EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le secteur ferroviaire revêt une importance stratégique pour l’Union européenne. Il apporte une contribution essentielle à l’économie européenne dans son ensemble et à l’emploi, occupant directement plus de 900 000 personnes, dont environ 500 000 dans les entreprises ferroviaires et quelque 400 000 chez les gestionnaires de l’infrastructure (à la fin de 2018).

Le transport ferroviaire est un élément clé de la stratégie mise en place par l’Union pour améliorer la durabilité du secteur des transports, garantir la cohésion économique et sociale et assurer la connectivité entre les Européens, tant entre les États membres qu’au niveau national. Le secteur ferroviaire, vecteur d’une mobilité propre et d’une efficacité élevée, contribue de manière importante au bouquet de transports de l’Union. Par conséquent, en tant que mode de transport le plus durable et le plus respectueux de l’environnement, le transport ferroviaire a un rôle essentiel à jouer dans la réalisation des objectifs du pacte vert.

En 2018, quelque 1,6 milliard de tonnes de fret et 7,1 milliards de voyageurs ont été transportés sur les chemins de fer européens. La même année, les volumes du trafic de voyageurs dans l’Union avaient atteint 400 milliards de voyageurs-km sur un total d’environ 5 000 milliards pour tous les modes de transport terrestre confondus. Le trafic ferroviaire de voyageurs est essentiellement national, 7 % seulement du trafic ayant été de nature transfrontière en 2018.

En 2018, les volumes de trafic de fret dans l’Union ont atteint 435 milliards de tonnes-km sur un total de 2 300 milliards pour tous les modes de transport terrestre confondus. Environ la moitié du fret ferroviaire total est de nature transfrontière. Cette caractéristique confère au fret ferroviaire une forte dimension européenne.

Depuis le début de 2020, la pandémie de COVID-19 a eu de fortes répercussions sur le transport ferroviaire dans l’Union. Le trafic ferroviaire de voyageurs et de marchandises a diminué en raison de restrictions imposées à la mobilité et de la baisse de la demande de transport qui en a résulté. Pendant la première période de la pandémie au printemps 2020, les exploitants ferroviaires ont interrompu le trafic de la plupart des trains internationaux de transport de voyageurs. Au cours de la première vague de la pandémie, le nombre de voyageurs en trafic ferroviaire intérieur a diminué de 90 % par rapport à l’année précédente. Quelques exploitants, notamment de nouveaux arrivants, ont dû cesser leurs activités tandis que les opérateurs de fret ferroviaire ont fait état d’une forte baisse des volumes transportés en raison du ralentissement, voire de l’arrêt, de la production dans de nombreux secteurs sous l’effet de la pandémie. Tout au long de l’été 2020, la demande et les volumes de transport, tant de voyageurs que de marchandises, se sont maintenus à de faibles niveaux.

À l’automne 2020, une deuxième vague de la pandémie a contraint de nombreux pays à prendre de nouvelles mesures restrictives concernant la mobilité des citoyens. La troisième vague de la pandémie a entravé la reprise rapide du trafic ferroviaire, notamment en ce qui concerne les services de transport de voyageurs. En octobre et novembre 2020, les États membres ont imposé de nouvelles restrictions à la mobilité, qui ne seront levées que partiellement et progressivement au cours de l’année 2021. Le nombre de voyageurs n’a pas encore retrouvé les niveaux d’avant la pandémie et le temps nécessaire pour y parvenir pourrait être plus long que prévu, en particulier pour le trafic commercial de voyageurs. Les retombées de la pandémie sur le secteur des transports continuent ainsi d’être importantes. L’apparition à l’automne 2021 d’Omicron, le nouveau variant extrêmement contagieux du virus de la COVID-19, dont les caractéristiques demeurent inconnues par rapport aux variants précédents, suscite des préoccupations quant à une quatrième vague de la pandémie et un durcissement des mesures de confinement.

Le 7 octobre 2020, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2020/1429 arrêtant des mesures pour un marché ferroviaire durable compte tenu de la propagation de la COVID-19. Ce règlement avait pour but de permettre aux parties prenantes du secteur ferroviaire de mieux faire face aux conséquences financières de la pandémie de COVID-19 et de répondre à leurs besoins urgents de liquidités, en réduisant, remettant ou reportant le paiement des redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service.

Ces mesures de soutien s’appliquaient aux paiements des redevances qui étaient dus au cours de la période de référence fixée à l’article 1er du règlement, à savoir du 1er mars 2020 au 31 décembre 2020 (ci-après la «période de référence»). Le champ d’application a été limité à cette période pour faire en sorte que les mesures ne soient appliquées que pendant la durée nécessaire.

En vertu de l’article 5 du règlement (UE) 2020/1429, la Commission a été habilitée à adopter des actes délégués pour prolonger la période de référence d’une durée maximale de six mois lorsqu’elle constate, au vu des données fournies par les gestionnaires de l’infrastructure, une baisse persistante du trafic ferroviaire manifestement liée à la propagation de la COVID-19. La période de référence pouvait être prolongée jusqu’au 14 avril 2022.

La Commission a exercé cette délégation de pouvoir à deux reprises et a prolongé la période de référence jusqu’au 31 décembre 2021. Le pouvoir d’adopter des actes délégués pour prolonger la période de référence a été conféré à la Commission pour une période d’un an à compter du 13 octobre 2020. Cette période de délégation est maintenant arrivée à expiration.

Il ressort des données fournies à la Commission par les gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire dans l’Union, lesquelles couvrent la période allant jusqu’en septembre 2021, que la pandémie a plus durement frappé le segment des services de transport de voyageurs, en particulier celui des services commerciaux de transport de voyageurs, avec une réduction significative de l’offre dans tous les États membres, cette offre n’ayant pas retrouvé les niveaux de 2019. Le nombre de trains de voyageurs circulant sur le réseau dans le cadre d’obligations de service public (ci-après les «OSP») entre janvier et septembre 2021 est comparable à celui enregistré au cours de la même période en 2019, alors qu’en 2020, ce nombre avait diminué de 7,8 % par rapport à 2019. En revanche, le nombre de trains commerciaux de transport de voyageurs entre janvier et septembre 2021 était toujours en recul de 21,5 % par rapport à la même période en 2019, ce qui indique une absence de reprise par rapport à la même période en 2020, lorsque ce nombre avait diminué de 23,3 % par rapport à 2019. Le nombre de trains de marchandises circulant sur le réseau était toujours en recul de 2,5 % par rapport à la même période en 2019. Des tendances similaires peuvent être observées lorsque le trafic est exprimé en trains-km. Entre janvier et septembre 2021, les services de transport de voyageurs relevant d’OSP exprimés en trains-km ont diminué de 5,2 % par rapport à la même période en 2019. En 2021, les services commerciaux de transport de voyageurs exprimés en trains-km étaient toujours en recul de 25,6 % par rapport à la même période en 2019, dans la continuité du (faible) niveau déjà atteint en 2020. Le nombre de trains-km pour les trains de marchandises circulant sur le réseau a montré quelques signes de reprise, mais est resté en recul de 2,6 % entre janvier et septembre 2021 par rapport à la même période en 2019. Il s’ensuit que la diminution du niveau du trafic ferroviaire due à la pandémie de COVID-19 persiste.

Il est par conséquent nécessaire de modifier le règlement (UE) 2020/1429 afin de prolonger encore la période de référence.

En raison du caractère persistant de la pandémie et du caractère imprévisible des évolutions futures, il est également nécessaire de conférer à la Commission le pouvoir de prolonger de nouveau la période susmentionnée d’une durée maximale de six mois, conformément au cadre juridique existant.

Il est dès lors proposé de prolonger la période de référence jusqu’au 30 juin 2022 et de conférer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués pour prolonger ladite période jusqu’au 31 décembre 2023. Il est également proposé que la délégation de pouvoir prenne fin à la même date, soit le 31 décembre 2023. Toutes les autres dispositions du règlement en vigueur demeurent inchangées.

En raison du caractère imprévisible de la propagation de la COVID-19 et, en particulier, de l’apparition soudaine de nouveaux variants, il a été impossible d’adopter des mesures appropriées à temps. En vertu du règlement (UE) 2020/1429, la Commission est tenue de fonder son éventuelle décision de prolonger la période de référence sur les données fournies par les gestionnaires de l’infrastructure une fois que la moitié de la prolongation de la période de référence s’est écoulée. La Commission n’a pas été en mesure d’adopter une nouvelle prolongation de la période de référence avant l’expiration de la période de délégation puisque les données nécessaires n’étaient pas encore disponibles à ce moment-là.

Pour éviter des lacunes dans l’application des mesures après le 31 décembre 2021 (la fin de la période de référence actuelle), le présent règlement devrait aussi couvrir la période précédant son entrée en vigueur. Compte tenu de la nature des mesures prévues par le présent règlement, une application rétroactive n’entraîne pas de violation de la confiance légitime des personnes concernées.