GLOSSAIRE

Demandeur d’asile : personne qui demande le statut de réfugié ou la protection subsidiaire.

Engagement : obligation juridique et budgétaire, par exemple une décision de financement ou un contrat.

Eurostat : Eurostat est l’Office statistique de l’Union européenne et une direction générale (DG) de la Commission européenne.

Fonds européen d’intégration (FEI) : le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers soutient des initiatives prises par les États membres et par l’UE afin de faciliter l’intégration dans les sociétés européennes des immigrants provenant d’États qui n’appartiennent pas à l’Union.

Fonds européen pour le retour (FR) : le Fonds européen pour le retour vise à encourager la mise en place d’une coopération entre les États de l’UE et les pays de retour.

Fonds européen pour les réfugiés (FER) : le Fonds européen pour les réfugiés soutient les efforts accomplis par les États membres de l’UE pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et leur garantir l’accès à des procédures d’asile cohérentes, équitables et efficaces.

Fonds pour les frontières extérieures (FFE) : le Fonds pour les frontières extérieures met en place une solidarité financière en soutenant les pays qui supportent une lourde charge financière pour appliquer des normes communes en matière de contrôle des frontières extérieures de l’UE.

Fonds social européen (FSE) : il s’agit de l’un des Fonds structurels de l’Union européenne. Il a pour objectif de réduire les écarts de richesse et de niveaux de vie entre les États membres et entre les régions de l’UE.

Objectifs SMART : des objectifs sont SMART lorsqu’ils sont spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.

Programme annuel (PA) : programme de travail d’un État membre permettant de mettre en œuvre le programme pluriannuel.

Programme SOLID : le "programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires" pour la période 2007-2013" comporte quatre Fonds (le FEI, le FER, le FFE et le FR).

Programme-cadre de recherche : principal instrument de l’UE pour financer la recherche en Europe, le septième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (7e PC) couvre la période 2007-2013.

Protection subsidiaire : le droit à la protection subsidiaire est conféré aux demandeurs qui ne remplissent pas les conditions nécessaires pour se voir reconnaître le statut de réfugié, mais qui ne peuvent retourner dans leur pays d’origine parce qu’ils craignent avec raison d’y faire l’objet d’atteintes graves (la torture ou des traitements inhumains ou dégradants, la peine de mort ou l’exécution, une menace grave contre leur vie en raison d’une violence non ciblée).

Réfugié : tout ressortissant d’un pays tiers qui, parce qu’il craint avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou ne veut y retourner, ou tout apatride qui, se trouvant pour les raisons susmentionnées hors du pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut y retourner.

Ressortissants de pays tiers (RPT) : citoyens d’États qui ne sont pas membres de l’Union européenne (citoyens de pays tiers).

Système de gestion et de contrôle (SGC) : ensemble de procédures et de dispositions pratiques adoptées par un État membre pour mettre en œuvre les Fonds SOLID.

SYNTHÈSE

I. Le programme SOLID de l’Union européenne (UE) soutient des actions qui visent à favoriser l’intégration des ressortissants de pays tiers (RPT) dans les États membres de l’Union, ainsi qu’à renforcer la solidarité par le partage de la charge financière découlant de la gestion des frontières extérieures communes et de la mise en œuvre des politiques communes d’asile et d’immigration.

II. L’audit de la Cour visait à évaluer si le Fonds européen d’intégration (FEI) et le Fonds européen pour les réfugiés (FER), qui font partie du programme SOLID, contribuaient efficacement à l’intégration des ressortissants de pays tiers. Ces Fonds sont mis en œuvre par la Commission et par les États membres en gestion partagée.

III. La Cour a constaté que ni la Commission ni les États membres n’étaient en mesure d’évaluer la contribution apportée par les Fonds SOLID à l’intégration, du fait que les États membres audités n’avaient pas défini de cibles ou d’indicateurs appropriés pour leurs programmes annuels. Le rapport intermédiaire de la Commission sur les résultats obtenus et sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre, fondé sur les rapports des États membres, ne comportait pas suffisamment d’informations pour que les Fonds puissent être évalués et orientés. Au niveau des projets individuels, la Cour a relevé, dans l’échantillon audité, des résultats positifs qui ne pouvaient toutefois pas être reliés à un succès au niveau du programme, notamment en raison du faible taux d’exécution des programmes annuels nationaux de 2007 et de 2008. Les programmes des années suivantes n’ont pas encore été clôturés.

IV. L’efficacité des Fonds a été compromise parce que le programme SOLID est conçu de façon hétéroclite, manque de souplesse et est mal coordonné avec d’autres fonds de l’UE. Les autorités et les bénéficiaires ont éprouvé des difficultés à répartir les fonds entre des groupes cibles qui ont des besoins similaires. À cela s’ajoutent le fait que les fonds sont multiples et la programmation annuelle, ainsi qu’une longue chaîne de contrôles effectués par trois autorités, ce qui a entraîné une surcharge administrative disproportionnée par rapport au volume de crédits concerné. Le manque de cohérence et de complémentarité avec d’autres fonds de l’UE se traduit par des chevauchements, des occasions manquées de synergie et un risque de double financement.

V. La plupart des autorités responsables s’acquittent de leurs principales fonctions, malgré les problèmes inhérents à la conception du programme SOLID et au manque d’effectifs. Toutefois, le programme a été retardé dès le départ, en raison de l’adoption tardive de la législation. Dès lors, la présentation des programmes a été différée, les modalités et les orientations pour leur mise en œuvre n’ont été disponibles que lorsque l’exécution était bien avancée, et les rôles respectifs des trois autorités ont fait l’objet de malentendus.

VI. Des retards continuent d’affecter la présentation des programmes et des rapports par les États membres, ainsi que les contrôles et l’approbation par la Commission. Par ailleurs, celle-ci n’a pas détecté suffisamment tôt des faiblesses concernant la mise en place des systèmes de gestion et de contrôle des États membres et de graves carences continuent d’affecter les autorités de certification et d’audit d’un État membre.

VII. La Cour formule les recommandations suivantes:

a) le législateur devrait simplifier les modalités de programmation au moyen de programmes nationaux uniques couvrant l’ensemble de la période;

b) lors de la mise en place des systèmes de gestion et de contrôle, la Commission et les États membres devraient tenir dûment compte de la proportionnalité des exigences par rapport au volume de crédits concerné et à l’incidence sur les ressources, ainsi que s’appuyer sur les expériences précédemment acquises avec des fonds similaires;

c) la Commission devrait effectuer une évaluation complète des besoins en matière d’intégration des migrants, qu’ils soient ressortissants de l’UE ou d’un pays tiers. Sur la base de cette évaluation, il faudrait donner au/aux fonds une structure appropriée, qui soit orientée sur les besoins des bénéficiaires finals et qui mette fin à la séparation de la population cible en fonction de la nationalité. L’obligation de financer en priorité les ressortissants de pays tiers permettrait d’assurer qu’ils reçoivent l’attention particulière nécessaire;

d) la Commission devrait davantage chercher à obtenir de la part des États membres des informations concrètes sur l’assurance quant à la cohérence et à la complémentarité des fonds de l’UE;

e) la Commission et les États membres devraient mettre en place un système contraignant d’indicateurs communs et les États membres devraient définir des valeurs cibles pour les programmes nationaux;

f) avant que le nouveau programme commence, la Commission devrait s’assurer que ses principales orientations sont prêtes et que les États membres ont mis en place des systèmes de gestion et de contrôle appropriés.

INTRODUCTION

1. L’intégration des ressortissants de pays tiers [1] constitue l’une des priorités politiques des États membres et, au cours de la dernière décennie, l’UE a considérablement augmenté ses activités dans ce domaine. Bien qu’il n’existe aucune définition officielle de l’intégration pour l’UE, les "principes de base communs de la politique d’intégration des immigrants" l’assimilent à "un processus dynamique à double sens d’acceptation mutuelle de la part de tous les immigrants et résidents des États membres" fondé sur "le respect des valeurs fondamentales de l’Union européenne" [2]. Les principes de base communs mentionnent plusieurs éléments considérés comme essentiels pour l’intégration, à savoir: l’emploi, la connaissance de la langue et de la culture de la société d’accueil, l’enseignement, l’accès sur un pied d’égalité aux biens et aux services, ainsi que la participation politique.

2. La politique d’intégration faisait partie de la politique d’immigration, qui a pendant longtemps relevé dans une large mesure de la compétence des différents États membres, car elle est au cœur de la souveraineté nationale. Lors de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en 1999, l’Union européenne [3] a acquis des compétences en matière d’immigration et s’est engagée à développer "un espace de liberté, de sécurité et de justice". Lors de sa réunion à Tampere en 1999, le Conseil européen a estimé, en conclusion, que l’UE "doit assurer un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire de ses États membres" et qu’il convenait de définir une "politique plus énergique en matière d’intégration" afin d’offrir aux ressortissants de pays tiers des droits et des obligations comparables à ceux des citoyens de l’Union européenne.

3. Alors que la politique d’intégration reste une compétence nationale, les États membres reconnaissent que le "fait qu’un État membre ne parvienne pas à élaborer et à mettre en œuvre une politique d’intégration satisfaisante peut avoir, à divers égards, des répercussions négatives sur les autres États membres et sur l’Union européenne" [4]. En outre, une intégration réussie est considérée comme fondamentale pour la cohésion économique et sociale dans l’UE, ainsi que pour concrétiser pleinement le potentiel positif des migrations dans l’émergence d’une économie compétitive et durable [5].

4. D’une manière générale, l’UE contribue à l’établissement d’un "cadre européen cohérent en matière d’intégration des ressortissants de pays tiers" [6] de trois façons. Premièrement, elle établit le cadre législatif/normatif en adoptant des instruments juridiquement contraignants et non contraignants dans ce domaine [7]. Deuxièmement, elle facilite l’échange de bonnes pratiques entre États membres par l’intermédiaire de réseaux et de manuels [8]. Troisièmement, l’UE soutient l’intégration grâce à des instruments financiers, notamment le "programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires" pour la période 2007-2013" (programme SOLID, voir tableau).

TABLEAU

FONDS DU PROGRAMME SOLID, PÉRIODE 2007-2013

Note: En raison des arrondis, il est possible que la somme des différents montants ne corresponde pas exactement au total.

Source: Commission européenne.

Instrument financier | Mise en œuvre | Fonds de l’UE (en millions d’euros) |

Fonds européen d’intégration (FEI) | 2007-2013 | 830 |

Fonds européen pour les réfugiés (FER) | 2008-2013 | 623 |

Fonds pour les frontières extérieures (FFE) | 2007-2013 | 1908 |

Fonds européen pour le retour (FR) | 2008-2013 | 681 |

TOTAL | | 4043 |

5. Le programme SOLID vise à améliorer la gestion des flux migratoires au niveau de l’Union européenne et à renforcer la solidarité entre États membres. Il permet de partager la charge financière découlant de la gestion intégrée des frontières extérieures communes et de la mise en œuvre des politiques communes d’asile et d’immigration. Le programme est constitué de quatre Fonds: le Fonds pour les frontières extérieures (FFE), le Fonds européen pour le retour (FR), le Fonds européen pour les réfugiés et le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers. Le graphique 1 présente les engagements de 2010 au titre du FEI, ventilés par État membre.

