Avis du Comité économique et social sur "L'élargissement à l'Est de l'Union européenne et le secteur forestier"

(2002/C 149/13)

Le 1er mars 2001, le Comité économique et social, conformément à l'article 23 alinéa 3 de son Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur le thème suivant: "L'élargissement à l'Est de l'Union européenne et le secteur forestier".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 4 avril 2002 (rapporteur: M. Kallio).

Lors de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 24 avril), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 98 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions.

1. Objectif de l'avis

1.1. Le présent avis décrit le poids de la sylviculture et de la filière bois - en d'autres termes, le secteur forestier - dans les pays candidats à l'adhésion(1) ainsi que l'impact de l'élargissement sur le secteur forestier européen. L'examen se concentre en particulier sur la sylviculture et le rôle du secteur forestier en tant que source de bien-être économique et d'emplois. L'avis examine également l'importance des forêts pour l'environnement dans l'optique du principe de durabilité économique, écologique et sociale qui doit sous-tendre les activités de sylviculture dans l'Union européenne. Un deuxième principe à observer pour les questions forestières est le principe de subsidiarité.

1.2. L'avis examine principalement la situation d'une dizaine de pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. La Turquie, Chypre et Malte sont mentionnés de façon spécifique chaque fois que les observations formulées les concernent. Les pays candidats ont influencé activement le contenu du présent avis au fur et à mesure de son élaboration.

2. La sylviculture et la filière bois dans les pays candidats

2.1. Les réserves forestières et la production de bois

2.1.1. Dans les pays candidats, les forêts représentent au total 34 millions d'hectares. Avec l'élargissement, l'UE recensera un quart de forêts et autres superficies boisées de plus. Celles-ci passeront de 136 à 170 millions d'hectares. Les superficies boisées productives augmenteront d'environ 30 millions d'hectares contre 95 millions d'hectares actuellement, soit une hausse de 31 %. Malte et Chypre comptent peu de forêts, contrairement à la Turquie où les forêts et autres superficies boisées couvrent quelques 21 millions d'hectares, dont moins de la moitié est constituée de forêts proprement dites.

2.1.2. Bien que chaque pays candidat présente un profil forestier unique, il est possible de classer les pays candidats en "sous-groupes": les forêts couvrent environ 50 % du territoire des pays qui, en termes relatifs, sont les plus boisés(2), seulement un cinquième de la Hongrie qui est le pays le moins boisé, et environ 30 % des autres pays. D'un point de vue quantitatif, le pays le plus boisé est la Pologne, qui compte un peu moins de 9 millions d'hectares. Le pays dont la superficie boisée est la plus réduite, soit un peu plus d'un million d'hectares, est la Slovénie. La superficie boisée totale des pays candidats est d'environ 32 %, contre environ 36 % dans l'actuelle Union européenne.

2.1.3. Dans de nombreux pays candidats, les superficies boisées ont connu une importante expansion à la suite du boisement et du reboisement de la superficie d'exploitation durant ces cinquante dernières années (essentiellement dans les pays baltes et en Pologne) et sont par conséquent composées en grande partie de populations jeunes. Si les plans de reboisement sont mis en oeuvre (voir paragraphe 5.3), on peut s'attendre à une multiplication des superficies boisées dans une partie des pays candidats, en particulier en Pologne, en Hongrie et en Roumanie. Les jeunes forêts et les forêts "d'âge moyen", qui ont besoin d'entretien constituent une part relativement importante de la superficie boisée, représentent un défi majeur mais également une opportunité pour la sylviculture dans les pays candidats.

2.1.4. Les forêts des pays candidats sont assez denses. Étant donné que la croissance est largement supérieure à l'abattage, les réserves de bois augmentent. Le taux d'exploitation des forêts des pays candidats est en moyenne légèrement inférieur à celui de l'UE, où la quantité de bois abattu par rapport à l'accroissement des réserves forestières est d'environ 60 à 70 %. Certes, la situation varie considérablement tant entre les États membres actuels qu'entre les pays candidats. En tout état de cause, les forêts constituent une réserve de carbone sans cesse croissante à la fois pour les pays candidats et pour les États membres actuels.

2.1.5. Les principales réserves de bois des pays candidats se situent en Pologne et en Roumanie. Avec l'adhésion des 10 pays candidats, le niveau des réserves de bois de l'UE passera à environ 20 milliards de m3, soit une hausse approximative de 47 %. L'accroissement des réserves de bois est relativement supérieur à celui des superficies boisées. Par conséquent, l'élargissement entraînera une augmentation de la quantité moyenne de bois par hectare au sein de l'UE(3), étant entendu que des différences existent en la matière entre les États candidats, tout comme entre les États membres de l'actuelle Union européenne.

2.1.6. En Pologne, en République tchèque et dans les pays baltes, une grande partie des forêts est composée de conifères. Dans les autres pays, la proportion de feuillus dépasse les 50 %. Les principales forêts de feuillus se situent en Hongrie.

2.1.7. Les forêts constituent une ressource renouvelable essentielle, dont le principal produit exploitable à des fins économiques est le bois brut. L'abattage et la transformation du bois brut possèdent quant à eux un potentiel non négligeable en termes d'emploi. Le premier producteur de bois brut parmi les pays candidats est la Pologne, suivie de la République tchèque, de la Roumanie et de la Turquie. Le pays dont le volume de bois abattu est le moins important est la Slovénie, qui est également le pays dont la superficie boisée est la plus faible. Le niveau des prix du bois brut est actuellement plus bas dans les pays candidats que dans les États membres existants. Dans certains pays candidats, la sylviculture a également développé d'autres produits que la seule production du bois.

2.1.8. La production de bois brut connaît des variations assez importantes d'une année à l'autre. Dans certains pays candidats d'Europe centrale, l'on a connu des années où une grande partie de l'abattage, résultait d'une détérioration des forêts. La création de peuplements où les différentes tranches d'âge sont représentées et la diminution de l'abattage permettraient d'assurer le développement de la production de bois, surtout pour ce qui concerne le bois de papeterie provenant de l'abattage.

2.1.9. De nombreux pays candidats sont des exportateurs nets de bois brut, contrairement aux États membres actuels. Tous les pays candidats ont exporté au moins un cinquième ou un sixième du bois abattu et une partie d'entre eux ont exporté jusqu'à la moitié du bois brut qu'ils produisent. Les principaux exportateurs de bois brut sont l'Estonie, la Lettonie et la République tchèque (environ 3 millions de m3 chacun en 1997). Les exportations de bois brut des pays candidats, qui représentent un total de 12-13 millions de m3 en 1997, sont jusqu'à quatre fois plus élevées que les importations de bois brut. Étant donné que les pays candidats exportent une part importante de leur bois brut vers l'Union européenne, celle-ci devrait, du moins à court terme, améliorer son niveau d'autosuffisance dans ce domaine sans pour autant devenir complètement autonome.

2.2. L'industrie forestière

2.2.1. L'industrie forestière des pays candidats repose en grande partie sur l'industrie des produits du bois. La consommation de bois par personne est néanmoins plus faible dans ces pays. La consommation de sciages s'élève en moyenne à environ 0,1 m3/habitant/an, c'est-à-dire moins de la moitié de la consommation actuelle dans l'UE. Surtout dans les pays baltes et dans les pays d'Europe centrale, la production de sciages a considérablement augmenté dans les années 90. En 1997, la production globale de sciages dans les pays candidats représentait quelque 17 millions de m3, dont près de la moitié est exportée (essentiellement des sciages de conifères). Dans plusieurs pays candidats(4), l'industrie des sciages joue un rôle considérable dans les exportations. Par rapport à leur population, la production et la consommation de panneaux sont actuellement faibles: en 1997, la production totale s'élevait à environ 7 millions de m3. Certes, la production et les exportations de panneaux ont connu une croissance sensible dans les années 90. Les principaux producteurs sont la Pologne et la Turquie, ainsi que la République tchèque, la Lettonie et la Slovaquie en ce qui concerne les contre-plaqués.

2.2.2. La production de pâte de bois et de papier est relativement faible dans les pays candidats, lesquels sont des importateurs nets de papier. La consommation moyenne de papier dans les pays candidats représente environ 60 kg/personne/an, soit un tiers seulement de la consommation moyenne actuelle de l'Union.

2.2.3. Les entreprises actives des produits du bois et de l'ameublement sont souvent petites; de ce fait, ces secteurs ne présentent pas une structure homogène. Dans les pays candidats, les secteurs des produits du bois et de l'ameublement comptent approximativement 16000 entreprises et on dénombre un peu moins de 200 usines de pâte de bois et de papier. Au total, dans les pays candidats, plus de 30000 entreprises sont actives dans l'industrie du bois, (y compris les secteurs de l'édition, de l'impression et de l'ameublement).

2.2.4. Les principaux problèmes auxquels l'industrie forestière est confrontée dans les pays candidats ont trait au retard en matière de technologie et de savoir faire et au caractère fragmenté de la structure des entreprises. Des améliorations sont nécessaires en ce qui concerne la protection de l'environnement et le niveau de la technologie. La taille relativement réduite des unités de production constitue une faiblesse structurelle pour la compétitivité du secteur. Par ailleurs, le niveau compétitif des coûts, par rapport à l'actuelle UE, représente un avantage comparatif. Les perspectives de croissance de la demande intérieure et les réserves de bois d'oeuvre offrent également des possibilités. Les pays candidats tentent de réduire les exportations de bois brut et d'augmenter la production et les exportations de sciages notamment, afin que la valeur ajoutée de la transformation et les postes de travail demeurent à l'intérieur des frontières nationales. À cette fin, il conviendra également de trouver des capitaux à l'étranger pour assurer les investissements nécessaires.

3. L'environnement

3.1. Au sein de l'UE, l'exploitation forestière repose essentiellement sur les principes de la durabilité et de la multifonctionnalité. Les forêts jouent un rôle essentiel de protection et de préservation. Au total, on estime que les forêts qui ont un rôle de protection ou qui bénéficient elles-mêmes d'une protection varie entre 2 et 21 %. Dans la plupart des pays candidats, le pourcentage de forêts strictement protégées couvrent moins de 1 % de la superficie boisée totale des pays d'Europe centrale et orientale, tout comme dans les actuels États membres. L'insuffisance d'informations et l'hétérogénéité des définitions ne permettent pas de rendre compte avec précision dans le présent avis de la proportion des zones forestières protégées. Une condition de l'adhésion à l'UE suppose que les pays candidats mettent en place des réseaux de sites protégés (programme Natura) ainsi que le prévoit le droit communautaire.

Les pays en question ont commencé à identifier et à désigner des sites à cet effet, mais la situation varie d'un pays à l'autre. Il n'est pas possible, au moment où nous élaborons le présent avis, d'évaluer l'impact potentiel de ce processus sur la protection des forêts dans les pays candidats.

3.2. La pollution atmosphérique et l'acidification des sols constituent les problèmes d'ordre environnemental les plus sérieux auxquels doivent faire face les forêts des pays candidats. Une grande partie des forêts a subi une défoliation causée par la pollution, en particulier dans les pays candidats d'Europe centrale. Ces forêts sont également sensibles aux autres dégâts naturels. Dans certains pays, on estime que la disparition d'un nombre important d'espèces d'arbres a affaibli la capacité des forêts à lutter contre les différentes agressions dont elles sont victimes. Les incendies de forêts affectent surtout les pays candidats du sud de l'Europe.

3.3. La restauration des forêts endommagées et notamment l'implantation d'espèces autochtones constituent des objectifs primordiaux en termes de gestion des forêts dans de nombreux pays candidats. Une forêt qui résiste mieux aux agressions permet de mieux organiser l'abattage, de produire du bois de meilleure qualité, et de proposer par conséquent des objectifs économiques de sylviculture en termes d'augmentation de la production de bois.

3.4. On estime que les forêts des pays candidats présentent en règle générale une diversité particulièrement riche en termes d'espèces. Presque toutes les forêts ont fait l'objet, à un moment ou l'autre, d'une intervention humaine.

3.5. La prise en considération des aspects environnementaux de la sylviculture et de son caractère multifonctionnel a posé dans les pays candidats une série de problèmes, dont le manque de ressources. Il faudrait également veiller à améliorer le niveau des compétences. Dans certains cas, les attitudes adoptées constituent également un frein. Les États candidats doivent néanmoins comprendre qu'une bonne politique environnementale contribue à la préservation des forêts.

4. Importance économique et sociale

4.1. Les forêts dans le contexte de l'économie nationale et de la société

4.1.1. Dans les pays baltes et en Slovaquie, la part de la sylviculture au PIB est supérieure à 1 %, alors qu'elle est inférieure à ce chiffre dans les autres pays candidats. La part du secteur forestier est supérieure, mais aucun chiffre précis n'est disponible. La sylviculture et l'industrie forestière jouent toutefois un rôle prépondérant dans l'économie nationale de nombreux pays candidats, surtout à la campagne. Elles sont des sources d'emplois, de revenus du travail et de recettes d'exportations; citons aussi la fonction récréative des forêts. La sylviculture privée, qui est en train de se reconstituer, joue un rôle important en la matière (voir paragraphe 4.2).

4.1.2. Bien qu'aucune information précise ne soit disponible sur le taux d'emploi dans la sylviculture, on peut cependant affirmer qu'au total, ce secteur constitue une source d'emplois importante, en particulier dans les zones rurales. Au total, la sylviculture, la filière bois et les secteurs connexes emploient plus d'un million de personnes dans les pays candidats. Dans l'UE, l'ensemble des activités liées à la sylviculture représente actuellement plus de 4 millions d'emplois. S'agissant des pays candidats, en termes relatifs, la filière bois est la principale source d'emplois dans les pays baltes. En termes absolus, c'est en Pologne que l'on enregistre le plus grand nombre d'emplois dans ce domaine.

4.1.3. La valeur paysagère et la fonction récréative des forêts revêtent une importance particulière du point de vue de la durabilité sociale. Tous les pays candidats disposent de superficies boisées consacrées de façon spécifique à une utilisation récréative et paysagère et accordent une grande importance à l'utilisation des forêts à des fins récréatives. Étant donné que les pays candidats sont géographiquement proches d'États membres de l'UE densément peuplés, l'élargissement pourrait améliorer encore les possibilités d'utilisation des forêts dans l'Union à des fins récréatives. Les pays candidats auraient également l'opportunité de développer des services et des industries touristiques en rapport avec l'utilisation récréative des forêts.

4.1.4. Le "droit d'accès commun", tout au moins l'accès général des citoyens aux forêts, est d'application dans les pays candidats et, d'un point de vue social, constitue un important mode d'exploitation des forêts.

4.1.5. Avec l'accélération de la privatisation des forêts, les droits et les obligations des propriétaires privés et de la société s'agissant du droit d'accès commun ont fait l'objet d'une discussion dans les pays candidats: il convient de définir clairement ces droits, obligations et responsabilités. Il est essentiel que le droit d'accès commun ne porte atteinte ni aux droits des propriétaires, ni à la possibilité pour les propriétaires d'exploiter leur forêt à des fins économiques. Par ailleurs, il faut veiller à ce que le droit d'accès commun soit compatible avec la durabilité écologique des forêts.

4.2. Le processus d'évolution de la propriété forestière

4.2.1. Le plus grand changement qu'a subi la structure de la sylviculture dans les pays candidats au cours des années 90 et au début des années 2000 est le processus de privatisation des terres ou de réforme agraire. La réforme agraire a donné naissance à une nouvelle sylviculture privée qui, dans la plupart des pays candidats, avait disparu après la seconde guerre mondiale. La Slovénie et la Pologne, où les forêts privées n'ont été que partiellement collectivisées, constituent à cet égard des exceptions. Il est clair que les forêts du domaine public diminuent du fait de la réforme agraire. Dans le même temps, les pouvoirs publics doivent faire face à un accroissement de leurs tâches et de leurs responsabilités dans le domaine de la gestion des forêts. Les changements sont porteurs de nombreux défis, même si l'on tient compte du fait que le savoir-faire forestier et la recherche forestière dans les pays candidats sont d'un niveau élevé et ont une longue tradition. La réforme agraire se fait par le biais de restitutions, ce qui signifie que les anciens propriétaires (d'avant la deuxième guerre mondiale) rentrent en possession de leurs terres. Par ailleurs, l'on assiste à l'émergence d'un nouveau groupe de propriétaires privés, certaines personnes ou communautés étant en effet habilitées à acheter des zones à privatiser si les anciens propriétaires ne souhaitent pas les conserver ou ne peuvent pas être retrouvés (l'on parle dans ce cas de privatisation).

4.2.2. Dans de nombreux pays candidats, une grande partie des forêts demeurera aux mains de l'État après l'achèvement de la réforme agraire. Dans le même temps, la structure de la propriété des forêts devient plus variée du fait de la privatisation. Dans certains États membres, outre l'État, d'autres organismes tels que les communes sont propriétaires de forêts. De même, certaines organisations et sociétés telles que les églises peuvent être propriétaires de forêts. La structure de la propriété des forêts dans les pays candidats varie fortement d'un pays à l'autre. On a constaté l'existence d'un lien généralement positif entre la durabilité de la sylviculture et la propriété privée. Pour cette raison, la renaissance de la propriété forestière privée dans les pays candidats constitue un événement positif et ce processus doit être encouragé. La propriété forestière privée offre une nouvelle source de revenus à de nombreux particuliers, la possibilité de ramasser du bois de chauffage et d'allumage pour leur propre compte, ainsi que des possibilités d'emplois, notamment dans les zones rurales des pays candidats.

4.2.3. Dans la majorité des pays candidats, la réforme agraire se poursuit, de sorte que la structure de la propriété forestière est encore appelée à se modifier par rapport à la situation du début des années 2000. En 2000, entre 5 % (en Roumanie) et 70 % (en Slovénie) des forêts (selon le pays candidat) étaient privatisées. À l'avenir, lorsque le processus de privatisation sera achevé, on estime que 30 à 40 % de l'ensemble des forêts situées dans les pays candidats auront été privatisées et qu'environ 60 à 70 % resteront propriété du secteur public. Bien entendu, il existe des différences importantes entre les pays candidats quant à la structure de la propriété forestière. En tous cas, l'élargissement entraînera une modification de la structure de la propriété forestière au sein de l'UE, qui sera davantage basée sur la propriété publique puisque actuellement, environ 65 % des forêts des 15 États membres existants appartiennent au secteur privé et seulement 35 % environ au secteur public.

4.2.4. Lorsque le processus de privatisation sera achevé, on estime que les pays candidats compteront, au total, entre 3 et 4 millions de nouvelles propriétés forestières. Elles sont généralement de petite taille, leur superficie variant entre 2 et 3 hectares. Dans certains pays candidats, la superficie moyenne des propriétés forestières est même inférieure à un hectare. Veiller à la rentabilité et à la durabilité de la sylviculture dans des forêts privées divisées en petites exploitations constitue un défi considérable pour les pays candidats. Globalement, l'élargissement aura pour conséquence une augmentation de plus de 40 % du nombre de propriétés forestières privées dans l'UE, soit une progression de 7 à 10 voire 11 millions d'unités. Dans le même temps, le nombre de particuliers possédant une forêt dans l'Union passerait de 12 millions à environ 16 millions; au terme de l'élargissement, il y aurait ainsi entre 3 et 4 % de petits propriétaires forestiers dans la population de l'Union.

4.2.5. Le processus de privatisation des forêts représente également un défi de taille pour les pays candidats: à titre d'exemple, ils doivent instaurer une législation en matière de sylviculture privée et mettre en place les institutions et les structures chargées de sa mise en oeuvre et de son contrôle. Le processus est actuellement en cours. Le fait que le processus de privatisation s'étalera sur plusieurs années ne sera pas sans poser de problèmes. Ainsi, il est possible que des abattages illégaux de bois, voire des vols, se produisent dans des zones boisées dont la propriété n'est pas clairement établie. Aussi est-il essentiel que les pouvoirs publics et les communes, les propriétaires privés et/ou les organisations de protection de l'environnement et de la nature collaborent pour arriver à une gestion saine et responsable des forêts.

4.2.6. Les événements historiques ont fait que la plupart des nouveaux propriétaires forestiers privés manquent d'expérience et d'expertise dans la pratique de la sylviculture et du commerce du bois. De même, tous les pays candidats ne disposent pas d'instituts de formation ou de recherche dans ce domaine; en tout état de cause, là où elles existent, ces institutions doivent être renforcées. L'information de plusieurs millions de nouveaux propriétaires forestiers privés sur les aspects économiques, écologiques et sociaux de la sylviculture et leur motivation afin qu'ils adhèrent au principe d'une utilisation et d'une gestion durables de leur bien constituent toutefois des objectifs importants. Cette information et la transmission du savoir-faire en la matière sont essentielles pour garantir la durabilité économique et écologique des forêts. L'on a commencé par conséquent à mettre en place des services de conseil et de formation.

4.2.7. Du fait de la petite taille de la plupart des nouvelles exploitations forestières, un des meilleurs moyens de développer la sylviculture consiste à stimuler la création d'associations de propriétaires forestiers privés et à encourager ceux-ci à entreprendre davantage d'actions communes. Les associations bénévoles permettent de diffuser plus efficacement les informations aux nouveaux propriétaires forestiers privés, de favoriser la rentabilité de la sylviculture, d'encourager l'esprit d'entreprise des propriétaires forestiers et de motiver ces derniers à pratiquer une sylviculture durable. En plus du manque d'expertise, un problème se pose toutefois en termes de ressources, qui sont limitées. Par ailleurs, à la lumière du passé, les propriétaires forestiers privés émettent des doutes quant aux projets de coopération. Toutefois, à mesure que le processus de privatisation évolue, la formation des propriétaires forestiers privés et l'organisation de la coopération gagnent en importance et, dans la foulée, se mettent en place. Outre leurs ressources financières réduites, les pays candidats manquent de savoir-faire sur le plan international pour accéder aux modèles ou aux connaissances empiriques en ce qui concerne les modes d'organisation efficaces en matière d'assistance et de coopération des propriétaires forestiers. C'est aussi pourquoi une collaboration telle que celle évoquée au point 4.2.5 est très importante.

4.2.8. La privatisation entraînera également le marché du bois dans les pays candidats vers un processus de mutation. L'expérience des nouveaux propriétaires forestiers privés dans le domaine du commerce du bois est pauvre. En outre, l'accès aux informations relatives au marché du bois est limité. En plus de toute l'infrastructure sylvicole privée, les pays candidats se doivent également de développer une législation régissant le commerce du bois et des instruments de contrôle législatif, une offre d'informations sur le commerce du bois ainsi qu'une assistance en faveur des propriétaires forestiers.

