COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 27.05.1997 
COM(97) 230 final 
DEUXIÈME RAPPORT DE LA COMMISSION 
sur la citoyenneté de l'Union 

RÉSUMÉ 
La citoyenneté de l'Union conférée par le 
Traité de Maastricht à tous les ressortissants des 
États membres a pour but d'impliquer 
davantage le citoyen dans le processus 
d'intégration européenne, par le renforcement 
de sa participation et de ses droits et par la 
promotion de l'idée d'une identité 
européenne. 
Il est èvident que les avantages pratiques 
qu'elle emporte s'ajoutent à ceux qui 
découlent de la citoyenneté nationale, la 
citoyenneté de l'Union ne pouvant être acquise 
ou perdue sans 1' acquisition ou la perte de la 
nationalité de 1 'un des États membres. 
L'objectif de ce deuxième rapport élaboré par 
la Commission conformément à 1 'article 8 E est 
d'évaluer la mise en oeuvre des dispositions 
particulières relatives à la citoyenneté de 
l'Union figurant dans la deuxième partie du 
traité, au cours des années 1994 à 1996. 
Durant c·eue période, des progrès ont été 
effectués en ce qui concerne la mise en oeuvre 
des droits spécifiques attachés à la citoyenneté. 
Le cadre législatif requis par ces nouveaux 
droits a été adopté. Cela dit, en pratique, 
certains droits ne sont pas ·encore pleinement 
appliqués. 
Droit de vote et d'éligibilité dans 
l'Etat Membre de résidence 
Le droit de participer aux élections 
européennes est devenu une réali~é pour tous 
les citoyens de l'Union qui résident dans un 
État membre dont ils n'ont pas la nationalité. 
On ne peut en dire autant du droit de 
participer aux élections locales, certains États 
membres n'ayant toujours pas transposé la 
directive pertinente. 
Le renforcernent de la participation des 
citoyens de l'Union requiert un effort des 
institutions et des États membres en vue 
d'améliorer 1 'information fournie aux citoyens. 
Des progrès devraient être constatés à la suite 
d'initiatives telles que "Citoyens d'Europe", 
mais des effort~ supplémentalres, aussi proches 
que possible du citoyen lui-même, sont 
indispensables. L'engagement devrait être pris 
d'encourager les citoyens à se présente: aux 
élections, en vue de n:mforce:- leur participation à la vie politique de leur État 
d'accueil. 
Protection consulaire et 
diplomatique dans les pays tiers 
Des mesures ont été prises pour assurer une 
protection consulaire aux citoyens de l'Union 
dans les pays tiers où leur propre État membre 
n'est pas représenté. De même, des règles ont 
été arrêtées sur la délivrance du titre de voyage 
provisoire. Ces instruments ne sont pas investis 
de la même nature contraignante que les 
dispositions adoptées en vertu des règles 
communautaires. 
Puisque les Etats membres n'ont pas encore 
introduit les procédures administratives et les 
changements législatifs necessaires, le droit à 
une protection consulaire et diplomatique 
fondé sur les dispositions du traité n'est pas 
encore d'application. Les États membres 
poursuivent toutefois, sur une base informelle 
et bilatérale, !a mise en oeuvre des orientations 
provisoires adoptées en mai 1993. 
Droit de pétition devant le 
Parlement européen et droit 
d'accès aE.J médiateur 
La pratique bien établie du Parlement 
européen consistant à accepter des pétitions de 
toute personne résidant dans un État membre 
reste un lien important entre les citoyens et les 
institutions. :Jepuis la fin de la dernière 
législature (93/94) jusqu'au mHieu de l'année 
parlementaire 93/97, 4 131 pétitions au total 
ont été adressées ~u Parlement européen. 
Le premier médiateur européen a été nommé 
le 12 juillet 1995. E::-rtre sa prise de fonctions et 
la fin du mois de décembre 1996, le médiateur 
a ~·eçu 1 140 plaintes. Son activité ne s'étendant 
Jusqu'à présent que sur un peu plus d'une 
année, une appréciation d'ensemble de 
î'impact de ses trav3.t1X sur les institutions et les 
citoyens n'est pas encore possible. Toutefois, la 
fonction du médiateur étant d'ouvrir 
davantage les ins·dtutions et de re~forcer le 
contrôle démccr2.tique sur elles, son action a 
incité les instit'..ltions visées à remédier aux 
:::;~~~.uva:ises ?ratir::Jss administratives. .. "C 
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•• \.f •• ••• Droit de libre circulation et droit de 
séjour 
Les citoyens se heurtent toujours à des 
difficultés dans 1' exercice de leur droit de libre 
circulation et de séjour. Le droit de séjour dans 
un autre État membre est toujours soumis à des 
dispositions différentes applicables à des 
catégories différentes de citoyens, le droit 
communautaire dérivé consistant en deux 
règlements et neuf directives. Pourtant, 
l'adoption d'un dispositif réglementaire 
unique, qui permettrait de clarifier le droit 
existant et d'assurer une mise en oeuvre 
équitable n'est pas envisageable, car le traité 
CE ne prévoit pas de base juridique commune. 
A l'heure actueile, la seule manière de revoir le 
droit dérivé pour tenir pleinement compte des 
implications de la citoyenneté de l'Union 
semble être la révision de l'article 8A, àont le 
statut de base juridique accessoire pomTê.it être 
haussé vers celui de base juridique spécifique, 
autorisant la révision du dispositif complexe 
formé par la législation actuelle. Ce1a ne 
manquerait pas d'améliorer la transparence de 
la législation communautaire, de faciliter sa 
mise en oeuvre et de rendre plus 
compréhensibles aux citoyens les droits qui 
leur sont effectivement conférés. La prochaine étape: améliorer la 
sensibilisation et l'accès aux droits 
du citoyen 
L'introduction de la citoyenneté de l'Union a 
accru les attentes des citoyens à 1' égard des 
droits qui doivent leur être conférés et de leur 
mise en oeuvre. Les citoyens ont le droit de 
connaître ces droits et de les voir respectés en 
pratique par les États membres, sans quoi la 
citoyenneté de l'Union leur paraîtra un 
concept vague et lointain. La Commission 
estime que ces droits pourrait être renforcés 
sur la base de deux lignes d'action principales: 
• un effort d'information permanent pour 
garantir aux citoyens l'accès à des 
informations simples et factuelles sur leurs 
droits, et 
• un effort particulier de la Commission et 
des États membres en vue d'assurer le 
res?ect effectif de ces droits. 
Au cours des prochains mois, la Commission se 
penchera sur les questions liées à la libre 
circulation des personnes à la lumière du 
rapport du groupe de haut niveau qui lui a été 
présenté le 18 mars 1997, des domaines 
prioritaires indiqués dans le Plan d'action sur 
le marché unique et des conclusions de la 
Conférence intergouvernementale sur la 
révision des traités. Les réactions de Conseil et 
du Parlement européen au présent rapport et 
celles qui suivront l'initiative "Citoyens 
d'Europe" fourniront elles aussi à la 
Commission une aide précieuse pour identifier 
les prochaines actions à mener. 
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Introduction ..... 
1. LES NOUVEAUX DROITS INTRODUITS PAR LE TRAI'Œ SUR L'UNION EUROP~ENNE 
1. Le droit de participer aux élections du Parlement européen et 
aux élections municipales dans l'État membre de résidence .... 
1.1 Principes communs ... 
1.2 Les réactions des citoyens lors des dernières élections du 
Parlement européen... . .............................. .. . ....... 6 
................................ 7 
. .................................... 7 
. ................................................... 7 
. ........................................... 9 
1.3 L'application de la directive 94/80/CE aux élections municipales tenues en 1996 ..... 10 
1.4 Améliorer la participation des citoyens. . ..................................... 10 
2. La protection consulaire et diplomatique en chantier ....... . . ................................. 11 
3. Moyens extrajudiciaires de protection des droits des citoyens .... . ........................ 12 
3.1 Droit de pétition devant le Parlement européen .................................................................................................. . . ... 12 
3.1.1 L'expérience des trois dernières années parlementaires ......... . . ............................... 13 
3.2 Droit d'accès au médiateur européen. ..... . ................................................. 14 
Il. LES DROITS CONFÉRÉS ANTÉRIEUREMENT AU TRAIU SUR L'UNION EUROPÉENNE ... . ..... 15 
4. Droit à la libre circulation ............................ 15 
4.1 L'article BA du traité CE: Le droit d'entrée et de séjour des citoyens de l'Union ............. J5 
4.2. L'expérience des trois dernières années ........................... 16 
4.3 La refonte non réalisée des dispositions relatives au droit de séjour ..................... 17 
4.4 La nécessité d'une révision de l'article SA. 
4.5 L'article 7 A et la suppression des contrôles sur les personnes 
aux frontières intérieures ... . ................. 18 
...................................................... 18 
Ill. LA PROCHAINE ÉTAPE: AMÉLIORER LA SENSIBILISATION ET L'ACC~ AUX DROITS DU CITOYEN ............ .19 • 1 , 
••• ... . 
-----~--\.- ~ s • 
•• • . .. . 
.. 6 Introduction 
La citoyenneté de l'Union conférée par le 
Traité de Maastricht à tous les ressortissants des 
États membres a pour but d'impliquer 
davantage le citoyen dans le processus 
d'intégration européenne, par le renforcement 
de sa participation et de ses droits et par la 
promotion de l'idée d'une identité 
européenne. 
Aujourd'hui, un nombre croissant de citoyens 
de l'Union font usage et jouissent d'une série 
de droits généraux dérivés de l'Union 
européenne, notamment grâce au 
développement du marché unique. Parmi ces 
droits figurent ceux de travailler et d'acheter 
des biens dans d'autres États membres et de 
bénéficier d'un choix de produits et de services 
plus vaste, de prix plus concurrentiels, d'un 
niveau garanti de protection du consommateur 
et de la santé, et de l'égalité des chances au 
travail. 
A côté de ces droits generaux, la deuxième 
partie du traité CE contient des dispositions 
particulières relatives à la citoyenneté de 
l'Union et énumère sept droits qui font l'objet 
du présent rapport. La citoyenneté de l'Union 
ne pouvant être acquise ou perdue sans 
l'acquisition ou la perte de la nationalité de 
l'un des États membres, il est évident que les 
avantages pratiques qu'elle emporte s'ajoutent 
à ceux qui découlent de la citoyenneté 
nationale'. Ces avantages peuvent être 
regroupés dans les quatre catégories suivantes: 
un droit subjectif de libre circulation et de 
séjour soumis aux limites et conditions 
prévus par le Traité et le droit dérivé; 
• un droit de participation aux élections du 
Parlement européen et aux élections 
municipales au lieu de résidence; 
la protection diplomatique et consulaire par 
les autorités de tout État membre 
représenté dans un État tiers dans lequel 
l'État membre du citoyen n ·est pas 
représenté; 
l'accès aux voies de recours extrajudiciaires 
par l'intermédiaire du médiateur et le droit 
de pétition devant le Parlement européen. 
Ces divers droits sont soumis à différentes 
conditions. De façon générale. les droits 
découlant de la citoyenneté de l'Union ne 
peuvent, par exemple, être invoqués dans des 
situations d ·ordre purement interne à un État 
membre. Certains des droits. tels les droits 
électoraux, ne peuvent être exercés que dans 
un État membre autre que l'État d'origine, 
tandis que d'autres, comme celui d'accéder au 
médiateur ou d'adresser des pétitions au 
Parlement européen. sont accessibles à toutes 
* ----~-les personnes physiques ou morales résidant ou 
ayant établi leur siège dans un État membre. 
En pratique, et malgré certaines limitations, 
l'introduction d'une citoyenneté de l'Union a 
accru les attentes des citoyens à l'égard des 
droits dont ils peuvent se prévaloir et 
demander la mise en oeuvre. en particulier 
lorsqu'ils s'établissent dans un nouvel l!tat 
membre. 
La crédibilité de ces droits aux yeux du citoyen, 
et celle de l'Union en général, dépend de la 
possibilité d'appliquer ces droits en pratique. 
En fait, la citoyenneté peut uniquement 
poursuivre 1 'objectif fixé par 1 'article B du 
traité: renforcer la protection des droits et des 
intérêts des ressortissants des État membres -si 
les droits conférés sont clairement connus et 
exécutoires. En cas d'échec, la citoyenneté de 
l'Union apparaîtrait aux citoyens comme un 
concept lointain, engendrant la confusion 
quant à ses moyens et objectifs, voire 
alimentant des sentiments de rejet vis-à-vis de 
I'UE. 
L'objectif du présent rapport élaboré par la 
Commission conformément à l'article 8 E 
paragraphe 1 du traité est de présenter une 
évaluation de la mise en oeuvre concrète de la 
citoyenneté de l'Union. Sur cette base, le 
Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition 
de la Commission et après consultation du 
Parlement européen, pourra arrêter des 
dispositions tendant à renforcer ou compléter 
les droits déjà octroyés et qui peuvent être 
soumis aux Etats membres pour adoption. 
Entre-temps, les questions liées aux droits 
découlant de la citoyenneté de l'Union seront 
également examinées par la Conférence 
intergouvernementale sur la révision des 
traités. Le présent rapport ne traite pas, 
toutefois, de la protection des droits de 
l'homme universels qui constitue l'une des 
questions actuellement discutées dans le cadre 
de la Conférence intergouvernementale. 
Mais qu'il s'agisse d'ajouter de nouveaux droits 
ou de renforcer simplement les droits existants, 
les citoyens doivent rester au premier plan de 
l'intégration européenne, si l'objectif d'une 
union plus étroite entre les peuples d'Europe 
doit un jour être réalisé. 
1 Les États membres restent pleinement compétents pour 
déterminer quelles sont les personnes qui doivent étre 
considérées comme leurs ressortissants aux fins poursuivies par la 
Communauté· Déclaration n•2 annexée à l'Acte final du traité 
sur l'Union européenne. 
Ce deuxième rapport sur la citoyenneté de 
l'Union couvre les années 1994 à 19962 et se 
compose de trois sections. La première traite 
des nouveaux droits introduits par le traité sur 
l'Union européenne. La deuxième rappelle les 
droits existants, antérieurs à l'établissement 
d'une citoyenneté de l'Union et relatifs à la 
liberté de circulation. Dans chacune figurent une description des droits conférés, une 
analyse des progrès accomplis dans leur mise 
en oeuvre et un examen de leur efficacité. 
Enfin. la troisième section examine les moyens 
de renforcer les droits existants. 
' Premier rapport sur la citoyenneté de !"Union: COM (93) 702 
final du 21 décembre 1993 
1. LES NOUVEAUX DROITS INTRODUITS PAR LE TRAITÉ SUR L'UNION 
EUROPÉENNE 
Dans le cadre de 1 'établissement de la 
citoyenneté de l'Union, la deuxième partie du 
traité CE a conféré au citoyen de l'Union les 
nouveaux droits suivants: 
le droit de vote et d'éligibilité aux élections 
du Parlement européen et aux élections 
municipales dans l'État membre où il réside 
-article 8 B paragraphe 1 et 2 le droit du citoyen ·de l'Union à la 
protection diplomatique et consulaire sur le 
territoire de pays tiers où l'État membre 
dont il est ressortissant n'est pas représenté 
-article 8 C 
le droit de pétition devant le Parlement 
européen et le droit de s'adresser au 
médiateur -article 8 D 
1. Le droit de participer aux élections du parlement 
européen et aux élections municipales dans l'état 
membre de résidence 
1. 1 Principes communs 
L'article 8 B du traité CE confère aux citoyens 
de l'Union résidant dans un autre État membre 
que celui dont il sont ressortissants le droit de 
participer, dans leur État membre de résidence, 
aux élections du Parlement européen et aux 
élections municipales, en tant qu'électeurs ou 
candidats. 
En vue de la mise en oeuvre de ces droits, le 
Conseil. a adopté à l'unanimité, en 1993 et 
1994, deux directives contenant des 
dispositions détaillées devant être transposées 
par les États membres: la directive 93/109/CE 
relative aux élections du Parlement européen 
et la directive 94/80/CE relative aux élections 
municipales3• Bien que ces deux directives 
contiennent des dispositions particulières aux 
élections auxquelles elles se réfèrent, elles sont 
soumises aux principes communs suivants: 
Absence d'harmonisation des régimes nationaux 
en matière d'élections -Les deux directives 
s'abstiennent de toute harmonisation des 
régimes nationaux en matière d'élections. 
Elles se bornent à introduire des règles de 
base destinées à permettre, autant que 
possible, aux non-nationaux d'exercer leurs droits dans les mêmes conditions que les 
nationaux. Ainsi, elles ne s'opposent pas au 
régime préférentiel antérieurement octroyé 
par les États membres à certains citoyens de 
l'Union seulement. En outre, s'agissant des 
élections du Parlement européen, la 
directive 93/1091 CE est sans préjudice des 
dispositions de l'article 138 paragraphe 3 
relatif à l'introduction d'une procédure 
électorale uniforme. 
Principe du libre choix -Les citoyens de · 
l'Union sont libres d'exercer ou non leurs 
droits dans leur État membre de résidence. 
S'agissant des élections du Parlement 
européen, en raison de l'interdiction du 
double vote, il en résulte une obligation de 
choisir entre 1 'État membre de résidence ou 
d'origine. Pour les élections municipales, 
l'exercice du droit de vote dans l'État 
membre de résidence n'entraîne pas 
automatiquement la perte du droit 
équivalent dans l'État membre d'origine: il 
revient aux États membres eux-mêmes de 
' Directive 93/109/CE du Conseil. du 6 décembre 1993. JO n•L 
329 du 30.12.1993. p. 34. Directive 94/80/CE du Conseil du 19 
décembre 1994, JO n•L 122 du 31.12.1994, p.l2, récemment 
modifiée par la directive 96/30/CE du Conseil du 13 mal 1996, 
JO n•L 122 du 22.05.1996, p.12. pour y ajouter !"indication des 
collectivités locales de base des trois nouveaux États membres. c: 
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1'11 • iJII ,.. . régler les conditions dans lesquelles leurs 
ressortissants résidant hors de leur territoire 
électoral4 conservent leurs droits 
électoraux. 
• Égalité d'accès aux doits électoraux- En vertu du 
principe de non-discrimination, les citoyens 
de l'Union doivent bénéficier de droits 
électoraux dans tes mêmes conditions que 
les nationaux de 1 'État membre dans lequel 
ils résident, dès lors qu'ils remplissent les 
conditions imposées par le régime électoral 
de cet État membre à ses propres 
ressortissants. Cela recouvre, par exemple, 
1' accès aux mêmes procédures de recours 
en ce qui concerne les omissions ou erreurs 
dans les listes électorales ou les candidatures 
aux élections, le maintien sur les listes 
électorales aux mêmes conditions que les 
nationaux, etc. 
Une dérogation importante à cette règle 
concerne la première inscription sur les listes 
électorales de l'État membre de résidence. 
Pour les élections du Parlement européen, elle 
doit faire l'objet d'une demande du citoyen 
afin de préserver la liberté de choix de ce 
dernier. Pour les élections municipales, les 
États membres dans lesquel.s le vote n'est pas 
obligatoire sont libres de choisir entre les 
systèmes d'inscription automatique sur les listes 
électorales ou d'inscription sur demande. La 
plupart des États membres ont retenu 
l'inscription automatique, ce système 
apparaissant comme plus économique et 
favorisant une plus large participation. 
• Les eflèts extraterritoriaux des règles relatives à 
l'exclusion de candidats -L'objectif qui sous­
tend ce principe est d'empêcher que les 
citoyens ne recouvrent leurs droits civiques 
par un simple déplacement d'un État 
membre à un autre. Dans le cas des 
élections du Parlement européen, il est 
strictement interdit aux personnes déchues 
de leur droit d'éligibilité dans leur État 
membre d'origine de se faire élire dans un 
autre État membre. Dans le cas des élections 
municipales, les États membres sont libres 
d'exclure ou non la candidature de citoyens 
qui ont été déchus de leur droit d'éligibilité 
dans leur pays de résidence. 
• justification des dérogations par une situation 
spécifique à un État membre -Les exigences 
minimale en matière de résidence sont en 
principe incompatibles avec le principe de 
non-discrimination. Toutefois, l'article 8 B 
autorise de manière exceptionnelle 
l'introduction de dérogations au principe 
d'égalité de traitement lorsque des 
problèmes spécifiques à un État membre le 
• 8 • ---·~ justifient. Les deux directives reconnaissent 
que ·les États membres où la proportion de 
citoyens de l'Union étrangers dépasse 20% 
des électeurs éligibles peuvent se voir 
accorder une dérogation. 
Dans le cas des élections du Parlement 
européen, la période minimale de résidence 
pouvant être requise pour 1 'octroi des droits 
électoraux ne peut être supérieure, 
respectivement, à 5 et 10 ans, pour le droit de 
vote et le droit d'éligibilité. Le Luxembourg est 
le seul État membre à appliquer une telle 
dérogation. 
Dans le cas des élections municipales, la 
période minimale de résidence requise ne peut 
dépasser la durée pour laquelle l'autorité 
municipale est élue, dans le cas du droit de 
vote, ni le double de cette durée, dans le cas du 
droit d'éligibilité. Deux États membres 
bénéficient d'une telle dérogation, à savoir le 
Luxembourg et la Belgique. Ces derniers ne 
peuvent toutefois imposer de période 
minimale de résidence que dans un nombre 
limité de municipalités et doivent signaler leur 
intention de le faire un an avant la tenue des 
élections. 
• Une campagne dïnformation adéquate -Les 
États membres sont tenus d'informer les 
citoyens de l'Union résidant sur leur 
territoire de leurs nouveaux droits 
électoraux, en temps utiles et d'une 
manière appropriée. Il s'agit là d'un aspect 
particulièrement important des nouvelles 
prérogatives, qui ne peuvent être 
pleinement exercées à défaut d'une 
information convenable. 
Cela· étant dit, certaines dispositions sont 
spécifiques à des questions qui concernent 
seulement les élections européennes, ou 
seulement les élections municipales. Les deux 
directives se distinguent donc par les 
dispositions suivantes: 
• Vote unique et candidature unique aux élections 
du Parlement européen -Conformément aux 
dispositions de l'acte de 1976 relatif à 
l'élection des membres du Parlement 
européen5, · il est interdit de voter ou de se 
• Onze États membres ne permettent pas à leurs propres 
ressortissants de voter ou de se présenter à une élection s'ils ne 
résident pas sur leur territoire. Les électeurs grecs et italiens 
résidant à l'étranger sont obligés de se rendre dans leur pays 
d'origine pour y exercer leur droit de vote. Seules la France ei 
l'Espagne conservent à leurs ressortissants vivant à l'étranger 
l'Intégralité de leurs droits électoraux. 
' Acte portant élection des représentant~ du Parlmnent eqrop~n 
au suffrage universel direct, annexé à la d~cislon 78!78ï/CE ck 
Conseil du 20 09.19713. JO n"L 278 du 8.10.1976. modifiée pm 
décision du Consell dtt. !er février 1993. JO n°L 33 du 9 02.l.99é' 
p. !5 
présenter à une même élection dans plus 
d'un État membre. Afin d'éviter les doubles 
votes ou les doubles candidatures, les États 
membres échangent des informations sur 
ceux de leurs ressortissants qui exercent 
leurs droits électoraux à 1 'étranger. 
• Réservation de certains postes aux nationaux 
uniquement dans le cadre des élections 
municipales -La directive autorise les États 
membres à réserver les postes de maire et 
d'adjoint au maire à leurs propres 
nationaux. Dans la plupart des États 
membres, la fonction de maire, et dans une 
large mesure également celle de conseiller 
municipal, comportent des tâches 
participant à l'exercice de l'autorité 
publique comme, par exemple, le contrôle 
des forces de police locales. Cette 
dérogation au principe de non­
discrimination est donc conforme aux 
dispositions des articles 48 paragraphe 4, et 
55, en vertu desquelles les fonctions 
participant à l'exercice de l'autorité 
publique peuvent être réservées aux 
-nationaux. Sa mise en oeuvre doit 
cependant respecter le· principe de 
proportionnalité et ne doit pas conduire à 
restreindre plus que nécessaire la possibilité 
d'être élus des ressortissants d'autres États 
membres. 
1.2 La réaction des citoyens lors 
des dernières élections du 
Parlement européen 
Un faible taux de participation 
Avant J'introduction de l'article 8 B paragraphe 
2, cinq États membres avaient déjà étendu le 
bénéficè des droits électoraux aux nationaux 
d'autres États membres résidant sur leur 
territoire6• Aujourd'hui, tous· les citoyens 
résidant dans un État membre dont ils ne sont 
pas ressortissants ont eu la possibilité de 
participer à des élections du Parlement 
européen. La directive 93/1 09/CE a été 
appliquée aux élections de juin 1994 et aux 
premières élections tenues dans les trois 
nouveaux États membres en septembre 1995 et 
en octobre 1996. · Cette participation relativement faible, dont les 
raisons sont multiples, peut s'expliquer en 
partie par la nouveauté de ces droits. Il 
convient aussi de tenir compte du fait qu'entre 
1 'adoption et 1~ mise en oeuvre des nouvelles 
règles, le temps disponible pour informer 
pleinement les citoyens et les autorités 
nationales compétentes était très bref. Adoptée 
en décembre 1993, la directive 93/109/CE 
obligeait les États membres à introduire les 
mesures de transposition nécessaires avant le 
1er février 1994, et a été mise en oeuvre pour la 
première fois quelques mois plus tard 
seulement, à 1 'occasion des élections 
parlementaires de juin. Les délais stricts 
impartis pour l'inscription, conjugués à une 
information insuffisante, semblent avoir été à 
J'origine de l'exclusion d'un grand nombre 
d'électeurs potentiels. 
En-dehors de ces problèmes techniques, un 
point plus fondamental doit être pris en 
considération. Les élections du Parlement 
européen sont des élections à une institution 
unique: le principe "une seule voix par 
électeur" s'applique donc. Un citoyen de 
l'Union qui décide de voter· dans son État 
membre de résidence doit renoncer à la 
possibilité de voter dans son État membre 
d'origine. Ce choix s'est imposé à la plupart des 
citoyens de l'Union expatriés, car tous les États 
membres, à l'exception de l'Irlande, accordent 
un droit de suffrage aux élections européennes 
à leurs nationaux résidant à 1 'étranger. Les 
expatriés peuvent exercer leur droit soit par 
correspondance ou procuration, soit dans un 
consulat. Compte tenu du fait que les membres 
du Parlement européen sont élus sur des listes 
nationales, de nombreux citoyens ont préféré 
voter pour des candidats de leur pays d'origine, 
qu'ils pouvaient rattacher à un contexte 
·politique familier9• 
----------------
• L'Irlande, la Belgique, les Pays-Bas. le Royaume·Unl (citoyens 
Irlandais uniquement) et l'Italie (uniquement pour la 
candidature aux élections). 
' Mme Wilmya Zimmermann. citoyenne hollandaise résidant en 
Allemagne. 
• Enquête Eurobaromètre n"4l,juillet 1994. 
• Une enquête spontanée menée aupres des fonctionnaiœs des 
institutions européennes, à léiquel!e environ 2% du personnel a 
répondu, révèle que leur principal motif de ne pas voter dans 
leur État membre de résidence: tenait au fait que la campagne 
électorale se concentrait exclusivem('nt sur des questioas de 
politique intérieure. Voir aussi l'enquête Eurobaromètre n'4l 
sur les facteurs susceptibles d'influencer le vote. .c: ... ·· ... ··_··--_---__ ·_· __ .... , ... 
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* 10 .. 
• • • • • La Commission présentera sous peu un rapport 
d'évaluation sur l'application de la directive 
aux dernières élections du Parlement 
européen, qui contiendra aussi des données sur 
les élections tenues en Suède en septembre 
1995, et en Finlande et en Autriche en octobre 
1996. Il comportera une analyse détaillée des 
sujets évoqués plus haut. 
1.3 L'application de la directive 
94/80/CE aux élections 
municipales tenues en 1996 
Tous les États membres n 'ont pas encore adopté les 
mesures de transposition 
Avant J'adoption de la directive 94/80/CE en 
décembre 1994, le droit de participer aux 
élections locales a été étendu aux résidents 
issus d'autre États membres par l'Irlande, le 
Danemark, les Pays-Bas, l'Espagne, la Suède, la 
Finlande et le Royaume-Uni. A l'exception de 
J'Irlande, ces pays ont soumis l'exercice du dit 
droit à certaines conditions relatives à la durée 
du séjour ou à 1 'existence d'accords de 
réciprocité. 
La directive accordait aux États membres un 
délai de deux ans pour adapter leur législation 
interne afin d'autoriser les citoyens de l'Union 
à participer aux élections locales. Durant cette 
période. les membres du Parlement européen 
et les citoyens en général ont été très attentifs à 
l'introduction de ce nouveau droit, et sa mise 
en oeuvre fixée au 1er janvier 1996 a eté 
précédée de nombreuses demandes 
d'information, pétitions et questions 
parlementaires 10• 
· · sê\ds'11ftwt Étatt; metttbté~~ 
lèteme11t:•·M~~pos~·:''Jà·· dlrèttiv~ 
rôle de gàfdienne: des, tràit8,,. 
a donc engagé des procéf;lur~s .. 
""'"'·"".,., ..... l'article 169 du trait~ .contre '~~-~: 
qui omis d' â&opter t~f 
dispj~~iQi~;:n1écessaires• 
Les citoyens ont pris part à des élections 
municipales sur la base de la directive pour la 
première fois lors des élections de Berlin en 
octobre 1995. Depuis, la directive a été 
appliquée à des élections ou à des élections 
partielles au Luxembourg, en Italie. dans 
plusieurs Uinder autrichiens et allemands, en 
Finlande et au Royaume-Uni. 
Les données sur le niveau de participation des 
citoyens de l'Union ne sont pas complètes à 
l'heure actuelle. car ce~ informations ne sont 
pas systématiquement répertoriées pour les 
non-nationaux. Les seules statistiques indicatives disponibles concernent le Land 
allemand de Bavière et le Land autrichien de 
Vienne. En Bavière, au total, la proportion de 
votants non-nationaux se situait entre 21 et 
25%. A Vienne, le pourcentage d'électeurs de 
l'Union était de 35,5%. Dans les deux cas, la 
participation des non-nationaux restait 
inférieure à la moyenne de celle des électeurs 
nationaux. 
La Commission est tenue de présenter un 
rapport sur 1' application de la directive dans un 
délai d'un an suivant la tenue des élections 
municipales prévues dans tous les États 
membres, c'est-à-dire pour 2001. Elle· devra 
également présenter, le 31 décembre 1998, un 
rapport examinant la justification des 
exigences relatives à la durée de résidence 
minimale appliquées aux citoyens de l'Union 
non-nationaux résidant au Luxembourg et en 
Belgique. 
1.4 Améliorer la participation des 
citoyens 
Augmenter lïnformation disponible et promouvoir 
J'accès aux candidatures 
Le premier problème est relativement facile à 
résoudre. Une information suffisante devrait 
pouvoir être fournie en temps utiles aux 
citoyens, grâce à de vastes campagnes 
d'information telles que "Citoyens d'Europe", 
conjuguées aux efforts des États membres et à 
une plus grande familiarisation avec les 
nouveaux droits. Les États membres devraient 
naturellement être les premiers dispensateurs 
d'information, puisqu'ils y sont tenus en vertu 
de l'article 12 de la directive 109/93/CE et de 
l'article 11 de la directive 94/80/CE. 
Le second problème est plus complexe, et 
appelle un examen attentif. Les dispositions 
actuelles du traité se limitent à accorder le droit 
" Plus de 19 questions parlementaires et 8 pétitions durant la 
période de référence. 
'' Vmr !,c, Rapport de la Commission sur l'application du droit 
~ornrrw:.autaire en !996 -COM (97)600 La Cu;·:'Ir•J~sion a 
déc <ti<: ; envoi d'avis rr.otivés à la France. la Gr~ce !a 
ia Suède, 1' Autriche \transpositic;r, 
(11anspositim; partielle). 1~ c0nvienl 
qu'er-'·::1(· •e. bien :-;ue :a dlre~:tlve "'ait oas ét<' r;·:-;n~:lùsee. le-; 
résidents é' rangers :;ont aütorisé~ à ,ole UC!-'tii: le:; année:· ,· :1 
:i01t~, ré5,_:, ·.,·~~ d'une période d-::.-~és~defi(!~ mini.rn0le . 
de vote, sans mentionner d'autres droits 
d'ordre politique tels que le droit d'association 
ou la liberté d'expression. Ces derniers sont 
pourtant intrinsèquement des conditions 
préalables à J" exercice effectif d<:'S pr<'miers. 
Le droit international lui-même. et la 
Convention européenne de sauvegarde des 
droits de 1 'homme et des libertés 
fondamentales, à laquelle fait référence 
l'article F du traité, en particulier, considère la 
question du statut des non-nationaux comme 
étroitement liée à la souveraineté nationale. 
Les articles 10 paragraphe 2. Il paragraphe 1, 
et 14 de la Convention accordent à chacun, 
sans considération de la nationalité, la liberté 
d'expression, de réunion pacifique et 
d'association. Son article 16 autorise toutefois 
les parties contractantes à imposer des 
restrictions aux activités politiques des 
étrangers12• L'adhésion de J'Union européenne 
à la Convention européenne des droits de 
l'homme est actuellement en discussion dans 
le cadre de la Conférence 
intergouvernementale. 
La législation de certains États membres 
prévoit des dispositions à cet égard. Ces règles 
soumettent les activités politiques des non­
nationaux à un certain nombre de conditions, 
telles que l'interdiction d'adhérer à un parti 
politique, par exemple, ou une obligation 
générale de neutralité politique à l'égard des 
questions de politique intérieure de J'État 
membre d ·accueil. 
Le lien entre les droits électoraux et la 
participation au débat politique est d ·autant 
plus évident si l'on considère que dans certains 
États membres. seuls les partis politiques sont autorisés à présenter des candidats pour les 
élections du Parlement européen et les 
élections locales. 
Les droits électoraux conférés aux citoyens de 
l'Union non-nationaux sont en effet les plus 
importants des nouveaux droits accordés par le 
traité. Mais il est probable que les effets positifs 
qui peuvent en découler en termes 
d'intégration des citoyens de l'Union dans leur 
État membre d ·accueil ne se feront sentir qu'à 
long terme. 
" Une décision récente de la Cour européenne des droits de 
l'homme (affaire 5/1994/524/531, Plermont c. France) semble 
suggérer que la notion d'étranger au sens de J'article 16 de la 
Convection européenne des droits de l'homme ne devrait pas 
s'appliquer aux nationaux des États membres de J'UE. Mais en 
l'absence de plus ample clarification de cette Interprétation. la 
référence de J'article F ne peut être Interprétée comme 
garantissant automatiquement la jouissance de droits politiques 
aux citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne 
sont pas ressortissants. On ne saurait, non plus, tirer de la 
jurisprudence de la Cour de justice des CE relative aux traditions 
constitutionnelles communes des États membres. de principes 
généraux de droit. 
" Voir aussi la résolution du Parlement européen sur le statut 
constitutionnel des partis politiques européens adoptée le 
10.12.1996 -Doc PE 254.448 
2. L'élaboration d'une protection consulaire et 
diplomatique 
Le cadre législatif instauré 
L'article 8 C institue le droit à la protection de 
la part des autorités diplomatiques et 
consulaires de tout État membre dans les pays 
tiers où J'État membre du citoyen n ·est pas 
représenté. dans les mêmes conditions que les 
nationaux de cet État. Il indique également que 
les règles nécessaires seront établies par les 
États membres par le biais d'une coopération 
intergouvernementale. Cette disposition est 
reprise à l'article J,6. 
La portée pratique potentielle de cette règle est 
loin d'être négligeable. À l'heure actuelle, la totalité des États membres n'est représentée 
que dans cinq pays14• Et dans dix-sept pays, seuls 
deux États membres sont représentés. 
Un premier ensemble d'orientations pour la 
protection des citoyens de l'Union non 
représentés par les missions des États membres 
dans les pays tiers a été adopté en mai 1993 et 
est entré en vigueur quatre mois plus tard. 
Depuis lors, les travaux portant sur le cadre 
réglementaire se sont poursuivis et un grand 
pas en avant a été franchi le 19 décembre 1995, 
" Russie. japon. États-Unis. Chine et Suisse c 
0 .,.. c 
~ -rr 
... . . .. . 
• Il ~ 
• • • * * 
.... 
• • date à laquelle les représentants des 
gouvernements des États membres, réunis au 
sein du Conseil, ont adopté deux décisions; la 
première concernant la protection des citoyens 
de l'Union européenne par les 
représentations'5 diplomatiques et consulaires, 
et la seconde les modalités d'exécution à 
adopter par les fonctionnaires consulaires'6• 
Le 25 juin 1996, les représentants des 
gouvernements des États membres, réunis au 
sein du Conseil, ont fixé les règles de 
délivrance d'un titre de voyage provisoire17 (TVP). Ce dernier peut être délivré pour un 
voyage de retour aux ressortissants de 1 'UE en 
difficulté dans un pays tiers parce que, par 
exemple, leurs titres de voyage ont été perdus 
ou-volés. Comme pour les décisions de 1995, 
ces dispositions ne prendront effet que lorsque 
tous les États membres auront adopté les 
procédures nécessaires à leur application. 
Pour faire connaître ces dispositions au grand 
public, les États membres et la Commission 
sont convenus du texte commun d'un livret "La 
protection consulaire des citoyens de l'Union 
européenne"'8 qui énonce clairement les . 
démarches d'ordre pratique que les citoyens en 
difficulté doivent faire et le type d'assistance 
qu'ils sont en droit d'attendre des ambassades 
et des consulats d'autres États membres. Outre 
à la distribution assuré par chaque Etat 
membre, ce livret sera disponible auprès des 
représentations de la Commission dans les pays 
tiers et sera intégré dans l'initiative .. Citoyens 
d'Europe". 
Étant donné que ces règles ne sont pas encore 
entrées en vigueur. il n'est pas possible, à ce 
stade, de porter sur elles une appréciation. 
15 Décision 95/553/CE publiée au JO noL 314/73 du 28.12.1995 
•• Non publiée au journal officiel 
11 Décision 96/409/PESC publiée au jO noL 168/4 du 6.7.1996 
•• Doc SN 3230/96 du 17 juin 1996 
3. Moyens extrajudiciaires de protéger les droits des 
citoyens de l'Union 
En instituant une citoyenneté de l'Union, le 
Traité a également prévu des mécanismes 
extrajudiciaires pour la protection des citoyens. 
Ces voies de recours, gratuites, sont les droits 
de pétition devant le Parlement européen et 
celui d'adresser une plainte au médiateur 
européen. 
Bien que le PE et le médiateur soient habilités 
à remplir chacun une mission bien distincte, les 
citoyens ne perçoivent pas encore très 
clairement quelle est leur compétence 
spécifique, comme en témoigne le nombre de 
pétitions et de plaintes non recevables. Par 
conséquent, de gros efforts ont été consentis 
pour instaurer des procédures de coordination 
entre ces deux organes, afin de pouvoir 
garantir que les griefs des citoyens pourront 
être effectivement traités. Par conséquent. la 
commission des pétitions et le médiateur s'échangent maintenant plaintes et pétitions, 
s'ils · le jugent opportun, et avec le 
consentement de l'auteur. 
3. 1 Le droit de pétition devant le 
parlement européen 
Un large accès 
L'article 8 D confère à tout citoyen de l'Union 
le droit de pétition devant le Parlement 
européen. 
Il ne s'agit toutefois pas là d'un droit 
entièrement nouveau, puisqu'il existait déjà 
dans le règlement intérieur du Parlement 
européen. En fait, il remonte à 1953. lorsque 
J'Assemblée CECA a inclus des dispositions 
régissant les pétitions dans son règlement 
.. 12 • ····---~--- --
• • 
intérieur. La valeur ajoutée par l'article 8 D est 
d'avoir promu une pratique institutionnelle au 
rang de droit fondé sur une base juridique 
spécif1que qui permet au Parlement européen 
de demander tant aux institutions européennes 
qu ·aux autorités nationales de lui prêter leur 
concours et de lui fournir des informations. 
Les citoyens de l'Union bénéficient certes au 
premier chef de ce droit, mais ils ·ne. S()nt 
aucun.ement'les seuls, car l'article 138 D l'étend 
à to~t~· personnephystqu~ ou morale r~tdant 
ou âf~t son si~ge statutaire dans un 11tat 
membre: Ert pratique, donc, les pétitions 
:;~., .. m(l/.~!l ...•... f3Xtrajudiciaire . de 
il~ ·,, âùêls et.collecttfs· à··;ia 
êfïsp ·.·· .... . · -~~·'':,'tÔ~~ê ·~~sonne résid~t 
légalement dans<l'Union. qu' ellè soit ou rion 
citoyenne de l'un des États membres. 
L'article 138 D du traité indique que les 
pétitions doivent relever du domaine d'activité 
de la Communauté, tandis que le règlement 
intérieur du Parlement mentionne le domaine 
d'activité de l'Union. Comme ce dernier 
recouvre les questions relevant des deuxième et 
troisième piliers (politique étrangère et de 
sécurité commune et coopération dans les 
domaines de la justice et des affaires 
intérieures). le champ en a été, dans la 
pratique. élargi. À l'heure actuelle. la 
commtss10n des pétitions du Parlement 
européen considère qu'une pétition est 
recevable si elle se rapporte au contenu des 
Traités ou au droit dérivé, si elle porte sur des 
sujets intéressant l'évolution prévisible de la 
Communauté ou si elle a trait aux activités 
d'une institution ou d'un organe 
communautaires. La Commission a, pour sa 
part. suivi la commission des pétitions dans 
cette interprétation élargie des règles. 
3.1.1 L' expérience des trois dernières 
années parlementaires 
Un afflux constant de pétitions 
Les pétitions sont un lien important entre les 
citoyens et les institutions. Elles brossent à ces 
dernières un tableau des préoccupations et des 
besoins des citoyens, soulignent les 
insuffisances du droit communautaire ou de 
r action administrative et reflètent l'opinion 
publique actuelle. Elles constituent. pour le~. 
dto~'ens eux-mêmes, une important'' voie de 
re('ours soumise à des critèr::-s de recevabilité 
moins rigoureux que ne le sont les plamtes 
adressées à ia CommissL.n ot; au méàiaté·ur. 
Enire la fin de la dernière LJ·~;i.slature (1993~94) 
!a p~·emiè:Te moitié de 1' année par!smcrf:B~re 1996/97, ·unitota.lit:dQt.4 .. ~~*':.:,1-'\\;l 
adressées au 
tendanc,~:à Ici· tl· aQSSè;Y:I~ 1s' ét8lr1 
La plupart de ces pétitions sont transmises par 
le PE à la Commission. qui fournit les 
informations demandées ou. le cas échéant, 
ouvre des procédures d'infraction contre l'État 
membre concerné pour violation du droit 
communautaire. Pendant la période couverte 
par le présent rapport, 14 cas de présomption 
d'infraction ont été détectés directement à la 
suite d'une pétition adressée au Parlement 
européen20• 
Bien qu'une issue satisfaisante ne puisse être 
trouvée pour toutes les pétitions, en raison des 
pouvoirs limités des institutions compétentes, 
dans certains cas, l'intervention du PE et de la 
Commission a conduit à la modification de lois 
nationales, à la signature d ·accords 
internationaux et à la révision de pratiques 
illicites2' par des entreprises privées ou 
l'administration. Afin d ·améliorer la façon 
dont les pétitions sont traitées, un dialogue 
permanent et fructueux s'est instauré entre la 
Commission et la commission des pétitions. 
,., Cf. ll's rapports annuels de la commission des pétitions (Docs PE 
2!8896, PE 21HI5; PE 2!2.500, PF 208.029). 
" CL les 1 Zème (! 994) et J:lème (J ~l95) rapports annuels de la 
Commis~ion su: le conlr6le c!r· J';ip;Jlication du droit 
communautairL', publiés respectivement au JO C 254/1 du 
2:1. Jfll :l94 et ;;u JO C :'.03/ i du 14 .l 0.19%. cr. aussi le i4ème 
rapport pour ! ~J%. ?t rJ:!r:litre ·op. rit 
Dn p~ttl trouver dp:; cxc>mpl!:s de u., conuets dam les rapports 
~:iH~Pch de• !\..~ cc;ynn1i;;sir.Jn rie~ pétitic;ns. c 
0 .... c 
::) -·1. ,,., 
fi \\t * ~ 
"' 13 
>Il .... ~ "' • 
il 
1 i. 3.2 Le droit de s'adresser au 
médiateur 
Le premier médiateur de J'Union européenne 
L'article 8 D deuxième alinéa dispose que tout 
citoyen de l'Union peut s'adresser au 
médiateur. Le cadre de son activité est fixé à 
l'article 138 E. qui étend également ce droit à 
toute personne physique ou morale résidant ou 
ayant son siège statutaire dans un État membre. 
Comme pour le droit de pétition. le droit de 
s ·adresser au médiateur est donné à tout 
résident légal. qu'il soit ou non citoyen de 
l'Union. 
La mission du médiateur consiste à enquêter 
sur des cas de mauvaise administration alléguée 
dans l'action des institutions ou organes 
communautaires. à l'exclusion de la Cour de 
justice et du Tribunal de première instance 
dans l'exercice de leurs fonctions 
juridictionnelles. Les actes émanant des 
autorités22 nationales ou d ·organisations 
internationales sont exclus du champ d'activité 
du médiateur. 
Le médiateur procède à des enquêtes. en toute 
indépendance, soit de sa propre initiative. soit 
à la suite d'une plainte. Cependant, il ne peut 
ordonner à une administration de modifier 
une décision ou de réparer un tort en allouant 
des dommages-intérêts ou en annulant une 
décision administrative. Ce rôle est réservé au 
Tribunal de première instance et à la Cour de 
justice européenne dans l'exercice de leurs 
fonctions juridictionnelles. 
Des règles détaillées concernant le statut et les 
conditions générales d ·exercice des fonctions 
du médiateur ont été adoptées par le 
Parlement européen le 9 mars 199423• Ces 
règles. connues sous le nom de Statut du 
médiateur. fixent les conditions dans lesquelles 
une plainte peut être déposée. la procédure à 
suivre lors des enquêtes et les détails de la 
coopération avec les autres institutions. 
M. Jacob, Sôderman, ancien Qiédiat~~r 
finlandais~ a été nommé ' par le Parlement 
européen premier médiateur de l'Union le 12 
juillet 199524• Il est entré en fonctions à 
Strasbpurg après avoir prêté serment devant la 
Cour de justice le 27 septembre 1995. 
Le 22 avril 1996, le médiateur a publié son 
prernier rapport annueP. Celui-ci. contient des 
informations détaillée:.'; sur les règles régissant 
r a-~-:ev<.~bi!:,L·r·:. ck;:; St:nsi que sur la Entre sa prise de fonctions et la fin décembre 
1996, le médiateur a reçu 1 140 plaintes. 
L'examen de leur recevabilité est terminé dans 
921 cas. 34% seulement de ces plaintes se sont 
avérées relever du mandat du médiateur. Les 
principales institutions faisant 1 'objet 
d ·enquêtes sont: la Commission européenne 
(187 cas), le Parlement européen (19 cas), le 
Conseil de l'Union européenne ( 4 cas) et la 
Cour des comptes (5 cas). Sur les 210 cas dans 
lesquels une enquête a été ouverte, 102 étaient 
clos à la fin décembre 1996. Aucun acte de 
mauvaise administration n ·a été constaté dans 
82 cas27• 
En 1996, le médiateur a ouvert trois enquêtes 
de sa propre initiative, toutes liées à 
l'information et à la transparence. La première 
concerne les règles d ·accès aux documents 
suivies par les institutions communautaires 
autres que la Commission et le Conseil qui, 
eux, ont déjà "leur code de conduite28• La 
" Cette exclusion s'applique même si l'autorité nationale en 
question est responsable de la mise en oeuvre du droit ou des 
politiques communautaires. 
" Décision 94/262/CECA. CE. Euratom du Parlement européen, 
du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales 
d'exercice des fonctions du médiateur, publiée au ]0 L 113/15 
du 4.5.1994. Cette décision a été adoptée après avis de la 
Commission et approbation du Conseil. 
14 Publié au JO L 225/17 du 22.9.1996 
" Publié au jO C 2:l4/l du 12 août 1996. Voir atmi la réaction du 
PE à ce rapport, Doc PE 217 098 
1'' {;, ;C ;,; f '. ()()()() t'TH éH P a par Ji trt' 
deuxième porte sur l'information concernant 
la procédure de recrutement et la troisième sur 
l'informalion donnée aux citoyens qui se 
plaignent à la Commission en alléguant une 
violation du droit communautaire. 
Étant donné que le médiateur européen n'est 
en ac~ivité que depuis un peu plus d'un an, il 
n'est pas encore possible d'évaluer globalement l'incidence de ses travaux sur les 
institutions et les citoyens. Néanmoins, il 
convient de se rappe!er que la fonction du 
médiateur consiste à rendre les institutions plus 
ouvertes et plus respectueuses de la 
démocratie, et que son activité ne peut 
qu ·encourager les institutions faisant l'objet 
d'enquêtes à remédier à des pratiques 
administratives incorrectes. 
Il. LES DROITS CONFÉRÉS ANTÉRIEUREMENT AU TRAITÉ SUR L' UNION 
EUROPÉENNE 
4. Le droit à la libre circulation 
La libre circulation des personnes comporte 
deux notions qui ne s'inscrivent pas dans la 
même logique du Traité. D'une part, l'article 
8A, inséré dans lâ deuxième partie du Traité 
consacrée à la citoyenneté de l'Union, confère 
à tout citoyen de !'Union le droit de circuler 2t 
de séjourner librement sur le territoire des 
Etats membres, sous certaines conditions. 
D'autre part, l'article ?A, inséré dans la 
première partie du Traité consacrée aux 
"Principes", sïnscrii: dans la construction du 
marché intérieur et comporte le passage sans 
cont:--ôle aux frontières intérieures des Etats 
rnembres. Cette suppression des contrôles vaut 
pour toute personne quelque soit sa nationalité 
sous peine de priver l'article 7 A de son effet 
utile?'!. 
Dan~ un souci de clc.né, l'évolution au cours 
des trois dernières années d0s droits pn~vus par 
p~r l'article t;A et l'article 7 A sera traitée ci-
de manière distinct; . 
4. 1 l. 'article BA du traité CE: i.e 
droit d'"entrée e:f de séjour des 
citoyens de I'Llnion 
Un corps kgislatif romp/ex 
Lél notion de libre circulation a été renforcée 
r1ar le TUE: en tant que droit conféré à tout 
citoyen de l'Union, ce droit est désormais 
considéré comme un droit fondamental et 
personnel dans le cadre de la Communauté 
Européenne qui s'exerce sans référence à une 
activité économique. Dans son Livre Blanc sur la "Politique sociale 
européenne"30, la Commission a d'ailleurs 
rappelé, dans l'optique de la mise en place de 
la citoyenneté de l'Union et du marché 
intérieur. la nécessité d'un réexamen des 
conditions fixées dans le droit dérivé pour 
1 'exercice de la libre circulation des personnes. 
L'article 8A ne constitue cependant pas la base 
juridique unique couvrant l'ensemble des 
droit~; permettant la libre circulation des 
citoyens de l'Union. Il ne se substitue pas aux 
autres bases juridiques existantes •iisant des 
catégories spécifiques de personnes, pour 
lesquelles le droit dérivé p:évoit des différences 
et des limitations. 
Actuellement, le drO,Jt dtentr~e et~1~~~Séjp~ède~ 
citoyens de l'Union est régi par, · ùn,.' èorps 
Iégisl::ltîf corr..plexe, composé · de · de-u~·c 
règlements {dont un de la ComrùisSi6}:l} et 
neuf di_rectives. Ces textes, qui sontfond~ sur 
plusieurs bases juridiques d~ . 'fr~i~é,. CE. 
couvrent . des càtégQries ·· différentes; . de 
bénéfkiaires et ptijvoient parf61s des droits 
spédflques réservés à la catégori~ ··.à, làqueHe 
appartient le bénéficiaire, Il convient 
également de soul~gtler ri~podance ~r:~".!f~~' 
instruments législatif$:rt1otamment:rela_: · ·· :~~J~ 
coordination des régtm~s nationauX de~,·, ''rl_i,~ 
sociale dont l'appUcàtion a· des répe::~S,Sions 
indirecres sur le séjour. La liste qui suit sé lirnite 
aux instruments qui se refèrent direct~roent à 
1' entrée et au séjour. · · \ · 
CmT1munication de la Ccmrnis~.:on du 8 ·: ·;s2 · C:EC UP) 377 
final 
" COM (94) 333 du 27 juillet l '!94 .,.,.:·· .. ··.·· .. ···.··· .. ·., ·~ 
-Il IU Utlll 
.. ~~) 
~~~~" 
.. . ~ 
... . 
• 15 • 
" . • * * 
• • .. ,. • • 16 • - ~ 
.. • • 111 * 1. Règlement du Consei11612/68/CE relatif à 
la libre circulation des travailleurs à 
l'intérieur de la Communauté31; 
2. Directive du Conseil 68/360/CE relative à la 
suppression des restrictions au déplacement 
et au séjour des travailleurs des Etats 
membres et de leur famille à l'intérieur de 
la Communauté~2
; 
3. Directive du Conseil 73/ 148/CE relative à la 
suppression des restrictions au déplacement 
et au séjour des travailleurs des Etats 
membres à l'intérieur de la Communauté 
en matière d ·établissement et de prestation 
de services33; 
4. Règlement de la Commission 1251/70/CE 
relatif au droit des travailleurs de demeurer 
sur le territoire d'un Etat membre après y 
avoir occupé un emploP4; 
5. Directive du Conseil 75/34/CE relative au 
droit des ressortissants d'un Etat membre de 
demeurer sur le territoire d'un autre Etat 
membre après y avoir exercé une activité 
non salariée35; 
6. Directive du Conseil 90/364/CE relative au 
droit de séjour36; 
7. DirecOve du Conseil 90/365/CE relative au 
droit de séjour des travailleurs salariés et 
non salariés ayant cessé leur activité 
professionneile37; 
o. Directive du Conseil 93/96/CE relative au 
droit de séjour des étudiants38• 
9. Directive du Conseil 64/221 /CE pour la 
coordination des mesures spéciales aux 
étrangers en matière de déplacement et de 
séjour justifiées par des raisons d'ordre 
public, de sécurité publique et de santé 
publique39; 
10. Directive du Conseil 72/194/CE étendant 
aux travailleurs qui exercent le droit de 
demeurer sur le territoire d'un Etat 
membre après y avoir occupé un emploi, le 
champ d'application de la directive 
64/221 /CE40; 
11. Directive du Conseil 75/35 étendant le 
champ d ·application de la directive 
64/221 /CE aux ressortissants d'un Etat 
membre qui exercent le .droit de demeurer 
sur le ·cerritoire d'un autre Etat membre 
après y avoir exercé une activité non 
salariée41• 
4.2 L'expérience des trois dernières 
années 
Un bilain mitigé 
La mise en oeuvre des droits prévus par le droit 
communautaire dans le cadre de la libre 
circulation des personnes a conduit la 
Commission à faire les constatations suivantes: • la transposition dans les Etats membres de 
Directives du Conseil, notamment celles 
concernant le droit de séjour des retraités, 
des étudiants et des inactifs, na pas toujours 
été effectuée de manière satisfaisante ce qui a 
conduit la Commission a engager diverses 
procédures dïnfraction. Sur 10 procédures 
engagées initialement (nouveaux Etats 
membres non compris) pour transposition 
incorrecte de ces trois directives, 7 sont 
encore en cours tandis que la procédure 
pour non-transposition des deux directives 
retraités et inactifs a abouti à la 
condamnation de l' Allemangne par la Cour 
de justice42• En ce qui concerne les salariés, 
la Cour de Justice a, par arrêt du 20 février 
1997 (affaire C-344/95) condamné la 
Belgique pour violation des dispositions 
relatives aux modalités et formalités du 
séjour. 
l'application des droits auxquels les citoyens 
peuvent prétendre en vertu du droit 
communautaire se heurte à des difficultés 
qui tiennent principalement à des pratiques 
administratives incorrectes ou particulièrement 
contraignantes. On peut noter à cet égard la 
pratique consistant à exiger, pour la 
délivrance d'une carte de séjour ou d'un 
visa à un membre de la famille d'un citoyen 
de l'Union, toute une série de documents 
qui ne sont pas prévus par le droit 
communautaire43• 
• le droit communautaire est inadapté à certaines 
situations particulières. C'est ainsi que le Livre 
Vert "Education-Formation-Recherche: les 
obstacles à la mobilité transnationale" en a 
recensé quelques exemples44 tels que celui 
du stagiaire et du volontaire. 
31 JO n"L 257 du 19.10.1968, p.2 
32 JO n"L 257 du 19.10.1968, p.l3 
n JO n"L 172 du 28.06.1973, p.l4 
" JO n"L 142 du 30.06.1970, p.24 
15 JO n"L 14 du 20.01.1975 
"' JO n"L 180 du 13.07.1990 
" JO n"L 180 du 13.07.1990 
'" JO n"L 317 du 18.12.1993 
'" JO n"L 56 du 4.4.1964, p.850 
'" JO n"L 121 du 26.05.1972 
" JO n"L 14 du 20.01.1975, p.14 
" 12ème, 13ème et 14ème Rapport de la Commmission sur 
l'applJcation du droit communautaire op.cit. et arrêt de la Cour 
de justice du 20 mars 1997, affaire C96/95 
" 1994 Rapport de . la Commission "Le marché unique 
communautalret.", Luxemburg, OOPCE, p<>ge 50 
" COM (96)462 fimli 
.. • Je droit de séjour dans l'Union est souvent perÇu 
par les citoyens de manière erronée comme un 
droit inconditionnel, applicable à tous même à 
des nationaux dans leur propre Etat 
membre. Il en est ainsi en pa~ticulier de la 
situation du national dans son propre Etat 
membre dont les membres de sa famille 
sont des ressortissants de pays tiers, situation 
qui n'est pas en principe couverte par le 
droit dérivé45, alors que ce droit existe pour 
le citoyen de l'Union qui n'est pas un 
national de cet Etat membre. En raison de 
runicité de la citoyenneté de l'Union, une 
telle différence est mal perçue, surtout 
lorsque les dispositifs nationaux pris en 
matière de regroupement familial sont plus 
contraignants que ceux découlant du droit 
communautaire. Certains Etats membres 
appliquent cependant les mêmes principes 
du droit communautaire à ces deux cas de 
figure. 
* des lacunes et des obstacles qui s ·opposent 
encore à l'exercice complet de la libre 
circulation des personnes exigent des 
initiatives législativ~6
• Ces obstacles tiennent 
largement à la transformation de-Ja portée 
de la liberté de circulation dans l'Union 
passant d'une circulation des travaiJieurs à 
une circulation des personnes 
s ·apparentant davantage à des mouvements 
à l'intérieur d'un même Etat. Consciente de 
ces difficultés. la Commission a nommé le 
24 janvier 1996 un Groupe de Haut Niveau sur 
la libre circulation des personnes chargé 
d'examiner les problèmes en ce domaine. 
les évaluer et proposer des solutions. Le 
rapport du groupe. présenté le 18 mars à la 
Commission s'est fait largement l'écho de 
ces situations et devra faire l'objet d'un 
examen attentif de la part des la 
Commission. 
4.3 La refonte non réalisée des 
dispositions relatives au droit 
de séjour 
Une multiplicité de bases juridique 
Depuis le dernier rapport de la Commission sur 
la Citoyenneté, aucune nouvelle disposition 
législative n'a été adoptée tendant à faciliter 
davantage ou à simplifier le droit de séjourner 
librement sur le territoire des Etats membres. 
~' 
e 
c .• . dêjûStt~~ 
rollllem.ent de la ·législation 
lUU;tb,;t ;lil1Ulè,,e. dès lors le probl~rn.~ La nécessité d'une refonte des instruments 
législatifs, déjà identifiée par la Commission47, a 
été confirmée par le Conseil européen de 
Bruxelles en décembre 199348• Or, la réalisation 
de cet objectif n'a pu être assurée par la 
Commission, en raison des difficultés d'ordre 
juridique et institutionnel que soulève une telle 
refonte49• 
En effet, l'élaboration/ d'un texte unique qui 
rassemble de manière cohérente tout le droit 
dérivé applicable aux citoyens de l'Union et à 
leur famille, se heurte à des obstacles juridiques 
majeurs dans le cadre actuel du traité CE. Ils 
tiennent à la diversité des bases juridiques des 
textes existants auxquelles 1 'article SA du TCE 
ne peut se substituer comme base juridiql;Je 
unique. Des divergences existent aussi dans les 
procédures d'adoption de ces textes. 
Directive 68/360 
du Conseil 
Règlement 
1612/98 du 
Conseil 
Directive 72/ 194 
du Conseil 
Directive 73/148 
du Conseil 
Directive 75/34 
du Conseil 
Directive 75/35 
du Conseil 
Directive 90/364 
du Conseil 
Directive 90/365 
du Conseil 
Directive 93/96 
du Conseil 
Règlement 
1251/70 de la 
Commission art 49 et 56(2) 
art 54(2) 
art 63(2) 
art 235 
art 235 
art 7 CEE 
(6 CE) ' 
art 48(3)d 189C 
Commission, 
après 
consu1tatlon du 
PE 
" Arrêt de la Cour du 7 juillet 1992, affaire C370/90, Race 1992, I-
4265 . 
... La Commision a présenté en 1989 des proposition visant, entre 
· autres à J'amélioration des conditions de séjour des travailleurs 
salariés JO n"C 100/6 du 21.4.1989 et JO n"C 119 du 15.5. 1990. 
" Rapport de la Commission au Conseil Européen sur J'adaptation 
de la législation existante au principe de subsidiarité: COM (93) 
545 final du 24 novembre 1993 
•• Conclusions du Conseil- Bull CE n"l2. 1993, page 14, point Ll4 
•• Rapport sur · le fonctionnement du traité sur l'Union 
européenne, SEC (95) 731, page 8 et 33 0 
•tJilllt· c: :.-, -· r urrrf 
411 c: 
:~.·,.-' .... ······;.··.·· .. ~ 
* • • 
..... . -------- • 17 • 
• • • • • 
.. • ., 
"' • 18 .. 
• .. • JI: • 4.4 La nécessité d'une révision de 
l'article BA 
Un seul instrument juridique 
Avec l'article 8 et 8A du Traité CE. la libre 
circulation des personnes devient l'element 
majeur à la citoyenneté de l'Union. 
Conceptuellement. ces articles constituent à la 
fois le point de convergence entre plusieurs 
droits (ceux existants avant l'entrée en vigueur 
du TUE et ceux créés qui y sont explicités). et 
le point de départ à de nouveaux 
développements. 
La logique voudrait donc que ces articles 
combinés soient générateurs de droits pour 
l'entrée et le séjour dans les Etats membres àe 
l'Union, comme c'est le cas pour les droits 
politiques. Or, l'article 8A n'est qu'une base 
supplétive qui ne peut remplacer des bases plus 
précises -et pour la plupart catégorielles- tels 
que les articles 49, 54, 56 et 6 du Traité CE. 
de • basesj u,~ s.~p~r;é~ ·~t 
st peftirierl~j: .. .. . . la;~,'~îrpl · ' 
'ilsoctalè&d'acê?~Pagnêffl.êHt::.. J • 
~lattnn .· · dés<:':per5onliies ... ;<~*· 
;·. . ..•..... ,· ....... ·nee .• des dipi6mes, ava11:a.s!~ 
::§ociai.lx . et }\seaux •.. ). une ~elle approche 5e 
· J~~dlie **en~ pour. les aspects relatifs· à la 
êfrtülat · et a\1 séjour ... ,qeu~~i. devr~ief1t 
e base ùnique:qui ~·i~rîve·da~s 
le cadre · ... la citoyenneté <;te l~llnlon et. q:u,i 
permettE! · ainsi la réalisati~n d'une véritable 
refonte qu.droit d'entrée,,et.~~ stJOo/~ ~·a~cle 
SA devrait· par conséquent fàire 1~ ôbjë~ ~'une 
r~vision , ~ors de la ···•·· .. ~éJlféreo~e ·.· Int~r-
gouvern~t11êntale actuellém!~t en cqûl'S. ' 
4.5 Article 7 A et la suppression des 
contrôles sur les personnes aux 
frontières intérieures 
European Union 
Selon l'Acte Unique Européen, l'achèvement 
du marché intérieur devait avoir lieu au 31 
décembre 1992 avec la réalisation d'un espace 
sans frontières. S'agissant de !'abolition des 
contrôles sur les personnes aux frontières 
intérieures, les débats qui se sont tenus dans 
toutes ïes Institutions de l'Union montrent des 
divergences de vues à la fois sur l'objectif 
recherché et sur les moyens pour sa réalisation. 
Les mesures visant à assurer un niveau élevé de 
sécurité ùans l'espace sans frontières, et qui 
conditi(mnent la suppression des co nt rôles sur 
lw; personnes qu0lle que soit lPur nationalité .. 
n cnt pas encŒ·e toutPS été adoptées ~Ju mise~: 
en oeuvre. Par ailleurs, une partie de 
mPsures se fonde sur le Tr;:i;é CE. alors que d'autres ne peuvent intervenir que dans le 
cadre du Titre VI du TUE 
Le citoyen de ! 'Union ne pourra percevoir de 
manière tangible les effets complets du marché 
intérieur sans la suppression des contrôles sur 
les personnes aux frontières intérieures. 
Schengen et la ré~ision des Traités 
Depuis le 26 mars 1995, sept Etats membres 
(Allemagne, Belgique, Espagne, France, 
Luxembourg, Pays-Bas et Portugal) ont réalisé 
un espace sans frcntières intérieures, dans le 
cadre de la Convention de Schengen: ces Etats 
membres ont supprimé les contrôles sur les 
personnes, quelle que soit leur nationalité, à 
ieurs frontières communes et ont mis en oeuvre 
toutes ies mesures d ·accompagnement 
nécessaires pour réali:5er un espace à la fois de 
Hberté et de sécurité. 
Les travaux sont en cours afin de permettre à 
trois autres Etats membres qui ont adhéré aux 
accords de Schengen (Italie, Grèce et 
Autriche) de rejoindre cet espace sans 
·rrontières au cours de l'année 1997. Le 19 
décembre 1996, les instruments d'adhésion du 
Danemark, de la Finlande et de la Suède aux 
accords de Schengen ont été signés. ainsi qu'un 
accord de coopération avec la Norvège et 
l'Islande visant à maintenir l'acquis de l'Union 
nordique des passeports. Ainsi, le groupe de 
Schengen comprend désormais treize Etats 
membres. 
L'initiative de Schengen a toujours été située 
dans la perspective de la réalisation de l'objectif 
de l'article 7 A: aussi, la Conférence 
Intergouvernementale examine-t-elle 
l'éventuelle intégration de Schengen dans le 
Traité comme méthode de réalisation de cet 
objectif dans l'ensemble de l'Union. Cet 
examen s'inscrit dans la dis·cussion plus 
générale de l'introduction éventueBe du 
principe de la flexibilité dans le Traité. 
'" COM (95) 347 in JO n•c 289/16 du 30.10.1995; COM (95) 346 
in JO n•c 306/5 du 17.1 Ll995; COM (95) 348 in JO n•c 307/18 
t.lu 18.11. 199. DeL .. x de ces propositions ont été modifées suite à 
l'avis du PE cfr COM (97) 106 final àu 20.3. 1997. Parmi les 
mPsures ri'accompagnement déjà appre>uvées et mises E'n oeuvre 
R P:<" ment CE/23 i 7/95 du 25 9 1995 dét~n11in:mt it~s ;;a ys rie:· 
(1,,~; k·s ressortissa_nts doivent .è~re n'unb d'un '!!;_~ -~~;sr,~· 
tr~.~;> ;:.~:sELlent des rron.ttères f.'.;(en~~t~re~ de:-, E~nt:- H~_;t) d .. _, t .. ~~i( 
:::: .. ~') ~~''JS Pt Î;;~r;~r~:~:1'~g~;o;6
;~~~fudt~2
f;9~r·f~'':'fèi) c; "' 
'"'''.'"··''')" :,:pro~~'< d,_, Cc·:-·· -~~~ltion. pru::.;o~t~~ 
('J··n' ·~--; ·, r n:lath'f atl ~~:ont""Ô;f ();:· "1 ()!) , .. ) 
dl':.\ :~ •::-~lJ{:·t::.t E:Xi.t~;i~?.:tt~S 
n·, ' .l 9fl4 
Ill. lA PROCHAINE ÉTAPE: AMÉLIORER LA SENSIBILISATION ET L'ACCÈS 
AUX DROITS DU CITOYEN 
La citoyenneté de l'Union est une réalité. Du 
fait que 1 'Union existe, les citoyens jouissent 
désormais d'une série de droits qui ont des 
répercussions sur leur vie quotidienne. Au 
cours des ~rois dernières années, de nouveaux 
progrès concrets ont été réalisés dans le 
domaine de la mise en oeuvre de droits 
spécit1quen1ent liés à la citoyenneté de l'UE. Le 
Conseil de l'UE a adopté des actes législatifs qui 
donnent aux ressortissants de 1 'UE vivant dans 
un autre É~at membre le droit de vote au 
Parlement européen et aux élections 
municipales dans leur pays de résidence. Les 
gouvernements de l'UE ont arrêté des règles 
offrant une protection consulaire dans les pays 
tiers aux ressortissants de i'UE dont l'État 
membre n'est pas représenté. Un médiate'..lr 
européen a été nommé pour examiner les 
plaintes portant sur des irrégularités 
administratives commises par des institutions 
ou organes communautaires. 
Les citoyens ont le droit de connaître les droits 
qui leur sont conférés en vertu de !'UE e! de 
voir ces droits respectés dans la pratique par les 
États membres. Sinon, ils considèrercnt la 
citoyenneté de 1 'UE comme un concept vague 
et lointai~1 d',_me portée pratique très 1i:nitée. 
Les citoye;1s ~u:onl: i.:~ s~:mtiment de reti::er ta; 
bénéfice direct de 1'U:2 ~/. 1a Corr:mission c·~ ]es 
États mem~res 1.:eiH.::::!.t e!lsemb1e à ::e qu:~: 
Comm:Jnicaticm 
Sensil;iliser -pnmouvoir Je dialogue 
L'initiative "C!toyens d'Europe" a été !ancéP le 
26 novcm!>re ! 99f) dans Je bui de faire rnkux 
connaître aux citoyens Je:-; droits el !(~S 
possibilités que leu::-ouvre l'Union. E!!e 
représente la pbs vaste car.1pagP2 
d'information jamais entrepris2 par ia Commission et le Parlement européen, qui 
travaillent en étroite collaboration avec les 
États membres et les organisations non 
gouvernementales. Elle concrétise 
l'engagement de rapprocher l'Union du 
citoyen pris par le président Santer dans son 
discours inaugural devant le Parlement 
européen en janvier 1995. 
Le mécanisme en est simple. Les gens sont 
informés par voie de publicité et de presse du 
fait qu'ils jouissent de droits découlant de 
l'existence de l'UE, et sont invités à appeler un 
numéro de téléphone vert ou à tarif réduit ou à 
consulter un site Internet pour obtenir de plus 
amples informations. En fonction de leurs 
intérêts concrets, des particuliers peuvent 
demander ou télécharger directement à partir 
d'Internet des guides concis et simples 
d'utilisation portant sur des sujets d'ordre 
général. Ces guides sont disponibles dans les 11 
langues officielles de l'UE, plus le 
luxembourgeois, le gallois, le gaélique, le 
catalan, le basque et le galicien. 
Ces guides sont complétés par un grand 
noobre de "fiches détaillées qui expliquent 
exa::tement ce que le citoyen doit faire dans 
chaque État membre pour pouvoir exercer tel 
ou ::el droit individueL Ces fiches donnent des 
po1n~s de contact utiles avec les autorités 
nationale:} ainsi que les voies de recours à la 
dis?osition des citcyens. Chaque fiche 
n'-lt~::male est disponibl~ dans toutes les langues 
~fE~leHes de J'Union. 
En ce qui con.cerne les demandes directes de 
gu1:ies et de fkhes, plu§ de 450 000 personnes 
on'~ pris contact avec les services Citoyens 
d Et.:r:>pe. Pius d,~ 200 000 d'entre elles ont 
téléphoné e~ plus àe 250 000 ont téléchargé 
~~us de 1 '7 mmion à::; documents à partir du 
site Internet "Citoyens d'Europe". Les appels 
téléphoniques s\:mt arrivés de tous les pays de 
1'UE. Jusqu'ici, lE pl~J:: grand nombre d'appels 
a été enregistré z:~ Italie, en Espagne, en 
France et en Aliemagnz. En pourcentage des 
ménages, l'Irlande et l'Espagne arrivent aux 
premiers rangs. Les réactions sont également 
impo::tantes au Luxembourg, au Portugal. en 
Grèce (-!t en Finlande. 
J ,es per~;nnnes qui rencontrent des problèmes 
ci· ordre pratiqu~ spécifiques peuvent avoir 
recours au service d'aiguillage Citoyens 
d'Europe. 11 leur suffit d'appeler le même 
numéro de téléphone pour être mises en c c .,.. c :::» -1 tl 
•. ) ~ 
..... 
... . 
..... 19 • 
• • 
ill * • 
• • • . .. 
• 20 * • • •••• communication avec un spécialiste qui leur 
donne des conseils informels pour résoudre 
leur problème et tes oriente vers les organismes 
compétents au niveau national et local pour un 
complément d'aide. Le but du service 
d'aiguillage est de renforcer le' rôle des 
organismes nationaux et locaux chargés 
d'administrer le droit communautaire. 
Les questions posées le plus fréquemment dans 
les 1000 premiers dossiers soumis au service 
d'aiguillage concernent les droits en matière 
de sécurité sociale, la reconnaissance des 
diplômes, 1' immatriculation des véhicules, le 
droit de séjour, le droit d' établissemer.t, la 
double imposition, l'égalité de traitement et les 
possibilités d'aller étudier dans un autre État 
membre. Les demandes de renseignements 
reçues sont analysées par la Commission dans 
re but de mettre en évidence les domaines dans 
~esquels la législation devrait être simpliflée, 
mieux respectée, ou ceux dans lesquels les 
procédures administratives pourraient être 
améliorées. 
Les services Citoyens d'Europe apportent aussi 
un soutien aux projets, gérés pour l'essentiel 
par des organisations non gouvernementales, 
qui visent à faire passer le message èes droits 
des citoyens dans le marché unique. Quat~·e 
guides sont maintenant en cou~s de publication 
pour l'automne. Ils porteront sur l'achat de 
biens et de services dans le marché unique, les 
déplacements au sein de l' UE, l'égalité des 
chances et les questions de santé. 
Un effort permanent est nécessaire de la part 
de la Commission, du Parlement et des États. 
membres pour que, grâce à un grand nombre 
d'informations pratiques pouvant é~re 
constam:nent mises à jour, les citoye:1s 
disposent d'une source d'information fiabie 
pour l'exercice de leurs droits. Cette nécessité 
d'un effort permanent d 'infcrmation à es 
cito~rens a également été soulignée r;ans les 
conclusions èu groupe de haut niveau sur la 
libre circulation des personnes présidé par 
Mme Simone Veil. Sur la base de l'expérience, 
la Commission considère qu'un mécanisme 
permanent est nécessairE pour assurer un 
dialogue avec les citoyens pour les informer de 
leurs droits et de la façon de les exercer et pour 
ce faire a présenté de nouvelles propositions. 
Ces initiatives devraient faire en sorte que le 
processus d'intégration européen soit plus 
proche du citoyen. 
Application 
Renforcer la coopération -améliorer la transparence 
l .a rPsponsahilit{• de• la mis<' c•n O<'llvn• du droit 
culltlllUilautaln~ incombe tout d'abon..l aux ~tats membres eux-mêmes. Ceux-ci devraient 
être d'autant plus attentifs que, en vertu de la 
jurisprudence de la Cour de justice 
Européenne, les juridictions nationales 
peuvent obliger les Etats membres à réparer les 
conséquences d'un préjudice causé par une 
violation du droit communautaire qui lui est 
imputable, notamment en payant des 
dommages et intérêts51• Cela dit, la 
Commission, en tant que gardienne des Traités, 
doit s'assurer que les États membres assument 
leurs responsabilités. 
La préoccupaticn première du citoyen est de 
voir les droits qui lui sont conférés 
scrupuleusement respectés, ce qui suppose 
d'avoir accès à des moyer:s rapides et efficaces 
de faire connaître ses griefs. Les États rr:embres 
devraient créer des points de contact 
clairement signalés à l'intention des citoyens 
qui rencontrent un problème soit dans leur 
propre État membre soit dans un autre. 
Toutefois, la coopération avec les États 
membres pourrait être encore améliorée, par 
exemple en étendant la coopération entre 
administrations nationales déjà instaurée pour 
! 'application de la législation relative au 
marché unique aux domaines touchant 
spécifiquement aux droits des citoyens52• Cela 
permettrait par exemple d'accroître les 
échanges d'informations bilatéraux entre les 
services de la Commission et les autorités 
chargées de lew· mise en oeuvre da~s les États 
membres, afin d'identifier les domaines dans· 
lesquels ceHe-ci pose problème et d'éviter 
d'appliquer de manière erronée les règles 
fixées. 
Les États membres ont aussi besoin de voies de 
communication plus efficaces pour s'échanger 
des informatio:-~s. Ils devraient créer des 
organismes de règlement amiable" pour 
::ésoudre les problèmes signalés par leurs 
homologues d'autres États membres. Ces 
structures décentralisées devn'!ient résoudre le 
plus de problèmes possible concerr:ant les 
droits de~ citoyens de manière pragmatique et 
rapide, ce qui éviterait de devoir recourir à des 
poursuites judiciaires. 
" Arrêt du 14.1 LI991. affaires jointes 6-9/90, Rec. 1991. I-537 
(Frankovlch); 
Arrêt du 5.3.1996, affaires joints 46-48/93, Rec !996, I-1029 
(Bra~sene du Pêcheur); 
Arrêt C:u 23.5. 1996, affaire 5/94, Rec 1996, I-2553 (Lomas); 
Arrêt du lU 0.1996, affaire 178/94 (Dillenkofer). non encore 
publié 
., Voir la r(~solutlon du Conseil, du Hjulllet 19!)6, sur ia coop(•ration 
t•rtlw adrulrtlstrallons pour 'applkatlon de :a 1(~1-(l\liltloll tl'latlvt· 
au marché Intérieur. qui Invite la Cornrnl~slon ct le\ (.:tat\ 
membres à examiner en priorité la possibilité de renforcer la 
coopération administrative dans les autres domaines, publiée au 
JO n"C 22414 du 1 ,8, 1996. Voir aussi la résolution du Conseil, du 
16 Juin 1994, publiée au JO n• C 179/1 du 1.7.1994 et l'état de la 
slluntlon pr~st•nt~ par la Commission dans l€' COM (96) 20 final 
du 29.1.1996. 
En cas d'échec des contacts informels pour 
résoudre un problème, il peut tout de même 
être nécessaire d'engager des poursuites 
judiciaires. Dans ce cas, les citoyens ont la 
possibilité d'invoquer le droit communautaire 
au niveau national et obtenir éventuellement 
une compensation pour le préjudice subi suite 
à une violation du droit communautaire. 
Cependant, la mise en pratique de cette 
possibilité se heurte à deux obstacles 
importants: premièrement, la complexité des 
règles, et deuxièmement, la mauvaise 
connaissance du droit communautaire de la 
part des avocats, des juges et autres hommes de 
loi dans les États membres. L'Action Robert 
Schuman est un exemple de la manière dont 
une meilleure connaissance du droit 
communautaire peut être encouragée. Mais 
des efforts supplémentaires devraient être 
déployés en vue de simplifier les règles 
existantes et d'assurer une meilleure 
connaissance de celles-ci. 
Pour sa part, la Commission continuera à 
surveiller constamment 1' application du droit 
communautaire et à assurer le suivi des plaintes 
déposées par les citoyens53• En s'acquittant de 
1' obligation qui lui est faite de vérifier si les 
règles ont été appliquées correctement, la 
Commission n'hésitera pas à souligner les 
décalages éventuels entre les déclarations 
politiques des États membres concernant leur 
soutien au marché unique et leur respect réel 
des règles concernant les droits conférés aux 
citoyens en vertu de 1 'UE. En rendant ses 
procédures d'infraction plus transparentes, la 
Commission encouragera la "pression 
affinitaire" des autres États membres, doublée 
de la pression exercée par les citoyens, sur les 
États membres qui ne veillent pas à ce que les droits conférés aux citoyens en vertu de l'UE 
soient scrupuleusement respectés. Les 
procédures d'infraction elles-mêmes devraient 
être encore accélérées pour faire en sorte que 
les plaintes déposées par les citoyens soient 
traitées avec la plus grande diligence possible. 
Dans ce but, un redéploiement des ressources 
au sein des services de la Commission sera 
nécessaire. 
Les procédures d'infraction ouvertes par la 
Commission contre les États membres 
continueront donc à jouer un rôle essentiel, 
notamment en cas de problèmes persistants ou 
au cas où un État membre refuserait de 
coopérer par des moyens informels pour 
résoudre un problème. 
Des initiatives nouvelles 
Au cours des prochains mois, la Commission 
examinera les questions liées à la libre 
circulation des personnes à la lumière du 
rapport du groupe de haut niveau qui lui a été 
présenté le 18 mars 1997, des domaines 
prioritaires énumérés dans le Plan d'action sur 
le marché unique et des conclusions de la 
Conférence intergouvernementale sur la 
révision des Traités. Les réactions du Conseil et 
du Parlement européen au présent rapport, 
ainsi que celles qui suivront l'initiative 
"Citoyens d'Europe" fourniront elles aussi à la 
Commission une aide précieuse pour identifier 
les prochaines actions à mener. 
'" Un formulaire type pour Introduire une plainte auprès de la 
Commission est publié au JO n•c 26/7 du 1.2.1989. Les 
citoyens sont encouragés à l'utiliser, mals ils peuvent aussi 
déposer plainte simplement en adressant à la Commission une 
lettre contenant le plus d'informations possible sur le dossier. c 
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ISSN 0254-1491 
COM(97) 230 final 
DOCUMENTS 
FR 06 10 02 04 
No de catalogue CB-C0-97-224-FR-C 
ISBN 92-78-19790-4 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg