FR Journal officiel de l'Union européenne C 91/1

AVIS No 1/2017

(présenté en vertu de l'article 322 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne)

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et modifiant le règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil, les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1305/2013, (UE) no 1306/2013, (UE) no 1307/2013, (UE) no 1308/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et (UE) no 652/2014 et la décision no 541/2014/UE du Parlement européen et du Conseil

Révision du «règlement financier» — Règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1)

(2017/C 91/01)

TABLE DES MATIÈRES

Paragraphes Page SYNTHÈSE I-IX 3 INTRODUCTION 1-4 4 BASE DE LA PROPOSITION 5-6 4 Analyse d'impact 5-6 4 PRINCIPAUX POINTS NE FIGURANT PAS DANS LA PROPOSITION DE LA COMMISSION 7-27 5 Gouvernance 7-15 5 Rapport unique consacré à l'obligation de rendre compte 7-11 5 Publication d'un niveau d'erreur estimatif 12-13 6 Comité d'audit 14-15 6 Audit externe 16-27 6 Droit d'accès de la Cour des comptes 16-17 6 Rapport annuel de la Cour des comptes 18-20 6 Rapports spéciaux de la Cour des comptes 21-22 7 Agences et partenariats public-privé (organismes de l'Union) 23-27 7 MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LA COMMISSION 28-108 7 Simplification en faveur des destinataires des fonds de l'Union 28-34 7 Application d'un ensemble unique de règles aux actions hybrides ou dans le cas d'une combinaison de mesures et d'instruments 35-41 8 Interventions financières 42-50 9 Souplesse budgétaire 51-63 11 Fonds fiduciaires 64-68 12 Recettes affectées 69-76 13 Paiements liés au respect de conditions ou à l'obtention de résultats 77-84 14 Cadre de performance 85-89 14 Rationalisation des rapports 90-99 15 Dispositifs d'audit 100-108 17 Recours commun à un audit 100-105 17 Règles et procédures en matière d'audit 106-108 17 AUTRES POINTS PRIS EN CONSIDÉRATION 109-148 18 Comptes annuels 109-112 18 Parrainage d'entreprise 113-116 18 Accords sur le niveau de service 117-119 19 Règles en matière de marchés publics 120-123 19 Fusion de l'instance spécialisée en matière d'irrégularités financières avec celle en charge du système de détection rapide et d'exclusion 124-128 20 Traitement différencié des investisseurs 129-131 21 Modification de la période d'éligibilité pour les instruments financiers relevant de la gestion partagée 132-133 21 Règles en matière de recouvrement 134- 136 21 Statut d'«agriculteur actif» 137-139 21 Paiement en faveur des jeunes agriculteurs 140-142 22 Définitions 143-148 22 ANNEXE I — TEXTE MODIFIÉ PAR LA COMMISSION ET SUGGESTIONS DE LA COUR 24 ANNEXE II — INFORMATIONS À FOURNIR 28

LA COUR DES COMPTES DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 322, ainsi que le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 106 bis,

vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et modifiant le règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil (1), les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1296/2013 (2), (UE) no 1301/2013 (3), (UE) no 1303/2013 (4), (UE) no 1304/2013 (5), (UE) no 1305/2013 (6), (UE) no 1306/2013 (7), (UE) no 1307/2013 (8), (UE) no 1308/2013 (9), (UE) no 1309/2013 (10), (UE) no 1316/2013 (11), (UE) no 223/2014 (12), (UE) no 283/2014 (13) et (UE) no 652/2014 (14) et la décision no 541/2014/UE du Parlement européen et du Conseil (15) (16),

vu la demande d'avis sur cette proposition, adressée par le Conseil le 9 décembre 2016,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

SYNTHÈSE

I. Le règlement financier (ci-après le «RF») expose les principes et procédures régissant l'établissement et l'utilisation du budget de l'Union européenne (UE) et le contrôle des fonds de celle-ci.

II. Nous estimons que la Commission devrait saisir l'occasion offerte par la révision du RF pour optimiser son système de gouvernance, afin qu'il soit conforme aux meilleures pratiques internationales. Nous visons en particulier les aspects suivants: l'information intégrée, l'estimation du niveau d'erreur et le comité d'audit (paragraphes 7 à 15).

III. La Commission propose de modifier la manière dont nous présentons nos rapports spéciaux, mais nous estimons que cette modification en compliquerait la lecture. Cette tentative de régenter une matière qui relève fondamentalement de notre autonomie nous préoccupe (paragraphes 18 à 22).

IV. Globalement, nous soutenons les simplifications proposées en faveur des destinataires de fonds de l'UE (paragraphes 28 à 34) et suggérons que la Commission clarifie les propositions relatives à la combinaison des modes ou des instruments d'exécution budgétaire (paragraphes 35 à 41). Nous faisons observer que les modifications proposées relatives aux instruments financiers peuvent être positives, mais qu'elles requièrent une clarification (paragraphes 42 à 50).

V. La Commission propose d'apporter des modifications détaillées aux opérations de gestion budgétaire sans chercher à savoir si les mécanismes actuels sont toujours appropriés. Nous estimons qu'il est possible de simplifier considérablement les dispositions budgétaires (paragraphes 51 à 63). Nous ne cautionnons pas les modifications proposées en matière d'utilisation des recettes affectées et estimons qu'il n'est pas nécessaire de maintenir la catégorie réservée aux recettes affectées internes (paragraphes 69 à 76).

VI. L'extension prématurée de l'utilisation des fonds fiduciaires aux politiques internes soulève des questions d'administration, de coût et de responsabilité (paragraphes 64 à 68).

VII. Nous soutenons le recours accru aux paiements liés au respect de conditions ou à l'obtention de résultats, et demandons une plus grande clarification en ce qui concerne le cadre de performance proposé (paragraphes 77 à 89).

VIII. Si nous accueillons favorablement la perspective de la consolidation des rapports préparés par la Commission, nous estimons que les implications des modifications envisagées n'ont pas fait l'objet d'une analyse suffisamment approfondie. Le «paquet d'information financière intégré» avancé par la Commission serait constitué de milliers de pages et contiendrait de nombreuses répétitions (paragraphes 90 à 99).

IX. Nous abordons également d'autres modifications proposées mais ne figurant pas dans l'exposé des motifs, notamment certains points liés à des modifications des règles sectorielles (paragraphes 109 à 148).

INTRODUCTION

1. Le RF fixe les principes applicables au budget général de l'UE. Sa révision aura une incidence sur le processus d'établissement du budget et d'utilisation des fonds et offre une occasion d'améliorer la gestion financière de l'UE.

2. Certaines modifications proposées par la Commission, telles que le recours à des formes simplifiées de contributions et de paiements en fonction de conditions ou d'objectifs dans tous les modes de gestion, peuvent se traduire par une simplification dans la gestion et la réception des fonds de l'UE. Bon nombre d'entre elles reflètent des recommandations formulées par la Cour dans ses rapports annuels récents. Toutefois, des règles détaillées ne peuvent remplacer une bonne gouvernance et une bonne gestion. Pour être une réussite, ces modifications doivent être mises en pratique par les services responsables et faire l'objet d'un suivi par les instances dirigeantes.

3. La Commission décrit sa proposition comme «une révision ambitieuse des règles financières générales accompagnée de modifications correspondantes aux règles financières sectorielles» (17). Elle affirme également qu'elle contribue à deux des principaux objectifs du réexamen du cadre financier pluriannuel (CFP): la simplification et la flexibilité. Elle introduit un grand nombre de modifications détaillées, qui concernent notamment: — les subventions (paragraphes 28 à 34), — les interventions financières (paragraphes 42 à 50), — les opérations budgétaires (paragraphes 51 à 63), — les contributions fondées sur les résultats (paragraphes 77 à 84), — l'établissement de rapports (paragraphes 90 à 99).

4. La première partie de notre avis (paragraphes 7 à 27) porte sur des questions qui, selon nous, auraient dû être traitées dans la proposition de règlement financier (ci-après la «proposition de RF»). Les paragraphes 28 à 148 concernent les modifications proposées par la Commission et suivent la structure de l'exposé des motifs.

BASE DE LA PROPOSITION

Analyse d'impact

5. Conformément à l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», la Commission devrait effectuer des analyses d'impact de ses initiatives législatives et non législatives, de ses actes délégués et de ses mesures d'exécution qui sont susceptibles d'avoir des incidences économiques, environnementales ou sociales importantes. Nous estimons que la Commission aurait dû procéder à une analyse d'impact avant de publier sa proposition (18).

6. Afin de contribuer à réaliser l'objectif de l'accord interinstitutionnel, nous proposons d'intégrer dans le RF l'obligation d'effectuer des analyses d'impact des initiatives législatives et non législatives, des actes délégués et des mesures d'exécution susceptibles d'avoir des incidences économiques, environnementales et sociales importantes.

PRINCIPAUX POINTS NE FIGURANT PAS DANS LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

Gouvernance (19)

Rapport unique consacré à l'obligation de rendre compte

7. La Commission n'applique aucun cadre de gouvernance reconnu et ne précise pas, dans ses rapports annuels, dans quelle mesure elle en respecte un (20). Si les comptes sont établis conformément aux normes comptables internationales pour le secteur public (ci-après les «normes IPSAS»), ils ne sont accompagnés d'aucun rapport donnant une vision globale de la gouvernance, de la performance et de la stratégie de la Commission face aux risques qui menacent la réalisation de ses objectifs. La Commission fournit une estimation du niveau des opérations illégales et irrégulières (voir également paragraphe 12) dans le rapport annuel sur la gestion et la performance (jusqu'au rapport 2015, cette estimation figurait dans le «rapport de synthèse»), mais ce dernier n'est transmis aux parties prenantes (dont la Cour des comptes) qu'après achèvement de l'audit annuel. Certaines informations sont dispersées (et parfois répétées) dans les divers documents que l'institution et ses directions générales (ci-après les «DG») présentent tout au long de l'année (et souvent trop tard pour pouvoir être prises en considération au cours du contrôle des comptes annuels ou être traitées dans le cadre de notre rapport annuel).

8. Nous estimons que la Commission devrait saisir l'occasion offerte par la révision du RF pour actualiser son système de gouvernance. La proposition de RF introduit certaines modifications dans le domaine de la gouvernance, mais elles ne sont pas toujours conformes aux meilleures pratiques internationales. En outre, la proposition ne traite pas de certains éléments fondamentaux de la gouvernance.

9. La Commission devrait rationaliser davantage la communication d'informations en publiant un rapport unique (de préférence) ou une série de rapports (à défaut) consacré(s) à l'obligation de rendre compte. L'autorité de décharge devrait recevoir un document unique et clair dans lequel la Commission rend compte de son action, de l'utilisation du budget et des résultats obtenus. Nous saluons la volonté de la Commission de regrouper un certain nombre de rapports en un «paquet d'information financière intégré». Toutefois, pour que ce paquet devienne un rapport unique consacré à l'obligation de rendre compte (et constitue dès lors un véritable «paquet intégré»), il doit: — éviter les répétitions (par exemple il serait question des corrections et des recouvrements à cinq endroits différents), — être présenté aux auditeurs sous la forme d'un paquet unique, — fournir une vue complète (mais non exhaustive) des activités de l'année.

