Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 295/91 établissant des règles communes relatives à un système de compensation pour refus d'embarquement dans les transports aériens réguliers»

(98/C 284/05)

Le 16 février 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 84(2) du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 juin 1998 (rapporteur: M. Moreland).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité a adopté par 139 voix pour, 5 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. La Commission propose de modifier le règlement (CEE) n° 295/91 qui établit des règles relatives au paiement d'une compensation dans le cas où un passager est refusé à l'embarquement par une compagnie aérienne en raison d'une surréservation. Le règlement actuel a été adopté en 1991. Lors de son introduction, il a été accueilli favorablement par une majorité, en particulier par les associations de consommateurs et autres, bien que de nombreuses compagnies aériennes aient soutenu que cette mesure était superflue étant donné l'existence de régimes volontaires. Depuis son introduction, certains problèmes sont apparus lors de l'application du règlement et des demandes d'amélioration du régime de compensation ont été exprimées.

1.2. Les modifications proposées par la Commission sont les suivantes:

a) abolir la distinction entre les vols réguliers et non réguliers avec pour conséquence l'obligation de payer la compensation aux passagers voyageant en charter «seat-only» qui n'ont pas droit à une compensation en vertu de la directive 90/314/CEE sur les voyages à forfait;

b) fixer l'heure d'enregistrement à 30 minutes avant l'heure de départ annoncée, sauf disposition contraire communiquée par écrit au passager;

c) exiger que la personne juridique responsable de l'enregistrement des passagers affiche des avis aux comptoirs d'enregistrement;

d) inclure la billetterie électronique dans la définition du billet;

e) renforcer les règles précisant les priorités en matière d'embarquement des passagers en outre du besoin existant d'établir des règles à suivre en cas de surréservation;

f) exiger que les règles d'embarquement et de refus d'embarquement soient incluses dans les conditions de transport du transporteur aérien;

g) s'assurer que les transporteurs utilisent toute la capacité disponible de l'avion avant de refuser l'embarquement (sans supplément si le passager est placé dans une classe supérieure à celle pour laquelle le billet a été payé et avec remboursement si le passager voyage dans une classe inférieure à celle pour laquelle le billet a été payé), mettre également davantage l'accent sur l'appel aux volontaires;

h) redéfinir la notion de «vol surréservé» pour prendre en compte les cas dans lesquels l'avion prévu pour le voyage a été remplacé par un autre appareil de capacité inférieure;

i) établir clairement qu'en cas de remboursement, le passager touchera le montant du billet pour la partie non effectuée du voyage;

j) augmenter les seuils de compensation établis en 1991 en fonction du taux d'inflation:

- de 150 à 185 écus pour les vols jusqu'à 3 500 kilomètres;

- de 300 à 370 écus pour les vols de plus de 3 500 kilomètres;

k) clarifier le fait que la reconfirmation de la réservation ne peut être utilisée par le transporteur aérien comme une condition d'obtention de la compensation pour refus d'embarquement;

l) spécifier que le transporteur refusant l'embarquement (c'est-à-dire le véritable opérateur dans le cas d'accords de partage de code) doit payer la compensation au passager;

m) créer un comité consultatif de représentants des États membres;

n) exiger que les États membres dressent un rapport synthétique des cas de refus à l'embarquement survenant dans les aéroports de leur territoire.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement l'initiative de la Commission visant à réviser ce règlement et le fait que la Commission ait accepté certaines améliorations proposées par le Comité dans son avis sur le règlement initial relatif à un système de compensation pour refus d'embarquement. Dans l'ensemble, les modifications sont des améliorations, même si nous avons des observations et des suggestions de changement concernant certaines des propositions détaillées. Le Comité note que selon les compagnies aériennes, une consultation appropriée n'a pas été organisée lors de l'élaboration du nouveau règlement. Le Comité souligne la nécessité de consulter les parties intéressées sur la mise en oeuvre pratique du règlement et espère que la Commission se réunira de toute urgence avec ces parties.

2.2. Le Comité regrette que la compensation pour annulation pour raisons commerciales soit exclue et insiste auprès de la Commission pour qu'elle présente des propositions en la matière.

3. Observations spécifiques

3.1. Article 2 (a) (ainsi que les considérants y afférents)

3.1.1. Pour éviter tout désaccord sur la durée minimale d'enregistrement, la Commission propose que le «refus d'embarquement» soit défini comme le refus d'embarquer un passager sur un vol même si ce passager dispose d'une réservation confirmée pour le vol concerné et s'il s'est présenté à l'enregistrement «dans les conditions requises et 30 minutes avant le départ annoncé ou en cas de délais requis supplémentaires, dans les délais tels que communiqués au préalable et par écrit au passager par le transporteur aérien ou par son agent de voyage agréé». Le Comité se réjouit de cette proposition, mais il est d'avis que l'on pourrait améliorer le texte afin d'éviter tout malentendu et de contribuer à sa bonne compréhension.

3.1.2. En particulier, les passagers devraient se présenter à l'enregistrement au moins 30 minutes avant le départ ou plus, si le transporteur aérien ou son agent le stipule au préalable par écrit. En outre, la Commission devrait clarifier dans son règlement que les passagers sont considérés comme se présentant à l'enregistrement lorsqu'ils rejoignent la file d'enregistrement et non lorsqu'ils atteignent le comptoir.

3.1.3. Par ailleurs, le Comité n'est pas certain que les informations relatives aux heures d'enregistrement données par les agents de voyage à leurs passagers soient toujours correctes. Il serait particulièrement utile que l'heure d'enregistrement soit communiquée, en plus de l'heure de départ, sur le billet ou sur un document accompagnant le billet. Le Comité recommande à la Commission d'envisager d'inclure cette exigence lors d'une prochaine révision du règlement, tout en laissant un délai suffisant afin de redéfinir la présentation des billets.

3.1.4. Recommandation

L'article 2 (a) devrait être reformulé afin de stipuler que les passagers devraient se présenter à l'enregistrement au moins 30 minutes avant le départ ou plus, si le transporteur aérien ou son agent le précise au préalable par écrit. La «présentation à l'enregistrement» devrait être définie comme l'heure à laquelle les passagers rejoignent la file d'enregistrement. Lors d'une prochaine révision, la Commission devrait envisager de rendre obligatoire la mention de l'heure d'enregistrement sur le billet ou un document accompagnant le billet.

3.2. Article 2 (b)

3.2.1. Un «billet» est défini comme un document vendu par un transporteur aérien ou son agent de voyage agréé. Il n'est nullement fait mention des tour-opérateurs qui pourraient vendre des billets aux passagers, particulièrement pour les voyages seuls, mais qui ne sont pas toujours considérés comme des agents de compagnies aériennes.

3.2.2. Recommandation

La définition du «billet» devrait englober les billets vendus par les tour-opérateurs.

3.3. Article 3 (1)

3.3.1. Selon la proposition, si un passager accepte de voyager dans une classe inférieure à celle pour laquelle le billet a été payé, il a droit, en complément de la compensation pour refus d'embarquement, au remboursement de la différence de prix. Le Comité soutient cette proposition. Toutefois, il devrait être stipulé clairement qu'un passager voyageant dans une classe inférieure ne devrait pas être refusé à l'embarquement uniquement dans le but de transporter un passager qui a réservé dans une classe supérieure.

3.3.2. Recommandation

Un passager ayant réservé dans une classe inférieure ne devrait pas être refusé à l'embarquement uniquement dans le but de transporter un passager qui a réservé dans une classe supérieure et qui ne pourrait embarquer d'une autre manière.

3.4. Article 3 (2)

3.4.1. Les compagnies aériennes sont tenues de fixer des règles relatives au paiement de la compensation pour refus d'embarquement. Ces règles et toutes les modifications qui y sont apportées doivent être notifiées à l'État membre concerné et à la Commission, qui les mettra ensuite à la disposition de tous les autres États membres. Tout d'abord, il devrait être de la responsabilité de chaque État membre de s'assurer que chaque compagnie aérienne décollant/atterrissant sur son territoire applique des règles conformes au règlement. La Commission devrait être informée par l'État membre du fait qu'une compagnie aérienne a enregistré ses règles relatives au refus d'embarquement et le cas échéant recevoir une copie de celles-ci, mais il est inutile que les règles soient ensuite transmises à l'ensemble des États membres.

3.4.2. Recommandation

Chaque compagnie aérienne devrait soumettre une copie de ses règles de compensation pour refus d'embarquement aux autorités aéronautiques de chaque État membre dans lequel elle exerce ses activités. Chaque État membre devrait informer la Commission de l'enregistrement de ces règles et lui en fournir des copies.

3.5. Article 3 (3)

3.5.1. Les transporteurs aériens sont tenus de mettre leurs règles de compensation pour refus d'embarquement à la disposition du public. En particulier, une notice explicite informant les passagers de l'existence d'une compensation en cas de refus à l'embarquement doit être affichée aux comptoirs d'enregistrement. Le règlement prescrit les termes à utiliser, ainsi que la hauteur des lettres de la notice.

3.5.2. Le Comité croit qu'il faudrait afficher aux comptoirs d'enregistrement une information exhaustive sur les droits des passagers. Cependant, les comptoirs d'enregistrement sont souvent encombrés d'avis relatifs à la sécurité, aux limitations des bagages à main, etc. Les compagnies aériennes devraient pouvoir afficher ailleurs ces informations, à condition de s'assurer que cela ne risque pas de limiter l'accès des passagers à ces renseignements. Par ailleurs, la formulation précise proposée par la Commission risque de devoir être adaptée en fonction de l'emplacement des notices. C'est manifestement une question au sujet de laquelle la Commission et les États membres devraient consulter les compagnies aériennes, les aéroports et les associations de consommateurs.

3.5.3. Recommandation

La nécessité de s'assurer que les passagers sont au courant de leurs droits est importante, mais il faudra peut-être adapter la proposition spécifique de la Commission après la consultation.

3.6. Article 4 (2) et 4 (3)

3.6.1. La Commission propose que les niveaux de compensation établis en 1991 soient portés de 150 écus à 185 écus pour les vols allant jusqu'à 3 500 km et de 300 écus à 370 écus pour les vols de plus de 3 500 km.

3.6.2. Depuis 1991, l'inflation a augmenté dans des proportions très divergentes au sein des différents États membres. Les montants des compensations dues en cas de refus d'embarquement peuvent être ajustés par la Commission selon «l'évolution économique». L'expression «évolution économique» est obscure. Le Comité se féliciterait de l'établissement d'une formule claire pour les futures augmentations des niveaux de compensation. Si le Comité ne croit pas qu'il faille suivre l'ensemble du processus législatif lors des futures modifications, il est manifeste qu'une consultation des États membres et des parties intéressées serait bénéfique.

3.6.3. Recommandation

La Commission devrait proposer une formule claire pour les augmentations des niveaux de compensation pour refus d'embarquement, ainsi qu'une procédure de consultation des États membres et des parties intéressées avant l'adoption des augmentations.

3.7. Article 4 (4)

3.7.1. Lorsque le passager dont l'embarquement est refusé sur le vol de son choix est réacheminé et arrive à la destination finale prévue dans les deux heures suivant l'heure d'arrivée programmée pour les liaisons allant jusqu'à 3 500 km ou quatre heures pour les liaisons plus longues, les compensations prévues peuvent être réduites de 50 %. Le Comité soutient cette approche sur le fond. Cependant, il semblerait plus raisonnable de limiter les délais supplémentaires autorisés par rapport à l'heure d'arrivée programmée à une heure plutôt que deux dans le cas de vols courts et à deux heures plutôt que quatre dans le cas de vols plus longs.

3.7.2. Recommandation

Lorsque le passager dont l'embarquement est refusé sur le vol de son choix est réacheminé et arrive à la destination finale prévue dans l'heure suivant l'heure d'arrivée programmée pour les liaisons allant jusqu'à 3 500 km ou dans les deux heures pour les liaisons plus longues, les compensations prévues devraient être réduites de 50 %.

3.8. Article 4 (6)3.8.1. Les compensations doivent être payées en espèces ou, avec l'accord écrit du passager, en bons de voyage et/ou d'autres services. Dans certaines circonstances, la nécessité d'obtenir l'accord écrit du passager pourrait poser problème et le Comité accueille favorablement la précision apportée par la Commission selon laquelle la proposition ne dépasse pas le cadre du règlement actuel en requérant un reçu écrit pour la compensation. Toutes les compagnies aériennes ne souhaiteront pas ou ne pourront pas proposer une solution de rechange aux paiements en espèces. L'option devrait être laissée à la discrétion de la compagnie aérienne concernée.

3.8.2. Recommandation

La compagnie aérienne devrait pouvoir proposer des bons de voyage et/ou d'autres services en échange des compensations en espèces, mais le passager ne devrait pas être obligé d'accepter cette solution de remplacement.

3.9. Article 9 (b)

3.9.1. Les États membres sont contraints de déterminer les sanctions applicables aux violations du règlement et de prendre toute mesure nécessaire pour assurer leur mise en oeuvre. Ceci signifiera immanquablement que les sanctions pour la même infraction varieront selon les États membres, ce qui risque de provoquer un manque d'uniformité lors de l'application du règlement.

3.9.2. Recommandation

La Commission devrait évaluer dans quelle mesure la mise en application varie selon les États membres et, si nécessaire, présenter de nouvelles propositions visant à garantir une cohérence accrue.

3.10. Article 9 (c)

3.10.1. Chaque année, les États membres sont invités à faire un rapport synthétique des cas de refus d'embarquement survenus dans les aéroports de leur territoire du fait de surréservations. La Commission devrait toutefois élaborer, tous les trois ans, un rapport sur l'efficacité du règlement fondé sur les résultats de ses propres recherches et enquêtes menées auprès des États membres.

3.10.2. Recommandation

La Commission devrait dresser tous les trois ans un rapport sur l'efficacité du règlement, et ce en se basant sur des rapports rédigés par les États membres.

4. Autres observations

4.1. Exposé des motifs

4.1.1. Dans son exposé des motifs accompagnant la révision du règlement, la Commission affirme que, dans de nombreux cas, les passagers n'ont pas été informés de leur droit à une compensation lors d'un refus d'embarquement. La Commission déclare qu'elle lancera une campagne d'information pour faire connaître au grand public ses droits en matière de compensation pour refus d'embarquement, selon le même scénario que celle déjà existante dans le cadre de l'action Citoyen d'Europe.

4.1.2. Le Comité est également d'avis qu'une plus grande publicité devrait être réservée au règlement. La Commission devrait s'assurer que les compagnies d'aviation, les consommateurs et les États membres contribuent comme il se doit à rendre publiques les informations nécessaires.

4.1.3. Recommandation

La Commission devrait consulter les États membres, l'industrie aérienne et les groupes de consommateurs pour définir la façon optimale de communiquer aux voyageurs les droits qui leur sont octroyés par le règlement.

4.2. Évaluation d'impact

4.2.1. Il est regrettable que l'évaluation d'impact ne contienne pas d'évaluation véritable des coûts vraisemblablement encourus par les parties qui devront appliquer le règlement. La Commission a eu amplement le temps de calculer les coûts impliqués et d'estimer s'ils se justifient en fonction des avantages qu'en tireront vraisemblablement les consommateurs. Le Comité se réjouirait de l'instauration de révisions régulières du règlement et, en particulier, des niveaux de compensation. Les révisions devraient tenir compte des coûts encourus par les responsables de la mise en oeuvre du règlement et des avantages pour les consommateurs.

4.2.2. Recommandation

La Commission devrait réaliser, en consultation avec les parties intéressées, une évaluation complète des coûts et avantages du règlement, et ce avant la nouvelle révision du règlement. Cette évaluation devrait comprendre les coûts de recherche et de compilation des données requises en vertu du règlement. Des révisions plus fréquentes pourraient s'avérer opportunes avant de modifier les niveaux de compensation.

5. Conclusion

5.1. Le Comité est d'accord pour dire, sous réserve des résultats d'une évaluation complète des coûts et avantages impliqués, qu'un règlement régissant le paiement de compensations pour refus d'embarquement en cas de surréservation est toujours nécessaire. Le règlement actuel a prouvé son efficacité, mais il doit être révisé pour traiter de problèmes survenus depuis l'adoption de sa première version.

