COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 11.05.1999 
COM(1999) 134 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
VERS UN MARCHE UNIQUE POUR LES 
RETRAITES COMPLEMENTAIRES 
Résultats de la consultation relative au Livre vert 
sur les Retraites Complémentaires dans le Marché Unique 
Sommaire 
RESUME 
La Réglementation prudentielle des fonds de retraite 
La levée des obstacles à la mobilité professionnelle dans l'Union 
La coordination des régimes fiscaux des Etats membres 
INTRODUCTION 
1.1 La nécessité de disposer d'un Marché Unique pour les retraites 
complémentaires 
1.2 La consultation sur le Livre vert sur les retraites complémentaires 
DES REGLES PRUDENTIELLES POUR LES FONDS DE RETRAITE QUI SOIENT 
COMPATIBLES AVEC LE MARCHE UNIQUE ET L'EURO 
2.1 Les fonds de retraite dans la zone euro 
2.1.1 Des portefeuilles d'investissement plus sûrs 
2.1.2 Des portefeuilles d'investissement plus performants 
2.1.3 Une approche qualitative en matière prudentielle 
2.2 La réglementation prudentielle des fonds de retraite 
2.2.1 Utilité d'une Directive 
2.2.2 Champ d'application et contenu 
2.2.3 L'assurance contre les risques d'interruption du régime 
2.2.4 Moyens d'assurer l'égalité de traitement entre opérateurs 
2.2.5 Un contexte nouveau 
FACILITER LE LIBRE MOUVEMENT DES TRAVAILLEURS 
3.1 Considérations générales 
3.2 Résultats de la consultation sur le Livre vert 
3.3 Actions possibles 
VERS UNE MEILLEURE COORDINATION DES SYSTEMES FISCAUX NATIONAUX 
4.1 Résultats de la consultation sur le Livre vert 
4.2 Actions possibles 
RESUME 
Le maintien d'un haut niveau de protection sociale est un objectif partagé par tous les 
Etats membres de l'Union européenne. Un défi permanent réside dans le contrôle du 
coût de cette protection : elle doit continuer à garantir la cohésion sociale tout en 
jouant un rôle positif pour la croissance économique. 
Les prestations de retraite sont une composante essentielle des systèmes de protection 
sociale des pays de l'Union. Les dépenses réalisées au titre des régimes de retraite 
publics y représentent près de la moitié du total des dépenses de protection sociale. 
Elles représentent entre 9 et 15 % des Produits Intérieurs Bruts (PIB) des Etats 
membres1. Cette proportion risque de fortement augmenter sous l'effet du 
vieillissement de la population de l'Union. En 1995, 23% de la population était âgée 
de 65 ans ou plus. Ce chiffre atteindra 40 % en 20252. 
Faire face à ces évolutions est une responsabilité qui échoit pour l'essentiel aux Etats 
membres, qui sont compétents pour l'organisation de leurs systèmes de retraite. Ces 
systèmes reposent en général sur trois piliers : 
- le premier pilier regroupe les régimes relevant de la sécurité sociale ; 
- le deuxième les régimes professionnels ; 
- le troisième les plans de retraites souscrits au niveau individuel. 
Les régimes des deuxième et troisième piliers forment les régimes complémentaires : 
leur vocation est donc de compléter les régimes publics.C'est sur ces régimes 
complémentaires que porte l'analyse développée dans cette Communication, et 
notamment sur les régimes professionnels du deuxième pilier qui sont à ce stade 
dépourvus de véritable cadre juridique communautaire. Tout en tenant compte de 
l'application en la matière du principe de subsidiarité, le rôle de la Commission est de 
proposer des réformes qui permettent à ces régimes de profiter des libertés du Marché 
Unique et des nouvelles perspectives qu'offre l'euro afin de renforcer leur sécurité et 
leur efficience et participer à l'essor des marchés de capitaux européens 
C'est ce que rappelle le Cadre d'Action sur les Services Financiers présenté le 28 
octobre 1998 par la Commission3. Ce Cadre d'Action, élaboré en concertation avec 
l'industrie et les Etats membres, formule des propositions pour parachever 
l'intégration des marchés financiers de l'Union. Des marchés financiers de détail plus 
ouverts offriront davantage de choix et de flexibilité aux futurs retraités. Des marchés 
de capitaux plus efficients aideront les fonds de retraite à améliorer le rendement de 
leurs placements, permettant ainsi de limiter le coût indirect du travail et la création 
d'emplois. Ceci pourrait contribuer à renforcer les fondements économiques de la 
protection sociale. Il est souhaitable, pour ce faire, que les régimes complémentaires 
eux-mêmes s'adaptent au Marché Unique et à l'euro. Les règles d'investissement ne 
Cf. European Economy, The Welfare State in Europe, Challenges and reforms (n° 4, 1997). 
Cf. European Economy, Ageing and Pension Expenditure prospects in the Western 
World(n°3, 1996). 
Services Financiers : élaborer un Cadre d'Action (COM(1998) 625). 
devraient pas inutilement entraver les stratégies de placement des fonds de retraite. 
Ces derniers devraient pouvoir faire appel, pour la gestion de leurs avoirs, à tout 
gestionnaire agréé dans l'Union. L'ensemble des prestataires de retraites 
complémentaires devraient être en mesure de proposer leurs services dans tous les 
Etats membres. 
Dans le même temps, la protection des bénéficiaires doit demeurer la pierre angulaire 
de la réglementation et du contrôle des institutions de retraite. Toutes les mesures 
pouvant être envisagées doivent garantir aux futurs retraités que leurs prestations leurs 
seront versées comme convenu. Ces mesures ne doivent cependant pas aller au-delà 
de ce qui est objectivement nécessaire à l'adéquate protection des affiliés. 
Cette analyse a été partagée par la vaste majorité des Etats membres et organismes 
représentatifs ayant participé à la consultation relative au Livre vert sur les retraites 
complémentaires dans le Marché Unique4, lancée en juin 1997 par la Commission. 
Bien que certains points fassent encore l'objet de divergences de vues, par exemple en 
matière de règles de placement, un large accord s'est dessiné sur la nécessité de 
commencer à mettre en place un cadre communautaire qui pourrait s'articuler autour 
de trois axes principaux : la réglementation prudentielle des fonds de retraite, la levée 
des obstacles à la mobilité professionnelle et la coordination des régimes fiscaux des 
Etats membres. 
La réglementation prudentielle des fonds de retraite 
A l'heure actuelle, alors que la valeur des actifs des fonds de retraite du deuxième 
pilier établis dans les Etats membres équivaut environ à 23 % du PIB annuel de 
l'Union6, il n'existe pas encore de règle communautaire spécifique qui garantisse pour 
ce secteur l'application des principes de libre circulation des capitaux et de libre 
prestation de service. 
Ceci est d'autant plus regrettable alors que l'euro met à la disposition des 
investisseurs un marché des capitaux plus vaste, plus liquide et débarrassé des risques 
de change. Dans certains Etats membres, la réglementation est suffisamment souple 
pour permettre aux fonds de retraite, dans de bonnes conditions de sécurité, de faire 
évoluer leur politique de placement et s'adapter à cette nouvelle donne. Ces fonds 
pourront dès lors mieux diversifier leur portefeuille d'investissement et parvenir, dans 
l'intérêt des employeurs et des affiliés, à un meilleur équilibre entre le risque et le 
rendement de leurs placements. Il est des plus souhaitables, si l'on souhaite faciliter le 
financement des retraites, que cette chance soit donnée à tous les fonds de retraite 
établis dans l'Union européenne. 
L'expérience prouve que des restrictions à l'investissement trop contraignantes 
nuisent considérablement aux rendements des fonds de retraite sans en améliorer la 
COM (1997) 283 Les réponses reçues à ce Livre vert ont été résumées dans un document de 
travail (CAB/62/98) disponible sur le site internet de la DG XV 
("http://europa.eu.int/comm/dgl5). 
Par fonds de retraite, on entend ici les institutions complémentaires liées à un emploi. 
Source : European Fédération for Retirement Provision (EFRP). Ce chiffre est de 20% si l'on 
retire les actifs des provisions comptables et des assurance vie de groupe. 
sécurité. Ceci se traduit soit par des prestations plus faibles, soit par des contributions 
plus élevées qui se font au détriment du coût du travail. Mais en outre, en visant 
surtout les placements en actions, ces restrictions limitent aussi les possibilités de 
financement de l'économie privée et entravent l'ouverture et l'intégration des marchés 
de capitaux de l'Union. Or des marchés de capitaux plus efficients, où les marchés 
d'actions et d'obligations privées sont liquides et bien développés, peuvent contribuer 
à renforcer la croissance économique et la création d'emploi dans l'Union et ainsi, 
indirectement, faciliter le financement de la protection sociale dans les décennies à 
venir. 
L'adoption d'une Directive semble souhaitable afin d'oeuvrer en ce sens. Cette 
Directive devrait, d'après la très grande majorité des parties consultées lors de la 
consultation sur le Livre vert et l'élaboration du Cadre d'Action sur les Services 
Financiers, viser les quatre objectifs qui suivent : 
(i) assurer la meilleure protection possible des bénéficiaires. Ceci signifie que les 
libertés de placement et de gestion doivent s'insérer dans un cadre prudentiel 
global. 
(ii) permettre aux fonds de retraite de pleinement profiter du Marché Unique et de 
l'euro. Les fonds de retraite ne doivent être limités dans leurs stratégies de 
placement que par des motifs d'ordre prudentiel. Ils doivent également être en 
mesure d'utiliser les services de tout gestionnaire d'actif et dépositaire dûment 
agréé dans l'Union. 
(iii) garantir l'égalité de traitement entre les prestataires de retraites 
complémentaires liées à un emploi. Les fonds de retraite ont des 
caractéristiques qui leurs sont propres et qui justifient l'élaboration d'un cadre 
juridique spécifique. Mais dans le même temps, il faut éviter d'introduire des 
distorsions de concurrence vis à vis d'autres prestataires comme les entreprises 
d'assurance vie7. Ceci implique la mise en place d'un cadre prudentiel 
véritable, comme cela a été fait pour les entreprises d'assurance vie. Cela peut 
également impliquer la définition de règles similaires pour des produits bien 
définis. 
(iv) permettre la reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels. A l'heure 
actuelle, un fonds de retraite ne peut avoir des affiliés dans plusieurs Etats 
membres de l'Union. En raison de la spécificité des retraites complémentaires 
et leur lien aux régimes publics, seule des formes limitées d'affiliation 
devraient être envisagées (notamment à l'intérieur d'une même entreprise).En 
outre, l'affiliation transfrontalière ne peut être qu'un objectif de long terme car 
de nombreuses conditions devront être réunies : les régimes fiscaux des Etats 
membres devront notamment être mieux coordonnés. Il faudra également 
réaliser la reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels en place dans les 
Etats membres. Si une proposition de Directive pouvait permettre cette 
reconnaissance mutuelle, un premier pas serait fait en direction de l'affiliation 
Celles-ci sont présentes sur le marché des retraites complémentaires liées à un emploi par le 
biais des contrats de groupe. Dans certains Etats membres, les Organismes de Placement 
Collectif en Valeurs Mobilières (OPCVM) proposent également des produits de retraite de ce 
type. 
transfrontalière. Celle-ci présenterait de nombreux avantages : pour les 
travailleurs migrants, qui ne risqueraient plus de perdre leurs droits à pension 
complémentaire, mais aussi pour les employeurs et les fonds de retraite eux-
mêmes. Ces derniers parviendraient à réaliser des économies d'échelles en 
termes de gestion administrative et financière, et ainsi à limiter le coût du 
travail. 
L'état des réflexions suggère à ce stade qu'une proposition de Directive pourrait 
comporter trois ensemble de règles : 
(i) Des règles prudentielles fondamentales. Il s'agit notamment de l'agrément des 
fonds de retraite par une autorité compétente ; de la nécessité de subordonner 
cet agrément à de stricts critères de responsabilité, de compétence et 
d'honorabilité des gestionnaires ; de la définition des pouvoirs d'intervention 
de l'autorité de contrôle ; de la mise en place de mécanismes de déclarations 
périodiques à l'adresse des affiliés et des autorités de contrôle. 
(ii) Des règles relatives au placement des cotisations. Donner une liberté absolue 
d'investissement aux fonds de retraite n'est pas souhaitable. Les placements 
doivent être adaptés à la nature et la durée des engagements souscrits et 
dûment diversifiés (par devise, zone géographique et secteur économique). 
L'opportunité d'une exigence de congruence monétaire est à discuter. En tout 
état de cause, le cadre réglementaire doit être pleinement compatible avec la 
libre circulation des capitaux. Il convient de souligner que, de façon générale, 
ces aspects devront faire l'objet de consultations poussées avec les Etats 
membres et l'industrie. 
(iii) Des règles relatives au passif du bilan des fonds de retraite et au lien 
actif/passif.8 Les placements doivent se fonder sur une évaluation précise des 
engagements du fonds. Cette évaluation passe par le calcul de provisions 
techniques selon une méthode actuarielle prudente et reconnue. La signature 
des comptes du fonds de retraite par un actuaire indépendant doit être 
considérée à cet effet. Un niveau de financement minimal destiné à garantir 
que les droits à prestation acquis sont totalement couverts paraît également 
nécessaire. 
C'est à une harmonisation minimale qu'il faudrait viser sur ces sujets. En raison de la 
forte disparité des fonds de retraite opérant dans l'Union, l'objectif ne peut être que de 
fixer un cadre général prescrivant les principes à respecter afin de garantir la 
protection des bénéficiaires et l'efficacité économique. La coopération entre 
superviseurs des fonds de retraite semble en outre indispensable. Une enceinte 
réunissant les autorités compétentes pourrait être utile une fois que la Directive sera 
adoptée. 
La levée des obstacles à la mobilité professionnelle 
Principe fondamental du Marché Unique, la mobilité professionnelle est d'autant plus 
importante au moment où s'instaure l'Union Economique et Monétaire (UEM). Il en 
Sont surtout concernés ici les régimes à prestations définies. 
va de la crédibilité de l'UEM auprès des citoyens. L'Europe a d'ores et déjà des règles 
communautaires qui cordonnent efficacement, pour les travailleurs migrants, les 
régimes de retraite du premier pilier. En revanche, l'absence d'un tel système de 
coordination pour les retraites complémentaires constitue une réelle barrière au libre 
mouvement pour les travailleurs qui sont couverts par de tels régimes. Cette barrière 
affectera de plus en plus de personnes et limitera les capacités de mouvement de la 
main d'oeuvre si les Etats membres choisissent de se reposer davantage sur les 
régimes complémentaires. 
Les réflexions devraient en conséquence se développer sur les aspects suivants : 
(i) les conditions d'acquisitions des droits à pension complémentaire. Des 
conditions d'acquisition de droits trop complexes, ou de trop longues périodes 
de stage, peuvent constituer un obstacle non négligeable à la libre circulation 
des personnes. Il est essentiel que les réflexions s'intensifient en la matière, 
avec les Etats membres et les partenaires sociaux. 
(ii) les modalités de transfert des droits. Il est un fait que l'absence de norme 
actuarielle commune pour la réalisation des transferts de capital pénalise les 
travailleurs migrants par rapport à ceux qui demeurent dans le même Etat 
membre. Sur la base de travaux techniques à engager avec toutes les parties 
concernées, la Commission envisagera la possibilité d'une proposition 
législative en la matière. 
(iii) les conditions de l'affiliation transfrontalière à des fonds de retraite. 
