Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures» () (97/C 206/05)

Le 27 janvier 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 75, paragraphe 1 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 avril 1997 (rapporteur: M. Decaillon).

Lors de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 23 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 118 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive de la Commission a:

1.1.1. Pour objet:

- les taxes annuelles sur les véhicules;

- les droits d'usage et péages;

- le concept d'itinéraires sensibles.

1.1.2. Pour champ:

- les véhicules destinés aux transports de marchandises dont le poids total en charge autorisé est égal ou supérieur à 12 tonnes, à l'exclusion des véhicules n'effectuant des transports que sur les territoires non européens des États membres, et des véhicules immatriculés aux îles Canaries, à Ceuta et Melilla, aux Açores et à Madère et n'effectuant de transports que dans ces territoires ou entre ces territoires et l'Espagne ou le Portugal.

1.1.3. Pour objectif:

- la réduction des distorsions de la concurrence dans le cadre de l'approfondissement du marché intérieur. Pour cela la Commission propose:

une meilleure couverture des coûts associés à l'usage de l'infrastructure routière, incluant les coûts externes;

une plus grande différenciation des prélèvements en fonction de la génération des coûts;

un recours élargi au principe de territorialité dans la récupération des coûts résultant de l'usage des infrastructures.

1.2. La proposition de directive de la Commission répond à une double obligation juridique:

1.2.1. Le réexamen, par le Conseil, conformément à l'article 7 alinéa f de la directive 93/89/CE (), du plafond des droits d'usage.

1.2.2. L'approbation par le Conseil, «dans un délai raisonnable», d'une nouvelle directive 93/89/CE, annulée par la Cour de justice en juillet 1995 () aux motifs que:

- Le Conseil, ayant adopté un texte comportant des modifications substantielles par rapport à la proposition de la Commission approuvée par le Parlement européen le 18 décembre 1992, sous réserve de deux modifications mineures, n'a pas respecté la procédure de reconsultation du Parlement européen prévue aux articles 75 et 99 du Traité.

- La consultation régulière du Parlement dans les cas prévus par le Traité constitue une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l'acte concerné. La participation effective du Parlement au processus législatif communautaire, étant un élément essentiel de l'équilibre institutionnel et l'expression d'un principe démocratique fondamental.

- L'argumentation du Conseil a été rejetée.

1.3. La proposition de directive de la Commission s'inscrit dans un contexte juridique particulier.

1.3.1. Pour des motifs de sécurité juridique (ne pas créer un «vide juridique») la Cour de justice a considéré nécessaire de maintenir provisoirement l'ensemble des effets de la directive annulée jusqu'à ce que le Conseil ait adopté une nouvelle directive.

1.3.2. Dans le cadre d'un contrôle de légalité fondé sur l'article 173 du Traité, la Cour de justice ne s'est pas reconnue compétente pour imposer au Conseil un délai dans l'adoption d'une nouvelle directive.

1.3.3. Toutefois, le Conseil a le devoir de remédier à l'irrégularité commise, dans un délai raisonnable.

1.4. La proposition de directive de la Commission s'inscrit à la fois dans le cadre de la réalisation du marché unique par l'élimination des distorsions de concurrence et dans le cadre de la politique commune des transports.

1.4.1. Outre les actes juridiques propres à l'élimination des distorsions de concurrence, la directive se réfère explicitement à d'autres textes, notamment:

- le Livre blanc sur «Le développement futur de la politique commune des transports (2)

(2) Doc. COM(92) 494 final; JO n° C 352 du 30. 12. 1993, p. 11.» prônant une stratégie plus globale, pour des transports plus durables et plus équilibrés;

- le Livre vert «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports (3)

(3) Doc. COM(95) 691 final - CES 1261/96 (pas encore publié au Journal officiel).» portant notamment sur les manières de corriger les tendances non viables des transports et les moyens en particulier d'internaliser les coûts externes;

- les instruments de nature réglementaire, technique ou organisationnelle visant à améliorer l'attractivité, la rentabilité et la qualité de service d'autres modes de transports terrestres, tels que l'ouverture du marché pour le ferroviaire, les actions pilotes, PACT pour le transport combiné, la restructuration du marché pour la voie navigable.

2. Rappels historiques

2.1. De la proposition de directive

2.1.1. En 1968, la Commission propose d'instituer un système de taxation des véhicules utilitaires ().

2.1.2. En 1978, le Conseil donne son accord de principe.

2.1.3. En 1988, la Commission présente une proposition d'imputation des coûts d'infrastructures aux poids lourds (doc. COM(87) 716 final () modifiant le document COM(86) 750 final ()).

2.1.4. En 1992, la Commission présente une nouvelle proposition de directive (doc. COM(92) 405 final ()) modifiant ses propositions initiales et celles du document COM(90) 540 final présenté en 1991 ().

2.1.5. En 1993, le Conseil adopte la directive 93/89/CEE sur «l'application par les États membres des taxes sur certains véhicules utilisés pour le transport de marchandises par route, ainsi que des péages et droits d'usage perçus pour l'utilisation de certaines infrastructures», mais s'écarte substantiellement de la proposition de la Commission et de l'avis du Parlement européen, notamment sur le fait que le Conseil n'est plus tenu d'adopter, au plus tard le 31 décembre 1998, un système harmonisé de taxation routière et ne demande plus à la Commission des propositions en vue de l'établissement d'un régime d'imputation fondé sur le principe de territorialité.

2.2. Des principales positions du Comité économique et social

2.2.1. Le Comité économique et social a rendu plusieurs avis positifs assortis de différentes observations sur les différentes propositions de la Commission:

- Avis du 2 juillet 1987 sur le doc. COM(86) 750 final, rapport de M. Moreland ();

- Avis du 2 juin 1988 sur le doc. COM(87) 716 final, rapport de M. Rouzier ();

- Avis du 24 avril 1991 sur le doc. COM(90) 540 final, rapport de M. Moreland ();

- Avis du 25 novembre 1992 sur le doc. COM(92) 405 final, rapport de M. Moreland ().

2.2.2. Les différents avis du Comité économique et social révèlent une constance de fond sur quelques questions essentielles:

a) poursuivre l'élimination des distorsions de concurrence;

b) développer une approche graduelle et simplifiée;

c) asseoir le critère de taxation sur:

- le poids maximum autorisé et le nombre des essieux,

- un système ne pénalisant pas les petits véhicules;

d) poursuivre l'objectif d'un modèle commun d'affectation des coûts d'infrastructures et des coûts externes selon un modèle progressif;

e) parvenir à terme à la suppression des péages sauf pour quelques infrastructures spécifiques;

f) s'appuyer, en attendant, pour les infrastructures générales comme pour les infrastructures spécifiques, le plus possible sur le principe de territorialité;

g) prendre en compte l'ensemble des coûts et avantages économiques, sociaux, environnementaux, de chaque mode de transport.

3. Considérations du Comité économique et social

3.1. Base juridique du projet de directive

3.1.1. Le Comité économique et social considère:

- que le projet de directive peut invoquer, pour valider ses objectifs, différents articles généraux du Traité et notamment les articles 2 et 3;

- mais que fondamentalement la base juridique du projet de directive doit reposer sur les dispositions du titre 4 du Traité et plus spécifiquement sur celles de l'article 75.

3.1.2. Le Comité économique et social en effet, tout en reconnaissant les interdépendances que le projet de directive établit avec d'autres dispositions du Traité, considère:

- que ces interdépendances tiennent à la nature même du transport et à son caractère transversal;

- que les spécificités du transport doivent cependant être pleinement reconnues;

- qu'à ce titre les taxes sur l'usage des infrastructures doivent nécessairement être établies sur des considérants propres à la politique commune des transports;

- qu'il serait préjudiciable que ces taxes soient assimilées aux dispositions fiscales du Traité (art. 95 et suivants);

- que l'article 75, outre son adéquation aux objectifs et dispositions du projet de directive correspond, en termes de procédure d'adoption (art. 189 C), au souci d'efficacité et au voeu de rapidité de décision en la matière, plusieurs fois exprimés par le Comité économique et social.

3.2. Observations générales

3.2.1. Le Comité réitère ses avis précédents sur la nécessité, pour le Conseil, de parvenir, le plus rapidement possible, à un accord sur l'imputation des coûts d'infrastructures routières,

- pour approfondir le marché intérieur en éliminant les distorsions de concurrence,

- pour développer une saine concurrence intra et intermodale dans le secteur des transports,

- pour tenir compte des exigences de promotion d'un système de transport efficace, équilibré, durable,

- pour consolider le système européen des transports notamment dans la perspective de l'élargissement,

- pour clarifier le principe «utilisateur = payeur»,

- pour intégrer, dans le calcul des coûts et prix du transport, ses effets externes tant positifs que négatifs.

3.2.2. Le Comité réitère ses observations précédentes sur le fait que les péages constituent une application du principe de territorialité mais que leur combinaison avec des taxes sur les véhicules et des droits d'accises, constitue une double imposition. C'est pourquoi le Comité reste favorable à la suppression à terme des péages. Les innovations technologiques notamment de perception électronique devraient permettre d'éviter ces doubles impositions, tout en facilitant la fluidité des trafics.

3.2.3. Le Comité apprécie favorablement la démarche progressive, mesurée et gradualiste de la Commission, ce qui devrait permettre, compte tenu des nombreuses différences de situation et d'appréciation dans les États membres, de parvenir à un accord au sein du Conseil. Le Comité souligne que dans les circonstances actuelles, il convient, comme le fait la Commission, de procéder par étapes vers une harmonisation plus complète, et de permettre à certains États membres de prendre des mesures propres dans le domaine de la taxation des véhicules, sans que cela se traduise par de nouvelles distorsions de concurrence.

3.2.3.1. Le Comité attire l'attention sur le fait que l'approche qui prévaut à l'heure actuelle au sein de l'Union européenne en matière de taxations sur les carburants s'appuie davantage sur des considérations de politique fiscale que sur des considérations de politique des transports dans la mesure où les accises sur les carburants demeurent et demeureront une ressource importante.

Le Comité souhaite qu'une véritable cohérence soit établie entre les taxes indirectes relevant des politiques fiscales et les taxes directes sur l'usage des infrastructures et la couverture des coûts externes relevant de la politique des transports.

3.2.4. Le Comité reconnaît l'effort accompli par la Commission pour présenter un projet:

- respectant à la fois le principe de différenciation selon les catégories de véhicules et suffisamment simple pour trouver une application rapide sans surcoûts administratifs;

- respectant le principe d'une taxation correspondant au plus près à l'utilisation effective des infrastructures;

- respectant de façon simple et mesurée l'intégration des coûts externes dans les différentes formes de prélèvement, en assurant les principes de non-discrimination et de compatibilité entre ces différentes formes;

- respectant le caractère spécifique de certaines situations et infrastructures.

3.2.5. Le Comité reconnaît l'effort accompli par la Commission pour avoir assorti sa proposition d'une analyse, certes discutable, mais relativement complète et sérieuse, des conséquences fonctionnelles de sa proposition.

3.2.6. Le Comité tout en réitérant son accord avec la recherche, par la Commission, de la généralisation du principe de territorialité, attire l'attention de la Commission sur l'existence de problèmes pratiques.

3.2.7. Le Comité reconnaît la nécessité de garantir aux États membres des revenus fiscaux suffisants, mais réaffirme:

- que ces recettes doivent correspondre réellement à l'usage des infrastructures non pas à une extension généralisée de recettes fiscales;

- que leur actualisation soit équilibrée, mesurée et équitable pour ne pas pénaliser indûment les différentes catégories d'usagers, soumises aujourd'hui à de grandes difficultés, entraver le principe de libre circulation, et introduire de nouvelles distorsions intra et/ou intermodales.

3.2.8. Le Comité réaffirme l'importance qu'il attache à l'évaluation et à la prise en compte des coûts d'infrastructures et des effets externes. Le Comité considère que leur internalisation doit s'appliquer à l'ensemble des modes, mais compte tenu de la situation actuelle et de la nécessité d'entamer un processus gradualiste, qu'il est normal de commencer, dans une première étape, par le secteur le plus exposé, à savoir le transport routier. Par ailleurs, le Comité rappelle que la prise en compte complète des effets externes suppose de procéder à une analyse et une internalisation de type coûts/avantages (cf. notamment l'avis du CES sur le «Livre vert relatif à l'impact des transports sur l'environnement: une stratégie communautaire pour un développement des transports respectueux de l'environnement (1)

(1) JO n° C 313 du 30. 11. 1992, p. 18.» et l'avis d'initiative du CES sur les «Coûts d'infrastructure dans le domaine des transports de marchandises par route (2)

(2) JO n° C 18 du 22. 1. 1996, p. 27.»).

3.2.9. Le Comité, tout en reconnaissant l'objet spécifique de la proposition de directive qui lui est soumise, considère que celle-ci est inséparable de prises de décisions rapides par le Conseil, dans d'autres champs de la politique des transports, et de mise en cohérence de ces décisions dans une stratégie intégrée (cf. notamment l'avis du CES sur le Livre vert: «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports. Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne (1)

(1) Doc. COM(95) 691 final - CES 1261/96 (pas encore publié au Journal officiel).»).

