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Bruxelles, le 3.2.2010

COM(2010) 24 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Évaluation des mesures prises par la Pologne à la suite de la recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

1. Application du pacte de stabilité et de croissance dans la situation de crise actuelle

Bon nombre de pays de l’UE sont actuellement confrontés à des déficits publics supérieurs à la valeur de référence de 3 % du PIB établie dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L’accroissement souvent significatif du déficit et l’évolution de la dette doivent être replacés dans le contexte de la crise financière mondiale sans précédent et du ralentissement économique de 2008 et 2009. Plusieurs facteurs sont en jeu. Tout d’abord, le fléchissement de l’activité économique entraîne une diminution des recettes fiscales et un accroissement des dépenses de sécurité sociale (prestations de chômage, par exemple). Ensuite, reconnaissant que les politiques budgétaires sont appelées à jouer un rôle important dans la situation économique exceptionnelle que nous connaissons, la Commission a proposé une impulsion budgétaire dans son plan européen pour la relance économique de novembre 2008, approuvé par le Conseil européen en décembre. Ce plan indiquait que les mesures de relance devraient être différenciées selon les États membres en fonction de la situation de chacun en termes de viabilité des finances publiques et de compétitivité. Enfin, plusieurs pays ont pris des mesures pour stabiliser le secteur financier, et certaines d'entre elles ont eu une incidence sur la situation de la dette ou font peser un risque d'accroissement du déficit et de la dette à l'avenir, bien qu'une partie des coûts du soutien apporté par l'État puisse être récupérée.

Au titre du pacte de stabilité et de croissance, la Commission est tenue d’entamer la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) chaque fois que le déficit d’un État membre dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB. Les modifications apportées en 2005 au pacte de stabilité et de croissance visaient spécifiquement à faire en sorte que la situation économique et budgétaire soit pleinement prise en compte dans toutes les phases de la procédure de déficit excessif. De cette manière, le pacte de stabilité et de croissance constitue le cadre qui soutient les politiques gouvernementales pour un retour rapide à des positions budgétaires saines en tenant compte de la situation économique, et garantit ainsi la viabilité des finances publiques à long terme.

2. La procédure de déficit excessif relative à la Pologne

Sur la base des données communiquées par les autorités polonaises en avril 2009 [1], validées ultérieurement par Eurostat [2], et des prévisions du printemps 2009 établies par ses services, la Commission a adopté un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne (TCE) à l'égard de la Pologne le 13 mai 2009 [3]. Ensuite, et conformément à l’article 104, paragraphe 4, TCE, le comité économique et financier a rendu un avis sur le rapport de la Commission le 28 mai 2009.

Le 24 juin 2009, la Commission, tenant compte de son rapport adopté au titre de l’article 104, paragraphe 3, TCE, et de l’avis rendu par le comité économique et financier au titre de l’article 104, paragraphe 4, TCE, a adressé au Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 5, TCE, son avis selon lequel il existait un déficit excessif en Pologne. Ensuite, sur recommandation de la Commission, le Conseil a décidé le 7 juillet 2009, conformément à l'article 104, paragraphe 6, TCE, qu'il existait un déficit excessif en Pologne et a adressé, également sur recommandation de la Commission, des recommandations à ce pays conformément à l'article 104, paragraphe 7, TCE, afin que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en 2012 au plus tard. Dans ses recommandations, le Conseil a fixé la date limite du 7 janvier 2010 pour que les autorités polonaises engagent une action suivie d'effets.

3. Évaluation de l'action engagée

En vertu du règlement (CE) n° 1467/97 [4] et du code de conduite révisé [5], il y a lieu de considérer qu'un État membre a engagé une action suivie d'effets s'il a agi conformément à la recommandation adoptée au titre de l'article 126, paragraphe 7. Le code de conduite stipule que l'évaluation de l'action suivie d'effets doit notamment déterminer si l'État membre concerné a opéré l'amélioration annuelle de son solde corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires, recommandée initialement par le Conseil. Si l'ajustement observé est inférieur à ce qui était recommandé, il y a lieu de procéder à une analyse minutieuse des motifs à la base de cette différence. En cas d'ajustement pluriannuel, le code de conduite précise que l'évaluation doit porter principalement sur les mesures prises pour assurer un ajustement budgétaire adéquat durant l'année suivant l'identification du déficit excessif.

Dans sa recommandation du 7 juillet 2009 au titre de l'article 104, paragraphe 7, TCE, le Conseil a recommandé à la Pologne de mettre un terme à sa situation de déficit excessif d'ici à 2012, d'une manière crédible et durable. En particulier, le Conseil a recommandé aux autorités polonaises de a) mettre en œuvre les mesures de relance budgétaire en 2009 comme prévu, en particulier le plan d’investissement public, tout en élaborant un budget supplémentaire, de façon à éviter toute nouvelle détérioration des finances publiques; b) fournir un effort budgétaire annuel moyen d'au moins 1¼ point de pourcentage du PIB dès 2010; c) définir les mesures détaillées qui sont nécessaires pour ramener le déficit sous la valeur de référence d'ici à 2012, et les réformes visant à limiter les dépenses courantes primaires ces prochaines années. Afin de limiter les risques pesant sur l'ajustement, le Conseil a en outre recommandé un renforcement du cadre budgétaire à moyen terme, par exemple au moyen d’une disposition légale sur le plafonnement des dépenses courantes primaires, et une amélioration du suivi de l'exécution du budget tout au long de l'année. Le Conseil a fixé la date limite du 7 janvier 2010 pour que la Pologne engage une action suivie d’effets et précise les mesures nécessaires pour progresser dans la correction du déficit excessif.

La Pologne est le seul pays de l’UE à avoir enregistré une croissance économique positive en 2009. On estime que son PIB réel a augmenté de 1,7 %, alors que les prévisions du printemps 2009 des services de la Commission tablaient sur une diminution de 1,4 %. Ce résultat positif est le reflet d'un ensemble de facteurs favorables, notamment: des fondamentaux solides au début de la crise, un secteur financier bien capitalisé et non vulnérable, le caractère fermé de l'économie polonaise et la dépréciation anticipée de sa monnaie. Du point de vue de la politique budgétaire, les autorités ont laissé les stabilisateurs automatiques jouer pleinement et ont conçu rapidement un plan de relance centré sur les investissements. Pour 2009, les mesures de relance budgétaire, mesurées par la variation du solde structurel, sont estimées au total à environ 2 pour cent du PIB. En même temps, les autorités ont pris des mesures pour limiter l’augmentation du déficit public. En janvier 2009, six mois avant l’adoption par le Conseil de sa recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, elles ont adopté un train de mesures d'assainissement ayant une incidence estimée à ¾ % du PIB, comprenant entre autres des réductions des dépenses administratives et des augmentations des dividendes des entreprises d’État. Ensuite, le 17 juillet 2009, immédiatement après l’adoption par le Conseil d’une recommandation à la Pologne visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, les autorités ont adopté un budget supplémentaire prévoyant de nouvelles réductions des dépenses à hauteur de 0,2 % du PIB et un accroissement des dividendes des entreprises d’État à hauteur de 0,4 % du PIB. Malgré ces mesures d’assainissement et une évolution économique nettement meilleure que prévu au moment de la recommandation du Conseil, les autorités estiment que le déficit public a atteint 7,2 % du PIB en 2009, soit légèrement plus que les 6,6 % du PIB prévus au printemps par les services de la Commission. Bien que les données disponibles ne permettent pas d’expliquer précisément ce déficit plus élevé que prévu, elles semblent indiquer qu’il serait en partie la conséquence d'un cofinancement plus important de projets bénéficiant de fonds de l'UE, et du fait que la croissance plus élevée du PIB ne s'est pas entièrement répercutée sur les recettes en raison d'un changement défavorable de la composition de la croissance et de modifications structurelles du système fiscal avant la crise.

En parallèle, les autorités ont pris en 2009 d’importantes mesures pour renforcer le cadre budgétaire. Elles ont durci la règle existante en matière de dette en introduisant des dispositions spécifiques supplémentaires relatives au type de mesures à mettre en œuvre dès que la dette publique dépasse 55 % du PIB. Il a été décidé que le budget de l'État central serait planifié pour une période de 4 ans au lieu de 3. Des réorganisations de l'administration ont eu lieu afin d'accroître la transparence des comptes publics. L’instauration progressive d’un système de budgétisation fondée sur les résultats s’est poursuivie. Enfin, les autorités envisagent d’introduire, au cours de l’année 2010, des règles en matière de dépenses qui faciliteraient la poursuite de l'assainissement.

Selon les prévisions de l’automne 2009 des services de la Commission, le budget pour 2010 est compatible avec une légère détérioration du solde structurel en 2010. Le budget prévoit un accroissement notable des investissements publics tandis que les stabilisateurs automatiques continueraient à jouer pleinement, ce qui, étant donné les règles généreuses en matière d'indexation, entraînera une forte augmentation des transferts sociaux. Parallèlement, il comprend un gel nominal des salaires de la fonction publique (la rémunération totale des salariés dans le secteur public augmenterait de moins de 1 % en 2010), des réductions nominales des autres dépenses courantes et des augmentations des taxes sur les cigarettes et le fuel. Il est important de savoir que ce budget a été basé sur des hypothèses macroéconomiques prudentes. La croissance réelle a été estimée à 1,2 % alors que, selon des informations récentes, un taux supérieur à 2 % semble probable; une inflation de 1 % a été prévue. De bonnes surprises en matière de recettes sont donc possibles en 2010.

Dans une lettre du 7 janvier 2010 adressée à M. Almunia, membre de la Commission, M. Rostowski, ministre des finances, a présenté un plan d’assainissement budgétaire pour 2010-2012. Les mesures annoncées dans ce cadre sont principalement l'augmentation et l’égalisation progressives de l'âge de la retraite, qui serait de 67 ans pour les hommes comme pour les femmes, le rattachement du personnel des services en uniforme au système général de sécurité sociale et l’élargissement de l'assiette fiscale (obligation pour les membres de certaines professions d’utiliser des caisses enregistreuses agréées), ainsi que l’accélération des privatisations à partir de 2010 [6].

Dans l’ensemble, l’effort budgétaire qu'impliquent les politiques actuelles pour la période 2010-2012, même s'il n'est pas négligeable, est nettement moindre que ce qu'avait recommandé le Conseil en juillet 2009 (3¾ points de pourcentage du PIB sur l’ensemble de la période). Même si, grâce à l'amélioration des perspectives économiques depuis les prévisions du printemps 2009 des services de la Commission, un effort budgétaire structurel plus faible que prévu pourrait suffire à corriger le déficit excessif d'ici à 2012, cet effort devra être intensifié en 2011 et 2012 si l’on veut ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dans ce délai. Pour que la stratégie des autorités soit couronnée de succès, il faudra donc que le budget 2010 soit mis en œuvre de façon très rigoureuse (de sorte que les objectifs en matière de dépenses soient strictement respectés et que toute recette exceptionnelle soit affectée à la réduction du déficit) et que des efforts d’assainissement bien plus ambitieux que prévu actuellement soient entrepris en 2011 et 2012.

4. Conclusions

Des informations dont dispose actuellement la Commission, il ressort que la Pologne a engagé une action en vue de corriger son déficit excessif dans les délais impartis par le Conseil. En particulier, les autorités polonaises:

· ont mis en œuvre les mesures de relance budgétaire en 2009 comme prévu, y compris le plan d’investissement public, tout en prenant des mesures pour éviter une augmentation excessive du déficit public;

· ont élaboré un budget 2010 fondé sur des hypothèses macroéconomiques prudentes et incluant des mesures destinées à contenir le déficit, et ont annoncé les premiers éléments d’un programme d’assainissement budgétaire pour la période 2010-2012;

· ont renforcé le cadre budgétaire et ont démarré des travaux visant à instaurer des règles en matière de dépenses, ce qui devrait faciliter l’assainissement au cours des prochaines années.

Cependant, des risques considérables pèsent sur la stratégie budgétaire des autorités polonaises. Même en prenant en considération les perspectives de croissance meilleures que prévu, il conviendra de prendre de nouvelles mesures d’assainissement non négligeables pour ramener le déficit sous la valeur des 3 % en 2012. Dans ce contexte, il convient d'éviter de nouvelles mesures de relance, de mettre en œuvre le budget 2010 de façon stricte, d'affecter les recettes exceptionnelles à la réduction du déficit et d'élaborer des mesures d'assainissement supplémentaires pour les années suivantes.

Au vu de l'évaluation ci-dessus, la Commission considère qu'aucune mesure supplémentaire ne s'impose pour le moment aux fins de la procédure concernant le déficit excessif en Pologne. La Commission préconise la prompte mise en œuvre des mesures prévues; elle continuera de suivre avec attention l’évolution budgétaire en Pologne conformément au traité et au pacte de stabilité et de croissance.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

PIB réel (variation en %) | COM prévisions automne 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| COM prévisions printemps 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | n.d. |

| Prévisions nationales | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | n.d. |

Écart de production (% du PIB potentiel) | COM prévisions automne 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2,3 |

| COM prévisions printemps 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | n.d. |

| Prévisions nationales | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde des finances publiques (% du PIB) | COM prévisions automne 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| COM prévisions printemps 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | n.d. |

| Prévisions nationales | −1,9 | −3,6 | −7,23 | n.d. | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | COM prévisions automne 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| COM prévisions printemps 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | n.d. |

| Prévisions nationales | 0,4 | −1,4 | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | COM prévisions automne 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| COM prévisions printemps 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | n.d. |

| Prévisions nationales | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde structurel1 (% du PIB) | COM prévisions automne 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| COM prévisions printemps 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | n.d. |

| Prévisions nationales | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | COM prévisions automne 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| COM prévisions printemps 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | n.d. |

| Prévisions nationales | 45,0 | 47,2 | n.d. | n.d. | n.d. |

1 Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires.

2 Dernières informations disponibles, tirées de la lettre adressée le 7 janvier 2010 par M. Rostowski, ministre des finances, à M. Almunia, membre de la Commission.

3 «Plan de développement et d’assainissement des finances» du 29 janvier 2010.

Sources: prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission; projet de budget pour 2010 (septembre 2009); notification budgétaire d'octobre 2010; lettre du 7 janvier 2010 du ministre des finances, M. Rostowski, à M. Almunia, membre de la Commission.

[1] Conformément au règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données les plus récemment communiquées par la Pologne sont disponibles sur: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Communiqué de presse Eurostat nº 56/2009 du 22 avril 2009.

[3] Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Pologne se trouvent à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[5] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» approuvées par le Conseil ECOFIN le 10 novembre 2009.

[6] Le 29 janvier 2010, le Premier ministre a dévoilé un «Plan pour le développement et l’assainissement des finances». Les principales mesures en sont une réforme des prestations d’invalidité, le rattachement du personnel des services en uniforme au système général de sécurité sociale, la réduction des remboursements de TVA (pour les voitures de société et le carburant) et l'élargissement de l'assiette fiscale (obligation pour les membres de certaines professions d’utiliser des caisses enregistreuses agréées).

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