ANNEXE

1. Aperçu des actifs russes et biélorusses dans l’UE (1)

1.1. Investissements russes dans l’UE

Sur la base du nombre d’opérations réalisées entre 2015 et 2021, la Russie était le 11e investisseur étranger dans l’UE, représentant, en nombre, 0,9 % des investissements et, en valeur, 0,7 % des investissements en provenance de tous les pays et territoires non membres de l’UE. Cela correspond à 643 transactions, d’une valeur totale de 15 milliards d’euros (la valeur manque pour 34 % des transactions), comprenant des fusions et des acquisitions, des prises de participations minoritaires, des investissements de portefeuille et des investissements entièrement nouveaux. Si, ces dernières années, le flux entrant d’investissements russes apparaît relativement limité, les données de 2020 révèlent qu’environ 17 000 entreprises de l’UE (2) sont contrôlées par des ressortissants ou entités russes, que dans 7 000 autres, des actionnaires russes pourraient détenir une participation de contrôle (3) et que 4 000 autres encore comptent des actionnaires minoritaires russes (4). Dans de nombreux cas, les entreprises comptent de multiples actionnaires russes, chacun d’eux détenant une part de capital inférieure à 50 %, mais l’addition de toutes leurs parts représente plus de 50 % du capital de l’entreprise de l’UE. Dans 57,7 % des entreprises de l’UE sous contrôle ou influence russe, les actifs sont détenus par une personne physique, dans 9,7 %, ils sont détenus par une entreprise et dans 1,1 %, par une autorité publique/l’État.

Tableau 1

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 sous influence ou contrôle russe, ventilation par type d’entité de contrôle

Type d’entité de contrôle (bénéficiaire effectif ou «Global Ultimate Owner») Nombre d’entreprises Part Une ou plusieurs personnes ou familles connues 17 510 57,7 % Non disponible 9 204 30,4 % Société commerciale 2 931 9,7 % Autorité publique, État, gouvernement 343 1,1 % Société de financement 149 0,5 % Fonds de mutualisation & de pension/prête-nom/fiducie/fiduciaire 83 0,3 % Banque 81 0,3 % Fondation/institut de recherche 18 0,1 % Compagnie d’assurance 1 0,0 % Société de capital-investissement 1 0,0 % Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022. En cas d’influence russe (non de contrôle), l’entreprise de l’UE peut être contrôlée par une entité de n’importe quel autre pays. Les cas manquants («non disponible») concernent des entreprises de l’UE sous influence russe qui ne déclarent aucun actionnaire majoritaire.

Les actifs détenus par le gouvernement russe se trouvent dans des «sociétés commerciales» (5) dans 79,9 % des cas et dans des banques ou d’autres établissements financiers pour le reste (tableau 2).

Tableau 2

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 sous le contrôle ou l’influence du gouvernement russe, ventilation par type d’entreprise de l’UE contrôlée

Type d’entité de l’entreprise de l’UE Nombre d’entreprises Part du total (%) Société commerciale 262 79,9 Société de financement 37 11,3 Banque 17 5,2 Fonds de mutualisation & de pension 11 3,4 Société de capital-investissement 1 0,3 Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022.

Les secteurs dans lesquels le contrôle russe est le plus présent sont le commerce de gros, les activités immobilières, les activités spécialisées, scientifiques et techniques et les activités financières et d’assurance. Les secteurs dans lesquels l’influence russe est la plus présente sont très similaires: le commerce de gros, les activités immobilières, les activités spécialisées, scientifiques et techniques et l’industrie manufacturière (tableau 3).

Tableau 3

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 sous influence ou contrôle russe, ventilation par secteur cible, 2020

EU27 Contrôle Influence Total Secteur Nombre d’entreprises Nombre d’entreprises Participation (*1) % Nombre d’entreprises Agriculture, sylviculture et pêche 137 137 62 274 Industries extractives 19 15 28 34 Industrie manufacturière 904 883 56 1 787 Électricité, gaz, vapeur et air conditionné 61 45 40 106 Production et distribution d’eau; assainissement, gestion des déchets 32 24 56 56 Construction 744 621 50 1 365 Commerce 4 530 3 607 63 8 137 Transports et entreposage 666 417 51 1 083 Hébergement et restauration 612 675 52 1 287 Information et communication 763 668 55 1 431 Activités financières et d’assurance 1 199 625 46 1 824 Activités immobilières 2 714 2 470 70 5 184 Activités spécialisées, scientifiques et techniques 1 721 1 272 60 2 993 Activités de services administratifs et de soutien 886 746 55 1 632 Administration publique et défense 1 6 35 7 Enseignement 103 76 56 179 Santé humaine et action sociale 70 56 46 126 Arts, spectacles et activités récréatives 160 170 50 330 Autres activités de services 254 245 52 499 Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022. Lorsqu’une entreprise compte plusieurs actionnaires russes détenant des participations minoritaires, la somme des participations de tous les actionnaires russes de cette entreprise est calculée.

