[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 7.2.2007

SEC(2007) 137 final

Recommandation en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant la version actualisée du programme de stabilité du Luxembourg pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d'ancrage de la discipline budgétaire, la réforme opérée en 2005 visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). Le Luxembourg a présenté son premier programme de stabilité en février 1999. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 15 mars 1999, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

2. CONTEXTE DE L'ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de stabilité du Luxembourg, présentée le 24 novembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d'un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l'évaluation dans l'encadré).

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le programme de stabilité actualisé est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l’évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l’avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de stabilité) et

3. l'évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

Les résultats macroéconomiques du Luxembourg au cours des 25 dernières années sont impressionnants, à la fois en termes de production et de croissance de l'emploi. Malgré les légers déficits enregistrés ces dernières années par le Luxembourg, les finances publiques restent fondamentalement saines, avec une dette publique très faible et des réserves très importantes détenues par le secteur public. Cependant, malgré le taux élevé de création d'emplois, la situation sur le marché de l'emploi est moins favorable qu'il n'y paraît. Le chômage, même s'il reste relativement faible, est en augmentation depuis 2002, les travailleurs résidents étant confrontés à une vive concurrence de la part des non-résidents. Par ailleurs, le taux d'emploi des résidents plus âgés, même s'il a augmenté ces dernières années, reste l'un des plus faibles de l'UE. La bonne tenue des recettes a permis d'absorber facilement jusqu'à présent le poids que représentent ces chômeurs et ces nouveaux retraités pour les finances publiques, mais il ne faut pas sous-estimer le problème. Enfin, l'importante augmentation des dépenses liées au vieillissement démographique annoncée pour les décennies à venir est source d'inquiétude pour la viabilité à long terme des finances publiques.

2.2. Évaluation contenue dans l’avis du Conseil concernant le programme précédent

Le Conseil a rendu son avis au sujet de la version actualisée précédente du programme de stabilité, concernant la période 2005-2008, le 14 février 2006. Selon lui, « la stratégie globale de réduction du déficit au moyen de restrictions des dépenses, comme le prévoit le programme, est appropriée, mais il serait souhaitable que les autorités luxembourgeoises intensifient l’effort d’assainissement budgétaire en 2006, qu’elles identifient et mettent en œuvre les mesures nécessaires pour 2007 et 2008 et qu’elles affrontent les implications budgétaires du vieillissement de la population à long terme ».

2.3. Évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission

Le rapport concernant la mise en œuvre du programme national de réforme du Luxembourg a été présenté le 27 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi. Le programme national de réforme du Luxembourg identifie les objectifs suivants: un système d'éducation et de formation de haute qualité, une économie intégrée dans le contexte européen et international, un environnement économique attrayant, un cadre macroéconomique stable et le respect des principes du développement durable.

Selon l'examen de ce programme effectué par la Commission (et adopté dans le cadre de son rapport annuel de décembre 2006[2]), le Luxembourg a réalisé de très bons progrès dans la mise en œuvre du programme national de réforme et des actions convenues lors du Conseil européen de printemps en 2006, mais des améliorations restent possibles pour pallier les faiblesses identifiées en 2005. En matière macroéconomique, les mesures adoptées permettent d'envisager un assainissement des finances publiques et un ralentissement de l'inflation. Au niveau microéconomique, un éventail de mesures prometteuses est en train d'être mis en œuvre. Néanmoins, un accent plus fort devra être mis sur la constitution d'un système de suivi et d'évaluation des progrès annuels et certaines mesures devront être mises en place, notamment pour aider les entreprises en phase de démarrage et les PME.. Malgré certaines réformes encourageantes dans le domaine de l'emploi, aucune initiative nouvelle n'est mentionnée pour favoriser l'augmentation du taux d'emploi des travailleurs plus âgés et des réformes importantes sont encore attendues pour améliorer le système éducatif.

Sur la base des progrès réalisés, le Luxembourg a été encouragé à porter une plus grande attention aux aspects suivants: stratégies visant à relever encore le taux d'emploi des travailleurs plus âgés et à modifier les régimes actuels de retraite anticipée; efforts supplémentaires en matière de lutte contre le décrochage scolaire et de décloisonnement des filières d'enseignement; suivi attentif des effets sur le chômage des jeunes des mesures récemment décidées au profit de cette catégorie; soutien accru en faveur de la compétitivité des marchés, de la transposition des directives de l'UE et des PME.

Encadré: Principaux points de l'évaluation : Conformément à l'article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d'ajustement sont suffisantes pour atteindre l'OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles, à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant des effets directs sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes du secteur des pensions visant à introduire un système à piliers multiples, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l'État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies durant l'automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d'estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008. L'évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une plus grande attention dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé « Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance ». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l'approche permettant d'évaluer la viabilité des finances publiques à long terme[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réforme devraient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité avec le code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant la version actualisée du programme de stabilité du Luxembourg pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité du Luxembourg, portant sur la période 2006-2009.

5. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une décélération de la croissance du produit intérieur brut (PIB) réel, qui devrait passer de 5,5 % en 2006 à 4,3 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections en matière d'inflation semblent également réalistes.

6. Dans leurs prévisions établies à l’automne 2006, les services de la Commission tablent, pour 2006, sur un déficit des administrations publiques de 1 % du PIB, contre un objectif de 1,8% dans la mise à jour précédente du programme de stabilité. Cet écart s'explique en partie par la révision à la baisse du déficit de 2005, qui passe de 2,3 % du PIB dans le programme précédent à 1 % selon les données les plus récentes En ce qui concerne le déficit de 2006, la situation pourrait également être meilleure que ne le suggèrent les estimations du nouveau programme (1,5 % du PIB), dans la mesure où les recettes fiscales sont probablement sous-estimées.

7. Le principal objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme du programme consiste à rétablir l'équilibre pendant la période couverte par le programme. Cet objectif doit être atteint par une amélioration progressive du solde des administrations publiques, qui doit passer d'un déficit estimé à 1,5 % du PIB à un léger excédent en 2009 (0,1 % du PIB). La réduction du solde primaire serait concomitante à celle du déficit effectif. L'ajustement doit provenir d'une réduction du ratio des dépenses atteignant 3,8 points de pourcentage du PIB, qui compenserait largement la diminution de 2,1 points du PIB du ratio des recettes. Cette stratégie est analogue à celle du programme de 2005 qui, compte tenu de perspectives macroéconomiques globalement identiques, prévoyait que le déficit atteindrait son point culminant en 2005 plutôt qu'en 2006 et que l'on atteindrait une position équilibrée dans l'ensemble en 2008 plutôt qu'en 2009.

8. Le solde structurel (le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer pour passer d'un déficit d'environ 1¼ % du PIB en 2006 à un excédent d'environ 1 % du PIB à la fin de la période de programmation. Comme dans la version précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est un déficit structurel de 0,8 % du PIB, que le programme se propose d'atteindre en 2007 au plus tard, soit un an plus tôt que ne le prévoyait l'actualisation précédente. Cet objectif étant (légèrement) plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 1 % du PIB environ, selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT se situe dans la fourchette prescrite dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II et il reflète adéquatement le ratio d’endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

9. Les résultats budgétaires pourraient être meilleurs que prévu par le programme. Les projections fiscales, par exemple, paraissent assez prudentes, en particulier pour 2007. En effet, les résultats budgétaires du Luxembourg sont bien souvent meilleurs que prévu ces dernières années, en règle générale parce que les recettes sont nettement supérieures aux prévisions.

10. Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble suffisante pour que l'OMT soit atteint comme prévu d'ici à 2007. Elle semble également fournir une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales à partir de 2007. Le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'OMT retenu par le programme est totalement conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l’amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. L'orientation budgétaire du programme, une fois l'OMT atteint, est également en totale conformité avec le pacte.

11. Selon les estimations, la dette publique brute s'élevait à 7,5% du PIB en 2006, niveau largement inférieur à la valeur de référence fixée à 60 % du PIB par le traité. Le programme table sur une légère augmentation du ratio de la dette, qui devrait s'établir à 8,5 % du PIB à la fin de la période de programmation.

12. L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population luxembourgeoise est l'une des plus marquées de l'Union européenne, en raison notamment d'une hausse considérable des dépenses liées aux retraites, de 7½ points de pourcentage du PIB, et des dépenses publiques totales liées au vieillissement, de 8¼ points, de 2004 à 2050 (contre des augmentations moyennes respectives de 2¼ et 3½ points de pourcentage du PIB pour ces deux postes au niveau de l'UE). Le niveau actuel de la dette brute est très faible, et le système de sécurité sociale a accumulé d'importants actifs. Toutefois, si le volume actuel de ces actifs (estimé à quelque 25 % du PIB) contribue dans une large mesure à assurer la viabilité des finances publiques, il ne sera pas suffisant pour compenser l'impact sur le ratio de la dette à long terme de l'augmentation considérable des dépenses liées au vieillissement démographique. Par conséquent, s'il est vrai que le maintien d'une position budgétaire solide permettra d'atténuer en partie le coût du vieillissement, ainsi que les autorités en conviennent, le régime de retraite devra nécessairement faire l'objet de modifications afin de contenir l'augmentation future des dépenses publiques et de réduire les risques pour la viabilité à long terme des finances publiques. Dans l'ensemble, un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques du Luxembourg.

13. Le programme de stabilité contient une évaluation qualitative de l'impact global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Il contient en outre des informations relatives aux coûts ou économies budgétaires découlant directement des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme et ses projections budgétaires semblent tenir compte des implications des actions prévues dans le programme national de réforme pour les finances publiques. Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. L'intention du gouvernement, confirmée par le programme, de maintenir l'investissement public à un niveau élevé laisse notamment entendre que le renforcement de la R&D, la promotion de l'utilisation durable des ressources et l'amélioration des liaisons ferroviaires avec les pays voisins figurent parmi les priorités retenues par le PNR.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est en partie conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Ainsi, les retraites n'ont pas fait l'objet, à ce jour, de réformes significatives.

15. En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite concernant la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente des lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives[6]. De plus, il s'écarte sur plusieurs points importants du modèle de structure préconisé par le code de conduite[7].

La conclusion générale est que, dans un contexte caractérisé par d'importantes perspectives de croissance, le programme autorise des progrès rapides dans la réalisation de l'OMT, qui devrait être atteint dès 2007, et envisage de poursuivre par la suite la contraction du déficit. Cependant, les mesures de réduction des dépenses récemment arrêtées ne sont que des mesures temporaires (jusqu'en 2009).

Compte tenu de l'analyse qui précède et de l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement démographique, le Luxembourg est invité à renforcer la viabilité à long terme de ses finances publiques en mettant en œuvre des réformes structurelles (en particulier dans le secteur des pensions).

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PS nov. 2006 | 4.0 | 5.5 | 4.0 | 5.0 | 4.0 |

COM nov. 2006 | 4.0 | 5.5 | 4.5 | 4.2 | n.d. |

PS nov. 2005 | 4.0 | 4.4 | 4.9 | 4.9 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS nov. 2006 | 3.8 | 2.9 | 1.4 | 2.0 | 2.0 |

COM nov. 2006 | 3.8 | 3.2 | 2.2 | 1.8 | n.d. |

PS nov. 2005 | 3.7 | 2.6 | 2.0 | 1.8 | n.d. |

Écart de production (en % du PIB potentiel) | PS nov. 2006 1 | -1.6 | -0.3 | -0.8 | -0.5 | -1.6 |

COM nov. 2006 5 | -2.2 | -0.9 | -0.7 | -0.9 | n.d. |

PS nov. 2005 1 | -1.7 | -1.3 | -0.7 | -0.6 | n.d. |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PS nov. 2006 | -1.0 | -1.5 | -0.9 | -0.4 | 0.1 |

COM nov. 2006 | -1.0 | -1.0 | -0.5 | -0.3 | n.d. |

PS nov. 2005 | -2.3 | -1.8 | -1.0 | -0.2 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS nov. 2006 | -0.8 | -1.3 | -0.8 | -0.2 | 0.3 |

COM nov. 2006 | -0.8 | -0.8 | -0.3 | -0.1 | n.d. |

PS nov. 2005 | -2.1 | -1.7 | -0.7 | 0.1 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS nov. 2006 1 | -0.2 | -1.3 | -0.5 | -0.1 | 0.9 |

COM nov. 2006 | 0.0 | -1.1 | -0.2 | 0.1 | n.d. |

PS nov. 2005 1 | -1.5 | -1.2 | -0.6 | 0.1 | n.d. |

Solde structurel 2 (% du PIB) | PS nov. 2006 3 | -0.2 | -1.3 | -0.5 | -0.1 | 0.9 |

COM nov. 2006 4 | 0.0 | -1.1 | -0.2 | 0.1 | n.d. |

PS nov. 2005 | -1.5 | -1.2 | -0.6 | 0.1 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS nov. 2006 | 6.1 | 7.5 | 8.2 | 8.5 | 8.5 |

COM nov. 2006 | 6.0 | 7.4 | 7.3 | 7.1 | n.d. |

PS nov. 2005 | 6.4 | 9.6 | 9.9 | 10.2 | n.d. |

Remarques: 1 Calculs des services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme dans les lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. 3 Le programme ne mentionne aucune autre mesure exceptionnelle ou temporaire. 4 Les prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission ne font mention d’aucune mesure exceptionnelle, ni d’aucune autre mesure temporaire. 5 Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 4,1 %, 4,1 %, 4,4 % et 4,7 %, respectivement, durant la période 2005-2008. Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps : «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi – une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE» - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Les données relatives aux soldes sectoriels, par exemple, font défaut (sauf en ce qui concerne les administrations publiques).

[7] Il n'y a pas de section consacrée aux caractéristiques institutionnelles des finances publiques.