Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles et complétant les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/434/CEE et 93/16/CEE concernant les professions d'infirmier responsable de soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin (présentée par la Commission)» () (98/C 235/11)

Le 16 décembre 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité CE, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 mai 1998 (rapporteur: Mme Sigmund).

Lors de sa 355e session plénière des 27 et 28 mai 1998 (séance du 27 mai), le Comité a adopté par 115 voix pour et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

En présentant l'initiative SLIM (Simpler legislation for the Internal Market - Simplifier la législation relative au marché intérieur), la Commission a engagé un processus dans le cadre duquel de petites équipes d'experts sont chargées de proposer des mesures de simplification de la législation du marché intérieur au sens large. Le projet pilote de 1996 a créé quatre équipes, dont une s'est penchée sur les dispositions législatives relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes. Cette équipe a rendu en octobre 1996 son rapport, dont le contenu était pour l'essentiel le suivant:

- les directives sectorielles doivent être maintenues;

- les comités consultatifs doivent en principe être maintenus, mais la procédure de nomination doit être simplifiée, leur taille réduite et leurs méthodes de travail simplifiées;

- les dispositions législatives et administratives liées à la reconnaissance en vigueur dans certains États membres doivent être examinées et le cas échéant simplifiées et clarifiées;

- la procédure de mise à jour des listes des diplômes faisant l'objet d'une reconnaissance automatique doit être simplifiée;

- les dispositions relatives à la formation générale et professionnelle dans les directives sectorielles devraient porter davantage sur la compétence acquise et les résultats obtenus plutôt que strictement sur le contenu de la formation.

Avec la proposition de directive à l'examen, la Commission met en oeuvre une partie des propositions du groupe d'experts SLIM. Dans les considérations générales de la proposition de directive, la Commission annonce en outre pour 1998 des décisions formelles concrétisant les propositions de rationalisation des comités consultatifs.

2. Observations générales

2.1. Le Comité félicite la Commission pour cette proposition de directive qui contribue selon lui à accroître la transparence et l'efficacité du travail de l'Union sans menacer les intérêts légitimes des citoyens.

Le Comité considère également cette proposition de la Commission comme une contribution essentielle au pacte de confiance pour l'emploi.

2.2. La Commission étudie soigneusement, dans les considérations générales de la proposition, la réforme des comités consultatifs concernant les professions de santé.

Les points suivants sont abordés:

- simplification du mode de désignation;

- réduction du nombre de membres;

- allongement de la durée du mandat;

- élargissement des compétences.

2.3. La partie normative de la proposition de directive contient principalement les éléments suivants:

- le concept de «formation réglementée», déjà contenu dans la 2e directive «Reconnaissance» (92/51/CEE), est inclus dans la 1re directive «Reconnaissance» (89/48/CEE) (article 1re);

- le groupe des coordinateurs est habilité à rendre des avis (article 2);

- la procédure simplifiée de mise à jour des diplômes faisant l'objet d'une reconnaissance automatique, prévue par la directive «Médecins», est étendue à toutes les directives sectorielles, à la seule exception de la directive «Architectes», qui prévoit une procédure qui lui est propre et donne déjà toute satisfaction (article 3);

- la situation des migrants, ressortissants communautaires, ayant bénéficié d'une formation en dehors de l'Union européenne, doit être clarifiée (article 5);

- la possibilité d'introduire un recours contre des décisions des États membres statuant sur des demandes de reconnaissance est introduite (article 6).

3. Observations particulières

Avec le document à l'examen, le Comité se trouve confronté avec le document à l'examen à des informations dont la valeur juridique est variable: le texte qui traite des questions soulevées par la réforme des comités consultatifs n'a qu'un caractère informatif, puisque les décisions correspondantes n'ont pas encore été adoptées; en revanche, la proposition de directive contient déjà des propositions concrètes de dispositions juridiquement contraignantes.

3.1. Réforme des comités consultatifs

Il paraît utile aux yeux du Comité, avant d'entrer dans le détail des propositions de la Commission, de rappeler comment se composent et fonctionnent les comités opérant dans le domaine des directives sectorielles.

Les membres des comités consultatifs sont des experts dotés de compétence consultative. Au moment de leur mise en place, leur tâche prioritaire était de favoriser et de garantir les échanges d'informations sur le contenu et la structure des systèmes de formation. Ce besoin d'information ayant été satisfait en grande partie, le groupe SLIM compétent a recommandé de retenir pour l'avenir une approche davantage axée sur les résultats, au niveau de l'exercice professionnel.

Les comités de hauts fonctionnaires, qui se distinguent des comités consultatifs par leur fonctionnement, ne sont pas concernés quant à eux par les propositions de réforme du groupe SLIM. Contrairement aux comités consultatifs, les comités de hauts fonctionnaires sont dotés de compétences décisionnelles et sont également actifs dans le cadre de la procédure de comitologie.

3.1.1. Simplification du mode de désignation.

Actuellement, chaque État membre communique la liste de ses experts au Conseil qui prend alors la décision formelle de nomination. Comme l'expérience l'a montré, il s'agit d'une procédure excessivement longue, qui dans le pire des cas ne se conclut que peu de temps avant l'expiration du mandat du comité concerné, puisque le Conseil attend pour statuer d'avoir reçu la dernière notification.

Il est ainsi arrivé que le fonctionnement d'un comité soit dès le départ compromis pour des raisons formelles. Aussi le Comité soutient-il expressément la proposition de la Commission de simplifier la procédure de manière à ce que les États membres notifient directement à la Commission l'identité de leurs représentants.

3.1.2. Réduction du nombre de membres

Actuellement, chaque État membre délègue trois membres titulaires (représentant respectivement la profession en exercice, les établissements d'enseignement et les autorités compétentes) et trois suppléants, de sorte que chaque comité compte actuellement 90 membres.

Le Comité partage le point de vue des experts SLIM et de la Commission selon lequel il conviendrait pour une meilleure efficacité de réduire la taille de ces comités. Le facteur coûts joue lui aussi un rôle essentiel dans ces réflexions: en cas d'élargissement de l'Union, chaque comité serait augmenté de 6 membres par nouvel État membre!

La proposition de la Commission de limiter la composition des comités à un membre titulaire et un membre suppléant (un expert de la profession en exercice et un expert des établissements d'enseignement) par État membre paraît équilibrée et adaptée à la mission des comités.

L'évolution historique spontanée dans le temps évoquée plus haut concernant les tâches des comités consultatifs et la réaction de la Commission à cette évolution, qui a consisté à vouloir modifier et élargir leur mandat dans le sens d'un plus grand pragmatisme, font que les États membres doivent envoyer des représentants de la profession comme membres réguliers des comités consultatifs. Or, il n'apparaît ni judicieux ni conforme à la volonté de la Commission de rechercher à la tendance à un plus grand pragmatisme, de laisser aux États membres le choix d'envoyer comme membres réguliers les experts de la profession en exercice ou ceux des établissements d'enseignement.

Il convient par conséquent d'établir explicitement que la Commission, en reprenant les propositions SLIM en cette matière, modifie fondamentalement le mandat des comités consultatifs (lequel était concentré jusqu'à présent sur la coordination du contenu de l'enseignement) et lui adjoint des tâches supplémentaires que peuvent précisément mener plus efficacement des membres de la profession, répondant ainsi aux nouvelles orientations.

Le Comité demande à la Commission de préciser, sur ce point également, la ligne qu'elle entend suivre et d'inviter les États membres à envoyer de préférence des représentants des différentes professions comme membres ordinaires.

Les experts des autorités compétentes étant déjà représentés dans les comités de hauts fonctionnaires, lesquels sont de toute façon contactés par les comités consultatifs, le correctif administratif souhaité par certains États membres ne disparaît pas non plus si on réduit le nombre de membres des comités consultatifs.

Il conviendrait du reste, selon le Comité, de prendre certaines dispositions d'organisation pour une coopération plus étroite et continue entre les deux comités. Ainsi, on pourrait prévoir au moins une réunion commune par an.

3.1.3. L'allongement de la durée du mandat des comités de trois ans actuellement à six ans est selon le Comité une conséquence obligée de la restructuration des comités consultatifs, puisque les difficultés de départ posées par le renouvellement des comités sont ainsi atténuées.

3.1.4. L'extension future de la compétence des comités consultatifs à tous les avis demandés d'une manière générale par la Commission dans le domaine de la libre circulation des différentes professions couvertes par les directives sectorielles est une mesure cohérente. Car en définitive, toutes les mesures adoptées dans le cadre de SLIM ou dans la lignée de ce programme doivent être considérées comme faisant partie du grand projet de la Commission concernant le marché intérieur.

3.2. Formation réglementée (article premier)

L'introduction du concept de «formation réglementée» dans la 1re directive «Reconnaissance» doit en principe être approuvée puisqu'elle contribue à simplifier la terminologie, ce concept figurant déjà dans la 2e directive «Reconnaissance», plus récente.

Sur le plan du fond, l'introduction de cette notion dans la directive 89/48/CEE répond également à la volonté de s'orienter davantage, dans le cadre du système général de reconnaissance, vers le résultat (l'exercice de la profession). La libre circulation de nombreux jeunes citoyens désireux d'émigrer sera ainsi facilitée.

3.3. Avis des coordinateurs (articles 1er et 2)

Le Comité approuve l'approche pragmatique préconisée par la Commission. Il apparaît opportun de faire appel à l'expérience des organismes qui utilisent la directive dans la pratique et d'accélérer ainsi une application et une interprétation plus uniformes de celle-ci.

Le Comité soutient la tendance à faire du groupe de coordination une sorte d'organisme de consultation pour la Commission.

3.4. Mise à jour des listes de diplômes (articles 3 et 4)

Aux termes de cette proposition, les États membres communiquent à la Commission l'ensemble des dispositions nationales adoptées en matière de diplômes, certificats et autres titres; la Commission publie les dénominations adoptées par les États membres au Journal officiel des Communautés européennes.

Cette procédure s'étant déjà avérée appropriée dans le domaine de la médecine générale, le Comité juge utile et opportun de la transférer aux autres directives sectorielles adoptées dans le secteur de la santé.

3.5. Traitement des diplômes acquis dans un pays tiers par des ressortissants communautaires (article 5)

La Commission constate à juste titre dans les considérants relatifs à l'article 5 que chaque État membre demeure libre de reconnaître des formations acquises en dehors de l'Union européenne et que cette reconnaissance ne lie pas les autres États membres.

Ce faisant, la Commission suit la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes qui stipule expressément que les États membres ne sont pas liés par la reconnaissance par un autre État membre d'un diplôme délivré par un pays tiers, mais doivent tenir compte comme d'un élément communautaire de l'expérience professionnelle acquise à la suite de cette reconnaissance (). La Cour de justice des Communautés européennes a été plus claire encore lors de l'affaire Tawil-Albertini (), en déclarant que «la reconnaissance par un État membre des titres délivrés par des États tiers, même s'ils ont été reconnus comme équivalents dans un ou plusieurs États membres, n'engage pas les autres États membres».

Le Comité recommande de préciser le libellé de l'article 5, le texte actuel ne spécifiant pas assez clairement que la reconnaissance par un autre État membre d'un diplôme délivré par un pays tiers ne lie pas automatiquement l'État membre d'accueil.

L'expression «tenir compte» utilisée dans l'article 5 autorise une certaine marge d'interprétation, puisque selon la conception juridique générale, le fait de «tenir compte» n'est qu'un aspect partiel d'un processus de décision.

Le Comité propose toutefois, dans un souci de clarification, de compléter la première phrase de l'article 5 comme suit:

«Les États membres tiennent compte, dans le cadre du contrôle des équivalences des diplômes, certificats et autres titres ...»

3.6. Voies de recours (article 6)

Le Comité se félicite expressément que soit prévue la possibilité d'un recours contre des décisions des États membres, y compris en cas de carence de leur part. Ce droit démocratique fondamental des citoyens trouve son équivalent dans les principes généraux du droit communautaire.

3.7. Articles 7 à 21

C'est volontairement que le Comité n'a pas abordé ces modifications spécifiques des directives sectorielles. Il lui paraît prioritaire de prendre position de la façon la plus condensée possible sur les modifications fondamentales proposées par la Commission et pense de ce fait pouvoir renoncer à examiner les propositions d'adaptation qui ne suscitent pour l'essentiel pas de désaccord.

4. Conclusions

Le Comité appuie pour l'essentiel la proposition de la Commission à l'examen, dans laquelle il voit un important instrument de simplification juridique et d'amélioration de la transparence.

Les mesures proposées à des fins de simplification non seulement contribueront à améliorer le rapport coût-profit, mais permettront aussi d'accélérer les procédures de travail et partant de renforcer la confiance des citoyens dans l'Europe.

Bruxelles, le 27 mai 1998.

Le Président

du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 28 du 26.1.1998, p. 1.

() Arrêt de la Cour de justice du 9 février 1994. Salomone Haim contre Kassenzahnärtzliche Vereinigung Nordrhein. Affaire C-319/92.

() Arrêt de la Cour de justice du 9 février 1994. Abdullah Tawil-Albertini contre ministre des Affaires sociales. Affaire C-154/93, citation d'après Haim, point 21.