COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
COM(91) 397 final 
Bruxelles,Le 12 décembre 1991 
Mémorandum de la Commission 
sur 
LA FORMATION PROFESSIONNELLE 
DANS 
LA COMMUNAUTE EUROPEENNE 
POUR LES ANNEES 90 
.... -2-
Sommaire 
INTRODUCTION 
I. LES ENJEUX COMMUNAUTAIRES 
1. Des mutations qui s'accélèrent 
2. Le rôle du Capital intangible 
3. Les qualifications et l'organisation du travail 
4. Des ressources humaines plus déterminantes mais plus rare 
5. La formation et la qualification des femmes 
6. Les déficits de qualification 
7. Les PME et le marché unique 
8. Vers un marché européenne des qualifications et des formations 
9. Une formation continue ancrée dans la formation de base 
10. Le partenariat social 
II. LES ACQUIS DE LA POLITIQUE COiWUNE 
1. Une construction progressive 
2. Les bases de l'action communautaire 
3. Les domaines d'activité 
4. Les déc i s i ons du Conse iI 
5. Les mesures transnationales 
6. La transparence du marché du travail 
7. L'action structurelle 
8. Les atouts de la politique communautaire 
9. Les acquis du dialogue social 
III. LES ORIENTATIONS POUR LES ANNEES 90 
A. Les questions en commun 
B. L'action communautaire 
1. Renforcer l'action communautaire 
2. Le respect de la subsidiarité 
3. De nouveaux object ifs pour la politique communautaire 
4. Une action communautaire visible et cohérente 

Mémorandum de la Commission sur 
LA FORMATION PROFESSIONNELLE 
DANS LA COMMUNAUTE EUROPENNNE 
POUR LES ANNEES 90 
INTRODUCTION 
Les années 90 offrent un horizon socio-économique qui, à bien des 
égards, accentuera les mutations profondes qui ont marqué les 
années 80 : prolongement des restructurations économiques dans des 
secteurs d'activité différents, changements des qualifications et de 
leur évolution, contexte très différent du point de vue des 
disponibilités en main-d'oeuvre, des flux de mobilité et de 
migration. Face à ce contexte, La Commission a décidé d'impulser un 
débat large sur le développement des politiques de formation au-delà 
de la scolarité obligatoire. Elle a la conviction que tant au 
niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres, le 
développement de la formation est une condition sine qua non pour 
maîtriser ces évolutions. Ce mémorandum résulte d'un débat très 
nourri et très suivi avec le Comité consultatif pour la formation 
professionnelle, à composition tripartite, tant au niveau 
communautaire que national. Il intègre des éléments des 
contributions écrites préparées de manière tripartite dans chaque 
Etat membre. 
Le présent mémorandum sur la formation professionnelle dans la 
Communauté européenne pour les années 90 situe et décrit les 
nouveaux enjeux qui se présentent pour les années qui viennent et 
qui donnent aux politiques de formation professionnelle une 
importance croissante. Il présente les acquis de la construction de 
la politique commune sur la base des principes établis en 1963, en 
particulier par les différents programmes d'action communautaires 
qui ont été mis en oeuvre depuis 1985 en matière de formation 
professionelle. Il propose, enfin, des orientations pour l'action 
future dans la Communauté pour ce domaine. 
Ce mémorandum est inscrit dans le cadre du programme de travail 
relatif à la Charte sociale des droits fondamentaux des travailleurs 
qui a prévu qu'en 1991, la Commission présenterait des propositions 
pour une actualisation des principes généraux de la politique 
commune de formation professionnelle établis par la Décision du 
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Conseil du 2 avril 1963. Les réflexions et débats conduits ont 
montré que ces principes généraux devraient être conservés en l'état 
comme un texte de référence qui demeure valable. 
4. Dans ce contexte, la Commission a décidé d'engager le débat pour 
l'ensemble des questions de formation au-delà de la scolarité 
obligatoire. Elle fait en effet le constat que les Etats de la 
Communauté et la Communauté elle-même sont devant: des choix décisifs 
pour donner aux ressources humaines leur place pour le maintien de 
la croissance économique en Europe, la réalisation d'une société 
ouverte aux autres parties du monde et la construction communautaire 
eIIe-même. 
5. Parallèlement à la préparation de ce mémorandum, un travail de 
réflexion a également été entrepris sur l'enseignement supérieur. 
La Commission vient de produire un mémorandum proposant un certain 
nombre d'orientations dans ce domaine et le renforcement de ses 
missions de recherche et de transfert de connaissances. Il aborde 
également la question des liens entre l'enseignement supérieur, et 
notamment les universités, et le monde économique à l'horizon de 
I'an 2000. 
6. La présent mémorandum sur "la formation professionnelle dans la 
Communauté européenne pour les années 90" a donc vocation à engager 
le débat. Dans ce but, il présente un certains nombre de signaux 
d'alerte sur des points que la Commission considère déterminants, 
par exemple : 
Les modifications fortes du contexte socio-économique des 
années 90, et en particulier les conséquences de l'accélération du 
processus de mondialisation des activités économiques et des 
technologies dans lequel doit se situer l'économie européenne. 
- Les dimensions nouvelles de l'innovation technologique, leur 
accélération probable dans les années futures, et la mise en oeuvre 
nécessaire de nouvelles formes d'organisation du travail, qui 
donnent un rôle clé aux ressources humaines et transforment les 
besoins de qualification. 
- Les équilibres à définir entre les investissements effectués en 
matière de Recherche et Développement pour accroître les potentiels 
d'innovation et ceux qui sont nécessaires en matière de formation 
pour que les qualifications de la main-d'oeuvre permettent 
effectivement une mise en oeuvre et une diffusion de ces 
innovations, en particulier vers les PME. 
- Les problèmes liés aux déficits de qualification qui apparaissent 
dans toutes les régions de la Communauté et qui renvoient à des 
causes variées : décalages entre les besoins d'innovation et 
potentiels disponibles, retards dans les ajustements structurels 
entre les industries en déclin et les nouveaux secteurs en 
développement, insuffisances des niveaux de qualification de base 
dans certaines régions... 
- Les effets positifs de la constitution d'un espace européen 
d'éducation et de formation dans lequel les entreprises 
développeront de nouvelles politiques de gestion des qualifications, 
qui représente également pour les individus des possibilités tout â 
fait nouvelles de formation et de mobilité et qui positionne 
-5-
I'activité des organismes de formation sur un marché de taille 
européenne et non plus nationale. Ces effets devront en outre être 
consolidés à l'intérieur du plus large Espace Economique Européen 
qui vient d'être constitué avec les pays de l'AELE qui apporteront 
une contribution utile d'expériences et de pratiques d'Innovation 
dans ce domaine. 
- La connaissance mutuelle des systèmes de formation dans les 
différents Etats membres et la constitution de réseaux 
transeuropéens d'information et d'échanges entre opérateurs et entre 
décideurs des systèmes nationaux de formation et de qualification. 
- L'évolution relative des flux de mobilité intra-communautaire et 
de migration vers l'Europe communautaire et leurs conséquences sur 
le fonctionnement du marché du travail européen. Dans ce cadre, les 
expériences et les capacités communautaires, en particulier en 
matière de formation, permettent de soutenir les efforts de 
réajustement en matière de formation professionnelle des pays de 
l'Europe centrale et orientale, déjà entrepris dans le cadre de 
PHARE. Ces constats appuient également la nécessité de réaliser le 
projet de Fondation européenne pour la formation professionnelle 
afin de rendre la plus efficace et la plus transparente possible 
l'offre de formation vis-à-vis de ces pays. 
7. Par ailleurs, il faut souligner que les frontières entre Formation 
et Education tendent dans bien des cas à s'estomper. Il est clair 
que les compétences apportées par les systèmes de formation font de 
plus en plus référence à des valeurs éducatives, liées en 
particulier aux savoirs comportementaux et relationnels, tandis que 
les systèmes d'éducation de base veulent fournir une base de 
compétences à finalité professionnelle. Cette interpénétration 
progressive des deux domaines - Education et Formation - est aussi 
une donnée fondamentale de la période. Il convient également de 
poser la question du "statut" de l'enseignement technique et de la 
formation professionnelle, tant en termes institutionnels que de 
moyens. 
8. La situation actuelle du marché du travail dans la plupart des pays 
européens en est une donnée fondamentale. L'un des objectifs doit 
être d'améliorer la contribution des politiques de formation à la 
résorption du chômage, notamment de longue durée. Dans ce but, deux 
aspects doivent être particulièrement privilégiés. D'une part, 
l'action communautaire, en particulier sur le plan de l'information 
et des échanges d'expertise, doit contribuer au meilleur transfert 
des innovations. D'autre part, il faut insister sur le fait que 
l'objectif d'évaluation et d'amélioration des qualifications doit 
permettre, dans l'avenir, aux individus comme aux entreprises de 
maîtriser davantage les aléas de la conjoncture économique et donc 
de diminuer leurs effets négatifs en termes de pertes d'emploi et de 
segmentation du marché du travail. 
9. Dans cet exercice de définition de nouvelles orientations pour la 
politique communautaire, l'équilibre entre intégration et diversité, 
tel qu'il est exprimé par le principe de subsidiar ité, doit être 
préservé. Ces deux objectifs d'intégration et de respect des 
diversités ne sont pas contradictoires, mais doivent se concevoir de 
manière complémentaire. La diversité des cultures et des systèmes 
d'éducation et de formation en Europe est une caractéristique qui la 
distingue fortement de l'organisation sociale prévalant dans les 
-6-
autres économies avancées. Les synergies et les coopérations qui 
s'appuient sur cette diversité sont un facteur de progrès que la 
politique communautaire doit impulser et appuyer. 
10. La définition de ces orientations nouvelles doit permettre à la fois 
d'accentuer l'apport de la formation professionnelle aux nouvelles 
phases de la construction européenne et de préserver et d'appuyer 
les actions propres des Etats. Aussi, cette action communautaire en 
matière de formation se définit avec une double préoccupation : il 
s'agit d'une part de fixer les objectifs communs que les Etats 
doivent poursuivre et d'autre part, d'identifier les objectifs et 
actions qui doivent être développés au niveau communautaire pour 
appuyer et compléter les politiques nationales. 
_7-
I. LES ENJEUX COMMUNAUTAIRES 
Des mutations qui s'accélèrent 
11. Les ressources humaines seront une priorité pour les années 90 en 
raison de la poursuite des restructurations économiques qui ont 
fortement marqué les décades précédentes. Ces restructurations 
toucheront des secteurs d'activité différents. Dans le même temps 
les conditions socio-économiques générales connaîtront une 
accélération, notamment sur le plan des qualifications et de leur 
évolution, en fonction de la réalisation du marché unique et de 
l'accentuation probable des innovations technologiques. 
12. Pour se péparer à un envr lonnement de plus en plus dynamique et de 
moins en moins prévisible, les entreprises développent de manière 
systématique et à l'avance, les ressources clés de l'action 
stratégique : les capacités technologiques, les réseaux 
d'informations, les ressources humaines... La maîtrise de ces 
ressources ne peut s'improviser, elle doit être anticipée. C'est la 
raison pour laquelle les entreprises performantes développent ces 
resssources pour pouvoir réagir vite par une mobilisation de celles-
ci à un événement ou à une opportunité de développement. 
13. La mondialisation des entreprises déjà très avancée dans certains 
secteurs technologiques (tels que : la pharmacie, l'informatique, 
les télécommunications, les matériaux,...) leur donne une position 
croissante, et parfois dominante, pour la diffusion de la 
connaissance et de la technologie. Dans ce contexte, les ressources 
humaines sont un facteur de plus en plus important dans les 
relations concurrentielles qui se nouent au niveau des entreprises 
et des sytèmes économiques. 
14. Cet horizon incertain et complexe est une donnée fondamentale de la 
période et conduit à écarter tout scénario rigide. Il impose par 
contre de rechercher, à travers les politiques d'éducation et de 
formation, une capacité plus forte de flexibilité et d'innovation. 
Les entreprises européennes doivent pouvoir s'appuyer sur des 
infrastructures d'éducation et de formation qui permettent ces 
capacités accrues. 
Le rôle du "Capital intangible11 
15. De manière fondamentale, le contexte socio-économique des années 90 
sera marqué par le rôle croissant de ce que l'on peut appellor le 
"capital intangible", c'est-à-dire non seulement les qualifications 
professionnelles et les compétences technologiques mais aussi les 
capacités d'organisation et la culture entrepreneur laie. Le 
"captial humain" européen est ainsi une force de créativité et de 
dynamisme de l'espace communautaire et doit ère vu comme une 
ressource commmune qui doit être développée par la mobilité, 
l'échange et la coopération. L'espace européen doit être construit 
comme un espace concurrentiel, un marché, mais également comme un 
espace de valorisation et de mobilisation des compétences. 
-8-
16. Dans le contexte de mondialisation rappelé ci-dessus, les 
entreprises et les autorités publiques sont appelées à coopérer. Il 
est nécessaire de développer de nouvelles formes de partenariats, au 
plan communautaire, et de définir les nouvelles modalités 
d'intervention et de relation qui permettent de maîtriser les enjeux 
économiques et la cohésion sociale. 
17. Dans la mesure où les pays européens réussiront à développer des 
formes de production modernes et compétitives, utilisant les 
qualifications d'une population bien éduquée et formée, l'Europe 
pourra mieux gérer les équilibres liés aux facteurs migratoires : 
émigration vers l'extérieur du personnel qualifié, et spécialement 
hautement qualifié et flux possibles de travailleurs qualifiés et de 
capacités manageria les s'effectuant au détriment des régions les 
moins développées et diminuant les possibilités d'y développer des 
activités compétitives, il sera également nécessaire de s'attaquer 
aux problèmes d'éducation et de formation des migrants et de leurs 
familles, avec un effort particulier pour les sous-qualifiés, pour 
faciliter leurs possibilités d'intégration. 
Les qualifications et l'organisation du travail 
18. Les nouvelles techniques d'information, de communication, de 
production, de procédés et d'automatisation touchent de nombreux 
postes de travail et modifient les profils de la qualification 
professionelle dans un grand nombre de professions. L'Europe a 
besoin de performances et de compétences de pointe dans le domaine 
du développement et de l'utilisation de technologies nouvelles afin 
de pouvoir affronter la compétition internationale. 
19. L'organisation moderne du travail est caractérisée par la réduction 
de formes traditionnelles de la division du travail et une 
utilisation de techniques tenant compte des besoins humains. La 
gestion moderne de l'entreprise est caractérisée par des pouvoirs de 
décision et de décentralisation plus étendus qui incluent la 
fonction de contrôle de qualité dans le cadre des tâches incombant 
aux différentes catégories de personnel, notamment d'exécution. 
Cette organisation moderne est guidée par l'idée d'un collaborateur 
capable de prévoir, d'organiser et de réaliser son travail de 
manière autonome et de le surveiller lui-même. De ce fait, il y a 
un besoin croissant pour des qualifications multiples ou croisées, 
c'est-à-dire combinant les technologies de l'information et les 
qualifications traditionnelles pour s'adapter aux nouvelles 
situations de travail. Ceci nécessite également une organisation 
méthodologique et didactique de la formation professionnelle et de 
la formation continue assurant la liaison entre l'apprentissage 
technique et celui de la compétence méthodologique et sociale. 
20. De ce fait également, les rapports entre les investissements 
matériels et immatériels dans les entreprises se modifiant. Sans 
l'investissement nécessaire dans leurs ressources humaines et Is 
qualification de leur main-d'oeuvre, les entreprises n^ peuvent 
efficacement développer les performances potentielles des vw.we&uz 
processus de production et atteindre les standards de compétitivité 
nécessaires sur !©s marchés mondiaux, notamment en termes de qualité 
des productions de biens ou de services. 
-9-
Les moyens de Recherche-Développement et les moyens de Formation-
Qualification doivent donc s'équilibrer pour obtenir une action 
véritablement complémentaire et efficace. 
De ressources humaines plus déterminantes mais plus rares 
21. Dans le contexte futur, révolution de la démographie et des 
migrations, les modalités de renouvellement de la main-d'oeuvre et 
du capital de compétences sont des facteurs essentiels. Le 
tassement prévu du poids des jeunes générations dans l'ensemble des 
actifs conduit à accorder une importance accrue aux compétences de 
la main-d'oeuvre adulte puisque plus de 80 % des actifs de l'an 2000 
sont déjà sur le marché du travail et que le stock des compétences 
nécessaires se renouvelle environ de 10 à 15 % par an, alors même 
que l'entrée annuelle de jeunes ne constitue que 2 % du stock 
d'actifs. Cette situation constitue une pression forte pour un 
développement des politiques de formation continue sans relâcher les 
efforts faits pour une meilleure qualité de la formation des Jeunes. 
22. Des politiques d'éducation et de formation adaptées doivent 
permettre d'anticiper sur une tendance différente de ce qui a été 
vécu depuis trente ans puisque trois phénomènes, avec des 
différences régionales marquées, vont se cumuler : d'une part, le 
poids relatif des jeunes générations dans la population active va 
baisser, d'autre part, la population d'âge actif qui a continué à 
croître au cours des années 80 va se stabiliser à partir de 1995 
puis se mettre à décroître à l'horizon des trente prochaines années, 
et enfin, la population ayant dépassé l'âge de l'activité va 
s'accroître fortement et ceci de manière accentuée au delà de 
l'an 2000. La conjonction de ces trois phénomènes entraînera une 
inversion progressive du taux de dépendance, c'est-à-dire que les 
individus inactifs (âgés et Jeunes) deviendront plus nombreux que 
les individus en situation d'âge actif. Ces évolutions conduiront 
également à ouvrir l'éventail des beoins de formation au delà de la 
seule période d'activité et à redonner une actualité plus grande aux 
notions d'Education permanente et récurrente, dans le contexte de 
révolution du cycle de vie. 
La formation et la qualification des femmes 
23. Les évolutions démographiques conduisent également à renforcer 
l'attention portée à l'égalité des chances dans l'accès à la 
formation et aux possibilités de formation qui pourront être 
offertes à la main-d'oeuvre féminine. Ces problèmes touchent 
notamment les femmes qui reprendront une activité. Dans un contexte 
où des tensions sur les ressources en main-d'oeuvre apparaîtront, le 
problème des conditions de formation et d'emploi offertes aux femmes 
deviendra une question prioritaire. Ceci devrait conduire à 
développer les offres d'emploi qualifiées à leur égard, à élever le 
niveau de leur qualification professionelle, à diversifier les 
emplois qui leur sont accessibles. 
24. Ces objectifs doivent être pris en compte au niveau de l'orientation 
professionnelle et pour révolution de l'offre de formation mais 
également dans la conception et la mise en oeuvre des plans de 
formation des entreprises. Au sein de la Communauté, les Jeunes 
filles et les jeunes femmes doivent être soutenues et encouragées 
•10-
pour occuper des emplois plus valorisants, ce qui nécessite des 
cursus de formation plus longs et des niveaux de qualification plus 
élevés. Les pays qui réussiront le mieux à résoudre ces questions 
obtiendront de fait un avantage important face au problème des 
déficits de qualification qui sera une des données nouvelles du 
marché du travail des années 90. 
Les déficits de qualifications 
25. Le marché du travail dans les pays de la Communauté semble connaître 
un phénomène relativement nouveau, couramment identifié sous le 
terme de déficits de qualification. Ceci représente un défi nouveau 
pour les politiques d'Education et de Formation puisqu'il s'agit 
d'en finir avec le paradoxe du maintien d'un niveau de chômage élevé 
et de la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée. 
26. L'analyse de ce phénomène nécessite la mise en oeuvre d'approches 
complémentaires aux niveaux macro-économique, régional et sectoriel. 
La Commission a entrepris cette tâche qui donne lieu à la 
présentation de premiers résultats dans le rapport sur la situation 
de l'emploi en Europe qui a été publié en 1991. M ne s'agit pas de 
simples déséquilibres quantitatifs conjoncturels entre offre et 
demande de travail car les déficits se développent en même temps 
qu'un niveau de chômage élevé, en particulier le chômage de longue 
durée, peut perdurer. L'analyse de ces déficits conduit à 
s'intéresser aux facteurs qui pèsent sur les déséquilibres 
quantitatifs ou qualitatifs entre systèmes de formation et système 
d'emploi : tendances démographiques, mobilité du travail, rythme des 
évolution technologiques, insuffisance des politiques de formation 
initiale et continue, absence ou faiblesse des travaux de prévision, 
qui limitent les possibilités de planification de la formation 
cont inue. 
27. Les analyses conduites en commun devraient, en particulier, 
identifier un certain nombre d'indicateurs permettant de 
caractériser les niveaux des déficits de qualification (déficits 
globaux, déficits sectoriels, distributions régionales, situations 
professionnelles spécifiques). La coopération au niveau 
communautaire doit également porter sur la nature des solutions 
qu'il est possible de mettre en place avec un horizon de court ou de 
long terme du côté des capacités et des techniques de formation, 
mais également du côté des organisations du travail, les besoins de 
qualification, et de la manière dont les potentiels de qualification 
disponibles sont utilisés et valorisés dans les processus de 
product ion. 
Les PME et le marché unique 
28. Dans les années récentes, le rôle et l'importance des PME ont été 
soulignés comme source de création de nouveaux emplois et comme 
soutien aux potentiels de développement régionaux. Elles 
représentent plus de 80 % des entreprises dans la Communauté, mais 
très majoritairement ne développent pas de plans de formation pour 
leurs salariés, et à ce titre doivent constituer une priorité de 
l'action communautaire, notamment au regard de leur importance comme 
élément dominant de la croissance économique de la plupart des 
régions, notamment les moins développées. Dans certains secteurs, 
-11-
eI le devront développer des options stratégiques pour innover, 
atteindre la masse critique pour des économies d'échelle, sans pour 
autant adopter les modèles d'organisation des grandes entreprises et 
développer leurs créneaux de spécialisation. 
29. Il s'ensuit que pour que les PME puissent tirer avantage des effets 
positifs du marché unique, des politiques de formation qui tiennent 
compte de leurs besoins spécifiques doivent être développées. Les 
PME doivent pouvoir bénéficier d'un accès plus large aux dispositifs 
de formation afin de leur permettre de maîtriser les conditions 
imposées par le marché unique. Les PME doivent pouvoir développer 
leurs actions de formation en tenant compte de leurs contraintes de 
temps, de leurs conditions de fonctionnement et de leurs 
poss i b iIi tés fi nanc i ères. 
30. L'un des facteurs moteurs de la création d'emploi par les PME réside 
dans leur flexibilité d'adaptation aux changements externes de leur 
marché environnant. Les PME devront prendre en compte non seulement 
les facteurs locaux, régionaux ou nationaux, mais de manière 
croissante l'impact du marché intérieur pour leur stratégie. 
Vers un marché européen des qualifications et des formations 
31. Les objectifs à poursuivre au niveau communautaire en matière de 
qualifications professionnelles s'inscrivent dans le cadre d'un 
double objectif politique : assurer la libre circulation des 
personnes et développer la politique commune de formation 
professionelle. Les actions amorcées doivent permettre de définir 
une stratégie communautaire pour réguler le "marché européen des 
qualifications" qui est en train d'émerger et devrait, après 1992, 
constituer l'un des pôles centraux pour les politiques de ressources 
humaines. Dans cette perspective, les qualifications et compétences 
demandées, la mobilité des individus, les politiques de recrutement 
et de gestion des entreprises. Le contenu et les coûts des actions 
de formation devraient évoluer en fonction de cette dimension 
européenne du marché des qualifications. 
32. il est important de rappeler que cette réflexion ne doit pas être 
développée seulement dans l'optique de faciliter la mobilité 
géographique et intersectorielle. 
En effet, avec la constitution du marché unique, et même si 
l'hypothèse de constitution immédiate d'un seul marché du travail à 
l'échelle européenne est à écarter, pour un grand nombre de champs 
professionnels, il deviendra nécessaire d'apprécier les 
qualifications d'un point de vue européen. Cette question est 
désormais au coeur des débats du dialogue social. 
33. Ceci veut dire que la Communauté devra prendre des dispositions 
nouvelles pour assurer une description transparente des 
qualifications obtenues dans un Etat membre. Cette émergence d'une 
dimension européenne des qualifications reste encore largement à 
définir et correspond à la constitution d'un "espace européen de 
formation et de qualification" qui conduira les acteurs (pouvoirs 
publics, entreprises, individus) à faire évoluer leurs conceptions 
et leurs pratiques. Il est dans l'intérêt des travailleurs comme 
des entreprises de disposer d'informations comparables au niveau 
communautaire sur les qualifications professionnelles acquises par 
la formation professionnelle, la formation continue et par 
-12-
l'expérlence professionnelle. En tenant compte des différences 
importantes qui existent d'un pays à l'autre dans les modalités de 
construction des qualifications et dans les formes de valorisation 
des compétences sur le marché du travail, la Communauté devra 
renforcer la coopération au niveau européen pour faire progresser 
les problématiques et les instrumentations sur ces différents plans. 
34. L'offre de formation doit également évoluer dans ce sens pour 
développer la dimension européenne dans les formations. Il n'existe 
pas actuellement un marché unique des formations mais plutôt une 
variété de marchés de formation pour lesquels il faut assurer une 
information et une transparence mutuelle. Pour que les objectifs 
communautaires puissent se diffuser à travers tous les systèmes de 
formation, dans leur diversité, il est nécessaire d'établir les 
connexions, les réseaux transeuropéens^1) nécessaires pour faire 
fonctionner le marché unique et permettant à tout opérateur ou 
décideur d'avoir accès à l'information nécessaire sur les situations 
et les innovations dans les autres pays de la Communauté. Les 
exemples du réseau EURYDICE pour les systèmes d'éducation ou le rôle 
de plate-forme d'échanges Joué par le CEDEFOP et les instituts de 
recherche nationaux spécialisés pour la formation professionnelle 
montrent les résultats qui peuvent être obtenus par un développement 
de l'information et de la compréhension mutuelle des systèmes. 
Cette mise en place de réseaux transeuropéens doit être poursuivie 
sur une base décentralisée et en utilisant le potentiel créé par les 
programmes d'action, tels que les associations universités-
entreprises pour la formation (AUEF) créés par le programme COMETT. 
Une formation continue ancrée dans la formation professionnelle de base 
35. L'acquisition, la conservation, l'élargissement et 
l'approfondissement des qualifications professionnelles dépendent de 
systèmes de formation professionnelle dans lesquels la formation et 
le travail sont étroitement liés. L'apprentissage professionnel 
devrait être un processus continuel tout au long de la vie active. 
Il est donc dans l'intérêt de l'économie comme des individus actifs 
de bénéficier d'une formation professionnelle conçue en fonction des 
besoins prévisibles du système d'emploi. Les politiques de 
formation professionnelle doivent apporter toute une gamme de 
connaissances et d'aptitudes qui peuvent être appliquées à long 
terme et qui confèrent la qualification technique nécessaire, ainsi 
que des capacités d'évolution future. L'objectif poursuivi par le 
programme PETRA de donner à tous les Jeunes qui le souhaitent une ou 
si possible deux années au moins de formation professionnelle après 
la scolarité obligatoire s'inscrit dans cette perspective. Ceci 
nécessite également de développer les actions qualifiantes à i'égard 
des Jeunes et de privilégier les modes de formation par alternance, 
dans la voie tracée par le système dual en Allemagne, pour assurer 
le meilleur lien possible entre le monde éducatif et le monde des 
entrepr ises. 
36. De cette manière, la formation professionnelle moderne doit être 
organisée de telle manière que les compétences méthodologiques et 
sociales ainsi que la capacité d'apprendre de façon autonome et 
continuelle soient données comme une partie intégrante de Sa 
qualification professionnelle et comme bases de formations continues 
futures et de l'apprentissage dans la situation de travail. Ainsi, 
(1) cf. C0M(90) 585 du 10 décembre 1990 
-13-
la coordination de l'apprentissage et du travail concret et la prise 
en compte du travail et de l'entreprise dans la formation 
professionnelle ne peuvent être réalisées que si les entreprises 
assurent une part de responsabilité dans l'organisation de la 
formation professionnelle et qui si les partenaires sociaux 
participent activement à la formation professionnelle. 
37. Pour la formation continue, les systèmes pluralistes ont fait leurs 
preuves, selon les principes d'une économie de marché. Ils sont 
caractérisés par une multiplicité d'organisateurs et de programmes 
de formation. Les entreprises, les associations professionnelles, 
les institutions privées et publiques, notamment les universités, 
doivent offrir toute une gamme de formations. Ceci requiert une 
transparence du marché de la formation continue. Il est également 
nécessaire que les objectifs à long terme soient définis par un 
processus de concertation et de consensus entre tous les acteurs 
concernés par la formation continue. La formation continue est tant 
dans l'intérêt du travailleur que dans celui de l'entreprise. 
Autant que possible, celle-ci, pour les formations orientées vers 
ses propres besoins, doit assurer la responsabilité principale du 
financement et l'organisation des programmes. La responsabilité de 
chaque travailleur pour sa propre formation continue, et celle des 
entreprises pour le développement permanent des qualifications de 
leur personnel doivent être encouragés. La motivation des individus 
et la responsabilité des entreprises sont deux facteurs à prendre en 
compte dans ce domaine, y compris pour la conception des actions 
publiques. La proposition de la Commission sur I'"accès à la 
formation continue", prévue par le programme de travail relatif à la 
Charte sociale donnera l'occasion d'un débat de fond sur cette 
question, décisive pour l'avenir de l'Europe et sa compétitivité. 
Le partenariat social 
38. La formation professionnelle, notamment continue, est un domaine 
dans lequel les partenaires sociaux jouent un rôle très actif et 
bien souvent premier. 
Du point de vue des qualifications et de la programmation de la 
formation notamment, le renforcement de ce rôle et de 
rétablissement de relations plus complètes entre le monde socio-
économique, les entreprises, et les institutions d'éducation à tous 
niveaux apparaissent nécessaires. 
La participation active des représentants des partenaires sociaux 
aux activités communautaires et les apports que constituent les 
"Avis communs" qu"'ils adoptent au niveau communautaire dans le 
cadre du Dialogue Social, notamment sur l'Education et la Formation, 
constituent pour la Commission deux éléments fondamentaux pour 
définir ses propres orientations. 
39. Dans ce débat, il est également important de prendre en compte les 
responsabilités propres qui incombent aux partenaires sociaux par la 
voie des accords conventionnels qu'ils concluent, et les liens de 
ces accords avec les différentes formes de l'intervention publique, 
nationale et communautaire dans une perspective de développement de 
l'action propre des partenaires sociaux, notamment sur les questions 
touchant à l'organisation du travail et aux politiques de formation 
cont inue. 
-14-
II. LES ACQUIS DE LA POLITIQUE COMMUNE 
Une construction progressive 
40. La politique communautaire de formation professionnelle se construit 
progresssivement en relation avec les étapes de construction de la 
Communauté elle-même. Ce caractère progressif de la politique 
commune a été reconnu Juridiquement par la Cour de Justice (arrêt 
Gravier du 13 février 1985). La politique de formation 
professionnelle s'est également de plus en plus articulée au 
développement des autres actions communautaires les plus 
prioritaires (politique structurelle, politique de Recherche & 
Développement, mise en place des réseaux transeuropéens...). 
41. L'article 128 du Traité constitue la base de la politique 
communautaire de formation professionnelle. Il prévoit la mise en 
oeuvre d'une politique commune sur la base de principes généraux 
établis par décision du Conseil sur proposition de la Commission. 
Le Traité a toutefois laissé ouvertes des possibilités de 
développement ultérieur sans définir les axes de manière trop 
précise à cette époque. La première application concrète de cet 
article fut la décision du 2 avril 1963 établissant les principes 
généraux de mise en oeuvre d'une politique commune de formation 
professionnelle. En même temps, cette Décision a créé le Comité 
Consultatif pour la Formation Professionnelle, comité de statut 
tripartite dont le rôle est d'assister la Commission dans la mise en 
oeuvre de cet te poIi t i que. 
42. Des arrêts successifs de ia Cour de Justice à partir de 1985 ont 
apporté des clarifications des règles juridiques : confirmation 
d'une Iiberté d'accès aux cours de formation dans un autre Etat 
membre sans discrimination sur des critères de nationalité (Articles 
7 et 128 du Traité) ; confirmation d'un établissement progressif de 
la politique commune en matière de formation professionnelle ; 
confirmation que la Commission pouvait proposer au Conseil des 
programmes avec des conséquences budgétaires. 
43. L'examen effectué en 1990 et 1991 avec le Comité Consultatif pour la 
Formation Professionnelle sur l'application des principes généraux 
établis en 1963 conduit à considérer que ces principes demeurent 
valables comme cadre de référence général. Cependant, les 
évolutions enregistrées depuis nécessitent de définir tes nouveaux 
objectifs à poursuivre au niveau communautaire, en particulier pour 
assurer le développement des dimensions européennes des 
qualifications et des formations. 
44. Le développement du "marché européen des qualifications et des 
formations" rendra nécessaires des mesures communautaires de 
régulation de ce marché, en particulier du point de vue de fa 
transparence et du fonctionnement. Des mesures sont à prendre pour 
élargir l'accès à la formation de tous les travailleurs au ni vécu de 
la Communauté. La Communauté a également besoin de développas sa 
capacité à traiter, non seulement la reconnaissance des £ip»ôrfi@$> 
mais celle des qualifications pour assurer la transparence du marché 
du travail européen et permettre ia liberté de circulation. 
-15-
Les bases de l'action communautaire 
45. L'une des données fondamentales de l'action communautaire réside 
dans la diversité des systèmes d'éducation et de formation adoptés 
par les Etats membres. Une recherche d'harmonisation de ces 
systèmes est unanimement rejettée par les Etats membres et serait 
contreproductive pour la construction communautaire. En effet, la 
diversitié des systèmes, et la diversité des cultures qu'elle 
reflète, constitue un atout qu'il convient de préserver et de 
valoriser pour la construction européenne. 
46. Cette option a conduit à construire la politique communautaire de 
formation professionnelle autour des bases suivantes : 
-> coordination des politiques : les principes généraux et les 
cadres communs de lignes directrices des décisions du Conseil 
fondant les programmes d'action définissent les bases d'une 
coordination des politiques développées par les Etats dans chacun 
des domaines d'action communautaire. 
-> convergence des Initiatives : les décisions du Conseil 
établissent, dans chaque domaine, un cadre d'objectifs communs qui 
incitent à une évolution convergente des dispositifs nationaux, sur 
la base des initiatives prises par les Etats membres. 
-> coopération transnationale : une coopération transnationale est 
encouragée entre les différents acteurs de la formation 
professionnelle. Cette coopération atteint désormais un niveau à 
partir duquel on peut parler d'un marché européen de la formation du 
point de vue de la mobilité des personnes et des produits de 
formation et qui a un effet induit sur les dispositifs nationaux et 
les qualifications des travailleurs, y compris non-mobiles. 
47. Il faut ajouter le rôle très important des instances et procédures 
de concertation tant avec les Etats membres qu'avec les partenaires 
sociaux. Le domaine de la formation professionnelle repose par 
nature sur des procédures de consultation entre pouvoirs publics, 
employeurs et syndicats, de manière diverse selon les pratiques 
nationales. L'action communautaire contribue à renforcer et à 
systématiser cette consultation aussi bien que la conduite des 
actions communautaires (Comité Consultatif pour la Formation 
Professionnelle, comités de programme, Dialogue Social) que dans les 
Etats membres eux-mêmes (instances nationales de suivi, évaluation, 
participation des partenaires sociaux aux projets). 
48. L'application de ces principes dans le développement de la politique 
communautaire de formation professionnelle a contribué à une notion 
dynamique de la subsidiarité dans le domaine. Celle-ci ne respecte 
pas seulement les séparations normatives des domaines de compétence 
mais contient aussi une articulation entre politique communautaire 
et politiques nationales. Dans la prospective des années 90 et des 
réflexions actuellement en cours pour une meilleure efficacité des 
politiques aux deux niveaux, ce point constitue un acquis à 
valoriser. 
-16-
Les domaines d'activité 
49. La deuxième moitié des années 80 a été caractérisée par l'adoption 
de décisions du Conseil, basées sur l'Article 128, dans une 
interprétation plus large des compétences fondées par ce texte qui 
ont abouti à la mise en oeuvre des différents programmes d'action 
communautaires en matière de formation professionnelle et des 
travaux conduits en matière de correspondance des qualifications. 
50. La mise en oeuvre de ces programmes représente un étape essentielle 
de la construction de la politique commune dans les domaines fixés 
par les décisions du Conseil. Le mémorandum de la Commission sur la 
rationalisation et la coordination des programmes de formation 
professionnelle au niveau communautaire du 21 août 1990 a fixé le 
cadre d'action pour une efficacité accrue. 
Les décision du Conseil 
51. Chaque programme d'action est, en général, fondé par une Décision du 
Conseil construite autour des caractéristiques homogènes suivantes, 
en tenant compte des spécificités du domaine : 
1. Des lignes directrices communes pour promouvoir une convergence 
des initiatives prises par et dans les Etats membres sur les 
dispositifs nationaux. 
2. Des mesures transnationales mises en oeuvre au niveau 
communautaire qui viennent appuyer les lignes directrices communes 
arrêtées par le Conseil et promouvoir les coopérations 
transnat ionales. 
3. Une procédure d'évaluation sur les opérations couvertes par le 
programme et ses interrelations avec d'autres initiatives connexes 
pour mettre en évidence la dimension communautaire en tant que telle 
et les liens avec les politiques menées dans les Etats membres. 
4. Un comité de programme, de type consultatif, qui exerce une 
fonction d'assistance et de suivi pour la mise en oeuvre du 
programme et dans lequel les partenaires sociaux siègent en tant 
qu'observateurs. 
52. Cette mise en cohérence des structures des programmes d'action 
s'inscrit dans l'effort de rationalisation et de coordination qui a 
été entrepris et dote la politique commune des instances de 
concertation, tant avec les Etats membres qu'avec les partenaires 
sociaux, qui permettent la transparence et le suivi de l'action 
communautaire. L'ensemble de ces procédures et instances constitue 
un atout dans la perspective d'un développement de cette politique 
et du respect du principe de subsidiarité. 
Les mesures transnationales 
53. Les programmes d'action comprennent des mesures financées pour 
partie par la Communauté et qui ont pour but de développer le 
caractère transnational des opérations de formation et de 
systématiser la coopération entre acteurs européens de formation 
professionnelle. Ces mesures se sont progressivement enrichies et 
-17-
s'appuient désormais sur des réseaux de plusieurs milliers 
d'opérateurs qui constituent les relais, implantés dans les tissus 
nationaux, régionaux et locaux, de mise en oeuvre des mesures 
transnationales définies en référence aux objectifs des programmes. 
Cette coopération transnationale se développe à plusieurs niveaux : 
échanges d'information, établissement de cadres de références 
communs, échanges et mobilité de formateurs, de formés et d'acteurs, 
partenariats permanents, conduite de projets conjoints ou mise en 
place de réseaux transeuropéens de communication et d'enseignement à 
distance. 
La transparence du marché du travail 
54. Une première ligne d'action s'est développée autour de la notion de 
reconnaissance mutuelle des diplômes pour l'accès aux professsions 
et activités professionnelles réglementées dans un autre Etat 
membre. Un pas très important a été franchi par l'adoption de la 
directive du Conseil sur le système général de reconnaissance des 
qualifications acquises après au moins trois ans de formation 
universitaire. L'extension de ce type de dispositif aux professions 
réglementées des autres niveaux de formation est actuellement en 
examen. 
55. Les travaux sur la correspondance des qualifications engagés pour 
les secteurs professionnels du niveau "travailleur qualifié" se 
déroulent avec des méthodes améliorées et un rythme accéléré. Les 
mesures prises devraient permettre d'achever pour la fin de 1992 les 
travaux sur les professions de ce niveau. Comme prévu par la 
résolution du Conseil (91/C109/01) de décembre 90, un rapport 
d'évaluation demandé aux Etats membres sur l'utilisation des 
résultats et la mise en oeuvre du dispositif permettra à la 
Commission en 1992 de présenter de nouvel! les propositions dans le 
domaine des qualifications. 
56. Par ailleurs, en liaison étroite avec la transformation des 
qualifications liée à la réalisation du marché unique, le 
développement de la dimension européenne des qualifications est 
soutenue par différents volets des programmes d'actions et 
initiatives de la Communauté. De ce point de vue, un pan d'activité 
nouveau se développe au niveau communautaire sur les prévisions de 
qualification et l'identification des déficits qui constituent des 
données nouvelles pour la conception des politiques d'emploi et de 
formation au niveau du marché du travail européen. 
L'action structurelle 
57. Dans le cadre de la réforme générale de la politique structurelle, 
appliquée depuis 1988, cinq objectifs prioritaires ont été fixés 
pour l'action que mène la Communauté avec l'aide des fonds 
structurels. Dans ce cadre, le fonds social européen a reçu comme 
attributions prioriatires le soutien des actions de formation 
professionnelle et des aides à l'embauche et à la création 
d'activités d'indépendants et de développer les formations dans les 
régions en retard de développement, en déclin industriel et dans les 
zones rurales. Cette réforme a donné Heu à l'adoption des Cadres 
communautaires d'appui (CCA) propres à chacun des objectifs. Ils 
donnent lieu à des interventions financières très importantes. 
-18-
58. La répartition par objectif des moyens d'action prévus par le FSE 
dans les cadres communautaires d'appui établis au 31 décembre 1990 
est la suivante, aux prix de 1989 : 
régions de l'Objectif 1 : 9 813 millions d'ECU pour 1989-1993 
Objectif 2 : 983 millions d'ECU pour 1989-1991 
Objectifs 3 et 4 hors de l'Objectif 1 : 4 128 millions d'ECU pour 
1990-1992 
Objectif 5b : 436 millions d'ECU pour 1989-1993. 
S'agissant des objectifs principaux du FSE, c'est-à-dire les 
Objectifs 3 et 4, les concours suivent de près les priorités et les 
enveloppes financières fixées dans les CCA, notamment en ce qui 
concerne le poids relatif accordé aux différentes catégories de 
personnes (Jeunes, chômeurs de longue durée, catégories vulnérables) 
et aux différents types de formation (formation de base, haute 
technologie, actions transnationales, etc.), mais aussi en ce qui 
concerne la proportion entre l'Objectif 3 et l'Objectif 4. 
En ce qui concerne la lutte contre le chômage de longue durée, 
l'objectif est d'amener les chômeurs vers des qualifications élevées 
au moyen de divers types d'actions : valorisation des potentialités 
locales de développement de l'emploi, aides à l'embauche et aides à 
la création d'emploi d'indépendants, formation des femmes rentrant 
sur le marché du travail 
Pour ce qui est de l'insertion professionnelle des Jeunes, le but 
est de les aider à trouver un premier emploi stable. Le FSE 
soutient des actions telles que les formations de base liées à une 
expérience professionnelle en entreprise ou des centres appropriés, 
formations nécessitant l'utilisation de nouvelles technologies, les 
aides à l'embauche dans des emplois nouvellement créés de nature 
stable ainsi que des aides à la création d'activités d'indépendants. 
La lutte contre le chômage de longue durée et l'insertion 
professionnelle des jeunes mobilisent envrion 60 % des moyens 
d'action que le FSE peut engager dans les cadres communautaires 
d'appui qui ont été établis pour tous les objectifs. Les 
Objectifs 3 et 4 représentent 40 % des montants disponibles du FSE 
dans les régions en retard de développement et près de 80 % de ceux 
qu'il peut affecter dans le reste de la Communauté. 
Cette concentration des disponibilités du FSE sur les Objectifs 3 et 
4 correspond à la réglementation qui a fait de la lutte contre le 
chômage de longue durée et de l'insertion professionelle des Jeunes 
les missions prioritaires du FSE. 
Quant à l'Objectif 1, les interventions du FSE peuvent être scindées 
en trois catégories principales : 
les actions de formation continue qui représentent environ 70 % 
des interventions du FSE dans les régions de l'Objectif 1, 
les interventions concernant la formation initiale qui 
constituent environ un quart des montants programmés par le FSE 
dans ces régions, 
-19-
le renforcement des structures de formation (formation de 
formateurs). 
Dans les régions affectées par le déclin industriel (Objectif 2), 
les principales interventions financées par le FSE concernent le 
développement d'activités productrices, notamment dans les petites 
et moyennes entreprises, et celles destinées à soutenir la formation 
technologique. 
Dans le cadre du développement rural, le FSE cofinance la formation 
et l'emploi dans les secteurs économiques soutenus par le FEOGA et 
le FEDER. 
59. Cette action structurelle a été renforcée par l'adoption récente 
d'une série d'initiatives communautaires concernant les ressources 
humaines (EUROFORM pour les nouvelles qualifications et nouvelles 
opportunités d'emploi, NOW pour la formation des femmes et HORIZON 
pour l'action vis-à-vis des populations handicapées). Cette 
intervention supplémentaire est actuellement en cours de mise en 
oeuvre avec les Etats membres. Ces initiatives prévoient une 
articulation plus forte entre les interventions faites au titre de 
la politique structurelle et les objectifs et opérations relevant 
des programmes soutenant la politique communautaire de formation 
professionnelle (notamment FORCE et EUROTECNET). 
60. Pour être eligible, les actions doivent répondre aux critères de 
financement du FSE et FEDER (la contribution totale des Fonds 
structurels (FSE et FEDER) est estimée à 600 MECU dont 300 MECU pour 
EUROFORM, 120 MECU pour NOW et 180 MECU pour HORIZON). Le taux de 
financement, variant en fonction de la région du promoteur et de la 
nature spécifique de l'action proposée s'élève généralement à 45 % 
des dépenses éligibles, ce pourcentage étant porté à 65 % dans les 
régions de l'Objectif 1. Les projets sont sélectionnés par les 
autorités nationales compétentes (Ministère de l'Emploi et du 
Travail) en fonction des critères définis en commun accord avec la 
Commission. Les Etats membres doivent présenter leurs demandes de 
concours sous forme de Programmes opérationnels ou de Subventions 
globales. Quarante-trois programmes opérationnels ont été présentés 
par les Etats membres à la Commission en Juin/Juillet 1991 pour la 
période allant Jusqu'à la fin 1993. 
61. Le caratère transnational qui doit permettre le transfert du savoir-
faire, et qui doit associer au moins un partenaire provenant des 
régions de l'Objectif 1 (à l'exception du volet "défavorisés" de 
HORIZON), revêt un caractère obligatoire. D'autres critères qui ne 
sont pas nécessairement cumulatifs sont prioritaires. 
Il s'agit du caractère exemplaire et de l'effet multiplicateur 
permettant la diffusion de bonnes pratique à l'ensemble des 
activités financées par les Fonds structurels dans le domaine de la 
formation et de l'emploi ; de l'association avec les programmes 
communautaires FORCE, EUROTECNET, LEDA, ERGO, (EUROFORM), ILE, IRIS 
et réseau CHILDCARE, (NOW), HELIOS, HANDYNET et PAUVRETE III 
(HORIZON); ou encore du caractère novateur dans des domaines Jusqu'à 
présent insuffisamment couverts par l'intervention de Fonds 
structurels. 
-20-
62. Pour l'action future de la Communauté, il est important d'insister 
sur la cohérence d'ensemble qui doit être obtenue pour mettre en 
oeuvre les orientations tracées dans ce mémorandum. Les actions 
visant prioritairement le soutien à la compétitivité économique, et 
les actions visant prioritairement le renforcement de la cohésion 
sociale doivent se compléter et s'enrichir mutuellement, notamment 
pour permettre un transfert des innovations en termes de méthodes et 
de gestion et de contrôler révolution des coûts des actions. 
Les atouts de la politique communautaire 
63. La mise en oeuvre des programmes d'action au cours des dernières 
années a permis de développer des réseaux nouveaux (instances 
nationales de coordination des programmes, opérateurs commes les 
AUEF-COMETT) qui constituent des structures de relais et 
d'intervention tant pour la promotion d'objectifs nouveaux que pour 
le montage d'opérations à caractère transnational. L'évaluation de 
ces réseaux montre qu'ils ont contribué à développer une dimension 
commuanutaire chez des acteurs qui avaient déjà cette préoccupation 
(universités par exemple) ou qu'ils ont créé des activités 
communautaires chez des acteurs Jusqu'ici peu touchés (PME par 
exemple). En termes de moyens financiers et humains, ces 
interventions au niveau des programmes d'action (partenariats, 
projets conjoints, réseaux) ont mobilisé sur les objectifs 
communautaires un ensemble de moyens humains et financiers qui 
correspondent à un investissement supplémentaire, effectué par des 
acteurs multiples (pouvoirs publics, collectivités territoriales, 
entreprises) sur des objectifs communautaires concrets. Ils ont 
permis ainsi une démultiplication des contributions apportées par la 
Commission. 
Les acquis du dialogue social 
64. Le fonctionnement depuis son installation en janvier 1989 du groupe 
de travail du dialogue social sur l'Education et la Formation s'est 
déroulé dans des conditions satisfaisantes et a débouché sur des 
résultats tangibles par l'adoption d'un avis commun sur l'Education 
et la Formation des Jeunes et des adultes le 26 janvier 1990 et la 
proposition d'un programme de travail pour prolonger ce premier 
résultat. Cette prolongation des travaux a abouti à l'adoption d'un 
nouvel avis commun sur la transition des Jeunes de l'école à la vie 
active. Un quatrième avis commun sur la question des modalités pour 
permettre l'accès le plus large possible à la formation continue 
vient d'être adopté en octobre 1991. 
65. La suite de ces avis constitue un progrès Important pour faire 
évoluer les situations nationales. Ils sont une forme d'engagement 
d'actions conjointes des partenaires sociaux pour dynamiser les 
débats à tous les niveaux appropriés et permettre une prisa en 
charge optimale par tous les acteurs. Enfin, de nouveaux 
prolongements du dialogue ont été acceptés sur les deux thèmes 
essentiels que constituent la qualification et Sa certification 
d'une part, et les femmes et la formation d'autre part, 
-21-
66. Cette dynamique du dialogue social constitue un atout dans un champ 
d'action qui par nature relève d'abord de l'action propre des 
partenaires sociaux et du progrès des accords conventionnels. Les 
résultats obtenus par les avis communs conclus depuis deux ans 
constituent des bases extrêmement solides, d'une part, pour établir 
les prolongements de ces avis vers les accords conventionnels 
conclus au niveau national, et d'autre part, pour assurer les liens 
avec les initiatives que la Communauté peut développer en ces 
domaines, notamment sur l'accès à la formation continue. 
111. LES ORIENTATIONS POUR LES ANNEES 90 
A. Les questions en commun 
67. En amorçant ce débat sur les orientations à privilégier en matière 
de formation professionnelle au cours des années 90, la Commission a 
bien conscience qu'il s'agit de répondre et d'accompagner les 
transformations structurelles qui sont actuellement en cours. Pour 
la compétitivité, il faut les faciliter et mettre en place les 
politiques d'accompagnement nécessaires. Mais, en même temps, dans 
un objectif de cohésion, il faut en limiter ou éviter certains 
effets pervers du point de vue de la situation du marché du travail. 
La décennie qui s'ouvre sera une période d'adaptation très profonde 
des processus industriels, des secteurs et du fonctionnement du 
marché des qualifications. L'approfondissement des points clés 
abordés dans ce mémorandum et la réponse aux différentes questions 
communes posées ci-dessous sont donc d'une importance toute 
part icul1ère. 
68. Le débat sur la qualification de base des jeunes a été une 
préoccupation dominante des années 80, mais il ne perd en aucune 
manière son actualité. On observe une élévation progressive du 
niveau de qualification demandée pour accéder aux emplois et une 
accentuation des difficultés rencontrées par les relégués du système 
de formation initiale. Comment I'amélIoration de la qualité des 
formations, les rapprochements et les partenariats entre les 
systèmes de formation et les entreprises pour développer 
I'aternance, l'évolution des compétences de base données aux Jeunes, 
I 'art Icul at Ion entre la formation de base et le développement de la 
formation continue peuvent-/Is être des éléments clés pour 
I'avenir ? 
69. La situation du marché du travail dans les différents pays 
communautaires démontre que les niveaux de chômage les plus élevés 
et le maintien d'un chômage de longue durée important sont de plus 
en plus liés aux facteurs qualitatifs résultant des écarts entre les 
besoins de qualification des entreprises (soulignés par toutes les 
organisations d'employeurs) et les potentiels de compétence de la 
main-d'oeuvre. Les créations d'emploi et les effets induits sur le 
niveau de chômage dépendent donc étroitement de l'impact des 
politiques de formation sur la "qualité" de la main-d'oeuvre, c'est-
à-dire les qualifications qu'elle possède et son intégration dans 
les organisations du travail modernes. De même, les transformations 
des secteurs industriels, en particulier les plus exposés à la 
concurrence mondiale, nécessitent à la fois l'élaboration de plans 
de moyen terme, notamment du point de vue des besoins de 
qualification, et la mise au point conjointe d'actions de 
-23-
reconversion. Par rapport a cet ensemble de questions, comment 
mieux maîtriser les liens entre formation, adaptation structurel le 
et situation du marché du travail? 
70. La valorisation des investissements réalisés en matière de Recherche 
et Développement et la diffusion des innovations dans le tissu 
économique, en particulier dans les secteurs exposés dans la 
concurrence mondiale, dépendent des actions conduites sur les 
qualifications. La résorption des déficits de qualification, les 
transformations liées aux qualifications et à l'organisation du 
travail sont les nouvelles données de la compétitivité. Le 
développement de l'accès à la formation en cours de vie active pour 
tous les travailleurs est une condition de ces transformations. 
Commment approfondir les actions à conduire sur les quai IfIcatIons, 
les liens entre la politique de formation et la stratégie économique 
d'ensemble dans les entreprises et dans les réglons, la conception 
et le financement des politiques de formation pour tous les salariés 
et pour les chômeurs ? 
71. La réponse à ces différentes questions conditionne les attitudes 
offensives pour une adaptation structurelle d'après ce qui a été 
observé dans l'organisation des entreprises et le fonctionnement du 
marché du travail ces dernières années. Ce sont les pays qui ont 
adopté les attitudes les plus résolument anticipatrices et de 
dynamisme dans les changements structurels qui ont en même temps le 
mieux maîtrisé le niveau de chômage. A l'inverse, les pays qui se 
sont moins préparés et ouverts à ces transformations qualitatives, 
connaissent des écarts plus forts et plus durables entre offre et 
demande d'emploi et voient se développer des exclusions durables du 
marché du travail provoquant de manière tendancielle un 
développement du chômage de longue durée. 
B. L'action communautaire 
Renforcer l'action communautaire 
72. La politique communautaire de formation professionnelle se trouve à 
une étape nouvelle de sa construction. Cette étape est décisive 
pour répondre à des défis d'une ampleur et d'une complexité sans 
doute inconnues Jusqu'alors. Les différents enjeux analysés dans ce 
document démontrent qu'une accélération quantitative et une 
amélioration qualitative des investissements en formation sont 
indispensables. Compte tenu des objectifs à atteindre au plan 
national et au plan communautaire, ils ne pourront être réalisés que 
par une coopération et une convergence accrue entre tous les 
acteurs, pouvoirs publics, entreprises et institutions éducatives. 
73. Les conditions nouvelles de la construction communautaire imposent 
de renforcer l'importance du développement des ressources humaines, 
en particulier par la formation professionnelle. Cet objectif doit 
être développé à la fois dans une perspective de cohésion économique 
et sociale, en particulier du point de vue de rattrapage des 
disparités régionales, et en termes de compétitivité économique. Le 
rôle centrai de la formation, notamment continue, est reconnu comme 
essentiel dans le développement d'une société active, capable de 
maîtriser les changements économiques, technologiques» culturels et 
sociaux, de faire face aux défis posés par les autres parties du 
-24-
monde et pour le développement de la citoyenneté européenne. La 
question de la qualité et des niveaux des systèmes d'Education et de 
Formation est au coeur des préoccupations de la Communauté comme 
c'est le cas dans tous les Etats membres. 
74. Le développement de la politique de formation professionnelle au 
niveau communautaire est une condition nécessaire à l'efficacité des 
politiques dans les secteurs prioritaires pour l'avenir de ia 
Communauté. La valorisation des ressources humaines doit également 
s'inscrire comme une composante de l'action horizontale de la 
Communauté pour sa compétitivité ainsi que des actions sectorielles 
que la Communauté compte entreprendre pour renforcer ses capacités 
compétitives sur les marchés mondiaux. 
75. Cette stratégie de valorisation des ressources humaines est 
également reliée à l'objectif de renforcement du rôle de la 
Communauté dans le monde comme le démontrent les relations qui 
s'établissent entre la Communauté et l'extérieur. Le développement 
de la coopération dans ces domaines est un gage de bénéfice et 
d'influence réciproques tout-à-fait fondamentaux et les années 90 
verront très certainement s'accroître de manière importante ces 
act ivités. 
76. Les relations extérieures dans le domaine de la formation 
enrichissent la connaissance mutuelle et aident à une compréhension 
culturelle et sociale qui permet de développer des relations 
politiques, technologiques et commerciales. Ces collaborations 
permettent également de diffuser une meilleure connaissance de la 
Communauté, de ses institutions, de son fonctionnement et de ses 
objectifs. De ce point de vue, la comparaison avec les systèmes et 
les organisations adoptées par d'autres pays ou espaces économiques 
est un gage d'enrichissement et de progrès pour la Communauté elle-
même. 
77. Ces relations se développent par des coopérations qui se nouent 
entre les institutions de formation de la Communauté et des pays 
concernés, notamment la participation des pays de l'AELE selon des 
modalités spécifiques aux programmes d'action communautaires. Les 
demandes de participation à ces programmes se révèlent très 
importantes et très riches en termes de contenu. 
78. Sur la base de ces orientations, les relations extérieures de la 
Communauté se sont développées, ces dernières années avec les pays 
de l'Europe centrale et de l'Est dans leur évolution vers la mise en 
place d'une économie de marché pour laquelle les ressources humaines 
constituent un facteur fondamental, avec les pays de l'AELE dans la 
prospective de réalisation d'un Espace Economique Européen, avec les 
USA, l'URSS et les autres pays tiers ou organisations 
internationales (OCDE, BIT...). En ce qui concerne ia collaboration 
avec les pays de l'Europe centrale et de l'Est, la création de la 
Fondation européenne pour la formation fournirait le cadre pour une 
meilleure évaluation des besoins et des investissements. 
•25-
Le respect de la subsidiarité 
79. Le respect du principe de subsidiarité nécessite d'identifier les 
responsabilités et les mesures qui incombent à chacun des niveaux, 
en particulier celles qui relèvent de l'action des Etats membres sur 
leur territoire et celles qui peuvent être mises en oeuvre par la 
Commission en vertu des compétences établies de la Communauté et du 
rôle particulier de catalyseur qui lui incombe. Ceci impose 
d'établir les principaux objectifs politiques qui doivent être 
poursuivis au niveau communautaire dans le domaine de la formation 
professionnelle et la plus-value apportée aux politiques et 
activités initiées par les Etats membres. 
80. Du ce point de vue, un double changement est en train de s'opérer: 
l'innovation et la recherche, qui sont souvent à la source des 
besoins de formation, et ia réalisation des formations, par les 
organismes ou les entreprises, se développent de plus en plus comme 
des activités à l'échelle communautaire, aussi bien que nationale. 
81. Une activité transnationale de formation est ainsi en train de se 
superposer aux marchés nationaux des formations et interfère avec 
ceux-ci. De fait, les acteurs communautaires en matière de formation 
professionnelle sont de plus en plus les entreprises européennes à 
dimension multinationale, les groupements d'entreprises et les 
organisations professionnelles qui poursuivent des objectfifs 
communautaires, les collectivités territoriales qui participent à 
des actions interrégionales à dimension européenne, les partenariats 
transnationaux d'organismes de formation. L'organisation de leurs 
actions doit avoir une dimension communautaire. 
De nouveaux objectifs pour la politique communautaire 
82. Les conditions économiques des années 90 et la réalisation du marché 
unique tracent de nouveaux enjeux pour la politique communautaire en 
matière de formation professionnelle. Celle-ci doit se développer 
autour d'objectifs qui s'appliqueront aux domaines d'activité 
identifiés par le Mémorandum sur la rationalisation des programmes 
d'action adoptés par la Commission en août 1990. Les objectifs 
centraux pour la politique communautaire de formation peuvent 
s'exprimer autour de trois idées force : INVESTIR, AMELIORER, RENDRE 
TRANSPARENT. 
83. Accroître l'Investissement en formation : Les Etats membres et la 
Communauté doivent développer leurs efforts en matière de formation 
professionnelle pour être capables d'affronter les changements 
économiques, technologiques et sociaux des années 90 et réduire les 
disparités régionales. Il est nécessaire de faciliter l'accès et la 
participation aux formations professionnelles appropriées. Cet 
objectif nécessite de fournir à chaque Jeune une qualification 
professionnelle de base large et reconnue pour faciliter sa 
transition vers la vie active et adulte et son insertion sur le 
marché du travail, et de développer les possibilités d'accès à la 
formation tout au long de la vie active. 
Il est également nécessaire d'anticiper sur les besoins compte tenu 
des évolutions plus rapides et plus complexes que connaîtront les 
qualifications et les compétences. De cette manière, le marché du 
travail communautaire devrait connaître une insertion et une 
réinsertion professionnelle améliorée. 
-26-
84. Améliorer la qualité des formations : la qualité, et donc les 
performances des systèmes d'éducation et de formation doivent 
s'accroître pour faire face à l'explosion prévisible des besoins en 
formation, notamment par les échanges d'informations et 
d'expériences dans le domaine de la formation professionnelle. Ces 
échanges au niveau communautaire devraient s'appuyer sur une 
multiplication des mobilités transnationales des formateurs comme 
des personnes en formation. Le développement de systèmes européens 
d'enseignement à distance s'inscrit également dans cet objectif. Il 
s'agit de permettre à terme à chaque citoyen européen ou à chaque 
entreprise d'avoir accès à l'ensemble des capacités et potentiels de 
formation développés en Europe sur le sujet qui l'intéresse. 
85. Assurer la transparence : l'égalité d'accès à la formation 
professionnelle doit non seulement être reconnue Juridiquement en 
écartant toute discrimination sur des bases de nationalité, mais 
elle doit être concrètement et explicitement favorisée. La 
Communauté doit assurer la transparence du marché de la formation et 
de la reconnaissance des formations sur le marché du travail. Les 
diplômes, les certificats, les qualifications doivent être établis 
de manière transparente et réciproque. Les coopérations entre 
opérateurs doivent permettre de multiplier les actions et filières 
de formation conçues de manière commune sur un plan communautaire et 
donc reconnue de facto par leur conception même. Il s'agit 
également de mettre en place des réseaux transeuropéens mettant en 
connexion les données nationales et permettant d'établir au niveau 
communautaire un véritable mai liage du territoire européen, pour 
établir les communications entre opérateurs et décideurs. 
86. Les nouvelles étapes de la politique communautaire doivent valoriser 
les acquis obtenus et s'appuyer sur les réseaux d'action déjà mis en 
place par les programmes d'action et le Fonds Social Européen. 
Ceux-ci constituent des structures originales et qui ont une réelle 
dimension communautaire. L'enrichissement mutuel des systèmes est 
largement entamé, notamment dans le cadre des programmes d'action 
communautaires. Cette action doit être renforcée dans l'avenir dans 
une optique de concertation et de coopération et soutenue par une 
gestion efficace et décentralisée des programmes communautaires. 
Une action communautaire visible et cohérente 
87. Les moyens que la Communauté consacre aux politiques et programmes 
d'action en matière de formation professionnelle ont fortement 
progressé ces dernières années, tout en restant quantitativement 
limités par rapport aux moyens de la politique structurelle et aux 
moyens de la politique de Recherche & Développement. Cette 
progression budgétaire a concrétisé la priorité qui était donnée aux 
ressources humaines dans la conception d'ensemble de l'action 
communautaire. 
88. Cependant, l'efficacité de ces actions dépend fondamentalement de 
leur impact sur les problèmes structurels des Etats membres, pour 
lesquels on peut prévoir une évolution rapide pendant les 
années 1990. L'essentiel des investissements financiers sont 
réalisés dans les Etats membres et l'action communautaire pour viser 
à une efficacité réelle sur les types d'objectifs qui ont été tracés 
-27-
ci-dessus doit progresser sur trois plans : une meilleure 
évaluation, une plus grande cohérence, une concertation toujours 
améliorée. 
89. La mise en place de dispositifs d'évaluation, conçus et conduits de 
manière conjointe avec les Etats membres, doit permettre de mettre 
en évidence et de valoriser l'impact et la plus value obtenue par 
les interventions communautaires du point de vue des objectifs 
communs. Cette lisibilité de l'action communautaire est 
particulièrement importante à une période où tous les acteurs 
(entreprises, organismes, partenaires sociaux, pouvoirs publics, 
collectivités territoriales) cherchent à développer une dimension 
communautaire dans leur action. L'engagement pris par les décisions 
du Conseil sur chacun des programmes d'assurer une évaluation et un 
suivi permanent des projets et activités des programmes doit 
contribuer à cette lisibilité. Ces mesures et dispositifs 
d'évaluation seront notamment coordonnés avec les mesures prises par 
les autorités nationales compétentes des Etats membres et définies 
et mises en oeuvre en étroite collaboration avec eux. L'un des 
objectifs sera de discerner et de décrire les effets obtenus à 
partir des actions communautaires sur les politiques et pratiques 
nationales, en particulier en référence aux objectifs généraux 
décrits précédemment, et ainsi promouvoir des innovations dans les 
méthodes de gestion, de programmation et de coordination au niveau 
national. 
90. L'articulation de la politique de formation professionnelle avec les 
autres politiques de la Communauté concernant les ressources 
humaines constitue une autre condition de progrès. La volonté de la 
Commission est de mieux faire converger ses objectifs en matière de 
politique de formation professionnelle et de compétitivité 
économique, et son action structurelle, notamment par les fonds 
structurels, pour développer la cohésion économique et sociale. A 
cet effet, un cadre de référence global a été établi pour 
rationaliser les différentes initiatives de la Commission : 
programmes d'action, actions de formation développées dans le cadre 
des politiques structurelles, priorité accordée au capital humain et 
à la mobilité dans le programme cadre de recherche-développement. 
Pour être pleinement efficace, ces mesures de rationalisation et de 
coordination nécessitent une coopération avec les Etats membres qui 
doit être améliorée dans ses méthodes. 
91. D'une manière analogue, la Commission entend dans le futur mieux 
associer ses interventions en matière de ressources humaines et ses 
objectifs de développement de la compétitivité de certains secteurs, 
notamment industriels. Les orientations qui ont été prises au 
niveau de la politique industrielle de la Communauté et les débats 
sur le devenir de certains secteurs vont dans ce sens. Les 
programmes d'action communautaire de formation professionnelle, qui 
ont une portée horizontale, doivent également tenir compte de la 
dimension sectorielle - notamment en ce qui concerne les déficits de 
qualification et les actions de conversion - de manière à mieux 
intégrer la compétence des travailleurs dans les efforts de 
développement de la compétitivité et à valoriser les atouts issus de 
la réalisation du marché unique et de l'union économique et 
monétaire. 
-28-
92. La méthode de travail mise en oeuvre pour la préparation de ce 
mémorandum sur les orientations pour les années 90 a montré tous les 
apports qui pouvaient être obtenus de la concertation tant avec les 
Etats membres qu'avec les partenaires sociaux. Le principal de la 
subsidiarité, ainsi que de la diversité, les deux ayant des 
implications particulièrement fortes en matière d'éducation et de 
formation, nécessitent des échanges plus intensifs entre Etats 
membres pour définir les priorités, faciliter la convergence là où 
elle semble souhaitable, et promouvoir l'expérimentation à la fois 
dans les Etats et dans le cadre des actions de la Communauté. 
93. La Communauté devra contribuer au développement du dialogue entre 
les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs 
au niveau communautaire pour exprimer leur communauté de vues pour 
le développement de la formation dans la construction européenne, 
mais aussi pour le développement de leurs propres interventions. 
94. Les défis qui sont devant ia Communauté paraissent immensses. 
L'Europe de la Formation devrait connaître son plein essor dans les 
années qui viennent pour y répondre. Les actions concertées entre 
les autorités publiques, les entreprises et les partenaires sociaux 
permettront de faire progresser la formation continue, élever la 
qualification des travailleurs en Europe et, par là, assurer la 
compétitivité des entreprises et de l'économie européenne. La 
Commission compte que ce mémorandum contribue à développer les 
débats sur ces questions et à consolider les bases de politiques de 
formation efficaces, tant au niveau communautaire qu'au niveau des 
Etats Membres. 

ISSN 0254-1491 
COM(91) 397 final 
DOCUMENTS 
FR 04 
N° de catalogue : CB-CO-91-451-FR-C 
ISBN 92-77-76636-0 
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L-2985 Luxembourg