Rapport spécial Le transport maritime 
dans l’UE: un changement 
de cap s’impose –  
des investissements  
en grande partie 
inefficaces et précairesFR 2016  n° 23
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016.
Print  ISBN 978-92-872-5807-6  ISSN 1831-0850  doi:10.2865/655089  QJ-AB-16-023-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-5752-9 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/288269 QJ-AB-16-023-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5801-4 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/968671 QJ-AB-16-023-FR-E
© Union européenne, 2016
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Le transport maritime dans 
l’UE: un changement de 
cap s’impose –   
des investissements  
en grande partie 
inefficaces et précaires
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 23
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs 
à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités 
d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance 
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de 
l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, 
et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux investissements en faveur de la cohésion, de la crois -
sance et de l’inclusion. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Oskar Herics, Membre rapporteur, assisté 
de:  M. Thomas Obermayr, attaché de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Luc T’Joen, chef de mission; 
M. Kurt Bungartz, M. Luis de la Fuente Layos, M. Rafal Gorajski, M. Enrico Grassi, Mme Di Hai, Mme Aleksandra Kliś-
Lemieszonek, M. Afonso Malheiro de Castro et M. Christian Wieser, auditeurs.
De gauche à droite: T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P . Puricella, A. Malheiro de Castro,
A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I – IV Synthèse
01 – 25 Introduction
01 – 07 Principales caractéristiques des services portuaires en Europe
08 – 09 Services offerts par les opérateurs portuaires
10 – 16 Principales initiatives stratégiques et législatives concernant les ports
17 – 24 Financement des infrastructures portuaires
25 Précédent rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur les ports
26 – 30 Étendue et approche de l’audit
31 – 101 Observations
31 – 49 Les stratégies portuaires de l’UE et des États membres: l’absence d’une mise en œuvre coordonnée 
et opportune de capacités portuaires supplémentaires bien planifiées a représenté une faiblesse 
majeure
33 – 37 Les cinq États membres visités avaient établi des stratégies nationales de développement portuaire,  
mais l’absence de plans de mise en œuvre sérieux et le manque de coordination posaient problème
38 – 49 La stratégie portuaire de l’UE s’est développée au fil du temps, mais des informations fiables sur la 
planification des capacités font toujours défaut
50 – 81 Les infrastructures portuaires financées par l’UE: des infrastructures non utilisées ou sous-
exploitées, des retards et des dépassements de coûts, et des investissements précaires en raison 
du financement d’infrastructures similaires dans des ports voisins
52 – 55 Les investissements financés par l’UE donnent lieu à de nombreuses infrastructures non utilisées ou 
sous-exploitées
56 – 61 Retards et dépassements de coûts pour un certain nombre de projets
62 – 65 Des investissements peu rentables pour les fonds de l’UE
66 – 73 Le financement d’infrastructures similaires augmente le risque que les investissements ne soient pas 
durables
74 – 81 Coordination inefficace de la Commission et de la BEI en ce qui concerne le financement des infrastructures 
portuaires
04 Table des matières  
82 – 101 Mise en place de conditions de concurrence équitables pour les ports: il importe de mieux garantir 
une application cohérente des dispositions communes, notamment celles régissant les aides d’État 
et les contrôles douaniers
83 – 87 Il faut faire appliquer plus rigoureusement les règles en matière d’aides d’État en faveur des ports, au 
niveau des États membres et de la Commission
88 – 92 La Commission doit adopter un rôle plus proactif concernant les aides d’État en faveur des ports
93 – 99 Le suivi, par la Commission, des pratiques de contrôle douanier des États membres ne couvre pas les 
informations essentielles
100 – 101 La «ceinture bleue», ou en quoi le transport maritime est désavantagé par rapport au transport routier
102 – 114 Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Affectation des fonds de l’UE aux projets de transport maritime  
(période 2000-2013)
 Annexe II — Vue d’ensemble des projets examinés, par État membre
 Annexe III — Vue d’ensemble des projets non achevés
 Annexe IV  —  Principales caractéristiques des systèmes portuaires des États membres et vue 
d’ensemble du soutien de l’UE et de la BEI pour les zones portuaires auditées 
(période 2000-2013)
 Annexe V  —  Vue d’ensemble des superstructures destinées à des utilisateurs particuliers, 
cofinancées à l’aide de fonds de l’UE
 Annexe VI — Vue d’ensemble des décisions relatives aux aides d’État depuis 2007
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire
Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA) : l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux 
(INEA) a succédé à l’Agence exécutive du réseau transeuropéen de transport (TEN-T EA), créée par la Commission 
européenne en 2006 pour gérer la mise en œuvre de son programme RTE-T. Le 1er janvier 2014, l’INEA a officiellement 
commencé à travailler à la mise en œuvre de certains volets des programmes de l’UE ci-après: le mécanisme pour 
l’interconnexion en Europe (MIE), Horizon 2020 et le reliquat des programmes RTE-T et Marco Polo 2007-2013.
Aides d’État : une aide d’État est toute forme de soutien financier direct ou indirect fourni par les autorités 
publiques à des entreprises du secteur privé. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) proscrit 
généralement les aides d’État au sein du marché commun, à moins qu’elles ne soient dûment justifiées. Les règles 
de l’UE en matière d’aides d’État précisent les cas dans lesquels un tel soutien ne fausse pas (ou ne menace pas de 
fausser) la concurrence. La Commission européenne est la seule habilitée à apprécier si les aides d’État accordées 
par les États membres respectent ces règles. Les décisions et mesures procédurales prises par la Commission 
européenne font l’objet d’un examen du Tribunal et de la Cour de justice de l’Union européenne.
Autoroutes de la mer : l’expression «Autoroutes de la mer» est utilisée en référence à la dimension maritime du 
réseau transeuropéen de transport (RTE-T). À ce titre, le financement prévu couvre: a) les liaisons maritimes entre les 
ports du réseau global ou entre un port du réseau global et un port d’un pays tiers, si de telles liaisons revêtent une 
importance stratégique pour l’UE; b) les équipements portuaires, les terminaux de marchandises, les plateformes 
logistiques et les chantiers terminaux situés en dehors de la zone portuaire mais liés aux opérations portuaires, les 
technologies d’information et de communication (TIC) telles que les systèmes électroniques de gestion logistique, 
les procédures de sécurité et de sûreté et les procédures administratives et douanières dans au moins un État 
membre; c) les infrastructures d’accès terrestre et maritime direct; d) des activités offrant des avantages plus larges 
et qui ne sont pas liées à des ports particuliers, telles que les services et les actions visant à faciliter la mobilité des 
personnes et des marchandises, des activités visant l’amélioration des performances environnementales telles 
que la fourniture d’électricité terrestre pouvant aider les navires à réduire leurs émissions, la mise à disposition 
d’équipements de bris de glace, des activités assurant la navigabilité tout au long de l’année, des opérations 
de dragage, et des postes d’alimentation en carburants alternatifs, ainsi que l’optimisation des processus, des 
procédures et de la composante humaine, des plateformes TIC et des systèmes d’information, y compris des 
systèmes de gestion du trafic et des systèmes électroniques de notification.
Ceinture bleue : le cadre stratégique défini pour le concept de la «ceinture bleue» se composait de deux mesures: 
une nouvelle simplification du régime des services réguliers de transport maritime, applicable à compter de 
mars 2014, et la mise au point d’un manifeste électronique (le «manifeste douanier des marchandises») qui permet 
de distinguer les cargaisons UE et non-UE d’un navire, le but étant de faciliter le transport de marchandises de 
l’UE. Ce nouveau manifeste sera un outil (parmi d’autres) dont disposera l’émetteur pour déclarer le statut UE des 
marchandises. Cette mesure s’applique depuis le 1er mai 2016 aux émetteurs agréés; les autres ont la possibilité 
d’enregistrer les preuves du caractère UE dans une nouvelle base de données centrale gérée par les douanes, qui 
devrait être pleinement opérationnelle dès octobre 2019. Un projet pilote de manifeste électronique ( e-Manifest ) 
a été mis en place pour harmoniser le manifeste de chargement demandé par les autorités nationales à l’arrivée 
des navires dans les ports de l’UE et à leur départ. La transmission et l’échange de ce manifeste électronique se 
feront via le prototype de guichet maritime unique européen, développé par l’Agence européenne pour la sécurité 
maritime (AESM).
Conditions ex ante : les conditions ex ante sont des exigences qui reposent sur des critères prédéfinis fixés dans des 
accords de partenariat et qui sont considérées comme des conditions préalables à l’utilisation efficace et efficiente 
du financement de l’UE visé par ces accords. Lors de l’élaboration des programmes opérationnels relevant du Fonds 
européen de développement régional (FEDER), du Fonds de cohésion (FC) et du Fonds social européen (FSE) pour la 
période de programmation 2014-2020, les États membres doivent apprécier si ces exigences ont été satisfaites. Si tel n’est 
pas le cas, ils doivent établir des plans d’action permettant de garantir qu’elles seront remplies au 31 décembre 2016.
Corrections financières : les corrections financières visent à protéger le budget de l’UE contre la charge que 
représentent les dépenses erronées ou irrégulières. Pour les dépenses en gestion partagée, le recouvrement des 
paiements indus incombe au premier chef aux États membres. Les corrections financières peuvent être effectuées 
moyennant un retrait des dépenses irrégulières des déclarations de dépenses des États membres ou des recouvrements 
auprès des bénéficiaires. Des corrections financières peuvent également être imposées par la Commission.
06 Glossaire 
Fonds de cohésion (FC) : le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l’UE en 
finançant des projets liés à l’environnement et aux transports dans les États membres dont le PNB par habitant est 
inférieur à 90 % de la moyenne de l’Union.
Fonds européen de développement régional (FEDER) : le Fonds européen de développement régional 
vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux 
déséquilibres régionaux. Il y parvient en apportant un soutien financier à la création d’infrastructures et grâce à des 
investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.
Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) : les Fonds structurels et d’investissement 
européens (Fonds ESI) recouvrent cinq Fonds distincts dont l’objectif est de réduire les déséquilibres régionaux 
sur le territoire de l’UE, et dont les cadres stratégiques sont établis pour une durée de sept ans correspondant à la 
période budgétaire du cadre financier pluriannuel (CFP). Les Fonds ESI sont les suivants: le Fonds européen de 
développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen 
agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).
Infrastructures portuaires : infrastructures résultant de travaux effectués afin de garantir un mouillage et un 
amarrage sécurisés des navires (par exemple des quais, des digues ou des brise-lames), de rendre possible le 
passage des navires entre des plans d’eau de différents niveaux (écluses) ou de mettre en place des installations 
destinées à la construction et à la réparation des navires (par exemple des cales sèches).
Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) : depuis 2014, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe 
(MIE) fournit un soutien financier à trois secteurs: énergie, transports et technologies de l’information et de la 
communication (TIC). Dans ces trois domaines, le MIE établit des priorités en matière d’investissements à mettre 
en œuvre au cours des dix prochaines années, comme les corridors dans le secteur de l’électricité ou du gaz, 
l’utilisation d’énergies renouvelables, les corridors de transport interconnectés et les modes de transport plus 
propres, les connexions à haut débit et à large bande ainsi que les réseaux numériques.
Politique de cohésion : la politique de cohésion est l’un des plus importants domaines de dépenses de l’UE. Elle 
a pour objectif, d’une part, de réduire les disparités de développement qui existent entre les différentes régions, 
par la restructuration des zones industrielles en déclin et la diversification des zones rurales et, d’autre part, de 
renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Elle est financée par le Fonds européen 
de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion (FC).
Port de transbordement : les ports de transbordement sont des ports dans lesquels des marchandises sont 
chargées sur un autre navire ou, parfois, sur un autre moyen de transport en vue de leur transfert vers une 
destination finale.
Ports d’accès : les ports d’accès sont des ports qui répondent aux besoins économiques et industriels de leur 
zone d’influence (arrière-pays). Les ports mixtes servent à la fois au trafic d’accès vers l’arrière-pays et au trafic de 
transbordement.
Ports du réseau central (ou ports centraux) : les ports du réseau central sont les ports maritimes de l’UE qui 
sont considérés comme présentant un intérêt stratégique. La Commission a établi, en 2013, une liste de 104 ports 
centraux. Les États membres sont tenus de veiller à ce qu’une connexion appropriée entre ces ports et les réseaux 
ferroviaires, routiers et de navigation intérieure soit en place pour 2030.
Programme opérationnel (PO) : un programme opérationnel (PO) établit les priorités et les objectifs spécifiques 
d’un État membre, ainsi que les modalités d’utilisation des fonds (cofinancement public et privé par l’UE et l’État 
membre) pour financer les projets au cours d’une période déterminée (en général sept ans). Ces projets doivent 
contribuer à la réalisation d’un certain nombre d’objectifs définis dans l’axe prioritaire du PO. Les PO peuvent 
recevoir des financements du FEDER, du FC et/ou du FSE. Ils sont élaborés par les États membres concernés et 
doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l’UE. Pendant la période 
couverte, ils ne peuvent être modifiés que par accord entre les deux parties.
07 Glossaire 
Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) : les réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) sont un ensemble 
planifié de réseaux de transport routier, ferroviaire, aérien et navigable en Europe. Les réseaux transeuropéens 
de transport s’inscrivent dans un système plus vaste de réseaux transeuropéens (RTE) comprenant un réseau de 
télécommunications (eRTE) et une proposition de réseau de l’énergie (RTE-E). Le développement des infrastructures 
au sein du RTE-T est étroitement lié à la mise en œuvre et à l’élargissement de la politique des transports de l’UE.
Superstructures portuaires : immobilisations corporelles (par exemple des hangars, des entrepôts ou des 
immeubles de bureaux) faisant partie des infrastructures portuaires, ainsi que des équipements fixes et mobiles (par 
exemple les grues) utilisés dans les zones portuaires.
Unité «équivalent vingt pieds» (EVP) : unité de mesure servant à indiquer la capacité de charge d’un porte-
conteneur ou celle d’un terminal à conteneurs. Elle correspond au volume d’un conteneur intermodal de 20 pieds 
de long pouvant être transféré entre différents modes de transports, comme les navires, les trains et les camions.
08
 Synthèse
I
Les ports maritimes revêtent une très grande importance économique dans l’Union européenne (UE). Il y a plus de 
1 200 ports maritimes commerciaux, répartis dans 23 des 28 États membres de l’UE. Ils représentent des nœuds 
essentiels du réseau commercial mondial, puisqu’ils traitent environ trois quarts des échanges de marchandises 
avec des pays tiers et plus d’un tiers du transport de fret intracommunautaire. Selon les estimations, le secteur euro -
péen des transports maritimes a contribué à hauteur de 1 % environ au PIB de l’UE en 2013, et a favorisé l’emploi de 
quelque 2,2 millions de personnes.
II
Les investissements dans les infrastructures portuaires sont éligibles à un cofinancement de l’UE au titre du Fonds 
européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion (FC), en gestion partagée, mais également 
à celui des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) et à celui du mécanisme pour l’interconnexion en Europe 
(MIE), qui relèvent de la gestion directe de la Commission européenne. Globalement, entre 2000 et 2013, des fonds 
à hauteur de quelque 6,8 milliards d’euros provenant du budget de l’UE ont été investis dans les ports. La Banque 
européenne d’investissement (BEI) a financé des investissements portuaires sous forme de prêts à hauteur de 
10,1 milliards d’euros environ, venus s’ajouter au financement provenant du budget de l’UE.
III
Nous avons évalué les stratégies de la Commission et des États membres relatives au transport maritime de mar -
chandises dans l’UE, ainsi que la rentabilité des investissements financés par l’UE dans les ports. À cette occasion, 
nous avons examiné 37 nouveaux projets et cinq projets faisant l’objet d’une réévaluation. Globalement, l’audit 
nous a permis de constater ce qui suit:
— les stratégies de développement portuaire à long terme mises en place par les États membres et la Commission 
n’offraient pas une base solide et cohérente pour planifier les capacités requises dans les ports de l’UE et pour 
déterminer le montant des fonds publics nationaux et de l’UE nécessaires aux infrastructures portuaires;
— le financement d’infrastructures et de superstructures portuaires similaires dans des ports voisins s’est tra -
duit par des investissements inefficaces et précaires: d’après les 30 projets qui, sur les 37 examinés, étaient 
déjà achevés entre 2000 et 2013, un euro sur trois (correspondant à 194 millions d’euros pour 12 projets) a été 
dépensé de manière inefficace jusqu’à présent. La moitié environ de cette somme (97 millions d’euros de fonds 
de l’UE pour neuf projets) a été investie dans des infrastructures qui n’ont pas été utilisées ou ont été fortement 
sous-exploitées pendant plus de trois ans à compter de la fin des travaux. Cette situation met en évidence des 
insuffisances dans l’évaluation des besoins ex ante et montre que le risque de gaspillage des montants investis 
est élevé;
— cette observation s’applique également aux cinq ports, déjà examinés en 2010, qui ont fait l’objet d’une réé -
valuation. Cette réévaluation a montré que, globalement, la rentabilité était faible: l’utilisation des capacités 
financées par l’UE dans ces ports était toujours inadéquate après une période de fonctionnement de près de dix 
ans. Les zones portuaires de quatre ports étaient toujours très peu utilisées, voire vides. Il a été estimé que dans 
l’ensemble, 292 millions d’euros d’investissements ont été dépensés de manière inefficace;
— les dépassements de coûts et les retards sont eux aussi représentatifs de l’inefficience des investissements exa -
minés dans les infrastructures portuaires. Globalement, les projets examinés financés par l’UE présentaient des 
dépassements de coûts de 139 millions d’euros. En outre, sur les 30 projets achevés, 19 accusaient des retards 
excédant, pour 12 d’entre eux, 20 % de la durée prévue. Les retards représentaient jusqu’à 136 % de la durée 
initialement prévue. Sur les sept projets (l’équivalent de 524 millions d’euros financés par l’UE) qui n’étaient pas 
encore achevés au moment de l’audit, six enregistraient également des retards;
09 Synthèse 
— pour que les investissements portuaires initiaux puissent fonctionner correctement, des financements pu -
blics supplémentaires seront nécessaires afin de pallier l’absence ou l’inadéquation d’un grand nombre de 
connexions, routières ou ferroviaires, avec l’arrière-pays;
— la coordination interne au sein de la Commission ainsi que la procédure instaurée entre la BEI et la Commission 
pour évaluer les propositions de prêts de la BEI destinés aux infrastructures portuaires n’ont pas fonctionné 
correctement, car la BEI ne communique pas toutes les informations pertinentes à la Commission. De plus, pour 
certaines propositions de prêts, des problèmes graves ont été mis en évidence en interne au sein de la Commis -
sion, mais cette dernière ne les a pas communiqués à la BEI sous la forme d’un avis négatif;
— la Commission n’a pas pris les mesures nécessaires en matière d’aides d’État et de procédures douanières pour 
permettre aux ports de se livrer concurrence à armes égales. Elle aurait dû assurer un contrôle des aides d’État 
plus proactif et plus efficace, en s’assurant a posteriori que les conditions auxquelles certaines décisions anté -
rieures avaient été arrêtées (dans le cas des concessions, par exemple) n’avaient pas été modifiées ou en refu -
sant son soutien à des superstructures destinées à des utilisateurs particuliers.
Par exemple, des projets comprenant des superstructures utilisées par des opérateurs privés avaient été cofi -
nancés à hauteur d’environ 92,5 millions d’euros sur le budget de l’UE.
IV
Dans notre rapport, nous recommandons:
— de mettre en place un suivi de la capacité des ports centraux en tenant compte des plans des États membres 
pour la mise en œuvre de leurs stratégies à long terme;
— de revoir le nombre actuel de 104 «ports centraux», nécessaires pour maintenir un niveau approprié d’accessibi -
lité sur tout le territoire de l’UE;
— d’établir un plan de développement portuaire à l’échelle de l’UE pour les ports centraux, les voies maritimes et 
les canaux;
— de collaborer avec les États membres afin de réduire la charge administrative et les retards dans la sélection et 
la mise en œuvre des projets, en promouvant le principe d’un «guichet unique national» pour la délivrance ou 
le refus de tous les permis et autorisations relatifs aux investissements dans des infrastructures portuaires. Par 
ailleurs, un principe d’«accord tacite» (de deux ans, par exemple) devrait être appliqué dans les meilleurs délais;
— d’appliquer strictement le règlement portant dispositions communes relatives aux Fonds ESI et le règlement 
établissant le MIE en ce qui concerne les corrections financières dues à des investissements peu efficaces pour 
la période 2014-2020;
— d’envisager la possibilité d’exclure le transbordement et l’entreposage des conteneurs (par exemple la construc -
tion de quais, de bassins et de capacités de stockage) du financement de l’UE en faveur des infrastructures por -
tuaires pour la période 2014-2020. De plus, les superstructures qui ne relèvent pas du domaine public devraient 
être exclues du financement de l’UE, celles-ci étant à considérer comme un environnement commercial;
— d’accorder la priorité du cofinancement de l’UE provenant du MIE et des Fonds ESI aux ports centraux afin 
d’améliorer leurs connexions avec l’arrière-pays;
10 Synthèse 
— de financer les infrastructures portuaires autres que les connexions avec l’arrière-pays uniquement à la condi -
tion qu’un besoin ait été clairement établi, dans les cas où la valeur ajoutée de l’UE est démontrée et la compo -
sante de l’investissement privé suffisamment importante par rapport à l’enveloppe totale de l’investissement;
— de veiller à ce que la Commission et la BEI s’échangent toutes les informations nécessaires sur les propositions 
de prêts de cette dernière pour faciliter la réalisation d’évaluations solides;
— de clarifier et de mettre en œuvre de façon cohérente, en interne, la procédure visant à déterminer si des 
remarques critiques doivent entraîner un avis négatif concernant une proposition de prêt de la BEI;
— d’établir des orientations sur les aides d’État en faveur des ports maritimes;
— d’assurer un traitement cohérent des superstructures portuaires destinées à des utilisateurs particuliers;
— d’augmenter le nombre de contrôles documentaires relatifs aux aides d’État en faveur des ports et de renforcer 
le suivi des précédentes décisions en matière d’aides d’État afin de garantir que les conditions de départ restent 
inchangées;
— que les États membres notifient systématiquement à la Commission toutes les aides financières publiques en 
faveur des ports, conformément aux règles de l’UE relatives aux aides d’État;
— de demander aux États membres de fournir périodiquement des informations spécifiques sur le type et le 
nombre des procédures douanières propres aux différents ports centraux pour permettre d’apprécier si les 
ports bénéficient d’un traitement égal;
— d’améliorer la position concurrentielle du transport maritime par rapport aux autres modes de transport en 
simplifiant davantage les formalités relatives au transport maritime et aux douanes, en particulier en instaurant 
un «guichet unique» à l’échelle de l’UE.
11
 Introduction
Principales caractéristiques des services portuaires  
en Europe
Plus de 1 200 ports maritimes commerciaux dans l’Union 
européenne
01 
Les ports revêtent une très grande importance économique dans l’Union euro -
péenne (UE). Il y a plus de 1 200 ports maritimes commerciaux, répartis dans 
23 des 28 États membres de l’UE. Ils représentent des nœuds essentiels du réseau 
commercial mondial: ils traitent environ trois quarts des échanges de marchan -
dises avec des pays tiers et plus d’un tiers du transport de fret intracommunau -
taire. Le vrac liquide représentait 37 % de la totalité des marchandises transitant 
par les ports maritimes de l’UE, suivi par le vrac solide (23 %) et les conteneurs 
(21 %). De plus, quelque 400 millions de passagers fréquentent ces ports chaque 
année 1.
02 
Selon les estimations, le secteur européen des transports maritimes a contribué, 
en 2013, à hauteur de 147 milliards d’euros (soit 1 % environ) au PIB de l’UE 2 et 
a favorisé l’emploi de 2,2 millions de personnes, dont 1,5 million étaient directe -
ment employées par des ports de l’UE 3. Les ports jouent également un rôle im -
portant lorsqu’il s’agit de relier les îles et les régions périphériques au continent.
03 
Le secteur portuaire est très hétérogène, avec des différences significatives au 
niveau de la taille, du type et de l’organisation des ports, ainsi que des moda -
lités de connexion avec leur arrière-pays. L’efficience et la productivité varient 
sensiblement d’un port à l’autre dans l’UE et ces différences se sont accrues ces 
dernières années 4. Quelque 96 % de la totalité des marchandises et 93 % de 
l’ensemble des passagers transitant par les ports de l’UE le font par les 329 ports 
maritimes considérés comme essentiels au fonctionnement du marché intérieur 
dans les orientations de l’UE relatives au réseau transeuropéen de transport 
(RTE-T) 5.
04 
Mais même entre ces ports essentiels, les différences sont considérables: en 2012, 
les trois premiers ports de l’UE (Rotterdam, Hambourg et Anvers) ont à eux seuls 
accueilli environ un cinquième des mouvements de marchandises, en partie du 
fait de leur proximité avec les grands marchés de production et de consomma -
tion de l’Europe du nord-ouest. En revanche, l’activité combinée des neuf plus 
grands ports de Méditerranée situés dans des États membres de l’UE représentait 
moins de 15 % du total des mouvements de marchandises 6.1 Statistiques d’Eurostat 
relatives au transport et au 
commerce maritimes.
2 Oxford Economics, The 
economic value of the EU 
shipping industry  – update: 
a report for the European 
Community Ship Owners’ 
Association  (ECSA) (Valeur 
économique du secteur des 
transports maritimes dans 
l’UE – actualisation: un rapport 
destiné à l’Association des 
armateurs de la Communauté 
européenne), février 2015.
3 Commission  européenne: 
«Ports maritimes européens 
à l’horizon 2030: les défis 
à venir», Mémo/13/448 du 
23.5.2013.
4 Document SWD(2013) 181 
final du 23 mai 2013: analyse 
d’impact accompagnant le 
document intitulé 
«Proposition de règlement du 
Parlement européen et du 
Conseil établissant un cadre 
pour l’accès au marché des 
services portuaires et la 
transparence financière des 
ports».
5 Règlement (UE) n° 1315/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 décembre 2013 
sur les orientations de l’Union 
pour le développement du 
réseau transeuropéen de 
transport et abrogeant la 
décision n° 661/2010/UE 
(JO L 348 du 20.12.2013, p. 1).
6 Service de recherche du 
Parlement européen (EPRS): 
Briefing (législation européenne 
en cours) – La libéralisation des 
services portuaires européens , 
7.12.2015, p. 3.
12 Introduction 
Augmentation de la taille des navires
05 
Les acteurs mondiaux se sont efforcés de faire diminuer les coûts, de renforcer 
l’efficience opérationnelle et de réduire l’empreinte écologique du transport ma -
ritime, ce qui s’est traduit par une augmentation continue de la taille des bateaux 
dans tous les segments du marché (navires-citernes ou porte-conteneurs, par 
exemple) (voir illustration  1).Illustration 1Évolution de la taille des navires: l’exemple des porte-conteneurs
Source:  © 1998-2015, Dr Jean-Paul Rodrigue, département de géographie et d’études mondiales, Hofstra University.
Early Containerships (1956-)
      500 - 800 TEU
Fully Cellular (1970-)
      1,000 - 2,500 TEU137x17x9       mètres
4 conteneurs en hauteur sous le pont5
4106
84
46 conteneurs à l'horizontale
4 conteneurs en hauteursur le pont200x20x9
215x20x10A
BPanamax (1980-)
      3,000 - 3,400 TEU
Panamax Max (1985-)
      3,400 - 4,500 TEU250x32x12,5
290x32x12,556
68
CPost Panamax (1988-)
      4,000 - 5,000 TEU
Post Panamax Plus (2000-)
      6,000 - 8,000 TEU59
9
6285x40x13
300x43x14,5
366x49x15,2DNew-Panamax (2014-)
      12,500 TEU10
Post New Panamax (2006-)
      15,000 TEU
Triple E (2013-)
      18,000 TEUE
400x59x15,5397x56x15,5; 22-10-8 (pas indiqué)
81017
23206151313(longueur-largeur-tirant
d’ eau)
13 Introduction 
06 
Pour donner une idée de la taille gigantesque de ces navires: un porte-conte -
neurs de la classe «Triple-E» mesure 400 mètres de long (l’équivalent de deux 
terrains de football, de deux patinoires de hockey sur glace et de deux terrains 
de basket-ball combinés) pour une capacité de 18 000 EVP (portée récemment 
à 22 000 EVP). Si une telle cargaison devait être transportée par camions, ceux-ci 
formeraient un «mur» qui occuperait toute une voie d’autoroute, d’Amsterdam 
à Paris (voir illustration  2).Illustration 2Exemple de chargement d’un navire «Triple-E»
Source:  Cour des comptes européenne.ZagrebBerlinKøbenhavn
Amsterdam
LjubljanaPraha
WienParisFrankfurt
am MainBrussel/Bruxelles
LuxembourgLondon
© iSt ock.com/t cly
© iSt ock.com/k adm y
14 Introduction 
07 
L’utilisation de navires de plus grande taille fait baisser les coûts du transport 
maritime. Il se produit un effet de cascade: les bateaux devenus superflus en rai -
son des nouveaux navires, de taille gigantesque, sont déployés sur d’autres voies 
commerciales où ils remplacent d’autres bateaux qui à leur tour en remplacent 
d’autres, et ainsi de suite, jusqu’à ce qu’en bout de chaîne, les plus petits bateaux 
soient retirés du circuit. Enfin, le déploiement de navires plus grands nécessite de 
nouvelles infrastructures et a également une incidence sur la concurrence que se 
livrent les autorités et opérateurs portuaires.
Services offerts par les opérateurs portuaires
08 
Le secteur portuaire regroupe un large éventail d’industries telles que la pétro -
chimie, la sidérurgie, la construction automobile, l’industrie manufacturière et la 
distribution d’énergie.
09 
Les services portuaires offrent notamment:
— une infrastructure de transport de base (par exemple les canaux d’accès maritime 
ou les quais) et un équipement d’infrastructure auxiliaire (par exemple drague ou 
brise-glace);
— des services techniques nautiques: pilotage, remorquage et amarrage (générale -
ment des services commerciaux) 7;
— une infrastructure opérationnelle et des «superstructures» (par exemple des postes 
de mouillage et des grues), généralement fournies par les exploitants de terminaux;
— des services de gestion des passagers et des marchandises.
Principales initiatives stratégiques et législatives 
concernant les ports
Services portuaires et investissements dans les infrastructures
10 
En 2013, la Commission a publié une communication comprenant un plan 
d’action 8, dans laquelle elle relève, en matière de transport maritime, un cer -
tain nombre de tendances récentes qui nécessitent souvent une modernisation 
importante des infrastructures portuaires existantes. Ces évolutions concernent:
— la taille et la complexité accrues des navires de mer, qui requièrent des capacités 
de pointe plus importantes lors du déchargement des marchandises ou lors de 
l’embarquement d’un nombre plus élevé de passagers;7 Le «pilotage» consiste 
à assister un navire pour l’aider 
à entrer dans le port et à en 
sortir (obligatoire selon les 
normes internationales en 
matière de sécurité); le 
«remorquage» consiste 
à remorquer un navire pour lui 
permettre d’entrer dans un 
port ou d’en sortir, tandis que 
l’«amarrage» est l’ensemble 
des opérations nécessaires 
pour relier le navire au quai.
8 Document COM(2013) 295 
final du 23 mai 2013 – «Les 
ports: un moteur pour la 
croissance».
15 Introduction 
— le remplacement du pétrole et des produits raffinés par le gaz et les combus -
tibles de substitution, tels que le gaz naturel liquéfié (GNL), qui nécessitent de 
disposer d’importantes installations de gazéification et d’une alimentation élec -
trique à quai 9;
— les aspects relatifs à la sûreté portuaire, étant donné que les ports peuvent 
aussi servir de porte d’entrée pour les stupéfiants, les armes et les produits de 
contrefaçon, ainsi que pour les matières chimiques, biologiques, radiologiques et 
nucléaires 10.
11 
La Commission a, par ailleurs, présenté une initiative législative 11 visant à faciliter 
l’accès au marché des services portuaires et à établir des règles communes sur la 
transparence financière et les redevances à appliquer par les gestionnaires ou les 
prestataires de services portuaires.
12 
Alors que deux propositions présentées en 2004 et 2006 afin de réglementer 
ces questions avaient été, soit rejetées par le Parlement européen, soit pro -
fondément modifiées puis retirées par la Commission, le Conseil a adopté, en 
octobre 2015, une position provisoire à l’égard de cette proposition de règlement 
de 2013 et le Parlement en a lui aussi adopté une en mars 2016, ouvrant ainsi la 
voie à un accord dans les débats entre les organes législatifs.
Initiative «ceinture bleue» et procédures douanières
13 
Par rapport à d’autres modes de transport, le transport maritime est désavan -
tagé par le fait que les bateaux sortant des eaux territoriales d’un État membre 
(jusqu’à 12 milles marins de la côte) sont considérés comme quittant le territoire 
douanier de l’UE et que, par conséquent, les marchandises doivent être sou -
mises à des formalités douanières tant à la sortie qu’à l’entrée des ports des États 
membres, ce qui occasionne des retards et une augmentation des coûts. Cette 
distorsion entre les modes de transport perdure depuis 1992 et la Commission 
a publié, en 2013, une communication sur les mesures à prendre pour simpli -
fier les formalités administratives et douanières (l’initiative «ceinture bleue») 12, 
laquelle a donné lieu à des modifications de la législation douanière. Les travaux 
de mise en place de points centralisés nationaux pour la déclaration des informa -
tions («guichets uniques nationaux») sont en cours pour ce qui est des formalités 
déclaratives relatives au transport (conformément à la directive sur les formalités 
déclaratives) 13, le but étant de simplifier et d’harmoniser les procédures adminis -
tratives appliquées au transport maritime par la généralisation de la transmission 
électronique des renseignements et la rationalisation des formalités déclaratives. 
Des systèmes douaniers électroniques sont développés en parallèle. Ils bénéfi -
cient d’une période de transition allant jusqu’en 2020 pour s’adapter progressive -
ment aux nouvelles exigences du code des douanes de l’Union modernisé.9 La directive 2014/94/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 22 octobre 2014 sur 
le déploiement d’une 
infrastructure pour carburants 
alternatifs (JO L 307 du 
28.10.2014, p. 1) exige que, fin 
2025, tous les ports maritimes 
du réseau central du RTE-T 
soient équipés de points de 
ravitaillement en GNL et d’une 
alimentation électrique à quai.
10 La directive 2005/65/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 26 octobre 2005 
relative à l’amélioration de la 
sûreté des ports (JO L 310 du 
25.11.2005, p. 28) et le 
règlement (CE) n° 725/2004 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 31 mars 2004 relatif 
à l’amélioration de la sûreté 
des navires et des installations 
portuaires (JO L 129 du 
29.4.2004, p. 6) font obligation 
à la Commission de procéder, 
avec les autorités nationales 
compétentes, à des 
inspections en vue de garantir 
l’application des mesures de 
sécurité pertinentes dans les 
ports de l’UE.
11 Document COM(2013) 296 
final du 23 mai 2013 intitulé 
«Proposition de règlement du 
Parlement européen et du 
Conseil établissant un cadre 
pour l’accès au marché des 
services portuaires et la 
transparence financière des 
ports».
