Communication de la Commission - Synthèse des rapports d'activité annuels 2002 des DG et des services

1. Introduction

2. Aperçu général des principaux résultats politiques présentés par les services en 2002

3. Aperçu de la gestion et des contrôles des services en 2002.

3.1. Problèmes de gestion: aperçu des principales réalisations

3.2. Systèmes de contrôle interne: des améliorations sont nécessaires

3.3. Problèmes soulevés par la Cour des comptes européenne et dans les rapports de l'auditeur interne et du comité de suivi des audits

3.3.1. Recommandations de la Cour des comptes européenne

3.3.2. Rapport de l'auditeur interne

3.3.3. Rapport du comité de suivi des audits

4. Stabilisation du processus des rapports annuels

4.1. Année 2001

4.2. Amélioration de la méthodologie

4.3. Année 2002

4.4. Améliorations nécessaires

5. Travaux en cours et nouvelles actions correctives requises

5.1. Actions correctives entreprises par les DG et les services

5.2. Suivi des plans d'action de la Synthèse 2001

5.3. Travaux en cours devant faire l'objet d'un suivi en 2003

5.3.1. Manque de ressources humaines

5.3.2. Recouvrements

5.3.3. Dispositions en matière de gestion partagée

5.3.4. Programmes à coûts partagés

5.3.5. Mise en oeuvre du programme législatif et de travail dans la Commission

5.3.6. Le processus de déconcentration dans les relations extérieures

5.3.7. Cadre comptable et systèmes d'information de la Commission

5.3.8. Suivi des rapports des structures d'audit interne

5.3.9. Suivi des activités de l'OLAF

5.4. Nouvelles actions correctives

5.4.1. Standards de contrôle interne dans les délégations

5.4.2. Intégration du FED dans le budget communautaire

5.4.3. Problèmes concernant l'environnement de contrôle dans les relais et représentations de presse

5.4.4. Mise en oeuvre de l'acquis dans l'Union élargie

5.4.5. Standards de contrôle interne

5.4.6. Suivi des plans d'action des services

6. Conclusion

1. INTRODUCTION

En mai 2002, les directeurs généraux et les chefs de service ont remis leurs premiers rapports d'activité annuels 2001 (ci-après dénommés "rapports annuels"). La Commission a adopté ensuite, en juillet, la première synthèse des rapports annuels, qu'elle a transmise aux autres institutions. Ce premier exercice a confirmé que la Commission a davantage mis l'accent sur la responsabilité, l'obligation de rendre compte et la transparence de la gestion.

Le but de cette synthèse est de permettre à la Commission:

* de prendre note des principaux résultats politiques atteints par les services de la Commission en se concentrant sur la mise en oeuvre de la stratégie politique annuelle pour 2002;

* de faire le bilan de la situation dans ses directions générales (ci-après dénommées DG) et ses services;

* de suivre les progrès et d'identifier les problèmes nécessitant des actions correctives;

* de rendre compte de ce qui précède aux autres institutions.

À cet effet, elle dispose en particulier des rapports annuels des services ainsi que des rapports du comité de suivi des audits, de l'auditeur interne et de la Cour des comptes européenne; elle évalue également l'état de mise en oeuvre de la réforme et le suivi de la synthèse précédente.

Dans l'ensemble, l'examen des performances des services de la Commission en 2002 révèle des progrès notables, bien que plusieurs points doivent encore être améliorés:

* le processus de rapport annuel, qui a commencé l'an passé et a connu quelques problèmes méthodologiques, s'est amélioré et se stabilise;

* l'évaluation de la vue d'ensemble présentée par les DG et les services révèle des progrès sensibles dans la mise en oeuvre de la réforme, ainsi que des améliorations sur les problèmes relevés dans la synthèse de l'an passé; il faut toutefois résoudre quelques difficultés initiales et mieux ancrer les nouvelles méthodes de travail mises en place;

* les problèmes nécessitant des actions correctives ont été traités activement; dans de nombreux cas, on commence à obtenir les résultats escomptés, mais d'autres problèmes requièrent un travail plus approfondi qui prendra plus de temps.

2. APERÇU GENERAL DES PRINCIPAUX RESULTATS POLITIQUES PRESENTES PAR LES SERVICES EN 2002

La présente section donne un court aperçu des objectifs réalisés par les directions générales et les services en se concentrant sur la mise en oeuvre de la stratégie politique annuelle pour 2002.

Inaugurée par la mise en circulation de l'euro sous forme de billets et de pièces dans douze États membres, l'année 2002 s'est achevée par l'ouverture décisive de l'Union européenne à dix nouveaux États membres, consacrée par le Conseil européen de Copenhague. Au cours de cette même année riche en signification et entre ces deux tournants historiques, des progrès ont été enregistrés et des avancées esquissées dans nombre de politiques communautaires.

Les objectifs fixés dans la stratégie politique annuelle de la Commission pour 2002 sont les suivants:

* En ce qui concerne le volet externe, les objectifs clés étaient la stabilité, la paix et la prospérité. C'est pourquoi le progrès vers l'intégration devait être accompagné d'une politique cohérente et globale de voisinage et de contribution à une meilleure maîtrise de la globalisation. L'élargissement, assorti d'une politique de support à l'égard de la Méditerranée et d'une politique renforcée de coopération au développement, devait mettre l'accent sur la réduction de la pauvreté dans les pays en développement.

* S'agissant du volet interne, les objectifs clés définis par la Commission étaient la promotion de la sûreté et de la sécurité des citoyens européens et l'intégration économique. L'introduction de la monnaie unique, la promotion du développement durable (qui a aussi une dimension interne), et une nouvelle gouvernance ont été définies comme essentielles pour réaliser un saut qualitatif vers l'intégration économique, sociale et politique.

A. Élargissement

* Bouclant un cycle amorcé neuf ans plus tôt dans la même capitale, le Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre a permis d'achever avec dix pays candidats à l'adhésion (Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie) les négociations conduisant à l'élargissement le plus ample en une seule vague de toute l'histoire de l'Union européenne.

* Ce succès intervenu à la mi-décembre couronne en fait un travail intense de négociation, parallèlement à la poursuite de la préparation à l'adhésion des pays candidats, qui s'est développé tout au long de l'année, dans le prolongement des efforts déployés et des résultats déjà atteints au cours des années précédentes. Un tournant décisif s'est opéré fin octobre, après la présentation, par la Commission, de ses rapports concernant les progrès accomplis sur la voie de l'adhésion par chacun des pays candidats. C'est à ce moment-là que, sur cette base, le Conseil, puis le Conseil européen réuni à Bruxelles ont décidé de conclure les négociations avec les dix pays choisis pour constituer cette première vague parmi les treize pays intéressés à l'élargissement

B. Voisinage méditerranéen

* Le processus de Barcelone a reçu un nouvel élan: la Commission a formulé des propositions concrètes concernant la création d'un véritable marché intérieur Euro-Med, le renforcement de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures et l'établissement d'une fondation euro-méditerranéenne destinée à promouvoir le dialogue interculturel et la coopération environnementale. Le Conseil européen de Barcelone a approuvé la création d'une structure d'investissement Euro-Med de la BEI destinée à stimuler l'investissement privé dans la région.

* L'appui au processus de stabilisation et d'association engagé dans les Balkans occidentaux a revêtu, au-delà de l'effort financier non négligeable qui a pu être fourni en 2002, une signification particulière à travers la contribution communautaire à l'alignement progressif des systèmes juridiques et économiques des pays concernés sur ceux de l'Union.

C. Coopération au développement

* En 2002, la contribution de l'Union à la lutte contre la pauvreté dans le monde a mis l'accent sur l'éducation et la santé pour lesquelles la Commission a proposé de nouveaux cadres thématiques et sectoriels, en particulier dans la lutte contre le VIH/SIDA.

* Les contributions de la Commission à la conférence de Monterrey ont débouché sur l'acceptation par le Conseil européen de Barcelone d'accroître la contribution à la coopération au développement à concurrence de 0,39% du PIB des États membres d'ici 2006.

* L'Union s'est employée à donner corps à l'agenda convenu à Doha (Qatar) en 2001 en vue d'un nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, reflétant l'intérêt attaché par l'Union à la promotion d'une meilleure intégration des pays en développement dans l'économie mondiale et le commerce international

D. Sûreté et sécurité

* Après les événements internationaux survenus, la Commission a reconnu la nécessité de mettre l'accent sur la sécurité des citoyens européens. Elle a présenté une série de propositions et de mesures concrètes destinées à mettre en oeuvre l'agenda de Tampere qui prévoit la création d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. EUROJUST a été officiellement créé et le mandat d'arrêt européen ainsi que la décision-cadre sur le terrorisme ont été adoptés. Il s'agit de réalisations importantes pour la coopération et la reconnaissance mutuelle en matière de droit pénal.

* Sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté des plans d'action destinés à promouvoir un système intégré de gestion des frontières extérieures et à lutter contre l'immigration clandestine.

* De nouvelles avancées vers des politiques d'immigration et d'asile européennes communes ont été réalisées, notamment par une proposition concernant l'admission de ressortissants de pays tiers à certaines fins et par la création d'un comité sur l'immigration et l'asile.

* Les progrès enregistrés en 2002 pour résoudre les problèmes posés par l'enclave russe de Kaliningrad vis-à-vis de futurs Etats membres constituent également un pas important pour le renforcement de la sécurité et la stabilité.

* Plusieurs propositions visant à améliorer la sûreté et la sécurité des transports, de l'approvisionnement énergétique (y compris la sécurité nucléaire) et la santé ont aussi été soumises. À cet égard, une attention particulière devra être portée à la disponibilité de personnel possédant l'expertise nécessaire dans des domaines très spécifiques (voir l'action "ressources humaines" au point 5.3.1).

E. Le marché unique et l'introduction de l'euro

* Les billets et les pièces en euros ont été mis en circulation avec succès dans 12 États membres. Reposant sur l'engagement pris d'appliquer des politiques macro-économiques saines, l'euro contribue aux efforts en faveur de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi. Cependant, son introduction met aussi en lumière les changements encore nécessaires pour que l'Europe puisse recueillir tous les bénéfices du marché unique. Le succès rencontré par la mise en circulation physique de l'euro permet d'inscrire l'Union économique et monétaire dans la lignée des avancées majeures de la construction européenne, comme l'avaient illustré auparavant la réalisation de l'union douanière en 1968 et celle du marché unique en 1992.

* La Commission a continué à contribuer à la mise en oeuvre de l'agenda de Lisbonne, en particulier sur le terrain de la coordination à moyen et long termes des politiques. Sur le plan des réalisations concrètes, plusieurs chantiers ont connu de notables progrès, tels que la stratégie communautaire de santé et de sécurité au travail, l'engagement de la Commission en faveur de la formation tout au long de la vie, la libéralisation des marchés de services ou celle du marché de l'énergie, de même que la réforme du cadre réglementaire des télécommunications. Un processus législatif d'intégration des marchés ferroviaires a par ailleurs été mis en route.

* À la suite des encouragements prodigués par le Conseil européen de Barcelone pour lancer le programme Galileo de radionavigation par satellite, le Conseil a arrêté un règlement permettant la constitution d'une entreprise commune à cet effet.

* Le sixième programme-cadre de recherche a été adopté et mis en route, et un débat a été engagé sur la manière de réaliser l'objectif de 3% concernant les investissements dans la recherche en Europe, consolidant le domaine de la recherche européenne.

* Les programmes eLearning et Erasmus Mundus ont été proposés et un cadre stratégique pour le développement de la société de l'information (eEurope) a été établi afin de favoriser l'évolution de l'Europe vers la société de la connaissance.

F. Développement durable

* En 2002, la Commission s'est attachée à concrétiser les principes adoptés dans la stratégie européenne en faveur du développement durable en introduisant la dimension environnementale dans le processus de Lisbonne qui vise un "juste" équilibre entre la compétitivité économique, l'inclusion sociale et la protection de l'environnement. Elle a aussi joué un rôle majeur lors du sommet mondial de Johannesburg, en affrontant les hésitations et en luttant pour des engagements concrets.

* Le sixième programme d'action pour l'environnement, également adopté cette année, a fixé quant à lui un nouveau cadre pour le développement de la politique communautaire en la matière au cours des prochaines années.

* En vue de consolider la prospérité et le bien-être des citoyens européens sans risquer de porter atteinte à la qualité de vie des générations futures, la Commission s'est employée activement à étendre la méthode ouverte de coordination au domaine des pensions.

* L'année 2002 a été marquée par la mise en place effective de l'Autorité européenne de sécurité des aliments, l'adoption de la nouvelle stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006 et l'adoption par le Parlement européen et le Conseil du nouveau programme de santé publique pour la période 2003-2008.

* La Commission a également présenté, en juillet, une importante communication sur la révision à mi-parcours de la politique agricole commune; elle y développe, notamment, une approche visant à améliorer les organisations communes de marché, à mettre en oeuvre un mécanisme de soutien direct aux producteurs plus simple et plus durable ainsi qu'à consolider et renforcer le pilier du développement rural. 2002 a aussi été l'année de l'adoption de la réforme de la politique commune de la pêche, accompagnée de propositions visant à assurer le développement durable de ce secteur, sur le plan tant environnemental qu'économique.

G. Gouvernance

* Après l'adoption en juillet d'un Livre blanc sur la gouvernance européenne, la Commission a adopté un plan d'action pour l'amélioration de la réglementation (juin 2002), une communication sur l'analyse d'impact et un document consultatif sur la consultation par la Commission des parties intéressées. La Commission a adopté en décembre 2002 un deuxième paquet portant sur l'amélioration de la réglementation, y compris des propositions sur la comitologie, les agences, les contrats tripartites, les infractions, le recours à l'expertise et aux standards minimaux pour les consultations publiques.

* La Commission a poursuivi sa réforme sans précédent de la politique du personnel, et a présenté aux autres institutions une proposition visant à moderniser le statut du personnel.

* La Commission a adopté les modalités d'application du nouveau règlement financier approuvé par le Conseil en juin. Cette réforme majeure de la réglementation financière régissant les activités de l'Union européenne a entièrement refondu le règlement financier adopté initialement en 1977 et modifié à de nombreuses reprises depuis lors.

* La Commission a aussi présenté sa vision du futur projet européen dans deux contributions à la Convention. La communication soumise par la Commission à la Convention le 4 décembre envisage plusieurs modifications au système institutionnel de l'Union et une simplification du processus décisionnel, tout en respectant l'équilibre entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Elle préconise également un renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune, à travers un secrétaire de l'Union, membre de la Commission et responsable devant le Conseil. Enfin, la Commission souhaite que ces propositions soient reprises dans un traité constitutionnel, qui reprendrait également la Charte des droits fondamentaux de l'Union proclamée en décembre 2000;

En conclusion, la Commission estime que le bilan des réalisations pour 2002 est positif, notamment en ce qui concerne la bonne fin des négociations sur l'élargissement et la mise en circulation de pièces et de billets en euros dans tous les États membres de la zone euro.

Elle est toutefois consciente des défis qui s'annoncent, tels que, sur le front de l'élargissement, la nécessité de pleinement mettre en oeuvre l'acquis communautaire à compter du jour de l'adhésion et, entre autres, des efforts encore requis pour aller au-delà des résultats limités du sommet de Johannesburg sur le développement durable.

En ce qui concerne les aspects budgétaires, sur l'ensemble des crédits autorisés de 99 milliards d'euros, 97 milliards d'euros ont été engagés. Les paiements effectués sur l'ensemble des crédits budgétaires de 96 milliards d'euros ont atteint 83 milliards d'euros Le nombre de documents comptables enregistrés pour cette exécution budgétaire est de 526 000, dont 90 000 ordres de recouvrement, plus de 36 000 engagements et près de 400 000 demandes de paiement.

3. APERÇU DE LA GESTION ET DES CONTROLES DES SERVICES EN 2002.

Des progrès ont été réalisés concernant les problèmes de gestion mais certains aspects des contrôles internes doivent encore être améliorés.

Des progrès considérables ont été réalisés pour la fin de 2002 concernant les systèmes de gestion de la Commission, en termes d'établissement et de développement des outils et processus. Des progrès ont également été réalisés concernant la diminution de l'arriéré, en mettant particulièrement l'accent sur le reste à liquider [1]. Ces progrès n'ont été possibles que grâce aux efforts considérables déployés par les services concernés. Il convient toutefois de souligner que la mise en oeuvre d'un grand nombre des instruments liés à la réforme décrits ci-dessous n'a commencé qu'en 2003. L'évaluation de l'expérience acquise dans la pratique sera un moyen crucial d'analyser leur efficacité, ainsi que la profondeur des modifications des méthodes de travail requises (3.1).

[1] RAL.

Pour ce qui est des systèmes de contrôle interne décrits plus en détail au point 3.2, malgré des avancées dans la mise en oeuvre des standards sous-jacents, l'analyse révèle la nécessité d'un meilleur ancrage de cet instrument dans les services de la Commission: en associant diverses mesures - notamment une révision des besoins en personnel et en formation, la mise en oeuvre accélérée des exigences de base du contrôle interne et l'achèvement du cycle complet d'audits approfondis - les DG et les services devraient pouvoir se concentrer sur l'efficacité de la mise en oeuvre des objectifs de contrôle (3.2).

Enfin, les audits de la Cour des comptes européenne, du Service d'audit interne et du comité de suivi des audits ont relevé un certain nombre de problèmes qui nécessitent un examen. D'autre part, les recommandations du comité de suivi des audits sont à l'étude (3.3).

3.1. Problèmes de gestion: aperçu des principales réalisations

Les ressources humaines :

- En 2002, la Commission a présenté aux autres institutions une proposition visant à moderniser le statut applicable aux fonctionnaires et agents des Institutions européennes. Sur cette base, un accord politique sur cette proposition a été trouvé avec le Conseil le 19 mai 2003. -Des descriptions de postes ont été arrêtées pour tout le personnel et un système intégré d'évaluation et de promotion à utiliser à partir de 2003 a été mis en place. -Des lignes directrices claires sur la mobilité structurée, introduisant le principe de la mobilité régulière mais à titre volontaire, ont été définies. -Une fonction centrale d'orientation professionnelle a été créée pour conseiller les membres du personnel dans leur évolution de carrière.

