Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission "Nouvelles programmations régionales 1997-1999 au titre de l'objectif 2 des politiques structurelles communautaires - Priorité à la création d'emplois"»

(98/C 235/09)

Le 17 novembre 1997, la Commission, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 21 avril 1998 (rapporteur: M. Masucci).

Lors de sa 355e session plénière des 27 et 28 mai 1998 (séance du 27 mai), le Comité a adopté par 114 voix pour et une abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. La Commission a présenté en novembre dernier une communication dans laquelle sont présentées les nouvelles programmations régionales au titre de l'objectif 2, qui devront être réalisées au cours de la seconde période de programmation, c'est-à-dire d'ici 1999, dans les régions touchées par le déclin industriel.

Le document est le fruit de l'examen de 65 nouveaux documents uniques de programmation (DOCUP) et d'un cadre communautaire d'appui (CCA) en ce qui concerne l'Espagne.

Sont exclus de l'analyse les DOCUP pour l'Autriche et la Suède, ces pays ayant opté pour une programmation quinquennale ().

1.2. La communication à l'examen synthétise les résultats auxquels on espère arriver en termes de développement économique, et en particulier de retombées sur l'emploi.

Selon ce qui est indiqué par les États membres, la mise en oeuvre de ces programmes permettra la création ou le maintien de 880 000 emplois, concentrés à concurrence de 90 % (801 000) en Grande-Bretagne, en France, en Allemagne, en Espagne et en Italie.

1.3. Les mesures prévues sont essentiellement de quatre types:

- soutien à la croissance et à la compétitivité des activités industrielles et commerciales, avec une attention particulière pour les PME (47,4 % des dépenses);

- programmes de formation et de recyclage des travailleurs visant à les orienter vers les nouvelles technologies (33,8 % des dépenses);

- actions de réhabilitation et d'amélioration des zones urbaines et industrielles dégradées (12,3 % des dépenses);

- protection de l'environnement et promotion des technologies propres et du tourisme «écologique» (5,2 %).

La priorité absolue des nouvelles programmations 1997-1999 de l'objectif 2 devra être, selon ce qu'a indiqué la Commission dans la note d'orientation transmise aux États membres le 30 avril 1996 (), la création d'emplois. Cet objectif devra être réalisé en améliorant les structures de production et le niveau de qualification de la main-d'oeuvre.

1.4. La Commission a donc examiné tous les plans à la lumière de ces objectifs, en évaluant dans quelle mesure les priorités avaient été prises en considération, la qualité du secteur intéressé, la cohérence entre les objectifs déclarés et les ressources, l'évaluation chiffrée et objective des retombées sur l'emploi et l'impact sur l'environnement de la stratégie et des actions choisies.

1.4.1. Il a également été tenu compte des principes du partenariat et de l'additionnalité.

En particulier, les plans devaient témoigner d'un engagement à responsabiliser le plus possible les partenaires sociaux et de l'existence de liens entre les programmations de l'objectif 2 et d'autres initiatives de relance économique dans la région intéressée.

En ce qui concerne l'additionnalité, chaque État membre était tenu de garantir un niveau de dépenses global analogue à celui de la période 1994-1996.

1.5. Par rapport à la période 1994-1996, la liste des régions éligibles à l'objectif 2 est essentiellement restée inchangée, de même que le pourcentage de la population concernée (16,4 %).

Les crédits disponibles ont été fixés à 8 288 millions d'écus (prix 1997), avec une croissance réelle de 13,8 % par rapport à la période précédente. À ces ressources, il convient d'ajouter 859 millions d'écus non utilisés jusqu'en 1996, ce qui porte le montant des crédits disponibles à 9 147 millions d'écus.

2. Les problèmes relevés

2.1. La Commission reconnaît que les expériences de la période précédente ont été mises à profit dans la définition des nouveaux DOCUP.

En outre, on relève une grande continuité en termes stratégiques entre les anciennes et les nouvelles programmations.

La présentation des objectifs a été généralement claire et exhaustive; quatre ou cinq objectifs stratégiques ont été choisis dans certains cas en fonction d'une vision intégrée du développement économique, et dans d'autres cas en privilégiant des dimensions horizontales, telles que la compatibilité avec l'environnement et l'égalité des chances.

2.2. S'agissant de l'adéquation entre les mesures et les objectifs stratégiques indiqués, la Commission relève que, dans quelques cas, la gamme très vaste d'interventions a rendu les complémentarités et les synergies plus difficiles.

2.2.1. En particulier, ce sont les actions de formation qui ont manqué de précision, ce qui est «sans doute en partie imputable au caractère horizontal des actions relatives aux ressources humaines» ().

La Commission note toutefois que «l'intégration des actions du Feder et du FSE s'est quelque peu améliorée» ().

2.2.2. En revanche, la Commission a relevé des carences plus graves dans les plans présentés initialement, en raison de «l'insuffisance de l'évaluation chiffrée des objectifs et des résultats, y compris les effets sur l'emploi, et l'absence de données de base» ().

En particulier, la Commission signale que le cadre méthodologique transmis aux États membres pour une évaluation ex ante des effets sur l'emploi a été généralement peu utilisé.

2.2.3. En revanche, une plus grande attention a été portée aux questions environnementales: la plupart des plans contenaient une évaluation environnementale stratégique, et dans certains cas, des informations complètes et détaillées sur chaque mesure prévue ont été fournies.

2.3. Malgré l'engagement déclaré de garantir le respect du partenariat dans la plupart des plans, les modalités de participation n'ont pas toujours été clairement définies.

2.4. Enfin, le caractère insuffisant des informations et la difficulté à vérifier les données n'ont pas permis un contrôle satisfaisant du respect de l'additionnalité.

Pour cette raison, on a introduit dans les décisions d'approbation des DOCUP une clause «suspendant les versements communautaires après la première avance jusqu'à la vérification ex ante de l'application du principe d'additionnalité» ().

2.5. Pour certaines de ces carences, il a toutefois été possible d'intervenir au niveau des négociations entre Commission et États membres, avec des résultats appréciables aux fins de l'amélioration de la qualité et de l'efficacité des plans, «notamment sur la base des résultats de l'évaluation [et de] la priorité absolue de la création d'emplois» ().

Dans certains cas, on a donné plus d'importance aux mesures les plus prometteuses aux fins du soutien à l'emploi; dans d'autres cas, les programmations ont été complètement redéfinies.

3. Observations générales

3.1. Le document de la Commission revêt une importance particulière pour différentes raisons, en premier lieu parce qu'il concerne la dernière période d'application de l'objectif 2 tel qu'il est actuellement structuré.

3.1.1. En effet, comme chacun sait, la réforme des Fonds structurels annoncée dans l'«Agenda 2000» prévoit une révision en profondeur de la politique structurelle.

Les sept objectifs actuels devraient être réduits au nombre de trois, à savoir deux objectifs régionaux et un objectif destiné exclusivement aux ressources humaines.

Pour la période 2000-2006, la Commission prévoit une dotation annuelle moyenne légèrement inférieure à celle qui sera disponible en 1999, tandis que le seuil de 75 % du PIB pour les régions comprises dans le nouvel objectif 1 fera l'objet d'une application plus rigide.

3.1.2. En outre, il est prévu de passer du pourcentage actuel de 51 % de la population concernée par les objectifs 1 et 2 à 35-40 %. Cela signifie que certaines zones devront être exclues. Compte tenu du fait également que les nouveaux objectifs 1 et 2 verront confluer tous les programmes d'initiative communautaire, à l'exclusion de ceux qui sont destinés aux ressources humaines et qui formeront le nouvel objectif 3, cela veut dire que certaines zones pourraient ne plus bénéficier d'aucun soutien structurel - à l'exception de celui que pourront apporter le Fonds social et des initiatives communautaires résiduelles - après 1999. Pour ces zones, les interventions évoquées dans la communication à l'examen revêtent donc une importance encore accrue.

3.2. Le deuxième motif d'intérêt de la communication réside dans le fait que les modalités suivies pour arriver aux DOCUP approuvés pour 1997-1999 et les mesures prévues doivent faire l'objet d'une évaluation minutieuse, afin de mener à bien une réforme des Fonds structurels toujours plus transparente et plus efficace.

En ce sens, les éléments suivants peuvent revêtir une importance particulière:

- en ce qui concerne les modalités de construction des programmes, le contrôle de l'exercice du partenariat horizontal;

- en ce qui concerne les contenus, le choix de projets innovateurs et de développement local;

- en ce qui concerne les objectifs, la création d'emplois effectifs supplémentaires et durables.

3.3. La troisième source d'intérêt - dans l'absolu la plus importante - réside précisément dans la contribution que les programmes contenus dans les DOCUP présentés peuvent apporter à l'effort de création et de préservation de l'emploi, qui est devenu la priorité absolue des politiques communautaires.

4. L'évaluation

4.1. Les programmations présentées dans la communication à l'examen peuvent donc être évaluées:

- dans une optique de contrôle par rapport aux résultats des périodes précédentes, à la lumière des problèmes apparus lors des gestions passées de l'objectif 2;

- en les projetant dans l'avenir, à la lumière de ce qui est prévu dans l'«Agenda 2000» pour la réforme de la politique structurelle ().

4.2. La comparaison avec le passé

4.2.1. Tout d'abord, il convient de vérifier si la programmation 1997-1999 a enregistré des améliorations par rapport aux programmations précédentes.

À cet effet, il peut être utile d'utiliser comme grille d'analyse les questions qui se sont dégagées du forum européen sur la cohésion d'avril 1997, au cours duquel ont été examinés et discutés des rapports concernant la gestion des Fonds structurels ().

4.2.2. À cette occasion, le débat sur l'objectif 2 a fait apparaître certains problèmes de fond. Sur le plan général, l'intervention des Fonds structurels dans les régions en déclin industriel, quoiqu'elle ait eu un rôle important dans l'ajustement structurel au cours des dernières années (par exemple au cours de la période 1989-1993, 500 000 emplois nets ont été créés), a vu ses effets limités en raison de la dimension trop réduite de certaines zones, qui dans certains cas n'a pas permis une approche intégrée efficace.

La durée limitée dans le temps (2 ans) a privilégié des interventions à court terme, au détriment d'une vision stratégique du développement.

4.2.3. En ce qui concerne en particulier le contenu des programmes et leur application, le fait que, souvent, les PME ne parviennent pas à suivre les évolutions du marché et de l'innovation et ne produisent donc pas une valeur ajoutée régionale appréciable a constitué un obstacle sérieux à une véritable reconversion de ces zones.

Un changement important s'est toutefois poursuivi: dans le contenu des programmes, on a donné la priorité à des facteurs immatériels (développement des entreprises, innovation, formation et qualification professionnelle, protection de l'environnement), par opposition aux facteurs physiques, à savoir les infrastructures de base.

L'attention accordée à la RDT et à l'innovation est elle aussi importante, mais il faut être attentif à ce que les investissements ne soient utilisés pour répondre davantage à l'offre d'innovation qu'aux besoins réels des PME.

4.2.4. Un des principaux éléments positifs des Fonds structurels réside dans le fait qu'ils ont eu pour conséquence que les régions s'engagent à veiller au développement de façon permanente et organisée.

Il reste - ce qui est un facteur positif - de grandes différences en termes de méthodes de gestion, lesquelles sont influencées par les traditions administratives.

En outre, les administrations centralisées éprouvent encore des difficultés à accepter l'approche «du bas vers le haut» du développement régional.

4.2.5. Un autre grand avantage est celui d'avoir développé le partenariat horizontal et une meilleure cohérence avec les autres interventions nationales et régionales.

La création du partenariat dans certaines zones reste difficile à réaliser en raison du caractère peu habituel des relations entre autorités publiques et milieux socioéconomiques.

Par le passé, le secteur privé a été presque toujours absent de la définition des programmes, à laquelle ont participé des acteurs publics et parapublics.

4.2.6. D'autres questions importantes concernent la gestion des programmes.

Les modifications et les ajustements qui sont pratiqués tiennent plus à des éléments financiers qu'à des changements de priorités du développement régional.

Cela est notamment imputable à l'absence de toute surveillance et à une dimension temporelle trop brève.

Nombreux sont les projets qui ne fixent pas d'objectifs opérationnels en termes de réalisation et d'impact. La sélection sur la base de ces critères a été l'exception plutôt que la règle.

Enfin, dans plusieurs cas, l'additionnalité a constitué un problème: les fonds disponibles n'ont pas été utilisés précisément parce que les autorités régionales et nationales éprouvaient des difficultés à ajouter des ressources aux ressources communautaires.

4.2.7. Dans les conclusions de la communication à l'examen, la Commission relève que les nouvelles programmations 1997-1999 offrent plus d'incitations aux investissements qui favorisent une croissance basée sur un emploi intensif de la main-d'oeuvre et un développement durable.

Une plus grande attention est prêtée aux actions de formation et de recyclage, à la promotion de l'esprit d'entreprise et à la promotion de la RDT.

En outre, on prête une attention nouvelle au renforcement des services au niveau local, qui représentent un important gisement d'emplois.

4.2.7.1. Dans l'ensemble, on note une approche intégrée positive entre initiatives communautaires, nationales et locales, ce qui est la condition préalable nécessaire pour optimiser l'utilisation des ressources et obtenir de meilleurs résultats.

4.3. La réforme des Fonds structurels et les aides d'État à finalité régionale

4.3.1. Selon ce qu'a annoncé la Commission dans l'«Agenda 2000», les nouveaux programmes de l'objectif 2 «devront viser la diversification économique, y compris dans les régions fortement dépendantes d'un seul secteur économique en déclin» ().

Il est ensuite ajouté que, «à cette fin, il faudra renforcer le soutien aux PME et à l'innovation, privilégier la formation professionnelle, le potentiel local de développement, la protection de l'environnement et la lutte contre l'exclusion sociale ... L'investissement en ressources humaines doit être renforcé [...] à partir d'une stratégie d'anticipation et d'activation du marché du travail».

4.3.1.1. La Commission souhaite également que «des critères d'éligibilité communautaires plus simples, transparents et spécifiques aux divers types de zones visées par le nouvel objectif 2 soient élaborés». Les différents Fonds (Feder, FSE, FEOGA, IFOP) interviendront ensemble dans le cadre d'un programme unique par région.

4.3.1.2. L'objectif final consistera à concentrer les ressources dans les régions les plus touchées sur le plan communautaire.

Les zones actuellement éligibles aux objectifs 2 ou 5b et qui ne le seront plus au regard des futurs critères de sélection bénéficieront d'un soutien limité pour faciliter la transition.

Aux fins de la simplification des modalités de fonctionnement, la Commission annonce également qu'il y aura un unique programme pluriannuel pour chaque région des objectifs 1 et 2, une répartition précise des responsabilités entre pouvoirs nationaux, autorités régionales et locales et Commission, des contrôles rigoureux et une surveillance minutieuse des résultats.

4.3.2. Il faut également prendre en considération les nouvelles lignes directrices pour les aides d'État à finalité régionale approuvées le 10 décembre dernier par la Commission, à l'initiative du commissaire Van Miert, en vue de «mettre en place un régime plus transparent» et de «créer une discrimination positive en faveur des régions les plus défavorisées» ().

4.3.2.1. Les principaux critères seront:

- la concentration des aides sur les régions les plus pauvres;

- la cohérence entre les interventions nationales prévues et celles des Fonds régionaux;

- une attention particulière aux subventions visant à relancer l'emploi: par conséquent, les aides ne seront plus uniquement destinées à l'investissement productif, mais également aux emplois directement liés à l'investissement;

- la réduction du volume global des aides régionales.

4.3.3. La question sur laquelle on entend ici attirer l'attention, à la lumière des propositions de réforme exposées, est celle des populations qui seront exclues des Fonds structurels après l'an 2000.

Le problème consiste donc à savoir comment accompagner la transition de ces régions et adopter de nouveaux critères d'éligibilité suffisamment fondés et motivés sur le plan des relevés statistiques socioéconomiques.

4.3.4. De même, la volonté de faire coïncider les zones couvertes par l'objectif 2 avec celles qui peuvent bénéficier des aides d'État (article 92, paragraphe 3, point c), du Traité), suscite la perplexité. Tout en reconnaissant la nécessité d'une meilleure coordination et d'une intégration des politiques structurelles communautaires avec les politiques nationales, le Comité estime que ce choix pourrait mener à une réduction excessive des zones.

5. Les retombées sur l'emploi

5.1. Les effets sur l'emploi des actions structurelles méritent un examen approfondi. L'objectif principal des Fonds structurels, comme ce fut le cas pour le Livre blanc de Jacques Delors, est de contribuer à créer les conditions d'un développement économique, d'une croissance et d'une compétitivité durables.

La priorité de l'emploi a été définie par la Commission dans sa communication de mars 1996 sur les interventions structurelles et l'emploi ().

Depuis le Sommet d'Essen jusqu'au récent Sommet de Luxembourg, tous les Conseils européens ont placé le problème de l'emploi au premier rang de leurs préoccupations, eu égard à sa gravité et son urgence.

Le Traité d'Amsterdam contient un nouveau Titre sur l'emploi, ce dernier étant considéré comme une «question d'intérêt commun».

De même, dans le programme de travail pour 1998 (), la Commission annonce les différentes propositions de règlements relatives aux politiques structurelles visant à mettre en oeuvre les réformes proposées dans l'«Agenda 2000» et fait de l'emploi la première «priorité politique» sur laquelle concentrer son action ().

5.2. Dans cette optique, la question des objectifs prévus dans les différents DOCUP en matière d'emploi mérite d'être approfondie.

Les données contenues dans l'annexe 4 de la communication, relative à l'impact attendu sur l'emploi dans les États membres, sont très variées et pas toujours compréhensibles.

Par exemple, on prévoit au Royaume-Uni la création ou le maintien de 380 000 emplois (dont plus de 40 000 emplois temporaires, soit près de 10 %), tandis qu'en Allemagne, on descend à moins de 120 000 unités (4 100 temporaires, soit 3 %) et en Italie à 123 000 unités (6 200 temporaires, soit 5 %).

Par conséquent, les coûts moyens de la création d'emplois présentent également des disparités considérables.

5.3. La communication contient des affirmations quelque peu contradictoires.

La Commission se met d'emblée sur la défensive au chapitre III, i), b), v), où elle évoque l'évaluation chiffrée des objectifs et des effets en rappelant que «l'insuffisance de l'évaluation chiffrée des objectifs et des résultats [a été l'un des] points les plus décevants des plans présentés initialement».

Elle ajoute toutefois qu'au niveau des négociations, «des progrès notables [ont] été accomplis».

Immédiatement après, elle déplore le fait que le cadre méthodologique sur l'évaluation ex ante des effets sur l'emploi qu'elle avait transmis aux États membres ait été peu utilisé.

Plus bas, en revanche, il est à nouveau mentionné que «des progrès notables ont été accomplis en ce qui concerne l'estimation chiffrée des effets sur l'emploi» et il est fait état d'«estimations détaillées» ().

5.3.1. Il semble pour le moins que l'on puisse déduire de tout cela que les évaluations ont été faites avec des méthodes de calcul différentes.

5.4. Le problème existe également en ce qui concerne les précédentes évaluations ex post.

Pour la période 1989-1993 - selon le huitième rapport annuel sur les Fonds structurels 1996 -, le bilan global est de 850 000 emplois bruts au cours des quatre années de programmation.

Pour la période 1997-1999 - c'est-à-dire sur deux ans seulement -, la prévision brute est de 880 000 emplois, soit un nombre supérieur pour une période qui a été écourtée de moitié, et une progression de plus de 200 % qui semble due à l'engagement accru de tous sur le problème de l'emploi.

Il n'est toutefois pas possible de procéder à la comparaison la plus intéressante, c'est-à-dire à celle relative à la création de nouveaux emplois - car, ce qui est assez surprenant, les données relatives aux emplois nets ne sont pas disponibles (elles n'ont été fournies que par la France et le Royaume-Uni).

Cela en dit long sur la fiabilité des données fournies par la plupart des États membres.

Malgré ces imprécisions, on dispose en revanche pour 12 États des nouvelles données relatives aux emplois temporaires, évalués à 106 115 unités, soit un nombre assez élevé si on le compare aux données finales possibles et réalistes en matière d'emplois nets.

5.5. Quoi qu'il soit évident que la Commission éprouve des difficultés à recevoir des informations fiables de la part des États membres et que les moyens dont elle dispose sont limités par rapport à l'ampleur des contrôles nécessaires, il convient de réaffirmer l'existence d'un problème en ce qui concerne la méthodologie à suivre, et surtout en ce qui concerne la réalisation des objectifs, qui devrait faire l'objet de vérifications et de contrôles qui ne sont pas effectués aujourd'hui.

Les contrôles et les vérifications sont méticuleux et sévères, mais uniquement en ce qui concerne la reddition des comptes de dépenses: il n'y a pas de surveillance ni de vérification ex post.

Il ne s'agit pas uniquement de questions purement méthodologiques, mais de conséquences effectives et efficaces sur le plan de l'emploi.

5.6. À ce propos, le Comité confirme une fois encore que la condition essentielle pour la création d'emplois réels et durables est la croissance réelle de l'économie, assortie d'une augmentation de la demande et des revenus disponibles.

Les politiques d'aide, en vue de générer de nouveaux emplois, doivent s'inscrire dans un processus général de croissance et de développement.

Ce qui vaut au niveau macroéconomique vaut également au niveau microéconomique: les mesures visant à introduire des innovations et à augmenter la productivité doivent être équilibrées avec des mesures visant à accroître la demande.

La Commission elle-même, dans son récent rapport sur «L'emploi en Europe 1997» affirme que: «quel que soit le rapport entre emploi et croissance de la production, le problème principal réside dans la création de nouveaux emplois» ().

L'objectif des actions structurelles, y compris celles financées par l'objectif 2, doit être d'augmenter la compétitivité des entreprises et des régions, mais aussi la production, la demande et les revenus. C'est ainsi seulement que les améliorations produiront des emplois supplémentaires.

6. Observations finales

La communication de la Commission met en lumière la persistance de certains problèmes qu'il faut résoudre en vue de la réforme des Fonds structurels. Elle se prête à quelques observations en vue d'améliorer l'efficacité de la gestion des ressources, tant en ce qui concerne la réalisation de l'objectif à court terme consistant à sauvegarder ou à créer des emplois qu'en ce qui concerne l'objectif stratégique qu'est la cohésion économique et sociale.

6.1. Renforcer le partenariat

6.1.1. Il faut avant tout affronter avec détermination et clarté la question du partenariat. La communication ne consacre à cet instrument fondamental qu'un bref paragraphe dans la première partie; il n'est pas mentionné comme problème dans les fiches analytiques des différents États, de même qu'il est totalement absent des évaluations finales. Ce n'est que dans le tableau récapitulatif de l'annexe 5 relatif aux projets de pactes territoriaux et locaux pour l'emploi qu'est présentée une liste des principaux partenaires.

6.1.2. Comme la Commission elle-même le relevait dans la note d'orientation envoyée aux États membres en 1996, dans les régions de l'objectif 2 existe déjà souvent une tradition positive de partenariat qu'il faut encore enrichir, amplifier et renforcer (). Dans ce document, on insistait sur le fait qu'il convient «d'exploiter pleinement les services des autorités locales et régionales et des partenaires économiques (comme par exemple les représentants des PME) et sociaux», «pour garantir que les programmes correspondent entièrement aux besoins et conditions réelles».

6.1.3. En revanche, le rapport ne fait état d'aucun élément d'évaluation de la qualité et de l'efficacité de cette participation, tant au niveau de la définition des programmes qu'à celui des phases successives de mise en oeuvre et de contrôle.

6.1.4. Encore une fois, le Comité insiste sur le fait que le partenariat doit être actif dès la planification et qu'il doit accompagner la mise en oeuvre des actions structurelles. L'apport d'un partenariat fort est essentiel pour une action structurelle efficace, car il permet de programmer des interventions qui ciblent réellement les situations d'urgence économique et sociale et qui soient intégrées dans une stratégie de développement régional.

Les administrations publiques ne peuvent plus considérer la participation des organisations sociales et économiques comme un élément complémentaire et donc optionnel, voire comme une formalité qui complique le travail des décideurs. La pratique du partenariat doit en revanche être organisée et généralisée dans tous les États membres et pour toutes les mesures structurelles.

6.1.5. Après la réforme des Fonds structurels et du règlement de 1993, des progrès ont été réalisés dans la mise en oeuvre du partenariat, mais le degré d'application de l'article 4 du règlement (CEE) n° 2081 varie d'un pays à un autre. Le Comité demande depuis cette époque que cet article soit modifié en vue de définir plus précisément les principes du partenariat, sans laisser une marge d'appréciation excessive aux États membres. La nouvelle proposition de la Commission (article 8 de la récente proposition de règlement-cadre) nous semble un pas en avant qui tient compte des demandes du Comité. Il faudra faire de même pour établir des critères communs en ce qui concerne le fonctionnement des comités de suivi.

6.1.6. Comme l'affirme la Commission elle-même dans le rapport sur les Fonds structurels 1996 (), il importe:

- de reformuler le cadre juridique pour clarifier les rôles et les responsabilités de chacun;

- de favoriser l'amélioration des capacités techniques et opérationnelles des interlocuteurs qui en ont besoin, au moyen d'actions d'information, de formation et d'assistance technique.

L'objectif à atteindre est le suivant: que le partenariat devienne un instrument obligatoire des politiques structurelles dans le cadre duquel les partenaires économiques et sociaux publics et privés soient associés de manière effective à la définition des programmes d'intervention structurelle.

6.2. Revoir la durée de la programmation et l'éligibilité des zones

6.2.1. Au lieu de prolonger la validité des programmations 1994-1996, la Commission a préféré en approuver de nouvelles, estimant que l'utilisation des fonds serait de la sorte améliorée. Dans le cas présent, la nécessité de réorienter les programmations vers l'objectif prioritaire de l'emploi peut justifier une telle décision.

Toutefois, il semble que l'on puisse à juste titre affirmer que la reconversion productive d'un territoire, qui nécessite parfois que la géographie économique et sociale de celui-ci soit complètement repensée, ne peut pas toujours se faire dans de brefs délais. De même, la redistribution des ressources humaines, lesquelles doivent être dûment formées aux nouvelles activités, nécessite du temps.

6.2.2. Pour l'avenir, il semble qu'une programmation plus longue corresponde mieux à une stratégie plus intégrée visant à avoir une incidence plus profonde sur la réalité de l'objectif 2. Naturellement, il faut continuer d'effectuer une reprogrammation à mi-parcours, qui peut être l'occasion de procéder non seulement à des vérifications et des ajustements, mais éventuellement à l'intégration de nouvelles propositions d'intervention, en vue de privilégier les réalités qui offrent les plus grandes possibilités en termes d'incidence sur la compétitivité globale de la zone et sur la création d'emplois stables.

6.2.3. S'agissant des critères d'éligibilité, les hypothèses qui concernent l'objectif 2 en particulier doivent être attentivement vérifiées. Il ne fait aucun doute qu'une meilleure approche intégrée doit également prévoir des critères plus flexibles de redimensionnement territorial des interventions.

6.2.4. Un problème auquel il faut s'employer à trouver une solution avec la collaboration des États membres et des autorités locales est celui des indicateurs statistiques qui sont à la base des choix et des évaluations.

Il est important de définir des indicateurs relatifs aux situations de crise, et d'utiliser des données statistiques comparables et crédibles.

6.2.5. Le Comité souscrit, sur le plan des principes, à la nécessité d'une concentration qui évite d'éparpiller les ressources dans trop de directions, afin de disposer d'une masse critique importante qui guide la reconversion et mène à un nouveau développement. Les ressources devraient donc être concentrées dans les zones les plus touchées à l'intérieur des régions éligibles.

6.3. Donner un rôle central au soutien des PME

6.3.1. Pour obtenir de meilleurs résultats en termes de productivité des interventions financées par l'objectif 2, et surtout en termes d'emplois, il faut donner la priorité aux PME. Le développement des PME existantes et des microentreprises, ainsi que la création d'entreprises nouvelles et novatrices, constituent un vecteur primordial de la diversification de la production dans les zones à reconvertir.

Il faut soutenir les efforts menés par les PME pour être compétitives sur le marché national et international et les faire bénéficier des interventions visant le transfert des innovations, en renforçant les liens entre les PME et les objectifs de la reconversion.

Les ressources de l'objectif 2 doivent être employées non seulement pour les infrastructures, mais aussi pour améliorer la position des PME dans les échanges commerciaux intracommunautaires grâce à de nouveaux produits et à l'accès à de nouveaux marchés. Globalement, il faut faire en sorte que l'environnement dans lequel elles évoluent leur permet plus facilement de générer des profits et que la culture du risque et de l'innovation se diffuse parmi les jeunes.

6.3.2. Dans cette optique, il est fondamental de développer des systèmes d'information et de communication, c'est-à-dire de mettre en oeuvre la société de l'information dans les PME des secteurs de la production et des services. Parmi les différentes modalités d'intervention, il faut accorder une priorité à la création de centres de services aux PME qui soient orientés et gérés en fonction des besoins de celles-ci.

Il faut également surmonter un certain préjugé «industrialiste» qui pousse à ce que la programmation de tous les pays privilégie les entreprises des secteurs productifs traditionnels de l'industrie, au détriment des services, du commerce et du tourisme.

Il faut rappeler que, depuis quelques années déjà, alors que l'industrie et l'agriculture continuaient de perdre des emplois et de n'offrir que peu de possibilités de nouveaux emplois, le secteur des services a enregistré presque sans interruption un accroissement de l'emploi.

Des services tels que les télécommunications, l'informatique ou la distribution ont encore d'amples marges de progression en termes de possibilités d'emploi. Depuis le Livre blanc de Delors jusqu'aux prévisions les plus récentes, on estime à plusieurs millions le nombre d'emplois susceptibles d'être créés à condition que les possibilités de la société de l'information soient pleinement exploitées. Les financements pour l'innovation, par exemple la télématisation dans le commerce et les services, doivent trouver place dans la programmation financée par l'objectif 2.

6.3.3. Deux autres domaines peuvent être mieux exploités aux fins de la création d'emplois:

- la protection de l'environnement (épuration des eaux, recyclage des déchets industriels, amélioration de l'environnement urbain, etc.). À cet égard, il convient de relever l'importance de la récente communication sur «l'environnement et l'emploi» ();

- les nouveaux gisements d'emploi par rapport aux nouveaux besoins de la population. Dans les zones de l'objectif 2, la densité de population est élevée et la main-d'oeuvre disponible est nombreuse, en raison des restructurations industrielles.

6.3.4. Enfin, un autre élément important est le développement des ressources humaines, dans le cadre d'une étroite collaboration entre le système de formation et les besoins des entreprises. Cela revêt un intérêt particulier dans les zones de l'objectif 2, dans lesquelles des centaines de milliers de travailleurs possédant souvent un bagage professionnel élevé sont contraints de se recycler à un âge avancé. Il devient donc primordial de mettre en place un système de formation permanente qui aide les travailleurs à affronter des changements de plus en plus rapides.

Bruxelles, le 27 mai 1998.

Le Président

du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Une synthèse des programmes concernant ces deux États est contenue dans la communication de la Commission sur la mise en oeuvre des politiques régionales de l'UE en Autriche, en Finlande et en Suède (COM(96) 316 final du 3 juillet 1996).

() COM(96) 952 final du 29 avril 1996.

() COM(97) 524 final du 14 novembre 1997, III, i), b), iv).

() COM(97) 524 final du 14 novembre 1997, III, i), b), v).

() COM(97) 524 final du 14 novembre 1997, III, i), c).

() COM(97) 524 final du 14 novembre 1997, III, ii).

() Cf. Agenda 2000, première partie, II, 2.

() On relèvera l'importance particulière du rapport présenté à cette occasion par le professeur Quévit.

() Agenda 2000, première partie, II, 2.

() JO C 74 du 10.3.1998.

() COM(96) 109 final du 20 mars 1996.

() SEC(97) 1852 final.

() COM(97) 517 final.

() COM(97) 524 final, III, iii).

() COM(97) 479 final du 1er octobre 1997, p. 1.

() COM(96) 952 final du 29 avril 1996, III.

() COM(97) 526 final.

() COM(97) 592 final du 18 novembre 1997.