Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds “Asile et migration”»

[COM(2018) 471 final — 2018/0248 (COD)]

et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, l’instrument de soutien financier dans le domaine de la gestion des frontières et des visas»

[COM(2018) 473 final — 2018/0249 (COD)]

(2019/C 62/30)

Rapporteur: Giuseppe IULIANO

Saisine Conseil européen, 25.7.2018 Parlement européen, le 2.7.2018 Base juridique Article 77, paragraphe 2; article 78, paragraphe 2; article 79, paragraphes 2 et 4, et paragraphe 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» Adoption en section spécialisée 26.9.2018 Adoption en session plénière 17.10.2018 Session plénière no 538 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 101/0/3

1. Conclusions

1.1. La migration est une constante historique dans l’Union européenne et a un impact certain sur l’avenir de cette dernière et des sociétés qui la composent. La gestion commune de la migration dans l’Union européenne est un processus inachevé; ces dernières années, cette situation a dégénéré en une crise institutionnelle qui a mis en évidence le fait que l’Europe ne parle pas d’une seule voix. La crise actuelle s’explique par l’incapacité de l’Union européenne à mettre en place le régime d’asile européen commun et à accorder une protection appropriée aux centaines de milliers de déplacés et demandeurs d’asile qui se présentent à nos frontières.

1.2. Le Comité économique et social européen (CESE) estime que les politiques de liberté, de sécurité et de justice doivent être basées sur la protection des droits fondamentaux garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

1.3. L’Europe doit faire face à des changements profonds dans les domaines de la migration, de l’asile et des frontières extérieures. De même, il est impératif de reprendre le travail effectué par les différentes institutions européennes afin de réviser les instruments existants et de proposer des solutions de remplacement permettant de développer une politique de migration et d’asile commune, globale et cohérente, conformément aux principes et aux obligations découlant du traité et du droit international.

1.4. Il est indispensable, si l’on veut répondre aux préoccupations des citoyens et éviter un désenchantement croissant à l’égard du projet européen, d’avancer sur la voie d’une politique globale de la migration et de l’asile qui renforce l’intégration et la coopération entre les États membres et inclue de manière plus claire les positions des différentes institutions européennes. Le CESE est conscient que faute d’apporter des solutions et de répondre aux attentes des citoyens dans ces domaines, l’on suscitera un sentiment de déception et un euroscepticisme croissants.

1.5. Le CESE est préoccupé par l’augmentation de l’intolérance, du racisme et de la xénophobie à l’encontre des personnes migrantes et réfugiées dans les pays de l’Union européenne, et constate également le risque de détérioration, dans certains pays, de la protection des droits fondamentaux.

1.6. Le CESE se félicite de la création de nouveaux fonds, de nature très différente, qui assureront la continuité des travaux entrepris, ainsi que de l’augmentation de leur enveloppe financière. Il rappelle que les fonds sont des instruments qui doivent contribuer à approfondir une politique européenne d’immigration et d’asile à caractère global. Les fonds couvrent des thèmes aussi divers que la migration, l’asile et la gestion des frontières extérieures; le Comité déplore toutefois l’absence de toute référence aux voies d’accès légales à l’Union européenne pour assurer également le bon fonctionnement dans ces domaines.

1.7. Le CESE salue la référence à l’article 80 en tant que base juridique du règlement, en ce qu’il prévoit expressément que les politiques communes concernant l’asile, la migration et les frontières extérieures sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres qui appliquent les dispositions de Schengen en matière de frontières extérieures et de visas ( 1 ) . Il juge nécessaire de renforcer la mise en œuvre du principe de solidarité afin que ce dernier ne soit pas considéré comme une question rhétorique.

1.8. L’égalité de traitement et les politiques de lutte contre la discrimination sont les piliers des politiques européennes, y compris de celles qui ont trait à l’intégration des ressortissants de pays tiers. Le CESE craint que la suppression du terme «intégration» du titre puisse être comprise comme le fait que cette question passe au second plan des préoccupations.

1.9. Le CESE estime nécessaire de rétablir les mentions à l’approfondissement de la coopération entre les États membres en matière d’asile et de migration, s’agissant plus particulièrement du soutien au financement de l’échange des bonnes pratiques en matière d’asile, notamment par la création de réseaux et par l’échange d’informations sur la migration légale et l’intégration des ressortissants de pays tiers.

1.10. Le CESE se félicite de l’importance accordée à la flexibilité dans les deux fonds, qui implique de reconnaître la nécessité de mieux répondre aux besoins de chaque État membre dans un cadre d’action commun. De même, il accueille favorablement la simplification des procédures ainsi que la reconnaissance de l’importance de l’évaluation.

1.11. Le CESE se félicite du fait que la gestion des frontières serve à renforcer la sécurité intérieure de l’Union tout en respectant pleinement les droits fondamentaux, mais regrette qu’il ne soit pas fait spécifiquement mention de la protection de ces droits dans les zones de frontières.

1.12. Il juge indispensable de rappeler aux États membres que la surveillance des frontières maritimes comprend non seulement la sécurité et le contrôle des frontières, mais également les actions de recherche et de sauvetage en mer. Il y a lieu à cet égard de renvoyer à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ( 2 ) de 2012, qui interdit le refoulement non seulement sur le territoire d’un État, mais également dans son action extraterritoriale, y compris en haute mer.

1.13. Dans plusieurs de ses avis ( 3 ) , le CESE a proposé que les frontières extérieures de l’espace Schengen soient considérées par l’Union européenne comme des frontières communes et qu’à ce titre, leur gestion relève de la responsabilité partagée de l’Union européenne et des États membres.

2. Contexte

2.1. La migration est une constante historique dans l’Union européenne qui a un impact certain sur l’avenir de cette dernière et des sociétés qui la composent. La gestion commune de la migration dans l’Union européenne est un processus inachevé; ces dernières années, cette situation a dégénéré en une crise institutionnelle qui a mis en évidence le fait que l’Europe ne parle pas d’une seule voix. Il est impératif de reprendre le travail effectué par les différentes institutions européennes afin de réviser les instruments existants et de proposer des solutions de remplacement permettant de développer une politique de migration et d’asile commune, globale et cohérente, conformément aux principes et aux obligations découlant du droit international et du traité.

2.2. La migration figure parmi les priorités politiques de la Commission, dont le principal objectif est de traiter cette question de manière globale. L’agenda européen en matière de migration adopté en 2015 combine une réaction immédiate à la situation de crise humanitaire aux frontières européennes et des mesures à long terme destinées à gérer les migrations de façon globale.

2.3. La crise en Méditerranée a mis en évidence les besoins immédiats et révélé les limites structurelles de la politique et des instruments de l’Union européenne en matière de migration. L’Union européenne doit trouver le juste équilibre et envoyer un message clair aux européens, à savoir que la migration peut être mieux gérée de manière collective. Le Fonds «Asile et migration» (FAM) et l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et des visas font partie de ce processus.

2.4. Dans le contexte du cadre financier pluriannuel 2021-2027, la Commission a proposé d’accroître sensiblement le budget global pour la gestion des migrations et des frontières, en proposant de doter le nouveau FAM d’un montant total de 10,415 milliard d’EUR (en prix courants) ( 4 ) et le Fonds pour la gestion intégrée des frontières de 9,318 milliards d’euros (en prix courants).

2.5. Le FAM souhaite contribuer à une gestion globale de la migration, de l’intégration et du retour, ainsi que du système européen commun d’asile (SECA), en fournissant un soutien aux États membres dans un cadre de solidarité et de partage des responsabilités entre ces derniers.

2.6. L’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et des visas, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, vise à aider les États membres à mieux mettre en œuvre les mesures communes ayant trait au franchissement des frontières intérieures par les personnes, aux contrôles aux frontières et à la politique commune des visas. Une bonne gestion des frontières extérieures est indispensable à la mise en place d’un espace sans frontières intérieures, au sein duquel les personnes et les marchandises peuvent circuler librement.

3. Observations générales

3.1. Le CESE se félicite que soit cité comme base juridique des deux instruments l’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui rappelle que les politiques communes en matière d’asile, de migration et de frontières extérieures sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres.

3.2. Les deux fonds devraient être mis en œuvre sur la base d’orientations claires et précises quant aux systèmes de gestion et de contrôle et aux exigences en matière d’audit. Il y a lieu d’encourager une simplification des procédures et une réduction des charges administratives dans ces domaines et d’élaborer des mesures qui garantissent une plus grande transparence, un renforcement de la responsabilisation et le respect des objectifs en ce qui concerne les fonds qui sont transférés aux États membres.

3.3. Les instruments devraient être coordonnés avec les autres dispositions existantes, éviter les chevauchements et fonctionner en parfaite complémentarité avec les différentes agences de l’Union œuvrant dans ces domaines. Le travail doit se faire en cohérence avec les politiques de l’Union européenne concernées telles que la gestion des frontières, la sécurité intérieure, l’inclusion sociale et l’intégration des ressortissants de pays tiers et les politiques extérieures de l’Union.

3.4. Les instruments doivent être souples afin de répondre aux défis de l’évolution dans le domaine de la gestion des frontières et des visas. Par conséquent, outre la contribution fixe pour chaque État membre participant, le Comité se félicite que les fonds restants soient consacrés à des actions spécifiques par lesquelles la contribution de l’Union européenne apporte une valeur ajoutée.

3.5. Les instruments doivent servir à exprimer la solidarité et le partage de responsabilité entre les États membres qui appliquent pleinement les dispositions de Schengen concernant les frontières extérieures et les visas (ou qui se préparent à y participer pleinement) et être utilisés dans l’intérêt de la politique commune de gestion des frontières extérieures de l’Union. Pour garantir un bon fonctionnement de Schengen, il convient que les frontières extérieures, qui sont des frontières communes, soient gérées au niveau européen.

3.6. Il est impératif d’unifier la terminologie de la migration dite «irrégulière» ou «sans papiers» dans les textes, et de suivre à cet égard les recommandations du Conseil de l’Europe ( 5 ) et du Parlement européen ( 6 )

3.7. L’Union européenne a besoin d’une politique commune en matière de migration, avec des instruments et des filières permettant la migration régulière et ordonnée, ainsi que la protection du droit d’asile. Le CESE déplore que les considérants insistent tout particulièrement sur les arrivées irrégulières ou le contrôle des frontières et ne fassent pas mention de la nécessité d’innover et de progresser vers un système migratoire européen global. L’on ne saurait non plus faire abstraction de la réforme du système de Dublin.

4. Observations particulières

4.1. Le CESE juge opportunes les propositions concernant les deux instruments financiers, reconnaissant que l’assistance technique et financière fournie par l’Union européenne aux États membres au cours de la période 2015-2017 au titre, notamment, du Fonds «Asile, migration et intégration» ( 7 ) a contribué à l’amélioration de la gestion dans les domaines de l’asile, de la migration et des frontières extérieures.

4.2. Il salue l’augmentation du budget de ces fonds, pour autant qu’elle serve l’objectif de contribuer à une politique migratoire de l’Union européenne globale, commune, cohérente et conforme aux principes du droit international, qui tienne compte à la fois des besoins des sociétés d’accueil et des citoyens de l’Union européenne et collabore étroitement avec des partenaires dans le monde entier.

4.3. Le CESE juge nécessaire de rétablir la mention du mot «intégration» dans le nom du FAM, compte tenu du défi que constitue l’inclusion pour les États membres.

4.4. Il se réjouit que le FAM reconnaisse le rôle des autorités locales et régionales (y compris celles des régions ultrapériphériques), des acteurs sociaux et des organisations de la société civile dans l’intégration à court et à long terme des ressortissants de pays tiers, y compris sur le marché du travail. Il regrette qu’aucune voie novatrice permettant d’améliorer l’accès de ces acteurs au FAM ne soit proposée et rappelle l’importance de garantir et de respecter le principe de subsidiarité.

4.5. Il y a lieu de se féliciter de ce que le recours au soutien opérationnel de ce fonds permette de déterminer si un État membre respecte l’acquis de l’Union en la matière et satisfait ou non aux obligations contraignantes des traités, ou s’il existe un risque clair de violation des valeurs de l’Union en matière d’asile et de retour. Il conviendrait de préciser en détail les conséquences de ce non-respect dans le cadre du fonctionnement du FAM. Le CESE réitère son d’accord à la possibilité, pour la Commission, d’intervenir dans des situations d’urgence, pour autant que ladite intervention se fasse conformément à une procédure transparente prévoyant d’informer immédiatement les législateurs européens (Parlement et Conseil) ( 8 ) . De même, il juge opportun d’engager immédiatement des procédures d’infraction en cas d’inexécution des obligations dans ces domaines par les États membres.

4.6. La coopération avec les pays tiers pour une gestion adéquate des flux de demandeurs d’asile requiert non seulement des incitations économiques, mais aussi une coopération dans le domaine technique et en matière de renforcement institutionnel. Le Fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique est un instrument nécessaire, mais non exclusif: outre une dotation budgétaire adéquate, il convient de rechercher une association réelle et co-responsable poursuivant des objectifs communs relevant des Objectifs de développement durable entre les États membres de l’Union européenne et les pays africains. Un effort devrait être entrepris afin d’améliorer la coordination entre ces actions en matière de migration et d’asile et les actions de la DG DEVCO visant à renforcer les institutions et à soutenir les processus démocratiques, tout en veillant toujours à éviter la duplication et le manque de cohérence.

4.7. Le CESE juge nécessaire de recourir à un suivi plus étroit de l’obligation de coopérer et de mettre en place des mécanismes de coordination avec les autorités chargées de gérer le FSE+ et le FEDER dans chaque État membre afin d’en renforcer la coordination et le caractère transversal et d’étudier les moyens de les appliquer lorsqu’ils relèvent également des administrations infranationales.

4.8. Le FAM doit apporter une valeur ajoutée accrue au renforcement du régime d’asile européen commun, aux capacités des États membres à aider les personnes ayant besoin d’une protection internationale, à la promotion du recours aux voies légales d’accès au territoire de l’Union et au soutien à l’intégration des ressortissants de pays tiers en situation légale.

4.9. En termes d’intégration, la clef de répartition ne tient compte que des flux d’arrivées annuels et des pourcentages globaux de population étrangère; elle n’utilise aucun indicateur de nature qualitative qui pourrait également servir à mieux cerner les besoins spécifiques des États membres. Il est nécessaire de mieux préciser les objectifs à cet égard et de définir des indicateurs ( 9 ) permettant d’évaluer en continu le succès de la contribution du FAM dans ces domaines.

4.10. Il semble indispensable de garantir l’évaluation du FAM — tant à mi-parcours que rétrospectivement — et de se doter de mécanismes flexibles permettant de procéder à des corrections dans les actions évaluées. Le CESE estime nécessaire de combiner évaluation d’impact et évaluation des résultats, s’agissant en particulier des actions mises en œuvre par différents niveaux administratifs au sein de chaque État membre.

4.11. Réduire les incitations à la migration irrégulière grâce à une politique durable en matière de retour et de réadmission n’est pas évident. Le CESE juge indispensable une politique de retour et de réadmission efficace qui garantisse les droits de l’homme des personnes concernées, et souligne la nécessité d’améliorer l’évaluation de ces politiques et de leur impact réel sur la réduction des flux de migration irréguliers.

4.12. De même, il estime indispensable de mettre en avant la nécessité de lutter contre l’emploi irrégulier, notamment de migrants en situation d’irrégularité administrative ou en cas d’abus et d’exploitation par le travail. Le CESE se félicite du fait que le FAM puisse servir à financer des mesures visant à lutter contre les incitations à la migration irrégulière, y compris l’emploi irrégulier, qui peut constituer un facteur d’attraction favorisant l’afflux de migrants irréguliers, de concurrence déloyale entre les entreprises, ainsi qu’un espace de violation des droits ( 10 )

4.13. Le CESE juge très positive l’affectation de ressources au cadre de l’Union européenne en matière de réinstallation (et d’admission humanitaire). Il forme le vœu que le programme de réinstallation ciblé de l’Union fasse de cet engagement une réalité effectivement mise en œuvre par les États membres. Le CESE a déjà exprimé son soutien à un programme de réinstallation ciblé de l’Union qui traduise cette initiative en une réalité qui soit effectivement mise en œuvre par les États membres, au moyen d’incitations financières pour les États membres les plus engagés.

4.14. L’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et des visas réaffirme la volonté de l’Union européenne de contribuer à assurer sa sécurité intérieure tout en respectant pleinement les droits fondamentaux; le CESE regrette toutefois qu’il ne soit spécifiquement fait mention de la protection de ces droits ni dans les zones frontalières, ni dans le cas des personnes qui ne sont pas des ressortissants de l’Union européenne.

4.15. Le CESE se félicite que l’instrument permette aux États membres de mettre en œuvre des projets avec un pays tiers ou sur le territoire de ce dernier, toujours sous réserve d’une consultation préalable de la Commission. Il estime qu’il conviendrait de fournir d’avantage d’informations sur les conditions de cette consultation (ou sur la communication de l’information) en définissant des critères clairs, qui prennent également en compte la situation des droits de l’homme dans le pays de destination. Cela semble indispensable, étant donné que les actions entreprises avec un pays tiers peuvent inclure la surveillance, la détection, l’identification, le traçage, l’interception et la prévention du franchissement non autorisé des frontières.

4.16. Le CESE déplore que le règlement assimile à plusieurs reprises la lutte contre la migration irrégulière à la lutte contre la criminalité transfrontière, sans faire la différence entre les objectifs fallacieux de la seconde et ceux de la première.

4.17. En ce qui concerne la gestion des frontières, le CESE trouve décevant que l’on continue à considérer la sécurité comme une question essentiellement «militaire», alors même que la «Stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne» souligne que l’Union européenne «encouragera la sécurité humaine à travers une approche intégrée». Une telle approche suppose d’entreprendre des actions qui cherchent, notamment, à réduire la pauvreté et les inégalités, à promouvoir la bonne gouvernance et les droits de l’homme, à apporter une aide au développement et à s’attaquer aux causes profondes des conflits et de l’insécurité.

4.18. Le CESE salue le fait que le texte mentionne que l’objectif de l’instrument est aussi de contribuer à assurer la protection des migrants et à leur sauver la vie, et qu’il rappelle aux États membres que la surveillance des frontières maritimes a pour objet non seulement la sécurité et le contrôle des frontières, mais également les opérations de recherche et de sauvetage en mer.

Bruxelles, le 17 octobre 2018. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Voir l’avis SOC/582 sur le thème «Révision du code des visas» (JO C 440 du 6.12.2018, p. 12).

(2) Affaire Hirsi Jamaa et autres c. Italie (requête no27765/09).

(3) JO C 303 du 19.8.2016, p. 109; JO C 451 du 16.12.2014, p. 1; JO C 458 du 19.12.2014, p. 7; JO C 44 du 11.2.2011, p. 162.

(4) Pour plus de détails sur ces chiffres, voir ECO/460 «Cadre financier pluriannuel pour la période postérieure à 2020» (JO C 440 du 6.12.2018, p. 106).

(5) Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Résolution 1509 (2006).

(6) Résolution du Parlement européen du 14 janvier 2009 sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne 2004-2008 [2007/2145(INI)].

(7) En avril 2014, a été adopté le règlement (UE) no 516/2014 qui établit un programme spécifique de financement de l’Union européenne en matière d’asile et de migration pour la période 2014-2020, dans le but de contribuer, au moyen d’une assistance financière, à la gestion efficace des flux migratoires et à la mise en œuvre et au développement d’une approche commune de l’Union européenne en matière d’asile et de migration. Le FAMI avait un quadruple objectif: 1) renforcer et développer la mise en place du régime d’asile européen commun (RAEC); 2) soutenir la migration légale dans les États membres, en fonction de leurs besoins économiques et sociaux, et promouvoir l’intégration effective des ressortissants de pays tiers; 3) améliorer des stratégies justes et efficaces de retour, en vue de lutter contre l’immigration irrégulière et 4) accroître la solidarité et le partage des responsabilités entre les États membres, en accordant une attention particulière à ceux qui sont le plus touchés par les flux de migration et d’asile.

(8) JO C 303 du 19.8.2016, p. 109.

(9) OCDE/UE (2015), Les indicateurs de l’intégration des immigrés 2015, ou les «indicateurs de Saragosse».

(10) Voir les avis adoptés (JO C 204 du 9.8.2008, p. 70 et JO C 75 du 10.3.2017, p. 81).