- -De nouvelles orientations relatives à la formation et un cadre stratégique de formation ont été adoptés et contiennent des mesures destinées à adapter plus étroitement la formation du personnel aux valeurs et aux objectifs stratégiques de la Commission. -Un bureau européen de sélection du personnel a été mis en place en 2002 et a apporté son aide pour la sélection d'un premier groupe d'agents auxiliaires provenant des nouveaux États membres. -Des règles de procédure ont été adoptées pour les enquêtes administratives, un office d'investigation et de discipline de la Commission a été institué en 2002, et une décision arrêtant des dispositions régissant la notification des actes répréhensibles a également été adoptée. -La première phase d'un programme de mesures spéciales de cessation définitive des fonctions de fonctionnaires de la Commission des Communautés européennes a été adoptée.

La gestion financière :

- Le nouveau règlement financier et ses modalités d'exécution ont été adoptés l'an passé et sont entrés en vigueur en janvier 2003. Un effort particulier a également été consenti pour concevoir et mettre en oeuvre des dispositions dans le domaine des recouvrements des fonds indûment versés. -Tous les services ont procédé à une évaluation approfondie de leur état de préparation en vue de déterminer dans quelle mesure ils étaient prêts à mettre en oeuvre les prescriptions du nouveau règlement financier dans leurs activités quotidiennes. Conformément au nouveau règlement financier, la conception des circuits financiers concernant la vérification ex-ante des opérations, ainsi qu'une séparation appropriée des tâches ont été finalisées. Des types d'engagements et de paiement nouveaux ou modifiés ont été mis en place. -Il a été expressément indiqué et souligné que les ordonnateurs délégués sont responsables de leurs actions et doivent en rendre compte. Les contrôle internes des services ont été encore renforcés, ceci étant l'une des conditions préalable à l'abolition du contrôle financier centralisé. -En 2002, les RAL ont été sensiblement réduits et continuent de l'être.

Les systèmes de gestion:

- En 2002, la gestion par activités (GPA) et le cycle de planification stratégique et de programmation ont commencé à être pleinement opérationnels. Des plans de gestion annuels ont été établis dans tous les DG et services en utilisant des informations en matière de gestion comparables sur les priorités, les ressources allouées, les objectifs et les indicateurs par activité. Le plan de gestion couvre toutes les activités d'un service et aide les services à planifier, suivre et rendre compte de ses activités, de ses actions et de l'utilisation des ressources conformément à sa déclaration de mission et à ses objectifs. Il fournit des informations pour la stratégie politique annuelle, l'avant-projet de budget et, par son exécution, constitue la base de l'établissement des rapports annuels. -Comme on l'a vu ci-dessus, 2002 a aussi été la première année où les directeurs généraux et les chefs de service ont présenté leurs rapports annuels et leurs déclarations d'assurance. -L'établissement du budget sur la base des activités (EBA) est la principale composante budgétaire de la gestion par activités (GPA). Des travaux préparatoires ont été menés tout au long de 2002 en vue de passer à un budget EBA de plein effet en 2004.

Plusieurs mesures clés de la réforme ont été adoptées en 2002 mais les mesures de mise en oeuvre cruciales seront adoptées en 2003. C'est le cas notamment pour le système d'évolution de carrière et le nouveau règlement financier. De même, la modernisation du cadre comptable orientée vers la mise en oeuvre progressive des principes d'une comptabilité d'engagements, à réaliser d'ici 2005, représente un enjeu majeur pour la gestion financière de la Commission.

3.2. Systèmes de contrôle interne: des améliorations sont nécessaires

Le cadre de procédure interne utilisé par la Commission repose sur 24 standards de contrôle interne qui couvrent tous les aspects du processus de gestion de la Commission. Pour les rapports d'activité annuels 2002, les DG et les services ont été invités encore une fois à procéder à une auto-évaluation du degré de mise en oeuvre de ces standards par rapport aux exigences minimales qui devaient être en place au 31 décembre 2002. Ces évaluations étaient le fruit de jugements de l'encadrement formulés par la DG elle-même à la lumière des informations et connaissances disponibles, bien que des audit indépendants aient pu naturellement être utilisés dans certains cas pour aider à former ces jugements. En plus de ce compte rendu des progrès dans la mise en oeuvre des standards, les DG et les services ont été invités à procéder à une brève évaluation de l'environnement de contrôle interne et de risques dans lequel ils fonctionnent. L'objectif était de mieux comprendre les réserves et les autres problèmes importants susceptibles d'avoir un impact sur les assurances requises dans les déclarations annuelles.

Environnement de contrôle

Grâce à la priorité encore accordée au développement des principales initiatives concernant les ressources humaines, les DG et les services ont généralement fait état de progrès considérables dans la mise en oeuvre des standards relatifs aux descriptions de postes et à l'évaluation du personnel (standards 2 et 4); ils se sont toutefois montrés moins convaincus s'agissant des standards relatifs aux compétences du personnel et à la mobilité (standard 3) et aux fonctions sensibles (standard 5). Des préoccupations ont été exprimées en termes généraux quant à la disponibilité de personnel disposant de qualifications appropriées, mais une attention particulière a été portée aux domaines financier et nucléaire où la Commission a des besoins très spécifiques.

Performance et évaluation des risques

Le degré de mise en oeuvre des standards de contrôle à la base de la GPA, notamment en ce qui concerne les plans de gestion annuels (standards 9) et la fixation d'objectifs (standard 7), reflète les progrès généraux et les priorités liés à cette initiative. Cependant, des progrès plus limités sont rapportés dans la mise en place de systèmes de suivi efficaces reposant sur des indicateurs de performance, un domaine où il reste manifestement beaucoup à faire dans l'élaboration de mesures valables des moyens mis en oeuvre et des résultats. Concernant l'analyse et la gestion des risques (standard 11), les DG et les services ont déployé en 2002 des efforts considérables pour évaluer leur état de préparation à la mise en oeuvre du nouveau règlement financier au moyen d'une évaluation des risques et des mesures de contrôle nécessaires. Cependant, à la fin de l'année, les DG et les services avaient encore à faire pour assurer la mise en place de certains contrôles obligatoires. D'autre part, les progrès limités dans l'ensemble révèlent clairement que les DG et les services ne disposent pas encore d'une culture pleinement ancrée de la gestion des risques.

Information et communication

Dans les principaux domaines de préoccupation mentionnés par les DG et les services sous cette rubrique figure l'utilisation d'indicateurs de performance clés (standard 12). À cet égard, la moitié des DG et des services ont déclaré avoir appliqué au moins les exigences minimales. Les autres DG et services indiquent que la mise en oeuvre se poursuit, évoquant entre autres des problèmes liés à l'utilisation de l'IRMS comme outil efficace dans leurs activités quotidiennes.

Les DG et les services font état de progrès plus sensibles concernant les systèmes d'enregistrement et d'archivage du courrier. La plupart d'entre eux ont déclaré à cet égard avoir appliqué au moins les exigences minimales. Il en ressort globalement que le système d'enregistrement du courrier ADONIS est en place, mais aussi qu'une gestion adéquate des systèmes d'archivage nécessitera encore des travaux substantiels.

Activités de contrôle

Les activités de contrôle sont des composantes essentielles du système de contrôle interne des DG dont elles couvrent les activités quotidiennes et sont destinées à fournir à l'encadrement l'assurance raisonnable que ses objectifs sont réalisés et que les risques gérés, quel que soit le domaine. Elles portent sur des questions fondamentales telles que la séparation des tâches, la documentation des procédures de contrôle et les activités de surveillance menées par l'encadrement pour veiller à ce que ces contrôles soient exercés comme prévu. Les insuffisances dans le domaine des activités de contrôle sont souvent liées, par exemple, à l'absence de personnel possédant l'expertise adéquate, aggravée par l'insuffisance de documentation claire indiquant exactement ce qui est requis et par la surveillance médiocre de l'ensemble du processus exercée par l'encadrement. Bien que les DG et les services aient fait état d'avancées importantes dans certains domaines, en particulier en assurant une séparation des tâches adéquate dans leurs circuits financiers, cet élément est apparu comme le plus à même de subir des améliorations et comme la cause la plus directe des réserves formulées dans les déclarations et des autres insuffisances mentionnées dans les rapports annuels. Plus de la moitié des DG et services ont déclaré poursuivre encore la mise en oeuvre des standards minimaux en matière de surveillance. Quelques DG et services ont rapporté avoir au moins mis en oeuvre les standards minimaux concernant la documentation des procédures.

Audit et évaluation

Les DG et les services font état de progrès constants dans la mise en place des éléments nécessaires pour disposer d'un cadre d'audit et d'évaluation solide permettant notamment d'assurer un suivi adéquat des résultats des audits, des insuffisances des contrôles et de l'auto-évaluation. Bien que tous les DG et services aient largement reconnu la nécessité d'une révision, par l'encadrement, des systèmes de contrôle sous sa responsabilité, il existe certains domaines, notamment dans les délégations et représentations de la Commission, où ce processus doit être renforcé.

Conclusions générales

En conclusion, les systèmes de contrôle interne de la Commission évoluent encore. Les standards de contrôle interne constituent la base sur laquelle reposent ces systèmes et les DG et services ont procédé à l'auto-évaluation et rendu compte, dans leurs rapports annuels, des progrès accomplis concernant le respect de ces standards. Dans l'ensemble, ces problèmes, et notamment le fait que le contrôle interne n'est pas seulement limité aux questions financières, sont manifestement mieux compris. À noter toutefois qu'une attention particulière a été accordée aux questions financières en 2002 au travers du processus d'évaluation de l'état de préparation à la mise en oeuvre du nouveau règlement financier. Les progrès généraux dans la mise en oeuvre des standards se poursuivent. Le processus d'auto-évaluation, associé à une conscience plus aiguë des responsabilités de gestion, ainsi que les progrès rapportés dans la mise en oeuvre des standards représentent une avancée majeure mais ne prouvent pas en soi que ces systèmes de contrôle traitent pleinement les risques et fonctionnent comme prévu.

