Bruxelles, le 07.03.2005

COM(2005) 76 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Initiative européenne pour la croissance Concept d'instrument de garantie de prêt européen pour les projets de RTE-T {SEC(2005) 323}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Initiative européenne pour la croissance Concept pour un instrument de garantie de prêt européen pour les projets de RTE-T

Table des matières

1. Exposé des motifs 3

2. Proposition révisée d’instrument de garantie 4

2.1. L’instrument de garantie communautaire 4

2.2. Principaux objectifs 5

2.3. Principaux avantages 6

2.4. Projets éligibles 6

2.5. Partage des risques 7

2.6. Base juridique 7

2.7. Coût de la garantie pour la Communauté 8

2.8. Provisionnement et tarif 8

2.9. Incidence sur le budget communautaire et sur le fonds de liquidité 9

2.10. Gestion 10

3. Remarques finales 10

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément à la demande exprimée par le Conseil européen de décembre 2003, les services de la Commission, en collaboration avec la Banque européenne d’investissement (BEI), ont consulté les acteurs du marché en vue d’examiner la faisabilité d’un instrument de garantie de prêt pour des projets dans le domaine des transports. La consultation des acteurs du marché est présentée dans la communication de la Commission COM(2005) 75 final.

Des discussions avec des experts dans toute l’Union européenne ont conduit à apporter quelques modifications techniques aux concepts originaux de la Commission tels qu’exposés dans la communication du 11 novembre 2003[1] sur l’initiative européenne pour la croissance.

L’instrument de garantie devrait permettre de renforcer la capacité de mobilisation de ressources publiques limitées permettant d'offrir un concours financier pour stimuler l'investissement du secteur privé dans des projets prioritaires dans le domaine des transports (RTE-T).

L’instrument sera d'une grande utilité pour des types particuliers de partenariats secteur public-secteur privé (PPP) et pour une période spécifique du cycle de projet en élargissant l'éventail des instruments de financement des RTE. Il n’exercera son plein effet que si le budget RTE total proposé de 20 milliards d’euros est adopté. Les investisseurs y verront un signe que la réalisation de réseaux est une entreprise réaliste. L'instrument de garantie complètera ainsi le concours financier européen sans toutefois s'y substituer.

Suivant la conception du nouvel instrument, l’UE émettrait des garanties de prêt visant à limiter le risque inhérent aux recettes durant les premières années des projets. En particulier, la garantie constituerait une pleine réserve de liquidités baptisée « ligne de crédit stand-by », à laquelle il ne serait fait appel que si les flux de trésorerie du projet sont insuffisants pour assurer le service de la dette privilégiée. Ces lignes de crédit stand-by interviendraient à hauteur d'environ 10% de la dette privilégiée totale (dans certains cas plus risqués jusqu’à 20%) et s'appliqueraient sur une durée maximale de cinq ans. Pour obtenir la garantie de prêt communautaire, les projets devraient bénéficier d’aides financières de la part des États membres ou d’autres autorités publiques nationales, d'un niveau comparable et sous une forme déterminée en fonction des divers outils disponibles et des réalités nationales.

Conformément à la proposition originale, la garantie serait facturée afin de couvrir le risque et les frais de gestion liés à l’instrument.

En cas d'appel de la garantie, la Commission obtiendrait une créance subordonnée à la dette privilégiée mais prioritaire par rapport aux fonds propres. Cette « dette mezzanine » serait remboursée à la Commission par l’emprunteur si et lorsque les recettes générées par le projet le permettent.

Le financement de l’instrument sera assuré au titre des nouvelles perspectives financières, sur la ligne budgétaire pour les réseaux transeuropéens de transport pour la période 2007-2013. Cette action est déjà incluse dans le cadre financier de la proposition de règlement RTE-T[2]. L’évaluation du risque par la Commission, basée sur un modèle utilisant les données publiées par les agences de notation, semble indiquer qu’une allocation budgétaire de 1 milliard d’euros pourrait garantir quelque 20 milliards d’euros de dette privilégiée en supposant un portefeuille de transactions présentant une solvabilité de qualité satisfaisante. Dans tous les cas, le mécanisme de provisionnement et le fonds de liquidités réduiraient largement le risque d'un appel direct au budget communautaire.

La Commission envisage de sélectionner une institution financière internationale pour la gestion de l’instrument et considère que le groupe BEI représente un candidat approprié.

Les conclusions du présent document représentent un point de départ pour le lancement d'un instrument européen de garantie de prêt concernant les projets RTE-T, dans le cadre de la proposition de la Commission pour un règlement du Parlement européen et du Conseil déterminant les règles générales d’octroi d’un concours financier dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et de l'énergie et modifiant le règlement (CE) n°2236/95 du Conseil[3] (le "nouveau règlement financier RTE-T"). Bien que l'entrée en vigueur de ce système ne soit pas prévue avant 2007, la Commission et la BEI envisageraient d’élaborer des modalités d'application en 2005 puis commenceraient à sélectionner et à évaluer les projets à inclure au portefeuille à partir de 2007.

La communication doit servir de base à de nouvelles discussions, notamment avec les autorités des États membres, concernant la mise en œuvre et la gestion de l'instrument et les possibilités que les États membres offrent un soutien comparable.

Le présent rapport comprend trois sections. Après l'exposé des motifs, la section 2 présente la proposition de concept d’instrument de garantie communautaire, ses besoins en matière de financement et de provisionnement ainsi qu'en matière de gestion. La section 3 conclut le rapport. La communication est complétée par le document de travail des services de la Commission, SEC(2005)323.

PROPOSITION RÉVISÉE D’INSTRUMENT DE GARANTIE

Les sections suivantes décrivent le concept révisé d'instrument de garantie de prêt. Le document de travail des services de la Commission SEC(2005)323 donne un aperçu général des lignes de crédit stand-by et des informations plus détaillées sur les principales caractéristiques indicatives de l’instrument en vue de faciliter la compréhension du sujet.

L’instrument de garantie communautaire

Par ce nouveau concept, la Communauté garantirait une ligne de crédit stand-by à hauteur d'un plafond prédéterminé, voire d'un plafond nominal, dans un projet de type PPP. La garantie couvrirait les impossibilités non prévues d'assurer le service de la dette en raison de risques particuliers incluant notamment les risques de circulation. La garantie pourrait être également étendue aux risques en matière de disponibilité/performance pour autant qu'ils puissent être raisonnablement appréciés. En ce qui concerne les projets qui ne sont engagés que lorsque des ressources sont disponibles, la garantie communautaire ne pourrait couvrir que les risques nettement limités qui ne sont pas liés à la gestion du projet et qui ne présenteraient pas de risque d'ordre moral pour le concessionnaire/opérateur. En fonction de la capacité de remboursement du projet, la ligne de crédit stand-by interviendrait à hauteur d'environ 10%, voire dans certains cas jusqu'à 20% de la dette privilégiée remboursée à la réalisation du projet.

La Communauté ne serait pas nécessairement exposée sur une longue période. La garantie ne couvrirait que les premières années d’exécution d’un projet, la période dite de lancement qui ne dépasserait pas cinq ans.

Cette garantie serait disponible pour les projets présentant une solvabilité de qualité satisfaisante. La solvabilité requise en fonction de la viabilité financière des projets limiterait la probabilité de recours à l’instrument de garantie. En cas d’appel, la Communauté obtiendrait une créance correspondant aux fonds fournis. La priorité de la créance vis-à-vis de l'emprunteur serait en principe inférieure à celle de la dette privilégiée afin de maximiser le rehaussement du crédit fourni par l’Union européenne, mais dans tous les cas supérieure aux prises de participation privée.

La Communauté partagerait les préoccupations des investisseurs concernant les remboursements en temps voulu et les liquidités financières mais elle serait un « prêteur plus patient » que le secteur privé. La créance devrait être remboursée à la Communauté sur les recettes disponibles après règlement des frais de fonctionnement des projets et le service de la dette aux créanciers prioritaires. Dans les cas justifiés, le calendrier de remboursement pourrait être organisé de manière à ce que les recettes disponibles soient réparties entre la Communauté et les détenteurs de fonds propres ( cash-sweep partiel). L’approche « prêteur patient » permet aux investisseurs privés d'atteindre leurs objectifs d’investissement en autorisant éventuellement les promoteurs de projet à réaliser un montage financier favorable dans un laps de temps acceptable et, en cas de problème, à procéder à une restructuration satisfaisante.

Il est essentiel que l’instrument de garantie apporte une réponse réaliste aux besoins des opérateurs du marché, et ce doit donc être un produit normalisé pouvant être pris en considération lors des premières étapes de négociation du projet, de la concession et du financement. Lorsque le projet s'appuie sur des recettes qui ne nécessitent pas une période de lancement substantielle et/ou est lié à des sources de revenus stables, la garantie communautaire ne sera peut être pas nécessaire.

Dans le même temps, la garantie doit être aussi souple que possible afin de répondre aux exigences des projets, par exemple en cas de changement de concessionnaire ou de restructuration de la dette. En conséquence, l’instrument de garantie doit être conçu en tenant compte des différences entre les pays et entre les projets en termes de période de construction, de période de lancement et de secteurs (routier, ferroviaire, maritime, aviation, voies de navigation intérieure, plateformes intermodales).

Principaux objectifs

L’instrument de garantie communautaire vise à tirer parti de ressources publiques limitées et à encourager l'investissement de capitaux privés dans des projets d'infrastructure de transport en offrant une aide financière aux projets d'importance européenne. Les principaux objectifs de l'instrument sont les suivants:

- faciliter et accélérer la réalisation de projets d’importance européenne;

- encourager la participation du secteur privé aux projets et le recours à de nouvelles méthodes de financement;

- combler les insuffisances du marché en matière de garanties;

- éviter une pression excessive sur le budget communautaire en appliquant les mécanismes du marché tout en faisant le meilleur usage des ressources budgétaires.

Principaux avantages

Les dispensateurs de ligne de crédit stand-by tentent souvent de se protéger contre une utilisation impropre de la ligne de crédit, par exemple, pour retarder une insolvabilité manifestement inévitable. Ils prévoient par conséquent des dispositions visant à prévenir les prélèvements, notamment en cas de changement négatif important ou de violation des clauses de performance. Les agences de notation ne sont pas favorables à de telles dispositions dans la mesure où elles risquent d’inhiber l’utilisation des fonds dans les cas où celle-ci s'avère le plus nécessaire. L’attractivité de l’instrument de garantie communautaire se reflète dans sa capacité à protéger de-facto les dispensateurs de lignes de crédit stand-by d’un risque majeur lié à la réalisation du projet.

Comme ils ne sont pas soumis aux risques du projet et bénéficient de l’application de la pondération zéro à des fins réglementaires en raison de la garantie communautaire assurée pour le plein montant des charges principales, d’intérêt et de la dette, les dispensateurs de crédit stand-by pourraient limiter ces charges à un minimum. Une capacité de prêt serait, en principe, disponible pour augmenter le montant de la dette privilégiée qui bénéficierait de l’amélioration de la situation du projet en matière de liquidité. En supposant que la charge pour la garantie communautaire repose sur le risque et non sur le marché et selon l'importance et la fréquence des montants tirés, le coût du financement pourrait faire l'objet de réductions significatives.

Il ne faut pas oublier la perception commune selon laquelle la garantie communautaire aurait un effet symbolique majeure qui faciliterait la conclusion de montages financiers. Enfin, du point de vue de la Commission, il importe de souligner qu'une proportion appréciable des projets faisant l'objet d'un appel à la garantie UE, serait vraisemblablement en mesure de rembourser la créance UE dans un délai raisonnable. Cela signifie que cet instrument pourrait exercer un important effet de levier global susceptible d'améliorer l'utilisation des fonds communautaires.

Projets éligibles

Tous les projets éligibles au titre du règlement financier RTE-T et notamment les projets prioritaires, pourraient également bénéficier de l'instrument de garantie, la priorité étant toutefois accordée aux projets transfrontaliers.

En règle générale, la dette privilégiée des projets doit présenter une solvabilité de qualité satisfaisante pour bénéficier de la garantie de prêt communautaire. Lors de la demande, les responsables doivent démontrer la solvabilité de qualité satisfaisante de la dette privilégiée sur base de la viabilité générale économique et financière du projet. Du point de vue de la Commission, cette condition vise à maîtriser le profil de risque global du projet, à montrer que le provisionnement nécessaire de la garantie communautaire n'est pas excessif et que le financement global du système de garantie peut s'inscrire dans le budget de la Commission. Du point de vue des prêteurs commerciaux, ces exigences peuvent offrir une efficacité optimale tout en garantissant le service de la dette en temps voulu.

Partage des risques

Conformément au concept original de l’instrument et pour bénéficier de la garantie de prêt communautaire, les projets doivent recevoir de la part des États membres où d’autres autorités publiques nationales des aides financières d'un niveau comparable et sous une forme reconnaissant la diversité des outils disponibles et adaptée aux différentes réalités nationales. Si le marché accorde une grande importance au fait que les États membres/les autorités nationales offrent un soutien financier comparable au projet sous forme de subventions, de garanties ou similaires, il n’y a aucune obligation stricte que les États membres co-garantissent l’instrument. En outre, cela pourrait être impossible dans la mesure où certains États membres ne souhaitent pas mettre en place un mécanisme particulier offrant des garanties soit de leur part, soit de la part d’autres entités publiques pour un nombre limité de projets. Ce qui pourrait être demandé aux États membres et aux autorités régionales c’est un concours financier adéquat revêtant une forme quelconque pour contribuer au moins autant que la Communauté à l’obtention de la solvabilité requise.

Le partage des risques avec le secteur privé est un puissant outil de mobilisation du financement communautaire. Les projets doivent impliquer un niveau approprié de participation privée sous la forme de capitaux propres et de capitaux empruntés, en fonction évidemment du type de projet. L'instrument de garantie communautaire couvrirait les lignes de crédit stand-by disponibles pour une période limitée, c’est-à-dire durant la phase de lancement, améliorant ainsi la qualité de crédit de la dette privilégiée durant cette période. Au contraire, les bailleurs de fonds prioritaires devraient couvrir le risque durant le délai complet de remboursement de la dette privilégiée. Les détenteurs d'actions seraient toujours incités à investir et à gérer le projet comme il convient dans la mesure où leur attente en matière de rentabilité serait comblée par un échéancier de remboursement structuré si la garantie venait à être appelée.

Base juridique

L'article 155, paragraphe un, troisième alinéa du traité CE prévoit la possibilité pour la Communauté de soutenir des projets relevant du programme RTE-transport par des garanties d’emprunt. Le règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil du 18 septembre 1995 modifié[4], fixe les règles générales d’octroi d’une aide financière communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens d’infrastructure des transports.

Actuellement, l'article 4, point c) inclut des dispositions relatives à une « contribution aux primes de garantie d’emprunt du Fonds européen d’investissement ou d’autres établissements financiers ». Il est donc nécessaire de modifier le règlement n° 2236/95 pour offrir une base juridique au type d'instrument de garantie innovateur faisant l'objet du présent document.

En conséquence, la Commission a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil déterminant les règles générales d’octroi d’un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et de l’énergie et modifiant le règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil pour la période 2007-2013[5] de manière à inclure la possibilité que la Commission accorde des garanties de prêt pour couvrir les insuffisances de financement durant les premières années des projets RTE-T.

Cette disposition juridique générale devrait être complétée par des modalités d’application, en tenant compte des conseils du comité d’assistance financière RTE-. L'utilisation de cet instrument reposera sur l'application des conditions d’éligibilité générales et des critères de sélection de projets prévus dans le règlement modifié et dans les modalités d’application devant être adoptées par la Commission.

Coût de la garantie pour la Communauté

La Commission doit affecter des réserves de capitaux à la couverture du risque à long terme associée à l’instrument de garantie. Comparable à la réserve pour prêt d’une banque privée, le coût principal représente une estimation des pertes prévues et imprévues liées à la fourniture des garanties émises. En outre, la Commission devrait régler les frais de gestion au gestionnaire (voir le point 2.9 ci-après) et tous frais d’audit ou de procédure liés à une éventuelle créance communautaire. Un système de provisionnement approprié et la création d’un fonds de liquidités devraient largement réduire le risque d'appels directs et imprévus à un engagement conditionnel de la Communauté. Si une ligne de crédit stand-by non utilisée vient à expiration, les garanties expirent également.

Provisionnement et tarif

Le provisionnement n’a pas pour but de minimiser l’exposition générale au risque mais d’optimiser l’exposition, c’est-à-dire la prise de risques prudents en vue d’accroître autant que possible la capacité de mobilisation des fonds communautaires. Pour prévoir le coût à long terme de l’instrument de garantie, il faut disposer d’estimations des probabilités de pertes des projets (pertes prévues et imprévues) et les corrélations possibles entre les projets. Un cadre de provisionnement devrait assurer que des ressources budgétaires suffisantes sont affectées à la couverture du risque sous-jacent.

La Commission utilisera le modèle de provisionnement développé en interne à la suite des discussions menées avec les agences de notation et en utilisant les données[6] et les informations[7] statistiques. Le modèle de provisionnement est présenté dans le document de travail des services de la Commission SEC(2005)323. Ce modèle repose sur l'hypothèse que l’instrument de garantie pourrait servir à couvrir les insuffisances de financement dues au risque de trafic mais une adaptation serait nécessaire s’il devait être étendu aux risques en matière de disponibilité/performance. Il intègre également une réserve contre le risque de dégradation potentielle de la solvabilité du portefeuille. Les limites d’exposition de chaque projet devraient être déterminées aux fins de gestion des risques.

Dans l’idéal, chaque bénéficiaire devrait s’acquitter d’une prime anticipée qui serait perçue à la signature de la garantie ou lorsque celle-ci devient effective, c’est-à-dire après une avancée substantielle du projet, et serait payable soit en une seule fois, soit sous forme de primes annuelles à verser jusqu'à la fin de la garantie.

S'il est fait appel à la garantie communautaire, le bénéficiaire devra rembourser le montant de l’encours en capital et ses intérêts à la Communauté. Comme la créance communautaire est comparable au financement intermédiaire (mezzanine), le montant dû à la suite de l’appel devrait être facturé en fonction du risque encouru et refléter les frais de gestion.

Le système de facturation approprié devra encore être minutieusement ajusté. Dans tous les cas, la facturation sera définie de telle manière que l’instrument de garantie couvre ses coûts prévus.

Incidence sur le budget communautaire et sur le fonds de liquidité

Le financement de l’instrument devrait être prévu au titre des nouvelles perspectives financières, c’est-à-dire pour la période 2007-2013, sur la ligne budgétaire pour les réseaux transeuropéens de transport. Le budget communautaire devrait couvrir les montants nécessaires au fonctionnement et à la gestion.

La Communauté devrait prendre très rapidement des engagements de garantie irrévocables dans le cadre de montages financiers pour les projets, normalement avant que commence la phase de construction. Les ressources budgétaires devraient donc être engagées et mises à disposition dans les années ultérieures conformément au règlement financier. Le montant engagé constituerait une première « provision » contre les appels à la garantie eux-mêmes. Il n'est pas prévu qu'une telle provision couvre 100% de la valeur nominale de l’encours des garanties de prêt (principalement capital et intérêts) et il resterait donc un engagement de garantie sur le budget communautaire. Les règles prudentes applicables au provisionnement de l'instrument (voir le point 2.7 ci-dessus) maintiendront le risque d'un tel engagement résiduel à un niveau négligeable. L'engagement de garantie résiduel de la Communauté sera correctement pris en compte dans le budget communautaire par une ligne budgétaire « pour mémoire », comme c’est actuellement le cas de la garantie communautaire pour le mandat de prêt extérieur confié à la BEI.

La Commission disposerait d’un mécanisme de paiement effectif et pratique en créant un fonds de liquidités pour l’instrument de garantie. Le fonds de liquidités couvrirait les frais de gestion de l’instrument et les appels aux garanties. Les ressources consacrées au fonds de liquidités devraient être déterminées en fonction des prévisions de projets et du système de provisionnement susmentionné. On estime les frais d'investissement total pour les projets prioritaire[8] dans l’Union européenne élargie à 140 milliards d’euros pour la période 2007-2013. Il est prévu[9] que le secteur privé prendrait environ 20% de ces coûts à sa charge par un financement par fonds propres et emprunts pour un montant de 28 milliards d’euros. En supposant l’existence d’un portefeuille de transaction présentant une solvabilité de qualité satisfaisante, une allocation budgétaire d'un milliard d’euros pourrait supporter des garanties sur des dettes d'environ 20 milliards d’euros. Une ventilation annuelle indicative des besoins budgétaires figure en annexe 3 du document de travail des services de la Commission SEC(2005)323.

Les remboursements et intérêts acquis seraient ajoutés aux ressources de l’instrument. Le fonds de liquidités pourrait être autosuffisant et/ou renouvelable, réduisant ainsi le besoin à long terme d’engagements et de paiements à partir du budget communautaire, lesquels seraient sinon nécessaires pour couvrir de nouvelles opérations. Un examen des besoins en financement devrait être effectué à une certaine étape et les ressources non nécessaires à la couverture des appels de garantie et des frais de gestion pourraient revenir au budget communautaire.

Gestion

Afin de respecter le principe de bonne gouvernance, la meilleure solution serait que la Communauté confie toute son activité de gestion courante de la garantie sous cet instrument à un mandataire unique, suivant des dispositions appropriées. Celui-ci devrait avoir une connaissance approfondie du financement de projet ainsi que des systèmes pertinents de gestion des risques de crédit afin d’évaluer les risques du projet et de gérer le système de provisionnement et le fonds de liquidités sur le long terme. Il devrait disposer de compétences juridiques internes et du personnel nécessaire pour les relations avec les institutions financières, les assureurs à branche d'activité unique, les fonds de capital-risque, les autorités nationales et/ou les actionnaires. Le mandataire devra démontrer sa capacité à établir une relation contractuelle à long terme avec la Commission pour la gestion de l’instrument (minimum 15 ans). La durée de vie de l’instrument permet difficilement d’envisager d’en confier la gestion à un organisme purement commercial.

D'un autre côté, la gestion de ce type d'instrument financier diffère notablement de la pratique actuelle de gestion des subventions qui semble exclure effectivement le recours à une agence à moins que son personnel dispose des compétences financières nécessaires à la gestion d'un projet. L'option la plus réaliste serait de sélectionner une institution financière internationale comme mandataire, un candidat évident étant le groupe BEI.

Le mandataire serait chargé de mener toutes les activités concernant la garantie en appliquant les meilleures pratiques bancaires pour compte et risque de la Commission. Celle-ci serait toutefois responsable de la supervision de l’instrument et de la présentation d’un rapport à l’autorité budgétaire. Le document de travail des services de la Commission contient d’autres détails sur les tâches dévolues au mandataire.

La Commission prendrait une décision finale sur la garantie en approuvant l’éligibilité des projets par un mécanisme approprié à convenir avec les États membres. La Commission rendrait régulièrement compte aux autorités budgétaires à partir de la comptabilité et des rapports qui lui sont communiqués par le mandataire.

REMARQUES FINALES

L’instrument de garantie renforcera la participation financière privée pour des types particuliers de PPP. Elle complètera le financement communautaire par subvention sans toutefois s'y substituer.

L’objectif explicite de l’instrument est de favoriser les investissements privés dans l’infrastructure de transport, essentiellement en facilitant la conclusion de montages financiers. Les promoteurs de projets et les banques tenteront d’utiliser la garantie de prêt UE pour maximiser la solvabilité des obligations de dettes privilégiées et réaliser un montage financier global moins coûteux. En garantissant les lignes de crédit stand-by, l’UE assumerait un risque de crédit supérieur étant donné que sa future créance potentielle sur les recettes générées par les projets est subordonnée à celle des créanciers prioritaires. La garantie UE n’éliminerait pas le risque encouru par les créanciers prioritaires mais elle offrirait une meilleure couverture du service de la dette pour la tranche prioritaire et en augmenterait ainsi la solvabilité. La garantie UE serait tarifée de manière à refléter le risque encouru par l’UE et les frais de gestion relatifs à la gestion de l’instrument.

L’instrument de garantie de prêt UE améliorerait la viabilité financière du projet global sans exposer la Communauté à un risque de crédit excessif. Une caractéristique positive de l’instrument de crédit est qu’il rassemblerait un certain nombre de projets de tailles et de localisations géographiques différentes en un seul portefeuille, offrant ainsi un niveau de diversification à l'échelle européenne qui ne serait pas possible au niveau national. La Commission estime que la solidité du modèle de provisionnement actuel lui permet de prendre une décision de principe sur la création de l'instrument de garantie. La condition préalable à la modélisation et au fonctionnement du système de provisionnement de l’instrument de garantie est la disponibilité de données statistiques pertinentes. Un système d’évaluation/de suivi approprié des risques présentés par les projets doit être mis en place afin de collecter des données statistiques durant les années à venir. Cela permettrait d'ajuster le provisionnement de manière à optimiser l'utilisation des fonds budgétaires communautaires.

Le règlement financier RTE en vigueur n’offre pas de base juridique à ce type d’instrument de garantie innovateur. En conséquence, il est proposé un nouveau règlement financier RTE pour 2007-2013 afin de permettre la mise en place de l’instrument de garantie en 2007. Le financement de l'instrument doit intervenir au titre de la proposition de budget RTE d'un montant de 20 milliards d'euros pour la période 2007-2013. La Commission préparerait rapidement des modalités d’application. Cela permettrait d'inclure les projets au portefeuille de garantie immédiatement après l'adoption du nouveau règlement financier RTE, garantissant ainsi d'emblée un niveau élevé de diversification du portefeuille.

FICHE FINANCIÈRE

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

DÉNOMINATION DE LA PROPOSITION:

Instrument de garantie de prêt européen pour des projets de RTE-T

CADRE GPA/EBA (GESTION/ÉTABLISSEMENT DU BUDGET PAR ACTIVITÉS)

Domaine(s) politique(s) concerné(s) et activité(s) associée(s) (activités EBA)

Réseaux transeuropéens, 1. Objectif: Développer le réseau et projets prioritaires, 2. Objectif: Améliorer l'efficacité des aides financières au réseau, 3. Objectif: Connecter les réseaux transeuropéens avec les pays voisins

Transports terrestres, aériens et maritimes: 3. Objectif: Promouvoir un système de transport plus respectueux de l'environnement

LIGNES BUDGÉTAIRES

Lignes budgétaires (lignes opérationnelles et lignes connexes d'assistance technique et administrative (anciennes lignes B.A)), y compris leurs intitulés:

06.0301 ( Soutien financier aux projets d'intérêt commun du réseau transeuropéen de transport)

Durée de l'action et de l'i ncidence financière:

La période opérationnelle de l'instrument concernant les nouveaux engagements couvre au moins la période 2007-2013.

Caractéristiques budgétaires:

Ligne budgétaire | Nature de la dépense | Nouvelle | Participation AELE | Participation pays candidats | Rubrique PF |

060301 | DNO | CG[10] | NON | NON | NON | N° [1 a] |

RÉ CAPITULATIF DES RESSOURCES

Ressources financières (montant indicatifs)

Remarque importante: toutes les ressources financières représentant des dépenses opérationnelles indiquées dans la présente fiche financière sont d'ores et déjà incluses dans le cadre financier de 20,350 milliards d'euros de la proposition de la Commission de règlement du Parlement européen et du Conseil déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine du réseau transeuropéen de transport et d'énergie et modifiant le règlement du Conseil (CE) n° 2236/95[11].

Récapitulatif des crédits d'engagement indicatifs (CE) et des crédits de paiement indicatifs (CP)

À ce stade, il est difficile de quantifier avec précision les enveloppes budgétaires annuelles de l'instrument de garantie de prêt UE étant donné que les projections des projets éligibles susceptibles d' attirer des capitaux privés sont disponibles en nombre trop limité. Une hypothèse de travail, conforme aux objectifs généraux Van Miert, est de considérer un flux de capitaux privés de l'ordre de 3 milliards d'euros par an au cours de la période 2007-2013, à supposer que tous les projets prioritaires RTE bénéficient de capitaux privés.

Basé sur le modèle prévisionnel développé par la Commission et les services de la BEI, le tableau ci-dessous présente un scénario formulé sur la base d'une enveloppe budgétaire totale d'environ 1 milliard d'euros, ainsi qu'une ventilation annuelle. Il convient de noter que si le montant exact nécessaire et l'échéancier varieront, la préalimentation d'environ un tiers du budget total au cours de la première année sera nécessaire pour les raisons suivantes. D'une part, comme l'effet de portefeuille s'établit progressivement, le niveau de provisionnement nécessaire pour le premier projet correspond au moins au double de celui nécessaire pour le dernier projet. D'autre part, comme le service de la dette s'accumule sur les premières enveloppes budgétaires, le besoin global de l'enveloppe budgétaire est appelé à diminuer au cours des dernières années.

Le calcul détaillé des taux de provisionnement (utilisés dans le tableau ci-dessous) est présenté dans l'annexe 3 "Note technique" du document de travail des services de la Commission.

Mio€

Capitaux privés | Nombre de projets | Calcul du provisionnement | Intérêt | Besoins budgétaires |

Dépenses opérationnelles[12] |

Crédits d'engagement (CE) | 8.1 | a | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1 020 |

Crédits de paiement (CP) | b | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1 020 |

Dépenses administratives incluses dans le montant de référence[13] |

Assistance technique et administrative (CND) | 8.2.4 | c | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. |

MONTANT TOTAL DE RÉFÉRENCE |

Crédits d'engagement | a+c | 310 | 150 | 120 | 120 | 120 | 200 | 1 020 |

Crédits de paiement | b+c | 100 | 150 | 200 | 130 | 120 | 320 | 1 020 |

Dépenses administratives non incluses dans le montant de référence[14] |

Ressources humaines et dépenses connexes (CND) | 8.2.5 | d | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,324 | 0,648 | 2,268 |

Frais administratifs autres que les ressources humaines et coûts connexes, hors montant de référence (CND) | 8.2.6 | e | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. | s.o. |

Total indicatif du coût de l'action

2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 et suiv. | Total |

TOTAL CE y compris coût des ressources humaines | a+c+d+e | 310,324 | 150,324 | 120,324 | 120,324 | 120,324 | 200,648 | 1 022,268 |

TOTAL CP y compris coût des ressources humaines | b+c+d+e | 100,324 | 150,324 | 200,324 | 130,324 | 120,324 | 200,648 | 1 022,268 |

Ressources humaines E PT (y compris fonctionnaires, personnel temporaire et externe) – voir détail sous le point 8.2.1.

Besoins annuels | Année n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 et suiv. |

Total des effectifs de ressources humaines | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 |

À ce stade, on peut estimer qu'une moyenne de 3 fonctionnaires/agents de la Commission sera nécessaire, à condition que la gestion opérationnelle de l'instrument soit confiée à un agent opérationnel.

Détails du cofinancement

Conformément aux exigences formulées dans le rapport final sur l'initiative pour la croissance de novembre 2003, le marché accorde une grande importance au fait que les États membres/autorités publiques nationales offrent un soutien financier comparable au projet. Toutefois, le marché et les gouvernements consultés ont estimé qu'il n'était pas approprié d'imposer l'obligation stricte que les États membres co-garantissent l'instrument. En remplacement, l'engagement financier peut prendre la forme de capital, de subventions ou d'autres garanties. En outre, une exigence stricte de co-garantie pourrait rendre impossible la mise en œuvre de l'instrument dans la mesure où certains États membres ne souhaitent pas mettre en place un mécanisme particulier offrant des garanties soit de leur part, soit de la part d'autres entités publiques pour un nombre limité de projets. Ce qui pourrait être demandé aux États membres et aux autorités régionales c'est un concours financier adéquat revêtant une forme quelconque pour contribuer au moins autant que la Communauté à l'obtention de la solvabilité requise. Les modalités de cofinancement ne peuvent pas être communiquées à ce stade. Elles ne peuvent être définies que sur la base des demandes de garanties concrètes. Toutefois, les conditions d'éligibilité, qui seront concrétisées ultérieurement, définiront de manière plus détaillée les règles de cofinancement.

Engagement conditionnel

La Commission doit affecter des réserves de capitaux à la couverture du risque à long terme associée à l'instrument de garantie. Comparable à la réserve pour prêt d'une banque privée, le coût principal représente une estimation des pertes prévues et imprévues liées à la fourniture des garanties émises.

Le provisionnement n'a pas pour but de minimiser l'exposition générale au risque mais d'optimiser l'exposition, c'est-à-dire la prise de risques prudents en vue d'accroître autant que possible la capacité de mobilisation des fonds communautaires. Pour prévoir le coût à long terme de l'instrument de garantie, il faut disposer d'estimations des probabilités de pertes des projets (pertes prévues et imprévues) et les corrélations possibles entre les projets.

Les services de la Commission et de la BEI ont développé une méthodologie visant à établir les taux de provisionnement compte tenu de la diversification obtenue par l'effet de portefeuille et conformément à la notation AAA de l'instrument de garantie. Ce modèle a été développé à la suite des discussions menées avec les agences de notation et en utilisant les données[15] et les informations[16] statistiques. Le modèle de provisionnement est présenté dans le document de travail des services de la Commission SEC(2005)323. Ce modèle intègre également une réserve contre le risque de dégradation potentielle de la solvabilité du portefeuille.

Ce système de provisionnement et la création d'un fonds de liquidités devraient réduire à un niveau négligeable le risque d'appels directs et imprévus à l'engagement de garantie de la Communauté (notation AAA de l'instrument de garantie). L'engagement de garantie résiduel de la Communauté sera correctement pris en compte dans le budget communautaire par une ligne budgétaire "pour mémoire", comme c'est actuellement le cas de la garantie communautaire pour le mandat de prêt extérieur confié à la BEI.

Compatibilité avec la programmation financière

Proposition compatible avec la programmation financière 2007-2013 telle que proposée par la Commission (COM(2004)101 final). En outre, l'instrument de garantie est d'ores et déjà prévu par le projet de nouveau règlement RTE-transport de la Commission, COM(2004)475, qui prévoit le cadre financier.

Incidence financière sur les recettes

Cet instrument n'a pas d'incidence financière directe sur le budget communautaire.

En fait, l'instrument produira des recettes telles que les contributions et les intérêts produits par le compte fiduciaire, mais ces montants seront utilisés pour les besoins de l'instrument.

Le système de facturation approprié devra être davantage précisé. En tout état de cause, la facturation sera établie de telle sorte que l'instrument de garantie couvrira les frais prévus. Conformément à la proposition initiale de la Commission de novembre 2003, la garantie serait facturée afin de couvrir le risque et les frais de gestion liés à l'instrument. Dans l'idéal, chaque bénéficiaire devrait s'acquitter d'une prime anticipée qui serait perçue à la signature de la garantie ou lorsque celle-ci devient effective, c'est-à-dire après une avancée substantielle du projet, et serait payable soit en une seule fois, soit sous forme de primes annuelles à verser jusqu'à la fin de la garantie.

En outre, en cas d'appel de la garantie, la Commission obtiendrait une créance subordonnée à la dette privilégiée mais prioritaire par rapport aux fonds propres. Cette "dette mezzanine" serait remboursée à la Commission par l'emprunteur si et lorsque les recettes générées par le projet le permettent. Comme la créance de la Commission est comparable au financement intermédiaire (mezzanine), le montant dû à la suite de l'appel devrait être facturé en fonction du risque encouru et refléter les frais de gestion.

CARACTÉRISTIQUES ET OBJECTIFS

Réalisation nécessaire à court et à long terme

Le 29 avril 2004, le Conseil et le Parlement ont adopté les orientations RTE-T révisées comprenant une liste de 30 projets prioritaires. La mise en œuvre de ces projets prioritaires est estimée à un coût total de 225 milliards d'euros dont 140 milliards d'euros au cours de la période à venir des perspectives financières. Un investissement d'une telle envergure ne peut pas être financé par le seul secteur public.

Valeur ajoutée de l'implication communautaire, compatibilité de la proposition avec d'autres instruments financiers et synergie éventuelle

Dans un certain nombre de publications, la Commission a souligne le rôle que le secteur privé est appelé à jouer dans la poursuite de ces objectifs[17]. L'instrument de garantie est le principal nouvel instrument destiné à attirer les capitaux privés et à exercer un effet de levier certain. Une fois applicable, il contribuera à la réalisation de l'objectif consistant à attirer 20% de cofinancement privé pour la mise en œuvre des projets RTE. Compte tenu de la médiatisation du nouvel instrument, cet impact pourrait être visible dès 2007 encore qu'il devrait être plus net vers la fin de la décennie.

L'instrument de garantie vise à tirer parti de ressources publiques limitées pour encourager l'investissement de capitaux privés dans des projets prioritaires RTE-transport (RTE-T) en offrant une assistance liée au crédit.

L'instrument renforcera l'aide à des types particuliers de PPP et pour une période spécifique du cycle de projet. Dans cette mesure, il élargira l'éventail des instruments de financement des projets RTE. Il convient également de souligner que son élaboration et son application ne remplaceront pas le concours financier européen. Au contraire, l'instrument n'exercera son plein effet que si le budget RTE total proposé de 20 milliards EUR est adopté. L'instrument de garantie complétera ainsi le concours financier européen sans toutefois s'y substituer.

Suivant la nouvelle conception de l'instrument, l'UE émettrait des garanties de prêt visant à limiter le risque inhérent aux recettes durant les premières années des projets. En particulier, la garantie constituerait une pleine réserve de liquidités baptisée "ligne de crédit stand-by", à laquelle il ne serait fait appel que si les flux de trésorerie du projet sont insuffisants pour assurer le service de la dette privilégiée. Ces lignes de crédit stand-by interviendraient à hauteur d'environ 10% de la dette privilégiée totale (dans certains cas plus risqués jusqu'à 20%) et s'appliqueraient sur une durée maximale de cinq ans.

L'octroi d'une garantie communautaire pourrait induire des synergies avec d'autres modes de financement des projets RTE, y compris la politique d'investissement des banques d'investissement publiques, et ceci pourrait contribuer à accroître la confiance des marchés financiers dans la faisabilité des projets (prioritaires) RTE dans leur ensemble.

Une caractéristique positive importante de l'instrument de garantie est qu'il rassemblerait un certain nombre de projets de tailles et de localisations géographiques différentes en un seul portefeuille, offrant ainsi un niveau de diversification à l'échelle européenne qui ne serait pas possible au niveau national.

Objectifs, résultats escomptés et indicateurs connexes de la proposition dans le cadre de la gestion par activités

Réseaux transeuropéens:

1. Objectif: Développer le réseau et projets prioritaires; résultat: enveloppe budgétaire des 30 projets prioritaires en portant une attention particulière à la promotion des projets cofinancés par le secteur privé.

2. Objectif: Améliorer l'efficacité des aides financières au réseau; résultat: mise en œuvre du budget RTE et application des règles courantes visant à accroître l'effet de levier du budget. Analyse rigoureuse des procédures et règles en vue d'améliorer les possibilités de financement PPP. Préparation du programme pluriannuel pour la période des nouvelles perspectives financières. Préparation des modalités d'application, des critères d'éligibilité et des structures d'organisation pour les instruments de financement innovants y compris l'instrument de garantie.

Transports terrestres, aériens et maritimes:

Objectif: Promouvoir un système de transport plus respectueux de l'environnement: résultat: CLWP 2005 Communication sur le bilan global à mi-parcours de la mise en œuvre des mesures préconisées dans le Livre blanc «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix», CLWP 2005: Communication sur un cadre commun de tarification des infrastructures de transports, y compris pour les ports et les aéroports.

Modalités de mise en œuvre (indicatives)

X□ Gestion centralisée

□X directement par la Commission, en vue de déléguer certains tâches à une institution financière internationale, de préférence le groupe BEI

□ indirectement par délégation à:

□ des agences exécutives;

□ des organismes créés par les Communautés, tels que visés à l'article 185 du règlement financier;

□ des organismes publics nationaux/organismes avec une mission de service public.

□ Gestion partagée ou décentralisée

□ avec des États membres

□ avec des pays tiers

□ Gestion conjointe avec des organisations internationales (à préciser)

Remarques

La durée de vie de l'instrument de garantie permet difficilement d'envisager l'externalisation complète de la gestion en général, notamment au profit d'un organisme purement commercial.

Afin de respecter le principe de bonne gouvernance, la meilleure solution serait que la Communauté serait responsable de la supervision de l'instrument et confie toute son activité de gestion courante de la garantie sous cet instrument à un agent unique. Celui-ci devrait avoir une connaissance approfondie du financement de projet ainsi que des systèmes appropriés de gestion des risques de crédit afin d'évaluer les risques du projet et de gérer le système de provisionnement et le fonds de liquidités sur le long terme. Il devrait également disposer de compétences juridiques internes et du personnel nécessaire pour les relations avec les institutions financières, les assureurs à branche d'activité unique, les fonds de capital-risque, les autorités nationales et/ou les actionnaires. L'agent devra démontrer sa capacité à établir une relation contractuelle à long terme avec la Commission pour la gestion de l'instrument (minimum 15 ans). L'option la plus réaliste serait de sélectionner une institution financière internationale comme agent de gestion, un candidat évident étant le groupe BEI.

SUIVI ET ÉVALUATION

Système de suivi

Par les services de la Commission.

Évaluation

Évaluation ex-ante

Suite à la demande du Conseil européen, les services de la Commission et de la BEI ont effectué un exercice d e consultation des acteurs du marché entre mars et juillet 2004. Pour cet exercice, les services ont mis au point un questionnaire qui a été discuté par l'ensemble des participants consultés. Les résultats de cet exercice sont présentés dans la communication de la Commission relative au rapport de faisabilité sur un instrument de garantie de prêt UE pour des projets de RTE dans le domaine des transports. En outre, si les États membres donnent un avis positif sur l'établissement de cet instrument, la Commission pourrait envisager de procéder à une consultation des parties prenantes afin de recueillir l'avis d'un ensemble plus vaste de parties intéressées.

Mesures prises à la suite d'une évaluation intermédiaire/ex-post (leçons tirées des expériences antérieures similaires)

Une évaluation ex-post ne pourra intervenir qu'à un stade ultérieur en cas de mise en œuvre de cet instrument de garantie.

Conditions et fréquence des évaluation futures

S'agissant d'un instrument à très long terme, nous proposons de réaliser la première évaluation de sa mise en œuvre en 2010 qui serait suivie d'une deuxième évaluation à la fin 2012.

7. Dépenses administratives

Les besoins en ressources humaines et administratives seront couverts par l'allocation accordée au service gestionnaire dans le cadre de la procédure annuelle d'allocation.

7.1 Effectifs et types de ressources humaines

Types d'emplois | Effectifs à affecter à la gestion de l'action par utilisation des ressources existantes (nombre d'emplois/EPT) |

Le montant indicatif des dépenses administratives relatives aux ressources humaines des services de la Commission est calculé comme suit: 108 000 euros par personne en moyenne, une moyenne de 3 fonctionnaires/agents des services de la Commission, à conditions que la gestion opérationnelle de l'instrument soit confiée à un agent opérationnel.

[1] COM(2003)690 du 11 novembre 2003

[2] COM(2004)475 final du 14 juillet 2004-Fiche financière, page 21

[3] COM(2004)475 final du 14 juillet 2004

[4] Règlement (CE) no 807/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 modifiant le règlement (CE) n° 2236/95 du Conseil déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens; JO L 143 du 30.4.2004, page 46

[5] COM (2004) 475 final du 14 juillet 2004

[6] Standard & Poor’s, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk: Study update 2003, 06 novembre 2003.

[7] Fitch, A risk assessment model for federal credit, 15 mars 1999.

[8] Projets prioritaires au sens de l’annexe III de la décision n° 884/2004/CE du Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport.

[9] Le rapport Van Miert a estimé que le secteur privé pouvait contribuer jusqu’à 20% du coût total du projet dans le domaine du transport, mais à certaines conditions.

[10] Crédits dissociés.

[11] COM/2004/0475 final (COD 2004/0154) – Fiche financière des projets RTE-T, p. 41.

[12] Dépenses ne relevant pas du Chapitre xx 01 du Titre xx concerné.

[13] Dépenses relevant de l'article xx 01 04 du Titre xx.

[14] Dépenses relevant du Chapitre xx 01, sauf articles xx 01 04 et xx 01 05.

[15] Standard & Poor's, Infrastructure Finance, Traffic Forecasting Risk : mise à jour du 6 novembre 2003.

[16] Fitch, A risk assessment model for federal credit , 15 mars 1999.

[17] À savoir: COM (2003) 132 sur le financement innovant du réseau transeuropéen de transport, rapport final du groupe de haut niveau sur le réseau transeuropéen de transport de juin 2003, publié sur le site web "Europa", justification et description de la modification des orientations RTE-T (décision n° 884/2004) et exposé des motifs et règles de financement du projet de règlement financier RTE de juillet 2004 pour la période à venir des perspectives financières 2007-2013.

[18] Dont le coût n'est PAS couvert par le montant de référence.

[19] Dont le coût n'est PAS couvert par le montant de référence.

[20] Dont le coût est inclus dans le montant de référence.