Avis sur le « Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique »

(96/C 18/22)

Le 21 juin 1995, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur le « Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique ».

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 octobre 1995 (rapporteurs : MM. Burani (partie A), de Bigault du Granrut (partie B) et Geuenich, qui a contribué à chacun des rapports pour les problèmes relatifs à la protection des intérêts des consommateurs). Les grandes lignes du présent avis sont résumées dans la partie C.

Lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 26 octobre 1995), le Comité économique et social a adopté à une large majorité, 5 voix contre et 14 abstentions l'avis suivant.

PARTIE A - LE MARCHÉ

1. Préambule

1.1. Le Comité a déjà eu l'occasion de se prononcer sur les problèmes monétaires et économiques liés à la monnaie unique (); le Livre vert (LV) est d'ailleurs un document fondé sur une approche pratique du problème, qui nécessite des observations basées sur les besoins du marché en général (banques, entreprises et consommateurs), sur la nécessité particulière de tenir compte des intérêts des consommateurs et sur la connaissance des aspects qui, dans un premier temps, peuvent être déroutants. L'analyse des exigences des différents partenaires sociaux met en évidence des intérêts parfois opposés, même s'ils sont légitimes : tous méritent néanmoins d'être pris en considération, dans le cadre et dans les limites de la nécessité supérieure de garantir un passage à la monnaie unique (MU) selon les principes énoncés dans le Livre vert : faisabilité, respect du cadre juridique, crédibilité du processus, et en appliquant dans la pratique les critères de simplicité, de souplesse et de recherche de solutions peu coûteuses.

1.2. Le Comité estime qu'il est de son devoir - ainsi que du devoir des autorités communautaires en général - d'examiner la situation avec un réalisme exempt de triomphalisme et d'autosatisfaction : le marché doit comprendre que les problèmes à résoudre sont nombreux et difficiles et que le processus entraînera des coûts de transition, mais que tout cela constitue la contrepartie inévitable des bénéfices que la monnaie unique apportera à l'Europe.

2. Observations générales

2.1. Les éléments essentiels de l'UEM sont les suivants :

a) la coordination des politiques économiques des États membres et

b) le maintient de la stabilité des prix au niveau communautaire.

2.1.1. La coordination des politiques économiques implique que les États membres ont pour mission de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté. L'article 2 du Traité énonce, entre autres, les objectifs suivants : « une croissance durable et non inflationniste (...), un niveau d'emploi élevé (...).

2.1.2. Le maintien de la stabilité des prix est l'objectif principal du SEBC (article 105). Le Comité envisage d'aborder la question du lien entre la promotion de l'emploi et le maintien de la stabilité des prix dans un avis ultérieur sur l'UEM. L'avis l'examen se cantonne à des question liées au passage à la monnaie unique.

2.2. Le Comité économique et social se félicite que la Commission ait élaboré le Livre vert avec une vision claire des problèmes pratiques qui se présenteront pour le passage à la monnaie unique, en suivant une approche pragmatique et interactive, consciente du fait que la mise en oeuvre de programmes qui sont rationnels dans l'abstrait peut être conditionnée par les besoins objectifs du marché.

2.3. La transition doit, comme le prescrit le Traité, être « rapide »; toutes les parties intéressées sont d'ailleurs d'accord pour dire qu'elle doit être « le plus rapide possible ». Cependant, le Comité économique et social juge utile d'attirer l'attention de la Commission et du Conseil sur le fait qu'il ne faut pas confondre rapidité et hâte : il ne servirait à rien d'avoir adopté un calendrier déterminé pour découvrir ensuite que le marché n'est pas prêt à le suivre en raison de difficultés objectives de caractère technique, organisationnel ou économique. Inversement, si des études préparatoires devaient faire apparaître que les délais prévus sont excessifs, rien ne devrait s'opposer à ce qu'ils soient écourtés. En d'autres termes, les différentes phases de transition doivent être considérées comme indicatives et sujettes à révision dans le cadre d'une approche pragmatique, mais elles doivent être fixées de façon définitive - et ne plus être sujettes à révision - bien avant le début de l'étape A.

2.4. Par ailleurs, l'établissement des délais d'exécution qui résulteront du document que le Conseil Ecofin soumettra au Conseil de ministres à la fin du mois de décembre 1995, sur la base des propositions de la Commission, doit être le fruit d'une appréciation indépendante portée par la Commission après avoir évalué les exigences du marché.

2.5. Les décisions de la Commission doivent par ailleurs être coordonnées avec les avis émis par d'autres autorités qui ont un poids déterminant dans le processus du passage à la monnaie unique; il est prévu que l'Institut monétaire européen (IME) présentera à la fin de l'année, en même temps que la Commission présentera son rapport, son propre rapport sur les aspects monétaires qui relèvent de sa compétence. Le Conseil a exigé que les deux rapports soient rédigés en consultation entre la Commission et l'IME; cette condition est nécessaire mais non suffisante : il est impératif que les deux rapports soient parfaitement cohérents.

2.6. Un aspect important n'a pas été abordé dans le Livre vert : le problème des pays qui ne seront pas en mesure de respecter les critères fixés pour la participation à la monnaie unique ou qui bénéficient de la clause d'exemption du Traité de Maastricht, pays qui ont été appelés « à dérogation ». Il s'agit d'une omission importante, qui doit être réparée, comme cela a été fait observer lors du Sommet extraordinaire des chefs d'État qui s'est tenu à Paris les 9 et 10 juin 1995. Le Comité prend acte de la déclaration du Président Santer selon laquelle le second semestre 1995 sera précisément consacré par la Commission à l'étude de ce problème.

2.7. Sans revenir sur le fait que le passage à la monnaie unique ne peut être freiné ni modifié par des considérations secondaires, il importe de prendre connaissance, dès à présent, des problèmes éventuels que la création de la monnaie unique provoquera dans les pays à dérogation. S'il devait apparaître que ces problèmes sont susceptibles de provoquer des coûts supplémentaires, des distorsions de positions concurrentielles ou, pire encore, la sensation chez les citoyens que la monnaie unique est susceptible d'entraîner la création d'une Europe « à deux vitesses », la Commission devra indiquer dans son rapport les mesures adéquates pour faire face à cette situation.

3. Le passage à la monnaie unique

3.1. Pour formuler ses observations sur le Livre vert, le Comité économique et social a notamment - et surtout - tenu compte des points de vue contenus dans la volumineuse documentation produite par les différents partenaires sociaux, ainsi que des points de vue exprimés au cours des rencontres avec des experts bancaires, de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des organisations de consommateurs. Le Comité économique et social remercie également la Commission et l'IME pour la collaboration franche et efficace qui lui a été offerte lors de la rédaction du présent avis.

3.2. La monnaie unique : un facteur de réduction des coûts

3.2.1. En énumérant les bénéfices de la monnaie unique, le Livre vert (paragraphe 5) souligne que l'Union monétaire entraînera la disparition des coûts de conversion des devises, que la Commission évalue entre 0,3 et 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) de l'Union, soit 20 à 25 milliards d'écus. Ce montant - basé sur de précédentes études de la Commission - est surestimé, dès lors qu'il se réfère à toutes les monnaies et à tous les pays, y compris les pays à dérogation qui, de toute évidence, ne peuvent être inclus dans le calcul. En tout état de cause, dès lors que le PIB comprend le produit de toutes les activités économiques, y compris les services, la diminution des charges des entreprises entraînera de moindres rentrées pour le secteur financier; le résultat final reste inchangé du point de vue du PIB.

3.2.2. Dans le même paragraphe, le Livre vert cite l'exemple d'un particulier voulant changer 1 000 DM dans chacune des autres monnaies de l'Union. De retour dans son pays, il lui resterait un montant réduit de moitié : un simple calcul indique que la marge moyenne sur chaque transaction est inférieure à 4,5 %, ce qui est tout à fait normal pour les transactions portant sur les billets de banque. Le bénéfice que pourront tirer les citoyens et les entreprises (voir 3.2.1) de la monnaie unique est déjà évident en soi : il n'est pas nécessaire de citer des exemples imaginaires - et de nature à induire en erreur en raison des critiques implicites qu'ils supposent - pour rendre la monnaie unique plus acceptable. Le Comité économique et social propose que le paragraphe 5 soit totalement supprimé de la version finale du rapport de la Commission, ou qu'il soit remplacé par la mention du fait que la fixation des parités entraînera la disparition des coûts de conversion, mais uniquement pour les monnaies qui adhéreront à la monnaie unique, et seulement pour les citoyens des pays qui ne sont pas à dérogation.

3.3. Un facteur de stabilité intérieure

3.3.1. Le Livre vert (paragraphe 6) prévoit que la monnaie unique deviendra une monnaie forte et stable, au moins à égalité avec le yen et le dollar; le Comité reconnaît que la Commission fait tout ce qui est en son pouvoir pour parvenir à ce résultat. Toutefois, le sort des monnaies des pays à dérogation n'est pas du tout abordé. Le problème de la concurrence exercée par les pays à monnaie « faible » vis-à-vis des pays à monnaie « forte » est déjà évident à l'heure actuelle, et pourrait devenir un problème aigu au moment de la création de la monnaie unique. L'appel en faveur d'une « discipline » en matière de politique monétaire et économique pourrait rester vain si des systèmes de protection adéquats ne sont pas mis en oeuvre. La Commission, ainsi que l'IME, devraient étudier la possibilité de lier les monnaies des pays à dérogation à la monnaie unique, grâce à un mécanisme corrigé du Système monétaire européen (SME) qui prévoie éventuellement des marges de fluctuation variables de monnaie à monnaie.

3.3.2. Par ailleurs, l'industrie des pays à dérogation pourra souffrir du fait que les importations seront payées en monnaies « faibles », et qu'elles seront donc relativement plus chères. Pour les exportations pourrait apparaître une tendance - spontanée ou imposée par les exportateurs - à facturer en monnaie unique, ce qui contribuerait ainsi à élargir et à consolider le marché de la monnaie unique, tout en réduisant, et donc en affaiblissant, le marché de la monnaie nationale. Le Comité est conscient du fait que des interventions visant à corriger ou à limiter les tendances du marché seraient contraires aux règles du Traité et à celles du marché unique; il est donc escompté que cet aspect soit analysé par la Commission et par l'IME dans leur rapport au Conseil, et qu'ils indiquent les mesures éventuelles qui pourraient être adoptées dans le respect des règles précitées.

3.3.3. Au paragraphe 8, le Livre vert évoque les craintes exprimées par certains au sujet de la « rigidité » du mécanisme (fixe) de taux de change, lequel serait selon eux incapable de résoudre les problèmes d'un pays confronté à des difficultés particulières; la Commission estime que ces problèmes pourraient être résolus, dans la plupart des cas, par des manoeuvres « internes » appropriées. Le Comité est d'accord, mais souligne que « dans la plupart des cas » ne signifie pas « dans chaque cas », et qu'il convient dès lors de prévoir des situations qui ne peuvent être résolues par des mesures ordinaires. Une de ces mesures pourrait être le réalignement préventif des taux de change au sein du SME, qui permettrait à une ou plusieurs monnaies de participer à la monnaie unique avec des valeurs qui reflètent les conditions « réelles » des économies qu'elles représentent. Si - à titre purement hypothétique - ce réalignement devenait nécessaire, il devrait en tout état de cause se faire au moins deux ans avant la date arrêtée pour l'introduction de la monnaie unique (début de l'étape A); ce délai est imposé par le Traité (article 109 F). À supposer que cette date soit le 1er janvier 1998, la date limite pour procéder à un réalignement serait le 31 décembre 1995.

