Avis du Comité des régions sur les «Opinions des régions et des municipalités sur la forme à donner à une politique structurelle après 1999»

(98/C 64/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision en date du 11 juin 1997, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur les «Opinions des régions et des municipalités sur la forme à donner à une politique structurelle après 1999» et de charger la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 131/97 rév. 2) adopté par la commission 1 le 3 octobre 1997 (rapporteurs: M. Behrendt et M. Fraga Iribarne);

vu les propositions sur la cohésion économique et sociale formulées par la Commission de l'Union européenne dans son document intitulé «Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large» (COM(97) 2000 final);

considérant l'article B du Traité de l'Union et l'article 2 du Traité CE, qui établissent la promotion du progrès économique et social équilibré et durable, ainsi que le renforcement de la cohésion économique et sociale et de la solidarité entre les États membres comme objectifs et missions de l'Union européenne, comme de la Communauté européenne;

considérant la politique communautaire définie à l'article 130 A du Traité de l'Union et visant à renforcer sa cohésion économique et sociale ainsi qu'à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales;

considérant les missions de la Communauté définies à l'article 130 B du Traité de l'Union de soutenir les efforts des États membres destinés à renforcer la cohésion économique et sociale avec l'aide des Fonds structurels européens, de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants;

considérant les missions du Fonds européen de développement régional définies dans l'article 130 C du Traité de l'Union, de contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté et aux missions du Fonds social européen définies à l'article 123 du Traité d'améliorer les possibilités d'emploi des travailleurs dans le marché intérieur, ainsi qu'aux tâches du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, Section «Orientation» ressortant de l'article 40 du Traité, afin d'atteindre les objectifs de la Politique agricole commune;

considérant le droit de participation du Comité des régions, ancré dans les articles 130 D et 130 E, quant à la définition des missions, des objectifs prioritaires, de l'organisation, des règles générales, des décisions d'application et de l'information sur l'évolution de la mise en oeuvre de la cohésion économique et sociale,

a adopté lors de sa 20e session plénière des 19 et 20 novembre 1997 (séance du 19 novembre), l'avis suivant.

1. Le système actuel de la politique structurelle européenne

1.1. Caractéristiques fondamentales

1.1.1. Le Comité des régions se déclare expressément favorable aux valeurs de l'économie sociale de marché comme système économique qui s'appuie sur les forces du marché et la liberté d'entreprise et se donne pour mission d'assumer une responsabilité sociale pour tous les membres de la société. Au coeur de cette structure sociale, se trouve la solidarité entre les groupes sociaux faibles et les groupes plus forts. Elle repose sur la reconnaissance que le libre jeu des forces du marché n'assure pas automatiquement la justice sociale au sein de la société. Le développement de l'Europe depuis la Deuxième guerre mondiale constitue, selon le Comité des régions, une preuve flagrante de l'efficacité de ce système économique.

1.1.2. Des disparités économiques et sociales considérables entre les régions de la Communauté, 18 millions de personnes qui cherchent en vain un emploi, la fin de la guerre froide et les changements considérables dans la division internationale du travail dus au développement des technologies de communication et d'information les plus modernes placent les citoyens de la Communauté devant de nouveaux défis ressentis par beaucoup comme autant de menaces. Face à ces bouleversements, la Communauté est plus que jamais obligée de redéfinir le concept de solidarité et de faire preuve de sa capacité à se réformer.

1.1.3. La politique structurelle européenne s'inscrit dans ces changements. Son approche conceptuelle réside dans la solidarité des États membres et des régions de la Communauté les plus productifs envers les entités les plus faibles. La politique structurelle européenne vise à aider les États membres et les régions dont la compétitivité a baissé par rapport à la moyenne de la Communauté afin de leur permettre de participer à nouveau sur un pied d'égalité aux processus économiques et sociaux de la Communauté. La politique structurelle européenne complète les efforts des États membres à qui revient la tâche principale dans l'équilibre des différences régionales. La politique structurelle européenne contribue ainsi à créer les conditions permettant, grâce à cette aide économique, de créer ou reconquérir la compétitivité et de parvenir à une amélioration durable et à long terme du développement économique.

1.1.4. La politique structurelle européenne se base donc sur une approche de développement à long terme. Ce n'est qu'avec des plans de développement conçus à long terme qu'il sera possible de mettre en place dans les régions sensibles les conditions cadres nécessaires à un développement indépendant et adapté aux critères de la concurrence. Cette mutation industrielle doit en même temps encourager de nouvelles formes d'organisation du travail et d'investissement dans les ressources humaines. Une politique de l'emploi à long terme et une politique active du marché du travail doivent dans l'esprit du nouveau chapitre sur l'emploi du Traité d'Amsterdam, être liées de façon optimale. Les mesures visant à l'amélioration de la situation de l'emploi doivent aller de pair avec la lutte contre le chômage dans le contexte de l'égalité des chances.

1.1.5. La politique structurelle européenne représente une aide limitée dans le temps à l'autoassistance. Le succès de l'application des fonds se mesure au fait que les régions bénéficiaires cessent de remplir plus les critères pour obtenir cette aide. Les régions qui, à un moment donné, sont classées parmi les bénéficiaires des interventions géographiques, n'ont pas pour autant gagné automatiquement le droit au soutien permanent des Fonds structurels. La perte du droit à l'aide doit donc être considérée comme la preuve du soutien réussi des interventions financières. Selon le Comité des régions, cela n'exclut pas que dans les régions exclues des aides, des réglementations limitées dans le temps ne soient pas établies afin d'éviter des ruptures brutales. On évite ainsi de mettre en danger les progrès réalisés. Selon le Comité des régions, l'objectif des interventions des Fonds structurels doit finalement consister à se rendre superflues et à disparaître après l'obtention des résultats visés.

1.1.6. Le Comité des régions souligne expressément que la réalisation de la cohésion économique et sociale reste la responsabilité des États membres de la Communauté. La politique structurelle européenne soutient les États membres et les régions dans leur poursuite de ce but mais ne décharge pas les États membres de leurs responsabilités.

1.2. Les Fonds structurels

1.2.1. Les politiques structurelles de l'Union, instruments principaux mais pas exclusifs de la mise en oeuvre de l'objectif de la cohésion économique et sociale, utilisent pour leur application pratique une multitude d'instruments financiers: le Fonds de développement régional, le Fonds social, la section Orientation du FEOGA, L'Instrument financier d'orientation de la pêche, le Fonds de cohésion et les prêts de la Banque européenne d'investissement.

1.2.2. Il est important de souligner que ces six instruments régis par des règlements particuliers, auxquels s'ajoute celui sur la coordination, ont des origines diverses, tant dans le temps (différentes étapes du processus d'intégration européenne) que dans leurs finalités premières. Leur intégration dans le cadre des politiques structurelles est d'origine plus récente, de même que les programmes opérationnels multi-fonds. Cette approche empirique en matière d'intégration et de coordination ne produit pas nécessairement les solutions optimales du point de vue des modalités pratiques d'application. Bien que les Fonds structurels opèrent dans un cadre commun fondé sur les principes de base de la concentration, de la programmation, du partenariat et de l'additionnalité, il faut se souvenir que leurs règlements spécifiques sont différents et surtout que les instances responsables de leur gestion au niveau communautaire, national et parfois régional, sont différentes.

1.2.3. Cela ne facilite ni les procédures de programmation, ni celles de mise en oeuvre lorsqu'il s'agit des programmes dans lesquels intervient plus d'un instrument financier, ce qui constitue la règle générale. Quant aux interventions du Fonds de cohésion et de la BEI, ces actions se basent sur une approche par projets et reposent sur des règles spécifiques. Il faut viser à simplifier la procédure d'octroi, de déroulement et de comptabilité en matière de Fonds structurels. En outre, en vertu du principe de subsidiarité, les États membres ou les régions doivent pouvoir être seuls responsables du choix des mesures appropriées.

1.2.4. Les Fonds structurels sont actuellement concentrés sur quatre objectifs de politique régionalisés qui représentent globalement 85 % des financements:

- l'Objectif 1 pour le développement des régions en retard de développement (environ 70 % du total). La population couverte par l'Objectif 1 représente actuellement 26,6 % de la population de l'Union, soit quelque 92,5 millions de personnes. Globalement, le financement de l'Union européenne, par habitant, dans les régions d'Objectif 1, a augmenté d'environ un tiers en termes réels en 1994, en passant d'une période de programmation à l'autre;

- l'Objectif 2 pour l'ajustement des régions les plus affectées par le déclin industriel (11 % du total). 16,4 % de la population de l'Union européenne vit dans des zones actuellement éligibles au titre de l'Objectif 2, chiffre légèrement supérieur au taux de 15 % recommandé dans le Préambule du règlement. Les ressources supplémentaires allouées à l'Objectif 2 au cours de la période 1994-1999 ont servi à augmenter le montant de l'aide par habitant;

- l'Objectif 5b pour l'ajustement structurel dans les régions rurales (4 % du total). 8,1 % de la population de l'Union vit actuellement dans les zones éligibles au titre de l'Objectif 5b; ce chiffre s'élevait à 5 % au cours de la période précédente, de sorte que l'aide par habitant reste quasiment identique en raison de l'augmentation du nombre d'habitants;

- l'Objectif 6 pour l'ajustement des régions à faible densité de population (0,5 % du total). Cet objectif couvre des zones étendues mais qui ne comptent que 0,4 % de la population totale de l'Union, tandis que l'aide par habitant est inférieure à celle appliquée sous l'Objectif 1.

1.2.5. Trois objectifs ne sont pas spécifiquement régionalisés et s'appliquent à l'ensemble de l'Union. Globalement, ils bénéficient de 15 % des financements restants:

- l'Objectif 3 pour les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée;

- l'Objectif 4 pour l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles;

- l'Objectif 5a pour l'ajustement dans l'agriculture et la pêche.

1.2.6. Le volume financier des interventions structurelles est en augmentation constante et significative depuis le début des années 80. Si on laisse de côté les prêts, les financements disponibles pour les interventions structurelles sont passés de 3,7 milliards d'écus en 1983 à 18,3 milliards d'écus en 1992 et ils devraient atteindre 33 milliards d'écus en 1999. Pour l'actuelle période de programmation (1994-1999), le montant total des financements structurels avoisine les 170 milliards d'écus, ce qui équivaut à environ un tiers du budget de l'Union prévu pour cette période et à 0,4 % du PIB communautaire.

1.2.7. En ce qui concerne l'utilisation de ces montants, la part des financements relevant de décisions prises à l'initiative des États membres est d'environ 90 %. Pour cela, plus de 300 programmes opérationnels ont été approuvés conjointement par les États membres et la Commission pour la période 1994-1999, dont la moitié revient aux régions d'Objectif 1.

1.2.8. Les financements relevant de l'initiative communautaire sont actuellement très diversifiés (13 initiatives et 7 thèmes différents). Ils représentent environ 9 % des financements structurels disponibles et concernent environ 400 programmes. Enfin, à peu près 1 % des financements à finalité structurelle est réservé à l'assistance technique et à des mesures innovantes, dont la plupart donnent lieu à des décisions de la Commission à la suite d'appels d'offres.

1.2.9. Les politiques structurelles sont ciblées sur trois grands domaines: les infrastructures (30 % des financements pour des investissements dans les transports, les télécommunications, l'énergie, l'approvisionnement en eau et la protection de l'environnement), les ressources humaines (30 % des financements pour l'éducation, la formation, le soutien des mesures concernant le marché du travail) et l'investissement productif (40 % des financements pour le développement d'un environnement dynamique pour les entreprises et pour le soutien des systèmes d'aides à l'industrie, en particulier en faveur des PME).

1.3. La situation actuelle de la politique structurelle européenne

1.3.1. Le rapport sur la cohésion économique et sociale de l'Union européenne présenté par la Commission européenne en novembre 1996 montre globalement que les politiques structurelles ont eu un fort effet d'égalisation.

1.3.2. Cet effet d'égalisation est estimé à dix fois le montant des dépenses à finalité structurelle. Pour la période actuelle de programmation (1994-1999), la réduction des disparités régionales en termes de revenu par habitant, est évaluée à environ 5 % du PIB, à l'aide d'un financement correspondant à 0,45 % du PIB. Ce coefficient multiplicateur est particulièrement élevé et il résulte du fait que les transferts à finalité structurelle visent en premier lieu à renforcer le potentiel productif dans les régions qui les reçoivent, grâce à un investissement en capital physique et humain.

1.3.3. Le rapport analyse la cohésion économique des États membres et des régions sur la base de l'évolution du PIB par habitant. Au niveau des États membres, une attention particulière est accordée aux quatre pays de la cohésion qui, favorisés par une croissance économique supérieure à la moyenne, ont réussi à faire passer de 66 % à 73 % de la moyenne de l'Union européenne les chiffres de leur PIB par habitant. C'est l'Irlande qui a réalisé les progrès les plus sensibles, en atteignant en 1995 90 % de la moyenne de l'Union européenne alors que ces mêmes chiffres pour 1983 étaient de 63,6 %.

1.3.4. Les régions font aussi apparaître des progrès dans l'adaptation à la moyenne de la Communauté, bien que ce ne soit pas de manière aussi marquée qu'au niveau des États membres. Ainsi les dix régions les plus pauvres de la Communauté sont-elles parvenues, entre 1983 et 1993, à augmenter leur PIB par habitant et à le faire passer de 44 % à 48 % de la moyenne communautaire. En ce qui concerne les 25 régions les plus pauvres, l'augmentation est de 2 %, les chiffres passant de 53 % à 55 %. Mais il faut constater que, globalement, la suppression des disparités au niveau régional n'a pas remporté les mêmes succès qu'au niveau des États membres. Dans certains cas, les disparités régionales se sont renforcées.

1.3.5. Les politiques structurelles ont certes permis d'améliorer la situation des régions les plus démunies sans pour autant réduire les écarts entre les régions les plus riches et les régions les plus pauvres. Le revenu par habitant des 25 régions les mieux placées est passé de 140 % à 142 % de la moyenne communautaire et celui des 25 régions les moins bien placées est passé de 53 % à 55 % de cette même moyenne.

1.3.6. Du point de vue des collectivités régionales et locales, il s'agit ici d'un résultat à prendre au sérieux car cela implique que les interventions des Fonds structurels n'ont pas toujours atteint leurs objectifs. Le Comité des régions se déclare donc préoccupé du fait que les collectivités régionales et locales ne sont pas assez impliquées dans la politique structurelle européenne. Il est convaincu que la participation des acteurs régionaux à la politique structurelle européenne aurait renforcé les effets positifs des Fonds structurels sur la situation locale. Dans ce contexte, l'avis sur «Le rôle des collectivités régionales et locales dans le principe de partenariat des Fonds structurels» () souligne l'importance primordiale de l'implication des collectivités régionales et locales dans le cadre du principe de partenariat:

«Le principe de partenariat est important, car des partenariats actifs et efficaces ont pour conséquence la création de programmes effectifs et l'utilisation effective des Fonds structurels aux niveaux local et régional. Les partenariats associent des acteurs importants, tant au niveau régional que local, qui ont une connaissance précise de leur domaine et qui peuvent identifier les forces et les faiblesses en termes économiques. En outre, les partenariats incarnent la subsidiarité et concrétisent l'idée de coresponsabilité vis-à-vis du programme.»

1.3.7. En ce qui concerne le marché de l'emploi, le rapport constate que malgré le taux de chômage sans précédent de 11 % (18 millions de personnes) de la population active, au cours des années 80, 10 millions d'emplois ont été créés. Cependant, entre 1991 et 1994, 4,5 millions d'emplois sont disparus, ce qui a renforcé la tendance à l'accentuation des disparités du chômage dans les régions. Simultanément, la population active a augmenté de 1 % par an, ce qui a encore aggravé la situation du marché de l'emploi. Globalement, la croissance économique dans l'Union européenne n'a pas été aussi porteuse d'emplois qu'aux États-Unis, car elle est essentiellement due à l'augmentation de la productivité qui par ailleurs résulte également en partie des changements structurels qu'entraîne la suppression des processus de production faisant appel à une main-d'oeuvre relativement importante.

1.3.8. En matière de chômage, les disparités régionales se sont accrues et la fréquence du chômage est beaucoup plus inégalement répartie: le chômage est passé en dix ans de 4,8 % à 4,6 % de la population active dans les 25 régions les moins touchées et de 17,2 % à 22,4 % dans les 25 régions ayant les taux les plus élevés.

1.3.9. Toutefois, la comparabilité des données dépend de manière décisive des règlements du marché de l'emploi qui diffèrent entre les États membres. Cela affaiblit considérablement la valeur des données statistiques du marché de l'emploi, notamment en termes de comparabilité au niveau de l'Union européenne.

1.3.10. De même, le rapport constate que la dépendance régionale de certains secteurs a une influence considérable sur la situation du marché de l'emploi. Ainsi, le chômage est beaucoup plus élevé que la moyenne de l'Union dans les régions dépendant le plus de l'agriculture. Le chômage en augmentation dans les villes constitue un problème de plus en plus grave. On y constate de plus en plus souvent la coexistence de quartiers dont la population jouit de revenus élevés et d'autres, aux revenus très modestes.

1.3.11. Le Comité des régions est convaincu que les efforts en vue d'un renforcement de l'intégration européenne ne peuvent être couronnés de succès que si la politique régionale vient en aide aux régions les plus faibles et donc si les citoyens constatent et ressentent des améliorations dans leurs conditions de vie. Tous les indicateurs utilisés par la Commission dans son rapport sur la cohésion et destinés à mesurer les disparités régionales font apparaître que les différences sont beaucoup plus marquées au niveau régional qu'au niveau des États membres, et ce, tout à fait indépendamment du niveau de vie des différents États membres. Selon le Comité des régions, l'intégration européenne et le souci de solidarité exigent que la Communauté accorde une attention toute particulière à ces problèmes. Le Comité des régions est convaincu que les efforts en vue d'un renforcement de l'intégration européenne ne peuvent être couronnés de succès que s'ils deviennent visibles et tangibles pour les individus par l'amélioration de leurs conditions de vie.

1.3.12. Ces disparités économiques et sociales reflètent en particulier l'écart de développement existant entre les centres développés de l'Europe et les périphéries. Les tableaux présentant le PIB par habitant dans les régions les plus riches et les régions les plus pauvres, ou bien le taux de chômage des régions les moins touchées et des régions les plus touchées, font apparaître un rapport déséquilibré très marqué et constant entre centre et périphéries.

1.3.13. Le Comité des régions se déclare préoccupé quant la situation de pauvreté dans l'Union européenne, dont le Rapport fait état. Il est préoccupé de voir qu'environ 40 % des ménages se trouveraient en dessous du seuil de pauvreté, si l'on supprimait les transferts sociaux. La solidarité communautaire doit être particulièrement orientée vers ces personnes.

1.3.14. Le Rapport souligne à juste titre que c'est précisément dans les agglomérations urbaines que les antagonismes sociaux se heurtent. Selon le Comité des régions, cela constitue pour l'avenir un grand défi politique. Il fait remarquer que les problèmes des villes ne peuvent être considérés indépendamment des problèmes de développement des régions. Les problèmes se posant dans les villes ne font pas directement partie des objectifs des Fonds structurels, et les initiatives communautaires, bien qu'utiles, n'offrent pas une couverture politique complète ni des ressources au niveau de l'Union européenne. Les prochains programmes devraient comporter des mesures spécifiques pour répondre aux besoins des zones urbaines. Dans les cas où les intérêts des villes ne sont pas suffisamment intégrés dans l'aide à des objectifs concrets, il faut s'assurer qu'à l'avenir, cet aspect sera suffisamment pris en compte dans le cadre du partenariat.

2. Défis lancés à la future politique structurelle

Le processus d'intégration européenne se produit sous l'effet de deux dynamiques: l'intégration interne (dans les domaines économique, politique, monétaire, etc.) et l'accroissement de la taille de l'Union par élargissements successifs. Un troisième élément, tout à fait essentiel, intervient également fortement: il s'agit de l'intégration de l'Europe dans l'économie mondiale, dans le cadre du processus de globalisation.

2.1. Globalisation

2.1.1. La prépondérance de la globalisation de l'économie dans l'évolution des disparités régionales en Europe constitue une conclusion essentielle du Rapport sur la cohésion et représente en même temps un élément majeur à prendre en compte dans une politique renforcée visant l'objectif de cohésion économique et sociale.

2.1.2. Cette évolution comporte un risque considérable de dualité, tant de la société que des territoires, et donc un risque d'exclusion de groupes sociaux et d'espaces qui ne parviennent pas à s'intégrer dans l'économie globalisée. L'objectif de cohésion, mis en oeuvre par les politiques structurelles, vise à limiter cette dualité. L'intégration de l'Europe dans une économie globalisée et mondialisée constitue de loin le domaine le plus stratégique pour l'avenir des régions européennes.

2.1.3. Il en résulte un impératif absolu considérable en matière d'élévation du niveau de compétences et de qualifications professionnelles, du progrès technologique et de la recherche, ainsi que de la qualification des territoires comme lieux d'implantation et dont l'attrait et la compétitivité doivent être en constante augmentation. Il s'agit de domaines où les politiques structurelles ont un rôle essentiel à jouer.

2.1.4. Le Comité des régions est convaincu qu'à l'avenir il faudra accorder une attention particulière aux efforts susceptibles d'améliorer de manière durable la compétitivité des régions et ainsi les conditions de vie des personnes. L'augmentation de la productivité et l'amélioration de la compétitivité qui l'accompagne est le facteur décisif pour élever à long terme le niveau d'une économie et contribuer à un niveau de vie en constante augmentation, ainsi qu'à une meilleure qualité de vie. Le Comité des régions est d'accord avec l'affirmation du rapport sur la cohésion que la recherche et le développement, et l'application réussie d'innovations constituent des facteurs clés pour élever en permanence le niveau des économies.

2.1.5. L'Agenda 2000 souligne expressément que l'Europe doit s'adapter à la globalisation croissante de l'économie. Le Comité des régions est fermement convaincu que, pour la politique structurelle européenne, cela signifie qu'elle doit améliorer de façon ciblée et de différentes manières les conditions d'offre dans les régions: le développement régional est servi par le développement de l'infrastructure et les opportunités d'investissement, notamment par les PME, le soutien aux innovations et le transfert de connaissances vers des régions périphériques ainsi que la conservation et l'entretien de l'espace rural. Liée aux mesures servant à augmenter la qualification des employés par la formation permanente, la productivité en général augmente et les conditions d'une élévation durable du niveau de vie s'en trouvent améliorées. Il faut souligner dans ce contexte que les autorités compétentes des États membres en vertu des dispositions nationales ainsi que les collectivités locales et régionales participent à la définition de la politique structurelle les concernant.

2.2. Lutte contre le chômage

2.2.1. Dix-huit millions de chômeurs constituent, selon l'avis du Comité, le défi et la mission essentiels de la politique de l'Union européenne et de ses régions. Par l'ajout d'un chapitre sur l'emploi dans le Traité d'Amsterdam, une place importante est faite au problème du chômage. Le Comité des régions accueille favorablement l'introduction de ce nouveau chapitre sur l'emploi dans le Traité d'Amsterdam. Par ailleurs, l'Agenda 2000 constate qu'à l'avenir, le potentiel européen d'emplois ne pourra pleinement se déployer que si le marché du travail se dote de la flexibilité suffisante. En vertu du principe de subsidiarité, le Comité des régions considère à cet égard que les institutions responsables sont tenues de créer un équilibre entre les adaptations économiques nécessaires et le désir légitime des citoyens de bénéficier d'une sécurité sociale.

Dans la prochaine période de programmation, il faudra donc continuer à renforcer le profil créateur d'emploi de la politique structurelle européenne, sans abandonner sa mise en oeuvre stratégique. La politique structurelle européenne est une aide investie à long terme à l'auto-assistance et sert à développer à long terme et de manière durable et efficace en termes d'emploi les potentiels économiques existants dans les régions. La politique de l'emploi et du marché du travail doit être définie de manière à compléter cette orientation. Le soutien aux petites et moyennes entreprises aidera à promouvoir des emplois concurrentiels à long terme. À l'avenir, il faudrait y consacrer la plus grande attention car c'est dans les petites et moyennes entreprises que réside la majorité des nouveaux emplois. Le développement de ce potentiel endogène peut contribuer à ce que se produise, dans des régions géographiquement délimitées, un développement économique durable qui ne soit pas fortement influencé par les changements dans la division internationale du travail.

2.2.2. Les pactes régionaux et locaux pour l'emploi qui sont maintenant lancés représentent une méthode innovatrice pour lutter contre le problème du chômage dans la Communauté. Ils sont nés de la constatation fondée que le meilleur moyen de développer les potentiels existants et de les intégrer dans des projets efficaces en termes d'emplois est d'utiliser les connaissances des acteurs sur le terrain et de développer les partenariats au niveau local. Les pactes sont particulièrement bien adaptés pour intégrer des projets à un stade très précoce, dans une stratégie de développement régional. Il reste à voir quelles nouvelles conclusions pourront être tirées de la réalisation des pactes pour l'aménagement des Fonds structurels. Le Comité des régions invite la Commission à l'informer en permanence des résultats des pactes.

2.3. Prévisions financières

2.3.1. Au vu des consolidations nécessaires des budgets publics dans les États membres et la Communauté, le Comité des régions juge qu'il est peu réaliste de partir de l'hypothèse d'une augmentation considérable de l'enveloppe financière de l'Union européenne. Il se déclare toutefois favorable au maintien de la limite supérieure de 1,27 % du PNB communautaire tout en conservant la part actuelle des Fonds structurels à 0,46 % du PNB.

2.3.2. D'importantes augmentations de ressources, comme à l'occasion des réformes de 1988 et 1993, ne sont, de l'avis du Comité des régions, pas une perspective réaliste pour les Fonds structurels des prochaines périodes de programmation. Le Comité des régions plaide toutefois pour qu'on ne diminue pas l'enveloppe financière des Fonds structurels pour la prochaine période en dessous du niveau atteint en 1999. Outre la croissance économique, la concentration des instruments du point de vue régional et du contenu permet une marge de manoeuvre financière supplémentaire.

2.3.3. Le Comité des régions se félicite de l'intention exprimée dans l'Agenda 2000 de poursuivre, également au cours de la prochaine période de programmation, les efforts de cohésion pour les maintenir au niveau atteint en 1999 (soit 0,46 % du PNB de l'Union européenne). Malgré tous les risques que cela comporte, les prévisions financières offrent une perspective réaliste aux régions de la Communauté et aux pays candidats à l'adhésion.

Ce faisant, la Commission contribue aussi à la consolidation nécessaire des budgets des États membres et affirme clairement que l'élargissement de l'Union ne doit pas se faire, financièrement, au détriment des régions les plus faibles et les plus affectées par les problèmes.

