1. Comme prévu dans le traité de Lisbonne, l’Union européenne (UE) a mis en place l’initiative des volontaires de l’aide de l’UE (ci-après l’«initiative») en 2014. Trois actes juridiques encadrent l’initiative: Le règlement (UE) nº 375/2014 du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 (ci-après le «règlement»), le règlement d’exécution (UE) nº 1244/2014 de la Commission du 20 novembre 2014 et le règlement délégué (UE) nº 1398/2014 de la Commission du 24 octobre 2014. L’objectif de l’initiative est de contribuer à renforcer la capacité de l’Union à fournir une aide humanitaire fondée sur les besoins, ainsi que les capacités et la résilience des populations vulnérables ou touchées par des catastrophes dans des pays tiers, tout en donnant aux citoyens européens la possibilité de s’engager dans des actions humanitaires dans des pays tiers, faisant ainsi preuve de solidarité avec les populations dans le besoin.

9. L’initiative n’est pas parvenue à atteindre ses cinq objectifs et les objectifs définis dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 sont encore loin d’être atteints. Le budget des trois premières années n’a pas été entièrement utilisé, bien que les chiffres pour 2017 indiquent un recours soutenu aux financements prévus pour le renforcement des capacités / l’assistance technique. Le nombre de volontaires, bien qu’en hausse, reste très en-deçà de l’objectif. Plus de 200 volontaires de l’aide de l’UE ont été déployés pour des projets humanitaires dans des pays tiers. Toutefois, ce chiffre est très éloigné de l’objectif de 4 000 volontaires de l’aide de l’UE d’ici à 2020. Cette situation est essentiellement due aux obstacles à la participation que sont la certification des organisations ou la nécessité de constituer des partenariats avec d’autres organisations pour pouvoir prétendre à des financements de l’UE. Ces obstacles ont posé particulièrement problème aux organisations qui ne font pas partie de réseaux établis. La recherche de partenaires de consortium et les procédures administratives pour gérer un consortium entravent l’efficacité. L’efficacité du processus de recrutement pourrait être encore améliorée en accélérant les procédures. À ce jour, étant donné son faible budget et la lente adhésion qu’elle suscite, l’initiative a contribué de manière limitée à améliorer la capacité de l’UE à fournir de l’aide humanitaire. Des éléments issus des enquêtes d’évaluation indiquent que les volontaires ont le sentiment d’avoir amélioré leurs compétences dans le cadre du déploiement. Les quelques stages proposés dans le cadre de l’initiative au cours des premières années ont donné davantage l’occasion à des citoyens de contribuer à l’aide humanitaire. Rien n’indique jusqu’à présent que les normes de volontariat définies dans l’initiative ont eu des effets positifs sur les normes nationales des États membres de l’UE. Certaines organisations considèrent qu’il est difficile de former un consortium, notamment quand elles ne font pas partie de réseaux établis.

8. Les entretiens réalisés par l’évaluateur externe avec les différents groupes de parties prenantes ont montré que les cinq objectifs de l’initiative, tels qu’ils sont définis dans le règlement, étaient pertinents pour les bénéficiaires de l’initiative, les organisations d’envoi et d’accueil et les volontaires. Les communautés locales trouvent particulièrement utiles les activités qui encouragent le volontariat local et le renforcement des capacités en vue d’améliorer les compétences à l’échelon local pour se préparer aux catastrophes. En général, les différentes actions menées au titre de l’initiative sont pertinentes au regard des objectifs de l’initiative. Toutefois, l’objectif de communiquer les principes de l’Union dans le domaine de l’aide humanitaire n’est considéré comme pertinent que par un petit nombre de parties prenantes (essentiellement des volontaires). Cela signifie qu’il convient d’accorder une attention accrue à cet élément dans les activités de communication de l’initiative. L’intérêt des partenaires humanitaires établis de la convention-cadre de partenariat demeure très faible, ce qui est problématique pour une initiative censée servir le secteur de l’aide humanitaire. Les organisations d’envoi et d’accueil qui participent à l’initiative ont une vision relativement positive de sa capacité à répondre à leurs besoins et parviennent à déployer des volontaires ayant le bon profil conformément aux besoins des organisations d’accueil.

7. Dans l’ensemble, les enquêtes et les commentaires recueillis lors des entretiens apportent un éclairage utile sur la mise en œuvre de l’initiative. Compte tenu de l’indisponibilité de rapports de projet finaux lors de l’évaluation et de la participation limitée au cours des premières années, l’évaluation intermédiaire ne peut donner qu’une indication sur l’impact global de l’initiative sur les communautés locales, sur le renforcement des capacités des parties prenantes, sur le développement des compétences et sur l’incidence potentielle des volontaires de l’aide de l’UE dans le secteur humanitaire.

6. L’évaluation externe a été effectuée entre mai et novembre 2017. La phase exploratoire a notamment consisté en un examen complet des documents et en des consultations approfondies avec les parties prenantes (y compris au niveau de la Commission et avec des représentants des États membres, des organisations d’envoi, des organisations d’accueil, des volontaires de l’aide de l’UE et d’autres acteurs clés). Différents outils ont été utilisés, notamment des enquêtes en ligne et des entretiens semi-structurés par téléphone ou en tête-à-tête. Six enquêtes ciblées ont été réalisées et trois missions sur le terrain ont été menées en Amérique latine et dans les Caraïbes, au Moyen-Orient et en Asie du Sud-Est. Une consultation publique ouverte a été organisée en ligne pendant trois mois (août-octobre 2017), obtenant un total de 30 réponses. Trois études de cas sur différents projets menés dans le cadre de l’initiative (à savoir la certification, le déploiement et l’assistance technique, et le renforcement des capacités) ont complété l’approche méthodologique.

5. Conformément à l’article 27, paragraphe 4, point b) du règlement, la Commission doit présenter un rapport d’évaluation intermédiaire au Parlement européen et au Conseil. Le principal objectif de l’évaluation intermédiaire est de proposer une évaluation indépendante des résultats obtenus et des aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre du règlement, y compris les retombées de l’initiative dans le secteur humanitaire et le rapport coût-efficacité du programme pendant les trois premières années de mise en œuvre après sa création en 2014. L’évaluation examine donc la mise en œuvre de l’initiative pour la période allant de mi-2014 à mi-2017.

4. Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation intermédiaire (ci-après l’«évaluation») de l’initiative des volontaires de l’aide de l’UE et est accompagné d’un document de travail portant sur les résultats détaillés de l’évaluation. Il repose sur les éléments fournis dans l’évaluation externe et sur les observations reçues lors de discussions avec les parties prenantes et d’une consultation publique ouverte. Le rapport indique également des domaines potentiels de développement de l’initiative, en tenant compte des recommandations et de la nécessité d’accroître l’adhésion que suscite l’initiative.

2. L’initiative fournit des financements à des consortiums d’organisations établies ou non dans l’UE pour le déploiement et la préparation du déploiement (y compris des apprentissages) des volontaires de l’aide de l’UE dans des pays tiers. Elle finance également des projets visant à développer les moyens techniques d’organisations établies dans l’UE ou ailleurs afin que celles-ci soient conformes aux normes et procédures requises pour participer à l’initiative et à renforcer leurs capacités, notamment dans la gestion des volontaires. L’initiative établit également des normes et procédures, ainsi qu’un mécanisme de certification, un programme de formation en vue de préparer le déploiement des volontaires de l’aide de l’UE dans des pays tiers, une base de données contenant les volontaires de l’aide de l’UE éligibles, un réseau et un plan de communication.

10. Les procédures et exigences qui influent fortement l’efficacité de l’initiative sont régies de manière détaillée par trois actes législatifs. Bien que cela crée une certaine charge administrative pour les organisations, il s’agit d’un aspect positif pour l’expérience des volontaires dans la mesure où cet élément établit un processus de recrutement transparent et encourage leur formation et leur développement durant le déploiement. De nouvelles règles et procédures européennes relatives à la gestion des volontaires peuvent être particulièrement lourdes pour les organisations si ces dernières gèrent leur système de volontariat national parallèlement à l’initiative. Certaines organisations trouvent ce processus décourageant sachant qu’il peut durer jusqu’à 18 mois, de la publication d’un appel à propositions dans le cadre du processus de sélection au déploiement, en passant par la publication des postes vacants et la formation des volontaires. Dans ce cadre législatif, la Commission cherche en permanence à simplifier et à accélérer les processus afin de rendre l’initiative plus attrayante pour les parties prenantes. Les procédures de candidature, de sélection et d'établissement de rapports semblent particulièrement lourdes pour les organisations essentiellement actives dans des projets européens d’aide humanitaire (intervention d’urgence), qui suivent différentes procédures de gestion des subventions. Un système de suivi efficace a été mis en place, qui pourrait être développé pour traiter des informations qualitatives et des rapports ad hoc, en plus des informations quantitatives. Toute analyse coût/efficacité ne peut que constituer une évaluation préliminaire, étant donné qu’aucun rapport de projet final ni aucune donnée financière correspondante ne sont disponibles à ce stade. L’évaluation externe a souligné le comportement sensible aux coûts de la Commission concernant les contrats de service, qui reposent sur le nombre de volontaires formés et assurés. L’initiative aura besoin de procédures plus simples, d’un plus grand rayonnement et d’une meilleure communication concernant ses effets positifs potentiels sur des organisations au sein de l’UE et à l’étranger et son mode de fonctionnement, et de liens plus solides avec les objectifs et les financements de l’UE dans les domaines du développement et de l’aide humanitaire.

