FR Journal officiel de l’Union européenne C 54/20

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire dans l'UE»

(avis d'initiative)

(2011/C 54/04)

Rapporteur: M. Armands KRAUZE

Le 18 février 2010, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire dans l'UE»

(avis d'initiative).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 novembre 2010.

Lors de sa 467e session plénière des 8 et 9 décembre 2010 (séance du 9 décembre 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 133 voix pour, 3 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Garantir la disponibilité des denrées alimentaires devrait demeurer l'un des objectifs fondamentaux de la politique agricole de l'UE. Compte tenu des incertitudes et des enjeux inhérents à la sécurité alimentaire mondiale, la politique agricole commune (PAC) de l'après 2013 devrait attacher davantage d'importance à la sécurité de l'approvisionnement dans le secteur agroalimentaire.

1.2 Au sein de l'UE, c'est sur une production agricole durable et le bon fonctionnement des marchés agricoles que repose la sécurité de l'approvisionnement alimentaire. La future PAC nécessite de puissants instruments de gestion du marché pour garantir le fonctionnement des marchés agricoles et la stabilité des prix. Les règles régissant le commerce des produits agricoles devraient assurer la sécurité de l'approvisionnement agricole dans tous les pays et dans toutes les circonstances.

1.3 Pour être capable de faire face à tous les défis à venir et de garantir la sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire, l'UE a besoin d'une PAC forte. Celle-ci doit continuer à l'avenir d'être l'une des principales politiques européennes. Il importe de la doter d'un financement adéquat dans le futur.

1.4 La clé de la sécurité alimentaire de par le monde réside dans la production durable et locale de denrées alimentaires. Dans l'UE, il conviendrait de maintenir et de promouvoir d'un bout à l'autre du territoire une production agricole durable. Les régions souffrant d'éloignement ou de handicaps spécifiques devraient faire l'objet d'une attention particulière.

1.5 L'UE doit consacrer plus d'efforts à la planification systématique en matière de sécurité des approvisionnements afin de garantir la viabilité de sa production agricole et du secteur agroalimentaire dans son ensemble, y compris dans les situations de crise et d'urgence. Dans ce domaine, les mesures concrètes (stocks, infrastructures agricoles, formation, etc.) devraient néanmoins demeurer de la compétence des États membres. Une nouvelle législation européenne en matière de sécurité des approvisionnements dans les secteurs agricole et alimentaire n'est pas nécessaire pour le moment.

1.6 Les États membres peuvent utiliser la politique de développement rural de l'UE comme un instrument pour promouvoir des mesures visant à soutenir et à améliorer la sécurité des approvisionnements dans l'agriculture et le secteur alimentaire. Les États membres devraient exploiter cette possibilité dans leurs programmes de développement rural.

1.7 Le secteur agricole pourrait jouer un rôle notable pour ce qui est d'accroître l'offre énergétique durable et sûre au sein de l'UE et de diminuer la dépendance européenne vis-à-vis des combustibles fossiles importés. Au niveau de l'exploitation agricole, le fait de produire soi-même son énergie peut constituer une contribution importante à la sécurité de l'approvisionnement. Pour encourager le recours à la bioénergie dans les exploitations agricoles, il faudrait davantage développer les technologies dans ce domaine. La production de bioénergie doit être durable et il y a lieu de mettre davantage l'accent sur un meilleur usage des sous-produits issus de l'agriculture et du secteur alimentaire afin de réduire la pollution et les émissions de CO2.

2. Introduction

2.1 La sécurité d'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire suppose de veiller à ce que des aliments soient disponibles et que les populations aient les moyens économiques d'y accéder, et d'éradiquer la faim. Dans l'Union européenne, pour de nombreux secteurs agricoles, les niveaux de production sont suffisants pour nourrir la population européenne, et c'est grâce à la PAC que ce résultat a été atteint. La sécurité alimentaire en tant que bien public qui n'est pas rémunéré par le marché mais garanti par le secteur agroalimentaire au bénéfice de la société va représenter un objectif important de la PAC d'après 2013 (1).

2.2 Dans les décennies à venir, la sécurité alimentaire constituera le principal défi pour les secteurs agricole et alimentaire à l'échelle mondiale. Conséquence des crises économiques et alimentaires, plus d'un milliard de personnes souffrent de la faim dans le monde.

2.3 Par sécurité alimentaire, on entend la disponibilité d'une quantité suffisante de nourriture pour pouvoir vivre en bonne santé, de même que l'accès à une nourriture saine et non contaminée. C'est une question compliquée, qui est aussi liée à d'autres branches, telles que la production de carburant, la logistique, etc. Tout problème logistique ou de production qui surgit dans les principaux bassins de production à cause de crises inattendues peut avoir des conséquences sur la disponibilité de denrées alimentaires pour des millions de gens, notamment pour ceux qui vivent dans les zones urbaines. C'est dans la production durable de nourriture au niveau local que réside la clé de la sécurité alimentaire mondiale (2).

3. Les défis de la production alimentaire à l'échelle mondiale

3.1 D'après les prévisions établies par l'Organisation des Nations unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO), la population mondiale approchera des neuf milliards et demi d'habitants à l'horizon 2050. Pour pouvoir les nourrir, la production alimentaire mondiale devra doubler par rapport aux niveaux actuels. La croissance démographique sera particulièrement rapide dans les villes des pays en développement. De grandes attentes pèseront sur les agriculteurs et ils seront soumis à une forte pression pour que soit pratiquée une agriculture plus intensive. La productivité agricole devra augmenter pour que l'on puisse nourrir la population mondiale en croissance. La possibilité d'étendre la surface consacrée à l'agriculture est limitée à cause des demandes de surfaces à des fins non agricoles et du manque de terres disponibles se prêtant à cette utilisation.

3.2 Il faudra que les investissements dans l'agriculture augmentent partout, mais surtout dans les pays en développement qui disposent d'un potentiel considérable d'accroissement de la production. Dans ces pays, il conviendra aussi d'améliorer, outre les infrastructures rurales, l'accès à des intrants modernes, la gestion durable des sols et l'accès à l'eau en particulier ainsi que les systèmes éducatifs et le fonctionnement des marchés agricoles. Néanmoins, à plus longue échéance, ce sont la disponibilité de denrées alimentaires et l'accès à celles-ci qui constitueront le principal enjeu de la sécurité alimentaire. Le moyen le plus efficace de garantir la sécurité alimentaire résidera dans le développement général et la progression du niveau de revenu dans les pays les plus pauvres. Si l'agriculture joue un rôle particulièrement important s'agissant d'assurer la sécurité alimentaire, il est difficile de garantir celle-ci en s'appuyant uniquement sur l'agriculture (3).

3.3 Dans la déclaration finale du sommet sur la sécurité alimentaire de 2009, la FAO recommande que la production alimentaire relève de la responsabilité de chaque pays.

3.4 Désormais, du fait des crises économiques et alimentaires et de l'évolution de la situation mondiale, on conçoit mieux, en général, que tous les pays et régions, y compris les moins favorisés, doivent avoir le droit, voire une obligation, de produire leur propre alimentation. Il doit être possible de produire davantage de denrées alimentaires, d'une manière plus durable.

3.5 Outre la croissance démographique, un autre défi majeur se pose pour l'approvisionnement alimentaire mondial: le changement climatique et les contraintes qu'il exerce sur les ressources naturelles. Le changement climatique pourrait bien avoir une incidence considérable sur la production de denrées alimentaires, notamment dans les pays en développement, dont certains se trouvent aussi être ceux qui sont les moins à même de s'y adapter. L'agriculture doit chercher à diminuer ses émissions de gaz à effet de serre; mais elle peut dans le même temps apporter une partie de la solution au problème des émissions grâce au piégeage du carbone dans le sol. Il faut parvenir à une production agricole plus efficace avec moins d'émissions. L'agriculture doit contribuer à améliorer la qualité de l'air et de l'eau, à préserver la diversité naturelle et à prévenir l'érosion. Veiller à ce qu'il y ait suffisamment de terres agricoles et d'eau douce disponibles constitue aussi un enjeu crucial pour la sécurité alimentaire mondiale.

3.6 En matière agricole, l'innovation a un rôle essentiel à jouer afin que ce secteur puisse relever les défis relatifs à la sécurité alimentaire et au changement climatique. Dans ces domaines, les principales innovations ont souvent trait aux productions animales et végétales, aux techniques d'irrigation, à la lutte contre les inondations, à la résistance à la chaleur et au froid, à la diversification des méthodes agricoles traditionnelles, etc. Une solution aux futurs problèmes pourrait aussi résider dans l'amélioration de l'efficacité des méthodes de production végétale, solution porteuse d'un potentiel d'accroissement considérable de la productivité agricole.

4. Le concept de sécurité de l'approvisionnement

4.1 La sécurité alimentaire constitue une question stratégique fondamentale pour tous les peuples de la terre. L'accès à l'alimentation n'est qu'un aspect d'un concept plus vaste de sécurité. Les problèmes d'accès à l'alimentation entraînent en peu de temps une instabilité sociale accrue et des troubles. Garantir l'accès à l'alimentation, y compris dans les situations d'urgence et de crise, relève de la responsabilité de la société.

4.2 Dans une économie moderne en réseau, la sécurité alimentaire dépend de plusieurs facteurs. La sécurité alimentaire nécessite un approvisionnement énergétique stable (pétrole et électricité), des techniques informatiques, une logistique efficace, une bonne hygiène, et un système d'alerte rapide qui fonctionne afin de protéger la société de denrées nocives. Les États membres doivent assurer la protection des infrastructures vitales dans le secteur agroalimentaire et veiller aux actions concrètes sur le terrain.

4.3 Les sociétés doivent prendre des mesures pour parer aux situations d'urgence concernant l'approvisionnement alimentaire. C'est ce que l'on appelle la «sécurité de l'approvisionnement». L'on considère en général que cela signifie garantir les flux de matière (par exemple, par la constitution de stocks d'urgence), mais la sécurité d'approvisionnement se conçoit plus largement comme la capacité à maintenir les activités économiques fondamentales d'une société qui sont essentielles aux conditions de vie de la population, ainsi qu'au fonctionnement et à la sécurité de la société. La sécurité de l'approvisionnement en lien avec l'accessibilité de l'alimentation désigne donc la capacité à garantir la production de denrées alimentaires et le fonctionnement de l'ensemble du secteur agroalimentaire, y compris en situation de crise ou d'urgence.

5. La politique agricole de l'UE et la sécurité de l'approvisionnement

5.1 L'Union européenne prépare actuellement la prochaine révision de la PAC, c'est-à-dire la politique agricole après 2013. La Commission a publié une communication sur ce thème en novembre 2010, tandis que les propositions législatives afférentes le seront en fin d'année 2011; la décision du Conseil et du Parlement européen devrait selon toute vraisemblance intervenir en 2012. Dans l'UE, c'est la PAC qui continuera à garantir une production alimentaire suffisante.

5.2 Les objectifs assignés à la politique agricole de l'UE, comme définis dans le traité établissant la Communauté européenne et qui ont été repris tels quels dans le traité de Lisbonne ratifié l'an passé, sont les suivants:

— accroître la productivité de l'agriculture;

— assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs;

— stabiliser les marchés;

— garantir la sécurité des approvisionnements;

— assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

5.3 Il ne fait aucun doute que les changements mondiaux et les nouveaux défis qu'ils présentent fixeront de nouveaux objectifs à la politique agricole de l'UE, mais les objectifs premiers mentionnés ci-dessus continuent d'être nécessaires et pertinents. Au fil des ans, diverses critiques ont été formulées à l'encontre de la politique agricole de l'UE, comme dans le cadre des négociations commerciales. En réalité, la PAC s'est avérée capable de remplir les objectifs fixés de manière plus que satisfaisante. Elle a garanti l'approvisionnement alimentaire dans toute l'Union, malgré les fluctuations des prix, y compris dans les périodes de crise. La PAC a ainsi maintenu la sécurité de l'approvisionnement dans l'UE, même si cette dernière n'est pas complètement autosuffisante concernant certains produits et intrants agricoles.

5.4 À l'avenir, le fonctionnement des marchés mondiaux sera plus ouvert. Tout futur accord commercial est susceptible d'autoriser des produits agricoles en provenance de pays tiers à entrer plus facilement dans l'Union européenne (sous réserve qu'ils satisfassent aux critères de sécurité alimentaire), mais il créera aussi pour les produits agricoles de l'UE des perspectives d'accès à de nouveaux marchés. La démographie et les marchés mondiaux sont en train de modifier les priorités en matière de production agricole et la demande alimentaire de par le monde. L'interdépendance des sociétés et des zones économiques s'intensifie. Le changement climatique est à l'origine de conditions météorologiques de plus en plus extrêmes. Le développement du commerce international n'étant pas à lui seul en mesure de garantir l'approvisionnement alimentaire, les fluctuations de prix des produits agricoles et l'instabilité des marchés ne vont pas manquer de s'amplifier à l'avenir. La future politique agricole de l'UE doit prévoir des mécanismes de stabilisation des marchés. L'UE ne doit pas être facteur d'instabilité sur les marchés alimentaires mondiaux, mais au contraire l'éliminer.

5.5 À l'échelle mondiale, l'Union européenne est un producteur et exportateur de denrées alimentaires de premier plan. La meilleure façon dont l'Union pourrait contribuer à maintenir la stabilité des marchés alimentaires mondiaux et parer les crises alimentaires est de veiller à ce que son propre marché agricole demeure en équilibre et fonctionne efficacement. L'UE devrait aussi jouer un rôle essentiel dans le maintien de la sécurité alimentaire mondiale.

5.6 Les consommateurs européens veulent pouvoir continuer à manger une nourriture saine, nutritive et de bonne qualité. La future politique agricole doit veiller à ce que toute production s'effectue dans le respect de l'environnement (air, sol, eau), et protège le bien-être des animaux de ferme. Le fait que les normes européennes soient supérieures à celles du reste du monde augmente les coûts des producteurs européens, et la politique agricole de l'UE doit prévoir des instruments, destinés à l'agriculture et aux entreprises, afin de créer des conditions équitables pour la production dans l'UE et celle des autres pays.

5.7 La politique de développement rural (2e pilier de la PAC) continuera à revêtir une grande importance pour le développement équilibré des zones rurales à l'avenir. Les zones rurales forment une part essentielle de l'Europe. Plus de 60 % de la population de l'actuelle Union européenne à 27 y vit, tandis qu'elles représentent 90 % de la superficie totale de l'Union. La politique de développement rural, qui tient compte des conditions différentes prévalant dans les États membres, pourrait encore gagner en importance dans le futur. Le rôle de la politique de développement rural en tant qu'employeur dans les communautés rurales et facteur de diversification des opportunités entrepreneuriales va s'amplifier. La politique de développement rural pourrait servir d'instrument européen pour promouvoir la sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire.

5.8 La future politique agricole de l'UE doit aussi attacher davantage d'importance aux questions de sécurité de l'approvisionnement compte tenu des enjeux et des incertitudes inhérents à la sécurité alimentaire mondiale. Garantir la disponibilité des aliments constitue un objectif fondamental de la politique agricole de l'UE. L'UE doit consacrer plus d'efforts à la planification systématique afin de garantir la viabilité de sa production agricole et du secteur agroalimentaire dans son ensemble, y compris dans les situations de crise et d'urgence. Les mécanismes nécessaires doivent être disponibles à cette fin. L'un des objectifs clés de la politique agricole de l'UE doit aussi être de maintenir une production agricole diversifiée et de la promouvoir dans toute l'UE. C'est le maintien de la riche diversité d'une alimentation de haute qualité issue de différentes zones rurales de toute l'Union pour les citoyens européens qui apportera la bonne solution stratégique pour la politique alimentaire de l'UE. Cette démarche contribuera également à garantir la sécurité de l'approvisionnement.

5.9 À long terme, la sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire exige que la production agricole soit durable. Outre la viabilité sur le plan environnemental, les dimensions économique et sociale revêtent aussi de l'importance. Il conviendrait d'accorder davantage d'attention au rôle que peut jouer l'agriculture en matière d'adaptation et d'atténuation du changement climatique. L'agriculture et le secteur alimentaire ont également une carte à jouer dans la production de bioénergie. La politique agricole devrait elle aussi tenir compte des objectifs de la stratégie UE 2020.

5.10 La production de bioénergie a fait de l'agriculture européenne un acteur de poids concernant l'adoption des technologies relatives aux énergies renouvelables. Un secteur agricole et alimentaire durable peut apporter une contribution importante s'agissant de réduire la dépendance de l'UE vis-à-vis des combustibles fossiles importés et de garantir un approvisionnement énergétique sûr aux consommateurs européens. Convertir les déchets et sous-produits agricoles (le lisier, les déchets de l'industrie alimentaire, etc.) en bioénergie peut aider à réduire la pollution et les émissions de CO2.

Bruxelles, le 9 décembre 2010. Le Président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Un séminaire sur «La sécurité de l'approvisionnement dans les secteurs agricole et alimentaire dans l'Union européenne» s'est tenu à Helsinki le 31 mai 2010, en lien avec l'élaboration de l'avis.

(2) Comme souligné lors du sommet de la FAO sur l'alimentation.

(3) JO C 100, 30.4.2009, p. 44.