Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la Pologne pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 font l'objet d'une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 17 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des prévisions du printemps 2004, du code de conduite [2] ainsi que des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 17 mai 2004. Il ne précise pas les intentions des autorités polonaises en ce qui concerne la date envisagée d'entrée dans le MCE II ou d'adoption de l'euro.

Le programme n'est conforme qu'en partie au nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» et aux normes du SEC 95 [4]. La qualité des données du SEC 95 concernant la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques doit notamment être améliorée.

[4] Le programme s'écarte du code dans le domaine de la viabilité à long terme des finances publiques; les informations requises pour remplir le tableau 6 de l'annexe 1 du code de conduite n'ont pas été regroupées et ne sont pas complètes. Le tableau 2 de l'annexe 1 concernant l'évolution des finances publiques révèle une erreur de classement. De plus, l'inflation est encore indiquée sur la base de l'indice des prix à la consommation (IPC), alors que le tableau 1 de l'annexe 1 requiert des projections pour l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH).

Le déficit des administrations publiques s'est accru pour atteindre 4,1 % du PIB en 2003, dépassant ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. La Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la Pologne le 12 mai 2004, en adoptant le rapport prévu à l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le comité économique et financier a rendu son avis sur ce rapport le 25 mai. Se fondant sur deux recommandations de la Commission, le Conseil devrait décider, le [5 juillet 2004], qu'il existe un déficit excessif en Pologne et adresser à ce pays des recommandations afin que soit mis un terme à cette situation. Les chiffres du déficit devront être revus à la hausse si les fonds de pension ouverts sont exclus du secteur des administrations publiques à la suite de la décision d'Eurostat sur le classement des régimes de retraite avec constitution de réserves.

Le cadre macroéconomique présenté dans le programme prévoit une accélération progressive de la croissance du PIB, de 3,7 % en 2003 à 5,0 % en 2004 et 2005 et à 5,6 % en 2006 et 2007. Les exportations nettes demeureront le moteur de la croissance cette année, rôle qui devrait être repris par la demande intérieure à compter de 2005. Le scénario présenté jusqu'en 2005 est très proche des prévisions du printemps 2004 de la Commission. De plus, des informations récentes laissent prévoir une croissance du PIB pour 2004 supérieure à ce qu'avait annoncé le programme. Pour les dernières années du programme, l'accélération prévue de la croissance du PIB repose sur une envolée de la demande intérieure. Cette projection repose peut-être sur des hypothèses optimistes en ce qui concerne tant l'investissement que la consommation privée. Néanmoins, la dissipation des incertitudes entourant la politique budgétaire, par la pleine mise en oeuvre du plan Hausner, contribuerait à atteindre les taux escomptés de croissance à deux chiffres de l'investissement, de même qu'une forte accélération de la croissance de la consommation privée. Le programme, qui comprend des estimations de la croissance potentielle de la production, prévoit que la croissance réelle du PIB sera supérieure au potentiel sur l'ensemble de la période couverte par le programme.

L'inflation mesurée par l'IPCH a chuté, passant de 10,1 % en 2000 à 0,7 % en 2003, en grande partie grâce à une politique monétaire rigoureuse, au creusement de l'écart de production et à la baisse des prix du pétrole et des denrées alimentaires. L'inflation reste faible, même si elle est orientée à la hausse depuis le milieu de 2003. L'essentiel de la recrudescence de l'inflation globale observée récemment s'explique par la hausse des prix du pétrole et la fin de la baisse des produits alimentaires, la demande n'ayant jusqu'à présent exercé que des pressions limitées sur les prix. Le taux de change effectif réel du zloty s'est fortement déprécié depuis la mi-2001, en grande partie sous l'effet du processus continu de désinflation et de la dépréciation nominale du zloty vis-à-vis de l'euro. Les écarts de rendement entre les obligations de référence polonaises et de la zone euro se sont réduits entre 2001 et la mi-2003, avant de se creuser de nouveau au second semestre 2003 et au début 2004. Il n'est pas prévu de modifier le régime monétaire et de change existant - un cadre d'objectifs en matière d'inflation conjugué à un régime de change flottant - avant l'entrée dans le MCE II.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de 3 % du PIB d'ici à 2007 et à maintenir le ratio de la dette en deçà de 60 % du PIB. Le déficit des administrations publiques devrait se creuser, passant de 4,1 % du PIB en 2003 à 5,7 % du PIB en 2004, avant de diminuer régulièrement les années suivantes. Pour 2005, 2006 et 2007, le déficit nominal devrait se chiffrer à 4,2 %, 3,3 % et 1,5 % respectivement. Le programme comprend un train complet de mesures (le plan Hausner), qui, s'il est entièrement mis en oeuvre, se solderait par une correction du déficit sur la période 2005-2007 de 5,3 % du PIB de recettes et d'économies supplémentaires (3,3 % du PIB dans le domaine social et 2 % du PIB au sein de l'administration publique et des entreprises publiques). La réalisation des objectifs de déficit dépend également de la croissance soutenue du PIB projetée pendant toute la période de programmation. La principale différence par rapport au programme économique de préadhésion d'août 2003 est la révision à la hausse du déficit public pour 2004 de 0,7 point de pourcentage du PIB, malgré la confirmation de la reprise de l'activité, hausse que le programme attribue entre autres aux dépenses liées à l'adhésion à l'UE.

La réduction du déficit entre 2004 et 2007 est ambitieuse, puisqu'elle représente plus de 4 points de pourcentage du PIB. Les risques qui entourent la stratégie d'assainissement envisagée sont nombreux. Outre les risques de surestimation de la situation macroéconomique mis en exergue ci-dessus, une mise en oeuvre plus tardive ou incomplète des mesures envisagées n'est pas à exclure compte tenu de l'incertitude qui règne sur le plan politique. L'ajustement prévu est en effet fortement concentré en fin de période et ne semble concorder qu'en partie avec les mesures annoncées dans le plan Hausner. En particulier, à la veille des élections, les économies résultant des mesures déjà votées par le Parlement pourraient servir à soutenir la consommation et à tenir certaines promesses préélectorales et non à réduire le déficit, d'autant que le plan Hausner est sensible sur le plan social, puisque la plupart des économies devraient être réalisées dans ce domaine. Qui plus est, les autorités monétaires pourraient réagir à une politique budgétaire laxiste en adoptant une orientation plus prudente, conservant des taux d'intérêt relativement élevés, afin de maintenir un environnement macroéconomique stable. À moyen terme, des déficits importants conjugués à des taux d'intérêt réels élevés peuvent nuire à la croissance en freinant l'investissement et en affectant la réalisation des objectifs budgétaires. Enfin, à la suite d'une décision récente d'Eurostat sur le classement des régimes de retraite avec constitution de réserves, les chiffres du déficit devront sans doute être revus à la hausse, de 1,6 point de pourcentage du PIB.

Le ratio de la dette publique s'est accru, passant de 36,7 % du PIB en 2001 à 45,4 % en 2003. Il devrait se creuser plus avant jusqu'en 2006, pour atteindre 52,7 % du PIB à la fin de cette année-là, avant de retomber à 52,3 % du PIB en 2007. Les prévisions du printemps 2004 de la Commission misent sur une augmentation continue analogue de ce ratio jusqu'en 2005. L'exclusion des fonds de pension ouverts du secteur des administrations publiques aboutirait à une nouvelle hausse des chiffres de la dette d'environ 4,5 points de pourcentage. Toutefois, même si ce scénario se concrétise, le ratio de la dette demeurera inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB sur l'ensemble de la période de programmation. Le ralentissement prévu et l'éventuel renversement de l'augmentation du ratio de la dette proviendraient d'une amélioration des soldes primaires conjuguée à un accroissement des dividendes de la croissance nominale, compensant en partie l'impact net de l'ajustement stock-flux qui continue d'alourdir la dette. Cette évolution dépend également de l'importance des recettes tirées des privatisations. Le programme part du principe qu'au cours de la période 2004-2006, ces recettes s'élèveront à environ 0,8 % du PIB en moyenne chaque année, soit deux fois le niveau atteint en 2003. Cette hypothèse paraît optimiste compte tenu de l'expérience des trois dernières années durant lesquelles les recettes effectives des privatisations se sont avérées nettement inférieures aux prévisions.

Le programme présente les mesures envisagées dans le plan Hausner en vue de réduire les dépenses sociales et d'améliorer la gestion des dépenses publiques. Les réformes proposées sont ambitieuses et, si elles sont pleinement mises en oeuvre, contribueront sensiblement à résoudre les problèmes budgétaires de la Pologne. La trajectoire d'ajustement décrite dans le programme est en grande partie tributaire de la mise en oeuvre du projet de réforme de la protection sociale. En particulier, la refonte des deux principaux systèmes de prestations sociales en Pologne, le système de pensions d'invalidité et le système de sécurité sociale des agriculteurs, permettrait de réaliser d'importantes économies. De même, le réexamen ou la suppression envisagés des mécanismes d'indexation automatique des prestations sociales contribueraient à atténuer les pressions sur les dépenses. Outre leur impact budgétaire, ces réformes prépareraient le terrain en vue de la réduction du coin fiscal élevé, qui représente un frein important à la création d'emplois et à la participation au marché du travail.

Au vu des coûts projetés du vieillissement de la population, on ne peut exclure le risque de déséquilibres budgétaires en Pologne. Pour placer les finances publiques sur une trajectoire viable, il est essentiel de garantir un excédent primaire adéquat à moyen terme ainsi que de mettre en oeuvre des mesures en vue de contenir le déficit du système des retraites et de limiter la reprise du passif des entreprises publiques et du système de santé.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

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Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil concernant le programme de convergence de la Pologne et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la Pologne pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de la Pologne, qui couvre la période 2004-2007. Le programme ne respecte qu'en partie le nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» et les normes du SEC 95.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques au-dessous de 3 % du PIB d'ici à 2007 (avec les objectifs annuels intermédiaires suivants: 5,7 % du PIB en 2004, 4,2 % du PIB en 2005, 3,3 % du PIB en 2006 et 1,5 % du PIB en 2007) et à maintenir le ratio de la dette en deçà de 60 % du PIB. À cette fin, le programme comprend un train complet de mesures (le plan Hausner), qui a été avalisé par le gouvernement en janvier 2004. Si ce plan est entièrement mis en oeuvre, il se soldera par une correction du déficit sur la période 2005-2007 de 5,3 % du PIB de recettes et d'économies supplémentaires (3,3 % du PIB dans le domaine social et 2,0 % du PIB au sein de l'administration publique et des entreprises publiques). La réalisation des objectifs de déficit dépend également du dynamisme projeté de la croissance pendant toute la période de programmation.

Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble reposer sur des hypothèses de croissance plutôt favorables. Si la prévision d'une croissance de 5,0 % pour 2004 et 2005 paraît plausible et pourrait même être dépassée en 2004, l'évolution de la croissance à moyen terme prévue par le programme, à savoir une accélération de la croissance du PIB à 5,6 % en 2006 et 2007, traduit des hypothèses quelque peu optimistes en ce qui concerne tant la consommation privée que l'investissement. À cet égard, la pleine mise en oeuvre du plan Hausner, qui permettrait de dissiper les incertitudes sur le plan budgétaire, est essentielle pour renforcer la croissance, comme prévu. En revanche, la projection relative à l'inflation semble globalement réaliste.

Selon le programme, le déficit devrait repasser au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2007. Plusieurs risques entourent la réalisation des objectifs du programme. Outre les risques de surestimation de la situation macroéconomique mis en exergue ci-dessus, les mesures envisagées ne sont pas suffisamment documentées et leur mise en oeuvre demeure incertaine, l'ajustement prévu étant fortement concentré en fin de période et ne concordant qu'en partie avec les mesures correctrices annoncées dans le plan Hausner. Enfin, à la suite d'une décision récente d'Eurostat sur le classement des régimes de retraite avec constitution de réserves, les chiffres du déficit devront sans doute être revus à la hausse, de 1,6 point de pourcentage du PIB. Par conséquent, l'orientation budgétaire du programme pourrait ne pas être suffisante pour ramener le déficit au-dessous de 3 % du PIB au cours de la période couverte par le programme.

Selon le programme, le ratio de la dette devrait augmenter de 7 points de pourcentage du PIB au cours de la période 2004-2007, cette évolution ne marquant le pas que lors de la dernière année du programme. L'évolution du ratio de la dette sera vraisemblablement moins favorable que prévu compte tenu des risques pesant sur les chiffres du déficit mentionnés ci-dessus et des incertitudes tangibles concernant la réalisation des recettes escomptées des privatisations.

Au vu des coûts projetés du vieillissement de la population, on ne peut exclure le risque de déséquilibres budgétaires en Pologne. La réforme du système des retraites, qui remonte à 1999 et met en place un dispositif progressif à trois piliers (tout en apportant des changements paramétriques aux retraites par répartition tels que limiter la possibilité de départ en préretraite) a certes permis d'atténuer ces risques de déséquilibre à long terme, mais sans les faire totalement disparaître. Pour placer les finances publiques sur une trajectoire viable, il est essentiel de garantir un excédent primaire adéquat à moyen terme ainsi que de mettre en oeuvre des mesures en vue de contenir le déficit du système de retraites et de limiter la reprise du passif des entreprises publiques et du système de santé.

* * *

Le [5 juillet 2004], le Conseil, statuant sur recommandations de la Commission, a décidé, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, qu'il existait un déficit excessif en Pologne, et adressé à la Pologne, conformément à l'article 104, paragraphe 7, des recommandations visant à ce qu'il soit mis un terme à cette situation et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de la Pologne

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