Avis du Comité économique et social sur "La Slovénie sur la voie de l'adhésion"

(2002/C 241/33)

Le Comité économique et social a décidé, durant sa session plénière des 30 et 31 mai 2001, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La Slovénie sur la voie de l'adhésion".

La section "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 juin 2002 (rapporteur: M. Confalonieri).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 100 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions.

Avant-propos

Le présent document fait suite:

- à la discussion du document de travail présenté à la première réunion du groupe d'étude, le 30 janvier 2002 à Bruxelles;

- à la discussion de l'avant-projet d'avis présenté à la seconde réunion du groupe d'étude, le 27 février 2002 à Bruxelles;

- aux auditions des représentants d'organes institutionnels et d'organisations de la société civile de Slovénie, tenues par le groupe d'étude les 13 et 14 mars 2002 à Ljubljana et à la réunion de la section "Relations extérieures" qui s'est tenue à Bruxelles, le 27 juin 2002.

Les informations et observations contenues dans l'annexe constituent une partie intégrante et essentielle du présent document.

1. Les progrès vers l'adhésion

1.1. La Slovénie fait preuve de la plus grande disponibilité et de la capacité de rattraper l'Union dans tous les domaines, du domaine politico-institutionnel au domaine économique et social, en passant par le secteur culturel et les communications. Pour preuve, notamment, la transposition et la mise en oeuvre de 90 % des chapitres de l'acquis communautaire, d'une part, et de l'autre, le développement des échanges et de la coopération, avec pour principaux partenaires, dans l'ordre d'importance, l'Allemagne, l'Italie, la France et l'Autriche.

2. L'importance stratégique pour la région des Balkans

2.1. Seul pays de l'ex-Yougoslavie sur la voie de l'adhésion à l'Union, la Slovénie prouve qu'elle est capable de saisir efficacement les chances et les potentialités qu'offrent les politiques communautaires aux pays d'Europe centrale et orientale, qu'ils soient candidats ou non à l'adhésion. Cela vaut notamment pour la stabilisation et la cohésion de la région des Balkans où la Slovénie, qui participe au Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-est, s'affirme comme importante tête de pont avec pour rive méridionale son voisin d'en face, la Grèce.

3. Les échanges économiques avec l'Union

3.1. Les remarques qui précèdent trouvent leur fondement dans les données relatives aux échanges commerciaux. La valeur des exportations au départ de la Slovénie s'est accrue progressivement pour se rapprocher en 2000 de 60 % du PIB. Toutefois, les importations l'emportent encore de 16 % sur les exportations. Il est significatif que l'ébauche d'une amélioration de la balance commerciale soit due à un solde positif croissant dans les échanges avec les pays non communautaires, et surtout avec les pays de la région balkanique, à commencer par la Croatie. Nul doute qu'au cours de toutes ces années l'Union a été - et restera dans les années à venir - le principal partenaire de la Slovénie. En 2000 la part de l'Union dans les importations est de 68 % et de 64 % dans les exportations, ce qui donne un déficit commercial pour la Slovénie de 29 % dans ses rapports avec l'Union.

3.2. La Slovénie a conquis et est donc en train de renforcer sa position sur les marchés de grande importance pour l'Union. Il conviendra de tenir compte de cette donnée de fait dans le Traité d'adhésion et notamment dans l'établissement de la contribution financière de la Slovénie à l'Union, par rapport aux programmes d'aide financière de l'Union à la Slovénie. Cette question demeure l'un des principaux sujets de discussion, même s'il apparaît acquis, si l'on en croit les déclarations officielles de la Commission européenne, que l'Union assurera à la Slovénie après son adhésion des financements - notamment au départ des Fonds structurels - qui, additionnés aux autres programmes d'aide financière, correspondront complètement à la contribution financière de la Slovénie à l'Union. Cela correspond à la proposition de la Commission européenne selon laquelle aucun nouveau membre de l'UE ne doit devenir un contributeur net de l'UE.

