DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Analyse par les services de la Commission de la situation budgétaire en Belgique comme suite à l'adoption de la RECOMMANDATION DU CONSEIL à la Belgique du 2 décembre 2009 pour qu'il soit mis un terme à la situation de déficit public excessif accompagnant le document: Recommandation de DÉCISION DU CONSEIL mettant la Belgique en demeure de prendre des mesures pour procéder à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif et la Recommandation de DÉCISION DU CONSEIL établissant qu'aucune action suivie d'effets n'a été engagée par la Belgique en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 /* SWD/2013/0381 final */





1. Introduction Le 2 décembre 2009, le Conseil a adopté, conformément à l’article 126, paragraphe 6, du TFUE, une décision constatant que la Belgique présentait un déficit excessif[1] et lui a adressé une recommandation pour qu’elle le corrige en 2012 au plus tard, conformément à l’article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l’article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2]. En particulier, afin de ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d’une manière crédible et durable, il a été recommandé aux autorités belges a) de mettre en œuvre des mesures de nature à réduire le déficit en 2010 comme prévu dans le projet de budget pour 2010 et de renforcer l’effort budgétaire prévu en 2011 et 2012; b) d’assurer un effort budgétaire annuel moyen de ¾ % du PIB sur la période 2010-2012, ce qui devait également contribuer à ramener le taux de la dette publique brute sur une trajectoire décroissante s’approchant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant en rétablissant un niveau adéquat d’excédent primaire; c) de préciser les mesures nécessaires pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2012 au plus tard, si la situation conjoncturelle le permettait, et d’accélérer la réduction du déficit si les conditions économiques ou budgétaires étaient meilleures que prévu au moment de la publication des recommandations relevant de la procédure concernant le déficit excessif; et d) de renforcer les mécanismes de contrôle afin d’assurer le respect des objectifs budgétaires. Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que, d’après les prévisions du printemps 2010 de ses services, la Belgique avait engagé une action suivie d’effets conformément à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener son déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB et elle a considéré qu’aucune mesure supplémentaire relevant de la procédure concernant le déficit excessif n’était nécessaire à ce stade. Le présent document évalue si la Belgique a engagé une action suivie d’effets en vue de corriger son déficit public excessif. Il examine notamment les évolutions budgétaires depuis la communication de la Commission au Conseil du 15 juin 2010 sur l’action engagée. 2. Évolutions macroéconomiques et budgétaires récentes et perspectives pour 2013-2014 La Belgique a été touchée de plein fouet par la récession économique mondiale en 2009, avec une contraction du PIB réel de 2,8 %. Les mesures de relance budgétaire et les liquidités supplémentaires fournies par l’Eurosystème, conjuguées aux garanties d’État apportées au secteur financier, ont contribué à rétablir la confiance et soutenu la demande intérieure. Grâce au redressement du commerce mondial, la Belgique a connu une reprise plus nette que prévu en 2010, avec une croissance de 2,4 % du PIB. L’activité économique a bénéficié d’une forte augmentation des exportations nettes, sous l’effet de la reprise vigoureuse de l’économie de l’Allemagne, le principal partenaire commercial de la Belgique. L’incidence de la récession sur l’emploi a été relativement limitée. Une réduction temporaire des heures travaillées et une diminution de la productivité horaire de la main-d’œuvre ont joué le rôle d’amortisseurs. Après une baisse de 0,2 % en 2009, l’emploi est reparti à la hausse en 2010 (+0,7 %). Après la forte reprise tirée par les exportations en 2010 et au premier semestre de 2011, l’économie belge s’est enlisée au second semestre de 2011. Ce ralentissement s’explique principalement par l’affaiblissement général de l’activité économique à l’échelle mondiale et par la persistance de la crise de la dette souveraine, qui ont pesé sur les dépenses des ménages et sur les investissements des entreprises. Grâce à un premier semestre vigoureux, le PIB a encore progressé de 1,8 % sur l’ensemble de l’année 2011. Après avoir bénéficié d’une reprise temporaire au cours du premier trimestre de 2012, l’activité s’est brusquement repliée pendant le deuxième trimestre et est restée très faible au cours des trimestres suivants. La solide contribution des exportations nettes n’a pas pu empêcher une contraction du PIB de 0,2 %, les dépenses des ménages et les investissements ayant baissé de 0,6 %. L’année 2012 a été marquée, pour la première fois depuis de nombreuses années, par un fléchissement de la consommation privée. Cette situation contraste avec la récession de 2009, qui avait vu les dépenses privées résister. Tableau 1 – Comparaison des évolutions et des prévisions macroéconomiques Il est à noter qu’en 2009 et 2010, la croissance du PIB réel s’est révélée meilleure qu’annoncé dans les prévisions de l’automne 2009 des services de la Commission, qui sous-tendaient la recommandation adressée par le Conseil à la Belgique au titre de l’article 126, paragraphe 7, du traité. Ces prévisions tablaient sur une contraction de 2,9 % en 2009, suivie d’une reprise hésitante à 0,6 % en 2010. La contraction réelle s’est établie à 2,8 % en 2009, un chiffre très proche des prévisions, mais a été suivie d’une reprise nettement plus vigoureuse à 2,4 % en 2010. Le tableau est comparable pour 2011: au moment de la recommandation du Conseil, on annonçait une croissance du PIB réel de 1,5 %, alors qu’elle a atteint en réalité 1,8 %. Par conséquent, la situation macroéconomique au cours de la période 2009-2011 a été meilleure que prévu et aurait été propice à la mise en œuvre et à l’accélération de l’assainissement budgétaire recommandé par le Conseil dans le contexte d’un scénario macroéconomique moins favorable à l’époque. En revanche, en 2012, la contraction du PIB a été nettement plus forte que prévu dans le programme de stabilité de 2010 et dans l’hypothèse technique sous-tendant la recommandation émise au titre de la procédure concernant le déficit excessif, qui prévoyait un comblement progressif de l’écart de production entre 2012 et 2015. D’après les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission publiées au début du mois de mai 2013, l’économie belge devrait enregistrer une croissance nulle du PIB en 2013, suivie d’une reprise en 2014, avec une progression prévue du PIB de 1,2 %. Selon ces prévisions, la demande intérieure devrait poursuivre la contraction entamée en 2012. Alors que la consommation des ménages belges devrait stagner en 2013, les investissements devraient encore chuter de 1,6 %, en raison du manque de confiance observé dans l’ensemble de l’économie, d’un secteur de la construction déprimé, du durcissement des conditions d’octroi de crédits et de l’importance des surcapacités de l’industrie. La consommation privée et les investissements ne progresseraient à nouveau qu’à partir de 2014, où la demande intérieure deviendra le principal moteur de la croissance du PIB. En 2013, ce sont les exportations nettes qui devraient jouer ce rôle moteur, puisque l’économie belge ouverte devrait tirer parti d’une reprise du commerce mondial. Alors que la croissance des exportations poursuivrait son accélération en 2014, la croissance des importations devrait la rattraper sous l’effet d’une plus forte demande intérieure, limitant ainsi les gains supplémentaires susceptibles d’être tirés des exportations nettes. En ce qui concerne le chômage, les faibles performances économiques de 2012 ont entraîné une augmentation progressive du taux de chômage, qui devrait se poursuivre en 2013, avec un chômage atteignant 8 % en moyenne. Ce taux de chômage est également prévu pour 2014, car la création d’emplois devrait être insuffisante pour compenser la croissance de la main-d’œuvre. Le déficit public, qui avait augmenté pour atteindre 5,6 % du PIB en 2009 (dont 0,6 pp d’incidences négatives exceptionnelles), est revenu à 3,8 % du PIB en 2010. Grâce aux résultats macroéconomiques meilleurs que prévu, ce chiffre a été largement inférieur à l’objectif de 4,8 % du PIB annoncé par les autorités belges dans leur programme de stabilité actualisé de janvier 2010. Toutefois, l’amélioration structurelle en 2010 est estimée à seulement ½ % du PIB, dont ¼ résultant d’une forte diminution des dépenses d’intérêt. En 2011, le déficit nominal a continué de baisser pour atteindre 3,7 % du PIB, contre un objectif officiel de 3,6 % spécifié dans le programme de stabilité actualisé de 2011. L’amélioration nominale s’explique entièrement par les conditions macroéconomiques favorables, tandis que le solde structurel s’est détérioré de 0,1 %. En 2012, le déficit a été fortement affecté par la recapitalisation du groupe bancaire Dexia par l’État belge pour un montant correspondant à 0,8 % du PIB, avec pour résultat un déficit de 3,9 % du PIB. Les dépenses publiques courantes – qui n’incluent pas cette opération exceptionnelle – ont augmenté de 3,9 % entre 2011 et 2012, pour atteindre un niveau historiquement élevé de 51,2 % du PIB. Les transferts sociaux (+4,8 %) et les dépenses d’intérêt (+4,2 %) ont enregistré les taux de croissance les plus élevés. Les nouvelles mesures prévues dans le budget 2012 ont entraîné une augmentation des recettes, qui sont passées de 49,5 % du PIB en 2011 à 50,8 % en 2012. Dans leurs prévisions du printemps 2013, les services de la Commission tablent sur un déficit public de 2,9 % du PIB en 2013. L’amélioration en 2013 s’explique en partie par des éléments exceptionnels (équivalant à 0,4 % du PIB) et temporaires, tels que des taux d’intérêt plus bas et des recettes de dividendes plus élevées. Dans ce contexte, dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission tablent sur une nouvelle hausse du déficit en 2014, à 3,1 % du PIB. La dette publique s’est réduite, passant de 134,2 % du PIB en 1993 à 84,0 % du PIB en 2007 grâce à des excédents primaires et à une période ininterrompue de croissance économique positive. À compter de 2008, le ratio de la dette a recommencé à augmenter, pour atteindre près de 100 % du PIB en 2012, même si la progression a été plus limitée que dans de nombreux autres États membres de l’UE, dans lesquels la dette publique a augmenté de +28 % en moyenne entre 2007 et 2012. La dynamique du déficit et du PIB correspond à quelque 6,5 points de pourcentage de cette hausse, tandis que les facteurs exogènes, principalement des opérations de sauvetage menées dans le secteur financier sous la forme d’injections de fonds propres (Dexia, Fortis, Ethias, KBC et Belfius, cette dernière ayant été nationalisée), en représentent quelque 9,9 pp. Dans leurs prévisions du printemps 2013, les services de la Commission tablent sur une nouvelle augmentation à plus de 101 % du PIB en 2013, et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, à plus de 102 % du PIB en 2014. Le gouvernement belge a l’intention de vendre des actifs financiers afin de maintenir la dette sous la barre des 100 % du PIB. Dans ce contexte, il a annoncé récemment la vente de Royal Park Investments (l’entité ad hoc créée dans le contexte de l’opération de sauvetage de Fortis), ce qui aurait pour effet de réduire la dette de 0,2 % du PIB. 3. Action suivie d’effets 3.1. Informations générales L’évaluation de l’action engagée se fonde sur les données notifiées par les autorités belges en avril 2013 et validées par Eurostat. Elle tient compte de l’évolution de la situation économique et budgétaire depuis la publication de la dernière recommandation du Conseil au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE, en décembre 2009. L’évaluation débute par une comparaison entre l’effort budgétaire préconisé dans la recommandation du Conseil, l’effort budgétaire apparent, mesuré par l’évolution du solde budgétaire structurel, et l’effort structurel corrigé. L’ajustement du solde structurel tient compte (i) de l’impact des révisions de la croissance du PIB potentiel par rapport au scénario de croissance sous-tendant la recommandation du Conseil, et (ii) de l’impact, sur les recettes, des révisions du contenu fiscal de l’activité économique (composition de la croissance économique ou d’autres dépassements/pertes de recettes) par rapport à ce que les élasticités standard à long terme laissent supposer. Cette évaluation fondée sur une approche descendante est complétée par une analyse minutieuse incluant une évaluation ascendante des mesures d’assainissement prises par le gouvernement belge. 3.2. Évaluation de l’action engagée sur la période 2010-2013 – Vue d’ensemble Le solde structurel s’est amélioré, passant de -3,9 % du PIB en 2009 à -3,0 % du PIB en 2012. En conséquence, l’effort budgétaire apparent annuel moyen sur la période 2010-2012 est estimé à 0,3 % du PIB, soit moins de la moitié de l’effort recommandé de ¾ % du PIB. Une baisse des dépenses d’intérêt a contribué, à hauteur de 0,15 pp, à l’amélioration globale du solde structurel. Tableau 2 – Évolution du solde structurel || 2010 || 2011 || 2012 || Moy. 2010-2012 || Total 2010-2012 Variation du ratio des recettes structurelles (en pp du PIB) || 0,4 || 1,0 || 0,8 || 0,7 || 2,1 Variation du ratio des dépenses structurelles (en pp du PIB) || -0,1 || 1,1 || 0,3 || 0,4 || 1,3 Variation du solde structurel (en pp du PIB) || 0,5 || -0,1 || 0,5 || 0,3 || 0,8 Source: prévisions du printemps 2013 des services de la Commission européenne. L’effort structurel annuel moyen corrigé (+0,7, -0,6 et +0,9 % en 2010, 2011 et 2012, respectivement) est également inférieur au niveau recommandé par le Conseil (voir tableau 3), principalement du fait de l’absence d’amélioration en 2011 et, plus généralement, parce que l’ajustement pour la révision significative à la baisse de la croissance du PIB potentiel[3] depuis le moment où la recommandation a été émise (+0,15 pp) est largement compensé par la correction pour les recettes supplémentaires moyennes (-0,1 pp). Tableau 3 – Évolution du solde structurel corrigé des révisions de l’écart de production potentiel et des dépassements/pertes de recettes Source: calculs basés sur les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission. En 2010, l’évolution des recettes, hors mesures discrétionnaires, a été conforme aux élasticités standard, tandis qu’en 2011, les recettes ont augmenté à un rythme plus élevé que ce que la croissance du PIB fondée sur les élasticités standard aurait laissé supposer. Cela s’explique en partie par un glissement de la perception de l’impôt sur le revenu des sociétés, les entreprises ayant effectué moins de paiements anticipatifs depuis 2009 en raison de la crise et ayant par conséquent effectué des paiements plus élevés pour combler les arriérés ainsi formés au moment de l’évaluation pour les années suivantes. En outre, les recettes tirées des dividendes versés par les banques commerciales ont fortement augmenté après les interventions de l’État dans le secteur financier. En 2012, les recettes sont tombées légèrement en deçà de ce que les élasticités standard laissent supposer. 3.3. Évaluation de l’action engagée sur la période 2010-2012 – Analyse détaillée des mesures L’effet net cumulé des mesures discrétionnaires (à l’exclusion des mesures exceptionnelles) sur la période 2010-2012, qu’il soit considéré sur cette période ou avant, mais avec un impact supplémentaire sur cette période, est estimé à quelque 2 % du PIB (voir tableau 4). Ce calcul inclut à la fois les mesures visant à réduire le déficit et les augmentations de dépenses résultant en partie de décisions antérieures (telles que les adaptations des prestations sociales, la croissance rapide des subventions salariales octroyées aux entreprises et les subventions pour les voitures propres), qui ont partiellement annulé les efforts d’assainissement. Un train de mesures d’assainissement annoncé avant l’ouverture de la procédure concernant le déficit excessif aurait eu, selon les estimations, un effet positif de plus de ¾ % du PIB, mais il a été globalement neutralisé par l’impact des mesures de relance, qui s’est conjugué à l’effet susmentionné de décisions antérieures. Après les élections anticipées de juin 2010, l’impasse politique au niveau fédéral a perduré jusqu’à la fin de 2011. Toutefois, la suppression progressive des mesures de lutte contre la crise, l’augmentation des contributions du secteur financer au système de garantie des dépôts, ainsi qu’un certain nombre de mesures correctrices