COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(94) 447 final 
Bruxelles, le 27.10.1994 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
L'appui communautaire à l'ajustement structurel dans les pays ACP : pour la consolidation et 
l'approfondissement d'une approche réaliste et concertée. 
. -2-
TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION 
I. Le contexte des actions communautaires 
1- Un contexte international encore largement défavorable pour les ACP 
2- Un contexte socio-politique particulièrement mouvant 
3- Une disparition des pôles traditionnels de développement économique 
4- Une forte concurrence internationale sur les ressources financières disponibles 
5- Mais le scénario d'ajustement économique était pourtant incontournable pour 
la plupart des pays ACP 
II. Les résultats quantitatifs 
1- Le bilan 
2- La répartition des ressources 
3- L'utilisation des instruments 
4- Les conditions de réalisation 
III. Les premiers résultats qualitatifs 
1- Au plan interne 
2- Au plan communautaire 
3- Au plan international 
4- Au plan des pays ou des régions bénéficiaires 
IV. Une analyse plus nuancée des effets de l'ajustement 
1- Un ajustement inéluctable mais aux résultats ambigus 
2- Quelques observations critiques de la Commission 
V. Quelles lignes d'action pour demain ? 
1- La consolidation 
2- L'approfondissement 
3- L'élargissement 
CONCLUSION 
- 3 -
APPUI COMMUNAUTAIRE A L'AJUSTEMENT STRUCTUREL DANS LES PAYS 
ACP : POUR LA CONSOLIDATION ET L'APPROFONDISSEMENT D'UNE 
APPROCHE REALISTE ET CONCERTEE. 
INTRODUCTION 
Partenaire technique et financier important des pays ACP, il était naturel que la 
Communauté soit sollicitée par ceux qui mettaient en oeuvre des programmes d'ajuste­
ment de leurs économies. 
Ces derniers, soit parce qu'ils faisaient face à des difficultés économiques et financières 
sans précédent, nécessitant des moyens de financements appropriés, soit parce qu'ils ne 
voyaient pas encore les processus de réformes économiques qu'ils mettaient en oeuvre, 
coûteux socialement, déboucher sur la croissance économique espérée, soit enfin parce 
qu'ils connaissaient des difficultés dans leurs négociations avec les Institutions de Bretton 
Woods - partenaires financiers incontournables des programmes d'ajustement -
souhaitaient impliquer la Communauté aussi bien en ce qui concerne l'appréciation des 
programmes que pour l'appui financier qu'elle pouvait y apporter. 
La Communauté a répondu à ces attentes : au terme de la négociation avec les Etats 
ACP, l'appui au processus d'ajustement structurels été formellement inscrit dans la 
quatrième Convention de Lomé. 
Cette décision a constitué un acte politique majeur. C'est en effet la première fois que, 
sur un sujet aussi sensible, voire controversé, des dispositions spécifiques fixant les 
objectifs, les orientations et les modalités de mise en oeuvre de l'appui à l'ajustement, 
ont pu être librement négociées entre des pays en développement et leurs partenaires 
extérieurs. 
Le premier rapport d'étape fixant les orientations et les modalités pratiques de l'insertion 
de la Communauté dans le processus d'ajustement structurel des pays ACP a donné lieu 
à une résolution du Conseil en mai 1992. Ce dernier a réaffirmé la nécessaire 
contribution communautaire au rétablissement des grands équilibres macro-économiques 
pour les pays concernés dans une perspective plus large de création d'un environnement 
favorable à la reprise de la croissance et à l'amélioration du bien-être social de la 
population. 
Les rapports conjoints ACP-CEE du Comité de financement de la coopération au 
développement soumis au Conseil des Ministres ACP-CEE en mars 1992 et avril 1993 
et les résolutions du Conseil ACP-CEE qui en ont résulté, ont confirmé les mesures 
adoptées depuis la signature de la Convention et les grands axes des actions futures 
devant guider la mise en oeuvre de l'appui à l'ajustement structurel. 
Il ne peut, naturellement, y avoir qu'un seul programme de réformes dans un pays donné. 
Au-delà des possibilités financières spécifiques mobilisables pour l'appui à l'ajustement, 
et plutôt que laisser les Institutions de Bretton Woods déterminer ce programme de 
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réformes et y insérer ensuite l'appui communautaire, la Commission, comme l'y invitait 
la Convention, a opté pour une approche plus ambitieuse consistant à contribuer aussi à 
sa définition. 
Il ne s'agissait pas d'ouvrir des voies parallèles, mais de s'assurer que les préoccupations 
communautaires telles qu'elles s'expriment dans le texte de la Convention soient bien 
prises en compte lors de la définition des programmes de réformes. 
Reconnue comme acteur important dans le processus d'ajustement des économies, la 
Commission a prioritairement développé son expertise en concentrant ses efforts sur les 
éléments jugés essentiels au regard de la Convention : réconciliation entre ajustement et 
développement à long terme, adaptation du rythme des réformes aux capacités et 
contraintes spécifiques (y compris sociales et politiques) de chaque pays, prise en compte 
de la dimension régionale et préservation des secteurs sociaux, gage de viabilité à long 
terme du processus qui associe ainsi objectif de croissance et d'équité. 
Pour asseoir sa crédibilité, la Commission a rapidement agi sur ce qui devait constituer 
à court terme un noyau d'actions prioritaires : 
d'abord en assurant une plus étroite cohérence entre tous les instruments communau­
taires (STABEX, aide alimentaire, etc..) constituant ainsi une "masse critique" au 
sens financier mais aussi au sens d'un paquet significatif de réformes économiques 
et sectorielles efficaces; 
ensuite en s'intéressant de façon croissante aux finances publiques des Etats 
concernés, pour les aider à améliorer leur processus budgétaire en termes de 
transparence, d'intégrité, d'efficacité et d'équité, et pour définir des outils 
permettant de vérifier le respect des engagements budgétaires des Etats ACP et 
ainsi, de sécuriser les interventions financières de la Communauté; 
enfin, en renforçant la coordination avec les autres donateurs - Etats membres, 
FMI, Banque Mondiale,... - tant au niveau de la conception des programmes qu'au 
niveau opérationnel, afin d'influencer, dans une optique modératrice, le processus, 
en faisant prévaloir, chaque fois que cela est possible une perception rigoureuse, 
mais aussi réaliste, peut-être différenciée et certainement humaine de l'ajustement. 
Dans le même temps, la Communauté a mis en oeuvre une série de programmes d'appui 
au bénéfice de plus d'une trentaine de pays ACP pour couvrir leurs besoins de 
financement au cours des périodes 1991-92 puis 1993-94. 
Parallèlement, au niveau international, ont été engagées des discussions importantes sur 
l'ajustement structurel, ses effets et sa mise en oeuvre, tandis que se posait la question 
du renouvellement de la facilité spéciale du FMI pour l'appui à l'ajustement (ESAF)1 et 
Enhanced Structural Adjustment Facility 
- 5 -
qu'étaient examinées les perspectives pour la troisième phase du SPA2 cou­
vrant la période 1994-96. Ces discussions se sont généralement basées sur les premières 
conclusions des analyses effectuées par les différents intervenants dans le processus 
d'ajustement. 
La Communauté, pour sa part, s'engage dans une importante négociation pour le 
renouvellement du protocole financier de la quatrième Convention de Lomé, dans laquelle 
l'ajustement structurel garde une place importante. 
Le moment est donc particulièrement bien choisi pour présenter un bilan quantitatif et 
qualitatif de l'insertion de la Communauté dans l'appui aux réformes économiques, 
dresser l'état des réflexions et tirer tous les enseignements des premières interventions 
de la Communauté aussi bien en termes de mobilisation des ressources, qu'en termes 
d'approche générale. 
