INTRODUCTION

L’article 10 de l’annexe XI du règlement du Conseil fixant le statut des fonctionnaires de l'Union européenne contient une clause d'exception qui est soumises à des conditions légales. Pour pouvoir faire usage de cette clause - ce qui conduirait à une procédure législative fondée sur l'article 336 du TFUE - il convient de déterminer d'abord si ces conditions sont remplies ou non. Dans la négative, l'application de la clause d'exception peut être contestée en justice par toute personne ou institution concernée ou simplement susceptible de l'être, de sorte qu'en cas de succès du recours, une obligation supplémentaire peut être mise à la charge du budget de l'UE sous la forme d'intérêts de retard à verser dans tous les lieux d'affectation où les traitements ou les pensions sont censés être adaptés à la hausse.

Il est important de souligner que même lorsque les conditions d'application de l’article 10 (en combinaison avec l'article 336 du TFUE) ne sont pas réunies, il reste possible de recourir directement à l'article 336 du TFUE pour modifier le statut du personnel si cela est jugé politiquement opportun.

Comme expliqué dans le rapport sur la clause d'exception présenté en juillet 2011, ladite clause prévoit que les conditions suivantes doivent être réunies avant que toute mesure puisse être prise:

- la détérioration doit être à la fois grave et soudaine,

- elle doit affecter la situation économique et sociale au niveau de l’Union,

- elle doit être évaluée à la lumière des données objectives fournies par la Commission,

- et la détérioration doit être telle que la méthode ne permettrait pas de la prendre dûment en compte en raison de sa nature exceptionnelle en termes de calendrier et d’ampleur. En effet, la Cour de justice a dit pour droit, premièrement, que la clause d’exception ne pouvait s'appliquer que « dans une situation extraordinaire » (point 74 de l’arrêt rendu dans l’affaire C-40/10) et, deuxièmement, que ladite clause «permet de tenir compte des conséquences d’une détérioration de la situation économique et sociale à la fois grave et soudaine lorsque, en application de la 'méthode normale', les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante » (point 75 de l'arrêt).

Dans le cadre de l'adaptation annuelle de 2010, le Conseil a invité la Commission à lui présenter, sur la base de la clause d'exception, des propositions appropriées en temps voulu pour que le Parlement européen et le Conseil puissent les examiner et les adopter avant la fin de 2011. Le projet de rapport de la Commission sur la clause d'exception a été présenté informellement au groupe de travail du Conseil le 30 juin 2011 et le rapport a été adopté formellement par la Commission le 13 juillet 2011, dans le délai imparti par le Conseil.

Dans ce rapport du 13 juillet 2011, la Commission utilisait un large éventail d'indicateurs économiques et sociaux pour évaluer la nécessité d’appliquer la clause d'exception en 2011, se fondant à cet effet sur les prévisions économiques européennes de printemps publiées par la DG ECFIN le 13 mai 2011. Le rapport concluait qu’il n’y avait pas eu de détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union au cours de la période de référence allant du 1er juillet 2010 à la mi-mai 2011.

Comme suite à la demande du Conseil du 4 novembre 2011, le présent document prend en considération les derniers développements survenus dans l'Union européenne depuis la publication des prévisions économiques de printemps.

Les prévisions communiquées par la DG ECFIN le 10 novembre 2011 font apparaître des tendances pour 2011 moins favorables que les prévisions de printemps, tant en ce qui concerne les indicateurs économiques qu'en ce qui concerne les indicateurs sociaux. La reprise est au point mort et les perspectives pour l’économie européenne se sont détériorées. L'érosion de la confiance et l'aggravation des turbulences financières ont une incidence négative sur l'investissement et la consommation, cependant que l'assainissement budgétaire urgent pèse sur la demande intérieure et que le fléchissement de la conjoncture économique mondiale freine les exportations. La reprise économique des deux dernières années n'a permis qu'une faible croissance de l'emploi.

Toutefois, alors que les indicateurs à court terme pointent un ralentissement de l'activité économique dans l’Union européenne, la performance générale en termes de croissance pour l’année en cours reste relativement bonne grâce à un bon démarrage au premier trimestre, et le taux de croissance du PIB devrait s'établir à 1,6 %.

Bien qu'un ralentissement marqué soit attendu, les conditions économiques et sociales ne peuvent être qualifiées d'extraordinaires pour ce qui concerne la méthode d'adaptation des traitements et des pensions, ce qui aurait justifié l'application de mesures sortant du cadre de ladite méthode. En effet, cette conjoncture défavorable a également eu une incidence sur les salaires dans les secteurs publics des États membres, en raison notamment de l'assainissement budgétaire auquel ceux-ci sont tenus, et la progression des salaires dans le secteur public sera modeste en comparaison des hausses salariales attendues pour l'ensemble de l'économie cette année (3 %). Par l'application de la méthode, la perte de pouvoir d’achat subie par les fonctionnaires nationaux dans les administrations centrales jusqu'en juillet 2011 est répercutée sur les fonctionnaires de l’UE. Elle entraînera une réduction de 1,8 % des traitements réels des fonctionnaires européens dans tous les lieux d'affectation. La détérioration des perspectives économiques n'a pas créé une situation qui empêcherait la méthode «normale» de fonctionner et la rendrait inapte à refléter les décisions prises par les États membres pour leurs fonctionnaires nationaux.

Selon les prévisions, la croissance économique de l’UE devrait s'interrompre au dernier trimestre de 2011 et rester très faible en 2012. Si la situation économique continue de se détériorer au point d'amener les États membres à adopter, au niveau national, des mesures ne pouvant être prises en considération assez rapidement par l’application normale de la méthode, la Commission, conformément au principe de coopération loyale mis en évidence par la Cour de justice, proposera d'actionner la clause d'exception afin de tenir dûment compte des mesures adoptées au niveau national et de réduire le laps de temps séparant l'entrée en vigueur desdites mesures de l'adaptation annuelle pour une année donnée.

La Commission tient à rappeler que les mesures d'austérité et les réformes qui sont recommandées, prévues ou mises en œuvre dans les États membres sont reflétées dans son projet de proposition de révision du statut, qui est directement fondé sur l'article 336 du TFUE et devrait générer des économies considérables, supérieures à un milliard d’euros sur la durée du prochain cadre financier pluriannuel et à un milliard d'euros par an à plus long terme.

PRÉVISIONS ÉCONOMIQUES D’AUTOMNE 2011

L'UE a enregistré une croissance économique en 2010 et 2011

La récession a pris fin à l'automne 2009, et laissé la place aux premiers signes de reprise en 2010. Globalement, pour l’ensemble de l’année 2010, le PIB a augmenté de 2,0 % dans l'UE et de 1,9 % dans la zone euro[1].

Selon les prévisions économiques européennes de l’automne 2011, les indicateurs à court terme pointent un ralentissement de l'activité économique dans l'UE. Les mêmes prévisions confirment cependant que l'économie de l'UE continuera de croître en 2011, grâce à un bon démarrage au premier trimestre. Les prévisions du printemps 2011 (1,6 % de croissance dans la zone euro et 1,8 % dans l'UE) ayant été revues à la baisse, la croissance économique européenne devrait se maintenir en 2011 autour des tendances suivantes: 1,5 % pour la zone euro et 1,6 % pour l'UE. Au dernier trimestre de 2011, la croissance du PIB devrait s'interrompre, avant de reprendre modestement à la fin de 2012.

Le ralentissement de la reprise économique en 2011 n'est cependant pas comparable aux turbulences qui ont secoué l'Union européenne en 2008 et 2009, lorsque la croissance économique s'est ralentie, tombant de 3,2 % en 2007 à 0,3 % en 2008, avant de plonger rapidement sous zéro, pour s'établir à - 4,2 % en 2009.

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La situation du marché du travail reste stable en 2010 et 2011

Les prévisions économiques européennes de l’automne 2011 indiquent que le nombre d'emplois a commencé à croître lentement à la fin de 2010, dès que la croissance des heures travaillées s'est ralentie. Le décalage entre la reprise de l'emploi et la reprise de l'économie était la résultante d'une rétention de main-d'œuvre au cours de la récession et a été la cause d'un rebond considérable de la productivité. Malgré la reprise de la croissance économique dans l’UE, la création d’emplois a été trop faible pour réduire sensiblement le taux de chômage. Dans la zone euro comme dans l'Union européenne, le taux de chômage n'a varié que marginalement en 2010 et 2011.

Bien que légèrement revu à la hausse dans les prévisions de l'automne, le taux de chômage dans l’UE devrait rester stable en 2011, au même niveau qu'en 2010 (9,7 %). Ces chiffres restent dans la fourchette indiquée dans les prévisions du printemps, selon lesquelles le taux de chômage diminuerait légèrement en 2011, pour s'établir à 9,5 %.

On observera tout particulièrement à cet égard que la croissance de l’emploi devrait être positive dans l’Union européenne en 2011 (0,4 %), après deux années de recul (-1,8 % en 2009 et -0,5 % en 2010).

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Les rémunérations des salariés sont en augmentation en 2010 et en 2011, dans le secteur privé comme dans l'ensemble de l’économie

La Commission estime qu’il peut être utile de comparer la situation des salariés du secteur public à celle de l’ensemble des salariés dans l’UE. À cet effet, on peut considérer la rémunération des salariés, qui mesure le coût total de la main-d’œuvre pour tous les salariés, défini comme étant la somme des salaires bruts, y compris les heures supplémentaires et les primes, des avantages en nature et des cotisations sociales payées par l’employeur[2], à la fois dans le secteur public (secteur des administrations publiques[3]) et dans l’ensemble de l'économie.

Selon les prévisions économiques de l’automne 2011, les rémunérations des salariés de l'ensemble de l'économie devraient croître de 2 à 3 % par an dans les prochaines années.

Au cours des dernières années, les rémunérations des salariés dans l’ensemble de l'économie ont augmenté de 5,2 % en 2007 et de 4,4 % en 2008, mais elles ont baissé de 0,3 % en 2009 au cœur de la crise financière, pendant que le PIB chutait de 4,2 %. En 2011, elles devraient croître de 3,0 %, soit davantage que le chiffre annoncé dans les prévisions du printemps (2,4 %).

Le taux de croissance annuel des rémunérations des salariés du secteur public est tombé de 3,4 % en 2009 à 1,2 % en 2010. Selon les prévisions de l’automne, cette tendance devrait se maintenir en 2011 (0,6 %). En termes réels, les rémunérations des salariés du secteur public devraient diminuer de 2,2 %, ce qui est comparable à la perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux mesurée par la méthode (-1,8 %), qui doit être appliquée à la fonction publique européenne.

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L’état des finances publiques est préoccupant

L’année 2011 marque le passage de la stabilisation des finances publiques à leur assainissement. Après être passé de 6,9 % en 2009 à 6,6 % en 2010, le déficit des administrations publiques au sein de l’UE devrait donc continuer à baisser. Pour 2011, les prévisions de déficit budgétaire s’établissent à présent à 4,7 % du PIB dans l’UE et à 4,1 % et dans la zone euro. Les nouvelles mesures d’assainissement qui sont susceptibles d’être promulguées, mais qui ne l’ont pas encore été, n’ont pas été prises en considération dans les prévisions d’automne.

Les interventions coûteuses des États membres ont eu un impact significatif sur les finances publiques, même si les dettes publiques dataient de bien avant la dernière crise dans la plupart des États membres. Dans l’ensemble, la dette publique a atteint 80,3 % du PIB en 2010 au sein de l’UE et devrait rester à un niveau similaire en 2011 (soit 82,5 % du PIB) selon les prévisions d’automne (voir le graphique ci-dessous). Les chiffres de la dette publique sont restés les mêmes que dans les prévisions de printemps (à savoir 82,3 % du PIB en 2011).

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En somme, la question des finances publiques reste très préoccupante pour l’UE et pour la zone euro en particulier. Les premières craintes en la matière remontent à 2007, voire avant, et des mesures sont actuellement mises en œuvre pour assainir les finances publiques. Pourtant, même si ces mesures ont conduit à une amélioration progressive du solde des administrations publiques, des évolutions récentes ont montré que l’impact de l’augmentation de la dette sur la viabilité des finances publiques et ses répercussions sur les marchés de la dette souveraine constituent les principaux défis à relever. Le ralentissement de la croissance économique a entraîné une détérioration des budgets et a déplacé l’attention sur la viabilité des finances publiques, ce qui explique, essentiellement, pourquoi on s’attend à un gel des rémunérations ou à des augmentations très limitées dans le secteur public de l’Union européenne.

Par ailleurs, les fonctionnaires des États membres ressentiront encore longtemps les conséquences de la crise des finances publiques compte tenu de la nécessité de consentir à d’importantes coupes budgétaires au cours des prochaines années. Ces coupes auront sans aucun doute un impact direct sur les rémunérations des fonctionnaires de l’UE qui, par l’application de la méthode, suivent exactement l’évolution des rémunérations des fonctionnaires nationaux.

L’inflation reste modérée

L’inflation globale calculée sur la base de l’IPCH s’est accélérée au premier semestre de 2011, principalement du fait de la répercussion des prix élevés de l’énergie et des dentées alimentaires de base. Les prix des produits de base ayant atteint leur plus haut au premier semestre de 2011 et les prix à terme du pétrole semblant indiquer une baisse progressive, l’inflation globale devrait s’atténuer progressivement et retomber en dessous de 2 % dans le courant de 2012. Pour ce qui est des pressions sous-jacentes sur les prix, des écarts de production persistants, qui devraient s’accentuer légèrement dans la plupart des États membres en 2012, continueront à freiner l’inflation, tandis que les salaires ne devraient augmenter que modérément compte tenu du taux de chômage élevé.

L’IPCH devrait atteindre 3 % en 2011 selon les prévisions d’automne (conformément aux prévisions de printemps).

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L’indicateur du sentiment économique a baissé

Cet indicateur est extrêmement volatile. En effet, après avoir atteint sa plus faible valeur depuis 1990 en mars 2009 (66,9), l’indicateur du sentiment économique[4] a dépassé sa valeur moyenne sur la période 1990-2010 (100 par définition) en avril 2010. Il a atteint un sommet en mars 2011 (107,4), mais a connu de fortes baisses au cours des derniers mois (93,8 en octobre 2011), bien qu’il reste nettement au dessus des valeurs les plus faibles enregistrées en 2009.

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CONCLUSIONS

Conformément à la clause d’exception prévue à l’article 10 de l’annexe XI du statut, il appartient à la Commission d’examiner s’il existe une détérioration grave et soudaine de la situation économique et sociale au sein de l’Union, évaluée à la lumière de données objectives.

En outre, en vertu de l’arrêt rendu par la Cour de justice dans l’affaire C-40/10, la Commission doit évaluer s’il convient de qualifier cette situation économique et sociale de «situation extraordinaire», dans laquelle «en application de la "méthode normale", les rémunérations des fonctionnaires ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante» .

Ainsi que la Commission l’a estimé dans son rapport du 13 juillet 2011, «détérioration» est un terme employé pour décrire une aggravation de la situation économique et sociale. Le caractère «grave» de la détérioration de la situation économique et sociale doit être apprécié au regard de l ’ ampleur mais aussi de la durée des impacts économiques et sociaux constatés . Le caractère «soudain» de la détérioration de la situation économique et sociale doit être apprécié au regard de la rapidité et du caractère prévisible des impacts économiques et sociaux . Dans ce contexte, il est particulièrement important de faire la distinction entre les fluctuations normales du cycle économique et celles provoquées par des événements extérieurs.

Les prévisions communiquées par la DG ECFIN le 10 novembre 2011 laissent apparaître une dégradation des tendances pour 2011 par rapport aux prévisions publiées au printemps, tant pour les indicateurs économiques que pour les indicateurs sociaux, et montrent que l’économie européenne est en proie à la tourmente.

Toutefois, bien que les indicateurs à court terme montrent un ralentissement persistant de l’activité économique dans l’UE, les performances globales de croissance pour cette année restent relativement fortes. Le PIB devrait en particulier continuer sa progression en 2011, en tendant vers 1,6 % (à un niveau similaire aux 2,0 % de 2010), alors qu’à titre de comparaison, il avait reculé de 4,2 % en 2009. La pause prévue pour le dernier trimestre de l’année 2011 devrait se limiter à ce trimestre, puisque l’on s’attend à une légère croissance du PIB au cours du premier trimestre de 2012.

En outre, le taux de chômage reste stable en 2011, au même niveau qu’en 2010 (9,7 %), tandis que le taux d’emploi devrait croître pour la première fois en 2011 (0,4%) après avoir baissé pendant deux ans (-1,8 % en 2009 et -0,5 % en 2010).

La rémunération des salariés dans l’économie prise dans son ensemble devrait continuer de croître à un niveau élevé en 2011 (3 %), alors que dans le secteur public, la progression est beaucoup plus lente (0,6 %) et correspond à la perte de pouvoir d’achat qui touche les fonctionnaires de l’UE par application de la méthode (-1,8 % en 2011).

Selon les prévisions de printemps et d’automne, le déficit des administrations publiques au sein de l’UE devrait encore se réduire de près de 7 % en 2009 et en 2010 à 4,7 % en 2011. Grâce à cette réduction attendue des déficits publics, l’assainissement budgétaire devrait progresser même si la dette publique au sein de l’UE reste une préoccupation constante pour l’économie de l’UE depuis au moins 2007.

Même si les prévisions d’automne pour 2011 décrivent clairement un contexte économique et social moins favorable que les prévisions du printemps, il découle des critères définis à l’article 10 de l’annexe XI du statut, tel qu’interprétés par la Cour de justice, que l’UE n’est pas confrontée à une situation extraordinaire pour ce qui concerne la méthode , dans laquelle, selon la définition de la Cour, en application de la «méthode normale», les rémunérations des fonctionnaires de l’UE ne seraient pas ajustées avec une rapidité suffisante pour tenir compte des mesures prises par les États membres pour les fonctionnaires nationaux. En outre, malgré une augmentation probable relativement élevée des rémunérations des salariés dans l’économie prise dans son ensemble, l’augmentation des rémunérations dans les administrations publiques devrait être limitée, ce qui se reflétera dans l’application de la méthode.

En ce qui concerne les projections relatives aux rémunérations dans les administrations publiques, ce paramètre est correctement pris en compte dans l’application de la méthode en 2011. Les travailleurs du secteur public devraient perdre 2,2 % de leur pouvoir d’achat, un chiffre proche de celui fourni par les États membres pour les fonctionnaires nationaux dans les administrations publiques centrales (1,8 % de perte de pouvoir d’achat). Par application de la méthode, cette perte de pouvoir d’achat s’appliquerait aux fonctionnaires de l’UE dans tous leurs lieux d’affectation, et leurs salaires réels seraient réduits du même pourcentage.

La perte de pouvoir d’achat des fonctionnaires nationaux et des fonctionnaires de l’UE semble conforme à la situation économique et sociale actuelle, et cette situation ne justifie pas de prendre des mesures allant au-delà de cette perte. Par conséquent, la Commission n’est pas en mesure d’actionner la clause d’exception sans enfreindre l’article 10 de l’annexe XI du statut et la jurisprudence de la Cour européenne de justice.

Ce constat n’exclut toutefois pas de procéder à des réformes structurelles de la fonction publique européenne directement sur la base de l’article 336 du TFUE. La Commission tient dès lors à rappeler son projet de proposition relatif à la révision du statut, qui propose, entre autres, une réduction de 5 % du personnel dans toutes les institutions et agences, une augmentation du temps de travail hebdomadaire réglementaire pour les fonctionnaires de l’UE (40 heures par semaine) sans compensation salariale, un report de l’âge normal de départ à la retraite à 65 ans, un durcissement sérieux des règles de départ anticipé à la retraite, ainsi que des mesures en matière d’évolution de carrières, et notamment une réduction importante des traitements pour certaines fonctions. Ces propositions sont conformes aux mesures qui ont été adoptées ou qui sont actuellement examinées pour les fonctions publiques nationales. Elles permettraient en outre de générer des économies considérables de plus d’un milliard d’euros au cours du prochain cadre financier pluriannuel et de montants encore supérieurs au-delà de 2020.

Pour répondre plus spécifiquement aux turbulences financières récentes et au souci permanent de réaliser des économies dans les fonctions publiques nationales et de réduire les budgets nationaux, la Commission a décidé de proposer d’augmenter encore le prélèvement de solidarité en le portant à 6 %. Si elle devait être adoptée par les colégislateurs, cette nouvelle augmentation pèserait sur les traitements des fonctionnaires de l’UE jusqu’en 2022, pendant toute la durée d’application de la proposition de méthode révisée d’adaptation des rémunérations et des pensions.

La Commission présentera cette proposition officiellement en décembre 2011, dès que la consultation formelle obligatoire du comité du statut aura pris fin.

Enfin, la Commission souhaiterait revenir sur le fait que la croissance économique au sein de l’UE devrait être nulle au cours du dernier trimestre de 2011 et rester très faible en 2012. Si la situation économique continue à se détériorer au point d’amener les États membres à adopter, au niveau national, des mesures ne pouvant être prises en considération assez rapidement par l’application normale de la méthode, la Commission, conformément au principe de coopération loyale mis en évidence par la Cour de justice, actionnera la clause d’exception afin de tenir dûment compte de ces mesures adoptées au niveau national et de réduire le laps de temps séparant l’entrée en vigueur desdites mesures de l’adaptation annuelle suivante.

[1] Ces chiffres pourraient différer légèrement des données publiées antérieurement, en raison des révisions périodiques effectuées par Eurostat.

[2] En conséquence, il reflète les variations du taux d’emploi et de la politique de protection sociale, ainsi que le niveau des salaires.

[3] Par «secteur public», on entend les administrations publiques dans la présente section. Le secteur des administrations publiques comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des autres producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont la majeure partie des ressources provient de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs et/ou toutes les unités institutionnelles dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale. Les unités institutionnelles incluent les administrations publiques ainsi que certaines institutions sans but lucratif et fonds de pension autonomes. Le secteur des administrations publiques est divisé en quatre sous-secteurs: administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale.

[4] Les enquêtes menées auprès des entreprises et des consommateurs présentent chaque mois les appréciations et les attentes concernant diverses facettes de l’activité économique dans les différents secteurs de l’économie: l’industrie, les services, la construction et le commerce de détail, ainsi que les consommateurs. Pour chacun des cinq secteurs consultés, des «indicateurs de confiance» sont établis afin de refléter les perceptions et les attentes générales au niveau sectoriel dans un seul indice unidimensionnel. Afin de pouvoir suivre l’ensemble de l’activité économique, l’indicateur du sentiment économique (ISE), plus large, est calculé depuis 1985 sous la forme d’une somme pondérée de ces cinq indicateurs.