Avis du Comité économique et social sur le thème "Pluralisme et concentration dans les médias"

(2000/C 140/07)

Le 25 février 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 23 novembre 1999. À la suite de la décision de l'assemblée plénière de renvoyer l'avis en section, la section a élaboré un avis révisé le 9 mars 2000 (rapporteur: M. Decaillon).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 97 voix pour, 23 contre et 14 abstentions au cours de sa 371e session plénière des 29 et 30 mars 2000 (séance du 29 mars 2000).

1. Introduction

1.1. Depuis la publication du Livre vert de 1992, relatif au pluralisme et à la concentration dans les médias, et les pistes de réflexion des services de la Commission relatives à la propriété des médias dans le marché intérieur, l'industrie européenne des médias est entrée dans une nouvelle phase de son développement.

1.2. À l'offre médiatique classique (TV, radio, presse) sont venus s'ajouter, en quelques années, de nouveaux services de radiodiffusion numérique (terrestre, par satellite, par câble) et des services en réseau (Internet, multimédia) élargissant considérablement le choix du public européen. Cette évolution du paysage médiatique s'est accompagnée de rapprochements intersectoriels. Compte tenu de la convergence croissante, une évolution parallèle se produit dans le cadre de la mondialisation, par le biais d'alliances et de concentrations entre propriétaires des médias, opérateurs de télécommunication et acteurs de l'industrie informatique.

1.3. Face à cette mondialisation et à cette évolution du marché, le Comité invite les institutions européennes à examiner la nécessité de définir dans une Communication des lignes directrices et des instruments juridiques qui, tout en tenant compte des droits fondamentaux de liberté d'expression, de liberté de la presse, de liberté des médias et ainsi que des différentes situations des médias et des différentes traditions juridiques et culturelles existant au sein des États membres, peuvent contribuer à garantir un accès sans entraves du citoyen européen à des médias pluralistes et indépendants.

1.4. Face à ces nouvelles sources d'information et de divertissement, et parce que l'information n'est pas seulement un produit commercial, le Comité souligne la nécessité de garantir les droits fondamentaux de l'individu tels que la liberté d'information et d'opinion, la protection des mineurs, la dignité humaine et, plus particulièrement, la dignité de la femme.

1.5. C'est pourquoi, dans les observations qui suivent, le Comité tient comte du fait que la problématique traitée dans le présent avis se place dans un contexte en forte et constante évolution.

2. Observations générales

2.1. La Commission, dans son Livre vert de décembre 1997, sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, reconnaît les alliances et les fusions à l'oeuvre dans cette nouvelle industrie de l'information. Tout en défendant les principes de la libre concurrence, la Commission précise également son intention de lutter contre les abus de positions dominantes et les ententes sur les marchés des télécommunications, des médias et des technologies de l'information.

2.2. Dans le domaine du contrôle des opérations de concentration, la Commission va chercher, par l'application du droit de la concurrence, à garantir l'intérêt du consommateur par une offre diversifiée de sources d'information, en autorisant, d'une part, les opérations de concentration pour favoriser la constitution d'entreprises de médias européennes fortes, mais en intervenant, d'autre part, pour empêcher des accords entre opérateurs susceptibles de restreindre la concurrence, et, par voie de conséquence, de limiter le choix du consommateur final.

2.3. Face à un droit de la concurrence qui ne couvre souvent que les aspects économiques et financiers des concentrations dans le secteur des nouveaux médias, le Comité considère que les critères culturels et sociaux doivent également être pris en compte pour protéger l'intérêt du public européen et la richesse du paysage médiatique.

2.3.1. C'est pour cette raison, que le Comité estime que l'application du droit communautaire de concurrence dans le domaine de la société de l'information, doit tenir compte, autre que des aspects purement économiques, de la sauvegarde du pluralisme dans l'information, tout en respectant la liberté de presse reconnue dans les Constitutions des États membres.

2.4. La richesse et la diversité culturelles des différents pays de l'Union européenne, en particulier linguistiques et ethniques, doivent être soutenues par les institutions européennes.

2.5. Par ailleurs, les législations de chaque État membre prévoient en général la transparence de la propriété des médias, à l'instar de tout autre secteur, de manière à s'assurer qu'un monopole ou des oligopoles ne sont pas en voie de constitution (ou constitués). Dès lors, il est utile de faire remarquer que la Commission européenne en coopération avec les États membres a la possibilité d'échanger des informations à cet égard, afin d'examiner, dans le cadre du développement international, le problème des participations financières, d'accords techniques ou commerciaux entre les groupes audiovisuels ou opérateurs d'accès aux différents réseaux, dont l'Internet.

2.6. Le Comité souhaite également prendre en considération les évolutions technologiques de la société de l'information. À cet égard, il conviendra de distinguer les services numériques de radiodiffusion, qui relèvent des règles traditionnelles sur la propriété des médias, là où ces règles existent, et les services en ligne, où les règles d'un marché concurrentiel doivent jouer pleinement pour garantir un droit d'accès équitable des opérateurs aux réseaux et systèmes, ainsi que le droit à la diversité des contenus pour les consommateurs.

2.7. Le projet de directive de la Commission n'ayant pas été adopté, le Comité souhaite l'établissement d'une communication qui établit des lignes directrices et des instruments juridiques visant à respecter le pluralisme quant à l'organisation économique, sociale et culturelle du secteur.

2.8. Il souligne une fois encore ses requêtes les plus importantes formulées dans les deux précédents avis du 14 septembre 1994(1), et du 23 février 1995(2). Ces requêtes doivent être élargies aux nouveaux services de radiodiffusion numérique (terrestre, par satellite et par câble) et aux services audiovisuels et écrits naissants sur les réseaux (Internet, multimédia) pour:

- encourager les chaînes commerciales de radio et de télévision et les opérateurs de radiodiffusion numérique à mieux respecter la diversité des opinions et du pluralisme et la diffusion de programmes culturels et éducatifs, y compris à l'intention des minorités;

- favoriser le développement des programmes télédiffusés et radiodiffusés de service public qui doivent assurer une information indépendante, mais aussi des émissions culturelles éducatives et de divertissements, programmes qui devraient être accessibles à l'ensemble des citoyens européens;

- maintenir le pluralisme et faire en sorte qu'aucune entreprise ne soit en situation d'abus de position dominante dans plusieurs secteurs (télévision numérique et hertzienne, radio, presse écrite, services audiovisuels et écrits sur Internet, édition multimédia) sur un ou plusieurs marchés nationaux ou sur le même espace linguistique;

- maintenir le pluralisme et empêcher que les entreprises en situation d'abus de position dominante dans un secteur national de médias n'atteignent le même type de situation dans un autre État membre de l'UE;

- préserver, dans l'ensemble des médias, l'indépendance éditoriale des pressions internes et externes, notamment celles des gouvernements, afin d'améliorer la qualité et la fiabilité de l'information;

- empêcher par des dispositions législatives appropriées et par les règles de la concurrence la monopolisation des droits de retransmission et de catalogues, en particulier dans l'information sportive et les catalogues de films;

- préconiser, comme condition préalable à l'octroi à une entreprise de médias déjà active dans un secteur de l'autorisation d'opérer dans un autre secteur, la transparence totale de toutes ses participations ou de ses liens avec d'autres entreprises;

- privilégier l'éducation et l'information du public le plus vulnérable afin qu'il ait la capacité d'évaluer et d'identifier les contenus de l'industrie des médias notamment les informations véhiculées sur Internet;

- clarifier la responsabilité éditoriale des acteurs d'Internet en distinguant bien les éditeurs de sites Internet, qui doivent être responsables des contenus - sans aucune exception -, et les intermédiaires techniques (opérateurs de transport et d'hébergement), exempts de toute responsabilité vis-à-vis des contenus non élaborés par eux, comme l'envisage la proposition de directive européenne relative à certains aspects juridiques du commerce électronique dans le marché intérieur;

- configurer un code de bonne conduite européen des médias qui, outre le contrôle de la domination des médias par de grands groupes, devrait analyser, tout en prévoyant le maintien et la garantie de la liberté d'information et d'opinion, la protection des mineurs contre les scènes de violence et les programmes pornographiques, leur limitation au titre de la dignité humaine et plus particulièrement de la dignité de la femme, l'interdiction de la glorification de la guerre et de la criminalité;

- préconiser une "labellisation" des sites d'information et de divertissement sur le réseau Internet, afin de protéger les publics internautes contre les contenus illicites. À cette fin le Comité espère préparer au cours de cette année un avis d'initiative sur ce sujet, qui lui permettra de préciser ces orientations en la matière.

