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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 17.6.2008  
SEC(2008) 2030 
. 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la  
 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
 
Plan d'action en matière d'asile: Une approc he intégrée de la protection au niveau de 
l’Union 
  
RÉSUMÉ DE l’ANALYSE D’IMPACT
 
  
{COM(2008) 360 final} 
{SEC(2008) 2029} 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION 
En juin 2007, la Commission a présenté un livre vert1 qui avait pour objectif de déterminer les 
options envisageables en vue d'entamer la seconde phase de création du régime d'asile 
européen commun. En réponse à la consultatio n publique, 89 contributions ont été envoyées 
par un large éventail d’acteurs de ce domaine2. Les questions soulevées et les suggestions 
avancées au cours de la consultation ont fourni  le matériau pour élaborer le présent plan 
d’action et réaliser son analyse d’impact. 
La Commission avait commandité une étude ex terne afin de disposer d’éléments pour 
préparer l’analyse d'impact. Cette étude consti tue le principal fondement du présent rapport, 
conjointement à une analyse des contributions au livre vert, et aux rapports d’évaluation 
existants sur les instruments communautaires en matière d’asile3. 
Des réunions ont été organisées entre d écembre 2007 et mars 2008 avec des experts 
universitaires, les États membres, des ONG,  le HCRNU et des membres du Parlement 
européen, en vue de recueillir leur avis sur l’ évolution future de certains aspects du régime 
d'asile européen commun (RAEC).  
Le Comité d'analyses d'impact (CAI) de la Comm ission a été consulté sur le projet de rapport 
final de l’analyse et a rendu son avis le 21 avril 20084. Ses recommandations ont été dûment 
prises en compte. 
La plupart des mesures individuelles proposées dans  le plan d’action fer ont l’objet d'analyses 
d’impact spécifiques, notamment la modificat ion des directives relatives aux conditions 
d’accueil, aux conditions requises et aux procédur es, et des règlements Dublin et Eurodac. 
2. ÉTAT  DES  LIEUX  ET PROBLÈMES 
Les problèmes suivants ont été recensés en matière d’asile : 
• des mesures et pratiques légitimes visant à lu tter contre l’immigration illégale empêchent 
parfois les demandeurs d'asile d’avoir accès à la protection dans l'UE;  
• des immigrants n’ayant pas besoin d’une prot ection abusent du régime d’asile pour entrer 
et séjourner dans l’UE; 
• les mouvements secondaires de demandeurs d'asile demandant une protection 
internationale dans plusieur s États membres exercent une pression inéquitable sur les 
administrations nationales et sur les demandeurs d'asile eux-mêmes; 
• les systèmes d’asile de certains  États membres sont surchargés; 
• de plus en plus souvent, des personnes de mandent une protection pour des motifs non 
prévus par le régime d’as ile traditionnel (convention de  Genève) et reçoivent une 
protection assortie de garanties inférieures; 
                                                 
1 COM(2007) 301. 
2 Les réponses à la consultation peuvent être consultées à l'adresse suivante: 
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm . 
3 Rapport sur l'évaluation du système de Dublin [COM(2007) 299]; rapport sur l'évaluation de la 
directive sur les conditions  d’accueil [COM(2007)745]. 
4 L’avis pourra être consulté à l’adresse suivante: 
http://ec.europa.eu/governa nce/impact/cia_2008_en.htm . 
FR 3   FR • les divergences entre pratiques nationales font que la reconnaissance de  la protection varie 
extrêmement d’un État membre à l’autre, et crée nt des inégalités de niveau de protection à 
travers l’Union;  
• les personnes ayant besoin d’une protection rencontrent des problèmes d’intégration 
particuliers et certaines d’ entre elles se trouvent en situation de vulnérabilité; 
• partout dans le monde, la plupart  des réfugiés restent dans des régions proches de leur pays 
d’origine, offrant peu de perspectives, et créent une charge pour les pays pauvres en 
développement. 