La gravité de la situation des Etats ACP en général et de l'Afrique en particulier ainsi 
que les conclusions nuancées que l'on peut tirer d'une décennie d'ajustement dans cette 
région impliquent une mobilisation de la communauté des bailleurs de fonds parmi 
lesquels l'Union Européenne a un rôle important à jouer. 
I. LE CONTEXTE DES ACTIONS COMMUNAUTAIRES 
1. Un contexte international encore largement défavorable pour les ACP 
Des facteurs externes ont continué à jouer un rôle défavorable et contribué à créer une 
situation conjoncturelle particulièrement difficile pour les pays sous ajustement, 
contrariant ainsi les effets positifs attendus de réformes économiques favorisant l'offre et 
aggravant les effets négatifs des politiques de redressement financier. 
La dégradation des termes de l'échange cumulant la tendance à la baisse des cours des 
principaux produits de base (café, cacao, phosphates, oléagineux, etc...), jamais aussi bas 
depuis la deuxième guerre mondiale, et l'instabilité des prix et des taux de change, a eu 
plus d'impact sur les pays dont la dépendance économique est grande par rapport aux 
produits de base, notamment agricoles. 
Les accords de produits, dont les négociations connaissent les plus grandes difficultés, 
n'ont pas permis de compenser certains effets négatifs des tendances des marchés. 
Dans la période récente, les taux d'intérêt élevés, la diminution voire la disparition des 
apports privés venant de l'extérieur, ont souvent aggravé les déséquilibres extérieurs, déjà 
structurellement défavorables pour la plupart dés pays au niveau des échanges 
commerciaux. Le contexte commercial international globalement défavorable aux ACP 
suite aux pressions exercées par les nouveau venus sur les marchés (Asie du Sud et du 
Sud-Est,...) dans un contexte de dure compétition commerciale entre l'Europe, les Etats-
Unis et le Japon, ainsi que l'absence des ACP dans les grandes négociations intemationa-
Special Programme of Assistance for Africa 
les ont cumulé leurs effets pour engendrer une perte continuelle de marchés, qui n'a pas 
pu être corrigée par des mesures (certes parfois timides) touchant à la productivité, à la 
compétitivité ou au taux de change des pays concernés. 
A cela s'ajoute l'accroissement de l'endettement extérieur au cours de la période 
d'ajustement, avec une forte augmentation de la part de la dette non rééchelonnable, 
même si le traitement de la dette a fait, au cours de ces dernières années, des progrès 
sensibles. Le poids de cette dette et là nécessité de mesures d'ajustement favorables à 
son traitement sont devenus un fait incontournable des programmes. 
2. Un contexte socio-politique particulièrement mouvant 
Des guerres et troubles politiques graves ont continué à déstabiliser un certain nombre 
d'Etats, en particulier une Afrique à la recherche d'un renouveau démocratique. 
L'instabilité politique et les incertitudes qui pèsent sur les jeunes processus de 
démocratisation ont souvent perturbé le fragile équilibre entre les données socio-politiques 
et les politiques économiques dont les populations, sous anesthésie depuis des décennies, 
sont en droit aujourd'hui d'attendre des retombées positives en termes de niveau de vie 
et de progrès social. 
Les nouveaux responsables font en même temps l'expérience de la démocratie avec le 
cortège de consensus et d'équilibres socio-politiques à rechercher, et le constat que les 
effets positifs des politiques économiques qu'ils mènent se font attendre alors qu'ils 
doivent en assumer immédiatement les effets négatifs. 
3. Une disparition des pôles traditionnels de développement économique 
Les pays qui ont pu (ou auraient pu) jouer dans le passé le rôle de pôles régionaux de 
développement, tendant à entraîner partiellement les économies de leurs voisins, ont 
largement perdu de leur influence, soit parce qu'ils sont confrontés à des situations 
économiques et financières particulièrement gravés, soit parce qu'ils sont confrontés à des 
troubles socio-politiques dégénérant largement en quasi guerres civiles, soit parce que, 
faute de trouver le consensus nécessaire, ils finissent par connaître une évolution 
inéluctable vers le cumul des deux crises. 
La situation de l'Afrique est particulièrement frappante de ce point de vue puisque les 
anciens poids-lourds économiques connaissent aujourd'hui les plus graves difficultés. Il 
est à espérer que la récente dévaluation du franc CFA permette à certains de ces pays de 
sortir de leur crise et de retrouver ainsi le chemin de la croissance. 
4. Une forte concurrence internationale sur les ressources financières disponibles 
Même si la communauté internationale s'est souvent voulue rassurante pour les pays en 
voie de développement, une série de développements au cours de ces derniers mois 
montre que l'attention qui leur est apportée à tendance à diminuer, au moins en termes 
de ressources financières disponibles ou mobilisables. 
La reconduction de l'ESAF, instrument le plus concessionnel du FMI pour l'appui aux 
politiques d'ajustement structurel, destiné aux pays les plus pauvres, a posé des problèmes 
par manque de disponibilités financières suite au renoncement de certains partenaires 
financiers bilatéraux. 
La dernière réunion du SPA a mis en évidence la difficulté - nouvelle pour cet instrument 
- pour boucler le financement de la phase 3 qui devait couvrir les besoins de financement 
des pays concernés pour les années 1994-95-96. Au stade actuel, moins de 70% des 
besoins seulement peuvent être couverts et l'ajustement pour les pays concernés risque 
d'être sous financé - donc inefficace - si des mesures correctives ne sont pas prises. En 
l'absence d'effort financier additionnel significatif des donateurs, ces mesures ne peuvent 
venir que d'un traitement plus radical de la dette extérieure des pays. 
Ceci conduit naturellement à souligner que malgré tous les engagements annoncés, il 
n'existe pas encore de solution de long terme au problème de la dette, dont l'en-cours a 
régulièrement augmenté, et dont l'effet des rééchelonnements successifs obtenus a 
globalement reporté la charge la plus lourde sur les années à venir. 
5. Mais le scénario d'ajustement économique était pourtant incontournable pour 
la plupart des pavs ACP 
L'ajustement, qui vise à restaurer un ensemble d'équilibres rompus et à adapter les 
économies aux nouvelles donnes du contexte économique international, est devenu pour 
les pays concernés une nécessité absolue compte tenu des graves difficultés économiques 
et financières et par conséquent sociales qu'ils traversent, et des structures défaillantes 
de leurs économies. 
Certains pays en développement avaient pu différer cet ajustement en recourant 
massivement à l'emprunt mais il est devenu clair aujourd'hui qu'ils ne pouvaient plus en 
faire l'économie; reflet logique de cette situation, cette problématique domine aujourd'hui 
les relations entre les pays en développement et leurs partenaires extérieurs, et est 
devenue le point de passage obligé du dialogue de ces pays avec l'ensemble des bailleurs 
de fonds. 
Dans ce cadre, une part croissante des ressources financières destinées à ces pays est 
allouée en fonction des programmes d'ajustement, et toutes les opérations de traitement 
de la dette ne peuvent se réaliser sans qu'au préalable un accord ait été conclu entre le 
pays débiteur et le Fonds Monétaire International. Cette réalité montre à quel point 
l'ajustement est devenu, pour la grande majorité des pays ACP, une impérieuse nécessité. 
II. LES RESULTATS QUANTITATIFS 
1. Le bilan 
Depuis la mise en oeuvre de Lomé IV, et jusqu'à fin septembre 1994, la Commission a 
pris 54 décisions de financement au bénéfice de 36 pays éligibles aux ressources d'appui 
à l'ajustement structurel pour un montant de 1098 MECU (dont 856 sur ressources 
spécifiques ajustement structurel et 242 sur ressources de leurs Programmes Indicatifs 
Nationaux). 
-8- .••. 
On peut estimer qu'à la fin de l'année 1994 la totalité des décisions de financement 
concernera un montant de 1180 MECU (dont 920 sur ressources spécifiques ajustement 
structurel sur un total de ressources prévues à la Convention de 1150 MECU). 
En 1990 et 1991, une première partie des ressources avait été répartie entre 41 pays 
potentiellement éligibles parmi lesquels, conformément à l'article 281 de la Convention, 
35 pays s'étaient vus notifier une première allocation. 
Par rapport à ces derniers, fin 1992, seuls 21 ont été en mesure de mettre effectivement 
en oeuvre avec l'appui financier de la Communauté leur programme d'ajustement 
structurel. 
Cela signifie que la moitié des pays potentiellement éligibles n'ont jamais pu concrétiser 
cette éligibilité et que des montants disponibles pour les pays actifs ont ainsi été stérilisés. 
Les raisons sont diverses : les plus importantes rélèvent du lien entre l'éligibilité 
automatique prévue à la Convention et l'attitude des Institutions de Bretton Woods vis-à-
vis des programmes (ou des dérapages dans les programmes) dont ils étaient amenés à 
apprécier les progrès, mais aussi des entorses relativement fréquentes aux processus 
démocratiques ou aux droits de l'homme (dimension forte de la Convention) qui ont été 
constatées dans les premières années de mise en oeuvre de l'instrument communautaire. 
2. La répartition des ressources 
Face à cette situation, Une nouvelle méthode de répartition des ressources a été mise en 
oeuvre pour la deuxième allocation, basée sur un lien plus direct entre éligiblité, 
affectation des ressources et mise en oeuvre effective, et sur des cibles de déboursement 
annuelles pour les pays actifs, révisables à chaque fin d'exercice annuel. 
Ces nouvelles modalités ont permis de mieux doter les pays performants dans le cadré 
de leurs programmes de réformes soutenus par les principaux partenaires, et d'atteindre 
un niveau plus élevé de déboursements par rapport aux engagements financiers. 
Au total, fin septembre 1994, sur les deux allocations, 725 MECU environ ont été payés 
(dont 600 sur ressources spécifiques ajustement structurel) sur un total de décisions de 
financement de 1098 MECU, soit un taux d'exécution financière de 66%. 
3. L'utilisation des instruments 
L'appui communautaire s'est exécuté le plus souvent sous la forme de programmes 
généraux d'importations, cet instrument étant le plus approprié dans une situation de 
libéralisation généralisée de l'économie, et le plus adapté dans les économies à monnaie 
convertible (cas de la zone franc par exemple) faute de pouvoir, dans le cadre des 
dispositions actuelles, recourir, pour, ces pays, à l'aide budgétaire directe. 
Ces aides apportées à la Banque Centrale des pays concernés ont permis aux opérateurs 
économiques de disposer des devises nécessaires pour réaliser leurs importations. 
Ces programmes ont généré des fonds de contrepartie qui ont été progressivement 
- 9-
intégrés dans une approche macro-économique et d'équilibres financiers et monétaires des 
pays concernés, contrairement aux pratiques antérieures qui ne leur donnaient qu'une 
vocation micro-économique. 
Dans le cadre d'une politique budgétaire unique et cohérente, ces fonds de contrepartie 
ont été utilisés à la couverture des dépenses publiques de fonctionnement et/ou 
d'investissement et permis ainsi à la Communauté d'agir dans le sens souhaité par la 
Convention en soutien des services sociaux essentiels pour la population et du maintien 
en état des infrastructures économiques et sociales. 
Sur l'ensemble des décisions de financement prises, ce sont près de 70% des fonds de 
contrepartie qui ont été affectés aux secteurs sociaux avec une nette prédominance pour 
la santé de base et l'éducation primaire et près de 10% au maintien en état des 
infrastructures avec un effort particulier sur l'entretien routier. Les autres affectations 
concernent l'emploi pour près de 4 %, les restructurations financières des filières agricoles 
et les restructurations du secteur para-public. 
Au-delà des affectations de ressources dans les budgets, la Commission s'est surtout 
attachée à obtenir des modifications dans les structures de ces budgets au profit des 
dépenses prioritaires dans les secteurs de la santé et de l'éducation ou de la prise en 
compte des besoins réels d'entretien des infrastructures. Cela n'a été rendu possible que 
par une implication de plus en plus forte dans les revues de dépenses publiques, souvent 
menées conjointement avec la Banque Mondiale. 
4. Les conditions de réalisation 
La mise en oeuvre des actions communautaires n'a pas connu de problème majeur en 
matière de suivi des conditionnalités. L'organisation de ces conditionnantes sur trois 
niveaux a permis d'équilibrer le caractère subjectif que peut revêtir toute appréciation 
d'un programme global et l'importance accordée aux conditionnalités spécifiques et 
suspensives, souvent sectorielles, qui constituent les déterminants de l'efficacité de l'appui 
communautaire. 
Le premier niveau, de caractère général, permet à la Communauté de conserver sa propre 
autonomie de jugement dans le cadre global du processus d'ajustement en cours. C'est 
souvent ici que la précision et la multiplicité des conditions mises en avant dans "les 
contrats" passés avec les Institutions de Bretton Woods génèrent des blocages ponctuels 
et se traduisent in fine et plus globalement par une politique de "stop and go". 
En recentrant son approche sur la conditionnante de deuxième niveau, limitée à quelques 
conditions fortes mais efficaces compte tenu des objectifs spécifiques macro-économiques 
et/ou sectoriels poursuivis par la Communauté, cette dernière peut échapper au danger 
de blocage des actions mais court le risque de rompre momentanément la cohérence 
nécessaire entre toutes les actions de tous les partenaires bailleurs de fonds. Cette 
question n'a pas encore de réponse définitive. 
Si la rigueur impose, en effet, une précision suffisante qui ne doit souffrir aucune 
discussion, le bon sens milite en revanche en faveur d'une certaine souplesse forcément 
-10" 
imprégnée de subjectivité si l'on veut rester proche d'une appréciation juste des 
contraintes nationales. 
En ce qui concerne le troisième niveau correspondant aux conditions administratives et 
financières, la Commission a développé des outils de suivi et de contrôle permettant 
d'intégrer mieux l'appui communautaire dans le cadre des procédures nationales (aussi 
bien en termes de mise à disposition des devises qu'en termes d'utilisation des fonds de 
contrepartie dans le strict cadrage budgétaire national). 
Enfin, l'expérience a montré l'adaptation timitée des procédures internes et des modalités 
de décision et de paiement à l'instrument d'appui à l'ajustement qui devrait garder un 
caractère de déboursement rapide sans sacrifier à la rigueur de gestion. Un important 
effort de rationalisation dans les procédures de contrôle et de décision est actuellement 
accompli. 
•m. LES PREMIERS RESULTATS QUALITATIFS 
1. Au plan interne 
a) Au-delà de l'harmonisation des procédures de contrôle interne, et de la mise en 
place d'outils adaptés de suivi et de contrôle au niveau des services de la 
Commission et décentralisés au niveau national, un effort important d'organisation 
a permis de construire une plus grande cohérence entre les instruments d'aide 
communautaire, basée pour chaque pays sur leur insertion dans des politiques 
sectorielles et dans un cadrage macro-économique mieux analysé et mieux perçu. 
b) Les thèmes horizontaux qui sont l'objet des orientations principales de la Convention 
dans le domaine de l'appui à l'ajustement structurel ont fait l'objet du développe­
ment d'une expertise interne. 
Ainsi la réflexion sur la prise en compte de la dimension sociale a débouché sur 
l'élaboration de "lignes directrices" en matière de sécurité alimentaire et nutrition, 
dé santé, d'éducation et formation, d'emploi. 
Les modalités pratiques de mise en oeuvre financière de l'appui à l'ajustement 
comprennent une composante importante : l'utilisation des fonds de contrepartie, 
dans un cadre budgétaire national cohérent. La Commission a développé une 
logique en la matière, basée sur la résolution du Conseil de mai 1991, traitant de 
tous les fonds de contrepartie dans une approche et dans une logique uniques quels 
que soient les instruments qui les ont générés. 
C'est par la restructuration des dépenses publiques que les interventions sur les 
secteurs sociaux prioritaires auront un impact durable et viable : cette réalité justifie 
la nécessaire implication progressive des services de la Commission dans les revues 
de dépenses publiques, pour laquelle il a fallu bâtir une approche concertée avec les 
autres bailleurs de fonds, •••.-< 
Le développement des politiques en matière de santé, d'emploi ,de formation et 
-11 -
d'éducation au niveau des services centraux facilite cette insertion dans les secteurs 
sociaux et leur traduction dans les dépenses publiques. 
c) Conformément à une orientation majeure de la Convention, uneffort particulier a 
été fait pour la prise en compte de la dimension régionale de l'ajustement, en 
particulier sur les conséquences au niveau des politiques d'intégration régionale des 
mesures d'ajustement prises au niveau national, et sur la nécessaire adaptation des 
politiques nationales au contexte régional. La Commission a conduit une réflexion 
sur la convergence des politiques écohomiques nationales au niveau régional et sur 
les possibilités, au niveau de certaines régions, d'appuyer la mise en place de 
schémas de surveillance multilatérale. 
d) Enfin, au fur et à mesure que pouvaient s'affiner et se préciser son appréciation sur 
les effets et le contenu des politiques d'ajustement ainsi que sur les modalités 
pratiques de mise en oeuvre de l'appui communautaire, la Commission a entamé des 
réflexions internes sur les séquences des réformes, sur l'efficacité des systèmes 
d'allocation de devises, sur la pertinence des programmes d'importations, sur l'effet 
du système fiscal sur la répartition des revenus.... 
2. Au plan communautaire 
C'est sur le renforcement de la coordination avec les Etats membres que l'accent a été 
mis. Cette coordination s'est exprimée essentiellement autour de trois axes : 
le premier axe a été le perfectionnement des instruments et des modalités pratiques 
de mise en oeuvre, par la mise en cohérence de ces modalités avec d'une part les 
exigences de rigueur et les souhaits exprimés par les Etats membres et d'autre part 
les caractéristiques et les conditions du cadrage macro-économique dans lequel elles 
- s'inscrivent; 
la deuxième a été le développement d'une approche communautaire et d'éléments 
de stratégie dans certains grands secteurs privilégiés par les interventions 
communautaires (santé, filières agricoles d'exportation); 
le troisième, a été le développement d * une concertation communautaire systématique 
en marge et en préparation des grands fora internationaux traitant de rajustement 
structurel; le cadre privilégié pour cette concertation a été, pour l'instant, 
principalement le SPA. 
Cette coordination demeure cependant encore limitée et mérite d'être largement 
développée. 
--Î2-
3. Au plan international 
C'est probablement à ce niveau que les efforts de la Commission pour faire valoir une 
spécificité communautaire et asseoir sa crédibilité ont donné le plus de résultats, en 
particulier dans le cadre du SPA. 
a) La Commission a participé activement et participera aux différentes réflexions 
menées dans le cadre des groupes de travail ad-hoc sur : 
la problématique de la restructuration des dépenses publiques, de l'efficacité des 
processus budgétaires nationaux, objects des revues périodiques des dépenses 
publiques; 
- les études générales menées dans diverses enceintes pour apprécier les effets et les 
résultats de l'ajustement structurel; 
l'objectif de lutte contre la pauvreté et l'insertion de cette problématique dans les 
programmes d'ajustement structurel. 
b) Chaque fois que cela a été possible, la Commission a donné les impulsions 
nécessaires et sensibilisé ses partenaires bailleurs de fonds sur quelques thèmes 
centraux. 
Ainsi, le lien entre démocratie et ajustement fait l'objet d'un travail approfondi co­
pilote, par la Commission et les Etats-Unis. L'objectif est d'abord d'éviter les 
incidences négatives à court terme entre démocratisation et programmes dé réformes 
économiques en faisant preuve par exemple de plus de réalisme quant au rythme et 
à la progressivité des réformes ou quant aux conditionnalités. Il est également 
essentiel de faire jouer les synergies entre les deux processus dont le renforcement 
mutuel serait garant dé la durabilité des réformes: Le dialogue qui s'installe dans 
un régime démocratique constitue, en effet, l'essence même de ce que l'on a 
coutume d'appeler l'intemalisation des programmes de réformes; mais un tel 
dialogue dans un processus de démocratisation souvent fragile, conduit nécessaire­
ment à certaines-adaptations qui peuvent temporairement faire sortir le pays 
concerné de son programme de réformes. C'est que l'équilibre est difficile à 
trouver entre les conséquences socio-politiques des changements introduits par là 
rigueur de la politique économique et les aspirations légitimes d'une population en 
droit d'attendre les retombées positives de cette politique au plan économique. 
Le deuxième thème déjà mis en avant par la Convention et qui devrait devenir un 
élément fort de l'adaptation des politiques d'ajustement, suite à l'action de 
sensibilisation de la Commission, est celui du rythmé des mesures et de l'adaptation 
des séquences de réformes aux spécificités des pays en ajustement. Plusieurs études 
auxquelles participe activement la Commission sont actuellement menées. L'objectif 
de ce travail est de trouver un équilibre entre d'une part la séquence des politiques 
économiques et financières telle qu'elle serait imposée par la gravité de la situation 
(pénurie de devises, déficit budgétaire non finançable, crise de liquidité), d'autre 
- 13-
part la nécessité de ne pas contraindre démesurément l'offre et l'investissement à 
long terme, et enfin la prise en compte des contraintes liées au processus de 
libéralisation socio-politique. -
Le troisième thème ayant fait l'objet d'une démarche active de la Commission est 
celui des implications des politiques nationales d'ajustement structurel sur les 
perspectives d'intégration régionale, et plus généralement des conséquences au 
niveau régional des politiques nationales. Les travaux accomplis à cet égard - aux 
côtés de la BIRD, du FMI et d'autres donateurs (BAD, France, ...) - en Afrique 
de l'Ouest (UEMOA)3, en Afrique Orientale, Australe et dans l'Océan Indien 
(CBI)4, et bientôt en Afrique Centrale, procèdent de cette démarche. » Les 
perspectives d'intégration régionale ou de promotion de cette intégration n'ont sans 
doute jamais été aussi prometteuses et porteuses de croissance qu'aujourd'hui. 
Enfin, si la Communauté reste un partenaire important des pays ACP, c'est aussi 
et surtout parce que des masses financières importantes sont mises à disposition pour 
les investissements à long terme car l'objectif premier de la Convention reste le 
développement économique et social à long terme. La gravité des difficultés 
économiques et financières auxquelles sont confrontés la plupart des pays, a donné 
une dimension telle à l'ajustement structurel que ses modalités ont pu, à un moment, 
sacrifier au nom des grands équilibres financiers le développement à long terme. 
