Avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Organisation internationale du travail (OIT)

(95/C 102/03)

Le 25 janvier 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Organisation internationale du travail (OIT).

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 12 janvier 1995 (rapporteur : Mme Engelen-Kefer).

Lors de sa 322e session plénière (séance du 25 janvier 1995), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité des voix, avec 4 abstentions.

Dans la perspective du développement de la dimension sociale dans l'UE, il existe un besoin de coopération entre l'UE et l'OIT. Cet aspect a pris une importance croissante avec le Traité de Maastricht.

1. Un conflit latent oppose depuis des années la Commission de l'UE à la plupart des États membres en ce qui concerne les compétences législatives de l'UE dans l'élaboration des normes de l'OIT. Le Comité a déjà abordé cette question dans plusieurs de ses avis. Ce conflit porte sur la volonté de la Commission d'assujettir les États membres, dans l'exercice de leurs compétences au sein de l'OIT, à des décisions antérieures du Conseil. Ce faisant, la Commission ne voit pas, selon le Comité, que l'élaboration de normes par l'OIT et l'élaboration d'actes législatifs par l'UE sont des processus qualitativement différents. Les règlements ou directives de l'UE sont (ou deviennent au terme d'un délai transitoire) contraignants pour les États membres, tandis que les conventions de l'OIT peuvent mais ne doivent pas obligatoirement être transposées dans le droit national. Dans son avis sur le Deuxième rapport sur la mise en oeuvre de la Charte relative aux droits sociaux fondamentaux des travailleurs, le Comité s'est longuement penché sur l'avis 2/91 de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 19 mars 1993, relatif aux compétences de l'UE et des États membres quant à l'adoption de la « Convention n° 170 de l'OIT concernant la sécurité dans l'utilisation des produits chimiques au travail ». La Cour de justice a fait valoir que l'autonomie des États membres de l'UE et des partenaires sociaux - syndicats et organisations d'employeurs - ne saurait être restreinte. Mais elle est également arrivée à la conclusion « que la convention n° 170 de l'OIT relève d'une compétence appartenant ensemble aux États membres et à la Communauté » et que par conséquent une coopération étroite entre ceux-ci en vue de l'adoption de ladite convention est nécessaire. Cet avis de la Cour ne règle pas la question de savoir si la compétence partagée reconnue dans le cas de la convention n° 170 vaut aussi pour d'autres conventions similaires qui interféreraient avec des dispositions législatives de l'UE prévoyant uniquement des prescriptions minimales, comme c'est le cas de l'article 118A du Traité UE. La convention n° 170 traitait également de questions relatives à l'emballage et à l'étiquetage des produits chimiques, déjà régies par des dispositions adoptées sur la base de l'article 100.

2. Ces circonstances ont amené la Commission à présenter la proposition de décision du Conseil - d'ailleurs non adoptée par celui-ci - relative à l'exercice de la compétence externe de l'Union aux conférences internationales du travail (CIT) en cas de compétence appartenant ensemble à la Communauté et à ses États membres. La Commission entend néanmoins se conformer à cette proposition. Le Comité tient à formuler certaines observations à ce sujet.

2.1. Il convient d'approuver le fait que soient formellement reconnues les spécificités institutionnelles de l'OIT - et notamment le principe de sa structure tripartite - et l'utilité de ses travaux normatifs au niveau mondial. L'accent mis au paragraphe 1.3 de la proposition de décision du Conseil sur l'autonomie des partenaires sociaux au sein l'OIT, sur le rôle de l'OIT, dont il est écrit qu'il concerne « notamment la création de règles pour le progrès social au niveau mondial et susceptibles, donc, d'obtenir un nombre très élevé de ratifications, » et sur les efforts à consentir pour le respect des procédures de l'Organisation, en évitant un « effet de bloc » excessif du fait de l'intervention de l'UE, mérite en particulier d'être salué. Cette observation revêt une importance particulière au regard de la confrontation entre la Commission et les États membres de l'UE. Le Comité souligne l'importance de la coopération entre l'UE et l'OIT pour promouvoir une aide technique et espère vivement que cette coopération sera également exercée pour ce qui concerne les niveaux de protection sociale.

2.2. Sont membres de l'OIT les États qui, en vertu de l'article 1er de la constitution de cette organisation, étaient membres de celle-ci au 1er novembre 1945 ainsi que les États qui à l'époque étaient membres des Nations unies ou le sont devenus ou le deviendront ultérieurement, et qui ont adressé une communication en ce sens au Directeur général de l'OIT. Peuvent également devenir membres de l'OIT les États non membres des Nations unies qui en formulent la demande, à condition qu'une décision correspondante soit prise par une Conférence internationale du travail (CIT) à la majorité des deux tiers. Dans les deux cas, les États concernés doivent communiquer leur acceptation formelle des obligations découlant de la constitution de l'OIT. Comme l'a constaté le CES dans son avis de 1992, « la CE ne pourrait devenir elle-même membre de l'OIT qu'au terme d'un long processus d'intégration » et « il convient de s'assurer pendant la période transitoire que cela ne porte pas atteinte au rôle des partenaires sociaux nationaux dans le processus de décision de l'OIT ».

2.3. Le maintien de procédures effectives de consultation associant les partenaires sociaux au niveau national, ainsi qu'il est prévu à la convention n° 144, pourrait être complété par des procédures de consultation supplémentaires associant les partenaires sociaux européens. La participation - bienvenue - d'observateurs de l'OIT dans les différents comités consultatifs de la Commission comprenant des partenaires sociaux devrait également être renforcée.

3. Depuis sa création, l'un des objectifs premiers de l'OIT a été d'élaborer dans le domaine du droit du travail et du droit social des normes de validité internationale et d'en recommander l'adoption et la mise en oeuvre aux États membres. L'obligation inscrite dans la constitution de l'OIT de soumettre ces normes aux organes législatifs des États membres ainsi que l'obligation de rendre compte à l'OIT des mesures prises (article 19 de la constitution de l'OIT) constituent le moyen le plus efficace de promouvoir la ratification des conventions et le respect des recommandations. Ces dispositions contraignent les gouvernements des États membres à soumettre à leurs instances législatives dans un délai de 12 mois - 18 mois dans des cas exceptionnels - à compter de la tenue de la CIT les normes arrêtées lors de celle-ci. Ce faisant, ils doivent également indiquer les modalités possibles et nécessaires pour assurer la transposition de ces dispositions dans la législation nationale. Si des conventions ne sont pas ratifiées ou si des recommandations ne sont pas suivies, les gouvernements des États membres doivent faire rapport selon des intervalles d'au moins un an au Directeur général du Bureau international du travail (BIT) sur les obstacles à la mise en oeuvre de ces normes au niveau national et sur les dispositions prises ou à prendre pour y parvenir. Les gouvernements des États membres doivent faire rapport annuellement au BIT sur la mise en oeuvre des conventions auxquelles ils sont parties. Ces rapports sont examinés par une commission d'experts instituée dans ce but ainsi que, de manière sélective, par la commission de l'application des conventions et des recommandations de la CIT, qui siège tous les ans. En vertu du principe de la structure tripartite en vigueur au sein de l'OIT et sans équivalent parmi les autres organisations internationales, les représentants des employeurs et des travailleurs, qui détiennent la moitié de tous les suffrages, participent à toutes les délibérations et décisions au sein des différents organes de décision. De plus, la convention n° 144 relative aux consultations tripartites, qui a été ratifiée par 11 des 12 États membres de l'UE, prévoit expressément que les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives doivent être activement associées à l'examen des rapports précités. Les avis des employeurs et des travailleurs peuvent être inclus dans les rapports, joints à ceux-ci ou transmis séparément au BIT. Ce dernier les présente dans tous les cas en même temps que les rapports des gouvernements. Le Comité économique et social, au sein duquel siègent des représentants des employeurs et des travailleurs, ainsi que du Groupe III, tient ici à exprimer tout l'intérêt qu'il attache à la préservation du principe de la structure tripartite de l'OIT.

4. Bien que l'UE ne puisse pour l'instant être membre de l'OIT ou assumer elle-même ou au nom de ses États membres les obligations en la matière, la Commission a tenté à différentes reprises (dans un souci de coordination) de limiter les compétences des États membres et des partenaires sociaux dans les procédures d'élaboration, d'adoption, de ratification et d'application des normes internationales du travail établies par l'OIT.

- Lors des délibérations de la CIT sur la convention n° 153 (1979) concernant la durée de travail et les périodes de repos dans les transports routiers, la Communauté européenne a revendiqué la représentation exclusive des États membres.

- Il en a été de même lors de CIT ultérieures portant sur l'élaboration de conventions relatives à la protection des travailleurs et à la protection de la santé, et ce alors que les réglementations communautaires ne couvraient que partiellement les matières traitées ou n'en étaient encore qu'au stade de projets.

- En 1986, la Commission européenne a même assigné pour cette raison le Conseil devant la Cour de justice. Elle a renoncé à cette action en justice après qu'un compromis ait été trouvé avec le Conseil. Ce compromis établissait la compétence de la Commission pour les matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté. Mais le différend entre la Commission et les États membres subsistait à propos de la définition de la compétence exclusive. D'après les gouvernements, soutenus sur le fond par la Cour de justice, ce concept ne peut jamais s'appliquer aux matières couvertes par l'article 118A du Traité UE, puisque les États membres y sont expressément invités à adopter en faveur des travailleurs des mesures de protection plus contraignantes, dépassant le niveau de protection établi par exemple sur la base de l'article 118A.

5. Le CES juge particulièrement préoccupant que la Commission ait, avant toute autre chose, tenté de remettre en question l'autonomie - découlant du principe de la structure tripartite de l'OIT - des représentants des employeurs et des travailleurs dans toutes les procédures et décisions de cette organisation. Dans la requête qu'elle a adressée à la Cour de justice concernant la convention n° 170 de l'OIT, la Commission a même estimé que ces représentants sont tenus en vertu des articles 228 et 5 du Traité CEE d'assister la Commission puisque, conformément à la constitution de l'OIT, ils n'interviennent pas en tant que représentants des partenaires sociaux mais en tant que représentants des États membres. Toujours selon la Commission, en prenant part à des négociations portant sur des conventions internationales, ils participent à l'exercice de la puissance publique.

6. Les représentants des employeurs et des travailleurs d'Europe de l'Ouest au sein du conseil d'administration du BIT ont longuement exposé dans leur mémorandum du 23 mai 1987 ce qu'est et continue d'être leur rôle au sein de l'OIT et quelles sont leurs préoccupations face au risque de voir la Commission européenne essayer de diminuer ce rôle. Ils ont demandé aux autorités compétentes de l'UE de prendre leurs distances vis-à-vis de toute remise en cause du principe de la structure tripartite de l'OIT ainsi que de la constitution de blocs régionaux qui nuirait au caractère international de l'OIT.

6.1. Le CES réitère ici avec insistance ces préoccupations des représentants des employeurs et des travailleurs d'Europe de l'Ouest au sein du conseil d'administration du BIT.

7. Il convient sans aucun doute de se ranger à l'opinion exprimée au paragraphe 4.5 de la proposition de décision à l'examen, selon laquelle « d'une part, les normes de l'OIT sont des normes à vocation mondiale qui doivent pouvoir être ratifiées et appliquées par le plus grand nombre d'États membres de l'Organisation ». Le Comité économique et social salue l'effort qui est ici manifeste de faire en sorte que les conventions de l'OIT puissent être ratifiées à la fois par les pays membres de l'Union européenne et par tous les autres États membres de l'OIT. Mais il existe là aussi un risque, qui n'est pas à écarter, que l'effort de compatibilité ne dégénère en une recherche de conformité, comme indiqué dans le document du BIT sur la décision de la Commission, dont le conseil d'administration du BIT a pris connaissance le 31 mars 1994. Il est également à noter que ce document du BIT exprime l'espoir, concernant les procédures d'élaboration des normes internationales du travail, que l'efficacité de la consultation des partenaires sociaux au niveau européen ne sera pas compromise et que les délais fixés par le règlement de la Conférence ne seront pas dépassés.

8. De même que le conseil d'administration du BIT, le CES souligne lui aussi les problèmes considérables posés par la ratification des conventions. Au paragraphe 4.1 de l'introduction de la proposition de Décision du Conseil, la Commission laisse entendre, contrairement aux gouvernements des États membres, que selon elle la plupart des futures conventions de l'OIT relèveront probablement de la compétence partagée entre l'Union et ses États membres. Cela signifie que les conclusions de la Cour de justice doivent s'appliquer indifféremment aux cas de compétence partagée horizontalement (c'est-à-dire lorsque la convention implique à la fois des compétences exclusives et non exclusives comme c'était le cas pour la convention n° 170) et aux cas de compétence partagée verticalement (c'est-à-dire lorsque les dispositions de la convention n'impliquent que des compétences non exclusives de la Communauté et des États membres). S'agissant du concept très large de compétence « appartenant ensemble aux États membres et à la Communauté », les règles proposées pour la coopération nécessaire entre les États membres et l'Union s'avèrent particulièrement problématiques. Elles stipulent qu'« il appartient au Conseil, sur proposition de la Commission, ... de se prononcer sur (la) conclusion de cette convention par la Communauté et ses États membres et d'inviter ensuite, le cas échéant, les États membres à conclure la convention également pour le compte de la Communauté » (paragraphe 5.5.2). Comme cela a été confirmé au BIT le 9 mars 1994 à Bruxelles, cette formulation très générale signifie en fait que les États membres de l'UE ne pourront à l'avenir ratifier les conventions de l'OIT relevant d'une compétence partagée telle que définie précédemment qu'après avoir reçu l'approbation des instances compétentes, c'est-à-dire la Commission et le Conseil, suivant la majorité requise pour de telles décisions. Toute ratification par des États membres agissant individuellement serait de la sorte pratiquement exclue, même si leur législation satisfaisait aux conditions de la convention.

9. Le CES partage la profonde préoccupation de l'OIT selon laquelle une telle position limiterait considérablement les possibilités de ratification. Le CES ne peut donc se rallier à cette proposition de la Commission européenne.

9.1. Le recours à la justice pour régler ce conflit est à déconseiller. Seule la Cour de justice est habilitée à statuer sur les litiges en matière de conventions survenant dans l'UE, mais ses arrêts ne lient aucunement les organes du BIT. Pour l'OIT, il y va du respect de sa constitution, pour l'interprétation de laquelle seule la Cour internationale de justice est en dernier ressort compétente. À cela s'ajoute le fait que pour l'appréciation de ce type de différends, la Cour de justice n'est manifestement pas disposée à tenir compte des obstacles dans la constitution de l'OIT susceptibles de s'opposer à la mise en pratique de ses conceptions juridiques. De surcroît, la Commission européenne et le Conseil offriraient un image désastreuse d'eux-mêmes s'ils en venaient à se poursuivre en justice, sous les yeux de l'opinion publique internationale représentée par l'OIT, pour le partage de leurs compétences au sein de cette organisation.

10. Seules des négociations entre tous les intéressés peuvent donc permettre de trouver une solution satisfaisante à ce problème. Le Comité reconnaît à cet égard que les représentants des employeurs et des travailleurs au sein de l'OIT en particulier, ainsi que de la CES et de l'UNICE ont un intérêt évident et légitime à participer à ces négociations.

11. Par ailleurs, force est de constater qu'un énorme fossé sépare la Commission européenne d'une part, laquelle s'efforce d'accroître son influence au sein de l'OIT, et le Parlement européen et le Comité économique et social d'autre part, qui ont à diverses reprises demandé à cette dernière d'aligner ses objectifs de politique sociale sur les normes déjà existantes de l'OIT. La Commission a plusieurs fois tenté de dissuader les États membres de ratifier des conventions adoptées lors de CIT et dans le même temps elle a joué un rôle déterminant dans la dénonciation par un grand nombre d'États membres, intervenue depuis lors, des conventions n° 89 sur le travail de nuit des femmes et n° 96 sur les bureaux de placement payants. Elle n'a apparemment pas non plus pris d'initiative à ce jour pour adapter les dispositions de l'UE en matière sociale dans les transports routiers. L'avis du Comité économique et social du 22 février 1989, adopté avec seulement quelques voix contre, énumère un grand nombre de conventions OIT qui n'ont pas encore été transposées dans la législation communautaire. Le Comité invite la Commission et le Conseil à se conformer à ces propositions ainsi qu'aux décisions en ce sens prises par les chefs d'État et de gouvernement et par le Parlement européen. De telles mesures seraient nettement plus utiles que de vaines querelles de compétence. Le Comité suggère d'élaborer un avis d'initiative afin de déterminer les conventions de l'OIT qui devraient faire l'objet d'une proposition de ratification au sein de l'UE ()().

Fait à Bruxelles, le 25 janvier 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 126 du 26. 5. 1989.