Rapports d'évaluation ex post pour la période 2011-2013 des actions cofinancées par les quatre Fonds relevant du programme-cadre «Solidarité et gestion des flux migratoires»

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

4.Le FR visait à instaurer une gestion intégrée des retours et une coopération renforcée entre les États membres, en soutenant la mise en œuvre d’opérations de retour dans les pays d’origine et en fournissant des informations aux rapatriés sur les procédures applicables. Il visait également à encourager les retours volontaires plutôt que forcés.

3.Le FER soutenait les États membres pour accueillir des demandeurs d’asile et des bénéficiaires d’une protection internationale en tenant compte de la législation européenne relative au régime d’asile européen commun (RAEC). Il a notamment soutenu des actions portant sur l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement de leur demande d’asile, l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale et, dans une certaine mesure, la réinstallation ou le transfert des bénéficiaires d’une protection internationale entre États membres. Lors de la définition des priorités du FER, l’amélioration du partage des responsabilités entre les États membres et les pays tiers est restée optionnelle.

2.Le FEI visait à soutenir les États membres dans leurs efforts destinés à permettre à des ressortissants de pays tiers d'horizons divers de remplir les conditions de séjour et à faciliter leur intégration dans les sociétés européennes, et était principalement axé sur les ressortissants arrivés depuis peu dans le pays.

1.Le FFE a été créé en vue de protéger et de gérer les frontières extérieures de l’Union, en mettant l’accent sur l’organisation efficace des contrôles et la gestion des flux de personnes, l’application uniforme de la législation européenne par des garde-frontières et l’amélioration des services consulaires.

L’objectif du programme général SOLID était d’apporter une aide financière aux États membres pour les aider à mieux gérer les frontières extérieures de l’Union et à mieux mettre en œuvre les politiques communes relatives à l’asile et à la migration:

Certaines conclusions ont déjà été prises en considération dans le cadre des Fonds actuels: le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) qui a succédé au FER, au FEI et au FR, et le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), qui a succédé au FFE. Les conclusions de ces évaluations complètent les évaluations intermédiaires de 2018 de l’AMIF et du FSI. Elles contribuent à définir les futures politiques dans le domaine de la migration et de la sécurité, notamment à l'intérieur du cadre financier pluriannuel post-2020.

Le présent rapport s’appuie sur quatre études d’évaluation ex post. Il porte essentiellement sur la période 2011-2013 et présente les conclusions des évaluations ex post pour la période 2007-2010 . Conformément aux lignes directrices pour une meilleure réglementation de la Commission, les évaluations ont examiné les Fonds à la lumière de leur pertinence (si leurs objectifs répondaient aux besoins de la société), de leur efficacité (dans quelle mesure les objectifs ont été atteints), de leur efficience (dans quelle mesure les coûts ont été proportionnels aux avantages obtenus), de la durabilité des effets après la fin de l’intervention, de la cohérence et de la complémentarité avec d’autres instruments financiers européens ou ressources nationales des États membres et de la valeur ajoutée de l’intervention à l’échelle de l’Union.

Au cours de la période 2007-2013, près de 4 000 000 000 EUR ont été alloués à la gestion des frontières extérieures de l’Union et à la mise en œuvre des politiques communes d’asile et d’immigration dans le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» (SOLID) , qui est composé de quatre instruments (les «Fonds SOLID»): le Fonds européen pour les réfugiés (FER) , le Fonds pour les frontières extérieures (FFE) , le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers (FEI) et le Fonds européen pour le retour (FR) .

Bien que les déplacements de personnes à destination, en provenance et à l’intérieur de chaque État membre de l'UE varient, nos sociétés sont confrontées aux mêmes perspectives et aux mêmes défis en matière de migration. Des ressources financières adéquates, flexibles et cohérentes sont essentielles pour renforcer l’espace de liberté, de sécurité et de justice et pour élaborer la politique commune de l’Union relative à l’asile et à l’immigration fondée sur la solidarité entre les États membres de l'UE et envers les pays tiers.

L’enveloppe financière de 2 430 000 000 EUR allouée aux Fonds SOLID sur la période examinée a été répartie entre les quatre Fonds comme suit: 1 097 000 000 EUR pour le FFE, 486 000 000 EUR pour le FEI, 386 000 000 EUR pour le FER et 463 000 000 EUR pour le FR. Les Fonds alloués ont été principalement mis en œuvre par les États membres dans le cadre d’une gestion partagée (94 %), où ils sont les premiers responsables de la mise en œuvre, de la gestion et du contrôle des interventions et présentent des programmes annuels à la Commission selon une stratégie pluriannuelle préalablement convenue. Le taux d’absorption moyen dans le cadre des programmes annuels 2011-2013 était de 87 % pour le FFE, de 81 % pour le FER, de 81 % pour le FR et de 77 % pour le FEI. Seuls 6 % ont été mis en œuvre selon un mode de gestion directe dans le cadre d’actions communautaires, notamment des subventions à l’action d’urgence au titre du FFE et du FR. Pour le FER, des actions d’urgence ont été menées dans le cadre d’une gestion partagée tandis qu’au titre du FEI, il n’était pas possible de fournir une aide d’urgence.

Contexte

Le contexte géopolitique a considérablement évolué entre 2005, année de la conception du programme général SOLID, et 2011-2013, la période examinée. Les conséquences des soulèvements de 2011 en Afrique du Nord, appelés le «Printemps arabe», la crise prolongée en Syrie et l’effondrement de l’État libyen ont donné lieu à une augmentation imprévue de la pression migratoire sur les frontières extérieures du sud et du sud-est de l’Union. Cette pression migratoire a considérablement influé sur le contexte dans lequel les Fonds ont été mis en œuvre. L’analyse d’impact jointe à la communication portant création du programme SOLID renvoie aux 203 298 premières demandes d’asile (en 2002), tandis que ce chiffre s’élevait à 259 400 en 2010 (l’année précédant la période examinée), à 335 290 en 2012 et à 1 322 825 en 2015. Une forte hausse similaire a été observée concernant le nombre de ressortissants de pays tiers se trouvant en situation irrégulière dans les États membres (500 000 dans l’analyse d’impact et 2 154 675 en 2015).

2 ÉVALUATION EX POST

2.1 MÉTHODOLOGIE ET LIMITES

Les quatre décisions portant création des Fonds obligent la Commission à soumettre le rapport d’évaluation ex post pour la période 2011-2013 au plus tard le 31 décembre 2015. Cependant, étant donné que la période d’éligibilité des Fonds allait jusqu’au 30 juin 2015, que les États membres avaient jusqu’au 31 mars 2016 pour présenter un rapport de mise en œuvre du dernier programme annuel et qu’une évaluation ex post indépendante avait été réalisée entre 2016 et 2017, la Commission n’était pas en mesure de soumettre un rapport plus tôt.

Les conclusions détaillées de l’évaluation et la méthodologie employée sont décrites dans les documents de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport. La préparation des documents de travail a été soutenue par une étude menée par un contractant externe, qui a combiné des recherches documentaires, des consultations publiques ouvertes, des visites sur place et des analyses qualitatives et quantitatives. Les quatre évaluations ont été sérieusement entravées par l’absence de données quantitatives, d’indicateurs et de valeurs de référence pouvant être comparés entre les États membres ou sur plusieurs années. Chaque État membre a défini de manière indépendante ses indicateurs pour les actions menées. En effet, les obligations en matière de rapports énoncées dans les bases juridiques des Fonds ne prévoyaient pas que les autorités responsables doivent collecter les données permettant de réaliser une évaluation à l’échelle de l’Union des critères d’évaluation. L’évaluation a donc dû s’appuyer sur davantage de données qualitatives collectées dans le cadre des consultations des parties prenantes et des rapports d’évaluation nationaux.

2.2 PRINCIPAUX RÉSULTATS

Le Fonds pour les frontières extérieures (FFE)

Dans l’ensemble, les États membres ont considéré les objectifs du FFE comme pertinents par rapport à leurs besoins relatifs à la gestion des frontières extérieures de l’Union et au traitement des visas Schengen. Grâce à la clé de répartition des enveloppes annuelles, une part significative des fonds a été allouée aux États membres subissant une forte pression migratoire aux frontières extérieures du sud et du sud-est et aux États membres enregistrant un volume de trafic élevé de voyageurs de bonne foi. En 2007-2010 et 2011-2013, les enveloppes les plus élevées ont été allouées aux trois mêmes États membres: l’Italie, l’Espagne et la Grèce. En outre, le FFE a été suffisamment flexible pour répondre aux besoins changeants suscités par le début de la crise migratoire en allouant des ressources supplémentaires aux États membres concernés dans le cadre d’actions d’urgence.

Le FFE a contribué de manière décisive à l’application de l’acquis de Schengen étant donné à la fois la hausse des flux migratoires observée depuis 2011 et les contraintes financières pesant sur de nombreux États membres à l’époque. Les actions du FFE pour la période 2011-2013 ont contribué de manière positive à établir progressivement un système commun de gestion intégrée des frontières en soutenant des contrôles harmonisés des personnes aux points de passage frontaliers (PPF) dans le cadre de programmes de formation, la construction et la modernisation des PPF et l’acquisition de véhicules, de navires et d’avions utilisés pour les patrouilles frontalières. Cependant, seuls quelques États membres ont indiqué que le soutien du Fonds était essentiel pour faire l’acquisition de technologies de pointe aux frontières extérieures de l’Union.