RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Rapport sur la mise en oeuvre du programme Fiscalis (1998-2002)

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Rapport sur la mise en oeuvre du programme Fiscalis (1998-2002)

SYNTHÈSE

Part 1 : Rapport sur la mise en oeuvre des actions conjointes du programme Fiscalis (1998-2002)

1. Introduction

1.1. Le programme Fiscalis

1.1.1. Historique du programme

1.1.2. Structures d'organisation du programme

1.2. Nature et but du rapport

1.2.1. Délimitation du champ de l'analyse

1.2.2. La démarche suivie

1.2.3. Objectifs du programme

1.2.4. L'observation des données

2. Budget

3. Séminaires

3.1. Tableau des réalisations

3.2. Constats

3.3. Améliorations souhaitables

4. Echanges

4.1. Tableau des réalisations

4.2. Constats

4.3. Améliorations souhaitables

5. Contrôles multilatéraux

5.1. Réalisations

5.2. Constats

5.3. Améliorations souhaitables

6. Formation

6.1. Tableau des réalisations

6.2. Constats

6.3. Améliorations souhaitables

7. Gestion du programme et efficience

8. Ouverture du programme aux pays candidats

9. Résultats et impacts des actions conjointes

9.1. Assurer l'amélioration des procédures administratives : Simplification et modernisation de la législation.

9.1.1. Résultats immédiats

9.1.2. Impact à moyen et à long terme

9.1.3. Constats

9.2. Donner aux fonctionnaires un niveau élevé de compréhension du droit communautaire et application uniforme de la législation communautaire.

9.2.1. Impact à court terme

9.2.2. Impacts à moyen et long terme

9.2.3. Constats

9.3. Assurer une coopération administrative efficace, effective et étendue entre les Etats membres et lutte contre la fraude.

9.3.1. Impacts à court terme

9.3.2. Impacts à moyen et à long terme

9.3.3. Constats

10. Conclusions générales et recommandations des actions conjointes

Partie 2 : Rapport sur la mise en oeuvre du programme Fiscalis dans le domaine informatique (1998-2002)

1. Introduction

1.1. Contexte

1.2. Sources des données

1.3. L'évaluation intermédiaire

1.4. Structure de l'Analyse

2. Budget

3. Partie Commune aux programmes Fiscalis et Douane 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Description

3.1.2. Evaluation du déploiement et du développement de CCN/CSI

3.1.3. Résultats

3.1.3.1. Appréciation qualitative des utilisateurs

3.1.3.2. Données quantitatives.

3.1.3.3. L'étude du Gartner Group (2002).

3.1.4. Impacts

3.2. Outils de gestion du programme

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Description

3.2.2.2. Apport de Tempo

4. Les Applications relatives à la TVA et aux accises

4.1. Evaluation du développement, du déploiement et du fonctionnement des applications fiscales dans leur ensemble

4.1.1. Développement et déploiement

4.1.2. Fonctionnement

4.2. Utilité/ Durabilité

4.3. L'application VIES (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Description du système

4.3.2. Résultats

4.3.2.1. Appréciation qualitative des Etats membres

4.3.2.2. Données quantitatives

4.3.3. Impacts

4.4. Les formulaires électroniques SCACform 2001

4.4.1. Description

4.4.2. Résultats qualitatifs et quantitatifs

4.5. La base de données SEED

4.5.1. Description

4.5.2. Résultats

4.5.3. Impact

4.6. L'application SIPA (Système d'information préalable en matière d'accises)

4.6.1. Description

4.6.2. Résultats

4.6.3. Impacts

4.7. Les formulaires electroniques MVS

4.7.1. Description

4.7.2. Résultats

4.7.3. Impacts

4.8. La TVA pour le commerce electronique

4.9. L'étude de faisabilité EMCS (Excise Movement and Control System)

5. Conclusions

5.1. Partie commune aux programmes Douane 2002 et Fiscalis

5.2. Les applications relatives à la TVA et aux accises

ACRONYMES - GLOSSAIRE

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXES

Annexe 1: Séminaires Fiscalis

Annexe 2: Réponses des participants aux séminaires 2000 et 2001 aux questionnaires individuels d'évaluation

Annexe 3: Réponses des participants aux séminaires 2000 et 2001 aux questionnaires individuels d'évaluation

Annexe 4: Echanges Fiscalis

Annexe 5: Réponses des participants aux échanges 2000 et 2001 aux questionnaires individuels d'évaluation

Annexe 6: Echanges par Etat membre

Annexe 7: Contrôles multilatéraux Fiscalis

Annexe 8: Nombre de contrôles multilatéraux en 1998 et 1999

Annexe 9: Nombre de contrôles multilatéraux en 2000 et 2001

Annexe 10: Nombre de contrôles multilatéraux proposés en 2002

Annexe 11: Formations Fiscalis et actions externes

Annexe 12: Amélioration des procédures administratives personnelles

Annexe 13: Budget informatique Fiscalis

Annexe 14: Evaluation, par les Etats membres, du développement, du déploiement et du fonctionnement du système CCN/CSI

Annexe 15: Evalution, par les Etats membres, du déploiement et du fonctionnement des composantes nationales des systèmes développés dans le cadre du programme Fiscalis

Annexe 16: Evaluation, par les Etats membres, de la qualité des informations fournies par les systèmes Fiscalis

Annexe 17: Evaluation, par les Etats membres, du caractere complet des informations fournies par les systèmes Fiscalis

Annexe 18: Evaluation par les responsables des « Central Liaison office (CLO)» des applications relatives à la TVA

Annexe 19: Evaluation par les responsables des bureaux de liaison accises (BLA) des applications relatives aux accises

Annexe 20: Evalution, par les Etats membres, de l'utilisation des systèmes développés dans le cadre du programme Fiscalis

Annexe 21: Evaluation par les participants aux actions conjointes Fiscalis de l'utilité des systèmes de communication et d'échange d'information

SYNTHÈSE

Le programme Fiscalis est un programme d'action communautaire pluriannuel visant à améliorer le fonctionnement des systèmes de fiscalité indirecte dans le marché intérieur.

Le présent rapport est établi conformément à l'article 12, paragraphe 3, de la Décision N°888/98/CE du 30 mars 1998. Il constitue un rapport sur la mise en oeuvre du programme et est composé de deux volets :

(1) La partie 1 concerne la mise en oeuvre des actions conjointes (séminaires, échanges, contrôles multilatéraux et initiatives de formation).

(2) La partie 2 concerne le domaine informatique.

I) La première partie présente les actions conjointes, et les données financières afférentes. Elle expose les réalisations pour chaque instrument, leur utilité dans le cadre du programme (constats) et les améliorations souhaitables.

Conformément à l'article 7 de la Décision Fiscalis, le programme a été ouvert aux pays associés d'Europe centrale et orientale aux conditions fixées dans les accords d'associations ou dans les protocoles additionnels relatifs à leur participation au programme. Le financement a été assuré par d'autres programmes que Fiscalis dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion.

Le rapport analyse les liens entre les actions réalisées et les objectifs formels ou stratégiques du programme. Les objectifs formels du programme (article 3 de la Décision Fiscalis) sont :

(1) Donner aux fonctionnaires un niveau commun élevé de compréhension du droit communautaire ;

(2) Assurer l'amélioration des procédures administratives ;

(3) Assurer une coopération efficace, effective et étendue entre les Etats membres et entre ceux-ci et la Commission.

Les objectifs stratégiques du programme sont :

- Simplifier et moderniser la législation ;

- Moderniser l'administration ;

- Appliquer uniformément la législation communautaire ;

- Améliorer la coopération administrative et la lutte contre la fraude.

- Budget

Fiscalis a été doté d'une enveloppe financière de 40 millions d'euros, dont 35% des engagements annuels ont été affectés aux actions conjointes.

- Méthode d'évaluation

Le rapport identifie trois niveaux d'impacts : les impacts à court terme ou résultats immédiats de l'action ; les impacts à moyen terme lorsque les fonctionnaires, destinataires directs de l'action, utilisent l'acquis dans leur administration nationale ; les impacts à long terme lorsque l'acquis des activités du programme est diffusé dans l'administration nationale et est utilisé par des fonctionnaires n'ayant pas participé directement aux activités.

Pour les impacts à court terme, les Etats membres ont noté sur une échelle de 1 (inutile) à 4 (très utile) les contributions de chaque activité aux objectifs du programme. En outre, les participants aux actions ont exprimé leur niveau de satisfaction quant à l'amélioration de leur connaissance de la législation communautaire de la fiscalité indirecte, quant à l'identification de «bonnes pratiques» et quant à l'amélioration de la coopération administrative.

Les impacts à moyen terme ont été mesurés sur base des rapports finaux des Etats membres qui citent les changements produits au niveau de l'administration nationale suite à la participation de leurs fonctionnaires aux actions du programme.

Pour ce qui concerne les impacts à long terme, peu d'indicateurs ont permis de mesurer le degré de diffusion. Ces derniers impacts ont été estimés sur base des rapports des Etats membres. Ils montrent que des actions de diffusion ont été organisées (conférences spécifiques, réunions avec d'autres services, publications internes, présentations sur Intranet, etc.) en vue d'informer le plus de personnes possible des résultats des activités du programme, notamment des séminaires. Pour les autres actions conjointes, il semble que la diffusion ait été plus restreinte. A cet égard, des indicateurs de résultats et d'impacts seront développés dans le cadre du nouveau programme Fiscalis 2003-2007.

- Résultats et impacts des Actions conjointes

Les conclusions finales sur les actions conjointes soulignent, d'abord, comment ont été mises en place les améliorations proposées lors de l'évaluation intermédiaire de juin 2001 et comment les plans d'action 2001 et 2002 ont intégré les orientations de la nouvelle stratégie sur la TVA.

Le rapport montre que chaque action conjointe a servi à améliorer les connaissances et la compréhension des participants sur des sujets spécifiques de fiscalité indirecte. Ce programme a diffusé des «bonnes pratiques» (notamment en ce qui concerne les procédures de contrôle de la fraude, l'organisation de cellules antifraudes, les méthodes d'analyse de risque, l'identification des types de fraude) permettant de mieux lutter contre la fraude. Il a donné aux fonctionnaires participants la possibilité d'adopter de nouvelles méthodes de travail en coopérant avec les autres administrations fiscales. Il a contribué à la simplification des instruments qui facilitent l'accomplissement des obligations fiscales des opérateurs économiques.

Il a aidé les participants à établir des points de contacts dans d'autres administrations nationales, ce qui a permis de faciliter les échanges d'informations et d'améliorer la coopération administrative. Pour les Etats membres, tel est le résultat le plus important des actions du programme, malgré les insuffisances de la réglementation en la matière. A cet égard, une amélioration du cadre juridique actuel est en vue avec la présentation par la Commission d'une proposition de règlement [1] relative à la coopération administrative dans le domaine de la TVA. Cette proposition crée un cadre juridique unique et efficace pour lutter contre la fraude, établissant un système direct et rapide d'échanges d'informations entre les Etats membres.

[1] COM (2001) 294 final du 18.06.2001

Au total, les actions conjointes du programme contribuent à un meilleur fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur. Cependant, afin d'accroître leurs impacts, il faudra améliorer la complémentarité des actions du programme (les résultats d'un contrôle pourraient être le sujet d'un séminaire ou les échanges pourraient être organisés sur base d'un thème traité lors d'un séminaire, etc.) pour accroître leurs impacts. Plusieurs recommandations mentionnées dans ce rapport ont été déjà prises en compte dans le cadre du nouveau programme Fiscalis 2003-2007.

II) La seconde partie concerne le domaine informatique et complète le rapport sur les actions conjointes du programme. Elle présente les résultats et les impacts générés par les différentes applications informatiques financées par les programmes ainsi que les outils de gestion des projets informatiques.

- Budget informatique

Le montant total des sommes engagées par le programme Fiscalis durant la période 1998-2002 s'élève à 19.622.659 euros. Les systèmes informatiques ayant des composantes communautaire et nationales, le programme Douane 2002 ne finance que la composante communautaire et les Etats membres financent les composantes nationales.

Le réseau de communication CCN/CSI [2] a nécessité un investissement de 23.801.472 euros, dont la moitié a été financée par le programme Fiscalis, l'autre moitié a été financée par le programme Douane 2002. L'importance des sommes engagées pour CCN/CSI est due au fait qu'il s'agit de coûts de développement et de déploiement.

[2] Common Communication Network / Common System Interface

L'application VIES [3] représente la majeure partie du budget « FITS » (Fiscalis Information Technology System) qui s'élève à 5.547.267 euros. C'est donc l'application la plus importante du budget Fiscalis. Le budget consacré à VIES est constitué de coûts de fonctionnement et de maintenance, le système ayant été développé et étant en opération avant le début du programme Fiscalis.

[3] VAT Information Exchange System

Contrairement à ce qui était initialement envisagé, le programme Fiscalis n'a financé l'application EMCS [4] (système informatique intégré concernant le mouvement et le contrôle de produits soumis à accises), dont les besoins financiers sont estimés à 35 millions d'euros et le timing à 6 ans pour le développement, ce qui excède les possibilités du programme dont la dotation est de 40 millions d'euros.

[4] Excise Movement and Control System

- Partie commune aux programmes Fiscalis et Douane 2002.

Les programmes ont permis de développer et de déployer le réseau et l'interface de communication CCN/CSI.

Les services offerts par CCN/CSI sont très complets, le réseau fonctionne bien et est fortement utilisé. Les coûts de déploiement, de développement et de fonctionnement ont été déterminés par l'obligation de rendre CCN/CSI compatible avec les différents systèmes nationaux existants. De même, l'architecture technique décentralisée de CCN/CSI implique que chaque nouvelle connexion nécessite la mise en place d'une infrastructure spécifique, et éventuellement d'un développement pour s'adapter à une technologie locale supplémentaire.

L'introduction de la méthodologie Tempo [5] a permis d'améliorer l'efficience et l'efficacité dans l'organisation de la gestion des projets informatiques de la Commission.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online

Toutefois, les délégués des Etats membres au sein des comités chargés de l'exécution des projets ne disposent pas de toutes les informations sur les ressources disponibles (budgétaires et humaines) pour la réalisation des parties «nationales» des projets. Ceci constitue un obstacle à la fixation de calendriers réalistes d'avancement des projets.

- Les applications relatives à la TVA.

Le programme a financé la maintenance du système VIES et la création de formulaires électroniques d'échange d'information (SCACform 2001).

L'efficacité technique de VIES est avérée : rapidité dans les réponses, volumes et nombre de messages échangés importants. Le nombre de requêtes effectuées durant la période du programme dépasse 100 millions (informations sur les n° TVA et informations de niveau 1 et 2 sur les acquisitions intra-communautaires de biens). L'installation récente de VIES sur Internet devrait augmenter ce nombre dans le futur.

Les formulaires électroniques d'échange d'informations entre les Etats membres étaient en phase pilote à la fin de l'année 2002 et il apparaît que le système de messagerie et le formulaire lui-même pourraient bénéficier d'améliorations techniques. L'échange de ces formulaires facilite le respect des délais de réponse par les Etats membres.

Les Etats membres considèrent que VIES et les formulaires électroniques constituent de très bons outils de coopération administrative. Ils mentionnent que l'exactitude et la précision de l'information échangée pourraient être améliorées. Il faut noter toutefois que ces améliorations dépassent le cadre du programme Fiscalis qui n'est qu'une composante de la coopération administrative.

- Les applications relatives aux accises.

Le programme a permis le financement de la maintenance des systèmes SEED et SIPA [6], la création de formulaires électroniques d'échange d'informations et l'étude de faisabilité du programme EMCS.

[6] Système d'information préalable en matière d'accises

L'amélioration de l'efficacité des systèmes SEED et SIPA n'a pas constitué un objectif prioritaire du programme Fiscalis vu le caractère provisoire des systèmes. En effet, le projet EMCS (système informatique intégré concernant le mouvement et le contrôle des produits soumis à accises) reprendra à terme les activités de SEED et SIPA. A cet égard, l'étude de faisabilité de EMCS financée par le programme Fiscalis a donné des résultats très positifs qui sont à la base des propositions [7] de la Commission sur l'informatisation des accises.

[7] COM (2001) 466

L'application SEED présente quelques difficultés techniques et organisationnelles, surtout en raison des retards dans la mise à jour à jour de la base de données de la part des administrations nationales, ce qui pose des problèmes de fiabilité.

L'estimation par les Etats membres de la contribution de SIPA à la lutte contre la fraude est positive mais, selon certains Etats, l'absence de distinction entre message d'alerte et d'information altère l'efficacité du système. Ils insistent pour que le message soit effectivement préalable au départ des marchandises pour qu'un contrôle puisse avoir lieu dans l'Etat membre d'arrivée. Toutefois, il s'agit de problèmes de procédures qui ne concernent pas l'application en tant que telle.

Les formulaires électroniques MVS (Movement Verification System) sont en phase pilote à la fin de l'année 2002. Il est donc difficile de mesurer les résultats ou les impacts générés par cette application. Cependant, les Etats membres montrent un intérêt unanime pour le développement de ce système.

Part 1 : Rapport sur la mise en oeuvre des actions conjointes du programme Fiscalis (1998-2002)

1. INTRODUCTION

Conformément à l'article 12 3 de la Décision N°888/98/CE [8] du 30 mars 1998 (ci-après appelée Décision Fiscalis), la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil, pour le 30 juin 2003 un rapport final sur la mise en oeuvre et l'impact du programme Fiscalis.

[8] Décision N°888/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mars 1998, JO L 126 p 1 du 28.04.1998.

Conformément à l'article 12 2 de la Décision Fiscalis, le rapport a été établi par les services de la Commission sur base des rapports finaux remis par les Etats membres, des formulaires d'évaluation des participants aux actions (Annexe II de la Décision d'application), du rapport d'évaluation intermédiaire (2001), et des documents de suivi.

1.1. Le programme Fiscalis

Ce programme d'action communautaire pluriannuel pour améliorer le fonctionnement des systèmes de la fiscalité indirecte dans le marché intérieur, répond aux besoins identifiés par la Décision Fiscalis :

D'une part, la mise en place d'une infrastructure communautaire et la stimulation de bonnes pratiques, suite à l'introduction en 1993 d'un système dit transitoire de TVA et d'un régime définitif d'accises ;

D'autre part, la préparation des pays d'Europe centrale et orientale, de Malte et de Chypre au fonctionnement des systèmes de TVA et d'accises, dans la perspective de l'élargissement.

1.1.1. Historique du programme

Bien que les contrôles des marchandises aux frontières intérieures aient été supprimés le 1er janvier 1993, tous les obstacles fiscaux au marché unique n'ont pas été levés. En vue d'améliorer le fonctionnement de la nouvelle législation communautaire, plusieurs mesures ont été prises simultanément : la mise en place d'instruments de coopération administrative et d'échange d'informations et le programme "Matthaeus-Tax" [9] de formation professionnelle pour les fonctionnaires en charge de la fiscalité indirecte.

[9] Décision du Conseil 93/588/CEE du 29 octobre 1993, JO L 280 du 13.11.93.

Le financement de ces mesures a ensuite été regroupé dans un seul instrument, le programme FISCALIS adopté le 30 mars 1998, qui couvre la période du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2002 et dont l'enveloppe financière était de 40 millions d'euros.

1.1.2. Structures d'organisation du programme

Le programme Fiscalis est piloté par un Comité permanent de la coopération administrative (SCAC) [10] Ce Comité instauré par le Règlement n° 218/92 du Conseil [11], concernant la coopération administrative dans le domaine de la TVA, a deux rôles : il sert de Comité de réglementation pour la coopération administrative et pour l'assistance mutuelle et de Comité de gestion du programme Fiscalis.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Règlement n° 218/92, JO L024 du 01.02.1992.

En autre, les questions spécifiques sont traitées par différents sous-comités : le sous-comité spécialisé en informatique (SCIT), le sous-comité de la lutte antifraude (SCAF) et le sous-comité de la formation administrative (SCAT).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

1.2. Nature et but du rapport

Ce rapport constitue une mise à jour jusqu'à 2002 du document de travail SEC (2001) 1328 (ci-après appelé rapport intermédiaire) réalisé à mi-parcours par les services de la Commission sur base des rapports intérimaires des Etats membres.

Le rapport intérimaire avait conclu qu'il serait souhaitable de continuer le programme après 2002, ce qui a servi de base à la proposition du programme Fiscalis 2003-2007. Le présent document est donc un rapport sur les progrès de la mise en oeuvre du programme Fiscalis jusqu'à 2002. Il suit, en l'adaptant au cas d'espèce, la méthodologie MEANS [12] utilisée en matière d'évaluation des programmes communautaires visant à expliquer l'efficacité et l'effectivité des interventions, la réalisation des effets prévus, la durabilité des résultats et des impacts.

[12] Méthodes d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle utilisée pour l'évaluation des programmes communautaires

1.2.1. Délimitation du champ de l'analyse

Période considérée. Le présent rapport concerne la mise en oeuvre de l'ensemble du programme entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2002. Il complète, avec les données disponibles pour 2000, 2001 et 2002, le rapport intérimaire qui portait sur la période allant du 1er janvier 1998 au 30 juin 2000, et analysait les réalisations en 1998 et 1999.

Acteurs considérés. Partenariat Etats membres - Commission. La réalisation des objectifs du programme dépend de la manière dont les administrations nationales utilisent les opportunités offertes par le programme. En partenariat avec les Etats membres, la Commission exerce un rôle de facilitation et de coordination des activités.

Pays candidats. Le programme Fiscalis a été ouvert à la participation des pays candidats pour faciliter leur préparation à l'adhésion. Le financement de cette participation a été assuré par d'autres moyens que ceux du programme Fiscalis.

1.2.2. La démarche suivie

La démarche s'est appuyée, à titre principal, sur les rapports finaux des Etats membres transmis sous forme de réponses à un questionnaire. Les questions les invitaient à donner leur avis, et, pour 29 d'entre elles, à noter sur une échelle de 1 (inutile) à 4 (très utile) la contribution d'un type d'activité ou de la globalité du programme à un résultat ou un impact particulier. Ces données ont été complétées par les réponses aux formulaires d'évaluation individuels qui ont été collectés pendant les 5 ans du programme. Les appréciations ont été interprétées en fonction des réalisations constatées et des commentaires des participants.

Pour chaque composante des actions conjointes (séminaires, échanges, contrôles multilatéraux, formation), les données disponibles ont été utilisées pour répondre aux questions suivantes :

- L'activité s'est-elle réalisée à un coût raisonnable (efficience) ?

- Quels ont été ses résultats immédiats [13] et ses impacts à plus long terme [14] sur les administrations bénéficiaires ?

