Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil concernant la mise en décharge des déchets» () (97/C 355/02)

Le 10 avril 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 15 juillet 1997 (rapporteur: M. Colombo, corapporteurs: M. Boisserée et M. Gauder).

Lors de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), le Comité économique et social a adopté par 69 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen constitue une version modifiée de celle présentée en 1991 (), à propos de laquelle le Comité avait émis différentes observations critiques () et le Conseil adopté une position commune (), rejetée par le Parlement européen le 22 mai 1996.

1.2. Observations essentielles contenues dans l'avis du Comité de 1991

1.2.1. Dans son avis, le Comité insistait sur l'importance d'une approche préventive et globale en matière de déchets, approche impliquant une intervention sur l'ensemble du processus de production, distribution et consommation, en vue de «réduire la quantité des déchets à mettre en décharge» (1.3 et 2.2). Il invitait en conséquence la Commission à renforcer les politiques de prévention en fournissant «des indications plus précises sur les délais et les objectifs de réduction au début du cycle d'une part et sur la diffusion progressive des technologies de récupération et de recyclage d'autre part» (2.3). Il soulignait en outre la nécessité d'un «traitement préliminaire des déchets, afin d'en réduire le volume ainsi que la toxicité» (1.3).

1.2.2. Le Comité constatait également avec regret que la proposition ne comportait pas «d'indications relatives à la formation et au recyclage professionnel du personnel des décharges» (2.8) et recommandait «d'assurer des mécanismes d'information et de consultation des citoyens» (2.9). Enfin, il soulignait l'importance de disposer d'une banque de données relatives au volume et au type de déchets produits au sein de la Communauté, comptant sur la contribution de l'Agence européenne pour l'environnement pour la mise au point de cette banque de données (2.4 et 2.5).

1.2.3. Dans les observations particulières, le CES recommandait la plus grande circonspection concernant les risques liés au mélange de différents types de déchets (3.4.1), insistait sur la qualification nécessaire du personnel chargé de l'inspection et du contrôle (3.4.2), recommandait de traiter la question de la responsabilité civile dans le cadre de la proposition de directive alors en cours d'adoption sur la «responsabilité civile pour les dommages causés par les déchets» () et prenait acte de l'impossibilité de parvenir à une «harmonisation des coûts». Il espérait toutefois que l'harmonisation des normes contribuerait au rapprochement des coûts et invitait la Commission à recueillir les données cumulatives nationales sur les coûts de décharge, afin d'élaborer un cadre statistique détaillé (3.8).

1.3. Position commune du Conseil

1.3.1. Examinant dans une note du 14 février 1996 la position commune arrêtée par le Conseil le 6 octobre 1995, le Comité a pris acte du changement de la base juridique (article 130 S au lieu de l'article 100 A), approuvé par le Parlement européen, et a accueilli avec satisfaction les précisions apportées concernant l'approche préventive dans les considérants et l'introduction d'une référence à la formation professionnelle dans les considérants et dans l'article 9 paragraphe 1. S'agissant de l'élimination mixte, il a apprécié l'approche plus restrictive suivie, qui répond en partie aux recommandations du CES et du Parlement européen. Enfin, il a pris acte avec une certaine préoccupation de la suppression des articles et des références relatives à la responsabilité civile et au fonds de gestion des décharges désaffectées, motivée par le fait que la Commission élabore des propositions sur l'ensemble du problème de la responsabilité civile pour les atteintes occasionnées à l'environnement; il s'est engagé à ce propos à suivre le développement de ces travaux, qui n'ont pas donné de résultats satisfaisants pour l'instant.

1.4. Position du Parlement européen en deuxième lecture

1.4.1. Le Parlement a rejeté la position commune du Conseil en mai 1996, mécontent notamment d'un certain nombre de dérogations et de mesures additionnelles accordées aux États membres sur la base du principe de subsidiarité et des facilités excessives concédées pour l'élimination mixte.

1.5. Principaux éléments de nouveauté de la nouvelle proposition de la Commission

1.5.1. Comme elle l'explique bien dans l'exposé des motifs, la Commission a tenu compte de l'évolution suivie par la politique de gestion des déchets, récemment réexaminée dans une communication sur laquelle le Comité s'est prononcé () et le Conseil a adopté une résolution ().

1.5.2. La hiérarchie récemment réaffirmée donne la priorité à la réduction à la source, tandis que la décharge représente la solution ultime: la nouvelle proposition contient des dispositions quantitatives visant à réduire la mise en décharge des déchets biodégradables, ainsi qu'à interdire la mise en décharge des pneus usés (article 5).

1.5.3. La proposition répond aux préoccupations du Comité concernant le traitement préliminaire des déchets, afin d'en réduire le volume et la dangerosité (article 6), et prévoit que les gaz produits soient recueillis, traités et utilisés.

1.5.4. Les États membres sont invités à garantir que le prix couvre également les coûts estimés de la remise en état des sites après la désaffectation des décharges (article 10), comme l'avait souhaité le Comité.

1.5.5. L'élimination mixte, pratique aujourd'hui tombée en désuétude dans la plupart des États membres, est interdite, conformément aux recommandations du Parlement et du Comité (suppression de l'article 7 de la position commune du Conseil).

1.5.6. Les exigences générales sont renforcées (annexe I) et imposent une distance minimale par rapport aux zones d'habitation et d'autres obligations pour la préservation des zones environnantes.

1.5.7. Les dispositions applicables aux décharges existantes sont renforcées, tandis que les dérogations prévues par la position commune du Conseil (article 3.3), qui avaient motivé l'opposition du Parlement européen, sont fortement limitées.

2. Observations générales

2.1. Le Comité approuve les principes qui ont inspiré la proposition de directive et les objectifs que celle-ci se fixe. Ces objectifs (encourager la prévention, le recyclage et la valorisation des déchets, faire de la mise en décharge une solution de dernier recours, garantir un niveau élevé de protection de l'environnement dans les sites d'élimination, internaliser les coûts environnementaux et favoriser l'égalité des coûts entre les États membres) représentent une application cohérente de la stratégie communautaire en matière de gestion des déchets, récemment réaffirmée dans la résolution du Conseil sur la politique des déchets.

2.2. Le Comité se félicite que l'actuelle version de la proposition tienne compte d'un grand nombre des recommandations et observations exprimées par lui-même et le Parlement concernant la première version de la directive, mais il constate aussi que des points importants ont été négligés, sur lesquels il juge nécessaire d'insister.

2.2.1. En premier lieu, il convient d'adopter des orientations s'inscrivant dans un programme de formation professionnelle du personnel technique et des exploitants des décharges. Il s'agit d'installations nécessitant non seulement une conception soignée mais aussi une gestion opérationnelle attentive et responsable pendant toute la période d'activité. Il est important que le personnel chargé de la gestion technique et du contrôle bénéficie d'une formation appropriée en termes de technique et de gestion, avec une présentation claire de ses tâches et de ses responsabilités. Il ne suffit pas d'appliquer le critère d'une compétence professionnelle adéquate lors de la délivrance des autorisations; il faut aussi que les autorités nationales et régionales développent des programmes permanents de formation et de mise à jour technique afin de préparer les techniciens et le personnel préposé aux activités de gestion et de contrôle. Des échanges d'expériences dans ce domaine pourraient contribuer à la définition de profils professionnels au niveau communautaire.

2.2.2. En second lieu, il convient d'adapter la proposition aux critères d'accès à l'information dans le domaine de l'environnement prévus par la directive correspondante () et de prévoir des formes appropriées de participation des citoyens concernés aux décisions relatives aux activités d'élimination. Seule une politique de transparence et d'information sur les retombées environnementales et sur les garanties de sécurité peut permettre une participation responsable des citoyens aux décisions qui doivent être prises par les pouvoirs publics. Le Comité souhaite que soit ajoutée à l'article 8 une disposition invitant les autorités compétentes à informer le public concerné de la conformité effective de la décharge aux conditions d'autorisation requises.

2.2.3. En dernier lieu enfin, le Comité, ayant pris acte du fait que la proposition de directive vise également à encourager le recours à des techniques de traitement préalable et de valorisation des déchets, émet le voeu que la Commission donne une nouvelle impulsion aux activités suivantes:

- études et recherches orientées vers l'établissement de statistiques fiables en matière de production et de composition des déchets et en particulier des déchets industriels;

- élaboration de directives et de règlements spécifiques en matière de gestion des flux prioritaires de déchets, à commencer par la valorisation des pneus;

- définition d'une réglementation communautaire sur la responsabilité civile pour les dommages causés à l'environnement.

3. Observations particulières

3.1. Le Comité considère que certains aspects de la proposition doivent être précisés, en particulier en ce qui concerne:

- une définition claire des boues, dans l'attente de la révision de la directive sur les boues, actuellement en cours de réalisation;

- l'application de la directive aux décharges internes aux installations produisant des déchets, pour lesquelles il apparaît plus opportun d'appliquer les dispositions relatives à la prévention et au contrôle intégré de la pollution (directive IPPC).

3.2. Le Comité est favorable à l'objectif de réduction des déchets biodégradables mis en décharge, puisque cet objectif s'accorde avec les politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre, dont le méthane généré par les décharges représente une part essentielle. Il observe cependant que les objectifs de réduction concernent seulement les déchets urbains et pas les déchets d'origine industrielle. À ce propos, le Comité déplore le fait que l'absence déclarée de statistiques fiables sur les flux de déchets industriels et leur composition ne permette pas dans l'état actuel des choses de définir des objectifs crédibles de réduction de la composante biodégradable qui aboutit dans les décharges. Il estime que dans ces conditions, la directive doit au moins confier à l'Agence européenne de l'environnement et à Eurostat la charge d'élaborer rapidement des statistiques fiables et des évaluations permettant de définir une politique adaptée pour les déchets industriels également.

3.3. Le Comité approuve l'application de la nouvelle réglementation aux décharges existantes moyennant l'adoption de plans d'aménagement assortis de délais transitoires et en accord avec l'autorité compétente. Le problème des décharges qui feront l'objet d'une désaffectation en l'absence d'un aménagement intervenant pendant la période de cinq ans prévue par l'article 14 n'est toutefois pas résolu. On peut raisonnablement s'attendre à ce que, dans un certain nombre de cas, les décharges créées et gérées selon des critères techniques non encore adaptés à la nouvelle directive puissent à l'avenir réclamer des interventions d'assainissement de l'environnement.

3.3.1. Il est souvent nécessaire, pour procéder à de telles opérations d'assainissement, de disposer de ressources financières très élevées. Le Comité est d'avis qu'il faut avant tout opter pour des mesures répondant au principe du «pollueur payeur». Lorsque cela est impossible, en raison de l'impossibilité d'identifier les responsables de la pollution, il conviendra de définir des mesures supplémentaires ou complémentaires, même s'il est évident que la recherche d'une solution est particulièrement délicate: en effet, les différents pays suivent des orientations législatives très différentes et l'effort consenti pour définir une politique commune en matière de responsabilité civile n'a pas encore produit les effets escomptés.

3.3.2. L'adoption d'une nouvelle directive sur les décharges représente une incitation à se pencher de nouveau sur cette question et à réfléchir à l'opportunité de mesures destinées à constituer des fonds ayant pour but de financer les interventions d'assainissement des décharges désaffectées et de celles qui feront l'objet d'une désaffectation avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions. S'agissant de ces dernières, qui fonctionneront pendant quelques années sans supporter de coûts d'adaptation, il conviendrait d'étudier la possibilité d'internaliser dans les tarifs d'élimination une part additionnelle destinée à alimenter ces fonds.

3.4. Favorable à l'objectif d'assurer une période de gestion appropriée après la désaffectation des sites, le Comité estime qu'outre la garantie financière prévue pour une durée d'au moins cinquante ans, il conviendrait de définir une durée précise pour l'entretien, la surveillance et le contrôle (article 13 point 3), durée que l'exploitant devrait garantir dans tous les cas, afin d'éviter une trop grande diversité des pratiques en vigueur dans les États membres, diversité qui se traduirait inévitablement par des écarts marqués entre les coûts de gestion.

3.5. Lors de l'installation de la décharge, des contrôles de qualité doivent être assurés en permanence par des tiers indépendants (article 7 et article 8 point 2). Une analyse des risques devrait également figurer au point 5 de ce même article 7.

3.6. Le Comité observe que le texte de la proposition sous-évalue fortement l'impact environnemental et les risques potentiels découlant de la diffusion dans le sous-sol des gaz de décharge. Il considère qu'une plus grande attention doit être apportée à ce problème à travers la définition de critères de conception et de gestion clairs, avec une référence particulière à la nécessité de créer des barrières artificielles dans les sites où la nature géologique du terrain favorise la migration des gaz dans le sol. Selon lui, il faut au moins préciser à l'annexe I, paragraphe 4 «Maîtrise des gaz», point 1, que la notion de migration des gaz de décharge recouvre aussi bien la dispersion dans l'atmosphère que la diffusion dans le sous-sol. De même, s'agissant des contrôles, il convient d'insérer à l'annexe III, paragraphe 3 «Données relatives aux rejets: contrôle des eaux, des lixiviats et des gaz», troisième alinéa, une précision selon laquelle le contrôle des gaz doit être représentatif non seulement de chaque section de la décharge mais aussi du sous-sol de celle-ci.

3.7. S'agissant des critères appliqués aux décharges et des procédures de contrôle, il serait également souhaitable d'apporter aux annexes les modifications suivantes:

3.7.1. Il faudrait spécifier les critères et les modalités de calcul du coefficient de perméabilité K (annexe I, paragraphe 3), même si cela relève de la compétence du comité visé à l'article 16. À titre d'option alternative, il pourrait être plus clair d'indiquer que le temps de traversée du substrat ne doit pas être inférieur à une durée fixée par exemple à dix ans.

3.7.2. Les analyses chimiques du lixiviat (annexe III, paragraphe 4, note 16) devraient également inclure: fer, magnésium, azote ammoniacal, nitrites et nitrates, conductibilité électrique, chlorures, potentiel d'oxydoréduction et évaluation de l'écotoxicité.

3.7.3. Le prélèvement d'échantillons dans les eaux souterraines (annexe III, paragraphe 4) doit s'effectuer sur une période de temps suffisante pour définir la variabilité saisonnière et locale des caractéristiques qualitatives et quantitatives des eaux souterraines.

3.7.4. Enfin, il serait opportun qu'en accord avec les actions promues par la Commission pour l'introduction de systèmes d'écogestion et de méthodologies adaptées d'éco-audit dans les installations d'élimination, la directive recommande et encourage (mais n'impose pas) l'adoption de systèmes de gestion environnementale certifiés ou enregistrés (règ. n° 1836/93) () qui puissent améliorer et compléter les systèmes traditionnels de contrôle et de surveillance des phases opérationnelles.

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 156 du 24. 5. 1997, p. 10.

() JO C 190 du 22. 7. 1991.

() JO C 40 du 17. 2. 1992.

() JO C 59 du 28. 2. 1996.

() Cette directive n'a jamais été adoptée par le Conseil et le problème de la responsabilité civile en matière de déchets environnementaux est toujours en discussion et n'a pas encore donné lieu à des propositions législatives.

() JO C 89 du 19. 3. 1997.

() JO C 76 du 11. 3. 1997.

() JO L 158 du 23. 6. 1990.

() JO L 168 du 10. 7. 1993.