Avis du Comité économique et social sur le "Projet de communication de la Commission aux États membres établissant les lignes directrices des programmes d'initiative communautaire (PIC) pour lesquels les États membres sont invités à soumettre des propositions de demande d'aide dans le cadre de l'initiative EQUAL"

(2000/C 75/07)

Le 19 octobre 1999, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le projet susmentionné.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis à l'unanimité le 11 janvier 2000 (rapporteur: M. Sharma).

Lors de sa 369e session plénière des 26 et 27 janvier 2000 (séance du 26 janvier 2000), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 122 voix pour, 0 voix contre et 5 abstentions.

1. Base juridique, contenu et portée de la proposition

1.1. Le nouveau Titre sur l'emploi inséré dans Traité d'Amsterdam sert de base juridique pour établir les lignes directrices des programmes d'initiative communautaire (PIC). Il prévoit également une nouvelle stratégie coordonnée pour l'emploi dans l'ensemble des États membres. Les lignes directrices pour l'emploi - qui reposent sur les quatre piliers que sont la capacité d'insertion professionnelle, l'esprit d'entreprise, la capacité d'adaptation et l'égalité des chances - ainsi que leur transposition par les États membres dans des plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN), constituent le cadre de l'aide financière au niveau de l'Union européenne. L'initiative communautaire appelée EQUAL a pour objectif de promouvoir de nouveaux moyens de lutte contre toutes les formes de discrimination et d'inégalité associées au marché du travail. Cette nouvelle approche découle directement de l'article 13 du Traité d'Amsterdam qui, pour la première fois, fournit une base juridique pour la lutte contre la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou la croyance, l'âge ou l'orientation sexuelle, ainsi que l'article 137 favorisant l'insertion sociale. EQUAL tiendra aussi dûment compte de l'intégration sociale et professionnelle des demandeurs d'asile.

1.2. L'objectif de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) est de parvenir à une augmentation significative du taux d'emploi en Europe sur une base durable. À cet effet, il est indispensable de développer les compétences et la capacité d'insertion professionnelle des personnes qui sont exclues du marché de l'emploi. Il faut également prendre en compte les besoins des personnes actuellement occupées, notamment dans les secteurs exposés ou vulnérables, afin d'accroître et d'actualiser leurs compétences. Dans sa communication, la Commission souligne qu'il convient de développer l'esprit d'entreprise et de veiller à la participation équilibrée des femmes et des hommes au marché du travail. Cela passe par des actions de lutte contre les inégalités, les discriminations et l'exclusion, tant pour les personnes sans emploi que pour les personnes occupées.

2. Observations générales

2.1. Le CES se réjouit de l'engagement pris d'intégrer EQUAL dans le cadre global de la stratégie européenne pour l'emploi et est également d'avis que des actions innovantes dans un contexte transnational offrent des perspectives intéressantes.

2.2. Le CES approuve l'accent mis sur la participation des collectivités locales et régionales, ainsi que sur l'importance plus grande accordée au rôle des entreprises dans ce programme (paragraphe 6). Bien que les précédentes initiatives aient déjà vu la participation de certaines entreprises, des campagnes d'informations et de sensibilisation sont nécessaires afin d'encourager ces dernières et de souligner la valeur ajoutée et les avantages qu'offre leur engagement dans ces programmes. Les entreprises sont souvent découragées par le temps qu'elles doivent investir à cet effet, en raison des lourdeurs administratives de ces initiatives. Toutefois, il convient de ne pas négliger l'importance de la participation des ONG et des partenaires sociaux dans les projets et dans le programme. L'initiative EQUAL disposera d'un grand potentiel d'intégration et, bien que les autorités constitueront un facteur important, il convient de ne pas minimiser l'intérêt de tout ce que les autres secteurs ont à offrir.

2.3. La transition vers des projets plus stratégiques (paragraphe 6) bien ancrés dans le cadre d'action concerné ainsi que dans le contexte local/régional est accueillie favorablement. Toutefois, il faut maintenir la possibilité de soutenir des projets ciblés, de taille plus réduite et s'efforcer d'intégrer des entreprises de toutes dimensions, notamment les PME qui constituent le moteur du développement local. Des projets à petite échelle disposent du potentiel permettant de fournir des informations précieuses, ce qui n'est pas toujours le cas de projets plus conséquents, mais peuvent occasionnellement s'enliser dans des détails organisationnels.

2.4. Le CES soutient les mesures visant à garantir la pleine intégration d'EQUAL dans les autres programmes communautaires (paragraphe 8), tant dans le domaine de l'emploi que dans d'autres domaines, et souhaiterait que de telles mesures soient également prises en vue d'intégrer EQUAL dans les politiques nationales et régionales.

2.5. Il faut veiller à ce que les problèmes liés à l'égalité des sexes (paragraphe 9) soient pris en compte dans l'ensemble de la mise en oeuvre d'EQUAL et que les autres problèmes d'égalité (appartenance ethnique, âge, handicap, etc.) soient eux aussi traités comme des préoccupations "horizontales". L'on pourrait accorder une attention particulière à certains domaines thématiques qui soulèvent des questions spécifiques de discrimination (à l'instar de l'égalité des sexes, susceptible d'être un thème spécifique aussi bien qu'horizontal), notamment dans le cas des handicaps. Les problèmes liés aux handicaps ont grandement bénéficié du programme Horizon et risquent d'être marginalisés s'ils sont abordés uniquement de manière horizontale.

2.6. Le CES est conscient du fait que les domaines thématiques suggérés restent indicatifs (paragraphe 9). Néanmoins, la proposition actuelle à cet égard ne recouvre pas l'éventail complet des thèmes qu'il conviendrait d'aborder et, plus particulièrement, ne reflète pas adéquatement les domaines concernés par l'initiative Adapt. Les domaines thématiques définitifs devraient être davantage détaillés et explicités, car les définitions vagues figurant dans les programmes précédents ont semé la confusion et ont conduit à des pertes d'efficacité.

2.7. Le processus de révision périodique des thèmes (paragraphe 11) devrait être conçu de telle sorte qu'il puisse s'insérer facilement dans la mise en oeuvre du programme, sans entraîner de retards et sans semer la confusion.

2.8. Les modèles de partenariats de développement (PDD) (paragraphe 12) semblent réalisables dans tous les États membres. L'importance de l'aspect stratégique et de l'intégration de leurs plans dans les autres programmes et politiques est fondamentale et nécessitera une approche plus nuancée des messages transmis aux candidats potentiels ainsi que du processus de sélection lui-même. Des informations détaillées sur les priorités locales/régionales/nationales seront également nécessaires, qui constitueront une exigence supplémentaire pour l'assistance technique au niveau des États membres.

2.9. Le Comité a pris acte de la position commune du 29 avril 1999, par laquelle le Conseil reconnaît qu'il est souhaitable d'apporter aux demandeurs d'asile confrontés au rapatriement une aide en termes d'éducation et de formation, afin qu'ils acquièrent des compétences qui leur seront utiles dans leur pays d'origine(1), la Commission devrait encourager les États membres à s'assurer que des mesures relatives aux demandeurs d'asile soient programmées dans les plans de développement d'EQUAL.

2.10. Le CES appuie les partenariats avec les pays concernés par les programmes Phare, Tacis et MEDA (paragraphe 17). Il convient de revoir et de clarifier les règles régissant les relations entre les PDD d'EQUAL et les autres PDD en dehors de l'UE, afin que toutes les parties soient clairement informées de ce à quoi elles peuvent s'attendre et de ce qui est possible. Le nombre minimum de partenaires devrait être ramené à un, et il importe que l'ensemble des États membres adoptent la même politique vis-à-vis des exigences transnationales. Ces dernières devraient être communiquées clairement à l'ensemble des parties, ce qui n'est pas le cas dans le cadre des initiatives actuelles.

3. Observations et recommandations spécifiques

3.1. II. Actions dans le cadre des PIC EQUAL

Modèles pour les types d'action

3.1.1. Dans le modèle proposé, qui identifie trois phases distinctes de développement des PIC (paragraphe 21), les différentes étapes doivent se dérouler le plus harmonieusement possible, sans formalités administratives ou retards inutiles lors de la transition de l'une à l'autre.

Mettre en place des partenariats de développement

3.1.2. Il est essentiel que des informations relatives à la priorité thématique ou à la situation du marché de l'emploi, notamment, soient disponibles au cours de la période de développement limitée (paragraphe 25) et que les exigences précises soient énoncées clairement aux candidats potentiels. Il importera également d'établir des liens avec les initiatives antérieures, ce qui nécessitera une action supplémentaire de diffusion afin de veiller à la disponibilité de l'information. En outre, il conviendra de tisser des liens avec d'autres programmes, tels que Leonardo. Toutefois, cela ne signifie pas que seuls les promoteurs disposant d'une expérience antérieure avec Adapt ou Emploi puissent être (implicitement ou explicitement) sélectionnés.

