Avis sur le Livre vert sur l`accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique (94/C 295/01)

Le 18 novembre 1993, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l`article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert sur l`accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique.

La section de l`environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 mai 1994 (rapporteur : M. Ataíde Ferreira).

Le Comité économique et social, lors de sa 316e session plénière (séance du 1er juin 1994), a adopté l`avis suivant à l`unanimité.

1. Introduction

1.1. La Commission a décidé, à la suite d`une première communication sur l`accès des consommateurs à la justice, transmise au Conseil sous la forme d`un mémorandum le 4 janvier 1985 (1) et d`une Communication « complémentaire » du 7 mai 1987 (2), d`élaborer un « Livre vert sur l`accès des consommateurs à la justice et le règlement des litiges de consommation dans le marché unique » daté du 11 novembre 1993 - que l`on désignera à partir de maintenant sous une forme abrégée par « Le Livre vert », dans le but de susciter un débat entre toutes les parties intéressées sur la base des orientations qui y sont ébauchées.

1.2. Globalement considérée, il faut reconnaître tout d`abord que l`initiative de la Commission, coïncidant avec l`entrée en vigueur du Traité de Maastricht qui à la fois a défini, avec clarté, le cadre et la portée d`une politique appropriée de protection des consommateurs (actuel article 129 A du Traité de Rome), et fait de la coopération en matière de justice un pilier de l`Union européenne (article K du Traité de Maastricht) est opportune.

Il faut également souligner l`excellente qualité technique du travail réalisé, tant au niveau de l`information recueillie qu`à celui de l`approche conceptuelle et doctrinale dont cette information a fait l`objet.

1.3. Bien que le Livre vert traite plus spécifiquement de l`accès des consommateurs à la justice et du règlement des litiges de consommateurs dans le marché intérieur, il pose correctement les questions d`ordre plus général dans le cadre desquelles cette problématique particulière s`inscrit, à savoir :

- le rôle de l`accès à la justice comme un des fondements sur la base desquels on peut définir une politique de la citoyenneté européenne;

- le caractère indispensable d`un espace judiciaire commun comme élément structurant pour la réalisation effective du marché unique.

1.4. Toutefois, il importe également de souligner que ce Livre vert :

a) n`explore pas complètement les nouvelles bases juridiques offertes par le Traité de Maastricht pour le traitement des questions qu`il soulève;

b) n`approfondit pas la définition et la qualification théorique et ne fournit pas un encadrement systématique des matières dont il traite, conformément à des critères conceptuels uniformes, privilégiant une approche pragmatique de questions essentiellement mises en rapport pour des raisons de convenance ou d`opportunité politique;

c) ne définit pas de programme d`action pour la Commission, et ne propose pas davantage de mesures concrètes qui puissent engager soit les États membres pris individuellement, soit l`Union européenne dans son ensemble, sur une voie unique ou du moins, dans un cadre harmonisé pour une action future, se limitant à jeter les bases d`un débat.

Les lacunes mentionnées, et auxquelles on peut naturellement s`attendre dans un Livre vert, sont dues au fait que la Commission ne s`est pas suffisamment préoccupée de présenter dès maintenant un Livre blanc contenant des propositions appropriées, ce qui aurait pourtant été possible compte tenu du capital d`expérience engrangé dont le Livre vert témoigne.

2. L`encadrement juridique du thème

2.1. L`accès au droit et à la justice en général

2.1.1. La question de l`accès à la justice, considéré à juste titre comme un des droits fondamentaux des citoyens, et inscrit dans le projet de constitution de l`Union européenne, récemment présenté et discuté au Parlement européen (1), ne peut être dissociée de celle, plus vaste, de l`accès au droit.

Parallèlement au droit à une justice accessible, rapide et efficace, une justice juste, les citoyens ont droit à connaître le droit.

Ce droit précède et sous-tend le premier dont il est le fondement logique et éthique.

2.1.2. C`est en matière d`accès au droit que se posent les questions de l`information juridique, d`une part, de la protection juridique, d`autre part, et dans le cadre de cette dernière, revêtant une importance particulière, de l`aide à la consultation juridique et de l`assistance judiciaire, dans ses modalités d`assistance au plaideur et d`aide judiciaire, sans oublier, à mi-chemin entre la protection juridique et l`organisation pour la défense des droits, la question d`actualité de la défense des intérêts collectifs et/ou diffus.

2.1.3. A cela s`ajoutent les questions complémentaires au niveau de l`organisation de la défense des droits, liées à la simplification des procédures judiciaires et/ou à la création de moyens de recours non judiciaires pour le règlement des conflits.

L`éventualité de la création de tribunaux judiciaires spécialisés, de procédures spéciales pour certains types de litiges et de la simplification des formalités des procédures communes dans des conditions données est une autre question à débattre dans le cadre de la simplification des moyens judiciaires, de même que, dans le cadre de l`analyse des moyens non judiciaires, il convient d`examiner les diverses possibilités de règlement des litiges, de nature administrative ou d`arbitrage.

2.1.4. Tous ces sujets d`ailleurs, relèvent d`un domaine bien plus vaste que celui des relations de consommation et des conflits y afférents, dès lors qu`ils ne concernent pas uniquement les consommateurs mais également les entreprises, notamment les petites et moyennes qui ne pourront que bénéficier d`un climat de détente où les risques latents de conflits sont atténués, qui pourra être instauré dans les relations qui les opposent à l`autre partie contractante.

On peut déplorer que la Commission n`ait pas éclairé ce débat en faisant référence à d`autres situations parallèles dans lesquelles le même type de problème se pose avec la même acuité, comme par exemple la protection et la défense de l`environnement, persistant en cela dans son approche qui exclut l`étude horizontale des divers aspects des politiques communautaires qu`elle s`attache à promouvoir.

2.1.5. D`ailleurs, le Comité a déjà eu l`occasion de se prononcer en la matière, notamment dans son avis sur la réalisation du marché intérieur et la protection des consommateurs du 26 septembre 1991 (2), dans lequel il soulignait l`importance d`un rapprochement global et horizontal au niveau de tous les services de la Commission (paragraphe 4.1).

En ce qui concerne plus particulièrement les questions énoncées relatives à l`accès au droit et à la justice, le Comité réaffirme les positions qu`il a fermement défendues, notamment dans son avis sur l`Europe des citoyens, du 23 septembre 1992 (3), dans son avis sur le consommateur et le marché intérieur du 24 novembre 1992 (4) et dans son avis sur le document de travail de la Commission intitulé « Pour un programme stratégique sur le marché intérieur », du 22 septembre 1993 (5).

2.1.6. Les questions suscitées par le thème en discussion peuvent être schématisées (voir p. 3).

2.2. Les litiges de consommation

2.2.1. La problématique générale de l`accès au droit et à la justice, sous tous les aspects ci-avant mentionnés, revêt néanmoins une importance particulière dans les relations de consommation, en raison de la position spéciale d`une des parties dans celles-ci, le consommateur, comme cela a d`ailleurs été exagérément souligné au cours de la troisième conférence européenne sur l`accès des consommateurs à la justice, qui s`est tenue à Lisbonne les 21 et 23 mai 1992 (6).

C`est donc autour du concept de consommateur que doit être définie la notion de litige de consommation dans lequel le consommateur ou les consommateurs se trouvent être impliqués.

GRAPHIQUE

2.2.2. À cette fin, le Comité estime qu`il y a lieu de réaffirmer avec clarté le concept traditionnel de « consommateur », tel qu`il apparaît dans les premiers textes communautaires sur la politique des consommateurs et tel qu`il y est défini, à savoir : une personne physique, partie engagée dans une relation particulière d`utilisation finale, qui acquiert pour elle-même ou sa famille au sens large, des biens ou des services, y compris publics, en règle générale à caractère essentiel, fournis par un professionnel ou une entité publique dans le cadre de son activité professionnelle spécifique ou en tant que prestataire de services publics.

