Avis du Comité des régions sur la «Communication sur la mise en oeuvre des politiques régionales de l'Union européenne en Autriche, en Finlande et en Suède»(97/C 116/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la Communication de la Commission sur la mise en oeuvre de la politique régionale de l'UE en Autriche, en Finlande et en Suède (COM(96) 316 final);

vu la décision de la Commission en date du 5 juillet 1996, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198 C premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu sa décision en date du 8 mars 1996, d'attribuer la préparation de cet avis à la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales»;

vu le projet d'avis (CdR 354/96 rév.) adopté par la commission 1 le 22 novembre 1996 (rapporteurs: MM. Ollén et Virtanen);

a adopté lors de sa 16e session plénière des 15 et 16 janvier 1997 (séance du 15 janvier) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Résumé de la communication de la Commission

1.1.1. Le 3 juillet 1996, la Commission a publié sa communication intitulée Communication de la Commission sur la mise en oeuvre des politiques régionales de l'Union européenne en Autriche, en Finlande et en Suède, et a invité le Comité des régions à exprimer son avis. La communication présente un rapport sur le lancement des actions des Fonds structurels et sur la mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union dans les trois nouveaux États membres, concernant les objectifs 1, 2 et 6 des Fonds structurels et les initiatives communautaires, pour la période janvier 1995 - mai 1996. Elle complète la communication COM(95) 111 final du 29 mars 1995 relative aux douze autres États membres.

1.2. Lancement des actions des Fonds structurels

1.2.1. Les secteurs éligibles pour les objectifs 1, 2 et 6 des Fonds structurels concernent une population totale de presque 4 millions de personnes, soit 18% de la population dans trois nouveaux pays membres (dans la communication COM(95) 111 final, les régions des objectifs 1 et 2 représentaient une population de 150 millions de personnes, soit 40% de la population des 12 États membres). Le coût total, pour la période 1995-1999, pour les objectifs 1, 2 et 6 dans les trois nouveaux États membres s'élève à 4.695 millions d'écus, et pour les initiatives communautaires à 427,4 millions d'écus, les montants étant, dans les deux cas, répartis de façon approximativement égale entre les trois pays.

1.2.2. La majorité des documents uniques de programmation (DOCUP) ont été soumis avant avril 1995, l'approbation étant intervenue en juillet 1995 (Finlande) et novembre 1995 (Autriche et Suède). Les initiatives communautaires ont été soumises en juillet 1995 par l'Autriche, et pendant l'automne 1995 par la Finlande et la Suède, et approuvées en décembre 1995 pour quelques-unes des initiatives autrichiennes; en Finlande et en Suède, l'on prévoyait, au moment de la communication, qu'elles seraient approuvées en juin 1996.

1.3. Mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union

1.3.1. L'approbation du financement des propositions a nécessité des discussions et des débats politiques relativement longs avec chacun des trois États membres. La Commission a eu des discussions approfondies avec les administrations nationales et régionales dans les États membres afin de réviser les dispositifs de mise en oeuvre. Des partenaires locaux et régionaux - des représentants élus et des partenaires sociaux - ont été encouragés à s'impliquer intégralement. La visibilité des Fonds structurels pour les PME était particulièrement importante, en raison du rôle essentiel que jouent ces dernières dans la création d'emplois; mais il est prématuré, selon la Commission, de tirer des conclusions sur la visibilité de l'aide de l'Union européenne aux PME.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions partage le sentiment de la Commission concernant les points suivants:

- le processus de mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union a été long;

- l'administration doit être simplifiée, les règles d'éligibilité doivent être clarifiées, et la coordination interne entre les services de la Commission doit être améliorée;

- la politique régionale de l'Union européenne a contribué à stimuler la participation des collectivités régionales et locales ainsi que des représentants du secteur social dans la planification et la mise en oeuvre du développement régional;

- il est important de faire participer des représentants élus de niveau national, régional et local à la fois à la définition des programmes et à l'orientation stratégique de la mise en oeuvre des programmes;

- les PME devraient contribuer de façon non négligeable à la création d'emplois et par conséquent, jouer un rôle clé dans la mise en oeuvre des Fonds structurels.

2.2. Le présent avis se concentrera maintenant sur les questions où les vues de la Commission ne coïncident pas avec les perceptions fondées sur une perspective locale ou régionale, et se concentrera aussi sur des questions qui préoccupent spécialement les collectivités locales et régionales et que le Comité des régions souhaite mettre en lumière.