GRAPHIQUE 1

ENGAGEMENTS DE 2010 AU TITRE DU FEI, VENTILÉS PAR ÉTAT MEMBRE

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Source: Calcul de la dotation du FEI, 2010.

QUI BÉNÉFICIE DU SOUTIEN DU FEI ET DU FER?

6. Deux des quatre Fonds du programme concernent l’intégration. Le FEI aide les États membres à faciliter l’intégration sociale, civique et culturelle des ressortissants de pays tiers dans les sociétés européennes (voir encadré 1) [9]. En vertu de sa base juridique, le Fonds doit être essentiellement centré sur l’intégration des ressortissants de pays tiers arrivés depuis peu.

7. Le FER cible le soutien à la politique d’asile et vise à renforcer les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées, y compris les mesures d’intégration (voir encadré 2) [10].

8. Le FEI et le FER financent 50 % des coûts des projets éligibles, voire jusqu’à 75 % dans des cas particuliers, le reste étant couvert par des sources nationales.

Projet relevant du FEI destiné aux ressortissants de pays tiers, mis en œuvre par Poradna pro integraci (centre de conseils pour l’intégration), République tchèque

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© Poradna pro integraci.

ENCADRÉ 1

OBJECTIFS DU FONDS EUROPÉEN D’INTÉGRATION (ARTICLE 3 DE LA DÉCISION FEI)

Le FEI peut soutenir:

a) l’élaboration et la mise en œuvre de procédures d’admission venant appuyer le processus d’intégration;

b) l’élaboration et la mise en œuvre du processus d’intégration des ressortissants de pays tiers arrivés depuis peu;

c) le renforcement de la capacité des États membres à élaborer, mettre en œuvre, suivre et évaluer les politiques et les mesures d’intégration des ressortissants de pays tiers;

d) l’échange d’informations, les meilleures pratiques et la coopération dans les États membres et entre ceux-ci.

ENCADRÉ 2

ACTIONS EN FAVEUR DE L’INTÉGRATION SUSCEPTIBLES DE BÉNÉFICIER D’UN SOUTIEN DU FONDS EUROPÉEN POUR LES RÉFUGIÉS (ARTICLE 3 DE LA DÉCISION FER)

Le FER peut, entre autres, soutenir des actions portant sur l’intégration des personnes visées à l’article 6 (réfugiés, personnes sous protection subsidiaire, demandeurs d’asile) dont le séjour dans un État membre particulier a un caractère durable et stable.

Ces actions peuvent comporter:

a) le conseil et l’assistance dans des domaines tels que le logement, les moyens de subsistance, l’intégration sur le marché du travail, les soins médicaux, psychologiques et sociaux;

b) les actions permettant aux personnes de s’adapter à la société de l’État membre sur le plan socioculturel et de partager les valeurs inscrites dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne;

c) les actions visant à promouvoir une participation solide et prolongée à la vie civile et culturelle;

d) les mesures axées sur l’éducation, la formation professionnelle, la reconnaissance des qualifications et des diplômes;

e) les actions visant à rendre ces personnes autonomes et autosuffisantes;

f) les actions encourageant des contacts et un dialogue constructifs avec la société d’accueil;

g) les mesures visant à encourager l’acquisition de compétences, telles que la formation linguistique;

h) les actions favorisant tant l’égalité d’accès que l’égalité de résultats en ce qui concerne les démarches auprès des organismes publics.

9. Le Fonds européen d’intégration cible l’intégration des ressortissants de pays tiers, à savoir des citoyens d’États qui ne sont pas membres de l’UE. En 2010, 32,5 millions de non-nationaux (c’est-à-dire de personnes qui n’ont pas la nationalité de leur pays de résidence) vivaient sur le territoire de l’UE, dont ils représentaient 6,5 % de la population totale. Parmi eux (voir graphique 2), 20,2 millions étaient des ressortissants de pays tiers, susceptibles de bénéficier du soutien du FEI ou du FER, et 12,3 millions étaient des ressortissants de l’UE résidant dans un État membre autre que celui dont ils avaient la nationalité [11]. Les ressortissants de l’UE ne sont pas éligibles au concours du FEI ou du FER, mais peuvent être la cible d’autres fonds de l’UE, comme le FSE.

GRAPHIQUE 2

RÉSIDENTS ÉTRANGERS DANS L’UNION EUROPÉENNE EN 2010

Note: Les données concernant les réfugiés et les demandeurs d’asile sont de 2009. En raison des arrondis, il est possible que les sommes des différents chiffres ne correspondent pas exactement aux totaux.

Source: Eurostat, HCRNU.

Nombre total d’habitants de l’UE 501 millions | Résidents étrangers dans les États membres de l’UE 32,5 millions |

Ressortissants de pays tiers 20,2 millions | Ressortissants de l’UE qui vivent dans un autre État membre 12,3 millions |

Groupe cible du FEI Migrants économiques et migrants admis à des fins d’étude et de recherche Migrants familiaux 18,6 millions | Groupe cible du FER Réfugiés, bénéficiaires des protections subsidiaire et temporaire 1,4 million Demandeurs d’asile 0,3 million |

10. La répartition des ressortissants de pays tiers varie d’un État membre à l’autre, comme l’indique le graphique 3.

11. Les ressortissants de pays tiers ou les apatrides qui ont demandé l’asile (demandeurs d’asile) ou qui ont obtenu le statut de réfugié ou celui conféré par la protection subsidiaire ne peuvent bénéficier du FEI, mais font partie du groupe cible du Fonds européen pour les réfugiés [12]. En 2010, 258940 demandes d’asile ont été enregistrées dans l’UE [13].

GRAPHIQUE 3

NOMBRE DE RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS, EXPRIMÉ EN POURCENTAGE DE LA POPULATION NATIONALE ET EN VALEUR ABSOLUE, EN 2010

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Source: Eurostat et calcul de la dotation du FEI par la DG Affaires intérieures.

RÔLES ET RESPONSABILITÉS

12. Les dispositions en matière de gestion et de contrôle sont identiques pour les quatre Fonds SOLID et sont mises en œuvre en gestion partagée. En vertu de ce principe, les États membres sont chargés de la réalisation (sur les plans opérationnel et financier) des actions financées, tandis que la Commission conserve globalement la responsabilité de l’exécution du budget. Pour chaque Fonds, la Commission adopte des orientations stratégiques qui présentent le cadre de programmation de l’UE. Chaque État membre participant élabore un programme pluriannuel, qui s’appuie sur ces orientations stratégiques en tenant compte des besoins particuliers du pays.

13. Le programme pluriannuel est mis en œuvre par des programmes annuels. Le premier comme les seconds doivent être approuvés par la Commission. Les États membres transmettent des rapports finals après l’achèvement de chaque programme annuel.

14. La Commission est également chargée de s’assurer que les États membres ont mis en place des systèmes de gestion et de contrôle (SGC) appropriés et que les projets financés font l’objet d’une information, d’une publicité et d’un suivi adéquats, ainsi que de veiller à la cohérence et à la complémentarité des actions avec les autres politiques et initiatives de l’Union dans le domaine en cause.

15. La Commission assure le suivi de la mise en œuvre par les États membres, moyennant la réalisation de contrôles documentaires portant sur les descriptions des systèmes de gestion et de contrôle, l’examen des rapports d’avancement et des rapports finals qui lui sont communiqués, ainsi que des visites d’audit et de suivi auprès des États membres.

16. Au niveau des États membres, le système de gestion et de contrôle (voir graphique 5) comporte:

a) l’autorité responsable (AR), chargée de gérer et de mettre en œuvre le programme pluriannuel. Elle soumet notamment à la Commission les programmes pluriannuels et annuels, sélectionne les opérations et vérifie l’éligibilité des dépenses déclarées par les bénéficiaires finals [14];

b) l’autorité d’audit (AA) réalise des audits pour vérifier le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle [15];

c) l’autorité de certification (AC) certifie que les dépenses déclarées sont conformes aux règles applicables [16].

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

17. L’objectif général et la principale question d’audit consistaient à évaluer si le programme SOLID contribuait efficacement à l’intégration des ressortissants de pays tiers grâce au FEI et au FER. La principale question d’audit s’est articulée autour des trois sous-questions ci-après.

a) Les résultats obtenus par les Fonds SOLID sont-ils étayés par un suivi et une évaluation efficaces du programme?

b) La manière dont les Fonds sont conçus a-t-elle contribué à leur mise en œuvre efficace?

c) Les systèmes de mise en œuvre des mesures d’intégration dans le cadre du programme SOLID sont-ils bien gérés?

18. L’audit a été centré sur les systèmes de gestion et de contrôle mis en place par la Commission et par les États membres pour le FEI et pour le FER dans le cadre du programme "Solidarité et gestion des flux migratoires" pour la période 2007-2013. L’évaluation des résultats a été principalement fondée sur les programmes annuels déjà clôturés au début de l’audit (les programmes annuels de 2007 et de 2008). L’audit n’a pas comporté d’évaluation directe de l’efficacité des mesures d’intégration dans les États membres.

19. L’audit s’est appuyé sur les éléments suivants:

a) un examen, à la Commission, de documents relatifs à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des Fonds SOLID, ainsi que des entretiens avec des fonctionnaires de la DG Affaires intérieures ainsi que, pour information, de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion;

b) l’audit d’une sélection d’éléments du système de gestion et de contrôle du FEI et du FER dans cinq États membres (République tchèque, Allemagne, Luxembourg, Portugal et Royaume-Uni), y compris des entretiens avec les autorités responsables, les autorités d’audit et les autorités de certification. La sélection de ces États membres s’est fondée sur le nombre et la proportion de ressortissants de pays tiers, la part des engagements du FEI et l’élaboration de la législation sur l’intégration mesurée dans le MIPEX [17];

c) des visites sur place auprès de 22 projets terminés dans les États membres sélectionnés, relevant des programmes annuels de 2007 (FEI), ainsi que de 2008 et de 2009 (FER et FEI), sur la base d’un échantillon discrétionnaire (non statistique) (voir annexe);

d) un examen des propositions législatives de la Commission concernant le Fonds "Asile et migration" et des dispositions générales correspondantes pour la période 2014-2020.

