COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

1. Introduction

L’économie collaborative crée des possibilités nouvelles pour les consommateurs et les entrepreneurs. La Commission est d'avis que, pour autant qu'elle soit encouragée et développée d'une manière responsable, l'économie collaborative est en mesure de contribuer d'une manière importante à la croissance et à l’emploi au sein de l’Union européenne. Portés par l’innovation, les nouveaux modèles économiques présentent un potentiel considérable pour la compétitivité et la croissance. Le succès des plateformes collaboratives pose parfois de multiples problèmes pour les opérateurs du marché en place et les pratiques existantes, mais en permettant aux particuliers de proposer des services, ces plateformes encouragent également de nouvelles possibilités d'emploi, des formules de travail souples et de nouvelles sources de revenus. Les consommateurs, quant à eux, peuvent tirer parti de l’économie collaborative sous la forme de nouveaux services, d'une offre élargie et de prix plus abordables. Elle peut aussi promouvoir un partage plus important des actifs et une meilleure utilisation des ressources, ce qui peut contribuer à la stratégie de développement durable de l’UE et à la transition vers l’économie circulaire.

Dans le même temps, l’économie collaborative soulève souvent des questions sur l’application des cadres juridiques existants, brouillant ainsi les limites entre consommateurs et fournisseurs, salariés et travailleurs indépendants, ou encore entre fourniture professionnelle et non professionnelle de services. Cela peut dès lors susciter une certaine incertitude sur les règles applicables, en particulier lorsqu'elle s'accompagne d'une fragmentation réglementaire découlant d’approches divergentes à cet égard au niveau national ou local. Cette situation freine le développement de l’économie collaborative en Europe et empêche ses avantages de se matérialiser pleinement. À cela s'ajoute le risque que les zones grises réglementaires soient exploitées pour contourner les règles destinées à préserver l’intérêt général.

De petite taille, l’économie collaborative croît cependant rapidement et gagne d'importantes parts de marché dans certains secteurs. D'après les estimations, les plateformes et les fournisseurs collaboratifs ont généré en 2015 28 milliards d’euros de recettes brutes dans l'UE. Les recettes dans cinq secteurs clés de l'UE ont pratiquement doublé par rapport à l’année précédente et devraient continuer à augmenter vigoureusement. Forte depuis 2013, la croissance s’est accélérée en 2015, les grandes plateformes ayant beaucoup investi pour développer leurs activités européennes. Certains experts estiment que l’économie collaborative pourrait injecter, à l'avenir, de 160 à 572 milliards d’euros dans l’économie de l’UE. Ces marchés à croissance rapide, qui sont à conquérir, peuvent représenter des débouchés considérables pour les nouvelles entreprises. D'ailleurs, les consommateurs manifestent un vif intérêt pour l'économie collaborative, comme le confirment une consultation publique et un sondage Eurobaromètre.

L'objectif de la présente communication est d'aider à tirer pleinement profit de ces bénéfices et de répondre aux préoccupations exprimées sur l'incertitude entourant les droits et les obligations des acteurs de l’économie collaborative. Elle fournit des orientations juridiques et stratégiques aux autorités publiques, aux acteurs du marché et aux citoyens intéressés afin d'assurer le développement équilibré et durable de l’économie collaborative, comme annoncé dans la stratégie pour le marché unique.Les présentes orientations non contraignantes sur les modalités selon lesquelles il conviendrait d'appliquer le droit de l’Union en vigueur traitent des problèmes clés auxquels les acteurs du marché comme les pouvoirs publics sont confrontés. Elles sont sans préjudice des initiatives que la Commission pourrait prendre à l’avenir dans ce domaine et des prérogatives de la Cour concernant l’interprétation du droit de l’Union.

Qu’est-ce que l’économie collaborative? Aux fins de la présente communication, le terme «économie collaborative» désigne des modèles économiques où des plateformes collaboratives qui créent un marché ouvert pour l’utilisation temporaire de biens et de services souvent produits ou fournis par des personnes privées facilitent des activités. L'économie collaborative fait intervenir trois catégories d'acteurs: i) des prestataires de services, qui partagent des actifs, des ressources, du temps et/ou des compétences — il peut s'agir de personnes privées qui proposent des services sur une base occasionnelle («pairs») ou des prestataires de services qui interviennent à titre professionnel («prestataires de services professionnels»); ii) des utilisateurs de ces services; et iii) les intermédiaires qui mettent en relation — via une plateforme en ligne — les prestataires et les utilisateurs et qui facilitent les transactions entre eux («plateformes collaboratives»). Les transactions réalisées dans le cadre de l'économie collaborative n’entraînent généralement pas de transfert de propriété et peuvent avoir un caractère lucratif ou non lucratif.

2. Questions clés

2.1. Exigences à satisfaire pour accéder au marché

De même qu'elles élargissent des marchés existants et qu'elles en créent de nouveaux, les entreprises de l’économie collaborative s’implantent dans des marchés desservis jusqu’alors par des prestataires de services traditionnels. Une des questions clés tant pour les autorités que pour les opérateurs du marché est de déterminer, si et dans quelle mesure, les plateformes collaboratives et les prestataires de services peuvent, en vertu du droit de l'Union existant, être tenus de respecter certaines exigences pour pouvoir accéder au marché. Ces exigences comprennent, entre autres, des autorisations d'établissement, des obligations en matière de licence, ou des exigences standard en termes de qualité minimale (par exemple, taille des pièces ou type de voitures, obligations relatives aux assurances ou aux dépôts, etc.). En vertu du droit de l’Union, ces exigences doivent être justifiées et proportionnées, elles doivent prendre en considération les spécificités du modèle économique et des services innovants concernés, sans favoriser un modèle par rapport à un autre.

Prestation de services par des professionnels

Les approches réglementaires adoptées au niveau national diffèrent selon les secteurs, certaines étant plus restrictives que d’autres. En fonction du type de service, une intervention réglementaire est généralement motivée par divers objectifs d’intérêt général: protéger les touristes; garantir la sécurité publique; lutter contre l’évasion fiscale; garantir des conditions de concurrence équitables; protéger la santé publique et la sécurité alimentaire; remédier à la pénurie de logements à des prix abordables pour les citoyens, etc. Dans certains États membres, des interventions réglementaires ciblées viennent s'ajouter à la réglementation sectorielle existante, favorisées par l’arrivée sur le marché des opérateurs de l’économie collaborative.

En vertu du droit de l’UE, en particulier des libertés fondamentales du traité et de la directive «services», les prestataires de services ne peuvent être soumis à des exigences en matière d'accès au marché ou autres, telles que des régimes d’autorisation et des exigences en matière de licence, sauf si celles-ci sont non discriminatoires, nécessaires pour atteindre un objectif d’intérêt général clairement identifié, et proportionnées à la réalisation de cet objectif (c’est-à-dire en n'imposant pas davantage d'exigences que ce qui est strictement nécessaire). Cela vaut également pour la réglementation des professions.

La directive sur les services impose aux autorités nationales de réexaminer la législation nationale existante afin de garantir que les exigences en matière d'accès au marché restent justifiées par un objectif légitime. Ces exigences doivent également être nécessaires et proportionnées. Comme le souligne la Commission dans son examen annuel de la croissance 2016, une réglementation plus flexible des marchés des services conduirait à une productivité plus élevée et pourrait faciliter l'entrée sur le marché de nouveaux acteurs, réduire le prix des services et garantir un choix plus vaste pour les consommateurs.

L’émergence de l’économie collaborative et l’apparition sur le marché de nouveaux modèles économiques représentent une chance à saisir pour les décideurs politiques et les législateurs dans les États membres. Ceux-ci peuvent vérifier si les objectifs poursuivis par la législation en vigueur restent valables, en ce qui concerne tant l’économie collaborative que les prestataires de services traditionnels.

Lorsqu'elles réévaluent la justification et la proportionnalité de la législation applicable à l’économie collaborative, les autorités nationales devraient généralement tenir compte des spécificités des modèles économiques de l’économie collaborative et des outils qu’elles pourraient mettre en place pour répondre aux préoccupations d'ordre public, en lien par exemple avec les questions d’accès, de qualité ou de sécurité. Par exemple, des systèmes de classement ou de réputation ou d'autres mécanismes destinés à décourager les comportements préjudiciables des acteurs du marché peuvent, dans certains cas, diminuer les risques encourus par les consommateurs du fait de l’asymétrie d'information. Cela peut contribuer à augmenter la qualité des services et à réduire potentiellement la nécessité de certains éléments réglementaires, pour autant que l'on puisse faire suffisamment confiance à la qualité des évaluations et des classements.

Des interdictions absolues et des restrictions quantitatives d'une activité constituent normalement une mesure de dernier recours. En règle générale, elles ne devraient être appliquées que lorsqu'il n'est pas possible d'atteindre un objectif légitime d’intérêt général par d'autres exigences moins restrictives. Par exemple, l’interdiction de la location de courte durée d'appartements semble généralement difficile à justifier lorsque la location de courte durée de biens immobiliers peut, par exemple, être limitée à un nombre maximal de jours par an. Les particuliers peuvent ainsi partager leurs propriétés immobilières à titre occasionnel sans les soustraire au marché de la location de longue durée.

En outre, lorsqu'il est légitimement exigé des prestataires de services qu'ils obtiennent des autorisations en vertu du droit national, les États membres doivent veiller à ce que les conditions pour les obtenir soient, entre autres, claires, proportionnées et objectives et que les autorisations soient en principe accordées pour une période illimitée. En outre, les procédures et formalités administratives concernées doivent également être claires, transparentes et ne pas être indûment compliquées, cependant que leurs coûts pour les prestataires doivent être raisonnables et proportionnés au coût de la procédure en question et que les procédures doivent être aussi rapides que possible et faire l'objet d'une approbation tacite. L'utilisation des bonnes pratiques et des principes de l'administration en ligne peut diminuer sensiblement le coût et les charges de mise en conformité des prestataires de services.

Prestation de services de pair à pair

Dans le contexte de l’économie collaborative, le fait que les services soient proposés par des prestataires professionnels ou par des particuliers sur une base occasionnelle constitue un élément important pour évaluer s'il est nécessaire, justifié et proportionné d'imposer aux acteurs concernés une exigence pour pouvoir accéder au marché. De fait, l’économie collaborative est caractérisée par le fait que les prestataires de services sont souvent des particuliers proposant des biens ou des services à titre occasionnel entre pairs. Dans le même temps, les micro-entrepreneurs et les petites entreprises sont de plus en plus nombreux à utiliser les plateformes collaboratives.