Avant l’entrée en vigueur du règlement, les vérifications ciblées et non systématiques dans les bases de données à l’égard des personnes jouissant du droit à la libre circulation au titre du droit de l’Union étaient effectuées de manière inégale par les États membres. Selon les données recueillies dans le cadre de l’étude externe sous-tendant le présent rapport, sept États membres contrôlaient déjà ces personnes de manière systématique à toutes leurs frontières avant l’entrée en vigueur du règlement. Si d’autres États membres recouraient de manière limitée aux vérifications systématiques à l’égard des personnes jouissant du droit à la libre circulation, par exemple à titre temporaire, à certains points de passage frontaliers, sur certains tronçons de frontalières ou à certaines frontières avec des pays tiers donnés, cinq États membres ont déclaré n’avoir jamais procédé à des vérifications systématiques à quelque point de passage frontalier que ce soit avant l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2017/458.

Grâce au déploiement des campagnes de vaccination et à l’adoption réussie du certificat COVID numérique de l’UE (EUDCC), le trafic transfrontière de passagers s’est progressivement accru à compter du deuxième semestre de 2021. L’EUDCC a joué un rôle essentiel dans la facilitation des déplacements au sein de l’UE et a également grandement contribué à la reprise des déplacements au départ et à destination de l’UE, même s’il n’avait juridiquement vocation qu’à réguler les déplacements «entrants» vers l’UE. Cette tendance grandissante devrait se poursuivre jusqu’à atteindre un nouveau pic durant les vacances d’été de 2022.

En outre, comme il ressort des évaluations régulières réalisées par la Commission et des données communiquées par Frontex, les déplacements transfrontières ont considérablement diminué en 2020 et 2021 en raison de la pandémie de COVID-19 (environ -69 % et -67 % respectivement, par rapport à 2019). En raison d’un trafic de passagers moindre et de contrôles renforcés afin de contenir la propagation du virus, les États membres ont moins éprouvé le besoin de déroger aux vérifications systématiques. Par conséquent, aucun État membre n’a notifié à la Commission son intention d’avoir recours à des dérogations au cours de cette période.

Le présent rapport se fonde principalement sur une étude réalisée par un contractant externe pour la Commission européenne couvrant les deux premières années de l’application du règlement, soit du 7 avril 2017 au 7 avril 2019. En raison d’écarts significatifs dans les données disponibles ou communiquées par les États membres au contractant, les chiffres disponibles pour l’étude reposent en partie sur des estimations et devraient être interprétés comme indiquant des tendances générales. Outre l’étude, lors de la rédaction du présent rapport, la Commission a utilisé d’autres sources couvrant une période plus longue. Parmi ces sources figurent le premier programme d’évaluation pluriannuel (2015-2019) sur le fonctionnement du mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen ainsi que les rapports nationaux présentés à la Commission par les États membres ayant appliqué des dérogations.

Le présent rapport devait être présenté au Parlement et au Conseil au plus tard le 8 avril 2019. Cependant, puisque le règlement a autorisé les États membres à différer l’introduction de ces vérifications systématiques aux frontières aériennes de 24 mois au maximum (c’est-à-dire jusqu'au moment où le rapport était attendu) et puisque 13 États membres ont recouru à cette possibilité, les données disponibles à la date à laquelle le rapport devait être transmis auraient couvert une période durant laquelle seuls certains États membres appliquaient déjà pleinement le règlement.

Le présent rapport donne une vue d’ensemble de la mise en œuvre et de l’incidence de l’introduction de ces vérifications systématiques à l’égard des personnes jouissant du droit à la libre circulation au titre du droit de l’Union, en tenant compte des résultats des contrôles de sûreté systématiques dans l’espace Schengen, notamment concernant les combattants terroristes. Il prend également en considération l’ensemble des coûts pour les États membres et les passagers, recense les difficultés et les lacunes dans la mise en œuvre du règlement et analyse l’incidence des règles nouvellement introduites.

Le règlement permet de limiter temporairement les vérifications systématiques dans les bases de données, en procédant uniquement à des vérifications ciblées dans les bases de données pertinentes si les vérifications systématiques «risquent d’avoir un effet disproportionné sur la fluidité du trafic». Ces dérogations nécessitent une notification à la Commission et à l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, ainsi que la transmission à l’Agence d’une évaluation des risques et des mises à jour ultérieures de celle-ci, le cas échéant.

En application du règlement, les États membres et les pays associés à l’espace Schengen (ci-après les «États membres») sont tenus d’effectuer des vérifications systématiques dans les bases de données pertinentes à l’égard de toutes les personnes franchissant les frontières extérieures de l’Union. Cette obligation était déjà imposée pour les vérifications concernant les ressortissants de pays tiers, mais ne l’était pas pour les personnes jouissant du droit à la libre circulation au titre du droit de l’Union. En application du règlement modifié, les personnes jouissant du droit à la libre circulation sont également soumises à: i) la vérification de leur identité et de leur nationalité, ainsi que de l’authenticité et de la validité de leur document de voyage; et ii) la vérification qu’elles ne représentent pas une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l’un des États membres. Les bases de données à consulter sont le système d’information Schengen (SIS), la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés ou perdus (SLTD) et les bases de données nationales pertinentes.

En réponse aux attentats terroristes perpétrés à Copenhague en février 2015, à Paris en janvier et novembre 2015 et à Bruxelles en mars 2016, le Parlement et le Conseil ont adopté le règlement (UE) 2017/458 du 15 mars 2017 (ci-après le «règlement») modifiant le règlement (UE) 2016/399 (code frontières Schengen). La modification concernait l’article 8 intitulé «Vérifications aux frontières portant sur les personnes» et visait à renforcer les vérifications effectuées à l’égard de toute personne entrant dans l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures (ci-après l'«espace Schengen») ou sortant de celui-ci.

Sur la base des notifications adressées par les États membres à la Commission, 13 États membres ont appliqué la dérogation temporaire de six mois entre avril et octobre 2017. Parmi eux, sept États membres ont prolongé cette dérogation de la durée maximale autorisée de 18 mois. Quatre États membres ont ultérieurement notifié à la Commission leur décision d’appliquer la dérogation aux frontières terrestres, dont trois en vue de la période de vacances 2019/2020.

Si les dérogations aux vérifications systématiques sont encore possibles pour les frontières terrestres et maritimes, les dérogations concernant les frontières aériennes étaient limitées à une période transitoire maximale de six mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement. Les États membres pouvaient prolonger cette période de 18 mois supplémentaires, jusqu’au 7 avril 2019, compte tenu des difficultés exceptionnelles relatives aux infrastructures.

Sur la base des données et des informations recueillies par la Commission, notamment au cours des inspections réalisées dans le cadre des évaluations de Schengen, malgré ces améliorations concrètes, les conclusions suivantes ont été tirées: «Bien que les contrôles aux frontières extérieures soient de bonne qualité générale, celle-ci varie encore au sein des États membres et entre ces derniers. La plupart des pays rencontrent des difficultés liées aux ressources, à la formation et à la planification opérationnelle pour garantir des vérifications uniformes et systématiques à tous les points de passage des frontières extérieures, ainsi qu’une surveillance efficace desdites frontières». Parmi ces difficultés figuraient également des infrastructures limitées (par exemple, le manque de cabines de contrôle aux frontières dans les aéroports) dans la moitié des États membres, notamment lors des pointes saisonnières en été et pendant les périodes de vacances. De plus, certains États membres sont toujours confrontés à des pénuries d’équipements appropriés, en particulier pour vérifier si les empreintes digitales des voyageurs correspondent aux données figurant sur leurs documents de voyage, ce qui est indispensable pour s’assurer de leur identité.

La plupart des États membres ont également investi dans des équipements supplémentaires, principalement pour respecter les exigences du règlement, à savoir essentiellement dans des portiques de contrôle automatisé des passeports, moyen le plus efficace de réduire les délais d’attente additionnels tout en limitant les coûts de personnel (une personne formée étant en mesure de surveiller jusqu’à six portiques de contrôle automatisé). D’autres acquisitions ont été réalisées, notamment des appareils destinés aux vérifications mobiles aux frontières, des lecteurs de passeports et des scanneurs d’empreintes digitales. Plusieurs États membres ont également investi dans leurs systèmes informatiques pour satisfaire aux exigences du règlement. Des adaptations mineures ont aussi été apportées aux procédures et aux infrastructures concernant, par exemple, la gestion des flux de passagers, la mise en place de couloirs passagers et de cabines de contrôle supplémentaires, la séparation plus stricte des couloirs UE et hors UE.

Source: tableau basé sur l’étude réalisée auprès des garde-frontières et les entretiens connexes (direction des garde-frontières et effectifs)

De 2017 à 2019, 18 États membres ont recruté du personnel supplémentaire, dont 11 pour satisfaire aux nouvelles exigences du règlement. Certains États membres ont saisi cette occasion pour redéployer et reconvertir le personnel en place. La plupart des États membres ont modifié (et continuent de modifier) l’infrastructure existante aux points de passage frontaliers afin de permettre la mise en œuvre de vérifications systématiques. Selon les garde-frontières interrogés dans le cadre de l’étude externe, la mise à niveau de l’infrastructure s’est généralement inscrite dans le cadre de réformes de plus grande ampleur visant souvent à renforcer la capacité des aéroports, des ports et des points de passage frontaliers afin de faire face à l’augmentation de trafic constatée par de nombreux États membres au cours des années ayant précédé la pandémie. Néanmoins, ces modifications ont apparemment facilité la mise en œuvre des vérifications systématiques.

-collecte de renseignements plus fiables et plus complets concernant les personnes impliquées dans la criminalité organisée en raison du nombre accru de réponses positives relevant de l’article 36, paragraphe 2, de la décision SIS II;

Les menaces écartées ne pouvant pas toujours être dénombrées et ne pouvant parfois qu’être déduites, il est difficile d’évaluer de façon précise l’incidence de l’introduction des vérifications systématiques à l’égard de toutes les personnes entrant dans l’espace Schengen et en sortant. L’efficacité du règlement en matière de prévention des menaces pesant sur la sécurité intérieure de l’espace Schengen doit donc être appréciée sur la base d’indicateurs mesurables et d’avis d’experts. Selon les garde-frontières consultés dans le cadre de l’étude externe, les avantages de l’introduction de vérifications systématiques aux frontières extérieures de l’espace Schengen pour ce qui est de la prévention de la criminalité sont les suivants:

En outre, la mise en place de garanties préventives visant à assurer le respect des exigences juridiques applicables pourrait également s’avérer utile. À cet égard, la proportion élevée d’États membres qui ne signalent pas d’assouplissements à la Commission (les deux tiers d’entre eux au cours de la période considérée dans l’étude) laisse penser que les obligations en matière d’établissement de rapports pourraient ne pas être respectées. Ce point mérite d’être examiné plus avant et fera l’objet de la prochaine révision du manuel pratique à l’intention des garde-frontières.

Les États membres ont également demandé des orientations sur l’appréciation des «délais d’attente excessifs». La détermination de ce qui constitue un délai d’attente «excessif» dépend de multiples facteurs laissés à l’appréciation du garde-frontière responsable du point de passage frontalier concerné. Les assouplissements constituant une exception aux vérifications systématiques et pouvant nuire aux objectifs du code frontières Schengen en portant atteinte à la sécurité de l’espace Schengen, cette appréciation devrait être guidée par des critères communs. Dans la prochaine révision du manuel pratique à l’intention des garde-frontières, la Commission recommandera des approches concrètes permettant de respecter la règle énoncée dans le code frontières Schengen selon laquelle un assouplissement ne peut être mis en place que si toutes les ressources disponibles ont été épuisées et si les conséquences d’un événement imprévisible entraînent (ou sont susceptibles d’entraîner) des délais d’attente excessifs.

