A4-0049/99

Résolution sur le processus décisionnel au sein du Conseil dans une Europe élargie

Le Parlement européen,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission institutionnelle (A4-0049/99),

A. considérant qu'il est de son devoir de procéder à une analyse critique et propositionnelle du fonctionnement des grandes institutions de l¨Union, analyse et propositions qui supposent la prise en compte de l¨ensemble des dispositions juridiques et réglementaires, des procédures décisionnelles, formelles ou informelles, ainsi que des pratiques administratives ou politiquesqui, au-delà des dispositions des traités, régissent une institution et en conditionnent l¨efficacité;

B. considérant le rôle central du Conseil européen et du Conseil dans le système de décision de l¨Union et la paralysie grandissante de ce système;

C. considérant que, compte tenu de l¨extension des compétences monétaires et politiques de l¨Union et de la perspective du prochain élargissement et avant toute nouvelle adhésion, il est indispensable de procéder à un examen d'ensemble de la fonction Conseil au sein de l'Union européenne et de mener à bien, tant par la modification du traité que par des aménagements politiques et administratifs substantiels:

- une réorganisation en profondeur des structures et des rôles confiés aux différents organismes politiques et administratifs participant de la fonction Conseil - Conseil européen, Conseil des ministres, Coreper et comités spécialisés - en vue d'assurer l'unité et la cohérence de celle-ci;

- une rationalisation et un renforcement des procédures visant à donner au Conseil une efficacité et une transparence satisfaisantes et à diminuer le poids de la bureaucratie;

D. considérant qu'un progrès vers une démocratisation accrue suppose la mise en oeuvre de principes reconnaissables par les citoyens européens: principe de la majorité, responsabilité politique des autorités, contrôle des institutions parlementaires, transparence des procédures de décision;

E. considérant souhaitable l'évolution de l'Union vers un modèle général fondé sur sa double nature d'union entre Etats membres et d'union entre les peuples, dans laquelle la Commission évoluera en un véritable exécutif européen, le Parlement européen représentant la population et le Conseil représentant les Etats, afin de promouvoir une Union capable d¨agir comme un ensemble intégré, uni et cohérent et, par-là même, plus fort sur la scène internationale;

F. considérant que lors de la préparation d'une révision des Traités, un dialogue interinstitutionnel et démocratique est nécessaire entre les institutions, conformément à sa résolution du 19 novembre 1997 sur le traité d'Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((JO C 371 du 8.12.1997, p. 99.));

I. LA FONCTION CONSEIL

1. appelle, dans un double souci de transparence et de rationalisation, à une révision de l'article 202 du traité CE (ancien article 145) déterminant les attributions du Conseil des ministres de l'Union européenne, afin de mieux distinguer les trois grandes catégories de fonction qu'il assume en fait:

- la fonction législative et budgétaire qu'il exerce, à l'initiative de la Commission, conjointement avec le Parlement européen;

- la fonction gouvernementale au sein de laquelle doit être opérée une claire distinction entre le pouvoir de décision qui revient au Conseil et les fonctions d'initiative et d'exécution qui doivent être essentiellement du ressort de la Commission et, dans une certaine mesure, des Etats membres;

- la fonction de coordination de la position des gouvernements nationaux dans les domaines de leur compétence;

2. s¨inquiète à cet égard de la tendance actuelle à faire du Conseil, dans certains secteurs de compétence et notamment ceux du deuxième pilier, une institution assurant, au delà de la fonction décisionnelle, des fonctions d¨initiative et d¨exécution auxquelles il n¨est guère adapté, tendance qui perturbe la répartition logique des rôles entre la Commission et le Conseil;

II. STRUCTURES

Le Conseil européen3. souligne le rôle central et irremplaçable d'orientation générale et d'impulsion politique de l'Union européenne que joue et doit continuer de jouer le Conseil européen des chefs d'Etat ou de gouvernement;

4. estime que, pour éviter les risques de dérive et pour mieux exercer son rôle d'impulsion et d'orientation dans une Union européenne en constant élargissement, le Conseil européen doit se doter de règles de fonctionnement précises visant en particulier à :

- éviter des réunions trop fréquentes qui risqueraient d'ôter à ses conclusions le caractère de rareté et de solennité nécessaire à leur autorité et limiter le nombre de réunions informelles qui ne débouchent pas sur l'adoption de conclusions;

- assurer à chaque Conseil européen une durée suffisante afin de permettre des échanges approfondis entre les membres du Conseil européen et de favoriser entre eux la conclusion d'accords de fond;

- maintenir, malgré l'accroissement du nombre des participants lié aux élargissements, la dimension interactive des échanges entre les membres du Conseil européen, en recourant couramment, ce qui implique une modification de l'article 4 du traité UE (ancien article D) aux réunions du Conseil européen limitées aux seuls chefs d'Etat ou de gouvernement ainsi qu'au président de la Commission, et en proscrivant les tours de table à caractère général;

- veiller à ce que le Conseil européen soit alimenté en analyses, études et propositions de qualité, émanant pour l'essentiel de la Commission, ce qui suppose une préparation adéquate des Conseils européens reposant sur un haut niveau de coopération entre la Présidence, le Conseil affaires générales et la Commission;

- proscrire, dans la préparation des Conseils européens, tout court-circuit du Conseil affaires générales par un réseau de conseillers particuliers, le « topnet », dont la mise en place ne pourrait que perturber le jeu normal des institutions;

- exclure, contrairement à l'usage actuel, des conclusions adoptées par le Conseil européen tout ce qui n'a pas fait l'objet de délibérations effectives de celui-ci, et qui ne manquerait pas d'altérer, en le diluant, la portée du message politique adressé par le Conseil européen aux peuples et aux institutions de l'Union;

5. relève que, dès lors qu'ils exercent en revanche un pouvoir décisionnel prévu par le Traité, les chefs d'Etat ou de gouvernement devraient systématiquement se réunir, non en Conseil européen, mais en Conseil réuni au niveau des chefs d¨État ou de gouvernement, ce qui implique:

- en termes de structures, que le Président de la Commission n¨en soit pas membre et que les ministres assistant les chefs d¨État ou de gouvernement relèvent de la formation spécialisée du Conseil compétente pour les questions figurant à l¨ordre du jour;

- en termes de procédure, que le Conseil réuni à ce niveau se dote de règles imitées de celles du Conseil, en particulier pour ce qui concerne les ordres du jour, l¨initiative des propositions mises en délibération et la prise de décision;

Le Conseil

6. constate à cet égard le déphasage croissant du Conseil Affaires générales et les effets très négatifs de ce déphasage, ce Conseil étant par excellence chargé d'assurer l'unité d'action et la cohérence d'ensemble du Conseil des ministres;

7. affirme que la restauration de la cohérence du Conseil des ministres passe à la fois par la réhabilitation et la transformation du Conseil Affaires générales:

a) la réhabilitation exige que les attributions du Conseil Affaires générales soient clairement réaffirmées et renforcées, ce qui suppose en particulier qu'il lui revienne plutôt qu'à la Présidence mais sur proposition de celle-ci et après consultation de la Commission, de prendre les décisions concernant :

- l'établissement du programme du travail du Conseil;

- le calendrier des réunions des Conseils spécialisés, ce qui devrait permettre de mettre fin à la quasi-automaticité des réunions semestrielles de l'ensemble de ceux-ci, seule manière pratique de réduire en fait le nombre jugé inutilement élevé des formations spécialisées du Conseil;

- la répartition des dossiers entre lui-même et les différentes formations du Conseil, ce qui revient à lui donner la maîtrise de sa propre compétence et à lui permettre de garder la haute main sur les dossiers à caractère transversal

- la préparation des Conseils européens;

b) la transformation suppose une modification dans la composition du Conseil:

- le Conseil Affaires générales devrait être constitué des personnalités gouvernementales les plus impliquées, sous l'autorité de leur chef de gouvernement, dans la coordination des politiques nationales, et non plus, par principe, des ministres des Affaires étrangères;

- le Conseil Affaires générales devrait donc être totalement distinct, dans ses réunions mais aussi dans sa composition, du Conseil Affaires étrangères;

- la distinction des deux Conseils devrait faciliter la présence effective des ministres aux réunions, dans toute leur durée, du Conseil Affaires générales;

8. relève que l¨efficacité accrue du Conseil Affaires générales et, plus généralement, le renforcement de la cohérence du Conseil passent en priorité par l¨amélioration nécessaire de la coordination interministérielle au sein des différents gouvernements des États membres;

9. serait favorable à la possibilité de réunir, dans le cadre de l¨activité législative du Conseil et, en tant que de besoin, des Conseils formels composés des ministres responsables des questions relatives aux droits des femmes;

La Présidence

10. observe que les conditions dans lesquelles se dérouleront à l'avenir les présidences, en particulier l'allongement du cycle de rotation, l'accession à la Présidence d'Etats faiblement peuplés et l'hétérogénéité accrue des Etats assumant la fonction, affecteront la nature des responsabilités incombant à la Présidence;

11. prévoit qu'en conséquence la Présidence devra se concentrer sur ses tâches de conciliation et abandonner les tâches d'entraînement de l'Union et de conduite de la politique extérieure au Président de la Commission et au Haut représentant PESC, ce qui exigera la nomination à ces deux postes de personnalités fortes et dotées d'un profil politique affirmé;

12. est d'avis que les modifications ordinairement suggérées pour la Présidence - allongement de la durée des présidences, partage des responsabilités de celles-ci entre plusieurs Etats, rupture de l'égalité dans les rotations - présentent en fait plus d'inconvénients que le maintien du statu quo, mais qu'il serait sage de ne pas confier la Présidence de l'Union à un Etat qui en serait membre depuis moins de trois ans;

13. estime toutefois que le nombre de ministres présidant les formations spécialisées du Conseil devrait être sensiblement réduit, le même ministre présidant plusieurs Conseils, afin de faciliter la coordination au sein de la Présidence et de réduire les risques d¨incohérence entre les différents Conseils;

Haut représentant PESC

14. renouvelle ses critiques à l¨égard des dispositions du traité d¨Amsterdam créant, au sein du Conseil et non de la Commission, une fonction de Haut représentant PESC, la localisation de cette fonction étant contraire:

- à une répartition optimale des responsabilités entre le Conseil et la Commission;

- à la cohérence nécessaire de l¨action internationale de l¨Union qui affecte simultanément les trois piliers;

Les Comités

15. juge indispensable de rendre au Coreper les moyens d'assumer pleinement sa fonction de coordination administrative des travaux du Conseil;

16. estime que le ralentissement de l'activité législative du Conseil au cours des dernières années, combiné avec une maîtrise accrue de l'ordre du jour, devrait permettre au Coreper d'assumer lui-même une partie des fonctions administratives dévolues par les Traités aux grands comités spécialisés, sans qu'il soit nécessaire pour autant de créer un Coreper III qui risquerait de nuire à la cohérence interne de l'organisme;

17. pense à ce sujet que la répartition des tâches entre le COREPER I et le COREPER II est quelque peu déséquilibrée et que le COREPER II devrait voir ses responsabilités s¨accroître considérablement dans les domaines de l¨action internationale, des affaires judiciaires et policières, dans la mesure où ces différents aspects de l¨action de l¨Union relèvent de piliers distincts tout en étant fondamentalement interdépendants;

18. déplore que certains comités spécialisés, et notamment le comité politique, aient pris l'habitude de présenter leurs propositions au Conseil sans les soumettre préalablement au COREPER, contrairement à l'article 207 du traité CE (ancien article 151), dont le respect est pourtant nécessaire à un fonctionnement cohérent de l'institution;

19. reconnaît qu'en raison de la spécificité des questions traitées, le comité spécial agricole et le comité monétaire ne sauraient sans inconvénient majeur disparaître et voir leurs fonctions assumées directement par le COREPER;

20. soutient toutefois qu'il en va différemment du comité politique et du comité K4, qui, ne disposant en effet ni d'une culture communautaire suffisante pour alimenter le Conseil en propositions vraiment communes ni de l'autorité politique nécessaire pour passer de vrais accords intergouvernementaux, devraient voir leurs responsabilités assumées par le Coreper II; note au surplus que cette réorganisation aurait l¨avantage, non seulement de restaurer l¨autorité du COREPER II, mais aussi de favoriser une plus grande cohérence entre les actions conduites au titre des deuxième et troisième piliers, actions de plus en plus connexes ;

21. s¨inquiète du projet de création, à l¨intérieur du premier pilier, d¨un organe symétrique du comité K4 et compétent pour les questions que le traité d¨Amsterdam a transférées du troisième au premier pilier, la constitution d¨un tel organe ayant pour effet de revenir en partie sur la communautarisation des politiques transférées et d¨introduire dans le premier pilier des méthodes de travail inappropriées;

III. PROCÉDURES

Initiative22. demande que, pour toutes les décisions soumises au Conseil ou au Conseil européen, le traité prévoie explicitement un pouvoir d¨initiative qui ne saurait appartenir au Conseil lui-même et qui devrait, sauf dans les cas où il est partagé avec les Etats membres, relever de la Commission;

23. souligne en particulier que l'exercice des pouvoirs de nomination aux fonctions les plus hautes de l'Union européenne - Présidence de la Commission ou Présidence de la Banque centrale européenne, par exemple - suppose, si l'on veut éviter le renouvellement des errements passés, que soient clairement précisées les conditions de présentation, de recevabilité, d'examen contradictoire et d'arbitrage à la majorité qualifiée des candidatures ;

24. regrette la faiblesse et le caractère limité des initiatives de politique étrangère et de sécurité commune prises depuis la mise en oeuvre du traité de Maastricht;

25. craint une réduction de la cellule de programmation et d¨alerte rapide à une simple juxtaposition de fonctionnaires nationaux, sur la base d¨un agent par Etat membre, ce qui la ferait fonctionner comme un groupe de travail supplémentaire du Conseil;

26. formule le souhait que le haut représentant de la PESC puisse être rapidement nommé et soit en mesure de contribuer à la relance de l'action internationale de l'Union, ce qui suppose :

- que le Haut représentant ait un profil politique et non pas administratif;

- qu'il s'impose comme le patron de ce qui serait une véritable cellule de programmation et d'alerte rapide conforme à l¨ambition du Traité, c¨est-à-dire constituant une administration véritablement commune;

- qu'il établisse avec la Commission des relations de coopération confiantes et fructueuses, dans la perspective de son intégration en son sein;

- aussi longtemps qu'il n'est pas intégré à la Commission, qu'il rende compte de son action devant le Parlement européen;

Extension de la majorité qualifiée

27. déplore que le traité d'Amsterdam ait créé ou maintenu de nombreux cas de décisions du Conseil, du Conseil européen ou des gouvernements des Etats membres, requérant l'unanimité et souligne que dans une Union européenne destinée à compter rapidement plus de vingt membres, l'unanimité est fondamentalement inappropriée à une prise de décision efficace et aboutit à entraver le bon fonctionnement général de l¨Union quand la décision concernée présente un caractère transversal, par exemple une nomination, et à vider indirectement de toute réalité une compétence communautaire établie par le traité quand la décision présente un caractère sectoriel;

28. dénonce au surplus la propension du Conseil à détourner, dans le cadre de ses règles internes ou de décisions unilatérales, les règles de majorité fixées par le traité ou par la voie d¨accords interinstitutionnels; condamne en particulier:

- la remise en cause dans les règles internes du Conseil des dispositions de l¨accord interinstitutionnel relatives à l¨adaptation des perspectives financières;

- la tendance à ne pas soumettre une proposition de la Commission au Conseil avant que celle-ci n¨ait fait l¨objet d¨un accord unanime entre les membres du groupe de travail du Conseil compétent, et cela sans limite de temps;

29. soutient en conséquence que le futur traité devrait, sous réserve des précisions ci-après, consacrer un principe général de vote à la majorité qualifiée, applicable à l'ensemble des décisions, quelle qu'en soit la nature, prises par le Conseil, à l'exclusion des décisions de révision ou d'adhésion prévues aux articles 48 et 49 du traité UE (anciens articles N et O), ainsi que des décisions de nature constitutionnelle prévues aux articles 190, 269 et 308 du traité CE (anciens articles 138, 201 et 235);

30. considère en revanche que le Conseil européen des chefs d'Etat ou de gouvernement doit pouvoir continuer, dans l'exercice de ses fonctions d'orientation et d'impulsion prévues à l'article 4 du traité UE (ancien article D), à disposer d'un mode de fonctionnement sui generis dans la mesure où il se contente d'adopter des conclusions sur proposition de la Présidence, et ne prend pas à proprement parler de décisions;

31. affirme a contrario que les chefs d'Etat ou de gouvernement devraient comme ils l'ont fait lors du Conseil européen de Milan, recourir à la règle de la majorité qualifiée en usage au Conseil des ministres dès lors que leur réunion prend la forme d'une réunion du Conseil au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement ou que le Conseil européen prend une décision explicitement prévue par le Traité: pouvoirs de nomination, décisions relatives à l'UEM, convocation d'une Conférence intergouvernementale et « stratégies » communes dans le domaine de la PESC;

32. la procédure dite d'abstention positive ne représentant qu'une avancée limitée puisqu'elle laisse intacte la possibilité offerte à tout Etat de s'opposer à l'adoption d'une stratégie, d'une action ou d'une position commune, est d'avis, dans le domaine de la PESC, qu'il conviendrait d'examiner dans quelle mesure il serait possible de substituer la majorité qualifiée à l'unanimité en assortissant cette substitution d'une clause de non-implication éventuelle des Etats membres minoritaires, afin de garantir que l'engagement de ses forces armées ne puisse être imposé à un Etat membre, les dépenses occasionnées par la décision n'en étant pas moins supportées par le budget communautaire;

33. propose qu'en revanche la détermination du plafond des ressources mobilisables relève d'une procédure plus simple;

Pondération des voix

34. estime que le traité pourrait substituer à terme au système actuel de pondération un régime de double majorité;

35. entre temps, rappelle son attachement à un système de pondération des voix combinant la prise en compte de la diversité démographique des Etats avec la surreprésentation relative des Etats faiblement et moyennement peuplés;

36. estime que toute modification du nombre des voix attribuées aux Etats doit avoir pour effet non de bouleverser mais de maintenir les équilibres actuels;

37. regrette que le traité d'Amsterdam ne contienne aucune disposition relative à l'aménagement de la pondération des voix et que le protocole relatif à la réforme des institutions annexé au Traité ne propose que des solutions imprécises ou inappropriées;

38. s'étonne à ce sujet de l'intérêt qui paraît s'attacher à l'idée d'introduire sans modification du régime actuel de pondération, une disposition visant à prévenir la constitution au Conseil d'une majorité rassemblant des Etats qui ne représenteraient qu'une minorité de la population communautaire, alors que l'hypothèse d'une telle majorité est non seulement politiquement irréaliste mais tout simplement arithmétiquement impossible dans le cadre d'une Union européenne de moins de trente deux membres;

39. se prononce, dans la perspective des futurs traités d'adhésion, en faveur d'un aménagement limité du système de pondération, aménagement exclusivement destiné à :

a) éviter un tassement excessif des écarts de voix entre Etats moyennement, faiblement ou très faiblement peuplés;

b) stabiliser les équilibres actuels;

40. estime que l'essentiel consiste, pour les Etats membres, à se mettre d'accord sur un mode d'évaluation objectif des équilibres à préserver et propose à ce sujet l'établissement d'un ratio fixe entre deux pourcentages évolutifs: le pourcentage de voix au Conseil détenues par les Etats les plus peuplés et le pourcentage de la population totale de l'Union européenne représenté par ces mêmes Etats; l'attribution de points supplémentaires aux Etats déficitaires serait déterminée par la dégradation du ratio et n'aurait d'autre objet que de le rétablir à son niveau antérieur;

Transparence

41. réaffirme que l'exigence démocratique de transparence des travaux du Conseil implique, pour toutes les décisions de fond prises par celui-ci, qu'elles présentent un caractère législatif, budgétaire ou exécutif, la publicité du vote émis et celle des délibérations et des explications de vote y afférentes, à l'exception des décisions prises dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune si leur publication en contrariait la mise en oeuvre efficace;

42. invite en conséquence le Conseil à réviser son règlement intérieur en vue d'en éliminer les exceptions au principe de publicité figurant à l'article 7, paragraphe 5;

Exécution

43. réaffirme qu'à ses yeux il ne devrait pas appartenir au Conseil et à ses comités mais à la Commission d'une part et aux Etats membres de l'autre, d'assurer l'exécution des décisions législatives et budgétaires; rappelle à cet égard les termes de sa résolution du 16 septembre 1998 relative à la comitologie ((JO C 313 du 12.10.1998, p.101.)) et souligne en particulier la nécessaire symétrie des droits du Parlement et du Conseil dans le contrôle des mesures d'application des actes législatifs;

44. demande instamment aux Etats membres de bâtir une filière efficace d'exécution des décisions PESC, ce qui implique :

- la restructuration et l'unification des responsabilités en matière d'action internationale au sein de la Commission;

- une montée en puissance de la cellule de programmation et d'alerte rapide dans la coordination des mesures d'exécution des décisions PESC et sa mise en synergie avec les services internationaux de la Commission;

- l'affirmation politique du Haut représentant, lequel devrait, en fin de compte, devenir membre de la Commission;

45. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États Membres et des États candidats à l'adhésion.