Position commune (CE) no 7/2004

arrêtée par le Conseil le 5 décembre 2003

en vue de l'adoption du règlement (CE) n° .../2004 du Parlement européen et du Conseil du ... concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les pays tiers

(2004/C 54 E/03)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 80, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis du Comité économique et social européen(1),

statuant conformément à la procédure prévue à l'article 251 du traité(2),

considérant ce qui suit:

(1) Les relations internationales entre les États membres et les pays tiers dans le domaine du transport aérien ont été traditionnellement régies par des accords bilatéraux relatifs aux services aériens et leurs annexes, ainsi que par d'autres arrangements bilatéraux ou multilatéraux connexes.

(2) À la suite des arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes dans les affaires C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 et C-476/98, la Communauté est exclusivement compétente pour ce qui concerne divers aspects de tels accords.

(3) La Cour a également confirmé le droit des transporteurs communautaires à bénéficier de la liberté d'établissement dans la Communauté, ainsi que du droit à un accès non discriminatoire au marché.

(4) Lorsqu'il s'avère que l'objet d'un accord relève pour partie de la compétence de la Communauté et pour partie de celle de ses États membres, il importe d'assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions communautaires tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l'exécution des engagements assumés. Cette obligation de coopération découle de l'exigence d'unité de représentation internationale de la Communauté. Il appartient aux institutions communautaires et aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer au mieux une telle coopération.

(5) La procédure de coopération entre les États membres et la Commission établie par le présent règlement ne devrait pas affecter la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres, conformément au droit communautaire tel qu'interprété par la Cour de justice.

(6) Tous les accords bilatéraux entre les États membres et les pays tiers contenant des dispositions contraires au droit communautaire devraient être modifiés ou remplacés par de nouveaux accords parfaitement compatibles avec le droit communautaire.

(7) Sans préjudice du traité, et notamment de son article 300, les États membres peuvent souhaiter apporter des modifications aux accords existants et prendre des dispositions pour assurer leur mise en oeuvre jusqu'à l'entrée en vigueur d'un accord conclu par la Communauté.

(8) Il est essentiel de veiller à ce que, lorsqu'un État membre mène des négociations, il tienne compte du droit communautaire, des intérêts communautaires en général et des négociations en cours à l'échelon communautaire.

(9) Si un État membre souhaite associer les transporteurs aériens au processus de négociation, tous ceux qui disposent d'un établissement sur le territoire de l'État membre concerné devraient bénéficier de l'égalité de traitement.

(10) L'établissement sur le territoire d'un État membre implique l'exercice effectif et réel d'activités de transport aérien dans le cadre d'arrangements stables. La forme juridique de cet établissement, qu'il s'agisse d'une succursale ou d'une filiale ayant une personnalité juridique propre, ne devrait pas constituer le facteur déterminant à cet égard. Lorsqu'une entreprise est établie sur le territoire de plusieurs États membres, conformément à la définition du traité, elle devrait veiller, afin d'éviter que la réglementation nationale ne soit contournée, à ce que chacun des établissements remplisse les obligations éventuellement imposées, conformément au droit communautaire, par le droit national qui s'applique aux activités qu'il exerce.

(11) Pour éviter toute restriction injustifiée des droits des transporteurs aériens communautaires, il faudrait s'abstenir d'ajouter, dans les accords bilatéraux relatifs à des services aériens, de nouveaux arrangements ayant pour résultat de réduire le nombre de transporteurs aériens communautaires qui peuvent être désignés pour assurer des services sur un marché donné.

(12) Les États membres devraient mettre en place des procédures non discriminatoires et transparentes pour la répartition des droits de trafic entre les transporteurs aériens communautaires. Dans le cadre de la mise en oeuvre de ces procédures, les États membres devraient tenir dûment compte de la nécessité d'assurer la continuité des services aériens.

(13) Il y a lieu d'arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre du présent règlement en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission(3).

(14) Tout État membre peut invoquer la confidentialité des dispositions des accords bilatéraux qu'il a négociés et demander à la Commission de ne pas communiquer ces informations aux autres États membres.

(15) Le Royaume d'Espagne et le Royaume-Uni sont convenus à Londres, le 2 décembre 1987, dans une déclaration conjointe des ministres des affaires étrangères des deux pays, d'un régime renforçant la coopération dans l'utilisation de l'aéroport de Gibraltar. Ce régime n'est pas encore d'application.

(16) Étant donné que les objectifs du présent règlement, à savoir la coordination des négociations menées avec les pays tiers en vue de conclure des accords relatifs à des services aériens, la nécessité de garantir une approche harmonisée à l'égard de la mise en oeuvre et de l'application de ces accords et la vérification de leur compatibilité avec le droit communautaire, ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison de la portée communautaire du présent règlement, être mieux réalisés au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité, tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs,

ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

Notification à la Commission

1. Un État membre peut, sans préjudice des compétences respectives de la Communauté et de ses États membres, entamer des négociations avec un pays tiers concernant un nouvel accord ou la modification d'un accord de services aériens existant, de ses annexes ou de tout autre arrangement bilatéral ou multilatéral connexe dont l'objet relève en partie de la compétence de la Communauté à condition que:

- toute clause type pertinente, élaborée conjointement par les États membres et la Commission, soit incluse dans les négociations en question, et que

- la procédure de notification prévue aux paragraphes 2, 3 et 4 soit respectée.

S'il y a lieu, la Commission est invitée à participer à ces négociations en tant qu'observateur.

2. Si un État membre a l'intention d'entamer de telles négociations, il en informe la Commission par écrit. Cette notification comprend, le cas échéant, une copie de l'accord existant, tout autre document pertinent, et une mention des dispositions à négocier, des objectifs de la négociation et de toute autre information utile. La Commission met cette notification et, si la demande lui en est faite, les documents qui l'accompagnent, à la disposition des autres États membres, en respectant les exigences en matière de confidentialité.

Les informations sont transmises au plus tard un mois civil avant le début prévu des négociations formelles avec le pays tiers concerné. Si, en raison de circonstances exceptionnelles, le début de négociations formelles est prévu moins d'un mois à l'avance, l'État membre transmet les informations dès que possible.

3. Les États membres peuvent faire des observations à l'État membre qui a notifié son intention d'entamer des négociations conformément au paragraphe 2. Au cours des négociations, cet État membre tient compte des observations reçues dans la mesure du possible.

4. Si, dans les quinze jours ouvrables qui suivent la réception de la notification visée au paragraphe 2, la Commission conclut que les négociations sont susceptibles de:

- compromettre les objectifs de négociations en cours entre la Communauté et le pays tiers en question et/ou de

- mener à un accord contraire au droit communautaire,

elle en informe l'État membre.

Article 2

Consultation des parties concernées et participation aux négociations

Dans la mesure où les transporteurs aériens et d'autres parties intéressées doivent être associés aux négociations visées à l'article 1er, les États membres assurent l'égalité de traitement de tous les transporteurs aériens communautaires disposant d'un établissement sur leurs territoires respectifs auxquels s'applique le traité.

Article 3

Interdiction d'instaurer des mesures plus restrictives

Un État membre ne conclut aucun nouvel arrangement avec un pays tiers ayant pour résultat de réduire le nombre de transporteurs aériens communautaires qui, conformément aux arrangements existants, peuvent être désignés pour assurer des services entre leur territoire et ce pays tiers, que ce soit sur l'ensemble du marché du transport aérien entre les deux parties ou par paires de points.

Article 4

Conclusion d'accords

1. Au moment de signer un accord, l'État membre concerné notifie à la Commission le résultat des négociations; la notification est accompagnée de tout document utile.

2. Si les négociations ont débouché sur un accord qui contient les clauses types pertinentes visées à l'article 1er, paragraphe 1, l'État membre concerné est autorisé à conclure l'accord en question.

3. Si les négociations ont débouché sur un accord qui ne contient pas les clauses types pertinentes visées à l'article 1er, paragraphe 1, l'État membre concerné est autorisé, en conformité avec la procédure prévue à l'article 7, paragraphe 2, à conclure l'accord en question, pour autant que ceci ne porte pas atteinte aux objectifs de la politique commune des transports de la Communauté. En attendant l'issue de la procédure consultative, l'État membre peut provisoirement appliquer l'accord en question.

4. Nonobstant les dispositions des paragraphes 2 et 3, lorsque la Commission mène des négociations actives avec le même pays tiers, sur la base d'un mandat concernant spécifiquement le pays en question ou sur la base de la décision 2004/.../CE du Conseil du ... autorisant la Commission à ouvrir des négociations avec des pays tiers concernant le remplacement de certaines dispositions dans des accords bilatéraux conclus aux termes d'un accord communautaire(4), l'État membre concerné peut être autorisé, conformément à la procédure visée à l'article 7, paragraphe 2, à appliquer provisoirement l'accord et/ou à le conclure.

Article 5

Répartition des droits de trafic

Lorsqu'un État membre conclut un accord ou des modifications à un accord ou à ses annexes prévoyant une limitation de l'utilisation des droits de trafic ou du nombre de transporteurs aériens communautaires admis à faire valoir des droits de trafic, ledit État membre procède à une répartition des droits de trafic entre des transporteurs aériens communautaires concernés selon une procédure non discriminatoire et transparente.

Article 6

Publication des procédures

Les États membres notifient sans délai à la Commission les procédures qu'ils appliqueront aux fins de l'article 5 et, le cas échéant, de l'article 2. À des fins d'information, la Commission veille à ce que ces procédures soient publiées au Journal officiel de l'Union européenne dans les huit semaines de leur réception. Toute nouvelle procédure et toute modification ultérieure des procédures sont portées à la connaissance de la Commission au plus tard huit semaines avant leur entrée en vigueur, afin que la Commission puisse assurer leur publication au Journal officiel de l'Union européenne dans le délai de huit semaines susmentionné.

Article 7

Comité

1. La Commission est assistée par le comité institué par l'article 11 du règlement (CE) n° 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires(5).

2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 3 et 7 de la décision 1999/468/CE s'appliquent, dans le respect des dispositions de l'article 8 de celle-ci.

3. Le comité adopte son règlement intérieur.

Article 8

Confidentialité

Lorsque les États membres adressent à la Commission des notifications concernant les négociations et leurs résultats, conformément aux articles 1er et 4, ils lui indiquent clairement si elles contiennent des informations qui doivent être considérées comme confidentielles et si celles-ci peuvent être partagées avec les autres États membres. La Commission et les États membres veillent à ce que toute information désignée comme étant confidentielle soit traitée conformément à l'article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès au public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission(6).

Article 9

Gibraltar

1. L'application du présent règlement à l'aéroport de Gibraltar s'entend sans préjudice des positions juridiques respectives du Royaume d'Espagne et du Royaume-Uni au sujet du différend relatif à la souveraineté sur le territoire où cet aéroport est situé.

2. L'application du présent règlement à l'aéroport de Gibraltar est suspendue jusqu'à ce que soit mis en application le régime prévu dans la déclaration conjointe faite le 2 décembre 1987 par les ministres des affaires étrangères du Royaume d'Espagne et du Royaume-Uni. Les gouvernements du Royaume d'Espagne et du Royaume-Uni informeront le Conseil de la date de cette mise en application.

Article 10

Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le trentième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à ...

Par le Parlement européen

Le président

Par le Conseil

Le président

(1) JO C 234 du 30.9.2003, p. 21.

(2) Avis du Parlement européen du 2 septembre 2003 (non encore paru au Journal officiel), position commune du Conseil du 5 décembre 2003 et position du Parlement européen du ... (non encore parue au Journal officiel).

(3) JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(4) JO L ...

(5) JO L 240 du 24.8.1992, p. 8. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 1822/2003 du Parlement européen et du Conseil (JO L 284 du 31.10.2003, p. 1).

(6) JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

EXPOSÉ DES MOTIFS DU CONSEIL

I. INTRODUCTION

1. Le 26 février 2003, la Commission a présenté une proposition de règlement concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les pays tiers.

2. Le Parlement européen a adopté son avis en première lecture le 2 septembre 2003. Le Comité économique et social a adopté son avis le 16 juillet 2003. Le Comité des régions a informé le Conseil qu'il n'avait pas l'intention de rendre un avis sur ce dossier.

3. Le 5 décembre 2003, le Conseil a arrêté sa position commune conformément à l'article 251 du traité.

II. OBJECTIF

La proposition a été formulée à la suite des arrêts du 5 novembre 2002 de la Cour de justice des Communautés européennes concernant les accords bilatéraux relatifs à des services aériens conclus entre huit États membres et les États-Unis. Ces arrêts ont confirmé que les accords en question contenaient des dispositions relevant de la compétence exclusive de la Communauté. Les conséquences de ces arrêts allaient toutefois beaucoup plus loin. La Cour a de fait confirmé que les États membres ne disposent pas d'une compétence exclusive pour négocier et conclure un accord bilatéral classique dans le domaine des services aériens.

La proposition en question tient compte de cette situation et cherche à instituer un cadre dans lequel les États membres peuvent continuer à négocier et à mettre en oeuvre des accords du type précité tout en respectant le droit communautaire dans ce domaine, qui relève de la "compétence mixte".

III. ANALYSE DE LA POSITION COMMUNE

1. Changements essentiels

Tout en souscrivant à la logique qui sous-tend la proposition de la Commission, le Conseil a apporté un certain nombre de changements importants au contenu et à la structure du texte, en particulier aux articles 1er et 4, qui portent sur le système communautaire de notification et d'autorisation. Ces changements traduisent le souci des États membres, qui veulent absolument que le système qui sera établi en vertu du règlement en question fonctionne en pratique et leur permette de continuer à négocier de nouveaux accords et à mettre à jour des accords déjà en vigueur d'une manière efficace en tenant compte des demandes en perpétuelle évolution du marché mondial des services aériens.

Il convient dans ce contexte de mettre particulièrement en évidence trois changements:

- le champ d'application du projet de règlement a été élargi pour prendre aussi en compte les cas où des États membres négocient avec un pays tiers avec lequel la Commission mène déjà des négociations au nom de la Communauté. Par ce biais, le Conseil a été en mesure de faire accepter l'idée de négociations parallèles au niveau communautaire et au niveau national. Cela permet entre autres de procéder à des mises à jour de routine des accords bilatéraux existants en attendant l'issue des négociations menées au niveau communautaire;

- l'introduction d'une procédure accélérée permettant d'autoriser automatiquement les États membres à conclure des accords au nom de la Communauté s'ils comportent certaines clauses types;

- l'introduction du principe selon lequel les États membres peuvent provisoirement appliquer des accords en attendant l'issue des procédures de vérification communautaires.

Ces changements ont débouché sur un cadre global couvrant tous les scénarios possibles. En vertu du nouvel article 4, la Commission conserve le pouvoir de bloquer des accords si les négociations n'ont pas abouti à l'inclusion de clauses communautaire types (et si les accords sont par conséquent susceptibles d'enfreindre le droit communautaire) ou si la Commission elle-même est engagée dans des négociations actives avec le pays tiers concerné sur la base d'un mandat donné par le Conseil. Dans ces deux cas de figure, la Commission prend une décision conjointement avec un comité consultatif composé de représentants des États membres. Le Conseil considère que le système complet tel qu'il a été conçu est équilibré et raisonnable; il prend en compte non seulement le rôle institutionnel de la Commission en tant que gardienne du traité, mais aussi l'importance fondamentale que revêtent des procédures rapides et légères, qui ne seraient appliquées que dans les cas où cela serait absolument nécessaire.

2. Autres modifications importantes

Plusieurs autres modifications, moins fondamentales mais néanmoins importantes, ont été apportées à la proposition de la Commission, dont celles-ci:

- l'obligation faite aux États membres à l'article 1er de s'informer mutuellement de l'ouverture prochaine de négociations a été supprimée. La Commission est à présent la dépositaire centrale de ces notifications, qu'elle doit mettre à la disposition des autres États membres. Il s'agit d'un système moins bureaucratique et plus rationnel;

- l'article 2 a été étoffé afin d'imposer l'égalité de traitement pour toutes les parties intéressées (et pas seulement les transporteurs aériens) lorsqu'il s'agit de les associer aux négociations en cours;

- l'intention sous-tendant l'article 3, soit l'interdiction d'instaurer des mesures plus restrictives, a été clarifiée;

- un délai de publication des procédures a été ajouté à l'article 6 (précédemment, seule la publication des modifications était soumise à un délai, pas la publication des procédures proprement dites);

- en ce qui concerne la confidentialité (article 8, anciennement article 7), l'intention sous-tendant la proposition de la Commission - à savoir que les restrictions dues à la confidentialité pourraient empêcher la transmission de notifications à d'autres États membres - a été retenue, mais elle a été précisée;

- les dispositions types pertinentes concernant l'aéroport de Gibraltar ont été intégrées.

3. Prise en considération de l'avis du Parlement européen en première lecture

Les préoccupations de fond exprimées par le Parlement européen, dans son avis en première lecture coïncident très étroitement avec celles des États membres. On peut donc dire que l'avis du Parlement est bien pris en compte, d'une manière générale, dans le texte de la position commune. Toutefois, en raison des changements structurels importants apportés par le Conseil, particulièrement aux articles 1er et 4, il n'a pas toujours été possible de reprendre la formulation proposée pour chaque amendement.

a) Amendements repris en totalité ou en partie dans la position commune

Amendements 1, 2 et 3

Acceptés dans leur totalité.

Amendement 11

Accepté en partie et quant à son principe. La limitation aux négociations "officielles" proposée par le Parlement européen est prise en compte du fait de l'introduction à l'article 4, paragraphe 4, de l'exigence que la Commission mène des négociations "actives".

Amendement 12

Accepté quant à son principe. Le transfert au paragraphe 2 de la première partie de l'amendement est une modification rédactionnelle que le Conseil a approuvée quant à son principe. Le Conseil a également suivi le Parlement en supprimant l'obligation pour un État membre d'informer les autres États membres. L'introduction d'une plus grande souplesse (par l'ajout de "en principe") en ce qui concerne les délais de notification est intégrée dans le texte du Conseil, qui prévoit une dérogation au délai d'un mois "dans des circonstances exceptionnelles".

Amendement 19

Acceptable en ce sens qu'un texte équivalent figure déjà à l'article 4, paragraphe 1.

Amendement 14

La première partie est acceptée quant à son principe.

Amendement 15

Accepté quant à son principe. Le Conseil a suivi l'exemple du Parlement et cherché une formulation plus claire pour l'article 3.

b) Amendements non repris dans la position commune

Les amendements 4 et 14 (seconde partie) portent sur la notion d'établissement, qui trouve son origine dans le traité et qui a été interprétée dans de nombreux arrêts de la Cour de justice. La possibilité de s'écarter de cette notion dans le droit dérivé est très limitée.

L'amendement 5 ne correspond pas à l'article de fond.

L'amendement 6 a pour objet de modifier la formulation type d'un considérant sur la subsidiarité et la proportionnalité.

L'amendement 7 ne cadre pas bien avec le texte des articles et semble incompatible avec le fait que les accords bilatéraux relèvent de la "compétence mixte".

Les amendements 8, 9 et 10 ne concernent pas les négociations menées au niveau des États membres et ne constituent donc pas des considérants appropriés pour le règlement concerné. Il est plus habituel que de telles préoccupations d'ordre politique soient prises en compte dans les mandats de négociation donnés à la Commission, qui sont nécessairement des documents non publics.

L'amendement 13 n'est pas accepté parce que le Conseil considère qu'il est important qu'un État membre puisse faire des observations à propos des négociations menées par un autre État membre.

En ce qui concerne l'amendement 18, le Conseil estime que les dispositions de la position commune en matière de confidentialité sont plus claires et plus faciles à appliquer en pratique.

4. Conclusions

Le Conseil considère que la position commune constitue un compromis équitable et raisonnable entre la nécessité de disposer de mécanismes pragmatiques et faciles à mettre en oeuvre, compatibles avec le fonctionnement du marché mondial des transports aériens, et les obligations légales découlant du traité, telles qu'interprétées par la Cour de justice. En parvenant à cette position commune, le Conseil s'est efforcé de prendre en compte dans toute la mesure du possible les préoccupations exprimées par le Parlement européen en première lecture.