OBSERVATIONS

LES DIFFÉRENTS PROJETS ONT ÉTÉ COURONNÉS DE SUCCÈS, MAIS LA CONTRIBUTION GLOBALE DES FONDS À L’INTÉGRATION DES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS N’A PU ÊTRE MESURÉE

20. Au-delà des résultats obtenus au niveau des projets, la contribution globale des Fonds à l’intégration des ressortissants de pays tiers ne peut être mesurée, puisqu’il n’existe aucun système de suivi et d’évaluation adéquat dans les États membres audités et à la Commission. Il était impossible de mesurer les résultats, étant donné que les documents de programmation ne comportaient pas d’indicateurs mesurables ni de valeurs cibles quantifiées. Le rapport intermédiaire sur les résultats obtenus et sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre du FEI [18] n’a guère été utile pour évaluer l’efficacité des Fonds dans la mesure où il présentait des lacunes. Les taux d’exécution des programmes étaient faibles en 2007 et en 2008; cependant, les projets audités ont clairement contribué à l’intégration des ressortissants de pays tiers.

21. La Cour a examiné, dans cinq États membres (voir point 19), les programmes pluriannuels relevant du FEI et du FER, les programmes annuels pour 2007, 2008 et 2011, ainsi que les rapports finals relatifs aux programmes annuels clôturés. Dans ces pays, 22 projets finalisés ont été contrôlés sur place (voir annexe).

22. Afin d’évaluer le succès des actions d’intégration entreprises dans le cadre des Fonds SOLID, la Cour a examiné si les programmes annuels comportaient des objectifs SMART étayés par des indicateurs mesurables. Elle a vérifié dans quelle mesure les différents projets et programmes annuels ont contribué à la mise en œuvre des programmes pluriannuels et si les rapports aux niveaux des projets et des programmes ont été établis en fonction des cibles et des indicateurs définis.

23. Pour faciliter un pilotage efficace du programme, les États membres sont tenus de présenter des rapports d’évaluation, que la Commission utilise pour établir, à l’intention du Parlement européen et du Conseil, un rapport intermédiaire sur les résultats obtenus ainsi que sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre du Fonds.

Projet relevant du FEI mis en œuvre par l’Association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI), Luxembourg

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© Commission européenne.

LES ÉTATS MEMBRES AUDITÉS N’ONT PAS DÉFINI DE CIBLES ET D’INDICATEURS SUFFISAMMENT QUANTIFIÉS...

24. Bien que les États membres aient été tenus de remplir, dans les programmes annuels (PA), une section intitulée "Résultats quantifiables", des valeurs cibles mesurables n’ont été définies que pour environ la moitié des actions examinées dans les PA des cinq États membres. La Commission n’avait pas détecté cette lacune et n’y avait pas remédié (voir points 67 à 69). En outre, la majorité des cibles définies ne concernaient que le nombre de participants ou de projets, au lieu de mesurer également des aspects plus particuliers de ces derniers, comme le taux de réussite dans l’acquisition de qualifications.

25. La Cour reconnaît que l’intégration est un concept difficile à mesurer, notamment lorsqu’il s’agit d’essayer d’évaluer l’incidence d’instruments spécifiques. Cependant, la Commission a démontré [19] qu’il était possible de définir des indicateurs relatifs aux réalisations et aux résultats des actions financées. Des exemples d’indicateurs utilisés par les États membres audités sont présentés dans l’encadré 3.

ENCADRÉ 3

EXEMPLES D’INDICATEURS UTILISÉS DANS LES PROGRAMMES AUDITÉS

Exemple 1 de bon indicateur: indicateur de réalisation mesurable, associé à une valeur cible et à une référence à la situation actuelle

Objectif de la mesure: développement et organisation d’activités éducatives orientées sur les ressortissants de pays tiers (cours de langue, cours d’éducation civique, etc.).

Indicateur de réalisation: nombre et catégories de ressortissants de pays tiers participants.

Valeur cible: 300 ressortissants de pays tiers participants (total pour la période 2007-2013).

Situation de départ: pas de cours préexistant.

Exemple 2 de bon indicateur: indicateurs de résultat mesurables et se rapportant à la mesure susmentionnée

Indicateur de résultat:

- nombre de ressortissants de pays tiers satisfaits des activités,

- nombre de ressortissants de pays tiers qui ont terminé ces activités avec succès.

Exemple de mauvais indicateurs: deux indicateurs de réalisation qui ne sont pas clairement définis, qui sont susceptibles de se chevaucher et qui, par suite, ne sont pas mesurables

Objectif de la mesure: création de lieux de rencontre entre immigrants et société d’accueil (échanges interculturels et activités de sensibilisation).

Indicateur de réalisation: nombre et type de discussions/sujets discutés classés sous les rubriques "sujets plus superficiels" par opposition à "sujets plus personnels".

Indicateur de réalisation: nombre de participants et classement des participants dans les catégories "parents et enfants", ainsi que "jeunes et enfants".

26. Dans les rapports finals, les États membres audités indiquaient souvent des réalisations quantifiables, mais ils n’avaient défini que dans de rares cas des cibles en fonction desquelles le succès pouvait être apprécié. Même lorsque les projets étaient évalués de façon satisfaisante dans les rapports finals, ces derniers ne rendaient pas toujours pleinement compte des progrès accomplis en matière de réalisation des objectifs annuels et pluriannuels du programme.

27. En raison de ces faiblesses qui affectent la programmation et l’établissement de rapports au niveau national, aucune évaluation précise des résultats ne peut être réalisée. Ni les États membres ni la Commission ne sont en mesure d’apprécier l’efficacité des Fonds en matière de réalisation de leurs objectifs. Ce n’est qu’au niveau des projets que l’obtention de résultats peut être établie, et encore, uniquement lorsque des cibles et des indicateurs précis ont été définis.

… ET LA COMMISSION N’A PRÉSENTÉ QUE PEU D’INFORMATIONS DANS SON RAPPORT INTERMÉDIAIRE SUR LE FEI

28. En vertu de la législation applicable en la matière, la Commission devait présenter le rapport intermédiaire au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 31 décembre 2010 [20]. Or cette présentation n’a eu lieu que près d’un an plus tard, le 5 décembre 2011, parce que:

a) les rapports finals des États membres sur les programmes annuels étaient incomplets ou ont été transmis tardivement; et

b) le délai fixé par la législation était irréaliste.

29. Le rapport intermédiaire ne comporte aucun résultat quantitatif des programmes, si ce n’est le nombre de projets financés dans chaque État membre et le nombre d’États membres qui ont financé des projets pour chaque priorité. Le tableau figurant dans ce rapport qui, d’après son intitulé, est censé montrer le type d’opérations réellement financées présente plusieurs lacunes:

a) il n’est fondé que sur la planification et non sur la mise en œuvre effective;

b) il ne contient aucune indication des montants dépensés; et

c) il comporte des imprécisions sur certains points spécifiques (à titre d’exemple, la Cour a observé, pendant son audit, un projet visant à préparer des personnes à l’émigration en Allemagne, mais aucune action de ce type n’était enregistrée dans le tableau).

30. Le manque de résultats quantifiés adéquats dans le rapport intermédiaire résulte, au moins partiellement, de l’absence d’indicateurs communs obligatoires, qui permettraient de comparer les résultats d’un État membre à l’autre. En guise de travaux préparatoires à la prochaine évaluation ex post, la Commission veille à présent à remédier au manque de données comparables en demandant aux États membres de fournir des informations sur des indicateurs de base communs. Étant donné que ces indicateurs n’ont pas été établis au préalable ni mesurés au cours de la mise en œuvre, la validité et l’utilité de l’évaluation sont toutefois limitées et le processus de compilation des données devient inefficient. Dans sa proposition pour la période 2014-2020, la Commission a suggéré l’élaboration d’un ensemble d’indicateurs communs obligatoires dès le début du programme.

31. Dans le rapport intermédiaire, des exemples de projets sont donnés pour illustrer le type d’activités entreprises, mais rien n’indique leur degré de représentativité sur le plan de leur fréquence ou de leur valeur.

32. Alors que les États membres sont censés établir leurs propres programmes en fonction des besoins et des objectifs définis, deux États membres (les Pays-Bas et la Pologne) ont affirmé [21] que leurs programmes n’étaient pas pertinents pour eux. La Pologne a expliqué que les programmes étaient trop circonscrits et les Pays-Bas ont indiqué que "la dotation du Fonds ne représentait qu’une part relativement faible du budget national alloué à l’intégration et n’a pas été perçue comme une réelle valeur ajoutée par rapport aux stratégies nationales". Cette déclaration n’a pas été contestée et n’a pas fait l’objet d’une appréciation critique dans le rapport de la Commission.

33. Compte tenu de ces insuffisances, le rapport intermédiaire ne contribue que très faiblement à l’évaluation des résultats ou au pilotage des Fonds.

LE FAIBLE TAUX D’EXÉCUTION PENDANT LES DEUX PREMIÈRES ANNÉES RÉDUIT L’EFFICACITÉ POTENTIELLE DES FONDS...

34. Le graphique 4 montre que le taux d’exécution budgétaire du FEI [22] dans les États membres pour les années 2007 et 2008 (les seules années pour lesquelles les programmes étaient clôturés au moment de l’audit) était généralement faible, alors que de 2007 à 2008, le taux d’exécution total pour l’ensemble des États membres a augmenté de 66 % à 77 % au cours de la seconde année. Les données font apparaître des écarts importants d’un État membre à l’autre, les taux allant de 15 % (en République tchèque en 2007) à 100 % (en France). La plupart des États membres qui présentaient de très faibles taux d’exécution en 2007 ont amélioré leur exécution budgétaire en 2008, mais seul un d’entre eux a dépassé les 50 %. Malgré des améliorations au niveau global, le taux d’exécution a diminué dans sept pays de 2007 à 2008. En juin 2012, la Commission n’avait toujours pas reçu les déclarations de coûts des États membres relatives à six PA (un PA de 2007, celui de Malte, et cinq de 2008, ceux de la Grèce, de l’Espagne, de Malte, des Pays-Bas et du Royaume-Uni). Or, elles auraient dû être présentées pour le 30 septembre 2010 (dans le cas des PA de 2007) et pour le 31 mars 2011 (dans le cas des PA de 2008).

35. Les facteurs à l’origine de ce faible taux d’utilisation sont présentés dans les observations formulées aux points 42 à 75. En raison de la sous-exécution des plans inscrits au budget des programmes annuels, les réalisations et les incidences prévues risquent de ne pas se concrétiser.

GRAPHIQUE 4

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU FEI

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Source: Commission européenne et calculs effectués par la Cour.

... MAIS LES PROJETS AUDITÉS ONT PERMIS D’OBTENIR DES RÉSULTATS POSITIFS ET LES ÉTATS MEMBRES ONT CONSIDÉRÉ QUE LES FONDS ÉTAIENT UTILES POUR L’INTÉGRATION

36. Compte tenu du manque de valeurs cibles et d’indicateurs quantifiés, ainsi que des faiblesses affectant le rapport intermédiaire, la Cour n’a pu recueillir des éléments probants sur l’efficacité du FER et du FEI qu’en visitant les projets.

37. La Cour a estimé que 18 des 22 projets audités sur place ont permis d’obtenir des résultats qui ont apporté une contribution positive à l’intégration des ressortissants de pays tiers, dans la mesure où ils s’inscrivaient dans les stratégies des États membres (voir encadré 4).

ENCADRÉ 4

EXEMPLES DE PROJETS QUI ONT PERMIS D’OBTENIR DES RÉSULTATS POSITIFS

Au Luxembourg, le FEI a soutenu le projet "Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation". Le projet était mis en œuvre par l’Association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI) et visait à améliorer l’intégration des ressortissants de pays tiers en leur donnant accès, sur un pied d’égalité, aux informations concernant les droits et les obligations des citoyens. Les activités consistaient, entre autres, à établir un partenariat avec différentes associations, à créer un site web (www.bienvenue.lu) et à fournir des services d’interprétation. Le cofinancement apporté par le FEI a couvert 50 %, soit 112000 euros, au titre du programme annuel de 2009.

En Allemagne, le FER a soutenu le projet "… und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft — auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("... en fais-tu partie? Les réfugiés en tant que partie intégrante de la société — vers l’autodétermination"). Au cours de la première année, ce projet triennal, mis en œuvre par Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas, Archidiocèse de Berlin), a bénéficié d’un soutien de 42509 euros au titre du programme annuel 2009 du FER (avec un taux de cofinancement de 50 %). Il visait à améliorer les conditions d’accueil des demandeurs d’asile/réfugiés et à renforcer les services et les structures dans le Brandebourg oriental. En tout, 683 personnes ont participé aux activités du projet, comme des cours d’allemand ou des formations dispensées au personnel pour qu’il acquière des compétences interculturelles.

38. Deux des quatre projets audités qui n’ont pas rempli leurs objectifs ont été clôturés après une révision à la baisse des buts à atteindre, tandis qu’un projet potentiellement utile et novateur a échoué, en partie parce que l’autorité responsable a approuvé la définition, dans la demande, d’une méthodologie et de cibles irréalistes (voir encadré 5).

39. Cependant, il n’existe aucun lien direct entre la réussite de projets individuels et l’obtention d’un succès au niveau général; cela est dû à la définition de cibles inappropriées au niveau du programme, au manque de résultats quantifiés correspondants et au fait que les crédits budgétaires ont été sous-utilisés.

40. Il ressort du rapport intermédiaire de la Commission que la plupart des États membres estiment que le FEI a apporté une "valeur ajoutée", malgré les difficultés rencontrées dans sa mise en œuvre. Lorsque les États membres disposaient d’un cadre politique moins développé en matière d’intégration, le Fonds a permis la mise en place d’un cadre d’intégration exhaustif. Dans certains États membres, il a permis de compenser le manque de ressources nationales ou fourni l’occasion d’étendre l’aide à des groupes cibles spécifiques. En outre, le rapport intermédiaire a permis de constater un renforcement de la coopération entre autorités au sein des États membres et entre ceux-ci.

ENCADRÉ 5

EXEMPLE DE PROJET QUI A ÉCHOUÉ

Au Royaume-Uni, le FER a soutenu un projet qui a échoué. Le service d’incendie et de secours du Merseyside (Merseyside Fire and Rescue Service — MFRS) a présenté une demande pour un projet innovant visant à lutter contre les risques élevés d’incendie auxquels la population des réfugiés est exposée, moyennant des contrôles du domicile (800 logements), des stages dans le service d’incendie, la création d’un site web, des brochures dans plus de 30 langues et un enseignement dispensé aux propriétaires. La première année, le projet devait bénéficier d’une subvention de 21325 euros au titre du FER. Or, plusieurs étapes du contrôle réalisé par l’autorité responsable n’ont pas été menées à bien. La cible de 800 contrôles de logements s’est avérée irréaliste, étant donné que la population des réfugiés concernée était nettement inférieure aux estimations et que le MFRS n’a pu obtenir les adresses des personnes ciblées. L’autorité responsable n’a commencé à revoir les hypothèses et les cibles irréalistes du projet qu’après l’octroi du financement. En outre, les visites de suivi du projet prévues n’ont pas été effectuées à temps. Par ailleurs, l’autorité responsable a exigé que le MFRS recueille des preuves du statut des réfugiés, ce qui était contraire aux orientations de la Commission en la matière. Cela a contribué à dissuader davantage la population cible d’accepter les contrôles du MFRS. Dès lors, seuls 60 contrôles de logements ont été financés et le projet a été abandonné après sa première année.

41. Les résultats de l’évaluation mentionnés ci-dessus sont au moins en partie étayés par les éléments probants recueillis pendant l’audit de la Cour. Les États membres audités ont indiqué que les Fonds leur avaient permis de lancer des activités d’intégration nouvelles ou complémentaires.

L’EFFICACITÉ DE LA CONTRIBUTION DES FONDS À L’INTÉGRATION RISQUE D’ÊTRE LIMITÉE, CAR...

42. La section précédente montre qu’il est, à ce jour, impossible de mesurer l’efficacité des Fonds. Les deux sections suivantes expliqueront que l’efficacité des Fonds devrait être limitée, en raison des faiblesses qui en affectent la conception et la mise en œuvre. C’est pourquoi les Fonds ne contribueront vraisemblablement pas de manière pleinement efficace à l’intégration des ressortissants de pays tiers.

43. La Cour a évalué si le cadre juridique et administratif des Fonds SOLID permettait une gestion efficace avec une charge raisonnable en ce qui concerne les tâches administratives et de contrôles. Elle a examiné si les besoins des États membres en matière d’intégration avaient été recensés au moyen d’une analyse d’impact et d’un processus de consultation satisfaisants. Lors de l’audit, la Cour a vérifié s’il existait une approche cohérente et coordonnée avec d’autres instruments de l’Union.

Projet relevant du FEI mis en œuvre par Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. — TGD (communauté turque en Allemagne)

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© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

... LA SÉPARATION DES MESURES D’INTÉGRATION ENTRE FER ET FEI POSE DES DIFFICULTÉS PRATIQUES

44. Dans quatre des cinq États membres visités, l’autorité responsable (voir encadré 6) et les bénéficiaires finals ont rencontré des difficultés pratiques pour scinder les groupes cibles du FER et du FEI, notamment en ce qui concerne les "mesures d’intégration", parce que:

certaines activités, par exemple les cours de langues ou les activités interculturelles, devraient normalement être orientées vers les deux groupes cibles, celui du FER et celui du FEI, étant donné que leurs besoins sont similaires;

la répartition des coûts entre différents Fonds (le FER et le FEI) pour une même action (par exemple un cours de langue) entraîne une charge administrative qui dissuade les autorités des États membres et les bénéficiaires finals de concevoir des activités qui répondent de façon efficiente à leurs besoins.

LA PROGRAMMATION ANNUELLE ENTRAÎNE UNE SURCHARGE ADMINISTRATIVE...

45. Les quatre Fonds SOLID disposent d’un système de programmation et d’établissement de rapports par les États membres sur une base annuelle. Dès lors, la Commission reçoit chaque année environ 100 programmes annuels à contrôler et à approuver pour les quatre Fonds SOLID. De plus, un rapport final pour chaque programme annuel clôturé doit également être présenté par les États membres et validé par la Commission. Cela n’apporte guère de valeur ajoutée, voire aucune. Le processus impose une charge administrative excessive aux autorités des États membres et à la Commission. L’incidence de ce type de système n’a pas été suffisamment prise en considération lors de la mise en place du programme SOLID.

ENCADRÉ 6

DISTINCTION ENTRE FEI ET FER

D’après l’autorité responsable du Royaume-Uni, l’obligation de séparer les différentes catégories de migrants est en contradiction directe avec les notions d’intégration, d’appréciation de la diversité et de cohésion de la communauté; elle crée de la confusion et est trop complexe sur le plan de l’administration et de la gestion des projets, car les coûts doivent être dissociés et répartis. Il faudrait donner la possibilité de créer un "groupe mixte" incluant des citoyens de l’UE, car cela favoriserait les propositions de projets participatifs et novateurs, susceptibles d’être plus efficaces lorsqu’il s’agit d’obtenir des résultats en matière d’intégration.

L’autorité responsable de la République tchèque a estimé que la séparation entre FER et FEI est artificielle dans certains cas, notamment en ce qui concerne les centres régionaux d’intégration financés au titre du FEI. Ces centres pourraient fournir de l’aide et des formations à la fois aux ressortissants de pays tiers et aux demandeurs d’asile/réfugiés. D’après l’autorité responsable, les centres doivent répéter inutilement leurs activités, ce qui est particulièrement inefficient lorsque les groupes cibles sont restreints.

46. Les États membres et la Commission recommandent à présent de n’utiliser que des programmes pluriannuels. En outre, la Commission a souligné que plusieurs États membres ont tiré du cycle de programmation annuel des conclusions qui n’étaient pas prévues, comme l’idée que la durée des projets ne pouvait excéder celle d’un programme annuel.

47. Conformément aux conclusions du présent audit et au résultat d’une consultation publique, la Commission propose, pour la période 2014-2020, de changer le système moyennant l’établissement d’un programme national unique par Fonds, afin de couvrir l’ensemble de la période financière. Moins de 60 programmes couvriraient alors le Fonds "Asile et migration" et le Fonds pour la sécurité intérieure pour l’ensemble de la période.

... ET CERTAINS MÉCANISMES DE FINANCEMENT MANQUENT DE SOUPLESSE

48. Lorsque les États membres ont dépensé 60 % du préfinancement initial, ils sont autorisés à demander un second versement. Or la législation n’a pas été clairement rédigée, ce qui a entraîné une certaine confusion auprès des États membres. Les procédures à suivre pour demander et obtenir ce deuxième versement sont lourdes et dissuadent les autorités responsables de présenter cette demande. C’est pourquoi les paiements effectués par l’autorité responsable ont à leur tour accusé des retards, qui ont donné lieu à des problèmes de trésorerie pour les bénéficiaires finals.

TELS QU’ILS SONT CONÇUS, LES FONDS COMPORTENT UNE LONGUE CHAÎNE DE CONTRÔLES ET PLUSIEURS ÉTATS MEMBRES ONT ENCORE ALOURDI CETTE CHARGE ADMINISTRATIVE

49. Les contrôles réalisés par les trois autorités (autorité responsable, autorité de certification et autorité d’audit) ont fait double emploi, au lieu d’être complémentaires. Alors que les contrôles et les bilans sont nécessaires dans tout système de financement, la configuration SOLID est fondée sur le modèle des Fonds structurels [23] et fait peser une charge disproportionnée par rapport aux montants relativement faibles en jeu (voir point 54). Le système actuel ponctionne les ressources de la Commission et des États membres.

50. Alors que les autorités des États membres contrôlées par la Cour avaient déploré la charge administrative inutile que la structure administrative faisait peser sur la gestion des Fonds, deux des cinq États membres audités ont aggravé la situation en soumettant les bénéficiaires à des contrôles dont le niveau était disproportionné. Au Royaume-Uni, l’autorité responsable a établi un système de suivi rigoureux. Ce dernier comporte des éléments propices à une bonne mise en œuvre des projets (voir encadré 8), mais il prévoit également des contraintes supplémentaires en matière de contrôle — entre autres des rapports mensuels, des vérifications intégrales par l’autorité responsable et des audits ex post par l’autorité d’audit —, et il impose aux bénéficiaires des projets des exigences excessives lorsqu’il s’agit de prouver l’éligibilité des participants (voir encadré 5). Pour être en mesure de sélectionner des projets en vue de contrôles supplémentaires, l’autorité de certification allemande a dû recueillir des informations sur chaque projet au moyen d’une évaluation de l’ensemble des rapports finals, entre autres parce qu’elle ne disposait d’aucun système approprié de gestion des données.

51. Des faiblesses, comme l’absence d’indicateurs, le caractère annuel du programme et la hiérarchie entre les autorités des États membres (voir point 70) auraient pu être évitées si les expériences acquises lors de la gestion des Fonds structurels avaient été mieux prises en considération lors de la conception du FEI et du FER. Ni les États membres audités ni la Commission n’ont tiré profit de leurs expériences précédentes relatives aux Fonds structurels.

DE PLUS, LE MANQUE DE COHÉRENCE ET DE COMPLÉMENTARITÉ AVEC D’AUTRES FONDS DE L’UE A ENTRAÎNÉ DES CHEVAUCHEMENTS ET LA PERTE DE SYNERGIES

52. Pour élaborer sa proposition législative, la Commission s’est contentée de réaliser une évaluation ex ante limitée [24] et de consulter les parties prenantes au sujet des besoins en matière d’intégration dans l’UE. Aucune stratégie globale sur la façon de répondre à ces besoins n’a été élaborée. Dès lors, des occasions d’améliorer la qualité des propositions ont été manquées [25].

53. Outre le programme SOLID, l’Union a mis en place d’autres instruments qui soutiennent des actions similaires susceptibles de contribuer à l’intégration des ressortissants de pays tiers. Ces instruments sont, entre autres:

a) le Fonds social européen (FSE) — il vise à prévenir et à lutter contre le chômage, développer les ressources humaines et favoriser l’intégration sociale dans le marché du travail. Il finance des programmes en faveur de l’intégration des migrants, indépendamment de leur nationalité, notamment "pour accroître la participation des migrants à l’emploi et renforcer ainsi leur intégration sociale";

b) les programmes de la DG Éducation et culture — les activités dans le cadre du programme "Culture 2007-2013" et du programme "Citoyenneté 2007-2013" peuvent consister en des projets liés au dialogue interculturel, à la citoyenneté active, etc. Le programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie 2007-2013 vise prioritairement à "favoriser l’intégration sociale et l’égalité entre les sexes dans l’éducation et la formation, y compris l’intégration des migrants et des Roms";

c) les programmes-cadres de recherche — ils ont été utilisés pour financer la recherche sur des questions relatives aux migrations moyennant le développement de nouveaux outils, connaissances, indicateurs et bases de données, afin de soutenir la politique européenne en matière de migrations, notamment en ce qui concerne le marché du travail, le bien-être social, la cohésion sociale et la lutte contre différentes formes de discrimination.

54. Au cours de ses travaux préparatoires, la Commission n’a tenu compte ni des programmes de la DG Éducation et culture ni des programmes-cadres de recherche. Bien que la Commission ait relevé dans son évaluation ex ante que le FSE comportait des actions pertinentes, l’ampleur réelle du chevauchement avec le FEI n’était toujours pas connue. Il n’existe aucune donnée spécifique qui permette d’apprécier dans quelle mesure le FSE soutient l’intégration des ressortissants de pays tiers. La Commission estime que, pendant la période 2007-2013, 1,17 milliard d’euros provenant du FSE sont inscrits au budget pour "l’accroissement de la participation des migrants à l’emploi" [26]. Le FSE finance également des mesures d’inclusion sociale qui peuvent soutenir l’intégration des migrants. C’est pourquoi au moins une partie des 9,98 milliards d’euros inscrits au budget à cet effet concerne l’intégration des ressortissants de pays tiers [27]. Or, cela n’a pas été relevé par la Commission dans son évaluation ex ante relative aux programmes SOLID ou à la période 2014-2020. Le FSE consacre donc aux questions liées à l’intégration un financement dont le montant est nettement plus élevé que le FEI (830 millions d’euros pour la période 2007-2013) et le FER (623 millions d’euros pour la période 2008-2013) réunis.

55. Pour la Commission, le FEI était censé compléter le FSE en soutenant des actions que ce dernier ne pouvait pas financer [28]. Les ressortissants de pays tiers ne disposent pas des mêmes droits légaux que les citoyens de l’UE, ce qui a servi à justifier le traitement distinct dans le cadre de Fonds différents. Cependant, l’audit a montré que la plupart, voire l’ensemble, des mesures du FEI auraient pu être financées au titre du FSE. La distinction entre FSE et FEI a fait peser sur les autorités des États membres et sur les bénéficiaires finals une charge bureaucratique supplémentaire, notamment parce que ces Fonds ont des structures administratives (voir graphique 5) et des exigences différentes.

56. Les problèmes de conception du FEI sont aggravés par le fait que les systèmes mis en place pour assurer la cohérence et la complémentarité ne fonctionnent pas pleinement. Pendant le processus d’adoption des programmes du FSE et du FEI, la Commission n’a pas suffisamment mis l’accent sur la complémentarité des deux Fonds. Alors que la coordination entre la DG Emploi, affaires sociales et inclusion et la DG Affaires intérieures s’est améliorée ces dernières années, dans trois des cinq États membres audités, le mécanisme de coordination obligatoire [29] entre le FEI et le FSE n’avait pas été mis en place, était inadéquat ou n’avait été établi que récemment, alors que l’État membre avait affirmé l’avoir fait dès le début. La Commission n’a pas relevé ce problème dans son évaluation du système de gestion et de contrôle du FEI.

57. Compte tenu de l’absence de cohérence dans la conception et la mise en œuvre, il existe des chevauchements importants entre le FEI et le FSE, ce dernier consacrant des montants nettement plus élevés au soutien à l’intégration des ressortissants de pays tiers. Ces doubles emplois entraînent des coûts supplémentaires (par exemple des dépenses de personnel) et la perte de synergies potentielles (voir encadré 7).

58. La nouvelle proposition pour la période 2014-2020 élargit le groupe cible des mesures locales et régionales en faveur de l’intégration aux citoyens de l’UE issus de l’immigration (personnes dont au moins l’un des parents est un ressortissant de pays tiers), mais elle ne traite pas le problème sous-jacent de chevauchement avec le FSE.

59. En l’absence de volet spécifique dans le FSE ou d’un fonds d’intégration distinct reposant sur les bases juridiques du FSE et du FEI, il est impossible de répondre de manière exhaustive aux besoins en matière d’intégration.

ENCADRÉ 7

CENTRES D’APPEL PORTUGAIS ET COMPARAISON ENTRE LE FEI ET LE FSE RÉALISÉE PAR L’ACIDI

Au Portugal, seules deux organisations peuvent demander un financement du FEI: le haut commissariat pour l’immigration et le dialogue interculturel (Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural — ACIDI) et le service des étrangers et des frontières (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras — SEF). L’ACIDI, un organisme public intégré au ministère de l’intérieur, est le plus important des deux et l’organisation responsable de l’intégration des immigrants et des minorités au Portugal. Pendant la visite sur place de la Cour, les représentants ont déclaré qu’en matière d’intégration, le financement du FSE et celui du FEI se chevauchent. Pour la période 2008-2011, ils ont reçu quelque 18,2 millions d’euros du FSE et 7,4 millions d’euros du FEI [30]. Les activités énumérées dans le programme opérationnel du FSE pouvaient également être financées par le FEI. L’un des exemples relevés par la Cour concernait le financement de deux centres d’appel multilingues similaires. Le centre national de soutien des immigrants de l’ACIDI héberge un centre d’appel (financé par le FSE) mis en place pour les ressortissants de pays tiers. Lorsque le SEF a introduit une demande pour financer un centre d’appel chargé de traiter des informations spécifiques aux ressortissants de pays tiers, il n’a pas tenu compte du projet de l’ACIDI, dont le propre centre a vu le nombre d’appels diminuer après l’ouverture de celui du SEF.

La possibilité offerte aux organisations de migrants de demander le concours du FSE et celui des sous-projets de l’ACIDI renforce le risque d’adoption d’une approche incohérente et de double financement.

LES AUTORITÉS RESPONSABLES FONT PREUVE D’UN ENGAGEMENT RÉSOLU, MAIS DES RETARDS À TOUS LES NIVEAUX ET DES FAIBLESSES DANS LE SYSTÈME DE GESTION ET DE CONTRÔLE PEUVENT RÉDUIRE DAVANTAGE L’EFFICACITÉ DES PROGRAMMES

60. Le programme est mis en œuvre en gestion partagée. C’est pourquoi les responsabilités en matière de respect des principes de bonne gestion financière sont confiées à la fois à la Commission et aux États membres.

61. La Cour a examiné des aspects des systèmes en place à la Commission et dans les États membres qui concernent directement l’efficacité des Fonds.

DES RETARDS AFFECTENT L’ADOPTION DE LA LÉGISLATION, AINSI QUE LA RÉALISATION DE TÂCHES FONDAMENTALES PAR LA COMMISSION ET PAR LES ÉTATS MEMBRES...

62. La décision du Parlement européen et du Conseil portant création du FER pour la période 2008-2013 et la décision du Conseil relative au FEI pour la période 2007-2013 n’ont été adoptées, respectivement, que le 23 mai 2007 et le 25 juin 2007. Les décisions de la Commission fixant les modalités de mise en œuvre n’ont été adoptées que le 19 décembre 2007 et le 5 mars 2008. En principe, les États membres doivent présenter les programmes annuels au plus tard le 1er novembre de l’année n – 1, avant le début du programme. En raison de l’adoption tardive de la législation, des dérogations ont été accordées pour permettre une présentation différée des PA de 2007 et de 2008 [31]. La Commission est tenue de faire savoir aux États membres si le PA peut être approuvé dans le mois suivant la présentation et d’arrêter les décisions de financement au plus tard le 1er mars de l’année concernée.

63. Les auditeurs ont examiné le processus de présentation des PA dans cinq États membres concernant 2007 [32], 2008 et 2011. Seuls trois des 25 PA du FEI et du FER examinés ont été présentés en temps opportun par les États membres. Les retards accusés par les États membres ont été imputés à la lourde charge de travail imposée à leurs autorités responsables, à des changements politiques qui ont entraîné une réorganisation interne mais, d’après la Commission, ils résultent également de l’établissement de programmes trop élaborés.

64. Par ailleurs, dans aucun des cas examinés, la Commission n’avait fait savoir aux États membres, dans le mois suivant la présentation des PA, si elle pouvait approuver ces derniers. Elle n’avait pas non plus arrêté les décisions de financement dans le délai imparti par la législation. Les retards les plus longs ont été enregistrés dans le cas des PA de 2007 et de 2008, l’adoption des décisions de financement pour le programme du FEI 2007 ayant pris sept mois de plus que le délai prévu dans la législation. Pour les PA de 2011, le retard moyen était de deux mois dans le cas du FEI et d’un mois pour le FER.

… DÈS LORS, LA COMMISSION FOURNIT TARDIVEMENT LES ORIENTATIONS AUX ÉTATS MEMBRES

65. La Commission a diffusé un large éventail d’orientations qui couvrent des thèmes tels que l’éligibilité des dépenses et différents aspects des systèmes de gestion et de contrôle (SGC) des États membres. Dans la plupart des domaines, ces orientations ont été exhaustives et utiles pour les États membres. De plus, les États membres audités ont indiqué que les réponses à leurs demandes ont été traitées efficacement par la Commission.

66. Cependant, plusieurs orientations importantes ont été publiées tardivement, en partie à cause des retards observés dans l’adoption de la législation. Ce fut le cas, entre autres, des modalités de mise en œuvre (voir point 62) et du "manuel sur l’éligibilité" plus détaillé, publié pour la première fois en juillet 2008. Étant donné qu’il a fallu également attendre l’adoption des décisions de financement, les États membres qui étaient en mesure d’allouer des financements nationaux pour démarrer les projets à temps n’ont pas pu communiquer les règles d’éligibilité convenues aux bénéficiaires finals. D’autres États membres ont été contraints de retarder le lancement de leurs programmes. Ces deux situations ont contribué aux faibles taux d’exécution des Fonds au cours des premières années du programme (voir point 35).

LA COMMISSION N’A PAS DÉTECTÉ DES DÉFICIENCES QUI AFFECTENT LES SYSTÈMES DE SUIVI DES ÉTATS MEMBRES

67. Avant le début du programme, les États membres étaient tenus de présenter une description de leur système de gestion et de contrôle à la Commission pour approbation. La Commission assurait ensuite un suivi par des visites visant à contrôler les systèmes sur place dans les États membres. La Cour a examiné l’évaluation des SGC par la Commission, notamment la partie relative aux systèmes de suivi des projets et des programmes, et a effectué des comparaisons avec les systèmes qu’elle a audités dans les États membres.

68. Pour l’évaluation des SGC, la Commission avait utilisé une liste de vérification qui comportait des notes à attribuer. Elle avait approuvé le SGC de l’ensemble des cinq États membres audités par la Cour et avait notamment attribué la note maximale pour les quatre critères concernant le suivi des projets et des programmes.

69. La liste de vérification de la Commission ne comportait pas de questions permettant de vérifier si des systèmes étaient en place pour collecter et agréger les données relatives aux principaux indicateurs opérationnels et financiers. La Cour a constaté que les systèmes de suivi étaient inadéquats dans trois des cinq États membres audités, notamment en raison de l’absence de système approprié de collecte des données sur les indicateurs et les cibles ou du nombre insuffisant de visites de suivi auprès des projets. Cette situation a persisté au cours de la deuxième moitié de 2011, bien que la Commission ait visité les projets. Celle-ci n’a pas détecté cette faiblesse, entre autres parce que certains éléments fondamentaux ne figuraient pas sur la liste de vérification. À cette lacune s’ajoute l’acceptation, par la Commission, de descriptions qui n’étaient autres qu’une simple transposition des intentions des États membres fondée sur la législation. En l’absence de système de suivi fonctionnant de manière adéquate, il est impossible d’évaluer et de piloter la mise en œuvre du programme de la période 2007-2013.

DES FAIBLESSES ET DES CARENCES CONTINUENT D’AFFECTER LES AUTORITÉS DE CERTIFICATION ET D’AUDIT

70. Comme les Fonds structurels, le programme SOLID dispose d’une structure à trois niveaux qui comporte une autorité responsable (ou autorité de gestion), ainsi que des autorités d’audit et de certification. La différence réside dans le fait que l’autorité de certification est au sommet du modèle d’assurance (voir graphique 5) et s’appuie sur les travaux de l’autorité d’audit dans la structure SOLID, tandis que c’est le contraire dans celle des Fonds structurels établis de longue date. Cette inversion est à l’origine de malentendus dans les États membres concernant les rôles et les fonctions respectifs de l’autorité de certification et de l’autorité d’audit. La Commission n’a pas repéré ce problème lors de son évaluation du système de suivi et de contrôle et n’a fourni des orientations qu’en octobre 2010 [33]. En Allemagne, les liens entre les trois autorités ne sont pas clairement définis, ce qui a retardé l’établissement des rapports de plusieurs mois pour les programmes annuels de 2007 et de 2008 et, par suite, a entraîné des retards dans les paiements aux bénéficiaires finals.

71. L’audit de la Cour a permis de constater que de graves insuffisances affectent les travaux de l’autorité de certification et de l’autorité d’audit au Portugal. La législation dispose que l’autorité d’audit doit contrôler un échantillon qui représente au moins 10 % des dépenses totales éligibles pour chaque programme annuel. L’autorité responsable portugaise externalise des audits à un organisme privé et les utilise comme contrôle de premier niveau des déclarations de coûts des projets. Contrairement à ce que prévoit la législation, l’autorité d’audit se sert de ces mêmes rapports d’audit pour atteindre les 10 % requis. L’autorité d’audit effectue également ses propres contrôles des projets sur place; cependant, ils ne permettent pas de couvrir l’ensemble des programmes annuels et portent sur moins de 10 % des coûts éligibles.

72. Le service des étrangers et des frontières (SEF) a été désigné comme autorité de certification au Portugal. Lors de l’audit relatif à la déclaration d’assurance 2009, la Cour avait relevé de graves insuffisances dans la certification effectuée par le SEF concernant le prédécesseur du FER III (le FER II). En 2011, l’autorité de certification ne remplissait toujours pas ses fonctions, que ce soit sur le plan de la qualité du travail accompli ou de la certification dans les délais impartis. L’autorité responsable accusait déjà un retard dans la présentation des rapports sur l’exécution des programmes finals. De plus, au moment de l’audit, l’autorité de certification avait aggravé la situation, car elle n’avait pas certifié les rapports sur le FEI et sur le FER 2008 ou le rapport sur l’état d’avancement du FEI 2009. En outre, la visite sur place a été organisée à la hâte et n’a pas duré suffisamment pour permettre d’effectuer correctement les travaux nécessaires à la certification. Aucun élément probant attestant les travaux réalisés n’a pu être présenté, mais les méthodes d’échantillonnage décrites pendant l’audit de la Cour étaient imparfaites et n’étaient pas susceptibles d’aboutir à des résultats fiables. L’autorité d’audit a elle-même émis une opinion avec réserve sur les travaux de l’autorité de certification. Tant que cette situation perdure, les obligations des Fonds en matière de contrôle ne sont pas respectées, ce qui augmente les risques pour la bonne gestion financière et entraîne des problèmes de trésorerie au niveau des bénéficiaires.

GRAPHIQUE 5

MODÈLES D’ASSURANCE POUR LES FONDS

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LES AUTORITÉS RESPONSABLES REMPLISSENT POUR L’ESSENTIEL LEURS FONCTIONS PRINCIPALES, MALGRÉ LES DÉFICIENCES QUI AFFECTENT LA CONCEPTION ET LA MISE EN ŒUVRE

73. Les autorités responsables ont connu des difficultés au cours des premières phases du programme, en raison de contraintes de temps dues à l’adoption tardive de la législation (voir point 62). Les conditions contraignantes en matière de programmation et d’établissement de rapports continuent d’entraver leur action, une situation qui, dans trois des cinq États membres audités, a été aggravée par un problème de sous-effectif. En Allemagne, pendant les premières années du programme, l’autorité responsable n’a pas pu réaliser à temps les vérifications de projets par manque de personnel, mais cette question a été résolue avant l’audit de la Cour. En République tchèque, les rapports intermédiaires et les demandes de paiements intermédiaires n’ont pas encore été présentés et aucun guide à l’intention des bénéficiaires finals n’a encore été établi, par manque de ressources. Au Portugal, le soutien apporté sur place aux bénéficiaires finals a été limité, l’effectif de l’autorité responsable était insuffisant.

74. Les autorités responsables auditées par la Cour ont fait preuve d’un niveau élevé d’engagement et ont réalisé de façon satisfaisante la plupart des tâches fondamentales nécessaires à la gestion des Fonds. La Cour a observé des exemples de bonnes pratiques qui contribuent fortement à l’efficacité des Fonds. Parmi ces dernières figurent les visites préalables au démarrage effectuées auprès des bénéficiaires finals au Royaume-Uni (voir encadré 8), ainsi que les améliorations apportées en Allemagne et au Luxembourg dans la mise en place de systèmes pour relever les indicateurs relatifs aux projets.

ENCADRÉ 8

LES VISITES PRÉALABLES AU DÉMARRAGE EFFECTUÉES PAR L’AUTORITÉ RESPONSABLE AU ROYAUME-UNI

Depuis mai 2010, l’autorité responsable du Royaume-Uni prévoit des visites "d’assurance préalable au démarrage" dans le cadre de sa gestion et de son suivi des projets. Ces visites fournissent un niveau supplémentaire de soutien et d’orientation aux "ateliers d’assurance préalable" organisés pour plusieurs bénéficiaires. Les visites sont effectuées par des agents de l’autorité responsable dans les locaux des bénéficiaires de projet sélectionnés pour le financement du FEI ou du FER. Organisées avant la signature de la convention de subvention et la mise en œuvre des actions, ces visites servent à transmettre au bénéficiaire des informations sur les aspects pratiques du fonctionnement du projet, à vérifier si les systèmes nécessaires pour mener à bien ce dernier sont en place, et à mieux comprendre les attentes et l’éligibilité du financement. L’accent est mis sur les éléments livrables attendus du projet, afin de vérifier si les objectifs et les activités sont réalistes et réalisables et d’assurer que le suivi et la collecte des données nécessaires seront effectués pendant le déroulement du projet.

75. Dans trois des cinq États membres [34], les bénéficiaires finals n’ont pas reçu d’orientations écrites satisfaisantes concernant l’éligibilité des coûts. La Commission avait fourni un manuel sur l’éligibilité et l’avait assorti d’une mise en garde concernant son utilisation appropriée, qui signifiait que les autorités responsables devaient y ajouter d’autres explications et orientations. Or ces États membres ont interprété différemment l’avertissement de la Commission, en pensant qu’il ne fallait en aucun cas transmettre le manuel aux bénéficiaires, et n’ont fourni aucune autre orientation écrite.

Projet relevant du FER intitulé "Accommodate PRS (Private Rented Sector)" (Logement — Secteur locatif privé) mis en œuvre par Housing Associations’ Charitable Trust — HACT (trust caritatif des associations en charge des logements sociaux), Royaume-Uni

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© HACT.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

76. L’audit de la Cour visait à examiner si le FEI et le FER du programme SOLID contribuaient efficacement à l’intégration des ressortissants de pays tiers. L’audit a permis de conclure à l’impossibilité de mesurer le succès des programmes annuels du fait de l’absence de système de suivi et d’évaluation adéquat. Néanmoins, la plupart des projets individuels audités ont donné des résultats positifs et, d’une manière générale, les États membres considèrent que les Fonds apportent une valeur ajoutée.

77. L’efficacité des Fonds a été compromise en raison du caractère hétéroclite de leur conception, de leur complémentarité insuffisante avec d’autres fonds de l’UE, notamment le FSE, ainsi que de retards successifs et de certaines faiblesses affectant les systèmes de gestion et de contrôle. En conséquence, les Fonds ont peu de chances d’être pleinement efficaces.

78. Les conclusions et les recommandations ci-après commencent par les résultats disponibles concernant la contribution des Fonds à l’intégration, leur conception et leur mise en œuvre. Bon nombre de constatations sont probablement valables également pour les autres Fonds SOLID, étant donné qu’ils sont régis par des dispositions similaires en matière de gestion et de contrôle.

L’EFFICACITÉ DU FEI ET DU FER N’A PAS PU ÊTRE MESURÉE

79. La Commission et les États membres ne sont pas en mesure d’évaluer globalement l’efficacité des Fonds en matière de soutien à l’intégration des ressortissants de pays tiers, car les États membres n’ont pas mis en place de système de suivi et d’évaluation efficace pour rendre compte des réalisations des programmes. Bien que la Commission ait fourni des orientations détaillées sur les indicateurs, quatre des cinq États membres audités présentaient des insuffisances significatives en ce qui concerne l’inclusion d’objectifs SMART dans les programmes, la mise en place de systèmes informatiques appropriés de collecte de données et/ou l’établissement de rapports sur la réalisation des objectifs. Par conséquent, leur capacité à suivre et à piloter les programmes a été compromise. La Commission n’a pas détecté les faiblesses et n’a donc pu y remédier.

80. Le rapport intermédiaire établi par la Commission sur le FEI n’a guère de valeur informative, car il manque de données comparables et sa publication a été tardive. Il ne comporte qu’une évaluation très limitée des résultats du FEI pour les parties prenantes. En guise de travaux préparatoires à la prochaine évaluation ex post, la Commission veille à présent à remédier au manque de données comparables en demandant aux États membres de fournir des informations sur des indicateurs de base communs. Étant donné que ces indicateurs n’ont pas été établis à l’avance ni relevés au cours de la mise en œuvre, la validité et l’utilité potentielles du rapport sont toutefois réduites et le processus devient inefficient.

RECOMMANDATION No 1

En s’appuyant sur les dispositions présentées dans sa proposition pour la période 2014-2020, la Commission devrait définir un ensemble minimal d’indicateurs communs que les États membres seraient tenus d’utiliser pour mesurer les réalisations et les résultats de leurs programmes.

RECOMMANDATION No 2

Avant d’approuver les programmes, la Commission devrait exiger que les États membres définissent des indicateurs SMART et mettent en place des systèmes informatiques permettant de collecter les données dès le début.

RECOMMANDATION No 3

Dans la mesure du possible, les États membres devraient définir des valeurs cibles correspondant aux objectifs, afin de pouvoir mesurer le degré de réalisation des programmes.

RECOMMANDATION No 4

La Commission et les États membres devraient échanger les bonnes pratiques en matière de suivi et d’évaluation.

LES PROJETS AUDITÉS CONTRIBUENT DANS UNE LARGE MESURE À L’INTÉGRATION, MAIS LES CRÉDITS DISPONIBLES NE SONT PAS INTÉGRALEMENT UTILISÉS

81. Les projets audités ont presque tous permis d’atteindre des résultats qui contribuent à l’intégration des ressortissants de pays tiers, dans le contexte des stratégies mises en place par les États membres à cet effet. Dans le rapport intermédiaire sur le FEI, presque tous les États membres de l’UE ont indiqué que les Fonds apportaient une valeur ajoutée.

82. Le taux d’exécution budgétaire du FEI dans les États membres était généralement faible pour les PA de 2007 et de 2008, bien que de grandes différences soient observées d’un État membre à un autre. Même si le taux d’exécution total du Fonds s’est amélioré, passant de 66 % (en 2007) à 77 % (en 2008), ce dernier est resté considérablement sous-utilisé dans plusieurs États membres.

RECOMMANDATION No 5

Les États membres devraient prendre des mesures pour s’assurer que les programmes sont pleinement mis en œuvre. À cette fin, ils peuvent accroître l’étendue des programmes nationaux, libéraliser les règles nationales afin de faire en sorte que le financement soit mis à la disposition de l’ensemble des organisations en mesure de contribuer à la stratégie d’intégration, ou multiplier les activités d’information et de publicité.

LE CARACTÈRE HÉTÉROCLITE DE LA CONCEPTION DES FONDS ENTRAÎNE UNE SURCHARGE ADMINISTRATIVE DISPROPORTIONNÉE POUR LES BÉNÉFICIAIRES FINALS, LES ÉTATS MEMBRES ET LA COMMISSION

83. Les exigences en matière de gestion et de contrôle, notamment le système de programmes annuels, les modalités relatives au versement d’un second préfinancement et une structure comportant trois autorités ont fait peser une charge disproportionnée sur les États membres et sur les bénéficiaires finals, ainsi que sur la Commission. Plusieurs États membres ont alourdi cette charge par leur législation nationale et la création d’obligations supplémentaires. Cela dissuade les bénéficiaires finals et ponctionne les ressources de la Commission et des États membres.

84. La programmation annuelle mobilise une part considérable des ressources de la Commission, ce qui contribue à en retarder les travaux. Or la Commission ou les législateurs n’ont pas suffisamment tenu compte de cette programmation lors de la phase de planification.

85. Les expériences acquises lors de la gestion des Fonds structurels en matière de programmation, de modalités de paiement et de systèmes de suivi, n’ont pas été mises à profit par la Commission ou par les États membres audités pour tirer des enseignements et pour anticiper les problèmes.

RECOMMANDATION No 6

La législation devrait introduire un système de programmes nationaux uniques, afin de couvrir l’ensemble de la période de programmation financière, en lieu et place des modalités de programmation annuelle existantes, conformément à la proposition de la Commission pour la période 2014-2020.

RECOMMANDATION No 7

La législation devrait rendre les modalités de paiement de la Commission plus simples, conformément à la proposition de cette dernière pour la période 2014-2020.

RECOMMANDATION No 8

Avant d’introduire de nouvelles exigences en matière de gestion et de contrôle et lors de la mise en place des systèmes correspondants, la Commission et les États membres devraient prendre dûment en considération la proportionnalité, ainsi que l’incidence sur les ressources et tenir compte des expériences acquises au cours de la gestion de programmes similaires.

LA COHÉRENCE ET LA COMPLÉMENTARITÉ AVEC D’AUTRES FONDS DE L’UE N’ONT PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT ASSURÉES

86. Il n’existe aucune évaluation complète des besoins en matière d’intégration dans l’UE et, par suite, aucune stratégie globale sur la façon d’y répondre. Lors de ses travaux préparatoires, la Commission n’a en outre pas recensé d’importants instruments de l’Union, existants ou prévus, qui visent à soutenir des actions similaires.

87. Le FEI et le FER (son volet intégration) sont des instruments distincts du FSE existant, qui ciblait déjà l’intégration des ressortissants de pays tiers et des citoyens de l’UE. La cohérence et la complémentarité avec le FSE n’ont pas été assurées de manière efficace, malgré les efforts consentis à cet effet par la Commission au cours des phases de conception et de mise en œuvre. Les États membres audités ne respectaient même pas les exigences minimales en ce qui concerne la coordination avec le FSE. Dès lors, il existe des chevauchements importants entre le FEI et le FSE, ce dernier consacrant des montants nettement plus élevés au soutien à l’intégration des ressortissants de pays tiers. Outre qu’ils augmentent le risque de double financement, les chevauchements entraînent des coûts supplémentaires (par exemple des dépenses de personnel) et des pertes de synergies potentielles.

RECOMMANDATION No 9

La Commission devrait effectuer une évaluation complète des besoins en matière d’intégration des migrants, qu’ils soient ressortissants de l’UE ou d’un pays tiers.

RECOMMANDATION No 10

Sur la base de cette évaluation, il faudrait concevoir une structure appropriée de fonds, qui soit orientée sur les besoins des bénéficiaires finals et qui mette fin à la séparation de la population cible en fonction de la nationalité. L’obligation d’accorder la priorité au financement des ressortissants de pays tiers permettrait d’assurer qu’ils reçoivent l’attention particulière nécessaire.

RECOMMANDATION No 11

La Commission devrait accorder plus d’importance à l’obtention de détails concrets sur les systèmes mis en place par les États membres pour garantir la cohérence et la complémentarité des fonds de l’UE.

DES RETARDS SUCCESSIFS ONT COMPROMIS LA MISE EN ŒUVRE TANT DANS LES ÉTATS MEMBRES QU’À LA COMMISSION

88. L’adoption tardive de la base juridique a retardé la mise en œuvre, notamment celle des programmes annuels de 2007 et de 2008, et est en partie responsable du faible taux d’exécution. Le nombre insuffisant d’exigences précises disponibles dès le début des programmes augmente le risque de financer des activités inéligibles.

89. La présentation des programmes annuels par les États membres audités, ainsi que l’approbation des décisions de financement correspondantes par la Commission ont accusé des retards. S’agissant des États membres qui n’étaient pas prêts à engager des crédits avant l’approbation des programmes, le début des projets a été retardé et la période de mise en œuvre a été raccourcie.

90. Des retards continuent d’affecter la présentation et l’approbation des programmes et des rapports par les États membres et par la Commission, ce qui s’explique en grande partie par la charge administrative.

Projet relevant du FER mis en œuvre par le Conselho Português para os Refugiados — CPR (conseil portugais pour les réfugiés)

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© Conselho Português para os Refugiados.

RECOMMANDATION No 12

La législation devrait être prête pour le début de la nouvelle période de programmation (2014-2020) et tenir compte des enseignements tirés de la période de programmation 2007-2013.

DES RETARDS ONT AFFECTÉ L’ÉTABLISSEMENT DE STRUCTURES DE GESTION ET DE CONTRÔLE EFFICACES DANS LES ÉTATS MEMBRES

91. La Commission a publié à l’intention des autorités des États membres un large éventail d’orientations sur d’importants aspects du système de gestion et de contrôle. Cependant, elles n’ont pas été fournies suffisamment tôt et, par suite, les États membres n’ont pas pleinement compris les conditions fixées. D’une manière générale, les services de la Commission ont répondu efficacement aux questions spécifiques posées par les États membres en la matière.

