N° C 189/16 Journal officiel des Communautés européennes 28. 7. 86 
Le Comité économique et social approuve cette proposition. 
Fait à Bruxelles, le 23 avril 1986. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Gerd MUHR 
Avis du Comité économique et social sur la communication de la Commission au Conseil — 
marchés publics de fournitures — constat et orientations 
(86/C 189/09) 
Le 28 mars 1985, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social, 
conformément à l'article 198 du traité instituant la Communauté économique européenne, sur la 
communication de la Commission au Conseil — marchés publics de fournitures — constat et 
orientations. 
La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux 
du Comité à ce sujet, a adopté son avis le 2 avril 1986, sur la base du rapport de sir George Sharp. 
Lors de sa 236e session plénière (séance du 23 avril 1986), le Comité économique et social a adopté, 
à l'unanimité moins trois abstentions, l'avis suivant: 
1.1. Le Comité approuve la franchise avec laquelle la 
Commission critique, dans sa communication, l'absence de 
marché intérieur communautaire dans le domaine des 
achats publics. Nonobstant les difficultés qu'impliquent un 
changement de pratiques existant de longue date et les 
tensions inhérentes à la mise en œuvre d'une politique qui 
peut sembler aller à l'encontre de ce que l'on considère 
comme étant les intérêts locaux, régionaux et nationaux, le 
Comité est fermement convaincu que la législation de base 
régissant les marchés publics à l'échelle communautaire 
doit être respectée sans exception par toutes les parties 
concernées, contrairement à ce qui s'est produit jusqu'à 
présent. Vu les hommages de pure forme qu'ont rendus à la 
réalisation de cet objectif les dirigeants des gouvernements 
qui, justement, n'ont pas appliqué les dispositions 
communautaires en la matière, il est clair que l'on a besoin 
d'autre chose que de pieuses déclarations d'intention. Le 
Comité estime d'ailleurs que l'on met en jeu la crédibilité 
politique du droit communautaire en ce domaine en ne 
s'efforçant pas sérieusement d'amener les pouvoirs publics 
à se conformer aussi bien à l'esprit qu'à la lettre de ce droit. 
1.2. La communication dont il s'agit ici arrive avec 
beaucoup de retard; en fait, dans sa résolution du 21 
décembre 1976, le Conseil invitait la Commission à lui 
adresser un rapport sur le fonctionnement du système dans 
un délai de 3 ans à compter de l'adoption de la directive 77/ 
62/CEE qui se trouve à la base du « système » communau­
taire de marchés publics. 
1.2.1. Apparemment, le retard avec lequel la communi­
cation est présentée n'est pas le seul fait de la lenteur de la 
Commission mais aussi du manque d'empressement mis par les États membres à remplir les «obligations statisti­
ques en apparence élémentaires» de la directive 77/62/ 
CEE. Le Comité, confronté au problème de déterminer si 
les données statistiques de la communication sont effective­
ment assez significatives, représentatives et fiables pour que 
l'on puisse en tirer des conclusions valables, souhaite faire 
comprendre à la Commission qu'il est nécessaire d'arrêter 
des obligations statistiques plus complètes et détaillées. Il 
est par exemple extrêmement important d'établir plus 
clairement dans quelle mesure des filiales et agents locaux 
obtiennent des contrats dans le secteur public pour le 
compte de fabricants établis dans d'autres États membres. 
Quoiqu'il soit prouvé que de nombreux adjudicateurs 
publics passent leurs contrats dans leur propre pays, il se 
pourrait que le volume et la valeur réels des biens provenant 
d'autres États membres, mais commandés au niveau local, 
soient considérables. 
1.3. Le document de la Commission est divisé en une 
partie factuelle et analytique qui décrit le système et 
souligne ses points faibles et une partie pratique contenant 
des propositions de solutions qu'il convient maintenant 
d'examiner parallèlement aux chapitres correspondants du 
Livre blanc sur le marché intérieur publié à la mi-juin 1985, 
lequel prévoit la réalisation d'un marché unique et unifié 
pour 1992. 
1.4. Les marchés publics représentent une part significa­
tive des dépenses dans chaque État membre. Il est vital pour 
le développement d'un marché intérieur réel que les 
directives destinées à réaliser cet objectif soient respectées 
et mises en œuvre. 
1.5. Le coût annuel pour les contribuables de l'absence 
de tout marché commun véritable dans le domaine des 
marchés publics a été estimé, en 1983, à 40 milliards d'Écus 
28. 7. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 189/17 
environ par le rapport Albert-Bail. À titre de comparaison, 
le budget des Communautés européennes pour 1985 était 
d'environ 28 milliards d'Écus. 
