RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Premier rapport d’étape sur la mise en œuvre par la Russie des mesures communes en vue d’un régime d’exemption de visa pour les séjours de courte durée en faveur des citoyens de la Fédération de Russie et de l’UE dans le cadre du dialogue UE-Russie sur les visas

I. Contexte

Lors du sommet UE-Russie qui s'est tenu à Saint-Pétersbourg en mai 2003, il avait été convenu que les parties entameraient l’examen des conditions d’un régime réciproque d’exemption de visa dans une perspective à long terme, jetant ainsi les bases des discussions entre la Russie et l’Union européenne sur l’abrogation des visas. De fait, le dialogue UE-Russie sur les visas avait été lancé au printemps 2007. De même que pour les dialogues sur les visas ouverts avec d’autres pays tiers, et conformément aux exigences du règlement (CE) n° 539/2001, le dialogue UE-Russie sur les visas s’est articulé autour de quatre blocs (sécurité des documents, y compris aspects biométriques; migration clandestine, y compris réadmission; ordre public et sécurité; et relations extérieures).

Entre décembre 2007 et mars 2010, six réunions d’experts se sont tenues à Moscou afin de faire le point sur l’état de la législation et des pratiques en vigueur dans l’UE et en Russie dans tous les domaines relevant des quatre blocs du dialogue sur les visas.

Sur la base des conclusions de ces réunions d’experts, la Commission a proposé au Conseil que, lors de la réunion de mai 2010 du Conseil permanent de partenariat UE-Russie en matière de justice, de liberté et de sécurité (CPP JLS), les deux parties se mettent d’accord pour entamer l’élaboration d’un document relatif aux «Mesures communes en vue d’un régime d’exemption de visa» qui énumérerait les critères et exigences techniques d’un régime d’exemption de visa. Le Conseil a accepté cette approche.

Sur cette base, le CPP JLS de mai 2010 a chargé les hauts fonctionnaires de discuter des modalités de transition vers la phase pratique. Sur proposition des hauts fonctionnaires, qui se sont réunis à plusieurs reprises en 2010, le CPP JLS UE-Russie de novembre 2010 a formellement approuvé la méthodologie des mesures communes et invité les hauts fonctionnaires à rédiger le document.

La première version de cette liste a été transmise par l’Union européenne à la Russie en mars 2011 en vue d’entamer les négociations. Le processus s’est poursuivi jusqu’à la fin de l’année, et les «Mesures communes en vue d’un régime d’exemption de visa pour les séjours de courte durée en faveur des citoyens de la Fédération de Russie et de l’UE» ont été officiellement adoptées par l’UE et la Russie lors du sommet du 15 décembre 2011. Le sommet a également lancé leur mise en œuvre.

Une réunion de démarrage sur cette question entre les experts européens et russes a été organisée en mars 2012. Lors de cette réunion, les deux parties ont exposé et expliqué leur interprétation de chaque mesure commune et mesure opérationnelle qui devra être examinée afin d’évaluer au mieux si elles sont mises en œuvre correctement.

La Russie et l’UE ont ensuite préparé leurs rapports écrits respectifs sur l’état de mise en œuvre de toutes les mesures communes. La Russie a transmis son rapport écrit le 13 avril 2012 et l’Union européenne le 31 mai 2012. Jusqu’en septembre 2012, des échanges écrits complémentaires ont encore eu lieu et des réponses ont été données à des questions additionnelles formulées par les deux parties.

Sur la base de ces échanges écrits, les deux parties ont organisé des missions d’experts sur le terrain. Quatre missions d’experts de l’UE en Russie (à Moscou et dans de nombreuses autres régions) ont eu lieu entre septembre 2012 et juillet 2013 (une mission par bloc). De même, des experts russes ont mené quatre missions dans l’Union européenne entre décembre 2012 et octobre 2013 (au total, 23 visites ont été organisées dans différents États membres).

Le dialogue UE-Russie sur les visas repose sur la réciprocité complète entre les parties. La voie vers la libéralisation du régime des visas dépend des progrès accomplis dans la mise en œuvre des mesures communes, et le processus n'est pas automatique. Comme indiqué dans les dispositions finales du document sur les mesures communes, ce n’est qu’une fois la mise en œuvre des mesures communes achevée que les parties décideront, conformément à leurs procédures internes respectives, d’entamer des négociations en vue d’un accord d’exemption de l’obligation de visa entre l’UE et la Russie. La mise en œuvre complète des accords visant à faciliter la délivrance de visas et des accords de réadmission conclus entre la Russie et l’Union européenne revêt une importance capitale pour le dialogue sur les visas.

En outre, tout en tenant compte de la mise en œuvre des mesures communes, l’évolution et l’évaluation d’autres questions, énumérées dans les dispositions finales des mesures communes, seront également prises en considération (liens entre les flux migratoires et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales; pourcentage de demandes de visa rejetées, pourcentage de demandes de réadmission acceptées et pourcentage de retours effectifs; nombre de décisions de retour, d’entrées refusées à la frontière et d’arrestations de ressortissants séjournant illégalement sur le territoire de l’autre partie, ainsi que le temps de franchissement de la frontière entre l’UE et la Russie).

La Commission a régulièrement fait part, tant au Conseil qu’au Parlement européen, de l’ensemble des développements intervenus dans le cadre du dialogue sur les visas. En temps voulu, la Commission présentera également une évaluation complète des conséquences qu'un futur régime d’exemption de visa entre l’Union européenne et la Russie pourrait potentiellement avoir sur l’UE et sur la cohérence régionale, notamment en matière de migration, de gestion des frontières et de sécurité.

Le présent rapport est le premier rapport d’étape présenté par la Commission qui expose l’état d’avancement de la mise en œuvre des mesures communes par la Russie, aborde des sujets de préoccupation et formule des recommandations.

II. Évaluation de la mise en œuvre des mesures communes relevant de chaque bloc

Bloc 1: Sécurité des documents, y compris aspects biométriques

Évaluation générale

Au cours de ces dernières années, la Russie a accompli des progrès considérables dans ce domaine. Ceux-ci englobent l’introduction du passeport biométrique en 2006 et ses mises à jour conformément aux normes de l’OACI en 2010 et 2013. La production, la délivrance et la personnalisation des passeports biométriques internationaux présentent une sécurité satisfaisante et se font dans le respect des pratiques et normes de l’OACI. Les vols et pertes de passeports sont enregistrés dans la base de données centralisée d’Interpol, mais selon une procédure manuelle toutefois. Les documents sources (notamment les passeports intérieurs — les principaux documents d’identité en Russie) sont suffisamment sûrs pour l’emploi qui en est fait et les procédures de personnalisation et de délivrance sont conformes aux normes actuelles. Il existe des programmes de formation, y compris des mesures contre la corruption, bien que leur efficacité doive encore être analysée. Il convient aussi de souligner que la réglementation libérale en matière de changement de nom, conjuguée à l'absence de registre civil central, pourrait entraîner des abus potentiels.

Commentaires détaillés

Introduire des passeports biométriques conformes aux normes de l’OACI sur la base d’une gestion complète et sécurisée de l'identité en tenant compte des travaux réalisés au sein de l’OACI et de la protection adéquate des données à caractère personnel, garantir leur authenticité et faciliter la vérification précise de l’identité de leurs titulaires par les autorités compétentes des deux parties.

À la suite de l’instauration des passeports biométriques en 2006, une version actualisée a été mise en place le 1er mars 2010. Celle-ci est conforme aux normes de l’OACI et dispose de fonctions de sécurité améliorées. Depuis 2013, une troisième génération de passeports biométriques contenant également des informations sur les empreintes digitales est actuellement délivrée. Bien que la demande de passeports non biométriques soit en baisse, il est toujours possible de les obtenir et il n’est pas envisagé d’interrompre leur délivrance.

L'établissement et la délivrance des passeports internationaux et des documents sources relèvent principalement de la compétence des organismes suivants: l’imprimerie nationale russe Goznak; le bureau de l’état civil russe (ZAGS) et ses antennes régionales et locales (responsables de la délivrance des certificats sources); le service fédéral des migrations (FMS) et ses antennes régionales et locales (responsables de la délivrance des passeports internationaux et des passeports intérieurs russes).

La génération actuelle de passeports biométriques est correctement protégée contre la falsification et répond aux normes de l’OACI. Le processus de délivrance est fiable et relativement sûr, que ce soit au niveau du contrôle de l’identité du demandeur, de l’impression et du stockage des passeports vierges ou de leur personnalisation. La sécurité des informations stockées dans le cadre de ce processus est régie par la loi fédérale n° 152-FZ du 27 juillet 2006 «sur les données personnelles».

Les documents sources (c’est-à-dire les passeports intérieurs et les certificats sources) sont techniquement bien protégés contre la falsification. En outre, le nouveau type de passeport intérieur (délivré depuis janvier 2008) est doté d’éléments de sécurité supplémentaires et son contenu est lisible par machine conformément aux normes de l’OACI. Les passeports vierges sont fabriqués (à un niveau centralisé) et stockés de façon sûre et efficace. Ces documents sont personnalisés et délivrés au niveau régional suivant des procédures qui répondent aux normes actuelles.

Les installations centrales et locales visitées des autorités chargées du traitement des passeports internationaux et des documents sources étaient suffisamment sécurisées. Des procédures administratives de sécurité avaient été mises en place concernant l'accès aux documents et leur traitement.

Il n’existe pas de registre central. Les certificats sources sont traités au niveau régional, et chaque région dispose de son propre registre et de sa propre base de données électronique (tout au moins dans les bureaux ayant fait l’objet d’une visite des experts de l’UE). En cas de doute, des consultations sont mises en place entre les régions sur le plan administratif (via une demande officielle envoyée par courrier). Les autorités russes ont fait mention de projets d’établissement d’un nouveau registre civil électronique centralisé, mais sans préciser de date définitive. Un portail électronique d’interaction entre les différents ministères et organismes fédéraux (SMEV) améliorerait quelque peu la situation à cet égard, celui-ci permettant un traitement électronique des demandes (selon les informations obtenues, ce portail est déjà opérationnel).

Les règles relatives au changement de nom s’avèrent assez libérales et demeurent un sujet de préoccupation. En fait, aucune restriction n’est actuellement imposée aux citoyens qui souhaitent changer de nom. En outre, en raison de l’absence de registre civil centralisé, la traçabilité des changements de nom n’est assurée qu’au niveau régional ou après une demande officielle auprès d’un autre bureau régional du ZAGS, ce qui demande du temps et facilite les abus.

Veiller à ce que les vols et les pertes de passeports soient rapidement et la systématiquement signalés dans la base de données d'Interpol.

Les informations sur les passeports internationaux perdus et volés sont enregistrées dans la base de données centralisée du FMS, puis transmises au bureau central national (BCN) d’Interpol (situé au ministère de l’intérieur, MI) en vue d’être intégrées dans le système d’information «push-pull» de la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés et perdus (SLTD). Les données sont chargées quotidiennement dans la base de données d’Interpol selon une procédure manuelle.

Afin d’améliorer l’échange d’informations entre le FMS et le BCN d’Interpol, le MI a mis en œuvre un projet de développement en vue de permettre l'envoi automatique des données à la SLTD (à concrétiser en 2013).

À ce jour, la Russie n’a pas intégré les passeports intérieurs ou les documents sources perdus et volés dans la base de données SLTD d’Interpol, car ces documents ne peuvent pas être utilisés à l’étranger. Néanmoins, les autorités russes envisagent la possibilité d’inclure également ces documents.

Procéder à des échanges réguliers de spécimens de passeports et de formulaires de visa, ainsi que d’informations sur les faux documents et coopérer en matière de sécurité des documents.

Des spécimens de passeport et formulaires de visa sont régulièrement échangés par les voies diplomatiques du ministère des affaires étrangères (MAE). Le FMS reçoit du MI les spécimens de documents étrangers et les envoie à ses antennes territoriales à titre d’information.

Organiser des programmes de formation sur les méthodes de protection des documents, sur la base des normes de l’OACI, notamment sur l’introduction des paramètres biométriques, et échanger des informations sur les méthodes et les éventuelles recherches scientifiques respectives dans ce domaine.

Les fonctionnaires du ZAGS et du FMS suivent des formations initiales, complétées régulièrement par des mises à jour. Des programmes d’apprentissage en ligne sont également disponibles. Le département consulaire du MAE a créé un centre de formation proposant des cours sur la procédure de délivrance et les fonctions de sécurité des passeports biométriques.

L’efficacité des programmes de formation variera probablement en fonction de la taille de l’administration concernée, de sa localisation (plus ou moins isolée) et des ressources humaines disponibles. Les fonctionnaires rencontrés durant les missions d’experts de l’UE sur tous les sites des autorités compétentes étaient bien informés des procédures en vigueur, de leurs missions et de leurs compétences.

Mettre en place et, au besoin, améliorer des mesures de lutte contre la corruption, y compris des règles éthiques, à l’intention des agents de toute autorité publique chargée de la gestion complète et sécurisée de l'identité.

Selon les autorités russes, la lutte contre la corruption est inscrite au programme des formations générales dispensées au personnel des différentes administrations, et la matière est actualisée lorsqu’une nouvelle législation anti-corruption est adoptée. Toutefois, la mission d’experts n’a véritablement pu vérifier ni le contenu ni la qualité des formations et des exigences des programmes de cours (en particulier concernant le ZAGS).

Dans le cadre d’une politique générale de lutte contre la corruption, le FMS a adopté le Code d’éthique et de conduite de la fonction publique (ordonnance du FMS du 25 février 2011), qui s’applique à l’ensemble de ses employés. Certaines de ses dispositions figurent explicitement dans les contrats d’embauche du FMS. Le FMS a également établi des canaux de communication avec les citoyens en vue de combattre la corruption (site internet, ligne téléphonique d’urgence etc.) et il met en place des mesures de prévention.

Le fait que, même si le système de délivrance des documents est efficace contre la falsification, la corruption peut accroître les possibilités d’obtenir illégalement des documents originaux souligne tout particulièrement l’importance des mesures anti-corruption dans le domaine de la sécurité des documents.

Sujets de préoccupation et actions de suivi recommandées dans le cadre du bloc 1:

Sur la base des constatations susmentionnées, la Commission a recensé les sujets de préoccupation suivants qui nécessiteront des discussions plus approfondies avec les autorités russes:

Les règles régissant le changement de nom en Russie sont assez libérales et pourraient faciliter les abus et des changements aisés d’identité. Ces changements ne seraient pas faciles à détecter, en particulier par les autorités de pays tiers, y compris les États membres de l’UE. En outre, le manque d’informations sur le contenu et les résultats des formations et des exigences des programmes de cours des fonctionnaires du FMS et du ZAGS, en particulier concernant les mesures de lutte contre la corruption, n’a pas permis à la Commission d’évaluer complètement les progrès dans ce domaine. Enfin, la Commission poursuivra les échanges d’informations avec les autorités russes concernant le développement d’un registre civil centralisé, le système électronique d’interaction entre les différents ministères et organismes fédéraux (SMEV) et un système automatisé pour la génération d’alertes dans la base de données SLTD d’Interpol.

Bloc 2: Immigration clandestine, y compris réadmission

Évaluation générale

Ces dernières années, la politique migratoire de la Russie a connu des changements considérables. Le nouveau concept de politique migratoire adopté en 2012 est un signe tangible de ce processus.

En fait, les autorités russes ont entamé une réflexion plus large sur les migrations, qui prend également en considération les effets bénéfiques potentiels des flux migratoires en termes de développement économique. Par ailleurs, les autorités russes ont reconnu que la bureaucratie et l’inefficacité des procédures migratoires sont souvent responsables du fait que de nombreux migrants légaux deviennent des migrants clandestins, et qu’il est urgent d’intégrer les migrants dans la société russe.

Concernant les visas et les canaux de migration légale, le FMS est la principale autorité chargée de gérer les migrations en Russie et d’en garantir la cohérence. Un ensemble complet de règles sont en place. Certaines d’entre elles sont toutefois relativement complexes (p. ex. les quotas et permis de travail).

Certains amendements ont déjà été apportés à la loi fédérale, en particulier dans le contexte de la mise en œuvre de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas (AFV) entre l’UE et la Russie: amélioration de la situation des spécialistes hautement qualifiés (SHQ); facilitation des procédures d’enregistrement des migrations et de délivrance des visas; et simplification de l’accès au marché du travail (concernant le système des quotas et les brevets). D’autres changements sont attendus, notamment l’amélioration des procédures d'immigration légale pour d’autres groupes de migrants.

L'immigration clandestine est un défi dont les autorités responsables sont conscientes. Elles redoublent d’efforts pour assurer le retour effectif des immigrés clandestins interceptés sur le territoire russe ainsi que pour faire respecter intégralement la réglementation en matière de migration. La coopération effective avec la Biélorussie (en raison de l’union entre les deux pays et de l’absence de contrôles à la frontière) ainsi que les flux en provenance des pays de la CEI (y compris le contrôle adéquat des passeports) semblent poser problème. Les procédures de retour sont opérationnelles et la coopération en matière de retour avec de nombreux pays d’origine se met actuellement en place. Le fonctionnement de l’accord de réadmission entre l’Union européenne et la Russie est satisfaisant.

Tant pour l'immigration clandestine que pour la gestion des frontières, le système de collecte des informations, et en particulier l’analyse des risques, y compris au niveau régional, ont été difficiles à évaluer. La collecte des indicateurs définis (p. ex. franchissements illégaux des frontières, refus d’entrée, etc.) sur les nouveaux canaux et itinéraires d'immigration clandestine, et sur la criminalité transfrontalière, pourrait accroître l’efficacité des contrôles à la frontière, pour autant qu’ils soient mis à la disposition des unités locales.

En ce qui concerne l’asile, les structures et procédures administratives sont en place, et les centres d’accueil des demandeurs d’asile inspectés par les experts de l’UE répondaient aux exigences de base et aux normes actuelles. Une meilleure information des demandeurs d’asile potentiels aux points de passage frontaliers (PPF) ainsi qu’une coopération accrue et structurée entre le FMS et le service de surveillance des frontières (BGS) (qui dépend du service fédéral de sécurité, le FSB) pourraient être envisagées. Les autorités russes devraient établir des règles visant à subordonner l’accès des réfugiés et demandeurs d’asile reconnus à certains droits à leur enregistrement ainsi qu’à rapprocher le statut d’asile temporaire (protection subsidiaire) de celui de réfugié. La nouvelle loi relative à l’asile devrait apporter quelques améliorations à cet égard.

Le système et les procédures de gestion des frontières aux PPF sont de niveau standard, même si certaines améliorations pourraient renforcer leur efficacité. L’équipement utilisé aux PPF est régulièrement amélioré. Le BGS est une autorité professionnelle chargée de la gestion des frontières et de l’application de la loi qui occupe une position bien établie parmi les organismes publics.

Le BGS s’engage par principe à coopérer avec les autorités frontalières des pays voisins et Frontex. Certains progrès ont été réalisés également en matière de coopération entre le BGS et les autorités de gestion des frontières de pays tiers, y compris celles d’États membres de l’UE. Il conviendrait à présent d’intensifier cette coopération et d’échanger des informations et données plus structurelles.

Concernant la coopération avec d’autres organismes compétents en Russie, le BGS devrait déployer des efforts supplémentaires afin de rendre le champ de coopération plus concret, en particulier avec le FMS et le service fédéral des douanes (FCS).

La collecte des données est effectuée à intervalles réguliers et les organismes compétents disposent d’unités d’analyse (le BGS et le FMS tout au moins). Les données sont toutefois collectées séparément par chaque organisme, ce qui donne lieu à des statistiques fragmentées. L’analyse des risques n’est pas commune et, bien qu’elle soit préparée, des doutes subsistent quant à son exhaustivité et sa méthodologie.

Selon les autorités russes, les programmes de formation dispensés aux garde-frontières sont bien développés, y compris ceux concernant la sécurité des documents. Les mesures de lutte contre la corruption en font partie et il existe des codes éthiques. Le contenu de ces derniers n’a cependant pas été transmis aux experts de l’Union européenne.

Commentaires détaillés

2.1 Questions relatives aux migrations

Procéder à la conclusion entre la Russie et tous les États membres concernés de l’UE les protocoles de mise en œuvre de l’accord de réadmission entre la Communauté européenne et la Fédération de Russie du 25 mai 2006, tout en veillant à la mise en œuvre effective de cet accord.

L’accord de réadmission UE-Russie est entré en vigueur le 1er juin 2007. Il fait l’objet d’un suivi régulier de la Commission en coopération avec les États membres de l’UE (pour l’UE) et du FMS (pour la Russie). Toute question découlant de la mise en œuvre de l’accord est principalement discutée dans le cadre du comité de réadmission mixte (CRM), qui s’est réuni deux fois par an jusqu’à présent (13 réunions organisées à Moscou et Bruxelles).

Toutes les procédures de réadmission en vertu de l’accord sont opérationnelles. L’évaluation globale de l’accord est satisfaisante. Tous les points techniques sont examinés régulièrement lors des réunions du CRM. Au vu de l’efficacité de la coopération à ce jour, il a été décidé lors de la dernière réunion du CRM de réduire la fréquence des réunions à une par année.

Du côté russe, le FMS est le principal organisme responsable de la mise en œuvre de l’accord, et il dispose en son sein d’une unité spéciale chargée de toutes les questions y afférentes.

Le BGS est responsable de la procédure accélérée de réadmission aux PPF. Les délégués frontaliers du BGS ont été chargés de la mise en œuvre de la procédure de réadmission aux frontières. Cependant, lors de réunions tenues à certains PPF, les experts de l’UE ont remarqué que les représentants locaux du BGS ne connaissaient pas tous les détails de cette procédure.

Les protocoles d’application de l’accord (entre la Russie et les États membres de l’UE) sont pratiquement conclus. Les protocoles ont été signés avec 23 États membres de l’UE. Le protocole avec la Grèce a été signé et devrait être ratifié dans un avenir proche. La Russie a déclaré qu’elle était disposée à poursuivre les négociations avec la Croatie. Lors de plusieurs réunions du CRM, la Russie a annoncé qu’elle était prête à négocier le protocole avec le Royaume-Uni. L’Irlande et le Danemark ne sont pas liés par l’accord.

Mettre effectivement en œuvre l’accord du 25 mai 2006 entre la Communauté européenne et la Fédération de Russie visant à faciliter la délivrance des visas aux citoyens de la Fédération de Russie et de l’Union européenne.

