EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

L’aviation joue un rôle fondamental dans l’économie de l’Union européenne. Avec quelque 918 millions de passagers voyageant par avion dans l’Union européenne et plus de 1,45 milliard de passagers ayant utilisé les aéroports de l’UE au départ ou à l’arrivée en 2015, le secteur de l’aviation apporte une contribution essentielle à la connectivité de l’Union tant au niveau interne entre les États membres qu’avec les pays tiers dans le reste du monde. Le transport aérien relie des individus, des entreprises et des régions, et joue un rôle essentiel dans l’intégration et la compétitivité de l’UE. Il contribue également à la cohésion régionale et sociale de l’Union. En outre, le secteur de l’aviation apporte une contribution essentielle à la croissance économique et à l’emploi. En 2014, le secteur a soutenu l’emploi de quelque 9,3 millions de personnes et comptait pour plus de 510 milliards d’euros du produit intérieur brut de l’UE. Il a également renforcé d’autres secteurs économiques, car les études montrent qu’un euro de valeur ajoutée dans le secteur du transport aérien génère près de trois euros de valeur ajoutée dans l’ensemble de l’économie. De même, pour chaque nouvel emploi dans l’industrie du transport aérien, plus de trois emplois sont créés dans le reste de l’économie. La connectivité globale de l’Union repose dans une large mesure sur les services aériens assurés par les transporteurs aériens de l’Union, avec une moyenne de 7 millions de vols exploités par ces transporteurs chaque année à destination ou en provenance des aéroports de l’Union. Le chiffre correspondant pour les transporteurs aériens de pays tiers s’élève à 1,3 million de vols par an. Toutefois, en ce qui concerne les liaisons entre l’UE et le reste du monde, le marché est desservi à parts pratiquement égales par les transporteurs aériens de l’Union (49,9 % des vols et environ 239 millions de passagers transportés en 2015) et les transporteurs aériens des pays tiers (50,1 % des vols et environ 240 millions de passagers transportés en 2015).

La libéralisation et la déréglementation du transport aérien international ont engendré une concurrence sans précédent sur le marché de l’Union et à l’échelon mondial. La concurrence mondiale devrait encore s’intensifier dans les années à venir avec une croissance internationale attendue d’environ 5 % par an jusqu’en 2030.

Toutefois, en l’absence d’un cadre international qui fixe les conditions régissant la concurrence entre les transporteurs aériens, les pratiques concernant le traitement des transporteurs aériens peuvent différer d’un pays à l’autre et affecter les conditions de concurrence. Ce n’est pas le cas à l’intérieur de l’Union, où les règles de l’UE font en sorte que tous les transporteurs, européens et non européens, bénéficient des mêmes droits et des mêmes possibilités d’accès aux services liés au transport aérien. Cela peut toutefois être le cas dans certains pays tiers où des pratiques discriminatoires et des subventions peuvent conférer des avantages concurrentiels déloyaux aux transporteurs aériens de ces pays. La Commission a reconnu que «si les compagnies aériennes de l’UE sont elles-mêmes responsables de leur propre compétitivité et doivent continuer à adapter leurs produits et leurs modèles commerciaux aux conditions prévalant sur le marché (...), il importe tout autant que la concurrence, tant au sein de l’UE qu’à l’extérieur, soit fondée sur l’ouverture, la réciprocité et l’équité, et qu’elle ne soit pas faussée par des pratiques déloyales».

En effet, les pratiques déloyales, dès lors qu’elles sont autorisées à persister, peuvent aboutir à plus long terme à des positions dominantes, voire à des situations de monopole dans le marché de l’aviation, ce qui signifie moins de choix, moins de connectivité et des prix plus élevés pour les citoyens de l’UE.

Par conséquent, dans les cas où la connectivité et la concurrence sont mises en péril dans l’Union, cette dernière doit être en mesure d’agir efficacement afin de garantir un marché ouvert et concurrentiel.

Les conditions d’une concurrence loyale entre les transporteurs aériens peuvent être prévues dans des accords de transport aérien ou de services aériens. Toutefois, la plupart des accords de transport aérien ou de services aériens conclus avec des pays tiers ne prévoient pas, jusqu’à présent, de règles correspondantes.

Le règlement (CE) n° 868/2004 visait à régler ces questions au moyen de mesures unilatérales de l’Union. Toutefois, cet instrument n’a jamais été appliqué et certaines de ses caractéristiques font qu’il est très improbable qu’il soit jamais appliqué (concrètement). Par conséquent, l’Union ne dispose toujours pas d’un instrument efficace permettant de garantir une concurrence loyale entre les transporteurs aériens de l’Union et les transporteurs aériens des pays tiers. En effet, outre le subventionnement, le règlement (CE) n° 868/2004 s’applique exclusivement aux «pratiques tarifaires déloyales». Ces pratiques ne peuvent être constatées que lorsque des transporteurs d’un pays tiers «pratiquent des tarifs aériens suffisamment inférieurs à ceux proposés par des transporteurs aériens communautaires concurrents pour causer un préjudice important», ce qui est difficile à prouver. Bien que la constatation de «pratiques tarifaires déloyales» exige également que le transporteur d’un pays tiers ait bénéficié d’un avantage non commercial, l’existence d’un tel avantage ne suffit pas à elle seule à déclencher l’action de l’Union. En outre, le règlement (CE) n° 868/2004 ne prévoit pas de procédure interne spécifique à l’UE en cas d’infraction aux obligations qui sont contenues dans les accords de transport aérien ou de services aériens auxquels l’Union est partie, et qui visent à garantir une concurrence loyale. Enfin, les règles relatives à l’ouverture d’une enquête sont relativement restrictives. Un droit de se plaindre à la Commission, notamment, se limite à l’«industrie communautaire», qui est définie comme «l'ensemble des transporteurs aériens communautaires fournissant un service de transport aérien similaire ou ceux d'entre eux qui représentent collectivement une partie majeure de l'offre communautaire totale de ces services». Ni les États membres ni les transporteurs aériens ne se voient conférer une position de plaignants à part entière.

Dans sa communication sur une stratégie de l’aviation pour l’Europe, la Commission a annoncé son intention d’évaluer l’efficacité du règlement (CE) n° 868/2004 en vue de le réviser ou de le remplacer par un instrument plus efficace qui permettrait de garantir des conditions de concurrence équitables entre tous les transporteurs et de préserver ainsi la connectivité en provenance et à destination de l’Union. La stratégie de l’aviation souligne également l’importance de poursuivre la négociation de clauses de concurrence loyale dans les accords aériens bilatéraux de l’UE et des États membres et de progresser au niveau multilatéral, parallèlement à l’amélioration de l’efficacité de cet instrument.

L’objectif de revoir ou de remplacer le règlement (CE) n° 868/2004 est partagé par le Conseil qui, dans ses conclusions du 20 décembre 2012, a reconnu «qu'il est apparu que le règlement (CE) n° 868/2004 [...] ne tient pas compte de manière adéquate des caractéristiques spécifiques du secteur des services aériens et appuie la Commission dans son intention d'analyser [...] comment on pourrait élaborer un instrument plus efficace en vue de préserver une concurrence ouverte et loyale et, sur cette base, de soumettre une proposition visant à modifier ou à remplacer le règlement (CE) n° 868/2004».

Cette approche est également partagée par le Parlement européen, qui a invité «la Commission à réviser le règlement (CE) n° 868/2004 afin d'assurer des conditions de concurrence équitables dans les relations extérieures de l'Union dans le domaine de l'aviation ainsi que de renforcer la position concurrentielle du secteur européen de l'aviation [...], de garantir la réciprocité et d'éliminer les pratiques déloyales [...]».

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action