1.5.1. Ce chiffre est obtenu en prenant la part de 15 % 
du produit national brut communautaire que représentent 
les marchés publics, y compris les achats de matériel 
militaire et de matériel spatial et en calculant 10 % de coûts 
supplémentaires encourus du fait du cloisonnement des 
marchés (ce qui représente une estimation relativement 
prudente du coût supplémentaire moyen des achats publics 
non concurrentiels). 
1.5.2. Le Comité estime que ce calcul est très approxi­
matif et discutable. Il est convaincu qu'il y a effectivement 
moyen de réaliser des économies très substantielles mais 
craint que des calculs par trop simplistes ne risquent d'avoir 
un effet inverse de l'effet recherché en amenant les 
exigences et les objectifs à un niveau irréaliste. Il est très peu 
probable, en pratique, que l'on en arrive à une situation où 
tous les marchés faisant l'objet d'appels d'offres dans les 
conditions fixées par les directives seraient adjugés au 
niveau communautaire, puisque les fournisseurs « locaux », 
à conditions égales, seront toujours avantagés pour des 
raisons de proximité, de langue, etc. 
2. Les principaux problèmes qui se posent sont énumé-
rés ci-dessous. 
2.1. En ce qui concerne la transposition, dans les droits 
nationaux, des règles communautaires (directives 77/62/ 
CEE et 80/767/CEE), le Comité se déclare déçu et 
préoccupé de ce que la Commission n'ait pas pu garantir la 
mise en œuvre par les États membres de la directive de base 
qui, transposée ou non, est normalement devenue obliga­
toire 18 mois après sa notification intervenue à la mi-
janvier 1977. Il demande avec insistance que la Commis­
sion se mette au travail pour que les progrès nécessaires 
soient réalisés en ce domaine. 
2.2. Répercussions concrètes des directives communau­
taires — bien que le nombre d'avis d'appels d'offres publiés 
au Journal officiel des Communautés européennes par les 
administrations centrales et les collectivités publiques 
territoriales ait augmenté de façon régulière, l'impact des 
directives relatives aux marchés publics de fournitures a été 
«marginal». 
2.2.1. L'insuffisance de la mise en œuvre des directives 
est attribuée par la Commission aux motifs suivants : 
a) ignorance (involontaire ou délibérée) des directives 
communautaires dans le chef des pouvoirs adjudica-
teurs; en fait, les collectivités publiques territoriales ne 
procèdent guère — voire parfois pas du tout — à des 
achats selon les directives; 
b) « sous-évaluation délibérée de la valeur des marchés et 
fragmentation excessive des projets » afin de se 
soustraire au seuil de 200 000 Écus à partir duquel sont 
applicables au marché les clauses de publication et de 
non-discrimination prévues dans les directives de base ; 
c) recours excessif aux marchés de gré à gré (autorisés à 
titre d'exception), c'est-à-dire aux offres non concurren­
tielles ; d) parodie délibérée de respect des règles : on se soumet pro 
forma à la procédure de l'appel d'offres général, pour la 
déclarer ensuite nulle et non avenue pour vice de forme. 
2.3. Bien que ne désirant pas contester l'analyse de la 
Commission concernant les motifs du manque de progrès, 
le Comité souhaite ajouter une autre raison, qui est peut-
être une raison appréciable du manque de succès de la 
Communauté en la matière : l'insuffisance de communica­
tion. Le Comité estime que l'on ne s'est pas suffisamment 
efforcé au niveau communautaire de faire saisir à toutes les 
parties intéressées à l'échelon local et national à la fois 
l'esprit et la lettre des directives et les avantages mutuels 
découlant à long terme de leur mise en œuvre. Cet effort de 
communication doit être la pierre d'angle de l'action de la 
Commission en vue de redresser la situation, action à 
laquelle il y a lieu d'associer, si nécessaire, les bureaux de la 
Communauté installés dans les différents États membres. 
La meilleure législation au monde ne peut porter ses fruits si 
elle n'est pas connue, comprise et acceptée par les parties 
concernées. Pour en donner un exemple concret, il est peut-
être significatif que la brochure sur les marchés publics 
diffusée par la Commission en 1982 mette fortement 
l'accent sur les aspects techniques des marchés publics, 
mais n'insiste pas beaucoup sur les raisons pour lesquelles 
les marchés publics sont susceptibles de servir les intérêts 
réciproques de toutes les parties concernées, voire même de 
jouer un rôle indispensable dans la réalisation d'une 
véritable politique industrielle commune. 
3.1. Le Comité soutient sans réserve les mesures 
proposées par la Commission pour pallier le manque de 
progrès en ce qui concerne la réalisation d'un véritable 
marché commun dans le domaine des marchés publics. Il 
invite en particulier la Commission, dans le cadre de ses 
efforts en vue d'améliorer les directives en vigueur, à mettre 
davantage l'accent sur l'étude et la simplification des 
problèmes pratiques auxquels sont confrontés les fournis­
seurs potentiels qui souhaitent donner suite à un appel 
d'offre après sa publication, par exemple les problèmes liés 
aux langues, l'allongement des délais nécessaires aux 
soumissions, etc. De nombreux marchés publics se répètent 
chaque année. Il serait donc possible de publier une liste 
complète de ces marchés bien avant que ne démarre la 
procédure officielle d'ajudication. Cette démarche donne­
rait aux fournisseurs une chance équitable et raisonnable 
d'évaluer et d'éclaircir les problèmes prévisibles. 
3.2. Le Comité approuve la volonté de la Commission 
d'améliorer la transparence des offres non concurrentielles, 
c'est-à-dire l'exigence d'une information préalable préci­
sant s'il y aura une ajudication non concurrentielle ou 
négociée et (ce qui n'est pas le moins important) pourquoi. 
Elle estime que la notification obligatoire de l'adjudication 
de marchés constitue un pas important sur la bonne voie. 
3.3. Le Comité pense cependant que la Commission doit 
intensifier ses efforts dans les domaines ci-après. 
3.3.1. Il faut fixer des dispositions uniformes pour 
l'interprétation et la mise en œuvre pratique des directives 
afin d'éviter les incertitudes et les interprétations erronées 
et divergentes lesquelles sont souvent des erreurs commises 
N° C 189/18 Journal officiel des Communautés européennes 28. 7. 86 
de bonne foi. Certaines administrations interprètent les 
exemptions sectorielles, par exemple la défense, comme 
s'appliquant non seulement aux fournitures primaires 
(armes, etc.) mais, également aux fournitures secondaires 
et de soutien comme l'alimentation, les textiles, les 
fournitures de papeterie, etc. Certaines d'entre elles 
arrivent même à interpréter biens (par exemple les 
instruments médicaux) dans le sens de services lesquels, 
naturellement, ne sont pas couverts par les directives. De 
plus, le Comité a eu connaissance de cas où l'administration 
nationale, de façon constante et en toute bonne foi, 
recommande aux administrations locales de considérer que 
les contrats dits ouverts (c'est-à-dire des contrats où il y a 
accord préalable sur le prix unitaire mais pas sur la 
quantité) sont exemptés des dispositions des directives, 
alors que la Commission estime clairement que ces contrats 
sont couverts par les directives.. 
3.3.2. Ainsi, quoiqu'il y ait sans nul doute des tentatives 
tout-à-fait délibérées d'échapper aux dispositions des 
directives de base, le Comité trouve dans les faits toutes 
raisons de penser que telle n'est absolument pas la règle 
générale. La Commission serait donc bien avisée de 
s'attacher à expliquer et à présenter de manière développée 
les avantages découlant de l'adoption d'une démarche 
communautaire en ce domaine, en même temps qu'elle se 
préoccupe du renforcement des mesures de contrôle. 
3.3.3. La Commission semble accorder une grande 
importance aux directives, mais, à ce jour, elle n'a pas 
prévu les ressources nécessaires pour assurer leur applica­
tion dans des conditions satisfaisantes. 
3.3.4. Le Comité propose que soit créé au sein de la 
Commission un groupe des marchés publics, investi d'une 
mission clairement définie et disposant de moyens 
financiers suffisants. Il serait compétent dans les matières 
suivantes : 
Application 
— surveillance de la tâche accomplie par chaque État 
membre au regard des directives, 
— organisation du groupe lui-même en tant que point de 
contact à qui s'adresser pour obtenir des informations. 
Communication 
— mise en relief et explication des avantages d'une 
démarche d'envergure communautaire débouchant sur 
un marché intérieur, 
— lancement d'une campagne de sensibilisation « à double 
sens», pour faire en sorte que tous les organismes 
publics soient informés de leurs obligations aux termes 
de la directive et donnent à tous les marchés la publicité 
requise, et aussi pour encourager les milieux économi­
ques à observer et à rechercher plus activement les 
débouchés qu'offrent les marchés publics, 
— examen des méthodes les mieux à même de permettre la 
diffusion de l'information dans tous les cas. 
Statistiques 
— création d'archives permettant de dresser un tableau 
significatif des marchés publics dans la Communauté, 
— liaison avec les administrations compétentes dans les 
États membres en vue de distinguer de véritables 
budgets de marchés publics. Surveillance 
— examen permanent des marchés faisant l'objet d'une 
publicité et utilisation du système de la transparence 
pour détecter les manquements, 
— intervention, le cas échéant, par le rappel à l'ordre des 
responsables de manquements aux dispositions des 
directives, 
— repérage des pratiques contraires à l'esprit des direc­
tives, 
— recherche par sondages des éléments dont la présence 
dans les cahiers des charges et dans les cahiers des 
prescriptions spéciales correspond à l'intention de 
limiter délibérément le nombre des entreprises suscepti­
bles de soumissionner, 
— enquêtes sur plaintes pour pratiques déloyales ou 
manifestation de griefs de la part des participants dont 
l'offre n'a pas été retenue. 
3.3.5. Le Comité propose que l'on envisage soit un 
système de détachements de courte durée à partir des 
administrations des États membres, soit l'engagement de 
personnel supplémentaire ; en ce cas, les dépenses seraient 
plus que compensées par les économies potentielles 
qu'entraînerait la réalisation de la Communauté des 
marchés publics à laquelle il a été précédemment fait 
allusion. 
3.3.6. Au départ, la Commission devrait concentrer ses 
efforts sur les marchés passés par les adminstrations 
centrales et les collectivités locales importantes, marchés 
qui sont plus faciles à distinguer. La Commission est invitée 
à étudier dans quelle mesure elle pourrait s'intéresser de 
préférence à ces marchés dans un ou deux grands secteurs, 
de manière à distinguer les marchés d'importance apprécia­
ble et à jouer un rôle d'intermédiaire entre les parties 
concernées, en vue de leur faire comprendre quelles sont les 
possibilités de bénéfice mutuel qui existent à cet égard à 
l'intérieur de la Communauté. La démarche globale 
antérieure s'étant révélée, à elle seule, insuffisante, il faut 
que la Commission s'efforce de la compléter en explorant 
des directives nouvelles, sans rechercher des résultats à 
court terme et en sélectionnant soigneusement des 
«secteurs pilotes», c'est-à-dire des domaines limités qu'il 
est relativement facile de contrôler et qui se prêtent 
particulièrement bien à la réalisation des objectifs poursui­
vis, étant entendu que l'on doit avant tout viser à assurer 
l'appui et la collaboration des acheteurs et des industries 
susceptibles de répondre à leur demande. 
3.4. Le Comité souhaite également attirer l'attention de 
la Commission sur une législation récemment adoptée aux 
États-Unis d'Amérique qui a permis de réaliser des 
économies substantielles en accroissant la concurrence en 
ce qui concerne les gros marchés gouvernementaux et qui a 
contribué à impliquer les petites et moyennes entreprises 
qualifiées pour participer à ce genre de marché. 
3.5. Il convient d'instaurer un système de recours qui 
fonctionne. Le Comité est persuadé que l'absence de voies 
de recours pratiques est une raison importante de ce qui 
paraît être la faible crédibilité des directives communau­
taires applicables en la matière : l'on constate qu'elles n'« en 
imposent» guère parce que, à l'heure actuelle, il est peu 
probable que l'on parvienne à faire aboutir un recours ou à 
modifier une procédure d'ajudication en cours, étant donné 
28. 7. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 189/19 
a) les maigres chances de gagner assez rapidement au 
niveau des tribunaux nationaux pour obtenir une modifica­
tion de la décision et b) le risque évident, si l'on cite un 
pouvoir adjudicateur central en justice, d'être de facto 
écarté de tout marché futur — aussi justifié soit le recours. 
3.5.1. Le Comité est conscient de ce que, jusqu'à 
présent, la Commission a enregistré certains succès en 
intervenant, sur une base ad hoc, en cours de procédure, 
suite à des plaintes de participants avant l'adjudication 
définitive des marchés concernés. 
3.5.2. Partant du principe qu'il vaut mieux prévenir que 
guérir, le Comité est favorable à la mise en place de 
pouvoirs d'intervention plus formels dans le chef de la 
Commission. 
3.5.3. Indépendamment du système de recours auquel 
on parviendra en fin de compte, le Comité souhaite 
souligner qu'il importe non seulement de trouver un 
système qui fonctionne, mais aussi, une fois de plus, 
d'informer toutes les parties intéressées de l'existence d'un 
tel système et de son mode de fonctionnement. 
3.6. Le GATT. Le Comité estime que l'ouverture des 
marchés publics de la Communauté aux pays tiers parties à 
l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce 
(GATT) sur les marchés publics ne doit pas se faire 
unilatéralement mais bien sur une base de réciprocité, de 
sorte que les entreprises européennes soient assurées de 
disposer des mêmes avantages sur les marchés des pays 
tiers. 
3.6.1. De l'avis du Comité, la démarche de la Commis­
sion semble gênée par les discussions en cours au sein du 
GATT et les dispositions de l'accord qui, selon elle, 
constituent une «contrainte grave en ce qui concerne la 
liberté pour la Communauté économique européenne 
d'organiser son marché intérieur, car toute modification de 
la réglementation communautaire risque de poser des 
problèmes à l'égard des dispositions de l'accord GATT et 
d'impliquer, par conséquent, la nécessité d'une renégocia­
tion de ce dernier». 
3.6.2. L'existence d'une forte concurrence américaine et 
japonaise pourrait de fait représenter une sérieuse menace 
au cas où le marché européen serait ouvert sans réserves. 
Toutefois, d'après les statistiques, les dispositions du 
GATT n'ont en pratique guère eu d'effet, voire pas du tout, 
puisque seuls 0,2 % de tous les marchés ont été adjugés à 
des pays extra-communautaires en 1982, soit une baisse de 
2 % par rapport à 1981. Le Comité estime dès lors qu'il 
faudrait adopter une démarche plus positive, soulignant les 
possibilités et les défis que représenterait une ouverture des 
Fait à Bruxelles, le 23 avril 1986. marchés publics internationaux aux entreprises europé­
ennes mises en échec par l'exiguïté des marchés nationaux. 
Dans ces conditions, elle invite la Commission à étudier les 
possibilités de création d'un «certificat Eurotype» («Eu-
rotype product Warrant») qui attesterait le caractère 
européen de nouveaux produits, garantirait leur conformi­
té aux standards et normes européens et leurs ouvrirait le 
marché intérieur dans sa totalité. 
3.8. Dans ce contexte, le Comité souhaite souligner une 
nouvelle fois qu'il importe d'élaborer une véritable 
politique industrielle pour l'ensemble de la Communauté, 
non seulement en intensifiant les efforts en vue de 
l'harmonisation des normes et de la reconnaissance 
mutuelle des procédures de contrôle au niveau communau­
taire (car c'est là une condition sine qua non de la 
réalisation d'un réel marché intérieur dans le domaine des 
marchés publics), mais aussi par un rapprochement des 
taux de taxe sur la valeur ajoutée, la promotion de mesures 
concernant le droit européen des sociétés, l'élimination des 
entraves juridiques dans le domaine du droit des brevets et 
dans celui des marques, et la suppression des entraves à 
caractère régional et administratif, etc. 
3.8.1. Parallèlement, il est nécessaire de reconnaître des 
stations de contrôle dans les États membres, habilitées à 
délivrer les certificats nécessaires de conformité aux 
standards et normes communautaires applicables ainsi 
qu'à certifier la conformité à certains critères définis pour 
un produit donné. 
3.9. Si le Comité est favorable à une extension du champ 
d'application de la directive à l'ensemble des marchés 
publics, donc aussi aux secteurs des télécommunications, 
des transports, de l'énergie et de l'approvisionnement en 
eau, jusqu'à présent exclus dudit champ d'application, il 
estime néanmoins que cela est nécessairement subordonné 
à une étude préalable des caractéristiques de ces secteurs 
dans chaque État membre, caractéristiques qui diffèrent 
très fortement d'un État membre à l'autre. Cela suppose 
aussi que la Communauté investisse davantage d'efforts et 
de ressources aux fins de l'application et du contrôle de 
nouvelles directives. 
3.9.1. Selon le Comité, l'exclusion des secteurs cités ci-
dessus n'a pas facilité la tâche de la Commission. Il pense 
que, de manière générale, la Communauté y gagnerait si 
étaient adoptées des directives sur les marchés publics 
couvrant tous les domaines qui tombent dans le champ 
d'application du traité de Rome. Il faut cependant que les 
États membres des Communautés soient prêts à veiller à 
l'interprétation, à l'application et au respect uniformes des 
directives. 
Le président 
du Comité économique et social 
Gerd MUHR