COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Programme d'action pour la réalisation du ciel unique européen

(Présentée par la Commission)

1. Introduction

La Commission tire dans la présente communication les conséquences opérationnelles du rapport du Groupe à Haut Niveau sur le ciel unique sous la forme d'un programme d'action dont la réalisation ferait, à compter de 2004, de l'espace aérien européen un espace intégré, organisé selon les mêmes principes et régi par les mêmes règles. Sur base de ce programme, la Commission propose d'une part un règlement du Parlement européen et du Conseil fixant les principes et les méthodes de travail, et d'autre part émet des suggestions concernant un cadre de coopération pour accompagner, si nécessaire, dans le domaine militaire les mesures de réorganisation de l'espace aérien. Cette démarche doit permettre aux opérateurs du transport aérien de répondre à la demande mais elle doit aussi s'inscrire dans l'approche globale d'un développement durable du système de transport.

1.1 En 1999, les retards aériens ont pris une ampleur catastrophique. Cette situation s'est un peu améliorée en 2000 mais les retards continuent de rester très importants : malgré les efforts déployés pour les réduire, un vol sur cinq a subi en 2000 un retard qui dépassait les 15 minutes en moyenne. Mais surtout, la situation reste fragile et la capacité du système de contrôle aérien n'atteint pas le niveau de performance requis pour faire face à la croissance du trafic [1]. La gestion du trafic aérien fonctionne encore dans un environnement dont la définition remonte aux années '60, caractérisé par une fragmentation importante, malgré l'action d'harmonisation et d'intégration développée au sein d'Eurocontrol [2], organisation intergouvernementale couvrant maintenant la presque totalité de l'Europe géographique.

[1] Il est vrai que les retards ne peuvent pas être entièrement attribués à des dysfonctionnements du contrôle aérien, puisque les aéroports et les compagnies aériennes y contribuent également ; par conséquent il importe d'inclure dans le programme d'action des mesures visant à améliorer les pratiques des autres composantes du système. A cet égard, il faut relever que les pratiques des compagnies aériennes sont susceptibles d'être modifiées à la suite du développement de la réglementation en matière de créneaux horaires (Règlement N° 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993, JO L 14 du 22 janvier 1993), de la réglementation sur l'usage de l'espace aérien (flow management) et de la mise en place d'une approche commune concernant les capacités aéroportuaires.

[2] Eurocontrol : organisation européenne intergouvernementale qui constitue pour ses Etats membres, y compris les 15 Etats Membres de la Communauté européenne, l'organe de coopération dans le domaine de la gestion de la circulation aérienne, à l'effet de créer un système européen uniforme de gestion de la circulation aérienne pour le contrôle de la circulation aérienne générale dans l'espace aérien européen et sur le site et aux alentours des aéroports.

1.2 Suite à sa communication de fin 1999 sur le contrôle aérien [3] et avec le soutien du Conseil [4] et du Parlement européen [5], la Commission a organisé, sous la Présidence de Mme de Palacio, un Groupe à Haut Niveau, constitué des autorités civiles et militaires en charge du contrôle aérien dans les Etats membres, auxquelles se sont joints les représentants de la Suisse et de la Norvège en raison de la coopération dans le domaine du transport aérien qui existe avec ces pays. Eurocontrol a contribué aux travaux par son expertise technique. La Commission a également impliqué étroitement les partenaires sociaux ainsi que les milieux industriels concernés (prestataires de service, compagnies aériennes, aéroports, fabricants d'équipements) et les associations des passagers dans le cadre d'un Groupe Industriel et Social. Le Groupe à Haut Niveau a rendu son rapport en novembre 2000.

[3] Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la création du ciel Unique européen, COM(1999) 614.

[4] Conclusions du Conseil Transports des 9 et 10 décembre 1999 : « Le Conseil a pris note de l'approche plus globale de la Commission concernant une réforme structurelle de la gestion du trafic aérien en vue de créer un espace aérien européen unique, et s'est félicité de son intention de mettre sur pied un Groupe à Haut Niveau qui examinera les questions pertinentes et présentera un rapport au Conseil en juin prochain. »

[5] Résolution du Parlement européen du 6 juillet 2000 sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la création du Ciel Unique européen - Document A5 - 0141 / 2000

1.3 Le Conseil européen de Lisbonne avait déjà invité la Commission « en ce qui concerne l'utilisation et la gestion de l'espace aérien, à présenter ses propositions aussitôt que possible ». A Feira, en juin 2000, Le Conseil européen engageait la Commission « à poursuivre, au sein du Groupe à Haut Niveau, les travaux sur un espace aérien européen unique, afin de rendre un rapport final au cours du premier semestre de 2001, dans la perspective de la présentation de propositions appropriées ».

Principales orientations du rapport du Groupe à Haut Niveau

- Sur le plan réglementaire : instituer pour la Communauté un régulateur fort, doté de ressources suffisantes, autonome par rapport aux différents intérêts en jeu, capable de définir des objectifs assurant la croissance du trafic et préservant, voire améliorant, la sécurité. Les compétences de ce régulateur doivent pouvoir s'exercer notamment sur l'espace aérien qui se définit comme une ressource commune, à laquelle tous les utilisateurs pourront avoir accès et qui sera gérée comme un continuum, en commençant par sa partie supérieure. La réglementation visera également les équipements ainsi que l'organisation et les modalités de rémunération des prestataires de services.

- Sur le plan institutionnel : développer une complémentarité entre les pouvoirs réglementaires de l'Union européenne et la compétence et l'expertise existantes au sein d'Eurocontrol, et organiser une participation concrète et opérationnelle des autorités militaires à l'élaboration et la mise en oeuvre du cadre réglementaire, en utilisant les mécanismes mis en place dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ("deuxième pilier") pour réaliser progressivement une gestion commune civile/militaire du trafic aérien. C'est au coeur de l'Europe, dans les Etats membres communautaires et la Suisse, que le besoin d'une action rapide et efficace est le plus grand. Il est cependant souhaitable d'étendre le plus possible l'action vers les autres Etats européens, grâce à leur participation dans Eurocontrol, et compte tenu de la perspective d'élargissement de la Communauté européenne.

- Sur le plan technique : en liaison étroite avec l'industrie, les utilisateurs et les prestataires de service, stimuler l'introduction de nouvelles technologies, dans le respect d'une priorité absolue à la sécurité, et améliorer l'interopérabilité des systèmes et des techniques.

- Sur le plan des ressources humaines : faciliter le recrutement, augmenter la mobilité des contrôleurs et développer la formation au niveau européen, le tout appuyé par l'extension du dialogue social au secteur du contrôle aérien.

1.4 Comme suite au rapport du Groupe à Haut Niveau, il est jointe une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant les principes et les modalités de mise en place du Ciel Unique Européen.

1.5 La Commission estime en effet que toutes les initiatives détaillées ci-après doivent s'inscrire dans une approche commune et globale de réalisation du ciel unique; le lien entre ces différentes initiatives, leur impact au niveau de l'organisation de la gestion de l'espace aérien dans chacun des Etats membres, la mobilisation des ressources humaines parmi tous les acteurs pour concevoir et mettre en oeuvre ces initiatives justifient que la Commission établisse les grandes orientations résultant du Groupe à Haut Niveau et les méthodes de travail pour leur mise en oeuvre. C'est l'objet de cette proposition de règlement.

1.6 Le règlement est basé sur l'article 80 paragraphe 2 du Traité CE, considérant que ce règlement propose la mise en place de mesures de réorganisation du secteur de la navigation aérienne civile pour améliorer la sécurité des transports au sens de l'article 71 paragraphe 1 alinéa c. La mise en oeuvre du règlement, lorsque les dispositions spécifiques seront adoptées, aura également un impact sur l'utilisation militaire de l'espace aérien, mais cet impact ne saurait affecter la base juridique de l'instrument : cette initiative n'affecte en effet en rien l'application des articles 296 (pour autant qu'il s'applique au domaine couvert par cette proposition de règlement), 297 et 298 du Traité CEE qui couvrent les situations de crise.

1.7 Les membres militaires du Groupe à Haut Niveau ont souligné leur besoin de développer la coopération entre eux pour exploiter le plus efficacement possible le cadre établi par la réglementation communautaire pour l'utilisation de l'espace aérien. La Commission estime que, dans le contexte de la mise en oeuvre des orientations fixées par le Conseil européen de Feira et d'Helsinki, il serait utile de mettre en place un cadre de coopération, par exemple sous la forme d'un groupe de la circulation opérationnelle militaire (« OAT »), au sein du Conseil. Il serait souhaitable que le Conseil prenne en compte cet aspect relatif à la circulation opérationnelle militaire et qu'il décide la constitution d'un tel cadre de coopération, avec une représentation adéquate des autorités militaires des Etats membres, visant à encourager la coopération opérationnelle en général et plus particulièrement la formation des personnels, la coordination des exercices aériens militaires et la création de zones militaires communes d'entraînement aérien. Si nécessaire, la Commission pourrait être amenée à présenter des propositions dans ce sens.

1.8 En application du présent programme d'action, la Commission fera au printemps 2001 des propositions plus détaillées couvrant les aspects pratiques de la mise en place du ciel unique européen, selon la liste indicative détaillée à l'annexe 2. Ces propositions devront être adoptées rapidement pour permettre leur application intégrale avant la fin de 2004. Ces propositions auront un caractère hautement technique tout en poursuivant des objectifs politiques mais leur élaboration et leur mise en oeuvre nécessitent la définition de structures et de méthodes de travail répondant à la fois à la double dimension civile et militaire de l'utilisation de l'espace aérien, à la nécessaire coopération avec Eurocontrol et enfin à la prise en compte des intérêts de l'ensemble des acteurs.

2. Développement des activités réglementaires dans la Communauté

2.1 Paradoxalement le trafic aérien est très peu réglementé ; il est organisé autour de contraintes opérationnelles fixées par les prestataires de services de navigation aérienne sur une base coordonnée par Eurocontrol. Cette situation n'est plus acceptable d'une part à cause de la croissance du trafic et d'autre part en raison des intérêts économiques croissants de ces prestataires qui sont rémunérés par les utilisateurs de l'espace aérien. Ces prestataires, publics ou privés, et les utilisateurs doivent être assujettis à des règles contraignantes complétées par des incitations financières et par des initiatives opérationnelles en vue de promouvoir l'intérêt collectif à préserver et renforcer la sécurité, à augmenter la capacité et à stimuler l'efficacité du système.

2.2 Une des principales conclusions du Groupe à Haut Niveau est la nécessité d'un régulateur européen, fort et indépendant. Cette fonction sera exercée par la Communauté à travers ses mécanismes décisionnels en étroite coopération avec Eurocontrol. La réglementation communautaire ainsi établie visera trois domaines d'intervention : l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien, l'organisation et les modalités de rémunération des prestataires de service, les équipements au sol et embarqués. Les différentes composantes de la gestion du trafic aérien qui feront l'objet de la réglementation communautaire sont précisées à l'annexe 1.

2.3 Pour établir cette réglementation technique, les méthodes législatives de la Communauté s'appliqueront : le législateur communautaire fixera la base de la réglementation communautaire, en définissant d'une part les exigences essentielles qui devront s'appliquer dans ces domaines et d'autre part les mécanismes de prise de décision et d'application. La responsabilité pour la mise en oeuvre de ces règles sera confiée à la Commission qui se fera assister par un comité composé de représentants des Etats membres, le Comité du ciel unique, couvrant toutes les actions de mise en place du ciel unique.

2.4 La réglementation communautaire doit appréhender les intérêts des deux catégories d'utilisateurs de l'espace aérien que sont les civils et les militaires. Il importe donc que le cadre de travail mis en place pour élaborer, adopter et gérer cette réglementation implique les utilisateurs militaires, pour prendre en compte les contraintes et les objectifs liés à l'usage militaire de l'espace aérien : la Commission estime nécessaire que le Comité du ciel unique puisse prendre en compte de façon équitable les intérêts des utilisateurs civils et militaires. A cet effet, la Commission souhaite que, de façon exceptionnelle vis-à-vis des règles habituelles de composition de tels comités, le Comité du ciel unique comprenne deux représentants de chaque Etat membre, afin de rendre réelle la possibilité d'associer les militaires à l'action du comité, tout en respectant le choix de chaque Etat membre quant à la composition de sa délégation.

2.5 Pour sa part, la Communauté devra s'organiser pour être en mesure de mettre en oeuvre la réglementation communautaire :

- La Commission devra disposer d'une expertise technique associant à la fois l'expertise d'Eurocontrol et celle des Etats membres : la Commission entend faire appel à la compétence et l'expertise rassemblées au sein d'Eurocontrol mais sans omettre la perspective d'élargissement de la Communauté.

- La préparation technique de la réglementation communautaire devra être confiée dans une large mesure à l'Agence d'Eurocontrol sur la base d'un arrangement spécifiant les objectifs et les modalités de cette action, y compris les aspects de consultation des milieux intéressés. Pour ce faire, la Commission envisage d'établir avec l'Agence Eurocontrol, qui constitue au sein de l'organisation Eurocontrol l'organe chargé d'accomplir sous l'autorité de l'assemblée générale et du conseil d'Eurocontrol, les tâches découlant de la Convention Eurocontrol, un cadre de coopération définissant les modalités des relations de travail.

- L'Agence d'Eurocontrol devrait également se voir confier la charge de l'exécution de la réglementation communautaire, par exemple pour gérer la structure de l'espace aérien et le réseau de routes aériennes en fonction des nécessités du trafic aérien et en conformité avec la réglementation communautaire à ce sujet.

- La réforme du contrôle aérien ne pourra réussir sans l'engagement des contrôleurs aériens, responsables du maintien du haut niveau de sécurité en Europe. A l'instar de l'expérience dans d'autres domaines, la Commission offrira un cadre de concertation entre partenaires sociaux sur les orientations de l'évolution de l'industrie et de la politique commune, qui pourrait conduire à la conclusion d'accords collectifs. Le dialogue social existant actuellement au niveau de l'industrie du transport aérien, devra être élargi pour y intégrer les représentants des prestataires de service [6] ainsi que les organisations représentant les personnels du secteur.

[6] Notamment CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation, Organisation des Services de la Navigation Aérienne Civile) ainsi que, dans la mesure où l'organisation est responsable pour la fourniture de service de navigation aérienne, Eurocontrol.

3. Le rôle d'Eurocontrol

3.1 La Convention constituant Eurocontrol a été révisée en 1997 pour donner à cette organisation une capacité renforcée de réglementation mais sans pouvoir donner à cette réglementation un plein caractère contraignant. La Commission a été chargée de négocier l'adhésion de la Communauté à Eurocontrol d'abord parce que les Etats membres ne peuvent transférer à cette organisation des compétences qui ont déjà été transférées à la Communauté et ensuite parce que la transformation des décisions d'Eurocontrol dans le droit communautaire leur donnerait un plein effet juridique dans les Etats membres. C'est pourquoi, l'entrée en vigueur de la convention révisée d'Eurocontrol et l'adhésion de la Communauté à Eurocontrol restent des étapes importantes pour la réalisation du ciel unique. Toutefois, l'adhésion de la Communauté conditionne la ratification par les Etats membres de la convention révisée ; malheureusement cette adhésion a été bloquée du fait d'un contentieux entre le Royaume Uni et l'Espagne au sujet de l'application de cette convention à Gibraltar. Il importe que ce différend soit rapidement résolu pour permettre une coopération efficace entre la Communauté et Eurocontrol.

3.2 L'efficacité de l'action réglementaire au sein d'Eurocontrol dépend de la séparation de ses fonctions de réglementation et de prestation de service. A défaut, Eurocontrol n'aurait ni la neutralité requise, ni la confiance de l'industrie et des autres prestataires de service, pour être en mesure d'assister la Commission pour la préparation et l'exécution de la réglementation communautaire. La bonne organisation des relations entre la Commission et Eurocontrol dépend de cette séparation des fonctions.

3.3 Même si la Communauté doit se donner ses propres objectifs et moyens pour mettre en place le ciel unique, le souci de la Commission est aussi d'éviter les doubles-emplois entre l'activité communautaire et celle d'Eurocontrol.

Pour éviter tout risque de duplication :

- La Commission confiera à l'Agence d'Eurocontrol les travaux d'expertise nécessaires à l'élaboration des règles communautaires.

- Afin d'assurer la cohérence avec le cadre pan-européen, la Commission souhaite que le règlement intérieur du comité du ciel unique permette la participation de l'Agence Eurocontrol comme expert dans ce comité.

- La Commission fera également appel à Eurocontrol, pour permettre à la Commission d'analyse des performances (PRC [7]) d'assurer l'examen et la comparaison des performances des services de la navigation aérienne, ainsi qu'à la Commission de réglementation de la sécurité (SRC [8]) d'élaborer des exigences dans le domaine de la sécurité, aussi longtemps que les aspects relatifs à la sécurité de la navigation aérienne ne pourront pas être pris en charge par l'Agence européenne de la Sécurité aérienne [9] qui est proposée par ailleurs.

[7] PRC : Performance Review Commission, instituée dans le cadre d'Eurocontrol.

[8] SRC : Safety Regulatory Commission, Commission de réglementation sur la sécurité, instituée dans le cadre d'Eurocontrol.

[9] Conformément à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes dans le domaine de l'aviation et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne (COM(2000) 595 final), le champ d'application de ce règlement prévoit d'englober initialement la conception, la construction, la maintenance et l'exploitation d'aéronefs et de produits aéronautiques, ainsi que les personnels et organisations associés. Ce champ devrait être étendu par la suite aux aspects concernant la sécurité dans l'exploitation des aéroports et la gestion du trafic aérien.

3.4 De cette façon, tout en faisant appel aux ressources existant au sein d'Eurocontrol, la Communauté préservera son autonomie de décision : l'assistance du Comité du ciel unique, composé de représentants des Etats membres, lui permettra d'une part de proposer, si nécessaire, le résultat des travaux techniques effectués par l'Agence Eurocontrol; il permettra également de rendre les avis requis sur les mesures présentées par la Commission dans le cadre des délégations de compétence accordées par le Conseil sur les mesures réglementaires spécifiques.

3.5 Ainsi la Communauté pourrait aller plus vite et plus loin qu'Eurocontrol pour répondre aux besoins et aux caractéristiques propres au trafic aérien dans l'espace aérien de la Communauté. L'adhésion de la Communauté à Eurocontrol constituera un élément essentiel pour assurer la cohérence des actions entre cette organisation internationale et la Communauté. En effet, l'organisation Eurocontrol permet de placer l'activité communautaire dans un cadre pan-Européen. Même si la Communauté a vocation à s'élargir dans les années qui viennent, et qu'il existe dès maintenant des accords associant un nombre croissant d'Etats tiers à la politique communautaire du transport aérien, Eurocontrol offre une plate-forme assurant la cohérence de l'espace aérien dans toute l'Europe géographique. Cela ne signifie pas que les mêmes exigences s'imposent dans l'ensemble de l'Europe, parce que des approches plus strictes sont nécessaires au coeur de l'Europe que dans les régions périphériques où les problèmes de congestion sont moindres. Toutefois, la Communauté, une fois membre d'Eurocontrol, partagera les orientations définies au sein de cette organisation, à l'élaboration desquelles elle aura participé. Les organes réglementaires de l'organisation pourront donner suite au travail préparatoire fait par l'Agence Eurocontrol dans le même sens et selon le même calendrier que ceux de la Communauté.

4. Développement des relations avec les milieux intéressés

4.1 Les travaux que la Commission a menés pour préparer le rapport du Groupe à Haut Niveau ont démontré l'utilité d'un large dialogue multilatéral avec les différents intérêts industriels et sociaux, mené en parallèle au Groupe à Haut Niveau dans le cadre d'un Groupe Industriel et Social. Aussi la Commission souhaite-t-elle préserver ce Groupe Industriel et Social et élargir sa mission à l'ensemble du transport aérien.

4.2 Cette concertation doit s'appliquer aussi pour assurer l'introduction rapide de nouvelles technologies et de nouvelles méthodes de travail dans la gestion du trafic aérien. Souvent il était malaisé de faire soutenir des projets, importants au niveau européen, par l'ensemble des partenaires industriels concernés - les prestataires de service, les compagnies aériennes, les aéroports et les fabricants d'équipement - de sorte qu'il n'y avait pas d'engagement collectif ni de calendrier consensuel. Lorsque la Commission consulte l'industrie et les opérateurs pour que ceux-ci donnent leur avis sur la vision commune de l'architecture du futur système européen, les méthodes et le calendrier pour la réaliser, elle évite la duplication des mécanismes efficaces existants au sein d'Eurocontrol.

4.3. Il faut également évaluer en permanence l'effet des mesures prises et pouvoir disposer d'éléments fiables et exhaustifs pour adapter les mesures en tant que de besoin. La Commission propose à la fois un dispositif de suivi et de contrôle classique, portant sur l'application des règles communautaires, et un mécanisme d'évaluation par les milieux intéressés. Pour cela, il est nécessaire de demander aux prestataires de services de navigation aérienne de fournir des rapports réguliers, ainsi que d'avoir recours à un examen constant des performances du système qui puisse suggérer des correctifs, correspondant aux fonctions assurées par la Commission d'examen des performances (PRC) adjointe à Eurocontrol.

5. Le soutien aux développements technologiques

5.1 Pour que le transport aérien en Europe se développe dans de bonnes conditions de sécurité et sans restrictions de capacité, il faut mettre en place rapidement de nouvelles technologies et méthodes de travail. Le futur contrôle aérien ne peut se réduire à une simple évolution des composantes actuelles ; il faut développer, avec l'industrie, une vision commune des changements nécessaires. Cet effort nécessite d'importants travaux de recherche et de développement, suivi d'un travail législatif pour introduire ces nouvelles technologies et procédures auprès des utilisateurs civils et militaires.

5.2 La Communauté devra stimuler les efforts pour introduire rapidement des nouvelles technologies, basées notamment sur la navigation par satellite précise rendue possible par le programme Galileo et sur la communication de données entre les avions et entre ceux-ci et le sol. Tout en amplifiant sa coopération avec Eurocontrol dans le domaine de la recherche, la Commission concentrera également les actions sous le sixième programme cadre de recherche et de développement technologique et sous le programme de réseaux transeuropéens de transport dans le domaine de la gestion du trafic aérien, sur l'introduction de nouvelles technologies permettant d'atteindre des meilleures planifications, des niveaux de ponctualité et de sécurité plus élevés.

5.3 L'augmentation de la capacité du système de contrôle aérien européen nécessite un financement dépassant ce qui est possible actuellement dans le cadre des programmes communautaires. La solidarité entre les utilisateurs devrait permettre de dégager les moyens financiers nécessaires en affectant une partie des redevances de navigation aérienne de route, payées par les compagnies aériennes au titre du système commun de redevances de route d'Eurocontrol, à la réalisation de ces projets, y compris en menant à bien une refonte de ce système de redevances pour y intégrer des critères de satisfaction d'objectifs de politique commune. Cette affectation ne dépasserait pas le produit des réductions de coût à réaliser par des augmentations de l'efficacité du système. La Commission examinera la possibilité d'organiser de cette manière l'affectation d'une partie de ces redevances de navigation aérienne de route à des actions visant à augmenter la capacité du contrôle aérien européen, en vue de réaliser des projets d'intérêt commun dans la période 2002-2005.

6. Propositions de la Commission pour la mise en oeuvre du ciel unique:

6.1 Outre la proposition de règlement fixant le cadre pour la création du ciel unique européen annexée à cette communication, la Commission transmet au Conseil et au Parlement européen les propositions suivantes:

- proposition de règlement sur la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen ;

- proposition de règlement sur l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien dans le ciel unique européen ;

- proposition de règlement sur l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien.

La Commission transmettra prochainement deux propositions complémentaires pour la réalisation du ciel unique :

- proposition pour une décision du Conseil sur la signature par la Communauté européenne du Protocole d'adhésion de la Communauté européenne à l'organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (EUROCONTROL) et son application provisoire, dès que les négociations seront terminées ;

- proposition d'extension des missions de l'Agence européenne de la sécurité aérienne à la réglementation de sécurité des services de contrôle aérien dans le ciel unique.

6.2 La Commission prend note du récent accord intervenu entre les autorités britanniques et espagnoles sur l'aéroport de Gibraltar qui se traduira au Conseil par une disposition spécifique sur le champ d'application des mesures nécessaires à la mise en oeuvre du ciel unique.

7. Conclusion

7.1 Le cadre communautaire offre les instruments de mise en oeuvre des orientations du Groupe à Haut Niveau : la création du ciel unique fait appel au même type d'initiatives que pour la création du marché unique. Toutefois le développement de ces initiatives suppose une expertise technique qui n'est pas disponible au sein des services de la Commission mais qui peut être utilisée dans le cadre de l'arrangement avec Eurocontrol ; il suppose également que le Conseil européen considère l'éventuelle constitution d'un cadre de coopération militaire.

7.2 La Commission propose donc au Parlement européen et au Conseil d'adopter la proposition de règlement. En outre, la Commission prendra toutes les initiatives appropriées pour que soit créé le cadre institutionnel nécessaire pour organiser la coopération militaire.

ANNEXE 1 Programme de travail

La présente annexe reprend en détail chacun des domaines dans lesquels la Commission, utilisant l'arrangement avec Eurocontrol spécifié dans cette communication, envisage de faire des propositions d'action et explique le contenu de ces actions par thème. Une liste synthétique des propositions prévues est reprise en annexe 2.

1. Sécurité

1.1 La sécurité constitue une exigence impérative qui doit être préservée et renforcée dans l'approche réglementaire qui se met en place. Toutes les mesures proposées dans la suite du texte intègrent cette contrainte absolue de maintenir et renforcer le niveau de sécurité.

1.2. Dans l'intervalle, la Commission envisage de faire des propositions en vue de :

* Rendre contraignantes [10], dans la mesure où elles présentent le caractère d'une réglementation obligatoire, les Exigences Réglementaires de Sécurité (ESARRs, Safety Regulatory Requirements) adoptées par la SRC ;

[10] Actuellement ces exigences réglementaires peuvent en théorie être transposées en droit communautaire dans le cadre de la Directive 93/65/CEE du Conseil du 19 juillet 1993, relative à la définition et à l'utilisation de spécifications techniques compatibles pour l'acquisition d'équipements et de systèmes pour la gestion du trafic aérien; mais, comme l'objet de cette Directive est d'imposer des conditions pour les appels d'offre de matériels, la possibilité réelle de transposer les ESARRs dans le droit communautaire est réduite aux exigences concernant les équipements et les systèmes.

* Appuyer la mise en oeuvre par les Etats membres de la réglementation en matière de sécurité et mettre en place un cadre garantissant que les scénarios de dégagement de capacités supplémentaires respectent les exigences de sécurité ;

* Etablir un système obligatoire et harmonisé de rapport sur les accidents pour les prestataires de services, basé sur un système « non punitif » de rapports par les contrôleurs.

2. Organisation et gestion de l'espace aérien

2.1. Le ciel de l'Europe sans frontières intérieures doit lui aussi être conçu comme un espace aérien sans frontières. Cette harmonisation implique en premier lieu d'adopter dans un texte juridique communautaire une base pour organiser l'espace aérien supérieur pour tous les Etats membres, et d'assurer la cohérence des organisations nationales de l'espace aérien inférieur.

2.2. La Commission envisage donc d'élaborer des propositions dans les domaines suivants :

* La définition des catégories d'espace aérien, y compris pour développer l'architecture de cet espace et le dessin des routes et des secteurs, ainsi que pour assurer la disponibilité d'informations fiables et complètes à la fois pour le régulateur et pour l'utilisateur de l'espace ;

* L'organisation de la gestion de l'espace aérien, dans une perspective permettant l'attribution des secteurs à des prestataires de service et l'organisation des transferts d'espace aérien entre prestataires ; la délimitation des secteurs d'espace aérien dévolus aux prestataires de service devra être cohérente avec la définition de l'espace aérien posée au niveau européen.

* Les règles pour organiser la gestion des flux de trafic (« flow management ») comportant le renforcement de la planification, des règles de priorité en cas de congestion, des itinéraires de délestage, et l'instauration d'un mécanisme de crise ; l'actuelle Unité de gestion des flux d'Eurocontrol (Central Flow Management Unit) constitue un outil intéressant et qui pourra être développé, en posant son mandat et ses tâches dans la réglementation communautaire.

* Des mécanismes pour renforcer la discipline dans l'usage de l'espace aérien, ainsi que pour intégrer les aéroports dans la gestion de l'espace aérien et améliorer la concordance entre les créneaux aéroportuaires et les créneaux d'espace aérien.

Ces propositions devraient fournir le cadre général et les grandes lignes des actions. La responsabilité pour la mise en oeuvre des textes adoptés par le Parlement européen et le Conseil dans les domaines ci-dessus devraient être confiée à la Commission qui se fera assister par un comité, le Comité du ciel unique, composé de représentants des Etats membres et permettant une représentation équitable des intérêts des utilisateurs civils et militaires.

3. Intégration des besoins militaires

3.1. L'utilisation de l'espace aérien doit être organisée de façon à reconnaître la spécificité des usages militaires de l'espace aérien. Sans toucher aux impératifs de défense, l'efficacité de l'utilisation de l'espace aérien justifie qu'il y ait une meilleure coordination entre ces deux catégories d'utilisateurs, civils et militaires.

Il convient de rappeler que l'action de réglementation de l'espace aérien, bien que relevant des compétences de la Communauté européenne, n'exclut pas la participation des militaires au processus de décision communautaire. Il appartient à chaque Etat d'organiser sa représentation dans les instances du Conseil et celui-ci décide, en fonction du contenu de la proposition, de l'instance compétente au sein de son organisation.

Par ailleurs, la Commission utilisera, pour la mise en oeuvre des règles qui auront préalablement été définies par le législateur communautaire, le Comité du ciel unique qui assistera la Commission, mais qui permettra aussi de prendre en compte les différents intérêts, civils et militaires. Cette prise en compte des intérêts militaires dans les travaux du comité facilitera la cohérence avec les activités du CMIC [11] au sein d'Eurocontrol et donc préviendra toute duplication entre Eurocontrol et la Communauté sur cet aspect.

[11] CMIC : Civil and Military Interface standing Committee / Comité permanent d'interface civile - militaire, dans le cadre d'Eurocontrol.

3.2. Toutefois, il serait utile que la prise en compte des besoins militaires soit poursuivie en recourant à tout instrument approprié pour toute question concernant la circulation aérienne et les services de navigation aérienne à des fins exclusivement militaires. En effet, la coopération militaire devrait pouvoir offrir la possibilité d'exploiter de manière plus efficace des espaces aériens qui ne pourront plus être réservés à un usage exclusivement militaire. Cette coopération porterait sur la formation, l'entraînement et les réglementations spécifiques aux opérations militaires. Pour ce faire, les conclusions de Helsinki pourraient être complétées pour mettre en place une instance compétente en matière de circulation opérationnelle militaire.

Pour assurer la cohérence des actions, il serait souhaitable que les militaires qui seront impliqués dans les travaux du Comité du ciel unique (soit y participant directement soit en étant consultés avant la fixation de la position de leur Etat membre) soient ceux qui siègeraient dans une telle instance de la circulation opérationnelle militaire.

L'intégration de la composante militaire dans la gestion commune de l'espace aérien européen aurait pour objectif notamment de permettre la mise en oeuvre cohérente et harmonisée du concept d'utilisation flexible civile/militaire de l'espace aérien. Cette gestion commune devra également se traduire par une plus forte intégration des contrôles aériens militaire et civil.

3.3. En parallèle, il serait souhaitable de définir un programme des mesures destinées à stimuler l'intégration des besoins civils et militaires, y compris avec des soutiens financiers et sur base de volontariat et de coopération. Cela devrait notamment comprendre le déplacement des activités militaires d'entraînement vers des zones à plus faible trafic civil, le développement de la coopération entre les forces armées aériennes pour utiliser conjointement des secteurs aériens transnationaux pour les exercices, l'équipement des avions militaires en matériel permettant des gains de capacité (par exemple en réduisant la distance minimale à maintenir verticalement entre deux avions [12]), la relocalisation de certaines bases aériennes militaires.

[12] Système RVSM, en cours de développement pour les aéronefs civils, et permettant de considérables gains de capacité.

3.4. Certaines de ces mesures ne sont pas neutres financièrement. L'effort de financement devra être évalué et la Commission pourrait examiner les implications financières de ces mesures.

4. Systèmes et opérations

4.1. La Communauté possède les mécanismes décisionnels permettant une harmonisation et une normalisation au niveau européen. Pour cela, elle doit poser dans un texte le principe de normalisation y compris sur sa propre initiative (en respect avec les engagements internationaux déjà souscrits), en modifiant ou remplaçant la Directive 93/65 ; il sera également nécessaire d'inscrire dans un instrument juridique les exigences essentielles, notamment en termes de sécurité. L'objectif est de mettre en place un outil efficace et complet, mais aussi rapide et souple pour définir et mettre en oeuvre de façon harmonisée au niveau européen les réglementations techniques nécessaires. Le Comité du ciel unique, qui devrait entre autres remplacer l'actuel comité institué par la Directive 93/65, sera un instrument indispensable au succès de cette action.

4.2. La constitution d'un espace aérien commun intégré implique de pouvoir développer au niveau européen les solutions techniquement et commercialement les meilleures, les plus adaptées aux besoins des utilisateurs de l'espace aérien et, plus largement, des passagers. Cela sous-entend de mettre en place à la fois des mécanismes garantissant un examen et une évaluation, technique et économique, des nouveaux systèmes et techniques ; ces mécanismes doivent être complets et impartiaux et fournir à l'industrie des éléments de choix clairs et exhaustifs. Il est nécessaire d'élaborer au niveau communautaire un processus de diagnostic répondant à ce besoin en impliquant la PRC et sur base de la consultation de l'industrie.

4.3. La Communauté peut en ce domaine apporter un soutien déterminant, non seulement en aidant à mettre en place le mécanisme et les structures et en définissant un calendrier, mais également en reconsidérant ses propres processus d'aide financière (programme des réseaux trans-européens (RTE) en particulier), afin d'obtenir une meilleure intégration de l'amont vers l'aval et une synergie réelle entre les divers instruments financiers communautaires. Il faut ici souligner l'importance spécifique d'insister dans la sélection des projets RTE sur la prédominance de l'intérêt européen et de considérer le critère d'interopérabilité comme un critère majeur pour la sélection et l'évaluation des projets.

4.4 Le 5ème Programme-Cadre de recherche et développement de l'Union (1998-2002) soutient des projets de recherche et de développement sur le contrôle du trafic aérien. Dans sa proposition pour le prochain programme-cadre de recherche (2003-2006), la Commission a inclus la recherche aéronautique comme une des priorités, notamment en vue de l'accroissement de la capacité et de la sécurité du système de transport aérien en soutien à l'établissement du Ciel unique européen. Les systèmes de contrôle et de gestion du trafic aérien constituent un domaine où des actions de recherche communautaires présentent une valeur ajoutée européenne, en contribuant à éliminer la fragmentation et à mieux coordonner les efforts de recherche et développement en Europe. Les actions communautaires de recherche devraient aussi être un levier pour augmenter les efforts de recherche dans les Etats Membres.

4.5 La Commission entend de cette manière encadrer des projets d'importance européenne, tels que la navigation par satellite (Galileo), le traitement des plans de vol (FDP), la communication de données et la disponibilité des informations aéronautiques et les outils de planification.

5. Fonctionnement de la prestation de service

5.1. La Communauté se doit de fournir un cadre de régulation économique permettant une satisfaction optimale des besoins des usagers. Les Etats membres restent maîtres en matière de statut des prestataires de services de navigation aérienne. En revanche, quelles que soient les solutions nationales, il faut garantir un cadre communautaire qui impose les mêmes obligations et offre les mêmes possibilités à tous les prestataires. Ces dispositions couvriront les relations entre les prestataires de services et le régulateur (distinction et transparence), entre les différents prestataires (coopération), entre ces prestataires et les utilisateurs de l'espace aérien (consultation) et entre les prestataires de services et les autres opérateurs y compris les militaires (co-ordination).Il faudra clarifier le rôle et les obligations de chacune des fonctions liées à la prestation de services et à l'établissement et la gestion d'équipements et des systèmes pour la navigation aérienne, afin que soit toujours garantie la sécurité. Dans ce contexte, il faudra établir un régime commun de performance pour assurer que les services seront dégagés selon les besoins à l'échelle communautaire.

5.2. La Commission envisage de proposer dans ce cadre de mettre en place un système d'autorisations pour la prestation de services de navigation aérienne civile, en posant au niveau européen les conditions minimales pour l'exercice de cette fonction et en laissant aux Etats membres le soin de mettre en oeuvre ce système. Cela devrait permettre de faire respecter les grands principes communautaires et d'arriver à une harmonisation des conditions les plus essentielles devant peser sur les prestataires de services, tout en respectant le droit des Etats membres à déterminer le statut et la structure de prestataire les mieux adaptés à leurs spécificités nationales. Ceci devrait également faciliter la coopération entre prestataires de services, chacun d'entre eux devant respecter les mêmes règles et pouvant, de ce fait, avoir une vision claire des droits et obligations des autres.

5.3. En parallèle, la Commission a l'intention de proposer d'apporter, dans le contexte du système commun de redevances de route d'Eurocontrol, des modifications à la structure de la rémunération de l'usage de l'espace aérien en vue d'inclure des incitations à l'efficacité pour les prestataires de service ainsi que des incitations à l'optimisation de la capacité du système dans son ensemble pour les prestataires et les utilisateurs ; l'inclusion d'autres facteurs, telles que les considérations environnementales, devrait être examinée ainsi que la Commission l'a indiqué dans sa communication "Transport aérien et protection de l'environnement" [13].

[13] Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Les transports aériens et l'environnement (COM(1999) 640 final)

5.4. Enfin, il faudra définir, sur base des principes établis dans le Traité CEE, le cadre communautaire applicable aux services annexes [14] (ancillary services). La Commission envisage dans un second temps de faire des propositions spécifiques sur ces services.

[14] Fourniture des infrastructures de communication, navigation et surveillance, des services météo destinés aux utilisateurs de l'espace aérien, des services de recherche et sauvetage et des services d'information aéronautique.

6. Aspects sociaux

6.1. Le manque de contrôleurs aériens devrait s'amplifier dans les années à venir du fait de la pyramide des âges dans cette profession. La solution à ce problème relève des prestataires de service et des niveaux de performance fixés dans la réglementation communautaire. Toutefois, la Communauté peut contribuer, en liaison avec Eurocontrol, à identifier les raisons qui font obstacle au recrutement de nouveaux contrôleurs.

6.2. Au-delà du nombre de contrôleurs, le rapport du Groupe à Haut Niveau met en lumière un phénomène inquiétant de disparités entre les procédures et les formations, interdisant de fait une réelle mobilité des personnels en Europe et empêchant toute souplesse. L'harmonisation au niveau communautaire des licences des contrôleurs aériens, ainsi que l'harmonisation progressive des formations, pourrait se révéler une solution. La Commission demandera à l'Agence Eurocontrol d'étudier cette option.

6.3. Les contrôleurs aériens disposent d'une expertise irremplaçable sur le fonctionnement des systèmes et des techniques. Cette expertise ne paraît pas pour l'instant valorisée à sa pleine capacité. Il serait nécessaire d'associer beaucoup plus étroitement les contrôleurs et, d'une manière générale, les personnels parties prenantes de la navigation aérienne, à deux niveaux de réflexion :

* Dans l'évaluation des nouveaux systèmes et nouvelles techniques, par exemple dans le mécanisme de diagnostic (voir supra) ;

* Dans la vision globale du cadre régissant la navigation aérienne, en étendant au secteur de la navigation aérienne le dialogue social européen existant déjà pour les autres secteurs du transport aérien.

ANNEXE 2 Liste des propositions à élaborer

Première étape :

- Définir l'espace aérien supérieur européen et l'interface avec l'espace aérien inférieur, en incluant également les règles de gestion de cet espace aérien supérieur ; cette proposition pourrait prévoir de renforcer la gestion des flux par la CFMU [15];

[15] CFMU : Central Flow Management Unit, Unité Centrale de Gestion des Flux au sein d'Eurocontrol coordonnant au niveau pan-européen la gestion des flux de trafic aérien.

- Remplacer la Directive 93/65 [16]par un texte sur la réglementation technique, et permettant l'adoption rapide au niveau communautaire de normes et de standards pour la navigation aérienne;

[16] Directive 93/65/CEE du Conseil du 19 juillet 1993, relative à la définition et à l'utilisation de spécifications techniques compatibles pour l'acquisition d'équipements et de systèmes pour la gestion du trafic aérien.

- Elaborer une proposition harmonisant les droits et les obligations des prestataires de services de navigation aérienne, comprenant notamment les exigences essentielles au niveau européen à respecter par les propriétaires /gestionnaires des systèmes de navigation aérienne et par les prestataires de services de navigation aérienne, et la livraison d'autorisations pour les prestataires de service ; la Commission souhaite y inclure des propositions concernant les redevances de route, notamment pour prendre en compte la notion de performances ; il serait utile d'y adjoindre des possibilités d'évaluation, pour fournir l'input nécessaire notamment pour la réflexion sur les redevances de route ;

- Adhésion de la Communauté à Eurocontrol, en vue notamment de permettre l'entrée en vigueur de la convention révisée Eurocontrol ;

- Arrangement avec Eurocontrol, détaillant les modalités de coopération loyale nécessaires pour mettre en place le ciel unique et développer une synergie réelle et efficace avec Eurocontrol.

Deuxième étape :

(Selon l'état d'avancement de la première étape)

- Développement des nouveaux concepts de free routing et d'espace aérien flexible ;

- Harmonisation de l'accès à la profession de contrôleur aérien ;

- Aspects économiques complémentaires (par exemple les services annexes, «ancillary services ») ;

- Actions pour développer une approche plus européenne sur les nouvelles techniques et technologies.