L'affiliation transfrontalière exigera une reconnaissance mutuelle des régimes 
de supervision et une meilleure coordination des régimes fiscaux. Mais les 
régimes complémentaires liés à un emploi font également l'objet au plan 
national de règles sociales spécifiques, qui sont notamment liées au versement 
des prestations (traitement des employés à plein temps et à temps partiel, 
forme de sortie des prestations etc.). Une étude technique semble requise afin 
de déterminer comment ces règles doivent être traitées dans le contexte de 
l'affiliation transfrontalière. 
(iv) la création d'un forum des pensions. Un forum des pensions pourrait s'avérer 
utile afin de discuter des enjeux liés à la mobilité professionnelle dans l'Union. 
Un tel forum pourrait faciliter la réalisation des travaux techniques nécessaires 
en la matière. Ce forum, qui rassemblerait des représentants des Etats 
membres, des fonds de retraite et les partenaires sociaux, pourrait également 
opérer un suivi de la législation communautaire existante et à venir. 
La coordination des régimes fiscaux des Etats membres 
Les disparités nationales dans le traitement fiscal des produits d'assurance vie et de 
pension, leur complexité et spécificité, constituent des entraves majeures au libre 
mouvement des travailleurs et à la libre prestation de service dans l'Union. Tout en 
écartant à ce stade l'hypothèse d'une harmonisation, et en prenant soin de sauvegarder 
les recettes fiscales des Etats membres, il semble nécessaire de s'efforcer de 
supprimer les discriminations fiscales nationales à l'encontre des produits offerts par 
des institutions (compagnies d'assurance, fonds de retraite) établies dans d'autres 
Etats membres. 
Suivant cette approche de coordination flexible, la Commission et les Etats membres 
ont commencé de coopérer afin d'examiner comment éliminer les principales entraves 
en ce domaine. Un problème prioritaire et urgent du point de vue de nombreux 
travailleurs migrants et leurs employeurs est celui du traitement fiscal de 
contributions et de primes versées à des institutions établies dans un autre Etat 
membre que celui où réside l'affilié ou le détenteur de police. 
Le sujet est traité dans le cadre du Groupe de Politique Fiscale, qui sert d'instance de 
dialogue à haut niveau entre la Commission et les Etats membres dans le domaine 
fiscal. Les travaux continueront dans les prochains mois. Il existe un large consensus 
sur la nécessité de poursuivre les travaux. La diversité et la complexité des problèmes 
font qu'une approche par étapes est généralement acceptée comme le moyen 
approprié. Sur la base de ces travaux, une initiative législative qui couvrirait le 
traitement fiscal des contributions transfrontalières des travailleurs migrants aux fonds 
de retraite complémentaires pourrait être envisagée. 
Conclusion 
Ces initiatives possibles, qui sont résumées en annexe 1, seraient menées dans une 
certaine mesure séparément. Elles seraient néanmoins très interdépendantes. 
L'affiliation transfrontalière, par exemple, nécessiterait à la fois une reconnaissance 
mutuelle en matière prudentielle, une coordination des régimes fiscaux et une 
adaptation des réglementations sociales. 
Elles concourent également toutes à une meilleure intégration des services financiers 
dans l'Union. En ce sens, c'est un double but qui doit être poursuivi : contribuer à 
l'intégration des services financiers au bénéfice de la croissance et de l'emploi et 
améliorer la qualité des services offerts aux futurs retraités. 
1. INTRODUCTION 
1.1 La nécessité de disposer d'un Marché Unique pour les retraites 
complémentaires 
1. Les régimes de retraite sont au cœur de la protection sociale des Etats membres. Or, le 
vieillissement des populations et ses implications budgétaires pose, dans tous les Etats 
membres, la question de la viabilité financière de ces régimes. L'Etat est en règle 
générale le premier prestataire de retraites, à travers les régimes relevant du premier 
pilier qui fonctionnent habituellement selon le principe de la répartition. Les 
perspectives démographiques risquent donc de se traduire par une hausse significative 
des dépenses publiques de retraite. Bien que les Etats membres, qui ont la 
responsabilité de la structure de leurs régimes de retraite, aient activement engagé des 
réformes, des efforts multiples et continus seront encore nécessaires afin d'assurer la 
stabilité financière durable des régimes (cf. encadré 2). La Commission a indiqué à 
plusieurs reprises que des taux d'activité et une productivité plus élevés ont un rôle 
décisif à jouer à cet égard. La Commission a également indiqué qu'il fallait réfléchir à 
la façon de traiter les nombreux départs en pré-retraite, qui pèsent considérablement 
sur les systèmes. 9 Cette nécessité de renforcer l'employabilité des personnes âgées, 
mais n'ayant pas atteint l'âge légal de la retraite, a d'ailleurs été affirmée récemment 
par le Conseil, dans les Lignes Directrices pour l'Emploi10. Une partie de la solution, 
afin d'alléger la charge des dépenses publiques, peut également consister à utiliser 
davantage les régimes complémentaires capitalisés liés à l'emploi. Il est donc 
essentiel de mettre en place, du point de vue financier et social, un cadre 
Communautaire qui soit propice à leur essor. 
Cf. La communication «Moderniser et Améliorer la Protection Sociale dans l'Union 
européenne » (COM(97) 102 final et le projet de Communication « Vers une Europe pour tous 
les Agés »., actuellement en cours d'adoption. 
10 Résolution du Conseil du 9 février 1999, relative aux Lignes Directrices pour l'Emploi 
(5530/99). 
Encadré 1 : 
Les différents types de régimes de retraite 
On décrit traditionnellement les régimes de retraite comme s'organisant autour de trois 
piliers : le pilier 1, qui rassemble les régimes publics relevant de la sécurité sociale, et les 
piliers 2 et 3 qui regroupent les régimes complémentaires. 
Le pilier 1 : c'est le régime d'assurance-vieillesse de base, auquel il est en général obligatoire 
d'adhérer. Les régimes de ce type sont financés, dans la très grande majorité des cas, selon le 
principe de la répartition. Ceci signifie que les cotisations versées par les actifs servent à 
financer le paiement des retraites. Les prestations de retraite sont garanties par l'Etat et le 
régime géré par un organisme public. Au plan communautaire, ces régimes sont coordonnées 
par le Règlement 1408/71. 
Le pilier 2 : ce qui caractérise les régimes du pilier 2 est leur lien à l'emploi, à l'exercice 
d'une profession. On parle ainsi de « régimes professionnels ». Le plus souvent, ces régimes 
fonctionnent en capitalisation : l'employeur et les employés constituent une épargne, qui est 
investie, et qui servira à financer les retraites dans le futur. En outre, ces régimes offrent 
fréquemment une couverture des risques biométriques (décès, invalidité, longévité). Les 
régimes professionnels capitalisés peuvent s'organiser de plusieurs manières : 
mise en place ou participation à un fonds de retraite, séparé de l'employeur. Le fonds 
reçoit les contributions, les investit et verse les prestations. Les fonds peuvent être dits 
« ouverts » (des entreprises de divers secteurs industriels peuvent y participer) ou 
fermés (y participent une seule entreprise, ou des entreprises appartenant à un secteur 
industriel donné). Les régimes peuvent être à prestations définies (l'employeur 
garantit le versement d'une prestation donnée) ou à contributions définies (les 
prestations dépendent du rendement du fonds). 
souscription d'un contrat d'assurance vie de groupe : les cotisations sont versées à 
une entreprise d'assurance vie, qui les investit et verse les prestations. L'entreprise 
d'assurance se porte en général garante du paiement des prestations. Les entreprises 
d'assurance vie sont d'ores et déjà régies au plan communautaire11 ; 
achat de parts d'un organisme de placement collectif : les cotisations servent à acheter 
des valeurs mobilières via un organisme de placement collectif. Les prestations 
dépendent des rendements des valeurs. Les Organismes de Placement Collectifs en 
Valeurs Mobilières sont d'ores et déjà réglementés au plan communautaire12; 
mécanisme de provision comptable : l'employeur s'engage à verser une prestations 
aux employés et provisionne les engagements au passif de son bilan. 
Le pilier 3 : il s'agit des contrats souscrits au plan individuels avec des prestataires de 
service, en général entreprise d'assurance vie ou organisme de placement collectif. 
11 Cf Directives 79/267,90/619,92/96. 
12 Cf Directives 85/611, 85/612, 88/220. 
Les analyses développées dans cette Communication portent sur les domaines suivants. 
Le chapitre 2 aborde la réglementation prudentielle des fonds de retraite qui sont séparés de 
l'employeur et les moyens d'assurer l'égalité de traitement entre ces fonds et les autres 
principaux prestataires de retraites professionnelles. 
Le chapitre 3 examine les entraves à la mobilité professionnelle qui résultent des règles 
sociales régissant les fonds de retraite et les mécanismes de provision au bilan. 
Le chapitre 4 porte sur la fiscalité des retraites complémentaires de façon plus générale : 
régimes professionnels et contrats d'assurance vie. La possibilité y est envisagée de lancer 
une première initiative législative portant sur les régimes professionnels. 
2. Les régimes complémentaires capitalisés ne sont toutefois pas une solution-miracle 
face au vieillissement des populations. Quelque soit le système de financement 
(répartition ou capitalisation), les retraites représentent toujours une partie du produit 
national de la période où elles sont payées. En conséquence, les personnes actives 
financent toujours les prestations des personnes qui, au même moment, sont à la 
retraite. Mais les régimes complémentaires peuvent offrir un cadre d'investissement 
productif plus global, à l'intérieur et l'extérieur de la Communauté. Les régimes par 
répartition n'offrent qu'un cadre national. C'est pourquoi les régimes 
complémentaires, en l'absence de restrictions relatives aux placements transfrontières, 
procurent davantage de flexibilité que les systèmes par répartition en vue de traiter la 
crise démographique des systèmes de pension. 
3. Les avantages de l'épargne-retraite ne doivent donc pas être sous-estimés. Si cette 
épargne est investie de façon productive, afin d'augmenter le revenu national, elle 
peut aider à financer les retraites. Les revenus des placements réalisés en dehors de 
l'Union, dans des économies qui ont besoin de capital, ont ici un rôle clé à jouer. 
4. Etant donné les taux d'épargne élevés existant dans nombre d'Etats membres, la 
croissance des fonds de retraite pourrait ne donner lieu qu'à une substitution dans les 
formes d'épargne. Mais elle pourrait également utilement prévenir, dans certains 
pays, une chute des taux d'épargne. Par ailleurs, l'épargne-retraite a l'avantage d'être 
une épargne de très long terme, contribuant d'une façon stable au financement de 
l'économie. 
10 
Encadré 2 : 
Les perspectives démographiques, leurs implications financières 
et les réponses envisageables 
Résoudre les problèmes des régimes de retraite liés au vieillissement des populations est un 
des principaux défis auxquels sont "confrontés les Etats membres de l'Union européenne. La 
gravité de la situation peut varier d'un Etat à un autre, en fonction de la structure 
démographique qui les caractérise. Mais de manière générale, les Etats membres ont en la 
matière des choix politiques majeurs à effectuer. 
Il y a aujourd'hui quatre travailleurs pour un retraité. En 2040, le rapport sera de deux pour 
un. Sans réforme, le niveau des dépenses des régimes publics de base pourrait atteindre dans 
certains Etats membres 15 à 20% du PIB (1997 : environ 10%). L'ampleur des possibles 
implications fiscales doit être souligné : dans certains Etats membres, les engagements de 
retraite non capitalisés pourraient atteindre 200% du PIB. 
Les régimes publics de base occupent une place tout à fait centrale dans les systèmes de 
protection sociale des Etats membres et ont vocation à continuer de fournir une part très 
importante des prestations de retraite. Mais afin de permettre à ces régimes de remplir cette 
fonction sans miner la solidité des finances publiques, les Etats membres devront adapter le 
financement de leurs régimes à l'évolution de la donne démographique. Ils ont la possibilité 
de développer les régimes complémentaires ou de continuer à se reposer essentiellement sur 
les régimes publics et envisager alors, par exemple, une augmentation des durées de 
cotisations et/ou une baisse des prestations L'augmentation des taux d'emplois et de 
l'employabilité des personnes âgées constituerait également une réponse efficace aux 
évolutions en cours. 
5. Le Livre vert de la Commission sur les retraites complémentaires dans le Marché 
Unique13, de juin 1997, a relancé le débat dans un secteur où l'Union n'a pas jusqu'à 
présent exploité les avantages potentiels offerts par le Marché Unique. Si rien n'est 
entrepris, le potentiel de l'euro ne sera pas non plus exploité. L'absence de cadre 
communautaire approprié dans le domaine des retraites complémentaires nuit 
gravement à la fois aux retraités futurs et à l'industrie des fonds de retraite. Les 
premiers souhaitent pouvoir compter sur une retraite sûre et de bon niveau. Les 
seconds sont à la recherche de possibilités de placement pour leurs actifs qui 
représentent d'ores et déjà 23 % du PIB de l'Union14. Ce chiffre est en constante 
progression en raison des réformes mises en place dans les Etats membres et qui, 
comme en Italie depuis 1995, visent souvent à développer les fonds de retraite. Des 
projets analogues sont actuellement discutés en France. Il est essentiel qu'un cadre 
communautaire approprié accompagne ces évolutions. 
6. L'objectif du Livre vert était de stimuler le débat le plus large possible sur les 
meilleurs façons d'aborder les défis démographiques et économiques qui s'annoncent, 
et déterminer comment le Marché Unique et l'euro peuvent renforcer l'efficacité des 
régimes complémentaires. C'est aux Etats membres qu'il revient de déterminer le rôle 
COM (97) 283. 
Source : European Fédération for Retirement Provision (EFRP). 
il 
précis que doivent jouer les fonds de retraite. Mais les décisions des Etats membres 
doivent s'inscrire dans un cadre communautaire cohérent et respecter les libertés du 
Marché Intérieur que sont : 
• la libre prestation de service 
• la libre circulation des travailleurs 
• la liberté d'investir, qui ne doit être soumise qu'à des restrictions d'ordre 
prudentielles appropriées 
8. En outre, la Commission doit tenir compte de l'article 2 du Traité des Communautés 
européennes, qui définit comme l'un des objectifs de la Communauté le maintien 
d'un haut niveau d'emploi et de protection sociale. Ceci doit se faire tout en 
respectant le principe de subsidiarité, aux termes duquel ce sont les Etats membres 
qui sont responsables pour leurs régimes de retraite. 
1.2 La consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires 
dans le Marché Unique 
9. La Commission a reçu environ 100 réponses au Livre vert, provenant des Etats 
membres, du Parlement européen, du Comité Economique et Social des 
Communautés Européennes, des associations de consommateurs, des syndicats, de 
l'industrie et de tout le secteur financier. Un résumé des réponses15 a été préparé et 
utilisé comme base de discussion lors d'une audition qui s'est tenue le 21 avril 1998 
et à laquelle toutes les parties intéressées ont été invitées. 
10. La Commission est très satisfaite du niveau élevé d'intérêt suscité par cette phase de 
consultation ainsi que du ferme soutien, exprimé par presque toutes les parties 
intéressées, en faveur d'une action communautaire dans ce secteur. 
11. Le Livre vert a néanmoins fait l'objet de deux critiques horizontales notables. 
Certains intéressés ont considéré que la Commission aurait dû davantage mettre 
l'accent sur les aspects sociaux des fonds de retraite et qu'une importance excessive 
avait été accordée aux fonds de retraite comme vecteur de création du marché des 
capitaux de l'Union. Il est vrai que les marchés de capitaux doivent servir les retraités 
et non l'inverse. C'est pourquoi la politique que propose la Commission dans cette 
Communication aura comme souci premier la protection des droits des bénéficiaires 
et la création d'un environnement dans lequel ils pourront profiter d'un haut niveau de 
prestations. Toutefois, le rôle que l'intégration des marchés financiers de l'Union peut 
jouer en faveur de la croissance et de l'emploi ne doit pas être négligé. Des marchés 
financiers efficaces et transparents peuvent faciliter l'accès au capital et améliorer sa 
productivité. 
12. Le second point, soulevé par certains intéressés, résidait dans la nécessité de prendre 
plus en compte la sécurité des retraites. Certains, par exemple, ont insisté sur la 
Document CAB/62/98. Il se trouve sur le site internet de la DG XV : 
http •.//europa.eu.int/comm/dg 15. 
12 
nécessité de garantir que les régimes de retraite professionnels soient soutenus par un 
système d'assurance sauvegardant les droits acquis des bénéficiaires en cas de faillite 
de la société parrainant le fonds et d'insuffisance, dans le fonds, d'actifs destinés à 
couvrir les engagements. Il est clair que les futurs retraités souhaitent une sécurité 
maximale pour leurs retraites. Cette sécurité est une question cruciale que la 
Commission devrait davantage prendre en compte dans ses travaux à l'avenir, en 
proposant un véritable cadre prudentiel pour les fonds de retraite 
13. En dépit de ces critiques, une très nette majorité de contributions a soutenu l'analyse 
développée par la Commission dans le Livre vert. Les autres sujets évoqués au cours 
de la consultation seront examinés dans les prochains chapitres de cette 
Communication. 
14. Elle présentera ainsi les conclusions politiques à tirer de la consultation dans le but de 
commencer à identifier les étapes nécessaires afin d'évoluer en direction d'un Marché 
Unique pour les retraites complémentaires. 
13 
DES REGLES PRUDENTIELLES POUR LES FONDS DE RETRAITE 
QUI SOIENT COMPATIBLES AVEC LE MARCHE UNIQUE ET 
L'EURO 
15. Ce chapitre explique dans quelle mesure l'euro et le Marché Unique peuvent 
améliorer la sécurité et les performances des fonds de retraite. Il fait ensuite des 
propositions en vue d'une Directive relative à la réglementation prudentielle des 
fonds de retraite qui sont séparés de l'entreprise et fonctionnent sur le mode de 
la capitalisation. 
2.1 Les fonds de retraite dans la zone euro 
2.1.1 Des portefeuilles d'investissement plus sûrs 
16. La première raison d'être d'une réglementation prudentielle est d'assurer la protection 
des consommateurs, en l'occurrence les affiliés aux régimes de retraite. L'euro 
contribue de lui-même à renforcer la sécurité, en faisant disparaître les risques de 
change et donc les exigences de congruence monétaire à l'intérieur de la zone euro. 
Les fonds de retraite, comme les compagnies d'assurance, disposent dès lors d'un 
marché des capitaux plus vaste qui leur permet de mieux diversifier leurs placements 
et donc leurs risques. Ceci ne peut toutefois suffire : afin de garantir effectivement la 
protection des bénéficiaires, la diversification d'actifs doit s'appuyer sur une 
évaluation précise de la durée et du coût des engagements. Les fonds de retraite 
doivent ainsi veiller à détenir en permanence des actifs suffisamment liquides, libellés 
dans la monnaie des engagements, afin de payer les prestations qui arrivent à 
échéance. En outre, l'activité des fonds de retraite devra s'inscrire dans un cadre 
prudentiel global, les fonds devant notamment être dûment autorisés et contrôlés par 
une autorité compétente. Les affiliés doivent être informés au mieux de la manière 
dont le fonds est géré. 
2.1.2 Des portefeuilles d'investissements plus performants 
17. Si les Etats membres choisissent de développer les régimes complétant les régimes 
publics de base de la sécurité sociale, et si ces régimes sont capitalisés, alors l'euro et 
un marché des capitaux européen unifié peuvent rendre l'accumulation de ces fonds 
plus efficace via de meilleurs rendements sur les placements. Ceci peut induire des 
retraites plus élevées et ainsi aider à soutenir les régimes publics de base, réduire les 
charges sociales pour une pension donnée et ainsi avoir des effets bénéfiques sur la 
situation de l'emploi. Mais l'équilibre entre les différents régimes demeure une 
décision relevant des Etats membres. 
18. L'euro contribue à une plus grande efficacité dans la gestion des portefeuilles 
d'investissement. Les investisseurs peuvent utiliser au mieux des marchés de capitaux 
plus liquides, plus profonds grâce à l'élimination des risques de change, une réduction 
des coûts de transaction et une plus grande concurrence entre opérateurs. La plupart 
des parties ayant répondu au Livre vert considère qu'un marché des capitaux européen 
unifié offrira une plus grande capacité pour absorber la croissance probable des actifs 
14 
des fonds de retraite. Les marchés européens d'actions et d'obligations privées sont 
encore peu développés et présentent un énorme potentiel d'expansion. Ceci est tout 
particulièrement vrai s'agissant des obligations privées, qui offriront un éventail très 
large de taux d'intérêt alors que l'éventail des taux d'intérêt des obligations publiques 
va se resserrer. Les placements en obligations privées pourraient donc constituer une 
source importante de revenu pour les fonds de retraite. 
19. Les fonds de retraite devraient également jouer un rôle important dans le 
développement des marchés pan-européens de capital-risque, dans la mesure où les 
Petites et Moyennes Entreprises (PME) appartenant à des domaines technologiques et 
industriels-clés tels que les télécommunications, la biotechnologie, les soins de santé, 
les services financiers et l'énergie sont constamment à la recherche de capitaux par 
émission de titres. Ils pourraient ainsi aider à financer les projets de Réseaux Trans-
Européens, qui visent à améliorer la mobilité dans l'Union, et qui peuvent recevoir 
des fonds en capital-risque.16 Etant donnée la nécessité de toujours disposer d'un 
portefeuille d'investissement bien diversifié, les fonds de retraite n'investiront qu'une 
partie limitée des contributions reçues sur les marchés de capitaux à risque. Toutefois, 
si l'ensemble des fonds de retraite européens ne plaçaient que 2% de leurs actifs dans 
des parts de sociétés de capital-risque, l'impact sur la croissance des PME serait sans 
doute très significatif17. 
Encadré 3 
Les bénéfices pour l'économie et l'emploi d'un Marché Unique des retraites 
complémentaires 
Un Marché Unique des retraites complémentaires ne serait pas seulement bénéfique pour les 
retraités et les prestataires de retraite. De façon plus générale, les bénéfices suivants 
pourraient en résulter : 
- permettre aux fonds de retraite d'investir à l'échelle du continent et davantage en actions est 
de nature à augmenter leurs rendements : ceci peut aider à baisser le coût indirect du travail 
qui constitue souvent un frein à la création d'emplois ; 
- permettre aux fonds de retraite d'investir davantage en actions augmenterait l'offre de 
capital à destination des entreprises européennes. Ceci rapprocherait investisseurs et 
emprunteurs, favorisant le processus de désintermédiation bancaire. Débarrassé notamment 
des charges bancaires, les entreprises parviendraient ainsi à se financer à moindre coût ; 
- les fonds de retraite ont un rôle-clé à jouer dans l'essor des PME, notamment celles qui sont 
innovantes dans les domaines des nouvelles technologies. Dans l'Union, entre 1991 et 1995, 
l'emploi a augmenté de 15% au sein des entreprises bénéficiant de financements par capital-
risque ; 
- en permettant à des fonds de retraite de gérer des plans dans plusieurs Etats de l'Union, ces 
fonds réaliserait des économies d'échelles en termes de gestion administrative et financière, 
16 
17 Décision 1692/96 du 23 juillet 1996. 
Les propositions de la Commission en matière de fonds de retraite doivent ainsi être vues en 
liaison avec les travaux entrepris dans le domaine du capital-risque. Cf. « Le Capital-Risque : 
une clé pour la création d'emplois dans l'Union (SEC 98 (552)). 
15 
qui se répercuteraient ensuite sur le coût indirect du travail. Dans le cadre d'une entreprise ou 
d'un groupe d'entreprises, un fonds pour toute l'Union pourrait utilement remplacer 15 
régimes professionnels distincts. 
2.1.3 Une approche qualitative de la supervision 
20. L'euro crée une importante masse de capital libellée dans une seule monnaie. La taille 
du marché s'accroît et sa liquidité s'améliore, permettant ainsi aux entreprises 
européennes d'obtenir une baisse du coût du capital et d'emprunter des fonds à de 
meilleures conditions. Dans le même temps, la poursuite des efforts des Etats 
membres dans le cadre du Pacte de Stabilité et de Croissance, visant à limiter les 
déficits budgétaires et baisser le niveau de la dette publique, aura pour effet d'attirer 
la capital du secteur privé. 
21. Des bénéfices sont ainsi possibles pour les futurs retraités et pour l'économie de 
l'Union dans son ensemble. Toutefois, il existe des obstacles à la réalisation d'un tel 
« scénario en or », qui pourrait stimuler de façon significative l'investissement avec 
des conséquences positives pour la création d'emplois et la croissance. 
22. Certains de ces obstacles sont liés aux règles d'investissement. Les règles 
quantitatives rigides appliquées dans certaines Etats membres gêneront les fonds de 
retraite dans leur volonté d'intervenir sur l'ensemble du marché des capitaux de 
l'Union. De strictes limites quant à la proportion d'actions que les fonds de retraite 
peuvent détenir dans leur portefeuille d'investissement risquent notamment de réduire 
leurs taux de rendement (cf. encadré 4) sans augmenter la sécurité des placements. A 
dire vrai, cette sécurité peut même être menacée par des restrictions quantitatives trop 
strictes. Celles-ci peuvent, en effet, empêcher les investisseurs de profiter de la zone 
euro pour diversifier au mieux leurs risques. En outre, l'expérience démontre la 
moindre volatilité, et donc le moindre risque, des placements en actions par rapport 
aux obligations publiques sur la durée d'un engagement de retraite (cf annexe 4). . 
Seule une approche qualitative de la supervision donnera aux fonds de retraite la 
nécessaire flexibilité leur permettant, face aux changements démographiques à venir 
et aux opportunités offertes par les marchés financiers de l'Union, d'atteindre le 
meilleur équilibre possible entre risque et rendement. Dans le même temps, et comme 
indiqué précédemment, toutes les mesures doivent être prises afin de protéger au 
mieux les droits des affiliés. C'est pourquoi la liberté de placement doit être soumise 
en permanence à une diversification des actifs. C'est également pourquoi la liberté de 
placement doit s'inscrire dans un cadre prudentiel global. 
23. Cette approche flexible permettra également aux fonds de retraite de s'impliquer dans 
le développement des sociétés à capital-risque. Il est ainsi reconnu que, aux Etats-
Unis, à la fin des années 1970, l'élimination des restrictions à l'investissement qui 
pesaient sur les fonds de retraite a joué un rôle clé dans l'essor des PME innovantes 
en matière technologique qui, de plus, ont procuré aux investisseurs des taux de 
rendements très élevés, (cf annexe 5). Poursuivre le financement des retraites en 
creusant davantage la dette publique aurait au contraire pour effet de priver 
l'industrie, et surtout les PME, de l'investissement privé dont elles ont besoin afin de 
jouer un rôle positif pour la croissance et l'emploi. 
16 
Encadré 4 : 
Comment améliorer la sécurité et les performances des fonds de retraite ? 
Dans les pays où les fonds de retraite sont largement répandus et où ils obtiennent de bonnes 
performances, il n'existe pas de restrictions quantitatives concernant la composition des 
portefeuilles d'investissement (quantité d'actions cotées et non cotées, d'obligations, 
d'immobilier, de prêts etc.)- L'annexe 2 illustre les meilleurs rendements des fonds de retraite 
qui ne sont pas contraints par des restrictions à l'investissement. Ces meilleurs rendements 
ont notamment été obtenus car la part des actions dans le portefeuille d'investissement peut 
être beaucoup plus élevée que dans les pays qui prescrivent des limites quantitatives. Ils tirent 
donc avantage des rendements supérieurs généralement fournis au cours de ces dernières 
décennies par les actions par rapport aux obligations publiques (cf. annexe 4 ). 
Certains Etats membres imposent donc des limites quantitatives strictes pour certains types 
d'actifs - notamment les actions - pouvant être détenus par les fonds de retraite. Or, outre le 
fait que ceci aboutit en général de fait à réduire le taux de rendement, il est considéré comme 
plus prudent de détenir une partie substantielle du portefeuille en actions car elles 
correspondent mieux au caractère de long terme des engagements de retraite. Il est important 
de noter à cet égard que sur le long terme, comme l'indique l'annexe 4, les actions sont moins 
volatiles que les obligations publiques. Ceci s'explique notamment par la croissance continue 
de la productivité et de l'économie réelle dans le long terme, qui se reflète dans les cotations 
boursières des entreprises. Les obligations publiques, si elles sont plus stables à court terme, 
sont quant à elles sujettes aux variations des taux d'inflation et des taux d'intérêt. En outre, 
les placements en actions sont un outil efficace afin de limiter les effets que peut avoir 
l'inflation sur les futures prestations de retraite. 
La réduction des contraintes quantitatives, dans un cadre prudentiel approprié, donnerait donc 
au gestionnaire d'actif suffisamment de flexibilité pour augmenter les placements en action 
s'il le juge utile, augmentant ainsi le rendement du fonds tout en assurant sa sécurité. 
2.2 La réglementation prudentielle des fonds de retraite 
2.2.1 Utilité d'une Directive 
24. La consultation relative au Livre vert sur les Retraites Complémentaires a montré que 
plusieurs Etats membres, plusieurs partenaires sociaux et la quasi-totalité du secteur 
financier considèrent que l'absence de cadre pour les fonds de retraite constitue une 
lacune majeure dans la législation européenne sur les services financiers.18 Telle est 
également l'opinion du Comité Economique et Social qui, dans son avis 10 décembre 
1997 9, indiquait qu'une Directive portant sur des principes fondamentaux serait 
appropriée. Tel est enfin l'avis du Parlement européen qui, dans sa résolution du 3 
décembre 1998 sur le Livre vert, a invité la Commission à adopter une proposition de 
Il convient à ce titre de rappeler que les actifs détenus par les fonds de retraite des 15 Etats 
membres représentent environ 23%du PIB de l'Union. A titre de comparaison, les actifs 
détenus par les compagnies d'assurance représentent environ 35% du PIB de l'Union et 
bénéficient d'un authentique marché intérieur fondé sur une trentaine d'actes réglementaires 
ou législatifs. 
CES 1403/97. 
17 
Directive qui, notamment, puisse « garantir la liberté d'investissement pour les fonds 
de retraite, fixe le cadre et les limites de leur fonctionnement en matière 
d'investissements communautaires et extra-communautaires...» et permette «aux 
opérateurs d'exercer librement les services de gestion, s'ils sont habilités à le faire 
dans un quelconque Etat membre... ».20 
25. L'euro contribue de lui même à élargir les possibilités de placements offertes aux 
fonds de retraite. D'éventuelles restrictions contraires au Traité pourraient quant à 
elles être éliminées par le biais de procédures d'infraction. Il ressort néanmoins de la 
consultation que la combinaison de ces deux options ne présenterait pas pour les 
acteurs concernés, à la fois sociaux et financiers, les mêmes avantages qu'un cadre 
juridique clair harmonisant les principes prudentiels fondamentaux. 
26. Une Directive semble en outre requise pour permettre la reconnaissance mutuelle des 
régimes de supervision, nécessaire à l'affiliation transfrontalière à un fonds de 
retraite. De nombreux commentateurs ont insisté sur la nécessité de mettre en place 
des formes bien précises d'affiliation, notamment à l'intérieur d'une même entreprise 
ou groupe d'entreprise, et ce même s'il II ne peut être question d'ouvrir complètement 
le marché des retraites complémentaires, celles-ci étant très liées aux régimes publics 
de base. D'une part, l'affiliation transfrontalière faciliterait la mobilité des travailleurs 
sur le territoire de l'Union. La consultation a démontré sans ambiguïté que 
l'impossibilité de toute affiliation transfrontalière constituait une entrave majeure à 
cette mobilité. D'autre part, elle permettrait aux fonds de retraite de réaliser des 
économies d'échelle en matière de gestion administrative et financière. 
27. L'absence de reconnaissance mutuelle des régimes prudentiels ne constitue 
évidemment pas l'unique obstacle à l'affiliation transfrontalière. Les autres obstacles 
sont notamment de nature fiscale et ont vocation à être traités dans le cadre du Groupe 
de Politique Fiscale . Les obstacles inhérents à des dispositions législatives ou 
réglementaires spécifiques en vigueur dans certains Etats membres (par exemple, 
l'obligation de contribuer à un régime professionnel national) devraient aussi être 
traités en coopération avec les Etats membres concernés. La proposition de Directive 
suggérée ici ne constituerait donc qu'une première étape dans la levée des différents 
obstacles qui, à ce stade, empêchent l'affiliation transfrontalière22. 
20 
21 
22 Point 3 de la résolution A4-0400/98. 
Cf infra, section 4 
Il est souhaitable qu'une action politique en la matière, si elle doit être décidée, se fonde sur 
des statistiques reflétant la réalité économique du secteur. C'est pourquoi Eurostat a initié la 
mise en oeuvre d'un cadre commun pour la collecte, la compilation, la transmission et 
l'évaluation de données relatives à la structure, les activités et les performances des fonds de 
retraite établis dans les pays de l'Union. Ce cadre, annexé au Règlement du Conseil 58/97, 
pourrait être adopté au cours de l'an 2000. 
2.2.2 Champ d'application et contenu 
28. Afin d'assurer un champ d'application homogène, une Directive pourrait couvrir les 
institutions qui forment des entités à part entière, ne relèvent pas de la sécurité sociale 
et fonctionnent sur le mode de la capitalisation23. Le choix d'une Directive portant sur 
l'institution des fonds de retraite, et non sur l'ensemble des produits de retraite 
complémentaire liés à un emploi, serait cohérent avec la législation européenne sur les 
services financiers adoptée jusqu'à présent. Les produits offerts par les entreprises 
d'assurance vie et les Organismes de Placement Collectif en Valeurs Mobilières ne 
seraient pas concernés car ils sont d'ores et déjà couverts par une législation 
communautaire. 
29. Afin d'assurer la réalisation des objectifs présentés ci-dessus et protéger au mieux les 
futurs retraités, une proposition future de Directive pourrait s'articuler autour des 
éléments qui suivent. 
• Exigences prudentielles fondamentales 
séparation entre les actifs du fonds de retraite et l'entreprise-support ; 
agrément des fonds de retraite par une autorité compétente et existence 
d'un régime de sanction ; 
nécessité de subordonner cet agrément à de stricts critères de 
responsabilité, de compétence et d'honorabilité des gestionnaires ; 
définition des pouvoirs d'intervention de l'autorité de contrôle ; 
mise en place de mécanismes de déclarations périodiques à l'adresse des 
affiliés. La transparence est absolument indispensable à la protection des 
bénéficiaires. Ceux-ci doivent en permanence être en mesure de 
connaître la situation financière du fonds, et ce tout particulièrement 
dans le cadre des régimes à contributions définies dans lesquels le 
travailleur supporte en général les risques d'investissement. 
mise en place de déclarations périodiques à l'adresse des autorités de 
contrôle. Ces déclarations pourraient être complétées à intervalles 
réguliers par l'explicitation de la stratégie globale d'investissement au 
vu des engagements contractés. 
Les institutions fonctionnant en répartition et les mécanismes de provisions au bilan 
(« bookreserves »), qui ne prévoient pas la création d'une institution de retraite séparée de 
l'entreprise ne seront donc pas visés. Il n'y aurait guère de sens, par exemple, à définir des 
règles de placement pour des mécansimes dont une des raisons d'être est de constituer une 
source d'auto-financement pour l'entreprise sponsorisant le plan. En outre, une liste des 
institutions de sécurité sociale à exclure du champ de la Directive devra sans doute être 
élaborée. 
19 
• Règles d'investissement 
30. Le principe du « prudent-person » (cf. encadré 5) a suscité un très large accord au 
cours de la consultation. Il s'agit du cadre réglementaire le plus adapté au principe de 
libre circulation des capitaux. Il permet aux gestionnaires de faire coïncider au mieux 
les actifs à la nature et la durée des engagements, tout en tenant compte de l'évolution 
du contexte économique et financier. Cette méthode est adaptée au profil habituel des 
engagements de retraite : les échéances auxquelles le gestionnaire doit faire face 
s'étalent sur plusieurs décennies. Il est donc essentiel qu'il puisse faire appel à des 
actifs variés, plus ou moins liquides. Toute restriction quantitative par catégorie 
d'actif devrait être dûment justifiée par des motifs exclusivement prudentiels. Si 
certains Etats membres le souhaitent, il pourrait être considéré de laisser la possibilité 
aux autorités nationales de conserver des limites quantitatives pourvu qu'elles ne 
restreignent pas abusivement la liberté d'investir (par exemple, un plafond de 70% 
aux placements en actions) et n'empêchent pas les fonds de retraite de réaliser une 
gestion actif-passif adéquate. Mais l'obligation légale d'investir dans des catégories 
d'actifs déterminées et la multiplication des seuils quantitatifs qui, de fait, restreignent 
fortement la liberté de placement doivent être évitées. Dans la zone euro, tout 
privilège accordé à des actifs nationaux par rapport à des actifs équivalents d'autres 
pays membres, ne peut en particulier se justifier au plan prudentiel. Les placements 
par émetteur et ceux dans «l'entreprise-support» devraient être limités à un niveau 
prudent (par exemple, 5 ou 10 %). 
Encadré 5: 
Le principe d'investissement du « prudent person » et les techniques modernes de Gestion 
Actif-Passif- application pratique 
Le principe d'investissement du « prudent person » 
Les règles du « prudent person » sont des orientations à destination des personnes 
responsables de la gestion du fonds et des activités de placement (agents fiduciaires, 
administrateurs, gestionnaires d'actifs, par exemple). Ces règles sont d'une nature qualitative. 
L'objectif est que les personnes responsables se comportent en professionnels prudents 
lorsqu'ils prennent des décisions de placement, tout en gardant à l'esprit la nécessité d'obtenir 
un rendement adéquat sur les investissements. Le principe du « prudent person » exige que le 
fonds ne prenne pas de risques inutiles et vise à faire diminuer le risque par la diversification. 
Le principe du « prudent person » n'est pas une simple abstraction mais fonctionne 
concrètement. Plusieurs Etats membres l'ont appliqué avec succès sur de longues périodes. Il 
a été démontré qu'il offrait une sécurité comparable à celle d'autres stratégies de placement, 
tout en assurant des rendements plus élevés. Si l'on met trop l'accent sur la sécurité, cela peut 
avoir pour effet de réduire inutilement le rendement du portefeuille d'actifs. Mais un usage 
immodéré de la liberté de placement serait contraire au principe du « prudent person ». Les 
deux situations débouchent sur des résultats inférieurs à l'optimum et doivent être évitées. 
Les techniques modernes de gestion actif-passif (GAP) 
20 
La gestion actif-passif sert à gérer le portefeuille d'investissement et garantir que les actifs 
sont placés de façon à refléter la nature et la durée des engagements qui leurs correspondent. 
Le principe du »prudent person » peut être considéré comme une composante nécessaire des 
techniques modernes de GAP et de gestion du risque financier par les institutions financières. 
Ces techniques fournissent des informations sur les risques de volatilité des marchés 
financiers et leur impact sur l'actif et le passif. 
Une bonne gestion actif/passif est tout particulièrement efficace lorsque les gestionnaires de 
fonds et les fiduciaires ne doivent pas obéir à des restrictions quantitatives en vue de la bonne 
diversification du portefeuille et des risques. L'objet de la diversification des risques est 
d'améliorer le ratio rendement/risque du portefeuille de placement. Lors de la consultation sur 
le Livre vert, les contributions émanant des professionnels du secteur ont fermement soutenu 
la thèse selon laquelle la diversification des placements que permet l'approche GAP accroît la 
protection des investisseurs, car elle a pour effet de minimiser leur exposition aux problèmes 
susceptibles d'apparaître au niveau de pays ou de types de placement particuliers, et non 
d'accroître les risques. 
A ce stade, en raison de leur coût, les techniques GAP modélisées ne sont utilisées que dans 
de grandes institutions. Les institutions de petite et moyenne taille utilisent des méthodes plus 
conventionnelles de planification de la liquidité. Toutefois, la prestation de service dans le 
domaine de la mesure et de la gestion du risque est un marché qui tend à se développer. 
Les fonds de retraite parvenus à maturité doivent toujours veiller à disposer d'une liquidité 
suffisante. Contrairement aux fonds de retraite encore "jeunes", dont les engagements sont à 
long terme et pour lesquels les flux de trésorerie entrants (cotisations) sont supérieurs aux flux 
sortants (versements de retraites), les fonds parvenus à maturité ont des engagements qu'ils 
devront honorer à un horizon plus rapproché et doivent donc faire preuve d'une attitude plus 
circonspecte face au risque. En conséquence, la part du numéraire et des actifs liquides dans 
leur portefeuille, qui couvre des engagements à court terme, doit être plus élevée que dans le 
cas des régimes de retraite encore jeunes. Il est donc possible que des plafonds quantitatifs 
stricts puissent s'avérer appropriés pour certains régimes de retraite mais pas pour tous. Seule 
une approche qualitative de la surveillance prudentielle sera à même d'appréhender la grande 
diversité des structures d'engagements des différents régimes de retraite. 
21 
Encadré 6: 
Pour une supervision adéquate 
L'expérience des Etats membres appliquant le principe de la «personne prudente» et les 
techniques modernes de GAP démontre qu'un cadre rigoureux de supervision est nécessaire. 
La seule application du principe de personne prudente ne suffit pas. Elle doit s'insérer dans un 
cadre prudentiel d'ensemble, comportant des contrôles internes et externes via : 
l'actuaire du plan, le gestionnaire/trustée - contrôles internes ; 
l'auditeur externe ; 
l'autorité de contrôle compétente 
L'actuaire du plan et le gestionnaire/trustée - contrôles internes 
L'actuaire du plan doit s'assurer que les engagements sont calculés de façon prudente. Il doit 
garantir que les actifs reflètent la nature et la durée des engagements. La structure établie par 
l'actuaire est la première garante de la sécurité de la pension. L'actuaire du plan met en place 
le cadre dans lequel le gestionnaire/trustée doit mener une stratégie aussi efficiente que 
possible. 
Les contrôles internes comportent en général : 
des mesures structurelles (séparation des fonctions front-office et back-office avec 
des contrôles réguliers) ; 
mesure et gestion des risques de placement et du système d'information 
L'auditeur externe 
L'auditeur externe doit vérifier si les systèmes de contrôles internes mis en place par le fonds 
fonctionnent efficacement et en vue d'un haut niveau de sécurité pour les bénéficiaires. Il doit 
ainsi vérifier si les procédures de contrôle interne établies par le gestionnaire sont 
suffisamment rigoureuses et si les gestionnaires d'actifs suivent effectivement les procédures 
prescrites. 
L'autorité compétente pour la supervision 
Le rapport des fonds de retraite relatif à la structure de leurs engagements et leur plan 
d'investissement font en général partie des comptes annuels qui peuvent être examinés par 
l'autorité de supervision compétente. Le superviseur peut ainsi jugé si les procédures de 
diversification des risques et les structures de contrôle interne sont adéquates. S'il le juge 
nécessaire, lesuperviseur peut imposer des mesures de redressement et des sanctions Etant 
donné le rôle-clé joué par les gestionnaires d'actifs, les agents fiduciaires et les actuaires dans 
l'application du principe de la personne prudente, ils sont en général soumis à des critères 
spécifiques de compétence et d'honorabilité. 
La plupart des intéressés ayant répondu au Livre vert considère qu'une utilisation accrue du 
principe de la personne prudente et des techniques modernes de GAP implique un 
changement important et un défi pour les organismes de supervision qui, à l'heure actuelle, 
appliquent des strictes limites quantitatives. Un passage d'une approche quantitative de la 
supervision à une approche qualitative pourrait prendre du temps. Mais les bénéfices d'un tel 
passage en dépassent largement les inconvénients. 
22 
• Exigence de congruence monétaire 
31. La négociation de la proposition de Directive de 1991 a essentiellement échoué en 
raison de divergences portant sur la question de la congruence monétaire. Or, l'euro 
limite considérablement la portée de ces difficultés en rendant caduques les exigences 
de congruence monétaire à l'intérieur de la zone euro. Le cas des pays ne participant 
pas d'emblée à l'UEM pourrait être résolu de la même manière que dans le domaine 
de l'assurance : les Etats membres non participants auraient la possibilité de 
considérer que les actifs libellés en euro sont réputés congruents par rapport à des 
engagements libellés en monnaie nationale.24 Il restera toutefois à déterminer si une 
exigence de congruence doit être appliquée en relation avec les actifs libellés dans les 
monnaies de pays tiers. La législation européenne impose aux compagnies 
d'assurance une règle de congruence de 80 %. Certains Etats membres considèrent 
que cette exigence doit également s'appliquer aux produits des fonds de retraite. 
D'autres Etats membres considèrent en revanche que le caractère de très long terme 
des engagements souscrits par les fonds de retraite leur permet de moins se soucier 
des fluctuations des cours de change. On peut en outre considérer que les revenus de 
placements réalisés hors de l'Union européenne, dans des pays ayant besoin de 
capitaux et où la proportion de personnes actives est plus importante que dans 
l'Union, pourrait utilement contribuer dans les décennies à venir à financer les 
prestations de retraites dans les pays de l'Union. Cette question devrait faire l'objet de 
concertations supplémentaires entre la Commission et les Etats membres. 
• Liberté de choix des gestionnaires 
32. Il conviendrait d'inscrire dans toute proposition de Directive le droit pour les 
gestionnaires de fonds de retraite de faire appel dans l'ensemble de l'Union à tout 
prestataire de service de gestion -dépositaire, gestionnaire d'actif- dûment agréé. 
• Lien actif/passif25 
33. La protection des bénéficiaires exige que la liberté de placement se fonde sur une 
évaluation précise des engagements contractés par le fonds (cf. encadré 7). Cette 
évaluation passe notamment par le calcul de provisions techniques selon une méthode 
actuarielle prudente et reconnue. Le calcul approprié des provisions techniques 
constitue le premier gage de sécurité pour les affiliés et la signature des comptes du 
fonds de retraite par un actuaire indépendant pourrait être considérée afin de renforcer 
cette sécurité. Un deuxième gage de sécurité peut être apporté en imposant aux fonds 
de retraite un niveau de financement minimal destiné à garantir que les droits à 
24 Cf point 5 de l'annexe 1 de la Directive 92/96/CEE (3ème Directive assurance vie). Il 
convient de noter en outre l'assymétrie suivante : les compagnies d'assurance vie établies 
dans des Etats participants à l'UEM n'ont quant à eux pas la possibilité de considérer que des 
actifs libellés en monnaie de pays non participants sont congruents avec leurs engagements en 
euro. 
Ces remarques concernent surtout les régimes à prestations définies. Dans les régimes à 
cotisations définies, en effet, la prestation à laquelle a droit le salarié se fonde sur le cumul des 
cotisations versées et des revenus de placements perçus sur ces cotisations. En l'espèce, le 
salarié supporte la totalité du risque d'investissement. 
23 
prestation acquis sont totalement couverts. Enfin, un troisième gage de sécurité réside 
dans la prudente évaluation des actifs représentatifs des provisions techniques. La 
détention d'actifs dépassant le niveau des provisions techniques peut en outre protéger 
les affiliés contre le risque de baisse subite des cours des actifs. Ce dépassement doit 
toutefois être mesuré (par exemple de l'ordre de 5%) afin de limiter la perte de revenu 
fiscal. 
Encadré 7 : 
La nature de l'engagement de retraite 
Le calcul des engagements futurs d'une manière suffisamment prudente constitue le premier 
gage de sécurité des retraites futures. Le provisionnement approprié des engagements est une 
première étape nécessaire en cas d'application de techniques GAP et cette procédure peut être 
considérée comme un élément fondamental de sécurité. Les actifs doivent ensuite être choisis 
de manière adéquate, pour assurer la concordance avec ces engagements. 
Face à la diversité des produits de retraite actuellement proposés sur le marché, on peut opérer 
une distinction globale entre les plans de retraite à engagement ferme (généralement qualifiés 
de régimes à prestations définies ) et les plans de retraite dont les engagements sont fonction 
des résultats (généralement qualifiés de régimes à cotisations définies). 
Dans les régimes à prestations définies, les prestations auxquelles l'employé a droit sont 
déterminées par une formule qui lie habituellement le montant annuel de la retraite au nombre 
d'années de service de l'employé et à l'évolution historique de sa rémunération. Ces plans 
peuvent ne pas prévoir de capitalisation (pas de fonds séparé), être sous-capitalisés (le capital 
accumulé est inférieur à la valeur actualisée des prestations promises), sur-capitalisés (le 
capital accumulé est supérieur à la valeur actualisée des prestations promises) ou simplement 
capitalisés (le capital accumulé est égal à la valeur actualisée des prestations promises). 
L'employeur supporte le risque d'investissement et garantit de compenser toute insuffisance 
des prestations. 
Dans les régimes à contributions définies, la prestation à laquelle a droit le salarié est fonction 
des cotisations accumulées et des revenus tirés du placement des cotisations. La principale 
caractéristique d'un système à cotisations définies est que le salarié supporte la totalité du 
risque d'investissement et, par définition, le compte d'épargne retraite est toujours 
intégralement capitalisé. 
Tout cadre prudentiel pour les retraites complémentaires doit prendre en considération les 
implications différentes des régimes, selon qu'ils sont à prestations ou à cotisations définies. 
Les garanties offertes aux affiliés et la question de savoir qui supporte le risque 
d'investissement sont les deux problèmes clés dans ce domaine. L'existence de plans de 
pension "hybrides", qui combinent des caractéristiques des plans PD et CD, doit également 
être prise en compte. 
24 
2.2.3 L'assurance contre les risques d'interruption du régime (cf. encadré 8) 
34. Une mesure de sécurité supplémentaire peut être apportée par une assurance contre les 
risques d'interruption du régime. Dans un régime à prestations définies, une telle 
assurance, qui peut prendre des formes diverses (garantie donnée par un tiers, fonds 
de garantie, garantie de l'Etat etc.), est destinée à remédier à une situation dans 
laquelle l'entreprise-support du fonds de retraite est en faillite et les actifs détenus par 
le fonds ne sont pas suffisants pour faire face aux engagements souscrits. L'assurance 
peut aussi être utile, dans les régimes à prestations comme à contributions définies, 
afin de remédier à d'éventuelles activités frauduleuses des gestionnaires. Un tel 
système doit cependant éviter l'écueil de l'aléa moral. Sachant que les droits acquis 
seront de toute façon honorés, certains gestionnaires pourraient se laisser aller à une 
stratégie d'investissement hasardeuse. Ceci semble pouvoir être évité en limitant la 
couverture aux cas d'opérations illicites (fraude, détournement, vol notamment). 
35. Il est souhaitable que les Etats membres réfléchissent à l'utilité d'un tel système, en 
particulier pour répondre aux problèmes résultant d'opérations frauduleuses. Il est 
essentiel que les affiliés potentiels, et ce notamment lorsque l'affiliation transfrontière 
sera possible, soient dûment informés de l'existence ou non d'une telle assurance. 
25 
Encadré 8 : 
Expériences nationales relatives aux systèmes d'interruption des régimes 
Allemagne : en 1996, environ 57 % des retraites professionnelles en Allemagne étaient 
constituées sous forme de provisions au bilan. En vertu de cette méthode, les entreprises 
doivent provisionner une réserve comptable en contrepartie des droits à retraite des employés 
au fur et à mesure qu'ils sont acquis. H n'y a pas de séparation juridique entre les actifs 
couvrant les engagements de retraite et les autres actifs de l'entreprise. Pour protéger les 
prestations de retraite futures en cas de faillite de l'employeur, le système des provisions au 
bilan s'accompagne d'une assurance obligatoire contre l'insolvabilité. Cette assurance est 
fournie par la "Pensions-Sicherungs-Verein auf Gegenseitigkeit" (PSVaG), une société 
mutuelle d'assurance. Outre la rémunération que la PSVaG retire du placement de ses actifs, 
la loi impose aux employeurs d'apporter des contributions suffisantes - selon le système de la 
répartition - pour financer l'assurance d'insolvabilité. 
Royaume-Uni : le "Minimum Funding Requirement" (MFR) fixe un niveau minimum légal 
de financement que la plupart des régimes de retraite professionnelle à prestations définies du 
secteur privé doivent respecter. Le MFR est une sorte de test d'alarme dont le respect permet 
d'assurer que le régime dispose à tout moment de fonds suffisants pour honorer les droits à 
prestation de ses membres, garantissant ainsi une protection en cas d'insolvabilité de 
l'employeur. Outre le MFR, les régimes de retraite britanniques adhérent en général au 
"Pensions Compensation Scheme", un fonds d'indemnisation qui permet de dédommager les 
régimes adhérents lorsque les actifs du fonds sont insuffisants pour assurer le paiement dès 
prestations, si certaines conditions sont réunies (on doit constater en même temps 
l'insolvabilité de l'employeur, une insuffisance de financement des engagements supérieure 
à 10 % et des pertes sur les actifs provoquées par le vol ou la fraude). Le dédommagement est 
financé par un prélèvement opéré auprès de tous les régimes adhérents. 
Etats-Unis : la "Pension Benefit Guaranty Corporation" (PBGC) garantit les retraites versées 
par les régimes à prestations définies. En règle générale, les régimes américains à prestations 
définies sont tenus de contracter une assurance auprès de la PBGC, celle-ci étant pour sa part 
tenue de couvrir les affiliés à ces régimes. Son financement est assuré par les primes versées 
par les régimes de retraite assurés auprès d'elle, les revenus tirés du placement de ses actifs, 
les actifs détenus par les régimes interrompus et les montants recouvrés auprès d'employeurs 
ayant interrompu des plans sous-capitalisés. 
26 
2.2.4 Moyens d'assurer l'égalité de traitement entre opérateurs 
• Remarques générales 
36. La consultation sur le Livre vert s'est achevée sur l'idée que des produits de retraite 
similaires devaient faire l'objet de traitement prudentiels équivalents, quelles que 
soient les institutions qui proposent ces produits (notamment assureurs vie, fonds de 
retraite ou Organismes Communs de Placement en Valeurs Mobilières). Les 
principaux prestataires opérant à l'heure actuelle dans le cadre du deuxième pilier sont 
les fonds de retraite, ouverts ou fermés (cf. encadré 9), et les compagnies d'assurance 
vie. L'annexe numéro 3 recense, de manière indicative et schématique, un certain 
nombre de différences existant entre ces institutions ainsi qu'entre les produits 
qu'elles proposent. 
37. De manière générale, la Commission considère qu'il convient de définir un cadre 
prudentiel spécifique pour les fonds de retraite. L'application de règles identiques à 
celles applicables dans le domaine de l'assurance vie ne semble pas souhaitable en 
raison de l'existence de plusieurs différences institutionnelles et fonctionnelles. 
Toutefois, il est absolument essentiel de tout mettre en œuvre afin d'assurer la plus 
grande sécurité possible aux membres des fonds de retraite. Ceci implique de tenir 
compte de la diversité des fonds de retraite en place dans l'Union et de définir des 
règles précises et strictes qui tiennent compte à la fois, et comme cela a été fait par le 
passé pour les entreprises d'assurance, de l'actif et du passif des bilans des fonds de 
retraite. Les conditions prudentielles de l'égalité de traitement seront ainsi réunies. 
• L'égalité de traitement au niveau de l'institution 
38. Au plan institutionnel, la faillite d'une entreprise d'assurance vie et l'interruption d'un 
régime relevant d'un fonds de retraite ont des conséquences très différentes pour les 
bénéficiaires. En cas d'interruption de fonctionnement d'un fonds de retraite, qui peut 
notamment résulter de la faillite de l'entreprise qui sous-tend le fonds, les affiliés sont 
en général réputés propriétaires des actifs détenus par le fonds. En revanche, en cas de 
faillite d'une entreprise d'assurance vie, il est fréquent que les détenteurs de polices 
souscrites auprès de cette entreprise forment un groupe de créditeurs qui ne peut faire 
valoir ses droits qu'après plusieurs autres créditeurs (liquidateur, employés de 
l'entreprise, autorités fiscales, institutions de sécurité sociale). Ceci pourrait justifier 
des traitements prudentiels qui ne soient pas exactement équivalents. 
39. Toujours au plan institutionnel, il est utile de rappeler que la majorité des fonds de 
retraite opérant dans l'Union sont des fonds fermés offrant leurs services à une seule 
entreprise ou un seul groupe d'entreprise d'un même secteur économique . C'est en 
particulier ces institutions qui prédominent au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, les 
deux Etats membres de l'Union où les fonds de retraite sont les plus répandus. Ces 
institutions n'ont pas vocation à offrir leurs produits à d'autres employeurs, ce qui les 
différencie des entreprises d'assurance vie. Des problèmes de concurrence peuvent 
toutefois se poser, notamment avant la mise en place d'un régime de retraite 
professionnel. A ce moment, le ou les employeurs ou les partenaires sociaux ont 
Cf. encadré n°6 et annexe n° 2. 
27 
effectivement à décider s'ils recourent aux services d'une entreprise d'assurance vie, 
créent un fonds fermé, ou participent à un fonds ouvert, voire d'autres mécanismes. 
• L'égalité de traitement au niveau du produit 
40. Au niveau du produit, il faut souligner que, dans la grande majorité des cas, les fonds 
de retraite ne se portent pas eux mêmes garants du paiement de la pension. Dans les 
régimes à prestations définies, la garantie est dans la plupart des cas apportée par 
l'employeur. Dans les régimes à cotisations définies, l'affilié porte le risque 
d'investissement. Les assureurs vie, en revanche, à l'exception des contrats liés à un 
fonds d'investissement pour lesquels ils bénéficient d'un traitement prudentiel très 
allégé lorsqu'ils n'assument pas de risque de placement (marge de solvabilité de 1% 
des provisions mathématiques au lieu de 4%) 7, s'engagent le plus souvent à un taux 
d'intérêt fixe garanti. Ceci semble également plaider en faveur de traitements 
prudentiels différents. 
41. Un risque de distorsion de concurrence pourrait toutefois exister lorsque, à la manière 
des entreprises d'assurance, un fonds de retraite se porte lui même garant du paiement 
des prestations. Dans ce cas de figure, l'application d'une marge de solvabilité, qui 
pourrait être de 4% des provisions mathématiques comme dans le secteur de 
l'assurance, doit être envisagée. C'est d'ailleurs ainsi que les choses sont 
réglementées dans plusieurs Etats membres de l'Union, comme l'Allemagne ou 
l'Espagne. 
• L'égalité de traitement et les règles de placement 
42. Une inégalité de traitement pourrait également être invoquée au niveau des règles 
d'investissement. Ceci serait notamment le cas si les règles d'investissement 
proposées dans une future Directive étaient moins contraignantes que la transposition 
qui a été faite par certains Etats membres des règles d'investissement de la 3ème 
Directive vie. Cette difficulté pourrait être traitée de deux façons : soit unilatéralement 
par les Etats membres concernés qui, tout en restant dans le cadre de la 3ème 
Directive vie, pourraient assouplir leurs règles d'investissement. Soit éventuellement 
au plan multilatéral, en réfléchissant à l'élaboration de règles d'investissement ad hoc 
pour la couverture des provisions techniques liées aux contrats de groupe souscrits 
auprès des compagnies d'assurance vie. 
Cf. article 19 alinéa e) de la Première Directive vie (79/267/CEE). 
28 
Encadré 9 : 
Questions à considérer afin d'assurer une égalité de traitement entre les prestataires de 
retraites professionnelles 
Le problème de l'égalité de traitement ne peut être résolu que par un examen complet des 
activités de retraite gérées par les différents types de prestataires. Les éléments suivants 
doivent être considérés : 
- le type de prestations offertes: il convient de distinguer les systèmes de retraite à 
engagements fermes (généralement des plans à prestations définies) des systèmes de 
retraite dont les engagements sont fonction des résultats (généralement des plans à 
cotisations définies). Le plan/régime peut être financé au moyen de divers "véhicules", 
fonds de retraite, programmes d'assurance, etc.; 
- le type de garanties offertes: il convient de distinguer les fonds de retraite établis par des 
entreprises (l'employeur/les partenaires sociaux sont, en général, au final responsables du 
paiement des prestations de retraite) des fonds de retraites ouverts ou autonomes (les 
fonds eux-mêmes sont garants du paiement ultime des prestations ou bien l'assuré 
supporte lui même les risques); 
- les types de risques: il convient de distinguer les risques techniques (risques encourus au 
niveau des engagements de retraite, notamment calculs actuariels et projections sous-
jacentes) des risques financiers (risques encourus sur les actifs couvrant les engagements 
de retraites, liés notamment aux placements et à l'évolution des taux d'intérêt et de 
l'inflation); 
- le type d'administration des actifs du fonds de retraite : il convient de distinguer 
l'auto-administration (lorsque l'institution concernée assure elle-même la gestion des 
actifs et des engagements du régime de retraite) de la simple gestion financière28 et de la 
gestion financière assortie d'une garantie29 ; 
les droits des affiliés en cas d'insolvabilité : il convient de distinguer les fonds de retraite à 
l'égard desquels les futurs retraités sont les seuls créanciers des entreprises d'assurance vie 
à l'égard desquels les futurs retraités ne sont que des créanciers parmi d'autres, dont le 
rang est déterminé par la législation nationale. 
28 
29 Activité exercée par les entreprises d'assurance conformément à l'article 1er, paragraphe 2, 
point c), de la directive 79/267/CEE. 
Activité exercée par les entreprises d'assurance conformément à l'article 1er, paragraphe 2, 
point d), de la directive 79/267/CEE 
29 
2.2.5 Un contexte nouveau 
43. Le retrait de la Directive proposée par la Commission en 1991 et amendée en 199330 
et les problèmes liés à la Communication de 199431 ont mis en lumière la difficulté 
d'accorder les points de vues des Etats membres sur l'adaptation du contrôle 
prudentiel des fonds de retraite aux principes du Marché Intérieur. La Commission 
considère cependant, au vu des réponses au Livre vert et des consultations ayant 
menées au Cadre d'action pour les Services Financiers, qu'il est souhaitable d'œuvrer 
à nouveau en ce sens. 
44. Tout en restant fidèle aux objectifs centraux de liberté de placement et de gestion, 
cette nouvelle initiative devrait se distinguer en bien des points des propositions 
précédentes. Tirant les leçons de la consultation, la nouvelle proposition devrait 
accorder une importance accrue à la sécurité des fonds et au respect d'exigences 
prudentielles fondamentales. Elle ne mettrait ainsi pas exclusivement l'accent sur 
l'allocation des actifs, prendrait mieux en compte les contraintes liées au passif du 
bilan des fonds de retraite et la nécessité de ne pas introduire de distorsion de 
concurrence entre les principaux opérateurs intervenant dans le domaine des retraites 
complémentaires du deuxième pilier. Enfin, cette proposition devrait être plus 
ambitieuse et marquer un premier pas vers la mise en place des conditions nécessaires 
à l'affiliation transfrontalière. L'émergence probable, à terme, de produits 
transnationaux appelle à un développement dans l'Union de la coopération entre 
superviseurs nationaux des fonds de retraite. Il conviendrait, dans un futur proche, 
d'examiner les modalités concrètes de cette coopération. 
45. Une éventuelle proposition de Directive verrait de plus le jour dans un contexte très 
différent de celui de 1991. Outre l'euro, qui offre davantage de sécurité et de 
possibilités de placement aux fonds de retraite, il existe aujourd'hui un accord 
beaucoup plus vaste sur la nécessité de réformer les régimes de pension pour faire 
face aux perspectives budgétaires et démographiques résumées au premier chapitre du 
Livre vert. Ces perspectives imposent à l'ensemble des autorités publiques, dans leurs 
champs de compétences respectifs, de tout mettre en œuvre afin d'assurer 
durablement la viabilité financière des systèmes de retraite. Permettre aux régimes 
complémentaires de tirer avantage du Marché Intérieur et de l'euro s'inscrit dans ce 
contexte. 
30 91/C 312/04 
31 94/C 360/08 
30 
3. FACILITER LE LIBRE MOUVEMENT DES TRAVAILLEURS 
46. Ce chapitre examine les problèmes que posent les régimes complémentaires liés à 
l'emploi en vue de la libre circulation des travailleurs dans l'Union. 
47. Principe fondamental du Marché Unique, la mobilité professionnelle est, 
potentiellement, encore plus importante alors que l'Union Economique et Monétaire a 
été réalisée. L'Europe a d'ores et déjà des règles communautaires qui cordonnent 
efficacement, pour les travailleurs migrants, les régimes de retraite du premier pilier. 
Ces règles ont permis à des millions de travailleurs de européens de se déplacer dans 
l'Union pour tout ou partie de leur vie professionnelle, tout en sachant qu'ils 
bénéficieront de prestations de retraite basées sur l'accumulation de leurs années de 
travail à travers l'Union. En revanche, l'absence d'un tel système de coordination 
pour les retraites complémentaires constitue une réelle barrière au libre mouvement 
pour les travailleurs qui sont couverts par de tels régimes. Cette barrière affectera de 
plus en plus de personnes et limitera les capacités de mouvement de la main d'œuvre 
si les Etats membres choisissent se reposer davantage sur les régimes 
complémentaires. 
48. Plusieurs Conseils européens ont souligné la grande importance de créer dans les 
Etats membres, de conditions promouvant une main d'oeuvre disposant d'une bonne 
capacité d'adaptation ainsi qu'à des marchés du travail flexibles, en mesure de 
répondre aux mutations économiques. Or, certains problèmes liés aux retraites 
complémentaires constituent des obstacles réels au libre mouvement des travailleurs 
et à leurs capacités d'adaptation. Afin d'atteindre les objectifs de la Stratégie 
Européenne pour l'Emploi, ceci exige une intervention active de la part des Etats 
membres et de l'Union. 
3.1 Considérations générales 
49. L'article 42du Traité des Communautés Européennes stipule que le Conseil, à 
l'unanimité et sur proposition de la Commission, adopte dans le domaine de la 
sécurité sociale, les mesures qui sont nécessaires à la liberté de mouvement des 
travailleurs. 
50. Sur cette base, la Communauté a adopté une législation (les Règlements CEE 1408/71 
et 574/72)32 qui vise à lever les obstacles à la mobilité des travailleurs dans le 
domaine des régimes obligatoires publics. Cette législation ne préjuge pas de la liberté 
qu'ont les Etats membres de déterminer l'organisation de leurs propres régimes de 
retraites public ; elle vise à garantir que la capacité d'un travailleur à se déplacer dans 
l'Union n'est pas entravée en termes de retraite (et d'autres droits relevant de la 
protection sociale) par le fait de se déplacer d'un Etat membre à un autre. 
51. Ces Règlements communautaires, toutefois, ne s'appliquent pas aux régimes de 
retraite complémentaires. 
32 Les versions mises à jour de ces Règlements sont publiées au JO L 28 du 30.01.1997. Depuis 
l'extension du champ d'application aux travailleurs indépendants, la base juridique 
complémentaire de l'article 308du Traité est exigée. 
31 
52. Sur ce sujet, dès la Communication au Conseil de juillet 1991, la Commission a 
abordé ces questions et défini les lignes directrices qui doivent encadrer les actions 
futures dans ce domaine. Tout en soulignant le rôle positif que jouent les régimes 
complémentaires dans la protection sociale des travailleurs, elle met également en 
lumière plusieurs obstacles à la libre circulation des travailleurs et donc à 
l'achèvement du Marché Unique. 
53. Le Traité exige l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité, mais aussi 
l'élimination de toute mesure nationale susceptible d'entraver ou de dissuader 
l'exercice par les travailleurs des libertés fondamentales garanties par le Traité et 
interprétée ensuite dans plusieurs arrêts de la Cour de Justice33. Une action est donc 
nécessaire afin de lever ces obstacles et faciliter la mobilité transfrontière des 
travailleurs, et ce tout en tenant compte des caractéristiques des régimes de retraite 
complémentaire. 
54. Dans le Livre vert sur les Retraites Complémentaires dans le Marché Unique, la 
Commission pose un certain nombre de questions à toutes les parties intéressées 
(gouvernements, partenaires sociaux et représentants des régimes complémentaires 
notamment) afin d'approfondir l'analyse des problèmes qui se posent encore en vue 
de la libre circulation. Sont notamment concernés les longues périodes de stage, les 
difficultés à transférer les droits acquis et les problèmes fiscaux liés à l'acquisition de 
droits dans plus d'un Etat membre. 
3.2 Résultats de la consultation sur le Livre vert 
55. Dans le domaine de la sécurité sociale, le règlement 1408/71 a permis la coordination 
des régimes de retraite des salariés, travailleurs indépendants et membres de leurs 
familles. La diversité des régimes nationaux ne pouvait permettre qu'une 
coordination, et non une harmonisation. Une approche fondée sur la coordination et 
non l'harmonisation serait également appropriée pour les régimes complémentaires. 
56. Il ressort des réactions au Livre vert qu'il existe un large consensus sur la démarche 
proposée par la Commission pour l'élimination des obstacles à la libre circulation 
dans le domaine des retraites complémentaires. Cette élimination devrait être 
progressive et, de ce fait, la directive 98/49/CEadoptée le 29 juin 1998 devrait 
constituer la base de toute action ultérieure. La directive représente un premier pas 
vers la suppression des entraves à la libre circulation des travailleurs. Grâce à elle, les 
travailleurs détachés ont maintenant la possibilité de continuer à cotiser au régime de 
retraite auquel ils sont affiliés dans leur Etat membre d'origine. 
57. Une majorité d'Etats membres estime qu'il est, au stade actuel, encore prématuré de 
prendre de nouvelles mesures législatives. Toutefois la plupart des autres acteurs (les 
partenaires sociaux, les fonds de retraite) reconnaissent que les problèmes répertoriés 
par la Commission dans sa Communication de 1991 et dans son Livre vert sur les 
33 Cf. affaire c-279/93, Finanzamt Kôln-Altstadt v. Schumacher, arrêt du 14 février 1995, ECR p 
1-225 ; affaire C-19/92, Kraus, jugement du 31 mars 1993, ECR p.I-1663 ; affaire C-80/94, 
Wielockx, arrêt du 11 août 1995, ECR p-12493 ; affaire C-107/94, Asscher, arrêt du 27 juin 
1996, ECR pI-3089. 
32 
retraites complémentaires sont réels et qu'ils empêchent la libre circulation des 
personnes au sein de l'Union européenne. Le Parlement européen et le Comité 
Economique et Social reconnaissent également l'importance des problèmes rencontrés 
par les travailleurs qui se déplacent au sein de l'Union européenne et i considèrent que 
la Communauté devrait prendre de nouvelles mesures pour éliminer ces obstacles, 
contraires au principe du marché unique. 
58. Il a été également indiqué que, avant d'agir dans ce sens, la Commission devra 
réfléchir de façon approfondie à la manière d'aborder certaines questions telles que la 
transférabilité des droits à pension, la longueur des périodes de stage et les problèmes 
de double imposition. 
59. L'affiliation transfrontalière, au moins pour certaines catégories de travailleurs 
migrants se déplaçant pour une courte période d'un Etat membre à un autre, pourrait 
être utile afin d'éviter les changements d'un régime à un autre ainsi que les pertes 
encourues en termes de droits à pension. Mais l'affiliation transfrontalière des 
travailleurs sera très difficile à mettre en pratique. Outre l'harmonisation des règles 
prudentielles évoquée au chapitre précédent, la reconnaissance mutuelle des 
dispositions fiscales nationales concernées et nombre de modifications des 
réglementations nationales régissant les conditions de travail seront nécessaires à cet 
effet. Néanmoins, l'affiliation transfrontalière faciliterait grandement la mobilité des 
travailleurs au sein de l'Union et elle est souhaitée par les représentants des 
entreprises. Elle devrait donc représenter un objectif à moyen ou long terme pour 
l'Union européenne. 
60. La proposition du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes de créer 
un forum des pensions a généralement été bien accueillie par les partenaires sociaux, 
mais non par les représentants des gouvernements nationaux, qui préféreraient que la 
Commission fasse appel aux organes communautaires existants, comme le comité 
consultatif pour la sécurité sociale des travailleurs migrants. C'est aussi le point de 
vue du Comité Economique et Social. Le Parlement européen, pour sa part, est 
favorable à la création du forum. 
3.3 Actions possibles 
61. Les réponses au Livre vert suggèrent qu'il existe plusieurs domaines dans lesquels des 
actions futures pourraient être entreprises. 
• Conditions à remplir pour acquérir des droits à pension complémentaire 
62. Les réactions au Livre vert montrent à suffisance qu'il n'y a aucune communauté de 
vue sur ce point entre les Etats membres. Au stade actuel, il semble prématuré de 
légiférer. On ne saurait cependant nier que les conditions d'acquisition de droits 
peuvent constituer, de façon générale, un obstacle à la mobilité de la main-d'œuvre. 
63. La création, pour le siècle prochain, d'une main d'oeuvre européenne qualifiée et 
dotée de bonnes capacités d'adaptation, est un élément central de la Stratégie 
Européenne de l'Emploi et, en tant que tel, un objectif politique clé de l'Union. De 
longues périodes de stage pour les régimes complémentaires tendent à gêner la 
33 
capacité, des travailleurs à se déplacer en réponse aux évolutions du marché du 
travail, chose qui pourrait revêtir une importance accrue dans le monde du travail à 
venir. 
64. On pourrait aussi avancer qu'une période de stage trop longue constitue une 
discrimination indirecte à l'égard des travailleuses, chez qui les changements 
d'emploi et les interruptions de carrière peuvent être plus fréquents. Ce fait a été 
souligné à maintes reprises par les partenaires sociaux et par le Parlement européen. 
65. La Commission serait d'avis qu'il serait approprié d'ouvrir le débat avec les 
partenaires sociaux au niveau européen, de façon à explorer les moyens de surmonter 
cet obstacle à la libre circulation. 
66. La Commission veillera avec un soin particulier à ce que les discriminations fondées 
sur le sexe soient éliminées dans le domaine des retraites complémentaires. 
• Affiliation transfrontalière des travailleurs autres que détachés qui se 
déplacent pour de brèves périodes à l'intérieur de l'Union européenne 
67. La directive 98/49/CE du 29 juin 1998 permet aux salariés détachés dans un autre Etat 
membre par leur employeur de rester affiliés au régime de retraite complémentaire de 
l'Etat membre où ils travaillaient avant leur détachement. Cette faculté n'est pas 
accordée aux autres travailleurs se déplaçant pour une brève période à l'intérieur de 
l'Union. Comme les salariés détachés, ces travailleurs souhaitent que leurs droits à 
pension continuent à s'accroître normalement, sans interruption, jusqu'à leur retour 
dans leur Etat d'origine. En conséquence, ils tireraient avantage de pouvoir continuer 
à cotiser au régime de retraite complémentaire auquel ils sont affiliés dans cet Etat. 
68. Toutes les observations recueillies par la Commission indiquent que l'affiliation 
transfrontalière évoquée ci-dessus constituerait un pas important vers la levée des 
entraves à la libre circulation de la main d'œuvre dans l'Union européenne, mais 
qu'elle ne serait pas facile à mettre en pratique. A cette fin, plusieurs obstacles à la 
continuité de l'affiliation du travailleur à son régime de retraite initial doivent être 
levés. Un accord entre l'employeur de l'Etat membre d'origine, l'employeur de l'Etat 
d'accueil, le travailleur et, le cas échéant, le régime de retraite complémentaire 
concerné n'est pas toujours facile à conclure. 
69. La Commission initiera une étude afin d'examiner en profondeur les moyens de 
surmonter les obstacles à l'affiliation transfrontalière de ces travailleurs. A la lumière 
des conclusions de cette étude, elle prendra les mesures qui s'imposent. 
• Transférabilité des droits à pension 
70. La nécessité d'agir dans ce domaine a été plus particulièrement soulignée par les 
syndicats et les représentants des fonds de retraite. Il est indéniable que le calcul des 
valeurs de transfert, pénalisant pour les affiliés qui quittent un régime, et la 
préservation inadéquate des droits « dormants » sont de lourds obstacles à la mobilité 
des travailleurs. 
34 
71. La grande variété des méthodes de financement des retraites complémentaires, des 
méthodes de calcul actuariel de la valeur de transfert et des traitements fiscaux 
complique les transferts d'un Etat membre à l'autre. Techniquement, il est possible 
dans tous les pays d'accepter les transferts en provenance d'autres Etats membres 
mais cette possibilité est surtout théorique ou impossible à mettre en pratique pour 
certains régimes comme les provisions comptables ou les régimes par répartition, dans 
le cadre desquels il n'existe pas d'actifs financiers représentant les engagements de 
retraite. La transférabilité ne serait donc possible que dans le cas de régimes 
capitalisés, dont la nature est adaptée à une telle procédure. 
72. En général, il existe au sein d'un même Etat membre des normes actuarielles 
communes pour le calcul des valeurs de transfert entre deux régimes de même nature. 
En revanche, faute d'approche commune dans le traitement des transferts entre 
régimes complémentaires d'Etats membres différents, le travailleur qui traverse les 
frontières intérieures de l'Union est désavantagé par rapport à celui qui passe d'un 
fonds de retraite à l'autre sans quitter son Etat membre. 
73. La fixation d'une norme commune minimale pour le calcul des capitaux transférés et 
pour la conversion de ces transferts en prestations futures pourrait aider à résoudre 
partiellement le problème. 
74. Dans les cas où les transferts de capitaux sont impossibles, la préservation des droits 
acquis serait l'unique option. Le détenteur de ces droits «dormants» devrait alors 
bénéficier de la garantie de recevoir sa juste part des prestations servies par le régime 
de retraite complémentaire. Il est clair que la réalisation de tous ces objectifs prendra 
beaucoup de temps. 
75. La Commission redoublera d'efforts, avec l'aide de toutes les parties concernées 
(représentants des gouvernements, partenaires sociaux et organismes de retraite 
complémentaire), pour résoudre certains problèmes techniques relatifs au transfert des 
droits à pension, tels que : transférabilité des droits entre seuls régimes agréés, 
harmonisation des normes actuarielles et des valeurs de transfert. 
76. Ce travail alimentera la réflexion sur l'opportunité d'élaborer un cadre législatif 
concernant le transfert des droits à pension. 
77. La Commission poursuivra également ses travaux dans le domaine des retraites 
complémentaires par la publication d'un rapport biennal sur la situation dans les Etats 
membres. Ce rapport sera élaboré en collaboration avec un réseau d'experts nationaux 
de haut niveau spécialisés dans cette matière. 
• Forum des pensions 
78. La mise en place d'un «Forum des Pensions a été suggérée par le Groupe à Haut 
Niveau sur la libre circulation. Un tel forum pourrait réunir les représentants des 
parties intéressées (gouvernements, partenaires sociaux et fonds de retraite) afin 
d'examiner comment les obstacles à la mobilité transfrontalière des travailleurs, qui 
sont liés aux retraites complémentaires, pourraient être abordés. Ce forum pourrait 
aider la Commission à trouver des solutions aux autres problèmes décelés, et à 
assurer le suivi de la législation communautaire en vigueur. 
35 
79. La Commission soutient cette idée et a par conséquent décidé de convoquer un Forum 
des Pensions qui se réunira deux fois par an et sera composé de représentants des 
gouvernements, des partenaires sociaux, des fonds de retraite et, si cela est approprié, 
d'autres institutions actives dans ce domaine. 
4. POUR UNE MEILLEURE COORDINATION DES SYSTEMES 
FISCAUX NATIONAUX 
80. Le Livre vert sur les Retraites Complémentaires s'intéressait à la fois aux 
régimes du deuxième et du troisième piliers. D'ailleurs, de fait, les problèmes 
fiscaux fondamentaux qui sont en jeu sont identiques. Toutefois, pour des raisons 
pratiques, la première étape d'une action communautaire pourrait couvrir le 
traitement fiscal des contributions transfrontalières versées par des travailleurs 
migrants à des régimes relevant seulement du deuxième pilier. 
4.1 Résultats de la consultation sur le Livre vert 
81. La diversité, la complexité et le caractère spécifique des réglementations fiscales 
nationales mises en place au fil du temps ont été identifiées comme des entraves 
sérieuses à la libre circulation des personnes et à la libre prestation des services dans 
les domaines des retraites complémentaires et de l'assurance vie. Les problèmes sont 
essentiellement liés à la question générale de la façon dont il faut traiter les payements 
transfrontaliers versés à des fonds de retraite ou des compagnies d'assurance vie et au 
fait que les travailleurs migrants se trouvent face à deux, voire davantage, de systèmes 
de retraite et fiscaux qui ne sont pas forcément compatibles. 
36 
Encadré 11: 
Résumé des problèmes résultant de régimes fiscaux hétérogènes 
Dans nombre d'Etats membres, le traitement fiscal des conventions de retraite 
complémentaire et des contrats d'assurance vie conclus avec des institutions non 
résidentes est moins favorable que celui réservé aux contrats conclus avec des 
fournisseurs résidents. En général, il n'existe pas de reconnaissance mutuelle. Dès lors, il 
est rare qu'un régime de retraite agréé dans un Etat membre réponde aux exigences 
fiscales imposées aux régimes de l'Etat d'accueil. Il en résulte que les personnes qui 
souhaitent compléter leur pension et obtenir des allégements fiscaux sont tenues, en 
pratique, de n'acheter que des produits proposés par des fournisseurs nationaux. Pour 
concurrencer ces derniers sur leur marché national, les fournisseurs étrangers de pensions 
complémentaires et de produits d'assurance vie doivent s'y établir. Ceci empêche la libre 
prestation de service et limite le choix des consommateurs. 
Un travailleur migrant à l'intérieur de l'Union européenne se trouvera souvent dans 
l'impossibilité de conserver un contrat conclu dans son Etat membre d'origine, parce que 
l'Etat d'accueil ne l'autorise pas à déduire les primes ou impose les contributions versées 
par l'employeur, alors qu'il ne les imposerait pas si elles étaient payées à une institution 
locale. 
Le problème le plus sérieux a été identifié lorsqu'une personne quitte un Etat membre qui 
applique le système EET (cotisations exonérées, croissance de la police exonérée, 
prestations taxées) pour passer dans un Etat membre qui applique le système TEE 
(cotisations taxées, croissance de la police exonérée, prestations exonérées) ou vice-versa. 
Cette absence de concordance des systèmes peut mener à des situations de double non 
imposition (les contributions peuvent être déduites et les prestations ne sont pas 
imposées) ou de double imposition (les contributions et les prestations sont imposées). 
Lors de la consultation, nombre de personnes ont considéré que le système EET est le 
plus approprié et devrait, à terme, se généraliser. Il a pour avantage qu'aucun impôt n'est 
prélevé sur des prestations futures incertaines, la prestation ne pouvant être héritée et le 
bénéficiaire pouvant mourir avant la retraite (dans ce cas, dans un régime TEE, le 
bénéficiaire aurait versé des impôts via ses contributions pour des prestations jamais 
obtenues). 
Les fonds de retraites et entreprises d'assurance vie peuvent également se heurter à des 
barrières fiscales, notamment lorsqu'ils investissent par-delà les frontières. Certains 
obstacles naissent du fait que les fonds de retraite sont souvent exonérés d'impôt. Un des 
exemples cités dans les réactions au Livre vert portait sur l'imposition par un Etat 
membre donné des plus-values en capital réalisées par les institutions non résidentes sur 
les actifs acquis ou négociés dans cet Etat membre, alors que les fonds de retraite 
résidents sont exemptés. Ceci a pour effet de fausser l'allocation des actifs dans le marché 
unique. En ce qui concerne l'accumulation des prestations de retraite, les allégements 
fiscaux ne sont parfois accordés que sur les placements domestiques. 
37 
Ces problèmes sont évidemment aggravés dans les situations ou plus de deux pays sont en 
relation. Ceci peut par exemple être le cas lorsqu'une personne migrante travaille pour une 
entreprise établie dans un autre Etat membre et contribue à un fonds de retraite 
complémentaire établi dans une troisième Etat membre. C'est pourquoi certains intervenants 
ont souligné la nécessité de trouver des solutions au niveau européen, notamment en 
définissant un plan de retraite qui bénéficierait des mêmes allégements fiscaux dans tous les 
Etats membres. Cela pourrait, de leur point de vue, conduire à la création de fonds de retraite 
véritablement pan-européens, pouvant opérer sans entraves fiscales au niveau européen et 
bénéficier de la sorte des économies d'échelles qui en découlent. 
82. La consultation a également porté sur les moyens de résoudre ces problèmes. 
D'aucuns estiment que la Commission devrait élaborer des lignes directrices fondées 
sur les principes et pratiques inclus dans certains accords bilatéraux existants. Il a été 
souligné au cours des discussions qu'il est sans doute plus facile de s'entendre sur des 
mesures non contraignantes, mais que leur utilité pratique pourrait s'avérer limitée. 
Un avantage des conventions bilatérales de double imposition est qu'elles peuvent 
être « taillées sur mesures » en fonction des caractéristiques des régimes de retraite 
des pays concernés. En revanche, la renégociation par les Etats membres de quelque 
105 conventions34 représenterait un processus extrêmement complexe et long, sans 
pour autant garantir l'égalité de traitement et la non-discrimination. La valeur pratique 
immédiate des lignes directrices considérées pourrait donc être faible, étant donné 
qu'il faudrait des décennies pour les intégrer aux conventions bilatérales en vigueur. 
83. D'autres parties intéressées sont d'avis qu'un acte législatif communautaire 
constituerait l'option la plus raisonnable. La reconnaissance mutuelle des régimes de 
retraite, des mesures visant à éviter la double imposition, d'autres garantissant un 
juste niveau d'imposition, un système d'échange d'informations efficace et un 
système efficace d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ont été proposés 
comme éléments d'une éventuelle initiative législative. Les intéressés ont souligné 
que des mesures juridiquement contraignantes, telles qu'une convention multilatérale 
ou une directive, garantiraient la sécurité juridique et instaureraient des conditions de 
concurrence égales pour tous. 
4.2 Actions possibles 
84. Ceci est particulièrement vrai s'agissant des travailleurs se déplaçant d'un Etat 
membre à un autre, qui risquent de perdre le bénéfice de leurs droits acquis dans l'Etat 
où une pension a déjà été contractée. A l'heure actuelle, aucune législation 
communautaire ne régit l'attribution du pouvoir de taxer les prestations de retraite ni 
le traitement fiscal des valeurs de transfert correspondant aux droits à pension acquis 
dans le cadre d'un régime de retraite antérieur. Toutefois, les Etats membres doivent 
34 Au sein de l'Union, les relations bilatérales possibles entre Etat membres sont au nombre de 
105, dont 98 sont actuellement couvertes par une convention bilatérale ou multilatérale de 
double imposition, et dont un nombre limité contiennent déjà des dispositions exhaustives en 
matière de retraites complémentaires. Dans une Union à 20, le nombre des relations bilatérales 
possibles passerait à 190. 
38 
s'assurer que les travailleurs exerçant leur droit à la libre articles 39 et 43 et au 
Règlement 1612/6835. 
85. S'il importe qu'un travailleur ou un retraité mobile ne puissent éviter totalement 
l'impôt, les Etats membres doivent aussi veiller à ce que les travailleurs migrants ne 
soient pas imposés deux fois. Actuellement, la plupart des conventions de double 
imposition contiennent des dispositions dans ce sens, souvent inspirées de l'article 18 
de la convention type de l'OCDE sur l'imposition des revenus et du capital, qui 
attribue le pouvoir fiscal au pays de résidence. En l'absence de convention bilatérale, 
la façon dont la double imposition est évitée dépend des législations nationales des 
Etats membres concernés. 
86. Dans une déclaration au procès-verbal du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997, la 
Commission s'est engagée à étudier la problématique de l'imposition des contrats 
d'assurances vie et des retraites complémentaires avec la collaboration du groupe de 
politique fiscale, en vue de l'élaboration éventuelle d'une proposition de directive. 
L'objectif ultime de ce travail est d'assurer en pratique la liberté de mouvement des 
travailleurs et travailleurs indépendants (art 39 et 43du Traité CE) et la liberté de 
prestation de services (Art. 49du Traité CE), telle que prévue également par la 3ème 
Directive sur l'assurance vie 94/96/CE. Ce travail a d'ores et déjà commencé. 
• Principes d'une approche cordonnée 
87. La Commission estime que l'expérience du Livre vert sur les retraites 
complémentaires, les réactions à sa publication et les auditions qui ont suivi montrent 
l'existence, en général, d'un large consensus sur la nécessité d'une action coordonnée, 
procédant étape par étape. Après avoir passé en revue les résultats de la consultation, 
la Commission considère que cette approche doit reposer sur les principes suivants : 
l'objectif n'est pas d'harmoniser les régimes nationaux d'imposition de 
l'assurance vie et des retraites complémentaires. Une approche coordonnée 
serait adaptée à la diversité des règles en place dans les Etats membres. Cette 
approche a été suivie avec succès dans le domaine de la sécurité sociale avec 
le règlement 1408/71 ; 
la libre prestation de services et la libre circulation des personnes ne peuvent 
être entravées par un traitement fiscal indu des contrats transfrontaliers de 
retraite complémentaire et d'assurance vie ; 
toute approche cordonnée doit permettre et aider les Etats membres à 
préserver les recettes fiscales qu'ils ont vocation à collecter au regard de leur 
législation fiscale. Cette approche doit déboucher sur un système réellement 
applicable, propre à convaincre les contribuables qu'ils doivent respecter leurs 
obligations fiscales et qu'ils ne pourront se soustraire à celles-ci, quel que soit 
le lieu où ils résident ou placent leurs actifs ; 
Règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 sur le libre mouvement des 
travailleurs dans la Communauté, JO L 257, 19.10.1968 p2-12. 
39 
• L'influence de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés 
européennes 
88. D'après la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, les 
restrictions résultant de différences injustifiées dans le traitement fiscal des pensions 
et des produits d'assurance vie transfrontaliers sont contraires au traité des CE, et en 
particulier ses articles39,43, 49, 56. Dans l'arrêt Safir36, la Cour a considéré que des 
règles comportant des différences dans le traitement fiscal des polices d'assurance 
étrangères susceptibles de dissuader les individus de souscrire une police d'assurance 
avec des assureurs établis dans d'autres Etats membres étaient en principe contraires à 
l'article 49 du traité. La Cour a, en outre, fermement rejeté les arguments mis en avant 
pour justifier cette restriction, et ce en particulier l'argument de la cohérence fiscale. 
Il convient de noter que jamais, depuis l'arrêt Bachmann37,la Cour n'a endossé cette 
justification dans le domaine de la politique fiscale. 
• Situation au sein du Groupe de Politique Fiscale 
89. Lors de leur réunion du 3 juillet 1998, les membres du Groupe de Politique Fiscale 
ont été invités à exprimer leur point de vue sur les principaux aspects d'une approche 
coordonnée de l'imposition des retraites complémentaires et de l'assurance vie. A 
l'unanimité, les participants ont reconnu la nécessité de poursuivre la réflexion, la 
plupart se montrant favorables à une approche coordonnée. Les principes exposés 
ci-dessus - pas d'harmonisation, pas de discrimination, pas de perte de revenu fiscal -
ont suscité une large approbation. La nécessité d'un traitement urgent du problème des 
travailleurs migrants a été affirmée. Il a été préconisé d'étudier les moyens d'améliorer 
l'échange d'informations. D'aucuns sont favorables à l'adoption de mesures 
juridiquement contraignantes - la convention multilatérale emportant la majorité des 
suffrages - tandis que d'autres y sont fermement opposés et ne pourraient accepter que 
des lignes directrices. En outre, certains ont insisté pour que l'on examine également 
les problèmes sociaux et juridiques et non exclusivement les aspects fiscaux. 
90. Lors de la réunion du Groupe de Politique Fiscale du 8 mars 1998, un accord a été 
trouvé sur le fait qu'une approche graduelle était préférable pour traiter les problèmes 
difficiles et variés qui se posent. Les membres du Groupe ont également admis que la 
première étape devait, si possible, porter sur le traitement fiscal des contributions 
transfrontalières versées par les travailleurs migrants à des institutions relevant du 
deuxième pilier. Les régimes en provision comptable ne seraient cependant pas visés, 
dans la mesure où il n'y a pas de contributions versées par les employés mais 
seulement un engagement de l'employeur. 
36 
37 Affaire C-l 18/96 {1998} ECR1-1897. 
Affaire C-204/90 {1992} ECR 1-249. La Cour a considéré que le refus de la Belgique de 
permettre la déductibilité des primes de retraite et d'assurance vie constituait une 
discrimination au regard des articles 39 et 49. Toutefois, elle a aussi considéré que, étant 
données les caractéristiques du système fiscal belge, une telle discrimination était justifiée par 
le besoin de préserver la cohérence fiscale. Il convient de rappeler que le système fiscal belge 
consiste à différer le payement de l'impôt et non à exempter les engagements de retraite 
souscrits en dehors de la Belgique. Dans cette situation, le refus d'accorder une exemption 
aux primes versées à des compagnies d'assurance non belges s'équilibrait par le fait 
qu'aucune imposition n'aurait été exigée sur les prestations d'une assurance équivalente, 
contrairement à une police souscrite en Belgique. Le raisonnement de la Cour relatif à la 
cohérence fiscale a été précisé dans l'arrêt Wielockx C-80/94 {1995} ECR 2493. 
40 
• Travaux futurs à envisager 
91. La Commission considère que le Groupe de Politique Fiscale est l'enceinte la plus 
appropriée pour consulter les Etats membres sur la manière d'approfondir le sujet. En 
raison de la complexité du sujet, il a été décidé de créer un sous-groupe technique qui 
assistera le Groupe de Politique Fiscale. 
92. La Commission espère que, sur la base des travaux du Groupe de Politique Fiscale et 
du sous-groupe, il sera possible de formuler une initiative législative appropriée en 
1999 ou en 2000. Il découle de ce qui précède qu'une telle initiative ne serait qu'une 
première étape dans le sens d'une action plus ambitieuse dans ce domaine. La 
première étape pourrait utilement couvrir le traitement fiscal des contributions 
transfrontalières versées par des travailleurs migrants à des fonds de retraite 
complémentaires. 
41 
ANNEXE 1 
Actions à considérer suite à la consultation sur le Livre vert sur les Retraites 
Complémentaires dans le Marché Unique 
Actions 
Proposition de 
Directive sur la 
réglementation 
prudcnlicllc des 
Tonds de retraite 
Coordination des 
régimes fiscaux des 
Etats membres dans 
le domaine des 
pensions 
complémentaires et 
de l'assurance vie 
Consultations sur 
les conditions 
d'acquisition de 
droits à retraite 
complémentaire 
Etude de faisabilité 
sur l'affiliation 
transfrontalière 
Création d'un 
forum des pensions 
Travaux techniques 
relatifs à la 
transférabilité des 
droits à pension 
complémentaire Objectifs 
Protection dos droits 
des affiliés, liberté 
de placement, liberté 
de gestion et 
facilitation de 
l'affiliation 
Transfrontalière 
Faciliter l'exercice 
du droit à la mobilité 
professionnelle et à 
la libre prestation de 
services de pension 
complémentaire et 
d'assurance vie 
Définir des moyens 
de faciliter la 
mobilité 
professionnelle 
Examiner en détail 
les obstacles qui 
empêchent 
l'affiliation 
transfrontalière. 
Définir les moyens 
de lever ces obstacles 
Création d'une 
enceinte de dialogue 
spécifique sur les 
pensions et la 
mobilité 
professionnelle 
Examiner les 
conditions de 
possibilité d'une 
proposition 
législative Institutions/instances 
concernées 
Commission, parties 
intéressées puis 
Conseil, Parlement et 
Comité Economique 
et Social 
Les Etats membres et 
la Commission dans 
le cadre du groupe de 
politique fiscale. 
Conseil, Parlement et 
Comité Economique 
et Social dans 
l'hypothèse d'une 
proposition de 
Directive par la 
Commission 
La Commission et les 
partenaires sociaux 
La Commission 
La Commission 
La Commission en 
coopération avec les 
Etats membres, 
l'industrie des fonds 
de retraite et les 
partenaires sociaux Délais possibles 
Adoption pur la 
Commission fin 
1999/début 2000. 
Négociations au 
Conseil et au 
Parlement à partir de 
l'an 2000 
Poursuite des 
consultations en 
1999. Possibilité 
d'une proposition de 
Directive fin 1999 ou 
début 2000 
Courant 1999/2000 
Courant 1999/2000 
Courant 1999 ou 
2000 
Courant 1999/2000. 
Possibilité d'une 
proposition 
législative courant 
2000 
42 
ANNEXE 2 
Rendements des portefeuilles d'investissement des fonds de retraite 1984-1996 
(moyenne en pourcentage du rendement réel total en monnaie locale) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Irlande 
Japon 
Pays-Bas 
Espagne 
Suède 
Suisse 
Royaume-Uni 
Etats-Unis 
Absence de limites 
quantitatives 
Limites quantitatives 1984-1993 
8.8 
6.3 
7.2 
10.3 
6.5 
7.7 
7.0 
8.1 
4.4 
10.2 
9.7 
9.5 
6.9 1984-1996 
9.0 
6.0 
7.0 
11.0 
0.0 
8.0 
-
-
4.0 
10.0 
9.0 
9.5 
5.2 
Sources: EFRP Report, June 1996; Pragma Consulting; and OECD Staff Calculations 
43 
ANNEXE 3 
Comparaison indicative entre les entreprises d'assurance vie (dans leur activité 
de contrat de groupe), les fonds de retraite ouverts et les fonds de retraite fermés 
Nature de 
l'activité 
Relation aux 
autres 
opérateurs 
financiers 
Situation en 
cas 
d'interruption 
du régime de 
retraite 
Garantie du 
paiement des 
prestations 
complémentai 
res 
profcssionnell 
es 
• 
Relation aux 
affilies des 
régimes de 
retraite 
professionnels Knlrcpriscs 
d'assurance vie 
Activité commerciale 
reposant sur une 
multiplicité de produits 
Prestataires de services 
Les assurés sont en 
général des créditeurs 
parmi d'autres.38 
L'ensemble des 
créditeurs font valoir 
leurs droits dans un 
ordre déterminé. 
Portée par l'assureur à 
l'exception des contrats 
liés à un fonds 
d'investissement 
lorsqu'il est stipulé que 
l'assureur n'assume pas 
le risque de placement. 
Indirecte, par le biais de 
l'employeur. Fonds de retraite 
ouverts 
Activité commerciale 
reposant sur un 
service unique 
Consommateurs et 
prestataires de 
services 
Les affiliés sont en 
général réputés 
propriétaires des actifs 
détenus par le fonds 
de retraite. 
Portée en général par 
le fonds de retraite 
dans les régimes à 
prestations définies ou 
risque 
d'investissement 
supporté par 
l'employé dans les 
régimes à cotisations 
définies. 
Indirecte, par le biais 
de l'employeur. l'omis de retraite 
fermés 
Activité en général 
non commerciale, 
reposant sur un 
seul service 
Consommateurs et 
prestataires de 
service 
Les affiliés sont en 
général réputés 
propriétaires des 
actifs détenus par 
le fonds de retraite. 
Portée en général 
par l'employeur 
dans les régimes à 
prestations définies 
ou risque 
d'investissement 
supporté par 
l'employé dans les 
régimes a 
cotisations définies. 
Participation 
fréquente des 
affiliés à la gestion 
du régime. 
38 Cf à cet égard la proposition de Directive de la Commission sur la liquidation des entreprises 
d'assurance (89/C253/04, JO du 6 octobre 1989). 
44 
ANNEXE 4 
di o 00 
c o 
c 
o 
c 
a 
& 
c 
V. 3 
O 
Q. 
C O 
S 
c I 
o-& c 
•8 
•°" LU ^ 1. 
g 
3 c£ 
•a y 
rt 3 
a 
ua.toui pfi pimue tuauupustf iï 
Cette annexe montre que pour une période de 10 ans, un portefeuille composé de 100% d'actions aurait 
été à peu près aussi volatile (autrement dit, aussi « sûr ») qu'un portefeuille composé à 100% 
d'obligations, mais les actions auraient offerts un rendement d'environ 7% contre 3-4% pour les 
obligations. Une différence de 3% par an, sur tout la durée d'une vie active, est considérable. Le risque 
minimum montre la volatilité la plus faible possible qui aurait été obtenue avec le mélange optimal 
d'actions et d'obligations. 
45 
ANNEXE 5 
Etats-Unis : rendement annuel total par catégorie d'actif (1926-1995) 
Bons Trésor EU 
Obligations publiques moyen terme 
Obligations publiques long terme 
Obligations privées long terme 
Actions de petites entreprises 
Actions de grandes entreprises 
Source: Morgan Stanley Dean Witter 10 15 
46 
ANNEXE 6 
Marchés actions contre obligations 
Ecart rendement des actions par rapport aux obligations 
Monnaies locales 
Données annuelles 
Allemagne 
Belgique 
États-Unis 
France 
Italie 
Pays-Bas 
Royaume-Uni 
Suède 
Suisse Période de 15 ans 
1984-1998 
4.36 % 
9.09 % 
5.29 % 
3.12% 
0.95 % 
7.18 % 
3.67 % 
4.32 % 
9.88 % Période de 10 ans 
1989-1998 
3.71 % 
1.98 % 
7.08 % 
0.17 % 
-3.47 % 
7.95 % 
1.40% 
2.94 % 
12.08 % 
Source: Pragma Consulting NV/SA 
47 
ANNEXE 7 
Allocation d'actifs 
Pays 
Allemagne 
Belgique 
Danemark 
Espagne 
Finlande 
France 
Irlande 
Italie 
Norvège 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Suède 
Suisse Actions 
nationales 
% 
6 
18 
17 
9 
9 
8 
24 
2 
13 
5 
14 
53 
20 
10 Obligations 
nationales 
% 
71 
31 
65 
65 
69 
75 
26 
56 
60 
47 
72 2> 
9 
64 
25 Actions 
étrangères 
% 
3 
24 
7 
2 
1 
5 
33 
— 
6 
19 
4 
22 
8 
5 Obligations 
étrangères 
% 
4 
12 
1 
1 
1 
10 
4 
— 
6 
10 
1 
6 
— 
7 Immobilier 
% 
13 
5 
8 
-
7 
— 
6 
40 
7 
7 
2 
2 
8 
16. Liquidités/ 
autres 
% 
3 
10 
2 
23 
13 1J 
2 
7 
2 
8 
2 
7 
8 
— 
37 3) 
1) 
2) 
3) instruments du marché monétaire 
50/50 % titres fixes et variables 
inclut prêts aux employeurs, crédits hypothécaires et autres prêts à court terme 
48 
ANNEXE 8 
Population et actifs retraite 
Pays 
Allemagne 
Belgique 
Danemark 
Espagne 
Finlande 
France 
Irlande 
Italie 
Norvège 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
Suède 
Suisse Population 
en millions 
82.0 
10.2 
5.3 
39.3 
5.1 
58.6 
3.6 
57.4 
4.4 
15.6 
9.9 
59.0 
8.9 
7.1 Ratio de 
dépendance0 
21.7 
24.2 
22.4 
23.5 
20.9 
22.7 
19.0 
23.2 
25.0 
18.8 
22.4 
24.6 
28.6 
22.4 Valeur des 
actifs 
retraite en 
$Mds 
310 
25 
148 
22 
40 
95 
29 
91 
35 
502 
10 
1015 
142 
288 Actifs 
retraite en % 
du PIB 
14 
11 
84 
4 
35 
7 
42 
7 
23 
127 . 
9 
77 
66 
117 Actifs 
retraite par 
habitant 
($000) 
3.8 
2.5 
27.9 
0.6 
7.9 
1.6 
8.0 
1.6 
7.9 
32.2 
1.0 
17.2 
16.0 
40.6 
l) Proportion de la population âgée de 65+ par rapport à la population âgée de 
15-64. 
Source: Population Concern 30 Juin 1997. 
49 
GLOSSAIRE RELATIF A LA GESTION DES FONDS DE RETRAITE 
Allocation d'actifs : la répartition des actifs d'un fonds par catégories d'actifs et/ou 
marchés. 
Congruence monétaire : exigence selon laquelle les actifs couvrant les engagements 
doivent être investis dans la devise dans laquelle sont exprimés les engagements. 
Contribution définie (régime à) : régime dans lequel seules les contributions sont 
fixées. Les bénéfices varient en fonction du niveau de cette contribution et du 
rendement des actifs. Le risque d'investissement est en général supporté par 
l'employé. 
Dépositaire : personne, en général un établissement de crédit, qui se voit confier la 
détention des actifs, et de leurs titres représentatifs, du fonds. 
Entreprise-support du fonds : l'entreprise ou groupe d'entreprise qui utilise les 
services du fonds afin d'offrir des prestations de retraite aux employés. 
Evaluation actuarielle : calcul effectué par un actuaire visant à déterminer si un 
régime de retraite détient suffisamment d'actifs pour couvrir ses engagements 
(passif). L'actuaire doit également s'assurer que les provisions techniques ont été 
adéquatement calculées. 
Exigence de financement : exigence selon laquelle les actifs d'un fonds, destinés à 
couvrir les engagements, ne doivent pas avoir une valeur inférieure à celle des 
engagements contractés. 
Gestion Actif-Passif : méthode qui vise à réduire au mieux les risques en permettant 
de conduire et de contrôler la bonne cohérence entre les engagements, le 
financement, la liquidité et la politique d'investissement d'un fonds. 
Gestionnaire d'actif : personne qui peut être chargée par le fonds de retraite de gérer 
les actifs du fonds. Il peut s'agir d'un établissement de crédit, d'une compagnie 
d'assurance ou d'un Organisme de Placement Collectif en Valeurs Mobilières. 
Toutefois, certains fonds gèrent eux-mêmes leurs actifs. 
Gestionnaires du fonds : personnes chargées de conduire la politique d'ensemble du 
fonds, dans ses aspects financiers (détermination de l'allocation d'actifs) et 
administratifs. Les gestionnaires sont en général des représentants des affiliés et de 
l'employeur. La gestion peut également être placée en fiducie et confiée à des 
gestionnaires qui s'engagent de gérer le fonds au mieux de leur capacités. 
Prestation définie (régime à) : régime dans lequel les bénéfices sont fixés à l'avance 
(par exemple, sous forme d'un pourcentage du dernier salaire), indépendamment du 
taux de contribution et du rendement des actifs. C'est en général l'employeur qui se 
porte garant du paiement de la pension. 
Provisions techniques : poste comptable au passif du bilan du fonds de retraite 
correspondant aux engagements contractés par le fonds. Les provisions techniques 
50 
doivent être représentées en contre-partie par des actifs ayant des caractéristiques de 
liquidité, de sécurité (diversification) et de rendement adaptées aux engagements. 
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ISSN 0254-1491 
COM(1999) 134 final 
DOCUMENTS 
FR 10 05 06 01 
N° de catalogue : CB-CO-99-242-FR-C 
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L-2985 Luxembourg