prises par le gouvernement en affaires courantes ont eu un effet net supplémentaire d’environ 0,4 % du PIB. Les mesures permanentes adoptées dans le budget 2012 et les contrôles budgétaires ultérieurs effectués par le nouveau gouvernement fédéral ont eu, d’après les estimations, un effet se chiffrant à environ 1,5 % du PIB. Tableau 4 – Effet supplémentaire des mesures discrétionnaires (hors mesures exceptionnelles) || 2010 || 2011 || 2012 || Moy. 2010-2012 || Total 2010-2012 Mesures structurelles relatives aux recettes (en % du PIB) || 0,4 || 0,5 || 1,0 || 0,6 || 1,9 Mesures structurelles relatives aux dépenses (en % du PIB) || 0,3 || 0,1 || -0,5 || 0,0 || 0,0 Impact total des mesures (en % du PIB) || 0,1 || 0,4 || 1,5 || 0,7 || 2,0 Source: services de la Commission. Tableau 5 – Composition de l’ajustement budgétaire Le plus grand effet d’augmentation des recettes provient de l’abaissement – en plusieurs étapes – du taux de référence pour la déduction des intérêts notionnels dans la fiscalité des entreprises (déduction d’une quote-part des capitaux propres), équivalant à 0,4 % du PIB (voir tableau 6). Parmi les autres mesures ayant eu une incidence notable figurent l’augmentation de l’impôt sur les revenus financiers en 2012 (0,2 % du PIB) et plusieurs hausses de taxes sur des produits (0,3 % du PIB). Les contributions des établissements financiers représentent également 0,2 % du PIB. L’effet des mesures discrétionnaires en matière de recettes («approche ascendante») est largement conforme à l’évolution constatée du ratio des recettes structurelles («approche descendante»), l’année 2011 étant la seule à avoir enregistré un écart important, du fait des recettes supplémentaires susmentionnées. Du côté des dépenses, l’effet net des mesures est proche de zéro. Les principales mesures visant à réduire le déficit consistent en une réduction de la masse salariale et des frais de fonctionnement de l’administration publique (0,4 % du PIB), un arrêt de la tendance à la hausse des dépenses de santé (0,2 % du PIB) et des réformes dans le domaine de la sécurité sociale (0,1 % du PIB). Ces mesures ont toutefois été globalement neutralisées par des mesures ayant eu pour effet d’accroître les dépenses telles que les adaptations des prestations sociales (0,3 % du PIB), l’extension des régimes de subvention salariale (0,4 % du PIB), et un recours croissant aux subventions pour les voitures propres (jusqu’en 2011). Tableau 6 – Principales mesures budgétaires pour la période 2010-2012 || Recettes || Dépenses || 2010 || · Augmentation des accises sur le diesel: 0,1 % du PIB · Taxe sur la rente nucléaire: 0,1 % du PIB · Augmentation de l’impôt sur les sociétés (modification du taux de référence pour la déduction des intérêts notionnels et autres adaptations de déductions): 0,1 % du PIB · Suppression de la réduction de l’impôt sur le revenu des personnes physiques en Région flamande: 0,1 % du PIB · Taux de TVA réduit sur les notes de restaurant: -0,1 % du PIB || · Économies dans les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement: -0,1 % du PIB · Adaptations des prestations sociales: +0,1 % du PIB · Extension des régimes de subvention salariale: +0,2 % du PIB || 2011 || · Levée du secret bancaire, régularisation et transactions judiciaires: 0,1 % du PIB · Augmentation des contributions au Fonds de protection des dépôts: 0,1 % du PIB || · Réduction des dépenses primaires (autres que les prestations sociales): -0,15 % du PIB · Réduction des dépenses de soins de santé: -0,1 % du PIB · Adaptations des prestations sociales: +0,1 % du PIB · Extension des régimes de subvention salariale: +0,1 % du PIB || 2012 || · Réforme du système de déductibilité des intérêts notionnels: 0,3 % du PIB · Accroissement de l’imposition des dividendes et des intérêts: 0,2 % du PIB · Augmentation de la taxe sur la rente nucléaire: 0,1 % du PIB · Mesures de lutte contre la fraude fiscale: 0,1 % du PIB || · Réduction des dépenses de soins de santé: -0,1 % du PIB · Suppression de la subvention pour les voitures propres: -0,1 % du PIB · Réduction des dépenses administratives: -0,1 % du PIB · Mesures de réduction des dépenses de sécurité sociale (p. ex. réforme du système d’allocations de chômage): -0,1 % du PIB · Adaptations des prestations sociales: +0,1 % du PIB || Note: un signe positif signale une augmentation des recettes/des dépenses découlant de la mesure prise. Les incidences budgétaires annuelles sont estimées par les services de la Commission et s’expriment en % du PIB. Seules les mesures ayant une incidence budgétaire d’au moins 0,1 % du PIB sont répertoriées. || Alors que la somme ascendante des mesures relevant du volet des dépenses donne un effet globalement neutre sur le déficit sur la période d’assainissement, le ratio des dépenses structurelles n’a non seulement pas diminué, mais a même augmenté de 1,3 point de pourcentage du PIB sur la période de correction. Cela s’explique notamment par l’impact négatif de la tendance à la hausse autonome des coûts des soins de santé[4] et des pensions[5], qui résulte du vieillissement de la population. La forte augmentation des investissements consentis au niveau des administrations locales à l’approche des élections locales de 2012 a également contribué à une hausse temporaire des dépenses équivalant à environ 0,1 % du PIB entre 2010 et 2012. 3.4. Exécution budgétaire en 2010 Le déficit public, qui avait augmenté pour atteindre 5,6 % du PIB[6] en 2009 (alors que le chiffre prévu en novembre 2009, lors de l’ouverture de la procédure concernant le déficit excessif, était de 5,9 % du PIB), a chuté à 3,8 % en 2010. Grâce à des résultats macroéconomiques meilleurs que prévu (croissance du PIB de 2,4 %), il a pu s’établir nettement en dessous de l’objectif de 4,8 % du PIB que les autorités belges avaient annoncé dans la version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité (PS), deux mois après que le Conseil avait constaté l’existence d’un déficit excessif en Belgique et recommandé de mettre un terme à cette situation. Dans l’ensemble, l’effet net des mesures discrétionnaires est estimé à environ 0,1 % du PIB. Par ailleurs, les dépenses d’intérêt ont diminué de 0,2 pp du PIB. En outre, la faible inflation enregistrée en 2009 a freiné provisoirement la croissance autonome de la masse salariale du secteur public et des transferts sociaux (qui sont indexés sur l’inflation passée). Le solde primaire a connu une évolution favorable, passant d’un déficit de 1,9 % du PIB en 2009 à 0,4 % du PIB en 2010. Dans l’ensemble, l’amélioration structurelle s’est établie à ½ pp en 2010, en deçà de la réduction moyenne annuelle recommandée par le Conseil (¾ % du PIB). Ce chiffre correspond plus ou moins à l’ajustement structurel[7] prévu dans le programme de stabilité de 2010. Toutefois, si l’on y combine le rétrécissement de l’écart de production et l’évolution des recettes, le solde structurel a connu une amélioration d’environ 0,7 % du PIB. La prise en compte de la révision à la baisse de la croissance du PIB potentiel intervenue depuis l’adoption de la recommandation du Conseil accroîtrait l’effort budgétaire annuel apparent en 2010 de quelque 0,15 pp, tandis que l’évolution des recettes en 2010 a coïncidé dans les grandes lignes avec celle que les élasticités standard laissaient supposer. 3.5. Exécution budgétaire en 2011 Malgré une croissance du PIB supérieure au potentiel, le déficit nominal n’a diminué que de façon marginale en 2011, pour s’établir à 3,7 % du PIB, alors que l’objectif fixé dans le programme de stabilité de 2011 était de 3,6 % du PIB. De plus, le programme de stabilité de 2011 reposait encore sur l’hypothèse d’un déficit de 4,1 % du PIB en 2010, alors que le résultat final s’est établi à 3,8 %. L’amélioration nominale enregistrée au niveau infra-fédéral (régions, communautés et autorités locales) a été presque entièrement neutralisée par une détérioration au niveau fédéral. La liquidation du Holding Communal à la suite de l’effondrement du groupe bancaire Dexia a eu une incidence négative ponctuelle à hauteur de 0,2 % du PIB, principalement aux dépens des régions. Le solde primaire est resté globalement stable en 2011, avec un déficit primaire d’environ 0,4 % du PIB. Le solde structurel s’est légèrement détérioré en 2011 (de 0,1 pp du PIB). Si l’on tient compte des révisions de la croissance potentielle et des recettes imprévues, la détérioration du solde structurel est même plus importante: elle s’établit à -0,6 pp du PIB. Le défaut d’amélioration structurelle est en partie lié à l’absence de gouvernement investi de pleins pouvoirs au niveau fédéral entre le milieu de l’année 2010 et la fin de l’année 2011. Le cycle d’investissement au niveau local pendant la période précédant les élections locales de 2012 a eu une incidence négative de 0,1 pp du PIB sur le solde structurel. En revanche, la diminution modérée des dépenses d’intérêt – malgré la hausse des taux d’intérêt vers la fin de 2011 – a eu un impact positif de près de 0,1 pp du PIB sur le solde. 3.6. Exécution budgétaire en 2012 Les prévisions de l’automne 2011 des services de la Commission ont clairement mis en évidence des risques de non-respect de la recommandation émise en 2009 dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif, compte tenu du dépassement encore important du seuil de déficit de 3 % du PIB à l’approche de l’échéance fixée en l’absence de budget 2012 et du fait que l’effort budgétaire consenti jusqu’alors restait en deçà de l’effort recommandé. Dès lors, la Commission a exprimé ses préoccupations et exhorté la Belgique à prendre, à temps, les mesures nécessaires pour éviter la poursuite de la procédure concernant son déficit excessif. Pour répondre aux préoccupations de la Commission et respecter l’échéance fixée par le Conseil, le gouvernement belge nouvellement constitué a réagi promptement et s’est accordé sur le projet de budget 2012 le 27 novembre. Le budget final qui a été adopté prévoyait une série de mesures d’assainissement destinées à ramener le déficit à 2,8 % du PIB. En outre, le gouvernement belge a voté un gel des dépenses à hauteur d’environ 0,35 % du PIB. Les services de la Commission ont conclu en janvier 2012 que, sur la base de la projection de croissance de l’époque – qui s’élevait à 0,9 % selon les prévisions de l’automne 2011 des services de la Commission (alors que la croissance s’est finalement établie à -0,2 % en 2012) –, des mesures d’assainissement prévues dans le budget et du gel supplémentaire, le déficit atteindrait 2,9 % du PIB en 2012. C’est pourquoi la Commission a considéré qu’aucune mesure supplémentaire ne s’imposait à ce stade dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif de la Belgique. Cependant, au cours des premiers mois de 2012, les projections de croissance ont été sensiblement revues à la baisse. En mars 2012, les autorités belges ont procédé à un exercice de contrôle budgétaire qui a entraîné l’adoption de nouvelles mesures s’élevant à environ 0,3 % du PIB. Au niveau infra-fédéral également (régions, communautés et autorités locales), les autorités ont pris des mesures supplémentaires pour respecter leurs objectifs respectifs en matière de déficit nominal. Dans leurs prévisions du printemps 2012, les services de la Commission ont projeté à 3 % du PIB le déficit en 2012, partant d’une hypothèse de croissance zéro et tenant compte des recettes fiscales décevantes enregistrées au cours des premiers mois de l’année. Une partie des mesures d’assainissement consistaient en des mesures ayant une incidence ponctuelle (estimée au total à 0,4 % du PIB). En juillet 2012, le gouvernement a procédé, dans le cadre d’un renforcement du suivi budgétaire, à un contrôle budgétaire supplémentaire qui a confirmé que la Belgique était, d’une manière générale, sur la bonne voie pour atteindre son objectif d’un déficit ramené à 2,8 % du PIB, en partie en raison d’une amélioration de la situation macroéconomique attendue sur la base des résultats du premier trimestre. Toutefois, la croissance du PIB s’est révélée particulièrement négative au deuxième trimestre (-0,5 %) et est restée atone au second semestre 2012. En octobre 2012, le gouvernement a procédé à un contrôle budgétaire qui a débouché sur de nouvelles réductions des dépenses et un certain nombre de mesures ponctuelles visant à assurer la réduction du déficit à 2,8 % du PIB. À la fin de l’année 2012, les gouvernements belge et français ont dû augmenter le capital de Dexia, afin de remédier à une situation d’actif net négatif et de permettre la poursuite de la résolution ordonnée du groupe. Pour la Belgique, cette recapitalisation a eu une incidence négative ponctuelle[8] de 0,8 % du PIB sur le déficit. De plus, le fléchissement de l’activité économique a eu un impact plus important que prévu sur les recettes publiques, ce qui s’est traduit par un déficit de 2,7 % du PIB au niveau fédéral (administration centrale + sécurité sociale) si l’on exclut l’incidence de la recapitalisation de Dexia, alors que l’objectif que s’était fixé la Belgique était de 2,4 %. Il est en outre ressorti de la notification effectuée en avril 2013 au titre de la procédure concernant le déficit excessif que les administrations locales n’avaient pas atteint leur objectif en matière de déficit (-0,3 % du PIB au lieu de -0,2 %), un résultat qui n’a été que partiellement compensé par les régions et les communautés, qui ont fait mieux que prévu (-0,1 % du PIB au lieu de ‑0,2 %). En conséquence, le déficit notifié et validé s’est établi à 3,9 % du PIB. Même sans l’incidence de la recapitalisation de Dexia, le déficit serait resté au-dessus de la valeur de référence, à 3,2 % du PIB. Le solde primaire s’est détérioré, passant d’un déficit de 0,4 % du PIB en 2011 à 0,5 % en 2012, en raison des effets de la recapitalisation de Dexia, sans lesquels il aurait affiché un excédent de 0,3 % du PIB. Malgré les importantes mesures prises par les pouvoirs publics, le solde budgétaire structurel s’est amélioré de ½ pp du PIB en 2012, selon les estimations. L’évolution corrigée du solde structurel est estimée à environ 0,9 pp du PIB. L’augmentation des dépenses d’intérêt a eu un impact négatif de 0,1 pp du PIB sur le solde structurel. En outre, le mécanisme d’indexation automatique a entraîné une forte augmentation autonome des salaires du secteur public et des prestations sociales (qui représentent près de la moitié des dépenses publiques) en raison de l’inflation élevée enregistrée en 2011 et au début de 2012. Selon les estimations, cette augmentation a eu une incidence négative d’environ 0,2 pp du PIB sur le solde structurel. La progression du nombre de pensionnés et des droits à pension accumulés, quant à elle, a eu un impact négatif de 0,1 pp sur le solde structurel, selon les estimations. 3.7. Évolution budgétaire en 2013 et en 2014 Dans leurs prévisions du printemps 2013, les services de la Commission tablent sur une diminution du déficit public à 2,9 % du PIB en 2013. Le budget 2013 initial visait un déficit nominal de 2,15 % du PIB. Les principales mesures portant sur les dépenses prévoyaient des coupes dans l’administration centrale (0,1 % du PIB), dans les soins de santé (0,1 % du PIB) et dans la sécurité sociale (0,1 % du PIB). Le train de mesures comportait également de nouvelles taxes, pour quelque 0,3 % du PIB, contrebalancées en partie par une diminution des cotisations sociales (0,1 % du PIB). L’impact le plus grand devait résulter d’une augmentation de l’imposition des revenus du capital (0,1 % du PIB) et d’une limitation de la déductibilité des intérêts notionnels dans le cadre de l’imposition des revenus des sociétés (0,05 % du PIB). Enfin, des recettes non fiscales provenant par exemple de mesures provisoires de régularisation fiscale, de mesures antifraude, de la vente de licences de télécommunication et de contributions du secteur financier devaient aussi représenter 0,3 % du PIB. Cependant, depuis l’élaboration du budget, les projections officielles de croissance qui le sous-tendaient (+0,7 %, conformément aux prévisions de l’automne 2012 des services de la Commission) ont été sensiblement revues à la baisse, à 0,2 % dans le programme de stabilité de 2013 et à 0,0 % dans les prévisions de printemps. Par conséquent, le gouvernement a abandonné l’objectif en matière de déficit nominal et l’a remplacé par un engagement à améliorer le solde structurel de 1,0 % du PIB. En mars 2013, le gouvernement a pris des mesures supplémentaires s’élevant à 0,2 % du PIB, dont les services de la Commission ont tenu compte dans leurs prévisions du printemps 2013. Ces prévisions projettent une amélioration structurelle de ¾ pp en 2013, la diminution des dépenses d’intérêt contribuant à hauteur de ¼ pp environ à cette amélioration. Dès lors, l’écart par rapport à l’objectif structurel officiel équivaut à ¼ % du PIB, selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions du printemps 2013, sur une nouvelle augmentation du déficit en 2014, à 3,1 % du PIB, en dépit de projections de croissance supérieures au potentiel. Cette nouvelle augmentation serait due à la tendance à la hausse autonome des transferts sociaux et au fait que le budget 2013 comprenait également des recettes ponctuelles et temporaires pour quelque 0,4 % du PIB, provenant par exemple d’une amnistie fiscale, de la vente de licences de télécommunication et d’un dividende exceptionnellement élevé de la Banque nationale de Belgique. 4. Nouvelle trajectoire d’ajustement proposée La Belgique n’a pas corrigé son déficit excessif pour la date recommandée par le Conseil. L’effort budgétaire annuel moyen depuis 2010 est estimé à 0,3 % du PIB, un chiffre nettement inférieur aux ¾ % du PIB préconisés par le Conseil. Même corrigé des effets de la révision de la croissance du PIB potentiel et de l’évolution des recettes, l’effort budgétaire moyen n’atteint pas la moitié de l’effort recommandé. Il semble donc nécessaire de publier une décision du Conseil mettant la Belgique en demeure de prendre des mesures pour procéder à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif. On s’attend actuellement à ce que les mesures prises dans le cadre du budget 2013 initial et à la suite du contrôle budgétaire de mars 2013 ramènent le déficit en dessous de 3 % du PIB en 2013. Toutefois, d’après les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, la marge de sécurité devant permettre d’éviter le dépassement de la valeur de référence du traité est très étroite. En outre, la correction n’est pas encore durable à l’heure actuelle. Dès lors, une réduction supplémentaire du déficit jusqu’à 2,7 % du PIB en 2013 serait requise pour garantir une amélioration durable du solde des finances publiques, ce qui cadre avec une amélioration structurelle de 1,0 % du PIB en 2013. À cette fin, des mesures supplémentaires, ayant une incidence estimée de ¼ % du PIB, sont jugées nécessaires, compte tenu également des effets indirects négatifs éventuels. Dans son programme de stabilité de 2013, la Belgique s’est engagée à parvenir à un budget en équilibre en termes structurels d’ici à 2015, avant d’atteindre son objectif à moyen terme, à savoir un excédent de 0,75 % du PIB en termes structurels, en 2016. Pour parvenir à un budget en équilibre en termes structurels en 2015, un effort structurel moyen de 1 % sur la période 2013-2015 serait nécessaire, selon les calculs réalisés par les services de la Commission. En outre, il est important d’étayer l’assainissement des finances publiques par un ajustement du cadre budgétaire pour que les objectifs budgétaires soient contraignants aux niveaux fédéral et infra-fédéral et pour accroître la transparence quant à la répartition de l’effort et à l’obligation de rendre des comptes aux différents niveaux de pouvoir. Il convient également d’adopter une règle relative à l’équilibre ou à l’excédent budgétaire des administrations publiques qui soit conforme aux exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Le rapport 2012 de la Commission européenne sur la viabilité des finances publiques (Fiscal Sustainability Report 2012) indique que l’incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population en Belgique est nettement supérieure à la moyenne de l’UE. Cette situation résulte principalement de l’augmentation rapide que connaîtront les dépenses liées aux pensions exprimées en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. Bien que la réforme des pensions de décembre 2011 ait représenté un grand pas en avant, des mesures supplémentaires semblent nécessaires pour rétablir pleinement la viabilité à long terme des finances publiques. À cet égard, des efforts supplémentaires doivent être consentis pour combler l’écart entre l’âge effectif et l’âge légal de départ à la retraite, tandis que des mesures visant à établir un lien entre l’âge légal de départ à la retraite et l’évolution de l’espérance de vie permettraient de préserver la viabilité du système de pensions à long terme. Tableau 7 – Prévisions des principales variables macroéconomiques et budgétaires en vertu du scénario de base Tableau 8 – Prévisions des principales variables macroéconomiques et budgétaires en vertu du scénario retenu dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif 5. Conclusions Selon les données notifiées dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif, telles que validées par la Commission (Eurostat), le déficit public s’est établi à 3,9 % du PIB en 2012. Par conséquent, la Belgique n’a pas corrigé son déficit excessif pour la date recommandée par le Conseil. Cela s’explique en partie par la nécessité de recapitaliser d’urgence le groupe bancaire Dexia à la fin de 2012, ce qui a eu une incidence négative de 0,8 % du PIB sur le déficit public. Toutefois, même si cette opération n’avait pas eu lieu, l’échéance aurait été dépassée, et le déficit aurait atteint 3,2 % du PIB, hors incidence négative ponctuelle de cette opération. Par ailleurs, le budget 2012 prévoyait des mesures de réduction substantielle du déficit, de caractère ponctuel, estimées à environ 0,4 % du PIB. L’effort budgétaire annuel moyen depuis 2010 est estimé à 0,3 % du PIB, un chiffre nettement inférieur aux ¾ % du PIB recommandés par le Conseil. Même corrigé des effets de la révision de la croissance du PIB potentiel et de l’évolution des recettes, l’effort budgétaire moyen n’atteint pas la moitié de l’effort recommandé. En particulier, l’effort budgétaire a été complètement inexistant en 2011 en raison de l’impasse politique au niveau fédéral. Fin 2011, le nouveau gouvernement a adopté promptement d’importantes mesures d’assainissement, notamment pour répondre à la demande de la Commission, qui l’avait invité à agir pour faire en sorte de corriger le déficit excessif en temps voulu. En conséquence, l’effort budgétaire corrigé consenti en 2012 a dépassé l’effort structurel annuel recommandé. Selon un calcul ascendant, l’incidence cumulée des mesures discrétionnaires de nature permanente serait d’environ 2 % du PIB sur la période 2010-2012. Les mesures visant à réduire le déficit ont été en partie neutralisées par l’augmentation des dépenses due à des décisions du passé (par exemple, adaptations des prestations sociales, augmentation rapide des subventions salariales aux entreprises, etc.). En outre, l’incidence des mesures discrétionnaires n’a pas suffi à infléchir la tendance à la hausse des dépenses publiques due au vieillissement de la population, ce qui explique la faible amélioration du solde structurel sur la période d’assainissement budgétaire. On s’attend actuellement à ce que les mesures prises dans le cadre du budget 2013 initial et à la suite du contrôle budgétaire de mars 2013 ramènent le déficit en dessous de 3 % du PIB en 2013. Toutefois, d’après les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, la marge de sécurité devant permettre d’éviter le dépassement de la valeur de référence du traité est très étroite. En outre, la correction n’est pas encore durable à l’heure actuelle. Dès lors, une réduction supplémentaire du déficit jusqu’à 2,7 % du PIB en 2013 s’impose pour garantir une amélioration durable du solde des finances publiques, ce qui cadre avec une amélioration structurelle de 1,0 % du PIB en 2013. À cette fin, des mesures supplémentaires, ayant une incidence estimée de ¼ % du PIB, sont jugées nécessaires, compte tenu également des effets indirects négatifs éventuels. Tableau 9: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Annexe Tableau A1: Ajustement de l’effort structurel apparent pour tenir compte de la révision de la croissance potentielle – détails du calcul Croissance moyenne du PIB potentiel sous-tendant la recommandation du Conseil (en %) || Croissance moyenne du PIB potentiel au moment de l’évaluation (en %) || Erreur de prévision (en %) || Dépenses structurelles (en % du PIB potentiel) || Coefficient correcteur (en % du PIB potentiel nominal) (1) (2) || (3)=(1)-(2) || (4) || (5)=(3)*(4)/100 1,30 || 0,99 || 0,30 || 51,11 || 0,15 Tableau A2: Ajustement de l’effort structurel apparent pour tenir compte des pertes/dépassements de recettes par rapport aux élasticités standard – détails du calcul || Évolution des recettes courantes (en glissement annuel) (en milliards d’unités monétaires nationales) || Mesures discrétionnaires concernant les recettes courantes (en milliards d’unités monétaires nationales) || Hypothèses relatives à la croissance du PIB nominal (en %) || Recettes courantes au cours de l’année t-1 (en milliards d’unités monétaires nationales) || Écart de recettes (en milliards d’unités monétaires nationales)* || Coefficient correcteur (en % du PIB potentiel nominal) || PP2013 || PP2013 || PP2013 || PP2013 || || || (1) || (2) || (3) || (4) || (5)=(1')-(2')-ε*(3')*(4') || 2010 || 9,2 || 2,4 || 4,5 || 161,4 || -0,09 || -0,02 2011 || 9,5 || 1,2 || 3,9 || 170,6 || 2,15 || 0,58 2012 || 7,6 || 5,4 || 1,9 || 180,1 || -0,97 || -0,26 Moyenne || || || || || || 0,10 [1] Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Belgique sont disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/belgium_en.htm [2] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. [3] La croissance potentielle moyenne au moment de la recommandation sur la période de référence (2009-2014) a été estimée à 1,3 %. Dans les prévisions du printemps 2013, la croissance potentielle moyenne sur la nouvelle période de référence (2009-2017) est estimée à 1,0 % du PIB, la crise économique ayant, selon les estimations, un effet beaucoup plus durable sur la croissance potentielle. [4] Depuis 2003, la croissance maximale des dépenses de soins de santé est fixée à 4,5 % en sus de l’inflation. Dans la pratique, les dépenses réelles ont progressé à un rythme moins soutenu, de 4,3 % en moyenne entre 2003 et 2009, ce qui est supérieur à la croissance du PIB à moyen terme. Sur la période de correction, des mesures ont été prises pour enrayer cette croissance, et la faible inflation enregistrée en 2009 a limité l’effet du système d’indexation automatique en 2010. Cela s’est traduit par un taux de croissance réelle de 0,8 % du PIB en 2010 et de 2,2 % en 2011. Dans le budget 2012, la croissance réelle a été limitée à 2 %. [5] Entre 2009 et 2012, la population âgée de plus de 65 ans a augmenté de 4,8 %, tandis que la population en âge de travailler (15 à 64 ans) n’a progressé que de 2,6 %. À la fin de 2011, le gouvernement belge a adopté une réforme des pensions visant à limiter l’augmentation des dépenses liées au vieillissement, mais cette réforme ne produira des effets significatifs qu’à moyen terme. [6] Dont 0,6 pp résultant d’éléments temporaires et ponctuels, tels que des remboursements d’impôts à la suite d’une décision de justice et une accélération de l’enrôlement à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui a eu une incidence budgétaire négative en 2009. [7] Recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme. [8] Voir l’avis d’Eurostat du 19 mars 2013 sur la recapitalisation de Dexia, disponible en anglais à l’adresse http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/BE-Dexia-recapitalisation_advice-2013-03-19.pdf.