L’article 5 de la directive PIF impose aux États membres d’ériger en infraction pénale les infractions suivantes: i) le fait d’inciter à commettre l’une quelconque des infractions susmentionnées et de s’en rendre complice; et ii) la tentative de fraude ou de détournement. Les articles 6 et 9 de la directive PIF imposent en outre aux États membres de prévoir la responsabilité des personnes morales et les sanctions qu'elles encourent pour toute infraction pénale commise à leur profit:

(III)la corruption active et passive; et

Étant donné que la directive PIF impose aux États membres d’ériger en infraction pénale les infractions liées à la fois aux recettes et aux dépenses du budget de l’Union, sa transposition a une incidence non seulement sur les ressources propres de l’UE (droits de douane et TVA), mais aussi sur les politiques de fond dans lesquelles les dépenses de l’UE sont utilisées pour atteindre ces objectifs d'action. Une transposition correcte de la directive est donc essentielle non seulement pour la protection du budget de l’Union, mais aussi pour toutes les politiques de l’Union auxquelles des fonds de l’UE sont affectés, et elle est particulièrement importante dans le contexte de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

La directive PIF fixe des normes minimales communes concernant les législations pénales des États membres. Ces normes communes visent à protéger les intérêts financiers de l’UE en harmonisant les définitions, les sanctions et les délais de prescription de certaines infractions pénales portant atteinte à ces intérêts. L’harmonisation a également une incidence sur la portée des enquêtes et des poursuites menées par le Parquet européen , car la compétence matérielle de ce dernier est définie par référence à la directive PIF , telle qu’elle est mise en œuvre par le droit national.

La directive PIF a été adoptée sur la base de l’article 83, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et fait donc partie des instruments juridiques de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Elle est également une composante de la stratégie antifraude globale de la Commission . En outre, il existe une forte interdépendance entre le respect des valeurs communes de l’Union énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) et la protection des intérêts financiers de l’Union. Par exemple, cette dernière exige que les autorités judiciaires puissent mener à bien leurs activités de manière indépendante, sans ingérence du pouvoir exécutif.

La directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (la «directive PIF») a été adoptée le 5 juillet 2017 . Pour les États membres liés par celle-ci , la directive PIF remplace la convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et ses protocoles (la «convention PIF»).

En ce qui concerne les infractions pénales en matière de fraude, l'un des problèmes de conformité relevés résidait dans le fait que la législation nationale avait un champ d’application plus restreint. De plus, dans plusieurs États membres, une dimension supplémentaire – un «manquement à des devoirs» – est requise pour qu’il y ait corruption active ou passive. Cette dimension supplémentaire réduit considérablement la portée des définitions de la corruption figurant dans la directive PIF et subordonne les poursuites à la capacité de prouver un tel manquement. En outre, en matière de détournement, il a été établi que les problèmes de conformité constatés tenaient à une transposition plus restrictive de cette infraction ou à une absence complète de transposition.

Le délai de transposition de la directive en droit national a expiré le 6 juillet 2019. Conformément à l’article 18, paragraphe 1, de la directive PIF, la Commission était tenue de présenter un premier rapport de mise en œuvre au Parlement européen et au Conseil deux ans après le délai de transposition. Le rapport en question a été adopté en septembre 2021. Il a conclu que tous les États membres avaient transposé les dispositions principales de la directive PIF. Cependant, il a également souligné la nécessité d’améliorer la transposition de la directive, notamment pour assurer une transposition cohérente des définitions des infractions pénales, de la responsabilité des personnes morales et des personnes physiques, et des sanctions à leur encontre. Enfin, le rapport a souligné que les dispositions relatives à l’exercice de la compétence et aux délais de prescription devaient être transposées correctement.

