FR Journal officiel de l'Union européenne C 211/67

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les taux de TVA autres que le taux de TVA normal»

COM(2007) 380 final — SEC(2007) 910

(2008/C 211/18)

Le jeudi 5 juillet 2007, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les taux de TVA autres que le taux de TVA normal»

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 28 mars 2008 (rapporteur: M. BURANI).

Lors de sa 444e session plénière des 22 et 23 avril 2008 (séance du 22 avril 2008), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 112 voix pour, aucune voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE accueille favorablement l'initiative de la Commission de jeter les bases d'un débat politique au sein du Parlement européen et du Conseil, dans le but de faire émerger des principes communément acceptés sur l'accord de dérogations au régime de TVA. S'agissant d'un processus à connotation nettement politique, la date butoir de la fin 2010 prévue par l'adoption de nouvelles règles, est totalement réaliste.

1.2 Le but initial de l'adoption du régime de TVA était de créer les conditions d'une harmonisation fiscale qui permette le bon fonctionnement du marché intérieur: les nombreuses modifications intervenues au cours du temps, mais surtout les exemptions et dérogations ont eu néanmoins un effet contraire, et la tentative d'uniformiser les dérogations est à considérer comme la solution optimale dans les circonstances actuelles.

1.3 Les dérogations sont appliquées dans chaque État membre à partir de critères fiscaux, fixés en fonction de préoccupations à caractère politique et social; celles-ci sont admises, quand elles n'ont pas d'effet transfrontalier, ou qu'elles répondent à des critères consolidés de politique communautaire. Le CESE estime pour sa part que, tout en respectant ces critères, ceux-ci doivent être examinés surtout, quoi que non exclusivement, du point de vue de leur contribution à une politique de redistribution des revenus.

1.4 Une attention particulière devrait être accordée, au cours des discussions, aux services locaux qui ne peuvent être rendus à distance, et qui n'ont donc pas d'impact direct sur le marché intérieur: une catégorie dans laquelle entrent de nombreuses activités qui, outre une utilité économique et sociale incontestable, présentent des aspects controversés ou bien se prêtent à des considérations différentes: activité artisanale, restauration, services de santé publique et privée, secteurs à forte intensité de main-d'œuvre non qualifiée, livres et journaux.

1.5 Le CESE attire l'attention sur la nécessité d'harmoniser les exemptions à partir d'un critère de différenciation des dépenses, entre des catégories à bas revenus et des catégories à revenus plus importants: une distinction difficile à opérer. Mais il rappelle surtout que les exemptions doivent s'inspirer de critères de transparence, et tenir compte des coûts que des réglementations imprécises ou générales induisent pour les administrations fiscales et pour les entreprises, coûts qui retombent en définitive sur le consommateur final.

1.6 Une attention particulière devrait être accordée aux subventions directes, comme option alternative à la TVA réduite: une solution dont la Commission fait la promotion, sans toutefois prendre position. Le CESE estime que cette alternative sera à considérer avec une précaution particulière, et sera à adopter avec parcimonie et seulement dans les cas où aucune autre solution ne semble possible. Dans tous les cas, les subventions ne devraient jamais prendre la forme d'aides d'État.

2. Introduction

2.1 Le régime de la TVA repose, par nature, sur un système complexe; créé en 1977 en tant que régime «provisoire» (1), celui-ci existe toujours, trente ans plus tard, sous le même nom. Il a subi au cours du temps une quantité innombrable de modifications résultant d'adaptations à des situations contingentes ou durables, de considérations de nature politique, d'évolutions du marché unique ou de l'élargissement.

2.2 La Commission a entrepris l'action qui était nécessaire pour simplifier le travail des administrations et des acteurs économiques: avec la «directive TVA» de 2006 (2), qui a mis de l'ordre dans la législation et constitue dans la pratique le «texte unique» sur le sujet. Les principes inspirateurs de cette nouvelle directive sont les principes originaux de 1977, partiellement révisés en 1992: en règle générale, le taux normal minimum est de 15 % (3) et la taxe est perçue en principe au lieu d'origine. Des dérogations et exceptions ont toutefois été prévues: le taux normal peut être réduit, et l'imposition de certaines marchandises ou services peut se faire au lieu de destination.

