RAPPORT REGULIER 2003 SUR LES PROGRES REALISES PAR LA ROUMANIE SUR LA VOIE DE L'ADHESION {COM(2003) 676 final}

A. Introduction

1. Préface

2. Relations entre l'Union européenne et la Roumanie

B. Critères d'adhésion

1. Critères politiques

1.1 Évolution récente

1.2 Démocratie et primauté du droit

1.3 Droits de l'homme et protection des minorités

1.4 Évaluation générale

2. Critères économiques

2.1 Introduction

2.2 Évolution économique

2.3 Évaluation au regard des critères de Copenhague

2.4 Évaluation générale

3. Aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion

3.1 Chapitres de l'acquis

Chapitre 1: Libre circulation des marchandises

Chapitre 2 : Libre circulation des personnes

Chapitre 3: Libre prestation de services

Chapitre 4 : Libre circulation des capitaux

Chapitre 5: Droit des sociétés

Chapitre 6: Politique de concurrence

Chapitre 7: Agriculture

Chapitre 8 : Pêche

Chapitre 9: Politique des transports

Chapitre 10: Fiscalité

Chapitre 11: Union économique et monétaire

Chapitre 12: Statistiques

Chapitre 13 : Affaires sociales et emploi

Chapitre 14: Énergie

Chapitre 15: Politique industrielle

Chapitre 16: Petites et moyennes entreprises

Chapitre 17: Science et recherche

Chapitre 18: Éducation et formation

Chapitre 19: Télécommunications et technologies de l'information

Chapitre 20: Culture et politique audiovisuelle

Chapitre 21: Politique régionale et coordination des instruments structurels

Chapitre 22: Environnement

Chapitre 23 : Protection des consommateurs et de la santé

Chapitre 24: Coopération en matière de justice et affaires intérieures

Chapitre 25: Union douanière

Chapitre 26: Relations extérieures

Chapitre 27: Politique étrangère et de sécurité commune

Chapitre 28: Contrôle financier

Chapitre 29: Dispositions financières et budgétaires

3.2 Traduction de l'acquis en roumain

3.3 Évaluation générale

C. Conclusion

D. Partenariat pour l'adhésion: évaluation globale

Annexes

Human rights conventions ratified by the candidate countries

1. Annexe statistique

A. INTRODUCTION

1. Préface

Dans l'Agenda 2000, la Commission avait indiqué qu'elle rendrait périodiquement compte au Conseil européen des progrès réalisés par chacun des pays candidats d'Europe centrale et orientale dans sa préparation à l'adhésion et qu'elle soumettrait son premier rapport à la fin de 1998.

En décembre 1997, le Conseil européen de Luxembourg a décidé que:

"L'examen des progrès accomplis par chaque État candidat d'Europe centrale et orientale sur la voie de l'adhésion au regard des critères de Copenhague, et en particulier du rythme de reprise de l'acquis de l'Union, fera l'objet pour chacun d'eux de rapports réguliers de la Commission au Conseil, accompagnés, le cas échéant, de recommandations pour l'ouverture de conférences intergouvernementales bilatérales, et ce dès la fin de l'année 1998. [...] Les rapports de la Commission serviront de base pour prendre, dans le cadre du Conseil, les décisions nécessaires sur la conduite ou l'extension des négociations d'adhésion à d'autres candidats. Dans ce contexte, la Commission continuera à suivre la méthode retenue par l'Agenda 2000 dans l'évaluation de la capacité des États candidats à remplir les critères économiques et à assumer les obligations qui découlent de l'adhésion."

En conséquence, la Commission a publié une série de rapports annuels réguliers sur la Roumanie couvrant les années 1998-2002.

Le Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003, a indiqué dans ses conclusions que:

"La Bulgarie et la Roumanie font partie du même processus d'élargissement inclusif et irréversible. À la suite des conclusions du Conseil européen de Copenhague et en fonction des progrès qui seront encore accomplis en ce qui concerne le respect des critères d'adhésion, l'Union se donne pour objectif d'accueillir la Bulgarie et la Roumanie en tant que nouveaux États membres de l'Union européenne en 2007. [...] À partir des progrès accomplis, qui sont considérables, l'Union soutient les efforts déployés par la Bulgarie et la Roumanie pour atteindre l'objectif consistant à conclure les négociations en 2004 et les invite à accélérer leurs préparatifs sur le terrain. [...] Le Conseil européen de décembre 2003, en se fondant sur les rapports réguliers et le document de stratégie de la Commission, évaluera les progrès réalisés afin de fixer le cadre pour la conclusion des négociations d'adhésion."

Il conviendrait, en conséquence, d'élaborer cette année un rapport régulier sur les progrès réalisés par la Roumanie sur la voie de l'adhésion, sur un modèle identique à celui des années précédentes.

La structure du présent rapport régulier suit en grande partie celle des années écoulées. Le présent rapport:

- décrit les relations entre la Roumanie et l'Union, en particulier dans le cadre de l'accord d'association;

- analyse la situation au regard des critères politiques fixés par le Conseil européen de Copenhague de 1993 (démocratie, primauté du droit, droits de l'homme, protection des minorités);

- évalue la situation et les perspectives de la Roumanie au regard des critères économiques définis par le Conseil européen de Copenhague de 1993 (économie de marché viable, capacité de faire face à la pression concurrentielle et au jeu des forces du marché à l'intérieur de l'Union);

- examine la capacité de la Roumanie d'assumer les obligations résultant de l'adhésion, c'est-à-dire l'acquis tel qu'il ressort des traités, du droit dérivé et des politiques de l'Union. Cette partie accorde une attention particulière aux normes de sûreté nucléaire, sur lesquelles ont mis l'accent les Conseils européens de Cologne et d'Helsinki. Elle porte non seulement sur l'alignement de la législation, mais aussi sur la mise en place des capacités judiciaires et administratives nécessaires à la mise en oeuvre et à l'application de l'acquis. Le Conseil européen a rappelé l'importance de ce dernier aspect lors de sa réunion de Madrid en 1995 puis à un certain nombre d'occasions, dont dernièrement à Copenhague, en décembre 2002. Le Conseil européen de Madrid a souligné que les pays candidats devaient adapter leurs structures administratives, afin de créer les conditions de leur intégration harmonieuse. Le Conseil européen de Copenhague a insisté une nouvelle fois sur l'importance de mener les réformes administrative et judiciaire dans les pays candidats, affirmant qu'elles contribueront à faire avancer l'ensemble des tâches préparatoires à l'adhésion restant à accomplir.

Le présent rapport tient compte des progrès enregistrés depuis le dernier rapport régulier de 2002. Il couvre la période se terminant le 30 septembre 2003. Dans certains cas particuliers, il mentionne toutefois les mesures adoptées au-delà de cette date - notamment la révision de la Constitution. Il examine si les réformes envisagées dans le rapport régulier de 2002 ont été mises en oeuvre et étudie les nouvelles initiatives adoptées. Il présente également une évaluation globale de la situation sur tous les points pris en considération, fixant pour chacun d'eux les principales mesures que la Roumanie doit encore adopter dans la perspective de son adhésion.

Pour chacun des chapitres de négociation, le présent rapport évalue de manière succincte dans quelle mesure les engagements pris lors des négociations ont été respectés, et donne un aperçu des dispositions transitoires qui ont été accordées. Les engagements contractés par la Roumanie reflètent l'issue des négociations d'adhésion et, compte tenu du principe de différenciation sur lequel repose le processus de négociation, ils sont susceptibles de varier par rapport à ceux pris par d'autres pays. Lorsque la Roumanie s'est engagée à prendre certaines mesures spécifiques d'ici à son adhésion, la Commission apprécie les processus préparatoires correspondants. En ce qui concerne les chapitres pour lesquels les négociations d'adhésion se poursuivent et devant encore donner lieu à des engagements définitifs, une évaluation indicative du stade de mise en oeuvre des engagements pris à ce jour est proposée.

En fonction des progrès qui seront encore accomplis en ce qui concerne le respect des critères d'adhésion, l'objectif est d'accueillir la Roumanie en tant que nouvel État membre en 2007. Le calendrier de mise en oeuvre des engagements contractés par la Roumanie prend en compte cette perspective.

Une section spécifique examine brièvement dans quelle mesure la Roumanie a pris en considération les priorités arrêtées dans le partenariat pour l'adhésion.

Comme dans les rapports précédents, les "progrès" réalisés sont mesurés à l'aune des décisions effectivement prises, de la législation effectivement adoptée, des conventions internationales effectivement ratifiées (leur mise en oeuvre faisant l'objet d'une attention particulière), et des mesures effectivement appliquées. Par principe, la législation ou les mesures qui se trouvent encore à divers stades d'élaboration ou en attente d'une approbation du Parlement n'ont pas été prises en considération. Cette manière de procéder permet de garantir une égalité de traitement entre tous les pays candidats et de mesurer objectivement les progrès réels qu'ils ont accomplis dans leur préparation à l'adhésion.

Le présent rapport s'appuie sur de nombreuses sources d'information. La Roumanie a été invitée à fournir des informations sur l'état d'avancement de sa préparation à l'adhésion depuis la publication du dernier rapport régulier. Les données qu'elle a communiquées dans le cadre de l'accord d'association et des négociations, ainsi que les diverses évaluations par les pairs organisées afin d'apprécier ses capacités administratives dans un certain nombre de domaines sont autant de sources complémentaires d'information. Les délibérations du Conseil et les rapports et résolutions du Parlement européen ont été pris en compte pour l'élaboration des nouveaux rapports. [1] La Commission a également exploité les évaluations effectuées, d'une part, par diverses organisations internationales, notamment les contributions du Conseil de l'Europe, de l'OSCE et des institutions financières internationales, et d'autre part, par les organisations non gouvernementales.

[1] Le rapporteur du Parlement européen est la Baronne Nicholson of Winterbourne

2. Relations entre l'Union européenne et la Roumanie

Évolution récente des relations bilatérales

La Roumanie a continué à mettre en oeuvre l'accord européen et a contribué au bon fonctionnement des diverses institutions conjointes.

Le Conseil d'association s'est réuni en mai 2003. Une réunion du comité d'association a eu lieu en octobre 2002. Le système de sous-comités continue à fonctionner comme forum pour les discussions techniques.

La commission parlementaire mixte, composée de représentants du Parlement européen et du Parlement roumain, s'est réunie à Bucarest en novembre 2002 et à Bruxelles en juin 2003. Le comité consultatif mixte et le comité économique et social se sont réunis en décembre 2002 et en juin 2003. Aucun progrès n'a été accompli quant à la constitution d'un comité consultatif mixte avec le Comité des régions.

Une feuille de route pour l'adhésion a été élaborée en étroite concertation avec la Roumanie et adoptée en novembre 2002. Une version révisée du partenariat pour l'adhésion a été adoptée par le Conseil en mai 2003. Pour plus de détails sur cet instrument, voir partie 0.

En tant que pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne, la Roumanie a été conviée à participer, en qualité d'observateur, à la conférence intergouvernementale sur la future architecture institutionnelle de l'Union.

La part de la Communauté européenne dans le commerce extérieur roumain a poursuivi sa progression. Le chiffre d'affaires réalisé avec la Communauté européenne en 2002 était supérieur de 10 % à celui de 2001 et représentait 62,3 % des échanges de la Roumanie. En 2002, les exportations vers la Communauté étaient supérieures de 11 % à celles réalisées en 2001, représentant 67,2 % (11,1 milliards d'euros) de l'ensemble des exportations de la Roumanie. Les principales exportations industrielles vers la Communauté ont porté sur les textiles et articles d'habillement, les machines et biens d'équipement, les chaussures et les produits sidérurgiques. En 2002, les importations en provenance de la Communauté étaient supérieures de 9 % à celles réalisées en 2001, représentant 58,4 % (10,2 milliards d'euros) de l'ensemble des importations de la Roumanie. Les principales importations industrielles ont porté sur les machines et biens d'équipement, les textiles et articles d'habillement, les matériels de transport, les produits chimiques et les produits sidérurgiques.

Un nouveau protocole additionnel consolidé sur les échanges de produits agricoles est entré en vigueur le 1er avril après son adoption en décembre 2002 par le Conseil des ministres de l'UE et la ratification en mars par le Parlement roumain. Ce protocole, qui inclut les résultats des négociations "double profit" conclues en juin 2002 étend le processus de libéralisation aux secteurs ayant bénéficié d'une protection importante du marché (céréales, produits laitiers, viande de boeuf et de mouton) et dans lesquels la Roumanie possède d'importants intérêts à l'exportation. Il pourrait couvrir des échanges commerciaux d'une valeur de 200 millions d'euros. [Inspirées des directives pour les produits agricoles transformés présentées par le Conseil en octobre 2002, plusieurs réunions de négociation ont d'ores et déjà été organisées avec la Roumanie, en vue de la conclusion d'un accord d'ici la fin de l'année.

De manière générale, les échanges bilatéraux de biens agricoles ont progressé au cours des deux dernières années. La Roumanie a enregistré une augmentation importante de ses exportations d'animaux vivants (moutons, chevaux), de légumes et de vin. Les céréales et les oléagineux figurent parmi les autres secteurs clés. Le secteur de la viande a connu une hausse marquée des exportations de l'UE (principalement de porc et de volaille).

En septembre 2002, l'Union européenne a adopté des mesures de sauvegarde, avec effet erga omnes, à l'encontre des importations de certains produits sidérurgiques. Ces mesures constituent le minimum strictement nécessaire pour protéger les entreprises sidérurgiques de l'Union du préjudice grave consécutif à l'essor des importations découlant du protectionnisme américain, dont les mesures de sauvegarde prises en mars 2002 ont constitué le point culminant.

Sur la base d'une décision du Conseil de mai 1997, modifiée par une décision du Conseil de septembre 2002 et suite à une mission d'évaluation technique effectuée en novembre 2002, la Commission a été mandatée pour ouvrir des négociations officielles avec la Roumanie sur un protocole à l'accord européen sur l'évaluation de la conformité et l'acceptation des produits industriels (PECA).

Aide communautaire

La Communauté européenne finance trois instruments de préadhésion en vue d'aider les pays candidats d'Europe centrale et orientale à préparer leur intégration dans l'Union européenne: le programme Phare; Sapard, qui accorde une aide au développement agricole et rural; et ISPA, qui finance des projets d'infrastructure dans les domaines de l'environnement et des transports. Le soutien apporté par ces instruments se concentre sur les priorités fixées dans le partenariat pour l'adhésion, qui visent à aider les pays candidats à satisfaire aux critères d'adhésion.

Les concours apportés à la Roumanie au titre du programme Phare se sont élevés à 2 milliards d'euros au cours de la période 1992-2002, dont 265,5 millions pour 2002. [2] Pour la période 2000-2003, l'aide financière totale apportée chaque année à la Roumanie s'élevait à environ 280 millions d'euros pour le programme Phare, 156 millions d'euros pour le programme Sapard, et 247 millions d'euros pour l'ISPA.

[2] Une dotation supplémentaire de 13 millions d'euros a été affectée aux programmes de coopération transfrontalière en 2002.

Le programme Phare accorde une aide destinée au renforcement des institutions, à la consolidation de l'infrastructure réglementaire permettant une mise en conformité avec l'acquis, ainsi qu'à l'amélioration de la cohésion économique et sociale. Le programme Phare vient également en aide aux pays candidats pour développer les mécanismes et les institutions qui seront nécessaires à la mise en oeuvre des fonds structurels après l'adhésion et il s'appuie sur un nombre limité de mesures (programmes d'investissement et de subventions) à vocation régionale ou thématique.

Le taux d'absorption des fonds durant la période couverte par le présent rapport s'est légèrement amélioré mais la capacité générale de programmation, de gestion opérationnelle et de contrôle financier demeure insuffisante.

Le programme Phare 2003 en faveur de la Roumanie prévoit une dotation de 265,5 millions d'euros pour le programme national. Treize millions d'euros supplémentaires ont été affectés à des programmes de coopération transfrontalière avec la Bulgarie (8 millions d'euros) et la Hongrie (5 millions d'euros). Une dotation supplémentaire de 7,3 millions d'euros a été affectée aux investissements pour la coopération transfrontalière aux frontières extérieures de la Roumanie. Le programme Phare 2003 met l'accent sur les priorités suivantes:

* Critères politiques: Phare continue de soutenir les actions menées dans le domaine de la protection de l'enfance et aide à la mise en oeuvre de la stratégie nationale d'amélioration de la situation des tziganes (en privilégiant l'éducation). Un soutien financier est également accordé pour la mise en oeuvre de la stratégie d'intégration des handicapés, de renforcement des institutions de lutte contre la discrimination et de soutien de la société civile (34,9 millions d'euros).

* Critères économiques: un soutien est apporté au cadastre national et à la banque nationale de Roumanie pour renforcer sa capacité dans les domaines ayant trait à l'acquis, aider le gouvernement à améliorer les capacités d'analyse économique et de planification macroéconomique (11,4 millions d'euros).

* Renforcement de la capacité administrative: un soutien est accordé pour renforcer la capacité de gestion, de contrôle et d'évaluation des programmes financés par l'UE, développer le système TI du ministère des finances, aider la réforme du service public en poursuivant le programme "Young Professionals" et en renforçant les institutions pour le Parlement roumain (27,4 millions d'euros).

* Respect des obligations de l'acquis: dans les domaines suivants, une assistance est fournie sous forme de jumelages [3], d'assistance technique et d'investissements: agriculture; énergie; transports; statistiques; affaires sociales; emploi; environnement; santé; télécommunications; justice et affaires intérieures; et douanes (56,4 millions d'euros)].

[3] Soutien technique accordé par des experts des administrations publiques des États membres de l'UE.

* Cohésion économique et sociale: une aide à l'investissement sera accordée à des programmes de développement régional concentrés dans des zones où se posent des problèmes particuliers. Des mesures complémentaires de renforcement des institutions au niveau national et régional sont également financées (112 millions d'euros).

* Participation aux programmes communautaires (23,4 millions d'euros).

La Roumanie participe également à des programmes multinationaux et horizontaux financés par Phare, tels que TAIEX (Bureau d'échange d'informations sur l'assistance technique), le mécanisme en faveur des petites et moyennes entreprises, SIGMA (Soutien à l'amélioration des institutions gouvernementales et des systèmes de gestion) et le programme de sûreté nucléaire.

Le pays participe, de surcroît, aux programmes et agences communautaires suivants: Leonardo da Vinci II, Socrates II, Jeunesse, Life III, programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise, Culture 2000, 6e programme-cadre de recherche et de développement technologique, Euratom, Égalité des chances entre hommes et femmes, Lutte contre l'exclusion sociale, Lutte contre les discriminations, IDA II, e-Contenu européen, Douane, Fiscalis, programme d'action communautaire dans le domaine de la santé publique, mesures d'incitation dans le domaine de l'emploi, Mécanisme de protection civile. Depuis janvier 2002, la Roumanie participe officiellement à l'Agence européenne pour l'environnement.

Phare aide à couvrir une partie des frais de participation à ces programmes et agences. Afin de rationaliser les procédures juridiques communautaires et de faciliter ainsi la participation future de la Roumanie aux programmes communautaires, une décision a été adoptée en février 2002 par le conseil d'association UE-Roumanie, visant à établir les conditions générales d'une telle participation.

L'impact de Phare a été globalement positif. Un transfert effectif de savoir-faire, d'équipements et de ressources financières a été opéré dans un certain nombre de domaines importants, à savoir:

* les infrastructures de transports (remise en état du tronçon Vestem - Miercurea sur la route Bucarest - Arad et du tronçon routier Ramnicu Sarat - Marasesti et élargissement de tronçons sur la route Bucarest - Giurgiu);

* la justice et les affaires intérieures: renforcement de l'administration des frontières et de la gestion du phénomène des migrations; soutien apporté à la prévention et au contrôle du blanchiment des capitaux;

* soutien aux investissements en vue de l'établissement de nouvelles entreprises et du développement de petites entreprises existantes;

* lancement d'actions dans le domaine du développement des ressources humaines ainsi que de l'enseignement et la formation professionnels conformément aux priorités du Fonds social européen;

* lutte contre la marginalisation et l'exclusion sociale en améliorant l'accès à l'éducation des groupes défavorisés, et tout spécialement des tziganes;

* soutien en faveur d'une collaboration renforcée entre les autorités nationales et locales pour la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour l'amélioration de la situation des tziganes, en particulier en allouant des fonds à des projets locaux de partenariat par l'intermédiaire du Centre des ressources pour les communautés tziganes;

* soutien en faveur de la société civile afin de renforcer les organismes et associations non gouvernementaux dans des domaines tels que: lutte contre les discriminations, résolution des conflits, droits des réfugiés et des migrants, instruction civique, promotion des droits de l'homme, administration locale, médias, développement des ONG et formation, pratique et organisation parlementaires, réforme pénale, égalité entre hommes et femmes, soutien apporté aux groupes défavorisés, partenariats durables entre ONG et autorités locales et mise sur pied d'un réseau de permanences d'entraide sociale;

* soutien au développement de services modernes de protection de l'enfance par le biais des projets proposés et mis en oeuvre par les autorités locales et sensibilisation aux droits de l'enfance.

Le programme Phare permet une décentralisation accrue de la gestion, ce qui entraîne la suppression de l'exigence de l'approbation ex ante par les délégations de la Commission pour le lancement des appels d'offres et la passation des marchés. Cette approche a été soulignée dans la feuille de route pour la Roumanie. Pour que cela soit possible, des conditions préalables strictes s'appliquant à la gestion des programmes, au contrôle financier et à la structure des finances publiques doivent être remplies. Un système de gestion décentralisée étendue (EDIS) doit être mis en place d'ici fin 2004 au plus tard.

La Roumanie s'est attelée à la préparation d'EDIS en se conformant aux quatre étapes exposées dans la "feuille de route pour EDIS en ce qui concerne ISPA et PHARE". La Roumanie a terminé l'étape I, l'évaluation des lacunes, et s'est attelée à l'étape II, le comblement de l'écart.

La Commission a approuvé le programme SAPARD pour la Roumanie en novembre 2000. L'enveloppe indicative allouée par la Communauté à la mise en oeuvre de ce programme en Roumanie pour 2003 est de 162,2 millions d'euros. L'allocation pour 2002 était de 160,6 millions d'euros.

La convention pluriannuelle de financement, qui fixe les règles de mise en oeuvre de Sapard a été signée en février 2001. La convention annuelle de financement pour l'année 2003 a quant à elle été signée en juillet 2003.

À la suite d'une décision de juillet 2002 de conférer la gestion aux structures roumaines chargée de la mise en oeuvre pour trois des onze mesures ("transformation et commercialisation", "infrastructures rurales" et "assistance technique"), la Commission a procédé, en août 2002, au versement d'un premier montant à titre d'acompte de 37,5 millions d'euros au Fonds national. La loi portant agrément de la mise en oeuvre de trois nouvelles mesures ("investissements dans des exploitations agricoles", "diversification des activités économiques" et "formation professionnelle") a été présentée à la Commission en juillet 2003. L'approbation de l'agrément par la Commission permettra à l'organisme de gérer 81 % du montant mis à la disposition de la Roumanie au titre du programme.

Entre le début de la mise en oeuvre du programme et la fin août, l'organisme SAPARD a adopté 518 projets représentant 389,2 millions d'euros d'aide publique (la contribution correspondante de l'Union européenne se montant à 292 millions d'euros).

La programmation d'ISPA est régie par les documents de stratégie nationale pour les transports et l'environnement, que les autorités roumaines ont finalisés en 2000. La stratégie pour le secteur de l'environnement a été révisée en 2003, afin de faire baisser de 100 000 à 50 000 habitants le seuil pour les projets touchant à la fourniture d'eau.

Les objectifs stratégiques dans le domaine du transport visent à répondre aux graves lacunes des réseaux routier et ferroviaire et sont axés sur la modernisation des corridors transeuropéens qui traversent le pays. D'autres priorités concernent les niveaux accrus de circulation autour des zones urbaines et le développement de l'exploitation des voies fluviales.

En ce qui concerne le secteur de l'environnement, la Roumanie fait face à de graves problèmes de pollution de l'air, de l'eau et du sol qui nécessitent des investissements de grande envergure de la part des secteurs tant public que privé. La principale conséquence sur l'environnement est la mauvaise qualité de l'eau, résultant du rejet d'eaux usées non traitées ou partiellement traitées. Une autre cause importante de pollution et de risques pour la santé est le rejet sauvage de déchets (principalement urbains).

En 2002, des engagements pour un montant total de 256,5 millions d'euros ont été réalisés pour la Roumanie au titre d'ISPA. L'allocation pour la Roumanie jusqu'à la fin de l'année 2002 représentait 23 % de l'ensemble du budget ISPA. En 2003, des engagements provisoires pour un montant de 255,1 millions d'euros ont été réalisés pour la Roumanie.

Six nouveaux projets environnementaux ont été approuvés en 2002 et une assistance technique a été approuvée pour la préparation de cinq nouveaux projets ISPA. En ce qui concerne le secteur des transports, une mesure d'assistance technique a été approuvée. Une mesure d'assistance technique visant à renforcer les capacités de mise en oeuvre liées à ISPA dans le cadre d'EDIS a également été approuvée.

Jumelages

L'un des grands défis auxquels les pays candidats restent confrontés est la nécessité de renforcer leur capacité administrative et judiciaire pour la mise en oeuvre et l'application de l'acquis. À compter de 1998, la Commission européenne a commencé à mobiliser d'importantes ressources humaines et financières pour les aider dans ce processus, en recourant au mécanisme du jumelage d'administrations et d'organismes. La Commission a encore accentué la priorité accordée au renforcement des institutions en lançant les plans d'action pour le renforcement des capacités administratives et judiciaires et en élaborant une feuille de route pour la Roumanie.

Le processus de jumelage, financé dans le cadre du programme Phare, met à la disposition des pays candidats le large éventail de compétences des États membres par le biais du détachement à long terme de fonctionnaires, de missions d'experts de courte durée et de formations courtes.

Les pays candidats ont, en outre, la possibilité de profiter de l'expérience des États membres grâce à la formule dite du "jumelage léger", qui consiste en un échange de compétences techniques en vue de soutenir des projets de portée limitée.

Pour la Roumanie, 97 projets de jumelage ont été mis en oeuvre au cours de la période 1998-2002. Le jumelage demeurera un élément clé du programme 2003 et contribuera à 21 projets. Les projets couvrent un large éventail de secteurs allant de la justice et des affaires intérieures au soutien de la gestion des fonds structurels, en passant par le marché intérieur, la réforme de l'administration publique et les affaires sociales et l'emploi.

Négociations

Les négociations avec la Roumanie ont été ouvertes en février 2000. Elles sont à présent engagées sur les 30 chapitres. Vingt d'entre eux ayant depuis été provisoirement fermés et il reste encore à clore les chapitres suivants: libre circulation des personnes, libre prestation de services, politique de la concurrence, agriculture, politique des transports, énergie, politique régionale et coordination des instruments structurels, environnement, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures et dispositions financières et budgétaires. Les négociations se poursuivent sur la base des mêmes principes que ceux qui ont guidé les négociations d'adhésion jusqu'ici, où chaque pays candidat est évalué selon ses propres mérites.

B. CRITERES D'ADHESION

1. Critères politiques

Les critères politiques définis par le Conseil européen de Copenhague de juin 1993 auxquels les pays candidats doivent satisfaire en vue de leur adhésion prévoient que ces pays doivent être parvenus à une stabilité des institutions "garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme ainsi que le respect des minorités et leur protection". [4]

[4] Dans l'intervalle, avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en mai 1999, les critères politiques définis à Copenhague ont en substance été inscrits, en tant que principe constitutionnel, dans le traité sur l'Union européenne. L'article 6, paragraphe 1, du traité consolidé sur l'Union européenne dispose que: "l'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit". L'article 49 du traité consolidé prévoit en conséquence que "tout État européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l'Union". Ces principes ont été soulignés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui a été proclamée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000.

Dans son avis de 1997 sur la demande d'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne, la Commission concluait:

"La Roumanie s'est dotée d'institutions démocratiques dont la stabilité semble maintenant assurée. Ces institutions ont encore besoin d'être consolidées par une pratique plus respectueuse de la primauté du droit à tous les échelons de l'appareil d'État. Les élections sont libres et sincères et ont permis en novembre 1996 une véritable alternance.

En ce qui concerne le respect des droits fondamentaux, un certain nombre de lacunes demeurent, même si les mesures adoptées et les engagements pris par les autorités roumaines depuis novembre 1996 sont positifs. Ainsi, des efforts considérables méritent encore d'être accomplis en matière de lutte contre la corruption, d'amélioration du fonctionnement de la justice et de protection des libertés individuelles face à l'action de la police, des services secrets et au cours de la procédure pénale.

Si la minorité hongroise semble bien intégrée compte tenu de l'amélioration récente de sa situation, tel ne paraît pas être le cas pour les Rom (Tziganes) qui constituent une minorité importante dans le pays.

Enfin, les réformes engagées en matière de protection des enfants placés dans les orphelinats représentent un progrès majeur mais doivent encore porter leurs fruits.

L'amélioration actuelle à la suite de l'arrivée au pouvoir d'un nouveau gouvernement laisse présager que la Roumanie est en passe de satisfaire les conditions politiques posées par le Conseil européen de Copenhague".

Dans son rapport régulier de 2002, la Commission déclarait:

"Dans son avis de 1997, la Commission concluait que la Roumanie remplit les critères politiques. Depuis lors, la Roumanie a accompli des progrès en consolidant et en renforçant la stabilité de ses institutions garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme et le respect et la protection des minorités. Cette tendance s'est confirmée au cours de l'année écoulée. La Roumanie continue de remplir les critères politiques de Copenhague.

Une importante initiative a été prise avec le lancement d'un vaste programme de réformes administratives. Sa bonne mise en oeuvre doit être considérée comme une priorité. Au nombre des progrès importants il faut aussi compter la décision de démilitariser la police car elle va responsabiliser davantage les policiers - mais il faut des mesures supplémentaires pour assurer la proportionnalité de leurs actions. De nouvelles structures institutionnelles ont été créées pour lutter contre la corruption, qui reste une cause de préoccupation majeure, mais il reste à voir quel est leur impact.

La Roumanie doit encore améliorer les processus décisionnel et législatif. En particulier, le gouvernement doit moins recourir aux ordonnances d'urgence et le parlement doit être mieux à même d'examiner la législation. La réforme du pouvoir judiciaire a eu une envergure limitée. Faute de ressources, le système judiciaire est mis à rude épreuve et l'intervention de l'exécutif dans les affaires judiciaires n'a pas été réduite dans la pratique. Pour s'attaquer à ces problèmes, il faut que la réforme judiciaire devienne une priorité politique et qu'une stratégie globale soit définie pour améliorer le fonctionnement du système judiciaire.

La Roumanie continue de respecter les droits de l'homme et les libertés. Elle a réalisé d'importantes avancées en matière de protection des enfants en réduisant le nombre d'enfants placés dans des institutions et en améliorant leurs conditions de vie. Elle a aussi accompli des progrès en ce qui concerne la promotion de l'égalité des chances entre hommes et femmes, en développant les structures destinées à réduire la traite des êtres humains et en mettant sur pied le cadre institutionnel permettant de lutter contre les discriminations. Elle continue aussi à développer un régime de probation mais les conditions de vie dans les prisons restent extrêmement mauvaises. Elle doit aller plus loin pour renforcer les mesures de sauvegarde de la liberté d'expression.

Le traitement des minorités a évolué de manière positive. La législation étendant l'usage officiel des langues minoritaires a été mise en oeuvre sans guère de problèmes. Des mesures importantes ont été prises afin de mettre en oeuvre la stratégie nationale pour l'amélioration de la situation des Rom, le but étant de combattre réellement les discriminations et d'améliorer leurs conditions de vie, mais des ressources financières supplémentaires seront nécessaires pour continuer à avancer dans ce domaine.

La section ci-dessous analyse l'évolution enregistrée en Roumanie au regard des critères politiques de Copenhague, notamment le fonctionnement général des pouvoirs exécutif et judiciaire. Les changements observés sont à bien des égards étroitement liés à l'évolution de la capacité de la Roumanie de mettre en oeuvre l'acquis, en particulier dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Des informations spécifiques sur ce point figurent dans la section correspondante (chapitre 24 - Coopération en matière de justice et d'affaires intérieures) de la partie B.3.1. du présent rapport.

1.1 Évolution récente

La situation politique est restée relativement stable au cours de la période couverte par le rapport. En septembre 2003, le petit Parti humaniste a mis un terme à sa coalition avec le Parti social démocrate (PSD) au pouvoir. Le PSD a cependant maintenu son protocole de coopération avec l'Union démocratique des Hongrois en Roumanie. Cet accord a assuré une majorité dans les deux chambres du Parlement.

Une profonde révision de la Constitution a été adoptée à la suite d'un référendum en octobre 2003. La révision a introduit les modifications nécessaires en vue de l'adhésion à l'UE, et réformé les systèmes parlementaires et judiciaires. Les méthodes employées par le gouvernement pour encourager la participation électorale ont été critiquées par les observateurs indépendants. Le protocole sur l'adhésion de la Roumanie à l'OTAN a été signé à Bruxelles en mars 2003.

1.2 Démocratie et primauté du droit

La Roumanie a mis en place des institutions stables garantissant la démocratie et la primauté du droit. Cette conclusion de l'avis de 1997 et des rapports réguliers ultérieurs a été confirmée par l'évolution de la situation durant l'année écoulée. La présente section décrit les changements les plus significatifs depuis le dernier rapport régulier.

Parlement

Un comité comprenant des représentants des deux chambres a été institué à l'automne 2002 pour poursuivre le processus de réforme constitutionnelle. Il a pu examiner avec efficacité un grand nombre de questions complexes et politiquement délicates. L'un des grands éléments de la révision constitutionnelle consiste à clarifier les fonctions de la Chambre des députés et du Sénat, et à réduire le nombre de sénateurs (de 140 à 110) et de députés (de 345 à 220).

Comme indiqué dans le rapport régulier de l'an dernier, l'important volume des mesures législatives traitées, combiné à la limitation des ressources, a freiné la capacité du Parlement à contrôler efficacement la législation. Ce problème concerne surtout l'adoption législative de l'acquis, pour lequel les délais de procédure sont particulièrement courts. Le recours aux ordonnances d'urgence a été réduite durant la période de référence (voir ci-après la section sur l'exécutif), bien que l'utilisation continue de cet instrument juridique contourne efficacement la position du Parlement dans le processus législatif.

Les effectifs sont toujours insuffisants pour le personnel de recherche parlementaire possédant une expertise juridique et pour le personnel d'appui pour les partis parlementaires. Il faut encore développer les politiques de développement de carrière et de formation pour le personnel en place. Les effectifs du Conseil législatif, un organisme consultatif parlementaire, ne sont pas encore complets.

La surveillance extérieure des activités du Parlement par la société civile reste faible dans la pratique, et les réunions des comités sont généralement fermées au public.

Pouvoir exécutif

Le gouvernement a connu une profonde restructuration en juin 2003. Plusieurs ministères ont fusionné et le nombre total de ministres est passé de 23 à 14. Simultanément, six nouveaux postes de ministre délégué ont été créés. La fonction de ministre délégué n'a pas de base juridique officielle et il reste à voir de quelle manière les attributions respectives seront reprises dans la pratique. La restructuration se caractérise notamment par le fait qu'un grand nombre d'organes ont été placés sous le contrôle direct du cabinet du Premier ministre. Une autre innovation consiste en la création d'une Autorité nationale de contrôle qui combine les rôles de supervision et de coordination des autres institutions. Par ailleurs, trois ministres gouvernementaux ont été forcés de démissionner en octobre 2003 et vingt postes de secrétaire d'État ont été supprimés en février 2003.

Le statut des fonctionnaires a été profondément révisé en mars 2003. La nouvelle législation établit le principe que les mécanismes de recrutement doivent être fondés sur la concurrence, la transparence, le mérite professionnel et l'égalité d'accès. À l'avenir, tous les recrutements doivent s'effectuer selon un plan annuel approuvé par le gouvernement. Le statut révisé établit également le droit des fonctionnaires à se syndiquer (à l'exception des hauts fonctionnaires). Il définit les conditions du conflit d'intérêt et établit des dispositions pour la déclaration et le contrôle de la richesse des fonctionnaires. La loi modifiée redéfinit aussi les compétences de l'Agence nationale des fonctionnaires - l'organe chargé de mettre en oeuvre la réforme de la fonction publique. Notons que l'agence a reçu la possibilité de faire appel au système judiciaire pour faire respecter la législation relative à la fonction publique. Ceci étant, la capacité de l'agence elle-même reste limitée et cette dernière possède peu d'autorité sur les ministères de tutelle.

De manière générale, la loi représente une amélioration considérable par rapport à la législation précédente et constitue une base juridique pour la professionnalisation de la fonction publique, bien que d'autres amendements soient encore indispensables. Toute une série d'effectifs non statutaires employés par l'administration publique restent en dehors du champ d'application de la loi.

Des progrès limités ont eu lieu dans les domaines liés à la rémunération et à la structure des carrières. Il manque encore des dispositions d'exécution pour établir les procédures de promotion et réduire le caractère discrétionnaire du processus. La législation adoptée fin 2002 pour les structures salariales est seulement provisoire et l'actuel régime des salaires reste discrétionnaire et manque de cohérence et de transparence.

L'organe chargé de concevoir le processus de réforme est l'Unité centrale de la réforme de l'administration publique. Ses effectifs ont été augmentés et elle a été en mesure d'effectuer un diagnostic pour la modernisation de l'administration publique, de promouvoir le débat entre les parties intéressées concernant les questions liées à la réforme, et d'établir des réseaux consultatifs. Même si les résultats qu'elle a obtenus sont positifs en soi, l'unité n'a aucune autorité réelle sur le reste de l'administration publique roumaine, et les huit membres de son personnel ne suffisent pas pour réaliser une réforme du système administratif tout entier.

Le nouvel Institut national de l'administration est chargé de la formation des fonctionnaires. Il a entamé ses activités au cours de la période du rapport en fournissant une formation continue. L'Institut national compte huit centres de formation régionaux et les cours dispensés portent sur un large éventail de sujets, notamment la gestion des fonds communautaires. Dans le même temps, l'Institut national n'a pas les ressources nécessaires pour satisfaire les énormes besoins de formation de l'administration. Un système a été lancé en faveur des jeunes professionnels, en collaboration avec l'Unité centrale de la réforme de l'administration publique, afin de préparer des cadres moyens pour la fonction publique.

En décembre 2002, le gouvernement a adopté un mémorandum qui prévoit la formation de 6 000 spécialistes dans les matières européennes d'ici à 2004. Il a également été décidé de recruter 500 conseillers spécialisés en intégration européenne, qui seront détachés par le ministère de l'intégration européenne auprès des ministères de tutelle. Les procédures prévues pour ces nominations manquent de transparence, et ces initiatives ont été prises sans pleine consultation des organes responsables de la gestion et de la réforme de la fonction publique.

Au niveau politique, le Comité interministériel du contrôle de la réforme dans l'administration publique s'est réuni en juillet 2003 après quasiment une année d'inactivité.

La pratique utilisée par le pouvoir exécutif de légiférer par le biais d'ordonnances d'urgence et, dans une moindre mesure, d'ordonnances "ordinaires", a obscurci la transparence du processus législatif, limité la possibilité de consultation adéquate des projets de loi, et a contribué à instaurer une situation d'instabilité législative. En réponse aux critiques émises concernant l'utilisation de ces procédures législatives, le gouvernement a reconnu qu'il y avait eu un recours abusif aux ordonnances d'urgence par le passé. En février 2003, une procédure d'examen interne a été introduite pour limiter le recours à ces procédures, et l'emploi d'ordonnances a sensiblement chuté durant la période du rapport. Il s'agit certes d'un progrès, mais l'exécutif fait encore un usage excessif des ordonnances, et souvent dans des cas sans motif d'urgence manifeste. La constitution révisée maintient la possibilité de légiférer par ordonnance, mais précise les circonstances dans lesquelles elles peuvent être utilisées, et retarde leur entrée en vigueur jusqu'à ce qu'elles soient formellement présentées au Parlement.

Au cours de la période de référence, le gouvernement a procédé par votes de confiance pour adopter les principaux trains de mesures législatives. Si cette démarche accélère le processus législatif, elle réduit très nettement la possibilité, pour le public et pour le Parlement, d'examiner en profondeur des questions qui sont souvent très délicates (mesures de lutte contre la corruption, réforme judiciaire et réforme de la fonction publique). Ce mode d'action a compromis la qualité de la législation adoptée et a appauvri le soutien apporté par les principales parties intéressées.

En ce qui concerne l'élaboration des politiques et la coordination, la principale nouveauté durant la période envisagée est l'établissement du Comité exécutif de l'intégration européenne. Le comité est présidé par le Premier ministre et compte parmi ses membres permanents le ministre de l'intégration européenne, le ministre des affaires étrangères et le ministre des finances publiques. Il se réunit toutes les semaines et discute des questions spécifiques relatives à l'adhésion. D'autres ministres y participent en fonction des sujets à l'ordre du jour. Le Comité exécutif fonctionne efficacement et a largement repris le rôle du Comité interministériel de l'intégration européenne, portant le processus d'adhésion à l'UE à un niveau politique plus élevé.

Le ministère de l'intégration européenne est responsable de toutes les questions techniques relatives à l'adhésion à l'Union européenne. Il a continué à jouer un précieux rôle de coordination et a pu collaborer efficacement avec d'autres ministères pour préparer les documents de négociation. Presque tous les ministères ont un département consacré à l'adhésion à l'UE, qui est dirigé par un secrétaire d'État.

L'élaboration des mesures législatives présente des points faibles persistants. Les lois sont souvent élaborées à la hâte, sans évaluation suffisante de la faisabilité, des incidences et des implications budgétaires. Elles devront donc être modifiées par la suite, ce qui augmente l'instabilité législative. Au niveau des travaux, les règles de concertation officielle sont généralement observées, mais, en substance, la coordination interministérielle reste pauvre. Les ministères ont peu la capacité de résoudre les questions techniques et stratégiques sans recourir au niveau politique.

Le Secrétariat général du gouvernement est responsable de la gestion administrative et logistique des mesures ministérielles, et de l'examen juridique des documents. Il n'a pas pour autant la capacité de mener une coordination politique d'envergure, et le contrôle de qualité de l'exécution des politiques est limité.

En janvier 2003 a été adoptée une législation fixant les exigences de procédure, afin de garantir la transparence du processus décisionnel. Les principales dispositions comprennent l'obligation de publier les projets législatifs, afin de permettre au public et aux ONG de participer à la prise de décision (dans certaines conditions), ainsi que l'obligation de présenter des rapports annuels sur la transparence du processus décisionnel. Si elle est appliquée, cette législation pourrait sensiblement améliorer la prise de décision. Mais les données disponibles indiquent que la plupart des départements, dans les administrations centrales comme dans les administrations locales, ont continué à arrêter des lois sans respecter les nouvelles règles.

Durant la période du rapport, la consultation des externes intéressés lors de l'établissement des lignes politiques et l'élaboration de la législation est restée limitée. Les ONG et la société civile ont été invitées à formuler leurs observations sur un certain nombre de projets législatifs - même s'il ne s'agit pas là pas d'une situation typique et que le délai offert pour apporter les commentaires est généralement court, ce qui limite l'efficacité de la procédure de consultation. Un dialogue régulier a eu lieu avec les représentants des milieux d'affaires.

L'activité du Conseil national de contrôle des archives de l'ancienne police secrète a été effectivement bloquée après un conflit avec le Service de renseignements de Roumanie (qui détient les fichiers).

Les trois dernières années ont été marquées par un transfert régulier de responsabilités vers les autorités locales: assistance sociale, santé, enseignement pré-universitaire, transports, services d'urgence, services publics. Néanmoins, le cadre législatif en vigueur manque de clarté et la Roumanie n'a pas de stratégie pour gérer le processus de décentralisation de manière stable et transparente. Ce problème se complique d'une consultation insuffisante des représentants des collectivités locales sur les projets législatifs qui auront un impact au niveau local.

Le transfert de compétences ne s'est pas toujours accompagné d'un transfert de ressources approprié. La faculté de prélever des recettes locales est peu développée et, par conséquent, de nombreuses collectivités locales ont employé les ressources à couvrir les dépenses courantes croissantes alors que le niveau des dépenses d'investissements a diminué de manière constante. La législation régissant les transferts financiers vers les collectivités locales manque de transparence et accorde une puissante fonction de contrôle aux conseils régionaux aux dépens des conseils locaux. Il existe une source supplémentaire de financement pour les investissements locaux: les "fonds spéciaux" gérés par le gouvernement central, qui sont attribués à la discrétion des ministères concernés. Les considérations politiques jouent souvent un rôle important dans les décisions d'octroi de ces fonds.

Les autorités locales connaissent un problème important: leur capacité administrative est trop limitée pour pouvoir mettre en oeuvre les responsabilités décentralisées. Les systèmes de gestion des ressources humaines sont insuffisamment développés, la rémunération des très basse, la formation est réduite et, dans de nombreux cas, le recrutement et la promotion ne sont pas fondés sur le mérite. On observe par conséquent une rotation rapide des fonctionnaires locaux. Des efforts considérables doivent encore être consentis pour améliorer la gestion financière et pour combler les lacunes en matière d'équipements et de compétences informatiques.

Malgré ces difficultés, la période couverte par le rapport compte plusieurs améliorations. Parmi les éléments importants, citons l'accord politique par lequel les préfets (c'est-à-dire les représentants locaux du gouvernement central) deviendront d'ici 2007 des fonctionnaires professionnels, et non plus des mandataires politiques. La législation relative aux conflits d'intérêt a imposé des restrictions en ce qui concerne les activités économiques des fonctionnaires élus au niveau local, ainsi que celles des préfets et des sous-préfets (voir chapitre des mesures de lutte contre la corruption). A la suite d'une initiative du ministère de l'intégration européenne, les autorités locales sont obligées d'établir et de soumettre des plans pour la mise en oeuvre de l'acquis communautaire au niveau local.

Le système judiciaire

Le système judiciaire roumain compte quatre niveaux de tribunaux: les tribunaux locaux, les tribunaux provinciaux, les cours d'appel et une cour suprême de justice. Le procureur général est attaché à la Cour suprême. En règle générale, les affaires font l'objet d'un jugement sur le fond en première instance et bénéficient de deux degrés d'appel: l'appel sur les faits et l'appel sur la loi. La Roumanie possède aussi une cour constitutionnelle qui a une double compétence: l'examen des nouvelles lois avant leur promulgation par le président et l'examen des lois déjà en vigueur lorsque leur constitutionnalité est contestée devant des tribunaux ordinaires.

Le Conseil supérieur de la magistrature est responsable des questions disciplinaires et des promotions judiciaires. Une nouvelle procédure de sélection pour le conseil supérieur a été introduite, selon laquelle un certain nombre de juges sont sélectionnés par le pouvoir judiciaire et sont ensuite proposés au parlement, bien que dans la pratique le processus de sélection reste politisé. Globalement, le conseil supérieur garde une position faible dans le système judiciaire, il est nécessaire de poursuivre les efforts afin que le conseil supérieur puisse assumer ses responsabilités.

En juin 2003, une ordonnance d'urgence a révisé le code de procédure civile, avec une importante redistribution des responsabilités au sein du système des tribunaux. Ceux-ci fonctionnent dorénavant comme tribunaux de première instance dans toutes les affaires commerciales et ne peuvent plus statuer sur des appels concernant des questions de faits. Tous les appels de ce type par des cours et tribunaux locaux sont devenus la compétence exclusive des cours d'appel. La cour suprême a reçu la compétence exclusive dans tous les appels sur la loi. Cette modification vise à renforcer la sécurité juridique en Roumanie, en unifiant l'interprétation de la loi au plus haut niveau. Il s'agit d'une réforme fondamentale qui, pour porter ses fruits, doit s'accompagner d'une augmentation importante des ressources allouées aux nouvelles institutions, et de l'indispensable redéploiement et recyclage des juges.

Cette même ordonnance d'urgence a enlevé au procureur général de Roumanie le pouvoir discrétionnaire de former des recours extraordinaires contre des décisions judiciaires dans les procès civils. Ce système de recours extraordinaires représentait une voie exceptionnelle de recours qui était incompatible avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Cette réforme constitue donc un progrès important - bien qu'il subsiste encore des inquiétudes dans la mesure où le procureur général conserve le pouvoir de former des recours extraordinaires dans les affaires criminelles, et qu'il a usé de ce pouvoir dans 156 affaires au cours du premier semestre de 2003 (contre 295 affaires en 2002 et 367 affaires en 2001).

Malgré cette évolution, l'indépendance du système judiciaire reste une source de préoccupation. Le ministre de la justice conserve le pouvoir de nommer directement les juges (parmi les membres d'autres professions juridiques ainsi que les auditeurs de l'Institut national de la magistrature). En l'absence de règles claires sur la répartition des affaires entre les juges, les présidents de tribunaux peuvent exercer une influence considérable sur l'examen des affaires dans les tribunaux. L'actuelle réforme du système judiciaire doit aborder ces questions en priorité.

L'Institut national de la magistrature et le Centre de formation pour les greffiers sont les deux institutions chargées d'assurer la formation des professionnels dans le système judiciaire. La période couverte par le rapport a connu plusieurs améliorations. La formation des professionnels à l'entrée a été développée, le programme a été amélioré et l'Institut national a intégré de nouvelles matières judiciaires tels que l'éthique et la justice pour les mineurs. L'Institut national a créé un réseau de formateurs régionaux et mis en place trois centres régionaux qui sont aujourd'hui totalement opérationnels. La formation continue pour les greffiers est moins développée. Il n'existe cependant aucune politique claire en matière de formation continue pour les juges et les procureurs, et les activités de formation se sont concentrées sur le développement accru du savoir universitaire plutôt que sur le développement de compétences appliquées ou de l'éthique professionnelle. La formation spécialisée dans les questions telles que la criminalité économique, le blanchiment des capitaux et la lutte contre la corruption reste limitée. Le manque de personnel et l'absence de budgets adéquats a également restreint les activités de ces institutions.

Le nombre de juges dans le système judiciaire roumain est resté approximativement constant par rapport à l'année dernière (actuellement 3677), bien qu'il y ait eu une redistribution des tribunaux locaux vers les tribunaux et cours d'appel. Le nombre total de vacances d'emplois dans le secteur judiciaire est passé de 73 l'an dernier à 308 cette année, et le nombre moyen de dossiers par juge a également augmenté (de 531 l'an dernier à 550 cette année). Cette lourde charge de travail demeure un problème particulier dans les tribunaux et les cours d'appel.

Les promotions dans le système judiciaire sont dorénavant basées sur un mécanisme de mérite faisant appel à des concours généraux, bien que les juges doivent encore posséder un nombre minimal d'années d'exercice dans la profession.

Un montant de 550 milliards de lei roumains (15,7 millions d'euros) a été octroyé pour améliorer et construire de nouveaux bâtiments pour les tribunaux. Les conditions de travail ont ainsi été améliorées, même si certaines régions, notamment Bucarest, continuent à manquer gravement d'infrastructures judiciaires. L'introduction de l'informatique dans les tribunaux et les parquets a légèrement progressé, même si les besoins réels sont loin d'être couverts. Le système de gestion intégrée des affaires a été introduit avec une lenteur décevante et la formation des magistrats et des greffiers à l'utilisation de ce système en est encore à ses premiers débuts. En janvier 2003, les salaires des juges et des procureurs ont été majorés de 21 % en moyenne (30 % pour les magistrats se spécialisant dans les affaires de corruption). Si la hausse des salaires devrait améliorer la motivation et le taux de maintien en fonction tout en réduisant le risque de corruption, ces effets risquent d'être limités étant donné qu'elle suit un gel des salaires de deux ans et demi pour le pouvoir judiciaire.

L'application des décisions civiles est confiée à des huissiers privés, efficacement dans la plupart des cas. En raison toutefois de l'obligation de payer les huissiers à l'avance, les groupes à revenus modestes risquent d'éprouver des difficultés pour faire respecter les décisions en leur faveur.

En septembre 2003, une stratégie de réforme du système judiciaire a été adoptée par voie de décision gouvernementale. Elle vise à corriger les faiblesses du système judiciaire et ses objectifs consistent notamment à assurer la sécurité juridique et garantir la conformité avec la Déclaration européenne des droits de l'homme, à améliorer la qualité des jugements, et à accroître l'indépendance du pouvoir judiciaire par rapport à l'exécutif. La stratégie décrit plusieurs mesures destinées à atteindre ces objectifs, y compris une modification de la constitution, le développement de modes alternatifs de règlement des litiges, l'amélioration des perspectives de carrière et l'amélioration de la formation et des technologies de l'information. Même si la stratégie n'approfondit pas suffisamment certaines questions importantes, elle reconnaît néanmoins ouvertement que la réforme judiciaire doit être poursuivie. L'étape suivante consistera à convenir d'un plan d'action définitif fournissant les ressources humaines et financières suffisantes pour appliquer la stratégie de manière efficace.

En juin 2003, un nouveau code de procédure pénale a été adopté. En supprimant un partie des incompatibilités qui existaient entre l'ancien code et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le code révisé a étendu les garanties juridiques d'un certain nombre de libertés fondamentales. Les dispositions majeures consistent notamment à établir clairement que la présomption d'innocence est le principe de décision dans les procès criminels; elles limitent les pouvoirs des procureurs en matière de détention préventive et de mesures de restriction; elles améliorent les garanties pour les accusés mineurs; de nouvelles dispositions donnent droit à un dédommagement en cas d'emprisonnement illégal; et un contrôle judiciaire étendu est prévu pour des mesures incluant la protection des témoins et les enquêtes secrètes.

La révision de la constitution contient d'importantes réformes dans le domaine judiciaire. Parmi les plus marquantes, on trouve l'inclusion des principes de séparation et d'égalité du pouvoir judiciaire par rapport à l'exécutif et au législatif, ainsi que le droit à un procès équitable dans un "délai raisonnable".

Des changements institutionnels sont également proposés, notamment la transformation de la Cour suprême en une Cour suprême de cassation et de justice, chargée d'assurer la cohérence de l'interprétation et de l'application du droit sur tout le territoire roumain. Les juges de la nouvelle cour suprême seront nommés à vie plutôt que pour des périodes de six ans, ce qui devrait renforcer l'indépendance de cette institution.

Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de garantir l'indépendance de la justice, sera également réformé. Le mandat de ses membres est passé de quatre à six ans, dans le but de réduire l'effet du favoritisme politique. La composition du conseil supérieur a également été modifiée, avec deux représentants de la société civile. Parallèlement, la position du ministère de la justice a été renforcée dans le conseil, et le mandat d'un an non renouvelable du président du conseil risque de limiter la possibilité d'une direction forte et indépendante.

Mesures de lutte contre la corruption

Les rapports et enquêtes internationaux indiquent que la corruption reste très répandue en Roumanie et touche tous les aspects de la société. Elle sape l'efficacité et la légitimité des institutions de l'État et freine le développement économique du pays. Malgré d'importants efforts pendant la période de référence pour intensifier la lutte contre la corruption, les niveaux de corruption ne semblent pas avoir diminué et le nombre de poursuites couronnées de succès reste peu élevé. La corruption à haut niveau, qui avait pourtant été identifiée comme une priorité, a donné lieu à un nombre extrêmement limité de poursuites.

Même s'il n'est pas encore complet, le cadre juridique de lutte contre la corruption est relativement bien développé. Le gouvernement roumain devrait donc axer son attention sur le respect de la législation en vigueur.

En décembre 2002, plus d'un an après l'adoption du programme national de prévention de la corruption et du plan national d'action contre la corruption, le gouvernement a annoncé un programme réorganisant le calendrier du plan d'action initial. Un certain nombre de nouvelles mesures ont également été ajoutées. La stratégie se centrera sur les groupes qu'elle identifie comme étant les plus sensibles à la corruption, le pouvoir judiciaire, l'administration publique et les entreprises privées. Elle n'aborde cependant pas fondamentalement les questions de corruption au niveau politique, et ne fait qu'effleurer les liens entre corruption et criminalité organisée.

L'office national de lutte contre la corruption (NAPO) est entré en fonction en septembre 2002. Cet office est chargé d'enquêter sur les affaires de corruption à haut niveau ou sur les affaires de corruption impliquant des fonctionnaires. Durant la période examinée, l'office a reçu des rapports concernant 2 285 cas de présomption de corruption et a envoyé 119 de ces dossiers vers les tribunaux. Le rapport régulier de l'an dernier indiquait que le pourvoi des postes vacants permettrait de jauger l'engagement pris par le gouvernement en matière de lutte contre la corruption. Un an plus tard, les effectifs de l'office sont encore gravement insuffisants, ce qui signifie que les procureurs sont en charge d'un nombre excessif de dossiers (46 en moyenne) et ont donc moins la faculté de mener efficacement les enquêtes.

L'indépendance opérationnelle de l'office est compromise par deux éléments: la responsabilité donnée au ministère de la justice en ce qui concerne l'application des mesures de lutte contre la corruption, et le rôle de "coordination" attribué au procureur général en ce qui concerne les activités de l'office. Seuls le ministre de la justice ou le procureur général peuvent ordonner une enquête sur la fortune des hommes politiques nationaux ou des fonctionnaires de haut niveau.

En avril 2003, un paquet de mesures législatives contre la corruption a été adopté par le mécanisme législatif du vote de confiance. Ce mécanisme d'adoption réduisait les possibilités de consultation et de ce fait, la législation n'a pas été élaborée de manière approfondie. Le train de mesures contient néanmoins plusieurs éléments positifs. Il étend les exigences relatives à la révélation publique des biens détenus par les politiciens élus et par les hauts fonctionnaires, il introduit dans le droit roumain la notion de "conflit d'intérêts", et élargit considérablement le nombre d'intérêts extérieurs jugés incompatibles avec le poste de fonctionnaire public. En mai 2003, une nouvelle exigence a stipulé que toute personne soumise à la législation anti-corruption devait déclarer le détail exact de toutes ses économies (dans le monde entier) lorsque leur total cumulé dépasse 10 000 euros. Malgré cette évolution, il reste plusieurs lacunes. La législation sur le conflit d'intérêts n'est pas assez ferme et, pour les politiciens en particulier, la définition de conflit d'intérêts est restreinte. La législation laisse des échappatoires, telles que la faculté de transférer les biens à des parents non soumis à cette législation. Il est démontré que ces mesures de lutte contre la corruption ne sont pas entièrement ou pas constamment appliquées.

La nouvelle législation sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales est entrée en vigueur en mars 2003. La loi contient plusieurs éléments positifs: l'identité des principaux donateurs doit obligatoirement être révélée, et les partis sont obligés de publier la liste de tous ces donateurs ainsi que le montant total des donations anonymes. Mais le texte omet plusieurs choses - les omissions les plus importantes étant la possibilité pour les partis d'être financés par des ONG entre les cycles électoraux, et le manque de clarté dans la définition des cotisations des membres.

L'alignement de la législation roumaine sur l'acquis en matière de protection des intérêts financiers des Communautés (convention de 1995) a progressé. De nouvelles mesures législatives sont nécessaires pour introduire la notion de responsabilité pénale des personnes morales.

La Roumanie continue à jour un rôle dans l'initiative anti-corruption du pacte de stabilité soutenue par le secrétariat de l'OCDE, et participe au Groupe d'États contre la corruption du Conseil de l'Europe (GRECO). Le NAPO a nommé un procureur dans le cadre du GRECO pour le groupe d'experts chargé de la seconde évaluation 2002-2005. La Roumanie a peu progressé dans la mise en oeuvre des recommandations formulées dans le rapport d'évaluation du GRECO de mai 2002. Les efforts devraient se poursuivre en s'attachant à produire une évaluation stratégique de la nature et de l'ampleur de la corruption, à introduire un vaste programme d'information du public et à restreindre les pouvoirs d'intervention du ministre de la justice dans le contrôle des juges et dans le travail des procureurs.

1.3 Droits de l'homme et protection des minorités

La Roumanie continue de respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Telle était la conclusion de l'avis de 1997 et des rapports réguliers ultérieurs, conclusion qui s'est confirmée au cours de l'an passé. La section suivante présente les changements les plus marquants observés depuis le dernier rapport régulier.

La Roumanie a ratifié les grandes conventions en matière de droits de l'homme (voir annexe). La Convention européenne pour la protection des droits de l'homme (CEDH) s'applique directement en Roumanie, mais son application intégrale connaît encore certaines difficultés.

En 2003, la Roumanie a ratifié le protocole additionnel n° 13 de la CEDH qui prévoit l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances. Comme indiqué précédemment, la Roumanie a signé mais n'a pas encore ratifié le protocole additionnel n° 12 de la CEDH qui interdit toute forme de discrimination. La Roumanie a formellement reconnu la compétence du comité des Nations-Unies pour l'élimination de la discrimination raciale conformément à la convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (1965).

Le Conseil national pour la lutte contre la discrimination a fait des progrès notables au cours de sa première année d'activité, et la publication de décisions sanctionnant des cas de discrimination offre un important témoignage de son autorité. Néanmoins, son fonctionnement pourrait être amélioré et le cadre législatif nécessite encore des adaptations.

De nouvelles dispositions juridiques ont clarifié les responsabilités du Conseil national. Malgré cela, un certain nombre de lacunes du cadre législatif, mises en lumière dans le rapport régulier de l'an dernier, n'ont pas été comblées (à savoir, la discrimination indirecte et la charge de la preuve - voir chapitre 13, politique sociale et emploi). Le cadre juridique doit également être révisé afin de clarifier le rôle du Conseil national vis-à-vis des autres institutions publiques.

Depuis le début de ses activités en août 2002, le Conseil national a reçu plus de 450 pétitions. Il a mené 37 enquêtes, qui l'ont amené à appliquer des sanctions dans 31 cas. Ceci étant, l'autorité juridique du Conseil national reste floue pour ce qui est d'émettre des sanctions.

De manière générale, il faut davantage de transparence quant à la façon dont le Conseil national mène ses activités. Bien que le personnel en place fasse preuve d'une motivation considérable et d'une grande compétence dans l'exécution de ses fonctions, l'effectif global est trop limité pour pouvoir accomplir l'ambitieux mandat du Conseil. Il convient de veiller en particulier à préciser les rôles des départements techniques et à renforcer les enquêtes et les départements juridiques.

Comme l'indique le dernier rapport régulier, le fait que le Conseil national reste administrativement subordonné au gouvernement semble limiter sa capacité à agir de manière indépendante. Un seul des membres du conseil d'administration est issu des groupes vulnérables couverts par le mandat du groupe.

L'Office du médiateur traite les plaintes introduites par les personnes dont les droits et libertés civiques ont été ignorés par l'administration publique. En un an depuis septembre 2002, cette institution a reçu 4 485 pétitions au total, dont 444 ont été déclarées recevables et ont été examinées. L'office du médiateur a également mené 43 enquêtes de sa propre initiative. La majorité des dossiers portaient sur les droits de propriété, tandis qu'un bon nombre d'autres affaires concernaient le droit à un niveau de vie décent, le droit à un jugement équitable, l'accès à la justice et le droit aux soins de santé.

L'office du médiateur est limité sur le plan des pouvoirs, des effectifs et du budget pour faire face aux multiples plaintes qu'il reçoit. Son efficacité s'est néanmoins améliorée durant la période du rapport. À la fin de 2002, le médiateur s'est installé dans de meilleurs locaux. Ses trois bureaux régionaux des comtés de Alba, Bacau et Dolj ont été établis en 2003.

Le médiateur est responsable devant le Parlement mais ce dernier, comme le signalent les rapports réguliers précédents, prête relativement peu d'attention aux rapports du médiateur. Le rapport annuel de 2002 du médiateur concluait également que certains pouvoirs publics n'ont pas encore parfaitement perçu le rôle du médiateur comme autorité autonome et indépendante.

La Constitution révisée a donné au médiateur le droit de demander à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur la non-constitutionnalité des lois avant leur entrée en vigueur. Elle a également allongé la durée du mandat du médiateur, la portant de quatre à cinq ans.

Droits civils et politiques

La Roumanie a continué à bien faire progresser la réforme de la protection de l'enfance. Plue de la moitié des 86 000 enfants en charge de l'État sont aujourd'hui placés dans des familles (famille élargie, placement dans des familles d'accueil), tandis que 37 000 enfants restent pris en charge dans des centres d'hébergement (notamment des écoles spéciales). La Roumanie a développé une méthodologie pour la fermeture des grands centres d'accueil et la met actuellement en oeuvre. Au cours de la période du rapport, 54 grands établissements d'hébergement ont été fermés. En juin 2003, un total de 776 centres fournissant des services alternatifs de protection de l'enfance ont été établis (centres pour la mère et le nourrisson, maisons de type familial, services de conseils). Quelque 120 grandes institutions continuent à fonctionner, mais la majorité d'entre elles ont été restructurées en modules de type familial, et leurs conditions matérielles de vie sont généralement adéquates.

La situation des enfants handicapés s'est également améliorée. La majorité des centres d'hébergement à l'ancienne ont été fermés ou restructurés, tandis que les préparatifs sont en cours pour fermer les institutions inadéquates restantes. Il existe un nombre croissant de services d'aide pour les enfants handicapés et leurs familles, de sorte que les enfants ne doivent pas être placés en dehors de la maison.

Des progrès notables ont été accomplis dans l'élaboration de stratégies au niveau local afin d'assurer une application correcte de la stratégie nationale. Les différences régionales dans la mise en oeuvre de la réforme s'estompent à mesure que les meilleures pratiques en matière de protection de l'enfance sont plus largement connues. Des travaux sont en cours pour finaliser des normes nationales relatives aux services de protection de l'enfance, qui seront diffusées par le biais d'activités de formation et d'information. Il y a urgence, car l'absence de normes nationales empêche le contrôle transparent des prestataires de services publics et privés et risque d'autoriser des pratiques qui ne sont pas dans le meilleur intérêt de l'enfant.

L'Office national pour la protection de l'enfance et pour l'adoption continue à être bien géré, et des travaux sont en cours pour améliorer le fonctionnement des organismes d'inspection. En juin 2003, cet office est passé sous l'autorité du ministère du travail et de la protection sociale, afin que la politique de la protection de l'enfance devienne partie intégrante de la politique sociale.

Le moratoire en matière d'adoption internationale a été prolongé jusqu'à ce que la nouvelle législation sur les droits de l'enfant soit adoptée et que la capacité administrative nécessaire soit en place. De vastes consultations ont lieu afin d'assurer que la législation respectera la CEDH et la convention des Nations-Unies sur les droits de l'enfant. Les préparatifs se poursuivent pour développer les structures administratives et la capacité de mise en oeuvre de la nouvelle législation. La situation reste préoccupante en ce qui concerne le manque de tribunaux spécialisés en droit familial ainsi que le manque de représentation juridique libre dans les décisions relatives aux enfants, et notamment les décisions visant à suspendre les droits parentaux.

La mise en oeuvre de la loi sur le statut des policiers et de la loi sur l'organisation et le fonctionnement de la police roumaine (adoptées en été 2002) a débuté durant la période de référence. Il s'agit d'une étape importante dans la réforme des forces de police en Roumanie. Dans leur nouveau statut, les policiers sont des fonctionnaires publics civils au service de l'État de droit. La démilitarisation de la police a signifié que la juridiction compétente pour poursuivre les abus commis par la police a été transférée du système judiciaire militaire vers le système civil. Les autres forces de sécurité, dont la gendarmerie, restent néanmoins soumises au contrôle judiciaire militaire.

Malgré ces avancées, l'efficacité de la police a donné peu de progrès mesurables. La nouvelle législation ne s'est pas accompagnée d'une modernisation des structures policières, et le corps de police roumain reste un organisme hautement centralisé et peu sensible aux principes tels que transparence, responsabilité, gestion saine et efficace ou politique moderne des ressources humaines.

Des cas de brutalité policière contre des suspects ont continué à être signalés durant la période de référence, même dans des affaires de petite délinquance. Plusieurs de ces cas comprenaient l'utilisation d'armes à feu, et les policiers jouissent d'une certaine immunité pénale lorsqu'ils font usage d'armes à feu dans l'exercice de leurs fonctions de police.

En avril 2003, la Roumanie a autorisé la publication du rapport établi par le Comité européen pour la prévention de la torture du Conseil de l'Europe, comme le demandait le rapport régulier de l'an dernier. Le rapport critiquait particulièrement les conditions dans les centres de détention de la police, et attirait l'attention sur le fait que toutes les catégories de détenus sont mal informées de leurs droits, ont difficilement accès à un conseil juridique, et subissent différentes formes de mauvais traitement.

La Roumanie reste gravement touchée par le trafic des êtres humains et constitue un pays d'origine, de transit et de destination pour les victimes. Si le plus grand problème concerne la traite des femmes et des jeunes filles pour l'exploitation sexuelle, un certain nombre d'enfants et de personnes handicapées en sont également victimes pour être exploités comme mendiants ou voleurs dans les rues. Il est prouvé que les victimes de la traite sont achetées et vendues par leurs "propriétaires", et vivent dans des conditions dégradantes.

La loi de 2001 contre le trafic d'êtres humains, qui criminalise la traite et assure aide et protection aux victimes, n'a pas entraîné d'amélioration sensible de la situation. Plusieurs nouvelles mesures juridiques ont donc été prises fin 2002 pour s'attaquer à ce problème de trafic. Le code pénal a été modifié de manière à alourdir les sanctions en cas de viol et d'autres atteintes à l'intégrité sexuelle contre les mineurs. Les peines ont été aggravées en cas de production, transport, commerce et distribution de matériaux pornographiques figurant des mineurs, ainsi qu'en cas d'appartenance à des groupes organisés impliqués dans de telles activités. Le plan d'action national mentionné dans le dernier rapport régulier s'est avéré un point de référence cohérent dans les travaux de lutte contre le trafic menés par les ONG et les autorités roumaines.

En novembre 2002, la Roumanie a ratifié la Convention des Nations-Unies contre la criminalité transnationale organisée, ainsi que le protocole additionnel visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants.

Des mesures ont été prises pour accroître la capacité administrative dans ce secteur. Afin d'améliorer la collaboration entre les différentes agences, une nouvelle structure a été établie au sein de la direction générale de lutte contre la criminalité organisée et les drogues, rassemblant les effectifs de l'inspection générale de police, de la police des frontières, et de la direction générale pour l'enregistrement informatisé des personnes. Un groupe de travail a également été créé pour recueillir et échanger les informations et pour effectuer des analyses stratégiques sur la migration illicite et la traite des être humains. En février 2003 a été créé un groupe de travail interministériel chargé de la coordination et de l'évaluation en matière de prévention et de lutte contre le trafic des êtres humains, et une méthodologie a été adoptée pour le rapatriement des ressortissants roumains qui ont été victimes de la traite. En octobre 2002, le bureau national des réfugiés a commencé à fournir une aide directe aux femmes victimes de la traite.

Environ 4 100 prisonniers se trouvent en détention préventive (un peu moins de 9% de la population carcérale totale). En raison du surpopulation des prisons, il n'est pas toujours possible de séparer les personnes détenues en préventive des criminels condamnés, comme l'exigent à la fois la législation nationale roumaine et les traités internationaux ratifiés par la Roumanie. La Constitution révisée a sensiblement baissé la durée maximale légale pour la détention préventive - elle est aujourd'hui limitée à 180 jours alors que, précédemment, elle correspondait à la moitié de la peine d'emprisonnement maximale encourue. Les modifications apportées au code de procédure pénale en juin 2003 ont également fixé une limite d'un an (exceptionnellement 2 ans dans le cas de crimes particulièrement graves) pour la détention qui précède la première décision de la Cour concernant les accusations. Une procédure de réexamen du dossier est appliquée tant pendant la période de détention provisoire que pendant la phase judiciaire.

La population carcérale est élevée en Roumanie par rapport à la population de ce pays. La surpopulation reste le problème le plus sérieux et, malgré la construction et la modernisation de certains établissements pénitentiaires, le nombre de prisonniers dépasse d'environs 25 % la capacité du système pénitentiaire (bien que ce chiffre représente une amélioration par rapport à la période précédente). Même si des efforts ont été faits pour améliorer les établissements pénitentiaires, les conditions générales de vie dans les prisons sont extrêmement mauvaises: la qualité de la nourriture est inférieure aux normes acceptables, les activités éducatives et culturelles sont insuffisantes et, du fait de la pénurie de personnel, de nombreux détenus passent la journée entière enfermés à clé dans leurs cellules.

Les alternatives à l'emprisonnement sont très limitées, ce qui est l'une des principales raisons de la surpopulation. Le système de réinsertion est toujours en cours de développement et existe uniquement dans la moitié des comtés roumains. La législation sur l'octroi de grâces pour certaines peines a permis la libération de 2 700 prisonniers. Cependant, les anciens détenus libérés sur parole reçoivent très peu d'aide pour ce réinsérer avec succès dans la société.

Aucune modification n'a été apportée à l'actuel système d'assistance judiciaire pendant la période du rapport. Dans les affaires criminelles, l'assistance juridique est obligatoire dans plusieurs conditions: si le prévenu est en état d'arrestation, si la loi prévoit une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans, si le prévenu est jugé incapable d'assurer sa propre défense. L'aide juridique est également obligatoire pour certaines catégories de prévenus, notamment les mineurs et les militaires. Dans de nombreux cas cependant, aucun de ces critères ne peut être utilisé et aucune assistance judiciaire n'est garantie. Par conséquent, l'accès à la défense judiciaire peut être limité à toutes les étapes de la procédure pénale. Dans les affaires civiles, l'assistance judiciaire peut être accordée si la partie concernée prouve que ses moyens sont insuffisants pour faire appel à un avocat - mais dans la pratique, ces demandes sont rarement exaucées. La rémunération des avocats qui fournissent une assistance judiciaire est faible et ne dépend pas du temps consacré au dossier. Les avocats sont donc peu motivés pour fournir cette assistance judiciaire, surtout dans les affaires longues et complexes. Comme indiqué dans le dernier rapport régulier, les limitations du droit à la représentation judiciaire constituent un problème de droits de l'homme qui doit être examiné.

La tendance positive constatée les années précédentes en matière d'asile s'est maintenue au cours de la période examinée, et la nouvelle loi sur les étrangers est entrée en vigueur en juin 2003. L'une des améliorations principales réside dans l'exemption de sanctions pénales pour les demandeurs d'asile qui entrent ou restent illégalement en Roumanie. Cette nouvelle législation a aussi notablement amélioré la procédure utilisée pour déterminer si le statut de réfugié peut être accordé, elle est largement conforme aux normes internationales en matière de droits des réfugiés. Néanmoins, la loi contient certains points faibles: la définition de réfugiés doit être révisée, les dispositions concernant la cessation, le retrait ou l'annulation de la protection ne sont pas conformes aux dispositions de la Convention de Genève de 1951, et le régime de protection applicable aux personnes qui bénéficient d'une protection humanitaire présente des lacunes.

Les avantages pour les demandeurs qui ont obtenu le statut humanitaire restent moins nombreux que pour le statut de réfugié. Néanmoins, d'autres éléments préoccupants soulevés dans le dernier rapport régulier ont été résolus (brièveté des délais pour le traitement des dossiers aux frontières et durée excessive des détentions dans les zones de transit des aéroports).

La capacité administrative consacrée aux demandeurs d'asile et aux réfugiés a continué à s'améliorer. Dans le même temps, il faut absolument améliorer la qualité de la prise de décision. L'un des problèmes particuliers est lié à la pratique des autorités roumaines de déclarer de façon arbitraire que les étrangers, y compris les personnes nécessitant une protection internationale, sont "indésirables pour des raisons d'ordre public et de sécurité nationale"

La liberté d'expression est garantie par la Constitution, et tant la presse écrite que les médias électroniques peuvent s'exprimer librement. En mai 2003, le gouvernement a soumis au Parlement un projet de révision du code pénal. Le projet contient plusieurs éléments importants: le crime d'«insulte» est supprimé, faisant ainsi disparaître le risque d'emprisonnement pour diffamation, et les règles en matière de charge de la preuve sont alignées sur la CEDH. Si ces modifications sont adoptées par le Parlement, les journalistes pourront rendre compte plus librement des événements. Par la suite, la procédure législative relative au projet de loi sur le droit de réponse obligatoire, critiquée dans le dernier rapport régulier, a été suspendue.

Malgré ces progrès, certaines limites de la liberté d'expression restent préoccupantes. Le nombre de sources de médias réellement indépendantes est peu élevé tandis que la propriété est extrêmement concentrée, d'où une certaine autocensure. Le harcèlement des journalistes par les autorités régionales constitue un problème dans certaines parties de la Roumanie, même si le nombre de cas de harcèlement a diminué au cours de la période de référence.

La législation roumaine sur la liberté d'accès à l'information publique a été adoptée en 2001. Ceci étant, l'application de la loi reste partielle et un nombre élevé d'autorités n'ont pas répondu aux demandes de renseignements. Cette situation a conduit à citer des institutions publiques en justice pour non-respect de la loi, bien que la situation ne soit pas encore résolue. Dans l'un des cas, le procureur général a utilisé ses pouvoirs de recours extraordinaires pour empêcher la divulgation d'informations dont la Cour d'appel de Bucarest avait jugé qu'elles devraient être rendues publiques.

Plusieurs des sociétés de médias les plus importantes de Roumanie sont fortement endettées vis-à-vis de l'État. Dans plusieurs cas, le ministère des finances a accordé des "facilités fiscales" qui permettent le rééchelonnement des créances en attente. Dans ces circonstances, le maintien de l'exploitation de certains médias dépend, dans une certaine mesure, de la bonne volonté des autorités roumaines.

La liberté des cultes est garantie par la Constitution et est respectée dans la pratique. En mai 2003, le ministère de la culture et des cultes a reconnu les témoins de Jéhovah. La Roumanie compte 15 religions reconnues. Si les confessions non reconnues peuvent opérer sans restriction, elles ne bénéficient pas des mêmes avantages légaux que les religions reconnues. Le décret de 1948 sur les confessions religieuses a toujours besoin d'être réformé.

La Roumanie ne connaît aucune discrimination juridique fondée sur l'orientation sexuelle. Mais en même temps, les préjugés contre l'homosexualité restent très répandus dans la société roumaine et des rapports dignes de foi constatent des cas de harcèlement par la police.

En ce qui concerne la liberté d'association, une législation a été adoptée en décembre 2002 sur le fonctionnement et l'organisation des partis politiques, elle augmente sensiblement les exigences posées pour la création d'un parti politique. La loi dispose que les partis doivent compter au moins 25 000 membres fondateurs, résidant au minimum dans 18 comtés de Roumanie, et totaliser au moins 700 membres dans chacun de ces comtés. La législation a également introduit des exigences d'enregistrement et de ré-enregistrement qui sont à la fois pesantes et présentent un risque d'application discrétionnaire. Seuls les partis politiques enregistrés peuvent bénéficier d'un financement public. Les partis enregistrés peuvent également acquérir les immeubles qu'ils occupent à un prix avantageux. Ces dispositions ne risquent pas d'affecter les principaux partis politiques (qui sont tous en faveur de la loi), mais elles rendront la situation de plus en plus difficile pour les nouveaux partis ou les partis régionaux et ethniques qui veulent s'établir.

Il n'existe pas de restrictions en ce qui concerne la liberté de réunion.

Des progrès ont été accomplis dans la restitution des propriétés confisquées sous le régime communiste. Le cadre juridique de la restitution est aujourd'hui totalement fonctionnel et l'autorité chargée de le faire appliquer est devenue opérationnelle au cours de la période examinée. Néanmoins, les progrès sont mitigés pour ce qui est de la restitution proprement dite, en fonction du type de biens concernés.

La restitution des terres agricoles est en bonne voie et en juillet 2003, 90 % de la totalité des terres avait été restitués. La restitution des terrains boisés est légèrement moins avancée, 79 % de terrains ont été restitués. La législation en vigueur fixe une limite de restitution de 50 hectares pour chaque demandeur.

La restitution des bâtiments est en cours, et un total de 210 000 recours ont été introduits, soit pour une restitution en nature soit pour un dédommagement. Or, à la fin de la période du rapport, 3 % seulement des propriétés avaient été restituées, des indemnisations monétaires avaient été octroyées dans 1 % des cas, et d'autres formes de compensations dans 2 % des cas. Aucune loi n'a encore été adoptée pour fixer les critères de calcul et les procédures de paiement des indemnisations monétaires ou autres.

Des dispositions de droit dérivé ont été adoptées pour faciliter la restitution des propriétés appartenant à des confessions religieuses. Un total de 7 568 demandes de restitution ont été introduites mais, en septembre 2003, on ne comptait encore que 118 décisions de restitution. Alors que cette procédure couvre la propriété des églises, elle ne s'applique pas aux églises proprement dites. Cette question était d'une telle sensibilité politique pour l'Église orthodoxe qu'elle a abouti à un blocage de la législation promise en la matière. Comme l'indiquait le rapport régulier de l'an dernier, il s'agit d'un problème particulièrement important pour l'Église catholique grecque, dont un grand nombre de propriétés ont été confisquées par le régime communiste.

La Cour européenne des droits de l'homme a rendu 34 arrêts importants contre la Roumanie durant la période de référence. Le plus important de ces arrêts (Pantea contre la Roumanie) a estimé que ce pays avait violé les articles 3, 5 et 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Les constatations concernaient les mauvais traitements en prison, les arrestations illégales, la durée excessive de détention avant de voir un juge, et l'incapacité de clôturer une affaire dans un délai raisonnable. En ce qui concerne les procédures d'arrestation, les constatations de la Cour étaient particulièrement significatives puisqu'elles estimaient que les procureurs roumains ne peuvent pas être considérés comme des magistrats indépendants et ne sont donc pas en mesure de délivrer des mandats d'arrêt. Les autorités roumaines ont examiné les points faibles de la législation mis en lumière par le tribunal, bien qu'il convienne de noter que les parties les plus graves de l'arrêt concernent aussi le comportement de certains fonctionnaires publics.

La grande majorité des autres arrêts rendus contre la Roumanie porte sur la "non" restitution de propriétés confisquées sous le régime communiste. La plupart de ces affaires ont fait apparaître des violations du droit à un procès équitable (article 6) et du droit à la protection de la propriété (article 1 du premier protocole additionnel à la Convention). Un certain nombre de modifications du droit roumain ont cherché à remédier à ces problèmes. D'autres arrêts portaient sur la violation du droit des prisonniers de recevoir du courrier, et le manque d'accès au tribunal pour réexaminer la conclusion finale d'une procédure administrative. Des mesures ont déjà été prises il y a plusieurs années par les autorités roumaines pour y remédier.

Droits économiques, sociaux et culturels

Le nouveau Code du travail, adopté en février 2003, interdit la discrimination directe et indirecte, mais ne mentionne pas explicitement la discrimination fondée sur le sexe. La législation roumaine a établi le principe de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes pour l'accès à l'emploi. Néanmoins, d'autres actions sont nécessaires pour traduire ce principe dans les faits et même si certaines mesures ont été prises pour mettre en oeuvre le plan d'action national concernant l'égalité des chances, les progrès ont été dans l'ensemble limités. La création de l'agence nationale pour l'égalité des chances entre les hommes et la femme en est au stade préparatoire et devrait être achevée en 2005.

En mai 2003, une législation a été adoptée concernant la prévention et la lutte contre la violence domestique. Cette loi marque un avancement et offre une meilleure protection aux victimes de la violence. Pour la mettre en oeuvre, il faudrait que l'agence nationale de la protection de la famille devienne opérationnelle dans les plus brefs délais.

Avec seulement 11 % des députés et 9 % des sénateurs, les femmes restent sous-représentées dans la vie politique. Au sein du gouvernement, 2 des 22 ministres du Cabinet sont des femmes. La révision de la Constitution garantit l'égalité des chances entre les hommes et les femmes pour l'occupation des fonctions publiques.

La lutte contre l'exclusion sociale et la pauvreté reste une priorité du gouvernement et de nouveaux progrès législatifs ont été accomplis au cours de la période de référence. Le cadre juridique relatif à la fourniture de l'aide sociale est dorénavant en place, mais un certain nombre de questions doivent encore être résolues pour que ses dispositions puissent être efficacement appliquées. Plus important: les responsabilités institutionnelles en matière d'inclusion sociale à la fois au niveau central et au niveau local ne sont pas clairement définies et sont réparties entre de très nombreuses instances; il faut augmenter le volume des effectifs intervenant dans la fourniture de l'aide sociale, et développer les besoins de formation.

En Roumanie, on recense 420 000 personnes handicapées, dont 20 000 vivent dans des centres d'accueil. Les conditions dans ces institutions sont extrêmement variables, allant de relativement convenables à extrêmement mauvaises. La plupart des grands centres d'hébergement pour handicapés mentaux sont surpeuplés et offrent des conditions de vie inadéquate. Après des années de relative inaction, une série de grandes réformes ont été lancées au cours de la période examinée, en vue d'améliorer les soins fournis aux handicapés. L'office national des personnes handicapées a été créé en 2003, il constitue l'autorité réglementaire de ce secteur et est chargé de formuler les orientations politiques et d'élaborer des normes nationales. Parallèlement, les services d'inspection existant à l'échelle des comtés pour les personnes handicapées ont été remplacés par les directions de l'aide sociale, nouvellement créées, et par de nouveaux services régionaux d'inspection. Bien que des normes de qualité obligatoires aient été adoptées en mars 2003 pour les services fournis aux personnes handicapées, il n'existe pas encore de normes de qualité pour les établissements d'accueil. À un niveau plus pratique, des facilités d'accès pour les personnes handicapées ont commencé à être prévues dans les buildings et dans d'autres infrastructures.

Outre ces changements administratifs, la stratégie nationale pour la protection et la réinsertion des personnes handicapées en Roumanie a été adoptée en novembre 2002. Son domaine d'application est global et ses objectifs principaux incluent la prévention du placement en institut, le développement d'autres formes d'assistance et la réinsertion sociale. La stratégie a été suivie d'un plan d'action national appelé à soutenir sa mise en oeuvre. Des améliorations ont eu lieu, même s'il faudra attendre un certain temps pour pouvoir en évaluer les véritables retombées.

Le droit de grève est généralement reconnu en Roumanie, malgré des exceptions pour certaines catégories essentielles de travailleurs. Les relations industrielles ont été bonnes dans l'ensemble durant la période de référence - bien que l'on n'ait pas renouvelé le pacte social, conclu en 2002 entre le gouvernement, les confédérations des employeurs et plusieurs confédérations syndicales. Une nouvelle législation sur les syndicats a été adoptée en février 2003, qui actualise le cadre relatif à l'établissement et au fonctionnement des syndicats. La loi renforce la position des syndicats à plusieurs égards importants et devrait, en fixant les exigences minimales pour la création de nouvelles sections syndicales, permettre le développement du dialogue social au niveau des petites et moyennes entreprises. Le nouveau Code du travail répertorie plusieurs secteurs dans lesquels les relations syndicales et industrielles reposent sur des conventions collectives. Tant le Code du travail que la loi sur les syndicats comprennent des dispositions relatives à la participation des représentants du personnel au niveau de l'entreprise.

En mars 2003 a été adoptée une législation qui renforce le rôle du comité économique et social en tant qu'organe autonome pour promouvoir le dialo