GLOSSAIRE

Agriculture à haute valeur naturelle : types d’activités et de terres agricoles qui, par leurs caractéristiques, sont susceptibles d’abriter des niveaux élevés de biodiversité et/ou des espèces et habitats dont le statut de conservation est préoccupant.

Agriculture biologique : méthode de production de produits alimentaires limitant au maximum l’incidence des activités humaines sur l’environnement. Depuis 1991, des exigences sont définies au niveau de l’UE, y compris en ce qui concerne les méthodes de production et en matière d’inspection. Actuellement régie par les dispositions du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil.

Bassin hydrographique : zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, de fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une seule embouchure, un seul estuaire ou delta (article 2 de la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau).

Cadre commun de suivi et d’évaluation : approche élaborée par la Commission et les États membres qui vise à faire rapport sur l’exécution financière, les réalisations, les résultats et les impacts des programmes de développement rural.

État membre : dans le cadre du présent audit, il s’agit des autorités chargées de la gestion des paiements agroenvironnementaux. Pour ce faire, les États membres désignent une autorité de gestion. Dans les États membres régionalisés tels que l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie, chaque région dispose d’un programme et d’une autorité de gestion distincts.

Indicateurs de réalisation : utilisés pour mesurer ce qui a été accompli dans le cadre d’une intervention — en matière d’agroenvironnement, il s’agit du nombre d’exploitations/de contrats et de la surface (nombre d’hectares) ou du nombre d’animaux faisant l’objet d’une aide au titre de la mesure.

Indicateurs de résultat : utilisés pour mesurer les changements directs induits par des interventions réalisées dans le cadre de programmes – pour les mesures relevant de l’axe 2, y compris celle relative à l’agroenvironnement, il s’agit de la surface (nombre d’hectares) ayant fait l’objet d’actions réussies de gestion des terres contribuant à la réalisation d’un objectif spécifique (l’amélioration de la qualité des eaux, par exemple).

Indicateurs d’impact : utilisés pour mesurer les effets socio-économiques et environnementaux à long terme qui peuvent être observés à l’expiration d’une période déterminée, ils sont mis en place au niveau des programmes dans le domaine du développement rural. S’agissant de l’agroenvironnement, les indicateurs pertinents sont les suivants: renversement de la tendance à l’amenuisement de la biodiversité, comportement des populations d’oiseaux des champs, maintien de terres agricoles et forestières à haute valeur naturelle, amélioration de la qualité des eaux et contribution à la lutte contre les changements climatiques.

Niveau de référence : niveau permettant de déterminer si les paiements agroenvironnementaux servent uniquement à indemniser les exploitants agricoles pour les pratiques plus ambitieuses que celles prévues par les dispositions réglementaires. La "conditionnalité", qui constitue un élément important du niveau de référence, se rapporte aux exigences énoncées aux annexes II et III du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil dans les domaines de la santé publique, de la santé des animaux et des végétaux, de l’environnement, du bien-être des animaux et du maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.

Orientations stratégiques de la Communauté : priorités de l’UE en matière de développement rural pour la période de programmation 2007-2013 adoptées par le Conseil (décision 2006/144/CE).

PAC : politique agricole commune.

Paiements agroenvironnementaux : mesure la plus importante sur le plan financier pour la mise en œuvre de la politique de développement rural de l’UE, elle a été mise en place dans le cadre de la PAC en 1987 sur une base facultative, puis est devenue d’application obligatoire pour les États membres en 1992. Elle est actuellement régie par les dispositions de l’article 39 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil.

Pratique agricole : méthode de production agricole pouvant avoir une incidence positive ou négative sur l’environnement.

Production intégrée : système agricole dépourvu d’un ensemble d’exigences uniforme au niveau de l’UE, visant à utiliser les ressources naturelles et à garantir une agriculture durable, en particulier en limitant au maximum les facteurs polluants.

Programme de développement rural : document de programmation clé élaboré par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier et mettre en œuvre la politique de développement rural de l’UE. Couvrant la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2013, il peut contenir jusqu’à 40 mesures, dont les paiements agroenvironnementaux.

Sous-mesure agroenvironnementale : régime d’aide utilisé par les États membres pour mettre en œuvre les paiements agroenvironnementaux et caractérisé par les pratiques que les exploitants agricoles sont tenus d’adopter. Un programme de développement rural comporte plusieurs sous-mesures agroenvironnementales, généralement une dizaine. L’extensification des modes d’exploitation agricole, la rotation des cultures et les actions de conservation de la biodiversité en sont des exemples.

Surface physique bénéficiant d’une aide : surface agricole exploitée par des agriculteurs et autres gestionnaires de terres et soumise à des engagements agroenvironnementaux. Lorsque plusieurs engagements s’appliquent à la même surface, la surface totale faisant l’objet d’engagements ne peut être comptabilisée qu’une seule fois pour cet indicateur.

Zones Natura 2000 : réseau de zones de protection de la nature couvrant l’ensemble du territoire de l’UE créé par la directive "Habitats" de 1992 (directive 92/43/CEE du Conseil).

SYNTHÈSE

I. L’agroenvironnement constitue l’une des principales politiques de l’UE; les fonds de l’UE qui y sont consacrés représentent quelque 2,5 milliards d’euros par an et doivent permettre de répondre à la demande croissante de la société en matière de services environnementaux. La gestion de cette politique est partagée entre la Commission et les États membres. Les paiements agroenvironnementaux se caractérisent par un large éventail de pratiques agricoles dans les États membres et par le fait que la participation des exploitants agricoles est facultative. Dans ce contexte, l’audit de la Cour a consisté à déterminer si cette mesure de développement rural est conçue et gérée de manière satisfaisante.

II. La Cour a constaté que les objectifs définis par les États membres sont nombreux et trop imprécis pour déterminer s’ils ont ou non été atteints. Bien que les programmes de développement rural fassent référence aux pressions sur l’environnement, celles-ci peuvent difficilement constituer une justification claire des paiements agroenvironnementaux. La mise en œuvre d’un cadre commun de suivi et d’évaluation constitue un progrès en ce qui concerne les systèmes de suivi, et quelques exemples de bonnes pratiques ont également été relevés en dehors de ce cadre. D’importants problèmes ont cependant été constatés en ce qui concerne la pertinence et la fiabilité des informations de gestion. En particulier, les informations disponibles concernant les avantages environnementaux des paiements agroenvironnementaux étaient très peu nombreuses.

III. Les exploitants agricoles jouent un rôle décisif dans la mise en œuvre des paiements agroenvironnementaux, et il importe qu’ils reçoivent un soutien approprié sous la forme d’orientations et que les montants des aides soient suffisamment incitatifs à leurs yeux. Les systèmes visant à fournir des orientations aux exploitants agricoles étaient généralement mis en œuvre de manière satisfaisante. Cependant, des problèmes matériels considérables concernant les montants des aides ont été relevés, allant de déficiences au niveau de leur calcul à une différenciation insuffisante en fonction des caractéristiques des sites au niveau régional ou local.

IV. La législation communautaire dispose que les États membres sont tenus d’apporter un soutien en fonction de besoins particuliers. Cependant, l’audit a fait apparaître que la plupart des dépenses étaient consacrées aux sous-mesures horizontales, sans procédure de sélection. Ces dépenses n’étaient pas étayées par des décisions relatives au degré de ciblage souhaité, sur la base des coûts encourus. De plus, les décisions sur lesquelles reposait la gestion n’étaient pas suffisamment fondées sur des éléments probants, et les paiements n’étaient pas ciblés sur des problèmes environnementaux spécifiques.

V. La Cour recommande que:

- la Commission et les États membres explicitent et justifient davantage les sous-mesures agroenvironnementales, tout en améliorant les rapports correspondants;

- la Commission évalue plus rigoureusement les éléments clés des programmes de développement rural avant de les approuver;

- pour la prochaine période de programmation, la Commission examine si:

- les dépenses agroenvironnementales ne devraient pas être ciblées avec une plus grande précision;

- le taux de contribution de l’UE ne devrait pas être supérieur pour les sous-mesures présentant un potentiel environnemental accru;

- une distinction ne devrait pas être clairement établie entre les mesures agroenvironnementales simples et celles qui sont plus ambitieuses;

- les États membres ne devraient pas gérer les paiements agroenvironnementaux de manière plus dynamique.

INTRODUCTION

AGRICULTURE ET ENVIRONNEMENT — UN PARTENARIAT AMBIVALENT

1. Depuis les années 70 et 80, les effets négatifs de l’agriculture sur l’environnement suscitent des préoccupations croissantes. Celles-ci concernent notamment la spécialisation accrue des exploitations, l’utilisation d’engrais ou de pesticides, les fortes densités d’élevage et, en particulier dans les États membres méridionaux, l’extension des zones irriguées. Les garanties de prix pour les produits agricoles qu’offrait auparavant la politique agricole commune ont encouragé ces pratiques agricoles intensives.

2. Certains types d’agriculture extensive, en revanche, peuvent préserver le patrimoine naturel de l’espace rural. Le problème de l’abandon des exploitations extensives et des terres correspondantes prend de l’ampleur dans certaines régions de l’Union européenne (UE) et a une incidence négative sur la biodiversité et la diversité paysagère. Le risque d’incendies de forêt s’en trouve également accru.

SOUTIEN DE L’UE AUX PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX

3. Depuis 1987, l’UE cofinance les paiements agroenvironnementaux des États membres afin de relever le double défi consistant à réduire les effets négatifs de l’agriculture intensive et à maintenir les effets positifs de l’agriculture extensive. Ces paiements doivent permettre de "continuer à encourager les agriculteurs et autres gestionnaires de terres à exercer une véritable fonction au service de l’ensemble de la société en introduisant ou en maintenant des méthodes de production agricole compatibles avec la protection et l’amélioration de l’environnement, des paysages et de leurs caractéristiques, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique" [1].

Fonds alloués par l’UE aux paiements agroenvironnementaux pour la période 2007-2013:22,2 milliards d’euros

4. Depuis 2000, les paiements agroenvironnementaux relèvent de la politique de l’UE en matière de développement rural, laquelle est mise en œuvre au moyen de programmes de développement rural élaborés par les États membres pour une période de sept ans. Les États membres sont tenus d’inclure les paiements agroenvironnementaux dans leurs programmes et, pour la période actuelle, qui couvre 2007-2013, ils leur ont alloué des fonds de l’UE d’un montant de 22,2 milliards d’euros. Le graphique 1 présente la répartition des dotations par État membre. Les dépenses réelles de l’UE pour l’exercice 2009 se sont élevées à 2,5 milliards d’euros, et à 7,7 milliards d’euros pour la première moitié de la période de programmation ( 1er janvier 2007- 1er juillet 2010) [2].

GRAPHIQUE 1

FONDS ALLOUÉS PAR L’UE AUX PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX (2007-2013) (TELS QU’APPROUVÉS DANS LE CADRE DE PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT RURAL AVANT LA FIN DÉCEMBRE 2009)

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Source: DG Agriculture et développement rural: Développement rural dans l’Union européenne — Informations statistiques et économiques — Rapport 2009, décembre 2009.

5. Les paiements agroenvironnementaux sont généralement exécutés par le biais de contrats entre un organisme public des États membres et un bénéficiaire (exploitant agricole ou gestionnaire de terres). Ces contrats, qui couvrent normalement une période comprise entre cinq et sept ans, précisent les engagements auxquels le bénéficiaire doit souscrire. Ces engagements couvrent un large éventail de pratiques agricoles, qui peuvent être regroupées de la manière suivante.

Principaux groupes de pratiques agricoles pour les paiements agroenvironnementaux |

Agriculture biologique (voir glossaire) |

Production intégrée (voir glossaire) |

Autres moyens d’extensification des modes d’exploitation agricole: réduction des engrais, réduction des pesticides et extensification de l’élevage |

Rotation des cultures, maintien de terres en jachère |

Mesures destinées à prévenir ou réduire l’érosion des sols |

Ressources génétiques (races locales menacées d’abandon, plantes menacées d’érosion génétique) |

Actions de conservation et de renforcement de la biodiversité |

Entretien du paysage, notamment conservation des caractéristiques traditionnelles des terres agricoles |

Actions liées à l’eau (à l’exclusion de la gestion des substances nutritives) telles que les bandes tampons, les bordures de champs et la gestion des zones humides. |

6. L’un des principes fondamentaux des paiements agroenvironnementaux est que la décision d’introduire une demande en vue d’obtenir et de conclure un contrat appartient aux exploitants agricoles. En d’autres termes, le niveau des paiements doit être suffisamment attractif par rapport aux engagements à respecter et aux frais accessoires. Le montant de l’aide versée aux bénéficiaires doit être fondé exclusivement sur les coûts supplémentaires supportés et les pertes de revenus enregistrées en raison de leurs engagements agroenvironnementaux; il est également possible d’inclure les coûts induits.

7. Les paiements agroenvironnementaux ne sont pas destinés à indemniser les exploitants agricoles pour des pratiques rendues obligatoires par la législation. La situation par rapport à laquelle sont évalués les engagements supplémentaires comporte une "base de référence" ou "niveau de référence". Les avantages environnementaux escomptés au-delà de ce niveau peuvent être très variables et dépendent principalement du niveau d’exigence des pratiques agricoles en cause. Voir le graphique 2 pour de plus amples informations.

8. Les évaluations agroenvironnementales distinguent deux approches possibles pour la mise en œuvre de la mesure, à savoir "large et superficielle" par rapport à "circonscrite et approfondie", "régimes de premier niveau" par rapport à "régimes de niveau supérieur" ou mesures "de base" par rapport à "plus ambitieuses" [3]. Cette distinction s’appuie sur le principe selon lequel les deux approches reposent sur une logique fondamentalement différente en matière de mise en œuvre des paiements environnementaux: les zones auxquelles s’appliquent les sous-mesures sont variables, de même que le nombre de bénéficiaires concernés, les coûts budgétaires et administratifs encourus, les règles applicables en matière de gestion et les effets attendus. Ces modes d’analyse bien établis des sous-mesures agroenvironnementales n’apparaissent pas dans la législation, ce qui permet aux autorités responsables de choisir l’approche à retenir selon le contexte et la nature des problèmes. La communication de la Commission [4] qui ouvre le débat pour la période postérieure à 2013 propose que des actions agroenvironnementales simples et généralisées deviennent une composante des paiements directs.

Photo 1 — Exemple relatif à l’agroenvironnement en Angleterre; de gauche à droite, parcelle de blé, bande non traitée et bande semée d’un "mélange de semences pour oiseaux sauvages".

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© Union européenne, source: Cour des comptes européenne.

9. Les sous-mesures agroenvironnementales de base peuvent constituer un moyen rentable de mettre en œuvre des paiements agroenvironnementaux lorsqu’il faut agir sur des superficies importantes. Elles se caractérisent par des mesures simples et généralisées (entretien des pâturages, couverture végétale des terres agricoles, etc.) et par un nombre élevé de bénéficiaires. Les exigences pesant sur les exploitants agricoles étant limitées, les montants des aides sont relativement peu élevés.

GRAPHIQUE 2

LOGIQUE D’INTERVENTION DES PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX

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10. Les sous-mesures plus exigeantes, en revanche, peuvent être adaptées aux situations locales et appellent des types de gestion agricole plus complexes et plus ambitieux. Les États membres mettent généralement en œuvre ces régimes dans des zones géographiques plus limitées [5], ce qui concerne un plus petit nombre de bénéficiaires. Les exploitants agricoles ayant à faire face à des exigences plus importantes, qui entraînent des coûts plus élevés et/ou des pertes de revenus, les montants des aides sont relativement élevés. Du fait du niveau d’exigence supérieur, adapté à des zones spécifiques, les sous-mesures plus ambitieuses peuvent se traduire par des avantages environnementaux plus importants pour chaque hectare ayant bénéficié d’un soutien, mais moyennant un coût plus élevé.

11. La Commission et les États membres se partagent la gestion des paiements agroenvironnementaux. La Commission évalue et approuve les programmes de développement rural élaborés et présentés par les États membres, lesquels adoptent l’ensemble des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour garantir la bonne utilisation des fonds. Les exploitants agricoles (ou gestionnaires de terres) concluent un contrat avec l’autorité de gestion de l’État membre concerné et sont responsables de la mise en œuvre effective des pratiques agricoles conformément aux dispositions contractuelles.

Les paiements agroenvironnementaux en bref |

Ils encouragent les exploitants agricoles à appliquer des méthodes de production agricole compatibles avec la protection de l’environnement. |

Ils constituent l’une des principales politiques de l’UE, au titre de laquelle des fonds de l’UE d’un montant de quelque 2,5 milliards d’euros sont dépensés par an. |

Ils sont obligatoires pour les États membres, mais reposent sur le volontariat pour les exploitants agricoles. |

Les engagements doivent dépasser un niveau de référence. |

Les paiements sont fondés sur les coûts supplémentaires et les pertes de revenu, voire les coûts induits. Les incitations sont interdites. |

Les responsabilités en matière de gestion sont partagées entre la Commission et les États membres. |

PRÉCÉDENTS AUDITS EFFECTUÉS PAR LA COUR

12. La Cour a précédemment audité les paiements agroenvironnementaux et mis en évidence un certain nombre d’insuffisances. Les principales sont mentionnées à l’annexe I.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

13. Le présent audit vise à déterminer siles régimes agroenvironnementaux sont conçus et gérés de manière satisfaisante. Il vise plus particulièrement à répondre aux questions suivantes:

- la conception et le suivi de la politique agroenvironnementale permettent-ils de fournir des avantages environnementaux tangibles?

- les exploitants agricoles bénéficient-ils d’un soutien adéquat sous la forme d’orientations adaptées et d’aides d’un montant approprié?

- la gestion de la politique agroenvironnementale prend-elle en compte des besoins agroenvironnementaux particuliers?

14. La Cour a établi des critères d’audit concernant la conception, la mise en œuvre et le suivi/l’évaluation des paiements agroenvironnementaux. Ces critères ont été définis en se fondant sur la législation, sur des documents et des publications de la Commission ainsi que sur des études scientifiques (voir annexe II). La Cour a consulté un groupe d’experts [6] en matière d’agroenvironnement sur la pertinence et la viabilité de ces critères d’audit. Sur la base d’un examen documentaire et après consultation du groupe d’experts, elle a également établi une liste restreinte des meilleures pratiques [7] que la littérature scientifique considère comme convenant particulièrement à l’amélioration de l’efficacité des sous-mesures agroenvironnementales. Elle a effectué des visites en Angleterre, en Rhénanie-Palatinat en Allemagne et dans la région "Centre" en France, où des exemples de ces pratiques ont pu être observés.

15. L’audit a débuté par l’examen documentaire de 203 contrats agroenvironnementaux sélectionnés de manière aléatoire parmi les dépenses déclarées par les États membres à la Commission pour l’année 2008. L’échantillon couvrait 48 programmes de développement rural dans 21 États membres.

16. La Cour a ensuite sélectionné huit programmes pour des tests plus approfondis. Les États membres/régions sélectionné(e)s étaient l’Espagne (Andalousie), l’Italie (Piémont), l’Allemagne (Berlin et Brandebourg), la Suède, l’Autriche, la Hongrie, la Pologne et la France. Dans chaque État membre, des informations probantes ont été recueillies pour un certain nombre de sous-mesures agroenvironnementales et examinées au moyen d’entretiens et d’une analyse de documents et de données. Un certain nombre d’exploitations ont également été visitées afin d’examiner la mise en œuvre des paiements agroenvironnementaux au niveau des exploitations avec les exploitants agricoles et les inspecteurs chargés des contrôles sur place.

OBSERVATIONS

LA CONCEPTION ET LE SUIVI DE LA POLITIQUE AGROENVIRONNEMENTALE PERMETTENT-ILS DE PRODUIRE DES AVANTAGES ENVIRONNEMENTAUX TANGIBLES?

17. La base juridique comprend plusieurs éléments visant à garantir que les paiements agroenvironnementaux procurent effectivement des avantages environnementaux. Dans leurs programmes de développement rural, les États membres doivent fournir une description de la situation actuelle en matière d’environnement, ainsi qu’une description et une justification des différents types d’engagements pour les paiements environnementaux, sur la base de l’impact environnemental prévu en rapport avec les besoins et priorités environnementaux [8].

18. Conformément aux principes de bonne gestion financière énoncés à l’article 27 du règlement financier [9], les objectifs politiques doivent être spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés. Tout programme de développement rural doit comporter des informations sur les objectifs spécifiques vérifiables des mesures ainsi que sur l’évaluation de son état d’avancement, de son efficience et de son efficacité au regard de ces objectifs [8].

19. La Cour a examiné si les objectifs en matière de paiements agroenvironnementaux figurant dans les programmes de développement rural étaient suffisamment précis (spécifiques, mesurables et datés) pour fournir une base solide permettant de déterminer s’ils ont ou non été atteints. La Cour a également examiné si les programmes de développement rural fournissaient une base solide pour justifier les paiements agroenvironnementaux par rapport aux pressions sur l’environnement mises en évidence. Considérant que l’existence de données de qualité constitue un préalable pour déterminer si les politiques atteignent les objectifs fixés, la Cour a examiné si les systèmes de suivi produisaient des données fiables et pertinentes pour évaluer les effets des paiements agroenvironnementaux sur l’environnement.

LES OBJECTIFS EN MATIÈRE DE PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX NE SONT PAS SUFFISAMMENT SPÉCIFIQUES POUR PERMETTRE DE DÉTERMINER S’ILS ONT OU NON ÉTÉ ATTEINTS

LES OBJECTIFS AGROENVIRONNEMENTAUX SONT DÉTERMINÉS DANS LE CADRE GLOBAL DU DÉVELOPPEMENT RURAL

20. Une législation de niveau supérieur détermine le cadre juridique du développement rural en général, dont relèvent les paiements agroenvironnementaux. Le Conseil a défini les priorités de l’UE en matière de développement rural pour la période 2007-2013 dans les orientations stratégiques de la Communauté (voir glossaire). Les paiements agroenvironnementaux, ainsi que d’autres mesures de développement rural, devraient contribuer à trois domaines prioritaires au niveau de l’UE: biodiversité, préservation et développement des systèmes agricoles et sylvicoles à haute valeur naturelle et des paysages agricoles traditionnels, eau, changement climatique.

21. Les objectifs de l’UE, énoncés dans le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, sont assez généraux, comme il convient pour la formulation d’une législation de niveau supérieur. Le règlement du Conseil définit les objectifs de la politique de développement rural pour des ensembles de mesures cohérents (appelés "axes"). L’objectif de l’axe dont relèvent les paiements agroenvironnementaux est d’améliorer l’environnement et l’espace rural par un soutien à la gestion des terres.

DES OBJECTIFS NOMBREUX ET COMPLEXES

22. Chaque État membre est tenu de présenter un plan stratégique national indiquant les mesures prioritaires du Fonds européen agricole pour le développement rural et de l’État membre concerné, compte tenu des orientations stratégiques de la Communauté, des objectifs spécifiques en matière de développement rural et des ressources financières disponibles. Les programmes de développement rural doivent veiller à ce que le soutien de l’UE au développement rural contribue à la réalisation des priorités et des objectifs définis dans les orientations stratégiques de la Communauté et les plans stratégiques nationaux. Ils doivent comporter des informations sur les axes et les mesures proposées pour chacun d’entre eux, en particulier les objectifs spécifiques vérifiables qui permettent de mesurer l’avancement, l’efficience et l’efficacité du programme.

La mesure agroenvironnementale relative au programme andalou comportant un nombre très élevé d’objectifs, les résultats sont difficiles à mesurer

23. Les objectifs assignés aux paiements agroenvironnementaux qui sont énoncés dans les différents documents de programmation forment fréquemment un cadre excessivement complexe. Cela est illustré par l’exemple de l’Andalousie. Le plan stratégique national comporte 20 objectifs environnementaux. Le programme de développement rural met en œuvre cette structure en décrivant les paiements agroenvironnementaux dans une section générale comportant huit objectifs, qui sont différents des 20 objectifs précédemment énoncés, ou qui ont été reformulés de manière plus générale.

24. Le programme de développement rural comporte également des objectifs pour chacune des 15 sous-mesures agroenvironnementales (au nombre de 51), qui sont eux aussi parfois partiellement, parfois totalement différents des objectifs énoncés dans la partie générale. Le nombre d’objectifs, très élevé, correspondant au cadre général, évaluation environnementale stratégique [10] et évaluation ex ante [11] comprises, rend les résultats difficiles à mesurer.

25. La Cour a constaté que les objectifs inscrits dans les programmes de développement rural n’étaient pas spécifiques, mesurables et datés. Les objectifs formulés par les États membres l’étaient généralement dans des termes non spécifiques tels que "réduire", "protéger", "contribuer à", etc. Lorsque la quantification était possible (par exemple: réduction de 20 %), il était fréquent qu’elle ne soit pas pour autant réalisée. Par exemple, les objectifs utilisés en Pologne pour les sous-mesures agroenvironnementales tels que "bonne utilisation des sols et protection de l’eau" ne sont pas vérifiables. En outre, les objectifs ne comportent pas de niveaux de référence indiquant la situation avant la mise en œuvre des paiements agroenvironnementaux, et aucun délai n’est fixé pour leur réalisation. De telles déficiences, relevées dans tous les États membres audités, rendent difficile l’appréciation de la réalisation des objectifs.

26. Cependant, de bons exemples d’objectifs spécifiques et mesurables ont également été relevés. En Suède, les objectifs agroenvironnementaux sont incorporés dans un ensemble d’objectifs nationaux en matière de qualité environnementale qui ont été adoptés par le parlement suédois en 1999. L’échéance fixée pour ces objectifs est 2020 mais, pour la plupart d’entre eux, des objectifs intermédiaires liés concernant la situation en 2010 ont été fixés.

27. Les meilleurs exemples constatés sont ceux des sous-mesures dites "axées sur les réalisations", dont la mise en œuvre conduit à des résultats qui sont directement observables sur le terrain. En Andalousie, dans le Piémont et en France, ces sous-mesures concernaient la protection de races menacées d’abandon (voir photo 2). Les sous-mesures concernant la Rhénanie-Palatinat et la France, auditées dans le cadre des meilleures pratiques, concernaient la gestion des herbages (voir encadré 3).

Photo 2 — Exemple relatif à l’agroenvironnement en France: protection d’une race de chevaux ("ardennais") menacée d’abandon dans l’agriculture.

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© Union européenne, source: Cour des comptes européenne.

LES PRESSIONS SUR L’ENVIRONNEMENT MENTIONNÉES NE JUSTIFIENT PAS CLAIREMENT LES PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX

DES PRESSIONS SUR L’ENVIRONNEMENT SONT MISES EN ÉVIDENCE DANS LES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT RURAL

28. Tous les programmes de développement rural audités mettaient en évidence les pressions sur l’environnement existantes. Celles-ci concernaient en particulier l’amenuisement de la biodiversité, les menaces qui pèsent sur la qualité des eaux, l’érosion des sols, la pollution de l’air et les changements climatiques. La mise en évidence de ces pressions a reposé dans une large mesure sur les orientations stratégiques de la Communauté, dans lesquelles le Conseil définit les priorités de l’UE en matière de développement rural pour la période de programmation 2007-2013.

29. Sept des huit programmes de développement rural audités comportent des cartes permettant de localiser les pressions sur l’environnement mises en évidence. Les États membres ont généralement été en mesure de fournir des documents (tels que des données et des études) étayant leur analyse des pressions sur l’environnement. À titre d’illustration, le programme de développement rural relatif au Piémont comporte différentes cartes montrant les menaces de nature pédologique existantes (diminution de la matière organique, tassement et contamination des sols, etc.). L’autorité de gestion a également été en mesure de fournir des données établissant un classement des 1206 municipalités de la région (et de parties spécifiques de celles-ci) en fonction du risque d’érosion des sols, ventilées en trois catégories (moins de trois tonnes, entre trois et 15 tonnes et plus de 15 tonnes par hectare et par an).

30. Cependant, dans un certain nombre de programmes audités, les questions environnementales étaient décrites de manière générale, sans lien manifeste avec les sous-mesures agroenvironnementales. À titre d’exemple, en Espagne, en Italie et en France, certaines pressions sur l’environnement mises en évidence dans les programmes de développement rural n’étaient pas visées par les paiements agroenvironnementaux. Ces cas n’étaient pas expliqués dans les programmes.

LES LIENS ENTRE L’ENVIRONNEMENT ET LES PRATIQUES AGRICOLES SONT NOMBREUX ET DIFFICILES À ÉTABLIR AVEC PRÉCISION

31. L’évaluation du degré de réalisation des objectifs agroenvironnementaux repose sur l’existence d’un lien entre les sous-mesures agroenvironementales et les pressions sur l’environnement. Les sous-mesures agroenvironnementales sont susceptibles d’avoir une incidence positive sur plusieurs pressions sur l’agroenvironnement (eau, sol, air, biodiversité, etc.). Il est impossible de hiérarchiser ou de classer clairement les pressions sur l’environnement, étant donné qu’elles concernent des éléments qui sont tous pertinents, de nature différente et non comparables.

32. En conséquence, les programmes de développement rural audités ne donnent que des informations limitées, voire aucune, sur l’importance relative des pressions sur l’environnement mises en évidence. De plus, ils n’établissent pas de liens précis avec les sous-mesures agroenvironnementales proposées. Il est donc difficile d’évaluer l’étendue dans laquelle les sous-mesures ont eu une incidence sur la pression spécifique en matière d’environnement mise en évidence. C’est pourquoi la plupart des États membres apprécient la réalisation des objectifs environnementaux de manière globale, en considérant les sous-mesures dans leur ensemble.

33. Selon les programmes de développement rural, il existe donc de multiples liens entre les pressions sur l’environnement et les pratiques agricoles qui bénéficient d’une aide agroenvironnementale. Afin de résoudre cette difficulté, dans deux des huit programmes audités, les liens entre les pressions sur l’environnement et les sous-mesures agroenvironnementales ont pu être classés en liens directs et liens indirects. Par exemple, dans le Piémont, l’une des sous-mesures agroenvironnementales auditées (soutien à la production intégrée, voir glossaire) était censée contribuer à quatre des cinq objectifs environnementaux [12], mais un seul d’entre eux (la protection de la qualité de l’eau) a été sélectionné comme principal objectif direct. Cela contribue à clarifier la part prise par les paiements agroenvironnementaux dans la réalisation des objectifs environnementaux énoncés dans le cadre.

34. Un autre exemple de lien direct entre une sous-mesure agroenvironnementale et les pressions mises en évidence a été trouvé en Pologne. Selon le programme de développement rural polonais, l’érosion éolienne constitue une menace pour 28 % du territoire. La mise en place d’une couverture des sols en hiver est une pratique agricole qui limite l’érosion des sols causée, notamment, par le vent. Cette pratique bénéficie du soutien des paiements agroenvironnementaux prévus dans le programme de développement rural polonais, comme l’illustre la photo 3.

Photo 3 — Exemple relatif à l’agroenvironnement en Pologne avec, à droite, une zone dépourvue de couverture végétale où les sols sont exposés à l’érosion éolienne, et, à gauche, une zone couverte de seigle planté dans le cadre d’une sous-mesure agroenvironnementale afin de protéger le sol de l’érosion.

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© Union européenne, source: Cour des comptes européenne.

EXEMPLES DE PRATIQUES VISANT À PRODUIRE DES AVANTAGES ENVIRONNEMENTAUX TANGIBLES

RÈGLES CLAIRES EN MATIÈRE D’AFFECTATION DE RESSOURCES

35. Lorsque des pressions sur l’environnement sont mises en évidence, l’affectation des ressources devrait être justifiée sous l’angle du rapport coût/efficacité de l’obtention d’avantages environnementaux dans les zones concernées. À cet égard, l’Angleterre, par exemple, où la Cour s’est rendue pour examiner des cas de meilleures pratiques, suit une approche qui opère une distinction entre sous-mesures de premier niveau et sous-mesures de niveau supérieur. Cela a contribué à renforcer la clarté et la visibilité des résultats (voir encadré 1).

36. Trois des États membres audités ont également recours à des enveloppes budgétaires distinctes pour différents types de sous-mesures. Dans son programme de développement rural, la Hongrie déclare ne pas souhaiter affecter plus de 35 % des fonds alloués à des sous-mesures prévoyant des réalisations environnementales limitées. La Pologne a affecté un budget spécifique à deux des neuf sous-mesures de son programme de développement rural. Le budget alloué à l’une d’entre elles, qui concerne la protection d’espèces d’oiseaux menacées et d’habitats naturels situés dans des zones Natura 2000, représente 19 % du budget total consacré aux paiements agroenvironnementaux pour la période 2007-2013. La France a affecté 27 % du budget 2007-2013 aux sous-mesures ciblées décrites à l’encadré 5.

LES POLITIQUES SUSCEPTIBLES DE SE SUBSTITUER AUX PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX N’ONT PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT PRISES EN CONSIDÉRATION

37. Les paiements agroenvironnementaux constituent l’une des nombreuses politiques utilisées pour protéger et améliorer l’environnement. Les États membres peuvent également recourir, par exemple, à des dispositions réglementaires, à des taxes spécifiques ou à un renforcement des actions de formation et de conseil. La prise en considération d’autres politiques de ce type contribuerait à mettre en évidence les cas dans lesquels l’approche fondée sur les paiements agroenvironnementaux constitue le meilleur moyen de répondre aux pressions mises en évidence.

ENCADRÉ 1

SOUS-MESURES DE PREMIER NIVEAU ET DE NIVEAU SUPÉRIEUR EN ANGLETERRE

En Angleterre, les autorités nationales ont identifié des pressions sur l’environnement dans différentes zones géographiques. Elles ont analysé le type de sous-mesure (divisées, en Angleterre, en régimes de premier niveau et de niveau supérieur) qui présentait le meilleur rapport coût/efficacité pour l’obtention d’avantages environnementaux. Un budget pour les régimes de premier niveau a donc été calculé sur la base d’un objectif de 70 % des terres agricoles relevant de contrats agroenvironnementaux de premier niveau. Le reste du budget, affecté à des sous-mesures de niveau supérieur, est réparti entre neuf régions en fonction de leur taille et de leurs spécificités environnementales ainsi que des taux de participation passés et des prévisions en la matière.

Dans chaque région, des "zones cibles" ont été délimitées et classées par ordre prioritaire dans le cadre du régime de niveau supérieur, en fonction de critères tels que la pertinence en matière de biodiversité, le paysage, la protection des ressources naturelles (par exemple l’érosion), etc. Pour chaque zone cible, les bénéficiaires potentiels sont informés des activités de gestion des sols qui conviennent. Des indicateurs spécifiques sont établis pour assurer le suivi des résultats obtenus (voir point 51).

38. La Cour n’a relevé que deux cas (France, Suède) dans lesquels ces autres politiques possibles ont été expressément prises en considération dans les programmes de développement rural. Il est expliqué dans le programme de développement rural suédois que les dispositions législatives en vigueur figurent parmi les principaux autres moyens politiques de limiter l’incidence négative de l’utilisation d’engrais et de produits phytopharmaceutiques. Le programme donne des indications quant à l’évolution prévisible de la situation et envisage de redéfinir les paiements agroenvironnementaux à la lumière des changements législatifs. Le programme français décrit la synergie entre les politiques nationales et celles de l’UE et mentionne les paiements agroenvironnementaux comme étant l’un des outils qui, avec la réglementation nationale, la politique fiscale, etc., permettent de résoudre certains problèmes (biodiversité, eau, etc.).

39. En Pologne et en Allemagne (Berlin et Brandebourg), les programmes de développement rural n’expliquaient pas pourquoi les paiements agroenvironnementaux constituaient le moyen le plus approprié de répondre aux besoins environnementaux. Ainsi, la sous-mesure agroenvironnementale polonaise relative aux bandes tampons aurait-elle également pu être mise en œuvre au titre de la conditionnalité, qui fait partie du niveau de référence (voir glossaire). Cela a déjà été souligné dans un précédent rapport de la Cour [13].

LE SUIVI DES RÉALISATIONS DE LA POLITIQUE AGROENVIRONNEMENTALE N’EST PAS FACILE

LE CADRE COMMUN DE SUIVI ET D’ÉVALUATION MARQUE UN PROGRÈS, MAIS NE PERMET PAS D’OBTENIR SUFFISAMMENT DE DONNÉES PERTINENTES ET FIABLES

40. Le cadre commun de suivi et d’évaluation pour les programmes de développement rural de la période 2007-2013 constitue une amélioration par rapport à la situation antérieure à 2007. Ce cadre fournit notamment un ensemble d’indicateurs communs que les États membres doivent faire figurer dans leurs programmes. Il est rendu compte annuellement à la Commission des indicateurs de réalisation et de résultat. La Commission vérifie alors la cohérence et la fiabilité des indicateurs et des données communiquées. Sur la base de ces vérifications, elle a relevé un grand nombre d’insuffisances, les principales étant des données manquantes ou inexactes, des incohérences entre différents tableaux et des erreurs affectant les dépenses dont il est fait état.

41. L’audit de la Cour a permis de confirmer les insuffisances relevées par la Commission et de constater que les données provenant de plusieurs États membres n’étaient pas fiables. À titre d’exemple, en Andalousie, les indicateurs de réalisation et de résultat n’avaient aucun rapport avec les dépenses agroenvironnementales. En France, la Cour a relevé plusieurs insuffisances, parmi lesquelles des données manquantes dans les tableaux transmis à la Commission pour l’année 2008. En outre, la pratique consistant à continuer d’inclure des données après l’expiration des contrats gonfle les résultats concernant les dépenses de l’UE. Tous les programmes clôturés sont supposés continuer à produire les mêmes effets jusqu’à la fin de la période de programmation [14].

42. Le cadre commun de suivi et d’évaluation comporte des indicateurs de réalisation, de résultat et d’incidence. Les États membres doivent adresser à la Commission un rapport annuel d’exécution sur la mise en œuvre du programme comprenant des indicateurs de réalisation et de résultat. Les données communiquées par les huit États membres audités dans leur rapport d’exécution de 2009 figurent à l’annexe III. Les indicateurs d’incidence mesurent des phénomènes de grande ampleur affectés non seulement par l’aide au titre des programmes de développement rural, mais également par de nombreux autres facteurs [15].

43. L’indicateur de résultat ("surface ayant fait l’objet d’actions réussies de gestion des terres") laisse particulièrement à désirer. Dans la pratique, il est identique au chiffre indiqué par les États membres pour l’indicateur de réalisation "zone bénéficiant d’une aide agroenvironnementale". Cela s’explique par le fait que les États membres n’opèrent pas de distinction entre ces deux indicateurs, et que l’ensemble des superficies sous contrat sont considérées comme "ayant fait l’objet d’actions réussies". En conséquence, les avantages environnementaux ne font pas l’objet d’un suivi suffisant: l’audit a permis de mettre en évidence plusieurs cas où le contrat agroenvironnemental n’avait pas été fructueux, mais où il était néanmoins pris en considération dans l’indicateur de résultat. La section suivante donne des exemples d’améliorations qui pourraient être apportées à cet égard (voir points 48 à 51).

44. Dans la mesure où le cadre commun de suivi et d’évaluation est un système normalisé, l’article 81 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil fait obligation aux États membres de mettre en œuvre un petit nombre d’indicateurs spécifiques supplémentaires. Bien que tous les États membres audités aient fait figurer des indicateurs supplémentaires dans leurs programmes, des déficiences ont été relevées pour chacun d’entre eux. Bien que mentionnés dans les programmes de développement rural, les indicateurs supplémentaires souffraient des faiblesses suivantes: ils ne faisaient l’objet d’aucun rapport; ils faisaient double emploi avec des indicateurs communs existants; ils ne se rapportaient pas de manière suffisamment spécifique aux pressions sur l’environnement visées, voire étaient inexistants pour ces pressions. À titre d’illustration de cette dernière insuffisance, la Hongrie a adopté un certain nombre de sous-mesures agroenvironnementales traitant de questions environnementales spécifiques, telles que le risque élevé d’érosion par le vent et l’eau et la conservation d’espèces d’oiseaux menacées. Cependant, aucun indicateur supplémentaire n’a été prévu dans le programme de développement rural pour surveiller les effets correspondants.

LE CADRE COMMUN DE SUIVI ET D’ÉVALUATION N’EST PAS CONÇU POUR ÉVALUER LES EFFETS SUR L’ENVIRONNEMENT

45. Les avantages environnementaux des paiements agroenvironnementaux dépendent des caractéristiques de la zone où ils sont exécutés. Certaines zones sont affectées par des problèmes environnementaux spécifiques, telles que ceux mentionnés dans les indicateurs de référence du cadre [16], tandis que dans d’autres, il n’existe aucune pression générale sur l’environnement. Il convient par conséquent de suivre la destination des fonds par zone. Ignorant cette nécessité, les États membres n’ont généralement pas suivi le montant des fonds dépensés dans les zones concernées. Par exemple, dans leurs programmes de développement rural, certains États membres ont déclaré que la mise en œuvre de politiques agroenvironnementales dans les zones Natura 2000 constituait une priorité. Ils n’ont cependant pas été en mesure de fournir des informations concernant les montants réellement affectés à ces zones.

46. Les effets sur l’environnement des sous-mesures agroenvironnementales varient sensiblement selon le niveau des exigences requises et le type de zone. Cependant, le cadre commun de suivi et d’évaluation ne tient pas compte de ce fait pour la communication d’informations sur les réalisations et les résultats. Les chiffres sont cumulés, quelle que soit l’ampleur des effets — limités ou plus conséquents. En particulier, les chiffres se rapportant aux sous-mesures qui produisent généralement des effets plus limités, mais sur une zone plus étendue, sont cumulés avec ceux correspondant aux sous-mesures qui produisent généralement des avantages environnementaux plus conséquents, mais dans une zone spécifique. Cela engendre une situation, décrite à l’encadré 2, dans laquelle les informations consignées sont fortement influencées par les sous-mesures appliquées à une zone plus étendue et où les chiffres ne sont pas significatifs lorsqu’ils sont regroupés au niveau de l’UE.

ENCADRÉ 2

EXEMPLE D’AGRÉGATION DE DONNÉES DÉPOURVUE DE SIGNIFICATION

L’une des 15 sous-mesures de la région espagnole d’Andalousie soutient l’apiculture, le but étant de protéger la biodiversité et d’entretenir la faune et la flore en dehors des superficies agricoles. Il s’agit d’une sous-mesure de base, dont les bénéficiaires reçoivent une aide financière d’un montant de 21,40 euros/hectare. En 2008, les dépenses de l’UE déclarées pour l’Andalousie s’élevaient à 7,9 millions d’euros pour 1540 contrats mis en œuvre sur 579339 hectares. Cette sous-mesure représente à elle seule plus de 3 % du chiffre total [17] communiqué par la Commission pour l’agroenvironnement au niveau de l’UE.

Une autre sous-mesure mise en œuvre en Andalousie est l’agriculture biologique. Les taux d’aide par hectare sont compris entre 123,10 et 600 euros/hectare selon les cultures. L’Andalousie prévoit de soutenir 4000 exploitants agricoles par an, ce qui, pour une taille moyenne d’exploitation de 15 hectares, sera comptabilisé pour 60000 hectares, soit 0,3 % du chiffre total pour l’UE.

Au niveau de l’UE, les chiffres de 579339 et 60000 sont cumulés et donc dépourvus de signification. Un contrat type pour un apiculteur concerne 250 ruches pour une superficie comptabilisée de 500 hectares. Obtenir un chiffre équivalent dans le domaine de l’agriculture biologique implique la mise en œuvre, par plus de 33 exploitants agricoles, d’exigences très strictes.

47. L’audit a eu lieu plus de trois ans après le début de la période de programmation. La Commission et les États membres ne disposaient que de très peu d’informations en ce qui concerne les avantages environnementaux des paiements agroenvironnementaux pour la période 2007-2009. D’une manière générale, les États membres étaient d’accord avec la Cour que le cadre commun de suivi et d’évaluation ne fournissait pas suffisamment d’informations à cet égard. Certains États membres et la Commission ont suggéré que cela entrerait dans le cadre de l’évaluation des programmes. Cependant, les informations relatives aux avantages environnementaux sont nécessaires à la fois à la gestion des sous-mesures agroenvironnementales et à la fourniture d’une base solide pour les évaluateurs.

DES EXEMPLES DE BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE SUIVI ONT ÉTÉ RELEVÉS EN DEHORS DU CADRE COMMUN DE SUIVI ET D’ÉVALUATION

48. Dans le cadre de ses trois visites de contrôle des meilleures pratiques, la Cour a relevé des bonnes pratiques en matière de suivi. Chacun de ces cas concernaient des sous-mesures plus ambitieuses prévoyant une évaluation des avantages environnementaux et un rapport en dehors du cadre commun de suivi et d’évaluation. La généralisation de ces pratiques à l’intérieur d’un cadre commun de suivi et d’évaluation pourrait être coûteuse. Il n’existe cependant pas d’estimations disponibles concernant ces coûts et les avantages retirés.

49. La France met en œuvre une sous-mesure consacrée à la protection de l’eau, adaptée à des zones géographiques spécifiques appelées "bassins hydrographiques" (voir glossaire). Les exploitations agricoles situées dans ces zones sont évaluées par un expert-conseil, ce qui donne ensuite lieu à la définition d’actions concrètes qui seront mises en œuvre par les exploitants agricoles et sont intégrées dans les modalités de suivi. Chacun des projets comprend un plan de suivi qui est évalué par les autorités avant sa mise en œuvre. Des substances polluantes particulières présentes dans l’eau, comme le phosphore, sont contrôlées par analyse chimique. Le plan de suivi détermine le nombre et la fréquence des analyses, les rivières concernées ainsi que les organismes responsables. Ces dispositions permettent une évaluation précise des effets de la sous-mesure sur l’environnement.