Orientations pour la sélection en vue de la mise en oeuvre des PIC

3.1.3. Les critères énoncés au paragraphe 26 devront être complétés par des informations supplémentaires concernant notamment le choix des objectifs, l'évaluation, la diffusion et la généralisation. Ces éléments revêtent une telle importance pour EQUAL que les partenariats doivent dès le début s'engager clairement à les respecter.

L'accord de partenariat de développement

3.1.4. L'accord de partenariat de développement constituera un document essentiel. Il conviendra d'offrir aux partenariats un accompagnement global relatif au contenu de cet accord ainsi qu'à la manière de l'utiliser pendant toute la durée du partenariat.

Coopération transnationale

3.1.5. ll y a lieu d'encourager la flexibilité dans les types de partenariats transnationaux. Certains partenariats devraient être globaux, tandis que d'autres suivraient le même thème pendant toute la durée du projet. On devrait accorder une attention particulière à l'échange d'informations et, éventuellement, à un processus décisionnel commun entre les États membres lorsque les partenariats transnationaux ont été mis en place avant le dépôt des candidatures.

3.1.6. L'ensemble des États membres devrait adopter une approche identique de la collaboration transnationale, afin que les partenaires ne soient pas confrontés à des politiques contradictoires. Des problèmes considérables ont été rencontrés dans les programmes Emploi et Adapt actuels pour cette raison.

Nécessité de démontrer le cofinancement

3.1.7. Il convient d'examiner la disponibilité d'un cofinancement (paragraphe 33). Les règles actuelles régissant la source de cofinancement et les exigences d'audit pour en démontrer l'existence (notamment en ce qui concerne les PME) ont sérieusement entravé le fonctionnement de nombreux projets et entrent en contradiction directe avec les objectifs des initiatives communautaires.

Application des règles du FSE

3.1.8. Il y a lieu d'étudier une réduction de la charge administrative, par la simplification des procédures et du langage, qui découle de l'application des règles du FSE (essentiellement articulée sur des projets annuels), en passant à des projets pluriannuels. Il devrait non seulement être possible d'allonger le calendrier des projets, mais des périodes plus longues devraient également être envisagées dès le début. Les extensions ne sont parfois consenties que lorsque le projet est déjà bien avancé et peuvent entraîner une charge administrative supplémentaire considérable. Il serait intéressant de permettre à certains projets de s'étendre sur 5 ou 6 ans, afin de pouvoir en démontrer l'impact à long terme. Cet aspect est fondamental si l'on souhaite observer les effets positifs durables des actions pilotes.

Les conséquences d'une flexibilité accrue de la réglementation du FSE (paragraphe 36) doivent faire l'objet d'une étude approfondie et des messages très clairs doivent parvenir aux promoteurs (notamment en ce qui concerne l'éligibilité). L'impact du FSE dans son ensemble sur les initiatives doit faire l'objet d'une évaluation, car nombre de ses dispositions réglementaires sont déphasées par rapport aux actions pilotes et transnationales et vont à l'encontre de l'esprit du programme et de sa capacité à aboutir.

Diffusion des bonnes pratiques et actions de généralisation ("mainstreaming")

3.1.9. L'accent plus important mis sur la diffusion (paragraphe 37) et la généralisation dans les programmes communautaires et nationaux constitue un élément positif. À cet effet, il faudrait encourager tout particulièrement l'établissement de liens avec les politiques nationales et porter l'attention sur les structures opérationnelles et les structures de suivi appropriées. Le financement octroyé pour compléter la diffusion et la généralisation (paragraphe 38) constitue une évolution positive, mais il importe de rationaliser le processus décisionnel à cet effet et de le rendre efficace.

Assistance technique

3.1.10. L'assistance technique est vitale pour un fonctionnement effectif et efficace du programme (paragraphes 40-42). Selon le Comité, cette assistance devrait être financée à concurrence de 100 % (à l'instar du bureau d'assistance technique au niveau communautaire).

3.2. III. Actions au niveau européen

Mécanismes permettant de créer un impact au niveau de l'Union

3.2.1. Le Comité économique et social approuve les actions proposées, à savoir un examen thématique au niveau de l'Union et une analyse périodique de la valeur ajoutée apportée par EQUAL aux plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN), mais considère que l'organisation de nouveaux forums de discussion venant s'ajouter à ceux qui existent déjà ferait double emploi. Il importera d'accorder davantage d'attention aux messages à diffuser et au public auquel ils sont destinés. En effet, dans un tel contexte, la tentation est grande de songer d'abord au média à utiliser plutôt qu'au message lui-même.

3.2.2. Il y a lieu de définir clairement les rôles et les responsabilités du bureau d'assistance technique (paragraphe 47), d'en informer au plus tôt l'ensemble des parties concernées et de clarifier la relation qui liera ce bureau à l'assistance technique de l'État membre.

3.3. IV. Préparation des programmes

Proposition de contenu d'un PIC

3.3.1. Outre les éléments exposés au paragraphe 49, le PIC devrait comprendre un examen détaillé de la relation qui existe entre EQUAL et la mise en oeuvre d'autres programmes communautaires et nationaux et décrire les mesures à prendre en vue de garantir une collaboration harmonieuse. Il faudrait que les États membres étudient les mesures qu'ils pourraient prendre en vue de réduire les chevauchements et les conflits de priorités et de parvenir à une synergie maximale dans la mise en oeuvre.

Cadre financier proposé pour chaque PIC

3.3.2. Le cadre financier proposé (paragraphe 50) devrait être plus simple que celui qui existe actuellement, afin d'éviter des modifications ultérieures au programme qui seraient lentes et iraient à l'encontre du but recherché.

3.3.3. Il conviendrait de revoir les taux d'intervention pour les PDD et d'envisager des taux plus élevés pour les projets à caractère hautement expérimental. Une autre possibilité consisterait à définir des taux variables dans le temps afin de permettre aux projets de démarrer avec des ressources provenant du FSE et d'accroître ensuite la proportion de cofinancement jusqu'au niveau requis. Cela permettrait également de tester avec davantage de précision la durabilité et le potentiel de généralisation des actions du projet.

3.3.4. Il faudrait revoir les modalités de suivi et d'évaluation (paragraphe 50). Celles-ci devraient garantir la modification des données statistiques propres au FSE en vue d'y introduire des données qualitatives qui prennent en compte l'innovation et l'aspect pilote. En outre, les PDD devraient bénéficier d'un accompagnement beaucoup plus ferme quant au type d'évaluation qu'ils sont censés mener eux-mêmes, qui intégrerait des éléments communs afin de faciliter la comparaison.

3.3.5. Le processus d'audit devrait également être réexaminé en insistant davantage, dès le début, sur une information plus précise et plus rigoureuse et en ayant recours à des systèmes communs plutôt qu'en suivant l'approche évolutive "au cas par cas" qui prévaut actuellement.

Calendrier pour la soumission et l'approbation des plans PIC

3.3.6. Il conviendrait de revoir les calendriers pour la soumission et l'approbation des plans (paragraphe 53) (de même que pour l'ensemble des étapes) en fonction de la manière dont les choses sont réellement susceptibles de se dérouler, et il y a lieu d'en tenir compte dans le programme. Les programmes actuels fonctionnent trop souvent selon des calendriers fictifs dont le non respect est connu de l'ensemble des parties. Cela nuit à l'efficacité des programmes ainsi qu'à leur réputation.

Suivi et évaluation des programmes nationaux

3.3.7. Il serait souhaitable de renforcer le rôle des comités de suivi (paragraphe 55) ainsi que les structures permettant de garantir une participation de qualité et l'établissement de relations efficaces avec d'autres organes clés.

3.3.8. Comme indiqué plus haut, le suivi au niveau du programme (paragraphe 56) devrait être évalué et réadapté à la nature innovante et transnationale du programme, et devrait inclure des mesures permettant une certaine souplesse dans les résultats, plutôt que de viser des résultats strictement définis.

3.3.9. Le calendrier pour l'évaluation du programme (tant au niveau de l'État membre que de l'UE) devra garantir la disponibilité de l'information en temps voulu, afin de pouvoir opérer d'éventuelles réorientations.

Bruxelles, le 26 janvier 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Position commune du 26 avril 1999 adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du Traité sur l'Union européenne, établissant des projets et des mesures destinés à soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d'asile y compris une aide d'urgence aux personnes ayant fui en raison des événements récents qui se sont produits au Kosovo - JO L 114 du 1.5.1999, p. 2; voir article 5, paragraphe 1, point c).