10. Conformément à nos recommandations dans le rapport spécial no 27/2016, un tel rapport inclurait: — un rapport du président, — des informations sur les activités effectuées pendant l'année et sur la réalisation des objectifs politiques, — un examen des risques opérationnels et stratégiques, — un rapport sur les performances non financières, — une déclaration de gouvernance, — un rapport sur le rôle et les conclusions du comité d'audit, — une déclaration de viabilité budgétaire à moyen et long terme, ainsi que, le cas échéant, des liens vers les informations contenues dans d'autres rapports. Certaines de ces informations sont déjà disponibles. L'annexe II présente les rapports existants, la proposition de la Commission et la nôtre.

11. La Commission devrait établir en temps utile ce rapport unique ou cette série de rapports consacré(s) à l'obligation de rendre compte, afin que l'auditeur contrôle les comptes et qu'il vérifie si les autres informations y figurant sont cohérentes par rapport aux informations comptables. Nous examinons ci-après plus en détail les modifications qui pourraient être apportées aux propositions de la Commission et permettraient d'ancrer les rapports de l'UE dans une structure plus adaptée (et davantage intégrée).

Publication d'un niveau d'erreur estimatif

12. Lorsqu'il existe un risque élevé d'irrégularité, l'une des meilleures pratiques (21) consiste à examiner le risque et à en quantifier l'impact probable et le niveau. La Commission dispose de nombreux agents qui travaillent dans les domaines de l'audit et du contrôle, et la législation de l'UE impose également aux organismes chargés de gérer des fonds de l'UE de vérifier les dépenses de façon rigoureuse. Dans les informations qu'elle communique à cet égard, la Commission accorde une attention toute particulière à la «capacité de correction» (à savoir à la possibilité de rejeter une déclaration de dépenses après l'acceptation initiale par la Commission) et une attention moindre à la quantification et à l'analyse de la nature des erreurs qu'elle détecte. Le principal document à ce sujet («Protection du budget de l'UE») ne comporte aucune estimation du niveau d'irrégularité présent dans les demandes de remboursement, initiales ou approuvées.

13. Nous recommandons d'exiger dans la proposition de RF que la Commission (22) publie, dans les comptes annuels ou dans les informations qui y sont jointes, un niveau d'erreur estimatif fondé sur une méthodologie cohérente et qu'elle nous présente ces informations avec les comptes provisoires (c'est-à-dire dans le projet de rapport unique consacré à l'obligation de rendre compte).

Comité d'audit

14. Selon les meilleures pratiques en vigueur dans le domaine des instances dirigeantes du secteur public, il faut mettre en place un comité d'audit ou, à défaut, un groupe ou une fonction équivalent(e) (23). Selon notre analyse, le comité de suivi des audits de la Commission déroge aux meilleures pratiques en ce sens que seule une petite minorité de ses membres sont indépendants de l'institution (24) et que son mandat ne couvre ni l'information financière, ni les irrégularités, ni la gestion des risques (25).

15. La Commission devrait saisir l'occasion offerte par la révision du RF pour introduire des exigences spécifiques en ce qui concerne la création et le fonctionnement d'un comité d'audit au sein des institutions de l'UE jouant un rôle dans les dépenses, et mettre sa composition et son champ d'action en conformité avec les meilleures pratiques internationales.

Audit externe

Droit d'accès de la Cour des comptes

16. Il est important que les informations dont nous avons besoin pour réaliser notre audit soient mises à disposition en temps utile et de manière efficace. Nous devons pouvoir accéder directement aux données de la Commission tout en ayant la possibilité d'analyser celles-ci dans nos propres locaux et à l'aide de nos propres systèmes, le cas échéant. Les documents que nous sommes supposés examiner devraient être accessibles à un stade précoce (et sous la forme de projet), afin de nous permettre de produire nos rapports en temps opportun.

17. L'article 249 de la proposition de RF comporte des dispositions relatives à notre accès aux documents et aux données conservés de manière électronique. Nous estimons qu'une clarification supplémentaire est nécessaire, en particulier en ce qui concerne les dispositions relatives au droit d'accès aux systèmes informatiques. Nous formulons notre proposition de modification de l'article 249 à l'annexe I.

Rapport annuel de la Cour des comptes

18. À l'article 250, la Commission propose de réduire le temps dont nous disposons pour transmettre les observations qui nous semblent de nature à devoir figurer dans le rapport annuel en ramenant le délai du 30 au 15 juin. Toutefois, elle ne propose aucune modification correspondante du délai de réception, par la Cour, de ses informations. Afin de réitérer la performance de 2016, année où notre rapport annuel a été publié un mois plus tôt que prévu, les délais accordés à la Commission et aux autres institutions pour la transmission de leurs comptes annuels et les informations y afférentes devraient être adaptés en conséquence. À titre d'exemple, l'échéance pour l'envoi des comptes consolidés définitifs (article 238, paragraphe 5) devrait être avancée au 30 juin, au lieu du 31 juillet, tandis que celle relative à la réception des réponses des institutions aux observations formulées dans le rapport annuel devrait être fixée au 15 juillet, au lieu du 15 octobre (article 250, paragraphe 1) (voir également annexe II).

19. Afin de mieux refléter l'objet et la nature de la «procédure contradictoire», nous suggérons de modifier les deux premières phrases de l'article 250 comme nous le proposons à l'annexe I.

20. En ce qui concerne la position des réponses des institutions dans nos rapports, nous estimons qu'il s'agit là d'une question qui relève de l'autonomie administrative de la Cour des comptes, qui doit pouvoir décider souverainement de la manière dont elle présente ses rapports, conformément aux normes internationales d'audit. Selon nous, publier les réponses de chaque institution «à côté» de nos observations nuit à la fluidité et la lisibilité du document, notamment lorsque les réponses sont plus longues que notre propre texte. C'est la raison pour laquelle nous proposons de publier les réponses au rapport annuel à la fin de chaque chapitre, comme nous le faisons déjà avec les rapports spéciaux.

Rapports spéciaux de la Cour des comptes

21. Notre remarque relative à la «procédure contradictoire» (voir paragraphe 19) s'applique également aux rapports spéciaux visés à l'article 251. En ce qui concerne le délai de six semaines accordé aux institutions auditées pour communiquer leurs réponses, nous estimons qu'il n'est pas nécessaire de se référer à la suspension du délai ou d'en donner une possible justification à ce niveau de législation.

22. En ce qui concerne la modification proposée au paragraphe consacré à la position des réponses dans les rapports spéciaux, nous réitérons le point de vue que nous avons exprimé au paragraphe 20, à savoir qu'elle porte atteinte à l'autonomie administrative légitime de la Cour. En outre, à la suite de notre initiative récente de privilégier la publication sans papier, nous développons de nouveaux modes de présentation de nos conclusions. Nous étudions les diverses options offertes par la publication électronique et cherchons notamment à offrir au lecteur plus de flexibilité dans la manière de prendre connaissance du texte. C'est pourquoi nous proposons de conserver la formulation actuelle («soient publiées en même temps que le rapport spécial»).

Agences et partenariats public-privé (organismes de l'Union)

23. L'article 69, paragraphe 6, de la proposition de RF dispose que les comptes des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et du traité Euratom qui reçoivent des contributions à la charge du budget de l'UE (c'est-à-dire les agences) continueraient à être contrôlés par des auditeurs externes indépendants avant la consolidation dans les comptes de l'UE. Nous continuerions donc à tenir compte de leurs résultats d'audit pour l'élaboration de nos propres rapports. La disposition allant dans le sens d'un contrôle des comptes mais aussi de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes par des auditeurs externes indépendants constituerait une amélioration par rapport à la situation antérieure.

24. La somme des budgets des agences représente moins de 2 % du budget total de l'UE. En dépit de leurs dépenses limitées, les agences jouent un rôle significatif dans le développement et la mise en œuvre des politiques de l'UE. Des mécanismes plus efficients pour traiter des aspects récurrents de l'audit annuel nous permettraient de mettre davantage l'accent sur leur performance.

25. Actuellement, nous publions un rapport annuel spécifique sur chaque agence. Ce document comporte une déclaration d'assurance (une opinion sur les comptes et sur la légalité et la régularité des opérations) et, le cas échéant, des commentaires sur des points revêtant une importance particulière. En 2016, nous avons publié 41 rapports de ce type, avec 82 opinions et quelque 90 commentaires spécifiques. Pour plus d'efficience, nous proposons de modifier les règles relatives aux rapports annuels et d'envisager pour l'avenir l'établissement d'un rapport d'audit consolidé unique qui couvrirait l'ensemble des agences.

26. Nous proposons le dispositif suivant pour l'audit de ces organismes: un auditeur externe indépendant se chargerait de vérifier non seulement les comptes, mais aussi la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, la Cour des comptes conservant la responsabilité finale des déclarations d'assurance pour tous les organismes. Ce modèle nous permettrait de nous appuyer, dans toute la mesure du possible, sur les travaux réalisés par les auditeurs externes indépendants ainsi que sur ceux du service d'audit interne. Notre proposition de modification des articles concernés figure à l'annexe I.

27. La solution retenue devrait également être appliquée aux organismes de partenariat public-privé, dont il est question à l'article 70.

MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LA COMMISSION

Simplification en faveur des destinataires des fonds de l'Union

28. Les mesures introduites par la Commission ont trait aux subventions et aux formes simplifiées de contributions de l'UE.

Proposition de la Commission

29. Les principales modifications proposées concernent: — la mise sur un pied d'égalité des formes simplifiées de contributions de l'Union avec les financements fondés sur le remboursement des coûts éligibles [article 121, points b) à d)], — l'extension, lorsque l'acte de base l'autorise, du recours aux formes simplifiées de subventions aux opérations de gestion indirecte, la rationalisation de leur procédure d'autorisation (décidée par l'ordonnateur) et le renforcement de l'accent mis sur les réalisations (article 175), — la suppression du principe de «non-profit» (26) pour les destinataires des subventions, — l'introduction de la possibilité de reconnaître les travaux effectués par des bénévoles comme des coûts éligibles [article 175, paragraphe 8, et article 180, paragraphe 2, point b)], — l'exemption des aides versées aux personnes physiques à des fins d'études, de recherche, de formation ou d'éducation, ainsi que des aides directes versées aux personnes sans-emploi et aux réfugiés, pour ce qui est des principes du non-cumul des subventions et de l'absence de double financement (article 185).

Notre analyse

30. La proposition de RF ne comporte pas d'instructions sur la conception des régimes de dépenses. Il est dès lors difficile de déterminer les types de projets qui bénéficieront de cette simplification. De même, la manière concrète dont la Commission entend mettre davantage l'accent sur la qualité des éléments livrables (réalisations) et sur la qualité de l'évaluation, par l'ordonnateur, des pratiques de comptabilisation des coûts n'est pas clairement établie à ce stade.

31. À l'heure actuelle, les cas dans lesquels la Commission exerce son droit de récupérer des profits sont peu nombreux. La Commission souligne que l'option par défaut pour le financement des projets générateurs de recettes devrait être le recours aux instruments financiers plutôt que les subventions (27).

32. La reconnaissance des travaux effectués par des bénévoles comme des «coûts éligibles» aux fins du cofinancement encouragera les bénéficiaires à faire un plus grand usage de cet apport, ce qui aura pour effet qu'ils seront intégralement remboursés de tous les autres frais exposés, avec le risque que des dépenses inappropriées soient entièrement supportées par le budget de l'UE. Cette approche compliquerait la vérification du cofinancement par la Commission et le calcul des coûts indirects. Comme la proposition vise à augmenter le financement fondé sur les résultats plutôt que sur le remboursement des coûts éligibles, nous considérons cette option comme une complication inutile, qui accroît le risque d'erreur.

33. La proposition vise à simplifier la gestion des aides versées aux personnes physiques mentionnées à l'article 185 en autorisant un certain type de bénéficiaires à recevoir plus d'une subvention et en permettant que les mêmes coûts soient financés plus d'une fois par le budget de l'UE.

Conclusion

34. Dès lors, conformément à notre analyse: — nous ne voyons pas la nécessité de supprimer la référence au principe de «non-profit», — bien que nous cautionnions l'intention de simplifier les règles, nous ne sommes pas persuadés que ce soit une bonne idée de permettre aux bénéficiaires de satisfaire aux critères de cofinancement en donnant une valeur aux travaux non rémunérés des bénévoles. Il vaudrait mieux recourir à des structures de financement fondées uniquement sur les objectifs, — cette exemption proposée par l'article 185 devrait, selon nous, être limitée aux deux premiers paragraphes de l'article en cause (en l'occurrence au principe de non-cumul des subventions).

Application d'un ensemble unique de règles aux actions hybrides ou dans le cas d'une combinaison de mesures et d'instruments

Proposition de la Commission

35. La Commission propose d'appliquer un ensemble unique de règles: — lors de la combinaison de modes ou d'instruments d'exécution budgétaire (subventions et instruments financiers, par exemple) (article 208, paragraphe 2), — pour la promotion d'une «combinaison de ressources» qui permet aux États membres de demander que les ressources qui leur sont allouées dans le cadre de l'exécution partagée soient transférées au niveau de l'Union et exécutées par la Commission en mode direct ou indirect (article 125), — lors d'une collaboration avec des «partenaires de confiance» (28).

36. Les modifications relatives aux réglementations sectorielles incluent la possibilité de combiner Fonds structurels et d'investissement européens (ci-après les «Fonds ESI») et un instrument soutenu par le Fonds européen pour les investissements stratégiques (ci-après l'«EFSI»).

37. La Commission introduit les conventions financières de partenariat-cadre dans l'exécution directe et indirecte, ce qui permettrait de conclure des accords d'audit avec les personnes et les entités qui exécutent les fonds de l'Union ou avec les bénéficiaires de subventions.

Notre analyse

38. La Commission a créé un nouveau titre — «Règles communes» — dans le but de grouper toutes les règles applicables à plusieurs modes d'exécution budgétaire. Nous soutenons l'intention qui sous-tend cette démarche. Toutefois, comme il en va pour d'autres titres (marchés publics, subventions — voir paragraphes 120 à 123), ces questions sont également traitées à d'autres endroits de la proposition. Par conséquent, la simplification souhaitée du texte n'est pas atteinte.

39. Combiner différents instruments de financement peut engendrer des risques, comme un double financement ou l'éviction d'investissements privés, qu'il faudra gérer. Par ailleurs, la Commission devra veiller à ce que de telles combinaisons respectent le principe de cofinancement et les règles en matière d'aides d'État. Nous estimons que la combinaison d'instruments de financement devrait faire l'objet d'un suivi adéquat (notamment en ce qui concerne les résultats et les objectifs atteints), ainsi que d'un enregistrement et de rapports appropriés, afin de répondre aux impératifs de transparence et à l'obligation de rendre compte.

40. Nous comprenons que la proposition formulée à l'article 126, paragraphe 3, et relative aux accords en matière d'audit concerne la Commission. Pour plus de clarté, il conviendrait de préciser que les accords en matière d'audit ou de vérification ne limiteront pas notre accès aux informations nécessaires pour notre contrôle des fonds de l'Union. En outre, nous estimons que, dans la dernière phrase de l'article 126, paragraphe 3, la référence à l'accord tripartite entre la Cour des comptes, la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Commission (prévu à l'article 287, paragraphe 3, du TFUE) est redondante et devrait être supprimée.

Conclusion

41. Nous recommandons: — de demander à la Commission de mettre en place des garanties adéquates pour pallier les risques liés à la combinaison de sources de financement, — de modifier l'article 126, paragraphe 3, selon la formule que nous proposons à l'annexe I.

Interventions financières

Proposition de la Commission

42. Les principales modifications apportées dans ce domaine sont: — la création d'un cadre réglementaire unique pour les différentes formes d'opérations financières de l'UE (titre X), — la normalisation du traitement des recettes affectées internes générées par les opérations financières (article 20 et article 202, paragraphe 2) (voir également les paragraphes 69 et 76), — la définition du montant maximal de l'engagement financier de l'Union (article 203), — l'établissement d'un fonds commun de provisionnement et d'un taux de provisionnement effectif (articles 205 et 206), — la rémunération liée aux prestations des entités ou des contreparties participant à la mise en œuvre des garanties budgétaires (en plus de celles participant à la mise en œuvre des instruments financiers) [article 202, paragraphe 1, point g)], — l'obligation de procéder à des évaluations ex ante des instruments financiers ou des garanties budgétaires, à titre individuel ou dans le cadre d'un programme [article 202, paragraphe 1, point h)], — la création d'un rapport annuel unique sur les instruments financiers, les garanties budgétaires et l'assistance financière (articles 207 et 242).

43. L'article 203 définit le cadre des montants maximaux de l'engagement financier de l'UE pour les trois types d'opérations financières. Nous constatons que les garanties budgétaires et l'assistance financière peuvent également entraîner des passifs éventuels pour l'UE et que le montant prévu pour les actifs financiers ne suffira pas nécessairement à couvrir les engagements financiers.

44. Les risques financiers découlant d'une garantie budgétaire ou d'une assistance financière sont couverts par une provision équivalente à un pourcentage (taux de provisionnement) du montant de l'engagement financier autorisé. Les provisions constituées pour les instruments financiers couvrent les paiements futurs liés à l'engagement budgétaire de l'instrument. Selon la proposition, ces provisions seront détenues dans un fonds commun de provisionnement géré directement par la Commission (article 205). La proposition de RF autorise également le transfert de l'excédent des provisions entre les garanties budgétaires ou les opérations d'assistance financière [article 206, paragraphe 3, point a)].

Notre analyse

45. Nous accueillons favorablement la proposition de la Commission d'inclure les garanties budgétaires et l'assistance financière dans le règlement financier et de regrouper sous le même titre les différents types d'opérations financières de l'UE.

46. La proposition relative à la création d'un fonds commun de provisionnement n'explique ni le fonctionnement de celui-ci, ni le calcul du taux de provisionnement effectif, ni le rapport entre le taux de provisionnement fixé dans l'acte de base et le taux de provisionnement effectif.

47. Le fait de lier les honoraires aux prestations [article 202, paragraphe 1, point g)] constitue selon nous un progrès, mais nous faisons observer que les conventions et les mesures de la performance devront être bien conçues et scrupuleusement mises en œuvre. Toutefois, la Commission ne devrait pas permettre de calculer les frais administratifs sous la forme d'un pourcentage de la contribution cumulée engagée de l'UE (qui comprend les engagements budgétaires non appelés).

48. Nous appuyons l'obligation d'effectuer des évaluations ex ante pour les opérations financières de l'UE et estimons qu'il convient de prendre des dispositions pour prendre en considération l'évolution des conditions du marché lors des évaluations intermédiaires (29).

49. Actuellement, les informations sur les opérations financières de l'UE se trouvent dans différents rapports (30). Nous saluons la proposition de la Commission de concentrer l'ensemble des rapports (à l'exception des comptes annuels et des informations connexes) dans un document unique annexé au projet de budget (31). Nous supposons que ce rapport unique fournira au moins le même niveau d'information que celui des rapports actuels, et qu'il couvrira la situation jusqu'au 30 juin de l'année de la publication.

Conclusion

50. Nous recommandons: — de définir, dans la proposition de RF, les modalités de fonctionnement du fonds commun de provisionnement et la manière de calculer le taux de provisionnement effectif, — d'accepter la proposition relative au paiement d'honoraires liés aux prestations, compte tenu des observations que nous avons formulées plus haut, — d'accepter l'introduction d'évaluations ex ante concernant les opérations financières, — de préciser la période couverte par le rapport annuel ainsi que les informations qu'il contient (article 207).

Souplesse budgétaire

Proposition de la Commission

51. La Commission a proposé des mesures pour améliorer la «souplesse» budgétaire. Elles peuvent se résumer comme suit: — créer une «réserve de flexibilité» (32) pour certains instruments dans le domaine de l'action extérieure [article 12, paragraphe 2, point e)], — accroître la «réserve négative» (33) (article 48), — assouplir les règles concernant les «instruments spéciaux» [article 28, paragraphe 1, point e), et article 30, paragraphe 5], — permettre aux États membres de transférer des ressources qui leur ont été allouées dans le cadre de la gestion partagée vers des instruments gérés au niveau de l'Union [article 125 et article 265, paragraphe 6, consacré à l'ajout d'un article 30 bis au règlement (UE) no 1303/2013], — modifier les règles en matière de reports (article 12) et de recettes affectées (voir paragraphes 69 à 76) afin d'augmenter les fonds disponibles et d'accroître la latitude dont jouit la Commission pour déterminer de quelle manière et à quelles fins ils sont utilisés, — renforcer le pouvoir de décision de la Commission, en général, en ce qui concerne les virements budgétaires et les transferts de fonds d'un exercice à l'autre (articles 28 à 30).

Notre analyse

Réserve de flexibilité

52. La proposition accroît la complexité du système budgétaire en créant une réserve supplémentaire et en ajoutant une exception de plus à l'article 12, paragraphe 2, qui traite des reports (voir également les paragraphes 57 à 60).

Réserve négative

53. La «réserve négative» n'a été utilisée qu'en 2011. La proposition ne fournit aucune justification étayée de la demande de doubler la capacité de cette réserve en la portant à 400 millions d'euros.

Transferts de ressources en gestion partagée à l'Union

54. Sans cette nouvelle disposition, les ressources en cause seraient restituées au budget de l'UE si elles n'étaient pas utilisées avant la date d'échéance. Les transferts d'instruments en exécution partagée vers des instruments en exécution directe ou indirecte pourraient effectivement constituer des virements de crédits non seulement d'État membre à État membre (34), mais encore de titre à titre du budget, et modifier l'affectation des ressources entre les rubriques du CFP.

55. Aucune disposition n'a été prévue en ce qui concerne la participation de l'autorité budgétaire. Étant donné que cette disposition pourrait être considérée comme un mécanisme de transfert, elle doit maintenir les mêmes procédures, les mêmes exigences en matière de transparence et les mêmes possibilités en matière de contrôle public.

56. Dans le même article, la Commission propose de renforcer la capacité de prise de risques de l'EFSI sans pour autant expliquer comment faire.

Reports, dérogations au principe d'annualité et spécialité

57. Selon la règle générale actuelle, les crédits inutilisés à la fin de l'exercice sont annulés. Il existe toutefois quelques exceptions à cette règle. D'autres dispositions sont prévues pour les crédits non dissociés (ci-après les «CND») destinés à des projets immobiliers et les crédits de paiement relatifs à des engagements existants ou à des crédits d'engagement reportés, lorsque les lignes budgétaires concernées pour l'exercice suivant ne couvrent pas les besoins.

58. Dans la proposition de RF, la règle imposant d'utiliser les crédits de paiement de l'exercice en cours avant ceux qui ont été reportés a été retirée de l'article 12, paragraphe 3. En d'autres termes, ce serait à l'ordonnateur de décider quels crédits de paiement utiliser d'abord. À la lumière des informations fournies par la Commission, il semble que, si cette disposition avait été appliquée pour les exercices 2014 et 2015, les montants concernés auraient été insignifiants. Nous ne voyons dès lors pas la nécessité d'adopter la modification proposée.

59. La principale modification apportée à l'article 12, paragraphe 2, concerne les crédits non dissociés, qui sont destinés en général à couvrir des dépenses administratives. Dans le cadre du RF actuel, seuls les CND destinés à des projets immobiliers peuvent être reportés sur décision de l'institution, sous réserve de certaines conditions. La proposition vise à permettre aux institutions de décider de reporter tout CND. Si cette nouvelle disposition devait être largement appliquée, elle menacerait l'annualité des dépenses administratives. La proposition n'établit pas clairement les avantages spécifiques qu'une telle modification apporterait, ni le volume de dépenses qui en serait plus que probablement affecté. De plus, le fait de traiter, dans le même article, les crédits dissociés et les crédits non dissociés ainsi que le cas spécifique des bâtiments complique le texte.

60. Les règles en matière de report énoncées à l'article 12 donnent lieu à une procédure longue et compliquée, qui peut engendrer des retards dans la procédure budgétaire. Nous estimons que, dans sa proposition de RF, la Commission aurait dû la simplifier en analysant, par exemple, si un droit général (mais non cumulatif) au report de crédits pouvait être instauré pour les lignes budgétaires non liées au personnel (par exemple jusqu'à 5 % de la ligne budgétaire concernée). Cette option pourrait être liée à une réduction des budgets pour l'administration afin de tenir compte de la souplesse supplémentaire accordée.

Virements budgétaires

61. La modification proposée à l'article 27 mettrait le pouvoir de décision en matière budgétaire des autres institutions sur un pied d'égalité avec celui de la Commission pour ce qui est des virements de titre à titre ou de chapitre à chapitre. La modification apportée à l'article 28 permettrait à la Commission de transférer des fonds d'une ligne budgétaire à l'autre sans en demander l'autorisation à l'autorité budgétaire, lorsque les lignes en cause concernent le même programme ou régime et sont couvertes par le même acte de base (c'est-à-dire lorsque plusieurs DG participent au fonctionnement du régime). Nous estimons les modifications proposées raisonnables.

Conclusion

62. La Commission ne quantifie pas les implications budgétaires probables de sa proposition. En outre, alors qu'elle vise à renforcer la souplesse, elle entraîne également des risques pour les principes d'annualité, de spécialité et de transparence du budget de l'UE. La proposition ne tient pas suffisamment compte de ces risques. Les modalités actuelles en matière d'information sur la gestion budgétaire ne rendent pas correctement compte des stocks et des flux des fonds réservés, des reports ou des recettes affectées, si bien qu'elles doivent être améliorées.

63. Nous recommandons: — de rejeter la modification proposée pour la «réserve de flexibilité», la «réserve négative» et les reports, car elle rend les choses encore plus complexes. Nous estimons que la souplesse budgétaire ne devrait pas être garantie par une réserve plus importante de fonds et qu'une nouvelle approche de la procédure de report serait plus simple, offrirait plus de souplesse et favoriserait l'efficience, — de rejeter les modifications décrites aux paragraphes 54 à 56, — d'accepter la proposition de la Commission en ce qui concerne les virements budgétaires.

Fonds fiduciaires

Proposition de la Commission

64. La proposition permettrait à des fonds fiduciaires d'opérer sur le territoire de l'UE en étant financés au moyen d'instruments de politique intérieure. Cette extension du recours aux fonds fiduciaires passerait par le déplacement de l'article relatif aux fonds fiduciaires (article 227) du titre consacré exclusivement aux actions extérieures vers le titre XII («Autres instruments d'exécution budgétaire»), qui a une application générale.

Notre analyse

65. Dans notre avis no 6/2010, nous soulevions des questions d'administration, de coût, d'audit et d'obligation de rendre compte à propos de la création de fonds fiduciaires destinés à des actions extérieures. Ces questions sont toujours d'actualité. Il n'existe actuellement que trois fonds fiduciaires, qui sont de surcroît assez récents. Par conséquent, nous estimons qu'il est prématuré de conclure que leur utilisation est une réussite.

66. La diligence requise est de mise pour garantir des dispositions suffisantes en matière d'information publique, de supervision et de contrôle des activités et de la performance de ces fonds, étant donné qu'ils fonctionnent en marge du budget. Nous cautionnons les obligations en matière d'établissement de rapports énoncées à l'article 244, ainsi que la nouvelle obligation introduite à l'article 39, paragraphe 6, et concernant les informations relatives aux activités et à la performance des fonds fiduciaires à fournir lors de la procédure d'adoption du budget. Cependant, un large recours aux fonds fiduciaires nuirait au concept d'unité du budget de l'UE.

67. L'article 227 précise également qu'il est possible de créer des fonds fiduciaires pour des actions thématiques. Ce qu'il faut entendre par «actions thématiques» dans le cadre des politiques internes n'est pas clairement établi.

Conclusion

68. Nous n'appuyons pas la proposition d'étendre l'utilisation des fonds fiduciaires.

Recettes affectées

Proposition de la Commission

69. Conformément au principe d'universalité, les recettes budgétaires ne peuvent être affectées à des dépenses spécifiques et il ne peut y avoir de compensation entre les recettes et les dépenses. Par conséquent, les recettes sont utilisées indistinctement pour financer toutes les dépenses.

70. À titre exceptionnel, la proposition de RF autorise l'affectation de certains types de recettes. Celle-ci donnent lieu à de nouveaux crédits de paiement au niveau de la même ligne budgétaire (35) et ne peuvent, en général, être reportées que pour un seul exercice (36). Dans la proposition de RF, une distinction est opérée entre les «recettes affectées externes» (des États membres, des pays tiers, etc.) et les «recettes affectées internes» provenant, par exemple, du produit de la vente de véhicules et de matériels, des indemnités d'assurances et des remboursements aux instruments financiers.

71. Dans la proposition de RF, la Commission entend étendre le recours à ces remboursements et permettre leur utilisation pour créer des crédits de paiement dans différentes lignes budgétaires (article 30).

72. Les produits de la vente de bâtiments sont également inclus dans les recettes affectées internes (article 20); ces recettes peuvent être reportées automatiquement jusqu'à leur utilisation complète (article 12, paragraphe 3).

73. Les recettes et les remboursements provenant d'opérations financières font également partie des recettes affectées internes. La Commission propose que ces recettes soient utilisées pour le même instrument financier ou la même garantie bancaire pendant toute la période de sa mise en œuvre et que, à la fin de cette période, tout reliquat provenant du budget de l'UE soit reversé au budget (article 202).

Notre analyse

74. Les recettes affectées constituent une exception au principe d'universalité. En 2010 (37), nous en étions arrivés à la conclusion que les recettes affectées externes avaient une fonction utile, mais qu'il n'était pas nécessaire de maintenir une catégorie réservée aux recettes affectées internes. Les recettes générées en interne pourraient être traitées dans le cadre de la procédure budgétaire normale. La proposition actuelle prévoit des exceptions bien plus larges au principe d'universalité, en permettant d'utiliser les recettes affectées internes à d'autres fins que celles auxquelles elles avaient été affectées au départ.

75. La suppression des recettes affectées internes constituerait une simplification importante, puisque tous les remboursements seraient traités comme des recettes générales. L'utilisation de ces ressources serait alors décidée par l'autorité budgétaire en fonction des priorités du moment.

Conclusion

76. Nous recommandons d'éviter toute extension de l'utilisation des recettes affectées internes et de comptabiliser toutes les recettes générées en interne comme des recettes générales.

Paiements liés au respect de conditions ou à l'obtention de résultats

Proposition de la Commission

77. À l'article 121, paragraphe 1, point e), la Commission propose d'introduire une nouvelle forme de financement liée au respect de conditions ou à l'obtention de résultats, sans exiger de déclarations de coûts, pour les programmes en exécution directe, indirecte et partagée, en plus du remboursement des coûts et des options simplifiées en matière de coûts déjà disponibles.

78. La concrétisation de certaines réalisations constituera la condition par défaut pour déclencher le paiement de formes simplifiées de subventions octroyées dans le cadre de l'exécution directe [article 175, paragraphe 4, point f)] ou indirecte (article 150, paragraphe 3), à l'exception des cas non compatibles avec une telle approche, pour lesquels une justification sera exigée. Les contrôles et vérifications auprès des bénéficiaires dans le cadre des formes simplifiées de subventions doivent être axés sur les réalisations (article 177) et les vérifications ex post ne peuvent plus permettre de contester le paiement lorsque l'ordonnateur a évalué la conformité ex ante et autorisé le recours aux pratiques habituelles en matière de comptabilité analytique dans sa décision (article 179).

79. À l'article 176, la Commission présente le montant forfaitaire unique comme une nouvelle option de financement des formes simplifiées en matière de subventions dans le cadre de l'exécution directe ou indirecte, sur la base d'un budget prévisionnel couvrant l'intégralité des coûts éligibles et dont la conformité avec les principes d'économie, d'efficience et d'efficacité a été évaluée ex ante.

80. L'article 219, paragraphe 1, point e), est nouveau et étend également aux contributions en faveur des partis politiques européens la possibilité d'utiliser des formes de financement non liées aux coûts des opérations correspondantes, moyennant le respect de certaines conditions ex ante ou l'obtention de résultats.

Notre analyse

81. Nos résultats d'audit (38) ont révélé que, lorsque l'UE rembourse des coûts éligibles liés à des activités éligibles, ces dépenses sont affectées par des niveaux d'erreur très supérieurs à ceux constatés pour les systèmes de dépenses fondés sur les droits, où le paiement dépend du respect de certaines conditions.

82. L'option par défaut qui consiste à financer les projets à l'aide de subventions pour autant qu'ils respectent certaines conditions ou atteignent des résultats fixés au préalable, c'est-à-dire en découplant ce financement des coûts exposés par les bénéficiaires, est une évolution positive.

83. Nous cautionnons cette proposition telle qu'elle est évoquée au paragraphe 78 du présent avis et estimons que l'article 121 devrait être modifié pour refléter la priorité qu'il convient de donner aux contributions fondées sur les résultats.

Conclusion

84. Compte tenu de nos observations, nous recommandons de faire des paiements liés au respect de conditions ou à l'obtention de résultats l'option à privilégier au niveau du budget de l'UE.

Cadre de performance

Proposition de la Commission

85. La Commission propose entre autres de modifier les articles relatifs à la bonne gestion financière en: — introduisant la notion de performance (article 31), — précisant que l'utilisation des crédits doit être axée sur la performance et que, par conséquent, les objectifs devraient être établis ex ante, que le contrôle de l'avancement dans la réalisation des objectifs devrait s'effectuer au moyen d'indicateurs de performance et que l'information relative aux réalisations devrait se faire au travers des fiches de programme et du rapport annuel sur la gestion et la performance, qui comporte une évaluation des finances de l'UE fondée sur les résultats obtenus, conformément aux dispositions de l'article 318 du TFUE (article 31, paragraphe 2), — précisant que les programmes et les activités qui occasionnent des dépenses importantes doivent faire l'objet d'évaluations (article 32, paragraphe 1), — définissant un nombre de critères qui doivent être couverts par des évaluations ex ante (article 32, paragraphe 2).

Notre analyse

86. La proposition introduit la notion de performance mais ne la définit pas et laisse planer un doute quant à la question de savoir si la performance se confond ou non avec la bonne gestion financière.

87. La terminologie relative à l'évaluation n'est pas totalement harmonisée avec celle de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» de 2016 ou des lignes directrices pour une meilleure réglementation.

88. L'article 32 prévoit une plus grande flexibilité dans la réalisation des évaluations, offrant ainsi à la Commission la possibilité d'opérer de meilleurs choix pour ce qui est de l'étendue et du moment des évaluations. À certains égards toutefois, cette modification ne contribue pas à l'objectif déclaré d'arriver à un budget axé sur les résultats: a) l'article 32, paragraphe 1, permet une plus grande flexibilité pour décider du moment auquel réaliser les évaluations relatives aux «dépenses importantes», tandis que l'article 18 des règles d'application (39) (ci-après les «RAP») actuelles prévoit explicitement l'évaluation ex ante de «toute proposition de programme ou d'activité occasionnant des dépenses budgétaires» ainsi l'évaluation intermédiaire et/ou ex post de «tout programme ou activité […] lorsque les ressources mobilisées sont supérieures à 5 000 000 EUR»; b) l'article en cause réduit considérablement les critères à prendre en considération lors des évaluations ex ante par rapport aux dispositions de l'actuel article 18, paragraphe 1, des RAP — il n'est plus nécessaire d'inclure les options stratégiques et les risques, l'incidence attendue, la cohérence avec d'autres instruments, les ressources, le rapport coût-efficacité et les enseignements tirés; c) il ne requiert pas d'évaluations rétrospectives pour couvrir l'aspect «économie».

Conclusion

89. Nous recommandons: — de donner une définition claire de la performance par rapport à la bonne gestion financière, — d'harmoniser la terminologie relative à l'évaluation avec celle de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» et des lignes directrices pour une meilleure réglementation, — de déterminer de manière quantifiée quand les évaluations doivent être effectuées, — de ne pas réduire le nombre de critères qui doivent être pris en considération lors des évaluations ex ante, — d'exiger que les évaluations rétrospectives couvrent également l'aspect «économie».

Rationalisation des rapports

Proposition de la Commission

90. Les fiches de programme sont jointes au projet de budget et contiennent les informations sur la performance pour justifier les dépenses opérationnelles. L'article 39, paragraphe 3, point h), avance des adaptations formelles (remplacement de «fiche d'activité» par «fiche de programme») ainsi que des modifications du contenu des fiches de programme, qui fourniraient des informations sur la contribution du programme aux politiques et objectifs de l'Union ainsi que des informations sur la réalisation des objectifs du programme. L'obligation d'inclure un résumé des résultats d'évaluation est supprimée.

91. La proposition de la Commission de modifier l'article 73, paragraphe 9, s'inscrit dans le cadre de l'approche qu'elle a déjà commencé à mettre en œuvre par l'introduction de plans stratégiques pour chaque DG et par l'actualisation du rôle du rapport annuel d'activité (40) (ci-après le «RAA») afin d'inclure des informations sur les opérations réalisées.

92. À l'article 239, paragraphe 1, point b), de la proposition de RF, la Commission présente le rapport annuel sur la gestion et la performance comme l'un des éléments de l'«ensemble intégré de rapports financiers et de rapports sur la responsabilité» destiné au Parlement européen et au Conseil. Le rapport annuel sur la gestion et la performance se composera: — d'un résumé des RAA de l'année précédente, — des RAA de chaque ordonnateur délégué, — d'une évaluation des finances de l'Union fondée sur les résultats obtenus, conformément aux dispositions de l'article 318 du TFUE.

Notre analyse

93. En principe, il n'est pas nécessaire de traiter du RAA dans le RF. Le RAA est essentiellement un document interne et, en tant que tel, il peut être élaboré et modifié par la Commission comme bon lui semble, conformément au principe de l'autonomie administrative. Il n'est pas souhaitable de ralentir le processus d'établissement des rapports à l'échelle de la Commission pour la production de ce document.

94. Dans la proposition de RF, l'article 73, paragraphe 9, ne comporte plus l'obligation de rendre compte, dans le RAA, «des résultats des opérations par rapport aux objectifs fixés» et de contenir «des informations relatives à l'exécution globale de ces opérations», contrairement à l'article 66, paragraphe 9, du RF actuel. Au lieu de cela, il fait référence aux «informations sur les opérations effectuées», mention qui est moins spécifique et qui peut être interprétée comme une autorisation à fournir des informations sur la performance plus limitées dans les RAA.

95. Malgré la révision de la fonction du RAA et la déclaration selon laquelle «la surveillance [des travaux des services de la Commission] se fait […] grâce à une communication claire entre les ordonnateurs et la Commission par l'intermédiaire des RAA et des déclarations d'assurance des ordonnateurs» (41), l'article 73, paragraphe 1, du règlement financier révisé n'étend pas la responsabilité des ordonnateurs de manière à garantir la fiabilité, l'exhaustivité et l'exactitude des informations sur la performance fournies.

96. Dans la forme proposée, l'obligation de fournir les informations relatives à la performance dans les fiches de programme n'est pas suffisamment spécifique, étant donné: — qu'elles ne devraient contenir qu'une indication des politiques et objectifs de l'Union soutenus par le programme, — que la qualité, la nature et la fréquence des informations sur la réalisation des objectifs du programme ne sont pas définies, — que les informations relatives à la performance sont incomplètes sans les résultats d'évaluation.

97. En publiant le «paquet d'information financière intégré» pour le 31 juillet de l'année suivante (article 239), la Commission reportera la publication: — des RAA du 1er au 31 juillet, — du rapport annuel sur la gestion et la performance du 15 juin au 31 juillet. La Cour considère les propositions concernant les rapports comme inappropriées. Le «paquet d'information financière intégré» serait constitué de milliers de pages et contiendrait de nombreuses répétitions.

Conclusion

98. Nous recommandons que le RF exige: — que les comptes annuels provisoires présentés le 31 mars en vue du contrôle soient accompagnés des informations définies aux paragraphes 8 à 12 du présent avis, c'est-à-dire des informations comptables, des informations sur les principaux systèmes de gouvernance, d'une bonne vue d'ensemble des dépenses et des activités de l'UE, d'une évaluation de la mesure dans laquelle les dépenses sont affectées par des irrégularités ainsi que du rapport requis en vertu de l'article 243 de la proposition de RF, — que, dans la mesure où des rapports distincts restent de mise, les rapports mentionnés à l'article 239, paragraphe 1, points c), d) et e), de la proposition de RF (à savoir le rapport sur les mesures de prévention et de correction visant le budget de l'Union, le rapport «lutte contre la fraude» et le rapport sur les audits internes) soient présentés en même temps (afin de permettre une vérification de la cohérence avec les comptes annuels consolidés), — que les comptes consolidés comportent des prévisions de trésorerie à long terme (conformément aux pratiques internationales recommandées), ainsi que des états consolidés des recettes et dépenses des agences, des entreprises communes et des fonds fiduciaires (en remplacement des rapports distincts proposés à l'article 244), — que la Commission présente séparément, pour le 1er mai, un rapport au titre de l'article 318 du TFUE, comportant un exposé de l'étendue et des conclusions des évaluations relatives aux dépenses et aux autres politiques de l'UE, une présentation des principales mesures de performance pour tous les domaines de dépenses et DG importants, ainsi qu'une présentation équilibrée des programmes considérés comme fonctionnant bien ou pour lesquels une modification ou toute autre mesure correctrice est jugée nécessaire, — qu'en septembre de chaque année, la Commission présente un rapport combiné répondant aux critères énoncés aux articles 242 et 243 de la proposition de RF.

99. Si ces modifications étaient apportées, elles permettraient d'obtenir un paquet d'information complet, incluant les informations des RAA importantes pour les parties prenantes externes. L'établissement de rapports s'en trouverait considérablement simplifié.

Dispositifs d'audit

Recours commun à un audit

Proposition de la Commission

100. L'article 123 propose que la Commission s'appuie sur des audits antérieurs lorsque ceux-ci: — ont été effectués par des auditeurs indépendants, — ont été fondés sur des normes internationalement reconnues, — procurent une assurance raisonnable, — ont porté sur les états financiers et les rapports qui rendent compte de l'utilisation de la contribution de l'UE.

Notre analyse

101. Selon le principal argument avancé par la Commission pour la justifier, cette modification permettrait d'éviter de multiplier les audits des entités bénéficiant de contributions de l'UE, en particulier des organisations internationales contrôlées par des auditeurs externes indépendants. Nous partageons l'avis que la Commission doit simplifier ses relations avec les organisations internationales en s'appuyant, dans toute la mesure du possible, sur leurs dispositifs d'audit existants. Cela permettrait d'éviter de soumettre un même projet à plusieurs audits et de mieux exploiter les ressources financières et humaines.

102. La priorité devrait être donnée à une relation fondée sur la performance avec les organisations internationales, ainsi qu'à des accords liant la contribution financière de la Commission au bon fonctionnement d'une activité terminée. Nous soutenons l'objectif de simplification des contrôles dans la mesure du possible et l'idée que la Commission s'appuie sur les mécanismes de contrôle interne de l'autre organisme impliqué. Cette adaptation pourrait également nécessiter l'harmonisation des conditions d'éligibilité de la Commission avec les conditions générales de l'organisation internationale concernée.

103. Nous estimons que les dispositions de l'article 123 ne sont pas suffisamment claires. Elles pourraient en effet donner à croire que, si les quatre critères sont remplis, le recours commun à un audit est obligatoire («cet audit doit constituer la base de l'assurance globale») et qu'il est exclu de procéder à un autre contrôle du projet, indépendamment du résultat de l'audit initial.

104. Nous constatons par ailleurs que ledit article ne garantit pas l'accès aux documents de travail des auditeurs pour permettre d'évaluer la mesure dans laquelle les critères ont été remplis et de déterminer si les travaux d'audit ont été suffisants pour que soient couverts tous les aspects qui le sont habituellement.

Conclusion

105. Nous recommandons: — de demander à la Commission de préciser que les paiements liés aux résultats s'appliqueront à toutes les organisations qui exécutent des fonds de l'UE, conformément aux explications fournies à la page 15 de l'exposé des motifs, — de modifier le texte en suivant notre proposition figurant à l'annexe I afin de préciser que le recours à un audit commun est une possibilité et non une obligation, de faire en sorte que les auditeurs soient en mesure d'examiner les documents d'audit sur lesquels ils s'appuient.

Règles et procédures en matière d'audit

Proposition de la Commission

106. Une nouvelle phrase insérée à la fin de l'article 247, paragraphe 1, précise que l'examen par la Cour des comptes de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses «tient compte du caractère pluriannuel des programmes et des systèmes de surveillance et de contrôle correspondants».

Notre analyse

107. L'approche d'audit et les éléments probants utilisés pour atteindre un niveau d'assurance raisonnable relèvent de la décision de l'auditeur indépendant. La suggestion formulée par la Commission affecte notre méthodologie d'audit, qui, conformément aux normes internationales d'audit, est du ressort exclusif de la Cour. Actuellement, la Commission publie des informations sur les corrections financières et les recouvrements dans cinq types de rapports différents: le rapport sur les mesures de prévention et de correction visant le budget de l'Union, le document «Examen et analyse des états financiers», les RAA, les notes annexes aux états financiers et le rapport annuel sur la gestion et la performance, qui sont disponibles à des dates différentes (42).

Conclusion

108. C'est à nous, en notre qualité d'auditeur indépendant, qu'il incombe d'évaluer l'impact éventuel du caractère pluriannuel des programmes et des systèmes de surveillance et de contrôle correspondants sur notre audit. Cet aspect ne doit pas être couvert par le RF. Nous recommandons de demander à la Commission de regrouper toutes les informations relatives aux recouvrements et aux corrections dans un seul et même document à nous présenter en même temps que les comptes provisoires (article 237).

AUTRES POINTS PRIS EN CONSIDÉRATION

Comptes annuels

Proposition de la Commission

109. La Commission propose de modifier l'article 234 afin que, désormais, les comptes annuels soient définis comme étant composés des états financiers, de la comptabilité budgétaire et des comptes annuels consolidés. Elle introduit également une référence au principe de l'importance relative en ce qui concerne le processus de consolidation.

Notre analyse

110. Nous estimons que la nouvelle structure n'est pas claire.

111. Comme nous l'avons déjà signalé dans nos rapports annuels (43), des prévisions de trésorerie à long terme aideraient les parties prenantes à évaluer les futurs besoins en crédits de paiement et les priorités budgétaires. Cela permettrait également à la Commission de prendre les décisions qui s'imposent pour s'assurer que les paiements essentiels pourront être effectués avec les budgets annuels adoptés. Par ailleurs, un état consolidé spécifique pourrait être décidé pour les agences dans le but d'améliorer la transparence et de rationaliser l'effort d'audit. En outre, des états spécifiques similaires pourraient couvrir les entreprises communes et les fonds fiduciaires.

Conclusion

112. Nous recommandons: — de conserver la définition existante des comptes annuels (article 141 du RF actuel), — de prévoir, dans la proposition de RF, l'obligation pour la Commission d'élaborer et de publier chaque année, dans le cadre du document «Examen et analyse des états financiers», des prévisions de trésorerie à long terme (44) couvrant une période de sept à dix ans et tenant compte des plafonds budgétaires, des besoins en crédits de paiement, des contraintes de capacité et des dégagements éventuels.

Parrainage d'entreprise

Proposition de la Commission

113. Au chapitre consacré au principe budgétaire d'universalité, la Commission a introduit le nouvel article 24, qui prévoit un nouveau type d'accord susceptible d'être conclu entre une entité juridique et les institutions et en vertu duquel une personne morale apporte un soutien en nature à une manifestation ou à une activité à des fins promotionnelles ou aux fins de la responsabilité sociétale des entreprises.

Notre analyse

114. Nous estimons que le cadre juridique régissant le parrainage d'entreprise devrait être renforcé et offrir davantage de garanties. Des lignes directrices en matière d'éthique ne sont pas suffisantes à cet égard. Parmi les garanties éventuelles, citons: — la fixation d'un plafond en cas de recours au parrainage d'entreprise pour la valeur estimative du soutien en nature afin d'éviter tout risque d'apparition d'une dépendance à l'égard d'un opérateur économique, — l'organisation d'un appel à manifestation d'intérêt avant l'attribution de tels contrats de parrainage, sauf circonstances exceptionnelles, et l'obligation de procéder à un contrôle de conformité préalable afin de garantir l'absence de conflit d'intérêts et de conflit entre les politiques et les actions de l'Union et d'éviter toute atteinte à la réputation de celle-ci, — l'obligation pour les institutions et les organismes de dûment publier sur leurs sites web la liste de leurs sponsors (avec l'objet du parrainage, sa valeur estimée, les conditions particulières du contrat, etc.).

115. Il conviendrait également de préciser que l'accord de parrainage ne peut avoir la moindre incidence négative actuelle ou future pour l'institution ou l'organisme bénéficiant du soutien. Même si ces contributions en nature ne sont pas considérées comme des recettes dans le cadre du budget, la Commission devrait: — prendre en considération le traitement comptable de ces accords, — envisager des dispositions pour qu'ils puissent être contrôlés par la Cour des comptes.

Conclusion

116. Nous estimons qu'il est peu probable que le parrainage d'entreprise constitue un mécanisme présentant un rapport coût-efficacité favorable, et nous ne soutenons pas les propositions formulées.

Accords sur le niveau de service

Proposition de la Commission

117. L'article 57 traite de la base juridique des accords sur le niveau de service entre les institutions et les autres organismes de l'Union et dispose que ces accords doivent permettre de récupérer le montant des coûts exposés du fait de leur mise en œuvre.

Notre analyse

118. Les accords sur le niveau de service sont liés au fonctionnement interne des institutions et organismes de l'UE. Par conséquent, il faut se demander s'il est pertinent de les inclure dans le RF. Ils pourraient faire l'objet d'un traitement distinct, avec des orientations supplémentaires pour ce qui est des détails techniques de leur mise en œuvre. De plus, nous considérons que le principal objectif devrait être de favoriser une bonne gestion financière par des économies d'échelle et non simplement de permettre de récupérer les coûts.

Conclusion

119. Nous recommandons d'accepter la proposition de la Commission en tenant compte de nos observations.

Règles en matière de marchés publics

Proposition de la Commission

120. La proposition de RF ne répond pas aux objectifs déclarés de clarification et de simplification. Les dispositions principales ne sont pas consolidées sous le titre VII («Passation des marchés publics et concessions»), mais sont réparties sous différents titres de la première partie de la proposition et à l'annexe I. Certains sujets sont traités en plusieurs endroits dans le texte sans faire l'objet de la moindre référence croisée.

121. La séparation entre la proposition de RF et l'annexe I complique encore la présentation des règles en matière de marchés publics.

Notre analyse

122. Dans notre rapport spécial no 17/2016, nous soulignions que la séparation actuelle des règles en matière de marchés publics entre le RF et les RAP compliquait davantage encore la compréhension de règles déjà complexes. Comme nous le signalions dans notre avis no 1/2015 (45), présenté en vertu de l'article 290 du TFUE, seuls les éléments non essentiels des règles financières peuvent faire l'objet d'un acte délégué. Par conséquent, certains termes et concepts clés figurant à l'annexe I (un acte délégué) devraient être introduits dans le RF. Nous estimons par ailleurs que toutes les règles résultant d'une harmonisation avec les directives sur les marchés publics sont des éléments essentiels des règles financières (46).

Conclusion

123. Nous réitérons les recommandations formulées dans notre rapport spécial no 17/2016, en particulier la recommandation no 2, et demandons: — d'adopter un règlement uniforme sur les marchés publics, — d'encourager la participation des petites et moyennes entreprises, — d'inclure des règles concernant la prospection du marché avant la conclusion de marchés immobiliers ainsi que le régime linguistique pour les procédures de marchés.

Fusion de l'instance spécialisée en matière d'irrégularités financières avec celle en charge du système de détection rapide et d'exclusion

Proposition de la Commission

124. Dans sa proposition, la Commission entend fusionner l'instance en charge du système de détection rapide et d'exclusion (article 108 du RF actuel) avec celle spécialisée en matière d'irrégularités financières (article 73, paragraphe 6, du RF actuel), afin de traiter toute violation d'une disposition du RF ou de toute disposition relative à la gestion financière ou au contrôle des opérations résultant d'un acte ou d'une omission d'un agent. Il est expliqué dans la proposition que cette fusion vise une plus grande efficience.

Notre analyse

125. S'il est justifié d'avoir une approche commune entre les institutions de l'UE pour le système de suspension et d'exclusion, ainsi que pour l'évaluation des irrégularités financières, nous ne voyons aucune raison à la fusion des deux instances, qui poursuivent des objectifs différents.

126. Nous recommandons de mettre en place une instance commune spécialisée en matière d'irrégularités financières, comme le prévoit déjà l'article 73, paragraphe 6, du RF actuel. Étant donné qu'il s'agit là d'un domaine relevant des pouvoirs disciplinaires de l'institution et donc intrinsèquement lié à son autonomie administrative, le caractère interinstitutionnel de l'instance devrait être renforcé au niveau de sa composition.

127. Nous tenons à préciser que si les deux instances devaient être fusionnées, le déroulement des opérations décrit à l'article 90 de la proposition de RF ne respecterait pas les dispositions relatives aux procédures disciplinaires, telles qu'elles figurent à l'annexe IX du statut. Aucune procédure disciplinaire ne peut être lancée s'il n'y a pas eu de rapport de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) ou d'enquête administrative. Toutefois, dans le déroulement des opérations proposé, c'est l'institution qui décide de lancer ou non une procédure disciplinaire sur la base de l'avis rendu par l'instance. Avec ce système, le conseil de discipline est consulté dans tous les cas d'irrégularité, alors que, selon les articles 11 et 12 de l'annexe IX du statut, l'autorité investie du pouvoir de nomination peut décider de ne pas consulter le conseil de discipline, selon la nature de la sanction.

Conclusion

128. Nous n'appuyons pas la proposition de fusionner les deux instances.

Traitement différencié des investisseurs

Proposition de la Commission

129. Le nouvel article 43 bis du règlement (UE) no 1303/2013 (article 265 de la proposition) introduit la notion de «traitement différencié des investisseurs», qui permet, dans des conditions spécifiques, que les Fonds ESI prennent une position subordonnée par rapport à un investisseur privé et aux produits financiers de la BEI sous le couvert de la garantie de l'Union au titre de l'EFSI (47).

Notre analyse

130. Cette proposition peut être interprétée comme une incitation pour les investisseurs privés et la BEI, puisqu'elle autoriserait les Fonds ESI à supporter les pertes avant que les investisseurs privés et la BEI n'en soient affectés.

Conclusion

131. Nous estimons que la proposition devrait comporter une définition claire du traitement différencié et garantir un équilibre entre l'encouragement de l'investissement et le risque de surcompensation à l'égard des investisseurs.

Modification de la période d'éligibilité pour les instruments financiers relevant de la gestion partagée

132. En avril 2015, la Commission a choisi de prolonger la période d'éligibilité des paiements relatifs aux instruments financiers relevant de la gestion partagée par décision propre plutôt que de demander au Parlement et au Conseil de modifier le règlement (48).

133. Dans la proposition actuelle, les modifications envisagées du règlement (UE) no 1303/2013 ne traitent pas la question de la modification de la période d'éligibilité.

Règles en matière de recouvrement

Proposition de la Commission

134. Selon les dispositions actuelles du règlement (UE) no 1306/2013, si le recouvrement des paiements indus n'a pas eu lieu dans des délais précis, ces montants sont répartis de manière égale entre le budget de l'Union et les États membres concernés (il s'agit de la «règle du 50/50»). Dans la modification suggérée de l'article 54, paragraphe 2 [article 268 du document COM(2016) 605 final], la Commission réitère sa proposition (49) de faire supporter l'intégralité des conséquences financières du non-recouvrement à l'État membre concerné.

Notre analyse

135. Comme nous l'avons précisé dans notre avis no 1/2012 (50), une telle modification présente le risque de voir les États membres gérer le processus de communication et de mise en non-valeur de manière à ne pas grever le budget national par des charges financières.

Conclusion

136. Afin de réduire au minimum la charge administrative, la Commission pourrait définir un seuil de minimis pour éviter de devoir assurer le suivi de nombreuses dettes plus modestes.

Statut d'«agriculteur actif»

Proposition de la Commission

137. Les modifications apportées à l'article 9 du règlement (UE) no 1307/2013 [article 269 du document COM(2016) 605 final] permettent aux États membres: — de réduire le nombre de critères à invoquer par les demandeurs pour démontrer qu'ils sont des agriculteurs actifs, — de ne plus appliquer, à compter de 2018, les dispositions exigeant des bénéficiaires d'être des agriculteurs actifs.

Notre analyse

138. Dans notre avis no 1/2012, nous faisions observer que les mesures proposées par la Commission pour déterminer le statut d'«agriculteur actif» risquaient de se traduire par une charge administrative excessive pour les autorités de gestion et les agriculteurs. La réduction du nombre de critères à invoquer pour démontrer la qualité d'«agriculteur actif» répond, dans une certaine mesure, à notre préoccupation. En revanche, la proposition visant à autoriser les États membres à ne pas appliquer les dispositions exigeant des bénéficiaires d'être des agriculteurs actifs ne respecte pas la recommandation formulée dans notre rapport spécial no 5/2011 (51).

Conclusion

139. Nous estimons que la proposition de simplifier l'application des critères à invoquer pour démontrer le statut d'«agriculteur actif» est raisonnable, mais nous ne cautionnons pas l'idée de cesser d'appliquer les dispositions exigeant des bénéficiaires d'être des agriculteurs actifs.

Paiement en faveur des jeunes agriculteurs

Proposition de la Commission

140. La Commission propose de supprimer de l'article 50 du règlement (UE) no 1307/2013 [article 269 du document COM(2016) 605 final] la limite de 90 hectares ou des droits au paiement pour les paiements en faveur des jeunes agriculteurs. Les plafonds spécifiques relatifs au nombre d'hectares et aux droits au paiement ne devraient être fixés et appliqués que par les États membres dans lesquels les fonds disponibles ne permettent pas de satisfaire toutes les demandes d'aide.

Notre analyse

141. Ces paiements visent à faciliter l'installation des jeunes agriculteurs et l'adaptation structurelle de leur exploitation une fois qu'ils sont établis. Nous estimons qu'en règle générale, une exploitation agricole de plus de 90 hectares n'est plus en phase d'établissement ou d'adaptation structurelle et qu'elle devrait avoir une santé financière suffisante pour supporter le coût de toute adaptation structurelle résiduelle.

Conclusion

142. Nous recommandons le maintien d'une limite maximale, que ce soit pour le nombre d'hectares ou les droits au paiement.

Définitions

Proposition de la Commission

143. Dans sa proposition de RF, la Commission introduit quelques définitions nouvelles et modifie certaines définitions existantes.

Notre analyse

144. Certaines de ces définitions sont incomplètes ou présentent des incohérences avec d'autres documents de la Commission ou les meilleures pratiques généralement admises.

145. Ainsi, la définition de la «garantie budgétaire» (voir article 2, point 9) ne semble pas refléter le fait qu'une obligation financière éventuelle durera jusqu'à l'échéance du dernier accord signé avec le destinataire final de la garantie de l'Union.

146. Comme nous l'avons déjà précisé dans notre rapport spécial no 19/2016 (52), la définition de l'«effet de levier» n'est pas claire et ne suit pas les lignes directrices internationalement reconnues. L'article 2, point 33, de la proposition de RF n'apporte pas cette clarification. En outre, une nouvelle définition de l'«effet multiplicateur», très proche de celle du levier, a fait son apparition. [À l'article 202, paragraphe 1, point d), les deux termes sont utilisés de manière interchangeable, ce qui rend le concept encore moins clair.]

147. Tant le RF que les réglementations sectorielles comportent une série de mesures visant à mettre davantage l'accent sur les résultats et les réalisations. Des résultats d'audit récents (53) ont toutefois mis en évidence l'existence de différences significatives dans l'utilisation de ces termes entre les activités de la Commission.

Conclusion

148. Nous recommandons: — d'harmoniser les définitions figurant dans la proposition de RF avec les meilleures pratiques existantes, — d'inclure les définitions de «réalisation» et «résultat» dans le RF. Les réglementations sectorielles devraient également suivre ces définitions.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 26 janvier 2017. Par la Cour des comptes Klaus-Heiner LEHNE Président

(1) JO L 311 du 14.11.2002, p. 3.

(2) JO L 347 du 20.12.2013, p. 238.

(3) JO L 347 du 20.12.2013, p. 289.

(4) JO L 347 du 20.12.2013, p. 320.

(5) JO L 347 du 20.12.2013, p. 470.

(6) JO L 347 du 20.12.2013, p. 487.

(7) JO L 347 du 20.12.2013, p. 549.

(8) JO L 347 du 20.12.2013, p. 608.

(9) JO L 347 du 20.12.2013, p. 671.

(10) JO L 347 du 20.12.2013, p. 855.

(11) JO L 348 du 20.12.2013, p. 129.

(12) JO L 72 du 12.3.2014, p. 1.

(13) JO L 86 du 21.3.2014, p. 14.

(14) JO L 189 du 27.6.2014, p. 1.

(15) JO L 158 du 27.5.2014, p. 227.

(16) Document COM(2016) 605 final.

(17) Exposé des motifs, p. 3.

(18) Nous avons formulé des commentaires similaires, par exemple, sur le réexamen à mi-parcours du CFP, le règlement (UE) 2015/1017 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et la proposition COM(2016) 597 final visant à modifier le règlement EFSI.

(19) Cette section s'appuie sur les observations et recommandations que nous avons formulées dans notre rapport spécial no 27/2016 intitulé «La gouvernance à la Commission européenne est-elle conforme aux meilleures pratiques?».

(20) Voir aussi article 1er de la directive 2014/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 modifiant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes (JO L 330 du 15.11.2014, p. 1).

(21) Exemples de meilleures pratiques: Royaume-Uni, Department of Work and Pensions annual accounts; Irlande, Department of Social Protection annual accounts.

(22) Voir recommandation no 2, point f), de notre rapport spécial no 27/2016. La Commission a accepté cette recommandation.

(23) CIPFA, IFAC, International Framework: Good Governance in the Public Sector, 2014, p. 29 et 30. La Commission, la Cour des comptes, le Comité économique et social européen ainsi que le Comité des régions disposent de comités d'audit de composition variable et dont les rôles diffèrent.

(24) La Commission cherche actuellement à ajouter un membre indépendant supplémentaire.

(25) Rapport spécial no 27/2016, point 65.

(26) L'article 125 du RF actuel dispose que «les subventions n'ont pas pour objet ni pour effet de donner lieu à profit» (principe de non-profit) et que, «lorsqu'un profit est réalisé, la Commission est autorisée à recouvrer le pourcentage du profit correspondant à la contribution de l'Union».

(27) Exposé des motifs, p. 8.

(28) Il s'agit d'entités avec lesquelles la Commission peut tisser une relation de confiance plus importante, fondée sur une évaluation ex ante et sur l'obligation de suivre des procédures spécifiques.

(29) Voir aussi la recommandation no 1 de notre rapport spécial no 19/2016 intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?».

(30) À titre d'exemples: le document de travail accompagnant le projet de budget 2017, l'annexe sur les instruments financiers qui accompagne le budget 2017, le rapport annuel sur les activités liées aux instruments financiers, le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2015, le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les garanties couvertes par le budget général — situation au 31 décembre 2015, le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les activités d'emprunt et de prêt de l'Union européenne en 2015.

(31) Ce document doit être transmis au Parlement européen et au Conseil pour le 1er septembre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget.

(32) La «réserve de flexibilité» permet à la Commission de reporter sur l'exercice suivant jusqu'à 10 % des crédits annuels de trois instruments budgétaires, à savoir l'instrument d'aide de préadhésion (IAP II), l'instrument européen de voisinage (IEV) et l'instrument de financement de la coopération au développement pour la période 2014-2020 (ICD), de manière à pouvoir faire face à des situations imprévues.

(33) La «réserve négative» fournit un moyen de virer des crédits de paiement vers une ligne budgétaire avant que les crédits excédentaires d'une autre ligne n'aient été identifiés.

(34) L'article 125 dispose que la «Commission exécute ces ressources […], si possible au profit de l'État membre concerné».

(35) Elles ne peuvent être transférées à une autre ligne budgétaire que si elles sont utilisées aux fins auxquelles elles ont été affectées.

(36) À l'exception des recettes provenant d'indemnités locatives, qui sont reportées automatiquement.

(37) Avis no 6/2010, points 7 et 8.

(38) Point 1.61 et figure 1.6 de notre rapport annuel 2014; point 1.47, figures 1.5 et 1.6 de notre rapport annuel 2015.

(39) Règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d'application du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles applicables au budget général de l'Union (JO L 362 du 31.12.2012, p. 1).

(40) Les plans stratégiques décrivent les objectifs quinquennaux de la Commission et des DG, qui sont souvent soumis à l'influence de facteurs externes, tandis que les plans de gestion et les RAA sont conçus pour définir et présenter les intrants, les principales actions et les réalisations en résultant, qui sont sous le contrôle de la Commission.

(41) Rapport spécial no 27/2016, réponse de la Commission au point 21.

(42) Tous ces documents continueraient d'exister dans le «paquet d'information financière intégré».

(43) Rapport annuel 2015, point 2.10; rapport annuel 2014, point 2.22; rapport annuel 2013, point 1.50, et rapport annuel 2012, point 1.59.

(44) Voir également la RPG 1 des normes IPSAS — Rapport sur la soutenabilité à long terme des finances d'une entité.

(45) Avis no 1/2015 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union (JO C 52 du 13.2.2015, p. 1).

(46) Le découpage de la matière des marchés publics opéré entre, d'une part, le RF et, d'autre part, l'annexe I n'est pas conforme aux règles relatives aux procédures décisionnelles définies dans les traités, telles que précisées par la jurisprudence de la Cour de justice.

(47) Document COM(2016) 605 final, considérant 188.

(48) Rapport annuel 2014, point 6.52, et rapport annuel 2015, point 6.45.

(49) Une proposition similaire avait été formulée dans le document COM(2011) 628, qui a donné lieu au règlement (UE) no 1306/2013. Elle avait été refusée par le législateur.

(50) Avis no 1/2012 sur certaines propositions de règlements relatifs à la politique agricole commune pour la période 2014-2020, points 43 et 44.

(51) Rapport spécial no 5/2011 intitulé «Régime de paiement unique (RPU): questions à examiner en vue d'améliorer la bonne gestion financière».

(52) Dans notre rapport spécial no 19/2016 intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?», nous formulions la recommandation suivante: «La Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition de l'effet de levier des instruments financiers, qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l'UE et qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des PO et/ou les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d'instrument concerné. Cette définition préciserait sans ambiguïté comment les montants mobilisés par l'UE et la contribution publique nationale sont déterminés, en suivant par exemple les lignes directrices de l'OCDE en la matière.»

(53) Rapport annuel 2015, points 3.54 à 3.59, et rapport annuel 2014, points 3.52 et 3.92.

ANNEXE I TEXTE MODIFIÉ PAR LA COMMISSION ET SUGGESTIONS DE LA COUR Texte de la proposition Suggestions de la Cour Article 69 — Organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom 6. Un auditeur externe indépendant vérifie que les comptes annuels de chacun des organismes visés au paragraphe 1 du présent article présentent correctement les revenus, les dépenses ainsi que la situation financière de l'organisme concerné avant la consolidation dans les comptes définitifs de la Commission. Sauf disposition contraire de l'acte de base visé au paragraphe 1 du présent article, la Cour des comptes élabore un rapport annuel spécifique sur chaque organisme conformément aux exigences de l'article 287, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Lors de l'élaboration de ce rapport, la Cour des comptes examine l'audit réalisé par l'auditeur externe indépendant ainsi que les mesures prises en réponse aux conclusions de l'auditeur. Article 69 — Organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom 6. Un auditeur externe indépendant vérifie que les comptes annuels de chacun des organismes visés au paragraphe 1 du présent article présentent correctement les revenus, les dépenses ainsi que la situation financière de l'organisme concerné avant la consolidation dans les comptes définitifs de la Commission. L'auditeur externe indépendant vérifie également la légalité et la régularité des recettes et des dépenses. Sauf disposition contraire de l'acte de base visé au paragraphe 1 du présent article, la Cour des comptes élabore un rapport annuel spécifique sur chaque organisme un rapport annuel sur les résultats d'audit relatifs aux organismes relevant du présent article conformément aux exigences de l'article 287, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Lors de l'élaboration de ce rapport, la Cour des comptes examine l'audit réalisé par l'auditeur externe indépendant ainsi que les mesures prises en réponse aux conclusions de l'auditeur. Article 70 — Organismes de partenariat public-privé Les organismes dotés de la personnalité juridique, créés par un acte de base et qui se voient confier la mise en œuvre d'un partenariat public-privé adoptent leurs règles financières. Ces règles incluent une série de principes nécessaires pour garantir la bonne gestion financière des fonds de l'Union. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l'article 261 afin de compléter le règlement financier par un règlement financier type qui énonce les principes nécessaires pour assurer une bonne gestion financière des fonds de l'Union et qui est fondé sur l'article 149. Les règles financières applicables à ces organismes ne s'écartent du règlement financier type que si les exigences spécifiques desdits organismes le nécessitent et avec l'accord préalable de la Commission. L'article 69, paragraphes 2, 3 et 4, s'applique aux organismes de partenariat public-privé. Article 70 — Organismes de partenariat public-privé Les organismes dotés de la personnalité juridique, créés par un acte de base et qui se voient confier la mise en œuvre d'un partenariat public-privé adoptent leurs règles financières. Ces règles incluent une série de principes nécessaires pour garantir la bonne gestion financière des fonds de l'Union. La Commission est habilitée à adopter des actes délégués conformément à l'article 261 afin de compléter le règlement financier par un règlement financier type qui énonce les principes nécessaires pour assurer une bonne gestion financière des fonds de l'Union et qui est fondé sur l'article 149. Les règles financières applicables à ces organismes ne s'écartent du règlement financier type que si les exigences spécifiques desdits organismes le nécessitent et avec l'accord préalable de la Commission. L'article 69, paragraphes 2, 3 et 4 à 6 , s'applique aux organismes de partenariat public-privé. Article 123 — Recours commun à un audit Dans le cas où un audit fondé sur des normes internationalement reconnues, ayant porté sur les états financiers et les rapports qui rendent compte de l'utilisation de la contribution de l'Union et procurant une assurance raisonnable, a été effectué par un auditeur indépendant, cet audit doit constituer la base de l'assurance globale, comme précisé, le cas échéant, par la réglementation sectorielle. Article 123 — Recours commun à un audit Dans le cas où un audit fondé sur des normes internationalement reconnues, ayant porté sur les états financiers et les rapports qui rendent compte de l'utilisation de la contribution de l'Union et procurant une assurance raisonnable, a été effectué par un auditeur indépendant, cet audit doit constituer la base de l'assurance globale peut être pris en considération dans le cadre du contrôle des dépenses de l'Union , comme précisé, le cas échéant, par la réglementation sectorielle. À cette fin, le rapport de l'auditeur indépendant et les documents d'audit connexes sont mis à la disposition de la Commission et de la Cour des comptes à leur demande. Article 126 — Conventions financières de partenariat-cadre 3. En vue d'optimiser les coûts et avantages des audits et de faciliter la coordination, des accords en matière d'audit ou de vérification peuvent être conclus avec les personnes et entités qui exécutent des fonds de l'Union en vertu de l'article 61, paragraphe 1, point c), ou les bénéficiaires de subventions. Dans le cas de la Banque européenne d'investissement, l'accord tripartite conclu avec la Commission et la Cour des comptes européenne s'applique. Article 126 — Conventions financières de partenariat-cadre 3. En vue d'optimiser les coûts et avantages des audits et de faciliter la coordination, des accords en matière d'audit ou de vérification peuvent être conclus avec les personnes et entités qui exécutent des fonds de l'Union en vertu de l'article 61, paragraphe 1, point c), ou les bénéficiaires de subventions. Dans le cas de la Banque européenne d'investissement, l'accord tripartite conclu avec la Commission et la Cour des comptes européenne s'applique. De tels accords ne doivent pas restreindre l'accès de la Cour des comptes aux informations nécessaires au contrôle des fonds de l'Union. Article 211 — Règles applicables aux garanties budgétaires 2. Les contributions des États membres aux garanties budgétaires en vertu de l'article 201, paragraphe 2, peuvent être fournies sous la forme de garanties ou de liquidités. Tout montant dépassant celui mentionné au paragraphe 1, point a), est fourni pour le compte de l'Union. Les paiements correspondant à des appels de garantie sont effectués, le cas échéant, par les États membres ou tiers contributeurs sur une base pari passu. La Commission signe avec les contributeurs un accord qui comporte notamment des dispositions concernant les conditions de paiement. Article 211 — Règles applicables aux garanties budgétaires 2. Les contributions des États membres aux garanties budgétaires en vertu de l'article 201, paragraphe 2, peuvent être fournies sous la forme de garanties ou de liquidités. Tout montant dépassant celui mentionné au paragraphe 1, point a), est fourni pour le compte de l'Union. Les paiements correspondant à des appels de garantie sont effectués, le cas échéant en principe , par les États membres ou tiers contributeurs sur une base pari passu. La Commission signe avec les contributeurs un accord qui comporte notamment des dispositions concernant les conditions de paiement. Article 247 — Règles et procédure en matière d'audit 1. L'examen par la Cour des comptes de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses a lieu au regard des traités, du budget, du présent règlement, des actes délégués pris en exécution du présent règlement ainsi que de tous les autres actes pris en exécution des traités. Cet examen tient compte du caractère pluriannuel des programmes et des systèmes de surveillance et de contrôle correspondants. Article 247 — Règles et procédure en matière d'audit 1. L'examen par la Cour des comptes de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses a lieu au regard des traités, du budget, du présent règlement, des actes délégués pris en exécution du présent règlement ainsi que de tous les autres actes pris en exécution des traités. Cet examen tient compte du caractère pluriannuel des programmes et des systèmes de surveillance et de contrôle correspondants. Article 249 — Droit d'accès de la Cour des comptes 1. La Commission, les autres institutions, les organismes gérant des recettes ou des dépenses au nom de l'Union et les destinataires apportent à la Cour des comptes toutes les facilités et lui donnent tous les renseignements dont celle-ci estime avoir besoin dans l'accomplissement de sa mission. Ils tiennent à la disposition de la Cour des comptes toutes pièces concernant la passation et l'exécution des marchés financés par le budget et tous comptes en deniers et matières, toutes pièces comptables ou justificatives, ainsi que les documents administratifs qui s'y rapportent, toute documentation relative aux recettes et aux dépenses, tous inventaires, tous organigrammes que la Cour des comptes estime nécessaires à la vérification sur pièces ou sur place du rapport sur le résultat de l'exécution budgétaire et financière et, pour les mêmes fins, tous documents et données établis ou conservés de manière électronique. Les organismes d'audit interne et autres services des administrations nationales concernées apportent à la Cour des comptes toutes les facilités dont celle-ci estime avoir besoin dans l'accomplissement de sa mission. 2. Les agents soumis aux vérifications de la Cour des comptes sont tenus: a) d'ouvrir leur caisse, de représenter les deniers, valeurs et matières de toute nature et les pièces justificatives de leur gestion dont ils sont dépositaires, ainsi que tout livre et registre et tous autres documents qui s'y rapportent; b) de présenter la correspondance ou tous les autres documents nécessaires à l'exécution complète de l'audit visé à l'article 247. La communication des informations au titre du premier alinéa, point b), ne peut être demandée que par la Cour des comptes. 3. La Cour des comptes est habilitée à vérifier les documents relatifs aux recettes et aux dépenses de l'Union qui sont détenus dans les services des institutions, et notamment dans les services responsables des décisions relatives à ces recettes et dépenses, dans les organismes gérant des recettes ou des dépenses au nom de l'Union et par les personnes physiques ou morales bénéficiaires de versements provenant du budget. 4. La vérification de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses et le contrôle de la bonne gestion financière s'étendent à l'utilisation, par des organismes extérieurs aux institutions, des fonds de l'Union perçus à titre de contributions. 5. Un financement octroyé par l'Union à des destinataires extérieurs aux institutions est subordonné à l'acceptation, par écrit, par lesdits destinataires ou, à défaut d'acceptation de leur part, par les contractants et sous-contractants, de la vérification effectuée par la Cour des comptes sur l'utilisation du