4. Les rapports entre les populations dans la perspective de l'Union

4.1. De par sa dimension territoriale et démographique (dimension démographique supérieure uniquement au Luxembourg, à Malte et à l'Estonie), ainsi que par son potentiel économique, la Slovénie figure parmi les "petits" pays, lesquels sont déjà plus nombreux à l'heure actuelle et le seront encore plus suite aux nouvelles adhésions, par rapport aux principaux pays historiques de l'Union et aux leaders économiques, également à l'échelle mondiale. Cela exige la plus grande attention dans la Convention pour la réforme constituante de l'Union, et il convient d'impliquer dès à présent les populations intéressées à sa conception. Les phénomènes enregistrés dans l'opinion publique des différents États membres, dont ceux qui n'adhèrent pas encore à l'euro, sont autant de signes prémonitoires.

4.2. Il est dès lors nécessaire de mettre en place les instruments et les formes de communication les plus appropriées, notamment dans le domaine des mass-médias, de la télévision et de la presse, où la Slovénie a procédé récemment à une profonde réforme institutionnelle. Dans le même temps, il est indispensable de renforcer les échanges directs et ciblés à travers les partenariats transnationaux entre les organisations économiques et sociales, en mesure d'accorder une attention appropriée aux motivations de la population slovène qui, avant la signature du traité d'adhésion, sera appelée à l'approuver par un référendum. Il convient de tenir compte de façon spécifique de l'articulation socioéconomique non seulement de l'actuelle majorité de 60 % favorable à l'adhésion (selon des sources officielles), mais aussi et surtout du pourcentage restant, au demeurant considérable, de la population slovène. La contribution stratégique des associations économiques et sociales ainsi que des organisations non gouvernementales et religieuses pour la communication directe entre les populations et, par-là même, pour un ancrage plus profond de la cohésion supranationale de l'Union mérite un soutien durable. Dans cette perspective, la Slovénie doit être accueillie comme une nouvelle ressource pour le développement de l'Union.

5. Identités historico-culturelles et minorités dans la perspective de l'Union

5.1. La Slovénie se différencie des autres territoires de l'ex-Yougoslavie par le fait qu'elle a été liée, de façon ininterrompue depuis le moyen-âge, avec la partie germanophone des empires catholiques et donc de l'empire austro-hongrois, sous lequel la population slovène avait revendiqué la reconnaissance de son autonomie et de son identité linguistique. Les récents conflits dans les Balkans démontrent toutefois l'importance des affinités storico-culturelles avec leur enracinement confessionnel plus profond que celui de l'identité linguistique, dans le processus de transition vers une démocratie pluraliste et une économie de marché de type occidental. Il apparaît opportun, au contraire, de dépasser toute perception schématique, statique et non évolutive, du concept d'"ethnies", dans la mesure où en réalité, elles n'apparaissent différenciées, voire incompatibles, que lorsque, en l'absence d'une autorité commune légitimée par des valeurs partagées, la compétitivité imposée par le marché prévaut sur la solidarité confrontée au manque de ressources.

5.2. La sauvegarde de la pluralité des langues dans l'unité supranationale doit être considérée comme une composante essentielle de la Convention pour la réforme constituante de l'Union, afin de garantir la parité effective des langues, en mettant l'accent sur les langues qui, comme le slovène (langue slave méridionale avec alphabet latin) - deviennent minoritaires dans le contexte communautaire. Dans ce cadre, les minorités linguistiques en deçà et au-delà des frontières nationales, Italiens et Hongrois en Slovénie et Slovènes en Autriche et en Italie, pourront bénéficier d'une reconnaissance plus poussée. Dans le développement de la coopération transfrontalière, il convient d'attacher une grande importance à ces minorités.

5.3. C'est précisément cette pluralité culturelle qui dépasse les frontières nationales qui forme la base essentielle de l'unité supranationale de l'Europe.

6. Le processus de transition: stabilité et cohésion, aspects critiques et opportunités

6.1. Le caractère relativement homogène de la population vivant sur son territoire, ainsi que sa position et son rôle d'interface économique entre la Communauté européenne et l'ex-Yougoslavie (cf. Accord pour le commerce et la coopération de 1980 et Communauté transfrontalière Alpes-Adria fondée en 1978) ont permis à la Slovénie, comme à aucun autre pays parmi les PECO, d'opérer une transition sans traumatisme mais au contraire graduelle vers une démocratie pluraliste et une économie de marché. Dès la naissance de la République de Slovénie, en 1991, les politiques de rapprochement tendaient vers l'objectif de l'adhésion et bénéficiaient du soutien de l'Union, même si le traité d'association (traité européen) ne fut conclu qu'en 1996, ayant été ralenti par la question de la restitution des propriétés d'avant-guerre, qui n'est pas encore complètement résolue. Dans l'optique du Pacte de stabilité et de croissance de l'Union, il est significatif que la Slovénie se situe parmi les pays présentant la dette publique la plus basse, laquelle, bien qu'ayant augmenté en 2000, ne s'élève qu'à 25,8 % du PIB (pour la première fois, davantage à cause de la dette extérieure que de la dette intérieure).

6.2. Stabilité et cohésion intérieures ont constitué et demeurent le critère fondamental qui guide le gouvernement, conformément aux critères d'adhésion établis par le Conseil européen de Copenhague en 1993. Ce critère a été pour l'essentiel respecté dans le caractère graduel des réformes, qui a été cependant perçu comme un aspect critique temporaire du processus de transition, par rapport surtout aux progrès des privatisations, à l'ouverture aux investissements et aux financements étrangers, au droit de propriété des étrangers, à la restitution des biens expropriés dans l'après-guerre. S'il faut reconnaître les résultats poursuivis et obtenus de la sorte: maîtrise de l'inflation et du chômage (à l'heure actuelle, l'inflation est encore supérieure mais le chômage est nettement inférieur aux moyennes respectives de l'Union), sauvegarde de la sécurité sociale, défense des prérogatives des citoyens slovènes dans les privatisations, protection vis-à-vis de certaines formes de capitalisme sauvage et de certaines spéculations financières, on ne peut pas ignorer non plus les obstacles qui ont freiné si longtemps et continuent de freiner une partie des investissements et des financements étrangers, avec pour effet de retarder les restructurations, l'innovation et la compétitivité des entreprises, et partant, le système économique dans son ensemble.

6.3. Bien que de propriété publique, les entreprises moyennes du secteur industriel et agricole fonctionnaient en grande partie en "auto-gestion", sous forme de coopératives, considérées comme une alternative à l'étatisme soviétique. Dans la plupart des cas, la privatisation a entraîné leur attribution aux associés précédents, en les morcelant en petites entreprises qui ont du mal aujourd'hui à se regrouper à nouveau en coopératives ou en formes de sociétés plus modernes, alors qu'elles en auraient besoin pour trouver des capitaux et se positionner sur le marché.

6.4. Lors de la première phase de transition, la politique de défense de l'emploi avait entraîné une certaine rigidité du marché du travail, qui freinait à son tour le processus de restructuration de l'industrie. Traditionnellement, la population slovène possède un niveau de formation professionnelle et d'instruction secondaire et universitaire relativement élevé. C'est là un mérite du système d'éducation et de formation qui était déjà en place et qu'elle n'a pas eu de mal à adapter aux nouveaux défis, comme on l'a vu dernièrement lors d'une réforme globale.

6.5. Ce n'est que récemment qu'ont été introduites les conditions permettant une ouverture effective du marché du travail aux citoyens communautaires. La loi sur les conditions de travail récemment adoptée garantit le cadre nécessaire à cette ouverture. Quant à la reconnaissance mutuelle des titres professionnels, elle n'est pas encore achevée. Cela vaut également pour le droit à la libre installation et à l'exercice d'activités indépendantes.

6.6. Il convient à présent de mieux identifier les nouvelles perspectives qui s'ouvrent, pour orienter de façon fiable et efficace les milieux financiers, des entreprises et des professions de l'Union. Mais il est également nécessaire de prévoir et de prévenir les risques potentiels pour l'emploi, les conditions de travail et la sécurité sociale, inhérents au passage complet à un régime d'économie de marché et au système monétaire de l'Union. Les rapports présentés annuellement par l'agence gouvernementale UMAR/IMAD (Institut d'analyses et de développement macro-économiques) sur le développement général de la Slovénie consacrent en effet une grande attention aux effets du changement économique et social sur les relations et les conditions de vie humaines.

6.7. Les conditions cadres du processus de transition, de la politique économique, de la politique relative aux entreprises, à l'infrastructure, de la politique régionale, sociale et environnementale sont présentées de manière exhaustive dans l'annexe de cet avis, l'accent étant mis sur les mesures de mise en oeuvre concernant la privatisation et la libre circulation, ainsi que sur le rôle de l'administration publique, des chambres économiques, du partenariat social et de l'organisation de la société civile.

7. Le rôle des partenaires sociaux et les stratégies de développement pour l'avenir

7.1. La Slovénie a ratifié la Charte sociale européenne révisée en juin 2001. Les partenaires sociaux sont constamment impliqués dans le processus législatif du fait qu'ils sont représentés au Conseil national, établi par la constitution comme un organe consultatif du Parlement. La Chambre de commerce a représenté jusqu'à présent les entreprises également vis-à-vis du gouvernement et dans les négociations collectives avec les syndicats. Cette situation a freiné l'évolution de l'autonomie syndicale et contractuelle. La concertation triangulaire au niveau gouvernemental continue en tout état de cause à prévaloir sur les négociations bilatérales par secteurs et entreprises. Dans ce contexte, il est prévu de conclure un "Contrat social 2001-2004", constitué d'un paquet de réglementations en matière de politique salariale, de droits des travailleurs, de santé et de sécurité sur le lieu de travail, de sécurité sociale et de politique de l'emploi.

7.2. Ce contrat s'inscrit dans une série de programmes et de plans stratégiques adoptés par le Parlement et le gouvernement, qui jettent les bases du développement de demain:

- Les "Objectifs stratégiques pour le développement du marché du travail jusqu'en 2006", approuvés par le Parlement, visent à accroître les niveaux d'instruction, à réaliser des programmes pour occuper les chômeurs, à réduire les déséquilibres régionaux, à faire passer le taux de chômage sous la barre des 6 %. Il s'agit d'un plan d'action qui a été élaboré sur la base de l'"Évaluation commune des politiques prioritaires en matière d'emploi", réalisée conjointement en 2000 par la Commission européenne et le gouvernement slovène.

- Le programme intitulé "Programme stratégique et orientations politiques en faveur du développement jusqu'en 2006" dont la mise en oeuvre a été confiée à l'Agence gouvernementale UMAR/IMAD et auquel correspond également le "Programme de rapprochement économique", présenté à la Commission - est axé sur les ressources humaines pour le développement de la compétitivité. Conformément aux stratégies pour le marché du travail et le développement économique, le gouvernement a établi récemment un plan d'action pour le passage de la société à l'information, la création d'un système financier efficace, la reconversion et la restructuration de l'économie. Un plan spécifique a été adopté par le gouvernement en vue de développer les PME et l'esprit d'entreprise, dans la ligne de la politique communautaire en faveur des entreprises.

- Le "Plan national 2000-2003 en matière de recherche scientifique et technologique appliquée aux entreprises" mis en oeuvre par l'Académie des sciences et le Conseil national de la recherche et du développement, associe les deux universités slovènes et de nombreux instituts de recherche appliquée, dont certains privés, et aspirent à des formes intégrées de financement public (lequel se situe déjà dans la moyenne de l'Union) et à des capitaux privés. Les structures de recherche ont démontré leur efficacité dans le cadre du Ve programme-cadre en matière de recherche scientifique de l'Union et sont représentées au sein du Comité pour le développement scientifique et technique (CREST). La Commission et le Conseil européen souhaitent, également en vue de la mise en oeuvre du Ve programme-cadre, de voir s'étendre davantage la coopération entre les instituts slovènes et d'autres partenaires communautaires.

7.3. En revanche, plusieurs aspects sont encore inadaptés et exigent des actions urgentes, à savoir, l'articulation institutionnelle au niveau territorial et la capacité administrative d'utiliser correctement tant le Fonds social que les Fonds structurels et le Fonds de cohésion. Sur ce plan, en effet, les chapitres de l'acquis communautaire relatifs à la politique régionale et à l'agriculture pour les paiements directs apparaissent incomplets.

8. Environnement, transports, tourisme, services sociaux, défense des consommateurs

8.1. La productivité qu'imposent à l'économie slovène les conditions-cadres de l'Union pour l'adhésion peut, dans un premier temps, avoir fait reculer à l'arrière-plan la protection de l'environnement. Mais ces mêmes conditions-cadres incluent les réglementations environnementales de l'Union, dont l'application semble très bien progresser en Slovénie, également par comparaison avec les autres pays communautaires. La centrale nucléaire de Krsko, qui produit 20 % de l'électricité de la Slovénie et de la Croatie, remonte aux rapports économiques dans le contexte de l'ex-Yougoslavie avec la France. Elle a fait et continue de faire l'objet d'applications de sécurité de haut niveau, évaluées et développées dans le cadre du programme-cadre de l'Euratom et généralement considérées comme adéquates tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Slovénie. Comme en Allemagne, il est interdit d'augmenter la production d'énergie nucléaire, qui sera progressivement remplacée par des sources d'énergie renouvelables. Le Programme national d'action pour l'environnement établit l'intégration de la sauvegarde de l'environnement dans les différentes politiques: industrielle, des transports, de l'énergie, de l'agriculture et du tourisme. Pour preuve, le plan national des transports, qui accorde la priorité au développement du chemin de fer pour les couloirs transeuropéens Est-Ouest et Nord-sud, qui se croisent sur le territoire slovène et sont considérés comme stratégiques par l'Union.

8.2. De plus, cela s'inscrit dans le droit fil de la Convention pour la protection des Alpes, à laquelle la Slovénie a adhéré, en même temps que l'Autriche, la France, l'Allemagne, l'Italie, la Suisse et les principautés de Lichtenstein et de Monaco, et qu'elle a longtemps présidée. Bien que la Communauté européenne ait elle aussi adhéré à cette Convention de 1991 et que celle-ci concerne un bon tiers du territoire slovène, qui comprend le Parc national du Triglav (2864 m), massif alpin qui est en même temps le symbole national de la Slovénie, les rapports de la Commission n'en font pas mention. Dans cette Convention figure même un paquet de mesures spécifiques pour le tourisme. Or, il se fait que le tourisme n'est pris en considération par la Commission que pour son apport économique, alors qu'il mériterait une plus grande attention, non seulement en raison de son incidence sur l'environnement, mais aussi de ses effets sur le marché du travail, et de certains aspects qui peuvent se révéler de potentielles distorsions du marché aux abords de la frontière avec l'Union.

8.3. On ressent surtout un besoin d'information et d'attention en référence aux services sociaux et notamment au système sanitaire, qui dans le passé se distinguait par son excellence dans un certain nombre de spécialités chirurgicales, au point d'attirer des médecins et des patients aussi bien d'Italie que d'Autriche. Le mouvement apparaît inversé à l'heure actuelle, à l'évidence à cause de l'insuffisance des dépenses publiques destinées à ce secteur. Aussi peut-on s'étonner de ce que la Commission se contente d'observer que "la Slovénie doit commencer à mettre en oeuvre les réformes prévues dans le secteur de la santé afin d'alléger la charge budgétaire et de garantir la viabilité du système à long terme". De la même manière, la Commission juge positivement la nouvelle loi sur la sécurité sociale pour les personnes âgées et les handicapés, mais uniquement dans le contexte d'une réduction correspondante des dépenses publiques, ramenées à 0,7 % du PIB en 2000 (en réalité, cette réduction correspond à la fin des préretraites à titre d'alternative aux licenciements pendant la phase principale des restructurations).

8.4. Le programme national de défense des consommateurs, adopté pour la période 2001-2005, prévoit des mesures spécifiques et des interventions directes, mises en oeuvre par le biais de structures gouvernementales spécialisées, avec la participation constante et qualifiée des organisations non gouvernementales des consommateurs, qui sont reconnues et soutenues financièrement par le gouvernement.

9. Rôle stratégique du management public et privé

9.1. Le programme national de transposition de l'acquis communautaire, qui se base sur l'accord de partenariat de 1999 et a été mis à jour le 31 mai 2001, indique les objectifs prioritaires à atteindre sur la base d'un calendrier bien précis. Le rapport de la Commission de novembre 2001 et ensuite les délibérations du Conseil européen de Laeken ont retenu parmi les priorités la nécessité d'appliquer de façon cohérente et efficace l'acquis communautaire, qui a été presque entièrement transposé par la Slovénie. À cette fin, la Commission et le Conseil préconisent avant toute chose une réforme de l'administration et de la fonction publique, conjointement à la loi prévue sur les organismes publics.

9.2. La Slovénie attache une importance fondamentale au développement et à la qualification du management public, tâches qui ont été expressément confiées à un secrétaire d'État auprès de la Présidence du gouvernement slovène et à une Académie administrative, qui ont adopté un plan systématique pour la formation. La Commission, pour sa part, a soutenu les projets "Twinning", dont beaucoup ont déjà connu une issue fructueuse alors que beaucoup d'autres sont prévus. Ils ont pour objectif la mise en oeuvre des chapitres de l'acquis communautaire jugés les plus urgents. La planification et la réalisation de ces projets sont le résultat d'une coopération entre des experts slovènes et des experts provenant d'autres pays européens, qui ont acquis un savoir-faire exemplaire dans les différentes matières. Dans ce domaine, on attend beaucoup des organisations représentatives de la fonction publique, de leur disponibilité et de leur capacité de coopérer au niveau transnational et européen, également dans la perspective plus large du rapprochement souhaité entre les administrations publiques de l'Union.

9.3. On ressent également le besoin de renforcer et de former le management privé en fonction du développement des entreprises existantes et de la création de nouvelles entreprises, qui soient en mesure de répondre efficacement aux nouvelles opportunités offertes par l'économie de marché et par l'adhésion à part entière de la Slovénie à l'Union. À cette fin, un rôle essentiel revient aux organisations de catégorie ainsi qu'aux organisations regroupant les employeurs et à leur coopération au niveau transnational et européen.

9.4. Les professions libérales et leurs ordres de catégorie font partie intégrante de ce contexte. Certaines professions ont déjà, du reste, instauré depuis longtemps des rapports transnationaux fructueux, visant surtout la reconnaissance mutuelle du droit à l'exercice de la profession dans les pays respectifs.

9.5. L'interdépendance entre modernisation de l'administration publique et innovation du système productif, l'efficacité des droits et des devoirs dans une interaction correcte entre les partenaires exigent une forte synergie entre public et privé, qui peut être obtenue notamment grâce à une formation conjointe des différentes catégories de la fonction publique, de l'entreprise privée et des professions libérales, représentées précisément au Comité économique et social européen.

10. Considérations finales

10.1. Le passage d'un système monocratique à une démocratie pluraliste, la conversion d'une économie d'État en une économie de marché, la transformation de la société qui en résulte, les changements que cela entraîne au niveau des relations sociales, des besoins et des aspirations guidant les comportements individuels et collectifs s'orientent sur les modèles existants, qu'ils soient bons ou mauvais. En ce sens, il convient de prêter parallèlement une attention critique à l'Union et à la compatibilité de ses politiques dans tous les domaines (politico-institutionnel, économique, social, environnemental et culturel) avec une économie de marché à la fois compétitive et axée sur un développement social et écologique soutenable, en référence aux pays en voie d'adhésion.

10.2. Enfin, le CESE estime que l'adhésion de la Slovénie, comme celle de chaque pays de l'Europe du Sud-Est, suppose une approche régionale globale, des instruments appropriés à la mise en oeuvre d'une "politique" pour cette région et la stimulation de la coopération régionale.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs