26. 5. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 180/37 
Avis sur la « proposition de règlement du Conseil fixant les conditions de l'admission de 
transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un 
Etat membre (1) 
(87/C 180/12) 
Le Conseil a décidé, le 18 décembre 1985, conformément aux dispositions de l'article 75 du 
traité instituant la Communauté économique européenne, de saisir le Comité économique et 
social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée. 
La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, 
a adopté son avis le 11 mars 1987, au rapport de M. Bleser. 
Lors de sa 246e session plénière (séance du 13 mai 1987), le Comité économique et social a 
adopté à la majorité, 2 voix contre et 1 abstention, l'avis suivant : 
1. Observations générales 
1.1. L'arrêt de la Cour de justice des Communautés 
européennes du 22 mai 1985 dans l'affaire 13-83 : Parle­
ment européen contre conseil des ministres (dit « recours 
de carence») a eu un effet moteur sur les initiatives du 
Conseil en matière de politique des transports, d'une 
part, et la publication du « Livre blanc sur l'achèvement 
du marché intérieur » a eu comme conclusion la fixation 
des lignes directrices politiques par les ministres des 
transports de la Communauté le 14 novembre 1985, 
d'autre part, et confirmées dans ses éléments par le 
Conseil du 30 juin 1986. 
1.2. Dans le contexte du programme-cadre commu­
nautaire de la politique commune des transports 
(Master-Plan), le Conseil a retenu « la nécessité d'exami­
ner globalement les problèmes de transport dans le but 
d'améliorer l'efficacité et la rentabilité du secteur et 
dans la perspective de la consolidation du marché inté­
rieur, d'une intégration harmonieuse, d'une conver­
gence économique et du progrès social ». 
1.3. Il convient de relever l'importance de la réalisa­
tion d'un marché libre dans le secteur des transports 
avec échéance fin 1992, sans perdre de vue toutefois 
l'interférence politique et économique qui existe entre 
les différents modes de transport. La politique com­
mune des transports dans son ensemble et pour tous 
les modes de transport n'a pas encore pu être définie et 
n'est réalisée au stade actuel que par des agencements 
embryonnaires et sectoriels. 
1.4. Le Comité constate que l'article 3 de la proposi­
tion de règlement stipule que le transporteur non rési­
dent est soumis au même titre que le transporteur 
résident aux dispositions législatives, réglementaires et 
administratives en vigueur dans l'État membre où le 
cabotage est effectué. En d'autres termes, les effets d'un 
marché national libéralisé, contingenté ou régionalisé, 
se répercuteront également aux transporteurs non rési­
dents et ne permettront pas encore pour autant un 
rapprochement des différentes politiques nationales en 
matière des capacités de transports de marchandises 
par route. 
0 JO n° C 349 du 31. 12. 1986, p. 26. 1.5. Par son projet de règlement, la Commission 
vise exclusivement l'application du régime national aux 
transporteurs non résidents. Dans la pratique, les consé­
quences en seront les suivantes : 
— Les transporteurs étrangers peuvent exercer un 
cabotage non contingenté sur les marchés qui ne 
connaissent aucun contingentement (Bénélux, 
Danemark, Irlande et Royaume-Uni). 
— Les marchés des transports de marchandises par 
route organisés de manière différenciée peuvent 
subir des transformations complexes. Dans les mar­
chés des transports à courte distance, qui ne sont 
soumis à aucune restriction quantitative pour les 
transporteurs résidents, aucune restriction quantita­
tive ne peut être exigée des transporteurs étrangers 
qui y offrent leurs prestations. Dans le cadre du 
transport contingenté à longue distance, un contin­
gentement spécial peut être introduit (en république 
fédérale d'Allemagne, en France ou en Italie par 
exemple). 
1.6. Le Comité est fermement convaincu que les 
effets de l'admission de transporteurs non résidents 
(cabotage) sur les différents marchés intérieurs sont loin 
d'être négligeables. D'une part, la proposition aura un 
impact sur les trajets à vide estimés entre 24 et 30% 
selon les États membres, d'autre part, on pourra s'at­
tendre à des répercussions négatives sur le plan écono­
mique et social. L'actuelle approche de la Commission 
implique des droits matériels totalement différents pour 
les transporteurs dans les divers marchés des transports 
de la Communauté. Cela tient aux différents niveaux 
de réglementation des divers marchés nationaux. 