(I)d’établir leur compétence à l’égard des infractions PIF lorsque l’infraction a été commise, en tout ou en partie, sur leur territoire ou lorsque l’auteur de l’infraction est l’un de leurs ressortissants et dans les cas où l’auteur de l’infraction pénale, au moment où celle-ci est commise, est soumis au statut ; et

·une analyse plus approfondie de la transposition par les États membres des articles de la directive PIF concernant le seuil relatif à la TVA, la fraude en matière de passation de marchés publics et les délais de prescription;

Compte tenu de la quantité limitée d’informations disponibles, il est difficile d’évaluer la pertinence et l’efficacité des dispositions de la directive PIF et la nécessité d’une révision de la directive sur cette base. La Commission invite instamment les États membres à recueillir et à transmettre les données en temps utile, conformément aux exigences prévues à l’article 18, paragraphe 2, de la directive PIF.

La fraude aux dépenses relatives aux marchés publics a représenté 11,2 % des enquêtes menées par le Parquet européen (110 affaires). Les fraudes ont généralement été commises par l’utilisation ou la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets. Ce type de fraude a principalement été observé dans les domaines de la construction, des subventions aux infrastructures de traitement des déchets et des eaux usées, de la technologie (déchets verts, recyclage) et des programmes de développement des ressources humaines.

Le Parquet européen, dans son rapport annuel 2021, fournit des données pertinentes, quoique limitées, relatives à ses 7 premiers mois d’activités opérationnelles. Selon ledit rapport, 31,8 % des enquêtes menées par le Parquet européen (soit 313 enquêtes) ont porté sur des soupçons de fraudes non liées à la passation de marchés publics sous la forme de l’utilisation ou de la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet le détournement ou la rétention indue de fonds ou d’avoirs provenant du budget de l’Union ou des budgets gérés par l’Union ou pour son compte. Ce type de fraude a été principalement constaté en ce qui concerne les subventions agricoles et les paiements directs en faveur des agriculteurs, le développement rural, les programmes de développement maritime et de développement de la pêche, les infrastructures, les programmes de développement des ressources humaines, les fonds de relance liés à la COVID-19, les services de formation, la construction, la recherche et l’innovation, le développement des infrastructures locales, les services de soins, l’intégration des jeunes et des chômeurs sur le marché du travail, les infrastructures hydriques et le soutien aux petites et moyennes entreprises. Dans le cas des subventions agricoles en particulier, le Parquet européen enquête sur les fraudes fondées sur des déclarations fausses, inexactes ou incomplètes, sur les fausses déclarations concernant la superficie des terres cultivées et/ou sur le nombre de bovins («bovins fantômes»), ainsi que sur l’activité d’organisations criminelles présentant de faux documents pour des exploitations agricoles fictives de toutes sortes.

En outre, elles ne portent pas sur toutes les infractions et, très souvent, elles concernent des infractions pénales plus larges que celles spécifiquement couvertes par la directive PIF. De plus, les données fournies par les États membres ne font pas de distinction entre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et celles portant atteinte aux intérêts financiers des États membres.

a) le nombre de procédures pénales engagées, de rejets, d’acquittements, de condamnations et de procédures en cours; et

En outre, il se fonde sur des statistiques annuelles concernant les infractions PIF, y compris le fait d'inciter à commettre l'une quelconque de ces infractions et de s’en rendre complice et la tentative de fraude ou de détournement, ces statistiques étant transmises par les États membres à la Commission conformément à l’article 18, paragraphe 2. Ces statistiques concernent notamment:

En outre, il existe un volume important d’activités frauduleuses liées à la TVA qui concernent le territoire de deux États membres ou plus, mais qui entraînent un préjudice total inférieur à 10 000 000 EUR. Le seuil n’est pas non plus dissuasif, étant donné que le Parquet européen ne traite que la fraude à la TVA à grande échelle, ce qui donne aux auteurs la possibilité de rechercher les territoires où les réglementations sont les moins contraignantes pour se soustraire à l'emprise des autorités nationales et du Parquet européen.

En outre, les États membres dotés d'une économie plus modeste sont confrontés à un plus grand nombre d’affaires dans lesquelles le montant du préjudice n’atteint pas le seuil des 10 000 000 EUR. Il peut en résulter un déséquilibre entre les États membres quant au nombre d’affaires dans lesquelles le Parquet européen est compétent pour mener des poursuites.

