COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL relative aux mesures que les États membres doivent prendre pour assurer la participation de tous les citoyens de l'Union aux élections de 2004 au Parlement européen dans l'Europe élargie

1. Introduction

En menant à bonne fin les négociations d'adhésion en décembre 2002, l'Union européenne a honoré son engagement en vertu duquel les dix États candidats - République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie et Slovaquie - seraient à même de participer, en tant que membres, à l'élection du Parlement européen en 2004 [1]. Cette élection se déroulera donc dans une Union comptant 25 États membres.

[1] Point 7 des conclusions de la présidence, Conseil européen de Copenhague, 12-13 décembre 2002, n° 400/02.

Les citoyens de l'Union élargie éliront leurs représentants au sein d'un nouveau Parlement européen pour un mandat allant de 2004 à 2009. La nouvelle assemblée comptera 732 sièges, correspondant au nombre de sièges attribués conformément aux dispositions du protocole sur l'élargissement de l'Union européenne annexé au traité de Nice [2].

[2] Voir l'article 2 du protocole qui prévoit que le nombre total correspond au nombre de représentants prévu à l'article 190, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, majoré du nombre découlant des traités d'adhésion, compte tenu d'une correction au prorata, de sorte que le nombre total soit le plus proche possible de sept cent trente-deux.

Tout citoyen de l'Union a le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État [3].

[3] Article 39, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, JO C 364 du 18.12.2000, p. 1.

Le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen est consacré à l'article 19, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne et a pris effet lors de la publication de la directive 93/109/CE [4] du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (ci-après: "la directive") [5].

[4] JO L 329 du 30.12.1993, p. 34.

[5] La directive ne porte que sur le vote dans l'État membre de résidence pour la liste de candidats de cet État membre. Certains États membres accordent à leurs ressortissants résidant dans un autre État membre le droit de voter pour des listes du pays d'origine. Seul le droit national de l'État membre d'origine régit cette matière. Cf. article 1er, paragraphe 2, de la directive.

2. Objet de la communication

À la suite de l'adhésion, de nouveaux citoyens jouiront du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen. Les citoyens des 15 États membres actuels vivant dans les dix États candidats et les citoyens des dix États candidats vivant des les 15 États membres actuels ou dans d'autres États candidats sont tous concernés. Leurs droits politiques sont des droits fondamentaux reconnus par la Charte qui les consacre [6] et doivent être respectés dès les premières élections organisées après l'élargissement.

[6] JO C 364 du 18.12.2000, p. 1.

La date d'adhésion officielle a été fixée au 1er mai 2004, alors que le scrutin pour les élections au Parlement européen se déroulera du 10 au 13 juin 2004. Ce calendrier serré implique que les modalités pratiques des préparatifs des élections seront déjà mises en oeuvre avant l'adhésion officielle.

La Commission souligne l'importance d'une application intégrale de la directive, sur le plan juridique et pratique, dans le cadre des élections de 2004 au Parlement européen. La présente communication a pour objet de stimuler le processus de mise en oeuvre dans les États candidats et d'encourager l'inscription en temps utile de tous les citoyens sur les listes électorales, tant dans les États membres actuels que dans les États candidats.

3. Cadre juridique de la participation aux élections au Parlement européen

Les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen ont été définies en 1994 par la directive. Tous les États membres ont transposé celle-ci, généralement de manière satisfaisante [7].

[7] COM(2000)843 final du 18.12.2000: communication de la Commission sur l'application de la directive 93/109/CE lors des élections au Parlement européen de juin 1999.

En rejoignant l'Union européenne, les États candidats sont censés adopter l'acquis et le mettre en oeuvre [8]. Ils s'engagent donc à transposer la directive avant l'adhésion. Aucun d'entre eux n'a demandé de régime transitoire ni de dérogation en ce qui concerne la directive [9].

[8] Le traité d'adhésion, qui doit être signé le 16 avril 2003, en fera une obligation.

[9] La directive fait partie du chapitre 2 de l'acquis communautaire, qui a été clôturé lors des négociations avec tous les États candidats.

L'état d'avancement de la transposition est décrit à l'annexe 1. Celle-ci indique qu'à ce jour, trois États candidats - la République tchèque, l'Estonie et la Slovénie - ont adopté la législation portant transposition de la directive.

La Commission engage tous les États candidats à arrêter les mesures nécessaires à l'achèvement de la transposition, afin de disposer d'une base légale solide régissant l'organisation des élections de 2004. La Commission suit les progrès accomplis dans le cadre de l'exercice de suivi et elle a récemment attiré l'attention des États candidats sur leurs obligations liées aux élections.

La directive contient certaines exigences relatives à la procédure électorale applicable aux citoyens de l'Union non nationaux. Les États membres et les États candidats doivent veiller à ce que les mesures suivantes soient prises:

(1) identifier les citoyens non nationaux jouissant du droit de vote et d'éligibilité (article 3);

(2) les informer de leurs droits (article 12);

(3) prendre acte de la volonté de voter manifestée par les intéressés (article 8);

(4) inscrire les électeurs sur les listes électorales/recevoir les déclarations de candidature (article 9 et 10);

(5) informer l'intéressé de la suite réservée à sa demande d'inscription sur la liste électorale ou de la décision concernant la recevabilité de sa candidature (article 11);

(6) échanger les informations nécessaires avec les autres États pour éviter le double vote (article 13).

Outre la transposition en droit national, les États membres et les États candidats doivent prendre des mesures pratiques pour satisfaire correctement aux principales exigences de la directive dans le cadre des élections de 2004. Compte tenu du calendrier serré, il convient de planifier celles-ci sans délai. Comme indiqué ci-dessus, les États devront mettre en oeuvre une partie des modalités pratiques avant la date d'adhésion officielle, afin de s'assurer que tous les citoyens de l'Union non nationaux puissent participer activement au scrutin.

4. Les nouveaux électeurs et éligibles communautaires aux élections de 2004

La directive définit "l'électeur communautaire" comme étant "tout citoyen de l'Union ayant le droit de vote au Parlement européen dans l'État membre de résidence". Un "ressortissant communautaire éligible" (ci-après dénommé un "éligible communautaire"), est défini comme étant "tout citoyen de l'Union ayant le droit d'éligibilité au Parlement européen dans l'État membre de résidence".

Conformément à l'article 3 de la directive, pour avoir la qualité d'électeur communautaire ou d'éligible communautaire, l'intéressé doit, au jour de référence, satisfaire aux conditions suivantes:

(1) être citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité;

(2) s'il n'a pas la nationalité de l'État membre de résidence, réunir les conditions auxquelles la législation de l'État subordonne le droit de vote et d'éligibilité de ses ressortissants.

La condition fondamentale pour bénéficier de l'application de la directive est d'avoir la citoyenneté de l'Union. L'article 17, paragraphe 1, du traité, stipule que toute personne ayant la nationalité d'un État membre est citoyen de l'Union. Dans le cadre de l'adhésion, cela signifie que les citoyens des États candidats ne deviendront officiellement citoyens de l'Union que lorsque les traités d'adhésion entreront en vigueur, et que les États candidats deviendront en conséquence des États membres.

La deuxième condition est que la personne réside dans un État membre qui ne soit pas son État d'origine. La directive ne définit pas les conditions à remplir pour être résident, mais elle exige l'égalité de traitement avec les nationaux: si les ressortissants de l'État membre de résidence, pour être électeurs ou éligibles, doivent résider depuis une période minimale sur le territoire électoral de cet État, les électeurs et éligibles communautaires sont réputés remplir cette condition lorsqu'ils ont résidé pendant une durée de résidence équivalente dans d'autres États membres.

Sinon, les exigences auxquelles doivent satisfaire les citoyens de l'Union non nationaux pour pouvoir voter et être éligibles sont régies par la législation électorale de chaque État membre. Ces exigences doivent cependant être équivalentes à celles imposées aux nationaux. Elles doivent être remplies au jour de référence qui est fixé par la législation de l'État membre de résidence.

Si l'on applique ces conditions dans le contexte de l'adhésion, trois groupes de nouveaux électeurs communautaires et éligibles communautaires se dégagent:

(1) les citoyens de l'Union actuels (ressortissants des 15 États membres actuels) vivant dans les dix États candidats;

(2) les citoyens des dix États candidats vivant dans les 15 États membres actuels;

(3) les citoyens des dix États candidats vivant dans d'autres États candidats.

Le nombre de nouveaux électeurs et éligibles communautaires par État est indiqué dans le tableau figurant à l'annexe 2. Il en ressort qu'au total, pratiquement un million de nouveaux citoyens jouiront du droit de vote et d'éligibilité dans leur État de résidence aux élections au Parlement européen de 2004.

5. Informer les nouveaux électeurs et éligibles communautaires de leurs droits

Les élections de 2004 représentent un événement nouveau pour pratiquement un million d'Européens jouissant du droit de vote et d'éligibilité dans leur État membre de résidence. De toute évidence, un important effort d'information sera nécessaire pour garantir l'exercice des droits conférés par la citoyenneté de l'Union, étant donné que ces citoyens ne sont pas au fait de leurs droits, pas plus que de la manière dont ils peuvent s'en prévaloir dans leur État membre de résidence. En outre, les procédures applicables pourraient être différentes de celles en vigueur dans leur État membre d'origine.

En vertu de l'article 12 de la directive, l'État membre de résidence doit informer, en temps utile et dans les formes appropriées, les électeurs et éligibles communautaires sur les conditions et modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité dans cet État.

Le respect intégral des exigences énoncées à l'article 12 de la directive est donc d'une importance primordiale. La Commission estime que les États doivent spécifiquement informer les nouveaux électeurs communautaires des modalités et conditions d'exercice de leurs droits électoraux. Cela signifie qu'un État membre ne peut remplir l'obligation que lui impose l'article 12 en se contentant de fournir les informations qu'il communique habituellement à ses propres ressortissants. Les renseignements offerts doivent être adaptés aux besoins en information particuliers des électeurs communautaires.

La Commission encourage tous les États membres et les États candidats qui ne l'ont pas encore fait à utiliser un système de correspondance directe adressée aux électeurs communautaires résidant sur leur territoire. Les États peuvent également leur fournir des informations utiles dans le cadre de leurs contacts avec les autorités locales ou nationales. Autant que possible, les États devraient permettre aux citoyens de s'inscrire sur la liste électorale en remplissant simplement un formulaire qu'ils renvoient par courrier. [10]

[10] COM(2000)843 final du 18.12.2000.

6. Inscription sur les listes électorales

Conformément à l'article 8 de la directive, les électeurs communautaires exercent leur droit de vote dans l'État membre de résidence s'ils en ont manifesté la volonté. Il y a donc lieu d'insister sur le fait que personne ne peut voter plus d'une fois lors des mêmes élections au Parlement européen et que les électeurs communautaires doivent choisir de voter soit dans le pays d'origine [11], soit dans le pays de résidence.

[11] Il revient aux États membres de décider s'ils autorisent leurs ressortissants résidant dans un autre État membre à voter pour les listes de leur pays d'origine. Cette question est régie uniquement par le droit national de l'État membre d'origine. Cf. article 1er, paragraphe 2, de la directive.

Dans la plupart des cas, la volonté de voter est en fait manifestée par la demande d'inscription sur la liste électorale de l'État de résidence. Le tableau ci-dessous indique les dates limites avant lesquelles les électeurs communautaires résidant dans les États membres et les États candidats peuvent demander leur inscription aux élections au Parlement européen de 2004.

Dates limites avant lesquelles les citoyens de l'Union non nationaux peuvent demander leur inscription pour les élections de juin 2004 au PE

Dernier jour pour demander son inscription [12] // État membre; État candidat [13]

[12] Les dates limites sont des estimations fondées sur les renseignements transmis par les États. Lorsque la date du scrutin n'était pas encore connue, le 10 juin a servi de référence pour le calcul.

[13] Les informations n'étaient pas encore disponibles pour la Lettonie et la Lituanie.

31 décembre 2003 // France

15 février 2004 // Hongrie

29 février 2004 // Grèce, Luxembourg

15 mars 2004 // Italie

22 mars 2004 // Finlande

30 mars 2004 // Autriche

31 mars 2004 // Malte

1er avril 2004 // Belgique

2 avril 2004 // Chypre

7 avril 2004 // Royaume-Uni

10 avril 2004 // Portugal, Slovénie

11 avril 2004 // Pologne

28 avril 2004 // Pays-Bas

29 avril 2004 // Danemark

30 avril 2004 // République slovaque

1er mai 2004 // Date d'adhésion

2 mai 2004 // République tchèque

3 mai 2004 // Espagne

14 mai 2004 // Suède, Estonie

23 mai 2004 // Allemagne

26 mai 2004 // Irlande

10 - 13 juin 2004 // Jours du scrutin des élections au PE

Il ressort du tableau que l'échéance pour le dépôt des demandes précède la date d'adhésion officielle, à savoir le 1er mai 2004, dans au moins 17 États membres ou États candidats. En République tchèque et en Espagne, la date limite est si proche de la date d'adhésion que l'on ne peut imaginer que les nouveaux électeurs communautaires seront en mesure de s'inscrire dans l'intervalle de quelques jours.

La Commission engage les États membres et les États candidats à prendre des mesures spéciales pour s'assurer que tous les électeurs communautaires, y compris ceux qui acquerront la citoyenneté de l'Union le 1er mai 2004, soient en mesure de demander leur inscription sur la liste électorale avant la date d'adhésion officielle.

Cette demande est étayée par l'article 9 de la directive qui prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour permettre à l'électeur communautaire qui en a manifesté la volonté d'être inscrit sur la liste électorale dans un délai utile avant le scrutin.

Enfin, les États doivent informer l'intéressé de la suite réservée à sa demande d'inscription sur la liste électorale. En cas de refus d'inscription sur la liste électorale, l'intéressé peut introduire les recours que la législation de l'État membre de résidence réserve, dans des cas identiques, aux électeurs nationaux (cf. article 11 de la directive).

7. Échange d'informations pour éviter le double vote

L'article 13 de la directive prévoit que les États membres échangent les informations nécessaires à la mise en oeuvre de l'interdiction du double vote. À cette fin, l'État membre de résidence est tenu de transmettre à l'État membre d'origine, dans un délai approprié avant le scrutin, les informations relatives aux ressortissants de ce dernier inscrits sur les listes électorales ou ayant présenté une candidature. L'État membre d'origine doit alors prendre, en conformité avec sa législation nationale, les mesures appropriées afin d'éviter le double vote et la double candidature de ses ressortissants.

La Commission estime que les États candidats devraient participer au système d'échange d'informations en ce qui concerne les élections de 2004 et que l'échange devrait également concerner les nouveaux électeurs communautaires.

8. Conclusions

La Commission admet sans conteste que les procédures électorales, y compris les calendriers et les réglementations organisant l'inscription sur la liste électorale, relèvent de la compétence des États membres et des États candidats. Il convient d'attirer l'attention de ceux-ci sur l'importance de garantir à tous les citoyens de l'Union les droits fondamentaux inhérents à la participation politique, lors des élections au Parlement européen en 2004. Cette question est essentielle pour que le projet commun de l'élargissement ait un sens pour les citoyens de toute l'Europe.

La Commission recommande donc que

- les États candidats, qui ne l'ont pas encore fait, transposent la directive 93/109/CE sans tarder, afin d'établir la base juridique du droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union aux élections de 2004 au Parlement européen;

- les 15 États membres actuels arrêtent les mesures nécessaires pour que les ressortissants des États candidats résidant sur leur territoire soient inscrits sur les listes électorales pour les élections de 2004 au Parlement européen dans un délai utile avant les élections;

- les États candidats arrêtent les mesures nécessaires pour que les citoyens de l'Union résidant sur leur territoire soient inscrits sur les listes électorales pour les élections de 2004 au Parlement européen dans un délai utile avant les élections;

- les États candidats arrêtent les mesures nécessaires pour que les citoyens d'autres États candidats non nationaux résidant sur leur territoire soient inscrits sur les listes électorales pour les élections de 2004 au Parlement européen dans un délai utile avant les élections.

La Commission suivra l'évolution de la situation. Elle convoquera également une réunion de représentants des États membres et des États candidats à la fin de 2003 afin d'échanger des informations sur les dispositions pratiques prises.

ANNEXE 1

Transposition de la directive par les États candidats Situation au 6 mars 2003

Pays // Directive 93/109/CE

République tchèque // La directive a été transposée par la loi sur les élections au Parlement européen, adoptée le 19 février 2003.

Estonie // La directive a été transposée par la loi sur les élections au Parlement européen, adoptée le 18 décembre 2002.

Chypre // Projet de loi; pas encore adopté.

Lettonie // Projet de loi sur les élections au Parlement européen pas encore adopté.

Lituanie // Législation en préparation; pas encore adoptée.

Hongrie // Législation actuellement élaborée par le ministère de l'Intérieur; pas encore adoptée.

Malte // Législation en préparation; pas encore adoptée.

Pologne // Projet de loi sur les élections au Parlement européen; pas encore adopté.

Slovénie // Transposée par la loi sur l'élection de représentants slovènes au Parlement européen, adoptée le 25 octobre 2002.

Slovaquie // Projet de loi sur les élections au Parlement européen; pas encore adopté.

ANNEXE 2

Électeurs communautaires concernés par la directive 93/109/CE aux élections de 2004

Citoyens de l'Union et des États candidats, non nationaux (en âge de voter), résidant dans les États membres et les États candidats [14]

[14] Ces nombres sont des estimations très approximatives qui servent à donner un aperçu général des nouveaux électeurs communautaires. Ils se fondent sur les statistiques démographiques d'Eurostat, mais correspondent à différentes années et proviennent de divers recueils de données démographiques (par exemple, des estimations fondées sur le rapport entre la population totale et la population active, etc.).

>EMPLACEMENT TABLE>

Cases grisées = nouveaux électeurs communautaires aux élections de 2004, au total 964 800.