12 Document COM(2013) 510 
final du 8 juillet 2013 – «La 
«ceinture bleue», un espace 
unique pour le transport 
maritime».
13 Directive 2010/65/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 20 octobre 2010 
concernant les formalités 
déclaratives applicables aux 
navires à l’entrée et/ou à la 
sortie des ports des États 
membres et abrogeant la 
directive 2002/6/CE (JO L 283 
du 29.10.2010, p. 1).
16 Introduction 
14 
En ce qui concerne les contrôles douaniers, un nouveau code des douanes mo -
dernisé a été adopté 14 et se substitue à celui de 1992 15. Il définit le cadre global 
régissant les travaux des autorités douanières des États membres.
Aides d’État
15 
Le financement d’infrastructures qui ne sont pas destinées à une exploitation 
commerciale ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, para -
graphe 1, du traité. Un tel financement ne peut donc pas être contrôlé par 
la Commission. Ne relève pas des aides d’État, par exemple, le financement 
d’infrastructures utilisées pour des activités que l’État réalise généralement dans 
l’exercice de sa puissance publique (les phares et autres installations nécessaires 
à la navigation générale, y compris les voies de navigation intérieure, la pro -
tection contre les inondations et la gestion des étiages dans l’intérêt public, les 
services de police et des douanes, etc.). Financer des infrastructures qui ne sont 
pas destinées à offrir des biens ou des services sur un marché (par exemple des 
routes mises gratuitement à la disposition du public) ne constitue pas non plus 
une aide d’État. Par contre, le financement d’infrastructures qui, comme les in -
frastructures portuaires, sont destinées à une exploitation commerciale, est régi 
par les règles relatives aux aides d’État. Le financement public des infrastructures 
portuaires et/ou le soutien financier accordé à des autorités portuaires peuvent 
fausser la concurrence entre les ports, car ils permettent à ces derniers d’attirer 
du trafic en proposant des prix plus bas aux compagnies maritimes. Il peut en 
aller de même pour l’aide indirecte dont bénéficient les opérateurs économiques 
(c’est-à-dire les opérateurs de terminaux) et les utilisateurs s’ils ne paient pas le 
prix du marché pour des infrastructures portuaires. Toute aide d’État doit être 
communiquée à la Commission afin que sa compatibilité avec le marché intérieur 
puisse être évaluée.
16 
Le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) 16, entré en 
vigueur en juillet 2014, définit les cas dans lesquels des aides d’État peuvent 
être accordées à des entreprises sans notification préalable à la Commission. La 
Commission envisage actuellement de définir dans le RGEC les investissements 
non problématiques réalisés dans les ports (c’est-à-dire les catégories d’investis -
sements portuaires qui ne doivent pas nécessairement être notifiés).14 Règlement (UE) n° 952/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 9 octobre 2013 
établissant le code des 
douanes de l’Union (JO L 269 
du 10.10.2013, p. 1). Les 
principales dispositions 
prendront effet au 1er mai 
2016.
15 Règlement (CEE) n° 2913/92 du 
Conseil du 12 octobre 1992 
établissant le code des 
douanes communautaire 
(JO L 302 du 19.10.1992, p. 1).
16 Règlement (UE) n° 651/2014 de 
la Commission du 17 juin 2014 
déclarant certaines catégories 
d’aides compatibles avec le 
marché intérieur en 
application des articles 107 et 
108 du traité (JO L 187 du 
26.6.2014, p. 1).
17 Introduction 
Financement des infrastructures portuaires
Principales tendances actuelles du transport maritime
17 
En Europe, la grande majorité des autorités portuaires appartiennent au secteur 
public. L’autorité portuaire possède l’infrastructure de base et la donne à bail 
à des opérateurs portuaires, généralement par voie de concession, en conser -
vant toutes les fonctions de réglementation (modèle de port propriétaire, ou 
landlord ). Les opérations portuaires sont gérées par des sociétés privées, qui four -
nissent et entretiennent leur propre superstructure, y compris les bâtiments et 
le matériel de manutention de la cargaison dans les terminaux. Au Royaume-Uni, 
certains des ports les plus importants (comme Felixstowe, Manchester, Liverpool, 
Immingham et Southampton) sont entièrement privatisés.
18 
Les autorités portuaires disposent généralement d’une autonomie limitée 
lorsqu’il s’agit de fixer les redevances (généralement déterminées par les gouver -
nements), mais assument néanmoins une part non négligeable des responsabili -
tés liées aux investissements 17.
19 
L’accroissement de la taille des navires est, du moins dans les grands ports 
européens, l’une des principales raisons pour lesquelles il est nécessaire de 
disposer de capacités supplémentaires ainsi que de nouvelles infrastructures et 
superstructures portuaires. Outre le fait d’obliger les ports à réaliser des investis -
sements spécifiques pour s’adapter, les navires géants leur créent d’autres diffi -
cultés: leur volume de chargement bien plus élevé génère des pointes dans l’acti -
vité portuaire et entraîne un risque de congestion au niveau de la zone portuaire 
et des liaisons avec l’arrière-pays économique. Les mesures prises pour atténuer 
ces effets pourraient s’avérer onéreuses. De plus, en raison des charges de pointe, 
les ports nécessiteront davantage de terrain. Comme les navires géants ne 
peuvent être rentables que s’ils bénéficient d’un traitement très rapide dans les 
ports, la tendance à l’automatisation s’accentuera également. Enfin, ces navires 
géants font augmenter le risque que les investissements dans les infrastructures 
portuaires ne soient pas durables, puisque de grandes quantités de conteneurs 
et d’importants volumes de marchandises peuvent être déplacés d’un port à un 
autre, exerçant ainsi une pression accrue sur les ports, qui s’efforcent de proposer 
des taxes de débarquement attrayantes.17 Source: ESPO, European Port 
Governance, Report of an 
enquiry into the current 
governance of European 
seaports  (Gouvernance des 
ports européens – Rapport 
d’enquête sur la gouvernance 
actuelle des ports maritimes 
européens), 2010, p. 7 à 11.
18 Introduction 
Financement de l’UE au titre du FEDER/FC, du RTE-T et du MIE
20 
Les investissements dans les infrastructures portuaires ont été cofinancés par le 
budget de l’UE au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) 
et du Fonds de cohésion (FC), en gestion partagée, mais également à celui du 
programme du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et à celui du méca -
nisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), en gestion directe.
21 
Globalement, entre 2000 et 2013, quelque 6,8 milliards d’euros de fonds pro -
venant du budget de l’UE ont été investis dans les ports maritimes: 3 milliards 
d’euros pendant la période de programmation 2000-2006 et 3,8 milliards d’euros 
pendant la période 2007-2013. Au cours de ces deux périodes, la majeure par -
tie des fonds de l’UE (91 % environ) a été allouée dans le cadre de programmes 
opérationnels relevant du FEDER/FC (voir une vue d’ensemble par État membre 
à l’annexe  I).
22 
Il n’existe cependant pas d’informations exhaustives disponibles sur le mon -
tant total des investissements publics et privés réalisés dans les ports des États 
membres en l’absence d’un cofinancement de l’UE.
23 
Pour la période de programmation 2014-2020, le financement de l’UE demeurera 
important: le MIE dispose d’un montant indicatif de 24 milliards d’euros pour 
cofinancer des investissements dans les transports (tous modes confondus), en 
gestion directe ou par l’intermédiaire d’instruments financiers (dont la gestion 
est déléguée à la BEI). Les projets relevant du transport maritime, y compris les 
investissements dans les infrastructures portuaires et les autoroutes de la mer, 
sont éligibles à ce financement. Un montant maximal de 900 millions d’euros 
a été affecté aux projets relevant des autoroutes de la mer, tandis que les pro -
jets concernant le réseau global et ceux relatifs aux services de transport de 
marchandises disposeront de budgets atteignant respectivement 1 milliard et 
200 millions d’euros. Dans le cadre du premier appel à propositions du MIE (2014), 
les demandes de cofinancement présentées pour des installations portuaires 
atteignaient 7,1 milliards d’euros, et les subventions approuvées s’élevaient à un 
total de 907 millions d’euros, principalement destinées aux 104 ports du réseau 
central (voir point 41) et à des projets liés aux autoroutes de la mer. En outre, 
quelque 2 milliards d’euros de fonds de l’UE relevant du FEDER/FC ont été affec -
tés aux ports maritimes: 1,5 milliard d’euros aux grands ports maritimes (RTE-T) et 
0,5 milliard d’euros à des ports maritimes plus petits (voir figure 1 ).
19 Introduction 
18 Article 309 du TFUE.
19 Article 18 des statuts de la BEI.Figure 1Financement de l’UE alloué aux infrastructures portuaires pendant les périodes 
2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020 (en millions d’euros)
Note:  le montant indiqué au titre de la gestion directe pour la période 2014-2020 est une estimation fondée sur les données recueillies lors du 
premier appel à propositions concernant le financement du MIE.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données communiquées par la direction générale de la politique régionale et urbaine et 
l’INEA.FEDER/FC (gestion partagée) - 
uniquement les fonds provenant 
du budget de l’UEMIE/RTE-T (gestion directe)
2014-2020 2007-2013 2000-20064 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
 500
 0
Soutien financier de la BEI
24 
Selon le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la 
Banque européenne d’investissement (BEI) «a pour mission de contribuer, 
en faisant appel aux marchés des capitaux et à ses ressources propres, au 
développement équilibré et sans heurt du marché intérieur dans l’intérêt 
de l’Union» 18. Dans l’accomplissement de sa mission, «la Banque facilite le 
financement de programmes d’investissement en liaison avec les interven -
tions des Fonds structurels et des autres instruments financiers de l’Union». 
Par ailleurs, conformément à ses statuts, «elle veille à ce que ses fonds soient 
utilisés de la façon la plus rationnelle dans l’intérêt de l’Union». «Elle ne peut 
accorder des prêts ou garantir des emprunts que […] lorsque l’exécution de 
l’investissement contribue à l’accroissement de la productivité économique 
en général et favorise la réalisation du marché intérieur.» 19 La BEI a financé, 
sous la forme de prêts représentant environ 10,1 milliards d’euros entre 2000 
et 2013, des investissements dans des infrastructures et superstructures 
portuaires, au sein de l’UE et dans des pays méditerranéens voisins (Maroc et 
Égypte), ce qui vient s’ajouter au financement provenant du budget de l’UE.
20 Introduction 
Précédent rapport spécial de la Cour des comptes 
européenne sur les ports
25 
Dans un précédent rapport spécial publié en 2012, la Cour des comptes euro -
péenne a mis au jour des problèmes dans la planification et l’affectation, 
par l’UE et les États membres, de fonds relevant du FEDER/FC destinés à des 
infrastructures portuaires, et ce sur la base d’un examen de 27 projets sélection -
nés de manière aléatoire, effectué en 2010. Nous avons notamment observé, 
dans ce précédent rapport, que de nombreuses installations étaient inachevées, 
que certaines étaient inutilisées et que d’autres nécessitaient des investisse -
ments supplémentaires considérables avant de pouvoir être utilisées de manière 
efficace 20.20 Rapport spécial n° 4/2012 «Le 
recours aux Fonds structurels 
et au Fonds de cohésion pour 
cofinancer des infrastructures 
de transport dans les ports 
maritimes: un investissement 
efficace?»  
(http://eca.europa.eu ).
21
 Étendue et approche 
de l’audit
26 
Dans le cadre de cet audit, la Cour a examiné la stratégie de la Commission et des 
États membres relative au transport maritime de marchandises dans l’UE, ainsi 
que la rentabilité des investissements financés par l’UE dans les services por -
tuaires. Nous avons examiné en particulier:
— si les États membres et la Commission avaient mis en place des stratégies 
cohérentes en vue de développer les services portuaires destinés au transport 
maritime de marchandises, s’ils avaient assuré une solide planification des capa -
cités et s’ils avaient déterminé le montant des fonds publics nationaux et de l’UE 
nécessaires aux infrastructures portuaires;
— si les projets d’infrastructures portuaires financés par l’UE (sélectionnés entre 
2000 et 2013) avaient été achevés dans les délais et sans dépassement budgé -
taire, et s’ils avaient été mis en œuvre de manière efficace afin d’améliorer les 
services portuaires destinés au fret maritime et le transport de marchandises vers 
l’arrière-pays;
— si la Commission avait pris les mesures nécessaires en matière d’aides d’État et de 
procédures douanières pour permettre aux ports maritimes de se livrer concur -
rence à armes égales.
27 
L’audit a consisté en un examen de certains documents (dont les stratégies de 
l’UE et des États membres relatives au transport maritime, les plans de dévelop -
pement portuaire et les plans directeurs des ports), en des entretiens dans les 
locaux de la Commission et avec des représentants des autorités régionales et 
portuaires des États membres, ainsi qu’en des contrôles sur place des ports et 
des projets portuaires. Nous avons également procédé à des entretiens et à des 
enquêtes auxquels ont participé des représentants d’associations d’autorités por -
tuaires, d’opérateurs portuaires, d’armateurs et d’entreprises de logistique (les 
principales parties prenantes) 21. Des experts externes de l’OCDE et de l’Université 
libre de Bruxelles (ULB) nous ont fourni, de surcroît, une analyse des capacités 
portuaires et des projections des volumes de fret.
28 
Les travaux d’audit ont été effectués entre février 2015 et avril 2016, dans les 
locaux de la Commission [les directions générales (DG) concernées étant la 
DG Mobilité et transports, la DG Politique régionale et urbaine, la DG Concur -
rence, la DG Affaires économiques et financières, la DG Fiscalité et union doua -
nière et la DG Budget] et dans cinq États membres: l’Espagne, l’Italie, l’Allemagne, 
la Pologne et la Suède. Ces pays représentent 60 % de l’ensemble des fonds de 
l’UE alloués aux investissements dans les infrastructures portuaires entre 2000 et 
2013 et, selon Eurostat, 40 % environ (en valeur) des marchandises expédiées qui 
ont transité par l’ensemble des ports de l’UE en 2013.21 Les associations consultées 
étaient l’Organisation des 
ports maritimes européens 
(ESPO), l’Association des 
armateurs de la Communauté 
européenne (ECSA), la 
Fédération des opérateurs de 
ports privés en Europe 
(FEPORT) et l’Organisation 
européenne des activités 
d’expédition, de transport, de 
logistique et de douane 
(Clecat).
22 Étendue et approche de l’audit 
22 Quatre ports en Espagne 
(Algésiras, Carthagène, Santa 
Cruz de Tenerife et Vigo), trois 
en Pologne (Gdańsk, Gdynia et 
Szczecin – Świnoujście), trois 
en Allemagne (Brake, 
Cuxhaven et Wilhelmshaven), 
deux en Italie (Salerne et 
Tarante) et deux en Suède 
(Karlskrona et Norrköping). Les 
ports d’Arinaga, de 
Campamento, de Ferrol et de 
Langosteira (Espagne) et celui 
d’Augusta (Italie) ont été 
réévalués (ils avaient déjà fait 
l’objet d’un audit en 2010).29 
Pour les cinq États membres couverts par le présent rapport, notre audit 
a comporté:
— des visites d’audit dans 19 ports maritimes afin d’examiner les résultats des inves -
tissements financés par l’UE dans des infrastructures portuaires 22. Ces ports ont 
été sélectionnés sur la base de leur situation géographique (c’est-à-dire de leur 
proximité avec des ports offrant des services similaires), du montant global des 
fonds de l’UE qu’ils ont perçus et de la mesure dans laquelle des infrastructures 
y avaient été construites pour un opérateur privé bien précis. Nous avons égale -
ment sélectionné des ports à propos desquels nous avions observé, dans notre 
précédent rapport de 2012, que leurs infrastructures étaient vides ou mal reliées 
à l’arrière-pays;
— des études de cas spécifiques concernant des ports voisins situés sur la côte 
nord-ouest de l’Italie (Gênes, La Spezia, Livourne et Savone) et sur l’Adriatique 
en Italie, en Slovénie et en Croatie (ports de la North Adriatic Port Association  ou 
NAPA: Venise, Trieste, Koper et Rijeka) afin d’apprécier le potentiel et les avan -
tages d’une collaboration entre les ports, ainsi qu’une étude de cas sur le Nord-
Ostsee-Kanal  (ou canal de Kiel), en Allemagne.
30 
Notre examen a porté sur des investissements dans des infrastructures portuaires 
qui ont bénéficié, entre 2000 et 2013, d’un financement de l’UE de 1,4 milliard 
d’euros (20 % environ du cofinancement total de l’UE), répartis en 1,076 milliard 
d’euros (correspondant aux 37 projets examinés pour la première fois) et 329 mil -
lions d’euros (correspondant aux cinq projets déjà examinés en 2010 dont les 
résultats ont fait l’objet d’une réévaluation). La plupart des projets examinés 
visaient l’augmentation des capacités: 24 des 42 projets examinés, représen -
tant 55 % du financement de l’UE (774 millions d’euros) pour notre échantillon, 
comportaient la construction ou l’extension de quais et de brise-lames. Une 
deuxième catégorie de projets visait l’amélioration des connexions portuaires 
(liaisons routières et ferroviaires: 17 projets pour un financement de l’UE de 
quelque 600 millions d’euros), tandis que le reste des dépenses examinées cor -
respond à une acquisition de superstructures (notamment des grues).  L’illustra -
tion  3 présente une vue d’ensemble des ports visités au cours de l’audit.
23 Étendue et approche de l’audit Illustration 3Ports de l’UE et États membres visités au cours de l’audit
Source:  Cour des comptes européenne. 
 
ϭ 
  
 
 Nord-Ostsee-Kanal
Brake
WilhelmshavenCuxhavenNorrköping
Karlskrona
Gdynia
GdańskSzczecin – Świnoujście
Venice
Trieste
KoperRijekaSalerneTaranteAugustaGênesSavoneLa SpeziaLivourneCarthagèneCampamentoAlgésirasSanta Cruz de TenerifeArinagaLangosteiraFerrol
Vigo
Ports examinés
Ports déjà examinés pour le RS n° 4/2012Ports/canaux inclus dans les études de casLégende
Visites d’audit
24
 Observations
Les stratégies portuaires de l’UE et des États membres: 
l’absence d’une mise en œuvre coordonnée et 
opportune de capacités portuaires supplémentaires 
bien planifiées a représenté une faiblesse majeure
31 
Les investissements dans les infrastructures et superstructures portuaires sont 
très onéreux et nécessitent une planification à long terme pour garantir leur 
rentabilité. En conséquence, les États membres devraient mettre en place une 
stratégie solide et cohérente à long terme en vue de développer leurs ports. 
Depuis 2013, le règlement RTE-T prévoit une planification des infrastructures 
à l’échelle de l’UE grâce à la mise en place d’un réseau central et global associé 
à des normes techniques et à des délais d’exécution. Pour que les investisse -
ments dans les ports puissent bénéficier d’un soutien des fonds de l’UE pendant 
la période 2014-2020, il existe même une obligation juridique de les intégrer dans 
un plan de développement stratégique plus vaste et plus général (le principe 
des «conditions ex ante» 23). Une telle stratégie devrait permettre d’améliorer 
l’efficacité des futurs investissements dans les infrastructures portuaires, car elle 
suppose de déterminer la capacité portuaire existante et les besoins en capacités 
supplémentaires, d’évaluer la demande actuelle du marché et la demande future 
plausible ainsi que d’étudier toute collaboration, synergie et spécialisation éven -
tuelles au niveau des ports.
32 
Nous avons examiné si les cinq États membres couverts par cet audit avaient mis 
en place une stratégie de ce type en ce qui concerne le développement portuaire 
et la planification des infrastructures.
Les cinq États membres visités avaient établi des stratégies 
nationales de développement portuaire, mais l’absence de 
plans de mise en œuvre sérieux et le manque de coordination 
posaient problème
33 
Lors de notre audit, nous avons constaté que fin 2015, les cinq États membres 
visités avaient mis en place une stratégie portuaire à long terme. L’Espagne avait 
commencé à rédiger des documents à l’appui de sa stratégie dès 1998 et 2000, 
et les avait complétés respectivement en 2005 et 2013. La Pologne disposait d’un 
plan depuis 2007, l’Allemagne depuis 2009, la Suède depuis 2010 et l’Italie depuis 
2015 seulement. En Allemagne, cette stratégie avait été revue en 2016, tandis 
qu’en Suède, elle était mise à jour régulièrement (voir tableau  1).23 Règlement (UE) n° 1303/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
portant dispositions 
communes relatives au Fonds 
européen de développement 
régional, au Fonds social 
européen, au Fonds de 
cohésion, au Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural et au 
Fonds européen pour les 
affaires maritimes et la pêche, 
portant dispositions générales 
applicables au Fonds 
européen de développement 
régional, au Fonds social 
européen, au Fonds de 
cohésion et au Fonds 
européen pour les affaires 
maritimes et la pêche, et 
abrogeant le règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 320),annexe XI – Conditions 
ex ante 7.1 et 7.3.
25 Observations 
24 Cuxhaven, Brake, Salerne, 
Gdańsk, Vigo, Ferrol et 
Karlskrona.
25 Wilhelmshaven, Tarante, 
Gdynia, 
Swinoujście – Szczecin, 
Carthagène, Santa Cruz de 
Tenerife et Norrköping.
26 Algésiras et Augusta 
(ce dernier étant vide).Tableau 1Stratégies portuaires adoptées par les États membres visités au cours de l’audit
État membre Nom de la stratégie portuaire Année d’adoption
AllemagneGemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen 
Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 20151999
2009
2016
EspagneMarco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE)
Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PIT)
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020) (PEIT)
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012-2024) (PITVI)1998
2000
2005
2013
Italie Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica 2015
Pologne Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku 2007
Suède Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–20212010, avec mise à jour  
tous les quatre ans
34 
Selon ce qui ressort de notre analyse de ces stratégies nationales, la simple exis -
tence d’une stratégie n’implique pas nécessairement la mise en œuvre réussie 
d’investissements durables. L’ encadré  1 offre des informations sur les stratégies 
nationales.
Les informations communiquées par les autorités portuaires sont 
incomplètes et pas toujours fiables
35 
Pour l’échantillon de ports couverts par le présent rapport, nous avons testé la 
fiabilité des informations relatives à la capacité de transbordement des conte -
neurs (c’est-à-dire le volume de trafic de conteneurs, en EVP , qui peut être traité 
chaque année) telles qu’elles ont été communiquées par les autorités portuaires. 
Il est ressorti de notre analyse que les autorités portuaires de 7 des 16 ports, cou -
verts dans le présent rapport, qui exerçaient des activités de transbordement de 
conteneurs n’avaient communiqué aucune donnée agrégée concernant les capa -
cités 24. Pour sept des neuf ports qui avaient compilé des données sur la capacité 
de traitement des conteneurs, la capacité réelle disponible est supérieure à celle 
qui avait été communiquée par les autorités portuaires 25. Pour deux ports, les 
chiffres communiqués sont supérieurs à ceux qui résultent de nos calculs 26. Cela 
démontre que même dans les cas où les autorités portuaires communiquent 
des données concernant les capacités, la validité de ces dernières reste sujette 
à caution. Il est dès lors légitime de s’interroger sur le fondement des décisions 
concernant des investissements importants dans les infrastructures portuaires.
26 Observations 
Les stratégies à long terme des États membres: une vue d’ensemble
 οL’Allemagne  disposait d’une stratégie portuaire nationale à long terme, mais ce sont les Länder qui déci -
daient des principaux investissements dans les infrastructures portuaires. Il n’y avait pas de coordination 
efficace entre les autorités régionales et fédérales. L’État fédéral ( Bund ) n’a aucune compétence en matière 
de planification portuaire, celle-ci s’effectuant aux niveaux local et régional. L’intervention directe du Bund  
dans la planification portuaire au niveau local n’est ni suffisante ni suffisamment rapide. C’est pourtant lui 
qui est responsable des connexions avec l’arrière-pays et du dragage des canaux d’accès.
 οL’Espagne  disposait d’une stratégie globale, avec un organisme centralisateur, relié au ministère national 
des travaux publics et des transports, qui évaluait et contrôlait de manière continue les besoins en investis -
sements portuaires de la totalité du pays. Bien que des faiblesses aient été décelées dans certains docu -
ments (par exemple absence d’analyse de l’arrière-pays et de recherche de synergies entre ports voisins 
pour des raisons de libre concurrence), le soutien technique était généralement suffisant pour permettre 
le lancement des projets.
 οL’Italie  avait elle aussi adopté une stratégie nationale comportant de nombreux éléments susceptibles de 
servir de base à des investissements portuaires judicieux. Celle-ci avait cependant été adoptée en 2015 et 
n’était pas encore accompagnée d’un plan de mise en œuvre. La première mesure prise pour appliquer 
cette stratégie a été la mise en place d’un nouveau système de gouvernance portuaire et, par suite, il a été 
décidé de fusionner divers ports existants, réduisant ainsi le nombre d’autorités portuaires et augmentant 
le potentiel de coordination et les possibilités de réaliser des économies de coûts.
 οLa Pologne  avait adopté une stratégie nationale comportant de nombreux éléments susceptibles de servir 
de base à des investissements portuaires judicieux, mais cette stratégie n’était pas accompagnée d’un 
plan de mise en œuvre et n’avait pas fait non plus l’objet d’un suivi approprié. En conséquence, les projets 
sélectionnés n’étaient pas toujours les plus prioritaires ou n’avaient pas été suffisamment bien conçus. De 
plus, dans certains cas, des projets non maritimes (par exemple des routes urbaines normales ou des quais 
offrant des attractions touristiques) avaient été financés sur la dotation allouée au transport maritime.
 οVeiller à ce que ses ports disposent d’une capacité suffisante est certes un objectif clé du gouvernement  
suédois , mais ce sont les municipalités qui décident des investissements en infrastructure pour les 52 
grands ports du pays. Le gouvernement national n’est responsable que des chenaux (permettant l’accès 
aux ports) et des connexions terrestres avec les ports. Ce système se reflète dans la stratégie, et le minis -
tère national ne disposait que d’informations limitées sur les investissements dans les infrastructures 
portuaires.Encadré 1
36 
La situation est similaire pour les données relatives à la création d’emplois. Notre 
audit a montré que les autorités portuaires étaient en général dans l’impossibi -
lité de fournir des données sur l’emploi, y compris sur les emplois créés par leurs 
concessionnaires et leurs prestataires de services externes. En conséquence, les 
informations et les données dont dispose la Commission sur la création d’emplois 
par les ports sont elles aussi extrêmement limitées.
27 Observations 
37 
En 2013, la Commission a lancé un projet de recherche («Portopia») qui permet de 
recueillir les informations relatives aux ports sur une base volontaire. Cependant, 
peu d’États membres et d’autorités portuaires ont fourni ce genre de données, et 
des différences ont été observées au niveau de la méthodologie appliquée pour 
analyser l’incidence en matière de création d’emplois.
La stratégie portuaire de l’UE s’est développée au fil du 
temps, mais des informations fiables sur la planification des 
capacités font toujours défaut
La Commission a adopté en 2013 sa stratégie portuaire à long terme
38 
Depuis plus de deux décennies, et en particulier depuis le premier livre blanc 
de la Commission sur les transports, publié en 1992 27, l’UE dispose d’une poli -
tique visant à soutenir le développement des ports et de leurs infrastructures 
afin d’améliorer la mobilité. Dès lors, les investissements dans les infrastructures 
portuaires, les terminaux multimodaux et l’interopérabilité ont été considérés 
comme essentiels pour renforcer la mobilité durable en Europe.
39 
En 1997, la Commission a publié un livre vert relatif aux ports et aux infrastruc -
tures maritimes 28. En 2007, elle a adopté une communication soulignant la néces -
sité d’améliorer les liaisons des principaux ports avec leur arrière-pays écono -
mique et de parvenir à une combinaison plus équilibrée des modes de transport 
au sein de l’UE 29.
40 
En 2013, la Commission a publié une nouvelle communication dans laquelle elle 
étoffe encore sa stratégie de développement portuaire dans l’Union 30. Dans ce 
document, elle a établi un lien, pour la première fois, entre les investissements 
proposés en termes d’infrastructure et les fonds de l’UE disponibles au titre du 
MIE pendant la période de programmation 2014-2020. Cette approche représen -
tait un progrès important par rapport à sa communication précédente de 2007.
41 
Par ailleurs, la Commission a établi une liste de 329 ports essentiels de l’UE, dont 
104 ont été jugés «centraux» sur la base d’une série de critères prédéfinis 31. 
Elle souhaite que ces ports du réseau central soient reliés à leur arrière-pays 
pour 2030, tandis que pour les 225 ports restants, ceux du réseau global, le délai 
est fixé à 2050 32. Cette classification a donné aux ports du réseau central un sta -
tut prioritaire de facto en ce qui concerne l’accès à un financement de l’UE pour 
ces connexions.27 Document COM(92) 494 final 
du 2 décembre 1992 intitulé 
«Livre blanc – Le 
développement futur de la 
politique commune des 
transports – Construction d’un 
cadre communautaire garant 
d’une mobilité durable».
28 Document COM(97) 678 final 
du 10 décembre 1997 – «Livre 
vert relatif aux ports et aux 
infrastructures maritimes».
29 Document COM(2007) 616 
final du 18 octobre 2007 – 
«Communication sur une 
politique portuaire 
européenne».
30 Document COM(2013) 940 
final du 7 janvier 2014 – 
«Construire le réseau central 
dans le domaine des 
transports: corridors de réseau 
central et mécanisme pour 
l’interconnexion en Europe».
31 Document SWD(2013) 542 
final du 7 janvier 2014. Dans le 
cas d’un «port axé sur le 
volume», par exemple, si 1 % 
du volume de transport de 
l’UE y passe, le port est 
considéré comme central; si le 
volume de transport est de 
0,1 %, le port fait partie du 
réseau global. D’autres critères 
s’appliquent pour les «ports 
axés sur la cohésion» (qui sont 
des ports traitant de faibles 
volumes, mais desservant un 
arrière-pays étendu) ou pour 
les ports insulaires.
32 Règlement (UE) n° 1315/2013.
28 Observations 
42 
Au cours de notre audit, certaines organisations de parties prenantes ont fait ob -
server que le nombre de ports centraux définis dans la stratégie de la Commission 
était trop important. À l’origine, la Commission avait proposé 94 ports de réseau 
central, mais d’autres propositions ont été soumises lors de la procédure législa -
tive 33. Quoi qu’il en soit, même le nombre proposé initialement par la Commission 
était déjà bien plus élevé que celui des 50 ports centraux jugés nécessaires pour 
maintenir un niveau approprié d’accessibilité sur tout le territoire de l’UE 34.
Faiblesses dans la planification des capacités par la Commission
La Commission et l’OCDE s’attendent à une croissance du trafic portuaire
43 
Bien que la crise économique mondiale ait eu, entre 2007 et 2009, une incidence 
négative temporaire sur l’ensemble des volumes transportés, le trafic portuaire 
a augmenté ces 15 dernières années (voir figure 2 ). Cette tendance devrait se 
poursuivre: en 2013, la Commission a prévu que le trafic dans les ports de l’UE 
connaîtrait une hausse de 50 % d’ici 2030. L’OCDE aussi s’attend à ce que le trafic 
portuaire continue de croître, mais dans une moindre mesure. Les taux de crois -
sance projetés varient en fonction du type de cargaison et de navire. Des taux de 
croissance relativement plus lents sont prévus pour le secteur des conteneurs, 
avec une croissance attendue de 38 % d’ici à 2030 pour les ports de l’UE, alors que 
la croissance estimative est plus élevée dans d’autres segments de marché: 46 % 
pour le vrac liquide, 50 % pour le vrac sec et 58 % pour le roulage («ro-ro»). De plus, 
cette croissance attendue n’est pas répartie de manière égale à travers le monde: 
l’Asie du Sud enregistrera la croissance la plus rapide et l’Europe la plus lente 35.Figure 2Aperçu des volumes (poids brut en millions de tonnes) 
transportés par voie maritime (2000-2014)
Source: Eurostat, Maritime ports freight and passenger statistics  (Statistiques des ports maritimes en 
matière de fret et de passagers), janvier 2016.2 8003 0003 2003 4003 6003 8004 0004 200
200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014
EU-28 EU-1533 Annexe II du document 
COM(2011) 650 final du 
19 octobre 2011.
34 Commission  européenne,  
Ports and their connections 
within the TEN-T  (Les ports et 
leurs connexions au sein du 
réseau RTE-T), 29.6.2010. Étude 
réalisée par NEA, TNO et 
l’université de Leeds.
35 OCDE et FIT, «Perspectives des 
transports FIT 2015»,  OCDE, 
2015, Paris ( http://www.
oecd-ilibrary.org/fr/transport/
perspectives-des-transports-
fit-2015_9789282107805-fr ).
29 Observations 
La Commission n’assure pas le suivi de la capacité des ports 
centraux
44 
Notre audit a montré que la Commission n’obtenait pas de données détaillées et 
actualisées de la part des États membres sur leur capacité disponible, la capa -
cité qu’ils utilisaient réellement ou leurs besoins futurs en la matière. En consé -
quence, il n’y avait pas de suivi, à l’échelle de l’UE, de la capacité de ses 104 ports 
centraux ou de celle de l’ensemble de ses 329 ports essentiels. En l’absence de 
telles informations, la Commission n’a pas été en mesure, à ce jour, de présenter 
un plan de développement couvrant le territoire de l’UE. Étant donné que per -
sonne (que ce soit au niveau de l’Union ou à celui des États membres) n’avait de 
vue d’ensemble stratégique des ports en manque de financement ou des besoins 
que ces fonds devaient combler, de nombreux ports voisins ont investi simulta -
nément dans des infrastructures et des superstructures similaires destinées au 
transbordement de conteneurs.
Risque de surestimation dans la projection, par la Commission, de 
la capacité portuaire nécessaire
45 
En s’appuyant sur les projections de trafic actualisées 36 et en établissant une 
comparaison avec d’autres études et rapports faisant intervenir des prévisions 37, 
la Commission a estimé en 2013 que l’utilisation moyenne des capacités de 
l’ensemble des ports de l’UE avoisinait les 90 % et qu’il existait un risque de 
congestion portuaire dans les années à venir 38.
46 
À l’inverse, l’OCDE, qui nous a communiqué une évaluation des besoins futurs en 
capacité portuaire, a estimé que:
— dans les ports de l’UE, le taux d’utilisation pour les conteneurs est généralement 
bien inférieur au niveau mondial de 67 %;
— l’utilisation des capacités portuaires varie fortement d’une région à l’autre de 
l’Europe: 50 % dans les ports scandinaves et baltes, 56 % en Europe du nord-
ouest, 61 % en Méditerranée orientale et sur la mer Noire, et 62 % en Méditerra -
née occidentale;
— l’utilisation attendue des capacités devrait décroître dans plusieurs régions. Elle 
passerait par exemple de 50 % à 30 % dans les ports scandinaves et baltes, et de 
61 % à 50 % en Méditerranée orientale et sur la mer Noire.36 Document SWD(2013) 181 
final, volume 1, point 3.
37 Prévisions de l’ISL ( Institute of 
Shipping Economics and 
Statistics ) sur le trafic portuaire 
jusqu’en 2025; Optimar, HIS 
Fairplay, Benchmarking 
Strategic Options for European 
Shipping and for the European 
Maritime transport System in 
the Horizon 2008-2018  (Étude 
des options stratégiques du 
transport maritime européen 
et du système de transport 
maritime européen à l’horizon 
2008-2018), version actualisée 
de 2010.
38 Document SWD(2013) 181 
final, volume 2, annexe VII.
30 Observations 
47 
Il se peut donc que la Commission ait surestimé le besoin en capacités por -
tuaires supplémentaires. Cela est surtout vrai pour les régions spécifiques 
susmentionnées.
48 
Nous avons également observé, dans ce contexte, une inadéquation entre le 
financement de l’UE défini dans la stratégie et les flux commerciaux: la plupart 
des marchandises provenant de pays tiers pénètrent dans l’UE par les ports de la 
façade Hambourg-Le Havre. Or, plus de 90 % des fonds de l’UE alloués aux ports 
pendant la période 2000-2013 relèvent du FEDER/FC et la plupart d’entre eux 
sont affectés à des ports méditerranéens et polonais (voir à l’ annexe  I les mon -
tants affectés par État membre). Ce sont les autorités nationales et régionales qui 
décident des projets à financer au titre du FEDER/FC, sauf dans le cas des grands 
projets, qui doivent être approuvés par la Commission.
49 
Une voie navigable importante, le Nord-Ostsee-Kanal (canal de Kiel), a été définie 
dans le règlement établissant le MIE comme étant une section du réseau central. 
Toutefois, le canal de Kiel ne faisait pas partie des corridors de réseau central et 
n’a pas été sélectionné pour bénéficier d’un financement (voir encadré  2).
Nord-Ostsee-Kanal (canal de Kiel)
Le Nord-Ostsee-Kanal est le canal artificiel le plus fréquenté au monde, 32 000 navires de transport de mar -
chandises l’empruntant chaque année. Il représente une voie navigable stratégique pour préserver la compé -
titivité des pays de la mer Baltique, parmi lesquels le Danemark, la Suède, la Finlande, l’Estonie, la Lettonie, la 
Lituanie et la Pologne sont membres de l’UE. Il relie les ports de Brunsbüttel et de Kiel dans le nord de l’Alle -
magne (voir illustration  4).
Il est impératif d’améliorer rapidement l’infrastructure existante, aussi bien à l’entrée est du canal, où certaines 
écluses sont en mauvais état, qu’à l’entrée ouest. Contourner le Jutland par la mer au lieu d’emprunter le 
canal de Kiel engendre environ 70 000 euros de frais supplémentaires. Il faut en outre tenir compte des gains 
de temps: 10 à 14 heures de navigation sont nécessaires pour contourner le Jutland. Selon une estimation du 
secteur, il serait possible d’économiser jusqu’à 2,2 milliards d’euros chaque année en rendant cette infrastruc -
ture plus sûre et plus fiable. En 2015, une demande de subvention de 161 millions d’euros de cofinancement 
au titre du MIE, qui devait servir à construire un cinquième sas d’écluse à Brunsbüttel, n’a pas été retenue. Bien 
que ce canal fasse partie du réseau central RTE-T, il n’a pas représenté une priorité de financement du MIE 
en 2015.Encadré 2
31 Observations 
Nord-Ostsee-Kanal (canal de Kiel)Illustration 4
Note:  les cercles rouges indiquent les ports visités par nos auditeurs.
Source:  Cour des comptes européenne. 
  
Lübeck 
Hamburg  Kiel Flensburg KoldingCopenhagenMalmö 
Cuxhaven  
Wilhelmshaven  
Hafen Brake Brunsbüttel 
32 Observations 
Les infrastructures portuaires financées par l’UE:  
des infrastructures non utilisées ou sous-exploitées, 
des retards et des dépassements de coûts, et des 
investissements précaires en raison du financement 
d’infrastructures similaires dans des ports voisins
50 
Compte tenu des insuffisances concernant la planification des capacités pour les 
infrastructures portuaires au niveau national et de l’UE, il existe un risque signi -
ficatif que les fonds de l’UE servent à financer des investissements non viables, 
puisque la capacité supplémentaire créée n’est pas réellement nécessaire. Pour 
cet audit, nous avons effectué des visites dans 19 ports de cinq États membres 
pour examiner un total de 42 projets financés par l’UE dont:
— 37 projets examinés pour la première fois,
— cinq projets faisant l’objet d’un suivi après avoir été examinés une première fois 
en 2010 (voir rapport spécial n° 4/2012).
51 
Nous avons évalué en particulier si:
— la capacité portuaire supplémentaire créée grâce aux investissements avait été 
pleinement utilisée;
— les projets avaient été achevés dans le respect des délais et du budget;
— des fonds de l’UE avaient été alloués aux ports voisins pour des investissements 
similaires;
— la coordination entre la Commission et la BEI fonctionnait correctement.
Les investissements financés par l’UE donnent lieu à de 
nombreuses infrastructures non utilisées ou sous-exploitées
52 
Il faut un certain temps avant que les investissements dans les infrastructures 
portuaires produisent des résultats et, de par leur nature, les projets portuaires 
visent à renforcer les capacités sur le long terme (ce qui signifie que dans la 
plupart des cas, le retour sur investissement est long et lent). Le moment auquel 
les investissements sont effectués est souvent crucial pour leur efficacité, notam -
ment dans un environnement aussi compétitif que le transport maritime.
33 Observations 
53 
Notre analyse des 37 projets examinés pour la première fois a montré que 30 pro -
jets, correspondant à un financement de l’UE de 553 millions d’euros, étaient 
achevés à la mi-2015. Sur ces 30 projets:
— 18 projets, représentant un financement de l’UE de 359 millions d’euros, étaient 
utilisés comme prévu au départ;
— 12 projets, représentant un financement de l’UE de 194 millions d’euros, n’étaient 
pas utilisés (vides) ou étaient fortement sous-exploités – ce qui signifie que 
jusqu’à maintenant, un euro sur trois a été dépensé de manière inefficace 39. La 
moitié environ de cette somme (97 millions d’euros de fonds de l’UE pour neuf 
projets 40) a été investie dans des infrastructures qui n’ont pas été utilisées ou ont 
été fortement sous-exploitées pendant plus de trois ans à compter de la fin des 
travaux 41. Cette situation met en évidence des insuffisances dans l’évaluation des 
besoins ex ante et montre que les risques de gaspillage des montants investis 
sont élevés. Cette observation s’applique également aux cinq ports opération -
nels depuis près de dix ans qui ont fait l’objet d’une réévaluation (voir point 63).
54 
Les sept projets restants de notre échantillon (524 millions d’euros de finance -
ment de l’UE, en Italie pour la plupart) n’étaient pas encore achevés au moment 
de l’audit. Ils n’ont donc pas été inclus dans notre analyse de leur utilisation 
réelle.
55 
L’annexe  II présente des informations détaillées sur les ports et les projets audi -
tés . L’ encadré  3 ci-après donne deux exemples d’infrastructures bien utilisées et 
deux exemples de projets d’infrastructures portuaires vides ou sous-exploitées, 
financés par l’UE. D’autres exemples d’infrastructures inutilisées et sous-exploi -
tées figurent également dans les encadrés 4, 6 et 8 .39 Méthodologie appliquée: ce 
montant a été déterminé en 
prenant en considération 
l’évaluation détaillée de 
l’utilisation des infrastructures 
portuaires auditées au 
moment de la visite. Si un port 
a été considéré comme vide 
ou fortement sous-exploité 
selon des critères reconnus au 
niveau international, les 
dépenses liées au projet ont 
été calculées en fonction du 
degré de sous-exploitation.
40 Cela concerne les trois projets 
audités à Cuxhaven, deux 
projets à Wilhelmshaven et un 
des projets audités à Tarante, 
à Carthagène, à Santa Cruz de 
Tenerife et à Karlskrona: la 
Pologne était la seule à ne pas 
avoir de projets non utilisés ou 
fortement sous-exploités 
depuis plus de trois ans.
41 Cela fait référence au «cadre 
de mesure des résultats» 
(REM) introduit par la BEI. Sur 
cette base, la BEI évalue 
systématiquement la qualité 
et la solidité de ses opérations 
de prêt en deux étapes: l’une 
au moment de l’achèvement 
du projet et une autre trois ans 
après l’achèvement du projet 
(voir http://www.eib.org/
projects/cycle/monitoring/
rem.htm?lang=fr ).
34 Observations 
Exemples d’infrastructures portuaires bien utilisées
1. Port de Norrköping: élargissement et approfondissement de l’accès au chenal et renforcement des 
postes de mouillage existants
Ce projet a contribué à garantir une navigation plus sûre, conforme aux normes internationales. Les restric -
tions qui s’appliquaient jusque-là en ce qui concerne l’obscurité, la visibilité et le vent ont été réduites, ce qui 
a permis l’accès au port 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, pour des navires d’une taille beaucoup plus importante. 
En outre, la possibilité pour les navires de se croiser dans le chenal, entraînant des économies de temps et 
des gains en termes de sécurité, a été accrue, et des impacts positifs sur l’environnement ont également été 
obtenus, sous forme d’une augmentation des taux de remplissage des gros navires. L’UE a cofinancé ce projet 
à hauteur de 3,5 millions d’euros sur un coût total de 35,3 millions d’euros.
2. Connexion routière avec le port de Szczecin
La construction du tronçon de route d’une longueur de 2,63 km a été achevée en 2009, et cette infrastructure 
routière est exploitée. Le principal effet du projet était l’amélioration de l’accès, par la route, au port de Szczecin 
(voir illustration  5), qui permet d’éviter l’ancienne route et ses nombreux feux de signalisation. Bien que des 
problèmes de connexion subsistent sur le dernier kilomètre, l’amélioration de l’accès par la route depuis l’ar -
rière-pays est nette. Elle réduit la congestion des routes vers le port et à partir de celui-ci et améliore la sécurité 
des riverains. L’UE a cofinancé ce projet à hauteur de 23 millions d’euros sur un coût total de 28 millions d’euros.
Illustration 5: la nouvelle route Struga menant au portEncadré 3
© Municipalité de Szczecin.
Exemples d’infrastructures portuaires vides ou fortement sous-exploitées
1. Terminal de conteneurs à Tarante (Italie)
Le terminal de conteneurs de Tarante est entré en service en 2002. Le projet a généré d’importants volumes 
de trafic peu après le début des activités du terminal. Toutefois, les volumes ont diminué à partir de 2006. 
La compagnie maritime faisant escale dans le port de Tarante a progressivement cessé de le desservir et la 
société d’exploitation du terminal a rejoint un groupe établi dans un port voisin concurrent (Le Pirée), cessant 
ses activités à Tarente en juin 2015 (voir illustration  6). L’accord de concession entre l’exploitant du terminal 
et l’autorité portuaire de Tarente avait prévu que cette dernière entreprendrait des travaux d’infrastruc -
ture supplémentaires, comme le dragage. Ces travaux n’ont pourtant jamais été effectués. Dans le port de 
Tarante, 38 millions d’euros de fonds européens ont été investis dans un terminal de transbordement et ses 
connexions avec l’arrière-pays au cours de la période de programmation 2000-2006. Le terminal est actuelle -
ment inexploité.
35 Observations Encadré 3Illustration 6: capacité de transbordement inexploitée dans le port de Tarante
Source:  Cour des comptes européenne.
2. Terminal multifonctionnel dans le port de Carthagène (Espagne)
En février 2013, le port de Carthagène a terminé la construction d’un quai de 575 mètres de long, d’une zone 
contiguë de 4,5 hectares et d’un espace de stockage de 20 hectares pour des opérations relatives à un futur 
terminal multifonctionnel. Le coût total cumulé des deux projets s’élevait à 62,8 millions d’euros, et 29,7 mil -
lions d’euros ont été versés. À l’heure actuelle, une partie de la zone est utilisée pour le vrac sec, les débris et 
le stockage de sous-produits de la raffinerie située à proximité. L’autre partie (20 hectares) est encore dépour -
vue d’un revêtement et reste inexploitée (voir  illustration  7). Un financement de l’UE de 10,4 millions d’euros 
a été alloué à ce projet particulier au titre du FEDER.
Illustration 7: zone vide pour un terminal multifonctionnel dans le port de 
Carthagène
Source:  Cour des comptes européenne.
36 Observations 
Retards et dépassements de coûts pour un certain nombre de 
projets
Retards dans la mise en œuvre pour 19 des 30 projets achevés
56 
Nous avions déjà observé des retards importants, dus aux dispositifs administra -
tifs en vigueur, dans la mise en œuvre des projets portuaires, et en avions rendu 
compte dans notre rapport de 2012: 33 autorisations avaient été nécessaires pour 
la construction et l’exploitation d’un port de plaisance en Italie, et il a fallu 22 ans 
pour obtenir les autorisations nécessaires pour démarrer les constructions por -
tuaires en Grèce 42. Cela a fait apparaître l’existence de problèmes structurels liés 
à la délivrance des permis et autorisations.
57 
Notre analyse des 30 projets audités pour la première fois et déjà terminés 
a montré que 11 projets ont été achevés dans les délais, mais également que 
ce n’était pas le cas pour 19 projets. Pour ces derniers, les retards, de près de 
13 mois en moyenne, oscillaient entre trois mois (fourniture de matériel pour le 
terminal roulier dans le port de Vigo, en Espagne) et 33 mois (Jade-Weser-Port 
à Wilhelmshaven, en Allemagne). Par rapport à la durée initialement prévue, 
12 de ces 19 projets accusaient des retards de plus de 20 %, et jusqu’à 136 % dans 
le port de Santa Cruz de Tenerife (Espagne).
58 
La figure 3  apporte des précisions sur les 19 projets concernés.42 Rapport spécial n° 4/2012 
relatif aux infrastructures 
portuaires.
37 Observations 
Vue d’ensemble des retards pour les 19 projets achevésFigure 3
Source:  Cour des comptes européenne.11201824233817276097122935334445486678
15923711532915163491771833114
136 %45 %128 %29 %48 %13 %18 %107 %25 %16 %25 %14 %26 %52 %16 %40 %69 %17 %5 %
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100110120130140Santa Cruz
de Tenerife Carthagène Vigo Algésiras Cuxhaven Brake Wilhelmshaven GdyniaEspagne Allemagne Pologne
MoisRetard en % de la durée planiﬁéeRetard en mois par rapport à la 
planiﬁcation initialeDurée initiale de mise en œuvre 
du projetMise à niveau du canal portuaire
Mise à niveau d'une infrastructure
Construction d'une nouvelle zone portuaire et d'un terminal de conteneurs
Construction en vue d'augmenter la capacité du port
Remise en état d'un mur de quai
Extension de la zone portuaire et construction d'un nouveau quai 
Extension de la zone portuaire et construction d'un nouveau quai
Construction d'un nouveau quai dans le port
Construction d'un nouveau quai dans le port
Création de nouveaux terrains gagnés sur la mer
Construction d'un nouveau dock
Élargissement des docks existants vers l'est et vers le nord
Construction d'une installation pour l'entreposage en hauteur des véhicules
Construction d'un nouveau brise-lames et d'un nouveau bassin
Construction d'un dock et d'une zone adjacente
Remblayage d'une zone de stockage
Construction destinée à augmenter la capacité des terminaux de conteneursConstruction destinée à augmenter la capacité des terminaux de conteneurs
Construction d'un nouvelle aire adjacente au brise-lames existant
38 Observations 
Les procédures administratives peuvent contribuer à retarder la 
mise en œuvre du projet: le cas de l’Italie
59 
Comme susmentionné, sept des 37 projets audités pour la première fois n’avaient 
pas encore été achevés au moment de l’audit, principalement en raison de la 
charge administrative. Près de la moitié des dépenses contrôlées (524 millions 
d’euros de fonds de l’UE) avaient été allouées à ces projets. Six de ces sept projets 
incomplets ont également connu des retards allant de 13 mois pour des travaux 
de dragage à un minimum de 36 mois pour des connexions à l’intérieur du port 
de Salerne. Les procédures administratives nationales et régionales peuvent 
contribuer de manière significative à des retards dans l’achèvement des projets 
d’infrastructures portuaires. Notre audit a montré que, rien qu’en Italie, cinq des 
six projets examinés avaient été retardés, notamment en raison de problèmes liés 
à l’émission des permis et des autorisations, ce qui met en évidence les difficultés 
liées à la coordination des différentes entités concernées. L’ annexe III  présente 
des informations détaillées sur les projets incomplets.
60 
De plus, dans plusieurs États membres, la procédure d’adoption d’un plan direc -
teur pour le port (nécessaire avant que les travaux d’infrastructure puissent avoir 
lieu) fait intervenir de nombreux organismes intermédiaires. Par exemple, pour 
le port de Tarante, une proposition de plan directeur soumise en 2006, faisant 
intervenir le comité portuaire, le Conseil supérieur des travaux publics, l’autorité 
régionale pour la protection environnementale, la région concernée et la muni -
cipalité locale, n’avait toujours pas été adoptée au moment de la visite d’audit 
(fin 2015).
Dépassement des coûts pour 16 des 30 projets achevés
61 
En outre, notre audit a également fait apparaître que seuls 14 des projets exa -
minés ne présentaient pas de dépassements de coûts, ce qui signifie que 16 des 
30 projets terminés avaient connu des dépassements de coûts pour un total de 
139 millions d’euros. Ceci concernait surtout des ports maritimes en Allemagne et 
en Espagne (les projets italiens n’ont pas encore été achevés, de sorte qu’il n’est 
pas possible d’effectuer une évaluation définitive à ce stade). Les dépassements 
de coûts, qui s’élevaient en moyenne à quelque 8,7 millions d’euros, allaient de 
0,2 million d’euros pour un bâtiment d’inspection dans le port de Vigo (Espagne) 
à 67 millions d’euros pour des infrastructures de transbordement dans le port 
d’Algésiras (Espagne). Par rapport aux montants initialement prévus 43, les dépas -
sements de coûts allaient jusqu’à 38 % (pour la construction d’un nouveau quai 
dans le port de Cuxhaven). Le tableau  2 donne une vue d’ensemble des dépasse -
ments de coûts pour les 16 projets, mis en œuvre dans sept ports différents.43 Ces dépassements de coûts ne 
s’appliquent qu’aux coûts 
éligibles au niveau du projet et 
non à l’intégralité du coût de 
l’investissement portuaire, 
pour lequel les dépassements 
pourraient être nettement 
plus élevés.
39 Observations 
Vue d’ensemble des dépassements de coûts dans les 16 projets achevés
État 
membrePort Projet à examinerCoûts du 
projet  
(en euros) 1Financement 
de l’UE  
(en euros) 2Dépasse -
ments de 
coûts  
(en euros) 2% du coût 
total
AllemagneCuxhaven Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven 
Liegeplatz 831 945 019 15 942 509 3 300  000 10,3
Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven 
Liegeplatz 941 436 573 18 800  000 15 600  000 37,7
Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der 
Hafensohle Liegeplatz 83 400 649 1 250 000 1 000  000 29,4
Wilhelmshaven Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke 16 456 421 6 704 346 305 000 1,9
Großprojekt «Jade-Weser-Port» 146 856 096 32 930 149 17 000  000 11,6
Brake Norderweiterung Hafen Brake - 
2. Ausbaustufe)14 803 596 5 924 021 400  000 2,7
EspagneCarthagèneAmpliación Dársena de Escombreras. 
Fase 1116 492 375 46 035 682
22 461 000 12,5Terminal Polivalente de Graneles 34 454 637 19 275 477
Relleno y Urbanización Terminal Polivalente 28 314 601 10 440 783
AlgésirasInfraestructuras Portuarias Y Auxiliares En 
Isla Verde (3ª Fase) En Algeciras511 460 000 127 314 481
67 045 000 9,9Muelle Y Explanada Exterior Al Dique, Junto 
A Isla Verde168 576  557 52 199 106
VigoMejora De La Operatividad De Los Muelles 
Comerciales (1ª Fase)48 249 668 27 973 501 5 449 000 11,3
Ampliación Del Puesto De Inspección 
Fronteriza Arenal2 188 957 750 884 236 000 10,88
Santa Cruz de 
TenerifeNva. Base de Contenedores en la Dársena 
del Este del Pto. SC. Tenerife17 770  802 7 860 602 4 301 000 24,2
Nueva Base De Contenedores En La Dársena 
Del Este, 2ª Fase15 605 808 6 387 113 1 153 000 7, 4
Tramo 1º Fase 2ª Def. rellenos D. Este:  
quiebro 1º y 2ª alineación Espigón Cueva 
Bermeja5 673  967 2 809 113 562 000 9,9
Total 31 203 685 726 382 597 768 138 812 000
1 Il s’agit du total des coûts éligibles au niveau du projet, et non de l’intégralité du coût de l’investissement portuaire.
2  Les dépassements de coûts sont établis par rapport au coût total éligible du projet en question, et non par rapport à l’intégralité du coût de 
l’investissement portuaire.
3 Compte non tenu des projets réévalués.
Source:  Cour des comptes européenne.Tableau 2
40 Observations 
Des investissements peu rentables pour les fonds de l’UE
Réévaluation des résultats pour cinq ports déjà examinés en 2010: 
des investissements peu rentables, même cinq ans plus tard
62 
En 2012, nous avons indiqué 44 qu’une forte proportion (82 %) du financement 
de l’UE en faveur de 27 projets portuaires, sélectionnés de manière aléatoire, 
a été utilisée de façon inefficace. Dans le cadre du présent audit, nous avons 
réévalué cinq ports (Augusta en Italie, et les ports espagnols de Arinaga, Cam -
pamento, Ferrol et Langosteira) qui avaient été particulièrement probléma -
tiques en 2010, étant donné que les constructions n’étaient pas en service et 
que les infrastructures financées par l’UE étaient vides ou mal connectées. Ces 
ports avaient obtenu 329 millions d’euros de financement de l’UE au cours de la 
période 2000-2006 pour construire ces infrastructures.
63 
Les principales constatations de cette réévaluation étaient les suivantes:
i) globalement, l’efficacité était très faible: seuls quelque 5 % (représen -
tant 18 millions d’euros de fonds de l’UE investis) de la capacité globale 
créée étaient utilisés comme prévu initialement, près d’une décennie de 
fonctionnement plus tard 45. L’absence de toute activité portuaire signi -
ficative près de dix ans, en moyenne, après l’achèvement des travaux 46 
montre bien qu’il n’y avait pas lieu de dépenser les fonds de l’UE pour ces 
infrastructures, et qu’il n’y avait eu ni raisonnement économique solide, 
ni véritable analyse coûts-bénéfices en amont. Au total, nous considérons 
que 292 millions d’euros d’investissements financés par l’UE sont toujours 
inefficaces en 2015. Comme indiqué dans notre précédent rapport 47, les 
États membres se concentrent sur l’absorption des fonds de l’UE plutôt 
que sur l’efficacité des investissements dans des capacités portuaires 
supplémentaires;
ii) trois des quatre ports espagnols (Arinaga, Ferrol et Langosteira) ont 
connu une augmentation modeste de leurs opérations par rapport 
à 2010, mais étaient encore largement en dessous de la capacité maxi -
male des infrastructures financées par l’UE (10 % environ pour Arinaga et 
Langosteira, et 25 % environ pour Ferrol). Le port commercial d’Augusta 
ne fait état d’aucune activité au niveau du terminal de conteneurs financé 
par l’UE ou du poste d’amarrage à manutention horizontale.
Les investissements initiaux, financés par l’UE, dans des zones d’entreposage 
de conteneurs à Campamento demeurent certes largement sous-exploités, 
mais des activités de réparation navale y ont lieu (voir illustration  8).44 Voir le rapport spécial 
n° 4/2012.
45 Méthodologie appliquée: ce 
montant a été déterminé en 
prenant en considération la 
réévaluation détaillée de 
l’utilisation des infrastructures 
portuaires qui avaient déjà été 
auditées une première fois 
en 2010. Si un port a été 
considéré comme vide ou 
fortement sous-exploité selon 
des critères convenus au 
niveau international, les 
dépenses ont été calculées en 
fonction du degré de 
sous-exploitation.
46 Les travaux ont été achevés 
en 2008 à Arinaga, en 2004 
à Campamento, en 2005 
à Ferrol, en 2011 à Langosteira 
et en 2006 à Augusta.
47 Rapport spécial n° 4/2012, 
point 22.
41 Observations 
iii) Depuis 2012, la Commission a assuré le suivi de trois de ces cinq ports en 
effectuant une visite sur place ou en examinant à un échelon central la 
voie à suivre, par exemple:
— pour Arinaga, la phase 3 de l’extension portuaire a été reportée par 
les autorités espagnoles jusqu’à ce qu’une activité suffisante soit 
enregistrée;
— pour le port commercial d’Augusta, des financements supplémentaires 
pour investissement ont déjà été alloués par les autorités italiennes pour 
terminer les travaux au cours de la période 2014-2020. Le coût estimé des 
travaux restant à réaliser s’élève à 145 millions d’euros, et l’UE les cofi -
nancera à hauteur de 67 millions d’euros au titre du FEDER (une décision 
de la Commission concernant le grand projet a été publiée le 27 mars 
2013). Le nouveau cadre global de stratégie portuaire, adopté récem -
ment en Italie au niveau national, a entraîné une fusion avec le port 
voisin de Catane, ce qui pourrait permettre des synergies avec Augusta 
concernant le trafic de roulage, le trafic de croisière et le fret en vrac. Les 
travaux restant à réaliser et le financement de l’UE alloué devraient donc 
être revus à la lumière de la récente fusion afin d’augmenter leur poten -
tiel en termes de gains d’efficacité.
Capacité portuaire inutilisée créée en 2014 dans le port 
de Campamento: 16,5 millions d’euros investis dans 
cette infrastructure
Source:  Cour des comptes européenne.Illustration 8
42 Observations 
Pour que les investissements portuaires initiaux puissent 
fonctionner correctement, des financements publics 
supplémentaires seront nécessaires afin de pallier les nombreuses 
liaisons manquantes ou inadéquates
64 
Dans les 14 ports examinés, les connexions au réseau étaient soit manquantes 
(en Italie et en Espagne) soit inadéquates (en Allemagne et en Pologne). En Italie 
(Salerne et Tarente), en Espagne (Algésiras, Ferrol et, en partie, Langosteira), en 
Allemagne (Jade-Weser-Port) et en Pologne (Szczecin – Świnoujście, Gdańsk et 
Gdynia), soit les connexions routières et ferroviaires étaient absentes, soit elles 
connaissaient des retards, soit elles n’avaient pas encore été planifiées, soit enfin 
elles avaient rencontré de sérieux problèmes dans la «dernière ligne droite». Le 
projet «Autoroutes de la mer» Gdynia – Karlskrona entre la Pologne et la Suède 
en est un exemple, la construction d’un terminal de ferries nécessaire pour relier 
les deux ports ayant été reportée jusqu’en 2019 (voir encadré  6).
65 
Un financement public supplémentaire important sera nécessaire pour que les 
projets concernés puissent fonctionner correctement. À titre d’exemple, le coût 
supplémentaire lié à la construction de connexions ferroviaires avec les ports es -
pagnols d’Algésiras, de Ferrol et de Langosteira est estimé à environ 183 millions 
d’euros. En Pologne, 350 millions d’euros supplémentaires devront être investis 
pour augmenter jusqu’à – 12,5 m la hauteur d’eau du canal, long de 65 km, qui 
permet d’accéder au port de Szczecin, et ce afin que les plus gros navires, pour 
lesquels l’infrastructure a été modernisée, soient en mesure d’entrer dans le port.
Le financement d’infrastructures similaires augmente le 
risque que les investissements ne soient pas durables
Déplacement du trafic entre ports voisins
66 
L’Europe ne représentant, en superficie, qu’une petite partie du globe, les ports 
sont divisés en «façades maritimes». Il y a par exemple la façade Hambourg – Le 
Havre, ou la façade méditerranéenne, qui comporte une partie orientale et une 
partie occidentale (voir illustration  9).
67 
Il y a concurrence entre les ports d’une même façade maritime, mais aussi entre 
différentes façades. Au cours de notre audit, nous avons examiné les volumes de 
trafic des 171 plus grands ports de conteneurs de l’UE pour la période allant de 
2005 à 2014, c’est-à-dire les ports dont le volume de conteneurs était d’au moins 
200 000 EVP en 2005.
43 Observations 
Façade méditerranéenne, avec une rangée orientale et une rangée occidentaleIllustration 9
Source:  Cour des comptes européenne.
68 
Notre analyse a montré que l’activité de 6 de ces 171 ports spécialisés dans le 
trafic de conteneurs avait diminué de plus de 50 % par rapport à 2005: Savone 
et Tarante (Italie, voir encadré  3), Medway et Thamesport (Royaume-Uni), Rouen 
(France) et Malaga (Espagne, voir encadré  5). Le déclin d’un port donné était lié 
à la croissance d’un port voisin, souvent plus grand.
69 
En outre, nous avons également relevé des déplacements de trafic entre d’autres 
ports voisins couverts par le présent rapport: entre Salerne et Naples (Italie) et 
entre Gdańsk et Gdynia (Pologne). Dès qu’une infrastructure supplémentaire de -
venait opérationnelle dans un port, cela avait un impact négatif sur les volumes 
passant par le port voisin.
44 Observations 
Le financement d’infrastructures similaires vise principalement 
à accroître la capacité
70 
Tous les projets examinés comprenaient des travaux visant à approfondir les 
canaux d’accès, à élargir les bassins de virement, les postes de mouillage et les 
zones de stockage, à améliorer les connexions portuaires, et à fournir des grues 
et équipements de chantier adaptés, pour traiter de manière plus efficiente l’aug -
mentation prévue des volumes de fret.
71 
Notre analyse a permis de mettre en évidence 14 cas dans lesquels des investis -
sements similaires avaient été réalisés dans les ports voisins d’une même façade 
maritime: plusieurs autorités et opérateurs portuaires avaient investi simultané -
ment dans des capacités supplémentaires en infrastructures et superstructures 
de transbordement malgré le fait que des capacités inutilisées étaient dispo -
nibles dans les ports voisins. Ces investissements similaires avaient de plus 
été réalisés dans des ports desservant le même arrière-pays d’un même État 
membre, indiquant un manque de coordination dans la planification des capaci -
tés au niveau national.
72 
De tels investissements ont été considérés comme non viables (voir exemples 
dans l’ encadré  4).
Exemples de plans d’investissement similaires dans des ports voisins
a) Ports de la côte nord-ouest de l’Italie (Gênes, La Spezia, Livourne et Savone)
En Italie, les quatre ports de la côte nord-ouest (Gênes, La Spezia, Livourne et Savone) ont des investissements 
en cours ou prévus pour accroître de moitié leur capacité combinée, actuellement de 3 730 000 EVP (soit 
1 800 000 EVP supplémentaires). Ces ports se disputent le même arrière-pays: ces dernières années, Savone 
a clairement perdu des parts de marché au profit de Gênes; il en va de même pour Livourne, mais dans une 
moindre mesure. En outre, la capacité actuelle n’est pas pleinement utilisée: en 2014, les taux d’utilisation des 
terminaux de conteneurs étaient d’environ 20 % à Savone, 65 % à Livourne, 74 % à La Spezia et 77 % à Gênes. 
Il n’est pas prévu que le trafic augmente sensiblement dans les années à venir.
b) Ports polonais (Gdańsk et Gdynia)
En Pologne, le ministère de l’infrastructure et du développement a approuvé simultanément, sans tenir 
compte de la mesure dans laquelle les capacités existantes disponibles étaient utilisées, une extension impor -
tante des terminaux de conteneurs à Gdańsk et des travaux de dragage dans le port de Gdynia alors que ces 
deux ports visent le même marché de conteneurs et presque le même arrière-pays.Encadré 4
45 Observations 
c) Ports espagnols (Carthagène, Algésiras et Ferrol)
En Espagne, les ports de Carthagène, d’Algésiras et de Ferrol prévoyaient tous, dans leur stratégie de crois -
sance, d’attirer davantage de trafic à destination/en provenance de la région de Madrid qui, traditionnelle -
ment, représente aussi un marché pour d’autres grands ports (Valence, en particulier). Les augmentations de 
capacité ont été entreprises sans évaluer s’il y avait suffisamment de trafic pour couvrir un même arrière-pays.
d) Les ports NAPA en Italie, Slovénie et Croatie (Venise, Trieste, Koper et Rijeka)
Tous les ports NAPA (Venise, Trieste, Koper et Rijeka) souhaitaient attirer davantage de trafic et de plus gros 
navires, mais ils n’avaient prévu aucune stratégie pour accroître les synergies entre eux dans l’hypothèse où 
un navire aurait décidé de faire escale dans un port de la façade nord de l’Adriatique. Le fait que ces ports 
soient situés dans trois États membres différents, pourvus de systèmes de gouvernance différents, tant au 
niveau national qu’à celui de chacun des ports, et bénéficiant de taux de cofinancement différents conformé -
ment aux dispositions régissant la politique de cohésion et le MIE, représente un obstacle à une coopération 
renforcée et peut faire que des considérations individuelles prévalent sur des considérations plus collectives.
73 
Une augmentation simultanée des capacités portuaires dans des ports voisins 
comporte également le risque de voir ces ports pratiquer une concurrence 
tarifaire renforcée afin d’attirer les volumes de trafic supplémentaires requis. En 
conséquence, à moins que le volume de trafic global n’augmente, la capacité 
restera, dans tous les ports, inutilisée ou sous-utilisée tandis que, dans le même 
temps, la rentabilité des ports baissera. Dans le cas des ports de transbordement, 
ce risque est particulièrement élevé étant donné que les compagnies maritimes 
peuvent décider de changer de port d’escale en fonction du réseau qu’elles 
favorisent.
Coordination inefficace de la Commission et de la BEI en ce 
qui concerne le financement des infrastructures portuaires
74 
Selon le traité sur l’Union européenne, la Banque européenne d’investissement 
(BEI) a pour mission de contribuer, en faisant appel aux marchés des capitaux et 
à ses ressources propres, au développement équilibré et sans heurt du marché 
intérieur dans l’intérêt de l’Union. Outre les 6,8 milliards d’euros de fonds de l’UE 
(relevant du FEDER/FC ou du MIE), plusieurs des ports examinés dans le cadre de 
cet audit ont également obtenu de la BEI un prêt d’un montant total de 10,1 mil -
liards d’euros entre 2000 et 2013. Encadré 4
46 Observations 
75 
L’annexe IV  présente des informations détaillées sur les principales caractéris -
tiques des systèmes portuaires des États membres, ainsi qu’une vue d’ensemble 
du soutien financier apporté par l’UE et la BEI aux zones portuaires auditées 
(2000-2013).
76 
Avant que la BEI n’accorde un prêt, la Commission et l’État membre concerné 
doivent rendre un avis quant à la conformité des investissements à financer sur 
les ressources de la BEI avec la législation et les politiques de l’UE applicables 48. 
La procédure de coordination entre la Commission et la BEI est régie par un pro -
tocole d’accord 49. Pour les ports examinés dans le cadre du présent rapport, une 
telle consultation avait eu lieu dans quatre cas: Algésiras (Espagne), Tanger-Med 
(Maroc), Tarente (Italie) et Jade-Weser-Port (Allemagne).
77 
Notre analyse a permis de constater que la BEI et la Commission n’échangeaient 
que des informations limitées. Par exemple, le montant du prêt n’était pas indi -
qué, le bénéficiaire n’était pas spécifié, et l’analyse technique et financière de 
la BEI et son évaluation des risques pour l’efficacité de la politique de cohésion 
n’étaient pas communiquées à la Commission. Les informations fournies par la 
BEI limitent la capacité de la Commission à apprécier correctement un dossier.