La notion de « litige de consommation », quant à elle, mérite un traitement juridique spécial et intègre des aspects tels que la disproportion relative des coûts et de l`effort de procédure nécessaires pour une tentative de règlement de ce type de conflit, et la valeur économique relativement faible qui est en jeu (ce que l`on appelle couramment « petits litiges »).

2.2.3. Il est essentiel pour ces raisons et compte tenu de ce qui a été évoqué que le Comité, dans la continuité des positions qu`il a constamment défendues au fil des ans, réaffirme la nécessité d`un régime spécial pour la défense en justice ou par voie non judiciaire des droits des consommateurs pour les règlements des litiges de consommation (petits litiges).

Le Comité reconnaît néanmoins qu`un tel régime, s`il est instauré, bénéficiera également aux professionnels, en particulier aux petites et moyennes entreprises commerciales, du fait de la rapidité, de la certitude juridique et de la réduction des coûts qui en résultera dans le règlement des litiges survenant dans les transactions de biens et de services dans lesquelles les consommateurs sont parties.

2.3. La dimension communautaire du problème

2.3.1. Toutes les questions évoquées, qui ont suscité à des degrés divers des préoccupations et qui ont fait l`objet de diverses ébauches de solutions à différents niveaux dans les États membres, ont une signification particulière au niveau communautaire.

Tout d`abord, en raison de la réalisation du marché unique, les relations juridiques en général, et les relations juridiques de consommation en particulier, se sont développées, mais elles ne sont pas uniquement une conséquence naturelle de ce processus, elles ont été particulièrement encouragées dans le cadre de celui-ci.

Naturellement, les possibilités d`apparition de litiges « transfrontaliers » dans un espace sans frontières se sont également multipliées et l`apparente contradiction entre les termes de cette question tient au fait que, comme le souligne avec pertinence le Livre vert, la réalisation du marché unique ne s`est pas accompagnée d`une création parallèle d`un espace judiciaire unique.

2.3.2. Parmi les questions les plus importantes qui revêtent une signification particulière au niveau communautaire, et qui méritent une attention spéciale, se détachent :

2.3.2.1. L`information juridique

La coexistence, en droit substantiel, de systèmes juridiques distincts, non harmonisés et pouvant entrer en conflit lorsqu`il s`agit de régir les relations juridiques qui présentent divers éléments de connexité avec n`importe lequel d`entre-eux, soulève des questions complexes de droit international privé, tant au niveau de la détermination et de l`interprétation de la loi applicable, qu`à celui de la définition des concepts eux-mêmes (théories du renvoi et de la dévolution de compétence et théorie des qualifications), et pose des problèmes plus aigus d`accès au droit pour les citoyens en général, et pour les consommateurs en particulier, compte tenu des caractéristiques particulières de leur position.

2.3.2.2. La protection juridique

2.3.2.2.1. Ce qui est valable pour le droit substantiel, qui a malgré tout fait l`objet d`un effort communautaire dans le sens d`une harmonisation, ou du moins d`une reconnaissance mutuelle, de manière à minimiser les conséquences de la diversité des systèmes, l`est encore davantage dans le domaine du droit judiciaire ou procédural.

La coexistence de droits procéduraux en matière civile ou commerciale différents, avec des règles propres, contradictoires et qui entrent si souvent en conflit, tant dans un sens positif que négatif, en termes de compétence internationale des tribunaux et de formalités de procédures (forme des procès, délai, coût, acte judiciaire, langue, etc.) rend nécessaire une protection juridique accrue des citoyens au niveau de la consultation juridique comme à celui de l`assistance judiciaire (assistance aux plaideurs et aide judiciaire).

2.3.2.2.2. Il faut ajouter à cela que divers systèmes juridiques nationaux ne garantissent pas une défense adéquate et effective des intérêts diffus et collectifs, ou que, même lorsqu`elle est garantie, les citoyens des pays tiers se trouvent, si ce n`est en théorie, en tout cas dans les modalités pratiques du fonctionnement du système, exclus de ses bénéfices, de par la définition classique des règles régissant « la qualité pour agir en justice » pour la représentation de leurs intérêts.

2.3.2.2.3. Aussi, le Comité estime qu`il y a lieu en l`espèce de faire un premier pas, bien que de portée limitée et dans un domaine restreint, vers l`harmonisation souhaitable des conditions dans lesquelles les consommateurs et les associations qui les représentent pourraient bénéficier de la protection juridique sous ses aspects divers, dans les différents systèmes judiciaires des pays membres. Il suffirait pour cela de définir des règles simples et uniformes en matière d`exemption des frais de justice et d`aide judiciaire.

2.3.2.2.4. Par ailleurs, tout en reconnaissant et en réaffirmant la nécessité d`une disposition générale, à l`échelle communautaire, qui conférerait la qualité pour agir en justice aux associations de consommateurs afin qu`elles puissent représenter, devant n`importe quelle juridiction nationale, voire communautaire, les intérêts collectifs et/ou diffus, le Comité considère, dans la logique de la position qu`il avait déjà défendue dans son avis sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social (Livre vert sur la réparation des dommages causés à l`environnement » (doc. COM(93) 47 final, paragraphe 4.2.1) (1), que les conditions devant présider à l`octroi du droit de représentativité générale à une association de consommateurs doivent être définies par chacun des ordres juridiques nationaux et faire l`objet d`une reconnaissance mutuelle. Toutefois, la reconnaissance préalable de la personnalité juridique à la lumière de l`ordre juridique dans le cadre duquel elle est créée, devra toujours être exigée comme condition préalable à la reconnaissance de la qualité pour agir en justice.

2.3.2.3. Les litiges transfrontaliers de consommation

2.3.2.3.1. La situation décrite revêt une acuité particulière dans les conflits de consommation « transfrontaliers », dans lesquels, à toutes les caractéristiques des systèmes nationaux quant à la position spéciale du consommateur, s`ajoutent les difficultés spécifiques liées à la distance, à la langue et aux différences de coutumes qui séparent les parties, voire les autorités judiciaires et administratives elles-mêmes, ou encore les entités et les organisations représentatives concernées (associations de consommateurs, entités ou organismes publics de protection des consommateurs, etc.), sans oublier les coûts élevés que cela implique nécessairement.

2.3.2.3.2. Malgré les progrès considérables qui ont déjà été réalisés par voie de conventions, dans le sens de la création d`un « Espace judiciaire européen », notamment à travers les Conventions de Bruxelles, du 27 septembre 1968, et de Lugano, du 16 septembre 1988, en ce qui concerne les règles de compétence judiciaire, et celle de Rome, du 19 juin 1980, relative aux règles régissant les conflits de lois applicables aux obligations contractuelles, il faut admettre que le système n`est pas encore suffisamment au point pour apporter une réponse complète à certaines des questions les plus importantes dans le domaine susmentionné (2).

Tout d`abord parce qu`on a pas du tout avancé quant à l`harmonisation des règles régissant les conflits de lois applicables aux obligations non contractuelles, ensuite parce que l`extension des principes de la Convention de Bruxelles aux pays de l`AELE résultant de la Convention de Lugano n`a pas été complétée par une extension des principes de la Convention de Rome à ces mêmes pays, et enfin parce que tant sur le plan de la « reconnaissance » des jugements, que sur celui de l`« exequatur », on est très loin de pouvoir parler d`une vraie « libre circulation », compte tenu des restrictions qui subsistent en la matière (articles 27 et 33 et suivants des Conventions de Bruxelles et de Lugano).