3. Observations particulières

3.1. Lancement des actions des Fonds structurels

3.1.1. La manière dont le processus a été vécu par les collectivités territoriales dans les trois États membres

3.1.1.1. Les discussions initiales sur les programmes des Fonds structurels, qui ont eu lieu au printemps de 1995, semblent avoir insufflé une vie nouvelle au débat mené dans les trois pays sur le développement régional, la coopération interne régionale et la répartition des compétences au niveau régional. La notion de partenariat créée par les Fonds structurels a été très bien perçue par les collectivités locales et régionales.

3.1.1.2. En Autriche, les premières expériences relatives à la politique régionale de l'Union européenne ont montré que les structures administratives existantes rencontraient souvent des problèmes considérables pour mettre en place l'infrastructure nécessaire à la mise en oeuvre et pour prendre en charge les tâches connexes. Des problèmes se sont posés concernant la création des programmes et leur gestion. Les procédures supplémentaires complexes et la mauvaise coordination entre les services de l'Union européenne ont posé d'autres problèmes encore.

3.1.1.3. En Finlande, le processus d'élaboration des documents a été rapide parce que toutes les instances avaient été déjà associées sur la base des programmes de développement des différentes régions. Mais des problèmes pratiques ont surgi en matière d'administration et d'organisation du financement: même si le choix des projets se situe au niveau des groupes de travail paritaires régionaux, tous les financements provenant de l'Union européenne passent par le budget de l'État, ce qui entraîne un surcroît de bureaucratie, de contrôles et de réglementations dans l'allocation des fonds, avec le risque que les administrations centrales et les objectifs propres à leurs antennes régionales n'acquièrent un poids excessif. Même s'il est trop tôt pour en juger, le programme Interreg pour les régions situées aux frontières extérieures de l'Union européenne risque de souffrir de la même lourdeur des procédures administratives et des procédures de financement que le programme de l'objectif 6, même avec un budget dix fois plus petit; en revanche, il serait préférable pour les régions que le modèle de gestion des programmes Interreg pour les régions situées aux frontières intérieures de l'UE, dans lequel les aides communautaires sont directement transférées vers les régions, soit appliqué également aux programmes Interreg pour les régions situées aux frontières extérieures de l'UE.

3.1.1.4. Il convient de noter qu'en Suède, le gouvernement central a, dès le début, pris un rôle très prédominant par l'intermédiaire des préfectures (länsstyrelse représentant le gouvernement central au niveau régional). Cela peut en partie s'expliquer par le manque de temps et une répartition peu claire des compétences. Le sentiment négatif vis-à-vis de l'Union européenne que l'on a connu en Suède a pu refroidir l'enthousiasme de certains groupes et de certains individus, mais n'a pas découragé les collectivités locales et régionales de participer (kommuner: autorités locales élues fonctionnant au niveau local, landsting: conseils généraux élus fonctionnant au niveau régional).

3.1.1.5. L'une des critiques émanant des collectivités locales et régionales en Suède et en Finlande est que l'on a consacré trop de temps au début du processus à mettre en place des procédures administratives - temps que l'on aurait plutôt dû utiliser pour donner au processus l'impulsion initiale et pour discuter d'objectifs et de moyens en termes politiques.

3.1.2. Allocations financières

3.1.2.1. En Autriche, les Fonds structurels de l'Union européenne pour les objectifs 1, 2 et 5b ont en principe mis à disposition des moyens financiers considérables. D'une part, certaines régions autrichiennes (Länder) ont reçu des moyens accrus pour les régions souffrant de faiblesses structurelles. Mais, d'autre part, cela a réduit la marge nationale due au nécessaire cofinancement national (le principe de l'additionnalité).

3.1.2.2. En Finlande, les financements de l'Union européenne liés aux Fonds structurels sont fermement liés au budget de l'État, ce qui a pour effet de les intégrer dans les filières nationales d'allocation des fonds. Les collectivités locales et régionales (kunta: collectivités locales, maakunnan liitto: conseils régionaux) souhaiteraient que l'on puisse dissocier du budget de l'État les financements provenant de l'Union européenne, afin de donner aux régions davantage d'influence dans le choix des projets. Les DOCUP approuvés ne contiennent pas de ventilation de l'attribution de fonds par région et mesures, contrairement à l'affirmation de la Commission.

3.1.2.3. En Suède, la procédure d'allocation des financements provenant des Fonds structurels s'est déroulée dans un cercle étroit de fonctionnaires de négociateurs et d'experts gouvernementaux, à l'exclusion des collectivités locales et régionales. Le manque d'information sur le niveau de contribution de l'Union européenne et sur les critères d'éligibilité a aggravé les difficultés. En ce qui concerne les initiatives communautaires, les collectivités locales et régionales n'ont pas du tout été associées ni aux discussions sur le choix des initiatives pour la Suède, ni à la répartition des ressources entre les initiatives. Cela s'est négocié uniquement entre le gouvernement central et la Commission. C'est là une des raisons pour lesquelles la répartition des ressources des initiatives communautaires a été mise en cause dans plusieurs régions.

3.1.3. Définition des zones éligibles

3.1.3.1. Les collectivités territoriales d'Autriche apprécient la flexibilité de l'Union européenne dans la détermination du calendrier pour les différentes régions d'objectifs - en particulier, pour l'objectif 2. Dans chaque cas, les programmes devraient durer au moins 5 ans. Les critères servant à déterminer les zones régionales d'objectifs remplissant les conditions d'octroi d'une aide devraient inclure - en plus du taux de chômage et du produit régional brut des différentes régions - les problèmes régionaux propres à l'État membre considéré (en Autriche: les inconvénients dus au climat, à l'altitude, aux pentes abruptes, à la situation périphérique, au niveau élevé de déplacements du domicile au lieu de travail, etc.). À l'avenir, il devrait être possible de choisir également des secteurs bénéficiant de toutes les initiatives communautaires en dehors des régions d'objectifs (cela revêtirait de l'importance principalement pour les États membres plus riches). Les administrations centrales et les collectivités régionales ont été très critiques de la longue période qui a été nécessaire à la Commission pour déterminer les régions autrichiennes Rechar et Resider.

3.1.3.2. En Finlande, la sélection des zones éligibles a été quelque peu difficile parce que le nombre de zones remplissant les conditions pour participer aux programmes était supérieur au total autorisé. Néanmoins, la sélection des zones s'est effectuée de façon satisfaisante. En particulier, dans les zones de l'objectif 6, des problèmes se sont posés dans les cas où une zone ne constituait qu'une petite partie d'une région. Dans ces zones, quand une subvention LFA est incluse dans le cadre de financement, il reste, de fait, très peu d'argent pour le développement régional. La désignation d'une partie d'une région comme zone d'objectif 6 a également entraîné l'obligation d'élaborer un plan régional supplémentaire et ainsi du travail supplémentaire d'administration et de contrôle de programmes, par rapport, par exemple, à la désignation de la même zone comme faisant partie de la zone d'objectif 5b environnante.

3.1.3.3. En Suède, des discussions sur la définition des zones éligibles au titre des objectifs 2, 5b et 6 ont eu lieu entre des fonctionnaires du gouvernement central, des négociateurs nationaux et des experts. Seules quelques collectivités locales et régionales ont été quelque peu associées à la définition des zones éligibles.

3.1.4. Présentation et approbation des DOCUP et des initiatives communautaires

3.1.4.1. L'Autriche a déposé en temps utile ses programmes complets pour les régions d'objectifs et les initiatives communautaires. Il a malheureusement fallu à la Commission (DG VI) plus d'une année après le dépôt pour approuver les programmes Leader autrichiens - à l'exception du programme Leader du Burgenland (région de l'objectif 1).

3.1.4.2. En Finlande, un DOCUP national a été rédigé pour l'objectif 2 et un pour l'objectif 6. Ces DOCUP reprenaient en termes généraux tous les objectifs et actions des programmes de régions. La Commission a approuvé les DOCUP à une vitesse record. Dans le cas des programmes Interreg propres à des régions (7 régions), après une phase plus longue d'élaboration et d'approbation, la phase à caractère administratif s'est déroulée assez rapidement. Cependant, l'administration du programme Interreg pour les régions situées aux frontières extérieures de l'Union européenne n'est pas satisfaisante, étant donné qu'elle est conçue de la même manière que pour les régions des objectifs 2 et 6 et qu'elle est trop bureaucratique.

3.1.4.3. Le gouvernement suédois n'a commencé la programmation des DOCUP qu'àprès le référendum sur l'Union européenne, ce qui a fait que la période de préparation a été très courte. Faute de temps, l'on n'a pas, d'un point de vue local et régional, envisagé comme il l'aurait fallu une approche de bas en haut et le principe de partenariat. L'approbation de certains programmes d'initiatives communautaires a pris un temps très long, comme par exemple le programme suédois pour les PME, déposé le 22 novembre 1995 et non encore approuvé par la Commission onze mois plus tard. Eu égard à l'importance donnée aux PME dans de nombreux programmes des Fonds structurels, l'on aurait dû donner à ce programme un degré élevé de priorité.