Les assurances requises dans la déclaration sont indissociablement liées à l'efficacité des systèmes de contrôle. Le cadre de contrôle sous-jacent et le respect des standards de contrôle ne constituent pas une fin en soi mais un moyen d'obtenir et de fournir les assurances de bonne gestion et de contrôle. Les DG et les services n'ont pas toujours indiqué expressément le lien entre le contenu des réserves et les assurances requises.

3.3. Problèmes soulevés par la Cour des comptes européenne et dans les rapports de l'auditeur interne et du comité de suivi des audits

3.3.1. Recommandations de la Cour des comptes européenne

Certaines des recommandations formulées par la Cour des comptes européenne dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2001 sont de nature transversale et méritent d'être mentionnées dans la présente synthèse.

Plusieurs recommandations de la Cour des comptes concernant la réforme ont été évoquées par la Commission, dont en particulier les suivantes:

* Dans son rapport annuel, la Cour des comptes a relevé qu'à la fin de mai 2002, les progrès accomplis concernant le développement du nouveau cadre comptable n'étaient pas suffisants (point 9.8.) À cet égard, une communication sur la modernisation de la comptabilité des Communautés européennes a été adoptée en décembre 2002 (COM(2002)755). La Commission reconnaît la nécessité d'un meilleur suivi (cf. infra, 5.3.7.) et informera régulièrement l'autorité responsable de la décharge et la Cour des comptes des progrès accomplis. Lorsque le nouveau cadre comptable sera en place, plusieurs problèmes mis en évidence par la Cour, tels que la difficulté de faire le bilan des sommes détenues par des intermédiaires financiers et n'ayant pas encore atteint les bénéficiaires finals (point 9.25. du rapport annuel de la Cour des comptes), seront résolus une fois pour toutes.

* Une série de recommandations concernant l'établissement des rapports annuels ont été appliquées: le calendrier a été avancé (points 9.54. et 9.55. du rapport annuel de la Cour des comptes) et devra l'être encore davantage pour que le délai fixé à l'article 60, paragraphe 7, du règlement financier refondu soit respecté, comme cela est exigé à partir de l'exercice 2003. Des orientations plus spécifiques sont venues répondre à un certain nombre de préoccupations exprimées concernant la nature des réserves et des observations (points 9.71. à 9.91. et 9.97 d) du rapport annuel de la Cour des comptes). La méthodologie sera encore ajustée pour l'exercice du rapport annuel 2003 (cf. infra, 4.1).

* La Commission reconnaît les problèmes posés par le recrutement de personnel qualifié soulignés par la Cour des comptes (point 9.65. du rapport annuel de la Cour des comptes). Les mesures correctives à appliquer sont décrites au point 5.3.1 ci-dessous.

* Les préoccupations de la Cour des comptes concernant la mise en place des standards de contrôle interne (point 9.66. du rapport annuel de la Cour des comptes) sont abordées au point 5.4.5 ci-dessous.

* Des mesures ont été adoptées et feront l'objet d'un étroit suivi destiné à assurer une gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés (point 9.67. du rapport annuel de la Cour des comptes). Certaines mesures destinées à améliorer les procédures de recouvrement ont déjà été mises en oeuvre en 2002 et continuent à l'être, dont le développement des outils informatiques et une documentation supplémentaire des procédures. La décentralisation opérationnelle de la note de débit est aussi en cours en 2003. Enfin, un audit du recouvrement par le Service d'audit interne s'est achevé au début de 2003. Après l'examen réalisé par le comité de suivi des audits, il a été convenu que les services mettront en place des plans d'action pour suivre les problèmes de recouvrement et qu'ils les intégreront, le cas échéant, dans leurs plans de gestion annuels (voir action "Recouvrement" au point 5.3.2.).

* La Cour a aussi recommandé de revoir l'organisation du comité de suivi des audits pour renforcer les mécanismes destinés à traiter tout conflit d'intérêts potentiel lors de l'examen de questions pour lesquelles les services concernés relèvent de la présidence ou d'autres membres du comité. Plusieurs mesures répondant aux préoccupations de la Cour sont envisagées actuellement (cf. infra, 3.3.3).

* Pour donner suite aux recommandations de la Cour des comptes concernant la légalité et la régularité des transactions sous-jacentes, la Commission s'est engagée à prendre des mesures incluant une clarification et une simplification dans le domaine des fonds structurels ainsi que la mise en oeuvre d'une stratégie d'audit efficace pour le programme-cadre de recherche. Des mesures correctives à mettre en oeuvre sont présentées aux points 5.3.3. et 5.3.4. ci-dessous.

* L'action 87 du Livre blanc sur la réforme prévoit l'accomplissement par le SAI d'une série de contrôles approfondis après la première série de rapports d'activité annuels des DG et les déclarations d'assurance annexées des ordonnateurs délégués. Le SAI fournira une vue d'ensemble de la qualité des systèmes de contrôle interne dans son rapport annuel pour 2003.

3.3.2. Rapport de l'auditeur interne

Le rapport annuel du Service d'audit interne (SAI) mentionne une série de problèmes qui doivent être examinés par la Commission. Il s'agit en particulier de plusieurs questions concernant l'organisation de la Commission et liées à la réforme, qui, dans certain cas, nécessitent un ajustement ou une clarification.

* Contrôle politique de la réforme de la comptabilité: il sera assuré par un débat régulier au sein de la Commission sur la base d'exposés du commissaire compétent à la Commission (point 5.3.7. ci-dessous).

* Amélioration des synergies au sein de la communauté d'audit de la Commission: cet objectif proposé par le SAI est utile. La communication sur "les responsabilités des acteurs-clés en matière d'audit interne et de contrôle interne" a reconfirmé le mandat du SAI: apporter son appui aux structures d'audit interne par le biais d'Auditnet et, plus précisément, promouvoir à la Commission des méthodes, outils et techniques d'audit communs [2]. En conclusion, le SAI doit, en accord avec les acteurs concernés, veiller à ce que son rôle de coordination centrale soit pleinement appliqué.

[2] SEC(2003)59/3 de janvier 2003.

* Coordination des responsabilités décentralisées dans certains domaines de la gestion et du contrôle: les efforts devront être intensifiés pour faire connaître efficacement le cadre révisé de gestion et de contrôle aux différents niveaux de l'encadrement et du personnel. Ces efforts seront appuyés par le rôle majeur de coordination joué par le Secrétariat général qui agit par le biais des instruments de gouvernance internes tels que le groupe des directeurs généraux, les directeurs des ressources et le groupe de coordination interservices ainsi que le groupe de pilotage GPA.

* Fondement des décisions relatives aux ressources sur des évaluations du risque réalisées par l'encadrement: cette question doit être abordée. La Commission examinera comment faire de l'évaluation des risques un facteur plus visible à prendre en compte lors de la préparation des plans de gestion et l'allocation des ressources.

* Gestion partagée: le SAI a suggéré que les services pallient le manque de ressources en privilégiant les actions de prévention par rapport aux audits de clôture. Tout en s'efforçant d'accorder la priorité aux audits de prévention dans les domaines où le niveau de risque est le plus élevé, il faut placer en tête des priorités le respect de l'obligation légale de ne clôturer les programmes qu'après la réalisation d'audits appropriés.

* Déclarations d'assurances des pays bénéficiaires constituant un outil permettant d'obtenir l'assurance raisonnable requise en cas de gestion partagée ou décentralisée: Bien que de prime abord cette solution ne semble pas appropriée dans le contexte de l'aide extérieure, elle sera examinée plus en détail dans les domaines de la gestion partagée par le groupe de travail chargé d'assurer le suivi de l'action 12 de la Synthèse 2001 (cf. 5.3.3.).

Un aperçu général des recommandations du rapport annuel 2002 du Service d'audit interne se trouve dans une communication séparée à la Commission.

3.3.3. Rapport du comité de suivi des audits

Le deuxième rapport annuel du comité de suivi des audits couvre la période de mai 2002 à avril 2003. Selon la charte du comité de suivi des audits [3] le comité rend compte de ses propres activités et présente ses avis sur les systèmes de contrôle interne existant au sein de la Commission, sur la base des travaux menés par le service d'audit interne.

[3] SEC(2000)1808/3 adopté le 31.10.2000.

Sur la base des principales recommandations présentées dans le rapport, l'attention est attirée sur les points suivants :

* Les services devraient améliorer leur contribution aux audits en réagissant en temps utile aux projets de rapports d'audits afin d'aider le Service d'audit interne à réduire la durée moyenne d'un audit - actuellement de plus d'un an - à une période pendant laquelle les résultats resteront pleinement valables. Les entités contrôlées devraient également assurer la bonne mise en oeuvre des recommandations convenues.

