COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 27.05.1998 
COM(1998) 333 final 
Communication de la Commission au Conseil européen 
PARTENARIAT D'INTEGRATION 
Une stratégie pour intégrer l'environnement dans les 
politiques de l'UE 
Cardiff-juin 1998 

Communication de la Commission au Conseil européen 
PARTENARIAT D'INTEGRATION 
Une stratégie pour intégrer l'environnement dans les 
politiques de TUE 
Cardiff-juin 1998 
Table des matières 
Page 
Résumé et recommandations 3 
Enjeu de l'intégration de l'environnement dans les autres politiques 5 
Élaboration de procédures d'intégration de l'environnement 
dans les autres politiques 7 
Lignes directrices pour un partenariat d'intégration 7 
Intégration de l'environnement dans certains domaines politiques 8 
• Agenda 2000 9 
• Changement climatique 11 
Conclusions 11 
La présente communication constitue la réponse de la Commission à l'invitation du 
Conseil européen de Luxembourg à présenter une stratégie pour mettre en oeuvre les 
dispositions de l'article 6 du traité Cl-i consolide. Cet article dispose que la protection 
de l'environnement est intégrée dans la définition et la mise en oeuvre de toutes les 
politiques et activités communautaires, en particulier lorsqu'elles concernent la 
promotion du développement durable, élevé au rang d'objectif communautaire par 
l'article 2 du traité. 
La mise en place d'un environnement de qualité pour les citoyens d'aujourd'hui et du 
développement durable pour nos enfants font partie à juste titre des objectifs officiels 
de la Communauté. La Communauté a également pour mission de contribuer à 
résoudre les problèmes environnementaux planétaires, voire d'assurer la conduite des 
opérations. Les progrès que nous faisons par les moyens classiques de réglementation 
environnementale n'y suffiront pas à eux seuls. La plupart de nos problèmes 
écologiques proviennent des pratiques actuelles dans des secteurs tels que 
l'agriculture, les transports, l'énergie et l'industrie et nous devons en tenir compte pour 
les résoudre. Nous devrons également surveiller nos habitudes de consommation non 
durables. C'est dans ce sens qu'il faut interpréter l'article 6 du traité - l'intégration 
environnementale comme instrument positif de progrès. Certains de ces problèmes 
peuvent trouver une solution grâce aux nouvelles technologies et aux nouvelles 
pratiques de gestion. Nos politiques doivent en encourager le développement et 
l'application. 
Pour donner corps à cette interprétation et, qui plus est, apporter une réponse crédible 
à l'obligation légale imposée par le traité, il faut que la Communauté se dote des outils 
nécessaires. 
Le respect de l'obligation d'intégration est en principe soumis au contrôle juridique de 
la Cour de justice des Communautés européennes, comme c'est le cas pour le principe 
de subsidiarité. Le présent document vise néanmoins à poser quelques jalons pour la 
mise en oeuvre, dans la pratique, du principe d'intégration de l'environnement dans le 
travail quotidien des institutions communautaires. L'élément principal de cette 
stratégie constitue dans une certaine mesure une rupture avec nos modes de décision 
traditionnels, de nature sectorielle. Pour qu'une approche intersectorielle puisse se 
développer, il faut que les chefs d'Etat et de gouvernement prennent leurs 
responsabilités. 
Le Conseil européen est invité: 
• à déclarer sa ferme détermination à veiller à la mise en oeuvre rapide de 
l'article 6 du nouveau traité dans la pratique; 
à convenir qu'il s'agit d'une responsabilité commune et, en conséquence, à 
promouvoir un partenariat entre le Conseil, le Parlement et la Commission 
en vue d'intégrer l'environnement dans les autres politiques 
communautaires, sur la base des lignes directrices exposées ci-dessous; 
à reconnaître l'importance des implications environnementales des décisions 
qui doivent bientôt être prises dans le contexte à la fois de l'Agenda 2000 et 
de la stratégie communautaire de mise en oeuvre du protocole de Kyoto et, en 
conséquence, à demander au Conseil de s'en servir comme précédents pour 
l'application des lignes directrices proposées; à s'engager, de surcroît, à de 
faire le bilan de l'intégration de la problématique environnementale dans les 
propositions d'Agenda 2000 lors de leur réunion de décembre 1998 et dans 
les suites données au protocole de Kyoto lors de l'une de ses réunions de 
1999; 
à lancer le débat entre le Conseil, le Parlement et la Commission sur le 
développement de mécanismes interinstitutionnels permettant d'assurer le 
suivi de cette initiative, et notamment l'organisation d'une évaluation 
commune des progrès accomplis. 
Enjeu de l'intégration de l'environnement dans les autres politiques 
Les méthodes traditionnelles de réglementation environnementale ont permis des 
progrès, mais il est de plus en plus largement admis qu'elles n'apportent pas de 
réponse à tous les problèmes auxquels nous sommes confrontés. Le rapport le plus 
récent de l'Agence européenne pour l'environnement montre les bons résultats obtenus 
par la Communauté européenne sur le plan de l'environnement. Néanmoins, le rapport 
démontre que de nouveaux efforts sont nécessaires pour améliorer la qualité de 
l'environnement et insiste surtout sur la nécessité de renverser des tendances 
inquiétantes dans un grand nombre de secteurs, ducs essentiellement à une activité 
économique non durable. 
La question de l'environnement, à la fois au niveau local et mondial, n'est que l'un des 
grands défis auxquels la Communauté est confrontée. Parallèlement aux problèmes de 
la persistance de taux de chômage élevés, de l'exclusion sociale et de la nécessité de 
préparer la Communauté à l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale, cette 
problématique de l'environnement a motivé le renforcement des dispositions socio-
économiques aussi bien qu'environnementales dans le traité d'Amsterdam. La 
Communauté doit démontrer sa détermination à répondre aux préoccupations de ses 
citoyens en poursuivant d'urgence ces objectifs. 
La nécessité d'intégrer l'environnement dans les autres politiques à tous les niveaux 
est admise depuis un certain temps. L'objectif apparaît pour la première fois dans 
l'acte unique européen et fait partie des priorités fixées par le 5e programme d'action 
pour l'environnement. Si des progrès ont été accomplis, il reste beaucoup à faire. Le 
traité d'Amsterdam a relancé le processus en insistant sur l'importance du principe 
d'intégration dans le traité. 
Le vrai défi qui se pose à la Communauté est de trouver un moyen de développer une 
action qui réalise tous ses objectifs d'une manière intégrée. C'est le défi du 
développement durable, un concept trop souvent perçu comme purement 
environnemental, mais qui allie le développement socio-économique à la protection 
de l'environnement. Le modèle actuel de développement économique implique trop 
souvent des conflits entre le développement et l'environnement; cette situation ne doit 
pas se poursuivre. Les politiques qui aboutissent à la dégradation de l'environnement 
et à l'épuisement des ressources naturelles ne peuvent guère constituer une base solide 
pour un développement économique durable. 
Les progrès en matière de nouvelles technologies et de nouvelles pratiques montrent 
que nous disposons du savoir-faire nécessaire pour résoudre certains de ces 
problèmes. Les solutions proposées, dont on peut souvent démontrer qu'elles sont non 
seulement rentables pour les branches d'activité concernées mais présentent 
également des avantages plus larges pour l'économie parce qu'elles créent de la valeur 
ajoutée et de l'emploi, sont donc doublement bénéfiques. Toutefois, pour obtenir les 
résultats voulus, il faudra de nouveaux changements profonds dans les comportements 
et les politiques dans un grand nombre de secteurs de la société. 
La mise en oeuvre des objectifs du traité suppose donc que nous instaurions une 
méthode de construction de la politique communautaire basée sur le principe selon 
lequel toutes les politiques doivent contribuer au développement durable. 
r 
Elaboration de procédures d'intégration de l'environnement dans les 
autres politiques 
La mise en oeuvre de cette approche demande une ferme volonté de la part de toutes 
les institutions communautaires. Comme l'a récemment souligné le forum consultatif 
européen sur l'environnement et de développement durable, l'intégration et la 
responsabilité partagée doivent également se refléter intégralement dans la manière 
dont la Commission européenne et les autres institutions de l'Union européenne 
organisent leurs activités: pour la Commission, dans la manière dont elle formule ses 
propositions et, pour le Conseil et le Parlement, dans la prise de décision. 
