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Bruxelles, le 20.7.2005

SEC(2005) 992 final

Recommandation de

DÉCISION DU CONSEIL

sur l’existence d’un déficit excessif au Portugal - application de l’article 104, paragraphe 6, du traité

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 9 juin 2005, le Portugal a présenté la plus récente actualisation de son programme de stabilité, qui couvre la période 2005-2009. Il ressort de cette mise à jour que le déficit des administrations publiques devrait dépasser la valeur de référence du traité de 3 % du PIB sur les années 2005 à 2007. Plus précisément, après avoir notifié un déficit de 2,9 % en 2004[1], le Portugal prévoit un déficit public de 6,2 % du PIB pour 2005, lequel devrait se réduire pour atteindre 4,8 % en 2006, 3,9 % en 2007 et 2,8 % du PIB en 2008. Au cours de ces mêmes années, le ratio de la dette au PIB devrait continuer à augmenter, passant de 61,9 % en 2004 à un niveau record de 67,8 % du PIB en 2007.

L’application de la PDE est régie par l’article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC) [2]. Dans son évaluation, la Commission a dûment tenu compte du rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance» qui a été entériné par le Conseil européen le 22 mars 2005[3].

Le rapport que la Commission a établi conformément à l’article 104, paragraphe 3, du traité a évalué si les exigences du traité concernant le déficit et la dette ont été respectées.

Le déficit public attendu en 2005, révélé dans l’actualisation du programme de stabilité portugais remise en juin 2005, dépasse très nettement la valeur de référence de 3 % du PIB. Ce dépassement n’est en outre ni exceptionnel, ni temporaire, au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. L’économie portugaise, après une phase de ralentissement considérable entamée en 2000, est revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et, selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission et le programme de stabilité actualisé de juin 2005, cette tendance devrait continuer à s’affirmer sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. De plus, bien que l’écart de production négatif soit assez important et qu’aucun retrécissement d’envergure de celui-ci ne soit envisagé sur les années à venir, la détérioration du solde budgétaire n’en est pas moins sans commune mesure avec le récent élargissement de cet écart. Le dépassement de la valeur de référence ne peut donc pas être imputé à une grave récession économique. Le dépassement de la valeur de référence ne peut pas non plus être considéré comme temporaire puisque, selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le ratio déficit public/PIB devrait également dépasser très largement la valeur de référence du traité en 2006, alors même que l’embellie de l’économie se confirmera progressivement. L’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais prévoit en fait que le déficit public se réduira progressivement sur les prochaines années, mais qu’il restera supérieur à la valeur de référence jusqu’en 2007. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère du déficit n’est pas respectée.

Le ratio de la dette au PIB a dépassé la valeur de référence du traité de 60 % du PIB en 2003, avant de progresser encore pour atteindre 61,9 % en 2004, soit une augmentation d’environ 8,5 points de pourcentage du PIB depuis 2000. Cette aggravation du ratio d’endettement peut s'expliquer par un excédent primaire très faible – voire par un déficit primaire certaines années –, par l'existence d'un ajustement stock-flux important, avec des opérations au-dessous de la ligne qui ont eu pour effet d'alourdir la dette et qui ont, la plupart des années, plus que neutralisé les recettes significatives tirées des privatisations, ainsi que par une croissance du PIB nominal atone. Les objectifs en matière de dette des années 2005 à 2007 que contient le programme de stabilité actualisé de juin 2005, qui sont globalement semblables aux projections d’évolution de la dette des prévisions du printemps 2005 de la Commission, laissent apparaître une nouvelle et vive hausse du ratio de la dette, lequel culminerait juste en dessous de 68 % en 2007. Cela contrevient à l’exigence du traité selon laquelle, en cas de dépassement de la valeur de référence de 60 % du PIB par ce ratio, celui-ci doit diminuer suffisamment et se rapprocher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère de la dette n’est pas respectée.

Dans son rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3, la Commission a également analysé d’autres facteurs pertinents comme la situation économique et la position budgétaire à moyen terme ainsi que d’autres facteurs pouvant avoir une incidence sur l’évaluation de l’état des finances publiques au Portugal.

Dans son rapport du 20 mars, le Conseil a souligné que le fait de tenir compte d'«autres facteurs pertinents» au cours des étapes aboutissant à la décision sur l'existence d'un déficit excessif (qui comprennent donc l’avis du comité économique et financier au titre de l’article 104, paragraphe 4, l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, et la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6) « doit entièrement dépendre du principe fondamental selon lequel - avant que les autres facteurs pertinents ne soient pris en compte - le dépassement de la valeur de référence est temporaire et le déficit reste proche de la valeur de référence ». Or, dans le cas du Portugal, ces conditions ne sont pas remplies. Le déficit envisagé pour 2005 n’est pas proche de la valeur de référence et le dépassement de la valeur de référence ne peut pas être considéré comme temporaire puisqu’il devrait rester supérieur à 3 % du PIB pendant trois années. En conséquence, aux fins de l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, et de la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6, il ne sera pas tenu compte d’autres facteurs pertinents dans le cas du Portugal.

En vertu de l'article 104, paragraphe 4, du traité, «le comité prévu à l'article 114 (c'est-à-dire le comité économique et financier) rend un avis sur le rapport de la Commission». Le comité a rendu le 4 juillet 2005 un avis confirmant l'évaluation contenue dans le rapport de la Commission. En particulier, le comité a conclu que l’évolution budgétaire programmée pour 2005 au Portugal ne permet pas de respecter les deux critères définis à l’article 104, paragraphe 2. Le comité a estimé que le déficit prévu en 2005 n’est pas proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et que sont dépassement de cette valeur ne pouvait pas être considéré comme exceptionnel ou temporaire. La dette publique dépasse quant à elle les 60 % de PIB de la valeur de référence et devrait continuer à croître en pourcentage du PIB sur les deux années à venir. Le comité a également noté que les perspectives économiques pour les deux à trois prochaines années restaient incertaines et il s’est déclaré préoccupé par le niveau élevé et l’évolution du déficit structurel. Bien que le comité ait examiné tous les autres facteurs pertinents, il a conclu que ces facteurs n’avaient pas à être pris en compte dans son évaluation.

Après avoir pris en considération son rapport et pris connaissance de l'avis du comité économique et financier, la Commission estime qu'il existe un déficit excessif au Portugal. L'avis adopté en ce sens par la Commission le 20 juillet 2005 est adressé par la présente au Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 5, du traité. La Commission recommande au Conseil de prendre une décision dans le sens du présent avis, en vertu de l'article 104, paragraphe 6. Elle lui soumet en outre une recommandation relative à une recommandation du Conseil au Portugal visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité.

DÉCISION DU CONSEIL

sur l’existence d’un déficit excessif au Portugal - application de l’article 104, paragraphe 6, du traité

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 104, paragraphe 6,

vu la recommandation de la Commission,

vu les observations faites par le Portugal,

considérant que:

1. Les États membres sont tenus, en vertu de l'article 104 du traité, d'éviter les déficits publics excessifs.

2. Le pacte de stabilité et de croissance est fondé sur l'objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable, génératrice d'emplois.

3. La procédure concernant les déficits excessifs visée à l'article 104 prévoit l'adoption d'une décision sur l'existence d'un déficit excessif; le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité contient des dispositions supplémentaires pour la mise en œuvre de cette procédure; le règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil[4], modifié par le règlement (CE) n° 475/00 du Conseil[5] et par le règlement (CE) n° 351/2002 de la Commission[6], contient des règles et des définitions détaillées pour l'application des dispositions dudit protocole.

4. L'article 104, paragraphe 5, du traité impose à la Commission d'adresser un avis au Conseil si elle estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire; la Commission a adressé un tel avis au Conseil le 20 juillet 2005 concernant le Portugal ; selon cet avis, rendu après avoir pris en considération le rapport qu’elle a élaboré conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité et pris connaissance de l’avis rendu par le comité économique et financier conformément à l'article 104, paragraphe 4, du traité, la Commission considère qu'il existe un déficit excessif au Portugal. Dans son évaluation, la Commission a tenu compte du rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005, intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance», qui a été adressé au Conseil européen et entériné par celui-ci le 22 mars 2005[7].

5. L'article 104, paragraphe 6, du traité prévoit que le Conseil tient compte des observations éventuelles de l'État membre concerné avant de décider, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif. Dans le cas du Portugal, cette évaluation globale aboutit aux conclusions suivantes.

6. Selon l’actualisation du programme de stabilité portugais de juin 2005, le déficit des administrations publiques atteindra 6,2 % du PIB en 2005, un niveau qui dépasse très nettement la valeur de référence de 3 % du PIB. Ce dépassement n’est en outre pas consécutif à un événement exceptionnel indépendant de la volonté des autorités portugaises, ni à une grave récession économique. L’économie portugaise, après une phase de ralentissement considérable entamée en 2000, est en effet revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et, selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission et le programme de stabilité actualisé de juin 2005, cette tendance devrait continuer à s’affirmer sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. De plus, bien que l’écart de production négatif soit assez important et qu’aucun retrécissement d’envergure de celui-ci ne soit envisagé sur les années à venir, la détérioration du solde budgétaire n’en est pas moins sans commune mesure avec le récent élargissement de cet écart. Le dépassement de la valeur de référence ne peut donc pas être imputé à une grave récession économique. Selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le déficit public devrait dépasser très largement la valeur de référence du traité en 2006 également, alors même que l’embellie de l’économie se confirmerait progressivement. En fait, l’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais prévoit que le déficit public se réduira régulièrement sur les prochaines années, mais aussi qu’il restera supérieur à la valeur de référence jusqu’en 2007. Il apparaît donc que le dépassement de la valeur de référence ne peut pas être considéré comme temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, ce qui confirme que l’exigence du traité concernant le critère du déficit n’est pas respectée.

7. Le ratio de la dette au PIB a dépassé la valeur de référence du traité de 60 % du PIB en 2003, avant de progresser encore pour atteindre 61,9 % en 2004, soit une augmentation d’environ 8,5 points de pourcentage du PIB depuis 2000. Cette aggravation du ratio d’endettement peut s'expliquer par un excédent primaire très faible, par l'existence d'un ajustement stock-flux important aggravant l’endettement, ainsi que par la médiocrité du taux de croissance du PIB nominal. De plus, Les objectifs en matière de dette des années 2005 à 2007 que contient le programme de stabilité actualisé de juin 2005, qui sont globalement semblables aux projections d’évolution de la dette des prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, laissent anticiper une nouvelle et vive hausse du ratio de la dette, lequel culminerait juste en dessous de 68 % en 2007. Cela contrevient à l’exigence du traité selon laquelle, en cas de dépassement de la valeur de référence de 60 % du PIB par ce ratio, celui-ci doit diminuer suffisamment et se rapprocher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère de la dette n’est pas respectée.

8. Selon le rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance», adressé au Conseil européen et entériné par celui-ci le 22 mars 2005, le fait de tenir compte d' «autres facteurs pertinents» dans la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6, «doit entièrement dépendre du principe fondamental selon lequel - avant que les autres facteurs pertinents ne soient pris en compte - le dépassement de la valeur de référence est temporaire et le déficit reste proche de la valeur de référence». Or, dans le cas du Portugal, cette condition n’est pas remplie. En conséquence, aux fins de la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6, il ne sera pas tenu compte d’autres facteurs pertinents pour le Portugal.

DÉCIDE:

Article premier

Il ressort d'une évaluation globale qu'il existe un déficit excessif au Portugal.

Article 2

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le (xx xx 2005).

Par le Conseil

[1] Ces chiffres sont donnés sous réserve du résultat des discussions actuellement en cours entre Eurostat et les autorités statistiques portugaises.

[2] JO L 209 du 2.8.1997.

[3] Voir les conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 (7619/05) et le rapport du Conseil (Ecofin) au Conseil européen du 20 mars 2005 (7423/05).

[4] JO L 332 du 31.12.1993, page 7.

[5] JO L 58 du 3.03.2000, page 1.

[6] JO L 55 du 26.02.2002, page 23.

[7] Voir les conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 (7619/05) et le rapport du Conseil (Ecofin) au Conseil européen du 20 mars 2005 (7423/05).