3.3.4. Un réalignement des taux de change dû à des considérations objectives sur la situation économique dans un ou plusieurs pays pourrait être une mesure acceptable - et même souhaitable - si la décision est prise dans l'intention d'éviter un possible affaiblissement futur de la monnaie unique, mais il faudra veiller très attentivement, à éviter que le réalignement soit utilisé par un ou plusieurs pays comme prétexte pour gagner en compétitivité.

3.3.5. Un principe du Traité que la Commission (Livre vert, paragraphe 10) soutient avec vigueur est qu'une union monétaire forte (c'est-à-dire en mesure de maintenir la stabilité des prix) ne doit réunir que des pays « bien gérés économiquement ». Le Comité est d'accord avec ce principe et prend acte des déclarations provenant de sources autorisées quoique non officielles selon lesquelles les critères d'admission - stabilité des prix, des taux de change, de la convergence économique, déficit et dette publique - devraient être évalués avec une vision politique de l'ensemble du problème. Le Comité économique et social souligne que le pouvoir d'appréciation de la Commission et du Conseil prévu par le Traité ne doit pas mener à une souplesse excessive de jugement, ni à un laxisme qui nuirait à la monnaie unique avant même la naissance de celle-ci. C'est dans ce sens que doit être interprétée la référence qui est faite dans le Livre vert à une observation « scrupuleuse » des critères nominaux.

3.3.6. Le Comité attire donc l'attention de la Commission et du Conseil sur la nécessité d'un examen minutieux et rigoureux des conditions de participation de chaque pays à la monnaie unique : les lois économiques ne se laissent pas forcer la main, sinon dans une mesure limitée qui serait « politiquement » acceptable.

3.3.7. Une éventuelle déviation par rapport aux critères rigoureux d'admission des pays pourrait mener, non seulement à un affaiblissement de la monnaie unique vis-à-vis des autres monnaies, mais également à une éventualité évoquée au paragraphe 8 du Livre vert, sans que des conclusions en soient toutefois tirées : si, postérieurement à son adoption de la monnaie unique, un pays devait être confronté à des difficultés exceptionnelles, le Traité prévoit la possibilité de lui accorder, sous certaines conditions, une assistance financière. Il est évident que de telles aides constitueraient une mesure indirecte de soutien de la monnaie unique à la charge de tous les pays de l'UE, y compris les pays à dérogation, lesquels ne disposeraient toutefois pas de la possibilité de prendre part à la gestion de cette monnaie (Livre vert, paragraphe 10). Le Comité économique et social attire l'attention sur une conséquence possible de ce fait : si l'admission du pays en cause était le résultat d'une interprétation politique « forcée » des critères établis par le Traité, les pays à dérogation pourraient devenir très critiques vis-à-vis des mesures de solidarité qui auraient été évitables si, au moment de la décision, les critères de rigueur nécessaires avaient été adoptés.

3.3.8. En conclusion des considérations exprimées dans le présent chapitre, le Comité économique et social souhaite souligner que les meilleurs et les plus efficaces garants de la stabilité sont les banques centrales, comme le seront demain la BCE et le SEBC. Pour qu'elles puissent remplir pleinement cette fonction, il est toutefois nécessaire de leur garantir, de façon effective, dans l'exécution de leurs tâches, l'indépendance absolue prévue par le Traité (article 107), qui leur permette de gérer efficacement la monnaie unique et la stabilité des prix.

4. Les critères qui régissent le scénario du passage à la monnaie unique

4.1. S'agissant de la faisabilité, le Livre vert (paragraphe 20) relève que l'approche dite du « big bang immédiat » serait certainement la plus satisfaisante; cependant, deux exigences majeures font obstacle à cette solution, à savoir le besoin de préparation (aménagement des systèmes comptables, campagnes d'information, etc.) et les délais nécessaires aux modifications techniques (fabrication des billets de banque et des pièces, adaptation des systèmes informatiques, préparation des automates et des distributeurs de billets de banque, etc.). Le Comité économique et social reconnaît que cette solution, pour souhaitable qu'elle soit, n'est pas matériellement possible. Il reste néanmoins l'exigence que la période de transition vers une adoption à part entière de la monnaie unique soit la plus courte possible, eu égard aux contraintes du marché.

4.2. S'agissant du respect du Traité et de la crédibilité du processus, le Livre vert (paragraphe 21) propose que la politique monétaire et de change de la Banque centrale européenne (BCE) et du Système européen de banques centrales (SEBC) soit conduite en monnaie unique dès le début de l'étape B et que les gouvernements basculent le plus rapidement possible les émissions de leurs titres de dette publique en monnaie unique. On entrevoit déjà ici le concept de « masse critique » qui sera évoqué plus bas (voir 5.3.4 et 5.3.5).

4.3. Le choix du scénario tracé par le Livre vert a aussi été inspiré par un autre objectif, de simplicité, de souplesse et de moindre coût (paragraphe 22). Le Comité économique et social exprimera son avis sur les considérations contenues dans cette partie du Livre vert aux paragraphes les plus appropriés; il importe toutefois de relever l'énonciation d'un principe général, auquel le Comité souscrit de façon inconditionnelle : la nécessité d'atteindre l'objectif ne doit pas mener à une approche trop rigide et dirigiste. Le Comité recommande donc que le passage à la monnaie ne unique soit régi par des règles impératives, que lorsque celles-ci sont strictement nécessaires; le marché doit pouvoir s'adapter selon ses propres règles professionnelles, nationales et internationales, et dans le respect de celles qui régissent déjà le marché unique : liberté de circulation des marchandises et de prestations de services, liberté de circulation des capitaux, protection des consommateurs.

5. Le scénario de référence

5.1. Les trois étapes du passage

5.1.1. Sur la base des considérations générales rappelées plus haut, le Livre vert (paragraphe 25) propose un scénario qui « correspond à la lettre, à l'esprit et à la logique du Traité » :

- Étape A : lancement de l'union économique et monétaire (UEM);

- Étape B : démarrage effectif de l'UEM;

- Étape C : généralisation de la monnaie unique.

Le découpage du programme en trois étapes distinctes semble correspondre aux besoins du marché et à ceux des autorités monétaires, tout en respectant les règles du Traité.

5.1.2. Toutefois, le Livre vert ne se prononce pas sur un élément qui revêt une importance fondamentale : la date de démarrage du processus tout entier. Le Comité reconnaît que la Commission, respectueuse des règles en vigueur, ne saurait préjuger d'une décision qui appartient au Conseil; toutefois, la connaissance de cet élément est fondamentale pour le marché, qui doit établir un calendrier de mesures à adopter et de délais respecter. L'incertitude ne doit pas durer longtemps. Le Comité a pris connaissance des opinions exprimées lors des différents Conseils Ecofin et des échanges de vues qui ont eu lieu au Conseil Ecofin de Valence, selon lesquels la date la plus probable de démarrage de l'étape B (correspondant à la « troisième phase » prévue par l'article 109 J, paragraphe 4, du Traité) serait le 1er janvier 1999. Le choix de cette date - dernière limite imposée par le Traité - serait dicté par des considérations de caractère économique, et le Comité l'adopte comme date possible de référence. L'essentiel, c'est que le Conseil européen de Madrid indique une orientation finale en ce qui concerne les dates de début et la durée des différentes étapes : pour préparer le changement, le marché a besoin, sinon de certitudes qu'il est impossible de donner aujourd'hui, du moins de prévisions raisonnables.

5.2. Étape A - lancement de l'Union économique et monétaire (UEM)

5.2.1. Comme prévu par le Traité, le début de cette étape sera caractérisé (Livre vert, paragraphe 27) par la décision du Conseil d'entrer en Union monétaire et par l'annonce de la date ultime d'introduction complète de la monnaie unique (au plus tard quatre ans après le début de l'étape A, d'après le plan de la Commission); le Conseil prendra les mesures nécessaires pour créer la BCE et le SEBC - qui commenceront conjointement introduire les instruments opérationnels de conduite de la politique monétaire et de change - et confirmera quels sont les pays qui participeront au système de la monnaie unique. Selon la Commission, l'étape A aura une durée maximale de 12 mois, tandis que l'article 109 J, paragraphe 4, du Traité prévoit une durée non inférieure à six mois; dans l'hypothèse où l'étape commencerait le 1er janvier 1999, le début de l'étape A serait donc situé entre le 1er janvier et le 30 juin 1998. Le Comité considère d'ailleurs qu'une durée estimée à 12 mois est plus réaliste, compte tenu des nombreuses mesures d'adaptation nécessaires, qu'une durée inférieure.

5.2.2. La période de l'étape A constitue le moment le plus délicat et le plus difficile de l'ensemble du plan de transition : en effet, si la décision de mettre en oeuvre l'UEM et l'annonce de la liste des pays qui en feront partie auront lieu au début de cette étape, la fixation des taux de conversion et des taux d'intérêts de référence ne se fera qu'au début de l'étape B, en même temps que la BCE et le SEBC assumeront la responsabilité de la politique et de la gestion de la monnaie unique. En pratique, la monnaie unique commencera à exister de manière virtuelle dès le moment où sera prise la décision de la créer, mais pendant une année entière, il n'existera aucune autorité centrale en mesure de gérer les monnaies qui seront désormais irrévocablement destinées à faire partie de cette monnaie unique. Le Comité économique et social souligne la nécessité d'une politique qui soit, plus que jamais coordonnée et efficace entre les banques centrales, durant cette période d'interrègne.

5.2.3. Le danger le plus grave de cette période dérive du fait (pour diverses raisons inévitables) qu'il a été décidé de créer une « nouvelle » monnaie - dont le taux de conversion par rapport à l'ECU - panier sera de 1 :1 - tout en laissant des marges d'incertitude quant à la fixation définitive des taux de conversion et des taux d'intérêt. Ces incertitudes sont susceptibles d'engendrer une importante spéculation qui provoquerait de fortes turbulences sur les marchés monétaires et financiers.

5.2.4. D'autres incertitudes qui pourraient favoriser la spéculation sont celles qui sont liées à la valeur externe future de la monnaie unique par rapport à d'autres monnaies. Cette valeur sera fonction de la capacité économique des pays participants et de la confiance des investisseurs dans la BCE. À titre d'hypothèse - assez réaliste d'ailleurs - il se pourrait que, du moins dans les premiers temps, la valeur externe de la monnaie unique soit proportionnellement inférieure à celle de la monnaie européenne aujourd'hui plus forte. Tout regroupement monétaire comporte des inconnues qui, sur les marchés financiers, se traduisent en primes de risque plus élevées.

5.2.5. L'éventualité de turbulences provoquées par des opérations spéculatives massives est un danger réel, malgré les affirmations rassurantes des autorités monétaires et l'opinion de certains milieux financiers qui font autorité; les événements de septembre 1992 - durant lesquels la solidarité entre les banques centrales et l'efficacité de leur coopération ont été sérieusement mises en cause - ont enseigné que dans certains cas, les autorités monétaires pourraient être dans l'incapacité d'endiguer des phénomènes de pression anormale sur une ou plusieurs monnaies. Les mouvements quotidiens sur les marchés des changes sont évalués à 1 200 milliards de dollars, montant qui dépasse de loin le total des réserves monétaires des banques centrales européennes.

5.2.6. Le Comité se fait l'interprète de l'opinion exprimée par les partenaires sociaux : les citoyens et les entreprises de l'Union européenne ne sauraient se contenter de déclarations rassurantes : il convient que les autorités monétaires - en accord avec la Commission - prévoient et prennent des mesures concrètes afin que les événements du passé n'aient à se répéter. Il ne sera pas nécessaire que ces mesures soient annoncées de façon détaillée (les spéculateurs seraient prêts à prendre les contre-mesures nécessaires); il suffira que le marché sache que ces mesures existent et que, dans le cas regrettable où elles devraient s'avérer nécessaires, elles seront efficaces.

5.2.7. Adopter des mesures efficaces qui n'entraînent pas de restrictions de la liberté de circulation des capitaux et de la liberté de prestation de services (financiers) est certainement une entreprise difficile, tout comme il ne semble pas possible d'imposer des restrictions aux seuls marchés européens, qui seraient désavantagés vis-à-vis des marchés extra-européens concurrents sans qu'il soit pour autant possible d'endiguer les phénomènes de spéculation. Les mesures à adopter devraient par conséquent viser surtout à promouvoir des engagements précis de surveillance et de coopération entre les autorités de contrôle des États membres et les banques centrales, afin de mettre en oeuvre les mesures nécessaires.

5.2.8. Au paragraphe 29, le Livre vert énumère les mesures qui devraient être prises au début de l'étape A :

- la législation nécessaire au fonctionnement de la monnaie unique, à partir du début de l'étape B;

- la fixation des caractéristiques et des spécifications techniques des pièces et billets de banque;

- la mise en place d'organismes (structures) nationaux chargés de diriger et de contrôler le passage à la monnaie unique;

- la définition, par chaque place bancaire et financière, d'un schéma de passage à la monnaie unique.

Ces mesures - que le Comité économique et social commentera de façon détaillée ci-après - ont une caractéristique commune : leur préparation est extrêmement urgente et doit si possible commencer dès à présent.

5.3. Étape B - démarrage effectif de l'Union économique et monétaire et formation d'une masse critique d'opérations en monnaie unique

5.3.1. L'opération qui marque cette étape est la fixation, à son début, des taux de conversion des monnaies participantes par le Conseil (Livre vert, paragraphe 30), parallèlement à la prise en charge par le SEBC de la politique monétaire unique. L'ECU cesse d'être défini par un panier de monnaies et devient une monnaie à part entière, dont chaque monnaie nationale est un parfait substitut. Toutefois, le pouvoir libératoire restera une prérogative exclusive des monnaies nationales. L'équivalence de l'ECU panier par rapport à l'ECU monnaie unique sera de 1 pour 1. Tout cela est conforme au Traité.

5.3.2. Une durée maximale de trois ans est prévue (Livre vert, paragraphes 31 à 37) comme période préparatoire à l'entrée en vigueur de la monnaie unique comme seule monnaie de l'Union monétaire; compte tenu des exigences du marché, sur lequel agissent des entreprises de toutes dimensions et dotées de caractéristiques organisationnelles extrêmement diversifiées, ainsi que de la nécessité d'habituer les citoyens à « penser » en monnaie nouvelle, une période de trois ans semble assez adéquate, à condition que l'appréciation de la situation à l'approche du démarrage de l'étape B ne mène pas à ce qu'une réduction de sa durée soit décidée. Le Comité économique et social réitère le point de vue déjà exprimé au paragraphe 5.1.2 : une variation des programmes préétablis ne doit pas prendre le marché de surprise et doit être annoncée largement à l'avance.

5.3.3. La durée de l'étape B a été essentiellement calculée par la Commission sur la base de deux éléments : les informations provenant du marché et l'estimation du délai nécessaire à l'IME pour préparer les billets et les pièces de monnaie à émettre sur le marché. Des informations officieuses semblent indiquer que la quantité de monnaie qu'il sera nécessaire de mettre en circulation pourra être préparée plus rapidement; toutefois, cette seule considération ne saurait justifier la décision d'écourter la durée de l'étape B.

5.3.4. En ce qui concerne la préparation du marché, le Comité fait observer qu'un « col d'étranglement » pourrait se créer à la suite de la demande extraordinaire de modification des programmes informatiques provenant de la totalité du marché, des banques, des entreprises et des administrations publiques. Seule une petite partie du marché est en mesure d'utiliser ses ressources internes; la plupart des entreprises devront recourir aux sociétés de services informatiques, qui apparemment n'ont toutefois pas été interrogées, pas plus qu'elles ne sont citées parmi les partenaires sociaux qui doivent concourir à la rédaction du document final de la Commission. Il est donc nécessaire que l'industrie de l'informatique (les fabricants de logiciels, mais aussi de matériel) soit consultée, afin de savoir si la période prévue de trois ans est cohérente par rapport aux ressources de l'industrie.

5.3.5. Une caractéristique fondamentale de cette étape est la constitution immédiate, dès le début, d'une masse critique d'opérations en monnaie unique, la création de cette masse critique nécessiterait « un basculement initial (en monnaie unique) du secteur bancaire et financier, qui disposerait de trois ans au maximum pour préparer et effectuer le basculement du reste de ses opérations et des systèmes correspondants ». La raison de la création de la masse critique est de nature purement monétaire : elle contribuerait à renforcer la crédibilité et la perception de l'irréversibilité de la monnaie unique (Livre vert, paragraphe 31).

5.3.6. Les éléments qui seront destinés à contribuer à la formation de la masse critique, s'inspireraient, selon le Livre vert (paragraphe 32), d'une conception la plus large possible, et incluraient les opérations de politique monétaire et de politique de change, les opérations des marchés interbancaire, monétaire, des capitaux et des monnaies, les émissions de titres de la dette publique par les États et les systèmes de paiement de gros (« wholesale »). Comme indiqué, ces opérations ne concerneraient que les banques centrales, les gouvernements et les institutions bancaires et financières, ainsi qu'un nombre limité de grandes entreprises (multinationales et investisseurs institutionnels). Le marché en général (entreprises et consommateurs) continuerait en revanche à mener ses activités en monnaie nationale (Livre vert, paragraphe 33).

5.3.7. Si les composantes de la masse critique - que la Commission et l'IME devront fixer en consultation l'une avec l'autre dans le courant des prochains mois - devaient se limiter à celles indiquées dans le Livre vert et rappelées au paragraphe précédent, le Comité exprimerait son accord; toutefois, la mention selon laquelle la gamme des composantes devrait être « la plus large possible » suscite une certaine préoccupation. Le Comité ne saurait souscrire à d'ultérieures extensions des composantes, qui auraient pour effet de voir se répercuter sur le marché les effets de mesures qui sont strictement monétaires et qui doivent le rester.

5.3.8. La contribution des banques et des institutions financières à la masse critique serait constituée par les opérations dans les secteurs qui les concernent - opérations sur le marché monétaire et sur le marché des changes, opérations sur les marchés de gros et le règlement de celles-ci par l'intermédiaire des systèmes de paiement de gros. Ces opérations concernent les banques et les institutions financières, de par leur nature même, ainsi qu'un nombre limité d'opérateurs du marché (investisseurs institutionnels, grandes multinationales), et leur règlement pourra se faire via le système TARGET, conçu à cet effet. Le Livre vert déclare toutefois que tout opérateur privé pourrait décider sur une base volontaire d'anticiper le basculement en monnaie unique, ce qui supposerait que le secteur bancaire devrait faire confluer vers la masse critique toutes les opérations provenant de ces opérateurs. Les systèmes de paiement « de détail », nationaux et internationaux, ne peuvent fonctionner avec deux monnaies différentes; leur basculement en monnaie unique ne pourra se faire qu'au début de l'étape C. Il est toutefois possible que le basculement de ces services en monnaie unique puisse même advenir plus tôt, mais cela ne pourra se faire que si et lorsque l'ensemble du secteur bancaire disposera des équipements nécessaires pour servir d'interface entre la monnaie nationale et la monnaie unique.

5.3.9. Aucune disposition légale ou extra-légale ne peut empêcher les banques d'offrir des services en monnaie unique et les citoyens d'en faire usage; cependant, il faut éviter une « porosité » des effets de la masse critique vis-à-vis du marché. Les banques pourraient donc offrir des services en monnaie unique et faire confluer ces montants vers la masse critique, mais pour le marché, il s'agirait d'utiliser des services utilisant une double dénomination (monnaie nationale et monnaie unique), la monnaie de règlement restant, pendant toute la durée de l'étape B, la monnaie nationale. En d'autres termes, la fonction d'interface évoquée au paragraphe 5.3.8 contribuerait à la « création » de monnaie unique sans s'immiscer dans les mécanismes internes de la monnaie nationale.

5.3.10. Le Comité est conscient des critiques exprimées par certains secteurs vis-à-vis de la solution de la masse critique en général et de l'offre de services en monnaie unique en particulier. Il apparaît que ces solutions entraîneront des distorsions de concurrence dans le secteur bancaire et financier, dues au fait que les petits établissements de crédit mettraient plus longtemps pour s'adapter à la monnaie unique; ces distorsions pourraient entraîner des concentrations dans le secteur bancaire, qui seraient préjudiciables à un régime sain de concurrence. Le Comité attire l'attention sur les observations formulées au paragraphe précédent concernant l'impossibilité juridique d'interdire l'offre des services; en outre, il est d'avis que les petites entreprises - et pas seulement les banques - pourront se préparer au changement grâce à une programmation prévue en temps utile, en particulier si le 1er janvier 1999 est confirmé comme date de début de l'étape A.

5.3.11. L'administration publique des différents pays participants devrait, selon le Livre vert (paragraphe 35), jouer un rôle pionnier dans le passage à la monnaie unique, en l'adoptant comme dénomination pour les principaux postes de dépense publique, qui devraient être dès que possible réglés en ECU. En outre, il devrait être possible de payer certains impôts en monnaie unique. Le Comité exprime son désaccord quant ce scénario : l'administration publique devrait être la première à se rendre compte qu'opérer en monnaie unique - en même temps qu'en monnaie nationale - sur un marché qui n'est pas encore prêt, dans sa totalité, à adopter la nouvelle monnaie, introduit un élément de confusion pour le marché et pour sa comptabilité, élément qui est tout à fait préjudiciable aux citoyens et à la transparence des comptes publics; en outre, le coût d'adoption de ces mesures pèserait sur les comptes publics et, partant, sur les citoyens. Par ailleurs, il est symptomatique, que la Commission ne soit pas citée parmi les administrations qui devraient adopter cette forme de passage à la monnaie unique, alors qu'elle est bien l'une des premières à devoir jouer un « rôle pionnier ». En revanche, le Comité est d'accord sur le rôle moteur de l'administration publique dans le déroulement des campagnes d'information.

5.3.12. Les entreprises privées (paragraphe 36 du Livre vert) pourront continuer à opérer en monnaie nationale pendant toute la durée de l'étape B, tout en ayant la possibilité d'opter pour un basculement de tout ou partie de leurs activités en monnaie unique. Quoique ce choix soit parfaitement licite en lui-même, le Comité (voir ci-après, 6.5.1 et 6.5.2) juge nécessaire que le rapport final de la Commission mette en évidence les inconvénients et les coûts qu'il entraînera pour de nombreux types d'entreprises et qui ne sont pas suffisamment évoqués au paragraphe 103 du Livre vert.

5.3.13. Pour les consommateurs, il est évident que la monnaie unique n'aura aucune implication pratique pendant toute la durée de l'étape B. Au paragraphe 37, le Livre vert formule l'hypothèse que la concurrence et la demande du marché pourraient conduire les opérateurs privés à offrir des services en monnaie unique. Il conviendra que les consommateurs soient bien rendus conscients de ce que l'on entend par « services en monnaie unique »; s'il s'agit là de services d'investissement (sous toutes leurs formes) ou de transferts de et vers l'étranger, en monnaie unique, l'on ne peut être que d'accord; par contre, si l'on entend par là la tenue de comptes en monnaie unique (et, par la force des choses, également en monnaie nationale), il ne s'agirait que d'un simple artifice comptable, éventuellement utile pour habituer le consommateur à « penser » en monnaie nouvelle, mais qui n'aurait aucune utilité pratique : la monnaie nationale restera, pour le consommateur, la monnaie dans laquelle sont exprimés ses revenus et dans laquelle sont libellées ses obligations. Les « distorsions de concurrence » que craignent certains peuvent précisément découler de l'offre de services en double monnaie présentés comme « services en monnaie unique ». Le Comité attire l'attention de la Commission sur la nécessité de mettre en évidence cette importante distinction dans son rapport final.

5.3.14. En résumé, la position du Comité économique et social sur l'étape B telle qu'elle est décrite dans le Livre vert est la suivante :

- il est favorable à la constitution d'une masse critique selon des critères précis, qu'il faudrait établir en accord avec l'IME longtemps avant le début de l'étape B;

- il estime que la masse critique doit être « imperméable » par rapport à l'ensemble du marché;

- il juge nécessaire d'informer le marché de la nature réelle des services offerts en monnaie unique et des coûts/bénéfices qui y sont liés en ce qui concerne les grandes entreprises, les petites et moyennes entreprises et les consommateurs.

5.4. Étape C - généralisation de la monnaie unique

5.4.1. Cette étape - dont la date de commencement aura déjà été annoncée au début de l'étape A - ne devrait durer que quelques semaines (Livre vert, paragraphe 38), c'est-à-dire le temps strictement nécessaire à l'échange de la monnaie nationale en billets et pièces libellés en monnaie unique et à l'adaptation matérielle des machines - caisses enregistreuses, distributeurs de billets de banque, de tickets et de produits, terminaux fonctionnant avec des cartes de paiement aux points de vente. Dès le premier jour, les banques, le système financier en général et les systèmes de paiement « de détail » opéreront en monnaie unique; le reste du marché suivra. Seule la monnaie unique aura pouvoir libératoire (« legal tender »). Le Comité économique et social estime que le scénario ainsi décrit est réaliste et acceptable, à condition que certains points qui restent encore obscurs ou indéfinis soient précisés.

5.4.2. En premier lieu, il faut préciser le rapport juridique entre la monnaie unique et les différentes monnaies nationales au cours de l'étape C. Il est évident que seule la monnaie unique aura pouvoir libératoire; il est donc nécessaire qu'une législation adéquate établisse si le pouvoir libératoire n'appartiendra qu'à la monnaie unique dès le début de l'étape C, ou s'il sera attribué aux deux monnaies - monnaie nationale et monnaie unique - pendant toute la durée de l'étape, ou encore si (cas qui est par ailleurs improbable) il sera décidé que le pouvoir libératoire ne continuera à appartenir qu'à la seule monnaie nationale jusqu'au terme de l'étape C. Même s'il s'agit d'une période relativement courte, chacune des trois options pose des problèmes juridiques délicats; le Comité ne juge pas nécessaire de prendre position en faveur de l'une ou de l'autre des hypothèses; il se limite à demander que les certitudes nécessaires soient données au marché.

5.4.3. En ce qui concerne les machines, le problème revêt des aspects distincts selon qu'il s'agit d'appareils fonctionnant avec des pièces et des billets ou de machines (terminaux) fonctionnant avec des cartes de paiement de tous types (cartes de crédit, cartes de débit, cartes prépayées).

5.4.3.1. Les appareils fonctionnant avec des pièces ou des billets de banque - qu'ils soient du type « distributeurs d'argent » ou « distributeurs de produits » ont une partie mécanique et une partie électronique, la première liée à la fonction de distribution (de billets de banque ou de produits), la seconde servant à la fonction de reconnaissance et de contrôle des billets ou des pièces de monnaie. L'adaptation de la partie mécanique - pour les seuls distributeurs de billets de banque - pourra nécessiter un délai plus ou moins long en fonction du degré de compatibilité entre les nouveaux billets libellés en monnaie unique et les billets en monnaie nationale; pour les distributeurs de produits fonctionnant avec des pièces, il est généralement estimé que l'adaptation requerra deux ans. L'adaptation de la partie électronique - qui est en général produite par des industries différentes de celles qui fournissent l'ensemble de l'appareil - apparaît relativement simple en ce qui concerne l'adaptation en soi, mais elle revêt une complexité non négligeable du point de vue organisationnel et logistique.

5.4.3.2. Les caractéristiques des billets et des pièces de monnaie seront communiquées aux fabricants suffisamment à l'avance; l'état d'avancement des travaux laisse supposer que cela pourrait même se faire avant le démarrage de l'étape A. Les fabricants d'appareils électroniques devraient donc être en mesure de préparer à temps les nouveaux appareils de reconnaissance et de contrôle; le problème tient à la nécessité de ne mettre ces appareils en fonctionnement que lorsque la nouvelle monnaie sera disponible, et pas avant. Inversement, une mise en oeuvre anticipée aurait pour effet d'interdire l'utilisation des machines avec la monnaie nationale. Comme il est exclu que la mise en oeuvre du système puisse se faire par une approche « big bang » - il s'agit de millions d'appareils - il ne reste qu'à prévoir et à s'accommoder d'une situation inconfortable, dont la durée ne saurait être prévue, mais qui se prolongera de plusieurs mois après la fin de l'étape C. Il a été suggéré d'adopter la solution - valide du point de vue technique - consistant à installer des appareils pouvant accepter les deux types de monnaies; cette solution pourra être adoptée si l'accroissement des coûts provoqué par ces appareils est justifié, compte tenu de la période limitée de circulation des deux monnaies, et donc de la brièveté de leur période d'utilisation. Le Comité économique et social envisage favorablement une solution de ce genre, mais rappelle que son adoption ne peut être que volontaire et qu'elle doit résulter des choix dictés par le marché.

5.4.3.3. Pour les terminaux fonctionnant avec des cartes, bancaires ou autres, le problème se pose en termes différents : les programmes peuvent être préparés longtemps à l'avance et l'accueil dans le système de montants exprimés dans une monnaie différente de la monnaie traditionnelle ne semble pas poser de problèmes particuliers pour les terminaux de la « dernière génération ». Il existe toutefois de nombreux terminaux qui ne peuvent faire l'objet d'une adaptation et qui devront donc être remplacés, ce qui exigera des délais considérables et entraînera des coûts non négligeables. Il faudra en effet choisir entre la solution consistant à les laisser en fonctionnement en monnaie nationale jusqu'au dernier moment et celle de les installer à l'avance, pour qu'ils entrent en fonctionnement en monnaie unique au moment opportun. Une condition essentielle est en tout état de cause que la date de basculement de la monnaie nationale en monnaie unique relève d'une approche « big bang » - et cela pour tous les systèmes de paiement; la coexistence, fût-elle de courte durée, de systèmes où les apports proviennent d'acteurs différents - banques, commerçants, consommateurs - et sont exprimés dans des monnaies différentes n'est pas possible du point de vue technique et risquerait de provoquer l'arrêt pur et simple des systèmes. La Commission devra dès lors déterminer une date précise - au début ou à la fin de l'étape C - à laquelle le changement des terminaux et des systèmes de paiement devra être effectué. En tout état de cause, les cartes constituent une solution plus simple et plus flexible que tout autre système de paiement et la Commission devrait encourager leur utilisation, car il s'agit là d'un des moyens susceptibles de faciliter le passage à la monnaie unique.

5.4.4. La préparation des nouveaux billets et des nouvelles pièces de monnaie fait apparaître des problèmes de caractère technique, organisationnel et logistique. Les caractéristiques physiques et le dessin des billets et des pièces de monnaie est une question qui est utilisée diversement en général par des organisations de citoyens, pour demander que le dessin rappelle, du moins dans un premier temps, la monnaie nationale de chaque pays. Il s'agit d'un argument valide, surtout du point de vue psychologique, et qui est rappelé dans la partie B du présent avis; toutefois, le Comité attire l'attention des autorités sur le fait que les demandes provenant du marché ne peuvent être satisfaites que lorsqu'il a été vérifié qu'elles n'entraînent pas de coûts de production ou d'utilisation accrus du point de vue des machines, ni de diminution des niveaux de sécurité. S'il était prouvé que ces conditions ne sont pas respectées, le Comité se prononcerait sans équivoque en faveur d'un dessin unique et de caractéristiques physiques et esthétiques uniformes.

5.5. Les délais d'exécution

5.5.1. Le Livre vert (paragraphes 40 à 42) décrit les étapes d'exécution et leur durée. Comme cela a déjà été indiqué au paragraphe 5.1.1, le Comité estime que le schéma proposé, dans son ensemble général, répond aux besoins et aux attentes du marché. En revanche, la proposition du groupe MAAS, consistant à réduire à un an la durée de l'étape B, n'est pas jugée réaliste, même dans l'hypothèse où la date de démarrage serait fixée au 1er janvier 1999 : le marché ne serait pas prêt à suivre ce schéma.

6. Le rôle des différents acteurs

6.1. Le secteur bancaire

6.1.1. Le Livre vert attribue au secteur bancaire et financier un rôle central pour faciliter le passage à la monnaie unique. De ce fait, il est nécessaire que ce secteur soit prêt à assumer ce rôle en pleine collaboration avec les organismes responsables du pilotage et de la coordination de toute l'opération. Par ailleurs, cette collaboration ne peut être qu'interactive, car l'on imagine difficilement une situation basée sur des prescriptions imposées d'en haut plutôt que sur des actions coordonnées résultant d'un consensus. Le Comité économique et social, quant à lui, exprime ses considérations dans les paragraphes qui suivent.

6.1.2. Au paragraphe 47 du Livre vert, il est affirmé - correctement - qu'au début de l'étape B, la monnaie unique deviendra une monnaie à part entière, avec des taux de change fixes et irrévocables par rapport aux monnaies participantes, qui, deviendront des substituts parfaits y compris la monnaie unique. Cette affirmation devient trompeuse lorsqu'il est affirmé que les monnaies (billets) ne seront plus échangées sur les marchés des changes, et que « le caissier remplace(ra) le cambiste ». L'équivalence des monnaies suppose qu'elles soient échangées gratuitement sur la base d'une parité fixe; cela vaut sans aucun doute pour la monnaie scripturale, mais non pour le papier-monnaie, et encore moins pour les monnaies métalliques. Pour éviter des interprétations et des attentes erronées, la Commission devra expliquer que le fait que les monnaies (billets de banque) soient échangées, sur la base de rapports de parité fixes, ne veut pas nécessairement dire qu'elles doivent être échangées gratuitement. Les billets de banque étrangers entraînent des coûts (expédition à l'étranger ou conservation en caisse en vue de la revente, comptage, administration, transport, assurances, perte d'intérêts, personnel, etc.). Ces coûts aujourd'hui absorbés par les marges entre les taux d'achat et de vente devront être couverts par l'imputation explicite et transparente de commissions ou de « remboursements de frais ». Le Comité attire l'attention sur le fait que le Livre vert constitue un document d'étude dans lequel la précision est de rigueur; toute affirmation qui a un caractère de divulgation ou de propagande, tout en étant imprécise, risque d'être à l'origine d'une mauvaise compréhension du problème et d'attentes infondées sur le marché.

6.1.3. Au paragraphe 48, le Livre vert évoque le fait qu'au début de l'étape B, les États membres devront attribuer un statut légal à la monnaie unique, en vertu duquel leurs résidents auront la faculté d'utiliser l'ECU dans les mêmes conditions que la monnaie nationale. Dans ce cas comme dans le précédent, la précision est de rigueur : pendant toute la durée de l'étape B, la faculté pour les résidents d'utiliser la monnaie unique au lieu de la monnaie nationale ne peut ni ne doit se traduire par une obligation pour la banque d'offrir des services qui impliquent une double comptabilité.

6.1.4. La double indication des valeurs, en monnaie nationale et en monnaie unique (Livre vert, paragraphe 56), pose un problème assez comparable, du point de vue de l'approche, à celui de l'impression des billets en monnaie unique portant mention de l'origine « nationale » de chaque monnaie. Au paragraphe 5.4.4, le Comité s'est déclaré favorable à toute mesure susceptible de faciliter le passage à la monnaie unique (et de familiariser le public à celle-ci), mais pas au prix d'un accroissement injustifié et injustifiable des coûts. Or, cela semble ici le cas : la double indication systématique des montants, quoique étant différente de la double comptabilité, impose une série d'adaptations et de coûts : révision des programmes informatiques et d'impression, destruction des formulaires existants et impression de nouveaux formulaires, pour ensuite passer, au début de l'étape C, à une autre adaptation des programmes informatiques et d'impression, à une nouvelle destruction des formulaires à double monnaie et à la réimpression de nouveaux formulaires. Du seul point de vue des formulaires, il s'agirait d'imprimer et d'en détruire ensuite - à deux reprises - plusieurs milliards.

6.1.5. Le coût de ces opérations - et surtout la destruction de richesses et de ressources naturelles dans une période ou le marché est sensibilisé aux problèmes écologiques - plaide fortement en défaveur de l'adoption de mesures qui imposent la double indication des valeurs; dès lors que le but de ces mesures est de familiariser le marché à la monnaie unique et, pour le marché, de permettre également un contrôle du calcul des parités, il est nécessaire de chercher d'autres solutions, outre celle qui est indiquée. Une solution moins coûteuse et moins compliquée pourrait consister, par exemple, à préimprimer sur chaque formulaire, reçu, coupon, etc., une phrase qui rappelle la contre-valeur en monnaie unique des montants exprimés en monnaie nationale, grâce à l'indication du taux de conversion. Par une campagne d'information adéquate, chacun pourra procéder, s'il le souhaite, à ses propres calculs avec la plus grande simplicité. Il reste naturellement aux forces d'initiative du marché à rechercher d'autres solutions, qui sont toutes acceptables à condition d'être simples, peu coûteuses et, surtout, transparentes. L'exemple de la décimalisation de la livre en Grande-Bretagne, dont l'approche fut extrêmement pragmatique et qui se fit sans l'imposition de mesures coercitives - tout en étant précédée d'une campagne d'information efficace - prouve que la flexibilité et le bon sens donnent de meilleurs résultats que les mesures coercitives, et à un coût infiniment moindre (voir partie B, 10.4).

6.1.6. On ne peut que féliciter l'IME d'avoir prévu la mise en oeuvre d'un système de paiement de gros montants (TARGET), qui contribuera, conjointement au système privé actuel de compensation en écus, à gérer les flux monétaires destinés à former la masse critique (Livre vert, paragraphe 62). Pour les systèmes de paiement de détail (paragraphe 64), la Commission reconnaît qu'ils ne peuvent fonctionner en même temps dans deux monnaies - ce qui vaut toutefois pour tous les types de systèmes de paiements, y compris ceux de gros montant - et que le système bancaire pourra en principe maintenir le système de calcul en monnaie nationale jusqu'au démarrage de l'étape C (voir paragraphe 5.3.8).

6.1.7. Par ailleurs, au paragraphe 65, le Livre vert avance l'hypothèse qu'une anticipation de l'étape C pourrait être possible dans certains pays et pour certains systèmes spécialisés (par exemple les cartes de paiement). Tout en admettant que cela soit possible, le Comité économique et social met en garde contre les solutions qui sont proposées comme une fin en elles-mêmes et contre les intérêts du marché : il est presque inutile de rappeler la situation chaotique qu'une solution de ce genre provoquerait pour le public et pour le système bancaire lui-même (voir également 5.4.3.3).

6.2. Le secteur bancaire : concurrence et coûts

6.2.1. Le Livre vert n'évoque pas la situation de concurrence qui viendra à se créer entre les banques des pays qui adhèrent à la monnaie unique et, de façon plus générale, entre les systèmes bancaires de ces pays et ceux des pays à dérogation. Le Comité juge toutefois utile de soulever ce problème, en rappelant qu'il fait partie des demandes faites à la Commission par le Conseil.

6.2.2. Une des questions les plus débattues, et pas uniquement dans les milieux bancaires, est la possibilité d'offrir des services en monnaie unique au cours de l'étape B : il a déjà été relevé (voir 5.3.10) que cette offre est parfaitement légale et que, par conséquent, toute tentative de s'y opposer serait vaine. Le marché à toutefois le droit d'être informé sur la nature, l'utilité pratique et les coûts des services en monnaie unique (voir 5.3.13) : le consommateur a besoin d'une communication complète et transparente qui contribuera également à prévenir des distorsions de concurrence.

6.2.3. L'offre de services en monnaie unique dans les pays à dérogation pourrait être un système de pénétration sur ces marchés pour les banques des pays participants. Même si, théoriquement, cette possibilité existe pour les banques de n'importe quel pays, en réalité, une disparité des conditions de concurrence pourrait naître du fait que la monnaie unique sera toujours pour les banques des pays à dérogation une monnaie étrangère entraînant des coûts. L'offre de services en monnaie unique pourra être intéressante pour les entreprises et pour les citoyens des pays à dérogation, mais elle comportera par ailleurs le risque d'un drainage des ressources en monnaie nationale de ces pays.

6.2.4. Une autre question que le Comité souhaite soulever est celle des coûts de la transition. Au fil des études qui ont été menées pour le compte de la Commission ou directement par le secteur bancaire ou certaines banques, un fait est évident et n'est pas contesté : le secteur bancaire devra supporter des charges et affronter des problèmes de loin supérieurs à ceux du reste du marché. À ces charges viendront s'ajouter le manque à gagner sur la conversion des monnaies (voir 3.2.1). Le secteur bancaire n'a demandé - du moins jusqu'à présent - aucun type de subvention ou d'aide, se limitant à communiquer les estimations des charges prévues.

6.2.5. Toutefois, le problème se présentera explicitement tôt ou tard; avant même qu'il soit mis officiellement sur le tapis, le Comité souhaite exprimer son opinion à ce sujet. Dans les calculs effectués par les différentes sources bancaires - et en particulier ceux de la Fédération bancaire - les coûts sont estimés à plusieurs centaines de milliards d'ECU (132 milliards pour les seuls systèmes de paiement); d'autre part, certains objectent qu'une partie de ces dépenses auraient en tout cas été nécessaires pour faire face au processus normal d'évolution et de mise à jour des processus organisationnels et pour suivre le progrès technologique. Compte tenu de tous ces préalables, l'idée - latente, même si elle n'est pas explicite - selon laquelle le secteur bancaire pourrait bénéficier de financements ou de subventions ne semble pas une solution acceptable. Il convient également de tenir compte du fait que d'autres secteurs économiques semblent avoir l'intention de demander à bénéficier d'aides ou de mesures d'incitation pour procéder aux changements nécessaires. De là à ce que l'ensemble du marché estime, pour une raison ou une autre, qu'il a le droit de recevoir des fonds en échange du privilège que représente la monnaie unique, il n'y qu'un pas; d'une façon générale, le Comité économique et social estime que cette solution n'est pas viable.

6.2.6. Depuis toujours, lorsqu'une entreprise, un secteur économique ou un ensemble de secteurs doivent faire face à des charges supérieures à la normale, ils suivent les lois du marché : amortissements aussi longs que le permettent les lois fiscales, et donc répartition des charges entre plusieurs exercices, l'équilibrage des comptes économiques étant atteint selon la stratégie propre à chaque entreprise, laquelle est mise en oeuvre en tenant compte de la situation du marché et de la concurrence. Le jeu de la concurrence, en particulier, aura pour effet de répartir les coûts de manière presque imperceptible pour le marché, notamment compte tenu du fait que les consommateurs opposeront de fortes résistances à des augmentations des prix des services. De leur côté, les autorités devront veiller à ce que ces principes soient respectés, en s'abstenant toutefois d'intervenir pour réglementer les prix.

6.2.7. Si une appréciation ultérieure de la situation basée sur des données irréfutables devait faire craindre un impact excessif sur le marché, des solutions d'ordre fiscal, par exemple la déductibilité de la TVA, pourraient être recherchées pour une partie des coûts de transition.

6.3. Les marchés financiers

6.3.1. D'une manière générale, les marchés financiers dans leur ensemble rencontreront moins de problèmes que le secteur bancaire pour s'adapter au passage à la monnaie unique : ils sont déjà très souples et, dans une certaine mesure, préparés pour accueillir l'innovation; cependant, les opérateurs du marché financier - y compris les banques - seront confrontés aux mêmes problèmes d'informatique que ceux qui ont été décrits pour le secteur bancaire en général.

6.3.2. Le problème de fond qui se pose, tant pour les marchés des capitaux que pour les marchés des valeurs mobilières, est d'en garantir la stabilité; comme le Comité économique et social a déjà eu l'occasion de le souligner (voir 3.3), des turbulences, des incertitudes et des mouvements spéculatifs anormaux peuvent la compromettre. Les dommages pour les économies des pays de l'UE seraient considérables, mais, et surtout, on court le risque de remettre en question la crédibilité de la monnaie unique et sa position de monnaie « forte » vis-à-vis du dollar et du yen.

6.3.3. Il se dégage du Livre vert (paragraphes 69 à 87) un certain optimisme : la stabilité sera assurée (paragraphe 71) par un haut niveau de convergence nominale entre les pays qui auront opté pour la monnaie unique. Selon le Comité économique et social, cette condition est nécessaire mais non suffisante : il souligne - rappelant également les observations formulées aux paragraphes 5.2.2 à 5.2.7 - que la défense de la monnaie unique sur les marchés monétaires et sur les marchés des valeurs mobilières doit s'accompagner d'une volonté déterminée et sincère de la part des États membres et de leurs banques centrales. Pour ces deux types de marchés, il apparaît nécessaire de procéder un réexamen minutieux des règles qui les régissent afin d'identifier les éventuelles « faiblesses » dont la spéculation internationale pourrait profiter, comme elle l'a fait dans un passé récent. Cependant, le problème ne peut être résolu au niveau européen : une collaboration au niveau mondial s'impose.

6.3.4. Le Livre vert analyse avec beaucoup de réalisme les circonstances qui pourraient causer d'importantes perturbations sur les marchés, sans toutefois indiquer de remèdes particuliers. De par leur nature, les marchés financiers présentent un degré élevé de risque, et l'adoption de la monnaie unique n'est pas en soi un événement susceptible de le réduire. Les opérateurs financiers connaissent bien cette règle; il faudra cependant que le consommateur en soit clairement informé, afin d'éviter qu'il ne confonde la solidité de la monnaie et la certitude de gains.

6.3.5. Il y a dans le Livre vert une omission évidente : la non-prise en compte des répercussions de l'adoption de la monnaie unique sur les marchés extérieurs, tant des pays à dérogation que des pays tiers. Il y a lieu d'analyser les réactions possibles des investisseurs qui ont acheté des titres à rendement fixe libellés dans une des monnaies qui composent la monnaie unique. Indépendamment des considérations de caractère juridique qui seront traitées plus loin (voir 7.5 et 7.6), la perspective de convertir les titres libellés dans une monnaie considérée plus forte que la monnaie unique, avec un rendement prévu insuffisamment rémunérateur, pourrait avoir des répercussions sur les marchés. Pour le marché des pays à dérogation, un affaiblissement pourrait survenir sous l'effet de la stabilité plus grande de monnaie unique par rapport à la monnaie nationale à laquelle on peut s'attendre.

6.4. Les administrations publiques

6.4.1. Le Livre vert (paragraphes 88 à 99) relève l'importance fondamentale des initiatives et du comportement des administrations publiques à tous les niveaux, du niveau communautaire au niveau local. Le Comité économique et social n'entend pas aborder la question des tâches qui doivent être accomplies directement par les administrations publiques, mais estime qu'il lui appartient de commenter les aspects qui concernent les rapports de ces administrations avec les citoyens et les entreprises.

6.4.2. La suggestion d'émettre des titres de la dette publique en monnaie unique, en commençant au début de l'étape B et en continuant durant toute cette période, est rationnelle du point de vue monétaire (contribution à la formation de la masse critique) et conforme à l'objectif d'habituer le marché à la monnaie unique. Il s'agit là d'une des rares exceptions à un principe que le Comité économique et social réitère dans le présent contexte : l'utilisation de services en monnaie unique pendant toute la durée de l'étape B doit non seulement viser à familiariser le citoyen avec la monnaie unique, mais aussi avoir une utilité pratique. Ces deux conditions sont indissociables.

6.4.3. Il résulte de tout cela que le basculement en monnaie unique de l'administration publique durant l'étape B reste une opération interne de l'administration, sans retombées sur les citoyens et sur les entreprises. Par ailleurs, comme cela a déjà été observé au paragraphe 5.3.11, des initiatives partielles sur les marchés qui n'utilisent que la monnaie nationale pour leurs transactions ordinaires provoqueraient une confusion et un accroissement des coûts; si tout cela ne devait se faire que pour « habituer » le public à la monnaie unique, il faudrait en conclure que le jeu n'en vaut pas la chandelle. Cela vaut en particulier pour ce qui est des systèmes de sécurité sociale et de l'administration fiscale.

6.5. Les entreprises

6.5.1. Le premier choix que les entreprises devraient opérer est de basculer en monnaie unique durant l'étape B, ou bien attendre le début de l'étape C. Comme le Comité économique et social l'a déjà fait observer précédemment (voir 5.3.6), la formation d'une masse critique est un objectif de caractère monétaire sur lequel on ne peut être que d'accord; la volonté de parvenir à cet objectif ne doit pas pour autant pousser la Commission à encourager les entreprises à faire des choix dont l'utilité est douteuse pour le marché ou, pire, contraires à leurs propres intérêts. Le Livre vert lui-même (paragraphe 103, dernier alinéa) reconnaît que c'est le cas pour les petites et moyennes entreprises; pour les entreprises plus grandes, toutefois, le problème est le même : la nécessité de construire une interface (paragraphe 103, deuxième alinéa) entre les opérations internes en monnaie unique et celles, toujours internes, en monnaie nationale, peut constituer une charge et une source de complications. Enfin, pour les grandes entreprises, surtout multinationales, le basculement anticipé en monnaie unique pourrait en fait constituer un avantage.

6.5.2. En temps utile, la Commission devra rédiger et publier une étude qui aide les entreprises, de façon tout à fait objective et neutre, à comprendre les avantages et les inconvénients d'un basculement anticipé en monnaie unique au cours de l'étape B. Le Comité économique et social recommande en particulier qu'il soit tenu compte de la recommandation d'un gouverneur de banque centrale qui fait autorité () : « dans tous les États membres, il faut éviter de faire porter aux opérateurs et aux citoyens une charge trop lourde liée à la coexistence de plusieurs systèmes de calcul » (NdT : traduction libre).

6.5.3. Il convient donc de souligner que le passage graduel à la monnaie unique au cours de l'étape B doit résulter d'un choix volontaire des entreprises; le marché doit veiller attentivement à éviter des phénomènes de « porosité », c'est-à-dire l'effet induit par les grandes entreprises qui pourraient effectuer des pressions, directement ou indirectement, sur des entreprises de moindre dimension en position de « dépendance » (fournisseurs ou clients), afin qu'elles adoptent la monnaie unique avant le début de l'étape C.

6.5.4. La proposition avancée de rendre obligatoire la double indication des prix, en monnaie nationale et en monnaie unique, pose un problème important au commerce, et en particulier à la grande distribution. Mis à part les difficultés et les coûts identiques à ceux du secteur bancaire (voir 6.1.5), il convient de rappeler que le projet de directive qui impose l'indication des prix par unité vendue et par unité de volume ou de poids prévoit une entrée en vigueur en 1997; la mesure prévue supposerait l'indication de quatre prix : deux en monnaie nationale et deux en monnaie unique. Le consommateur avisé n'éprouverait aucune difficulté de compréhension, mais le consommateur plus « faible » - précisément celui qui a le plus besoin de protection et d'information - aurait du mal à s'orienter parmi ces indications différentes. En tout état de cause, ce système devrait être considéré comme une solution susceptible d'en remplacer d'autres qui seraient reconnues comme propres à atteindre l'objectif poursuivi (voir 6.1.5).

6.5.5. En ce qui concerne les pièces et les billets au début de l'étape C, le Livre vert (paragraphe 104) laisserait aux entreprises le choix d'accepter uniquement la monnaie nationale, ou uniquement la monnaie unique ou d'accepter les deux, et ce pour toute la durée de l'étape, qui serait de quelques semaines. Une faculté de ce genre ne peut être laissée au marché : les consommateurs doivent savoir avec certitude si la monnaie en leur possession sera acceptée partout, ou si son utilisation sera limitée, et de quelle manière. Le Comité économique et social estime que la législation en cours de préparation devra prévoir la possibilité que, pendant toute la durée de l'étape C, les deux monnaies soient acceptées comme moyen de paiement; la question de leur pouvoir libératoire reste ouverte (voir 7.2), son importance ne devant toutefois pas être surestimée, eu égard à la brièveté de la période considérée et aux montants relativement peu importants dont il est question (les transactions portant sur des montants assez élevés ne s'effectuent pas au comptant).

6.5.6. Le problème des caisses enregistreuses et des distributeurs, y compris les distributeurs automatiques de billets (DAB) et les terminaux qui acceptent des cartes au point de vente (PVT) est évoqué par le Livre vert (paragraphes 106 et 108) de façon réaliste et avec flexibilité : il est rappelé que le remplacement matériel de tout le parc-machines existant (plusieurs millions d'appareils) pourra nécessiter plusieurs mois, et que le public devra donc être préparé à être confronté, pendant une certaine période, à des inconvénients. Face à cette situation, le Livre vert recommande une série de mesures préparatoires nécessaires pour éviter la plupart de ces inconvénients; il s'agit de mesures rationnelles, sur lesquelles le Comité économique et social ne peut être que d'accord. Le seul aspect pour lequel la prudence est de mise, est l'acceptation des deux monnaies et/ou la production de reçus, de tickets ou de formulaires portant la double mention de la monnaie unique et de la monnaie nationale : comme cela a été relevé précédemment (voir 5.4.3.1, 5.4.3.2 et 5.4.3.3), la modification de machines, de programmes et de dispositifs d'impression pour une courte période entraîne des complications techniques et des coûts injustifiés et, dans certains cas, elle est techniquement impossible.

6.5.7. La circulation de la monnaie unique au début de l'étape C serait facilitée s'il était possible de distribuer aux banques, et par l'intermédiaire de celles-ci au public, une réserve adéquate de monnaie unique assez longtemps avant le début de l'étape C, cette monnaie ne pouvant toutefois pas être utilisée avant cette date. La perte d'intérêts pour le public et pour les entreprises serait négligeable, et elle serait en tout cas largement compensée par les bénéfices engendrés par le fait qu'il ne serait pas nécessaire de faire la queue aux guichets. Le Comité est toutefois bien conscient des problèmes de sécurité, de stockage et de transport que cette solution pose aux banques centrales et au système bancaire, mais par ailleurs, ces problèmes sont inévitables, même dans un scénario ou le changement de monnaie commencerait à la date de démarrage de l'étape C.

7. Le cadre juridique de la monnaie unique

7.1. Le Livre vert fait preuve d'une sensibilité particulière pour les nombreux problèmes juridiques dont la solution sera déterminante pour assurer une transition sans heurts pour les marchés et pour les consommateurs (paragraphes 125 à 137). Il fait apparaître la nécessité de commencer les études avec suffisamment d'avance pour faire en sorte que la législation soit prête partout où c'est possible, avant même l'étape A. La Commission évoque la nécessité d'une étroite collaboration entre les autorités communautaires et les autorités nationales, mais le Comité ajoute qu'il faut garantir que les experts juridiques nommés par les associations sectorielles européennes puissent participer aux groupes d'étude. Trop souvent, dans ce genre d'instances, les « experts nationaux » ont ignoré les besoins du marché et se sont limités à l'examen des aspects purement juridiques des problèmes.

7.2. Il a déjà été dit précédemment (voir 5.3.1) que le fait que la monnaie unique devienne, au début de l'étape B, une monnaie à part entière, n'équivaut pas à lui reconnaître un pouvoir libératoire, lequel appartient à la seule monnaie nationale au cours de cette étape. Cela est clair et ne nécessite pas d'éclaircissement juridique particulier; en revanche, il est nécessaire que soit résolu par une législation appropriée (voir 6.5.3) le problème du pouvoir libératoire qu'il convient d'attribuer à la monnaie unique ou la monnaie nationale (ou à toutes deux ?) durant l'étape C.

7.3. Au début de l'étape B, la monnaie unique pourrait servir d'unité de compte et également de moyen de paiement si et seulement si les parties contractantes en décidaient ainsi; la législation devrait prévoir que la monnaie unique et les monnaies nationales sont des substituts parfaits au sens juridique (Livre vert, paragraphes 126 et 127); en outre, les différentes monnaies devraient jouir entre elles du même traitement. La législation garantirait l'équivalence parfaite des dépôts bancaires, des paiements et des transactions dans les différentes monnaies et en monnaie unique, tout en laissant à chaque partie contractante la faculté d'accepter ou non les paiements en monnaies autres que leur monnaie nationale. Cette faculté devrait être naturellement étendue aux banques, qui ne devraient pas être tenues d'ouvrir et d'effectuer des opérations sur des comptes en monnaie unique ou en toute autre monnaie.

7.4. La garantie de la continuité des contrats est un élément qui revêt une importance vitale, non seulement pour la monnaie unique, mais aussi et surtout pour garantir la sécurité juridique dans le marché intérieur. Dans certains pays (Livre vert, paragraphes 129 et 130), la loi prévoit la possibilité de mettre fin ou de modifier un contrat de façon unilatérale en cas de perturbation fondamentale des facteurs économiques. La législation communautaire doit impérativement prévoir que l'adoption de la monnaie unique ne sera en aucun cas un motif de non-validité des contrats, et qu'elle ne pourra pas non plus être invoquée pour demander une modification des termes des contrats. La législation des États membres intéressés devra quant à elle prévoir que l'adoption de la monnaie unique ne puisse pas être considérée comme une cause de perturbation fondamentale des facteurs économiques. Le problème des contrats conclus entre résidents de pays à monnaie unique et résidents de pays tiers, lorsque ces contrats sont régis par la loi de ces derniers reste ouvert.

7.5. Un problème important reste également posé : celui des marchés monétaires et, surtout, des marchés des valeurs mobilières, lorsque des résidents de pays tiers sont émetteurs ou détenteurs de titres en eurodevises ou en écus panier. De même, la question des taux de rendement pourrait, en toute hypothèse, donner lieu à des problèmes vis-à-vis des pays tiers, car il n'est pas tout à fait évident que le taux de rendement des titres rendement fixe en monnaie unique sera parfaitement équivalent à celui des titres libellés à l'origine en monnaie nationale.

7.6. À cet égard, le Livre vert (paragraphe 134) se montre optimiste et affirme que l'on peut s'attendre de la part des pays tiers à une reconnaissance de la monnaie unique en tant que successeur des monnaies nationales, de même qu'à la reconnaissance de la continuité des autres conditions des contrats (taux de rendement des titres, taux d'intérêt et autres obligations accessoires). On peut présumer que la reconnaissance de la monnaie unique ne posera pas de problèmes particuliers; une enquête informelle auprès des opérateurs financiers de pays tiers a toutefois fait apparaître que la continuité des contrats portant sur des valeurs mobilières à rendement fixe ne pourrait pas être aussi automatique qu'on le souhaiterait. Le Comité économique et social demande à la Commission et à l'IME de nouer des contacts officiels afin que le marché puisse obtenir l'assurance que l'introduction de la monnaie unique n'entraînera aucune turbulence sur les marchés européens et sur ceux des pays tiers.

7.7. La question des arrondis dans les conversions mérite une attention toute particulière : dans les transactions de valeur élevée, comme sur les marchés monétaires et sur ceux des valeurs mobilières, et dans les transferts via des systèmes de paiement « de gros », le nombre de décimales utilisées est important, dès lors qu'il peut provoquer des différences sensibles. Pour ces marchés, une législation européenne s'impose.

7.8. En revanche, le cas des arrondis pour le commerce de détail et pour les transactions courantes est différent, car les arrondis normalement utilisés pour les montant de deux décimales (arrondi à l'unité supérieure si le reste des décimales est supérieur à 5, et à l'unité inférieure s'il est égal à 5 ou moins), devraient devenir la règle. Une législation pourrait toutefois s'avérer nécessaire, mais elle pourrait plus utilement être adoptée par les différents États membres, qui connaissent mieux les habitudes et les besoins de leurs marchés.

7.9. La possibilité d'une double indication des prix pour le commerce et d'une double indication des montants a déjà fait l'objet des observations du Comité dans d'autres sections du présent avis. Une éventuelle législation en la matière ne devrait pas donner un caractère obligatoire à ces mesures, mais permettre l'existence d'autres systèmes (voir 6.1.5) visant à informer le consommateur, à l'habituer à la nouvelle unité de compte et à lui permettre de contrôler les conversions effectuées par les opérateurs commerciaux ou par le système bancaire.

7.10. Le Livre vert (paragraphe 136) prévoit que la Commission, en accord avec le SEBC, mettra au point une législation concernant les aspects de sécurité, de protection et de circulation des billets de banque. Le Comité économique et social fait observer qu'il ne devrait pas être nécessaire d'attendre la création du SEBC (au début de l'étape A) pour étudier une législation dont les aspects généraux sont déjà clairs aujourd'hui : la collaboration avec l'IME devrait commencer immédiatement. Cette collaboration pourrait d'ailleurs déjà exister, sans que le Livre vert en fasse mention.

7.11. En matière de protection des billets contre la falsification, le Comité suggère que soit adoptée une approche entièrement neuve, qui revêt une importance particulière s'il est tenu compte de la réalité sociale et politique actuelle, à savoir la lutte contre le crime organisé. La sécurité qui entoure les billets de banque est aujourd'hui telle que leur contrefaçon ou leur falsification par de petits groupes de criminels est pratiquement impossible : pour se lancer dans une entreprise de ce genre, il est nécessaire de posséder des moyens financiers considérables pour pouvoir disposer des machines, des techniciens et des matériaux nécessaires, ainsi qu'une organisation extrêmement ramifiée pour l'écoulement du produit. Ce sont là les mêmes conditions que celles qui caractérisent les organisations de trafic de stupéfiants, ou de commerce des armes, etc.; en outre, il s'agit souvent des mêmes organisations ou d'organisations qui sont étroitement liées, le produit d'une branche d'activités finançant d'autres branches.

7.12. Les législations nationales ne considèrent pas toujours la contrefaçon et le trafic des billets de banque a priori comme un délit d'association de malfaiteurs, de même qu'elles n'incluent pas les mesures de protection de la monnaie dans leur lutte contre le crime organisé. La nouvelle législation européenne sur la monnaie unique devrait en revanche saisir la présente occasion pour mettre au point un modèle de dispositions inspirées de celles relatives au recyclage de l'argent, créant ainsi un précieux instrument de collaboration judiciaire et entre les polices sur le plan européen.

7.13. Le même raisonnement vaut pour les moyens de substitution de la monnaie (cartes de paiement, eurochèques, chèques de voyage) qui sont progressivement en train de remplacer le papier-monnaie : ils constituent déjà 15 % des paiements dans le commerce et les services en Europe, mais dans certains États membres et pour certains types d'activité (hôtels, billets d'avion, restaurants, etc.), le pourcentage est de loin supérieur. Non seulement la monnaie scripturale (ou virtuelle) est entrée dans les habitudes et constitue une caractéristique de la société moderne, mais elle est également un moyen puissant de faciliter le passage à la monnaie unique. Le phénomène des fraudes sur les moyens de paiement - de l'ordre de plusieurs milliards de dollars par an - est combattu par les organisations émettrices et par les banques grâce à la sophistication des caractéristiques techniques des cartes et des chèques et à des contrôles de type organisationnel; ces mesures ont enregistré de bons résultats dans leur tentative de contenir le phénomène, mais la lutte est rendue difficile par le fait que les organisations de falsification des moyens de paiement, ou de trafic de ceux qui sont volés, sont des organisations criminelles de type international, disposant de moyens énormes et d'organisations bien ramifiées. Le produit du trafic de moyens de paiement falsifiés ou volés sert donc à financer le crime organisé. Les conclusions du Comité économique et social sont les mêmes que celles du paragraphe précédent : si la répression en termes de peines à infliger - qui relève en tout état de cause du droit pénal des États membres, ne peut être la même que pour les billets, l'approche en matière de lutte contre la criminalité ne peut être qu'identique.

7.14. L'assimilation, évoquée au paragraphe précédent, entre les moyens de substitution de la monnaie et la monnaie même, devient encore plus évidente si l'on considère les caractéristiques du portefeuille électronique (cartes prépayées), dont l'introduction sur une vaste échelle est prévisible dans les prochaines années : le portefeuille électronique ne remplace pas la monnaie, mais il en est une représentation. Sa falsification à les mêmes effets que la falsification de la monnaie.

8. Problèmes communs aux banques, aux entreprises et aux consommateurs

8.1. Formation du personnel

8.1.1. La formation du personnel constitue la base de départ pour toutes les actions liées au passage à la monnaie unique; eu égard aux multiples fonctions de l'entreprise qui sont concernées, la formation ne pourra être uniforme pour l'ensemble du personnel, mais devra être adaptée aux fonctions spécifiques. Il n'est pas non plus possible d'envisager une formation uniforme par catégorie d'entreprises : mis à part certaines caractéristiques générales communes, il existe au sein de chaque catégorie des différences de dimension et d'organisation qui font que chaque entreprise ne ressemble à aucune autre. Le Comité est d'avis que la formation devra partir d'un modèle commun, spécifiant pour chaque branche d'activité les adaptations rendues nécessaires par le passage à la monnaie unique, pour s'articuler en une série d'adaptations sectorielles - par catégorie et par dimension des entreprises - et parvenir enfin aux initiatives individuelles, qu'il conviendra de mettre en oeuvre grâce à des ressources propres ou en ayant recours à des forces extérieures.

8.1.2. Dans ce cadre, il faut savoir clairement dès le début qui fait quoi, grâce à un programme que la Commission devra élaborer dès que possible. Le Comité estime que ce programme devrait suivre les orientations suivantes.

8.1.2.1. La Commission devrait établir un plan général qui indique clairement les besoins liés à la mise en oeuvre de chaque étape du programme de passage à la monnaie unique. Le plan devrait être élaboré en vue de son utilisation finale pour la formation; il doit donc avoir un caractère didactique.

8.1.2.2. Les États membres devraient adapter le plan général en fonction des besoins nationaux; à ce propos, les structures de pilotage du changement (Livre vert, paragraphe 29) ne devraient pas uniquement assumer les fonctions techniques prévues, mais également comporter une section qui s'occupe de la partie didactique du projet. L'administration fiscale devra également offrir une information de caractère uniforme - et, dans la mesure du possible, unifié - compte tenu de l'articulation locale de cette administration et de la complexité des adaptations demandées aux contribuables. Cela vaut également pour les organismes de sécurité sociale.

8.1.2.3. Les associations sectorielles, internationales mais surtout nationales, devraient pouvoir remplir une fonction très utile d'adaptation des orientations didactiques générales en fonction des besoins spécifiques de leur secteur, et procéder le cas échéant à la formation des formateurs.

8.1.2.4. Chaque entreprise pourvoira, avec ses moyens propres ou avec une aide extérieure, sectorielle ou autre, à la formation de son personnel, en fonction des besoins individuels. Les établissements de crédit présentent un problème particulier, car ils devront former leur personnel - en particulier celui qui est en contact avec le public - pour qu'il puisse donner des informations aux types les plus divers de clientèle, y compris les consommateurs. Pour ce personnel, la connaissance des problèmes internes de la banque ne suffira pas : il faudra que leurs activités de conseil s'étendent aux problèmes des entreprises et du public en général.

8.1.2.5. L'ensemble de cette stratégie de formation du personnel supposera pour les entreprises et leurs associations sectorielles un engagement important en termes de ressources humaines et de moyens financiers. Une rubrique budgétaire spécifique du Fonds social devrait être prévue pour la formation des travailleurs, en vue de contribuer, dans le cas où cette nécessité est certifiée, à la réalisation de ce projet, qui est prioritaire pour la réalisation de l'Union monétaire.

8.2. La communication

8.2.1. La stratégie de communication doit faire comprendre aux citoyens les bénéfices à court et à moyen long terme de l'Union monétaire et les mécanismes qui la régissent. Il doit s'agir d'une politique de communication claire, simple, et qui surtout, ne doit pas être faite dans un but de propagande ni de promotion : le public d'aujourd'hui est trop au fait des techniques publicitaires pour ne pas réagir négativement à des messages qui veulent « vendre » une idée. Le fil conducteur de cette politique de communication doit être, en l'occurrence, d'une parfaite objectivité : il faut expliquer aux citoyens les bénéfices, mais également les difficultés initiales inévitables, en mettant également et clairement en évidence les inconvénients éventuels de la monnaie unique.

8.2.2. Le message qu'il faut envoyer aux citoyens européens doit être univoque : il n'est pas concevable que les propos tenus à l'intention des citoyens d'un pays différent de ceux qui s'adressent aux citoyens d'un autre pays; pour cette raison, c'est la Commission qui doit être à l'origine de ce message. Sa transmission devra toutefois être assurée par les États membres, qui auront toute liberté pour utiliser le langage le plus adapté à la mentalité et à la culture locales, sans pour autant dévier de l'esprit et du contenu du message de base. S'agissant des moyens à utiliser, il faudra laisser aux États membres la faculté de choisir ceux qui sont les plus opportuns : presse, radio, télévision et publications. À propos de ces dernières, le Comité met en garde contre la tentation, à laquelle il est facile de succomber, d'imprimer des millions de brochures : l'expérience enseigne qu'elles ont un taux de lecture extrêmement bas et que le public ne s'en rappelle pratiquement pas.

8.2.3. Mis à part les tâches de caractère institutionnel qui doivent être menées à bien par les autorités publiques, il va sans dire que la pénétration en profondeur des messages incombera principalement aux entreprises, et en particulier au secteur bancaire, pour la raison évidente que ce message est le seul qui puisse revêtir un caractère concret et un intérêt direct pour le consommateur. Il est une chose de parler de façon abstraite, même en citant des exemples pratiques, du passage à la monnaie unique et de son utilisation, et il en est une autre de parler au « client » en se référant aux problèmes qui le concernent personnellement.

8.2.4. Même si l'on peut légitimement espérer que les efforts de formation contribueront à la connaissance des problèmes dans les entreprises de taille grande et moyenne, il est probable qu'une partie d'entre elles, en particulier celles de petite taille et les opérateurs économiques individuels, s'adresseront également au secteur bancaire.

8.2.5. Quelle que soit la dimension du problème, le message de base - c'est-à-dire le contenu, le sens et les conséquences de l'Union monétaire pour le consommateur et les entreprises - doit avoir un caractère univoque et ne pas se prêter à différentes interprétations. La rédaction de ce message de base doit donc être convenue au niveau national, entre les autorités et les associations sectorielles. La partie restante du message, relative à l'application de la monnaie unique aux services offerts, pourra en revanche être laissée aux entreprises; toutefois, et surtout dans la phase initiale, l'offre devra se faire dans la clarté et avec une transparence qui permette la comparaison des prix.

PARTIE B - ACCEPTATION PAR LE PUBLIC

9. Préambule

9.1. La présente partie du document a pour objet d'examiner les problèmes d'acceptation posés par l'adoption de la monnaie unique par un certain nombre de pays de l'Union européenne compte tenu du programme envisagé par le Livre vert et des décisions prises par le sommet de Cannes en juin 1995.

9.2. Les modalités actuellement retenues impliquent que par application du Traité de Maastricht, la monnaie unique adoptée par les pays réunissant les critères de convergence s'appellera l'ECU, et que le calendrier suivant sera suivi :

- La phase A, prévue par le Livre vert, débutera le 1er janvier 1998, date à laquelle sera arrêtée la liste des pays adoptant la monnaie unique.

- Le 1er janvier 1999, débutera la phase B, l'ECU deviendra une monnaie à part entière et sera utilisé pour les marchés interbancaires, monétaires et des capitaux.

- Au début de l'étape C, le 1er janvier 2002, les pièces et billets en ECU commenceront à être échangés.

Après quelques semaines, l'ECU sera d'un usage exclusif.

9.3. L'homme de la rue identifie « sa » monnaie nationale à la nation elle-même à laquelle il appartient, même s'il n'a pas conscience que le concept de « monnaie » intègre à la fois celui de « numéraire » de « moyen de paiement et d'échange » et enfin de « réserve de valeur ».

9.3.1. Cependant le citoyen sait, au moins intuitivement, que le privilège de frapper monnaie constitue un des apanages de l'indépendance de son pays, d'autant plus que le nom même de cette monnaie est le plus souvent intimement lié à son histoire.

9.3.2. Acquiescer à la création de la monnaie unique est donc perçu comme une perte partielle d'identité et un abandon de souveraineté, compensés par un apport significatif et conscient à la construction européenne.

9.4. S'agissant d'étudier la question de l'acceptation par le public d'une monnaie unique, il était nécessaire en préambule de rappeler l'importance des rapports des citoyens avec la monnaie, et d'en tirer les conséquences pour que la transition s'accomplisse dans les meilleures conditions.

9.4.1. L'acceptation par le public est liée dans une certaine mesure à la place que la manipulation de monnaies différents tient dans les activités quotidiennes des citoyens.

9.4.2. Pour ceux qui, dans la fonction publique, la profession bancaire, les grandes entreprises ont des rapports « professionnels » avec la monnaie, la charge affective liée au nom de la monnaie et à sa nationalité tend à s'amoindrir.

9.4.3. La monnaie constitue essentiellement pour eux un instrument de paiement confronté à d'autres monnaies. Le symbole disparaît devant la notion objective de valeur.

9.4.4. En revanche, ceux qui n'utilisent dans leur vie quotidienne ou professionnelle que leur monnaie nationale ou qui n'ont qu'un contact occasionnel avec une opération de change souffriront le plus des difficultés pratiques de cet exercice.

9.4.5. Ce sont principalement ces utilisateurs - la grande majorité - qui seront incommodés et, du moins dans les premiers jours, très probablement contrariés également, par les problèmes pratiques et quotidiens qu'ils devront surmonter pour faire face au changement. Les difficultés seront les plus grandes pour les personnes âgées et celles qui sont mal insérées dans la vie sociale, et leurs problèmes devront faire l'objet d'un soin et d'une attention particuliers.

10. Les problèmes psychologiques

10.1. On a vu dans le préambule que l'abandon de la monnaie nationale est pour les individus la mesure qui est perçue comme étant la plus importante de toutes les décisions déjà prises pour créer une « Union européenne », comportant des attributs de supranationalité, en tout cas c'est elle qui concernera le plus directement chacun des citoyens des pays concernés.

10.1.1. L'étude des problèmes posés doit donc être abordée avec prudence puisqu'elle porte sur un terrain encore inexploré, qu'il n'existe pas de précédent significatif et qu'enfin le scénario débutera dans plus de deux ans pour s'étendre sur au moins quatre ans. Chacun sait le degré d'incertitude des prévisions élaborées aussi longtemps à l'avance.

10.1.2. C'est pourquoi cet examen doit être mené sans a priori, et être dégagé de toute préoccupation corporatiste. Il doit, à tout moment, tendre vers l'objectivité.

10.2. Il doit en être ainsi en premier lieu pour le problème des coûts.

10.2.1. Chacun pense que ce changement sera onéreux : d'une part, les banques, à raison de l'augmentation de la complexité des traitements, de la nécessité de modifier les systèmes informatiques et les systèmes de distribution automatiques.

10.2.2. D'autre part, les individus qui craignent de perdre la faculté d'estimer directement le prix des choses, et d'être appauvris, à l'occasion des opérations de conversion ou d'évaluation des dépenses par rapport à leurs recettes.

10.2.3. Ces constatations, exactes chacune dans leur domaine, doivent cependant être relativisées, et pour le moins être mesurées avec la prudence qui convient pour des opérations qui se dérouleront, on l'a vu, du 1er janvier 1998 jusqu'à une date au-delà du 1er janvier 2002.

10.2.4. On peut cependant relever que la suppression des opérations de change entre les pays adoptant la monnaie unique constituera un avantage pour les citoyens, notamment à l'occasion des échanges touristiques. Il peut être chiffré à plus de 4 % pour les opérations de change des particuliers.

10.2.5. Il en résultera corrélativement un manque à gagner important pour l'ensemble du système bancaire.

10.2.6. En revanche, il conviendra d'examiner avec beaucoup de soin le coût de la modification des systèmes informatiques et des automates de distribution.

10.2.7. Il faut souligner que l'évolution des matériels et logiciels informatiques est très rapide. Les systèmes actuellement utilisés seront, avec ou sans monnaie unique devenus obsolètes en 2003. Comme la durée d'amortissement est de cinq ans, l'augmentation des coûts pourra être limitée si dès à présent les matériels intègrent dans leur conception l'impératif de gestion des problèmes posés par l'introduction de la monnaie unique.

10.2.8. L'adaptation des nouveaux systèmes aux impératifs de mise en oeuvre de la monnaie unique devrait donc avoir une incidence limitée sur le coût de fonctionnement des banques et des grandes entreprises, rapporté à une période de six ans.

10.3. Une analyse approfondie des facteurs d'augmentation et de diminution des coûts de la mise en place de la monnaie unique devra donc être opérée, tant pour ce qui concerne les banques et les entreprises, que les particuliers.

10.3.1. Il peut en résulter que équitablement une part des coûts doive être répercutée sur les usagers si le solde du bilan le justifiait.

10.4. Le citoyen, habitué à compter dans une monnaie et ainsi à évaluer le coût de ses dépenses, rencontrera une difficulté, pour le calcul mental de la conversion, d'autant plus importante que le taux de conversion ne sera pas, sauf exception, un multiple simple, mais comportera plusieurs décimales.

10.4.1. Ces difficultés de conversion et en général d'adaptation à une nouvelle monnaie ont déjà été rencontrées dans les dernières décennies par certains des pays de l'Union.

10.4.2. En France, la conversion du franc germinal en franc dit Pinay, décidée en décembre 1958, et entrée en application le 1er janvier 1960, n'a pénétré la pratique quotidienne qu'avec difficulté. La durée très courte séparant la décision de changer et sa mise en application n'a pas permis un passage facile de l'ancien franc au nouveau franc malgré un taux de conversion simple de 1 à 100.

10.4.3. La population n'a pas été suffisamment éduquée par les médias qui, au contraire, ont persisté pendant de trop longues années, à employer, dans la langue courante de la communication, le terme d'anciens francs.

10.4.4. Bien au contraire, la décimalisation réalisée il y a quelques années en Grande-Bretagne a, grâce à l'action du Decimal Currency Board et une intense préparation étalée sur quatre ans, y compris dans le milieu scolaire, permis un passage harmonieux d'un système à l'autre.

10.4.5. Le Livre vert (paragraphe 116) a justement mis l'accent sur la nécessité d'une information et d'une éducation préalable. Ses propositions devront être précisées et généralisées et le présent avis fait des suggestions dans ce sens.

10.5. Toutes les études déjà réalisées recommandent un double affichage des prix. Il est certain qu'il constitue un passage obligé inévitable, illustration visuelle de l'information et de la formation réalisées en amont. Toutefois, face à des difficultés d'ordre pratique, des augmentations injustifiables des coûts de mise en oeuvre et des obstacles techniques, d'autres solutions d'effet équivalent pourront être examinées.

10.5.1. Le double affichage constituera certes une charge pour le secteur de la distribution, confronté par ailleurs à l'obligation à partir de 1997 d'un premier double affichage des prix à l'unité, et au volume ou au poids, mais on peut espérer que la concurrence existant dans ce secteur, gommera pour le consommateur une partie de ce surcoût.

10.5.2. Cette obligation existe déjà en France (voir Décret) et n'apparaît pas avoir rencontré de difficultés insurmontables.

10.5.3. Pour le passage à la monnaie unique, ce double affichage doit avoir une valeur éducative et ne pas encourager par une durée trop longue, la paresse d'esprit. Il devrait débuter quelques mois avant le début de la phase C et se prolonger pour une durée semblable après cette date.

10.6. L'accent est souvent mis sur le problème rencontré par le consommateur pour évaluer le coût d'une acquisition réalisée dans une monnaie différente de celle qu'il utilise habituellement.

10.6.1. Cette évaluation est d'autant plus difficile si ses revenus (traitements, retraites, dividendes, etc.) ne sont pas exprimés dans la même monnaie que celle de l'achat.

10.6.2. Des mesures adéquates devront être envisagées pour que dès