1.7. Dans les motifs de son arrêt, la Cour de justice 
des Communautés européennes a déclaré que l'intro­
duction de la libre prestation des services dans le 
domaine des transports ne peut être subordonnée juridi­
quement à une harmonisation préalable des conditions 
de concurrence. Le conseil des ministres des transports 
du 14 novembre 1985 a cependant établi un lien politi­
que entre la libéralisation des marchés des transports 
et l'harmonisation de conditions de concurrence essen­
tielles, de toute évidence parce que, dans le cadre de la 
pratique de la libre prestation des services dans le 
secteur des transports, les transporteurs sont soumis 
non pas entièrement mais seulement partiellement à la 
législation de l'État membre sur le territoire duquel ils 
fournissent leurs prestations (ils n'y sont pas soumis 
notamment dans le domaine de la taxe de circulation, 
N° C 180/38 Journal officiel des Communautés européennes 8. 7. 87 
la taxe sur les entreprises, le contrôle technique des 
véhicules, le contrôle des dispositions sociales au siège 
de la société, les droits d'enregistrement, assurance de 
responsabilité civile sur les véhicules). 
1.8. L'intégration des marchés des transports 
requiert également une harmonisation des diverses dis­
positions législatives, réglementaires et administratives 
nationales étant donné que, dans le cas contraire, les 
transporteurs non résidents ne pourraient que difficile­
ment bénéficier de la libre prestation des services dans 
la pratique. Les diverses dispositions législatives, régle­
mentaires et administratives nationales, par exemple en 
matière d'assurance, de responsabilité, d'expédition et 
en ce qui concerne le transport de produits dangereux, 
s'appliquent à l'exercice du cabotage. De même, il y a 
lieu d'observer les dispositions tarifaires propres au 
pays de cabotage. En outre, il faut s'attendre à ce que 
les transports par cabotage soient contingentés dans 
certains États membres. En tout état de cause, il est 
important que les transporteurs non résidents sachent 
quelles sont les administrations nationales compétentes 
et quelles procédures administratives doivent être obser­
vées. La seule connaissance des diverses dispositions 
législatives, réglementaires et administratives nationales 
devrait souvent constituer un obstacle pratiquement 
insurmontable pour les transporteurs non résidents. 
Dans cette optique, la Commission devrait également 
prévoir une procédure d'information et de consultation 
qui permettrait aux transporteurs de fournir leurs pres­
tations plus facilement et garantirait que les transpor­
teurs non résidents ne seront pas désavantagés. 
1.9. Dans l'effort d'élimination des distorsions de 
concurrence entre les différents États membres, il 
convient de retenir que la directive 74/561/CEE, relative 
à l'accès à la profession de transporteur de marchan­
dises par route, n'est pas appliquée dans tous les États 
membres ou est appliquée différemment. 
1.10. Dès lors, le Comité ne peut adhérer sans réserve 
à la proposition de la Commission. Ainsi qu'il est 
précisé au chapitre 2, il conviendrait de modifier quel­
ques points de cette proposition. 
1.11. Afin d'éliminer des distorsions de concurrence 
entre les pays membres et de ne pas en causer de 
nouvelles, des progrès doivent être faits dans des domai­
nes essentiels de l'harmonisation parallèlement à l'adop­
tion de la proposition de règlement, par exemple, pour 
les impôts marquants et les redevances de péage. Pour 
cette raison, le Comité invite la Commission à mettre 
le Conseil en mesure de statuer simultanément sur le 
projet de règlement et sur les mesures d'harmonisation 
mentionnées. Le seul bon sens politique commande de 
s'engager sur cette voie, sans quoi, en raison des intérêts 
représentés au Conseil, les propositions de la Commis­
sion risquent de se heurter à une série de difficultés. 
Cette attitude est également conforme aux décisions du 
Conseil du 14 novembre 1985 et se situe dans le droit 
fil de la communication au Conseil en date du 23 
décembre 1985 et relative aux transports intracommu­
nautaires de marchandises. 1.12. Le Comité demande que la Commission pré­
sente dans les meilleurs délais une vue d'ensemble com­
portant les informations suivantes, sur lesquelles il 
devrait exprimer son avis. 
1.12.1 Indication de toutes les mesures de libéralisa­
tion qui doivent être prises d'ici à 1992 dans le domaine 
des transports. 
1.12.2. Indication des mesures d'harmonisation qu'il 
convient de prendre parallèlement afin d'assurer une 
évolution saine du marché des transports. 
1.12.3. Mise au point d'un calendrier pour la réalisa­
tion graduelle de mesures d'harmonisation et de libérali­
sation. 
1.12.4. Analyse et évaluation des conséquences éven­
tuelles de ces mesures dans les différents États membres 
pour les divers modes de transport dans les domaines 
social, économique et technique, d'une part, et élabora­
tion d'un plan pour l'application de mesures sociales 
d'accompagnement, d'autre part. 
1.13. Le Comité demande enfin à la Commission 
d'étudier les effets des politiques de certains pays tiers 
de transit vis-à-vis des États membres de la Commu­
nauté. En effet, il estime que la réalisation du principe 
de la libre prestation de services à l'intérieur de la 
Communauté peut se voir fortement entravée si les 
transits ne sont pas garantis d'une manière égale pour 
tous les États membres. 
2. Observations particulières 
2.1. Article premier 
2.1.1. La Commission prévoit que seuls les transpor­
teurs routiers de marchandises pour compte d'autrui 
établis dans un État membre et qui remplissent les 
conditions d'admission subjectives peuvent opérer en 
cabotage. Il convient de préciser que, pour le transport 
international, seule l'autorisation nationale d'un État 
membre est nécessaire pour y exercer le cabotage. Il 
reste à définir ce qu'il convient d'entendre par participa­
tion temporaire au marché national d'un autre État 
membre. Le traité CEE fait état à l'article 60 d'une 
activité temporaire dans un autre État membre. Une 
clarification est importante notamment dans la mesure 
où les accords sur l'exemption de l'impôt sur les véhi­
cules automobiles ne prévoient qu'une activité tempo­
raire dans un autre État membre et où il convient 
également de tenir compte des dispositions et de la 
législation douanière en matière d'importation pour les 
moyens de transport. En principe, il devrait dès lors 
être loisible au transporteur de décider de faire usage 
du droit communautaire relatif à l'application de la 
libre prestation des services ou d'ouvrir une filiale dans 
un autre État membre. La réalisation concrète de la 
libre prestation des services dans le domaine des trans­
ports doit dès lors exclure toute restriction temporaire 
de l'exercice de ce droit. 
2.1.2. Le Comité regrette que la directive 74/561/ 
CEE ne soit pas encore appliquée dans certains États 
membres; la conséquence en est que les transporteurs 
routiers de ces États ne sont pas à même de fournir la 
8. 7. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 180/39 
preuve qu'ils remplissent les conditions requises pour 
pourvoir participer au régime de cabotage. 
2.2. Article 2 
2.2.1. La Commission estime que la libre prestation 
des services doit être garantie aux personnes physiques 
ressortissant d'un État membre; en ce qui concerne 
les personnes juridiques, seuls les transporteurs qui 
remplissent certaines conditions relatives au droit des 
sociétés et au capital pourront bénéficier de la libre 
prestation des services. Cela signifie que les transpor­
teurs établis dans un État membre de la Communauté 
ne peuvent pas tous pratiquer la libre prestation des 
services dans le secteur des transports. La Commission 
entend éviter que l'admission de transporteurs « extra­
communautaires » ne provoque des perturbations du 
marché dans les divers États membres. Un règlement 
similaire a déjà été adopté pour l'accès à la navigation 
rhénane (protocole additionnel et protocole de signa­
ture). Cette mesure a été sans aucun doute motivée par 
m le fait qu'il convient ainsi d'écarter les dangers poten­
tiels que fait peser sur les marchés des transports de la 
Communauté la concurrence des transporteurs des 
États du CAEM (Comecon), et de certains pays tiers. 
Le Comité constate avec satisfaction que l'article 5 
paragraphe 2 de la proposition de la Commission 
concernant l'accès au marché des transports de mar­
chandises par route entre États membres prévoit même 
une suspension du droit de participer aux transports 
nationaux dans un État membre en cas de perturbation 
grave du marché concerné. 
2.2.2. La limitation de la libre prestation des services, 
proposée par la Commission, n'est pas satisfaisante. 
Dans la mesure où certaines entreprises ne seraient pas 
admises aux transports dans certains États membres, il 
conviendrait de mettre en place un régime de droit 
d'établissement applicable à l'ensemble des activités de 
transport dans la Communauté. La réglementation en 
vigueur jusqu'à présent signifie que les entreprises qui 
relèvent de pays tiers peuvent être effectivement exclues 
du cabotage dans d'autres États membres, mais qu'elles 
peuvent exercer librement aussi bien une activité de 
transport dans l'État membre où elles sont établies que 
des transports internationaux. 
2.2.3. La Commission prévoit que l'État membre 
dans lequel un transporteur est établi peut également 
arrêter des dérogations aux conditions relatives au droit 
des sociétés et au capital dans la mesure où aucune 
perturbation des marchés des transports n'est à crain­
dre. Il reste à déterminer quelles conditions préalables 
doivent être remplies à cet effet et quel sera le degré de 
dépendance à l'égard des systèmes d'observation de 
marchés, lesquels n'existent cependant que partielle­
ment. 
2.3. Article 3 
2.3.1. Les États membres sont exclusivement tenus 
de supprimer la discrimination envers les étrangers en 
ce qui concerne les clauses restrictives du droit de cabo­
tage. Les prescriptions nationales relatives à la capacité 
et aux tarifs peuvent être maintenues. Cependant, cela 
peut, dans la pratique, conduire à une discrimination à 
l'égard des transporteurs établis dans un État membre donné, notamment en ce qui concerne le respect des 
dispositions tarifaires ou sociales, étant donné qu'il 
convient de préférence d'imposer aux transporteurs les 
dispositions législatives, réglementaires et administra­
tives de l'État dans lequel ils sont établis. Parallèlement 
au problème fondamental posé par l'initiative de la 
Commission qui entraîne une aggravation de la scission 
du marché entre le trafic national et international, il 
convient pour ces raisons d'accorder la préférence à un 
projet d'intégration rapprochant les dispositions législa­
tives, réglementaires et administratives des différents 
États membres. 
2.3.2. Le Comité estime que, en tout état de cause, 
une procédure d'information et de consultation est 
nécessaire afin d'informer les transporteurs non rési­
dents sur les diverses dispositions législatives, réglemen­
taires et administratives en matière de responsabilité, 
d'assurances, d'autorisation, de tarifs, en cas de trans­
port de marchandises dangereuses [dérogations à l'ac­
cord pour le transport de marchandises dangereuses par 
route (ADR)] et sur les dérogations nationales aux 
dispositions communautaires dans le domaine social. Il 
convient de se fixer pour objectif un rapprochement 
des dispositions législatives, réglementaires et adminis­
tratives nationales ainsi qu'une harmonisation des 
transports internationaux, notamment dans l'optique 
des dispositions de la convention relative aux contrats 
de transport international de marchandises par route 
(CMR), des dispositions dans le domaine social et du 
transport de marchandises dangereuses. 
2.3.3. Afin de garantir l'égalité matérielle de traite­
ment des transporteurs sur tous les marchés nationaux, 
les autorisations communautaires pourraient s'inscrire 
dans une approche intégrée de la Commission. Dans 
un premier temps, les titulaires d'autorisations commu­
nautaires pourraient être admis au cabotage, le nombre 
des transporteurs admis augmentant au fur et à mesure 
de la réalisation des conclusions du Conseil du 30 juin 
1986. Cela permettrait de lier le développement de la 
capacité du trafic international à celui du trafic national 
des divers États membres. La possession d'une autorisa­
tion communautaire devrait permettre à l'avenir de 
fournir des prestations sur l'ensemble des marchés des 
transports de la Communauté. Cependant, une véritable 
égalité de traitement présuppose également la liberté de 
transit sur le territoire de pays tiers. Le trafic de transit 
revêt une importance fondamentale surtout pour les 
États membres périphériques de la Communauté qui 
n'ont aucune frontière commune avec d'autres États 
membres. 
2.4. Article 4 (nouveau) 
2.4.1. La formulation des conditions pour l'exécu­
tion de transports nationaux par des transporteurs non 
résidents n'a qu'un sens, si leur respect est contrôlé 
efficacement. 
Afin de le garantir, un nouvel article 4 (l'article 4 actuel 
devient l'article 5, etc.) est à insérer dans la proposition 
de règlement. 
2.4.2. Cet article pourrait être libellé comme suit : 
« 1. Les autorités nationales compétentes, respec­
tivement celles à créer et à équiper de façon 
appropriée, contrôlent le respect des conditions 
N° C 180/40 Journal officiel des Communautés européennes 8. 7. 87 
énumérées dans les articles précédents et poursui­
vent les contrevenants. En cas d'infractions dans le 
transport national par des non-résidents, les autori­
tés compétentes doivent se prêter mutuellement 
assistance. 
2. La Commission élaborera des dispositions cor­
respondantes relatives au contrôle en vue de sanc­
tions en cas d'infractions et à l'intensité de ces 
contrôles. Il convient à cet égard de partir du prin­
cipe que les transporteurs non résidents ne doivent 
pas faire l'objet de discriminations lors d'infrac­
tions. 
3. Le montant des sanctions dans chaque État 
membre devra dépasser l'avantage économique qui 
découle d'une infraction aux dispositions respec­
tives. 
4. Lors de comdamnations pour de graves infrac­
tions répétées, l'autorisation au transporteur en 
cause est retirée pour le transport international. » 
2.5. Article 4 
2.5.1. Le transporteur doit pouvoir choisir un lieu 
d'établissement fictif. Cette réglementation vise les 
restrictions liées aux différents lieux d'établissement 
(par exemple la réglementation sur les zones de trans­
port à courte distance) qui sont pratiquées dans les 
différents États membres de la Communauté. À cet 
effet, il conviendrait de préciser les conditions aux­
quelles doit répondre le lieu d'établissement fictif s'il 
existe encore des marchés régionaux limités. 
2.6. Article 5 
2.6.1. Indépendamment d'un droit de cabotage géné­
ral, les États membres doivent à l'avenir autoriser les 
entreprises provenant d'autres États membres de la 
Communauté à effectuer deux transports par cabotage, 
dit consécutif, sans restrictions quantitatives ou qualita­
tives, cela permettant, selon les termes de la Commis­
sion, de réduire le nombre des trajets à vide dans les 
Fait à Bruxelles, le 13 mai 1987. transports internationaux, à condition cependant qu'un 
transport transfrontalier ait été effectué au préalable. 
Le Comité se demande comment la Commission compte 
contrôler le nombre exact des cabotages. Il reste aussi 
à déterminer quelles restrictions qualitatives ne doivent 
pas être pratiquées par les États membres. Compte tenu 
du volume considérable du trafic international entre les 
États membres, une partie importante des transports 
nationaux pourrait être effectuée à l'avenir, en dehors 
des réglementations nationales sur la capacité et provo­
quer en combinaison avec l'augmentation des contin­
gents communautaires un accroissement important et 
versatile. 
2.6.2. Le Comité recommande pour cette raison la 
suppression inconditionnelle de l'article 5 de la proposi­
tion de la Commission, surtout que, avec la mise en 
place de la libre circulation des services, telle qu'elle est 
obligatoirement exigée par l'arrêt de la Cour de justice 
des Communautés européennes du 22 mai 1985, il 
n'existe aucun lien juridique pour l'introduction du 
cabotage consécutif. 
2.7. Article 8 
2.7.1. Se fondant sur ses observations précédentes et 
considérant le fait que les États membres doivent encore 
prendre les mesures d'exécution nécessaires sur la base 
de l'article 7 du projet de règlement, le Comité est d'avis 
que l'entrée en vigueur de la proposition ne devrait pas 
se situer avant le 1er janvier 1988. 
2.7.2. Parallèlement, la Commission devrait présen­
ter un calendrier précis concernant des mesures à réali­
ser dans le domaine de l'harmonisation des conditions 
de concurrence. De ce fait, pourrait se réaliser une 
adaptation harmonieuse et progressive à un règlement 
européen du marché dans le transport. 
3. Finalement, le Comité subordonne son approba­
tion à la proposition de la Commission à la prise en 
considération des observations générales et particulières 
ci-dessus. 
Le président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT