COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 13.05.1998 
COM( 1998) 279 final 
Recommandation de (a Commission 
concernant les Grandes Orientations des Politiques 
Économiques des États membres et de la Communauté 
élaborée conformément à l'article 103, paragraphe 2, 
du traité instituant la Communauté européenne 

Table des matières 
1. Les grandes priorités: un niveau d'emploi élevé et la réussite de l'UEM 1 
2. Stabilité des prix .....3 
3. Un dosage des politiques macroéconomiques orienté vers la croissance et la stabilité 4 
4. Politique monétaire et taux de change 5 
5. Des linances publiques saines et bien gérées 6 
5.1. Orientations générales 6 
5.2. Orientations par pays 9 
6. Évolution des salaires 11 
7. Politiques structurelles en faveur de la croissance et de l'emploi 13 
8. Marchés des produits, des services et des capitaux 14 
9. Les marchés du travail et l'investissement dans le savoir 17 
•4* 
Grandes Orientations des Politiques Économiques 
des États membres et de la Communauté 
I. Les grandes priorités: un niveau d'empioi élevé et la réussite de 
l'UEM 
L'introduction de l'euro au 1er janvier 1999, marquera le début d'une nouvelle phase dans le 
processus d'intégration européenne et dans la conduite de la politique économique au sein de la 
Communauté. 
La mise en œuvre résolue et crédible par les États membres, notamment au cours de ces deux 
dernières années, de politiques visant à réaliser un degré élevé de convergence économique 
durable dans la Communauté a donné des résultats tangibles. 
Premièrement, sur la base de ces efforts de convergence remarquables et des résultats obtenus, le 
Conseil de l'Union européenne, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, a décide, 
le 2 mai 1998, que onze Rtats membres remplissaient les conditions nécessaires pour l'adoption 
de l'euro. 
DcHxicmemciil, ces efforts ont conduit à l'instauration d'un dosage des politiques macro­
économiques favorable à ia croissance et à l'emploi. 
Toutefois, les progrès accomplis à ce jour en matière de réduction du chômage dans la 
Communauté sont insuffisants. 
Depuis l'été de 1997, lorsque les Grandes orientations des politiques économiques précédentes 
ont été adoptées, une reprise de plus en plus robuste et de plus en plus généralisée s'est amorcée 
dans la Communauté, dans le contexte d'une inflation historiquement faible. Dès Sors qu'il reste 
des capacités disponibles et que les perspectives d'accroissement de l'investissement, 
notamment en biens d'équipement, sont favorables, une croissance solide devrait pouvoir 
s'accomplir sans se heurter à des contraintes de capacité et sans engendrer de tensions 
inflationnistes si, comme on peut l'escompter, l'évolution des salaires reste appropriée. Les 
conditions monétaires pourraient donc rester favorables à la croissance et à l'emploi pour une 
période prolongée. En outre, les paramètres fondamentaux de l'économie sont sains et continuent 
de s'améliorer, les perspectives de la demande connaissent une embellie et la confiance continue 
à se raffermir. 
L'impact que la crise financière et économique survenue en Asie aura sur les perspectives de 
croissance de ia Communauté devrait être limité, à condition, d'une part, que la crise .ne 
s'aggrave pas et ne se propage pas à d'autres pays de la région et, d'autre part, qu'elle soit gérée 
de manière adéquate. S'il est vrai que la crise asiatique exercera un léger effet de freinage sur 
l'activité économique dans la Communauté, et principalement sur les volumes des exportations, 
les conditions monétaires sont moins rigoureuses qu'elles ne l'auraient été sans cette crise et la 
demande intérieure se renforce, ce qui contribuera à préserver la vigueur de la croissance. 
Ai 
Dans un contexte de croissance plus forte, l'emploi pourrait connaître une progression modérée, 
ce qui entraînerait une légère baisse du taux de chômage jusqu'en 1999 dans l'Union considérée 
globalement. Il s'agirait là d'un premier pas, certes modeste, dans la réalisation de l'objectif d'un 
niveau d'emploi élevé, stipulé par l'article 2 du traité d'Amsterdam. 
Le niveau de l'emploi dans LUE (actuellement quelque 60% de la population en âge de 
travailler) est faible. Il s'explique non seulement par un chômage important (environ 18 millions 
de personnes en 1997), mais également par les perspectives d'emploi médiocres sur de longues 
périodes, qui ont dissuadé de nombreuses personnes ~ dont beaucoup bénéficient d'autres 
prestations de sécurité sociale ~ de chercher un emploi. La reprise de l'emploi doit donc 
absorber non seulement les chômeurs, mais également un taux d'activité croissant, et toujours un 
léger accroissement démographique de la population en âge de travailler. 
A court terme, le niveau actuel du non-emploi constitue indéniablement un point faible, dont le 
coût social, économique et budgétaire est élevé. Mais il est également synonyme de l'existence 
d'une réserve de main-d'œuvre, qui représente un potentiel de croissance très important au-delà 
de la croissance résultant de l'augmentation de la productivité du travail, et indépendamment du 
rythme de cette amélioration. L'exploitation de ce potentiel à moyen et à long terme soulagerait 
considérablement les finances publiques et les systèmes de sécurité sociale des États membres; 
elle contribuerait à lutter efficacement contre la pauvreté et l'exclusion sociale, et faciliterait 
ainsi la préservation et le développement des valeurs sociales européennes communes, ainsi que 
l'allégement de la pression fiscale qui pèse aussi bien sur les entreprises que sur les particuliers. 
En outre, la nature même de la plupart des nouvelles possibilités d'emploi rendrait plus facile la 
transition vers un mode de production plus respectueux de l'environnement. 
La politique économique a pour tâche de mettre en place les conditions (i) d'un renforcement 
supplémentaire de la reprise et (ii) de la transformation de cette reprise en un processus, non 
inflationniste et autonome, de forte croissance économique à moyen et à plus long terme, 
condition sine qua non d'une croissance substantielle et durable de l'emploi. A cet effet, il 
s'agira de définir un programme renforcé de politiques macro-économiques et structurelles ainsi 
qu'une mise en œuvre résolue des lignes directrices pour l'emploi de 1998, afin de relever un 
certain nombre de défis importants, tout en permettant aux économies de l'Union de mieux 
s'adapter à des réalités nouvelles au cours des années à venir. 
L'introduction de l'euro ne résoudra pas par elle-même le problème du chômage au sein de 
l'Union. Mais, en permettant l'accomplissement des tâches évoquées plus haut, le passage à la 
3ème phase de l'Union économique et monétaire (UEM) peut représenter un apport considérable 
dans ce domaine. Cette constatation est valable non seulement pour les pays adoptant l'euro, 
mais également pour les quatre autres États membres, si ~ comme on peut l'escompter — ceux-ci 
poursuivent leurs efforts de convergence. 
Le cadre de stabilité de l'UEM contribuera au maintien d'un dosage de politiques favorable à la 
croissance et à l'emploi. 
Dans le domaine macro-économique, les gouvernements et les partenaires sociaux devraient 
chacun accomplir les efforts nécessaires pour prévenir tout conflit avec l'objectif de stabilité de 
la politique monétaire commune. Dans ces conditions, la politique monétaire n'a aucune raison 
d'être restrictive. 
Simultanément, il convient de mettre en œuvre des politiques structurelles et des réformes sur 
les marchés des produits, des services et du travail, facilitant un processus de croissance exempt 
de tensions, renforçant la compétitivité, accroissant l'intensité de la croissance en main-d'œuvre 
et rendant la croissance plus respectueuse de l'environnement. 
Ce n'est que si cette stratégie est mise en œuvre avec détermination par tous les acteurs et si 
cette mise en œuvre est bien coordonnée conformément à la résolution du Conseil européen de 
Luxembourg, que l'UEM -- telle qu'elle est prévue à l'article 2 du Traité — réalisera pleinement 
son potentiel en tant que moyen d'atteindre les objectifs généraux de la Communauté, incluant 
une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement, un niveau d'emploi 
élevé et le relèvement du niveau de vie. 
2. Stabilité des prix 
La stabilité des prix constitue une condition essentielle d'une croissance économique durable à 
moyen terme. Après avoir accompli des progrès impressionnants au cours de ces dernières 
années, la Communauté a réalisé la stabilité des prix d'une manière durable. Il est nécessaire que 
toutes les politiques soient prévisibles, crédibles et compatibles avec une préservation durable de 
cette stabilité des prix. 
Dans la future zone euro, où le taux d'inflation moyen est tombé au-dessous de 2 %, tous les 
États membres participants doivent axer leurs politiques économiques sur la préservation de la 
stabilité des prix au niveau de la zone euro, permettant de la sorte des conditions monétaires 
favorables à la croissance. Ils doivent également prévenir l'apparition d'écarts d'inflation trop 
importants, qui créeraient des problèmes de compétitivité. 
La stabilité des prix a aussi été réalisée au Danemark, en Suède et au Royaume Uni, qui devront 
maintenant consolider cette performance à moyen terme. Au Danemark, il sera essentiel de 
préserver la stabilité des prix dans un contexte caractérisé par plusieurs années de croissance 
supérieure à son niveau tendanciel et par un resserrement du marché du travail. En Suède et au 
Royaume-Uni, l'inflation a été faible ces dernières années par rapport aux années antérieures. 
Ces deux Etats membres devront poursuivre leurs efforts en matière de politique monétaire et 
économique afin de parvenir à une stabilité durable des prix. Au Royaume-Uni, en particulier, le 
gouvernement a indiqué qu'il surveillerait le respect de son objectif d'inflation à la lumière des 
pratiques de la Banque centrale européenne. 
Depuis quelques années, la Grèce a accompli des progrès notables en matière de stabilité des 
prix. Conjointement aux efforts d'assainissement budgétaire mis en œuvre ces dernières années, 
cette évolution a permis l'entrée de la drachme dans le mécanisme de change du SME en mars 
1998. La participation au mécanisme de change aidera la Grèce à réduire encore son taux 
d'inflation. Toutefois, les efforts devront être encore intensifiés pour contenir les conséquences 
inflationnistes de la forte dévaluation de la drachme et pour réaliser la stabilité des prix dès que 
possible. 
3. Un dosage des politiques macroéconomiques orienté vers la 
croissance et la stabilité 
Dans le domaine macroéconomique, il est essentiel que les États membres demeurent fidèles à la 
stratégie axée sur la croissance et la stabilité qui a été recommandée par les Orientations 
précédentes et qui a commencé à porter ses fruits. Cette stratégie contient trois éléments 
fondamentaux, à savoir: 
- une politique monétaire orientée vers la stabilité; 
des efforts soutenus visant à réaliser et à préserver des situations budgétaires saines, 
conformément au Pacte de stabilité et de croissance; 
une évolution des salaires nominaux qui soit compatible avec l'objectif de stabilité des prix; 
dans le même temps, l'évolution des salaires réels par rapport aux accroissements de 
productivité devrait prendre en compte la nécessité de renforcer la rentabilité de 
l'investissement et de relever les niveaux de vie. 
En effet, plus la réalisation de l'objectif de stabilité de la politique monétaire est facilitée par des 
mesures budgétaires adéquates et une évolution salariale appropriée, plus les conditions 
monétaires, y compris les taux de change et les taux d'intérêt à long terme, seront favorables à la 
croissance et à l'emploi. 
Le dosage global des politiques macroéconomiques au niveau de la zone euro résultera 
essentiellement de l'interaction entre la politique monétaire commune, d'une part, et l'évolution 
budgétaire et salariale moyenne dans les pays participants, d'autre part. Ce dosage global des 
politiques sera favorable à la croissance et à l'emploi si tous les acteurs et groupes d'acteurs se 
comportent conformément aux orientations résumées plus haut. Dans le cadre du Traité, 
complété par le Pacte de stabilité et de croissance et par la résolution du Conseil européen 
d'Amsterdam sur la croissance et l'emploi, les compétences sont réparties de la manière 
suivante: 
(i) La politique monétaire unique de la zone euro sera de la compétence de la IK'E et du 
SEBC, tous deux indépendants. Conformément à l'article 105, paragraphe I, l'objectif 
principal de la politique monétaire sera de maintenir la stabilité des prix et, sans préjudice 
de cet objectif, de contribuer à la réalisation des objectifs économiques de l'Union, y 
compris notamment une croissance durable et non inflationniste et un niveau d'emploi 
élevé, comme le prescrit l'article 2 du Traité. 
(ii) Les politiques budgétaires resteront de la compétence des gouvernements nationaux, mais 
devront être conformes aux dispositions du Traité (articles 104 à 104C) et à celles du 
Pacte de stabilité et de croissance, qui insiste sur la nécessité d'une situation budgétaire 
proche de l'équilibre ou excédentaire dans des conditions économiques normales, en 
même temps qu'il clarifie les principales dispositions du Traité en matière de politique 
budgétaire. Les gouvernements nationaux devront coordonner leurs politiques budgétaires 
dans le cadre des Grandes orientations des politiques économiques. 
(iii) La fixation des salaires restera de la compétence des partenaires sociaux au niveau 
national, régional, sectoriel, voire à un niveau plus décentralisé, selon les traditions 
respectives. Comme le souligne la résolution d'Amsterdam sur la croissance et l'emploi, il 
appartient aux partenaires sociaux de veiller à concilier un niveau d'emploi élevé et une 
évolution appropriée des salaires, et de mettre en place un cadre institutionnel adéquat 
pour le processus de formation des salaires. Étant donné qu'elle exerce une influence 
considérable sur le dosage global des politiques macroéconomiques, l'évolution de la 
masse salariale présente un intérêt général. 
Dans le cadre du dosage global des politiques macroéconomiques de la zone euro, le dosage mis 
en œuvre par chacun des pays participants dépendra également de la situation économique 
spécifique de ceux-ci, ainsi que de l'évolution budgétaire et salariale spécifiques qui y sera 
observée. Pour qu'un dosage approprié soit appliqué tant au niveau de la zone euro qu'à 
l'échelon de chaque Etat membre participant, les politiques macroéconomiques feront partie 
intégrante de la surveillance multilatérale et de la coordination renforcée des politiques 
économiques, comme convenu au Conseil européen de Luxembourg. 
Pour les pays qui n'adoptent pas d'emblée la monnaie unique, la nécessité de mener des 
politiques macroéconomiques convergentes et orientées vers la stabilité sera tout aussi grande, 
notamment s'ils participent au SME II, comme devraient le faire les pays bénéficiant d'une 
dérogation. La forte interdépendance économique et monétaire entre les pays de la zone euro et 
les Etats membres qui n'auront pas encore adopté l'euro ainsi que la nécessité d'assurer une plus 
grande convergence et un bon fonctionnement du marché unique, exigeront que tous les Etats 
membres soient inclus dans la coordination des politiques économiques. 
4. Politique monétaire et taux de change 
Un passage sans heurts à l'euro à la date du 1er janvier 1999 sera indispensable pour que l'UEM 
puisse démarrer dans le contexte le plus favorable possible. À cet effet, la coordination des 
politiques monétaires entre les États membres adoptant l'euro devra être intensifiée au cours des 
mois qui nous séparent de l'année 1999. En particulier, on peut escompter une coordination des 
politiques monétaires nationales de telle manière que les taux d'intérêt officiels convergent 
harmonieusement vers un taux commun de la zone euro, qui sera applicable dès le début de 
l'UEM, et que les taux de change du marché convergent vers les taux de conversion bilatéraux 
annoncés préalablement. Cette convergence préservera la continuité entre les taux d'intérêt 
nationaux et le taux de l'euro, et préviendra l'apparition de toute incertitude concernant les taux 
de conversion de l'euro. Si la convergence des taux d'intérêt et des taux de change doit être 
assurée avant le démarrage de l'UEM, il est inévitable que les considérations ayant trait à la zone 
euro deviennent plus importantes comme déterminants des politiques monétaires nationales dans 
les Etats membres participants. 
Le taux d'intérêt commun de la zone euro dépendra de la situation économique du moment et 
des anticipations qui auront cours lors du démarrage de l'UEM, mais il est certain que la BCE 
fixera ce taux de manière à maintenir la stabilité des prix dans 1'en.semble de la zone. Etant 
donné que le taux d'intérêt de la zone euro sera cohérent avec l'objectif de stabilité des prix, la 
convergence des taux d'intérêt entre les Etats membres ne posera aucun problème pour la zone 
euro dans son ensemble. Toutefois, il est peu probable que le taux d'intérêt de la zone euro soit 
exactement adapté aux situations conjoncturelles, initialement différentes, de chacune des 
économies des Pays membres participants. En conséquence, la convergence vers le taux unique 
— et, dans une moindre mesure, la convergence des taux de change vers les taux bilatéraux de 
conversion annoncés préalablement - pourrait exiger un ajustement du dosage des politiques, 
notamment par des mesures de politique budgétaire (voir section 5.2). 
Les États membres qui n'adopteront pas la monnaie unique dès le début conservent la 
compétence sur leur politique monétaire nationale, mais devraient, conformément au Traité, 
considérer leurs taux de change comme une question d'intérêt commun. Le SME II constituera 
un cadre utile pour les relations monétaires entre les pays pré-in et la zone euro à partir de 1999 
et soutiendra les pré-in dans leurs efforts de convergence qui doivent conduire à l'adoption de 
l'euro. Bien que la participation au SME II soit facultative, on escompte que les pré-in y 
prennent part. 
5. Des finances publiques saines et bien gérées 
5. /. Orientations générales 
Après avoir culminé à 6,1 % du PIB en 1993, le déficit public effectif de l'ensemble de la 
Communauté a régulièrement diminué pour s'établir à 2,4 % du PIB en 1997. En moyenne pour 
l'Union, l'ajustement budgétaire a été réalisé entièrement par une réduction de la part des 
dépenses publiques dans le PIB (de 52,4 % en 1993 à 48,7 % en 1997). Ce résultat remarquable a 
été obtenu essentiellement grâce aux efforts d'assainissement résolus qui ont été accomplis par 
tous les États membres, notamment en 1997, supportés par une croissance économique plus forte 
et par une baisse des taux d'intérêt. 
Sur la base des mesures budgétaires décidées jusqu'à la mi-avril 1998, le besoin de financement 
des administrations publiques dans l'ensemble de la Communauté devrait encore être réduit pour 
revenir légèrement au-dessous de 2% du PIB en 1998 et, dans l'hypothèse de politiques 
inchangées, à 1,6% en 1999. Le déficit public corrigé des influences cycliques ne devrait 
cependant connaître qu'une légère diminution au cours de la période considérée. Dans la future 
zone euro, ce déficit a atteint 2,5 % du PIB en 1997 et pourrait, dans l'hypothèse de politiques 
inchangées, tomber à 2% du PIB en 1999. Une mise en œuvre rigoureuse des orientations 
budgétaires par pays, telles qu'elles sont exposées à la section 5.2, pourrait ramener le déficit 
budgétaire à moins de 1,5 % du PIB pour la zone euro dans son ensemble en 1999. 
Bien que la situation des finances publiques ait désormais un caractère soutenable dans 
pratiquement tous les Etats membres, la plupart des pays doivent encore accomplir des progrès 
pour se conformer à l'objectif de moyen terme du Pacte de croissance et de stabilité, à savoir des 
situations budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires dans des circonstances 
économiques normales. Cette exigence s'applique à tous les États membres, mais surtout à ceux 
qui adopteront l'euro dès janvier 1999 et ce, pour les raisons suivantes. 
(i) En favorisant des anticipations inflationnistes faibles et stables, des politiques budgétaires 
saines faciliteront la tâche de la politique monétaire unique, qui est de préserver la stabilité 
des prix. Dans la situation conjoncturelle actuelle, une réduction supplémentaire des 
déficits publics renforcera le caractère soutenable de la reprise économique, car elle 
permettra le maintien de conditions monétaires favorables, encourageant ainsi 
l'investissement et atténuant les contraintes de capacité. 
(ii) Dans de nombreux pays, les finances publiques n'ont pas encore retrouvé la marge de 
manœuvre nécessaire pour faire face à des évolutions économiques défavorables. Vu 
qu'après l'instauration d'une monnaie unique, l'adaptation à des évolutions 
conjoncturelles négatives et à des perturbations spécifiques à certains pays devra, dans une 
large mesure, être assurée par la politique budgétaire, il sera capital de veiller à ce que les 
stabilisateurs automatiques puissent remplir pleinement leur fonction. En outre, la mise en 
œuvre de politiques budgétaires saines aura, selon toute vraisemblance, pour effet 
d'accroître l'efficacité de ces stabilisateurs. Une discipline budgétaire avérée renforcera 
l'inclination des agents économiques à penser qu'un accroissement du déficit en période 
de récession ne perturbera pas durablement les finances publiques, ce qui évitera tout effet 
négatif pouvant émaner des marchés financiers. 
(iii) Des situations budgétaires saines permettront de maintenir les taux d'intérêt à long terme à 
un niveau peu élevé, ce qui exercera un effet d'attraction sur l'investissement privé. 
Comme, dans pareilles circonstances, les administrations publiques n'absorbent plus 
l'épargne privée, mais contribuent positivement à l'épargne dans l'économie, 
l'accroissement du taux d'investissement peut, toutes choses égales par ailleurs, 
s'accomplir sans faire naître de tensions sur la balance des paiements et sur les taux 
d'intérêt à long terme. 
(iv) Enfin, des budgets proches de l'équilibre, voire excédentaires, permettront une réduction 
rapide des ratios d'endettement, qui restent relativement élevés dans de nombreux pays, et 
d'alléger ainsi le fardeau du service de la dette. Celte évolution favorisera à son tour 
l'indispensable réorientation des dépenses publiques vers des utilisations plus productives, 
ainsi que l'abaissement des taxes et des cotisations de sécurité sociale, tout en rendant la 
fiscalité plus favorable à l'emploi. Elle permettra également aux pays de mieux se préparer 
aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. 
Compte tenu de ce qui précède, il est essentiel que les États membres donnent des assurances 
concernant la continuité de leur ajustement budgétaire. À cet effet, les États membres devraient 
s'engager: 
(i) à exécuter intégralement leurs budgets de 1998 et à éviter ainsi tout retour en arrière; un 
renforcement de la croissance économique dépassant les anticipations actuelles devrait 
être mis à profit pour intensifier la réduction des déficits; 
(ii) à saisir l'occasion unique actuellement offerte par la situation économique favorable, et 
notamment par la croissance économique et la nouvelle baisse du coût du service de la 
dette, pour définir des objectifs budgétaires ambitieux dans le but d'avoir des budgets 
proches de l'équilibre, voire excédentaires ; 
(iii) à accélérer la présentation de leurs programmes de stabilité et de convergence, afin que la 
Commission et le Conseil puissent examiner l'ensemble de ces programmes, y compris les 
orientations budgétaires globales et le dosage des politiques économiques dans la zone 
euro, au moment du démarrage de la troisième phase de l'UEM; 
(iv) à veiller, le cas échéant, à la poursuite de la diminution régulière de la dette publique et à 
une structure appropriée des maturités, afin de réduire la vulnérabilité de leurs finances 
publiques face à une évolution défavorable des taux d'intérêt. 
Le calendrier, l'ampleur et la nature des ajustements budgétaires détermineront dans une large 
mesure la capacité de ces ajustements à exercer un impact durable sur la situation budgétaire des 
administrations publiques et à améliorer le dynamisme économique, la compétitivité et la 
situation de l'emploi. Bien qu'il soit nécessaire de les adapter aux situations nationales 
spécifiques, les Orientations antérieures ont identifié un certain nombre de principes généraux, 
qui sont réaffirmés et développés dans les Orientations de cette année. 
(i) Les réductions des déficits budgétaires doivent être réalisées par une compression des 
dépenses, plutôt que par une augmentation de la fiscalité. 
(ii) Dans les cas où les déficits publics et/ou les ratios dette publique/PIB restent relativement 
élevés, i] convient d'accorder la priorité à une réduction rapide des déficits. Une baisse 
régulière de la part des dépenses publiques dans le PIB accélérera la réduction des déficits 
et la placera sur une trajectoire plus soutenable. 