L’accord UE-Russie sur la facilitation des visas (AFV) est entré en vigueur le 1er juin 2007 (parallèlement à l’accord de réadmission). Il fait l’objet d’un suivi régulier de la Commission en coopération avec les États membres de l’UE (pour l’UE) et du MAE (pour la Russie). Toute question découlant de la mise en œuvre de l’accord est discutée principalement dans le cadre du comité mixte sur la facilitation de la délivrance des visas, qui se réunit régulièrement à la demande de l’une des parties, et normalement au moins une fois par an (9 réunions organisées jusqu’à présent à Moscou et Bruxelles).

Afin de garantir la mise en œuvre complète, correcte et harmonisée des dispositions de l’AFV par les parties, le comité mixte a élaboré et adopté des lignes directrices pour la mise en œuvre de l’AFV. Les réunions du comité mixte sont considérées par les deux parties comme une plateforme de coopération constructive et comme une occasion de dialoguer sur toutes les questions techniques qui se posent dans le contexte de l’application de l’accord. L’accord est mis en œuvre de façon satisfaisante.

La Commission ne dispose pas de statistiques détaillées sur les visas délivrés par la Russie durant la période 2007-2011. Le taux de refus exact de visas demandés par les citoyens de l’UE n’est pas connu, mais, selon les estimations russes, il ne se situerait approximativement qu’à 0,01-0,02 % (environ 200 à 300 refus par an). Quelque 1,25 million de visas sont délivrés chaque année à des citoyens de l’UE, dont environ 45 % sont des visas à entrées multiples ayant une validité à long terme.

Avant que la décision finale ne soit prise concernant sa signature, la version mise à jour de l’AFV doit être évaluée à la lumière des relations générales entre l’UE et la Russie.

Modifier l’accord précité visant à faciliter la délivrance de visas afin de simplifier davantage les conditions de délivrance des visas pour les voyages de courte durée.

Le texte de l’AFV mis à jour a été validé et contiendra, entre autres, une exemption réciproque de visas pour les membres de l’équipage civil des avions et son applicabilité provisoire dès sa signature. Ceci mettra fin au déséquilibre de la situation actuelle, dans laquelle tous les États membres de l’UE exemptent les membres russes de l’équipage civil des avions de l’obligation de visa tandis que la Russie maintient une obligation de visa pour les États membres avec lesquels elle n’a pas conclu d’accord bilatéral d’exemption pour cette catégorie de personnes (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Une question reste ouverte: l’exemption de visa pour les titulaires de passeports biométriques, comme le demandent les autorités russes. Du côté de l’UE, les mesures de protection qui doivent accompagner l’exemption de visa sont toujours en cours d’examen.

S'efforcer d'assouplir, de simplifier davantage et d’appliquer de manière transparente les règles concernant l’enregistrement/l'inscription sur des listes des citoyens en séjour régulier sur le territoire de l’autre partie et la délivrance des titres de séjour/résidence régulier et d’exercice d'une activité professionnelle, en vue en réduire en pratique la longueur des procédures et les charges administratives pesant sur les citoyens, et procéder à des échanges réguliers d'informations sur leurs politiques respectives en matière de visas.

La Russie dispose d’un ensemble complet de règles en matière d'immigration régulière qui sont définies dans plusieurs lois fédérales et amendements à celles-ci. Le FMS est la principale autorité responsable de leur mise en œuvre.

De nombreux changements ont été instaurés en matière d’enregistrement des étrangers, ce qui est obligatoire dans chaque lieu de séjour en Russie. Actuellement, cette obligation est imposée à tout étranger (quelle que soit la durée de son séjour) dans un délai de sept jours ouvrables auprès de l’antenne régionale du FMS (auparavant trois jours ouvrables). Ce délai peut être prolongé sur la base d’accords bilatéraux, comme c’est le cas, par exemple, pour la France (10 jours) ou le Kazakhstan (30 jours).

En outre, les ressortissants de pays tiers (RPT) résidant en tant que spécialistes hautement qualifiés (SHQ) (voir plus bas) ainsi que les membres de leur famille ont le droit de séjourner en Russie pour un maximum de 90 ou 30 jours (selon les circonstances) sans enregistrement migratoire.

Les procédures d’enregistrement migratoire doivent être effectuées par la partie hôte (cette dernière est clairement définie par la loi) auprès du FMS. Pour les touristes, cette tâche incombe aux hôtels ou aux personnes qui les invitent en Russie. Le RPT n’est pas obligé d’avoir un contact spécifique, tout au moins directement, avec le FMS. Les documents nécessaires à l’enregistrement (y compris des copies du passeport et de la carte de migration) peuvent être transmis directement ou par courrier par la partie hôte.

Par ailleurs, les RPT ne sont plus responsables du non-respect de l’obligation d’enregistrement et les sanctions sont uniquement applicables à l’encontre de la partie hôte (auparavant, le RPT était coresponsable).

Des procédures d’enregistrement s’appliquent aux RPT résidant légalement en Russie pour une plus longue période (travail, études, etc.). Certaines améliorations ont également été apportées à cette procédure, en particulier en ce qui concerne les modalités de dépôt de la demande. Ceci étant dit, en dépit du fait que la procédure soit de type déclaratoire, les exigences imposées au demandeur en termes de documents justificatifs sont parfois difficiles à satisfaire (p. ex. preuve de propriété du logement ou déclaration du propriétaire). Étant donné que l’accès des migrants à plusieurs droits sociaux dépend de la validité de l’enregistrement, la procédure pourrait créer de facto un obstacle à l’obtention de ces droits.

Les deux principaux types de permis délivrés pour un séjour légal de RPT sont les permis de séjour temporaires et permanents.

Un RPT qui souhaite obtenir un permis de séjour temporaire en Russie doit en faire la demande auprès de l’antenne territoriale compétente du FMS ou auprès de la mission diplomatique ou du bureau consulaire de Russie dans le pays de résidence. Si la demande est approuvée, un visa de quatre mois valable pour l’entrée en Russie est délivré. La demande peut être soumise en personne ou au format électronique et doit être accompagnée des documents justificatifs requis, y compris un certificat attestant de l’absence de VIH ou de toxicomanie. Les autorités russes ont six mois pour statuer. Les motifs de refus sont clairement précisés par la loi.

Il apparaît que les RPT résidant en Russie avec un permis de séjour temporaire peuvent uniquement travailler dans la région et dans la fonction autorisées par le permis de travail (valable habituellement un an). En outre, si leur permis de travail est limité à une seule région, leurs voyages d’affaires à l’intérieur de la Russie ne peuvent pas dépasser 10 jours. Ces règles semblent être assez restrictives.

Le permis de séjour temporaire est valable trois ans et peut être renouvelé à la demande du RPT sur présentation du même ensemble de documents (y compris ceux concernant le VIH et la toxicomanie), si le RPT avait quitté le pays puis était revenu en Russie. S’il a séjourné en Russie sans interruption pendant trois ans, le RPT peut aussi demander un permis de séjour permanent (voir ci-dessous).

La législation russe sur la migration de main-d’œuvre accorde un statut privilégié aux SHQ. Afin d’attirer les SHQ sur le marché du travail russe, les autorités russes ont simplifié les règles qui leur sont appplicables en matière d’emploi et de séjour. Les SHQ sont exemptés de quotas et ils ont le droit, au même titre que les membres de leur famille, de recevoir des visas à entrées multiples pour la période de validité de leurs contrats de travail (maximum trois ans) et des prolongations répétées de leurs permis, à chaque fois pour trois ans maximum. Qui plus est, s’ils exercent leur activité professionnelle dans deux régions ou plus, le permis délivré est valable dans ces régions. En cas de changement d’employeur, ils ont 30 jours ouvrables pour en chercher un nouveau. Les SHQ sont également autorisés à demander un permis de séjour permanent sans passer par la procédure du permis de séjour temporaire et ils jouissent, au même titre que les membres de leur famille, d’un large éventail de droits socio-économiques.

Un permis de séjour permanent peut être délivré à un RPT après que celui-ci a vécu pendant au moins un an dans le pays sur la base d’un permis de séjour temporaire. Le permis de résidence est délivré pour une période de cinq ans au maximum et peut être renouvelé un nombre de fois illimité.

Le RPT doit présenter une demande à l’antenne régionale compétente du FMS au moins six mois avant l’expiration du permis de séjour temporaire. La demande doit être accompagnée d’un ensemble de documents analogues à ceux requis pour un permis de séjour temporaire. Les motifs de refus de délivrance d’un permis de séjour permanent sont semblables à ceux des permis de séjour temporaire.

Le statut légal d’un citoyen étranger en possession d’un permis de séjour permanent est très proche de celui d’un citoyen russe, y compris l'exemption des obligations en matière de quotas et de permis de travail.

Les ressortissants étrangers peuvent uniquement exercer une activité professionnelle sur la base d’un permis de travail, sauf s’ils peuvent invoquer l’une des exceptions prévues par la loi fédérale n° 115-FZ de 2001.

Pour obtenir un permis de travail, le RPT doit s’adresser au département territorial du FMS du lieu de séjour et soumettre le formulaire de demande et les documents justificatifs requis. Le permis de travail est délivré dans les 10 jours ouvrables à compter de la réception de la demande. Si le permis de travail doit être accordé dans les 30 jours, le RPT doit présenter des documents médicaux (y compris un certificat de test VIH négatif et un document attestant qu’il ne souffre ni de toxicomanie ni d’une maladie infectieuse grave), faute de quoi il peut être mis fin au contrat de travail. Les tests médicaux peuvent uniquement être réalisés dans certains endroits (en nombre limité), ce qui crée parfois des difficultés pratiques.

Le nombre de permis de travail pouvant être délivrés chaque année à des RPT est limité par un quota établi par le ministère du travail et de la protection sociale en coopération avec le MAE et d’autres institutions. L’ensemble du processus est assez complexe, long et rigide. Des quotas sont fixés par région, pour l’année suivante, sur la base de prévisions recueillies auprès des employeurs. Cette approche peut engendrer des problèmes et des retards et son efficacité est douteuse. Les autorités russes semblent en avoir conscience et envisagent une révision des règles de quota.

Parallèlement au système des quotas et des permis de travail, il existe un système de «brevets» qui est réservé aux citoyens étrangers qui viennent en Russie dans le cadre d’un régime d’exemption de visa, et en particulier à ceux en provenance de pays de la CEI (à l’exception du Turkménistan). Un brevet est délivré dans un délai de 10 jours ouvrables à la demande d’un citoyen (hôte) de la Russie. Il autorise l’activité professionnelle pour les besoins personnels, domestiques ou autres d’un individu, sur la base d’une convention de travail ou d’un contrat civil (pour les nourrices, aides ménagères etc.). Un brevet peut être octroyé pour une période de un à trois mois, prolongeable jusqu’à un an. À l'issue de cette période, un nouveau brevet peut être délivré. Le nombre de brevets délivrés n’est pas limité.

Initialement, la Russie ne disposait pas d’une politique d’intégration des migrants. Toutefois, plus récemment, suite à un afflux considérable de RPT (en particulier en provenance des pays de la CEI), la nécessité d’une telle politique s’est fait ressentir et a également été reconnue par le concept de politique migratoire (voir ci-après). Certaines mesures sont en cours de mise en œuvre, y compris l’apprentissage de la langue russe et des traditions culturelles et historiques; des cours préalables au départ organisés dans les pays d’origine pour les travailleurs candidats à l’émigration en Russie; des formations professionnelles et des enseignements sur les lois migratoires et la langue russes. Deux projets pilotes ont été mis en œuvre dans ce domaine au Tadjikistan et au Kirghizistan. En outre, selon les informations obtenues, le FMS a créé une unité spéciale chargée de l’intégration. Le pays n’est toutefois pas encore doté d’une stratégie complète en matière d’intégration.

Toutes les procédures relatives au visa sont régies par des réglementations gouvernementales qui sont également conformes aux dispositions de l’AFV UE-Russie.

Pour obtenir tout type de visa, un citoyen étranger doit introduire une demande auprès de la mission diplomatique ou du bureau consulaire de Russie et transmettre les documents nécessaires (spécifiés clairement et plutôt standard), y compris une invitation. Certains documents supplémentaires peuvent être nécessaires pour des visas de long séjour. Sur cette base, un visa sera délivré en fonction de la finalité de la visite. Le visa peut être refusé par le MAE pour des motifs précisés par la loi. Il n’y a aucune obligation de motiver ce refus.

La non-conformité entre l’objet du séjour déclaré et l’objet réel est considérée comme une violation du régime des permis d’entrée ou de résidence et elle est punissable (amende, expulsion et/ou interdiction de réadmission).

Les détenteurs d’un visa sont tenus de quitter le territoire russe à l’expiration de la période de séjour autorisée indiquée sur le visa. La durée totale du séjour d’un citoyen étranger en Russie sur la base d’un visa (d’affaires) de court séjour à entrées multiples ne peut excéder 90 jours par période de 180 jours. Les visas de long séjour sont délivrés spécifiquement pour une durée qui dépend de la finalité du séjour en Russie.

La politique des visas en Russie repose largement sur des accords bilatéraux spécifiques. La Russie a conclu plus d’une centaine d’accords, soit sur un régime d’exemption de visa pour les séjours de courte durée (notamment avec Israël et la Turquie) soit sur un régime de facilitation des visas (p. ex. avec l’UE ou les États-Unis). En outre, des régimes d’exemption de visa sont en vigueur avec pratiquement tous les pays de la CEI (à l’exception du Turkménistan). Selon les informations fournies par la partie russe, d’autres accords d’exemption de visa pourraient être signés avec le Japon, la Corée du Sud et l’Inde.

Échanger des informations, notamment dans le cadre du dialogue Russie-UE sur les migrations, concernant un cadre juridique, et concernant des structures administratives, y compris leurs compétences et méthodes de travail respectives, ainsi que des infrastructures (y compris les centres de détention) afin de gérer les migrations globalement de manière efficace, en particulier, d’élaborer concrètement une méthodologie pour la détection des immigrés clandestins sur leur territoire et leur expulsion, ainsi que les flux actuels, les statistiques de l'immigration clandestine et l’analyse de risques la concernant et coopérer étroitement dans la lutte contre la criminalité liée à l'immigration clandestine, en remédiant aux lacunes éventuelles.

Le nouveau concept de politique migratoire («concept») pour la période 2012-2025 a été élaboré par le FMS et adopté par le Président de la Fédération de Russie en juin 2012. Il constitue le principal document politique sur les migrations en Russie. Le «concept» vise à promouvoir l’immigration en Russie de certains groupes de RPT, en particulier les SHQ et les grands investisseurs, les étudiants, les compatriotes et les travailleurs qualifiés (notamment en provenance des pays de la CEI), en fonction des besoins du marché. À cet égard, il définit des mesures visant à promouvoir les migrations, telles que la création des conditions permettant le regroupement familial, des procédures d’entrée et de séjour progressivement simplifiées pour affaires ou à des fins professionnelles (amélioration des systèmes des quotas) et éducatives/scientifiques, des procédures en matière d’enregistrement de résidence et de soins médicaux, le développement de la migration circulaire etc. Le «concept» est axé principalement sur les effets positifs de la migration régulière, qui est présentée comme une réponse nécessaire au déclin démographique. Des mesures d’application sont en cours d’élaboration au niveau fédéral. Dans le même temps, le «concept» met l’accent sur le respect des règles de migration par les RPT en Russie et sur la nécessité de réduire l'immigration clandestine.

La plupart des compétences liées aux migrations en Russie incombent au FMS. Depuis 2012, le FMS est placé sous l’autorité directe du gouvernement russe et son directeur a récemment été promu au rang de ministre fédéral. Le FMS est un organe exécutif fédéral de premier plan qui dispose d’antennes régionales, de structures interrégionales et de points de contact à l’étranger. Le FMS est chargé d'élaborer et de mettre en œuvre la politique migratoire fédérale et de gérer des activités relatives à la migration régulière et clandestine.

Le BGS, qui est responsable des contrôles et de la surveillance des frontières, est un autre acteur de la gestion des migrations. D’autres ministères et organismes sont également impliqués dans les activités de contrôle et de gestion des migrations en fonction de leurs compétences (ministère de l’éducation et de la science, ministère du travail et de la protection sociale, MAE etc.).

Selon les autorités russes, bien que le FMS n’effectue pas de contrôles dans la zone frontalière, il coopère avec le BGS sur la base d’un plan de coopération annuel et de plans régionaux. Malgré cette information, les experts de l’UE n’ont pas pu confirmer durant leur mission l'existence d'une coopération opérationnelle du FMS avec le BGS. Le FMS n’est pas présent aux PPF, même si des canaux de communication sont établis entre le BGS et l’antenne régionale du FMS.

La coopération internationale de la Russie en matière de migrations consiste principalement en des contacts entre le FMS et les agences de migration des pays de la CEI sur la base de l’accord de 1992, qui prévoit aussi l’échange d’agents de liaison. Les activités sont principalement axées sur la lutte contre l'immigration clandestine. Selon les informations obtenues, des mesures opérationnelles et préventives et des opérations spéciales contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains sont également mises en œuvre dans le cadre de l’Organisation du traité de sécurité collective et, du côté russe, elles font intervenir le FMS, le MI, le FSB et Rosfinmonitoring.

Par ailleurs, une coopération en matière de réadmission fonctionne également sur la base d’accords bilatéraux. La Russie a conclu de tels accords non seulement avec l’UE, mais aussi notamment avec le Danemark, l’Islande, la Norvège, la Suisse, la Chine, la Turquie, l’Ukraine, l’Arménie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, la Moldavie, la Biélorussie et le Vietnam. Des négociations relatives à la réadmission sont en cours notamment avec l’Azerbaïdjan, le Turkménistan, le Tadjikistan, l’Inde, la Biélorussie, le Monténégro, la Macédoine et la Bosnie-Herzégovine. Les autorités russes ont indiqué que tous les accords en vigueur fonctionnaient de façon satisfaisante.

Le dialogue UE-Russie sur les migrations a été lancé en 2011 et plusieurs sessions ont déjà été consacrées à l'immigration clandestine et à la migration légale. Plus particulièrement, deux sessions sur l'immigration clandestine et une sur la migration légale ont été organisées à Bratislava, Kaliningrad et Budapest (au sujet de la migration légale, les deux parties ont échangé des statistiques sur la pénurie de main-d’œuvre, les quotas, les visas, ainsi que leurs meilleures pratiques en matière de politiques d’intégration; concernant l'immigration clandestine, des statistiques sur les retours ont été échangées). Le dialogue sur les migrations est une plateforme utile de discussion et d’échange de meilleures pratiques sur les politiques migratoires respectives.

L’union de la Russie et de la Biélorussie et l’absence de contrôles aux frontières entre les deux pays nécessitent des contacts renforcés entre les organismes compétents. Les deux pays n’ont pas de politique commune en matière de visas et l’entrée en Russie n’implique pas l’autorisation d’entrer en Biélorussie, et vice versa.

Selon les informations obtenues, tant le BGS que le FMS russes coopèrent avec les autorités migratoires biélorusses dans leur zone frontalière. Ceci étant dit, il ne semble exister aucun outil concret (bases de données, échanges d’information) attestant cette coopération (à l’exception de la reconnaissance mutuelle des cartes de migration).

Le FMS dispose de statistiques assez complètes et détaillées sur les entrées et séjours de migrants réguliers en Russie (en particulier grâce à une base de données existante sur les entrées/sorties). L’un des chiffres les plus marquants révèle que 13 à 14 millions de RPT entrent en Russie chaque année. La majorité de ces personnes (70 %) sont originaires des pays de la CEI et seulement 10 % de l’Union européenne. Moins de 5 % des «entrants» viennent en Russie pour y résider à long terme.

Le FMS est au fait de la composition des flux d'immigration clandestine en Russie, mais aucune statistique plus détaillée n’a été en réalité fournie. Selon les informations disponibles, l'immigration clandestine (estimée à environ 4 millions de personnes) provient essentiellement des pays de la CEI (80 %) et concerne des migrants initialement réguliers qui restent ensuite sur le territoire russe au-delà de la période de validité de leur permis. Il ne semble pas y avoir de statistiques communes sur l'immigration clandestine entre le FMS et le BGS, et chaque organisme collecte ses propres données (le FMS sur la situation sur le territoire et le BGS sur les interceptions à la frontière). Il en résulte un manque de connaissances approfondies sur les flux d'immigration clandestine en Russie. En conséquence, aucun des deux organismes compétents ne prépare d’analyse des risques complète et structurée, ou du moins aucune analyse n’a été remise aux experts de l’UE durant leur mission.

Selon les informations fournies par le FMS, les règles relatives à l'immigration clandestine, qui sont clairement fixées par la loi, ont été évaluées et visent à renforcer les sanctions à l’encontre de l’organisation de l'immigration clandestine. La responsabilité des transporteurs de passagers ne disposant pas de l’autorisation requise pour entrer en Russie est prévue par le Code des infractions administratives. Le FMS coopère également avec les transporteurs ferroviaires en leur donnant accès à la base des données personnelles afin qu’ils puissent y repérer les personnes figurant dans la liste d’interdiction de réadmission.

Le FMS, qui est compétent pour la détection de l'immigration clandestine à l’intérieur de la Russie mais n’est pas un organe répressif, effectue les contrôles en coopération avec la police et d’autres organismes si nécessaire. Le FMS se focalise clairement sur les contrôles sur le lieu de travail. Les contrôles réguliers exigent une planification préalable (un an à l’avance) et une publication. Les contrôles inopinés requièrent l’autorisation du ministère public.

Une base de données entrées/sorties a été créée par le FMS en coopération avec le BGS. Elle recueille des données sur les entrées, les sorties et le séjour des RPT en Russie. Un autre système est actuellement développé sous la forme d’un exercice pilote visant à ce que les cartes de migration qui doivent être présentées par tous les RPT lors de leur entrée en Russie (à l’exception des ressortissants biélorusses) soient remplies électroniquement. Le système fonctionne déjà dans les aéroports de Moscou et devrait être étendu à l’avenir à tous les PPF (aucune date précise n’a cependant été fournie).

Une personne appréhendée en situation de séjour irrégulier en Russie peut faire l’objet d’une amende administrative et/ou se voir délivrer un ordre d'éloignement. Cette personne peut également se voir imposer une interdiction de réadmission dont la durée peut être illimitée pour ceux qui enfreignent les règles migratoires à plusieurs reprises. Les informations concernant les personnes faisant l'objet d'interdictions d'entrée sont introduites dans une base de données spéciale.

Si la personne est appréhendée pour la première fois, il semble que la seule sanction qui lui soit imposée soit une amende administrative (sans ordre d'éloignement). Cette personne est toutefois laissée dans une situation ambiguë quant à son statut en Russie. Les personnes appréhendées sont également soumises à un relevé d’empreintes digitales et leurs données sont enregistrées dans une base de données.

Il existe deux types de procédure de retour: l’éloignement et l’expulsion. Le cadre juridique et la procédure sont régis dans les deux cas par la loi fédérale n° 115 FZ et par une ordonnance du MI.

L’éloignement administratif peut être volontaire ou imposé, et est ordonné par un tribunal. Il est effectué par le service fédéral des huissiers de justice, ou par la police. L’expulsion s’applique à un citoyen étranger qui n’a pas quitté le territoire russe tel que l’exigeaient les règles migratoires (p. ex. résiliation ou annulation d’un permis ou de la validité d’un visa, refus de demande d’asile etc.). La décision d’expulsion est prise par le responsable de l’unité territoriale du FMS ou par le directeur du FMS. Le droit de recours contre ce type de décisions peut être exercé par la personne concernée dans un délai de dix jours.

Dans le cadre d’un retour effectif, la personne sera soumise à réadmission si la Russie a conclu une procédure de réadmission avec le pays d’origine.

Il existe deux types de centres de détention: ceux pour les personnes soumises à un éloignement ou à une expulsion et ceux pour les personnes dont le retour dans le pays d’origine est couvert par un accord de réadmission. Ces derniers sont gérés par le FMS. Les premiers sont gérés par le MI, mais ils le seront également par le FMS à partir de 2014. Les personnes peuvent être placées en détention sur la base d’une décision de justice, qui peut être contestée en appel dans un délai de 10 jours. Le Code des infractions administratives ne prévoit pas de période de détention maximale.

Certains centres pour migrants en attente de réadmission ont été construits avec le soutien du projet AENEAS de l’Union européenne à la suite de la conclusion de l’accord de réadmission UE-Russie. Les centres pour immigrés clandestins en attente de réadmission qui ont fait l’objet d’une visite des experts de l’UE (région de Moscou, Rostov-sur-le-Don et Pskov) ont été déclarés conformes aux normes générales de l’UE.

2.2 Questions relatives à l’asile

· Instaurer des procédures d’asile claires et transparentes auxquelles les demandeurs d’asile peuvent réellement avoir accès.

· Accorder un statut à part entière, comprenant des droits et des devoirs, aux personnes dont le besoin de protection internationale est reconnu conformément aux obligations des parties en vertu du droit international, y compris la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et le protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés.

La Russie a adhéré à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et au Protocole de 1967 en 1993, année lors de laquelle le pays a également adopté sa première loi sur les réfugiés. La loi étend son champ d’application à l’asile dit «temporaire» (protection subsidiaire). Depuis lors, la législation a été largement modifiée. En outre, une toute nouvelle loi sur les réfugiés, qui devrait s'attaquer à de nombreuses questions en suspens, est en cours de préparation.

En principe, toute demande d’asile doit être introduite au niveau d’un PPF lors de l’entrée sur le territoire russe. Toutefois, dans la pratique, ces requêtes peuvent aussi être adressées lorsque la personne concernée se trouve déjà sur le territoire russe, que ce soit légalement ou de manière clandestine. Les demandes d’asile sont examinées par les antennes territoriales du FMS.

Dans ce contexte, il convient de souligner que le FMS n’est pas représenté aux PPF. Cette situation nécessite une solide coopération entre le BGS et le FMS ainsi qu’une formation adéquate des garde-frontières en matière de protection internationale. Les informations sur les procédures pertinentes devraient également être disponibles aux PPF.

Durant les visites des experts de l’UE aux PPF, très peu d’informations sur la protection internationale et les procédures étaient disponibles pour les demandeurs d’asile potentiels. Le BGS a fait valoir que la formation de base de ses garde-frontières englobe aussi la protection internationale. Le FMS a également signalé qu’il organisait des formations pour le BGS à ce sujet. Dans la pratique, la coopération entre le BGS et le FMS semble se faire au cas par cas. Ceci pourrait entraîner dans certaines situations un refus d’entrée pour une personne demandant l’asile à un PPF. L’un des objectifs du nouveau projet de loi sur l’asile est de réviser les procédures aux frontières.

Dès lors qu’une demande d’asile a été introduite, la recevabilité de celle-ci doit être examinée dans un délai de cinq jours. Toutefois, aucun document n’est remis au demandeur durant cette période, ce qui pourrait entraîner un risque de refoulement dans certains cas. Selon le FMS, une demande est jugée irrecevable uniquement si le demandeur fait l’objet d’une procédure criminelle, auquel cas la demande d’asile ne peut être examinée qu’une fois la procédure close. Selon les informations obtenues, seuls 1 à 2 % des dossiers sont déclarés irrecevables. La décision de recevabilité peut être contestée devant un tribunal.

Lorsqu’un dossier a été déclaré recevable, un examen approfondi de la demande est effectué par les agents des antennes territoriales du FMS, qui mènent des entretiens avec les demandeurs (ces derniers doivent aussi remplir des questionnaires spéciaux). L’assistance gratuite d’un interprète est normalement assurée, bien que certains problèmes puissent survenir avec des langues moins courantes.

Lorsqu’il évalue les demandes d’asile, le FMS utilise différentes sources, y compris les siennes et celles du MAE. Selon les renseignements obtenus, les informations proviennent également de demandes régulièrement adressées à l’UNHCR et auprès d’ONG spécialisées dans les droits de l’homme. Toutefois, le FMS ne semble pas disposer d’un système concret et structuré de recherche d’informations sur les pays d’origine (COI) qui pourrait contribuer à une approche plus systématique dans l’évaluation de chaque dossier.

La décision relative à une demande doit être rendue dans un délai de trois mois (la période peut être prolongée de trois mois supplémentaires).

Tout refus de demande d’asile peut être contesté en appel dans un délai d’un mois. L’appel suspend la procédure de retour. Il n’existe pas de chambre de recours ou de tribunal spécialisé dans les affaires d’asile. Les appels sont traités par le système judiciaire traditionnel. Le FMS a déclaré qu’il organisait régulièrement à l'attention des juges des formations sur la protection internationale. Cela étant, il n’a pas été possible de vérifier l’efficacité de ces formations ni le taux de réussite en appel, les autorités compétentes ayant refusé de rencontrer les experts de l’UE. Selon des sources non gouvernementales, le nombre de décisions de justice annulant des décisions administratives dans ce type de recours est proche de zéro. La personne dont la demande a été refusée est contrainte de quitter le territoire russe dans les trois jours suivant la notification de la décision.

Les personnes reconnues comme des réfugiés obtiennent ce statut pour une période indéterminée. Cela résulte d’un changement introduit en 2013; auparavant, le statut était accordé pour une période de trois ans renouvelable après une nouvelle procédure de demande et d’évaluation. La législation russe protège les refugiés reconnus contre le refoulement. Les personnes reconnues comme des réfugiés se voient remettre des pièces d’identité biométriques (depuis juillet 2013). Ils possèdent les mêmes droits socio-économiques que les citoyens russes (y compris en matière de liberté de circulation, de travail, d’éducation, de soins de santé). La possibilité d’exercer ces droits dépend toutefois fortement, dans la pratique, de l’enregistrement ou non de la personne concernée à une adresse en Russie, ce qui peut pour certains constituer un obstacle (en particulier ceux qui séjournent en dehors des centres d’accueil). L’accès à ces droits peut même s’avérer plus compliqué encore pour les bénéficiaires reconnus de l’«asile temporaire» (une forme de protection subsidiaire), étant donné que leur statut est moins privilégié que celui des autres réfugiés (les droits sont les mêmes que ceux des demandeurs d’asile et le statut est accordé pour un an). Le nouveau projet de loi sur la protection internationale aligne le statut des bénéficiaires de l’asile temporaire sur celui des réfugiés, ce qui est un pas dans la bonne direction.

En ce qui concerne les conditions d’accueil des demandeurs d’asile, le FMS s’occupe de la gestion de plusieurs centres d’accueil où les demandeurs d’asile sont autorisés à séjourner, mais n'y sont pas contraints. En dehors de ces centres, et si les demandeurs ne souhaitent pas y séjourner, aucune autre assistance (p. ex. de l’argent de poche ou des coupons alimentaires) ne leur est fournie.

Durant la procédure, les demandeurs sont protégés contre le refoulement. Ils sont autorisés à travailler et ont accès aux soins de santé et à l’éducation. L’accès à ces droits dépend toutefois de l’enregistrement, qui peut être difficile à obtenir pour ceux qui ne vivent pas dans un centre d’accueil. Au niveau des statistiques, le taux de reconnaissance des demandeurs d’asile semble relativement faible. Au cours de la période 2006-2011, seuls 7 % (9 % en 2011) des quelque 13 000 demandeurs ont été reconnus comme des réfugiés. Néanmoins, 40 % des demandeurs ont obtenu l’asile temporaire. Il s’agissait essentiellement de demandeurs originaires d’Afghanistan, de Géorgie et plus récemment de Syrie.

· Coopérer étroitement, dans le cadre du dialogue UE-Russie sur les migrations, à propos des questions relatives à l’asile.

Le 14 décembre 2011, une session thématique consacrée à la protection internationale s’est tenue à Moscou dans le cadre du dialogue UE-Russie sur les migrations. Durant cette session, les parties ont échangé des informations, des données statistiques et des expériences à propos de tous les aspects de l’octroi de l’asile, y compris le droit international et national, et elles ont examiné les possibilités de développer la coopération entre la Russie et l’UE dans ce domaine à l’avenir. Les prochaines sessions spécialisées sur la protection internationale devraient être organisées dans le cadre du dialogue sur les migrations en décembre 2013 à Stockholm et en 2014.

Par ailleurs, dans le cadre du processus de Prague («Prague Proces Targeted Initiative») et de son projet pilote, ainsi que du projet «initiative qualité pour l’Europe orientale» de l’UNHCR — tous deux soutenus par le Bureau européen d’appui en matière d'asile (EASO) et financés par l’UE — plusieurs modules de formation de l’EASO ont été traduits en russe (inclusion, COI, techniques d’entretien, et préparation et prise de décision). La Russie a été conviée à participer aux deux projets.

· Échanger des informations sur les structures administratives respectives compétentes pour le traitement des questions d’asile, y compris sur les installations d’accueil des demandeurs d’asile, et s’employer à résoudre les lacunes éventuelles.

Le FMS est l’organisme responsable de la réception et de l’examen des demandes de protection internationale. Selon les informations fournies par la partie russe, les antennes territoriales du FMS ont des départements «réfugiés» distincts chargés du traitement des demandes d’asile, dont le personnel reçoit plusieurs fois par an une formation adéquate par des experts du FMS et de l’UNHCR.

Le FMS coopère régulièrement avec l’UNHCR en matière d’asile. Plusieurs ONG sont actives dans ce domaine et collaborent également avec le FMS et l’UNHCR.

Les experts de l’UE ont inspecté deux centres d’accueil pour demandeurs d’asile à Ochyor et Vishnyi Volochek et les ont évalués positivement, même s’ils étaient situés dans des régions plutôt isolées. Aucun des deux ne fonctionnait à pleine capacité.

Les deux centres d’accueil inspectés disposaient d’un «point santé» employant au moins deux infirmières qualifiées. Un des centres disposait également d'un psychologue parmi les membres de son personnel. Le personnel des centres ne comptait pas d’interprètes. En cas de besoin, il pouvait être fait appel à des services d’interprétation externes.

Le personnel des centres ne semble pas recevoir de formation particulière sur les besoins spécifiques des demandeurs d’asile ou des réfugiés, ou des personnes vulnérables en particulier. Les autorités des deux centres ont déclaré privilégier une approche individuelle, chaque résident recevant les soins et l’attention dont il a besoin.

· Développer un vaste échange d’informations sur leurs politiques respectives en matière d’intégration et d’adaptation des réfugiés reconnus et des personnes bénéficiant d’une protection internationale, et s’employer à résoudre les lacunes éventuelles.

Il ne semble pas y avoir de politique spéciale consacrée à la question de l’intégration et de l’adaptation à la société russe des personnes bénéficiant d’une protection internationale. Dans la pratique, toutefois, on dénombre quelques initiatives semblables à celles proposées aux autres migrants. La plupart d’entre elles visent les réfugiés qui choisissent de séjourner dans l’un des centres d’hébergement publics. Aucun programme d’intégration ni assistance spécifique n’est prévu pour ceux qui résident en dehors des centres.

Un certain niveau d’intégration est assuré par les droits garantis aux réfugiés, y compris l’éducation ou la possibilité d’acquérir la citoyenneté russe. Par ailleurs, les réfugiés ont officiellement le droit d’«inviter» les membres de leur famille. Ces derniers sont toutefois soumis à la même procédure de reconnaissance.

2.3 Questions relatives à la gestion des frontières

· Optimiser le mécanisme de travail approprié pour une coopération plus étroite et des contacts et un échange d’informations plus approfondis entre les services frontaliers de la Fédération de Russie et des États membres de l’UE, en particulier au niveau des points de passage frontaliers officiels, et veiller à la mise en œuvre effective de l’arrangement de travail entre l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne («FRONTEX») et le service de surveillance des frontières du service fédéral de sécurité de la Fédération de Russie.

En 2006, le BGS a mis en place une coopération avec Frontex par la signature d’un arrangement de travail. Depuis lors, plusieurs plans d’action ont été convenus en vue du développement progressif de la coopération. Le dernier d’entre eux, portant sur la période 2013-2015, a été adopté en octobre 2013. Cette coopération couvre l’ensemble du spectre d’activités de Frontex et s’intéresse particulièrement aux opérations et à l’analyse des risques. Certaines avancées positives ont été réalisées. Il y a toutefois encore matière à amélioration dans le domaine de l’échange d’informations et des activités d’analyse, non seulement en ce qui concerne l’échange concerté, défini et régulier de données statistiques, mais aussi en matière d’analyse conjointe, ce qui pourrait permettre de mieux comprendre la situation en matière d'immigration clandestine dans la région.

La coopération entre le BGS et les organismes de contrôle des frontières des États membres de l’UE frontaliers de la Russie est satisfaisante et mise en place aux niveaux central, régional et local. Cette coopération prévoit également la mobilisation de délégués frontaliers pour des contacts directs au quotidien. Elle comprend aussi un échange des meilleures pratiques et l’organisation de formations communes. Cela étant, l’échange d’informations reste limité, en particulier concernant la violation des «frontières vertes», les faux documents détectés aux PPF et les files d’attente aux PPF.

· Prendre les mesures nécessaires pour développer la coopération entre l’Agence fédérale russe pour le développement des installations frontalières de l'État (Rosgranitsa) et l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne («FRONTEX»).

Rosgranitsa est associée à plusieurs forums internationaux multilatéraux en matière de coopération. L’agence a également mis en place une coopération (dans les limites de ses compétences) avec les États membres de l’UE voisins et il existe à cet effet des protocoles de coopération avec les autorités lettonnes et estoniennes.

Durant la mission des experts, Rosgranitsa a réitéré sa proposition de 2010 visant à établir et signer un mémorandum/arrangement conjoint avec Frontex afin de coopérer au développement des PPF, en particulier en matière d’échange de meilleures pratiques. Entre-temps, Rosgranitsa a participé à plusieurs événements organisés par Frontex, notamment dans le domaine de la recherche et du développement des systèmes de contrôle des frontières de demain.

· Déployer le personnel, les ressources, l’équipement technique et l’infrastructure adéquats aux endroits pertinents de la frontière nationale, et assurer la mise en œuvre effective des procédures et meilleures pratiques de contrôle des frontières aux points de passage frontaliers communs afin de garantir un environnement sécurisé pour la circulation transfrontalière entre l’UE et la Fédération de Russie tout en luttant contre la criminalité transfrontalière, améliorer l’efficacité des contrôles de cette circulation, rendre le franchissement des frontières communes moins laborieux et réduire le temps d’attente.

La mission des experts de l’UE dans le cadre du «bloc 2» s’est rendue en de nombreux PPF à différents endroits de la frontière russe, à savoir au niveau de la frontière avec le Kazakhstan (Karaozek-Kotyayevka), l’Ukraine (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka et Troebortnoe), la Biélorussie (en raison de l’absence de contrôles frontaliers, il n’y a pas de PPF), la Lettonie (Terehova-Burachki et Zilupe-Sebeza) et l’Estonie (Narva-Ivangorod et Kunichina-Gora) ainsi que dans différents aéroports (Domodedovo, Sheremetyevo, Vnukovo, Rostov-sur-le-Don et Astrakhan) et ports maritimes (Saint-Pétersbourg et Astrakhan).

Rosgranitsa est l’organisme russe chargé de l’achat de l’équipement et du développement des infrastructures aux PPF. Cet organisme détient l’équipement et l’infrastructure de base dans les 372 PPF internationaux et les 259 PPF locaux situés tout au long de la frontière russe. Il est également responsable du développement des PPF existants. Un programme de financement spécial, pris en charge par Rosgranitsa, est affecté au développement des installations et infrastructures aux PPF en Russie. À l’heure actuelle, les améliorations prioritaires sont les suivantes: la région de Sotchi, les frontières maritimes et les liaisons ferroviaires internationales. La frontière UE-Russie devrait également figurer parmi ces priorités.

Les améliorations et les modifications des infrastructures d’un PPF sont décidées par des organes de coordination spéciaux créés à cet effet. Ils rassemblent les principaux acteurs de tout PPF: Rosgranitsa, le BGS et le FCS.

De toute évidence, de nombreux efforts sont réalisés pour améliorer les PPF existants. Certains des PPF inspectés étaient très récents. Dans le même temps, les anciens PPF (toujours en service) situés à ces endroits étaient tout à fait obsolètes — les experts de l’UE n’ont pas véritablement eu accès à ces installations. Quelques-uns des nouveaux PPF disposaient déjà des installations nécessaires à la réalisation de contrôles frontaliers conjoints (p. ex. aux frontières avec l’Ukraine et le Kazakhstan).

Des efforts sont également mis en œuvre afin de limiter le temps d’attente aux PPF les plus fréquentés (en particulier avec l’UE). Rosgranitsa est tout à fait conscient du problème. Certains terminaux (p. ex. à des PPF avec la Lettonie) ont été construits pour accélérer le contrôle des camions et plusieurs autres projets visent à renforcer la capacité d’autres PPF entre la Russie et les États membres de l’UE. Des mesures de facilitation sont également mises en place, par exemple sous la forme de sites internet retransmettant en temps réel les images de caméras installées aux PPF. Certaines améliorations pourraient être envisagées, en particulier pour remédier à la rigidité de la répartition actuelle des tâches entre le FCS (contrôle des marchandises uniquement) et le BGS (contrôle des personnes uniquement) et à l’approche très formaliste adoptée par chaque organisme vis-à-vis de ces procédures. Le 12 septembre 2013, le FCS a classé des lots de marchandises en provenance d'un État membre de l'UE dans le profil de risque le plus élevé, avec pour conséquence que 100 % des camions chargés cet État membre ont été «physiquement» contrôlés. Ces contrôles fastidieux ont exigé le déchargement complet du véhicule, une procédure très coûteuse et source de perturbations. Ni la Commission ni l’État membre en question n’avaient été informés au préalable. Cette pratique a considérablement allongé le temps d’attente aux PPF concernés. Les contrôles sont à présent revenus à la normale. La situation continuera d’être suivie de près.

La législation et les pratiques en matière de contrôles aux frontières sont conformes aux normes applicables. Les procédures sont relativement harmonisées dans l'ensemble du pays. La principale préoccupation semble être l’approche relative au contrôle des personnes aux frontières. Il semble que ces contrôles soient essentiellement axés sur la vérification de l’identité de la personne. Pratiquement aucune attention n’est accordée à l’objet de la visite, même si la loi autorise tout à fait les garde-frontières à interroger les voyageurs et à refuser leur entrée en cas de doute sur leur bonne foi. Les contrôles des personnes n’incluent pas le profilage des voyageurs, même aux grands aéroports, où l’aménagement des cabines ne permet même pas le repérage visuel des personnes avant que celles-ci se présentent devant le garde-frontière.

L’équipement des PPF est plutôt standard. Les agents effectuant les contrôles de «première ligne» disposent d’un lecteur de passeports, d’un ordinateur doté au minimum d’un accès à la base de données sur les personnes interdites d’entrée et les personnes recherchées, et d’un ensemble d’outils leur permettant de vérifier l’authenticité des documents. Cet équipement peut être considéré comme suffisant. Les «deuxièmes lignes» de contrôle des documents n’ont pas été montrées aux experts de l’UE, sauf à l’aéroport de Sheremetyevo et au port maritime de Saint-Pétersbourg. Ces contrôles de deuxième ligne étaient de qualité suffisante. Dans les autres PPF visités, on peut supposer que ces deuxièmes lignes n’existent pas. Cet état de fait semble être confirmé par une pratique selon laquelle, au niveau des PPF avec les États membres de l’UE, les contrôles de deuxième ligne sont effectués par les garde-frontières de l’Union européenne. Ce contexte, conjugué au fait qu’il n’existe pas de base de données sur les documents contrefaits et qu’aucune autre information sur ces documents n’est disponible aux PPF, pourrait limiter l’efficacité des contrôles aux frontières.

Dans certains aéroports, la préparation aux contrôles entièrement automatisés (dits «ABC») a été réalisée, et certaines portes sont déjà installées (même si elles ne sont pas encore opérationnelles). Les contrôles aux frontières effectués dans les trains ou sur les navires se font au moyen d’un équipement mobile garantissant le même contrôle de qualité qu’aux PPF fixes.

Les PPF inspectés étaient également équipés pour contrôler les marchandises (rayons infrarouges, détecteurs etc.), mais les experts de l’UE n’ont pas été autorisés à évaluer cet équipement en profondeur. En raison de l’union douanière, les PPF avec le Kazakhstan ont de toute évidence uniquement été aménagés pour le contrôle des personnes.

En raison de l’union entre la Russie et la Biélorussie et de l’absence de contrôles aux frontières, il n’existe aucun PPF entre ces deux pays. Cet état de fait exige une coopération renforcée entre les autorités, qui n’a pas véritablement été constatée durant la mission de l’UE.

Une autre particularité est que les ressortissants de la CEI peuvent entrer en Russie sur la base de leur seul passeport intérieur (carte d’identité). Ce problème semble à présent avoir été traité, au vu de l’exigence récente imposée aux ressortissants de la CEI de détenir un passeport international pour franchir la frontière avec la Russie, qui devrait entrer en vigueur en 2015.

Les visas ne sont pas délivrés à la frontière, sauf dans des circonstances très exceptionnelles. Ceci étant dit, les garde-frontières ont le droit de prolonger le visa d’une durée maximale de trois jours lors de la sortie du territoire russe — c’est principalement le cas lorsqu’une personne a séjourné en Russie au-delà (maximum trois jours) de la période de validité de son visa.

En ce qui concerne la surveillance des frontières vertes et bleues, les experts de l’UE ont été informés de la présence des ressources et équipements adéquats. Les autorités russes ont toutefois refusé de fournir des informations plus détaillées. Il est par conséquent impossible de tirer des conclusions en matière.

· Échanger des informations sur les structures administratives frontalières appropriées, assurer la coopération entre les services frontaliers, les organes répressifs et les autres organismes compétents, et s’employer à résoudre les lacunes éventuelles.

Le BGS est l’autorité responsable de la surveillance de l’ensemble des frontières extérieures terrestres et maritimes de la Russie et du contrôle des frontières à tous les PPF. Ses activités sont réalisées aux niveaux fédéral, régional et local/du PPF. Le BGS fait partie intégrante du FSB depuis 2003, mais il dispose d’un budget propre. Rosgranitsa est un autre organisme participant à la gestion des frontières. Il est chargé de l’achat et de la gestion de l’équipement des PPF. Les autorités douanières sont également présentes à chaque PPF pour le contrôle des marchandises.

Les autorités concernées ont affirmé que la coopération opérationnelle entre les organes répressifs russes, c’est-à-dire le BGS, le FMS, la police/le MI et le FCS, fonctionne correctement. Selon les informations obtenues, des accords interinstitutionnels sont en place et des réunions sont organisées aux niveaux central, régional et local. Cette affirmation n’a pas pu être vérifiée par les experts de l’UE, car ceux-ci n’ont pu consulter aucun accord ou protocole de coopération écrit. La distinction rigide entre les tâches ainsi que les pratiques en vigueur entre le BGS et le FCS ne confirment pas véritablement la coopération entre ces deux organismes.

· Développer un système de collecte et d’analyse des données afin de pouvoir réaliser une analyse régulière des risques pour la gestion des frontières.

Le BGS (et le FMS) disposent d’unités et de personnel spécialisés dans la collecte d’informations complètes, les statistiques et les analyses des risques concernant les frontières aux niveaux central et régional. Certains doutes ont toutefois été soulevés quant à la circulation des informations collectées au sein même du BGS (du siège vers les PPF et vice versa). Il conviendrait en outre de renforcer l’échange d’informations entre les unités d’analyse des différentes autorités répressives. À l’heure actuelle, chacun de ces organismes développe ses propres statistiques en fonction de ses besoins et indicateurs, ce qui engendre notamment un manque de statistiques harmonisées sur l'immigration clandestine. Qui plus est, le service russe des statistiques (Rosstat) n’est pas compétent pour collecter des statistiques sur l'immigration clandestine.

Différentes bases de données sont développées par le BGS et le FMS pour répondre aux besoins principaux. L’interconnexion de certaines bases de données pourrait toutefois être améliorée, puisque certaines d’entre elles peuvent uniquement être consultées via les sections régionales respectives des organismes ou sur requête administrative officielle (p. ex. le système des entrées/sorties géré par le FMS).

Par ailleurs, il a été impossible d’évaluer la qualité et la méthodologie des analyses des risques. Les experts de l’UE n’ont pu consulter aucun exemple d’analyse des risques alors que, selon les informations obtenues, de telles analyses sont réalisées régulièrement sur une base mensuelle, trimestrielle et annuelle.

Une coopération est en place avec les États membres de l’UE voisins en matière de collecte et d’analyse des données. L’échange d’informations prévu dans le cadre de l’arrangement de travail entre le BGS et Frontex a été décrit plus haut.

La Russie a pour objectif de collecter des données sur les voyageurs arrivant sur son territoire, quittant celui-ci ou transitant par celui-ci par tout moyen de transport (aérien, maritime ou terrestre). La législation, progressivement mise en œuvre à partir du 1er décembre 2013, contraint les opérateurs de transport à fournir des informations anticipées sur les voyageurs. Cette mesure semble plutôt avoir été prise pour des raisons de sécurité et non d'immigration clandestine. La partie russe a confirmé que le champ d’application de la législation était limité aux informations anticipées sur les voyageurs. La législation en question a été modifiée. La collecte prévue de données sur les passagers survolant le pays reste une préoccupation importante pour l’UE. La situation sera suivie de près.

· Prendre une série de mesures pour la prévention et la suppression de la falsification de documents et leur utilisation pour le franchissement des frontières, notamment en formant le personnel des autorités répressives, des frontières et des douanes.

Tous les PPF visités étaient équipés du matériel de base pour détecter les documents falsifiés. Le personnel est formé à l’utilisation de cet équipement au moyen de cours, de séminaires et d’ateliers.

Tous les garde-frontières de première ligne sont formés à la sécurité des documents dans l’un des centres de formation du BGS. Ils suivent également des cours de développement des qualifications une fois tous les cinq ans. Les responsables des PPF sont chargés des formations complémentaires organisées sur le terrain. Le personnel des PPF doit passer un examen une fois par an. Des cours de recyclage sont généralement organisés de façon ponctuelle.

Les documents suspects font l’objet d’un examen plus détaillé lors des vérifications de deuxième ligne (si elles existent au PPF en question – voir plus haut les remarques sur les contrôles de documents de deuxième ligne). Les agents responsables des deuxièmes lignes ne reçoivent pas de formation spécifique, mais ils sont recrutés parmi les membres du personnel les plus expérimentés.

Aucune base de données n’existe sur les documents falsifiés, et aucun support spécifique contenant des exemples de faux documents n’était disponible aux PPF. Les supports les plus courants disponibles aux PPF sont les spécimens de documents de voyage internationaux avec description de leurs principaux éléments de sécurité. Les nouveautés en matière de falsification sont communiquées de façon ponctuelle (p. ex. lors de la prise de service de l’équipe).

· Mettre en place des programmes de formation et appliquer des mesures de lutte contre la corruption, y compris des normes éthiques, à l’intention spécifique des agents des structures frontalières nationales, et s’employer à résoudre les lacunes éventuelles.

Les experts de l’UE se sont rendus à l’académie du BGS et dans l’un des instituts de formation des agents. Le système de formation des agents a fait l’objet d’une évaluation positive et, selon les informations obtenues, il est conforme au processus de Bologne. L’approche académique et la recherche scientifique font partie intégrante de la formation. Les mesures anti-corruption et l’éthique sont au programme de la formation de base de tous les agents.

L’institut organise également des cours de mise à niveau pour les agents du BGS. Ces cours doivent obligatoirement être suivis tous les cinq ans par chaque agent et leur durée est d’un ou deux mois. Les programmes de formation des garde-frontières et des adjudants n’ont cependant pas été présentés à l’équipe chargée de la mission.

Selon les informations obtenues, les mesures anti-corruption et les normes éthiques sont au programme de la formation de base des agents du BGS. Les experts de l’UE ont toutefois été informés que ni le FMS ni le BGS ne dispensaient de formations complémentaires sur la lutte contre la corruption. Les experts de l’UE n’ont pas été autorisés à voir le code anti-corruption du BGS. Il leur a été expliqué que différents types de contrôles internes et externes, y compris des questionnaires adressés aux voyageurs, des lignes téléphoniques spéciales et des caméras, étaient disponibles aux PPF pour détecter et prévenir les tentatives de corruption.

Sujets de préoccupation et actions de suivi recommandées dans le cadre du bloc 2:

Sur la base des constatations susmentionnées, la Commission a identifié les sujets de préoccupation suivants, qui nécessiteront des discussions plus approfondies avec les autorités russes:

· Les conditions de séjour sur la base d’un permis de résidence temporaire et/ou d’un permis de travail semblent inutilement complexes, en particulier eu égard à la durée des voyages d’affaires, à la procédure d’enregistrement, au système des quotas, à la procédure de renouvellement et aux tests médicaux exigés.

· Il n’existe pas de stratégie d’intégration complète, y compris pour les personnes bénéficiant d’une protection internationale, ce qui limite la capacité de gestion efficace des flux migratoires légaux.

· Les décisions d’octroi du statut de protection internationale ne semblent pas s’appuyer sur un système cohérent d’informations sur le pays d’origine, lequel pourrait constituer pour les autorités une base solide d’informations sur la situation réelle dans les pays d’origine des demandeurs. Cela peut avoir un impact sur la cohérence de ces décisions.

· L’absence de contrôles aux frontières entre la Russie et la Biélorussie permet la libre circulation entre les deux pays (y compris des mouvements secondaires potentiels de personnes en séjour irrégulier). Afin de prévenir efficacement les abus potentiels, une coopération concrète et structurelle doit être mise en place entre le FMS/BGS et les autorités biélorusses compétentes.

· La gestion efficace des migrations exige une bonne coopération entre les autorités de contrôle de la frontière (c’est-à-dire le BGS) et les autorités responsables de la situation sur le territoire (le FMS), par exemple via une éventuelle interconnexion de bases de données, la présence d’agents du FMS à certains PPF et la diffusion d’informations sur les procédures d’asile. Cela garantirait non seulement une bonne vue d’ensemble de la situation (p. ex. des statistiques sur les immigrés clandestins appréhendés sur le territoire et à la frontière) mais aussi un accès effectif aux mécanismes de protection internationale à la frontière.

· Dans certains cas, les personnes appréhendées alors qu’elles séjournent illégalement en Russie ne se voient pas délivrer un ordre d’éloignement, mais sont seulement sanctionnées par une amende administrative. Cette situation pourrait créer des vides juridiques, la personne n’ayant pas le droit de séjourner en Russie mais n’étant pas non plus obligée de quitter le pays.

· De nombreux PPF à la frontière avec l’UE n’ont pas une capacité suffisante pour gérer efficacement le flux de personnes, ce qui ne fait que contribuer à la longueur des temps d’attente. En outre, l’infrastructure de certains PPF à la frontière avec des pays de la CEI est obsolète. Ce problème pourrait être résolu par le développement des PPF en question et par l’amélioration des procédures de contrôle aux PPF par différentes autorités. Dans ce contexte, il convient également de noter que les autorités n’ont pratiquement pas recours au profilage et à l’analyse des risques lors des contrôles de personnes aux PPF. Ces techniques pourraient pourtant contribuer à améliorer l’efficacité de ces contrôles.

Les actions suivantes sont recommandées pour améliorer la mise en œuvre des mesures communes pertinentes:

· rendre totalement opérationnelle la procédure accélérée prévue par l’accord de réadmission UE-Russie en informant et en formant les garde-frontières aux tâches qui leur incombent dans ce contexte;

· adopter le nouveau projet de loi sur l’asile, qui vise notamment à réglementer la procédure à la frontière; à rapprocher les droits des personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire de ceux des réfugiés; à donner accès aux droits indépendamment du statut d’enregistrement; à fournir la documentation adéquate aux demandeurs d’asile, même dans le cadre de la procédure de recevabilité;

· compte tenu du nombre important de demandeurs d’asile originaires de Russie dans l’Union européenne, organiser des campagnes d’information dans la plupart des régions concernées à propos des droits et obligations des personnes bénéficiant de la protection internationale ou de celles qui en font la demande au sein de l’UE;

· améliorer l’échange d’informations statistiques pertinentes, harmonisées, basées sur des indicateurs et régulières ainsi que les travaux d’analyse conjoints avec Frontex dans le cadre de l’arrangement de travail conclu par le BGS;

· effectuer des contrôles de documents de «deuxième ligne» à tout le moins aux PPF les plus fréquentés, et doter les PPF d’éléments d’information appropriés sur les techniques de falsification possibles, de sorte qu’ils soient mieux équipés pour détecter les faux documents.

En raison d’un manque d’informations, la Commission n’a pas été en mesure d’évaluer pleinement les progrès réalisés dans les domaines suivants relevant du bloc 2:

· stratégie de surveillance des frontières vertes et bleues (équipement, techniques etc.);

· contenu des formations et code d’éthique des garde-frontières;

· efficacité du système de recours judiciaire en matière d’asile (statistiques, formations etc.);

· éventuels rapports d’analyse des risques sur l'immigration clandestine et la gestion des frontières;

· contenu des accords interinstitutionnels entre le BGS et d’autres organes répressifs quant à la coopération en matière de gestion des frontières.

Bloc 3: Ordre public, sécurité et coopération judiciaire

Évaluation générale

Grâce à sa structure administrative complète et aux compétences de ses autorités répressives, la Russie a contribué activement, au cours de ces dernières années, à la lutte contre la criminalité transnationale, le terrorisme et la corruption. La pléthore d’organismes a toutefois comme inconvénient un chevauchement potentiel des compétences. Une interconnexion des bases de données pourrait aussi améliorer les contacts entre les différents organes. En outre, bien que la Russie soit ouverte à la coopération internationale et qu’elle ait établi différents canaux à cet effet dans les domaines examinés, il s’avère dans la pratique que le processus est très centralisé et que tout passe par le siège central des organismes concernés. Cela provoque des retards importants dans la gestion des demandes de pays tiers. Cette coopération pourrait être renforcée par la conclusion de l’accord opérationnel avec Europol. La réforme de la police réalisée sur plusieurs années devrait être ajustée, car certains de ses objectifs initiaux n’ont apparemment pas été atteints.

La Russie a développé un système complet de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT). Les manquements identifiés par le groupe d'action financière internationale (GAFI) seront prochainement corrigés par des amendements législatifs. Les autorités russes mettent également en œuvre une stratégie globale de lutte contre la drogue visant à supprimer à la fois l’offre et la demande. Concernant la traite des êtres humains (TEH), la Russie reconnaît elle-même que ses données n’appréhendent pas toute l’étendue du problème. Bien que des mesures soient prises pour lutter contre les aspects criminels de la TEH, il n’y a pas de cadre précis pour le traitement global des victimes (y compris en termes de centres d’hébergement). La Russie dispose également d’une vaste stratégie de lutte contre le terrorisme, conforme aux pratiques internationales, laquelle se focalise sur la menace en provenance de la région du Caucase du nord. Peu d’efforts ont cependant été réalisés, dans les domaines précités, pour analyser les risques liés à la mise en place de l’union douanière (avec le Kazakhstan et la Biélorussie) et à un éventuel régime d’exemption de visa avec l’Union européenne.

La Russie a récemment consenti de nombreux efforts stratégiques et législatifs en matière de lutte contre la corruption. Elle a maintenant ratifié toutes les grandes conventions internationales, y compris celles de l’ONU, de l’OCDE et du Conseil de l’Europe (COE), et elle est par conséquent soumise à leurs mécanismes de suivi. La Russie semble ouverte à la mise en œuvre des recommandations formulées durant ces activités de suivi. Plusieurs sujets de préoccupations demeurent toutefois en la matière, notamment en ce qui concerne la coopération avec la société civile, l’indépendance du pouvoir judiciaire et les marchés publics.

En matière de coopération judiciaire, la Russie a ratifié les deux conventions de La Haye sur l’enlèvement d’enfants et la protection des enfants. La mise en œuvre de cette dernière (quelques légères améliorations étant possibles) est prête, bien que l’on soit encore en attente de l’acceptation de l’adhésion de la Russie par tous les États membres de l’UE. La première convention est entrée en vigueur très récemment et, bien que l’autorité centrale ait été désignée, la législation de mise en œuvre est toujours en cours de préparation. En matière criminelle, la Russie est partie aux principales conventions du COE, ce qui permet une coopération efficace. La coopération judiciaire en matière pénale est toutefois (comme dans le domaine répressif) extrêmement centralisée, d’où des retards dans les réponses aux diverses requêtes. En outre, certains États membres de l’UE rencontrent des problèmes, leurs requêtes n’étant pas traitées dans les six mois ou restant sans réponse.

Sur le plan de la protection des données, la Russie a ratifié la convention du COE, qu’elle a mise en œuvre au moyen de plusieurs lois fédérales et d’autres mesures d’exécution. La ratification du protocole additionnel demeure toutefois en attente et la Commission considère que l’organe de supervision désigné (Roskomnadzor) n’est pas indépendant.

Commentaires détaillés

3.1 Lutte contre la criminalité transnationale organisée, le terrorisme et la corruption

· Respecter les normes internationales pertinentes dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, en particulier en suivant effectivement les recommandations du groupe d’action financière internationale (GAFI).

La Russie a mis en place un système de LBC/FT complet depuis l’adoption de sa première législation en 2001. La principale base juridique dans ce domaine est la loi fédérale n° 115-FZ. Certaines dispositions du code pénal et du code des infractions administratives sont également applicables dans ce contexte. Ce cadre juridique a été modifié à plusieurs reprises, essentiellement en vue de rendre conforme aux normes internationales.

L’organisme central en la matière est le service fédéral de surveillance financière (Rosfinmonitoring), qui joue le rôle de cellule de renseignements financiers en Russie. Il a été placé sous l’autorité directe du Président en mai 2012. Rosfinmonitoring est un organisme professionnel, bien équipé et disposant d’effectifs suffisants (au siège et dans les antennes régionales).

Rosfinmonitoring dirige le mécanisme national de coordination contre le blanchiment de capitaux et prend part au mécanisme national de lutte contre le terrorisme. En outre, l’organisme a été chargé en août 2013 d’élaborer une stratégie nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) et a présenté le 5 juillet 2013 un plan d’action visant à augmenter la transparence et à prévenir l’utilisation abusive des sociétés et d’autres personnes morales. En 2014, Rosfinmonitoring procédera également à la toute première évaluation nationale de la menace dans le domaine LBC/FT. Rosfinmonitoring dirige également un centre international de formation et de méthodologie, qui organise des formations appropriées pour 3 000 participants par an. Des cours en ligne sont également disponibles à des fins d’auto-apprentissage. Les enquêtes criminelles sur les affaires de LBC notifiées par Rosfinmonitoring sont menées par plusieurs organes répressifs, tandis que l’investigation des affaires de FT est réalisée par le FSB suite à un rapport de Rosfinmonitoring.

Rosfinmonitoring mène une coopération internationale active, notamment en assumant le secrétariat du groupe eurasiatique (GEA) et en reprenant la présidence du GAFI en juillet 2013. En 2011, 1 200 échanges d’information ont eu lieu avec des cellules étrangères de renseignements financiers.

Le système russe de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme a été évalué en profondeur par différents acteurs internationaux (GAFI et COE/Moneyval) ces dernières années. Afin de répondre aux recommandations formulées par le GAFI dans son dernier rapport, publié en 2012, un projet de loi comportant une série d’amendements à la législation nationale a été présenté à la Douma. Une fois ce projet de loi entré en vigueur, la principale question en suspens restera la responsabilité criminelle des personnes morales, qui n’est toujours pas prévue par la loi russe.

La mission a relevé des progrès substantiels, en cohérence avec les évaluations réalisées par d’autres acteurs internationaux. Selon les experts de l’UE, le cadre institutionnel et légal russe est pour l’essentiel conforme aux normes internationales. Les statistiques d’activité fournies durant la mission de l’UE figurent dans le «deuxième rapport d'étape écrit du troisième cycle» soumis à Moneyval.

En ce qui concerne le financement du terrorisme, les autorités russes ont fait état d’une interconnexion croissante entre le terrorisme et le crime organisé et du recours à des procédés d’extorsion, des vols et des cambriolages pour financer des activités terroristes. Les autorités sont bien conscientes des risques dans ce domaine.

La coopération inter-organismes entre Rosfinmonitoring et le FSB semble bien établie et efficace.

· Continuer à renforcer l’échange d’informations et la coopération entre les organismes compétents des deux parties afin de lutter efficacement contre le trafic illicite de stupéfiants, de substances psychotropes et de leurs précurseurs, et mettre effectivement en œuvre l’arrangement de travail entre l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) et les organismes compétents de la Fédération de Russie.

La stratégie nationale de la politique de lutte contre la drogue élaborée par le service fédéral de contrôle des drogues (FDCS) de Russie a été adoptée en 2010 et est en vigueur jusqu’en 2020. Elle s’intéresse en priorité aux points suivants: la réduction de la demande, la réduction de l’offre et la coopération internationale.

Le principal organisme responsable de la lutte contre la criminalité liée à la drogue, et notamment de la mise en œuvre de la stratégie, est le FDCS. En 2007, la Russie a mis en place un comité central de lutte contre les stupéfiants, doté de comités régionaux à travers le pays, afin de coordonner les travaux et les actions dans ce domaine. Le comité est dirigé par le FDCS et, selon les informations obtenues, il fait intervenir d’autres organes répressifs.

Concernant la réduction de la demande, l’accent est mis sur les jeunes qui n’ont pas encore fait un usage abusif de la drogue. Traitement et réadaptation sont disponibles, et une coopération est en place avec les écoles, parents et ONG. Des investissements sont réalisés dans la création de centres de traitement, bien qu’ils soient encore actuellement insuffisants pour répondre aux besoins (p. ex. manque de places pour le traitement du VIH). Les programmes de traitement semblent se focaliser sur une seule maladie par programme, ce qui ne permet pas le traitement global et complet des personnes.

Des mesures axées sur l’offre sont mises en œuvre par de nombreux organes répressifs. Le FDCS est au cœur de ces dispositifs. Toutefois, les enquêtes criminelles peuvent être menées par la police, le FDCS, le FSB et la commission d’enquête (en fonction des circonstances et des éléments du dossier). Le nombre d’organes répressifs (y compris le FCS pour les contrôles aux frontières) ainsi que leurs compétences devraient être précisés et répartis plus clairement. Cette situation a également un impact sur l’efficacité de la coopération internationale. En outre, le problème des drogues de synthèse et, en particulier, la lenteur avec laquelle les nouvelles combinaisons de drogues sont inscrites sur la liste des substances interdites, est considéré comme une préoccupation commune.

Les statistiques sur les stupéfiants sont produites à l’aide de données recueillies auprès des districts, tandis que le comité national est responsable de la mise en œuvre globale et des rapports au Président. Il n’existe toutefois aucune analyse des risques potentiels du trafic de drogue résultant de l’établissement de