50. En 2007, la région allemande de Rhénanie-Palatinat a mis en place deux sous-mesures agroenvironnementales visant à maintenir des pâturages à haute valeur naturelle. Les résultats escomptés sont axés sur la préservation d’un certain nombre de végétaux et d’espèces sur les pâturages. Le suivi de ces sous-mesures s’effectue selon un mode de collecte des données uniformisé (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

EXEMPLE DE SUIVI D’UNE SOUS-MESURE "AXÉE SUR LES RÉSULTATS"

La condition de base est l’existence documentée de quatre à huit (en fonction de la sous-mesure) plantes indicatrices parmi une liste d’espèces prédéterminées. Outre des exigences minimales de gestion, les exploitants agricoles sont libres d’appliquer les pratiques agricoles qu’ils jugent appropriées pour obtenir le résultat voulu. Ils sont tenus de répertorier l’existence des plantes selon des méthodes définies. Les plantes indicatrices sont comptées dans un couloir situé le long de la plus longue diagonale sur une largeur de deux mètres. Ce couloir est divisé en trois secteurs, et toutes les plantes indicatrices qui se trouvent dans chaque secteur sont répertoriées séparément. Le mode de collecte est illustré par la photo ci-dessous.

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Source: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa — Vertragsnaturschutz Grünland — Kennarten", Mainz 2008, p. 8.

51. En Angleterre, pour les sous-mesures de niveau supérieur (voir encadré 1), les conventions signées avec les exploitants agricoles comportent des "indicateurs de réussite". Leur objectif est de garantir que le gestionnaire du sol et le conseiller de l’organisme public soient en mesure de contrôler si les résultats environnementaux ont été atteints. Ces indicateurs sont établis pour chaque exploitation agricole et pour chaque option de gestion de la convention. Ils fournissent des éléments datés, spécifiques et quantifiés, qui permettent d’améliorer les performances par l’ajustement des prescriptions de gestion. S’agissant des pratiques agricoles consistant à semer un "mélange de semences pour oiseaux sauvages" sur des bandes de semis ou à conserver des bandes non traitées (voir photo 1), ces indicateurs stipulant par exemple que "la couverture devrait comprendre entre 5 % et 50 % de plantes à feuilles larges souhaitées, dont au moins trois espèces arables ciblées" et que "les parcelles devraient fournir un approvisionnement durable en semence tout au long de l’hiver jusqu’au 15 février". Les autorités évaluent les indicateurs de réussite d’un certain nombre de contrats tous les ans.

LES EXPLOITANTS AGRICOLES BÉNÉFICIENT-ILS D’UN SOUTIEN ADÉQUAT SOUS LA FORME D’ORIENTATIONS ADAPTÉES ET D’AIDES D’UN MONTANT APPROPRIÉ?

52. Les exploitants agricoles doivent être conscients des problèmes environnementaux, savoir ce que l’on attend d’eux et comprendre comment respecter les obligations des sous-mesures agroenvironnementales. Cet objectif peut être atteint par le biais de mesures de soutien aux exploitants agricoles. La Cour a examiné si un soutien était apporté et sous quelle forme (formation, conseils et informations, par exemple), ainsi que dans quelle mesure son efficacité était évaluée et renforcée par la diffusion de bonnes pratiques.

53. L’application des sous-mesures agroenvironnementales par les exploitants agricoles repose sur le volontariat, ce qui signifie qu’un soutien financier adéquat doit être fourni pour rendre ces sous-mesures suffisamment intéressantes, tout en évitant le risque de surcompensation. La Cour a examiné si les montants des aides figurant dans les programmes étaient correctement calculés, justifiés par des éléments pertinents, différenciés en fonction des conditions régionales ou locales et établis en fonction des effets sur l’environnement.

LES EXPLOITANTS AGRICOLES ONT GÉNÉRALEMENT BÉNÉFICIÉ D’UN SOUTIEN ADÉQUAT SOUS LA FORME D’ORIENTATIONS ADAPTÉES, MAIS LA DIFFUSION DES BONNES PRATIQUES POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE

54. Dans tous les États membres visités, la Cour a constaté que les réseaux administratifs existants étaient utilisés pour fournir des orientations, des conseils et des formations aux bénéficiaires des régimes de base. L’information d’ordre général était assurée par le biais de réunions, de brochures et de sites web. Des informations et des orientations plus détaillées étaient également fournies sous la forme de cours ou d’assistance technique, par des organismes publics ou des experts-conseils privés. Tous les États membres visités ont eu recours ou prévu de recourir à d’autres mesures de développement rural pour soutenir la mise en œuvre des sous-mesures agroenvironnementales, dans la plupart des cas à des actions de formation et d’information. En Suède, presque toutes les exploitations bénéficiant de paiements agroenvironnementaux ont participé à de telles actions de formation.

55. En outre, dans la plupart des États membres, des orientations plus spécifiques ont été fournies aux bénéficiaires des régimes les plus ambitieux. Il s’agit généralement d’un plan environnemental élaboré par un expert-conseil qui, à l’issue d’une visite de l’exploitation, dresse un état de ses caractéristiques environnementales (habitats, étangs, sols vulnérables, etc.). Ce plan constitue un guide des options de gestion les plus appropriées. Par exemple, en Suède, dans le Brandebourg, en Pologne et en France, il est obligatoire d’établir des schémas de conservation de la nature, au cas par cas, pour les sous-mesures liées à la protection de la biodiversité dans des zones spécifiques.

La diffusion des bonnes pratiques et les informations communiquées en retour aux exploitants agricoles sont insuffisantes

56. La diffusion des bonnes pratiques est l’un des modes de communication des orientations, tant aux gestionnaires qu’aux bénéficiaires. La Commission a mis en place des structures telles que le réseau européen pour le développement rural, qui vise à collecter, à diffuser et à consolider les bonnes pratiques en matière de développement rural au niveau de l’UE. Cependant, la portée de cette initiative a été limitée dans le domaine de l’agroenvironnement, les structures existantes n’ayant identifié que quelques exemples concrets de bonnes pratiques.

57. Au niveau des États membres, l’audit a révélé que les autorités administratives responsables fournissaient rarement aux bénéficiaires des informations en retour sur les résultats obtenus pour les sous-mesures agroenvironnementales après la signature d’un contrat. Ce n’était le cas que pour 2 % des 203 contrats audités composant l’échantillon. La communication d’informations en retour pourrait contribuer à sensibiliser davantage les exploitants agricoles et à améliorer leur compréhension des effets environnementaux des sous-mesures mises en œuvre, en particulier lorsque les agriculteurs ont changé leurs pratiques.

DES FAIBLESSES AFFECTENT LA DÉTERMINATION DU MONTANT DES AIDES POUR LES PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX

LES PROCÉDURES EXISTANTES N’EMPÊCHENT PAS LES ERREURS ET LES INSUFFISANCES AFFECTANT LE CALCUL DU MONTANT DES AIDES

58. Dans leurs programmes, les États membres doivent indiquer la méthode et les hypothèses agronomiques utilisées pour leurs calculs. Cependant, ils ne sont pas tenus de fournir des chiffres détaillés ni d’expliquer le calcul des aides qui, de fait, ne sont pas systématiquement inclus dans les programmes. Ces derniers doivent également démontrer que l’expertise appropriée a été apportée par des organismes indépendants de ceux responsables des calculs, ce qui n’a toutefois pas été fait de manière systématique. Un bon exemple est celui du programme de la région du Piémont, qui décrit en détail l’expertise fournie, laquelle a consisté notamment à vérifier l’exactitude des calculs et à déterminer si les exigences légales applicables en la matière avaient été respectées. Dans le cadre de ses procédures d’approbation des programmes, la Commission a contrôlé le montant des aides. Cependant, ces contrôles se sont limités à la "plausibilité" des calculs.

59. Les procédures susmentionnées n’ont pas empêché que des erreurs et des déficiences affectent le calcul du montant des aides. Des erreurs de calcul simples représentant jusqu’à 8,5 % des montants ont été décelées en Andalousie, dans le Piémont et en Suède. Des facteurs pertinents, tels que les économies de coût résultant de l’utilisation moindre de fertilisants, n’ont pas été pris en compte dans les calculs comme cela était requis. Enfin, certains États membres ont utilisé des données obsolètes pour calculer des éléments clés du montant des aides, par exemple la Pologne, qui a utilisé les chiffres de 2001-2003 pour estimer les pertes de revenus, en dépit de hausses importantes intervenues depuis lors.

60. Par ailleurs, les procédures existantes n’empêchent pas le versement de paiements agroenvironnementaux pour des pratiques agricoles déjà suivies par les bénéficiaires. En Andalousie, les apiculteurs perçoivent une compensation au titre de la sous-mesure agroenvironnementale pour consigner leurs activités dans un registre, cet enregistrement faisant largement double emploi avec les exigences déjà applicables en la matière. Pour l’un des projets audités, un apiculteur avait perçu 1770 euros au titre de ces exigences qui, en pratique, consistaient à inscrire quelques lignes dans son registre (voir photo 4).

Photo 4 — Registre agricole d’un apiculteur espagnol audité par la Cour. L’enregistrement des mouvements de ruches est une "pratique agricole" donnant lieu à une indemnisation dans le cadre de la sous-mesure agroenvironnementale de l’UE.

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61. La déficience la plus significative a été relevée en France pour la sous-mesure de base visant à maintenir des prairies en vue de protéger la biodiversité. Près de 770 millions d’euros seront dépensés à cet effet au cours de la période 2007-2013, dont 235 millions provenant du budget de l’UE ont déjà été dépensés en 2007-2009. Les calculs utilisés pour justifier le montant des aides sont essentiellement fondés sur une réduction des apports azotés. Les paramètres utilisés pour les calculs ne correspondent pas à ceux effectivement appliqués dans les zones où cette sous-mesure est mise en œuvre (voir encadré 4). La Commission n’a pas vérifié ce point lorsqu’elle a approuvé le programme français.

ENCADRÉ 4

CALCUL DU MONTANT DES AIDES DISSOCIÉ DES PRATIQUES AGRICOLES EXISTANTES

Près de 90 % du montant des aides pour la sous-mesure française visant à maintenir les prairies sont fondés sur la baisse de revenu résultant d’une réduction du niveau des apports d’engrais sur les prairies de 180 kg de nitrates par hectare à 125 kg.

Les estimations correspondant aux données provenant d’une source statistique utilisée par les autorités nationales pour les calculs montrent que les niveaux d’apports azotés effectivement employés sont, en moyenne, d’environ 65 kg de nitrate par hectare et qu’ils sont, par conséquent, nettement inférieurs au seuil de 125 kg par hectare. Cela a également été confirmé par les trois exploitants agricoles ayant fait l’objet d’un contrôle sur place par la Cour, deux d’entre eux ayant utilisé en moyenne 15 kg de nitrate par hectare et le dernier 60 kg tout au plus. Cela montre que les exploitants agricoles sont indemnisés pour des pratiques qu’ils mettaient déjà en œuvre.

Les autorités françaises expliquent que le seuil de 125 kg est une pratique de référence considerée comme étant favorable à l’environnement, même s’il dépasse les niveaux d’apports azotés réellement employés par les exploitants agricoles.

Ces explications ne sont pas conformes à l’opinion exprimée dans un document [18] présenté par la Commission aux États membres, qui a attiré l’attention sur le risque d’indemniser les "exploitants agricoles pour lesquels les obligations constituent (en partie) des pratiques normales ou de baser les calculs sur des chiffres qui ne sont pas représentatifs d’une région spécifique. Ce risque devient particulièrement évident si une aide est calculée sous forme de moyenne (par exemple nationale) sans tenir compte des différentes structures agronomiques et de coûts des régions".

62. La valeur des paramètres utilisés pour calculer le montant des aides fluctue dans le temps, avec pour conséquence que certaines sous-mesures, notamment celles visant à diversifier la rotation des cultures, peuvent devenir insuffisamment attractives d’un point de vue financier pour les bénéficiaires potentiels. Cette situation s’est produite en France par exemple, où une sous-mesure a dû être fermée à de nouveaux bénéficiaires en 2008 en raison du manque d’intérêt suscité. Toutefois, la plupart des États membres ont maintenu les montants des aides à un niveau stable sur toute la durée du contrat, afin d’offrir une certaine sécurité aux exploitants agricoles et du fait que le coût de l’adaptation du montant des aides à l’évolution des circonstances pouvait s’avérer plus élevé que les avantages que les exploitants agricoles étaient susceptibles de retirer de ce changement. Pour les 203 contrats examinés par la Cour, un système de révision des prix n’existait que dans 10 % des cas.

LES MONTANTS DES AIDES NE SONT PAS SUFFISAMMENT DIFFÉRENCIÉS EN FONCTION DES CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES DES SITES, AU NIVEAU LOCAL OU RÉGIONAL

63. Les sous-mesures agroenvironnementales peuvent être mises en œuvre dans des zones pourvues de caractéristiques différentes (qualité des sols, pluviométrie, géographie: plaines, montagnes, etc.) qui ont une incidence sur les coûts et les revenus des exploitations agricoles. Conformément à l’article 53 du règlement (CE) no 1974/2006, les États membres veillent à ce que le soutien financier pour les sous-mesures agroenvironnementales soit différencié de manière à prendre en compte les caractéristiques spécifiques des sites, au niveau local ou régional et, le cas échéant, l’affectation effective des sols.

64. Lorsque des coûts et des revenus moyens insuffisamment différenciés sont utilisés pour calculer les montants des aides pour les mesures agroenvironnementales, certaines exploitations bénéficient de compensations excessives, ce qui se traduit par une utilisation inefficace des fonds publics, et d’autres de compensations insuffisantes, au risque que le taux de participation soit trop faible pour avoir une incidence. À titre d’exemple, les données de 2006 montrent que les rendements pour la production d’olives en Andalousie étaient compris entre 0,48 t/ha dans les zones non irriguées et 5,46 t/ha dans les zones irriguées. Malgré ces écarts, une moyenne de 3,5 t/ha a été utilisée pour le calcul de l’aide, sans différenciation entre zones irriguées et non irriguées.

65. Dans quatre États membres ayant mis en place des programmes nationaux (France, Pologne, Hongrie et Suède), la Cour a relevé des cas où la différenciation permettrait aux exploitants agricoles de retirer des avantages potentiels, mais peut-être assortis de coûts administratifs supplémentaires.

66. Pour la sous-mesure de base visée à l’encadré 4, les autorités françaises ont également décidé d’utiliser des moyennes nationales malgré la nécessité de différencier les montants des aides selon qu’il s’agit de plaines, de montagnes ou de zones défavorisées. Si ces montants avaient été différenciés, les montants destinés aux plaines et aux zones défavorisées auraient pu être inférieurs de 33 % et 20 % respectivement, ce qui, en 2009, représente environ 8 millions d’euros en fonds de l’UE. En Pologne, s’agissant de la perte de revenus, le même montant a été repris pour plus de dix sous-mesures différentes, malgré la nécessité de différencier les montants des aides selon qu’il s’agit de cultures arables ou de prairies. Les montants des aides n’étaient pas non plus différenciés entre les régions, malgré leurs caractéristiques très différentes.

TAUX DE PARTICIPATION AUX MESURES DE BASE

67. Pour les sous-mesures de base, la participation de l’exploitant agricole doit être suffisamment importante pour générer des effets dans un domaine donné. Cependant, la plupart des États membres n’évaluent pas le niveau minimal de participation nécessaire pour que les sous-mesures atteignent les effets environnementaux escomptés et ne vérifient pas si les montants des aides permettent d’atteindre ce niveau.

68. En Pologne, trois sous-mesures de base, représentant 75 % des dépenses en 2008, ont été mises en œuvre sur moins de 1 % des superficies agricoles exploitées dans les régions visitées par la Cour. Aucune donnée n’est disponible pour démontrer que cette couverture est suffisante pour produire des effets sur l’environnement. En dépit de cette faible couverture, les montants des aides pour ces sous-mesures ont été maintenus à un niveau sensiblement inférieur (entre 16 % et 44 %) aux montants calculés à partir des coûts supplémentaires supportés et des pertes de revenus enregistrées.

69. Dans d’autres cas, le montant des aides a été rehaussé malgré le fait que le niveau de participation atteignait déjà les objectifs fixés. Cela a engendré des situations, telle celle constatée en Suède, où les montants des aides d’une sous-mesure ont triplé, alors que l’objectif de participation avait été atteint.

LA GESTION DE LA POLITIQUE AGROENVIRONNEMENTALE PREND-ELLE EN COMPTE DES BESOINS ENVIRONNEMENTAUX PARTICULIERS?

70. Conformément à l’article 39, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005, les États membres accordent l’aide pour les paiements agroenvironnementaux sur l’ensemble de leur territoire, en fonction de leurs besoins particuliers. Tous les programmes de développement rural audités montrent que les pressions sur l’environnement sont plus fortes dans certaines zones que dans d’autres.

71. La Cour a examiné dans quelle mesure l’aide agroenvironnementale prend en compte les besoins agroenvironnementaux, si des outils de gestion disponibles, tels le ciblage géographique et la sélection, étaient employés, et si la gestion était innovante et fondée sur des éléments probants. Enfin, la Cour a examiné si la gestion des fonds était axée sur la recherche d’effets environnementaux.

FAIBLE USAGE DES PROCÉDURES DE CIBLAGE ET DE SÉLECTION

ABSENCE D’ÉVALUATION RELATIVE AU NIVEAU PERTINENT DE CIBLAGE GÉOGRAPHIQUE

72. Il est extrêmement important de veiller à ce que les fonds soient dépensés en fonction des besoins et des priorités des régions pour renforcer les effets des sous-mesures agroenvironnementales sur l’environnement. Cet objectif peut être atteint par une affectation ciblée des fonds à des zones géographiques, des types d’exploitations agricoles ou des pratiques agricoles, en fonction de critères d’éligibilité appropriés.

73. Le ciblage des paiements agroenvironnementaux a été un problème permanent ces dix dernières années. Dans son rapport spécial de 2000 sur la PAC et l’environnement, la Cour critiquait le fait que les régimes agroenvironnementaux n’étaient pas ciblés selon des priorités environnementales (voir annexe I pour de plus amples détails). Depuis lors, plusieurs évaluations et études [19] ont mis en évidence la nécessité de mieux cibler les dépenses agroenvironnementales en fonction de besoins établis. Un récent rapport du réseau européen de développement rural [20] a défini le ciblage comme l’un des neuf principaux critères pour garantir de bons résultats. Dans sa récente communication "La PAC à l’horizon 2020", la Commission préconise l’amélioration du ciblage des mesures dans le cadre de la politique de développement rural.

74. Une approche de ciblage pertinente peut permettre d’orienter les dépenses vers les zones affectées par des problèmes environnementaux. Cela peut être fait, par exemple, en fixant des critères d’éligibilité qui limitent les dépenses à des zones précisément définies où des changements de pratiques agricoles sont nécessaires, ou encore où les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement existantes ne seraient pas maintenues sans soutien agroenvironnemental. Ce point est illustré par les graphiques 3 à 5, qui montrent la répartition des fonds avec ou sans stratégie de ciblage géographique. Les besoins locaux sont mieux pris en compte sur le graphique 5. Le même montant est utilisé plus efficacement sur le graphique 5 que sur le graphique 4, où les fonds sont également dépensés dans des zones exemptes de problèmes environnementaux.

75. Les États membres peuvent mettre en œuvre des sous-mesures agroenvironnementales sur une large zone et/ou les adapter aux circonstances locales, en fonction des besoins environnementaux constatés. Globalement, l’audit a démontré que la plupart des dépenses concernaient des sous-mesures "horizontales" qui étaient appliquées sur l’ensemble du territoire couvert par le programme de développement rural (voir tableau 1). Une partie de ces dépenses vise à maintenir les pratiques agricoles favorables à l’environnement existantes [21]. Cela correspond à l’un des objectifs du cadre légal actuel (voir point ). À ce jour, le ciblage des dépenses sur des zones précises n’est pas imposé. Cependant, le ciblage géographique peut également constituer un outil efficace, par exemple pour classer par ordre de priorité les zones où les États membres ont démontré que la conversion à une utilisation des sols moins respectueuse de l’environnement se produira en l’absence de soutien agroenvironnemental.

TABLEAU 1

DÉPENSES AGROENVIRONNEMENTALES SANS CIBLAGE GÉOGRAPHIQUE

Source: Cour des comptes européenne, estimation des dépenses consacrées aux sous-mesures sans limitation géographique pour 2009/2010.

Programme de développement rural État membre / région | % des dépenses sans ciblage géographique |

AT — Autriche | 90 % |

DE — Brandebourg et Berlin | 90 % |

ES — Andalousie | 50 % |

FR — France | 90 % |

HU — Hongrie | 80 % [9999] |

IT — Piémont | 85 % |

PL — Pologne | 100 % [8888] |

SE — Suède | 60 % |

GRAPHIQUE 3

CARACTÉRISTIQUES DE LA ZONE

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GRAPHIQUE 4

RÉPARTITION DES FONDS SANS CIBLAGE GÉOGRAPHIQUE

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GRAPHIQUE 5

RÉPARTITION DES FONDS AVEC CIBLAGE GÉOGRAPHIQUE

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Source: Adapté des travaux du Dr Pierre Dupraz, INRA, France, en particulier "Projet de recherche ciblée spécifique no SSPE-CT-2003-502070 Outils intégrés pour concevoir et mettre en œuvre les régimes agroenvironnementaux".

76. La Cour a également relevé certaines sous-mesures qui étaient adaptées à des besoins locaux particuliers. Deux exemples de ciblage réussi sont décrits à l’encadré 5.

77. Le ciblage, à l’instar de certaines pratiques de gestion mises en évidence dans les points suivants, entraîne des coûts administratifs supplémentaires. Il serait raisonnable et souhaitable que la Commission prenne en considération l’aspect coûts/avantages lorsqu’elle propose des programmes de dépenses, de même que les États membres lorsqu’ils arrêtent les modalités de mise en œuvre de ces programmes.

78. Cependant, les travaux de la Cour ont révélé que les États membres audités n’avaient pas pris en considération le degré de ciblage souhaité sur la base d’une analyse des coûts-avantages escomptés.

ENCADRÉ 5

EXEMPLES DE CIBLAGE GÉOGRAPHIQUE RÉUSSI

La France cible les sous-mesures agroenvironnementales sur les zones Natura 2000 ou sur des zones affectées par des problèmes particuliers, principalement la pollution de l’eau mais également l’érosion des sols. Les zones qui connaissent des problèmes environnementaux sont délimitées avec précision et elles seules sont éligibles au titre des sous-mesures concernées. Chaque projet inclut des activités de gestion des sols qui sont déterminées au niveau des parcelles agricoles en fonction des options existantes. Le taux de participation aux sous-mesures axées sur la pollution de l’eau est toujours faible dans les zones d’agriculture intensive, parce que ces dernières nécessitent un changement des pratiques agricoles, en particulier en ce qui concerne l’utilisation de produits phytopharmaceutiques.

La Hongrie a recours au ciblage géographique pour 12 des 22 sous-mesures incluses dans le programme. Pour ce faire, des sous-mesures particulières sont mises au point pour les cinq types de zones ci-après, auxquels sont alloués 25 % du budget agroenvironnemental:

zones à haute valeur naturelle;

zones affectées par l’érosion des pentes;

sols sablonneux et de loess exposés à l’érosion par le vent;

zones de protection des ressources en eau vulnérables et zones à risque d’inondation;

zones humides.

79. Le programme polonais, par exemple, indique que la situation environnementale pour des questions telles que les fortes densités d’élevage affectant la qualité de l’eau, la vulnérabilité des différents types de sol à l’érosion, etc. est pire dans certaines régions que dans d’autres. Au lieu de l’approche zonale suivie au cours de la période 2004-2006, la Pologne a jusqu’à présent mis en œuvre des sous-mesures agroenvironnementales sur l’ensemble du territoire. L’abandon de l’approche précédente n’a pas été étayé par une analyse coûts-avantages. En Autriche, seuls quatre des 28 sous-mesures, représentant environ 10 % des dépenses, sont axées sur des zones spécifiques.

LE BUDGET ÉTANT SUFFISANT, AUCUN CRITÈRE DE SÉLECTION SPÉCIFIQUE N’A ÉTÉ APPLIQUÉ

80. Des procédures de sélection peuvent garantir que les projets sélectionnés offrent le meilleur rapport coût/efficacité. Le règlement (CE) no 1698/2005 dispose que les dépenses doivent être effectuées selon les critères de sélection fixés par l’organe compétent et que, s’il y a lieu, les bénéficiaires peuvent être sélectionnés sur la base d’appels d’offres, selon des critères tenant compte de l’efficacité économique et environnementale [22]. La Commission a écrit aux États membres en 2008 pour leur rappeler les dispositions légales applicables et insister sur le fait que l’objectif des critères de sélection était de "permettre de dépenser les fonds budgétaires sur des transactions et des projets susceptibles de contribuer au mieux aux objectifs de la mesure". La Commission vérifie systématiquement que les critères de sélection pour le domaine agroenvironnemental sont effectivement mis en place par les États membres.

81. La Cour a relevé plusieurs cas où des procédures de sélection ont été utilisées pour exclure des contrats parce qu’ils n’offraient pas une valeur environnementale suffisante. La France, par exemple, applique une procédure intéressante pour sélectionner les projets mis en œuvre au titre de sous-mesures "territorialisées", faisant intervenir une commission spéciale qui évalue les projets selon des critères environnementaux, tels que la pertinence ou la localisation. Cependant, des procédures de sélection ont été mises en place pour un très petit nombre de cas. Dans la pratique, plus de 90 % du budget agroenvironnemental est mis en œuvre sur la seule base de critères d’éligibilité. Aucun des 203 contrats examinés par la Cour n’a été sélectionné sur la base d’un appel d’offres.

82. Tous les exploitants agricoles qui sont parties prenantes à un certain régime doivent répondre aux mêmes critères et obligations en matière d’éligibilité, qui sont supposés (d’après la Commission et les États membres) offrir les mêmes avantages environnementaux. À condition que les budgets soient suffisants, les fonds sont utilisés sans que la valeur environnementale des différentes demandes ne soit évaluée. La plupart du temps, le budget est suffisant, les moyens financiers ne venant à manquer que lorsque le budget pour l’ensemble des mesures relevant de l’axe 2 est épuisé. Ce n’est qu’à ce stade que les critères de sélection deviennent obligatoires. Ainsi, bien que cinq États membres aient fixé des critères de sélection [23], ces derniers n’ont pas été appliqués parce que les ressources budgétaires étaient suffisantes jusque-là.

83. Des critères de sélection peuvent également être appliqués à des objectifs, par exemple le nombre de bénéficiaires. Dans six des huit États membres audités, la Cour a relevé des sous-mesures où le nombre réel de demandes dépassait les objectifs prévus, mais où, néanmoins, elles étaient financées. Les États membres ont accepté d’autres demandes parce que leurs objectifs n’étaient pas fixés à un niveau prenant suffisamment en compte les problèmes environnementaux. Il serait plus efficace de refuser d’autres demandes lorsque les objectifs représentant les niveaux visés en matière d’environnement ont été atteints, et de libérer ainsi les ressources financières restantes pour réaliser les objectifs d’autres sous-mesures agroenvironnementales.

L’AFFECTATION DES FONDS N’EN PERMET PAS UNE UTILISATION OPTIMALE

MANQUE D’ORIGINALITÉ DE LA GESTION, QUI N’EST PAS SUFFISAMMENT FONDÉE SUR DES ÉLÉMENTS PROBANTS

84. Un certain nombre d’éléments pourraient être utilisés dans la gestion des sous-mesures agroenvironnementales pour améliorer l’utilisation des ressources. Outre les éléments mentionnés plus haut, cette section aborde les aspects suivants: contributions différenciées de l’UE, conventions collectives et base solide d’informations probantes.

85. Le taux de contribution de l’UE aux programmes de développement rural est établi par "axes" (groupes de mesures cohérentes) et dépend essentiellement de ce que les dépenses sont exécutées dans les régions pouvant bénéficier de l’objectif de convergence ou dans d’autres régions [24]. Le concours de l’UE à l’agroenvironnement est donc le même que pour de nombreuses autres mesures de développement rural, à l’exception de ce qui suit. Depuis 2009, le concours de l’UE peut (dans certaines limites) être majoré de 10 % dans les régions susceptibles de bénéficier de l’objectif de convergence et de 20 % dans les autres régions pour des opérations liées au changement climatique, à la gestion de l’eau et à la biodiversité. Hormis cette différenciation, la contribution de l’UE ne dépend pas de facteurs environnementaux ou d’autres facteurs pertinents pour l’agroenvironnement, tels un meilleur ciblage ou une concentration accrue sur les priorités de l’UE.

86. Dans le cadre de la politique agroenvironnementale, des sous-mesures sont proposées aux exploitants agricoles qui décident, individuellement, de signer ou non un contrat. Dans certains cas, il peut être nécessaire, dans une zone géographique particulière, qu’un nombre minimal d’exploitants signent un contrat. L’objectif peut être de maintenir/d’améliorer un paysage local typique, de diminuer la pollution dans un bassin hydrographique ou de protéger certaines espèces ou certains habitats. Les dépenses consacrées à quelques contrats individuels peuvent ne pas s’avérer efficaces dans ces cas (voir également point 67). Un moyen de s’assurer qu’un nombre suffisamment important d’exploitants agricoles produit les avantages environnementaux nécessaires consiste à privilégier les approches collectives.

87. Cependant, l’audit a révélé que ces approches ne sont guère utilisées. Seul un des 203 contrats agroenvironnementaux audités entrait dans le cadre d’une démarche collective. L’approche Leader pour le développement rural peut également être utilisée pour mettre en œuvre une approche collective. Cependant, un récent audit de la Cour [25] a démontré que les États membres restreignent généralement le champ d’application de Leader, voire excluent l’agroenvironnement dans certains cas.

88. Pour savoir si les sous-mesures agroenvironnementales sont efficaces, il est nécessaire d’établir un lien de causalité tangible et manifeste entre les pratiques agricoles et les objectifs environnementaux. Cela peut être fait en utilisant des parcelles expérimentales, des études de cas, un modèle d’impact quantifié, des études, etc. Ces preuves "matérielles" sont particulièrement pertinentes pour les sous-mesures plus ambitieuses, car les effets de ces dernières dépendent des exigences spécifiques imposées et des caractéristiques des zones où elles sont mises en œuvre.

Les avantages environnementaux escomptés ne sont pas démontrés pour 24 % des contrats

89. Cependant, l’audit a révélé que des éléments probants quantifiés et spécifiques n’étaient utilisés que dans une minorité de cas pour concevoir et gérer des sous-mesures agroenvironnementales. Pour les 203 contrats examinés par la Cour, des méthodes telles que des enquêtes auprès des bénéficiaires, des modèles/simulations ou des études de cas ont été utilisés respectivement dans 11 %, 14 % et 30 % des cas seulement. Pour 24 % des contrats examinés, les États membres ont indiqué que le lien de causalité entre les pratiques agricoles et les objectifs environnementaux attendus n’était pas démontré. Ces résultats sont cohérents avec une recherche récente [26] qui conclut que "plus de la moitié des [sous-mesures agroenvironnementales] examinées étaient basées sur des modèles d’impact guidés par le bon sens, et donc sur des idées générales quant à la manière dont les pratiques agricoles sont liées aux changements environnementaux plutôt que sur des preuves documentées."

90. Pour certaines sous-mesures, la Cour a relevé des éléments probants attestant que les pratiques agricoles produisaient les avantages environnementaux de manière efficace. C’est notamment le cas pour l’agriculture biologique, pour laquelle les effets sont bien documentés [27]. C’est également le cas pour les sous-mesures axées sur les résultats (voir point 27), pour lesquelles les avantages environnementaux escomptés sont directement liés aux pratiques agricoles mises en œuvre.

PAIEMENTS NON CENTRÉS SUR DES PROBLÈMES ENVIRONNEMENTAUX PARTICULIERS

91. Une manière rationnelle d’appliquer la politique agroenvironnementale consiste à établir, à partir de problèmes environnementaux clairement identifiés, les objectifs visés en matière d’incidence et de taux de participation et, sur cette base, à déterminer les ressources financières nécessaires. L’identification de problèmes environnementaux signifie qu’il doit exister une menace pour l’environnement justifiant le maintien ou le changement des pratiques agricoles. À défaut d’appliquer cette logique, l’importance accordée aux effets sur l’environnement est insuffisante. Ainsi, l’audit a révélé que, dans 39 % des 203 contrats examinés, il n’existait pas de pressions particulières sur l’environnement dans la zone où le contrat était mis en œuvre, ou que ces problèmes ne pouvaient pas être décelés par les États membres, comme le montre le tableau 2.

92. Dans le domaine de l’agroenvironnement, les budgets sont établis à partir d’anciens taux de participation, et les objectifs fixés ne dépendent pas des effets environnementaux souhaités, mais des montants des dépenses historiques. Les États membres utilisent les données relatives aux niveaux de participation aux sous-mesures pour la gestion quotidienne, mais ne peuvent déterminer si le taux de participation est adéquat pour produire les effets escomptés sur l’environnement. La participation des exploitants repose sur le volontariat, ce qui signifie que les sous-mesures ayant des exigences moins strictes par rapport aux montants des aides sont plus faciles à mettre en œuvre que celles ayant des exigences très élevées. Cette situation est illustrée par le Piémont et la France, qui allouaient respectivement environ 75 % et 85 % des dépenses à une sous-mesure de base unique, sans que leurs programmes de développement rural ne comportent une analyse ou une justification suffisante à cet égard.

TABLEAU 2

PROBLÈME(S) MAJEUR(S) EXISTANT EN MATIÈRE D’ENVIRONNEMENT DANS UN RAYON DE 10 KILOMÈTRES AUTOUR DE L’EXPLOITATION POUR UN ÉCHANTILLON DE 203 CONTRATS

Problème environnemental | % de contrats [7777] |

Il n’y a aucun problème environnemental dans la zone concernée dans un rayon de 10 kilomètres autour de l’exploitation agricole partie prenante au contrat, ou il n’est pas possible d’identifier les problèmes | 39 % |

Pollution de l’eau causée par l’agriculture | 27 % |

Marginalisation et abandon des terres | 22 % |

Menaces envers une biodiversité végétale exceptionnelle (dans des zones d’une importance environnementale particulière — zones à haute valeur naturelle) | 21 % |

Dégradation des sols (due à l’érosion des sols, la perte de matière organique, la surexploitation, le compactage, etc.) | 18 % |

Menaces envers les populations animales dans des zones ayant une biodiversité normale | 18 % |

Menaces envers une biodiversité animale exceptionnelle (dans des zones d’une importance environnementale particulière — zones à haute valeur naturelle) | 18 % |

Menaces envers des communautés végétales dans des zones ayant une biodiversité normale | 18 % |

Dégradation du paysage | 10 % |

Divers | 11 % |

93. Dans tous les États membres audités, le budget agroenvironnemental relevait d’un budget septennal unique pour l’ensemble des mesures relevant de l’axe 2. Cela permet de gérer avec davantage de souplesse les ressources financières disponibles, mais se traduit in fine par l’absence d’analyse des moyens financiers qui permettraient de satisfaire les besoins environnementaux.

94. La Cour a essayé de déterminer si les États membres étaient en mesure de justifier que les crédits affectés aux paiements agroenvironnementaux étaient en rapport avec les principales pressions sur l’environnement mises en évidence. Tel était effectivement le cas pour deux des huit États membres audités (l’Autriche et la Suède), mais non pour les autres États membres, soit parce que les informations pertinentes n’étaient pas disponibles ou pas fournies (Pologne, Hongrie et Piémont), soit parce que les dépenses ne correspondaient pas aux principales pressions mises en évidence (Andalousie, Berlin et Brandebourg, France). Ce dernier cas est décrit à l’encadré 6.

ENCADRÉ 6

L’AFFECTATION DES FONDS AUX PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX N’EST PAS CONFORME AUX DÉFIS ENVIRONNEMENTAUX

Le règlement (CE) no 1974/2006 dispose que chaque programme de développement rural doit justifier les différents types de paiements agroenvironnementaux par rapport aux besoins et priorités environnementaux définis dans le programme. Le programme français constate l’existence de trois grands défis environnementaux: la biodiversité, l’eau (qualité et quantité) et le changement climatique. Le budget agroenvironnemental prévu pour la biodiversité s’élève à quelque un milliard d’euros, soit environ trois fois le budget agroenvironnemental prévu pour la qualité de l’eau. Bien que les autorités françaises considèrent que la principale sous-mesure du programme axé sur la préservation des pâturages extensifs participe également à la lutte contre le changement climatique par le stockage du dioxyde de carbone, aucune dépense agroenvironnementale n’est présentée comme contribuant à la lutte contre le changement climatique. La répartition des crédits au regard des principaux défis mis en évidence n’est pas justifiée dans le programme.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

95. La politique agroenvironnementale est un instrument complexe, qui vise à résoudre un large éventail de questions environnementales (biodiversité, sol, eau, air, paysage) dans 27 États membres. Des progrès sensibles ont été accomplis en la matière depuis un peu plus de vingt ans que la politique a été mise en place. Un grand nombre d’exploitants agricoles mettent désormais en œuvre des pratiques plus durables qu’ils ne l’auraient fait sans ce soutien, et l’audit de la Cour a mis en évidence un certain nombre d’exemples de meilleures pratiques dans plusieurs zones.

96. Cependant, la Cour a également constaté que la conception et le suivi de la politique ne permettaient pas de produire des avantages environnementaux tangibles. Les objectifs étaient globalement trop vagues pour en déterminer le degré de réalisation. Dans un certain nombre de cas, les paiements agroenvironnementaux ne sont pas clairement justifiés par les pressions sur l’environnement mises en évidence dans les programmes de développement rural. Le cadre commun de suivi et d’évaluation marque un progrès, mais ne donne guère d’informations concernant les avantages environnementaux obtenus.

RECOMMANDATION 1

La Commission et les États membres doivent, pour chaque sous-mesure agroenvironnementale, veiller à ce que:

- des objectifs clairs, qui s’insèrent dans la hiérarchie des objectifs environnementaux, soient définis dans les programmes de développement rural;

- les programmes de développement rural justifient clairement les sous-mesures qu’ils incluent ainsi que le lien entre les pressions sur l’environnement et les paiements agroenvironnementaux. En particulier, les programmes devraient préciser si le lien entre les pressions environnementales et les sous-mesures est direct ou indirect et évaluer si l’aide agroenvironnementale est plus appropriée que d’autres politiques susceptibles d’être appliquées;

Les États membres devraient recueillir et communiquer des données pertinentes et fiables sur les avantages environnementaux, et les exploiter à des fins de suivi.

97. Les exploitants agricoles jouent un rôle décisif dans la réussite des régimes agroenvironnementaux et, sans une connaissance et des incitations financières suffisantes, cette politique ne sera pas mise en œuvre de manière adéquate. L’audit a révélé que les exploitants agricoles recevaient généralement un soutien adéquat sous forme d’orientations, même si la diffusion des meilleures pratiques et d’informations en retour concernant les résultats pouvait encore être améliorée. La Cour a constaté l’existence de problèmes concernant la détermination du montant des aides. En outre, dans la mesure où les montants des aides ne sont pas suffisamment différenciés en fonction des conditions locales et où les taux de participation ne sont pas pris en compte, les incitations ne sont pas toujours appropriées.

RECOMMANDATION 2

Avant d’approuver les programmes, la Commission devrait s’assurer que:

- tous les éléments pertinents ont été pris en considération pour les calculs;

- les principales hypothèses et paramètres utilisés sont appropriés;

- les niveaux de référence correspondent toujours à des pratiques agricoles normales dans les zones où les sous-mesures agroenvironnementales sont mises en œuvre;

- les montants des aides pour les sous-mesures visant à maintenir les pratiques agricoles existantes sont fondés sur des coûts réalistes;

- les montants des aides sont différenciés lorsque cela est justifié.

98. Les États membres sont tenus de fournir l’aide en fonction de besoins spécifiques. Ils n’avaient pas tenu compte du degré souhaitable de ciblage sur leurs besoins en s’appuyant sur une analyse des coûts et avantages en cause. Les procédures de sélection des projets qui garantissent le meilleur rapport coûts/avantages au plan de l’environnement n’ont été appliquées que dans de rares cas parce que les ressources budgétaires étaient suffisantes. D’autres procédures, telles les contributions différenciées de l’UE, les sous-mesures fondées sur des éléments probants ou la fixation d’objectifs quantifiés pour les niveaux de participation selon les effets escomptés sur l’environnement, n’ont été mises en œuvre que dans une minorité de cas.

RECOMMANDATION 3

L’audit a fait apparaître que la plupart des dépenses agroenvironnementales concernent un nombre restreint de sous-mesures mises en œuvre sur l’ensemble du territoire couvert par le programme. Pour la prochaine période de programmation, la Commission devrait examiner si:

- les dépenses ne devraient pas être ciblées avec une plus grande précision sur des besoins environnementaux spécifiques;

- la Commission et les États membres ne devraient pas gérer les paiements agroenvironnementaux de manière plus dynamique, par exemple:

en demandant aux États membres de mieux justifier les cas, lorsque l’objectif recherché consiste à maintenir des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement;

en évaluant les avantages potentiels qui découleraient de l’amélioration du ciblage géographique des dépenses agroenvironnementales par rapport à l’augmentation des coûts administratifs encourus;

en fixant des objectifs quantifiés pour les niveaux de participation en fonction des effets escomptés sur l’environnement, puis en déterminant le niveau des ressources financières nécessaires;

en examinant de manière plus approfondie l’utilité des plans environnementaux agricoles, des mesures axées sur les réalisations, des appels d’offres et des conventions collectives;

- le taux de contribution de l’UE pour les sous-mesures agroenvironnementales ne devrait pas être différencié, de sorte que les sous-mesures plus susceptibles de produire des effets positifs et durables sur l’environnement bénéficieraient d’un taux de contribution de l’UE plus élevé.

99. Les montants importants consacrés aux régimes de premier niveau, par opposition aux faibles montants affectés aux régimes de niveau supérieur, étaient insuffisamment justifiés dans les programmes de développement rural eu égard à leurs effets sur l’environnement. Cette distinction fait l’objet de discussions dans le contexte de la proposition de la Commission pour la PAC après 2013, qui vise à ce que des actions simples et généralisées puissent devenir une composante des paiements directs [28].

RECOMMANDATION 4

Pour la prochaine période de programmation, la Commission devrait s’interroger sur l’opportunité de répartir les paiements agroenvironnementaux d’une part en actions agroenvironnementales simples et généralisées bénéficiant d’un taux d’aide relativement faible et, d’autre part, en actions plus ambitieuses bénéficiant d’un taux d’aide plus élevé et ciblées sur les domaines d’intervention prioritaires au niveau de l’UE. Le soutien à l’agriculture biologique constituerait une troisième mesure.

100. En dépit des progrès réalisés à ce jour, il est encore possible d’accroître sensiblement l’efficacité de la politique agroenvironnementale de l’UE. La conception de cette politique de développement rural de l’UE peut encore être améliorée et il est nécessaire de recueillir davantage d’informations sur les effets obtenus. Bien que l’audit ait fait apparaître de bonnes pratiques, les faiblesses relevées par la Cour ont entravé la réalisation optimale des principaux objectifs agroenvironnementaux, à savoir contribuer aux domaines prioritaires au niveau de l’UE (biodiversité, eau, changement climatique) et améliorer l’environnement et l’espace rural.

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Olavi ALA-NISSILÄ, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 24 mai 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Considérant 35 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.1.2005, p. 1).

[2] Les montants de 2,5 et 7,7 milliards d’euros constituent des dépenses effectuées à un rythme normal. La dotation initiale pour l’agroenvironnement en 2007 (20,2 milliards d’euros) a été augmentée de 2 milliards d’euros à la suite de la révision de la PAC (dans le cadre du bilan de santé et du plan de relance). En outre, les dépenses ont été relativement peu élevées en 2007 et en 2008, car les programmes n’avaient pas encore été approuvés.

[3] Il est mentionné à la page 85 de l’"Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Évaluation de l’impact des programmes de développement rural dans la perspective de la politique de développement rural après 2006) de la Commission (DG Agriculture, rapport final présenté par l’EPEC, novembre 2004) que "ce débat "circonscrit et approfondi" ou "large et superficiel" est important depuis la mise en place de la politique agroenvironnementale, et l’une comme l’autre approche est visible dans les programmes agroenvironnementaux actuels". Cette distinction apparaît dans plusieurs autres rapports d’évaluation de la Commission européenne dès 1998 (évaluation du règlement (CEE) no 2078/92 (document VI/7655/98 de la DG Agriculture).

[4] "La PAC à l’horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l’avenir", COM(2010) 672 final du 18 novembre 2010.

[5] L’agriculture biologique, l’un des types de gestion agricole les plus ambitieux, mais mis en œuvre sur une zone géographique importante, constitue une exception.

[6] Ce groupe était composé de neuf experts: trois d’organismes publics de recherche (l’Institut national de la recherche agronomique français, l’institut von Thünen allemand et le Centre de recherche Teagasc irlandais), deux d’universités (de Copenhague et du Gloucestershire), deux d’organisations européennes (l’Agence européenne pour l’environnement et le Centre commun de recherche), un d’une ONG environnementale et un d’une organisation représentant les exploitants agricoles au niveau de l’UE.

[7] Les orientations fournies aux bénéficiaires afin de les aider à mettre en œuvre les sous-mesures, la conception et le suivi des sous-mesures axées sur les résultats ainsi que le ciblage des sous-mesures sur des besoins définis de manière précise constituent des exemples de meilleures pratiques.

[8] Voir en particulier les articles 16, points a) et c) et 81, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil ainsi que l’annexe II du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission (JO L 368 du 23.12.206, p. 15).

[9] Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

[10] L’évaluation environnementale stratégique fait partie intég