La proposition répond au programme «Mieux légiférer» de la Commission en garantissant que les mesures prises par l’UE sont nécessaires, créent de la valeur ajoutée et restent en phase avec les évolutions politiques, sociétales et technologiques. Elle répond également aux objectifs de la stratégie de l’UE en matière de transport maritime de 2018 en garantissant, entre autres, la qualité des transports réguliers de passagers par transbordeur à l’intérieur de l’UE.

La proposition est pleinement conforme à la directive (UE) 2017/2108, en particulier son considérant 8 dans lequel les colégislateurs invitent la Commission à adopter aussi rapidement que possible des lignes directrices pour les petits navires à passagers, afin que les États membres puissent en tenir compte au moment de définir leurs propres normes de sécurité nationales. Ces lignes directrices devraient prendre en considération tout accord international et toute convention internationale de l’Organisation maritime internationale (OMI), le cas échéant, et éviter de créer des exigences supplémentaires par rapport à la réglementation internationale en la matière. L’objectif est de préparer le terrain à l’adoption d’une approche plus uniforme en ce qui concerne la sécurité des petits navires à passagers effectuant des voyages nationaux dans les eaux de l’UE.

Cette nouvelle approche, axée sur des exigences de performance plutôt que sur des exigences normatives, laisserait un certain degré de liberté pour s’adapter, le cas échéant, aux circonstances locales et encourager la construction de modèles novateurs. Elle tient également mieux compte de la grande variété de modèles, de matériaux et de formes d’exploitation des petits navires à passagers, qui sont plus sensibles aux conditions locales d’exploitation.

Les objectifs de sécurité et les exigences fonctionnelles proposés pour les petits navires à passagers d’une longueur inférieure à 24 mètres se traduisent par des principes qu'il est recommandé de respecter pour la sécurité de ces navires qui, s’ils sont adoptés par les États membres et sans cesse précisés, préparent le terrain à l’adoption d’une approche plus uniforme en ce qui concerne la sécurité des petits navires à passagers effectuant des voyages nationaux dans les eaux de l’UE.

Néanmoins, l’absence de certaines prescriptions dans certains États membres (par exemple sur le compartimentage des petits navires) ou la diversité des prescriptions concernant, par exemple, l’isolation contre l’incendie, rend nécessaire d’examiner plus en détail le niveau de sécurité atteint (déterminé par des mesures supplémentaires adaptées aux conditions locales et géophysiques, telles que les restrictions de navigation).

En ce qui concerne les statistiques sur les accidents, comme indiqué dans le document de travail des services de la Commission accompagnant la présente proposition, les données collectées depuis 2011 n’ont révélé aucun problème imminent sur le plan de la sécurité. Pour les petits navires à passagers effectuant des services intérieurs qui n’entrent pas dans le champ d’application de la directive, 555 accidents ont été enregistrés entre 2011 et 2017 dans la plate-forme d’information européenne sur les accidents marins (EMCIP), avec comme bilan 165 blessés et 11 morts, soit environ 2 décès tous les 100 accidents et 1 blessé tous les 3 accidents.

L’absence de normes de sécurité harmonisées présente un défi de taille, en particulier pour les petits propriétaires de navires européens, qui dépendent du marché de l’occasion des petits navires à passagers (72 % des quelque 360 propriétaires de navires à passagers certifiés conformément à la directive 2009/45/CE ne possèdent qu’un seul navire à passagers effectuant des services intérieurs). Si le navire n’est pas certifié conformément à la directive, la reconnaissance mutuelle devrait, en principe, s’appliquer. Dans la pratique, toutefois, chaque navire est quasiment un prototype, c’est-à-dire construit dans un but précis conformément aux spécifications techniques déterminées par son futur propriétaire. En cas de changement de pavillon, le navire doit par conséquent être modifié et certifié de nouveau, ce qui entraîne des coûts supplémentaires.

En outre, seuls quelque 60 petits navires en acier sur un total d’environ 1950 ont été certifiés conformément à la directive 2009/45/CE. Ce faible nombre s’explique par le fait qu’une grande majorité des petits navires sont actuellement construits à partir de matériaux autres que l’acier (en bois, environ 1 000 navires; en matériau composite, environ 590 navires; en aluminium, environ 170 navires). Pour ces navires, il n’existe actuellement aucune norme ni aucun critère de sécurité commun, que ce soit au niveau de l’UE ou au niveau international. Les États membres réglementent la sécurité de ces navires selon des approches différentes, ce qui se traduit par une hétérogénéité des mesures, des approches et des interprétations et rend par conséquent difficile la construction de navires pour un marché intérieur élargi.

La directive 2009/45/CE a mis en place un niveau élevé de sécurité commun dans l’ensemble de l’UE et a apporté d’importants avantages pour le marché intérieur. Cependant, elle n’est pas parvenue à le faire pour les petits navires (d’une longueur inférieure à 24 mètres) pour lesquels plusieurs aspects de sécurité essentiels n’ont pas été harmonisés (reflétant la difficulté d’une application commune des normes prescriptives actuelles à la grande variété de petits navires et de conditions dans lesquelles ils opèrent dans l’ensemble de l’UE). Il est également clairement apparu que ces navires sont construits pour assurer un vaste éventail de services, ce qui conduit à une très large gamme de types de navires et de solutions techniques. Cela a rendu particulièrement ardue l’élaboration d’un socle commun de règles détaillées et a nécessité l’adoption d’une approche réglementaire différente.

Le 20 décembre 2017, les modifications apportées à la directive 2009/45/CE du Parlement européen et du Conseil sont entrées en vigueur, avec effet à partir du 21 décembre 2019. Elles excluaient les petits navires à passagers (c’est-à-dire les navires d’une longueur inférieure à 24 mètres) de son champ d’application. Ces modifications sont le résultat des recommandations du bilan de qualité de la législation de l’UE relative à la sécurité des navires à passagers réalisé dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT).

La proposition se fonde sur l’article 292 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en vertu duquel le Conseil adopte des recommandations sur proposition de la Commission, en liaison avec l’article 100, paragraphe 2, du TFUE qui prévoit des mesures relatives au transport maritime.

•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

La présente initiative vise à faciliter le transfert de navires entre les registres nationaux et à permettre que la concurrence se déroule sur un pied d’égalité, sans altérer le niveau de sécurité. Elle définit également un niveau de sécurité commun recommandé à l’échelle de l’UE pour les petits navires à passagers effectuant des voyages nationaux dans les eaux de l’UE. Aucun de ces objectifs ne pourrait être atteint par une action unilatérale au niveau des États membres.

•Proportionnalité

La recommandation offre aux États membres un critère non contraignant sur le niveau de sécurité des petits navires à passagers qui, si les États membres décidaient de s’inspirer des objectifs de sécurité et des exigences fonctionnelles communs, enverrait un signal clair sur le potentiel du marché intérieur et pourrait servir de base à des progrès futurs. Le bilan de qualité réalisé dans le cadre du programme REFIT a recommandé la mise en place d’un cadre de normes de performance pour les petits navires à passagers comme étant la seule approche réglementaire qui serait proportionnée et générerait une valeur ajoutée au niveau de l’UE. Cette approche laisse un certain degré de liberté pour s’adapter, le cas échéant, aux circonstances locales et encourage la construction de modèles novateurs.

•Choix de l’instrument

Étant donné que l’approche proposée est nouvelle, son succès dépend de son adoption par les États membres de l’UE. Par conséquent, les objectifs de sécurité et les exigences fonctionnelles recommandés servent de source d’inspiration et d’orientation pour les États membres. La présente initiative prend la forme d’une proposition de la Commission de recommandation du Conseil afin que ce dernier approuve l’approche proposée dans un instrument non contraignant.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante

La présente initiative fait suite aux recommandations du bilan de qualité réalisé dans le cadre du programme de la Commission pour une réglementation affûtée et performante (REFIT). Le bilan de qualité a montré que les objectifs fondamentaux liés à la sécurité des passagers et au marché intérieur de la législation de l’UE sur la sécurité des navires à passagers conservent toute leur pertinence. Cependant, il a également cerné un certain nombre de questions importantes, parmi lesquelles la possibilité d’élaborer des normes harmonisées pour les navires non construits en acier ou en matériaux équivalents, qui ne sont actuellement pas couverts par le cadre réglementaire de l’UE. Les résultats du bilan de qualité et les mesures de suivi correspondantes sont décrits dans le rapport de la Commission.

•Consultation des parties intéressées

Les objectifs de sécurité et les exigences fonctionnelles recommandés pour les petits navires à passagers (Guide sur les petits navires à passagers) ont été définis en concertation avec des experts nationaux et des organisations concernées dans le cadre du groupe d’experts sur la sécurité des navires à passagers, qui a été élargi à cette fin pour y inclure les observateurs des parties intéressées. Le travail technique a été coordonné par l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), qui a organisé un atelier spécifique le 13 novembre 2017, en plus des réunions régulières du groupe d’experts sur la sécurité des navires à passagers, et a coordonné un groupe de travail par correspondance créé à cette fin.

Bien que la grande majorité des experts des autorités nationales compétentes et des organisations concernées aient appuyé cette initiative, certaines questions ont été soulevées sur la nécessité et la valeur ajoutée de cette initiative. Le document de travail des services de la Commission accompagnant la présente proposition passe en revue ces questions, ainsi que les commentaires formulés à leur sujet.

En outre, une consultation en ligne a été organisée entre juillet et novembre 2017. Cette consultation s’adressait aux opérateurs économiques exerçant des activités dans la construction et le commerce de navires à passagers d’une longueur inférieure à 24 mètres, tels que les exploitants de chantiers navals, ainsi que les concepteurs, les propriétaires et les exploitants de navires. Toutes les autres parties intéressées ont pu participer à cette consultation si elles le souhaitaient. Cette consultation avait pour objet de recueillir l’avis des opérateurs économiques, en particulier les petits et les très petits, sur la mesure dans laquelle l’adoption de règles communes de l’UE pour les petits navires à passagers pourrait faciliter le fonctionnement du marché intérieur dans ce secteur. La consultation visait également à recueillir des données concrètes sur cette question. Elle a complété la consultation susmentionnée réalisée auprès des autorités nationales et des parties intéressées et qui portait spécifiquement sur la définition technique des objectifs de sécurité et des exigences fonctionnelles.

Globalement, les résultats ont montré que les opérateurs économiques (ainsi que quelques administrations nationales qui ont également répondu au questionnaire ou ont fait part de leur position) soutiennent résolument cette initiative et que l’adoption de règles de sécurité communes de l’UE pour les petits navires à passagers aurait une incidence positive à très positive sur l’établissement et la facilitation du marché intérieur dans ce secteur, se traduisant par un accroissement de la concurrence, voire également de l’innovation, sur le marché. Dans leurs observations générales, les personnes interrogées ont souligné que les règles communes de l’UE devraient être fondées sur les pratiques existantes et être suffisamment souples pour refléter les conditions d’exploitation et les compétences locales.

Étant donné que l’approche recommandée est nouvelle, l’adoption de règles communes de l’UE a été jugée prématurée. L’élaboration d’un cadre de sécurité commun axé sur des exigences de performance pour les petits navires à passagers nécessiterait de déterminer et d’évaluer, conjointement avec les États membres et les parties intéressées, les modalités de sa mise en place au niveau de l’UE ainsi que ses incidences.

•Obtention et utilisation d’expertise

En ce qui concerne les données relatives à la flotte et aux accidents, la présente initiative se fonde sur les données collectées au cours du bilan de qualité réalisé dans le cadre du programme REFIT et présentées dans le document de travail des services de la Commission «Ajuster le cap: bilan de qualité de la législation de l’UE relative à la sécurité des navires à passagers», adopté le 16 octobre 2015. Les résultats de l’étude externe réalisée à l’appui du bilan de qualité ont également été utilisés, ainsi que les résultats des travaux antérieurs menés sur cette question. L’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) a fourni l’assistance technique nécessaire, ainsi qu’un aperçu des pratiques les plus pertinentes actuellement en vigueur dans ce secteur.

•Analyse d’impact

Étant donné que la proposition ne définit aucune procédure ni norme de sécurité spécifique, elle ne devrait avoir aucune incidence significative directe ni proposer aucune option stratégique qui pourrait être évaluée ex ante. Les objectifs de sécurité et les exigences fonctionnelles recommandés ont été définis sur la base des pratiques actuellement en vigueur et en concertation avec les organisations concernées et les experts des États membres. À ce stade, ils servent de source d’inspiration et d’orientation pour les États membres, de façon à prouver que l’adoption d’une approche plus uniforme de la sécurité des navires à passagers est possible. Ils ne doivent en aucun cas être appliqués de manière obligatoire.