3.2.10. Le Comité tout en admettant le concept «d'itinéraires sensibles» s'interroge sur les procédures de détermination de tels itinéraires et souhaiterait que cette reconnaissance soit assortie du fait que ces itinéraires sensibles ne doivent pas constituer une entrave à la libre circulation ni produire de nouvelles distorsions de concurrence.

4. Observations particulières

4.1. Sur la composition du parc

4.1.1. Le Comité accueille favorablement le fait que le parc de véhicules soit de plus en plus composé de véhicules respectant l'environnement.

4.1.2. Toutefois, le Comité, sur ce point, s'interroge sur le caractère «mécanique» des estimations de la Commission qui semblent avoir été établies «toutes choses égales par ailleurs».

4.1.3. Il existe aujourd'hui une pression de certains opérateurs et de certains États pour accroître les normes techniques des véhicules routiers. Le Comité estime que la Commission aurait intérêt à procéder à certaines «simulations» concernant l'hypothèse de modifications de ces normes techniques et de leur impact en termes d'usure des infrastructures et de coûts externes.

4.1.4. Par ailleurs, le Comité n'exclut pas que l'application de la directive induise des effets pervers et accentue la dualisation du parc de véhicules et du secteur routier, avec un nombre relativement restreint d'entreprises en capacité financière de se positionner sur les normes les plus efficaces et de bénéficier de la dégressivité des taxes, péages et droits d'usage et un nombre de plus en plus important d'entreprises dans l'incapacité d'accéder à ces normes et se trouvant, par conséquent, non seulement surtaxées, mais productrices de dégradations des infrastructures et de coûts externes de plus en plus élevés.

4.2. Sur les coûts de transport

4.2.1. Le Comité accueille favorablement le fait que cette incidence sera faible.

4.2.2. Toutefois le Comité craint l'apparition d'effets non désirés dans la mesure où, même si l'incidence des taxes directes sur les infrastructures est faible, cette incidence est plus ou moins importante selon la situation des différents opérateurs.

4.2.3. Pour certains, elle sera effectivement relativement faible et pourra même être répercutée dans les prix mais pour d'autres elle viendra peser encore davantage sur leur situation financière.

4.3. Sur la demande de transport routier et le transfert modal

4.3.1. Le Comité prend acte que les dispositions de la directive auront un faible impact sur l'évolution du mode routier.

4.3.2. Le Comité considère que la directive ne pourra être prolongée et approfondie que si elle s'accompagne simultanément, ou du moins le plus rapidement possible, de dispositions agissant sur l'offre, tant en termes d'infrastructures, en termes de services assurés par d'autres modes, qu'en termes de nouveaux services télématiques (cf. avis d'initiative du CES sur «L'application de systèmes télématiques au transport intermodal dans un contexte paneuropéen (2)

(2) Doc. CES 1391/96 (pas encore publié au Journal officiel).»).

4.3.3. Le Comité invite donc le Conseil et la Commission à agir fortement dans le sens du développement des moyens de promouvoir une offre plurimodale plus performante, et plus respectueuse des infrastructures et de l'environnement (cf. avis du CES sur le Livre vert: «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports. Option en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne»).

4.4. Sur les prix des marchandises

4.4.1. Le Comité accueille favorablement la faible incidence sur les prix des marchandises transportables.

4.4.2. Compte tenu de l'évolution relative sur une longue période des prix de transport et des prix des produits transportés, au détriment manifeste des premiers, le Comité pense même que cette incidence sur les prix pourrait, sans dommage pour leur compétitivité, être globalement absorbée par les affréteurs ou donneurs d'ordre.

4.5. Sur les coûts d'infrastructures et coûts externes

4.5.1. Le Comité souhaite la prise en compte des observations tant générales que particulières qu'il a présentées (cf. avis du CES sur le Livre vert: «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports. Option en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne»).

4.6. Sur les revenus de la taxation

Le Comité prend acte de la croissance attendue de ces revenus, mais tient à souligner:

- que ce n'est pas l'objectif de la directive;

- qu'une plus grande différenciation selon les utilisateurs serait souhaitable tant du point de vue de l'affectation des coûts réels que du point de vue de l'équité des prélèvements.

4.7. Sur la compétitivité

4.7.1. Le Comité prend acte que la faible hausse du prix du transport devrait être plus que compensée par une efficacité accrue du transport routier et du système de transport pris dans son ensemble.

4.7.2. Mais le Comité tient à souligner que l'efficacité du système routier, comme du système de transport pris dans son ensemble, passe, comme il a été souligné ci-dessus, par des dispositions visant à améliorer l'offre de transport.

4.8. Sur le système de production, d'échanges, et l'espace européen

4.8.1. Le Comité prend acte de ce que les effets de la proposition ne sont pas jugés préjudiciables à la cohérence et à la cohésion de la Communauté.

4.8.2. Il invite cependant la Commission, lors de l'élaboration de son rapport sur l'évaluation de l'application de la directive, à faire plus que d'envisager, le cas échéant, des correctifs, et à rechercher dans ses nouvelles propositions, les propositions et procédures positives en termes de cohérence et cohésion de l'espace productif, commercial, géographique, de la Communauté.

4.9. Sur le système social

4.9.1. Le Comité regrette que l'étude d'impact faite par la Commission n'ait pas examiné le volet social. Il invite donc la Commission à combler cette lacune notamment en examinant l'effet que pourrait avoir la directive sur l'alourdissement de la pression fiscale, sur une éventuelle dégradation des conditions de travail, et du respect des réglementations, et sur un recours accru à la sous-traitance dans le transport routier. Selon les pays et les catégories d'entreprises.

4.9.2. En fonction des résultats de cette analyse, le Comité invite la Commission à prendre toutes les initiatives permettant:

- de pallier, le cas échéant, les effets négatifs de la présente directive;

- de promouvoir au travers de l'amélioration des conditions sociales des transports, une plus grande efficacité et une meilleure qualité de l'offre.

5. Considérations particulières

5.1. Considérant 2

5.1.1. Le Comité se félicite que l'imputation des coûts externes soit reconnue, mais s'interroge sur la formulation «le cas échéant» qui semble en contradiction avec le considérant 4 invitant à «assurer un système durable de transports» et à «encourager l'utilisation de moyens de transport de marchandises plus respectueux de l'environnement» et avec le considérant 10 qui, à cette fin, invite à une différenciation accrue des instruments économiques.

5.1.2. Le Comité suggère une nouvelle formulation du considérant 2.

5.2. Article 2

5.2.1. Le Comité, face au développement actuel de certains types de transport (notamment en messagerie, fret-express courses ...), s'interroge sur la limitation du champ d'application aux seuls véhicules ayant un poids total en charge égal ou supérieur à 12 tonnes.

Il conviendrait, pour le moins, que la Commission la justifie à la fois en termes de non-distorsion de la concurrence et en termes d'affectation réelle des coûts d'usage des infrastructures et des coûts externes, ou alors en termes de progressivité, simplicité, gradualisme de sa démarche.

5.2.2. Le Comité s'interroge sur la définition des «coûts externes réduits à la "congestion" et à la "pollution" atmosphérique et sonore». D'autres éléments tels que la sécurité, le taux d'occupation des sols, les vibrations, ... ne devraient-ils pas également être pris en compte?

5.3. Article 6

5.3.1. Le Comité, tout en marquant son accord avec le souci de simplification marqué par la Commission, s'interroge sur le principe de différenciation des véhicules:

- une différenciation plus fine n'aurait-elle pas permis de se rapprocher davantage de l'imputation réelle des coûts d'usage des infrastructures et des coûts externes;

- l'application d'une progressivité linéaire de 10 %, entre les véhicules non EURO, les véhicules EURO I et les véhicules EURO II, a-t-elle d'autres justifications que le principe de simplicité?

Bruxelles, le 23 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n°C 59 du 26. 2. 1997, p. 9.

() JO n° L 279 du 12. 11. 1993, p. 32; JO n° C 19 du 25. 1. 1993, p. 74.

() Arrêt de la Cour du 5 juillet 1995 - Affaire C-21/94.

Recueil de Jurisprudence 1995, p. I-1827.

() Doc. COM(68) 567 final - JO n° C 96 du 21. 9. 1968, p. 44); JO n° C 48 du 16. 4. 1969, p. 5.

() JO n° C 79 du 26. 3. 1988, p. 8; JO n° C 208 du 8. 8. 1988, p. 29.

() JO n° C 232 du 31. 8. 1987, p. 88.

() JO n° C 311 du 27. 11. 1992, p. 63; JO n° C 19 du 25. 1. 1993, p. 71.

() JO n° C 75 du 20. 3. 1991, p. 1; JO n° C 159 du 17. 6. 1991, p. 18.