2.9. Coordonner vraiment pour garantir le pluralisme

2.9.1. Face à l'émergence rapide de services audiovisuels et écrits sur Internet, le Comité considère qu'il est important de répondre aux questions de l'accès à ces services, leur régulation et aux garanties de pluralisme qui doivent leur être associées. Les organismes de régulation existant dans la majorité des États membres devraient voir leurs champs d'action concerner également l'Internet, pour préserver les droits fondamentaux de l'individu au même titre que vis-à-vis des médias traditionnels, et une coordination à l'échelle communautaire pourrait s'avérer utile comme expliqué au paragraphe 2.3 ci-dessus.

2.9.2. Concernant le critère de l'audience que la Commission avait retenu dans ses premières réflexions, il convient de remarquer que les autres critères généralement contenus dans les dispositions nationales, lorsque celles-ci existent, et concernant les pourcentages de participation dans le capital des entreprises de médias, doivent être considérés comme valables, et que le critère de l'audience est un critère additionnel à ceux existants.

2.9.3. Par ailleurs, les "sites portails", points d'entrée sur le réseau Internet, fournis par des acteurs présents en amont et en aval de la filière de l'Internet, et appartenant souvent à des grands groupes de communication, d'édition et d'informatique, tendent à privilégier une certaine concentration du contenu disponible en favorisant l'offre des partenaires ou des sites du même groupe. Il importe dès lors de sensibiliser les consommateurs à la liberté de choix offerte par le guide électronique des programmes et aux possibilités techniques permettant de "zapper" d'un portail à un autre, afin d'éviter les risques sur la diversité et le pluralisme de l'information.

2.9.4. Concernant maintenant les ressources financières, l'analyse du marché montre aujourd'hui que dans certains pays, les quelques groupes présents dans l'audiovisuel et les nouvelles technologies de l'information et de la communication se partagent une très grande majorité des ressources publicitaires. Le Comité fait remarquer que cette situation pourrait à terme être préjudiciable aux chaînes locales de radio ou de télévision, et qu'en définitive, c'est le choix du consommateur final qui s'en trouverait réduit voire orienté par la combinaison de ce fait et des "sites portails" décrits au paragraphe précédent.

2.9.5. Enfin, l'analyse du pluralisme et de la concentration dans les médias ne peut pas ne pas prendre en compte l'arrivée du tout numérique pour la télévision avec les bouquets de chaînes associés. Cette évolution technologique majeure pose de nombreuses questions telles que l'allocation des fréquences, risquant de favoriser les premiers demandeurs, ainsi que le pouvoir renforcé d'opérateurs contrôlant des bouquets impressionnants (bien que le bouquet lui-même soit générateur de pluralisme). À cet égard, le Comité soulève la problématique des décodeurs qui, bien qu'aujourd'hui ouverts à différents bouquets de chaînes cryptées, sont associés à un paiement pouvant créer des rentes de situation.

2.9.6. De la même manière, il faut mentionner l'arrivée prochaine de la radio digitale, qui, bien que correspondant à un progrès technique souhaitable (qualité de la radio, stabilité de l'écoute, possibilités de délivrer des messages de sécurité urgents, ...), représentera vraisemblablement un investissement plus important qu'aujourd'hui pour la création d'une radio utilisant la modulation de fréquences, notamment au niveau régional voire local; elle pourrait entraîner de ce fait un appauvrissement du paysage radiophonique.

2.9.7. Toujours dans le domaine de la transmission, le Comité observe que la télédiffusion par satellite est le fait de groupes capables de financer ce moyen international et ne sont dès lors pas soumis aux réglementations nationales. Le Comité remarque à cet égard que les lancements de satellites ont lieu sans véritable coordination politique, pour le moment. Pour remédier à cela, le Comité souhaite qu'il y ait une coordination politique au sein de l'UE.

2.9.8. Le Comité souligne l'importance des actions de recherche et leurs applications, indiquées au Vème Programme cadre de RDTD (1998-2002), destinées à améliorer la fonctionnalité, la facilité d'utilisation et d'accès des futurs produits et services liés à l'information. En effet, les actions de recherche et leurs applications renforcent la diversité linguistique et culturelle, contribuent à la valorisation et à l'exploitation du patrimoine culturel européen, stimulent la créativité, améliorent les systèmes d'éducation et de formation et font progresser les modèles socioéconomiques et technologiques permettant de représenter les informations.

2.9.9. Dernière observation, au sujet du rapport du Programme de développement des Nations unies sur l'accès à l'Internet: le Comité souhaite que les conclusions de ce rapport puissent être évaluées dans le cadre des politiques structurelles de l'Union européenne et des négociations extérieures de l'Union européenne, en particulier les accords ACP.

3. Propositions

3.1. Le pluralisme et la concentration dans les médias à l'ère de la mondialisation et de la convergence numérique suscitent de nombreuses questions auxquelles le Comité économique et social a l'intention de donner une ébauche de réponses.

3.2. En ce qui concerne les règles de propriété des médias, le Comité suggère d'essayer de trouver des paramètres communs au niveau des critères nationaux en vigueur actuellement et d'y ajouter quelques paramètres tels que critères d'audience, contrôle des ressources, etc. Toutefois, il convient également de faire remarquer que de tels paramètres doivent tenir compte des différences qui existent en termes de traditions juridiques, notamment constitutionnelles, et culturelles dans tous les États membres.

3.3. Dans le prolongement de cette position, le Comité préconise que les États membres examinent l'opportunité d'étendre les règles nationales actuelles de propriété des médias (régime de licences, partage des fréquences, seuils basés sur l'audience, la participation au capital, ...), lorsque celles-ci existent, aux nouveaux services de radiodiffusion numérique (terrestre, par satellite, par câble) pour lutter contre les risques éventuels de concentration abusive ainsi qu'une coordination à l'échelle européenne, en particulier en cas de développement international très fort.

3.4. Le Comité suggère également une coordination au niveau de la Commission des organismes nationaux de régulation des médias, à l'instar du Comité de contact existant à la DG concernée pour faire fonctionner la Directive "Télévision sans Frontières", permettant d'examiner de manière souple, rapide et concrète les projets d'accord, les questions d'attribution de fréquences, ou toutes questions concernant l'accès aux chaînes cryptées nécessitant un décodeur qui devrait être ouvert à d'autres bouquets, etc.

3.5. En ce qui concerne les services audiovisuels et écrits sur Internet, le Comité souhaite garantir aux internautes le respect des règles du pluralisme et de la diversité. Face au développement rapide de ces services, le Comité demande á la Commission européenne de formuler une Recommandation adressée aux États membres les invitant à étudier l'opportunité d'élargir les réglementations nationales relatives au secteur audiovisuel à ces nouvelles sources d'information. Il convient également d'inviter les États membres à partager les informations relatives à ces modifications éventuelles dans le cadre des réseaux informels dont il est question au paragraphe 3.4.

3.6. Le Comité, suite à la proposition de Recommandation sur "la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information" adoptée le 24 septembre 1998 par le Conseil, considère dans son avis(3) qu'il est important de faire appliquer, de manière rigoureuse, par les organismes de régulation des médias, les dispositions de cette Recommandation dans les États membres. Le Comité tient toutefois à souligner que les dispositions prévues dans la recommandation doivent être appliquées en faisant preuve de respect et de considération pour les traditions juridiques, constitutionnelles et culturelles dans les différents États membres.

3.7. Le phénomène des "sites portails", qui tend à concentrer et à standardiser l'information disponible, doit être aussi pris en compte pour s'assurer qu'il ne sera pas un moyen d'accaparer les accès à diverses sources d'information ou aux ressources financières liées à la publicité. Une solution possible réside dans l'extension des compétences des régulateurs des États membres à ces nouveaux services pour mieux assurer le pluralisme et la diversité de l'information, avec une coordination au niveau de la Commission.

3.8. De plus, la profusion des sources d'information sur Internet, difficilement identifiables, représente un facteur de confusion pour le public. Il convient donc de trouver des solutions rapides pour permettre au public d'identifier l'information disponible. Une ébauche de solution pourrait résider dans l'introduction, par exemple, d'un "label européen" de qualité de l'information et d'éthique professionnelle, par moyen d'une autorégulation de l'industrie pour les sites d'information et de divertissement afin de garantir le pluralisme et l'indépendance de l'information et de lutter contre les contenus illicites. Il convient de rappeler à cet égard la responsabilité des agences d'information, dont le code de déontologie doit être l'objet d'une mention particulière.

3.9. En ce qui concerne la responsabilité éditoriale des médias, le Comité rappelle les Recommandations du 19 janvier 1999 du Conseil de l'Europe. Il constate que la question de l'indépendance éditoriale et journalistique des médias par des "statuts éditoriaux" afin de prévenir l'influence possible des propriétaires ou des actionnaires, ainsi que des parties extérieures tels que les pouvoirs publics, sur le contenu de l'information, est traitée différemment d'un État membre à l'autre; parfois au moyen d'une législation constitutionnelle, parfois par le biais d'accords d'autorégulation. Pour garantir une qualité de l'information, il est souhaitable que les professionnels des médias (notamment les entreprises de médias, les propriétaires, les éditeurs et les journalistes) adoptent des règles de déontologie (p.ex: charte de déontologie, codes éthiques). Il importe également que l'ensemble des professionnels des médias puissent bénéficier des formations afin de leur permettre d'assumer cette responsabilité.

3.10. Le Comité estime que l'existence et le développement des radios locales aujourd'hui avec la modulation de fréquence, constituent un progrès dans la voie du pluralisme et de la prise en considération des caractéristiques sociologiques locales. Cependant, il invite la Commission et le Conseil à vérifier si la venue de la radio digitale portera atteinte au pluralisme de ces radios locales et à la diversité de l'information qu'elles diffusent, du fait d'investissements financiers plus lourds pour les opérateurs locaux.

3.11. En ce qui concerne les conséquences sociales éventuelles des concentrations d'entreprises dans le domaine des médias et des technologies associées, le règlement (CEE) n° 4064/89 prévoit que, dans la mesure ou les représentants des travailleurs ont un intérêt suffisant à agir lors d'une décision de la Commission sur la compatibilité d'une opération de concentration avec le Traité de Rome, ils peuvent être entendus par la Commission. Cette procédure est peu utilisée. N'y aurait-il pas un effort d'information et peut-être de formation à entreprendre afin que les organismes de représentation des salariés au niveau national ou au niveau des comités d'entreprise européens puissent mieux l'utiliser pour être plus aisément entendus par la Commission dans le cadre de ce règlement (CEE) n° 4064/89.

4. Conclusion

4.1. Face aux enjeux de la société de l'information, et à la nécessité de garantir les droits fondamentaux de l'individu tels que la liberté d'expression et la liberté d'information et d'opinion, la protection des mineurs et la dignité humaine, en particulier la dignité de la femme, le Comité économique et social propose aux institutions européennes d'élaborer des lignes directrices respectueuses des exigences du pluralisme dans le respect des différences observées entre les États membres. Ces lignes directrices pourraient être conçues de manière à compléter le droit de la concurrence en se concentrant sur la dimension sociale et la diversité culturelle des médias.

4.2. Cette communication aurait pour but de compléter le droit de la concurrence, en mettant l'accent sur la dimension sociale et la diversité culturelle des médias. Elle tendrait à renforcer les garanties du pluralisme des contenus et des programmes du paysage médiatique, et indiquerait, grâce à ses lignes directrices, aux acteurs des grands groupes de communication, la voie à suivre pour préserver la diversité et la richesse des contenus accessibles au public.

Bruxelles, le 29 mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Béatrice Rangoni Machiavelli

(1) Avis du CES sur le Livre vert relatif aux "Options stratégiques pour le renforcement de l'industrie des programmes dans le contexte de la politique audiovisuelle de l'Union européenne" (COM(94) 96 final); JO C 393 du 31.12.1994, p. 25.

(2) Avis du CES sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Suites à donner au Processus de consultation relatif au Livre vert "Pluralisme et concentration des médias dans le marché intérieur - évaluation de la nécessité d'une action communautaire" (COM(94) 353 final); JO C 110 du 2.5.1995, p. 53.

(3) JO C 214 du 10.7.1998, p. 25 et 29.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L' amendement ci-après, qui a recueilli plus d'un quart des suffrages exprimés, a été repoussé en assemblée plénière.

Paragraphe 3.11

Supprimer les deux dernières phrases.

Exposé des motifs

Il n'est pas besoin - ni justifié - de faire des efforts de formation et d'information spécifiques à l'intention d'organismes de représentation des salariés au niveau national ou de comités d'entreprises européens.

Résultat du vote

Voix pour: 35; voix contre: 71; abstentions: 15.