L’analyse d’impact examine comment la situati on est susceptible d’évoluer si aucune mesure 
n’est prise au niveau européen. Elle conclut qu e les problèmes actuels pe rsisteraient et qu’une 
intervention au niveau européen  est tout à fait justifiée. 
L’analyse considère les changements apportés au cadre juridique  par le traité de Lisbonne et 
conclut que le nouvel article consac ré à l’asile permet, et impose,  de relever les ambitions. Du 
point de vue des droits fondamentaux, l’intégrat ion de la Charte dans le nouveau traité donne 
également une meilleure visibilité à certains dr oits liés à l’asile, notamment le droit au 
non-refoulement.  
3. OBJECTIFS  DE L’ACTION 
L’objectif général de la seconde  phase du RAEC est d’offrir, grâce à une approche globale de 
la protection dans l’ensemble l’Union, un statut  approprié, à des conditions égales, à tout 
ressortissant de pays tiers ayant besoin d’une pr otection internationale, et d’assurer le respect 
du principe de non-refoulement. 
L’action poursuivra notamment les objectifs spécifiques suivants:  
I) garantir que les procédures d’asile soie nt accessibles aux personnes demandant une 
protection et traitent rapidement et e fficacement les cas des personnes qui n’en ont 
pas besoin; 
II) assurer des normes de protection communes plus élevées; III) apporter un soutien rapide et efficace aux se rvices d’asile nationaux, en encourageant la 
coopération pratique; 
IV) favoriser les mécanismes de solidarité dest inés à aider les personnes ayant besoin d’une 
protection, entre les États membres et  entre l’UE et les pays tiers; 
V) faciliter l’intégrati on des personnes protégées; 
VI) prévenir le phénomène d'«asylum shopping» et les mouvements secondaires. 
4. OPTIONS
 D’ACTION 
4.1. Option A: Statu quo 
Les évolutions en cours dans les États membre s se poursuivraient dans le cadre juridique 
existant, qui demeurerait inchangé. Les activités  en cours se poursuivraient. Les instruments 
législatifs existants devraient tous être transposés par les États membres et leur mise en œuvre surveillée par la Commission.  
4.2. Option B1: Harmonisation intégrale de la législation européenne  
Grâce à cette option, visant une harmonisation co mplète et l’élimination des carences dues à 
l’adoption du plus petit commun dé nominateur dans la première phase du RAEC, le régime 
FR 4   FR d’asile européen deviendrait cohérent, global et  offrirait les normes les plus élevées. Cet 
objectif serait atteint, notamment, par : 
• la définition de conditions d’accueil ad équates pour les demandeurs d’asile; 
• la reconnaissance d’un niveau de protection approprié pour les pers onnes ayant besoin 
d'une protection; 
• l’instauration d’une procédure de demande d’asile uniforme et efficace; 
• l’établissement d’une plus grande solidarité et  d’une responsabilité accrue entre les États 
membres, et entre l’UE dans son ensemble et les pays tiers.  
4.3. Option B2: Poursuite du développement de la législation européenne 
Cette option serait axée sur la poursuite des e fforts tendant à harmoniser progressivement les 
règles nationales en matière d’asile, sans tout efois atteindre une harmonisation complète dans 
tous les domaines, et sur l’adopti on de normes élevées de protection.  
Cette option consisterait à intervenir dans le domaine des conditions d’accueil pour: 
• améliorer les dispositions relatives a ux conditions matérielles d’accueil,  
• faciliter l’accès du marché du travail aux de mandeurs d’asile, sans entraves dues à 
des restrictions nationales supplémentaires, 
• élaborer des règles prévenant toute rétention arbitraire, 
• identifier correctement les besoins sa nitaires et matériels des personnes 
vulnérables et des personne s ayant des besoins particuliers, y compris compte tenu 
de leur sexe.  
S’agissant des conditions requises, introdui re les principaux éléments suivants:  
• établir deux statuts uniformes uniques: l’un pour les réfugi és, l’autre pour les 
bénéficiaires de la pr otection subsidiaire, 
• étendre aux bénéficiaires de la protecti on subsidiaire les règles communautaires 
relatives au droit au regroupement familial, 
• examiner la possibilité d’instaurer un mécanisme efficace de transfert de 
protection. 
Introduire un nouvel élément en matière de procédure:  
• définir une seule procédure, en harmoni sant les garanties communes afférentes 
(accès à la procédure, recours suspensif,  aide judiciaire, délai pour prendre la 
décision sur le fond en première instan ce, égalité renforcée entre hommes et 
femmes) pour tous les types de procédures nationa les existantes. 
En matière de solidarité et de responsabilité, intervenir sur les questions suivantes:  
• renforcer et clarifier plusie urs dispositions des règlemen ts Dublin et Eurodac pour 
en améliorer l’efficacité et garantir un plus grand respect et une application 
uniforme par les États membres (en partic ulier, les dispositions sur la clause 
humanitaire et la clause de souveraineté et celles relatives à l’unité  familiale), et la 
possibilité de suspendre l’ application des règles de Dublin dans certains cas 
(«geler les retours»), pour soulag er les États membres surchargés, 
• mettre en œuvre le principe de solidarité financière exceptionnelle qui sera adopté 
pour aider les États membres en cas de pression inhabituelle, 
FR 5   FR • instaurer un système volontaire de ré installation pour aide r les pays tiers 
hébergeant de larges po pulations de réfugiés, 
• rapprocher les différents types de pro cédures nationales d’entrée protégée. 
4.4. Option C: Coopération et échange  des meilleures pratiques  
Cette option serait axée sur le  renforcement de la coopérat ion pratique entre les États 
membres, en uniformisant davantage l’application des instruments législatifs existant dans les États membres (afin d’éviter les disparités et, partant, les écarts de niveau de protection 
effectif). Cette coopération pratique offrirait également certains avantages bénéfiques à la 
dimension extérieure de la politique européenne  en matière d’asile. Cet objectif serait atteint 
en instituant une forme de s outien structurel et permanent,  par exemple un bureau européen 
d’appui, qui serait créé par un règlement ou une déci sion de l’UE et serait  chargé de certains 
ou de tous les domaines suivants: informati ons sur le pays d’origine; formation et 
renforcement des capacités; assistance pratique  aux États membres; dimension extérieure; 
évaluation et suivi.  
4.5. Option D: Un instrument juridique global su r l’asile et la création d’une autorité 
européenne en matière d’asile  
• Une initiative législative globale dans le droit européen  de l’asile, destinée à fusionner 
les différents instruments législatifs existant s. Sur le fond, l’orie ntation indiquée dans 
l’option B1 serait presque entièrement suivie alors que, sur la forme, cette option aboutirait 
à l’adoption d’un instrument unique rassemblant toute la législation eu ropéenne sur l’asile 
(qui remplacerait les actuels directives et rè glements), réalisant ainsi simultanément une 
harmonisation et une consolidation. 
• La création d’une autorité euro péenne en matière d’asile  chargée de gérer et de 
coordonner la politique européenne commune da ns ce domaine. Cette autorité prendrait 
également la forme d’une agence mais ne coordonnerait pas uniquement les mesures de coopération pratique énumérées («bureau europé en d’appui»): elle remplacerait en outre 
les organismes administratifs et  judiciaires nationaux qui pre nnent les décisi ons relatives 
aux demandes d’asile. Elle deviendrait donc l'instance européenne commune centralisant 
toutes les décisions sur l’asil e et investie de pouvoirs décisi onnels. Cette option représente 
dès lors le moyen le plus extrême d’assure r l’application commune de la législation 
européenne sur l’asile dans toute l’Union.  
5. COMPARAISON
 DES  OPTIONS 
5.1. Comparaison des évaluations, résultats de l’examen des options 
 
 Option 
A: Statu 
Quo Option B1  Option B2  Option C Option D  Option 
privilégié
e (B2+C)  
Garantir que les 
procédures d’asile soient 
accessibles aux personnes 
demandant une protection et traitent rapidement et 
efficacement les cas des 
personnes qui n’en ont pas besoin;
 0 √√√ √√√ √√ √√√√  √√√ Pertinence  
Assurer des normes de 
protection communes plus 
élevées  0 √√√√  √√√ √ √√√√√  √√√ 
FR 6   FR Apporter un soutien 
rapide et efficace aux 
services d’asile nationaux, 
en encourageant la coopération pratique 0 0 0 √√√√  √√√√√  √√√√  
Favoriser les mécanismes 
de solidarité destinés à 
aider les personnes ayant 
besoin d’une protection, entre les États membres et 
entre l’UE et les pays tiers 0 √√√(√) √√√ √√ √√√√  √√√ 
Faciliter l’intégration 
des personnes protégées  0 √√√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Prévenir le phénomène 
d'«asylum shopping» et 
les mouvements 
secondaires  0 √√√ √√√ √ √√√√  √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Faisabilité de la 
transposition 
 
- avec le traité existant 
- avec le nouveau traité  0 √(√) √√√(√) √√√√ √ √√√√ Faisabilité  
Faisabilité financière  0 -√√√√  - √√(√) - √√ - √√√√  -√√(√) 
Impact social aux 
niveaux de l’UE et des 
EM 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Impact économique aux 
niveaux de l’UE et des 
EM 0 √√ √√ 0( √) √√ √√ 
Impact sur les personnes 
ayant besoin d’une protection internationale 0 √√√ √√√ √√ √√√√√ √√√ Impacts  
Impact sur les pays tiers  0 √√√ √√ √√ √√√√ √√√ 
Droits fondamentaux  0 √√√√  √√√ √√  
√√√√√   
√√√ 
 
 
5.2. Option privilégiée 
L’option privilégiée a été dégagée après une co mparaison avec les options B1 (également 
combinée à C) et D, qui a montré qu'elle a pres que le même impact positif que ces dernières 
mais entraîne moins de difficultés de transp osition et moins de coûts financiers et de 
réalisation. L’option B1 présente divers avantages et est, à main ts égards, similaire à l’option 
B2, mais celle-ci requiert un pe u moins d’harmonisation dans certains domaines et a donc 
davantage de chances d’être transposée et appliquée avec succès. L’option D a un inconvénient majeur: le transfer t de souveraineté des États membres à l’autorité européenne 
en matière d’asile envisagée n’a aucune chance, à ce stade, d’être accepté par la majorité des 
États membres.  
Les principaux avantages de l’optio n privilégiée sont les suivants: 
• elle produit les résultats recherchés en favorisant une approche intégrée et globale  des 
questions d’asile, garantissant cet object if par des normes de protection communes 
supérieures et le soutien des mesures de coopération pratique; 
FR 7   FR • elle assure un meilleur accès à la protection, en amorçant les travaux sur le rapprochement 
des procédures nationales d’entr ée protégée et en modifiant la  directive sur les procédures 
pour qu’elle facili te cet accès;  
• elle fixe des normes communes plus élevées en matière d'asile , grâce à des mesures 
renforcées concernant les conditions d'accueil  (accès facilité au marc hé du travail et aux 
soins de santé), les procédures  (procédure commune assorties de garanties solides), les 
conditions requises  (définition commune de deux statut s de protection in ternationale); 
• elle favorise un soutien  rapide et efficace aux administrations nationales  en augmentant 
la convergence dans les processus décisionnels des États membres, grâc e à la création d’un 
bureau européen d’appui  qui coordonnerait et suivra it les diverses mesures; 
• elle favorise une réelle responsabilité et solidarité entre les États membres et entre l’UE 
et les pays tiers , en améliorant le système de Dublin et en prévoyant un dispositif 
européen volontaire de réinst allation et l'évolution des programmes de développement 
des capacités et des programmes de protection régionaux , dans les pays tiers; 
• elle encourage l’intégration des personnes protégées et, plus particulièrement, des 
personnes bénéficiant de la protec tion subsidiaire, en accroissant  les droits attachés à leur 
statut. 
S’agissant des impacts : 
• elle rétablit un équilibre dans toute l’Union, permettant une gestion plus efficace des flux 
de réfugiés  entre les États membres, avec de meil leures chances d’inté grer les personnes 
protégées dans les communautés d’accueil; 
• en facilitant l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail, elle  a le potentiel de 
diminuer légèrement l’offre de main-d’œuvre illégale  et de remédier aux pénuries 
ponctuelles de compétences sur les ma rchés du travail des États membres; 
• elle offre une meilleure protection aux personnes ayant besoin d’une protection 
internationale, en répondant mieux aux beso ins des groupes plus vulnérables, notamment 
en tenant compte des difficultés et contra intes particulières que les femmes demandant 
l’asile peuvent rencontrer lorsqu ’elles présentent leur demande; 
• dans l’ensemble, elle a un fort impact positif sur les pays tiers  en les soulageant 
partiellement des pressions que peuvent générer les demandes d’asile, grâce au 
programme européen volontaire  de réinstallation , et elle leur permet d’augmenter leur 
capacité de gestion des procédures d’asile par des programmes de développement des 
capacités  adaptés; 
• elle conforte les droits fondamentaux des de mandeurs d’asile et des bénéficiaires de la 
protection internationale en prévoyant de s conditions renforcées  grâce auxquelles ils 
peuvent faire valoir ces droits. 
S’agissant des coûts, l’aspect moins contra ignant de l’option priv ilégiée entraînerait des coûts 
financiers et administratifs inférieurs à ceux d’un processus d’harmonisation intégrale .  
• Il y a cependant des mesures, telles que l’ extension des conditions d’accueil aux personnes 
demandant la protection subsid iaire ainsi que les garanties renforcées en matière de 
procédure, qui augmenteront inévitablement ces coût s financiers et administratifs, par 
rapport au RAEC actuel , quoique l’accès  plus aisé des demandeurs d’asile au marché 
du travail  pourrait légèrement atténuer  l’impact financier global.  
• Les mesures de coopération pratique généreront des coûts supplémentaires , du fait de 
la nécessité de les doter de m oyens financiers suffisants (concours financier à des projets et 
FR 8   FR formations, financement de programmes de développement des capacités dans les pays 
tiers).  
• Les coûts administratifs ont également tendance à augmenter  en raison du recours 
accru au personnel des services d’asile nécessaire pour répondre aux mesures de 
coopération prévues. La création du bureau européen d’appui aiderait toutefois les 
administrations nationales à modérer la hau sse des coûts administratifs à long terme.  
6. SUIVI  ET ÉVALUATION   
Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvr e de l'option privilégiée constitueront un facteur 
déterminant du succès du plan d’action. La Comm ission veillera à ce que les dispositifs 
appropriés destinés à surveiller son application soient mis en place et jouent un rôle central 
dans ce processus de suivi. Elle  sera également vigilante afin que les normes de protection des 
droits fondamentaux énoncées dans ses propositi ons ne soient pas réduites au cours de la 
procédure législative. 
En ce qui concerne les indicateur s mesurant les progrès et l’e fficacité de l’option privilégiée 
pour atteindre les objectifs de la  politique, les éléments suiv ants peuvent être pris en 
considération, entre autres: 
• nombre de nouvelles demandes d’asile 
• nombre de rejets et nombre de décisions po sitives octroyant le statut de réfugié ou la 
protection subsidiaire 
• nombre de demandeurs d’asile par rapport à la population rési dente et au PIB 
• nombre de demandes et transferts «Dublin» 
• nombre de programmes de prot ection régionaux réalisés, et re ssources qui y sont affectées 
• nombre de réfugiés réinstallé s originaires de pays tiers 
• niveau de moyens financiers alloués au FER 
• niveau de moyens financiers alloués aux me sures de coopération pr atique, notamment pour 
la création d’un bureau européen d’appui.