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Bruxelles, le 8.11.2006

COM(2006) 649 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006 - 2007

Y compris rapport spécial joint en annexe sur la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres

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{SEC(2006) 1390}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Stratégie d'élargissement et principaux défis 2006 - 2007

Y compris rapport spécial joint en annexe sur la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres

1. Introduction

L'élargissement a été au cœur du développement de l'UE pendant plusieurs décennies. L'essence même de l'intégration européenne est de surmonter la division de l'Europe et de contribuer à l'unification pacifique du continent. Sur le plan politique, l'élargissement de l'UE a contribué à répondre aux principaux défis tels que la chute des dictatures et l'effondrement du communisme. Il a permis de consolider la démocratie, les droits de l'homme et la stabilité sur tout le continent. L'élargissement reflète l'essence même de l'UE, qui exerce un pouvoir discret et a obtenu plus de résultats grâce à son effet d'attraction qu'elle n'aurait pu en obtenir par d'autres moyens.

Sur le plan économique, l'élargissement a contribué à améliorer la prospérité et la compétitivité, permettant à l'Union élargie de mieux relever les défis de la mondialisation, ce dont l'Europe tout entière a tiré des avantages directs. L'élargissement a accru le poids de l'UE dans le monde et fait d'elle un acteur plus puissant sur la scène internationale.

L'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie le 1er janvier 2007 complètera le cinquième élargissement, après l'adhésion de dix États membres en mai 2004. Des préparatifs rigoureux ont ouvert la voie à leur intégration sans heurt dans les institutions et politiques de l'UE. Les dix nouveaux États membres ont atteint un excellent niveau de conformité à la législation européenne et ont apporté une contribution significative aux travaux des institutions de l'UE. Ils sont à l'origine d'une augmentation des niveaux d'activité économique, d'échange et d'investissement et ont connu des taux élevés de croissance économique.

Le présent programme d'élargissement concerne les pays des Balkans occidentaux et la Turquie. Ces pays se sont vus offrir la perspective de devenir membres de l'UE lorsqu'ils auront rempli les conditions nécessaires. Ils ont atteint des stades divers sur le chemin qui les conduit vers l'UE. La Croatie et la Turquie négocient leur adhésion. L'ancienne république yougoslave de Macédoine est devenue pays candidat en décembre 2005. Les autres pays des Balkans occidentaux progressent dans leur perspective d'appartenir à l'Union européenne.

Le programme d'élargissement de l'UE est et sera confronté à un certain nombre de problèmes importants en 2006-2007. Ces problèmes concernent en particulier les négociations d'adhésion avec la Turquie, la question du statut futur du Kosovo, les relations avec la Serbie et l'hypothèse retenue par la Bosnie-et-Herzégovine d'une plus grande appropriation de sa gouvernance. Ces questions sont importantes en soi et touchent à des problèmes géopolitiques qui ont des conséquences pour la sécurité et la stabilité de l'Europe tout entière. Le chemin vers l'appartenance à l'UE a une valeur en soi, même si l'adhésion ne doit avoir lieu que dans de nombreuses années. Comme ce chemin comporte de nombreux obstacles, l'UE devra rester engagée pendant tout le processus.

La stratégie de préadhésion et les négociations avec les candidats et les candidats potentiels devraient se poursuivre de manière rigoureuse, dans le respect total des conditions approuvées. L'UE fournira une aide financière à partir de janvier 2007 par le biais de l'instrument d'aide de préadhésion récemment créé. Cette aide financière sera principalement accordée pour les priorités recensées dans les partenariats d'adhésion et les partenariats européens.

L'élargissement de l'UE est un projet historique qui s'appuie sur une vision d'une Europe unie et de son rôle mondial. Ce projet doit être largement partagé et soutenu par les peuples d'Europe pour garantir son entière légitimité démocratique. Les décisions les plus importantes conduisant à l'adhésion d'un pays sont prises par des organes démocratiquement élus dans chaque État membre et dans l'Union.

Les États membres doivent être au premier rang pour expliquer pourquoi l'élargissement est dans l'intérêt de l'UE. La Commission est prête à améliorer le flux d'informations objectives sous forme conviviale et à œuvrer avec les États membres et le Parlement européen à une communication plus efficace avec le public au sujet du processus d'élargissement.

Le Conseil européen aura un débat sur l'élargissement lors de sa réunion de décembre 2006. Le Conseil a déclaré, dans ses conclusions de décembre 2005, que la stratégie présentée par la Commission l'année dernière constituait une bonne base pour le débat sur l'élargissement prévu pour 2006. Cette stratégie souligne le fait qu'un élargissement soigneusement géré peut étendre et approfondir l'intégration européenne. Elle s'appuie sur trois principes fondamentaux : consolidation des engagements existants pris à l'égard des pays engagés dans le processus, application de conditions équitables et rigoureuses et intensification de la communication avec le public en matière d'élargissement.

L'UE a pris au sérieux les préoccupations concernant le rythme de l'élargissement. Pour éviter de prendre des engagements trop étendus, la politique d'élargissement de l'UE s'appuie désormais sur un programme consolidé, ce qui signifie que l'UE respecte les engagements souscris vis-à-vis des pays déjà engagés dans le processus, mais est prudente lorsqu'il s'agit de prendre tout nouvel engagement.

Des conditions rigoureuses sont appliquées à tous les pays candidats et aux candidats potentiels. Toute nouvelle avancée dans le processus d'adhésion dépend des progrès accomplis par chaque pays dans la réalisation des réformes politiques et économiques. Comme le processus d'adhésion constitue un effort à long terme, il faut maintenir la motivation des pays à poursuivre leurs réformes. L'UE doit également améliorer la transparence du processus.

Il faut réformer les institutions de l'UE, conformément aux conclusions du Conseil européen de juin 2006. On devrait être parvenu à un nouveau règlement institutionnel avant que le prochain État membre ne soit prêt, selon toute vraisemblance, à adhérer à l'Union. Le financement de l'UE est une autre question importante pour l'avenir. La capacité de l'UE à admettre de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration sera encore plus importante à l'avenir. Le rapport spécial de la Commission, joint au présent document, présente une approche visant à garantir que l'Union conserve sa capacité de fonctionner de manière efficace tout en poursuivant un programme d'élargissement destiné à permettre de relever les défis des années futures.

Tous les pays européens ne sont pas concernés par le processus d'élargissement. L'UE a établi un large éventail de relations avec les autres pays, notamment par le biais de l'Espace économique européen, de relations bilatérales avec la Suisse, de la Politique européenne de voisinage et d'un partenariat stratégique avec la Russie. La Politique européenne de voisinage vise à améliorer la prospérité, la stabilité et la bonne gouvernance dans les pays limitrophes de l'UE grâce à des relations politiques plus étroites et à une intégration économique. La Commission présentera prochainement des propositions visant à renforcer la Politique européenne de voisinage.

S'appuyant sur la stratégie existante de l'UE, le présent document définit dans ses grandes lignes une approche permettant de tirer les enseignements du cinquième élargissement, de soutenir les pays sur la voie de l'adhésion, de susciter l'appui du public à l'élargissement futur, de relever les défis de l'élargissement et d'assurer la capacité d'intégration de l'UE. C'est le fondement de la création d'un consensus renouvelé sur l'élargissement.

2. Le cinquième élargissement

L'intérêt de l'élargissement ne s'est pas démenti au fil du temps: il s'est avéré l'une des politiques les plus efficaces de l'Union européenne, de par sa contribution fructueuse à la paix, à la stabilité et au développement démocratique sur l'ensemble du continent. Les dix États membres qui ont adhéré en 2004 ont poursuivi leur intégration harmonieuse dans les institutions et les politiques de l'Union européenne. Les systèmes politiques démocratiques des nouveaux États membres ont, dans l'ensemble, continué à bien fonctionner. Ces pays sont parvenus à un niveau remarquable de conformité avec la législation communautaire et ont apporté une contribution importante aux travaux des institutions de l'Union européenne. Ces dernières ont continué de fonctionner efficacement. L'élargissement a conféré à l'Union européenne un plus grand poids sur la scène politique et économique internationale, et a renforcé son pouvoir de négociation dans différentes enceintes. Il a également enrichi l'héritage culturel de l'Union.

L'élargissement a non seulement accru la sécurité et la stabilité en Europe mais il a aussi apporté des avantages économiques. Les nouveaux États membres rattrapent rapidement les anciens; ces derniers ont profité de nouvelles opportunités sur le plan du commerce et de l'investissement. L'élargissement a été bénéfique à l'ensemble de l'économie de l'Union européenne et a permis aux pays d'être mieux armés pour relever les défis de la mondialisation [1]. L'adoption progressive de l'euro par les nouveaux États membres, à commencer par la Slovénie le 1er janvier 2007, ne fera que renforcer cette tendance positive.

L'Union élargie s'est traduite par une division du travail plus efficace et a permis à l'Union européenne d'être mieux armée pour faire face à la concurrence mondiale. Dans l'ensemble, ce dernier élargissement a joué le rôle de catalyseur de la croissance économique et de la modernisation dans l'Union européenne, comme l'ont montré récemment un certain nombre d'études de premier plan. Ainsi des avantages tangibles peuvent être observés dans les trois États membres qui ont instauré la libre circulation des travailleurs, dès l'adhésion des dix nouveaux États membres. Ces avantages se sont traduits pour ces pays par une augmentation de leur revenu national et de leurs recettes fiscales, et par une réduction de l'économie souterraine. Les travailleurs des nouveaux États membres ont permis de remédier à la pénurie de main-d'œuvre qualifiée sur le marché du travail et se sont bien adaptés à leur nouvel environnement culturel [2]. À la lumière de ces expériences, cinq autres États membres ont ouvert leur marché du travail et deux autres l'ont ouvert partiellement [3].

Les préparatifs d'adhésion à l'Union européenne engagés par la Bulgarie et la Roumanie se sont poursuivis dans le respect de conditions rigoureuses, avec le plein soutien de l'Union européenne. Ces deux pays ont mis en place des réformes de grande ampleur au cours des négociations d'adhésion. Les rapports de suivi présentés par la Commission en octobre 2005, mai 2006 et septembre 2006 ont cependant attiré l'attention sur certains domaines particulièrement préoccupants, qui appelaient de nouveaux efforts. Grâce aux progrès accomplis, la Bulgarie et la Roumanie seront en mesure d'assumer les droits et les obligations liés à l'adhésion au 1er janvier 2007. Le rapport de septembre a exposé les conditions strictes permettant de garantir la poursuite des progrès du processus de réforme dans ces pays avant et après l'adhésion. Il a également attiré l'attention sur les dispositions de l'acquis et du traité d'adhésion qui ont pour objet de garantir que les politiques et les institutions de l'Union européenne continueront de fonctionner efficacement. La Commission n'hésitera pas à recourir à ces mécanismes à tout moment, si le besoin s'en faisait sentir.

L'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie montre à des pays qui se trouvent à un stade plus précoce de leurs préparatifs d'adhésion, que leur objectif ultime est réalisable. Elle offre également un certain nombre d'enseignements que l'on intègre à présent dans la stratégie de préadhésion. Ainsi il est clair que des questions telles que la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée doivent être abordées à un stade précoce. La Commission, par exemple, s'efforce de sensibiliser davantage les acteurs concernés à la meilleure façon de garantir l'indépendance, l'impartialité et l'efficacité du système judiciaire, et d'empêcher la corruption. La Commission souligne en outre la nécessité de poursuivre les réformes dans l'administration publique. Une fonction publique responsable et efficace, obéissant à des critères d'évolution de carrière, permet à un pays de se préparer efficacement à l'adhésion et de jouer par la suite son rôle d'État membre, dans l'intérêt du pays tout entier.

Dans l'ensemble, ce cinquième élargissement a été couronné de succès et ses avantages continueront à se faire sentir dans de nombreuses années encore. Plus de 100 millions de nouveaux citoyens de l'Union européenne, disposant de revenus accrus, contribueront à stimuler l'économie européenne. L'élargissement a renforcé la démocratie et l'État de droit en Europe; il a accru la sécurité de l'ensemble des citoyens de l'UE et la prospérité de l'Union.

3. Le processus de l'élargissement

La politique de l'Union concernant l'élargissement se fonde aujourd'hui sur trois principes fondamentaux : la consolidation des engagements, les conditions de l'adhésion et la communication.

La consolidation du programme d'élargissement de l'Union signifie que celle-ci fait preuve de prudence lorsqu'il s'agit de prendre tout nouvel engagement et honore ses engagements actuels à l'égard des pays participant déjà au processus d'élargissement. L'UE a entamé les négociations d'adhésion avec la Turquie et la Croatie et a proposé une perspective européenne aux autres pays des Balkans occidentaux. Cet engagement constitue un fort encouragement envers les pays pour qu'ils poursuivent leurs réformes.

Des conditions rigoureuses mais équitables s'appliquent à tous les pays candidats ou candidats potentiels. Chaque avancée dépend des progrès que réalise chaque pays en vue de remplir les conditions nécessaires à chaque étape du processus d'adhésion. Cette approche permet de consolider les réformes et de préparer les nouveaux États membres à remplir leurs obligations dès leur adhésion.

Pour que l'élargissement soit un succès, l'Union doit s'assurer le soutien de ses citoyens. Les États membres doivent être les premiers à expliquer concrètement le processus d'élargissement et montrer en particulier quelles sont ses retombées bénéfiques pour les citoyens de l'Union. La légitimité démocratique reste incontournable pour le processus d'adhésion à l'Union.

3.1. Les négociations d'adhésion

Les négociations d'adhésion avec la Croatie et la Turquie, qui ont débuté en octobre 2005 comme convenu de manière unanime par les Etats membres, ont constitué pour ces pays une nouvelle incitation aux réformes politiques et économiques et à l'établissement de bonnes relations avec leurs voisins. Ces négociations sont menées en suivant un cadre de négociations clair et rigoureux approuvé à l'unanimité par le Conseil. Leur rythme dépend de celui des réformes sur le terrain.

Au cours des négociations d'adhésion, des modalités sont arrêtées en vertu desquelles les pays candidats s'engagent à appliquer l'ensemble du droit et des politiques de l'Union, que l'on dénomme l'acquis. Les pays doivent accepter et mettre en œuvre cet acquis et souscrire aux objectifs politiques des traités. Les négociations permettent donc aux pays candidats et à l'Union de se mettre d'accord sur les mesures qui peuvent apparaître nécessaires pour faciliter l'intégration. Chaque pays est jugé selon ses propres mérites : les négociations leur offrent l'occasion de montrer leur capacité à mener à bout les réformes nécessaires et à satisfaire à toutes les exigences préalables à l'adhésion.

Les négociations se déroulent selon un schéma structuré. Depuis octobre 2005, l'examen analytique («screening») a réuni plusieurs centaines d'experts de Turquie, de Croatie et de la Commission pour expliquer l'acquis, évaluer le niveau d'alignement atteint par les pays et examiner le plan que chaque pays a élaboré pour mettre en œuvre cet acquis. Ce processus d'analyse vient de s'achever pour tous les chapitres de l'acquis.

Après l'examen analytique d'un chapitre, les États membres, sur proposition de la Commission, déterminent si ce chapitre peut être ouvert aux négociations, ou si des critères de référence doivent au préalable être respectés par le pays candidat. Au moment de l'ouverture des négociations, l'Union expose sa position commune, et notamment les critères de référence qui doivent être respectés pour qu'un chapitre puisse être provisoirement clôturé.

Ces critères de référence représentent un nouvel outil qui a été introduit à la suite des leçons tirées du cinquième élargissement. Ils sont destinés à améliorer la qualité des négociations en fournissant aux pays candidats une incitation à entreprendre les réformes nécessaires à un stade précoce du processus. Ces critères sont mesurables et liés aux volets essentiels du chapitre de l'acquis concerné. En règle générale, les critères de référence choisis pour l'ouverture des négociations concernent des étapes préparatoires essentielles pour l'alignement futur (comme les stratégies ou les plans d'action), et le respect des obligations contractuelles qui sont à l'image des exigences de l'acquis. Les critères de référence appliqués à la clôture d'un chapitre concernent essentiellement des mesures législatives, des instances administratives ou judiciaires et un relevé des volets de l'acquis qui ont été mis en œuvre. Ils incluent également, dans le cas des chapitres concernant le domaine économique, le critère d'une économie de marché viable.

Si un pays candidat cesse de respecter les critères de référence à l'ouverture d'un chapitre qui est en cours de négociation, la Commission peut proposer que les négociations concernant ce chapitre soient suspendues. Si un pays candidat cesse de respecter les critères de référence à la clôture d'un chapitre qui a été fermé provisoirement, la Commission peut proposer aux États membres la réouverture des négociations d'adhésion sur ce chapitre.

L'Union espère que les pays participant aux négociations respecteront les critères politiques et s'efforceront d'atteindre des normes plus élevées au cours des négociations. Les conclusions du dialogue mené avec eux concernant leur capacité à résoudre les problèmes liés aux critères politiques seront prises en compte dans le processus de négociation. La Commission préparera ce dialogue avec les États membres et leur fera rapport des résultats au sein des instances concernées du Conseil. Le cadre de négociation actuel comporte en outre un chapitre «appareil judiciaire et droits fondamentaux» dans le cadre duquel les questions politiques doivent être abordées. Ce système permet d'exercer une surveillance étroite des progrès réalisés dans des domaines essentiels.

Les cadres de négociation actuels prévoient que les négociations d'adhésion peuvent être suspendues en cas de violations graves et persistantes des principes de liberté, de démocratie, d'État de droit et de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Une attention accrue portée aux réformes politiques aura pour effet d'améliorer la qualité des négociations d'adhésion et de favoriser les réformes nécessaires dans les pays candidats.

Ainsi, les résultats du dialogue mené avec ces pays concernant leurs réformes économiques seront aussi pris en compte dans le processus de négociation. La Commission préparera ce dialogue avec les États membres et leur fera rapport des résultats au sein des instances concernées du Conseil. Ce dialogue est centré sur le respect des critères économiques et des critères de convergence avec les économies de l'Union européenne. Il est essentiel que les pays adhérents possèdent, avant leur adhésion, une économie de marché viable, capable de faire face à la concurrence au sein du marché intérieur. Afin d'aider les pays à atteindre cet objectif, l'aide de préadhésion sera ciblée avec davantage de précision.

3.2. Stratégie de préadhésion

Les partenariats pour l'adhésion et les partenariats européens sont les fondements de la stratégie de préadhésion. Se basant sur les conclusions des rapports de suivi de la Commission réalisés pour chacun des pays concernés, les partenariats arrêtent les priorités que doivent faire leurs ces pays afin de progresser sur la voie de l'adhésion à l'UE. Ils servent également de cadre à l'aide apportée par l'UE en vue d'atteindre cet objectif. Les partenariats actuels ont été fixés par le Conseil au début de cette année. La Commission a l'intention de les réexaminer à la fin de 2007. Dans le sillage de l'indépendance, la Commission propose à présent un partenariat européen pour le Monténégro.

Instrument d’aide de préadhésion

Au 1er janvier 2007, la Commission utilisera un nouvel instrument financier pour promouvoir la modernisation, la réforme et l'alignement sur l'acquis: l'instrument d’aide de préadhésion (IAP). Cet instrument remplacera intégralement les anciens instruments d'aide, tels que Phare, Cards, Ispa et Sapard. Les pays candidats et les pays candidats potentiels ont la faculté de bénéficier d'un financement au titre du nouvel instrument. L'unicité des règles et des procédures, ainsi que la souplesse accrue de cet instrument, donneront plus d'impact à l'octroi des fonds communautaires et permettront une utilisation optimale des ressources. Les Balkans occidentaux et la Turquie recevront près de 11,5 milliards d'euros d'aides au cours des sept années à venir. La Commission présente un cadre financier pluriannuel fixant les montants indicatifs pour l'allocation des fonds au titre de l'IAP à chaque pays et à chaque grand domaine.

Les objectifs essentiels de la reconstruction d'après-guerre ayant été réalisés en Serbie, au Monténégro et dans l'Ancienne République yougoslave de Macédoine, l'agence européenne pour la reconstruction mettra progressivement fin à ses activités d'ici la fin de 2008. La mise en œuvre de l'aide, dont les priorités seront ajustées en fonction des nouvelles réalités, sera reprise par les délégations de la Commission et, si elles sont prêtes, par les autorités des pays concernés. L'introduction d'un IAP est aussi l'occasion de renforcer la coordination avec la Banque européenne d'investissement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque mondiale et d'autres institutions financières internationales. La Commission s'appuiera sur la coopération actuelle pour faire en sorte, épaulée en cela par ses partenaires, que le financement mixte, sous forme de subventions et de prêts, auquel il sera recouru soit le plus performant possible, afin de soutenir la modernisation et le développement de toute la région.

Mise en œuvre de la feuille de route pour les Balkans occidentaux

Tous les pays des Balkans occidentaux ont progressé vers la réalisation de leurs aspirations européennes en suivant la feuille de route proposée l'an dernier par la Commission dans son document de stratégie pour l’élargissement. Chaque pays progresse en fonction de ses propres mérites et des progrès qu’il accomplit pour satisfaire aux exigences fixées. Les résultats satisfaisants obtenus par un pays du point de vue du respect des obligations découlant de son accord de stabilisation et d’association (notamment les dispositions ayant trait au commerce) entreront ainsi pour une part essentielle dans les éléments sur lesquels l’UE se fondera pour examiner une éventuelle demande d’adhésion.

À Salzbourg, en mars 2006, l'Union européenne, se fondant sur l'agenda de Thessalonique, a réitéré son engagement selon lequel l'avenir des pays des Balkans occidentaux résidait dans l'Union et a invité ces pays à mieux s'approprier le processus de coopération régionale. Cette coopération reste essentielle à la stabilité, au développement économique et à la réconciliation à long terme dans les Balkans occidentaux.

Les pays de l'Europe du Sud-Est ont convenu, cette année, de mettre en place un nouveau cadre, faisant la part belle à l'appropriation, fondé sur le processus de coopération pour l'Europe du Sud-Est. Un conseil de coopération régionale sera institué. Il rassemblera représentants de l'Europe du Sud-Est et de la communauté internationale. La Commission soutient fermement ce processus. Elle salue également l'entrée en vigueur, en 2006, du traité instituant la communauté de l'énergie et de l'accord sur l'espace aérien européen commun.

L'UE encouragera les contacts interpersonnels, en offrant, d'une part, davantage de bourses à des étudiants et à des chercheurs et en simplifiant, d'autre part, les procédures de visas. Les citoyens croates sont dispensés de l'obligation de visa de courte durée. La Commission a proposé que le Conseil l'autorise à négocier des accords d’assouplissement des procédures d’octroi de visas avec les autres pays de la région, en vue de conclure ces accords en 2007. La proposition porte aussi sur la procédure de réadmission, à l'exception de l'Albanie, avec qui l'UE a déjà signé un accord de réadmission. De surcroît, l'UE continuera de fournir une assistance dans les domaines clefs que sont, notamment, l'énergie, le transport et la coopération économique.

En avril 2006, les pays de l'Europe du Sud-Est ont entamé des négociations en vue de la signature d'un accord régional de libre-échange et se sont fixé pour objectif de conclure cet accord d'ici la fin de 2006. La Commission et le pacte de stabilité soutiennent pleinement ce processus [4]. L'UE introduira bientôt la règle du cumul diagonal des règles d'origine dans ses accords avec la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Elle en fera de même, ultérieurement, avec d'autres pays. Cette mesure aura pour effet de stimuler le commerce et l'investissement régionaux. L'Albanie, la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine sont déjà membres de l'OMC. Les efforts que la Bosnie-et-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie devront déployer dans un proche avenir pour adhérer à l'OMC les aideront aussi à approfondir leurs relations commerciales régionales, à parachever leurs réformes économiques et à mettre en œuvre les futurs accords de stabilisation et d'association.

4. Garantir le soutien de l'opinion publique à l'élargissement

Le programme d’élargissement fournit à l'Union les voies et moyens lui permettant de relever une grande partie des défis susmentionnés. La perspective de l'adhésion à l'UE, offerte aux pays des Balkans occidentaux et à la Turquie, est un puissant catalyseur pour les réformes entreprises par ces pays. Dans l'ensemble, l'UE en retire des avantages manifestes en termes de croissance, de stabilité et de sécurité. Il importe, toutefois, de mieux informer le grand public des avantages en question. Il est essentiel d'être à l'écoute des citoyens, de répondre à leurs véritables préoccupations et de donner des informations factuelles. Les États membres doivent montrer l'exemple, avec l'appui du Parlement européen et de la Commission. Les États membres, soutenus par les autorités régionales et locales et les organes de la société civile, qui sont en prise directe sur le grand public, doivent informer des avantages que cette politique d'élargissement a apportés aux citoyens de l'Union européenne élargie.

Afin de garantir le soutien de l'opinion publique à l'élargissement, il importe d'accroître la compréhension mutuelle. À cette fin, la Commission a engagé, en 2005, un dialogue entre les sociétés civiles de l’Union européenne et des pays candidats et candidats potentiels. Ce programme vise à promouvoir l'interaction entre les organisations non gouvernementales comme, par exemple, les échanges d'étudiants, les visites d'étude de journalistes et les échanges entre associations de femmes, entre syndicats et entre entreprises.

La Commission prendra les mesures suivantes:

– La Commission soutient le renforcement de la transparence. Elle recommande de rendre publics les rapports d'évaluation périodique, les critères de référence pour l'ouverture des chapitres de négociation, de même que les versions finales des positions communes de négociation de l'UE.

– La Commission augmentera son soutien au dialogue de la société civile, en s'appuyant sur les mesures prises à ce jour pour la Turquie et les pays des Balkans occidentaux.

– La Commission encouragera les contacts interpersonnels dans des domaines tels que l'éducation, la recherche et la culture.

– La Commission continuera de se tenir informée de l'opinion publique sur l'élargissement et d'être à l'écoute des préoccupations des citoyens. Elle s'emploiera, par l'intermédiaire de ses représentations dans les États membres et des délégations dans les pays candidats et candidats potentiels, à communiquer avec plus d'efficacité sur la politique d'élargissement.

– La Commission mettra à la disposition du grand public des informations présentées de manière conviviale et en des termes relevant du langage courant, tout en s'adressant aux utilisateurs spécialisés sur des sites web consacrés aux enjeux de la politique d'élargissement. Elle expliquera aussi certains détails pratiques, et notamment l'utilisation de la conditionnalité et des analyses d'impact.

5. principaux défis en 2007

5.1. Défis restant à résoudre après le cinquième élargissement

Parvenir à un règlement global du problème chypriote et à la réunification de l'île demeure un défi important. La Commission se réjouit des mesures prises, en 2006, par les responsables des communautés chypriotes grecque et turque pour relancer un processus aboutissant à un règlement global sous l'égide des Nations unies. Il convient d'intensifier considérablement ces efforts en 2007.

La Commission est disposée à soutenir ces efforts comme elle l'a fait par le passé. Le Conseil a adopté deux des trois mesures proposées par la Commission pour mettre fin à l'isolement de la communauté chypriote turque. Le règlement relatif à la ligne verte a garanti la libre circulation des Chypriotes grecs et turcs ainsi que des autres citoyens de l'Union européenne dans l'ensemble de l'île. Le programme d'aide en faveur de la communauté chypriote turque a été adopté et sa mise en œuvre est en cours. Le règlement relatif au commerce direct avec le nord de Chypre, proposé par la Commission, doit encore être adopté. Son adoption rapide suppose des efforts redoublés et un esprit de compromis.

5.2. Pays candidats

Croatie

En 2006, la Croatie a continué à progresser en ce qui concerne d'une part les critères politiques, économiques et les critères liés à l'acquis, et d'autre part, la mise en œuvre de son accord de stabilisation et d'association. Le principal défi en 2007 consistera à s'appuyer sur les progrès accomplis et à accélérer le rythme des réformes, notamment dans les domaines clés de la réforme de la justice et de l'administration publique, de la lutte contre la corruption et de la réforme économique. La Croatie doit maintenir la dynamique de l'intégration européenne par une mise en œuvre rigoureuse de ses obligations, par exemple dans le domaine des aides d'État et de la propriété foncière. Elle doit poursuivre son programme d'alignement de la législation et continuer de renforcer ses capacités administratives.

L'établissement de relations de bon voisinage et la coopération régionale demeurent essentiels et la priorité doit être donnée à la recherche de solutions aux problèmes bilatéraux non réglés, en particulier ceux qui ont trait à la délimitation des frontières. Il conviendra de continuer à accorder une attention toute particulière à la question des droits des minorités et du retour des réfugiés.

Les négociations d'adhésion avec la Croatie ont bien commencé. À l'issue de l'examen analytique qui a été mené dans de nombreux domaines, elle a pris des mesures importantes pour aligner sa législation. Elle est en train de créer les capacités administratives qui lui sont nécessaires. Sur la base de ces progrès, et en admettant qu'elle relève les défis évoqués ci-dessus, les négociations continueront vraisemblablement à un bon rythme.

Turquie

En 2006, la Turquie a continué de progresser sur le chapitre des réformes, comme en témoigne en particulier l'adoption récente de certains éléments de la 9ème série de réformes. En outre, le nombre de cas de torture et de mauvais traitements signalés est, dans l'ensemble, en recul, conformément à la politique de «tolérance zéro», même si la situation dans le Sud-Est est préoccupante à cet égard. Le rythme des réformes s’est toutefois ralenti. En 2007, il sera important d'engager des efforts résolus pour intensifier l'élan en faveur des réformes dans l'ensemble de la Turquie. Il est nécessaire de garantir, sans plus tarder, la liberté d'expression en abrogeant ou en modifiant l'article 301 du code pénal, et en mettant, de manière générale, la législation en conformité avec les normes européennes. Outre la liberté d'expression, de nouveaux efforts sont nécessaires pour renforcer la liberté de culte, les droits des femmes, les droits des minorités et les droits syndicaux. Il importe de renforcer le contrôle démocratique civil du pouvoir militaire, et d'harmoniser davantage l'application de la législation et les pratiques en matière judiciaires avec l'esprit des réformes. Parallèlement, la Turquie doit s'attaquer aux graves problèmes économiques et sociaux qui se posent dans le Sud-Est et garantir à la population kurde la pleine jouissance de ses droits et de ses libertés. Le partenariat pour l'adhésion, adopté en janvier 2006, sert de référence pour évaluer l'avancement des réformes. Des relations de bon voisinage demeurent essentielles. La Commission intensifiera son suivi du respect des critères politiques.

Comme cela est indiqué dans la déclaration de la Communauté européenne et de ses États membres du 21 septembre 2005, l'UE attend de la Turquie qu'elle assure la mise en œuvre intégrale et non-discriminatoire du protocole additionnel à l'accord d'Ankara et l'élimination de tous les obstacles à la liberté de circulation des marchandises, y compris les restrictions concernant les moyens de transport. Si elle ne satisfait pas à la totalité de ses obligations, cela aura des répercussions sur le déroulement général des négociations. La Commission fera des recommandations appropriées avant le Conseil européen de décembre si la Turquie n'a pas satisfait à ses obligations. Il est également essentiel que, comme cela est indiqué dans le partenariat pour l'adhésion, la Turquie prenne des mesures concrètes pour normaliser ses relations bilatérales avec tous les États membres de l'UE le plus tôt possible.

Ancienne République yougoslave de Macédoine

La désignation, en décembre 2005, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine comme pays candidat a consacré la reconnaissance du bilan positif en matière de réformes obtenu par ce pays. Elle a également constitué un encouragement à la poursuite des réformes destinées à permettre au pays de réaliser sa vocation européenne.

L'ancienne République yougoslave de Macédoine a continué de progresser en 2006, bien qu'à un rythme plus lent. Les élections de juillet se sont déroulées, dans l'ensemble, conformément aux normes internationales. Il convient de remédier pleinement aux carences recensées.

Le gouvernement continue de se heurter à des défis particuliers dans la mise en œuvre des réformes de la police et du système judiciaire, la lutte contre la corruption et l'application intégrale de l'accord de stabilisation et d'association. La poursuite de la mise en œuvre de l'accord d'Ohrid demeure essentielle pour favoriser l'établissement d'un climat propice aux réformes. Il est important de poursuivre les efforts entrepris sur le plan des réformes pendant la période à venir, en s'appuyant sur la coopération et un consensus politique. De manière générale, la priorité doit être d'intensifier le rythme des réformes dans les domaines clés, pour se rapprocher de l'objectif poursuivi, à savoir progresser dans le processus d'adhésion.

5.3. Pays candidats potentiels

Albanie

L'Albanie a continué à contribuer à la stabilité de la région, grâce notamment à sa prise de position mesurée concernant la situation de ses pays voisins. Les relations de l'Union avec l'Albanie ont progressé par la signature, cette année, de l'accord de stabilisation et d'association. La priorité est accordée maintenant à la mise en œuvre de l'accord intérimaire qui concerne les questions commerciales, et dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er décembre 2006. L'Albanie s'attaque désormais, avec l'aide de l'Union, aux défis que représentent les réformes politiques, judiciaires et économiques, et s'attelle à la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Ces thèmes resteront inscrits au tableau des priorités de la période à venir.

Bosnie-et-Herzégovine

La perspective européenne est capitale pour inciter toutes les parties de Bosnie-et-Herzégovine à engager les réformes politiques et économiques qui s'imposent, comme la réforme de la police. La coopération pleine et entière avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) est une condition essentielle que le pays doit respecter pour pouvoir se rapprocher de l'Union. Avec le départ de l'Office du haut représentant (OHR), les habitants et les institutions du pays vont pouvoir s'approprier davantage leur destinée commune. L'achèvement des négociations d'un accord de stabilisation et d'association et sa mise en œuvre renforceront sa perspective européenne. Si les conditions sont respectées, ces négociations peuvent s'achever dans deux ou trois mois. Une évolution sur le plan constitutionnel est indispensable pour construire un État plus fonctionnel, plus viable et plus démocratique. L'Union devra répondre à la question de sa propre représentation future dans le pays après le départ de l'OHR.

Monténégro

Le Monténégro a acquis son indépendance en juin 2006, à l'issue d'un référendum libre et régulier qui s'est déroulé dans des conditions convenues avec l'Union européenne. Le pays a tout de suite entamé les négociations d'un accord séparé de stabilisation et d'association (ASA), conformément à de nouvelles directives que le Conseil a rapidement approuvées. En s'engageant vis à vis de l'Union, le Monténégro peut aborder les défis de la construction d'un État dans le cadre stable et sûr du processus de préadhésion.

Il sera important de maintenir le rythme des réformes et de poursuivre la coopération avec le TPIY, afin que les négociations d'un ASA puissent se conclure dans les prochains mois. Le Monténégro a encore beaucoup d'efforts à faire pour renforcer suffisamment ses institutions afin d'aller de l'avant. Les mesures essentielles sont exposées dans le projet de partenariat européen qui accompagne la présente communication. La priorité doit être accordée à la réforme de la justice et à la lutte contre la criminalité organisée et la corruption. Le Monténégro doit améliorer ses capacités administratives en vue de la mise en œuvre de l'ASA.

Serbie

Il convient de féliciter la Serbie pour l'approche constructive qu'elle a adoptée après l'indépendance du Monténégro. La nouvelle constitution du pays devrait ouvrir la voie à un renforcement du système de gouvernance du pays. La Serbie a réussi à préserver sa stabilité macroéconomique en poursuivant les privatisations, et à attirer des investissements directs étrangers. L’intégration économique avec l’UE a progressé. Elle a également avancé dans ses réformes administratives. Dans les négociations d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union, l'administration serbe a montré sa capacité institutionnelle remarquable. Cela augure favorablement de la capacité de la Serbie de rattraper les autres pays de la région sur la voie de l'adhésion à l'Union, une fois qu'elle aura rempli la condition d'une reprise des négociations d'un ASA.

La Commission ne sous-estime pas l'ampleur des enjeux auxquels elle est confrontée dans son contexte politique actuel. Elle doit adopter une approche constructive concernant le Kosovo. La perspective d'une adhésion à terme à l'UE doit être crédible pour la population serbe et rendue visible par la reprise prochaine des négociations d'un accord de stabilisation et d'association, et par la conclusion rapide de ces négociations, dès qu'elle aura respectée la condition d'une coopération pleine et entière avec le TPIY. L'Union travaille également à l'intégration de la population serbe dans l'Europe en lui facilitant l'obtention de visas [5] et en l'aidant à participer plus largement aux programmes communautaires dans les domaines tels que l'éducation, la recherche et la culture

Kosovo [6]

L'Union a continué de s'engager aux côtés du Kosovo, en contrôlant les normes, en apportant une aide et en collaborant avec la MINUK, ainsi qu'en soutenant le processus de détermination de son statut mené sous l'égide de l'envoyé spécial du Secrétaire général des Nations unies, M. Martti Ahtisaari. L'Union aura un rôle capital à jouer dans le règlement de cette question et dans la mise en œuvre du statut, une fois qu'il aura été approuvé par le Conseil de sécurité des Nations unies.

Le règlement du statut doit être empreint de clarté politique et juridique et définir une vision d'avenir pour le développement du Kosovo. La question du statut est une décision sui generis, qui ne crée donc pas de précédent.

Le statut donnera un nouvel élan aux autorités du Kosovo pour progresser sur la voie des réformes qui s'imposent dans les domaines clés que sont l'État de droit, l'économie et l'administration publique, et il servira de base à un transfert réussi des responsabilités de la MINUK. Les droits de minorités restent un problème essentiel au même titre que la participation de celles-ci dans les institutions du Kosovo.

La perspective européenne est primordiale pour donner à toutes les parties concernées une vision d'avenir commun au sein de l'Union européenne.

6. Conclusions et recommandations

Eu égard à l'analyse qui précède, la Commission propose les conclusions suivantes:

1. La politique d'élargissement de l'Union européenne continue de reposer sur les trois principes de la consolidation, de la conditionnalité et de la communication. L'Union honore les engagements souscris à l’égard des pays participant déjà au processus, mais fait preuve de prudence lorsqu'il s'agit de prendre tout nouvel engagement. Le rythme du processus d'adhésion dépend de celui des réformes réalisées dans le pays candidat.

2. La stratégie d'élargissement actuelle, assortie des voies et moyens permettant à l'UE de disposer de capacités suffisantes pour intégrer de nouveaux membres, constitue le fondement d'un consensus renouvelé sur l'élargissement.

3. La capacité de l'Union à intégrer de nouveaux États membres est déterminée par deux facteurs:

– maintenir l'élan pour renforcer et approfondir l'intégration européenne en donnant à l'Union les moyens de fonctionner, ce qui est dans l'intérêt de ses citoyens tant actuels qu'à venir;

– faire en sorte que les pays candidats soient prêts à assumer les obligations découlant de l'adhésion, en veillant à ce qu'ils remplissent les conditions rigoureuses fixées, ce que la Commission évalue sur la base d'une conditionnalité stricte.

4. La capacité d'intégration de l'Union fera l'objet d'un réexamen à tous les stades clefs du processus d'élargissement. Dans ses avis sur les demandes d’adhésion et tout au long des négociations d'adhésion, la Commission procèdera à des évaluations de l'incidence de l'adhésion sur les principaux domaines d'action, ce qui assistera les États membres dans la définition des positions communes de l'UE dans les négociations relatives aux chapitres concernés, assorties, le cas échéant, de périodes de transition ou autres modalités.

5. Au moment d'évaluer l'incidence des futures adhésions, la Commission examinera leur impact sur les principales politiques, telles que les politiques agricoles et de cohésion.

6. L'Union européenne doit faire en sorte d'être en mesure de maintenir et d'approfondir son propre développement, tout en poursuivant son programme d'élargissement. Une réforme institutionnelle est nécessaire pour améliorer l'efficacité de la prise de décision dans une Union élargie. Il est nécessaire qu’un nouveau règlement institutionnel soit adopté au plus tard au moment où le prochain nouveau membre sera prêt à adhérer à l'Union.

7. La Commission s'emploiera à améliorer encore la qualité du processus d'adhésion. Des critères de référence peuvent être définis pour l'ouverture et la fermeture des chapitres de négociation. Ils constitueront des motifs de suspension ou de réouverture des négociations pour les différents chapitres. Les résultats des dialogues politique et économique seront versés dans le processus de négociation. Les questions difficiles, telles que la réforme judiciaire et la lutte contre la corruption, doivent être abordées au tout début du processus d'adhésion.

8. Dans un souci de transparence, la Commission recommande la publication des documents majeurs liés aux négociations d'adhésion, et notamment les analyses d'impact, les rapports d'évaluation périodique, les critères de référence pour l'ouverture de chapitres et les positions communes de l'UE pour les négociations.

9. Il est essentiel que l'élargissement soit soutenu par l'opinion publique. Maintenir la rigueur dans le processus et une stricte conditionnalité est essentielle pour garantir ce soutien. Il en va de même de la capacité d'intégration de l'UE. Nous devons également mieux communiquer en matière d'élargissement. Il importe d'être à l'écoute des citoyens, de répondre à leurs préoccupations et de leur donner des informations factuelles. À cet égard, les États membres doivent montrer l'exemple. La Commission jouera son rôle, aux côtés du Parlement européen, des autorités nationales, régionales et locales, et de la société civile.

10. La Croatie a bien commencé ses négociations d'adhésion. À l'issue de l'examen analytique, le pays a pris des mesures importantes dans de nombreux domaines, afin d'adapter sa législation et fait actuellement en sorte de disposer des capacités administratives nécessaires. Toutefois, elle doit intensifier considérablement ses efforts en vue de relever les défis principaux que sont la réforme judiciaire, la lutte contre la corruption et la réforme économique, tout en coopérant pleinement avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. L'établissement de relations de bon voisinage et la coopération régionale demeurent essentiels.

11. La Turquie continue à remplir de manière satisfaisante les critères politiques de Copenhague et a poursuivi ses réformes économiques, à un rythme, toutefois, moins soutenu au cours de l'année écoulée. D'importants efforts supplémentaires doivent être déployés, notamment en ce qui concerne la liberté d'expression. Des améliorations sont également requises pour ce qui est des droits des communautés religieuses non musulmanes, des droits de la femme, des droits syndicaux et du contrôle civil sur l'armée. La Turquie peut être considérée comme dotée d'une économie de marché viable et a renforcé sa capacité à assumer les obligations découlant de l'adhésion. Des relations de bon voisinage demeurent essentielles.

12. Ainsi qu'énoncé dans la déclaration de la Communauté européenne et de ses États membres du 21 septembre 2005, l'Union européenne attend de la Turquie qu'elle garantisse la mise en œuvre intégrale et non discriminatoire du protocole additionnel à l’accord d’Ankara et l'élimination des entraves à la libre circulation des marchandises, notamment en ce qui concerne les restrictions imposées aux moyens de transport. Si elle ne satisfait pas à la totalité de ses obligations, cela aura des répercussions sur le déroulement général des négociations. La Commission fera des recommandations appropriées avant le Conseil européen de décembre si la Turquie n'a pas satisfait à ses obligations. Il est également essentiel que, comme cela est indiqué dans le partenariat pour l'adhésion, la Turquie prenne des mesures concrètes pour normaliser ses relations bilatérales avec tous les États membres de l'UE le plus tôt possible.

13. La désignation, en décembre 2005, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine comme pays candidat a consacré la reconnaissance du bilan positif en matière de réformes obtenu par ce pays. Celui-ci a continué de progresser en 2006, bien qu'à un rythme moins soutenu. Tous les pays des Balkans ont enregistré des progrès en suivant la feuille de route établie l'an passé par la Commission. Chaque pays sera évalué selon ses propres mérites. Les résultats satisfaisants obtenus par un pays du point de vue du respect des obligations découlant de son accord de stabilisation et d’association (notamment les dispositions ayant trait au commerce) entreront ainsi pour une part essentielle dans les éléments sur lesquels l’UE se fondera pour examiner une éventuelle demande d’adhésion.

ANNEXE 1

Rapport spécial sur la capacité de l'Union européenne à intégrer de nouveaux membres

INTRODUCTION

Le présent rapport spécial fait partie intégrante du document de stratégie pour l'élargissement 2006. Conformément à la demande formulée lors de la réunion du Conseil européen de juin 2006, ce rapport est axé sur les questions à moyen et long terme relatives à la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres. Il propose une approche visant à garantir que l'Union est capable de maintenir et d’intensifier son propre développement, sur le plan politique et institutionnel, tout en poursuivant un programme d'élargissement confronté à des défis majeurs dans le monde actuel.

En 1993, le Conseil européen de Copenhague concluait que «la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général aussi bien de l'Union que des pays candidats». Comme l'indique le document de stratégie de la Commission pour 2005 et comme le Conseil européen l'a confirmé en juin 2006, le rythme de l'élargissement doit tenir compte de la capacité d'intégration de l'Union européenne.

L'Union européenne doit faire en sorte d'être en mesure de maintenir et d'approfondir son propre développement, tout en poursuivant son programme d'élargissement. Une réforme institutionnelle est nécessaire pour améliorer l'efficacité de la prise de décision dans une Union élargie. Il est nécessaire qu’un nouveau règlement institutionnel soit adopté au plus tard au moment où le prochain nouveau membre sera prêt à adhérer à l'Union.

Le but de l’élargissement est de partager un projet fondé sur une communauté de principes, de politiques et d’institutions. L’Union doit s’assurer de pouvoir conserver sa capacité d’agir et de décider suivant un juste équilibre au sein de ses institutions, de respecter les limites budgétaires et de mettre en œuvre des politiques communes ambitieuses qui fonctionnent bien et réalisent leurs objectifs.

La capacité d'absorption, ou plutôt la capacité d'intégration de l'UE, est déterminée par le développement de ses politiques et institutions et par la transformation des candidats en États membres bien préparés. La capacité des membres potentiels à adhérer à l'Union est évaluée avec rigueur par la Commission, sur la base d'une conditionnalité stricte. La capacité d’intégration se mesure à la faculté de l’UE d’accueillir de nouveaux membres à un moment donné ou dans un période donnée, sans mettre en péril les objectifs politiques établis par les traités. C'est donc avant tout une notion fonctionnelle. A l'avenir, la Commission préparera des évaluations d'impact à tous les stades clés du processus d'adhésion. Lorsque ces évaluations seront élaborées, les caractéristiques spécifiques de chaque pays devront être prises en considération.

L'Union européenne a connu cinq élargissements, passant de 6 à 25 – et bientôt 27 - États membres. Ces élargissements ont grandement contribué à l'unification de l'Europe, en favorisant la démocratie, les droits humains et la stabilité sur l'ensemble du continent. Ils ont inspiré de nouvelles politiques communautaires, dans des domaines tels que la cohésion économique et sociale, les relations extérieures et la protection de l'environnement. Le marché intérieur, l'espace Schengen et l'euro se sont développés en parallèle. Le cinquième élargissement, qui s'est déroulé en 2004 et sera bientôt suivi de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, a renforcé le poids de l'UE dans le monde et généré des gains économiques spécifiques, dans les domaines du commerce, de l'investissement et de la croissance économique. En même temps, l'Union a continué d'élaborer et de mettre en œuvre de nouvelles politiques, par exemple dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité. L'élargissement de l'UE s'est déroulé parallèlement à l'approfondissement de l'intégration européenne.

L'actuel programme d'élargissement est mené selon une stratégie reposant sur trois grands principes: consolidation, conditionnalité et communication. Il s'applique à des pays - Balkans occidentaux et Turquie - se situant à des stades différents sur la voie de l'adhésion à l'UE. Le Conseil européen a clairement ouvert à ces pays la perspective d'une adhésion à l'UE une fois qu'ils en rempliront les conditions. L'UE honore les engagements souscris vis-à-vis des pays déjà engagés dans le processus, mais fait preuve de prudence lorsqu'il s'agit de prendre tout nouvel engagement.

Actuellement, il apparaît peu probable qu'à l'avenir, un large groupe de pays adhère simultanément. Candidats et candidats potentiels présentent des différences considérables en matière de capacités administratives et de niveau de développement économique et politique. Au vu de l'avancement des préparatifs de préadhésion, les adhésions à venir devraient se produire à moyen ou long terme.

L'Union européenne est capable d'accueillir avec succès de nouveaux pays, pour autant que son propre développement ait progressé et que les pays candidats puissent assumer les responsabilités incombant aux États membres. Il est également nécessaire que les citoyens de l'Union soient prêts pour un nouvel élargissement et soient mieux informés des enjeux d'un tel processus, ce qui renforcera la légitimité démocratique du processus en termes d'opinion publique. L'approche présentée dans le présent document repose sur les orientations suivantes:

– garantir la capacité de l’UE à maintenir l'élan de l’intégration européenne;

– veiller à ce que les pays candidats remplissent les conditions rigoureuses fixées;

– assurer une meilleure communication.

La question des frontières ultimes de l'Union européenne a été soulevée ces dernières années. Elle a permis à la Commission de formuler un certain nombre de conclusions. Le terme «européen» associe des éléments géographiques, historiques et culturels qui, tous, contribuent à l'identité européenne. Un tel partage d'idées, de valeurs et de liens historiques ne peut être condensé en une seule formule définitive. Il est au contraire redéfini par chaque génération successive.

L'élargissement a pour base juridique l'article 49 du Traité sur l'Union européenne, qui énonce que «Tout État européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l'Union». Cette disposition du traité ne signifie pas que tous les pays européens doivent se porter candidat ni que l'UE doit accepter toutes les demandes. L'Union européenne se définit avant tout par ses valeurs.

BREF HISTORIQUE DES CAPACITÉS D’INTÉGRATION DE L’UNION EUROPÉENNE

L’Union européenne a évalué ses capacités d’intégrer de nouveaux membres dans le cadre des élargissements précédents. Le Conseil s’est appuyé sur ces avis de la Commission sur les demandes d’adhésion pour se prononcer sur l’ouverture des négociations d’adhésion. Les avis de la Commission évaluaient l’aptitude des pays candidats à assumer les obligations découlant d’une adhésion à l’Union, notamment leur appropriation des politiques communautaires. Dans le cas des quatre premières vagues d’élargissement, les avis portant contenaient également une analyse générale des conséquences de l’adhésion pour l’Union en ce qui concerne, notamment, le fonctionnement du système de présidence tournante du Conseil, l’estimation des transferts financiers nets sur la base des politiques communes existantes ou encore l'ajout de nouvelles langues officielles de l’Union.

En 2004, la Commission a présenté une étude sur les questions soulevées par l’éventuelle adhésion de la Turquie parallèlement à sa recommandation d’ouvrir des négociations d’adhésion avec ce pays. Selon cette étude, les préparatifs nécessaires en vue de cette adhésion s'étendraient largement sur la prochaine décennie. Elle contenait également une estimation de l'incidence budgétaire de l'adhésion de la Turquie et indiquait les domaines dans lesquels des problèmes particuliers risquaient de se poser: l’agriculture, la cohésion, l’énergie, la migration, les frontières extérieures et la politique étrangère.

Dans le contexte de la préparation aux élargissements précédents, la Commission a examiné, dans des documents stratégiques distincts, les conséquences pour l’UE de certains aspects communs à plusieurs demandes d’adhésion. La Commission a souligné que le renforcement des institutions européennes, l’intensification de l’intégration économique et le développement de politiques communes constituaient des conditions essentielles à l’intégration européenne.

En 1997, la Commission a procédé à l’évaluation des effets probables du cinquième élargissement et a proposé des réformes budgétaires et politiques dans le cadre des préparations à l’adhésion. Un but primordial de l'"Agenda 2000" visait à ce que les politiques de l'UE soient prêtes pour l'élargissement.

Sur le plan économique, l’UE s’était attelée à la préparation du cinquième élargissement dès 1991, lorsqu’elle a signé les premiers accords européens avec les pays d’Europe centrale et orientale. Ces accords ont permis à l’Union de devenir rapidement le premier partenaire commercial de ces pays. La plus grande partie du commerce bilatéral de produits industriels entre l’UE et ces pays était libéralisée bien avant l’adhésion, ce qui a largement contribué à faciliter l’intégration économique.

L’intégration économique avec la Turquie est quant à elle facilitée par l’union douanière, qui a permis de soutenir les réformes et le dynamisme économiques. La préparation des pays des Balkans occidentaux à l’adhésion s’effectue par l’intermédiaire des accords de stabilisation et d’adhésion, lesquels prévoient la libéralisation progressive des échanges ainsi qu’une aide économique. L’élargissement et la modernisation simultanés de l'Accord de libre-échange centre-européen (ALECE) ouvrent la voie à une intégration économique accrue en Europe du Sud-Est.

L’analyse de la capacité de l’Union d’intégrer de nouveaux membres s'est poursuivie pendant les négociations d’adhésion. La Commission a suggéré d’adopter des mesures permettant aux États membres actuels de faire face aux conséquences de l’élargissement dans certains domaines politiques. Dans le cadre du cinquième élargissement, il s’agissait notamment de la circulation des travailleurs et du transport routier. L’évaluation de la Commission concernant l’enveloppe budgétaire nécessaire pour financer le cinquième élargissement a servi de base à la conclusion des négociations, y compris en matière de paiements agricoles.

L’Union européenne a aidé les pays candidats à se préparer à assumer les futures obligations découlant de leur adhésion à l'UE. Une stratégie de préadhésion a ainsi été élaborée en vue du cinquième élargissement. Elle prévoyait notamment un suivi attentif et l'établissement de rapports réguliers sur les progrès accomplis par chaque pays, la fixation de priorités dans le cadre de partenariats d'adhésion ainsi qu’une aide financière. Des accords d’association ambitieux ont permis aux pays candidats d’accepter certains droits et obligations de l’acquis préalablement à l’adhésion dans des domaines du marché unique, notamment la politique de la concurrence, la propriété intellectuelle, le transport maritime et la certification des produits industriels. Les pays candidats ont été associés aux travaux des agences et des comités de l’UE. Après la signature des traités d’adhésion, les pays adhérents ont pu participer au processus législatif en qualité d’observateurs.

Cette stratégie, qui visait à assurer une bonne préparation à l’adhésion par les pays candidats eux-mêmes, a facilité leur intégration harmonieuse dans l’UE. Deux ans après leur entrée dans l’Union, les dix nouveaux États membres ont en effet atteint un excellent niveau de conformité à la législation européenne, comme l’indiquent le tableau de bord du marché intérieur et les rapports sur la mise en œuvre de la législation européenne publiés par la Commission. Les conséquences économiques de leur adhésion se sont révélées positives. Les institutions ont continué à fonctionner et à prendre des décisions et les nouveaux membres ont participé activement au fonctionnement de l’UE.

La Commission a réalisé une étude sur la dimension économique de l’élargissement deux ans après la vague d’élargissement du 1er mai 2004. Cette étude montre que l’expérience acquise au cours des deux dernières années est largement positive [7]. L’élargissement vers l’Est a renforcé la croissance de l’économie européenne et a créé de nouveaux emplois. Ce succès a été rendu possible grâce à la préparation méticuleuse de l'élargissement au cours des dix années précédentes.

La majorité des citoyens de l'Union et des pays candidats ont soutenu l'élargissement. Toutefois, beaucoup est en jeu, et certains malentendus et inquiétudes à l’égard de l’élargissement demeurent présents dans l’opinion publique. Il conviendra d’y remédier.

LES CAPACITÉS D’INTÉGRATION DE L’UNION EUROPÉENNE AUJOURD'HUI

L’Union doit s’assurer de pouvoir conserver ses capacités de fonctionnement dans l’intérêt de ses citoyens présents et futurs. La gestion rigoureuse du processus d’adhésion se poursuivra pendant que l’Union se prépare, sur le plan interne, à de nouvelles réformes institutionnelles.

La présente section définit une méthode permettant d’évaluer, en s’inspirant de l’expérience acquise, les capacités de l’Union en vue d'élargissements ultérieurs.

Assurer la capacité de l’UE à maintenir l’élan de l’intégration européenne

La capacité de l’Union à maintenir l’élan de l’intégration européenne dans le contexte de l’élargissement porte sur trois éléments majeurs: les institutions, les politiques communes et le budget. L’Union européenne doit en effet garantir que ses institutions pourront continuer à agir efficacement, que ses politiques permettront d’atteindre les résultats escomptés et que son budget sera proportionné à ses objectifs et à ses ressources financières.

Institutions

L'UE n'a pas besoin de nouveaux arrangements institutionnels simplement en raison de l'élargissement; elle en également besoin pour que l'Union actuelle puisse mieux fonctionner. L’Union doit veiller à ce que ses institutions et ses procédures décisionnelles demeurent efficaces et fiables dans l’intérêt des États membres actuels ainsi qu’en prévision de futurs élargissements.

Au cours des élargissements précédents, l’intégration des pays adhérents dans les institutions européennes faisait partie des négociations d’adhésion. Les adaptations à apporter aux dispositions institutionnelles ont été introduites dans les traités d’adhésion correspondants. Des réformes institutionnelles ont précédé le dernier élargissement. Les dispositions institutionnelles des traités d’adhésion avec les dix nouveaux États membres ayant adhéré à l’UE en 2004 ainsi qu’avec la Bulgarie et la Roumanie reposent sur le traité de Nice.

Le traité de Nice fixe des règles applicables jusqu’à concurrence de 27 États membres, c’est-à-dire jusqu’à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. Le traité stipule en outre que, lorsque l’Union comptera 27 États membres, le nombre des membres de la Commission sera inférieur au nombre d’États membres. Le nombre des membres de la Commission sera fixé par le Conseil, statuant à l'unanimité. Cette règle s’appliquera à la première Commission postérieure à la date d’entrée du 27e État membre dans l’Union. Le Conseil adoptera également les modalités d’un système de rotation égalitaire.

Le traité de Nice ne prévoit pas les adaptations à apporter quant à la composition et au fonctionnement des autres institutions dans le cas d’une Union comptant plus de 27 États membres. La répartition des sièges au sein du nouveau Parlement et la pondération des voix au Conseil ont clairement une influence centrale sur la capacité de l'Union à prendre des décisions. Avant tout élargissement ultérieur, l’UE devra donc prendre une décision relative à la portée et au contenu de ces réformes institutionnelles.

L’élargissement aura par ailleurs des conséquences pratiques sur le fonctionnement des institutions, par exemple sur l'utilisation des langues. Une évaluation de l’incidence de l’élargissement sur les institutions européennes sera intégrée dans les avis que rendra la Commission sur toute future demande d’adhésion à l’UE.

Il est nécessaire qu’un nouveau règlement institutionnel ait été adopté au plus tard au moment où le prochain nouveau membre sera prêt à adhérer à l'Union. Il est de l’intérêt des futurs États membres potentiels comme de l'Union élargie que le fonctionnement de l’Union européenne soit amélioré.

Les politiques de l'Union

Les élargissements passés ont renforcé les politiques de l'Union, chaque nouvel État membre apportant ses propres expériences et orientations politiques nationales à l'entreprise européenne. L'acquis actuel, dans des domaines aussi variés que la politique de cohésion, l'agriculture, la pêche, la protection de l'environnement, les relations extérieures, la transparence, la responsabilisation et la citoyenneté européenne, reflète, en partie, l'incidence des élargissements passés. Certaines politiques de l'UE, telles que le marché intérieur ou le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité, apporteraient de plus grands avantages encore si elles étaient étendues à davantage de pays, dans de bonnes conditions.

Au fur et à mesure qu'elle s'élargit, l'Union doit être à même de poursuivre l'élaboration et la mise en œuvre de politiques communes dans tous les domaines. Une évaluation de l'incidence de l'élargissement sur les politiques de l'UE sera effectuée à tous les stades clefs du processus d'élargissement.

Chaque avis de la Commission sur la candidature d'un pays à l'adhésion à l'UE sera assorti, à l'avenir, d'une estimation de l'impact de son adhésion sur les politiques de l'Union, qui figurera également dans le cadre de référence des négociations d'adhésion.

Les cadres de négociation pour la Croatie et la Turquie prévoient toute une série de mesures visant à favoriser leur intégration harmonieuse dans les politiques de l'Union. Ils définissent aussi des mesures visant à garantir le bon fonctionnement des politiques de l'UE après l'élargissement, telles que des périodes de transition, des dérogations, des modalités particulières et des sauvegardes permanentes.

La Commission examinera l'incidence des futurs élargissements sur les politiques agricoles et de cohésion, au moment d'estimer l'impact budgétaire de l'élargissement. Cet examen tiendra compte de l'évolution future de ces politiques.

Tout au long des négociations d'adhésion, la Commission procèdera à d'importantes évaluations de l'incidence de l'adhésion sur les principaux domaines d'action, dont la circulation des personnes, la gestion des frontières, l'agriculture, la politique de cohésion et le transport. Des évaluations similaires seront effectuées dans les domaines relevant de la politique énergétique et de la politique étrangère et de sécurité, qui tiendront compte également des motivations stratégiques de l'UE au regard de l'élargissement, tant en termes de stabilité accrue que d'avantages sur le plan de la politique étrangère et de sécurité ou de la sûreté de l'approvisionnement énergétique. Ces mesures permettront aux États membres d'arrêter les positions communes de l'UE pour les négociations sur les chapitres concernés, y compris, le cas échéant, des périodes de transition ou d'autres modalités, en étant pleinement conscients des répercussions probables de leurs décisions.

Budget de l'UE

L'Union doit être en mesure de continuer à financer ses politiques de manière durable. L'incidence de l'élargissement sur le budget de l'Union sera soigneusement analysée tout au long du processus d'élargissement. Chaque avis de la Commission sur la candidature d'un pays à l'adhésion à l'UE sera accompagné d'estimations sur l'incidence budgétaire.

Avant toute nouvelle adhésion, l'UE devra arrêter le montant total des moyens budgétaires requis. Sur cette base, la Commission proposera, pour toute nouvelle négociation d'adhésion, un ensemble de mesures financières nécessaires. L'analyse de la Commission tiendra compte des aspects budgétaires et de l'accroissement du dynamisme économique généré par les adhésions.

Faire en sorte que les pays candidats remplissent les conditions rigoureuses

La conditionnalité est l'un des piliers de la stratégie de la Commission en matière d'élargissement. Une bonne préparation par les pays candidats facilite leur intégration en douceur dans l'UE. Le champ d'activités de l'UE allant grandissant, l'amélioration constante de la qualité des préparatifs est devenue essentielle. Elle garantit la stricte application de la conditionnalité durant la phase de préadhésion et le respect absolu des conditions à remplir à chaque étape du processus d'adhésion.

Dans le cadre de la stratégie de préadhésion, la Commission surveillera de près les progrès accomplis par chaque pays candidat à l'élargissement. Cette surveillance sera exercée en se référant aux critères de l'acquis, ainsi qu'aux critères politiques et économiques d'adhésion. La Commission veillera tout particulièrement à ce que les structures nécessaires pour garantir l'État de droit soient mises en place. Elle veillera, notamment, à ce que les pays disposent des capacités administratives et judiciaires requises et s'emploient à lutter contre la fraude et la corruption. Ces questions devraient être abordées au tout début du processus de préadhésion.

Tout en se basant sur ses observations, la Commission proposera des priorités pour l'adhésion à court et moyen terme, ainsi que des priorités de réforme pour les partenariats pour l'adhésion ou les partenariats européens, couvrant chaque pays. Ces cadres politiques se sont révélés être un moyen efficace d'arrêter des priorités lors de la préparation du cinquième élargissement. La Commission en proposera régulièrement des mises à jour. L'aide financière destinée au soutien des pays candidats à l'élargissement ira principalement aux réformes considérées comme des priorités du partenariat. L'introduction, en 2007, d'un nouvel instrument financier unique destiné à couvrir la totalité des besoins en matière de préadhésion, rendra plus efficace le soutien apporté par l'Union aux préparatifs en vue de l'adhésion.

Les accords d'association avec les pays candidats à l'élargissement jouent un rôle central dans les préparatifs des pays. La Commission s'assurera du respect des obligations. Un bilan satisfaisant en matière de mise en œuvre des obligations bilatérales constitue, pour l'UE, un préalable essentiel à tout examen de demande d’adhésion.

Les progrès accomplis au cours des négociations d'adhésion seront mesurés à l'aune du respect des conditions d’adhésion fixées dans les cadres de négociation, chaque pays étant évalué selon ses propres mérites. Il est attendu de la part des pays candidats qu'ils fassent la preuve de leur capacité à remplir certains critères de référence bien précis avant que tel ou tel chapitre de négociation puisse être ouvert ou clôturé. L'incapacité à remplir un critère de référence pourrait entraîner la suspension ou la réouverture des négociations sur le chapitre concerné.

À l'avenir, un lien plus étroit sera introduit entre les progrès accomplis au niveau des réformes politiques et le rythme global des négociations. Les résultats du dialogue avec les pays sur leur capacité à remplir les critères politiques en vue de l'adhésion seront directement versés dans le processus de négociation. La Commission préparera le dialogue avec les États membres et leur en fera part dans les organes compétents du Conseil. De nouvelles modalités ont été mises en place dans le cadre du Conseil, visant à faire en sorte que les fonctionnaires des États membres chargés du suivi des progrès réalisés au niveau des réformes et les fonctionnaires responsables des négociations d'adhésion se rencontrent au sein d'un même groupe de travail.

De plus, le cadre de négociation actuel prévoit un chapitre sur le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, dont les aspects politiques doivent être abordés, ce qui permet de progresser dans des domaines fondamentaux nécessitant une surveillance étroite. Les négociations d'adhésion pourraient être suspendues en cas de violation grave et persistante des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et d’État de droit.

Dorénavant, les résultats du dialogue engagé avec les pays sur leur réforme économique viendront aussi alimenter le processus de négociation. La Commission préparera le dialogue avec les États membres et leur en fera part dans les organes compétents du Conseil. Ce dialogue portera essentiellement sur le respect des critères économiques et sur la convergence avec les économies de l'UE. Il est essentiel, avant l'adhésion, que les pays adhérents disposent d'une économie de marché viable capable d'être compétitive sur le marché intérieur. L'aide de préadhésion sera orientée avec davantage de précision, en vue d'atteindre cet objectif.

Ces modalités, ajoutées au cadre de négociation et à l'instauration de critères de référence pour l'ouverture ou la clôture des chapitres de négociation, garantiront une approche rigoureuse des négociations d'adhésion.

Alors que certains pays pourraient émettre le vœu de fixer leurs propres échéances en matière d'adhésion, de manière à orienter leurs efforts de réforme, il importe que l'UE n'arrête aucune date de la sorte et attende pour ce faire que les négociations d'adhésion soient en voie d'achèvement. Il convient de s'en tenir au principe selon lequel la date d'achèvement des négociations d'adhésion pour un pays donné dépendra des progrès réalisés par le pays lui-même.

Une meilleure communication

Il est capital que le processus d'élargissement jouisse d'une légitimité démocratique. Toute décision importante entraînant l'adhésion d'un pays est prise à l’unanimité par les gouvernements démocratiquement élus des États membres et des pays candidats. Les parlements nationaux ratifient la décision. Le Parlement européen, dont les membres sont élus au suffrage universel direct, doit donner son accord.

La légitimité démocratique signifie également que l'Europe doit être à l'écoute des attentes de ses citoyens et répondre à leurs préoccupations par des mesures appropriées. Pour toutes ses politiques, y compris l'élargissement, l'UE doit faire en sorte de gagner le soutien de ses citoyens. Maintenir la rigueur dans le processus et une stricte conditionnalité est essentielle pour garantir ce soutien. Il en va de même de la capacité d'intégration de l'UE. De plus, une meilleure communication est un aspect essentiel de la politique d’élargissement de l’UE. Les élargissements précédents ont généralement reçu le soutien de l'opinion publique, mais ils ont aussi été sources de doutes et de malentendus. Les citoyens doivent être mieux préparés aux futurs élargissements.

Il importe que l'UE informe mieux les citoyens des avantages et défis de l'élargissement. Il revient en premier lieu aux États membres et aux pays candidats d'expliquer et de défendre les choix que nous avons faits. Les responsables aux niveaux national, régional et local sont les mieux placés pour comprendre les préoccupations de leurs électeurs et communiquer directement avec eux. Les États membres qui sont eux-mêmes engagés dans le processus d'élargissement doivent mieux expliquer aux citoyens les avantages concrets qu'ils entendent en retirer. La Commission jouera son rôle, aux côtés du Parlement européen, des autorités nationales, régionales et locales, des établissements universitaires, des groupes de réflexion et de la société civile. La Commission améliorera, notamment, la mise à disposition, sous une forme plus conviviale, d'informations factuelles sur les politiques d'élargissement et sur certains détails pratiques, tels que l'application de la conditionnalité au moyen d'un contrôle des réformes, la création de critères de référence et la réalisation d'analyses d'impact.

L'Union, ses États membres et les pays candidats doivent intensifier leurs efforts pour encourager la connaissance et la compréhension mutuelles et pour susciter l'adhésion au projet européen commun. Des efforts soutenus doivent être déployés durant plusieurs années. Le dialogue avec la société civile mis en place en 2004 avec la Turquie et étendu en 2006 aux pays des Balkans occidentaux demande à être intensifié. La Commission a l'intention d'étendre ce dialogue à d'autres pans de la société et de l'économie. À cette fin, elle agira de concert avec le Comité économique et social et le Comité des régions, ainsi qu'avec d'autres instances spécialisées dans ce domaine. Il importe d'impliquer les citoyens dans ce dialogue et d'apaiser inquiétudes et malentendus.

La Commission est favorable à une plus grande transparence, qu'elle considère comme un moyen de rapprocher le processus d'élargissement des citoyens. La Commission a déjà publié ses avis sur les demandes d'adhésion, ainsi que ses rapports de suivi des progrès réalisés par les différents pays. Elle a aussi publié les cadres de négociation pour la Croatie et la Turquie. D'autres documents majeurs liés aux négociations d'adhésion devraient à présent être rendus publics. Lors du cinquième élargissement, un certain nombre de candidats ont agi de la sorte en ce qui concerne leur propre position de négociation. La Commission estime que les rapports d'évaluation périodique, les critères de référence pour l'ouverture des chapitres de négociation, de même que les positions de négociation de l'UE devraient être mis en ligne, afin d'être accessibles à tous.

L'approche esquissée dans ce rapport renforcera le fondement démocratique du processus d'élargissement. Il est dans l'intérêt de toutes les parties au processus d'éviter qu'un fossé ne se creuse entre les décideurs politiques, d'une part, et le grand public, d'autre part. Les enseignements tirés du cinquième élargissement aideront l'Union à faire progresser le processus dans les années à venir.

ANNEX 2

Conclusions concernant l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Serbie, le Kosovo [8], la Turquie

Albanie

S'agissant des critères politiques, l'Albanie a réalisé quelques progrès en ce qui concerne la démocratie et l'État de droit, y compris en matière de lutte contre la corruption, ce qui constitue une priorité essentielle du partenariat européen. Une politique constructive à l'égard de la région a été poursuivie. Un travail supplémentaire est nécessaire en ce qui concerne les autres priorités du partenariat.

Quelques progrès ont été réalisés en ce qui concerne la démocratie et l'État de droit. Néanmoins, cette évolution est restée inégale. Le parlement assume pleinement son rôle au niveau politique et son comité sur l'intégration européenne a été très actif. Le parlement est désormais plus transparent et ses rapports avec d'autres organes constitutionnels ont été efficaces, mais il présente toujours des lacunes aux niveaux technique et administratif. Pour progresser, une plus grande coopération entre le gouvernement et l'opposition s'impose pour permettre de réaliser des travaux importants, tels qu'une réforme électorale et la mise en œuvre des obligations relatives à l'accord de stabilisation et d'association (ASA).

Le gouvernement a adopté un plan pour satisfaire les obligations découlant du partenariat européen et de l'ASA. Il crée actuellement des structures destinées à coordonner le contenu des réformes de l'UE et à gérer les ressources nécessaires à leur mise en œuvre. La coordination entre ces structures est essentielle. Une meilleure utilisation des compétences en matière de rédaction des propositions législatives est nécessaire. La restructuration de plusieurs ministères a temporairement réduit les capacités dans certains domaines de l'administration publique. Il est important maintenant de mettre à profit ces changements pour renforcer l'efficacité. Certains changements de personnel ont été effectués sans tenir compte de la loi sur la fonction publique. Les nominations au sein de l'administration continuent d'être influencées par des considérations politiques. La gestion du service public, les structures de carrière et les salaires restent médiocres.

Une nouvelle loi devrait améliorer les structures de carrière et les méthodes d'attribution des affaires pour les juges. La transparence a quelque peu été améliorée dans le système judiciaire. Quelques progrès ont été réalisés au niveau de l'exécution des jugements. Toutefois, de manière générale, les progrès accomplis pour améliorer le système judiciaire sont restés limités. Des progrès s'imposent en ce qui concerne l'amélioration des procédures de recrutement des juges et des conditions d'emploi des administrateurs judiciaires. Les compétences des deux inspections judiciaires doivent être correctement réparties. Il faut également améliorer la coopération entre la police et le système judiciaire. De manière générale, l'exécution des décisions judiciaires reste peu satisfaisante. La sécurité juridique est indispensable pour assurer un climat favorable aux échanges commerciaux et aux investissements.

La lutte contre la corruption a donné lieu à des licenciements à grande échelle dans la fonction publique. Le nombre de fonctionnaires poursuivis pour corruption est en augmentation. Une task force de haut niveau chargée de la lutte contre la corruption a été établie et la loi sur les conflits d'intérêts a été améliorée. La haute inspection pour la déclaration et le contrôle du patrimoine est maintenant plus efficace et des mesures ont été prises pour accroître la transparence de l'administration publique. Dans les cas où les mesures de lutte contre la corruption ont dépassé les limites constitutionnelles, la Cour constitutionnelle est intervenue. Il est nécessaire maintenant de prendre encore des mesures institutionnelles pour prévenir la corruption, car celle-ci reste un problème grave. La lutte contre la corruption est une priorité pour la mise en œuvre de l'ASA.

Peu de progrès ont été accomplis dans le domaine des droits de l'homme et de la protection des minorités. Une formation dans le domaine des droits de l'homme est maintenant obligatoire pour le personnel judiciaire. Les règles en matière de détention provisoire ont été améliorées. Le médiateur de l'Albanie a été plus actif dans le domaine des droits de l'homme. Toutefois, l'application des normes internationales en matière de prévention de la torture, de conditions d'incarcération et de droits des détenus, particulièrement en ce qui concerne la détention provisoire, reste faible. Les changements récents apportés à la composition de l'autorité de contrôle des médias devraient être mis en œuvre de manière adéquate. Le cadre juridique assurant la liberté des médias reste insuffisant et mal appliqué. L'amélioration de la liberté des médias est une priorité essentielle du partenariat européen. Une nouvelle agence exécutive peut certes accélérer le processus de restitution de la priorité, qui constitue également une priorité essentielle du partenariat, mais actuellement ce processus reste très lent. La certitude entourant le droit de propriété est vitale pour respecter les obligations découlant de l'ASA. L'Albanie a commencé à créer un cadre juridique pour protéger les minorités; toutefois, la mise en œuvre des engagements internationaux reste incomplète et des efforts supplémentaires sont nécessaires pour promouvoir la tolérance. La stratégie de l'Albanie à l'égard des Roms a donné lieu à quelques initiatives intéressantes, mais souffre d'un manque de ressources. Les enfants roms sont particulièrement touchés par la traite des êtres humains.

Pour ce qui est des questions régionales et des obligations internationales, l'Albanie a continué de jouer un rôle positif. Le pays participe activement aux initiatives régionales dans les domaines politique, commercial, environnemental, économique, de la sécurité, de l'aviation et de l'énergie. L'Albanie a continué de développer ses relations avec les pays voisins et d'autres pays de la région, notamment en maintenant une position constructive à l'égard du Kosovo.

S'agissant des critères économiques, l'Albanie a largement réalisé l'objectif de stabilité macroéconomique. Ceci a contribué à faire évoluer le pays vers une économie de marché viable. L'Albanie doit poursuivre vigoureusement les efforts considérables entrepris en matière de réforme, afin d'être à même de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union.

Le consensus politique sur les axes essentiels de la politique économique a généralement été maintenu. L'Albanie a largement maintenu la stabilité macroéconomique. La croissance économique a continué d'être forte et a réduit les niveaux de pauvreté. Le dosage des politiques macroéconomiques est resté judicieux. La politique monétaire a été crédible et est parvenue à maintenir l'inflation à un niveau faible. L'assainissement budgétaire s'est poursuivi et la réforme de l'administration publique et de l'administration des impôts a contribué à améliorer la situation budgétaire. Les obstacles administratifs à l'entrée sur le marché ont été réduits.

Toutefois, les déficits des comptes extérieurs se sont considérablement élargis et la base d'exportation est demeurée très faible. Le cadre juridique de l'Albanie en matière de marchés publics, de privatisation et de concessions doit être amélioré. Les carences de l'environnement économique, telles que l'incertitude juridique et l'exécution déficiente de la législation, de mauvaises infrastructures ou un approvisionnement énergétique peu fiable constituent des obstacles au développement économique. L'application des droits de propriété est restée faible et seuls quelques progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l'amélioration de l'efficacité du système judiciaire. Le renforcement du cadre de régulation et de supervision du secteur financier non-bancaire constitue un défi majeur. Les efforts pour lutter contre l'importante économie parallèle et la régulariser doivent encore être accélérés. Le processus de privatisation n'est pas encore terminé et la restructuration des entreprises publiques, en particulier celle de la compagnie d'électricité, doit être poursuivie sans délai.

L'Albanie a fait des progrès pour aligner sa législation, ses politiques et ses capacités sur les normes européennes, particulièrement dans les domaines de la lutte contre la criminalité organisée, des douanes et de la concurrence. Il est vital pour le succès de la mise en œuvre de l'ASA que les réformes progressent dans des domaines tels que les marchés publics, la propriété intellectuelle et les contrôles vétérinaires et phytosanitaires.

Des progrès ont été réalisés dans certains domaines du marché intérieur, mais un travail considérable est encore nécessaire dans d'autres pour que l'Albanie remplisse ses obligations dans le cadre de l'ASA. Quelques progrès ont été enregistrés dans les domaines de l'adoption et du contrôle des normes. Les capacités en matière d'accréditation, de métrologie et de surveillance du marché ont été renforcées, mais des améliorations législatives et une meilleure coordination s'imposent. La cohérence des structures de protection des consommateurs et de la santé s'est améliorée. Ces efforts sont à intensifier. L'ASA comprend des obligations en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, la liberté des services et la liberté d'établissement. Il n'y a eu aucun progrès significatif dans le domaine de la libre circulation des travailleurs. La discrimination en matière de droits d'enregistrement pour les sociétés étrangères a été supprimée. Les procédures d'enregistrement des entreprises ont été simplifiées mais restent relativement floues. Les obstacles à l'établissement et les restrictions en matière de mouvements des capitaux sont restés en place.

Un système douanier efficace est capital pour la mise en œuvre de l 'ASA. Les recettes douanières ont augmenté suite à d'importantes réformes des douanes. Des progrès ont été enregistrés dans les domaines de l'informatisation, des règles douanières et de la gestion de l'origine. La coopération entre la police et les douanes a été renforcée. Une amélioration de l'infrastructure et la poursuite de l'alignement sur l'acquis sont maintenant nécessaires. L'administration de la fiscalité a été simplifiée et des progrès ont été réalisés en matière d'informatisation et d'analyse des risques. La poursuite de l'alignement sur la législation de l'UE et une stratégie globale de perception et de contrôle des recettes sont maintenant nécessaires.

L'Albanie a souscrit des engagements dans le domaine de la concurrence au titre de l'ASA. S'agissant de la législation antitrust, le fonctionnement de l'Autorité de la concurrence s'est amélioré, mais il est ralenti par le nombre réduit et l'inexpérience des effectifs. Des préparatifs relatifs aux aides d'État sont engagés. Le cadre juridique et l'inventaire sont maintenant terminés. L'indépendance opérationnelle du service des aides d'État doit maintenant être assurée.

Une nouvelle loi sur les marchés publics est en cours d'élaboration, la formation dans le domaine des marchés publics a été étendue, mais le cadre juridique actuel n'est pas conforme à l'acquis. L'agence pour la passation des marchés publics reste faible. Des progrès dans ce domaine sont capitaux pour améliorer la gouvernance du secteur public, qui est une priorité essentielle du partenariat européen, et pour remplir les obligations découlant de l'ASA. En ce qui concerne les droits de propriété intellectuelle (DPI), une base de données des marques commerciales, des brevets et des dessins et modèles industriels a été lancée. Une unité responsable des DPI a été créée au sein de l'administration des douanes. Toutefois, l'office des droits d'auteur n'est pas encore opérationnel et l'application des DPI reste faible. Un renforcement considérable s'impose pour respecter les obligations découlant de l'ASA.

Peu de progrès ont été enregistrés dans le domaine de l'emploi. Certains progrès sont à noter dans le domaine de l'éducation, notamment l'approbation de stratégies nationales pour la formation secondaire et professionnelle. Toutefois, les taux de participation à l'enseignement restent relativement faibles.

Des progrès peuvent être mentionnés dans certaines politiques sectorielles. S'agissant de l'industrie et des PME, un plan d'action révisé sur la suppression des entraves administratives à l'activité des entreprises et une nouvelle organisation centrale chargée de promouvoir les investissements, les exportations et les PME sont en place. Toutefois, les progrès réalisés pour améliorer l'environnement des entreprises et réduire l'économie informelle restent lents. Les progrès dans le domaine de l'agriculture ont été très limités. Une augmentation des ventes et des investissements relatifs à certains produits a été enregistrée, mais la productivité et la compétitivité restent faibles. Le respect des exigences de l'UE dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire, essentiel pour le succès du recours aux conditions commerciales de l'ASA et de l'accord intérimaire, reste faible. Le service de la pêche contrôle le débarquement des poissons, mais les déprédations illicites des stocks se poursuivent.

En ce qui concerne l'environnement et le transport, certains progrès ont été réalisés au niveau de la législation horizontale, mais la mise en œuvre et le développement de l'infrastructure restent faibles. Le secteur de l'énergie demeure très faible. L'Albanie a ratifié le traité instituant la Communauté de l'énergie et a commencé à adopter les lois pertinentes, mais les pertes d'électricité ont augmenté et le taux de recouvrement des factures a chuté. L'Albanie a pris du retard dans ses préparatifs pour satisfaire aux obligations de l'ASA dans les domaines de la société de l'information et des médias. Dans les domaines des communications électroniques et des technologies de l'information, des lois prévoyant la libéralisation doivent être mises en œuvre et appliquées. Le cadre juridique n'est pas encore conforme à l'acquis. L'autorité de régulation des télécommunications n'est pas suffisamment active. Pour ce qui est du contrôle financier, le document stratégique sur le contrôle interne des finances publiques a été adopté par le gouvernement. Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne la législation et la réglementation mais ils en sont encore à leurs débuts. Dans le domaine des statistiques, des progrès satisfaisants ont été accomplis.

En matière de justice, de liberté et de sécurité, des progrès ont été réalisés dans certains domaines; toutefois, tous les secteurs requièrent une attention déterminée et soutenue. La formation et la sécurité des documents pour l'administration des visas ont été améliorées. Aucun réseau informatique centralisé n'est en place, et des modifications législatives sont encore nécessaires. De nouveaux équipements et une meilleure coordination ont permis de réaliser quelques progrès en ce qui concerne la gestion des frontières, mais aucune stratégie intégrée de gestion des frontières n'est encore en place. L'infrastructure de gestion des frontières doit être renforcée. Les lois sur le droit d'asile sont conformes aux normes internationales, mais leur mise en œuvre doit être améliorée. L'Albanie a amélioré sa coordination interne et sa coopération avec les pays voisins pour lutter contre la migration clandestine. Il est important que l'Albanie prévoie des ressources en personnel suffisantes pour respecter ses obligations découlant des accords de réadmission.

S'agissant de la lutte contre le blanchiment de capitaux, l'unité de renseignement financier ainsi que le bureau du procureur ont été renforcés et la coopération internationale a été améliorée, mais ces deux services doivent encore être renforcés et le cadre législatif doit être plus amplement développé. Une motivation politique accrue et une meilleure coopération internationale ont permis d'augmenter le nombre d'arrestations de trafiquants de drogue de grande envergure, mais de meilleures capacités de renseignements dans le domaine criminel, une coordination nationale entre agences et des procédures améliorées pour les drogues saisies sont nécessaires. Le trafic de drogue reste un grave problème. Des efforts sont en cours pour améliorer l'organisation de la police. La coopération avec les services des douanes et des renseignements s'est améliorée, mais les structures de gestion des dossiers et de contrôle interne doivent être perfectionnées.

Des progrès ont été réalisés dans la lutte contre la criminalité organisée, une priorité capitale du partenariat européen. Une forte détermination politique pour faire face à la criminalité organisée a donné lieu à des opérations policières contre les principales bandes criminelles. La coopération opérationnelle avec les voisins de l'Albanie s'est nettement améliorée. La coopération entre la police et le système judiciaire au niveau central s'est quelque peu améliorée. Toutefois, de nombreuses améliorations sont encore nécessaires pour obtenir des résultats concrets. Une meilleure coordination entre la police et le système judiciaire au niveau local s'impose, ainsi que des efforts accrus pour lutter contre la corruption à haut niveau dans ces institutions. Une meilleure protection des témoins est nécessaire. Le gouvernement a adopté une stratégie nationale de lutte contre la traite des êtres humains et des structures améliorées pour sa mise en œuvre. Les poursuites et les condamnations des trafiquants ont continué d'être menées à bien. Toutefois, la traite des êtres humains reste un problème. Des ressources supplémentaires et une meilleure coordination au niveau national et international sont nécessaires. La direction chargée de la lutte antiterroriste au sein des services de police a saisi de grandes quantités d'armes; néanmoins, les infrastructures et la coopération entre agences doivent être renforcées. La situation relative à la protection des données personnelles demeure préoccupante.Bosnie-et-Herzégovine

Bosnie-et-Herzégovine

La Bosnie-et-Herzégovine a continué d’accomplir des progrès en vue de satisfaire aux critères politiques, quoiqu’à un rythme moins soutenu. Les grandes priorités politiques recensées dans le partenariat européen n’ont été que partiellement traitées. Plusieurs aspects importants doivent encore être abordés avant la conclusion des négociations en vue d’un accord de stabilisation et d’association.

Des progrès relatifs ont été réalisés en ce qui concerne la démocratie et l’État de droit. Pour la première fois depuis les accords de Dayton-Paris, l’organisation des élections générales du 1er octobre a été totalement assurée par les autorités de Bosnie-et-Herzégovine. Selon les conclusions provisoires du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH) de l’OSCE, ces élections ont marqué une étape positive dans la consolidation de la démocratie et de l’État de droit et se sont de manière générale déroulées dans le respect des normes internationales. L’incapacité de modifier la constitution a cependant empêché les élections de se conformer pleinement aux exigences de la convention européenne des droits de l’homme (CEDH).

Des mesures ont été prises afin d’assurer que les ministères et les institutions de l’État disposent des ressources nécessaires pour accomplir leurs missions mais des efforts supplémentaires devront être consentis pour concrétiser cette priorité essentielle du partenariat européen. Des progrès limités ont été réalisés en vue de doter l’assemblée parlementaire nationale de ressources techniques et d’effectifs suffisants. La coordination entre les Entités et l’État reste inadéquate et aucun nouveau mécanisme n’a été mis en place pour l’améliorer. L’efficac