Avis du Comité économique et social sur «La situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières»

(97/C 206/23)

Le 21 décembre 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément au paragraphe 3 de l'article 23 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «La situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières».

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière a adopté son avis le 3 avril 1997 (rapporteur: M. Kallio, corapporteur: M. Wilms).

Lors de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 24 avril 1997), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Objectif de l'avis

1.1. Cet avis a pour objectif de démontrer l'importance du secteur forestier (gestion forestière et industrie du bois) en tant que producteur de matière première, facteur de bien-être économique et activité créatrice d'emploi au sein de l'UE. Il propose également une stratégie de développement des politiques forestières permettant de garantir et de promouvoir le statut du secteur forestier en tant que source de bien-être. Le bien-être que procure le secteur forestier se basant sur l'exploitation des forêts à des fins économiques, les politiques forestières nationales et la stratégie forestière de l'UE doivent promouvoir une telle exploitation du patrimoine forestier.

1.2. La gestion et l'exploitation des forêts doivent quant à elles être durables également du point de vue écologique et social. Le présent avis accorde une place importante aux mesures nécessaires en la matière au niveau communautaire dans le respect toutefois du principe de subsidiarité. C'est pourquoi aucune mesure relative à l'état et au développement des politiques forestières nationales n'y figure.

1.3. Dans le présent avis, le terme «industrie forestière» recouvre la production de sciages, de bois rond, de pâtes, de papiers et de cartons (définition FAO).

2. État actuel du secteur forestier et importance dans les différents États membres

2.1. Fonction «multi-usages» des forêts

2.1.1. L'exploitation des forêts dans les pays nordiques ainsi que dans les pays d'Europe centrale et méridionale constitue une excellente illustration de la diversité des possibilités qu'offrent les forêts. Il existe ainsi de nombreuses formes d'utilisation des forêts, dont l'intégration constitue la notion de «multi-usages». Au sein de l'UE, la plupart des forêts sont destinées à l'exploitation à des fins économiques. Par «exploitation des forêts à des fins économiques» on entend la production de bois brut comme matière première pour l'industrie du bois et comme source d'énergie, ainsi que la production de liège et de résine. Les forêts constituent également une réserve de sapins de Noël, de graines, de baies, de champignons et de gibier (y compris les plaisirs de la forêt). En outre, la forêt est un lieu de loisir, et un facteur de protection important (maintien des sols et régulation des eaux). Elle intervient aussi au coeur du cycle du carbone, et assure la conservation de la diversité biologique. Enfin, la forêt possède une valeur culturelle diversifiée. Le respect de la diversité est un aspect non négligeable de l'exploitation forestière.

2.1.2. Les forêts de l'UE constituent une source de matières premières renouvelables capitale. Les forêts produisent du bois brut qui, après être passé par les industries de transformation, est destiné à la consommation. Les produits de l'industrie du bois peuvent être remplacés en grande partie par des produits fabriqués à base de matières premières non renouvelables (métaux, carbone, pétrole, etc.). Afin de garantir l'avenir des générations futures, la génération actuelle devrait s'efforcer dès à présent de produire les biens dont elle a besoin en utilisant autant que possible des matières premières renouvelables. Ainsi, l'UE devrait garantir les modalités du secteur forestier, de l'économie et de l'industrie du bois.

2.1.3. Les différentes formes d'exploitation des forêts jouent naturellement un rôle important dans la gestion des forêts. Ainsi, alors qu'une partie des forêts peut être exploitée dans le but de produire un maximum de bois, une autre partie peut être consacrée à la protection ou encore servir de lieu de loisir, tandis qu'une autre peut entièrement échapper à toute forme d'exploitation. L'exploitation des forêts à des fins économiques doit donc elle aussi être soumise à une gestion durable et tenir compte de la biodiversité du milieu. En général, il est possible de concilier ces différentes formes d'exploitation de façon harmonieuse.

2.1.4. Bien que la diversité des possibilités offertes par les forêts reflète la façon dont le milieu forestier est exploité dans les différents pays de l'UE, il faut noter que les priorités accordées aux différentes formes d'exploitation peuvent différer considérablement d'un État à l'autre et qu'elles sont accordées en grande partie au niveau régional ou local et principalement par les propriétaires. Alors que l'économie nationale de certains pays se base sur l'exploitation économique des forêts, d'autres pays considèrent la forêt avant tout comme un lieu de loisir. Compte tenu de la disparité des priorités en matière forestière, il est extrêmement difficile de définir une politique de gestion forestière détaillée pour l'ensemble de l'UE.

2.2. Enjeux économiques des forêts et du secteur forestier

2.2.1. Le poids économique du secteur forestier dans l'UE en général et dans les États membres en particulier est considérable. La valeur ajoutée de la production de l'industrie du bois (produits graphiques - impression et écriture - inclus) s'élève pour l'ensemble de la région de l'UE à environ 140 milliards d'écus, soit en moyenne 2,4 % du PIB. Il faut cependant noter que ce chiffre varie considérablement d'un État à l'autre, et oscille entre 1 et 6 %. Dans certains pays de l'UE, la valeur ajoutée de la production forestière est considérable. L'économie des nouveaux États membres dépendant largement du secteur forestier, l'UE comprend à l'heure actuelle davantage de pays pour lesquels la prise en compte des intérêts de ce secteur dans le processus décisionnel de l'UE revêt une importance considérable.

2.2.2. Toutefois, la contribution du secteur forestier à l'économie nationale ne se mesure pas seulement en termes de valeur ajoutée de l'industrie forestière ou en fonction des autres activités liées au milieu forestier. Les forêts comportent en effet des avantages pour lesquels il n'existe pas de marché et qui n'ont par conséquent pas de valeur marchande connue. Ces avantages - par exemple la protection contre l'érosion - contribuent eux aussi dans une large mesure à l'économie nationale.

2.2.3. Les produits de l'industrie du bois représentent une large part des exportations de certains États membres. En 1993, le montant des exportations de produits dérivés du bois s'élevait pour la région de l'UE à 25 milliards d'écus (soit 37 milliards de dollars US), tandis que le montant des exportations de bois bruts atteignait 0,7 milliard d'écus (soit un milliard de dollars US). La valeur des exportations de produits dérivés du bois varie fortement d'un pays à l'autre. La part du secteur forestier dans l'ensemble des exportations varie elle aussi considérablement selon le pays (entre 0,4 et 31,5 %). Les nouveaux États membres de l'UE sont quant à eux de grands exportateurs dans le secteur forestier, et la valeur relative des exportations de produits dérivés du bois y est élevée.

2.2.4. D'autre part, les pays de l'UE ont toujours été de grands importateurs de produits dérivés du bois. Le montant des importations - 28 milliards d'ECU (soit 41 milliards de dollars US) - est supérieur au montant des exportations.

2.2.5. Le déficit de l'autosuffisance pour les produits dérivés du bois, bien qu'il ait considérablement baissé à la suite de l'adhésion des nouveaux États membres, peut encore diminuer. Il est évident que le degré d'autonomie dans le secteur forestier diffère d'un pays à l'autre, étant donné que l'efficacité du marché intérieur exige une spécialisation de certaines branches de la production dans les différents États membres (selon la loi de l'avantage relatif). Cependant, l'UE importe toujours une grande quantité de produits dérivés du bois provenant de pays tiers, ce qui signifie qu'il est encore possible d'améliorer l'autosuffisance de l'UE dans ce secteur. Une augmentation de l'autosuffisance pour les produits dérivés du bois supposerait une meilleure exploitation des ressources propres à l'UE et par conséquent une amélioration de la situation de l'emploi.

2.3. Le secteur forestier créateur d'emplois

2.3.1. Le secteur forestier constitue une source de bien-être et d'emplois particulièrement importante au sein de l'UE. Le nombre d'emplois dans l'industrie du bois peut être évalué à 4 millions. La gestion forestière requiert par ailleurs une main-d'oeuvre importante et représente par conséquent une source d'emplois non négligeable. Dans le secteur de la gestion forestière proprement dite et de la récolte de bois, le travail est effectué aussi bien par les propriétaires forestiers que par des travailleurs qualifiés, que ce soit à titre d'exploitant ou d'employé. En effet, dans de nombreux États membres de l'UE, les exploitations forestières sont de petite taille et une grande partie du travail y est exécuté par les exploitants eux-mêmes. L'UE compte en tout près de 12 millions de petits propriétaires forestiers. Dans bon nombre de pays, il arrive que l'exploitation des forêts à des fins récréatives et touristiques crée plus d'emplois que la production de bois elle-même. En outre, les répercussions indirectes de l'industrie du bois sur l'emploi sont considérables, parfois même supérieures aux répercussions directes.

2.3.2. Le secteur forestier exerce une fonction particulièrement importante en tant que créateur d'emplois dans les zones rurales. La gestion forestière (abattage et transport des arbres, aménagement forestier) et les petites entreprises forestières à caractère artisanal sont les principaux responsables du dynamisme du monde rural.

2.3.3. Le chômage est un problème grave qui touche l'ensemble de l'Europe, qui compte près de 20 millions de chômeurs. Le taux de chômage des jeunes - jusqu'à 30-40 % dans certains pays - est un problème particulièrement préoccupant. Il serait souhaitable d'accorder une attention particulière au secteur forestier dans la lutte contre le chômage.

2.3.4. Dans de nombreux pays, le développement des technologies a débouché sur une évolution rapide de la productivité du travail dans le secteur forestier, caractérisée par une réduction sensible du besoin de main-d'oeuvre par unité de production. C'est notamment le cas de la gestion et de l'industrie forestières. On observe cependant de grandes différences de développement d'un pays à l'autre, en fonction de l'importance du secteur forestier dans l'économie nationale. Mais le secteur forestier n'est pas le seul bénéficiaire de l'amélioration de la productivité. En effet, de nombreuses autres branches de la société ont connu le même phénomène. Il faut cependant noter que, grâce au développement de la productivité justement, l'industrie forestière européenne reste compétitive sur les marchés mondiaux et garantit aussi le niveau d'emploi actuel.

2.3.5. Il est encore possible de créer de nouveaux emplois dans le secteur forestier, en accordant davantage d'attention à l'activité des petites entreprises liée à la gestion forestière, à l'industrie du bois et du papier, à l'industrie du liège, à la construction de meubles, ou encore aux activités récréatives et au tourisme.

3. Analyse des aspects sociaux, économiques et environnementaux liés aux forêts

3.1. Modification des objectifs de la politique forestière internationale

3.1.1. Dans les années 90, la politique forestière traditionnelle (voir paragraphe 5.1) a subi des modifications à la suite du renforcement de la coopération internationale en matière de forêts et d'environnement. L'application de critères à une économie forestière durable est devenue un objectif politique propre au niveau international, au même titre que l'amélioration de la production de bois. Ces critères se basent sur une gestion forestière durable au point de vue économique, écologique et social. De nouveaux facteurs, qui participent davantage aux actions en matière de politique forestière et environnementale, sont venus s'ajouter aux traditionnels acteurs de la politique forestière internationale. Il s'agit des conférences intergouvernementales, et plus particulièrement des organismes d'harmonisation et des organisations environnementales nationaux et internationaux promouvant des certifications des forêts. Les organisations environnementales déclarent fréquemment qu'elles représentent les intérêts des consommateurs en matière d'environnement et évoquent les «capacités du marché».

3.1.2. Parmi les réunions intergouvernementales, la Conférence des Nations Unies pour l'Environnement et le Développement (CNUED) tenue à Rio de Janeiro en 1992 a été l'initiative la plus importante en faveur de l'environnement et d'une gestion forestière durable. Pour la première fois, le thème de la forêt était abordé à un niveau international. C'est à Rio qu'ont été lancées les lignes directrices d'une nouvelle politique forestière internationale. La Conférence a eu notamment comme résultat la ratification d'une déclaration de principes sur la gestion, la protection et l'exploitation des forêts, de l'Agenda 21 contre la destruction des forêts. Le dernier rapport sur les forêts de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) évalue à 113 000 km² environ les pertes annuelles en superficies forestières, qui touchent essentiellement les forêts tropicales et celles des pays en voie de développement. Lors de la Conférence, ont également été signées différentes conventions sur le changement climatique et la biodiversité.

3.1.3. La seconde Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe (Helsinki, 1993) a permis de poursuivre les discussions sur le thème des forêts. C'est également lors de cette réunion qu'ont été adoptés un manifeste sur les forêts, ainsi que quatre résolutions. Le suivi de la Conférence ministérielle d'Helsinki se concentrera sur le développement des critères pour une gestion et une exploitation forestières durables conformément aux décisions prises lors de la CNUED, ainsi que sur la définition d'indicateurs quantitatifs et descriptifs au niveau communautaire. L'étude des zones climatiques boréale et tempérée a été abordée lors de la Conférence de Montréal, tandis que les forêts tropicales font l'objet de l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT).

3.1.4. La Commission des Nations unies pour un développement durable en matière forestière a créé au printemps 1995 un groupe intergouvernemental en matière forestière (IFP) chargé de la promotion de la compréhension mutuelle et de la préparation de mesures-propositions cohérentes dans le secteur concerné.

3.1.5. Les certifications forestières et des considérations environnementales sont au coeur des débats sur les aspects commerciaux et environnementaux du secteur forestier. Les organisations environnementales peuvent également jouer un rôle important dans la façon dont les entreprises prennent en compte l'environnement.

3.1.6. On est passé d'une production de bois durable à une gestion et une exploitation forestières durables du point de vue écologique. La diversité biologique du biotope forestier est un élément central de cette gestion forestière durable. Elle doit être conservée et enrichie, et être prise en compte dans les politiques et la législation forestières.

3.1.7. Les différentes formes d'exploitation des forêts (production de bois, de liège et de résine, protection du milieu et lieu de loisir) sont considérées d'une façon générale comme équivalentes. Une telle approche favorise la prise en compte des aspects économiques et sociaux liés au milieu forestier. Il convient de protéger - principalement dans les zones rurales - l'emploi et les traditions culturelles des peuples, de maintenir la participation des citoyens dans le processus décisionnel et de promouvoir la recherche et la formation. La production de bois constitue un élément fondamental de la gestion forestière au même titre que les autres fonctions de la forêt. La société doit prendre conscience que les produits de la forêt autres que le bois font également partie du capital des propriétaires forestiers et qu'il convient de leur accorder l'attention qu'ils méritent en tant que tels.

3.1.8. Des accords internationaux ont permis d'intégrer le concept d'une gestion forestière durable du point de vue écologique à la politique forestière des États membres. Ce développement au niveau international a clairement prouvé qu'une production de bois optimale profite aussi aux autres fonctions de la forêt. La prise en compte des valeurs sociales et environnementales des forêts exige un résultat économique de la production de bois.

3.1.9. La stratégie forestière et les forêts d'Europe acquièrent une importance croissante au sein de l'UE. Les nouveaux objectifs englobent les aspects sociaux, économiques et environnementaux liés à l'exploitation des forêts et contribuent à l'efficacité des politiques actuelles.