6. Autres considérations

6.1. Les États-Unis ont instauré des règles de compensation pour refus d'embarquement avant l'Union européenne. Elles semblent efficaces, bien que beaucoup moins complexes que celles proposées par la Commission. Les raisons de cet état de fait ne sont pas claires. Le Comité est d'avis qu'il serait utile que la Commission procède à une analyse comparative des règles américaines et des propositions européennes en vue de simplifier éventuellement ces dernières. Une attention toute particulière devrait être accordée à la condition américaine de chercher des volontaires au refus d'embarquement dans le cas où tous les passagers ayant réservé ne peuvent être transportés. Il convient d'examiner si ce critère devrait occuper une place plus centrale dans les règles européennes.

7. Synthèse des recommandations

7.1. La Commission devrait présenter une proposition relative à la compensation pour annulation pour raisons commerciales. L'article 2(a) devrait être reformulé afin de stipuler que les passagers doivent se présenter à l'enregistrement au moins 30 minutes avant le départ ou plus, si le transporteur aérien ou son agent le stipule au préalable par écrit. La notion de «présentation à l'enregistrement» devrait être définie comme l'heure à laquelle le passager rejoint la file d'enregistrement. Lors d'une prochaine révision, la Commission devrait envisager de rendre obligatoire la mention de l'heure d'enregistrement sur le billet ou un document accompagnant le billet.

7.2. La définition du «billet» devrait être étendue afin d'englober les billets vendus par les tour-opérateurs.

7.3. Un passager ayant réservé dans une classe inférieure ne devrait pas être refusé à l'embarquement uniquement dans le but de transporter un passager qui a réservé dans une classe supérieure et qui ne pourrait embarquer d'une autre manière.

7.4. Chaque compagnie aérienne devrait soumettre une copie de ses règles de compensation pour refus d'embarquement aux autorités aéronautiques de chaque État membre dans lequel elle exerce ses activités. Chaque État membre devrait informer la Commission de l'enregistrement de ces règles et lui en fournir des copies.

7.5. La nécessité de s'assurer que les passagers sont au courant de leurs droits est importante, mais il faudra peut-être adapter la proposition spécifique de la Commission après la consultation.

7.6. La Commission devrait proposer une formule claire pour les augmentations des niveaux de compensation pour refus d'embarquement, ainsi qu'une procédure de consultation des États membres et des parties intéressées avant l'adoption des augmentations.

7.7. Lorsque le passager dont l'embarquement est refusé sur le vol de son choix est réacheminé et arrive à la destination finale prévue dans l'heure suivant l'heure d'arrivée programmée pour les liaisons allant jusqu'à 3 500 km ou dans les deux heures pour les liaisons plus longues, les compensations prévues devraient être réduites de 50 %.

7.8. La compagnie aérienne devrait pouvoir proposer des bons de voyage et/ou d'autres services en échange des compensations en espèces, mais le passager ne devrait pas être obligé d'accepter cette solution de remplacement.

7.9. La Commission devrait évaluer dans quelle mesure la mise en application varie selon les États membres et, si nécessaire, présenter de nouvelles propositions visant à garantir une cohérence accrue.

7.10. La Commission devrait dresser tous les trois ans un rapport sur l'efficacité du règlement, et ce en se basant sur des rapports rédigés par les États membres.

7.11. La Commission devrait consulter les États membres, l'industrie aérienne et les groupes de consommateurs pour définir la façon optimale de communiquer aux voyageurs les droits qui leur sont octroyés par le règlement.

7.12. La Commission devrait réaliser, en consultation avec les parties intéressées, une évaluation complète des coûts et avantages du règlement, et ce avant la nouvelle révision du règlement. Cette évaluation devrait comprendre les coûts de recherche et de compilation des données requises en vertu du règlement. Des révisions plus fréquentes pourraient s'avérer opportunes avant de modifier les niveaux de compensation.

7.13. La Commission devrait entreprendre une analyse comparative des règles américaines et européennes de compensation en cas de refus en vue de simplifier éventuellement les règles européennes.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS