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Bruxelles, le 14.11.2008

COM(2008) 752 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

RAPPORT ANNUEL DU FONDS DE COHÉSION (2007) [SEC(2008) 2816]

RAPPORT DE LA COMMISSION

RAPPORT ANNUEL DU FONDS DE COHÉSION (2007)

Le règlement (CE) n° 1084/2006 instituant le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1164/94 n’exige pas la présentation d’un rapport annuel du Fonds de cohésion.

Le présent rapport est dès lors présenté conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1164/1994 et couvre, par conséquent, l’exécution en 2007 de projets approuvés dans le cadre du Fonds de cohésion pour la période 2000-2006.

Le présent rapport couvre donc les opérations du Fonds de cohésion dans les treize États membres bénéficiaires fin 2006, à savoir la Grèce, l’Espagne, le Portugal, Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie.

Des précisions concernant la mise en œuvre en 2007 des projets approuvés pour chaque État membre pour la période 2000-2006 sont fournies dans l’annexe au présent rapport.

1. EX É CUTION FINANCI È RE DE LA P É RIODE 2000-2006 EN 2007 ET CL Ô TURE DE PROJETS

En 2007, quinze États membres (les 12 nouveaux États membres plus la Grèce, le Portugal et l’Espagne) pouvaient bénéficier de l’assistance du Fonds de cohésion. La Bulgarie et la Roumanie sont éligibles depuis la date de leur adhésion, à savoir le 1er janvier 2007, mais ne sont pas incluses dans le présent rapport, lequel couvre exclusivement l’exécution en 2007 de projets adoptés pour la période 2000-2006. En raison de sa croissance économique, l’Irlande n’est plus éligible depuis le 1er janvier 2004.

Etant donné que tous les engagements relatifs aux projets financés par le Fonds de cohésion au titre de la période de programmation 2000-2006 avaient été exécutés au 31 décembre 2006, les ressources financières disponibles pour le Fonds étaient, en 2007, uniquement constituées de crédits de paiement.

Paiements effectués en 2007 pour des projets adoptés au titre de la période 2000-2006

Le budget initial 2007 s’élevait à 3 250 millions d’euros. En septembre, toutefois, la DG Politique régionale a requis une réduction de 500 millions d’euros des crédits de paiement. Un montant de 172 millions d’euros a par ailleurs été transféré au Fonds de solidarité. Cette réduction des crédits est la conséquence du niveau généralement faible des premiers résultats enregistrés par les États membres et plus particulièrement par quatre bénéficiaires importants dont, à la mi-septembre 2007, la valeur totale des demandes de paiement n’atteignait pas 30% des prévisions.

Le rythme des demandes de paiement s’est accéléré vers la fin 2007 pour parvenir finalement à un taux d’exécution de 100% pour les crédits disponibles. Fin décembre 2007, en raison de l’adoption tardive des programmes opérationnels 2007-2013 impliquant une contribution du Fonds de cohésion, des crédits de paiement inutilisés représentant 167 millions d’euros avaient été exécutés en remboursement de demandes de paiement pour des projets 2000-2006.

À la fin de 2007, le taux moyen d’absorption (autrement dit les paiements par rapport aux engagements) de l’ensemble des pays bénéficiaires actuels (hormis l’Irlande) était de 55%, tant pour les projets relevant du Fonds de cohésion que pour les anciens projets ISPA. Trois pays (Bulgarie, Roumanie et Pologne) enregistrent les taux d’absorption les plus faibles (moins de 40%), tandis que deux autres (Portugal et Espagne) affichent les taux d’absorption les plus élevés, à savoir entre 63 et 68% du montant fixé.

Tableau 1: Exécution des paiements au titre du Fonds de cohésion et des anciens projets ISPA en 2007 (en euros)

Crédits reportés de 2006 | 60 776 | - | - | 60 776 | - | - |

Crédits reconstitués | - | - | - | - | - | - |

Remboursements | - | - | - | - | - | - |

Grèce | 3 623 591 038,72 | 2 255 055 185,63 | 1 368 535 853,09 |

Espagne | 12 935 250 808,79 | 9 198 976 311,34 | 3 736 274 497,45 |

Irlande | 625 755 408,00 | 570 010 222,71 | 55 745 185,29 |

Portugal | 3 505 110 859,45 | 2 239 884 294,52 | 1 265 226 564,93 |

TOTAL UE-4 | 20 689 708 114,96 | 14 263 926 014,20 | 6 425 782 100,76 |

Chypre | 54 014 695,00 | 22 844 221,33 | 31 170 473,67 |

République tchèque | 748 976 735,00 | 248 036 041,09 | 500 940 693,91 |

Estonie | 242 449 651,00 | 86 011 929,46 | 156 437 721,54 |

Hongrie | 976 865 860,00 | 373 703 305,54 | 603 162 554,46 |

Lettonie | 388 206 109,00 | 181 497 966,25 | 206 708 142,75 |

Lituanie | 521 392 688,00 | 188 680 965,59 | 332 711 722,41 |

Malte | 21 966 289,00 | 12 287 371,40 | 9 678 917,60 |

Pologne | 3 369 015 816,00 | 768 422 849,76 | 2 600 592 966,24 |

Slovaquie | 410 520 447,00 | 128 052 263,94 | 282 468 183,06 |

Slovénie | 172 654 702,00 | 63 125 292,01 | 109 529 409,99 |

TOTAL UE-10 | 6 906 062 992,00 | 2 072 662 206,37 | 4 833 400 785,63 |

TOTAL | 27 595 771 106,96 | 16 336 588 220,57 | 11 259 182 886,39 |

Tableau 4.2: Montants approuvés pour les anciens projets ISPA (RAL compris)

État membre | Engagements nets (jusqu’en décembre 2007) | Paiements (jusqu’en décembre 2007) | RAL |

Bulgarie | 879 908 118,00 | 296 570 622,32 | 583 337 495,68 |

République tchèque | 479 117 989,65 | 376 462 763,84 | 102 655 225,81 |

Estonie | 184 709 389,40 | 132 834 958,14 | 51 874 431,26 |

Hongrie | 505 736 480,16 | 326 977 250,88 | 178 759 229,28 |

Lettonie | 325 781 346,52 | 217 958 178,74 | 107 823 167,78 |

Lituanie | 304 015 168,61 | 187 355 758,57 | 116 659 410,04 |

Pologne | 2 265 523 798,03 | 1 318 714 851,29 | 946 808 946,74 |

Roumanie | 2 042 727 117,78 | 720 467 042,46 | 1 322 260 075,32 |

Slovaquie | 355 729 850,36 | 256 174 389,45 | 99 555 460,91 |

Slovénie | 81 543 400,50 | 50 216 548,44 | 31 326 852,06 |

TOTAL | 7 424 792 659,01 | 3 883 732 364,13 | 3 541 060 294,88 |

Clôture de projets de la période 2000-2006

Au cours de l’année 2007, 40 projets relevant du Fonds de cohésion et totalisant des paiements à hauteur de 911 millions d’euros ont été clôturés. Il s’agissait de 26 projets espagnols, 7 projets portugais et 7 projets grecs. Le nombre total de projets FC clôturés pour la période 2000-2006 a ainsi atteint 117, tandis que le nombre de projets encore à clôturer s’établit à 721. Le tableau 5.1 fournit des informations concernant les projets clôturés jusqu'à fin 2007.

Tableau 5.1: Nombre de projets FC clôturés en 2007 et les années précédentes

État membre | Nombre total de projets FC pour la période 2000-2006 | Projets clôturés en 2007 | Projets clôturés au cours de la période 2002-2006 | Nombre de projets ouverts à fin 2007 |

| |Nombre de projets |Total payé en euros |Nombre de projets |Total payé en euros | | | Bulgarie | 38 | | | | |38 | | République tchèque | 27 |2 |36 838 453,19 |7 |124 496 115,65 |18 | | Estonie | 25 |2 |3 487 155,90 |8 |45 070 156,40 |15 | | Lettonie | 24 |2 |17 530 155,17 |2 |18 416 589,32 |20 | | Lituanie | 29 |1 |19 816 800,00 |5 |66 724 564,61 |23 | | Hongrie | 37 | | |7 |2 526 165,16 |30 | | Pologne | 65 |3 |4 673 775,30 |1 |5 377 712,03 |61 | | Roumanie | 63 |2 |1 794 821,78 |0 |1 794 821,78 |61 | | Slovénie | 17 | | |4 |11 159 700,50 |13 | | Slovaquie | 29 |2 |4 726 875,55 |2 |6 880 841,36 |25 | | |354 |14 |88 868 036,89 |36 |282 446 666,81 |304 | | 2. ENVIRONNEMENT É CONOMIQUE ET CONDITIONNALIT É

Le règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, qui régit le Fonds de cohésion pour les projets approuvés avant la fin de l’année 2006[1], soumet l’utilisation de ce Fonds à des conditions macroéconomiques. Il stipule qu’«aucun nouveau projet ou, dans le cas des projets importants, aucun nouveau stade de projet n'est financé par le Fonds dans le cas où le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, constate que […] l'État membre concerné n'a pas mis en œuvre [son programme de stabilité ou de convergence] de façon à éviter tout déficit public excessif». Cette disposition reflète le rôle du Fonds de cohésion en tant qu’instrument de soutien budgétaire au niveau national destiné à aider les États membres à maintenir une rigueur macroéconomique.

Dans le courant de l’année 2007, trois États membres éligibles au bénéfice d’une assistance du Fonds de cohésion (la République tchèque, la Hongrie et la Pologne) ont fait l’objet de nouvelles étapes dans la procédure de déficit excessif (PDE) qui, en vertu du règlement susmentionné, peut donner lieu dans certaines circonstances à la suspension des transferts en provenance du Fonds. Il n’a cependant fallu adopter aucune mesure de ce type vis-à-vis de ces pays. En 2008, le Conseil a décidé d’abroger la PDE engagée à l’égard de la Pologne et de la République tchèque.

Une procédure pour déficit excessif avait été engagée contre la République tchèque en juillet 2004 par une décision du Conseil qui fixait à 2008 le délai pour corriger le déficit en question. En juillet 2007, le Conseil a estimé que la République tchèque n’avait pas adopté les mesures adéquates en réponse à ses recommandations de juillet 2004. Ne faisant pas partie de la zone euro, le pays bénéficie d’une dérogation spécifique qui lui évite l’application de nouvelles étapes de la PDE. En octobre 2007, le Conseil s’est contenté de produire une nouvelle série de recommandations en vertu de l’article 104, paragraphe 7, du traité[2]. Il n’y a eu aucune suspension ultérieure du financement alloué au titre du Fonds de cohésion. Le Conseil a rendu le 4 mars 2008 son avis concernant la version actualisée du programme tchèque de convergence – sa conclusion générale étant que le programme devrait permettre la correction du déficit excessif en 2008. En juin 2008, le Conseil a publié une décision par laquelle il abroge la PDE envers la République tchèque. La procédure de déficit excessif envers la Hongrie a été lancée en 2004 et l’absence de mesures efficaces de la part de ce pays en réponse aux recommandations du Conseil a été constatée à deux reprises depuis lors, à savoir en janvier 2005 et en novembre 2005. À aucune de ces occasions, toutefois, la Commission n’a recommandé au Conseil de suspendre les engagements du Fonds de cohésion. La dernière série de recommandations relatives au déficit excessif hongrois a été adoptée par le Conseil dans le cadre d’une nouvelle décision prise en octobre 2006 en vertu de l' article 104, paragraphe 7. En juillet 2007, le Conseil a considéré que la Hongrie avait suivi ces recommandations.

En novembre 2006, la Pologne a fait l’objet d’une décision du Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 8, établissant que les mesures prises en vue de remédier à son déficit excessif, en réponse aux recommandations formulées par le Conseil en 2004, s’avéraient inadéquates. De nouvelles recommandations ont été publiées à l’intention de ce pays en février 2007. En décembre de la même année, le Conseil a jugé que les mesures prises par la Pologne étaient conformes à ses dernières recommandations. Il a mis fin à la procédure de déficit excessif envers la Pologne en juillet 2008.

À la fin de l’année 2007, deux autres États membres pouvant bénéficier de l’assistance du Fonds de cohésion (le Portugal et la Slovaquie) continuaient d’être visés par une procédure de déficit excessif. Aucune mesure associée à la PDE n’a cependant été prise vis-à-vis de ces pays au cours de l’année 2007. Ni l’un ni l’autre n’a fait l’objet d’une suspension des transferts en provenance du Fonds de cohésion. En juin 2008, le Conseil a publié une décision abrogeant la PDE envers les deux États membres.

Le règlement (CE) n° 1084/2006 du Conseil, qui régit le Fonds de cohésion pour la période 2007-2013[3], a levé plusieurs incertitudes entourant jusque-là l’application des règles de conditionnalité du Fonds de cohésion. Il prévoit que, par suite d’une décision basée sur l’article 104, paragraphe 8, la Commission peut proposer la suspension de l’assistance allouée par le Fonds de cohésion. Le Conseil peut, à son tour, décider de suspendre tout ou partie des engagements du Fonds avec effet au 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle la décision de suspension a été prise. Si le Conseil constate ensuite, dans le cadre de la PDE, que l’État membre a pris les mesures correctives nécessaires, il décide automatiquement de lever la suspension des engagements au titre du Fonds de cohésion; le règlement précise les règles de réinscription au budget des engagements suspendus.

3. INSPECTIONS

La mission d’enquête couvrant la période 1994-1999 a porté sur la clôture de 10% des projets bénéficiaires du Fonds de cohésion, lesquels représentaient 20% des dépenses cofinancées au cours de cette période. Le travail de terrain s’est achevé en 2003 et les principales carences constatées ont été l’insuffisance des vérifications de gestion (à l’origine de dépenses inéligibles) et de nombreux cas de non-respect des règles en matière de marchés publics. En 2007, les procédures de correction financière ont abouti à des décisions de la Commission dans le cas de trois projets réalisés en Espagne et, en ce qui concerne le Portugal, la procédure relative à un projet a été conclue après acceptation des corrections par l’État membre. Les autres procédures de correction financière (8 projets: 4 en Espagne, 1 en Grèce et 3 au Portugal) découlant de cet audit s’achèveront en 2008.

En ce qui concerne la période 2000-2006, l’activité d’audit menée en 2007 a principalement consisté à s’assurer que les recommandations formulées en 2005 à propos des systèmes avaient été dûment prises en compte, et à approfondir le contrôle de la conformité des dépenses effectuées dans le cadre des projets. Une large place a également été faite à la vérification du travail réalisé par les organismes d’audit nationaux, y compris le contrôle de la qualité des audits des systèmes, la vérification des contrôles par sondage et d’autres aspects liés à la préparation de la déclaration de clôture. Une vingtaine de missions d’audit ont été effectuées: 7 dans le cadre de l’enquête relative au Fonds de cohésion dans l’UE-14; 2 dans le cadre de l’enquête relative à la passation des marchés publics; 3 dans le cadre de l’enquête sur les organismes de clôture; et 8 concernant la Roumanie et la Bulgarie.

Un suivi a été assuré en ce qui concerne les procédures de correction financière engendrées par des audits effectués avant 2007 dans le cadre de projets relevant du Fonds de cohésion. En ce qui concerne l’Espagne, une lettre informant de la position définitive arrêtée a été adressée à chacun des 14 projets encore en cours de procédure. En ce qui concerne le Portugal, les procédures relatives à trois projets ont été conclues avec acceptation des corrections par l’État membre, et se poursuivent dans le cas de trois autres projets. En ce qui concerne la Grèce, la procédure relative à une correction forfaitaire pour une question horizontale en matière de passation de marchés publics a franchi l’étape de l’audition, et les procédures sont encore en cours pour deux autres projets. Toutes les procédures encore en cours s’achèveront en 2008.

En 2007, le travail d’audit a également porté sur l’examen des déclarations soumises en vue de la clôture des projets relevant du Fonds de cohésion pour la période 2000-2006; l’examen des rapports annuels de contrôle visés à l’article 12 du règlement (CE) n° 1386/2002; et la participation aux réunions bilatérales annuelles pertinentes avec les organismes d’audit nationaux.

Pour ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle, la direction générale a émis, dans son rapport annuel d’activité pour 2007, un avis sans réserve dans le cas de sept États membres (Chypre, Estonie, Hongrie – secteur du transport, Lettonie, Malte, Portugal et Slovénie).

Dans le cas de six États membres (Bulgarie – secteur de l’environnement, Grèce, Irlande, Lituanie, Roumanie et Espagne), elle a émis un avis conditionnel - ayant une incidence limitée - en raison des lacunes importantes constatées au niveau d’éléments clés des systèmes.

En ce qui concerne les cinq derniers États membres (Bulgarie – secteur du transport, République tchèque, Hongrie – secteur de l’environnement, Pologne et Slovaquie), la direction générale a émis un avis conditionnel – ayant une incidence majeure – en raison des lacunes importantes constatées au niveau d’éléments clés des systèmes. Appliquant les critères qu’elle a définis concernant les déficiences importantes des systèmes donnant lieu à un risque inadmissible pour les paiements en 2007, la direction générale a formulé une réserve pour ces cinq États membres.

4. IRRÉGULARITÉS

En 2007, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a effectué deux missions de contrôle sur place au titre du règlement (CE) n° 2185/96[4] dans le cadre de quatre enquêtes externes ouvertes à propos de questions liées au Fonds de cohésion. Ces enquêtes étant toujours en cours, aucun autre commentaire ne peut être formulé à ce stade à leur sujet, tant pour des raisons opérationnelles que pour d’éventuelles raisons judiciaires.

En 2007, les États membres ont notifié à la Commission, conformément au règlement (CE) n° 1831/94[5], 92 cas d’irrégularités relatives à des projets cofinancés et représentant une somme de 110 222 823 euros. De ce montant, 63 686 298 euros ont fait l’objet d’un recouvrement et le solde doit encore être recouvré. Les États membres dont émane la majorité des cas signalés sont la Grèce et l’Espagne (26 et 34 respectivement, soit plus de la moitié du total). Les cas d’irrégularités notifiés par la Grèce représentent un montant de 67 259 450 euros, dont 57 788 966 euros ont été recouvrés. L’Irlande n’a notifié qu’un seul cas, mais son impact financier, à savoir 6 638 190 euros, est important par rapport au montant moyen des notifications. Le nombre de cas signalés est en baisse par rapport à l’année précédente[6]. Les chiffres font état d’une meilleure notification en réponse aux obligations légales de la part des «anciens États membres bénéficiaires», mais, compte tenu de la contribution communautaire aux projets cofinancés par le Fonds de cohésion, il convient de veiller au renforcement de cette discipline de notification par les États membres.

Les irrégularités signalées portaient principalement sur la présentation de dépenses inéligibles et sur le non-respect des règles en matière de marchés publics – ces deux types d’irrégularités couvrant près de 75% de l’ensemble des cas notifiés.

5. ÉVALUATION

La Commission et les États membres procèdent à l’appréciation et à l’évaluation de tous les projets cofinancés. Les projets à financer au titre du Fonds sont approuvés par la Commission en accord avec les États membres bénéficiaires.

Chaque demande d’assistance est assortie d’une analyse coûts-avantages (ACA), qui doit démontrer que les avantages socioéconomiques du projet à moyen terme sont proportionnels aux ressources financières mobilisées. La Commission examine cette ACA à la lumière des principes définis dans le guide de l’analyse coûts-avantages. Publié pour la première fois en 2003, ce guide a été récemment mis à jour pour tenir compte de l’évolution des politiques, des instruments financiers et du nouveau cadre réglementaire de la Communauté, lequel va régir le financement des grands projets au cours de la période de programmation 2007-2013. La Commission a assisté les États membres en 2007 au travers de mesures de renforcement des capacités visant à une meilleure cohérence de l’analyse financière et économique ex ante des projets. Un logiciel spécialisé est aujourd’hui totalement opérationnel à cette fin et un document d’orientation, adopté en 2006, décrit la méthodologie qu’il convient d’appliquer à l’ACA. Le document présente quelques principes généraux de ce type d’analyse, de même qu’une série de règles de travail, et encourage les États membres à élaborer leurs propres orientations en la matière.

La Commission procède par ailleurs à une évaluation ex post sur des échantillons de projets cofinancés par le Fonds de cohésion. L’évaluation la plus récente a été publiée en 2005 et portait sur un échantillon de 200 projets mis en œuvre au cours de la période 1993-2002. La prochaine évaluation ex post est prévue en 2009 et se penchera sur des projets réalisés au cours de la période 2000-2006.

6. Information ET PUBLICIT É

Comme indiqué dans le rapport annuel 2006, les questions relatives au Fonds de cohésion seront traitées, à compter du 1er janvier 2007, par le Comité de coordination des Fonds (COCOF), conformément au règlement (CE) n° 1083/2006.

En dehors des questions d’intérêt commun pour le FEDER et le Fonds de cohésion (assistance technique, audits, questions budgétaires, etc.), des questions revêtant un intérêt plus spécifique pour le Fonds de cohésion ont été présentées ou traitées au cours des réunions suivantes du Comité de coordination des Fonds: en janvier «Mise en œuvre des mesures transitoires (article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1084/2006 du Conseil)»; en février «Complémentarités entre le financement d’actions au titre des Fonds structurels et de cohésion et d’autres instruments communautaires»; en mai «Mise à jour à mi-année des divers types de mesures d’assistance technique»; et, en juillet, «Orientations pour déterminer les corrections financières liées au non-respect des règles en matière de marchés publics» et «Étude des dépenses régionales du FEDER et du Fonds de cohésion».

En ce qui concerne les mesures d’information et de publicité de la Commission, l’accent a été mis en 2007 sur la conformité aux exigences relatives à la publicité pour la période 2007-2013.

La Commission a également organisé à Bruxelles les 25 et 26 novembre une grande conférence intitulée « Telling the Story. Communicating Cohesion Policy Together », à laquelle ont participé plus de 500 chargés de communication venus de toute l’Europe (le compte-rendu des travaux de la conférence peut être consulté sur le site web de la DG REGIO[7]). Un travail en réseau plus intensif entre la Commission, les États membres et les régions est prévu pour les nouveaux programmes grâce au réseau INFORM, qui permettra l’échange de bonnes pratiques en matière de communication concernant les Fonds structurels et de cohésion.

[1] Sur la base de l’article 6 du règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, dans sa version codifiée présentée par la Commission

[2] Traité instituant la Communauté européenne, article 104 relatif aux déficits publics excessifs

[3] Règlement (CE) n° 1084/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 instituant le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1164/1994

[4] JO L 292 du 15.10.1996, p. 2

[5] JO L 191 du 29.7.94, p. 1, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2168/2005, JO L 345 du 21.12.2005, p. 15.

[6] 2006: Nombre de cas notifiés: 228; montant représenté par l’ensemble des notifications: 186 604 797 euros

[7] http://ec.europa.eu/regional_policy/country/commu/conferences/november07/sources_en.cfm