2.4. Élargissement

2.4.1. Le Comité des régions se déclare expressément favorable à l'élargissement de l'Union européenne vers l'Europe de l'Est. Il n'y voit pas seulement l'élargissement du marché intérieur européen. L'intégration des pays d'Europe orientale est bien plus l'expression du ralliement de ces peuples à une structure sociale libérale et basée sur la démocratie. Pour la première fois dans l'histoire récente de l'Europe, les peuples adhèrent à un système de valeurs commun et quasi homogène et il est indiscutable que l'Europe entière profitera de l'effet pacificateur du processus d'intégration européenne. C'est précisément là que réside l'importance particulière de l'intégration dans l'Union européenne des États candidats à l'adhésion. Cela est enfin expressément souligné par l'Agenda 2000.

2.4.2. On peut supposer que les futurs États membres feront partie des régions en retard de développement. Dans une période de ressources limitées, cela signifie que les Fonds structurels destinés aux futurs États membres doivent être financés par les marges de manoeuvre du système actuel et par les augmentations de budget communautaires générées par la croissance économique. Il existe dès lors plusieurs possibilités de fournir les aides financières aux pays de future adhésion. On peut ainsi envisager une restructuration des instruments existants ou une plus forte concentration géographique afin de créer les marges de manoeuvre nécessaires.

2.4.3. C'est la seule manière de ne pas utiliser la solidarité à l'intérieur de la Communauté contre la solidarité avec les pays de future adhésion. Les problèmes liés à l'élargissement à l'Est ne pourront être résolus que lorsque les adaptations nécessaires, tant à l'intérieur de l'actuelle Communauté et de sa politique de cohésion que dans les pays de future adhésion, seront effectuées progressivement et selon les progrès réalisés dans les négociations d'adhésion qui commenceront début 1998. Les réglementations transitoires établies à cet égard doivent veiller, tant dans le cadre de la stratégie de préadhésion que dans les premières années de l'adhésion à la Communauté, à ce que les nouveaux membres profitent entièrement et le plus rapidement possible, en fonction de leurs capacités économiques, budgétaires et administratives, de la politique communautaire de cohésion. C'est pour cette raison qu'il faut vérifier s'il est opportun de fixer la limite supérieure des ressources de l'UE engagées pour la politique de cohésion à 4 % du PNB national, comme le prévoit l'Agenda 2000.

2.4.4. Selon le Comité des régions, l'Agenda 2000 offre une perspective réaliste aux pays de future adhésion. Le Comité des régions constate que la position formulée dans l'avis concorde très largement avec celle exprimée dans l'Agenda 2000.

2.4.5. On salue expressément le fait que les premières adhésions à part entière sont prévues pour dès 2002. La solidarité européenne exige que ces régions soient pleinement intégrées dans les instruments existants de la politique de cohésion en vertu de l'égalité de traitement. Sur ce point aussi, le Comité des régions soutient totalement l'Agenda 2000.

2.4.6. Le Comité des régions fait cependant remarquer que, afin de maintenir une perspective crédible pour les autres pays de future adhésion, la stratégie à suivre dans le cadre de la Conférence sur l'Europe doit être encore davantage soutenue.

2.5. Union économique et monétaire

2.5.1. L'impact de l'Union monétaire sur les pays et les régions sera sans doute différencié. Les régions qui sont actuellement le plus intégrées dans les flux d'échanges économiques transnationaux en tireront le plus grand profit. En raison de la situation financière tendue, les budgets publics doivent être consolidés, ce qui entraînera une restriction des dépenses publiques. Cette restriction pourrait également limiter la marge de manoeuvre pour les cofinancements que les États membres doivent apporter aux dotations à finalité structurelle de l'Union européenne. L'objectif de cohésion peut aussi, dans le cas des pays les plus pauvres, être contrecarré par les prescriptions de l'Union économique et monétaire. L'introduction de la monnaie unique peut, pendant une période transitoire, entraîner une aggravation des disparités régionales. Le Comité des régions considère qu'il ne faut pas confondre ni mêler convergence et cohésion. Les conséquences de l'Union économique et monétaire sur les régions sont jugées globalement positives. Il est toutefois urgent d'étudier l'impact probable de l'UEM sur les économies régionales.

2.5.2. Le Comité des régions est fermement convaincu que si l'affectation des ressources était soumise à une procédure analogue à celle visée à l'article 140 C, la réalisation des objectifs de la politique structurelle européenne serait très sérieusement compromise. Cela reviendrait à renverser le principe de la solidarité entre les régions et à sanctionner précisément les régions le plus fortement tributaires des aides en raison de leur situation particulièrement précaire.

3. La période de programmation à partir de 2000

3.1. Propositions d'aménagement de la politique structurelle européenne au cours de la période de programmation à partir de 2000

3.1.1. La politique structurelle de la Communauté complète le travail des États membres. Ses domaines de travail sont nécessairement sélectifs et répondent aux priorités spécifiques de l'Union européenne. Le caractère sélectif prouve que la politique structurelle européenne ne peut pas être considérée comme une panacée. À l'avenir, ce sont les États membres qui devront rester les principaux responsables lorsqu'il s'agit de faire face au changement structurel. La politique structurelle européenne doit être conçue de telle manière qu'au niveau des régions et des collectivités locales, elle apporte clairement une plus-value européenne quant à sa mise en oeuvre et à ses solutions pragmatiques, la généralisation des bonnes pratiques et la coopération transnationale, de même que l'additionnalité et l'utilisation efficace des Fonds.

3.1.2. La réforme de la politique structurelle doit aller de pair avec la réforme de la politique agricole commune. Déjà, la proposition de l'«Agenda 2000» affronte ce problème dans le cadre d'une perspective imposée par les accords conclus avec l'Organisation mondiale du commerce. La réforme de la politique agricole peut libérer des ressources importantes pour soutenir les politiques structurelles. Cela favorisera également le développement des zones rurales.

3.1.3. Le Comité des régions souligne que ce sont précisément les régions les plus faibles et connaissant le plus de problèmes qui ont besoin de la solidarité européenne de la Communauté. Le plus grand défi pour la Communauté est toujours d'aider les personnes et les régions qui n'ont pas encore trouvé un ancrage suffisant dans les développements économiques et sociaux dans la Communauté, ou l'ont perdu.

3.1.4. Le Comité des régions accueille favorablement l'opinion exprimée par la Commission dans l'Agenda 2000, selon laquelle la priorité politique de la cohésion économique et sociale doit être clairement maintenue. L'adhésion d'États ayant des niveaux de développement très différents met particulièrement en lumière cette priorité. Le CdR considère également qu'au vu de ces défis la solidarité européenne est plus indispensable que jamais pour atteindre l'objectif principal de la cohésion économique et sociale.

3.1.5. Face à ces nouveaux défis, la politique structurelle de l'Union européenne doit se caractériser par une nouvelle approche permettant d'élaborer des stratégies de développement plus ambitieuses basées sur le partenariat et sur des projets de développement territoriaux, une application plus stricte des critères d'éligibilité et une plus grande souplesse dans le processus de programmation. En raison des nombreuses incidences positives des Fonds structurels de l'UE en général et de la politique régionale de l'UE en particulier ainsi que de la nécessité politique de rendre la politique européenne visible pour tous, les interventions des Fonds structurels devraient se poursuivre dans tous les États membres, indépendamment de leur puissance économique, lorsque les conditions de l'aide sont réunies.

3.1.6. La pluralité des instruments d'intervention financière est source de complexité, de bureaucratie et de retards d'exécution. Cela est dû non seulement à la diversité des règlements et des modalités de fonctionnement qui règlent les Fonds mais à la pluralité des instances qui en assurent la gestion aux différents niveaux.

3.1.7. La recherche d'une simplification est indispensable. Il est cependant nécessaire d'être vigilant pour ne pas créer de fausses solutions. Bien qu'à première vue, la création d'un Fonds unique se substituant aux différents fonds puisse sembler attrayante, une telle démarche n'est pas à recommander car les différents fonds doivent être considérés comme l'expression des priorités politiques de l'Union européenne. Il faut étudier soigneusement la question avant d'opérer les moindres changements. Si les fonds sont intégrés, il existe un risque très sérieux que l'on perde de vue l'aspect précédent au milieu d'un débat financier et politique. De nombreuses préoccupations peuvent recevoir une réponse si l'on décide de suivre les démarches suivantes: harmonisation des règles et procédures concernant les fonds, et mise en place d'une procédure intégrée dans les cas où plusieurs fonds interviennent dans un programme et lorsque l'aide allouée au programme concerné provient de différents fonds.

3.1.8. La période de programmation en cours vient à échéance le 31 décembre 1999. D'ici là, les règles juridiques pour une poursuite de la politique structurelle européenne au cours de la prochaine période de programmation doivent être élaborées afin d'assurer une transition sans heurts. Pour garantir aux régions et aux responsables de projets la nécessaire sécurité dans la planification et dans l'objectif d'une cohésion économique et sociale, le Comité des régions invite le Conseil et le Parlement à s'assurer à temps que, avant le début de la prochaine période de programmation, un accord sera conclu sur la révision des règlements applicables. Des retards analogues à ceux qui se sont produits en 1994 quant au début de l'approbation des programmes ne peuvent plus se reproduire au début de la nouvelle période.

3.2. Objectifs des Fonds structurels: critères de sélection et régions à promouvoir

3.2.1. La politique structurelle et régionale doit se concentrer sur les régions économiquement les plus faibles de la Communauté. Étant donné les problèmes actuels et persistants au niveau structurel et de l'emploi, l'objectif de la Commission de réduire les régions éligibles constitue une solution radicale. Cet objectif doit principalement être évalué à la lumière de la situation économique régionale. Ce n'est pas la fixation de plafonds généraux mais les besoins des régions, établis sur la base de critères objectifs et transparents, qui doivent être déterminants.

3.2.2. Fondamentalement, le Comité des régions recommande de concentrer les ressources sur les régions ayant besoin d'être promues et les groupes ayant des problèmes particuliers. Le Comité des régions plaide donc pour la poursuite de l'Objectif 1 sur la base de la stricte application des indicateurs de délimitation géographique (75 % de la moyenne de l'Union européenne du PIB en parité de pouvoir d'achat par habitant). L'Objectif 1 vise, de par sa nature même, à résoudre les problèmes de développement à grande échelle. Dans un souci de concentration des ressources et la recherche d'effet de levier, le Comité des régions est également favorable à conserver les régions d'Objectif 1, au niveau de NUTS II, en prévoyant des dispositions particulières pour les régions situées à la périphérie et les régions septentrionales à très faible densité de population.

3.2.3. Le Comité des régions constate que le passage de l'Agenda 2000 concernant la future politique structurelle constitue une bonne base de discussion. Dans l'ensemble, le Comité salue favorablement les recommandations faites en matière de concentration et de structure des objectifs et attend, lors de l'application des propositions, un accroissement de l'efficacité de l'utilisation des fonds. Le Comité des régions rejette résolument la réserve de 10 % des fonds, proposée par la Commission, qui doit être attribuée au milieu de la période de programmation aux régions les plus compétitives, après l'évaluation intermédiaire, car il la juge inapplicable.

3.2.4. Le Comité souhaite que l'on s'en tienne au PIB comme indicateur de la délimitation régionale car, en matière de comparabilité statistique, cela constitue la meilleure manière de mesurer le niveau de vie en termes économiques. Un PIB bas, calculé sur le produit de l'emploi et de la productivité, indique les causes d'une compétitivité faible et donc, d'un faible niveau de vie. Il est donc recommandé de ne pas affaiblir la valeur de cet indicateur par l'inclusion d'autres critères économiques sous une forme atténuée. On pourrait à la rigueur avoir recours, outre le PIB, à d'autres indicateurs complémentaires sur la situation économique. Dans cet esprit, le Comité des régions juge approprié de tenir particulièrement compte du chômage afin que les régions bénéficiaires et plus touchées que la moyenne par ce fléau reçoivent un soutien structurel supplémentaire. Selon le Comité des régions, il y a là un élément spécifique à prendre en considération pour la détermination du niveau de l'aide.

3.2.5. Dans cette démarche, le Comité des régions est favorable à un traitement égal des régions de la Communauté et il est partisan d'une application stricte des indicateurs de la délimitation régionale. Afin d'éviter les disparités dans le développement régional, qui pourraient remettre en cause les résultats obtenus jusqu'à maintenant, le Comité recommande des réglementations de transition adaptées aux régions qui seraient exclues des aides. Les problèmes de développement des régions à promouvoir doivent constituer le critère décisif.

3.2.6. Les mesures prises jusqu'à maintenant dans le cadre de l'Objectif 2 servent essentiellement à surmonter les problèmes dus au changement structurel dans les régions en retard de développement industriel. Dans le passé, de nombreux résultats positifs ont pu être obtenus. Le Comité souhaite aussi conserver l'aide sous sa forme actuelle et l'orienter davantage vers la gestion du changement industriel, les conséquences de la globalisation de l'économie mondiale dans les régions industrielles et les difficultés des agglomérations urbaines à forte densité de population. En raison de l'intégration proposée ici de l'aide à la mutation structurelle dans un objectif commun, il faut avoir recours à de nouveaux indicateurs en matière de délimitation géographique.

3.2.7. Le CdR invite la Commission à inclure les régions en retard de développement industriel dans le cadre des aides à finalité régionale, comme complément aux interventions structurelles, afin de mettre en place une politique de développement économique régionale cohérente et d'éviter les dysfonctionnements entre la politique régionale et le droit de la concurrence.

3.2.8. Selon le Comité des régions, les aides destinées aux régions rurales et à la reconversion de l'agriculture et de la pêche doivent être consolidées en fonction des besoins de restructuration. Aux termes de la Déclaration de Cork sur le développement rural (novembre 1996), «le développement rural durable doit être élevé au rang de priorité de l'Union européenne et doit devenir le principe fondamental qui sous-tend toute politique rurale, dès maintenant et après l'élargissement». Bien que le fil directeur d'une telle stratégie repose sur la diversification économique, il ne faut pas faire abstraction de la dimension agricole car ce secteur est touché par de nombreux facteurs de mutation. Le Comité des régions plaide également en faveur de la poursuite de l'Objectif 5a et de son approche horizontale. Dans l'hypothèse où il serait (partiellement) exclu des objectifs des Fonds structurels, il faudrait assurer une transition ordonnée vers les instruments ultérieurs.

3.2.9. Dans un souci de transparence de l'aide, le soutien à la mutation structurelle dans les régions industrielles et les agglomérations urbaines à forte densité de population ainsi que dans les zones rurales pourrait être repris dans un Objectif territorial, qui serait de préférence à situer au niveau de NUTS III ou dans des conditions géographiques particulières. Le Comité des régions souhaiterait toutefois souligner que les périodes de transition proposées par la Commission de l'UE pour l'expiration des aides actuelles des anciens objectifs 2 et 5b vont à l'encontre du principe de concentration, à moins que les dispositions transitoires prévues soient clairement limitées dans le temps et que l'arrêt se fasse de manière progressive. Les critères du nouvel objectif 2 ne doivent pas désavantager les zones actuelles d'objectifs 2 et 5b. Il faut bien évidemment éviter de mettre brutalement un terme à un processus de développement en cours. Les dispositions transitoires devraient en principe impliquer une fin progressive, s'étendant sur plusieurs années, assorties d'un soutien financier réduit. La possibilité d'harmonisation intégrée au niveau régional quant à la programmation et la gestion dans ces régions qui, prises dans leur ensemble, connaissent de graves problèmes d'adaptation structurelle, ne devrait pas être exclues.

3.2.10. L'expérience en matière d'aide structurelle européenne démontre qu'il peut être difficile de bien délimiter les zones d'aides à l'intérieur des villes étant donné que les problèmes que rencontrent certains quartiers urbains ne peuvent être combattus efficacement que par le biais de mesures prises dans d'autres quartiers plus développés. En conséquence, il conviendrait de laisser également aux collectivités locales le soin de décider dans quel quartier et pour quelles mesures les moyens des Fonds structurels européens peuvent être utilisés avec le plus d'efficacité.

3.2.11. Pour des raisons d'efficacité, il est souhaitable que les régions confrontées à des développements négatifs dus à une restructuration socio-économique ou qui en sont menacées, soient également dans une certaine mesure impliquées de manière préventive dans la politique structurelle.

3.2.12. De même, le Comité propose de fondre les Objectifs horizontaux 3 et 4 en un seul objectif horizontal. Le nouvel objectif devrait conserver comme mission de soutenir efficacement l'adaptation des travailleurs à l'évolution des procédés de travail et l'insertion durable des chômeurs dans le monde du travail.

3.2.13. À l'avenir, la mission prioritaire de cet objectif devrait consister à promouvoir la qualification professionnelle de la population. En tout état de cause, étant donné les compétences actuelles, l'éducation en particulier relève en premier lieu du niveau national et régional. Cet objectif concerne des mesures permettant un véritable accès aux connaissances, assurant la promotion du développement personnel et fournissant les qualifications adaptées aux besoins de l'économie. Ce doit être un instrument de soutien fort et visible, impliquant les autorités nationales, régionales et locales, les partenaires sociaux et les organismes de financement des mesures destinées au développement des ressources humaines.

3.3. Initiatives communautaires

3.3.1. Le Comité des régions souligne l'importance particulière des initiatives communautaires comme instruments importants dans les secteurs innovateurs.

3.3.2. Par conséquent, ces initiatives jouent un rôle important dans les domaines où les opérations de volume modeste mais à caractère prospectif et exploratoire, spécialement liées au processus d'intégration européenne, sont en jeu.

3.3.3. Cependant, au nom de l'efficacité des initiatives communautaires, le Comité propose ici aussi leur concentration puisque, dans plusieurs initiatives, les objectifs et les contenus de l'aide recoupent les programmes par objectifs.

3.3.4. Un premier pas pourrait consister à réduire considérablement le nombre d'initiatives communautaires. Le rapport sur la cohésion fait état de cette direction. À cet égard, le Comité des régions accueille favorablement les propositions contenues dans l'Agenda 2000 visant à réduire le nombre d'initiatives communautaires et à accroître leur concentration thématique, ainsi que la limitation prévue de la dotation financière des initiatives à 5 % du budget des Fonds structurels. Il sera bien sûr nécessaire de prévoir la possibilité de mesures d'accompagnement en cas de problèmes structurels dans certains secteurs. En particulier dans les régions d'Objectif 1, il faudrait tenter d'intégrer le contenu de l'aide des initiatives communautaires dans l'aide de l'objectif, tout en incluant les possibilités de coopération interrégionale. Il faudrait faire de même pour les régions bénéficiant des autres objectifs. Les initiatives communautaires resteraient ainsi le principal instrument structurel, en marge de l'aide par objectifs. La nouvelle «génération» d'initiatives communautaires devrait en particulier accompagner les problèmes structurels sectoriels et stimuler la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Dans ce contexte, il faudra prêter attention aux modalités de la coordination entre les initiatives communautaires déployées au sein des États membres actuels et les programmes de coopération interrégionale au titre de Phare et de Tacis. Les procédures des programmes Phare/CBC et Tacis devraient, tout au moins pour les mesures transnationales en rapport avec les Fonds structurels, être adaptées aux modalités des Fonds structurels.

3.4. Projets pilotes

3.4.1. Les projets pilotes, centrés sur la coopération horizontale et transnationale des collectivités territoriales et des organismes décentralisés sur des thèmes innovants, présentent un grand intérêt dans les régions dans la mesure où il est possible d'instaurer par ce biais des coopérations avec des régions plus développées, qui permettent le transfert de savoir-faire en matière de développement. Il faut insister sur leur lancement.

3.4.2. Ces procédures et modalités ne sont toutefois pas transparents et souvent, le bénéfice retiré ne justifie pas les frais administratifs occasionnés. Le Comité des régions est donc favorable à une réforme en profondeur de cet instrument et à la mise en place d'une procédure transparente.

3.5. Contenus de l'aide

3.5.1. Le Comité des régions pense que le principe de la concentration doit également s'appliquer aux contenus de l'aide. Dans ce sens, il faut renforcer le profil de politique de croissance de la politique structurelle européenne de sorte que les régions ayant le plus de problèmes puissent développer au maximum leur potentiel de productivité et leur potentiel comme lieux d'implantation. Simultanément, les projets visant à stimuler les emplois durables doivent être complétés et soutenus par des mesures actives sur le marché du travail.

3.5.2. Quant à la concentration thématique, les régions devraient se voir offrir la possibilité de se concentrer dans leurs programmes sur des stratégies ciblées. À titre d'exemple, la concentration sur un secteur problématique telle que l'économie maritime supposerait une plus grande implication du secteur privé que celle que produirait une concentration sur les infrastructures et sur l'emploi en général, bien qu'il s'agisse en partie de la même chose. Les territoires sont de plus en plus enclins à acquérir une personnalité et un positionnement propres, reposant sur leurs atouts, lisibles par rapport à l'économie globale. Les futurs règlements devraient être conçus de manière à permettre une spécification ultérieure des secteurs de concentration thématique les plus appropriés pour atteindre l'objectif de cohésion.

3.5.3. Au vu du niveau inacceptable de chômage dans la Communauté, le Comité des régions est favorable à ce que, au cours de la prochaine période de programmation, on veille particulièrement à faire davantage porter les effets de l'aide sur l'emploi et à intensifier l'utilisation des Fonds dans des domaines innovateurs. À cet égard, on souligne à nouveau que la politique structurelle européenne est avant tout adaptée pour obtenir des résultats à long terme sur l'emploi. Il faut au contraire veiller à ce que son application contribue à la création d'emplois modernes et concurrentiels.

3.5.4. Il en va de même pour l'aide aux mesures innovantes et de recherche et de développement. De nombreuses expériences prouvent le lien étroit entre le succès de l'innovation et le développement régional. Le succès des innovations constitue le moteur d'un développement régional réussi et d'une amélioration durable de la qualité et du niveau de vie. Cependant, les activités innovantes, en particulier dans le cadre de services de haute qualité, se limitent à un nombre restreint de régions. Il est particulièrement important pour le progrès dans les régions en difficultés de pouvoir profiter des résultats de la recherche et du développement obtenus dans les centres de développement. Cela facilite, dans ces régions, le changement structurel nécessaire et leur offre une perspective de participer à parts égales aux avantages du marché intérieur. Par conséquent, à l'avenir, l'aide des Fonds structurels doit offrir une flexibilité suffisante pour la mise en oeuvre de ces mesures dans les régions à promouvoir. L'application concrète incombe tout particulièrement aux États membres et aux régions. De ce point de vue, le principe de partenariat revêt une importance très particulière.

3.5.5. Le Comité des régions suggère que, conformément à la priorité donnée à la politique de l'environnement, les partenaires environnementaux soient associés de manière adéquate, aux côtés des partenaires économiques et sociaux. Le développement de nouvelles technologies de l'environnement n'ouvre pas seulement de nouveaux marchés, créant ainsi des emplois. Mais ce qui est aussi important, c'est que le développement économique ne se fasse pas au détriment de l'environnement. En particulier l'utilisation des ressources limitées doit se faire de manière à établir un équilibre entre l'efficacité économique et écologique et à contribuer au développement durable. Le Comité des régions considère qu'il s'agit là aussi d'une mission importante pour la politique structurelle européenne.

3.5.6. Compte tenu du principe de cohésion territoriale et en vue de promouvoir les secteurs stratégiquement importants par le biais des Fonds structurels, les programmes doivent tenir compte des nécessités de l'aménagement du territoire. Si c'est possible, une coopération et une collaboration avec les régions limitrophes sont souhaitables.

3.5.7. Dans la pratique, le Comité des régions plaide pour que l'application des Fonds structurels se concentre à l'avenir sur les points suivants: mesures de soutien à l'infrastructure régionale et aux investissements productifs, mesures de soutien et de mise en oeuvre de la recherche, du développement et de l'innovation, mesures visant à améliorer la situation de l'environnement, mesures pour faciliter l'accès des petites et moyennes entreprises au marché des capitaux et au marché mondial, mesures destinées à adapter le capital humain au changement économique et à soutenir le potentiel endogène de développement, aide aux problèmes urbains, aide à l'agriculture et aux zones rurales et mesures de promotion de l'égalité des chances.

3.6. Partenariat

3.6.1. Le Comité des régions considère que le principe de partenariat s'applique de manière conséquente dès lors que les bases programmatiques pour l'utilisation des Fonds sont établies dans la mesure où aucun dispositif organisationnel ne doit pour cela être créé. Cette opinion est également confirmée par l'Agenda 2000. A son avis, cela n'est pas garanti dans l'actuelle procédure de programmation bien que des négociations aient lieu entre la Commission et les institutions responsables sur la définition concrète des normes d'application des Fonds structurels. Mais à la fin de la période de négociation, il n'existe qu'un document juridique unilatéral de la Commission, décidant dans une mesure non négligeable des dispositions et montants de financements à caractère national et régional. Il ne ressort pas de ce document juridique unilatéral que l'application des interventions des Fonds structurels doit se faire sur la base d'un partenariat entre interlocuteurs se trouvant sur un pied d'égalité. Selon le Comité des régions, cela constitue un manquement évident au principe de partenariat.

3.6.2. Les responsables sur le terrain confirment que le partenariat, associé au respect des réglementations nationales en matière de compétences, a conduit à un engagement actif et coordonné des responsables dans les régions. La participation des acteurs régionaux dès le début de la préparation et de l'application des mesures accroît l'efficacité du soutien communautaire. Il est ainsi possible de souligner clairement la contribution de la Communauté au développement régional. Le principe de partenariat représente donc pour les collectivités locales et les régions de la Communauté une caractéristique fondamentale de la politique structurelle européenne. L'expérience montre que dans les régions et collectivités locales où l'application des Fonds structurels se prépare et se réalise à l'insu des acteurs locaux, le succès de ces projets n'est pas assuré.

3.6.3. Le Comité des régions se prononce expressément en faveur du renforcement du principe de partenariat dans le respect du principe de subsidiarité. Au niveau des États membres, il faudrait s'assurer que l'application des instruments de la politique structurelle européenne se fait sur la base des plans de développement et les programmes d'action élaborés et présentés par les régions. Cela pour effet de promouvoir le niveau régional comme base de programmation dans chacun des États membres, selon leur répartition interne des responsabilités. Cela garantit ainsi la participation des acteurs, tôt dans la préparation de l'application des Fonds structurels et assure l'exactitude des objectifs ainsi que l'acceptation des mesures sur le terrain. Il semble judicieux de créer, au niveau régional correspondant, les institutions adéquates (dans la mesure où elles n'existent pas déjà) et d'impliquer les partenaires économiques et sociaux à ce processus.

3.7. Procédure de programmation

3.7.1. Au début de l'actuelle période de programmation, s'est ouverte la possibilité de regrouper les trois étapes de programmation existantes jusque là en une seule par le biais d'un document unique de planification de la programmation. Sur le principe, le Comité des régions pense que cela peut contribuer à considérablement simplifier la procédure de programmation. Son opinion se trouve renforcée par les expériences faites sur le terrain. Pourtant, l'expérience a aussi montré que, dans la pratique, cela n'a pas entraîné une simplification sensible de la procédure de programmation mais que le changement se limite à regrouper les trois étapes en un seul document.

3.7.2. L'application des Fonds dans le cadre de l'objectif 1 a continué à s'effectuer selon la procédure en trois étapes prévue par le règlement. Le fait que la plupart des autorisations n'ont été accordées que dans la seconde moitié de 1994 prouve qu'il est urgent de réaliser des simplifications et que la transition doit se faire vers une procédure ne comprenant réellement qu'une seule étape.

3.7.3. En conséquence, le Comité des régions propose la simplification suivante de la procédure, qui limite la programmation aux étapes essentielles et conduit réellement à une procédure en une seule étape:

a) Comme expression appropriée du principe de coopération, on propose pour la réglementation du contenu des programmes la forme d'un contrat d'aide. Selon le Comité des régions, les documents de programmation prévus dans l'Agenda 2000 peuvent être acceptés sous forme de contrats d'aide. Il faudrait donc définir en premier lieu un contrat d'aide qui résume dans les grandes lignes le précédent plan de développement régional et le cadre communautaire de soutien, mais qui se limite aux points fondamentaux pour l'application et les objectifs d'aide qui sont d'une importance capitale.

Ce projet de document devrait être élaboré par les autorités locales, régionales et nationales et contenir les éléments suivants:

- analyse du domaine d'intervention à l'intérieur du contexte économique global,

- fixation des objectifs de développement stratégiques,

- fixation des domaines d'intervention,

- fixation des pourcentages de participation de la Communauté,

- disposition sur les réglementations budgétaires (juridiques et techniques) de l'application des Fonds structurels sans porter atteinte au principe de subsidiarité,

- fixation des normes sur l'éligibilité des dépenses,

- répartition indicative des Fonds,

- normes sur le respect des politiques communautaires et des contrôles.

Ce projet constituerait la base de négociation pour l'utilisation des Fonds. Dans ce contrat figureraient toutes les autorisations nécessaires.

b) L'application des Fonds structurels dans la pratique devra se baser sur les réglementations nationales et/ou régionales selon les cas, en matière d'utilisation des ressources. Il s'agit des dispositions juridico-administratives selon lesquelles s'effectue le paiement de l'aide au bénéficiaire final. L'élaboration de programmes opérationnels devient ainsi superflue.

c) Le Comité des régions suggère de faire un usage plus intensif des subventions globales. Cela vaut particulièrement pour les cas où la participation communautaire ne dépasse pas 50 millions d'écus. Les modalités d'exécution et les obligations du service administratif seraient alors à convenir séparément. Les subventions globales sont actuellement utilisées dans des cas très rares. Le Comité des régions invite la Commission à intensifier l'application de cet instrument.

3.7.4. Le Comité des régions accueille favorablement la proposition de la Commission consistant à ne prévoir, dans la nouvelle période de programmation, qu'un seul programme pluriannuel par région pour les régions d'Objectif 1 et 2. Il s'agit là d'un pas dans la bonne direction. Il faudra cependant veiller à ce qu'il n'y ait pas seulement un regroupement des démarches actuelles (dans le cas de l'Objectif 1: plan de développement régional, cadre communautaire de soutien et programme opérationnel), mais bien plutôt d'une réelle simplification administrative. Ainsi, dans le document de la Commission, il manque des déclarations sur une meilleure coordination à l'intérieur de la Commission et une harmonisation des démarches administratives qui, jusqu'à présent, ont mené à un surcroît considérable de dépenses dans l'intégration des fonds aux niveaux des régions et des projets. Tant que la Commission ne créera pas les conditions nécessaires, le calcul spécifique aux fonds devra être conservé en l'état, même dans le cas d'un seul programme pluriannuel.

3.7.5. La flexibilité devrait fournir aux concepteurs et gestionnaires de programmes une plus grande marge de manoeuvre dans la réalisation des initiatives liées aux programmes. Cela leur permettra de répondre plus efficacement à la réalité économique de chaque région et mettra davantage l'accent sur la définition de priorités stratégiques pour le programme.

3.8. Additionnalité

3.8.1. L'additionnalité est l'un des principes qui caractérisent l'application des Fonds structurels et devrait être maintenue au cours de la prochaine période de programmation. Cependant, dans certains cas, on signale que l'additionnalité doit être appliquée de manière flexible afin de pouvoir tenir compte de situations particulières. Le Comité des régions souligne encore une fois que les Fonds structurels ne doivent en aucun cas servir à assainir les budgets publics. De même, il réitère que la conditionnalité des Fonds structurels par analogie avec l'article 104 C du TUE, comme elle a parfois été proposée, contredit ce principe fondamental de l'aide et empêcherait le développement dans les régions. On mettrait ainsi en péril l'impulsion supplémentaire de l'engagement communautaire.

3.8.2. Le Comité des régions est favorable à une simplification considérable des procédures de vérification de l'additionnalité.

3.9. Caractère pluriannuel

L'application des Fonds structurels se base sur le principe des périodes de programmation. Les régions bénéficiaires et les destinataires des aides disposent ainsi du degré nécessaire de sécurité pour la planification et le financement. Ce principe a fait ses preuves et devrait être maintenu à l'avenir. Le Comité des régions recommande d'étendre dans tous les cas les périodes de programmation à six ans. La clôture matérielle des mesures devrait continuer à s'effectuer, comme maintenant, deux ans après la fin de la période de programmation.

3.10. Formes d'intervention

3.10.1. La réglementation admet un spectre large - et de l'avis du Comité des régions suffisant - de formes d'intervention qui coexistent sur un pied d'égalité. Le Comité des régions plaide pour le maintien de ce système dans la prochaine période de programmation. Toutefois, en accord avec les principes de coopération et de subsidiarité, il faudrait laisser la région concernée choisir la forme d'intervention optimale pour chaque cas. Au coeur de ce choix, il doit se poser la question de savoir quelles formes d'intervention ou quelle combinaison de formes d'intervention conviennent aux besoins des agents régionaux et locaux.

3.10.2. Le Comité des régions est expressément partisan de faire une utilisation plus intensive de la formule de «partenariat public/privé» dans la prochaine période de programmation. Il recommande cependant d'en analyser à fond les conséquences. Le Comité des régions souligne qu'entre les acteurs privés et régionaux, il peut tout à fait exister des divergences d'intérêts, pouvant s'opposer à l'application du «partenariat public/privé». Dans les cas où existent des avantages pour le développement des régions, les responsables devraient bien entendu avoir la possibilité d'appliquer cette forme de financement. Afin de mener des politiques structurelles plus efficaces et de promouvoir l'effet multiplicateur, il faudrait rechercher des modalités d'incitations favorisant la participation du secteur privé dans le financement des projets, surtout d'infrastructure.

3.10.3. La réglementation actuelle permet à la Communauté de contribuer aux frais totaux jusqu'à hauteur de 75 %, et en général avec un minimum de 50 % des dépenses publiques pour les mesures destinées aux régions d'Objectif 1. On reconnaît ainsi qu'il n'est pas possible de faire porter aux régions les plus pauvres la plus grande partie des frais de financement. Le Comité des régions considère que, dans la prochaine période de programmation, il faudrait maintenir cette marge comme expression tangible de la solidarité. Néanmoins, dans la logique du principe d'additionnalité et de la bonne utilisation des deniers publics, l'aide ne devrait pas dépasser le montant absolument indispensable à la réalisation du projet.

3.11. Intégration

3.11.1. L'intégration des fonds doit être envisagée en étroite relation avec la restructuration des objectifs et la simplification de la procédure mentionnée ci-dessus.

3.11.2. À la quasi-unanimité des responsables des Fonds, le principe de l'intégration des Fonds sert à mettre en oeuvre des mesures complexes de développement comme celles qu'exige l'aide par objectifs et à mettre à profit les synergies existant entre eux. Il est ainsi possible d'augmenter l'efficacité des Fonds.

3.11.3. Cependant, au niveau des projets, souvent, il n'existe pas les conditions qui permettraient à l'approche intégrée d'acquérir son efficacité optimale. Les projets doivent bien plus être découpés afin de bénéficier de l'aide selon les réglementations spécifiques des Fonds. Par ailleurs, les Fonds sont soumis à des normes de développement différentes et non compatibles qui empêchent l'intégration efficace au niveau du projet. L'introduction de l'approche multifonds au début de la nouvelle période de programmation a entraîné une augmentation considérable des frais administratifs dans de nombreuses régions bénéficiaires.

3.11.4. Le Comité des régions est favorable à ce que les interventions des Fonds s'effectuent sur la base d'une procédure intégrée, notamment pour la coordination de mesures relevant de différents objectifs dans une région. Il est donc favorable à encourager l'utilisation déjà très répandue de la gestion intégrée de différents objectifs généraux - dans les domaines où cela existe - grâce à un seul programme régional pluriannuel pour la région concernée, conformément à une stratégie complète de développement régional à moyen et à long terme, tenant compte des besoins et des caractéristiques propres à chaque région. Le Comité partage toutefois les critiques formulées contre la procédure actuelle et invite les services de la Commission à harmoniser de manière interne les normes de procédure et, à l'intérieur de la Commission elle-même, à créer les conditions en vue d'une application efficace et intégrée avant le début de la nouvelle période de programmation. Les services correspondants devraient entreprendre le plus tôt possible les réformes nécessaires des procédures administratives internes.

3.12. Evaluation ex ante, suivi et évaluation ex post

3.12.1. Il est indiscutable que l'application des Fonds structurels fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation intensifs. C'est dans l'intérêt des citoyens d'Europe que les aides au titre des Fonds structurels soient bien utilisées. C'est aussi dans l'intérêt des citoyens que les instruments du contrôle financier sont appliqués de manière stricte afin de pouvoir contrer efficacement tout abus dans l'utilisation des Fonds. Le Comité des régions recommande donc à l'avenir en tenant compte du rapport coût/efficacité, de s'en tenir aux principes de l'évaluation et du suivi, également comme expression de la coopération. Il faut toutefois constater sur la base de l'expérience acquise jusqu'ici que les modalités d'évaluation actuelles sont extraordinairement complexes. De plus, les exigences imposées en ce qui concerne les rapports sont de plus en plus grandes. Il est donc souhaitable de mettre au point des mesures de contrôle simplifiées. Le Comité des régions demande que ces rapports se concentrent sur la présentation d'informations concises. Les mesures nécessaires d'évaluation et de suivi devraient se prendre en coopération entre la Commission et les régions bénéficiaires de l'aide.

3.12.2. L'évaluation ex ante, dont la nature et l'objectif diffèrent fondamentalement de ceux de l'évaluation ex post, devrait être révisée dans sa méthodologie et renforcée. Il ne s'agit pas tant de fixer par anticipation les objectifs quantifiables à atteindre que de procéder en profondeur à une réflexion prospective du territoire de programmation dont il s'agit, de manière à tenir compte de ses dynamiques, de ses forces et de ses faiblesses dans le cadre de la globalisation de l'économie et en prévoyant, dans ce contexte, l'impact potentiel des mesures et projets considérés.

3.12.3. Les comités de suivi sont l'expression visible du principe de coopération. De l'avis des administrateurs des Fonds, le travail de ces comités a en général démontré leur efficacité et a assuré un suivi intensif des programmes. Afin d'améliorer encore ce travail, le comité de suivi devrait acquérir davantage de compétences et être habilité à prendre lui-même les décisions finales, notamment en ce qui concerne le développement du financement. Il ne faut pas toutefois que cela ait pour conséquence de restreindre les responsabilités des représentants régionaux élus, ce qui irait à l'encontre des principes démocratiques. Ainsi, une fois que le comité de suivi approuverait une modification de la participation financière des Fonds, ce changement ne devrait plus être soumis à l'approbation de la Commission. À cet égard, une amélioration urgente est nécessaire, étant donné que les décisions de la Commission impliquent un délai considérable qui, en dernier ressort, empêche l'exécution rapide et fluide des interventions.

3.12.4. Dans le cadre du suivi en coopération, les règlements établissent que, vers la moitié de la période de programmation, s'élabore un bilan intermédiaire sur l'état des interventions dans les régions afin de formuler des propositions pour la poursuite des programmes approuvés. Le Comité des régions considère que c'est une mesure nécessaire pour adapter l'objectif des interventions à l'évolution de la situation économique et sociale. Toutefois, l'évaluation intermédiaire devrait se faire conformément aux principes d'économie et d'efficacité.

3.12.5. Les évaluations ex post permettent de tirer des conclusions sur l'utilisation des Fonds structurels. L'évaluation ex post doit être adaptée à la nouvelle méthode d'évaluation ex post proposée.

3.12.6. Pour le moment, l'utilité de l'information obtenue est limitée. Selon les normes d'utilisation des ressources, on ne dispose de données significatives que lorsque les projets financés sont terminés. Mais cette période s'étend tout au long des deux premières années de la nouvelle période de programmation. Il est ainsi impossible de profiter convenablement des résultats des évaluations ex post pendant la préparation de la nouvelle période.

3.13. Paiements

Le Comité des régions insiste sur le fait que les institutions européennes devraient passer à un système régionalisé de paiements, étant donné que le système actuel subordonne dans certains États membres les paiements à chacune des régions aux développements dans toutes les autres régions dudit État membre. Le Comité des régions est convaincu que cela assurerait la promotion d'une bonne gestion des Fonds sans que cela ne dépende des évolutions survenant dans les autres régions.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions apprécie les résultats positifs que la politique structurelle européenne a obtenus jusqu'à présent mais fait aussi remarquer que d'importants efforts devront encore être consentis à l'avenir pour renforcer la cohésion économique et sociale de l'Europe.

4.2. Dans le même temps, le Comité souligne que tout en préservant ses orientations de base, il conviendra d'adapter la politique structurelle aux impératifs qui résultent en particulier de la mondialisation croissante de l'économie et du prochain élargissement de l'Union.

4.3. Le Comité se prononce pour l'élargissement, mais un élargissement qui ne mette pas en concurrence la solidarité intracommunautaire et celle vis-à-vis des candidats à l'adhésion.

4.4. Le Comité des régions est favorable à une mise en oeuvre rapide de l'Union économique et monétaire et affirme que la politique de convergence ne doit pas entrer en conflit avec la politique de cohésion.

4.5. Compte tenu de ces exigences et à la lumière de l'expérience engrangée au cours de la présente période de programmation, le Comité demande que la politique structurelle européenne fasse l'objet d'une nouvelle approche, qui permette d'engager une stratégie plus audacieuse, d'appliquer plus strictement les critères et d'assouplir les procédures.

4.6. Le Comité des régions estime dès lors que pour la phase postérieure à 1999, la politique structurelle européenne devra bénéficier des adaptations ci-après.

4.6.1. Ni le poids de la politique structurelle dans le budget communautaire et le produit national brut de l'Union, ni la dotation financière des différents fonds et objectifs ne pourront, en termes réels, redescendre sous le niveau atteint en 1999.

4.6.2. Via la révision de la définition des objectifs, il convient de concentrer l'engagement des ressources sur les régions qui en ont le plus besoin et qui éprouvent les difficultés les plus lourdes:

a) création d'un objectif territorial d'aide aux régions en retard de développement, sur la base d'une stricte application des indicateurs de délimitation géographique de l'actuel Objectif 1. Ces régions doivent bénéficier d'une assistance prioritaire;

b) instauration d'un objectif territorial d'accompagnement de la mutation structurelle des régions industrielles, des agglomérations urbaines et des zones rurales, fondé sur les indicateurs de délimitation qui sont aujourd'hui d'application pour les Objectifs 2 et 5;

c) introduction d'un objectif horizontal pour l'adaptation des travailleurs au changement structurel, la consolidation de l'emploi et la réinsertion des chômeurs, à partir des indicateurs des actuels Objectifs 3 et 4.

4.6.3. Pour ce qui est de leur contenu, les aides doivent être orientées sur le potentiel de productivité des régions concernées, sur les atouts qu'elles tirent de leur situation géographique ainsi que sur leurs spécificités.

4.6.4. Il convient de développer le principe du partenariat, qui doit se muer en une coopération authentique sur pied d'égalité, grâce à la conclusion, par la Commission, l'État membre concerné et les régions bénéficiaires, d'un contrat d'aide servant de base à l'engagement des ressources et par le biais de l'élargissement des compétences des comités de suivi.

4.6.5. Grâce à une simplification drastique, la structure de la procédure de programmation doit être ramenée à une seule étape. Le contrat d'aide à élaborer par les États membres et les régions réceptrices s'en tiendra aux analyses et paramètres nécessaires à la mise en oeuvre des interventions. L'aspect pratique de l'engagement des ressources doit pouvoir être régi par des dispositions nationales ou régionales. Il est également nécessaire de renforcer le rôle du niveau régional comme base de programmation dans les États membres. Dans les domaines où cela existe, il faudrait avoir largement recours à la gestion intégrée des différents objectifs généraux, grâce à un seul programme pluriannuel pour la région concernée, conformément à une stratégie complète de développement régional à moyen et à long terme, tenant compte des besoins et des caractéristiques propres à chaque région.

4.6.6. Les régions bénéficiaires devraient avoir la latitude de statuer, dans le cadre de l'enveloppe financière disponible, sur les formes d'intervention les plus indiquées. À l'avenir, il conviendrait par ailleurs de prévoir des taux d'intervention plus élevés pour les régions en retard de développement.

4.6.7. Pour encourager une gestion efficace des fonds au niveau régional, les paiements devraient être régionalisés dans tous les États membres.

4.6.8. Il y a lieu d'imprimer une plus grande rigueur aux initiatives communautaires de la nouvelle génération, en les concentrant sur une sélection de domaines novateurs, transfrontaliers et interrégionaux, dans lesquels il faudrait réduire les dépenses administratives afférentes et faire transiter, chaque fois que possible, leur mise en oeuvre par les programmes des zones d'objectif. Par ailleurs, il conviendrait de rendre les projets pilotes plus transparents et de simplifier leur procédure de gestion.

4.6.9. Le Comité des régions demande à la Commission de présenter d'ici le début 1998 au plus tard des projets de modification des règlements des Fonds structurels et se réserve la possibilité d'élaborer d'autres avis dans la foulée des propositions soumises par le présent document.

Bruxelles, le 19 novembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 100 du 2.4.1996, p. 72.