2.3.2.3.3. Par ailleurs, la Convention de Bruxelles n`est pas applicable aux actions en cessation ni aux matières de nature pénale qui, dans le cas des litiges de consommation, sont assez souvent indissociables de questions de nature civile, le recours à l`« exequatur » dans des procédures conservatoires étant par ailleurs totalement illusoire.

2.3.2.3.4. Il faut ajouter que malgré le Protocole de Luxembourg du 3 juin 1971, qui a conféré une compétence spécifique à la Cour de justice des Communautés pour se prononcer sur l`interprétation de la Convention de Bruxelles, compétence qu`elle a pleinement exercée, le fait est qu`un large champ est encore laissé à la compétence propre des tribunaux nationaux, tant pour ce qui est de la qualification des situations « sub judice » que de l`interprétation des règles de fond applicables, qui conditionnent le règlement même des litiges.

2.3.2.3.5. En conséquence, le Comité estime qu`il y a là matière idéale pour faire un autre petit pas dans le sens de l`établissement de modalités procédurales harmonisées pour le règlement de ce type particulier de litiges, qui met obligatoirement en présence des ordres juridiques nationaux différents, avec cet avantage qu`il est aujourd`hui déjà possible de tirer les leçons des diverses expériences pilotes qui ont été réalisées un peu partout.

2.3.2.3.6. Dans le cas où cette voie de l`harmonisation s`avérerait difficile à suivre, de par un manque de volonté politique en ce sens, le Comité espère que les États membres exploreront en échange plus à fond les possibilités qu`offre la voie des Conventions, en comblant les lacunes dénoncées et en perfectionnant le système en vigueur, de manière à répondre aux préoccupations légitimes en la matière des citoyens européens en général, et des consommateurs en particulier.

3. La situation et les perspectives d`évolution au niveau national

Tant le document COM(84) 692 final, que le Livre vert (doc. COM(93) 576 final) de la Commission font un inventaire et fournissent une description minutieuse des réponses apportées dans les différents États membres aux questions évoquées (1).

Outre cette description, que l`on ne reprendra pas ici, ces mêmes documents permettent de voir dans quel sens les systèmes ont évolué depuis 1984 jusqu`en 1993.

3.1. Les moyens judiciaires

Pour ce qui est des moyens judiciaires, cette évolution peut, semble-t-il, se résumer aux axes suivants :

3.1.1. Plus grande simplification des procédures judiciaires

3.1.1.1. Cette simplification s`est opérée selon les principales orientations suivantes :

a) limiter au minimum les formalités procédurales;

b) éviter l`intervention obligatoire de l`avocat, sans pour autant jamais remettre en cause les garanties de défense et le principe du « contradictoire »;

c) réduire les délais de procédure;

d) renforcer les garanties d`intervention informelle dans les procédures;

e) rendre obligatoire la tentative de conciliation;

f) simplifier le système de production de la preuve (2);

g) accroître les pouvoirs du juge dans l`appréciation de la preuve et dans l`application du droit (statuer en équité);

h) faciliter l`exécution des décisions judiciaires et l`arrêt de mesures conservatoires et d`actions en cessation.

3.1.1.2. Le principe commun qui préside à cette simplification des procédures n`est pas toutefois tant la nature du litige, et notamment s`il s`agit d`un litige de « consommation », que la valeur estimée « limitée » de l`intérêt économique sous-jacent à la demande; autrement dit, le critère presque prédominant pour apprécier le bénéfice des procédures simplifiées est celui de la valeur économique relativement faible du litige bien que, même en cette matière, l`uniformité fasse totalement défaut, comme il ressort clairement du tableau présenté au point II. A.1.a du Livre vert, dans lequel il apparaît que les limites quantitatives fixées dans les différents États membres pour la définition du « petit litige » varient de 1 à 100 !

3.1.2. Procédures spéciales pour litiges de consommation

3.1.2.1. Un seul État membre, l`Irlande, a établi des règles de procédure spécifiques pour le règlement de litiges de consommation, dont les principaux paramètres sont :

a) la médiation préalable est obligatoire;

b) la procédure doit être extrêmement simple;

c) une assistance spéciale doit être fournie aux consommateurs pour enclencher la procédure;

d) la tentative de conciliation doit être obligatoire.

3.1.2.2. Par ailleurs, dans le cadre de projets pilotes financés par la Commission, des procédures spéciales pour les litiges de consommation, qui sont décrites dans le Livre vert, ont été instituées dans deux tribunaux français (Dijon et Le Creusot).

3.1.3. Tribunaux spécialisés

3.1.3.1. À l`exception du Royaume-Uni (Restrictive practices Court), aucun État membre n`a envisagé la possibilité de constituer des tribunaux spéciaux pour le règlement des litiges de consommation.

3.1.3.2. Plusieurs États membres, toutefois, ont créé en liaison avec la simplification des procédures mentionnées des tribunaux spéciaux de petite instance dont l`étendue de juridiction est limitée, et de la compétence desquels relève la plupart des litiges de consommation (Allemagne, Espagne, France, Italie, Pays-Bas et Portugal).

3.1.4. La protection des intérêts collectifs

3.1.4.1. Certains États membres ont des systèmes judiciaires qui admettent la possibilité de faire représenter, en général, les intérêts diffus et collectifs en justice par des entités publiques du type médiateur (Royaume-Uni, Danemark, Irlande) ou par des associations ou des organisations représentatives des titulaires de ces intérêts, ou encore par ces dernières pour des matières spécifiques, en particulier pour les actions en cessation, de caractère général ou relatives à des domaines spécifiques tels que les clauses abusives, le crédit à la consommation, les services financiers, la publicité trompeuse, la concurrence déloyale, etc. (Allemagne, Espagne, France, Italie, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Belgique, Portugal).

3.1.4.2. La majorité des États membres admet, notamment, la représentation des intérêts diffus et collectifs des consommateurs par leurs organisations ou associations, soit de manière générale (une minorité), soit dans des domaines ou en termes spécifiques (tous les autres).

3.1.5. Les actions en cessation

3.1.5.1. La plupart des États membres prévoient également la possibilité pour les associations ou les organisations représentatives des consommateurs de requérir par voie judiciaire la cessation préventive de pratiques illicites ou déloyales, notamment en matière de clauses abusives ou de publicité trompeuse.

3.1.6. L`exécution des jugements « étrangers »

3.1.6.1. Enfin, tous les États membres ont leur « propre » façon de « reconnaître » pour tout litige les décisions finales rendues dans un tribunal « étranger », même si celui-ci fait partie d`un État membre de l`Union européenne, et même si le droit dérivant des conventions internationales en vigueur, et notamment de la Convention de Bruxelles, est applicable.

3.2. Les moyens non judiciaires

3.2.1. Moyens non autoritaires (1)

3.2.1.1. Plusieurs États membres reconnaissent l`insuffisance ou la moindre adéquation de leur propre système judiciaire pour le règlement des litiges de consommation, et prévoient des procédures de type volontaire ou non autoritaire pour les résoudre, lesquelles sont extrêmement variées, tant pour ce qui est de leur nature, que des conséquences des décisions rendues (Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Irlande, Belgique, Portugal, Royaume-Uni).

3.2.1.2. En règle générale, l`approche en la matière est essentiellement sectorielle et c`est dans le secteur des services, notamment financiers, mis à part certains services publics de grande importance, que le recours aux procédures de type volontaire ou non autoritaire pour le règlement d`éventuels litiges de consommation est le plus répandu.

3.2.1.3. Les moyens communément utilisés dans ces procédures sont la médiation et la tentative de conciliation, assorties de la possibilité ou non de recourir en dernier lieu à une action en justice. Il s`agit ainsi habituellement de moyens à caractère préliminaire ou préparatoire et complémentaire à une procédure d`une autre nature, notamment judiciaire.

3.2.1.4. Toutefois, les différents régimes varient dans une telle mesure qu`il est difficile de faire ressortir certaines caractéristiques communes à tous.

3.2.2. Moyens d`arbitrage

3.2.2.1. On s`intéresse de plus en plus dans les différents États membres à la création et à la mise en oeuvre d`initiatives d`arbitrage pour le règlement des litiges de consommation, comme alternative aux procédures judiciaires.

Bien que l`arbitrage soit un vieil instrument juridique, prévu dans la plupart des systèmes judiciaires européens, tant au niveau interne qu`au niveau international, son utilisation à l`intérieur des frontières et pour des affaires qui ne sont pas de nature strictement commerciale a été très limité.

3.2.2.2. Récemment, toutefois, plusieurs États membres, parmi lesquels le Portugal et l`Espagne, de manière générale, et l`Italie et le Royaume-Uni, pour des secteurs spécifiques ou des domaines particuliers, ont développé et procèdent actuellement à la mise en oeuvre de projets d`arbitrage institutionnalisé pour le règlement des litiges de consommation.

3.2.2.3. La description du système portugais fournie dans le Livre vert permet de mettre en évidence les caractéristiques communes de ces projets et d`en apprécier les avantages, qui sont à l`origine de leur succès au Portugal.

Les plus importantes sont :

a) la gratuité totale de la procédure;

b) la grande simplicité et rapidité de la procédure;

c) l`obligation d`une médiation et d`une tentative de conciliation préalable, conduites par des juristes spécialisés qui assurent la préparation ultérieure de la procédure pour le jugement;

d) l`élargissement des compétences de l`entité investie du pouvoir de décision, qui est obligatoirement un juge professionnel, et la possibilité de statuer « ex aequo et bono »;

e) l`équivalence totale de la décision d`arbitrage et de la décision judiciaire, même aux fins de son exécution forcée ultérieure qui est du ressort des tribunaux judiciaires et qui ne coûte rien;

f) le caractère institutionnel ou permanent de l`arbitrage, celui-ci bénéficiant de l`appui d`un service technique spécialisé;

g) la possibilité pour les professionnels d`adhérer généralement au système, pour la plupart des litiges dans lesquels viendraient à être impliqués à l`avenir;

h) la capacité du système à résoudre avec facilité les litiges transfrontaliers de consommation qui surviennent au Portugal;

i) le coût relativement réduit du système, qui n`est pas intégralement pris en charge par l`État.

3.3. Les expériences pilotes

3.3.1. Outre le projet pilote, de nature arbitrale, pour le règlement des litiges de consommation au Portugal, le Livre vert énumère et décrit les différents projets pilotes, soutenus par la CE, déjà mis en oeuvre ou en cours d`exécution dans différents pays : ceux de Marchienne-au-Pont et Deinze en Belgique, les trois projets en matière d`information et de consultation juridique en cours en Allemagne, les quatre bureaux de consultation juridique grecs, le projet pilote de Dijon-Le Creusot en France, le Consumer Personal Service irlandais, les centres d`information juridique aux consommateurs de Milan et Forli en Italie et l`expérience écossaise de Dundee.

3.3.2. Cependant, la multiplicité et la variété des initiatives rend difficile leur comparaison, en particulier en l`absence d`une évaluation des résultats basée sur des critères objectifs.

3.3.3. Mais étant donné, par ailleurs, que l`on dispose déjà d`un échantillon suffisant « de projets pilotes » de nature diverse, au niveau national, certains d`entre eux se complétant, il serait opportun de l`avis du Comité, de profiter de l`occasion présente pour faire dans le cadre du Livre vert à l`examen le point de la situation et procéder à une analyse comparative des différents projets pilotes, en soulignant leurs avantages et leurs inconvénients respectifs, de manière à tirer des conclusions quant aux grandes orientations qui doivent guider les futures expériences dans ce domaine.

Un des exemples les plus marquants des leçons qu`on peut tirer d`une telle analyse est, par exemple, celui que le Livre vert souligne à très juste titre au chapitre « aide à la consultation juridique » (point III.C.1).

3.3.4. Plutôt que de multiplier les expériences pilotes un peu partout, on pourrait entamer une réflexion de ce type qui pourrait faire l`objet d`éventuelles auditions publiques à réaliser dans le cadre du débat que le Livre vert propose de lancer, outre le fait que ses résultats pourraient constituer une contribution extrêmement précieuse pour la définition d`orientations pour une action future de la Commission dans ce domaine.

3.4. Le règlement national des litiges transfrontaliers de consommation

3.4.1. Attendu que le litige « de consommation » jouit d`une autonomie conceptuelle qui permet de le distinguer des autres litiges en général, de sorte qu`il mérite un traitement différencié, tant au niveau des normes juridiques qui l`individualisent et le caractérisent, qu`à celui des règles de procédure, de nature judiciaire ou non judiciaire, qui régissent les modalités de son règlement; étant donné par ailleurs, que les litiges « transfrontaliers » de consommation revêtent, dans le contexte des conflits transfrontaliers en général, une importance telle qu`ils méritent une attention et un soin particulier, du fait des entraves qui peuvent gêner leur règlement rapide et efficace dans le cadre de la mise en oeuvre et du développement du marché unique, il est temps d`étudier comment le règlement de ce type particulier de litige est envisagé aujourd`hui, à l`intérieur de chaque État membre, et à travers l`application des règles de droit procédural civil ou commercial en vigueur dans chacun d`entre eux.

3.4.2. En ce qui concerne cette question toutefois, le Livre vert, bien qu`il définisse avec rigueur la notion de « litige transfrontalier » et qu`il énumère de manière exhaustive les barrières supplémentaires et spécifiques, qui de manière générale se dressent dans ces cas, ne fournit aucune indication sur la façon dont les éventuels cas de litiges transfrontaliers de consommation ont été résolus au niveau national ni sur les résultats obtenus en la matière, de sorte qu`il n`est pas possible de juger du degré d`adéquation des systèmes existants ni d`évaluer leur capacité à résoudre ce problème.

4. Les grandes options au niveau communautaire

4.1. Les principes et leurs limites

4.1.1. Il est un principe fondamental de droit, commun à la majorité des ordres juridiques des États membres de la Communauté, et à ce titre sanctionné comme tel dans l`ordre juridique communautaire à savoir : celui selon lequel tout droit doit correspondre à une action destinée à le faire valoir en justice, en contrepartie de l`interdiction de faire justice soi-même; nul n`a le droit en effet de recourir à la force pour exercer ou défendre son droit, excepté dans les cas et dans les limites définis par la loi elle-même.

Toute loi de procédure repose sur ce principe fondamental.

4.1.2. En ce sens, la manière avec laquelle le Livre vert pose la question des liens entre le droit substantiel et les moyens de recours (point III.D.1) est tout à fait correcte et, de plus, a le mérite d`être très claire.

Plus louable encore, la conclusion qui en est tirée en ce qui concerne, d`une part, l`obligation des États membres à prévoir, dans leur système juridique, la réalisation effective de ce lien entre les droits et les moyens de recours, ainsi que le droit de la Commission à exiger que les États membres prennent les mesures nécessaires à cette fin.

4.1.3. Il est toutefois communément admis aujourd`hui, et non seulement la jurisprudence la plus récente de la Cour de justice citée dans le Livre vert mais également d`autres arrêts rendus par celle-ci allaient déjà dans ce sens (1), que la Communauté européenne a une compétence propre et non subsidiaire en matière de procédure, celle-ci pouvant de sa propre initiative statuer pour toute affaire relevant de sa compétence territoriale, de même qu`elle peut régir les moyens de recours ou les procédures pour le règlement des litiges.

Ce droit d`initiative doit ainsi valoir non seulement lorsque les réglementations au niveau national sont inexistantes (cas extrême), mais également lorsqu`elles se révèlent inaptes à garantir efficacement la défense des droits en cause.

La simple mention des trois directives citées au point III.D.2, alinéas 1, 2 et 3 du Livre vert (doc. COM(93) 576 final) (fournitures publiques, procédures de recours en justice en matière de marchés publics de travaux et de fournitures et publicité trompeuse), constitue le meilleur exemple de cette affirmation, et il faut souligner que, dans ces cas, une seule et unique base juridique a encore été utilisée, à savoir : l`article 100A du Traité de Rome (2).

4.1.4. Cependant, aujourd`hui, avec l`entrée en vigueur du Traité de Maastricht, une nouvelle base a été apportée qui peut servir de fondement juridique à une intervention communautaire dans le domaine particulier de la protection des consommateurs, à savoir : l`article 129A du Traité de Rome, base dont il faut maintenant exploiter toutes les possibilités.

4.1.5. Le Livre vert, peut-être parce qu`il s`agit d`un document (COM(93) 576 final) daté du 16 novembre, mais nécessairement élaboré antérieurement, passe cette possibilité sous silence.

4.1.6. Il apparaît néanmoins important d`apprécier dans quelle mesure la position de la Commission sort renforcée, en vertu du nouvel article 129A du Traité de Rome, et notamment comment, outre les mesures qu`elle pourra toujours continuer à prendre dans ces domaines en ce qui concerne simplement la réalisation du marché intérieur, sur la base de l`article 100 A, d`autres actions spécifiques pourront être entreprises pour appuyer et compléter la politique des États membres, en vue de protéger la santé et la sécurité des consommateurs ainsi que leurs intérêts économiques et d`assurer une information adéquate à leur intention.

4.1.7. Il importera, à cet égard, d`établir clairement que le choix de cette base ou fondement juridique sera toujours conditionné par l`application du principe général de subsidiarité, et qu`il reviendra également toujours à la Cour de justice de statuer à titre définitif sur son application correcte à tout cas concret. Il n`en est pas moins vrai que s`il est un domaine dans lequel il existe manifestement une vraie « impossibilité » juridique à réaliser non de manière « suffisante » mais ne serait-ce que « tout court » les objectifs de l`action envisagée, dont la nécessité est du reste incontestable, ces objectifs ne pouvant être atteints qu`au niveau communautaire, c`est précisément celui du règlement des litiges transfrontaliers de consommation et des matières qui lui sont directement connexes.

4.1.8. Le Comité estime par conséquent que la Commission devra, dans cette perspective, étudier, dans le cadre d`une réflexion approfondie sur sa nature juridique, toutes les conséquences et les éventuelles limites de l`application à ce cas spécifique de l`article 129A du Traité de Rome.

4.1.9. Mais il est un autre aspect, de caractère plus général, et qui découle également de la pleine entrée en vigueur du Traité de Maastricht, celui qui touche à la problématique de l`accès au droit et à la justice en général, dans ses variantes, en vertu d`un autre nouvel article du Traité précité, l`article K, relatif à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

4.1.10. Avec en particulier, la référence de l`article K.1.6 à la coopération judiciaire en matière civile, l`institution aux termes de l`article K.3.1 de la procédure de collaboration en vue de la coordination des actions des États membres et l`attribution aux termes de l`article K.3.2 à la Commission de la capacité d`initiative dans ce domaine, dont le cadre est défini par l`adoption de « positions » communes, voire « d`actions » communes, des perspectives nouvelles et inespérées s`ouvrent de progresser, même par la voie de conventions et sans préjudice de l`article 220 du Traité de Rome, dans le sens d`une harmonisation toujours plus grande des lois de procédure civile des États membres, dans des domaines spécifiques mais de plus en plus élargis, et bien au-delà des objectifs évidents, immédiats et primaires de la lettre expresse du Traité de Maastricht.

4.1.11. À ce propos, le Comité est d`avis que les gouvernements des États membres devront exploiter plus à fond toutes les possibilités de l`article K du Traité de Maastricht, et notamment pour ce qui est des aspects liés au renforcement et à l`amélioration des conditions d`accès au droit et à la justice des citoyens européens en général et des consommateurs en particulier, en vue d`assurer une égalité, une certitude et une sécurité toujours plus grandes dans l`application du droit et de jeter ainsi les bases d`un espace judiciaire unique qui pourrait être créé à terme.

4.2. Les mesures et les instruments

4.2.1. Un espace judiciaire commun

4.2.1.1. Le Livre vert met en évidence et souligne à plusieurs reprises qu`à l`origine des maux qui affectent la situation actuelle en ce qui concerne les questions à l`examen se trouve, parallèlement à la réalisation du marché unique et à l`abolition des frontières qui a suivi pour assurer la libre circulation des personnes et des marchandises, l`absence d`un espace judiciaire commun (1).

En effet, il est pour le moins absurde, au plan des principes, que le droit ayant été donné aux entreprises de vendre partout dans la Communauté et les consommateurs ayant été encouragés à acheter partout où ils peuvent librement se déplacer et résider, l`on n`ait pas pensé à assortir cette possibilité d`un droit pour ces consommateurs à être traités sur un pied de parfaite égalité en cas de conflit survenant dans le cadre de ces transactions, où qu`elles soient réalisées et où qu`ils se trouvent ou résident.

4.2.1.2. Cette idée n`est d`ailleurs pas neuve et se trouve déjà dans divers documents communautaires, parmi lesquels on peut distinguer ceux mentionnés dans le Livre vert lui-même, et souligner en particulier le rapport « Sutherland » (2) et la Communication de la Commission au Conseil et au PE dont il a fait l`objet (3), le document de travail de la Commission intitulé « Pour un programme stratégique sur le marché intérieur », annexé à la Communication de la Commission au Conseil et au PE (4) intitulée « Renforcer l`efficacité du marché intérieur » (notamment le point 22), et la communication de la Commission au Conseil intitulée « Tirer le meilleur parti du marché intérieur : programme stratégique » (5).

4.2.1.3. Il est important aujourd`hui encore de mentionner et de mettre en exergue, en raison de son intérêt historique et du caractère remarquablement avancé des positions défendues à l`époque qu`il présente, le rapport BOOT sur « l`accès des consommateurs à la justice », élaboré au nom de la commission juridique du Parlement européen (doc. A 2-152/86, du 12 novembre 1986), à propos du Mémorandum de la Commission sur le même thème (doc. COM (84) 692 final), et de se référer notamment à ses paragraphes 9 et 11. Il est en effet à l`origine de la résolution du Parlement européen du 12 mars 1987 dans laquelle était déplorée en particulier la réaction négative de la Commission à la suggestion de proposer une législation qui imposerait d`apporter des modifications au droit procédural des États membres, alors que cela semble être la meilleure méthode pour garantir un niveau approprié et satisfaisant de défense des consommateurs (no 3).

4.2.1.4. Le Comité économique et social, quant à lui, a vivement souligné l`importance de cet aspect, en particulier dans ses avis d`initiative précités sur « La réalisation du marché intérieur et la protection des consommateurs » (paragraphe 5.4.2), « Le consommateur et le marché intérieur » (paragraphe 4.12), largement débattu dans l`étude annexée au rapport sur le même thème (section IV) et enfin, dans les avis relatifs au rapport « Sutherland » (6) et au « Programme stratégique sur le marché intérieur » (7), en particulier le paragraphe 3.3.1, dans lequel le CES fait remarquer que le titre VI du Traité sur l`Union européenne donne à la Commission un droit d`initiative en matière de coopération judiciaire entre les États membres.

4.2.1.5. On connaît néanmoins le peu d`enthousiasme qui a été manifesté au niveau du Conseil pour la recherche d`une harmonisation qui éliminerait une fois pour toutes les différences et les divergences entre les codes de procédure civile des États membres, en tout cas pour une harmonisation à caractère général qui supposerait l`établissement d`un espace judiciaire unique (8).

4.2.1.6. Cependant, certaines pistes de réflexion concernant les possibilités de renforcement et d`élargissement des domaines dans lesquels il serait souhaitable et possible, au niveau sectoriel, d`avancer sur cette voie, qui sont suggérées dans le Livre vert et qui demeurent ouvertes dans le présent avis, devraient, selon le Comité, être explorées de manière plus approfondie.

4.2.1.7. Un des domaines dans lequel, de l`avis du Comité, il y aurait lieu de poursuivre de manière résolue dans cette voie est précisément la définition de principes communs en matière de procédure pour un système d`accès au droit et à la justice lorsque sont en cause des relations de consommation transfrontalières. Aussi faut-il à cet effet faire une grande publicité de la ligne budgétaire existant au niveau communautaire pour l`assistance judiciaire et utiliser celle-ci effectivement.

Bien que timide, ce serait un premier pas, dans un domaine limité, mais d`une importance indéniable pour tous les citoyens d`Europe, et qui sûrement ne pourrait que contribuer très positivement à la réalisation effective du marché unique.

4.2.2. Le droit procédural dérivant des conventions

4.2.2.1. Une autre question, d`ailleurs bien analysée dans le Livre vert, est celle des limites existantes et des difficultés résultant de l`application du droit dérivant des conventions en matière de procédure, notamment aux conflits transfrontaliers de consommation, et en particulier tel qu`il découle des Conventions de Bruxelles de 1968 et de Rome de 1980.

4.2.2.2. Même une fois surmonté l`obstacle des ratifications, le jeu de ses règles ne permet pas d`éviter des divergences notables et importantes quant au régime juridique à appliquer dans des situations concrètes en fonction des différents éléments de connexité, sans oublier les délais que peut toujours entraîner l`invocation, par voie d`exception, de questions liées à la définition de la compétence des tribunaux et à la qualification juridique des actes eux-mêmes ou des contrats qui constituent la cause d`une action judiciaire, et qui sont fonction d`une définition préalable de la loi applicable quant au fond. Tout cela fait des décisions prises en dernier lieu sur des litiges en apparence simples de véritables casse-têtes que seuls apprécient des juristes très expérimentés, comme cela a du reste déjà été évoqué au paragraphe 2.3.2.3.2 du présent avis.

4.2.2.3. Le Comité est d`avis néanmoins que, malgré le problème précédemment évoqué, une marge de manoeuvre considérable existe dans ce domaine pour progresser, par la voie de conventions, vers une certitude et une sécurité juridiques accrues en matière de relations de consommation, en affinant les concepts, en uniformisant les pratiques et surtout, en rendant moins bureaucratique le fonctionnement des appareils judiciaires dans tous les États membres de manière à permettre une application de la justice toujours plus rapide et efficace. Pour cela, la Commission devra utiliser tous les moyens dont elle dispose dans le cadre de ses compétences dans ce domaine.

4.2.3. Les projets pilotes

4.2.3.1. Quant aux expériences pilotes, tout en reconnaissant l`intérêt incontestable qu`elles présentent, il faut se poser la question de savoir si le recours à celles-ci n`a pas servi de prétexte à la Communauté en tant que telle pour, durant près de dix ans, s`abstenir pratiquement de prendre une position définitive sur les questions qui nous occupent.

4.2.3.2. Comme cela a été dit ci-avant au paragraphe 3.3, ce qui a été fait jusqu`ici semble être suffisant pour que l`on puisse tirer des enseignements qui pourraient être utilement exploités dans la définition d`orientations pour des plans d`action, au niveau communautaire, et pour des initiatives concrètes, et autant que faire se peut uniformisées, dans tout l`espace communautaire.

4.2.3.3. Aussi, le Comité est-il d`avis que sauf cas exceptionnels, dûment motivés, on ne devrait pas continuer à multiplier à l`infini les projets pilotes, en particulier s`ils ne sont pas guidés par un ensemble de principes ou de règles de base communs, à tirer de l`expérience acquise dans ce domaine.

4.2.4. L`harmonisation progressive du droit procédural civil et commercial des États membres

4.2.4.1. Le Comité estime au contraire que les conditions juridiques sont réunies aujourd`hui pour aller plus loin et faire des propositions d`harmonisation de certains aspects du droit procédural civil ou commercial en vigueur dans les différents États membres.

Le Livre vert contient déjà plusieurs suggestions en ce sens et des plus valables, quoique ne coïncidant pas tout à fait, dans certains cas, avec l`orientation proposée ici.

4.2.4.2. Parmi celles-ci, le Comité relève les suivantes qui, selon lui, touchent des domaines dans lesquels des efforts au niveau communautaire devraient être encouragés en priorité :

a) Les actions en cessation, visant à la prévention et à la cessation, de manière générale et uniforme, de pratiques réputées illicites dans le cadre des relations de consommation, en application de l`article 24 de la Convention de Bruxelles;

b) La reconnaissance générale de la qualité pour intenter une action en justice pour les associations de consommateurs en vue de la représentation des intérêts collectifs et diffus, auprès de n`importe quelle instance judiciaire ou non judiciaire de tout État membre, indépendamment de la nationalité des intéressés, des associations elles-mêmes ou du lieu du conflit;

c) La définition de règles fondamentales pour une procédure uniforme en matière d`actions collectives et d`actions en représentation conjointe dans le cadre de conflits de consommation;

d) La procédure uniforme déjà mentionnée pour le règlement des litiges transfrontaliers de consommation, applicable par toute juridiction nationale.

4.2.4.3. Ces quatre éléments devraient être considérés dans l`optique de la création d`un instrument juridique communautaire unique, pour lequel il existe, comme cela a déjà été dit, un fondement ou une base juridique dans les textes fondamentaux de la CE et de l`UE.

4.2.5. Élargissement et amélioration des moyens de règlement des litiges liés au droit communautaire de la consommation

4.2.5.1. Enfin, on admet, au sein du système judiciaire communautaire lui-même, le faible degré actuel d`intervention possible des particuliers, en vertu des règles régissant la qualité pour agir en justice instituées. Il y a là un vaste champ de réflexion, et matière à faire des propositions de modification de la situation actuelle, en vue de garantir la possibilité pour les consommateurs, considérés individuellement, et les associations qui les représentent à titre collectif, d`accéder à la Cour de justice, notamment au tribunal de première instance, en sanctionnant expressément la recevabilité du recours collectif dans l`espace judiciaire européen, auquel la jurisprudence la plus récente semble vouloir, bien que timidement, ouvrir la porte.

4.2.5.2. Outre cet aspect, le Comité juge nécessaire de renouveler la suggestion déjà faite à d`autres occasions de prendre diverses initiatives qui pourront contribuer de manière décisive à l`amélioration de la situation actuelle, par exemple :

a) recommander à la Commission d`assurer systématiquement un effet direct horizontal des instruments de mise en oeuvre de la politique communautaire relative aux consommateurs;

b) inciter instamment la Commission à améliorer les moyens et les procédures d`accès des consommateurs à ses services en vue de l`encourager à agir devant la Cour de justice, dans le cadre de l`article 169 du Traité de Rome.

4.2.6. Autres initiatives

4.2.6.1. Dans le cadre d`autres initiatives, qui ne sont pas quant à elles de nature strictement juridique, et que le Livre vert propose de soumettre à un débat, le Comité marque son soutien à la Commission et l`invite instamment à poursuivre ses efforts, en priorité en ce qui concerne les aspects suivants :

a) dotation budgétaire appropriée de la Communauté pour l`aide judiciaire dans les procès transfrontaliers et publicité de celle-ci, sans préjudice du renforcement du soutien aux organisations de consommateurs pour qu`elles agissent dans ce domaine;

b) promotion au niveau communautaire des codes de conduite, assortie d`une définition de critères minimaux devant faire l`objet d`une recommandation, sans préjudice d`une éventuelle transformation de celle-ci en directive, le cas échéant;

c) intensification des échanges d`informations et d`expériences entre les différents projets pilotes;

d) encouragement du dialogue entre les consommateurs et les professionnels, dont le forum de la consommation qui aura lieu prochainement pourra constituer un bon exemple.

5. Contributions pour un programme d`actions et d`initiatives législatives

5.1. Sans prétendre épuiser la question, le Comité suggère les mesures suivantes, exhortant la Commission à réfléchir sur l`opportunité de leur adoption :

a) inventaire et analyse critique des moyens mis à la disposition du public dans les différents États membres pour le règlement des litiges de consommation transfrontaliers;

b) information et divulgation adéquate de ces moyens dans tous les États membres;

c) création de mesures d`incitation à l`intention des États membres pour le développement, à travers notamment une aide à des institutions privées, de systèmes de médiation et de conciliation destinés à prévenir l`apparition de litiges de consommation, en mettant à profit les leçons tirées des projets pilotes;

d) étude comparative et détaillée des résultats qualitatifs des projets pilotes et définition des principales lignes directrices des systèmes jugés plus adéquats pour le règlement des litiges de consommation;

e) promotion du débat entre les divers intéressés en ce qui concerne le problème de l`accès au droit et à la justice : les magistrats, les avocats, les organisations professionnelles, les organisations de consommateurs et leurs homologues ainsi que les représentants des ministres de la Justice des États membres, notamment sur les systèmes d`établissement de la preuve;

f) établissement d`un réseau d`antennes locales de consultation juridique gratuite ou peu coûteuse dans tous les États membres, en particulier en vue d`une information juridique dans la phase précontentieuse pour les conflits transfrontaliers (droit applicable, moyens procéduraux, pratiques en vigueur dans les différents États membres);

g) étude de la possibilité de créer une assurance « protection juridique » volontaire à caractère général pour les litiges de consommation, notamment transfrontaliers, souscrite et/ou prise par les consommateurs ou leurs associations;

h) programme de formation pour que, dans les différents États membres, ceux qui sont appelés à appliquer les différents droits nationaux dans l`optique du droit communautaire le fassent de manière uniforme, à savoir : non seulement les magistrats et les agents du ministère public ou d`entités homologues et les avocats, mais également les spécialistes responsables de la transposition du droit communautaire;

i) mesures d`incitation pour une cogestion des intérêts en cause à travers l`encouragement du dialogue, sur une base paritaire, entre les représentants des professionnels, des consommateurs et des autorités publiques concernées;

j) encourager dans les entreprises ou au sein des associations qui les représentent, la création d`entités spécialement chargées de traiter les réclamations des consommateurs en promouvant le règlement à l`amiable et pour prévenir les litiges.

5.2. Le Comité estime par ailleurs qu`il est urgent d`étudier et d`analyser en détail les domaines dans lesquels les consommateurs éprouvent des difficultés particulières d`accès à la justice. La résolution de ces difficultés doit être envisagée au niveau communautaire, et le Comité invite instamment la Commission à présenter des propositions concrètes, notamment en ce qui concerne :

a) la qualité des associations de consommateurs pour intenter une action en justice afin de représenter des intérêts collectifs et diffus dans tout État membre et devant la Cour de justice, et pour obtenir réparation, en accord avec le principe de reconnaissance mutuelle et dès lors que ces associations jouissent de la capacité d`ester en justice et sont considérées comme étant représentatives aux termes de la loi de l`État membre d`établissement;

b) un système d`aide et d`assistance judiciaire spécial pour les litiges transfrontaliers, englobant non seulement la phase contentieuse mais également la phase précontentieuse de la consultation juridique.

5.3. Le Comité estime enfin que la Commission devrait présenter à court terme des propositions législatives dans les domaines suivants :

a) définition de principes et de règles procédurales communs pour une procédure uniforme de règlement des litiges transfrontaliers de consommation et les actions en cessation;

b) définition de règles fondamentales pour l`harmonisation des actions collectives et en représentation conjointe dans le cadre des litiges de consommation au niveau communautaire.

6. Conclusions

Le Comité :

a) se félicite de ce que la Commission ait eu l`initiative de publier le Livre vert à l`examen, dont il tient à souligner le caractère opportun, ainsi que le soin et la haute qualité technique qui ont présidé à son élaboration;

b) partage les préoccupations de la Commission tant en ce qui concerne le déficit communautaire dans le domaine de l`accès à la justice et des droits fondamentaux d`une Europe des citoyens que l`inexistence d`un espace judiciaire commun, élément structurant essentiel pour un fonctionnement efficace du marché unique ainsi que pour une qualité, une efficacité et une compétitivité accrues du système économique;

c) regrette toutefois que la Commission n`ait pas dès à présent avancé des mesures d`action concrètes dans le cadre de ses compétences spécifiques, notamment en exploitant les nouvelles possibilités offertes par l`article 129A du Traité de Rome, et espère par conséquent qu`elle présentera, compte tenu des suggestions formulées au paragraphe 5.1, un nouveau programme d`action;

d) approuve et soutient l`initiative de la Commission d`ouvrir un débat sur ces questions, débat auquel toutes les entités et organisations publiques et privées concernées doivent être invitées à apporter leur contribution;

e) estime qu`il y a lieu d`encourager le dialogue entre les entités publiques, les organisations professionnelles et les organisations de consommateurs en vue tant d`une cogestion des intérêts en cause que de la prévention des litiges, en favorisant l`institutionnalisation des procédures de médiation et de conciliation à caractère volontaire;

f) considère que, sans préjudice du perfectionnement et de l`amélioration des mécanismes judiciaires, qui doivent être poursuivis, il faut faire une part considérable aux procédures d`arbitrage institutionnel comme formule alternative de règlement des litiges de consommation;

g) conseille à la Commission de procéder à une évaluation qualitative rigoureuse des résultats des différents projets pilotes et de tirer les enseignements de l`expérience acquise, plutôt que de continuer à multiplier indéfiniment ces projets;

h) est conscient des difficultés d`ordre juridique et politique qui existent au stade actuel de l`Union européenne pour réaliser des avancées significatives dans le sens d`une harmonisation générale en matière d`accès à la justice;

i) estime toutefois qu`il est possible de progresser par petits pas et dans des domaines restreints, comme celui des litiges transfrontaliers de consommation, sur la voie de l`harmonisation souhaitable des pratiques et des procédures pour rendre effective l`égalité de tous devant la justice et améliorer les conditions de certitude, d`efficacité et de sécurité dans l`application du droit;

j) conseille par conséquent à la Commission de prendre en considération ses suggestions relatives aux domaines dans lesquels il faudrait présenter des propositions concrètes de mesures législatives au niveau communautaire, qui sont formulées au paragraphe 5.3;

k) invite instamment la Commission et les États membres à poursuivre leurs efforts de perfectionnement des conventions internationales pour le règlement des litiges, notamment en approfondissant les mécanismes de la Convention de Bruxelles, bien qu`il soit conscient des difficultés que soulèvera toujours la voie du droit international privé pour un règlement effectif et rapide des litiges transfrontaliers de consommation;

l) exhorte par conséquent les États membres à exploiter toutes les possibilités contenues dans les dispositions applicables de l`article K du Traité de Maastricht dans le domaine de la coopération judiciaire;

m) appelle les États membres à prêter, au niveau national, une attention particulière aux systèmes d`accès au droit et à la justice en général, et plus particulièrement en ce qui concerne les litiges de consommation, en créant à cette fin des mécanismes spécifiques simplifiés et efficaces;

n) et souligne l`importance en la matière de la représentation collective des intérêts diffus et la nécessité de la reconnaissance dans n`importe quel État membre, et jusque devant la Cour de justice, de la qualité des associations représentatives des consommateurs pour intenter une action en justice, tant dans le cadre d`actions en cessation que d`actions en réparation de dommages.

Fait à Bruxelles, le 1er juin 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) Doc. COM(84) 692 final.

(2) Doc. COM(87) 210 final.

(3) Doc. PE 179.622 du 10. 2. 1994.

(4) JO no C 339 du 31. 12. 1991.

(5) JO no C 313 du 30. 11. 1992.

(6) JO no C 19 du 25. 1. 1993.

(7) JO no C 304 du 10. 11. 1993.

(8) On ne peut que déplorer, à ce propos, que les interventions réalisées dans le cadre de cette réunion n`aient pas encore été publiées, alors qu`il s`agit de contributions d`un grand intérêt pour la discussion générale de ce thème.

(9) Doc. CES 989/93. Non publié.

(10) Cf. à ce propos, les actes du colloque sur l`interprétation de la Convention de Bruxelles par la Cour de justice des Communautés dans la perspective de l`Espace judiciaire européen, organisé au Luxembourg, les 11 et 12 mars 1991 (Butterworths, 1993), ainsi que les observations pertinentes formulées en la matière dans le Livre vert sur les garanties des biens de consommation et les services après-vente (doc. COM(93) 509 final).

(11) À l`initiative de quelques-uns de ses membres et à la demande du rapporteur, des commentaires sur la situation dans les différents pays ont été portés à la connaissance du CES, car en raison de développements intervenus postérieurement ou de lacunes décelées dans les informations recueillies par la Commission pour l`élaboration du Livre vert, des rectifications sont apparues nécessaires.

1. Au Danemark

1.1. En ce qui concerne la représentation des parties dans le cas où la Commission de recours pour les consommateurs serait saisie, la représentation de ceux-ci et des milieux professionnels est paritaire (no 2, page 24). Dans 70 % à 80 % des cas, les milieux professionnels acceptent les décisions de cette commission.

1.2. Le seuil des revenus annuels pour une éligibilité à la gratuité des frais de justice est fixé à (au 21 février 1994) :

- revenu imposable inférieur à 174 000 couronnes pour les personnes isolées et

- 220 000 couronnes pour les couples mariés ou non, auxquelles s`ajoutent 30 000 couronnes par enfant à charge âgé de moins de 18 ans.

1.3. Contrairement à ce qui est indiqué dans le Livre vert, les frais de justice encourus devant les tribunaux ne sont pas à la charge de la Commission, qui ne prend en charge que ses frais de fonctionnement et verse aux intéressés une somme de 80 couronnes ou 400 couronnes, quand il s`agit de litiges impliquant des véhicules automobiles.

2. En Irlande

2.1. La procédure pour le règlement des petits litiges a été étendue à tout le pays (no 1, page 42).

Les intéressés peuvent se faire représenter par un avocat (« solicitor »), mais les frais encourus ne révèlent pas des frais de justice.

2.2. En ce qui concerne l`ombudsman pour les banques, la valeur limite est actuellement (au 3 mars 1994) de 30 000 Ir£. Toutes les banques et les assurances adhèrent au système.

2.3. Il n`est pas correct d`utiliser l`expression « ombudsman parlementaire » (cf. no 2 page 36) « ombudsman » simplement serait plus juste.

2.4. Le directeur de la consommation et de la concurrence (Consumer`s and Fair Trade) est compétent pour agir de sa propre initiative contre les vendeurs de biens et les prestataires de services qui enfreignent la loi de 1981 « Sale of goods and supply of services Act ».

3. Au Luxembourg

3.1. Il existe également un service d`aide à l`information juridique assuré par un fonctionnaire du tribunal, un greffier, auprès de chacun des trois tribunaux du pays.

3.2. Ce service a pour but d`informer les intéressés sur les procédures à leur disposition pour défendre leurs droits et de les orienter vers le recours à un avocat, le cas échéant.

4. Au Portugal

4.1. Une procédure d`injonction a été instituée (décret-loi 404 du 10 décembre 1993), mesure destinée à obtenir que les parties à un contrat remplissent les obligations pécuniaires qui en découlent, la valeur seuil étant fixée à 1 000 000 ESP (no 1, page 54).

4.2. En règle générale, les associations de consommateurs peuvent intervenir à titre de simples assistants dans les actions relatives à la protection des intérêts collectifs (loi 29 du 22 août 1981 - art. 13). Toutefois, en matière de clauses générales dans les contrats (art. 25, no 1, alinéa a, du décret-loi 446 du 25 octobre 1985) elles ont qualité pour intenter des actions en justice en vue d`obtenir la condamnation en l`absence d`utilisation ou de recommandation de ces clauses (no 3, page 59).

4.3. La Constitution (art. 52) prévoit une action populaire, non réglementée et qui pourtant est d`application directe (article 18 de la Constitution), celle-ci pouvant être enclenchée dans certains cas.

4.4. Le Ministère public est généralement compétent pour intenter en justice des actions civiles en défense des intérêts publics, et en particulier des intérêts collectifs des consommateurs, ainsi qu`en matière de clauses générales dans les contrats.

(12) Cf. directive sur « La sécurité générale des produits (JO no L 228 du 11. 8. 1992 - Dir. 92/59) et directive sur « La publicité trompeuse » (JO no L 250 du 19. 9. 1984 - Dir. 84/450).

(13) Cette expression est préférable à celle utilisée par la Commission étant donné que le concept de « moyens administratifs » n`a pas la même signification dans les différentes langues.

(14) Cf. Arrêts du 16 décembre 1976, REWE, no 5 (33/76, Recueil, page 1989) et COMET, no 14 (45/76, Recueil, page 2043).

(15) Il est déjà discutable que le cas du « droit de réponse », prévu dans la directive 89/552/CEE (JO no L 298 du 17. 10. 1989) du Conseil du 3 octobre 1989 sur la radio-télévision, soit de même nature que les procédures prévues dans les autres directives citées.

(16) Cf. notamment les points I.A.II « in fine » et I.B.2.

(17) Principalement les recommandations 18 à 30 - « Le marché intérieur après 1992 - relever le défi ».

(18) Doc. SEC(92) 2277 final, principalement section IV.

(19) Doc. COM(93) 256 final.

(20) Doc. COM(93) 632 final, notamment la section B.III.

(21) JO no C 201 du 26. 7. 1993, doc. CES 602/93 du 27 mai 1993.

(22) JO no C 304 du 10. 11. 1993, doc. CES 890/93 du 22 septembre 1993.

(23) Pour ne pas mentionner que la position très récente, et totalement « dépassionnée », du Conseil sur le programme stratégique sur le marché intérieur, du 16 décembre dernier, rappelons les résolutions de Conseil sur les priorités futures de la CE en matière de politique des consommateurs, de 1989, et sur la politique des consommateurs dans la CE, de 1992 (JO no C 294 du 22. 11. 1989 et no C 186 du 23. 7. 1992 respectivement).