Proposition de DÉCISION DU CONSEIL rendant publique la recommandation visant à donner rapidement l'alerte à l'Italie pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif (présentée par la Commission conformément à l'article 99, paragraphe 4, du traité)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1] prévoit un système d'alerte rapide par lequel le Conseil avertit rapidement un État membre de la nécessité de prendre des mesures budgétaires correctrices pour empêcher un déficit public de devenir excessif. L'article 6, paragraphe 2, de ce règlement fixe les modalités selon lesquelles ce système d'alerte rapide est appliqué aux États membres participant à la monnaie unique. Le Conseil suit régulièrement la mise en oeuvre des programmes de stabilité, notamment en vue d'identifier tout dérapage sensible, effectif ou prévisible, de la position budgétaire par rapport à l'objectif budgétaire visé à moyen terme pour le solde des finances publiques, ou par rapport à la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, tels que définis dans le programme. Si le Conseil constate un dérapage sensible, il adresse à l'État membre concerné une recommandation l'invitant à prendre les mesures d'ajustement nécessaires, afin de l'alerter rapidement pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif. Cette alerte rapide s'effectue conformément à la procédure prévue à l'article 99, paragraphe 4, du traité et se fonde sur une recommandation de la Commission.

[1] JO L 209 du 2.8.1997.

Pour décider s'il y a lieu de déclencher ce mécanisme d'alerte rapide, la Commission s'appuie sur les éléments suivants [2]: l'ampleur du dérapage budgétaire, qui indique dans quelle mesure la position budgétaire de l'État membre s'écarte des objectifs affichés dans son programme de stabilité ou de convergence; les causes de ce dérapage, c'est-à-dire la possibilité ou non d'expliquer l'écart entre l'objectif visé et le solde effectif par des facteurs purement conjoncturels; enfin, le risque de déficit excessif, c'est-à-dire le risque de dépassement de la valeur de référence de 3% du PIB.

[2] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Objectifs visés et résultats obtenus en matière de déficit

L'actualisation 2002 du programme de stabilité de l'Italie, remise à la Commission le 20 novembre 2002, couvrait la période de 2002 à 2006. Elle prévoyait un déficit des administrations publiques de 1,5% du PIB en 2003, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel de 2,3%, et de 0,6% du PIB en 2004, pour une croissance du PIB réel de 2,9%. Cette actualisation a été suivie de toute une série de révisions (récapitulées dans le tableau ci-dessous), suite aux résultats budgétaires plus mauvais que prévu enregistrés en 2002, à une actualisation des projections relatives à la croissance économique et à un réexamen des objectifs budgétaires. Dans les prévisions officielles présentées en septembre 2003, en même temps que le budget, les projections indiquaient pour 2003 un déficit de 2,5% du PIB, pour une croissance du PIB réel de 0,5%. Pour 2004, l'objectif de déficit avait été porté à 2,2% du PIB, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel de 1,9%. L'actualisation du programme de stabilité présentée le 1er décembre 2003 a confirmé ces chiffres, aussi bien pour 2003 que pour 2004.

>EMPLACEMENT TABLE>

Ces révisions successives, à la baisse dans le cas de la croissance économique, et à la hausse dans le cas du déficit budgétaire, reflètent une tendance déjà mise en évidence par les services de la Commission, dans leurs évaluations techniques des programmes de stabilité actualisés [3], et par le Conseil, dans les avis qu'il a rendus sur ces mêmes programmes [4]. Les plans budgétaires se sont appuyés, de manière récurrente, sur des hypothèses de croissance trop optimistes, notamment en ce qui concerne le moyen terme. De ce fait, les résultats budgétaires en pourcentage du PIB n'ont pas été conformes aux objectifs, tant en termes nominaux qu'en données corrigées des variations conjoncturelles, même en l'absence de mesures de relance discrétionnaires supplémentaires en cours d'exercice. Les révisions successives du PIB réel ont pesé sur le niveau de production potentielle [5]. Ce qui, d'après les projections officielles, aurait dû être une détérioration budgétaire d'origine conjoncturelle, s'est avéré être de nature structurelle. S'il est vrai qu'aucune prévision de croissance n'est à l'abri d'erreurs, et que la durée du présent ralentissement conjoncturel n'a pas été anticipée par la plupart des prévisionnistes, le degré d'optimisme affiché par les prévisions officielles de croissance de l'Italie, et la persistance de cet optimisme, ne sont pas compatibles avec une stratégie budgétaire prudente.