(iii) L'assainissement budgétaire doit être accompli d'une manière socialement équilibrée et 
sans compromettre la qualité des services assurés par les administrations publiques. Cet 
assainissement doit aussi être conduit dans le but d'accroître l'efficacité et l'utilité des 
dépenses publiques. À cet égard, les mesures mises en œuvre devraient être axées sur une 
meilleure maîtrise ou sur la réforme de la consommation publique, des pensions du secteur 
public, des soins de santé, des mesures passives du marché du travail, ainsi que des 
subventions. Ces dernières années ont également vu une tendance à la réduction de 
l'investissement public par rapport au PIB, bien qu'une partie de cette réduction reflète un 
glissement vers le financement et l'exploitation privés de l'investissement public en 
infrastructures. Dans toute la mesure du possible, et sans compromettre l'indispensable 
poursuite de la réduction des déficits publics, les dépenses consacrées à l'investissement 
en infrastructures, de même qu'à d'autres activités productives, telles que le renforcement 
des ressources humaines et les initiatives actives en faveur du marché du travail, doivent 
être favorisées. Semblable restructuration entraînera probablement une hausse du taux 
d'emploi et/ou une réduction du nombre de personnes en âge de travailler recevant des 
transferts sociaux, ce qui contribuera à améliorer les situations budgétaires à moyen terme. 
(iv) Afin d'améliorer l'efficience de l'économie et de promouvoir le dynamisme économique, 
il est souhaitable de réduire la pression fiscale globale dans la plupart des États membres, 
mais cette réduction devrait être conditionnée par la poursuite de progrès réguliers dans 
l'assainissement des situations budgétaires. Conformément aux Lignes directrices pour 
l'emploi de 1998, il est recommandé aux États membres de réduire la charge des 
cotisations sociales ou l'ensemble des coins fiscaux, en vue d'inverser la tendance à 
l'alourdissement de la pression fiscale supportée par les salariés, notamment à l'extrémité 
inférieure de l'échelle des salaires. 11 est fondamental que le calendrier et les modalités des 
efforts visant à réduire la pression fiscale sur le travail soient définis de manière à 
accroître au maximum leurs effets sur l'emploi, tout en favorisant l'assainissement des 
finances publiques et en préservant la soutenabilité des systèmes de protection sociale par 
un meilleur contrôle des dépenses gouvernementales et/ou l'identification de sources 
alternatives de financement. 
5.2. Orientations par pays 
(i) États membres de la zone euro 
En Belgique, les conditions de croissance économique favorables ont contribué à avancer d'un 
an la réalisation des objectifs budgétaires fixés dans son programme de convergence. Elle devra 
cependant poursuivre ses efforts pour que l'engagement du gouvernement de maintenir 
l'excédent primaire à 6 % du PIB à moyen terme puisse être tenu, ce qui permettrait de réduire 
rapidement le ratio d'endettement, qui reste très élevé. Il importe de maintenir une maîtrise 
rigoureuse des transferts aux ménages, et notamment des dépenses de santé. 
L*Allemagne devra réduire son déficit public au cours des prochaines années. La maîtrise des 
subventions, des transferts aux ménages et de la consommation publique devra encore être 
renforcée. Des efforts supplémentaires de réduction des dépenses devront également être 
accomplis si le gouvernement veut réaliser son objectif consistant à ramener, d'ici à l'an 2000, le 
ratio dépenses/PIB à son niveau d'avant l'unification, c'est-à-dire 46% du PIB. L'Allemagne 
doit intensifier son ajustement budgétaire pour placer fermement son ratio d'endettement sur une 
trajectoire décroissante et le ramener au-dessous de 60 % du PIB dans un proche avenir. 
En Espagne, le maintien des orientations budgétaires actuelles devrait permettre une diminution 
du déficit, grâce aux conditions de croissance économique favorables. L'Espagne, cependant, se 
trouve toujours face à la nécessité de fournir des efforts additionnels pour améliorer encore la 
situation budgétaire, de manière à atteindre l'objectif à moyen terme d'un budget proche de 
l'équilibre ou en surplus. Un nouveau resserrement des politiques budgétaires est également 
nécessaire en Espagne pour prévenir tout risque de surchauffe. Une maîtrise des dépenses doit 
être maintenue si l'objectif gouvernemental d'une réduction du ratio dépenses/PIB à un peu 
moins de 42 % du PIB d'ici à l'an 2000 doit être réalisé. 
En France, la stratégie budgétaire à moyen terme doit être précisée. Les efforts d'ajustement 
budgétaire doivent être intensifiés pour ramener le déficit clairement au-dessous de 3 % du PIB 
en 1999, et poursuivis au-delà de cette année-là afin de se conformer aux dispositions du Pacte 
de stabilité et de croissance. Des efforts d'assainissement doivent également être accomplis pour 
stabiliser le ratio de la dette et le placer sur une trajectoire décroissante dans un avenir très 
proche. Lors de la réduction du déficit, il conviendra de veiller à maintenir une maîtrise 
rigoureuse des transferts aux ménages et de la consommation publique. 
En Irlande, le budget des administrations publiques devrait dégager des excédents croissants au 
cours des années à venir, tandis que le ratio de la dette devrait tomber au-dessous de 60 % du 
PIB en 1998 et continuer à baisser par après. Etant donné la forte croissance actuelle de 
l'économie et la possibilité d'une surchauffe, toutes les recettes au-dessus de celles attendues 
dans le budget 1998 doivent venir alimenter l'excédent budgétaire. De plus, une politique fiscale 
stricte est nécessaire en Irlande afin de réduire le risque de surchauffe, à savoir en 1999, et une 
telle orientation ne doit pas être remise en cause par des baisses supplémentaires d'impôts. 
Après avoir réussi à ramener son déficit public au-dessous de la valeur de référence de 3 % du 
PIB en 1997, VItalie doit renforcer ses efforts d'assainissement budgétaire. Des efforts sont 
nécessaires pour assurer une rapide diminution du ratio du déficit grâce à un niveau 
adéquatement élevé du surplus primaire dans le moyen terme. Une telle évolution du déficit 
global, renforcé par les recettes venant des privatisations, devrait assurer une réduction continue 
du ratio de la dette. 
Le Luxembourg devrait conserver un excédent budgétaire au cours des prochaines années, tandis 
que son ratio d'endettement se maintiendra à un niveau très faible. 
Les Pays-Bas devront éviter une détérioration de leur situation budgétaire. Compte tenu du 
contexte favorable à la croissance économique qui est anticipé pour les prochaines années, la 
réduction du déficit devrait être poursuivie. Aussi convient-il de ne pas assouplir les orientations 
budgétaires et de ne pas laisser le déficit public se creuser de nouveau. L'assainissement 
budgétaire devrait être maintenu de manière à assurer la poursuite de la baisse régulière du ratio 
d'endettement. 
l'Autriche devrait poursuivre ses efforts d'assainissement au cours des prochaines années afin 
de réaliser son objectif d'une situation budgétaire proche de l'équilibre ou en surplus sur 
l'ensemble du cycle. L'Autriche doit assurer une maîtrise rigoureuse de son budget afin 
d'assurer que l'actuelle réforme structurelle du système des retraites et l'adaptation de 
l'imposition des familles, exigées par un récent arrêt de la Cour constitutionnelle, n'engendrent 
pas des pressions sur le budget. La poursuite de l'assainissement budgétaire est également 
requise pour placer fermement le ratio de la dette sur une trajectoire décroissante. 
Le Portugal devrait mettre à profit l'évolution favorable des conditions de la croissance 
économique au cours des prochaines années pour réduire rapidement son déficit et parvenir à 
une situation proche de l'équilibre ou en surplus, comme le requiert le Pacte de croissance et de 
stabilité. Cela devrait aussi aider à réduire le risque de surchauffe. L'assainissement budgétaire 
devrait se faire de plus en plus par une compression des dépenses et ne plus reposer 
principalement sur un accroissement des receltes et une réduction des paiements d'intérêts. Le 
ratio d'endettement devrait tomber à 60 % du 1MB en 1998 et continuer à baisser les années 
suivantes. 
En l'inhindc, le déficit budgétaire devrait se transformer en un excédent en 1998, et des soldes 
positifs croissants sont envisagés pour les années ultérieures. La Finlande prévoit d'introduire 
une réduction de l'impôt sur le revenu en 1999. Celte mesure devrait être introduite de telle 
manière que le processus d'assainissement budgétaire soit poursuivi. 
(ii) États membres n * adoptant pas l'euro dès janvier 1999 
Le Danemark devrait resserrer encore ses orientations budgétaires et accroître son solde positif 
au cours des années à venir. Le produit de la fiscalité restera abondant, tandis que la réduction de 
l'investissement public se poursuivra. Compte tenu de l'accroissement des excédents budgétaires 
et de la vente d'actifs financiers par l'État, le ratio de la dette devrait tomber au-dessous de 60 % 
du PIB en 1998 et continuer à baisser les années ultérieures. 
10 
La Grèce a accompli des progrès notables dans la réduction des importants déséquilibres de ses 
finances publiques au cours de ces dernières années, mais son déficit atteignait toujours 4,0 % du 
PIB en 1997 et le ratio élevé de la dette publique n'a été réduit qu'au cours d'une seule année 
jusqu'à présent. La Grèce doit poursuivre ses efforts d'assainissement budgétaire, notamment 
par la mise en œuvre rigoureuse des mesures annoncées par le gouvernement lors de l'entrée de 
la drachme dans le mécanisme de change du SME, en vue d'assurer sa participation harmonieuse 
et ordonnée à ce mécanisme de change. Parmi ces mesures, il convient de citer une réduction 
supplémentaire des dépenses primaires, la réforme de la sécurité sociale dans le moyen terme, 
d'importants plans de privatisation et la restructuration des grandes entreprises publiques. 
La Suède prévoit la poursuite de ses efforts d'assainissement budgétaire, quoique à un rythme 
progressivement moins soutenu, ainsi que le dégagement d'excédents croissants au cours des 
années à venir. Son objectif consiste dans un solde positif de l'ordre de 2 % du PIB sur 
l'ensemble du cycle. L'ajustement budgétaire devrait être axé sur la réduction des dépenses, et 
notamment des transferts aux ménages, tandis que la pression fiscale sur l'économie devra être 
allégée. 
Au Royaume-Uni, l'objectif est de réduire encore le déficit, de manière à parvenir à une situation 
budgétaire proche de l'équilibre ou en surplus à la fin de la décennie. À cet effet, le 
Royaume-Uni doit mettre en œuvre avec rigueur les mesures budgétaires annoncées. Une 
maîtrise rigoureuse des dépenses publiques devrait être maintenue. La conduite de la politique 
budgétaire au Royaume-Uni doit aussi prendre en compte la nécessité d'instaurer les conditions 
de stabilité économique globale envisagée pour l'économie du Royaume-Uni. 
6. Involution des salaires 
L'évolution de la masse salariale et des écarts de salaire a des conséquences notables pour 
l'inflation, la croissance, l'emploi et l'intensité de la croissance en emplois. Dans l'UEM, placée 
sous le régime de la monnaie unique, le lien entre les salaires et l'emploi deviendra plus évident 
et plus étroit. Par ailleurs, le cadre macroéconomique crédible et orienté vers la stabilité 
favorisera une évolution appropriée des rémunérations. 
Pour que cette évolution contribue à un dosage de politiques favorable à l'emploi, les partenaires 
sociaux devraient continuer à suivre la voie d'une stratégie responsable et conclure des 
conventions salariales aux niveaux national et régional en respectant les règles générales 
suivantes. 
(i) Dans la zone euro, les hausses des salaires nominaux doivent être compatibles avec la 
stabilité des prix, ce qui implique que les conventions salariales doivent intégrer l'objectif 
d'inflation poursuivi par la Banque centrale européenne. L'objectif connu et crédible de 
stabilité des prix facilitera le respect durable de cette règle. Au niveau de la zone euro, des 
hausses salariales incompatibles avec la stabilité des prix entraîneront inévitablement un 
resserrement des conditions monétaires, qui aura des effets défavorables sur la croissance et 
l'emploi. Des hausses excessives des salaires nominaux dans un pays ou une région 
n'auront pas nécessairement un impact significatif sur l'inflation de l'ensemble de l'union 
monétaire, mais, en raison de leurs effets sur les coûts unitaires du travail, détérioreront la 
compétitivité et la situation de l'emploi dans le pays où la région en cause. 
11 
(ii) Les hausses des salaires réels par rapport à la croissance de la productivité du travail devrait 
tenir compte de la nécessité de renforcer, et ensuite de préserver, la rentabilité de 
l'investissement d'extension des capacités et créateur d'emplois, tout en supportant le 
pouvoir d'achat des salariés. Cela suppose que, dans les pays où la croissance de la 
productivité globale du travail diminue en raison de politiques visant à accroître l'intensité 
en emplois de la croissance (par exemple une diminution du temps de travail et une 
réduction des coûts non salariaux à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires), les 
possibilités de hausses des salaires réels au niveau macroéconomique se trouveront réduites. 
Pour qu'une amélioration de la rentabilité donne lieu à un accroissement de l'investissement 
à l'intérieur, et non à l'extérieur de la Communauté, il est essentiel de mettre en place un 
environnement favorable à l'investissement en termes d'évolution de la demande, de 
situation du marché du travail, de fiscalité et de cadre réglementaire. 
(iii) Les conventions salariales devraient mieux refléter les écarts entre les niveaux de 
productivité selon les qualifications et les compétences, les régions et, dans une certaine 
mesure, les secteurs. Dans ce contexte, les partenaires sociaux devraient considérer la 
possibilité de l'introduction des salaires d'insertion pour les chômeurs jeunes, peu qualifiés 
ou de long terme, dont les effets seraient amplifiés par des mesures pour promouvoir 
l'employabilité et l'adaptabilité de la population active. 
(iv) H importe d'éviter les "effets d'imitation salariale", ce qui signifie que les différences entre 
les coûts du travail observés dans les différents Etats membres doivent continuer à refléter 
les divergences qui existent entre la productivité du travail de ces pays. En raison de 
l'existence d'une monnaie unique, les écarts entre les niveaux des salaires pratiqués dans les 
États membres deviendront plus transparents. Cette évolution pourrait entraîner un certain 
accroissement de la mobilité de la main-d'œuvre, mais également faire naître des 
revendications salariales dans les pays à faibles rémunérations, où les travailleurs 
souhaiteront voir se combler l'écart par rapport aux pays à salaires plus élevés. Si, dans un 
pays donné, l'accroissement des salaires était plus rapide que ne le justifient les niveaux de 
productivité, il en résulterait une détérioration de la compétitivité et de la rentabilité de 
l'investissement, ce qui réduirait l'attrait de ce pays en tant que lieu de production. Ses 
exportations en souffriraient également, les investisseurs seraient découragés et le chômage 
s'aggraverait. 
Cette nécessité d'une évolution appropriée des salaires est particulièrement évidente dans les 
pays qui adopteront la monnaie unique, mais elle vaut également pour les autres États membres, 
qui doivent avoir la même volonté de mettre en œuvre des politiques orientées vers la croissance 
et la stabilité. Toutefois, le respect de ces exigences n'implique pas que l'évolution des salaires 
doit être uniforme dans toute la zone euro. 11 y aura probablement des écarts entre les taux 
d'accroissement de la productivité et, par conséquent, entre les possibilités d'évolution des 
salaires réels. En outre, il convient de tenir compte des différences qui existent entre les 
situations des marchés du travail et entre les situations économiques. Dans l'UEM, l'ajustement 
des salaires devra jouer un rôle plus important dans l'adaptation à des circonstances 
économiques nouvelles, notamment dans le cas de perturbations spécifiques à certains pays, ce 
qui suppose un degré de flexibilité plus élevé dans le processus de formation des salaires. 
Comme il incombe principalement aux partenaires sociaux de négocier des conventions 
salariales compatibles avec la réalisation et la préservation d'un emploi élevé, et qu'ils jouent 
dès lors un rôle important dans la définition d'un dosage approprié des politiques 
macroéconomiques, il est essentiel de renforcer le dialogue social à tous les niveaux adéquats. 
Au niveau national, il est possible que les gouvernements doivent s'appliquer davantage à 
encourager le dialogue et à promouvoir une meilleure compréhension de la stratégie de politique 
économique exposée dans les Grandes orientations des politiques économiques. Au niveau 
12 
communautaire, la Commission continuera à développer le dialogue social, notamment en 
matière de politique macroéconomique. En outre, dans le cadre de la coordination renforcée des 
politiques économiques, il est nécessaire de favoriser la crédibilité et de créer un climat de 
confiance entre les principaux acteurs de la politique économique; à cet effet, il serait utile 
d'instaurer un dialogue régulier entre les partenaires sociaux, d'une part, et les autorités 
responsables des politiques budgétaires et monétaires, d'autre part. 
7. Politiques structurelles en faveur de la croissance et de l'emploi 
Les politiques structurelles ont un rôle de premier plan à jouer, en favorisant la croissance 
économique, en rétablissant la compétitivité et en accroissant les niveaux de l'emploi. Elles 
doivent contribuer à assurer un processus de croissance macroéconomique exempt de tensions, à 
renforcer la compétitivité de l'Union, à accroître l'intensité de la croissance en emplois et à 
rendre cette croissance plus respectueuse de l'environnement. Mais, pour être pleinement 
efficaces, elles doivent être cohérentes avec la mise en œuvre de politiques macroéconomiques 
saines. A cet égard, il est essentiel que les coûts budgétaires des réformes structurelles soient 
maîtrisés et ne compromettent pas la réalisation de situations budgétaires saines. En outre, les 
bénéfices économiques des politiques structurelles n'apparaissent que graduellement au cours du 
temps, et il est clair que l'efficacité de ces politiques est plus grande dans le contexte d'une 
croissance économique plus vigoureuse. 
Comme les progrès accomplis en matière de réformes structurelles sur les marchés des produits, 
des services et, plus spécialement sur le marché du travail sont insuffisants dans la plupart des 
États membres, des efforts soutenus et renforcés sont nécessaires pour éliminer des déficiences 
structurelles souvent profondément enracinées. Cette nécessité est rendue plus urgente encore 
par l'instauration de la monnaie unique. L'ajustement des États membres à des perturbations 
économiques spécifiques à leur économie devra reposer, dans une mesure considérable, sur la 
flexibilité et l'adaptabilité de leurs marchés des produits, des services et des facteurs de 
production. L'UEM intensifiera également les pressions concurrentielles sur les entreprises en 
raison de la transparence accrue des prix et de l'élimination de la possibilité de variations de 
change à l'intérieur de la zone euro. 
Si les économies des Etals membres n'accomplissent pas de progrès résolus en matière de 
flexibilité, les conséquences seront graves; la croissance économique ne sera pas suffisamment 
soutenue, les niveaux de l'emploi ne seront pas accrus de manière significative et les progrès 
vers une cohésion économique et sociale plus grande entre les Etats membres seront compromis. 
Par ailleurs, l'introduction même de l'euro fera probablement office de catalyseur de la réforme 
structurelle. La monnaie unique libérera des forces concurrentielles qui renforceront les 
incitations à la réforme structurelle et accroîtront ainsi les possibilités de réduction du chômage. 
Tout comme le caractère immédiat des exigences du traité de Maastricht a dynamisé le soutien à 
l'ajustement macroéconomique, l'engagement à créer une UEM efficace et à réduire 
durablement le chômage devrait aujourd'hui contribuer à assurer l'adhésion à un programme de 
mesures structurelles mutuellement bénéfiques dans des domaines tels que la fiscalité, les 
systèmes de protection sociale, ainsi que les marchés des produits et du travail, mesures qui 
viseraient à renforcer aussi bien l'efficience des marchés que la cohésion sociale. 
13 
8. Marchés des produits, des services et des capitaux 
En vue de préserver et de promouvoir la compétitivité, l'emploi et les niveaux de vie de l'Union 
dans un monde de libre-échange et de changement technologique permanent, il est essentiel que 
les Etals membres et la Communauté intensifient leurs efforts visant à améliorer l'efficacité des 
marchés des produits, des services et des capitaux. Ces efforts devraient être ciblés sur quatre 
grands domaines. 
(i) Réformes destinées à perfectionner le marché unique 
L'amélioration du fonctionnement du marché unique revêt une importance capitale pour la 
réussite de l'UEM. Bien que des progrès considérables aient été accomplis, un certain 
nombre de problèmes sérieux restent à résoudre. Le cadre législatif du marché unique 
demeure incomplet, principalement en raison du manque de transposition complète des 
directives de l'UE au niveau national. Les efforts visant à réduire le pourcentage de non-
transposition des directives "Marché unique" devraient être poursuivis notamment au 
Portugal, en France, en Autriche, en Italie et en Belgique, où le déficit en matière de 
transposition se situe entre 6 et 7.5%. Conscients de ce problème, la Commission et les 
l'Hais membres ont adopté, en juin 1997, un "Plan d'action en faveur du marché unique", 
engageant les Etals membres à combler les lacunes législatives les plus importantes pour le 
1er janvier 1999. Parmi les domaines qui requièrent des initiatives supplémentaires, les 
marchés publics et de la reconnaissance mutuelle méritent une attention particulière. 
Les efforts devraient maintenant se concentrer sur la mise en œuvre rapide du Plan d'Action 
et sur la surveillance des progrès vers un marché unique effectif. A cet effet un «tableau de 
bord du marché unique » est en cours de développement aux fins d'une publication 
semestrielle régulière. En outre, le Conseil européen de Luxembourg a souligné, dans ses 
conclusions, qu'il importait d'être à la fois très attentif aux développements et aux 
politiques économiques nationaux qui sont de nature à empêcher un bon fonctionnement du 
marché unique, et aussi à la nécessité d'une coordination des politiques visant à encourager 
des réformes fiscales dans un but d'efficacité, et afin de décourager toute concurrence 
fiscale néfaste. Dans ce domaine, le traitement des incitations fiscales devrait être conforme 
aux règles communautaires relatives aux aides d'État, et il conviendra de surveiller le 
respect, par les États membres, des principes d'une concurrence fiscale équitable. Ce sera là 
l'une des tâches principales du groupe de suivi qui a élé mis en place le 1er décembre 1997. 
Le marché unique et la mondialisation exercent des pressions sensibles allant dans le sens 
d'un renforcement tic la compétitivité, mais celle dernière dépend également des politiques 
nationales ou communautaires poursuivies dans le domaine de la K-D, et notamment de la 
société de l'information. A cette fin, il est essentiel de rapidement mettre en œuvre les 
initiatives du Pian d'action destinées à promouvoir l'innovation et une large diffusion des 
nouvelles technologies. L'environnement logistique des entreprises exige donc un 
renforcement des efforts consacrés aux RTE et aux projets d'infrastructure nationaux: il 
importe de maintenir une proportion suffisante d'investissements publics dans les dépenses 
publiques totales, mais aussi de rechercher, le cas échéant, des partenariats avec le secteur 
privé. Les efforts doivent aussi se concentrer sur l'encouragement et la promotion de la 
culture et de l'esprit d'entreprise, qui constituent des facteurs-clé pour stimuler la 
croissance, l'emploi et la compétitivité dans la Communauté. 
14 
(ii) Réformes destinées à renforcer la concurrence 
Dans le domaine de la politique de concurrence, la Commission a reconnu la nécessité de 
rationaliser et de décentraliser l'application des règles antitrust afin d'en accroître 
l'efficacité et de réduire les coûts imposés aux entreprises. Les États membres devraient 
également apporter une contribution importante à une mise en œuvre plus efficace des 
règles antitrust en modifiant leur législation, afin de permettre aux autorités nationales en 
matière de concurrence d'appliquer efficacement la politique antitrust, et en adaptant leurs 
règles de concurrence afin d'éliminer toute charge inutile pour les entreprises. 
lin ce qui concerne les aides d'État, il importe que la Commission les contrôle strictement et 
que les Etals membres s'imposent une discipline rigoureuse. Cette discipline devrait être 
particulièrement utile dans les Etats membres où les aides d'Etal exprimées en pourcentage 
du 1MB sont supérieures à la moyenne communautaire (Allemagne, Luxembourg, Italie, 
Belgique et (irèce), ainsi que dans ceux où les aides ad hoc au sauvetage et à la 
restructuration sont relativement importantes, entraînant des effets de distorsion plus 
sensibles (Portugal, Erance, Italie et Espagne). Ces aides d'Etat sont de nature à procurer 
des avantages de coût artificiels aux secteurs à faible technologie et à faible demande. Dans 
la Communauté, ces pratiques ont contribué à maintenir une spécialisation dans des secteurs 
à faible demande, dont elles ont réduit la compétitivité sans parvenir à créer ou à préserver 
des emplois. Une partie des moyens consacrés au financement de ces aides pourrait donc 
être réorientée vers d'autres politiques structurelles destinée à promouvoir l'innovation, à 
accroître les ressources humaines et à renforcer la compétitivité et la productivité. La 
capacité des économies européennes à relever le défi d'un monde en constante et rapide 
mutation technique s'en trouverait renforcée. 
(iii) Réformes réglementaires 
L'existence d'un cadre réglementaire approprié est indispensable si l'on veut augmenter la 
croissance de la productivité et renforcer la compétitivité des entreprises européennes. En 
partie à cause d'une réglementation excessive, la productivité relative de certains secteurs 
de haute technologie, tels que le secteur aérospatial, les produits pharmaceutiques ou les 
instruments de précision, par rapport au secteur manufacturier dans son ensemble a 
progressé moins vite dans la Communauté qu'aux États-Unis. C'est la raison pour laquelle 
les gouvernements et la Commission sont tenus de réexaminer en permanence les 
réglementations existantes afin d'en évaluer le bien-fondé, de réduire le coût de leur mise en 
œuvre et de leur suivi, ainsi que d'accroître leur transparence et leur applicabilité. Il en va 
de même pour la législation et la réglementation sur l'environnement, qui devraient être 
fondées sur des incitations, afin de permettre aux agents économiques de réaliser d'une 
manière efficace en termes de coûts des objectifs environnementaux bien définis. Comme il 
subsiste d'importantes disparités entre les pratiques réglementaires des pays, l'identification 
des meilleurs pratiques réglementaires par le recours à l'évaluation comparative 
("benchmarking") pourrait permettre une amélioration sensible de l'environnement 
réglementaire des entreprises. Cette action pourrait être coordonnée par la Commission sur 
la base de contributions des États membres. 
15 
Souvent, les réglementations administratives et des procédures fastidieuses représentent un 
fardeau particulièrement lourd pour les petites et moyennes entreprises, surtout durant la 
phase de démarrage. Les conclusions du groupe de réflexion BEST cernent les champs 
prioritaires pour des initiatives dans ce domaine. Un premier domaine où cet exercice 
d'évaluation comparative pourrait être lancé est la réglementation administrative applicable 
au démarrage des entreprises. De même, il conviendrait d'accorder la priorité à 
l'identification et à l'élimination d'éventuelles barrières réglementaires qui entraveraient 
encore le développement du capital-risque et de nouveaux produits financiers, en particulier 
ceux qui pourraient faciliter le financement des PME. 
Il faudra aussi consacrer une attention spéciale à la création d'emplois au niveau local dans 
l'économie sociale et les nouvelles activités liées aux besoins qui ne sont pas encore 
satisfaits par le marché, et qui ont un effet d'entraînement importants à la fois en termes 
d'activité économique et de cohésion sociale. Afin d'exploiter au maximum les opportunités 
offertes dans ces domaines, il est nécessaire de développer une cadre réglementaire et fiscal 
plus favorable. 
(iv) Marchés financiers 
L'UEM aura pour conséquence des changements importants sur les marchés financiers 
européens. À partir du 1er janvier 1999, la BCE définira et mettra en œuvre sa politique 
monétaire en euros. Les marchés interbancaires, les marchés monétaires, ainsi que les 
marchés des changes et des capitaux des États membres de l'UEM basculeront vers la 
nouvelle monnaie. Toutes les émissions et l'encours existant d'obligations d'État des États 
membres adoptant l'euro seront libellés en euros et on s'attend à une intensification de 
l'émission de dettes et d'actions du secteur privé en euros. L'usage de l'euro par le secteur 
privé sera également encouragé par la facilité de paiements transfrontaliers offerte par le 
système TARGET et par l'harmonisation des conventions du marché. L'UEM aura pour 
conséquence l'apparition d'importants marchés financiers en euros, fortement liquides, qui 
devraient stimuler puissamment la croissance économique dans la zone euro. A cet effet, il 
importe que les autorités nationales prennent les mesures nécessaires pour supprimer les 
obstacles juridiques et financiers à l'intégration des marchés. Comme le cloisonnement 
entre les marchés financiers des États membres diminue dans l'UEM, toute inefficacité 
éventuelle sera plus clairement visible dans le contexte d'une concurrence accrue entre les 
établissements financiers de la zone euro. En outre, les nouveaux marchés financiers des 
actifs en euros exerceront probablement un attrait sur des établissements financiers 
extra-européens. 11 est dès lors essentiel que les opérateurs soient pleinement préparés à 
l'UEM pour que le potentiel des nouveaux marchés financiers en euros puisse être 
totalement réalisé. 
Pour que ces réformes soient réellement efficaces, elles doivent être coordonnées à l'échelon 
communautaire et faire l'objet d'un suivi étroit dans le cadre d'une surveillance multilatérale 
régulière, appelée à compléter la surveillance multilatérale macroéconomique qui existe déjà. A 
cette fin, et pour assurer une progression régulière de la réforme économique, les États membres 
et la Commission sont invités à présenter des rapports annuels succincts, exposant les politiques 
mises en œuvre en vue d'accroître l'efficacité des marchés des produits, des services et des 
capitaux. À partir de l'an prochain, il sera tenu compte de ces rapports lors de la rédaction des 
Grandes orientations des politiques économiques. La Commission élaborera également un 
tableau de bord complet, comportant des indicateurs de l'intégration effective des marchés, qui 
concerneront notamment les écarts de prix et l'application des mesures de réalisation du marché 
unique. 
16 
9. Les marchés du travail et l'investissement en savoir 
Une réduction durable des niveaux — actuellement élevés — du chômage et du non-emploi dans 
la Communauté est possible, mais elle exige la mise en œuvre vigoureuse et résolue d'un vaste 
éventail de politiques qui se renforcent mutuellement et dont les résultats n'apparaissent souvent 
qu'à moyen ou à long terme. Les politiques macroéconomiques devraient permettre, en 
interaction avec des politiques structurelles, l'avènement d'une période prolongée de forte 
croissance non inflationniste, soutenue par des investissements d'accroissement des capacités. 
Les politiques nécessaires à cet effet constituent la base des Grandes orientations actuelles et 
antérieures. Mais la solution du problème du chômage et du non-emploi dans la Communauté 
exigera simultanément une importante modernisation des marchés du travail de la Communauté 
dans la perspective d'accroître l'intensité tic la croissance en emplois et assurer l'aptitude à 
l'emploi de la main-d'œuvre (I'«employabilité»). Cette deuxième composante de la stratégie 
communautaire visant à relever le niveau de l'emploi a été développé dans les Lignes directrices 
pour l'emploi, adoptées à Luxembourg. 
Les Lignes directrices pour l'emploi - qui reposent sur les quatre piliers suivants : améliorer la 
capacité d'insertion professionnelle (employabilité), développer l'esprit d'entreprise, encourager 
la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs (adaptabilité), et renforcer les 
politiques d'égalité des chances ~ seront mises en œuvre au moyen des plans d'action nationaux 
(PAN) pour l'emploi. Adaptés aux circonstances nationales spécifiques, ces plans doivent 
intégrer les mesures en faveur de l'emploi dans une stratégie de politique macroéconomique 
saine, comprenant l'assainissement budgétaire, conformément aux prescriptions du Pacte de 
stabilité et de croissance. En outre, ils doivent fournir un véhicule pour une action destinée à la 
fois à réduire les dysfonctionnements sur le marché du travail et à améliorer la capacité de 
réaction des firmes au changement économique. Dans cette optique, les PAN seront utilisés 
comme un instrument important de politique économique destiné à renforcer le potentiel de 
croissance et d'emplois de la Communauté et, comme tel, ils formeront indiscutablement un 
pilier important des futures grandes orientations de politique économique. 
Les actions des États membres devraient mettre l'accent sur une stratégie préventive qui 
privilégie les politiques actives visant à accroître l'offre d'une main-d'œuvre adéquatement 
formée et qualifiée. Ces mesures actives doivent être combinées avec des efforts ayant pour but 
d'accroître l'incitation à rechercher et à créer des emplois, via une modification des systèmes 
d'imposition et d'indemnisation. 
(i) Politiques actives du marché du travail 
Sur une période de cinq ans, les États membres doivent s'attaquer au problème du chômage 
des jeunes et de la prévention du chômage de longue durée, en offrant à chaque jeune 
chômeur et à chaque chômeur adulte une nouvelle chance avant que la durée de leur 
chômage ait atteint six et douze mois respectivement. À cet effet, il sera nécessaire 
d'accroître les ressources qui doivent permettre aux services de l'emploi de remplir 
efficacement leurs fonctions de recherche d'emplois et de placement. Ces actions devraient 
être combinées avec des mesures d'accompagnement, telles que des actions de formation et, 
dans certains cas, des subventions salariales et des réductions des charges sociales, 
notamment lorsqu'il s'agit de personnes peu qualifiées. De 15 à 30 % environ des chômeurs 
trouvent du travail en l'espace d'un an. Il conviendra de concentrer les ressources peu 
abondantes des services de l'emploi sur les 70 à 85 % restants, qui ont besoin d'aide pour 
trouver du travail. 
17 
Le chômage de longue durée est particulièrement important en Belgique, en Irlande, en Italie et 
en Espagne, tandis que le chômage des jeunes est élevé en Finlande, en France, en Grèce, en 
Italie et en Espagne. Ces États membres devront faire un effort tout particulier pour respecter les 
lignes directrices. 
(ii) Fiscalité 
Depuis plus de 15 ans, l'évolution structurelle des systèmes fiscaux (impôts et contributions 
de sécurité sociale) dans les Etats membres a été défavorable à l'emploi. Pour la 
Communauté dans son ensemble, le taux de taxation implicite sur le travail salarié a 
augmenté de 35% à plus de 42% entre 1981 et 1996, tandis que celui sur les autres facteurs 
de production a poursuivi une tendance baissiôre. En conséquence, l'imposition du travail a 
entraîné et a fait croître un "coin fiscal" entre le salaire effectivement perçu par les 
travailleurs et le montant payé par les entreprises. Une fiscalité lourde handicape 
l'efficience de l'économie, la croissance et, en définitive, la création d'emplois. Ses effets 
sont particulièrement pernicieux à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires, où elle 
conduit à l'éviction des emplois peu qualifiés et faiblement rémunérés, et provoque un 
accroissement des activités non déclarées. 
A moyen terme, les Etats membres devraient s'efforcer d'alléger la fiscalité d'une manière 
générale, et notamment celle du travail, sans toutefois mettre en péril l'assainissement 
budgétaire. En Belgique, en France, aux Pays-Bas, au Danemark, en Autriche, en Finlande 
et en Suède, le coin fiscal est supérieur à la moyenne de l'UE; ces États membres devront 
donc accomplir un effort tout particulier. Un allégement important et généralisé de la 
fiscalité du travail impliquerait, soit une réduction sensible des prestations sociales, soit 
d'importants coûts budgétaires. À court terme, et pour améliorer la situation de l'emploi, 
une réduction de la fiscalité du travail, et notamment des cotisations patronales de sécurité 
sociale, constituerait la mesure la plus efficace si elle était ciblée sur des groupes de 
travailleurs spécifiques situés à l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires (jeunes 
travailleurs, chômeurs de longue durée ou peu qualifiés) : en effet, c'est là que l'impact 
d'une telle mesure sur l'emploi pourrait être le plus sensible, notamment si cette action 
s'accompagnait de mesures actives du marché du travail dans les domaines de l'éducation, 
de l'apprentissage, de la formation professionnelle et du recyclage. Afin de rendre le 
système de taxation plus favorable à l'emploi, la possibilité de transférer, d'une manière 
neutre iVun point de vue des recettes, une partie de la charge de l'impôt du travail vers 
l'énergie et la pollution environnementale doit être examinée et, le cas échéant, doit être 
activement poursuivie. 
(iii) Réforme de la protection sociale 
Il importe de réformer les systèmes de protection sociale afin d'augmenter l'incitation des 
personnes ainsi que les opportunités à accepter un emploi et, d'une manière plus générale, 
afin d'améliorer le fonctionnement du marché du travail. Cela signifie qu'il conviendra 
d'abandonner le système passif de garantie du revenu au profit d'un système d'assistance 
par le travail. Cependant, dans certains pays, il n'est guère plus avantageux d'accepter un 
emploi que de percevoir des indemnités, notamment dans le cas des personnes à faibles 
revenus connaissant de longues périodes de chômage : en Belgique, au Danemark, en 
Finlande, en France, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni, l'ensemble 
des indemnités de chômage, de logement et des allocations pour enfants à charge peut, dans 
certaines circonstances, représenter un taux de remplacement net de plus de 80 %. 
18 
Pour rendre le travail attractif, une double stratégie doit être mise en œuvre. Premièrement, 
du côté des indemnités, il convient de durcir les critères d'indemnisation, de renforcer 
l'obligation de rechercher un emploi et, dans certains cas, de modifier les périodes 
d'indemnisation. Plusieurs pays, tels que le Danemark et les Pays-Bas, ont obwnu des 
résultats positifs dans ce domaine. Il conviendra cependant d'analyser l'interaction entre les 
différents systèmes d'indemnisation, afin qu'il soit toujours plus intéressant d'accepter un 
emploi que de percevoir des indemnités. Deuxièmement, il y aura lieu de procéder à des 
réformes accroissant le salaire après impôt, par exemple par l'octroi de primes à c-3ux qui 
ont un emploi, par l'application d'un impôt négatif sur le revenu ou le subventionnement 
des faibles rémunérations. À ce sujet, le système britannique appelé "welfare-to-work" offre 
d'intéressantes pistes de réflexion. D'une manière plus générale, les systèmes 
d'indemnisation et d'imposition devraient être analysés dans le contexte de la 
réglementation du marché du travail. Les États membres, notamment ceux qui présentent, 
des systèmes d'indemnisation relativement généreux et une forte protection de l'emploi, eî 
qui offrent donc un double filet de protection, devraient modifier leur législation du marché 
du travail dans la perspective de réconcilier flexibilité et sécurité tout en rendant leurs 
systèmes d'allocations plus efficace. 
(iv) Aménagement du temps de travail 
Au cours du siècle écoulé, les économies des États membres ont vu diminuer le nombre 
hebdomadaire ou annuel d'heures prestées par travailleur. Il s'agit là d'un facteur important 
en termes de progrès social et de bien-être. Les progrès accomplis dans ce domaine l'ont été 
essentiellement au cours de périodes de croissance rapide et d'emploi élevé, et se sont 
inscrits dans le cadre d'un choix entre travail et loisirs. En fait, ce processus ne représente 
rien d'autre qu'une distribution de la croissance de la productivité, se traduisant par une 
réduction du temps de travail et un accroissement moins rapide des salaires réels. Un refour 
à cette tendance séculaire en période de reprise de la croissance apparaît dès lors comme 
probable, et serait assez normal et bienvenu dans la mesure où il apporterait une 
amélioration des conditions de travail et de la qualité de vie. Une réduction obligatoire et 
généralisée du temps de travail, motivée en partie par le souhait de relever le niveau de 
l'emploi, peut avoir des conséquences défavorables et devrait dès lors être évitée. 
Inversement, l'emploi pourrait, le cas échéant, être favorisé par des mesures spécifiques de 
réduction du temps de travail au niveau microéconomique, si ces mesures sont justifiées par 
la situation locale, qu'elles impliquent un découplage entre les heures de fonctionnement 
des équipements et les heures de travail, qu'elles sont négociées par les partenaires sociaux 
et sont réversibles ou peuvent être considérées comme s'inscrivant dans ia tendance 
séculaire à la réduction du temps de travail. Dans ce contexte, certaines initiatives donnent à 
penser que des mesures combinant une réduction du temps de travail avec la création 
d'emplois et l'octroi d'avantages fiscaux pourraient donner des résultats positifs. Une autre 
manière d'accroître l'intensité de la croissance en emplois consisterait à encourager un 
recours maximum tant au temps partiel sur une base volontaire qu'à de nouvelles formes 
d'emploi. Il est évident que les possibilités dans ce domaine diffèrent fortement d'un État 
membre à l'autre, compte tenu de la variation très importante de la proportion de 
travailleurs à temps partiel que l'on peut observer actuellement. Dans ces domaines, 
l'échange d'expériences et de meilleures pratiques au niveau communautaire doit être 
encouragé. 
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