FR Journal officiel de l'Union européenne C 31/1

Avis du Comité des régions sur «L'état du processus de décentralisation dans l'Union européenne et la place de l'autonomie locale et régionale dans le projet de traité constitutionnel»

(2006/C 31/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU la décision de son Bureau, en date du 15 juin 2004, et conformément à l'article 265, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne, de charger sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne d'élaborer un avis sur «L'état du processus de décentralisation dans l'Union européenne et la place de l'autonomie locale et régionale dans le projet de traité constitutionnel»;

VU les articles 7, paragraphe 2, et 263 et suivants du traité instituant la Communauté européenne modifié par les traités d'Amsterdam et de Nice;

VU le traité établissant une Constitution pour l'Europe (TCUE), en particulier le préambule de la Constitution, celui de la Charte des droits fondamentaux et les articles I-3, I-5, I-11, paragraphe 3, I-46, paragraphe 3, II-82 et III-280, paragraphe 1, ainsi que les protocoles no 2 sur la subsidiarité et la proportionnalité et no 29 sur la cohésion économique, sociale et territoriale;

VU son avis sur la «Recommandation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe sur la charte européenne de l'autonomie régionale» (CdR 39/2000 fin (1));

VU sa contribution à la Convention européenne en date du 4 juillet 2002 (CdR 127/2002 fin);

VU la déclaration de la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne du Comité des régions et de la commission institutionnelle du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe adoptée à Prague le 21 septembre 2004 (CdR 202/2004 fin);

VU le Livre blanc sur la gouvernance européenne élaboré par la Commission européenne (COM(2001) 428 final);

VU la résolution du Parlement européen du 14 janvier 2003 sur le rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne (P5_TA (2003) 0009 — 2002/2141(INI));

VU la charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe du 15 octobre 1985;

VU le projet de charte européenne de l'autonomie régionale du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe du 5 juin 1997;

VU la résolution 154 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe du 22 mai 2003 sur l'adhésion à la charte européenne de l'autonomie locale;

VU la résolution 186 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe du 27 mai 2004 sur le projet de convention sur l'autonomie régionale;

VU la déclaration de l'Assemblée des régions d'Europe du 4 décembre 1996 sur le régionalisme en Europe;

VU son projet d'avis (CdR 222/2004 rév. 3) adopté le 22 avril 2005 par sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. José María MUÑOA GANUZA, délégué du Président du gouvernement basque pour les relations extérieures (ES-ALDE));

1. CONSIDÉRANT que l'évolution des différentes modalités de répartition verticale du pouvoir au sein des différents États membres doit correspondre aux exigences du processus d'intégration européenne;

2. CONSIDÉRANT que la régionalisation doit également s'accompagner d'une plus grande transparence démocratique et d'une efficacité accrue du développement économique, social et culturel;

3. CONSIDÉRANT l'ambition consistant à construire une Europe «unie dans la diversité» et à renforcer la nature démocratique et transparente de sa vie publique;

4. CONSIDÉRANT que le renforcement de la démocratie régionale et locale dans l'Union européenne élargie constitue l'une des principales priorités politiques que s'est fixé le CdR pour son troisième mandat quadriennal;

5. CONSIDÉRANT que le CdR a rappelé, par le biais de divers avis et résolutions, la nécessité pour l'Union de respecter le principe de l'autonomie régionale ainsi que les droits relatifs à l'autonomie locale garantis par la charte de l'autonomie locale adoptée en 1985 par le Conseil de l'Europe.

a adopté, à l'unanimité, lors de sa 60ème session plénière des 6 et 7 juillet 2005 (séance du 7 juillet), l'avis suivant.

1. Points de vue du Comité des régions

PARTIE I

Typologie des relations entre l'État et les collectivités territoriales

Le Comité des régions

1.1 constate l'existence de multiples types de collectivités régionales et locales jouissant de statuts différents en fonction de l'histoire, la culture et les principes constitutionnels qui caractérisent l'organisation territoriale de chaque État;

1.2 considère que toutes les collectivités territoriales sont avant tout porteuses de démocratie, contribuent à la diversité culturelle de l'Europe et jouent un rôle majeur en matière de développement socioéconomique;

1.3 observe que l'échelon local regroupe des collectivités locales, des zones métropolitaines, des capitales, des entités coordinatrices, etc. et qu'il existe à l'échelon régional des régions économiques, administratives, à compétences législatives etc., aux origines et aux fonctions différentes, l'intégration des dix nouveaux États ayant encore renforcé cette diversité;

1.4 considère que les relations de pouvoir entre l'État central et les collectivités territoriales constituent dans la société actuelle un phénomène d'une grande complexité qui se manifeste tant par la nature de ces relations que par leur dynamique;

1.5 estime néanmoins que ces relations doivent reposer sur les principes de loyauté, coopération, solidarité et complémentarité et prendre en considération des aspects d'ordres très divers: socioéconomiques, politiques, juridiques et culturels;

Évolution de la décentralisation et transfert de compétences, notamment en matière d'autonomie financière des collectivités régionales et locales

1.6 considère que le processus de décentralisation, dans sa double dimension régionale et locale, doit s'appuyer sur deux critères fondamentaux ou suivre deux grandes lignes de force, à savoir le dynamisme et la flexibilité;

1.7 estime que ce dynamisme et cette flexibilité se manifestent par les changements constants qui surviennent tant au niveau constitutionnel que législatif et administratif dans la quasi-totalité des États de l'Union, et plus particulièrement dans les nouveaux États membres;

1.8 considère que le processus de décentralisation en cours ou à venir dans les nouveaux États membres constitue un catalyseur essentiel pour le renforcement de la démocratie locale et régionale au sein de l'Union européenne;

1.9 observe que certains progrès sont actuellement réalisés dans le processus de décentralisation régionale et locale, notamment en matière de compétences, en vue de parvenir à une autonomie financière et à la mise en place de garanties institutionnelles;

1.10 reconnaît que l'intégration européenne a contribué de façon positive au processus de décentralisation régionale et locale dans les États membres;

1.11 constate que les régions et collectivités locales sont en mesure de prendre des responsabilités, de les remplir efficacement et de les mener à bien;

1.12 considère que le transfert de compétences aux collectivités territoriales doit nécessairement s'accompagner du transfert des ressources financières nécessaires afin d'en assurer la pleine mise en œuvre et qu'à défaut, il est impossible d'exercer correctement ces compétences et de veiller à leur efficacité ainsi qu'à leur développement dans la durée;

1.13 prend acte du poids croissant et de l'importance économique et sociale que revêtent à l'évidence les grandes villes et les villes-régions de l'Union européenne et estime qu'il convient d'intensifier les relations entre pouvoirs régionaux, municipaux et locaux dans le cadre de la nouvelle gouvernance recommandée par l'Union européenne;

Protection juridique des collectivités régionales et locales et statut de leurs représentants

1.14 note que les citoyens s'identifient chaque jour davantage avec leur région et leur collectivité locale parce qu'ils se sentent proches de ces pouvoirs publics et constatent que leurs intérêts y sont mieux représentés;

1.15 considère par conséquent qu'il convient de garantir l'autonomie des collectivités régionales et locales au plus haut niveau juridique et que leur statut ne saurait être modifié sans leur participation;

1.16 considère que lorsque le pouvoir central soumet l'autonomie des collectivités territoriales à des mesures de contrôle empêchant leurs représentants d'exercer librement leurs fonctions, ces contrôles doivent être instaurés au niveau constitutionnel et régis par la loi;

1.17 souligne que le traité établissant une Constitution pour l'Europe stipule que les membres du Comité des régions doivent être titulaires d'un mandat électif d'une collectivité régionale ou locale ou être politiquement responsables devant une assemblée élue;

1.18 estime que les représentants politiques des structures locales et régionales existantes dans les États membres devraient être directement élus par les citoyens ou être responsables devant une assemblée élue;

Gouvernance et renforcement de la citoyenneté

1.19 voit dans l'autonomie régionale et locale un élément indispensable au développement de la démocratie, à la bonne gouvernance dans l'Union européenne et à la participation des citoyens aux affaires publiques;

1.20 considère que la Commission européenne doit approfondir le dialogue systématique mené avec les collectivités territoriales dans la mesure où elles constituent les entités démocratiques situées au plus près des citoyens, et cela afin de développer leur capacité à interagir avec ces derniers, et qu'il n'en sera que plus facile d'appliquer les principes fondamentaux d'une bonne gouvernance, notamment l'ouverture, la participation, la cohérence et l'efficacité, énoncés dans le Livre blanc sur la gouvernance;

1.21 estime que les régions et collectivités locales, dans la mesure où elles sont chargées de mettre en œuvre les politiques communautaires sur leur territoire, doivent participer plus activement et plus efficacement à l'élaboration, à un stade précoce, de la législation communautaire et des politiques de l'Union européenne ainsi qu'à leur application;

1.22 constate que le rôle joué par les collectivités territoriales dans la gestion des politiques structurelles, bien que fondamental, ne s'accompagne pas toujours de l'autonomie nécessaire pour la mener à bien et que conférer une plus grande responsabilité aux acteurs locaux et régionaux se traduirait par un engagement accru et une meilleure utilisation des fonds;

1.23 considère également qu'une gestion efficace des politiques structurelles passe par l'association des collectivités territoriales à leur élaboration et à la prise de décision concernant ces politiques;

PARTIE II

Répercussions directes et indirectes de la reconnaissance dans la Constitution européenne et de l'autonomie régionale et locale

1.24 considère que le traité établissant une Constitution pour l'Europe constitue une première étape vers une répartition plus claire des compétences entre l'Union et les États membres et qu'il en résulte une plus grande transparence dont bénéficie le processus de décentralisation régionale et locale;

1.25 estime que le traité établissant une Constitution pour l'Europe reconnaît de surcroît explicitement l'autonomie régionale et locale au plus haut niveau juridique, lui conférant ainsi une valeur constitutionnelle, ce qui constitue un pas important dans la volonté commune de mettre l'UE à l'unisson des intérêts et des attentes légitimes des collectivités locales et régionales;

1.26 constate que cette reconnaissance de l'autonomie locale et régionale est générale et ne précise pas le rôle spécifique des collectivités territoriales dans les politiques européennes et qu'il appartient, par conséquent, aux États membres de le déterminer conformément au principe d'autonomie institutionnelle;

1.27 considère que, pour véritablement concrétiser l'autonomie régionale et locale, il convient que les États membres adoptent les règles nécessaires, au niveau constitutionnel, législatif et administratif permettant de mettre en œuvre et de renforcer l'autonomie des collectivités territoriales, tant au niveau national qu'européen;

1.28 estime qu'en dépit du caractère général de cette reconnaissance, le traité établissant une Constitution pour l'Europe permet une participation plus active des collectivités territoriales à l'échelon communautaire et renforce la protection juridique de l'autonomie locale et régionale;

1.29 considère que le TCUE permet cette participation plus active tant lors de la phase descendante qu'ascendante du processus décisionnel communautaire sachant que lors de la phase descendante, les principes de subsidiarité et de proportionnalité reconnaissent et prévoient l'éventuelle participation des collectivités locales et régionales à la mise en œuvre de la réglementation et des politiques communautaires et que la phase ascendante permet quant à elle une participation directe des représentants des régions et des collectivités locales au sein des organes décisionnels des institutions européennes ou des organes consultatifs et notamment la sienne;

1.30 est d'avis que tant la participation directe, dans le cadre de chacune des délégations nationales, de certains représentants régionaux aux réunions du Conseil et autres instances telles que le Coreper, que celle des collectivités locales et régionales à toutes les étapes préparatoires du Conseil, améliorerait la qualité, la pertinence et l'efficacité des politiques communautaires; une telle participation accrue se traduisant par une plus grande confiance dans les résultats finaux et les institutions qui élaborent les politiques;

1.31 estime que, vu les missions que lui assignent le TCUE, il se pose comme l'intermédiaire indiqué entre les instances communautaires et les collectivités territoriales et constate avec satisfaction que ses compétences ont été élargies, ce qui contribue au renforcement de l'autonomie régionale et locale;

1.32 souligne que, en plus de reconnaître son droit légitime direct à déposer auprès de la Cour de justice des recours à l'encontre d'actes législatifs pour l'adoption desquels la Constitution prévoit sa consultation, le traité établissant une Constitution pour l'Europe permet à certaines régions de présenter elles-mêmes de tels recours par l'intermédiaire de leur État membre via les parlements nationaux si ceux-ci le jugent opportun;

1.33 considère que la reconnaissance et l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité à l'échelon local et régional comme le prévoit le TCUE apportent une garantie supplémentaire en matière d'exercice des compétences et que l'Union pourra, par conséquent, prendre ses décisions plus près des citoyens, leur permettant ainsi de participer plus directement au processus européen;

1.34 voit dans la charte européenne de l'autonomie locale un instrument essentiel en ce sens qu'elle met en évidence et fixe les fondements de l'autonomie locale, garantit juridiquement les compétences des collectivités locales ainsi que l'attribution des ressources nécessaires, prévoit des critères et des règles de référence à la fois communs, souples et adaptables en vue de promouvoir la décentralisation et la participation démocratique et enfin permet d'associer les collectivités locales au niveau international;

1.35 juge, en outre, opportune l'adoption d'une convention internationale reprenant le projet de charte de l'autonomie régionale élaboré par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, dans la mesure où ce texte reconnaît la nature de l'autonomie de manière souple et adaptable à la disparité des situations, laquelle permettrait une définition adéquate des principes qui fondent l'autonomie régionale, notamment la légitimité démocratique, l'autonomie institutionnelle et financière ou les garanties juridictionnelles, et encouragerait la présence des régions aux échelons supérieurs, à savoir national, européen ou international;

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1 recommande aux États membres de prévoir les mesures destinées à accroître l'autonomie régionale et locale en s'appuyant sur les processus de décentralisation et de transfert de compétences/déconcentration engagés dans certains États qui procèdent à ce type de réformes;

2.2 invite les nouveaux États membres à tenir compte de l'expérience des autres États de l'Union européenne tout en les encourageant à développer un modèle de décentralisation propre qui prenne en considération leurs spécificités;

2.3 propose de lancer une stratégie dynamique de promotion de l'autonomie régionale et locale qui prévoie des initiatives visant à sensibiliser la Commission européenne et les États membres aux avantages qu'il y a à concilier les objectifs de la politique de cohésion et les impératifs de la décentralisation démocratique;

2.4 demande aux États membres de renforcer de manière dynamique le processus de décentralisation régionale afin de l'étendre progressivement aux aspects socio-économiques, administratifs, historiques, culturels et politiques;

2.5 invite les États membres à élaborer et à approfondir, sur la base du contenu de la charte de l'autonomie régionale, un projet de régionalisation souple et adaptable à la diversité des situations existantes dans chacun des États membres;

2.6 demande aux États membres de reconnaître et d'octroyer aux collectivités locales le droit et la capacité effective d'organiser et de gérer une partie importante des affaires publiques, ainsi que de faire en sorte que les collectivités locales disposent à la fois d'une assemblée élue au suffrage universel direct lors d'élections libres, équitables et à bulletin secret et d'un organe exécutif responsable devant cette dernière;

2.7 invite les États membres qui ne l'ont pas encore fait à reconnaître l'autonomie régionale au plus haut niveau juridique dans leurs ordres juridiques respectifs et à l'assortir, d'une part, des mécanismes adéquats de protection juridique, tant réglementaire qu'institutionnelle et juridictionnelle, et de l'autre des ressources financières nécessaires à l'exercice des compétences prévues;

2.8 recommande que les représentants politiques des collectivités territoriales des États membres soient élus directement par les citoyens ou responsables devant une assemblée élue;

2.9 invite instamment les États membres à mettre au point les instruments juridiques nécessaires et à adopter les mesures adéquates en vue d'assurer la préservation, le respect et la promotion de la diversité des langues et des cultures sur leur territoire;

2.10 recommande aux institutions européennes de soutenir la décentralisation territoriale, pierre angulaire de la promotion de la diversité culturelle;

2.11 demande aux États membres de créer les dispositifs nécessaires afin de veiller à ce que, sur leur territoire national, les principes de subsidiarité et de proportionnalité s'appliquent aux relations entre l'Union, les États et les collectivités territoriales;

2.12 demande aux États membres de s'employer à défendre l'autonomie régionale et locale par le biais de leurs parlements nationaux, et le cas échéant des parlements régionaux, lorsque la Commission européenne leur transmet, en vertu du «mécanisme d'alerte rapide», ses propositions législatives afin qu'ils rendent un avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité;

2.13 invite la Commission européenne à institutionnaliser les instruments nécessaires pour assurer une participation réelle des représentants des collectivités territoriales à la fois à l'élaboration des politiques, et cela dès le stade initial, et à l'application de la législation communautaire par ces mêmes collectivités;

2.14 recommande à la Commission européenne de mettre en place les dispositifs nécessaires afin d'assurer la participation des régions à l'élaboration, l'adoption, la gestion et l'évaluation des actions structurelles qui leur sont destinées;

2.15 recommande à l'Union européenne et aux États membres de tenir compte de la diversité des situations — collectivités locales, instances de coordination des collectivités locales, zones métropolitaines, capitales, etc. — lors de la définition et de la mise en œuvre de l'autonomie locale;

2.16 invite les États membres où il existe des collectivités régionales à pouvoirs législatifs à accélérer le processus de décentralisation politique en créant les mécanismes nécessaires pour permettre à ces collectivités régionales de participer véritablement aux processus décisionnels communautaires;

2.17 préconise l'instauration d'une coopération entre les grandes villes et les structures politico-administratives situées aux échelons supérieurs, notamment dans le cas des villes-régions en raison de la juxtaposition et de la complémentarité de leurs sphères de gouvernance des intérêts économiques, sociaux et politiques;

2.18 invite instamment les régions à nouer un dialogue permanent avec les grandes villes afin de collaborer sur des questions d'intérêt commun en vue de mieux tirer parti des possibilités de participation offertes par le traité constitutionnel;

2.19 invite l'Union européenne, dans le cadre de la gouvernance, à adapter la participation des collectivités territoriales en fonction des différentes missions qu'elles remplissent;

2.20 propose de tenir compte dans son organisation fonctionnelle de la diversité des situations existantes à l'échelon régional et local, et cela afin de remplir au mieux les nouvelles tâches que lui confie le traité constitutionnel.

2.21 demande aux États membres qui ne l'ont pas encore fait de ratifier la charte européenne de l'autonomie locale;

2.22 appelle l'Union européenne à prendre les décisions qui s'imposent afin que la charte de l'autonomie locale soit intégrée à l'acquis communautaire;

2.23 invite le Conseil de l'Europe et les États membres à adopter et à ratifier, sous la forme d'une convention internationale, le projet de charte de l'autonomie régionale, lui conférant ainsi une valeur juridique et une protection caractéristiques du droit international;

2.24 recommande de procéder en son sein au suivi permanent de l'application de la charte européenne de l'autonomie locale et du processus d'élaboration du projet de charte de l'autonomie régionale afin que les États membres puissent, sur leur territoire, mettre pleinement en œuvre l'autonomie locale et régionale;

2.25 recommande aux institutions communautaires d'établir une relation de coopération plus étroite avec le Conseil de l'Europe, et plus précisément avec le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, dans les domaines relatifs à la question locale et régionale;

2.26 propose d'intensifier ses relations de coopération avec le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe et les autres organisations supranationales concernées par l'autonomie locale et régionale;

Bruxelles, le 7 juillet 2005. Le Président du Comité des régions Peter STRAUB

(1) JO C 144 du 16.5.2001, p. 5.