Trop souvent dans le passé, les tentatives visant à établir des principes horizontaux 
ont abouti à des procédures bureaucratiques et mécanistes qui ont manqué aux 
engagements. Nous ne devons pas reproduire ces erreurs dans le cas de l'intégration 
environnementale. Par conséquent, il faut veiller à ce que les procédures adoptées 
soient logiques, pratiques et valables pour toutes les parties intéressées. C'est la 
philosophie qui réside à l'approche proposée dans le présent document. 
Pour pouvoir mesurer nos réalisations et ajuster, s'il y a lieu, les politiques adoptées, 
nous aurons besoin d'un système régulier de suivi et d'évaluation. Il devra être basé 
sur la définition d'indicateurs par rapport auxquels les progrès pourront être observés. 
Dans certains cas, il pourrait se révéler utile de fixer des objectifs quantifiables. À 
terme, il est possible que l'étalonnage des performances soit considéré comme un 
outil utile afin de progresser vers de meilleures pratiques. 
Les lignes directrices ci-après sont proposées pour servir de base à un partenariat 
d'intégration. 
Lignes directrices pour un partenariat d'intégration de 
l'environnement dans les autres politiques 
• La Commission doit veiller à ce que toutes les initiatives politiques clés 
comprennent des aspects environnementaux. Toutes les propositions clés 
ayant un effet supposé sur l'environnement doivent s'accompagner d'une 
évaluation détaillée des incidences sur l'environnement et d'une description 
de la façon dont les résultats de cette évaluation ont été pris en compte. La 
Commission doit affiner sa méthodologie pour la réalisation de ces 
évaluations. 
• La Commission doit faire le bilan des politiques existantes et, sur cette base, 
élaborer des stratégies d'action dans les secteurs clés. Ces travaux doivent 
comprendre la définition d'indicateurs politiques et d'indicateurs de 
performance et, le cas échéant, d'objectifs indicatifs pour permettre le suivi. 
Le Conseil doit rédiger un rapport pour le Conseil européen de Vienne sur 
l'expérience acquise et les bonnes pratiques observées précédemment dans les 
États membres en matière d'intégration des besoins environnementaux dans 
les autres politiques, pour servir de base à l'élaboration de procédures plus 
efficaces à l'échelon communautaire; 
Le Conseil doit définir, dans les domaines politiques essentiels, un ensemble 
d'actions prioritaires pour l'intégration des besoins environnementaux et 
prévoir des mécanismes efficaces pour surveiller leur exécution. 
Le Conseil doit s'engager à assurer la prise en compte expresse des besoins 
environnementaux dans ses décisions concernant de nouvelles propositions. Il 
doit en outre s'engager à revoir ses modalités d'organisation actuelles pour 
assurer une mise en oeuvre efficace de cette stratégie d'intégration. 
Le Conseil européen doit dresser périodiquement le bilan de l'intégration de 
la problématique environnementale dans les grandes politiques sectorielles. 
Le Parlement doit revoir ses modalités d'organisation actuelles pour faire en 
sorte que, dans sa prise de décision, il tienne compte de la nécessité d'intégrer 
l'environnement dans les autres politiques. 
Le Parlement doit désigner des priorités en matière d'intégration de 
l'environnement dans les principaux domaines politiques. 
Le Conseil, le Parlement et la Commission doivent étudier conjointement 
l'élaboration de mécanismes pour la mise en oeuvre des présentes lignes 
directrices et la surveillance de leur exécution. 
Intégration de l'environnement dans certains domaines politiques 
L'intégration totale de l'environnement dans les autres secteurs politiques est un défi à 
long terme qui suppose une approche graduelle fondée sur l'expérience. En définitive, 
il faudra prendre en compte ses implications dans tous les secteurs politiques. 
Néanmoins, dans un premier temps, la Commission considère que la priorité doit être 
accordée à deux dossiers politiques importants et urgents, à savoir l'Agenda 2000 et la 
mise en oeuvre du protocole de Kyoto, sur lesquels des décisions doivent être prises 
dans un proche avenir. Bien que les deux dossiers diffèrent par leur nature, les lignes 
directrices présentées ci-dessus sont suffisamment souples et solides pour convenir 
dans les deux cas. 
L'Agenda 2000 est un dossier à priorité élevée, pour lequel des propositions 
législatives concrètes de la Commission sont sur la table et attendent une décision. Il 
représente une part importante du budget communautaire et définit le cadre du futur 
élargissement. 
L'Union européenne a pris un engagement contraignant dans le protocole de Kyoto. 
La mise en oeuvre de cet engagement doit maintenant être préparée. Cette mise en 
oeuvre nécessitera des changements politiques importants et fera appel à la 
participation d'un large éventail de secteurs politiques. 
Agenda 2000 
Le dossier Agenda 2000 comprend des propositions portant sur la réforme des 
politiques agricole et de cohésion et sur un dispositif d'aide aux pays d'Europe centrale 
et orientale en phase de préadhésion. La Commission a fait des efforts particuliers 
pour veiller à ce que les besoins environnementaux soient pleinement pris en compte 
dans chacune de ces propositions. 
Les éléments clés de ces propositions dans le domaine de l'environnement sont 
énumérés ci-dessous: 
Politique de cohésion: 
• Aux termes des propositions de nouveaux règlements relatifs aux fonds structurels, 
la protection et l'amélioration de l'environnement font partie des objectifs fixés 
pour garantir que les fonds apportent à l'avenir une contribution au développement 
durable. 
• L'appui aux projets présentant une importance particulière sur le plan de 
l'environnement est renforcé. De plus, la dégradation de l'environnement sera 
considérée comme l'un des critères de désignation des zones urbains éligibles dans 
la région relevant de l'Objectif 2. 
• La Commission étudiera les plans de développement régional pour déterminer s'ils 
sont compatibles avec les exigences de protection de l'environnement. 
• Les projets d'un montant supérieur à 50 MECU feront l'objet d'un examen plus 
systématique quant à leur incidence sur l'environnement. 
• Les autorités environnementales et les organisations non gouvernementales de 
l'environnement seront associées au partenariat chargé de rédiger les programmes 
d'intervention au titre des fonds structurels. 
Agriculture: 
• Les propositions de réforme de la PAC se caractérisent par une nouvelle 
diminution des mécanismes de soutien des prix au profit de versements directs. Ces 
mesures auront des effets bénéfiques sur l'environnement tout en améliorant les 
performances économiques. Les prix moins faussés permettent une utilisation plus 
équilibrée des facteurs polluants et une utilisation moins intensive des terres 
sensibles. 
• Les États membres doivent également veiller à ce que les exigences 
environnementales soient respectées et subordonner, le cas échéant, les versements 
directs au respect de ces dispositions. Les versements directs pourraient représenter 
dans un proche avenir plus de 80% du budget agricole de l'UE. 
• Un programme de développement rural s'érigera en nouveau pilier de la PAC. Une 
importante proportion des fonds sera réservée aux actions ayant un impact positif 
sur l'environnement. Les autres projets relevant de ce programme devront être 
compatibles avec les objectifs environnementaux. 
Élargissement: 
• Les pays candidats sont en train d'élaborer des programmes nationaux 
correspondant aux réalités, et notamment des stratégies à long terme pour un 
alignement progressif et efficace sur l'acquis de l'UE en matière d'environnement, 
que certains d'entre eux ont déjà commencé à mettre en oeuvre. 
• La stratégie renforcée de préadhésion accorde une priorité élevée aux 
investissements en matière environnementale et à la mise en place de structures 
administratives chargées de la mise en oeuvre et du contrôle de l'application de la 
législation communautaire en matière d'environnement. 
• Des ressources financières accrues, notamment grâce à PHARE, à l'ISPA et au 
mécanisme de financement agricole, permettront aux pays candidats de mobiliser 
de nouvelles ressources pour la protection de l'environnement. 
Dans son dossier Agenda 2000, la Commission s'est efforcée de trouver le juste 
équilibre entre les besoins des secteurs concernés, d'une part, et l'amélioration de 
l'environnement et la réalisation du développement durable, d'autre part. La 
Commission considère que les dispositions susmentionnées sont des éléments 
importants des propositions formulées. Le maintien du juste équilibre dans le dossier 
au moment de son adoption sera essentiel pour faire progresser l'intégration de 
l'environnement dans ces secteurs politiques. 
10 
Changement climatique - respecter nos engagements de Kyoto 
Il ne saurait y avoir de meilleur exemple que le cas du changement climatique pour 
illustrer la nécessité vitale d'intégrer la problématique environnementale dans les 
autres politiques. Le protocole à la convention sur les changements climatiques, signé 
à Kyoto, a fixé un objectif ambitieux en matière de réduction des gaz à effet de serre 
pour les années 2008-2012. Le respect de cet engagement et la prise de conscience 
que de nouvelles réductions seront nécessaires par la suite doivent devenir une 
préoccupation immédiate dans l'organisation de toutes les politiques clés. 
Il faudra pour cela des changements importants au niveau, par exemple, des politiques 
de l'énergie et de la consommation d'énergie. Dans le domaine des transports, la 
tendance actuelle à la croissance des modes d'utilisation de l'énergie les moins 
performants pose un problème particulier. La poursuite de cette tendance nuira à la 
capacité de la Communauté d'honorer son engagement. 
La Commission prépare actuellement une communication dans laquelle elle présente 
une ébauche de stratégie d'ensemble de la Communauté pour respecter cet 
engagement. Ces idées devront être traduites par la suite en initiatives dans tous les 
secteurs clés, tels que l'énergie, les transports, l'industrie et l'agriculture. 
L'élaboration de telles stratégies et les décisions qu'elles supposent en termes 
d'éléments et de mesures politiques exigent un dialogue et une coopération étroits 
entre les ministres de l'environnement et les ministres chargés de plusieurs autres 
secteurs politiques. La présidence britannique a ouvert la voie en instaurant des 
Conseils mixtes "Transports" et "Environnement". Il pourrait être utile de collaborer 
davantage dans ce sens, de manière à permettre à chaque Conseil sectoriel de mettre 
en place les initiatives qui s'imposent pour mettre en oeuvre nos engagements 
internationaux de Kyoto. Ces travaux tiendront lieu de mise en pratique des lignes 
directrices exposées ci-dessus. 
Conclusion 
L'intégration de la problématique environnementale dans les autres politiques n'est 
plus un choix mais une obligation. Les lignes directrices exposées ci-dessus 
constituent une première réponse pratique à ce défi. Il ne s'agit pas, toutefois, d'une 
opération isolée et nous devrons suivre le processus de près, en l'adaptant sur la base 
de l'expérience acquise. 
Bien que, dans un premier temps, nous nous soyons concentrés sur deux dossiers 
urgents - l'Agenda 2000 et nos engagements de Kyoto -, il est clair que le principe 
d'intégration s'applique également à d'autres secteurs politiques. Il aura donc de 
l'importance, ainsi qu'il est précisé dans les lignes directrices proposées, pour 
développer des stratégies touchant à d'autres secteurs politiques. Les sujets tels que le 
Marché unique et l'industrie, les politiques de développement et de commerce, le 
11 
tourisme, la pêche et la fiscalité sont autant d'exemples de matières auxquelles les 
Institutions devront rapidement s'intéresser. 
Une forte détermination de la part des chefs d'État et de gouvernement est nécessaire 
pour lancer le processus et assurer le suivi des résultats. 
12 
ISSN 0254-1491 
COM(98) 333 final 
DOCUMENTS 
FR 03 05 14 
N° de catalogue : CB-CO-98-366-FR-C 
ISBN 92-78-36973-X 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg