Avis du Comité économique et social européen sur le thème «État de droit et fonds pour la relance»

(avis d’initiative)

(2022/C 194/05)

Rapporteur: Christian BÄUMLER

Décision de l’assemblée plénière 25.3.2021 Base juridique Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» Adoption en section 16.12.2021 Adoption en session plénière 20.1.2022 Session plénière no 566 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 204/14/18

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) rappelle que l’Union est fondée sur des valeurs telles que le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’état de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités.

1.2. De l’avis du CESE, le respect de ces valeurs, et notamment de l’état de droit, revêt une importance fondamentale pour les citoyens de l’Union européenne et pour la survie même de cette dernière.

1.3. Le CESE plaide pour que le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne infligent des sanctions lourdes et dissuasives en cas de défaillances systématiques de l’état de droit qui mettent en péril le budget de l’Union européenne.

1.4. Le CESE attache la plus haute importance à ce que les programmes de relance présentés par les États membres définissent les mesures grâce auxquelles ils comptent renforcer l’état de droit.

1.5. Le CESE demande que l’ensemble des programmes financés par le budget de l’Union européenne soient soumis aux prescriptions légales relatives à la liberté d’information et à la transparence.

1.6. Le CESE plaide pour faire de la participation à la coopération renforcée concernant le Parquet européen une condition à la participation à des programmes financés par le budget de l’Union européenne.

1.7. Le CESE demande de transformer l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) en une Agence pour l’état de droit et l’efficacité administrative.

1.8. Le CESE part du principe que des défaillances systématiques de l’état de droit dans des États membres ont des répercussions néfastes sur le budget de l’Union, et se prononce à cet égard en faveur d’un renversement de la charge de la preuve.

1.9. Le CESE réclame de l’Union européenne qu’elle protège contre des ingérences indues les organisations non gouvernementales qui s’engagent en faveur des droits humains et de l’état de droit et qu’elle les aide à se financer.

1.10. Le CESE se prononce pour que les institutions européennes lancent, de concert avec la société civile, une campagne intitulée «Mon UE, mes droits», qui inviterait à un dialogue à l’échelle de l’Union sur l’importance de l’état de droit.

2. Observations générales

Contexte de la proposition

2.1. L’Union européenne est fondée sur les valeurs énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE), à savoir notamment le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’état de droit et le respect des droits de l’homme, dont les droits des personnes appartenant aux minorités. En outre, la société européenne est caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes ( 1 )

2.2. Le respect de ces valeurs revêt une importance fondamentale pour l’ensemble des citoyens de l’Union. Avec pour toile de fond l’histoire européenne, et en particulier les crimes contre l’humanité perpétrés au cours des guerres mondiales, l’Union européenne s’est engagée à préserver la paix en Europe et à défendre les droits fondamentaux de tous ses citoyens. Il est donc de son devoir, face à des violations systématiques de ces valeurs, d’engager des poursuites contre leurs auteurs et de mettre fin à ces agissements.

2.3. Par ailleurs, le respect de ces valeurs, et notamment de l’état de droit, est une condition sine qua non de l’existence de l’Union européenne sous sa forme actuelle: l’Union ne peut respecter l’état de droit que si l’ensemble de ses États membres satisfont aux exigences en la matière. C’est le seul moyen de garantir que les politiques de l’Union, y compris les dépenses au titre du budget européen, sont correctement mises en œuvre dans les États membres. De plus, la coopération judiciaire et administrative entre les États membres repose sur la conviction réciproque que tous les États membres partagent ces valeurs communes et les appliquent dans les faits. Ce n’est que sur cette base que les administrations et les organes judiciaires des États membres peuvent coopérer par-delà les frontières, et reconnaître et exécuter les décisions rendues dans un autre État membre.