11. Des progrès restent à accomplir en ce qui concerne la cohérence de l’initiative avec les instruments de l’aide humanitaire, du développement et de la protection civile. L’initiative n’a pas été intégrée aux instruments de l’UE existants dans le domaine de l’aide humanitaire, mais a été créée comme un instrument autonome. Les volontaires ne devant pas être déployés dans des régions en proie à des conflits armés, certains pays tiers dans lesquels une part considérable de l’aide humanitaire est fournie sont exclus du champ d'action de l’initiative. S’agissant de la cohérence par rapport à la politique de coopération au développement de l’UE, la définition large de l’aide humanitaire utilisée dans le règlement permet des synergies puisque les volontaires peuvent être déployés dans toute une série de projets, y compris des activités qui relient l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement et qui soutiennent et renforcent la résilience générale des communautés locales. Même si l’initiative n’est pas officiellement rattachée aux objectifs de développement durable, la majorité des organisations d’accueil participantes déclarent être actives à la fois dans l’aide humanitaire et dans le développement. La cohérence interne des actions menées ne peut être pleinement évaluée à ce stade de l’initiative, mais leur conception indique qu’elles devraient être cohérentes entre elles.

12. L’initiative crée de la valeur ajoutée européenne en établissant des normes communes de gestion des volontaires provenant de tous les États membres de l’UE, et en proposant des formations communes et des financements pour le renforcement des capacités et l’assistance technique. Elle permet à des organisations de différents horizons (par exemple, l’aide humanitaire, le développement, la protection civile et le volontariat) et de différentes tailles de travailler ensemble. Elle est ouverte non seulement aux partenaires de la convention-cadre de partenariat, mais aussi à toutes les organisations établies dans l’UE qui sont actives ou ont l’intention de devenir actives dans l’aide humanitaire. Par exemple, seulement 3 % des partenaires humanitaires de la convention-cadre de partenariat sont des organisations issues des États membres qui ont adhéré à l’UE en 2004 ou ultérieurement. La part de ces organisations sur le nombre total d’organisations certifiées est bien plus grande (20 %). À cet égard, l’initiative est parvenue à associer un large éventail d’organisations provenant de différents États membres de l’UE.

4. Conclusions

13. Tenant compte des résultats du rapport de l’évaluation externe et de sa propre expérience et de son dialogue avec les parties prenantes durant la période de mise en œuvre initiale de l’initiative, la Commission conclut d’une manière générale que l’initiative apporte de la valeur ajoutée et que ses objectifs sont pertinents pour les parties prenantes. Toutefois, l’évaluation souligne plusieurs problèmes qu’il conviendra de régler pour renforcer encore l’incidence de l’initiative et la rendre plus attrayante pour les organisations et les volontaires. Ces aspects sont mis en évidence dans le document de travail annexe et sont synthétisés dans les paragraphes suivants.

14. Les actions de l’initiative sont régies en détail par trois actes juridiques. La mise en place d’une base d’organisations constituée par les parties prenantes au cours des trois premières années de mise en œuvre a été longue. Cette phase s’est accompagnée de longues procédures et d’une transition des projets d’assistance technique et de renforcement des capacités financés par l’UE vers des projets de déploiement. Une fois qu’un nombre suffisant d’organisations aura passé avec succès le processus de certification et atteint les normes grâce à l’assistance technique et à l’appui au renforcement des capacités, les organisations devraient être plus confiantes et plus intéressées par le déploiement de volontaires de l’aide de l’UE.

15. Il y a lieu de procéder à une simplification des processus et des procédures administratives afin de renforcer la participation des organisations à l’initiative. Les observations reçues des organisations participantes et des organisations qui ne participent pas encore à l’initiative montrent clairement la nécessité de réviser les procédures. Les organisations d’envoi, par exemple, trouvent le processus de certification compliqué; il convient donc d’envisager de réviser le processus de certification et de soutenir davantage les organisations intéressées sur le court et le moyen terme. Les projets d’assistance technique qui aident les organisations à atteindre les normes escomptées en matière de gestion des volontaires, de sûreté et de sécurité devraient être mieux reliés au processus de certification des organisations établies dans l’UE.

16. L’attractivité de l’initiative peut être renforcée si le temps nécessaire au déploiement (de la publication des appels au déploiement réel) est réduit par rapport au délai actuel d’un an et demi et que les déploiements se font plus rapidement. Cela pourrait augmenter les possibilités de déploiement pour les citoyens européens et réduire le nombre d’abandons.

17. Il convient de renforcer l’intérêt des organisations actives dans l’aide humanitaire au sens large, conformément au règlement. Les volontaires de l’aide de l’UE sont déployés dans des activités telles que le renforcement de capacités de résilience, le lien entre aide d'urgence, réhabilitation et développement, divers secteurs liés à l’aide humanitaire (l’eau, l’assainissement et l’hygiène, l'égalité des sexes, la logistique), mais également dans des projets de développement sur la sécurité alimentaire, la réduction de la pauvreté et la résilience économique. Exploiter davantage les synergies avec les programmes et projets existants de la Commission figure déjà parmi les objectifs du programme de travail annuel de la Commission pour 2018.

18. La Commission reconnaît la nécessité de renforcer la cohérence de l’approche en matière de volontariat dans les pays tiers avec d’autres systèmes européens de volontariat. La cohérence et les synergies avec le service volontaire européen et le corps européen de solidarité seront recherchées. La complémentarité entre les secteurs de l’aide humanitaire et du développement devrait être optimisée.