Le seuil est l’un des facteurs qui ont la plus forte incidence sur les activités du Parquet européen en ce qui concerne les affaires de fraude à la TVA. En particulier, des questions récurrentes se posent sur le calcul du préjudice total, en fonction des différentes interprétations des États membres quant à la méthode à appliquer (notamment la question de savoir si les préjudices survenus dans plusieurs États membres doivent être agrégés) et du nombre minimal de pays concernés (au moins deux États membres participants sont-ils requis? Ou bien deux États membres – ne participant pas nécessairement au Parquet européen – sont-ils suffisants?).

En raison du seuil de 10 000 000 EUR, bon nombre d’activités frauduleuses qui concernent le territoire de deux États membres ou plus, mais entraînent un préjudice total inférieur à 10 000 000 EUR (par exemple, la majorité des affaires de contrebande de tabac et de décoloration de fioul), ne sont pas couvertes par la directive PIF.

Cette notion vise principalement à détecter la fraude carrousel, la fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant et la fraude à la TVA commise dans le cadre d’une organisation criminelle, qui constituent toutes trois des menaces graves pour le système commun de TVA et, partant, pour le budget de l’Union.

2.ont un lien avec le territoire de deux États membres de l’Union ou plus; et

·une collecte de données supplémentaires concernant les procédures pénales pertinentes et leurs résultats; et

En outre, les autorités d’enquête compétentes n’ont souvent pas une vision complète de la nature de l’activité criminelle au stade initial de l’enquête (à savoir s’il s’agit d’une fraude carrousel et donc liée au territoire de deux États membres ou plus) et du montant du préjudice concerné. Le fait d’attendre que le seuil de 10 000 000 EUR soit atteint pourrait avoir un effet préjudiciable sur l’enquête. Enfin, le seuil pourrait créer un manque de clarté quant à la question de savoir s'il appartient aux autorités nationales ou au Parquet européen de prendre en charge une affaire de fraude à la TVA et quand l’affaire devrait être transférée au Parquet européen.

La plupart des États membres qui appliquent un seuil financier suivent une approche cumulative conformément au considérant 4 de la directive PIF, en tenant compte du préjudice total entraîné dans plusieurs États membres par le même mécanisme de fraude à la TVA. Toutefois, les autorités de certains États membres ne calculent le préjudice que par État membre.

Toutefois, à l’heure actuelle, la Commission ne dispose pas d’informations et de données suffisantes pour parvenir à une position définitive sur cette question, qui sera réexaminée dans l’avenir.

2.2. Délais de prescription (article 12)

Conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la directive PIF, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour prévoir un délai de prescription permettant que l’enquête, les poursuites, le jugement et la décision judiciaire sur les infractions pénales visées aux articles 3, 4 et 5 de ladite directive puissent intervenir pendant une période suffisamment longue après que ces infractions pénales ont été commises, afin de lutter contre ces infractions pénales de façon efficace.

Pour ce qui est des infractions passibles d’une peine maximale d’au moins quatre ans d’emprisonnement, le délai de prescription doit être égal à au moins cinq ans à compter de la date à laquelle l’infraction a été commise (article 12, paragraphe 2). L’article 12, paragraphe 3, permet aux États membres de prévoir un délai de prescription inférieur à cinq ans mais non inférieur à trois ans, à condition que ce délai puisse être interrompu ou suspendu par certains actes spécifiques. La notion d’«actes spécifiques» laisse place à une vaste marge d’interprétation. Ainsi, les États membres peuvent prévoir des délais de prescription plus courts (non inférieurs à trois ans, quoi qu'il en soit) pour les infractions pour lesquelles la directive PIF exige une peine maximale d’au moins quatre ans d’emprisonnement, pour autant qu’ils prévoient des causes d’interruption et de suspension. La directive prévoit également des délais de prescription pour l’exécution des peines infligées à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale visée aux articles 3, 4 et 5 (article 12, paragraphe 4).

Pour apprécier si les dispositions relatives aux délais de prescription sont «suffisamment efficaces», il convient tout d’abord d’examiner ce que signifie cette notion. Sur la base de la jurisprudence de la Cour de justice, on peut déduire que le délai de prescription devrait être suffisamment long pour garantir une exécution effective et dissuasive dans les affaires concernant des infractions PIF. Il convient également de noter qu'en raison de leur nature, les délais de prescription sont nécessaires pour trouver un équilibre entre l’effectivité et le droit fondamental à accéder à un tribunal impartial, entre autres. Le considérant 28 de la directive PIF le relève expressément et indique qu’elle «cherche à garantir le respect absolu de ces droits et principes et doit être mise en œuvre en conséquence». Bien entendu, ce que requiert l’article 18, paragraphe 4, n’est pas d’apprécier si les limitations elles-mêmes sont suffisamment efficaces, mais si les dispositions relatives aux délais de prescription sont suffisamment efficaces.

Par conséquent, la question «les dispositions de l'article 12 relatives aux délais de prescription sont-elles suffisamment efficaces?» pourrait être reformulée comme suit: «les dispositions de l'article 12 relatives aux délais de prescription sont-elles suffisamment efficaces pour que l'enquête, les poursuites, le jugement et la décision sur les infractions visées aux articles 3, 4 et 5 de la directive PIF puissent intervenir correctement?». S'il ressort de la réponse que les infractions PIF sont moins susceptibles de faire l’objet d’enquêtes, de poursuites, de jugements et de peines dans certains États membres que dans d’autres en raison de l’application des délais de prescription, cela pourrait indiquer que les dispositions ne sont pas suffisamment efficaces.

Toutefois, les États membres n’étaient tenus de transposer la directive PIF que trois ans avant la rédaction du présent rapport, ce qui représente une période plus courte que les délais de prescription prévus à l’article 12 de la directive PIF. Il est donc difficile, à ce stade, de déterminer dans quelle mesure les dispositions de la directive PIF relatives aux délais de prescription ont eu un effet concret.

En outre, comme indiqué ci-dessus, seules des données statistiques limitées ont été fournies par les États membres en application de l’article 18, paragraphe 2. Il n’est donc pas possible, à ce stade, de comparer le nombre de procédures pénales engagées, de rejets, d’acquittements et de condamnations entre les États membres, ni d'établir un lien entre ces constatations et la durée des délais de prescription prévus par les États membres.

Par conséquent, la présente évaluation se fonde principalement sur la situation juridique dans les États membres (telle qu'elle ressort des mesures nationales transposant les dispositions relatives aux délais de prescription) et sur la situation pratique dans ceux-ci.

À cet égard, il peut être jugé souhaitable de prolonger les délais de prescription, en raison de la longueur des enquêtes sur les infractions PIF. Il peut s’écouler des années avant que certaines infractions soient détectées, et les enquêtes portant sur ces infractions peuvent nécessiter des efforts considérables en raison de leur nature transfrontière.

Néanmoins, étant donné que les délais de prescription prévus par la directive PIF ont, en tout état de cause, été fixés à la limite inférieure des délais de prescription prévus au niveau national pour des infractions similaires, l’effet de la directive PIF sur les délais de prescription au niveau national a été relativement faible.

Cela ne signifie pas que les dispositions pertinentes de la directive PIF sont, en tant que telles, inefficaces. À tout le moins, les dispositions de la directive garantissent un certain seuil minimal, et donc une sécurité juridique, en évitant des réductions ultérieures des délais de prescription dans tout État membre.

2.3.Fraude en matière de passation de marchés publics [article 3, paragraphe 2, point b)]

L’article 3 de la directive PIF dispose que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir que la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union constitue une infraction pénale, lorsqu’elle est intentionnelle. À cette fin, il définit quatre catégories de comportements constitutifs d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Ces quatre catégories portent sur des actes ou omissions concernant:

(I)les dépenses non liées à la passation de marchés publics [article 3, paragraphe 2, point a)];

(II)les dépenses relatives aux marchés publics [article 3, paragraphe 2, point b)];