1.Introduction

L’économie européenne a fait preuve de résilience face à des difficultés majeures. En 2016, les économies de l’UE et de la zone euro ont connu une croissance de près de 2 %. 232,9 millions de personnes ont un emploi dans l'Union, ce qui constitue le chiffre le plus élevé jamais enregistré. Les prévisions économiques du printemps 2017 de la Commission européenne montrent que les finances publiques continuent de s’améliorer: le déficit public au sein de la zone euro, qui dépassait 6 % il y a quelques années, devrait s’établir à 1,4 % cette année, et le ratio dette/PIB devrait baisser lentement pour passer sous la barre de 90 % l’année prochaine, après des années de forte hausse. La croissance économique bénéficie de la résilience de facteurs internes, de politiques économiques de soutien, englobant une politique monétaire accommodante et des politiques budgétaires non restrictives, d’une amélioration progressive du commerce mondial et du taux de change relativement favorable de l’euro. La situation économique continue néanmoins de pâtir d’une faible productivité sous-jacente et des effets de la crise, parmi lesquels des inégalités persistantes, et de disparités entre les pays. Les incertitudes, qui résultent principalement de facteurs externes, restent fortes et il y a lieu de stimuler la croissance potentielle.

Pour renforcer les évolutions positives et la convergence au sein de l’UE, les économies doivent être plus compétitives, résilientes, inclusives et innovantes. C’est l’objectif des recommandations émises dans le cadre du semestre européen de coordination des politiques économiques. Les réformes sont facilitées dans un environnement propice et elles sont indispensables pour soutenir les évolutions économiques et sociales positives en cours, ainsi que pour appuyer la modernisation de nos économies. Des réformes bien conçues et correctement planifiées qui tiennent aussi compte des effets distributifs doivent permettre aux citoyens et aux entreprises de l’UE de contribuer à la croissance et d’en bénéficier, favoriser la convergence et réduire autant que possible tout effet néfaste résultant du changement. La mise en œuvre de ces réformes contribuera également à accroître la convergence au sein de l’UE et de la zone euro, notamment en renforçant la résilience de ces dernières.

Les réformes doivent tenir compte de la situation socioéconomique particulière de chaque État membre et des difficultés spécifiques auxquelles chacun d’eux est confronté. D’importantes réformes du marché du travail ont été adoptées depuis 2010, notamment dans certains des pays les plus touchés par la crise. Ces réformes ont aidé à accroître la capacité d’ajustement de leurs économies, à rétablir leur compétitivité et à y augmenter l’emploi. D’autres réformes ont visé à améliorer l’environnement des entreprises et le fonctionnement des marchés financiers et des produits. Récemment, l’attention s'est portée de manière croissante sur l’allègement de la fiscalité du travail, ainsi que sur une modernisation des politiques sociales et des paramètres des marchés du travail permettant d’améliorer leur fonctionnement et sur une répartition équitable des bénéfices de la croissance au sein de la société. Il convient cependant de consentir des efforts supplémentaires, en particulier pour réformer les marchés des services et des produits et moderniser l’administration publique, qui sont des domaines importants pour ce qui est de favoriser l’investissement et d'accroître l’intégration commerciale et la compétitivité.

Les réformes doivent également garantir la pérennité de la reprise économique et améliorer la résilience à l’égard des futurs défis économiques et sociétaux. Pour y parvenir, il convient de renforcer l’accent mis sur les réformes favorisant les investissements dans les infrastructures sociales et l’enseignement, l’éducation et l’accueil des jeunes enfants, et l’apprentissage tout au long de la vie. Il faut également davantage de réformes promouvant les capacités de recherche et d’innovation et améliorant la productivité. De telles réformes pourraient bénéficier aux États membres en voie de rattrapage qui sont de plus en plus pressés d’évoluer vers une spécialisation dans des secteurs à forte intensité de connaissances. Elles pourraient également soutenir les pays dont la croissance de la productivité est chroniquement faible. En outre, il convient d’accorder une attention particulière à l’efficience globale des systèmes de protection sociale et des systèmes de prélèvements obligatoires et de prestations. Dans les pays connaissant un excédent d’épargne et un faible niveau d’investissement, des investissements supplémentaires s’imposent pour garantir la prospérité économique de demain, eu égard en particulier au vieillissement de la population.

De nombreuses restrictions continuent de peser sur l’activité des entreprises. L’afflux d’investissements directs étrangers reste limité, tandis que l’intégration et la diversification commerciales restent faibles dans certains domaines de l’économie de l’UE. Les restrictions pesant sur les services professionnels, ainsi que les exigences réglementaires disproportionnées et les procédures administratives fastidieuses rencontrées dans certains secteurs des services n’ont pas disparu. Le cloisonnement et le manque d’efficacité des marchés publics persistent. Ces facteurs continuent d’entraver l’intégration commerciale au sein du marché intérieur et ralentissent l’intégration des entreprises dans les chaînes de valeur en leur imposant des coûts supplémentaires ou en limitant leur accès aux marchés. Des mesures renforçant l’innovation et la productivité et réduisant les disparités de performances économiques selon les entreprises, les secteurs et les régions offrent un espace pour une évolution dynamique des salaires et une amélioration du revenu disponible des ménages.

Les priorités sociales doivent être un élément central des efforts de réforme. Comme cela a été souligné dans le livre blanc sur l’avenir de l’Europe et le document de réflexion sur la dimension sociale de l’Europe d’ici 2025, la reprise reste répartie de manière inégale entre divers pans de la société et entre les régions. S’attaquer aux conséquences de la crise, que ce soit le chômage de longue durée ou les niveaux élevés d’endettement public et privé, reste une priorité urgente. Des réformes structurelles sont nécessaires pour favoriser la justice sociale, atténuer les inégalités de revenus et soutenir une convergence vers de meilleurs résultats. Il convient de tenir compte des priorités et conséquences sociales lors de la conception et de la mise en œuvre du programme de réformes.

Afin de contribuer à remédier à certains de ces problèmes et de guider un processus de convergence renforcée, la Commission a présenté sa proposition relative à un socle européen de droits sociaux. Ce socle vise à définir un certain nombre de principes essentiels pour soutenir le bon fonctionnement et l’équité des marchés du travail et des systèmes de protection sociale. Il est conçu comme une boussole qui guide un processus de convergence renouvelé. Les analyses et les recommandations du semestre européen refléteront et soutiendront les principes inscrits dans le socle en évaluant, suivant et comparant les progrès accomplis dans leur mise en œuvre. La définition d'indicateurs de référence et l’échange de bonnes pratiques seront utilisés dans un certain nombre de domaines. Un tableau de bord en matière sociale aidera à assurer le suivi des progrès.

Le semestre européen et les recommandations par pays offrent un cadre annuel pour les réformes des États membres. Si les recommandations adressées aux États membres sont adaptées chaque année de manière à tenir compte des progrès consentis et d’un contexte en évolution, elles sont solidement ancrées dans les grandes priorités exposées dans le discours du président de la Commission sur l’état de l’Union et dans l’examen annuel de la croissance. Pour les pays de la zone euro, elles intègrent également les recommandations relatives à la politique économique de la zone euro. Il est essentiel de garantir la cohérence et l’homogénéité des recommandations au niveau de la zone euro avec les recommandations par pays pour parvenir à un dosage approprié des mesures à prendre au niveau de la zone euro et veiller à ce que les retombées à l’intérieur de la zone euro soient dûment prises en compte dans le processus d’élaboration des politiques. La vision globale à long terme de la stratégie Europe 2020 et les objectifs de développement durable à l’horizon 2030 sont importants pour guider l’action sur une base annuelle et sont pleinement intégrés dans le semestre européen.

La Commission a pris des mesures concrètes pour améliorer et soutenir la mise en œuvre et l’appropriation des réformes par les États membres. Comme les années précédentes, les recommandations se fondent sur un dialogue global mené à plusieurs niveaux avec le Parlement européen, les parlements nationaux, les autorités publiques des États membres, les partenaires sociaux, la société civile et d’autres parties prenantes importantes. Pour la première fois, la Commission a consulté les États membres sur les projets de rapport les concernant qui ont été publiés en février dernier, renforçant ainsi la compréhension commune des priorités économiques et sociales essentielles. Elle consulte aussi régulièrement les partenaires sociaux au niveau de l’UE et au niveau national et a invité les États membres à accorder une attention plus soutenue à la contribution des partenaires sociaux nationaux. Cela suppose notamment de les associer plus étroitement à l’élaboration des programmes nationaux de réforme et de les consulter sur les grandes étapes du semestre. Dans ses propositions relatives aux recommandations par pays de cette année, la Commission se concentre également sur les questions auxquelles il convient de s’attaquer d’urgence.

2.Avancement global des réformes et de la correction des déséquilibres

L’expérience des dernières années confirme que les États membres sont déterminés à mener résolument des réformes structurelles. L’évolution des progrès dans la mise en œuvre de chaque recommandation par pays apparaîtra de la manière la plus claire si l’on porte un regard sur l’ensemble de la période depuis son adoption. Si une grande majorité des réformes ont progressé de manière substantielle, le rythme et l’étendue de leur mise en œuvre varient d’un État membre à l’autre. Afin de faciliter l’appropriation des réformes par les États membres et de contribuer à améliorer leur mise en œuvre, la Commission a déplacé son attention vers les principales questions prioritaires d'intérêt macroéconomique et social. Au cours des derniers cycles du semestre européen, les recommandations ont porté davantage sur les mesures de réforme applicables dans un délai de douze à dix-huit mois. S’il est important pour imprimer un élan et engager les premières mesures, un tel délai est trop limitatif pour une évaluation à part entière: l’expérience montre que les réformes se déroulent souvent progressivement sur une période plus longue et que leurs effets doivent être mesurés sur plusieurs années.

On a constaté au moins «certains progrès» dans la mise en œuvre d’environ deux tiers des recommandations par pays émises jusqu’en 2016. Depuis 2011, le Conseil adresse annuellement une série de recommandations à chaque État membre. Les réformes ciblées sont souvent ambitieuses: leur élaboration et leur mise en œuvre dans le respect des pratiques nationales ne se font donc pas du jour au lendemain. Les gouvernements, les parlements nationaux, les partenaires sociaux, les autres parties prenantes et les citoyens à titre individuel doivent consacrer du temps, engager des discussions et effectuer un travail d’analyse pour trouver les meilleures solutions aux problèmes abordés par les recommandations. Ces problèmes exigent des solutions de compromis qui établissent un équilibre entre les différents aspects économiques, sociaux, institutionnels et politiques à prendre en considération.

Les progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations émises les années précédentes sont nettement plus importants que pour les recommandations formulées il y a moins d’un an. Ce constat confirme que la mise en œuvre des réformes prend du temps et qu’il est important d’évaluer le processus à moyen terme et non dans une perspective à court terme. Considérées dans une perspective pluriannuelle, les avancées ont été les plus fortes dans les domaines concernant la politique budgétaire et la gouvernance budgétaire et les services financiers. Ces avancées reflètent dans une large mesure les efforts consentis pour surmonter la crise économique et financière, compte tenu de la nécessité de remédier aux niveaux élevés d’endettement et de déficit et de stabiliser le secteur financier. Bon nombre de pays ont pris d'importantes mesures pour améliorer la viabilité de leurs systèmes de retraite. Les soins de santé et les soins de longue durée, l’élargissement de la base d’imposition, l’amélioration de l’environnement des entreprises, l’accès au financement et la concurrence dans le secteur des services sont les domaines dans lesquels les progrès ont été plus lents. Certains d’entre eux sont des priorités à long terme dont l’urgence se renforcera avec l’accroissement des défis démographiques, a fortiori si la croissance reste modérée. Depuis le lancement du semestre européen en 2011, le rythme de progression - tel qu’évalué un an après l’adoption des recommandations - a légèrement baissé. Cela pourrait s’expliquer en partie par le fait que les réformes les plus faciles à mettre en œuvre sur le plan politique ont été les premières à être menées, mais aussi par un plus grand sentiment d’urgence pendant la crise. Cette tendance s’est toutefois interrompue avec la mise en œuvre des recommandations par pays 2016.

Figure 1: mise en œuvre des recommandations par pays: évaluation annuelle pour chaque année consécutive depuis 2011