[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 23.1.2007

SEC(2007) 70 final

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de Chypre pour 2006-2010

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. La réforme opérée en 2005, tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d'ancrage de la discipline budgétaire, visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). Chypre a présenté son premier programme de convergence en mai 2004. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 5 juillet 2004, sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

2. CONTEXTE DE L'ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de convergence de Chypre, présentée le 6 décembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d'un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l'évaluation dans l'encadré).

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le nouveau programme de convergence est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l'évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l'avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de convergence),

3. l'évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

Chypre est une petite économie ouverte, donc fortement exposée aux chocs extérieurs. Elle poursuit avec succès un processus de convergence nominale et réelle avec l'UE. La croissance du PIB est robuste - 3,5% de moyenne annuelle sur les dix dernières années - tandis que l'inflation est faible. Quant à l’inflation, calculée sur la base de l’IPCH, elle est restée la plupart du temps sous le seuil de 3 %. L'économie chypriote est pratiquement en situation de plein emploi: le chômage de longue durée stagne à des niveaux très bas et la croissance de la productivité est forte par rapport aux normes internationales. Cependant, la hausse des salaires nominaux et celle des coûts unitaires de main-d'œuvre ont eu tendance à y être plus rapides que chez ses partenaires commerciaux. Malgré cela, le secteur des services à l'exportation, qui représente le gros des exportations du pays, est florissant, même si les forts excédents dégagés par le commerce de services n'a pas pleinement compensé le déficit des échanges de marchandises. C'est ce qui explique que la balance courante de Chypre ait affiché un solde négatif durant les dix dernières années. Son financement n'a toutefois causé aucune difficulté, grâce aux entrées d'investissements directs et de portefeuille ainsi qu'aux dépôts de non-résidents auprès d'institutions financières résidentes. Le programme d'assainissement budgétaire en cours d'application a ramené le déficit à 2% du PIB en 2006 et la dette publique est elle aussi en recul.

2.2. Évaluation contenue dans l'avis du Conseil sur le programme précédent

Le 14 mars 2006, le Conseil a rendu son avis sur la version actualisée précédente du programme de convergence, qui couvrait la période 2005-2009. Se félicitant de "l’ajustement structurel prévu sur l’ensemble de la période de programmation après que le déficit ait été ramené sous le seuil de 3 % du PIB en 2005", il invitait Chypre à "faire en sorte qu’après la correction du déficit excessif, des mesures à caractère permanent permettent de poursuivre l’assainissement budgétaire et de réaliser l’objectif à moyen terme fixé par le programme". En outre, le Conseil recommandait de "contrôler les dépenses publiques en matière de retraites et mettre en œuvre de nouvelles réformes dans le domaine des retraites et des soins de santé en vue d’améliorer la viabilité à long terme des finances publiques".

2.3. Évaluation par la Commission du programme national de réformes d'octobre 2006

Le rapport concernant la mise en œuvre du programme national de réformes de Chypre a été présenté le 17 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi. Ce programme se fixe les priorités et objectifs suivants: viabilité budgétaire, qualité des finances publiques, R&D, innovation et TIC, diversification accrue de l'économie, concurrence et environnement des entreprises, sauvegarde de l'environnement, ainsi qu'infrastructures, ressources humaines et cohésion sociale.

Il ressort de l'évaluation dudit programme par la Commission (adoptée dans le contexte de son rapport annuel de décembre 2006[2]) que Chypre progresse de manière satisfaisante dans l'application de son programme national de réformes. Dans l'ensemble, la mise en œuvre de la majorité des mesures semble se dérouler comme prévu.

Au vu des points forts et faiblesses identifiés, il a été recommandé à Chypre d'agir pour réformer ses systèmes de retraite et de soins de santé et pour renforcer les possibilités d'emploi et de formation offertes aux jeunes.

Encadré: Principaux points de l'évaluation : Conformément à l'article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d'ajustement sont suffisantes pour atteindre l'OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, étant entendu que cet effort peut être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile, et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement devant permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou bien d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant un effet direct sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de la croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes des régimes des retraites visant à introduire un système à plusieurs piliers, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l'État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies durant l'automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d'estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations en matière de finances publiques telles qu'insérées dans les lignes de conduite intégrées pour la période 2005-2008. L'évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une attention suffisante dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l'approche permettant d'évaluer la viabilité des finances publiques à long terme[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réformes présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réformes devaient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité avec le code de conduite[4], qui impose notamment une structure commune et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de Chypre pour 2006-2010

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de Chypre, qui couvre la période 2006-2010.

5. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une croissance du produit intérieur brut (PIB) réel qui devrait s'accélérer pour passer de 3,7% en 2006 à 4,1% en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections en matière d'inflation paraissent également réalistes.

6. En ce qui concerne 2006, le déficit des administrations publiques, selon les prévisions des services de la Commission de l'automne 2006, devrait se situer juste en dessous de 2% du PIB, comme prévu dans la mise à jour précédente du programme de convergence. La croissance du PIB ayant été plus faible qu'anticipé dans la mise à jour précédente (3,7% au lieu de 4,2%), le total des dépenses devrait être supérieur aux prévisions, ce que devrait compenser, selon les estimations, un total de recettes lui aussi plus élevé.

7. Après la correction du déficit excessif en 2005, le programme vise à poursuivre l'assainissement des finances publiques. D'après les projections, le solde des administrations publiques, déficitaire de 1,9% du PIB en 2006, devrait revenir à l'équilibre en 2010 sous le seul effet de la compression des dépenses car le ratio des recettes restera constant sur toute la période de programmation. Malgré la baisse projetée, par conséquent, des dépenses totales de 1¾ point de pourcentage du PIB sur la période – dont 1 point correspondant à la diminution des paiements d'intérêts -, les transferts sociaux devraient progresser au contraire de 1¼ point de pourcentage. Enfin, l'excédent primaire devrait passer de 1½% du PIB en 2006-07 à un niveau tout juste supérieur à 2% du PIB en 2008 et demeurer constant par la suite. L'un dans l'autre, l'assainissement envisagé est légèrement plus rapide que dans la mise à jour précédente du programme de convergence, sur fond de scénario macroéconomique similaire.

8. Le programme prévoit que le solde structurel (c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) calculé selon la méthode commune s’améliorera pour passer d’un déficit de quelque 1,5 % du PIB en 2006 à un excédent d'environ 0,25% à la fin de la période. Comme dans la mise à jour précédente du programme de convergence, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) retenu est un déficit structurel de 0,5% du PIB, mais qu'il est prévu maintenant d'atteindre d'ici 2008, soit un an plus tôt qu'envisagé l'année dernière. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (déficit de 1¾% du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT du programme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète correctement le ratio d’endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme semblent limités. L'objectif pour 2007 paraît plausible lorsqu'on le compare aux prévisions de l'automne 2006 des services de la Commission, et le programme est relativement précis quant aux mesures destinées à appuyer l'ajustement en 2008, année durant laquelle on prévoit une augmentation de l'excédent primaire. Il existe toutefois des risques de dérapage au niveau des dépenses compte tenu de l'ampleur des restrictions envisagées et du manque d'informations sur les plafonds de dépenses et leur application. D'un autre côté, les antécédents de Chypre, pour ce qui est d'atteindre les objectifs budgétaires fixés, sont globalement encourageants.

10. Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme semble suffisante pour que l'OMT soit atteint comme prévu d'ici à 2008. En outre, il semble exister une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans l'hypothèse de fluctuations macroéconomiques normales pendant toute la période de programmation. Le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme retenu par le programme est conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l’amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. L'orientation budgétaire du programme, une fois l'objectif à moyen terme atteint, est également conforme au pacte.

11. Selon les estimations, l'endettement brut des administrations publiques aurait atteint 64¾% du PIB en 2006, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60% du PIB fixée dans le traité. Le programme table sur un retour du ratio de la dette en dessous de cette valeur de référence en 2008 et sur sa réduction à à peine plus de 46% du PIB d'ici la fin de la période de programmation. Les risques qui pèsent sur l’évolution annoncée du ratio de la dette semblent limités. Compte tenu de cette évaluation des risques, le ratio de la dette devrait reculer suffisamment en direction de la valeur de référence durant la première partie de la période de programmation et s'en approcher d'ici 2007.

12. L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique à Chypre est l'un des plus marqués de l'Union européenne, avec en particulier une très vive augmentation des dépenses de retraite en pourcentage du PIB. La position budgétaire initiale permet d'amortir en partie cet impact budgétaire à long terme considérable mais non de l'absorber complètement. En outre, le ratio actuel d'endettement brut est supérieur à la valeur de référence du Traité. Poursuivre l'assainissement des finances publiques tout en adoptant des mesures de réforme du système des retraites contribuerait, comme le reconnaissent les autorités, à limiter le risque qui pèse sur la viabilité des finances publiques. L'un dans l'autre, ce risque, en ce qui concerne Chypre, est élevé.

13. Le programme de convergence contient une évaluation qualitative de l'impact général qu'a eu le rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réformes dans la stratégie budgétaire à moyen terme. Il fournit en outre systématiquement des informations sur les économies ou les coûts budgétaires directs qu'entraîneront les principales réformes envisagées dans le programme national, et les projections qu'il présente semblent tenir compte de l'incidence sur les finances publiques des actions décrites dans ledit programme de réformes. Les mesures envisagées par le programme de convergence en matière de finances publiques paraissent conformes aux actions prévues dans le programme national de réformes. En particulier, l'un et l'autre comptent sur la mise en œuvre progressive de réformes concernant les retraites et les soins de santé pour pallier l'effet du vieillissement démographique, mais ne se prononcent pas clairement sur le contenu et les délais de mise en place et d'application d'une stratégie complète couvrant les citoyens du début jusqu'à la fin de leur vie.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.

15. En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises[6].

La conclusion générale est qu'après la correction du déficit excessif en 2005, le programme progresse de façon satisfaisante vers son objectif à moyen terme sur l'ensemble de la période, grâce à une restriction des dépenses et dans le contexte de perspectives de croissance favorables. Selon les prévisions, l'endettement brut des administrations publiques devrait approcher de la valeur de référence de 60% du PIB d'ici 2007 et continuer à reculer dans les années suivantes.

Eu égard à l'évaluation qui précède, et notamment au niveau de la dette et à l'augmentation projetée des dépenses liées à l'âge, Chypre est invitée à contrôler les dépenses publiques en matière de retraites et à mettre en œuvre de nouvelles réformes dans le domaine des retraites et des soins de santé en vue d’améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

PIB réel (variation en %) | PC décembre 2006 | 3,9 | 3.7 | 3.9 | 4.1 | 4.1 | 4.1 |

COM nov. 2006 | 3.8 | 3.8 | 3.8 | 3.9 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | 4.1 | 4.2 | 4.2 | 4.2 | 4.3 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PC décembre 2006 | 2.0 | 2.4 | 2.5 | 2.4 | 2.0 | 2.0 |

COM nov. 2006 | 2.0 | 2.4 | 2.0 | 2.4 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | 2.1 | 2.0 | 2.0 | 2.0 | 2.0 | n.d. |

Écart de production (% du PIB potentiel) | PC décembre 20061 | -0.9 | -1.0 | -1.1 | -1.1 | -1.1 | -1.1 |

COM nov. 20065 | -1.3 | -1.3 | -1.3 | -1.3 | n.d. | n.d. |

PC décembre 20051 | -0.8 | -0.3 | 0.1 | 0.0 | 0.1 | n.d. |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PC décembre 2006 | -2.3 | -1.9 | -1.6 | -0.7 | -0.4 | -0.1 |

COM nov. 2006 | -2.3 | -1.9 | -1.7 | -1.7 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | -2.5 | -1.9 | -1.8 | -1.2 | -0.6 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PC décembre 2006 | 1.1 | 1.4 | 1.4 | 2.1 | 2.1 | 2.2 |

COM nov. 2006 | 1.1 | 1.4 | 1.4 | 1.4 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | 0.7 | 1.2 | 1.2 | 1.4 | 1.7 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PC décembre 20061 | -2.0 | -1.5 | -1.2 | -0.3 | 0.0 | 0.3 |

COM nov. 2006 | -1.8 | -1.4 | -1.2 | -1.2 | n.d. | n.d. |

PC décembre 20051 | -2.2 | -1.8 | -1.8 | -1.2 | -0.6 | n.d. |

Solde structurel2 (% du PIB) | PC décembre 20063 | -3.3 | -1.9 | -1.0 | -0.3 | -0.1 | -0.1 |

COM nov. 20064 | -2.7 | -1.4 | -1.2 | -1.2 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | -3.1 | -2.1 | -2.1 | -1.5 | -0.6 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PC décembre 2006 | 69.2 | 64.7 | 60.5 | 52.5 | 49.0 | 46.1 |

COM nov. 2006 | 69.2 | 64.8 | 62.2 | 59.6 | n.d. | n.d. |

PC décembre 2005 | 70.5 | 67.0 | 64.0 | 56.9 | 53.5 | n.d. |

Notes: 1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires 3 Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires contenues dans le programme (1,3 % du PIB en 2005 et 0,4 % du PIB en 2006, contribuant à réduire le déficit), y compris 0, 4% du PIB en 2005 et 2006 au titre de transactions liées aux fonds de l'UE. 4 Mesures ponctuelles et temporaires contenues dans les prévisions de l’automne 2006 des services de la Commission (0,9% du PIB en 2005, contribuant à réduire le déficit); par rapport au programme (note 3), les services de la Commission n'ont pas traité les transactions liées aux fonds de l'UE comme des mesures ponctuelles. 5 Sur la base d'une croissance potentielle annuelle estimée à 3,9%, 3,7%, 3,9% et 4,0%, respectivement, durant la période 2005-2008. Source: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l’automne 2006 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi – une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE » - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et « The long-term sustainability of public finances in the European Union » (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Les données concernant l'"évolution conjoncturelle" (tableau 5), notamment, ainsi que les contributions à la croissance du PIB potentiel (point 4) ne sont pas fournies.