Avis sur la proposition de directive du Conseil modifiant:

- la directive 76/895/CEE du Conseil, du 23 novembre 1976, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes;

- la directive 86/362/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les céréales;

- la directive 86/363/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les denrées alimentaires d'origine animale; et

- la directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d'origine végétale, y compris les fruits et légumes

(96/C 82/01)

Le 10 juillet 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 28 novembre 1995 (rapporteur: Mme Sánchez).

Lors de sa 331e session plénière des 20 et 21 décembre 1995 (séance du 20 décembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Contexte

1.1. La nécessité d'une législation communautaire uniformisant les législations nationales dans le domaine des résidus de produits phytopharmaceutiques a été reconnue par le Conseil dans sa résolution du 22 juillet 1974 car les limites maximales de résidus (LMR) étaient utilisées jusqu'alors comme argument en faveur de la défense de la santé des consommateurs alors qu'en réalité, elles n'avaient d'autres effets que de créer des barrières non tarifaires entre les pays membres.

1.2. La première disposition communautaire en cette matière fut la directive 76/895/CEE du Conseil, du 23 novembre 1976 (), concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes.

Lorsqu'on les analyse, il ressort en premier lieu des dispositions de cette directive 76/895/CEE que les «teneurs maximales en résidus» qui y sont définies ne représentent pas une véritable harmonisation des exigences légales en la matière, puisque son article 3.2 permet aux États membres d'établir des limites plus élevées dans leurs législations nationales.

De même, on peut en inférer que l'état des connaissances techniques et scientifiques de cette époque ne peut être comparé à l'actuel et que, par conséquent, il a pu exister une certaine concession à des décisions dictées par des intérêts économiques ou politiques. Considérée dans son ensemble, et compte tenu des connaissances scientifiques et de l'état d'esprit actuels, cette directive pourrait être qualifiée de non totalement satisfaisante, au vu des exigences sociales et du marché dans l'UE, même si elle a représenté alors un progrès de l'Union européenne.

1.3. Les directives du Conseil 86/362/CEE et 86/363/CEE du 24 juillet 1986 (), concernant respectivement la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les céréales et la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les denrées alimentaires d'origine animale, représentent déjà un progrès significatif vers une harmonisation véritable des législations nationales, en ce qu'elle établissent des limites maximales de résidus qui doivent être respectées et faire l'objet d'une surveillance de la part de tous les États membres.

Il faut mentionner en particulier le fait que la directive 86/363 prévoit d'établir des teneurs maximales en résidus pour les produits à base de viande et les produits laitiers.

Cependant, ces directives pèchent par d'importantes lacunes. Même si leur portée a été étendue dans les modifications ultérieures de leurs annexes, leur but initial semble viser presque exclusivement l'interdiction de commercialiser sur le marché intérieur des produits contenant des résidus de pesticides interdits dans l'agriculture à l'intérieur de la Communauté européenne, laissant le champ libre aux États membres dans leurs exportations vers des pays tiers. Aussi, l'absence de référence à une prise en considération des connaissances techniques et scientifiques laisse-t-elle à penser que l'établissement des teneurs maximales en résidus demeure largement influencé par les décisions d'ordre politique.

1.4. La directive du Conseil 90/642/CEE du 27 novembre 1990 (), concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d'origine végétale, y compris les fruits et légumes, constitue un progrès considérable par rapport à la directive 76/895/CEE. D'une part, elle harmonise véritablement les législations nationales en la matière et, d'autre part, elle prévoit que les LMR doivent être établies séparément pour les différents produits végétaux ou pour les différents groupes de produits végétaux dont la culture ou le conditionnement pourrait nécessiter l'utilisation de chacune de ces substances pesticides actives. Elle inclut également des normes visant au contrôle des résidus sur et dans les produits végétaux et recommande que les mêmes exigences soient de rigueur pour les produits végétaux exportés vers les pays tiers.

Toutefois, malgré les progrès qu'elle entraîne, cette directive présente elle aussi des lacunes. On peut relever en premier lieu que, faute de recommander une harmonisation immédiate pour tous les pesticides, elle crée une situation où les différences de LMR existant d'une législation nationale à l'autre peuvent retarder considérablement le véritable parachèvement du marché unique des produits végétaux, ne laissant aucune possibilité de résoudre le cas des produits transformés à base de végétaux. De plus, la fixation des LMR demeure pour une large part tributaire de décisions politiques, et les critères techniques servant à les calculer ne sont pas établis. On peut même dire que cette directive est un échec, puisque, ayant été conçue dans le but de mettre en place le marché unique, elle n'a pas encore réussi, en 1995, à éliminer un grand nombre des obstacles existants.

2. Observations générales

2.1. Durant la période d'application de toutes les directives antérieures, y compris les diverses modifications qui leur ont été apportées, la Commission est censée appliquer, dans l'élaboration de ses propositions de fixation des LMR, des critères scientifiques ayant préalablement reçu le plein aval du Conseil. En effet, les LMR figurant dans les propositions de la Commission n'ont pas fait l'objet, de la part du Conseil, de modifications allant dans le sens d'une restriction.

2.2. De même, l'adoption de ces directives a permis de détecter des problèmes que les directives antérieures n'avaient pas prévus. Citons, en particulier, l'adoption de positions ouvertes dans les cas où il n'existe aucun risque pour la santé, mais où l'on ne dispose pas d'un nombre suffisant de données pour établir une LMR définitive.

2.3. La procédure d'adoption des LMR par le Conseil constitue clairement une obstruction à l'application des directives elles-mêmes. Une fois chacune des listes de LMR approuvée, le personnel de la Commission est censé se consacrer, pendant presque un an, à défendre la nouvelle proposition de directive, et après son adoption, une année s'écoule encore jusqu'à son entrée en vigueur dans les États membres. Cette procédure, par son manque de souplesse, réduit de moitié la capacité de travail de la Commission dans la détermination des LMR à fixer.

2.4. À ce jour, on n'a pas progressé le moins du monde en ce qui concerne les produits transformés à base de végétaux; or, le volume de leur consommation exige qu'une disposition d'harmonisation offre une garantie totale pour la santé des consommateurs. La directive 91/414 stipule bien qu'il faut envisager les niveaux de résidus dans les produits transformés, mais elle ne contient pas de dispositions relatives à la fixation des limites maximales de résidus ni à leur surveillance. Or, en l'absence de LMR communautaires définies au niveau d'une directive, le consommateur n'a pas d'éléments d'information et on ne peut déterminer les raisons qui ont conduit les autorités nationales à en fixer: raisons de santé ou, au contraire, souci de protéger au plan économique et social le secteur agroalimentaire national.

2.5. Il ne fait aucun doute que les États membres appliquent des programmes de surveillance des résidus de pesticides adaptés aux habitudes de consommation de leur population. Toutefois, les consommateurs ne peuvent considérer que leurs exigences sont satisfaites tant que ne seront pas appliquées des directives communes qui tiennent compte de la diversité d'habitudes et de conditions d'existence de la population européenne et qui, en outre, représentent non pas un accroissement des dépenses publiques dans les États membres, mais une utilisation optimale des ressources affectées à ces contrôles. Aujourd'hui, ceux-ci pourraient être exercés en coordination avec ceux prévus en application de la directive 93/99/CEE sur les mesures de contrôle officiel des produits alimentaires.

2.6. Indirectement, il est fait obstacle à la diversification des cultures. Si l'on analyse en détail les LMR déjà fixées aux termes de la directive 90/642, on observera que pour les cultures les plus importantes, ou pour celles qui sont le plus répandues dans l'Union européenne, des LMR s'appliquent pratiquement pour tous les pesticides envisagés tandis que les cultures plus artisanales, les cultures mineures, celles qui pourraient à l'avenir être une solution pour l'agriculture des petites régions, se trouveront fort probablement démunies dans la lutte contre les parasites dès lors qu'il n'existe pas de recherche privée sur les pesticides applicables. Cette situation deviendra encore plus précaire lorsque la totalité des LMR fixées par la directive 76/895 seront revues.

3. Observations spécifiques

3.1. Champ d'application des directives

Le CES approuve les modifications apportées par la Commission aux directives à l'examen, sous réserve des observations suivantes.

3.1.1. Le CES estime favorable aux intérêts des consommateurs la décision de la Commission d'élargir le champ d'application des directives aux produits séchés, transformés et composés, de telle façon que la LMR relative aux matières premières agricoles utilisées soit de rigueur pour l'ensemble de ceux-ci.

3.1.2. Il considère également comme un pas constructif l'application de LMR aux produits destinés à l'exportation vers les pays tiers, même si des exceptions à cette règle sont prévues lorsque la législation du pays destinataire prévoit un traitement particulier.

3.1.3. Dans les cas où les produits mentionnés, parce qu'ils sont destinés à un usage non alimentaire, ne sont pas inclus dans le champ d'application de cette directive, le CES entend qu'un contrôle rigoureux soit effectué afin d'empêcher leur utilisation comme denrées alimentaires ou comme aliments pour animaux, de sorte qu'ils ne puissent en aucun cas, sous le couvert d'exception, représenter un risque pour la santé des consommateurs.

3.2. Fixation des LMR (teneurs maximales)

3.2.1. La proposition de la Commission de modifier la procédure de fixation des LMR présente le grand avantage, d'une part, d'unifier toutes les procédures prévues dans chacune de ces directives et, d'autre part, de les simplifier. Dans les cas où le Conseil doit intervenir, la décision sera prise dans un délai de quinze jours (procédure d'urgence) ou dans un délai n'excédant pas trois mois.

3.2.2. Le CES tient à souligner à ce propos que la Commission consolide ainsi une procédure, dans laquelle elle a le pouvoir de décision, le cas échéant, puisqu'elle pourra décider de soumettre au Conseil les approbations ou les modifications des LMR sans le rapport du comité phytosanitaire, soit parce que celui-ci s'est prononcé négativement, soit parce que les délais pour l'élaboration de ce rapport ont été dépassés.

Il y a lieu de prendre en considération, dans le cadre de cette procédure, le contenu de la directive 91/414, déjà examinée, qui fait référence à la procédure ADI (dose journalière).

3.2.3. Un autre point particulièrement important a été la définition d'État membre d'origine et d'État membre de destination, afin d'établir des LMR d'importation et des LMR temporaires, définition de grande importance dans l'hypothèse où des litiges surviendraient entre pays membres.

3.3. Résolution de litiges entre pays membres

3.3.1. Jusqu'à présent, les litiges opposant des pays membres à propos de divergences sur les limites maximales de résidus applicables à leurs produits ont été résolus par la négociation bilatérale, et les pays importateurs se sont volontairement soumis aux résultats de cette négociation.

3.3.2. Le CES voit comme une solution pratique la procédure de résolution des litiges entre pays membres prévue tant qu'on ne sera pas parvenu à harmoniser les législations nationales pour la fixation des LMR, ce qui permettra d'encourager la libre circulation des produits tout en protégeant la santé des consommateurs.

3.3.3. Le CES estime qu'il est injustifié de tenir à l'écart de cette procédure les litiges pouvant survenir dans le cas des produits transformés, et demande par conséquent qu'ils soient inclus dans les compétences de la Commission.

3.3.4. Le système semble raisonnable, dès lors que la Commission doit tenir compte du rapport rendu par les experts des pays en litige, étant donné que la résolution dictée par la Commission, une fois publiée au JOCE, prendra effet dans tous les pays.

Il faut également souligner que la meilleure façon de résoudre les litiges entre pays membres serait un système d'arbitrage adapté aux intérêts à protéger et non limité à ceux des seuls pays membres.

4. Conclusions

4.1. Les consommateurs ont droit à un système garantissant pleinement la protection de leur santé, par-delà les intérêts généraux de l'Union européenne.

4.2. De même qu'il n'est pas bon que la décision d'adopter les LMR relève du niveau politique, il n'est pas bon non plus de conférer l'autorité en cette matière presque exclusivement à la Commission. Étant donné de surcroît, le manque de souplesse dont la fixation des LMR communautaires pâtit dans le cadre de la procédure d'adoption par le Conseil, le moyen le plus approprié de les établir et d'assurer le suivi de leur contrôle serait de recourir à une procédure du comité de réglementation IIIb (avec «contre-filet»), ce qui permettrait une surveillance suffisante de l'activité de la Commission.

4.3. Une bonne partie de la consommation de végétaux concerne des produits transformés et des aliments composés. Par conséquent, il faudrait presser la Commission de fixer dans un délai assez bref les facteurs correcteurs à appliquer pour le calcul des LMR dans ces produits; par ailleurs, ces mêmes produits alimentaires devraient être pris en considération pour les procédures de résolution des litiges (permettant l'application des articles 30 à 36 du Traité) et pour les procédures de contrôle.

4.4. Il faut encourager la diversification des cultures et lutter contre les restrictions que l'on observe dans l'application des directives en vigueur et, par conséquent, devant les difficultés financières prévisibles dans l'obtention de données concernant les cultures de moindre importance, il est jugé nécessaire de tirer le meilleur parti des recherches en cours et des possibilités d'en extrapoler les résultats à d'autres cultures dans des pays tiers.

4.5. Le CES souhaiterait que la Commission donne les moyens de réaliser des programmes de recherche permettant de disposer de pesticides non nocifs pour la santé de l'homme et développant de nouvelles méthodes de culture, en particulier des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et de développer ainsi les régions en déclin.

Dans cette optique, il serait conseillé de créer un office international d'échanges d'informations sur les pesticides.

Fait à Bruxelles, le 20 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° L 340 du 9. 12. 1976.

() JO n° L 221 du 7. 8. 1986.

() JO n° L 350 du 14. 12. 1990.