sur une éventuelle extension aux autres EIS du cadre relatif au coussin lié au ratio de levier et sur la définition et le calcul de la mesure de l'exposition totale, notamment sur le traitement des réserves de banque centrale

Base juridique et objet du rapport

L’article 511 du règlement (UE) nº 575/2013 (règlement sur les exigences de fonds propres, ou CRR), tel que modifié par le règlement (UE) 2019/876 (ci-après le «CRRII»), dispose qu’au plus tard le 31 décembre 2020, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport indiquant:

(a)s'il est opportun d'introduire un ratio de levier majoré pour les «autres EIS»,; et

(b)si la définition et le calcul de la mesure de l'exposition totale visée à l'article 429, paragraphe 4, y compris le traitement des réserves de banque centrale, sont appropriés.

La Commission est censée tenir compte, dans le présent rapport, de l’évolution de la situation internationale, et des normes arrêtées au niveau international, et examiner l’opportunité d’une proposition législative.

Majoration du ratio de levier pour les autres établissements d’importance systémique

L’exigence de coussin lié au ratio de levier pour les EISm a été introduite dans la législation de l’UE conformément à un accord conclu au sein du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) en décembre 2017. À ce jour, il n’existe pas d’exigence similaire pour les quelque 160 établissements de l’UE actuellement recensés comme étant d’«autres EIS».

La nécessité d’évaluer l’opportunité de prévoir un coussin lié au ratio de levier pour ces autres EIS tient au fait que le CRRII impose un tel coussin pour les établissements recensés comme étant des établissements d’importance systémique mondiale (EISm). L’UE compte actuellement huit EISm. Pour ces établissements, l’exigence de coussin est fixée à 50 % du taux de coussin fondé sur le risque qui leur est applicable en tant qu’EISm et s’ajoute à la future exigence minimale de ratio de levier (imposée au titre du pilier 1) et à l’exigence de fonds propres supplémentaires pour faire face au risque de levier excessif (imposée au titre du pilier 2).

Selon le CRRII, le coussin lié au ratio de levier pour les EISm devait s’appliquer à partir du 1er janvier 2022. Toutefois, le règlement (UE) 2020/873 a reporté cette date d’un an, au 1er janvier 2023, afin que les établissements soient mieux à même de réagir immédiatement et efficacement à l’impact de la COVID-19. Il l’a ainsi alignée sur le calendrier révisé de mise en œuvre arrêté par le groupe des gouverneurs de banques centrales et des responsables du contrôle bancaire, qui supervise les travaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB).

Le CRR prévoit deux dates différentes pour l'examen par la Commission de l'opportunité d'appliquer aux autres EIS une exigence de coussin lié au ratio de levier. Hormis ce premier rapport, à remettre fin 2020, l'imposition d’une telle exigence aux autres EIS peut être examinée en 2022, dans le cadre du réexamen de l’ensemble des outils macroprudentiels disponibles dans le secteur bancaire, prévu par l’article 513 du CRR. Ce réexamen doit être effectué au plus tard le 30 juin 2022. La date d’application du coussin lié au ratio de levier pour les EISm ayant été reportée, la Commission estime que l’opportunité d’imposer une exigence de coussin supplémentaire aux autres EIS devrait être évaluée dans le cadre du rapport qu’elle doit rendre conformément à l’article 513 du CRR. Dans le cadre de cette évaluation, la Commission devra tenir compte du fait que les autres EIS forment un groupe d’établissements hétérogène, puisque certains sont similaires aux EISm de par leur taille et leurs activités, alors que d’autres sont beaucoup plus petits et davantage tournés vers leur marché national. Cette hétérogénéité justifie que l’on examine avec soin l’opportunité d’étendre à ce groupe l’exigence de coussin lié au ratio de levier pour les EISm.

L’extension du coussin lié au ratio de levier pourrait en effet avoir des répercussions plus larges qu'il faut examiner au regard des autres modifications du cadre macroprudentiel applicable au secteur bancaire qui pourraient être jugées nécessaires, notamment, à la lumière des enseignements de la crise actuelle. Il est donc plus approprié que l’application de cette exigence aux autres EIS soit étudiée à l’occasion de la révision de l’ensemble des outils macroprudentiels disponibles dans le secteur bancaire prévue pour 2022.

Définition et calcul de la mesure de l’exposition totale

Le CRRII a modifié le mode de calcul du ratio de levier afin d’aligner le cadre européen sur la norme internationale révisée figurant dans le train de réformes réglementaires post-crise de 2017, dit «Bâle III». Ces modifications ont notamment été introduites pour garantir des conditions de concurrence équitables au niveau international pour les établissements établis dans l’Union mais opérant aussi en dehors de celle-ci.

Depuis l’adoption du CRRII, le CBCB a encore révisé un élément de son cadre relatif au ratio de levier. Afin de faciliter la fourniture aux clients de services de compensation, il a modifié en juin 2019 le traitement à appliquer aux dérivés compensés pour le compte de clients aux fins du ratio de levier. Dans ces règles révisées, le traitement de ces dérivés est globalement aligné sur le traitement prévu selon l’approche standard pour le risque de crédit de contrepartie (SA-CCR) dans le cadre fondé sur le risque. Cette modification permet aux établissements d’utiliser les marges initiales ségréguées et les marges de variation reçues des clients, sous forme d’espèces ou autre, pour compenser le coût de remplacement et l’exposition potentielle future liés aux dérivés compensés pour le compte de clients.

Des acteurs du marché ont établi un lien entre le traitement précédemment réservé aux dérivés compensés pour le compte de clients et le renforcement de la concentration sur le marché de la fourniture des services de compensation. Une révision paraît donc indispensable, car elle supprimera un facteur qui dissuade les établissements de proposer des services de compensation aux clients, en réduisant leurs coûts variables sans avoir d’incidence majeure sur leur résilience globale. Cette modification devrait faciliter la fourniture de services de compensation, conformément à l’objectif des réformes adoptées après la crise financière mondiale pour inciter à la compensation centrale des produits dérivés de gré à gré.

La norme révisée du CBCB relative à la compensation pour le compte de clients deviendra applicable à partir du 1er janvier 2023. Contrairement au traitement prévu par le CBCB, le cadre européen révisé relatif au ratio de levier qui sera applicable à partir du 28 juin 2021 ne permettra toujours pas d’utiliser les marges de variation autres qu’en espèces pour compenser les coûts de remplacement. Pour que les établissements européens soient également incités à proposer des services de compensation aux clients, et pour garantir une concurrence équitable au niveau international, il conviendrait donc d'aligner sur la norme internationale révisée le traitement prévu dans le CRR pour les dérivés compensés pour le compte de clients. Pour que cet alignement intervienne en temps utile, la Commission a l’intention d’inclure la révision prévue dans sa prochaine proposition législative sur la mise en œuvre des derniers éléments de la réforme de Bâle III.

Comme indiqué au début du présent rapport, l’article 511 du CRR charge aussi la Commission de rendre compte de la pertinence du traitement des réserves de banque centrale aux fins du ratio de levier. Se fondant sur la norme de Bâle révisée de 2017, le CRRII avait prévu, dans le cadre européen relatif au ratio de levier, la faculté pour un établissement d’exclure temporairement de la mesure de son exposition totale certaines expositions sur la banque centrale, sous réserve de circonstances exceptionnelles. Le but était de faciliter la transmission effective des mesures de politique monétaire. Dans le mécanisme de compensation initialement prévu par le CRRII, l’impact éventuel de l’exclusion des réserves de banque centrale devait être totalement neutralisé par une augmentation strictement proportionnelle de l’exigence de ratio de levier de l’établissement.

La crise de la COVID-19 a montré qu’un tel mécanisme de compensation aurait été trop restrictif et que son application n’aurait pas permis la transmission effective de la politique monétaire. En effet, dans la mesure où l’exemption des réserves de banque centrale aurait été totalement neutralisée par une augmentation de l’exigence relative au ratio de levier, cela aurait entraîné des contraintes pour les établissements en ce qui concerne le niveau d’augmentation de leurs réserves auprès des banques centrales. Cette situation aurait pu, par ricochet, les dissuader d’utiliser autant que nécessaire, en situation de tensions, les liquidités disponibles auprès de la banque centrale et compromettre ainsi la transmission effective des mesures de politique monétaire. Ayant peu de latitude pour agir sur le volume de leurs réserves de banque centrale en temps de crise, les établissements auraient pu être forcés de réduire leur levier en vendant des actifs ou en diminuant leur activité de prêt à l’économie réelle, ou les deux.