[3] Ces évaluations des actualisations 2002 et 2003 peuvent être consultées à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] JO C 26 du 4.2.2003; JO C 51 du 26.2.2002; JO C 77 du 9.3.2001.

[5] Suivant la méthode de calcul de la production potentielle et de l'écart de production adoptée par le Conseil le 12 juillet 2002.

Le dérapage enregistré en 2003 par rapport à l'objectif budgétaire

En 2003, selon les chiffres communiqués le 1er mars 2004 pour le déficit et la dette publics (dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, ou PDE), la croissance du PIB réel a été de 0,3%, tandis que le déficit s'est établi à 2,4% du PIB, soit 0,9 point de pourcentage de plus que l'objectif de déficit initial, malgré des mesures ponctuelles dont l'impact est estimé à plus de 2 points de pourcentage du PIB. Sans ces mesures, le déficit aurait dépassé 4½% du PIB [6].

[6] Ces «mesures ponctuelles» entraînent des améliorations ou des détériorations temporaires (et par conséquent totalement réversibles) du solde budgétaire. Elles se caractérisent par un impact sensible, temporaire et identifiable sur les comptes publics, dépassant tout effet durable qu'elles seraient susceptibles d'avoir. Ainsi, même s'il n'est pas exclu que les amnisties fiscales entraînent un élargissement durable de la base d'imposition, et qu'elle n'aient donc pas seulement un effet ponctuel, leur incidence sur l'exercice auquel sont rattachées leurs recettes peut effectivement être considérée comme temporaire.

Ce dérapage enregistré en 2003, par rapport à l'actualisation 2002 du programme de stabilité, tient au fait que le ratio des dépenses primaires au PIB a dépassé les prévisions de l'ordre de 1,7 point de pourcentage du PIB, chiffre qui inclut un manque à gagner sur la vente d'actifs réels d'environ 0,4 point de pourcentage du PIB [7]. Une évaluation trop optimiste des retombées fiscales de la croissance économique a aussi entraîné un déficit supplémentaire par rapport aux prévisions, qui a toutefois été entièrement compensé par les résultats inespérés d'une mesure d'amnistie fiscale. Globalement, par rapport à l'actualisation 2002 du programme de stabilité, le solde budgétaire primaire a accusé un dérapage équivalent à 1,6% du PIB, confirmant ainsi la tendance à l'érosion de ce solde, après les excédents élevés enregistrés à la fin des années 1990. Grâce à des remboursements d'intérêts inférieurs d'environ 0,7% du PIB aux prévisions officielles, le dépassement budgétaire s'élève en définitive, comme indiqué ci-dessus, à environ 0,9% du PIB.

[7] Dans le système européen de comptes nationaux (SEC 95), les ventes d'actifs réels viennent en déduction de la formation brute de capital fixe.

Selon la méthode commune adoptée pour le calcul de la production potentielle et de l'écart de production, la Commission, dans ses prévisions du printemps 2004, a estimé que le déficit corrigé des variations conjoncturelles s'était élevé à 1,9% du PIB en 2003, soit 0,3 point de pourcentage de mieux que l'année précédente. Ce résultat a pu être obtenu, comme indiqué plus haut, grâce à des mesures ponctuelles dont l'impact est estimé à un peu plus de 2 points de pourcentage du PIB, contre environ 1,5 point en 2002.

Le dérapage enregistré en 2004 par rapport à l'objectif budgétaire

En 2004, selon les prévisions du printemps 2004 établies par la Commission, la croissance du PIB réel devrait être de 1,2%, tandis que le déficit des administrations publiques, en l'absence de mesures supplémentaires, se chiffrerait à 3,2% du PIB et dépasserait donc la valeur de référence définie dans le traité. Bien qu'en recul par rapport à 2003, les mesures ponctuelles, dont le montant est estimé à environ 1 point de pourcentage du PIB, pèsent encore d'un poids non négligeable. Déduction faite de ces mesures, le déficit peut donc être estimé à environ 4¼% du PIB.

La Commission, dans ces mêmes prévisions, s'attend pour 2004 à ce que le déficit dépasse de 1 point de pourcentage l'objectif révisé de 2,2% visé par l'actualisation 2003 du programme de stabilité, et de 2,6 points de pourcentage l'objectif de 0,6% affiché dans l'actualisation 2002. Elle estime que le déficit corrigé des variations conjoncturelles augmentera de 0,7 point de pourcentage par rapport à 2003 et atteindra 2,6% du PIB, ce qui est très supérieur au niveau garantissant une marge de sécurité contre un dépassement de la valeur de référence de 3% du PIB.

L'écart entre le déficit de 3,2% du PIB annoncé par la Commission dans ses prévisions du printemps 2004 et l'objectif révisé de 2,2% officiellement indiqué par l'actualisation 2003 du programme de stabilité s'explique par la prise en compte, dans le premier calcul, des éléments suivants: i) de moins bons résultats en 2003 (si l'on exclut les mesures ponctuelles); ii) une croissance économique plus faible en 2004; iii) une progression plus forte des rémunérations individuelles dans le secteur public, suite à des accords contractuels récents; iv) un pronostic plus prudent, quoiqu'encore optimiste, sur les ventes d'actifs réels publics; enfin, v) le choix d'une hypothèse prudente concernant l'ANAS (l'agence chargée des investissements et de l'entretien du réseau routier public), dont la Commission anticipe le maintien dans le secteur des administrations publiques, contrairement aux prévisions officielles [8]. Dans ses prévisions du printemps 2004, la Commission a néanmoins repris les estimations officielles de l'impact budgétaire d'un certain nombre de mesures (extension des conditions d'amnistie fiscale pour non-déclaration de certains revenus, amnistie pour violation des règles d'urbanisme et possibilités de concordat fiscal), impact qui, du reste, pourrait ne pas se concrétiser comme prévu.

[8] L'ANAS a été transformée en société anonyme en 2002. En 2002 et 2003, l'Istat et Eurostat ont cependant jugé qu'elle ne remplissait pas les critères pour être assimilée à une entité extérieure au secteur des administrations publiques: les ventes doivent notamment couvrir au moins 50% des coûts de production (y compris l'amortissement des actifs existants), comme il ressort du système européen de comptes nationaux (SEC 95).

Lenteur de la réduction du ratio de la dette publique au PIB

Le niveau encore élevé du ratio de la dette publique au PIB reste extrêmement préoccupant. D'après l'actualisation 2002 du programme de stabilité, ce ratio était censé diminuer de 9,5 points de pourcentage entre la fin 2001 et la fin 2004, pour s'établir à 100,4% du PIB. Dans l'actualisation 2003, l'objectif officiel pour la fin 2004 avait été revu à la hausse, à 105% du PIB. En mars 2004, l'Italie a indiqué que sa dette atteignait 106,2% du PIB à la fin de 2003 [9]. Sans certaines opérations exceptionnelles, comme la conversion des créances de la Banca d'Italia en 2002, et la vente des participations de l'État dans Enel, ENI et Poste SpA, menée conjointement avec la transformation en société anonyme de la Cassa Depositi e Prestiti (banque publique de dépôts et de prêts) en 2003, le ratio d'endettement aurait à peine diminué depuis 2001. Pour 2004, la Commission table, dans ses prévisions du printemps 2004, sur un ratio de 106% du PIB, pratiquement inchangé par rapport à l'an dernier, malgré des recettes de privatisation de l'ordre de 1% du PIB (selon l'actualisation 2003 du programme de stabilité).

[9] Outre les révisions habituelles de la dette et du PIB, l'ensemble des chiffres de la dette des administrations publiques communiqués le 1er mars 2004 dans le cadre de la PDE a été révisé à partir de 1999, afin d'y inclure les données relatives aux comptes postaux (comptes courants). Ces chiffres ont de nouveau été révisés par la suite pour ajuster certains éléments consolidés.

La réduction de la dette a été ralentie par les facteurs suivants: i) les dérapages successifs du solde budgétaire; ii) une croissance du PIB nominal inférieure aux prévisions d'environ 0,5% en 2002-2003, en raison d'hypothèses optimistes sur la croissance du PIB réel, partiellement compensées par une augmentation plus forte que prévu du déflateur du PIB; enfin, iii) au niveau de l'ajustement stock-flux, un besoin de financement («fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche», mesure du déficit basée sur les flux de trésorerie et incluant les opérations sur actifs financiers, mais excluant les recettes de privatisations) systématiquement supérieur au déficit au sens de Maastricht (qui est calculé sur la base des droits constatés et exclut les opérations financières).

Le lien entre le «fabbisogno» et le déficit au sens de Maastricht n'est pas totalement clair. L'écart entre les deux agrégats provient: 1) de la persistance inexplicable d'un écart entre les comptes établis sur une base de caisse et les comptes établis sur la base des droits constatés, alors que cet écart, en raison de la nature même de ces agrégats, devrait se résorber progressivement; 2) d'opérations financières; 3) d'ajustements statistiques. Depuis 1999, la différence cumulée entre le «fabbisogno» et le déficit au sens de Maastricht représente quelque 8 points de pourcentage du PIB, qui ont pesé d'autant sur la réduction du ratio de la dette.

Pour l'avenir, plusieurs facteurs risquent de compromettre la viabilité à long terme des finances publiques. Premièrement, l'excédent primaire s'érode régulièrement depuis plusieurs années et était tombé à 2,9% du PIB en 2003, ce qui correspond, selon les services de la Commission, à 3,4% en termes corrigés des variations conjoncturelles; les deux chiffres devraient encore baisser en 2004 (prévisions du printemps 2004). Comme le soulignaient les services de la Commission dans leur évaluation technique de l'actualisation 2003 du programme de stabilité, et comme le reconnaissait le programme lui-même, ce niveau d'excédent ne suffit pas à garantir la viabilité des finances publiques sur le long terme, en raison de l'impact budgétaire du vieillissement de la population [10]. Deuxièmement, les marges de réduction du taux d'intérêt implicite sur la dette créées par le processus de convergence de Maastricht sont devenues très étroites: le bénéfice d'un refinancement d'anciennes obligations à taux élevé par de nouvelles émissions beaucoup moins rémunérées est de plus en plus réduit. La charge des intérêts sur la dette risque même d'augmenter à nouveau, car les taux d'intérêt du marché vont probablement repartir à la hausse après les niveaux historiquement bas de ces dernières années. En outre, la réduction de la dette sera également compromise par le faible taux de croissance de la production potentielle, qui n'a guère de chances de s'améliorer, à moins que l'Italie ne se lance avec détermination dans des réformes structurelles de nature à assurer la réalisation des objectifs de l'agenda de Lisbonne. Enfin, l'écart entre les comptes établis sur une base de caisse et les comptes établis sur la base des droits constatés est un obstacle supplémentaire à la réduction de la dette.

[10] «2003 update of the stability programme of Italy (2003-2007) - An assessment», ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Conclusions politiques

La Commission estime avoir mis en évidence, dans ses prévisions du printemps 2004, les éléments suivants: 1) l'année 2004 sera marquée par un dérapage budgétaire sensible, de l'ordre de 1 point de pourcentage, par rapport à l'objectif de déficit de l'actualisation 2003 du programme de stabilité (2,2% du PIB), qui résultait lui-même d'une révision à la hausse de l'objectif de 0,6% du PIB affiché par l'actualisation 2002; 2) l'écart important par rapport à la trajectoire devant conduire à une position proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme peut en grande partie s'expliquer par un ralentissement de la croissance du PIB qui, comme l'a souligné le Conseil dans ses avis successifs sur les actualisations du programme de stabilité, a été sous-estimé de manière récurrente; 3) cet écart est apparu malgré la contribution importante de mesures ponctuelles, de l'ordre de 1 point de pourcentage du PIB; 4) en l'absence de mesures correctrices supplémentaires, le déficit, en 2004, dépasserait la valeur de référence de 3% prévue par le traité; 5) l'estimation du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles est nettement supérieure au chiffre de 1,5% du PIB qui garantirait une marge de sécurité contre le dépassement du seuil des 3%; 6) l'écart par rapport à la trajectoire devant conduire à une position proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen terme risque de se creuser encore en 2005, compte tenu des projets de levée progressive des mesures ponctuelles en question; se basant sur la législation en vigueur, la Commission prévoit donc un déficit de 4% du PIB, sur fond de reprise économique; enfin, 7) la réduction de la dette risque également d'être compromise, malgré d'importants projets de privatisation (1,1% du PIB).

Cette situation appelle le déclenchement du système d'alerte rapide dans le cas de l'Italie.

Compte tenu de ce qui précède, les autorités italiennes devraient prendre des mesures supplémentaires pour faire en sorte que le déficit des administrations publiques ne dépasse pas la valeur de référence de 3% du PIB.

Le fait d'effectuer dans l'année un ajustement bien conçu, formant le premier volet d'un programme pluriannuel crédible, pourrait avoir un effet positif sur la confiance qui permettrait de compenser ses effets négatifs à court terme sur la demande. Cet ajustement devrait être axé sur une réduction importante et une réorganisation approfondie des dépenses, créant ainsi les conditions de l'allégement souhaité de la pression fiscale, et sur une réduction plus rapide du ratio de la dette au PIB. La croissance potentielle à long terme s'en trouverait renforcée.

Il semblerait donc approprié de mettre en oeuvre en 2004 des mesures supplémentaires à caractère permanent, pour l'équivalent d'au moins 7 milliards d'euros (0,5% du PIB), ce qui, d'après les prévisions du printemps 2004 établies par la Commission, interromprait la détérioration du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2004. Il devrait ainsi se dégager une marge suffisante pour ramener le déficit budgétaire au-dessous de la valeur de référence de 3% du PIB, compte tenu également du risque que les recettes des mesures ponctuelles n'atteignent pas les montants indiqués par la Commission dans ces prévisions, en grande partie sur la foi des projections officielles concernant l'impact de ces mesures.

Pour les années suivantes, l'Italie devrait viser une amélioration annuelle d' au moins 0,5 point de pourcentage du PIB en termes corrigés des variations conjoncturelles, et poursuivre la levée progressive de ses mesures ponctuelles, comme elle l'avait annoncé dans l'actualisation 2003 de son programme de stabilité. Dans ce contexte, étant donné l'objectif gouvernemental de réduction progressive de la pression fiscale, il sera indispensable de contenir les dépenses, afin d'éviter les déficits plus élevés qui résulteraient de baisses d'impôts non compensées par ailleurs. Pour maximiser les retombées à moyen terme de l'assainissement budgétaire, le gouvernement devrait également être attentif à la composition et à la qualité des dépenses.

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe sur une recommandation du Conseil visant à alerter rapidement l'Italie, et la transmet au Conseil pour décision. La Commission considère que dans un souci d'ouverture et de transparence, l'alerte rapide donnée par le Conseil devrait être rendue publique, et elle a également arrêté une proposition de décision du Conseil à cet effet, conformément aux dispositions de l'article 99, paragraphe 4, du traité.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL rendant publique la recommandation visant à donner rapidement l'alerte à l'Italie pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 99, paragraphe 4,

vu la proposition de la Commission,

considérant ce qui suit:

(1) Le [...], le Conseil a adopté une recommandation, adressée au gouvernement italien, visant à donner rapidement l'alerte à l'Italie pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif.

(2) Le Conseil considère que le fait de rendre publique cette recommandation facilitera la surveillance et la coordination des politiques économiques des États membres et de la Communauté et contribuera à une meilleure compréhension entre les agents économiques, ce qui facilitera également la mise en oeuvre des mesures recommandées,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article unique

La recommandation du Conseil du [...] visant à donner rapidement l'alerte à l'Italie pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président [...]