3.2. Critères et indicateurs d'une gestion forestière durable

3.2.1. Les critères définis suite à la Conférence d'Helsinki en faveur d'une gestion forestière durable insistent sur la poursuite et le renforcement simultanés des différentes actions concernant le secteur forestier. L'impact de la Conférence d'Helsinki sur la politique forestière des États membres est énorme. Les critères et les indicateurs pour une gestion forestière durable définis au niveau communautaire constituent un point de départ pratique pour les actions menées au niveau national, dans le respect du principe de subsidiarité. À la lumière de ces critères et indicateurs, l'intégration des autres formes d'exploitation des forêts et de la production forestière acquiert une dimension plus concrète. La gestion et l'exploitation forestières doivent être durables d'un point de vue économique, écologique et social.

3.2.2. Les critères et les indicateurs quantitatifs ont été définis de façon à pouvoir être appliqués à tous les pays d'Europe. Les organisations environnementales ont participé à ces travaux. Au niveau national, les différents pays sont déjà en train de développer de nouveaux indicateurs qui permettront de prendre davantage en compte les spécificités de chacun. Certains pays ont lancé des projets régionaux afin d'assurer le suivi de l'application d'une gestion forestière durable et d'évaluer les indicateurs de durabilité.

4. Problèmes liés à la sylviculture et solutions dans les différents États membres

4.1. Problèmes

4.1.1. Les principales menaces auxquelles sont confrontées les forêts sont toutes du domaine de l'environnement. Pour certains pays, il s'agit avant tout de la pollution atmosphérique, qui cause des dégâts aussi bien aux forêts proprement dites qu'aux sols. La seule façon de protéger nos forêts à long terme est la lutte constante contre la pollution, que ce soit en réduisant production et consommation, en modifiant les habitudes des consommateurs ou en adoptant des techniques de production plus respectueuses de l'environnement. Par exemple, les émissions de dioxyde de soufre ont pu être réduites conformément aux objectifs fixés, alors que pour le gaz carbonique, ces mêmes objectifs ne sont pas tout à fait atteints.

4.1.2. Les eaux usées, l'érosion, la pollution et l'assèchement des nappes phréatiques, les incendies de forêts, les dégâts dus aux chutes de neige et aux tempêtes, l'appauvrissement de la diversité biologique sont autant de problèmes qui menacent l'environnement. Bon nombre de ces menaces sont liées à la croissance démographique et à une gestion non durable de la consommation.

4.1.3. Les incendies de forêts touchent plus particulièrement les pays du sud de l'Europe et y occasionnent de très lourdes charges. Selon l'avis des États membres les plus touchés, les aides destinées à la lutte contre les incendies et au reboisement des zones sinistrées sont insuffisantes.

4.1.4. Une meilleure exploitation des moyens de lutte contre les incendies de forêts est possible. Ces ressources devraient être destinées avant tout à la prévention des incendies de forêts, moins coûteuse que le reboisement des zones dévastées. Il conviendrait par ailleurs d'analyser en profondeur l'origine des incendies, et de résoudre le problème en s'attaquant aux causes plutôt qu'en tentant de réparer les dégâts. L'UE pourrait concentrer ses efforts sur une meilleure exploitation des ressources disponibles pour la lutte contre les incendies de forêts. Il y a lieu à cet égard de renforcer le secteur de la recherche dans différents États membres ainsi que les échanges d'information intracommunautaires. Il serait particulièrement important de procéder au reboisement des zones détruites par les incendies de forêts avec des espèces adaptées à ces régions et résistant au feu.

4.1.5. Lors de l'élaboration et de l'application de leur législation, les différents États membres devraient prendre en compte de façon objective le caractère durable des forêts d'un point de vue économique, social et écologique. En effet, une telle législation permettrait, d'une part de préserver le développement de l'économie forestière et, d'autre part, de multiplier les possibilités d'améliorer la situation de l'emploi et d'augmenter le bien-être. En général, c'est justement dans les zones rurales que l'économie joue un rôle non négligeable en tant que source de bien-être. Comme cela a déjà été dit dans la troisième partie du présent document, l'exploitation durable des forêts et la diversité du biotope forestier sont des objectifs compatibles, c'est pourquoi il faudrait éviter d'entraver inutilement l'exploitation forestière.

4.1.6. Les disparités qui existent au niveau international entre les concepts et les définitions en matière de protection de l'environnement posent également problème. Au niveau communautaire, il faudrait établir des définitions communes pour les concepts de zones protégées et de mesures de protection - sans toutefois restreindre l'approche nationale - comme cela a déjà été fait en ce qui concerne la défoliation des forêts. Tous les aspects de la protection des différents milieux ont leur raison d'être, et correspondent à la réalité sociale des régions concernées. Le Système européen d'information et de communication forestières (EFICS) pourrait inclure les données sur la protection des forêts.

4.1.7. La fragmentation des propriétés forestières constitue autant un problème qu'une opportunité. Les propriétés forestières de certains pays sont tellement morcelées que l'exploitation économique en est entravée, une partie des ressources potentielles restant inexploitées. Rien ne prouve que la fragmentation des propriétés forestières représente un réel problème pour l'approvisionnement des industries forestières en bois ou qu'elle nuit au développement des capacités de production des industries forestières. Les propriétaires forestiers se sont efforcés d'éviter le morcellement des propriétés en menant des actions communes, notamment en ce qui concerne l'approvisionnement ou la commercialisation du bois et ce dans le cadre des règles de concurrence en vigueur dans l'UE (voir paragraphe 5.1.4).

4.1.8. La fragmentation des propriétés forestières comprend plus d'avantages que d'inconvénients. Les forêts privées font généralement l'objet d'une gestion durable. En effet, les propriétaires désirent transmettre à leurs héritiers un patrimoine en bon état. Ces petites propriétés ont ainsi pu échapper aux problèmes affectant les grandes exploitations forestières. A partir des années 90, un travail important en faveur de la diversité du biotope forestier a été effectué dans les grandes exploitations.

4.1.9. La concentration de la propriété des industries forestières présente également des aspects positifs et négatifs. Elle représente certainement un problème pour le marché du bois étant donné que le nombre d'acheteurs, déjà peu élevé auparavant, diminue encore, avec pour conséquence une baisse de la compétitivité. D'autre part, face au phénomène de globalisation croissante de l'industrie du bois, les entreprises forestières doivent inévitablement s'agrandir si elles veulent rester compétitives. L'expansion des entreprises permet ainsi le maintien d'une industrie forestière forte et rentable, et garantit l'exploitation des ressources forestières européennes.

4.1.10. Après les deux guerres mondiales, en Europe les terres ont fait l'objet d'un reboisement intensif financé par les pouvoirs publics, avec pour conséquence l'augmentation de la superficie boisée et de la production de bois. Bien que l'augmentation de la superficie boisée soit en tous points positive, les aides publiques conformes aux orientations de l'Union peuvent avoir des répercussions négatives sur la compétitivité du marché du bois en Europe. Cependant, rien ne prouve que cette menace puisse se concrétiser. Le reboisement des terres modifie le paysage rural, et pose problème dans les régions où le paysage est peu ouvert, ou encore dans les régions qui ne sont pas habituées à un paysage de forêts fermé.

4.1.11. Bien que les forêts représentent une source notable de bien-être économique et constituent un élément capital de notre environnement, le secteur forestier n'a pas été globalement pris en compte dans les décisions de l'UE. Il s'agit probablement du principal problème politique auquel le secteur en question se trouve confronté. Dans l'Union européenne, bon nombre de décisions ont une incidence directe ou - dans la plupart des cas - indirecte sur le secteur forestier, incidence qui pour la majorité de ces décisions n'est pas prise en compte. Cela peut en partie être dû au fait que l'économie et l'industrie forestières ont toujours été des secteurs non réglementés de l'économie, beaucoup moins sensibles aux répercussions des décisions politiques que l'agriculture par exemple. D'autre part, le peu d'importance accordée à ce secteur par les «anciens» États membres est également une cause plausible. Le secteur forestier et l'industrie forestière ayant acquis au sein de l'UE une nouvelle importance, il convient de veiller à la compétitivité de ces secteurs vis-à-vis des pays tiers. La politique commerciale de l'UE notamment devrait davantage prendre en compte les intérêts de l'industrie forestière.

4.1.12. Il est possible d'agir en profondeur sur la préservation de la biodiversité de la forêt autrement que par des décisions concernant directement le secteur forestier, notamment en matière de politique des transports. C'est pourquoi une action politique commune est nécessaire afin de pouvoir prendre en compte de façon appropriée les intérêts du secteur forestier.

4.1.13. Un des principaux problèmes - ou menaces - auxquels le secteur forestier peut être confronté surgit lorsque le marché des fibres de récupération est favorisé par des règlements imposant des charges financières pour les fibres de bois non recyclées. Les fibres, recyclées ou non, proviennent de différentes étapes du cycle de vie d'une même matière première, c'est pourquoi ni l'une ni l'autre ne doivent faire l'objet d'un traitement de faveur. Ainsi, une législation fiscale défavorable aux fibres non recyclées augmenterait la compétitivité des produits à base de matières premières non renouvelables aux dépens des produits à base de fibre de bois non polluante. La baisse de la compétitivité des fibres non recyclées entraînera une baisse de la consommation de matières premières renouvelables en Europe et par conséquent une réduction du taux du dioxyde de carbone.

4.2. Solutions

4.2.1. Les forêts constituent pour l'Europe une réserve de ressources naturelles renouvelables considérable. Le fait que le volume de bois coupé soit inférieur à l'accroissement des forêts montre que les forêts de l'UE ont été gérées de façon durable du point de vue de la production du bois. Lorsque le bois arrive à maturité et est prêt à être coupé, c'est bien entendu le potentiel de récolte qui augmente, mais également les possibilités d'utiliser la forêt pour ses fonctions de protection et récréative.

4.2.2. Il est possible d'augmenter la récolte du bois dans les pays membres sans pour autant mettre en danger la diversité biologique et la gestion durable de la production de bois. Une telle mesure permettrait l'accroissement des capacités de l'industrie forestière et par conséquent du degré d'autosuffisance pour les produits dérivés du bois. Le volume des exportations de ces produits vers des pays non européens pourrait également être augmenté. La croissance de la production de l'industrie et de l'économie forestières générera des emplois et contribuera au bien-être dans les différents États membres.

4.2.3. Grâce au développement de l'économie forestière et des petites entreprises à caractère artisanal, il sera possible de créer des emplois dans les zones rurales. Il s'agit là d'une possibilité importante offerte par le secteur forestier. Une solution consiste à mettre sur pied un modèle d'action prévoyant le développement de réseaux selon le modèle développé dans le nord de l'Italie. L'adoption de nouveaux modèles requiert un haut niveau d'éducation et des informations complètes ainsi que la création d'un nouveau marché pour les produits concernés. L'UE pourrait financer les mesures en matière de formation et d'information non pas directement mais à travers la création d'un cadre favorable, c'est-à-dire grâce à un savoir-faire et un marché propres.

4.2.4. Le secteur de l'énergie constitue, avec l'industrie de transformation du bois, un débouché pour ces ressources naturelles renouvelables. Le principal problème du marché du bois réside pour de nombreux États membres dans l'insuffisance de la demande en résidus du bois, produit qui pourrait trouver un débouché dans le secteur de l'énergie en tant que source d'énergie à développer. Cette source d'énergie renouvelable permettrait de résoudre le problème des combustibles fossiles non renouvelables provenant de pays non européens. Le bois source d'énergie non polluante pourrait ainsi contribuer à l'amélioration du degré d'autosuffisance de l'UE en ce qui concerne l'approvisionnement en énergie. Il faudrait également développer et promouvoir l'exploitation à des fins énergétiques non seulement du bois mais également des vieux papiers.

4.2.5. Les fibres, recyclées ou non, constituent une ressource renouvelable précieuse, qu'il faudrait davantage utiliser. La consommation de fibres de récupération pourrait augmenter si l'on construisait des centres d'incinération de vieux papiers. Par ailleurs, il devrait être impossible de poser des barrières législatives à de tels investissements respectueux de l'environnement. La fibre de bois ne peut pas être recyclée indéfiniment, étant donné que, dans le processus de fabrication du papier, une part de fibres neuves est toujours nécessaire. Ces vieux papiers, inaptes au recyclage, devrait être utilisés principalement pour la production d'énergie. D'un point de vue environnemental, peu importe que les fibres de récupération soient utilisées pour la fabrication du papier ou pour la production d'énergie, à partir du moment où elles sont destinées à un usage optimal et correct. Il est extrêmement important que les fibres de récupération soient réutilisées et non acheminées vers les décharges.

4.2.6. Les produits tirés des forêts sont généralement non polluants et pourraient remplacer une grande partie des produits à base de matières premières non renouvelables, plus particulièrement dans l'industrie de la construction, de l'ameublement et de l'emballage. En utilisant de préférence de tels produits, les consommateurs contribuent à l'amélioration de la qualité de l'environnement et à une meilleure exploitation des ressources de l'UE. L'achat de produits non polluants pourrait également contribuer à la résolution du problème majeur de l'UE, le chômage. L'UE devrait d'une part élaborer une stratégie à long terme, qui permettrait de créer les conditions nécessaires pour remplacer les matières premières non renouvelables par des matières premières renouvelables, et d'autre part s'engager à supprimer les règlements qui limitent par exemple l'utilisation du bois dans l'industrie de la construction et dans la production d'énergie.

4.2.7. L'accroissement des réserves forestières en Europe a de nombreuses répercussions sur l'environnement. Les forêts constituent une réserve de composés organiques considérable, qui contribue largement à l'assimilation du dioxyde de carbone résultant de la combustion fossile ainsi qu'à la régulation du taux de carbone en Europe. Les forêts contribuent en outre à l'ensemble de la biodiversité et leur accroissement entraîne l'augmentation aussi bien du volume de bois récolté que des zones de loisir et de protection.

5. Moyens dont dispose le secteur forestier au sein de l'UE

5.1. Instruments en matière de politique forestière et environnementale dans les différents États membres de l'UE

5.1.1. Les organes décisionnels de l'UE disposent de nombreux instruments politiques leur permettant d'atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la politique forestière. Ces objectifs ont été définis selon quatre lignes directrices:

1) l'identification des organes décisionnels (acteurs politiques);

2) la définition des objectifs politiques;

3) la distinction entre objectifs politiques et instruments politiques;

4) l'application de la politique.