4.2.9. Les forêts du secteur public demeureront importantes dans les pays candidats d'un point de vue économique, écologique et social. Toutefois, la réforme agraire suppose également des changements dans la propriété publique. Dans certains pays candidats, environ la moitié des forêts échapperont ainsi au contrôle du gouvernement. Dans le même temps, les organismes responsables des forêts ont dû faire face à de nouvelles tâches et à de nouvelles exigences. L'adoption de nouvelles méthodes de travail et l'arrivée de nouvelles responsabilités n'ont pas toujours été faciles. Dans l'ensemble, les transformations résultant de la réforme agraire et les mutations sociales en général ont entraîné un besoin en matière de formation et de développement concernant la gestion des forêts.

5. Mesures législatives, programmes d'intervention et mesures d'aide communautaires en vue du développement de la sylviculture

5.1. Les pays candidats à l'adhésion sont tenus de respecter les mêmes engagements internationaux et les mêmes procédures que ceux pris par l'Union européenne en ce qui concerne le milieu forestier et l'environnement. L'existence de programmes forestiers nationaux constitue une condition à l'octroi d'une aide financière en faveur de la sylviculture de la part de l'Union.

5.2. Dans les années 90, les pays candidats ont procédé à une réforme de leur législation forestière. Ils ont développé des programmes dans le cadre des politiques forestière et environnementale qui sont toujours en cours d'élaboration. Il existe cependant un certain retard dans l'application pratique et des lacunes dans le contrôle des mesures législatives adoptées.

5.3. En Pologne et en Hongrie particulièrement, mais également en Slovaquie et en Roumanie notamment, le boisement de vastes zones, en d'autres termes l'accroissement de la superficie boisée, constitue un objectif commun dans les programmes de développement de la sylviculture. Certains pays candidats ont également procédé au boisement de zones agricoles ou autres, dans le cadre des actions en matière de sylviculture éligibles à l'octroi d'une aide (voir également le paragraphe 5.7).

5.4. Dans l'ensemble, les pays candidats ont peu investi dans la sylviculture durant les années 90, en raison des difficultés économiques qu'ils ont rencontrées à cette époque. De nombreux autres secteurs de l'économie nationale ont été élevés au rang de priorités lors de la répartition des maigres ressources. Ainsi, les aides octroyées par les pouvoirs publics au développement de la sylviculture privée ont été minimes ou viennent seulement d'être mises en place (voir également le paragraphe 5.5). Le faible niveau des aides ne signifie toutefois pas, en principe, que la sylviculture ou l'industrie forestière ne soient pas considérées comme importantes dans la société.

5.5. Avant l'adhésion effective des pays candidats, l'UE a encore la possibilité de contribuer au développement de la sylviculture dans les pays candidats par le biais de différents programmes d'aide. Le programme Sapard permet de soutenir des actions prises conformément au règlement sur le développement rural dans le cadre de l'Agenda 2000. Les pays candidats devront, comme les États membres actuels, participer au cofinancement du programme Sapard. Dans de nombreux pays candidats, des régimes d'aide ont été développés en faveur des propriétaires forestiers privés, qui permettent aux intéressés de tirer profit des fonds de l'UE. Les pays ont également la possibilité de participer aux projets de R& D ainsi qu'au programme COST entre autres. Les programmes communautaires Phare et LIFE sont également utilisés en vue du développement de la sylviculture dans les pays candidats.

5.6. Au total, le soutien financier dont bénéficient les actions en matière de sylviculture représente 5 % de l'aide communautaire accordée au titre du programme Sapard 2000-2006 en faveur des plans des pays candidats, soit 168 millions d'euros. Ce montant ne représente que quelques pour cent de la part du FEOGA octroyée au cours de la période 1994-1999 en faveur de la sylviculture dans les 15 États membres. Au cours de la période 1994-1999, les États membres de l'UE ont affecté approximativement un pour cent de l'enveloppe totale du FEOGA à la sylviculture. Toutefois, la plus grosse partie de cette somme a été utilisée pour un type d'aide au développement différent de celui prévu par les programmes tels que Sapard.

5.7. La part du programme Sapard que les différents pays candidats envisagent de consacrer à la sylviculture varie considérablement d'un pays à l'autre. Les programmes de certains pays ne prévoient aucune aide du type Sapard pour ce secteur. Les pays candidats situés le plus au sud bénéficient de la majorité des aides octroyées à la sylviculture dans le cadre du programme Sapard, sur la base des propositions de programme proposés par ces pays eux-mêmes. La plupart des pays candidats ont prévu de soutenir le boisement sous différentes formes, mais également l'organisation d'actions de formation destinées aux propriétaires forestiers, la création d'associations de propriétaires forestiers, l'aménagement de chemins forestiers et la réalisation de pépinières. Il est possible que les actions liées aux forêts bénéficient d'un financement dans le cadre de mesures autres que celles visant la sylviculture. Dans ces conditions, la part du programme Sapard destinée à la sylviculture dépasserait 5 %. Dans la pratique, l'obtention des aides dans les pays candidats est subordonnée à la mise en place de systèmes de gestion suffisants. Les problèmes rencontrés en la matière sont actuellement à l'origine d'un retard dans l'utilisation des aides. Aucune évaluation finale de l'utilisation des aides ne peut être effectuée avant le terme de la période de programmation. Les dispositions et les ressources communautaires concernant les aides à la sylviculture sont également susceptibles de changer à l'avenir.

6. Résumé, conclusions et recommandations

6.1. Résumé et conclusions: l'impact de l'élargissement

6.1.1. Augmentation sensible de la superficie boisée et du nombre de propriétaires forestiers privés

L'élargissement entraînera une augmentation de la population de l'UE de l'ordre de 28 % et de la superficie de 33 %; tandis que les forêts et autres superficies boisées augmenteront dans une proportion semblable pour passer à 34 millions d'hectares, soit une augmentation de 25 %(5). On estime que l'Union comptera alors entre 3 et 4 millions de propriétaires forestiers privés en plus des 12 millions qu'elle compte actuellement, de sorte qu'au terme de l'élargissement, on comptera environ 3 à 4 % de petits propriétaires forestiers dans l'Union. Quant à la part relative des forêts appartenant au secteur public, elle sera en hausse et la part de propriétés privées sera légèrement en baisse.

6.1.2. La sylviculture et l'industrie forestière constituent d'importantes sources d'emplois

La filière bois et la sylviculture forment ensemble des sources d'emplois importantes dans les pays candidats (un million d'emplois selon les estimations). Le potentiel de la sylviculture et de la filière bois en termes de création d'emplois se situera autour de 5 millions d'unités, soit environ quatre fois plus que maintenant.

6.1.3. Augmentation de l'autosuffisance pour les produits dérivés du bois et intensification de la concurrence à court terme

Le volume total de bois brut abattu dans les pays candidats représente un peu moins d'un tiers des abattages réalisés dans les États membres actuels. La production de sciages dans les pays candidats équivaut environ à un quart de celle de l'UE. Les pays candidats produisent et consomment peu de papier et de carton. L'élargissement rendra l'Union autosuffisante en ce qui concerne les sciages et plus autosuffisante qu'actuellement en ce qui concerne le bois brut, étant donné que les pays candidats sont de gros importateurs de sciages et de bois brut en provenance des États membres actuels. Même après l'élargissement, l'Union demeurera un exportateur net de papier. À court terme, la concurrence devrait s'intensifier sur le marché des sciages et des autres produits du bois, alors que le marché de l'industrie de masse et de l'industrie du papier ne devrait pas connaître de grands changements. Les pays candidats représentent un potentiel intéressant en matière d'investissements pour les entreprises forestières situées sur le territoire communautaire actuel. Pour ce qui concerne tout particulièrement les capacités de production des produits du bois, il est possible que l'on assiste à un transfert des États membres actuels vers les pays candidats pour autant que la consommation de ces produits dans l'Union n'augmente pas rapidement ou que de nouveaux débouchés ne s'ouvrent aux exportations communautaires hors du territoire de l'Union. Par ailleurs, quelques facteurs tempèrent les investissements dans les pays candidats, notamment l'incertitude quant au rythme de croissance de l'économie et, en corollaire, de la consommation des produits de la forêt.

6.1.4. Croissance à long terme de la consommation de produits dérivés du bois

À long terme, la consommation dans les pays candidats de produits du bois, de papier et de carton pourrait atteindre plusieurs fois le niveau actuel. Le doublement de la consommation de sciages dans les pays candidats entraînerait une demande supplémentaire d'environ 10-11 millions de m3 de sciages, soit une croissance de 13-14 % par rapport au niveau actuel total de consommation). La consommation de papier pourrait tripler dans les pays candidats par rapport au niveau actuel. Il en résulterait un accroissement de plus de 15 % du taux de consommation de papier dans l'Union élargie. Même si l'utilisation des médias électroniques pourrait à l'avenir avoir un impact sur la consommation de papier et modérer en quelque sorte sa croissance, la demande en matière de papier d'emballage et de carton notamment pourrait continuer de croître.

6.1.5. La privatisation constitue un changement important pour la sylviculture

La réforme agraire constitue actuellement un élément important de la sylviculture dans les pays candidats, et il en sera de même dans les années à venir. Les tâches et les responsabilités de la gestion des forêts sont en pleine évolution et l'administration se trouve confrontée à toute une série de défis dans le domaine du développement et de la formation. Il est essentiel de développer des mesures visant à organiser la formation et l'information de millions de nouveaux propriétaires forestiers privés et à renforcer la coopération entre eux, afin de garantir une sylviculture privée durable et d'en garantir la rentabilité économique et écologique. Il importe de développer le marché du bois pour en garantir l'efficacité et la flexibilité et éradiquer les problèmes qui l'affectent. L'évolution de l'industrie forestière dépend en partie de l'efficacité du marché du bois. Les pays candidats jugent nécessaire d'intensifier les recherches dans le domaine de la sylviculture. La priorité consiste toutefois à mettre en place et à faire appliquer une législation crédible à l'appui de l'évolution de la structure de la propriété des forêts, condition indispensable au développement durable de la responsabilisation en matière de propriété forestière vis-à-vis des générations futures.

6.1.6. Défis environnementaux et responsabilité sociale

Les forêts des pays candidats souffrent entre autres choses de la présence de polluants dans l'air et dans le sol. On tente de remédier à cette situation par des moyens liés à la gestion des forêts. S'agissant de l'industrie forestière, les défis environnementaux consistent, par exemple, en l'adoption de procédés et de technologies générant moins d'émissions ainsi qu'en l'organisation de la gestion et du recyclage des déchets. Les nouveaux propriétaires ont besoin d'être informés sur la gestion et l'exploitation durables des forêts ainsi que sur les aspects liés à l'environnement. Dans le même temps, les pays candidats souhaitent renforcer le rôle de la sylviculture et de la filière bois en tant que sources d'emplois et de revenus.

6.2. Recommandations

6.2.1. Le principe de subsidiarité régit les actions communautaires dans le domaine de la sylviculture

Dans le domaine de la sylviculture, dans l'Union européenne, le principe de subsidiarité doit être respecté même après l'élargissement, dans la mesure où les forêts ont une importante fonction économique, écologique, sociale et biologique, aussi bien dans les États membres actuels que dans les pays candidats. Les actions communautaires dans le domaine de la sylviculture doivent suivre les orientations contenues à cet égard dans le Traité de l'UE ainsi que les réglementations en la matière et les lignes directrices de la stratégie forestière de l'Union. L'UE a pris de nombreux engagements dans le cadre de plusieurs processus internationaux concernant les forêts. Il importe que les pays candidats respectent eux aussi ces principes et ces engagements.

6.2.2. La durabilité et la multifonctionnalité: principes d'exploitation des forêts

Étant donné que la sylviculture et la filière bois constituent des sources d'emplois et de bien-être social importantes pour les pays candidats mais également pour l'UE, l'exploitation des forêts à des fins économiques revêt également une importance après l'élargissement. Dans le même temps, le rôle écologique et social des forêts est crucial. Aussi, la durabilité économique, écologique et sociale ainsi que la multifonctionnalité des forêts doivent demeurer après l'élargissement des principes fondamentaux régissant la sylviculture.

6.2.3. Le développement de la sylviculture privée et le cadre juridique

Les pays candidats voient leurs réserves en bois augmenter, et le rapport entre l'abattage et la croissance est inférieur à la moyenne communautaire actuelle. L'élargissement de l'UE offrira des possibilités positives du point de vue de l'exploitation à la fois économique, environnementale et sociale des forêts.

On a constaté l'existence d'un lien généralement positif entre la durabilité de la sylviculture et la propriété privée. Pour cette raison, la renaissance de la propriété forestière privée dans les pays candidats constitue une bonne chose. La propriété forestière privée offre une nouvelle source de revenus à de nombreux particuliers, la possibilité de ramasser du bois de chauffage et d'allumage pour leur propre compte, ainsi que des possibilités d'emplois, notamment dans les zones rurales des pays candidats.

Afin que ces possibilités se concrétisent, les pays candidats devront mettre en place rapidement et avec succès un cadre juridique et un cadre institutionnel, qui sont nécessaires au développement favorable d'une nouvelle sylviculture privée. À cette fin, il serait souhaitable de clarifier le statut de propriété des forêts et d'achever sans délai le processus de privatisation.

6.2.4. La formation des propriétaires forestiers privés et la coopération mutuelle

En ce qui concerne le développement de la sylviculture privée dans les pays candidats, il est essentiel de promouvoir des actions en termes de formation, d'information et de coopération volontaire. Le programme Sapard de l'UE offre la possibilité de financer ce type d'actions et il conviendrait de recommander le concours de ce programme dans ce sens. L'ensemble des connaissances détenues par les États membres actuels sur les actions de coopération concernant la sylviculture privée en général devraient également être transmises aux pays candidats. À cette fin, le Comité propose que l'Union européenne oeuvre à la mise sur pied d'un forum d'échange de connaissances.

6.2.5. Le marché du bois et la certification des forêts

Avec la privatisation des forêts, les pays candidats seront en mesure de garantir le bon fonctionnement et la compétitivité du marché du bois en améliorant l'accès aux informations relatives à ce marché. Il y a lieu en outre de renforcer le contrôle législatif afin de le rendre plus efficace. Le bon fonctionnement du marché du bois dans les pays candidats est primordial en vue d'assurer la compétitivité du marché du bois brut au niveau de l'Union. S'agissant d'une certification facultative des forêts, il est essentiel que tous les processus de certification dans les pays candidats soient transparents et indépendants.

6.2.6. Les sources d'énergie puisées dans les forêts et la fonction récréative des forêts

Parallèlement au bois brut utilisé dans l'industrie, les services liés à l'utilisation des forêts à des fins récréatives, l'exploitation énergétique du bois et l'exploitation des autres produits forestiers, tels que le bois brut, peuvent constituer une source de revenus supplémentaires pour le développement rural dans les pays candidats. Un des objectifs de l'UE est notamment d'accroître la production de bioénergie à partir du bois. Dans les pays candidats, le grand nombre de jeunes forêts et la réalisation des objectifs ambitieux de reboisement pourraient constituer une source de biomasse du bois; en effet, l'entretien de forêts jeunes et de forêts abîmées produit du petit bois et des rémanents (déchets forestiers) qui ne peuvent être utilisés dans l'industrie. Dans le même temps, la promotion de l'utilisation du bois devrait insister sur les possibilités de transformation. Il faudrait également étudier de façon plus approfondie les possibilités de développer des activités économiques fondées sur l'exploitation forestière ainsi que leurs effets.

6.2.7. Les forêts et le climat

Le rôle des forêts dans le cycle global du carbone dans l'atmosphère offre de nouvelles perspectives en ce qui concerne l'exploitation des forêts. L'importance des forêts dans ce contexte devrait être examinée tant dans les pays candidats que dans les États membres actuels, à la fois de manière générale et dans le contexte du protocole de Kyoto de la convention sur le changement climatique. À cet égard, il y a lieu d'examiner également les possibilités de production d'énergie à partir du bois. Il conviendrait d'étudier l'importance des forêts pour les populations, la valeur et le respect qu'on leur confère ainsi que les problèmes de compensation.

6.2.8. La durabilité, la compétitivité et la responsabilité sociale

Dans la sylviculture et l'industrie, la durabilité et le respect de l'environnement constituent des principes essentiels. C'est pourquoi, il est souhaitable que soit menée une politique de l'environnement prudente et contrôlable, ne nuisant pas aux forêts. Une telle politique doit permettre aux secteurs forestier et du bois d'être compétitifs et d'exercer leur activité de manière responsable. À long terme, la durabilité économique est une condition absolue de la durabilité sociale. Cela concerne notamment les opportunités d'emploi et la possibilité de maintenir et de promouvoir une activité économique qui participe au développement des campagnes telle que la sylviculture et la filière bois. De même, l'usage des forêts pour des activités de loisirs et les services connexes revêtent sans aucun doute une grande importance à cet égard. Pour cette raison, il est nécessaire que le développement de l'industrie forestière et de toute la filière bois dans les pays candidats aille de pair avec un processus ouvert et efficace de dialogue et d'interaction auquel participent les différents acteurs sociaux. Tant les pays candidats que les États membres actuels devraient tenir compte du facteur essentiel que représente le rapport coût/efficacité dans la mise en oeuvre des actions environnementales déployées dans le domaine de la sylviculture et de la filière bois.

6.2.9. Comme indiqué, il incombe aux pouvoirs publics, aux propriétaires privés et/ou aux organisations pour la protection de l'environnement et de la nature qui possèdent des forêts ou d'autres zones naturelles de gérer non seulement les forêts mais aussi d'autres espaces naturels avec prudence. Dans les faits, on peut considérer qu'il existe une responsabilité commune. Le Comité plaide en faveur de la mise en place d'une plate-forme européenne pour la gestion des forêts et des paysages naturels. Une telle plate-forme pourrait permettre des échanges d'expériences et aboutir à une gestion responsable des forêts et d'autres espaces naturels.

6.2.10. La promotion de l'utilisation du bois

Tant les États membres actuels que les pays candidats cherchent à améliorer la production de l'industrie du bois ainsi qu'à augmenter le nombre de postes de travail et le montant des revenus qu'elle génère. Le bois est une matière naturelle renouvelable et recyclable dont l'exploitation n'accroît pas la teneur de carbone dans l'atmosphère; il serait dès lors légitime de promouvoir l'utilisation du bois comme matériau de construction à la fois dans les États membres actuels et dans les pays candidats. Une hausse de la demande de produits du bois dans les pays candidats accélérerait la croissance de l'industrie du bois visée dans ces pays et contribuerait à augmenter rapidement les revenus et le nombre d'emplois

6.2.11. Les aides et la concurrence dans le domaine de la sylviculture

Les actions d'aide communautaires destinées à développer la sylviculture dans les pays candidats sont justifiées à maints égards, ne fût-ce que du point de vue du développement des zones rurales et de l'environnement. L'application du principe de subsidiarité implique toutefois que les aides accordées par l'UE ne doivent en aucune circonstance entraîner une distorsion de la concurrence sur les marchés du bois et des produits de la forêt. L'utilisation et l'impact des aides destinées à la sylviculture dans les années 90 devraient faire l'objet d'une étude approfondie à l'échelle de l'Union tout entière. L'on pourrait ainsi déterminer quels sont les projets pour lesquels l'aide a été utilisée et évaluer les résultats obtenus. Une telle connaissance contribuerait au développement et à l'évaluation des futurs régimes d'aides.

6.2.12. La formation, la recherche et la production d'informations

La perspective de l'élargissement de l'UE renforce l'importance pour l'Union des informations harmonisées concernant la sylviculture et la filière bois. Des lacunes existent dans ce domaine, surtout en ce qui concerne les pays candidats. L'UE devrait mettre davantage l'accent sur des projets de développement visant à promouvoir la production de statistiques cohérentes, comparables et mises à jour concernant le secteur forestier dans l'ensemble de l'UE et dans les pays candidats. En outre, il serait souhaitable que l'UE s'engage activement afin de promouvoir les projets visant à améliorer la compilation de données statistiques relatives au marché du bois dans les pays candidats. Il est également indispensable de développer dans les pays candidats les activités de recherche et la formation en matière de sylviculture. À titre d'exemple, il y aurait lieu d'investir dans le développement de la recherche sur la sylviculture privée, qui a été très négligé au cours des décennies précédentes.

Bruxelles, le 24 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Bulgarie, Roumanie, Chypre, Malte et Turquie.

(2) Slovénie, Slovaquie, Estonie et Lettonie.

(3) Les pays candidats d'Europe centrale occupent la première place en termes de volume de bois par hectare. La République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie arrivent en tête avec plus de 260 m3/ha. L'Estonie et la Bulgarie arrivent quant à elles en fin de liste, avec un peu plus de 140 m3/ha. La densité des forêts varie donc considérablement d'un pays candidat à l'autre.

(4) Essentiellement pays baltes, Pologne, République tchèque, Roumanie.

(5) Si, outre les dix pays candidats considérés ici, l'on inclut la Truquie; Malte et Chypre, la population de l'UE augmentera de 45 %, sa superficie de 58 % et la part des forêts et autres terrains boisés de 55 millions d'hectares (41 %).

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli au moins un quart des votes exprimés, a été rejeté au cours des débats.

Paragraphe 6.2.2

Ajouter un nouveau paragraphe après le point 6.2.2. "Du point de vue de l'environnement, la plantation de résineux contribue à l'acidification accélérée des sols, les formes courantes de plantation et d'entretien en interdisent l'accès touristique, et aucune vie animale sauvage ne peut subsister sous un tel couvert. Les forêts de résineux serrés, dont les branches basses sont abandonnées au sol, et qui font l'objet de déboisement massif à maturité, avec des machines qui abîment profondément les sols et les chemins, laissant un sol découvert soumis au ravinement pluvial, rendent ce sol inutilisable pour tout autre usage; les effets à moyen et long terme de ces types d'exploitation sur l'environnement et la transformation des sols devraient faire l'objet d'études scientifiques. Des aides devraient être accordées uniquement aux feuillus traditionnels, bois d'oeuvre et de chauffage à maturation lente, propice aux équilibres écologiques, ainsi que, dans le sud, à des espèces résistantes aux incendies; les aides devraient comporter des obligations d'entretien et de débroussaillage, d'entretien des accès et chemins notamment à des fins touristiques, et une limite relative entre surface en résineux et surface en feuillus afin de préserver la diversité biologique; certains biotopes demandent des protections particulières."

Exposé des motifs

L'avis, conçu dans une perspective productiviste, essentiellement en faveur du résineux ou de bois à pousse rapide comme le peuplier, devrait être rééquilibré, pour favoriser une exploitation moins intensive, multifonctionnelle et réellement durable des espaces forestiers.

Résultat du vote

Voix pour: 37; voix contre: 39; abstentions: 8.