[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 30.7.2009

COM(2009) 398 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

à l’autorité budgétaire sur les garanties couvertes par le budget général Situation au 31 décembre 2008 {SEC(2009) 1063}

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction et types d’opérations couvertes 3

2. Évolution depuis le dernier rapport sur la situation au 30 juin 2008 3

3. Données sur les risques couverts par le budget 4

3.1. Définition du risque 4

3.2. Risques concernant les États membres 6

3.3. Risque concernant les pays tiers 8

3.4. Risque global couvert par le budget 9

3.5. Évolution du risque 9

4. Défauts de paiement, mise en œuvre des garanties du budget et arriérés 11

4.1. Intervention de la trésorerie 11

4.2. Paiements au titre du budget 11

4.3. Activation du Fonds de garantie pour les actions extérieures 11

5. Fonds de garantie relatif aux actions extérieures 11

5.1. Recouvrements 11

5.2. Actif 12

5.3. Montant objectif 12

6. Évaluation des risques: situation économique et financière des pays tiers exposés au risque le plus élevé 12

6.1. Objectifs 12

6.2. Méthodes d’évaluation des risques 12

INTRODUCTION ET TYPES D’OPÉRATIONS COUVERTES

Le présent rapport est communiqué conformément à l’article 130 du règlement financier, au titre duquel la Commission fait rapport deux fois par an au Parlement européen et au Conseil sur la situation des garanties budgétaires et des risques correspondants [1]. Il est accompagné d’un document de travail des services de la Commission (ci-après «le document de travail»)[2] comportant une série de tableaux détaillés et de notes explicatives.

Les risques couverts par le budget de l’Union européenne (ci-après «le budget») découlent de toute une gamme d’opérations de prêts et de garanties qui peuvent se diviser en deux catégories:

- les prêts à finalité macroéconomique accordés par les Communautés européennes, c’est-à-dire les prêts d’assistance macrofinancière[3] (AMF) pour les pays tiers et, en coopération avec les institutions de Bretton Woods, les prêts visant à soutenir la balance des paiements des États membres qui n’appartiennent pas à l’UEM et qui rencontrent des difficultés transitoires; et

- les prêts à finalité microéconomique (prêts Euratom et surtout prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans les pays tiers[4]). Ces opérations sont couvertes depuis 1994 par le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (ci-après «le Fonds»)[5], créé notamment pour limiter l’incidence budgétaire des appels de garanties accordées au titre du budget pour des opérations de prêt dans des pays tiers (si un pays est devenu membre de l’Union européenne, le risque est directement supporté par le budget). Si les ressources du Fonds sont insuffisantes, il est fait recours au budget.

Le règlement du Conseil instituant le Fonds (ci-après «le règlement instituant le Fonds»[6]), adopté en 1994, a été modifié pour la première fois en 1999. À la suite d’une deuxième modification en 2004, la couverture du Fonds cesse de s’appliquer à un pays tiers lorsque celui-ci devient membre de l’Union européenne. En 2007, une modification[7] du règlement du Conseil a créé un nouveau mécanisme de provisionnement. Le budget couvre directement les prêts accordés ou garantis par la Communauté en faveur des États membres.

ÉVOLUTION DEPUIS LE DERNIER RAPPORT SUR LA SITUATION AU 30 JUIN 2008

Aucun versement n’a été effectué au titre des prêts d’assistance macrofinancière au cours du second semestre de 2008.

Un nouveau versement d’un montant de 22 millions de dollars pour un prêt Euratom a été réalisé en octobre 2008.

Une première tranche, de 2 000 millions EUR, du prêt accordé à la Hongrie en vue de soutenir sa balance des paiements a été versée en décembre 2008 (voir point 3.5).

En ce qui concerne les opérations de financement de la BEI, cette dernière s’est engagée pour un montant total de 5 943 millions EUR au titre du mandat général 2007-2013 (décision 2006/1016/CE du Conseil). En ce qui concerne le volume des décaissements, 2 052 millions EUR ont été versés au second semestre de 2008, dont 643 millions au titre du nouveau mandat général 2007-2013.

Il convient de signaler que la Cour de justice a annulé la décision 2006/1016/CE du Conseil le 6 novembre 2008, à la suite d’une action du Parlement, au motif qu’elle aurait dû être adoptée sur une double base juridique. Tout en annulant la décision, la Cour a ordonné que « les effets de la décision 2006/1016/CE [ soient ] maintenus en ce qui concerne les financements de la Banque européenne d’investissement qui auront été conclus jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai de douze mois à compter de la date du prononcé du présent arrêt, d’une nouvelle décision arrêtée sur la base juridique appropriée, à savoir les articles 179 CE et 181 A CE pris ensemble ». La Commission a adopté une proposition au Parlement européen et au Conseil en vue de remplacer la décision annulée le 14 janvier 2009 [COM(2008) 910].

DONNÉES SUR LES RISQUES COUVERTS PAR LE BUDGET

Définition du risque

Le risque supporté par le budget se fonde sur l’évaluation de l’exposition et provient du montant de l’encours en principal et intérêts en ce qui concerne les opérations garanties.

Les défaillances sont couvertes par le Fonds lorsqu’elles sont liées à des pays tiers (68 % du montant total de l’encours garanti au 31 décembre 2008) et directement par le budget lorsqu’elles concernent des États membres (les prêts aux États membres ou qui bénéficient à des projets dans les États membres représentent les 32 % restants du montant total de l’encours). La forte proportion de prêts garantis qui concernent des États membres résulte des élargissements récents[8] et de l’activation du mécanisme communautaire de soutien financier à moyen terme pour les États membres qui n’ont pas adopté l’euro.

Aux fins du présent rapport, deux méthodes sont employées pour évaluer les risques supportés par le budget (soit directement, soit indirectement via le Fonds):

- le calcul du montant total de l’encours en principal des opérations concernées à une date donnée, y compris les intérêts échus. Cette méthode permet d’établir le niveau de risque supporté par le budget à une date donnée;

- l’approche budgétaire, soit le «risque annuel supporté par le budget», est fondée sur le calcul du montant maximal que la Communauté devrait payer au cours d’un exercice en supposant que des défaillances affectent tous les prêts garantis[9].

Tableau 1: Montants totaux des encours couverts au 31 décembre 2008, en millions d’euros |

Encours en capital | Intérêts échus | Total | % |

États membres* |

AMF | 140 | 2 | 142 | 1 % |

Euratom | 433 | 8 | 440 | 2 % |

Balance des paiements | 2 000 | 4 | 2 004 | 10 % |

BEI | 3 921 | 36 | 3 957 | 19 % |

Sous-total États membres* | 6 494 | 50 | 6 544 | 32 % |

Pays tiers |

AMF | 514 | 1 | 515 | 2 % |

Euratom | 53 | 7 | 60 | <1 % |

BEI | 13 480 | 129 | 13 609 | 66 % |

Sous-total pays tiers | 14 047 | 137 | 14 184 | 68 % |

Total | 20 541 | 187 | 20 728 | 100 % |

* Ce risque est directement couvert par le budget et inclut la Bulgarie et la Roumanie, qui ont rejoint l’UE le 1er janvier 2007. |

Les tableaux A1, A2, A3 et A4 du document de travail fournissent des informations plus détaillées sur ces encours, notamment en ce qui concerne les plafonds, les montants déboursés et les taux de garantie.

Par rapport à la situation au 30 juin 2008, le montant total de l’encours en principal et intérêts couvert par le budget a augmenté de 3 627 millions EUR pour s’établir à 20 728 millions EUR (voir point 3.5).

Risques concernant les États membres

Les risques actuels concernant des États membres résultent de prêts octroyés avant l’adhésion et de l’activation du mécanisme de soutien des balances des paiements à la fin de 2008.

En 2009, le risque maximal supporté par le budget en ce qui concerne les États membres se montera à 802 millions d’euros. Le tableau 2 montre que la Roumanie et la République tchèque se situent, respectivement, à la première et à la deuxième place en ce qui concerne le montant des encours.

Tableau 2: Classement des états membres selon leur exposition en fonction du risque maximal supporté par le budget en 2009 (en millions d’euros) |

Classement | Pays | 2009 | % |

1 | Roumanie | 264,5 | 33,0 % |

2 | République tchèque | 144,3 | 18,0 % |

3 | Bulgarie | 96,1 | 12,0 % |

4 | Hongrie | 93,7 | 11,7 % |

5 | Pologne | 85,8 | 10,7 % |

6 | Slovaquie | 66,2 | 8,3 % |

7 | Slovénie | 26,2 | 3,3 % |

8 | Chypre | 9,5 | 1,2 % |

9 | Lettonie | 7,3 | 0,9 % |

10 | Lituanie | 6,4 | 0,8 % |

11 | Estonie | 1,0 | 0,1 % |

12 | Malte | 0,7 | 0,1 % |

Total | 801,8 | 100,0 % |

Le risque lié aux États membres concerne tous les prêts octroyés avant les deux derniers élargissements, le dernier prêt arrivant à terme en 2038.

Risque concernant les pays tiers

En 2009, le risque maximal supporté par le Fonds en ce qui concerne les pays tiers se montera à 1 494 millions d’euros. Les dix pays dont les encours totaux sont les plus importants figurent dans le tableau ci-dessous. Ils représentent 79 % du risque supporté par le Fonds en 2009. La situation économique de ces pays – ainsi que du Monténégro, de la Géorgie et de l’Ukraine – est analysée et commentée dans le document de travail.

Tableau 3: Classement des 10 pays tiers dont l’exposition est la plus importante, en fonction du risque maximal supporté par le budget en 2009 (en millions d’euros) |

Classement | Pays | 2009 | % du risque total maximal |

1 | Turquie | 293,4 | 19,6 % |

2 | Égypte | 208,7 | 14,0 % |

3 | Maroc | 137,1 | 9,2 % |

4 | Tunisie | 131,2 | 8,8 % |

5 | Afrique du Sud | 115,2 | 7,7 % |

6 | Brésil | 80,8 | 5,4 % |

7 | Liban | 70,6 | 4,7 % |

8 | Serbie | 57,0 | 3,8 % |

9 | Jordanie | 45,8 | 3,1 % |

10 | Syrie | 35,6 | 2,4 % |

Total des 10 pays | 1 175,3 | 78,7 % |

Le Fonds couvre les prêts garantis de 57 pays avec des échéances allant jusqu’en 2038. Le tableau A2 du document de travail contient des indications détaillées par pays.

Risque global couvert par le budget

Au total, le budget couvrira en 2009 un montant global de 2 296 millions d’euros. Cette somme représente les montants dus au cours de cette période, dont 35 % par les États membres (voir le tableau A2 du document de travail).

Évolution du risque

- Mécanisme de soutien des balances des paiements

Le risque total à l’égard des États membres a augmenté en 2008 avec l’activation du mécanisme communautaire de soutien financier à moyen terme (soutien des balances des paiements). Ce mécanisme permet l’octroi de prêts aux États membres qui n’ont pas encore adopté l’euro et qui sont confrontés à des difficultés ou à des menaces graves de difficultés dans leur balance des paiements.

Le 2 décembre 2008[10], le plafond de l’encours en principal des prêts pouvant être accordés, au titre du mécanisme de soutien des balances des paiements, à des États membres qui n’appartiennent pas à la zone euro a été relevé de 12 milliards EUR à 25 milliards EUR.

En ce qui concerne la Hongrie, un premier prêt, d’un montant de 6 500 millions EUR, a été accordé et signé durant le second semestre de 2008[11]. Une tranche de 2 000 millions EUR a été versée en décembre 2008. Une autre tranche de 2 000 millions EUR a été versée en mars 2009. Deux autres tranches, d’un montant total de 2 500 millions EUR, devraient être versées en 2009.

Un deuxième prêt, d’un montant de 3 100 millions EUR, a été accordé à la Lettonie au début de 2009[12]. Il sera versé en plusieurs tranches en 2009.

Le 18 mai 2009[13], le plafond de l’encours en principal des prêts pouvant être accordés aux États membres qui n’appartiennent pas à la zone euro a été relevé de 25 milliards EUR à 50 milliards EUR.

- Prêts d’assistance macrofinancière

Les prêts AMF aux pays tiers font l’objet de décisions individuelles du Conseil. L’aide financière accordée au titre de la décision 2007/860/CE du Conseil du 10 décembre 2007 portant attribution d’une aide macrofinancière au Liban est constituée d’un prêt de 50 millions EUR et de dons d’un montant maximal de 30 millions EUR. Le prêt sera versé en deux tranches égales en 2009.

- Prêts Euratom

Les prêts Euratom aux États membres et à certains pays tiers éligibles (Fédération de Russie, Arménie, Ukraine) sont plafonnés à 4 milliards EUR, dont 85 % environ ont déjà été utilisés. La marge restante est d’environ 600 millions EUR. En vertu du contrat de prêt de 2004 en faveur d’Energoatom en Ukraine (convention de prêt pour un équivalent en euros de 83 millions de dollars), une nouvelle tranche de 22 millions de dollars a été versée le 10 octobre 2008.

- Prêts de la BEI

Le mandat général précédent de la BEI est venu à expiration le 31 juillet 2007. À cette date, des contrats correspondant à un total de 98 % de l’enveloppe globale au titre de ce mandat (20 060 millions EUR – voir tableau A5 du document de travail) avaient été signés. Au 31 décembre 2008, un montant total de 5 307 millions EUR restait à débourser au titre de ce mandat. Il devrait l’être dans les dix ans qui suivent l’expiration du mandat, dans la mesure où la garantie de la Communauté expire à la fin de cette période[14].

La garantie accordée par la Communauté à la BEI au titre du nouveau mandat général 2007-2013 est le poste le plus déterminant pour le risque futur qui pèsera sur le budget. Cette garantie communautaire est limitée à 65 % du montant total des crédits déboursés et des garanties accordées au titre des opérations de financement de la BEI, diminué des montants remboursés et majoré de toutes les sommes connexes, avec un plafond maximal de 27 800 millions EUR[15]. Un montant total de 5 943 millions EUR avait été signé au 31 décembre 2008 au titre de ce mandat, dont 5 053 millions EUR n’étaient pas déboursés à cette date (voir le tableau A6 du document de travail).

DÉFAUTS DE PAIEMENT, MISE EN œUVRE DES GARANTIES DU BUDGET ET ARRIÉRÉS

Intervention de la trésorerie

La Commission puise dans sa trésorerie pour éviter les retards et les coûts y afférents dans le service des emprunts lorsqu’un débiteur est en retard de paiement[16].

Paiements au titre du budget

Aucun crédit n’a été demandé au titre de l’article 01 04 01 du budget, «Garanties de la Communauté européenne aux prêts», car aucune défaillance n’a été enregistrée au cours du second semestre de 2008.

Activation du Fonds de garantie pour les actions extérieures

En cas de retard de paiement du bénéficiaire (pays tiers) d’un prêt accordé ou garanti par la Communauté, le Fonds est appelé à couvrir cette défaillance dans un délai de trois mois à compter de la date d’échéance du paiement[17].

Au cours du second semestre de 2008, il n’a pas été fait appel au Fonds.

FONDS DE GARANTIE RELATIF AUX ACTIONS EXTÉRIEURES

Recouvrements

La somme de 1 448 433,44 dollars, correspondant aux intérêts moratoires dus par la république d’Argentine, a été recouvrée le 12 décembre 2008.

Au 31 décembre 2008, aucune somme n’était à recouvrer.

Actif

Au 31 décembre 2008, les avoirs nets[18] du Fonds s’élevaient à 1 182 717 413 EUR.

Montant objectif

Le Fonds doit atteindre un niveau approprié (le «montant objectif»), fixé à 9 % de l’encours en principal de l’ensemble des engagements de la Communauté découlant de chaque opération, majoré des intérêts échus. Le rapport entre les ressources du Fonds (1 182 717 413 EUR) et celui de l’encours en principal[19] (14 183 712 379 EUR) au sens du règlement instituant le Fonds a légèrement augmenté: il est passé de 8,29 % au 30 juin 2008 à 8,34 % au 31 décembre 2008.

À la fin de l’année 2008, les ressources du Fonds étaient inférieures au montant objectif. Selon les nouvelles règles de provisionnement adoptées par le Conseil le 30 janvier 2007[20], une provision de 93 100 000 EUR a été inscrite dans l’avant-projet de budget pour 2010. Cette somme sera transférée du budget vers le Fonds en janvier 2010.

ÉVALUATION DES RISQUES: SITUATION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE DES PAYS TIERS EXPOSÉS AU RISQUE LE PLUS ÉLEVÉ

Objectifs

Les parties précédentes du rapport comportent des informations sur les aspects quantitatifs des risques supportés par le budget. Néanmoins, il y a lieu d’évaluer également la qualité des risques, qui dépend du type d’opération et de la situation des emprunteurs (voir point 3.3).

Méthodes d’évaluation des risques

L’évaluation des risques présentée dans le présent rapport se fonde sur les informations relatives à la situation économique et financière, les notes et autres faits connus des pays qui bénéficient de prêts garantis. La présente évaluation ne tient pas comptes des estimations des pertes et reprises attendues, qui sont inévitablement très aléatoires.

Les indicateurs de risque pays figurant dans les tableaux du document de travail correspondent à l’évolution du risque de défaut de paiement. L’analyse de la partie 2 du document de travail concerne les pays présentant le risque le plus élevé pour le budget de 2009 et les pays présentant un encours direct avec le budget communautaire (prêts AMF et Euratom).

[1] Les documents COM(2009) 68 et SEC(2009) 159 constituent le précédent rapport sur les garanties couvertes par le budget au 30 juin 2008.

[2] SEC(2009)1063.

[3] L’aide macrofinancière peut également prendre la forme de subventions à des pays tiers. Pour plus d’informations sur les prêts AMF, voir le rapport de la Commission COM(2008)590 et SEC(2008)2504.

[4] Les chiffres concernant les mandats de la BEI figurent au tableau A1, et les références aux bases juridiques sont énumérées au tableau A4 du document de travail.

[5] Le dernier rapport sur le fonctionnement du Fonds est le document COM(2006) 695, «Rapport d’ensemble sur le fonctionnement du Fonds de garantie», accompagné du document de travail des services de la Commission SEC(2006) 1460.

[6] Règlement (CE, Euratom) nº 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, JO L 293 du 12.11.1994, p. 1.

[7] Règlement (CE, Euratom) nº 89/2007 du Conseil du 30 janvier 2007, JO L 22 du 31.1.2007, p. 1.

[8] Aux termes de l’article 1er, paragraphe 3, du règlement instituant le Fonds, une fois qu’un pays adhère à l’Union, le risque lié aux prêts est transféré du Fonds au budget.

[9] Aux fins de ce calcul, on suppose que dans le cas des prêts défaillants, seuls les montants échus sont pris en considération, et non l’encours total (voir aussi la partie 1 du document de travail).

[10] Règlement (CE) nº 1360/2008 du Conseil du 2 décembre 2008 modifiant le règlement (CE) nº 332/2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres.

[11] Décision 09/102/CE du Conseil du 4 novembre 2008.

[12] Décision 09/290/CE du Conseil du 20 janvier 2009.

[13] Règlement (CE) nº 431/2009 du Conseil du 18 mai 2009 modifiant le règlement (CE) nº 332/2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres.

[14] Voir article 1.06 de l’accord de garantie confirmé et modifié signé par la CE et la BEI les 30 août/2 septembre 2005.

[15] Répartis en une enveloppe de base d’un montant maximal fixe de 25 800 millions EUR et un mandat optionnel de 2 000 millions EUR devant faire l’objet d’une décision du Conseil.

[16] Voir l’article 12 du règlement (CE, Euratom) nº 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000 portant application de la décision 94/728/CE, Euratom, relative au système des ressources propres des Communautés.

[17] Pour plus de détails, voir le point 1.4.3 du document de travail.

[18] Total des actifs du Fonds, déduction faite des charges à payer (BEI et audit).

[19] Y compris les intérêts échus.

[20] Règlement (CE, Euratom) nº 89/2007 du Conseil du 30 janvier 2007, JO L 22 du 31.1.2007, p. 1.