqués. Il convient de signaler que ce type de comportement est plus facile à détecter.

* Pour des raisons constitutionnelles ou historiques, certains États membres appliquent une procédure administrative, tandis que d'autres engagent une procédure pénale. Même si le choix de la procédure est une prérogative de souveraineté des États membres, l'expérience d'autres secteurs économiques montre que la procédure la plus efficace n'est pas nécessairement celle qui impose des sanctions pénales. Une réflexion sur cette question s'avère donc nécessaire.

* Lorsqu'on compare les amendes imposées aux pêcheurs, les différences entre les États membres sont frappantes. Même si l'on tient compte des aspects subjectifs de l'infraction (culpa), de son importance ou de sa durée, le niveau des amendes imposées ne semble pas vraiment dissuasif. Malgré l'absence de données relatives à la valeur des captures saisies (lorsqu'elles le sont), une certaine harmonisation des amendes paraît nécessaire si l'on veut réellement influencer les comportements.

* Il est nécessaire d'affiner les données collectées pour l'établissement des rapports. Il convient par exemple de savoir plus précisément dans quelle zone l'infraction est constatée: aucune indication n'est donnée à cet égard pour la Méditerranée. Mais pour les zones CIEM aussi, il serait utile de disposer d'indications détaillées, en particulier pour contrôler le respect des mesures spéciales adoptées dans le contexte des différents plans de reconstitution. Il serait également très utile que les espèces concernées soient mentionnées lorsque c'est possible.

À la lumière de ces anomalies, une amélioration de la législation existante s'impose si l'on veut qu'elle soit convenablement appliquée dans l'ensemble de la Communauté. Des propositions seront faites dans le cadre de la réforme de la PCP.

Les rapports relatifs aux infractions qui seront présentés dans les années à venir constitueront un véritable outil d'amélioration de la transparence; ils garantiront donc un meilleur respect des règles si les États membres s'acquittent de leurs obligations.

ANNEXE I

RÉCEPTION PAR LA COMMISSION DES RAPPORTS NATIONAUX PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

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ANNEXE II

NOMBRE DE CAS DÉCELÉS PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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ANNEXE III

NOMBRE DE CAS DÉCELÉS PAR NATIONALITÉ DE CELUI AYANT COMMIS LE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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ANNEXE IV

TYPE DE PROCÉDURE ENGAGÉE (*) PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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(*) A = Administrative P = Pénale A & P = Administrative+Pénale

ANNEXE V

NOMBRE DES CAS SANCTIONNES* PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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* entre parenthèses, le nombre de cas décelés

ANNEXE VI

AMENDE MOYENNE* PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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* entre parenthèses, le nombre de cas ayant entraîné une amende

ANNEXE VII

NOMBRE DES SAISIES* PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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* entre parenthèses, le nombre de cas décelés

ANNEXE VIII

NOMBRE DES CAS DÉCELÉS PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ZONE DE PÊCHE

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ANNEXE IX

NOMBRE DES CAS DÉCELÉS AUX PORTS PAR TYPE DE COMPORTEMENT GRAVE ET PAR ÉTAT MEMBRE

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