FR Journal officiel de l'Union européenne C 181/169

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique»

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD)

2012/C 181/30

Rapporteur: M. ADAMS

Le 23 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique»

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 151 voix pour, 3 voix contre et 16 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité reconnaît et approuve la nécessité de disposer de données précises et complètes à même d'aider l'Union et les États membres à honorer leurs engagements en matière d'atténuation et à mettre en œuvre le train de mesures sur le climat et l'énergie. Le règlement à l'examen renforcera cette démarche.

1.2 Pour compléter les recommandations détaillées formulées au point 4, le CESE entend insister sur la nécessité de veiller à la proportionnalité dans le cadre du processus de collecte des données et de continuer à s'attacher à en exploiter les résultats dans le but de réaliser les objectifs de la politique climatique et de poursuivre le travail de sensibilisation du public dans le domaine de l'énergie.

2. Introduction

2.1 Le nouveau règlement à l'examen est l'instrument fournissant la base juridique idoine pour mettre en œuvre les engagements nationaux révisés en matière de surveillance définis dans le train de mesures sur le climat et l'énergie adopté en 2009 et pour garantir un suivi opportun et minutieux des progrès réalisés dans la concrétisation de ces engagements et de ceux pris à l'échelon international. Bien que l'UE ne soit directement responsable que de 11 % environ des émissions mondiales de CO2, son engagement et son action stratégiques en faveur de la réduction des gaz à effet de serre (GES) et de l'utilisation rationnelle des ressources peuvent être considérés comme une contribution positive et essentielle aux mécanismes de mise en œuvre à l'échelon international. Elle a pour ambition de maintenir l'augmentation de la température annuelle moyenne à la surface du globe sous la barre des 2 °C par rapport aux niveaux de l'ère préindustrielle. (Les objectifs fixés pour 2020 consistent à réduire les émissions de CO2 de 20 %, à faire passer à 20 % la part de l'énergie renouvelable et à s'acheminer vers une augmentation de 20 % de l'efficacité énergétique, le tout par rapport aux niveaux de 1990).

2.2 Le changement climatique mondial s'accélère en raison des modifications du bilan énergétique mondial. La présence, dans l'atmosphère terrestre, de gaz à effet de serre capables d'absorber et de renvoyer le rayonnement infrarouge, a une lourde incidence sur la température. Si le dioxyde de carbone (CO2) constitue le principal gaz à effet de serre après la vapeur d'eau, le méthane et l'ozone jouent également un rôle non négligeable.

2.3 Au cours des 250 dernières années, l'utilisation de combustibles fossiles a provoqué une augmentation de la concentration de CO2 dans l'atmosphère, laquelle est passée de 280 à 390 ppm. Même si les sources naturelles de CO2 sont largement supérieures aux sources anthropiques, elles étaient auparavant neutralisées par l'intervention de «puits de carbone», notamment la photosynthèse du CO2 par les végétaux et le plancton. L'augmentation des émissions anthropiques de gaz à effet de serre, conjuguée à la déforestation, a détruit cet équilibre.

2.4 Des données scientifiques extrêmement probantes révèlent la présence d'un changement climatique dont les retombées néfastes considérables se sont déjà fait sentir sur le plan économique, social et environnemental. Les projections fondées sur certains modèles prévoient qu'il aura de lourdes incidences à l'avenir, prenant la forme d'une montée du niveau des mers, de la désertification, d'une perte de biodiversité et de perturbations climatiques. En principe, il est communément admis que la prévention est plus efficace (et moins onéreuse) que l'atténuation ou l'adaptation. Néanmoins, les exigences de croissance économique, les inégalités de développement à l'échelle mondiale, la dépendance persistante vis-à-vis des combustibles fossiles, principale source d'énergie dans le monde, et l'inexorable croissance de la population mondiale ont toutes concouru jusqu'ici à l'échec d'un consensus politique sur la mise en place d'un mécanisme efficace de réduction des émissions anthropiques de gaz à effet de serre.

2.5 En 1992, le sommet de la Terre de Rio débouchait sur la conclusion d'un traité international, la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), visant à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. En 1993, l'UE instaurait, en réponse à ce traité, un mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre (1). Le protocole de Kyoto à la CCNUCC, datant de 1997, ambitionnait de juguler les émissions de gaz à effet de serre d'une manière propre à tenir compte des différences nationales sous-jacentes, de la prospérité et de la capacité des pays à opérer ces réductions. Pour s'y conformer, l'UE a mis à jour en 2004 (2) les mécanismes de surveillance des gaz à effet de serre dont elle disposait et élaboré une série de stratégies de réduction des émissions de carbone (3), dont la plus récente est la feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050 (4). Certes, les progrès réalisés dans l'application des accords internationaux essentiels restent lents, mais le règlement à l'examen fournira à l'UE le cadre de surveillance nécessaire pour appuyer les engagements pris à l'échelon national, européen et international.

3. Résumé de la proposition de la Commission

3.1 Le règlement à l'examen a pour objectif d'aider l'Union et les États membres à honorer leurs engagements en matière d'atténuation et à mettre en œuvre le train de mesures sur le climat et l'énergie. Il améliorera à de multiples égards les données déclarées et garantira que les obligations internationales en matière de surveillance et de déclaration, et notamment les exigences relatives à la déclaration du soutien financier et technologique apporté aux pays en développement, sont bien remplies. Il favorisera également l'élaboration de nouveaux instruments permettant d'atténuer le changement climatique et de s'y adapter, tout en fournissant une base juridique à la mise en œuvre des exigences et orientations ultérieures en matière de déclaration.

3.2 Le règlement aborde les exigences de déclaration au titre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto, couvrant les émissions de sept gaz à effet de serre de tous les secteurs (énergie, procédés industriels, utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie (UTCATF), déchets, agriculture, etc.). Lors des conférences des parties à la CCNUCC tenues en 2009 et en 2010, il a été convenu d'améliorer le système de déclaration pour permettre notamment à l'UE d'honorer ses engagements quant à l'octroi d'un soutien aux pays en développement sur le plan financier et technologique, ainsi qu'en matière de renforcement des capacités.

3.3 Le nouveau règlement mettra en œuvre les exigences en matière de surveillance et de déclaration fixées au titre de la décision sur la répartition de l'effort et de la directive SCEQE révisée, par l'instauration d'un cycle d'examen et de mise en conformité dans le cadre de ladite décision, qui englobera les dispositions relatives à la déclaration de l'utilisation du produit de la vente aux enchères des quotas de carbone, comme le prévoit la directive SCEQE révisée. Il améliorera également le cadre de surveillance et de déclaration actuel de façon à répondre aux exigences des futures législations européenne et internationale, en jetant les bases de la surveillance et de la déclaration des émissions du transport maritime, de l'impact climatique des gaz autres que le CO2 émis par le transport aérien, des activités UTCATF, ainsi que de l'adaptation.

3.4 De manière générale, le règlement améliore le processus européen de déclaration du soutien financier et technologique apporté aux pays en développement, renforce la cohérence de la déclaration par rapport à d'autres instruments juridiques de l'UE ciblant les polluants atmosphériques et optimise la déclaration des émissions, des projections, des politiques et des mesures effectives en tenant compte des enseignements tirés de la précédente mise en œuvre.

3.5 Le nouveau règlement fournit également la base de déclaration du produit de la vente aux enchères réalisée dans le cadre du système européen d'échange de quotas d'émission, tout en garantissant la transparence du processus et en examinant de près si l'intention d'allouer la moitié au moins des revenus générés annuellement par cette vente à des mesures de lutte contre le changement climatique dans l'UE et les pays tiers est suivie d'effets.

3.6 Il contribue à la réalisation de l'objectif visant à réduire les émissions de 20 % en accélérant le processus d'examen annuel tout en améliorant son efficacité, et en permettant de vérifier à un rythme annuel si les États membres remplissent bien leurs obligations. Il exige que les politiques et mesures mises en œuvre par les États membres dans les secteurs couverts et non couverts par le système européen d'échange de quotas d'émission fassent l'objet d'une déclaration spécifique et jette les bases de la déclaration des émissions produites par le transport maritime et des incidences des gaz autres que le CO2 émis par le transport aérien, ouvrant la voie au lancement de mesures efficaces dans ces secteurs.

3.7 La révision, qui remplace la législation antérieure, ne requiert aucune collecte de données supplémentaires de la part des PME ou des entreprises et concerne le processus de déclaration au niveau des autorités nationales. Elle n'impose donc aucune obligation additionnelle aux entreprises.

4. Observations générales et particulières

4.1 Le Comité partage le point de vue de la Commission quant à l'importance cruciale que revêtent une surveillance et une déclaration précises et exhaustives des émissions et d'autres données ayant trait au changement climatique s'agissant d'assurer la mise en œuvre effective des obligations internationales fixées au titre de la CCNUCC et d'instaurer un climat de confiance entre les pays du monde entier qui apportent chacun leur pierre à l'édifice de la lutte contre le changement climatique.

4.2 Au sein de l'Union européenne, c'est la Commission, secondée par l'Agence européenne pour l'environnement, qui est depuis longtemps chargée de réunir les données de surveillance recueillies auprès des États membres et de les transmettre à la CCNUCC dans le cadre d'un tour d'horizon de l'UE concernant les émissions en Europe, ainsi que de rassembler les informations pertinentes pour évaluer le respect des accords intra-européens relatifs au partage des charges imposées par les exigences en matière de changement climatique. Il est dès lors essentiel que la Commission soit habilitée à réclamer aux États membres les informations nécessaires, à en vérifier l'exactitude, l'opportunité et la cohérence et à prendre toute mesure qui s'impose pour faire respecter le règlement lorsque la déclaration ne donne pas satisfaction.

4.3 Les diverses exigences en matière de déclaration ont été élaborées au coup par coup, au fil du temps, et comportent superpositions, lacunes et incohérences. De nouvelles dispositions ont été récemment insérées dans le train de mesures sur le climat et l'énergie et de nouveaux ajouts concernant notamment la déclaration des émissions du transport maritime sont à prévoir sous peu. Il importe tout particulièrement de garantir une surveillance et une déclaration précises et opportunes des progrès accomplis au regard de l'objectif de réduction de 20 % fixé à l'horizon 2020.

4.4 Le Comité partage le sentiment de la Commission, qui estime dès lors le moment venu de regrouper toutes les dispositions au sein d'un seul et nouveau règlement. Cette démarche aura pour double conséquence d'étendre le champ d'application à certains secteurs importants et de simplifier le régime général de conformité en réunissant toutes les exigences fixées au sein d'un seul et unique système de surveillance et de déclaration reprenant toutes les exigences actuelles et prévues à ce jour en la matière.

4.5 Le Comité se félicite que les systèmes de déclaration (à condition qu'ils soient proportionnés et bénéfiques) soient fondés sur les systèmes d'inventaire nationaux et européen (visés aux articles 5 et 6) permettant d'évaluer chaque année les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif global fixé pour 2020 et des stratégies nationales de développement à faible intensité de carbone détaillées à l'article 4. C'est la meilleure forme de collecte proactive des informations qui soit, de nature à permettre un suivi attentif des progrès réalisés, tout en offrant la possibilité de leur imprimer un nouvel élan lorsque cela s'avère nécessaire pour garantir la réalisation d'un objectif vital à moyen terme.

4.6 Le règlement prévoit une surveillance et une déclaration exhaustives des émissions de gaz à effet de serre et des «puits» dans tous les secteurs au sein de l'Union européenne. Il s'agit clairement d'un élément essentiel pour obtenir une évaluation précise de la contribution globale de l'Europe au volume mondial d'émissions. Le Comité approuve l'extension proposée du champ d'application aux émissions du transport maritime (article 10), ainsi qu'à tout autre type d'émissions qui échapperait encore aux exigences en matière de surveillance et de déclaration. Comme il l'a fait observer précédemment (5), le Comité est préoccupé par la suggestion, présentée au considérant 10, d'exonérer certains vols de l'obligation de déclaration des émissions du transport aérien, car cette faille est susceptible d'être exploitée, et estime indispensable de faire preuve d'une vigilance constante sur ce point.

4.7 Parallèlement à la surveillance des émissions de gaz à effet de serre mêmes, il importe que l'étendue des mesures et investissements entrepris pour réduire ou limiter les émissions et leurs incidences, de même que les efforts et investissements consentis pour s'adapter aux retombées du changement climatique déjà à l'œuvre, fassent également l'objet d'une surveillance et d'une déclaration. Il est nécessaire de recueillir des informations sur les efforts et investissements réalisés tant par le secteur public que privé, et le Comité appuie sans réserve les propositions formulées à cet égard aux articles 13 à 16 du règlement à l'examen. Néanmoins, l'article 16 ne donne pas suffisamment de précisions quant aux informations à fournir sur les actions d'adaptation. De l'avis du Comité, il mérite d'être affiné. Il convient de tenir compte du bénéfice proportionnel escompté et d'éviter les doubles emplois.

4.8 Le Comité estime également nécessaire de déployer des efforts pour surveiller et déclarer l'empreinte carbonique de l'Union ou son impact en d'autres endroits du monde, imputable aux échanges commerciaux et aux investissements qu'elle y réalise. L'article 17 traite de la déclaration de l'aide au développement et du transfert de technologies, sans toutefois aborder les impacts commerciaux ni les flux financiers privés. Le Comité est conscient du fait qu'au titre de la CCNUCC, les émissions des pays tiers (développés et en développement) doivent être déclarées par les intéressés eux-mêmes, et que dans le cadre des accords conclus en 2010 et en 2011, les pays développés, dont l'UE, soutiendront les efforts d'amélioration des systèmes d'inventaire et de surveillance des pays en développement. Il s'agit certes d'une avancée utile, mais qui ne permettra pas d'aller au fond des choses en ce qui concerne l'empreinte carbonique de l'UE dans le reste du monde. Le Comité demande instamment à la Commission d'approfondir ces aspects.

4.9 Il encourage également la Commission et les États membres à faire de leur mieux pour garantir l'inclusion, dans la déclaration du soutien financier et technologique, du soutien financier et technologique fourni en sus de l'aide publique au développement (APD), ce qui permettra d'obtenir un panorama plus complet de l'ampleur et du volume de l'aide apportée aux pays en développement par l'UE dans son ensemble et partant, d'améliorer la conception des politiques et de faciliter la définition des priorités d'intervention lors de la mise en œuvre.

4.10 En la matière, il est en particulier décisif de disposer d'informations précises et cohérentes, en raison de l'importance cruciale que revêtent pour la planète la gestion efficace du changement climatique et l'assurance que chaque pays y met réellement du sien. L'obtention de ces données en temps voulu est tout aussi essentielle si l'on veut déceler rapidement les éventuelles divergences dans les plans et les engagements et agir immédiatement pour redresser la barre. Le Comité approuve le durcissement de la discipline et des procédures d'examen en la matière que reflète le nouveau règlement.

4.11 La plupart des articles de ce dernier imposent aux États membres l'obligation de fournir différentes informations de nature bien précise à la Commission. Le Comité comprend que d'étroites relations de travail unissent la Commission, les États membres et l'Agence européenne pour l'environnement et que la plupart des exigences ont été élaborées sur la base d'une coopération et d'un consensus entre la Commission, les États membres et l'Agence, à qui incombent dans une large mesure la collecte de données détaillées et le contrôle de la qualité. Le Comité est résolument favorable à cette approche de coopération, qui représente à ses yeux l'option la plus adéquate pour garantir un flux optimal d'informations opportunes et précises et aplanir les difficultés.

4.12 Il fait observer que le cas de figure dans lequel les États membres ne fourniraient pas en temps utile certaines données ou rapports peut encore se présenter. Il approuve donc les dispositions permettant d'estimer les informations manquantes dans de telles circonstances (article 9) et la possibilité offerte à la Commission d'engager des procédures d'infraction en cas de non-respect persistant ou délibéré de cette obligation.

4.13 Le Comité se félicite que le rôle de l'Agence européenne pour l'environnement soit expressément reconnu à l'article 25 et que la Commission affiche sa ferme intention de s'appuyer, dans les efforts de surveillance régulière consentis, sur les excellents réseaux de coopération hautement qualifiés créés par l'AEE aux quatre coins de l'Europe. L'AEE dispose des compétences et des réseaux spécialisés nécessaires pour assumer cette tâche, et les rapports indépendants qu'elle publie sur les informations et tendances environnementales sont de haute qualité et jouissent d'une grande crédibilité dans le monde. Le Comité estime qu'un rôle de premier plan devrait lui être confié dans la mise en œuvre du règlement à l'examen. Plus l'AEE interviendra pour publier ou valider les informations recueillies, plus le règlement gagnera en indépendance et en crédibilité.

4.14 L'AEE est aussi la mieux à même d'étendre de manière informelle les mêmes méthodes de surveillance et de suivi, ou des méthodes comparables, à certains des voisins immédiats de l'Union qui coopèrent déjà avec l'AEE sur une base régulière et en retirent des avantages indéniables. L'objectif ultime devrait être d'établir en Europe un régime de surveillance qui serait communément reconnu dans le monde entier comme un modèle ou un exemple de bonne pratique.

4.15 Renforcement des capacités. La réussite du système de surveillance et de déclaration en Europe dépend de la présence, dans chaque État membre, d'équipes et de réseaux qualifiés et compétents à même de réunir les données primaires avec précision et objectivité, en temps voulu. Le Comité salue l'intention affichée par la Commission et l'AEE de contribuer au soutien et au maintien des capacités des États membres dans ce domaine par la création de réseaux de coopération et d'activités en groupes de pairs et la promotion d'une formation adéquate. Il pourrait s'avérer utile d'affecter à ces tâches une enveloppe budgétaire spécifique.

4.16 Le Comité relève avec satisfaction que la Commission est convaincue de garantir, par ce règlement, une amélioration considérable de la portée et de la qualité des informations en la matière au prix d'une augmentation modérée du coût total, en raison des économies escomptées de la rationalisation des exigences. Compte tenu de l'importance vitale que la question du changement climatique revêt pour l'Europe et le monde entier, il est indéniablement crucial que le processus de surveillance et de déclaration s'effectue de manière minutieuse et fiable, comme le prévoit le règlement. Néanmoins, il est manifestement tout aussi important à l'heure actuelle de réduire les charges additionnelles au strict minimum. Le Comité se réjouit par conséquent que le règlement n'impose aucune obligation supplémentaire aux entreprises.

4.17 De manière générale, il tient à demander un partage des données par pays (voir article 2) au sein des directions générales compétentes de la Commission et des unités concernées du Service européen d'action extérieure. Cette démarche permettra de promouvoir une utilisation plus large des informations utiles par les personnes chargées de fixer les priorités sectorielles et autres au sein des DG/unités de planification compétentes.

4.18 Outre les données globales destinées au suivi national et international des progrès réalisés au regard des engagements pris en faveur du climat, il est extrêmement important de poursuivre le développement de données détaillées permettant l'évaluation et le suivi de la contribution des citoyens et organisations de toutes natures au défi posé par le changement climatique et aux solutions à lui apporter, tant par les citoyens et organisations eux-mêmes que par d'autres acteurs. Il est fortement souhaitable que les systèmes de mesure et de surveillance mis en place à l'échelon local ou individuel concordent avec ceux établis au niveau national et international, afin de pouvoir facilement compiler et ventiler les données, comparer et évaluer la contribution des différentes politiques et des actions menées par les divers acteurs. Bien que ce ne soit pas la finalité immédiate du règlement à l'examen, il est très important de tenir pleinement compte de cette exigence dans la mise au point des systèmes de surveillance nationaux et européen, afin qu'un système de surveillance parfaitement cohérent à tous les niveaux puisse voir le jour.

4.19 Le Comité signale également que cet important exercice de collecte de données et de surveillance donne le loisir de faire participer le citoyen, grâce à des supports informatifs et éducatifs et à des programmes d'action pratique pertinents. Il convient de saisir chaque occasion de sensibiliser les citoyens européens à l'impact social de la politique de lutte contre le changement climatique, de le leur expliquer et de le suivre de près. Le Comité continuera à jouer un rôle actif dans ce domaine.

Bruxelles, le 28 mars 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Décision 93/389/CEE du Conseil du 24 juin 1993.

(2) Décision no 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004.

(3) COM(2011) 112.

(4) COM(2011) 885/2.

(5) JO C 175 du 27.7.2007, p. 47.