Le champ d’action dépendra bien entendu aussi de l’issue des négociations actuellement menées sur le prochain cadre financier pluriannuel et le plan de relance dans le contexte de la crise de la COVID-19. Il sera essentiel de garantir une coopération pragmatique et ouverte entre tous les acteurs associés à la prise de décision, à l’exécution et au contrôle du budget de l’Union pour parvenir à un budget à même de soutenir ceux qui en ont le plus besoin, de favoriser les investissements et les réformes, et de renforcer l’économie en se concentrant sur des priorités communes telles que le pacte vert pour l’Europe et la numérisation.

Le présent rapport fournit une synthèse des mesures prises par la Commission en réponse aux principales demandes formulées par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre de la procédure de décharge 2018. Le cas échéant, il expose également les défis que la Commission devra relever pour répondre à certaines de ces préoccupations. Lorsque la procédure de décharge 2019 débutera dans le courant de l’année, la Commission présentera des informations plus détaillées et actualisées sur ses mesures de suivi.

Dans sa résolution relative à la décharge 2018, le Parlement européen souligne également que le respect des valeurs fondamentales, y compris l’état de droit, est une condition préalable essentielle à la bonne gestion financière et à un financement efficace de l’Union. La Commission convient que le budget de l’Union devrait être dépensé conformément aux dispositions applicables et que des mécanismes devraient être mis en place pour le protéger, y compris contre les défaillances généralisées en ce qui concerne l’état de droit dans les États membres.

Ces questions transparaissent dans les demandes que le Parlement européen et le Conseil ont formulées dans le cadre de la procédure de décharge 2018, et auxquelles la Commission donne à présent suite. La Commission peut répondre à certaines préoccupations en prenant des mesures dans le cadre des règles en vigueur et des ressources disponibles, notamment en publiant des orientations à l’intention des États membres. Dans d’autres cas, la Commission détermine si des modifications de la législation sont nécessaires pour répondre parfaitement aux demandes formulées par l’autorité de décharge, par exemple pour obtenir des informations détaillées sur les bénéficiaires effectifs des fonds de l’Union.

oLes rapports des États membres sur les résultats des contrôles et sur les indicateurs de performance sont-ils de qualité suffisante et fournis en temps opportun?

oLes fonds de l’Union devraient être dépensés dans le respect des règles, c’est-à-dire que les paiements aux bénéficiaires devraient être effectués de manière légale et régulière. En coopération avec les organes chargés de l’exécution du budget de l’Union sur le terrain, la Commission poursuivra ses efforts pour trouver un juste équilibre entre la réalisation de contrôles préalables et postérieurs aux paiements en faveur des bénéficiaires – en tenant compte du nouveau paysage de risques découlant de la crise de la COVID-19. L’objectif est d’obtenir une assurance raisonnable que les fonds sont dépensés de manière adéquate sans imposer de charges administratives inutiles aux bénéficiaires ou aux organes chargés d’exécuter le budget de l’Union, et d’éviter ainsi des coûts élevés.

oles fonds de l’Union devraient être dépensés dans le but d’atteindre les objectifs fixés par les programmes de dépenses. Des objectifs sont déjà fixés pour la période 2014-2020, mais ils pourraient devoir être ajustés pour certains programmes en raison de la crise liée à la COVID-19. En ce qui concerne les programmes de dépenses pour la période 2021-2027, les objectifs devraient être revus afin de tenir compte des nouvelles priorités et ambitions politiques, compte tenu des retombées de la crise de la COVID-19.

Les travaux au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen et du Conseil se sont achevés avant la crise de la COVID-19 et ont donné lieu à des modifications importantes de l’environnement de travail des institutions de l’Union européenne. La crise a cependant entraîné le report du vote en plénière de début avril à la mi-mai. Néanmoins, le vote a confirmé la position de la commission du contrôle budgétaire, puisque les participants à la plénière ont exprimé un soutien clair à l’octroi de la décharge à la Commission, reconnaissant ainsi que l’argent des contribuables dans le budget de l’Union avait été, dans l’ensemble, dépensé à bon escient et de manière adéquate.

La procédure de décharge 2018 s’est distinguée à plusieurs égards. Il s’agissait de la première procédure de décharge de la législature 2020-2024, avec une nouvelle composition du Parlement européen et de sa commission du contrôle budgétaire. Les auditions de décharge ont fait intervenir des membres des Commissions Juncker et von der Leyen. En outre, les négociations portant sur le prochain cadre financier pluriannuel ont offert une occasion unique d’intégrer les enseignements tirés des procédures de décharge précédentes dans le processus visant à améliorer les futures procédures.

Le renforcement de l’état de droit dans l’Union est, et doit rester, un objectif central pour tous. En juillet 2019, la Commission a défini plusieurs actions concrètes pour le court et le moyen termes , telles que l’élaboration d’un rapport annuel sur l’état de droit, la poursuite de la mise en place du tableau de bord de la justice dans l’Union européenne et le renforcement du dialogue avec les autres institutions de l’Union, les États membres et les parties intéressées. Le rapport annuel sur l’état de droit est l’une des principales initiatives du programme de travail de la Commission pour 2020. Celui-ci sera publié pour la première fois à l’automne 2020.

Des actions devront être développées ultérieurement pour constituer un chantier de premier ordre pour la Commission, le Parlement européen et le Conseil.

Dès 2018, dans le cadre du paquet législatif qui sous-tend le cadre financier pluriannuel 2021-2027, la Commission a présenté une proposition relative à la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre . Dans sa proposition, la Commission souligne que l’Union est une communauté de droit et ses valeurs constituent le fondement même de son existence. Celles-ci sont omniprésentes dans l’ensemble de sa structure juridique et institutionnelle, de ses politiques et programmes. Le respect de ces valeurs doit donc être assuré dans toutes les politiques de l’Union. Cela vaut également pour le budget de l’Union, le respect des valeurs fondamentales étant une condition préalable essentielle à la bonne gestion financière et à un financement efficace de l’Union. La Commission se félicite de l’appui exprimé par le Parlement européen à l’égard de sa proposition.

La Commission se réjouit également du soutien apporté par le Parlement européen au Parquet européen, qui constitue une évolution fondamentale dans la protection des intérêts financiers de l’Union. Le Parquet européen aura le pouvoir d’ouvrir des enquêtes et d’engager des poursuites relatives à des affaires pénales portant atteinte au budget de l’Union, par exemple en cas de corruption ou de fraude aux fonds européens ou de fraude transfrontière à la TVA. Tout en étant consciente des préoccupations que suscite le financement du Parquet européen, la Commission rappelle que le budget actuel est le fruit de discussions approfondies menées avec l’autorité budgétaire.

Dans le domaine de la politique agricole commune, le Parlement européen a demandé à la Commission d’élaborer, en collaboration avec les États membres, des instruments juridiques efficaces pour garantir le respect de l’état de droit en ce qui concerne les cas présumés d’«accaparement de terres». En ce qui concerne la propriété foncière, c’est avant tout aux autorités compétentes des États membres d’agir. Toutefois, si des allégations de pratiques abusives particulières sont formulées à l’encontre d’un État membre, la Commission les examine avec le plus grand soin, comme elle l’a fait ou le fait actuellement à la suite d’allégations dans plusieurs États membres, notamment la Slovaquie, la Tchéquie et la Hongrie. La situation peut évoluer favorablement si la proposition de la Commission relative à l’état de droit pour le prochain cadre financier pluriannuel est adoptée par le Parlement européen et le Conseil.

Dans le domaine de l’aide extérieure, le Parlement européen a insisté pour que la Commission veille à ce que la fourniture de l’aide extérieure soit subordonnée à l’état de droit et au respect des droits de l’homme dans les pays bénéficiaires. L’Union européenne est en effet fermement attachée aux valeurs fondamentales que sont les droits de l’homme, la démocratie et l’état de droit, lesquelles constituent des éléments essentiels de tous les partenariats et accords de coopération que l’Union conclut avec des pays tiers. Conformément au consensus pour le développement, l’Union européenne et ses États membres se sont engagés à appliquer une approche de la coopération au développement fondée sur les droits, englobant tous les droits de l’homme. L’Union européenne peut collaborer avec les gouvernements et par leur intermédiaire, auquel cas une convention de financement est signée. Ces conventions comportent une clause qui permet à la Commission de suspendre ou de résilier la convention en cas de violation d’une obligation relative au respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et de l’état de droit. Au cours de la mise en œuvre, l’Union européenne s’efforce de coordonner étroitement l’évaluation et le suivi des valeurs fondamentales, en se référant à l’analyse et aux priorités de la stratégie par pays en matière de droits de l’homme et en intégrant ce suivi dans son dialogue politique avec le pays partenaire. Des clauses similaires sont également intégrées dans les conventions signées avec les organisations internationales, lorsque l’Union européenne travaille de concert avec celles-ci et par leur intermédiaire pour mettre en œuvre l’aide extérieure. Enfin, les procédures contractuelles et financières visent également à garantir une utilisation optimale des ressources et à empêcher la capture de rente ou le détournement de fonds par des groupes d’intérêts spécifiques.

Le Parlement européen a exprimé son inquiétude concernant les allégations parues dans la presse à propos de projets en Érythrée. La Commission rejette fermement ces allégations, s’engage à suivre de près les projets en cours et rendra compte à l’autorité budgétaire de son engagement dans le pays. En ce qui concerne le projet «Reconnecter l’Érythrée et l’Éthiopie grâce à la réhabilitation des artères routières en Érythrée» («Roads Project»), la délégation de l’Union européenne assure un suivi régulier, notamment au travers de plusieurs missions sur le terrain avec l’UNOPS, dont une menée avec les chefs de mission de l’Union en février 2020. La mise en œuvre est conforme aux normes de l’Union européenne en matière de gestion de projets et de gestion financière.

En réponse aux préoccupations du Parlement européen concernant la situation des migrants vulnérables dans les centres d’accueil et d’enregistrement, la Commission précise qu’elle reçoit régulièrement des rapports sur les activités des partenaires de mise en œuvre sur le terrain qui bénéficient d’un financement de l’Union européenne. La Commission assure également le suivi de la mise en œuvre des actions financées par l’Union sur le terrain et participe à des réunions techniques pour suivre l’évolution de la mise en œuvre des stratégies convenues avec les autorités. Les projets financés par l’Union européenne en Grèce comprennent des activités de sensibilisation, la définition des groupes vulnérables et la fourniture de services de protection à ceux-ci, la mise à disposition d’un hébergement et d’une aide juridique, en particulier pour les personnes vulnérables, notamment les victimes de violences sexuelles et fondées sur le genre et les mineurs non accompagnés.

3.Mesurer les performances des programmes de dépenses de l’UE

Le budget de l’Union est principalement un budget d’investissement. S’élevant à environ 1 % du revenu national brut de l’Union européenne, et représentant quelque 2 % des dépenses publiques totales de l’Union, il vise à compléter les budgets nationaux et à mettre en œuvre les priorités qui ont été convenues d’un commun accord. Contrairement aux budgets nationaux, le budget de l’Union vise principalement à soutenir les investissements stratégiques à moyen et à long terme et à utiliser son effet de levier pour mobiliser des investissements provenant d’autres sources publiques et privées.

Le Parlement européen relève que mesurer ce qu’ont permis d’accomplir les priorités, politiques et programmes de l’Union n’est pas chose facile. Il constate qu’un suivi efficace de la performance est cependant indispensable pour comprendre la situation, cerner les problèmes naissants et prendre des mesures correctives lorsque les objectifs ne sont pas atteints ou lorsque les résultats d’une politique de l’Union sont susceptibles d’entraver la réalisation des objectifs d’une autre politique. La Commission partage cette opinion et se félicite de ce que le Parlement européen et le Conseil soutiennent le renforcement des cadres de performance et de l’établissement de rapports.

Le budget de l’Union dispose déjà d’un cadre avancé pour mesurer les performances et l’évaluation et en rendre compte, grâce à des objectifs et des indicateurs clairs. L’OCDE l’a confirmé.

La Commission a recours à un ensemble unique d’objectifs et d’indicateurs pour mesurer la performance du budget de l’Union. Ces objectifs, tant généraux que spécifiques, et les indicateurs y afférents sont définis dans les bases juridiques des programmes. L’ensemble du processus de rapport a été progressivement amélioré afin de fournir un aperçu plus précis et plus structuré des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs des programmes. Ces informations, combinées à d’autres sources tant qualitatives que quantitatives, permettent de mesurer les performances sur la durée. Par la suite, il est possible d’évaluer la mesure dans laquelle le programme a atteint les objectifs convenus, en utilisant à la fois le suivi annuel et les informations issues des évaluations du programme. Cette combinaison d’informations qualitatives et quantitatives permet également de tenir compte des nouveaux développements au fur et à mesure qu’ils se produisent, tels que la réponse à la pandémie de COVID-19.

La Commission demeure résolue à poursuivre l’amélioration de ses rapports annuels. Afin de mettre davantage l’accent sur les progrès et la réalisation des objectifs, la Commission a défini un ensemble d’indicateurs clés pour les rapports annuels qui ont été inclus dans les propositions relatives au prochain cadre financier pluriannuel. Tous les indicateurs établis pour les programmes financiers ont fait l’objet d’une analyse critique dans le cadre de l’examen des dépenses ayant conduit aux propositions de la Commission pour le prochain cadre financier pluriannuel. Conformément à la demande du Parlement européen, il en a résulté des propositions en faveur d’indicateurs de performance des programmes moins nombreux et de meilleure qualité. Le cadre de suivi et d’évaluation sera également consolidé pour les futurs programmes financiers.

Un budget performant doit être capable de réagir à des événements imprévus. La réponse qui est actuellement apportée à la pandémie de COVID-19 a démontré que le budget de l’Union pouvait effectivement être mobilisé rapidement et en toute flexibilité dans le cadre d’une réponse européenne coordonnée aux crises, notamment grâce aux initiatives d’investissement en réaction au coronavirus, à la réactivation de l’instrument d’aide d’urgence (IAU) et à l’extension du champ d’application du Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE). Dans le domaine des actions extérieures, dans le cadre de la réaction de «l’équipe d’Europe» («Team Europe») face à la COVID-19, le budget de l’Union a été rapidement réaffecté pour apporter un soutien là où il est le plus nécessaire dans les pays partenaires, en appui aux actions humanitaires et aux besoins sanitaires et socio-économiques. Au titre du plan de relance européen, la Commission a proposé, le 27 mai, un cadre financier pluriannuel renforcé pour 2021-2027 ainsi qu’un nouvel instrument de relance – «Next Generation EU» – afin de stimuler et d’anticiper le financement, dans le cadre d’un plan de relance européen ambitieux et global fondé sur la solidarité et inspiré par nos valeurs et principes communs. Ces propositions visent à faciliter la sortie de crise et fournissent un cadre propice à l’investissement à long terme dans la résilience de l’Union et dans les transitions verte et numérique. Le futur cadre financier aura pour priorité de renforcer la flexibilité du budget de l’Union et d’investir dans la préparation et la résilience aux crises.

4.Respecter les règles

La Commission exécute le budget de l’Union dans un environnement complexe, qui fait intervenir un large éventail de partenaires. Dans ce contexte, la Commission entend veiller à ce que les systèmes de gestion financière et les transactions financières soient conformes aux règles juridiques et contractuelles. Pour ce faire, elle effectue des contrôles et des audits au niveau des fonds qu’elle gère directement. Les partenaires chargés de la mise en œuvre sont tenus de mettre en place des systèmes de gestion et de contrôle – et la Commission évaluera si ces systèmes sont effectivement en place et fonctionnels.

Cette évaluation «ascendante» détaillée permet à la Commission de détecter et de corriger en temps utile les lacunes en matière de contrôles et/ou de données. Le cas échéant, la Commission décide des corrections financières et des recouvrements à opérer. Les lacunes sont susceptibles d’entraîner des erreurs qui auraient autrement pu être évitées. Une fois ces erreurs repérées, la Commission prend les mesures qui s’imposent pour veiller à ce qu’elles soient corrigées. La fraude, qui se distingue des autres irrégularités par son caractère intentionnel, n’est constatée que dans un nombre très limité de cas. Néanmoins, la Commission applique une tolérance zéro en matière de fraude et assure un suivi minutieux de ces cas.

L’objectif de la Commission est de protéger efficacement le budget de l’Union sur une base pluriannuelle et de veiller à ce que, une fois qu’un programme est clôturé et que tous les contrôles ont été effectués, le risque résiduel à la clôture soit inférieur à 2 %. Les contrôles devraient être solides, mais aussi rentables, et atteindre les objectifs visés de manière efficace et à un coût raisonnable.

Conformément à son rôle d’auditeur externe, la Cour des comptes européenne adopte une approche différente – plus «descendante» – fondée sur l’échantillonnage statistique lorsqu’elle évalue chaque année la régularité des paiements en faveur des agriculteurs, des entreprises, des étudiants, etc. Toutefois, cette approche a permis d’obtenir ces dernières années des résultats proches de ceux de la Commission.