1.2. Investissements biélorusses dans l’UE

Les données de 2020 révèlent qu’environ 1 550 entreprises de l’UE sont contrôlées par des ressortissants ou entités biélorusses, que dans 600 autres entreprises, des actionnaires biélorusses pourraient détenir une participation de contrôle (6) et que 400 autres entreprises comptent des actionnaires minoritaires biélorusses (7). Comme dans le cas des investissements russes, certaines entreprises comptent de multiples actionnaires minoritaires biélorusses qui, ensemble, détiennent plus de 50 % du capital de l’entreprise de l’UE. Dans 63,2 % des entreprises de l’UE sous contrôle ou influence biélorusse, les actifs sont détenus par une personne physique, dans 5,1 %, ils sont détenus par une entreprise et dans 0,4 %, par une autorité publique/l’État (tableau 4).

Tableau 4

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 sous influence ou contrôle biélorusse, ventilation par type d’entité de contrôle

Type d’entité de contrôle (GUO) Nombre d’entreprises Part Une ou plusieurs personnes ou familles connues 1 687 63,18 % Société commerciale 135 5,06 % Autorité publique, État, gouvernement 11 0,41 % Banque 1 0,04 % Fonds de mutualisation & de pension/prête-nom/fiducie/fiduciaire 1 0,04 % Société de financement 1 0,04 % Fondation/institut de recherche 1 0,04 % Non disponible 833 31,20 % Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022. En cas d’influence biélorusse (non de contrôle), l’entreprise de l’UE peut être contrôlée par une entité de n’importe quel autre pays. Les cas manquants («non disponible») concernent des entreprises de l’UE sous influence biélorusse qui ne déclarent aucun actionnaire majoritaire.

Les actifs détenus par le gouvernement biélorusse relèvent principalement de la catégorie Commerce, comme indiqué ci-dessous dans le tableau 5.

Tableau 5

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 contrôlées par l’État ou une autorité publique de Biélorussie, ventilation par secteur d’activité de l’entreprise contrôlée

Secteur d’activité de l’entreprise de l’UE Nombre d’entreprises Total des actifs (millions d’euros) Commerce de gros d’équipements automobiles 1 1,49 Intermédiaires du commerce de gros 1 - Intermédiaires du commerce en combustibles, métaux, minéraux et produits chimiques 1 2,80 Commerce de gros de matériel agricole 2 38,98 Commerce de gros de combustibles et de produits annexes 2 26,14 Commerce de gros de produits chimiques 1 4,23 Transports aériens 1 - Transports aériens de passagers 1 0,22 Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022.

Les secteurs dans lesquels le contrôle biélorusse est le plus présent sont le commerce de gros, les activités spécialisées, scientifiques et techniques, les transports et l’entreposage et les activités immobilières. Les secteurs dans lesquels l’influence biélorusse est la plus présente sont très similaires: le commerce de gros, les activités immobilières, les activités spécialisées, scientifiques et techniques et l’industrie manufacturière (tableau 6).

Tableau 6

Nombre d’entreprises de l’Union à 27 sous influence ou contrôle biélorusse, ventilation par secteur cible, 2020

Contrôle Influence Total Secteur Nombre d’entreprises Nombre d’entreprises Participation (*2) % Nombre d’entreprises Agriculture, sylviculture et pêche 7 10 48 17 Industries extractives 1 0 N.A. 1 Industrie manufacturière 73 100 51 173 Électricité, gaz, vapeur et air conditionné 1 3 53 4 Production et distribution d’eau; assainissement, gestion des déchets 4 4 32 8 Construction 107 76 54 183 Commerce 568 377 60 945 Transports et entreposage 122 91 61 213 Hébergement et restauration 45 32 46 77 Information et communication 97 74 55 171 Activités financières et d’assurance 48 26 51 74 Activités immobilières 109 108 53 217 Activités spécialisées, scientifiques et techniques 141 116 47 257 Activités de services administratifs et de soutien 73 41 55 114 Enseignement 7 4 75 11 Santé humaine et action sociale 5 7 32 12 Arts, spectacles et activités récréatives 17 5 69 22 Autres activités de services 22 22 54 44 Source: analyse du JRC, sur la base de données fournies par Bureau van Dijk. Chiffres basés sur les données de bilan 2020. Données obtenues en mars 2022. Lorsqu’une entreprise compte plusieurs actionnaires biélorusses détenant des participations minoritaires, la somme des participations de tous les actionnaires biélorusses de cette entreprise est calculée.

2. Effet des mesures restrictives (sanctions) sur les investissements directs étrangers en provenance de Russie et de Biélorussie et devoir de vigilance des entreprises de l’UE

Les mesures restrictives de l’UE s’appliquent, entre autres, à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est un ressortissant d’un État membre, à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est établi ou constitué selon le droit d’un État membre, ainsi qu’à toute personne morale, toute entité ou tout organisme en ce qui concerne toute opération commerciale réalisée en tout ou en partie dans l’Union.

Les mesures restrictives de l’UE peuvent affecter les investissements directs étrangers en provenance de Russie et de Biélorussie de plusieurs manières. Elles peuvent prendre la forme d’inscriptions individuelles sur la liste ou de mesures sectorielles.

Certaines personnes et entités russes et biélorusses font l’objet de restrictions financières individuelles, qui comprennent un gel des avoirs et une interdiction de mettre, directement ou indirectement, des fonds ou des ressources économiques à la disposition de ces personnes et entités figurant sur la liste.

Les personnes ou entités désignées ne sont pas en mesure d’utiliser leurs fonds (c’est-à-dire les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature) et ressources économiques (actifs de toute nature) qui sont gelés et aucuns fonds ni ressources économiques ne sont mis à leur disposition. Cela signifie que les citoyens et les entreprises de l’UE ne doivent pas effectuer de versements en leur faveur, ni leur fournir des biens ou d’autres ressources. En effet, les opérations commerciales avec les personnes ou entités désignées ne peuvent être légalement effectuées à moins que la législation ne les autorise à titre exceptionnel.

La Commission estime que le gel des avoirs s’étend aux actifs de toute entité non désignée qui appartient à une personne ou entité désignée ou qui se trouve sous son contrôle, à moins qu’il ne puisse être prouvé que les actifs concernés ne sont en fait pas la propriété de la personne ou entité désignée ou ne relèvent pas de son contrôle. De même, des fonds ou des ressources économiques ne devraient pas être mis à la disposition d’une entité non désignée qui appartient à une personne ou entité désignée ou qui se trouve sous son contrôle, à moins qu’il ne puisse être prouvé que les fonds ou ressources économiques ne parviendront pas à la personne désignée (8). Les intérêts et dividendes sont considérés comme des «fonds» qui doivent être gelés.

En outre, les banques établies ou constituées en vertu du droit d’un État membre ou exerçant des activités commerciales dans l’UE gèlent les paiements reçus de toute personne ou entité désignée (faisant l’objet d’un gel des avoirs) énumérée à l’annexe I du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil. Cela signifie que les transferts en provenance d’une personne désignée, ou en provenance d’une personne non désignée, mais effectués par l’intermédiaire d’une banque désignée (9), ne sont pas rejetés et les fonds ne sont pas renvoyés à l’expéditeur; ces fonds restent gelés dans la banque de l’UE. Il est possible de demander le déblocage de ces fonds à l’autorité nationale compétente en matière de sanctions, par exemple en vertu de la dérogation prévue par le règlement (UE) no 269/2014 du Conseil (10) concernant le paiement par une personne ou entité désignée dû au titre d’un contrat conclu avant la date de désignation.

L’Union a également adopté des mesures restrictives sectorielles. Par exemple, certaines banques russes et biélorusses ont été dissociées des services spécialisés de messagerie financière, notamment SWIFT, ce qui entrave considérablement leur capacité à effectuer des paiements internationaux. Les mesures restrictives ont aussi freiné les entrées financières dans l’UE en provenance de Russie et de Biélorussie, en interdisant l’acceptation, au-delà de certains seuils, de nouveaux dépôts de ressortissants ou de résidents russes et biélorusses et de personnes morales, d’entités ou d’organismes établis en Russie ou en Biélorussie, la détention de comptes de clients russes et biélorusses par les dépositaires centraux de titres de l’UE, ainsi que la vente de titres libellés en euros à des clients russes ou biélorusses. En outre, il est interdit aux opérateurs de l’UE de fournir des financements, y compris des fonds propres, à des opérateurs de pays tiers actifs dans le secteur de l’énergie en Russie. Cela peut avoir une incidence indirecte sur les investissements directs étrangers dans l’UE en fonction du dispositif de financement spécifique envisagé.

Par ailleurs, la cession de technologies contrôlées (y compris des connaissances ou des biens immatériels) à des personnes étrangères est une sorte de transfert intangible de technologies également connu sous le nom d’«opérations assimilées à des exportations». Le règlement (UE) no 833/2014 du Conseil et le règlement (CE) no 765/2006 du Conseil et leurs modifications ultérieures interdisent de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter, directement ou indirectement, certains biens et technologies faisant l’objet des mesures à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Russie et en Biélorussie, ou aux fins d’une utilisation en Russie et en Biélorussie, respectivement. Les exigences en matière de contrôle de l’assistance technique étendent également le contrôle aux ressortissants étrangers dans l’UE. Par conséquent, les entreprises devraient restreindre l’accès du personnel russe et biélorusse à ces connaissances ou technologies si ces connaissances et technologies seraient utilisées en Russie ou en Biélorussie.

Il est interdit aux entreprises de l’UE de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les restrictions. Dans toutes les situations, les entreprises de l’UE, et en particulier celles qui ont des parties prenantes de nationalité russe ou biélorusse, devraient prendre des mesures de vigilance adéquates à l’égard de leurs partenaires commerciaux et de la destination finale des fonds ou des ressources économiques. Ces procédures peuvent comprendre le filtrage, l’évaluation des risques, le devoir de vigilance à plusieurs niveaux et le suivi permanent.

3. Filtrage des investissements directs étrangers en provenance de Russie et de Biélorussie pour des motifs de sécurité ou d’ordre public conformément au cadre établi par le règlement (UE) 2019/452

Le règlement (UE) 2019/452 (11) (le «règlement sur le filtrage des IDE») couvre les investissements directs étrangers en provenance de pays tiers, c’est-à-dire les investissements «qui établissent ou maintiennent des liens directs et durables entre les investisseurs de pays tiers, y compris des entités publiques, et les entreprises exerçant une activité économique dans les États membres» (12).

Si les investissements sont réalisés exclusivement par une ou plusieurs entités établies dans l’Union, la situation ne relève pas du champ d’application du règlement. Ces opérations pourraient relever du champ d’application des législations nationales des États membres en matière de filtrage, dans les limites des dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relatives au droit d’établissement et aux mouvements des capitaux. En particulier, le traité permet aux États membres de maintenir des mesures nécessaires pour des motifs d’ordre public ou de sécurité publique ou des mesures fondées sur des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Le droit des États membres d’adopter de telles mesures restreignant la libre circulation des capitaux est expliqué plus en détail au point suivant. Le statut d’une société établie dans l’Union, et donc d’une société de l’Union au sens du TFUE, est fondé, en vertu de l’article 54 du TFUE, sur le lieu du siège statutaire, de l’administration centrale ou du principal établissement ainsi que sur l’ordre juridique sous lequel la société est constituée, et non sur la nationalité de ses actionnaires. Les investissements de ces entreprises ne relèvent pas du champ d’application du règlement sur le filtrage des IDE. Ledit règlement prévoit une exception à cette règle: les investissements réalisés par des entités de l’UE peuvent entrer dans le champ d’application lorsqu’ils relèvent de la clause anticontournement. Le règlement ne définit pas le contournement en tant quel tel; son considérant 10 précise néanmoins que les mesures visant à empêcher le contournement «devraient viser les investissements réalisés depuis l’Union au moyen de montages artificiels qui ne reflètent pas la réalité économique et contournent les mécanismes de filtrage et les décisions de filtrage, lorsque l’investisseur est, en fin de compte, détenu ou contrôlé par une personne physique ou une entreprise d’un pays tiers». Il est donc important de vérifier si l’investisseur fait partie d’un système de contournement mis en place dans le but d’éviter l’application du règlement. Certains investisseurs étrangers, par exemple, déclarent expressément que l’investisseur direct est une société de participation européenne qu’ils ont créée pour les besoins de l’opération proposée. Un tel montage pourrait être créé pour des motifs commerciaux légitimes. Toutefois, même sans preuve d’une intention subjective de contourner le règlement, l’absence d’activité économique de la société qui investit et l’aptitude objective des montages à éviter les règles énoncées dans le règlement suffisent à créer la présomption que le montage est artificiel. L’exemple le plus courant de contournement au sens du considérant 10 est celui d’un investissement étranger dans l’Union réalisé au moyen d’une «société-écran/boîtes aux lettres» établie dans l’UE, qui n’exerce ni directement ni indirectement une véritable activité économique et dont la seule fonction est de servir de véhicule juridique (13) à l’investissement. L’existence d’un contournement doit être établie au cas par cas, au regard des circonstances propres à chaque situation et à la lumière d’éléments de preuve pertinents.

Le règlement relatif au filtrage des IDE s’applique à tous les secteurs de l’économie et ne prévoit aucun seuil. La nécessité de filtrer une opération est souvent indépendante de la valeur de l’opération elle-même. Le règlement autorise les États membres à réexaminer les investissements relevant de son champ d’application pour des raisons de sécurité ou d’ordre public et à prendre des mesures pour faire face à des risques spécifiques.

Les notions de «sécurité» et d’«ordre public» ne sont pas définies dans le règlement. L’article 4 du règlement précise néanmoins les facteurs à prendre en considération pour déterminer si un IDE est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à l’ordre public. Ces facteurs comprennent notamment les effets potentiels de l’IDE sur les infrastructures critiques, les technologiques critiques, l’approvisionnement en intrants essentiels, l’accès à des informations sensibles ainsi que sur la liberté et le pluralisme des médias. Les aspects propres à l’investisseur entrent également en ligne de compte dans cette évaluation, comme le fait que l’investisseur étranger soit contrôlé par un gouvernement. Par exemple, pour déterminer si un investissement direct étranger est susceptible de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public, les États membres et la Commission peuvent également tenir compte du fait que l’investisseur étranger est contrôlé directement ou indirectement par le gouvernement d’un pays tiers, y compris des organismes publics ou des forces armées, y compris au moyen d’une structure de propriété ou d’un financement important; du fait que l’investisseur étranger ait déjà participé à des activités portant atteinte à la sécurité ou à l’ordre public dans un État membre; ou du fait qu’il existe ou non un risque grave que l’investisseur étranger exerce des activités illégales ou criminelles.

C’est aux États membres qu’incombent en dernier ressort l’examen et, le cas échéant, l’adoption, pour des raisons de sécurité ou d’ordre public, de mesures destinées à interdire ou à assortir de conditions un investissement relevant du champ d’application du règlement. La Commission peut adresser des avis pour recommander des actions spécifiques à l’État membre dans lequel est effectué l’investissement, en particulier lorsque celui-ci risque de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public dans plusieurs États membres ou d’affecter des projets ou des programmes présentant un intérêt pour l’Union.

Dans la situation actuelle, il existe un risque considérablement accru que des IDE d’investisseurs russes et biélorusses, en particulier d’entités contrôlées par les gouvernements respectifs, puissent constituer une menace pour la sécurité et l’ordre public car les gouvernements russe et biélorusse pourraient être davantage incités à interférer avec des activités critiques dans l’UE et à utiliser leur capacité à contrôler ou à diriger des investisseurs russes et biélorusses dans l’Union à cette fin. Par conséquent, il convient de soumettre ces IDE à un contrôle et à un examen systématiques approfondis afin de déceler toute menace éventuelle.

Alors que le filtrage effectué par les États membres a généralement lieu avant la réalisation de la transaction d’IDE, le règlement relatif au filtrage des IDE permet aux États membres de disposer de mécanismes qui prévoient le filtrage d’une transaction d’IDE après sa réalisation. Si un État membre lance le filtrage formel d’un IDE, celui-ci est soumis au dispositif de coopération, qu’il soit prévu ou achevé. En outre, le dispositif de coopération peut être activé dans un délai de 15 mois après la réalisation de l’investissement lorsque celui-ci n’est pas soumis à un filtrage au niveau national (14). Tel peut être le cas lorsque l’État membre n’a pas de mécanisme de filtrage ou lorsque l’État membre dispose d’un mécanisme de filtrage mais que les parties n’ont pas soumis la transaction d’IDE en question pour un filtrage préalable. Cela peut amener l’État membre dans lequel l’investissement a eu lieu à adopter des mesures, notamment les mesures d’atténuation nécessaires.

4. Actions envisageables pour restreindre les investissements dans les limites prévues par les règles relatives à la libre circulation des capitaux et à la liberté d’établissement

L’article 63 du TFUE prévoit la libre circulation des capitaux non seulement à l’intérieur de l’Union, mais aussi entre les États membres et les pays tiers. De même, l’article 49 du TFUE protège la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre sur le territoire d’un autre État membre. Ces deux dispositions interdisent toutes les restrictions à la circulation des capitaux à moins qu’elles ne poursuivent des objectifs légitimes de politique publique. Ces objectifs sont définis dans le traité ou dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne comme des raisons impérieuses d’intérêt général. Ils ne devraient pas être de nature purement économique (15).

Les États membres peuvent filtrer les investissements qui ne relèvent pas du champ d’application du règlement (UE) 2019/452, c’est-à-dire les investissements de portefeuille ou les investissements directs intra-UE tels que ceux contrôlés en dernier ressort par des entités russes ou biélorusses, pour autant qu’un tel filtrage soit effectué dans le respect du droit de l’UE et, en particulier, des dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux et à la liberté d’établissement. Les investissements de portefeuille, qui ne permettent pas à l’investisseur d’exercer une influence effective sur la gestion et le contrôle d’une entreprise, pourraient également entrer en ligne de compte en termes de sécurité publique et d’ordre public, en fonction des circonstances.

Les États membres ne peuvent invoquer des motifs d’ordre public et de sécurité publique [énoncés à l’article 65, paragraphe 1, point b), du TFUE] pour restreindre des investissements qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (16) et si des mesures moins restrictives sont insuffisantes pour faire face à cette menace.

La Cour de justice a précisé que la notion de sécurité publique au sens de l’article 65, paragraphe 1, point b), du TFUE couvre à la fois la sécurité intérieure d’un État membre et sa sécurité extérieure (17). Des restrictions aux mouvements de capitaux peuvent également être prises pour répondre à des menaces pesant sur la stabilité financière (18).

Dans l’analyse de la justification et de la proportionnalité, les restrictions aux mouvements de capitaux à destination et en provenance de pays tiers peuvent se fonder sur des considérations différentes de celles des restrictions aux mouvements de capitaux à l’intérieur de l’UE (19). Par conséquent, en vertu du traité, des motifs supplémentaires justifiant une restriction peuvent être admis dans le cas de restrictions appliquées à des opérations impliquant un pays tiers.

5. Respect des règles de lutte contre le blanchiment de capitaux

Les États membres sont invités à veiller au plein respect des exigences de la directive anti-blanchiment de l’UE (20) afin de prévenir l’utilisation abusive du système financier de l’UE, y compris en ce qui concerne la vigilance à l’égard de la clientèle et la coopération internationale. En outre, une réelle transparence relative aux bénéficiaires effectifs des personnes morales et constructions juridiques, telle que prévue par la directive anti-blanchiment, est nécessaire pour garantir l’application effective des sanctions.

Dans ce contexte, cela devient encore plus crucial pour améliorer la détection des transactions et activités suspectes et pour combler les failles dont profitent les criminels pour blanchir le produit d’activités illicites par l’intermédiaire du système financier. Un tel objectif est conforme au train de mesures en matière de LBC adopté par la Commission en juillet 2021.

6. Coopération entre les autorités nationales compétentes en matière de sanctions, les autorités chargées du filtrage et les banques et institutions de développement des États membres, ainsi que les institutions financières internationales

Les autorités de filtrage des États membres et les banques et institutions nationales de développement (BIND), ainsi que les institutions financières internationales (IFI) dont les États membres sont actionnaires devraient échanger des informations et maintenir une coopération étroite (par l’intermédiaire des ministères ou organismes dont ces institutions dépendent et/ou de leurs organes de gouvernance) afin d’identifier les IDE, provenant en particulier de Russie et de Biélorussie, qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité et à l’ordre public dans l’État membre concerné. Les autorités de filtrage des États membres sont invitées à sensibiliser aux facteurs qui peuvent être pris en considération pour déterminer si un IDE est susceptible de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public.

Assurer une coopération étroite entre les autorités nationales compétentes en matière de sanctions, les autorités chargées du filtrage et les BIND des États membres, ainsi que les IFI dont les États membres sont actionnaires, y compris la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, contribuera à protéger la sécurité et l’ordre public dans l’UE et favorisera le plein respect des sanctions dans le cadre des activités financées par les entités d’investissement publiques susmentionnées.

(1) Aux fins de la présente analyse, on entend par «actif» toute entreprise enregistrée dans l’UE qui est contrôlée/influencée par un investisseur russe ou biélorusse.

(2) Les entreprises de l’UE sont environ 23 millions (en 2018, dernière année pour laquelle on dispose de données, Eurostat business demography)

(3) C’est le cas lorsque des actionnaires russes multiples détiennent une participation agrégée supérieure à 50 %, mais qu’aucun ne détient individuellement une participation supérieure à 50 %.

(4) Nous observons 2 000 autres entreprises ayant déclaré un actionnaire russe sans pouvoir de contrôle, sans indication du volume de sa participation.

(5) Cette catégorie comprend toutes les entreprises qui ne sont pas des banques ou des sociétés de financement ou des compagnies d’assurance.

(*1) Les données dans le tableau correspondent aux participations moyennes dans les entreprises de chaque secteur. Suivant une approche prudente, nous ne tenons compte que des participations de premier niveau d’actionnariat (participations directes) et excluons les participations de plus haut niveau (actionnaires d’actionnaires).

(6) C’est le cas lorsque des actionnaires biélorusses multiples détiennent une participation agrégée supérieure à 50 %, mais qu’aucun ne détient individuellement une participation supérieure à 50 %.

(7) Nous observons 100 autres entreprises ayant déclaré un actionnaire biélorusse sans pouvoir de contrôle, sans indication du volume de sa participation.

(*2) Les données dans le tableau correspondent aux participations moyennes dans les entreprises de chaque secteur. Suivant une approche prudente, nous ne tenons compte que des participations de premier niveau d’actionnariat (participations directes) et excluons les participations de plus haut niveau (actionnaires d’actionnaires..

(8) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200619-opinion-financial-sanctions_fr.pdf

(9) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190704-opinion-freeze-of-funds_en.pdf

(10) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L 78 du 17.3.2014, p. 6).

(11) Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union (JO L 79I du 21.3.2019, p. 1).

(12) Voir le considérant 9 du règlement sur le filtrage des IDE.

(13) Afin de s’attaquer au problème des sociétés-écrans dans l’UE, la Commission a présenté, le 22 décembre 2021, une proposition de directive du Conseil établissant des règles pour empêcher l’utilisation abusive d’entités écrans à des fins fiscales et modifiant la directive 2011/16/UE [COM(2021) 565 final]. Les États membres peuvent s’inspirer des normes de transparence établies dans la proposition en ce qui concerne le recours aux entités écrans, par exemple pour ce qui est des revenus, du personnel et des locaux.

(14) Dans la pratique, un investissement étranger réalisé aujourd’hui (mars 2022) pourrait faire l’objet d’observations ex post de la part des États membres ou d’un avis de la Commission jusqu’en juin 2023 (15 mois après la réalisation de l’investissement).

(15) Arrêt dans l’affaire C-463/00, Commission contre Espagne, ECLI:EU:C:2003:272, point 35.

(16) Voir les arrêts dans les affaires C-54/99, Église de Scientologie, ECLI:EU:C:2000:124, point 17, C-503/99, Commission contre Belgique, ECLI:EU:C:2002:328, point 47, et C-463/00, Commission contre Espagne, ECLI:EU:C:2003:272, point 72.

(17) Arrêt dans l’affaire T-315/01, Kadi contre Conseil et Commission, EU:T:2005:332, point 110.

(18) Voir la déclaration de la Commission sur le contrôle des capitaux imposé par les autorités grecques du 29 juin 2015, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/STATEMENT_15_5271.

(19) Arrêt dans l’affaire C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, ECLI:EU:C:2006:774, point 171.

(20) Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO L 141 du 5.6.2015, p. 73).