GLOSSAIRE

Autorité compétente : autorité centrale d’un État membre compétente pour l’organisation de contrôles officiels dans le domaine de la production biologique, ou toute autre autorité à laquelle cette compétence a été conférée; cette définition inclut, le cas échéant, l’autorité correspondante d’un pays tiers.

Non-conformité : cas dans lesquels une norme particulière ou une condition de certification particulière n’est pas respectée.

Opérateur : individu ou entreprise qui produit, stocke, transforme, transporte, exporte ou importe des produits biologiques.

Organisme d’accréditation : organisme public ou privé chargé de reconnaître officiellement les organismes de contrôle compétents pour réaliser des inspections et délivrer des certifications conformément aux normes applicables à la production biologique. Dans l’Union européenne, les organismes de contrôle de la production biologique doivent être accrédités conformément à la norme européenne EN 45011 ou au guide ISO 65.

Organisme de contrôle : tiers indépendant privé procédant aux inspections et à la certification dans le domaine de la production biologique.

Organisme de contrôle reconnu aux fins de la conformité : organisme de contrôle opérant dans un pays tiers et reconnu par la Commission comme étant en mesure de garantir que les objectifs et les principes de la production biologique ainsi que les règles de production et d’étiquetage en vigueur dans le pays tiers sont équivalents à ceux appliqués à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques dans l’UE.

Organisme de contrôle reconnu aux fins de l’équivalence : organisme de contrôle opérant dans un pays tiers et reconnu par la Commission comme étant en mesure de garantir que les règles de production et d’étiquetage en vigueur dans ce pays tiers ainsi que les mesures de contrôle qui y sont appliquées aux opérateurs sont équivalentes à celles appliquées à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques dans l’UE.

Pays tiers reconnu équivalent : pays tiers reconnu par la Commission comme observant des règles de production et des normes de contrôle équivalentes à celles appliquées à la production biologique dans l’UE, et donc comme étant en mesure de servir les mêmes objectifs et de respecter les mêmes principes par l’application de règles garantissant le même niveau d’assurance de conformité.

Production biologique : système global de gestion agricole et de production alimentaire qui vise à assurer une agriculture durable et une production de denrées de haute qualité par l’utilisation de procédés qui ne nuisent pas à l’environnement, à la santé humaine, à la santé des végétaux ou à la santé et au bien-être des animaux.

Recherche de résidus : analyse de laboratoire de produits biologiques destinée à vérifier la présence de substances non autorisées pour la production biologique ou à contrôler l’éventuel recours à des techniques de production non conformes aux règles de la production biologique, comme l’utilisation de pesticides et d’engrais synthétiques, d’antibiotiques, de certains additifs alimentaires et d’auxiliaires technologiques.

Stades de production, de préparation et de distribution : tous les stades depuis la production primaire d’un produit biologique jusqu’à son stockage, sa transformation, son transport, sa vente et sa fourniture au consommateur final, ainsi que, le cas échéant, l’étiquetage, la publicité, l’importation, l’exportation et les activités de sous-traitance.

Traçabilité : capacité de retracer, à travers toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, le cheminement d’une denrée alimentaire, d’un aliment pour animaux, d’un animal producteur de denrées alimentaires ou d’une substance destinée à être incorporée, ou supposée être incorporée, dans une denrée alimentaire ou un aliment pour animaux.

Visite de contrôle supplémentaire : visite de contrôle effectuée par un organisme de contrôle auprès d’un opérateur en plus de la visite de contrôle annuelle obligatoire à laquelle celui-ci est soumis.

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural

OAV : office alimentaire et vétérinaire de la Commission européenne

OFIS : système d’information sur l’agriculture biologique (Organic Farming Information System)

OGM : organismes génétiquement modifiés

PCNP : plan de contrôle national pluriannuel

SCOF : comité permanent de l’agriculture biologique (Standing Committee on Organic Farming)

SYNTHÈSE

I. La production biologique est un système global de gestion agricole et de production alimentaire qui vise à assurer une agriculture durable et la production de denrées de haute qualité par l’utilisation de procédés qui ne nuisent pas à l’environnement, à la santé humaine, à la santé des végétaux ou à la santé et au bien-être des animaux. Le marché des produits biologiques s’est rapidement développé et a connu des taux de croissance annuelle supérieurs à 10 % au cours des vingt dernières années. Le marché européen des aliments biologiques représente environ 20 milliards d’euros par an, soit une part estimée à 1,5 % de l’ensemble du marché alimentaire.

II. Le cadre juridique de l’UE applicable à la production biologique vise à fournir les dispositions de base du développement durable de la production biologique et, parallèlement, à garantir une concurrence loyale, à donner confiance aux consommateurs et à protéger leurs intérêts, ainsi qu’à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. À cet effet, un système de contrôle a été mis en place; il couvre tous les stades de la filière biologique, dont la production dans les exploitations et les activités de transformation, de distribution, d’importation et de vente. Chaque opérateur de cette filière doit respecter le même ensemble de règles en matière de production, de transformation, de distribution, d’étiquetage et de contrôle des produits biologiques.

III. L’audit de la Cour a porté sur l’efficacité du système de contrôle et sur la façon dont les différentes institutions concernées (à savoir, la Commission et les autorités compétentes, les organismes d’accréditation et les organismes de contrôle dans les États membres) ont exercé leurs responsabilités en ce qui concerne tant le système de contrôle au sein de l’UE que la gestion des régimes d’importation actuellement en vigueur.

IV. La question d’audit principale était la suivante: "Le système de contrôle des produits biologiques fournit-il une assurance suffisante quant au respect des exigences fondamentales relatives à la production, à la transformation, à la distribution et aux importations de produits biologiques?"

V. Le système de contrôle des produits biologiques tel qu’il a été défini dans la réglementation de l’UE vise à fournir une garantie en ce qui concerne les processus de production, mais non le caractère biologique des produits en tant que tels. La raison en est qu’il n’existe aucun moyen scientifique permettant de déterminer si un produit est "biologique" ou non. La Cour estime que, pour pouvoir fournir une assurance suffisante quant au bon fonctionnement du système et veiller à ce que la confiance du consommateur ne s’érode pas, il conviendrait de remédier aux faiblesses mises au jour par la Cour dans le cadre de son audit.

VI. Sur la base des résultats du présent audit, la Cour estime, en conclusion:

a) qu’un certain nombre d’autorités compétentes n’ont pas suffisamment joué leur rôle en matière de supervision des organismes de contrôle. En conséquence, plusieurs organismes de contrôle ne satisfont pas à différentes exigences de l’UE et ils ne mettent pas en œuvre certaines bonnes pratiques;

b) que l’échange d’informations au sein des États membres ainsi qu’entre les États membres et la Commission et entre États membres n’est pas encore suffisant pour garantir le bon fonctionnement du système;

c) que les autorités compétentes dans les États membres éprouvent des difficultés pour assurer la traçabilité des produits biologiques sur le territoire qui relève de leur compétence. La traçabilité est encore plus difficile à assurer pour les produits franchissant les frontières;

d) la Commission n’a pas accordé une priorité suffisante aux activités de surveillance, notamment à l’audit, pour garantir le bon fonctionnement des systèmes de contrôle des États membres;

e) que la Commission ne dispose pas d’informations suffisantes pour s’assurer que le système de contrôle de la production biologique dans les pays tiers reconnus équivalents respecte les conditions réglementaires jusqu’au terme de la période pendant laquelle ces derniers détiennent ce statut. En outre, la Cour constate qu’il existe un arriéré important en ce qui concerne l’évaluation des demandes d’équivalence transmises par les pays tiers;

f) que le système utilisé pour octroyer les autorisations d’importation présente des insuffisances.

VII. Sur la base des insuffisances constatées, la Cour formule les recommandations suivantes:

a) les autorités compétentes devraient renforcer la supervision qu’elles exercent sur les organismes de contrôle en appliquant des procédures appropriées et documentées pour agréer et superviser ces organismes, en favorisant une définition uniforme de ce qui constitue une infraction ou une irrégularité et des sanctions correspondantes, et en encourageant les bonnes pratiques;

b) l’échange d’informations au sein des États membres, entre les États membres et la Commission, ainsi qu’entre États membres devrait être amélioré pour garantir des contrôles et une surveillance de qualité élevée;

c) les contrôles devraient être renforcés pour assurer que les opérateurs satisfont aux exigences réglementaires en matière de traçabilité; à cet égard, la Commission devrait clarifier les rôles et les responsabilités des différents acteurs;

d) la Commission devrait renforcer la surveillance qu’elle exerce sur les systèmes de contrôle des États membres en effectuant des visites d’audit ainsi qu’en collectant et en exploitant les données et les informations nécessaires;

e) s’agissant des importations, la Commission devrait assurer une supervision appropriée des pays figurant sur la liste des pays reconnus comme équivalents pour la production biologique et procéder en temps utile à l’évaluation des candidatures des pays tiers demandant à être inscrits sur cette liste;

f) la Cour se félicite de la simplification qui découle de l’initiative de la Commission d’abandonner progressivement le régime d’autorisation des importations. Toutefois, les États membres devraient veiller à ce que ce régime soit correctement appliqué aussi longtemps qu’il reste en vigueur. Les autorités compétentes dans les États membres devraient renforcer les vérifications portant sur les organismes de contrôle habilités à délivrer les certificats d’inspection.

INTRODUCTION

LA PRODUCTION BIOLOGIQUE DANS L’UE

1. La production biologique est un système global de gestion agricole et de production alimentaire qui vise à assurer une agriculture durable et une production de denrées de haute qualité par l’utilisation de procédés qui ne nuisent pas à l’environnement, à la santé humaine, à la santé végétale ou à la santé et au bien-être des animaux. Les produits biologiques sont donc obtenus suivant un ensemble particulier de règles concernant notamment la rotation des cultures, l’interdiction d’utiliser des organismes génétiquement modifiés ainsi qu’une limitation très stricte de l’utilisation de pesticides et d’engrais synthétiques, d’antibiotiques pour le bétail, d’additifs alimentaires et d’auxiliaires technologiques. Les produits biologiques étant considérés comme des produits de qualité supérieure, ils sont généralement vendus à des prix plus élevés que ceux des produits classiques.

FIGURE 1

MARCHÉ EUROPÉEN DES BOISSONS ET DES ALIMENTS BIOLOGIQUES: LES DIX PAYS DE L’UE AYANT ENREGISTRÉ LES PLUS GRANDS VOLUMES DE VENTE EN 2009 (EN MILLIARDS D’EUROS)

+++++ TIFF +++++

Source: Willer, H., Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market(L’agriculture biologique dans l’Europe de 2009: production et débouchés). http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf

2. Le marché des produits biologiques s’est rapidement développé et a connu des taux de croissance annuelle allant de 10 à 15 % au cours des vingt dernières années [1]. L’UE est l’un des principaux producteurs et consommateurs de produits biologiques dans le monde. Au cours de la période 2000-2008, la superficie totale consacrée à la production biologique [2] dans les 27 États membres de l’UE (EU-27) a connu une croissance moyenne de 7,4 % par an. En 2008, elle représentait 4,3 % de la superficie agricole utilisée (SAU), soit une superficie de terres estimée à 7,6 millions d’hectares. On estime que cette même année, 197000 exploitations étaient impliquées dans l’agriculture biologique au sein de l’EU-27 [3]. Environ 15 % des produits biologiques consommés en Europe sont importés de pays tiers; il s’agit principalement de produits qui ne sont guère cultivés dans l’UE ou qui ne le sont pas du tout (café, bananes, coton, etc.) [4]. Le marché européen des aliments biologiques représente environ 20 milliards d’euros [5] par an, soit une part estimée à 1,5 % de l’ensemble du marché alimentaire [6]. La figure 1 montre les États membres de l’UE enregistrant les plus grands volumes de vente de boissons et d’aliments biologiques [7] et la figure 2, ceux comptant les plus grandes superficies de terres consacrées à l’agriculture biologique.

FIGURE 2

LES DIX ÉTATS MEMBRES COMPTANT LE PLUS DE TERRES CONSACRÉES À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE EN 2009 (EN COURS DE CONVERSION OU ENTIÈREMENT CONVERTIES) (EN MILLIERS D’HECTARES)

+++++ TIFF +++++

Source: Willer, H., Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market (L’agriculture biologique dans l’Europe de 2009: production et débouchés). http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf

ASSISTANCE FINANCIÈRE EN FAVEUR DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE DANS L’UE

3. L’UE soutient financièrement l’agriculture biologique au moyen des paiements agroenvironnementaux, octroyés au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Les paiements agroenvironnementaux font généralement l’objet de contrats conclus entre un organisme public d’un État membre et un bénéficiaire (exploitant agricole ou gestionnaire de terres). En signant ces contrats, les bénéficiaires s’engagent à respecter des pratiques agricoles bien déterminées. L’une des pratiques agricoles auxquelles le bénéficiaire peut choisir de recourir est l’agriculture biologique. À la fin de 2010, les fonds publics engagés en faveur de l’agriculture biologique dans le cadre des mesures agroenvironnementales se sont élevés à plus de 690 millions d’euros (EU-27) [8]. Le soutien du Feader représente 58 % de l’aide publique totale dans ce domaine, le reste étant constitué des contributions nationales.

4. La production biologique peut également être soutenue indirectement par d’autres mesures relevant du Feader (concernant, par exemple, la modernisation des exploitations agricoles ou la formation) ou par l’octroi d’aides directes [9]. Certains États membres ont privilégié l’octroi d’une aide aux exploitations ou aux projets développant le mode de production biologique.

CADRE JURIDIQUE

5. Le cadre juridique de l’UE applicable à la production biologique vise à fournir les dispositions de base du développement durable de la production biologique et, parallèlement, à garantir une concurrence loyale, à donner confiance aux consommateurs et à protéger leurs intérêts ainsi qu’à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

PHOTO 1 – EXEMPLES DE PRODUCTION BIOLOGIQUE

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

© Union européenne.

Source: Cour des comptes européenne.

6. La production biologique couvre tous les stades de la filière, notamment la production dans les exploitations et les activités de transformation, de distribution et de vente. Chaque opérateur de cette filière doit respecter le même ensemble de règles en matière de production, de transformation, de distribution, d’étiquetage et de contrôle des produits biologiques. Dans l’UE, ces règles sont arrêtées dans plusieurs règlements, à savoir:

- le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) no 2092/91 [10];

- le règlement (CE) no 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l’étiquetage et les contrôles [11];

- le règlement (CE) no 1235/2008 de la Commission du 8 décembre 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil en ce qui concerne le régime d’importation de produits biologiques en provenance des pays tiers [12].

Par ailleurs, les aliments biologiques tombent sous le coup de la législation alimentaire générale [règlement (CE) no 178/2002 [13]] , et la production biologique entre dans le champ d’application du règlement (CE) no 882/2004 [14], qui constitue la législation la plus générale en matière de contrôles officiels des denrées alimentaires et des aliments pour animaux [15].

PHOTO 2 – LE LOGO "AGRICULTURE BIOLOGIQUE" DE L’UE

+++++ TIFF +++++

© Union européenne.

Source: règlement (UE) no 271/2010 de la Commission du 24 mars 2010 modifiant le règlement (CE) no 889/2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil en ce qui concerne le logo de production biologique de l’Union européenne (JO L 84 du 31.3.2010, p. 19).

7. Dans l’UE, les produits biologiques ne peuvent donc être certifiés "bio" et étiquetés en tant que tels que lorsque les règles de production sont conformes aux exigences des règlements susmentionnés. L’apposition du logo de l’UE est obligatoire depuis le 1er juillet 2010 pour les denrées alimentaires préemballées. Son usage est facultatif pour les produits importés.

8. Conformément aux dispositions de l’article 37 du règlement (CE) no 834/2007, la Commission a mis en place le comité permanent de l’agriculture biologique (SCOF). Le SCOF est le comité de réglementation de la Commission chargé de la production biologique. Il est présidé par celle-ci et se compose de représentants des États membres. Il vise à garantir que les responsabilités de la Commission européenne en matière de mise en œuvre du droit dérivé sont exercées en concertation étroite avec les gouvernements des États membres.

9. La Commission, en collaboration avec les États membres, a achevé le document de travail des services de la Commission concernant les contrôles officiels dans le secteur de la production biologique [16]. Bien qu’il ne soit pas juridiquement contraignant, ce document témoigne des efforts consentis par la Commission pour établir des lignes directrices plus concrètes à l’intention des États membres sur l’application des règlements régissant la production biologique.

LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DE LA PRODUCTION BIOLOGIQUE

10. Un système de contrôle a été mis en place en vue de contrôler et de certifier, pour chaque opérateur de la filière biologique (exploitants agricoles, transformateurs, importateurs, etc.), l’application correcte des règles de production. Vu qu’il n’existe aucun moyen scientifique de déterminer si un produit est biologique ou non, le système de contrôle vise à garantir les procédés de production et non les produits eux-mêmes [17]. Le marché des produits biologiques dépend dans une large mesure de la confiance des consommateurs, et donc de ce système de certification censé garantir que les produits biologiques sont authentiques. Selon la Commission, les consommateurs doivent par exemple pouvoir être sûrs que chaque fois qu’ils achètent une pomme biologique ou un morceau de viande de bœuf biologique dans leur supermarché, ceux-ci ont effectivement été produits conformément à des règles strictes visant au respect de l’environnement et des animaux.

11. Le cadre juridique de l’UE dispose que les États membres doivent mettre en place un système de contrôle (voir figure 3). La Commission est chargée de réaliser des audits des systèmes de contrôle des États membres.

12. Les États membres peuvent choisir de mettre en place des systèmes de contrôle publics, privés ou mixtes et ils désignent une ou plusieurs autorité(s) compétente(s) responsable(s) des contrôles. L’autorité compétente désigne à son tour, en fonction du système choisi, des autorités de contrôle publiques, des organismes de contrôle privés ou une combinaison des deux. La majorité des États membres (18) ont décidé de confier les contrôles à des organismes privés, tandis que 5 États membres ont désigné des autorités de contrôle publiques et que les 4 restants ont choisi un système mixte comprenant une autorité de contrôle publique et des organismes de contrôle privés agréés. Les autorités compétentes sont chargées d’agréer et de superviser les organismes et autorités de contrôle. Elles sont tenues d’organiser, si nécessaire, des audits ou des inspections de ces organismes et, le cas échéant, retirent la délégation donnée à un organisme de contrôle lorsque celui-ci ne satisfait pas aux exigences.

FIGURE 3

INSTITUTIONS ET ORGANISMES INTERVENANT DANS LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES PRODUITS BIOLOGIQUES

+++++ TIFF +++++

Source: "Economic concepts of organic certification" (Concepts économiques de la certification biologique) du 29 juillet 2009, Certcost – Economic analysis of certification systems in organic food and farming (Analyse économique des systèmes de certification en matière d’alimentation et d’agriculture biologiques).

13. Lorsqu’un État membre choisi de confier le contrôle à des organismes privés, ces derniers doivent être accrédités [18]. Chaque État membre de l’UE a désigné un organisme d’accréditation unique. Les contrôles effectués par ces organismes d’accréditation portent sur les compétences techniques, l’indépendance, l’impartialité et l’intégrité professionnelle des organismes de contrôle. Les autorités de contrôle publiques ne doivent pas être accréditées.

14. Les organismes de contrôle (ou "autorités de contrôle" dans les systèmes publics) constituent l’élément central du système de contrôle. Ils effectuent des contrôles au niveau des différents opérateurs. Les consommateurs, les autorités des États membres et la Commission s’en remettent dans une large mesure aux travaux de ces organismes. Les contrôles auxquels sont soumis les opérateurs biologiques comprennent généralement l’inspection physique des lieux de production ou de transformation, la vérification des documents comptables et le prélèvement d’échantillons de produits finaux, de produits récoltés, de feuilles ou de terre en vue de contrôler l’utilisation de substances non autorisées. Les certificats délivrés par ces organismes de contrôle sont facturés aux différents opérateurs.

IMPORTATION DE PRODUITS BIOLOGIQUES DE PAYS TIERS

15. S’agissant des produits biologiques fabriqués hors de l’UE, le règlement (CE) no 834/2007 prévoit quatre régimes d’importation différents (voir tableau 1), dont deux seulement étaient appliqués au moment de l’audit.

TABLEAU 1

RÉGIMES D’IMPORTATION PRÉVUS PAR LE RÈGLEMENT (CE) No 834/2007

Régime d’importation | Gestion assurée par | Appliqué au moment de l’audit |

Liste des pays tiers reconnus équivalents | la Commission européenne | OUI |

Liste des organismes/ autorités de contrôle reconnu(e)s aux fins de l’équivalence | la Commission européenne | NON – la première liste des organismes de contrôle reconnus équivalents n’avait pas été publiée par la Commission au moment de l’audit. |

Liste des organismes/ autorités de contrôle reconnu(e)s aux fins de la conformité | la Commission européenne | NON – la date limite de dépôt des demandes pour figurer sur la première liste a été reportée au 31 octobre 2014. |

Autorisations d’importation | les États membres | OUI |

16. Les conditions de production dans les pays tiers pouvant être très différentes de celles en vigueur dans l’UE, il arrive qu’il ne soit pas possible d’appliquer exactement les mêmes règles en matière de production et de contrôle. La Commission peut alors reconnaître les pays tiers dont elle considère les systèmes de production et de contrôle des produits biologiques comme étant équivalents, ce qui signifie que les produits certifiés biologiques dans ces pays sont acceptés en tant que tels dans l’UE. Les pays figurant actuellement sur la liste des pays tiers reconnus équivalents sont l’Argentine, l’Australie, le Canada, le Costa Rica, l’Inde, Israël, le Japon, la Suisse, la Tunisie et la Nouvelle-Zélande; les États-Unis viendront s’ajouter à partir du 1er juin 2012.

17. De plus, deux nouveaux régimes d’importation sont actuellement mis en place pour permettre l’importation de produits biologiques de pays tiers n’ayant pas encore obtenu la reconnaissance. Il s’agit de la liste des organismes/autorités de contrôle reconnu(e)s aux fins de l’équivalence (non publiée au moment de l’audit) et de la liste des organismes/autorités de contrôle reconnu(e)s aux fins de la conformité (dont la date limite de dépôt des demandes a été reportée au mois d’octobre 2014).

18. Le quatrième régime, à savoir le régime d’autorisation des importations, a été établi à titre transitoire par le règlement (CEE) no 2083/92 du Conseil. La possibilité d’octroyer des autorisations d’importation a depuis été prolongée à diverses reprises [19]. Le règlement (UE) no 1267/2011 de la Commission du 6 décembre 2011 actuellement en vigueur prévoit qu’il ne sera plus possible de délivrer des autorisations d’importation après le 1er juillet 2014. Le même règlement établit que les autorisations accordées à partir du 1er juillet 2012 expirent au plus tard douze mois après leur octroi. Ce régime d’importation reste toutefois largement utilisé puisqu’environ 4000 autorisations d’importation sont délivrées chaque année par les différents États membres de l’UE (essentiellement par l’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni).

19. Il importe de bien mettre en œuvre les procédures de contrôle relatives aux importations (permettant de garantir que les produits importés respectent des conditions de production et de contrôle au moins équivalentes) pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et une concurrence loyale entre les produits de l’Union et ceux provenant de l’extérieur.

L’AUDIT

ÉTENDUE DE L’AUDIT

20. L’audit a été centré sur l’efficacité du système de contrôle et la façon dont les institutions et organismes concernés (à savoir la Commission et les autorités compétentes, les organismes d’accréditation et les organismes de contrôle dans les États membres) ont exercé leurs responsabilités. La question d’audit principale était la suivante:

Le système de contrôle des produits biologiques fournit-il une assurance suffisante quant au respect des exigences fondamentales relatives à la production, à la transformation, à la distribution et aux importations de produits biologiques?

21. L’audit a plus précisément visé à répondre aux questions suivantes:

a) Les procédures de contrôle de la production biologique au sein de l’UE sont-elles mises en œuvre de façon adéquate en ce qui concerne:

- L’agrément et la supervision des organismes de contrôle par les États membres?

- L’échange d’informations au sein des États membres, entre les États membres et la Commission ainsi qu’entre les États membres?

- La garantie de la traçabilité des produits?

- La surveillance exercée par la Commission sur les systèmes de contrôle des États membres?

b) Les procédures de contrôle relatives à l’importation de produits sont-elles mises en œuvre de façon adéquate en ce qui concerne:

- La gestion par la Commission de la liste des pays tiers reconnus équivalents?

- La délivrance par les États membres des autorisations d’importation?

- La vérification par les organismes de contrôle des États membres du respect des exigences par un importateur déterminé?

22. S’agissant des procédures de contrôle relatives à la production biologique au sein de l’UE, la période prise en considération dans le cadre de l’audit débute à la date d’entrée en vigueur du règlement (CE) no 834/2007, soit en janvier 2009. La période prise en considération en ce qui concerne les procédures de contrôle relatives à l’importation de produits débute à la date d’entrée en vigueur du règlement (CEE) no 2092/91 [20] et de ses modifications (soit à partir de juin 1991 pour la liste des pays tiers reconnus équivalents et à partir de juillet 1992 pour les autorisations d’importation).

APPROCHE DE L’AUDIT

23. Les informations probantes ont été recueillies:

- lors d’un examen des dossiers de la Commission, y compris une analyse de documents provenant de pays tiers et reçus par la Commission dans le cadre des différents régimes d’importation, ainsi que lors de réunions avec les services des directions générales de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI) et de la santé et des consommateurs (DG SANCO – Office alimentaire et vétérinaire);

- à l’occasion de visites d’audit effectuées dans six États membres, à savoir le Royaume-Uni (Angleterre), l’Allemagne (Rhénanie-du-Nord - Westphalie), l’Italie (Émilie-Romagne), l’Espagne (Andalousie), la France et l’Irlande [21]. Ces missions ont notamment comporté des examens documentaires, des réunions avec les autorités compétentes, avec les organismes d’accréditation et avec deux organismes de contrôle privés par État membre, ainsi que des visites sur place auprès des producteurs, des transformateurs et des importateurs. S’agissant des visites sur place, les auditeurs ont accompagné les inspecteurs afin d’évaluer la qualité des inspections et d’appréhender la manière dont ils procèdent aux contrôles documentaires et à la vérification des pratiques de production;

- au moyen de contrôles de traçabilité réalisés sur 85 produits pour vérifier: a) s’il était possible d’identifier l’ensemble des opérateurs intervenus dans la mise à disposition des produits; b) si tous les opérateurs étaient certifiés "bio"; c) si tous avaient été soumis à une visite d’inspection au cours de l’année précédente (voir présentation plus détaillée à l’annexe I);

- à l’occasion d’analyses de laboratoire effectuées sur 73 produits en vue de contrôler les procédures de prélèvement des échantillons et d’interprétation des résultats de laboratoire mises en œuvre par les organismes de contrôle (voir présentation plus détaillée à l’annexe II);

- sur la base d’un rapport d’évaluation établi par un expert internationalement reconnu pour le compte de la Cour (portant sur la qualité des procédures appliquées par les organismes de contrôle pour effectuer des analyses de laboratoire sur ces 73 produits et pour en interpréter les résultats);

- en examinant les plans de contrôle nationaux pluriannuels (PCNP) disponibles et les rapports annuels correspondants remis par les 27 États membres à la Commission.

AUDITS PRÉCÉDENTS

24. La Cour a publié le rapport spécial no 3/2005 relatif au développement rural: la vérification des dépenses agroenvironnementales [22], qui couvrait en partie le système de contrôle de la production biologique (voir point 43), ainsi que le rapport spécial no 7/2011 concernant la conception et la gestion de l’aide agroenvironnementale [23].

OBSERVATIONS

MISE EN ŒUVRE DES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DE LA PRODUCTION BIOLOGIQUE AU SEIN DE L’UE

MISE AU JOUR DE FAIBLESSES AFFECTANT LES PRATIQUES DES ÉTATS MEMBRES EN MATIÈRE D’AGRÉMENT ET DE SUPERVISION DES ORGANISMES DE CONTRÔLE

25. Les autorités compétentes des États membres auraient dû documenter les procédures en matière d’agrément et de supervision des organismes de contrôle pour garantir le respect des exigences réglementaires. En outre, elles devraient promouvoir l’application des bonnes pratiques. Les organismes de contrôle (ou les autorités de contrôle, lorsqu’il s’agit de systèmes publics) constituent la pierre angulaire du système de contrôle. Les organismes de contrôle sont tenus de respecter les règlements de l’UE lors des vérifications portant sur les opérateurs de la filière biologique.

ENCADRÉ 1

EXEMPLES DE PROCÉDURES EN MATIÈRE D’AGRÉMENT ET DE SUPERVISION DES AUTORITÉS COMPÉTENTES ACCUSANT DES RETARDS OU N’ÉTANT PAS SUFFISAMMENT DÉTAILLÉES

Au Royaume-Uni, les procédures en matière d’agrément et de supervision des organismes de contrôle mises en œuvre par les autorités compétentes n’ont été formellement adoptées que le 18 octobre 2010, alors que le règlement (CE) no 834/2007 relatif à la production biologique était entré en vigueur en janvier 2009.

En France, l’autorité compétente n’avait établi ni les procédures ni les listes de vérification permettant de valider les plans de contrôle des organismes de contrôle, qui constituent le principal document communiqué par ces derniers.

En Espagne (Andalousie), l’autorité compétente ne disposait d’aucune liste de vérification pour superviser les organismes de contrôle conformément aux dispositions de l’article 27, paragraphes 8 et 9, du règlement (CE) no 834/2007 (afin, par exemple, de vérifier si chacun des opérateurs fait l’objet d’au moins une inspection par an) ou conformément à d’autres procédures susceptibles de constituer des bonnes pratiques, comme la vérification de la politique en matière d’échantillonnage, des résultats des analyses ou de l’échange d’informations entre l’organisme de contrôle et d’autres entités.

En Irlande, les procédures en matière d’agrément des organismes de contrôle ne spécifiaient pas la nature des vérifications à réaliser et faisaient uniquement référence aux travaux administratifs à effectuer lors du traitement des nouvelles candidatures. Il n’existait aucune procédure concernant le retrait de l’agrément des organismes de contrôle.

LES PROCÉDURES EN MATIÈRE D’AGRÉMENT (DÉLIVRANCE/RETRAIT) OU DE SUPERVISION DES ORGANISMES DE CONTRÔLE NE SONT PAS CORRECTEMENT DOCUMENTÉES

26. Les autorités compétentes délivrent un agrément aux organismes de contrôle et leur délèguent des tâches de contrôle si elles ont obtenu une assurance suffisante que leur fonctionnement est conforme aux exigences réglementaires de l’UE. L’une des exigences fondamentales en ce qui concerne les organismes de contrôle est qu’ils soient accrédités. Les organismes d’accréditation délivrent une accréditation initiale et veillent ensuite à ce que les exigences correspondantes continuent d’être respectées. Toutefois, c’est aux autorités compétentes qu’incombe la responsabilité finale d’assurer la supervision des organismes de contrôle et le suivi du respect continu des exigences des règlements de l’UE.

27. La Cour a réalisé son audit dans six États membres utilisant un système d’organismes de contrôle privés; pour trois d’entre eux, elle a constaté que les procédures en matière de délivrance/retrait de l’agrément ou de supervision des organismes de contrôle n’étaient pas suffisamment détaillées (par exemple les procédures décrivant les vérifications à effectuer lors de la validation des plans de contrôle des organismes de contrôle ou lors des contrôles sur place au niveau de ces derniers). Dans un cas, elles n’avaient pas été actualisées en temps utile (voir encadré 1).

LES AUTORITÉS COMPÉTENTES NE DISPOSENT PAS DE SUFFISAMMENT D’INFORMATIONS POUR GARANTIR QUE TOUS LES OPÉRATEURS FONT L’OBJET D’AU MOINS UNE INSPECTION PAR AN COMME LE REQUIERT LA RÉGLEMENTATION

28. Les organismes de contrôle sont chargés d’inspecter les opérateurs et de délivrer les certifications biologiques conformément aux règles de l’UE. Selon l’une des exigences principales, les organismes/autorités de contrôle doivent effectuer au moins une inspection par an auprès des opérateurs, qu’ils soient producteurs, transformateurs ou importateurs [article 27, paragraphe 3, du règlement (CE) no 834/2007]. Le respect de cette exigence a pour objectif de garantir aux consommateurs que les opérateurs se sont conformés aux règles de la production biologique de manière continue.

Article 27 du règlement (CE) no 834/2007 – Système de contrôle

"3. […] chaque opérateur, à l’exception des grossistes qui ne s’occupent que des produits préemballés et des opérateurs vendant au consommateur ou à l’utilisateur final visés à l’article 28, paragraphe 2, fait l’objet d’une vérification de la conformité au moins une fois par an."

29. Les autorités compétentes sont censées veiller à ce que les organismes de contrôle satisfassent à cette obligation. Or, elles ne disposent pas de suffisamment d’informations pour pouvoir assurer une supervision adéquate en la matière, pour les raisons suivantes:

a) les informations communiquées par les organes de contrôle en vertu de l’article 27, paragraphe 14, du règlement (CE) no 834/2007 ne permettent pas de vérifier le respect de cette exigence. Par exemple, les comptes rendus succincts fournis aux autorités compétentes mentionnent le nombre total de contrôles effectués au cours de l’année. Toutefois, il n’est pas tenu compte du fait que les opérateurs peuvent rejoindre ou quitter le système de contrôle au cours de l’exercice; par conséquent, il n’est pas possible de vérifier si chacun des opérateurs a bien été contrôlé au moins une fois au cours de l’année en cause;

Article 27 du règlement (CE) no 834/2007 – Système de contrôle

"14. Les autorités et organismes de contrôle communiquent chaque année aux autorités compétentes, au plus tard le 31 janvier, une liste des opérateurs ayant fait l’objet d’un contrôle au 31 décembre de l’année précédente. Ils fournissent chaque année, avant le 31 mars, un compte rendu succinct des activités de contrôle effectuées pendant l’année écoulée."

b) certaines autorités compétentes s’appuient sur les travaux réalisés par les organismes d’accréditation alors que les rapports d’évaluation établis par ceux-ci ne contiennent pas suffisamment d’informations pour confirmer que l’exigence en matière d’inspection annuelle a bien été satisfaite. Les organismes d’accréditation se fondent souvent exclusivement sur la description des procédures appliquées par les organismes de contrôle au lieu de vérifier si les procédures en question sont mises en œuvre dans la pratique. En outre, dans le cadre du cycle d’accréditation, qui couvre une période de quatre à cinq ans, il n’y a aucune obligation de contrôler chaque année l’exigence de l’UE relative à l’inspection annuelle.

LES PROCÉDURES ET PRATIQUES MISE EN ŒUVRE PAR LES ORGANISMES DE CONTRÔLE LORS DE L’INSPECTION DES OPÉRATEURS POURRAIENT ÊTRE AMÉLIORÉES

30. Conformément aux dispositions de l’article 27, paragraphe 3, du règlement (CE) no 834/2007 et de l’article 65, paragraphe 4, du règlement (CE) no 889/2008, les organismes de contrôle doivent procéder à une évaluation systématique des risques de leurs opérateurs en tenant compte des facteurs de risque liés à la nature de leurs opérations (par exemple la quantité des produits concernés ou le risque que des produits biologiques soient échangés avec des produits conventionnels) lorsqu’ils prennent la décision d’effectuer ou non des visites de contrôle supplémentaires (c’est-à-dire en plus des visites de contrôle annuelles, voir point 28). Si un grand nombre d’irrégularités affectent un certain type de produit ou d’activité, il convient de renforcer le suivi en réalisant des visites de contrôle par sondage auprès des opérateurs présentant ce même profil. Toutefois, sur les douze organismes de contrôle visités dans le cadre de l’audit, sept ne tiennent pas compte des facteurs de risque liés à la nature des opérateurs lorsqu’ils décident de procéder à des visites de contrôle supplémentaires.

Article 27 du règlement (CE) no 834/2007 – Système de contrôle

"3. Dans le cadre du présent règlement, la nature et la fréquence des contrôles sont déterminées sur la base d’une évaluation du risque d’irrégularités ou d’infractions en ce qui concerne le respect des exigences prévues dans le présent règlement […]"

Article 65 du règlement (CE) no 889/2008 – Visites de contrôle

"4. De plus, l’autorité ou l’organisme de contrôle effectue des visites de contrôle par sondage, inopinées dans la plupart des cas, sur la base d’une évaluation générale du risque de manquement aux règles de la production biologique, en tenant compte, au minimum, des résultats des contrôles précédents, de la quantité de produits concernés et du risque d’échange de produits."

31. Bien qu’elle ne soit pas imposée par les règlements, la rotation des inspecteurs, qui permet de réduire le risque d’une trop grande familiarité entre l’inspecteur et l’opérateur, constitue une bonne pratique de gestion au sein des organismes de contrôle. Toutefois, les résultats d’audit montrent que seulement quatre des douze organismes de contrôle visités avaient établi des procédures en la matière (voir encadré 2).

ENCADRÉ 2

EXEMPLE D’UN ORGANISME DE CONTRÔLE N’APPLIQUANT PAS LA ROTATION DES INSPECTEURS

En Italie, l’un des organismes de contrôle visités ne prévoyait pas de rotation obligatoire de ses inspecteurs après un certain nombre d’années, et ce en dépit de la mesure correctrice qu’il aurait dû appliquer à la suite de l’avertissement adressé en 2009 par l’une des autorités compétentes de la région concernée, dans le cadre de ses activités de surveillance. L’organisme de contrôle a fait savoir que des travaux visant à mettre en place un système de rotation des inspecteurs, par exemple à un rythme quadriennal, étaient en cours.

L’UTILISATION DE LA RECHERCHE DE RÉSIDUS COMME OUTIL DE CONTRÔLE DES PROCESSUS DE PRODUCTION PEUT ÊTRE AMÉLIORÉE

32. Les méthodes de production biologique supposent obligatoirement une restriction de l’utilisation de produits chimiques et d’autres substances. En cas de doute, la recherche de résidus peut fournir des éléments probants attestant ou non l’utilisation de substances non autorisées, telles que les pesticides interdits, les organismes génétiquement modifiés (OGM), les additifs alimentaires ou les produits phytosanitaires. La recherche de résidus constitue l’un des outils que les organismes de contrôle utilisent pour s’assurer que les opérateurs respectent les règles de production visées dans les différents règlements. Les dispositions réglementaires applicables ne définissent pas un nombre minimal d’analyses de laboratoire à effectuer et imposent uniquement de réaliser des tests lorsque l’utilisation de produits non autorisés dans la production biologique est suspectée. Par conséquent, les organismes de contrôle ont une interprétation différente de la notion de suspicion et recourent à cet outil de façons diverses.

ENCADRÉ 3

EXEMPLES D’ORGANISMES DE CONTRÔLE DISPOSANT D’UN BON PLAN D’ÉCHANTILLONNAGE POUR LES CONTRÔLES ANALYTIQUES EN LABORATOIRE

En Italie, deux organismes de contrôle visités disposaient d’un plan d’échantillonnage pour la réalisation des analyses de laboratoire régulières des produits. Leur plan d’échantillonnage a été élaboré sur la base d’une analyse des risques. S’agissant des opérateurs exerçant des activités à faible risque, les échantillons ne sont tirés qu’en cas de suspicion. En ce qui concerne les opérateurs présentant un risque moyen, seul un certain pourcentage du nombre total des opérateurs dans cette catégorie fait l’objet d’un échantillonnage, contre 100 % des opérateurs exerçant des activités à risque élevé.

En France, l’un des organismes de contrôle visités élabore chaque année un programme de contrôles analytiques en laboratoire en se fondant sur une analyse des risques ainsi qu’en tenant compte de toute alerte et des résultats des années précédentes. Depuis 2009, le comité de certification établit un plan prévisionnel d’analyses, qui précise le nombre minimal d’échantillons à examiner ainsi que le nombre minimal d’analyses à effectuer sur ces échantillons.

Un autre organisme de contrôle visité en France dispose d’une stratégie analytique définie dans le plan de contrôle, qui détermine les critères de déclenchement d’un contrôle analytique. Il s’agit principalement de cas particuliers, comme celui des opérateurs mixtes (produits biologiques et conventionnels) et des risques liés aux OGM. L’agent compétent élabore chaque année un "guide de recommandations des analyses en agriculture biologique", qui sert à mieux cibler tant le nombre que la nature des analyses. La décision de réaliser une analyse reste à la discrétion de l’inspecteur. Le comité de certification fixe un budget annuel pour les tests, et chaque inspecteur/auditeur reçoit, en fonction de la typologie du secteur, un budget annuel qui lui est propre.

33. Afin d’apprécier le système de recherche de résidus mis en place dans les États membres visités, la Cour a acheté une série de produits et a invité les États membres à effectuer les contrôles analytiques qu’ils réalisent normalement pour détecter la présence de substances non autorisées (voir annexe II pour plus de détails). Les résultats des analyses et les méthodes utilisées ont ensuite été évalués par un expert indépendant. La Cour a constaté qu’un certain nombre d’organismes de contrôle adoptaient les bonnes pratiques en matière de recherche de résidus. Toutefois, d’autres organismes de contrôle pourraient également les utiliser.

a) Dans deux des États membres contrôlés, les procédures des organismes de contrôle visités peuvent être considérées comme des bonnes pratiques: elles définissent un plan d’échantillonnage annuel ou pluriannuel axé sur les risques pour les analyses de laboratoire régulières, et ce bien que la législation de l’UE en matière d’agriculture biologique n’impose l’échantillonnage qu’en cas de suspicion (voir encadré 3). En revanche, cinq organismes de contrôle visités ne disposent pas de plan d’échantillonnage définissant un nombre minimal de contrôles analytiques ou reposant sur une analyse des risques.

b) L’ensemble des organismes de contrôle visités prélèvent des échantillons pour déceler les pesticides et les engrais qui font partie des substances interdites par la législation européenne relative à la production biologique; toutefois, l’un d’entre eux omet de rechercher d’autres substances, telles que les additifs alimentaires et les additifs pour l’alimentation animale ou encore les auxiliaires technologiques.

c) Les résultats des analyses requièrent toujours une interprétation nuancée [24]. La Cour a constaté que les procédures appliquées par deux organismes de contrôle visités n’indiquent pas de manière adéquate comment interpréter les résultats des analyses, ni quelles mesures de suivi prendre au cas où ces derniers seraient positifs.

d) Il convient de prélever un certain type d’échantillon (par exemple nourriture, feuilles ou sol) et de fixer le calendrier en fonction de l’hypothèse de l’utilisation de substances interdites à une certaine étape de la production ou de la transformation [25]. Par exemple, l’analyse des feuilles ou du sol donnera souvent de bien meilleurs résultats que l’analyse des récoltes ou du produit transformé (par exemple de la confiture). La plupart des organismes de contrôle pour lesquels la question a été examinée tiennent compte du type d’échantillon prélevé afin d’exploiter au maximum les résultats de l’analyse. Toutefois, l’un des organismes de contrôle visités en Espagne se limite, dans la mesure du possible, à analyser les échantillons des produits finaux, au détriment de la réalisation d’analyses au niveau des processus de production.

34. En outre, la Cour a constaté que sur les dix organismes de contrôle pour lesquels la question a été examinée, deux n’appliquaient pas les procédures adéquates en matière d’échantillonnage et d’analyse. En Espagne, les deux organismes de contrôle visités ne prélèvent pas plus d’un échantillon auprès des opérateurs. Cette procédure n’est pas conforme aux dispositions de l’article 11, paragraphes 5 et 6, du règlement (CE) no 882/2004 et, compte tenu de l’impossibilité de réaliser des tests sur un contre-échantillon, elle met l’organisme de contrôle en position de faiblesse si l’opérateur décidait de contester les résultats. La Cour estime que les autorités compétentes pourraient améliorer leur rôle en matière d’agrément et de supervision en veillant à ce que les organismes de contrôle respectent les exigences de l’UE telles que celle susmentionnée.

Article 11 du règlement (CE) no 882/2004 – Méthodes d’échantillonnage et d’analyse

"5. Les autorités compétentes établissent des procédures propres à garantir aux exploitants du secteur de l’alimentation animale ou du secteur alimentaire dont les produits sont soumis à un échantillonnage et à une analyse le droit de demander un rapport d’expertise complémentaire, sans préjudice de l’obligation imposée aux autorités compétentes de réagir rapidement en cas d’urgence.

6. En particulier, elles font en sorte que les exploitants du secteur de l’alimentation animale ou du secteur alimentaire soient en mesure d’obtenir des échantillons en nombre suffisant pour un rapport d’expertise complémentaire, à moins que cela ne soit impossible dans le cas de produits très périssables ou d’une très faible quantité de substrat."

LES NOTIONS D’INFRACTION ET D’IRRÉGULARITÉ, AINSI QUE LES SANCTIONS APPLIQUÉES CORRESPONDANTES, DIFFÈRENT D’UN ÉTAT MEMBRE À UN AUTRE, AU SEIN DES ÉTATS MEMBRES, VOIRE AU SEIN DES ORGANISMES DE CONTRÔLE

35. Dans plusieurs États membres, les autorités compétentes n’ont pas distingué de catégories précises pour les manquements et les sanctions correspondantes (Allemagne, France et Royaume-Uni). Par conséquent, au sein des États membres, chaque organisme de contrôle définit les manquements et applique les sanctions différemment. Il en résulte que, pour une même infraction, les opérateurs sont sanctionnés de manière différente au sein d’un même État membre.

36. Plusieurs organismes de contrôle appliquent des sanctions différentes pour un même manquement, ou n’imposent pas les sanctions appropriées (par rapport à leur plan de contrôle ou aux instructions de l’autorité compétente) ou encore imposent des sanctions qui ne sont pas prévues dans leur plan de contrôle (voir encadré 4).

37. Des études réalisées par des scientifiques de renommée ont souligné les différences sensibles existant entre les résultats des contrôles d’un organisme de contrôle à un autre [26]. La Cour a constaté qu’en 2009 un organisme de contrôle dans un État membre n’avait retiré aucune certification et avait décidé de ne procéder qu’à trois suspensions (ce qui équivaut à 0,38 retrait ou suspension pour 1000 opérateurs), alors que, pour la même année, un autre organisme de contrôle dans un autre État membre avait décidé d’effectuer 5,26 retraits ou suspensions pour 1000 opérateurs. Il serait utile que des différences aussi marquées dans les résultats des contrôles fassent l’objet d’une supervision et d’un suivi, dans un premier temps par les autorités compétentes, puis par la Commission, au niveau de l’UE, dans le cadre de l’exercice de ses activités de surveillance.

ENCADRÉ 4

EXEMPLES DE SANCTIONS DIFFÉRENTES

Le non-respect d’une exigence spécifique en matière de production animale [27] conduit, en Italie, au "déclassement de produits ou de parcelles"; pour un organisme de contrôle en France, cette infraction donnerait lieu à un "avertissement", alors qu’un autre organisme de contrôle, toujours en France, appliquerait une "demande de mesure corrective". Les auditeurs ont relevé des exemples où, pour le non-respect de cette exigence, des opérateurs en Italie ont été sanctionnés par le "déclassement de produits ou de parcelles", et ne pouvaient donc plus vendre leurs produits comme biologiques, alors que, pour la même infraction, des opérateurs en France ont pu continuer à les commercialiser en tant que tels.

En Italie, l’un des organismes de contrôle visités inclut, dans ses rapports d’inspection à l’intention des producteurs, une section contenant des "recommandations et mesures relatives à la mise en œuvre des règlements", complémentaire à la section énumérant les cas de manquements. Les auditeurs ont relevé un cas où un manquement avait été notifié dans cette première section plutôt que d’être classé et sanctionné conformément aux procédures applicables.

MISE AU JOUR D’INSUFFISANCES EN MATIÈRE D’ÉCHANGE D’INFORMATIONS AU SEIN DES ÉTATS MEMBRES, AINSI QU’AVEC LA COMMISSION ET ENTRE ÉTATS MEMBRES

38. La circulation des informations joue un rôle essentiel dans le système de contrôle. En l’absence d’une circulation correcte des informations, celui-ci risque de ne pas fonctionner efficacement. Les sections ci-après présentent les constatations de la Cour à deux des niveaux qu’elle considère comme les plus pertinents: la circulation des informations entre le système de contrôle de la production biologique et celui des paiements agroenvironnementaux, d’une part, et la circulation des informations entre États membres et avec la Commission, d’autre part.

LA CIRCULATION DES INFORMATIONS ENTRE LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DE LA PRODUCTION BIOLOGIQUE ET CELUI DES PAIEMENTS AGROENVIRONNEMENTAUX DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

39. Dans le cadre du pilier "développement rural" de la politique agricole commune, certaines pratiques de l’agriculture biologique sont éligibles à une aide au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural. L’article 36, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1975/2006 [28] prévoit l’échange d’informations entre les services et les organisations actifs dans la vérification des critères d’éligibilité à cette aide.

Article 36 du règlement (CE) no 1975/2006 – Compte rendu des contrôles à l’organisme payeur

"1. Lorsque les contrôles ne sont pas effectués par l’organisme payeur, l’État membre s’assure que ce dernier reçoit suffisamment d’informations sur lesdits contrôles. Il appartient à l’organisme payeur de définir ses besoins en la matière.

[…]"

40. Dans deux États membres visités, la circulation des informations était insuffisante entre le système de contrôle de la production biologique [29] et le régime de soutien aux mesures de développement rural [30] en ce qui concerne les aides à l’agriculture biologique relevant des mesures agroenvironnementales. En France, les résultats des vérifications effectuées par les organismes de contrôle ne sont pas communiqués à l’organisme payeur chargé des aides agroenvironnementales. Par conséquent, les cas de non-respect des conditions d’obtention des aides agroenvironnementales détectés par un organisme de contrôle risquent de ne pas se traduire par une réduction ou par un recouvrement des paiements. De même, au Royaume-Uni, les informations ne circulent pas en sens inverse et les cas de non-respect des pratiques en matière d’agriculture biologique décelés par l’organisme payeur dans le cadre de ses inspections risquent de ne pas être sanctionnés par l’organisme de contrôle. La Commission a également reconnu des faiblesses dans ce domaine (voir point 53).

LA COMMUNICATION DES INFORMATIONS PAR LES ÉTATS MEMBRES N’EST PAS TOUT À FAIT CONFORME À LA RÉGLEMENTATION

41. Les États membres sont tenus de respecter différentes obligations en matière de communication des informations. Ils doivent notamment:

- établir un rapport annuel sur la mise en œuvre du plan de contrôle national pluriannuel qui contienne des informations sur les contrôles et les audits effectués, les manquements et les sanctions [article 44, paragraphe 3, du règlement (CE) no 882/2004];

Article 44 du règlement (CE) no 882/2004 – Rapports annuels

"3. Les États membres mettent au point leur rapport et le transmettent à la Commission dans un délai de six mois à compter de la fin de l’année sur laquelle il porte."

- communiquer les irrégularités et les infractions altérant le caractère biologique d’un produit [article 30, paragraphe 2, du règlement (CE) no 834/2007].

Article 30 du règlement (CE) no 834/2007 – Mesures à prendre en cas d’infractions et d’irrégularités

"2. Les informations relatives aux irrégularités ou aux infractions altérant le caractère biologique d’un produit circulent sans délai entre les organismes de contrôle, les autorités de contrôle, les autorités compétentes et les États membres concernés et, le cas échéant, sont communiquées immédiatement à la Commission.

Le niveau de communication dépend de la gravité et de l’ampleur de l’irrégularité ou de l’infraction constatée.

[…]"

42. La majorité des États membres transmettent à la Commission leurs rapports sur la mise en œuvre du plan de contrôle pluriannuel avec des retards significatifs par rapport aux délais réglementaires. Au début de 2011, deux États membres n’avaient toujours pas communiqué les rapports relatifs à l’exercice 2009. S’agissant de leur contenu, les États membres sont tenus de suivre les lignes directrices de la Commission [31] sur l’élaboration du rapport annuel et d’y faire figurer un minimum d’informations sur les manquements décelés, les opérateurs enregistrés, les visites d’inspection, les échantillons analysés et les sanctions imposées. Toutefois, dans la pratique, les informations relatives au système de contrôle de la production biologique figurant dans les rapports annuels sont très limitées. La plupart des États membres n’ont pas transmis d’analyse des manquements détectés, ni de données de base concernant le secteur biologique (voir figure 4).

FIGURE 4

NOMBRE D’ÉTATS MEMBRES AYANT FAIT FIGURER, DANS LEUR DERNIER RAPPORT ANNUEL DISPONIBLE [9999], DES INFORMATIONS RELATIVES AUX POINTS CI-APRÈS [8888]

+++++ TIFF +++++

43. Dans son rapport spécial no 3/2005 relatif au développement rural: la vérification des dépenses agroenvironnementales, la Cour a mis en évidence plusieurs faiblesses affectant les rapports des États membres sur l’agriculture biologique [32]. Au moment de l’audit de la Cour en 2005, le règlement (CEE) no 2092/91 prévoyait la transmission, par les États membres, d’un rapport spécifique concernant la production biologique. Cette exigence a toutefois été modifiée par les dispositions du règlement (CE) no 882/2004, qui a intégré l’agriculture biologique dans les rapports généraux portant sur les contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Le tableau 2 donne une vue d’ensemble d’une série de constatations figurant dans ce rapport spécial, accompagnée de l’évaluation, par la Cour, de la situation en 2011. Les rapports annuels des États membres restent néanmoins insatisfaisants compte tenu des nouvelles exigences en matière d’établissement des rapports.

TABLEAU 2

OBSERVATIONS FIGURANT DANS LE RAPPORT SPÉCIAL No 3/2005 EN CE QUI CONCERNE LES RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES SUR L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE, ACCOMPAGNÉES D’UNE ÉVALUATION DE LA SITUATION ACTUELLE (VOIR ANNEXE III POUR LE TABLEAU COMPLET)

Constatations figurant dans le RS no 3/2005 | Évaluation, par la Cour, de la situation en 2011 |

Rapports annuels sur la mise en œuvre | |

Tous les États membres ne communiquent pas les rapports annuels. | La majorité des États membres rendent compte de leurs activités de contrôle avec beaucoup trop de retard. |

Les rapports annuels ne formulent aucune conclusion quant au fonctionnement du système. | Les informations relatives au système de contrôle de la production biologique figurant dans ces rapports annuels restent très limitées. |

Les rapports ne sont guère exploités par la Commission. | L'examen des rapports annuels réalisé par la Commission ainsi que son retour d'informations sont centrés davantage sur la mise en évidence des informations manquantes que sur une analyse de la conception et du fonctionnement du système de contrôle. |

La qualité des rapports n’est pas toujours satisfaisante et ils contiennent des erreurs et des incohérences. | La qualité des rapports établis par les États membres reste peu satisfaisante. |

Même si ces rapports étaient complets et exacts, ils ne donneraient pas d’assurance quant à l’objectivité et à l’efficacité des contrôles effectués. | La Commission ne dispose pas des informations de base sur le fonctionnement du système de contrôle dans les États membres. |

44. Le règlement applicable requiert la communication immédiate, aux autres États membres et à la Commission, des irrégularités et infractions notifiées par les États membres lorsqu’elles altèrent le caractère biologique d’un produit. Pour permettre à un État membre de communiquer des irrégularités et des infractions qui proviendraient d’un autre État membre, la Commission a mis en place le système d’information sur l’agriculture biologique (Organic Farming Information System – OFIS). Malgré l’obligation de transmettre ces informations "immédiatement", le temps écoulé entre la détection de l’irrégularité ou de l’infraction et la date à laquelle elle est communiquée par OFIS varie sensiblement selon les cas, allant d’un à sept mois environ. Ces variations peuvent notamment s’expliquer par le fait que, dans la pratique, les États membres ont une interprétation différente du moment à partir duquel le terme "immédiatement" s’applique. Par exemple, en cas de détection de substances non autorisées, il n’apparaît pas clairement s’il convient de procéder à la notification i) après l’obtention des résultats du premier test de laboratoire ou ii) après l’obtention des résultats d’un deuxième test de laboratoire confirmant ceux du premier.

45. Une fois la notification introduite dans OFIS, la Commission s’attend à ce que l’État membre visé par la notification cherche les causes possibles de l’irrégularité et à ce qu’il réponde via OFIS dans les trente jours [33]. Les réponses des États membres aux notifications ne sont pas non plus formulées en temps utile. Au 20 janvier 2011, il restait 38 notifications "ouvertes". Pour 36 d’entre elles, le délai de réponse n’avait pas été respecté. En 2009 et 2010, OFIS a enregistré un total de 100 notifications d’irrégularités au niveau de l’UE. Dans les cas où une réponse a été obtenue de l’État membre visé, le délai entre la notification et la réponse était en moyenne de 106 jours.

DIFFICULTÉS RENCONTRÉES POUR ASSURER LA TRAÇABILITÉ DES PRODUITS

46. Les États membres doivent garantir la traçabilité des produits biologiques conformément aux dispositions de l’article 27, paragraphe 13, du règlement (CE) no 834/2007. Selon la Commission, la traçabilité des denrées alimentaires constitue un élément important pour la confiance des consommateurs [34] et permet de vérifier que l’ensemble des opérateurs associés à tous les stades de la production, de la préparation et de la distribution respectent les exigences de l’UE en matière de production biologique. Cela permet, lorsqu’un manquement est décelé, de remonter à sa source et d’isoler le problème en empêchant que les produits en question ne parviennent aux consommateurs (voir encadrés 5 et 6).

Article 27 du règlement (CE) no 834/2007 – Système de contrôle

"13. Les États membres veillent à ce que le système de contrôle tel qu’il a été établi permette, conformément à l’article 18 du règlement (CE) no 178/2002, d’assurer la traçabilité de chaque produit à tous les stades de la production, de la préparation et de la distribution, notamment afin de donner aux consommateurs la garantie que les produits biologiques ont été fabriqués dans le respect des exigences énoncées dans le présent règlement."

47. Dans tous les États membres visités, les organismes de contrôle ont procédé notamment à des vérifications en ce qui concerne l’identification des fournisseurs et des clients en vue de s’assurer que les opérateurs remplissent leurs obligations en matière de documents comptables [35]. Les autorités compétentes des États membres réalisent également des contrôles de surveillance. Certaines d’entre elles effectuent elles-mêmes des contrôles de traçabilité au niveau du produit final (Espagne, France et Italie), tandis que dans d’autres États membres, elles intègrent les contrôles portant sur les documents obligatoires pour la traçabilité dans les activités de surveillance qu’elles exercent au niveau des organismes de contrôle (Allemagne et Italie).

ENCADRÉ 5

BONNE PRATIQUE: BASES DE DONNÉES EN LIGNE POUR UNE MEILLEURE TRAÇABILITÉ

En Italie, plusieurs organismes de contrôle ont créé des bases de données en ligne qui permettent aux consommateurs et aux entreprises acquérant des produits biologiques auprès des opérateurs certifiés par eux de vérifier la véracité des documents de transaction ou du certificat de conformité des opérateurs. La Cour considère que ces procédures constituent de bonnes pratiques en matière de transparence et de traçabilité.

ENCADRÉ 6

CONSTATATION ÉTABLIE LORS DE L’EXERCICE DE TRAÇABILITÉ

Dans le cadre de son exercice de traçabilité, la Cour a mis au jour un certificat frauduleux de transaction de produits biologiques. Elle a acheté de la farine biologique, mais les vérifications ultérieures ont montré que les actes étaient faux; dès lors, le caractère biologique du produit n’a pas été confirmé. L’affaire s’inscrit dans le cadre d’une enquête à plus grande échelle liée à des soupçons de fraude rendue publique à la fin de 2011 et conduite par les autorités nationales compétentes.

48. Bien que des systèmes de contrôle aient été mis en place dans les États membres visités pour vérifier le respect des exigences en matière de traçabilité, un exercice de traçabilité réalisé par la Cour sur 85 produits d’origine et de composition différentes (voir annexe I pour plus de détails) montre qu’il n’est pas toujours possible, pour tous les produits, de remonter jusqu’au niveau du producteur. Dans l’intervalle fixé initialement pour l’exercice (trois mois) [36], il s’est avéré impossible, pour 40 % des produits, de remonter jusqu’au niveau du producteur; en outre, les informations demandées (identification des opérateurs jusqu’au niveau du producteur et certificat de conformité pour chacun des opérateurs identifiés) n’étaient complètes que pour 48 % des produits. Même en tenant compte des informations complémentaires fournies par certains États membres une fois l’exercice terminé, en l’occurrence sur une période totale de six mois, 32 % des produits n’étaient toujours pas traçables jusqu’au niveau du producteur, et la documentation fournie n’était complète que pour 56 % des produits (voir également la figure 5 pour une synthèse des résultats, ventilés selon l’origine du produit). Cette situation s’explique en grande partie par le fait que les États membres n’exercent aucune autorité sur les opérateurs en dehors de leur territoire lorsque les produits ou leurs ingrédients franchissent les frontières intérieures et extérieures de l’UE.

FIGURE 5

SYNTHÈSE DES RÉSULTATS OBTENUS PAR LA COUR DANS LE CADRE DE SON EXERCICE DE TRAÇABILITÉ (PRODUITS POUR LESQUELS LES INFORMATIONS ÉTAIENT COMPLÈTES) [7777]

+++++ TIFF +++++

49. De surcroît, l’exercice de traçabilité a révélé un certain nombre de facteurs préjudiciables à la fiabilité du système de contrôle, tels que l’absence de référence expresse aux producteurs ou aux groupes de producteurs sur les certificats collectifs, la certification collective des pays autres que les pays en développement, ou encore l’existence de documents ressemblant au certificat de conformité, mais n’ayant pas la même valeur [37].

PHOTO 3 – EXEMPLE DE MAGASIN SPÉCIALISÉ DANS LA VENTE DE PRODUITS BIOLOGIQUES EN ANGLETERRE

+++++ TIFF +++++

© Union européenne.

Source: Cour des comptes européenne.

LES MESURES PRISES PAR LA COMMISSION POUR S’ASSURER DU BON FONCTIONNEMENT DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE DES ÉTATS MEMBRES SE SONT AVÉRÉES INSUFFISANTES

50. L’article 45 du règlement (CE) no 882/2004 impose à la Commission d’effectuer des audits portant sur les contrôles officiels des États membres. La Commission est globalement responsable de la surveillance et de la coordination du système de contrôle de la production biologique et devrait veiller à ce que les États membres remplissent leurs obligations. Une première condition pour pouvoir veiller à la bonne application du système de contrôle est d’avoir accès aux informations sur son fonctionnement. Une deuxième est de disposer de mesures coercitives pouvant être exercées à l’encontre des États membres.

51. Comme indiqué aux points 41 à 45, les informations communiquées par les États membres à la Commission sont très limitées, souvent incomplètes et présentées avec d’importants retards. Par conséquent, la Commission ne dispose pas des données de base nécessaires pour améliorer son propre suivi, informer le public ou répondre aux questions parlementaires ni pour proposer une base fiable au processus d’élaboration des politiques. S’agissant des plans de contrôle nationaux pluriannuels et des rapports annuels correspondants, les services de la Commission n’ont pris aucune mesure en vue d’obtenir les rapports annuels des États membres en temps utile. Après réception des rapports, la DG AGRI les examine, les analyse, met en évidence les informations manquantes et, le cas échéant, formule des commentaires sur le contenu des informations communiquées.

52. Depuis 2001, la Commission n’a réalisé aucun audit dans les États membres [38] en vue de vérifier que les contrôles officiels concernant la production biologique sont effectués conformément à la réglementation de l’UE. Selon la Commission, les modalités de la collaboration entre la DG AGRI et la DG SANCO continuent de faire l’objet de discussions et, à partir de 2012, l’agriculture biologique devrait faire partie intégrante du programme annuel d’inspection de l’office alimentaire et vétérinaire (OAV) [39]. Cependant, les priorités du programme d’audit de l’OAV sont hiérarchisées en fonction des risques et la "sécurité alimentaire" reste considérée comme étant le principal facteur de risque. Au moment de l’audit, les questions relatives à la production biologique ne figuraient pas au programme annuel d’inspection.

53. La Commission (DG AGRI) effectue des visites d’audit dans les États membres dans le cadre du contrôle des dépenses de développement rural. Toutefois, l’analyse des rapports d’audit correspondants [40] montre que les informations obtenues ne sont pas comparables d’un État membre à un autre.

54. En cas de non-respect de la législation de l’UE applicable à la production biologique, la Commission a, de manière générale, la possibilité d’adresser aux États membres des lettres préalables à la constatation d’une infraction ou d’initier une procédure en manquement. Toutefois, les règlements relatifs à la production biologique ne prévoient aucune mesure coercitive spécifique susceptible d’être appliquée par la Commission lorsque les États membres ne remplissent pas leurs obligations. La Commission a adressé six lettres préalables à la constatation d’une infraction à quatre États membres [41]. Cette procédure est cependant très lourde et nécessite beaucoup de temps.

MISE EN ŒUVRE DES PROCÉDURES DE CONTRÔLE RELATIVES À L’IMPORTATION DE PRODUITS

MISE AU JOUR DE FAIBLESSES AFFECTANT LA GESTION DE LA LISTE DES PAYS TIERS RECONNUS ÉQUIVALENTS

55. En vertu de l’article 33, paragraphe 2, du règlement (CE) no 834/2007, la Commission peut reconnaître des pays tiers dont le système de production répond à des principes et à des règles de production équivalents à ceux énoncés dans le règlement en question et dont les mesures de contrôles sont d’une efficacité équivalente à celles des mesures prévues dans ce même règlement, et dresse une liste de ces pays. Les pays actuellement reconnus comme équivalents sont l’Argentine, l’Australie, le Canada, le Costa Rica, l’Inde, Israël, le Japon, la Suisse, la Nouvelle-Zélande et la Tunisie, auxquels viendront s’ajouter les États-Unis à partir du 1er juin 2012. Les produits certifiés biologiques dans ces pays tiers sont dès lors acceptés en tant que tels dans l’UE.

56. La Commission assume la responsabilité générale en ce qui concerne la gestion de cette liste mais elle la partage dans une certaine mesure avec les États membres, qui l’assistent dans le processus de reconnaissance et de supervision. Une gestion correcte de la liste doit passer notamment par la mise en œuvre appropriée de procédures claires permettant l’inscription de pays tiers conformément à l’objectif et à la portée du règlement de l’UE, et fournir des garanties suffisantes pour assurer que les pays tiers, une fois reconnus équivalents, continuent à satisfaire aux exigences.

LA CAPACITÉ DE LA COMMISSION À TRAITER LES DEMANDES D’INSCRIPTION SUR LA LISTE DES PAYS TIERS RECONNUS ÉQUIVALENTS EST INSUFFISANTE

57. Lorsqu’elle examine une demande de reconnaissance, la Commission doit apprécier les informations [42] fournies par le pays tiers, et peut décider d’évaluer sur place les règles de production et les mesures de contrôle mises en place dans le pays tiers concerné.

58. Dans la pratique, la Commission évalue l’équivalence des pays candidats de manière généralement conforme aux dispositions du règlement. Elle utilise un "tableau de comparaison" normalisé pour documenter les vérifications effectuées au moment d’évaluer l’équivalence des normes de production et l’efficacité du système de contrôle mis en place dans les pays tiers. En outre, elle a réalisé au moins une visite dans chacun des pays candidats avant de l’inscrire sur la liste, sauf en ce qui concerne l’Argentine, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la Suisse (voir tableau 4). Depuis 2010, la Commission utilise des listes de vérification types pour les visites dans les pays tiers.

59. Le nombre de pays candidats à l’inscription sur la liste des pays tiers reconnus équivalents est en augmentation. Entre 2000 et 2011, la Commission a reçu vingt-cinq candidatures et n’a été en mesure d’en examiner que huit. Par ailleurs, plusieurs pays figurant déjà sur la liste ont demandé une extension du champ d’application de l’équivalence. Dans un contexte où les ressources disponibles sont limitées, les responsabilités étendues et de plus en plus variées qui incombent à la Commission ont entraîné des retards très importants dans la gestion des différentes candidatures (par exemple la Bolivie a transmis sa candidature en 2006 et le Chili a envoyé une première candidature en 2000, puis des informations complémentaires en 2009, mais la Commission n’a toujours pas terminé l’examen des informations communiquées).

LES PROCÉDURES DE LA COMMISSION SONT INADÉQUATES POUR GARANTIR QUE LES PAYS TIERS RECONNUS ÉQUIVALENTS CONTINUENT À SATISFAIRE AUX EXIGENCES DU RÈGLEMENT

60. Les pays tiers reconnus équivalents sont tenus de faire rapport annuellement à la Commission des activités de contrôle réalisées pendant l’année écoulée [43]. Le règlement prévoit que les États membres assistent la Commission dans son évaluation des rapports annuels [44]. Sur la base des informations contenues dans ces rapports annuels, la Commission, assistée par les États membres corapporteurs, doit assurer une supervision appropriée des pays tiers reconnus. La nature de la supervision est fixée sur la base d’une évaluation des risques de cas d’irrégularités ou d’infractions aux dispositions prévues dans le règlement de l’UE [45]. Toutefois, la Commission ne dispose pas de procédures précises pour gérer et réexaminer la liste des pays tiers reconnus équivalents, et l’évaluation des risques dans les pays tiers n’a toujours pas été formalisée.

61. L’analyse des rapports annuels effectuée par la Commission n’est pas normalisée (par exemple, il n’est pas fait usage de listes de vérification ou de formats types pour les rapports) et elle ne débouche pas sur des mesures spécifiques (par exemple une note écrite de la Commission). Dans certains cas (par exemple le rapport 2008/2009 sur Israël ou les rapports sur l’Argentine), il n’existait aucun élément attestant de l’examen du rapport par la Commission (par exemple aucune note manuscrite ou autre pièce justificative). Souvent, rien de permettait d’affirmer que les États membres corapporteurs assignés avaient assisté la Commission en vue d’assurer une supervision appropriée (par exemple en donnant des informations en retour sur les rapports annuels), comme le prévoit le règlement. La Commission n’a pas fourni aux États membres corapporteurs de lignes directrices décrivant le contenu attendu de leurs rapports.

62. La Cour a analysé un échantillon des rapports annuels des pays tiers actuellement reconnus comme équivalents. Ces rapports ne sont pas complets, puisqu’il manque des informations sur les activités de suivi, sur le nombre et le type d’inspections effectuées par les organismes de contrôle, ou encore sur le nombre d’analyses de laboratoire réalisées et sur les résultats obtenus. Dans deux cas, ils ne fournissent aucune explication sur les mesures correctrices prises à la suite de la détection d’irrégularités au cours de la période couverte par le rapport, à propos desquelles des informations ont été échangées avec la Commission (voir tableau 3). Cette dernière n’a que récemment (2011) transmis aux pays tiers des lignes directrices définissant le contenu de ces rapports annuels.

TABLEAU 3

RÉSULTATS DE L’ANALYSE DE LA COUR CONCERNANT LE CONTENU DU DERNIER RAPPORT ANNUEL DISPONIBLE AU MOMENT DE L’AUDIT

Objet | Argentine | Israël | Inde | Nouvelle- Zélande | Tunisie [5555] | Costa Rica |

Activités de suivi et de supervision exercées par l’autorité compétente du pays tiers | Oui | Non | Oui | Oui | s.o. | Oui |

Mesures correctrices prises par l’autorité compétente du pays tiers | Oui | Non | Oui | Oui | s.o. | Non |

Nombre d’organismes de contrôle opérant dans le pays tiers | Oui | Oui | Oui | Oui | s.o. | Oui |

Nombre et type d’inspections réalisées par les organismes de contrôle | Non | Non | Non | Non | s.o. | Non |

Nombre d’analyses de laboratoire effectuées et résultats obtenus | Non | Oui | Non | Non | s.o. | Oui |

63. Les services de la Commission ne disposant d’aucune procédure interne régissant les modalités de surveillance des pays tiers reconnus équivalents, il est difficile de déterminer avec certitude à quel moment procéder aux visites sur place de la Commission après l’inscription des pays tiers sur la liste. La Cour note à cet égard que les pays tiers n’ont pas fait l’objet de visites sur place régulières (par exemple, la dernière visite en Israël remonte à 1999, et celle au Costa Rica à 2000) (voir tableau 4).

64. L’insuffisance des informations contenues dans les rapports annuels fournis par les pays tiers reconnus équivalents et le fait que la Commission n’effectue pas régulièrement des visites sur place dans ces pays empêchent cette dernière de garantir que les normes de production et l’efficacité des systèmes de contrôle des pays tiers de la liste restent équivalentes.

TABLEAU 4

INFORMATIONS DÉTAILLÉES CONCERNANT LES VISITES SUR PLACE EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION DANS LES PAYS TIERS

Pays tiers reconnus équivalents | Date d’inscription sur la liste | Visites sur place réalisées (année) avant l’inscription du pays sur la liste des pays tiers reconnus équivalents | Visites sur places réalisées (année) après l’inscription du pays sur la liste des pays tiers reconnus équivalents [4444] |

Argentine | 1996 | – | 1999 et 2000 |

Australie | 1996 | – | 1999 |

Canada | 2011 | 2010 | – |

Costa Rica | 2003 | 2000 | – |

Inde | 2006 | 2004 | – |

Israël | 1996 | 1994 | 1999 |

Japon | 2010 | 2001 et 2009 | – |

Nouvelle-Zélande | 2002 | – | 2003 |

Suisse | 1996 | – | 2001 |

Tunisie | 2009 | 2008 | – |

MISE AU JOUR DE FAIBLESSES AFFECTANT LA GESTION DU RÉGIME D’AUTORISATION DES IMPORTATIONS

65. Les produits biologiques provenant des pays hors UE peuvent être importés via le régime d’autorisation des importations. Les autorisations d’importation sont délivrées pour une période donnée par l’autorité compétente de chacun des différents États membres; elles sont valides pendant une période maximale d’un an [46], pour un importateur défini et pour des produits bien déterminés; elles peuvent être retirées si les conditions prévues à l’article 33, paragraphe 1, points a) et b), du règlement (CE) no 834/2007 ne sont plus remplies.

Article 33 du règlement (CE) no 834/2007 – Importation de produits présentant des garanties équivalentes

"1. Un produit importé d’un pays tiers peut également être commercialisé sur le marché communautaire en tant que produit biologique, à condition:

a) qu’il ait été produit conformément à des règles de production équivalentes à celles prévues aux titres III et IV;

b) que les opérateurs aient été soumis à des mesures de contrôle d’une efficacité équivalente à celles des mesures prévues au titre V et que ces mesures aient été appliquées de manière constante et effective;

[…]"

66. La Commission joue un rôle de surveillance et peut demander à un État membre qui a octroyé une autorisation de la retirer lorsqu’elle estime que ces exigences ne sont pas satisfaites (voir encadré 8).

67. Environ 4000 autorisations d’importation sont octroyées chaque année par les 27 États membres de l’UE. Il est extrêmement difficile de garantir que les autorités compétentes des 27 États membres adoptent une approche harmonisée lors de l’émission des autorisations d’importation. En raison de ces difficultés, le régime d’autorisation des importations devrait être progressivement abandonné d’ici la fin de juin 2015. Les visites effectuées par la Cour auprès des États membres dans le cadre du présent audit ont permis de mettre au jour les faiblesses ci-après, que ce soit au niveau des vérifications réalisées par les autorités compétentes ou à celui de la Commission.

INSUFFISANCE DES VÉRIFICATIONS RÉALISÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES LORS DE L’OCTROI DES AUTORISATIONS D’IMPORTATION

68. Tout lot de produits biologiques importé sous ce régime doit s’accompagner d’un certificat d’inspection. Ce certificat doit être délivré par un organisme de contrôle du pays tiers. L’organisme en cause doit être accepté par l’autorité compétente de l’État membre qui octroie l’autorisation d’importation. Lorsqu’elle accorde une autorisation d’importation, l’autorité compétente de l’État membre délivrant l’autorisation doit donc accepter de reconnaître que l’organisme de contrôle proposé par l’importateur demandant cette autorisation est compétent pour émettre des certificats d’inspection. Cependant, la réglementation de l’UE ne définit pas les bases sur lesquelles pourrait reposer cette acceptation.

69. Dans la pratique, la plupart des autorités compétentes décident d’accepter de reconnaître qu’un organisme de contrôle d’un pays tiers est compétent pour émettre des certificats d’inspection après avoir vérifié si l’organisme en question est accrédité. Toutefois, les autorités compétentes des États membres ne vérifient pas activement si les organismes de contrôle chargés de délivrer des certificats d’inspection maintiennent leur accréditation à jour ou si le champ d’application de l’accréditation fournie est pertinent pour garantir l’équivalence avec les normes de l’UE.

70. La Cour a constaté que quelques États membres seulement (l’Irlande, l’Espagne et l’Italie) procèdent à des vérifications supplémentaires et exigent que les importateurs demandant des autorisations d’importation fournissent des rapports d’inspection établis par les organismes de contrôle concernés dans les pays tiers en vue de déterminer si les pratiques de contrôle sont équivalentes à celles prévues par la réglementation de l’UE. Les vérifications de tous les États membres reposent uniquement sur des contrôles documentaires; aucun des États membres visités ne réalise d’inspections sur place.

71. Une fois qu’une autorisation d’importation est accordée, les opérateurs concernés dans l’UE s’appuient sur le certificat d’inspection qui accompagne chacun des lots de produits importés et qui atteste [dans la case 15 du certificat en question et conformément aux dispositions de l’article 13, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1235/2008] que des règles de production équivalentes et des mesures de production équivalentes ont été appliquées dans le pays tiers.

Article 13 du règlement (CE) no 1235/2008 – Certificat d’inspection

"4. L’autorité ou l’organisme chargés de délivrer le certificat d’inspection ne délivrent ce certificat et ne visent la déclaration figurant dans la case 15 de ce dernier qu’après:

a) avoir procédé à un contrôle documentaire sur la base de tous les documents de contrôle pertinents, y compris notamment le plan de production des produits concernés, les documents de transport et les documents commerciaux; et

b) avoir procédé à un contrôle physique du lot ou bien avoir reçu une déclaration explicite de l’exportateur attestant que le lot en question a été produit et/ou préparé conformément aux dispositions de l’article 33 du règlement (CE) no 834/2007. L’autorité ou l’organisme de contrôle procèdent à une vérification axée sur les risques de la crédibilité de cette déclaration.

En outre, l’autorité ou l’organisme de contrôle attribuent un numéro d’ordre à chacun des certificats délivrés et tiennent un registre chronologique de ces certificats."

72. Il convient de noter que l’avis favorable donné à la case 15 de ce certificat est en fait une autodéclaration de ce même organisme de contrôle qui, dans le pays tiers, délivre le certificat d’inspection. Les autorités compétentes des États membres ne procèdent à aucune vérification pour apprécier la fiabilité de cette déclaration. Cela explique pourquoi les vérifications préalables à l’octroi d’une autorisation d’importation, réalisées par les autorités compétentes des États membres délivrant l’autorisation et portant sur les compétences de l’organisme de contrôle chargé d’émettre le certificat en cause, sont d’une extrême importance.

LA COMMISSION N’A PAS ACCÈS À SUFFISAMMENT DE DONNÉES FIABLES POUR POUVOIR ÉVALUER SI LES AUTORISATIONS D’IMPORTATION ACCORDÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES SATISFONT AUX CONDITIONS ÉTABLIES PAR LE RÈGLEMENT

73. Les lignes directrices de la Commission sur le contenu des rapports annuels que lui adressent les États membres ne prévoient pas la présence d’informations concernant les autorisations d’importation accordées par les États membres.

74. Le système OFIS permet la communication d’informations relatives aux autorisations d’importation entre les États membres et la Commission, conformément aux dispositions de l’article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1235/2008. Les résultats des visites effectuées auprès des États membres dans le cadre du présent audit ont révélé des cas dans lesquels les informations sur les autorisations d’importation communiquées par les États membres dans le système OFIS ne sont pas fiables et complètes (voir encadré 7).

Article 19 du règlement (CE) no 1235/2008 – Dispositions transitoires relatives à l’importation équivalente de produits non originaires de pays tiers inscrits sur la liste

"2. Chaque État membre informe les autres États membres et la Commission des autorisations accordées conformément au présent article et leur communique notamment les informations relatives aux normes de production et au régime de contrôle correspondants."

75. Un examen des procès-verbaux du SCOF (exercices 2010 et 2011) indique que celui-ci ne joue pas correctement son rôle en ce qui concerne l’échange d’informations sur le fonctionnement du régime d’autorisation des importations.

ENCADRÉ 7

LES INFORMATIONS FIGURANT DANS OFIS SUR LES AUTORISATIONS D’IMPORTATION NE SONT PAS FIABLES

L’audit a montré que, sur les vingt-six autorisations d’importation retirées par l’Allemagne en 2009, 11 seulement apparaissaient correctement dans OFIS, 11 portaient la mention "expirée" au lieu de "retirée" et quatre n’y figuraient pas du tout.

En 2009, l’Allemagne a temporairement suspendu huit autorisations d’importation, car la présence de résidus de pesticides avait été détectée dans certains lots. Toutefois, le règlement de l’UE actuellement en vigueur ne prévoit pas la possibilité de suspendre une autorisation d’importation. OFIS ne permettant pas d’encoder le statut de "suspendue", quatre des autorisations portaient la mention "expirée" et une autre la mention "retirée". Trois des autorisations d’importation n’étaient pas du tout encodées dans OFIS.

Une autorisation d’importation en provenance d’Italie pour 2009 a erronément été qualifiée de "retirée" alors qu’elle aurait dû rester active.

76. Depuis 2001, la Commission n’a procédé à aucun audit dans les États membres afin de vérifier qu’ils n’accordent des autorisations d’importation que lorsque les conditions prévues par le règlement sont satisfaites. Aucune visite sur place n’ayant été effectuée dans les États membres ces dix dernières années, la Commission ne dispose pas d’informations actualisées lui permettant d’apprécier si des autorisations d’importation peuvent et doivent être accordées.

77. S’agissant des autorisations d’importation, lorsqu’un examen révèle que les règles de production équivalentes et les mesures de contrôle équivalentes n’ont pas été appliquées par le pays tiers [47], la Commission peut demander à l’État membre délivrant l’autorisation d’importation de la retirer [48]. En près de vingt ans d’existence de ce régime d’importation, la Commission n’a encore jamais eu recours à cette procédure. Dans un cas toutefois, la Commission a recommandé (mais pas exigé) que les États membres retirent les autorisations d’importation pour un produit donné, mais ils n’ont pas tous suivi cette recommandation (voir encadré 8).

ENCADRÉ 8

PRODUIT IMPORTÉ D’UN PAYS TIERS

En octobre et novembre 2009, à la suite de l’augmentation du nombre de cas dans lesquels des substances non autorisées ont été détectées dans un certain produit importé d’un pays tiers, la Commission a adressé deux communications aux autorités compétentes des États membres par l’intermédiaire du SCOF. Dans ces communications, la Commission recommandait de retirer les autorisations d’importation à partir du pays tiers concerné pour ce produit. La plupart des États membres ont suivi la recommandation et ont retiré les autorisations d’importation en question. La Cour a identifié trois États membres qui ne l’ont pas suivie. Le 1er mars 2010, la Commission a adressé une communication aux délégués au SCOF par laquelle elle donne son feu vert à l’octroi de nouvelles autorisations pour les produits concernés. À cette date, certains États membres avaient déjà commencé à accorder de nouvelles autorisations d’importation pour ces mêmes produits.

DISPOSITIONS COMMUNES RELATIVES AUX IMPORTATIONS – CARACTÈRE INCOMPLET DES VÉRIFICATIONS EFFECTUÉES PAR LES ORGANISMES DE CONTRÔLE SUR LES IMPORTATEURS

78. Pour les produits importés, les premières étapes de la chaîne de production doivent être contrôlées dans les pays tiers conformément aux règles de production équivalentes et aux mesures de contrôle équivalentes (voir points 55 à 77). Une fois que ces produits entrent dans l’Union, le système de contrôle existant au sein de l’UE permet seulement d’effectuer des vérifications au niveau du dernier maillon de la chaîne de production, à savoir l’importateur. La Cour a constaté que les vérifications de ce type sont souvent incomplètes.

LES VÉRIFICATIONS RÉALISÉES PAR LES ORGANISMES DE CONTRÔLE SUR LES IMPORTATEURS ET LES PRODUITS IMPORTÉS SONT SOUVENT INCOMPLÈTES

79. S’agissant du respect, par les organismes de contrôle, des obligations visées aux articles 82 et 84 du règlement (CE) no 889/2008, les visites effectuées par la Cour auprès des États membres dans le cadre du présent audit ont donné les résultats suivants:

- sur les huit organismes de contrôle pour lesquels la question a été examinée, trois n’ont pas veillé à ce que les importateurs fournissent une description complète de l’unité et à ce qu’ils fassent part de leur engagement à soumettre à un contrôle toutes les installations utilisées pour le stockage des produits [article 82 du règlement (CE) no 889/2008];

Article 82 du règlement (CE) no 889/2008 – Régime de contrôle

"1. Dans le cas de l’importateur, la description complète de l’unité visée à l’article 63, paragraphe 1, point a), porte sur les locaux de l’importateur et ses activités d’importation, et indique les points d’entrée des produits dans la Communauté et toute autre installation que l’importateur entend utiliser pour le stockage des produits importés en attendant leur livraison au premier destinataire.

De plus, la déclaration visée à l’article 63, paragraphe 2, comporte l’engagement de l’importateur de veiller à ce que toutes les installations qu’il entend utiliser pour le stockage des produits soient soumises à un contrôle […]"

- sur les sept organismes de contrôle pour lesquels la question a été examinée, cinq n’ont pas demandé aux importateurs de les informer de l’importation de chacun des lots [article 84 du règlement (CE) no 889/2008].

Article 84 du règlement (CE) no 889/2008 – Informations relatives aux lots importés

"L’importateur informe l’organisme ou l’autorité de contrôle en temps utile de tout lot devant être importé dans la Communauté […]"

PHOTO 4 – EXEMPLE D’UN PRODUIT IMPORTÉ ÉTIQUETÉ "BIOLOGIQUE" ET VENDU DANS L’UE

+++++ TIFF +++++

© Union européenne.

Source: Cour des comptes européenne.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

80. Le système de contrôle des produits biologiques tel qu’il a été défini dans la réglementation de l’UE vise à fournir une garantie en ce qui concerne les processus de production, mais non le caractère biologique des produits en tant que tels. La raison en est qu’il n’existe aucun moyen scientifique permettant de déterminer si un produit est "biologique" ou non. Pour pouvoir fournir une assurance suffisante quant au bon fonctionnement du système et assurer que la confiance du consommateur ne s’érode pas, il serait approprié de remédier aux faiblesses mises au jour par la Cour dans le cadre de son audit.

81. La Cour a relevé des exemples où les autorités compétentes n’ont pas suffisamment joué leur rôle en matière de supervision des organismes de contrôle. En conséquence, certains organismes ne satisfont pas à plusieurs exigences de l’UE et ne mettent pas en œuvre certaines bonnes pratiques (points 27, 29 à 31, 33 à 37 et 79). La Cour formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 1

Les autorités compétentes devraient renforcer la supervision qu’elles exercent sur les organismes de contrôle en appliquant des procédures appropriées et documentées pour agréer et superviser ces organismes, en favorisant une définition uniforme de ce qui constitue une infraction ou une irrégularité et des sanctions correspondantes, et en encourageant les bonnes pratiques.

82. L’échange d’informations au sein des États membres, entre les États membres et la Commission, ainsi qu’entre États membres n’est pas encore suffisant pour garantir le bon fonctionnement du système (points 40 et 42 à 45). La Cour formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 2

Les États membres devraient assurer que l’ensemble des informations pertinentes relatives aux infractions et aux irrégularités puissent circuler directement entre les organismes de contrôle et les organismes payeurs. En outre, la Commission devrait préciser la forme et le calendrier pour la communication des infractions et des irrégularités, introduire des mesures appropriées pour veiller à ce que les États membres remplissent leurs obligations en matière de communication des données et revoir le système d’information prévu pour la notification des infractions et des irrégularités, ainsi qu’envisager de l’étendre aux communications relatives aux pays tiers.

83. Les autorités compétentes dans les États membres ont éprouvé des difficultés pour assurer la traçabilité des produits biologiques sur le territoire qui relève de leur compétence. La traçabilité est encore plus difficile à assurer pour les produits franchissant les frontières (points 48 et 49). La Cour formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 3

Les contrôles devraient être renforcés pour assurer que les opérateurs satisfassent aux exigences réglementaires en matière de traçabilité; à cet égard, la Commission devrait clarifier les rôles et les responsabilités des différents acteurs.

84. La Commission n’a pas accordé une priorité suffisante aux activités de surveillance, notamment à l’audit, pour garantir le bon fonctionnement des systèmes de contrôle des États membres (points 51 à 54). La Cour formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 4

La Commission devrait renforcer la surveillance qu’elle exerce sur les systèmes de contrôle des États membres en effectuant des visites d’audit ainsi qu’en collectant et en exploitant les données et les informations nécessaires.

85. La Commission ne dispose pas d’informations suffisantes pour s’assurer que le système de contrôle de la production biologique dans les pays tiers reconnus équivalents respecte les conditions réglementaires jusqu’au terme de la période pendant laquelle ces derniers détiennent ce statut. En outre, la Cour constate qu’il existe un arriéré important en ce qui concerne l’évaluation des demandes d’équivalence transmises par les pays tiers (points 59 à 64). La Cour formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 5

La Commission devrait assurer une supervision appropriée des pays figurant sur la liste des pays reconnus comme équivalents pour la production biologique et procéder en temps utile à l’évaluation des candidatures des pays tiers demandant à être inscrits sur cette liste.

86. La Cour a constaté que des insuffisances affectent le système utilisé pour octroyer les autorisations d’importation (points 68 à 77). La Cour se félicite de la simplification inhérente à l’initiative de la Commission d’abandonner progressivement le régime d’autorisation des importations et formule la recommandation ci-après.

RECOMMANDATION 6

Les États membres devraient veiller à ce que le régime d’autorisation des importations soit correctement appliqué aussi longtemps qu’il reste en vigueur. Les autorités compétentes dans les États membres devraient renforcer les vérifications portant sur les organismes de contrôle habilités à délivrer les certificats d’inspection.

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Ioannis SARMAS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 28 mars 2012.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Source: http://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-confidence/consumer-demand_fr

[2] Complètement convertie et en cours de conversion.

[3] Source: An analysis of the EU organic sector (Analyse du secteur de l’agriculture biologique de l’UE), juin 2010, Commission européenne. Les données concernent l’année 2008 et l’EU-27.

[4] Aucune donnée statistique consolidée n’atteste ce fait puisqu’aucune distinction n’est opérée entre les produits agricoles et alimentaires biologiques et classiques dans les bases de données de l’UE relatives au commerce.

[5] Source: Willer, H., Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market (L’agriculture biologique dans l’Europe de 2009: production et débouchés), http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf

[6] Source: Institut de recherche de l’agriculture biologique (FiBL) et service d’information sur les marchés (SIM) (Agrarmarkt Informations-Gesellschaft), Bonn, Allemagne. Données pour 2008.

[7] Les aliments biologiques ne sont qu’un type de produits biologiques parmi d’autres. Les autres produits biologiques sont par exemple les produits cosmétiques et les produits textiles biologiques ainsi que les aliments biologiques pour animaux de compagnie.

[8] Selon des estimations fondées sur les données de suivi communiquées par les États membres dans le cadre des rapports annuels sur la mise en œuvre.

[9] Artic