3.2. La mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union

3.2.1. L'approbation des programmes

3.2.1.1. Dans les trois pays, l'approbation, par la Commission, du financement des propositions relatives aux programmes d'initiatives communautaires a pris trop de temps.

3.2.1.2. En Autriche, le temps écoulé jusqu'à l'approbation des programmes a été mis à profit pour organiser un débat complet entre toutes les parties concernées sur les objectifs d'une future politique régionale autrichienne. Ce dialogue a été très important en termes de définition des cibles et des objectifs de développement, de concentration sur la création de nouveaux emplois, de mise en exergue de l'importance de structures régionales de gestion et en termes de clarification de la complexité des réglementations autrichiennes en matière d'aides.

3.2.1.3. En Finlande, la phase de mise en oeuvre a démarré lentement après que les programmes aient été approuvés, en raison de la nécessité de modifier des réglementations nationales pour permettre de débloquer les ressources financières provenant de l'Union européenne. Différentes instances du gouvernement central ont participé à la mise à disposition des ressources financières provenant de l'Union européenne, chacune de ces instances opérant avec des batteries distinctes de réglementations applicables en matière d'attribution de fonds. Cela a entraîné des retards dans la mise en oeuvre des projets.

3.2.1.4. En Suède, les modifications ultérieures des DOCUP concernant la clarification des priorités de développement etc. ont été gérées exclusivement par le gouvernement central et la Commission, sans aucun retour d'information vers les partenaires initiaux se trouvant au niveau local et au niveau régional. Le sentiment très positif de la Commission concernant le fait qu'en Suède, «pour mieux tenir compte de cet infléchissement des orientations de la politique nationale [...], il a fallu apporter quelques retouches aux propositions venant de la base» ne coïncide pas avec la réalité que connaissent les collectivités locales et régionales. Cela ne fait que mettre en évidence le rôle dominant joué par le gouvernement central.

3.2.2. L'organisation de la mise en oeuvre

3.2.2.1. En Autriche, les structures administratives existantes ont pris en charge l'organisation de la mise en oeuvre des Fonds structurels, sans modifications essentielles de leur personnel. En conséquence, sur une longue période, des ressources en personnel ont été utilisées pour les besoins des Fonds structurels, les tâches ainsi rendues nécessaires venant s'ajouter aux tâches normales de l'administration nationale. En Autriche, la mise en oeuvre est principalement organisée par la conférence autrichienne d'aménagement du territoire (ÖROK), agissant comme bureau pour les organismes chargés de suivre les programmes régionaux d'objectifs et les initiatives communautaires. Les régions (Länder) sont responsables de la mise en oeuvre des programmes des objectifs 1, 2 et 5b.

3.2.2.2. En Finlande, comme les deux programmes du DOCUP (l'un pour l'objectif 2, l'autre pour l'objectif 6) avaient été élaborés en conformité du principe de subsidiarité, l'on n'a ressenti aucun besoin, du point de vue de l'administration centrale, d'établir plusieurs comités de suivi; des différences d'interprétations sont apparues au moment du passage des objectifs nationaux à la mise en oeuvre de mesures au niveau des régions/des zones. Les collectivités locales et régionales souhaitent que les compétences de décision pour les fonds de l'Union européenne soient transférées aux conseils régionaux. Elles souhaitent également un système du financement moins complexe ainsi qu'une manière plus simple de réaliser les travaux relatifs aux programmes pour les zones qui ont le droit de participer à plus d'un programme d'objectif. Les régions finlandaises ont soutenu les efforts de la Commission visant à permettre le versement échelonné de parts de financement de faible montant directement aux collectivités régionales; en ce qui concerne Interreg, elles auraient été intéressées à voir appliquer aux programmes Interreg pour les régions situées aux frontières extérieures de l'Union européenne (avec la Russie et l'Estonie) les mêmes procédures que celles qui sont utilisées dans le cadre du programme Interreg (frontières intérieures) de l'UE - c'est-à-dire le versement direct des fonds par l'Union européenne aux régions.

3.2.2.3. Dans les zones suédoises des objectifs 2 et 6, les collectivités locales et régionales ont eu la grande ambition de faire en sorte que s'exerce l'élément d'influence démocratique dans le processus décisionnel. Cependant, cette ambition n'a pas pu se réaliser: même si les collectivités locales et régionales constituent la majorité au sein des comités de gestion, le secrétariat et la présidence de ces comités de gestion sont entre les mains des préfectures (représentant le gouvernement central au niveau régional). Une réponse novatrice à cette situation a été, dans la région de l'objectif 2 de Bergslagen, la fondation par les collectivités locales et régionales d'une association sans but lucratif, dénommée Bergslaget. Dans certaines régions, les collectivités locales ont exigé et ont obtenu une influence accrue grâce aux règles globales d'aide, notion qui n'est pas toujours acceptée par les préfectures. Le manque d'information sur le règlement de l'Union européenne concernant la mise en oeuvre des Fonds structurels et les difficultés et les incertitudes relatives à l'interprétation des réglementations de l'Union européenne ont rendu certains comités de gestion quelque peu hésitants dans leur travail. Il serait nécessaire de clarifier ces questions et de simplifier les procédures pour assurer le bon fonctionnement des partenariats.

3.2.3. Pertinence et visibilité des actions

3.2.3.1. Il est trop tôt pour évaluer la pertinence et la visibilité des actions. En ce qui concerne la visibilité des actions, le point de vue autrichien est que l'examen à mi-période des programmes autrichiens d'objectifs seront suivis d'un examen approfondi des résultats de l'évaluation. L'information sur le cofinancement au moyen de ressources des Fonds structurels est fournie par les services concernés chargés de la gestion des aides, dès le moment où une aide est promise. Les procédures d'attribution n'ont pas foncièrement changé, si ce n'est que l'on a créé certains instruments nouveaux.

3.2.3.2. En Finlande, la pertinence des actions varie selon l'instance qui est responsable des actions. Toutefois, les groupes de travail paritaires régionaux présidés par les conseils régionaux disposent d'une possibilité satisfaisante de définir des projets à mettre en oeuvre. La situation peut varier d'une région à l'autre. L'on espère aussi qu'avec le temps, les actions deviendront plus pertinentes et plus conformes aux programmes.

3.2.3.3. En Suède, les actions des Fonds structurels ont, jusqu'à présent, été principalement visibles à ceux qui participent à la mise en place de partenariats, ainsi que par l'information concernant les programmes qui est fournie par les instances responsables et les médias. Il manque encore une information adéquate sur les possibilités d'aide financière, en particulier à l'intention du grand public et des PME, qui devraient être l'une des cibles privilégiées. Il est probable que les projets communs entre les opérateurs locaux et régionaux de la région sont de nature à contribuer davantage à une forte visibilité que de petits projets réalisés par les différentes collectivités locales. Il est trop tôt pour évaluer la pertinence et la visibilité des actions.

3.2.4. Problèmes rencontrés jusqu'à présent

3.2.4.1. En Autriche, les collectivités locales et régionales et les administrations centrales ont connu l'excès du nombre d'objectifs de développement, du nombre d'instruments, et ont aussi l'expérience d'objectifs partiellement contradictoires; elles savent également ce que sont l'excès de bureaucratie, le manque de coordination interne au sein de la Commission de l'Union européenne, les difficultés de coordination entre, d'une part, le programme Interreg pour les régions situées aux frontières extérieures de l'Union européenne, qui fait partie des initiatives communautaires et, d'autre part, le programme Phare. La quantité relativement élevée de ressources financières disponibles au titre des Fonds structurels de l'Union européenne entraîne une concentration de moyens financiers dans les régions souffrant de faiblesses structurelles, ce qui peut réduire la marge nationale, en raison de l'obligation de cofinancement par le gouvernement. Les aides agricoles sont presque totalement exclues des régions de l'objectif 2. Les différences régionales entre les régions d'objectifs et les régions nationales telles qu'elles sont appréhendées par les règles de concurrence (articles 92 et suivants du Traité sur l'Union européenne) entravent les efforts régionaux: afin de rehausser les efforts régionaux, il conviendrait de reconnaître également les régions d'objectifs comme des régions de développement national conformément à la législation de l'Union européenne sur la concurrence.

3.2.4.2. Suite aux négociations d'adhésion de la Finlande, les aides de type 5a ont été incluses dans le cadre de financement pour les zones de l'objectif 6. En particulier dans les zones de l'objectif qui ne recouvrent que partiellement des régions, ces zones reçoivent une part trop importante du financement nécessaire au développement rural général. Le niveau d'intensité des mesures de type «objectif 3» qui est nécessaire pour promouvoir l'emploi a également souffert du manque de financement, dans le cadre global, pour les zones de l'objectif 6. Bien que ces zones aient les taux de chômage les plus élevés, les financements qui leur sont attribués ne reflètent pas cette situation. En ce qui concerne les initiatives communautaires, il serait important de mieux coordonner les programmes Interreg II avec les programmes Tacis et Phare, afin de stimuler une coopération transfrontalière qui fonctionne sans heurts. Il devrait être possible de participer à parité au financement de projets Interreg ainsi que de financer des projets d'infrastructures en Russie et en Estonie, afin d'éliminer les goulots d'étranglement.

3.2.4.3. En Suède, la mise en oeuvre des programmes d'objectifs 2 et 6 a atteint un stade où l'organisation de mise en oeuvre est en place et s'est établie une pratique de gestion des propositions de projets. Malgré leur représentation élevée au sein des comités de gestion, les collectivités locales et régionales sont très critiques du fait que les préfectures (le gouvernement central fonctionnant au niveau régional) qui détiennent la présidence des comités de gestion et sont responsables du secrétariat exercent une influence dominante. Cela limite la possibilité qu'auraient les collectivités locales et régionales d'influer sur les travaux du comité de gestion et sur les politiques globales. En ce qui concerne le manque d'assurance par rapport à l'attribution des fonds et aux réglementations de l'Union européenne en la matière, différentes pratiques sont apparues dans différentes régions, comme, par exemple, pour ce qui concerne les aides globales et la possibilité pour les collectivités locales et régionales d'inclure les coûts de personnel dans le cofinancement national. Les retards de paiement des aides de l'Union européenne ont créé de graves problèmes dans le lancement de projets pour lesquels des collectivités locales et régionales, ou des organismes privés, ont été obligés d'avancer le financement.

3.2.4.4. Un autre problème de première importance, en Suède, est l'incertitude concernant la participation des PME et le soutien financier direct aux PME dans le cadre des partenariats locaux. Cette matière demande à être clarifiée dans les meilleurs délais afin que les PME puissent être associées aux programmes. La plupart des DOCUP visent à créer des emplois et à promouvoir des mutations structurelles. La création d'emplois est quantifiée en nombre d'emplois nouveaux, tandis que les mutations structurelles sont décrites en termes qualitatifs (l'accroissement de compétence). Il est évident que ces deux objectifs sont parfois contradictoires, quand les mutations structurelles ont parfois pour effet de faire disparaître des emplois.

3.3. Valeur ajoutée résultant de l'introduction des Fonds structurels

3.3.1. Dans les trois nouveaux États membres, il faut considérer comme faisant partie de la valeur ajoutée qui résulte de l'introduction des Fonds structurels: une plus grande coopération entre les autorités nationales, régionales et locales et des mentalités plus orientées vers des programmes et des projets. De même, l'acceptation de la perspective «de bas en haut» dans les programmes de développement semble avoir progressé au sein des pouvoirs publics, mais il reste beaucoup de chemin à parcourir en ce domaine. L'internationalisation des collectivités locales et régionales constitue probablement l'un des résultats les plus importants de l'introduction des Fonds structurels dans les trois pays considérés; la participation à divers projets pilotes de l'article 10 a aussi créé de nouvelles possibilités d'élargissement de la coopération internationale, tant pour les trois nouveaux États membres que pour les douze anciens.

3.3.2. En Autriche, l'introduction des Fonds structurels a donné un nouvel élan principalement au secteur agricole (objectif 5b et Leader) et a donné naissance à une «nouvelle qualité de projet» et à des innovations positives dans ces domaines. En matière de coopération transfrontalière (Interreg), ainsi que dans les zones urbaines (Urban), on peut constater aussi des développements positifs. Dans les secteurs économiques et sociaux, l'on n'observe pas de changements d'une telle ampleur, étant donné que dans la plupart des cas les règles originales d'octroi des aides ont, pour l'essentiel, été maintenues. L'on peut considérer que la valeur ajoutée de la politique structurelle de l'Union européenne se trouve en premier lieu dans une meilleure coopération commune entre toutes les institutions concernées. La politique structurelle de l'Union européenne a également introduit un important élan novateur dans les régions souffrant de faiblesses structurelles.

3.3.3. En Finlande, l'adhésion à l'Union européenne et l'introduction des Fonds structurels ont suscité l'apparition d'une attitude nouvelle vis-à-vis du développement des activités se déroulant au niveau régional. Tous les opérateurs ont une conscience plus aiguë de l'importance et de l'avantage d'une coopération et d'actions menées en commun. Les opérations des Fonds structurels ont donné un regain de vigueur à d'anciennes habitudes de travail; ces opérations ont aussi eu une incidence positive au plan de l'acceptation de l'Union européenne dans les régions où l'opinion publique était antérieurement hostile à l'Union européenne. Il se peut que l'une des raisons de ce phénomène soit la participation étroite des conseils régionaux à la phase de préparation et de programmation des programmes de développement. Il faut espérer que les programmes Interreg apporteront un regain de vigueur à la coopération transfrontalière. La conscience naissante de la société de l'information et de la contribution qu'apportent les applications des technologies de l'information dans les zones à faible densité de population est particulièrement considérée comme un exemple concret de valeur ajoutée des Fonds structurels en Finlande.

3.3.4. Les diverses régions définies aux fins de l'octroi d'aide de l'Union européenne dans le cadre de la politique structurelle tendent, en Suède, à ignorer les délimitations des départements et des localités et ont ouvert des possibilités de partenariats nouveaux. La participation aux comités de gestion revêt de l'importance pour les collectivités locales et régionales.

4. Conclusions

4.1. Lancement des actions des Fonds structurels et mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union - perception en termes d'efficacité

4.1.1. Dans les trois États membres, le rôle des collectivités régionales et locales dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes des Fonds structurels n'est toujours pas celui qui devrait leur revenir. Le pouvoir central reste investi d'un trop grand pouvoir de décision, ce qui empêche de mettre en oeuvre une approche «de bas en haut». Les régions n'ont pas la certitude que le programme de développement qui est le leur sera mis en oeuvre en totalité et de façon appropriée.

4.1.2. Toutefois, afin de faciliter et encourager la poursuite de l'activité en ce qui concerne les Fonds structurels, il est indispensable de simplifier les procédures administratives et d'améliorer la coordination entre les services de la Commission. En outre, les administrations nationales responsables de la mise en oeuvre des Fonds structurels doivent intensifier leurs activités et assumer leurs responsabilités pour ce qui est de communiquer aux collectivités locales et régionales et, ce qui n'est pas le moins important, au grand public et aux PME l'information relative aux programmes.

4.1.3. Grâce à leur savoir-faire antérieur en matière de développement régional et à leur immersion récente dans le processus de l'Union européenne, les idées des trois nouveaux États membres pourraient apporter des perspectives nouvelles et utiles sur le processus de fonctionnement des Fonds structurels. Le Comité des régions espère que le présent avis pourra aider à améliorer la mise en oeuvre des Fonds structurels pour la période en cours ainsi qu'à faire naître une certaine réflexion pour la préparation de la période suivante.

4.1.4. En Autriche, les Fonds structurels de l'Union européenne ont en général considérablement contribué à une réforme des régimes de développement régional ainsi qu'à la coopération entre tous les opérateurs autrichiens participant à la politique régionale de l'Union européenne. Il a également été possible de répondre aux besoins des différentes régions. Il est malheureusement trop tôt pour évaluer les effets exercés sur les politiques nationales, mais il importe tout particulièrement de renforcer le rôle des instances politiques locales tant dans la préparation que dans la mise en oeuvre pour ce qui concerne les Fonds structurels.

4.1.5. En Finlande, les conseils régionaux ont joué un premier rôle dans l'élaboration des programmes de développement, et les responsables politiques, à l'échelon local et régional, ont accepté les propositions de programmes. Étant donné que le gouvernement finlandais a décidé de n'élaborer qu'un seul DOCUP pour l'objectif 2 et un seul DOCUP pour l'objectif 6, les collectivités locales et régionales ont eu le sentiment que les aspects régionaux n'étaient pas suffisamment pris en compte dans les programmes nationaux. Pour ce qui concerne la mise en oeuvre, l'expérience acquise est encore modeste. Le rôle des instances nationales est, et va rester, plus important que celui des conseils régionaux, dans la mesure où les instances nationales, étant les principaux bailleurs de fonds, disposent du pouvoir formel de décision. Afin d'améliorer l'équilibre du processus décisionnel dans la mise en oeuvre, il a paru souhaitable que les conseils régionaux ou les groupes de travail paritaires régionaux disposent de la totalité du pouvoir de décision en matière de financement de projets par des fonds provenant de l'Union européenne. Il est également important que le niveau local d'administration soit plus efficacement associé à la mise en oeuvre. En vue d'une simplification du système de financement, il est proposé que soit élaboré pour chaque zone un seul programme d'objectif.

4.1.6. Dans toute la phase d'élaboration et de programmation, les collectivités locales et régionales de Suède n'ont participé aux discussions que dans une mesure limitée. La programmation a été fortement dominée par le gouvernement central et les préfectures (länsstyrelse). Il est clair, d'un point de vue local et régional, que l'on n'a pas accordé à la valeur de la dimension politique régionale et locale l'importance et l'attention qu'elle aurait dû recevoir en ce qui concerne le rôle important que jouent les Fonds structurels par rapport à la formation des politiques de développement régional dans les régions. Quand on en est arrivé aux négociations finales avec la Commission et à l'approbation des programmes, les collectivités locales et régionales ont été exclues de ces travaux et seuls le gouvernement central et les préfectures ont participé au processus. Les collectivités locales et régionales constituent la majorité au sein des comités de gestion. Toutefois, dans la plupart des régions, la présidence et le secrétariat sont entre les mains des préfectures, ce qui réduit dans la pratique l'influence des collectivités locales et régionales. Néanmoins, le lancement des actions des Fonds structurels et la mise en oeuvre de la politique régionale de l'Union en Suède ont suscité des débats sur la répartition régionale des compétences. Le rôle des collectivités locales et régionales et leur capacité à encourager un développement régional enrichissant ont été mis en avant. Le lancement des actions des Fonds structurels a également stimulé la coopération transfrontalière et les travaux en partenariats.

4.1.7. Aussi bien en Finlande qu'en Suède, l'on estime qu'il existe un besoin de meilleure information des Institutions de l'Union européenne en ce qui concerne les caractéristiques propres aux régions septentrionales de Finlande et de Suède, et ce, en termes de situation périphérique, de vaste étendue du territoire, de faible densité de population et de conditions climatiques exceptionnelles, comme cela a été indiqué dans l'avis du Comité des régions en date du 12 juin 1996 intitulé: «La dimension nordique de l'Union européenne et la coopération transfrontalière avec la Fédération de Russie et dans la région de la mer de Barents» ().

4.2. Recommandations

4.2.1. Le Comité des régions est d'avis que la mise en oeuvre des programmes dans le cadre des Fonds structurels et des initiatives communautaires, ainsi que les projets pilotes de l'article 10, affecteront probablement de façon positive le développement des zones cibles dans les nouveaux États membres. L'internationalisation des activités des collectivités régionales et locales s'est développée, en même temps qu'une sensibilisation accrue à l'Union européenne. La coopération transfrontalière a acquis une dimension nouvelle grâce aux interventions des programmes des Fonds structurels.

4.2.2. Le Comité des régions recommande que soit renforcé l'élément d'influence démocratique dans l'action des Fonds structurels.

4.2.3. Le Comité des régions considère la participation et le partenariat des collectivités territoriales comme des aspects ayant un caractère indispensable et essentiel à chacune des phases de l'action des Fonds structurels, comme cela a déjà été souligné dans l'avis du Comité intitulé: Le rôle des collectivités régionales et locales dans le principe de partenariat des Fonds structurels (). C'est pourquoi le Comité des régions recommande qu'à l'avenir, la Commission veille à ce que les collectivités régionales et locales soient investies de pouvoirs de décision en matière d'approbation et de mise en oeuvre des programmes des Fonds structurels. Le Comité souligne que ce n'est que par la voie d'un dialogue global, mené en termes politiques entre les instances locales, régionales et centrales ou européennes que peut s'appliquer le principe de partenariat et que peut s'obtenir dans les meilleures conditions la valeur ajoutée démocratique.

4.2.4. Le Comité des régions demande que la Commission et les gouvernements nationaux de l'Union fassent en sorte de rendre plus claires les règles du jeu, et veillent à ce que l'interprétation des règlements de l'Union européenne soit bien adaptée à la situation des différents États membres.

4.2.5. Le Comité des régions souhaite souligner tout particulièrement les différents problèmes qui se posent concernant le financement et la bureaucratie inutile. La pratique de l'administration et du financement devrait être moins bureaucratique (par exemple, il y a lieu de simplifier l'administration, d'améliorer la coordination entre les différents services de la Commission: il conviendrait d'assurer une uniformité d'application et d'interprétation des réglementations par toutes les directions générales concernées), et cette pratique devrait faire une part plus importante aux instances décisionnelles de la région.

4.2.6. Le Comité des régions veut également souligner l'importance qu'il y a à introduire davantage de flexibilité dans le choix des organisations de mise en oeuvre.

4.2.7. Comme il y a l'unanimité sur le rôle essentiel que peuvent jouer les PME dans la création d'emplois, les administrations nationales devraient rapidement manifester de façon explicite et publique leur intention générale de soutenir les PME et fournir des précisions sur la manière dont des projets communs de PME peuvent bénéficier d'une aide publique dans le cadre des Fonds structurels.

Bruxelles, le 15 janvier 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° C 337 du 11. 11. 1996, p. 7.

() JO n° C 100 du 2. 4. 1996, p. 72.