26.7.93 JournalofficieldesCommunautés européennes N°C201/59
Avissurlefonctionnement dumarchéintérieurdelaCommunautéaprès1992—Suividu
rapportSutherland
(93/C201/19)
Le28janvier1993,leComitééconomiqueetsocialadécidé,conformément àl'article20,
paragraphe4,duRèglementintérieur,d'élaborerunavissurlefonctionnement dumarché
intérieurdelaCommunautéaprès1992—SuividurapportSutherland.
Lasectiondel'industrie,ducommerce,del'artisanatetdesservices,chargéedepréparer
lestravauxduComitéenlamatière,aélaboréson-avisle5mai1993(Rapporteur :
M.K.Schmitz,corapporteur :MmeA.Robinson).
LeComitééconomiqueetsocialaadoptél'avissuivantaucoursdesa306esessionplénière
(séancedu27mai1993)àlamajoritéavec2abstentions .
1.Observationpréliminaire 1.3.L'Europesouffredeplusenplusd'unmanque
decrédibilité.Celatientd'unepartaumanquede
transparencedesdispositionscommunautaires etd'au­
trepartaupeudeconfiancequ'inspireauxcitoyensle
processusdedécisiondelaCommunauté .Laquestion­
cléestdesavoircommentdesmesurespropresàrétablir
laconfiancepeuventpermettred'instaurerundialogue
permanententrelesorganesdelaCommunautéd'une
part,etlescitoyenseuropéensainsiquelesacteurs
économiquesd'autrepart.1.1.LerapportSutherlandetlacommunication de
laCommission (*)doiventfairel'objetd'unexamen
approfondi.LeComitééconomiqueetsocialexaminera
cesdeuxdocumentsendétailetémettraunsupplément
d'avissurleurcontenudanslecourantdel'année.
Cesupplémentd'avisaurapourobjetl'examende
l'élaborationdesdirectivesrelativesaumarchéinté­
rieur,deleurtranspositionendroitnationaletdeleur
application,ainsiquel'évaluationcritiquedesrecom­
mandationsdurapportSutherlandetdelaCommunica­
tiondelaCommisionsurlesquestionssuivantes:
—confiancedesconsommateurs ,destravailleurset
desemployeurs;
—transparenceetcohérencedusystèmelégislatifcom­
munautaire ;
—coopération,enmatièred'administration etdejus­
tice,entrelesniveauxcommunautaire etnationaux;
—subsidiarité .Parcequ'ilestreprésentatifdesforcessocialesetécono­
miquesorganisées,leCES,parlesdébatspublicsqu'il
mèneetlesavisqu'ilrend,joueunrôleimportantdans
lanécessairecohésionsocialequidoitaccompagnerla
constructiondel'Europe.Ledialogueinstitutionnalisé
auseinduCESjoueunrôleimportantpourrétablirla
crédibilitédel'Europeetregagnerlaconfiancedes
citoyens.
2.Introduction
2.1.LeComitéaccordeunegrandeimportanceau
rapportSutherland.Lemomentestopportunpourdres­
serunbilanintermédiairedesrépercussionsconcrètes
delaréglementation quirégitlemarchéintérieur.Àcet
effet,lessuggestionsdurapportSutherlandconstituent
unebasedediscussiontrèsprécieuse.1.2.Attenduqueladiscussionsurcesdeuxdocu­
mentsestdéjàencoursauConseil,leComitésouhaite
mettreenexerguesansdélaiuncertainnombrede
questionscentralesévoquéesdanslerapportSuther­
land^),etnotammentlerôleduComitédanslecadre
delamiseenœuvreetdudéveloppement ultérieur
dumarchéintérieur.Lesquestionssurlesquellesnous
souhaitonsnousconcentrersont:leprocessusde
consultationlorsdel'élaborationdelalégislation,la
transparencedeceprocessus,larelationentrelesdivers
groupesd'intérêtetleCES,etlesméthodesgrâceaux­
quellesestcollectéel'informationsurleseffetspratiques
decertainesrèglesdumarchéintérieur.2.2.Desledépart,leComitéaaccueillifavorable­
mentl'objectifdel'achèvementdumarchéintérieur.Il
n'acependantjamaisconçulemarchéintérieurcomme
unefinensoimaiscommeuninstrumentimportant
permettantderenforcerlacapacitééconomiquedela
Communauté etdecontribuerdemanièresubstantielle
àl'améliorationdel'emploietdubien-êtredeses
citoyens.(1)Doc.SEC(92)2277final.
