COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Les réformes entreprises par la Pologne dans le domaine de la justice depuis 2015 sont fortement sujettes à controverse, tant dans le pays que dans l’UE, et ont soulevé des préoccupations graves, dont plusieurs subsistent. Ces réformes, qui touchent le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, le Conseil national de la magistrature et le ministère public, ont renforcé l’influence des pouvoirs exécutif et législatif sur le système de justice, et ont, de ce fait, réduit l’indépendance du pouvoir judiciaire. Cette situation a incité la Commission à ouvrir en 2017 la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du traité UE, procédure qui est toujours en cours d’examen au Conseil. En 2019 et 2020, la Commission a ouvert deux nouvelles procédures d’infraction en vue de préserver l’indépendance de la justice, et la Cour de justice de l’Union européenne a prononcé des mesures provisoires visant à suspendre les pouvoirs de la chambre disciplinaire de la Cour suprême en ce qui concerne des affaires disciplinaires relatives à des juges. La Pologne dispose d’un cadre juridique et institutionnel étendu pour prévenir la corruption et promouvoir la transparence. Le programme spécial du gouvernement pour lutter contre la corruption consiste essentiellement à fournir aux fonctionnaires formations et orientations. Des faiblesses structurelles ont toutefois été constatées dans des domaines tels que les régimes de déclaration de patrimoine en vigueur et les réglementations en matière de lobbying. Des projets pour réorganiser en un seul acte juridique des dispositions préventives clés par la législation sur la transparence de la sphère publique sont en cours de réalisation, mais les retards successifs suscitent des craintes. Il existe aussi des préoccupations quant à l’indépendance des principales institutions chargées de prévenir et de combattre la corruption, compte tenu, notamment, du fait que le Bureau central anticorruption est placé sous les ordres de l’exécutif et du fait que le ministre de la justice exerce simultanément la fonction de procureur général. Le cadre juridique polonais relatif au pluralisme des médias est fondé sur les garanties constitutionnelles et sur la législation sectorielle. Si les sauvegardes requises pour le régulateur des médias, le Conseil national de l’audiovisuel, sont bien prévues, certaines réserves ont malgré tout été émises quant à l’indépendance du régulateur. Son rôle a aussi été réduit par la réforme de 2016, qui a attribué à un Conseil national des médias (RMN) les compétences relatives à la gestion des médias publics polonais. Le cadre juridique concernant la transparence de la propriété des médias ne s’applique pas de manière égale à tous les acteurs du secteur. En ce qui concerne la protection des journalistes, la criminalisation de l’outrage aux fonctionnaires demeure problématique. D’autres éléments du système de la séparation des pouvoirs sont également soumis à des pressions. Des réformes ont été adoptées au moyen de procédures législatives accélérées, avec consultation limitée des intéressés ou avec peu de possibilités pour l’opposition de jouer son rôle dans le processus législatif. La société civile polonaise est extrêmement dynamique et le pays possède de puissantes associations professionnelles de magistrats, et l’une et les autres participent au débat public. Néanmoins, certaines organisations ont été dénigrées par certains membres du personnel politique. Malgré la difficulté de la situation, le Médiateur a continué de jouer un rôle clé en tant que garant de l’état de droit.





I.Système de justice

Le système de justice polonais est divisé en deux branches principales: les juridictions administratives et les juridictions de droit commun. La Cour suprême administrative et 16 tribunaux administratifs exercent le contrôle sur l’administration publique, et notamment sur la légalité des mesures prises par les autorités locales et par les collectivités publiques territoriales. Les juridictions de droit commun, placées sous le contrôle de la Cour suprême, connaissent trois niveaux: 11 cours d’appel, 46 tribunaux régionaux et 300 tribunaux d’arrondissement. Les juges sont nommés par le président de la République à la demande du Conseil national de la magistrature. Le Tribunal constitutionnel, qui statue notamment sur la constitutionnalité des lois, se compose de 15 juges désignés par la Diète (la chambre basse du parlement) pour un mandat de 9 ans. La Constitution charge le Conseil national de la magistrature de veiller à l’indépendance de la justice. Le ministère public, qui ne fait pas partie du pouvoir judiciaire indépendant, présente la caractéristique que les fonctions de procureur général et de ministre de la justice sont exercées par la même personne. La Constitution prévoit que les avocats et les conseillers juridiques peuvent réguler eux-mêmes leur pratique.

Indépendance

Les réformes de la justice entamées en novembre 2015 se sont poursuivies. Ces réformes ont été mises en œuvre par plus de 30 lois qui portent sur toute la structure du système de justice, notamment le Tribunal constitutionnel, le Conseil national de la magistrature, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, les juridictions administratives et le ministère public. Divers aspects de la réforme de la justice soulèvent des préoccupations au regard de l’état de droit, et en particulier l’indépendance de la justice. C’est sur cet aspect que porte principalement la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du traité UE engagée par la Commission européenne, actuellement toujours examinée par le Conseil. Le Parlement européen a également émis des réserves en ce qui concerne l’état de droit en Pologne. Qui plus est, certains aspects desdites réformes font l’objet de procédures d’infraction. La sauvegarde de l’indépendance de la justice constituait l’une des recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du Semestre européen 2020.

La perception de l’indépendance de la justice est faible parmi le public et les entreprises, et cette perception a suivi une tendance à la baisse ces dernières années. Si 34 % du public a perçu l’indépendance des tribunaux et des juges comme «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» en 2019, les entreprises sont quant à elles 27 % à partager ce sentiment. La raison le plus souvent invoquée pour cette perception de manque d’indépendance de la justice est liée à l’interventionnisme ou aux pressions exercées par le gouvernement et les responsables politiques. Le débat public autour du pouvoir judiciaire se caractérise par de fortes tensions. En 2019, des médias polonais ont rapporté que des hauts fonctionnaires avaient prétendument été associés à une campagne de diffamation dirigée contre des juges qui avaient ouvertement critiqué les réformes de la justice.

La Cour de justice a confirmé dans des arrêts les exigences du droit de l’Union en matière d’indépendance de la justice. En 2019, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour de justice») a rendu deux arrêts confirmant que la législation attaquée par la Commission dans le cadre de recours en manquement était contraire au droit de l’Union en ce qui concerne les exigences relatives à l’indépendance de la justice. La Cour de justice a jugé illégales les modifications du régime de mise à la retraite des juges de la Cour suprême qui ont eu pour effet de mettre fin de manière anticipée à la carrière d’environ un tiers des juges de cette juridiction. De plus, la Cour de justice a déclaré que la législation polonaise relative au nouveau régime de retraite des juges des juridictions ordinaires était contraire au droit de l’Union, notamment au motif qu’elle ne prévoyait pas de garanties suffisantes pour préserver l’indépendance de la justice. Avant le prononcé de ces arrêts, les autorités polonaises avaient déjà modifié la législation nationale. La Cour de justice a aussi été saisie par des juridictions polonaises de plus de 10 demandes de décision préjudicielle relatives à la réforme de la justice.

Les préoccupations quant à l’indépendance et à la légitimité du Tribunal constitutionnel soulevées par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du traité EU n’ont pas encore trouvé de solution. En 2019, le Médiateur et la Cour suprême ont continué d’exprimer des préoccupations quant au fonctionnement et à la légitimité du Tribunal constitutionnel. Des réserves relatives au Tribunal constitutionnel ont été réitérées par la Commission de Venise ainsi que par des organisations internationales et des ONG. Des affaires relatives à des sujets politiquement sensibles, notamment la réforme de la justice, ont été introduites par le Premier ministre, le président de la Diète, le Conseil national de la magistrature et la chambre disciplinaire de la Cour suprême, nouvellement créée. Dans certaines affaires introduites par le procureur général et par la chambre disciplinaire, les requérants ont demandé un examen de la compatibilité de dispositions du traité UE avec la Constitution.

La composition du Conseil national de la magistrature résulte principalement de nominations politiques. La réforme de la justice de 2018 a modifié la procédure de nomination des membres du Conseil national de la magistrature (CNM) qui sont juges. Les membres juges, qui constituent la majorité des membres du CNM, sont désormais nommés directement par la Diète et non par leurs pairs, comme c’était le cas auparavant. La nouvelle composition du CNM ne prend pas en considération les recommandations du Conseil de l’Europe et constitue l’une des préoccupations exprimées par la Commission dans sa proposition motivée adoptée dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du traité UE relative à l’état de droit en Pologne. Le 25 mars 2019, à la demande du CNM, le Tribunal constitutionnel a déclaré que la nouvelle procédure de nomination des membres juges du Conseil était conforme à la constitution. Le 19 novembre 2019, à la suite d’un renvoi préjudiciel de la Cour suprême sur l’indépendance et l’impartialité de la chambre disciplinaire nouvellement créée, la Cour de justice a considéré que pour que la participation d’un conseil de la magistrature rende plus objectif le processus de nomination de juges par le président de la République, il fallait que ledit organe soit lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et de l’autorité à laquelle il remet son avis. Le 23 janvier 2020, la Cour suprême, en se référant à cet arrêt de la Cour de justice, a adopté une résolution dans laquelle elle a déclaré que le CNM dans sa nouvelle composition n’était pas indépendant et que les juges de la Cour suprême choisis par le CNM n’étaient pas autorisés à statuer. Le Tribunal constitutionnel a ensuite jugé, sur requête du Premier ministre et du président de la Diète, soutenus par le président de la République et par le procureur général, que ladite résolution était incompatible avec la Constitution et le droit de l’Union. La Cour suprême n’en a pas moins continué d’appliquer sa résolution. Le CNM propose toujours des candidats aux postes de juge au président de la République.

Les deux nouvelles chambres de la Cour suprême, créées dans le cadre de la réforme de 2018, se sont vu conférer de nouveaux pouvoirs en 2019. La chambre disciplinaire et la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques se composent exclusivement de nouveaux juges nommés à la demande du Conseil national de la magistrature dans sa nouvelle composition. À la suite de l’arrêt de la Cour de justice du 19 novembre 2019, la Cour suprême a déclaré dans trois arrêts que la chambre disciplinaire ne constituait pas une juridiction indépendante au sens du droit de l’Union et du droit interne. La loi du 20 décembre 2019 a conféré à la nouvelle chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques le pouvoir exclusif de statuer sur les questions relatives à l’indépendance de la justice. Cette partie de ladite loi est l’un des éléments que la Commission a contestés dans la procédure d’infraction qu’elle a ouverte le 29 avril 2020. La nouvelle chambre disciplinaire s’est en outre vu conférer le pouvoir de lever l’immunité des juges lorsqu’ils sont visés par des poursuites pénales (pouvoir précédemment exercé par les tribunaux disciplinaires de première instance). Ces nouveaux pouvoirs conférés auxdites chambres ont fait l’objet de critiques venues de plusieurs institutions nationales et de la Commission de Venise.

La Cour suprême a fait l’objet de nouvelles réformes, notamment en ce qui concerne la procédure de nomination de son premier président. Quelques mois avant l’expiration du mandat du précédent premier président de la Cour suprême, une nouvelle loi, adoptée par la Diète, a modifié la procédure de nomination du premier président. Cette loi, entrée en vigueur en février 2020, prévoit que le président de la République peut nommer un premier président faisant fonction chargé d’organiser la procédure de sélection des candidats, et modifie le quorum requis pour voter sur une liste de candidats au poste. Le 1er mai 2020, le président de la République a nommé un premier président faisant fonction parmi les juges qui, conformément à la résolution susmentionnée de la Cour suprême, n’ont plus le droit de statuer. La procédure de sélection a fait l’objet d’une controverse, notamment parce que le premier président faisant fonction a refusé d’exclure de ladite procédure des membres de la chambre disciplinaire, en dépit du manque de garanties quant à leur indépendance. Le 26 mai 2020, le président de la République a nommé un nouveau premier président, qui est également l’un des juges qui, conformément à la résolution susmentionnée de la Cour suprême, n’ont plus le droit de statuer.

Le régime disciplinaire applicable aux juges a été modifié et est activement appliqué. Le régime disciplinaire, profondément modifié en 2018, a suscité des réserves quant au fait qu’il ne présente pas les garanties requises pour protéger l’indépendance de la justice, en raison du risque que des juges soient sanctionnés pour la teneur de décisions judiciaires, notamment des décisions de renvoi préjudiciel à la Cour de justice. Des préoccupations subsistent, en outre, en ce qui concerne l’indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême, qui constitue la dernière instance dans les affaires disciplinaires et est composée exclusivement de juges choisis par le CNM dans sa nouvelle composition. La Commission a décidé, le 10 octobre 2019, de former devant la Cour de justice un recours contre la Pologne par lequel elle conteste ces nouvelles modalités. Le régime disciplinaire permet que les juges fassent l’objet d’une procédure disciplinaire au titre de la teneur de leurs décisions judiciaires ou de déclarations qu’ils font au sujet du fonctionnement des organes constitutionnels en Pologne. Le 8 avril 2020, sur demande en référé, la Cour de justice a ordonné à la Pologne de suspendre sans délai l’application des dispositions nationales sur les pouvoirs de la chambre disciplinaire relatifs aux affaires disciplinaires concernant des juges. À la suite de cette ordonnance, la chambre disciplinaire a déféré une question de droit au Tribunal constitutionnel et a, dans ce cadre, contesté la constitutionnalité de dispositions du traité sur lesquelles l’ordonnance de référé était fondée. La loi du 20 décembre 2019 a encore élargi la notion d’infraction disciplinaire et a mis davantage en danger l’indépendance de la justice. Cette question est l’un des éléments de la nouvelle procédure d’infraction ouverte par la Commission le 29 avril 2020. Le nouveau régime disciplinaire et la loi du 20 décembre 2019 ont incité des juridictions d’autres États membres à mettre en question, dans le cadre de la coopération judiciaire au sein de l’UE, les garanties judiciaires offertes par le système polonais.