* Le Service d'audit interne devrait améliorer sa méthodologie en coopération avec les autres auditeurs internes, de façon à ce qu'elle soit bien en place et bien connue. Il devrait en particulier continuer à appliquer sa stratégie récente concentrant ses audits sur les questions de respect des règles, d'efficience et d'efficacité et entreprendre ces audits dans un délai pendant lequel les résultats et les recommandations resteront valables. Il devrait également poursuivre ses efforts pour fonder ses résultats sur des preuves indiscutables de façon à ce que les entités contrôlées puissent les accepter et contribuer ainsi à l'amélioration des taux d'acceptation des recommandations. L'encadrement de la Commission insiste sur le fait que, pour évaluer les progrès accomplis dans la mise en oeuvre du contrôle interne, il doit disposer d'informations sur le respect des règles. Il conviendrait de déterminer plus clairement le degré de priorité des recommandations, en soulignant les risques en cas de non-application, et en tenant compte d'éventuels coûts supplémentaires, pour aider les entités contrôlées à les mettre en oeuvre correctement. Enfin, l'auditeur interne devrait mettre en place immédiatement un système d'exploitation pour le suivi des recommandations et établir des relations plus étroites avec les structures d'audit interne pour améliorer d'une manière générale les résultats en matière d'audit de la Commission.

* Les travaux des auditeurs internes et externes devraient permettre au comité de suivi des audits d'avoir une vue d'ensemble des systèmes de contrôle interne. En ce qui concerne son organisation, il est relevé que la composition et le rôle du comité de suivi des audits demeureront inchangés mais que le rythme de ses réunions s'accélérera et que ses rapports avec la Cour des comptes européenne se renforceront. Le commissaire en charge du budget continuera de transmettre la présidence du comité à un autre membre lorsque les audits intéresseront spécifiquement les services relevant de sa compétence propre. Ce principe s'appliquera également aux autres membres. Par ailleurs, à partir de 2004, un second membre extérieur rejoindra le comité pour en améliorer les compétences. Enfin, le secrétariat du CSA sera installé auprès du Secrétariat général.

4. STABILISATION DU PROCESSUS DES RAPPORTS ANNUELS

4.1. Année 2001

Les premiers rapports annuels 2001 ont représenté un exercice pilote. Les nouveaux concepts et la nouvelle méthodologie entraînés se sont avérés un instrument efficace en ce qui concerne la transparence et l'obligation de rendre compte. Le retour d'information des parties concernées extérieures, telles que la Cour des comptes, a été utile. Ce premier exercice a toutefois présenté un certain nombre de faiblesses telles qu'un manque de cohérence en ce qui concerne la portée et la signification des réserves, la véritable incidence des problèmes identifiés dans les réserves et, d'une manière plus générale, la nécessité déjà évoquée de clarifier la méthodologie.

4.2. Amélioration de la méthodologie

La Commission a tiré les enseignements de cette expérience pilote et examiné les recommandations formulées par la Cour des comptes et l'auditeur interne. L'exercice 2002, qui tient compte de l'expérience acquise dans le cadre du premier exercice témoigne de plusieurs améliorations méthodologiques:

* Différentes parties des rapports annuels ont été améliorées et de nouveaux chapitres ont été ajoutés, par exemple, pour présenter la suite donnée aux précédentes recommandations de l'auditeur interne et de la Cour des comptes européenne ainsi qu'aux plans d'action des rapports annuels et de la Synthèse 2001.

* Un effort considérable a été engagé pour clarifier la portée des déclarations et des réserves (concept de matérialité, c'est-à-dire le seuil d'importance au-delà duquel les insuffisances appellent une réserve) dans une communication adoptée en janvier [4].

[4] COM(2003)28 du 21.01.2003.

* Un examen par les pairs des éventuelles réserves a été organisé avant la soumission des rapports annuels et des déclarations. Cet examen a amélioré la cohérence dans l'usage des réserves.

4.3. Année 2002

L'analyse des rapports annuels 2002 révèle une amélioration qualitative en termes de compréhension et de cohérence.

* Comme suite à la clarification de la portée des concepts et des critères applicables à ceux-ci, quelques réserves de l'année dernière sont présentées cette année sous forme d'observations.

* Les réserves qui reviennent le plus souvent portent sur la difficulté de maîtriser le risque inhérent à la gestion partagée ou décentralisée (voir l'action "Gestion partagée" au point 5.3.2.), le risque de trop-perçu dans les contrats et les subventions fondés sur le remboursement des coûts effectifs (voir l'action "Trop-perçus dans le cadre des contrats à coûts partagés" u point 5.3.3.) et le manque de ressources humaines spécialisées, par exemple dans des domaines tels que la gestion financière, les audits, la sécurité nucléaire ou les tâches linguistiques (voir l'action "Ressources humaines" au point 5.3.1.).

* Les observations portent en particulier sur la mise en oeuvre inadéquate des standards de contrôle interne (voir l'action "Standards de contrôle interne au point 5.4.5.), le manque de ressources humaines et les problèmes de gestion financière. Certaines de ces observations portent sur des questions qui doivent être traitées pour corriger les causes sous-jacentes. Les services concernés devraient donc définir des plans d'action spécifique pour autant que la gestion des mesures envisagées puisse être assurée par la direction générale (voir l'action "Suivi par les services" au point 5.4.6.).

4.4. Améliorations nécessaires

Bien que la conscience de l'obligation de rendre compte soit à présent bien ancrée dans toute la Commission, des efforts sont encore nécessaires pour améliorer la qualité du processus dans son ensemble à tous les niveaux au sein des DG et des services, notamment en ce qui concerne les problèmes suivants soulevés par les rapports annuels:

- les réserves doivent toujours être assorties de preuves concrètes;

- l'incidence des réserves sur les assurances spécifiques requises dans la déclaration doit toujours être indiquée expressément

- le critère de la matérialité utilisé pour déterminer si un problème doit être défini comme une "réserve" doit toujours être bien expliqué;

- le libellé standard convenu pour la déclaration doit toujours être utilisé;

- les réserves reportées de l'exercice précédent ne doivent pas être incluses uniquement pour rendre compte des progrès réalisés, sans examen de l'incidence réelle sur les assurances.

Les éclaircissements nécessaires seront insérés dans les lignes directrices pour l'établissement des rapports annuels 2003, en s'inspirant des meilleures pratiques identifiées dans les rapports annuels 2002.

5. TRAVAUX EN COURS ET NOUVELLES ACTIONS CORRECTIVES REQUISES

L'analyse de la mise en oeuvre des actions correctives entreprise l'an passé par les DG et les services ainsi que du plan d'action adopté par la Commission révèle que les problèmes identifiés ont été activement traités.

À noter toutefois que 2001 étant la première année de cet exercice, plusieurs problèmes se sont posés, dont quelques uns attendaient déjà une solution depuis un certain temps. Il est donc normal que cette année, un nombre moins élevé de problèmes se posent au sein de la Commission, tandis que la résolution de certains problèmes de l'an passé prendra un certain temps en raison de leur complexité.

La présente section fait le point sur la manière dont les DG et les services ont traité les actions correctives entreprises à leur niveau (5.1) et sur les problèmes soulevés dans la synthèse de l'an passé, dont certains continuent de se poser cette année. Les problèmes résolus ou en train de l'être sont récapitulés (5.2), tandis qu'est indiquée la situation des actions en cours pour plusieurs questions clés (5.3). Enfin, un certain nombre de nouveaux problèmes nécessitant des améliorations ou des actions correctives sont identifiés (5.4).

5.1. Actions correctives entreprises par les DG et les services

Les DG et les services ont tous rendu compte de la mise en oeuvre des plans d'action destinés à remédier aux précédentes réserves et observations (le cas échéant). Cependant, les effets de ces actions n'étaient pas pleinement visibles à la fin de 2002 et quelques actions ne porteront leurs fruits qu'à partir de l'exercice 2003.

Le succès de la mise en oeuvre des plans d'action nécessite un suivi permanent et l'allocation de ressources suffisantes tout au long des plans de gestion. À cet égard, des améliorations devraient être apportées car tous les DG et services n'ont pas transposé de manière adéquate leurs plans d'action dans des plans de gestion.

5.2. Suivi des plans d'action de la Synthèse 2001

L'an passé, la première synthèse a inclus un plan d'action dont la mise en oeuvre s'est avérée satisfaisante.

* Plusieurs actions dans les domaines de la gestion et du contrôle ont été menées à bonne fin: par exemple, les évaluations de l'état de préparation avant l'entrée en vigueur du nouveau règlement financier (action 11), la conception et la documentation des procédures financières (9), le renforcement des mécanismes de coordination de la Commission (6), la clarification des responsabilités des acteurs clés en matière d'audit ou de contrôle (13) et la formation à la gestion financière (15).

* Des actions ont aussi été menées dans d'autres domaines tels que la méthodologie et les orientations concernant l'élaboration des rapports d'activité annuels pour 2002 (10, cf. aussi supra, 4.2.), l'adoption en juin 2003 d'une communication sur le rôle des directeurs généraux dans le cadre de la gestion partagée (12), ainsi que les mesures concernant la sécurité nucléaire (3).

* En outre, un certain nombre d'actions ont été lancées pour lesquelles le calendrier de résolution du problème posé s'étalera sur plusieurs années. C'est le cas, par exemple, pour la modernisation du cadre comptable (16 et 17) et le plan d'action visant à la coordination de l'interopérabilité des systèmes d'information en matière de gestion (7).

* Quelques actions visant à améliorer ou à remédier à des problèmes identifiés et traités l'an passé nécessitent une mise à jour et/ou une nouvelle action: par exemple les problèmes liés à la gestion partagée (12) et au cofinancement (1). On trouvera dans les sections suivantes l'état de ces actions modifiées en cours, y compris, le cas échéant, une mise à jour des mesures correctives.

* Enfin, si dans certains cas, des effets positifs sont perceptibles dans les rapports annuels établis pour 2002 (par exemple, amélioration de la méthodologie utilisée pour les rapports annuels ou clarification du rôle et de la responsabilité des acteurs dans les domaines du contrôle et de l'audit), dans de nombreux autres cas, l'action corrective ne portera ses fruits qu'à partir de l'exercice 2003 ou plus tard suivant la nature du problème et le calendrier spécifique convenu.

5.3. Travaux en cours devant faire l'objet d'un suivi en 2003

5.3.1. Manque de ressources humaines

Comme en 2001, plusieurs directeurs généraux et chefs de service expliquent dans leur rapport d'activité annuel 2002 qu'ils n'ont pu atteindre certains objectifs fixés pour 2002 en raison du manque de ressources humaines. Le rapport de l'auditeur interne évoque également un déficit structurel de ressources humaines pour accomplir les tâches de la Commission. À cet égard, il convient de reconnaître les efforts engagés depuis quelques années par les DG et les services pour redéployer le personnel sur les actions prioritaires tout en maintenant au même niveau son engagement à accomplir des activités essentielles encore plus exigeantes. Malgré l'organisation, en 2002, de concours supplémentaires et la possibilité offerte aux services de recruter des agents temporaires pour occuper des postes permanents jusqu'à obtention des résultats des concours, les problèmes suivants se sont posés:

- insuffisance des ressources humaines allouées pour assurer la mise en oeuvre intégrale de l'acquis dans l'Union élargie;

- indisponibilité ou manque de personnes ayant le profil et les compétences requis pour des tâches spécifiques, en particulier dans les domaines de la gestion financière et de l'audit, de la sécurité nucléaire, ainsi que le profil linguistique ou les autres compétences spécialisées nécessaires.

Action "Ressources humaines"

A. À partir de 2004, les DG et les services seront invités à déterminer le degré de priorité de leurs activités dans leurs plans de gestion annuels. Lors de la répartition interne des ressources, il leur est demandé de veiller à ce que les unités qui s'occupent spécifiquement des questions relatives au contrôle interne et à l'audit disposent de ressources humaines suffisantes. D'autre part, conformément au code de conduite des commissaires et de leurs services, le directeur général et le commissaire concernés identifieront les actions susceptibles de ne pas être menées. Sur la base d'une évaluation globale des risques liés à la gestion, les ressources pourraient donc être redistribuées entre les services et affectées à des initiatives prioritaires, notamment à celles qui contribuent à la réalisation des objectifs stratégiques de la Commission. Les résultats seront intégrés dans la stratégie politique annuelle de la Commission.

B. Les DG sont également invitées à identifier les besoins en matière de formation et de recrutement pour pourvoir les postes vacants dans les domaines de la gestion financière, du contrôle interne et des activités d'audit, et à les communiquer à la direction générale du personnel et de l'administration pour septembre 2003. En se fondant sur cette évaluation, sur le cadre stratégique pour la formation et sur les cartes de formation individuelles, la direction générale du personnel et de l'administration examinera les déficits en compétences. Avant la fin de 2003, une communication à la Commission rendra alors compte de la situation, des actions engagées, et des mesures proposées pour améliorer le niveau d'expertise spécifique (en matière de gestion et de contrôle financiers par exemple).

5.3.2. Recouvrements

En dépit des mesures déjà prises, le recouvrement des fonds indûment versés reste un secteur à risque important pour bon nombre de services de l'institution. La direction générale du Budget dirigera le processus de surveillance de l'apurement de l'arriéré des recouvrements en adressant tous les trois mois à chaque ordonnateur délégué un rapport indiquant le nombre, la valeur et l'ancienneté des ordres de recouvrement relevant de sa compétence, accompagné d'indicateurs des progrès accomplis. Elle apportera à cet effet les améliorations nécessaires à ses systèmes informatiques. Les ordonnateurs concernés assureront à leur tour un contrôle interne efficace du recouvrement des montants dus et des engagements ouverts. Le Service d'audit interne suivra la mise en oeuvre par les DG et les services concernés des recommandations connexes en matière d'audit.

Action "Recouvrement"

A. Le recouvrement des montants dus concernant des dépenses directes doit être traité dans le plan de gestion annuel de chaque ordonnateur délégué, accompagné d'indicateurs de performance adéquats. Le dernier rapport budgétaire trimestriel mentionné ci-dessus sera joint à chaque rapport d'activité annuel.

B. La direction générale du budget dirigera le processus de suivi de l'arriéré des recouvrements. Elle élaborera à cet effet des indicateurs de performance (aux niveaux des services et de la Commission) ainsi que des systèmes d'information qui fourniront, à des fins de gestion, des statistiques et des indicateurs réguliers et fiables et permettront de disposer d'une vue d'ensemble à l'échelle de la Commission de la performance et de l'efficacité globales.

C. Le Service d'audit interne devrait suivre avec tous les ordonnateurs, en temps utile, la mise en oeuvre des recommandations intéressant leurs services, au travers de plans de gestion ou de plans d'action spécifiques, sans qu'un autre audit spécial du SAI soit nécessaire dans le proche avenir.

5.3.3. Dispositions en matière de gestion partagée

Les informations présentées dans les rapports annuels 2002 donnent à penser que la compréhension des problèmes liés à la gestion partagée s'est améliorée. Cependant, quelques DG impliquées dans la gestion partagée ont inclus des réserves dans leurs déclarations, le manque d'outils adéquats et de règles juridiques de procédures à ce stade ne permettant pas de fournir une assurance raisonnable que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres fonctionnent de manière satisfaisante. Des problèmes similaires se sont posés l'an passé.

Les réserves concernant la gestion partagée portent sur le degré de contrôle exercé par les DG et les services et sur les résultats des analyses et des audits des États membres réalisés par la direction générale. Dans certains cas, des réserves sont incluses parce que les DG n'ont pas encore terminé l'analyse de leurs descriptions des systèmes. Dans d'autres cas, l'analyse des systèmes a été effectuée mais n'a pas encore fait l'objet d'une évaluation et les audits ex post n'ont pas encore été réalisés. Dans quelques cas, les réserves reflètent des faiblesses détectées par les DG dans les États membres après vérification des systèmes de contrôle des États membres, bien qu'il soit remédié aux conséquences financières par des corrections financières fondées sur les contrôles ex post des DG.

La diversité des pratiques des audits au sein de la Commission et dans les États membres nécessite la convergence des méthodologies pour en améliorer l'incidence, l'efficacité et la comparabilité. Action "Gestion partagée"

A. Comme suite à l'action 12 de la synthèse de l'an passé [5], un groupe interservices a été créé et chargé d'analyser les mesures possibles, telles qu'une déclaration d'assurance par les États membres, la présentation par ceux-ci de déclarations ex ante, l'intégration des agences dans le processus de certification, le contrôle de la certification dans les États membres et l'élaboration de normes minimales pour l'analyse des risques liés à l'adoption ou à la modification d'actes de législation dérivée. Ce groupe sera coordonné par la direction générale du budget avec le soutien des directions générales AGRI, REGIO, EMPL, FISH, JAI, ELARG, du SG, du SJ et du SAI. Étant donné qu'il s'agit d'une tâche pluriannuelle, un premier rapport intermédiaire devrait être prêt d'ici la fin de 2003 et tiendra compte des résultats intermédiaires de l'analyse juridique du groupe ci-dessous.

[5] Voir communication C(2003)1830/2 du 18.06.2003.

B. Des mesures concrètes seront prises pour promouvoir la cohérence des méthodologies et des processus d'audit entre les DG et les services qui travaillent dans le cadre de la gestion partagée. Une attention particulière sera portée à l'élaboration de standards communs, en tenant compte des meilleures pratiques bien établies, des processus de contrôle et d'audit complémentaires, aux niveaux de la Communauté et des États membres, et des protocoles d'assurance avec les États membres. À cet effet, la direction générale REGIO et les autres DG opérationnelles concernées prépareront une communication pour mars 2004, avec le soutien du Service d'audit interne.

C. Une analyse juridique des responsabilités pour la gestion partagée entre la Commission et les États membres actuels et futurs sera aussi effectuée par le Service juridique. Sur cette base, la Commission formulera toutes les recommandations appropriées visant à clarifier les responsabilités respectives des États membres et de la Commission dans le cas de la gestion partagée. Des propositions seront préparées d'ici mars 2004 par la DG REGIO en accord avec le Secrétariat général et les autres directions générales des fonds structurels.

5.3.4. Programmes à coûts partagés

Dans le domaine de la recherche en général, des réserves ont été émises concernant la gestion et le contrôle des contrats à coûts partagés relevant du 5e programme-cadre. Dans le cadre de ce système, les fonds communautaires sont versés sur la base des dépenses éligibles supportées qui sont déclarées par les bénéficiaires. Étant donné que ces coûts ne peuvent être évalués avec exhaustivité et précision par la Commission préalablement à l'autorisation de versement, il existe un risque de trop-perçu. Seul un audit financier complet peut déterminer avec certitude et exactitude si les dépenses indiquées sont correctes.

Comme suite à l'action 1 de la synthèse de l'an passé, la Commission a adopté le 10 janvier 2003 un plan d'action commun dont la mise en oeuvre a commencé. Ce plan d'action comprend des mesures destinées à renforcer la cohérence de la gestion de ces contrats entre les DG et les services et à accroître l'efficacité de la vérification des déclarations de dépenses ainsi qu'à réduire la fréquence des erreurs. Ces mesures seront mises en oeuvre à partir de 2003.

Plusieurs DG ont adopté des actions correctives supplémentaires (par exemple introduction des certificats d'audit, accroissement du nombre d'audits ex post, amélioration de la communication avec les bénéficiaires, réduction du nombre de vieux contrats avec des clauses moins solides) visant à réduire le risque. Ce risque ne peut toutefois être complètement éliminé. Il faudrait pour cela un audit financier complet de tous les projets, qui ne serait pas rentable pour la Commission.

Programmes de cofinancement en général

Les risques liés à l'inexactitude des déclarations de dépenses ne sont pas limités au domaine de la recherche. Tous les systèmes fondés sur le remboursement des dépenses réelles éligibles (d'autres subventions par exemple) sont concernés. Une nouvelle action couvrant également les autres domaines où il existe des programmes de cofinancement est nécessaire.

Action "Cofinancement"

Un groupe interservices dirigé par le Secrétariat général avec le soutien de la direction générale BUDG, où sont représentées toutes les DG intéressées par les programmes de cofinancement, examinera d'ici la fin de 2003 la possibilité d'introduire des éléments de forfaitarisation dans les subvention. La méthodologie de contrôle connexe devrait, si possible, s'attacher à développer des standards communs applicables à la gestion des risques et à l'évaluation des coûts et bénéfices, sans exclure la possibilité de contrôles aléatoires.

5.3.5. Mise en oeuvre du programme législatif et de travail au sein de la Commission

En 2001, la Commission a lancé un nouvel exercice de programmation mettant l'accent sur les initiatives et les propositions en relation avec les priorités stratégiques. Les résultats de 2002 ont été très encourageants. Comme suite à l'action 6 de la synthèse de l'an passé, la Commission a mis en place en 2002 les mécanismes nécessaires pour assurer le suivi de la mise en oeuvre du programme de travail et permettre de trouver des solutions souples aux problèmes rencontrés.

Action "Mise en oeuvre du programme de travail"

Le Secrétariat général renforcera le contrôle de l'exécution du programme législatif et de travail 2003, en tenant compte notamment du renouvellement du Parlement européen en 2004 et de ses conséquences sur les niveaux actuels de mise en oeuvre.

5.3.6. Le processus de déconcentration dans les relations extérieures

La réforme de l'assistance externe lancée en mai 2000 [6] a comporté un processus de déconcentration de la gestion des projets vers les délégations. Ce processus repose sur le principe que tout ce qui peut être mieux géré sur place ne doit pas être géré à Bruxelles.

[6] Voir SEC(2000)814/5

Comme annoncé dans la Synthèse des rapports annuels 2001, il faudrait procéder cette année à un examen de la question de la déconcentration, dont la portée sera étendue aux questions suivantes:

- l'adéquation entre les ressources humaines et l'accroissement des responsabilités des délégations déconcentrées;

- le déploiement approprié des membres du personnel dans les sièges et les délégations, afin de permettre une gestion adéquate de l'aide externe;

- les dépenses administratives, traitées actuellement au niveau central, mais qui pourraient toutefois être déconcentrées vers les délégations.

Action "Déconcentration"

Les DG des relations extérieures, sous la houlette de la direction générale des relations extérieures et en accord avec le Secrétariat général, la direction générale du budget et la direction générale du personnel et de l'administration prépareront pour la fin de 2003 une communication évaluant les résultats de l'exercice de déconcentration, en portant une attention particulière aux questions susmentionnées. Les conséquences de ce plan d'action sur les ressources seront examinées dans la stratégie politique annuelle pour 2005.

5.3.7. Cadre comptable et systèmes d'information de la Commission

Les réserves exprimées par la direction générale du budget portent, premièrement, sur la question de la comptabilité d'exercice et, deuxièmement, sur la cohérence entre les divers sous-systèmes de Sincom2.

Les déclarations financières ne reflètent pas fidèlement la situation financière des Communautés en ce qui concerne les éléments de comptabilité d'exercice. Il sera remédié une fois pour toutes à cette situation à partir de 2005 lorsque, conformément au nouveau règlement financier et au projet de modernisation générale adopté par la Commission le 17 décembre 2002, les déclarations financières devront être établies par un système intégré conformément au principe de la comptabilité d'exercice. Entre-temps, la direction générale du budget poursuivra ses efforts en vue d'améliorer le développement de la comptabilité d'exercice avec l'aide d'experts reconnus en matière de finances publiques.

Quant à la réserve concernant les divers sous-systèmes de Sincom2, elle porte sur deux aspects. Le premier est lié à l'architecture des systèmes qui entraîne la redondance de certains données à l'intérieur des systèmes d'information, laquelle crée à sont tour un risque d'incohérence des informations présentées aux ordonnateurs, d'une part, et aux services centraux, d'autre part. Seule la modification de l'architecture des systèmes envisagée dans le projet de modernisation susmentionné apportera une solution durable. Néanmoins, grâce au processus de conciliation mis en oeuvre par la direction générale du budget, la cohérence des données 2002 est garantie. Le deuxième aspect concerne la politique de sécurité des systèmes et en particulier les droits d'accès. Une politique de sécurité générale couvrant tous les sous-systèmes doit encore être élaborée.

Action "Cadre comptable et systèmes d'information"

La Commission continuera à être régulièrement informée des progrès en la matière.

5.3.8. Suivi des rapports des structures d'audit interne

La question du suivi et de la transmission des rapports d'audit établis par les structures d'audit interne s'est posée. Ce point revêt une importance particulière lorsque ces rapports soulèvent des problèmes pouvant avoir une incidence sur d'autres services ou sur la réputation de la Commission. D'une manière plus générale, il est rappelé qu'il importe que les commissaires soient régulièrement informés de tous les problèmes découlant des travaux des auditeurs ou des contrôleurs dans les services dont les activités relèvent de leur responsabilité.

Action "Suivi des rapports d'audit"

Au moins deux fois par an, les directeurs généraux informeront le commissaire responsable des travaux entrepris par leurs structures d'audit interne, des conclusions atteintes et des actions correctives prévues ou engagées. Ces informations devraient aussi porter sur toutes les questions appropriées découlant des travaux du Service d'audit interne, de la Cour des comptes européenne, de la DG dans le cadre des contrôles ex post, et de l'OLAF. Dans l'intervalle, les informations susmentionnées seront présentées par le directeur général chaque fois qu'il le jugera bon.

5.3.9. Suivi des activités de l'OLAF

L'OLAF, c'est-à-dire l'Office de lutte contre les fraudes préjudiciables aux intérêts financiers de la Communauté, a une situation particulière: il s'agit structurellement d'un service de la Commission qui est toutefois indépendant pour ses activités opérationnelles et dispose d'une certaine autonomie administrative et financière. Tout en reconnaissant pleinement l'indépendance de l'OLAF, la Commission a besoin d'être informée des problèmes majeurs signalés à l'Office afin de prendre les mesures appropriées.

Action "Suivi de l'OLAF"

A. Lorsque le directeur général signale à l'OLAF un problème particulier ou lorsqu'il estime que celui-ci est suffisamment important, il en informe le commissaire responsable.

B. Un code de conduite sera élaboré pour la fin du mois de septembre 2003, afin d'améliorer la circulation des informations entre l'OLAF et la Commission.

5.4. Nouvelles actions correctives

Une action corrective au niveau de la Commission est aussi requise pour remédier à plusieurs autres problèmes apparus en 2002.

5.4.1. Standards de contrôle interne dans les délégations

Plusieurs rapports et déclarations signés par les directeurs généraux de la famille des relations extérieures ont relevé la nécessité d'examiner la mise en oeuvre des standards de contrôle interne dans les délégations, notamment dans la mesure où elle touche la gestion des dépenses administratives.

- Le directeur général des relations extérieures, en accord avec les DG Relations extérieures et avec le soutien de la direction générale du budget, devrait élaborer un plan d'action commun destiné à mettre en oeuvre les standards de contrôle interne adaptés à l'environnement dans lequel travaillent les délégations, qui mettrait l'accent en particulier sur le processus d'auto-évaluation dans les délégations.

Action "Contrôles internes dans les délégations": Un groupe de travail dirigé par la direction générale RELEX élaborera, avec le soutien de la direction générale du budget, un plan d'action spécifique à la famille des relations externes, destiné à mettre en oeuvre le cadre de contrôle interne et à développer le processus d'auto-évaluation dans les délégations.

5.4.2. Intégration du FED dans le budget communautaire

Le Fonds européen de développement est un instrument extrabudgétaire financé par les contributions directes des États membres. Sa gestion nécessite un cadre réglementaire, un système de comptabilité et des procédures décisionnelles distincts et différents de ceux du budget communautaire. En raison de la fin de la période de mise en oeuvre du neuvième FED, de la nécessité, pour l'UE et les pays ACP, de négocier une nouvelle allocation à partir de 2005, et de la préparation des nouvelles perspectives financières, le moment est propice à la présentation par la Commission d'une nouvelle communication exposant les avantages et les inconvénients de l'intégration du FED dans le budget communautaire. Entre-temps, après l'entrée en vigueur du nouveau règlement financier applicable au neuvième FED, le principe de la comptabilité d'exercice devrait être adopté. Un groupe de travail des directions générales BUDG et AIDCO examinera les scénarios possibles pour inclure la comptabilité du FED dans le futur système de comptabilité de la Commission.

Action "FED": Faisant suite au travail de réflexion en cours, la Commission préparera une communication sur l'intégration envisagée du FED dans le budget communautaire, dans le cadre de la préparation des futures perspectives financières.

5.4.3. Problèmes concernant l'environnement de contrôle dans les relais et représentations de presse

Le rapport annuel 2002 de la direction générale PRESS contient deux réserves portant sur les faiblesses fondamentales du contrôle interne dans les réseaux et les représentations.

Action "PRESS" A: La direction générale PRESS, avec le soutien de la direction générale BUDG, examinera d'ici mars 2004 l'environnement de contrôle, en identifiant ses principales faiblesses et en proposant des solutions mettant en particulier l'accent sur les relais et les réseaux ainsi que sur l'environnement en matière de gestion et de contrôle dans les représentations. L'audit approfondi de la direction générale PRESS que l'auditeur interne est en train de réaliser devrait aussi être utile à cet égard.

Action "PRESS" B: Afin de mettre en oeuvre la décision de la Commission de décembre 2002, un groupe de travail présidé par le Secrétaire général adjoint sera créé et chargé d'examiner la possibilité d'intégrer les représentations dans les États membres aux programmes de rotation de la direction générale des relations extérieures.

5.4.4. Mise en oeuvre de l'acquis dans l'Union élargie

L'acquis communautaire doit être pleinement mis en oeuvre dans l'Union élargie au premier jour de l'adhésion. Cela signifie que la disponibilité des textes juridiques dans les langues officielles des nouveaux États membres doit être garantie au 1er mai 2004 et que les diverses dispositions doivent être mises en oeuvre de manière appropriée. Les services compétents vont superviser la transposition et la mise en oeuvre de l'acquis dans les Etats membres y compris, à partir de mai 2004, par les nouveaux Etats membres, conformément aux procédures habituelles. Cette supervision se concentrera en particulier sur la législation concernant le marché intérieur et sur des aspects spécifiques tels que les inspections alimentaires, la sécurité nucléaire, les contrôles aux frontières extérieures ou la surveillance de l'environnement.

Action "Acquis communautaire" A: En coopération avec la direction générale pour l'Elargissement et avec l'aide de l'Office des publications, le Service juridiques suivra les progrès accomplis par les nouveaux États membres dans la traduction de l'acquis et mettra en place un mécanisme approprié d'actualisation de la liste des acquis. À partir de septembre 2003, il rendra régulièrement compte à la Commission des progrès accomplis.

Action "acquis communautaire" B: Le Secrétariat général élaborera un processus permettant la supervision de la mise en oeuvre de l'acquis. Cet exercice se déroulera en étroite coopération avec l'ensemble des DG et des services concernés. Il se concentrera notamment sur les dispositions les plus délicates et devrait permettre à la Commission de lancer les actions appropriées en temps utile, tenant compte des résultats du rapport de suivi dont l'adoption est prévue pour octobre 2003.

5.4.5. Standards de contrôle interne

Comme on l'a vu au point 3.2, les DG et les services ont poursuivi en 2002 les efforts déployés pour mettre en oeuvre les standards de contrôle interne. Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne le respect des exigences, mais des progrès restent encore à faire pour mettre pleinement en oeuvre toutes les exigences de base. La Commission invite tous les DG et services à donner la priorité aux actions en suspens afin d'assurer une mise en oeuvre adéquate de ces standards pour la fin de 2003.

Le service financier central assiste les services dans la mise en oeuvre des standards de contrôle interne en assurant une bonne compréhension, en développant des outils et des méthodologies, et en dispensant des formations. Cet élément est crucial pour veiller à ce que les informations fournies par les services dans leurs auto-évaluations représentent bien leur situation. Le Service financier central élaborera un rapport annuel donnant une vue d'ensemble des systèmes de contrôle interne de la Commission par direction générale et par service; ce rapport sera remis chaque année en avril et mis à jour en octobre. Cette vue d'ensemble constituera l'un des différents rapports essentiels alimentant la synthèse, avec les autres rapports d'audit et de contrôle.

Il est nécessaire de mener une réflexion sur l'expérience acquise jusqu'à présent dans la mise en oeuvre des standards et d'accentuer l'appropriation par les DG et les services, tout en veillant à ce que ces standards reflètent les meilleures pratiques acceptées à l'échelle internationale.

Action "Standards de contrôle interne": L'ensemble des DG et des services élaboreront un plan d'action visant à satisfaire aux exigences de base d'ici la fin de l'année 2003. Ces exigences seront ainsi appliquées de manière satisfaisante au 31 décembre 2003. D'ici la fin du mois de septembre 2003, les services devront faire état de leur capacité à respecter la date butoir du 31 décembre 2003. Une aide spécifique pourra être apportée aux services se trouvant dans l'incapacité de respecter cette échéance.

5.4.6. Suivi des plans d'action des services

Les DG et les services devraient s'assurer que les actions requises pour le suivi des insuffisances spécifiques de la gestion et du contrôle soient pleinement intégrées dans leurs plans de gestion et mises en oeuvre sans retard. Cela s'applique notamment aux recommandations spécifiques des audits externes et internes, les actions définies dans la présente set les actions correctives présentées par les DG et les services dans leurs rapports annuels 2002 pour remédier aux faiblesses relevées dans leurs réserves. Les rapports annuels 2002 contiennent également un nombre substantiel d'observations qui devraient donner lieu, lorsque cela est possible pour le service, à une action spécifique visant à remédier aux problèmes sous-jacents.

Les actions visant à remédier à ces problèmes devraient être intégrées dans les plans de gestion annuels en cours, accompagnées d'un calendrier, et contrôlées régulièrement quant à la réalisation des résultats escomptés. En outre, les différents commissaires sont tenus de s'assurer que les directeurs généraux concernés ont mis en route les mesures envisagées dans leur domaine de compétence.

Action "Suivi par les services": les DG et les services intégreront les plans d'action nécessaires dans leurs plans de gestion et en suivront régulièrement la mise en oeuvre.

6. CONCLUSION

2002 est la deuxième année pour laquelle ont été établis les rapports annuels et les déclarations qui représentent des éléments importants de la réforme. Comme expliqué dans le présent rapport, la Commission a tiré les enseignements utiles de l'expérience acquise au cours de la première année et a affiné cet outil destiné à améliorer la responsabilité et la transparence de la gestion pour l'année 2002. Ces changements culturels ont demandé à l'ensemble du personnel des efforts considérables et souligné encore davantage le niveau élevé de risque inhérent aux activités de la Commission.

Pour tenir pleinement compte de l'importance du présent exercice et des progrès réalisés l'an passé, il importe de mettre l'accent sur les multiples facettes de ces rapports annuels qui sont à la fois:

* un instrument d'information destiné à être utilisé par les directeurs généraux et les chefs de service dans leur gestion pendant l'année considérée;

* un facteur de changement, en termes de processus et de résultats: cet instrument permet de détecter les faiblesses et les risques par rapport aux objectifs fixés et aux résultats escomptés. Leur identification expresse accélère l'action corrective;

* un outil favorisant l'appropriation des résultats, de la gestion et du contrôle, non seulement au niveau des hauts fonctionnaires mais parmi tous les membres du personnel.

Il convient de reconnaître aussi les effets positifs de l'intégration des rapports annuels et des déclarations:

- Ce processus va au-delà de la simple mise en oeuvre d'un agenda de réforme fixé, car il doit soulever de nouveaux problèmes. Il encourage la transparence complète des insuffisances qui nécessitent une action corrective.

- Il s'agit d'un processus de changement culturel, dans lequel une transparence accrue des forces et des faiblesses a des effets très positifs. À cet égard, la direction et le personnel ont été rendus de plus en plus attentifs au fait qu'ils ont tous un rôle à jouer dans la gestion et le contrôle, à côté des responsabilités qui incombent aux acteurs spécifiques.

- Il représente pour la Commission un moyen d'évaluer globalement la situation de ses DG et de ses services, en assumant la responsabilité des résultats et en décidant quels sont les points qui nécessitent des actions correctives. La Commission peut ainsi consolider la mise en oeuvre des résultats, avec une gestion améliorée.

RÉSUMÉ DES ACTIONS PRÉCONISÉES DANS LA SYNTHÈSE

Le tableau ci-dessous résume toutes les tâches et actions provenant de la présente synthèse.

CONTRÔLES INTERNES

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Gestion financière

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AUDIT

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Gestion par activités / Planification stratégique et programmation

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MÉTHODOLOGIE POUR LES RAPPORTS D'ACTIVITÉ ANNUELS

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ACQUIS

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Suivi du plan d'action établi dans la synthèse des rapports d'activité annuels pour 2001

A) Questions politiques transversales

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B) Mise en oeuvre de la réforme

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C) Thèmes concernant la gestion horizontale

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