sur le réexamen conjoint de la mise en œuvre de l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme

Le 1er août 2010, l’accord entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière de l’Union européenne aux États-Unis aux fins du programme de surveillance du financement du terrorisme (Terrorist Finance Tracking Program, ci-après le «TFTP») est entré en vigueur.

Aspects procéduraux

L’article 13 de l’accord prévoit que des réexamens conjoints des dispositions en matière de garanties, de contrôles et de réciprocité soient menés sur une base régulière par des équipes déléguées à cette fin par l’Union européenne et les États-Unis; la délégation de l’Union comprend des représentants de la Commission européenne et de deux autorités d’États membres de l’UE chargées de la protection des données, et celle des États-Unis, des représentants du département du Trésor des États-Unis (ci-après le «Trésor»); peuvent également figurer dans les deux délégations des experts en sécurité et en protection des données, ainsi que des personnes ayant de l’expérience dans le domaine judiciaire.

Le présent rapport concerne le sixième réexamen conjoint de l’accord depuis son entrée en vigueur et porte sur la période comprise entre le 1er décembre 2018 et le 30 novembre 2021. Les précédents réexamens conjoints de l’accord ont été réalisés en février 2011, en octobre 2012, en avril 2014, en mars 2016 et en janvier 2019. Le 27 novembre 2013, la Commission a adopté la communication relative au rapport conjoint de la Commission et du département du Trésor des États-Unis concernant la valeur des données fournies dans le cadre du TFTP conformément à l’article 6, paragraphe 6, de l’accord.

Conformément à l’article 13, paragraphe 3, de l’accord, aux fins du réexamen, l’Union européenne était représentée par la Commission européenne et les États-Unis, par le Trésor. L’équipe de l’UE chargée du réexamen était dirigée par un haut fonctionnaire de la Commission et se composait au total de deux membres du personnel de la Commission, ainsi que de représentants de deux autorités des États membres de l’UE chargées de la protection des données.

Le sixième réexamen conjoint s’est déroulé en deux grandes étapes: le 8 mars 2022 dans les locaux d’Europol à La Haye, et les 29 et 30 mars 2022 au Trésor à Washington.

Le présent rapport est basé sur les informations contenues dans les réponses écrites données par le Trésor au questionnaire de l’UE qui lui a été envoyé avant le réexamen, sur les informations obtenues lors des discussions avec le personnel du Trésor et les membres de l’équipe des États-Unis chargée du réexamen, ainsi que sur des informations figurant dans d’autres documents du Trésor accessibles au public. En outre, le rapport tient compte des informations fournies par le personnel d’Europol au cours du réexamen, y compris des observations du délégué à la protection des données d’Europol. La Commission a également rencontré le fournisseur désigné, qui lui a transmis des informations complémentaires, et a organisé une réunion le 24 janvier 2022 afin de recueillir les avis des États membres sur les dispositions de l’accord relatives à la réciprocité.

Recommandations et conclusion

La Commission, se basant sur les informations et explications reçues du Trésor, d’Europol, du fournisseur désigné et des contrôleurs indépendants, sur la vérification des documents pertinents et d’un échantillon, sélectionné de manière aléatoire, des demandes d’injonction de production et des recherches effectuées sur les données fournies dans le cadre du TFTP, est globalement convaincue de la bonne exécution de l’accord et de ses garanties et contrôles.

Europol accomplit ses tâches de vérification en stricte conformité avec l’article 4, sur la base des documents justificatifs détaillés et régulièrement mis à jour fournis par le Trésor. Le mécanisme de contrôle fonctionne sans heurts et permet de veiller effectivement à ce que le traitement des données se fasse dans le respect des conditions établies à l’article 5, et notamment à ce que les données ne soient consultées que lorsqu’il existe déjà des informations ou des éléments de preuve portant à croire que l’objet de la recherche présente un lien avec le terrorisme ou son financement. Toutes les données non extraites sont effacées cinq ans au plus tard après leur réception, conformément à l’article 6, paragraphe 4, de l’accord.

Le TFTP demeure un instrument essentiel pour disposer, en temps opportun, d’informations exactes et fiables sur des activités liées à des faits présumés de planification d’actes terroristes ou de financement du terrorisme. Il aide à identifier et à surveiller les terroristes et leurs réseaux de soutien dans le monde entier. Au cours de cette période de réexamen, l’UE a continué à bénéficier de manière significative du TFTP et près de 50 % des indices résultant de l’ensemble des recherches effectuées ont été transmis à Europol et aux États membres de l’UE. Dans certains cas, les informations fournies au titre de l’accord ont contribué à faire avancer certaines enquêtes relatives aux attentats terroristes commis sur le territoire de l’UE.

Bien que le nombre moyen d’indices par mois ait diminué, passant de 2 232 à 1 631 au cours de la période de réexamen, en grande partie en raison de la pandémie de COVID-19, il est resté à un niveau élevé et a ainsi continué de démontrer la valeur de l’accord. Le nombre de recherches par mois a également diminué, passant de 1 115 à 828, soit un recul de 26 % par rapport à la période de réexamen précédente.

Le télétravail obligatoire aux États-Unis de mars à mai 2020 n’a pas eu d’incidence notable sur les dispositions en matière de garanties, de contrôles ou de réciprocité énoncées dans l’accord. Le rôle des contrôleurs, des auditeurs, et le contrôle des mesures de sécurité visant à protéger les informations classifiées n’ont pas été touchés, si ce n’est l’adaptation des effectifs. Bien que le Trésor n’ait pas, au cours de cette période limitée, envoyé de nouvelles demandes au titre de l’article 4 en vue d’obtenir des données, la Commission est convaincue que le Trésor aurait pu répondre à des demandes urgentes et prioritaires s’il avait été sollicité, au cours de cette période, pour effectuer des recherches dans le cadre du TFTP, conformément aux conditions énoncées à l’article 5 de l’accord.

Quant aux possibilités d’amélioration, la Commission reconnaît que le Trésor, lors de l’évaluation annuelle de ses demandes introduites en vertu de l’article 4, évalue les types de message et les régions géographiques pour lesquels on obtient le plus ou le moins de réponses aux recherches TFTP, mais suggère que les résultats de cette évaluation soient expliqués plus en détail dans les demandes ultérieures au titre de l’article 4. Ces explications plus détaillées pourraient mieux démontrer que le Trésor a adapté sa demande aussi strictement que possible pour réduire au minimum le volume des données demandées au fournisseur désigné, conformément à l’article 4, paragraphe 2.

La Commission suggère par ailleurs que le Trésor améliore ses mécanismes de réexamen lui permettant de réexaminer la nécessité de conserver les «données extraites» afin de s’assurer que ces données sont conservées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire aux enquêtes ou poursuites spécifiques pour lesquelles elles sont utilisées (article 6, paragraphe 7). La Commission suggère au Trésor de définir des procédures écrites pour le réexamen de la nécessité de conserver ces données.

Dans ce contexte, la Commission demande aux États membres de redoubler d’efforts pour informer Europol, en tant que point de contact unique, du règlement définitif d’une affaire, en vue d’en informer ultérieurement le Trésor, ce qui devrait en principe entraîner l’effacement des données extraites y afférentes, à moins que d’autres enquêtes ne soient fondées sur lesdites données. Europol et les États membres devraient définir et mettre en œuvre des procédures aux fins d’un tel retour d’informations. Il convient de prendre également en considération les données extraites qui sont consultées par les analystes du Trésor, mais qui ne sont pas considérées comme pertinentes dans le cadre d’une enquête spécifique et ne sont donc pas diffusées ultérieurement dans ce cadre. Dans la mesure où ces données sont extraites et imprimées, la Commission recommande au Trésor de donner aux utilisateurs/analystes TFTP des instructions écrites pour la gestion des documents, afin de veiller à ce que ces données extraites soient conservées conformément à l’article 6, paragraphe 7.

En outre, les États membres devraient fournir un retour d’informations régulier à Europol, en vue de leur éventuelle communication ultérieure au Trésor, sur la valeur ajoutée des indices fournis par ce dernier dans le cadre du TFTP, ce qui pourrait encore améliorer la qualité et le volume des informations échangées au titre des articles 9 et 10. La Commission encourage Europol à poursuivre ses efforts pour promouvoir activement la connaissance du TFTP et pour aider les États membres qui font appel à ses conseils et à son expérience à élaborer des demandes ciblées au titre de l’article 10. La Commission encourage également les États membres à tirer pleinement parti des possibilités offertes par le TFTP.

La Commission note que les procédures de traitement des demandes, introduites par des personnes en vue de s’assurer du respect de leurs droits en matière de protection des données conformément à l’accord, semblent fonctionner efficacement. La Commission prend acte également de la déclaration du Conseil de surveillance de la vie privée et des libertés civiles des États-Unis, faite en novembre 2020 dans le cadre d’un examen de contrôle du TFTP, selon laquelle cet examen indique que le programme est conçu de manière judicieuse, qu’il apporte une grande valeur ajoutée à la lutte contre le terrorisme et qu’il protège de manière appropriée la vie privée des personnes. La Commission souligne qu’il importe que le responsable de la protection de la vie privée du Trésor, chargé de la mise en œuvre des articles 15 et 16 de l’accord, poursuive ses efforts pour rendre le droit d’accès et de recours plus facilement accessible aux personnes et qu’il examine également la manière de tester les procédures en l’absence de demandes spécifiques.

La Commission se félicite de la transparence accrue dont ont constamment fait preuve les autorités américaines en ce qui concerne le partage d’informations, illustrant ainsi la valeur du TFTP dans la lutte internationale contre le terrorisme. Les informations détaillées sur les utilisations possibles et effectives des données communiquées dans le cadre du TFTP et sur des cas concrets, fournies dans le rapport conjoint sur la valeur ajoutée et dans le contexte du présent réexamen, expliquent clairement le fonctionnement du TFTP et démontrent sa valeur ajoutée pour la sécurité des deux côtés de l’Atlantique, étant donné qu’il reste un instrument essentiel pour soutenir les analystes et les enquêtes antiterroristes, notamment pour identifier des terroristes et des soutiens financiers jusque-là inconnus.