FR Journal officiel de l'Union européenne C 309/67

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Stratégie thématique sur l'utilisation durable des ressources naturelles»

[COM(2005) 670 final — (SEC(2005) 1683 + SEC(2005) 1684)]

(2006/C 309/14)

Le 21 décembre 2005, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 mai 2006 (rapporteur: M. RIBBE).

Lors de sa 428e session plénière des 5 et 6 juillet 2006 (séance du 5 juillet 2006) le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 157 voix pour, 2 voix contre et 6 abstentions.

1. Synthèse des conclusions et recommandations du Comité

1.1 Le CESE se félicite sur le principe que la Commission ait présenté cette communication intitulée «Stratégie thématique sur l'utilisation durable des ressources naturelles» et approuve l'objectif qu'elle y fixe d'améliorer la productivité et l'efficacité des ressources, c'est-à-dire d'accroître la dissociation entre croissance économique et consommation de ressources tout en réduisant l'impact environnemental de leur utilisation.

1.2 Le CESE renvoie à l'avis qu'il a adressé à la Commission il y a déjà deux ans et dans lequel il l'invitait, dans le cadre de cette stratégie, à se saisir également de la question des ressources non renouvelables. L'une des principales critiques du CESE porte précisément sur l'impasse que fait le document de la Commission sur cette question.

1.3 De l'avis du CESE, la stratégie devrait également aborder clairement les ressources non renouvelables et couvrir un horizon temporel certainement supérieur aux 25 ans retenus pour cette stratégie. Pour cette raison, le CESE estime qu'il convient de compléter la stratégie et d'étendre la période couverte pour l'inscrire dans une perspective comprise entre 50 et 100 ans, sachant qu'il faut évidemment prévoir des étapes intermédiaires.

1.4 D'un autre côté, il faut reconnaître que pour sauvegarder certaines ressources naturelles (comme les stocks halieutiques), plus une seconde n'est à perdre si bien qu'il est indispensable de prendre immédiatement des mesures concrètes.

1.5 La réussite d'une véritable stratégie passe avant tout par la définition d'objectifs clairs et réalistes qui doivent ensuite être atteints au moyen d'instruments concrets qu'il convient de déterminer tout aussi clairement car tel est bien au fond ce en quoi consiste la stratégie. Or, le document de la Commission n'énonce aucun objectif clair ni ne prévoit d'instruments concrets, ce qui du reste tient certainement à l'impossibilité, compte tenu de la multiplicité des ressources naturelles, de concevoir une stratégie englobant à elle seule l'ensemble des aspects du problème. Aussi conviendrait-il plutôt d'adopter des stratégies distinctes propres aux différents secteurs, ce à quoi la Commission s'emploie d'ailleurs partiellement.

1.6 Le CESE ne saurait dès lors considérer cette communication de la Commission comme une véritable stratégie mais plutôt comme une philosophie fondamentale opportune et pertinente dont la mise en œuvre ne sera néanmoins pas réalisable par les seules bases de données proposées ni par les groupes d'experts qu'il est prévu de créer.

2. Principaux éléments et contexte de l'avis

2.1 La Commission européenne a publié le 1er octobre 2003 une communication au Conseil et au Parlement européen intitulée «Vers une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles» (1) qui envisageait l'adoption d'une stratégie dans ce domaine et lançait une première phase de consultation des parties concernées et des milieux intéressés de la société.

2.2 Dans son avis du 28 avril 2004 sur une utilisation durable des ressources naturelles (2), le CESE avait alors approuvé sur le principe la proposition de la Commission consistant à élaborer cette stratégie.

2.3 Le 21 décembre 2005, la Commission a présenté au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions la «Stratégie thématique sur l'utilisation durable des ressources naturelles» (3), sur laquelle porte le présent avis.

2.4 Le CESE se réjouit naturellement une nouvelle fois de la présentation de cette stratégie qu'il rattache d'ailleurs à la stratégie de développement durable. Le CESE considère indispensable l'adoption d'une stratégie européenne sur la préservation des diverses ressources naturelles renouvelables et non renouvelables afin de relever sur le long terme les défis qui se font jour. La communication va clairement dans le bon sens mais les initiatives et les mesures décrites ne sont pas suffisantes aux yeux du CESE.

3. Observations quant au fond de la communication de la Commission

3.1 Dans son analyse des problèmes à résoudre, la Commission n'opère évidemment pas de distinction entre ses deux communications. Elle indique que: — la bonne marche de notre économie dépend de l'existence et de la disponibilité de ressources naturelles tant renouvelables que non renouvelables; — les ressources naturelles sont essentielles pour notre qualité de vie; — les tendances actuelles de l'utilisation des ressources ne sauront se poursuivre, et ce même si «la productivité matérielle s'est considérablement accrue en Europe»; — une dissociation accrue est dès lors indispensable entre, d'une part, la croissance économique et, de l'autre, l'utilisation et la consommation de ressources; et — l'utilisation inefficace des ressources et la surexploitation des ressources renouvelables sont à long terme des freins à la croissance.

3.2 Le document à l'examen insiste toutefois nettement plus sur le fait qu'au-delà de la seule dissociation entre croissance économique et utilisation de ressources, l'enjeu porte également sur la diminution des répercussions sur l'environnement de la consommation de ressources qui, même réduite, doit l'être davantage encore. La dernière communication en date de la Commission se présente dès lors comme une double stratégie que la Commission, avec le concept de «facteur dix», a déjà exposée bien avant que soit décidé le lancement de la stratégie de développement durable.

3.3 Notons à titre d'exemple que, grâce à une meilleure efficacité, chaque kilowatt-heure d'électricité produit aujourd'hui par les centrales modernes au charbon nécessite peu de ressources. Des efforts sont actuellement consentis pour réduire davantage encore les effets sur l'environnement, notamment les conséquences sur le climat de chaque tonne de charbon utilisée, par exemple en concevant des centrales sans incidence sur le climat où le CO2 est capté puis enfoui dans le sous-sol.

3.4 La «stratégie» proposée entend ériger en principe ce concept d'utilisation efficace de l'ensemble des ressources naturelles, ce dont le CESE se félicite vivement.

Observations critiques du CESE

3.5 Néanmoins, quoiqu'il souscrive pleinement à la démarche de la Commission, le CESE se voit contraint de formuler un certain nombre de critiques à l'égard de cette «stratégie»:

3.6 La Commission précise dans la communication à l'examen qu'il convient de distinguer les ressources renouvelables des ressources non renouvelables et que les principaux problèmes se situent plutôt au niveau des ressources renouvelables (stocks halieutiques ou eaux douces par exemple).

3.7 Elle rappelle que l'utilisation des ressources est depuis trente ans au centre des discussions de la politique communautaire en matière d'environnement et qu' «à la suite de la première crise pétrolière, la rareté des ressources naturelles et les limites de la croissance ont été une préoccupation majeure des années 70. Néanmoins, (…) la rareté ne s'est pas révélée aussi problématique qu'annoncée sur le plan environnemental. Le monde n'a pas manqué de combustibles fossiles et le marché a régulé la rareté par le mécanisme des prix».

3.8 En réalité, les problèmes environnementaux ne tiennent que marginalement à la rareté, à la disponibilité ou à l'épuisement d'une ressource non renouvelable par exemple. Ils découlent plutôt des conséquences, notamment sur le climat, de leur utilisation voire de leur surexploitation, point de départ de l'analyse de la Commission. D'un point de vue environnemental, l'épuisement de l'énergie solaire emmagasinée sous forme de pétrole, de charbon ou de gaz, n'est dès lors pas un problème en soi. Le CESE attire en revanche l'attention sur le fait que sur le plan économique, et par conséquent social, l'absence programmée de ressources non renouvelables posera des problèmes considérables, avec toutes les conséquences que cela implique pour le niveau de vie des citoyens. Ainsi n'en va-t-il pas uniquement de la question des conséquences écologiques de l'utilisation des ressources. Il doit aussi justement s'agir de l'accès potentiel des générations actuelles et à venir aux ressources naturelles. L'un des défis majeurs des prochaines décennies consistera donc, dans le cadre du débat sur le développement durable, à veiller à ce que les générations futures continuent de disposer de ressources. De l'avis du CESE, l'enjeu de la raréfaction des ressources va par conséquent au-delà de la seule question environnementale et porte également sur la durabilité qui, comme chacun sait, repose sur des critères à la fois environnementaux, sociaux et économiques.

3.9 La Commission fait à juste titre référence au marché qui, face à la raréfaction de l'offre, a réagi par une hausse des prix. Les hausses, à certains égards dramatiques, des prix du pétrole qui, au cours des derniers mois, ont frappé de plein fouet l'économie européenne, ne tiennent naturellement pas uniquement à l'épuisement, à terme inéluctable, de ces ressources non renouvelables. Elles sont également dues au rapport de force favorable à une offre quasi monopolistique sur le marché et à l'instabilité politique dans les principaux pays producteurs de ces ressources naturelles.

3.10 Le CESE renvoie aux observations qu'il a formulées il y a deux ans dans son avis sur le premier projet de stratégie. Politiquement, il considère que c'est adresser un mauvais signal à la société que de présenter aujourd'hui une «stratégie» dont l'horizon temporel n'est que de 25 ans et qui n'accorde qu'une attention parfaitement insuffisante voire inexistante à la raréfaction à terme inévitable et à l'épuisement de certaines ressources essentielles non renouvelables (notamment les hydrocarbures fossiles). Le CESE voit dans la disponibilité de ressources non renouvelables un élément décisif de la responsabilité qui est la nôtre au regard des critères incontournables du développement durable.

3.11 Le CESE rappelle à cet égard que de nombreux secteurs économiques dépendent non seulement, d'une manière générale, de la disponibilité de sources d'énergie fossiles mais également de leur prix qui doit être relativement bas. Les économies structurées selon ce modèle seront confrontées à des problèmes d'adaptation majeurs. Aussi le CESE ne peut-il qu'approuver une fois encore la Commission lorsqu'elle constate qu'une utilisation inefficace des ressources (…) sera un frein à la croissance.

3.12 À ce stade, l'adoption de mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique peut encore, dans une certaine mesure, compenser la hausse des prix des ressources naturelles. Toutefois, nombreux sont les secteurs, à commencer par les transports et l'énergie, où la raréfaction ou des prix extrêmement élevés risquent d'imposer des transformations structurelles plus profondes. Étant donné qu'elles peuvent supposer des investissements considérables, il convient de tout mettre en œuvre, et ce dans les meilleurs délais, pour veiller à leur allocation optimale.

3.13 La déclaration du gouvernement suédois concernant tant l'abandon du nucléaire que le renoncement au pétrole illustre dans ce domaine la nécessaire démarche stratégique à long terme. Il va de soi que ces choix ne sont envisageables que dans une perspective à long terme mais ils doivent être amorcés sans tarder afin de prévenir toute éventuelle rupture ultérieure tant pour l'économie que la société.

3.14 Le CESE estime par conséquent que la stratégie de l'UE devrait aborder activement ces problématiques et déplore que tel ne soit pas le cas. Il se demande si cet état de fait tient à l'horizon de 25 ans finalement (beaucoup) trop court envisagé par la Commission européenne pour sa stratégie. Le CESE ne peut accepter que la Commission affirme qu'au cours de cette période les ressources non renouvelables ne devraient pas se raréfier de manière alarmante, faisant ainsi quasiment l'impasse sur la question des ressources non renouvelables. La Commission doit prendre clairement position s'agissant des ressources non renouvelables, et ce dans une perspective qui dépasse celle actuellement retenue pour la stratégie. Aussi conviendrait-il d'étendre d'emblée l'horizon temporel de la stratégie et de le porter par exemple à 50 ou 100 ans, période toutefois relativement courte s'agissant de l'utilisation des ressources. Il va de soi que, compte tenu de la longueur de l'échéance des objectifs à long terme, des étapes intermédiaires s'imposent. Le CESE rappelle que la Commission avait annoncé dans une communication de 2005 (4) qu'elle procéderait ainsi.

3.15 La Commission érige dans son document «la réduction des impacts environnementaux négatifs de l'utilisation des ressources naturelles» en objectif global de la stratégie. Gageons que personne en Europe ne s'opposerait à une finalité à la fois aussi générale et aussi peu concrète que celle-là.

3.16 La Commission renonce sciemment à établir à ce stade initial de la stratégie des valeurs cibles quantifiées, ce que le CESE considère sur le fond comme une erreur. D'une part, les problèmes étant bien connus depuis des années, pour certains depuis des décennies, le stade initial est révolu. De l'autre, le CESE a déjà souligné à maintes reprises que la réussite de cette stratégie devait impérativement passer par la fixation d'objectifs clairs. En effet, une stratégie est par nature un plan visant à atteindre des objectifs donnés. Or, en l'absence d'objectifs ou si ceux-ci ne sont ni contraignants ni d'une manière générale respectés, la politique donnée se trouve dès lors privée de toute base déterminant l'allocation de ses instruments politiques.

3.17 Le CESE estime par conséquent que cette «stratégie thématique sur l'utilisation durable des ressources naturelles» ne s'apparente guère à une véritable stratégie mais relève plutôt — et il convient de le souligner expressément — d'une philosophie fondamentale très pertinente qui, toutefois, suppose d'abord l'élaboration de stratégies de mise en œuvre distinctes pour chacune des différentes ressources naturelles.

3.18 Le CESE reconnaît par ailleurs fort bien qu'il est difficilement possible de traiter de l'ensemble des ressources naturelles de manière globale et exhaustive dans une seule stratégie. Le sujet est bien trop complexe. Aussi l'intégration de cette philosophie fondamentale et tout à fait pertinente dans des stratégies séparées et dans la politique générale est-elle indispensable. Telle est précisément la raison pour laquelle la Commission a, outre cette «stratégie», présenté quasi simultanément une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets (5) (qui, indirectement, constituent également une ressource naturelle) et annoncé une stratégie thématique pour la protection des sols. Les décisions stratégiques pertinentes doivent découler directement des différentes politiques sectorielles.

3.19 L'ensemble des parties concernées pourraient ainsi cerner plus clairement où commence chaque stratégie. Des exemples concrets permettraient d'établir des liens avec d'autres stratégies et domaines d'action, tant au niveau communautaire que national, et de déterminer ainsi plus précisément les responsabilités, ce qui pourrait contribuer à une meilleure mise en œuvre des objectifs stratégiques.

3.20 Quatre initiatives pour atteindre les objectifs

La Commission énumère au total dans sa communication quatre initiatives nouvelles visant à poser les fondations de la stratégie pour les 25 prochaines années:

— «acquisition de la base de connaissances», notamment par la création d'un centre de données pour les décideurs politiques;

— «mesure de l'état d'avancement», notamment par l'élaboration d'ici 2008 de divers indicateurs;

— «la dimension interne», au titre de laquelle la Commission, d'une part, propose que les différents États établissent des mesures et programmes nationaux pour l'utilisation durable des ressources naturelles et, de l'autre, envisage de mettre sur pied un forum de haut niveau composé de hauts fonctionnaires et chargé au niveau national du développement des politiques dans le domaine des ressources naturelles. Ce forum doit en outre réunir des représentants de la Commission et «si nécessaire» (avec toute l'ambiguïté qu'implique cette formule), d'organisations de consommateurs, d'ONG environnementales, d'industries, du monde académique et d'autres parties prenantes;

— «la dimension mondiale», dans le cadre de laquelle il est prévu de mettre en place un panel international.

3.21 Le CESE ne doute pas du bien-fondé et de l'utilité de ces nouvelles bases de données et instances. Il ne peut que se féliciter de l'approfondissement permanent de nos connaissances et de l'intérêt croissant que manifestent les individus, notamment les responsables politiques, pour ces questions.

3.22 Le CESE invite néanmoins la Commission à préciser si, ce faisant, elle estime avoir véritablement élaboré une «stratégie» de nature à peser réellement sur les décisions politiques. Les mesures visées dans la communication sont en effet loin de résoudre les problèmes que décrit la Commission.

3.23 Ces prises de positions donnent plutôt l'impression qu'il faudrait dans un premier temps élargir le socle de connaissances afin d'ouvrir ensuite la voie à l'action politique. Le CESE voit moins dans cette démarche une stratégie d'action cohérente que de report des décisions politiques. Il convient que la Commission mette tout en œuvre pour ne pas laisser apparaître ce sentiment.

3.24 Par exemple, il est admis depuis des années que la ressource naturelle qu'est le poisson est clairement surexploitée. Face à cette situation alarmante, la Commission réagit en invitant chaque année à réduire les quotas de capture afin, par exemple, de lutter contre la surpêche du cabillaud (6). Initiative certainement tout à fait justifiée mais sans effet. Ni la nouvelle base de données scientifiques ni la mise en place de nouvelles instances ne seront à même de régler ce problème.

3.25 Le CESE souhaite donc que certaines ressources naturelles cessent de ne faire l'objet que de discussions et que ces dernières soient enfin suivies de faits, par exemple en ce qui concerne la préservation des stocks halieutiques.

3.26 Le CESE entend ainsi réaffirmer qu'il considère les soi-disant «instruments» proposés par la Commission dans le cadre de cette stratégie comme tout à fait insuffisants.

3.27 Dans son avis sur le document préparatoire de la Commission ainsi que dans divers autres avis, par exemple sur le développement durable ou sur des questions de politique énergétique ou des transports, le CESE a déjà invité la Commission à: — d'une part, fixer les objectifs quantifiables clairs que doit atteindre la politique; et — de l'autre, définir expressément les instruments, aussi et surtout ceux ayant une incidence fiscale, qui doivent permettre d'atteindre ces objectifs. Le Comité a ainsi, en de nombreuses occasions, demandé à la Commission d'expliquer comment elle entendait procéder à l'internalisation, souvent discutée, des coûts externes.

3.28 Sur ce point non plus, la Commission n'a jusqu'à présent pas apporté le moindre éclaircissement. Elle n'indique pas plus d'objectifs concrets, par exemple le concept de «facteur dix» (7), qu'elle ne décrit ni n'aborde les instruments correspondants.

3.29 Le CESE juge dès lors indispensable que, lorsqu'elle évoque une «stratégie», la Commission précise les instruments politiques d'orientation et les mesures nécessaires avec lesquelles elle entend atteindre des objectifs clairement définis.

3.30 Dans ce contexte, le CESE renvoie à son avis adopté en mai 2006 sur l' «examen de la stratégie de développement durable — une plate-forme d'action» (8) dans lequel il aborde également ce problème.

Bruxelles, le 5 juillet 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) COM(2003) 572 final du 1.10.2003.

(2) JO C 117 du 30.4.2004.

(3) COM(2005) 670 final du 21.12.2005.

(4) COM(2005) 37 final, voir à cet égard les observations du CESE dans son avis sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Examen de la stratégie en faveur du développement durable — une plate-forme d'action» (CESE 361/2006).

(5) COM(2005) 666 final.

(6) Les cantines des institutions européennes n'ont toutefois pas pour autant supprimé de leurs menus cette espèce menacée.

(7) Voir COM(1999) 543 final du 24.11.1999, p. 16, section 4.4 «Utiliser et gérer efficacement les ressources» et l'avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission — L'environnement en Europe: quelles orientations pour l'avenir? Évaluation globale du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable “Vers un développement soutenable”», JO C 204 du 18.7.2000, pp. 59-67.

(8) COM(2005) 658, NAT/304 — Projet d'avis sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Examen de la stratégie de développement durable — une plate-forme d'action» (CESE 361/2006).