Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Grèce pour 2003-2006

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays participant à la monnaie unique devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. La Commission a donc adopté une recommandation sur chacun de ces programmes. Sur la base de cette recommandation, et après avoir consulté le comité institué par l'article 114, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents mentionnés dans ce texte figurent sur le site suivant:

Le premier programme de stabilité de la Grèce, couvrant la période 2000-2004, a été présenté en décembre 2000 et examiné par le Conseil le 12 février 2001 [2]. La Grèce a présenté l'actualisation 2003 de son programme de stabilité pour la période 2003-2006 le 1er décembre 2003. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de cette actualisation en tenant compte des informations communiquées conformément au code de conduite [3], des prévisions de l'automne 2003 et des évaluations ultérieures, de la méthodologie commune adoptée pour l'estimation des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique ainsi que des principes arrêtés dans la communication de la Commission au Conseil du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [4]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

[2] JO C 77 du 9.3.2001.

[3] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001 avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le programme actualisé est en grande partie conforme au «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Contrairement aux programmes précédents, il ne fournit pas de ventilation des soldes budgétaires des sous-secteurs de l'administration publique et ne contient pas non plus d'analyse de la viabilité à long terme des finances publiques.

En 2003, l'économie grecque est restée dynamique, malgré le caractère moins favorable de la conjoncture internationale. La croissance du PIB réel a atteint 4,0 %, contre 3,8 % en 2002, essentiellement grâce à la grande fermeté de la demande intérieure. L'investissement public soutenu par le troisième cadre communautaire d'appui et les investissements liés à la préparation des Jeux olympiques de 2004 ont donné un coup d'accélérateur à l'activité, tandis que la consommation et l'investissement privés ont continué à croître à un taux soutenu, sous l'effet notamment de conditions de crédit favorables. De ce fait, l'emploi s'est accéléré en 2003 selon les estimations, mais le taux de chômage, bien qu'en baisse, s'élève encore à 9,5 %. L'inflation des prix à la consommation a lentement reflué, mais devrait encore se chiffrer à 3,5 % sous l'effet de la pression exercée par la demande. Malgré le dynamisme de la croissance du PIB réel, supérieure aux prévisions, le déficit public est estimé à 1,4 % du PIB pour 2003, alors qu'il se chiffrait à 1,2 % du PIB en 2002 et que le programme précédent l'avait estimé à 0,9 % du PIB. Si l'on se fonde sur les calculs établis par la Commission sur la base de la méthodologie commune, le déficit corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé de 0,4 point de pourcentage pour s'établir à 1,7 % du PIB en 2003.

Selon l'actualisation de 2003 du programme de stabilité, l'activité devrait encore s'accélérer en 2004, avec un PIB réel de 4,2 %, avant de se ralentir quelque peu à compter de 2005, lorsque l'effet stimulant des investissements liés aux Jeux olympiques commencera à s'estomper. La croissance du PIB réel devrait donc atteindre 4 % en 2005 et 3,8 % en 2006. Selon l'actualisation de 2003, le recul des investissements en 2005 et 2006 devrait être relativement limité, dans la mesure où les flux financiers, en particulier ceux provenant du troisième cadre communautaire d'appui jusqu'en 2006, devraient être orientés vers des secteurs et des zones géographiques autres que ceux concernés par les Jeux olympiques et devraient par conséquent stimuler l'investissement.

Ces hypothèses paraissent optimistes. Les prévisions de l'automne 2003 de la Commission annoncent une décélération plus marquée de la formation brute de capital en 2005, à un rythme relativement élevé, du fait de la fin des activités liées aux Jeux olympiques. La consommation privée devrait toutefois continuer à croître à un rythme soutenu. Les calculs de la Commission, établis sur la base des projections du PIB réel du programme actualisé, montrent que l'écart de production positif augmente tout au long de la période jusqu'en 2006. Toutefois, la projection d'une croissance réelle aussi régulière et dynamique à moyen terme paraît quelque peu optimiste et les risques sont sous-estimés. En outre, compte tenu de la fermeté de la demande, les pressions exercées sur les coûts et les prix pourraient s'avérer plus fortes que prévu par l'actualisation, mettant encore plus en péril la maîtrise de certains postes de dépenses publiques, tels que la masse salariale, et menaçant la compétitivité extérieure de l'économie.

Compte tenu du dynamisme de l'économie, les efforts d'ajustement budgétaire prévus dans le programme sont modestes et concentrés en fin de période, en 2005 et 2006. L'actualisation mise sur un déficit des administrations publiques de 1,2 % du PIB en 2004, contre 1,4 % du PIB attendu en 2003. Pour 2005 et 2006, les déficits non corrigés sont estimés à 0,5 % du PIB et devraient retrouver l'équilibre en 2006. Les calculs de la Commission fondés sur les hypothèses de croissance et les objectifs budgétaires du programme montrent que le solde des administrations publiques corrigé des variations conjoncturelles devrait rester inchangé en 2004, avant de s'améliorer de 0,5 % du PIB en 2005 et de 0,3 % du PIB en 2006. Au terme de la période, le déficit corrigé des variations conjoncturelles atteindrait 0,9 % du PIB, ce qui est encore loin de correspondre à une position budgétaire proche de l'équilibre. Somme toute, au vu du contexte de croissance actuel et prévu et des risques inflationnistes qui en découlent, l'orientation budgétaire définie dans le programme actualisé est inadéquate.

Plusieurs risques entourent les projections budgétaires du programme actualisé. Selon ce dernier, le dérapage observé en 2003 s'explique essentiellement par les dépassements de dépenses de l'État résultant de l'accélération des préparatifs des Jeux olympiques et des indemnités versées pour les dommages occasionnés par les intempéries. Toutefois, il provient également de rentrées fiscales moins importantes que prévu et, surtout, de transferts sociaux et de salaires du secteur public plus élevés qu'anticipé. Le déficit des administrations publiques pour 2003 risque de dépasser 1,4 % du PIB. Cette dégradation de la situation budgétaire influera vraisemblablement sur les résultats pour 2004. Les autorités grecques ont estimé le coût budgétaire global de la réforme fiscale de 2002 et du train de mesures sociales de 2003 à 2,2-2,4 % du PIB (dont 0,8 %-1,0 % du PIB réparti sur 2003 et 2004 pour le paquet fiscal et 1,4 % du PIB pour les mesures sociales, concentré en quasi-totalité sur 2004). Contrairement à ce que suppose le programme actualisé, ces coûts sont difficilement compatibles avec une contraction de l'excédent primaire du budget de l'État d'un point de pourcentage du PIB seulement au cours des deux années. En outre, il se peut que l'impact de ces mesures ait été sous-estimé dans les projections budgétaires du programme. Enfin, les dépenses liées aux Jeux olympiques s'accroîtront au premier semestre 2004. Selon les prévisions de l'automne 2003 de la Commission, le déficit public pour 2004 sera nettement supérieur à l'objectif du programme.

La stratégie budgétaire du programme actualisé repose sur le maintien d'excédents primaires élevés, parallèlement à une réduction du ratio des dépenses et à une réduction plus rapide du ratio de la dette. Le processus d'ajustement budgétaire devrait s'intensifier en 2005 et 2006, l'excédent primaire devant s'accroître de 0,6 point de pourcentage pour atteindre 5,3 % du PIB en 2006, sous l'effet essentiellement d'une diminution des dépenses primaires courantes, en particulier des dépenses de consommation publique. Toutefois, aucune mesure budgétaire concrète n'a été définie pour ces deux années. Il convient de noter à cet égard que le code de stabilité budgétaire, qui a été annoncé dans l'actualisation de 2002 et favorablement accueilli par le Conseil dans son avis de janvier 2003, n'a pas encore été adopté. Il devait ébaucher un cadre réglementaire destiné à mieux maîtriser les dépenses primaires.

L'ajustement budgétaire à moyen terme prévu par le programme actualisé doit être évalué en tenant particulièrement compte du niveau encore très élevé de la dette publique. Le ratio de la dette publique devrait se réduire de plus de 14 points de pourcentage du PIB sur l'ensemble de la période 2003-2006, pour aboutir à un ratio de 90,5 % du PIB en 2006. Par comparaison, le programme actualisé de 2002 prévoyait une réduction de plus de 17 points de pourcentage du PIB au cours de la même période. L'essentiel de cette diminution devrait intervenir après 2004. Il devrait résulter d'une contribution accrue de l'excédent primaire et d'un ajustement stocks-flux moindre. Les projections relatives à l'excédent primaire (4,7 % en 2003 et 2004 et 5,3 % d'ici à 2006) paraissent ambitieuses compte tenu des risques entourant l'ajustement budgétaire proposé mis en lumière ci-dessus. De plus, l'expérience passée montre que les opérations financières (qui ne sont pas prises en compte dans le déficit) tendent à peser lourdement sur l'accroissement de la dette. Dans son avis sur le programme de stabilité actualisé de 2002 et les programmes précédents, le Conseil avait déjà fortement recommandé aux autorités grecques de procéder à un ajustement budgétaire plus important et plus énergique à moyen terme compte tenu du niveau encore très élevé de la dette publique et de son recul insuffisant ces dernières années. Cet effort s'imposait également du fait de la croissance des coûts budgétaires liés au vieillissement de la population.

La Grèce n'a pas présenté d'analyse de la viabilité à long terme de ses finances publiques dans son programme de stabilité actualisé, alors que le risque de déséquilibres à long terme avait été clairement mis en lumière dans les évaluations précédentes. Dans l'hypothèse d'un maintien des politiques actuelles, la Commission estime que de graves déséquilibres budgétaires risquent d'apparaître en Grèce. Les dépenses liées aux retraites devraient s'accroître pour atteindre un niveau nettement supérieur à celui enregistré dans les autres pays de l'UE. La stratégie budgétaire définie dans le programme - qui repose essentiellement sur la réduction du déficit à un niveau proche de l'équilibre - n'est pas suffisante pour améliorer la viabilité des finances publiques et des objectifs plus ambitieux doivent être fixés pour parvenir à l'équilibre budgétaire. Une stratégie exhaustive comprenant une réforme plus approfondie du système de retraite s'impose également pour faire face aux défis budgétaires posés par le vieillissement de la population.

Les politiques économiques présentées dans l'actualisation de 2003 ne sont pas pleinement conformes aux recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique, notamment celles ayant des incidences budgétaires. En particulier, la baisse prévue du ratio d'endettement n'est pas sans risque et rien ne permet d'affirmer que les dépenses primaires courantes, en particulier leurs composantes inélastiques que sont la masse salariale et les transferts sociaux, seront effectivement maîtrisées.

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de la Grèce et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de la Grèce pour 2003-2006

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997.

vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [10 février 2004], le Conseil a examiné l'actualisation de 2003 du programme de stabilité de la Grèce, qui couvre la période 2003-2006. Ce programme est globalement conforme aux exigences du «code de conduite» concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

L'orientation budgétaire qui sous-tend l'actualisation repose sur le maintien d'excédents primaires élevés sur la période de programmation, parallèlement à une réduction du ratio des dépenses et à une réduction plus rapide du ratio de la dette. Un vaste programme d'investissement public devrait simultanément être mis en oeuvre.

L'actualisation de 2003 mise sur une accélération de la croissance du PIB réel, qui devrait passer de 4,0 % en 2003 à 4,2 % en 2004, avant de se ralentir quelque peu pour s'établir à une moyenne de 4 % entre 2004 et 2006. À titre de comparaison, le programme actualisé de 2002 annonçait un taux moyen de croissance de 3,8 %. La croissance de l'emploi devrait se contracter, passant de 1,7 % en 2004 à 1,2 % en moyenne en 2005-2006. L'inflation devrait quant à elle refluer progressivement, le déflateur de la consommation privée tombant à 2,6 % d'ici à 2006, contre 3,5 % en 2004. Sur la base des informations disponibles, le scénario macroéconomique établi par le programme paraît optimiste et les risques sous-estimés. En particulier, l'évolution de la croissance potentielle à moyen terme est liée à des hypothèses favorables concernant la contribution de la formation de capital. En outre, compte tenu de la fermeté de la demande, les pressions exercées sur les coûts et les prix pourraient s'avérer plus fortes que celles prévues par l'actualisation, mettant encore plus en péril la maîtrise de certains postes de dépenses publiques, tels que la masse salariale, et menaçant la compétitivité extérieure de l'économie.

Selon l'actualisation, le déficit des administrations publiques devrait se chiffrer à 1,2 % du PIB en 2004, contre 1,4 % prévu en 2003. Les calculs établis par la Commission conformément à la méthodologie commune montrent que le déficit corrigé des variations conjoncturelles ne s'améliorera pas en 2004, puisqu'il se chiffrera à 1,7 % du PIB. Pour 2005 et 2006, les déficits non corrigés sont estimés à 0,5 % du PIB et devraient retrouver l'équilibre en 2006, ce qui, en termes corrigés des variations conjoncturelles, correspond à 1,2 % et 0,9 % du PIB respectivement. Au vu du fort ratio d'endettement, l'ajustement global proposé est relativement limité. Une orientation plus stricte de la politique budgétaire et une meilleure exploitation des possibilités offertes par des perspectives de croissance favorables permettraient d'aboutir à un «dosage des politiques» plus équilibré.

Bien que les objectifs budgétaires du programme paraissent fournir une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil de 3 % du PIB dans des conditions macroéconomiques normales pendant toute la période couverte par le programme, il existe des risques liés au scénario macroéconomique, à la probable sous-estimation du déficit pour 2003 ainsi qu'au manque d'informations sur les mesures envisagées pour contenir les dépenses primaires. Quoiqu'il en soit, l'objectif à moyen terme fixé par le pacte de stabilité et de croissance de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire ne sera pas atteint pendant la période couverte par le programme.

Le ratio de la dette publique devrait progressivement se réduire, passant de 101,7 % du PIB en 2003 à 90,5 % du PIB en 2006. Il devrait connaître une évolution moins favorable que prévu, en raison des risques entourant les résultats du déficit mentionnés ci-dessus et d'une possible évolution négative des opérations exceptionnelles, ces dernières étant une source persistante de gonflement de la dette depuis quelques années.

Sur la base des politiques actuelles, il existe un risque non négligeable de voir apparaître d'importants déséquilibres budgétaires en Grèce à l'avenir en raison du vieillissement de la population et du fort ratio d'endettement. Il convient donc de relever les défis budgétaires posés par le vieillissement de la population au moyen d'une stratégie exhaustive comprenant une réforme plus approfondie du système de retraite.

Les politiques économiques présentées dans l'actualisation de 2003 ne sont pas pleinement conformes aux recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique, notamment celles ayant des incidences budgétaires. En particulier, la baisse prévue du ratio d'endettement n'est pas sans risque et rien ne permet d'affirmer que les dépenses primaires courantes, en particulier leurs composantes inélastiques que sont la masse salariale et les transferts sociaux, seront effectivement maîtrisées.