2.4. De surcroît, ces valeurs, et plus particulièrement l’état de droit, revêtent une importance non négligeable pour assurer un développement économique durable de l’Union européenne. En effet, il ne suffit pas de garantir la sécurité des investissements et le respect des règles de concurrence et des autres réglementations économiques: la confiance dans le système juridique dans son ensemble joue un rôle déterminant pour les investissements privés et le commerce transfrontalier. La reprise durable du marché unique européen face aux répercussions économiques de la pandémie de COVID-19 requiert dès lors non seulement des mesures de soutien spécifiques, adoptées par exemple dans le cadre du Fonds pour la relance, mais aussi le respect des valeurs européennes et en particulier de l’état de droit.

2.5. Enfin, l’état de droit et les autres valeurs visées à l’article 2 du TUE font partie intégrante de l’identité européenne. L’état de droit est une composante essentielle d’une société européenne démocratique et pluraliste, qui constitue l’une des promesses fondatrices de l’Union. Toutefois, l’importance de ce principe dépasse les frontières de l’Union. La politique étrangère et de sécurité de l’Union repose largement sur les valeurs de l’article 2 du TUE et sur l’état de droit. Dans sa politique étrangère, l’Union européenne défend un ordre mondial fondé sur le droit et les valeurs. Pour rester crédible dans cet engagement, l’Union européenne se doit de répondre à ces exigences, tout comme l’ensemble des États membres. De même, l’attractivité de l’Union à l’échelle mondiale et sa capacité d’intégration sont, elles aussi, essentiellement fondées sur le respect de ces valeurs.

2.6. Dans nombre d’avis et d’actes législatifs, les institutions européennes n’ont cessé de souligner l’importance des valeurs de l’article 2 du TUE, et notamment du respect de l’état de droit. Le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil ( 2 ) offre désormais la possibilité de sanctionner financièrement les manquements systématiques aux principes de l’état de droit et vient s’ajouter aux autres possibilités de sanction, telles que la procédure d’infraction au titre de l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ces mesures, destinées avant tout à protéger le budget de l’Union, peuvent aussi contribuer plus largement à mieux défendre l’état de droit dans tous les États membres. De surcroît, ce règlement doit accroître la crédibilité de l’Union et faciliter ainsi les investissements.

2.7. Le CESE se félicite de l’introduction de ce nouveau règlement. En plus de sauvegarder l’état de droit et les intérêts financiers de l’Union, ce texte contribue aussi à faire accepter socialement, dans tous les États membres, les transferts financiers au sein de l’Union européenne, et plus particulièrement le Fonds pour la relance. Pour que ce règlement porte ses fruits, il est néanmoins essentiel qu’il soit mis en œuvre dans la pratique, et que des sanctions soient infligées de manière pleine et entière, et dans les plus brefs délais, en cas de violations de l’état de droit qui menacent par ailleurs le budget de l’Union.

2.8. Parallèlement à ces nouveaux contrôles, axés essentiellement sur l’état de droit en matière d’octroi des financements, la Commission devrait continuer à exercer pleinement ses activités générales de surveillance du budget de l’Union, et les renforcer si nécessaire. En effet, tout usage inadéquat des fonds de l’Union, même lorsqu’il ne relève pas de défaillances de l’état de droit, porte atteinte aux programmes européens et nuit à la réputation de l’Union. De plus, la Commission devrait également veiller à ce que les citoyens de l’Union soient mieux informés sur les projets que l’Union (co)finance sur le terrain. À cette fin, il convient aussi d’adapter les dispositions correspondantes en matière de transparence et d’information du public, notamment en ce qui concerne l’information en ligne et l’affichage relatif aux projets de construction, afin de mettre davantage en lumière la participation de l’Union.

3. Prescriptions générales

3.1. Le CESE plaide en faveur d’une application stricte du nouveau règlement dans tous les domaines ayant trait au budget. Pour s’acquitter de la mission de supervision qui lui incombe en vertu dudit règlement et des traités, la Commission doit y allouer des ressources humaines et financières adéquates et assurer un suivi rigoureux lorsque des éléments font suspecter une infraction. Ce faisant, elle doit appliquer des critères strictement objectifs et enquêter sur les infractions de la même manière dans tous les États membres. En outre, la Commission devrait aussi surveiller de plus près la bonne mise en œuvre des programmes de l’Union dans les pays tiers et, plus particulièrement, appliquer aux pays candidats les critères adoptés pour les États membres.

3.2. La Commission et les États membres doivent notamment veiller à ce qu’aucun versement ne soit effectué au titre du budget sans que son utilisation puisse être pleinement justifiée. Qu’il s’agisse d’entités publiques ou privées, tous les bénéficiaires de versements provenant du budget de l’Union doivent être soumis à des règles de transparence adéquates. Les États membres et la Commission devraient informer la société civile de manière exhaustive sur l’emploi des fonds et la consulter quant aux possibilités d’améliorer leur utilisation. L’établissement et l’exécution du budget doivent se plier à une procédure transparente et donner lieu à des consultations, au cours desquelles les États membres doivent entendre également les organisations de la société civile.

3.3. Face à des défaillances systématiques de l’état de droit dans un État membre et lorsque celles-ci menacent le budget de l’Union, une réaction précoce et rapide s’impose, en particulier de la part de la Commission. C’est la seule manière de garantir que les dysfonctionnements soient détectés et corrigés le plus tôt possible. Il convient par ailleurs d’imposer des sanctions dissuasives en cas d’infraction, au même titre que dans d’autres domaines, tels que le droit de la concurrence, pour lesquels la Commission impose de lourdes sanctions financières destinées à garantir la bonne application du droit de l’Union. Compte tenu de l’importance capitale de l’état de droit et de la protection du budget de l’Union, la Commission et le Conseil doivent également imposer des sanctions sévères et dissuasives en la matière. Si le règlement venait à être remanié, ce point devrait aussi être explicitement formulé dans la nouvelle version du texte. D’autre part, le CESE invite la Commission et le Conseil à se concerter étroitement avec le Parlement européen, et à lui accorder les mêmes droits procéduraux qu’au Conseil à la faveur d’une éventuelle refonte du règlement.

3.4. Le CESE est d’avis que des défaillances systématiques de l’état de droit au sein d’un État membre constituent toujours aussi une entrave ou pour le moins une menace grave pour la mise en œuvre des programmes financés par l’Union européenne et partant, pour la protection du budget de cette dernière. Lorsque de telles défaillances systématiques sont constatées dans un État membre, celui-ci devrait supporter la charge de prouver que la mise en œuvre des programmes financés par l’Union et la protection du budget de l’Union sont garanties. Le CESE exige que ce principe soit explicité dans le règlement (UE, Euratom) 2020/2092.

3.5. En sus des possibilités prévues par le règlement (UE, Euratom) 2020/2092, la Commission, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen devraient également utiliser tous les autres moyens dont ils disposent pour sanctionner les violations systématiques de l’état de droit. Ils peuvent notamment appliquer la procédure d’infraction au titre de l’article 263 du TFUE et la procédure prévue à l’article 7 du TUE. Lorsqu’elles y recourent, les institutions européennes susmentionnées devraient également veiller à ce que ces procédures soient mises en œuvre le plus rapidement possible et à ce que des sanctions dissuasives soient adoptées. La Commission devrait élaborer sans délai des lignes directrices, notamment pour ce qui est de l’application du règlement (UE, Euratom) 2020/2092, afin de pouvoir réagir rapidement face à des violations des principes de l’état de droit. La Commission devrait notamment y préciser les circonstances dans lesquelles une sanction financière lui semble s’imposer, et le montant qu’elle juge approprié. Elle devrait aussi indiquer les cas dans lesquels elle engagera, en parallèle, une procédure d’infraction au titre de l’article 263 du TFUE ou une procédure au titre de l’article 7 du TUE.

3.6. D’autre part, la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen devraient poursuivre le dialogue sur l’état de droit avec l’ensemble des États membres, et dénoncer clairement et publiquement les violations des principes de l’état de droit. Les institutions européennes devraient encore intensifier leur coopération afin de promouvoir davantage les principes de l’état de droit et d’envisager d’autres moyens de protéger cet état de droit dans tous les États membres.

4. Prescriptions spécifiques

4.1. En ce qui concerne le Fonds pour la relance, le CESE regrette que les décisions de la Commission européenne relatives à l’évaluation des programmes des États membres n’abordent que dans une moindre mesure l’importance fondamentale de l’état de droit. Comme indiqué précédemment, l’état de droit revêt une importance fondamentale pour le développement économique durable de l’Union européenne et doit donc être dûment pris en compte dans le cadre du Fonds pour la relance. À cet égard, la Commission ne saurait se contenter de faire reposer son analyse essentiellement sur des indicateurs économiques tels que ceux employés pour le semestre européen. Elle devrait aussi prendre davantage en compte l’importance de l’état de droit pour le développement économique durable, notamment dans le cadre du semestre européen, et prévoir des indicateurs en conséquence, comme le CESE l’a déjà préconisé ( 3 )

4.2. De l’avis du CESE, les programmes soumis jusqu’ici par les États membres ne comportent pas suffisamment d’initiatives visant à renforcer l’état de droit. Si l’Italie, la Croatie et la Tchéquie, entre autres, ont inclus dans leur programme des initiatives isolées dans le domaine de l’état de droit, comme des mesures destinées à lutter contre la corruption et à améliorer l’efficacité des institutions judiciaires, le CESE estime néanmoins que, dans l’ensemble, à l’échelle de tous les États membres, les dispositions ne suffisent pas à rendre compte de l’importance capitale de l’état de droit. C’est pourquoi le Comité attache la plus haute importance à ce que l’ensemble des États membres définissent dans leurs programmes nationaux les mesures grâce auxquelles ils comptent renforcer l’état de droit.

4.3. Par ailleurs, le CESE demande que les exigences relatives à la mise en œuvre du budget de l’Union, et notamment le règlement (UE, Euratom) 2020/2092, soient encore étoffées. À l’avenir, tous les programmes financés par le budget de l’Union devraient ainsi être soumis à des lois nationales de grande envergure en matière de liberté d’information et de transparence, afin de garantir que les organes de presse, les organisations non gouvernementales et la société civile dans son ensemble bénéficient d’un accès aisé et complet à l’information. Les seules exceptions possibles concernent les cas où les intérêts de sécurité nationale l’exigent. La Commission européenne devrait évaluer en permanence l’adéquation de ces lois nationales relatives à la liberté d’information et, le cas échéant, proposer des modifications en tenant compte notamment des avis du Parlement européen et du CESE.

4.4. Le Comité soutient la création du Parquet européen, car celui-ci est appelé à jouer un rôle majeur dans la protection des intérêts financiers de l’Union et dans les poursuites en matière de criminalité transfrontière. Le CESE est convaincu que le Parquet européen remplit déjà une fonction dissuasive et qu’il contribuera, sur le long terme, à améliorer sensiblement les poursuites transfrontières. Dès lors, le CESE invite tous les États membres à participer à la coopération renforcée concernant le Parquet européen et demande que celle-ci devienne une condition préalable à la participation aux programmes financés par l’Union.

4.5. Sachant que le Parquet européen, récemment créé, reprendra les fonctions exercées jusqu’à présent par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), le CESE demande que l’OLAF soit transformé en Agence européenne pour l’état de droit et l’efficacité administrative. Cette nouvelle agence serait chargée de procéder à un examen global et continu de l’état de droit dans les États membres et de conseiller en conséquence le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne quant à l’application du règlement (UE, Euratom) 2020/2092. Elle devrait en outre formuler des recommandations générales afin de renforcer l’état de droit et l’efficacité administrative dans les États membres, et apporter un soutien en la matière aux États membres et à leurs administrations. Tout État membre qui ne se conformerait pas aux grandes recommandations de cette agence devrait être tenu de motiver sa décision.

4.6. Parallèlement, la Commission européenne devrait élaborer d’autres initiatives en vue de renforcer l’état de droit et le respect des droits fondamentaux européens dans tous les États membres. Il conviendrait dès lors de mettre en place et de développer, par exemple dans le cadre d’Erasmus+, des programmes d’échange pour le personnel des institutions judiciaires nationales, ainsi que pour celui des organisations non gouvernementales qui s’engagent notamment en faveur de l’état de droit et de la protection des droits humains et fondamentaux, de manière à renforcer et à faire progresser la compréhension commune de l’état de droit européen. Pour ce faire, l’Union européenne devrait accroître le financement des programmes de formation volontaire et transfrontière pour ces membres du système judiciaire des États membres; par ailleurs, il convient de soutenir également les programmes de formation des organisations non gouvernementales qui s’engagent en faveur de l’état de droit et de la protection des droits humains et fondamentaux. L’objectif serait ici de promouvoir le principe européen de l’état de droit qui, dans le même temps, tient compte de la diversité des traditions juridiques en Europe et fait valoir le caractère contraignant pour tous les États membres de normes minimales communes.

4.7. De l’avis du CESE, la société civile joue un rôle particulièrement important dans la protection de l’état de droit, et la responsabilité qui lui incombe en la matière est donc d’autant plus grande. Pour renforcer l’état de droit dans l’ensemble des États membres, la Commission devrait donc, à l’aide d’un nouveau programme, intensifier son soutien aux plateformes de la société civile qui se concentrent sur la protection de l’état de droit dans les États membres, de même qu’aux programmes pédagogiques correspondants ( 4 ) . Dans le cadre de ce nouveau programme, il conviendrait que l’Union européenne appuie le financement d’organisations non gouvernementales. Il convient de veiller à protéger l’indépendance de ces dernières contre des ingérences indues et d’autres préjudices du fait de décideurs politiques, de représentants de groupes d’intérêts et d’autres acteurs.

4.8. Enfin, la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen et le CESE, notamment, devraient faire davantage pour sensibiliser tous les citoyens de l’Union à l’importance des valeurs européennes, et en particulier à celle de l’état de droit. L’Union européenne a besoin d’une stratégie de communication qui confronte la notion d’état de droit avec les réalités concrètes. À cette fin, le Comité recommande que ces institutions, en coopération avec d’autres acteurs de la société civile, lancent une campagne consacrée à l’importance de l’état de droit et intitulée «Mon UE, mes droits», qui s’adresserait à l’ensemble de la société, qui exposerait les informations essentielles sur la question de l’état de droit d’une manière compréhensible de tous, et inviterait chacun à un dialogue à l’échelle de l’Union ( 5 )

Bruxelles, le 20 janvier 2022. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Article 2 du TUE.recovery fund

(2) Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO L 433 I du 22.12.2020, p. 1).

(3) Voir aussi l’avis du CESE sur «L’état de droit et son incidence sur la croissance économique», dossier ECO/511 (JO C 429 du 11.12.2020, p. 16), paragraphes 7.1 et suivants, et l’avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil — Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union», dossier SOC/627 (JO C 282 du 20.8.2019, p. 39), paragraphes 4.1 et suivants.

(4) Voir aussi l’avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil — Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union», dossier SOC/627, paragraphes 3.9 et suivants, et l’avis du CESE sur le «Plan d’action pour la démocratie européenne», dossier SOC/672 (JO C 341 du 24.8.2021, p. 56), paragraphes 6.2.1 et suivants.

(5) Voir aussi l’avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil — Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union», dossier SOC/627, paragraphe 3.19, et l’avis du CESE sur le «Plan d’action pour la démocratie européenne», dossier SOC/672, paragraphe 4.3.2.