92. Dans la plupart des États membres audités, les SGC n’étaient pas prêts dès le départ. La Commission ne l’a pas relevé lors de ses contrôles de la description des SGC. Malgré des difficultés rencontrées au début et l’insuffisance des ressources humaines, les autorités responsables de ces États membres gèrent bien les programmes.

93. Dans un État membre, l’autorité de certification ainsi que l’autorité d’audit ne s’acquittent toujours pas de leurs tâches, ce qui met en péril la bonne gestion financière du programme SOLID.

RECOMMANDATION No 13

La Commission devrait s’assurer que les orientations essentielles sont mises à la disposition des États membres au début de la période de programmation.

RECOMMANDATION No 14

La Commission devrait s’assurer que les SGC sont prêts au début du programme, au moyen de contrôles adéquats requérant une description pratique de la manière dont un État membre met en œuvre la base juridique.

RECOMMANDATION No 15

Les États membres devraient fournir aux autorités les ressources humaines nécessaires pour leur permettre de remplir leurs obligations juridiques.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Louis GALEA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 13 novembre 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Citoyens d’États qui n’appartiennent pas à l’Union européenne (citoyens de pays tiers).

[2] Principes de base communs de la politique d’intégration des immigrants dans l’Union européenne, adoptés par le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres le 19 novembre 2004.

[3] À l’époque la "Communauté européenne".

[4] Considérant 4 des conclusions du Conseil établissant les principes de base communs de la politique d’intégration des immigrants.

[5] Programme de Stockholm 2009, programme commun 2011, conclusions du Conseil sur le programme commun 2011, stratégie UE 2020.

[6] COM(2005) 389 final du 1er septembre 2005 — Programme commun pour l’intégration — Cadre relatif à l’intégration des ressortissants de pays tiers dans l’Union européenne.

[7] Les principes de base communs prennent la forme de lignes directrices non contraignantes.

[8] Les points de contact nationaux sur l’intégration, le forum européen sur l’intégration et les manuels sur l’intégration en constituent des exemples.

[9] Décision 2007/435/CE du Conseil du 25 juin 2007 portant création du Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires" (ci-après "décision FEI") (JO L 168 du 28.6.2007, p. 18). Décision 2008/457/CE de la Commission du 5 mars 2008 fixant les modalités de mise en œuvre de la décision 2007/435/CE du Conseil (JO L 167 du 27.6.2008, p. 69).

[10] Décision no 573/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires" et abrogeant la décision 2004/904/CE du Conseil (ci-après "décision FER") (JO L 144 du 6.6.2007, p. 1). Décision 2008/22/CE de la Commission du 19 décembre 2007 fixant les modalités de mise en œuvre de la décision no 573/2007/CE (JO L 7 du 10.1.2008, p. 1).

[11] Eurostat, Statistiques en bref, 34/2011.

[12] Le groupe cible du FER comporte également les "personnes réinstallées" (personnes transférées d’un pays tiers à un État membre de l’UE).

[13] Eurostat, Statistiques en bref, 48/2011.

[14] Pour le FEI, les tâches sont énoncées à l’article 25 de la décision 2007/435/CE.

[15] Pour le FEI, les tâches sont énoncées à l’article 28 de la décision 2007/435/CE.

[16] Pour le FEI, les tâches sont énoncées à l’article 27 de la décision 2007/435/CE.

[17] L’index des politiques d’intégration des migrants (Migrant Integration Policy Index — MIPEX) mesure l’élaboration de la législation qui vise l’intégration des migrants dans les États membres de l’UE et des pays tiers sélectionnés.

[18] L’article 48, paragraphe 3, point b), de la décision du Conseil portant création du FEI mentionne le "rapport intermédiaire sur les résultats obtenus ainsi que sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre du fonds", à présenter à la Commission, ci-après le "rapport intermédiaire".

[19] Document SOLID/2007/27 présenté au comité SOLID.

[20] Article 48 de la décision 2007/435/CE.

[21] Section 7.5 du rapport intermédiaire.

[22] Taux calculés sur la base des montants déclarés par les États membres.

[23] Avis no 7/2011 de la Cour des comptes (JO C 47 du 17.2.2012, p. 1).

[24] Une évaluation ex ante comporte une évaluation des conditions de lancement d’un programme ou de création d’une institution.

[25] La proposition de FEI n’était centrée que sur les ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans l’UE, car elle reposait sur la base juridique qui étaye la politique d’immigration.

[26] Commission européenne, DG Affaires intérieures (2011), Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs (analyse d’impact sur le cadre financier pluriannuel (CFP) dans le domaine des affaires intérieures), étude réalisée par GHK.

[27] "Le Fonds social européen: migrants et minorités ethniques", 2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] COM(2005) 123 final du 6 avril 2005 — Proposition de décision du Conseil portant création du Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires".

[29] Considérant 12 de la décision 2007/435/CE.

[30] Source: Liste des projets du FSE publiée sur le site web des programmes respectifs relevant du FSE, informations sur les projets du FEI reçues de l’autorité responsable.

[31] Article 51 de la décision 2007/435/CE.

[32] Le FER III a commencé en 2008.

[33] Document SOLID 2010/15/REV.

[34] République tchèque, Allemagne et Portugal.

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ANNEXE

PROJETS AUDITÉS

Pays | Bénéficiaire final | Nom du projet | Programme annuel |

République tchèque | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Mise en place et fonctionnement de centres de soutien à l’intégration des étrangers Le projet visait à mettre en place des centres de soutien à l’intégration des étrangers qui résident légalement à Plzeň et à Pardubice. Les centres doivent fournir un accompagnement social et juridique ainsi que proposer des cours et agir en tant que plate-forme pour les parties prenantes concernées. | FEI 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR — 1. Fáze Méthodologie pour évaluer les instruments de suivi du processus d’intégration des ressortissants de pays tiers en République tchèque — Phase I Le projet visait à fournir une méthodologie et un ensemble d’indicateurs clés pour suivre l’intégration des ressortissants de pays tiers. | FEI 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Conseils en matière d’emploi dans le centre communautaire InBáze Le projet visait à fournir des orientations et une reconversion professionnelles aux demandeurs d’asile. | FER 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Adaptation des réfugiés dans le nouveau domicile Les activités du projet comportaient la fourniture, aux réfugiés, d’informations essentielles, d’un accompagnement social et juridique, ainsi que d’une assistance personnelle. | FER 2008 |

Allemagne | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Initiative pour l’immigration et pour l’intégration Le projet visait à offrir des conseils, des activités d’information et des cours d’allemand au niveau élémentaire aux ressortissants de pays tiers qui vont s’installer en Allemagne au titre du regroupement familial. Les activités se déroulent en Turquie. | FEI 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben — Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft En plein dans la vie — Les œuvres de charité de l’Église évangélique auprès de la société immigrée Le projet soutenait l’"ouverture interculturelle" des services sociaux des œuvres de charité de l’Église évangélique. Les activités ont consisté en ateliers avec des membres du personnel de l’association provenant de différentes régions, une conférence, etc. | FEI 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Jeunes réfugiés à Berlin Activités de qualification, d’orientation et de loisirs pour les réfugiés mineurs non accompagnés | FER 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "… und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft — auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "... en fais-tu partie?" Les réfugiés en tant que partie intégrante de la société — vers l’autodétermination Le projet visait à améliorer les conditions d’accueil et ciblait directement à la fois les demandeurs d’asile/réfugiés et les services/structures du Brandebourg oriental. | FER 2008 |

Luxembourg | Association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation Le projet comportait des services d’information et d’orientation pour les immigrants, des activités avec la société d’accueil et des services d’interprétation. | FEI 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Le projet visait à organiser des rencontres entre les immigrants et la société d’accueil, afin de renforcer les relations. | FEI 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d'expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d'intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / À citoyenneté égale Les activités du projet comportaient la recherche d’associations d’immigrants et la prise de contacts avec ces dernières. | FEI 2008 |

Association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI asbl) | Participation et formation pour le vivre ensemble Le projet visait à améliorer l’inclusion des demandeurs d’asile dans la société luxembourgeoise par des cours de langues et l’obtention de qualifications, ainsi qu’à réaliser des activités et des sessions d’information. | FER 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form'actif Le projet ciblait les jeunes demandeurs d’asile et réfugiés, afin d’augmenter leurs chances d’intégration en améliorant leurs compétences linguistiques et professionnelles, ainsi que leur connaissance de la culture et du mode de vie luxembourgeois. | FER 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans des centres d’hébergement Le projet comportait l’organisation d’activités socioculturelles et de cours dans des centres d’hébergement pour réfugiés. | FER 2008 |

Portugal | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Centre de contact multilingue avec gestion automatique et intégrée de la programmation Le projet comportait l’achat et l’installation d’un équipement VOIP (protocole de téléphonie vocale sur internet), l’organisation de formations et la maintenance au sein d’un centre d’appel. | FEI 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Projets municipaux pour promouvoir l’interculturalité Le projet soutenait les activités d’autorités municipales et de la société civile pour favoriser l’intégration locale des migrants. | FEI 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Accueil de réfugiés et interaction avec la communauté locale Le projet apportait un soutien au premier accueil et à l’intégration des demandeurs d’asile, des réfugiés réinstallés et des mineurs non accompagnés par l’intermédiaire d’un centre d’accueil. | FER 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Formation et information concernant l’asile et les réfugiés Le projet visait, parmi d’autres activités, à sensibiliser la société d’accueil et à lui fournir des informations sur les questions relatives aux réfugiés, moyennant un cours de formation en ligne, ainsi qu’une série de conférences présentées à des étudiants et à des professeurs. | FER 2008 |

Royaume-Uni | Slough Borough Council | Migration Works Immigration positive Le projet visait à élaborer un modèle de soutien aux RPT, avec des possibilités d’apprentissage et de mise en réseau. | FEI 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford accueille de nouveaux arrivants Le projet visait à organiser des cours intensifs en anglais sur un certain nombre de sujets, destinés à favoriser l’intégration des RPT, par exemple des cours de langues. | FEI 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Projet d’emploi pour les réfugiés au sein d’associations en charge de logements sociaux Le projet soutenait les réfugiés en leur fournissant des formations et des stages en entreprises, ainsi qu’en stimulant les partenariats entre le service local pour l’intégration et l’emploi des réfugiés, les associations en charge de logements sociaux, les autorités locales et les organisations des communautés locales en faveur des réfugiés. | FER 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Sensibilisation au sujet des incendies, hébergement et intégration des réfugiés Le projet comportait des contrôles au domicile, la création d’un site web, des brochures et un enseignement dispensé aux propriétaires en ce qui concerne les questions relatives à la sécurité incendie et les pratiques professionnelles sûres. | FER 2009 |

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