FR Journal officiel de l'Union européenne C 303/122

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au mercure et abrogeant le règlement (CE) no 1102/2008»

[COM(2016) 39 final — 2016/023 (COD)]

(2016/C 303/17)

Rapporteur: M. Vladimír NOVOTNÝ

Le 4 février 2016 et le 18 février 2016 respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l’article 192, paragraphe 1, et aux articles 207 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au mercure et abrogeant le règlement (CE) no 1102/2008»

[COM(2016) 39 final — 2016/023 (COD)].

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 mai 2016.

Lors de sa 517e session plénière des 25 et 26 mai 2016 (séance du 25 mai 2016), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 153 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité recommande pleinement l’adoption de la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au mercure et abrogeant le règlement (CE) no 1102/2008», comme point de départ pour la ratification de la convention de Minamata par l’Union européenne dans son ensemble et par chacun de ses États membres.

1.2 Les émissions de mercure constituent un problème mondial qui exige une solution au niveau mondial, représentée par la convention de Minamata. L’UE est avec le Japon le principal moteur de la réduction du fardeau que représente le mercure pour l’environnement (et la population), dont il convient de prendre conscience que lui et ses composés sont des éléments qui restent en permanence dans l’environnement.

1.3 Le Comité constate que l’activité continue qu’a menée l’UE en rapport avec la problématique du mercure, au niveau mondial et surtout à celui de l’Union, a conduit à une réduction de 75 % des émissions anthropiques de mercure dans l’UE par rapport à 1990 et que les règles juridiques en vigueur garantissent de poursuivre cette réduction de manière progressive.

1.4 Le Comité recommande que les mesures supplémentaires que prendra l’UE soient en conformité avec la mise en œuvre de la convention de Minamata, une fois celle-ci ratifiée et après son entrée en vigueur. Le Comité est convaincu que le cadre législatif qui réglemente en premier lieu les émissions, mais aussi les processus de production et les produits, est suffisant pour remplir les engagements découlant de la convention sans compromettre la compétitivité de l’UE dans son ensemble.

1.5 Le Comité estime qu’il est essentiel d’affecter une proportion appropriée des capacités de l’UE en matière de science et de recherche à la problématique du mercure et de ses substituts dans les processus de production et les produits.

1.6 Le Comité recommande en outre que les autorités compétentes de l’UE ainsi que les États membres de l’UE signataires de la convention de Minamata participent, après la ratification de celle-ci, à la première réunion, en cours de préparation, de la conférence des parties (COP 1) à la convention sur le mercure, en y apportant de nouvelles connaissances permettant de continuer à réduire les émissions anthropiques de mercure ainsi que l’utilisation de celui-ci dans les produits et les processus de production.

2. Introduction

2.1 Le mercure est un composant naturel de la croûte terrestre, où son abondance moyenne est d’environ 0,05 mg/kg, avec toutefois des variations locales significatives. Le mercure est également présent en concentrations très faibles dans toute la biosphère. L’absorption du mercure par les végétaux explique sa présence dans des combustibles tels que le charbon, le pétrole et le gaz naturel ainsi que dans les biocombustibles. Du point de vue des émissions de mercure, la combustion de la biomasse a pratiquement les mêmes effets que celle du charbon. La problématique du mercure et de ses émissions est décrite en détail dans les documents du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) (1).

2.2 Une fois rejeté, le mercure persiste dans l’environnement où il circule entre l’air, l’eau, les sédiments, le sol et le biote, sous diverses formes. Il peut se transformer (principalement par la voie du métabolisme microbien) en méthylmercure, qui possède la capacité de s’accumuler dans les organismes et en particulier dans la chaîne alimentaire aquatique (poissons et mammifères marins). La raison pour laquelle le mercure et les autres métaux lourds sont considérés comme une menace pour l’environnement mondial est qu’ils sont bioaccumulables et capables de se répandre dans l’atmosphère sur de longues distances.

2.3 Dans certaines parties du monde, en particulier en dehors de l’UE, un nombre considérable de personnes sont exposées au mercure bien au-delà des niveaux acceptables pour la santé. Selon les meilleures estimations, les émissions anthropiques de mercure dans l’atmosphère s’élèvent à 1 960 tonnes par an pour l’ensemble de la planète, dont 87,5 tonnes par an pour l’UE (4,5 % de l’ensemble). Les émissions directes de mercure dans l’eau se situent, à l’échelle mondiale, à environ 900 tonnes par an, et la contribution des émissions naturelles (érosion des roches et activité volcanique) représente également environ 900 tonnes par an. L’annexe I du présent document donne une vue d’ensemble des émissions anthropiques de mercure.

2.4 En dépit de la chute de la consommation mondiale de mercure (la demande mondiale a baissé de plus de 50 % par rapport à 1980) et de la faiblesse des prix, la production de mercure par extraction minière se poursuit dans de nombreux pays à travers le monde. Les plus grands producteurs sont la Chine et le Kazakhstan. En Europe, la production primaire de mercure a cessé dès 2003, mais le mercure est isolé comme sous-produit d’autres processus d’extraction et de traitement de matières premières minérales. Ce mercure est classé comme faisant partie des déchets et est traité conformément à la législation en matière de déchets.

2.5 Des quantités importantes de mercure sont également mises sur le marché mondial en raison de la conversion ou de la fermeture des usines de production de chlore et de soude qui utilisaient des procédés au mercure, à partir de pays où, contrairement à l’UE, le commerce du mercure n’est pas encore interdit.

2.6 Les émissions issues de la combustion du charbon et des processus d’incinération, y compris sidérurgiques, ainsi que de la production de métaux non ferreux constituent la source prépondérante des émissions anthropiques et principalement des immissions de composés du mercure dans les environs des sources ponctuelles d’émissions concernées dans l’UE. Le recensement des différentes possibilités examine toutefois la rétention de mercure combinée à celles d’autres éléments dans les processus d’épuration des effluents gazeux, ainsi que des processus spécifiques de rétention, là où ces processus sélectifs font sens.

2.7 Une autre source importante d’émissions anthropiques, principalement de mercure élémentaire, découle de l’utilisation d’amalgames comme matériaux d’obturation dentaire. Il semble que dans ce domaine, les émissions (avant tout dans l’eau) soient bien mieux contrôlables et que les technologies disponibles à cet égard soient largement utilisées dans le monde développé.

2.8 Le Comité a déjà exprimé le point de vue de la société civile sur la question des émissions nocives de mercure et de ses composés dans ses avis antérieurs, dans la lignée desquels le présent avis s’inscrit tout naturellement (2).

3. Document de la Commission

3.1 L’Union et vingt-six États membres ont signé une nouvelle convention internationale sur le mercure. La convention dite de Minamata porte sur l’intégralité, à l’échelle mondiale, du cycle de vie du mercure, de l’extraction minière primaire à la gestion des déchets recelant du mercure, l’objectif étant de protéger la santé humaine et l’environnement contre les émissions anthropiques de mercure et de ses composés dans l’air, l’eau et le sol. L’UE et la plupart de ses États membres ont signé cette nouvelle convention internationale sur le mercure, qui a déjà recueilli 128 signatures et a à cette date été ratifiée par 25 parties (3).

3.2 Il ressort de l’évaluation approfondie de l’acquis de l’Union que certaines lacunes réglementaires existent et doivent être corrigées afin de garantir une mise en adéquation complète de la législation de l’Union avec la convention (4). La proposition à l’examen vise à combler ces lacunes, qui concernent concrètement les points suivants: — l’importation de mercure; — l’exportation de certains produits contenant du mercure ajouté; — l’utilisation du mercure dans certains procédés de fabrication; — les nouvelles utilisations du mercure dans les produits et les procédés de fabrication; — l’utilisation du mercure pour l’extraction minière artisanale et à petite échelle d’or; — l’utilisation du mercure dans les amalgames dentaires.

3.3 Dans un souci de clarté juridique, les obligations découlant de la convention qui n’ont pas encore été transposées dans la législation de l’Union devraient être regroupées dans un même acte juridique.

3.4 Il est nécessaire de renforcer la cohérence et la clarté juridique; à cet effet, il conviendrait que la proposition à l’examen abroge et remplace le règlement (CE) no 1102/2008 en en reprenant les obligations de fond qui demeurent nécessaires.

3.5 Les objectifs de l’initiative à l’examen sont également cohérents avec ceux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, inclusive et durable. La proposition contribuera à l’instauration de conditions de concurrence équitables au niveau mondial dans le secteur des procédés industriels utilisant ou émettant involontairement du mercure et des composés du mercure et dans le secteur de la fabrication et des échanges de produits contenant du mercure ajouté, renforçant ainsi la compétitivité de l’industrie de l’Union.

3.6 En outre, la proposition à l’examen simplifie et clarifie l’acquis autant que possible pour permettre une meilleure mise en œuvre, plus efficace.

3.7 L’analyse d’impact a conclu que la ratification et la mise en œuvre de la convention de Minamata apporteront à l’Union des bénéfices considérables sur le plan de l’environnement et de la santé humaine, principalement grâce à la réduction attendue des émissions de mercure provenant d’autres parties du monde.

4. Observations générales

4.1 Le Comité approuve l’adoption de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, car ce document constitue l’aboutissement d’un effort de longue date en vue de mettre en place un environnement juridique responsable qui permette de limiter, à l’échelle mondiale, sur le long terme et durablement les effets indésirables du mercure et de ses composés. Le Comité constate que la proposition de règlement répond pleinement à l’objectif principal qui consiste à protéger la santé et l’environnement des effets nocifs du mercure.

4.2 Le Comité apprécie vivement la contribution qu’ont apportée les institutions de l’UE, mais aussi les différents États membres, dans le processus de conception et de négociation de la convention de Minamata et de sa ratification.

4.3 Le Comité apprécie tout aussi vivement l’application constante, aussi bien passée que présente, dans l’ensemble du processus, des principes essentiels de la subsidiarité et du principe de proportionnalité, sans que cela nuise à l’efficacité des actes juridiques adoptés à l’échelon de toute l’UE et sur le plan mondial.

4.4 Le Comité est convaincu que l’effort déployé par l’Europe contribuera à une ratification rapide de la convention de Minamata avant la fin de l’année 2016 et à une limitation appropriée des risques sanitaires et environnementaux découlant des émissions anthropiques de mercure et de l’utilisation de celui-ci à l’échelle du monde entier. Le Comité fait de surcroît état de sa conviction selon laquelle le règlement du Parlement européen et du Conseil ne devrait pas dépasser, et qu’il ne dépassera pas, la portée des exigences posées par la convention de Minamata.

5. Observations particulières

5.1 Le CESE apprécie en outre que le règlement reflète les résultats des consultations auprès des parties concernées dans l’UE, ainsi que ceux des discussions sur la convention de Minamata menées au sein des enceintes d’experts sous l’égide du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). Il félicite la Commission d’avoir mené à bien le travail d’analyse très exigeant et vaste qui a abouti au projet de règlement à l’examen.

5.2 Le Comité fait sien l’avis de la Commission selon lequel les restrictions commerciales qui iraient au-delà des exigences de la convention, c’est-à-dire qui instaureraient une interdiction inconditionnelle de l’importation de mercure, ne seraient pas justifiées dans la mesure où elles seraient plus coûteuses pour l’industrie de l’Union et n’auraient pas d’effets positifs significatifs sur l’environnement.

5.3 Le Comité fait également sien l’avis qu’exprime la Commission dans la proposition de règlement, selon lequel les restrictions à l’exportation de certains produits contenant du mercure ajouté ne seraient pas davantage justifiées dans la mesure où l’apport de mercure et les rejets de mercure dans l’environnement resteraient globalement inchangés et que, du fait d’une telle interdiction, les émissions de mercure pourraient augmenter dans les pays tiers.

5.4 Le Comité approuve également sans réserve (conformément aux conclusions des consultations et aux résultats des analyses) la thèse selon laquelle la restriction de l’utilisation du mercure dans certains procédés de fabrication et celle de son utilisation dans les nouveaux procédés de fabrication doivent être proportionnées aux risques y afférents et relèveront d’un processus d’évolution à plus long terme du développement technologique.

5.5 Le Comité fait néanmoins siennes les dispositions de la convention de Minamata selon lesquelles les parties doivent prendre des mesures visant à décourager la mise au point de nouveaux procédés de fabrication utilisant du mercure ainsi que la production et la mise sur le marché de nouveaux produits contenant du mercure ajouté.

5.6 Le Comité constate que l’application de la directive 2001/80/CE relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion a entraîné une limitation significative des émissions de mercure dans le secteur de l’énergie, qui est l’activité économique la plus importante par sa contribution aux émissions anthropiques et immissions de mercure dues au processus de dépôts atmosphériques et à la transmission dans le sol et dans l’eau, et que cette tendance se poursuit. Depuis 1990, l’UE est parvenue à réduire ses émissions anthropiques de mercure de plus de 75 % (5). Une mise en œuvre complète de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles contribuera significativement à réduire encore les émissions de mercure. Le CESE, en accord avec l’avis de la Commission, exprime sa conviction qu’il n’est pas nécessaire à l’heure actuelle de modifier ni de compléter les exigences posées par la directive relative aux émissions industrielles en ce qui concerne spécifiquement les émissions de mercure.

5.7 Le CESE approuve les modalités proposées en vue de limiter les émissions de mercure issues des processus industriels sur la base de la notion des meilleures techniques disponibles (MTD) et de leurs documents de référence (BREF).

5.8 Le CESE fait valoir la nécessité d’adopter des dispositions législatives sur le stockage permanent et sûr du mercure retiré du circuit des productions industrielles dans des structures géologiques adéquates, par exemple dans des mines de sel désaffectées. Le CESE appelle la Commission à définir d’urgence des critères s’appliquant aux installations de stockage et des exigences relatives au stockage de déchets contaminés par le mercure.

5.9 Le Comité apprécie la position équilibrée adoptée par la Commission européenne sur la question du recours aux amalgames en stomatologie sur la base des connaissances scientifiques disponibles les plus récentes. Il considère que les exigences en matière d’équipement qui sont faites aux établissements de soins dentaires, à savoir l’obligation d’être équipés de séparateurs de mercure et la restriction de l’utilisation des amalgames dentaires à leur forme encapsulée, suffisent à limiter efficacement les rejets de mercure dans l’environnement et à protéger la santé humaine (6). Dans le même temps, le CESE attire l’attention sur les risques potentiels encore méconnus et non spécifiés en détail que pourront présenter les nouveaux matériaux dentaires qui viendront remplacer l’utilisation de l’amalgame.

5.10 Dans le même temps, le CESE attire l’attention sur la hausse des coûts de services remboursés par les budgets de santé publique et sur les retombées possibles d’ordre sanitaire et social sur certaines catégories de patients, dans le cas où ces charges seraient répercutées sur eux.

Bruxelles, le 25 mai 2016. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) PNUE, 2013, Global Mercury Assessment 2013: Sources, Emissions, Releases and Environmental Transport, département des produits chimiques du PNUE, Genève, Suisse.

(2) JO C 318 du 23.12.2006, p. 115.

JO C 168 du 20.7.2007, p. 44.

JO C 132 du 3.5.2011,p. 78.

(3) http://mercuryconvention.org/Convention/tabid/3426/Default.aspx.

(4) Document de travail des services de la Commission, analyse d’impact accompagnant les documents «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au mercure et abrogeant le règlement (CE) no 1102/2008» et «Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de la convention de Minamata sur le mercure», SWD [2016] 17 final.

(5) Source: Agence européenne pour l’environnement (AEE), Trends in Emissions of Heavy Metals («Tendances en matière d’émissions de métaux lourds»), http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/daviz/emission-trends-of-heavy-metals-3#tab-chart_3.

(6) Avis scientifique du CSRSE (Comité scientifique des risques sanitaires et environnementaux) sur les risques environnementaux et les effets sanitaires indirects du mercure dans les amalgames dentaires (version mise à jour de 2014).