Avis du Comité des régions sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels»

(98/C 373/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la Proposition de règlement (CE) du Conseil du 18 mars 1998 portant dispositions générales sur les Fonds structurels [COM(1998) 131 final - 98/0090 (AVC)] ();

vu la décision du Conseil en date du 19 mai 1998 de le consulter à ce sujet, conformément aux articles 130 D et 198 C, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Bureau en date du 13 mai 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 1 «Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et interrégionale»;

vu le projet d'avis adopté par la commission 1, le 8 juillet 1998 (CdR 167/98 rév.) (rapporteurs: MM. Behrendt et Fraga Iribarne);

considérant l'article B du Traité sur l'Union européenne et l'article 2 du Traité instituant la Communauté économique européenne, qui donnent respectivement pour mission à l'Union européenne et à la Communauté européenne de promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable, de même que le renforcement de la cohésion économique et sociale et de la solidarité entre les États membres;

considérant l'article 130 A du Traité CE, dans lequel est formulée la politique de la Communauté concernant le renforcement de sa cohésion économique et sociale, la réduction de l'écart entre les niveaux de développement des différentes régions et du retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales;

considérant l'article 130 B du Traité, qui donne pour tâche à la Communauté de soutenir les efforts des États membres en vue de renforcer leur cohésion économique et sociale au travers des Fonds structurels européens, de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants;

considérant l'article 130 C du Traité, qui donne pour tâche au Fonds européen de développement régional de contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté, et l'article 123 du Traité, qui fixe pour tâche au Fonds social européen d'améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs dans le marché intérieur; vu également l'article 40 du Traité, qui assigne comme tâche au Fonds d'orientation et de garantie agricole/section orientation, d'atteindre les objectifs de la politique agricole commune;

considérant les articles 130 D et 130 E qui prévoient le droit de participation dans la définition des tâches, des objectifs prioritaires, de l'organisation, des règles générales, des décisions d'application et de l'élaboration de rapports sur la progression de la réalisation de la cohésion économique et sociale;

considérant ses avis sur la communication de la Commission européenne intitulée «Agenda 2000, une union renforcée et élargie» et sur l'avenir de la politique structurelle communautaire, notamment sur les thèmes suivants:

- «Le point de vue des régions et des communes sur l'élaboration d'une politique structurelle après 1999» (CdR 131/97 fin) ();

- «Premier rapport sur la cohésion économique et sociale» (CdR 76/97 fin) ();

- «Agenda 2000: financement de l'Union européenne après 1999 compte tenu des perspectives d'élargissement et des défis du XXIe siècle» (CdR 303/97 fin) ();

- «Le rôle des collectivités locales et régionales dans l'application du principe de partenariat des Fonds structurels» (CdR 234/95) ();

- «Politique agricole commune et élargissement à l'Est» (CdR 239/96 fin) ();

- «Les répercussions de l'adhésion à l'Union européenne des pays candidats d'Europe centrale et orientale sur les politiques de l'UE (analyse d'impact)» (CdR 280/97 fin) ();

- «La question urbaine: Orientations pour un débat européen» (CdR 316/97 fin) ();

a adopté, lors de sa 25e session plénière des 16 et 17 septembre 1998 (séance du 17 septembre), l'avis suivant.

1. Partie A: Évaluation générale

1.1. La proposition de la Commission européenne concernant un nouveau règlement cadre pour les Fonds structurels se situe dans le contexte global des propositions législatives de l'Agenda 2000. Ces propositions ont pour objectif de mieux préparer la Communauté à l'avenir dans un certain nombre de domaines essentiels, et de créer les conditions de l'élargissement à l'Est de l'Union européenne. Le Comité des régions souligne avec force l'étroite imbrication existant entre les différents éléments de l'Agenda 2000, leurs propositions législatives et les décisions politiques qui devront être prises. La perspective de l'élargissement à l'Est exige une capacité au changement, y compris à l'intérieur de l'actuelle Europe des Quinze. Les mutations au niveau international rendent indispensable une réorientation de la politique agricole et de la politique structurelle. La réduction des retards de développement et la réalisation d'ajustements structurels qui entraînent une réduction du chômage et une croissance durable par la promotion de la compétitivité régionale doivent figurer au premier plan de la politique structurelle, avec une attention particulière aux territoires caractérisés par des spécificités, tels que les zones de montagne, les zones insulaires et les zones périphériques.

1.2. Tout bien considéré, seule la solidarité permettra à la Communauté de venir à bout des tâches qui lui incombent. Le principe de solidarité a été conçu car le développement équilibré de la Communauté constitue un objectif fondamental de l'Union, et aussi parce que le progrès social et économique auquel nous devons travailler passe par la réduction des déséquilibres régionaux.

1.3. C'est pourquoi la réforme de la politique structurelle communautaire revêt un rôle clef dans les futures décisions relatives à l'Agenda 2000. La proposition de règlement cadre est à cet égard l'élément central de l'utilisation future des fonds, car elle résume toutes les dispositions générales de la politique structurelle. Le Comité des régions considère la proposition de règlement à l'examen comme une base appropriée pour les consultations et les négociations ultérieures. Il estime que la Commission, par ses propositions, s'efforce d'accomplir, pour l'essentiel, les tâches qui lui ont été assignées, à savoir la réduction du nombre des objectifs et des initiatives communautaires et la concentration des régions éligibles.

1.4. Le Comité des régions constate avec satisfaction que la Commission a persisté dans sa détermination de placer au centre de la politique structurelle communautaire la lutte contre les retards de développement, les problèmes d'ajustement structurel, la lutte contre le chômage structurel et la création d'emplois. Ces priorités impliquent également la nécessité de lutter contre le renforcement des écarts de développement en Europe entre le centre et la périphérie, tel que décrit dans le rapport sur la cohésion et dans les travaux du schéma de développement de l'espace communautaire. La définition de priorités centrales - compte tenu du danger d'éclatement thématique des Fonds structurels - est nécessaire afin de garantir une concentration des ressources en faveur de la réalisation des objectifs communs. Toutefois, elle correspond aussi - surtout - aux priorités politiques reconnues de l'Union européenne, à savoir le renforcement de la cohésion économique et sociale et la lutte contre le chômage.

1.5. Le Comité des régions estime qu'il doit être tenu compte des zones urbaines et des zones connexes dans les propositions de la Commission. L'Europe est le continent le plus urbanisé: 80 % de ses habitants vivent dans des agglomérations urbaines. Les propositions de la Commission ne reflètent pas l'importance des zones urbaines. Le rapport entre zones rurales et urbaines est en train d'évoluer. Cela nécessite une meilleure intégration des politiques urbaine, agricole et structurelle.

1.6. Le Comité des régions accueille avec intérêt l'approche intégrée proposée pour le nouvel objectif 2. La mise en oeuvre de stratégies régionales globales devrait en effet contribuer à accroître l'efficacité des Fonds structurels. Il attire cependant l'attention sur la nécessité d'éviter que les procédures ne se trouvent, du fait de cette intégration, alourdies et compliquées. Le Comité des régions estime en outre que la proposition de règlement aurait dû incorporer un plus grand nombre de propositions de simplification de la politique structurelle européenne parmi celles qui ont été élaborées dans les avis cités dans l'exposé des motifs. De manière générale, le Comité des régions souhaite que la réduction du nombre d'objectifs prioritaires et la simplification des procédures des Fonds structurels au niveau communautaire soient effectivement perceptibles non seulement pour les partenaires locaux en charge sur le terrain de la mise en oeuvre des programmes mais aussi pour les citoyens.

1.7. Le Comité des régions exprime sa déception quant au fait qu'il n'y a aucune référence à la culture dans la proposition de règlement, et demande, comme il l'a déjà fait dans ses avis précédents, que la culture soit explicitement mentionnée. Cela aiderait à renforcer la contribution que la culture et ses activités connexes peuvent apporter en matière de cohésion sociale, ainsi que leur impact positif sur la promotion de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi dans de nombreuses villes et régions.

1.8. Dans le but de faciliter le financement de projets et de garantir la collaboration du secteur privé dans les projets, le Comité des régions estime que, pour la période qui s'annonce, il conviendra de prendre en compte le cofinancement privé (partenariat public/privé).

1.9. Le Comité des régions estime qu'il est important d'entamer la nouvelle période de programmation des Fonds structurels dès le début de l'an 2000, à la fin de la programmation actuelle. Cela exige que les décisions finales concernant les Fonds structurels soient prises dans les plus brefs délais, c'est-à-dire au plus tard en juin 1999. Le Comité des régions invite instamment la Commission européenne à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le respect du calendrier fixé et demande, si ce calendrier n'était pas respecté, que des dispositions soient adoptées et que le hiatus entre les deux périodes de financement soit réduit à un minimum. En outre, le Comité des régions invite instamment la Commission à revoir d'urgence les fiches de données de SEM 2000 (programme de la Commission pour l'amélioration de la gestion financière).

1.10. Le Comité des régions réaffirme les positions qu'il a prises dans ses avis antérieurs sur le réaménagement de la politique structurelle communautaire, et se limitera dans le cadre du présent avis à commenter les propositions de la proposition de règlement pour lesquelles il estime que des modifications et des ajouts sont nécessaires.

1.11. Le Comité constate que les propositions de la Commission ont besoin d'être clarifiées. Il demande à la Commission de fournir le plus rapidement possible des informations complémentaires afin que les discussions puissent se poursuivre dans de bonnes conditions.

2. Partie B: Propositions visant à modifier ou à compléter le règlement

2.1. Titre I: Principes généraux

2.1.1. Chapitres I et II: Objectifs et missions; éligibilité géographique (articles 1 à 6)

2.1.1.1. Le Comité des régions approuve le document de la Commission lorsqu'il préconise de concentrer les aides sur le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif 1). Il soutient aussi la proposition de la Commission de retenir comme critères pour les régions éligibles au titre de l'objectif 1 le niveau II de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS II) et la valeur de 75 % de la moyenne communautaire du produit intérieur brut (PIB) par habitant des trois dernières années. Des dispositions transitoires étant prévues pour les régions qui, du fait de leur évolution positive, ne remplissent plus les critères requis pour la nouvelle période de référence, le Comité des régions, rejoignant sur ce point la Commission, exige une application stricte desdits critères, garants de la nécessaire concentration de la politique structurelle dans le cadre de l'objectif 1 jusqu'à la fin de la période de programmation. De même, il estime opportun que les dispositions transitoires prévues prennent également en considération les régions qui sont sorties de l'objectif 1 au cours de la phase de mise en oeuvre des règlements en vigueur sans avoir pu devenir éligibles à d'autres objectifs communautaires. Le Comité des régions approuve également la proposition de la Commission d'inclure dans les régions d'objectif 1 les régions ultrapériphériques conformément au nouvel article 299, 2e alinéa, du Traité d'Amsterdam ainsi que les régions de l'actuel objectif 6. Le CdR propose que l'inclusion automatique de l'actuel objectif 6 soit déterminée sur la base de la faible densité de population.

2.1.1.2. Le Comité des régions se félicite de la proposition de la Commission visant à promouvoir à l'avenir, dans le cadre du nouvel objectif 2, le développement des régions en mutation socio-économique dans les secteurs de l'industrie et des services, des zones rurales en déclin, des zones urbaines en difficulté et des zones en crise dépendant de la pêche. Le Comité attire l'attention sur l'extrême complexité de cet objectif; ce dernier devra, en fonction de la nature des problèmes dans les zones concernées, d'une part, être subdivisé en sous-objectifs spécifiques et, d'autre part, être coordonné au niveau du programme, les critères de délimitation et de sélection de cet objectif devant tenir compte des spécificités des difficultés structurelles de chaque zone au niveau territorial approprié ainsi que des éventuels critères de périphéricité. La Commission européenne devra par ailleurs préciser notamment les modalités d'intervention du FEOGA-Garantie dans les nouveaux programmes de développement régional et son articulation avec les autres Fonds structurels.

2.1.1.3. Le Comité des régions reconnaît que dans l'intérêt de la concentration des interventions dans les zones les plus gravement affectées de la Communauté, le pourcentage de la population concernée par l'objectif 2 doit également être progressivement réduit. Conformément au principe de souplesse des ajustements appliqué à juste titre dans le cas des mécanismes transitoires, le Comité des régions estime essentiel que le pourcentage de la population pour les régions de l'objectif 2, précédemment fixé à 25 %, soit ramené progressivement et équitablement à 18 %.

2.1.1.4. La procédure proposée par la Commission pour la répartition de ce plafond démographique entre les États membres doit toutefois faire l'objet de quelques éclaircissements supplémentaires. L'on pense plus particulièrement à cet égard à la gravité des problèmes structurels régionaux dans les zones du nouvel objectif 2 au niveau territorial approprié, qu'il convient de distinguer de celle des problèmes structurels au niveau national.

2.1.1.5. Le Comité des régions fait remarquer que, dans certains cas, la concentration peut aboutir à une réduction disproportionnée de l'aide dont des États membres bénéficient au titre de l'objectif 2. Il se félicite donc de la proposition de la Commission de limiter la réduction maximale du pourcentage de la population à un tiers de celle des zones des actuels objectifs 2 et 5b sans tenir compte dans ces calculs des zones sortant progressivement de l'objectif 1 et éligibles au nouvel objectif 2. Ce «filet de sécurité» contribuera à éviter des coupes trop sombres qui pourraient remettre en cause les succès des aides effectuées jusqu'ici.

2.1.1.6. Le Comité des régions remarque qu'il y a lieu de réexaminer les critères proposés par la Commission pour le choix des zones éligibles au titre du nouvel objectif 2.

Sur un plan de principe, il y a lieu de se féliciter que les critères du marché du travail conservent un poids particulier dans la délimitation des zones éligibles et des mesures de soutien. Dans ce contexte, il convient toutefois de remarquer que les taux de chômage communiqués par Eurostat ne reflètent qu'imparfaitement et de manière incomplète la situation dans les régions d'Europe et qu'il y a lieu dès lors de s'efforcer de parvenir à une meilleure harmonisation avec Eurostat.

Le risque existe que les problèmes spécifiques des zones rurales ou industrielles ne soient pas suffisamment pris en considération.

Le Comité des régions estime qu'il reste nécessaire d'aider les zones urbaines désindustrialisées qui ont subi des pertes d'emplois importantes. Tout en respectant les plafonds nationaux pour les régions éligibles, il faudrait prévoir la possibilité de faire intervenir des critères supplémentaires pour les zones industrielles, qu'il s'agisse d'indicateurs de pauvreté, tels que le revenu des ménages par rapport au coût de la vie dans la région et la dépendance vis-à-vis des aides au revenu, ou d'indicateurs de compétitivité, tels que la productivité du travail et le taux de survie des PME.

Toujours dans le respect des plafonds de population éligible des États membres, il conviendrait que les critères de base concernant les zones industrielles en retard de développement ressortissant à l'objectif 2 ne fassent pas l'objet d'une application rigide mais prévoient une certaine souplesse pour les cas tangents, reconnaissant ainsi la difficulté de comparer certains ensembles de données. Les règlements devraient préciser que les États membres agiront avec une certaine souplesse en ce qui concerne la définition des indicateurs socio-économiques à utiliser pour déterminer l'éligibilité des zones industrielles et rurales qui connaissent les plus grandes difficultés. Ces indicateurs devraient être élaborés par chaque État membre en concertation avec les partenaires locaux et régionaux. Étant donné qu'il figure parmi les domaines d'intervention qui ressortiront à l'objectif 2, le secteur des services devrait être évoqué également dans la délimitation des zones éligibles.

En ce qui concerne les zones rurales, il faudrait associer au PIB par habitant de la région des critères supplémentaires comme le niveau de revenu, la densité de population, la proportion d'actifs employés dans le secteur agricole et le taux de vieillissement de la population. Il faut examiner avec plus de détail si les critères d'octroi d'aides aux zones rurales sont suffisamment larges pour rendre justice à la situation particulière que connaissent ces zones.

De même, la restriction de l'intervention du FEOGA-Orientation aux seules régions d'objectif 1 et son remplacement par le FEOGA-Garantie dans celles d'objectif 2 ne doivent pas aboutir à désavantager les zones concernées.

Pour ce qui concerne les zones dépendantes de la pêche qui sont éligibles à des aides, il faut également procéder à une large évaluation de cette dépendance, en prenant en compte les conditions du développement régional. Dans ce domaine, les critères déterminants pourraient être la taille et l'âge de la flotte ainsi que le niveau d'emploi dans le secteur.

De même, la parcimonie prévisible de la délimitation des zones urbaines éligibles - en liaison avec la modestie des ressources - ne permettra toujours pas de traiter comme il conviendrait les problèmes des agglomérations industrielles en Europe. Elle traduit par ailleurs l'absence de priorité politique attachée au niveau communautaire à la problématique urbaine. En effet, le choix des critères en matière d'éligibilité des zones urbaines au titre de l'objectif 2 dénote plus une volonté d'intervention en faveur des quartiers urbains en crise que de mise en oeuvre d'une véritable politique urbaine structurelle.

En outre, de nombreuses initiatives communautaires actuelles, telles que Urban et les quatre initiatives industrielles, ont suffisamment prouvé leur utilité. Les propositions à l'examen ne mettent pas assez l'accent sur la traduction de ces expériences dans la politique future.

Le Comité des régions est d'accord avec la Commission quand elle affirme que pour éviter de trop grandes disparités dans les aides reçues, une région doit pouvoir être éligible à l'objectif 2 du fait d'avoir pour voisine une région d'objectif 1. Il fait observer en outre qu'il serait incohérent de ne pas procéder de même pour les régions limitrophes de pays candidats à l'adhésion qui, bénéficiant dès à présent d'aides à la préadhésion et devant recevoir dans le futur le statut de l'objectif 1, affichent des niveaux salariaux, sociaux et environnementaux nettement inférieurs. Il estime donc souhaitable que l'on examine tout particulièrement la situation de ces régions à la lumière des futures adhésions.

2.1.1.7. La sélection des zones du nouvel objectif 2 pourrait se faire en procédant selon les mêmes principes que pour la fixation des plafonds des zones éligibles au niveau national dans le cadre des orientations pour les aides régionales (article 92 paragraphe 3C du Traité CE). En ce sens, le règlement cadre devrait fixer un plafond de population au niveau de l'Union comme à celui de chaque État membre pour la délimitation des régions éligibles au titre du nouvel objectif 2. Les critères de délimitation des zones de ce nouvel objectif 2 devraient être définis par les États membres, en association avec les régions et les collectivités locales. À cet égard, la reconnaissance par la Commission d'une zone comme région pouvant prétendre à des aides nationales doit constituer une condition suffisante pour qu'elle soit rangée parmi l'objectif 2.

Si la Commission souhaite à l'avenir une plus grande cohérence entre les zones éligibles aux Fonds structurels et les zones concernées par les aides à finalité régionale, il importe néanmoins que la politique communautaire de la concurrence (article 92, paragraphe 3C, du Traité) ne vienne pas dans les faits imposer l'élaboration de zonages pour la future programmation des Fonds structurels. Il est indispensable que les collectivités territoriales soient étroitement associées à l'élaboration de la carte des zones éligibles aux Fonds structurels mais aussi à celle des zones concernées par les aides à finalité régionale.

L'assistance fournie sur cette base poursuit des objectifs plus restreints que ceux des Fonds structurels, surtout si l'on tient compte des nouveaux volets de l'objectif 2. En outre, la question est de savoir si une telle approche permet d'anticiper suffisamment les évolutions rapides des rapports de force économiques au sein des régions d'Europe. C'est pourquoi il convient de prévoir également la possibilité d'une aide au titre de l'objectif 2, dans le cadre de la mise en place d'une politique économique subrégionale, pour des régions qui ne figurent pas sur les listes fournies par les États. Il convient de prévoir des exceptions pour les régions ayant bénéficié jusqu'à maintenant de subventions supérieures à la moyenne.

Le Comité des régions doute que le plafond de population de 2 % proposé par la Commission soit suffisant. Le Comité des régions craint que, dans ces conditions, la marge de manoeuvre nécessaire pour une politique régionale autonome des régions ne soit exagérément restreinte par les efforts de cohérence de la Commission en matière d'aides.

2.1.1.8. Avec le nouvel objectif 3, le Comité des régions est satisfait de constater que, pour l'essentiel, sa proposition de définir un objectif spécifique pour le développement des ressources humaines a été retenue. Le caractère extrêmement vaste de la définition des possibilités d'éligibilité peut, d'une part, augmenter la marge de manoeuvre des collectivités locales et régionales dans leur lutte contre le chômage et pour la modernisation des systèmes d'emploi. Elle comporte toutefois également un danger d'émiettement des aides. Un tel éclatement réduirait les gains escomptés en matière d'efficacité dans la lutte contre le chômage en Europe. Le Comité des régions attire dès lors l'attention sur le fait que le recours au Fonds social européen devra, à l'avenir, continuer à se concentrer sur les domaines concernés par le Fonds social, conformément au Traité d'Amsterdam. En outre, il apparaît nécessaire de recentrer l'attention sur l'exclusion sociale, une ligne d'interventions prévue par l'Agenda 2000 et non reprise dans la nouvelle proposition de règlement. En particulier, les collectivités locales et régionales devront pouvoir conserver la possibilité de sélectionner, parmi les possibilités d'éligibilité de l'objectif 3 et du Fonds social européen, les aspects et les mesures qui prennent le mieux en considération les conditions spécifiques du développement des ressources humaines. Une partie de l'enveloppe consacrée à l'objectif 3 pourrait être en outre consacrée à des mesures d'accompagnement dans le cadre des pactes territoriaux pour l'emploi.

2.1.1.9. De l'avis du Comité des régions, il devrait également être possible à l'avenir d'appliquer aux zones de l'objectif 2 les mesures de l'objectif 3 du Fonds social européen. Les interventions dans le cadre de l'objectif 2 n'épuisent que partiellement les possibilités du Fonds social européen pour le développement des ressources humaines. Une utilisation trop ciblée de l'objectif 3 courrait le danger de ne pas être suffisamment prise en considération dans les programmes de l'objectif 2. L'utilisation cohérente et horizontale de l'objectif 3 dans les États membres ne serait alors pas garantie.

2.1.1.10. Le niveau national ne devrait pas être le seul cadre de référence pour toutes les actions menées en faveur des ressources humaines. En complément aux plans nationaux, une approche régionale ou locale des programmes de l'objectif 3 est absolument nécessaire, afin de ne pas perdre de vue les particularités locales et régionales du développement des ressources humaines, ni le fait que les collectivités territoriales sont très souvent les principaux cofinanceurs du FSE. Les stratégies régionales d'innovation doivent pouvoir offrir des points de repère à cet égard, comme indiqué dans une récente décision de la Commission. Dès lors, il y a lieu de définir le niveau du développement et de l'exécution des programmes de l'objectif 3 par le biais de négociations entre la Commission et l'État membre concerné, en tenant compte de l'avis des partenaires.

2.1.1.11. Le Comité des régions propose de préciser la définition de l'objectif 3 à l'article 5 du règlement cadre, afin d'établir un lien direct avec tous les champs d'activité assignés par le Traité d'Amsterdam au Fonds social européen et de souligner expressément la marge de manoeuvre des États membres et des collectivités locales et régionales dans la sélection des mesures en liaison avec les plans d'action nationaux. Il convient de rappeler la nécessité d'une étroite concertation des collectivités territoriales dans l'élaboration des Plans nationaux pour l'emploi qui seront une référence importante dans le cadre des futurs programmes de l'objectif 3.

2.1.1.12. Le Comité des régions se réjouit de voir la Commission tenir compte, dans les propositions figurant à l'article 6 de la proposition de règlement cadre, de ses suggestions relatives à la nécessité de mesures de soutien transitoires pour les anciennes zones des objectifs 1, 2 et 5b qui ne rempliront plus, à l'avenir, les conditions d'éligibilité du fait de leurs bons résultats. Ces dispositions transitoires seront nécessaires pour pallier les conséquences de l'arrêt des aides en cours, afin de ne pas remettre en cause les résultats obtenus. Les propositions de la Commission répondent, pour l'essentiel, à ces préoccupations. De même, dans l'intérêt d'un compromis global et équilibré, le Comité des régions invite la Commission à préciser ses propositions quant à la durée de la période de transition et à la définition des dispositions transitoires avant que la décision ne soit prise au Conseil.

2.1.2. Chapitre III: Dispositions financières (article 7)

2.1.2.1. Le Comité des régions réitère les constatations qu'il avait formulées dans ses avis sur l'Agenda 2000 et sur l'avenir de la politique structurelle communautaire les 19 et 20 novembre 1997 (), à savoir que la future politique structurelle de l'UE, tant dans les actuels que dans les futurs États membres, devra être financée dans le cadre des plafonds de ressources propres et en respectant un pourcentage qui ne pourra dépasser 0,46 % du PIB de l'Union. L'engagement financier proposé par la Commission, d'un montant de 218,400 milliards d'euros (valeur de 1999) pour les régions éligibles des actuels États membres pour la période 2000-2006, montre qu'une concentration appropriée permettra de maintenir, en moyenne, les aides aux futures régions bénéficiaires au niveau élevé atteint pendant la période en cours. Dans l'intérêt d'une concentration des aides sur les régions les plus gravement affectées, le Comité des régions part du principe que deux tiers des ressources disponibles devraient être réservés aux régions de l'objectif 1. Le Comité des régions invite la Commission à chiffrer de manière précise les ressources prévues pour l'objectif 1, comme c'est le cas dans l'actuel règlement cadre.

2.1.2.2. Le Comité des régions invite la Commission à expliciter davantage les procédures prévues à l'article 7 de la proposition de règlement pour la répartition des ressources entre les États membres. Les principaux aspects visés à cet égard sont la pondération des critères objectifs déjà cités (population, prospérité régionale et nationale, gravité relative des problèmes structurels, niveau de chômage). Seule une procédure objective et transparente, fondée au premier plan sur la mise en place au niveau européen d'un critère de périphéricité puis sur la gravité des problèmes structurels régionaux, peut garantir que toutes les régions seront effectivement traitées sur un pied d'égalité.

2.1.2.3. Le Comité des régions réitère ses interrogations, déjà exprimées dans ses avis précités des 19 et 20 novembre 1997, concernant une «réserve de performance» correspondant à 10 % de l'ensemble des moyens, que propose la Commission. Même après la lecture de la proposition de règlement, il n'est pas possible de savoir si ces moyens peuvent être utilisés à mi-parcours selon une procédure qui stimule effectivement la qualité du déroulement du programme. Il y a plutôt lieu de craindre que la priorité ne soit donnée à une libération rapide des moyens, au détriment de projets de qualité qui sont peut-être des projets à plus long terme. Il semble préférable de vérifier si les chiffres de la Cour des comptes européenne, qui font apparaître une sous-utilisation des crédits, ne sont pas en retard sur la pratique dans les régions d'une part. Et d'autre part, si la sous-utilisation n'est pas avant tout la conséquence d'une mise en oeuvre beaucoup trop tardive des programmes ainsi que d'un déficit d'informations des opérateurs potentiels.

2.1.2.4. En tout état de cause, le Comité des régions estime que les raisons de la création d'une réserve de performance, à savoir favoriser la qualité des projets et la gestion efficace des ressources sur une longue période de programmation, sont valables. Néanmoins, la réserve de performance de 10 % du total des crédits est en bonne partie incompatible avec les principes de planification, de programmation et de saine exécution; en effet, cela revient dans la pratique à bloquer une somme avoisinant les dépenses d'une année jusqu'à une date postérieure aux évaluations intermédiaires. En outre, cette méthode crée des incertitudes considérables, car il n'existe aucune garantie que son application permette de créer des effets positifs venant compléter ceux que l'on escompte d'un contrôle et d'un suivi sérieux et responsable des interventions. Pour toutes ces raisons, le Comité s'oppose à l'application d'une réserve de ce type et se prononce dès lors en faveur de la suppression de l'article 4, paragraphe 4, et de l'article 43 de la proposition de règlement.

2.1.2.5. Le Comité des régions soutient la mise à disposition de 5 % de l'ensemble des crédits d'engagement des Fonds structurels pour le financement d'initiatives communautaires, ainsi que l'utilisation de 1 % des ressources pour le financement des actions innovatrices et d'assistance technique; à cet égard, il convient de veiller à maintenir l'ensemble des structures de mise en oeuvre créées jusqu'à présent, également au niveau régional, ainsi que tout le système d'accompagnement et d'évaluation nécessaires des programmes. Le Comité des régions souligne toutefois que la Commission, notamment dans ces deux derniers domaines, doit veiller de manière plus rigoureuse à la transparence des procédures relatives à l'allocation des ressources et à l'évaluation de l'efficacité des mesures adoptées.

2.1.3. Chapitre IV: Organisation (articles 8 à 11)

2.1.3.1. Le Comité des régions constate avec satisfaction que la proposition de règlement, sur plusieurs points, renforce, comme l'intention en avait été exprimée, le rôle et l'influence du partenariat. Le Comité rappelle la nécessité de renforcer la participation des autorités régionales et locales à la programmation et à la mise en oeuvre des Fonds structurels. Il souligne toutefois également que les dispositions de la proposition de règlement à l'examen en matière de complémentarité et de partenariat doivent prévoir pour les autorités nationales, régionales et locales une marge de manoeuvre correspondant au système institutionnel, juridique et financier de chaque État membre en ce qui concerne d'une part la sélection des partenaires les plus représentatifs et d'autre part la nature, l'ampleur et le niveau de leur participation aux interventions au titre des Fonds structurels. L'on promouvrait ce faisant la mise en oeuvre d'une politique régionale efficace ainsi que le rôle du niveau régional comme base de programmation dans les États membres, en accord avec la structure de compétences propre à chacun d'entre eux.

2.1.3.2. Le Comité des régions est d'accord pour que l'utilisation des fonds se fasse sur la base d'un large partenariat, associant également les acteurs économiques et sociaux concernés à la préparation, à la surveillance et à l'évaluation des interventions. Les collectivités locales et régionales doivent toutefois continuer à avoir un rôle clef du fait de leur responsabilité politique, de leur connaissance des réalités locales, de l'importance de leur contribution au cofinancement et de leur légitimité démocratique, également lorsqu'il s'agit de décider de la participation d'autres partenaires. Le texte du règlement doit établir des dispositions cadres et non des règles détaillées pour la définition concrète du partenariat. Ces dispositions devront être définies dans les différents documents de programmation, en concertation avec les collectivités locales et régionales, ce qui permettra de prendre en considération les particularités de chaque région et de chaque État membre.

2.1.3.3. Le Comité des régions déplore que la Commission n'ait pas défini de manière plus précise son propre rôle dans le cadre du partenariat et qu'elle ne l'ait pas non plus élargi, bien que l'utilisation des Fonds structurels représente un complément par rapport aux efforts des pouvoirs publics nationaux et régionaux, et que les ressources publiques communautaires, nationales, régionales et communales soient mises en commun de manière coordonnée. Le Comité rappelle les propositions qu'il a formulées quant à la création d'un partenariat fondé sur une véritable égalité, qui trouverait une expression concrète dans un accord écrit concernant les aides accordées au titre des Fonds structurels.

2.1.3.4. La Commission propose d'arrêter à l'avenir sous forme d'orientations les priorités communautaires pour les Fonds structurels. Tout en reconnaissant pleinement le rôle d'orientation communautaire qui revient à la Commission, et l'utilité de telles orientations pour servir de base de discussion des programmes entre la Commission, les États membres et les autorités régionales et locales, le Comité des régions souligne avec force que le processus «de la base vers le haut», ainsi que le caractère obligatoire et fiable des documents de programmation pour l'exécution des interventions au titre des Fonds structurels doivent être assurés. Ces orientations ne devraient en aucun cas se traduire en un droit unilatéral qui permettrait à la Commission d'interpréter les règlements adoptés par le Conseil.

2.1.3.5. Le cas de l'évaluation à mi-parcours de la période de programmation est différent. La modification des circonstances, l'expérience acquise en matière de gestion à mi-parcours de la période considérée rendent souhaitable la publication d'orientations et de priorités d'ajustement concernant la politique régionale, sans aller cependant jusqu'à réformer le règlement général - ce qui est une tâche d'ordre législatif. Sur ce point précis, le Comité des régions devrait être, parmi les organes de l'Union européenne, l'instance chargée d'évaluer la redéfinition et la réorientation des priorités et des orientations de gestion effectuée par la Commission.

2.1.3.6. Les programmes étant appelés à constituer la forme prédominante d'intervention, le Comité observe en outre qu'il y a lieu de définir de manière plus approfondie les informations requises à ce niveau. À cet égard, il convient de déterminer le degré d'information et de détail des programmes. Le règlement prévoit des «mesures» et des «opérations». De l'avis du Comité, le fait que les informations détaillées sur les mesures et les opérations relèvent du partenariat entre la Commission et l'État membre pose problème, les modifications apportées aux programmes pouvant conduire à des retards considérables.

2.1.3.7. La Commission préconise à nouveau, dans cet article, la combinaison de prêts et de subventions dans les interventions au titre des Fonds. Le Comité estime nécessaire de souligner que la participation de la BEI et des autres institutions communautaires n'entraîne aucune condition contraignante. Le choix des formes d'intervention les plus appropriées doit être orienté en fonction des exigences du contenu des programmes et des conditions spécifiques locales.

2.1.3.8. Le Comité des régions souligne que lors de l'établissement de l'additionnalité des ressources des Fonds structurels, il doit être tenu compte, comme dans la période de programmation précédente, de l'ensemble du contexte économique ainsi que des situations spécifiques et des participations régionales et locales sur le plan économique. Dans le cas contraire, l'on risquerait d'avoir des difficultés à prendre en considération de manière adéquate des éléments tels que les dépenses structurelles d'un montant extraordinairement élevé, l'évolution de la conjoncture économique des différents pays, voire les bases juridiques nationales et régionales de la planification financière. Le Comité des régions préconise dès lors d'intégrer tous les détails de la détermination de l'additionnalité dans les documents de programmation, dans le cadre du partenariat. Pour des raisons de droit budgétaire national et de la nécessaire participation parlementaire, il n'est pas possible de fixer les dépenses pour la politique nationale de l'emploi à l'avance pour toute la période de programmation de six ans, comme le propose la Commission.

2.2. Titre II: Programmation

2.2.1. Chapitre I: Dispositions générales (articles 12 à 14)

2.2.1.1. Le Comité des régions approuve l'exigence prévoyant l'obligation, pour les partenaires, d'élaborer dans le cadre du partenariat un avis sur les plans, comme élément du processus de transmission à la Commission et l'obligation, pour la Commission, de prendre en considération lesdits avis. Les plans devront être soumis aux partenaires dans un délai suffisant et raisonnable pour permettre à ces derniers de rendre leur avis. Le Comité des régions espère que ces dispositions seront prises au sérieux et qu'elles donneront réellement aux collectivités locales et régionales une plus grande influence dans la préparation des actions. Le Comité des régions déplore que l'association - ou à tout le moins le droit de regard - des collectivités locales et régionales ne soit pas garanti(e) à l'avenir dans les négociations entre les États membres et la Commission quant à l'approbation des plans. Le Comité des régions attire l'attention de la Commission sur l'effort que suppose, pour les collectivités locales et régionales et les États, la préparation de la programmation, surtout en ce qui concerne les délais d'approbation.

2.2.1.2. Alors que, pour les États membres et les régions, un délai de trois mois est prévu pour l'élaboration des plans de développement régional, la Commission s'accorde un délai de six mois pour mettre en oeuvre une décision sur les cadres communautaires d'appui, sur les documents uniques de programmation et sur les programmes opérationnels. Ces délais devraient être inversés, y compris pour des raisons pratiques. Un délai de six mois devrait être accordé pour l'élaboration des plans et des programmes, dont le contenu est plus exigeant, alors que trois mois suffisent pour mettre en oeuvre une décision bien coordonnée. Le Comité des régions invite la Commission à faire en sorte que les principes de fonctionnement des Fonds structurels s'appliquent à toutes les interventions financières, et notamment aux mesures instituées par le FEOGA, section Garantie, en matière de développement rural.

2.2.1.3. La proposition de la Commission concernant l'instauration d'un «complément de programmation» ajoute une nouvelle étape à la procédure de programmation. Le Comité rejette cette mesure comme inutile et non fondée. La paragraphe premier de l'article 14 prévoit déjà de soumettre les plans de développement régional à l'avis des partenaires. La participation des partenaires au processus de programmation est dès lors déjà garantie. En outre, la formation des comités de suivi pourrait intervenir immédiatement après la délimitation des zones éligibles, ce qui leur permettrait de donner également leur avis sur le projet de programme opérationnel.

2.2.1.4. Le programme opérationnel prévoit - comme c'est le cas à l'heure actuelle - un plan de financement et une description qualitative des mesures pour chaque axe prioritaire. Le document complémentaire prévoit désormais, en outre, un plan de financement pour chaque mesure. Or il n'est pas sérieusement envisageable de pronostiquer un plan de financement aussi détaillé pour une période de sept années. Cette mesure ne fait que compliquer la procédure de programmation et augmenter le coût de modification des programmes. La Commission n'ayant jamais exigé ces données jusqu'ici, le fait que le document de la Commission doive être transmis simplement à titre d'information et non pour obtenir une autorisation n'est qu'une maigre consolation. En outre, l'article 31 de la proposition de règlement prévoit que le complément de programmation de la Commission constitue une condition des paiements intermédiaires. Le «complément de programmation» pourrait dès lors rendre les paiements plus difficiles.

2.2.2. Chapitre II: Contenu de la programmation (articles 15 à 18)

2.2.2.1. Le Comité des régions juge opportune l'existence d'un programme intégré par région. Il estime que, dans ce cas également, le niveau et le nombre des programmes correspondant le mieux à la structure administrative et à la pratique de l'État membre considéré devraient - de préférence - faire l'objet d'un accord dans le cadre du partenariat.

2.2.2.2. Le Comité des régions estime que les plans de reconversion régionale au niveau territorial approprié en vertu de l'objectif 2 doivent être à même de couvrir l'ensemble des zones de niveau NUTS II au sein d'une même région, ainsi qu'une ou plusieurs zones de niveau NUTS III, ou de niveau inférieur à NUTS III, comme c'est le cas à l'heure actuelle, et ce conformément à la structure interne de chaque État; on doit de surcroît prendre en considération la question soulevée par le Comité des régions au point 5.1.4 de son avis du 14 mai dernier ().

2.2.2.3. Le Comité des régions estime qu'il n'y a aucune raison pour que la révision des programmes opérationnels et des documents uniques de programmation se fasse obligatoirement après la révision intermédiaire; selon lui, elle doit être facultative en cas de modifications importantes de la situation socioéconomique. En outre, cette révision devra être effectuée dans le cadre de la concertation.

2.2.3. Chapitre III: Initiatives communautaires (articles 19 et 20)

2.2.3.1. Le Comité des régions se voit conforté dans son point de vue, à savoir qu'il est nécessaire de réduire le nombre des initiatives communautaires et de les regrouper par thème. Comme dans la période précédente, il importe que les initiatives communautaires puissent être mises à profit dans l'ensemble de la Communauté, qu'il s'agisse de régions dotées du statut d'objectif ou non. Il se félicite de la liste des domaines proposée par la Commission pour les futures initiatives communautaires. Toutefois, concernant le PIC relatif aux ressources humaines dans un contexte d'égalité des chances, le Comité rappelle la nécessité de renforcer la lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans l'accès au marché du travail, notamment celles résultant de l'exclusion ou de la menace d'exclusion dans les zones urbaines. Il rappelle également la nécessité d'un instrument supplémentaire pour accompagner la mutation industrielle et sectorielle ainsi que la reconversion du secteur militaire.

2.2.3.2. Dans le prolongement de l'initiative communautaire Interreg, il y a lieu de regrouper tous les instruments de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale de telle sorte qu'elle constitue un instrument d'accompagnement pour les régions confrontées à l'internationalisation dans divers domaines. Le Comité des régions est favorable à un renforcement de la coopération interrégionale. Il estime que dans l'initiative communautaire Interreg, l'accent doit clairement porter sur la coopération transfrontalière, ainsi qu'il en a d'ailleurs été jusqu'à présent. À cet effet, il importe aussi de maintenir un large éventail de formes de coopération: transfrontalière, transnationale et interrégionale. Cette coopération devrait s'appliquer également dans le cas d'un ensemble cohérent de territoires, même s'ils ne sont pas contigus, en vue de stimuler un territoire et un aménagement du territoire européen équilibré et harmonieux, par exemple la coopération entre régions comprenant une agglomération urbaine importante. Le Comité renvoie aux expériences positives en matière de coopération transfrontalière aux frontières intérieures et extérieures de l'Union européenne. Il estime qu'il y a lieu d'utiliser les expériences positives des actuels Interreg IIA et Interreg IIC, dans lesquels la responsabilité est - dans une large mesure - régionalisée.

2.2.3.3. Le Comité des régions se prononce expressément en faveur d'une cohérence et d'une coordination accrues entre Interreg, l'instrument structurel de préadhésion (ISPA) et les programmes de coopération avec, d'une part, les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion et Chypre et, d'autre part, avec les pays méditerranéens tiers, ainsi qu'avec la Russie, la Norvège et la Suisse. Il est favorable à un réajustement du rôle de la coopération locale et régionale et à la prise en compte dans la préparation et la mise en oeuvre de la nouvelle initiative pour la coopération locale et régionale, des expériences des programmes Écos/Ouverture, Recite et autres programmes similaires. Ces expériences nous ont notamment appris qu'en termes d'objectifs et de contenu, les programmes en question apportent une précieuse contribution à l'échange d'expérience entre collectivités territoriales dans des domaines qui ont de l'importance pour le développement régional. En revanche, les mécanismes d'attribution et les modalités de paiement manquent parfois de transparence. En même temps, le Comité se félicite que la nouvelle initiative puisse apporter d'une manière générale un soutien financier, dans le cadre d'un seul dispositif, aux coopérations interrégionales qui auparavant soit étaient aidées de manière sporadique, c'est-à-dire par projet s'inscrivant dans un programme, soit n'étaient éligibles à aucune aide.

2.2.3.4. Enfin, le Comité des régions réitère sa proposition de coordonner les projets des initiatives communautaires et les programmes des objectifs des Fonds structurels. La mise en oeuvre des initiatives communautaires devrait pouvoir être articulée avec les programmes opérationnels régionaux. Lorsque les autorités locales et régionales concernées le souhaitent, la mise en oeuvre des initiatives communautaires devrait pouvoir être intégrée dans les programmes opérationnels régionaux.

2.2.3.5. Il importe toutefois de souligner dans ce contexte que l'initiative Leader, qui a jusqu'ici contribué favorablement au développement des zones rurales, ne doit pas perdre à l'avenir, du fait de l'orientation horizontale prévue, son effet positif de stimulation au niveau local. Dès lors, le Comité invite la Commission à renforcer encore, dans l'initiative communautaire à venir, la position des groupes d'action locale dans la planification et la mise en oeuvre des programmes, afin de marquer clairement la reconnaissance de la compétence de ces groupes pour le développement régional autonome. Il n'y a donc pas lieu de rechercher une intégration administrative dans le programme de développement rural horizontal, mais bien plutôt la coopération et la concertation. La mise en oeuvre de la nouvelle initiative communautaire de développement rural doit reposer sur les principes de la programmation et du partenariat. Si leur création est décidée, les groupes d'action locale devraient fonctionner en association étroite avec des partenariats dirigés à l'échelon local et régional, en agissant dans un esprit de responsabilité et de transparence. Se référant notamment à l'initiative communautaire de développement rural, le Comité accueille favorablement l'importance attribuée à ce secteur, qui requiert un renforcement, notamment à la lumière des résultats positifs obtenus par l'expérience Leader. Il souligne à cet égard que le principe de programmation du bas vers le haut, fondamental pour une action efficace de développement des zones rurales, doit être conservé et renforcé. Par ailleurs, il apparaît opportun d'assurer l'intégration de l'initiative dans les documents de programmation pour des raisons de cohérence et de compatibilité.

2.2.4. Chapitre IV: Actions innovatrices et assistance technique (articles 21 à 23)

2.2.4.1. S'agissant des actions innovatrices, le Comité des régions propose d'ancrer expressément dans le texte du règlement le lien étroit qui les unit aux programmes des zones concernées et aux autres processus de stratégie régionale. La procédure d'ouverture et de sélection des actions innovatrices devrait conserver une dimension communautaire forte afin de préserver l'accès des opérateurs locaux et de la société civile aux Fonds structurels. Elle devrait néanmoins être organisée de manière à ne pas susciter des attentes qu'il sera ensuite impossible de satisfaire compte tenu du caractère limité des ressources réelles. En ce qui concerne les actions innovatrices et les projets pilotes pour les zones des objectifs 1 et 2, la Commission devrait, avant d'allouer les ressources, veiller à ce que les organismes chargés de la gestion des programmes soient effectivement consultés afin de garantir la cohérence des activités.

2.2.4.2. Le Comité des régions souligne que les actions et les projets pilotes innovateurs doivent rester accessibles à toutes les régions, éventuellement en partenariat avec les régions éligibles aux objectifs. Afin de contribuer à la simplification et à une meilleure efficacité de ces instruments, il y a lieu d'assurer à l'avenir des critères transparents, une administration non bureaucratique et décentralisée et le maintien de la possibilité de soutenir des projets pilotes de petite dimension.

2.2.5. Chapitre V: Grands projets (articles 24 et 25)

2.2.5.1. Le Comité des régions se félicite que la Commission ait l'intention de porter à 50 millions d'euros le seuil des dépenses totales à prendre en considération pour les grands projets. D'autre part, il estime toutefois que les autorisations pour les grands projets devraient être accordées, comme c'est le cas actuellement, dans le cadre des programmes agréés et non pas sur une base séparée qui serait définie par la Commission. La sécurité de la planification évoquée par la proposition de la Commission et les délais résultant des dépenses liées à l'octroi des autorisations et aux dépenses administratives font craindre qu'à l'avenir, le financement des grands projets ne soit plus du tout - ou rarement - possible.

2.2.5.2. Il ne semble pas très efficace que la Commission ait le pouvoir de confirmer ou de modifier après coup les interventions communautaires, lorsque le projet fait partie d'un axe prioritaire dont la part de cofinancement a été négociée dans le cadre du CCA.

2.2.6. Chapitre VI: Subvention globale (article 26)

2.2.6.1. Le Comité des régions estime qu'il est nécessaire de maintenir la subvention globale en tant que moyen d'intervention indépendant des programmes opérationnels, étant donné que cette subvention avait été conçue afin de disposer d'un instrument plus mobile et mieux adapté à la réalité économique que les programmes opérationnels. D'autre part, sa suppression en tant que moyen d'intervention rendrait le recours à la subvention globale plus lent et plus difficile que l'utilisation des programmes opérationnels. Le Comité des régions accueille favorablement la possibilité prévue par le règlement cadre, dans le cas des initiatives communautaires, d'une convention sur l'utilisation des subventions globales conclue entre un organisme intermédiaire et la Commission, dans le cadre du partenariat avec les régions, les collectivités locales et les États concernés.

2.3. Titre III: Participation et gestion financière des fonds

2.3.1. Chapitre I: Participation financière des Fonds (articles 27 à 29)

2.3.1.1. Soucieux de parvenir à une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre des programmes opérationnels, le Comité des régions estime que la décision de financer les programmes à l'aide d'un seul ou de plusieurs Fonds doit être prise en partenariat avec les autorités de gestion.

2.3.1.2. Pour le Comité des régions, la participation financière des Fonds doit continuer à se faire sous la forme traditionnelle des subventions. Le recours à d'autres formes telles que celles qui sont envisagées par la proposition de règlement (aide remboursable, bonification d'intérêt, garantie, etc.) pourrait être envisagé en dernier lieu comme formule complémentaire, mais en aucun cas comme formule de remplacement.

2.3.1.3. Le Comité des régions se prononce en faveur du maintien des limites actuellement en vigueur pour la participation des fonds au total des coûts et aux dépenses publiques susceptibles de bénéficier de subventions. Il ne voit pas la nécessité de poursuivre la différenciation des modes d'intervention dans le cadre du règlement. En cas de besoin, notamment dans les régions périphériques et les régions ultrapériphériques, les limites de participation des fonds communautaires devraient pouvoir être majorées, ceci pour tenir compte de leur situation et handicaps spécifiques. Ce point peut faire l'objet d'un accord entre les partenaires intéressés dans le cadre des cadres communautaires d'appui ou des documents de programmation, dans le respect des prescriptions communautaires sur le contrôle des aides.

2.3.1.4. Le Comité des régions se prononce en faveur d'une définition claire des dépenses effectuées dans le cadre des opérations et des actions innovatrices qui sont susceptibles de bénéficier de subventions, avant la mise en oeuvre des nouveaux programmes et en accord avec les États membres. Dans l'intérêt d'une approche aussi simple que possible, le règlement cadre devrait se référer à cet égard aux fiches de travail SEM (fiches de travail sur l'éligibilité des dépenses dans le cadre des Fonds structurels).

2.3.2. Chapitre 2: Gestion financière (articles 30 à 32)

2.3.2.1. La Commission propose qu'à l'avenir, les engagements budgétaires pour lesquels aucune demande de paiement recevable n'a été présentée à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement, soient dégagés d'office, et que la participation des Fonds à cette intervention soit réduite d'autant. Le Comité des régions, tout en reconnaissant la nécessité d'une gestion rigoureuse des crédits communautaires, s'inquiète des conséquences d'une telle proposition, qui risque d'accroître l'insécurité de la planification dans les régions bénéficiaires et entraverait les efforts en faveur des projets de qualité, dont l'échéance est nécessairement plus longue. Les collectivités locales et régionales doivent, au cours de la période considérée, consentir des engagements de paiements aux bénéficiaires finaux. Si, pour des raisons liées à des problèmes externes, les crédits ne sont pas mis à disposition, les collectivités locales et régionales sont confrontées à des problèmes budgétaires insolubles. La flexibilité des Fonds structurels doit dès lors être maintenue, indépendamment des exercices budgétaires. Cela concerne aussi l'obligation du Parlement européen quant à la rebudgétisation des Fonds structurels.

2.3.2.2. Le Comité des régions estime que, tel qu'il est prévu par la proposition de règlement, le délai de quatre mois (jusqu'au 30 avril) sur lequel compte la Commission pour adopter les engagements budgétaires pour les interventions prévues est trop long et qu'il conviendrait dès lors de le réduire.

2.3.2.3. S'agissant des paiements, le Comité des régions est favorable à ce que le délai des «deux mois à compter de la réception d'une demande recevable», indiqué comme limite maximale pour qu'ils soient effectués par la Commission, soit mentionné à titre indicatif et non comme règle générale.

2.3.2.4. Le Comité des régions constate avec intérêt que la Commission, pour la prochaine période de référence, a l'intention de transformer la gestion financière des Fonds en un système de remboursement selon lequel, à l'exception d'un acompte unique correspondant à 10 % de l'ensemble des coûts, la totalité des paiements de la Commission sera effectuée à l'autorité chargée de la gestion des Fonds en remboursement des dépenses effectivement payées et certifiées. Le Comité craint cependant que cette manière de procéder ne conduise, au plus tard au cours de la deuxième moitié de la période de programmation, à des charges inacceptables sur les budgets des collectivités locales et régionales, qui devraient avancer le financement de ces coûts. Compte tenu des actuelles contraintes budgétaires, cela représenterait une exigence démesurée, qui ne pourrait que donner lieu à des complications dans l'utilisation des Fonds structurels.

2.3.2.5. L'obligation faite aux États membres d'envoyer au plus tard pour le 30 avril de chaque année à la Commission une actualisation des prévisions de demandes de paiement pour l'exercice budgétaire en cours ainsi que pour l'exercice budgétaire suivant constitue une lourde charge pour l'administration. Le Comité des régions estime qu'il serait préférable de prévoir la communication à la Commission, avant le 31 mai de chaque année, du montant de la programmation annuelle pour l'exercice en cours et pour l'exercice suivant, à la suite d'une éventuelle reprogrammation des prévisions de paiements pour les deux années considérées.

2.4. Titre IV: Éfficacité des interventions des fonds

2.4.1. Chapitre I: Suivi (articles 33 à 36)

2.4.1.1. En ce qui concerne l'examen annuel des principaux résultats de l'année précédente par la Commission et l'autorité de gestion, la proposition de règlement ne précise pas la valeur que peuvent avoir les observations ou les recommandations formulées par la Commission après ledit examen, ni la portée de ces dernières au cas où elles seraient rejetées par une autorité de gestion. Le Comité des régions estime que ces observations et ces recommandations doivent être effectuées dans le cadre de la coopération et non par le biais d'une formulation unilatérale de la Commission.

2.4.1.2. Le Comité des régions s'attendait à ce que les comités de suivi, après l'annonce faite par la Commission, disposent de davantage de compétences. Malheureusement, la proposition de règlement à l'examen ne prend pas clairement position en la matière. Du point de vue du Comité des régions, il y a lieu de renforcer tout particulièrement le droit du comité de suivi à décider de manière définitive sur les petites et les moyennes modifications de programmes - y compris la redistribution limitée des moyens entre les axes prioritaires d'un programme opérationnel. L'on renforcerait ainsi de manière essentielle la flexibilité et la facilité d'utilisation des Fonds structurels sur place, ainsi que le rôle des collectivités locales et régionales et des autres partenaires dans ce contexte. Le Comité des régions invite instamment la Commission à participer de façon active et responsable aux comités de suivi dans le cadre de la coopération.

2.4.1.3. Au reste, le Comité des régions se félicite de la distinction proposée entre les partenaires représentés au sein du Comité sur la base de leur responsabilité financière pour les interventions. Ce modèle devrait, en tout état de cause, être appliqué également dans le cas des ressources humaines.

2.4.1.4. Le nombre, le niveau et la taille des comités de suivi à créer doivent faire l'objet d'accords tenant compte des spécificités de chaque État membre dans le cadre communautaire d'appui et dans le document de programmation.

2.4.1.5. Le Comité des régions rappelle sa proposition de déterminer, en accord avec tous les partenaires, les indicateurs matériels et financiers pour le suivi des interventions dans le cadre des décisions de programmation. Les indicateurs doivent être établis en accord avec les régions chargées de l'application pratique des programmes, et en fonction de leurs conditions et de leurs besoins spécifiques.

2.4.2. Chapitre II: Contrôle financier (articles 37 et 38)

2.4.2.1. Le Comité des régions se prononce en faveur du renforcement de l'activité des différents organes de contrôle au niveau communautaire, tels que le contrôle financier de la DG XVI et de la DG XX, le contrôle de la Cour des Comptes et les contrôles temporaires de l'UCLAF. Ces contrôles devraient - dans l'intérêt de la plus grande efficacité possible - être harmonisés. En ce sens, il conviendrait d'envisager une coordination entre les organes de contrôle communautaires et les organes compétents des administrations nationales, régionales et locales. L'on ne voit pas clairement selon quelle procédure l'État membre, sur la base des recommandations ou des invitations de la Commission, doit prendre ou non des mesures correctives, ni dans quels cas et de quelle manière la Commission peut, en cas d'irrégularité, différer tout ou partie des paiements. La procédure de partenariat doit être définie de manière plus efficace afin de pouvoir répondre également à ce cas de figure. Les interventions structurelles communautaires dotées d'un budget modeste, telles les actions innovatrices, devraient pouvoir bénéficier d'un assouplissement des règles d'éligibilité et de l'instauration d'un contrôle financier a posteriori, ce dernier étant accompagné de mécanismes de mutualisation des risques encourus.

2.4.2.2. Le Comité des régions estime que les corrections financières doivent être effectuées dans le cadre de la coopération, en respectant toutes les garanties de la procédure.

2.4.3. Chapitre III: Évaluation (articles 39 à 42)

2.4.3.1. La proposition de règlement de la Commission met l'accent sur l'opportunité des évaluations, ce qui - du point de vue du Comité des régions - est indiscutable. Les évaluations apportent, de toute évidence, une valeur ajoutée à la transparence et à l'efficacité de l'action des Fonds.

2.4.3.2. La politique régionale a été mise en oeuvre peu à peu, essentiellement par le biais des programmes dits «opérationnels» - forme d'intervention retenue également pour la nouvelle période. Le Comité des régions constate qu'il n'existe toutefois pas de méthodologie unique acceptée par tous et viable pour l'évaluation des programmes opérationnels. Il existe des méthodologies pour l'évaluation des projets, mais pas pour la multitude d'actions qui constituent un programme opérationnel. Dès lors, il serait souhaitable - sans remettre en cause le principe d'évaluation - d'établir, dans le cadre du principe de coopération, une méthodologie générale et partagée par tous pour l'évaluation des programmes opérationnels.

2.4.3.3. Le principe de coopération devant être à la base de toute évaluation, le Comité estime nécessaire de désigner une instance d'arbitrage qui puisse, en cas de conflit, régler les éventuels différends entre l'État membre et les régions et les services de la Commission, en ce qui concerne l'appréciation des évaluations.

2.4.3.4. Quant à l'évaluation préalable à intégrer aux plans, le Comité des régions observe avec préoccupation que les exigences requises sont extrêmement vastes et difficiles à définir, surtout si l'on tient compte de la brièveté des délais pour la présentation des plans et de toutes les autres exigences requises pour leur préparation.

2.4.3.5. Le Comité des régions préconise que l'autorité de gestion soit chargée de prendre l'initiative et d'assurer la coordination de l'évaluation intermédiaire, et que le comité de suivi se charge de l'approuver - comité auquel, si l'on s'en tient à la proposition figurant dans le présent avis, la Commission participerait avec une voix et un vote propres. De cette manière, la Commission n'aurait pas non plus à se prononcer ultérieurement sur la pertinence, ni sur la qualité de l'évaluation.

2.5. Titre VI: Comités

2.5.1. Le Comité des régions propose que les autorités locales et régionales, à travers leurs délégations nationales, participent aux comités chargés de conseiller la Commission en ce qui concerne respectivement le développement et la reconversion des régions, l'article 124 du Traité, le développement rural, le secteur de la pêche et de l'aquaculture et les initiatives communautaires. Étant donné l'intention de la Commission de renforcer le partenariat, il serait logique que la participation à ces organes ne soit pas réservée aux États membres. Le Comité des régions propose par ailleurs qu'outre le Parlement européen, le Comité des régions soit lui aussi tenu informé des travaux de ces comités.

3. Le Comité des régions invite la Commission européenne à réviser la proposition de «Règlement portant dispositions générales sur les Fonds structurels» et à prendre en compte les propositions formulées par le Comité dans le présent avis.

Bruxelles, le 17 septembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO C 176 du 9.6.1998, p. 1.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 5.

() JO C 379 du 15.12.1997, p. 34.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 40.

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 72.

() JO C 116 du 14.4.1997, p. 39.

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 48.

() JO C 251 du 10.8.1998, p. 11.

() CdR 131/97 fin - JO C 64 du 27.2.1998, p. 5. CdR 303/97 fin - JO C 64 du 27.2.1998, p. 40.

() CdR 316/97 fin - JO C 251 du 10.8.1998, p. 11.