Une réconciliation d'objectifs et de moyens s'imposait : c'est tout le sens de la 
sensibilisation menée par la Commission. 
Les conclusions générales de la réunion du SPA de. novembre 1993 montrent que 
ces préoccupations, exprimées par la Commission depuis plusieurs années, ont été 
prises en compte, au moins au niveau des principes généraux. Ainsi une plus 
grande attention aux séquences des réformes, à une conditionnante plus réaliste et 
adaptée, à la capacité locale d'analyse et de mise en oeuvre dans le contenu des 
prochains programmes d'ajustement devra constituer un axe principal de la phase 
3 du SPA. Ainsi, également, les programmes d'intégration régionale et de 
facilitation des échanges seront largement intégrés dans les. programmes d'ajuste­
ment et appuyés par des réformes spécifiques. 
Cette prise de conscience de la part des partenaires bailleurs de fonds des pays sous 
ajustement, a montré la capacité d'influence que l'on peut développer dans ces 
enceintes. C'est autour des thèmes forts de la Convention que, sous l'impulsion de 
la Commission, un consensus général a pu être obtenu. Certes un important travail 
demeure pour traduire dans la pratique ces orientations. Cas par cas, pays par 
pays, les taches qui attendent les partenaires de la coopération au développement 
sont lourdes, mais une approche réaliste, adaptée et finalement humaine de 
l'ajustement est en train de se dessiner. L'implication communautaire a largement 
contribué à la développer. 
3 Union Economique et Monétaire Ouest Africaine 
Cross Border Initiative 
c) Pour donner plus de consistance à la prise en compte de ses préoccupations, la 
Commission assure le pilotage des groupes de travail sur les dossiers lés plus 
sensibles : 
- le lien démocratie/ajustement avec comme objectif conciliation des politiques de 
réformes économiques avec la récité du processus de démocratisation; 
les revues de dépenses publiques avec les objectifs suivants : améliorer la capacité 
nationale de programmation et d'exécution budgétaire, restructurer les dépenses en 
faveur des secteurs sociaux essentiels au bénéfice des populations et en faveur du 
maintien en état de l'infrastructure de base, améliorer l'efficacité de la dépense et 
sécuriser les interventions financières des bailleurs de fonds. 
4. Au plan des pavs ou des régions bénéficiaires 
a) La Commission participe, chaque fois que possible, à la définition des programmes 
de réformes, en particulier en s'impliquant largement au niveau des politiques 
sectorielles. 
b) Elle s'implique de plus eh. plus conjointement avec la Banque Mondiale, et avec 
d'autres bailleurs de fonds, dans les revues de dépenses publiques. Dans ces 
exercices, elle concentre ses interventions, lorsqu'elles ont un caractère sectoriel, 
sur lés secteurs de la santé, de l'éducation, de l'entretien des infrastructures. 
ç) Elle participe activement aux trois programmes régionaux actuellement développés 
en Afrique visant à des degrés divers l'intégration économique, l'harmonisation 
douanière, ou la facilitation des échanges. Il s'agit : 
- du programme visant à faciliter les paiements, les échanges et les investisse­
ments intra-régionaux d'Afrique Orientale et Australe et de l'Océan Indien; 
- du programme de réformes pour l'instauration d'une Union Economique et 
Monétaire Ouest Africaine (UEMOA); 
du programme régional de réformes de l'ÙDEAC. 
IV. UNE ANALYSE PLUS NUANCEE DES EFFETS DE L'AJUSTEMENT 
1. Un ajustement inéluctable mais aux résultats ambigus 
L'ajustement structurel a suscité depuis plusieurs années réflexions, critiques et 
controverses, et donné lieu encore récemment à de nombreuses évaluations telles que 
celles menées par la Banque Mondiale, le FMI ou la CNUCED. La Commission 
gcontribue à cette réflexion. Elle a, en particulier, fait réaliser par une équipe de 
chercheurs européens, une étude évaluant les résultats des réformes économiques 
' - 15 -
entreprises par les Etats ACP5. 
S'il y a une première constante qui se dégage de ces évaluations, c'est certainement qu'il 
est difficile de mesurer "mécaniquement", lorsqu'on évalue des performances économi­
ques, la part qui revient à des réformes de politiques et celle résultant de facteurs 
externes, de même qu'il est difficile d'évaluer objectivement l'impact de la crise par 
rapport à celui de l'ajustement. 
La deuxième constante est que, d'une manière générale, les pays d'Afrique ont moins 
bien réussi que les autres pays en développement ou que leurs économies ont été plus 
durement sanctionnées que celles des autres pays en développement. 
Au plan général de l'ensemble des pays en développement, quelques constatations 
s'imposent : 
les pays qui ont adopté des politiques d'ajustement ont, en moyenne, connu des taux 
de croissance plus élevés, et plus rapidement que les autres : 4,2% pour les 
premiers au cours de la période 1986-90 et 2,4% pour les autres; 
les politiques d'ajustement ont généralement permis de réduire les déficits 
budgétaires - mais n'était-ce pas le point central de la première génération des 
programmes de stabilisation ? - qui sont passés entre 1980 et 1990 de 8,5% du PNB 
à 4,2% du PNB pour les pays sous ajustement contre un niveau moyen persistant 
de 6,5% du PNB pour les autres pays; 
1 'inflation a généralement été mieux maîtrisée dans les pays sous ajustement, surtout 
si l'on considère les pays à revenu intermédiaire, au prix d'une politique monétaire 
et de crédit très restrictive - élément clé des programmes de stabilisation; 
enfin, les taux de change réels ont été ramenés, dans les pays sous ajustement, à des 
niveaux plus compatibles avec les paramètres fondamentaux de l'économie. 
A côté de Ces résultats globalement positifs, d'autres enseignements plus préoccupants 
ressortent des travaux d'évaluation : 
des rigidités structurelles ont favorisé une mauvaise allocation des ressources 
pénalisant largement les secteurs sociaux; 
la réduction sensible des dépensés publiques s'est réalisée au détriment des 
opérations d'entretien ties infrastructures économiques et sociales qui souvent, n'ont 
plus été assurées; 
l'investissement a stagné lorsqu'il n'a pas décru; 
"Ajustement et développement" : l'expérience des Etats ACP. Etude réalisée à la 
demande de la Commission par le CERDI et des chercheurs européens (britanniques, 
français, italiens), sous la direction de Patrick et Sylviane GUILtAUMONT) 
- 16-
les déséquilibres externes influencés par les tendances des échanges et des transferts 
de capitaux n'ont pas été réellement ou durablement corrigés; 
enfin, la situation de la dette extérieure ne s'est pas améliorée, quand (cas de 
l'Afrique) elle ne s'est pas détériorée. 
En d'autres termes, la stabilisation financière a souvent plus ou moins réussi à très court 
terme mais les tendances lourdes des économies n'ont pas été inversées et les résultats 
positifs de l'ajustement, en termes de croissance notamment, ont tardé à se manifester. 
Ceci est surtout vrai pour le continent africain, qui a récemment fait l'objet dans le cadre 
du SPA d'une étude complémentaire des services de la Banque Mondiale6. 
Les conclusions de l'étude de la Banque Mondiale sont très nuancées. Certes un certain 
nombre (limité) de pays ont obtenu des résultats positifs en termes de croissance 
(agriculture, industrie) avec des politiques appropriées au niveau macro-économique, au 
niveau de l'agriculture et à celui du commerce; mais ces résultats sont encore faibles en 
regard de la croissance démographique ou des résultats obtenus dans d'autres régions du 
monde. En outre, beaucoup de pays ont plus ou moins abandonné ou limité les 
programmes de réformes éprouvant de plus en plus de difficultés à respecter leurs 
engagements de réformes et les conditionnalités attachées à l'appui des donateurs. 
Cette situation contraste avec celle des nouveaux pays industrialisés d'Asie du Sud et du 
Sud-Est qui ont pu effectuer une transition vers la croissance avec une courte période de 
récession. Ces pays connaissaient, certes, de moindres difficultés de départ au plan des 
distorsions macro-économiques et disposaient d'un secteur privé bien développé qui a pu 
s'adapter aux réformes de structures. Mais surtout les déterminants de, leurs politiques 
économiques ont été relativement variés et ces pays ont su adapter à leur situation et à 
leur stratégie les modèles théoriques qui sous-tendent en général les politiques 
d'ajustement, en termes de libéralisation des échanges, d'interventions de l'Etat dans le 
secteur productif, etc.. En fait, la seule constante observée dans l'ensemble de ces pays 
-elle est fondamentale - c'est le niveau élevé des ressources humaines par rapport à la 
situation générale ACP et africaine en particulier. 
La Banque Mondiale a tenté d'expliquer les raisons de là situation particulière de 
l'Afrique par cette faiblesse des ressources humaines mais aussi par une infrastructure 
inadéquate et aujourd'hui détériorée, des structures économiques peu diversifiées, un tissu 
économique très fragile, des institutions publiques peu efficaces et des économies aux 
distorsions économiques plus grandes qu'ailleurs. Elle en a conclu que pour les pays à 
faible revenu d'Afrique, l'ajustement prendra plus de temps que prévu et que, pour 
satisfaire l'objectif de développement à long terme, des ressources significatives devront 
être consacrées à l'investissement, malheureusement négligé au bénéfice des programmes 
financiers de court terme au cours de la décennie passée. 
"Adjustment in Africa" - mars 1994 
-17-
Une telle conclusion est certainement partagée par la Communauté qui, depuis plusieurs 
années n'a cessé de défendre l'idée que l'ajustement ne devait pas se réaliser au détriment 
du long terme et que les besoins du court terme ne devraient pas occulter la nécessité de 
financer les infrastructures de base, le développement des ressources humaines, la 
sécurité alimentaire, etc... 
Mais d'autres rigidités que les strictes structures économiques, expliquent aussi cette 
situation et devraient introduire plus de réalisme aussi bien dans les effets attendus de 
l'ajustement que dans la définition de ses modalités et de ses conditionnalités. 
2. Quelques observations critiques de la Commission 
Le souci de réalisme défendu par la Commission et accepté désormais dans le cadre du 
SPA se fonde sur l'analyse critique effectuée par celle-ci dans l'ensemble des Etats ACP 
(cf. footnote 5). 
Il ressort en particulier de cette analyse que l'ajustement a accentué l'informalisation, 
qu'il n'a pas suffisamment pris en compte le long terme et qu'il n'a pas été internalise. 
a) un ajustement informel : il n'est pas douteux que le secteur informel s'est accru de 
façon significative au cours des dix dernières années. Ce n'est pas surprenant : peu 
soumis à la réglementation officielle, notamment quant à la rémunération et aux 
conditions de travail, nécessitant une faible intensité de capital, le secteur informel 
peut s'ajuster spontanément à l'évolution des marchés. Dans des pays soumis à la 
nécessité de l'ajustement structurel, c'est-à-dire d'une amélioration de la compétiti­
vité, le secteur informel a un avantage naturel sur le secteur formel. Les 
licenciements qui ont accompagné inévitablement les restructurations du secteur 
public ont poussé une partie de la main-d'oeuvre vers le secteur informel, déjà 
gonflé par la croissance démographique. 
D'autre part la réduction des déficits budgétaires a été recherchée en partie à travers 
l'augmentation des taux d'imposition du secteur moderne. Il en résulte un avantage 
relatif pour les entreprises du secteur informel, peu ou pas soumises à l'impôt. 
Cette tendance à 1 'informalisation n 'est sans doute pas correctement prise en compte 
dans les évaluations officielles de la croissance du PIB. Les estimations actuelles 
donnent dès lors une pondération excessive à ce qui s'est passé dans le secteur 
moderne qui ne reflète pas la réalité de la situation économique, en particulier en 
Afrique. Cette constatation conduit à tempérer l'afro-pessimisme dans ce qu'il a 
d'excessif et qui sous-estime la capacité des sociétés africaines à s'adapter à 
l'évolution des marchés. Mais en même temps, elle souligne le problème aigu que 
rencontrent les pays africains face au rétrécissement relatif du secteur moderne. 
Or, celui-ci est la principale source de revenus pour l'Etat. Sa croissance 
conditionne l'offre publique des services fondamentaux et d'infrastructures 
nécessaires au développement de l'ensemble de l'économie. 
L'ajustement informel a sans doute allégé les coûts sociaux des réformes, maié il 
-18-. 
a contribué à la crise de l'Etat. Il ne peut donc être qu'une forme imparfaite et 
transitoire d'ajustement. 
b) Un ajustement myope, qui n'a pas suffisamment pris en compte le nécessaire 
arbitrage entre le rééquilibrage financier et les stratégies à long terme. 
Les politiques d'ajustement ont trois composantes principales qui sont complémen­
taires : la stabilisation macro-économique, la correction des prix relatifs, V améliora­
tion de la productivité. En fait, dés arbitrages ont été opérés qui ont favorisé la 
stabilisation par rapport à la correction des distorsions des prix, et plus encore celle-
ci par rapport aux réformés structurelles et sectorielles qui sont globalement restées 
mineures et sans impact significatif sur l'amélioration de la productivité et le 
système d'incitations. L'exemple des arbitrages budgétaires illustre parfaitement 
cette situation. 
L'ajustement des finances publiques s'est réalisé beaucoup plus par une réduction 
des dépenses, sans véritable restructuration, que par une amélioration des recettes, 
et ce malgré d'importantes réformes fiscales dont, malheureusement, la mise en 
application a été très difficile et souvent contournée. ' 
La traduction directe de cet effet a été en premier lieu une réduction drastique de 
l'investissement public à un niveau qui ne permet plus d'assurer le minimum 
d'infrastructures et d'entretien nécessaires au développement, et en second lieu une 
baisse significative des dépenses de santé et d'éducation qui met en jeu la survie 
même de ces services publics essentiels. 
La part de ces dépenses dans les dépenses publiques totales des pays ACP entre le 
début et la fin des années 1980 a diminué en moyenne d'environ 6 points de 
pourcentage alors que, pendant la même période, elles augmentaient dans les pays 
non ACP de 6 points pour l'éducation et de 4 points pour la santé. 
Il est clair que de telles réductions ont des effets négatifs sur la productivité et plus 
généralement sur le développement à long terme. 
Plusieurs raisons expliquent l'arbitrage effectué au détriment du long terme. La 
première est d'ordre intellectuel : s'il y a peu d'incertitude sur les moyens de 
contrôler la demande, il demeure un doute sur la façon de corriger les prix relatifs, 
sur la réponse qu'y apportent les agents économiques et plus encore sur les leviers 
qui permettent d'accroître la productivité. 
La seconde raison tient à l'ampleur de la crise et à l'urgence de la réponse à 
apporter. La pénurie de devises où la crise de liquidité des pays ACP justifiai^ de 
prendre des mesures suspceptibles de débloquer rapidement la situation. A cet 
égard, il n'est pas compliqué de réduire certaines dépenses ou de modifier un tarif 
douanier tandis qu'il est plus difficile et plus long de restructurer les entreprises, de 
libéraliser et de déréguler l'économie, etc.. 
L'application d'une conditionnante rigide, avec résultats mesurables, a renforcé ce 
-19-
processus, favorisant les mesures à résultats immédiats au détriment des réformes 
en profondeur, dont les résultats sont difficilement mesurables. 
c) un ajustement emprunté : les réactions des nationaux par rapport à des politiques 
vues comme venant de l'extérieur, auxquelles s'ajoutent parfois une réticence 
doctrinale pour des politiques économiques qui heurtent les intérêts établis, n 'ont pas 
résisté aux diverses pressions sociales et politiques contrariant le processus. Les 
politiques d'ajustement ont souvent été acceptées sous la contrainte financière, sans 
véritable adhésion des gouvernements, sans appropriation par les cadres nationaux 
chargés de leur mise en oeuvre, et encore moins par les populations, en situation 
d'attendre des jeunes processus de démocratisation des retombées économiques et 
sociales positives. 
Ce manque d'internalisation résulte sans doute aussi de la pratique de la condition­
nante, souvent acceptée sans conviction, en raison de l'urgence d'obtenir un 
financement. La confiance émoussée, les bailleurs de fonds ont renforcé, multiplié 
les conditions, les rendant de plus en plus complexes, irréalistes et finalement 
ingérables. 
Ce principe de la conditionnante n'est pas contestable. Ce qui l'est en revanche, 
c'est sa multiplication excessive et son application pas suffisamment nuancée et 
adaptée aux situations et contraintes spécifiques de chaque pays. 
V. QUELLES LIGNES D'ACTION POUR DEMAIN ? 
L'ajustement n'est pas une mode. C'est une nécessité absolue. Il s'agit de restaurer un 
ensemble d'équilibres rompus. Un consensus existe aujourd'hui sur le caractère 
inéluctable de ce processus, condition nécessaire - mais pas suffisante - de la croissance. 
Si ce consensus est quasi unanime quant au principe de l'ajustement, il demeure - eu 
égard aux résultats contrastés voire décevants des politiques conduites - plus nuancé quant 
à ses modalités. Des améliorations du processus sont nécessaires et certaines sont déjà 
en chantier. L'Union européenne a contribué à faire prendre conscience de la nécessité 
de ces améliorations. Elle a aujourd'hui un rôle important à jouer pour les faciliter et 
les renforcer. Elle peut le faire selon trois axes : la consolidation de l'action communau­
taire, son approfondissement et son élargissement. 
1. La consolidation 
Les analyses confirment aujourd 'nui la pertinence des préoccupations centrales de 1 * Union 
et de leur traduction dans la Convention de Lomé : cohérence d'ensemble par rapport aux 
objectifs de l'ajustement, implications à long terme des programmes, répercussions 
sociales de ceux-ci, et leur insertion dans un cadre régional. Les priorités retenues dans 
la Convention en termes de dimension sociale, de dimension régionale, de rythme des 
réformes, d'adaptation aux spécificités des pays, d'internalisation par les nationaux, de 
réalisme de la conditionnante, doivent demeurer les éléments de politique au centre des 
préoccupations et des efforts de l'Union. 
Dans ce cadre, la Commission poursuivra son effort de sensibilisation pour que les 
-20-
récentes recommandations du SPA en termes d'adaptation du rythme et de la séquence 
des réformes ou de structure de la conditionnalité aux spécificités des pays, soient 
effectivement traduites sur le terrain. 
Elle contribuera au renforcement de l'intemalisation du processus par les nationaux à 
partir d'analyses précises des capacités nationales d'élaboration de stratégies, de décision 
et de mise en oeuvre. Le type de dialogue existant entre l'Union et les pays ACP, 
caractérisé par une programmation des appuis sur le moyen terme et la prévisibilité des 
ressources facilite un tel objectif. 
2. L'approfondissement 
L'ajustement structurel doit s'inscrire plus globalement dans une perspective de long 
terme visant le développement des ressources humaines, la reconstruction d'un 
environnement économique et social sain, la relance de l'offre. Au-delà de l'équilibre 
approprié qu'il conviendra de maintenir entre dépenses destinées à appuyer l'assainisse­
ment financier et les réformes économiques, et dépenses consacrées à l'investissement, 
le souci du long terme pourra être assuré à travers une meilleure structure des finances 
publiques et une plus grande insertion des programmes nationaux dans un cadre régional. 
a) Les finances publiques : 
La Communauté devra continuer à attacher une importance particulière à la 
problématique des finances publiques qui est devenue l'une des composantes 
essentielles des programmes de réformes et de son dialogue avec le pays concerné. 
Elle maintiendra, dans ce cadre, sa vocation à assister les secteurs sociaux 
prioritaires en contribuant à la construction de véritables approches sectorielles 
soutenues par l'affectation des fonds de contrepartie dans des budgets nationaux 
cohérents, transparents, équitables et bien exécutés. C'est par la restructuration des 
dépenses publiques en particulier que pourra être obtenu un développement 
harmonieux des ressources humaines. Le maintien d'un niveau élevé d'investisse­
ments orientés vers l'infrastructure économique et sociale devra rester un impératif 
pour accompagner efficacement les processus de transition économique. 
Mais, au-delà, les points d'application des ressources de la Communauté devront 
être élargis en faveur de la stimulation de l'offre et du secteur productif, principa­
lement en rationalisant et en assainissant la relation de l'Etat avec ses fournisseurs 
afin dé restaurer sa crédibilité et la confiance des opérateurs économiques. Pour 
atteindre ces objectifs, la Commission privilégiera l'examen et lé suivi des dépenses 
publiques, en concertation avec les pays concernés et les autres partenaires bailleurs 
de fonds. 
- 21 -
b) L'insertion des programmes dans un cadre régional : 
La Commission - c'est sans douté l'une de ses vocations principales - continuera de 
se préoccuper de l'insertion des programmes dans un cadre régional de facilitation 
des échanges ou d'intégration économique pour créer une dynamique dépassant les 
seules économies des pays et permettre ainsi de réintégrer graduellement et 
progressivement les pays ACP dans une économie mondiale en pleine mutation. 
L'intérêt des pays ACP d'inclure l'intégration régionale dans leurs programmes 
nationaux est double. 
Le premier tient à l'étroitesse des marchés nationaux. Le second trouve son 
fondement dans ce qu'il convient d'appeler la nouvelle théorie de l'intégration 
régionale désormais considérée comme un moyen institutionnel pour favoriser 
l'adoption de politiques économiques qui soient mises partiellement à l'abri de 
pressions particulières, plus puissantes à l'échelon national que dans un contexte 
régional. 
Ces considérations devraient conduire les partenaires extérieurs des Etats ACP à 
appuyer systématiquement cette dimension régionale des programmes d'ajustement 
dans les programmes nationaux, c'est-à-dire à envisager, de manière plus 
systématique, dans la formulation des programmes, des critères d'intégration 
régionale. Elles devraient également les conduire à accroître le volume de l'aide 
à l'ajustement envisagé pour ces pays d'abord pour les inciter à l'intégration mais 
aussi pour compenser le coût transitoire (perte de recettes fiscales notamment) que 
peut comporter cette intégration. 
3. L'élargissement 
La contribution de l'Union européenne à l'amélioration du processus d'ajustement 
nécessite sans doute plus que la consolidation et l'approfondissement de son action passée, 
pourtant nécessaires. Elle passe par une adaptation des instruments, la recherche de 
nouvelles voies de coopération et sans doute par une réflexion sur une nouvelle pratique 
de la conditionnante. Ces adaptations supposent un renforcement de la coordination. 
a) L'adaptation des instruments et des modes de faires : l'Union doit s'adapter à 
l'évolution des situations et à leur diversité. Cette adaptation doit permettre : 
d'envisager des appuis bugétaires directs et ciblés pour les pays dont les 
échanges extérieurs sont libéralisés et la monnaie librement convertible et 
transférable; 
de passer progressivement du ciblage des fonds de contrepartie à une 
affectation plus globale, parallèlement aux progrès qui seront accomplis en 
termes d'efficacité et d'internalisation des revues de dépenses publiques 
utilisées comme instrument de contrôle de la programmation et de l'exécution 
- 22- • • . ' 
budgétaire. Cette évolution implique une modification radicale des conceptions 
actuelles et des comportements des instances de contrôle communautaires; 
de décentraliser le suivi de ïa mise en oeuvre. ' 
Pour les pays qui peuvent être confrontés à des besoins financiers -exceptionnels" 
impliquant des réactions rapides dans le cadre de leur programme d'ajustement, il 
serait souhaitable de pouvoir organiser, de la façon la plus souple, la réorientation 
des ressources vers la couverture de ces besoins, pour autant que cette réorientation 
ne pénalise pas les programmes de développement en cours. 
Enfin, pour assurer une plus grande cohérence des actions de l'Union et la 
constitution de " masses critiques" suffisantes aussi bien en termes de conditionnalités 
que de ressources financières, une meilleure intégration sera recherchée dans la 
mise en œuvre de tous les instruments communautaires (programmes indicatifs, 
ressources ajustement, STABEX, aide alimentaire). 
b) La recherche d'autres voies de coopération : il est un domaine où l'Union - comme 
d'ailleurs le prévoit le traité de Maastricht - pourrait faciliter le processus de 
réformes des Etats ACP : le domaine monétaire. L'hétérogénéité des régimes 
monétaires et plus précisémenent I *ihçonvertibilité de la majeure partie des monnaies 
ACP, ont constitué un handicap majeur de l'intégration régionale, en même temps 
que là pénurie dé devises provoquait en maintes occasions un blocage de l'appareil 
productif. Les partenaires extérieurs des Etats ACP, et singulièrement l'Union 
européenne, peuvent aider ceux qui ont des projets d'intégration à aller vers plus 
de stabilité des changes et plus de convertibilité. Il ne s'agit pas de viser une 
intégration monétaire aux dimensions de l'ensemble des Etats ACP, du continent 
africain ou même dévastes sous-régions. Il s'agit de mettre au service de ces pays 
l'expertise de l'Union en élargissant la coopération à un domaine, exigeant certes, 
mais en même temps porteur d'équilibre et de croissance. 
c) Une nouvelle pratique de la conditionnante : il existe aujourd'hui une "crise" de la 
conditionnante qui conduit les principaux acteurs de l'ajustement à s'interroger, 
sinon sur son bien fondé, du moins sur son application. Un consensus existe déjà 
(dans le cadre du SPA) pour introduire plus de réalisme dans la définition de la 
conditionnante. La Commission a joué un rôle majeur dans cette évolution. Elle 
pourrait aujourd'hui contribuer encore à la réflexion en proposant d'infléchir 
l'approche de la conditionnante pour la rendre plus exigeante sur le long terme et 
moins formaliste sur le court terme. 
Il s'agirait d'introduire dans la conditionnante des accords généraux de politique 
économique basés sur un programme à moyen terme dont les mesures particulières 
ne seraient qu'une composante. Il s'agirait également d'introduire des éléments 
"ajustables" permettant, en cours de période, d'infléchir la politique économique en 
fonction de l'évolution de la situation ou de l'environnement international. 11 
s'agirait enfin de prendre en compte l'effort réel en matière de réformes par rapport 
aux éléments physiques ou socio-politiques, difficilement maîtrisables, de 
l'environnement de la politique économique. 
-23-
Plus respectueuse des choix internes des Etats, notamment quant à la séquence des 
réformes, cette approche renforcerait la responsabilité des nationaux dans les 
stratégies et la mise en oeuvre des réformes, et permettrait de mieux prendre en 
considération les éléments les plus favorables au développement à long terme. 
Elle s'inscrirait dans la durée, sanctionnant de façon plus réaliste les progrès 
d'ensemble, par rapport à des résultats ponctuels qui peuvent être rapidement 
inversés. 
En d'autres termes, l'idée avancée par la Commission serait de réfléchir, avec ses 
partenaires bailleurs de fonds, à la possibilité de substituer une conditionnante de 
programme à une conditionnante d'instruments ou de résultats particuliers. 
d) Le renforcement de la coordination : dans un domaine aussi politique et complexe 
que celui des réformes macro-économiques, dans lequel personne ne détient la vérité 
absolue, il n'est pas sain que les pays en développement aient l'impression d'être 
privés de choix et qu'il y ait un monopole dans l'expertise macro-économique. 
Face aux Institutions traditionnelles et incontournables que sont le FMI et la Banque 
Mondiale, dont le leadership n'est pas contesté, la Commission a pu développer, 
dans la perception des problèmes et les modes de faire, une certaine expertise et une 
capacité d'influence qui ont largement contribué aux améliorations déjà constatées 
dans le processus d'ajustement. Cette capacité d'influence serait d'autant plus 
grande qu'un effort de cohérence et de coordination serait entrepris au niveau 
communautaire. Cet effort doit être mené au niveau des pays bénéficiaires aussi 
bien qu'à celui des structures communautaires. Mais il doit aussi se réaliser au sein 
des Institutions de Bretton Woods, entre les membres européens du "Board" de ces 
Institutions. C'est sans doute pour l'Union, une question de crédibilité autant que 
d'efficacité. 
CONCLUSION 
La Communauté n'avait pas été impliquée dans la première génération des programmes 
d'ajustement. Elle n'a entrepris de réflexion véritable qu'à partir de 1987 et mis en 
oeuvre ses premières actions qu'en 1988 avec sa participation à la phase 1 du SPA. Ce 
n'est en fait qu'avec Lomé IV que la Communauté a commencé à s'insérer directement 
dans ce processus. 
Depuis la signature de cette Convention, la Commission a pris un éventail de mesures 
très larges pour valoriser au mieux cette insertion. L'expérience qu'elle a accumulée 
depuis lors lui donne le recul et la connaissance nécessaires pour apprécier, de façon plus 
globale, les effets de ces politiques d'ajustement, et en tirer quelques réflexions pour le 
futur. 
La présente communication, au-delà des informations factuelles qu'elle donne sur la façon 
dont les dispositions de la Convention en matière d'ajustement structurel ont été mises en 
oeuvre, n'avait d'autre ambition que de contribuer, à partir de cette expérience, à enrichir 
la réflexion sur un domaine incontournable mais controversé du développement. 
La Commission demeure convaincue que l'ajustement constitue le point de passage obligé 
d'une reprise de la croissance et plus fondamentalement d'un véritable développement de 
ses partenaires ACP. Encore faut-il que les modalités de cet ajustement soient 
suffisamment réalistes et novatrices pour d'une part ne pas sacrifier, au nom des grands 
équilibres financiers, un développement à long terme qui doit être plus équilibré et plus 
équitable, et d'autre part donner de meilleures chances de succès à un processus dont les 
résultats demeurent inégaux. ' . '. _ 
C'est tout le sens de l'approche de la Commission, et du rôle qu'elle entend jouer. 
ISSN 0254-1491 
COM(94) 447 final 
DOCUMENTS 
FR 11 
N° de catalogue : CB-CO-94-471-FR-C 
ISBN 92-77-81238-9 
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I>2985 Luxembourg