Les États membres n’ont cessé de souligner la nécessité d’expliciter davantage la distinction entre les dispositions en question aux autorités nationales de garde-frontières des États membres. La révision prévue du manuel pratique à l’intention des garde-frontières explicitera la différence qui existe entre «assouplissement» et «vérifications ciblées» afin de remédier au manque d’uniformité dans l’application que font les États membres de ces deux instruments et d’éviter que ceux-ci ne recourent, à tort, à un assouplissement des contrôles aux frontières plutôt qu’à des dérogations. L’élaboration par Frontex d’un modèle d’évaluation des risques a permis d’améliorer la qualité et la valeur de cette évaluation afin que les États membres concernés puissent prendre des décisions éclairées concernant les dérogations. Cette évaluation constitue également pour l’Agence une base solide pour recenser les éventuels problèmes. À l’avenir, ces orientations supplémentaires devraient également contribuer à améliorer la qualité et l’exhaustivité des données fournies par les États membres.

Après avoir reçu les premières notifications relatives au recours à l’article 8, paragraphe 2 bis, la Commission a adressé des courriers aux États Schengen concernés, afin de clarifier plus avant: i) les conditions d’application des dérogations; ii) les étapes devant être suivies par les États membres souhaitant recourir à cet instrument; iii) les points spécifiques que l’État membre devait aborder dans les notifications. S’agissant des conditions à remplir pour déroger aux vérifications systématiques, l’étude a révélé que dans la plupart des États membres, les autorités chargées de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée ne participaient pas, ou du moins pas directement, à l’évaluation des risques. Compte tenu de l’objectif même de l’introduction des vérifications systématiques, une plus grande participation des autorités chargées de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée pourrait permettre d’améliorer la qualité de l’évaluation des risques.

Selon les informations recueillies aux fins du présent rapport, les dérogations et les assouplissements n’ont pas été appliqués de manière uniforme par les États membres, bon nombre d’entre eux ayant eu recours aux assouplissements aux frontières au titre de l’article 9 du code frontières Schengen dans des situations où l’article 8, paragraphe 2 bis, dudit code, de par ses exigences formelles plus strictes, aurait constitué l’outil adéquat. Pour trois États membres, le recours aux assouplissements était délibéré, tandis que pour quatre autres, il semble que cela ait découlé d’un manque de clarté quant à l’instrument adéquat à appliquer. Au moment où l’étude a été réalisée, les dispositions nationales de deux États membres interdisaient expressément le recours aux dérogations (article 8, paragraphe 2 bis) du fait de la charge administrative élevée qu’elles entraînent.

Les dérogations au titre de l’article 8, paragraphe 2 bis, du code frontières Schengen exigent la présentation à l’Agence d’une évaluation préalable des risques, laquelle doit être régulièrement mise à jour en cas de prolongation des dérogations, une notification immédiate aux autres États membres, à la Commission et à l’Agence, ainsi que la présentation de rapports semestriels à la Commission et à l’Agence.

Si les deux dispositions susmentionnées portent sur l’incidence concrète sur le trafic, l’article 9 prévoit en outre que a) cette situation doit être provoquée par des circonstances exceptionnelles et imprévues, alors que b) toutes les ressources en personnel, en moyens et en organisation ont été épuisées. Les assouplissements sont moins contraignants que les dérogations, et leur application est laissée à l’appréciation du garde-frontière chargé des points de passage frontaliers concernés sans procédure formelle. Seul un rapport ex post annuel des assouplissements appliqués au cours de l’année doit être présenté à la Commission.

La possibilité d’appliquer les dérogations exposées ci-dessus est sans préjudice de l’application de l’article 9 du code frontières Schengen, qui autorise un assouplissement des vérifications aux frontières lorsque des «circonstances exceptionnelles et imprévues» rendent «excessif le délai d’attente au point de passage frontalier». En cas d’assouplissement, les contrôles sont effectués sur un échantillon, de manière non systématique et priorité est donnée au contrôle des entrées sur celui des sorties. Bien que cet article ne fasse pas partie du règlement, certains États membres le considèrent comme étroitement lié à la mise en œuvre concrète des vérifications systématiques, même si les deux articles concernent des cas de figure distincts.

·cinq États membres ont signalé que l’introduction temporaire des vérifications ciblées dans les bases de données n’avait nullement accru les risques liés à l’ordre public, à la sécurité intérieure, à la santé publique ou aux relations internationales de l’un des États membres et n’avait aucunement porté atteinte à la protection des frontières extérieures de l’UE; et

·huit États membres ont signalé que les vérifications ciblées n’avaient été mises en place qu’en cas d’augmentation du flux de passagers et afin d’assurer un franchissement rapide et fluide des frontières, tout en garantissant un niveau de sécurité adéquat;

Les États membres qui décident de procéder à des vérifications de manière ciblée à des points de passage frontaliers spécifiques sont tenus de faire rapport tous les six mois à la Commission et à l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après «l’Agence») sur l’application des vérifications. Les rapports présentés à la Commission par les 13 États membres entre 2017 et 2020 ont permis de tirer les conclusions suivantes:

-amélioration de la détection et de l’exécution des signalements au titre du système d’information Schengen (SIS) à des fins d’arrestation, d’extradition ou de remise aux points de passage frontaliers;

-amélioration de la détection des personnes faisant l’objet d’une interdiction d’entrée en raison de poursuites pénales dans le SIS et/ou dans les bases de données nationales;

-amélioration de la détection de l’usage frauduleux de documents d’identité (perdus, volés ou révoqués) en raison du nombre accru de réponses positives dans la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés et perdus (SLTD);

-amélioration du partage d’informations entre les États membres de l’UE concernant les cas de criminalité organisée.

En matière de politiques de lutte contre le terrorisme, les avantages sont les suivants:

-collecte de renseignements plus fiables et plus complets concernant les combattants terroristes et les personnes associées à des activités terroristes en raison du nombre accru de réponses positives à des signalements relevant de l’article 24, de l’article 26, de l’article 36, paragraphe 2, et de l’article 36, paragraphe 3, de la décision SIS II;

-amélioration de l’utilisation du système d’information Schengen (SIS) concernant les cas liés au terrorisme;

-chacun des effets susmentionnés des vérifications systématiques pourrait faciliter le travail des autorités répressives pour ce qui est des cas liés au terrorisme et pourrait ainsi contribuer à la prévention des attentats terroristes.

III.1. Incidence du règlement sur la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée

À titre liminaire, il convient de souligner qu’aucune donnée relative au partage de signalements/réponses positives concernant les personnes jouissant du droit à la libre circulation au titre du droit de l’Union, par rapport aux ressortissants de pays tiers, n’est accessible au public. Les données ci-après concernent toutes les personnes franchissant les frontières extérieures. De par ce manque de distinction dans les statistiques entre les personnes jouissant du droit à la libre circulation et les ressortissants de pays tiers, il est manifestement difficile de tirer des conclusions fiables.

Selon l’étude réalisée par le contractant externe, entre 2016 et 2018, le nombre total de signalements de personnes dans le système d’information Schengen (SIS) a augmenté de 13 %. L’augmentation la plus importante (63 %) a été celle du nombre de signalements en rapport avec des contrôles discrets et spécifiques (article 36 de la décision SIS II). De même, le nombre de réponses positives dans le SIS a augmenté pour les 12 États membres analysés en profondeur dans l’étude externe.

Graphique 2 Nombre total de réponses positives SIS II signalées aux points de passage des frontières extérieures (2015-2019)

Art.36.3 Signalements aux fins de contrôle spécifique

Art.36.2 Signalements aux fins de contrôle discret

(janv-juin)

Art.26 Signalements en vue d'une arrestation aux fins de remise ou d'extradition

Art.32 Signalements de personnes disparues

Art.34 Signalements de pers. recherchées pour procédure judiciaire

Art.24 (Règlement) Signalements interdiction d’entrée et de séjour

Art.38(2 bis) Signalements concernant des objets aux fins d’une saisie (voiture)

Art.38(2 sexies) Signalements concernant des objets aux fins d’une saisie (documents délivrés)

Source: chiffres fondés sur les études menées auprès des garde-frontières (données concernant l’Allemagne, l’Autriche, la Croatie, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovénie et la Suède); les données relatives à l’Espagne proviennent uniquement des données afférentes à l’aéroport Madrid Barajas.

Selon les agents des autorités chargées de la lutte contre le terrorisme qui ont été consultés dans le cadre de l’étude externe, il apparaît que le règlement a eu une incidence positive sur la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, notamment grâce à la collecte globale de renseignements facilitée par l’augmentation du nombre de réponses positives, directement liée à l’augmentation du nombre de vérifications dans les bases de données. Outre la valeur du nombre accru de réponses positives, l’efficacité accrue des vérifications aux frontières a renforcé la confiance des services répressifs et de sécurité dans les systèmes, les encourageant à introduire des signalements dans le système d’information Schengen (SIS) ou dans la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés et perdus (SLTD).

Le règlement ayant été adopté pour contrer la menace que représente le terrorisme, et particulièrement les combattants terroristes, les changements observés au niveau des réponses positives et signalements liés au terrorisme sont particulièrement intéressants. Selon les données recueillies dans le cadre de l’étude, le nombre de signalements émis à la demande des autorités responsables de la sécurité nationale (en lien avec le terrorisme) en vertu de l’article 36, paragraphe 3, de la décision SIS II a augmenté de 46 % entre 2016 et 2018. Selon les données communiquées par sept bureaux Sirene nationaux, le nombre de réponses positives liées au terrorisme au titre dudit article a plus que doublé au cours de la même période. Outre les statistiques concernant les signalements et les réponses positives, selon les agents des autorités chargées de la lutte contre le terrorisme interrogés dans le cadre de l’étude externe, le règlement a eu d’autres répercussions positives perceptibles. Parmi celles-ci, les agents ont mentionné des améliorations dans: i) la surveillance des déplacements des combattants terroristes et la coopération instaurée entre les États membres afin de suivre ces déplacements; ii) les renseignements généraux fournis en matière de terrorisme, qui facilitent l’évaluation des risques et la définition des mesures destinées à atténuer ces risques; iii) la facilitation des interventions relatives aux combattants terroristes; iv) l’efficacité de la surveillance discrète; et v) la capacité de détection.

Outre la lutte contre le terrorisme, l’étude réalisée par le contractant externe a conclu que le règlement contribuait également à la lutte contre la criminalité organisée, notamment le trafic de migrants, la traite des êtres humains, le trafic de drogues, la circulation d’actifs par-delà les frontières, la contrefaçon et les atteintes aux biens, ainsi que la falsification de documents. Comme pour la lutte contre le terrorisme, le règlement a surtout amélioré les renseignements généraux et l’analyse des risques, en renforçant la capacité des autorités répressives à lutter contre la criminalité organisée. Le nombre de réponses positives au titre des articles pertinents a augmenté, notamment au titre de l’article 36 («signalements aux fins de contrôle discret ou de contrôle spécifique»). En outre, selon les données recueillies dans le cadre de l’étude, le nombre de réponses positives à des signalements aux fins d’arrestation et le nombre de réponses positives à des signalements concernant des ressortissants de pays tiers aux fins d’interdiction d’entrée et de séjour (article 24 du règlement SIS II ) ont augmenté de 30 % entre avril 2017 et avril 2019 pour les 12 États membres ayant fait l’objet d’une analyse plus approfondie dans le cadre de l’étude externe.

Par ailleurs, le nombre total de réponses positives dans la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés et perdus (SLTD) a plus que doublé entre 2016 et 2018, bien que cette augmentation varie fortement d’un État membre à l’autre.

III.2. Incidence économique du règlement