(2)Recommandations 8et9,page27durapport.

N°C201/60 JournalofficieldesCommunautés européennes26.7.93
2.3.Desdispositionsjuridiquescadressontnécessai­
ressil'onveutgarantirlebonfonctionnement du
marchéintérieuretnotammentdesquatrelibertés11),
ainsiqu'unniveaudeprotectionélevédanslesdomaines
delasanté,delasécurité,del'environnement etdela
consommation (2).Detellesdispositionsdoiventconcer­
nerlapolitiquedelaconcurrence,delaconsommation
ainsiquelapolitiqueenvironnementale etsociale.Elles
imposentauxacteurséconomiquesdescontrainteset
descoûtsetdoiventdoncêtreadaptéesàlaréalité.Elles
doiventêtreclairementmotivéesetmûrementpeséeset
sefonderenoutresurl'engagementdeceuxquisont
chargésd'appliquerleursdispositionsetsanslacoopé­
rationdesquelslesobjectifsfixésnesauraientêtre
atteints.s'estpenchésurlaquestionetaavancéuneseriede
propositionsimportantessurlatransparence ,l'adminis­
trationetlajustice(leComitéaborderacesaspectsdans
sonsupplémentd'avis).
3.3.Outrelatranspositioncorrectedesrèglesdu
marchéintérieuretleurapplicationeffective,ilfaut
sedemandersilesdispositionslégalesexistantessont
adéquates,siellesdoiventêtreréexaminéeslecas
échéantetsidesdispositionslégalessupplémentaires
sontnécessaires .
3.3.1.Euégardàl'expériencepratiqueencorerelati­
vementlimitéeencequiconcernelemarchéintérieur
etsesmultiplesréglementations ,leComitémetengarde
pourl'heurecontreuntropgrandnombred'initiatives
législativesdansledomainedumarchéintérieur.
3.3.2.LeComitéestimequ'aucuneprocédurede
consultationadéquateetsuffisantedesmilieuxconcer­
nésn'estgarantielorsdel'élaborationdenouvelles
dispositionscommunautaires régissantlemarchéinté­
rieuroulorsdelarévisiondedispositionsexistantes,
cesurquoilerapportSutherlandattireàjustetitre
l'attention.2.4.Leseffetsconcretsdelalégislationetlacapacité
desacteurséconomiques àlamettreenœuvresans
contraintesexcessivesnepeuventêtreévaluésquesiun
véritableprocessusdeconsultationestengagéavantla
publicationdelalégislation.LerapportSutherland
soulignequedansdenombreuxcas,lesconsommateurs
etlesentreprisesn'ontpasétésuffisammentconsultés
ouimpliquéslorsdel'élaborationdelalégislation.On
pourraitenconclurequed'autressecteurs,commepar
exempleles(organisationsde)travailleurs,sontsuffi­
sammentconsultésouimpliquéslorsdel'élaboration
delalalégislation.Cen'esttoutefoispaslecas.
2.5.S'agissantduComitééconomiqueetsocial,le
rapportSutherlandpréciseque«laconsultationdu
Comitééconomiqueetsocial,bienqu'obligatoire,ne
constituepasuneréponsesatisfaisante (ellen'intervient
qu'aprèslafindestravauxpréparatoires )»(3).
3.Observationsgénérales
3.1.Au31mars1993,leConseilavaitadopte95%
desactesjuridiquescontenusdansleLivreblancsurle
marchéintérieur.Ilrestecependantàsavoirdansquelle
mesurecesdispositionsont.étéintégralementappli­
quéesdanslesÉtatsmembres.LaCommissions'est
vuemaintesfoisobligéedesaisirlaCourdejustice
européennepourleurmiseenœuvre(leComitéabor­
deracetaspectplusendétaildanssonsupplément
d'avis).4.Rôledesmilieuxéconomiquesetsociauxetdu
Comitédansl'organisationetlamiseenœuvredu
processuslégislatifcommunautaire
4.1.LeComitééconomiqueetsocialaunrôle-cléà
jouerdanslaconsolidationdumarchéintérieur,tant
encequiconcernel'élaborationdelalégislationcom­
munautairequelecontrôledesdispositionsexistantes
etl'introductiondedispositionscomplémentaires —y
comprisàtraversl'évaluationdeleurimpact.
4.2.SileCESaétéinstituéparleTraitédeRome
entantqu'organeconsultatifdelaCommunauté ,il
existetoutefoisd'autrescomitésconsultatifs,enpartie
àcaractèresectoriel,quijouentunrôleimportantau
niveaucommunautaire .Toutefois,certainspoints,tels
quelescompétencesdecesautrescomités,leurdegré
dereprésentativité etleurrapportavecleComitéécono­
miqueetsocial,manquentsouventdeclarté.Onpeut
égalementdéplorerlemanquedetransparencedeleurs
travaux.
4.3.Ilimportedoncderéexaminersousquelleforme
ilconvientd'inclurelesgroupesd'intérêtséconomiques
etsociauxdansl'élaborationdesactesjuridiqueseuro­
péensetqueldoitêtrelerôledescomitésconsultatifs
existants.
4.4.LeComitésoulignequelaparticipationdesinté­
ressésetdeleursreprésentantsreconnusàtoutesles
phasesduprocessuslégislatifetnotammentlorsdela
procédurepréparatoirecorrespondrait àl'espritd'une
sociétépluraliste.3.2.Indépendamment delatranspositiondesdispo­
sitionsrelativesaumarchéintérieurdansleslégislations
nationales,ilconvientégalementd'examinerdans
quellemesurecesdispositionssonteffectivementappli­
quéesparlesÉtatsmembres.LerapportSutherland
(1)Librecirculationdesmarchandises ,despersonnes,desservi­
cesetdescapitaux(art.8AduTraitéCEE).
(2)Article100A,paragraphe3,duTraitéCEE.
(3)Cf.pointII,3eparagraphe (p.26).

26.7.93JournalofficieldesCommunautéseuropéennes N°C201/61
laphaseprécédantladécisiondeprésentationd'une
propositionréglementaireparlaCommissionetla
phasesuivantladécisiondelaCommissionetprécédant
ladécisionfinaleduConseil.4.4.1.Lenombredesdispositionslégalesémanant
delaCommunautéafortementaugmentéaucoursdes
dernièresannées,suitenotammentauprogrammedu
marchéintérieur.Dèslors,iln'estpasétonnantquede
nombreusesassociationsetentreprisestententd'exercer
uneinfluenceparl'intermédiairedereprésentations à
Bruxellesi1).Lesministresfontégalementl'objet,au
niveaunational,denombreusespressionssurdesques­
tionscommunautaires .
4.4.2.Cesactivitésdelobbyingsonttoutefoisproblé­
matiqueslorsquedesprojetsdelégislationconcernant
lavieéconomiqueetsociale(notammentenmatièrede
politiqueenvironnementale etsocialeetdeprotection
desconsommateurs )—doncl'ensembledescitoyens
—depressionssansunetransparenceetun
contrôlesuffisantsdelapartdespouvoirspublics.Ce
problèmeestbeaucoupplussérieuxauniveaueuropéen
qu'auniveaunational.Contrairement àcequisepasse
danslesÉtatsmembres,iln'yapasauniveaucommu­
nautairedecontrôleparlementairefortetleprocessus
décisionnelenœuvredanslecadredelacoopération
entrelaCommissionetleConseilestpartiellement
opaque.Celaexpliquepourquoilerisqueestbeaucoup
plusgrandauniveaucommunautaire qu'àceluides
Etatsmembresquedesentreprisesoudesgroupesd'in­
térêtdisposantdemoyensfinanciers,d'unpersonnel
etd'unpotentield'organisationsupérieursaientune
influenceexagérée.
4.5.Toutexamendurôledesgroupesd'intérêtau
niveaucommunautaire devraitcommencerparlesfonc­
tionsduComitééconomiqueetsocial.Auxtermesdu
TraitedeRome,leComitéestleforuminstitutionnalisé
dereprésentationdesgroupesd'intérêtauniveaucom­
munautaire.LeCESpeutconstituerpourlesgroupes
d'intérêtuneplate-formeimportantepourl'élaboration
d'unconsensus.L'informationdontdisposentcesgrou­
pesestprécieuse,etleCESdépenddesesrelations
étroitesaveceux.
4.5.1.Lesgroupesd'intérêtconcernéspeuventfaire
valoirleurpositionauseinduComité.Latransparence
estassuréeparlecaractèrepublicdesdébatsensession
plénière.
4.5.2.Dufaitdelaprésenceensonseindedivers
groupesd'intérêt,leComiténereprésentepasunique­
mentunlargeéventaildegroupesd'intérêt.C'estégale­
mentl'institutionquirechercheunéquilibreentreces
différentsintérêts.
5.Propositionspouruneparticipationauprocessus
législatifcommunautaire
5.1.Lorsdelapréparationd'actesjuridiquescom­
munautaires ,ilconvientdefaireunedistinctionentre5.2.LerapportSutherlandformuledesrecomman­
dationsgénérales(2)surlesquellesleComitépeutdon­
nersonaccord.Surlabasedecesrecommandations ,le
Comitéformulecependantlessuggestionsconcrètes
suivantes.
5.2.1.LaCommissiondevraitannoncerentemps
vouluetpubliquementsonintentiondeproposerdes
actesjuridiquescommunautaires surcertainsthèmes.
LaprésentationdeLivresvertssurdesaspectscom­
plexespeutêtretrèsutile.
5.2.2.Lesgroupesd'intérêtconcernésdevraientêtre
dunepartinformesavantquelaCommissionneprenne
unedécisionsurtoutequestionimportanteet,d'autre
part,conviésàparticiperàdesauditionspubliques.À
cetégard,ilconviendraitd'examinerdansquellemesure
lescomitésconsultatifsinstituésauprèsdelaCommis­
siondoiventcontinuerdefonctionnerselonlesmodali­
tésactuelles.Ilconviendraitnotammentd'accorderune
attentionaccrueàlareprésentativité desintérêtspré­
sentsauseindecesorganes,ainsiqu'àlatransparence
desméthodesdetravail.
5.2.3.LaCommissiondevraitreconnaîtreetrenfor­
cerlerôleduCESentantqu'institutionconsultative
chargée,auxtermesduTraité,defaireconnaîtreles
effetsdeslégislationsexistantesetproposées.
5.2.4.LeTraitéCEEstipuleque«leComitéest
obligatoirement consultéparleConseilouparlaCom­
missiondanslescasprévusauprésenttraité.J1peut
êtreconsultéparcesinstitutionsdanstouslescasoù
elleslejugentopportun»(3).LeComitédéplorequ'en
raisond'uneinterprétationréductriceduTraité,ilne
soitgénéralementconsultéqu'aprèsladécisionformelle
delaCommissiondeprésenterunepropositionde
directive,derèglementoudedécisionduConseil.Il
invitelaCommissionàleconsulterdemanièreplus
intensivelorsdel'élaborationd'actesjuridiques.Àcet
égard,l'instrumentqueconstitueleLivrevertpeut
s'avéreraussiutilequelaconsultationcibléeduComité.
5.2.5.LaconsultationformelleduComitéaprèsque
laCommissionaprisunedécisionquantàlaprépara­
tiond'unactejuridiquelaisseparfoisàdésirer.Dans
denombreuxcas,lesdocumentsnesontpasdisponibles
àtempsetdanstoutesleslangues,desortequela
procéduredeconsultationsevoitimposerdesdélais
courts.UnevéritableconsultationduComitén'estpos­
siblequesilesavispeuventêtreémissuffisamment
tôtpouravoirencoreunimpactsurlesdécisionsdu
ParlementetduConseil.C1)SelonlessourcesdelaCommission (JOn°C63du5.3.1993,
p.2,«UndialogueouvertetstructuréentrelaCommission
etlesgroupesd'intérêt—Situationactuelle»),onestime
qu'ilexisteàBruxelles3000groupesd'intérêtaxéssurla
Communautéemployantplusde10000personnes.Bruxelles
seraitainsiaprèsWashingtonledeuxièmesited'implantation
dassociationsetd'organisations visantàexercerune
influencesurlalégislationetleprocessusdécisionneldansle
domainepolitique.(2)Recommandations n68et9,p.27durapport.
(3)Article198,paragraphe1.

N°C201/62 JournalofficieldesCommunautés européennes26.7.93
5.2.6.LaCommissionetleConseildevraient,avec
laparticipationduParlement,conclureunaccordsur
cetteprocédureavecleComité.Cetaccorddevrait:
—-réglerlesquestionstechniquesrelativesàlaprésen­
tationdesdocuments,auxdélaisetàlacoordination
delaprocéduredeconsultationavecleParlement
etleConseil,
—définirleséventuellesprocéduresdeconsultation
avantladécisiondelaCommission ,
—fixerlescritèresdepriseencomptedessuggestions
duComitéparlaCommissionetleConseil.
5.3.Dansunerésolutionsurleprogrammedumar­
chéintérieurde1992,leParlementasuggéré«au
ConseildefaireduCESunforumdumarchéunique,
quisoitrégulièrementconsultésurlamiseenœuvreet
lesperspectivesdunouveaupland'actioncommunau­
taireetanalysepériodiquement l'évolutiondeceplan
etsesrépercussionssurlesentreprises,lesconsomma­
teursetlesautresgroupesreprésentésauseindu
CES»f1).5.3.1.LeCESseréjouitqueleParlementluiattribue
cerôledanslecadredelaréalisationetdudéveloppe­
mentultérieurduprogrammedumarchéintérieuret
apportesonsoutienàl'initiativeduParlement.
5.3.2.LeComitédéplorequeleParlementeuropéen
n'aitd'yeuxquepourlesentreprisesetlesconsomma­
teurs.Unautregroupetrèsimportantquisubitdeplein
fouetlesconséquencesdel'unificationeuropéenneest
celuidestravailleurs .Ilconviendrait delesmentionner
expressément .
5.3.3.Toutefois,lessuggestionsduParlementne
sontpasperçuesparleComitécommeuneproposition
decréerunenouvellestructured'organisationausein
duCES.LeComitéestconfrontédanssonensemble,
etaveclaparticipationdetoutessessections,àla
réalisationetaudéveloppement dumarchéintérieur.Il
formuleradespropositionsspécifiquesenmatièrede
méthodesdetravail.
Danscecontexte,leComitéinvitelesgroupesd'intérêt
reconnusdanslesÉtatsetauniveaucommunautaire à
luifaireconnaîtreleursdoléancesetleurssuggestions
concernantleprocessuslégislatifcommunautaire .Ces
doléancesetcessuggestionsdevraientêtretraitéespar
leCESdanslecadredel'examendesrapportsd'applica­
tionrégulièrementprésentésparlaCommission ,ainsi
quelorsdesesdélibérationssurdesthèmesliésau
fonctionnement dumarchéintérieur.(*)Cf.doc.PE202.673fin,résolutionA3-0401/92,point16,II.
FaitaBruxelles,le27mai1993.
LePrésident
duComitééconomiqueetsocial
SusanneTIEMANN