2.3 Selon les règles, les États membres peuvent appliquer un ou deux taux réduits, mais ceux-ci sont limités aux biens et services énumérés à l'annexe de la directive sur la TVA (4). Tous les États membres, à l'exception partielle du Danemark, ont utilisé cette faculté, mais de manière différente et appliquée à des biens ou services divers, choisis parmi la liste susmentionnée. Des comportements si éclectiques sont bien loin de mettre en pratique les principes de coordination nécessaires au fonctionnement du marché unique. La Commission se propose aujourd'hui de lancer une «invitation au débat politique» au Conseil et au Parlement européen, avec la participation du CESE, qui a été invité à élaborer un avis, afin de parvenir à un accord entre les États membres sur une nouvelle architecture des taux réduits de TVA.

2.3.1 Il s'agit, dans la pratique, de revoir la structure interne des dérogations spécifiques et temporaires déjà accordées, pour les premières, aux anciens États membres, et dans le cas des secondes, au groupe des «nouveaux» États membres, en élaborant une nouvelle structure qui tienne compte d'objectifs cohérents avec la logique du marché intérieur. Ce processus n'a rien de simple: il s'agira de trouver un équilibre, sur une base commune, entre toutes les nécessités à caractère politique, économique et social qui ont justifié au cours du temps les dérogations et exclusions appliquées ensuite par chaque États membres en fonction de ses propres exigences. La Commission ne se fait aucune illusion sur les difficultés qui jalonneront ce parcours: elle prévoit en fait que le processus de consultation ne pourra aboutir à une nouvelle réglementation avant la fin 2010.

2.4 Une étape préliminaire, nécessaire pour placer tous les États membres sur un pied d'égalité en matière de dérogations, a été accomplie grâce à la proposition de directive qui prolonge jusqu'au 31 décembre 2010les dérogations temporaires accordées aux nouveaux États membres (5). La raison de cette proposition, qui a été approuvée le 20 décembre 2007, réside dans la diversité des régimes en vigueur concernant les dérogations: les anciens États membres jouissent de dérogations sans limite dans le temps, tandis que celles accordées aux nouveaux États membres ont expiré à la fin de l'année 2007. Le délai accordé le 20 décembre 2007 à ces derniers placerait tout le monde sur le même plan, au moins jusqu'en 2010; à cette date, la Commission espère que le Conseil et le PE seront parvenus à un accord sur l'adoption d'un régime stable et uniforme des taux de TVA autres que le taux normal.

2.5 La communication qui fait l'objet du présent avis a pour but de jeter les bases d'un «débat politique» au sein du PE et du Conseil, dans le but de faire émerger des principes communément acceptés, qui permettront de rédiger des propositions de réglementation ayant toutes les chances d'être bien accueillies. Si l'on garde présentes à l'esprit les expériences passées et présentes, la Commission a raison d'être prudente dans ses affirmations et quant aux éventuelles décisions à prendre: elle attend de recevoir des signaux. Dans sa communication, elle se limite donc à fournir de manière équilibrée tous les éléments utiles à l'évaluation et au jugement, s'inspirant des principes consolidés du marché unique et de la stratégie de Lisbonne, mais sans prendre de position définitive. Le CESE considère cette initiative comme décisive pour l'avenir du marché unique dans le domaine fiscal: une occasion unique, dont la réussite dépendra du sens de la responsabilité et de la bonne volonté des décideurs.

3. Contenu de la communication

3.1 La communication reprend de manière synthétique une étude de la revue Copenaghen Economics , qui a examiné pour le compte de la Commission et exécutant le mandat du Conseil et du Parlement européen, l'impact des taux de TVA réduits et des dérogations qui y sont liées, en s'attachant tout particulièrement aux aspects sociaux (répartition du revenu) et aux coûts de ce système. Le CESE se doit de rendre à la Commission un hommage particulier pour la qualité du document qu'il a élaboré à partir de cette étude. De fait, dans celui-ci, aucun élément n'y est négligé, ni passé sous silence: le débat qui en jaillira pourra reposer sur tous les éléments nécessaires pour émettre un jugement.

3.2 Comme promis, la Commission expose son objectif qui est le suivant: «assurer l'égalité de traitement entre les États membres ainsi qu'une transparence et une cohérence accrues et, surtout, le bon fonctionnement du marché intérieur, par exemple en réduisant les entraves aux activités économiques transfrontalières et en diminuant les coûts liés à la mise en œuvre de la législation en matière de TVA» (6).

3.3 Concrètement, et en référence à l'étude de Copenaghen Economics, la Commission relève que, du point de vue purement économique, un taux unique de TVA serait la solution la plus rationnelle: celui-ci permettrait de réduire les coûts de gestion des administrations et des entreprises, et, en théorie, de réduire les distorsions de concurrence. Comme toute norme fixe, le taux unique comporte toutefois le risque de ne pas être constamment adapté à toutes les circonstances, il a donc besoin d'une certaine dose de flexibilité: c'est le principe à l'origine des taux réduits.

3.4 L'application de taux réduits répond à des critères économiques, mais s'inspire également de critères sociaux et politiques: ils concernent, par exemple, les services à forte intensité de main-d'œuvre (en particulier non qualifiée) et les services prestés localement, lorsqu'ils n'ont pas d'incidence notable sur le trafic transfrontalier. Ces critères s'inspirent de l'idée que des taux plus bas (et donc des prix plus serrés) augmenteraient la productivité et l'emploi: les citoyens auraient davantage recours à des prestataires professionnels, réduisant ainsi le taux de «do it yourself», et de même, dépenseraient moins dans l'économie souterraine.

3.5 La liste complète des marchandises et des services bénéficiant de taux réduits (article 98 de la directive sur la TVA) figure à l'annexe III de cette même directive; concernant les services à forte intensité de main-d'œuvre, ceux-ci doivent répondre (article 107) à trois critères: outre ceux cités au point précédent, il doit s'agir de services destinés dans une large mesure directement aux consommateurs finaux, et de services de nature locale, non susceptibles de créer des distorsions de concurrence. Au sujet des marchandises et des services «normaux», les critères sont moins explicites, mais leur liste elle-même fait de toute façon apparaître à l'évidence les motifs «sociaux» qui les sous-tendent: il s'agit en effet de produits alimentaires, pharmaceutiques, d'eau, de publications, de services de télévision, etc. Le Comité développera ultérieurement ses remarques sur ces aspects (cf. paragraphe 4.12).

3.6 La Commission commente l'un des arguments le plus communément utilisés en faveur des taux réduits, l'argument selon lequel ceux-ci répondraient à des critères de plus grande égalité sociale, de nature à améliorer la répartition des revenus au bénéfice des catégories sociales les moins aisées. L'étude, et à ce qu'il semble également la Commission, posent un certain nombre de conditions pour partager cet argument: les taux réduits ont un réel effet distributif uniquement si la partie des dépenses consacrées à la consommation des biens qui en bénéficient est stable dans le temps, et crée une situation de réelle différenciation entre les catégories à revenu faible, et les autres qui disposent d'un revenu plus élevé. La communication relève cependant qu'il existe des différences marquées d'un pays à l'autre, et que l'efficacité, plus ou moins grande, des taux réduits, est en rapport avec la différence plus ou moins importante de revenus entre les catégories sociales.

3.7 Un aspect d'importance non négligeable est celui du coût du système: les taux différents des taux habituels génèrent des frais administratifs élevés pour les entreprises et pour les services fiscaux, en particulier lorsque leur application se prête à interprétation, ce qui est quasiment toujours le cas.

3.8 La Commission, citant l'étude, ne met pas explicitement en cause le système des taux réduits, mais se demande si des instruments politiques alternatifs ne seraient pas plus adaptés aux objectifs que les États membres se sont fixés. Elle cite en effet comme alternative, ou comme l'une des alternatives possibles, un système de subventions directes qui parviendrait aux mêmes objectifs moyennant des coûts moindres. Ce système pourrait être élaboré de manière à éviter des retombées négatives à l'échelle de l'Union, il garantirait une plus grande transparence et serait moins coûteux pour les budgets des États membres. Cependant, l'on observe que les subventions directes pourraient se révéler peu avantageuses pour les entreprises: elles pourraient finalement être accordées de manière aléatoire et temporaire, en fonction des nécessités budgétaires de l'État ou des orientations politiques du moment.

3.9 La Commission semble accorder une importance notable à cette dernière possibilité, ou en tout état de cause à une quelconque alternative au système des taux réduits: en effet celle-ci «recommande que les États membres envisagent avec soin l'ensemble des options disponibles». Sans avoir l'air de prendre position, la Commission observe que «d'autres outils se révèlent souvent plus efficaces et moins coûteux pour les finances publiques que les taux de TVA réduits, ce dont il convient de tenir compte au cours du processus décisionnel».

4. Observations et remarques

4.1 Il convient de se féliciter de la rigueur et l'équilibre dont témoigne la communication de la Commission. Le CESE est en particulier très satisfait de trouver confirmation du fait que certaines des positions qu'il avait déjà exprimées en son temps étaient fondées, positions qui seront rappelées au cours de ces remarques. En premier lieu, et en référence à ce qui a été dit au paragraphe 3.9, le Comité rappelle qu'il a manifesté sa perplexité à l'égard du système des dérogations à l'occasion de son avis sur la directive sur la TVA (7): il indiquait alors «ce qui semble faire défaut, c'est la volonté [des États membres] d'analyser ces dérogations — même celles octroyées depuis longtemps — afin de les supprimer». Cette position se trouve aujourd'hui confirmée et renforcée par la pertinente étude de Copenaghen Economics qui semble être partagée par la Commission. Toutefois, l'on se rend compte ici que pour le moment, l'hypothèse de solutions alternatives reste une hypothèse, à moins d'un renversement des orientations actuelles des États membres.

4.2 La TVA est par nature un impôt compliqué, difficile à appliquer, largement sujet à évasion, et coûteux pour les Etats membres et pour les entreprises (8). Mais surtout, elle n'atteint pas son objectif initial, qui était de créer un régime définitif d'harmonisation fiscale. L'on doit toutefois noter que celle-ci n'est pas une fin en soi, mais une condition nécessaire au bon fonctionnement du marché unique. Ceci est donc en tous cas conforme aux intentions de ses fondateurs, comme l'a rappelé la Commission dans sa communication de janvier 1993. Le Comité considère ce dernier document comme une pierre angulaire dans l'histoire de l'évolution de la TVA, et il regrette de constater qu'il n'a pas été suivi (hormis l'acceptation du taux minimum de 15 %) en raison de l'opposition de certains États membres. Aujourd'hui, la situation reste inchangée: la tentative de la Commission de mettre de l'ordre, au moins dans le secteur des exonérations, est sans nul doute à considérer positivement, mais elle constitue en même temps une manifestation d'impuissance à progresser davantage sur la voie de l'harmonisation fiscale à l'échelon communautaire. La Commission n'est pas objectivement responsable de cette situation, ni non plus, ou de toute façon pas uniquement, les seuls États membres: le problème fondamental réside dans la structure même de la TVA en tant que «régime temporaire», comme il sera expliqué ultérieurement.

4.3 Il convient en définitive de se rendre compte, et d'accepter encore pour longtemps que, dans sa conception actuelle, la TVA répond pour chaque État membre à des objectifs purement fiscaux, et qu'elle est chargée de préoccupations politiques et sociales qui se traduisent dans l'application de taux réduits ou supérieurs au minimum. À l'échelon communautaire, l'harmonisation est donc une aspiration qui ne se traduit pas dans les faits; et la communication à l'examen représente une tentative de remède partiel, consistant à harmoniser la TVA réduite, au moins pour les activités qui ont un impact transfrontalier ou qui répondent à des critères déjà acceptés de politique communautaire. De son côté, le CESE souligne que les responsables des décisions devront toujours garder à l'esprit que, si l'un des objectifs de la TVA réduite est de procéder à une redistribution des revenus, celui-ci doit se vérifier réellement dans les faits. En d'autres termes, toute réduction de l'impôt doit être scrupuleusement analysée afin de certifier qu'elle répond réellement à un critère social et qu'elle ne sert pas d'autres objectifs moins avouables. D'autres exigences sont à prendre en considération, qui sont: la simplification des accomplissements et la transparence des règles: deux qualités qui facilitent la vie des entreprises mais qui d'autre part, permettent aux autorités fiscales de procéder à des contrôles plus facilement et de manière moins onéreuse.

4.4 L'annexe III à la directive sur la TVA contient une liste des 18 catégories auxquelles le taux réduit est applicable; chaque État membre a la faculté de choisir parmi ces catégories, de procéder à des exclusions à l'intérieur de celles-ci et de décider de l'ampleur de la réduction d'impôt. La communication à l'examen invite les États membres à «examiner les biens et services pour lesquels la possibilité d'un taux réduit est proposée, afin de déterminer les distorsions qu'entraînerait l'application, facultative, d'un tel taux à ces produits et services et de décider si ces distorsions sont acceptables» (9). D'après le contexte général de la communication, il ne semble pas possible d'interpréter ce message comme une invitation à allonger la liste de ces biens et services. Le CESE est donc explicitement contre l'élargissement des catégories de biens ou services susceptibles de se voir appliquer des taux réduits; si l'on veut progresser sur la voie de l'harmonisation, au moins pour le moment sur le plan des idées, les États membres devraient plutôt réduire, et non augmenter la liste de l'annexe III.

4.5 Il est donc possible d'être globalement d'accord avec la ligne adoptée par la Commission: si l'on oublie, ou si l'on écarte pour un certain temps encore le «mirage» que constitue un régime «définitif», l'une des priorités est d'accorder une plus grande autonomie aux États membres, en matière de fixation de taux réduits pour les services locaux qui ne peuvent être fournis à distance. La Commission relève que ces services «ne gênent pas le fonctionnement du marché intérieur»: il ne s'agit pas tant de pragmatisme, que de reconnaitre les impératifs politiques ou sociaux à l'origine des exonérations accordées.

4.6 Il convient d'ailleurs d'analyser avec attention les affirmations qui se prêtent à des généralisations faciles; si la taxation d'activités locales n'a pas d'incidence sur le fonctionnement du marché intérieur, alors tout bien ou service produit et consommé localement devrait être soumis à une fiscalité stable fixée localement: un principe qui bouleverserait totalement les fondements mêmes de la directive sur la TVA. La Commission n'a certainement pas l'intention de mettre en place ni d'accepter un tel principe.

4.7 En étudiant plus en détail les aspects rappelés par la Commission, quelques remarques concernent l'affirmation selon laquelle le recours aux taux réduits peut générer des avantages dans les secteurs soigneusement sélectionnés, augmentant la productivité générale et donc le PIB. Les services prestés localement entrent dans cette catégorie: une réduction de la TVA permettrait aux consommateurs de réduire le volume de «do it yourself» et de consacrer ainsi davantage de temps à leur activité professionnelle. Regardons cependant la réalité en face: le «do it yourself» est une manière d'occuper son temps libre, non seulement utile socialement mais qui a aussi son intérêt économique pour les familles, qu'il convient donc d'encourager. D'autre part, il est possible qu'une réduction d'impôt puisse avoir pour effet une augmentation des recettes fiscales, mais seulement pour la partie du «do it yourself» qui peut être remplacée par l'intervention d'entreprises soumise à imposition fiscale; il n'est pas facile de savoir quelle quantité sera transférée au secteur du travail au noir. Bien évidemment, l'économie souterraine ou partiellement déclarée ne va pas disparaître uniquement parce qu'elle bénéficiera d'un taux réduit de TVA; et c'est encore moins vrai de l'évasion fiscale. Bien d'autres mesures sont nécessaires à la réalisation de cet objectif.

