GLOSSAIRE

Accessibilité économique : principe en vertu duquel la capacité de la population à payer l’eau doit être prise en compte lorsque le prix de celle-ci est fixé pour couvrir les coûts des services. Cette capacité peut être mesurée en calculant le rapport entre les dépenses en eau des ménages et le revenu dont ils disposent.

Actions structurelles : dans le présent rapport, interventions du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion.

Analyse coûts/avantages (ACA), aussi appelée analyse coûts/bénéfices : technique permettant de comparer l’ensemble des coûts et des avantages d’une intervention afin de déterminer si les avantages compensent les coûts et, si tel est le cas, dans quelle proportion.

Année horizon : année future sur laquelle porte l’estimation de la demande qui sert de base à la planification de l’investissement dans l’approvisionnement en eau.

Bassin de retenue d’eau : lac artificiel créé en construisant un barrage sur une rivière ou sur un fleuve.

Canalisation d’adduction d’eau : voies d’eau, à ciel ouvert ou souterraines, construites en béton ou avec d’autres matériaux. Dans le présent rapport, ce terme n’est utilisé que pour désigner les voies transportant de l’eau à usage mixte, de l’eau pour l’irrigation et de l’eau destinée à la consommation domestique.

Conduite d’eau principale : tuyaux dont le diamètre peut varier, construits en différents matériaux et utilisés pour transporter l’eau dans un système de fourniture d’eau en gros.

Consommation par habitant : au niveau d’une zone, d’une municipalité ou d’une région, volume d’eau, en litres par jour et par personne, nécessaire pour l’exercice des activités domestiques et industrielles courantes. Les documents relatifs à la planification hydrologique établissent les valeurs de la consommation par habitant sur la base de caractéristiques résidentielles et du développement industriel du lieu en cause.

Eau non facturée : appelée aussi "eau non comptabilisée". Différence entre le volume d’eau capté et la consommation facturée. Elle comprend les fuites, la consommation illégale, les mesures imprécises et l’utilisation gratuite des services d’approvisionnement en eau. Alors que les pertes dues à des fuites peuvent seulement être estimées, l’eau non facturée est un paramètre mesurable dont les données sont disponibles dans presque tous les systèmes d’approvisionnement en eau. Dans le présent rapport, ce paramètre est utilisé comme indicateur du rendement des réseaux de distribution d’eau.

Efficacité : mesure de la relation entre les objectifs fixés et les résultats obtenus.

Efficience : mesure du rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. Dans le présent rapport, il s’agit de la relation entre le coût de l’investissement et, par exemple, l’augmentation du volume d’eau fourni ou l’amélioration de la qualité de l’eau.

Fonds de cohésion (FC) : instrument financier destiné à renforcer la cohésion économique et sociale en finançant des projets dans les domaines de l’environnement et des transports dans les États membres dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l’Union européenne (UE).

Fonds européen de développement régional (FEDER) : instrument financier destiné à promouvoir la cohésion économique et sociale entre les régions de l’UE. Les interventions du FEDER sont généralement mises en œuvre au moyen de programmes opérationnels intégrant de nombreux projets.

Hm3 : hectomètre cube, soit un million de mètres cubes.

Période de programmation : cadre pluriannuel dans lequel les dépenses du Fonds structurel et du Fonds de cohésion sont planifiées et mises en œuvre.

Principe de la récupération des coûts :

principe en vertu duquel les coûts d’un bien ou d’un service donné doivent être couverts par les recettes.

Dans le domaine de l’eau, les États membres sont tenus d’adopter une politique de tarification de l’eau qui tienne compte de la récupération de l’ensemble des coûts afin d’inciter à utiliser les ressources en eau de façon efficiente (voir article 9 de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1)).

Programme opérationnel (PO) : document approuvé par la Commission européenne qui prend la forme d’un ensemble cohérent d’axes prioritaires composés de mesures pluriannuelles.

Réseau de distribution : ensemble des activités et des infrastructures permettant la distribution d’eau provenant de réservoirs municipaux ou locaux aux usagers domestiques et autres.

Réservoir d’eau : conteneur, construit en béton ou avec un autre matériau, utilisé pour stocker l’eau.

Système de fourniture d’eau en gros : ensemble des infrastructures permettant la distribution d’eau dans les réservoirs municipaux/locaux. Ce système inclut le captage d’eau, la production, le transport longue distance de l’eau brute, le traitement et le transport jusqu’aux réservoirs. L’eau est ensuite fournie aux usagers par l’intermédiaire d’un réseau de distribution.

Tarifs de l’eau (redevances pour la fourniture d’eau) : prix de l’eau facturé aux usagers par les prestataires de services. Les tarifs de l’eau varient en fonction des différents usagers: ménages, industries et exploitants agricoles. Les tarifs de l’eau sont généralement facturés en même temps que ceux relatifs aux eaux résiduaires.

SYNTHÈSE

I. L’eau est l’une des ressources les plus importantes pour le développement économique et social. L’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique est essentiel pour la santé et le bien-être des personnes.

II. Les investissements dans l’approvisionnement en eau répondent à différentes nécessités comme celles d’augmenter la quantité d’eau disponible pour satisfaire une demande accrue, d’étendre la couverture géographique, d’améliorer la qualité de l’eau distribuée, ainsi que l’efficience des systèmes de distribution d’eau et la qualité du service.

III. L’audit de la Cour était centré sur les infrastructures exclusivement consacrées à l’approvisionnement en eau à usage domestique, cofinancées par le Fonds de cohésion ainsi que par le FEDER et achevées au cours de la période de programmation 2000-2006 en Espagne, en Grèce, au Portugal et en Italie, c’est-à-dire les principaux bénéficiaires du financement dans ce domaine. Les constatations d’audit sont fondées sur un contrôle direct de 29 projets, dont 11 ont été approuvés par la Commission europénne et 18 par les autorités de gestion des États membres, ainsi que sur un examen des systèmes mis en place par la Commission et par les États membres pour gérer et suivre les fonds de l’Union européenne (UE).

IV. L’objectif principal de l’audit était d’évaluer si les dépenses de l’UE concernant l’approvisionnement en eau ont été utilisées de façon optimale. Pour ce faire, il fallait déterminer si:

- les solutions les plus appropriées ont été adoptées pour répondre aux besoins des zones concernées;

- les projets cofinancés ont permis d’améliorer l’approvisionnement en eau;

- les objectifs ont été atteints au moindre coût pour le budget de l’UE.

V. La Cour a constaté que les dépenses relevant d’actions structurelles ont contribué à améliorer l’approvisionnement en eau destinée à l’utilisation domestique mais que de meilleurs résultats auraient pu être obtenus à un moindre coût. Elle a notamment relevé les éléments ci-après.

- Les prévisions des futurs besoins en eau ont été effectuées sans tenir compte des tendances à la baisse de la demande d’eau, ni de l’ensemble des ressources déjà disponibles. De plus, l’exploitation de nouvelles sources a été privilégiée, sans envisager d’autres options comme la réduction des pertes en eau et l’utilisation d’autres ressources situées à proximité. L’évaluation, par la Commission et par les autorités de gestion des États membres, a apporté une valeur ajoutée limitée.

- Des améliorations mesurables ont été apportées en ce qui concerne l’augmentation du volume d’eau disponible, l’étendue de la couverture par le réseau public, la qualité de l’eau, le rendement plus élevé du réseau et la continuité des services. Toutefois, plusieurs projets n’étaient pas encore opérationnels en raison de l’absence d’infrastructures complémentaires. Le suivi des réalisations était de qualité variable et, lorsque les décisions d’octroi de l’aide imposaient des conditions, le respect de celles-ci n’était pas toujours vérifié.

- Des augmentations de coûts et des retards ont affecté l’ensemble des projets. Le calcul des deux principaux paramètres relatifs à l’efficience (le taux d’utilisation des capacités et l’eau non facturée) a permis de constater que celle-ci était limitée dans plusieurs projets. Des faiblesses significatives ont été observées dans les procédures visant à fixer le montant des aides. Par ailleurs, la Commission et les autorités de gestion des États membres n’ont pas suffisamment pris en considération la capacité des projets à générer des recettes.

VI. La Cour formule les recommandations ci-après.

- Les États membres devraient améliorer leur analyse ex ante et leur prévision des besoins futurs en tenant compte de données récentes et exactes, perfectionner leur inventaire de toutes les ressources en eau disponibles, accorder une plus grande attention aux solutions autres que celles axées sur l’approvisionnement (comme les mesures destinées à réduire les pertes en eau) ainsi qu’à des actions visant à protéger la qualité de l’eau.

- La Commission devrait encourager les États membres à mettre en œuvre une gestion efficiente des ressources en eau et tenir compte de ses effets lors de la planification d’infrastructures cofinancées destinées à l’approvisionnement en eau.

- Dès la phase de planification, les États membres devraient s’assurer que les infrastructures complémentaires nécessaires à la mise en route des projets seront disponibles en temps utile. Il convient de mettre en place de meilleurs instruments pour assurer le suivi des réalisations et du respect des conditions prévues.

- Lors de la phase de planification, les États membres devraient accorder une plus grande attention aux facteurs qui sont souvent à l’origine de retards. Les résultats de meilleures analyses ex ante devraient être pris en compte lors de la conception de nouvelles infrastructures.

- La Commission et les États membres devraient améliorer la qualité des analyses coûts/avantages et les estimations de déficit de financement (financing gap) et prendre dûment en considération la capacité des projets à générer des recettes.

INTRODUCTION

APPROVISIONNEMENT EN EAU DANS L’UE

1. L’eau est un élément essentiel pour la santé des personnes et l’une des principales ressources naturelles nécessaires au développement économique et social. La distribution d’une quantité suffisante d’eau de bonne qualité destinée à la consommation domestique est une condition préalable importante au développement.

2. Dans l’UE, la part de la population bénéficiant d’un système public d’approvisionnement en eau et la consommation d’eau par habitant varient considérablement d’un État membre à l’autre, ainsi qu’entre les régions d’un même État. Des différences significatives caractérisent également l’efficience des réseaux de distribution d’eau, le prix de l’eau et la part des dépenses consacrée à l’eau dans le revenu total des ménages (voir tableau 1).

TABLEAU 1

CARACTÉRISTIQUES PRINCIPALES DE L’APPROVISIONNEMENT EN EAU DESTINÉE À L’USAGE DOMESTIQUE DANS L’UE — VALEURS MOYENNES AU NIVEAU DES ÉTATS MEMBRES [1]

| Minimum | Maximum |

Couverture de la population (% de la population totale) | 70 | 100 |

Consommation par habitant (litres/jour) | 70 | 270 |

Eau non facturée (en % du total de l’eau captée) | 7 | 55 |

Prix de l’eau (euro/m3) | 0 | 2,1 |

Part des dépenses consacrée à l’approvisionnement en eau dans le revenu total des ménages (%) | 0 | 2,5 |

3. Les traités disposent que l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles est l’un des objectifs de la politique de l’environnement. Le principal instrument juridique concernant l’eau est la directive-cadre sur l’eau, qui vise à assurer la protection et l’utilisation durable de celle-ci. Cette directive est entrée en vigueur en 2000 et devait être transposée avant décembre 2003. Elle a établi des systèmes de classification en matière de qualité de l’eau et a imposé la mise en place pour 2006 d’un réseau de surveillance, la publication en 2009 de plans de gestion des bassins hydrographiques et, en principe, la réalisation d’ici à 2015 d’objectifs environnementaux. La directive-cadre a également imposé aux États membres l’adoption d’une politique de tarification de l’eau qui incite les usagers à utiliser celle-ci de façon efficiente, les différentes catégories d’usagers contribuant de manière appropriée à la réalisation de cet objectif (principe de la récupération des coûts). Les États membres devaient remplir cette obligation pour 2010 [2].

4. En outre, une directive du Conseil sur la qualité de l’eau potable vise à protéger la santé des personnes, notamment en fixant des valeurs maximales pour certains paramètres microbiologiques, chimiques et organoleptiques [3].

ACTIONS STRUCTURELLES DE L’UE VISANT À COFINANCER DES INFRASTRUCTURES D’APPROVISIONNEMENT EN EAU

5. La réalisation d’investissements dans les systèmes d’approvisionnement en eau répond à un ou à plusieurs besoins spécifiques. En l’occurrence, il s’agit de la nécessité:

a) d’augmenter la quantité d’eau disponible, en raison de l’accroissement de la population ou de la croissance économique;

b) d’étendre la couverture géographique aux secteurs de la population qui ne bénéficiaient pas des services publics de distribution d’eau;

c) d’améliorer la qualité de l’eau distribuée, en développant de nouvelles ressources en eau ou en traitant l’eau des sources disponibles lorsque, par exemple, ces dernières ont été contaminées par des activités industrielles ou agricoles;

d) d’augmenter l’efficience des systèmes d’approvisionnement en eau afin de résoudre les problèmes posés par les pertes en eau ou par la vétusté du matériel;

e) d’améliorer la qualité du service en réduisant le nombre et la durée des restrictions et des interruptions.

6. Dans le cadre de la politique de cohésion, les coûts de construction des systèmes d’approvisionnement en eau sont éligibles au concours du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion (FC). Cette aide peut couvrir de 25 % à 85 % des dépenses éligibles [4].

7. Au cours de la période de programmation 2000-2006, le soutien financier accordé par l’UE à des projets, axés exclusivement sur l’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique et cofinancés par ces Fonds, a représenté un total de 4,05 milliards d’euros [5], dont 3,62 milliards d’euros, soit 89,4 %, ont été octroyés à quatre États membres: l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie. Les dépenses dans ce domaine devraient rester élevées au cours de la période de programmation 2007-2013: d’après les estimations, les 15 États membres éligibles à l’aide relevant du FC doivent encore investir quelque 25 milliards d’euros dans le secteur de la distribution d’eau [6].

8. Les projets cofinancés sont mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée entre les États membres et la Commission, celle-ci assumant en dernier ressort la responsabilité de l’exécution du budget [7]. Les rôles impartis varient en fonction du Fonds dont relève l’aide financière ainsi que du montant des coûts du projet, comme cela est expliqué ci-après.

a) S’agissant des projets du FC et des grands projets du FEDER [8], la Commission examine la qualité des projets à cofinancer, c’est-à-dire qu’elle vérifie s’ils sont conformes aux directives européennes applicables et aux priorités fixées pour les Fonds, s’ils sont potentiellement performants en matière de développement régional et si la participation financière de l’UE est nécessaire. La décision de la Commission relative au cofinancement d’un projet fixe le taux de l’aide et les conditions à remplir pour en bénéficier. Dans le cas des projets du FC, un rapport final, comportant une description des travaux réalisés et une première appréciation sur l’obtention des résultats escomptés, doit être fourni à la Commission [9]. Pour ce qui est des grands projets du FEDER, aucun rapport final spécifique n’est requis.

b) S’agissant des autres projets du FEDER — censés contribuer à la réalisation des objectifs généraux des programmes opérationnels dont ils relèvent — le rôle de la Commission se limite à l’évaluation et à l’approbation de ces programmes. Les autorités de gestion des États membres sont chargées d’évaluer les demandes d’aides, de décider leur montant et d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets.

9. Pour chaque période de programmation, la Commission publie des orientations en vue de la mise en œuvre des Fonds. Les orientations relatives à la période 2000-2006 publiées en 1999 soulignent la nécessité de contribuer, de manière prioritaire, au respect des normes environnementales définies dans les directives de l’UE applicables en la matière. Elles précisent que, dans le secteur de l’eau, les "projets devraient être conformes aux principes de la proposition de directive-cadre concernant l’eau" et que "l’accent devrait être davantage placé sur l’accroissement de l’efficacité des infrastructures existantes afin de limiter les pertes" [10]. En outre, le vademecum du Fonds de cohésion dispose que "tous les investissements d’approvisionnement en eau doivent être accompagnés d’un plan d’actions concrètes pour limiter les pertes en eau du réseau de distribution jusqu’au pourcentage optimal d’efficacité du système" [11].

10. Différents types d’infrastructures sont cofinancés. Le schéma "Systèmes d’approvisionnement en eau" figurant à l’annexe I décrit les éléments constitutifs des systèmes de distribution d’eau, depuis le captage (systèmes de fourniture d’eau en gros) jusqu’à la distribution aux usagers finals (réseaux de distribution), et l’encadré 1 présente plusieurs exemples de projets cofinancés. Les systèmes d’approvisionnement en eau comportent le plus souvent les éléments suivants: barrages, usines de dessalement, stations de traitement des eaux, conduites d’eau principales, stations de pompage, bassins de retenue, réservoirs d’eau, réseaux de distribution, ainsi que systèmes de commande et de détection à distance des fuites et des pannes.

ENCADRÉ 1

EXEMPLES DE PROJETS COFINANCÉS PAR L’UE

Un projet avait pour but d’étendre le réseau public d’approvisionnement en eau à la population de zones rurales qui utilisait des sources dispersées et privées. Le projet était constitué de 11 réservoirs d’eau, de 32,6 km de conduites pour le raccordement du nouveau réseau au système de fourniture d’eau en gros, de 10 stations de pompage et d’environ 87 km de conduites pour le nouveau réseau de distribution. Le coût du projet éligible au concours de l’UE s’élevait à 4,28 millions d’euros, dont 3,21 millions d’euros cofinancés au titre du FEDER.

Un ensemble de projets avaient été conçus pour créer de nouvelles sources d’eau et pour améliorer le traitement de l’eau au sein d’un système de fourniture d’eau en gros couvrant une zone de 11000 km2 et une population de 2,5 millions d’habitants. Il s’agissait de plusieurs projets cofinancés: une usine de dessalement d’une capacité de 65000 m³ d’eau/jour d’un coût éligible de 55,10 millions d’euros, dont 46,86 millions d’euros cofinancés par le FC; la rénovation d’une station de traitement d’une capacité de 116640 m³ d’eau/jour d’un coût éligible de 5,38 millions d’euros, dont 3,50 millions d’euros cofinancés par le FEDER; la construction d’une conduite principale d’eau de 27 km et de trois réservoirs d’eau associés reliant le système de fourniture d’eau en gros à une usine de dessalement d’un coût éligible de 19,71 millions d’euros, dont 12,81 millions d’euros cofinancés par le FEDER.

QUELQUES PROJETS COFINANCÉS PAR L’UE

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Photo no 1: station de pompage au Portugal

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Photo no 2: usine de dessalement en Espagne

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Photo no 3: barrage en Espagne

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Photo no 4: station de traitement en Grèce

ÉTENDUE ET OBJECTIFS DE L’AUDIT

11. L’objectif principal de l’audit était d’évaluer si les dépenses de l’UE relevant d’actions structurelles concernant l’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique sont utilisées de façon optimale.

12. La Cour s’est penchée sur les sous-questions ci-après.

a) Les solutions les plus appropriées ont-elles été adoptées pour répondre aux besoins des zones concernées?

b) Les projets ont-ils permis d’améliorer l’approvisionnement en eau destinée à la consommation domestique?

c) Les objectifs ont-ils été atteints au moindre coût pour le budget de l’UE?

13. L’audit a été réalisé auprès de la Commission et dans les quatre États membres qui bénéficient de la plupart des dépenses consacrées à des infrastructures exclusivement destinées à l’approvisionnement en eau à usage domestique, à savoir l’Espagne, la Grèce, le Portugal et l’Italie.

14. L’audit a été réalisé de février 2009 à mars 2010 et a porté sur un échantillon de 29 projets financés dans le cadre de la période de programmation 2000-2006 et matériellement terminés. Trois d’entre eux avaient été approuvés par la Commission avant 2000 mais ont été considérablement modifiés par des décisions de la Commission pendant la période 2000-2006. La sélection des projets était proportionnelle à l’ampleur de l’aide financière totale apportée à chacun des quatre États membres. Neuf projets étaient cofinancés par le FC et 20 par le FEDER, dont deux grands projets [8] (voir annexe II).

15. La Cour a examiné les dossiers des projets à tous les niveaux et a rencontré des représentants de différentes autorités locales, ainsi que de sociétés publiques ou mixtes chargées de la conception, de la mise en œuvre et de la gestion des infrastructures liées aux projets sélectionnés. La Cour a été assistée par des experts en ingénierie d’approvisionnement en eau.

OBSERVATIONS

LES SOLUTIONS LES PLUS APPROPRIÉES ONT-ELLES ÉTÉ ADOPTÉES POUR RÉPONDRE AUX BESOINS DES ZONES CONCERNÉES?

16. L’engagement de ressources financières pour la construction de nouvelles infrastructures, souvent destinées à être utilisées pendant plusieurs décennies, devrait être précédé d’une analyse visant à trouver la meilleure solution aux besoins d’approvisionnement en eau au niveau local. Les éléments essentiels de ce type d’analyse sont la prévision de la demande, fondée principalement sur la taille de la population et sur la consommation prévue par habitant, ainsi que la disponibilité et la qualité des ressources en eau existantes. Il est possible d’agir sur plusieurs de ces éléments, comme la consommation par habitant et la qualité des ressources en eau existantes, en adoptant, respectivement, des mesures axées sur la demande et des mesures de protection des ressources en eau.

17. La Cour a examiné si:

a) les estimations des besoins en eau sous-tendant les projets d’infrastructures cofinancés reposaient sur des hypothèses bien fondées concernant l’évolution de la demande et la quantité d’eau disponible dans la zone concernée;

b) différentes solutions envisageables, y compris des mesures visant à agir sur la demande ou à préserver ou améliorer la qualité des ressources en eau exploitées, avaient été correctement analysées afin de choisir la meilleure;

c) les autorités chargées d’évaluer les demandes d’aides et d’approuver l’octroi de ces dernières ont apporté une valeur ajoutée aux projets proposés.

LES PRÉVISIONS DES BESOINS N’ONT PRESQUE JAMAIS TENU COMPTE DES TENDANCES À LA BAISSE DE LA CONSOMMATION D’EAU PAR HABITANT ET, DANS PLUSIEURS CAS, LES RESSOURCES DÉJÀ DISPONIBLES N’ONT PAS TOUTES ÉTÉ PRISES EN CONSIDÉRATION

18. La décision de construire de nouvelles infrastructures pour l’approvisionnement en eau était, dans tous les projets à trois exceptions près, fondée sur des estimations de la demande future et du besoin de ressources d’eau supplémentaires. Dans les trois cas qui font exception, aucune estimation de ce type n’était nécessaire car l’investissement visait simplement à ajouter ou à remplacer un élément d’un système existant.

19. Dans 21 cas, l’estimation de la demande était fondée sur la consommation théorique par habitant recommandée dans des documents relatifs à la planification hydrologique, car aucune donnée appropriée n’était disponible concernant la consommation et les pertes des réseaux par le passé. La demande ainsi estimée était parfois ajustée à la hausse en fonction de plusieurs facteurs, difficiles à apprécier, comme l’effet des populations temporaires [12] et le taux d’industrialisation.

20. Dans cinq autres cas, les estimations des prévisions de la demande en eau reposaient sur des données concernant la consommation passée réelle, mais des méthodes différentes étaient appliquées. Dans trois de ces cas, la consommation par habitant utilisée pour justifier les besoins du projet était plus élevée que celle recommandée par les documents relatifs à la planification hydrologique.

21. En outre, dans presque tous les projets, les estimations de la demande ne tiennent pas compte de la tendance à la baisse enregistrée en ce qui concerne la consommation par habitant et, parfois, les pertes en eau depuis la fin des années 90 ou le début des années 2000 dans la plupart des zones concernées [13]. Cette tendance est la conséquence d’améliorations apportées aux réseaux [14], de l’installation de compteurs privés et des campagnes de sensibilisation organisées par les autorités compétentes et par les compagnies de distribution d’eau. Étant donné que l’application de ces mesures axées sur la demande se généralise, la consommation par habitant ne devrait en principe pas augmenter [15].

22. Par conséquent, une comparaison entre les prévisions de la demande future et la consommation réelle (voir tableau 2 pour des exemples) montre très souvent que:

a) la consommation réelle par habitant en 2008 [16] est nettement inférieure — dans plusieurs cas de plus de 50 % — aux estimations relatives à l’année horizon;

b) la consommation globale réelle en 2008 est largement inférieure aux estimations.

TABLEAU 2

ESTIMATIONS ET VALEURS RÉELLES DE LA CONSOMMATION D’EAU EN 2008 POUR CERTAINS DES PROJETS CONTRÔLÉS

Projet | Consommation par habitant en litres/jour | Consommation globale en hm3/an |

Pays | Année horizon | Estimation ex ante de la consommation pour l’année horizon [1001] | Consommation réelle en 2008 [1001] | Estimation ex ante de la consommation | Consommation réelle |

Pour l’année horizon | Pour 2008 [1002] | En 2008 |

ES | 2027 | 530 | 286 | 26 | 24 | 14 |

GR | 2020 | 375-609 | 197 | 219 | 180 | 90 |

IT | 2040 | 432 | 360 | 178 | 149 | 90 |

PT | 2030 | 154-300 | 34-66 | 25 | 15 | 6 |

PT | 2038 | 150 | 74 | 0,6 | 0,4 | 0,1 |

ES | 2030 | 350 | 201-291 | 8,5 | Aucune donnée | 4,3 |

23. Dans six cas, les ressources déjà disponibles n’ont pas été totalement prises en considération lors de la conception des nouvelles infrastructures (voir encadré 2). En particulier, lorsque l’eau déjà disponible était de mauvaise qualité, par exemple en raison d’une teneur élevée en nitrates ou en sulfates, la possibilité de la mélanger avec de l’eau de bonne qualité n’a pas été envisagée. Cette eau de mauvaise qualité aurait pu ainsi devenir conforme aux normes réglementaires de qualité de l’eau potable, sans être remplacée entièrement par l’eau d’une autre source [19].

24. Une meilleure estimation de la demande future et du déficit en eau aurait permis d’envisager d’autres solutions, qui ont été écartées, et de construire des infrastructures de capacité inférieure.

ENCADRÉ 2

EXEMPLES DE PROJETS POUR LESQUELS LES RESSOURCES DISPONIBLES N’ONT PAS ÉTÉ PRISES EN CONSIDÉRATION DURANT LA PHASE DE PLANIFICATION

En Espagne, le FEDER a cofinancé un projet visant à améliorer la qualité de l’eau fournie à diverses municipalités voisines, étant donné que la distribution de l’eau n’était pas conforme aux paramètres réglementaires. Les estimations du volume d’eau à fournir par les nouvelles infrastructures reposaient sur l’estimation de la demande future totale pour la zone. Cependant, certaines de ces municipalités disposaient d’une eau d’excellente qualité et ne souffraient d’aucune pénurie. De plus, le projet aurait pu être fondé sur l’estimation du volume d’eau de bonne qualité nécessaire pour obtenir, en la mélangeant avec l’eau de mauvaise qualité déjà disponible, une eau de qualité satisfaisante. Quatre ans après la mise en service, le taux d’utilisation de la nouvelle capacité avoisine les 16 %.

Dans le cadre d’un autre projet cofinancé par le FC en Espagne, un barrage a été construit pour couvrir une demande future estimée à 13,9 hm3/an, sans que les ressources déjà disponibles aient été prises en considération (8 hm3/an). Au moment de l’audit, ce barrage n’était pas nécessaire pour couvrir les besoins de la zone (8 hm3/an), étant donné que les ressources disponibles étaient déjà suffisantes. L’infrastructure cofinancée servira de réserve ou approvisionnera d’autres zones, ce qui n’avait pas été initialement prévu.

LA CONSTRUCTION D’INFRASTRUCTURES PERMETTANT D’EXPLOITER DE NOUVELLES SOURCES D’EAU EST PRIVILÉGIÉE, TANDIS QU’IL N’EST GUÈRE ACCORDÉ D’ATTENTION À D’AUTRES SOLUTIONS, COMME LA RÉDUCTION DES PERTES EN EAU...

25. Dans tous les cas examinés par la Cour, la solution choisie pour faire face au déficit en eau estimé a été l’exploitation de nouvelles sources et le transport de l’eau vers les zones concernées [20].

26. Lorsque le niveau d’eau non facturée était élevé, la possibilité d’améliorer les réseaux de distribution était rarement considérée comme un moyen de réduire les futurs besoins en eau, ce qui a exclu d’éventuelles solutions impliquant une capacité inférieure (voir encadré 3).

27. Dans deux cas, les municipalités ont néanmoins pris des mesures pour réduire la demande. Les résultats ont été tellement positifs en l’occurrence que les infrastructures cofinancées sont devenues inutiles à court terme ou surdimensionnées (voir encadré 4).

ENCADRÉ 3

INCIDENCE POTENTIELLE DE LA RÉDUCTION D’EAU NON FACTURÉE SUR LES BESOINS EN EAU

L’un des objectifs d’un projet cofinancé était d’augmenter le volume d’eau disponible pour une ville d’Italie. Cet objectif aurait pu être atteint en faisant passer la part de l’eau non facturée sur le réseau de distribution de la ville de 44,5 % à 11,5 %, pourcentage déjà atteint dans certains secteurs de cette ville.

Pour une infrastructure de fourniture d’eau en gros en Grèce, la conception du projet reposait sur des estimations de la demande future, qui comportaient un taux élevé de perte (30 %). En dépit des quelques investissements réalisés pour améliorer le réseau de distribution, cofinancés eux aussi par des Fonds de l’UE, le taux de perte s’élève toujours à quelque 30 %. Si des mesures efficaces avaient été prises pour réduire les pertes en eau, une nouvelle infrastructure plus petite pour l’approvisionnement en eau aurait été nécessaire.

… OU L’UTILISATION DE RESSOURCES PLUS ACCESSIBLES

28. Les demandes de ressources en eau sont parfois concurrentes, par exemple lorsque celles-ci sont destinées à l’activité agricole et à la consommation domestique. La possibilité d’utiliser pour la consommation humaine des ressources en eau réservées à l’agriculture n’a été envisagée dans aucun des projets examinés (voir encadré 5). De bonnes pratiques ont toutefois été observées dans certaines régions d’Espagne, où un système d’échange flexible est en place en matière de droits d’utilisation de l’eau, celle destinée à l’irrigation pouvant être utilisée pour la consommation domestique si nécessaire.

ENCADRÉ 4

EXEMPLES DE MUNICIPALITÉS BÉNÉFICIAIRES AYANT PRIS DES MESURES POUR RÉDUIRE LES PERTES EN EAU

Le FC a cofinancé la construction d’un barrage afin de fournir 34 hm3/an d’eau à une ville espagnole et aux zones environnantes. Ce barrage avait été justifié par une demande estimée à 158 hm3/an d’ici à 2012. Dans le même temps, la ville a mis en place un plan d’action comprenant l’installation de compteurs individuels dans les appartements et l’amélioration du réseau de distribution et d’acheminement. Ce dernier point était en outre une condition imposée par la Commission lors de l’octroi de l’aide en 2000. Le plan d’action a abouti à de meilleurs résultats que ceux exigés par la Commission: l’eau non facturée représente actuellement quelque 20 %, contre 36 % précédemment. De plus, malgré une augmentation significative de la population, la demande globale est passée de 142 hm3 en 1997-1998, lorsque le projet a été accepté, à environ 120 hm3 en 2008.

Dans une autre ville espagnole, le FC a cofinancé un système de fourniture d’eau en gros. Les besoins futurs de la ville avaient été estimés à 113 hm3. Dans sa décision de cofinancement de 2001, la Commission avait imposé la mise en œuvre d’un plan de réduction des fuites, qui a donné lieu à une réduction de l’eau non facturée de 50 % à 30 %. Alors que la population a augmenté, la demande globale est passée de 81 hm3 en 1996 à 61 hm3 en 2008.

ENCADRÉ 5

UTILISATION DES RESSOURCES EN EAU SITUÉES À PROXIMITÉ

Dans les zones relevant de deux projets cofinancés en Espagne, plusieurs municipalités distribuaient de l’eau dont la teneur en nitrates était considérablement plus élevée que le maximum prévu dans la directive sur la qualité de l’eau potable, du fait de la contamination par l’agriculture. Le promoteur du projet n’a pas envisagé la possibilité d’utiliser l’eau de surface de bonne qualité située à proximité pour la consommation domestique au lieu de l’eau de mauvaise qualité, car les droits d’utilisation de cette eau de bonne qualité avaient été cédés aux agriculteurs. Pour chaque projet, des puits d’eaux souterraines ont été creusés et des conduites d’environ 50 km de long ont été posées. Cependant, pour l’un de ces projets, les autorités en charge de la gestion de l’eau n’ont pas encore délivré de permis de captage et ont exigé des autorités locales qu’elles cherchent une solution afin de rendre possible l’utilisation des eaux de surface actuellement réservées aux agriculteurs. Cela nécessiterait toutefois la construction d’infrastructures supplémentaires.

L’ÉVALUATION DES DEMANDES D’AIDES, PAR LA COMMISSION ET PAR LES AUTORITÉS DE GESTION DES ÉTATS MEMBRES, A APPORTÉ UNE VALEUR AJOUTÉE LIMITÉE

29. L’échantillon d’audit comprend neuf projets du FC et deux grands projets du FEDER, examinés et approuvés par la Commission. Les 18 autres projets ont été cofinancés par le FEDER et approuvés par les autorités de gestion des États membres (voir point 8).

30. Comme la Cour l’a déjà fait observer dans d’autres rapports [21], l’absence de lignes directrices et de listes de vérification pour évaluer les demandes d’aide au cours de la période de programmation 2000-2006 n’a pas permis de recenser les contrôles effectués par la Commission.

31. La Commission n’a jamais remis en cause les prévisions de la demande future ni les solutions retenues. Elle n’a pas non plus demandé d’informations concernant d’autres solutions éventuelles, comme l’accès ou le traitement des eaux disponibles à proximité, pour remplacer le captage d’eaux plus éloignées.

32. Après avoir réalisé son examen, la Commission a imposé des conditions en matière de réduction des pertes en eau pour quatre projets. Cependant, dans un cas, elle n’a pas quantifié les objectifs à atteindre et, dans un autre, les délais pour les réaliser étaient fixés à une date postérieure à la fin du projet, c’est-à-dire à un moment où le solde de l’aide aurait été versé. Le calcul des besoins en eau n’a tenu compte de l’effet des réductions de perte exigées pour aucun des projets.

33. Dans deux de ces projets, la décision d’octroi de l’aide incluait également une disposition exigeant des autorités qu’elles suivent l’application des directives concernant la protection des eaux de surface et souterraines [22] et qu’elles informent le comité de suivi du FC. Cette disposition avait le mérite de créer un lien spécifique entre le versement de l’aide et la mesure imposée. Cependant, la contamination par les nitrates ou les eaux résiduaires affectent également d’autres projets, approuvés sans condition par la Commission, qui visent entre autres le remplacement des sources contaminées. D’autres mesures destinées à accélérer la remise en état de l’environnement n’ont jamais été imposées comme conditions d’octroi de l’aide de l’UE.

34. Dans les États membres, l’examen de la Cour a permis de constater que les autorités de gestion n’ont jamais modifié ou suggéré de modifier les propositions de projet. Aucune condition relative aux pertes en eau et aux économies d’eau, ni aucune mesure visant à protéger la qualité de l’eau brute n’ont jamais été imposées.

35. Pour la période 2007-2013, les modifications ci-après ont été apportées à la gestion des projets d’approvisionnement en eau.

a) La Commission n’examine que les projets dont le coût total dépasse 50 millions d’euros. De nouvelles procédures d’évaluation ont été définies: les demandes de projet doivent inclure les résultats d’études de faisabilité, comportant l’examen d’autres solutions; une liste de vérification a été élaborée afin d’évaluer les demandes relatives aux projets, en particulier sur le plan de l’efficience de la gestion des ressources en eau (par exemple les mesures visant à réduire la consommation ou à réutiliser les eaux résiduaires) dans les zones en cause. L’utilisation de critères d’évaluation pourrait cependant améliorer l’efficacité de ces procédures et la cohérence de leurs résultats.

b) S’agissant des États membres visités, plusieurs initiatives positives ont été prises. Dans trois régions, pour pouvoir bénéficier de l’aide octroyée au titre du FEDER, tout projet proposé doit, entre autres, s’inscrire dans un plan stratégique pour la zone concernée et compléter des systèmes de fourniture d’eau en gros déjà construits ou planifiés. En Italie, les nouvelles procédures prévoient l’augmentation du budget des programmes opérationnels régionaux les plus performants en ce qui concerne la réduction des pertes en eau.

LES PROJETS ONT-ILS PERMIS D’AMÉLIORER L’APPROVISIONNEMENT EN EAU DESTINÉE À LA CONSOMMATION DOMESTIQUE?

36. Les raisons pour lesquelles de nouvelles infrastructures sont construites étant multiples (voir point 5), les objectifs des projets peuvent varier considérablement. Pour permettre un suivi et une évaluation efficaces, les objectifs des projets doivent être précisés et quantifiés dans les demandes d’aide et les décisions d’octroi correspondantes, en termes de réalisations et de résultats.

37. Il existe plusieurs indicateurs permettant d’évaluer la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints. Les indicateurs de réalisation doivent être exprimés en réalisations physiques, par exemple en kilomètres de canalisations ou en nombre de réservoirs, tandis que les indicateurs de résultat doivent être définis de façon à refléter la mesure dans laquelle les besoins spécifiques ciblés par le projet ont été satisfaits:

a) disponibilité: volume d’eau supplémentaire que la nouvelle infrastructure permet de faire entrer dans le système d’approvisionnement;

b) couverture: augmentation du nombre de personnes et du pourcentage de la population approvisionnés par le réseau de distribution d’eau;

c) qualité de l’eau: pourcentage des tests au terme desquels l’eau a été jugée non conforme aux normes nationales, locales ou de l’UE et amélioration des valeurs des paramètres jugés non conformes par le passé;

d) efficience des systèmes: réduction du volume d’eau non facturée;

e) qualité du service: réduction du nombre et de la durée des restrictions et des interruptions du service.

38. La Cour a examiné si:

a) les objectifs avaient été précisés et quantifiés;

b) les objectifs avaient été atteints;

c) les réalisations avaient fait l’objet d’un suivi par les autorités qui ont approuvé les aides.

LES OBJECTIFS DES PROJETS N’ÉTAIENT PAS TOUJOURS QUANTIFIÉS EN CE QUI CONCERNE LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS

39. Les demandes d’aide et les décisions d’octroi correspondantes comportaient des réalisations mesurables à obtenir. Certains des projets examinés n’ayant pas fait l’objet de demandes d’aide ou de décisions d’octroi proprement dites, les réalisations ont été définies et quantifiées dans les études de projets correspondantes.

40. La plupart des projets examinés comportaient des objectifs généraux mesurables, exprimés en population à couvrir et en volume d’eau à fournir. Cependant, les résultats escomptés, tels que la réduction de la quantité d’eau non facturée et l’amélioration de la continuité du service et de la qualité de l’eau, n’étaient pas tous quantifiés.

LES PROJETS ONT PERMIS D’AMÉLIORER DE FAÇON MESURABLE L’APPROVISIONNEMENT EN EAU DES CITOYENS DE L’UE, MAIS...

41. Malgré des retards et des dépassements de coûts (voir points 51 et 52), tous les projets audités ont été physiquement réalisés suivant les plans établis, avec des différences mineures concernant, par exemple, la longueur des canalisations ou encore la capacité ou la localisation des réservoirs, convenues lors de la construction.

42. S’agissant des résultats, les projets ont contribué à améliorer l’approvisionnement en eau à usage domestique, que ce soit en augmentant le volume d’eau disponible, en étendant le réseau public à des zones non raccordées auparavant ou en améliorant la qualité de l’eau, l’efficience du réseau ou la continuité du service (voir encadré 6).

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Photo no 5: alimentation en eau d’une nouvelle conduite principale augmentant la quantité d’eau disponible dans une région d’Italie | Photo no 6: nouvelle station de traitement améliorant la qualité de l’eau dans une grande ville de Grèce |

ENCADRÉ 6

EXEMPLES DE RÉSULTATS POSITIFS

Afin de combler le déficit en eau d’une zone en Espagne, une usine de dessalement ayant une capacité de production de 22 hm³ d’eau potable par an a été cofinancée par le FC. Depuis 2006, l’usine fonctionne à environ 90 % de sa capacité, ce qui a permis de réduire le déficit en eau des trois plus grandes municipalités approvisionnées. Par rapport à la situation antérieure, la qualité de l’eau distribuée à la population a également connu une amélioration significative eu égard à certaines normes de la directive de l’UE (conductivité et concentration en trihalométhanes et en sulfates).

En Italie, une conduite d’eau principale destinée à acheminer l’eau d’un nouveau barrage vers plusieurs municipalités a été cofinancée par le FEDER afin de subvenir aux besoins d’une zone urbaine souffrant d’une pénurie d’eau. De 2004 à 2008, le volume d’eau annuel mis à disposition de cette zone était de 14,5 hm3. Cette nouvelle conduite d’eau principale a permis de fournir de nouvelles ressources en eau aux municipalités et de diminuer la pression qui pesait sur d’autres sources.

... PLUSIEURS PROJETS N’ÉTAIENT PAS EN SERVICE DU FAIT DE L’ABSENCE DE CERTAINS MAILLONS...

43. Cinq projets, bien que matériellement finalisés entre 2005 et 2008, n’avaient pas produit le moindre résultat au moment de l’audit [23]. Deux autres projets finalisés au cours de la même période étaient partiellement en service, mais les résultats produits se sont avérés limités. Cela s’explique principalement par l’absence d’infrastructures complémentaires, due aux retards affectant leur construction ou leur mise en service (voir encadré 7).

... ET D’AUTRES PROJETS PRÉSENTAIENT DES LIMITES INHÉRENTES

44. Dans certains cas, les limites inhérentes aux projets entravent l’obtention de résultats: par exemple, dans le cadre d’un projet visant à améliorer la qualité de l’eau distribuée dans une grande ville, l’obtention d’une qualité maximale dépend d’autres projets, qui sont discutables sur le plan de l’environnement. Dans deux autres cas, les stations de traitement construites sont alimentées par des canalisations à ciel ouvert, ce qui expose l’eau entrante à la contamination. Dans un autre cas, l’eau fournie par une usine de dessalement atteint les réservoirs communaux à une température trop élevée pour un usage domestique (celle-ci dépasse parfois les 30 degrés Celsius).

ENCADRÉ 7

EXEMPLES DE PROJETS NE FONCTIONNANT PAS POUR CAUSE DE MAILLONS MANQUANTS

En Espagne, moins de 20 % de la capacité de production d’une usine de dessalement étaient utilisés quatre ans après l’achèvement de sa construction. Même s’il existait une demande suffisante pour justifier une augmentation de la production d’eau, le système d’acheminement et les réseaux de distribution urbaine (et d’irrigation), également cofinancés par les Fonds de l’UE, n’étaient pas encore en place au moment de l’audit.

Quatre ans après la construction d’un barrage en Grèce, la station de traitement complémentaire nécessaire au fonctionnement du projet doit être repensée et construite, ce qui retarde la mise en service du système.

LES RAPPORTS RELATIFS AUX RÉALISATIONS SONT D’UNE UTILITÉ LIMITÉE

45. S’agissant des projets du FC gérés par la Commission (voir point 29), un rapport final doit être présenté au terme des projets pour que le paiement final puisse être effectué; le règlement prévoit en revanche que les informations relatives aux grands projets relevant du FEDER ne doivent figurer que dans les rapports relatifs au programme opérationnel dans lequel ces projets s’inscrivent.

46. Les rapports en question fournissent des informations qui ne sont qu’en partie utiles sur les résultats obtenus; les résultats ne sont en effet exprimés en volume d’eau produite et fournie aux municipalités que dans un seul cas. Dans deux cas, les rapports finals indiquent simplement que les résultats ont été obtenus, tandis que dans un autre cas, aucune information en la matière n’est fournie. Dans cinq cas, aucun résultat ne pouvait être présenté car, bien que les projets aient été finalisés, ils n’étaient pas encore opérationnels au moment de la remise du rapport final.

47. S’agissant des conditions supplémentaires imposées par la Commission en matière de réduction des pertes en eau (voir point 32), dans l’un des quatre cas, le rapport ne contient aucune information sur leur respect. La Commission a pourtant effectué le paiement final. Dans les deux cas où la Commission avait imposé des exigences spécifiques en matière de suivi, notamment en ce qui concerne l’application de mesures destinées à prévenir les contaminations d’origine agricole ou par des eaux usées (voir point 33), aucune information n’a été fournie.

48. S’agissant des projets soumis uniquement à l’approbation des États membres, seuls deux des quatre États membres concernés par l’audit exigent des bénéficiaires qu’ils soumettent un rapport final en même temps que la demande de paiement final. De plus, si ces rapports présentent les principales modifications affectant le projet en matière de coûts et de délais, ils ne fournissent pas de détails quant aux résultats obtenus. Dans les deux autres États membres, les demandes de paiement final ne sont accompagnées que des pièces justificatives des dépenses encourues.

LES RÉSULTATS ONT-ILS ÉTÉ OBTENUS AU MOINDRE COÛT POUR LE BUDGET DE L’UE?

49. La plupart des projets cofinancés ont contribué à améliorer l’approvisionnement en eau des citoyens de l’UE. Pour vérifier si ces résultats auraient pu être produits à un coût moins élevé pour le budget de l’UE, la Cour a examiné si:

a) la construction des infrastructures cofinancées avait été réalisée de manière économique;

b) les infrastructures fonctionnent de manière efficiente, c’est-à-dire si leur taux d’utilisation est satisfaisant et si la part de l’eau non facturée dans le réseau de distribution d’eau dépendant est acceptable;

c) l’aide de l’UE avait été fixée à un niveau approprié, compte tenu du fait que les projets cofinancés génèrent des recettes.

LE PRINCIPE D’ÉCONOMIE EST AFFECTÉ PAR DES RETARDS ET DES DÉPASSEMENTS DE COÛTS

50. Dans plusieurs cas, les procédures de passation des marchés se sont révélées non conformes à la réglementation de l’UE applicable en la matière. Cependant, le cas échéant, la Commission et les autorités de contrôle nationales ont appliqué les corrections nécessaires aux dépenses cofinancées.

51. Tous les projets ont connu des retards dans leur mise en œuvre, allant de quelques mois à plus de trois ans. Dans la plupart des cas, les retards dus à des contraintes supplémentaires résultant d’études d’impact sur l’environnement, à des difficultés d’obtention de permis administratifs et à des erreurs d’estimation et de calcul auraient pu être en partie évités grâce à une meilleure planification.

52. Tous les projets ont également connu des augmentations de coûts qui, dans 20 % des cas, dépassaient 30 % du prix initial, avec un maximum de 80 % dans un cas. Ces augmentations s’expliquaient le plus souvent par une planification insuffisante ayant engendré des retards, qui ont donné lieu à des pénalités imposées aux promoteurs et à des augmentations de prix.

L’EFFICIENCE DU FONCTIONNEMENT DE PLUSIEURS PROJETS EST LIMITÉE

53. Le taux d’utilisation de l’infrastructure et la part d’eau non facturée dans les réseaux d’approvisionnement en eau dépendants sont deux paramètres essentiels utilisés dans le cadre du présent audit pour mesurer l’efficience:

a) un taux d’utilisation peu élevé de la capacité signifie qu’une infrastructure plus petite et moins coûteuse aurait permis de fournir un service équivalent;

b) un pourcentage élevé d’eau non facturée dans les réseaux d’approvisionnement en eau dépendants indique notamment des pertes. Si les investissements avaient remédié au problème des pertes en eau, il aurait été nécessaire d’extraire, de traiter et de transporter moins d’eau au moyen de la nouvelle infrastructure, qui aurait donc pu être de plus petite envergure, voire non indispensable.

54. Au moment de l’audit, 21 projets cofinancés étaient en service depuis un à quatre ans, trois commençaient à fonctionner et cinq étaient matériellement finalisés mais pas encore en service. Le tableau 3 présente l’évaluation de ces projets en fonction des deux principaux paramètres d’efficience.

55. S’agissant des projets en service, les taux d’utilisation des infrastructures cofinancées sont extrêmement variables (de 16 à 100 %), de même que la part d’eau non facturée issue des réseaux de distribution dépendants (de 13 à 55 %). Aux fins de la présente analyse, les projets présentant des caractéristiques similaires ont été répartis en trois catégories (voir tableau 4).

56. Les hypothèses relatives aux projets ayant une durée de vie plus longue sont, par nature, moins fiables que celles relatives aux projets dont les durées de vie sont plus courtes. La mise en œuvre des projets réalisables par étapes pouvait évoluer en fonction des besoins.

TABLEAU 3

ÉVALUATION DES PROJETS EN SERVICE FONDÉE SUR LES PRINCIPAUX PARAMÈTRES D’EFFICIENCE

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| Taux d’utilisation élevé (x ≥ 70 %) ou pourcentage faible d’eau non facturée (x ≤ 25 %). | | Taux d’utilisation moyen (40 % ≤ x < 70 %) ou pourcentage moyen d’eau non facturée (25 % < x ≤ 40 %). | | Taux d’utilisation faible (x < 40 %) ou pourcentage élevé d’eau non facturée (x > 40 %). |

s.o. = sans objet: projets pour lesquels la taille minimum des conduites est régie par des normes techniques.

Type de projet | Date effective de mise en service | Année horizon du projet | Taux d’utilisation de l’infrastructure cofinancée (en %) | Pourcentage de l’eau non facturée des réseaux de distribution dépendants |

A | 2006 | 2018 | 91,3 | 21,0 |

A / B | 2004 | 2020 | 82,4 | 20,6 | 26,0 |

A | Mi-2008 | 2028 | 63,2 | 16,8 |

A | 2005 | 2015 | 73,0 | 55,5 |

A | 2005 | 2021 | 65,9 | élevé [1003] |

A | Partiellement mi-2005 | 2012 | 16,8 | Aucune donnée |

|

B | Fin 2000 | 2020 | 100,0 | 26,0 |

B | Mi-2006 | 2027 | 52,8 | 27,0 |

B | 2008 | 2030 | 50,6 | 25,8 |

B | Nov. 2008 | 2015 | 58,3 | élevé [1003] |

B | 2004 | 2015 | 31-64 | 43,5 |

B / A | 2004 | 2030 | 22,7 | 50,0 | 29,6 |

B / C | 2006-2009 | 2038 | 20,0 | s.o. | 13,0 |

B | 2005 | 2016 | 16,2 | 39,0 |

B / C | Mi-2008 | 2040 | 32,6 | s.o. | 55,3 |

B | 2004 | 2040 | 20-34 | 43,5 |

B | Mi-2008 | 2029 | 20,3 | Aucune donnée |

B | 2008 | 2028 | 34,8 | Aucune donnée |

|

C | 2006 | 2038 | s.o. | 33,0 |

C | 2003 | 2040 | s.o. | 43,5 |

C | 2005 | 2022 | s.o. | Aucune donnée |

TABLEAU 4

TYPOLOGIE DES PROJETS AUX FINS DE L’ÉVALUATION DE L’EFFICIENCE

| Description | Durée de vie utile | Possibilité de réalisation par étapes |

Type A | Stations de traitement et usines de dessalement | 15-20 ans | Oui |

Type B | Infrastructures de captage et d’acheminement | 30-50 ans | Non |

Type C | Réseaux de distribution | 30-50 ans | Non |

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Photo no 7: usine de dessalement (type A)

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Photo no 8: infrastructure d’acheminement de l’eau (type B)

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Photo no 9: réseau de distribution (type C)

57. S’agissant des sept projets de type A, ou comportant des éléments de type A, en service depuis au moins un an:

a) capacité: trois projets fonctionnent avec un bon taux d’utilisation de la capacité, trois avec un taux moyen et un avec un taux faible. La durée de vie de ce type d’infrastructure étant relativement courte, les projets qui sont actuellement sous-utilisés ont peu de chances d’atteindre un niveau d’utilisation acceptable; cela aurait pu être évité par une mise en œuvre des capacités de dessalement ou de traitement par étapes;

b) eau non facturée: pour deux des projets, la part d’eau non facturée est très élevée. Elle atteint 50 % dans un cas, tandis que dans l’autre, même si l’eau est distribuée sans compteur aux consommateurs, une consommation de 550 litres par habitant et par jour indique que les pertes sont probablement très élevées [24].

58. S’agissant des 13 projets de type B, ou comportant des éléments de type B, en service depuis plus d’un an:

a) capacité: un projet fonctionne au maximum de sa capacité, quatre projets fonctionnent avec un taux d’utilisation moyen et huit avec un taux faible. Ce niveau de performance s’explique par les estimations élevées de la demande future (voir tableau 2) et par un manque de coordination entre les différentes autorités responsables des systèmes d’approvisionnement en eau (voir encadré 8). Dans plusieurs cas, malgré les accords signés, l’eau fournie n’est pas utilisée ou les municipalités n’ont pas tenu leur engagement d’utiliser l’eau;

b) eau non facturée: à une exception près, l’efficience est également affectée dans une large mesure par des performances moyennes ou médiocres; dans deux autres cas, aucune donnée n’est disponible.

59. Enfin, s’agissant des cinq projets de type C, ou comportant des éléments de type C, comme les possibilités d’augmenter la taille des tuyaux sont extrêmement limitées pour des raisons d’ordre technique, le taux d’utilisation et la part de l’eau non facturée ne sont pas mesurés. S’agissant du taux de perte, les tronçons du réseau nouvellement installés permettent d’obtenir de bons résultats, d’environ 10 %. Toutefois, la part de l’eau non facturée dans l’ensemble du réseau urbain de distribution demeure élevée ou moyenne dans trois cas (environ 30 à 45 %) du fait que seule une petite partie du réseau a été rénovée.

LA PROCÉDURE DE FIXATION DES TAUX DE L’AIDE PRÉSENTE DES FAIBLESSES IMPORTANTES…

60. Les règlements régissant les Fonds structurels et le Fonds de cohésion fixent les modalités applicables pour déterminer le concours financier de l’UE. L’aide de l’UE ne peut dépasser certains plafonds spécifiques [25]. Dans les limites de ces plafonds, le niveau de l’assistance de l’UE accordée à des projets générateurs de recettes est déterminé selon la méthode du déficit de financement (financing gap): l’aide ne peut être supérieure à la différence entre les coûts actualisés de l’investissement et les recettes nettes actualisées générées par le projet. L’objectif est de s’assurer que le projet bénéficie des ressources nécessaires à sa mise en œuvre, sans financement excessif.

ENCADRÉ 8

EXEMPLES DE FAIBLES TAUX D’UTILISATION DE L’INFRASTRUCTURE DUS À UN MANQUE DE COORDINATION ENTRE LES DIFFÉRENTES AUTORITÉS COMPÉTENTES

Une autorité régionale a soutenu la rénovation d’une conduite d’eau principale pour un système d’approvisionnement fournissant de l’eau en gros à plusieurs municipalités et cofinancé par le FEDER. Dans le même temps, la plus grande de ces municipalités a construit une usine de dessalement, également cofinancée par le FEDER. Le taux d’utilisation de la conduite d’eau principale n’était que de 58 % au cours de la première année de fonctionnement. Il a été décidé d’arrêter l’exploitation de l’usine de dessalement en mai 2010, quatre ans seulement après sa mise en service.

Dans un autre État membre, un nouveau système de fourniture d’eau en gros a été soutenu par une entreprise publique et cofinancé par le FC. Cependant, les municipalités censées être alimentées par ce système ont exigé que leurs infrastructures locales soient intégrées au système. De plus, la plus grande de ces municipalités a finalement refusé d’être approvisionnée par le nouveau système. Par conséquent, le taux d’utilisation de l’infrastructure cofinancée est actuellement inférieur à 25 %.

61. Pour tous les projets du FC et les grands projets du FEDER examinés, les demandes d’aide soumises à la Commission par les États membres (voir point 8) comportaient une analyse financière coûts/avantages. Toutes les demandes d’aide s’appuyaient sur le taux du déficit de financement résultant de l’ACA [26]. La contribution de l’UE représentait entre 40 et 85 % du total des dépenses éligibles du projet.

62. Pour les autres projets du FEDER examinés (non soumis à la Commission pour approbation au cas par cas), seuls la Grèce et le Portugal exigeaient que la documentation jointe aux demandes contienne une ACA. Le taux de cofinancement a cependant été fixé sans tenir compte de ces analyses. Dans la plupart des cas, les projets se sont vu octroyer le taux maximum prévu pour la mesure du programme opérationnel dont ils relevaient. Le taux de l’aide octroyée à ces projets se situait entre 40 et 80 % du total des dépenses éligibles.

63. L’audit de la Cour a révélé des faiblesses significatives dans les analyses financières fournies à l’appui des demandes d’aide présentées par les États membres [27]:

a) dans quatre des onze ACA soumises à la Commission, il avait été tenu compte des coûts d’amortissement dans le calcul des dépenses de fonctionnement, ce qui est contraire aux règles de la méthode du déficit de financement. Par conséquent, le taux de l’aide était deux fois plus élevé que celui qui aurait dû être fixé dans deux cas, et il le dépassait de quelque 50 % dans les deux autres;

b) dans la plupart des cas où les projets font partie d’un système d’approvisionnement en eau de plus grande envergure, aucune vue d’ensemble de ce système n’était fournie, bien que cela fût nécessaire à l’évaluation financière de la partie censée être cofinancée. Par ailleurs, les frais d’exploitation et les recettes utilisés pour effectuer les analyses étaient calculés au prorata du système d’approvisionnement de plus grande envergure dont les projets faisaient partie; les hypothèses ne reposaient sur les chiffres réels concernant le système d’approvisionnement en eau que dans un seul cas;

c) certains chiffres figurant dans les ACA étaient peu réalistes; par exemple, des volumes et des prix constants étaient utilisés dans presque tous les cas. En outre, la Commission n’a pas contrôlé le bien-fondé des estimations des frais d’exploitation présentées dans ces analyses.

... ET ELLE NE TIENT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DE LA CAPACITÉ DES PROJETS À GÉNÉRER DES RECETTES

64. Dans le secteur de l’approvisionnement en eau, les recettes proviennent des redevances et autres charges payées par les différents types d’utilisateurs. Ces recettes ont une incidence sur le taux d’intervention de l’UE puisqu’elles contribuent à réduire le déficit de financement d’un projet. Pour contrôler si un taux d’aide donné a été fixé à un niveau qui permet d’éviter un financement excessif et d’assurer une utilisation efficiente des fonds de l’UE, il convient de prendre en considération la capacité d’un projet à générer des recettes.

65. En 2000, la Commission a décidé que le taux d’intervention devait être ajusté de manière à encourager la mise en place de systèmes de tarification qui permettent de couvrir les frais d’exploitation, d’entretien et de remplacement des infrastructures, ainsi que les coûts de la lutte contre la pollution [28].

66. L’examen des projets de l’échantillon par la Cour a permis de constater que, dans la plupart des cas, le taux de l’aide octroyée correspondait simplement à celui figurant dans la demande. Sauf dans un cas (voir encadré 9), les systèmes de tarification n’ont nullement été pris en considération, ce qui a permis des taux de récupération très bas. Le plus souvent, les tarifs appliqués couvraient uniquement les frais d’exploitation et non le coût total d’investissement supporté par les finances publiques nationales et de l’UE.

ENCADRÉ 9

EXEMPLE DE CAS DANS LEQUEL LE PRINCIPE DE LA RÉCUPÉRATION DES COÛTS A ÉTÉ PRIS EN CONSIDÉRATION

Dans une demande d’aide, l’État membre expliquait qu’il avait mis en place un système permettant de récupérer une partie importante des coûts auprès des utilisateurs. En reconnaissance de cet effort, la Commission a décidé d’appliquer un taux de cofinancement de 75 %, même si le déficit de financement ressortant de l’analyse financière avait été fixé à 52 %. L’excédent était destiné à financer l’amélioration d’autres infrastructures dans le secteur de l’eau.

La décision de la Commission visait à encourager les bonnes pratiques, mais elle n’était pas conforme à la méthode du déficit de financement utilisée pour déterminer la participation financière de l’UE.

67. Dans le cadre de son examen des tarifs de l’eau, la Cour a également observé:

a) que les États membres ont tendance à porter l’aide financière de l’UE à son maximum en maintenant des tarifs peu élevés. Dans un cas, les tarifs n’avaient pas été revus depuis les années 90. Dans d’autres cas, les tarifs de l’eau n’étaient fixés par les États membres qu’après détermination du montant maximum escompté de l’aide financière de l’UE. Dans ces circonstances, les ACA soumises à la Commission justifient a posteriori le montant de l’aide escompté, au lieu de le déterminer sur la base de l’analyse effectuée;

b) qu’en termes relatifs, les tarifs fixés représentent moins de 1 % du revenu disponible des ménages dans les régions desservies par les projets audités. La Commission n’a jamais mis en doute le potentiel de récupération des coûts auprès des utilisateurs, tel qu’il a été présenté dans les demandes, ni proposé de référence spécifique pour évaluer le caractère approprié des prix proposés pour l’eau. En outre, il semble qu’il n’y ait aucun lien entre le taux de cofinancement et la part des revenus des ménages utilisée pour payer les services d’approvisionnement en eau. Des taux de cofinancement élevés sont observés aussi bien dans des régions où les utilisateurs dépensent une plus petite part de leurs revenus pour s’approvisionner en eau que dans des régions où cette part est plus grande, sans qu’aucune justification particulière ne soit fournie (voir graphique 1 et annexe III).

GRAPHIQUE 1

DÉPENSES EN EAU DES MÉNAGES PAR RAPPORT À LEUR REVENU DISPONIBLE ET TAUX DE COFINANCEMENT

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Note: Les dépenses en eau ont été calculées sur la base d’une consommation des ménages de 120 m3 par an pour toutes les municipalités de la zone desservie par un projet.

68. Le principe de facturation des coûts liés à l’eau aux utilisateurs est renforcé par la directive-cadre sur l’eau, qui établit une obligation de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau pour favoriser une demande en eau écologiquement viable. Cette obligation doit être respectée en 2010 au plus tard. La récupération des coûts peut cependant être modulée en fonction de plusieurs facteurs tels que "les effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques" des régions concernées [29]. Autrement dit, l’objectif n’est pas forcément de parvenir à récupérer intégralement les coûts auprès des utilisateurs [30].

69. Des règles plus explicites ont été établies par la Commission en 2006 [31], conformément au règlement no 1083/2006 du Conseil relatif aux Fonds structurels [32]. Le nouveau guide prévoyait que "les redevances couvrent au moins les frais d’exploitation et de maintenance ainsi qu’une part significative de l’amortissement des biens". Il convient d’envisager une structuration adéquate des redevances qui maximiserait les recettes du projet avant la perception des subventions publiques tout en prenant en considération la notion d’accessibilité économique. Un taux d’accessibilité économique représentant 4 % du revenu des ménages est une valeur communément acceptée dans le domaine de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement [33].

70. S’agissant de la nouvelle période de programmation, les quatre États membres concernés par le présent audit ont tous établi des procédures imposant une analyse financière coûts/avantages pour toutes les propositions de projets d’infrastructures hydrauliques dont le coût total excède un million d’euros. Dans trois des régions visitées, les nouvelles procédures nationales prévoient que les ACA comportent des analyses spécifiques des tarifs de l’eau. Cependant, il n’y a qu’au Portugal que des règles claires ont été établies pour déterminer le montant de l’aide en fonction de la manière dont le principe de récupération des coûts est appliqué par les municipalités concernées. Le prix abordable de l’eau a été défini aussi bien en termes relatifs (pourcentage des redevances par rapport aux revenus des ménages) qu’en termes absolus (prix maximum par m3).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

71. Si les dépenses relevant d’actions structurelles ont contribué à améliorer l’approvisionnement en eau à usage domestique, de meilleurs résultats auraient pu être obtenus à un coût moindre pour le budget de l’UE.

SOLUTIONS ADOPTÉES

72. Tous les projets audités étaient conçus à partir d’analyses des besoins en eau existants et à venir. Toutefois, de meilleures analyses auraient permis de construire des infrastructures d’une capacité inférieure et d’envisager d’autres solutions, qui auraient pu produire de meilleurs effets:

a) les estimations des futurs besoins en eau ont été effectuées en ne tenant compte ni des tendances à la baisse que connaît la consommation d’eau, ni de l’ensemble des ressources disponibles (voir points 18 à 24);

b) généralement, les analyses des solutions possibles portaient essentiellement sur des mesures axées sur l’approvisionnement et n’accordaient que peu d’attention à la réduction des pertes et à l’utilisation de ressources plus accessibles (voir points 25 à 28);

c) les contrôles effectués par la Commission ont parfois donné lieu à l’ajout de conditions dans les décisions d’octroi de l’aide (le plus souvent en matière de réduction des pertes en eau); son intervention aurait cependant pu être plus efficace; les autorités de gestion des États membres n’ont apporté qu’une valeur ajoutée limitée. Or, au cours de la période de programmation 2007-2013, la Commission contrôlera moins de projets et les autorités de gestion en contrôleront davantage (voir points 29 à 35).

RECOMMANDATION 1

a) Les États membres devraient:

i) améliorer leurs analyses ex ante et leurs prévisions des besoins futurs en tenant compte de données récentes et exactes (notamment en prenant en considération les tendances à la baisse de la consommation par habitant) mais aussi améliorer leur inventaire et leur examen de toutes les ressources en eau disponibles;

ii) accorder une plus grande attention aux solutions qui ne sont pas axées sur l’approvisionnement, par exemple en tenant compte des possibilités de réduire les pertes en eau, en agissant sur la demande, ou en prenant des mesures visant à protéger la qualité de l’eau.

b) La Commission devrait:

i) systématiquement évaluer si toutes les mesures nécessaires à la gestion efficiente des ressources en eau ont été mises en œuvre dans les zones concernées avant de décider d’accorder un soutien financier à des projets. Elle devrait également s’assurer que les effets de ces mesures sont pris en considération dans les prévisions des besoins en eau et dans les évaluations d’autres solutions envisageables sous-tendant les projets;

ii) encourager les autorités de gestion des États membres à accorder l’attention nécessaire à une gestion efficiente des ressources en eau dans les zones concernées.

RÉALISATION DES OBJECTIFS

73. Les projets cofinancés contribuent à améliorer l’approvisionnement en eau des citoyens de l’UE dans les régions concernées. Cependant, certains projets, bien que finalisés plusieurs années avant que l’audit n’ait lieu, n’étaient pas en service en raison de l’absence de certains maillons dans le réseau d’approvisionnement en eau (voir points 41 à 44).

74. Les procédures et les instruments de suivi actuels ne sont que d’une utilité partielle lorsqu’il s’agit d’informer la Commission et les autorités de gestion des États membres quant aux réalisations liées aux projets. Lorsque la Commission a imposé des conditions particulières, elle n’a pas toujours suffisamment contrôlé leur mise en œuvre (voir points 45 à 48).

RECOMMANDATION 2

a) Les États membres devraient:

i) s’assurer, dès la phase de planification, que les infrastructures complémentaires nécessaires à la mise en route des projets seront disponibles en temps utile;

ii) mettre en place de meilleurs instruments de suivi pour évaluer les réalisations des projets.

b) La Commission devrait:

i) définir les informations devant lui être transmises par les États membres pour lui permettre d’évaluer l’impact des projets concernés;

ii) examiner de près le respect des conditions imposées dans les décisions d’octroi de l’aide.

COÛTS POUR LE BUDGET DE L’UE

75. Les objectifs auraient pu être atteints à un coût moindre pour le budget de l’UE:

a) plusieurs projets ont connu des retards et des dépassements de coûts qui auraient pu être évités, du moins dans une certaine mesure (voir points 50 à 52);

b) plusieurs projets fonctionnent avec une capacité insuffisante, en raison d’une demande moins élevée que prévu et des taux élevés d’eau non facturée dans l’ensemble des systèmes d’approvisionnement (voir points 53 à 59);

c) les procédures de détermination de l’aide présentent des faiblesses significatives et les possibilités de récupérer les coûts auprès des utilisateurs n’ont fait l’objet d’aucune évaluation (voir points 60 à 70).

RECOMMANDATION 3

a) Les États membres devraient:

i) accorder une plus grande attention, durant la phase de planification, aux éléments souvent facteurs de retards, tels que les études d’impact sur l’environnement, les permis administratifs, ou les estimations et les calculs relatifs aux projets;

ii) améliorer la qualité des analyses ex ante des projets et prendre leurs résultats en considération pour déterminer la taille des nouvelles infrastructures;

iii) analyser systématiquement les avantages et les inconvénients de la construction d’une infrastructure, par étapes, dans le but de mieux utiliser ce qui est déjà construit et de passer aux étapes suivantes en fonction de l’évolution des besoins.

b) La Commission devrait:

a) accorder une plus grande attention à la qualité de l’analyse financière accompagnant les demandes d’aide et demander que lui soient fournies les informations dont elle a besoin pour fixer un taux d’aide approprié;

ii) veiller à l’application adéquate du principe de la récupération des coûts afin d’assurer une utilisation encore plus efficiente des fonds de l’UE.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Morten LEVYSOHN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 septembre 2010.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Ces données proviennent de sources diverses: EUREAU, Eurostat, l’OCDE, l’International Benchmarking Network for water and Sanitation Utilities (réseau de comparaison internationale des compagnies du secteur de l’eau et de l’assainissement) et la Commission européenne (DG Politique régionale).

[2] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1). L’article 9 porte sur la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau. Des directives spécifiques, par exemple la directive sur la qualité de l’eau potable, avaient déjà été adoptées avant cette directive-cadre.

[3] Directive 98/83/CE du Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 330 du 5.12.1998, p. 32). Cette directive remplace la directive 80/778/CEE du Conseil.

[4] Pour de plus amples informations, voir article 29 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1) et article 7 du règlement (CE) no 1164/94 du Conseil du 16 mai 1994 instituant le Fonds de cohésion (JO L 130 du 25.5.1994, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 1265/1999 (JO L 161 du 26.6.1999, p. 62).

[5] Ces montants ont été estimés par la Cour. L’UE a par ailleurs apporté d’importantes aides financières aux projets d’approvisionnement en eau qui incluent également l’assainissement.

[6] "Évaluation stratégique sur l’environnement et la prévention des risques dans le cadre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion pour la période 2007-2013 ", rapport de synthèse, 7.11.2006, p. 19. Ce rapport a été commandé par la DG Politique régionale.

[7] Article 274 du traité instituant la Communauté européenne (ex-article 205).

[8] Au cours de la période de programmation 2000-2006, les "grands projets" étaient ceux "dont le coût total pris en considération pour déterminer la participation des Fonds excède 50 millions d’euros" (voir article 25 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999). Pour de plus amples informations à ce sujet, voir rapport spécial no 1/2008 de la Cour relatif aux processus d’instruction et d’évaluation des grands projets d’investissement des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006.

[9] Article F, paragraphe 4, de l’annexe II du règlement (CE) no 1164/94, tel que modifié par le règlement (CE) no 1265/1999.

[10] Page 6 de la communication de la Commission concernant les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion — Orientations pour les programmes de la période 2000-2006 (JO C 267 du 22.9.1999, p. 2).

[11] Vademecum Fonds de cohésion 2000-2006, version 1, février 2000, Annexe A, p. 11-12.

[12] La population temporaire (ou transitoire) comprend les touristes, les navetteurs et les travailleurs saisonniers, c’est-à-dire tous les non-résidents.

[13] À titre d’exemple, dans quatre grandes villes, la tendance à la baisse de la consommation par habitant est tellement nette que la consommation globale d’eau a diminué de 1 % à 29 % depuis la fin des années 90, alors que la population a augmenté. Dans une zone côtière à forte densité de population, la même tendance a été observée depuis le début des années 2000. Huit projets examinés sont situés dans ces zones.

[14] Les améliorations apportées aux réseaux se traduisent par des réductions des pertes. Ces dernières sont incluses dans la demande puisqu’elles doivent être couvertes par la production d’eau totale.

[15] Voir également communication de la Commission intitulée "Faire face aux problèmes de rareté de la ressource en eau et de sécheresse dans l’Union européenne" (COM(2007) 414 final) et rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le suivi concernant la communication sur la rareté de la ressource en eau et la sécheresse dans l’Union européenne (COM(2008) 875 final).

[16] Les données disponibles les plus récentes au moment de l’audit.

[1001] La consommation par habitant comprend les pics de consommation, les pertes et le coefficient de développement industriel.

[1002] Les estimations de consommation globale pour 2008 figuraient dans les études de projet ou ont été calculées par la Cour sur la base des tendances relatives à la population et à la consommation par habitant indiquées dans ces études.

[19] La directive 98/83/CE fixe des valeurs paramétriques pour les substances comme les sulfates et les nitrates dans les eaux destinées à la consommation humaine. Lorsqu’une eau présente une concentration de ces sels supérieure à ces valeurs, elle est généralement diluée avec une autre eau (disponible) provenant de sources dont la salinité est faible.

[20] Il convient de souligner par ailleurs que le transport d’eau sur une distance supérieure à 100 km est très onéreux. Outre l’investissement élevé, les coûts d’exploitation représentent jusqu’à 50 % de l’ensemble du coût de l’approvisionnement en eau (A. Gee, EC Competition policy newsletter no 2, été 2004).

[21] Voir notamment point 41 du rapport spécial no 3/2009 de la Cour sur l’efficacité des dépenses relevant d’actions structurelles concernant des projets de traitement des eaux résiduaires pour les périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006.

[22] Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates et la directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 concernant le traitement des eaux urbaines résiduaires.

[23] Un cas similaire a été observé dans le cadre de la déclaration d’assurance (voir rapport annuel relatif à l’exercice 2008, point 6.19). Il s’agit d’une conduite principale d’eau qui était matériellement achevée en 2004, mais n’avait toujours pas servi début 2009 en l’absence d’eau dans le bassin de retenue censé l’alimenter.

[1003] Il n’y a pas de données concernant le volume d’eau non facturée étant donné l’absence de compteurs. Néanmoins, d’autres informations indiquent que l’efficience du réseau de distribution est très faible.

[24] La norme internationale de consommation domestique est de 120 à 150 m3 par ménage et par année, ce qui représente 132 à 164 litres par habitant et par jour.

[25] Article 7 du règlement (CE) no 1164/1994 du Conseil et article 29 du règlement no 1260/1999 du Conseil.

[26] À l’exception de deux projets soumis avant 1999 pour lesquels la méthode du déficit de financement ne pouvait s’appliquer.

[27] Cette situation a déjà été mise en évidence dans un précédent rapport de la Cour; voir notamment les points 21 à 34 du rapport spécial no 1/2008 relatif aux processus d’instruction et d’évaluation des grands projets d’investissement des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006.

[28] Voir Vademecum Fonds de cohésion 2000-2006, version 1, février 2000 — Annexe C.

[29] Article 9, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau (directive 2000/60/CE).

[30] Voir "Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document n. 1" (Stratégie commune de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, document d’orientation no 1), 2004.

[31] Commission européenne, "Nouvelle période de programmation 2007-2013 — guide méthodologique pour la réalisation de l’analyse coûts-avantages — Document de travail no 4", 8/2006. Ce guide a été préparé conformément à l’article 40, point e), du règlement no 1083/2006. Voir également "Guidance note on Article 55 of Regulation (EC) No 1083/2006: Revenue-generating projects" (note d’orientation concernant l’article 55 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil: projets générateurs de recettes).

[32] Voir article 55 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

[33] Une étude réalisée par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) présente des points de référence allant de 2,5 % aux États-Unis à 5 % pour la Banque mondiale. Voir Fankhauser, S. et Tepic, S. 2007: "Can poor consumers pay for energy and water? An affordability analysis for transition countries" (Les usagers pauvres peuvent-ils payer leur consommation d’eau et d’énergie? Analyse de l’accessibilité économique pour les pays en transition). WP no 92 BERD, 2005. Energy Policy no 35:1038–1049.

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ANNEXE I

SYSTÈMES D’APPROVISIONNEMENT EN EAU

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ANNEXE II

PROJETS SÉLECTIONNÉS POUR L’AUDIT

Pays | Intitulé du projet | Fonds de l’UE | Coût éligible total (en millions d’euros) | Contribution du FEDER/FC (en millions d’euros) |

Grèce | Approvisionnement en eau de Thessalonique par le fleuve Aliakmon, ΥΔΡΕΥΣΗ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΑΠΟ ΤΟN ΠΟΤΑΜΟ ΑΛΙΑΚΜΟΝΑ | FC | 79,42 | 60,88 |

Grèce | Rénovation de l’aqueduc extérieur de municipalités de la région de Piéria, ΑΝΑΚΑΙΝΙΣΗ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΥ ΥΔΡΑΓΩΓΕΙΟΥ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΥ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ ΝΟΜ. ΠΙΕΡΙΑΣ | FEDER — PO Macédoine centrale | 4,69 | 3,75 |

Grèce | Approvisionnement en eau à Litohoro, ΥΔΡΕΥΣΗ - ΑΠΟΧΕΤΕΥΣΗ ΛΙΤΟΧΩΡΟΥ | FEDER — PO Macédoine centrale | 1,48 | 1,11 |

Grèce | Réseau interne et externe d’approvisionnement en eau à Kozani, ΕΣΩΤΕΡΙΚΑ ΚΑΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΑ ΔΙΚΤΥΑ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΔΗΜΟΥ ΚΟZΑΝΗΣ, ΤΗΛΕΕΛΕΓΧΟΣ, ΤΗΛΕΧΕΙΡΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΣ ΔΙΑΡΡΟΩΝ | FC | 18,60 | 13,90 |

Grèce | Approvisionnement en eau de Deskáti, ΥΔΡΕΥΣΗ ΔΕΣΚΑΤΗΣ | FEDER — PO Macédoine occidentale | 4,02 | 3,21 |

Grèce | Réseau interne de distribution d’eau de Ptolemaida et réseau externe de distribution d’eau à Mavropigi, Asvestopetra et Proastio, ΤΡΟΦΟΔΟΤΙΚΟΣ ΑΓΩΓΟΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΥΔΡΕΥΣΗΣ Δ.Δ. ΠΤΟΛΕΜΑΪΔΑΣ ΚΑΙ ΕΞΩΤΕΡΙΚΟ ΔΙΚΤΥΟ ΥΔΡΕΥΣΗΣ ΟΙΚΙΣΜΩΝ ΜΑΥΡΟΠΗΓΗΣ, ΑΣΒΕΣΤΟΠΕΤΡΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΑΣΤΙΟΥ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΠΤΟΛΕΜΑΪΔΑΣ | FEDER — PO Macédoine occidentale | 2,40 | 1,92 |

| | | | |

Italie | Adduttrice Acque Grezze Rosamarina | FEDER — PO Sicile | 13,69 | 6,16 |

Italie | Completamento collegamenti esterni tra i serbatoi di Palermo | FEDER — PO Sicile | 12,34 | 5,14 |

Italie | Rete di distribuzione, sottorete 5 Libertà | FEDER — PO Sicile | 13,00 | 5,42 |

Italie | Rifacimento Acquedotto Favara di Burgio | FEDER — PO Sicile (GP) | 32,96 | 13,28 |

Italie | 5o modulo bis Dissalatore di Gela | FEDER — PO Sicile | 32,86 | 14,79 |

| | | | |

Portugal | 2a Fase do Sistema multimunicipal de abastecimento de água à Área Sul do Grande Porto — Grupo I: Alargamento à região do Vale do Sousa | FC | 49,88 | 42,40 |

Portugal | Abastecimento de água ao Sector Norte do concelho e reforço do abastecimento à sede do concelho de Arcos de Valdevez | FEDER — PO Nord | 4,28 | 3,21 |

Portugal | Abastecimento de água da Área a Sul da cidade de Barcelos — 4a Fase | FEDER — PO Nord | 3,54 | 2,30 |

Portugal | Abastecimento de Água a Guimarães — Sistemas de Adução e Reservas — Fase II | FEDER — PO Nord | 2,43 | 1,58 |

Espagne | Abastecimiento a Zaragoza y corredor del Ebro | FC | 79,86 | 67,88 |

Espagne | Abastecimiento a Lleida y su zona desde el embalse de Santa Ana | FC | 24,50 | 12,24 |

Espagne | Abastecimiento y planta potabilizadora de Jaca | FEDER — PO Aragón | 4,73 | 2,36 |

Espagne | Desaladora de Cartagena (también conocida como San Pedro del Pinatar 1) | FC | 55,10 | 46,90 |

Espagne | Conexión de la desaladora del Campo de Cartagena (también conocida como Valdelentisco) con el Canal de Cartagena | FEDER — PO Murcie | 19,71 | 12,81 |

Espagne | Mejora de la potabilizadora de Campotejar | FEDER — PO Murcie | 5,38 | 3,50 |

Espagne | Abastecimiento al Alfoz de Murcia, conducción Este | FEDER — PO Murcie | 1, 89 | 1,23 |

Espagne | Abastecimiento a Sevilla (presa de Melonares) | FC | 64,60 | 54,90 |

Espagne | Abastecimiento a la zona Norte de Córdoba (presa de La Colada) | FC | 20,60 | 15,48 |

Espagne | Norte de Córdoba | FEDER — PO Andalousie (GP) | 22,20 | 15,54 |

Espagne | Desaladora de Carboneras | FEDER — PO Andalousie (GP) | 115,30 | 57,60 |

Espagne | Abastecimiento a las comarcas de la Ribera (parcial no 2) | FC | 15,13 | 12,10 |

Espagne | Depósito de agua potable de Carcaixent (Ribera) | FEDER — PO Valence | 0,49 | 0,31 |

Espagne | Abastecimiento de la Plana Baixa de Castellón | FEDER — PO Valence | 10,08 | 6,55 |

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ANNEXE III

DÉPENSES EN EAU ET REVENU DISPONIBLE DES MÉNAGES DANS LES ZONES GÉOGRAPHIQUES CONCERNÉES PAR LES PROJETS

Projet | Zone géographique/ Municipalité concernée | Taux de cofinancement du projet (en %) | Dépenses correspondant à une consommation annuelle standard des ménages de 120 m3, TVA comprise [1] [2] | Prix par m3 (basé sur une consommation de 120 m3 par an) en euros, TVA comprise | Revenu disponible annuel des ménages [3] | Dépenses en eau (TVA comprise) en % du revenu disponible des ménages |

EL 1 | Thessalonique | 77 | 97,30 | 0,81 | 30168 | 0,32 |

EL 2 | Pidna | 80 | 89,02 | 0,74 | 30168 | 0,30 |

Elafina | 77,62 | 0,65 | 30168 | 0,26 |

Methoni | 62,23 | 0,52 | 30168 | 0,21 |

EL 3 | Litohoro | 75 | 35,21 | 0,29 | 30168 | 0,12 |

EL 4 | Ville de Kozani [4] | 75 | 149,76 | 1,25 | 31665 | 0,47 |

Districts de Kozani [4] | 105,61 | 0,88 | 31665 | 0,33 |

EL 5 | Deskáti | 80 | 44,60 | 0,37 | 31665 | 0,14 |

EL 6 | Ptolemaida [4] | 80 | 159,96 | 1,33 | 31665 | 0,51 |

Mavropigi | 72,11 | 0,60 | 31665 | 0,23 |

Asvestopetra | 90,90 | 0,76 | 31665 | 0,29 |

Proastio | 55,20 | 0,46 | 31665 | 0,17 |

| | | | | | |

IT 1 | Région de Palerme | 45 | 85,84 | 0,72 | 40617 | 0,21 |

IT 2, 3 | Ville de Palerme | 42 | 85,84 | 0,72 | 40617 | 0,21 |

IT 4, 5 | Agrigente | 40 | 176,88 | 1,47 | 32725 | 0,54 |

IT 4, 5 | Caltanissetta | 45 | 197,27 | 1,64 | 37288 | 0,53 |

| | | | | | |

PT 1 | Felgueiras | 85 | 88,83 | 0,74 | 33086 | 0,27 |

Lousada | 134,97 | 1,12 | 24557 | 0,55 |

Paços de Ferreira | 202,73 | 1,69 | 26928 | 0,75 |

Paredes | 113,27 | 0,94 | 27446 | 0,41 |

PT 2 | Arcos de Valdevez | 75 | 101,68 | 0,85 | 17548 | 0,58 |

PT 3 | Barcelos | 65 | 165,94 | 1,38 | 29066 | 0,57 |

PT 4 | Guimarães | 65 | 145,26 | 1,21 | 31672 | 0,46 |

Vizela | 145,26 | 1,21 | 28337 | 0,51 |

ES 1 | Saragosse | 85 | 71,07 | 0,59 | 43738 | 0,16 |

ES 2 | Lleida | 50 | 70,66 | 0,59 | 44839 | 0,16 |

ES 3 | Jaca | 50 | 63,56 | 0,53 | 48494 | 0,13 |

ES 4 | Carthagène | 85 | 219,36 | 1,83 | 34597 | 0,63 |

Torre Pacheco | 150,54 | 1,25 | 34597 | 0,44 |

San Javier | 164,80 | 1,37 | 34597 | 0,48 |

ES 5 | Carthagène | 65 | 219,36 | 1,83 | 34597 | 0,63 |

Mazarrón | 97,98 | 0,82 | 34597 | 0,28 |

ES 6, 7 | Murcie | 65 | 207,47 | 1,73 | 34597 | 0,60 |

ES 8 | Séville | 85 | 119,56 | 1,00 | 36201 | 0,33 |

ES 9 | Cordoue Nord — La Colada | 75 | 92,91 | 0,77 | 34257 | 0,27 |

ES 10 | Cordoue Nord | 70 | 92,91 | 0,77 | 34257 | 0,27 |

ES 11 | Carboneras | 50 | 122,69 | 1,02 | 40619 | 0,30 |

ES 12 | Alzira | 80 | 45,56 | 0,38 | 37178 | 0,12 |

Cuillera | 98,46 | 0,82 | 37178 | 0,26 |

ES 13 | Carcaixent | 80 | 53,25 | 0,44 | 37178 | 0,14 |

ES 14 | Moncofa | 65 | 194,78 | 1,62 | 39618 | 0,49 |

Burriana | 108,82 | 0,91 | 39618 | 0,27 |

Villarreal | 73,50 | 0,61 | 39618 | 0,19 |

Vall d’Uixo | 132,83 | 1,11 | 39618 | 0,34 |

Nules | 92,73 | 0,77 | 39618 | 0,23 |

Betxi | 157,02 | 1,31 | 39618 | 0,40 |

Onda | 53,59 | 0,45 | 39618 | 0,14 |

[1] Selon des études internationales, un niveau de 120 m3/an/ménage (env. 132 l/jour/pers.) peut être considéré comme une consommation standard. Calculs basés sur les prix de 2008, et sur ceux de 2009 pour la Grèce.

[2] TVA de 10 % en Italie, de 7 % en Espagne et au Portugal. En Grèce, une TVA de 9 % est appliquée sur les tarifs de l’eau, et de 19 % sur le montant fixe et la redevance spéciale.

[3] Calculé comme suit: revenu disponible par habitant (au niveau NUTS 2, ou NUTS 3 si disponible) multiplié par le nombre moyen de personnes composant le ménage.IT: nombre moyen de personnes par ménage — source: La composition de la famille en Sicile, ISTAT 2003. Revenu disponible par habitant — source: Valore aggiunto per abitante, ISTAT 2006.EL: revenu disponible des ménages en 2006 (au niveau NUTS 2, en standard de pouvoir d’achat) — source Eurostat 2009. Taille moyenne du ménage — source: enquête sur le budget des ménages 2004, Institut grec de statistiques.PT: taille moyenne du ménage basée sur les données du recensement de 2001. Revenu disponible basé sur le pouvoir d’achat par habitant en 2005 dans les régions et sur le niveau du revenu moyen (1032=100) — source: Institut portugais de statistiques.ES: taille moyenne du ménage au niveau NUTS 3 — source: enquête continue sur le budget des familles, données de 2005. Revenu disponible brut des ménages en 2006, comptes régionaux espagnols, Institut national de statistiques. Pour la ville de Jaca — source: Instituto Aragonés de Estadística (données de 2005).

[4] S’agissant du calcul des dépenses totales en eau, il a été tenu compte de la moitié d’une redevance spéciale en plus du montant fixe et du prix volumétrique dans le cas de Kozani et Ptolemaida (la réglementation applicable à la DEYA prévoit une redevance spéciale représentant 80 % du tarif de l’eau, destinée à des investissements futurs en matière d’approvisionnement en eau et d’évacuation des eaux usées)

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