[13] Par exemple, suite à un séminaire, les problèmes d'application pratique des règles à la suite de l'abolition des ventes détaxées aux voyageurs intra-communautaires ont été identifiés et des solutions ont été proposées.

[14] Par exemple, suite au contrôle multilatéral, le système d'analyse de contrôle a été modifié et l'administration nationale impliquée a amélioré ses performances dans la lutte contre la fraude.

- Comment a-t-elle contribué aux objectifs du programme (efficacité) et la pertinence de ces derniers s'est-elle améliorée ?

1.2.3. Objectifs du programme

Selon l'article 3 de la Décision Fiscalis [15], le programme a pour objectif de soutenir, au travers d'une action communautaire, les efforts déployés par les Etats membres en vue :

[15] Décision N°888/98/CEE du Parlement européen et du Conseil du 30.03.1998.

- De donner aux fonctionnaires un niveau commun élevé de compréhension, en particulier dans le domaine de la fiscalité indirecte, et de sa mise en oeuvre dans les Etats membres ;

- D'assurer une coopération efficace, effective et étendue entre les Etats membres et entre ceux-ci et la Commission ;

- D'assurer l'amélioration continue des procédures administratives, afin de tenir compte des besoins des administrations et des contribuables, par l'élaboration et la diffusion des bonnes pratiques administratives.

Le rapport concernant les critères de succès de Fiscalis [16] avait recommandé la réalisation de certains objectifs alors que l'évaluation intermédiaire [17] de 2001 avait souligné la nécessité de disposer d'objectifs mesurables. Les objectifs généraux du programme ont été spécifiés dans le plan d'action 2002 :

[16] Document SCAC n° 279.

[17] SEC(2001)1328 du 31.07.2001

- Simplification et modernisation de la législation ;

- Modernisation de l'administration ;

- Application uniforme de la législation ;

- Amélioration de la coopération administrative et de la lutte contre la fraude fiscale.

1.2.4. L'observation des données

- Le présent rapport s'appuie principalement sur l'évaluation intermédiaire de 2001 et sur les rapports finaux des Etats membres prévus à l'article 12 2a de la Décision Fiscalis.

- Concernant les actions conjointes, le rapport d'évaluation intermédiaire avait montré l'utilité de chaque type d'instrument mais avait suggéré des améliorations notamment dans :

- La précision des objectifs spécifiques de chaque action,

- Les indicateurs d'impacts,

- Le degré de diffusion auprès des administrations nationales,

- La transmission à la Commission des formulaires individuels d'évaluation.

- Afin d'assurer une certaine homogénéité des rapports finaux, des questionnaires ont été adressés aux Etats membres proposant d'évaluer les actions conjointes au regard des résultats et d'impacts prédéfinis, leur degré d'utilité et leur amélioration.

- Les autres sources de données sont les formulaires individuels d'évaluation (avec un taux de réponse en moyen d'environ 30 %), et les documents de suivi du programme (plans d'action, documents SCAC, documents produits lors des actions conjointes : comptes-rendus, rapports et réalisations).

2. BUDGET

Fiscalis a été doté d'une enveloppe financière de 40 millions d'euros pour les cinq années, 35% des engagements annuels ont été destinés aux actions conjointes.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

(En 2002, les engagements pour les applications informatiques ont été exécutés à la fin de l'année, les paiements s'effectueront en 2003)

En 1998, les engagements ont été partagés à parts égales entre les actions conjointes et le volet informatique. Toutefois, pendant l'année 1999, suite à la mise en place de la plate-forme CCN/CSI qui a absorbé plus de 55% des engagements, la répartition du budget engagé est passée à 67% pour l'informatique contre 33% pour les actions conjointes. Cette situation s'est prolongée par la suite.

En ce qui concerne la répartition des coûts pour chaque action conjointe, les échanges constituent le poste le plus important, environ 60%, suivi des séminaires 28%, des contrôles multilatéraux 10%, et finalement de la formation 2%. Cette répartition a été faite sur base des engagements. A cet égard, il est prévu de développer un système de gestion informatisé appelé 'ART' [18] qui permettra plus de précision concernant les coûts réels par action dans le programme Fiscalis 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool

La sous-utilisation des dotations budgétaires (30,799 millions ont été engagés alors que la dotation était de 40 millions) s'explique en grand partie par la décision de ne pas financier le EMCS [19] système informatique intégré concernant le mouvement et le contrôle de produits soumis à accises par le budget Fiscalis, compte tenu que les estimations financières et le timing excédaient les possibilités du programme. D'autre part, en 2001 un changement dans la stratégie TVA de la Commission a retardé l'établissement du plan d'action pour les deux dernières années du programme. En conséquence, certaines actions n'ont pu avoir lieu. Enfin, la sous-utilisation ne permet pas pour autant de porter un jugement, en quelque sens, sur l'efficience du programme.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM

3. SÉMINAIRES

La Décision d'application Fiscalis prévoit [20] l'organisation de maximum 15 séminaires par an, ouverts à deux représentants par Etat membre. En vue de l'adhésion, chaque pays candidat pouvait envoyer un représentant aux conditions fixées par les accords d'associations ou par les protocoles additionnels.

[20] Article 8 de la Décision 98/467/CE.

La sélection des sujets des séminaires est effectuée au sein du comité SCAC en fonction de leur adéquation aux objectifs généraux [21] du programme. Du point de vue de l'organisation, les séminaires comprennent des séances plénières et des ateliers en petits groupes. Cette formule utilisée déjà par le programme Matthaeus-Tax s'est avérée très efficace pour assurer la participation active de tous les délégués.

[21] Article 3 de la Décision n° 888/98/CE.

3.1. Tableau des réalisations

>EMPLACEMENT TABLE>

3.2. Constats

- Le nombre de séminaires est passé d'un minimum de 7 en 1998 à un maximum de 14 en 2001. Les Etats membres ont considéré cet instrument comme très efficace pour approfondir la connaissance de sujets spécifiques de fiscalité indirecte, pour identifier de «bonnes pratiques» et pour améliorer la coopération administrative. Cette opinion est partagée quasi unanimement par les participants aux séminaires.

- Au niveau des statistiques, les rapports des Etats membres montrent que l'indice de satisfaction générale sur l'utilité des séminaires est très positif : note de 3,29 [22]. Dix Etats membres considèrent cette activité comme «utile» et quatre Etats membres comme «très utile» (Annexe 10). Les participant aux séminaires sont encore plus positives et considèrent que le choix des sujets et des objectifs des séminaires est «très bon» (53,9 %) ou «bon», (43,3%) (Annexe 20).

[22] Note 1 (inutile), 2 (peu utile), 3 (utile), 4 (très utile)

- Les fonctionnaires participants considèrent que la qualité des présentations aux séminaires est «très bonne» (44,9%) ou «bonne» (52,7%) ; la qualité des débats en réunion plénière et dans les groupes de travail est «très bonne», (34%) ou «bonne», (60%) ; (Annexe 2) et les prestations des présidents et rapporteurs des séminaires sont «très bonnes», (60,9%) ou «bonnes» (38,8%).

- Tous les Etats membres ayant pris effectivement part à cette activité, cette dernière est répartie géographiquement de façon égale tant pour les lieux de réunion que pour les participants.

- En ce qui concerne l'égalité de chances il faut signaler une légère augmentation du nombre de femmes participantes aux séminaires et aux échanges de 2000 et 2001 par rapport aux années précédentes. La répartition des participants par sexe tant pour les séminaires que pour les échanges de 1998 et 1999 était de 69% d'hommes contre 31% de femmes et en 2000 et 2001, la répartition a été de 66% d'hommes contre 34% de femmes).

- Au niveau de la planification, chaque année, la plupart des séminaires sont organisés au cours du 2ème semestre et très peu au cours du 1er semestre. Certains Etats membres ont mentionné dans leur rapport que le nombre de participants par séminaire est trop élevé (en moyenne 38 personnes/séminaire). Cela sera plus difficile dans une Europe à 25 Etats membres.

3.3. Améliorations souhaitables

En général, les Etats membres et les participants perçoivent cet instrument de façon favorable et son utilité n'est pas mise en doute. Cependant, parmi les éléments susceptibles d'amélioration, les Etats membres ont cité :

- L'amélioration de la planification des séminaires,

- L'envoi précoce de la documentation de la part de l'Etat organisateur,

- La sélection et le nombre de participants,

- Un meilleur partage de l'information après les séminaires.

En effet, une planification plus équilibrée au cours de chaque année est souhaitable. Ce rééquilibrage nécessiterait que le plan d'action annuel soit adopté plutôt de manière à ce que les séminaires puissent effectivement commencer dès le début de l'année. Une alternative est l'utilisation d'un 'plan glissant' (rolling plan).

En outre, une divergence apparaît entre les réponses des Etats membres et celles des participants quant à la préparation des séminaires, les participants n'émettent pas de réserve sur ce point.

D'un point de vue organisationnel, il serait difficile d'élargir les délais pour l'envoi des invitations au séminaire (2 mois) et pour l'envoi des documents de travail (2 semaines).

Selon 60% des participants, la sélection des participants est bonne mais dépend de la disponibilité des fonctionnaires sélectionnés au sein de leurs administrations nationales.

Enfin, il semble que l'acquis des séminaires soit relativement bien diffusé. De nombreux Etats membres ont mentionné l'organisation de conférences ou de séminaires internes ainsi que la diffusion des rapports afin de répercuter la valeur ajoutée au sein de leurs administrations nationales au-delà des participants aux séminaires.

4. ECHANGES

La Décision d'application prévoit que pendant la durée du programme, chaque Etat membre envoie, pendant deux semaines, au moins trois fonctionnaires dans chacun des autres Etats.

4.1. Tableau des réalisations

>EMPLACEMENT TABLE>

(*Total de 11 Etats membres)

4.2. Constats

- Il n'y a pas eu de variation significative du nombre des échanges réalisés (environ 400 par année) pendant la durée du programme. En général, les Etats membres considèrent que les échanges ont contribué à l'amélioration de la compréhension de sujets particuliers de la fiscalité indirecte (3,08) et à l'identification de points de contacts dans les Etats membres susceptibles d'améliorer la coopération administrative entre services fiscaux (3,14) (Annexe 4 questions 5.1. et 5.3).

- Au niveau des statistiques, les rapports des Etats membres montrent que l'indice de satisfaction générale sur l'utilité des échanges est élevé : 3,43. Six Etats membres considèrent les échanges comme «très utiles» et huit Etats membres comme «utiles» (Annexe 4).

- Les réponses individuelles des participants aux échanges montrent la même tendance : 53 % considèrent qu'ils comprennent beaucoup mieux (et 22 % nettement mieux) la législation communautaire sur l'impôt indirect (Annexe 5). En ce qui concerne le domaine de travail, 60 % des participants aux échanges proviennent du domaine de la TVA et 9 % des accises (Annexe 5).

- En ce qui concerne la répartition géographique des pays comme la Suède, la Grande Bretagne ou les Pays-Bas ont organisé des échanges beaucoup plus fréquemment que d'autres (Annexe 6). L'exigence de la Directive d'application de garantir un certain équilibre géographique des Etats d'accueil se heurte non seulement aux problèmes linguistiques mais aussi à des rigidités administratives (durée minimale de l'échange, nombre de fonctionnaires disponibles, difficulté d'insertion complète dans les administrations).

- Au niveau de la planification, on remarque encore que la plupart des échanges sont organisés au cours du 2ème semestre : c'est le cas pour 90% des échanges en 2000 et 81% en 2001 (Annexe 6).

- L'appréciation générale des participants sur l'organisation des échanges est très positive. 79,6 % des participants considèrent que les efforts faits par l'administration d'accueil sont très satisfaisants (Annexe 5). Des actions ont été faites pour améliorer l'efficacité de cet instrument, comme par exemple le séminaire de Snekkersten [23] au Danemark consacré particulièrement à la gestion, aux résultats et aux impacts des échanges.

[23] Séminaire de Snekkersten, les 26-28 juin 2000.

4.3. Améliorations souhaitables

En général, les Etats membres n'ont pas fait de remarques concernant le nombre des échanges organisés ; un pays a demandé l'augmentation de leur nombre. Plusieurs améliorations ont été suggérées par les Etats membres:

- Les objectifs des échanges doivent être déterminés au préalable, être clarifiés et porter sur des aspects précis ;

- Plus de flexibilité quant à la durée et l'orientation plus pratique du type de travail effectué ;

- Participants mieux préparés au niveau des connaissances linguistiques. Les Etats membres doivent veiller à ce que leurs fonctionnaires reçoivent une formation linguistique adéquate leur permettant de participer efficacement aux actions

- Utilisation plus équilibrée de cet instrument. Il faudrait encourager leur utilisation par tous les Etats membres. L'Etat d'accueil doit être choisi en fonction des objectifs de l'échange plutôt que selon des critères de répartition géographique. Il faudra également surmonter les difficultés d'ordre administratif (durée minimale de deux semaines) et d'ordre juridique (participation des fonctionnaires en échange dans les enquêtes sur le territoire de l'Etat d'accueil) ;

- Plusieurs Etats membres regroupent les échanges de fonctionnaires à une période fixe de l'année. Ceci s'explique par la durée minimale exigée de 14 jours par échange et par la possibilité de limiter les charges d'organisation pour l'Etat hôte. Néanmoins ce système a l'inconvénient d'être assez individualisé. L'Etat d'accueil devrait pouvoir continuer à organiser les échanges à un moment précis de l'année mais à condition d'établir des programmes individualisés pour les participants.

- Le nouveau programme Fiscalis a introduit plus de flexibilité dans la gestion des échanges notamment en ce qui concerne l'exigence de la durée moyenne de 14 jours et la répartition géographique.

5. CONTROLES MULTILATERAUX

Il s'agit d'une collaboration d'au moins trois administrations nationales pour coordonner les contrôles qu'elles effectuent sur des assujettis ayant des obligations fiscales dans plusieurs Etats (article 2 de la Décision Fiscalis).

Les pays membres intéressés envoient à la Commission les propositions de contrôles multilatéraux dont les coûts pourraient être supportés par le programme. La décision de financer un contrôle multilatéral est prise au sein du comité SCAC au regard des objectifs du programme. Ces contrôles portent sur les obligations fiscales en matière de TVA et/ou des droits d'accises.

5.1. Réalisations

>EMPLACEMENT TABLE>

Les sociétés sélectionnées représentaient un large éventail de secteurs d'activités (industrie alimentaire, surgelés alimentaires, santé, produits de beauté et cosmétiques, télécommunications, tabac, électronique, produits pétrochimiques, ...).

5.2. Constats

Il ressort des rapports des Etats membres que les contrôles multilatéraux sont des instruments efficaces pour lutter contre la fraude. D'une part, ils permettent des contrôles à grande échelle pour s'assurer que les sociétés qui opèrent dans le territoire de plusieurs Etats membres remplissent leurs obligations fiscales. D'autre part, ils contribuent à améliorer la coopération administrative entre les Etats participants.

En autre, au niveau personnel, les participants ont mentionné que les contrôles multilatéraux ont contribué à améliorer leur compréhension de la façon dont la fiscalité indirecte est organisée et appliquée au sein de l'Union européenne.

Le rapport intérimaire avait également signalé que ces contrôles ont eu des résultats très satisfaisants. Concrètement, ils ont débouché sur des résultats financiers fructueux et ils ont servi aussi bien comme instrument de prévention contre la fraude que comme instrument de coopération administrative.

- Au niveau des statistiques, l'utilité de cette action est reconnue (note moyenne 3,43) par les Etats membres. Sept d'entre eux considèrent les contrôles multilatéraux comme «très utiles» et six les jugent «utiles» (Annexe 7). Une meilleure compréhension de la législation communautaire, notamment des systèmes d'audit et l'amélioration de la coopération administrative, sont les avantages cités par les Etats membres.

- Cet instrument est utilisé plus fréquemment par certains pays que pour d'autres. Quatre Etats membres n'ont jamais pris l'initiative d'organiser un contrôle et à l'inverse un Etat membre a proposé six des seize contrôles multilatéraux réalisés en 2000. Leur utilisation est liée à la limitation des ressources compte tenu que les contrôles multinationaux exigent plus de ressources humaines qu'un contrôle au niveau national (Annexe 8, 10 et 11).

- Au niveau de l'organisation, la sélection des sociétés à contrôler, phase cruciale pour la réussite d'un contrôle, a été faite par certains Etats sur base des disparités entre opérations déclarées et opérations reconstituées à partir des informations transmises par le système VIES. Mais les contrôles multilatéraux requièrent une procédure administrative lourde et contraignante, ce qui a entraîné une faible utilisation de cet instrument, notamment la dernière année du programme (Annexe 10). Le rapport [24] présenté devant le SCAC montre qu'à la complexité de la procédure des contrôles multilatéraux, (cité par la plupart des Etats membres) s'ajoute la durée trop courte des contrôles.

[24] Document SCAC n° 314, le 24 octobre 2001.

- Un problème majeur cité par les Etats membres est l'obstacle à l'échange rapide d'information. La législation actuelle en matière de coopération administrative et d'assistance mutuelle en matière de TVA repose sur deux instruments juridiques : le Règlement CEE n° 218/92 prévoyant un système commun d'échange d'information et la Directive 77/799/CEE [25] concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres. Dans ce cadre juridique, tous les échanges d'information doivent passer par «les autorités compétentes», ce qui fait que le système est trop lent. Des échanges directs sont encore possibles s'il existe un accord bilatéral entre les deux autorités compétentes. La directive prévoit également la possibilité pour les Etats membres d'admettre la présence d'agents d'autres Etats membres pour participer à certains contrôles, mais dans la pratique, les Etats membres ont fait un faible usage des ces possibilités.

[25] JO L 336 du 27.12.1977.

5.3. Améliorations souhaitables

Au regard des difficultés soulevées par cet instrument, deux séminaires en Finlande [26] ont été consacrés à l'élaboration et à la mise à jour d'un manuel des contrôles multilatéraux pour les rendre plus souples et plus efficaces. D'autres recommandations sont possibles, plusieurs d'entre elles ont été pris en considération pour le programme Fiscalis 2003-2007.

[26] Séminaires d'Helsinki en 2000 et 2001.

Les Etats membres ont cité dans leurs rapports d'évaluation.

- Les critères de sélection des contrôles devraient être établis sur base d'une analyse de risque des sociétés à contrôler.

- Une meilleure souplesse de la procédure est nécessaire. Des réunions de préparation informelles préalables au contrôle multilatéral devraient rendre celui-ci plus efficace. Il est également nécessaire de permettre une flexibilité de la durée d'exécution du contrôle en fonction de leur complexité.

- Une modification de l'actuel cadre juridique est nécessaire. A cet égard, la Commission vient de présenter une proposition de règlement [27] relative à la coopération administrative dans le domaine de la TVA. Cette proposition crée un cadre juridique unique pour lutter contre la fraude, établissant un système direct et rapide d'échanges d'informations entre administrations nationales. Elle contient également de nouvelles procédures pour permettre la présence d'agents des administrations fiscales d'autres Etats membres et pour des contrôles simultanés. Ce règlement pourrait être en vigueur en 2004.

[27] COM (2001) 294 final du 18.06.2001.

- Finalement, il faudra encourager les administrations nationales à engager plus d'effectifs dans ces contrôles multilatéraux.

6. FORMATION

L'article 6 de la Décision Fiscalis prévoit des initiatives de formation, partagées entre la Commission et les Etats membres, de manière à créer un tronc commun de formation pour les fonctionnaires chargés de la fiscalité indirecte. Ces initiatives visent à :

- Développer des programmes de formation déjà existants ou concevoir des nouveaux programmes ;

- Ouvrir aux fonctionnaires des autres Etats membres les cours de formation organisés par chaque Etat membre pour ses propres fonctionnaires ;

- Développer des outils communs nécessaires pour la formation à la fiscalité indirecte, notamment les outils de formation linguistique.

Les Etats membres doivent veiller à ce que leurs propres fonctionnaires aient la formation initiale et continue nécessaire pour acquérir les connaissances professionnelles communes. Ces fonctionnaires doivent atteindre un niveau de connaissance linguistique suffisant.

Un groupe de gestion chargé de la formation (SCAT), qui se réunit deux à trois fois par an, fixe des objectifs et coordonne leur réalisation par des actions conjointes et des activités de formation.

6.1. Tableau des réalisations

>EMPLACEMENT TABLE>

En 2000, un groupe de responsables des projets de formation a fait une enquête concernant la formation dans les Etats membres dans le domaine de la fiscalité indirecte afin d'aider les formateurs nationaux à améliorer leur propre système de formation. Une base de données des matériels et équipements de formation a été créée.

Durant les deux dernières années du programme, des modules de formation (sous forme de CD ROM), ont été complètement développés :

- Projet de formation informatisée (CBT) exposant les différentes manières de produire un outil informatisé de formation linguistique.

- Projet de formation en audit informatisé. Ce projet analyse les systèmes d'audit informatisé utilisés par les pays participants en identifiant les meilleures pratiques. Ceci est d'autant plus utile qu'il n'y a aucune formation à l'échelle européenne dans ce domaine.

- VISAFIN est un outil de formation linguistique qui couvre la terminologie concernant les impôts et les procédures des impôts sur les revenus et de la TVA. Ce logiciel a deux buts : l'enseignement des impôts (30 heures) et l'enseignement linguistique. VISAFIN existe en anglais, espagnol, français et allemand.

- Glossaire contenant plus de 1500 termes techniques dans le domaine de la TVA et des contributions indirectes. Il sera disponible sur CD-ROM.

6.2. Constats

- En termes de formation, les dernières années du programme ont été très productives, en fait la plupart des projets de formation ont été finalisés en 2001 et 2002.

- Au niveau des statistiques, l'utilité de la formation est évaluée positivement par les Etats membres (note de 2,92) (Annexe 11), les appréciations sont cependant très dispersées entre la note de 1 et la note de 4 de certains Etats membres. Les commentaires transmis concernant l'utilité reflètent des visions différentes et des cultures administratives différentes. Certains Etats membres estiment les réalisations insuffisantes, tandis que d'autres ont pu grâce au programme améliorer leurs propres formations, notamment la formation linguistique.

- Une grande majorité des fonctionnaires participants considèrent comme insuffisante la formation linguistique reçue au sein de leur administration nationale, d'autres ont fait l'éloge des projets linguistiques développés dans le cadre du programme et qui ont servi à améliorer cette situation.

- Certains Etats membres soulignent des faiblesses en matière d'organisation, pointant la nécessité de «mieux cibler les objectifs » ou de mieux «structurer la coopération » pour assurer sa pérennité.

6.3. Améliorations souhaitables

Parmi les améliorations possibles les Etats membres ont cité :

- Favoriser l'élaboration de standards communautaires à intégrer dans les formations nationales ;

- Développer la coopération entre les écoles ou centres de formations nationales ;

- Organiser directement la formation sur le budget du programme avec des expert enseignants des différents Etats membres.

D'autres éléments d'amélioration seraient de développer des modules de formation communs dans les trois langues de travail par des équipes trilingues et de traduire le matériel déjà élaboré.

7. GESTION DU PROGRAMME ET EFFICIENCE

- Le SCAC était le comité de gestion du programme Fiscalis. Avec le temps, l'organisation de ce comité est devenue très complexe en raison de la création de sous-comités et de groupes de travail de plus en plus nombreux qui ont provoqué une multiplication du travail. L'adoption prévue d'un nouveau règlement sur la coopération administrative avec le SCAC comme comité de réglementation et la suppression des certains sous-comités devrait faire gagner la nouvelle organisation en efficacité.

- Les activités du programme ont été établies dans le plan d'action annuel. La présentation du plan d'action a été modifiée en 2001 pour permettre de mieux établir les liens entre les activités de chaque année et les objectifs visés. Le plan indique pour chaque domaine prioritaire les actions proposées. Il est demandé aux organisateurs d'actions conjointes de préciser les domaines ainsi que les résultats escomptés pour chaque action.

- Au niveau de l'organisation, les Etats membres et les participants aux actions estiment que les activités ont été coordonnées efficacement. Néanmoins, les seuls indicateurs disponibles pendant la durée du programme ont été des indicateurs de gestion. Ils ont l'avantage d'être simples et mesurables de façon continue mais ne portent pas sur l'efficacité réelle des activités. A cet égard, des indicateurs de résultats seront développés par le nouveau programme Fiscalis 2003-2007, permettant de faire une évaluation continue de la réalisation des impacts. Une certaine homogénéité dans la présentation des documents des actions conjointes est nécessaire. Les services de la Commission pourront proposer aux Etats membres l'utilisation d'un seul document qui facilitera l'analyse des contributions des actions conjointes aux objectifs du programme.

- Un renforcement du suivi des actions paraît nécessaire. Trois types de résultats sont attendus : un partage de l'information concernant les travaux réalisés avec les pays ne participant pas à l'action concernée ; une mise à jour des résultats d'actions terminées, qui sans cela risquent de perdre de leur pertinence (par exemple des modules de formation); et surtout l'information sur les améliorations concrètement entraînées par la mise en oeuvre des résultats des actions conjointes.

- En 2002, un nouvel outil, appelé CIRCA, a été introduit dans le programme. Il s'agit d'un site web à accès restreint. Il donne aux gestionnaires du programme un accès direct aux documents organisationnels (ordres du jour, documents de travail, comptes rendus, etc.) ainsi qu'aux rapports produits suite aux actions organisées. Il constitue une amélioration notable par rapport au système antérieur d'échanges d'informations entre les délégations nationales et la Commission. CIRCA pourrait être valorisé en tant qu'instrument de partage de l'information, en assurant la mise en ligne rapide des documents produits en les classant de façon claire et cohérente.

8. OUVERTURE DU PROGRAMME AUX PAYS CANDIDATS

Conformément à l'article 7 de la Décision Fiscalis, le programme a été ouvert aux pays associés d'Europe centrale et orientale ainsi qu'à Chypre aux conditions fixées dans les accords européens ou dans les protocoles additionnels relatifs à leur participation au programme. Malta et Turquie n'étaient donc pas éligibles pour participer au programme.

La participation de ces pays aux programmes communautaires faite partie d'une stratégie de pré-adhésion qui vise à leur apporter un soutien et à les préparer à leur entrée dans l'Union européenne. Le financement n'a pas été assuré par le programme Fiscalis mais par les pays candidats eux-mêmes.

Les instruments légaux (Décisions d'association du Conseil) établissant les conditions de participation au programme des pays candidats n'ont été adoptés qu'en 2002 par 8 des 11 pays concernés. Chypre, la Pologne et la Lettonie n'ont pas encore mis en place les instruments légaux requis en la matière.

Préalablement à cette participation formelle, une 'action pilote' couverte par une ligne budgétaire externe du programme Douane 2002, (dont l'évaluation fait l'objet d'un chapitre du rapport sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002) a permis une participation restreinte d'un représentant par pays, à un nombre limité de séminaires et d'échanges (Annexe 11). Par la suite, cette participation a été financée par les budgets nationaux des pays concernés.

Suite à ces actions, les fonctionnaires participants déclarent avoir amélioré leurs connaissances de la législation communautaire et avoir bénéficié des échanges d'expériences avec les Etats membres.

9. RESULTATS ET IMPACTS DES ACTIONS CONJOINTES

Une activité isolée quelle qu'elle soit ne peut pas atteindre un objectif donné. Par contre, plusieurs activités combinées produisent des effets qui contribuent aux objectifs du programme.

Le présent rapport a identifié trois niveaux d'effets : les impacts à court terme ou résultats immédiats de l'action, les impacts à moyen terme lorsque les fonctionnaires, destinataires directs de l'action, utilisent l'acquis dans leurs administrations nationales et les impacts à long terme qui sont produits lorsque l'acquis des activités du programme est diffusé dans les administrations nationales et utilisé par des fonctionnaires n'ayant pas participé aux activités. Ces derniers impacts sont les plus difficilement mesurables.

La description de résultats et impacts des actions conjointes est reprise ci-dessous ainsi que leur contribution à la réalisation des objectifs fixés par le programme, soit :

- Assurer l'amélioration des procédures administratives ;

- Donner aux fonctionnaires un niveau élevé de compréhension du droit communautaire ;

- Assurer une coopération efficace, effective et étendue entre les Etats membres et la Commission ;

Ces trois objectifs généraux sont déclinés en objectifs spécifiques (arbre d'objectifs du programme).

9.1. Assurer l'amélioration des procédures administratives : Simplification et modernisation de la législation.

9.1.1. Résultats immédiats

Trois résultats immédiats ont été identifiés :

- La simplification de la législation nationale et communautaire dans le domaine de la fiscalité et du droit d'accises : le séminaire de Salzbourg [28] a permis la simplification du document administratif d'accompagnement (DAA) des produits soumis à accises ;

[28] Séminaire de Salzburg, les 20-23 avril 2000.

- La simplification et la modernisation des instruments qui facilitent l'accomplissement des obligations fiscales des contribuables et des opérateurs économiques : le séminaire de Madrid [29] a été consacré à l'utilisation d'Internet pour faciliter les relations avec les contribuables, celui de Chester [30] à la simplification et à la réduction des charges imposées aux entreprises en matière de TVA.

[29] Séminaire de Madrid, les 15-17 novembre 2000

[30] Séminaire de Chester, les 3-5 octobre 2001

- La simplification et l'amélioration des procédures administratives, un des impacts les plus important du programme selon les Etats membres. L'estimation moyenne sur l'amélioration des méthodes de travail et l'identification de «bonnes pratiques administratives» grâce à la participation de leurs fonctionnaires aux séminaires est de 3,29 (Annexe 1 question 2.3.). Cinq Etats membres mentionnent explicitement ce point dans leur rapport. Pour les échanges, l'évaluation est légèrement inférieure, étant donné que tout changement dans ce domaine, fortement réglementé est extrêmement lent. A cet égard, onze pays considèrent (note moyenne 2,79) qu'ils se sont traduit par de nouvelles méthodes de travail dans l'administration nationale (Annexe 4 question 5.2.). D'autres pays ont souligné l'amélioration des méthodes de travail personnelles des participants. Dans les cas des contrôles multilatéraux (note moyenne 2,71), cinq pays estiment que cet instrument a permis une amélioration des méthodes de contrôle (Annexe 7 question 8.4.). Pour les actions de formation, quatre pays évoquent (note moyenne 2,31) un apport au niveau des améliorations des méthodes de travail (Annexe 11 question 11.2.). Finalement, 37% des participants à un échange ou 34% à un séminaire considèrent que les procédures administratives dans leur administration nationale ont été nettement améliorées suite à une participation à une de ces activités (Annexe 12).

L'impact des actions conjointes sur la modernisation de l'administration est moins clair que celui des nouvelles technologies financées par le programme. Ces systèmes informatiques ont permis d'accroître les échanges d'informations entre les administrations nationales d'une part et d'autre part entre les administrations nationales et la Commission. Les résultats obtenus par le réseau de communication CCN/CSI ainsi que par les applications informatiques relatives à la TVA et les accises sont analysés dans le rapport «informatique» joint en annexe.

9.1.2. Impact à moyen et à long terme

- Les actions conjointes ont eu des impacts à moyen terme en permettant la simplification des procédures administratives et l'incorporation de nouvelles méthodes de travail dans les administrations nationales. Néanmoins, même si deux Etats membres ont incorporé de nouvelles procédures administratives suite à la participation de fonctionnaires aux actions du programme, la capacité des participants à intégrer des changements significatifs dans la législation nationale reste limitée (note moyenne 2,73) concernant les séminaires et (note moyenne 2,36) concernant les échanges. (Annexe 1 question 3.3). et (Annexe 4 question 6.2.).

- Les impacts à long terme sont plus difficiles à mesurer. Les Etats membres indiquent que les résultats des activités, notamment les séminaires et les échanges, sont diffusés au sein des administrations nationales (Intranet, séminaires, conférences, distribution des rapports d'activité, etc.) et que les fonctionnaires n'ayant pas participé aux actions ont reçu et utilisé cette information. (Annexe 1 et 5). Toutefois, à défaut d'enquête spécifique, il n'est pas possible de mesurer l'intensité de ces impacts.

9.1.3. Constats

- Les actions conjointes ont contribué à la simplification et à l'harmonisation des méthodes et procédures de contrôle grâce aux différents outils présentés lors des actions conjointes (modèle d'analyse de risque, audit informatisé, ...). Cependant, il reste encore des progrès à faire dans ce domaine.

- Les Etats membres déclarent assurer au sein de leur administration nationale la diffusion des informations échangées lors des différentes actions conjointes.

9.2. Donner aux fonctionnaires un niveau élevé de compréhension du droit communautaire et application uniforme de la législation communautaire.

Le rapport intermédiaire avait identifié deux résultats des actions conjointes qui contribuent à une application uniforme de la législation communautaire: l'amélioration de la compréhension de sujets spécifiques de la législation communautaire en matière de fiscalité indirecte et l'amélioration de la connaissance de la fiscalité indirecte des autres Etats membres.

9.2.1. Impact à court terme

- Le rapport final confirme que les actions conjointes ont contribué à l'amélioration de la compréhension de sujets spécifiques de la fiscalité indirecte. En effet, l'estimation moyenne par les Etats membres de la réalisation de cet objectif est de 3. Quatre Etats membres insistent sur ce point dans leur rapport d'évaluation. D'autres Etats soulignent que les discussions informelles en marge des activités contribuent également à ce résultat. (Annexe 1 question 2.1.) ; (Annexe 4 question 5.1.) et (Annexe 7 question 8.2.).

- De plus, 45% des participants aux séminaires estiment qu'ils maîtrisent beaucoup mieux la législation communautaire de la fiscalité indirecte et 12% très nettement mieux. Seulement 3% des participants ont exprimé une opinion négative. Pour les échanges, la proportion est de respectivement 47%, 25 % et 1 %. (Annexe 5).

- Pour ce qui concerne la connaissance de la fiscalité indirecte des autres Etats membres, la plupart des Etats membres ont répondu que les actions conjointes ont permis des améliorations. L'indice de satisfaction des Etats membres au niveau de la contribution des séminaires et des échanges à cet objectif s'établit à 3,08 (Annexe 1 et 5). Pour les contrôles multilatéraux, les Etats membres soulignent qu'ils ont permis l'amélioration de la connaissance des différents systèmes d'audit (note moyenne 3,29), (Annexe 7 question 8.2.). Sept pays ont cité explicitement l'amélioration de la connaissance des auditeurs grâce à une participation à un contrôle multilatéral. Enfin, les activités de formation ont permis d'atteindre ce même objectif (note moyenne 2,31) (Annexe 11). A cet égard, on peut citer le projet de «Formation d'audit informatisé » qui a été présenté au séminaire de Luxembourg en novembre 2002. Ce projet a consisté, dans une première phase, à analyser les différents types d'audit dans les Etats membres et puis à développer la formation d'audit informatisé.

- Le séminaire organisé à Breukelen [31] a servi à la présentation d'un «guide fiscal international » dans lequel on trouve des informations sur les systèmes fiscaux et les méthodes de contrôles de tous les Etats membres.

[31] Séminaire de Breukelen, les 14 -16 septembre 2000.

9.2.2. Impacts à moyen et long terme

- Les Etats membres ont crédité d'une note moyenne de 2,93 et 2,92 la diffusion au sein de l'administration nationale des connaissances acquises par les participants lors des séminaires et des échanges. Cinq Etats membres ont organisé une diffusion de l'information recueillie lors de séminaires sur Intranet ou par des exposés et des conférences. Par contre, certains Etats jugent que l'impact des échanges est limité aux participants.

- Les impacts des contrôles multilatéraux quant à eux sont crédités de 2,58, montrant que la diffusion des résultats est plus restreinte que pour les autres actions.

9.2.3. Constats

- Les actions conjointes du programme ont permis une amélioration des connaissances de la législation communautaire chez les participants, notamment sur des sujets spécifiques présentés lors des séminaires.

- La connaissance des autres systèmes fiscaux a permis la comparaison de traitement de certaines questions spécifiques de la fiscalité.

9.3. Assurer une coopération administrative efficace, effective et étendue entre les Etats membres et lutte contre la fraude.

L'amélioration de la coopération administrative est considérée par les Etats membres comme le résultat le plus important des actions conjointes du programme. Deux impacts à court terme ont été identifiés : l'identification des points de contacts au sein d'autres administrations nationales et l'amélioration dans les échanges d'informations en matière de lutte contre la fraude.

9.3.1. Impacts à court terme

- Identification des points de contacts. La contribution des séminaires à l'identification de points de contacts au sein d'autres administrations nationales est estimée très positive (note moyenne 3,62). Six Etats ont souligné explicitement que l'identification de points de contacts a contribué à améliorer la coopération administrative. Il en est de même pour les échanges (note moyenne 3,15), cinq pays ont d'ailleurs mentionné que l'identification de points de contacts est le résultat principal des échanges. De plus, 47% des participants aux échanges espèrent coopérer de façon nettement plus efficace et approfondie avec des fonctionnaires des autres Etats membres et 28% de façon très nettement plus efficace et approfondie. Les contrôles multilatéraux ont contribué également à cet objectif (note moyenne de 3,23). Selon quatre Etats membres, ces contacts constituent pour les participants un moyen de faciliter ultérieurement le travail de contrôle et une prise de conscience de la dimension européenne de leur fonction.

- Les échanges d'informations en matière de lutte contre la fraude. La contribution des actions conjointes à l'amélioration de la méthode de contrôle est plus positive pour les séminaires et les contrôles multilatéraux (note moyenne 2,7) que pour les échanges (note moyenne 2,38). Cependant, les Etats membres reconnaissent que l'interprétation restrictive des instruments juridiques et surtout la lenteur des réponses constituent l'obstacle principal dans les échanges d'informations visant à lutter contre la fraude. Les participants aux séminaires estiment qu'ils sont beaucoup mieux (30%) ou un peu mieux (47 %) en mesure de prévenir et de déceler des cas d'évasion et de fraude fiscale. Pour les participants aux échanges la proportion est respectivement de 6% à 36 % .

Analyse de risque. Les Etats membres citent dans leurs commentaires des améliorations très précises en termes d'analyse de risque. Ils estiment que cet instrument pour la sélection des contrôles est la meilleure solution pour lutter efficacement contre la fraude car les ressources humaines sont limitées [32]. Les séminaires organisés ont encouragé l'utilisation de cet outil. Le séminaire d'Helsinki a permis la présentation comme modèle du système de sélection automatisée PUMA [33] mis au point en Suède, permettant d'identifier, de façon peu coûteuse, les entreprises à risques dans le cadre de l'importation et l'exportation de biens.

[32] Les Etats membres consacrent la plupart de leurs ressources à l'examen et à la gestion des déclarations de TVA.

[33] Séminaire de Helsinki, les 15 -16 mai 2000.

Lutte contre la fraude. De nombreux séminaires ont été consacrés à l'examen de la fraude [34] et à l'étude de cas concrets [35]. De même, dans le cadre du comité SCAF [36], plusieurs études ont été lancées en vue d'identifier les types de fraude et les mécanismes qui les sous-tendent. Ces études ont analysé plus de 1000 cas de fraude et identifié les principales techniques employées par les fraudeurs. Des groupes de travail ont établi des rapports sur la fraude carrousel. Ils ont rédigé des guides de bonnes pratiques pour lutter contre ce type de fraude.

[34] Séminaire de Porto en novembre 2001, Séminaire de Snekkersten en novembre 2001.

[35] Séminaire en Irlande, les 20 -22 novembre 2002.

[36] Sous-comité de la lutte antifraude.

9.3.2. Impacts à moyen et à long terme

- L'utilisation des réseaux mis en place lors des actions conjointes a permis l'amélioration de la coopération administrative. Les Etats membres estiment que l'apport des séminaires à cet impact est très important (note moyenne 3,21) (Annexe 1 question 3.2.). La plupart admettent qu'il y a des contacts très fréquents entre les représentants des ELO/CLO [37] mais que ce n'est pas le cas pour d'autres représentants. L'apport des échanges est légèrement plus faible (note moyenne 2,92) (Annexe 4 question 6.3.). Plusieurs Etats mentionnent que des contacts sporadiques ou informels. Les Etats ayant participé aux contrôles multilatéraux estiment (note moyenne 2,64) qu'ils ont permis une amélioration importante de la coopération (Annexe 7 question 9.3.).

[37] Excise Liaison Office/ Central Liaison Office.

- Les réponses des Etats membres soulignent une diffusion au sein des administrations nationales de «bonnes pratiques» et surtout une meilleure prise de conscience de l'importance des échanges d'information en matière de lutte contre la fraude. A cet égard, un accord a été signé fin 2002 par plusieurs Etats membres en matière d'échanges de renseignements automatiques et spontanés, dans le domaine des ventes de moyens de transport neufs.

9.3.3. Constats

- L'amélioration de la coopération administrative et de la lutte contre la fraude constitue un effet positif du programme. Néanmoins, dans le cadre actuel pour l'assistance mutuelle [38] les données ne peuvent être échangées aussi rapidement qu'il le faudrait pour traiter ou détecter les fraudes à temps. La proposition de règlement [39]de la Commission relative à la coopération administrative dans le domaine de la TVA permettre justement d'améliorer l'efficacité de l'assistance mutuelle.

[38] LA DIRECTIVE 77/799/CEE (JO L 336 DU 27.12.1977) ET LE REGLEMENT CEE 218/92 (JO L 24 DU 01.02.1992)

[39] COM (2001) 294 FINAL DU 18.06.2001.

10. CONCLUSIONS GENERALES ET RECOMMANDATIONS DES ACTIONS CONJOINTES

1 L'évaluation intérimaire avait suggéré de préciser les inflexions éventuelles des objectifs du programme notamment à la lumière des orientations de la nouvelle stratégie de la Commission sur la TVA ; de préciser les liens entre les objectifs de l'article 3 de la Décision Fiscalis et les objectifs stratégiques de lutte contre la fraude ; de développer des indicateurs d'impact en vue de mesurer la diffusion de l'acquis des actions du programme au sein des administrations nationales et d'envisager des enquêtes de terrain en vue de collecter les données nécessaires.

Le programme a évolué dans cette direction à l'aide des plans d'action de 2001 et 2002 qui ont intégré les orientations de la nouvelle stratégie sur la TVA et précisé les quatre domaines prioritaires du programme. La suggestion de mener des enquêtes sur le terrain pour mesurer le degré de diffusion auprès des administrations nationales n'a pas été réalisée faute des ressources. Elle a été remplacée en 2002 par les questionnaires pilotes qui n'ont pu être exploités du fait du faible taux de réponse des Etats membres. La mise au point d'indicateurs d'impact et la collecte des données afférentes ont été reportées au programme Fiscalis 2007.

2 Pour ce qui concerne le budget, les actions conjointes ont représenté environ 35% du budget total des engagements contre environ 65% pour les applications informatiques. Cette prééminence du volet informatique est justifiée par les coûts de développement et de fonctionnement du réseau de communication CCN/CSI. Elle est aussi du à une sous-utilisation des dotations budgétaires en général et en particulier une sous-utilisation des dotations relatives aux séminaires et aux contrôles multilatéraux. Or, ces deux instruments s'avèrent particulièrement utiles pour la réalisation des objectifs du programme. Il faudrait donc renforcer et encourager leur utilisation.

3 Les séminaires ont servi principalement à approfondir la connaissance des participants sur des sujets spécifiques de la fiscalité indirecte, à identifier des «bonnes pratiques» et à améliorer la coopération administrative entre les Etats membres. Ils représentent plus de 25% des dépenses relatives aux actions conjointes. La valeur ajoutée de cet instrument pourrait être accrue :

- En planifiant mieux les séminaires dans le temps, ce qui faciliterait l'envoi en temps utile de la documentation et

- En assurant une meilleure diffusion des résultats.

4 Les échanges ont permis d'améliorer la connaissance de la fiscalité indirecte des autres Etats membres et d'identifier des points de contacts informels susceptibles d'améliorer la coopération administrative entre les services fiscaux. Ils constituent le poste le plus important des dépenses relatives aux actions conjointes, environ 60%. Toutefois pour accroître leur efficacité, il faudrait :

- Déterminer au préalable les objectifs des échanges, les clarifier et les faire porter sur des aspects précis ;

- Augmenter la flexibilité quant à la durée et l'orientation plus pratique du type de travail effectué;

- Augmenter le niveau de connaissance linguistique des participants.

- Individualiser les programmes des fonctionnaires participants, surtout si les échanges sont regroupés à un moment précis de l'année.

5 Les contrôles multilatéraux représentent environ 10% du budget des actions conjointes. Ils constituent l'instrument le plus efficace du programme pour lutter contre la fraude. Ils permettent des contrôles à grande échelle, en assurant que les sociétés qui opèrent dans le territoire de plusieurs pays remplissent leurs obligations fiscales. Ils contribuent à améliorer la coopération administrative entre les Etats participants et à améliorer la compréhension des participants des différents systèmes de contrôle au sein de l'Union européenne.

Toutefois, le nombre des contrôles multilatéraux a diminué durant les dernières années du programme. Il faudra donc encourager leur utilisation, notamment auprès des Etats membres qui ne l'utilisent pas ou très peu. Il est souhaitable de prévoir :

- Plus de souplesse dans la procédure d'adoption des contrôles multilatéraux et dans leur durée d'exécution;

- Une sélection de la cible d'audit basée sur des critères d'analyse de risque.

6 Les initiatives de formation ont été mises en place en 2000 et la plupart des projets de formation ont été finalisés en 2001 et 2002. Ils ont représenté 2% du budget relatif aux actions conjointes. Ces initiatives ont permis d'améliorer la connaissance des participants, notamment en matière linguistique et d'audit informatisé. Parmi les améliorations possibles, il faudrait :

- Favoriser l'élaboration de standards communautaires à intégrer dans les formations nationales;

- Développer la coopération entre les écoles ou centres de formations nationaux;

- Organiser des sessions de formation avec des experts des différents Etats membres.

7 La participation des pays candidats au programme a été basée sur la stratégie de pré adhésion qui vise à leur apporter un soutien et à les préparer à leur entrée dans l'Union européenne. Ils ont participé à des séminaires et à des échanges. Les fonctionnaires des ces pays jugent qu'ils ont amélioré leur connaissance de la législation communautaire, que les échanges d'expériences professionnelles avec les Etats membres leur ont été bénéfiques.

8 Le rapport identifie et mesure les impacts à court terme et à moyen terme (utilisation de l'acquis des activités dans l'administration nationale) sur base des rapports finaux des Etats membres qui citent les changements produits au niveau de l'administration nationale suite à la participation de leurs fonctionnaires aux actions du programme. Pour ce qui concerne les impacts à long terme (diffusion de l'acquis dans l'administration nationale), peu d'indicateurs ont permis de mesurer le degré de cette diffusion. Ces derniers impacts ont été estimés sur la seule base des rapports des Etats membres : des actions de diffusion ont été organisées (conférences spécifiques, réunions avec d'autres services, publications internes, présentations sur Intranet, etc.) en vue d'informer le plus de personnes possibles des résultats générés par les activités du programme, notamment pour les séminaires. Pour les autres actions conjointes, il semble que la diffusion ait été plus restreinte. A cet égard, des indicateurs de résultats et d'impacts seront développés dans le cadre du nouveau programme Fiscalis 2003-2007.

9 Les actions conjointes ont contribué à l'amélioration des procédures administratives notamment les procédures de contrôles et de détection de la fraude, à la simplification des instruments facilitant l'accomplissement des obligations fiscales des opérateurs économiques, à l'amélioration de la compréhension des domaines spécifiques de la fiscalité indirecte, à l'application uniforme de la législation communautaire, à la diffusion de «bonnes pratiques» (analyse de risque et identification des types de fraudes les plus graves, comme la fraude carrousel) et enfin à l'amélioration de la coopération administrative. L'amélioration de la coopération administrative est considérée par les Etats membres comme le résultat le plus important des actions du programme. Ceci sera encore plus marquent lorsque la proposition de règlement [40] relative à la coopération administrative dans le domaine de la TVA sera adoptée. Cette proposition crée un cadre juridique unique et efficace pour lutter contre la fraude, établissant un système direct et rapide d'échanges d'informations entre les Etats membres. Elle contient également de nouvelles procédures permettant, lors de contrôles, la présence sur le territoire d'un Etat membre d'agents d'autres Etats membres ainsi que le recours à des contrôles simultanés.

[40] COM (2001) 294 final du 18.06.2001

10 Les actions conjointes du programme Fiscalis ont permis de réaliser l'objectif d'amélioration du fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur, d'accroître la coopération entre fonctionnaires de différentes administrations nationales. Le programme Fiscalis 2003-2007 tient déjà compte de nombreuses suggestions des Etats membres, mais pour que les activités génèrent des impacts plus approfondis, il faudra améliorer la complémentarité des actions du programme (les résultats d'un contrôle pourraient être le sujet d'un séminaire ou les échanges pourraient être organisés sur base d'un thème traité lors d'un séminaire, etc.).

11 Les Etats membres ont pris conscience des répercussions au niveau européen d'actions nationales, et réciproquement. Dans la lutte contre la fraude, dont la responsabilité opérationnelle incombe aux Etats membres, la Commission jouant un rôle de coordination et de stimulation, une implication plus forte des Etats participants permettrait d'accroître l'efficacité du programme.

PARTIE 2 : RAPPORT SUR LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME FISCALIS DANS LE DOMAINE INFORMATIQUE (1998-2002)

1. INTRODUCTION

1.1. Contexte

Le second volet du présent rapport, établi conformément à l'article 12, paragraphe 3, de la Décision N°888/98/CE du 30 mars 1998, constitue un rapport sur la mise en oeuvre du programme Fiscalis dans le domaine informatique et complète le rapport sur les actions conjointes du programme.

1.2. Sources des données

Les sources utilisées pour réaliser cette évaluation sont :

- L'avis des Etats membres sondé par l'intermédiaire d'un questionnaire. Celui-ci cherchait à récolter le plus objectivement possible l'opinion des Etats membres sur les applications informatiques mises en place dans le cadre du programme. Le taux de réponse au questionnaire envoyé est de 75 % environ.

- Des données quantitatives sur les applications financées par le programme ont également été prises en compte.

Lorsque l'enquête rapporte l'avis des Etats membres sur les applications informatiques, il ne faut pas oublier qu'il porte sur l'application finale, telle qu'elle est vue par l'utilisateur c'est à dire avec les composantes financées par l'Union Européenne (composante communautaire) et celles financées par les Etats membres eux-mêmes (composante nationale).

1.3. L'évaluation intermédiaire

L'évaluation intermédiaire Fiscalis concluait que :

- Le programme a permis d'encourager l'utilisation et la diffusion du système VIES [41] au sein des Etats membres ;

[41] VAT Information Exchange System

- L'efficacité du système d'échange d'informations dans le domaine de la TVA pourrait être accrue par une modification du cadre législatif de coopération administrative.

et recommandait pour l'évaluation ex post de :

- Déterminer si l'établissement du système VIES a été suffisant pour réaliser l'objectif de lutte contre la fraude (l'analyse de l'efficacité)

- Effectuer une évaluation de l'efficacité des systèmes informatiques, y compris la plate-forme CCN/CSI [42];

[42] Common Communication Network / Common System Interface

- Vérifier si la coopération administrative a été améliorée par l'utilisation des systèmes d'échange d'informations (mesurée par une augmentation des demandes de renseignements entre les Etats membres et de la qualité des réponses).

1.4. Structure de l'Analyse

Les systèmes informatiques sont, pour partie, communs aux programmes Douane 2002 et Fiscalis et, pour partie, spécifiques à chacun d'entre eux. De ce fait, le financement de la partie commune a été imputé de façon égale aux deux programmes.

Des tableaux récapitulatifs de ces différentes applications sont repris ci-dessous.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Après une présentation des données budgétaires, on traitera d'abord la partie commune et ensuite les applications Fiscalis.

2. BUDGET

Le tableau en Annexe 13 reprend les sommes engagées (en euros) pour les prestations de services relatives aux systèmes informatiques dans le cadre du programme Fiscalis. Les engagements correspondent aux paiements, tout au moins pour les années 1998 à 2000. En effet, les paiements relatifs à un engagement s'échelonnent sur plusieurs années en fonction des prestations de services effectuées alors que l'engagement est pris au moment de la signature du contrat de prestations de services. Les engagements de 2002 ont été effectués à la fin de l'année et concernent des prestations de 12 mois à payer essentiellement en 2003 et résiduellement en 2004. Le montant total des sommes engagées par le programme Fiscalis s'élève à 19.622.659 euros. Ce montant comprend le financement du réseau CCN/CSI et des outils de gestion de programme (financement conjoint à 50 % par les programmes Fiscalis et Douane 2002) et le financement des applications relatives à la TVA et aux accises en tant que telles.

Il faut noter que, dans la mesure où les systèmes informatiques ont une composante communautaire et nationale, le programme ne finance que la composante communautaire et les Etats membres doivent financer la composante nationale de ceux-ci.

Le réseau de communication CCN/CSI a nécessité un investissement de 23.801.472 euros, dont la moitié a été financée par le programme Fiscalis. L'importance des sommes engagées pour CCN/CSI est due au fait qu'il s'agit de coût de développement et de déploiement.

L'application VIES représente la majeure partie du budget « FITS » (Fiscalis Information Technology System) qui s'élève à 5.547.267 euros. C'est donc l'application la plus importante du budget Fiscalis. Le budget consacré à VIES est constitué de coûts de fonctionnement et de maintenance; le système ayant été développé et étant en opération avant le début du programme Fiscalis.

Le programme Fiscalis n'a pu financer l'application EMCS [43] (système informatique intégré concernant le mouvement et le contrôle de produits soumis à accises), étant donné que les estimations financières et le timing excédaient les possibilités du programme.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM

3. PARTIE COMMUNE AUX PROGRAMMES FISCALIS ET DOUANE 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Description

Le développement d'un réseau de communication et d'un système d'interface commun, décidé en décembre 1992 par les Directeurs généraux des douanes et de la fiscalité a pour objet d'harmoniser le transfert intra-communautaire de données informatiques. L'objectif est de créer une passerelle entre les systèmes informatiques des Etats membres et de la Commission, tous différents, dans une infrastructure unique permettant l'interopérabilité entre tous ces systèmes.

CCN/CSI est opérationnel depuis le 8 mai 1999. Les activités réalisées dans le cadre des programmes Fiscalis et Douane 2002 pour le réseau concernent le développement et le déploiement pour la période avant 1999 et la maintenance évolutive et corrective ainsi que les extensions vers d'autres sites (notamment les pays candidats à l'adhésion) pour la période suivante.

La Commission gère ses ordinateurs et les passerelles jusqu'aux points d'entrée nationaux. Les Etats membres gèrent la formation des fonctionnaires et le déploiement des outils informatiques des réseaux nationaux.

3.1.2. Evaluation du déploiement et du développement de CCN/CSI

L'opinion [44] exprimée par les Etats membres quant au déploiement de CCN/CSI a été estimé sur une échelle de 1 à 5 (1= opinion très favorable 5 = opinion très défavorable). Il en ressort que cette opinion, globalement positive, est partagée tant par les administrations douanières que par celles de la fiscalité indirecte.

[44] Voir Annexe 14

Les ressources budgétaires et les calendriers de mise en oeuvre consacrés au déploiement et au développement de CCN/CSI sont jugées réalistes. Il en est de même pour le support fourni par la Commission en termes d'assistance, de formation ou de documentation. Enfin, la facilité de connexion des applications locales à CCN/CSI est estimée satisfaisante.

A cet égard, les résultats de l'étude réalisée en 2000 par le Gartner Group dans le cadre du contrat « ATOS origin Integration » [45] sur le déploiement du système sont confirmés. Celle-ci concluait que la technologie et l'architecture CCN/CSI fonctionnaient correctement et avaient prouvé leur capacité à supporter un nombre croissant de connexions. Toutefois, elle soulignait que l'intégration des systèmes à CCN/CSI implique aussi, de la part des Etats membres désirant se connecter, un effort important en matière d'organisation et de support.

[45] Le contrat conclu entre la Commission et la société ATOS permettait à celle-ci de sous-traiter l'étude sur CCN/CSI au Gartner Group.

3.1.3. Résultats

Les résultats relatifs à CCN/CSI sont évalués:

- Qualitativement (la satisfaction des administrations nationales utilisatrices quant au fonctionnement du système);

- Quantitativement;

- Et par une étude externe (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Appréciation qualitative des utilisateurs [46]

[46] Voir Annexe 14.

Les administrations nationales sont particulièrement satisfaites du support offert par la Commission (support général), de la sécurité d'utilisation et de la disponibilité du réseau.

La facilité d'utilisation de CCN/CSI (facilité d'opération et d'interconnexion avec les systèmes nationaux) est, elle aussi, appréciée par les administrations nationales.

Cependant, si les administrations douanières estiment que CCN/CSI couvre bien les besoins en échange d'informations et permet d'économiser de nombreuses ressources, les administrations de la fiscalité indirecte expriment par contre un avis plus réservé.

3.1.3.2. Données quantitatives.

La disponibilité du réseau est supérieure à 99 % (98 %, l'année de mise en service).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les statistiques d'utilisation du réseau CCN montrent une forte croissance. On peut distinguer le nombre de messages et le volume d'informations transportées.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le graphique ci-dessous donne une idée de la répartition du nombre de messages par application. Les applications VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Nouveau Système de Transit Informatisé) et AFIS (Anti Fraud Information System) génèrent par essence un nombre important de messages étant donné qu'elles ont une fonction d'échanges d'informations entre les Etats membres. L'application NSTI, encore en phase de déploiement, générera un nombre croissant de messages dans les années à venir.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

3.1.3.3. L'étude du Gartner Group [47] (2002).

[47] La Commission a conclu un contrat avec et la société ATOS permettant à celle-ci de sous-traiter l'étude sur CCN/CSI au Gartner Group.

Il ressort de l'étude que CCN/CSI fonctionne bien, est largement utilisé et que les services offerts sont très complets, mais que son coût est relativement élevé et s'accroît fortement au fur et à mesure de l'expansion des fonctionnalités.

Dans l'impossibilité d'imposer un standard commun applicable dans tous les Etats membres, la Commission a adapté CCN/CSI pour le rendre compatible avec les différents systèmes nationaux, ce qui a représenté un coût de développement important pour les programmes Fiscalis et Douane 2002.

Techniquement, le système peut encore facilement accueillir un très grand nombre de connexions supplémentaires mais cette croissance nécessitera des investissements importants. En effet, l'architecture technique décentralisée de CCN/CSI implique que chaque nouvelle connexion nécessite la mise en place d'une infrastructure spécifique, et éventuellement d'un développement pour s'adapter à une technologie locale supplémentaire.

De même, l'ajout de toute nouvelle fonctionnalité peut entraîner, dans cette architecture technique, des coûts importants pour maintenir un haut niveau de qualité, de disponibilité et de sécurité.

3.1.4. Impacts

La mise en place du réseau CCN/CSI étant une condition nécessaire au développement de plusieurs applications informatiques pour l'échange d'informations entre les Etats membres (notamment NSTI), son impact sur les objectifs des programmes est estimé à travers l'impact des autres applications. En ce sens, les coûts d'investissement et de maintien de la qualité de service de CCN/CSI peuvent être justifiés par les gains de productivité qui devraient en découler dans le développement des applications.

3.2. Outils de gestion du programme

3.2.1. Project Support Office (PSO)

La mise en place d'un PSO vise à accroître l'efficacité et l'efficience de la gestion des projets informatiques en centralisant les tâches communes à ces projets.

La phase d'étude a été clôturée en 2002 et une phase pilote est prévue pour 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Description

TEMPO est une méthodologie de développement et de gestion de projets informatiques respectant des standards reconnus tels que PMI (Project Management Institute) et ISO (International Standards Organisation) et visant à réduire le risque de ces projets en termes de qualité, respect des délais et respect des budgets. Elle couvre tous les cycles de vie d'un projet, des études préparatoires jusqu'à la gestion contractuelle.

3.2.2.2. Apport de Tempo

Les projets ont été regroupés autour de trois pôles : NSTI, autres applications tarifaires douanières et les applications Fiscalis. Pour chacun d'eux, les services sont partagés en deux lots : développement et maintenance d'une part, et opérations, training et helpdesk, d'autre part. Cette rationalisation s'est traduite par une diminution des conventions spécifiques (de 115 en 1999 à 35 en 2003) une économie de gestion et une consolidation des bonnes pratiques en matière de gestion de projets.

Les appels d'offres sont formulés en fonction du service à offrir (coût fixe par module de service) avec obligation de résultats quantifiés plutôt qu'en fonction d'un effort à fournir (coût en jour-homme).

En introduisant une approche commune pour le développement d'applications informatiques et pour la gestion contractuelle, TEMPO a contribué à accroître l'efficience et l'efficacité des programmes.

4. LES APPLICATIONS RELATIVES À LA TVA ET AUX ACCISES

4.1. Evaluation du développement, du déploiement et du fonctionnement des applications fiscales dans leur ensemble

Avant d'évaluer séparément chaque application informatique, le présent chapitre reprend l'avis des Etats membres sur la façon dont ils perçoivent le développement, le déploiement et le fonctionnement [48] des applications au niveau organisationnel.

[48] Voir Annexe 15

4.1.1. Développement et déploiement

Le caractère complet des spécifications est jugé comme très bon. Les délais pour le déploiement des systèmes sont jugés moyennement réalistes. Le support pendant le déploiement (formations, aide) ressort comme bon mais certains suggèrent que les formations soient plus longues et plus nombreuses.

Les répondants agréent aisément que leur administration s'engage pour que les systèmes soient déployés selon les spécifications. Pourtant ils sont beaucoup plus négatifs quant à la disponibilité des moyens budgétaires et surtout humains pour ce faire.

La qualité et la disponibilité en temps utile des outils administratifs et juridiques présents au sein des Etats membres et nécessaires au fonctionnement des systèmes sont jugés positivement. Par contre l'adéquation des technologies fournie par l'administration nationale est jugée très moyennement.

L'enquête effectuée auprès des Etats membres avait pour but de déterminer les ressources humaines et budgétaires présentes au niveau national pour le développement de systèmes informatiques dans le cadre du programme. Toutefois, aucune conclusion ne peut être tirée des renseignements obtenus étant donné le peu de réponses reçues sur ce point.

Le problème des ressources budgétaires et humaines présentes dans les Etats membres pour le développement et le déploiement des systèmes est sans doute le résultat de la composition des comités chargés de la gestion des projets informatiques dans le cadre du programme.

En effet, les délégués des administrations nationales dans ces comités n'ont pas toujours l'autorité pour engager les moyens humains ou budgétaires nécessaires à l'exécution au niveau national des décisions prises. Cet état de fait peut entraîner des problèmes de coordination et des retards dans l'exécution des décisions, le retard d'un pays pouvant ralentir tout le projet.

Ces retards sont également liés à la sensibilité des projets informatiques aux décisions politiques amenant de nouvelles priorités en cours de programme. Leur réalisation nécessite le plus souvent une révision profonde des plans de travail, la décision étant rarement accompagnée de la libération de ressources supplémentaires nécessaires au sein des Etats membres.

Enfin, les Etats membres sont satisfaits de la qualité de l'information échangée lors des réunions des comités chargés des projets informatiques mais ils estiment qu'il pourrait y avoir plus d'occasions proposées par la Commission de partager des informations entre les Etats membres.

4.1.2. Fonctionnement

Le support offert par la Commission pendant le fonctionnement des applications est jugé relativement bon.

La Commission y consacre d'ailleurs une grande attention à travers son helpdesk, régulièrement évalué selon des critères précis de qualité.

Par ailleurs, la facilité d'administrer les systèmes au sein des Etats membres est jugée fort moyenne. La raison de cette difficulté réside dans le nombre important d'applications. Ce dernier point est toutefois hors du champ de compétence de la Commission.

4.2. Utilité/ Durabilité

L'enquête auprès des Etats membres [49] montre que 88 % des systèmes financés par le programme sont déclarés comme indispensables ou fréquemment utilisés, 6 % sont utilisés occasionnellement 6 % ne sont jamais utilisés ou en phase d'introduction. Un peu moins de la moitié (45 %) des Etats membres a développé un plan d'action pour améliorer l'utilisation des systèmes créés par le programme. Trois quarts des systèmes font l'objet d'une obligation (légale ou administrative) d'utilisation au sein des Etats membres. L'ensemble de ces chiffres donnent une indication sur l'utilité (critère d'utilité) des systèmes perçue par les Etats membres, et le cas échéant leur utilisation à long terme (critère de durabilité).

[49] Voir Annexe 20

Une autre enquête auprès des participants aux actions conjointes financées (échanges, séminaires et contrôles multilatéraux) par le programme montre que 55 % des répondants juge l'utilité des systèmes de communication et d'échange de la Commission satisfaisante et 15 % très satisfaisante [50].

[50] Voir Annexe 21

4.3. L'application VIES (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Description du système

Le Règlement CEE/218/92 sur la coopération administrative a permis la mise en place du système VIES pour l'échange d'informations sur les livraisons intra-communautaires entre les autorités compétentes des Etats membres en vue du contrôle de la TVA. Les demandes de transmission d'informations se fondent sur les réglementations de coopération administrative.

Le système VIES est un réseau informatique qui relie les Etats membres. Il leur permet :

- D'obtenir des informations sur toutes les livraisons intra-communautaires de biens effectuées entre les opérateurs enregistrés dans leur propre fichier de TVA et ceux répertoriés dans un autre Etat membre;

- De confirmer la validité du numéro d'identification TVA d'un assujetti.

Techniquement, chaque Etat membre a développé une base de données TVA nationale. Celle-ci est alimentée à partir du fichier des personnes enregistrées à la TVA et des états récapitulatifs souscrits trimestriellement par les fournisseurs intra-communautaires de biens identifiés sur son territoire. Le système VIES fournit l'accès d'une base de données à une autre. Il n'y a pas de base de donnée centrale. Chaque base de données nationales peut être directement consultée par les autres Etats membres.

Le système VIES est opérationnel depuis 1993. L'apport du programme Fiscalis pour l'application est donc limité à la maintenance évolutive du système (ajout d'un nouveau message).

4.3.2. Résultats

4.3.2.1. Appréciation qualitative des Etats membres [51]

[51] Voir Annexe 16 et Annexe 17

Les Etats membres estiment que l'information fournie est mise à jour à temps par les autres Etats membres. Ils estiment qu'elle est complète, même si certains Etats membres souhaitent que le système soit étendu aux prestations de services.

Plusieurs propositions ressortent de l'évaluation pour améliorer le caractère complet des informations fournies par VIES (certaines sortent même du cadre de VIES)

- Communiquer les informations sur les acquéreurs privés de nouveaux moyens de transport (lors de livraison intra-communautaire) ;

- Ajouter des informations sur la situation juridique des assujettis (type d'activité, liquidation,...) ou sur le type de biens livrés (codes marchandises);

- Mentionner quand un n° TVA a été radié suite à une fraude détectée.

Toutefois, ils sont moins positifs sur la précision et l'exactitude de l'information fournie par le système [52]. Il faut noter que comme VIES est un système d'information distribué sans base de données centralisée, la qualité et la disponibilité des données dépendent non seulement de chaque Etat membre mais également de la source et de la nature même des données échangées (les déclarations trimestrielles des opérateurs économiques). En effet, des données manquantes ou erronées (risque chez l'opérateur) ou une mauvaise intégration des données dans la base nationale (risque auprès de l'administration nationale) peuvent affecter l'efficacité du système d'échange d'informations. De même, les données rétrospectives ne permettent pas une réaction très rapide (certains Etats membres insistent sur l'utilisation d'outils d'analyse de risque pour pallier ce problème).

[52] Voir également le résultat de l'enquête auprès des responsables des Central Liaison Office (CLO), Annexe 18

Pour éviter les risques de mauvaise intégration dans le