COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa du traité CE concernant la position commune du Conseil relative à la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. Historique

Date de transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil: 23 avril 1998

Date de l'avis émis par le Comité économique et social: 10 septembre 1998

Date de l'avis émis par le Parlement européen, en première lecture: 17 septembre 1998

Date de transmission de la proposition modifiée: 30 octobre 1998

Date d'adoption de la position commune: 29 juillet 1999

2. Objet de la Proposition de la Commission:

La Commission a proposé cette directive après avoir constaté [1] que la majorité des États membres n'avait pas suivi sa recommandation de 1995 [2]. Ainsi, il n'y avait eu aucune réduction des délais de paiement ni d'amélioration de la position juridique des créanciers vis-à-vis de leurs débiteurs. Il a donc été jugé nécessaire de proposer une directive visant à améliorer substantiellement et durablement la situation. Le Parlement européen a soutenu la proposition et renforcé un certain nombre de ses dispositions, ainsi que le reflète la proposition modifiée de la Commission d'octobre 1998 [3].

[1] Voir Communication de la Commission - Rapport sur les délais de paiements dans les transactions commerciales, JO C 216, 17.7.1997, p. 10.

[2] Recommandation de la Commission du 12 mai 1995 concernant les délais de paiements dans les transactions commerciales, JO L 127, 10.6.1995, p. 19, voir également la Communication relative à la recommandation de la Commission du 12 mai 1995 concernant les délais de paiements dans les transactions commerciales, JO C 144, 10.6.1995, p. 3.

[3] Document COM (1998) 615 final du 29.10.1998, JO C 374, 3.12.1998, p. 4.

La justification économique de la proposition de la Commission est le fait qu'une faillite sur quatre est due à un retard de paiement. Il en résulte la perte de 450.000 emplois par an, ce qui contribue au niveau actuel élevé du chômage. Des créances d'un montant de 23,6 milliards d'euros sont perdues chaque année en raison des faillites causées par le retard de paiement. D'où la nécessité d'une action communautaire visant à protéger les économies européennes contre de telles pertes.

3. Commentaires sur la position commune

3.1. Remarques d'ordre général

Dans sa proposition modifiée, la Commission a accepté et/ou reformulé 20 des 27 amendements proposés par le Parlement européen. En particulier, la Commission a reconnu l'intérêt d'introduire ou de renforcer les dispositions relatives aux longs délais de paiement contractuels (article 3, paragraphe 1, points d) et e) de la proposition modifiée) et aux contrats de marchés publics (articles 7 et 8 de la proposition modifiée). La Commission a aussi largement repris les modifications du Parlement concernant la réserve de propriété (article 4 de la proposition modifiée).

Le Conseil a adopté un certain nombre de dispositions générales de la directive, concernant notamment le délai au bout duquel des intérêts de retard sont exigibles, l'importance de ces intérêts et la procédure de recouvrement pour des dettes non contestées. Le Conseil a également apporté une solution partielle aux problèmes des longs délais de paiement contractuels (article 3 paragraphes 2 et 3 [4]), mais n'a pu aborder les problèmes spécifiques des contrats de marchés publics. Il n'a pas accepté non plus la proposition relative à la réserve de propriété.

[4] Les renvois aux articles concernent la position commune sauf indication contraire.

3.2. Suite donnée aux amendements du Parlement

3.2.1. Amendements acceptés par la Commission et inclus dans la position commune

Dans le considérant 6 de la position commune, le Conseil partage le souhait du Parlement de souligner le fait que les P.M.E. sont autant pénalisées par des délais de paiement excessifs que par des retards de paiement.

Les définitions par le Parlement de la "transaction commerciale" et de l'"entreprise" ont été largement acceptées (article 2, paragraphe 1). Toutefois, le Conseil a ajouté que l'entreprise doit agir dans 'l'exercice d'une activité économique ou professionnelle indépendante', excluant ainsi les chefs d'entreprises qui acquièrent des biens et des services à des fins privés et sont donc assimilables à des consommateurs. La Commission a accepté cette modification étant donné que dans sa proposition initiale [5], elle entendait également exclure les consommateurs du champ d'application de la directive, en usant d'une formulation légèrement différente.

[5] Document COM (1998) 126 final du 25.3.1998, JO C 168, 3.6.1998, p. 13.

L'obligation faite à la Commission de rendre compte des effets de la législation dans la pratique, prévue à l'origine à l'article 3, paragraphe 3 de la proposition modifiée, a été acceptée et reprise à l'article 5, paragraphe 5. Le Conseil a également accepté l'amendement selon lequel les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions 'plus favorables au créancier' (dorénavant à l'article 5, paragraphe 2).

Les amendements n° 1, 9, 15 et 31 ont été ainsi acceptés totalement ou en partie.

3.2.2. Amendements acceptés par la Commission mais non inclus dans la position commune

3.2.2.1. Intérêts pour retard de paiement

Dans l'article 3, paragraphe 1, point a), le Conseil a établi le principe selon lequel des intérêts sont exigibles en cas de retard de paiement, mais évité toute référence au concept de la "date d'échéance". Il a accepté l'amendement du Parlement demandant d'utiliser la date de "réception" de la facture plutôt que celle de la facture elle-même. En revanche, aucune majorité ne s'est dégagée en faveur de l'amendement énonçant que la facture est réputée reçue après un certain nombre de jours calendrier (article 3, paragraphe 1, point b) de la proposition modifiée).

Le Conseil a fixé le délai au bout duquel les intérêts sont exigibles à 30 jours plutôt qu'à 21 jours à compter de la date de réception de la facture (article 3, paragraphe 1, point b) i)). La Commission a donné son accord parce que le délai de 30 jours représente de toute façon une amélioration considérable compte tenu du fait que la moyenne communautaire des délais de paiement contractuels est actuellement de 39 jours. Le délai de 30 jours est dépassé par huit États membres, la moyenne dans certains États membres pouvant même atteindre 65, 68 voire 75 jours [6].

[6] Voir tableau 1 de la communication de la Commission, JO C 216, 17.7.1997, pp. 10-13.

Ainsi que l'a demandé le Parlement européen, le Conseil a clairement précisé que le créancier n'est en droit de réclamer des intérêts de retard qu'après avoir rempli ses obligations contractuelles et légales (article 3, paragraphe 1), point c) i)).

En ce qui concerne le niveau du taux d'intérêt, le Conseil a réduit la marge de 8 à 6 points de pourcentage (article 3, paragraphe 1), point d)). Comme le taux d'intérêt de la Banque centrale européenne pour les opérations de refinancement est actuellement fixé à 2,5 %, il en résulte que des intérêts de 8,5 % devront être payés par le débiteur. Le Conseil a également supprimé la procédure de comité pour la modification de la marge (article 3, paragraphe 2 de la proposition modifiée).

La Commission regrette ces deux décisions étant donné que le niveau du taux d'intérêt sera dorénavant inférieur au niveau nécessaire pour dédommager correctement le créancier des pertes de liquidité induites par le retard de paiement. En revanche et considérant la situation régnant dans la majorité des États membres où les taux d'intérêt en vigueur sont considérablement plus faibles, la Commission est parvenue à la conclusion que la position du Conseil constitue une nette amélioration et mérite d'être soumise au Parlement en seconde lecture.

3.2.2.2. Dédommagements pour les dommages subis

Le Conseil a supprimé la disposition qui aurait autorisé le créancier à réclamer au débiteur le plein dédommagement des dommages subis (article 3, paragraphe 1, point j) de la proposition modifiée). Cette décision a été prise bien que la Commission ait attiré l'attention du Conseil sur l'amendement n° 14 du Parlement qui accorde une importance particulière à cet aspect. La Commission, soutenue par un certain nombre d'États membres, n'a pas ménagé ses efforts pour convaincre le Conseil que le créancier devrait être au moins en droit de réclamer le remboursement des frais de recouvrement. La Commission a montré au Conseil que l'absence d'une telle disposition désavantagerait les petits créanciers étant donné que les intérêts appliqués aux dettes d'un montant réduit (par exemple 1000 EUR payés avec un mois de retard) sont beaucoup trop faibles (7,08 EUR ). Un tel montant n'a guère d'effet sur le comportement du débiteur en matière de paiement et ne couvre en aucun cas les frais de recouvrement (100 à 300 EUR) du créancier. La directive aiderait donc les P.M.E. à poursuivre le recouvrement de leurs créances beaucoup plus efficacement si une telle disposition était adoptée.

Bien qu'un nombre considérable d'États membres soient disposés à accepter une telle disposition, le Conseil a finalement décidé de la supprimer. La Commission regrette cette décision et espère qu'elle pourra être réexaminée.

3.2.2.3. Longs délais de paiement contractuels

Le Conseil a rejeté les amendements du Parlement (contenus dans l'article 3, paragraphe 1, points d) et e) de la proposition modifiée) qui visaient à dissuader les parties de s'entendre sur de longs délais de paiement contractuels. Toutefois le Conseil a accepté l'article 3, paragraphes 2 et 3, qui permet d'atteindre un résultat similaire. Dans certaines conditions, l'article 3, paragraphe 2 autorise les États membres a empêcher les parties au contrat de dépasser un délai maximum de 60 jours au bout duquel les intérêts deviennent exigibles. Les États membres peuvent choisir cette option pour certaines catégories de contrats dans lesquels les P.M.E. sont fréquemment confrontées à des délais de paiement dépassant largement 60 jours, par exemple dans les contrats passés par les pouvoirs publics, les principaux contractants dans leur relation avec les sous-traitants et les grandes chaînes de supermarché avec leurs fournisseurs. Dans de tels cas, la Commission a reçu des plaintes montrant que les P.M.E. sont souvent confrontées à des délais de paiement atteignant 90 à 150 jours, voire 200 à 500 jours.

L'article 3, paragraphe 3, autorise les juridictions nationales à lutter contre les longs délais de paiement contractuels et les faibles taux d'intérêt contractuels s'ils sont considérés comme un 'abus manifeste' à l'égard du créancier. Contrairement à l'article 3, paragraphe 2, cette disposition n'est pas une option mais concerne tous les États membres et toutes les catégories de contrats. La Commission est consciente du risque inhérent aux procédures judiciaires visant à l'application de cette disposition dans les cas individuels. Elle aurait préféré une formulation plus précise et avait fait des propositions en ce sens. Aucune majorité ne s'est toutefois dégagée en faveur d'une disposition plus ambitieuse.

Considérés ensemble, les paragraphes 2 et 3 de l'article 3 permettent de lutter raisonnablement contre les longs délais de paiement contractuels et les faibles taux d'intérêt contractuels. La Commission a donc accepté qu'ils remplacent les amendements proposés.

3.2.2.4 Réserve de propriété

Suite aux amendements n° 18, 19 et 21 du Parlement, la Commission a proposé un texte considérablement amélioré sur la réserve de propriété. Le Conseil n'a toutefois pas retenu cette proposition.

La Commission le regrette étant donné qu'une reconnaissance mutuelle des clauses de réserve de propriété, au niveau communautaire constitue un instrument indispensable pour faire payer le débiteur dans les délais. Cet instrument est particulièrement nécessaire dans les opérations transfrontalières où les débiteurs sont souvent moins accessibles que dans les transactions purement nationales. La hausse du niveau de taux d'intérêt sera souvent insuffisante pour faire payer le débiteur dans les délais. C'est plutôt le risque de devoir renvoyer les marchandises au créancier qui incitera la majorité des débiteurs à payer promptement.

Le fait que les clauses de réserve de propriété contractuelle ne soient pas mutuellement reconnues par les États membres représente une grave insuffisance du marché intérieur et ne devrait plus être toléré. Comme la proposition de la Commission ne recherche pas l'harmonisation de tous les aspects de la réserve de propriété mais se borne à réclamer la reconnaissance mutuelle des clauses de ce type, elle n'aurait pas nécessité d'adaptations majeures des législations nationales.

La Commission espère donc que cette question pourra être réexaminée.

3.2.2.5. Procédures de recouvrement

La position commune contient une disposition relative aux procédures de recouvrement pour des créances non contestées, à l'article 4. Celui-ci a été modifié afin de tenir compte des commentaires du service juridique du Conseil concernant l'application de cet article "en conformité avec les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres". Le considérant n° 18 souligne l'objectif de cette disposition.

Le Conseil a cependant supprimé l'article 6 de la proposition modifiée parce qu'un certain nombre d'États membres ne souhaitaient pas modifier les dispositions nationales concernant l'organisation de leurs tribunaux. Ils craignaient également que cette proposition ait des répercussions sur la nécessité pour le plaignant d'être représenté par un avocat.

La Commission accepte ces modifications étant donné que le présent article 4 incorpore une grande partie de la substance de sa proposition.

3.2.2.6. Marchés publics

Le Conseil a supprimé les articles 7 et 8 de la proposition modifiée, éliminant ainsi toute règle spécifique concernant ce type de marché. En revanche, le Conseil a bien précisé que la directive s'applique aux transactions entre entreprises privées et pouvoirs publics (voir article 2, paragraphe 1). Les pouvoirs publics seront donc soumis aux mêmes règles que les entreprises privées. Le Conseil a refusé l'argument selon lequel les pouvoirs publics effectuaient leurs paiements plus tard que les entreprises privées. Il estime que les grandes entreprises privées peuvent également profiter de leur position sur le marché pour régler leurs fournisseurs dans des délais extrêmement longs.

Pour lutter contre ce type d'abus, le Conseil a introduit 'une clause anti-abus', à l'article 3, paragraphe 3, qui a fait l'objet d'un commentaire au point 3.2.2.3. ci-dessus. Par ailleurs, l'article 3, paragraphe 2 autorise les États membres à lutter contre les longs délais de paiement contractuels en fixant une limite supérieure à 60 jours que les parties au contrat ne peuvent dépasser.

La Commission accepte ces dispositions dans la mesure ou elles offrent une solution raisonnable au problème de l'abus résultant d'une forte position d'un opérateur économique sur le marché, et ceci indépendamment de son statut privé ou public. La Commission a toutefois regretté que les amendements n° 24, 33/26 et 28 concernant la protection des sous-traitants aient été victimes de cette opération.

3.3 Nouvelles dispositions introduites par le Conseil

L'article 2, paragraphe 3 a été introduit pour définir le concept de 'titre exécutoire', qui est utilisé à l'article 4. Cela n'a pas modifié la substance de la proposition.

L'article 3, paragraphe 1, point b), iv) ajoute la procédure d'acceptation ou de vérification comme date possible pouvant déclencher la période de 30 jours au bout de laquelle les intérêts sont exigibles. De l'avis de la Commission, c'est un ajout utile à sa proposition, car il reflète les procédures particulières appliquées par l'industrie du bâtiment.

Les paragraphes 2 et 3 de l'article 3 ont été ajoutés pour lutter contre les longs délais de paiement contractuels (voir point 3.2.2.3. ci-dessus). La Commission a donné son accord étant donné que le Conseil proposait ainsi une contrepartie à l'élimination des règles particulières applicables aux marchés publics (voir point 3.2.2.6. ci-dessus).

3.4. Problèmes associés à la procédure de comité et à la base juridique

3.4.1. La procédure de comité

Le Conseil a supprimé la procédure de comité (article 9 de la proposition modifiée) parce qu'un certain nombre d'États membres craignaient qu'elle puisse être utilisée pour des modifications trop importantes du taux d'intérêt. La Commission n'a pas insisté sur le maintien de la procédure bien qu'elle craigne que la législation puisse perdre en efficacité avec le temps s'il n'y a pas de possibilité de réaction rapide aux changements de situation.

3.4.2. Le fondement juridique

Le Service juridique du Conseil a contesté la validité de l'article 95 comme fondement juridique de la proposition modifiée de la Commission, notamment pour ses articles 4, 5 et 6. Toutefois, le Service juridique de la Commission a confirmé la validité de cette approche.

Le texte de la position commune ayant été considérablement modifié, le Service juridique du Conseil a fini par confirmer que le résultat était valablement basé sur l'article 95.

4. Conclusions

La Commission est d'avis que la position commune est un progrès considérable dans la lutte contre le retard de paiement. Elle aurait préféré qu'une action plus décisive soit prise sur un certain nombre de points et regrette la suppression de l'obligation faite au débiteur de s'acquitter du plein dédommagement des dommages subis par le créancier (voir point 3.2.2.2. ci-dessus) ainsi que de la reconnaissance mutuelle de la réserve de propriété (voir point 3.2.2.4. ci-dessus).

La Commission accepte néanmoins la présente position commune car les chances d'amélioration ne semblent guère nombreuses tant que le Parlement européen ne donnera pas une nouvelle impulsion.