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Bruxelles, le 29.8.2006

SEC(2006) 1080

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Document accompagnant la Proposition deDÉCISION-CADRE DU CONSEILrelative à la décision européenne de contrôle judiciaire dans le cadre des procédures présentencielles entre les États membres de l’Union européenne{COM(2006) 468 final} RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Résumé de l’analyse d’impact

RÉSUMÉ

INTRODUCTION

La possibilité de présenter une proposition de décision-cadre relative à la reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle présentencielles figure à l'ordre du jour de la Commission depuis plusieurs années. L’adoption éventuelle d’une décision-cadre en la matière a été examinée lors de trois réunions d'experts (en 2003, 2004 et 2005) ainsi que dans différents documents de réflexion, le plus important d’entre eux étant le Livre vert consacré à ce sujet[1] ainsi que le document de travail des services de la Commission qui y était annexé[2]. La Commission a également reçu un grand nombre de réponses et d’observations des États membres et de la société civile sur la question[3].

La procédure de consultation a fait apparaître que les statistiques disponibles sur le nombre de personnes concernées n'étaient pas suffisantes pour offrir une base solide à une proposition dans ce domaine. Afin d’obtenir d'autres données statistiques lui permettant d’apprécier l’éventuelle valeur ajoutée d’une décision-cadre, la Commission a décidé de faire appel à un contractant externe. Le contractant externe a fourni les outils méthodologiques conformément aux orientations de la Commission et aux lignes directrices concernant l'analyse d’impact. Il a effectué une évaluation intégrée des conséquences directes et indirectes d'une série de scénarios - décrits dans l'exposé des motifs de la proposition (à la section «Analyse d’impact»[4]).

Nombre de détenus non résidents en détention provisoire concernés par un nouvel instrument

Selon les estimations, près de 10 000 ressortissants de l'UE sont placés chaque année en détention provisoire dans un pays de l'UE autre que leur pays de résidence habituelle. Environ 4 500 ressortissants de l'UE se trouvent permanence en détention provisoire dans un pays de l'UE qui n’est pas leur pays de résidence habituelle.

Ces chiffres ressortent d’une analyse des statistiques existant en matière de justice pénale et des informations recueillies directement auprès des autorités des États membres dans le cadre de cette étude. L’intégralité des informations et hypothèses sur lesquelles s’appuie cette évaluation du nombre de ressortissants de l'UE en détention provisoire figure à l'annexe 1 de l'analyse d’impact[5].

Parmi les 10 000 ressortissants de l'UE détenus chaque année, certains seraient demeurés en détention même s’ils avaient résidé dans le pays dans lequel ils sont suspectés d’avoir commis une infraction. Si la nature de l’infraction est particulièrement grave et/ou si l'on estime que le suspect pourrait se révéler dangereux s'il était remis en liberté, il est placé en détention provisoire, tant dans son pays de résidence habituelle qu’«à l'étranger», dans d'autres États membres de l'UE.

Il faut par conséquent procéder à une estimation du nombre de ressortissants de l'UE en détention provisoire qui sont accusés d’infractions graves et qui n’auraient aucune chance d’être transférés dans leur pays de résidence habituelle au cours de la période préalable au procès. En l'absence de statistiques fiables en la matière, le meurtre, le viol et le vol qualifié ont été considérés comme des infractions graves. Sur la base des données provenant de plusieurs pays, on a estimé que pas moins de 80 % des ressortissants de l'UE actuellement en détention provisoire pourraient potentiellement faire l’objet d’une décision de transfert préalable au procès et de mesures de substitution à la détention provisoire[6].

Par conséquent, en admettant que les éléments de preuve justifiant d'engager des poursuites (ou d’engager une procédure) à l’encontre d’un suspect soient identiques dans tous les États membres, pas moins de 80 % des ressortissants de l'UE en détention provisoire dans un État membre autre que leur pays de résidence habituelle pourraient faire l’objet de mesures de contrôle présentencielles en lieu et place de la détention provisoire. Ces chiffres semblent indiquer que, chaque année, pas moins de 8 000 détenus placés en détention provisoire et ne résidant pas habituellement dans l’État membre où ils sont incarcérés pourraient faire l’objet d’une mesure de contrôle présentencielle, qui représenterait une solution de remplacement à la détention provisoire.

PROBLÈMES RENCONTRÉS PAR LES RESSORTISSANTS DE L’UE PLACÉS EN DÉTENTION PROVISOIRE

Le risque existe que les ressortissants de l’UE ne résidant pas dans l’État membre où ils sont arrêtés soient plus souvent placés en détention provisoire que les ressortissants nationaux. La raison en est que les juridictions ont l’impression que le danger de fuite est plus grand à cause de l’absence de liens sociaux dans le pays où ces personnes sont inculpées d'une infraction. Le manque d’informations vérifiables à la disposition de la juridiction rendant la décision pourrait être un facteur important qui contribue à faire naître cette impression. La juridiction d’un pays «étranger» n’est pas bien placée pour procéder à une analyse des risques. Il peut y avoir des problèmes d’interprétation et de traduction des documents essentiels, il existe un risque de xénophobie et de choc de culture à l’origine d’une difficulté à accepter des preuves concernant un suspect d'origine étrangère. Un autre problème peut également se poser: la juridiction doit se fonder sur des documents écrits, alors que les ressortissants nationaux peuvent convoquer des témoins afin qu’ils se portent garants d’eux-mêmes. Les documents écrits ne peuvent être mis en question, ce qui pourrait inciter la juridiction à leur accorder moins de poids.

Les données du tableau 3.1 (de l’analyse d’impact[7]) corroborent cette analyse. Elles montrent que la proportion de ressortissants de l'UE est en général beaucoup plus élevée parmi les personnes en détention provisoire que parmi l’ensemble de la population carcérale. Dans certains pays, la différence entre le nombre de ressortissants de l'UE en détention provisoire et le nombre de ressortissants de l'UE parmi la population carcérale globale est frappante.

Les ressortissants de l'UE en détention provisoire sont également confrontés au problème de la langue et à la difficulté de comprendre un système juridique différent du leur. Le fait de se trouver en détention provisoire à l'«étranger», de devoir faire face au problème de la langue et d’être éloigné des réseaux de soutien que constituent la famille et les amis a de graves répercussions et peut, par exemple, rendre plus difficile la préparation d’une défense appropriée.

Les conséquences de ces discriminations portent clairement atteinte à l'espace commun de liberté, de sécurité et de justice, dont la mise en place est l'un des objectifs clés de l'Union européenne et de ses États membres.

Comme le montre le tableau 3.2 (de l'analyse d’impact[8]), la durée moyenne de la détention provisoire est de 5,5 mois, bien que l’on observe d’importantes variations entre les États membres (entre 42,5 jours et 365 jours). Ces variations, et notamment les durées moyennes très longues de détention dans certains États membres, aggravent les discriminations subies par les citoyens de l'UE. Non seulement ces derniers sont détenus alors que, dans les mêmes circonstances, s'ils se trouvaient dans leur pays de résidence, ils pourraient être laissés en liberté, mais, en outre, la durée de détention peut aussi être supérieure à celle qu'ils auraient dû subir en qualité de suspect dans leur pays de résidence. Il existe également des divergences pour ce qui est des conditions de détention provisoire qui, bien que ne constituant pas une forme de discrimination, sont en contradiction avec l’objectif d’un espace européen de liberté et de justice. Parmi celles-ci, citons les types d’infractions pour lesquelles la détention provisoire est appliquée et les conditions de détention.

Selon une personne interrogée au cours de l'étude, «… le problème fondamental dans les États membres est le recours excessif à la détention provisoire ainsi que sa durée… les critères traditionnels utilisés pour décider de la libération conditionnelle sont mal appliqués… d'autres raisons expliquent la durée excessive de la détention provisoire: l’arriéré judiciaire, la bureaucratie ou les sous-investissements…».

Coûts

De nombreuses personnes placées en détention provisoire sont en définitive acquittées. Ainsi, au Royaume-Uni, en 2003, parmi les personnes placées en détention provisoire, 22 % des hommes et 19 % des femmes ont été acquittés. Seuls 49 % des hommes et 40 % des femmes ont finalement été condamnés à une peine d’emprisonnement. Environ une personne placée en détention provisoire sur cinq est donc acquittée. Le tableau 3.3 (de l'analyse d'impact[9]) indique les taux de condamnation et d’acquittement dans d'autres États membres de l'UE, et les variations sont importantes.

Compte tenu des estimations antérieures selon lesquelles près de 10 000 ressortissants de l’UE sont placés en détention provisoire dans un État membre autre que celui de leur résidence habituelle, on pourrait s’attendre à ce qu'au moins 20 % d’entre eux environ, soit 2 000 personnes, soient acquittés. Le coût financier résultant du placement en détention provisoire de ces 2 000 personnes pourrait avoisiner les 22 millions d'euros (dans l’hypothèse d’un coût par personne d’environ 11 000 euros, sur la base d’une durée moyenne de détention de 5,5 mois x 2 000 euros).

La détention provisoire a également des incidences financières pour les pouvoirs publics. Le tableau 3.4 (de l'analyse d’impact[10]) présente des données pour certains États membres de l'UE au sujet du coût mensuel et annuel moyen de la détention provisoire. En moyenne, emprisonner un suspect coûte quelque 3 000 euros par mois. Comme environ 8 000 ressortissants de l’UE ne résidant pas dans l'État où ils sont détenus pourraient potentiellement être transférés dans leur pays de résidence habituelle, les maintenir en prison dans le cadre de la détention provisoire coûte actuellement près de 132 millions d'euros (8 000 personnes x 3 000 euros (coût mensuel) x 5,5 mois de détention provisoire).

Les solutions de substitution à la détention provisoire présentent par contre un rapport coût-efficacité nettement meilleur que l'incarcération.

Évaluation du scénario privilégié

Selon l'exposé des motifs, le scénario privilégié envisage un «nouvel instrument législatif pour la reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle présentencielles, prévoyant un mécanisme spécifique de renvoi ou de transfert préalable au procès».

Avantages du scénario privilégié

Les avantages suivants pourraient aller de pair avec le scénario dans lequel la reconnaissance mutuelle s’appuierait sur un mécanisme d’exécution destiné à réduire le risque que le suspect échappe à la justice:

- Garantie de droits individuels et d’un accès équitable à la justice. Ce scénario éviterait aux ressortissants de l’UE ne résidant pas dans l'État où ils sont détenus des discriminations au cours de la procédure préalable au procès et un traitement différent de celui qui leur aurait été réservé dans leur pays de résidence habituelle.

- Réduction des coûts théoriques de l’injustice. Dans l’état actuel des choses, pas moins de 10 000 ressortissants de l’UE passent chaque année 5,5 mois en moyenne en détention provisoire dans un État membre où ils ne résident pas habituellement. Selon ce scénario, en cas de reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle transfrontalières permettant de remplacer la détention, une proportion significative de ces personnes pourrait éviter une détention provisoire de longue durée, dont le coût est élevé, en particulier sur le plan de la perte de revenus.

- Diminution du risque de fuite. Si la reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle alternatives préalables au procès est soutenue par un mécanisme d’exécution, le risque qu’un suspect prenne la fuite diminuerait. Le risque ne serait évidemment pas éliminé, mais ce mécanisme d’exécution permettrait de le réduire.

- Réduction des coûts de détention. Si ce scénario est adopté, le recours aux mesures de contrôle préalables au procès augmentera très probablement pour les ressortissants de l’UE non résidents, ce qui permettrait des économies importantes quant aux coûts de détention (et de régler partiellement le problème de la surpopulation carcérale).

- Influence sur la coopération judiciaire et policière . Selon ce scénario, on peut prévoir que les autorités judiciaires seront amenées à collaborer afin de prendre de nombreuses mesures de contrôle préalables au procès. La coopération policière devrait quant à elle augmenter encore davantage, puisque les autorités policières devraient jouer un rôle important dans la mise en œuvre des mesures de contrôle (par exemple, dans le cadre de l’obligation de se présenter régulièrement à la police) et garantir le respect des mesures ordonnées si le suspect ne comparaît pas au procès.

Coûts du scénario privilégié

L'une des éléments dont il faut tenir compte lors de l'évaluation de la rentabilité des mesures de substitution à la détention provisoire est le coût entraîné par la nécessité de garantir la présence à l’audience des ressortissants de l’UE non résidents et qui sont renvoyés dans leur pays de résidence habituelle. À l'heure actuelle, une proportion significative de ressortissants de l’UE non résidents sont détenus dans le pays où ils sont accusés d’avoir commis une infraction en raison du risque qu'ils ne se présentent pas au procès.

Si un instrument de reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle préalables au procès est mis en œuvre et si les personnes concernées sont renvoyées dans leur pays d'origine moyennant le respect de mesures de contrôle judiciaire de substitution, il est à prévoir que certaines d’entre elles prennent la fuite et ne comparaissent pas au procès. En pareils cas, le mécanisme d’exécution garantira que ces personnes sont détenues dans leur pays de résidence et transférées dans le pays où le procès doit se tenir. Les coûts de ce mécanisme d’exécution se décomposeraient comme suit:

- salaires des forces de police escortant le suspect – selon les prévisions, trois personnes en moyenne pendant deux jours.

- coût des déplacements par avion des forces de police (600 euros en moyenne).

- coût du logement à l'hôtel pour les forces de police (100 euros en moyenne).

On peut donc prévoir que les coûts liés à la nécessité pour les forces de police de garantir la comparution du suspect au procès seront élevés et devront probablement être supportés par les forces de police de l'État de résidence du suspect.

Cependant, dans le cadre de l’évaluation des frais liés au scénario privilégié, il convient aussi de tenir compte de la possibilité de recourir à la technologie au cours de la procédure préalable au procès. En particulier, l'utilisation de la vidéoconférence au cours de la phase préalable au procès devrait être envisagée. La Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale va dans ce sens, puisqu’elle prévoit la tenue d’audiences par vidéoconférence aux fins de la collecte de preuves dans les cas où cette façon de procéder ne porte pas atteinte aux principes fondamentaux du droit. Selon un rapport récent examinant l’application pratique des droits de la preuve dans les procédures pénales à travers l’UE, la plupart des États membres sont dotés d’équipements permettant de recueillir des preuves par vidéoconférence[11]. En outre, un petit nombre d'États membres ont indiqué qu’ils envisageaient d’introduire des procédures permettant la collecte d’éléments de preuve par vidéoconférence ou qu’ils étudiaient la possibilité de le faire. L'une des conclusions de l'étude était aussi que les éléments de preuve obtenus par vidéoconférence sont recevables dans certaines circonstances, par exemple lorsque le témoin est à l'étranger.

Le recours aux équipements de vidéoconférence au cours de la phase préalable au procès lorsqu’un ressortissant de l’UE non résident fait l’objet de mesures de contrôle judiciaire en lieu et place de la détention pourrait permettre des économies non négligeables dans plusieurs cas, par exemple:

- si un suspect n’a pas respecté les conditions qui lui sont imposées dans le cadre des mesures de contrôle judiciaire préalables au procès, les autorités de l'État où le procès doit se tenir organiseront généralement une audience afin de statuer sur les sanctions à infliger à la suite de ce manquement. Le recours à des équipements de vidéoconférence dans l'État de résidence permettrait d’économiser les coûts liés au transfert du suspect dans l’État où le procès doit se tenir et, éventuellement, les coûts entraînés par la nécessité de prévoir un personnel d'accompagnement dans l'État de résidence.

- Dans un certain nombre d'États membres, le suspect doit se présenter régulièrement à la police et aux autorités de poursuite à certains moments de la procédure préalable au procès. Si le suspect est transféré dans son pays de résidence et y fait l’objet de mesures de contrôle judiciaire préalables au procès, il devra se rendre dans l’État où le procès doit se tenir pour comparaître au cours de la phase préalable au procès. Toutefois, l’utilisation, en pareils cas, d’équipements de vidéoconférence devrait permettre d’épargner les coûts liés au transfert du suspect dans l'État où le procès doit se tenir.

Pour conclure, on peut dire que le recours aux équipements de vidéoconférence devrait contribuer à maximiser la probabilité que des économies soient réalisées grâce au scénario privilégié.

Proportionnalité et valeur ajoutée européenne

La valeur ajoutée européenne de la reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle préalables au procès est perceptible dans les domaines suivants.

Le scénario choisi devrait apporter une solution aux problèmes qui se posent actuellement dans le domaine de la détention provisoire, les mesures prises par les États membres étant clairement insuffisantes, ce qui nécessite une intervention au niveau de l'UE. La proportion de ressortissants de l'UE en détention provisoire est nettement plus élevée que la proportion de ressortissants de l'UE parmi la population carcérale totale. Les ressortissants de l’UE non résidents sont moins susceptibles d'être accusés d’avoir commis des infractions graves (meurtre, viol ou vol qualifié, par exemple) que les ressortissants nationaux de cet État. Cependant, ils sont trop souvent placés en détention provisoire et pour des infractions pour lesquelles les ressortissants nationaux du pays concerné feraient l'objet de mesures de substitution plutôt que d’un placement en détention. La reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle préalables au procès entre les États membres de l’UE devrait certainement permettre d’éviter une telle discrimination des ressortissants de l’UE non résidents et de garantir la justice par-delà les frontières. À défaut, la situation actuelle, dans laquelle les principes intrinsèques des systèmes de justice pénale des États membres de l'UE entraînent une discrimination des ressortissants de l’UE non résidents, devrait persister.

[1] COM(2004) 562 final.

[2] SEC(2004) 1046.

[3] Disponibles à l’adresse suivante:http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/.

[4] Voir p. 6-8.

[5] Voir p. 36-38.

[6] Ces chiffres se fondent sur des données de 2005 recueillies auprès des Pays-Bas et de la Finlande, où environ 40 % de l’ensemble des personnes placées en détention provisoire étaient inculpées de meurtre, de viol et de vol qualifié. Un examen plus approfondi a néanmoins révélé que les ressortissants de l'UE étaient deux fois mois susceptibles de faire l’objet de telles inculpations que les ressortissants nationaux. Aux Pays-Bas, 4,4 % de l’ensemble des personnes placées en détention provisoire étaient des ressortissants de l’UE non résidents, mais seuls 3,2 % de ceux inculpés de meurtre, de viol et de vol qualifié étaient des ressortissants de l’UE non résidents. En Finlande, la situation était identique, puisque 8,5% de l’ensemble des personnes placées en détention provisoire étaient des ressortissants de l’UE non résidents, alors que seuls 2,2 % de ceux inculpés de meurtre, de viol et de vol qualifié étaient des ressortissants de l’UE non résidents. On a donc estimé que seuls 20 % des citoyens de l'UE non résidents en détention provisoire seraient inculpés d’infractions dont la gravité les empêcherait de bénéficier d’une décision de transfert préalable au procès.

[7] Voir p. 8.

[8] Voir p. 10.

[9] Voir p. 11-12.

[10] Voir p. 12-13.

[11] «The study of the laws of evidence in criminal proceedings throughout the European Union», The Law Society of England and Wales», Rapport de synthèse, octobre 2004.