COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 10.02.1997 
COM(97) 39 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
relatif au coflnancement du contrôle par télédétection des subventions agricoles 
conforme à l'article 6 du règlement CE n° 165/94 

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
relatif au coflnancement du contrôle par télédétection des subventions agricoles 
conforme à l'article 6 du règlement CE n° 165/94 
1. Introduction 
1.1 La Réforme de la PAC 
En 1992, le règlement n° 1765/921 a 'réformé' la Politique Agricole Commune (PAC). Cette Réforme concerne 
les principales cultures arables et certaines superficies fourragères et implique aussi le gel obligatoire d'une 
partie de la superficie cultivable. Elle a introduit une série de subventions directes aux agriculteurs calculées à 
l'hectare, atteignant environ 16,2 milliards d*Ecus en 1996. 
1.2 Le'SIGC. 
Les règlements n° 3508/92 du Conseil2 et 3887/92 de la Commission3 ont créé un 'système intégré de gestion et 
de contrôle' des subventions communautaires (SIGC) pour assurer la gestion de la Réforme de la PAC. Ce sys­
tème prévoit pour les agriculteurs de tous les États membres un système unifié de déclarations annuelles en vue 
d'obtenir ces subventions, une base de données informatique, des systèmes d'identification des parcelles agrico­
les déclarées et des animaux, ainsi qu'un dispositif intégré pour les contrôles. 
Cette réglementation définit deux types de contrôles : 
• les contrôles administratifs, effectués sur les dossiers et les bases de données du SIGC. Ces contrôles, qui 
portent sur 100% des demandes d'aides, n'entrent pas dans le cadre de ce rapport; 
• les contrôles physiques, portant sur un échantillon minimum de 5% des demandes d'aides, sélectionné sui­
vant des critères imposés par la réglementation. 
1.3 La télédétection. 
Parmi les contrôles physiques, la télédétection est expressément prévue en option (règlement n° 3508/92, arti­
cle 8 paragraphe 4), mais son choix est laissé à la liberté des États membres. L'alternative est un contrôle 'tra­
ditionnel' par inspections sur place. Tous les États membres de l'Union européenne à l'exception du Luxem­
bourg et de l'Autriche ont décidé de participer aux contrôles par télédétection en 1996. 
Les contrôles par télédétection sont des contrôles sur place à part entière, puisqu'ils analysent une information 
sur l'utilisation réelle des parcelles agricoles pendant la campagne concernée. Toutefois, cette information pro­
vient de données aériennes ou satellitales, alors qu'elle est obtenue par visites sur place des parcelles dans le cas 
des contrôles traditionnels. 
1.4 Historique des contrôles par télédétection. 
C'est le Centre Commun de Recherche (CCR) de la Commission Européenne à Ispra (Italie) qui a mis au point 
les techniques de base utilisées pour les contrôles par télédétection, dans le cadre du 'Projet MARS' 
('Monitoring Agriculture by Remote Sensing') approuvé par le Conseil en 1988. Il s'agissait d'utiliser l'imagerie 
satellitale pour produire des statistiques agricoles à l'échelle européenne. 
Règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs 
de certaines cultures arables (JO n° L 181 du 01.07.1992, p. 12). 
Règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion 
et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO n° L 355 du 5.12.1992, p. 1). 
Règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du 
système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO n° L 391 du 
31.12.92, p. 36). 
En 1990, le FEOGA a commencé par réaliser à titre d'essai un inventaire régional du blé dur en Italie du sud et 
en Grèce centrale, sur une base uniquement statistique, c'est-à-dire sans aucun contrôle individuel des agricul­
teurs ou de leurs parcelles. 
A partir de 1991, c'est-à-dire avant la mise en place de la Réforme, et avec l'aide du CCR, le FEOGA est sorti 
du cadre statistique pour tester le contrôle des parcelles individuelles déclarées. En 1991, des déclarations rela­
tives au blé dur, au gel quinquennal des terres, à l'arrachage des vignes et au coton ont ainsi été contrôlées en 
Grèce, en Espagne, en France et en Italie. 
En 1992,10 États membres ont participé à des contrôles des deux nouvelles mesures qui venaient d'être intro­
duites : gel temporaire de terres4, et aide temporaire pour les oléagineux5. 
L'outil de contrôle spécifique était donc prêt lorsque la 'Réforme de la PAC a été mise en place en 1993. Ceci, à 
la fois, a facilité l'adoption de cette réforme (la principale expérience de subvention à la surface concernait jus­
qu'alors le blé dur où des problèmes sérieux avaient été mis en évidence en 1990), et justifie la mention de cette 
technique dans la réglementation. 
1.5 Le coflnancement 
Depuis 1970, le règlement n° 729/706 laisse à charge des budgets nationaux les dépenses administratives de 
contrôle. Le contrôle par télédétection est toutefois une technique encore assez nouvelle et complexe. Celle-ci, 
en ses débuts, devait nécessairement occasionner un surcroît de dépenses. Pour cette raison et en dérogation à la 
règle générale, les règlements n° 2069/917 et n° 615/928 de la Commission (modalités d'application du gel tem­
poraire de terres et de l'aide aux oléagineux) avaient déjà prévu la possibilité de financer les contrôles par télé­
détection sur le budget de la Commission. Le règlement n° 3887/92 avait reconduit cette possibilité. 
Depuis 1994, c'est le Conseil lui-même dans un règlement ad hoc, le n° 165/949, qui autorise le coflnancement 
durant 5 ans des programmes de contrôle organisés en commun. Le règlement n° 601/94 de la Commission10 
en a établi les modalités d'application. 
La part des dépenses à charge du budget de l'UE a été de 100% jusqu'en 1994 et est actuellement de 50% jus­
qu'en 1998 inclus. De plus, un crédit séparé (hors coflnancement) est destiné notamment à l'achat des images, 
qui est centralisé à la Direction Générale de l'Agriculture, comme expliqué plus loin. Par contre, le budget de 
l'UE ne prend jamais en charge les frais administratifs annexes, qui restent soumis à la règle générale. 
Tous les États membres utilisant des contrôles par télédétection ont demandé à bénéficier du coflnancement. 
Toutefois l'Italie et l'Administration régionale d'Andalousie ont réalisé avant 1994 des contrôles par photogra­
phies aériennes qui ne faisaient pas partie du programme et n'ont donc pas été cofinancés. 
10 Règlement (CEE) n° 1703/91 du Conseil, du 13 juin 1991, introduisant un régime de retrait temporaire des 
terres arables pour l'année 1991/92 et prévoyant pour cette campagne des mesures spéciales dans le cadre 
du régime de retrait des terres prévu par le règlement (CEE) n° 797/85 (JO n° L 162 du 26.6.1991, p. 1). 
Règlement (CEE) n° 3766/91 du Conseil, du 12 décembre 1991, instaurant un régime de soutien pour les 
producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol (JO n° L 356 du 24.12.1991, p. 17). 
Règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole 
commune (JO n° L 94 du 28.4.1970, p. 13). 
Règlement (CEE) n° 2069/91 de la Commission, du 11 juillet 1991, portant modalités d'application du ré­
gime de retrait temporaire de terres arables pour l'année 1991/92 (JO n° L 191 du 16.7.1991, p. 19). 
Règlement (CEE) n° 615/92 de la Commission, du 10 mars 1992, portant modalités d'application d'un ré­
gime de soutien pour les producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol (JO n° L 67 du 
12.3.1992, p. 11). 
Règlement (CE) n° 165/94 du Conseil, du 24 janvier 1994, relatif au coflnancement par la Communauté 
des contrôles par télédétection et modifiant le règlement (CEE) n° 3508/92 (JO n° L 24 du 29.1.94, p. 6). 
Règlement (CE) n° 601/94 de la Commission, du 17 mars 1994, fixant les modalités d'application du 
règlement (CE) n° 165/94 du Conseil en ce qui concerne le coflnancement par la Communauté des 
contrôles par télédétection (JO n° L 76 du 18.3.94, p.20). 
2. Description technique. 
2.1 Organisation générale. 
Les agriculteurs doivent déposer leurs demandes annuelles de subvention dans des formes et à des dates fixées 
conformément au Règlement 3508/92, en général entre fin mars et le 15 mai, selon les États membres. La télé­
détection permet de trier ces déclarations pour en extraire celles qui sont correctes, de façon à diriger les ins­
pections physiques sur place vers les autres dossiers et les parcelles problématiques et à en réduire ainsi le 
nombre, la durée et le coût. 
Dans ce but, des images de satellites obtenues à plusieurs dates de la campagne, ou des photos aériennes 
(suivant les conditions locales) sont 'photo-interprétées', afin de confronter les parcelles agricoles vues sur ces 
images et celles que les agriculteurs ont déclarées, et d'en valider la superficie et le contenu. Ce travail de pho­
to-interprétation est très spécialisé. La plupart des États membres contrôlant par télédétection recourent donc 
dans ce but à des contractants extérieurs. 
Le contractant intervient uniquement dans les étapes liées à cette photo-interprétation, le traitement des dos­
siers en amont et en aval restant réservé à l'Administration. Ce dispositif est donc normalement invisible pour 
l'agriculteur et évite l'apparition de tiers dans ses relations avec l'Administration. Le calcul des pénalités, sanc­
tions ou conséquences financières éventuelles pour l'agriculteur n'est jamais confié au contractant. 
Le tableau 1 ci-dessous résume les principales étapes et le calendrier correspondant. Ce calendrier peut différer 
d'un État membre, et parfois d'une région, à l'autre. 
Tableau 1. Principales étapes 
Tâches Période d'exécution 
choix des sites à contrôler, évaluation des besoins en images septembre-novembre 
appel d'offres, choix des contractants, signature des contrats décembre-mars 
sélection et traitement administratif des dossiers déposés dans les sites choisis; 
transfert des dossiers aux contractants avril-juin 
collecte des documents topographiques ou S.I.G. nécessaires et numérisation des 
limites des parcelles agricoles déclarées mars-juin 
acquisition d'une série d'images (par la Commission) et/ou des photos aériennes (par 
les contractants), traitements, corrections géométriques,... novembre, mars, 
mai, juin, (août) 
photo-interprétation des parcelles à vérifier sur ces images ou photographies mai-août 
diagnostic sur les dossiers, préparation et livraison des résultats juin-août 
inspection sur place des dossiers à problèmes identifiés par la télédétection juillet-octobre 
rapport des contractants à l'Administration et discussion des résultats octobre-novembre 
2.2 Cahier des Charges 
La Commission organise chaque année avec les États membres un appel d'offres général concernant toute 
l'Union. Un Cahier des Charges rédigé en commun décrit les prestations à assurer. L'avis et le Cahier des 
Charges sont publiés en octobre ou novembre (en 1996 : le 22 novembre). 
2.3 Choix des contractants. 
Les contrats des premières campagnes de contrôle (90-92) avaient été conclus directement par la Commission. 
Depuis 1993, chaque État membre sélectionne le ou les contractants en accord avec la Commission et signe 
ensuite un contrat de droit national. C'est ce contrat qui donne droit au coflnancement. 
2.4 Contrôles par images de satellites. 
Les satellites fournissant des images utilisables pour les contrôles sont SPOT 1,2 et 3, avec des dimensions de 
'pixels'11 de 10 mètres (noir et blanc) et 20m (couleurs) et LANDS AT TM 5 (pixel de 30m). Le nouveau satel­
lite 1RS IC donnera en 1997 un pixel de 5,8m en noir et blanc. Ces images noir et blanc ou couleurs des diffé-
11 Le 'pixel' est le plus petit élément visible sur l'image. 
rents satellites sont interchangeables. L'on en acquiert 4 ou 5 par an sur chaque site, de façon à couvrir un cycle 
de végétation complet. 
L'expérience a démontré qu'une négociation centralisée au niveau de la Commission, visant à acheter les ima­
ges de satellites nécessaires, ouvre des possibilités inaccessibles à un État membre isolé et évite une concur­
rence désordonnée pour la programmation des satellites (cette coordination est encore plus nécessaire si la res­
ponsabilité des contrôles est régionalisée). Des plus, les réductions de prix ainsi obtenues sont substantielles. Le 
FEOGA achète et paye donc les images, les prête aux contractants (mais en reste propriétaire), et les archive au 
CCR d'Ispra à la fin du contrat. 
Le nombre de satellites disponibles et la gestion centralisée par le FEOGA permettent d'assurer pour la majorité 
de l'Europe la disponibilité des images optiques nécessaires. Même en cas de couverture nuageuse importante 
(le risque est le plus sérieux dans le nord de l'Europe), des images radar acquises par les satellites européens 
ERS 1 ou 2, indépendamment du soleil et des nuages, peuvent remplacer les images optiques manquantes, avec 
des résultats encore très acceptables. 
Ces images permettent de vérifier les demandes de l'année en cours et, dans certains cas, leur éligibilité par 
rapport aux périodes de référence définies dans la réglementation. Dans ce dernier cas et sur images d'archives 
recherchées dans les catalogues des fournisseurs d'images, il est vérifié par exemple que des terres déclarées 
'arables' n'étaient pas consacrées au pâturage permanent, aux cultures permanent, aux forêts ou à des utilisa­
tions non agricoles au 31.12.91 (article 9 du règlement 1765/92). Ce contrôle n'est toutefois possible que là où 
des images d'archives sans nuages existent pour les périodes requises. 
2.5 Contrôles par photographies aériennes. 
En particulier lorsque les parcelles agricoles sont petites, des photographies aériennes sont parfois utilisées 
seules, ou en combinaison avec les images de satellites. Le pixel de ces photos est en général de 1 ou 2 m. L'or­
ganisation des prises de vues aériennes est plus souple et décentralisée que la programmation des satellites; il 
n'a pas été jugé utile que la Commission négocie et prenne en charge leur acquisition. Des satellites donnant 
des images à pixels de lm sont prévus à partir de 1999. Ils pourront donc remplacer les photos aériennes. 
Les photos aériennes sont en général plus coûteuses que les images de satellites à superficie égale. Il est souvent 
difficile d'organiser sur un site plusieurs couvertures aériennes successives, entre autres parce que leur traite­
ment est plus long. La plupart du temps, une seule prise de vue est acquise, et cette photographie unique ne 
permet pas de contrôler certaines cultures, par exemple déjà récoltées ou non encore semées. Dans ce cas, un 
plus grand nombre de visites sur place doit être prévu pour vérifier l'utilisation réelle du sol, mais généralement 
sans devoir y mesurer les superficies. 
2.6 Critères de décision. 
Les contrôles par télédétection, comme toutes les techniques de contrôle, doivent conclure sur l'éligibilité des 
dossiers vérifiés. Dans notre cas, cette décision est prise en trois étapes distinctes. 
• Tout d'abord, des tolérances techniques en surface et en pourcentage sont appliquées, dont les valeurs sont 
fixées suivant la technique utilisée et les contextes nationaux. Dans tous les cas, la réglementation rend les 
États Membres responsables du choix de ces tolérances. 
• Le système de contrôle prévoit de calculer ensuite, au niveau du 'groupe de cultures'12 et du dossier, si les 
superficies trouvées par le photo-interprète correspondent à la déclaration. Jusqu'en 1995, l'on triait les dos­
siers entre 'accepté', 'refusé' et 'incertain'. Depuis 1996, deux diagnostics sont établis indépendamment : ac­
cepté ou refusé, et complet ou incomplet. Incomplet signifie qu'une partie importante de la superficie du 
dossier n'a pas pu être contrôlée, car elle se trouvait hors du site de contrôle, sous des nuages, etc. Un dos­
sier accepté et incomplet est considéré comme non contrôlé, tandis qu'un dossier peut être rejeté même après 
un contrôle partiel. 
• Enfin, ce n'est qu'après avoir pris contact avec l'agriculteur pour les cas refusés par la télédétection que 
l'Administration accepte, corrige, pénalise ou refuse les dossiers, selon les écarts éventuels de superficie 
trouvés et conformément aux règles de l'article 9 du règlement n° 3887/92. 
12 Un groupe de cultures est un ensemble de cultures (ou occupations du sol) qui reçoivent le même niveau de 
subsides (céréales, oléagineux, gel de terres, blé dur, fourrages, etc.). 
3. Réalisations. 
3.1 Évolution des techniques. 
Les méthodes de travail ont évolué au cours du temps, sur base de l'expérience de la Commission ou de sugges­
tions des États membres, ou encore des progrès techniques, par exemple : 
• Une réglementation adaptée (regroupement des compétences de contrôle et télédétection prévue explicite­
ment) n'a été mise en place qu'à partir de 1992 et 1993. 
• En 1993, des images radar ont été utilisées pour la première fois. 
• A partir de 1994, l'utilisation de la photographie aérienne (seule ou combinée aux images de satellites) a été 
proposée en option. 
• A partir de 1994, le contrôle exécuté en deux phases (cultures semées en automne ou au printemps) a été 
proposé. 
• A partir de 1995, des synergies avec la mise en place du SIGC ont été recherchées. Par exemple, les ortho­
photos numériques ou les fichiers numériques des limites de parcelles sont échangés entre les deux activités. 
Le contrôle peut être progressivement étendu (en option) à d'autres secteurs : aides compensatoires aux zo­
nes défavorisées, mesures agro-environnementales, contrôle des casiers viticole et oléicole, etc. 
• En vue d'assurer une meilleure qualité des données de base, la Commission a encouragé l'ortho-rectification 
des photos aériennes, généralisée à partir de 1996. La précision des mesures de superficie est améliorée, et 
ces ortho-photos sont réutilisables dans le SIGC (ou en proviennent, comme en Irlande et au Portugal). 
• A partir de 1996, les tolérances techniques peuvent être appliquées à la parcelle au lieu du groupe de cultu­
res, ce qui rapproche les critères de décision de ceux applicables aux contrôles traditionnels. 
3.2 Volume de travail. 
L'intérêt pour la télédétection a crû régulièrement parmi les États membres, en nombre de sites comme en dos­
siers contrôlés, ainsi qu'il ressort du tableau 2. 
Tableau 2. Volume de télédétection cofinancé 
EM et nombre de 
contrats 1996 
Belgique (1) 
Danema*(2) 
Allemagne (2) 
Grèce (2) 
Espagne (2) 
Finlande (1) 
France (2) 
Irlande (1) 
Italie (1) 
Pays-Bas (1) 
Portugal (2) 
Suède (1) 
Royaume-Uni (1) 
TOTAL 1996 Nombre de sites choisis 
Satellites 
0 
4 
13 
6 
12 
4 
9 
2 
21 
4 
5 
4 
6 
90 Photo aé­
rienne seule 
3 
0 
0 
0 
8 
0 
3 
0 
18 
0 
8 
0 
0 
40 Nombre de dossiers contrôlés en 1996 
Satellites 
seuls 
0 
3.052 
1.514 
3.602 
15.367 
0 
4.112 
0 
0 
3.110 
3.543 
0 
2.249 
36.549 Photo aé­
rienne seule 
2.007 
0 
0 
0 
921 
0 
1.466 
0 
37.851 
0 
7.001 
0 
0 
49.246 Satellites + 
photo 
0 
0 
1.391 
700 
1.660 
4.177 
0 
2.045 
20.500 
0 
0 
2.621 
0 
33.094 Total des 
dossiers 
2.007 
3.052 
2.905 
4.302 
17.948 
4.177 
5.578 
2.045 
58.351 
3.110 
10.544 
2.621 
2.249 
118.889 
TOTAL 1995 
TOTAL 1994 
TOTAL 1993 
TOTAL 1992 86 
56 
44 
30 21 
20 
0 
0 46.910 
32.833 
24.502 
14.712 38.832 
24.431 
0 
0 14.456 
9.382 
10.172 
0 100.198 
69.811 
34.674 
14.712 
Les agriculteurs déposent environ 3,06 millions de dossiers chaque année. Il faut en contrôler physiquement au 
moins 5%. En 1996, l'Italie a contrôlé 8,4% de ses dossiers et non 5%. Si l'on ne tient pas compte de ce sup­
plément pour calculer la moyenne, la télédétection couvre 63% de ce minimum. 
3.3 Les achats d'images. 
Pour les sites de contrôle indiqués au tableau 2, le tableau 3 reprend les images achetées par la Commission. 
Tableau 3. Achats d'images de 1994 à 1996 
1996 
1995 
1994 SPOT 
390 
340 
232 Landsat TM 
127 
155 
90 ERS (radar) 
33 
6 
7 Nombre total 
550 
501 
379 
3.4 Résultats globaux 
Les résultats globaux par dossiers de 1993 à 1996 sont repris au tableau ci-dessous. Les 'incertains' et 'incom­
plets' ne sont pas totalement comparables. Les totaux indiqués ne correspondent pas à la somme des dossiers 
contrôlés (voir tableau 2) parce que, dans certains cas, des résultats par dossier ne sont pas disponibles. 
Tableau 4. Résultats des contrôles de 1993 à 1996 
1996 (partiel) accepté 
complet 
41.492 % 
72,57% refusé, 
complet ou 
incomplet 
13.766 % 
24,08% accepté 
incomplet 
1.914 % 
3,35% TOTAL 
57.172 
1995 
1994 
1993 accepté 
35.737 
24.969 
21.462 % 
57,64% 
58,31% 
65,38% refusé 
18.557 
11.956 
7.658 % 
29,93% 
27,92% 
23,33% incertain 
7.706 
5.896 
3.709 % 
12,43% 
13,77% 
11,30% TOTAL 
62.000 
42.821 
32.829 
4. Discussion 
4.1 Analyse des résultats de la télédétection 
En 1996, la photo-interprétation a permis d'accepter environ 73% en moyenne des dossiers, pour 23 % de refu­
sés complets, 1% de refusés incomplets et 3 % d'acceptés incomplets. Le pourcentage d'acceptés et refusés varie 
beaucoup d'un État membre à l'autre, bien davantage selon la qualité des déclarations et du système parcellaire 
à la disposition des agriculteurs que selon des taux de fraude qui varieraient localement. En 1996, le pourcen­
tage de dossiers acceptés a varié entre 60 et 93% suivant les États membres, en 1995 entre 45 et 96%. 
Lorsqu'une visite de terrain est décidée suite à la télédétection, le contrôleur sait quelles parcelles et quels grou­
pes de cultures ont justifié le refus et peut y concentrer son inspection en connaissance de cause. Ce nombre de 
parcelles par dossier est en général assez réduit; le temps d'inspection est donc limité, d'autant plus que certains 
refus ne visent que l'occupation du sol et n'imposent pas de mesurer la parcelle. Le contrôle est également fa­
cilité par la documentation (extraits de cartes et d'images) reçue du contractant et illustrant les problèmes trou­
vés par le contractant, surtout si la cartographie de référence est ancienne. 
4.2 Contrôle de qualité. 
En complément à l'assurance interne de qualité qui est exigée de chaque contractant, un double contrôle de 
qualité des travaux des contractants est assuré. D'une part, la Commission (CCR à Ispra, en collaboration avec 
la DG VI) se charge de vérifier au profit et avec l'accord des États membres, sur un échantillon de données re­
çues des contractants, que les travaux ont été accomplis correctement. D'autre part, les États membres inspec­
tent sur place un échantillon de dossiers acceptés en même temps que les refusés, de façon à vérifier que les 
critères de décision sont appliqués correctement et évaluer les anomalies omises par la télédétection. Cette dé-
marche n a pas d'équivalent dans les contrôles traditionnels. Elle doit permettre d'adapter les différentes métho­
des de contrôle physique et de les combiner, dans une optique de complémentarité plus que de concurrence. 
•• J r^uiBa^flÔMaiGOfc^^ 1996, un sous-traitant du 
- - -e€»retpaitiêlleillenf1èCCRiui-même, contrôlent 11 contractants sur 18. Ces contrôles sont financés sur le 
budget du CCR. Suivant la date à laquelle les données à contrôler ont été fournies à Ispra, certaines évaluations 
seront disponibles à la fin de 1996, les autres au début de 1997. 
4.3 Fiabilité des résultats. 
La fiabilité de la télédétection peut être évaluée à la lumière des résultats du contrôle de qualité du CCR (seules 
des informations préliminaires sont disponibles), ou de résultats des visites de terrain, renvoyés par l'Etat mem­
bre au contractant et inclus dans son rapport. Des résultats partiels et utilisables ne sont disponibles que pour 
1995 et 1996. La collecte de ces informations est très délicate, parce que l'évaluation est en partie subjective, 
qu'il y a de nombreux cas d'espèce inclassables et que l'information de terrain, parfois très succincte, doit re­
monter des services locaux et peut devenir difficile à interpréter. 
• Sur 12.294 dossiers refusés et vérifiés sur place en 1995, des anomalies ont été confirmées dans 42% des 
cas. En 1996 (chiffres partiels, 2.545 dossiers), ce pourcentage est de 61%. On peut donc considérer que le 
filtre devient raisonnablement sélectif, puisqu'il ne produit pas trop de 'fausses alertes' sur des dossiers qui 
auraient dû être acceptés. 
• Il faut aussi vérifier si le filtre arrête tous les dossiers comportant des anomalies, par exemple si des dossiers 
acceptés n'auraient pas dû être refusés. Ce contrôle n'a pas pu être systématique, car très peu de données 
sont disponibles : celles de 4 contractants en 1995, celles de 3 en 1996 (provisoire). Pour 241 dossiers ac­
ceptés en 1995 mais vérifiés sur place, des anomalies ont été trouvées dans 71 d'entre eux (essentiellement 
chez 2 contractants). En 1996, des anomalies ont été signalées dans 24 dossiers sur 198. Ces données sur un 
échantillon très réduit de dossiers et de contractants font croire à une mauvaise interprétation des résultats 
fournis, ou à une conception différente des 'anomalies'. Par ailleurs, de tels pourcentages n'ont pas été con­
firmés jusqu'à présent lors des contrôles de qualité du CCR. Pour clarifier cet aspect, un minimum de vérifi­
cations sur le terrain de dossiers acceptés a désormais été recommandé à tous les États membres. Il convient 
aussi d'observer que certaines anomalies ne sont pas décelables ni recherchées par télédétection : variétés de 
blé ou de colza ou entretien des jachères, ce qui peut expliquer certaines différences. 
• Par ailleurs, les contractants ont renvoyé à l'Administration, pour complément d'information ou correction 
avant de pouvoir les traiter, environ 25% des dossiers reçus et en ont récupéré 21% (moyennes 1995-96). 
Certains de ces dossiers ont sans doute été refusés une seconde fois après photo-interprétation, ce qui ne 
permet pas d'additionner les 'corrigés' et les 'refusés'. D'autres, après correction d'erreurs manifestes ou 
compléments, étaient sans doute devenus acceptables. Par contre, les 4% qui n'ont pas été photo-interprétés 
ont probablement été l'objet de contrôles sur place, même s'ils ne sont pas mis au crédit de la télédétection. 
Vue sous cet aspect, la télédétection est également aussi (voire plus) efficace que les contrôles traditionnels. 
5. Coût de la télédétection. 
5.1 Coût pour les États membres. 
Les tableaux 5 et 6 ci-dessous présentent les coûts unitaires de la télédétection, séparément pour les contrôles 
par satellites et par photo aérienne. Ces coûts varient fort d'un État membre à l'autre, en fonciion du nombre de 
dossiers contrôlés, de leur taille (superficie) et de leur complexité (nombre de parcelles). De plus, les données 
1996 sont provisoires, à l'exception du nombre de dossiers contrôlés. 
L'on constate une baisse régulière de ces coûts, due à l'amélioration des techniques et de la compétence des 
contractants, à l'augmentation du volume traité, et depuis peu, à la disponibilité des bases de données du SIGC. 
La régularité est bien moindre dans la photographie aérienne, où le poids de l'Italie prédomine t ,-oir tableau 2). 
Celle-ci en effet a utilisé des techniques et couvert des secteurs très divers selon les années. Eu ^994 et 1995, 
les contrôles par télédétection y étaient sommaires et suivis de vérifications avec les agriculteur, non cofinan­
cées. En 1996, l'ortho-rectification, généralisée à la demande de la Commission, conduit à eLw «. me à un sur­
coût d'environ 29 ECU par dossier. 
Tableau 5. Évolution des coûts de la télédétection par satellites, images comprises, hors TVA. 
1996 (provisoire) 
1995 
1994 
1993 Nombre de 
dossiers 
69.643 
53.388 
42.269 
34.674 Nombre de 
parcelles 
1.023.771 
797.067 
472.975 
331.567 Superficie, 
hectares 
2.929.454 
2.498.218 
1.471.363 
937.055 Coûts totaux, 
ECU 
11.320.188 
9.720.793 
8.779.903 
8.806.351 ECU/ 
dossier 
162,55 
182,08 
207,71 
253,98 ECU/ 
parcelle 
11,06 
12,20 
18,56 
26,56 ECU/ 
hectare 
3,86 
3,89 
5,97 
9,40 
Tableau 6. Évolution des coûts de la télédétection par photo aérienne, hors TVA. 
1996 (provisoire) 
1995 
1994 Nombre de 
dossiers 
50.146 
46.810 
27.426 Nombre de 
parcelles 
719.236 
553.169 
285.386 Superficie, 
hectares 
769.110 
700.953 
313.864 Coûts toluux, 
ECU 
7.154.987 
4.427.537 
2.465.382 ECU/ 
dossier 
142,68 
94,59 
89,89 ECU/ 
parcelle 
9,95 
8,00 
8,64 ECU/ 
hectare 
9,30 
6,32 
7,85 
Le coût indiqué ci-dessus comprend l'achat des images ou des photos aériennes et la totalité (parts des États 
membres et du FEOGA) de la rémunération des contractants pour le traitement de ces images et des dossiers, 
leur photo-interprétation et la fourniture des résultats. 
5.2 Dépenses du FEOGA. 
Le FEOGA achète et paye les images. Il a pris en charge 100% du coût des contrats jusqu'en 1994, et un maxi­
mum de 50% depuis lors. Le tableau 7 résume ces dépenses. Celles-ci ne sont pas exactement comparables aux 
tableaux 5 et 6, car certaines dépenses n'ont pas été présentées ou admises au coflnancement (voir § 5.3), et 
quelques contrôles par télédétection (par ex. casiers viticole et oléicole) sortent du cadre des tableaux 5 et 6. Par 
ailleurs, des actions supplémentaires en rapport avec la télédétection ont été financées sur le même budget : 
• une étude sur la précision de mesure des limites de parcelles agricoles (un contrat en 1992) pour 31.560 
ECU; 
• une étude sur la segmentation automatique des limites de parcelles à l'aide d'images de satellites (3 contrats 
en 1992-93) pour 101.910 ECU; 
• une étude sur l'utilisation d'images radar en remplacement des images optiques (un contrat en 1993) pour 
26.230 ECU; 
• le développement (sur appel d'offres ouvert) d'un logiciel pour les contrôles par télédétection et les tests de 
ce logiciel chez trois contractants expérimentés (82.800 ECU en 1993, 372.729 ECU en 1994 et 223.506 
ECU en 1995). Ce logiciel ('CACHOO') est actuellement utilisé au Danemark, en Finlande et au Portugal, 
ainsi qu'au CCR pour le contrôle de qualité. 
Tableau 7. Dépenses du FEOGA pour la télédétection, ECU 
Années 
1990 (100%) 
1991 (100%) 
1992 (100%) 
1993 (100%) 
1994 (100%) 
1995 (50%) 
1996 (50%, provisoire) 
Total 1990-96 Images (100%) 
138.718 
73.286 
437.022 
1.059.482 
1.184.134 
1.367.966 
1.408.662 
5.669.270 Contrôles 
584.500 
713.931 
4.142.227 
7.577.104 
8.314.638 
7.000.000 
9.653.150 
37.985.549 Autres contrats 
0 
0 
31.560 
210.940 
372.729 
223.506 
0 
838.735 Total 
723.218 
787.217 
4.610.809 
8.847.526 
9.871.501 
8.591.472 
11.061.812 
44.493.554 
Quand le règlement 165/94 a été adopté, la fiche financière prévoyait une dépense de 20 MioECU par an jus­
qu'en 1998 (porté à 21,5 MioECU lors de l'Acte d'Adhésion de 1994). Ce montant était estimé d'après les don-
mxi wmtikÊémàMiKWiÊmiÊÊmHVâm traités 
tensibn récente du champ d'application des contrôles par télédétection niais de la baisse des coûts unitaires, un 
montant annuel de 15 MioECU (images comprises) paraît maintenant raisonnable. 
5.3 Clé de répartition 
Les réglementations successives sur le coflnancement ont prévu de distribuer entre États membres les crédits 
disponibles suivant une clé de répartition annexée aux règlements 3887/92 et 165/94. Jusqu'à présent, cette 
restriction n'a dû être appliquée qu'en 1993. Les autres années en effet, les crédits ont dépassé les demandes 
éligibles des États membres. En 1993, la Grèce n'a pas confirmé sa demande de coflnancement. En 1995, la 
demande italienne n'a pu être satisfaite qu'à 48% au lieu de 50%. En effet un programme de contrôles supplé­
mentaires a été organise par l'Italie avec l'accord de la Commission, mais des informations permettant ensuite à 
la Commission d'engager le supplément de crédit nécessaire n'ont pas été fourmes en temps utile. 
6. Coût et efficacité 
6.1 Enquête de la Commission 
Le FEOGA a engagé en 1996, avec le support du CCR, une étude 'coût-efficacité* analysant trois sources de 
données : rapports des contractants pour la télédétection (1993 à 1995); rapports annuels des États membres sur 
la mise en place du SIGC (1993 à 1995); enfin, questionnaire aux États membres pour l'année 1995, visant les 
contrôles complémentaires à la télédétection et les contrôles traditionnels. Sept États membres et quatre Lander 
allemands ont accepté de répondre au questionnaire; la Commission disposait déjà d'informations partielles 
(coûts) pour deux autres États membres. Le volume de données disponibles est considérable, mais parfois dif­
ficile à interpréter ou à comparer. 
Les premiers résultats montrent, pour les critères retenus, des situations très différentes d'un État membre à 
l'autre, et des difficultés pour certaines Administrations nationales à calculer les coûts des contrôles tradition­
nels et d'en évaluer la consistance même. La Commission ne souhaite pas risquer d'interpréter de façon erronée 
certaines des réponses aux questionnaires. Par ailleurs, comme la situation évolue - et en général s'améliore -
rapidement, grâce à la mise en place définitive du SIGC, il est souvent délicat de comparer les rapports de dif­
férentes années. La Commission propose donc de compléter cette analyse par les résultats 1996 et de la valider 
et la discuter dans les prochains mois avec les États membres avant de tirer des conclusions définitives. 
Ces compléments devraient contribuer à aider les États membres dans leurs choix après 1998 (si l'on arrête le 
coflnancement), mais également permettre à la Commission de mieux définir sa position en vue de cette 
échéance. 
6.2 Rentabilité des contrôles 
Si Ton calcule en nombre de dossiers contrôlés (sans discuter l'efficacité respective des contrôles) et selon les 
chiffres bruts reçus des États membres, les contrôles par télédétection (tous frais annexes et TVA compris) sont 
moins chers que les contrôles traditionnels au Danemark, en Italie, aux Pays-Bas, dans un Land allemand 
(Saxe), en Suède (1996 uniquement) et au Portugal (estimation globale de l'Administration). L'Espagne et la 
Grèce étaient proches de l'équilibre financier entre les deux méthodes en 1995 et l'ont atteint en 1996. La télé­
détection est plus chère en France, au Royaume-Uni et dans plusieurs Lânder allemands. Aucune information 
sur les contrôles traditionnels n'est disponible pour les autres États membres. 
La télédétection est utilisée de façon privilégiée sur des dossiers de grande surface (en général de 5 à 6 foi; 
plus étendus que la moyenne du SIGC). Si l'on pouvait calculer une rentabilité par rapport aux surfaces inspec­
tées, l'avantage serait à la télédétection dans la majorité des cas. Toutefois, en l'absence de données sur les sur­
faces contrôlées par les contrôles traditionnels, cette pondération reste discutable. 
Aux coûts globaux fournis aux tableaux 5 et 6, l'Administration doit ajouter le prix de traitement :. ,o prépara­
tion des dossiers avant et après leur transmission au contractant, l'acquisition éventuelle de do' »Jc:, auxiliaires 
(plans cadastraux fournis aux contractants, par exemple), et la vérification sur place des dosées ' Enfin, 
10 
la TVA sur le prix des contrats est en général supportée par l'Administration responsable, ce qui n'est pas le cas 
pour les contrôles traditionnels. 
Le coût comparé (moyennes pondérées) des contrôles traditionnels et des contrôles avant et après télédétection a 
été évalué globalement pour 1995 et 1996. Le tableau 8 ci-dessous résume tous ces éléments. 
Tableau 8. Comparaison des coûts unitaires des contrôles, ECU. 
Coûts par dossier, ECU moyenne télédétec­
tion, (1995, 8 ENf) moyenne télédétec­
tion, (1996,8 EM) moyenne contrôles 
tradit. (1995, 9 EM) 
Préparation administrative du dossier 24 24 31 
0 Contrat de télédétection, hors TVA 173 164 
Images fournies par la Commission 24 21 0 
Contrôles sur place 34 34 
TVA sur les contrats de télédétection 29 28 
Coût total par dossier 284 271 J98. 
229 
Niveau moyen du coflnancement 86 82 0 
Si l'on se rapporte aux États membres pour lesquels des données 1995 sont disponibles, le tableau 8 montre que 
le contrôle par télédétection serait en moyenne plus coûteux pour ces États membres, TVA comprise, mais que 
le cofinancement permet de rattraper ce handicap. Si l'on compare pour ces mêmes États membres les chiffres 
de télédétection 1996 et de terrain 1995, le rattrapage se confirme. Toutefois, ces moyennes recouvrent des 
réalités très différentes d'un État membre à l'autre : en 1995 et pour la télédétection, les coûts varient entre 160 
et 714 ECU par dossier; et pour les contrôles traditionnels, entre 132 et 933 ECU par dossier. La superficie 
moyenne des dossiers contrôlés varie entre 4 et 201 ha suivant les États membres. 
6.3 Efficacité comparée des contrôles 
Si l'on recherche à analyser l'efficacité comparée des contrôles d'après les volumes de sanctions appliquées ou 
d'anomalies détectées, seules des statistiques fournies par les États membres en nombre de dossiers sont dispo­
nibles. Elles concernent les contrôles après télédétection, ou les contrôles traditionnels (données fournies dar»: 
les rapports **!GC). 
La comparaison de ces données sans corrections pourrait faire croire que, depuis trois ans (1993-95), la télédé­
tection a presque toujours détcc'é moins de dossiers à problèmes que les contrôles traditionnels fen généra, 2 à 
4 fois moins, suivant les Etats membres). En fait, si l'on tient compte des dossiers remoyés à î'Adtnt»ust.* t; \ 
.Aan; \ léléàé*rl"cn fvoii § 4 ?), la différence •' lucruise ou le nombre de dossiers détectas p'wr^'* w u u 
loi""»,Ci à î'au 'lage ôr 1" ic'afct ,~ ^n D'' '-lie pan, 4i i\ n raisonne en surfaces sa*;. t'ou»i 'T '» . nJ" en cvm-
»;r. t s\ssu r.-; Ses " s,vît?ts f -rr.r. n' i-ussi devt v\x plu;» fa* nrables à la télédétection, • u cf <*» ul< ^c ~ 
„•< .uo . i*. 'If r*T* fie;' ~o ÏV i«.c-»em \ouedow;; Déplus, la télédétection J„n<iiho. * . " rw 
i t"1 J. v. ,'wtitesanj- < s, j.:t r«-> p .r u-. *r's r' 'l sur les surfaces T"t'^n M J »-, net « ^^ r 
'.it q !V V 
;bt: ces co : 
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ie (par 
>JIX ce. 101? ;r la télédétection (conlAn 'Z "»\ utyf' 
:. 'Vre cîbîés sw des demandes isolées), eî qV*N • 
le contrôla tr^ditio^-nd peut poiter sur dei* 'î's. 
/ariétés de bl->. fins ou ds r^lza, entretie c1' i ^ <; 
cements îci;; lis p?f !'a.?t v^îtciir, ou :L " ;:: ^ 
irôbs trayïi.^;--nei* sur *>lace 
".. < * **"c5' ?K CT <:*-v ;<ai**"'t • i.t s* r i,v ootj.r» -"m "" >cscrK?iu!'* .ar'ir'T 
*-\È • » î»*tv i» ,Xre deÂ .\ ^n* ' , "^ .*' ittair^r s*jr c u* \ôs'"r ;t4. 
A - -3- , >„ .* - d'i «fr ,a, ir». ' L'* insistera rC-ale des -'entrée* ^ *< ' 
,. si: ' ^-* '{*' î s rvtccs» "-pt ^r.cs. IXÎS Ai .'H' ^t^re .-
» ». - «î.- , - - V ;•'"*„ .^Ï«*4 d'""' -i, " ''^ître, lis «*«r . "'un > ^ 
11 
En pratique, les contrôles traditionnels sont limités par les contingences logistiques (déplacements, rendement 
; damandé aux inspecteurs) ainsi que par la^diaéaaiaàBaiM^ con-
Û «&&ciditife^ 
: i ": m»jmm ft em T<^«Ua? gflM^exmpriOT de yjsi_ 
ter toutes les parcelles et d'en faire au moins le tour à pied pour un contrôle approximatif de la superficie. 
Compte tenu des temps fixes (contacts préalables et contrôles des documents, manipulation des cartes au siège 
de l'exploitation) et suivant des hypothèses réalistes, ce n'est qu'entre 15 et 40% des parcelles agricoles qui sont 
effectivement contrôlées lors des contrôles traditionnels pour la majorité des États Membres. 
En pratique, et sauf détection d'un problème important justifiant un contrôle approfondi, le contrôleur sélec­
tionne l'échantillon de parcelles qui seront visitées dans le cadre de son contrôle de 'routine'. Cette sélection 
peut certes être très efficace, en fonction des anomalies détectées ou des intuitions de l'inspecteur, elle n'en reste 
pas moins influençable par l'exploitant contrôlé ou des contraintes externes (accès, distance, etc.) 
En quelque sorte, les contrôles traditionnels sont souvent limités par les ressources allouées, alors que le con­
trôle par télédétection, défini par un cahier des charges très complet, impose à la fois un traitement homogène 
et plus objectif, même s'il est à certains égards, moins précis. 
Il est donc clair que si l'on retient comme prédominant un critère d'efficacité basé sur l'homogénéité et l'objec­
tivité des contrôles, la télédétection sera avantageuse dans une majorité d'États membres. 
7. Bilan 
La télédétection atteint maintenant la maturité; sa faisabilité, sa justification et ses fondements ne sont plus mis 
en doute. Le volume traité par télédétection dépasse celui des contrôles traditionnels correspondants. La techni­
que a pu être diffusée à un grand nombre de contractants sous la responsabilité de treize administrations natio­
nales différentes sans difficultés majeures. 
Les contrôles par télédétection ont été privilégiés et cofinancés par la Commission, qui y voit une série d'avan­
tages importants : effet dissuasif, essentiel pendant la phase délicate de mise en place du SIGC, disponibilité de 
documents complets sur chaque dossier contrôlé et possibilité de revenir en arrière en cas de contestations ulté­
rieures, pôle de réflexion autour des techniques de contrôle et enfin, synergie de plus en plus évidente avec les 
aspects les plus avancés du SIGC. 
Les États membres utilisateurs en ont aussi subi quelques inconvénients. Ses limites techniques sur la recon­
naissance de certaines cultures et sur la taille minimale des parcelles, ou sur le couvert nuageux sont bien con­
nues, mais des palliatifs existent : par exemple photos aériennes ou images radar. De même, la nécessaire in­
tervention de contractants et le groupage des dossiers par sites rendent la gestion administrative plus complexe 
et déséquilibrent régionalement les contrôles sur place. Enfin, le calendrier des contrôles est serré et les retards 
sont assez fréquents. Toutefois, certains contractants arrivent maintenant à terminer l'essentiel du travail en 3, 
voire 2 mois. 
Cet encouragement de la Commission aux États membres a pu occasionner un certain transfert de leurs respon­
sabilités vers la Commission. La situation évolue vers un retour aux États membres et beaucoup d'améliorations 
ont été suggérées par ceux-ci : utilisation de photographies aériennes, contrôle en deux phases, application de 
tolérances à la parcelle, cours de formation à la télédétection, etc. 
A l'opposé, ce support est une source précieuse de documentation et un moyen de suivre les problèmes rencon­
trés et d'évaluer la qualité des déclarations et des SIGC nationaux. Par le biais de ce coflnancement, la Com­
mission a instauré, dans le domaine des contrôles par télédétection, une certaine transparence avec les Etats 
membres. L'on dispose ainsi d'un moyen de veiller à la qualité, à la rigueur et à l'égalité de traitement lors des 
contrôles physiques. 
Cette rigueur devrait également être imposée lors des contrôles traditionnels sur place, qui sont conduits de 
façons beaucoup plus variables. Elle pourrait toutefois avoir pour effet d'augmenter le coût des contrôles tradi­
tionnels sur place et donc de rééquilibrer la balance coût/efficacité avec les contrôles à l'aide de la télédétection. 
12 
8. Conclusions 
La Commission présente ci-dessous des conclusions provisoires et propose de les affiner à la lumière des don­
nées qui seront disponibles prochainement : rapport définitif sur l'étude coût efficacité, analyse des résultats 
complets des contrôles 1996 et éventuellement 1997 et conclusions et recommandations par le CCR qui résulte­
ront des contrôles de qualité. 
1. La Commission propose d'appliquer intégralement le règlement n° 165/94 jusqu'à son terme. Elle demande­
ra donc à l'Autorité budgétaire les crédits nécessaires au cofinancement pour 1998. 
2. Au-delà de 1998, et si l'on se limite au strict principe de la responsabilité intégrale des États membres, il est 
souhaitable que la Commission cesse tout cofinancement de la télédétection et que les États membres, sur la 
base de leur propre analyse coût-efficacité, décident des techniques à utiliser. 
3. Il semble indispensable pour l'instant que la Commission poursuive après 1998 la prise en charge de la 
fourniture des images de satellites. Cela permettra de garantir la sécurité d'approvisionnement actuelle et de 
maintenir des prix avantageux, tout en évitant la concurrence désordonnée entre sites de contrôle voisins. 
Cette prise en charge, qui représente moins de 10% des coûts complets de contrôle par télédétection, ainsi 
que le support correspondant, pourront être mis en oeuvre de différentes façons : soit directement par la 
DG VI, soit par le CCR, soit enfin, dans le cadre d'un contrat confié à un sous-traitant choisi parmi les dis­
tributeurs d'images. 
4. Par ailleurs, même sans cofinancement, la Commission pourrait continuer son support aux États membres 
qui le souhaitent, soit sous forme d'une assistance purement technique fournie par le CCR, soit si l'aide est 
technico-administrative, conjointement par la DG VI et le CCR. Ce support pourrait aussi se concrétiser par 
la poursuite d'un contrôle de qualité extérieur et indépendant au-delà de 1998 si la demande est suffisante, 
selon des modalités à établir avec les États membres participants. 
5. Enfin, il semble intéressant de poursuivre certains types de cofinancement à 50 % pour les États membres 
qui, après avoir assuré la mise en place de leur SIGC sur la base d'un cadastre foncier existant, souhaitent 
améliorer leur système par la création d'un parcellaire plus adapté ou à jour, ou par le rapprochement avec 
d'autres systèmes déclaratifs ou de contrôle (casiers viticoles ou oléicoles, par exemple). Ceci se justifie à la 
fois compte tenu de l'importance prise par la qualité des systèmes déclaratifs et des systèmes d'identification 
parcellaire sur l'ensemble des contrôles administratifs (qui doivent porter sur 100% des données), mais aussi 
par la nature pluriannuelle d'un tel investissement (au moins 5 ans). 

'3 
ISSN 0254-1491 
COM(97) 39 final 
DOCUMENTS 
FR 03 15 
N° de catalogue : CB-CO-97-036-FR-C 
ISBN 92-78-15500-4 
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