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Bruxelles, le 30.06.2006

COM(2006) 342 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Examen des dérogations expirant à la fin de 2006visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. Évaluation des dérogations 4

2.1. Dérogations dont les objectifs sont pris en compte grâce à la flexibilité assurée par les dispositions générales de la directive sur la taxation de l'énergie 5

2.1.1. Différentiation des taux conformément à l'article 5 6

2.1.2. Le cas particulier des transports publics 6

2.1.3. Différentiation fiscale applicable à certains produits énergétiques (voir en particulier articles 15 et 16) 7

2.1.4. Différentiation fiscale pour les usages commerciaux/industriels et professionnels 8

2.2. Dérogations correspondant à des objectifs non pris en compte par les dispositions générales de la directive 8

2.2.1. Carburant utilisé dans l'aviation de tourisme privée 9

2.2.2. Carburant utilisé pour la navigation à bord de bateaux de plaisance privés 10

2.2.3. Huiles usagées 12

2.2.4. Dérogations à finalité régionale 13

2.2.5. Dérogations diverses 14

3. Conclusions 14

INTRODUCTION

La taxation des produits énergétiques et de l’électricité dans la Communauté est régie par les dispositions de la directive 2003/96/CE du Conseil[1] restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (ci-après dénommée la «directive sur la taxation de l’énergie» ou la «directive»). Cette directive indique les produits taxables concernés, les utilisations qui les rendent passibles de la taxe et les niveaux de taxation minima applicables à chaque produit selon qu’il est utilisé comme carburant, à certaines fins industrielles ou commerciales ou comme combustible. Outre qu’elle fixe un certain nombre de dérogations obligatoires aux règles normales en matière de taxation, elle contient toute une série de dispositions facultatives qui donnent aux États membres la faculté d’appliquer des taux de taxation réduits ou des exonérations pour des raisons de politique spécifiques.

Les annexes II et III de la directive contiennent par ailleurs 127 dérogations supplémentaires en vertu desquelles les États membres restent autorisés à appliquer des niveaux réduits de taxation ou des exonérations pour différents produits et à diverses fins[2]. Certaines de ces dérogations sont déjà venues à expiration et 111 autres expireront le 31 décembre 2006.

La plupart des dérogations visées à l’annexe II de la directive sur la taxation de l’énergie étaient initialement autorisées en vertu de l’article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE du Conseil concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur les huiles minérales[3] (ci-après dénommée «la directive sur les huiles minérales»); prorogées en dernier lieu en 2001[4] et intégrées (avec de légères modifications) dans la directive, elles sont censées pour la plupart expirer à la fin de 2006. Un régime similaire a été mis en place à l’annexe III de la directive pour les États devenus membres de la Communauté en 2004[5].

La présente communication analyse les dérogations expirant à la fin de 2006, dans le cadre des articles 18, paragraphe 1, 2e alinéa, et 18bis, paragraphe 1, 2e alinéa, de la directive[6]. En préparant la présente communication, les services de la Commission ont attentivement examiné toutes les dérogations après avoir consulté les États membres concernés. La Commission a conclu de cette analyse que les dispositions générales de la directive (hors annexes II et III) tiennent convenablement compte de la plupart des situations appelant un traitement spécifique. Il est néanmoins loisible aux États membres, s'ils le jugent opportun, de demander, sous leur propre responsabilité et à la lumière de la présente communication, la prorogation de telle ou telle dérogation, en usant des possibilités que leur offre la nouvelle base juridique (article 19).

ÉVALUATION DES DÉROGATIONS

Les dérogations prévues aux annexes II et III et venant à expiration à la fin de 2006 peuvent être subdivisées en quatre catégories[7]:

1. Dérogations liées à des situations n’entrant pas dans le champ d’application de la directive

Cette catégorie concerne les produits énergétiques destinés à des usages que la directive sur la taxation de l'énergie (article 2, paragraphe 4) exclut de son champ d'application. Il n’y a pas lieu d’examiner plus avant les (cinq) dérogations y afférentes.

2. Dérogations devenues obsolètes

Il ressort de la consultation des États membres qu'au moins huit des dérogations ne sont plus appliquées, bien que les États membres concernés aient été autorisés à y recourir jusqu'à la fin de 2006. On s'accorde à penser que ces dérogations ne correspondent plus à des nécessités concrètes. Là encore, il n’y a pas lieu de pousser plus avant l’analyse de ces dérogations.

3. Dérogations actuellement utilisées, mais dont les objectifs sont pris en compte grâce à la flexibilité assurée par les dispositions générales de la directive

Dans bon nombre de cas (jusqu'à présent couverts par des dérogations), les États membres pouvaient d'une manière ou d'une autre accorder un traitement fiscal spécifique en se fondant sur divers articles de la directive sur la taxation de l'énergie (sans préjudice des dispositions du traité en matière d’aides d'État). Il sera toutefois nécessaire dans certains cas de procéder à des ajustements pour que les régimes fiscaux soient pleinement compatibles avec la directive.

4. Dérogations correspondant à des objectifs non pris en compte par les dispositions générales de la directive

Il s'agit là d'un groupe de 35 autres dérogations qui sont toujours appliquées par les États membres, mais qui n'auront plus aucune base légale dans la directive lorsqu'elles seront venues à expiration. Ces dérogations couvrent les réductions du niveau de taxation et les exonérations concernant:

- le carburant utilisé pour l’aviation de tourisme privée (10 cas);

- le carburant utilisé pour la navigation de plaisance privée (6 cas);

- les huiles usagées réutilisées comme combustible soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage et dont la réutilisation est soumise à un droit d’accise (11 cas);

- des objectifs de politique spécifiques, dans certaines zones géographiques (6 cas);

- d'autres fins diverses (2 cas).

Les catégories (3) et (4) feront l’objet d’un examen plus détaillé dans les deux sous-sections qui suivent.

Dérogations dont les objectifs sont pris en compte grâce à la flexibilité assurée par les dispositions générales de la directive sur la taxation de l'énergie

Les dispositions générales de la directive sur la taxation de l'énergie sont assez souples pour pouvoir s'appliquer à la plupart des objectifs visés par les États membres dans le cadre des dérogations existantes. Conformément à ces dispositions, les États membres peuvent en effet appliquer un traitement fiscal différencié, sous contrôle fiscal, pour des raisons de politique spécifiques[8]. La directive exige toutefois le plus souvent que soient respectés des niveaux de taxation minima (et donc les objectifs communautaires sous-jacents)[9]. C'est seulement dans un petit nombre de cas que la directive autorise à descendre en dessous des niveaux de taxation minima ou à accorder des exonérations totales, en particulier là où cela se justifie vraiment, notamment pour des raisons environnementales particulières.

Le principe selon lequel les niveaux de taxation minima doivent être respectés en règle générale correspond aux objectifs de la directive sur la taxation de l'énergie, à savoir l'amélioration du marché intérieur et la promotion du développement durable[10]. C'est dans ce contexte que doit être considérée chacune des dispositions générales de la directive. À titre d'exemple, si certains objectifs de politique économique ou sociale peuvent justifier des traitements fiscaux différenciés aux yeux des autorités nationales (cf. article 5, troisième et quatrième tirets), cela ne prive pas pour autant de leur pertinence les préoccupations liées au marché intérieur et à l'environnement (que reflètent les minima).

La Commission passe en revue ci-après le large éventail des options qui sont autorisées par la directive en matière de traitement fiscal différencié et qui sont pertinentes aux fins de la présente analyse.

Différentiation des taux conformément à l'article 5

En vertu de l'article 5, les États membres peuvent appliquer des taux de taxation différenciés, à condition que ceux-ci soient conformes au droit communautaire (notamment en matière environnementale) et respectent les niveaux de taxation minima prescrits par la directive. Voici quelques-uns de cas visés en l'espèce[11]:

Différentiation des taux sur la base de la qualité du produit (article 5, premier tiret)

Cette disposition a pour objet la prise en compte de différentes caractéristiques environnementales pour diverses catégories du même produit, étant entendu que la différentiation doit respecter les niveaux de taxation minima applicables.

Différentiation des taux pour certains types d'utilisation (article 5, troisième tiret)

En vertu de cette disposition, les véhicules utilisés pour les transports publics locaux de passagers, y compris les taxis, les ambulances et les véhicules utilisés par les forces armées et par l'administration publique ou encore ceux utilisés pour le transport de personnes handicapées ou pour la collecte des déchets peuvent bénéficier de niveaux de taxation inférieurs (mais supérieurs aux minima), traditionnellement accordés par les États membres pour des raisons de politique spécifiques (y compris la politique sociale)[12].

Le cas particulier des transports publics

Dans le domaine des transports publics en général, la directive sur la taxation de l'énergie comporte des dispositions pouvant servir à promouvoir les avantages environnementaux et sociaux potentiels que présentent les transports publics, compte tenu de l’impact environnemental des différents moyens de transport. Conformément à l'article 5, les États membres peuvent appliquer des taux de taxation différenciés (sans descendre en dessous des minima) aux carburants consommés par les véhicules utilisés pour les transports publics locaux de passagers, y compris les taxis. Les États membres peuvent aussi appliquer des exonérations totales aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour le transport de marchandises et de passagers par les moyens énumérés à l'article 15, paragraphe 1, point e), de la directive (train, métro, tram et trolleybus). Il est également loisible aux États membres, en vertu de l'article 7, paragraphe 2, d'établir sous certaines conditions une différence de taxation entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé, qui pourrait améliorer la compétitivité des bus[13] par rapport à la voiture particulière.

Différentiation fiscale applicable à certains produits énergétiques (voir en particulier articles 15 et 16)

La directive sur la taxation de l'énergie contient aussi diverses dispositions facultatives permettant aux États membres de favoriser fiscalement certains produits dans les cas où cela se justifie, par exemple pour des raisons environnementales (en particulier au titre des articles 15 et 16). Il s'agit souvent de dispositions soumises à conditions et uniquement applicables à des utilisations spécifiques du produit.

Quant aux dispositions correspondantes de la directive sur les huiles minérales, leur portée était plutôt limitée, de sorte que plusieurs dérogations ont été accordées aux États membres au fil des ans[14].

Le gaz naturel n'était taxable dans le cadre de la directive sur les huiles minérales que s'il était utilisé comme carburant. En pareil cas, il était taxé au même taux que le carburant équivalent, c'est-à-dire le GPL. Plusieurs États membres ont toutefois bénéficié, en ce qui concerne le gaz naturel ou le GPL, de dérogations à la directive sur les huiles minérales. La directive sur la taxation de l'énergie comporte une disposition générale correspondante, figurant à l'article 15, paragraphe 1, point i), en vertu de laquelle les États membres peuvent appliquer sous contrôle fiscal des exonérations totales ou partielles ou des réductions du niveau de taxation «au gaz naturel et au GPL utilisés comme carburants». Le méthane, dont il était fait état dans plusieurs dérogations, généralement dans le contexte de son utilisation comme carburant, n'est pas mentionné à l'article 15, paragraphe 1, point i), de la directive sur la taxation de l'énergie, mais il peut entrer dans le champ d'application de l'article 16 de ladite directive sous les conditions qui y sont énoncées. Si l'on estime que la directive ne prend pas suffisamment en compte les avantages environnementaux du méthane, on peut envisager d'y remédier en adaptant par exemple l'article 15, paragraphe 1, point i).

La directive sur la taxation de l'énergie fixe des taux minima communautaires positifs (à un niveau d'ailleurs assez bas) pour toutes les utilisations taxables du gaz naturel. Son article 15 offre de surcroît plusieurs possibilités permettant de favoriser fiscalement le gaz naturel utilisé pour le chauffage, compte tenu du fait que le gaz naturel n'était pas taxable dans le cadre juridique antérieur. Ces possibilités valent également pour d'autres produits désormais taxables eux aussi, tels que l'électricité, le charbon et les combustibles solides. Ces dispositions ont été conçues pour les cas où les États membres rencontreraient des difficultés d'adaptation à la situation nouvelle.

Quant aux biocarburants ou autres mélanges de carburants présentant des avantages écologiques, à la biomasse et aux énergies renouvelables en général, les articles 15 et 16 de la directive constituent un cadre très complet permettant de les favoriser fiscalement dans l'éventualité où leur utilisation deviendrait taxable au titre de la directive.

Différentiation fiscale pour les usages commerciaux/industriels et professionnels

De nombreuses dérogations à la directive sur les huiles minérales concernaient des réductions de taxation ou des exonérations pour les produits taxables consommés par l'industrie ou par les entreprises en général. Ces questions sont traitées de façon détaillée dans la directive sur la taxation de l'énergie, qui contient de nombreuses dispositions permettant aux États membres d'appliquer un traitement plus favorable aux entreprises si cela est nécessaire, par exemple pour des raisons de compétitivité.

Ainsi, pour l' utilisation comme combustible , l'article 5 permet aux États membres d'appliquer des niveaux de taxation différenciés aux utilisations professionnelles et non professionnelles de produits énergétiques et d'électricité, étant entendu que les plus bas niveaux minima de taxation s'appliquent aux usages professionnels. En ce qui concerne l' usage comme carburant , l'article 7, paragraphe 2, permet d'appliquer un traitement fiscal différencié au gazole à usage commercial utilisé comme carburant. L'article 8 fixe des niveaux de taxation minima notablement plus bas pour les carburants utilisés à certaines fins agricoles, commerciales ou industrielles. Par ailleurs, l'article 17 autorise les États membres à accorder des exonérations totales ou partielles ou des réductions du droit d’accise sur les produits énergétiques et l'électricité utilisés à certaines fins et sous certaines conditions. Certains usages très spécifiques de produits énergétiques par l'industrie font d’ailleurs l’objet de dispositions particulières figurant à l'article 21 de la directive (notamment son paragraphe 3).

Enfin, il convient de rappeler que l'utilisation de produits énergétiques et d'électricité non pas comme carburant ou combustible, mais par exemple à des fins de transformations industrielles, a été explicitement exclue du champ d'application de la directive (voir son article 2, paragraphe 4).

Dérogations correspondant à des objectifs non pris en compte par les dispositions générales de la directive

Plusieurs dérogations énumérées aux annexes II et III correspondent à des objectifs non pris en compte par les dispositions générales de la directive, car elles reflètent les considérations de politique spécifiques de certains États membres. Il est inévitable, la Commission n'en a jamais disconvenu, que divers besoins des États membres soient parfois imparfaitement pris en compte par le cadre juridique communautaire harmonisé, d'où la nécessité de dérogations permettant aux États membres concernés de s'adapter progressivement au droit communautaire.

C’est pourquoi la directive sur la taxation de l'énergie comporte un article 19 qui correspond largement à l'article 8, paragraphe 4, de la directive sur les huiles minérales, mais dont les conditions sont plus rigoureuses. Les États membres peuvent être autorisés par le Conseil à introduire d'autres exonérations ou réductions du niveau de taxation, pour des raisons de politique spécifiques. Ces mesures doivent toutefois faire l’objet d’un examen préalable visant à en assurer la compatibilité avec les politiques communautaires, en tenant compte notamment des impératifs inhérents au bon fonctionnement du marché intérieur, à la loyauté de la concurrence et aux politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports.

Tel est le contexte dans lequel ont été réexaminées les dérogations concernées (voir ci-dessous).

Carburant utilisé dans l'aviation de tourisme privée

L'article 14, paragraphe 1, point b), de la directive sur la taxation de l'énergie dispose que les États membres exonèrent de la taxation les produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme privée[15]. Cette disposition était initialement entrée en vigueur en 1993 en tant qu'article 8, paragraphe 1, point b), de la directive sur les huiles minérales. De ce fait, l'aviation de tourisme privée ne relevait pas de l'exonération obligatoire prévue pour l'aviation commerciale, pas plus qu'elle ne bénéficiait d'un quelconque avantage fiscal facultatif dans le cadre des directives. Dix États membres au total ont été autorisés à déroger à ces règles pour des raisons de politique spécifiques.

Considérations de politique communautaire

Soucieuse de donner une plus grande cohérence à sa politique en matière de transports, d'environnement et de fiscalité, la Commission a proposé pour la première fois en 1996 d'abolir ces dérogations[16].. Par la suite, l'élimination progressive de neuf de ces dérogations a été engagée en l'an 2000 par la Commission, lorsque celle-ci décida que ces dérogations devraient disparaître à la date prévue d'entrée en vigueur de la directive sur la taxation de l'énergie, et en tout état de cause au plus tard le 31 décembre 2002[17]. La Commission ne voit aucune raison de changer d'opinion à cet égard. Il s'agit en l'occurrence de dérogations qui entraînent des distorsions au sein du marché intérieur, qui ne vont pas dans le sens de la meilleure prise en compte des coûts externes dans les transports, et qui sont contraires avec les choix même du Conseil sous-jacents à l'adoption de la directive.

Arguments des États membres

Certains États membres font valoir que la suppression de la dérogation entraînerait des conséquences négatives, à savoir:

- mise en conformité onéreuse pour le secteur (nécessité de modifier les infrastructures pour que le carburant taxable et le carburant exonéré puissent être vendus séparément);

- lourdes dépenses administratives pour la mise en œuvre de la réglementation;

- risque de course au carburant d'aviation le moins cher («tank tourism»);

- effets négatifs sur le secteur de l'aviation de tourisme privée.

La Commission estime que de tels arguments sont généralement injustifiés. Les carburants utilisés pour la propulsion des aéronefs de tourisme privés étaient en principe taxables depuis 1993. Les États membres ont eu depuis lors largement le temps de s'adapter aux exigences de la législation communautaire. Sur le plan pratique, l'introduction de la taxation ne devrait pas poser de problème particulier, car les petits avions de tourisme privés n'utilisent pas le même type de carburant que les avions à réaction ou les appareils commerciaux.

La Commission reconnaît que le passage au nouveau traitement fiscal pourrait se solder par un surcroît de charges administratives ou de dépenses de mise en conformité. Toutefois, si l'on acceptait des arguments de ce genre, cela signifierait que les dérogations devraient être indéfiniment pérennisées et il y aurait là une contradiction avec le principe général selon lequel les dérogations doivent être limitées dans le temps et permettre de surmonter les difficultés initiales inhérentes à la mise en oeuvre de la nouvelle législation.

L'argument relatif à la course au carburant le moins cher, pratiquée par les citoyens qui franchissent les frontières pour faire le plein à moindre coût dans d'autres États membres, n'est pas valable lui non plus aux yeux de la Commission. À supposer que ce type de «tourisme» constitue effectivement un problème en l'occurrence, les dérogations actuellement en vigueur, limitées à 10 des 25 États membres, tendent plutôt à aggraver le problème qu'à l'endiguer.

Il apparaît ainsi que l'activité considérée ne doit pas continuer à bénéficier, par rapport à d'autres activités (de transport ou de loisir) comparables, d'un traitement plus favorable tenant moins compte, au niveau fiscal, de ses effets externes négatifs.

Carburant utilisé pour la navigation à bord de bateaux de plaisance privés

Conformément à l'article 14, paragraphe 1, point c), de la directive sur la taxation de l'énergie (qui reproduit l'article 18, paragraphe 1, point c), de la directive sur les huiles minérales), les États membres exonèrent de la taxation les produits énergétiques fournis en vue d'une utilisation comme carburant ou combustible pour la navigation dans les eaux communautaires (y compris la pêche), autre qu 'à bord de bateaux de plaisance privés[18]. Traditionnellement, les États membres peuvent étendre le bénéfice de cette exonération à la navigation intérieure. Les bateaux de plaisance privés sont toutefois explicitement exclus du champ d'application de l'une et l'autre des deux dispositions précitées.

Les annexes II et III contiennent au total six dérogations autorisant les États membres, pour des raisons de politique spécifiques, à appliquer des taux de taxation réduits ou des exonérations au carburant servant à faire naviguer des bateaux de plaisance privés. L'élimination progressive de cinq desdites dérogations a été lancée par la Commission à l'occasion de l’examen des dérogations entrepris en l'an 2000.

Considérations de politique communautaire

Les considérations susmentionnées à propos de l'aviation de tourisme privée s'appliquent mutatis mutandis au cas analogue de la navigation de plaisance privée. C'est pourquoi il convient de ne pas renouveler le traitement fiscal favorable appliqué au carburant utilisé pour l'activité en question et qui avantage celle-ci par rapport aux activités (de transport ou de loisir) comparables.

Arguments des États membres

Certains États membres font valoir que la disparition des dérogations considérées aura des conséquences négatives, à savoir:

- mise en conformité onéreuse pour le secteur (nécessité d’une nouvelle infrastructure permettant de vendre séparément le carburant taxable et le carburant exonéré, mais aussi, dans le cas de certains types de bateaux, difficultés liées au fait que le produit énergétique peut être utilisé de deux manières soit comme combustible (éventuellement soumis à un taux réduit de droit d’accise), soit comme carburant);

- lourdes dépenses administratives pour la mise en œuvre de la réglementation;

- risque de fraude (surtout dans les cas où le produit énergétique est utilisé soit comme combustible, soit comme carburant);

- risque de course au carburant le moins cher;

- effets négatifs sur le secteur de la navigation de plaisance.

La Commission estime que, là encore, les arguments de ce genre ne sont pas justifiés. La plupart des États membres bénéficiant de dérogations ont eu largement le temps de s'adapter à la situation nouvelle si l'on considère que le combustible ou le carburant utilisé par les bateaux privés était taxable en principe depuis 1993 et que l'élimination de la dérogation avait été engagée par la Commission dès l'an 2000. Il faut également souligner que ce sont très souvent des installations distinctes qui fournissent le carburant respectivement aux bateaux de plaisance et aux autres navires (les premiers faisant le plein par exemple au port de plaisance et les seconds au port commercial).

La Commission, une fois de plus, reconnaît que le passage au nouveau traitement fiscal pourrait se traduire par un surcroît de charges administratives et de coûts de mise en conformité, mais les arguments précédemment invoqués à propos de l'aviation de tourisme valent également pour des bateaux de plaisance.

Il pourrait assurément y avoir un risque de fraude inhérent aux deux utilisations possibles du même carburant/combustible à bord d'un même bateau (en particulier en ce qui concerne la navigation intérieure). On peut toutefois arguer du fait que des risques de fraude similaire existent dans d'autres secteurs où un même produit est utilisé par la même personne à des fins différentes, les utilisations respectives étant passibles de droits d’accise différents (par exemple dans l'agriculture). En tout état de cause, il pourrait être utile de se référer à l'expérience des États membres qui ne bénéficient d'aucune dérogation en la matière.

Pour ce qui est de l’argument concernant la course au carburant le moins cher, il ne faut pas perdre de vue qu'à l'heure actuelle seuls six États membres appliquent la dérogation. Du point de vue du marché intérieur, c'est plutôt l'existence que la disparition de la dérogation qui est susceptible d'entraîner des distorsions. Enfin, même si la venue à expiration de la dérogation peut entraîner une augmentation des prix, c'est la conséquence inévitable de l'assimilation de l'activité en cause à des activités comparables (voir les considérations précitées relatives à la politique communautaire, ainsi que les observations analogues exposées ci-dessus au point 2.2.1.).

Huiles usagées

Les huiles usagées consistent principalement en lubrifiants et en fluides hydrauliques usagés provenant de véhicules et de moteurs; ce sont par nature des produits dangereux. Il faut donc leur appliquer des modalités de collecte et de traitement aussi sûres que possible[19]; les deux grandes catégories de traitement consistent à utiliser les huiles usagées respectivement comme sources d'énergie et comme sources de matière. Pour la première catégorie, des considérations fiscales ont conduit à traiter les huiles usagées de la même manière que les autres huiles minérales et donc à les soumettre au cadre communautaire en matière de droits d’accise depuis 1993.

Toutefois, 11 États membres au total ont été autorisés dans le passé, pour des raisons de politique spécifiques, à exonérer de droit d'accise les huiles usagées réutilisées comme combustibles soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage des huiles usagées, et dont la réutilisation est soumise à accise.

Considérations de politique communautaire

Un des principaux objectifs que vise la directive sur la taxation de l'énergie est l'égalité de traitement fiscal entre les divers produits énergétiques concurrents, de telle sorte qu'il n'y ait pas de distorsions sur le marché intérieur. Un traitement fiscal plus favorable en faveur de certains produits énergétiques ne peut être accordé que s'il se justifie par exemple pour des raisons environnementales. En matière d'huiles usagées, une telle justification n'existe cependant pas à l'heure actuelle. Dans sa «Stratégie thématique en matière de prévention et de recyclage des déchets», adoptée en décembre[20], la Commission a indiqué que l'objectif essentiel est d'assurer la collecte intégrale des huiles usagées et leur traitement dans des installations contrôlées, tout en respectant des limites fixées par la législation communautaire relative aux nuisances. La stratégie a pour finalité d'établir des conditions de concurrence équitables entre les diverses utilisations ultérieures de la matière première collectée, compte tenu des effets environnementaux propres à chaque utilisation; elle favorise la concurrence entre les techniques de traitement qui répondent le mieux aux besoins du marché, ainsi que l’innovation.

L'octroi d'un traitement fiscal plus favorable aux huiles usagées ne serait donc pas cohérent avec les politiques communautaires en matière de fiscalité et d’environnement, puisqu'il avantagerait les huiles usagées par rapport à d'autres produits énergétiques qui les concurrencent directement, et que dans le même temps il favoriserait un des deux grands types de traitement par rapport à l'autre.

Arguments des États membres

La consultation des États membres a fait ressortir que plusieurs d’entre eux estiment (sans toutefois entrer dans le détail) qu’il existe de bons arguments environnementaux, économiques et sociaux en faveur de l'exonération fiscale, et notamment:

- les exonérations accordées pour les huiles usagées utilisées comme combustibles soit directement, soit après recyclage, favorisent la collecte de ces huiles;

- la quantité d'huiles usagées n'est pas suffisante pour rendre la collecte et le recyclage économiquement viables. Une exonération pour le brûlage des huiles usagées garantit à tout le moins qu'elles ne seront pas jetées dans la nature.

Là encore, la Commission pense que ces arguments ne justifient pas que l’on avantage fiscalement une utilisation possible des huiles usagées par rapport à une autre. Les informations recueillies au fil du temps ne confirment pas l'existence d'une quelconque corrélation entre l'exonération fiscale et le taux de collecte réalisé; elle tendrait plutôt à confirmer que l'exonération favorise un des deux types de traitement[21].

Il faut souligner que les huiles usagées doivent toujours être collectées, puis traitées dans des installations contrôlées. Les mesures directement axées sur la collecte (subventions directes, sensibilisation du public, etc.) semblent mieux adaptées à cet effet. La hausse du prix des huiles usagées paraît d'ailleurs indiquer qu'elles font l'objet d'une demande suffisante sur le marché, et que ces huiles, avec la hausse des prix pétroliers, deviennent de plus en plus intéressantes dans la mesure où elles peuvent à moindre coût se substituer à d'autres produits énergétiques. Il convient enfin de noter que la plupart des utilisations des huiles usagées en tant que combustible (dans les cimenteries, fabriques de chaux, usines sidérurgiques, industries extractives, etc.) n'entrent pas dans le champ d'application de la directive sur la taxation de l'énergie.

Dérogations à finalité régionale

Certains États membres ont autrefois été autorisés à appliquer des réductions de taxation ou des exonérations pour des raisons de politique spécifiques dans certaines zones ou régions géographiques, pour des raisons liées au développement économique ou à des particularités géographiques desdites zones (climat, situation). Il faut également préciser que l'on a mis en place certains régimes régionaux pour décourager les adeptes de la course au carburant le moins cher.

Selon la Commission, deux grands problèmes se posent quant à ce groupe de dérogations.

Premièrement, il peut y avoir selon le cas des instruments pleinement (et peut-être mieux) adaptés à la réalisation du même objectif, à savoir surmonter les handicaps qui pénalisent certaines zones, mais qui ne portent pas atteinte aux avantages découlant de l'harmonisation des droits d’accise applicables aux produits énergétiques et à l'électricité. Il peut s'agir par exemple d'instruments liés à la politique de cohésion.

Deuxièmement, il faut que le marché intérieur puisse fonctionner sans distorsions de concurrence, et tel est l’objectif que servent les niveaux de taxation minima, lesquels pourraient être ajustés si nécessaire.

Tout bien pesé, il n'y a pas lieu de reconduire les dérogations.

Dérogations diverses

Certaines dérogations, en très petit nombre, ne peuvent relever d'aucune des dispositions de la directive. Ce sont notamment les réductions fiscales dont bénéficient les carburants distribués par des stations-service dotées de certains équipements. La Commission considère que l'octroi de ces dérogations n'a probablement plus lieu d'être. La mesure précitée a pu avoir son utilité lorsqu'elle a été instaurée pour promouvoir l'introduction des équipements en cause, mais il est à présent logique que la dérogation soit progressivement éliminée.

Le même raisonnement peut être tenu pour une autre dérogation du même groupe, à savoir l'exonération relative au charbon, au coke et au lignite, qui doit venir à expiration le 1.1.2007. Il convient de souligner que la généralisation de la législation communautaire sur les huiles minérales à tous les autres produits concurrents tels que le gaz naturel, l'électricité et les combustibles solides a été le principe essentiel sous-jacent à l'adoption de la directive sur la taxation de l'énergie. Il n'en demeure pas moins, comme on l'a vu ci-dessus sous 2.1.3. et 2.1.4., que la directive contient plusieurs dispositions autorisant les États membres à appliquer tant pour les particuliers que pour les entreprises un traitement fiscal plus favorable aux produits nouvellement taxables, sans qu'il faille préalablement obtenir l'agrément du conseil.

CONCLUSIONS

De l'analyse qui précède, la Commission a tiré un certain nombre de conclusions.

Dans les cas où les États membres peuvent poursuivre les objectifs visés par certaines dérogations en appliquant les dispositions générales de la directive sur la taxation de l'énergie (sous-section 2.1. ci-dessus), aucune prorogation n’est nécessaire et, par conséquent, aucune action ne s’impose, sous réserve d’éventuels ajustements mineurs[22].

Pour les dérogations correspondant à des objectifs non pris en compte dans les dispositions générales de la directive, la présente communication constitue l'un des éléments du contexte dans lequel les États membres doivent arrêter leur position, dans la perspective de la venue à expiration desdites dérogations. Si un État membre estime qu'il doit continuer à bénéficier d'une dérogation pour des raisons de politique spécifiques, il peut présenter une demande à la Commission conformément à l'article 19 de la directive. Toute demande présentée à cet effet sera évaluée selon ses mérites propres, compte tenu des fondements de la directive, notamment le bon fonctionnement du marché intérieur, la loyauté de la concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, l'environnement, de l'énergie et des transports (voir article 19 de la directive sur la taxation de l'énergie).

La Commission rappelle par ailleurs aux États membres que les mesures fiscales pouvant être assimilées à une aide d'État doivent lui être préalablement notifiées, afin qu'elle puisse les évaluer en fonction des règles en la matière[23]. Plus généralement, il faut que les instruments fiscaux soient conformes à toutes les dispositions pertinentes du traité.

Enfin, la Commission estime qu'il conviendrait aussi de considérer la venue à expiration de la plupart des dérogations comme une occasion de rendre plus transparente et plus cohérente la législation sur la taxation de l'énergie, ce qui améliorerait l'efficacité de la directive en tant qu'instrument au service des États membres et de la Communauté, propre à faciliter la réalisation des objectifs qu'ils se sont fixés en matière de développement durable et dans le cadre de la stratégie de Lisbonne.

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51; directive modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30 avril 2004, p. 87 et p. 100).

[2] Il convient d'ajouter que, depuis l’entrée en vigueur de la directive et en vertu de son article 19, trois dérogations ont été accordées à la France, à la Suède et au Royaume-Uni. Il n’en est pas tenu compte dans la présente communication.

[3] Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l’harmonisation des structures des droits d’accise sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992). Cette directive, de même que la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d’accise sur les huiles minérales, a été abrogée par la directive 2003/96/CE du Conseil, avec effet à compter du 31 décembre 2003.

[4] Décision 2001/224/CEE du Conseil du 12 mars 2001 relative aux taux réduits et aux exonérations de droits d’accise sur certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques (JO L 84 du 23 mars 2001, p. 23).

[5] Directive 2004/74/CE du Conseil du 29 avril 2004 modifiant la directive 2003/96/CE en ce qui concerne la possibilité pour certains États membres d’appliquer, à titre temporaire, aux produits énergétiques et à l’électricité, des niveaux réduits de taxation ou des exonérations. On notera que deux nouveaux États membres se sont vu accorder d’emblée, dans le traité d’adhésion, des périodes transitoires d’un an (qui n’entrent pas dans le champ d’application de la présente communication).

[6] Le libellé des articles 18, paragraphe 1, et 18bis, paragraphe 1, s’inspire de l’article premier de la décision 2001/224/CE du Conseil. L’article premier, paragraphe 2, de cette décision doit être considéré dans le contexte de la directive sur les huiles minérales, laquelle n’a prévu qu’un nombre limité d’exonérations ou de réductions facultatives. Ainsi, dans un grand nombre de cas, un État membre ne pouvait poursuivre tel ou tel objectif de politique spécifique que dans le cadre d’une dérogation individuelle, notamment dans le domaine de l’environnement. Cette situation a été modifiée par l’adoption de la directive sur la taxation de l’énergie, directive qui offre toute une série de possibilités pour accorder des exonérations et des réductions pour diverses raisons de politique.

[7] Pour simplifier, la Commission applique le terme «dérogations» aux divers éléments énumérés aux annexes II et III de la directive, bien que certains d’entre eux ne s’écartent pas nécessairement du dispositif général de la directive (cf. notamment catégorie (3) infra).

[8] Bon nombre des dérogations accordées auparavant étaient directement intégrées dans la directive sur la taxation de l'énergie, ce qui permettait aux États membres de les appliquer sous contrôle fiscal sans devoir obtenir l'agrément préalable du Conseil garant de l'équité fiscale, sans préjudice des règles communautaires en matière d'aides d'État.

[9] C'est-à-dire soit les niveaux de taxation minima communautaires, soit, dans certains cas (par exemple article 5 de la directive), les niveaux de taxation minima prescrits par la directive, laquelle s'applique à la situation où des périodes transitoires ont été accordées aux États membres pour leur permettre de s'aligner progressivement sur les minima communautaires.

[10] La directive (sixième considérant) renvoie explicitement à l'article 6 du traité, article selon lequel les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et l'élaboration des politiques communautaires, en particulier pour promouvoir le développement durable.

[11] D'autres sont traités ci-après sous 2.1.4.

[12] Cette règle vaut indépendamment du fait que le droit d’accise payé par les organismes publics n'a aucun effet global sur le budget de l'État.

[13] Définis par la directive comme véhicules assurant le transport régulier ou occasionnel de passagers par un véhicule automobile de catégorie M2 ou M3, au sens de la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO L 42 du 23.2.1970, p. 1; directive modifiée en dernier lieu par la directive 2005/64/CE (JO L 310 du 25 novembre 2005, p. 10)).

[14] Dérogations leur permettant par exemple d'accorder un traitement fiscal privilégié au GPL, au méthane et au gaz naturel ou encore aux biocarburants.

[15] Laquelle est définie comme «l'utilisation d'un aéronef par son propriétaire ou la personne physique ou morale qui peut l'utiliser à la suite d'une location ou à un autre titre, à des fins autres que commerciales et, en particulier, autres que le transport de personnes ou de marchandises ou la prestation de services à titre onéreux ou pour les besoins des autorités publiques».

[16] COM (1996) 549 du 14 novembre 1996.

[17] COM (2000) 678 du 15 novembre 2000.

[18] Est défini comme bateau de plaisance privé «tout bateau utilisé par son propriétaire ou par la personne physique ou morale qui peut l'utiliser à la suite d'une location ou à un autre titre, à des fins autres que commerciales et, en particulier, autres que le transport de passagers ou de marchandises ou la prestation de services à titre onéreux ou pour les besoins des autorités publiques».

[19] La politique communautaire en matière d'huiles usagées, dont les débuts remontent aux années 70, visait à prévenir les effets écologiquement néfastes des huiles usagées.

[20] COM (2005) 666 du 21 décembre 2005.

[21] Pour plus de précisions, voir les rapports réguliers sur la mise en œuvre de la législation communautaire en matière de déchets (COM (1999) 752 du 10 janvier 2000, COM (2003) 250 du 11 juillet 2003). Un nouveau rapport doit paraître dans le courant de cette année.

[22] Cf. supra 2.1.3.

[23] Voir en particulier le 32e considérant de la directive.