78 
En outre, la Commission n’est pas habilitée à bloquer une proposition de prêt en 
cas de désaccord. Il se trouve que la Commission n’a jamais donné un avis négatif 
sur une proposition de prêt de la BEI, en dépit de quelques cas très litigieux. 
L’absence de véritable réponse de la Commission aux propositions de prêts de 
la BEI en faveur de ports voisins situés dans des pays tiers a nui à l’efficacité des 
fonds de l’Union investis dans les ports des États membres. L’exemple de l’ enca -
dré 5 , qui concerne des ports de la façade maritime de Méditerranée occidentale, 
montre qu’une coordination appropriée fait défaut au sein des services de la 
Commission et qu’aucun problème n’a été signalé par la Commission à la BEI, ce 
qui a conduit à une surcapacité en infrastructures de transbordement et à des 
investissements non viables, puisque certains ports ont perdu d’importants 
volumes qu’ils traitaient précédemment.48 Article 19 des statuts de la 
Banque européenne 
d’investissement (BEI).
49 Protocole d’accord entre la 
Commission européenne et la 
Banque européenne 
d’investissement concernant 
les modalités de consultation 
de la Commission sur les prêts 
globaux, les prêts aux sociétés 
à capitalisation moyenne, les 
prêts cadre et les prêts 
à l’investissement au titre de 
l’article 21 des statuts de la BEI 
(13 juin 2006), modifié en 
dernier lieu le 13 décembre 
2010. Le protocole d’accord est 
en cours de révision, la 
dernière version du projet 
datant de septembre 2015.
47 Observations Encadré 5Le financement simultané, par la BEI et sur le budget de l’UE, d’infrastructures 
portuaires dans des ports voisins s’est traduit par des investissements non viables 
et, pour les ports de l’UE, par la perte d’importants volumes traités précédemment: 
exemple du port de Tanger-Med (Maroc) et de ports situés en Espagne et au 
Portugal
Depuis 2000, plus de 500 millions d’euros provenant du FEDER/FC et 229 millions d’euros de prêts de la BEI 
ont été fournis pour soutenir les infrastructures de plusieurs ports d’Espagne (Andalousie) et du Portugal. Le 
port d’Algésiras (Espagne) a reçu à lui seul un financement de l’UE d’environ 248 millions d’euros. En outre, la 
BEI a accordé un prêt d’environ 129 millions d’euros pour augmenter les capacités.
En 2008 et 2010, deux prêts de la BEI d’un montant total de 240 millions d’euros ont été octroyés, avec des 
garanties de l’UE, au port de Tanger-Med (Maroc) afin de créer une capacité supplémentaire de traitement du 
trafic de conteneurs de 8 millions d’EVP . Ce port est à proximité directe du port d’Algésiras, de l’autre côté du 
détroit de Gibraltar. Les deux ports sont spécialisés dans le transbordement et sont en concurrence directe 
l’un avec l’autre, mais aussi avec des activités de transbordement effectuées à proximité (par exemple, à Cadix, 
Malaga et Sines, voir illustration  10).
Illustration 10: Vue d’ensemble de la capacité portuaire financée par des fonds 
publics sur la façade de Méditerranée occidentale
Algésiras
UE: 247,9 millions d’eurosBEI: 128,9 millions d’euros
Ceuta
BEI: 16/uni00A0millions d’eurosTanger
BEI: 240/uni00A0millions d’eurosSinesUE: 0,8/uni00A0million d’euros
CadixUE: 76,3 millions d’euros
BEI: 60/uni00A0millions d’eurosMalaga
UE: 34,6 millions d’eurosMotrilUE: 22,7 millions d’euros
Almería
UE: 41,4 millions d’eurosCarthagène
UE: 89/uni00A0millions d’euros
Huelva
UE: 32,7 millions d’eurosSéville
UE: 67,3 millions d’euros
BEI: 100/uni00A0millions d’eurosAlicante
UE: 40,4/uni00A0millions d’euros
Source:  Cour des comptes européenne.
Bien qu’un nouvel exploitant ait débuté ses opérations dans le nouveau terminal de transbordement de conte -
neurs construit dans le port d’Algésiras (Espagne), 30 hectares de superficie de transbordement (ce qui repré -
sente 58 % du financement de l’UE, d’un montant de 144 millions d’euros) n’avaient pas été utilisés au moment 
de l’audit, et l’efficacité de l’investissement de l’UE dans ce port dépendra de la capacité de l’autorité portuaire 
à attirer des opérateurs supplémentaires.
Cela pourrait néanmoins avoir un impact négatif sur les volumes de trafic des ports voisins.
En outre, les ports espagnols voisins de Cadix et de Malaga ont enregistré une baisse considérable du trafic de 
conteneurs entre 2007 et 2015: de 53 % à Cadix et de 92 % à Malaga.
48 Observations 
79 
Enfin, la Commission n’obtient ni informations relatives aux décisions finales 
de la BEI concernant les demandes de prêt, ni exemplaire signé du contrat de 
prêt, avec ou sans garantie fournie par l’UE. De surcroît, aucun rapport final 
n’est présenté sur la mise en œuvre du projet concerné ou sur la manière dont le 
prêt accordé a été dépensé, et aucune autre information n’est fournie en ce qui 
concerne le remboursement intégral ou le non-remboursement d’un prêt.
Au niveau des projets, pour les périodes 2000-2006 et 2007-2013, 
le financement de l’UE était lié aux réalisations, mais pas aux 
résultats
80 
Pour les périodes 2000-2006 et 2007-2013, le financement de l’UE, au niveau des 
projets, devait être lié aux réalisations, mais pas aux résultats (c’est-à-dire aux 
effets ou aux impacts). De ce fait, bien que certains des investissements financés 
par l’UE n’aient pas été réellement utilisés (ils étaient vides, largement sous-ex -
ploités, ou n’ont pas permis d’atteindre les objectifs, résultats et impacts escomp -
tés), leurs coûts étaient encore éligibles à un cofinancement de l’UE au titre du 
FEDER/FC et des programmes RTE-T.
81 
L’encadré  6 présente l’un des nombreux exemples où la réalisation du projet 
a été atteinte, mais pas le résultat escompté.
Les réalisations des projets sont atteintes, mais ne donnent pas les résultats 
escomptés – exemple du projet des autoroutes de la mer (AdM) Gdynia – 
Karlskrona (liaison par ferry entre la Pologne et la Suède)
Ce projet relevant des autoroutes de la mer, directement géré par l’agence exécutive de la Commission INEA, 
consistait à relier deux ports: l’un en Pologne (Gdynia) et l’autre en Suède (Karlskrona). Il visait à réduire le 
volume de fret transporté sur les routes, en augmentant la part intermodale le long du corridor pour passer 
de 3 % en 2008 à 10 % en 2015 et à 36 % en 2025. Des indicateurs de performance clés (ICP) ont été définis, 
accompagnés d’un suivi spécifique destiné à marquer les progrès accomplis chaque année pour atteindre les 
résultats escomptés.
Les connexions routières et ferroviaires dans le port de Gdynia ont été construites, et les voies ferrées moder -
nisées en Suède avant fin 2013. Toutefois, aucun des objectifs (effets) du projet n’a été atteint car il manquait 
un élément vital pour la réussite: le terminal de ferry dans le port de Gdynia, qui était une condition à remplir 
pour que le projet puisse être pleinement mis en œuvre, et qui était essentiel pour pouvoir en tirer les avan -
tages escomptés, n’a pas été construit. Ce terminal, dont il était initialement prévu qu’il serait achevé au cours 
de la période 2007-2013, a été reporté à 2016 dès le stade de la demande, car les volumes de trafic prévus au 
départ avaient été revus à la baisse par le port de Gdynia. La construction du bâtiment a dès lors été encore 
repoussée jusqu’à la fin de 2018 au plus tôt. Cela signifie que l’autoroute de la mer telle qu’elle était prévue 
initialement ne deviendra opérationnelle, dans le meilleur des cas, qu’en 2019 (au moins six ans après l’achè -
vement du projet examiné).Encadré 6
49 Observations 
Mise en place de conditions de concurrence équitables 
pour les ports: il importe de mieux garantir une application 
cohérente des dispositions communes, notamment celles 
régissant les aides d’État et les contrôles douaniers
82 
La concurrence entre les ports peut s’avérer assez intense si ces derniers des -
servent le même arrière-pays ou gèrent les mêmes types de marchandises ou 
de trafic. L’octroi d’une aide publique aux autorités portuaires peut toutefois 
fausser le marché. L’absence d’orientations sur les aides d’État en faveur des ports 
maritimes et les différences dans les pratiques de contrôle douanier entre États 
membres peuvent rendre un port plus attrayant que d’autres pour les compa -
gnies maritimes mondiales. Nous avons donc examiné si la Commission avait pris 
les mesures nécessaires en matière d’aides d’État et de procédures douanières 
pour permettre aux ports de se livrer concurrence à armes égales.L’Union européenne a néanmoins versé 34,4 millions d’euros pour les réalisations sans pouvoir s’attendre à de 
véritables effets ou impacts dans les années à venir: du côté polonais, 17,3 millions d’euros de fonds de l’UE 
provenant du FEDER pour les accès routiers et ferroviaires (voir illustration  1 1) et, du côté suédois, 17,1 mil -
lions d’euros relevant du réseau RTE-T pour moderniser les voies de chemin de fer. Cette situation était due 
à des informations incorrectes provenant du bénéficiaire, à l’insuffisance du suivi, par l’agence INEA, des indi -
cateurs de performance clé (IPC) convenus et à des conventions de subvention mal conçues qui ont permis 
que des paiements puissent être effectués en l’absence de résultats. Si le terminal n’avait pas figuré dans la 
demande de projet, les autorités suédoises n’auraient eu d’autre choix que de demander le financement habi -
tuel de 10 % pour les investissements RTE-T, alors que dans le cas présent, le projet a été cofinancé à hauteur 
de 20 % du fait qu’il était considéré comme relevant des autoroutes de la mer.
Illustration 11: connexions routières et ferroviaires dans le port de Gdynia, sans 
terminal de ferry permettant d’assurer la liaison avec le port de KarlskronaEncadré 6
Source:  Cour des comptes européenne.
50 Observations 
Il faut faire appliquer plus rigoureusement les règles en 
matière d’aides d’État en faveur des ports, au niveau des 
États membres et de la Commission
Des risques de distorsion de la concurrence due aux aides d’État 
ont été mis en évidence dans plusieurs cas
83 
Dès 2000, le Tribunal de l’Union européenne a établi clairement que l’exploi -
tation d’une infrastructure publique, comme l’est celle d’un aéroport, pouvait 
constituer une activité économique 50; ce principe a été confirmé et renforcé dans 
l’arrêt Leipzig-Halle en 2011 51.
Manque de clarté concernant les superstructures portuaires
84 
Notre audit a toutefois permis de déceler certains risques importants de distor -
sion de la concurrence dans le secteur portuaire. À titre d’exemple, les conces -
sionnaires sont responsables du financement des superstructures qu’ils utilisent 
sur leurs terminaux (grues, matériel de chargement et de déchargement, entre -
pôts, etc.). C’est pourquoi la Commission a établi, dans sa communication de 2001 
sur les ports 52, une distinction entre les infrastructures publiques (générales) et 
les infrastructures propres à un utilisateur. Le financement public des superstruc -
tures servant à tous les utilisateurs, sans discrimination, n’était pas à considérer 
comme une aide d’État, tandis que le cofinancement de tels équipements, des -
tiné soit à un utilisateur déterminé soit à une entreprise spécifique déjà titulaire 
de la concession 53, était à considérer comme une aide d’État, car il conférait un 
avantage à cette entreprise et pouvait donc affecter la concurrence.
85 
Nous avons constaté un manque de clarté concernant le financement public 
des superstructures des ports: en principe, aux termes de l’appel à propositions 
du MIE de 2014, le financement de superstructures portuaires était considéré 
inéligible. Cette règle présentait néanmoins deux exceptions: les superstructures 
pouvaient être financées au titre de la partie multimodale et (sous certaines 
conditions) à celui de la partie «autoroutes de la mer» de ce même appel à propo -
sitions. En conséquence, plusieurs ports ont demandé l’octroi d’un financement 
de l’UE pour ce type d’équipements au titre de ces parties-là de l’appel à propo -
sitions. Par ailleurs, selon les dispositions régissant les Fonds ESI, le financement 
de superstructures portuaires ne représente pas, en principe, des dépenses 
inéligibles.50 Arrêt T-128/98 de la CJUE – 
«Aéroports de Paris».
51 Affaires jointes T-455/08, 
Flughafen Leipzig-Halle GmbH 
et Mitteldeutsche Flughafen 
AG/Commission, et T-443/08, 
Freistaat Sachsen et Land 
Sachsen Anhalt/Commission, 
datées du 24.3.2011.
52 Document COM(2001) 35 final 
du 3 février 2001 – «Améliorer 
la qualité des services dans les 
ports maritimes: un élément 
déterminant du système de 
transport en Europe», p. 11.
53 À moins que les termes de 
l’appel d’offres n’aient fait état 
de cet avantage particulier 
pour le lauréat, l’avantage 
conféré étant dès lors le même 
pour tous les 
soumissionnaires.
51 Observations 
86 
Globalement, dans les ports examinés, nous avons recensé 10 cas de 
superstructures propres à un utilisateur financées grâce à un soutien de 
l’UE, principalement en Pologne (dans les trois ports examinés de Szczecin – 
Świnoujście, Gdańsk et Gdynia), mais aussi en Espagne (port d’Algésiras). Les pro -
jets comprenant des grues et équipements de transbordement utilisés par des 
opérateurs privés avaient été cofinancés à hauteur d’environ 92,5 millions d’euros 
sur le budget de l’UE. La Commission, à laquelle ces cas avaient été notifiés par 
les États membres concernés en 2005 (Pologne) et en 2010 (Espagne), a accordé 
son autorisation sans soulever d’objection concernant leur financement. L’ enca -
dré 7  présente un exemple et la liste complète figure à l’ annexe  V.Encadré 7Financement public de superstructures destinées à un utilisateur particulier  
en Espagne
Dans le port espagnol d’Algésiras, 22 millions d’euros de fonds de l’UE ont été investis dans l’achat de 
huit grues de quai navire-terre destinées à un opérateur privé de terminal bien précis (voir illustration  12).
Illustration 12: superstructures cofinancées par l’UE dans le port d’Algésiras
Source:  Cour des comptes européenne.
Suivi des précédentes décisions en matière d’aides d’État en cas de 
changements significatifs
87 
Le système de contrôle de l’UE applicable aux aides d’État est fondé sur une 
évaluation ex ante réalisée par la Commission et sur une coopération efficace 
entre la Commission et les États membres. Des problèmes peuvent se présenter 
lorsque les conditions d’une aide notifiée ont été sensiblement modifiées après 
la décision de la Commission et que cette dernière ne réalise pas de suivi pour 
apprécier si le changement de situation génère une distorsion de la concurrence 
(voir l’exemple dans l’ encadré  8).
52 Observations Encadré 8Absence de notification formelle en cas de changements significatifs – Jade-Weser-
Port en Allemagne
En Allemagne, entre 2008 et 2012, un nouveau terminal de conteneurs, le «Jade-Weser-Port» (JWP), d’une 
capacité de 2,7 millions d’EVP , a été construit dans le voisinage immédiat du port en eau profonde de 
Wilhelmshaven (l’un des 104 «ports du réseau central»). L’infrastructure de base du terminal a été construite 
par le Land de Basse-Saxe grâce à une subvention. L’UE a apporté des fonds à hauteur de 33 millions d’euros, 
venus s’ajouter aux financements nationaux et privés. En outre, la BEI a accordé deux prêts, de 325 millions 
d’euros au total, pour financer la construction d’infrastructures.
En décembre 2008, la Commission a décidé de ne soulever aucune objection pour les mesures notifiées 
(accord de concession signé pour 40 ans avec une entreprise internationale), car elle a considéré que celles-ci 
n’étaient pas des aides d’État 54.
Toutefois, les conditions indiquées dans la notification ont été considérablement modifiées après que la 
décision a été rendue: deux amendements importants à l’accord de concession (signé en 2006), effectués en 
2010 (avant même le début des activités du terminal) et 2014 respectivement, ont sensiblement modifié les 
conditions initiales de l’appel d’offres. Ces modifications ont également eu un impact sur les redevances liées 
au navire 55 versées par les compagnies maritimes extérieures. Dans l’ensemble, en octobre 2015, l’impact 
financier négatif était d’environ 15 millions d’euros (moins de revenus, davantage de charges d’intérêts) pour 
l’entité publique qui a octroyé la concession à l’entreprise privée. Les autorités allemandes n’ont pas notifié 
ces modifications à la Commission, alors qu’il aurait été opportun de le faire pour garantir la sécurité juri -
dique, et la Commission elle-même n’a pas effectué de suivi de la décision initiale pour voir si les conditions 
modifiées faussaient la concurrence.
Alors que l’entité publique octroyant la concession était censée réaliser des bénéfices afin de garantir le prêt 
qu’elle avait obtenu, elle a en réalité enregistré des pertes, car Jade-Weser-Port est fortement sous-exploité: 
depuis l’ouverture du port en septembre 2012, les volumes de conteneurs, pourtant passés de 76 000 EVP (en 
2013) à 429 000 EVP (en 2015), ne représentent que 16 % environ de la capacité finale de 2,7 millions d’EVP 
qui sera disponible une fois que tous les travaux seront achevés et que le port sera pleinement opérationnel 
à moyen terme (voir figure 4  et illustration  13).
En raison des changements apportés à l’accord de concession et des pertes de l’entité publique concédante 
qui s’élevaient à 21,5 millions d’euros à la fin de 2014, la Basse-Saxe et Brême, qui détiennent conjointement 
l’entité, ont prévu de l’approvisionner à hauteur de 3 millions d’euros en 2015 et de 5,5 millions d’euros en 2016.
54 Au motif que la concession permet l’existence de conditions de marché: les autorités allemandes ne seraient pas en mesure d’octroyer des aides 
et avantages discrétionnaires au titulaire de la concession; l’infrastructure portuaire serait ouverte à tous les utilisateurs sans discrimination et le 
prix facturé pour la manutention des cargaisons serait fondé sur les conditions du marché.
55 Celles-ci concernaient le report du paiement de la redevance de concession, et des garanties modifiées pour les redevances liées au navire au 
profit de l’entreprise. Elles ont également consisté à réduire les redevances liées au navire pendant une certaine période, au bénéfice des 
compagnies maritimes extérieures.
53 Observations 
Utilisation de la capacité créée à Jade-Weser-PortFigure 4
0500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 500 0003 000 000
lancement
sept. 20122013 2014 2015 2016 2017nombre d’EVPcapacité annuelle
de 2,7 Mio EVP à moyen terme (à plein rendement et après achèvement complet des travaux)Illustration 13Capacité de transbordement portuaire fortement sous-exploitée à Jade-Weser-Port
Source:  Cour des comptes européenne.

54 Observations 
La Commission doit adopter un rôle plus proactif concernant 
les aides d’État en faveur des ports
Les notifications d’aides d’État par les États membres sont peu 
nombreuses, de même que les plaintes soumises à la Commission
88 
Notre audit a montré que les États membres avaient notifié très peu de cas 
d’aides d’État en faveur des ports ces dernières années:
— avant 2007, la Commission n’avait collecté aucune donnée sur les notifications 
d’aides d’État en faveur des ports;
— entre 2007 et 2010, seuls quatre cas d’aides d’État pour les infrastructures por -
tuaires avaient été notifiés par les États membres;
— entre 2011 et 2015, 27 notifications d’aides d’État ont été enregistrées (voir 
l’annexe  VI).
89 
Notre audit a montré que la Commission avait reçu très peu de plaintes:
— avant 2007, aucune donnée concernant les plaintes n’était disponible;
— entre 2007 et 2011, il n’y a eu qu’une décision formelle de la Commission concer -
nant un cas de plainte, toutes les autres affaires liées à des plaintes ayant été 
clôturées sans décision formelle de la Commission (c’est-à-dire que les affaires 
avaient été clôturées à la suite d’une lettre d’évaluation préliminaire à laquelle le 
plaignant n’avait pas répondu, ou en raison d’un retrait de la plainte);
— entre 2011 et 2015, la Commission n’a été saisie que de trois différents cas de 
plaintes.
Le suivi, par la Commission, des aides d’État en faveur des ports se 
limite aux régimes d’aide
90 
La Commission n’a entrepris que très peu de contrôles documentaires portant 
sur le financement public des infrastructures portuaires 56. Par ailleurs, conformé -
ment aux dispositions légales, l’exercice de suivi des aides d’État réalisé chaque 
année par la Commission ne couvre que partiellement les ports puisqu’il se limite 
aux régimes d’aide et ne porte pas sur les notifications d’aides individuelles 57.56 Ces contrôles concernaient 
l’évaluation des 
investissements annuels 
réalisés au moyen de fonds 
publics dans les comptes de 
deux ports allemands, 
Hambourg et Brême, ainsi 
qu’un cas en Belgique.
57 Règlement (UE) 2015/1589 du 
Conseil du 13 juillet 2015 
portant modalités 
d’application de l’article 108 
du traité sur le 
fonctionnement de l’Union 
européenne (JO L 248 du 
24.9.2015, p. 9).
55 Observations 
91 
Vu le nombre important de ports essentiels (329) et le montant élevé de fonds 
publics investis dans ces ports, nous estimons que le nombre actuel de notifica -
tions d’aides est anormalement faible. Nous avons également constaté l’absence 
de telles notifications d’aides au cours de plusieurs des audits financiers et de 
conformité que nous avons effectués sur des projets portuaires relevant du 
FEDER/FC. Nous avons par exemple relevé, dans notre rapport annuel 2012, 
l’absence de notifications concernant le soutien du FEDER pour la construction 
d’installations dans les ports de Patras (Grèce) et de Rostock (Allemagne) 58.
Besoin d’orientations supplémentaires de la part de la Commission
92 
Au cours de l’audit, un certain nombre de parties prenantes (c’est-à-dire les 
autorités portuaires, les opérateurs portuaires, les armateurs et les sociétés de 
logistique) ont indiqué que des orientations de la Commission sur les aides d’État 
en faveur des ports étaient nécessaires afin de déterminer clairement les inves -
tissements relevant de la définition des aides d’État et ceux qui devaient être 
communiqués. Cependant, bien qu’elles aient déjà été annoncées à plusieurs 
reprises par la Commission, il n’existe pas, actuellement, d’orientations sur les 
aides d’État concernant les investissements dans le secteur portuaire maritime 59. 
La Commission a prévu l’élaboration de telles orientations dans ses actions pour 
2014-2019 60.
Le suivi, par la Commission, des pratiques de contrôle 
douanier des États membres ne couvre pas les informations 
essentielles
Les pratiques de contrôle douanier des États membres dans les 
ports constituent un aspect important de l’attractivité d’un port
93 
Nous avons également vérifié si les différences dans l’organisation, la qualité et 
la rapidité des contrôles douaniers rendaient certains ports plus «attrayants» que 
d’autres pour les compagnies maritimes mondiales. Nous avons noté que la légis -
lation douanière de l’UE prévoit la possibilité de procédures de domiciliation et 
de régimes simplifiés pour le traitement des marchandises à leur arrivée et avant 
leur admission en libre pratique. Il est notamment possible:
— d’effectuer une analyse des risques avant l’arrivée des marchandises (ou avant 
leur chargement), concernant principalement les risques en matière de sécurité 
et de sûreté, sur la base de la déclaration sommaire d’entrée. Les mêmes lots 
devraient ensuite faire l’objet d’une seconde analyse des risques, qui concer -
nerait principalement les risques financiers et serait fondée sur les déclarations 
douanières;
— de collecter au préalable les informations liées à des exigences supplémentaires 
concernant les biens (par exemple, des certificats);58 Cour des comptes 
européenne, rapport annuel 
relatif à l’exercice 2012, 
encadré 5.4 (JO C 331 
du 14.11.2013).
59 À ne pas confondre avec les 
orientations sur les aides 
d’État au transport maritime, 
qui traitent des régimes de 
taxation au tonnage et des 
mesures relatives aux 
navigateurs.  
Source : C(2004) 43 – 
Orientations communautaires 
sur les aides d’État au 
transport maritime (JO C 13 du 
17.1.2004, p. 3).
60 Commission  européenne: 
Chapitre 2: Espace européen 
unique des transports – 
point 2.5 Marché intérieur, 
ports maritimes, 
paragraphe 3.3.
56 Observations 
— d’accélérer la mainlevée des marchandises après leur arrivée et la confirmation défini -
tive que les marchandises correspondent à la déclaration présentée avant leur arrivée.
94 
Tous les contrôles douaniers sont fondés sur l’article 13 du code des douanes, 
qui dispose que chaque État membre peut procéder à toutes les vérifications 
qu’il juge nécessaires. Les inspections des douanes s’appuient sur une analyse 
des risques. L’autorité douanière peut décider d’avoir recours à des procédures 
simplifiées, sous certaines conditions et après avoir évalué la fiabilité de l’opé -
rateur. En 2014, l’UE a adopté un système commun de gestion des risques pour 
les douanes 61, mais la Commission n’a pas encore mis en place de système de 
gestion des risques pour les autorités douanières des États membres: une feuille 
de route détaillée devrait conduire à une mise en œuvre d’ici 2020.
95 
Chaque autorité douanière appliquait son propre dispositif. En outre, il existait 
différents moyens de simplifier les procédures, ainsi que des disparités dans la 
rapidité, la qualité et l’impact des procédures de contrôle douanier. Cela a rendu 
quelques ports plus attrayants que d’autres pour les compagnies maritimes mon -
diales. Par exemple, plusieurs États membres tels que la Belgique, le Danemark, les 
Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Finlande ou la Suède dérogeaient systématiquement 
à l’obligation de notifier les autorités douanières de l’arrivée des marchandises ou 
de leur intention d’octroyer la mainlevée de ces dernières. Toutefois, ce procédé 
ne devrait être employé que dans des cas précis, sur la base d’une analyse des 
risques approfondie. En l’absence de notification systématique, les autorités doua -
nières ne peuvent pas procéder à des contrôles fondés sur les risques 62.
96 
Lors d’un précédent audit, nous avons également relevé des éléments attestant de 
différences dans les pratiques de contrôle douanier à cause desquelles certaines 
marchandises arrivaient à leur destination finale via un itinéraire inhabituel: les 
marchandises étaient déchargées à Hambourg (Allemagne), avant d’être transpor -
tées à Rotterdam (Pays-Bas), où elles étaient dédouanées et mises en libre pratique, 
puis acheminées jusqu’à leur destination finale en Pologne 63. En d’autres termes, les 
importateurs cherchaient à procéder au dédouanement dans un État membre diffé -
rent de celui dans lequel ils importaient les marchandises pour réduire la probabilité 
d’être contrôlés ou pour compliquer toute procédure de recouvrement éventuelle.
97 
Le contrôle des ressources propres réalisé par la Commission dans le port de 
Rotterdam en 2013 a permis de constater que les vérifications portant sur l’au -
thenticité du statut UE n’étaient effectuées que de manière aléatoire et que, dans 
certains cas, il était mis fin au contrôle douanier sans que toutes les informations 
n’aient été vérifiées. Sur les 200 connaissements reçus quotidiennement, seuls 15 
à 20 faisaient l’objet de déclarations en douane normales et, dans le cas de pro -
cédures de domiciliation pour l’entreposage ou la libre pratique, aucun contrôle, 
électronique ou autre, n’était effectué pour assurer que la déclaration sommaire 61 Communication de la 
Commission [COM(2014) 527 
final du 21 août 2014] relative 
à la stratégie et au plan 
d’action de l’UE sur la gestion 
des risques en matière 
douanière: faire face aux 
risques, renforcer la sécurité 
de la chaîne 
d’approvisionnement et 
faciliter le commerce.
62 Rapport thématique de la 
Commission sur les 
inspections effectuées dans 
les États membres en 2011 
concernant la procédure de 
domiciliation.
63 Rapport annuel relatif 
à l’exercice 2013, encadré 2.1, 
dernier cas évoqué (JO C 398 
du 12.11.2014).
57 Observations 
de dépôt temporaire était conforme à la déclaration ultérieure de contrôle doua -
nier avant qu’il soit mis fin à la surveillance douanière.
98 
Nous avons également examiné les données disponibles à la Commission à l’issue 
des contrôles des ressources propres réalisées sur les contrôles a posteriori, et avons 
comparé les données relatives aux Pays-Bas avec celles concernant les pays voisins 
et d’autres pays. Cela a permis de constater que le nombre d’agents des douanes 
affectés aux contrôles a posteriori aux Pays-Bas était beaucoup plus faible que dans 
d’autres États membres de l’UE, et que leurs effectifs ont connu une importante 
diminution ces dernières années [de 164 équivalents temps plein (ETP) en 2007 
à 141 ETP en 2013]. À titre de comparaison avec les données relatives à certaines des 
organisations douanières des principaux États portuaires, la Belgique a deux fois 
plus d’agents des douanes affectés aux contrôles a posteriori (292 ETP) et l’Alle -
magne 50 fois plus (7 222 ETP); le Royaume-Uni compte 1 033 agents des douanes 
affectés à ces contrôles, la Pologne 794, la France 491 et l’Espagne 413 64.
Insuffisances dans le suivi, par la Commission, des pratiques de 
contrôle douanier des États membres
99 
Même si le code des douanes offre à toutes les autorités un cadre leur permettant 
de décider ou non de simplifier leurs pratiques, les procédures douanières au sein 
de l’UE doivent être mises en œuvre de manière uniforme. En d’autres termes, 
l’absence d’une autorité douanière unique à l’échelle de l’UE ne devrait pas se tra -
duire par des différences dans le traitement des opérateurs économiques. Bien qu’il 
existe un risque élevé de distorsion, aucun système n’est en place pour examiner les 
différences éventuelles. Par exemple, notre audit a montré:
— que les États membres ne sont pas tenus de fournir à la Commission des infor -
mations concernant le nombre de contrôles douaniers spécifiques au niveau 
des différents ports centraux. Ces informations sont pourtant essentielles pour 
pouvoir déterminer les différences dans la manière dont les autorités douanières 
traitent les opérateurs économiques;
— qu’un programme «Douane 2013», qui prévoyait des mesures pour harmoniser 
ou rationaliser les pratiques de contrôle douanier, avait été lancé. L’évaluation 
ex post de la Commission 65 a indiqué que, même si des progrès avaient été 
accomplis dans la réalisation du principal objectif du programme qui était que 
toutes les autorités douanières agissent à l’unisson, il subsistait une grande diver -
sité au niveau de l’exécution des procédures d’importation dans l’UE, chaque État 
membre conservant son propre système automatisé d’importation;
— que certaines bonnes pratiques concernant l’évaluation des contrôles pourraient 
être partagées: par exemple, l’autorité portuaire de Santa Cruz de Tenerife a construit 
dans sa zone portuaire un bâtiment spécifique pour regrouper tous les organismes 
de contrôle (organismes de contrôle chargés des inspections aux frontières dans les 
domaines douanier, phytosanitaire, vétérinaire et sanitaire). Ainsi, une seule inspec -
tion intégrée est effectuée, ce qui permet de mesurer le temps nécessaire à l’inspec -
tion, et d’améliorer la qualité et la rapidité des inspections dans le temps.64 Analyse des contrôles des 
ressources propres réalisés par 
la Commission conformément 
aux dispositions de l’article 18 
du règlement (CE, Euratom) 
n° 1150/2000 du Conseil du 
22 mai 2000 portant 
application de la décision 
94/728/CE, Euratom relative au 
système des ressources 
propres des Communautés 
(JO L 130 du 31.5.2000, p. 1), 
ainsi qu’à celles du 
règlement (CE, Euratom) 
n° 1026/1999 du Conseil 
du 10 mai 1999 portant 
détermination des pouvoirs et 
obligations des agents 
mandatés par la Commission 
pour l’exercice des contrôles 
des ressources propres des 
Communautés (JO L 126 du 
20.5.1999, p. 1) et des rapports 
d’activité des États membres 
sur les ressources propres 
(2013).
65 Évaluation finale du 
programme Douane 2013 – 
Rapport final  
(voir http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
customs_2013_final_
evaluation_report.pdf ).
58 Observations 
La «ceinture bleue», ou en quoi le transport maritime est 
désavantagé par rapport au transport routier
100  
Dans les conditions actuelles, le transport routier reste le principal mode d’envoi 
de marchandises d’un point à un autre de l’UE, car il présente l’avantage d’être 
souple, peu coûteux, et de permettre une livraison porte-à-porte aisée et rapide. 
Le transport maritime au sein de l’UE ne sera compétitif que s’il devient plus ra -
pide et plus fiable. L’un des principaux problèmes auxquels est confronté le trans -
port maritime est le fait que le marché intérieur n’est toujours pas pleinement 
réalisé dans le secteur maritime. Les navires quittant les eaux territoriales d’un 
État membre (la zone des 12 milles nautiques) sont considérés comme se trou -
vant en dehors du territoire douanier de l’Union et doivent accomplir des formali -
tés douanières à l’arrivée dans le port de l’UE suivant, même s’ils ne transportent 
que des biens en provenance de l’UE et qu’ils n’ont pas fait escale dans le port 
d’un pays tiers. Par comparaison, un camion allant de Tallinn (Estonie) à Lisbonne 
(Portugal) peut traverser l’UE sans avoir à remplir de formalités supplémentaires 
aux frontières intérieures de l’Union.
101  
L’absence de conditions de concurrence équitable entre le transport maritime et 
les autres modes de transport est devenue manifeste depuis l’ouverture des fron -
tières intérieures en 1992. En 1995, la Commission a indiqué 66 que tous les modes 
de transport n’étaient pas traités de manière égale et que le transport maritime 
était désavantagé. Malgré l’importance de cette question, les progrès ont été 
particulièrement lents:
— sur la base d’un plan d’action («ceinture bleue») visant à créer un «espace mari -
time européen sans barrières» pour le transport maritime, un nouveau régime 
est entré en vigueur en mars 2014, facilitant la navigation maritime au sein de 
l’UE grâce à un enregistrement plus rapide et la possibilité d’éviter les contrôles 
douaniers 67 pour les «services de transport maritime réguliers», qui doivent être 
préalablement autorisés par les autorités douanières. Toutefois, seuls 10 à 15 % 
des navires peuvent exercer leurs activités sous ce régime, tous les autres devant 
encore faire l’objet de formalités douanières complètes;
— la directive 2010/65/UE concernant les formalités déclaratives (l’initiative «e-Mari -
time») visant à promouvoir l’utilisation des technologies de l’information dans le 
secteur des transports maritimes a été adoptée afin de simplifier et d’harmoniser 
les procédures administratives appliquées aux transports maritimes. Les travaux 
visant à simplifier la déclaration électronique des marchandises se trouvant 
à bord de navires sont en cours, mais ils ne portent que sur la création de «gui -
chets uniques nationaux» destinés aux formalités déclaratives. En conséquence, 
tous les États membres conserveront leurs systèmes nationaux de notification 
tant qu’un guichet unique de déclaration à l’échelle de l’UE n’aura pas été mis 
en place. Des systèmes douaniers électroniques sont développés en parallèle 
pendant une période de transition allant jusqu’en 2020, de manière à permettre 
une adaptation progressive aux nouvelles exigences modernisées du code des 
douanes de l’Union. Cela signifie que près de trois décennies après la première 
apparition du problème, la question n’aura toujours pas été résolue.66 Document COM(95) 317 final 
du 5 juillet 1995 – «Le 
transport maritime à courte 
distance: perspectives et 
défis».
67 Il prévoit une réduction 
à 15 jours de la période de 
consultation entre États 
membres, de 45 jours 
actuellement, ainsi que la 
possibilité d’étendre le 
mécanisme à de futurs ports 
d’escale de manière plus 
rapide et plus simple.
59
 Conclusions et 
recommandations
102  
Notre audit des stratégies de la Commission et des États membres relatives au 
transport maritime de marchandises dans l’UE, ainsi que de la rentabilité des 
investissements financés par l’UE dans les ports, à l’occasion duquel nous avons 
examiné 37 nouveaux projets et cinq projets faisant l’objet d’une réévalua -
tion, a permis de déceler des problèmes significatifs. Globalement, nous avons 
constaté ce qui suit:
— les stratégies de développement portuaire à long terme mises en place par les 
États membres et la Commission n’offraient pas une base solide et cohérente 
pour planifier les capacités requises dans les ports de l’UE et pour déterminer le 
montant des fonds publics nationaux et de l’UE nécessaires aux infrastructures 
portuaires;
— le financement d’infrastructures et de superstructures portuaires similaires dans 
des ports voisins s’est traduit par des investissements inefficaces et précaires: 
d’après les 30 projets qui, sur les 37 examinés, étaient déjà achevés entre 2000 
et 2013, un euro sur trois (correspondant à 194 millions d’euros pour 12 projets) 
a été dépensé de manière inefficace jusqu’à présent. La moitié environ de cette 
somme (97 millions d’euros de fonds de l’UE pour neuf projets) a été investie 
dans des infrastructures qui n’ont pas été utilisées ou ont été fortement sous-ex -
ploitées pendant plus de trois ans à compter de la fin des travaux. Cette situa -
tion met en évidence des insuffisances dans l’évaluation des besoins ex ante et 
montre que le risque de gaspillage des montants investis est élevé;
— cette observation s’applique également aux cinq ports, déjà examinés en 2010, 
qui ont fait l’objet d’une réévaluation. Cette réévaluation a montré que, globale -
ment, la rentabilité était faible: l’utilisation des capacités financées par l’UE dans 
ces ports était toujours inadéquate après une période de fonctionnement de 
près de dix ans. Les zones portuaires de quatre ports étaient toujours très peu 
utilisées, voire vides. Il a été estimé que dans l’ensemble, 292 millions d’euros 
d’investissements ont été dépensés de manière inefficace;
— les dépassements de coûts et les retards sont eux aussi représentatifs de l’ineffi -
cience des investissements examinés dans les infrastructures portuaires. Globa -
lement, les projets examinés financés par l’UE présentaient des dépassements de 
coûts de 139 millions d’euros. En outre, sur les 30 projets achevés, 19 accusaient 
des retards excédant, pour 12 d’entre eux, 20 % de la durée prévue. Les retards 
représentaient jusqu’à 136 % de la durée initialement prévue. Sur les 7 projets 
(l’équivalent de 524 millions d’euros financés par l’UE) qui n’étaient pas encore 
achevés au moment de l’audit, six enregistraient également des retards;
— pour que les investissements portuaires initiaux puissent fonctionner correc -
tement, des financements publics supplémentaires seront nécessaires afin de 
pallier l’absence ou l’inadéquation d’un grand nombre de connexions, routières 
ou ferroviaires, avec l’arrière-pays;
— la coordination interne au sein de la Commission ainsi que la procédure instau -
rée entre la BEI et la Commission pour évaluer les propositions de prêts de la BEI 
destinés aux infrastructures portuaires n’ont pas fonctionné correctement, car la 
BEI ne communique pas toutes les informations pertinentes à la Commission. De 
plus, pour certaines propositions de prêts, des problèmes graves ont été mis en 
évidence en interne par les services de la Commission, mais cette dernière ne les 
a pas communiqués à la BEI sous la forme d’un avis négatif;
60 Conclusions et recommandations 
— la Commission n’a pas pris les mesures nécessaires en matière d’aides d’État et 
de procédures douanières pour permettre aux ports de se livrer concurrence 
à armes égales. Elle aurait dû assurer un contrôle des aides d’État plus proactif 
et plus efficace, en s’assurant a posteriori que les conditions auxquelles cer -
taines décisions antérieures avaient été arrêtées (dans le cas des concessions, 
par exemple) n’avaient pas été modifiées ou en refusant son soutien à des 
superstructures destinées à des utilisateurs particuliers.
Par exemple, des projets comprenant des superstructures utilisées par des opéra -
teurs privés avaient été cofinancés à hauteur d’environ 92,5 millions d’euros sur le 
budget de l’UE.
Les stratégies de développement portuaire à long terme, au 
niveau des États membres et de la Commission, devraient être 
centrées sur la création des connexions nécessaires avec le réseau
103  
Les cinq États membres visités (Allemagne, Italie, Pologne, Espagne, Suède) 
avaient mis en place des stratégies de développement portuaire à long terme 
avant 2015, en partie en raison de l’introduction de conditions ex ante à l’octroi 
d’un financement de l’UE. Des faiblesses ont été constatées dans la manière dont 
la coopération entre ports a été étudiée, du point de vue de leurs synergies et 
de leur potentiel de spécialisation, et dans la manière dont ces stratégies ont 
été traduites en des investissements portuaires réalisés en temps utile et bien 
coordonnés.
104  
Au niveau de l’UE, la stratégie portuaire de la Commission s’est développée au 
fil du temps, mais des informations fiables sur la planification des capacités font 
toujours défaut. En outre, les «ports centraux» sont trop nombreux (104 au total, 
auxquels la majorité du financement de l’UE doit être allouée). Cela empêche les 
fonds de l’UE de cibler les ports les plus importants. Par ailleurs, d’importantes 
voies navigables ayant besoin de financements ne font pas partie de la stratégie 
de la Commission.
105  
De plus, la Commission dispose de peu d’informations sur la situation réelle de 
ces ports centraux: en particulier, elle ne reçoit pas de données sur leur capacité 
disponible, la capacité qu’ils utilisent actuellement ou leurs besoins futurs en 
la matière, ni sur les investissements publics des États membres dans ces ports. 
L’absence de telles informations de suivi empêche d’avoir une vue d’ensemble, 
à l’échelle européenne, sur laquelle s’appuyer pour mieux coordonner la planifi -
cation de la capacité des ports centraux. Le fait que la Commission n’ait pas d’in -
formations fiables sur les capacités portuaires disponibles et que la croissance 
future du trafic ait été surévaluée a contribué à une surestimation des capacités 
portuaires supplémentaires nécessaires au sein de l’UE, au moins pour certaines 
régions (voir points 31 à 49).
61 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
Nous recommandons à la Commission:
a) de mettre en place un suivi de la capacité des ports centraux en tenant 
compte des plans des États membres pour la mise en œuvre de leurs straté -
gies à long terme;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
b) de revoir le nombre actuel de 104 «ports centraux», nécessaires pour mainte -
nir un niveau approprié d’accessibilité sur tout le territoire de l’UE;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici 2023.
c) d’établir un plan de développement portuaire à l’échelle de l’UE pour les 
ports centraux, les voies maritimes et les canaux.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici 2020.
Les investissements financés par l’UE dans les infrastructures 
portuaires devraient être plus efficaces et efficients
106  
Il faut un certain temps avant que les investissements dans les infrastructures 
portuaires produisent des résultats et, de par leur nature, les projets portuaires 
visent à renforcer les capacités sur le long terme. La mise en œuvre des investis -
sements en temps opportun est souvent cruciale pour leur efficacité, notamment 
dans un environnement aussi compétitif que le transport maritime. De nom -
breux projets examinés étaient inutilisés (vides) ou largement sous-exploités au 
moment de l’audit. D’après les 30 projets examinés et déjà achevés entre 2000 
et 2013, un euro sur trois (correspondant à 194 millions d’euros pour 12 projets) 
a été dépensé de manière inefficace jusqu’à présent. La moitié environ de cette 
somme (97 millions d’euros de fonds de l’UE pour neuf projets) a été investie dans 
des infrastructures qui n’ont pas été utilisées ou ont été fortement sous-exploi -
tées pendant plus de trois ans à compter de la fin des travaux. Cette situation met 
en évidence des insuffisances dans l’évaluation des besoins ex ante et montre 
que les risques de gaspillage des montants investis sont élevés.
62 Conclusions et recommandations 
107  
Comme dans notre précédent rapport spécial sur les ports maritimes, nous avons 
pu constater qu’un nombre significatif de projets avait été retardé, en partie 
en raison de la lourdeur des procédures administratives. Les retards, de près de 
13 mois en moyenne, oscillaient entre 3 et 33 mois. Ils représentaient jusqu’à 
136 % de la durée initialement prévue. Nous avons également relevé des dépas -
sements de coûts de 139 millions d’euros, soit 8,7 millions d’euros en moyenne 
par projet (compte non tenu des projets qui n’avaient pas encore été achevés). 
En outre, pour que les investissements portuaires initiaux puissent fonctionner 
correctement, des financements publics supplémentaires seront nécessaires afin 
de pallier les nombreuses connexions (routières et ferroviaires) manquantes ou 
inadéquates avec l’arrière-pays.
108  
La réévaluation des cinq projets examinés en 2010 a montré que, globalement, 
la rentabilité était faible: l’utilisation des capacités financées par l’UE dans ces 
ports était toujours inadéquate après une période de fonctionnement de près de 
dix ans. Pour quatre ports, les zones portuaires concernées étaient toujours très 
peu utilisées, voire vides, tandis que dans un autre port, aucune activité n’était 
enregistrée. Il a été estimé que dans l’ensemble, 292 millions d’euros d’investis -
sements (quelque 89 % du total de 329 millions d’euros) ont été dépensés de 
manière inefficace.
109  
De nombreuses autorités portuaires européennes ont investi simultanément (et 
entendent continuer à le faire) dans des infrastructures et des superstructures 
portuaires similaires pour améliorer leur situation concurrentielle. Cela comporte 
des risques importants pour l’efficacité et la durabilité des projets.
110  
La coordination interne au sein de la Commission ainsi que la procédure instau -
rée entre la BEI et la Commission pour évaluer les propositions de prêts de la BEI 
destinés aux infrastructures portuaires n’ont pas fonctionné correctement, car la 
BEI ne communique pas toutes les informations pertinentes à la Commission. De 
plus, pour certaines propositions de prêts, des problèmes graves ont été mis en 
évidence en interne au sein de la Commission, mais cette dernière ne les a pas 
communiqués à la BEI sous la forme d’un avis négatif (voir points 50 à 81).
63 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 2
Nous recommandons à la Commission:
a) de collaborer avec les États membres afin de réduire la charge administrative 
et les retards dans la sélection et la mise en œuvre des projets, en promou -
vant le principe d’un «guichet unique national» pour la délivrance ou le refus 
de tous les permis et autorisations relatifs aux investissements dans des 
infrastructures portuaires. Par ailleurs, un principe d’«accord tacite» (de deux 
ans, par exemple) devrait être appliqué dans les meilleurs délais;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
b) d’appliquer strictement le règlement portant dispositions communes rela -
tives aux Fonds ESI et le règlement établissant le MIE en ce qui concerne 
les corrections financières dues à des investissements peu efficaces pour la 
période 2014-2020;
Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement.
c) d’envisager la possibilité d’exclure le transbordement et l’entreposage des 
conteneurs (par exemple la construction de quais, de bassins et de capacités 
de stockage) du soutien de l’UE en faveur des infrastructures portuaires pen -
dant la période 2014-2020. De plus, les superstructures qui ne relèvent pas du 
domaine public devraient être exclues du financement de l’UE, celles-ci étant 
à considérer comme un environnement commercial.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2018.
Recommandation n° 3
Nous recommandons à la Commission et aux États membres:
a) d’accorder la priorité du cofinancement de l’UE relevant du MIE et des Fonds 
ESI aux ports centraux afin d’améliorer leurs connexions avec l’arrière-pays;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
b) de financer les infrastructures portuaires autres que les connexions avec 
l’arrière-pays uniquement à la condition qu’un besoin ait été clairement éta -
bli, dans les cas où la valeur ajoutée de l’UE est démontrée et la composante 
de l’investissement privé suffisamment importante par rapport à l’enveloppe 
totale de l’investissement.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
64 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 4
Nous recommandons à la Commission:
a) de veiller à ce que la Commission et la BEI s’échangent toutes les informations 
nécessaires sur les propositions de prêts de cette dernière pour faciliter la 
réalisation d’évaluations solides;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
b) de clarifier et de mettre en œuvre de façon cohérente, en interne, la procé -
dure visant à déterminer si des remarques critiques doivent entraîner un avis 
négatif concernant une proposition de prêt de la BEI.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
Règles en matière d’aides d’État et contrôles douaniers: il faut 
produire davantage d’efforts pour garantir des conditions de 
concurrence équitables
111 
Les différentes interprétations des règles relatives aux aides d’État dans le 
secteur portuaire et les divergences au niveau de l’application des procédures 
douanières de l’Union peuvent contribuer à une distorsion de marché et compro -
mettre une concurrence équitable entre les ports. Dans ces deux domaines, la 
Commission n’a pas encore pris suffisamment de mesures pour créer des condi -
tions de concurrence équitables entre les ports.
112  
Elle n’a examiné les éventuelles aides d’État en faveur des ports que de manière 
sporadique depuis 2010, malgré d’importantes dépenses publiques consacrées 
par les États membres aux infrastructures portuaires. En outre, les orientations 
sur les aides d’État spécifiques aux ports, bien que promises depuis de nom -
breuses années, ne sont pas encore parues.
113  
Notre audit a montré que des différences au niveau des contrôles douaniers sont 
susceptibles d’affecter la compétitivité d’un port et que le suivi, par la Com -
mission, des pratiques de contrôle douanier dans les ports des différents États 
membres est insuffisant pour permettre de détecter celles qui pourraient créer 
des avantages concurrentiels déloyaux.
65 Conclusions et recommandations 
114  
De surcroît, la réglementation douanière pénalise le transport maritime au sein 
de l’UE, puisque les navires qui quittent les eaux territoriales d’un État membre 
doivent accomplir des formalités douanières à leur arrivée dans le port de l’UE 
suivant, même s’ils ne transportent que des biens en provenance de l’UE et qu’ils 
n’ont pas fait escale dans le port d’un pays tiers (voir points 82 à 101).
Recommandation n° 5
Nous recommandons à la Commission:
a) d’établir des orientations sur les aides d’État en faveur des ports maritimes;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
b) d’assurer un traitement cohérent des superstructures portuaires destinées 
à des utilisateurs particuliers;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
c) d’augmenter le nombre de contrôles documentaires relatifs aux aides d’État 
en faveur des ports et de renforcer son suivi des précédentes décisions en 
matière d’aides d’État afin de garantir que les conditions présentes au départ 
restent inchangées.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
Recommandation n° 6
Nous recommandons aux États membres de notifier systématiquement à la Com -
mission toutes les aides financières publiques en faveur des ports, conformément 
aux règles relatives aux aides d’État.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
66 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 7
Nous recommandons à la Commission:
a) de demander aux États membres de fournir périodiquement des informations 
spécifiques sur le type et le nombre des procédures douanières propres aux 
différents ports centraux pour permettre d’apprécier si les ports bénéficient 
d’un traitement égal;
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
b) d’améliorer la position concurrentielle du transport maritime par rapport aux 
autres modes de transport en simplifiant davantage les formalités relatives au 
transport maritime et aux douanes, en particulier en instaurant un «guichet 
unique» maritime à l’échelle de l’UE.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 20 juillet 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président
67
 Annexes
Affectation des fonds de l’UE aux projets de transport maritime (période 2000-2013)
Espagne 2 610 322 428 38,51 %
Italie 837 719 751 12,36 %
Grèce 588 742 943 8,69 %
Pologne  1564 232 876 8,33 %
France 341 726  711 5,04 %
Portugal 314 324 344 4,64 %
Lettonie 173 729  139 2,56 %
Allemagne 143 786 488 2,12 %
Pays-Bas 91 333  779 1,35 %
Roumanie 83 148 025 1,23 %
Estonie 80 303 497 1,18 %
Royaume-Uni 78 033 155 1,15 %
Lituanie 54 675 005 0,81 %
Belgique 52 685 257 0,78 %
Malte 46 945 423 0,69 %
Suède 38 982 443 0,58 %
Autriche  226 910 589 0,40 %
Chypre 22 085 473 0,33 %
Slovénie 13 330 356 0,20 %
Hongrie 212 275 556 0,18 %
Finlande 6 515 269 0,10 %
République tchèque  24 203 737 0,06 %
Irlande 1 842 000 0,03 %
Bulgarie 1 200  000 0,02 %
Projets transfrontaliers 109 561 318 1,62 %
Interreg 24 290 310 0,36 %
Autres projets de l'UE 454 519 870 6,71 %
Total 6 777 425 742 100,00  %
1 Concerne uniquement la période de programmation 2007-2013.
2  Bien que ces pays n’aient pas de ports maritimes, ils ont communiqué des dépenses d’infrastructure portuaire au titre du FEDER/FC, proba -
blement par erreur.Annexe I
68 Annexes 
Espagne: 38,51 %
Italie: 12,36 % Grèce: 8,69 %Pologne (seulement PO 2007-2013): 8,33 %Royaume-Uni: 1,15 %Suède: 0,58 %
Malte: 0,69 %Belgique: 0,78 %Lituanie: 0,81 %
Estonie: 1,18 %
Roumanie: 1,23 %Pays-Bas: 1,35 %
Allemagne: 2,12 %
Lettonie: 2,56 %
Portugal: 4,64 %
France: 5,04 %Autres: 10,27 %Annexe I
69 Annexes 
Vue d’ensemble des projets examinés, par État membreAnnexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
finance -
ment de 
l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploi -
té qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
Projets audités pour la première fois
1
AllemagneCuxhaven Herstellung Offshore 
Basishafen Cuxhaven 
Liegeplatz 831 945 019 15 942 509Construction d’un 
nouveau quai dans 
le port15 942 509 X 7 971 255
2Östliche Erweitung 
Offshore Basis Cuxhaven 
Liegeplatz 941 436 573 18 800 000Construction d’un 
nouveau quai dans 
le port18 800 000 X 18 800 000
3Offshore Basis Cuxhaven 
Errichtung der Hafen -
sohle Liegeplatz 83 400 649 1 250 000Construction, sur le 
fond du port, d’un 
emplacement pour 
navires autoéléva -
teurs ( jack-up )1 250 000 X 1 250 000
4
Wil-
helms -
haven Sanierung «Alter 
Vorhafen» Wilhelmshaven2 175 813 761 534Remise en état d’un 
mur de quai761 534 X 761 354
5Ertüchtigung der 
Niedersachsenbrücke16 456 421 6 704 346Construction en 
vue d’augmenter la 
capacité du port6 704 346 X
6Großprojekt 
«Jade-Weser-Port» 146 856 096 32 930 149Construction d’une 
nouvelle zone 
portuaire et d’un ter -
minal à conteneurs32 930 149 X 26 344 119
7
Brake Norderweiterung Hafen 
Brake - Sandaufspülung 
und Errichtung Kaianlage 24 600 000 8 610 000Extension de la 
zone portuaire et 
construction d’un 
nouveau quai8 610 000 X
8Norderweiterung Hafen 
Brake -  2. Ausbaustufe)14 803 596 5 924 021Extension de la 
zone portuaire et 
construction d’un 
nouveau quai5 924 021 X
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
70 Annexes 
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploité 
qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
9
ItalieSalerneLogistica e porti. 
Sistema integrato 
portuale Salerno73 000 000 53 262 2971) Élargissement de 
l’entrée (embou -
chure) du port
2) Stabilisation du 
dock
3) Dragage26 631 149 26 631 149 X
10Collegamenti 
ferroviari e stradali. 
Sistema dei trasporti 
Salerno Porta Ovest. 
1er lot
146 600 000 115 245 000Connexions routières 
et ferroviaires avec 
le port
115 245 000X
11Collegamenti 
ferroviari e stradali. 
Sistema dei trasporti 
Salerno Porta Ovest. 
2e lotConnexions routières 
et ferroviaires avec 
le portX
12
TaranteCollegamento ferro -
viario del complesso 
del porto di Taranto 
con la rete nazionale25 500 000 1 875 000Connexion ferro -
viaire avec le port 1 875 000 X
13Dragaggio e cassa di 
colmata83 000 000 15 000 000Dragage et abaisse -
ment du niveau du 
fond marin15 000 000 X
14Terminal area contai -
ner porto di Taranto 
(2000-2006)41 100 000 11 250 000Extension d’un 
terminal existant 11 250 000 11 250 000
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.Annexe II
71 Annexes Annexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réalisa -
tion ter -
minée et 
utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploi -
té qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
15
PologneGdańskPołączenie Portu 
Lotniczego z Portem 
Morskim Gdańsk - Trasa 
Słowackiego337 572 017 273 634 889Construction d’une 
route de 10,4 km de 
long273 634 889 X
16Modernizacja wejścia 
do portu wewnętrznego 
(w Gdańsku). Etap I - 
przebudowa falochronu 
wschodniego12 550 797 10 644 987Mise à niveau d’un 
brise-lames existant, 
élargissement et 
dragage du chenal 
d’accès5 322 493,50 5 322 493,50 X
17Modernizacja wejścia do 
portu wewnętrznego (w 
Gdańsku). Etap II - prze -
budowa szlaku wodnego 
na Motławie6 705 529 5 676 090Reconstruction d’un 
quai touristique 
(centre-ville)5 676 090 X
18
GdyniaRozbudowa infrastruktu -
ry portowej do obsługi 
statków ro-ro z dostępem 
drogowym i kolejowym 
w Porcie Gdynia29 070 083 10 968 299Mise à niveau d’une 
infrastructure néces -
saire pour étendre la 
capacité d’accueil des 
navires rouliers: accès 
par rampe, par route 
et par chemin de fer10 968 299 X 5 484 149
19Przebudowa Kanału 
Portowego w Porcie 
Gdynia22 129 659 14 691 975Mise à niveau du canal 
portuaire par dragage14 691 975 X
20Infrastruktura dostępu 
drogowego i kolejowego 
do wschodniej części 
Portu Gdynia27 474 031 17 731 050Reconstruction/
construction de 
2,12 km de routes et 
de 2,85 km de rails17 731 050 X 17 731 050
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
72 Annexes Annexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploité 
qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
21
PologneSzczecin –  
ŚwinoujścieModernizacja 
toru wodnego 
Świnoujście - Szcze -
cin (Kanał Piastowski 
i Mieliński) - etap II, 
strona wschodnia i 
zachodnia77 825 375 65 264 553Reconstruction du 
chenal reliant les 
deux ports65 264 553 X
22Modernizacja 
dostępu drogowego 
do Portu w 
Szczecinie28 534 045 23 002 547Reconstruction d’une 
section de rue pour 
assurer la connexion 
avec le port23 002 547 X
23Przebudowa falo -
chronu wschodniego 
w Świnoujściu 10 318 058 8 422 871Reconstruction 
d’un brise-lames 
de 1,47 km8 422 871 X
24
SuèdeNorrköping2008-SE-92606-P 
(Norrköping – 
paquet d’infrastruc -
tures intermodales 
– mise à niveau du 
chenal d’accès) 35 300 000 3 528 000Élargissement et 
creusement du 
chenal d’accès3 528 000 X
25 Karlskrona2009-EU-21010-P 
Projet «Autoroutes 
de la mer»: lien 
sur la Baltique 
Gdynia-Karlskrona85 400 000 17 090 800Travaux 
d’infrastructure vi -
sant à relier les deux 
ports pour créer une 
chaîne intermodale 
ininterrompue de 
transport ferroviaire 
et maritime17 090 800 X 17 090 800
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
73 Annexes Annexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploité 
qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
26
EspagneCartha -
gèneAmpliación Dársena de 
Escombreras. Fase 1116 492 375 46 035 682Construction d’un 
nouveau brise-lames et 
d’un nouveau bassin46 035 682 X
27Terminal Polivalente de 
Graneles34 454 637 19 275 477Construction d’un dock 
de 575 m de long et d’une 
zone adjacente de 4,5 ha19 275 477 X
28Relleno y Urbanizacion 
Terminal Polivalente28 314 601 10 440 783Remblayage d’une zone 
de stockage de 20 ha 
environ10 440 783 X 10 440 783
29
AlgésirasInfraestructuras 
Portuarias Y Auxiliares 
En Isla Verde (3ª Fase) En 
Algeciras511 460 000 127 314 481Création de 125 ha 
de nouveaux terrains 
gagnés sur la mer127 314 481 X 73 842 399
30Muelle Y Expla -
nada Exterior Al Dique , 
Junto A Isla Verde168 576 557 52 199 106Construction d’un 
nouveau dock52 199 106 X
31Terminal Pública de 
Contenedores TTI 
Algeciras168 950 665 22 226 148Acquisition de 
superstructures pour un 
terminal de conteneurs22 226 148 X
32
VigoMejora De La Operati -
vidad De Los Muelles 
Comerciales (1ª Fase)48 249 668 27 973 501Élargissement des docks 
existants vers l’est et vers 
le nord27 973 501 X
33Almacenamiento 
De Coches En Altura 
En La Terminal De 
Transbordadores20 054 823 15 143 049Construction d’une 
installation pour 
l’entreposage en hauteur 
des véhicules dans le 
terminal de rouliers15 143 049 X
34Ampliación Del Puesto 
De Inspección Fronteriza 
Arenal2 188 957 750 884Construction d’un 
nouveau bâtiment pour 
l’inspection sanitaire des 
marchandises  750 884 X
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
74 Annexes Annexe II
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réalisa -
tion ter -
minée et 
utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploi -
té qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
35
SpainSanta Cruz 
de TenerifeNva. Base de 
Contenedores en 
la Dársena del Este 
del Pto. SC. Tenerife17 770 802 7 860 602Construction destinée à 
augmenter la capacité 
des terminaux de conte -
neurs et à améliorer 
l’opérabilité7 860 602 X
36Nueva Base De 
Contenedores En La 
Dársena Del Este, 
2ª Fase15 605 808 6 387 113Construction destinée à 
augmenter la capacité 
des terminaux de conte -
neurs et à améliorer 
l’opérabilité6 387 113 X
37Tramo 1º Fase 2ª 
Def. rellenos D. 
Este: quiebro 1º 
y 2ª alineación 
Espigón Cueva 
Bermeja5 673 967 2 809 113Construction d’une 
nouvelle aire adjacente 
au brise-lames existant, 
destinée à faciliter les 
opérations à quai pour 
le vrac liquide et sec2 809 113 X 2 809 113
Somme 1 (hors 
projets réaudités)2 461 546 621 1 076 626 856Total des projets audités 
pour la première fois, 
par catégorie:447 553 574 599 658 626 29 414 656 7 18 12 193 775 022
Total général des 
projets audités pour la 
première fois:1 076 626 856
Total général des 
projets audités pour 
la première fois, en % 
du total:41,57 55,70 2,73
75 Annexes Annexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment  
de l’UE  
en eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploité 
qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
Projets réaudités
38 Italie Augusta Port d’Augusta 15 493 707 3 839 328Construction de bâti -
ments, de quais, de 
postes d’amarrage à 
manutention hori -
zontale, de pavage, 
de barrières et de 
systèmes externes 
afin d’achever le 
port commercial 
d’Augusta 1 919 664 1 919 664 X 3 839 328
39
EspagneCampa -
mento 
(San 
Roque) Infrastructuras portua -
rias en las instalaciones 
de  Campamento, San 
Roque37 688 436 16 582 912Réhabilitation d’un 
quai et construction 
d’une surface de 
terminal de 33,2 ha, 
dont 17,6 ha de 
surface nouvelle16 582 912 X 16 582 912
40Punta 
Langos -
teira (La 
Coruña)Nuevas instalaciones 
portuarias en Punta 
Langosteira (La  Coruña) 
– 1a Fase  – Beneficiary: 
Autoridad Portuaria de 
A Coruña590 172 648 257 539 720Construction d’un 
port extérieur 
avoisinant le port 
existant257 539 720 X 244 662 734
41 FerrolAmpliación del Puerto de 
Ferrol (puerto exterior) 
– Beneficiary: Autoridad 
Portuaria de Ferrol – San 
Cibrao («re-audit»)110 860 209 39 065 500Construction d’un 
port extérieur venant 
en complément du 
port existant39 065 500 X 35 158 950
42Arinaga - 
Las PalmasPuerto de Arinaga – 
Muelle de Agüimes 1ª 
fase A – Beneficiary: 
Autoridad Portuaria de 
Las Palmas23 480 152 11 750 152Construction d’un 
nouveau port pour 
décongestionner  
Las Palmas11 750 152 X 10 692 638
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
76 Annexes Annexe II
N° du 
projetÉtat 
membrePort Projet examinéCoûts du 
projet en 
eurosFinance -
ment de 
l’UE en 
eurosObjet du projet Capacité Connexion DiversRéali -
sation 
incom -
plète 1Réali -
sation 
terminée 
et utilisée 
comme 
prévu 1Réali -
sation 
terminée 
et non 
utilisée, 
voire for -
tement 
sous-ex -
ploitéeMontant du 
financement 
de l’UE non 
utilisé ou 
largement 
sous-exploité 
qui a été 
dépensé ou 
doit l’être 2
Somme 2 (uni -
quement projets 
réaudités)777 695 152 328 777 612Total des projets 
réaudités, par 
catégorie:326 857 948 1 919 664 0 0 5 310 936 562
Somme 3 
(projets audités + 
réaudités)3 239 241 773 1 405 404 468Total de tous les 
projets audités, par 
catégorie:774 411 522 601 578 290 29 414 656 7 18 17
Total général de tous 
les projets audités:1 405 404 468
Total général de tous 
les projets audités, 
en % du total:55,10 42,80 2,09
Infrastructure liée 
à l’augmentation 
du potentiel de 
transbordement:943 805 903
1 Constatation effectuée au moment de l’audit.
2 Uniquement pour les projets achevés.
77 Annexes Annexe IIIVue d’ensemble des projets non achevés
État 
membrePort 
concernéProjet non achevéQuand le projet devait-il 
prendre fin (date initiale 
sur le contrat)?Quelle est l'importance 
du retard, connu au 
moment de l'audit, par 
rapport à la date visée au 
départ (en mois)?Montant du  
financement de l’UE 
concerné   
(en euros)
ItalieSalerneLogistique et ports. Port 
intégré de Salerne 31.12.2015 13 mois 53 262 297
Connexions routières et fer -
roviaires avec la porte ouest 
du port de Salerne, 1er lot30.6.2014 36 mois au minimum 115 245 000Connexions routières et fer -
roviaires avec la porte ouest 
du port de Salerne, 2e lot
TaranteConnexion ferroviaire entre 
le port de Tarante et le réseau 
ferroviaire national 31.12.2015 24 mois au minimum 1 875 000
Dragage et gain de terres sur 
la mer31.12.2014 26 mois au minimum 15 000 000
PologneGdańskConnexion entre l’aéroport 
et le port maritime Gdańsk - 
Trasa Słowackiego 30.9.2015 16 mois au minimum 273 634 889
Szczecin 
– ŚwinoujścieModernisation du chenal 
Świnoujście – Szczecin  
(Kanał Piastowski i 
Mieliński) – phase II,  
d’est en ouest 30.9.2015 Aucun retard 65 264 553
Total du retard minimal déjà 
connu au moment de l’audit: 
115 mois524 281 739
78 Annexes Annexe IV
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Helgoland: EU: 11.3
Norddeich:
EU: 1.6
Emden:
EU: 1.2Wilhelmshaven:
EU: 40.4
EIB: 325Bensersiel:
EU: 0.2Bremerhaven:EU: 20.8EIB: 375.5
Brake:
EU: 22.5Kreis Nordfriesland: EU: 0.3
Hooge: EU: 0.8
Rendsburg:
EU: 1.2
Cuxhaven: EU: 37.6Sassnitz: EU: 19
Lubmin: EU: 34.3Stadt Barth:
EU: 2
Stralsund:
EU: 20.8 Rostock:
EU: 88.2Wismar:EU: 23.7Lübeck:EU: 22.7Kiel: EU: 6.5
Stade-Bütz/f_leth:
EU: 4.2Hamburg:
EU: 6.3
EIB: 225Flensburg: EU: 0.7
0 100 kmAmrum: EU: 0.3Principales caractéristiques des systèmes portuaires des États membres  
et vue d’ensemble du soutien de l’UE et de la BEI pour les zones portuaires  
auditées (période 2000-2013) 1
1. Allemagne
L’Allemagne dispose d’environ 21 ports maritimes et de 250 ports de navigation intérieure. Les responsabilités 
sont partagées entre le gouvernement fédéral, les Länder, les autorités locales et les autres principales parties 
prenantes (par exemple l’industrie ou les syndicats), ce qui complique la détermination de stratégies et d’objec -
tifs communs. Le gouvernement fédéral est essentiellement responsable de l’établissement du plan cadre régle -
mentaire relatif aux transports et de la mise en place des infrastructures de connexion avec les ports maritimes 
et les ports intérieurs (arrière-pays), tandis que les Länder (et les autorités locales) sont principalement respon -
sables des infrastructures portuaires, et que l’industrie et les syndicats assurent les opérations portuaires. Les 
principaux investissements suivants (Fonds structurels) ont été recensés:
1 Source:  compilation, par la Cour, des données de la Commission, ainsi que des données de la BEI disponibles sur son site web.millions d’euros
79 Annexes Annexe IV2. Espagne
L’Espagne a l’un des littoraux les plus longs d’Europe (8 000 km). Sa situation géographique, la plus proche de l’axe 
de l’une des grandes voies maritimes mondiales, renforce également sa position en tant que zone stratégique du 
transport maritime international et de plateforme logistique du sud de l’Europe. Le système portuaire espagnol, 
détenu par l’État, comprend 46 ports d’intérêt général, gérés par 28 autorités portuaires, dont les investissements, 
la coordination et l’efficience sont supervisés et gérés par l’agence gouvernementale Puertos del Estado, une 
entité rattachée au ministère des travaux publics, qui est responsable de la mise en œuvre de la politique por -
tuaire du gouvernement. L’Espagne est le pays qui a investi la proportion la plus élevée des fonds de l’UE dans ses 
ports (près de 40 % du montant total de l’UE). Les investissements ci-après ont notamment été constatés:
Mahón: EU: 10.5Other ﬁnancing in various posts:
Accessability ports infrastructure: EIB: 105
Spanish state ports FL: EIB: 50
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Palma de Mallorca: 
EU: 14.5
0 150 km0100 kmSanta Cruz de Teneriﬀe: EU: 114Canarias
Las Palmas: EU: 169EIB: 80
Gobierno de Canarias: EU: 64.8
Melilla: EU: 34.5 mio €Ceuta: EU: 16Malaga:EU: 34.6
Tangier: EIB: 240Algeciras: EU: 247.9, EIB: 128.9Motril: EU: 22.7Almeria: EU: 41.4Sevilla: EU: 67.3, EIB: 100Junta de Andalucia: EU: 37.3
Huelva: EU: 32.7
Cadiz: EU: 76.3, EIB: 60Sines: EU: 0.8
Cartagena: EU: 89Alicante: EU: 40.5Valencia: 
EU: 159.4, EIB: 548.5Sagunto: EIB: 45Castellon: EU: 53Tarragona: EU: 22.6, EIB: 60Barcelona: EU: 278.6, EIB: 640Gobierno Vasco: EU: 5.6
Bilbao: EU: 38.5, EIB: 187
Santander: EU: 9.6
Vigo: EU: 56.7Ferrol: EU: 68
Gijon: EU: 264, EIB: 250
Aviles: EU: 50.9Principado de Asturias: EU: 29.4
Langosteira: EU: 301, EIB: 130
Xunta/portos de Galicia: EU: 14.8Pontevedra: EU: 29.4Villagarcia: EU: 29Pasajes: EU: 7.9millions d’euros
80 Annexes Annexe IV3. Italie
Le système portuaire italien est fragmenté. Il se compose d’une multitude de petits ports caractérisés par 
une inefficacité d’échelle et un pouvoir de marché limité par rapport aux opérateurs de terminaux mondiaux. 
Le gouvernement italien a récemment adopté une nouvelle loi relative à une réforme portuaire visant, entre 
autres, à fusionner des ports géographiquement proches ainsi que leurs autorités portuaires afin de rationaliser 
le système portuaire, d’améliorer la coordination, d’attirer des investissements et des marchandises supplémen -
taires et d’offrir une plus grande autonomie financière. Les investissements au sud du pays étaient principale -
ment financés par les fonds de la politique de cohésion, alors qu’au nord du pays, ils relevaient essentiellement 
de la BEI et du RTE-T. Les investissements ci-après ont notamment été constatés:
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Malta: EU: 4.20 100 kmCatania: EU: 34.1
Augusta: EU: 50.3Messina: EU: 5Gioia Tauro: EU: 61.3Brindisi: EU: 25
Taranto: EU: 29Civitavecchia: EU: 0.6 
Marina di Pisciotta: EU: 0.5Acciaroli: EU: 3.6Salerno: EU: 167.4
Torre del Greco: EU: 0.7Livorno: EU: 0.7Savona: EIB: 109.7 €Genova: 
EU: 12.3EIB: 100Venezia: EU: 6.5
Ravenna: EU: 3.1EIB: 30
NAPA ports cooperation: Rieka, Venezia, Trieste, Koper:EU: 18.4
Procida: EU: 0.4 Napoli: EU: 115.7
Port of Ischia: EU: 0.001Port of Baia/Bacoli: EU: 0.2millions d’euros
81 Annexes Annexe IV4. Pologne
La stratégie nationale relative au développement des ports polonais pour 2015, publiée en 2007, avait pour 
objectifs d’améliorer la compétitivité des ports du pays, d’augmenter la contribution qu’ils apportaient au déve -
loppement socio-économique de la Pologne et de renforcer leur importance au sein du réseau international 
de transport. Trois ports ont été considérés comme essentiels au bon fonctionnement de l’économie nationale: 
Gdańsk, Gdynia et Szczecin – Świnoujście. La majorité des investissements publics se concentrent donc sur ces 
trois ports et leurs connexions avec les corridors internationaux, comme suit:
Elblag: EU: 7.4 mio € Gdansk: EU: 342.2Gdynia: EU: 80.5
Further investments called:
“Polish sea”: EU: 47.9Szczecin: EU: 163.9Kołobrzeg: EU: 26.9Darlowo: EU: 4.95 
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/20160 500 kmmillions d’euros
82 Annexes Annexe IV5. Suède
La loi suédoise confie à l’État central la gestion et la responsabilité financière des chenaux se situant en dehors 
des ports, mais y menant, ainsi que des connexions avec l’arrière-pays, tandis que la zone à l’intérieur du port 
relève de la responsabilité de l’autorité locale ou régionale. Depuis 2010, il existe un plan d’investissement natio -
nal global pour les projets d’infrastructure concernant tous les modes de transport en Suède. Ce plan couvre la 
période 2010 à 2021, est actualisé tous les quatre ans et comprend le transport maritime, les ports et les che -
naux. En ce qui concerne les investissements dans les infrastructures portuaires, ce sont les autorités portuaires, 
qui relèvent des communes locales, qui décident, l’État n’ayant pas voix au chapitre en raison du principe 
d’autonomie régionale et locale. En revanche, les redevances dues pour les chenaux, gérés par l’administration 
maritime suédoise, relèvent de la responsabilité de l’État. Les investissements financés par l’UE et la BEI, consta -
tés depuis 2000, sont notamment les suivants:
0 700 km
Lulea: EU: 3.7
Göteborg: 
EU: 5.6EIB: 79
Karlskrona: EU: 17
Malmö: EU: 6.9
Trelleborg: EU: 1.5, EIB: 48Norrköping: EU: 3.5Södertälje: EU: 0.6Lake Malaren: EU: 2.8
Stockholm: EU: 14
Administrative boundaries : © EuroGeographic s © EE A Cartography: Euros tat - GISCO, 04/2016millions d’euros
83 Annexes Annexe VVue d’ensemble des superstructures destinées à des utilisateurs particuliers,  
cofinancées à l’aide de fonds de l’UE
État membre Bénéficiaire Nom du projetCoût total  
en eurosFinancement 
de l'UE en eurosÉtendue du projet
PologneGCT GdyniaPhase III de la construction 
d'un terminal de conteneurs 
à Gdynia ( Gdynia Container 
Terminal ou GCT)50 007 971 15 195 631Extension de l'infrastructure (par exemple 
plate-forme pour portiques de déchargement, 
zones de stockage de conteneurs) et achat de 
matériel (par exemple portiques de décharge -
ment, tracteurs pour le terminal ou semi-re -
morques porte-conteneurs)
BCT GdyniaModernisation du terminal 
BCT ( Baltic Container Termi -
nal) à Gdynia49 666 124 13 469 631Extension/reconstruction d'infrastructures (sur -
face des voies d'accès) et achat de matériel et de 
solutions informatiques (par exemple machines 
et matériel utilisés pour la manutention des 
conteneurs)
Autorité por -
tuaire de GdyniaReconstruction du terminal 
ferroviaire intermodal du 
port de Gdynia24 108 770 9 773 125Extension/reconstruction des infrastructures, 
dont les chemins de roulement des grues et le 
système routier
DCT GdańskPhase III du DCT ( Deepwater 
Container Terminal ) de 
Gdańsk23 942 459 8 339 326Construction d'infrastructures (par exemple 
zones de stockage des conteneurs, moderni -
sation des plates-formes pour les portiques 
de déchargement) et achat de matériel 
(par exemple portiques de déchargement, 
tracteurs pour le terminal ou semi-remorques 
porte-conteneurs)
DCT Gdańsk Phase II du DCT de Gdańsk 40 845 816 6 710 647Extension/reconstruction des infrastructures 
(par exemple embranchement ferroviaire, zones 
de stockage de conteneurs) et achat de matériel 
(par exemple portiques de déchargement, 
tracteurs pour le terminal ou semi-remorques 
porte-conteneurs)
GCT GdyniaPhase II de la construction 
d'un terminal de conteneurs 
à Gdynia (GCT)45 660 580 5 251 613Extension/reconstruction des infrastructures 
(par exemple entrepôts, zones de stockage 
des conteneurs, parcs de stationnement, 
installations électriques) et achat de matériel 
(par exemple portiques de déchargement, 
tracteurs pour le terminal ou semi-remorques 
porte-conteneurs)
DB SzczecinTerminal de conteneurs dans 
le port de Szczecin – étape I 
– phase I14 161 270 4 887 595Construction des infrastructures du terminal de 
conteneurs et achat de matériel (par exemple 
portiques de déchargement)
BCT GdyniaAchat d'une grue de quai 
pour augmenter les volumes 
intermodaux du terminal BCT 
de Gdynia16 275 975 3 969 750Achat de matériel (par exemple des portiques 
de déchargement)
Autorité por -
tuaire de GdańskExpansion du terminal de 
conteneurs intermodal sur le 
«quai de Szczecin» du port 
de Gdańsk6 724 173 2 704 222Reconstruction des zones de stockage et de 
manipulation des conteneurs, ainsi que des 
installations souterraines et des parkings
Espagne Port d'Algésiras Terminal Pública de Contene -
dores TTI Algeciras168 950 665 22 226 148 Achat de huit grues de quai navire-terre
Total des fonds de l’UE 
pour les superstructures:92 527 688
84 Annexes Annexe VI
Affaires 
d’aides 
d’État 
dans des 
ports 
maritimesAnnée PaysPort 
maritime 
concernéType de bien concerné, infrastructure (l)  
et/ou superstructure (S)Coûts 
d’investisse -
ment prévus 
(en euros)Intensité de 
l’aideAide  
(en euros)Numéro 
de la 
décisionBénéficiaire
1 2007 Estonie Muuga Extension orientale du port de Muuga 92 976 699 81 % Aucune aide N 507/06Majandus- ja Kommuni -
katsiooniministeerium, 
Harju 11; EE-15072 
Tallinn
2 2007 Pays-Bas RotterdamExtension du port de Rotterdam (contribution 
au financement d'une infrastructure publique et 
prise de participation dans l'autorité portuaire de 
Rotterdam)934 000 000571 millions 
d’euros pour les 
infrastructures 
publiques et 
500 millions d’eu -
ros pour la prise 
de participationAucune aide 
d'ÉtatN 60/06Project Mainportontwik -
keling Rotterdam
3 2008 AllemagneJade-
Weser-Port 
Wilhelmshavena) Conception et construction d'une infrastructure 
portuaire (370 millions d'euros ); b) conception 
et construction d'infrastructures relatives au 
terminal (240,2 millions d'euros); c) conception et 
construction d'un terminal de conteneurs et de 
bâtiments annexes960 000 000Aucune aide 
d'ÉtatN 110/08JadeWeserPort 
Infrastruktur und Betei -
ligungen GmbH 
4 2009 Grèce Le Piréea)  Le chargement et le déchargement de matériel 
dans le terminal de conteneurs (affaire C 169/08) 
est exclu de cette affaire; b) construction d'une 
jetée (C 168/08) (voir également SA. 28876 
– allégations) 159 768 000 Moins de 50 % 35 000 000 C 21/09Autorité portuaire du 
Pirée
néant 2010  nonPas de projet 
portuairePas de projet portuaire
5 2011 Lettonie Ventspilsa) Construction d'un terminal pour le vrac 
sec; b) construction de postes de mouillage; 
c) construction d'un brise-lame; d) dragage; 
e) construction de voies ferrées; f) rénovation de 
jetées d'amarrage; g) consolidation des rives du 
canalInconnus, 
aucun chiffre 
fourni pour 
des raisons de 
confidentialité62,86 % 31 400 000C 39/09 (ex. 
358/09) Autorité portuaire de 
Ventspils
6 2011 Lettonie Krievu SalaDéplacement du port franc de Riga depuis le 
centre ville vers une zone portuaire actuellement 
inexploitée, Krievu Sala, afin de permettre 
l'expansion de la ville de Riga.195 380 916 61,10 % 119 387 658 N 44/2010Autorité du port franc 
de Riga
7 2011 Pays-Bas RotterdamCréation d'une plate-forme multimodale de 
conteneurs à 60 km du terminal maritime de 
Rotterdam46 300 000 17 ,90 % 8 300 000 SA.32224Ablasserdam container 
transferiumVue d’ensemble des décisions relatives aux aides d’État depuis 2007
85 Annexes AnnexeVI
Affaires 
d’aides 
d’État 
dans des 
ports 
maritimesAnnée PaysPort 
maritime 
concernéType de bien concerné, infrastructure (l)  
et/ou superstructure (S)Coûts 
d’investisse -
ment prévus 
(en euros)Intensité de 
l’aideAide  
(en euros)Numéro 
de la 
décisionBénéficiaire
8 2012 Italie Augustaa) Extension du port existant (82 000 m2) pour 
l'entreposage de conteneurs et le vrac solide 
(28,3 millions d'euros); b) installation de deux 
portiques de déchargement pour la manutention 
des conteneurs (21,7 millions d'euros) et renfor -
cement d'une partie du quai existant (17 millions 
d'euros); c) construction d'un nouveau quai et 
d'une aire adjacente (45 000 m2) (25,83 millions 
d'euros); d) construction d'un nouveau quai 
(410 m et 116 000 m2) (52,5 millions d'euros).145 330 000 68,87 % 100 088 771 SA.34940Autorité portuaire 
d'Augusta
9 2012 Lituanie KlaipedaConstruction d'infrastructures pour un nouveau 
terminal de passagers et de marchandises 
à Klaipeda: a) investissements de l'autorité 
portuaire dans les constructions: 27 825 millions 
d'euros; b) investissements de l'opérateur privé 
du terminal (KKIKT) dans les entrepôts, et dans 
le point de contrôle et d'inspection, ainsi qu'en 
matière de sécurité: 21 335 millions d'euros 49 200 000 64  % 17 900 000SA.30742     
(N 137/10)Autorité portuaire de 
Klaipeda (SE KSSA) 
et Klaipedos keleiviu 
ir kroiniu terminals 
(KKIKT)
10 2013 Espagne Cadixa) Construction d'un nouveau terminal de conte -
neurs avec voies d'accès (y compris un tunnel) et 
dragage (108,4 millions d'euros); b) restauration 
d'une station pour bateaux de croisière (1 million 
d'euros); c) restauration des installations por -
tuaires existantes (17 ,53 millions d'euros, moins 
8,4 millions d'euros correspondant à la valeur du 
terrain, de 9,8 ha). 118 538 678 50,70 % 60 099 110 SA.36953Autorité portuaire de 
Bahía de Cádiz
11 2013 Grèce Le Piréea) Construction d'un brise-lame et d'un terre-
plein; b) réseaux (drainage, fibres optiques, 
approvisionnement en électricité et en eau)120 000 000 95 % 113 900 000 SA.35418Autorité portuaire du 
Pirée (PPA)
12 2013 Grèce Katakoloa) Extension de la jetée au vent (160 m); b) exten -
sion du quai existant en face des restaurants 
(63 m); c) travaux additionnels sur la jetée exis -
tante (extension); d) construction d'un bâtiment 
permettant l'accueil des passagers; e) extension/
rénovation d'un vieil entrepôt; f) construction 
d'un théâtre de plein air; g) reconstruction 
des zones et espaces publics environnants; 
h) construction d'un bâtiment pour les affaires 
portuaires et le contrôle des passeports12 265 965 91,23  % 11 190 240 SA.35738Fonds municipal por -
tuaire de Pygros (PMPF)
86 Annexes Annexe VI
Affaires 
d’aides 
d’État 
dans des 
ports 
maritimesAnnée PaysPort 
maritime 
concernéType de bien concerné, infrastructure (l)  
et/ou superstructure (S)Coûts 
d’investisse -
ment prévus 
(en euros)Intensité de 
l’aideAide  
(en euros)Numéro 
de la 
décisionBénéficiaire
13 2013 EspagneSanta Cruz de 
Tenerifea) Travaux destinés à abriter le port (protection 
et renforcement de la partie nord du quai et du 
brise-lame extérieur (128 millions d'euros); b)
contre-digue pour protéger la partie sud du quai 
(27 ,8 millions d'euros); c) espaces commerciaux 
pour le stockage du vrac solide et des conteneurs 
(86,8 millions d'euros); d) restauration de la 
réserve naturelle voisine (phase 1) (0,6 million 
d'euros)243 800 000 27 ,48 % 67 000 000 SA.36223Port de Santa Cruz 
de Tenerife et Ley de 
Puertos del Estado y 
de la Marina Mercante 
(LEPEYMM)
14 2013 PologneSuperstructures 
dans les ports 
polonaisModification du régime d'aide N 546/2008 – 
Aide à l'investissement pour le développement 
d'un mode de transport intermodal au titre 
du programme opérationnel Infrastructure et 
environnement (augmentation budgétaire, 
de 111 millions d'euros à environ 170 millions 
d'euros) en raison d'un important besoin de 
modernisation et d'investissement dans les 
infrastructures intermodales en Pologne  (les 
infrastructures portuaires seront spécifiquement 
ciblées). a) Transport intermodal: construction de 
centres logistiques et de terminaux de conte -
neurs, installations de stockage et de manuten -
tion, routes et voies ferrées internes, approvi -
sionnement en eau, équipement électronique; 
b) réseau de transport interne au sein des ports 
(routes, voies ferrées, passages souterrains, parcs 
de stationnement, zones de stockage, systèmes 
de télécommunication). 170 000 00050 % pour les 
infrastructures 
portuaires et 
intermodales; 
30 % pour les 
équipements 
relatifs à l’infor -
mation et à la 
communicationSA.36485Les aides sont dispo -
nibles pour les sociétés 
originaires des États 
membres de l'UE qui 
réalisent ou comptent 
réaliser des opérations 
de transport intermodal 
en Pologne – tels que 
les opérateurs de termi -
naux de conteneurs et 
de centres logistiques 
– à l'exclusion des entre -
prises connaissant des 
difficultés financières et 
celles auprès desquelles 
la Commission a 
demandé le recouvre -
ment d'une aide, aussi 
longtemps que celle-ci 
n'a pas été totalement 
recouvrée.
15 2013 Italie Capo d'OrlandoBrise-lame, dragage, amarrage, infrastructures 
touristiques48,71 % 20 020 000 SA.36621
87 Annexes Annexe VI
Affaires 
d’aides 
d’État 
dans des 
ports 
maritimesAnnée PaysPort 
maritime 
concernéType de bien concerné, infrastructure (l)  
et/ou superstructure (S)Coûts 
d’investisse -
ment prévus 
(en euros)Intensité de 
l’aideAide  
(en euros)Numéro 
de la 
décisionBénéficiaire
16 2014 Lettonie VentspilsConsolidation des rives du canal de la rivière 
Venta derrière les postes de mouillage nos 2 et 3 – 
première décision6 150 000 38,60 % 3 775 918 SA.38771Autorité portuaire du 
port franc de Ventspils
17 2014 Grèce Patrasa) Modernisation du port de Patras (5e jetée); 
b) travaux routiers et de drainage des eaux de 
pluie; c) bâtiment 1 du terminal; d) bâtiment 2 du 
terminal; e) bâtiment annexe 52 247 600 100 % 52 247 600 SA.38048Autorité portuaire de 
Patras
18 2014 Italie Salernea) Agrandissement de l'entrée du port; b) stabili -
sation du quai; c) dragage73 000 000 97 ,28 % 71 016 396 SA.38302Autorité portuaire de 
Salerne via le Ministro 
deglo Affari esteri 
P .le della Farnesina 1 
I-00194 Roma
19 2014 Lettonie Ventspils Stabilisation du sol 2 300 000 SA.38771
20 2015 Lettonie VentspilsConsolidation des rives du canal de la rivière 
Venta derrière les postes de mouillage nos 2 et 3 – 
deuxième décision (voir SA.38771)6 150 000 
(voir première 
décision en 
2014)Augmentation de 
l’aide de 38,6 % 
à 85 %Chiffre 
actualisé: de 
3 775 918 à 
5 227 500 SA.40838Autorité portuaire de 
la zone franche de 
Ventspils
21 2015 Allemagne SassnitzExtension du port par la construction d'un nou -
veau poste de mouillage (n° 10) pour optimiser 
l'utilisation des postes de mouillage noS 8 et 95 100 000 88,68 % 4 523 000 SA.41865Fährhafen Sassnitz 
GmbH 
22 2015 France CalaisExtension du port de Calais et construction d'un 
nouveau terminal transmanche pour permettre 
une meilleure exploitation des services de trans -
port maritime transmanche887 500 000 30,40 % 270 000 000 SA.39688 Port de Calais
23 2015 Italie TarenteDragage (et élimination des boues de dragage), 
étant donné que les infrastructures ne sont pas 
adaptées à des porte-conteneurs de plus en plus 
grands83 000 000 54 % 38 158 587 SA.39542Autorité portuaire de 
Tarente
88 Annexes 
Affaires 
d’aides 
d’État 
dans des 
ports 
maritimesAnnée PaysPort 
maritime 
concernéType de bien concerné, infrastructure (l)  
et/ou superstructure (S)Coûts 
d’investisse -
ment prévus 
(en euros)Intensité de 
l’aideAide  
(en euros)Numéro 
de la 
décisionBénéficiaire
24 2015 Allemagne WismarAugmentation de la capacité portuaire en termes 
de manipulation du bois grâce: a) à l'extension 
des quais; b) au dragage et à la récupération 
de terres sur la mer; c) à un terminal pour les 
marchandises liquides; d) à un terminal pour l'eau 
de refroidissement; e) à des mesures environne -
mentales compensatoires37 141 615 65,98 % 24 506 881 SA.39608Autorité portuaire 
du port maritime de 
Wismar
25 2015 Allemagne WismarExtension et modernisation du terminal existant 
de bateaux de croisière comme suit: a) prolon -
gement de la longueur des postes de mouillage 
(240 m); b) bâtiment pour les douanes et la police; 
clôture de sécurité ISPS; c) dragage; d) construc -
tion routière; e) installations pour l'eau potable/
les eaux usées; f) zone d'approvisionnement pour 
les bateaux de croisière; g) parc de stationnement 
pour les autobus33 899 000 8,19 %2 776 300 (la 
construction 
d’un bâtiment 
pour la police et 
les douanes ne 
correspond pas 
à une aide 
d’État et, par 
suite, n’est pas 
comprise dans 
ce montant)SA.39637Autorité portuaire 
du port maritime de 
Wismar
26 2015 Pays-Bas LauwersoogSuppression d'un goulet d'étranglement dans le 
port par la prolongation du quai de pêche sur une 
longueur de 200 m 4 161 300 Aucune aide Aucune aide SA.39403Exploitatiemaatschap -
pij Havencomplex 
Lauwersoog
27 2015 AllemagnePort de 
MaasholmBateau de pêche, rénovation du quai Aucune aide Aucune aide SA.42219
28 2015 Portugal Port de LeixoesTerminal de croisière, port de plaisance (pas 
d'effet sur le commerce)Aucune aide Aucune aide SA.43250
29 2015 Lettonie Port de Lepaja Dragage 75 % 32 300 000 SA.41734
30 2015 GrècePort de 
MykonosInfrastructure pour le transport des passagers, 
quelques infrastructures touristiques (aide 
régionale)10 718 252 100 % 10 600 000 SA.39232Organisation municipale 
de gestion portuaire 
(MPMO) de Mykonos
31 2015 Allemagne Port de RostockPlusieurs investissements, cargaison sèche hors 
vrac7 182 900 80 % 5 600 000 SA.43376Rostocker Fracht- und 
Fischereihafen GmbHAnnexe VI
89 Réponses  
de la Commission
Synthèse
III Premier tiret
La Commission fait remarquer que le règlement RTE-T et les plans de travail relatifs aux corridors du réseau central 
prévoient l’élaboration de stratégies au niveau de l’UE pour s’assurer que les priorités européennes sont prises en 
compte dans les aménagements portuaires.
Le règlement RTE-T prévoit en effet, depuis 2013, la planification des infrastructures à l’échelle de l’UE par l’établis -
sement d’un réseau central et d’un réseau global, avec des normes techniques et des délais de mise en œuvre. Ce 
règlement est le fruit de l’analyse des volumes de trafic dans les ports maritimes européens.
La mise en œuvre des réseaux central et global du RTE-T repose sur des outils de gouvernance tels que les plans de 
travail relatifs aux corridors, le soutien des coordinateurs européens, les forums de corridors, lesquels permettent 
de mieux suivre la mise en œuvre du RTE-T et de recenser la réserve de projets.
La Commission met aussi en place une stratégie à long terme pour les activités portuaires afin d’améliorer l’effi -
cience des services portuaires et la transparence des financements publics. Dans ce contexte, la Commission a pré -
senté un projet de règlement 1 qui est actuellement soumis à l’examen des colégislateurs. Elle veille aussi au respect 
de l’article 49 du TFUE relatif à la liberté d’établissement. Cela devrait permettre de mieux exploiter les capacités des 
infrastructures portuaires et de mieux gérer tant les fonds européens que les fonds publics nationaux.
Dans le cadre de la politique régionale, sur la période de programmation 2014-2020, le développement d’infrastruc -
tures à long terme constitue l’une des conditions ex ante (objectif thématique 7) dans le domaine du transport. Les 
conditions comprennent aussi l’obligation pour les États membres d’approuver des plans de transport globaux, ce 
qui revient notamment à élaborer des stratégies à long terme pour les ports.
III Deuxième tiret
La Commission considère que les infrastructures portuaires sont planifiées et conçues à long terme, c’est-à-dire de 
10 à 20 ans après leur réalisation. Il n’est donc pas possible d’évaluer les investissements portuaires à relativement 
court terme.
La Commission considère qu’il est prématuré de conclure, trois ans après la fin des travaux, que les investissements 
dans les ports sous-utilisés sont inefficaces et constituent un gaspillage d’argent.
La crise financière de 2008/2009 a entraîné une baisse de la demande et, par conséquent, la sous-utilisation des 
capacités dans presque tous les secteurs des transports, le transport maritime n’étant pas le seul concerné. L’estima -
tion des besoins aurait également été affectée.
La politique de cohésion pour 2014-2020 a instauré un cadre de performance pour examiner chaque programme 
opérationnel. Ce cadre prévoit entre autres la possibilité de suspendre les versements ou d’appliquer des correc -
tions financières en cas de sous-performance.
1 COM(2013) 296: proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour l’accès au marché des services 
portuaires et la transparence financière des ports.
Réponses de la Commission 90
III Troisième tiret
En ce qui concerne les projets nouvellement examinés, la Commission reconnaît les retards et les dépassements 
de coûts mais fait remarquer que ces risques sont inhérents aux investissements dans les infrastructures. Dans le 
domaine des infrastructures maritimes, les projets sont complexes et prennent du temps. La conception et le bud -
get de ces projets peuvent faire l’objet de modifications. La Commission reconnaît en particulier que les procédures 
d’autorisation administrative sont complexes et elle étudie les moyens éventuels de rationaliser l’environnement 
réglementaire, en créant notamment des guichets uniques, comme le préconise la Cour des comptes.
Elle considère que les autorités de gestion devraient pouvoir faire une sélection entre les différentes demandes 
de projets avancés afin de financer les projets les plus à même de servir les objectifs du programme. Toutefois, la 
concurrence entre les principaux projets d’infrastructures est souvent limitée, soit parce que les projets prêts à être 
mis en œuvre sont peu nombreux, soit parce qu’ils ne correspondent pas aux objectifs définis dans le programme.
III Quatrième tiret
D’après les informations fournies par les autorités espagnoles, la Commission fait remarquer que la capacité utilisée 
pour la plupart des ports examinés par la Cour est en augmentation. La Commission souligne que les constata -
tions de la Cour doivent être interprétées selon une perspective à long terme correspondant aux investissements 
portuaires (10 à 20 ans). Les effets de la crise financière sur le transport maritime doivent également être pris en 
compte.
III Cinquième tiret
La Commission fait remarquer que les liaisons entre les ports et l’arrière-pays sont analysées et prises en considéra -
tion dans les plans de travail des corridors.
Les investissements dans les infrastructures sont des «blocs de construction» qui servent à créer et améliorer le 
réseau de transport dans son ensemble. Les projets sélectionnés par la Commission en vue de leur financement 
participent donc toujours d’un «projet global» plus vaste qui comprend plusieurs projets individuels.
Il n’est toutefois pas possible de réaliser tous les investissements au même moment, des priorités doivent donc être 
fixées pour satisfaire au mieux les besoins en tenant compte des ressources disponibles.
III Sixième tiret
La Commission considère que les modalités de consultation pour les prêts de la BEI proposés sont conformes à la 
procédure définie à l’article 19 des statuts de la BEI, qui s’applique à tous les investissements provenant des res -
sources propres de la BEI. Le rôle de la Commission consiste à émettre un avis sur la conformité des investissements 
provenant des ressources propres de la BEI avec l’ensemble de la législation et des politiques pertinentes de l’UE.
L’avis de la Commission est formulé sur la base des informations fournies par la BEI dans le cadre de la procédure 
définie à l’article 19.
La Commission peut émettre un avis défavorable si les informations fournies sont insuffisantes et ne lui permettent 
pas d’évaluer la conformité avec la législation et les politiques de l’UE.
Réponses de la Commission 91
III Septième tiret  
La Commission travaille à la mise en place de conditions de concurrence équitables pour les ports européens, et ce 
de plusieurs façons: depuis l’arrêt rendu dans l’affaire Leipzig Halle en 2011, la Commission examine individuellement 
de nombreux cas qui lui ont été notifiés ou ayant fait l’objet de plaintes déposées par des concurrents auprès d’elle. 
Cette pratique a permis aux ports d’entrer en concurrence sur un même pied d’égalité.
Les formalités déclaratives dans le transport maritime vont être simplifiées grâce au projet e-Manifest, à l’initiative 
sur le Guichet unique maritime européen et à l’évaluation de la mise en œuvre et la révision de la directive sur les 
formalités déclaratives.
En ce qui concerne les superstructures, la Commission souligne ce qui suit: si le financement des superstructures 
constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, cela n’interdit pas pour autant aux États 
membres de financer ces superstructures. La Commission peut déclarer que ces financements sont compatibles 
avec les dispositions du traité. Les aides d’État octroyées aux ports sont régies par l’article 107, paragraphe 3, 
point c), du traité.
En ce qui concerne le suivi, la Commission souligne le fait que le système de contrôle des aides d’État repose sur 
une évaluation ex ante et une coopération loyale des États membres. Étant donné les ressources dont elle dispose, 
la Commission n’est pas en mesure de vérifier systématiquement chaque décision ex post. Cependant, toutes les 
décisions sont publiées et les intéressés peuvent déposer une plainte s’ils estiment que des infractions ont été com -
mises. À cet égard, la Commission considère que les voies de recours sont suffisantes au niveau national et euro -
péen pour veiller à la bonne conduite des autorités nationales en matière d’attribution de concessions et permettre 
aux soumissionnaires non retenus de poursuivre d’éventuelles irrégularités.
IV Premier tiret
La Commission accepte la recommandation visant à mettre en place un suivi de la capacité des ports du réseau 
central et à réévaluer les plans d’aménagement des États membres. La Commission étudiera les effets macroécono -
miques de la construction du réseau RTE-T une fois terminée.
IV Deuxième tiret
La Commission accepte la recommandation.
IV Troisième tiret
La Commission accepte la recommandation. Un plan de développement du secteur portuaire sera élaboré, notam -
ment par le plan détaillé de mise en œuvre du programme sur les Autoroutes de la mer, et les principales voies de 
navigation seront prises en considération dans les plans de travail respectifs des corridors du réseau central.
IV Quatrième tiret
La Commission fait remarquer que cette recommandation concerne en partie les États membres.
Pour ce qui concerne la Commission, elle accepte de mettre en œuvre cette recommandation selon les modalités 
décrites ci-dessous et la considère comme partiellement mise en œuvre.
Réponses de la Commission 92
La Commission a lancé une étude visant à recenser les moyens de rationaliser les procédures administratives rela -
tives aux projets RTE-T. Les principaux problèmes ont déjà été inventoriés et les solutions possibles sont en cours 
d’analyse. La Commission examinera en particulier, avec d’autres mesures de rationalisation, la possibilité de créer 
un guichet unique pour les promoteurs de projets afin de rationaliser et d’accélérer les procédures d’autorisation 
pour les projets RTE-T. Elle envisagera également d’élaborer un cadre d’autorisation unique pour les projets RTE-T 
présentant un intérêt pour l’Union. Dans un deuxième temps, elle a l’intention de réaliser une analyse d’impact en 
2017 et envisagera alors de présenter une proposition législative.
La Commission a déjà annoncé ces initiatives dans sa communication du 1er juin 2016: L’Europe investit de nouveau – 
Premier bilan du plan d’investissement pour l’Europe et prochaines étapes [1]: «[…] la Commission envisagera la 
possibilité de concevoir un cadre d’autorisation unique à l’échelle de l’UE qui s’appliquerait directement aux grands 
projets ayant une dimension transfrontière ou aux grandes plateformes d’investissement comportant des cofinance -
ments nationaux et qui remplacerait le vaste éventail de procédures d’autorisation au niveau national et de l’UE […].»
IV Cinquième tiret
La Commission accepte la recommandation mais souligne qu’elle ne peut procéder à des corrections financières 
que lorsqu’il y a non-respect des conditions légales.
IV Sixième tiret
La Commission accepte en partie la recommandation. Elle réévaluera la nécessité d’un soutien supplémentaire dans 
ces deux domaines.
Toutefois, les investissements dans les conteneurs, le transbordement et l’entreposage peuvent bénéficier d’un 
cofinancement par l’UE si un accès égal et non discriminatoire peut être garanti à tous les opérateurs, et en tenant 
compte, le cas échéant, de la double fonction de certaines infrastructures qui servent au transbordement et 
à l’entrée.
En ce qui concerne les superstructures qui ne relèvent pas de l’exercice de missions publiques, la Commission fait 
remarquer qu’elles sont exclues du financement par le MIE si elles ne sont pas liées à des objectifs de politique éner -
gétique et environnementale et si elles ne répondent pas à l’objectif 7 (transports) du FEDER. Les superstructures 
peuvent bénéficier d’un financement au titre d’autres domaines du FEDER en tant, par exemple, qu’investissement 
productif.
IV Septième tiret
La Commission accepte la recommandation pour la partie relative au MIE et à condition que les liaisons avec 
l’arrière-pays ne soient pas davantage congestionnées par l’intensification du flux maritime vers quelques ports.
Réponses de la Commission 93
IV Huitième tiret
La Commission accepte en partie la recommandation relative à la valeur ajoutée de l’UE et, le cas échéant, les condi -
tions relatives à la composante d’investissement privé, tel que décrit ci-après. Toutefois, pour la partie relative aux 
accès maritimes spécifiques (par exemple le dragage) et aux ports situés dans des zones périphériques (îles), il n’est 
pas toujours possible d’obtenir des investissements privés.
Parmi les critères d’attribution applicables aux projets qui participent aux appels à propositions du MIE figure déjà 
la démonstration de la «valeur ajoutée de l’UE» et, le cas échéant, la nécessité de présenter le potentiel de stimuler 
les investissements publics et privés, comme mentionné à l’annexe I, partie V, du règlement MIE. Depuis 2015, les 
appels à propositions lancés dans le cadre du MIE exigent le dépôt systématique d’analyses du rapport coût-effica -
cité démontrant le montant du soutien demandé à l’UE et soulignant les retombées du projet.
IV Neuvième tiret
La Commission accepte la recommandation mais souligne que les modifications apportées au protocole d’accord ne 
peuvent être imposées de manière unilatérale.
IV Dixième tiret
La Commission n’accepte pas la recommandation. Les services de la Commission qui participent à la consultation 
interservices prévue par la procédure de l’article 19 ont déjà la possibilité d’émettre un avis défavorable sur un pro -
jet qui suscite des remarques négatives. Tant que l’avis défavorable est maintenu par le service concerné, le com -
missaire responsable des affaires économiques et financières n’approuvera pas d’avis favorable dans le cadre d’une 
procédure d’habilitation.
IV Onzième tiret
La Commission n’accepte pas la recommandation. Elle travaille à l’élaboration d’orientations sur les règles appli -
cables en matière d’aides d’État dans le secteur portuaire en s’appuyant sur sa pratique décisionnelle, en publiant 
des grilles d’analyse pour les projets d’infrastructures et en adoptant la communication relative à la notion d’aide 
d’État. En outre, la Commission travaille actuellement sur une extension du règlement général d’exemption par 
catégorie (RGEC) pour y inclure le financement des infrastructures portuaires, ce qui fournira des orientations 
supplémentaires. À ce stade, outre les mesures précitées, il n’est pas prévu de publier des orientations sur les aides 
d’État spécifiques aux ports.
La Commission estime que la question pourra être réexaminée lorsque l’extension du RGEC sera en place et que la 
pratique décisionnelle sera suffisamment étoffée.
IV Douzième tiret
La Commission accepte la recommandation et s’efforcera d’analyser régulièrement les superstructures spécifiques 
aux utilisateurs dans ses évaluations des différents cas d’aides d’État. La Commission a en outre l’intention d’ajouter 
dans le RGEC des orientations complémentaires sur les superstructures spécifiques aux utilisateurs.
IV Treizième tiret
La Commission accepte la recommandation.
Elle a déjà augmenté le nombre d’enquêtes d’office. Une fois que le RGEC aura été adopté, d’autres ressources 
seront allouées à ces enquêtes. L’adoption du RGEC est actuellement prévue pour le premier semestre 2017.
Réponses de la Commission 94
IV Quatorzième tiret
La Commission fait remarquer que cette recommandation est adressée aux États membres.
Les États membres sont déjà tenus, en vertu de l’article 108 du TFUE, de notifier systématiquement tout apport de 
fonds publics à des projets d’infrastructures portuaires constituant une activité économique. La Commission fait 
remarquer qu’elle n’a aucune compétence pour exiger des États membres qu’ils l’informent de tout apport de fonds 
publics ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107 du TFUE.
IV Quinzième tiret
La Commission n’accepte pas la recommandation car sa mise en œuvre se traduirait par une exigence déclarative 
supplémentaire et donc un fardeau administratif de plus pour les administrations des États membres, sans avan -
tages proportionnés.
IV Seizième tiret
La Commission accepte la recommandation.
La Commission reconnaît qu’il convient de simplifier davantage les procédures pour alléger le fardeau administratif 
dans le domaine du transport maritime.
Elle fait remarquer que des actions sont déjà en cours concernant les formalités déclaratives dans le transport 
maritime par l’intermédiaire, d’une part, du lancement du projet pilote e-Manifest, qui repose principalement sur 
le principe de la «déclaration unique» dans le secteur, et, d’autre part, du développement, en collaboration avec 
l’AESM, d’un guichet unique maritime européen qui permettra à tous les navires de présenter leurs rapports sous 
une forme normalisée.
De plus, la Commission mène actuellement une évaluation de la directive concernant les formalités déclaratives 
dans le transport maritime, qui pourra aboutir à la révision de ladite directive.
Introduction
04
La concentration du trafic dans certains ports est due à leur proximité avec les principales voies d’acheminement 
et à leur rôle en tant qu’installations de transbordement pour les liaisons d’apport. Ceci est le résultat de l’aména -
gement historique et géographique des ports, et la Commission considère que ce n’est pas un phénomène négatif 
en soi.
13
La Commission considère que les formalités douanières qui s’appliquent aux marchandises de l’Union transitant 
entre les ports de l’UE ont été réduites au strict minimum et sont bien plus simples que pour les marchandises en 
provenance d’autres pays. Fondamentalement, ces formalités n’impliquent qu’une simple preuve du caractère UE 
des marchandises lorsqu’elles entrent à nouveau dans l’UE. Et encore, cette preuve n’est pas nécessaire lorsque les 
marchandises transitent par un «service régulier de transport maritime agréé». Cela présente un autre avantage: 
les marchandises non-UE qui transitent entre les ports de l’UE ne doivent pas nécessairement être soumises à une 
procédure de transit douanier, à moins qu’elles ne soient transportées avec des marchandises de l’Union par un 
«service régulier de transport maritime agréé». Dans ce cas, c’est une procédure de transit plutôt simplifiée qui 
s’applique, qui s’appuie sur un manifeste maritime et prévoit une dispense de garantie financière.
Réponses de la Commission 95
L’initiative «ceinture bleue» a été lancée pour créer ces conditions d’égalité. Elle repose sur la simplification des pro -
cédures douanières et la mise en place, au 1er juin 2015, des guichets maritimes uniques nationaux qui permettront, 
conformément à la législation, d’assouplir la présentation des formalités déclaratives dans le transport maritime.
La nouvelle législation douanière (code des douanes de l’Union) est entrée en vigueur le 1er mai 2016 et est assortie 
d’une période de transition jusqu’en 2020, notamment pour ce qui concerne l’établissement et/ou l’amélioration 
des systèmes électroniques pour la transmission des données douanières.
23
Les investissements dans les ports ne recevront qu’un soutien assez modeste de la part des sources de cofinance -
ment de l’UE: le soutien au titre du Fonds de cohésion et du FEDER n’est apporté que dans un nombre limité de cas, 
lorsque l’importance stratégique de l’investissement est établie (par exemple dans un plan de transport global), et 
ce uniquement pour combler les fonds manquants. Le Fonds de cohésion et le FEDER ne déplaceraient donc pas les 
investissements privés, au contraire: ils les soutiendraient le cas échéant.
25
La Commission fait remarquer qu’en janvier 2012, 25 des 27 projets avaient été achevés; 22 d’entre eux étaient mis 
en service même si quatre projets nécessitaient des investissements complémentaires pour assurer une liaison effi -
cace avec l’arrière-pays; l’efficacité et le fonctionnement de trois des projets devaient être renforcés.
Observations
31
La politique de la Commission en matière d’infrastructures (planification du RTE-T) repose sur une méthodologie 
précise et transparente qui étudie les volumes de trafic des ports de l’UE pour déterminer s’ils doivent être inclus 
dans le réseau central ou dans le réseau global.
Toute analyse du rapport coût-efficacité relative à un investissement donné se fonde sur des hypothèses sur les 
flux de trafic futurs; elle prend en considération les données historiques, les simulations de trafic, ainsi que les avis 
d’experts sur la manière dont un nouvel investissement peut augmenter le nombre d’unités manutentionnées ou 
rendre leur manutention plus efficiente.
Les prévisions de trafic à long terme peuvent varier de manière significative en termes réels, selon l’évolution des 
conditions de marché dans les économies mondiales, les transitions technologiques, et d’autres facteurs.
34
La Commission fait remarquer que le règlement RTE-T et les plans de travail relatifs aux corridors du réseau central 
prévoient l’élaboration de stratégies au niveau de l’UE pour s’assurer que les priorités européennes sont prises en 
compte dans les aménagements portuaires.
De plus, en ce qui concerne les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), la Commission assure 
que des plans nationaux de transport existent et sont mis en œuvre dans le cadre d’une évaluation de conditions ex 
ante pour la période de programmation 2014-2020.
Réponses de la Commission 96
Encadré 1 – Troisième tiret
Le plan national de l’Italie n’a été mis en place que récemment. De ce fait, sa mise en œuvre conduira l’Autorità di 
Sistema Portuale à élaborer de nouveaux plans d’investissements portuaires (Piano regolatore di sistema portuale) 
au cours des prochaines années.
La Commission a suspendu le programme FEDER (comme le préconisaient les recommandations par pays formu -
lées en 2014 et en 2015) car la condition ex ante 7.3 n’est pas remplie; la suspension sera maintenue jusqu’à ce que 
la mise en œuvre complète du plan et de la réforme portuaires, qui comprend un plan exhaustif de dragage, la 
création de nouvelles autorités chargées du «bassin portuaire» regroupant plusieurs ports dans la même zone, la 
réduction de la bureaucratie (guichet maritime unique national), etc.
Encadré 1 – Quatrième tiret
En 2014, le document de mise en œuvre relatif à la stratégie de développement des transports a été adopté par le 
Conseil des ministres.
Au cours des années précédentes, de nombreux investissements nécessaires de toute urgence avaient été planifiés 
et mis en œuvre correctement malgré le fait que la stratégie de l’époque n’avait pas été bien suivie. L’activité des 
ports de Pologne augmente d’année en année, et les Fonds ESI accordés à différentes périodes ont contribué et 
continueront de contribuer à ce processus en soutenant les investissements d’infrastructure importants.
Les projets non maritimes étaient complémentaires aux investissements dans les ports et dans un seul cas, la 
modernisation des quais a été réalisée parallèlement à leur conversion en espaces de promenade.
35
La Commission fait remarquer que le calcul des capacités de transport est une tâche complexe qui fait entrer de 
nombreux facteurs en ligne de compte, et les méthodes de calcul peuvent changer en fonction du pays, du type de 
port et des marchandises transportées.
De plus, les capacités totales ne sont pas la seule mesure d’efficience, ni la principale, elles doivent donc être envisa -
gées dans la même perspective à long terme que celle appliquée lors de la conception des ports.
Enfin, le trafic de transbordement est devenu extrêmement irrégulier au cours des dix dernières années, et il est lié 
aux possibilités qui existent sur le marché pour les grands investisseurs privés.
36
La Commission fait remarquer que l’emploi et la croissance générés par l’activité portuaire ne doivent pas être 
appréhendés uniquement au niveau des ports. Les ports constituent un point de transit pour 75 % du commerce 
extérieur et 40 % du commerce intérieur, le transport maritime étant le mode le plus compétitif (et le moins éner -
givore). De plus, les travaux d’infrastructure ne créent pas de l’emploi uniquement lors de la construction, mais 
également plus tard, et divers secteurs en bénéficient, comme le tourisme et la logistique.
L’effet sur la croissance et l’emploi doit être mesuré par un processus d’évaluation, de même que l’amélioration de la 
compétitivité due à la réduction des coûts logistiques et de transport pour la zone concernée.
Réponses de la Commission 97
La Commission a évalué l’incidence économique de la mise en œuvre de la politique du RTE-T et de sa composante 
portuaire 2. La Commission envisage d’analyser les incidences globales sur l’emploi et la croissance en 2017 une fois 
les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport terminés à l’échelle européenne. Elle s’appuiera sur les 
observations et résultats préliminaires de l’évaluation à mi-parcours en cours du programme relatif au mécanisme 
pour l’interconnexion en Europe.
Dans le cadre de la politique régionale, les données relatives à la création d’emplois ont été collectées à l’aide de 
l’indicateur clé approprié au niveau des programmes opérationnels (PO) et en tenant compte du fait qu’il n’était 
pas obligatoire de déclarer ces données pour la période de programmation 2007-2013. Pour la période 2014-2020, 
l’utilisation de l’indicateur commun approprié est obligatoire, le cas échéant, et s’applique au niveau des PO (voir le 
paragraphe 79 relatif à la fixation des indicateurs au niveau des PO).
40
La Commission met aussi en place une stratégie à long terme pour les activités portuaires afin d’améliorer l’effi -
cience des services portuaires et la transparence des financements publics. Dans ce contexte, la Commission a pré -
senté un projet de règlement 3 qui est actuellement soumis à l’examen des colégislateurs. Elle veille aussi au respect 
de l’article 49 du TFUE relatif à la liberté d’établissement. Cela devrait permettre de mieux exploiter les capacités des 
infrastructures portuaires et de mieux gérer tant les fonds européens que les fonds publics nationaux.
La Commission doit communiquer à propos de cette stratégie en 2018.
41
Tous les ports sont reliés à leur arrière-pays, au minimum par la route. La Commission fait remarquer que son objec -
tif est de connecter ces ports au transport ferroviaire et, lorsque la géographie le permet, aux voies fluviales.
42
La Commission rappelle que le règlement RTE-T actuellement en vigueur est le résultat d’un accord passé entre les 
colégislateurs européens dans le cadre de la procédure législative ordinaire.
La proposition de la Commission relative aux ports dans le cadre du règlement RTE-T 4 reposait sur la méthodologie 
objective qui avait fait l’objet d’une large consultation préalable entre États membres et parties intéressées, et qui 
avait été publiée parallèlement à la proposition législative. Cette méthodologie, élaborée par un groupe d’experts, 
prévoyait des critères de volume et d’autres critères devant permettre d’assurer la couverture géographique 
nécessaire.
Le nombre de ports centraux a ensuite été augmenté par les colégislateurs afin d’inclure les ports situés sur des îles 5.
La Commission fait remarquer qu’outre les critères de volume, la sélection prenait en considération la nécessité d’assu -
rer la cohésion du territoire de l’UE. Le but était d’éviter que certains États membres, tels que la Roumanie ou la Bulga -
rie, ne se retrouvent sans port central. Pour plus d’informations, voir le point 2.1 b) de la méthodologie de planification.
2 Étude des coûts associés au non-achèvement du RTE-T: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-
cost-of-non-completion-of-the-ten-t.pdf
3 COM(2013) 296: Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour l’accès au marché des services 
portuaires et la transparence financière des ports.
4 COM(2011) 650.
5 Heraklion, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk, Galaţi, Milford Haven. La proposition de la Commission ne 
comprenait pas le port croate de Rijeka.
Réponses de la Commission 98
44
La Commission suit l’évolution des volumes de trafic annuels des ports mais ne contrôle pas leurs capacités. La 
Commission considère que les volumes de trafic constituent un indicateur plus approprié pour élaborer les déci -
sions politiques.
Conformément à l’article 49, paragraphe 4, du règlement RTE-T, ces informations sont utilisées pour inclure les ports 
au sein du réseau global RTE-T ou pour les exclure. Cet exercice est fondé sur des données objectives et compa -
rables fournies par Eurostat.
48
La Commission considère que l’objectif du financement ne consiste pas uniquement à promouvoir les ports les plus 
performants en Europe, mais également à promouvoir le transport maritime à courte distance et, dans le cas des 
politiques de cohésion, à stimuler la croissance économique dans les zones périphériques et moins développées 
de l’UE. La concentration de fonds publics dans les ports les plus performants risquerait de détériorer davantage la 
situation des plus petits ports et d’augmenter la pression sur les liaisons terrestres avec les ports de la mer du Nord.
En outre, l’accroissement des volumes de transbordement dans les ports de la mer du Nord conduit au développe -
ment de services d’apport en direction d’autres bassins maritimes. Cet élément doit être abordé de manière effec -
tive pour réduire au maximum le volume du transport de haute mer qui arrive en Europe par les ports de la mer du 
Nord et est ensuite acheminé par voie terrestre, et notamment par transport routier dans de nombreux cas. L’amé -
nagement des installations portuaires dans les plus petits ports vise donc à augmenter l’attractivité des services 
de transport maritime à courte distance, mais aussi à attirer les escales océaniques directes vers d’autres ports que 
ceux de la mer du Nord, ce qu’illustre parfaitement le cas de Gdańsk, par exemple.
49
La participation à l’appel à propositions pour des subventions du MIE qui a été lancé en 2014 a été presque trois fois 
supérieure pour l’objectif de financement pour lequel ce projet avait participé.
Dans le processus de sélection et d’attribution, la Commission a dû fixer des priorités et a considéré que d’autres 
propositions de projets présentaient une valeur ajoutée de l’UE, une pertinence, une maturité et une qualité plus 
élevées.
Encadré 2 – Deuxième alinéa
La Commission souhaite souligner le fait que le Nord-Ostsee-Kanal (NOK) est inclus dans le réseau central et consti -
tue donc une priorité. De plus, même s’il n’est pas officiellement inclus dans l’un des corridors du réseau central, il 
peut être financé par les fonds du MIE énoncés à la partie III de l’annexe I du règlement MIE.
Le financement par le MIE cible en particulier les projets qui ne peuvent pas obtenir de financement autrement que 
par l’octroi de subventions. Il s’agit en effet de réduire l’effet d’aubaine des fonds de l’UE. Tous les projets qui ont 
des flux de recettes clairs sont orientés vers les instruments financiers, notamment les instruments du MIE et les 
Fonds ESI nouvellement créés.
50
Les investissements dans les infrastructures nécessitent une planification à long terme et doivent répondre à des 
besoins à long terme. Ils ne seront donc normalement pas utilisés en totalité à court terme. Les infrastructures 
portuaires sont d’ordinaire prévues pour fonctionner pendant 10 à 20 ans après leur réalisation. Les investissements 
correspondants ne peuvent pas être analysés selon une perspective à court terme.
La crise financière de 2008/2009 a engendré une baisse du trafic et un ralentissement de l’utilisation des capacités 
supplémentaires. Elle a également conduit à modifier, retarder, voire annuler, de nombreux plans d’investissement.
Réponses de la Commission 99
Les retards et les dépassements budgétaires sont des risques inhérents aux investissements dans les infrastructures, 
et les variations raisonnables font partie de la gestion du risque.
53
Voir la réponse de la Commission au point 50.
53 Deuxième tiret
La Commission considère que les infrastructures portuaires sont planifiées et conçues à long terme, c’est-à-dire de 
10 à 20 ans après leur réalisation. Il n’est donc pas possible d’évaluer les investissements portuaires à relativement 
court terme.
La Commission considère qu’il est prématuré de conclure, trois ans après la fin des travaux, que les investissements 
dans les ports sous-utilisés sont inefficaces et constituent un gaspillage d’argent.
Les Fonds ESI peuvent soutenir uniquement les grands projets d’investissement qui peuvent démontrer clairement, 
par une analyse approfondie du rapport coût-efficacité, leur intérêt économique et leur viabilité financière. Pour la 
majorité de ces projets, les informations et données sur lesquelles reposaient les analyses du rapport coût-efficacité 
avaient été collectées avant la crise.
En ce qui concerne le financement par le MIE, la Commission fait remarquer que le soutien financier est attribué en 
priorité aux projets qui contribuent à l’accessibilité des ports, à leur multimodalité et à leurs liaisons avec l’arrière-
pays, plutôt qu’à l’augmentation de leurs capacités. De plus, chaque projet soumis fait l’objet d’une analyse du 
rapport coût-efficacité, vérifiée par des experts indépendants, afin de réduire le risque d’inefficacité des investisse -
ments. Ces analyses sont étayées par des estimations des volumes de trafic.
La crise financière de 2008/2009 a entraîné une baisse de la demande et, par conséquent, la sous-utilisation des 
capacités dans presque tous les secteurs du transport, le transport maritime n’étant pas le seul concerné. L’estima -
tion des besoins en aurait été affectée.
La politique de cohésion pour 2014-2020 a instauré un cadre de performance pour examiner chaque programme 
opérationnel. Ce cadre prévoit entre autres la possibilité de suspendre les versements ou d’appliquer des correc -
tions financières en cas de sous-performance.
56
La Commission reconnaît que l’autorisation des projets de transport est soumise à un cadre réglementaire complexe 
dans les États membres et souligne que des travaux sont en cours afin de régler cette question pour les projets 
présentant un intérêt européen.
57
La Commission reconnaît que la construction des infrastructures majeures subit des retards. Elle a soulevé ce point 
régulièrement au sein des comités de suivi, lors des réunions bilatérales et dans ses lettres officielles aux États 
membres.
Il incombe aux États membres de déterminer les pouvoirs liés aux autorisations. À plusieurs reprises cependant, la 
Commission a attiré l’attention des autorités des États membres sur la nécessité de simplifier les processus décision -
nels et a préconisé de ne pas alourdir davantage la gestion des fonds de l’UE.
Réponses de la Commission 100
59
La Commission souligne le fait que, pendant les négociations relatives au cadre financier pluriannuel de 2014-2020, 
elle a soulevé ces points en demandant à la fois un nouveau plan pour les ports et la logistique, qui s’est mainte -
nant concrétisé, et de nouvelles règles pour les marchés publics (soumises aux conditions ex ante pour la période 
2014-2020).
De manière plus spécifique, le plan national relatif aux ports faisait aussi partie des recommandations par pays for -
mulées en 2015 par le Conseil à la suite des propositions de la Commission.
La Commission a par ailleurs lancé une étude afin de recenser les principaux obstacles réglementaires et administra -
tifs aux projets du RTE-T (ports y compris), et envisage les différentes solutions possibles. Parmi les options en cours 
d’analyse figure la création d’un «guichet unique» pour les promoteurs de projets, qui permettrait de rationaliser 
et d’accélérer les procédures d’autorisation pour les projets RTE-T, ainsi que la conception d’un cadre d’autorisation 
unique au niveau de l’UE. Dans un deuxième temps, elle a l’intention de réaliser une analyse d’impact en 2017 et 
envisagera alors de présenter une proposition législative.
60
La Commission fait remarquer que le nouveau plan relatif aux ports en Italie prévoit une série de mesures de simpli -
fication dans l’adoption de plans directeurs relatifs aux ports. Cela devrait réduire les délais d’adoption.
61
Les projets d’infrastructures maritimes nécessitent des travaux complexes et de longue durée. La conception et le 
budget de ces projets peuvent faire l’objet de modifications. Cela est pris en compte dans les règles en matière de 
marchés publics au niveau national et de l’Union, qui prévoient un certain niveau de flexibilité.
Dans le cas de l’Espagne, la Commission fait remarquer par ailleurs que l’État membre ne déclare pas les dépasse -
ments budgétaires dans l’état des dépenses qu’il soumet à la Commission. Ces dépassements budgétaires ne sont 
donc pas cofinancés par le budget de l’UE.
Voir également la réponse de la Commission au point 53.
62
Le but poursuivi par les programmes du FEDER est essentiellement le développement régional et local. En consé -
quence, les projets doivent être conformes aux objectifs de la politique de cohésion et à ceux énoncés dans chaque 
programme spécifique. Ces objectifs ont été atteints.
La Commission rappelle l’incidence de la crise économique de 2007 (avec une forte diminution de la croissance du 
PIB) sur le trafic maritime de l’UE, et le fait que l’activité enregistrée en 2014 dans l’EU-28 n’a pas encore retrouvé son 
niveau de 2007.
En ce qui concerne les ports espagnols, l’autorité de gestion a informé la Commission que l’investissement a été 
réalisé conformément aux plans initiaux, et que les ports sont opérationnels et en phase de développement. Ils sont 
tous actifs et les autorités portuaires prévoient de réaliser des investissements complémentaires pour continuer 
à développer l’activité de ces ports.
L’activité s’est intensifiée depuis le dernier audit de la Cour. De plus, certaines liaisons ferroviaires et par la route (par 
ex. Ferrol et Langosteira) ont été approuvées, ce qui stimulera leur activité.
Pour ce qui est d’Augusta en Italie, la Commission fait remarquer que seul 1 million d’euros environ a été fourni par 
le budget de l’UE.
Réponses de la Commission 101
63 i)
Les projets de construction de ports nécessitent des travaux d’ingénierie considérables, dont la planification et la 
réalisation prennent du temps, et dont la progression peut être influencée par de nombreux facteurs. Les ports ne 
sont pas conçus selon les capacités à cinq ans, mais selon des prévisions de capacités à un horizon de 20 ans ou 
plus.
Voir la réponse de la Commission au point 53.
63 ii)
S’agissant de l’horizon de planification à long terme, la pleine utilisation des capacités d’ici à 2010 n’était pas pré -
vue. Étant donné la crise économique en cours et la demande réduite en capacités de transport, il n’était pas prévu 
d’intensifier l’utilisation entre 2010 et 2015.
Voir la réponse de la Commission au point 62.
64
La Commission fait remarquer que les investissements dans les infrastructures sont des «blocs de construction» qui 
servent à créer et à améliorer un réseau de transport. Les projets individuels participent donc toujours d’un projet 
global plus vaste. Il n’est pas possible de réaliser tous les investissements au même moment et des priorités doivent 
donc être fixées pour satisfaire au mieux les besoins tout en tenant compte de la disponibilité des ressources 
nécessaires.
La Commission fait remarquer que pour la période 2014-2020, le FEDER et le MIE ont davantage ciblé les liaisons 
entre les ports et les réseaux de transport (et non plus uniquement les infrastructures portuaires).
Les États membres devraient donc veiller à ce que les fonds de l’UE, qui sont limités, soient utilisés à bon escient. 
Pour être efficaces, les investissements portuaires doivent être complétés par des investissements dans le che -
min de fer et la route. Certains de ces investissements sont financés par des programmes de l’UE ou par des fonds 
nationaux.
En ce qui concerne les projets du MIE, la Commission fait remarquer que les liaisons entre les ports et l’arrière-pays 
sont prises en considération dans les plans de travail des corridors.
Ces questions seront privilégiées lorsque les décisions de financement seront adoptées.
65
La Commission fait remarquer qu’il n’y a rien d’inhabituel à ce que, dans le cadre d’un projet global, différentes 
actions soient menées successivement selon la capacité financière et technique du promoteur.
En l’occurrence, les ports de Langosteira et de Ferrol étaient à l’origine reliés au réseau de transport par la route. 
L’accès ferroviaire au port de Ferrol a été approuvé par le fonds espagnol d’accessibilité portuaire, tel que prévu 
dans le plan annuel de 2016. En ce qui concerne l’accès ferroviaire au port de Langosteira, la conception du projet 
sera terminée d’ici 2017 et les travaux s’achèveront d’ici 2021.
67
Le transport maritime est un secteur concurrentiel et la Commission considère que la concurrence est, dans l’en -
semble, positive. Elle reconnaît que l’augmentation de la capacité d’un port peut avoir une incidence temporaire sur 
d’autres ports.
Réponses de la Commission 102
68
La Commission considère que l’incidence du déclin d’une activité causé par un phénomène de cannibalisation dans 
six des 171 ports demeure limitée. Voir la réponse de la Commission à l’encadré 5.
69
En ce qui concerne les ports voisins de Gdańsk et de Gdynia en Pologne, la Commission rappelle que ces deux ports 
sont complémentaires et que leur nombre d’opérations croît dans les deux cas. Ainsi, Gdańsk dispose d’un grand 
terminal de vrac liquide, ce que Gdynia n’a pas. La coopération entre les deux ports peut encore être améliorée et 
d’autres solutions peuvent encore être explorées pour promouvoir leur complémentarité. C’est ce que la Commis -
sion essaie de promouvoir avec le programme des autoroutes de la mer et les activités du coordinateur européen 
pour le corridor Baltique-Adriatique du réseau central. Ces initiatives devraient permettre de mieux rationaliser les 
fonds disponibles au bénéfice de ce groupement de ports dans la baie de Gdańsk.
En outre, l’accord de partenariat signé pour la période 2014-2020 exige spécifiquement que les investissements 
financés par les Fonds ESI dans les ports voisins soient fondés sur la coopération et la complémentarité.
Quant à l’Italie, le nouveau plan national relatif aux ports devrait se concentrer sur ce point en fusionnant deux 
ports contigus, voire plus. D’après ce plan, ce sont les ports de Salerne et de Naples qui sont concernés.
76
La Commission considère que les modalités de consultation pour les prêts de la BEI proposés sont conformes à la 
procédure définie à l’article 19 des statuts de la BEI, qui s’applique à tous les investissements provenant des res -
sources propres de la BEI. Le rôle de la Commission consiste à émettre un avis sur la conformité des investissements 
provenant des ressources propres de la BEI avec l’ensemble de la législation et des politiques pertinentes de l’UE.
L’avis de la Commission est formulé sur la base des informations fournies par la BEI dans le cadre de la procédure 
définie à l’article 19. La Commission peut émettre un avis défavorable si les informations fournies sont insuffisantes 
et ne lui permettent pas d’évaluer la conformité avec la législation et les politiques de l’UE.
77
L’évaluation technique et financière d’un projet ne rentre pas dans le champ d’application de la procédure définie 
à l’article 19. Voir également la réponse de la Commission au point 76.
78
Lors de la préparation de l’avis formel de la Commission, les services de la Commission participant au groupe inter -
services BEI peuvent émettre les avis suivants sur un projet:
• avis favorable,
• avis favorable avec commentaires,
• avis défavorable.
Réponses de la Commission 103
Lorsqu’un avis défavorable est émis par la Commission, l’approbation du projet par le conseil d’administration de la 
BEI nécessite une approbation à l’unanimité et l’abstention de la Commission.
Dans le cadre du processus de consultation interne de la Commission, il arrive chaque année qu’un service de la 
Commission rende un avis défavorable sur un projet. Dans un tel cas, la BEI peut soit donner des réponses satis -
faisantes aux questions soulevées par le service concerné afin que celui-ci puisse retirer son avis défavorable, soit 
retirer le projet et ne pas le présenter à son conseil d’administration.
Encadré 5 – Quatrième alinéa
La Commission fait remarquer que les ports de Cadix et de Malaga sont des ports à usage mixte (import, export 
et passagers). La perte de trafic de marchandises subie par ces ports peut aussi être imputée aux effets de la crise 
financière. Dans le cas de Cadix, la perte a été compensée par une augmentation importante du trafic de passagers.
79
La procédure définie à l’article 19 prévoit de soumettre les demandes de prêt portant sur les investissements prove -
nant des ressources propres de la BEI à un contrôle préalable de leur conformité avec la législation et les politiques 
de l’UE. Elle ne prévoit pas le suivi de ces prêts par la Commission, dont seule la BEI est responsable.
Toutefois, la Commission reçoit des informations de la BEI sur les projets qui bénéficient d’une garantie de l’UE.
80
La Commission a déjà évalué, au cours de périodes antérieures, les résultats escomptés de projets ayant fait l’objet 
d’une analyse du rapport coût-efficacité. Elle n’était cependant pas en mesure d’apporter des corrections finan -
cières sur la base de performances insuffisantes. La situation est différente pour la période 2014-2020: il est désor -
mais possible d’apporter des corrections financières au titre du cadre de performance.
En effet, pour cette période, l’analyse du rapport coût-efficacité a été introduite comme prérequis au financement 
par le MIE afin d’orienter l’instrument davantage sur les résultats que dans le cas du programme RTE-T.
Encadré 6
La Commission fait remarquer que le terminal de ferries à Gdynia ne faisait pas partie de la décision de la Commis -
sion d’accorder un soutien financier au projet relatif aux autoroutes de la mer (AdM). Il était supposé que le terminal 
lui-même serait achevé en 2016, ce qui était considéré comme un retard raisonnable pour des projets d’infrastruc -
ture de taille équivalente, en particulier en période de crise économique et de diminution de la croissance du trafic.
La Commission fait remarquer que le projet relatif à l’autoroute de la mer Gdynia-Karlskrona suivait à ce moment-là 
un double processus de présélection et qu’il avait été proposé après avoir reçu le soutien de la task-force de la mer 
Baltique, à laquelle participaient les autorités compétentes dans le domaine des transports de sept États membres. 
Cette dernière a non seulement accepté de s’approprier ce projet, mais elle en a aussi reconnu la qualité. Le projet 
a suivi la procédure en vigueur et a été soumis à une évaluation tant interne qu’externe.
Réponses de la Commission 104
Le soutien de l’UE est accordé en fonction des résultats escomptés, c’est-à-dire les travaux et les études planifiés. 
Les prévisions de trafic et d’autres indicateurs, par exemple les indicateurs de performance clés visés, sont utilisés 
pour sélectionner les propositions mais ne sont pas pris en considération pour verser les aides de l’UE.
La Commission considère que le projet ne peut pas produire tous les résultats escomptés tant que les investisse -
ments dans le port de Gdynia n’ont pas été réalisés, mais que certains résultats peuvent néanmoins être obtenus sur 
la base des investissements déjà réalisés.
82
La Commission n’est pas d’accord avec le fait que l’absence de lignes directrices sur les aides d’État dans le domaine 
portuaire et les différences entre les pratiques en matière de contrôle douanier peuvent rendre certains ports plus 
attractifs que d’autres pour les lignes de transport maritime internationales (voir les réponses de la Commission aux 
points 92 et 93).
83
La Commission considère que, à la suite de l’arrêt dans l’affaire Aéroports de Paris, la pratique décisionnelle en la 
matière ne s’est développée que progressivement, et c’est principalement ce qui explique pourquoi, avant l’arrêt 
dans l’affaire Leipzig Halle , les États membres, à qui il incombait, en vertu du traité, de notifier toute aide d’État, esti -
maient que la construction d’infrastructures portuaires générales ne présentait pas un caractère économique par 
nature, ce qui signifiait que le financement public n’était pas soumis au contrôle des aides d’État et ne nécessitait 
donc pas d’être notifié. Les rares notifications néanmoins faites à la Commission au cours de cette période avaient 
pour principal motif l’incertitude juridique et, dans la plupart des cas, se terminaient par une constatation de la 
Commission que la mesure ne constituait pas une aide d’État.
Depuis les éclaircissements apportés à l’arrêt Leipzig Halle  en 2011, le nombre de notifications a considérablement 
augmenté. Ainsi, entre 2011 et la fin de 2015, la Commission a rendu 27 décisions en matière d’aides d’État concer -
nant le financement d’infrastructures portuaires.
85
La Commission impose certaines conditions au cofinancement de superstructures relevant de la multimodalité et 
des AdM, l’une d’elles étant que les superstructures doivent être ouvertes à tous les usagers sur une base non discri -
minatoire. Elle applique également les conditions suivantes: les besoins d’investissement doivent être corrélés à la 
mise à niveau des liaisons maritimes, qui est justifiée par l’augmentation de la capacité d’accueil des navires et doit 
servir l’objectif de l’action pendant au moins cinq ans après sa réalisation.
Néanmoins, les services de la Commission réévalueront la nécessité de prolonger le financement dans ces deux 
domaines lors des prochains appels.
86
La Commission souligne les points suivants: si le financement des superstructures constitue une aide d’ État au sens 
de l’article 107, paragraphe 1, du traité, cela n’interdit pas pour autant aux États membres de financer ces supers -
tructures. La Commission peut déclarer que ces financements sont compatibles avec les dispositions du traité. Les 
aides d’État octroyées aux ports sont régies par l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, qui précise que les 
aides peuvent être considérées comme compatibles si elles «sont destinées à faciliter le développement de cer -
taines activités ou de certaines régions économiques» et quand elles «n’altèrent pas les conditions des échanges 
dans une mesure contraire à l’intérêt commun».
Réponses de la Commission 105
Encadré 7
Les investissements portuaires espagnols cofinancés par le FEDER n’ont pas été retenus comme grand projet. Les 
dépenses ont été certifiées par l’État membre qui en a reconnu l’éligibilité.
D’après les informations actuellement disponibles, il apparaît que l’investissement a été accepté au motif qu’il était 
considéré comme un «investissement productif», ainsi que le permet la réglementation.
87
La Commission souligne le fait que le système de contrôle des aides d’État repose sur une évaluation ex ante et une 
coopération loyale des États membres. Étant donné les ressources dont elle dispose, la Commission n’est pas en 
mesure de vérifier systématiquement chaque décision ex post. Cependant, toutes les décisions sont publiées et les 
intéressés peuvent déposer une plainte s’ils estiment que des infractions ont été commises. À cet égard, la Com -
mission considère que les voies de recours sont suffisantes au niveau national et européen pour veiller à la bonne 
conduite des autorités nationales en matière d’attribution de concessions et permettre aux soumissionnaires non 
retenus de poursuivre d’éventuelles irrégularités.
Encadré 8
Sur la base des informations communiquées par la Cour des comptes, la Commission enquêtera sur la question 
mentionnée dans l’encadré 8 et tâchera d’évaluer l’existence de problèmes potentiels en matière d’aide d’État.
88
En vertu du traité, les États membres sont tenus de notifier à la Commission toute aide d’État avant de l’accorder.
Avant 2007, les États membres pouvaient légitimement considérer que le financement public des projets d’infras -
tructures portuaires ne constituait pas une aide d’État et qu’ils n’étaient donc pas obligés de le notifier.
Plus tard, la période 2007-2010 a été marquée par une grande incertitude quant au fait de savoir si le financement 
de ces projets constituait une aide d’État, et l’on a généralement supposé que ce n’était pas le cas.
Depuis les éclaircissements apportés à l’arrêt Leipzig Halle  en 2011, le nombre de notifications a considérablement 
augmenté. Voir la réponse de la Commission au point 83.
89
La Commission fait remarquer que le nombre de plaintes déposées auprès d’elle dépend, entre autres, du marché 
et du niveau de concurrence entre les différents acteurs sur le marché concerné. À cet égard, un nombre réduit de 
plaintes indiquerait soit que les infractions (potentielles) à la réglementation sur les aides d’État sont peu nom -
breuses, soit que le niveau de concurrence entre les différents opérateurs de marché dans un secteur donné est 
relativement bas.
91
La Commission fait observer que l’obligation de notifier tout plan d’attribution d’aides d’État découle directement 
de l’article 108 du traité. Les États membres sont donc tenus de notifier tout projet impliquant une aide d’État. 
Lorsque la Commission apprend que des aides d’État ont été octroyées sans avoir été notifiées au préalable, elle 
peut, en vertu de l’article 12 du règlement de procédure [règlement (UE) 2015/1589 du Conseil], ouvrir une enquête. 
En outre, la Commission enquête régulièrement sur des cas d’octroi d’aides d’État à la suite de plaintes déposées par 
des concurrents.
Réponses de la Commission 106
92
La Commission peut adopter des lignes directrices pour les aides d’État spécifiques aux ports mais elle n’y est pas 
obligée, étant donné qu’elle dispose d’une importante marge d’appréciation en vertu de l’article 107, paragraphe 3, 
point c), du traité (voir aussi les réponses de la Commission aux points III et IV). Le fait qu’il n’existe aucune autre ligne 
directrice ni document ne peut être interprété comme étant une source d’incertitude juridique puisque les disposi -
tions du traité constituent un cadre exhaustif en la matière. Comme pour d’autres secteurs (par exemple la culture, 
jusqu’à très récemment), seules les décisions individuelles en matière d’aide d’État faisaient office de lignes directrices.
Nonobstant le cadre juridique existant, la Commission travaille à l’élaboration d’orientations sur la réglementation 
applicable en matière d’aides d’État dans le secteur portuaire par l’intermédiaire du développement de sa pratique 
décisionnelle, qui a éclairci de nombreux points (par exemple les coûts éligibles, l’intensité des aides, les critères 
de compatibilité), la publication de grilles d’analyse pour les projets d’infrastructures en septembre 2015, et l’adop -
tion de la communication relative à la notion d’aide d’État en mai 2016. En outre, la Commission travaille actuelle -
ment sur une extension du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) pour y inclure le financement des 
infrastructures portuaires. Ensemble, ces mesures fournissent déjà des orientations spécifiques sur les règles en 
matière d’aides d’État applicables au secteur et continueront de le faire.
Enfin, la Commission est toujours disponible pour donner des orientations sur chaque cas dans le cadre d’une pro -
cédure de notification préalable. Cette possibilité est régulièrement exploitée par les États membres pour préparer 
une notification.
Compte tenu de ces éléments et à ce stade, la Commission n’est pas convaincue du fait que l’élaboration de lignes 
directrices pour les aides d’État spécifiques aux ports, en plus des mesures précitées, soit utile et nécessaire. Cette 
question pourra être à nouveau étudiée lorsque l’extension du RGEC au financement des infrastructures portuaires 
sera effective et que la Commission aura suffisamment étoffé sa pratique décisionnelle.
93
Les contrôles douaniers sont effectués sur la base d’une analyse automatique des risques. Si un itinéraire particulier 
ou certains opérateurs présents dans le port constituent des risques supérieurs, cela générera des contrôles plus 
nombreux (et plus approfondis). Dans de tels cas, les différences entre les pratiques de contrôle douanier peuvent 
être justifiées et appropriées eu égard à la mise en œuvre harmonisée de l’Union douanière.
La Commission considère que dans ce contexte, les contrôles douaniers ne constituent pas un élément de l’attracti -
vité du port, et ne devraient pas le constituer.
94
En 2013, la Commission a évalué le cadre de gestion des risques douaniers déjà en place [voir la communication de 
la Commission COM(2013) 793]. En 2014, la communication relative à la stratégie et au plan d’action de l’UE sur la 
gestion des risques en matière douanière [communication COM(2014) 527] visant à améliorer le cadre de gestion 
des risques a été approuvée par le Conseil et est en cours de mise en œuvre.
Les procédures douanières simplifiées sont basées sur des autorisations accordées après un examen de l’opérateur 
économique et de sa fiabilité effectué au regard de critères stricts établis dans le code des douanes de l’Union. Tous 
les contrôles douaniers sont fondés sur une analyse des risques, il n’est donc ni nécessaire ni conforme à la législa -
tion européenne d’exiger un certain nombre de contrôles.
95
En vertu du code des douanes de l’Union, tous les États membres doivent procéder, à circonstances égales, aux 
mêmes simplifications; le même traitement doit être assuré, ce qui implique de ne pas choisir un port ou un itiné -
raire de transport plutôt qu’un autre sur la base de la probabilité de contrôles ou de l’existence de procédures sim -
plifiées. L’attractivité d’un port pour le commerce et le transport dépend davantage de son efficience et de la qua -
lité des services logistiques proposés que de la probabilité de contrôles ou de l’existence de procédures simplifiées.
Réponses de la Commission 107
96
Un port qui est efficient et qui accueille des entreprises fiables est susceptible de subir moins de contrôles (ces der -
niers étant fondés sur l’analyse des risques) et de présenter effectivement un avantage concurrentiel.
À la suite de l’affaire évoquée par la Cour, la Commission a recensé en 2014 les actions nécessaires pour renforcer 
les contrôles des importateurs, conformément à l’objectif 4 de la communication relative à la stratégie et au plan 
d’action de l’UE sur la gestion des risques en matière douanière [COM(2014) 527], qui consiste à «renforcer les capa -
cités pour garantir que la mise en œuvre effective du cadre commun de gestion des risques douaniers de l’UE est 
équivalente dans tous les États membres et accroître la capacité de réaction face aux nouveaux risques détectés».
97
L’inspection de la Commission a effectivement permis de détecter des faiblesses dans les procédures douanières 
des Pays-Bas. À la suite de cette inspection, les autorités néerlandaises ont confirmé qu’à partir de juillet 2015, elles 
vérifieraient systématiquement le caractère UE de toutes les marchandises. Le rapport d’inspection de la Com -
mission indiquait que sur les 200 connaissements non apurés en totalité sur une base quotidienne à l’expiration 
du délai d’apurement de 45 jours, seuls 15 à 20 d’entre eux sont examinés de manière détaillée par les autorités 
néerlandaises. S’agissant des procédures de dédouanement locales, aucun contrôle, électronique ou autre, n’était 
effectué pour assurer, avant qu’il soit mis fin à la surveillance douanière, la cohérence entre la déclaration sommaire 
de dépôt temporaire des marchandises et la déclaration ultérieure des marchandises en vue du placement sous un 
régime douanier. Les services de la Commission suivent actuellement l’évolution de ces questions avec les autorités 
néerlandaises.
98
Les données mentionnées par la Cour sont fournies par les États membres eux-mêmes et peuvent ne pas être 
entièrement comparables d’un État membre à l’autre en raison du fait, notamment, que les contrôles sont définis 
différemment et que les mêmes fonctionnaires sont affectés de manière fictive à des tâches différentes. Par ailleurs, 
de nombreuses déclarations présentées aux Pays-Bas concernent des importations effectuées par des importateurs 
établis dans d’autres États membres. Or, ces importateurs ne peuvent être contrôlés que par leurs autorités doua -
nières respectives. Cela étant dit, et d’après les données fournies par les États membres eux-mêmes, les effectifs 
douaniers des Pays-Bas sont relativement faibles.
99
La Commission inspecte les pratiques et procédures douanières des États membres pour s’assurer qu’elles sont 
conformes à la législation douanière de l’UE et que celle-ci est appliquée de façon cohérente dans tous les États 
membres. Lorsque des infractions à la législation douanière de l’UE sont détectées, la Commission réagit avec 
vigueur en lançant des procédures d’infraction.
La législation prévoit que les contrôles douaniers doivent être effectués dans un cadre commun de gestion de 
risques, qui va bien au-delà des contrôles puisque le but est de garantir la capacité à détecter et à atténuer les 
risques d’une façon équivalente dans toute l’UE.
99 Premier tiret
Dans le cadre de l’Union douanière, la Commission traite avec les autorités douanières nationales pour s’assurer que 
les intérêts financiers de l’Union sont protégés, que les pratiques douanières nationales sont conformes à la législa -
tion de l’UE en la matière, et que celle-ci est appliquée de façon cohérente dans tous les États membres.
Réponses de la Commission 108
99 Deuxième tiret
Le nouveau code des douanes de l’Union s’applique depuis le 1er mai 2016 et rationalise tous les processus et toutes 
les procédures en limitant la possibilité d’appliquer et d’exécuter les procédures de manières divergentes. Il prévoit 
en outre la rationalisation des systèmes informatiques et, dans certains cas, leur mise à niveau à l’échelle de l’Union, 
ce qui contribuera à l’harmonisation des procédures douanières.
101 Premier tiret
En ce qui concerne l’initiative «ceinture bleue», la Commission fait remarquer que les deux mesures évoquées dans 
sa communication – à savoir la facilitation de services réguliers de transport maritime et l’établissement d’un dis -
positif permettant d’attester le caractère UE des marchandises embarquées sur les navires faisant également escale 
dans des ports de pays tiers – ont été mises en œuvre au moyen de modifications à la législation douanière.
101 Deuxième tiret
La Commission est d’accord sur le fait qu’un guichet unique européen pour les formalités déclaratives dans le trans -
port maritime présentait des avantages, et ajoute que la transition vers le guichet unique maritime européen est 
déjà en cours par l’intermédiaire:
a) du lancement du projet pilote e-Manifest, qui repose principalement sur le principe de la «déclaration unique» 
dans le secteur; et
b) de l’élaboration, en collaboration avec l’AESM, d’un guichet unique maritime européen qui permettra à tous les 
navires de présenter leurs rapports sous une forme normalisée.
Conclusions et recommandations
102 Premier tiret
La politique de la Commission (communication intitulée «Les ports: un moteur pour la croissance») a pour objectif 
d’améliorer l’efficience des services portuaires et la transparence des financements publics. Le règlement relatif aux 
ports, approuvé le 27 juin 2016, permettra notamment de mieux exploiter les capacités portuaires et de mieux gérer 
le financement public des ports.
Le règlement RTE-T prévoit en effet, depuis 2013, la planification des infrastructures à l’échelle de l’UE par l’établis -
sement du réseau central et du réseau global, avec des normes techniques et des délais de mise en œuvre. Cet exer -
cice de planification s’appuie sur une analyse des volumes de trafic des ports de l’UE pour déterminer s’ils doivent 
être inclus dans le réseau central ou le réseau global.
De nouveaux outils de gouvernance ont été introduits pour le réseau central du RTE-T afin d’en suivre la mise en 
œuvre et de recenser la réserve de projets qui servent les objectifs de la politique de l’UE, parmi lesquels l’aménage -
ment portuaire est un élément central.
Les 104 ports centraux identifiés par les colégislateurs dans le règlement RTE-T constituaient une base solide pour 
l’octroi d’un financement par le MIE aux ports présentant la plus forte valeur ajoutée européenne.
Dans le cadre de la politique régionale, sur la période de programmation 2014-2020, le développement d’infrastruc -
tures à long terme constitue l’une des conditions ex ante (objectif thématique 7) dans le domaine du transport. Les 
conditions comprennent aussi l’obligation pour les États membres d’approuver des plans de transport globaux, ce 
qui revient notamment à élaborer des stratégies à long terme pour les ports.
Réponses de la Commission 109
102 Deuxième tiret
La Commission considère que les infrastructures portuaires sont planifiées et conçues à long terme, c’est-à-dire de 
10 à 20 ans après leur réalisation. Il n’est donc pas possible d’évaluer les investissements portuaires à relativement 
court terme.
La Commission considère qu’il est prématuré de conclure, trois ans après la fin des travaux, que les investissements 
dans les ports sous-utilisés sont inefficaces et constituent un gaspillage d’argent.
Les Fonds ESI peuvent soutenir uniquement les grands projets d’investissement qui peuvent démontrer clairement, 
par une analyse approfondie du rapport coût-efficacité, leur intérêt économique et leur viabilité financière. Pour la 
majorité de ces projets, les informations et données sur lesquelles reposaient les analyses du rapport coût-efficacité 
avaient été collectées avant la crise.
En ce qui concerne le financement par le MIE, la Commission fait remarquer que le soutien financier est attribué en 
priorité aux projets qui contribuent à l’accessibilité des ports, à leur multimodalité et à leurs liaisons avec l’arrière-
pays, plutôt qu’à l’augmentation de leurs capacités. De plus, chaque projet soumis fait l’objet d’une analyse du 
rapport coût-efficacité, vérifiée par des experts indépendants, afin de réduire le risque d’inefficacité des investisse -
ments. Ces analyses sont étayées par des estimations des volumes de trafic.
La crise financière de 2008/2009 a entraîné une baisse de la demande et, par conséquent, la sous-utilisation des 
capacités dans presque tous les secteurs du transport, le transport maritime n’étant pas le seul concerné. L’estima -
tion des besoins aurait été affectée.
La politique de cohésion pour 2014-2020 a instauré un cadre de performance pour examiner chaque programme 
opérationnel. Ce cadre prévoit entre autres la possibilité de suspendre les versements ou d’appliquer des correc -
tions financières en cas de sous-performance.
102 Troisième tiret
En ce qui concerne les projets nouvellement examinés, la Commission reconnaît les retards et les dépassements 
de coûts mais fait remarquer que ces risques sont inhérents aux investissements dans les infrastructures. Dans le 
domaine des infrastructures maritimes, les projets sont complexes et prennent du temps. La conception et le bud -
get de ces projets peuvent faire l’objet de modifications. La Commission reconnaît en particulier que les procédures 
d’autorisation administrative sont complexes et elle étudie les moyens éventuels de rationaliser l’environnement 
réglementaire, en créant notamment des guichets uniques, comme le préconise la Cour des comptes.
Elle considère que les autorités de gestion devraient pouvoir faire une sélection entre les différentes demandes 
de projets avancés afin de financer les projets les plus à même de servir les objectifs du programme. Toutefois, la 
concurrence entre les principaux projets d’infrastructures est souvent limitée, soit parce que les projets prêts à être 
mis en œuvre sont peu nombreux, soit parce qu’ils ne correspondent pas aux objectifs définis dans le programme.
102 Quatrième tiret
D’après les informations fournies par les autorités espagnoles, la Commission fait remarquer que la capacité utilisée 
pour la plupart des ports examinés par la Cour est en augmentation. La Commission souligne que les constata -
tions de la Cour doivent être interprétées selon une perspective à long terme correspondant aux investissements 
portuaires (10 à 20 ans). Les effets de la crise financière sur le transport maritime doivent également être pris en 
compte.
Réponses de la Commission 110
102 Cinquième tiret
La Commission fait remarquer que les liaisons entre les ports et l’arrière-pays sont analysées et prises en considéra -
tion dans les plans de travail des corridors.
Les investissements dans les infrastructures sont des «blocs de construction» qui servent à créer et améliorer un 
réseau de transport. Les projets individuels participent donc toujours d’un «projet global» plus vaste.
Les États membres sont obligés de faire des choix pour veiller à ce que les fonds de l’UE, qui sont limités, soient utili -
sés à bon escient. Pour être efficaces, les investissements portuaires doivent être complétés par des investissements 
dans le chemin de fer et la route.
Il n’est pas possible de réaliser tous les investissements au même moment, des priorités devront donc être fixées 
pour satisfaire au mieux les besoins en tenant compte des ressources disponibles. Certains de ces investissements 
sont financés par des programmes de l’UE ou par des fonds nationaux.
102 Sixième tiret
La Commission considère que les modalités de consultation pour les prêts de la BEI proposés sont conformes 
à la procédure définie à l’article 19 des statuts de la BEI, qui s’applique à tous les investissements provenant des 
ressources propres de la BEI. Le rôle de la Commission consiste à émettre un avis sur la conformité des investisse -
ments provenant des ressources propres de la BEI avec la législation et les politiques pertinentes de l’UE. L’avis de 
la Commission est formulé sur la base des informations fournies par la BEI dans le cadre de la procédure définie 
à l’article 19.
102 Septième tiret
Depuis l’arrêt rendu dans l’affaire Leipzig Halle  en 2011, qui clarifiait que le financement de projets d’infrastructures 
en vue d’une exploitation économique est soumis aux règles applicables en matière d’aides d’État, la Commission 
a examiné individuellement de nombreux cas qui lui ont été notifiés ou ayant fait l’objet de plaintes déposées 
par des concurrents auprès d’elle. Cette pratique a permis aux ports d’entrer en concurrence sur un même pied 
d’égalité.
La Commission souligne les points suivants: si le financement des superstructures constitue une aide d’État au 
sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, cela n’interdit pas pour autant aux États membres de financer ces 
superstructures. La Commission peut déclarer que ces financements sont compatibles avec les dispositions du 
traité. Les aides d’État octroyées aux ports sont régies par l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
En ce qui concerne le suivi, la Commission souligne le fait que le système de contrôle des aides d’État repose sur 
une évaluation ex ante et une coopération loyale des États membres. Étant donné les ressources dont elle dispose, 
la Commission n’est pas en mesure de vérifier systématiquement chaque décision ex post. Cependant, toutes les 
décisions sont publiées et les intéressés peuvent déposer une plainte s’ils estiment que des infractions ont été com -
mises. À cet égard, la Commission considère que les voies de recours sont suffisantes au niveau national et euro -
péen pour veiller à la bonne conduite des autorités nationales en matière d’attribution de concessions et permettre 
aux soumissionnaires non retenus de poursuivre d’éventuelles irrégularités.
Les procédures douanières en vigueur dans les ports ont déjà été largement facilitées. Les formalités déclaratives 
dans le transport maritime vont être simplifiées grâce au projet e-Manifest, à l’initiative sur le Guichet unique mari -
time européen et à l’évaluation de la mise en œuvre et la révision de la directive sur les formalités déclaratives.
Réponses de la Commission 111
103
La Commission considère que la coopération entre les ports et la réussite de leur intégration dans les corridors du 
réseau central respectifs constituent une part importante du rôle des coordinateurs européens, tant du coordina -
teur du programme AdM que des coordinateurs pour les corridors du réseau central.
104
La sélection des 104 ports centraux a été faite afin de recenser les principaux générateurs de trafic dans l’UE, mais 
aussi de veiller à un niveau approprié de cohésion territoriale et d’accessibilité.
La Commission considère que la politique portuaire européenne, qui vise à instaurer un cadre pour la transparence 
financière et une plus grande efficience des services portuaires, permet de mieux planifier les infrastructures.
105
La Commission renvoie aux efforts qu’elle déploie actuellement pour développer considérablement sa base de don -
nées TENtec afin qu’elle puisse contenir des données très détaillées sur les ports, qui sont collectées dans le cadre 
des études en cours pertinentes visant à mettre à jour les plans de travail relatifs aux corridors et à préparer le plan 
de mise en œuvre détaillé pour les AdM. Les liaisons avec l’arrière-pays sont incluses dans les études et les plans de 
travail qui portent sur les corridors du réseau central multimodaux et terrestres respectifs.
Recommandation 1 a)
La Commission accepte la recommandation visant à mettre en place un suivi de la capacité des ports du réseau 
central et à réévaluer les plans d’aménagement des États membres.
La Commission étudiera les effets macroéconomiques de la construction du réseau RTE-T une fois terminée.
Recommandation 1 b)
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation 1 c)
La Commission accepte la recommandation. Un plan de développement du secteur portuaire sera élaboré, notam -
ment par le plan détaillé de mise en œuvre du programme sur les Autoroutes de la mer, et les principales voies de 
navigation seront prises en considération dans les plans de travail respectifs des corridors du réseau central.
106
La Commission considère que les investissements dans les infrastructures nécessitent une planification à long terme 
car ils doivent répondre à des besoins de long terme.
Il convient donc d’évaluer le développement des infrastructures maritimes à relativement long terme. La crise finan -
cière a entraîné une baisse de la demande qui s’est traduite par une sous-utilisation des capacités dans presque tous 
les secteurs des transports.
Comme indiqué dans la réponse de la Commission au deuxième tiret du point 102, la politique de cohésion pour 
2014-2020 a instauré un cadre de performance, qui prévoit entre autres la possibilité de suspendre les versements 
ou d’appliquer des corrections financières en cas de sous-performance.
Réponses de la Commission 112
107
La Commission reconnaît que la construction des infrastructures majeures subit des retards. En ce qui concerne les 
projets bénéficiant d’un soutien au titre du FEDER et du Fonds de cohésion, elle a soulevé ce point régulièrement au 
sein des comités de suivi, lors des réunions bilatérales et dans ses correspondances avec les États membres.
La Commission a rappelé à plusieurs reprises aux autorités des États membres la nécessité de simplifier leurs proces -
sus décisionnels nationaux/régionaux respectifs et leur gestion des fonds de l’UE.
Par ailleurs, la Commission a lancé une étude afin de recenser les principaux obstacles réglementaires et administra -
tifs aux projets du RTE-T (ports y compris) et les différentes solutions possibles.
Voir également la réponse de la Commission au deuxième tiret du point 102.
108
D’après les informations fournies par les autorités espagnoles, la Commission fait remarquer que la capacité utilisée 
pour la plupart des ports examinés par la Cour est en augmentation. La Commission souligne que les constata -
tions de la Cour doivent être interprétées selon une perspective à long terme correspondant aux investissements 
portuaires (10 à 20 ans). Les effets de la crise financière sur le transport maritime doivent également être pris en 
compte.
109
La Commission est consciente du caractère concurrentiel du marché portuaire. Afin de réduire le risque de projets 
inefficaces, elle encourage les stratégies d’aménagement portuaire. Elle garantit également l’application des règles 
en matière d’aides d’État et de concurrence.
110
La Commission considère que les modalités de consultation pour les prêts de la BEI proposés sont conformes à la 
procédure définie à l’article 19 des statuts de la BEI, qui s’applique à tous les investissements provenant des res -
sources propres de la BEI. Le rôle de la Commission consiste à émettre un avis sur la conformité des investissements 
provenant des ressources propres de la BEI avec l’ensemble de la législation et des politiques pertinentes de l’UE.
L’avis de la Commission est formulé sur la base des informations fournies par la BEI dans le cadre de la procédure 
définie à l’article 19.
La Commission peut émettre un avis défavorable si les informations fournies sont insuffisantes et ne lui permettent 
pas d’évaluer la conformité avec la législation et les politiques de l’UE.
Recommandation 2 a)
La Commission fait remarquer que cette recommandation concerne en partie les États membres.
Pour ce qui concerne la Commission, elle accepte de mettre en œuvre cette recommandation selon les modalités 
décrites ci-dessous et la considère comme partiellement mise en œuvre.
Réponses de la Commission 113
La Commission a lancé une étude visant à recenser les moyens de rationaliser les procédures administratives rela -
tives aux projets RTE-T. Les principaux problèmes ont déjà été inventoriés et les solutions possibles sont en cours 
d’analyse. La Commission examinera en particulier, avec d’autres mesures de rationalisation, la possibilité de créer 
un guichet unique pour les promoteurs de projets afin de rationaliser et d’accélérer les procédures d’autorisation 
pour les projets RTE-T. Elle envisagera également d’élaborer un cadre d’autorisation unique pour les projets RTE-T 
présentant un intérêt pour l’Union. Dans un deuxième temps, elle a l’intention de réaliser une analyse d’impact en 
2017 et envisagera alors de présenter une proposition législative.
La Commission a déjà annoncé ces initiatives dans sa communication du 1er juin 2016: L’Europe investit de nouveau – 
Premier bilan du plan d’investissement pour l’Europe et prochaines étapes [1]: «[…] la Commission envisagera la 
possibilité de concevoir un cadre d’autorisation unique à l’échelle de l’UE qui s’appliquerait directement aux grands 
projets ayant une dimension transfrontière ou aux grandes plateformes d’investissement comportant des cofinan -
cements nationaux et qui remplacerait le vaste éventail de procédures d’autorisation au niveau national et de l’UE 
[…].»
Recommandation 2 b)
La Commission accepte la recommandation mais souligne qu’elle ne peut procéder à des corrections financières 
que lorsqu’il y a non-respect des conditions légales.
Recommandation 2 c)
La Commission accepte en partie la recommandation. Elle réévaluera la nécessité d’un soutien supplémentaire dans 
ces deux domaines.
Toutefois, les investissements dans les conteneurs, le transbordement et l’entreposage peuvent bénéficier d’un 
cofinancement par l’UE si un accès égal et non discriminatoire peut être garanti à tous les opérateurs, et en tenant 
compte, le cas échéant, de la double fonction de certaines infrastructures qui servent au transbordement et 
à l’entrée.
En ce qui concerne les superstructures qui ne relèvent pas de l’exercice de missions publiques, la Commission fait 
remarquer qu’elles sont exclues du financement par le MIE si elles ne sont pas liées à des objectifs de politique éner -
gétique et environnementale et si elles ne répondent pas à l’objectif 7 (transports) du FEDER. Les superstructures 
peuvent bénéficier d’un financement au titre d’autres domaines du FEDER en tant, par exemple, qu’investissement 
productif.
Recommandation 3
La Commission fait remarquer que cette recommandation concerne en partie les États membres. En vertu des 
Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), la sélection des projets individuels incombe aux États 
membres, la responsabilité directe de la Commission étant limitée aux grands projets.
Recommandation 3 a)
La Commission accepte la recommandation pour la partie relative au MIE et à condition que les liaisons avec 
l’arrière-pays ne soient pas davantage congestionnées par l’intensification du flux maritime vers quelques ports.
Réponses de la Commission 114
Recommandation 3 b)
La Commission accepte en partie la recommandation relative à la valeur ajoutée de l’UE et, le cas échéant, les condi -
tions relatives à la composante d’investissement privé, tel que décrit ci-après. Toutefois, pour la partie relative aux 
accès maritimes spécifiques (par exemple le dragage) et aux ports situés dans des zones périphériques (îles), il n’est 
pas toujours possible d’obtenir des investissements privés.
Parmi les critères d’attribution applicables aux projets qui participent aux appels à propositions du MIE figure déjà 
la démonstration de la «valeur ajoutée de l’UE» 6 et, le cas échéant, la nécessité de présenter le potentiel de stimuler 
les investissements publics et privés, comme mentionné à l’annexe I, partie V, du règlement MIE. Depuis 2015, les 
appels à propositions lancés dans le cadre du MIE exigent le dépôt systématique d’analyses du rapport coût-effica -
cité démontrant le montant du soutien demandé à l’UE et soulignant les retombées du projet.
Recommandation 4 a)
La Commission accepte la recommandation mais souligne que les modifications apportées au protocole d’accord ne 
peuvent être imposées de manière unilatérale.
Recommandation 4 b)
La Commission n’accepte pas la recommandation. Les services de la Commission qui participent à la consultation 
interservices prévue par la procédure de l’article 19 ont déjà la possibilité d’émettre un avis défavorable sur un pro -
jet qui suscite des remarques négatives. Tant que l’avis défavorable est maintenu par le service concerné, le com -
missaire responsable des affaires économiques et financières n’approuvera pas d’avis favorable dans le cadre d’une 
procédure d’habilitation.
111
La Commission travaille à l’élaboration d’orientations sur les règles applicables en matière d’aides d’État dans le 
secteur portuaire afin de mettre en place des conditions de concurrence équitables pour les ports européens par 
l’intermédiaire du développement de sa pratique décisionnelle, la publication de grilles d’analyse pour les pro -
jets d’infrastructures et l’adoption de la communication relative à la notion d’aide d’État. En outre, la Commission 
travaille actuellement sur une extension du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) pour y inclure le 
financement des infrastructures portuaires. Ensemble, ces mesures fournissent déjà des orientations spécifiques sur 
les règles en matière d’aides d’État applicables au secteur et continueront de le faire.
6 La «valeur ajoutée européenne», telle qu’elle est définie à l’article 3, point d), du règlement (UE) no 1315/2013 sur les orientations de l’Union pour 
le développement du réseau transeuropéen de transport, s’entend comme étant la valeur d’un projet qui, outre la valeur potentielle pour l’État 
membre considéré seul, engendre une amélioration significative, soit des connexions de transport, soit des flux de transport entre les États 
membres en termes d’ efficacité , de durabilité , de compétitivité  ou de cohésion  davantage développés dans les orientations RTE-T.
Réponses de la Commission 115
112
Depuis 2011, la Commission traite un nombre toujours croissant d’affaires d’octroi potentiel d’une aide d’État à des 
ports. Elle a également travaillé à l’élaboration d’orientations sur les règles applicables en matière d’aides d’État 
dans le secteur portuaire en s’appuyant sur sa pratique décisionnelle, en publiant des grilles d’analyse pour les 
projets d’infrastructures et en adoptant la communication relative à la notion d’aide d’État. Par ailleurs, elle travaille 
actuellement sur une extension du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) pour y inclure le finan -
cement des infrastructures portuaires, ce qui fournira des orientations supplémentaires. Ensemble, ces mesures 
fournissent déjà des orientations spécifiques sur les règles en matière d’aides d’État applicables au secteur et conti -
nueront de le faire.
À ce stade, outre les mesures précitées, il n’est pas prévu de publier des orientations sur les aides d’État spécifiques 
aux ports.
Cette question pourra être à nouveau étudiée lorsque l’extension du RGEC au financement des infrastructures por -
tuaires sera effective et que la Commission aura suffisamment étoffé sa pratique décisionnelle.
113
La Commission considère que son suivi des pratiques des États membres en matière de contrôle douanier est 
approprié pour détecter des pratiques susceptibles de générer des avantages concurrentiels déloyaux. L’objectif des 
inspections, par la Commission, des pratiques des États membres en matière de contrôle douanier est de s’assurer 
que les intérêts financiers de l’Union sont protégés, que ces pratiques sont conformes à la législation de l’UE en la 
matière, et que celle-ci est appliquée de façon cohérente dans tous les États membres. Ces inspections permettent 
de limiter, dans une large mesure, la concurrence déloyale entre États membres reposant sur une différence dans la 
qualité des contrôles qui enfreint la législation douanière de l’Union. Le cadre législatif douanier de l’UE laisse néan -
moins une marge à la concurrence entre États membres.
La Commission fait également remarquer que le code des douanes de l’Union définit un cadre de règles et procé -
dures uniformes, et qu’il devrait déboucher sur une cohérence étroite des contrôles.
114
L’introduction du manifeste douanier des marchandises et le système relatif à la preuve du caractère UE dans le 
cadre du code des douanes de l’Union devraient apporter une solution à la question soulevée par la Cour.
Recommandation 5 a)
La Commission n’accepte pas la recommandation. Elle travaille à l’élaboration d’orientations sur les règles appli -
cables en matière d’aides d’État dans le secteur portuaire par l’intermédiaire du développement de sa pratique 
décisionnelle, la publication de grilles d’analyse pour les projets d’infrastructures et l’adoption de la communication 
relative à la notion d’aide d’État. En outre, la Commission travaille actuellement sur une extension du règlement 
général d’exemption par catégorie (RGEC) pour y inclure le financement des infrastructures portuaires, ce qui 
fournira des orientations supplémentaires. À ce stade, outre les mesures précitées, il n’est pas prévu de publier des 
lignes directrices pour les aides d’État spécifiques aux ports.
La Commission estime que la question pourra être réexaminée lorsque l’extension du RGEC sera en place et que la 
pratique décisionnelle sera suffisamment étoffée.
Réponses de la Commission 116
Recommandation 5 b)
La Commission accepte la recommandation et s’efforcera d’analyser régulièrement les superstructures portuaires 
spécifiques aux utilisateurs dans ses évaluations des différents cas d’aides d’État. La Commission a en outre l’inten -
tion d’ajouter dans le RGEC des orientations complémentaires sur les superstructures portuaires spécifiques aux 
utilisateurs.
Recommandation 5 c)
La Commission accepte la recommandation.
Elle a déjà augmenté le nombre d’enquêtes d’office. Une fois que le RGEC aura été adopté, d’autres ressources 
seront allouées à ces enquêtes. L’adoption du RGEC est actuellement prévue pour le premier semestre 2017.
Recommandation 6
La Commission fait remarquer que cette recommandation est adressée aux États membres.
Les États membres sont déjà tenus, en vertu de l’article 108 du TFUE, de notifier systématiquement tout apport de 
fonds publics à des projets d’infrastructures portuaires constituant une activité économique. La Commission fait 
remarquer qu’elle n’a aucune compétence pour exiger des États membres qu’ils l’informent de tout apport de fonds 
publics ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 107 du TFUE.
Recommandation 7 a)
La Commission n’accepte pas la recommandation car sa mise en œuvre se traduirait par une exigence déclarative 
supplémentaire et donc un fardeau administratif de plus pour les administrations des États membres, sans avan -
tages proportionnés.
Recommandation 7 b)
La Commission accepte la recommandation.
La Commission reconnaît qu’il convient de simplifier davantage les procédures pour alléger le fardeau administratif 
dans le domaine du transport maritime.
Elle fait remarquer que des actions sont déjà en cours concernant les formalités déclaratives dans le transport 
maritime par l’intermédiaire, d’une part, du lancement du projet pilote e-Manifest, qui repose principalement sur 
le principe de la «déclaration unique» dans le secteur, et, d’autre part, du développement, en collaboration avec 
l’AESM, d’un guichet unique maritime européen qui permettra à tous les navires de présenter leurs rapports sous 
une forme normalisée.
De plus, la Commission mène actuellement une évaluation de la directive concernant les formalités déclaratives 
dans le transport maritime, qui pourra aboutir à la révision de ladite directive.
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Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 18.12.2014
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 25.5.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 20.7.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues31.8.2016
Les ports maritimes sont une composante essentielle du 
réseau commercial de l’UE. Entre 2000 et 2013, l’UE 
a investi 6,8 milliards d’euros dans les ports. Nous avons 
constaté que les stratégies de développement portuaire 
mises en place par les États membres et la Commission ne 
permettaient pas de recueillir les informations nécessaires 
à une planification efficace des capacités. De ce fait, les 
investissements dans les infrastructures portuaires, 
cofinancés par l’UE, se sont avérés inefficaces et précaires, 
et quelque 400 millions d’euros d’investissements risquent 
fort d’être gaspillés. Les connexions routières et 
ferroviaires entre les ports et l’arrière-pays étaient souvent 
inadéquates, voire inexistantes, et des financements 
publics supplémentaires seront donc nécessaires pour que 
les investissements portuaires initiaux puissent 
fonctionner correctement. Nous avons également 
constaté que la Commission n’avait pas pris, en matière 
d’aides d’État et de procédures douanières, les mesures 
qui s’imposaient pour permettre aux ports de se livrer 
concurrence à armes égales.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E