Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 144 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

Constatant l’existence d’un déficit public supérieur à 3% du PIB en 2002, le Conseil a décidé le 3 juin 2003 que la France était en situation de déficit excessif et lui a recommandé de corriger ce déficit excessif en 2004 au plus tard. Dans sa communication au Conseil sur « la situation de l’Allemagne et de la France à l’égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l’arrêt de la Cour de justice » adoptée le 14 décembre 2004[2], la Commission a conclu que 2005 devait être considéré comme le délai pertinent pour juger de la correction du déficit. Sur la base des mesures détaillées dans le budget 2005 et des prévisions d’automne 2004 de ses services, la Commission a considéré, dans cette communication, que l’action entreprise par les autorités françaises semblait globalement aller dans le sens d’une correction du déficit à l’horizon 2005 et qu’il n’y avait donc pas lieu, à ce stade, de franchir de nouvelles étapes dans la procédure concernant les déficits excessifs. Elle a toutefois souligné que si des difficultés dans l’application des mesures de correction envisagées apparaissaient ultérieurement, elle serait alors tenue de recommander au Conseil de renforcer la surveillance budgétaire et d’arrêter les mesures nécessaires prévues par les dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance.

Le premier programme de stabilité de la France, couvrant la période 1999-2002, a été présenté le 18 janvier 1999 et examiné par le Conseil le 15 mars 1999. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. La France a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 7 décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[3], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[4], approuvée par le Conseil. Cette évaluation est la suivante :

- La mise à jour 2004 de son programme de stabilité a été présentée à la Commission par la France le 7 décembre 2004. Elle couvre la période 2004-2008 et elle est globalement conforme aux normes du « code de conduite sur le contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence ». Toutefois, elle ne fournit pas de projections de la croissance de l’emploi total conformes à la définition des comptes nationaux, pourtant obligatoires, et se limite à présenter des données concernant la croissance de l’emploi dans le secteur privé. Elle omet également de fournir un certain nombre de données facultatives qui auraient été utiles pour l’évaluation du programme.

- Sur la période 2004-2008, le programme prévoit une croissance du PIB réel de 2,5% par an. Selon les calculs de la Commission, qui a appliqué la méthodologie commune aux chiffres fournis dans le programme, la croissance du PIB réel devrait être légèrement supérieure au potentiel. L’écart de production devrait demeurer négatif jusqu’en 2008. Pour les années 2004-2006, les projections des services de la Commission sont un peu moins favorables que celles du programme, avec un taux de croissance du PIB réel de 2,4% en 2004 et de 2,2% en 2005 et 2006. Bien que dans le haut de la fourchette d’estimation, les projections macroéconomiques du programme peuvent être considérées comme réalistes.

- L’objectif du programme est de ramener le déficit public en dessous de 3% du PIB en 2005 et de poursuivre sa réduction les années suivantes. En 2005, la diminution de déficit, qui serait ramené de 3,6% du PIB en 2004 à 2,9% du PIB, proviendrait essentiellement de recettes exceptionnelles représentant 0,4% du PIB[5]. Les années suivantes, les projections tablent sur un rythme annuel de réduction du déficit de 0,6 à 0,7 point de pourcentage qui le ramènerait à 0,9% en 2008. Par rapport à la précédente, la présente actualisation confirme globalement l’ajustement programmé dans le cadre d’un scénario macroéconomique légèrement plus favorable. Le solde primaire s’améliorerait, passant d’un déficit de 0,7% du PIB en 2004 à un excédent de 2,2% en 2008. Selon les calculs de la Commission basés sur les projections de l’actualisation et la méthodologie commune, le solde corrigé des variations conjoncturelles s’améliorerait également de 0,6 à 0,7 point de pourcentage par an à compter de 2005 pour revenir à -0,7% du PIB en 2008. La stratégie budgétaire de moyen terme est fondée, comme dans les précédentes actualisations, sur la définition d’objectifs pluriannuels encadrant l’augmentation des dépenses publiques en termes réels qui impliquent une réduction du ratio dépenses-PIB. Le ratio des recettes au PIB devrait, quant à lui, rester globalement stable.

- Dans la mesure où les informations actuellement disponibles permettent d’en juger, les mesures prises par les autorités françaises paraissent suffisantes pour ramener le déficit à 3% du PIB en 2005. La situation budgétaire demeure toutefois fragile et une évolution macroéconomique ou budgétaire défavorable pourrait compromettre la réalisation de l’objectif de correction du déficit excessif en 2005. L’ajustement budgétaire programmé sur les années suivant 2005, relativement important, était indispensable eu égard à la gravité de la situation budgétaire. Cependant, les projections fournies sont soumises à des risques et sont parfois insuffisamment documentées. Ainsi, la réduction du déficit envisagée en 2006 semble hors de portée à politique inchangée. Le programme prévoit que le déficit baissera de 2,9 à 2,2% du PIB entre 2005 et 2006 alors que des allègements fiscaux représentant 0,2% du PIB ont déjà été annoncés et que l’effet des recettes exceptionnelles s’effacera. Le programme ne donne pas d’informations suffisantes sur les mesures censées compenser ces évolutions. Sans modification des politiques, les prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004 prévoient un creusement du déficit des administrations publiques, qui passerait de 3 à 3,3% du PIB en 2006. Ce qui signifie que, sur la base des hypothèses de croissance actuelles, il faudrait prendre des mesures entraînant une réduction du déficit d'environ un point de pourcentage du PIB en 2006 pour pouvoir respecter l’objectif du programme. En outre, l’objectif fixé pour les dépenses publiques sur la période 2006-2008, à savoir une augmentation annuelle de 1,2% en termes réels, suppose un ralentissement sensible de leur progression par rapport aux tendances récentes, ce qui semble difficile à obtenir à politique inchangée. Les réformes structurelles engagées en 2003 et 2004, notamment les réformes des systèmes de retraite et de santé, constituent d’évidence des avancées dans la bonne direction mais ne semblent pas suffisantes pour assurer le coup de frein sur les dépenses prévu par le programme. La crédibilité des objectifs en matière de dépenses est également affectée par le fait que les objectifs des actualisations précédentes n’ont pas été atteints, loin s’en faut. Tout bien considéré, l'ajustement projeté, bien que relativement significatif, ne fournit pas la marge de sécurité indispensable pour éviter de franchir le seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations conjoncturelles normales avant 2007. Il apparaît aussi insuffisant pour atteindre l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance, à savoir une position budgétaire proche de l’équilibre, au terme de la période couverte par le programme.

- Après avoir cru de 8 points de pourcentage entre 2001 et 2004 pour atteindre 64,8% du PIB, le ratio dette-PIB devrait demeurer supérieur à 60% du PIB sur toute la période couverte par le programme (62% en 2008). Sa diminution progressive ne s’amorcerait qu’en 2006, grâce à la croissance du PIB nominal et au passage à un solde primaire positif. La trajectoire envisagée pour la dette pâtit des mêmes incertitudes que le ratio du déficit.

- L’actualisation fait le point sur les réformes structurelles récemment introduites par les autorités françaises. En particulier, le programme expose en détail la réforme de l’assurance maladie engagée en été 2004, dont l’objectif est d’assurer le retour à l’équilibre du régime d’assurance maladie dès 2007 (contre un déficit de 0,8% du PIB en 2004), tout en préservant la qualité du service de santé. La réforme, qui vise également à améliorer la gestion globale du système, prévoit la constitution d’un comité d’alerte indépendant chargé de formuler des recommandations lorsqu’il observe un risque de dérapage par rapport aux objectifs officiels. Cette réforme du système de santé fait suite à une ambitieuse réforme des retraites, adoptée en 2003, qui a sensiblement accru les incitations à rester actif jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite, voire après. Enfin, le programme signale que la nouvelle législation-cadre budgétaire (Loi Organique relative aux Lois de Finances) devrait permettre d’améliorer encore la qualité et l’efficacité des programmes de dépenses publiques tout en facilitant la réalisation des objectifs budgétaires. Ces réformes, même si elles sont probablement insuffisantes pour garantir le respect des objectifs de dépenses fixés dans l’actualisation et pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques, vont dans la bonne direction.

- La viabilité à long terme des finances publiques est hypothéquée en France par le coût budgétaire élevé qui résultera du vieillissement démographique et ceci malgré les réformes structurelles majeures réalisées en 2003 et 2004, respectivement dans les secteurs des retraites et de la santé. En l’absence de réformes supplémentaires, un effort supplémentaire d’assainissement budgétaire sera donc indispensable au cours des années suivantes.

- Globalement, les politiques économiques présentées dans l’actualisation sont en partie conformes aux recommandations spécifiques adressées au pays dans le domaine des finances publiques dans le cadre des grandes orientations. La France a mis en œuvre des réformes structurelles majeures, notamment au niveau des systèmes de retraite et de santé, qui la placent dans une meilleure posture pour affronter les conséquences du vieillissement démographique. On observe toutefois que la réduction du déficit structurel en 2004 sera sensiblement inférieure à ce qui avait été préconisé et que la France n’a pas pris de mesures visant à assurer une réduction plus rapide de ce déficit structurel dans les phases de reprise de la croissance. Par ailleurs, l’ajustement à moyen terme projeté dans l’actualisation de 2004, bien que relativement significatif, ne sera pas suffisant pour se rapprocher d’une position budgétaire équilibrée au terme de la période couverte et sa réalisation est en outre affectée par des incertitudes.

- Sur la base de l’évaluation qui précède, il paraît approprié que la France : (i) fasse le nécessaire pour garantir la correction du déficit excessif en 2005 ; (ii) assure la poursuite de la consolidation budgétaire après 2005 de manière à atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre en 2008; (iii) poursuive les réformes structurelles et contrôle les dépenses afin de garantir le respect des objectifs pluriannuels de dépenses fixés par le programme.

* * *

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la France et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[6], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

Le [17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la France, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est globalement conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Toutefois, il omet de fournir des projections de la croissance de l’emploi total conformes à la définition des comptes nationaux, pourtant obligatoires, ainsi que certaines variables facultatives. La France est en conséquence invitée à faire le nécessaire pour respecter pleinement les normes statistiques.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une croissance annuelle moyenne du PIB réel de 2,5% entre 2004 et 2008, un rythme légèrement supérieur au taux potentiel. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles, bien que quelque peu dans le haut de la fourchette de prévision. Les projections du programme concernant l’inflation paraissent elles aussi réalistes.

Le 3 juin 2003, le Conseil a décidé que la France était en situation de déficit excessif et lui a recommandé de le corriger en 2004 au plus tard. Dans sa communication au Conseil sur « la situation de l’Allemagne et de la France à l’égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l’arrêt de la Cour de justice » adoptée le 14 décembre 2004[7], la Commission a conclu que c’est l’année 2005 qui devait être considérée comme le délai pertinent pour juger de la correction du déficit, les conclusions du Conseil de novembre 2003 ayant produit des effets juridiques jusqu’à leur annulation par la Cour de justice. Le principal objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme est de ramener le déficit en dessous de 3% du PIB en 2005. Le programme vise également à poursuivre la réduction du déficit des administrations publiques les années suivantes, avec une diminution régulière de 0,6-0,7 point de pourcentage du PIB par an qui le ramènerait à un niveau de 0,9% du PIB en 2008. Par rapport à la précédente, la présente actualisation confirme globalement l’ajustement programmé dans le cadre d’un scénario macroéconomique légèrement plus favorable. Selon les calculs de la Commission basés sur les projections de l’actualisation et la méthodologie commune, le solde corrigé des variations conjoncturelles s’améliorerait également de 0,6 à 0,7 point de pourcentage par an à compter de 2005 pour revenir à -0,7% du PIB en 2008. La stratégie budgétaire de moyen terme est fondée, comme dans les précédentes actualisations, sur la définition d’objectifs pluriannuels encadrant l’augmentation des dépenses publiques en termes réels qui impliquent une réduction du ratio dépenses-PIB. Parallèlement, le ratio des recettes au PIB devrait rester globalement stable, ce qui déclencherait donc une réduction du déficit.

Sur la base des informations actuellement disponibles, les mesures prises par les autorités françaises devraient être suffisantes pour ramener le déficit à 3% du PIB en 2005, mais la situation budgétaire de la France demeure fragile. Le déficit excessif ne pourra être corrigé que si toutes les mesures envisagées sont effectivement mises en œuvre et à condition que des mesures supplémentaires soient prises en cas d’évolutions défavorables. De plus, la diminution projetée du déficit en 2005 provenant essentiellement d’une soulte exceptionnelle équivalente à 0,5% du PIB, l’ajustement budgétaire prévu sur 2005 reste relativement modeste en termes sous-jacents. Pour les années postérieures à 2005, les résultats budgétaires pourraient être moins favorables que ceux avancés dans le programme. En particulier, la réalisation de l’objectif de déficit de 2006 semble incertaine au vu des politiques actuelles en raison des réductions d’impôt annoncées pour cette année là, d’autant que l’effet des recettes exceptionnelles se dissipera. En outre, les objectifs en matière de dépense fixés pour la période 2006-2008 semblent difficiles à atteindre dans le cadre des politiques actuelles, même si les réformes structurelles engagées ces dernières années constituent d’évidence des progrès dans la bonne direction. La crédibilité des objectifs en matière de dépenses est sujette à caution car les objectifs qui avaient été fixés dans les actualisations précédentes n’ont pas été atteints, loin s’en faut.

Au vue de ces incertitudes, les orientations budgétaires du programme ne semblent pas permettre de disposer avant 2007 d’une marge de sécurité suffisante pour éviter de franchir le seuil de déficit de 3% en cas de fluctuations conjoncturelles normales et elles ne paraissent pas non plus suffisantes pour garantir que l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre sera atteint au terme de la période couverte par le programme.

Le ratio d’endettement, qui a atteint selon les estimations 64,8% du PIB en 2004, est supérieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Le programme prévoit que ce ratio diminuera à compter de 2006 pou revenir à 62% du PIB en 2008. L’évolution projetée du ratio de la dette est exposée aux mêmes risques que les objectifs de déficit.

La viabilité à long terme des finances publiques est hypothéquée en France par le coût budgétaire élevé qui résultera du vieillissement démographique. Malgré les réformes structurelles majeures réalisées en 2003 et 2004, respectivement dans les secteurs des retraites et de la santé, des efforts supplémentaires d’assainissement budgétaire seront indispensables dans les années qui viennent pour pouvoir assurer la viabilité des finances publiques.

Les politiques économiques présentées dans l’actualisation 2004 sont partiellement conformes aux recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique, en particulier dans le domaine budgétaire. La France a mis en œuvre des réformes structurelles majeures, notamment au niveau des systèmes de retraite et de santé, qui la placent dans une meilleure posture pour affronter les conséquences du vieillissement démographique. Toutefois, la réduction du déficit structurel en 2004 sera sensiblement inférieure à ce qui avait été préconisé et, de plus, la France n’a pas pris de mesures visant à accélérer la réduction de ce déficit structurel dans les phases de reprise de la croissance. Par ailleurs, l’ajustement à moyen terme projeté dans l’actualisation de 2004, bien que relativement significatif, est affecté par des incertitudes et il ne sera pas suffisant pour se rapprocher d’une position budgétaire équilibrée au terme de la période couverte.

* * *

Sur la base de l’évaluation qui précède, le Conseil estime que la France devrait:

(i) faire le nécessaire pour garantir la correction du déficit excessif en 2005 ;

(ii) assurer la poursuite de la consolidation budgétaire après 2005 de manière à atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre en 2008; et

(iii) poursuivre les réformes structurelles et de contrôler les dépenses afin de garantir le respect des objectifs pluriannuels de dépenses fixés par le programme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PS déc 2004 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | 2.5 |

COM oct 2004 | 2.4 | 2.2 | 2.2 | n.d. | n.d. |

PS déc 2003 | 1.7 | 2.5 | 2.5 | 2.5 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PS déc 2004 | 2.2 | 1.8 | 1.5 | 1.5 | 1.5 |

COM oct 2004 | 2.3 | 2.0 | 1.8 | n.d. | n.d. |

PS déc 2003 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | n.d. |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PS déc 2004 | -3.6 | -2.9 | -2.2 | -1.6 | -0.9 |

COM oct 2004 | -3.7 | -3.0 | -3.3 | n.a. | n.d. |

PS déc 2003 | -3.55 | -2.9 | -2.2 | -1.5 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc 2004 | -0.7 | 0.1 | 0.8 | 1.5 | 2.2 |

COM oct 2004 | -0.7 | -0.1 | -0.4 | n.d. | n.d. |

PS déc 2003 | -0.6 | 0.1 | 0.9 | 1.6 | n.d. |

Solde corrigé des var. conjoncturelles (% du PIB) | PS déc 2004¹ COM oct 2004 PS déc 2003¹ | -3.4 -3.5 -3.2 | -2.7 -2.8 -2.6 | -2.0 -3.1 -1.9 | -1.4 n.d. -1.3 | -0.7 n.d. n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc 2004 | 64.8 | 65.0 | 64.6 | 63.6 | 62.0 |

COM oct 2004 | 64.9 | 65.5 | 66.3 | n.d. | n.d. |

PS déc 2003 | 62.8 | 63.2 | 62.8 | 61.8 | n.d. |

Note: 1Calculs des services de la Commission basés sur les informations contenues dans le programme. Sources: Programme de stabilité; prévisions de l'automne 2004 des services de la Commission ; calculs de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] COM(2004) 813 du 14.12.2004.

[3] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[5] Depuis la présentation du projet de budget 2005, en septembre 2004, le montant de cette soulte exceptionnelle a été revu à 0,5% du PIB et c’est cette nouvelle estimation qui a été incorporée aux prévisions d’automne des services de la Commission. Toutefois, les projections du programme sont encore basées sur l’estimation initiale de 0,4% du PIB.

[6] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] COM(2004) 813 du 14.12.2004.