COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN en vue de la présentation d'un Plan d'action pour la collecte et l'analyse des statistiques communautaires dans le domaine des migrations

Résumé

Le 1er mai 1999, le Traité d'Amsterdam est entré en vigueur. L'un des principaux objectifs de ce texte est d'établir progressivement, au cours d'une période transitoire de cinq ans, un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne. À cette fin, l'asile et les migrations sont désormais des matières qui relèvent de la compétence communautaire, conformément au nouveau Titre IV du Traité instituant la Communauté européenne, modifié (article 63 CE).

Se fondant sur cette nouvelle compétence communautaire, la Commission a présenté des propositions relatives à une politique communautaire de l'asile et des migrations. Cette politique devra garantir une gestion plus efficace des flux de demandeurs d'asile et de migrants à chaque étape de ce processus. Elle se fonde sur une approche prévoyant deux étapes: l'adoption du cadre juridique commun décrit par le traité et la mise en place d'une méthode ouverte de coordination, destinée à être mise en oeuvre de manière complémentaire et en synergie avec les autres politiques de l'Union. En matière d'asile, l'objectif est d'établir un régime d'asile européen commun, fondé sur l'application intégrale et globale de la convention de Genève de 1951. Ces propositions s'accompagnent d'autres mesures destinées à lutter contre l'immigration clandestine, et notamment le trafic illicite et la traite des êtres humains, et à mettre en place une politique de retour et de réadmission.

En outre, l'article 285 CE permet au Conseil d'arrêter des mesures en vue de l'établissement de statistiques lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement des activités de la Communauté. Cette disposition exige à cet égard le respect de l'impartialité, de la fiabilité, de l'objectivité, de l'indépendance scientifique, et de l'efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques.

Dans ses conclusions des 28 et 29 mai 2001 sur l'analyse commune et l'amélioration des échanges de statistiques sur l'asile et la migration, le Conseil a estimé que les actions futures visant à améliorer les statistiques devaient s'inscrire dans un cadre global et cohérent. Il a invité la Commission à présenter une proposition dans ce sens, en tenant compte des principes et des objectifs qui figurent en annexe desdites conclusions.

L'objet de la présente communication est double. Il s'agit de:

1. présenter un plan d'action qui est déjà en cours d'élaboration et vise à développer et améliorer les statistiques communautaires et leur analyse dans les domaines de l'asile et des migrations:

2. proposer d'examiner les formes et les grands principes d'une éventuelle législation future régissant l'ensemble des travaux statistiques dans ce domaine.

La présente communication examine les progrès accomplis à ce jour et définit les mesures que doivent prendre les États membres pour mener à terme les activités mentionnées dans le plan d'action.

Il convient de développer l'échange d'informations statistiques sur l'asile et les migrations et d'améliorer la qualité des collectes et des résultats statistiques communautaires qui, jusqu'à présent, reposaient sur une série d'accords informels. L'adoption d'un plan d'action coordonné et d'une législation nouvelle permettra à la Communauté de formuler, d'appliquer, de suivre et d'évaluer efficacement ses politiques, comme l'exige l'article 1er du règlement n° 322/97. Cette exigence s'applique, avec l'introduction des politiques communautaires, dans le domaine de l'asile et des migrations.

En outre, l'élargissement de l'Union en 2004 apportera une dimension géographique et politique nouvelle à l'ampleur du phénomène de la migration. Il stimulera aussi la demande de statistiques exactes, harmonisées et disponibles rapidement. Il existe également un besoin croissant de statistiques sur la profession, le niveau d'études, les qualifications et le type d'activité des migrants.

Le plan d'action vise à satisfaire aux obligations juridiques actuelles et à mettre en oeuvre les conclusions du Conseil par une approche nouvelle, anticipatrice et dynamique des activités de la Commission dans ce domaine. Plusieurs activités mentionnées dans le plan d'action sont déjà engagées, notamment l'instauration d'échanges de vues ad hoc, le renforcement de la coopération et l'élaboration d'un rapport annuel. Il est toutefois envisagé que la plus grande partie des activités (décrites à l'annexe I) se déroulera du 1er janvier 2003 au 1er janvier 2004 (et sera développée et poursuivie jusqu'au 1er janvier 2005 sur le reste de la période transitoire visée à l'article 67 CE). Les futures propositions législatives en matière de statistiques devront continuer à appliquer les principes sur lesquels reposent les travaux entrepris au cours de la phase transitoire, tout en servant de fondement clair et précis aux futures actions dans ce domaine. Au coeur de ce plan d'action figure l'objectif politique exprimé dans les conclusions du Conseil: les données nationales sur l'asile et les migrations doivent être diffusées largement dès lors qu'il s'agit de statistiques communautaires et doivent faire l'objet d'une analyse commune au niveau communautaire. Étant donné que cela suppose l'existence de statistiques fiables et comparables, disponibles rapidement et traitées selon une méthodologie statistique commune, la pratique actuelle devra faire l'objet de nombreuses adaptations au cours de la phase transitoire, tandis que ces principes devront être le pilier de toute législation future. Ces mesures s'appliqueront à la collecte, au traitement et à la diffusion de toutes les statistiques dans les domaines de l'asile et des migrations, y compris aux actions mensuelles, trimestrielles et annuelles.

Le plan d'action envisage ainsi:

A. l'adoption de nouvelles pratiques, de méthodes statistiques communes et de nouvelles formes de coopération.

Celles-ci serviront de fondement aux travaux futurs qui auront ainsi une base légale;

B. des activités destinées à améliorer l'échange d'informations et à renforcer le processus décisionnel.

Il s'agira notamment de réunions annuelles et de séminaires ad hoc réunissant, sous l'égide de la Commission, les États membres, d'autres fournisseurs (pays candidats, Norvège et Islande), d'autres acteurs concernés (HCR, Division des statistiques de l'ONU, UNPD, CEE-ONU, OCDE, OIT, Conseil de l'Europe, OIM, IGC) et de nouveaux fournisseurs potentiels;

C. l'adaptation de la collecte ou de la base de données actuelles

Ainsi, la collecte sera notamment étendue aux données sur l'entrée et le séjour réguliers, aux décisions d'appel en matière d'asile et aux données sur l'engagement de procédures, aux critères et aux mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile.

D. la production de résultats statistiques facilement exploitables par la Commission;

Il s'agit de produire différents résultats statistiques afin de répondre aux besoins de tous les groupes d'utilisateurs de statistiques.

E. des actions liées à l'adoption d'un cadre juridique et politique

Il s'agit notamment d'adopter une législation communautaire relative aux statistiques et de procéder à une évaluation de la mise en oeuvre du plan d'action.

Le Fonds européen pour les réfugiés et la ligne budgétaire mise en place par le Parlement européen pour l'Observatoire des migrations financent actuellement des actions dans ce domaine. Le plan d'action débouchera sur une augmentation importante de la charge de travail et de la production statistique. C'est pourquoi les dispositions budgétaires futures pourraient être révisées.

Les activités nouvelles et en place concernant les statistiques sur les migrations et l'asile décrites dans le plan d'action augmentent considérablement la charge de travail de la Commission. Il convient de noter toutefois que le succès de ces mesures dépend dans une large mesure de la coopération active des autorités des États membres et d'autres pays. Si les autorités nationales ne transmettent pas les statistiques pertinentes nécessaires, la Commission ne pourra produire, à temps, des statistiques d'une qualité suffisante.

1. Introduction

La présente communication expose un plan d'action visant à développer et améliorer les statistiques communautaires et leur analyse dans le domaine de l'asile et des migrations et ouvre le débat sur le fondement juridique possible de cette action. Certaines activités contenues dans le plan d'action ont déjà été engagées après consultation des autorités nationales compétentes. La présente communication représente le lancement officiel de ce travail. Il importe en effet d'améliorer la qualité des résultats statistiques communautaires, comme l'a proposé le Conseil dans ses conclusions des 28-29 mai 2001 sur l'analyse commune et l'amélioration des échanges de statistiques sur l'asile et la migration.

Ce plan d'action fait suite à celui de 1998, sur la base duquel l'Office statistique des Communautés européennes (Direction générale Eurostat de la Commission) avait commencé à collecter des statistiques mensuelles sur l'asile et l'entrée clandestine dans le cadre, respectivement, des groupes de travail du Conseil CIREA [1] et CIREFI [2]. Avec l'extension de la collecte aux pays candidats, à la Norvège et à l'Islande, les objectifs du plan d'action de 1998 sont aujourd'hui atteints.

[1] Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière d'asile. Par décision du Coreper du 6 mars 2002, après consultation de la présidence danoise, le CIREA a cessé d'exister le 1er juillet 2002. La Commission a été chargée de reprendre les tâches qui avaient été confiées au CIREA. Pour ce faire, elle a créé un nouveau groupe d'experts dénommé EURASIL (Réseau de l'UE pour les praticiens de l'asile).

[2] Centre d'information, de discussion et d'échange sur le franchissement des frontières et l'immigration.

L'objet du plan d'action proposé aujourd'hui est également étendu, puisqu'il comprend la collecte annuelle de statistiques sur les migrations, jusqu'à présent réalisée sur une base volontaire. Cette collecte, réalisée conjointement par la Commission, la Division des statistiques de l'ONU et la Commission économique pour l'Europe (CEE-ONU), l'Organisation internationale du travail et le Conseil de l'Europe, n'était pas concernée par le plan d'action de 1998.

Dans l'élaboration de ce plan d'action, la Commission a été guidée par les différents besoins des fournisseurs et des principaux utilisateurs des données concernées. Les fournisseurs de données, c'est-à-dire les États membres, les pays en voie d'adhésion et les pays candidats, la Norvège et l'Islande, ont besoin d'un accès adéquat et rapide à toutes les statistiques à des fins administratives et politiques. En revanche, pour les utilisateurs, c'est-à-dire les fournisseurs, les institutions communautaires et le public en général, les statistiques doivent donner un aperçu des situations aux niveaux européen et national, permettre l'établissement de comparaisons et servir de base aux débats sur les politiques.

Il est donc impératif de parvenir à un accord sur des méthodes de travail simples et efficaces pour la transmission, l'échange et la diffusion des données et des statistiques communautaires. Une diffusion de l'information dans toute l'UE est essentielle pour pouvoir suivre l'évolution et la mise en oeuvre de la législation et des politiques communautaires. La pratique actuelle ne garantit généralement pas suffisamment une transmission et une diffusion régulières et rapides de données harmonisées ou l'accès du public à celles-ci.

Les activités mentionnées dans le plan d'action dépendent largement de la coopération des autorités nationales compétentes qui participent aux travaux. Si les experts nationaux et les fournisseurs de données ne s'impliquent pas pleinement et activement dans la collecte et les activités projetées pour mettre en place et suivre le travail de collecte, la Commission ne pourra garantir le succès de cette entreprise.

Au-delà des conclusions du Conseil, d'autres documents et événements ont inspiré la Commission pour la rédaction du présent document.

- La présidence suédoise a adressé un questionnaire aux États membres et publié l'analyse des réponses. Elle a ensuite convoqué une réunion d'experts, préparant ainsi l'adoption des conclusions du Conseil.

- Les services de la Commission (DG Justice et affaires intérieures et DG Eurostat) ont présenté un document de travail [3] examinant la pratique issue du plan d'action de 1998. Selon ce document:

[3] Document de travail des services de la Commission sur l'échange d'informations statistiques en matière d'asile et de migration (SEC(2001) 602).

a) la collecte de données devait être maintenue, étendue et affinée si nécessaire;

b) la comparabilité et la disponibilité des statistiques devaient être développées; et

c) des rapports devaient être établis en fonction des besoins des États membres et des institutions communautaires, sous réserve de la disponibilité de ressources supplémentaires. Ce document soulignait également que le plan d'action de 1998 ne couvrait pas les statistiques sur l'entrée légale et que la mise en place d'une politique européenne commune des migrations exigeait des informations sur les migrations qui n'étaient pas disponibles dans les collections annuelles existantes.

- Le plan d'action du Conseil pour lutter contre l'immigration clandestine et le trafic d'êtres humains, conformément à la communication concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine [4], souligne la nécessité de disposer d'estimations et d'indicateurs statistiques. Le plan propose d'utiliser des données administratives brutes, comme le nombre de demandes d'entrée refusées, le nombre d'arrestations, le nombre de refoulements et de retours.

[4] COM(2001) 672 final.

- La communication de la Commission sur les instruments financiers dans le domaine de l'asile, de la migration, des contrôles aux frontières extérieures et de la coopération avec les pays tiers fixe notamment comme priorité l'amélioration de la qualité et de l'échange des statistiques sur l'asile et les migrations. Cela apparaît essentiel pour le bon fonctionnement du Fonds européen pour les réfugiés et de l'Observatoire européen des migrations (mieux connu aujourd'hui sous le nom de Réseau européen des migrations).

- Le document de travail des services de la Commission intitulé "Réexamen de la Convention de Dublin" [5] décrit les problèmes considérables que pose le suivi de l'impact de la Convention en l'absence de statistiques adéquates.

[5] SEC(2000) 522.

2. Activités pour 2002-2004

Les actions mentionnées ci-dessous sont réparties dans cinq tableaux de l'annexe I en fonction du type d'activité envisagée:

A. adoption de nouvelles pratiques, de méthodes statistiques communes et de nouvelles formes de coopération

Celles-ci serviront de fondement aux travaux futurs qui auront ainsi une base légale;

B. activités visant à promouvoir l'échange d'informations et la prise de décision.

Il s'agira notamment de réunions annuelles et de séminaires ad hoc réunissant, sous l'égide de la Commission, les États membres, d'autres fournisseurs (pays candidats, Norvège et Islande), d'autres acteurs concernés (HCR, Division des statistiques de l'ONU, UNPD, CEE-ONU, OCDE, OIT, Conseil de l'Europe, OIM, IGC) et de nouveaux fournisseurs potentiels;

C. adaptation de la collecte ou de la base de données actuelles

Ainsi, la collecte sera notamment étendue aux données sur l'entrée et le séjour réguliers, aux décisions d'appel en matière d'asile et aux données sur l'engagement de procédures, aux critères et aux mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile.

D. production de résultats statistiques facilement exploitables par la Commission;

Il s'agit de produire différents résultats statistiques afin de répondre aux besoins de tous les groupes d'utilisateurs de statistiques.

E. des actions liées à l'adoption d'un cadre juridique et politique

Il s'agit notamment d'adopter une législation communautaire relative aux statistiques et de procéder à une évaluation de la mise en oeuvre du plan d'action.

Ces actions, notamment celles décrites aux points A, B et C, seront étroitement liées au développement du réseau européen des migrations, qui servira progressivement et systématiquement de base au suivi et à l'analyse des migrations et de l'asile en couvrant les divers aspects - politique, juridique, démographique, économique, social - de ces phénomènes et en identifiant leurs causes premières. Actuellement, 10 points de contact nationaux sont mis en place sur ce réseau; certains pourront aussi servir dans le domaine des statistiques.

Ce réseau particulier pourrait servir de banc d'essai pour les nouvelles pratiques et méthodes visant à améliorer la coopération, l'échange, la disponibilité et la comparabilité des informations dans le domaine des migrations et de l'asile. Il apparaît déjà clairement, au stade initial de la mise en oeuvre de ces activités, que la participation active des États membres est indispensable au succès du plan d'action.

La dernière action à engager portera sur l'évaluation des progrès accomplis dans la mise en oeuvre du plan d'action et sur la formulation de conclusions relatives à une future coordination des travaux en matière d'information et de statistiques sur l'asile et les migrations.

2.1 Actions à la lumière des objectifs et des principes énoncés dans les conclusions du Conseil

2.1.1 Transparence, confidentialité et caractère sensible des données

Les conclusions du Conseil rappellent le principe de la transparence énoncé dans les conclusions de Tampere et indiquent que les statistiques sur l'asile et les migrations doivent être conformes aux règles et procédures adoptées pour les statistiques dans d'autres domaines de la politique communautaire. En conséquence, les restrictions antérieures à la publication sont désormais remplacées par des règles et des méthodes visant à éviter la divulgation de renseignements confidentiels sur des personnes identifiables.

Le règlement (CE) nº322/97 du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire [6] définit à cet égard les règles adaptées. Il dispose que les statistiques communautaires sont régies par les principes d'impartialité et de confidentialité. L'impartialité implique que tous les utilisateurs (institutions communautaires, gouvernements, acteurs économiques et sociaux, milieux universitaires et public en général) aient accès aux statistiques dans les meilleurs délais. Les données utilisées par les autorités nationales et la Commission pour la production de statistiques communautaires doivent à cet égard être considérées comme confidentielles lorsqu'elles permettent l'identification, directe ou indirecte, d'unités statistiques, ce qui aurait pour effet de divulguer des informations individuelles. La protection de la confidentialité des données personnelles est en général la seule raison acceptable qui puisse être invoquée lors d'une restriction de la publication de statistiques.

[6] JO L 52 du 22.2.1997, p. 1-7.

Dans le cas particulier des statistiques sur l'asile et les migrations, les conclusions du Conseil ont également exigé de tenir dûment compte du caractère manifestement sensible des données.

Par conséquent, deux activités ont été engagées pour garantir la publication opportune des statistiques communautaires. La première est la mise en oeuvre de règles sur la confidentialité des statistiques conformément à l'obligation susmentionnée qui découle du règlement du Conseil. Ces nouvelles règles sont fondées sur les bonnes pratiques statistiques. La seconde est l'adoption d'une interprétation commune du caractère manifestement sensible des données récentes relatives aux mesures coercitives. Lors de la réunion du groupe de travail sur les statistiques dans le domaine de l'asile et de l'immigration en novembre 2001 à Luxembourg, la Commission a consulté les fournisseurs sur la nécessité de modifier les règles de publication qu'impliquent ces actions.Les discussions sur la révision de ces règles de publication se sont poursuivies au sein du CIREA et du CIREFI fin 2001.

Les nouvelles règles de publication des statistiques communautaires établies à partir de la collecte mensuelle de données relatives à l'asile et aux mesures coercitives liées aux migrations clandestines (anciennement désignées sous le nom de données du CIREA et du CIREFI) sont donc les suivantes:

- Les rapports mensuels et annuels, de même que les rapports trimestriels succincts sur les statistiques communautaires en matière d'asile et de migrations seront publiés immédiatement. Ces rapports pourront être consultés par le public sur les sites Internet de la Commission. Les statistiques seront disponibles dans New Cronos, la base de données statistique consultable en ligne.

- S'agissant de l'entrée clandestine et des mesures coercitives, seules les statistiques communautaires annuelles seront divulguées. Pour répondre aux préoccupations exprimées par certaines autorités nationales sur le risque de détournement de ces statistiques, les données mensuelles ou trimestrielles récentes sur l'entrée clandestine ne seront pas consultables par les utilisateurs privés. Seules les statistiques mensuelles ou trimestrielles datant d'au moins 12 mois leur seront accessibles.

Ces statistiques seront arrondies au multiple de cinq le plus proche avant leur publication, pour donner une garantie supplémentaire à la protection de la confidentialité des données personnelles. Il s'agit d'une méthode statistique classique, utilisée dans plusieurs États membres pour la publication de ce type de statistiques.

Ces nouvelles règles de publication ayant été examinées en détail par les États membres au cours des 15 derniers mois, elles sont adoptées avec effet immédiat. Elles s'appliqueront immédiatement aux données nationales à partir de janvier 2002 [7]. Les données relatives à 2001 et aux années antérieures étaient toujours soumises aux anciennes règles de publication en 2002. Toutefois, les nouvelles règles de publication s'appliqueront à ces données dès le début de 2003 - c'est-à-dire lorsqu'elles dateront d'au moins 12 mois.

[7] En conséquence, les documents définissant la collecte de statistiques sur l'asile et l'entrée clandestine élaborés dans le cadre du CIREA et du CIREFI à la fin des années 90 seront également publiés à partir de cette date.

La publication se fera automatiquement au terme des délais dont disposent les États membres pour transmettre ces données à la Commission [8]

[8] Lors de la publication des statistiques communautaires dans la base de données "New Cronos" ou dans un rapport statistique annuel, Eurostat signalera bien entendu les statistiques considérées comme des estimations ou susceptibles de révision par les fournisseurs.

2.1.2. Diffusion électronique rapide de tous les rapports

Dans ses conclusions, le Conseil invite à transmettre les statistiques mensuelles par voie électronique pour garantir un échange rapide d'informations entre les autorités compétentes fournissant les données et la Commission.

La diffusion électronique répondra au besoin du fournisseur de conserver certaines informations dans un environnement sûr, tout en donnant aux utilisateurs gouvernementaux désignés (unités statistiques des ministères de la justice, de l'intérieur ou des affaires étrangères) un accès direct à la base de données ou à certains tableaux.

Depuis janvier 2003, la Commission produit dans un format électronique:

- de courts rapports mensuels (d'environ 10 pages), avec les principaux tableaux et graphiques présentant les résultats du mois écoulé, ainsi que des séries chronologiques permettant l'établissement de comparaisons avec les mois précédents. Le format et la structure des rapports seront conçus de manière à veiller à ce que ceux-ci puissent être facilement ouverts, imprimés et diffusés. Il y aura une série distincte de rapports sur l'asile et l'entrée clandestine ainsi que, dans ces séries, des rapports spécifiques pour l'Union européenne, les pays candidats, l'Islande et la Norvège. Les premiers rapports mensuels sur l'asile pour septembre-novembre 2002 ont été élaborés et diffusés auprès des fournisseurs de données. Le rapport de décembre 2002, qui contient des statistiques arrondies destinées à être publiées, sera consultable sur le(s) site(s) correspondant(s) de la Commission.

- des rapports trimestriels succincts. Des tableaux et des graphiques récapitulatifs trimestriels seront inclus dans les rapports mensuels à la fin de chaque trimestre.

Les rapports seront publiés dès que possible à la fin de la période de référence [9]. Compte tenu de la nécessité de publier les statistiques rapidement, il ne sera pas possible de retarder la publication lorsque les données nationales n'auront pas été fournies à temps. Les premiers rapports mensuels contenant des données du CIREFI ont été élaborés et diffusés aux fournisseurs de données.

[9] Cela signifie, par exemple, que le rapport mensuel de janvier sera publié fin mars et que le rapport trimestriel succinct pour juillet-septembre sera publié fin novembre.

2.1.3 Rapport annuel de l'UE sur l'asile et les migrations

Dans ses conclusions, le Conseil indique que pour stimuler le débat politique sur la nature de l'asile et des migrations ainsi que sur leurs conséquences pour la politique et le droit communautaire, un rapport public annuel devrait être élaboré à partir de ces statistiques dans les plus brefs délais. Ce rapport devrait contenir des données sur l'asile, l'entrée clandestine ainsi que des données annuelles sur les migrations, y compris des données provenant de pays candidats et autres, de même qu'une analyse statistique des tendances et des indicateurs. Il faudrait aussi que le rapport reflète les statistiques émanant des organes de recours en matière d'asile.

Tandis que les rapports mensuels et les rapports trimestriels succincts fournissent une comparaison statistique de base, en laissant le soin au lecteur d'approfondir lui-même, les rapports annuels doivent répondre aux demandes d'analyses complètes et détaillées des évolutions statistiques en matière d'asile, de flux migratoires et de mise en oeuvre des politiques au niveau national et de l'UE.

La structure du premier rapport public annuel sur la situation en 2001 a été approuvée à l'issue d'une réunion d'experts tenue le 17 juin 2002. Des questionnaires ont été adressés aux fournisseurs de données dans les États membres, les pays candidats, en Norvège et en Islande. Les réponses reçues ont servi à l'élaboration de ce rapport qui devra être achevé en étroite collaboration avec les fournisseurs de données, en vue de sa publication le plus tôt possible, en 2003.

Pour ce premier rapport annuel, la transmission de chiffres relatifs aux recours exercés en matière d'asile est optionnelle et peu d'informations ont été transmises. Toutefois, le Conseil ayant appelé à inclure des statistiques provenant des organes de recours, la Commission dirigera une task force composée de 5 États membres pour déterminer si ces données sont disponibles. Les organes de recours seront consultés avant toute décision d'extension de la collecte à ces données (voir point 2.1.5).

Le rapport annuel sur l'asile et les migrations contribuera dans une large mesure à alimenter la base de données du réseau européen des migrations.

Ce premier exercice a clairement rappelé l'interdépendance du travail des États membres et de la Commission dans l'élaboration de ces résultats. Des problèmes importants subsistent au niveau des informations transmises à la Commission; ceux-ci ont contribué au retard enregistré dans la production du rapport.

2.1.4. Méthodes et outils pour une consultation régulière

Dans ses conclusions, le Conseil invite à réfléchir à la manière de faciliter la consultation et l'échange réguliers d'informations statistiques entre les autorités compétentes fournissant les données et la Commission. Comme nous l'avons déjà dit, cette consultation et cette coopération active sont essentielles pour le succès des activités de la Commission dans ce domaine.

L'une des idées suggérées lors de la réunion d'experts convoquée par la présidence suédoise était de créer un site Internet sécurisé pour favoriser la consultation. Ce site aurait une fonction de documentation et de discussion. Il faciliterait l'échange régulier d'informations statistiques et d'analyses dans un cadre de travail et permettrait aux autorités de mieux partager les connaissances spécialisées et le savoir-faire sur les évolutions nationales en ce qui concerne les sources administratives, les collectes de données, les bases de données, le contenu et la qualité des résultats statistiques, etc. La Commission entend mettre en place cet accès sécurisé dans le cadre d'un site Internet CIRCA. Des efforts seront entrepris pour éviter tout double emploi et chevauchement des contenus avec les autres sites CIRCA actuellement créés, par exemple EURASIL.

Ce site spécifique pourrait aussi contenir, outre les statistiques, d'autres catégories d'informations identifiées dans le cadre du réseau européen des migrations, de manière à couvrir également les aspects législatifs, politiques, démographiques, économiques et sociaux du phénomène de la migration et de l'asile.

La consultation régulière des experts en statistiques sera aussi facilitée par la Commission grâce à:

- La désignation de "personnes contacts" chargées de répondre aux questions sur les statistiques en matière d'asile et de migration. Chaque État participant à la collecte sera invité à désigner un point de référence unique au sein d'une administration centrale [10]. Cette personne contact, de préférence un haut fonctionnaire, sera responsable, en tant qu'interlocuteur unique, de l'échange d'informations entre son administration et la Commission dans le domaine des statistiques. Il pourra aussi être le point de contact national pour le réseau européen des migrations.

[10] La désignation d'un seul interlocuteur pour les relations avec la Commission n'empêche pas les États membres de disposer de plusieurs statisticiens travaillant sur des collectes de données différentes.

- Des réunions annuelles d'experts sur les questions techniques et le travail préparatoire de l'échange de statistiques sur les migrations et l'asile. La Commission présidera les réunions, auxquelles elle invitera tous les fournisseurs et autres acteurs concernés (notamment le HCR, la CEE-ONU, l'OIT, le Conseil de l'Europe, l'OCDE et les IGC).

2.1.5 Amélioration de la coopération avec les autres acteurs et fournisseurs

Dans ses conclusions, le Conseil indique que pour éviter les doubles emplois et accroître l'efficacité et la comparabilité des statistiques, il conviendrait de renforcer la coopération entre les autorités qui fournissent les données, la Commission et les autres acteurs concernés, notamment les organisations internationales, en particulier par le biais d'un réseau d'experts en statistiques.

La coopération avec les organisations internationales sera renforcée par des contacts de travail réguliers. Il convient néanmoins de reconnaître qu'il existe différentes approches organisationnelles en matière de statistiques. Si la coopération peut dans un premier temps prendre la forme d'un partage d'informations sur les formats et le développement des collectes, la diffusion et l'analyse des statistiques dans chaque organisation, il doit cependant être tenu compte de ces différences. Lorsque la coopération sera plus avancée, grâce notamment à des projets ou des questionnaires conjoints, un accord plus formel pourra servir de base à une approche plus structurelle.

Quant à la coopération avec les autres pays, la Commission:

- y associera pleinement les pays en voie d'adhésion dans le respect des règles applicables, en tenant compte de leurs besoins particuliers, de la nécessité de prendre en considération l'apparition d'un nouveau régime des migrations en Europe centrale et des contraintes liées aux ressources;

- donnera une information adéquate et complète aux pays candidats, à la Norvège et à l'Islande sur les évolutions, étant donné que ces pays sont des fournisseurs de données et contribuent à la collecte de données;

- examinera comment améliorer les échanges de statistiques avec les États-Unis et le Canada, dans l'intérêt du dialogue transatlantique en matière d'asile et de migration;

- examinera les possibilités de coopération avec la Suisse, qui participe déjà à la collecte annuelle de statistiques sur les migrations;

- poursuivra les travaux engagés dans le cadre du programme MEDSTAT pour aider les pays méditerranéens partenaires à mettre en place des systèmes de production et de diffusion de statistiques harmonisées de bonne qualité sur les migrations et l'asile;

- se penchera sur la façon d'améliorer la coopération dans ce domaine avec les autres pays, en particulier ceux qui enregistrent des flux migratoires importants à destination ou en provenance de l'Union européenne.

Enfin, il importe d'organiser des réunions d'experts ad hoc et des séminaires pour consulter l'ensemble des participants sur ces questions. La Commission aura recours à cette méthode pour le lancement de nouvelles statistiques communautaires ou l'engagement d'une coopération avec de nouveaux acteurs. Des conclusions opérationnelles serviront d'orientation pour les actions futures et les méthodes et moyens à employer.

La Commission organisera, le cas échéant, ces réunions, qui porteront probablement sur les thèmes suivants:

- Coopération administrative entre les ministères et les instituts nationaux de statistiques. Il est dans l'intérêt de toutes les parties d'améliorer la qualité de l'information sur l'ampleur et la nature des mouvements de personnes.

- Collecte de données relatives aux recours en matière d'asile. Après avoir examiné dans un premier temps la possibilité d'étendre la collecte aux données sur les recours, une discussion sur la coordination sera engagée entre les fournisseurs de données relatives aux décisions initiales et aux décisions d'appel.

- Coopération avec d'autres acteurs établissant des statistiques dans ce domaine. Il sera procédé à une comparaison des formats et des approches générales, ainsi qu'à un examen des possibilités de coopération, par exemple sous la forme de projets ou de questionnaires conjoints.

- Manière d'améliorer la qualité des sources administratives en matière de statistiques sur l'asile et la migration (registres de population, systèmes de visas et de cartes aux frontières, données sur la délivrance et le retrait des permis de séjour). Il importe de mettre en place des stratégies à long terme pour améliorer la fiabilité et l'exactitude de ces systèmes.

Ces réunions et séminaires s'inscrivent dans le contexte général de la nécessité d'encourager les efforts visant à développer la qualité et l'harmonisation au niveau des activités nouvelles et en place concernant les statistiques sur les migrations et l'asile.

2.2 Autres actions visant à améliorer la collecte et la diffusion des données

2.2.1 Adaptation de la collecte et de ses définitions

Les conclusions du Conseil ne portent pas sur l'objet de la collecte actuelle. Au cours de la présidence suédoise, l'accent avait été mis sur une meilleure mise en oeuvre du système: renforcement de la capacité commune d'analyse, amélioration des rapports et coopération entre tous les acteurs concernés. En outre, les conclusions indiquent que les définitions actuelles relatives à la collecte de statistiques communautaires doivent être maintenues dans l'attente d'une future législation communautaire.

La Commission propose que l'adaptation ultérieure de la collecte de données sur l'asile et l'entrée clandestine ne soit:

- envisagée qu'après l'adoption d'une législation communautaire sur l'asile et la migration sur le fondement des articles 62 et 63 CE;

- mise en oeuvre qu'après l'entrée en vigueur de cette législation.

Une exception semble justifiée en ce qui concerne l'extension de la collecte aux recours en matière d'asile.

Quant à l'adoption du règlement destiné à remplacer la convention de Dublin, la Commission se chargera de la collecte de données administratives sur son application dans les États membres - tâche actuellement confiée au secrétariat du Conseil - conformément au rôle de garante de l'application de la législation communautaire que lui confère le traité. La Commission proposera ensuite une nouvelle collecte de données sur le fondement de ce règlement.

2.2.2 Lancement d'une collecte sur l'entrée régulière

La situation est différente en ce qui concerne les données sur les migrations.

Actuellement, la Commission collecte des données annuelles sur les migrations directement auprès des instituts nationaux de statistiques, en coopération avec la Division statistique de l'ONU, la Commission économique pour l'Europe, l'Organisation internationale du travail et le Conseil de l'Europe. Cette collecte concerne non seulement les États membres, mais aussi les pays de l'EEE, les pays candidats, la Suisse, quelques pays d'Europe centrale et orientale et Israël.

Or, en raison du caractère annuel de cette collecte et de la grande diversité des définitions employées, les données ne font pas ressortir les tendances courantes et n'ont que peu d'intérêt pour la définition et la mise en oeuvre d'une politique. Les statistiques existantes ne peuvent par conséquent offrir la structure informationnelle nécessaire pour suivre et apprécier efficacement une politique communautaire de l'immigration. C'est ce qu'a reconnu le Parlement européen dans sa résolution sur le regroupement familial.

La Commission a demandé la réalisation d'une étude sur l'existence, dans les États membres, de statistiques sur l'entrée et le séjour réguliers de ressortissants de pays tiers, répartis par catégories (emploi, niveau d'études/formation professionnelle, etc.) et par caractéristiques (nationalité, âge, etc.), tant en ce qui concerne les demandes de permis de séjour que la délivrance de ceux-ci. Sur la base des résultats de cette étude, la Commission a dirigé une task force composée de 5 États membres afin de préparer le lancement d'une nouvelle collecte de données sur l'entrée régulière dans l'UE. Des propositions relatives à l'objet de cette collecte figurent en annexe II. Un projet pilote sera engagé début 2003 avec 6 États participants au maximum.

2.2.3. Adaptation de la collecte aux besoins des utilisateurs non gouvernementaux

Plusieurs mesures techniques doivent être prises afin d'améliorer l'accès aux données et la facilité d'exploitation de celles-ci. On peut citer:

- la collecte de données manquantes et de données antérieures corrigées sur l'asile et l'entrée clandestine;

- la publication des résultats statistiques sur un site Internet de la Commission;

- la publication, sur ce site, d'un rapport standard répondant aux questions les plus fréquentes sur les statistiques en matière d'asile et de migrations;

- l'accès à toutes les statistiques communautaires dans ce domaine par l'intermédiaire de New Cronos, la base de données en ligne.

2.3 Législation

La Commission envisage de proposer un texte sur la transmission mensuelle, trimestrielle et annuelle de statistiques en matière d'asile et de migrations provenant de sources administratives et statistiques nationales. Cela serait permettrait d'accroître la prévisibilité et la sécurité juridique pour toutes les parties concernées. Compte tenu du caractère sensible de la question et de la complexité de la méthodologie concernée, il est actuellement envisagé d'élaborer un projet de règlement-cadre régissant les activités générales associées à l'établissement, à la fourniture, à la collecte, au traitement et à la diffusion des statistiques communautaires dans le domaine de l'asile et des migrations. Les instruments législatifs qui seront adoptés dans ce cadre préciseront les définitions et les variables applicables à ces collectes en fonction de la législation existante, nouvelle ou future dans le domaine de l'asile et des migrations. Les termes et définitions utilisés à cet égard seront conformes à ceux employés dans la législation pertinente.

2.3.1 Objet

Cette législation s'appliquera aux statistiques mensuelles, trimestrielles et annuelles sur l'asile et les migrations. Les sources utilisées seront les données administratives, notamment relatives aux permis de séjour, les recensements et les enquêtes. Au niveau national seront concernés les ministères de l'intérieur, de la justice et de l'emploi, ainsi que les instituts de statistiques nationaux. Les fournisseurs de données et les utilisateurs seront consultés pour déterminer sur quel type de statistiques ce règlement doit porter.

Le point de départ de ces discussions sera les collectes actuelles et envisagées de données sur les migrations et l'asile comme l'indique l'annexe II de la présente communication.

L'objectif sera de mettre en place une collecte régulière et opportune de statistiques nationales, sur la base de définitions harmonisées, pour que les statistiques communautaires soient rapidement et régulièrement traitées, analysées et diffusées par la Commission à intervalles mensuels, trimestriels, et annuels. L'élaboration de définitions harmonisées des statistiques sur les migrations et l'asile s'inspirera en grande partie des définitions contenues dans les recommandations des Nations-Unies en matière de statistiques des migrations internationales (Révision n° 1).

2.3.2 Procédure

Au-delà de l'importance et de l'urgence de l'établissement d'un cadre législatif global, il ne faut pas oublier le caractère sensible de la question et les différences considérables qui existent entre les méthodes et définitions statistiques employées par les États membres. Une consultation élargie est par conséquent prévue. Les discussions à caractère technique et méthodologique auront lieu avec les fournisseurs de données et les utilisateurs au cours de 2003 et contribueront à l'élaboration de la proposition législative. Sur la base de cette consultation, l'objectif de la Commission est de présenter une proposition formelle de règlement cadre fin 2003.

3. RECOMMANDATIONS

La Commission:

- invite le Conseil à approuver le plan d'action présenté dans cette communication;

- invite les États membres à décupler leurs efforts pour lui transmettre les données à temps et contribuer à l'élaboration des résultats statistiques;

- invite les États membres à donner priorité à la participation de leurs experts aux prochaines task forces (voir annexe I) et discussions et consultations techniques concernées sur l'élaboration d'une proposition législative sur la collecte, le traitement et la diffusion des statistiques communautaires sur l'asile et les migrations.

ANNEXE I

PLAN D'ACTION POUR LA PÉRIODE 2002 - 2004 CONCERNANT LA COLLECTE ET L'ANALYSE DES STATISTIQUES COMMUNAUTAIRES DANS LE DOMAINE DES MIGRATIONS

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ANNEXE II

Les collectes de données ci-dessous sont déjà en place (collectes A-C), en cours d'élaboration (collecte D), ou prévues (collecte E). La décision sur l'objet exact des collectes régies par la législation proposée sera prise après consultation des services de la Commission et des fournisseurs de données nationaux. Il y a un besoin croissant d'informations statistiques concernant la profession, la formation, les qualifications et le type d'activité des migrants, réparties notamment selon le sexe et l'âge. La consultation portera aussi sur la manière d'incorporer ces informations aux collectes de données régies par la législation.

A. Collecte annuelle de statistiques relatives aux migrations et à l'asile

- Immigration à long terme par pays de dernière résidence et par sexe

- Immigration à long terme par nationalité, âge et sexe

- Émigration à long terme par pays de prochaine résidence et par sexe

- Émigration à long terme par nationalité, âge et sexe

- Nouvelles demandes d'asile par nationalité et type de demande

- Décisions d'octroi de l'asile par nationalité et type de décision

- Acquisition et perte de la nationalité

- Population par nationalité, âge et sexe

- Population par pays de naissance et sexe

- Travailleurs par nationalité, sexe et groupe d'âge

- Travailleurs par activité économique (code NACE à 2 chiffres), grand groupe de nationalité et sexe

- Travailleurs par nationalité et région (NUTS II)

- Travailleurs par activité économique (code NACE à 1 chiffre, Rev. 1), grand groupe de nationalité et région (NUTS II)

- Principales caractéristiques de la population active par grand groupe de nationalité, groupe d'âge, sexe et situation professionnelle

B. Collecte mensuelle de données sur l'asile

- Nouvelles demandes d'asile par nationalité et type de demande

- Décisions d'octroi de l'asile par nationalité et type de décision

- Rapatriement de demandeurs d'asile déboutés par nationalité

- Demandes d'asile de mineurs non accompagnés par nationalité et type

- Octroi d'une protection temporaire

C. Collecte mensuelle de données sur les mesures coercitives appliquées dans le cadre de l'immigration clandestine

- Étrangers refoulés, par nationalité et type de frontière

- Étrangers en situation irrégulière appréhendés, par nationalité et type de frontière

- Passeurs appréhendés, par nationalité

- Étrangers appréhendés ayant eu recours à des passeurs, par nationalité et type de frontière

- Étrangers éloignés, par nationalité et type de frontière

D. Collecte annuelle de données sur les migrations et les séjours réguliers de ressortissants de pays non membres de l'EEE

- Permis de séjour délivrés, par sexe, nationalité, durée et motif de délivrance

- Nombre de permis de séjour valides (délivrés, non retirés et non expirés) par sexe et nationalité

- Population en séjour de longue durée régulier par sexe et nationalité

E. Statistiques relatives aux critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers

La décision sur les variables et les tableaux sera prise à l'issue d'une consultation des fournisseurs de données et des utilisateurs.