Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) no 1347/2000 et modifiant le règlement (CE) no 44/2001 en ce qui concerne les questions alimentaires"

(COM(2002) 222 final - 2002/0110 CNS)

(2003/C 61/15)

Le 28 mai 2002, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", qui était chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 septembre 2002 (Mme Carroll, rapporteuse; MM. Retureau et Burnel, corapporteurs).

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 18 septembre 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 129 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Contexte de la proposition

1.1. En septembre 2001, la Commission a présenté une proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de responsabilité parentale(1). Le Comité a adopté son avis sur cette proposition au mois de janvier 2002(2). Ce n'était pas là le seul instrument communautaire existant dans le domaine de la compétence, de la reconnaissance et de l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale. En conséquence, le Comité a instamment invité la Commission à codifier tous ces instruments. Cette question était déjà à l'examen devant le Conseil, et le texte intégré qui est maintenant proposé en est le résultat.

1.2. Étant donné la multiplication des déplacements à l'intérieur de l'UE, l'on constate une augmentation correspondante du nombre de relations conjugales et d'autres relations familiales qui s'établissent entre des citoyens et des résidents d'États membres de l'UE. Malheureusement, cela entraîne aussi une augmentation du nombre des divorces, des annulations de mariages et des séparations, où les personnes concernées sont des ressortissants d'États membres différents. Les litiges qui apparaissent au cours de procédures judiciaires ou administratives, et qui posent toujours des problèmes difficiles, peuvent se compliquer de conflits de compétence, les parties à la procédure voulant utiliser les juridictions comme tribunes ou cherchant à mettre à néant chacune dans son propre État membre des décisions rendues dans un autre.

1.3. Les conflits liés au droit de visite et/ou au droit de garde d'enfants, suite à un divorce ou à une séparation, donnent lieu à un nombre limité, mais non négligeable, de cas d'enlèvement d'enfants par l'un des parents ou par d'autres personnes apparentées, aussi bien vers d'autres États membres que vers des pays tiers. Même dans les cas où il n'y a pas d'enlèvement par la force, il peut arriver que des atteintes soient portées au droit de visite de l'un des parents parce que l'autre parent ou les personnes exerçant le droit de garde craignent que s'ils laissent sortir l'enfant du ressort de compétence où ils se trouvent, il leur soit ensuite difficile ou impossible d'obtenir l'exécution de la décision qui leur accorde le droit de garde, dans l'éventualité de non-retour de l'enfant. Cela est de nature à porter tort aussi bien à l'enfant qu'à l'autre parent.

2. Législation existante - instruments communautaires

2.1. La convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale n'envisageait pas les questions relevant de la loi personnelle, telles que la désunion du couple et les problèmes de droit civil qui en résultent, comme le droit de garde et le droit de visite des enfants.

2.2. La convention de Bruxelles du 28 mai 1998 concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale prévoyait un régime limité de reconnaissance mutuelle et d'exécution des décisions en matière de responsabilité parentale et en matière de droit de garde et de droit de visite des enfants. Toutefois, cette convention n'est pas entrée en vigueur, et ses dispositions ont été, dans une large mesure, reprises par le règlement (CE) no 1347/2000.

2.3. Le règlement (CE) no 1347/2000 du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs est directement applicable dans les États membres et est entré en vigueur le 1er mars 2001(3). Il n'est pas d'application au Danemark, qui ne fait pas partie de l'espace judiciaire commun. Le Comité a adopté son avis sur cette proposition au mois d'octobre 1999(4).

2.3.1. Le Comité a accueilli favorablement la proposition, mais a estimé qu'elle aurait pu être plus ambitieuse dans sa portée. En particulier, le Comité a considéré qu'il convenait d'étendre le champ d'application du règlement aux enfants issus de mariages antérieurs et aux enfants adoptifs. Le Comité a été d'avis que les dispositifs provisoires et les dispositifs d'urgence inscrits dans la proposition ouvraient la voie à une application excessive de la loi nationale. À cet égard, et concernant les questions de procédure, le Comité a recommandé une rédaction plus précise du règlement proposé. Le Comité a recommandé que l'on prête attention à l'aspiration croissante des citoyens européens à bénéficier dans tous les autres États membres de garanties équivalentes à celles dont ils bénéficient devant leurs juridictions nationales.

2.4. Cette proposition ne prend pas en compte les questions alimentaires. Cet aspect est déjà traité par le règlement (CE) no 44/2001 du Conseil(5), qui met en place un système plus élaboré de reconnaissance et d'exécution. Ce règlement restera en vigueur en tant qu'instrument distinct, et sera modifié, en ce qui concerne la compétence, par l'article 70 de la proposition actuelle, de manière à prendre en compte les dispositions de cette dernière.

3. Instruments importants non communautaires

3.1. La convention de La Haye de 1996(6) porte sur la compétence, la reconnaissance et l'exécution, ainsi que la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants. Elle n'est pas encore en vigueur.

3.2. La convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants est en vigueur dans tous les États membres. Son objet est, d'une part, de permettre le retour rapide des enfants âgés de 18 ans au plus, en cas de déplacement illicite vers l'un quelconque des États parties à la convention ou de non-retour illicite à partir d'un tel État et, d'autre part, de garantir que les droits de garde et de visite acquis en vertu du droit applicable dans un État qui est partie à la convention puissent s'exercer effectivement dans les autres États parties à cette convention. Le texte proposé dont il s'agit ici s'inspire des dispositions de la convention de 1980, mais la Cour européenne de justice interprétera cette dernière en cas de conflits survenant entre ressortissants d'États membres.

4. Un cadre pour améliorer le droit

4.1. La proposition dont il s'agit ici "vise la reconnaissance et l'exécution au sein de la Communauté des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale fondées sur les règles communes de compétence". À cet égard, elle se conforme à l'article 34 des conclusions du Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999. Le Conseil "Justice et affaires intérieures" du 30 novembre 2000 a adopté un programme d'abolition progressive de l'exequatur dans quatre domaines de travail: (i) "Bruxelles I"; (ii) "Bruxelles II" et les situations familiales naissant d'autres relations que le mariage; (iii) les droits réels qui naissent d'une relation matrimoniale et les effets patrimoniaux de la séparation d'un couple non marié; et (iv) les testaments et les successions.

4.2. Une initiative de la République française en vue de l'adoption d'un règlement du Conseil sur l'exécution mutuelle des décisions relatives au droit de visite des enfants était destinée à faciliter, par l'abolition de l'exequatur, l'exercice du droit de visite transfrontalier dans le cas d'enfants âgés de seize ans au plus, qui seraient des enfants de couples divorcés ou séparés. Cette initiative est intégrée dans la proposition dont il s'agit ici.

4.3. En septembre 2001, la Commission a présenté une proposition de règlement du Conseil sur la compétence et la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de responsabilité parentale, proposition sur laquelle le Comité a rendu son avis au mois de janvier 2002. Le Comité a noté avec satisfaction la mesure dans laquelle ses recommandations ont été intégrées dans la proposition dont il s'agit ici. Toutefois, un problème important reste à traiter, à savoir les situations familiales extra-conjugales, et en particulier les enfants issus de situations familiales extra-conjugales.

5. Observations sur la proposition

5.1. Les dispositions du règlement (CE) no 1347/2000, relatif aux questions matrimoniales, sont reprises dans la nouvelle proposition, mais l'on a étendu leur portée pour ce qui est de la responsabilité parentale en désolidarisant ces dispositions des actions matrimoniales. Les dispositions de cette proposition qui concernent la responsabilité parentale s'inspirent également du contenu de la convention de La Haye de 1996. La convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils des enlèvements internationaux d'enfants est déjà en vigueur dans tous les États membres. Le nouveau règlement ne sera pas identique aux conventions de La Haye de 1996 et de 1980, car il prévoit, pour les affaires intracommunautaires, des règles plus strictes en matière de compétence. Le Comité approuve cette approche plus large de la mise en oeuvre de la convention.

5.2. L'expression de "matière matrimoniale" englobe le divorce, la séparation de corps et l'annulation du mariage des époux par la voie de procédures civiles ou d'autres procédures reconnues dans un État membre comme équivalant à des procédures judiciaires. La proposition ne couvre pas les mesures prises suite à des infractions pénales commises par des enfants. La "responsabilité parentale" se définit comme les droits et les devoirs appartenant à une personne physique ou morale et résultant d'une décision judiciaire, d'une attribution de plein droit ou d'un accord en vigueur qui concerne la personne ou les biens d'un enfant. Cette expression englobe, en particulier, les droits de garde et de visite.

5.2.1. Le Comité constate avec satisfaction que la proposition actuelle a une portée plus large et plus ambitieuse que le règlement (CE) no 1347/2000. Il constate aussi avec satisfaction que son champ d'application ne se limite plus aux problèmes de responsabilité parentale qui se posent avant que ne soient rendus le jugement ou la décision définitifs dans une procédure de divorce ou de séparation. Conformément aux dispositions de l'initiative française, le texte s'applique maintenant aux conflits en cours.

5.2.2. Toutefois, il reste encore à traiter la question des situations familiales extra-conjugales et des conflits auxquels elles peuvent donner lieu en cas de séparation, en particulier par rapport à la responsabilité parentale. Encore une fois, le Comité invite instamment la Commission à présenter des propositions qui envisagent les situations extra-conjugales, comme il l'a fait dans son avis sur la proposition de règlement (CE) no 1347/2000.

5.2.3. Le Comité trouve matière à préoccupation dans le libellé de l'article premier, paragraphe 1 qui décrit le champ d'application du règlement. Ce libellé est ambigu et pourrait donner à penser que tous les enfants entrent dans le champ d'application du règlement. Toutefois, il pourrait tout autant donner à penser que seuls les enfants d'un couple marié ou ceux de l'un des conjoints entrent dans ce champ d'application. Dans un souci d'assurer la clarté et de donner à la proposition la portée la plus large possible, le Comité recommande que cet article soit modifié comme suit et, pour ce qui concerne la responsabilité parentale, soit plus proche du libellé de sa proposition de 2001:

- Le présent règlement s'applique:

a) aux procédures civiles relatives au divorce, à la séparation de corps ou à l'annulation du mariage des époux; (et)

b) à toutes les procédures civiles relatives à l'attribution, à l'exercice, à la délégation, au retrait total ou partiel de la responsabilité parentale, que ces procédures soient liées ou non aux procédures civiles visées au point a).

5.2.4. Le Comité accueille favorablement l'amélioration apportée à la précision des définitions qui concernent la responsabilité parentale et l'enlèvement d'enfants.

5.2.5. Dans son avis sur la proposition relative à la responsabilité parentale, le Comité avait instamment invité la Commission à faire en sorte que l'enfant puisse être entendu dans les cas de conflits portant sur le droit de visite ou le droit de garde. Il constate avec satisfaction que cet aspect a été intégré dans les propositions de l'article 4, et il prend acte aussi avec une satisfaction toute particulière de l'article 3 de la proposition, qui établit le droit de l'enfant à entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt. Le Comité souhaite aller plus loin en ajoutant qu'un enfant a le droit de maintenir des relations personnelles et des contacts directs avec sa famille au sens large, c'est-à-dire ses frères et soeurs, demi-frères et demi-soeurs, grands-parents, etc.

5.2.5.1. L'intérêt de l'enfant est une notion difficile à définir, mais il ne fait aucun doute qu'il doit primer. Il est toujours important de chercher à déterminer quel est l'intérêt supérieur d'un enfant, même s'il est parfois difficile de le faire en écoutant l'enfant, en raison de son âge, de son manque de maturité ou d'une influence parentale excessive. L'avis des parents (qui sont souvent en conflit) n'est pas toujours utile à cet égard, car les parents peuvent confondre leurs propres besoins émotionnels avec ceux de l'enfant. Ils peuvent aussi se servir de l'enfant comme monnaie d'échange.

5.2.5.2. La Commission devrait par conséquent s'efforcer, par le biais de la coopération au sein du Réseau judiciaire européen, de coordonner les approches des systèmes judiciaires des États membres en la matière. Le Comité recommande également aux gouvernements nationaux de veiller à ce que la formation judiciaire et juridique aborde également les droits de l'enfant en tant que partie intégrante des droits de l'homme.

5.2.5.3. Cette proposition devrait toutefois avoir pour objectif principal la rapidité des procédures. Le Comité estime que la rapidité est essentielle dans le traitement des affaires de responsabilité parentale. L'intérêt d'un enfant, en particulier d'un jeune enfant, est desservi par les procédures tirées en longueur, au cours desquelles l'enfant peut aller jusqu'à perdre tout souvenir de son autre parent ou tuteur.

5.2.6. Le Comité note avec une certaine inquiétude l'étendue de la gamme des motifs susceptibles d'être invoqués dans les décisions relatives à la compétence en matière matrimoniale. Le Comité est conscient de la nécessité de répondre aux disparités des situations juridiques, mais il espère qu'à l'avenir, il sera possible de réduire le nombre de motifs, de manière à garantir un maximum de clarté et de rapidité dans les procédures.

5.2.7. Concernant la compétence dans les procédures relatives à la responsabilité parentale (article 15), le Comité se félicite de ce que la résidence habituelle de l'enfant constitue le critère normal pour décider de la compétence. Les dispositions limitées prévues pour les cas d'urgence et dans l'hypothèse de changements récents de résidence habituelle de l'enfant et d'un titulaire de la responsabilité parentale, en général, devraient se révéler utiles. Toutefois, le Comité éprouve certaines réserves quant à l'idée que la situation des biens de l'enfant constitue un motif de transfert de compétence, et se demande si cette idée est saine, même s'il est vrai que cela ne s'appliquerait que dans des circonstances exceptionnelles. Le Comité craint que ce motif ne puisse être utilisé de manière abusive et conseille vivement de renforcer encore la protection de l'enfant par rapport au recours à ce motif, voire de faire disparaître ce motif de la proposition.

5.2.7.1. Selon le Comité, la disposition relative aux biens de l'enfant repose probablement sur une notion quelque peu dépassée, selon laquelle il s'agit généralement de biens immeubles ou de biens meubles corporels, auxquels cas l'endroit où sont situés ces biens peut être important. Cependant, un fiduciaire dans un État membre peut gérer des biens, meubles ou immeubles, corporels ou incorporels (par exemple, des produits financiers), appartenant à un enfant résidant dans un autre État membre, ou ayant un rapport avec plusieurs autres États, y compris des pays tiers (par exemple, des instruments financiers de types différents). Dans la grande majorité des cas, il n'y a aucune raison particulière pour que la juridiction de l'État membre dans lequel sont situés les biens soit compétente. Si les États membres décident de retenir ce motif, il faut absolument indiquer clairement que seuls les biens sont concernés, et aucune des autres matières couvertes par cette proposition.

5.2.8. Pour ce qui concerne les motifs de non-reconnaissance des décisions (article 28), le Comité trouve matière à préoccupation dans le fait que l'ordre public puisse être invoqué comme motif valable. Cette faculté ouvre la porte à des possibilités d'abus, et en cas de procédures touchant à la responsabilité parentale, cela peut aller directement à l'encontre de l'esprit d'une proposition qui, par ailleurs, privilégie l'intérêt de l'enfant. Dans certains ressorts de compétence, il se peut que l'ordre public ou les dispositions constitutionnelles donnent davantage d'importance aux droits parentaux qu'aux responsabilités parentales et jouent, de ce fait, au détriment de l'enfant concerné.

5.2.9. Le Comité constate avec satisfaction que la Commission envisage dans la proposition dont il s'agit ici les critères de mise à charge des dépens, comme l'a recommandé le Comité dans son avis sur la proposition présentée en 2000 concernant la responsabilité parentale.

5.2.10. Les dispositions relatives à l'enlèvement d'enfants priment sur la convention de La Haye de 1980, mais la convention reste en vigueur dans les États membres pour permettre de traiter les cas d'enlèvement à l'extérieur de l'UE. Ces cas constituent l'immense majorité des enlèvements, et le Comité invite instamment la Commission à user de son influence pour amener tous les pays à respecter cette convention et conclure des accords bilatéraux avec des pays tiers chaque fois que cela est possible.

5.2.11. Dans les cas où la médiation fait partie des procédures nationales, le risque existe toujours que l'une des parties négocie de bonne foi, alors que l'autre se sert uniquement de la médiation pour ralentir la procédure. Il conviendrait de prévoir cette hypothèse, et le Comité recommande que dans les cas où les parties acceptent une médiation, les délais courent à compter de la date à laquelle est reconnu l'échec de la médiation.

5.2.11.1. La proposition devrait préciser que les autorités centrales ont, dans certains cas, la faculté d'agir soit directement, soit par l'intermédiaire d'instances publiques ou d'autres organes.

5.2.12. La Commission devrait s'efforcer d'améliorer l'étendue et la qualité de la coopération entre les autorités centrales et au sein du Réseau judiciaire européen.

6. Autres recommandations

6.1. Comme indiqué précédemment au paragraphe 5.2.2, le Comité estime que la Commission et le Conseil doivent traiter de toute urgence les questions posées par une séparation dans le cas de situations familiales extra-conjugales, ainsi que l'aspect transfrontalier de ces questions, en particulier par rapport à la responsabilité parentale.

Le Comité est conscient du fait que des progrès en la matière ne peuvent pas être réalisés dans le cadre de la proposition actuelle. Il considère qu'il est urgent d'adopter ce règlement, et ne propose donc pas d'étendre son champ d'application aux relations extra-conjugales. Cependant, dans l'intérêt des personnes concernées par une séparation dans le cas d'une relation extra-conjugale, et en particulier, dans l'intérêt de leurs enfants, le Comité est d'avis qu'un cadre juridique est nécessaire tant au niveau national que communautaire, et invite instamment la Commission a entamer des travaux dans ce domaine.

6.2. Le Comité note avec intérêt que la France considère l'enlèvement d'enfants comme un délit. Tout en ne souhaitant pas criminaliser les relations ou la séparation conjugales, l'assimilation de l'enlèvement d'enfants à un délit peut contribuer à localiser rapidement l'enfant, étant donné que la police des États membres est généralement plus efficace que les autorités civiles pour localiser des personnes disparues. Le Comité recommande que cette approche soit envisagée par d'autres États membres, afin d'accélérer le retour de l'enfant chez son tuteur légal.

6.3. L'attribution de droits parentaux, ainsi que les droits de visite, etc. sont couverts par la proposition à l'examen. Dans le cadre de cette proposition, les enfants adoptés sont sur le même pied que les enfants biologiques. Le Comité comprend toutefois qu'il n'est pas prévu actuellement d'inclure les procédures d'adoption proprement dites dans le champ d'application de la proposition. Cela semble quelque peu contradictoire, puisque l'adoption pourrait être considérée comme "l'attribution ... de la responsabilité parentale" par excellence. Le Comité recommande que les procédures d'adoption soient couvertes par la proposition.

6.4. Les obligations alimentaires restent couvertes par un autre instrument juridique. Étant donné que cette question est presque invariablement urgente, le Comité recommande que les dispositions relatives à la compétence, à la reconnaissance et à l'exécution en matière d'obligations alimentaires soient mises sur le même pied que l'instrument proposé pour la reconnaissance et l'exécution en matière commerciale.

6.5. L'abandon d'enfants et l'abus de l'autorité parentale constituent un problème non négligeable au sein de l'Union européenne (bien qu'il provienne parfois de l'extérieur). Le Comité invite la Commission à examiner cette question par le biais d'une étude, et à entreprendre les actions qui s'imposent sur la base des résultats de ces recherches, dans le but de définir des mesures centrées sur l'enfant.

Bruxelles, le 18 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 505 final.

(2) JO C 80 du 3.4.2002, p. 41.

(3) JO L 160 du 30.6.2000.

(4) Avis sur la proposition de règlement (CE) du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs (JO C 368 du 20.12.1999, p. 23).

(5) Règlement (CE) no 44/2001 du Conseil concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (JO L 12 du 16.1.2001, p. 1).

(6) Convention de La Haye de 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants.