N° C 339/16 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 91 
Avis sur l'achèvement du Marché intérieur et la protection des consommateurs 
(91/C 339/08) 
Le Comité économique et social a décidé le 29 janvier 1991, conformément à l'article 20, 
alinéa 4, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la réalisation du Marché intérieur 
et la protection des consommateurs. 
La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de 
préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 6 septembre 1991 au rapport de 
M. Ataïde-Ferreira (corapporteur : M. Proumens). 
Le Comité économique et social, au cours de sa 289e session plénière, séance du 26 septembre 
1991, a, par 44 voix pour, 2 voix contre et 10 abstentions, adopté l'avis suivant. 
1. Introduction 
1.1. L'objectif de cet avis d'initiative est d'analyser 
dans quelle mesure l'achèvement du Marché intérieur 
peut effectivement contribuer à une meilleure promo­
tion des intérêts des consommateurs. 
1.2. La spécificité des problèmes rencontrés par les 
consommateurs sur le marché a été reconnue depuis 
plusieurs années, tant par les Institutions communautai­
res (*) que par d'autres organisations internationales, 
telles que le Conseil de l'Europe, l'Organisation de 
coopération et de développement économiques (OCDE) 
et l'Organisation des Nations Unies (ONU) (2), et par 
les États nationaux. Les consommateurs se sont ainsi 
vu reconnaître des droits fondamentaux qui ont été 
regroupés en cinq catégories : 
— le droit à l'information et à l'éducation, 
— le droit à la protection de la santé et de la sécurité, 
— le droit à la protection des intérêts économiques, 
— le droit à la protection des intérêts juridiques et, 
— le droit à la représentation et à la participation. 
1.2.1. Les consommateurs doivent pouvoir faire 
valoir les droits ainsi reconnus face à tous les secteurs 
d'activité. C'est pourquoi le présent avis concerne aussi 
(!) Voir notamment la première reconnaissance officielle de ces 
droits par la résolution du Conseil de ministres du 14 avril 
1975 pour une politique de protection et d'information des 
consommateurs. 
(2) Voir les activités du Comité de la politique à l'égard des 
consommateurs de l'OCDE, créé en 1969, et les nombreuses 
recommandations qu'il a adoptées, la Recommandation 705 
(1973) du Conseil de l'Europe relative à la protection des 
consommateurs; le rapport sur la protection des intérêts éco­
nomiques et sociaux des consommateurs du Conseil de l'Eu­
rope (doc. CES 4920 du 3 juin 1982); les principes directeurs 
pour la protection du consommateur, adoptés par l'Assemblée 
générale des Nations Unies le 9 avril 1985 (résolution 39/248). bien les problèmes que rencontre le consommateur face 
au secteur privé que ceux qu'il rencontre face au secteur 
public, même si traditionnellement, les problèmes iden­
tifiés se rapportent majoritairement aux entreprises du 
secteur privé. 
1.2.2. En effet, seulement plus récemment, les diffi­
cultés rencontrées par les consommateurs dans le 
domaine des services publics ont obtenu l'attention 
qu'elles méritent. 
1.2.2.1. Or, d'une manière générale, dans l'Europe 
communautaire, les consommateurs rencontrent un cer­
tain nombre de difficultés par rapport aux prestations 
relevant du secteur public. Ainsi, on identifie, parmi les 
problèmes les plus importants dans ce secteur, celui du 
caractère d'adhésion, quasi réglementaire, des contrats 
conclus entre les usagers et les entreprises de service 
public, dans le cadre desquels les usagers, s'ils veulent 
avoir accès à certains biens ou services, parfois essen­
tiels, n'ont d'autre choix que d'accepter telles quelles 
les clauses qui leur sont unilatéralement imposées par 
les services publics, qu'il s'agisse de prestations directes 
ou de prestations obtenues par l'intermédiaire d'en­
treprises publiques ou de concessionnaires (3). 
1.2.2.2. La plupart du temps, ces services publics 
(électricité, gaz, eau, transports en commun, etc.) sont 
soit étatiques, soit concédés d'une manière générale­
ment monopolistique au niveau national, régional ou 
local, à des entreprises mixtes ou privées mais où la 
concurrence n'a pas la possibilité de jouer pour des 
problèmes notamment d'infrastructures. Dispensées des 
pressions que peut exercer un environnement concur­
rentiel, les entreprises concernées doivent moins tenir 
compte des attentes et exigences des usagers que ne le 
doivent les entreprises du secteur privé. 
(3) La Commission a soumis une proposition de directive relative 
aux clauses abusives dans les contrats conclus avec les 
consommateurs [doc. COM(90) 322 final] qui s'appliquerait 
également aux entreprises publiques. Toutefois, il ressort des 
négociations que plusieurs Etats membres s'opposent à un 
champ d'application aussi large. 
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1.2.2.3. Les entreprises du secteur public ne sont que 
rarement visées par les textes communautaires pris en 
faveur des consommateurs; c'est pourquoi le Comité, 
conscient des inégalités auxquelles peut donner lieu le 
statut particulier dont bénéficient les entreprises du 
secteur public, demande à la Commission d'engager 
immédiatement les travaux et recherches identifiant 
les besoins de protection des consommateurs dans ce 
domaine ainsi que les actions à entreprendre à l'échelle 
communautaire pour y répondre adéquatement. Il s'agit 
de vérifier si et dans quelle mesure il existe une représen­
tation effective des usagers au sein des organes de 
contrôle ou de supervision des entreprises relevant du 
secteur public et la manière dont cette représentation 
devrait être élargie. À cet égard, le Comité fournira des 
indications et apportera des propositions spécifiques. 
1.2.2.4. Le consommateur souhaite avoir accès à des 
services publics efficaces avec des prix transparents. Le 
Comité considère que les États membres doivent de leur 
côté appliquer, au niveau national, régional ou local, 
les mêmes règles de protection des consommateurs que 
celles qui s'appliquent aux opérateurs privés, qu'il s'a­
gisse de prestations directes ou par l'intermédiaire d'en­
treprises publiques ou de concessionnaires. 
1.2.3. Indépendamment de cette question, il s'agit 
également de relever les difficultés que peut rencontrer 
le consommateur face au secteur des professions libéra­
les, et particulièrement celles relatives à l'accès à l'infor­
mation, la responsabilité du fait du service preste et la 
reconnaissance de compétences dans le domaine du 
règlement des litiges. 
2. La prise en considération d'une politique des 
consommateurs par les Institutions communautai­
res — Bilan et perspectives 
2.1. Avant l'entrée en vigueur de l'Acte unique 
2.1.1. Malgré l'absence d'une disposition explicite 
intégrant la protection et la promotion des intérêts des 
consommateurs aux objectifs du Traité, les Institutions 
communautaires ont adopté, à partir des années 70, 
timidement, quelques initiatives tendant à faire 
reconnaître la dimension communautaire d'une politi­
que de consommation. Tant le Conseil, qui dans plu­
sieurs résolutions i}) a jeté les jalons pour une politique 
(*) Le programme préliminaire pour une politique de protection 
et d'information des consommateurs, du 14 avril 1975, le 
second programme pour une politique de protection et d'in­
formation des consommateurs, du 19 mai 1981, la communi­
cation de la Commission au Conseil, du 23 juillet 1985, sur 
une nouvelle impulsion pour la politique de protection des 
consommateurs; la résolution du Conseil sur la furure orienta-
don d'une politique communautaire de protection et d'infor­
mation des consommateurs, du 23 juin 1986; la résolution du 
Conseil sur l'intégration de la politique de protection et 
d'information des consommateurs dans les autres politiques 
communes de la Communauté, du 15 décembre 1986. communautaire de protection des consommateurs que 
le Parlement européen (2) et le Comité économique et 
social (3), qui ont adopté des résolutions et avis d'initia­
tive démontrant clairement leur sensibilité aux problè­
mes que rencontrent les consommateurs, ont invité 
la Commission à poursuivre une politique tendant à 
promouvoir les intérêts de ces derniers. 
2.1.2. Comme dans d'autres secteurs d'intervention 
communautaire, les initiatives ainsi énumérées n'ont 
donné lieu qu'à quelques textes législatifs, qui à plu­
sieurs reprises, se situent en deçà des attentes des repré­
sentants des consommateurs (4), en raison notamment 
de la règle de l'unanimité et aussi de l'absence de base 
juridique (5) justifiant une action communautaire dans 
ce domaine. Or, pour une Europe, qui, au-delà des 
prétentions et des illusions, se veut intégrée et qui est 
consciente que les décisions ne peuvent plus se prendre 
au niveau national, l'absence de compétence explicite 
dans le domaine de la consommation constitue une 
lacune importante, non seulement dans le cadre du 
marché unique — où l'Europe risque de se voir limitée 
à une politique économique orientée par le côté de 
(2) Voir par exemple la résolution sur la politique de protection 
des consommateurs dans la Communauté européenne, JO 
n° C 10 de 1984; la résolution sur l'accès des consommateurs 
à la justice, JO n° C 99 de 1987. 
(3) Étude sur l'harmonisation des moyens judiciaires de protec­
tion des consommateurs, doc. CES 93/79; avis d'initiative 
sur le dialogue producteurs-consommateurs, JO n° C 206 de 
1984; avis d'initiative sur l'obligation générale de sécurité en 
matière de produits, JO n° C 175 de 1988; avis d'initiative 
sur l'information et le conseil aux consommateurs dans la 
perspective de l'achèvement du marché intérieur, JO n° C 298 
de 1989; avis sur les droits sociaux fondamentaux communau­
taires, JO n° C 126 de 1989. 
(4) Voir directives relatives aux textiles (directive concernant les 
dénominations textiles, 71/307/CEE; modifiée par les directi­
ves 75/36/CEE, 83/623/CEE et 87/140/CEE; directive concer­
nant les méthodes d'analyse textiles, 72/276/CEE, modifiée 
par les directives 79/76/CEE, 81/75/CEE et 87/184/CEE, 
directive concernant l'analyse quantitative des fibres textiles, 
73/44/CEE), directives relatives aux produits cosmétiques 
(directive 76/768/CEE, modifiée par les directives 79/661/ 
CEE, 82/368/CEE, 83/754/CEE, 88/667/CEE, 88/679/CEE), 
directive 79/112/CEE relative à l'étiquetage et à la publicité 
des denrées alimentaires, modifiée par les directives 86/197/ 
CEE et 89/395/CEE, directives relatives à l'indication des prix 
des denrées alimentaires et des produits non alimentaires (79/ 
581/CEE, mod. 88/315/CEE; 88/314/CEE), directive 84/450/ 
CEE relative à la publicité trompeuse, directive 85/374/CEE 
concernant la responsabilité du fait des produits, directive 
85/577/CEE concernant les contrats négociés hors des établis­
sements commerciaux, directive 87/102/CEE relative au crédit 
à la consommation, mod. directive 90/88/CEE, directive 87/ 
357/CEE relative aux produits n'ayant pas l'apparence de ce 
qu'ils sont et constituent un danger pour la santé et la sécurité 
des consommateurs, directive 88/378/CEE relative à la sécu­
rité des jouets, directive 87/344/CEE relative à l'assurance 
protection juridique. 
(5) Voir les discussions ayant entouré l'adoption de la directive 
concernant la responsabilité du fait des produits, qui ont 
duré 13 ans, ou encore la longue histoire qu'a connue la 
proposition de directive relative aux clauses abusives, qui est 
en chantier depuis 15 ans. 
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l'offre —, mais aussi dans le cadre de l'Europe des 
citoyens, où toute politique de la consommation à 
caractère social trouverait à s'intégrer, au même titre 
que la politique de protection des travailleurs et que la 
politique de l'environnement. 
2.1.3. Il est illusoire de vouloir construire un marché 
intérieur, et au-delà, un espace social européen sans se 
doter d'une politique spécifique qui permette de tenu-
compte des attentes légitimes d'un des partenaires 
nécessaires à sa réussite : le consommateur. Par ailleurs, 
dans le contexte d'une Communauté européenne sou­
cieuse d'établir la cohésion économique et sociale en 
son sein, il est important de doter les institutions des 
compétences juridiques suffisantes pour créer des 
opportunités égales pour tous et rétablir les équilibres 
par des mesures de protection des partenaires les plus 
faibles. Il est difficilement compréhensible que la pro­
tection dont jouissent les consommateurs de par la 
législation nationale de certains Etats membres ne leur 
est pas reconnue à l'échelle communautaire. 
2.1.4. On doit constater qu'au niveau national, les 
dispositions du Traité de Rome, et plus spécifiquement 
les articles 30 et 36, dans l'interprétation qui en a été 
fournie par la Cour de justice des Communautés euro­
péennes, si elles ont contribué, dans une certaine mesure 
à un démantèlement de mesures protectionnistes éta­
blies par les États membres en leur interdisant de limiter 
le choix des consommateurs en produits importés sur 
base d'arguments faussement fondés sur la protection 
des consommateurs (*), ont également eu pour consé­
quence d'empêcher les États membres d'adopter ou 
maintenir certaines dispositions prises dans le but de 
protéger les consommateurs, à moins qu'elles ne puis­
sent être justifiées par des critères objectifs. Il en est 
résulté une « intégration négative» (2). 
(*) Voir notamment les arrêts «Dassonville», du 11 juillet 1974, 
aff. 8/74 et «Cassis de Dijon» du 20 février 1979, aff. 120/ 
78, qui constituent la base d'une abondante jurisprudence en 
la matière, et notamment l'arrêt du 24 novembre 1982, Buy 
Irish, aff. 249/81, l'arrêt du 12 juin 1986, Schloh, aff. 50/85, 
l'arrêt du 12 mars 1987, Reinheitsgebot, aff. 178/84. 
(2) Principe selon lequel, s'agissant des mesures faisant obstacle 
au libre échange, les États membres sont tenus de démontrer 
objectivement que ces mesures sont nécessaires pour protéger 
les consommateurs et ne peuvent être mises en œuvre par des 
mesures d'effet équivalent: les exemples peuvent surtout être 
trouvés dans le domaine de l'information des consommateurs 
et de la composition des produits: la Cour semble penser, 
d'une manière générale, que les règles relatives à la composi­
tion des produits peuvent être facilement remplacées par des 
règles relatives à l'information et notamment à l'étiquetage. 
Voir aussi l'arrêt GB-Inno-BM, arrêt du 7 mars 1990, 
aff. C-362/88; aff. Bière allemande, arrêt du 12 mars 1987, aff. 
179/84 (Commission contre l'Allemagne). Toutefois, lorsqu'il 
existe des préoccupations effectives en matière de santé publi­
que, la Cour a décidé que les barrières nationales peuvent 
être maintenues, par exemple, aff. Nisin, arrêt du 5 février 
1981, aff. 53/80 et aff. Kampfmeyer, arrêt du 6 mai 1986, 
aff. 304/84. 2.2. Les changements introduits par l'entrée en vigueur 
de l'Acte unique 
2.2.1. Les modifications introduites dans le Traité 
de Rome par l'Acte unique européen — et plus spécifi­
quement l'article 100 A — semblent ouvrir la voie vers 
une politique communautaire de la consommation plus 
dynamique, notamment par le biais de l'abandon de la 
règle de l'unanimité. On dénombre en effet, une plus 
grande fréquence d'initiatives concernant les consom­
mateurs dans le cadre de 1992 (3). Par ailleurs, il est vrai 
ue plusieurs initiatives communautaires ont forcé les 
tats membres, même parfois ceux qui ont réalisé le 
plus de progrès en se dotant d'une législation dans le 
domaine de la protection des consommateurs, à adopter 
des dispositions protectrices pour les consommateurs 
qu'ils n'auraient sinon pas envisagé d'entreprendre (4). 
Effectivement, dans le cadre de la construction euro­
péenne, la libre circulation des biens et services ne 
peut constituer une fin en soi, mais ne doit être qu'un 
instrument en vue de la promotion de l'augmentation 
du niveau de vie, cette dernière figurant parmi les 
objectifs du Traité énumérés à l'article 2. 
2.2.2. Toutefois, un examen plus approfondi de la 
portée de l'article 100 A montre que la protection des 
consommateurs n'est envisagée que dans le cadre de 
l'achèvement du Marché intérieur: celui-ci doit avoir 
pour base un niveau élevé de protection des consomma­
teurs. Cela signifie que les Institutions communautaires 
ne peuvent intervenir en faveur des consommateurs que 
s'il existe un lien avec la nécessité de l'achèvement 
du Marché intérieur: la politique de consommation 
demeure une politique subsidiaire, secondaire et indi­
recte. Les limites inhérentes à l'approche prévue dans 
le contexte de l'article 100 A sont multiples et certaines 
sont mêmes fondamentales. 
2.2.2.1. La condition de «degré élevé de protection 
des consommateurs» ne s'applique, textuellement 
qu'aux propositions soumises par la Commission, et ne 
lie explicitement, ni le Conseil (5), ni la Cour de justice, 
ni les États membres. Par ailleurs, le critère ainsi défini 
(3) Voyez à titre d'exemple les directives et propositions de 
directives présentées depuis 1990: directive 90/314/CEE sur 
les voyages à forfait, proposition de directives sur les clauses 
abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, 
proposition de directive concernant la responsabilité des pres­
tataires de services, les travaux de la Commission concernant 
la protection des consommateurs dans le domaine des ventes 
à distance. 
(4) Par exemple dans le domaine de la responsabilité du fait des 
produits, plusieurs États membres n'auraient pas envisagé de 
prendre une réglementation spécifique en la matière à défaut 
d'initiative européenne. 
(5) Voir le plus récemment, la directive voyage à forfait, où le 
Conseil a diminué dans plusieurs dispositions la protection 
accordée au consommateur par la proposition réexaminée de 
la Commission (révision des prix, voies de recours et règle­
ment des litiges, fonds de garantie); voir aussi les travaux 
relatifs à la sécurité générale des produits, où le Conseil 
entend réduire le champ d'application de la directive aux 
produits de consommation, ouvrant par là la voie à de nom­
breuses hypothèses frontières. 
31.12. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 339/19 
signifierait que dans certains États membres où le degré 
de protection se situe au-delà de celui défini par l'initia­
tive communautaire, la protection des consommateurs 
se verrait affaiblie (*)• 
2.2.2.2. Certaines initiatives prises en faveur des 
consommateurs et qui ne sont pas liées à l'achèvement 
du Marché intérieur, ne peuvent trouver de base juridi­
que dans l'article 100 A, et notamment les initiatives 
liées à la problématique de l'accès aux biens et services, 
l'accès à la justice, certains aspects liés aux services 
publics, certains aspects de la politique nutritionnelle 
et alimentaire, le logement, ainsi que certains aspects 
d'une politique de la santé. Plus généralement, la politi­
que de Marché intérieur est une politique économique 
et ne permet pas de prendre suffisamment en considéra­
tion les aspects sociaux de la politique de consomma­
tion. 
2.2.2.3. Au-delà de l'harmonisation qu'engendre l'in­
tégration européenne, il ne faut pas perdre de vue qu'un 
des mécanismes d'intégration prévu par le Traité de 
Rome est celui de la reconnaissance mutuelle : à défaut 
d'harmonisation communautaire, un produit ou un ser­
vice légalement commercialisé dans un État membre 
doit en principe, et sauf les exceptions prévues par le 
droit communautaire, pouvoir être commercialisé dans 
les autres États membres. Si juridiquement, rien n'empê­
che un État membre de pratiquer la discrimination à 
rebours (2), économiquement, à long terme, une telle 
politique ne peut être justifiée face aux pressions 
qu'exerceraient les entreprises concernées par ces 
mesures. 
2.3. Vers un chapitre «consommateur» dans le Traité 
2.3.1. Il ressort de ces considérations qu'il n'existe 
pas, au niveau communautaire, de base juridique adé­
quate pour asseoir une véritable politique de la consom­
mation. Or, l'expérience a révélé que cette absence de 
base juridique constitue le prétexte idéal pour certains 
États membres et groupes de pression pour critiquer 
systématiquement les initiatives communautaires relati­
ves à la protection des consommateurs. De nombreuses 
initiatives ont été éliminées, affaiblies ou retardées, non 
pas en vertu de leur contenu, mais sur base de l'absence 
(*) En effet, le critère le plus favorable au consommateur serait 
celui du degré de protection le plus élevé, permettant ainsi à 
- la Commission de prendre comme point de départ la législa­
tion de l'État membre qui a réalisé le plus de progrès en se 
dotant d'une législation en faveur des consommateurs dans 
un domaine spécifique. 
(2) La discrimination à rebours consiste à appliquer aux produits 
et services nationaux des règles plus strictes qu'aux produits 
importés. de compétences dans le chef des Institutions commu­
nautaires^). 
2.3.2. La question de la reconnaissance explicite de 
compétences communautaires dans le domaine de la 
protection et de la promotion des intérêts des consom­
mateurs est d'actualité, dans le cadre des discussions et 
négociations concernant l'Union politique européenne 
et qui tendent à rapprocher encore plus fortement les 
politiques nationales des États membres. 
2.3.3. En raison des limites actuelles et souvent criti­
quées dans l'intervention communautaire en faveur des 
consommateurs, plusieurs voix se sont élevées afin de 
militer pour une compétence expresse des Communau­
tés dans le domaine de la protection des consomma­
teurs (4). Pareillement, à l'occasion de la révision des 
Traités entreprise par la conférence intergouvernemen­
tale sur l'union politique, certaines délégations nationa­
les ont soumis une proposition, soutenue par la majorité 
des États membres, tendant à mentionner explicitement 
la protection des consommateurs parmi les objectifs de 
l'Union (5). Il s'agit de doter les Institutions des moyens 
nécessaires pour mener une politique de protection des 
consommateurs spécifique et active, mais aussi pour 
tenir compte des intérêts des consommateurs dans le 
cadre de la mise en œuvre d'autres politiques, qui les 
concernent. Le Comité regrette que la Commission n'ait 
pas pris d'initiatives spécifiques en la matière (6), mais 
se réjouit qu'elle s'oriente à l'heure actuelle vers une 
acceptation du principe d'une disposition spécifique­
ment consacrée à la protection des consommateurs. 
2.3.4. Dans le contexte de l'Union politique, il est 
important de promouvoir une politique de la consom­
mation dynamique et progressiste. C'est pourquoi il 
est primordial que la disposition pertinente du Traité 
prévoie une procédure d'adoption des initiatives à la 
majorité qualifiée, et permette aux États membres 
(3) Voir par exemple la directive relative aux contrats conclus en 
dehors des établissements commerciaux, dont la proposition a 
été soumise en 1977, n'a été adoptée qu'en 1985; voir par 
exemple la proposition de directive relative aux clauses abusi­
ves, annoncée depuis 1977 et toujours pas adoptée, voir la 
proposition relative à la sécurité générale des produits; voir 
aussi les travaux concernant l'harmonisation dans le domaine 
des contrats d'assurance, unanimement demandée par le mou­
vement consommateurs, et remplacée dans les directives com­
munautaires, par des dispositions complexes concernant le 
droit applicable au contrat d'assurance. 
(4) Voir les communiqués de presse de plusieurs organisations 
représentatives des consommateurs, voir la résolution du 
Conseil consultatif des consommateurs, adoptée lors de la 
séance du 12 mars 1991. 
(5) Voir aussi l'avis adopté par le Conseil consultatif des consom­
mateurs dans sa réunion du 12 mars 1991, qui demande 
avec insistance que le nouveau traité sur l'union politique 
contienne également une disposition spécifiquement 
consacrée aux compétences communautaires en matière de 
protection et de promotion des intérêts des consommateurs. 
(6) Voir les lacunes du document de discussion contenant ses 
premières contributions à la conférence intergouvernementale 
concernant l'union politique (doc. CES 500/91). 
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d'aller au-delà des dispositions communautaires pour 
mieux protéger les consommateurs (principe d'harmo­
nisation minimale). Par ailleurs, la reconnaissance de 
la nécessité de donner une dimension communautaire 
à la politique de protection et de promotion des intérêts 
des consommateurs permettrait de compléter utilement 
la portée des articles 30 et 36 du Triaté, sur base 
desquels les États membres peuvent maintenir, pour des 
raisons liées notamment à la protection des consomma­
teurs, des entraves à la libre circulation des marchandi­
ses, ce qui en fin de compte va à l'encontre de la 
construction européenne. 
2.3.5. Le Comité souscrit complètement à une 
intégration explicite de la protection et de la promotion 
des intérêts des consommateurs parmi les objectifs du 
Traité. Il demande également que soient cités dans le 
Traité les droits reconnus aux consommateurs dans les 
instruments internationaux (J) : la reconnaissance par le 
nouveau Traité de compétences de la Communauté 
dans le domaine de la protection des consommateurs 
constitue en effet le seul moyen efficace et à long terme 
pour la Communauté de se doter d'une politique globale 
et spécifique de la consommation. 
2.3.6. Dans ce contexte, le Comité estime également, 
au vu de sa composition et du rôle de représentation 
des consommateurs qu'il assume au sein de la Commu­
nauté, dans le cadre de ces nouvelles compétences, que 
les propositions de la Commission lui devront être 
obligatoirement soumises pour avis. 
3. La représentation des consommateurs en Europe 
3.1. La prise en considération des intérêts des consom­
mateurs par les structures communautaires 
3.1.1. La Commission 
3.1.1.1. Le service «Politique des consommateurs» de 
la Commission 
3.1.1.1.1. La dimension consommateur de l'Europe 
est intégrée dans la structure publique des Institutions 
communautaires. Seule la Commission est cependant 
parvenue, récemment, à créer une instance spécifique­
ment orientée vers la prise en considération des intérêts 
des consommateurs : le service « Politique des consom­
mateurs». Même si l'on peut regretter que la Commis­
sion n'ait pas cru utile de créer une direction générale 
indépendante chargée des problèmes de consomma­
tion^2), il s'agit là d'un important progrès, permettant 
une analyse spécifique des problèmes rencontrés par les 
consommateurs qu'il y a lieu de soutenir entièrement (3). 
{}) Voir supra, les notes 1 et 2, p. 16. 
(2) Il y a lieu de remarquer toutefois que le service est dirigé par 
un directeur général, qui, hiérarchiquement, se trouve être un 
interlocuteur à pied d'égalité avec les responsables des autres 
directions générales. 
(3) À cela il faut ajouter que d'autres directions générales s'occu­
pent, fréquemment, de dossiers intéressant la protection et la 
promotion des intérêts des consommateurs, tels que le dossier 
indemnités pour refus d'embarquement, géré par la direction 
générale transports. 3.1.1.1.2. Toutefois, les ressources humaines (4) et 
financières de cette nouvelle entité au sein de la Com­
mission sont insuffisantes par rapport au travail qui 
doit être accompli, soit d'initiative, soit en réponse 
aux interrogations et consultations émanant des autres 
services. Il faut regretter que la Commission ne se donne 
pas les moyens pour mener à bien la politique qu'elle 
s'est définie. Une illustration flagrante du manque de 
ressources consacrées à la politique communautaire à 
l'égard des consommateurs — qui sont au nombre de 
340 millions en Europe — peut être donnée par le 
budget alloué à cette question en 1991: 7 690 000 ECU, 
soit 0,018 % du budget total (5). Pire encore, la décision 
du Conseil approuvant le projet de budget pour 1992 
réduit le budget alloué aux consommateurs à 4,3 mil­
lions d'ECU, ce qui représenterait, sous réserve de l'ap­
probation du Parlement, 0,007% du budget commu­
nautaire. Les réductions opérées mettent en péril l'exis­
tence du Conseil consultatif des consommateurs (CCC) 
{cf. ci-dessous), ainsi que le développement du mouve­
ment consommateur dans le sud de l'Europe et en 
Irlande. C'est pourquoi le Comité recommande à la 
Commission, dans ses propositions budgétaires, et au 
Parlement européen, dans ses compétences d'approba­
tion du budget, de tenir compte des impératifs d'effica­
cité du fonctionnement du service «Politique des 
consommateurs ». 
3.1.1.2. Le Conseil consultatif des consommateurs 
3.1.1.2.1. La Commission s'est également dotée d'un 
Conseil consultatif des consommateurs, regroupant des 
représentants des quatre grandes organisations euro­
péennes — le Bureau européen des unions de consom­
mateurs (BEUC), le Comité des organisations familiales 
auprès des Communautés européennes (COFACE), la 
Confédération européenne des syndicats/European 
Trade Union Confédération (CES/ETUC), la Commu­
nauté européenne des coopératives de consommation 
(Euro-Coop) —, qui s'occupent des problèmes de 
consommation, ainsi que des représentants d'organisa­
tions nationales de consommateurs. Il s'agit là d'une 
instance fort utile pour la Commission, puisqu'elle peut 
s'y référer pour connaître les positions des consomma­
teurs sur les travaux qu'elle a entrepris ou qu'elle se 
propose d'entreprendre. En outre, l'extension de la 
composition du CCC aux organisations nationales des 
consommateurs permet d'appréhender la diversité cul­
turelle des processus de consommation, ainsi que les 
profondes différences culturelles qui caractérisent les 
systèmes de protection des consommateurs en Europe, 
et qui constitueront nécessairement le point de départ 
des travaux communautaires en la matière. 
3.1.1.2.2. Quelques critiques doivent être adressées 
à la Commission au sujet du CCC : la Commission ne 
(4) En effet, même si le personnel a été augmenté ces dernières 
années, une importante partie de celui-ci n'est pas statutaire, 
et relève d'emplois temporaires, intérimaires ou de détache­
ments de fonctionnaires nationaux. 
(5) À titre de comparaison, les subventions pour la culture du 
tabac en Europe s'élèvent à 2,5 % du budget total. 
31. 12. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 339/21 
consulte pas systématiquement le CCC(1) au sujet de 
certaines de ses initiatives, ou le consulte seulement 
lorsque la Commission a déjà adopté la proposition: 
en effet, si le service «Politique des consommateurs» 
renvoie — parfois tardivement mais le plus souvent au 
stade du document de discussion — un dossier pour avis 
au CCC, tel n'est pas le cas pour les autres directions 
générales de la Commission, dont certaines ignorent 
jusqu'à l'existence de cet organe de consultation. Le 
Comité recommande à la Commission de consulter 
le CCC au plus tard au stade de Pavant-projet de 
proposition, même quand il s'agit d'initiatives qui 
n'émanent pas du service «Politique des consomma­
teurs » et de transmettre l'avis du CCC, ensemble avec 
le texte de la proposition, aux autres organes et institu­
tions communautaires, afin d'éclairer ceux-ci dans la 
préparation de leurs avis et décisions. 
3.1.1.2.3. D'autre part, le fonctionnement du CCC 
est perturbé en pratique par le manque de moyens et 
de logistique mis à sa disposition: c'est pourquoi le 
Comité recommande à la Commission, et plus particu­
lièrement au service «Politique des consommateurs», 
de mettre tous les moyens en œuvre pour permettre 
au CCC et à ses membres d'exercer effectivement et 
efficacement les fonctions qui lui reviennent. 
3.1.1.2.4. En outre, en vue de promouvoir le rôle du 
consommateur en tant qu'agent économique à part 
entière, il serait souhaitable que la Commission organise 
des réunions de liaison entre le CCC et d'autres organes 
consultatifs, et particulièrement le Comité du commerce 
et de la distribution (CCD), et les instances correspon­
dantes des CE pour l'industrie et les services. Le secréta­
riat de ces réunions devrait être assuré par le service 
«Politique des consommateurs». Cela devrait contri­
buer à promouvoir un dialogue entre les consomma­
teurs et les autres groupes d'intérêts économiques à 
l'intérieur de la société, dialogue que le Comité recom­
mande vivement. 
3.1.2. Le Parlement européen 
3.1.2.1. On doit accueillir favorablement l'initiative 
du Parlement européen, qui a organisé, en dehors de 
ses structures officielles, la mise en place, en 1990, d'un 
intergroupe parlementaire spécifiquement consacré aux 
problèmes rencontrés par les consommateurs. 
3.1.2.2. Par ailleurs, le Parlement européen organise 
des auditions publiques consacrées, en tout ou en partie, 
aux problèmes rencontrés par les consommateurs en 
Europe (2). 
(*) P. ex. le CCC n'a pas été consulté pour le plan triennal 
d'action en faveur des consommateurs. 
(2) Voir par exemple l'audition publique organisée les 7 et 8 no­
vembre 1990 sur 1992 et les consommateurs, par la section 
environnement, santé publique et protection des consomma­
teurs. 3.1.2.3. La Commission de l'environnement, de la 
santé publique et de la protection des consommateurs 
du Parlement européen s'occupe des questions intéres­
sant plus particulièrement les consommateurs. Le 
Comité se réjouit des efforts déployés par cette Commis­
sion afin d'examiner également les multiples questions 
qui ne sont pas fondamentalement des problèmes de 
consommation mais qui n'en offrent pas moins un 
intérêt évident pour les consommateurs. Parmi ces ques­
tions figurent la politique agricole et la politique de 
concurrence. 
3.1.2.4. L'expérience acquise montre que les efforts 
administratifs consacrés à l'examen des problèmes des 
consommateurs et les procédures mises en place à cet 
effet sont souvent sans commune mesure avec les résul­
tats obtenus et qu'à l'avenir une approche moins for­
melle pourrait être adoptée, le cas échéant. 
3.1.2.5. Le Comité estime qu'il y aurait lieu de pour­
suivre les échanges de vues entre le CES et le Parlement 
européen dans tous les domaines importants touchant 
les consommateurs, notamment lorsque la commission 
du Parlement européen concernée nécessite des informa­
tions correspondantes. 
3.1.3. Le Comité économique et social 
3.1.3.1. À l'intérieur du Comité économique et 
social, la section de l'environnement, de la santé publi­
que et de la consommation est chargée des problèmes 
de la consommation. Elle est devenue progressivement 
une instance où se tiennent régulièrement des discus­
sions entre les représentants des consommateurs et ceux 
des entreprises. Bien que les représentants des consom­
mateurs soient en minorité, tant au sein du Comité 
qu'au sein de la section, le dialogue s'est révélé utile et 
des résultats ont été obtenus dans un certain nombre de 
domaines relevant de la politique des consommateurs. 
3.1.3.2. Au sein des groupes organisés dans le cadre 
de la composition du Comité, on distingue un sous-
groupe consommateur, constituant la preuve de la 
reconnaissance, par cet organe de la Communauté, de 
la spécificité de cette catégorie d'agents économiques. 
D'ailleurs, le Comité a adopté plusieurs avis d'initiative 
consacrés à la problématique de la protection et de la 
promotion des intérêts des consommateurs, au sujet 
desquels on ne peut que regretter que la Commission, 
et les autres institutions communautaires ont jusqu'à 
présent négligé la prise en considération (3). 
3.1.3.3. D'autre part, il faut regretter que les associa­
tions de consommateurs de certains États membres ne 
comprennent pas l'importance du Comité économique 
et social. Certains États membres n'ont même pas dési­
gné pour siéger au Comité des personnes dont les activi­
tés professionnelles sont consacrées à la défense des 
intérêts des consommateurs; ce qui est le cas aussi 
pour d'autres groupes d'intérêts. Le Comité demande 
instamment aux États membres qui ont négligé jusqu'à 
l'heure actuelle de désigner de telles personnes pour 
(3) Voir note 3, p. 17. 
N° C 339/22 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 91 
siéger au Comité, de le faire, dans la mesure du possible, 
dès le prochain renouvellement du Comité (1). 
3.1.4. Le Conseil des ministres 
3.1.4.1. Le Comité soutient totalement la pratique 
de certaines présidences à tenir des réunions spécifique­
ment consacrées aux dossiers concernant les consom­
mateurs. Mais souvent, les questions intéressant les 
consommateurs sont débattues, au niveau du Conseil 
des ministres, à l'occasion des réunions «Marché inté­
rieur» ou encore «Affaires économiques et financiè­
res ». Il arrive donc que des dossiers soient débattus par 
des responsables politiques qui, au niveau national, 
n'ont pas ces mêmes dossiers dans leurs attributions (2). 
Le Comité en appelle au Conseil pour que celui-ci 
continue effectivement à tenir des réunions spécifique­
ment consacrées aux intérêts des consommateurs. 
3.2. Les organisations de consommateurs en Europe 
3.2.1. En plus des structures officielles de représenta­
tion, la Commission et les autres institutions commu­
nautaires doivent continuer à reconnaître l'importance 
du rôle d'interlocuteur des organisations de consomma­
teurs en Europe, qu'il s'agisse des organisations euro­
péennes ou des organisations nationales, comme parte­
naires dans le cadre dt dialogue qui doit se nouer au 
sujet des différentes politiques menées au sein de la 
Communauté. Plus particulièrement le CCC ne peut 
se voir reconnaître l'exclusivité de la représentation, 
d'autant plus que sa composition ne permet pas d'assu­
rer la représentativité exacte et la diversité qui caractéri­
sent le mouvement consommateur. 
3.2.2. Plus fondamentalement même, en raison du 
processus de déréglementation qui accompagne la poli­
tique d'intégration européenne, notamment dans le 
cadre de la normalisation, les consommateurs ont un 
droit à participer à l'élaboration des normes de sécurité 
et de qualité des produ ts et services de consommation. 
Ils doivent pouvoir êire en mesure de désigner des 
experts qui puissent ef rectivement les représenter dans 
les structures de détermination des normes applicables 
aux produits. La Communauté doit doter les représen­
tants des consommateurs des moyens nécessaires pour 
faire face à ces responsabilités nouvelles découlant de 
la privatisation des procédures de normalisation. Le 
Comité a déjà indiqué, dans son avis d'initiative sur la 
dimension sociale du Marché intérieur que « le droit des 
consommateurs et usagers à participer dans la définition 
(*) Voir aussi les recommandations émises par le CCC dans son 
avis du 9 décembre 1986 sur l'intégration dans les autres 
politiques communes de la politique à l'égard des consomma­
teurs. 
(2) D'ailleurs, lorsqu'une réunion du Conseil des ministres est 
consacrée, exceptionnellement, à la protection des consom­
mateurs, il faut bien st résoudre à y voir siéger, en majorité, 
des responsables politiques relevant de départements non 
spécifiquement consacrés aux affaires de consommation 
(affaires économiques, affaires sociales, santé publique, ...), 
en fonction de la structure de chaque gouvernement. des normes de sécurité et de qualité des produits » (3) 
doit être reconnue d'une façon définitive et claire, ce 
qui signifie que des experts puissent être désignés par 
les organisations qui ont comme objectif spécifique la 
protection des consommateurs, soit de manière exclu­
sive, soit en lien avec d'autres objectifs connexes. Pour 
ce faire, les organisations doivent bien entendu être en 
mesure de démontrer qu'elles représentent effective­
ment les consommateurs. 
3.2.3. Pareillement, dans le contexte du marché euro­
péen unique, une des conditions essentielles du succès 
de ce dernier dépend pour une grande part de l'informa­
tion des consommateurs afin que ceux-ci puissent effec­
tuer les choix en connaissance de cause dans un contexte 
supranational. Le rôle des organisations de consomma­
teurs dans la mise à disposition de cette information 
est primordial. Là également, il est essentiel, surtout 
dans les États membres où le mouvement consomma­
teur en est encore à ses débuts, de mettre les moyens à 
la disposition des organisations afin que ces dernières 
puissent assumer leurs responsabilités accrues de 
manière efficace. Le Comité demande donc à la Com­
mission de continuer à doter les organisations de 
consommateurs des moyens nécessaires pour informer 
les consommateurs afin de mettre ces derniers en mesure 
de jouer leur rôle sur le grand marché européen et 
effectivement d'en retirer des bénéfices. 
3.2.4. Le mouvement consommateur en Europe se 
caractérise par une extrême diversité. Alors que les 
organisations du nord existent depuis plusieurs décen­
nies et sont financièrement à même de pouvoir à leurs 
responsabilités de représentation, d'information et de 
défense, les organisations du sud sont jeunes et ne 
disposent que de maigres moyens financiers. Or, les 
intérêts des consommateurs doivent pouvoir être repré­
sentés et défendus avec la même intensité dans toutes 
les régions d'Europe. Le Comité demande donc à la 
Commission de continuer à accorder une importance 
particulière au soutien de l'émergence du mouvement 
consommateur dans les pays du sud et en Irlande. C'est 
pourquoi il insiste également auprès des gouvernements 
des États membres afin qu'ils reconsidèrent la décision 
relative aux réductions budgétaires, qui compromettent 
fondamentalement le développement de ce mouvement. 
3.2.5. L'un des principaux objectifs des organisations 
de consommateurs est d'informer le consommateur. 
Toutefois, l'efficacité de l'information fournie au 
consommateur suppose l'éducation de celui-ci, grâce 
notamment aux structures pédagogiques existantes, à 
savoir l'enseignement primaire et secondaire. Les auto­
rités compétentes des Etats membres devraient accorder 
(3) Voir avis CES sur « la politique de l'environnement : facteur 
fondamental du développement économique et social»; JO 
n° C 56 du 7. 3. 1990 et l'avis du Comité sur le « Livre vert 
de la Commission concernant le développement de la normali­
sation européenne: action pour une intégration technologique 
plus rapide en Europe» (rapporteur: M. de Knegt, JO 
n° C 120 du 6. 5. 1991). 
31. 12. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 339/23 
une attention suffisante aux programmes d'éducation 
des consommateurs. 
33. En conclusion, le Comité souligne qu'il convient 
d'améliorer l'efficacité de la politique européenne des 
consommateurs à tous les niveaux et dans toutes les 
institutions et de lui apporter un soutien accru, notam­
ment sur le plan financier. 
4. Intégration de la politique de la consommation dans 
les autres politiques communautaires 
4.1. Au-delà des initiatives tendant spécifiquement à 
promouvoir les intérêts des consommateurs au niveau 
communautaire, il est essentiel, comme l'a d'ailleurs 
reconnu le Conseil dans sa résolution du 15 décembre 
1986 (1), que la mise en œuvre des autres politiques 
communautaires tienne effectivement compte de la 
dimension «consommateur» de chaque initiative. La 
prise en considération des intérêts des consommateurs 
doit relever d'une approche globale et horizontale et 
ressort des obligations de tous les services de la Com­
mission dans le cadre des initiatives que ceux-ci pren­
nent. Les consommateurs sont directement ou indirecte­
ment concernés par toutes les politiques communautai­
res, et notamment par la politique de concurrence, la 
politique agricole commune, la politique des transports, 
etc. Une attention toute particulière doit être consacrée 
aux interfaces existant entre politique de consommation 
et, respectivement, politique de normalisation (2), politi­
que de l'environnement (3) et politique de relations exté­
rieures (4). 
4.2. Or, l'on constate à l'heure actuelle que la Com­
mission adopte une approche morcelée des intérêts des 
consommateurs, dont l'intensité de prise en considéra­
tion dépend, pour les initiatives individuelles, en large 
mesure de la direction générale qui constitue le chef de 
file. Il faut également noter que la logique de la réparti­
tion des dossiers entre les divers services de la Commis­
sion échappe parfois aux personnes externes à la Com­
mission. 
(') Résolution concernant l'intégration, dans les autres politiques 
communes, de la politique à l'égard des consommateurs, JO 
n° C 3 de 1987. 
(2) À l'heure actuelle, le transfert de compétences opéré par la 
politique de nouvelle approche, à travers laquelle le législateur 
européen délègue au secteur privé la possibilité d'établir les 
normes techniques qui lui seront applicables, constitue un 
enjeu de taille pour le mouvement consommateur, qui réclame 
la reconnaissance, de la part des responsables politiques et 
techniques, d'un droit de participation aux procédures de 
normalisation, droit qui doit s'accompagner d'une mise à 
disposition des ressources nécessaires pour faire face à ces 
nouvelles responsabilités. 
(3) La politique de l'environnement peut avoir des influences 
importantes sur les intérêts des consommateurs (prix, taxes, 
diversité du choix, santé et sécurité); d'autre part, la politique 
de consommation peut également, de par les choix qu'elle 
opère, avoir une influence plus ou moins négative sur l'envi­
ronnement. Face à cette prise de conscience, il est inévitable 
d'adopter une approche intégrée entre ces deux politiques. 
(4) Toute politique de subventionnement de l'industrie euro­
péenne, qu'il s'agisse de mesures anti-dumping ou d'aides 
directes à la production, sera, en fin de compte, prise en 
charge par les consommateurs d'Europe. C'est pourquoi ces 
derniers exigent de participer aux négociations qui portent 
sur ces questions. Il en va de même de la politique agricole. 4.3. Il faut remarquer toutefois que les modifications 
dans l'organigramme de la Commission qui ont abouti 
à la création du service « Politique des consommateurs » 
ont amené un droit de regard de celui-ci dans les diffé­
rentes propositions émanant des autres services de la 
Commission, amélioration qu'il faut relativiser au 
regard des limites inhérentes aux possibilités du ser­
vice (5). Le Comité, informé de ce que la Commission 
prépare une communication au Conseil sur la politique 
de l'intégration de la politique de protection des 
consommateurs dans les autres politiques communau­
taires, attend avec impatience la publication de cette 
communication. 
4.4. Plus généralement d'ailleurs, si la mise en place 
de la politique de Marché intérieur a été précédée par 
des études dont la plus connue est le rapport Cecchini 
sur le coût de la non-Europe, il faut constater qu'aucune 
étude spécifique n'a été consacrée à l'impact possible 
sur le consommateur des changements attendus pour 
1993. En effet, les conséquences pour les consomma­
teurs ont été déduites automatiquement des consé­
quences qui découlaient pour l'économie et les États de 
l'ouverture des frontières. Or, les premières tendances 
semblent indiquer que cette automaticité ne correspond 
pas nécessairement à la réalité. 
4.5. En vertu de ces observations, il existe une néces­
sité de mettre en œuvre une véritable politique horizon­
tale de la consommation, grâce à laquelle la dimension 
consommateur de chaque initiative communautaire est 
effectivement prise en considération. Afin d'illustrer 
une telle approche horizontale, le Comité suggère à la 
Commission de soumettre, parallèlement à ses proposi­
tions, une fiche d'impact sur les consommateurs, dans 
les domaines où elle entend prendre des initiatives légis­
latives^). 
4.6. Recherche en matière de consommation 
4.6.1. Le Comité reconnaît la nécessité impérieuse de 
promouvoir la recherche sur les questions de consom­
mation. Bien que de telles recherches soient déjà effec­
tuées dans une certaine mesure par les organisations 
existantes des États membres et par les Institutions 
communautaires elles-mêmes, le Comité estime qu'une 
approche plus spécialisée est nécessaire au niveau com­
munautaire. 
5. Politique de Marché intérieur et protection des 
consommateurs en Europe 
5.1. Limites de la procédure d'harmonisation dans une 
perspective de protection des consommateurs 
5.1.1. L'harmonisation des conditions de commer­
cialisation des biens et des services constitue le principal 
(5) En effet, si le service «Politique des consommateurs» est 
effectivement consulté, parfois tardivement, par les autres 
services, il n'est pas toujours en mesure de fournir une 
réponse, en raison du manque de personnel spécialisé, voir 
pour plus de détails, point 3.1.1.1, supra. 
(6) Voir aussi les recommandations adoptées par le CCC dans 
son avis du 9 décembre 1986 sur l'intégration dans les autres 
politiques communes de la politique à l'égard des consomma­
teurs. 
N° C 339/24 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 91 
objectif de la politique de Marché intérieur menée par 
la Communauté. Or, l'harmonisation législative telle 
qu'elle est pratiquée à l'heure actuelle connaît plusieurs 
limites importantes. 
5.1.2. Les consommateurs attendent du Marché inté­
rieur qu'il ne diminue pas la protection à laquelle ils 
ont droit en vertu des législations nationales dont ils 
relèvent. Ceci a été bien compris par les responsables 
politiques communautaires, qui ont, à plusieurs repri­
ses, appliqué le principe de l'« harmonisation mini­
male», qui signifie, dans le jargon communautaire, 
qu'un texte communautaire permet à un État membre 
d'y déroger s'il veut adopter ou maintenir des règles de 
protection plus strictes pour les consommateurs (*), 
dans les limites prévues par le droit communautaire. 
5.1.3. Au-delà des limites imposées par le principe de 
l'harmonisation minimale, souhaité par le mouvement 
consommateur, l'harmonisation des textes législatifs 
connaît des restrictions inhérentes au système de fonc­
tionnement communautaire et dont les critiques pour­
raient s'adresser, de manière plus générale, à tous les 
secteurs traités par les Communautés européennes. 
5.1.3.1. L'harmonisation des textes ne signifie en rien 
que les conditions de commercialisation seront effecti­
vement harmonisée (2), surtout dans les domaines non 
techniques. En effet, à partir d'un même texte, l'inter­
prétation qui en est donnée peut varier, et varie, d'un 
système juridique à un autre, en fonction des traditions 
juridiques et culturelles. Une réponse partielle peut être 
fournie à ce problème: le Comité suggère aux autres 
Institutions communautaires, dans le but de contribuer 
à un niveau d'harmonisation acceptable des initiatives 
communautaires, de réaliser des efforts en vue de la 
définition de droits et obligations claires, le recours à 
des notions précises et une vérification détaillée de la 
concordance effective des versions linguistiques. 
5.1.3.2. Un important facteur de dysfonctionnement 
dans la mise en œuvre de la législation européenne est 
représenté par les retards dans la transposition des 
textes communautaires par les États membres. On doit 
d'ailleurs regretter que les États membres qui sont de 
véritables promoteurs de textes au niveau communau­
taire se trouvent parmi les dernier à les transposer. 
Plusieurs textes importants pour les consommateurs ne 
font pas encore l'objet d'une transposition par tous les 
États membres, alors que les délais sont écoulés depuis 
longtemps, et que, par ailleurs, dans certaines hypothè-
(*) Voir par exemple les directives relatives à la publicité trom­
peuse et aux voyages à forfait. 
(2) Voir aussi le principe de l'harmonisation optionnelle, permet­
tant aux États membres de choisir entre plusieurs options 
laissées par la directive, et qui contient également en elle la 
reconnaissance d'une diversité des conditions de commerciali­
sation, voir par exemple, la directive du 25 juillet 1985 relative 
à la responsabilité du fait des produits défectueux, qui, en 
réalité, peut donner lieu à 8 combinaisons différentes. ses, les États membres concernés ont été condamnés par 
la Cour de justice des Communautés européennes (3). 
Il est tout aussi regrettable qu'à l'égard de certains 
manquements étatiques, la Commission adopte une 
attitude tolérante et traîne à porter un recours devant 
la Cour de justice. Le Comité en appelle aux États 
membres pour que ceux-ci respectent les engagements 
qu'ils ont pris au niveau du Conseil des ministres. Il 
recommande aux responsables politiques de la Commu­
nauté de définir des sanctions effectivement applicables 
aux États membres convaincus de manquement à une 
obligation qui découle pour eux du Traité de Rome. Il 
suggère, par ailleurs, que les Institutions communautai­
res reconnaissent dans la mesure du possible l'effet 
direct des instruments de la politique communautaire 
de consommation, dès lors que ceux-ci contiennent des 
droits et obligations précis et détaillés. 
5.1.3.3. L'harmonisation législative suppose, pour 
aboutir effectivement à une égalisation des conditions 
de mise sur le marché, surtout dans le domaine techni­
que, une application coordonnée de ses dispositions par 
les administrations chargées de sa mise en œuvre. Or, 
l'on constate que les pratiques de contrôle et de sanction 
sont très différentes dans les États membres, sur base de 
mentalités nationales qui ne peuvent être harmonisées. 
C'est pourquoi, le Comité suggère à la Commission de 
poursuivre, à la suite de ses travaux sur le contrôle 
officiel des denrées alimentaires, ses efforts en vue d'une 
meilleure coordination et coopération en matière d'ap­
plication des textes communautaires. 
5.1.4. Plus fondamentalement, sur base des principes 
«nouvelle approche», une base importante du droit 
communautaire — notamment dans les domaines où il 
n'y a pas d'harmonisation communautaire — est celle 
de la reconnaissance mutuelle des réglementations 
nationales: un produit ou un service doit en principe 
être autorisé sur le territoire dans l'État membre d'im­
portation s'il est légalement commercialisé dans un 
autre État membre. Un tel processus d'intégration néga­
tive est susceptible de poser de nombreux problèmes 
dans une perspective de protection des consommateurs. 
Par exemple, dans le domaine des assurances, le principe 
de reconnaissance mutuelle, concrétisé par un système 
de licence unique et de contrôle des entreprises d'assu­
rances par le biais de l'autorité de contrôle de leur pays 
d'origine, tel qu'il sera mis en place une fois que les 
propositions de troisième directive dans le domaine 
de l'assurance-vie et de l'assurance non-vie auront été 
adoptées, signifie que les entreprises d'assurance seront 
soumises à des intensités et à des principes de contrôle 
qui divergeront selon l'autorité de contrôle de laquelle 
ils relèveront. Cela implique, notamment pour les 
consommateurs, qu'en pratique, leur protection dépen­
dra du pouvoir d'intervention réel de l'autorité de con­
trôle de l'État d'origine — qui est très varié, à l'heure 
(3) Voir par exemple le cas de la directive 84/450/CEE relative à 
la publicité trompeuse, ou encore le cas de la directive 85/ 
577/CEE relative à la responsabilité du fait des produits 
défectueux. 
31. 12. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 339/25 
actuelle, dans les divers États membres — et ne répon­
dra aucunement à des critères harmonisés C1). Plus 
grave, en vertu de ce principe de reconnaissance 
mutuelle des agréments, il existe un danger de voir 
certaines entreprises d'assurance choisir leur siège social 
en fonction de la liberté qui leur est laissée, en pratique 
par l'autorité de contrôle de l'Etat concerné, et de 
diffuser leurs services à partir de cet État membre 
(control authority shopping). 
5.2. Apports de la politique de Marché intérieur à la 
protection des consommateurs par les Institutions 
communautaires 
5.2.1. La mise en œuvre de la politique de Marché 
intérieur a donné lieu à plusieurs initiatives législatives 
spécifiquement orientées vers une meilleure protection 
des intérêts des consommateurs, dont plusieurs ont déjà 
été adoptées définitivement par le Conseil des ministres : 
la directive relative aux voyages à forfait (2), la directive 
sur l'étiquetage nutritionnel(3). 
5.2.2. Par ailleurs, la Commission a, sur base d'une 
résolution du Conseil du 9 novembre 1989 définissant 
les priorités futures pour la relance de la politique 
de protection des consommateurs (4), défini son plan 
d'action triennal pour la politique de protection des 
consommateurs dans la CEE (1990-1992) (5). Au-delà 
de ce programme, elle poursuit ses travaux concernant 
l'intégration de la politique de protection et de promo­
tion des intérêts des consommateurs dans les autres 
politiques communes. 
5.2.2.1. Ce plan d'action contient des mesures impor­
tantes, dans le domaine de la sécurité des consomma­
teurs^), de leur information, de leur représentation, 
et des transactions qui les concernent. Une attention 
particulière y est réservée à la pertinence et à la nécessité 
d'un dialogue entre les producteurs, les prestataires de 
services, les intermédiaires et les consommateurs que 
soutient activement le Comité et qui est particulière­
ment important pour les consommateurs dans une 
période de libéralisation et de déréglementation (7). À 
cet égard, il y a lieu de reconnaître l'efficacité des 
instruments de dialogue mis en œuvre au sein du Royau­
me-Uni. D'emblée toutefois, on se doit d'attirer l'atten­
tion sur les limites pratiques et théoriques d'un proces­
sus de dialogue qui constitue certes un outil important 
pour mettre en œuvre de manière détaillée les principes 
(') En effet, l'autorité de contrôle de l'État de résidence du 
consommateur ne pourra intervenir que dans des hypothèses 
très limitées, et en coopération avec l'autorité de contrôle du 
pays d'origine. 
(2) Directive 90/314/CEE du 13 juin 1990. JO n° L 158 de 1990. 
(3) Directive 90/496/CEE du 24 septembre 1990. JO n° L 276 de 
1990. 
(4) JO n° C 294 du 22. 11. 1989, p. 1. 
(5) Doc. COM(90) 98 déf. du 3 mai 1990. 
(6) Voir notamment l'attention accordée par le programme trien­
nal à la problématique de la responsabilité des prestataires 
de services. 
(7) Voir les propositions contenues dans l'avis d'initiative du 
Comité concernant le dialogue producteurs-consommateurs, 
du 24 mai 1984, publié au JO n° C 206 du 6. 8. 1984. contenus dans un instrument législatif, mais qui d'au­
cune manière ne peut dispenser les institutions commu­
nautaires de prendre les mesures législatives dans les 
domaines où elles s'imposent. 
5.2.2.2. Le plan reconnaît également l'importance, 
dans le cadre de l'achèvement du marché intérieur, 
d'une information du consommateur, notamment dans 
le contexte de l'offre transfrontalière. À cet égard, il 
met l'accent sur l'importance de la coordination des 
tests comparatifs pratiqués par les organisations de 
consommateurs. Il y a lieu toutefois de reconnaître 
le travail de coordination déjà accompli au sein du 
European Testing Group (devenu récemment Interna­
tional Testing), organe de coordination mis en place 
par des organisations de consommateurs. Par ailleurs, 
pour que l'offre transfrontalière puisse effectivement 
bénéficier au consommateur, une politique efficace d'in­
formation doit être mise en œuvre: notamment, une 
plus grande diversité de l'offre peut comporter une 
diminution de la transparence de celle-ci et, en fin de 
compte, s'avérer désavantageuse pour le consomma­
teur. Le Comité invite, comme il l'a déjà fait dans son 
avis d'initiative du 12 septembre 1989 (8), ardemment la 
Commission à mettre au point une politique active 
d'information des consommateurs sur les avantages 
qui découlent pour eux de l'achèvement du Marché 
intérieur, ainsi que sur ses inconvénients, politique qui 
à l'heure actuelle n'est menée que de manière tout à 
fait ponctuelle. Ainsi par exemple, si l'on accueille 
favorablement les initiatives prises par la Commission, 
dans le cadre d'expériences-pilotes, en vue de la création 
d'« Agences européennes d'information des consomma­
teurs», on doit regretter leur mise en place tardive, et 
leur couverture régionale restreinte. Le Comité recom­
mande à la Commission de se donner les moyens d'une 
politique d'information ciblée et détaillée du consom­
mateur sur les possibilités et risques que comporte pour 
lui le marché intérieur, afin de transposer le principe 
de la transparence à tous les biens et les services. 
5.2.2.3. Deux critiques générales doivent être adres­
sées au plan triennal de la Commission: tout d'abord 
aucun organe extérieur n'a été consulté, qu'il s'agisse 
du Comité économique et social ou du Parlement euro­
péen; ensuite, toute la philosophie sous-jacente se fonde 
sur le fait que l'objectif final est l'achèvement du marché 
intérieur: les initiatives présentées par la Commission 
sont donc justifiées par leur contribution à cet achève­
ment. En quelque sorte, la politique de consommation 
est considérée comme un moyen d'aboutir au Marché 
intérieur, alors qu'en réalité, le contraire serait plus 
justifié. Les mesures de promotion des consommateurs 
qui ne peuvent entrer dans ce contexte ne sont pas 
incluses dans le plan d'action; parallèlement, on ne 
trouve pas de référence au besoin d'intégration de la 
(8) Voir rapport Hilkens, avis sur l'information et le conseil aux 
consommateurs. JO n° C 298 du 27. 11. 1989. 
N° C 339/26 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 91 
politique de consommation dans les autres politiques 
communautaires : ainsi, les transactions de consomma­
tion ne sont prises en considération que dans la mesure 
où elles sont transfrontières, alors que dans une perspec­
tive de protection des consommateurs toute transaction 
de consommation doit pouvoir bénéficier d'une bonne 
protection. 
5.3. Les avantages et les risques que comporte le Mar­
ché intérieur pour les consommateurs 
5.3.1. L'abolition des barrières à la libre circulation 
des personnes, des biens et des capitaux et la création 
d'un grand marché portent en elles de nombreux avan­
tages pour les consommateurs: ceux-ci pourront de 
manière générale et en principe bénéficier d'une plus 
grande concurrence résultant d'une plus grande pré­
sence sur le marché de produits en provenance de tous 
les coins de l'Europe, avec les diminutions de prix 
qu'une telle concurrence implique. 
5.3.2. Parallèlement, en vue de protéger les avantages 
possibles pour les consommateurs qui découleraient 
de l'Europe sans frontières, il est important que les 
institutions communautaires soient particulièrement 
attentives aux risques de détournement auxquels peut 
donner lieu l'ouverture des marchés : ainsi, il ne sert à 
rien d'abolir les obstacles réglementaires si des politi­
ques commerciales menées par les entreprises s'y substi­
tuent: d'une part, les concentrations, d'autre part, les 
ententes pourront, à long terme, éliminer les petites et 
moyennes entreprises ainsi que la production locale et 
partant, réduire les possibilités de choix du consomma­
teur. D'autre part, il ne sert à rien, pour les États 
membres, de proclamer l'union européenne, si leurs 
autorités publiques continuent à appliquer des règles 
relevant du protectionnisme national. 
5.3.3. Par ailleurs, l'achèvement du marché intérieur 
comporte, réellement ou potentiellement, des risques 
pour la sauvegarde des intérêts des consommateurs, 
dans la mesure où : 
— le contrôle national de conformité et de qualité de 
certains produits deviendra plus difficile en raison 
de l'élimination des possibilités de contrôle aux 
frontières, 
— si l'harmonisation de la fiscalité indirecte bénéficiera 
aux consommateurs de certains États membres en 
raison de la diminution de la TVA sur certains 
biens et services, elle impliquera, pour d'autres, une 
hausse du coût des biens de consommation, 
— le processus de concentration qu'est susceptible 
d'engendrer le marché intérieur pourrait signifier 
une diminution du choix du consommateur, notam­
ment par une disparition des produits régionaux et 
locaux, 
— la politique extérieure menée à l'heure actuelle par 
les institutions communautaires est susceptible de rendre plus difficile l'accès au marché de produits 
en provenance de pays tiers, et d'ainsi limiter le 
choix du consommateur, tout en maintenant les prix 
à un niveau artificiellement élevé (voir l'évolution de 
la politique anti-dumping ou de la politique agricole 
commune). 
Le Comité estime que les Institutions communautaires 
peuvent prendre en temps utile les mesures nécessaires 
pour écarter ces risques. 
5.3.4. Le Marché intérieur ne peut fonctionner effec­
tivement que dans la mesure où le consommateur a 
confiance en la sécurité des produits qu'on lui offre. À 
cette fin, il est important de mener une politique cohé­
rente de sécurité des produits, dont un des aspects relève 
de la responsabilité pour produits défectueux. À ce titre, 
le Comité invite la Commission à entamer des travaux 
en vue d'étendre le champ d'application de la directive 
relative à la responsabilité du fait des produits défec­
tueux, dans le but d'y inclure les produits agro-alimen­
taires et les risques de développement. En outre, le 
principe de la libre circulation des produits exige que 
soit mis en place un fonds européen d'indemnisation 
des victimes de produits défectueux. 
5.4. Lacunes de la politique du Marché intérieur au 
regard de la promotion des intérêts des consom­
mateurs 
5.4.1. On peut dénombrer certaines incohérences où 
la réalité vécue par les consommateurs ne correspond 
pas au discours officiel : ainsi, l'idée d'un espace euro­
péen où les frontières seront abolies va difficilement 
de pair avec le principe de l'existence de franchises 
d'importation pour les voyageurs, les quotas nationaux 
sur certains produits tels que les voitures, les obstacles 
liés à la mise en œuvre de service après-vente et de 
garanties dans les achats transfrontières, ou encore 
les difficultés rencontrées par les consommateurs qui 
souhaitent procéder à des opérations bancaires trans­
frontières. 
5.4.2. Plus fondamentalement, les problèmes d'accès 
à la justice que comporte la création d'un espace euro­
péen ne sont aucunement résolus. En cas de litige, le 
Marché unique s'effondre pour donner lieu à douze — 
ou même plus — systèmes judiciaires jaloux de leur 
indépendance et souveraineté. Or, la résolution des 
litiges transfrontières constitue une problématique que 
doivent considérer les responsables politiques euro­
péens sous peine de ne produire qu'un système économi­
que imparfait et incohérent. Le Comité demande à la 
Commission de procéder d'urgence aux travaux néces­
saires en vue de l'identification des possibilités d'action 
dans le domaine du règlement des litiges transfrontières. 
Dans un premier temps, le Comité suggère instamment 
à la Commission et aux États membres d'exercer une 
certaine pression pour que les Conventions de Rome et 
de Bruxelles, qui constituent du moins un début de 
réponse appropriée à cette problématique soient appli­
cables dans tous les États membres de la Communauté. 
Dans le même sens, il est primordial en vue d'une 
protection judiciaire efficace des consommateurs, que 
soient reconnus les pouvoirs de représentation des orga-
ÔN.L^l ]oumal officiel des Communautés européennes l^CôBl^B 
nisations de consommateurs dans les litiges^ tant nation 
naux que transfrontières. 
^.^. Plus particulièrement on doit regretter que les 
expériences pilotes lancées par laCommissionenvue 
de stimuler la mise en place de procédures simplifiées 
pour lerèglementde litigesdeconsommation ou de 
procédures d'arbitrage n'aient pas été exploitées de la 
manièrequ'ellesméritaient. ^.neffet^cesexpériences 
ont toutes donné lieuàdes résultats prometteurs. C'est 
pourquoi^ le Comité demandeàlaCommissiond'ex^ 
ploiter les résultats des expériences pilotes menées sous 
son contrôler d'en assurer le suivie et le cas échéant de 
prendre les mesures qui contribuerontàleur généralisas 
tion. autres movensmisàla disposition de laCommission 
en vue du soutien d'une politiqueefficace d'information 
et de protection des intérêts des consommateurs. 
^.Léô. Le Comité demandeàla Commissions 
d'engager immédiatement les travaux et recherches 
identifiant les besoins de protection des consommas 
teurs dans le domaine des services publics^ ainsi que 
lesactionsàentreprendreàl'échelle communautaire 
pour v répondre adéquatement, l^otamment^ il 
s'agit d'engager une réflexion approfondie sur la 
possibilité de représentation systématique des usaD 
gers au sein des organes de contrôle et de supervP 
sion^ entreprises relevant du secteur publics 
^. Conclusions 
^.1. Le Comités au regard de l'achèvement du ^iar^ 
ché intérieur et de la conférence intergouvernementale 
sur l'union politiques énonce les recommandations suP 
vantes^ 
^.1.1. Le Comité demande aux gouvernements des 
États membresréunisdans lecadredelaconférence 
intergouvernementale concernant l'Union politiques 
— de prévoir dans le traité concernant l'Union politP 
queunedispositionconsacréespécifiquementàla 
politique communautaireàl'égard des consommas 
teursetd'vfairefigurer lesdroitsfondamentaux 
des consommateurs^ 
— de prévoir que le Comités au vu de sa compositions 
et du rôle de représentation des consommateurs 
qu'il assume au sein de la Communauté sera 
consulté obligatoirement sur les propositions de la 
Commission concernant la protection et la promoD 
tion des intérêts des consommateurs. 
^.1.^. Le Comité demande au Conseil de ministres^ 
— de tenir régulièrement des réunions consacrées spéD 
cifiquementauxdossiersconcernantlaprotection 
et la promotion des intérêts des consommateurs^ 
— d'adopter un budget communautaire de la consomD 
mationtenant effectivement compte des exigences 
budgétaires d'une politique valabledeprotection 
des consommateurs au niveau des CF. 
^.1.^. Le Comité demandeàla Commissions au Par^ 
lementetauConseih 
— de s'attacher respectivementàinitier^àpréparer et 
à adopter des textes législatifs qui prévoient des 
droits et obligations clairs^ envue de faciliter une 
interprétation harmonisée de ces textes et de proD 
mouvoir l'applicabilité directe de la législation com^ 
munautaire. 
^.i.^. Le Comitédemandeau Parlement européen 
de prendre en considérations lors de ses travaux sur le 
budget de laCommunauté^ les besoins budgétaires du 
service politique des consommateurs^ ainsi que les deprévoir^ danssespropositionsbudgétaires^ les 
movens nécessaires au fonctionnement efficace du 
service^Politiquedesconsommateurs^àlaparticP 
pation des consommateurs au processus de normalP 
sation^ au soutien des organisations de consommas 
teurs des pavs du sud et de l'Irlande^ 
de consulter systématiquement le CCC pour les 
dossiers intéressant directement ou indirectement les 
consommateurs et de procéderàcetteconsultationà 
un stade précoce de la préparation d'une proposP 
tion^ 
de transmettre l'avis du CCC pour information au 
Parlement européen et au Comitééconomiqueet 
sociale 
de doter le CCC des movens nécessaires pour assu^ 
mer efficacement et en temps utile ses responsabP 
lités^ 
d'organiser^ en vue d'une meilleure intégration des 
politiques^ des réunions conjointes entre le CCC et 
le CCL^ ainsi que d'autres instances représentatives 
de l'industrie et des services^ 
de présenter les résultats de ses travaux concernant 
l'intégration^ dans les autres politiques communes^ 
de la politiqueàl'égard des consommateurs^ 
défaire accompagner toutes ses propositions par 
des fiches d'impacts sur les consommateurs^ 
de poursuivre ses travaux tendantàmettre en place 
des systèmes d'application harmonisés et coordon^ 
nés des textes communautaires^ 
d'intensifier ses initiatives tendantàprotéger plus 
efficacement lesconsommateurs en cas de litiges 
transfrontières^ ainsi que de stimuler la signature et 
la ratificationdesconventions deBruxelles etde 
^ome par les États membres qui ne l'ont pas encore 
fai4 
N° C 339/28 Journal officiel des Communautés européennes 31. 12. 91 
d'étudier les possibilités d'introduction, à l'échelle 
communautaire, du pouvoir de représentation des 
organisations de consommateurs dans les litiges de 
consommation, 
d'exploiter les résultats obtenus par le biais d'expé­
riences-pilotes d'accès à la justice qu'elle a financées, 
d'engager les travaux tendant à protéger les consom­
mateurs dans le domaine des garanties et des servi­
ces après-vente, dans le cadre de l'ouverture des 
frontières européennes et de l'internationalisation 
des contrats de consommation, 
d'entamer les travaux en vue d'étendre le champ 
d'application de la directive relative à la responsabi­
lité du fait des produits défectueux et d'étudier la 
possibilité de mettre en place un fonds européen 
d'indemnisation des victimes de produits défec­
tueux. dans la poursuite de leur politique nationale de 
protection et de promotion des intérêts des consom­
mateurs, d'appliquer des règles de protection des 
consommateurs et des usagers aux produits et servi­
ces relevant du secteur public de manière identique 
à ceux relevant du secteur privé, 
de désigner, dans la mesure du possible, une ou 
plusieurs personnes dont les activités professionnel­
les sont orientées vers la protection et la promotion 
des intérêts des consommateurs, à siéger au Comité 
économique et social, au moment du prochain 
renouvellement de celui-ci, 
de mettre en œuvre les textes législatifs et les initiati­
ves communautaires dans les délais impartis par 
ceux-ci et conformément aux principes et aux dispo­
sitions qui y sont contenus, notamment à la résolu­
tion concernant l'éducation du consommateur dans 
l'enseignement primaire et secondaire C1). 
6.1.6. Le Comité demande aux États membres: (!) JO n° C 184 du 23. 7. 1986. 
Fait à Bruxelles, le 26 septembre 1991. 
Le Président 
du Comité économique et social 
François STAEDELIN 
ANNEXE 
à l'avis du Comité économique et social 
L'amendement suivant, qui a recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, a été rejeté au cours des 
débats : 
Paragraphe 5.3.4 
Supprimer dans sa totalité le passage du paragraphe qui commence par les mots « À ce titre, le Comité invite 
la Commission ... », jusqu'à la (in du paragraphe (« ...produits défectueux»). 
Exposé des motifs 
La directive sur la responsabilité des produits n'est entrée en vigueur que dans un certain nombre d'États 
membres. L'on ne peut dès lors parler de quelque expérience que ce soit dans le domaine de l'application de 
cette directive. L'extension du champ d'application de la directive ne peut donc en aucune manière être 
justifiée, certainement pas par rapport aux risques de développement, ce qui constituerait un frein aux 
développements à caractère innovant. De plus, l'idée d'un fonds européen d'indemnisation des victimes n'est 
pas réalisable et l'on ne saurait proposer en une seule phrase, sans l'étayer plus avant, un concept d'une telle 
complexité. Le Comité donnerait alors l'image d'une institution bien peu au fait de la réalité ! 
Résultat du vote 
Voix pour : 20, voix contre : 27, abstentions : 10.