4.8 Une mention particulière est réservée aux services de restauration, qui sont, selon la Commission, dans une situation floue, ou pour mieux dire, controversée. D'une part, l'on observe que ceux-ci sont principalement destinés à la consommation intérieure, mais d'autre part, il est reconnu qu'ils ont une importance considérable pour certains pays dans le cadre de leurs politiques touristiques, et pour tous ceux qui vivent dans des zones frontalières. Il ne sera pas aisé de résoudre cette contradiction, comme on l'a déjà vu par le passé: selon le Comité, au sujet de cette question particulière, il sera nécessaire de prendre une décision à caractère purement politique. Toute autre considération inspirée par des motifs économiques ou fiscaux risque de prolonger les discussions à l'infini: chacun restera sur ses positions, justifiée par des motifs valables de politique intérieure.

4.9 Toujours en matière de services prestés localement, le Comité attire l'attention sur des secteurs qui risquent de faire l'objet d'un important débat: il s'agit du secteur des services de santé publics et privés, qui peuvent déjà bénéficier, à certaines conditions, de taux réduits (10). L'on note la tendance croissante des citoyens de certains États membres à se tourner vers les services publics de soins médicaux et chirurgicaux d'autres pays, considérés à tort ou à raison comme plus efficaces. Ce phénomène a peu de rapport avec la fiscalité; il est en revanche plus pertinent, dans un but fiscal, d'étudier le choix de recourir, dans d'autres pays, à des services prestés par les cliniques et les professionnels privés. La grande différence entre les tarifs pratiqués dans les différents États membres est source, en particulier dans certains secteurs de la santé, d'un détournement du marché national vers d'autres pays. La caractéristique «locale» de ces services est donc en train de s'atténuer, concernant certains services et dans quelques pays en particulier, et de prendre plutôt une connotation transnationale. Dans ce domaine, les distinctions ne sont pas simples, et il est difficile de généraliser: les risques de contradiction sont donc élevés.

4.9.1 Un accord dépendra de l'équilibre que l'on réussira à trouver entre les exigences diverses et opposées: d'une part, le caractère clairement social de la protection de la santé conseillerait d'intégrer ces services parmi ceux qui bénéficient d'un impôt réduit, d'autre part, l'on pourrait évoquer des questions de concurrence. La décision finale devrait tenir compte du droit du citoyen à recevoir des soins moyennant une dépense la plus faible possible pour son budget familial; en d'autres termes, l'intérêt du citoyen-consommateur devrait être considéré avant les principes de la concurrence.

4.10 L'application de taux de TVA réduits dans les secteurs à forte intensité de main-d'œuvre non qualifiée prête à controverse. L'étude citée par la Commission indique que cette mesure peut conduire à des gains permanents pour l'emploi, même si son effet positif global sera «vraisemblablement [très] limité», ce qui est probablement vrai. Une décision s'annonce également difficile dans ce cas: les secteurs concernés (construction, travaux de voirie, entreprises de nettoyage, marchés, etc.) répondent à une demande qui n'est généralement pas élastique, de sorte qu'une réduction de la TVA pour ceux-ci aurait un effet très limité sur l'emploi. Par ailleurs, c'est également dans ces secteurs que l'emploi «au noir» de travailleurs non qualifiés est le plus répandu. Une réduction de la TVA contribuerait certainement à diminuer les charges des entreprises, mais la question de savoir si elle engendrerait une baisse des prix et une hausse «réelle» de l'emploi reste entière.

4.11 Plus généralement, la Commission fait remarquer que les taux réduits n'ont un effet réel que lorsque la part des dépenses de consommation consacrées aux biens ou services est stable dans le temps et diffère substantiellement entre les groupes à faibles revenus et à revenus élevés. Ces écarts sont plus marqués dans le secteur de l'alimentation, de l'habillement et du bâtiment: des différences notables existent d'un pays à l'autre, mais souvent les différences les plus manifestes — et les plus injustes d'un point de vue social — s'observent à l'intérieur des États membres. Le CESE entend relever que, dans plusieurs États membres, le taux réduit s'applique par catégories, sans tenir compte du fait que dans nombre d'entre elles figurent à la fois des produits de masse et d'autres produits résolument exclusifs, dont le prix peut être plusieurs fois supérieur à celui des premiers. Il reste à définir comment, et avec quels critères, taxer différemment des biens ou des services ayant la même dénomination mais destinés, en fonction de leur prix et de leur qualité, à des catégories sociales différentes. Un autre problème est le suivant: de quelle manière adopter des distinctions durables, qui ne soient pas soumises aux différents effets de mode, et comment les faire respecter sans devoir mettre en place des contrôles coûteux et compliqués. Enfin, il reste à considérer l'aspect des fraudes, possibles dans tous les secteurs mais particulièrement dans les deux domaines considérés: les appellations minutieuses et détaillées peuvent les faciliter, et leur contrôle est tout sauf facile. Le CESE attire l'attention sur la nécessité d'appliquer des critères discriminants à partir de considérations à caractère social: en d'autres termes, les réductions d'impôts devraient servir à contribuer à une politique sociale de redistribution des revenus ou bien, lorsque les options alternatives décrites au paragraphe 4.15 ne sont pas possibles, à soutenir d'importants programmes sociaux. Mais dans tous les cas, il convient d'assurer la transparence à l'égard de ses propres citoyens et de ceux d'autres États membres.

4.11.1 La même remarque pourrait être formulée en ce qui concerne les livres et journaux. Il arrive en effet que des publications socialement appropriées soient regroupées dans une seule et même catégorie avec d'autres publications n'ayant aucune valeur éducative ni distrayante ou, pire encore, qui sortent du cadre de la légalité ou de la conscience civile commune, ou qui ne sont pas loin d'en sortir. Les distinctions, aussi difficiles soient-elles, apparaissent nécessaires et en tout cas justifiables en termes de transparence démocratique.

4.12 La Commission note enfin qu'une pluralité de taux entraîne des coûts élevés pour les entreprises et les autorités fiscales; il s'agit d'une évidence. Le Comité préférerait parler d'une augmentation des coûts, compte tenu du fait que dans le domaine fiscal, la TVA est déjà en soi, et de loin, la taxe la plus coûteuse à appliquer et à recouvrer. Le CESE a déjà mis en exergue cette constatation (11) et entend la rappeler ici en lançant aux États membres l'invitation à rendre public le montant net des recettes de TVA en faveur de leur budget, après déduction des versements destinés au budget communautaire et des dépenses de gestion, de recouvrement, de contrôle et de répression des fraudes. Le Comité rappelle à la Commission de faire sienne, au nom de la transparence, cette invitation et également de réfléchir à l'opportunité de mettre à l'étude un système fiscal alternatif (12). On prévoit qu'une éventuelle refonte de la totalité du sujet repose également sur les résultats qui pourraient être surprenants, en matière de bénéfices pour le fisc : une fois connus les «véritables» résultats, il n'est pas impossible que ce seront ces mêmes autorités fiscales qui prendront l'initiative.

4.13 Or, la seule question mise actuellement sur le tapis, qui est secondaire, est celle de l'augmentation des coûts «pour les entreprises et les autorités fiscales», relatifs aux dépenses administratives et comptables découlant de l'application — et de l'interprétation — de règles dérogeant aux normes. Le Comité fait remarquer que chaque augmentation des coûts pour les entreprises se répercute sur les consommateurs finaux. Il conviendra par conséquent d'évaluer, au cas par cas, si et dans quelle mesure l'application d'un taux réduit est réellement bénéfique pour les citoyens. Aujourd'hui, la grande majorité des très nombreux cas de contentieux est due à l'aspect général des catégories, et à tout ce qui en découle: interprétations controversées, intervention de consultants, inspections et recours: ces nouvelles règles devraient donc être conçues également en fonction de leur application.

4.14 Pour l'heure, le système des taux réduits, quoique coûteux, est le seul praticable. Cependant, compte tenu du fait que la Commission l'a elle-même qualifié de rigide et incohérent (13), le Comité espère que les discussions politiques entre le Conseil et le Parlement européen aboutiront à des décisions communes certainement inspirées des principes du marché intérieur, dans le respect constant des besoins des citoyens/consommateurs, des entreprises et des administrations fiscales.

4.15 Pour ce qui est des options alternatives aux taux réduits, la Commission s'est demandé si elles ne pouvaient pas être remplacées par des subventions directes: un instrument politique plus efficace, plus transparent et moins onéreux. Le Comité pense que des solutions alternatives à caractère national sont une voie envisageable, dans certains cas particuliers et de manière temporaire, à condition d'éviter toute mesure qui pourrait avoir les caractéristiques d'une aide d'État. En tout état de cause, toute solution à caractère national présentée comme une alternative aux dérogations en matière de TVA devrait être décidée sur base de critères de transparence, en gardant à l'esprit que, dans tous les cas, celle-ci nous éloignerait un peu plus des objectifs du marché unique.

4.16 Enfin, dans le prolongement des nombreux avis sur la question, le Comité tient à formuler une suggestion empreinte de bon sens et de transparence: cessons de qualifier de «provisoire» le régime de TVA en vigueur. Un tel adjectif, encore en usage après trente ans alors que les perspectives à moyen terme de devenir définitif sont inexistantes, est un leurre qui met à mal la crédibilité des règles communautaires. Il justifie aussi, pour autant que de besoin, le vieil adage selon lequel «rien n'est plus définitif que le provisoire».

Bruxelles, le 22 avril 2008. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) Un régime «définitif» devrait prévoir, en toute logique, la taxation sur le lieu de destination ou plus exactement de consommation. À l'époque, et encore actuellement, des obstacles de diverse nature ont empêché la généralisation de son application.

(2) Directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347 du 11 décembre 2006).

(3) Articles 96 et 97 de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347 du 11 décembre 2006). Il n'a jamais été fixé de taux maximum.

(4) Cf. art. 98-101 et annexe III de la directive.

(5) Proposition de directive COM(2007) 381 final, et avis CESE 1467/2007 sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne certaines dispositions temporaires relatives aux taux de taxe sur la valeur ajoutée» (JO C 44 du 16 février 2008, p. 120).

(6) Communication COM(2007) 380 final, chapitre «Introduction».

(7) Cf. l'avis du CESE sur la Proposition de directive du Conseil relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (refonte) (JO C 74 du 23 mars 2005, p. 21).

(8) Cf. à ce propos l'avis du CESE contenu dans les remarques sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en vue de simplifier les obligations relatives à la taxe sur la valeur ajouté et la Proposition de règlement du conseil modifiant le règlement (CE) no 1798/2003 en vue d'introduire des modalités de coopération administrative dans le cadre du système de guichet unique et de la procédure de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée» (JO C 267 du 27 octobre 2005, p. 45).

(9) Cf. la communication COM(2007) 380 final, paragraphe 3.3 «Impératifs liés au marché intérieur», deuxième paragraphe.

(10) Points 15 et 17 de l'Annexe III à la directive TVA.

(11) La question a été soulevée une première fois dans l'avis du CESE sur la Lutte contre les fraudes fiscales au sein du marché unique (JO C 268 du 19.9.2000, p. 45) et son examen s'est poursuivi ultérieurement à diverses reprises (la dernière fois au moyen de l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en vue de simplifier les obligations relatives à la taxe sur la valeur ajoutée et la Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1798/2003 en vue d'introduire des modalités de coopération administrative dans le cadre du système de guichet unique et de la procédure de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée» (JO C 267 du 27.10.2005, p. 45), mais n'a bien entendu abouti à aucun résultat.

(12) Le CESE a également attiré l'attention sur ce point, dès 2000, dans l'avis mentionné à la note de bas de page précédente, et a continué de le faire dans une série d'avis ultérieurs. À cet égard, il y a lieu de citer l'avis du Comité sur le «système commun de taxe sur la valeur ajoutée (refonte)» (JO C 74 du 23 mars 2005, p. 21).

(13) Cf. l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en vue de simplifier les obligations relatives à la taxe sur la valeur ajoutée et la Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1798/2003 en vue d'introduire des modalités de coopération administrative dans le cadre du système de guichet unique et de la procédure de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée»(JO C 267 du 27.10.2005, p. 45).