5.1.2. Les acteurs politiques sont les représentants des administrations nationales et des groupes d'intérêts. Les groupes politiques et les groupes d'intérêts économiques participent eux aussi au processus décisionnel en la matière. L'élaboration d'une politique forestière se fonde sur la définition d'objectifs et doit tenir compte d'intérêts souvent opposés. De quelle façon faut-il exploiter et développer les ressources forestières? L'économie forestière doit faire l'objet d'une planification et d'un contrôle en raison de la lenteur du processus de croissance du bois dans de nombreuses régions de l'UE, lesquelles subiront demain les conséquences de mesures prises aujourd'hui. Les moyens traditionnels permettant d'atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la politique forestière sont notamment la législation et autres normes, les instruments institutionnels, les politiques d'assistance et la fiscalité, la recherche, la formation et les services de consultation.

5.1.3. Jusque dans les années 70, la politique des États membres s'est essentiellement concentrée sur l'accroissement de la production de bois et sur le développement de l'industrie du bois. Un des objectifs consistait à préserver et à augmenter les réserves forestières grâce à des mesures législatives, par exemple en obligeant les propriétaires forestiers à reboiser les superficies déboisées. Dans de nombreux pays, notamment en France, en Irlande et en Grande-Bretagne, les mesures d'assistance au secteur forestier constituent une stimulation pour le reboisement de vastes superficies afin d'améliorer le niveau d'autosuffisance pour le bois en tant que matière première. La majorité des États membres financent certaines mesures telles que la préservation des forêts, le reboisement, l'aménagement de chemins forestiers et la création de nouveaux espaces boisés.

5.1.4. Une des caractéristiques des propriétés forestières des États membres est la fragmentation. Dans certains États membres, les petits propriétaires forestiers privés sont encouragés à se regrouper en associations afin de mener une politique forestière plus efficace. Dans les pays nordiques, de telles associations existent déjà depuis plusieurs dizaines d'années. Cette forme de coopération a notamment permis une gestion forestière durable.

5.1.5. Le but de la politique forestière est d'agir sur la façon dont un groupe bien déterminé - par exemple les propriétaires forestiers - assure la préservation et la coupe des forêts. Les propriétaires forestiers privés sont la principale cible des mesures d'aide au niveau national. Différents pays ont choisi d'agir également dans le secteur de la formation et des services de consultation. L'expérience a démontré que des mesures non contraignantes peuvent modifier profondément le comportement des propriétaires forestiers.

5.1.6. Les différentes formes d'exploitation du patrimoine forestier font depuis longtemps l'objet de lois ou de règlements en matière forestière, mais ce n'est qu'à partir des années 80 que l'on a commencé à prendre des mesures concrètes pour promouvoir des formes d'exploitation forestière autres que la production de bois. L'élargissement de la politique environnementale à la politique forestière a cependant causé quelques problèmes d'adaptation dès lors que les autorités environnementales chargées de mettre en valeur les notions de protection et de paysage sont intervenues également dans les décisions en matière de politique forestière. D'autre part, la fonction récréative des forêts constitue depuis longtemps déjà un aspect important de certaines politiques nationales, notamment aux Pays-Bas et ce en raison d'une forte densité de population.

5.1.7. Dans les années 90, grâce aux accords internationaux de la CNUED (1992) et aux résolutions de la Conférence d'Helsinki, les politiques forestières ont élargi leur champ d'action, ajoutant aux préoccupations d'ordre purement économique l'étude des problèmes de protection et de biodiversité. Ces mêmes politiques, jusqu'alors considérées comme des politiques économiques nationales, ont acquis une dimension internationale et environnementale croissante.

5.1.8. La directive Habitat et le plan Natura 2000 élaboré sur la base de cette même directive constituent un des principaux instruments communautaires en matière de protection de la biodiversité. Le rapport de suivi du cinquième programme d'action sur l'environnement considère lui aussi que l'élaboration d'un plan en la matière représente un instrument de protection de l'environnement non négligeable. L'application de la directive par les différents États membres est déjà en cours. À l'heure actuelle, on procède au choix et à l'inventaire des régions à inclure au plan Natura 2000. Étant donné que, dans de nombreux États membres, la forêt constitue un élément essentiel des plans relatifs à l'environnement et à l'aménagement du territoire, le plan Natura 2000 se doit d'accorder une place importante au milieu forestier. Dans les différents États membres, la réalisation de ce plan a posé quelques problèmes dans la mesure où les propriétaires fonciers ont constaté que leur avis n'a pas été suffisamment pris en compte dans les décisions relatives aux régions en question. Les décisions en matière de protection doivent également être prises au niveau national, et tenir compte de l'avis des personnes concernées.

5.2. Cadre juridique

5.2.1. La conférence sur la sylviculture convoquée par la Commission du 9 au 11 juin 1959 à Bruxelles avait déjà présenté les principales lignes directrices d'une éventuelle intervention de la Communauté en matière de politique forestière. Depuis, tel un fil rouge, celles-ci sont fréquemment revenues dans les documents de réflexion et de stratégie internationaux. Elles concernent la préservation quantitative et qualitative des forêts, la coordination de l'information, la recherche et la formation, la commercialisation du bois et le développement structurel des entreprises.

5.2.2. La transposition de ces lignes directrices dans le cadre d'une politique forestière communautaire cohérente se heurte toutefois quant au fond à quelques obstacles juridiques.

5.2.2.1. Une telle politique n'est pas prévue par le Traité instituant la Communauté européenne. Les articles 2 et 3 (missions et actions de la Communauté) ne justifient aucune compétence. Il ne serait pas admissible que les compétences soient logiquement déduites des missions, car l'on s'écarterait ainsi du principe des pouvoirs limités tels qu'ils découlent des articles 189 et 235 du Traité.

5.2.2.2. Dans ce contexte, le lien unissant l'agriculture et la sylviculture de par leur domaine et souvent aussi au niveau de l'exploitation en ce qui concerne les forêts privées, peut toutefois prendre toute son importance: la Communauté peut aussi être compétente lorsqu'une matière - par exemple l'agriculture - pour laquelle une compétence a explicitement été énoncée, ne peut pas être régie si une autre matière - par exemple la sylviculture - pour laquelle il n'existe aucune attribution de compétence explicite, n'est pas régie simultanément (pouvoirs implicites). L'intervention n'est pas justifiée ici par les objectifs, comme stipulé à l'article 235, mais par des compétences existantes, fixées par traité.

5.2.3. L'article 43 du Traité (lignes directrices d'une politique agricole commune) ne prévoit pas la possibilité d'une politique forestière globale. Le fait que la sylviculture ne soit pas mentionnée à l'article 38 (marché commun) ne permet pas une interprétation élargie en conséquence de l'article 43. Il a souvent été demandé que le bois puisse être compté parmi les produits du sol mentionnés à l'article 38. Cette thèse est justifiée, mais n'a pas été confirmée par l'annexe II du Traité de Rome, dans laquelle le bois n'a pas été repris.

5.2.4. Cependant, des mesures forestières ciblées ne peuvent être basées que sur l'article 43, comme en témoignent ces quelques exemples: le règlement (CEE) n° 269/79 instaurant une action commune forestière dans certaines zones méditerranéennes de la Communauté, le règlement (CEE) n° 2328/91 sur les aides structurelles aux mesures forestières, ou le règlement (CEE) n° 2080/92, d'une grande portée, instituant un régime d'aide au boisement des terres agricoles.

5.2.5. L'introduction de l'article 130 S conjointement avec l'article 130 R (objectifs dans le domaine de l'environnement) a rendu inutile pour de nombreux règlements le recours aux articles 235 et 43. Pour les règlements (CEE) nos 3528/86 et 3529/86 sur la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies, il n'existait qu'un rapport éloigné avec la politique agricole commune. Aujourd'hui, la politique commune dans le domaine de l'environnement offre les bases juridiques appropriées pour des questions de politique forestière de ce type, comme l'indiquent les règlements de modification en la matière (par exemple (CEE) nos 1613/89 et 1614/89).

5.3. Programme d'action forestière de la Communauté

5.3.1. En 1988, un Programme d'action forestière (PAF) a été proposé par la Commission, et adopté par le Conseil en 1989. En 1992, ce programme a subi une amélioration et a été prolongé. Il consiste en un regroupement cohérent des actions forestières menées à partir de 1979.

5.3.2. Le PAF vise essentiellement cinq objectifs:

1) Boisement des terres agricoles;

2) Développement et mise en valeur des forêts dans les zones rurales;3) Soutien du liège en tant que produit «agricole»;

4) Protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies;

5) Consultation, information et communication (mesures complémentaires).

6. Nécessité de développer des politiques forestières nationales ainsi qu'une stratégie forestière pour l'UE

6.0.1. L'UE a besoin d'une stratégie forestière, qui englobe toute une série d'actions au niveau communautaire et qui garantisse une exploitation économique et une gestion durables des ressources forestières renouvelables, du point de vue économique, écologique et social.

6.1. Comment concilier gestion du biotope forestier, environnement et production de bois

6.1.1. Il est capital pour l'économie forestière que la stratégie forestière de l'UE soit suffisamment efficace et contribue au bien-être général de l'UE. Le caractère multifonctionnel du biotope forestier a rendu l'élaboration d'une stratégie commune relativement difficile, celle-ci pouvant par exemple englober la production du bois et des produits de la forêt (liège, résine, ...), les activités liées à l'environnement ou la fonction récréative des forêts. Les différentes actions liées au secteur forestier doivent faire l'objet de stratégies propres, à condition que celles-ci soient coordonnées entre elles et toutes traitées au même titre. La principale fonction économique de la forêt - la production de bois - doit être régie avant tout par les lois du marché. Puisque chaque pays exploite ses forêts selon une culture et une évolution sociale propres et que les priorités accordées en la matière varient d'un pays à l'autre, il est naturel que chaque pays puisse élaborer sa propre politique forestière en fonction de ses besoins.

6.1.2. Depuis longtemps la gestion et l'exploitation forestières des différents États membres sont contrôlées par les moyens traditionnellement utilisés en matière de politique forestière, dont l'objectif est de conserver et d'accroître les réserves forestières à long terme. Le concept d'une gestion forestière durable fait partie depuis longtemps de la gestion forestière européenne. Si d'une part les actions politiques ont permis de créer les conditions de la gestion et de l'exploitation forestières, on constate d'autre part que la production de bois a été régie par les lois de l'offre et de la demande dans les limites définies par ces actions politiques. Exception faite de la production de bois et des autres formes d'exploitation économique des forêts, certaines activités liées au secteur forestier échappent à tout marché, comme par exemple le rôle des forêts dans le cycle du carbone ou dans l'émission d'oxygène. Ces fonctions vitales non économiques font partie intégrante de la dimension environnementale des forêts, et par conséquent de la politique environnementale. Ces actions, pour lesquelles il n'existe aucun marché, sont essentiellement du domaine des politiques forestière et environnementale.

6.1.3. Les certifications forestières illustrent bien la façon dont on essaie, grâce aux lois du marché, d'intervenir dans la gestion et l'exploitation forestières afin que celles-ci prennent davantage en compte les fonctions non économiques des forêts. Face au renforcement de la coopération internationale en matière forestière et d'environnement et à la globalisation de l'économie mondiale, de plus en plus de facteurs interviennent dans la prise des décisions concernant la gestion et l'exploitation forestières. Cette multiplication des acteurs forestiers a pour corollaire le risque d'entraver inutilement l'exploitation des forêts.

6.1.4. L'expérience de nombreux États membres démontre qu'une production de bois rentable est compatible avec des préoccupations d'ordre forestier et environnemental. La production de bois contribue à d'autres fonctions de la forêt et constitue pour celles-ci une base économique. Le principe «Use it - or lose it» illustre bien cet aspect de la gestion forestière.

6.1.5. En Europe, les propriétés forestières couvrent de larges superficies. Il s'agit notamment du cas des propriétés de l'État, d'autres organismes publics et des grandes entreprises, alors que les exploitations forestières privées de type familial sont quant à elles beaucoup moins vastes. La fragmentation des exploitations forestières européennes - en termes de propriétaires et d'acteurs intervenant dans le processus décisionnel - a permis que soit garanti le respect des spécificités du secteur forestier dans les mesures prises en la matière. Pour des millions de petits propriétaires forestiers, la forêt représente non seulement une source de travail et de revenus, mais également une richesse naturelle, un paysage culturel qu'ils se doivent de gérer et de conserver pour les générations futures. Il convient dès lors de protéger le droit des propriétaires de prendre eux-mêmes les décisions concernant leur bien personnel, maintenant et dans le futur. À cet égard, il y a également lieu de déterminer quels sont les terres à exclure de toute exploitation économique. Dans de nombreux cas, une exploitation économique plus respectueuse de l'environnement peut contribuer à la préservation de la diversité de la nature et de l'environnement.

6.2. La production de bois doit reposer sur un marché

6.2.1. L'industrie forestière et du bois a toujours été un secteur non réglementé de l'économie, avec pour conséquence une production performante. Celle-ci pourrait cependant être améliorée si elle reposait sur un marché du bois. La loi de l'offre et de la demande doit déterminer le prix du bois brut. Un des principes de base de l'intégration économique européenne consiste en la création d'un marché intérieur compétitif, qui ne peut exister que si la concurrence sur le marché du bois n'est pas faussée.

6.2.2. Les orientations de l'UE relatives aux forêts devraient comprendre la création d'un cadre favorable à l'initiative d'entreprise dans le secteur forestier. Elle doit créer les conditions de l'économie et de l'industrie forestières qui, une fois établies, permettront l'émergence d'une demande en bois brut suffisante. Le prix qui en résultera atteindra lui aussi un niveau satisfaisant. Si une demande suffisante permet une gestion optimale des ressources forestières et constitue une base solide pour une économie forestière rentable, il ne faut cependant pas perdre de vue les besoins sociaux liés aux forêts.

6.2.3. À cet égard, il est important de ne pas entraver inutilement les activités du secteur forestier par le biais de mesures législatives ou par tout autre moyen. Ainsi, les règlements relatifs au recyclage des vieux papiers et à l'utilisation de fibres recyclées devraient être conformes aux exigences en matière de durabilité économique et écologique. L'UE devrait promouvoir la demande et l'utilisation de produits forestiers à base de matières premières renouvelables.

6.3. L'exploitation forestière en tant que réserve de ressources naturelles renouvelables est durable d'un point de vue écologique

6.3.1. La stratégie forestière de l'UE devrait promouvoir l'exploitation optimale de la forêt, réserve de ressources naturelles renouvelables. Par le biais de la promotion du secteur forestier, l'UE peut créer de nouveaux emplois et contribuer au bien-être économique. D'un point de vue écologique, les produits dérivés du bois et les autres produits de la forêt (tels que le liège et la résine) sont d'une qualité amplement supérieure à celle de produits fabriqués à base de matières premières non renouvelables. Grâce à une utilisation accrue du bois, il est possible d'améliorer les conditions économiques du secteur forestier, basé sur l'exploitation de ressources naturelles renouvelables. L'UE devrait créer les conditions nécessaires pour l'utilisation croissante de produits dérivés du bois aux dépens des produits dérivés de matières premières non renouvelables notamment dans l'industrie de l'emballage, de la construction et de la production d'énergie. En utilisant davantage les résidus du bois, les produits dérivés du sciage (copeaux, sciures) et les vieux papiers pour la production d'énergie, on pourrait remplacer les combustibles fossiles par des ressources naturelles renouvelables. Comparés aux combustibles fossiles, les combustibles dérivés du bois présentent l'avantage de ne pas augmenter le volume net de dioxyde de carbone atmosphérique.

6.3.2. L'accroissement des forêts européennes est supérieure à leur coupe, mais une grande partie de ce potentiel considérable reste inexploitée. Les États membres devront importer des produits dérivés du bois qui pourraient autrement être produits sur place. Les États membres pourraient par ailleurs augmenter leurs exportations de produits dérivés du bois. En exploitant plus efficacement ses ressources forestières, l'UE pourrait accroître la valeur ajoutée annuelle de la production du secteur forestier (plus de 140 milliards d'écus) ainsi que le nombre d'emplois dans le secteur (4 millions).

6.3.3. En raison du nombre élevé de propriétaires forestiers privées (12 millions), une meilleure exploitation des ressources forestières serait source de bien-être pour un nombre croissant de personnes. L'exploitation de l'ensemble des ressources du secteur forestier est capitale pour la préservation du dynamisme du monde rural.

6.4. Le principe de subsidiarité doit être appliqué à la stratégie forestière

6.4.1. Les forêts des États membres, les priorités accordées aux différentes formes d'exploitation des forêts, l'évolution historique et sociale de l'exploitation forestière ainsi que le poids du secteur forestier dans l'économie nationale présentent de nombreuses divergences d'un État membre à l'autre. Le respect de cette diversité et des différences qui en découlent ainsi que la coordination des politiques forestières nationales garantissent le respect absolu du principe de subsidiarité.

6.4.2. En ce qui concerne le secteur forestier, il convient avant tout de respecter le principe de subsidiarité car les politiques forestières nationales sont plus efficaces qu'une politique centralisée, dans la mesure où elles prennent en compte les spécificités et les besoins locaux. Les décisions ne doivent être prises par l'UE que si une action au niveau communautaire génère une valeur ajoutée pour l'activité concernée.

6.4.3. Les forêts des États membres présentent des disparités biologiques et écologiques telles qu'il est impossible d'élaborer un programme commun détaillé pour la gestion des ressources forestières. En revanche, il est possible de définir des principes généraux - comme par exemple celui d'une gestion forestière durable - applicables à ce secteur. Dans la production du bois, les États membres appliquent depuis longtemps déjà le principe d'une gestion forestière durable sans qu'il y ait eu d'accord au niveau communautaire. Toutefois, l'UE devrait se fixer de tels principes généraux afin qu'elle puisse les promouvoir dans le cadre d'une politique forestière internationale. La gestion et l'exploitation forestières dans l'UE doivent être durables du point de vue économique, écologique et social.

6.4.4. Dans certains cas, les instruments en matière de politique forestière et les aides publiques en la matière sont plus efficaces au niveau national. Ainsi, des ressources réduites seront mieux exploitées à partir du moment où les États membres ont une meilleure connaissance des besoins fondamentaux au niveau national. Chaque État membre doit assurer le financement des subventions destinées à sa propre politique forestière. Toutefois l'UE finance les actions auxquelles elle a décidé de participer.

6.4.5. Afin de développer et de renforcer la stratégie forestière de l'UE, il faudrait effectuer une recherche approfondie sur l'efficacité des actions actuelles relatives au secteur forestier, et plus précisément sur les subventions accordées par l'UE. Étant donné que bon nombre des mesures communautaires sont prises dans d'autres domaines que le secteur forestier, il convient d'exposer clairement les conséquences de telles mesures sur la gestion et l'exploitation forestières. Il est important que dans le cadre de cette recherche l'on étudie également les moyens pour mener une politique en matière de subvention plus efficace.

6.4.6. Il faudrait également préciser s'il n'est pas plus rentable à long terme de développer les ressources de l'UE pour faciliter l'écoulement du bois, y compris dans le secteur de l'énergie, au lieu d'avoir recours à des subventions directes. Les ressources financières de l'UE devraient être consacrées en priorité à la recherche, à la formation, à l'information, aux services de consultation ainsi qu'à l'assistance aux zones rurales, ce qui permettrait d'améliorer les conditions du secteur forestier à long terme. Les aides forestières communautaires devraient être consacrées soit à l'amélioration de la qualité des forêts - par exemple la lutte contre l'érosion, la protection des nappes phréatiques ou la prévention contre les risques d'incendie - soit au reboisement de zones dévastées par les incendies. Le financement prévu dans le cadre des politiques structurelle et régionale de l'Union devrait contribuer plus largement à une économie et à une industrie forestières rentables et respectueuses de l'environnement.

6.5. La stratégie forestière actuelle de l'UE doit être développée

6.5.1. Rôle actuel de l'UE dans le secteur forestier6.5.1.1. L'UE a déjà élaboré un grand nombre de mesures et de règlements ayant une incidence directe ou indirecte sur le secteur forestier. L'élaboration et l'application des principaux règlements communautaires en matière d'économie forestière ont été réparties entre les différentes DG de la Commission, au détriment de la cohérence dans la prise en compte des objectifs de politique forestière. Le Comité espère que les différentes DG de la Commission feront preuve d'une meilleure coordination en ce qui concerne les dossiers relatifs au secteur forestier.

6.5.2. Prise en compte des intérêts du secteur forestier dans le processus décisionnel

6.5.2.1. Les décisions prises dans le cadre d'autres secteurs peuvent entraver indirectement l'économie forestière dans la mesure où les aspects spécifiques du secteur forestier ne sont pas pris en compte. La défense des intérêts de ce secteur n'a pas non plus fait l'objet d'une attention suffisante dans la prise de décisions internes à l'UE, puisque l'UE ne disposait pas d'une politique forestière ni de ressources suffisantes.

6.5.2.2. L'absence de développement d'une stratégie forestière européenne est notamment due au fait que le secteur forestier avait une importance nettement moins grande avant l'adhésion des nouveaux membres, à savoir la Suède, la Finlande et l'Autriche. À l'heure actuelle, la situation a changé, et les intérêts du secteur forestier devraient avoir davantage de poids dans le processus décisionnel de l'UE.

6.5.2.3. La stratégie forestière de l'UE devrait veiller à ce que les différents aspects des secteurs forestier et du bois soient pris en compte dans les autres politiques communautaires, notamment dans les politiques régionale, sociale, agricole, commerciale, en matière de concurrence et d'environnement. Les politiques sectorielles communautaires liées au secteur forestier devraient quant à elles être davantage coordonnées au sein des différentes DG de la Commission européenne. Afin de prendre en compte les intérêts du secteur forestier au niveau de l'UE, les divisions des DG III et VI responsables des forêts ainsi que le comité permanent de la DG VI compétent en matière forestière devraient être suffisamment efficaces et actifs. L'action d'un tel comité devrait d'ailleurs être élargie et sa position renforcée. En outre, il serait souhaitable de créer un comité consultatif composé essentiellement des représentants de l'économie et de l'industrie forestières responsables de la gestion et de l'exploitation durables des forêts, mais également des autres groupes qui se penchent sur le sujet.

6.5.2.4. L'économie forestière ne figurant pas dans le Traité de Rome, le bois brut n'est pas repris dans la liste de produits faisant l'objet de la PAC. La production du bois a toujours été un secteur non réglementé de l'économie étroitement lié à l'industrie forestière et à la demande dans ce secteur. L'économie et l'industrie forestières ont toujours joué un rôle important dans la préservation des zones rurales, et dans bon nombre de pays, elles constituent un secteur important, générateur de revenus pour l'agriculture.

6.5.3. Politique communautaire apportant une valeur ajoutée aux actions de l'UE

6.5.3.1. En ce qui concerne le secteur forestier, l'UE a besoin d'une action commune dans le cas où celle-ci génère une valeur ajoutée. Il s'agit principalement de prendre en compte les conditions du secteur forestier, notamment dans les politiques régionale, sociale, agricole, commerciale, de concurrence et environnementale, ainsi que pour la politique forestière internationale y relative. Pour développer les conditions du secteur forestier, l'UE devrait apporter d'importantes améliorations aux domaines de l'information, de la recherche et de la formation, développer par exemple l'utilisation des vieux papiers dans la production d'énergie, promouvoir une politique de recyclage du papier rationnelle et encourager les consommateurs à recourir à des produits de l'industrie du bois fabriqués à base de matières premières renouvelables et non polluantes.

6.5.3.2. Un élément fondamental de la stratégie forestière est sa dimension internationale. En effet, au niveau international, une politique forestière commune pourrait avoir des répercussions plus importantes qu'une action individuelle au niveau de chaque État membre. Les États membres devraient d'abord définir ensemble les objectifs de la politique forestière internationale, objectifs qu'ils développeront ensuite lors de forums sur ladite politique. L'UE peut notamment contribuer à l'élaboration d'accords internationaux en matière forestière, et participer à l'élaboration des résolutions finales de la Conférence de Rio et de la Conférence ministérielle pour la protection des forêts d'Helsinki. Pour les questions relatives à la politique forestière internationale, on pourrait définir au niveau de l'UE certaines lignes d'action valables pour les politiques nationales.

6.5.3.3. L'UE devrait apporter son aide aux pays en voie de développement dans la lutte contre la disparition des forêts et pour la recherche.

6.5.3.4. L'UE devrait en particulier prendre en compte les frontières des États dans la lutte contre la pollution atmosphérique transfrontalière. Les décisions prises dans le secteur forestier devraient tenir compte des aspects environnementaux liés aux forêts. Une coopération est nécessaire en matière forestière et environnementale tant nationales que communautaires, notamment en matière de protection de la diversité du biotope forestier, de gestion des changements climatiques, de lutte contre la pollution atmosphérique et les dégâts occasionnés aux forêts et de lutte contre l'acidification des écosystèmes forestiers et contre les incendies de forêts. Il y a lieu d'harmoniser au sein de l'UE la terminologie relative à la protection des forêts, étant bien entendu que les objectifs en la matière doivent être définis au niveau national.

6.5.3.5. L'UE peut par ailleurs contribuer à l'élaboration d'un système de certification des forêts, reconnu au niveau international et basé sur un principe de la décision volontaire. Ce système pourrait se situer dans le cadre d'accords internationaux en matière forestière ou dans le cadre des actions de l'UE. Un tel système doit prendre en compte les spécificités écologiques, biologiques mais aussi socio-économiques de chaque pays. L'UE devrait quant à elle tendre à une reconnaissance environnementale des forêts basée sur le principe de la décision volontaire sans que celle-ci ne débouche sur des distorsions de concurrence. Le travail de certification forestière devrait faire l'objet d'un effort de coordination, étant donné qu'actuellement plusieurs commissions de la Commission européenne se partagent les tâches. Il convient également de prendre en compte le fait que les majorités des superficies boisées appartiennent au secteur privé. La certification ne constitue qu'un des instruments pour une gestion forestière durable.

7. Conclusion: synthèse

7.1. Objectif principal de la stratégie forestière de l'UE

Le secteur forestier étant une source d'emplois et de bien-être économique pour l'UE, la promotion de l'exploitation des forêts doit être l'objectif principal de la stratégie forestière de l'UE. Ceci permettrait de garantir d'un point de vue structurel et d'améliorer la situation de l'emploi dans les zones les plus faibles, malgré la perte d'emploi que suppose le développement technologique. Conformément à la notion «multi-usages» des forêts, il existe de nombreuses formes d'exploitation du milieu forestier, qui doivent être intégrées dans un tout en raison de la compatibilité entre les objectifs d'ordre économique et les autres formes d'exploitation des forêts. La gestion et l'exploitation forestières doivent être durables d'un point de vue économique, social et écologique.

7.2. Respect du principe de subsidiarité: les politiques forestières nationales au premier plan

L'importance du rôle écologique et socio-économique des forêts variant considérablement d'un État membre à l'autre, les objectifs en matière de politique forestière diffèrent eux aussi selon le pays. Par ailleurs, le principe de subsidiarité devrait être considéré comme une priorité en matière forestière afin de préserver l'efficacité des politiques forestières nationales.

7.3. Le secteur forestier source d'emplois considérable

Dans l'UE, l'industrie forestière emploie directement environ 4 millions de personnes. L'économie forestière constitue également une source d'emplois notables, aussi bien dans le domaine de la gestion forestière ou de la production forestière (liège, résine) que dans des domaines connexes, tels que les loisirs et le tourisme. Les possibilités d'emplois indirectement liés au secteur forestier sont considérables. Le développement du secteur forestier aura de profondes conséquences sur le maintien de l'emploi dans les zones rurales, c'est pourquoi il apparaît logique qu'il soit poursuivi.

7.4. Promotion de l'exploitation économique des forêts

La stratégie forestière de l'UE devrait viser la création des conditions nécessaires pour une économie forestière rentable et respectueuse de l'environnement, ainsi que l'amélioration des structures rurales et de la situation économique de l'industrie forestière. Il faut également veiller à la protection sociale des personnes dont les revenus proviennent du milieu forestier ou des activités qui y sont liées. L'exploitation des forêts devrait se baser sur une économie de marché et sur des règlements tenant compte des principes qui régissent la politique de concurrence de l'UE.

7.5. Création des conditions du secteur forestier

La réglementation européenne ne devrait pas limiter inutilement l'exploitation durable des forêts, mais au contraire l'encourager. L'UE devrait avant tout garantir les conditions de l'économie forestière, suivre des stratégies forestières coordonnées en fonction des besoins, et laisser aux États membres le soin d'établir une réglementation détaillée, conformément au principe de subsidiarité. Elle devrait consacrer ses moyens financiers à la protection des forêts et à l'assistance aux zones rurales, ainsi qu'à la recherche, à la formation, à l'information et aux services de consultation.

7.6. Utilisation prioritaire de ressources naturelles renouvelables

Les produits de la forêt constituent une ressource naturelle renouvelable non polluante et une source d'énergie dont l'UE devrait promouvoir l'utilisation.

7.7. Prise en compte des intérêts du secteur forestier dans la prise de décisions au niveau de l'UE

Bon nombre de décisions prises au sein de l'UE influent directement ou indirectement sur les conditions du secteur forestier. Le respect des intérêts de ce secteur exige que les décisions soient prises en tenant compte des éventuelles répercussions sur le secteur forestier. La coordination en matière forestière devrait être renforcée.

7.8. Valeur ajoutée d'une action commune au sein de l'UE

Si l'on confie la prise de décision en matière politique à l'UE, il est possible de générer une valeur ajoutée pour le secteur forestier, en particulier en matière de politique forestière internationale et de politique commerciale, de protection des forêts contre les différents dommages et d'assistance aux zones rurales ainsi que de recherche, de formation, d'information et de services de consultation.

Bruxelles, le 24 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS