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Bruxelles, le 13.09.2005

COM(2005) 422 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Révision de certaines restrictions d'accès dans le cadre de la politique commune de la pêche (cantonnement des Shetland et cantonnement pour la plie)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Révision de certaines restrictions d'accès dans le cadre de la politique commune de la pêche (cantonnement des Shetland et cantonnement pour la plie)

TABLE DES MATIÈRES

Contexte 3

Portée de la révision 3

Cantonnement des Shetland (Shetland Box) 3

Cantonnement pour la plie (Plaice Box) 4

Évaluation des cantonnements 4

Cantonnement des Shetland 4

Cantonnement pour la plie 5

L'avenir du cantonnement des Shetland et du cantonnement pour la plie 7

Résultats de la consultation 7

Cantonnement des Shetland 7

Cantonnement pour la plie 7

Position de la Commission 8

Cantonnement des Shetland 8

Cantonnement pour la plie 8

CONTEXTE

L’article 19 du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil[1] exige une évaluation de la justification des restrictions d’accès aux eaux et aux ressources au-delà de la zone des douze milles marins. Conformément à l’article 19, la Commission aurait dû présenter son rapport au Parlement européen et au Conseil pour le 31 décembre 2003 au plus tard et des propositions d’aménagement éventuelles de ces restrictions d'accès pour le 31 décembre 2004 au plus tard.

La procédure a été retardée pour une série de raisons. Les nombreux engagements professionnels des scientifiques chargés de conseiller la Commission ont rendu très difficile la constitution d’un groupe d’experts du comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) de la Commission. Ce groupe s’est finalement réuni en février et mai 2004. Le retard s'explique également par le fait que la Commission a décidé de consulter largement l’industrie et les États membres avant de se forger une opinion sur une question aussi importante.

Portée de la révision

La portée d’une telle révision est potentiellement très large. À la suite des discussions avec les États membres en 2003, il avait été décidé, pour des raisons pratiques, de circonscrire cet exercice à l’examen des règles d’accès qui visent à limiter l’effort de pêche de certaines catégories de navires. Cela exclut certaines mesures, comme celles relatives aux zones de fermeture pour la protection des juvéniles ou aux zones où la pêche de certaines espèces est interdite (par exemple, le cantonnement pour le tacaud norvégien ou les zones d’interdiction de la pêche au lançon). Sont également exclues les règles d’accès qui ont été révisées récemment dans le cadre du règlement sur les eaux occidentales, comme celles liées à l’«Irish Box». La portée de la révision est donc limitée au cantonnement des Shetland («Shetland Box») et au cantonnement pour la plie.

Cantonnement des Shetland (Shetland Box)

Le «Shetland Box», créé le 31 juillet 1983 par l’article 7 du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil[2], est régi par un système spécial de licences de pêche applicable aux «espèces présentant un intérêt spécial dans la région …, biologiquement sensibles par les caractéristiques de leur exploitation». Le système de licences restreint la capture des espèces démersales (à l’exclusion du tacaud norvégien et du merlan bleu) pour les navires d’une longueur entre perpendiculaires supérieure ou égale à 26 m. Seuls le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et la Belgique sont autorisés à pêcher simultanément dans la zone délimitée, avec un nombre de navires fixé à 62 pour le Royaume-Uni, 52 pour la France, 12 pour l’Allemagne et deux pour la Belgique. Cette répartition était fondée sur les historiques de capture desdits États membres dans la zone. L’article 7 du règlement n° 170/83 contient également une clause autorisant l’extension du système de licences à d’autres catégories de navires si un accroissement de l’effort de pêche était observé après la création de la zone à accès restreint.

Les dispositions de l’article 7 du règlement n° 170/83 ont été reprises pratiquement sans changement comme article 7 du règlement n° 3760/92[3] – si ce n'est que la clause autorisant l’extension du système de licences à d’autres catégories de navires a été supprimée - et comme article 18 du règlement n° 2371/2002.

Cantonnement pour la plie (Plaice Box)

La pêche des espèces démersales en mer du Nord s’est accompagnée d’importants volumes de rejets, notamment de plies dans les eaux côtières. En 1987, le groupe de travail du CIEM pour les poissons plats en mer du Nord recommandait l’interdiction de la pêche dans une zone côtière comprise entre 53 ° et 57 ° de latitude nord pour diminuer considérablement le taux de rejets.

En se fondant sur cette recommandation, la Commission a délimité en 1989 une zone interdite aux chalutiers à perche d’une puissance supérieure à 300 chevaux (CV) ou 221 kW au cours des deuxième et troisième trimestres. Cette zone a été dénommée «Plaice Box». En 1994, la fermeture a été étendue au quatrième trimestre et depuis 1995, le cantonnement est fermé aux navires précités pendant toute l’année.

Les restrictions applicables à la pêche de la plie sont actuellement énoncées à l’article 29 du règlement (CE) n° 850/98 du Conseil[4].

ÉVALUATION DES CANTONNEMENTS

La création des cantonnements n’a pas été assortie de critères d’évaluation de l’efficacité, ni associée à des zones de contrôle permettant de juger de cette efficacité. Il est donc impossible d’imaginer quel aurait été l'état des stocks sans la délimitation desdites zones. Le groupe de travail peut donc difficilement rendre un avis définitif sur l’incidence des cantonnements. L’approche retenue a donc consisté à examiner l’évolution de certains paramètres relatifs aux stocks avant et pendant l’existence des cantonnements, à l’intérieur et à l’extérieur des zones délimitées. Les principaux résultats sont résumés ci-après:

Cantonnement des Shetland

Les cinq espèces démersales principales à forte valeur commerciale exploitées dans le cantonnement des Shetland et la zone environnante sont l’églefin, le cabillaud, le merlan, le lieu noir et la baudroie. On constate une abondance disproportionnée d’églefins et de merlans adultes dans le cantonnement par rapport aux zones environnantes ainsi qu’une très forte concentration d’églefins et de baudroies juvéniles.

Le groupe de travail n’a pu prouver aucun effet positif du cantonnement sur le développement desdits stocks, lesquels ont généralement diminué depuis la création de la zone d’accès restreint en 1983. Le groupe de travail n’a pas non plus trouvé de preuve manifeste attestant que les restrictions d’accès étaient efficaces pour limiter l’effort de pêche. L’essentiel de l’analyse repose sur la flotte du Royaume-Uni, pour laquelle on disposait de données détaillées. L’activité des navires de plus forts tonnages du Royaume-Uni, spécialisés dans la pêche d’espèces démersales dans le cantonnement des Shetland, a décliné à la fin des années 70, avant la création du «Shetland Box», et immédiatement après cette création et s’est maintenue à des niveaux relativement bas depuis lors. Certains faits semblent indiquer un déplacement de l’effort de pêche dans la zone située à proximité immédiate du «Shetland Box», mais il n’est pas possible de conclure que ces changements découlent directement de l’institution du cantonnement. En outre, le groupe de travail n’a pas constaté de refus de licence de pêche pour le «Shetland Box» de la part des États membres autorisés à pêcher dans le cadre du régime de licences, du moins au cours de ces dernières années.

Entre 1974 et 1995, les autres segments de la flotte du Royaume-Uni ont connu des changements, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du cantonnement pour la plie. L’activité des petits chalutiers a augmenté, si bien que l’effort de pêche total du Royaume-Uni (mesuré en nombre de jours d’absence) est resté relativement constant dans le «Shetland Box» depuis 1974. Pour lesdits chalutiers, les débarquements annuels par unité d’effort sont nettement plus élevés que lorsqu’ils pêchent en dehors de la zone d'accès restreint.

La majorité de ces plus petits navires sont écossais, mais cela ne peut pas être interprété comme un effet bénéfique du cantonnement sur la flotte locale, et ce pour deux raisons. La première est l’absence de preuve démontrant que cette augmentation de l’effort par les plus petites unités de pêche a été facilitée par une réduction de l’effort de pêche des navires plus grands. Il semblerait que l’accroissement aurait eu lieu de toute façon. La deuxième raison est l’absence de restrictions d’accès particulières pour les plus petites embarcations originaires d’autres pays qui possèdent des quotas pour les mêmes stocks. La prédominance des navires écossais semble donc être de nature purement géographique.

Cela implique cependant qu’en cas d’assouplissement du système de licences pour les navires d’une longueur entre perpendiculaires supérieure ou égale à 26 mètres, on risque d’assister à une augmentation de leur activité jusqu’au niveau antérieur à la constitution du cantonnement, même en l’absence de refus de licence au cours des dernières années. Les données VMS analysées par le groupe de travail montrent que ces plus grands navires concentrent leurs activités sur la marge continentale du cantonnement et qu’en l'absence de restrictions d'accès, ils pourraient déplacer leurs efforts sur les fonds très poissonneux qui entourent les Shetland. Même si de nombreux navires ne disposent pas de quotas pour les stocks-clés, le fait de les autoriser à pêcher librement des espèces non contingentées risque d’entraîner des captures accessoires et des rejets.

Cantonnement pour la plie

Les paramètres qui ont été examinés pour évaluer l’efficacité du cantonnement pour la plie sont les suivants: débarquements et effort de pêche, taux de rejets, taux de croissance et distribution spatiale des juvéniles, et paramètres environnementaux (température de l’eau et productivité).

L'effort de pêche a été considérablement réduit dans le cantonnement pour la plie à la suite de la fermeture de la zone aux chalutiers à perche d'une puissance supérieure à 300 CV. Lors de la fermeture partielle du cantonnement pour la plie en 1989, l’effort total (exprimé en CV/jours en mer) de la flotte internationale des chaluts à panneaux et des chaluts à perche a été ramené à 69 % du niveau antérieur à la création du cantonnement. Après la fermeture totale, l’effort a diminué encore de 23 % par rapport au niveau antérieur du cantonnement. Toutefois, l'activité de pêche des chalutiers à perche de moins de 300 CV et des autres segments de la flotte (chaluts à panneaux, flotte de crevettiers) a augmenté dans le cantonnement pour la plie. En outre, un grand nombre de navires concernés peuvent avoir une puissance motrice considérablement plus élevée que la normale. L’étendue de cette pratique est vraiment très difficile à estimer, les moteurs pouvant très facilement être «gonflés» ou au contraire «bridés».

Le pourcentage de rejets de plie (exprimé en pourcentage du nombre de captures) de la flotte des chalutiers à perche est passé de 77 % entre 1976 et 1990 à 93-96 % en 2003. Les pourcentages de rejets de plie en dehors du cantonnement ont également augmenté, passant de 31 % au cours de la période 1976-1990 à 84 % en 2003. Les pourcentages de rejets des chalutiers à perche ayant un maillage de 80 mm, exprimés en quantité et en biomasse, sont plus élevés à l’intérieur qu’à l’extérieur du cantonnement. Une explication de ce phénomène pourrait être la diminution du taux de croissance dans la zone à partir de 1980 environ. Une tendance similaire avait été observée pour la sole et peut donc refléter des modifications des conditions de croissance dans les eaux côtières du sud-est de la mer du Nord. Le taux de croissance plus bas observé dans le cantonnement pour la plie signifie que cette espèce fait l’objet de rejets pendant une période plus longue. Dans le cas des chalutiers utilisant un maillage de 100 mm, les taux de rejet sont plus bas à l’intérieur du cantonnement qu’à l’extérieur de celui-ci, ce qui peut s’expliquer en partie par les plus petites tailles qui sont capturées et rejetées à l’intérieur du cantonnement.

Le groupe de travail a trouvé des preuves convaincantes de ce que la distribution spatiale des plies juvéniles avait changé, de telle manière que l’importance du cantonnement pour les plies juvéniles avait diminué. Au moment de la création du cantonnement pour la plie, près de 90 % de toutes les plies qui n'avaient pas la taille minimale se trouvaient à l’intérieur du cantonnement, mais à la suite d’un changement dans la distribution spatiale, ce pourcentage est récemment descendu à moins de 70 %.

Le changement dans la distribution spatiale était le plus manifeste pour la plie du groupe 1, qui semble avoir migré vers des eaux plus profondes plus au large. Même si le changement dans la distribution spatiale de ce groupe a commencé vers 1997, il était plus prononcé à partir de 2000-2003. Ce pourcentage a surtout chuté pour les plies de 15 à 20 cm, les tailles les plus vulnérables au rejet. Pour cette catégorie, l’importance du cantonnement a diminué rapidement depuis 1995.

Le changement dans la distribution pourrait s'expliquer par l’augmentation de la température de l’eau de mer, qui a contraint la plie juvénile à quitter le cantonnement. Depuis les années 50, la température à l’intérieur et autour du cantonnement a augmenté de 0,5 à 1 °C, les années 2000 à 2003 ayant été caractérisées par des eaux inhabituellement chaudes, notamment en hiver.

Même s’il est évident que le cantonnement pour la plie reste une importante zone de frai pour la plie juvénile, il est moins sûr que les présentes dispositions soient les plus efficaces pour réduire la mortalité des juvéniles, compte tenu notamment du caractère partiel de la fermeture et des niveaux très élevés de rejets à l’intérieur du cantonnement. Les restrictions d’effort s’appliquent uniquement aux chaluts à perche de plus de 300 CV, alors que l’effort des plus petits chaluts à perche et des chalutiers démersaux a augmenté, ce qui a réduit les avantages en termes de conservation.

L'AVENIR DU CANTONNEMENT DES SHETLAND ET DU CANTONNEMENT POUR LA PLIE

Compte tenu de l'importance de la question, la Commission a décidé qu'il convenait de consulter largement l'industrie de la pêche et les États membres avant de se forger une opinion sur l'avenir de ces cantonnements. Un document informel présentant les résultats du groupe d'experts a été transmis, en mars 2005, à toutes les parties intéressées, y compris au conseil consultatif régional (CCR) pour la mer du Nord, et a servi de base à la consultation.

Résultats de la consultation

Des observations sur le document ont été formulées par deux États membres, le Royaume-Uni et l'Allemagne, ainsi que par le CCR pour la mer du Nord.

Cantonnement des Shetland

Le Royaume-Uni est très favorable au maintien du cantonnement des Shetland, considérant que le rapport du groupe de travail scientifique a prouvé qu'il s'agit d'une zone importante pour l'églefin, le merlan et la baudroie. Le Royaume-Uni considère que tout changement du «Shetland Box» doit être soumis à une évaluation quantitative des effets probables avant d'être proposé. L'Allemagne estime que le «Shetland Box» doit être maintenu pendant trois années de plus au moins, jusqu'à ce que de meilleures données soient disponibles.

Le CCR pour la mer du Nord considère que l'évaluation par le groupe de travail scientifique des avantages du «Shetland Box» en termes de conservation n'est pas concluante, mais que, compte tenu de son importance pour les cabillauds et églefins juvéniles, la zone peut justifier une protection supplémentaire.

Le CCR pour la mer du Nord est d'avis qu'il convient de maintenir le «Shetland Box» en attendant un examen plus approfondi de ses avantages en termes de conservation. L'objectif du cantonnement doit être clairement établi, et des critères doivent être appliqués pour en apprécier le succès. Si des avantages nets en matière de conservation sont attestés, le maintien du cantonnement doit être envisagé pendant une période supplémentaire.

Cantonnement pour la plie

Le Royaume-Uni n'a pas de position ferme sur l'avenir du cantonnement pour la plie; il fait simplement observer que les décisions doivent être prises dans le cadre des futures mesures de gestion des poissons plats et après avoir recueilli l'avis du CCR pour la mer du Nord. L'Allemagne est résolument favorable au maintien du cantonnement et suggère de l'étendre à l'ouest afin de protéger les plies juvéniles qui se trouvent à présent dans cette zone. L'Allemagne préconise également l'application de mesures assurant un meilleur respect de la limite de 300 CV (221 kW) imposée sur la puissance des chalutiers à perche opérant dans le cantonnement pour la plie, ainsi qu'une évaluation de l'impact du chalutage à deux navires dans la zone.

Le CCR pour la mer du Nord note que les plies juvéniles sont abondantes dans la zone du cantonnement et qu'elles doivent être protégées. Toutefois, il admet que l'efficacité du cantonnement de la plie pour améliorer le recrutement est loin d'être prouvée. Il est également reconnu qu'il est possible que cette situation s'explique par l'incapacité à limiter adéquatement la puissance motrice des chalutiers à perche qui ont accès au cantonnement pour la plie.

Le CCR pour la mer du Nord est d'avis que le cantonnement pour la plie doit être maintenu, mais modifié sur une base expérimentale. À cette fin, le CCR suggère que les études expérimentales soient réalisées en étroite coopération avec les scientifiques de la pêche, l'industrie de la pêche et les organisations de conservation, avec le concours de la Commission et des États membres. Toutefois, l'industrie allemande considère que le régime d'accès actuel doit être maintenu dans la ZEE allemande, même si d'autres mesures sont instaurées ailleurs sur une base expérimentale.

Position de la Commission

Cantonnement des Shetland

Si dans le cas du cantonnement pour la plie, l'objectif de conservation est précis, à savoir la protection des plies juvéniles, les objectifs de conservation du «Shetland Box» sont beaucoup plus généraux. Le groupe de travail scientifique n'a pu démontrer aucun avantage net du «Shetland Box» en matière de conservation, et le CCR pour la mer du Nord n'est pas parvenu non plus à présenter d'arguments convaincants pour justifier un traitement plus favorable de la zone couverte par le «Shetland Box» que d'autres zones.

Néanmoins, le CCR recommande que le «Shetland Box» soit maintenu et que l'évaluation de ses effets soit poursuivie. Les autorités britanniques et allemandes demandent également le maintien de ce cantonnement. Le CSTEP fait observer que sa suppression risque d'entraîner une augmentation de l'effort de pêche dans la zone. Étant donné que cet avis prévaut, la Commission considère qu'il convient de maintenir le «Shetland Box» pendant une période supplémentaire de trois ans et de poursuivre les évaluations. Il convient d'inviter le CSTEP à formuler des recommandations sur la manière dont une telle évaluation pourrait être effectuée et à se prononcer sur l'opportunité d'apporter au régime d'accès dans certaines zones des changements analogues à ceux qui sont suggérés pour le cantonnement de la plie.

Cantonnement pour la plie

Le CCR pour la mer du Nord suggère de modifier le cantonnement pour la plie sur une base expérimentale, mais les consultations nécessaires pour établir les objectifs du cantonnement, réaliser les études expérimentales afin d'évaluer son efficacité et ensuite mettre en oeuvre les nouvelles mesures prendraient un temps considérable. L'objection rapidement formulée par l'industrie de la pêche allemande à l'encontre de tout changement du régime d'accès dans les eaux allemandes montre combien la proposition du conseil consultatif régional est difficile à mettre en oeuvre.

C'est pourquoi la Commission est d'avis qu'il convient de marquer son accord de principe sur la proposition visant à approfondir la question, mais qu'entre-temps, le cantonnement existant pour la plie et les restrictions d'accès correspondantes devraient être maintenus. Toutefois, il est essentiel de veiller au respect des restrictions d'accès, notamment par des contrôles stricts de la puissance motrice afin de s'assurer de sa conformité avec la puissance autorisée. Cela serait cohérent avec les recommandations générales du conseil consultatif régional en matière de gestion du stock de plie, selon lesquelles une régularisation de la puissance motrice en fonction de la puissance autorisée contribuerait à la réduction générale de l'effort requise par un plan de reconstitution.

Les restrictions applicables à la pêche de la plie sont actuellement énoncées à l’article 29 du règlement (CE) n° 850/98 (règlement concernant les mesures techniques). La procédure de consultation qui a été lancée en vue de remplacer le présent règlement par un nouveau règlement plus simple fournit une occasion de proposer des modifications du cantonnement de la plie, qui seraient pleinement intégrées dans le plan de reconstitution, dans le cadre du même exercice.

[1] Règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358 du 31.12.2002, pp. 59-80).

[2] Règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil du 25 janvier 1983 instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24 du 27.1.1983, p. 1-13)

[3] Règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil du 20 décembre 1992 instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO L 389 du 31.12.1992, pp. 1-14)

[4] Règlement (CE) n° 850/98 du Conseil du 30 mars 1998 visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins (JO L 125 du 27.4.1998, p. 1-36).