FR Journal officiel de l'Union européenne C 229/60

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Conseil relative à l'adoption d'un programme complémentaire de recherche pour le projet ITER (2014-2018)»

COM(2011) 931 final — 2011/0460 (NLE)

2012/C 229/11

Rapporteur: M. Gerd WOLF

Le 3 février 2012, le Conseil a décidé, conformément à l'article 7 du traité Euratom, de consulter le Comité économique et social sur la

«Proposition de décision du Conseil relative à l'adoption d'un programme complémentaire de recherche pour le projet ITER (2014-2018)»

COM(2011) 931 final — 2011/0460 (NLE).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mai 2012.

Lors de sa 481e session plénière des 23 et 24 mai 2012 (séance du 23 mai 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 183 voix pour, 7 voix contre et ç abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité recommande une nouvelle fois avec fermeté d'investir davantage dans la recherche et le développement en vue d'assurer l'ambitieuse et indispensable conversion de notre système énergétique actuel aux technologies ayant le potentiel de garantir un approvisionnement énergétique sur le long terme qui soit suffisant, durable et sans incidence néfaste sur le climat. Par là, on entend également les travaux de développement portant sur l'utilisation de l'énergie issue de la fusion. L'énergie est l'élixir de longue vie de notre civilisation et du mode de vie qui est le nôtre aujourd'hui.

1.2 En tant que projet international de grande envergure implanté dans l'UE, ITER constitue l'avancée décisive et unique au monde qui s'impose aujourd'hui dans l'optique de l'utilisation future de l'énergie de fusion. ITER est donc un élément important de la recherche dans le domaine de l'énergie et a fortiori du plan SET. Le Comité réaffirme l'importance de ce projet non seulement du point de vue de l'approvisionnement en énergie pour le futur, mais également au regard de la compétitivité de l'industrie européenne dans le domaine des nouvelles technologies les plus ambitieuses.

1.3 Le Comité désapprouve dès lors sans réserve la Commission lorsque celle-ci propose, au rebours de ce qui s'est fait jusqu'ici, de retirer les engagements européens relatifs à la construction d'ITER du cadre financier pluriannuel (CFP), dans lequel ne subsisteraient que les activités de recherche. Ce retrait entamerait l'importance du projet et ébranlerait la fiabilité de l'UE en tant que partenaire international. Au cours de la période 2014-2018, la construction d'ITER doit plutôt être considérée comme un volet/projet du programme de recherche, de développement et de démonstration Euratom - mais un volet autonome et découplé des autres éléments du programme -, et donc figurer au sein du CFP.

1.4 Sachant qu'a priori, la Commission ne prévoit malheureusement pas de l'y inclure, le Comité recommande de rechercher, avec le Conseil, le Parlement et la Banque européenne d'investissement, des solutions permettant de le faire a posteriori sans porter atteinte de façon notable aux autres éléments du programme, en particulier ceux relatifs à la recherche dans le domaine de l'énergie.

1.5 À cette fin, le Comité suggère de préférence de puiser dans les fonds non utilisés du CFP, qui sont en temps normal rétrocédés aux États membres. Cette solution est manifestement déjà prévue pour le financement du projet ITER pour la période 2012-2013.

1.6 Le Comité souscrit aux initiatives du Parlement européen selon lesquelles les fonds non utilisés du CFP ne devraient pas, de manière générale, mener à une réduction du CFP, mais plutôt bénéficier aux programmes conjoints de l'UE, comme suggéré spécifiquement ci-dessus pour le projet ITER.

1.7 Seul le cas où cette mesure s'avérerait insuffisante, voire impossible, justifierait une réduction des postes existants du CFP, de maximum 0,3 % environ chacun.

1.8 Afin de respecter au mieux le calendrier et le cadre financier, le projet doit être doté d'un comité de pilotage fort dont les compétences décisionnelles, tant sur le plan technique qu'administratif, soient suffisantes, ainsi que d'une structure rigoureuse.

1.9 En ce qui concerne la période après 2018, le Comité appuie la Commission dans son souci bien légitime d'établir prochainement un cadre juridique et d'orientation stable permettant de garantir une sécurité de planification intra-européenne et surtout, internationale.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission et de son argumentation

2.1 La proposition de la Commission vise à définir l'accord de financement pour la contribution de l'UE au projet ITER pour la période 2014-2018, sous la forme d'un «programme complémentaire de recherche» conforme au traité Euratom. Le programme complémentaire de recherche doit être financé par les États membres (plus les «pays tiers associés») en dehors du CFP. L'enveloppe concernée s'élève à 2,6 milliards d'euros, soit 0,26 % du CFP (voir également les paragraphes 4.7 et 4.7.1).

2.2 L'objectif principal du projet international ITER est de construire et de faire fonctionner un réacteur expérimental de fusion. Ce projet constitue une étape majeure vers la démonstration de la fusion en tant que source d'énergie durable. Par conséquent, le programme de recherche associé à ITER a pour but avoué de «contribuer à la décarbonisation à long terme du système énergétique et ce, de façon sûre, efficace et sécurisée. En outre, ce programme contribuera à la stratégie Europe 2020 et à l'initiative phare intitulée “Une Union pour l'innovation”».

2.3 Le projet ITER figure dans le plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET) et contribuera à la stratégie Europe 2020, car la participation de l'industrie européenne de la haute technologie devrait apporter à l'UE un avantage concurrentiel au niveau mondial dans ce secteur prometteur.

2.4 Le projet ITER est régi par l'accord sur l'établissement de l'organisation internationale ITER pour l'énergie de fusion en vue de la mise en œuvre conjointe du projet ITER (l'«accord ITER») (1), conclu entre la Communauté européenne de l'énergie atomique («Euratom») et six autres parties (la Chine, l'Inde, le Japon, la Corée, la Russie et les États-Unis).

2.5 La contribution de l'UE au projet ITER est gérée par l'intermédiaire de l'entreprise commune européenne pour ITER et le développement de l'énergie de fusion («Fusion for Energy»), établie par la décision du Conseil du 27 mars 2007 (2).

2.6 Les coûts de construction d'ITER dépassent les prévisions initiales (3), d'où la nécessité de trouver des financements supplémentaires (cf. le paragraphe 2.1). Selon la Commission, cela implique soit de redéployer des fonds du CFP déjà affectés à d'autres priorités, soit de remettre en question les plafonds de celui-ci.

2.7 Il convient de trouver une approche différente apportant des certitudes durables quant à ce projet ambitieux. En conséquence, la Commission a suggéré, dans sa communication du 29 juin 2011 intitulée «Un budget pour la stratégie Europe 2020» (4), de financer le projet ITER en dehors du CFP après 2013.

2.8 Le traité Euratom limite la durée des programmes de recherche à cinq ans. Conformément à l'accord ITER, le projet ITER aura une durée initiale de 35 ans (soit jusqu'en 2041). Ultérieurement, de nouvelles décisions du Conseil seront donc nécessaires pour continuer à financer la contribution de l'UE à ce projet.

3. Observations du Comité – État des lieux

3.1 S'appuyant sur ses déclarations précédentes (5) quant à l'importance de la fusion nucléaire pour un approvisionnement énergétique futur sobre en CO2, le Comité se range à l'opinion de la Commission selon laquelle ITER constitue l'avancée décisive et unique au monde qui s'impose aujourd'hui dans l'optique de l'utilisation future de l'énergie de fusion (6). De toutes les technologies permettant de faire face de façon durable et suffisante au défi colossal que constitue un approvisionnement énergétique sûr et sans incidence néfaste sur le climat, l'énergie de fusion est la seule solution connue qui ne soit pas encore disponible ou mise en œuvre à ce jour, fût-ce à titre d'essai. ITER est un élément important de la recherche dans le domaine de l'énergie et a fortiori du plan SET.

3.2 JET (Joint European Torus) (7), la plus importante expérience de fusion du monde à l'époque en raison de ses propriétés et de ses résultats, dépassait déjà les possibilités ou la volonté des États membres de concrétiser et financer ce projet au niveau national, en raison de son coût considérable. C'est donc devenu un modèle et un champ d'expérimentation pour les actions européennes communes et couronnées de succès dans le cadre du traité Euratom. Depuis sa création, JET est au cœur du programme européen de fusion.

3.3 Le projet ITER, qui repose sur les découvertes de la recherche internationale dans le domaine de la fusion et en particulier sur les résultats de JET, dépasse nettement dans ses objectifs scientifiques et techniques, dans son volume et dans ses coûts les moyens requis pour JET. C'est pourquoi l'idée d'une coopération internationale dépassant le cadre de l'UE s'est rapidement imposée. Fruit d'une initiative de MM. REAGAN, GORBATCHEV et MITTERRAND, elle a finalement débouché sur le projet international ITER. ITER devrait permettre la production de 500 mégawatts (!) d'énergie thermique par fusion, avec un bilan énergétique positif.

3.4 Le 26 novembre 2006, l'accord sur l'établissement de l'organisation internationale ITER pour l'énergie de fusion en vue de la mise en œuvre conjointe du projet ITER a été signé par les représentants des sept parties à cet accord, à savoir la Communauté européenne de l'énergie atomique, le gouvernement de la République populaire de Chine, le gouvernement de la République de l'Inde, le gouvernement du Japon, le gouvernement de la République de Corée, le gouvernement de la Fédération de Russie et le gouvernement des États-Unis d'Amérique. La Commission a non seulement agi comme signataire au nom de l'UE, mais a également coordonné la suite du programme dans le cadre de l'entreprise commune européenne pour ITER ainsi que le reste du programme de fusion.

3.5 La décision prise alors de stationner ITER dans l'UE (à Cadarache, dans le sud de la France) a permis d'implanter l'un des plus importants projets d'avenir en Europe et de profiter de son pouvoir d'attraction sur les meilleurs chercheurs et ingénieurs ainsi que de ses retombées dans les secteurs industriels les plus ambitieux. À l'issue d'une période de démarrage pour le moins difficile, tant du point de vue de la gouvernance que de la gestion, (jamais un projet n'avait donné lieu à une telle collaboration dans le domaine scientifique et technique, avec une telle quantité et diversité de partenaires internationaux) il s'est avéré, pour des raisons diverses, que l'évaluation initiale des coûts, et donc la contribution financière du programme Euratom, devait être revue à la hausse (8). Le Comité estime que la Commission était consciente de ces faits avant même l'élaboration du cadre financier pluriannuel (CFP).

4. Observations du Comité – Opinions et recommandations

4.1 En principe, le Comité soutient l'intention de la Commission d'accroître le budget de R&D disponible pour la recherche dans le domaine de l'énergie, en l'occurrence pour le projet ITER dans le cadre d'Euratom. Le Comité avait déjà indiqué dans son avis concernant le plan SET (9) qu'«il est évident qu'en dépit de la croissance ininterrompue de la population mondiale, de l'appétit énergétique et des immenses besoins de rattrapage de cette dernière, des réserves épuisables d'énergies fossiles primaires et de la dépendance croissante de l'Europe vis-à-vis des importations, de nombreux hommes politiques et autres acteurs sous-estiment encore fortement la gravité du problème climatique et énergétique, tout comme l'ampleur des investissements requis pour le contrer». Le Comité a répété cet avertissement dans son avis sur le thème «Horizon 2020» et a recommandé en conséquence qu'une part plus importante du cadre financier pluriannuel (CFP) soit consacrée à la recherche dans le domaine de l'énergie (10).

4.1.1 C'est pourquoi le Comité soutient aussi la Commission dans ses efforts, malheureusement infructueux jusqu'à présent, pour élargir le cadre financier pluriannuel (CFP) afin de pouvoir s'atteler plus résolument à cette importante tâche conjointe de l'Union et à d'autres qui le sont tout autant (11). Il estime toutefois que c'est à tort qu'on tentera d'y parvenir en créant, à coup de dérogations ad-hoc et au rebours de la pratique antérieure, en douce pour ainsi dire, un programme de recherche complémentaire en dehors du CFP, destiné à financer la contribution de l'UE à la construction d'ITER. Il conviendrait bien plutôt de reconduire pour la période 2014-2018 l'intégration de la construction d'ITER au programme de recherche, de développement et de démonstration Euratom, autrement dit, au sein du cadre financier pluriannuel, .

4.2 Ce n'est pas le seul argument contre le retrait des engagements européens relatifs à la construction d'ITER du CFP. Le Comité n'est pas en mesure de suivre le raisonnement présenté par la Commission au point 2.6. Lorsque la Commission, en pleine connaissance de cause, présente pour décision une proposition de CFP dans laquelle elle exclut délibérément les coûts pour la construction d'ITER, elle ne peut s'en prendre qu'à elle-même d'avoir créé une situation qui, de son propre aveu, rend la prise en compte de ces coûts dans le CFP difficile.

4.3 Par ailleurs, il existe aussi de puissants arguments de fond s'opposant à une exclusion d'ITER du CFP.

4.3.1 Ils concernent, d'une part, le principe de subsidiarité et la question de la valeur ajoutée européenne. En l'occurrence, il s'agit précisément du type de projets qui dépassent le potentiel d'un seul État membre: des infrastructures scientifiques et techniques de grande envergure ou des projets comme Galileo et ITER justement, qui constituent un prototype pour les projets conjoints de l'Union dans le cadre du CFP, dont la valeur ajoutée européenne ne fait donc pas l'ombre d'un doute. C'est exactement dans cette optique que les programmes-cadres de RDT ont été établis dans le cadre du CFP.

4.3.2 D'autre part, ils ont trait à l'effet produit sur les partenaires internationaux. Vu l'importance politique de ce partenariat, le Comité considère que la proposition de la Commission émet un mauvais signal, qui porte atteinte à la confiance dans la fiabilité de l'UE en tant que partenaire dans le cadre d'accords internationaux. Ce constat concerne non seulement le programme de fusion, mais aussi les efforts visant à conclure d'autres partenariats et accords contraignants à l'échelle internationale, dans le cadre de la politique de sécurité ou de la politique énergétique et climatique, par exemple.

4.3.3 Mais ils touchent également à un autre aspect plus général déjà abordé par le Comité dans son avis sur le thème «Horizon 2020» (12), à savoir la tendance affichée à transférer à des agences certaines des tâches et activités de soutien à la recherche et à l'innovation incombant jusqu'ici à la Commission, celle-ci se limitant pour sa part aux questions juridiques et à la gestion des aspects financiers. Le Comité émet de sérieuses réserves à cet égard. En effet, cela signifie que la Commission renoncerait non seulement à assurer un suivi spécialisé et à cultiver une capacité d'appréciation propre (y compris aux experts nécessaires à cet effet), mais cesserait également de se préoccuper des véritables questions et objectifs de fond et de s'y identifier comme il convient. Or ce dernier élément est indispensable pour défendre au niveau politique un thème aussi important que la R&D et l'innovation avec compétence, succès et conviction. À défaut, un important levier de contrôle disparaîtrait du fragile système de contrôles et de contre-pouvoirs, et un poids crucial serait perdu dans la balance politique.

4.4 Comme exposé précédemment, si le Comité soutient sans réserve le souhait de la Commission de renforcer le CFP, il est néanmoins d'avis que le projet ITER devrait être financé par le CFP et rester structurellement établi en son sein. Par conséquent, le Comité recommande de rechercher, avec le Conseil, le Parlement et la Banque européenne d'investissement, des solutions permettant de l'y inclure a posteriori sans porter atteinte de façon notable aux autres éléments du programme, en particulier ceux relatifs à la recherche dans le domaine de l'énergie.

4.5 Pour ce faire, le Comité préconise de préférence d'élaborer des procédures appropriées afin de garantir que l'ensemble du budget déjà approuvé pour le CFP puisse effectivement servir aussi à l'accomplissement des tâches conjointes de l'Union et qu'il ne soit pas amputé par le reflux habituel des fonds non utilisés vers les États membres. Par cette recommandation, le Comité rejoint aussi une initiative émanant du Parlement européen du 5 juillet 2010 (13).

4.6 Eu égard à la problématique concrète exposée, le Comité recommande de combler le déficit de financement d'ITER évoqué ici au moyen de ces fonds non utilisés et non rétrocédés (comme cela a apparemment été le cas pour 2012/2013 (14)). Dans la mesure où cette procédure nécessite d'autres mesures formelles ou juridiques, le Comité recommande que cette question fasse d'abord l'objet d'un débat avec la BEI, puis d'une négociation avec les organes compétents.

4.7 Au cas où la solution préconisée au paragraphe 4.6 s'avèrerait insuffisante ou impossible, à l'exclusion de tout autre contexte, le Comité recommande de couvrir les coûts en question, y compris un «contingent» fixé en conséquence (voir paragraphe 4.7.1) en opérant des réductions mineures dans tous les autres postes du CFP (ce qui, en intégrant un «contingent» de 10 % environ, revient non plus à 0,26 % mais à 0,3 % environ pour chaque).

4.7.1 Le Comité recommande en effet avec insistance de davantage tenir compte de l'expérience acquise dans l'édification de projets d'envergure du même type, concernant des domaines technologiques inexplorés, et, partant, de veiller à l'instauration d'un «contingent», 10 % nous paraissant par exemple une valeur adaptée à la situation, quitte à devoir modifier les cadres réglementaires de la Commission à cet égard. Le volume mentionné au paragraphe 2.1 s'en trouverait porté de 0,26 % à environ 0,3 %. Il conviendrait toutefois alors que le comité de pilotage gère séparément le budget alloué à ce «contingent» et ne libère les fonds qu'au regard de critères stricts, pour éviter toute planification a priori qui lui ferait manquer ses objectifs.

4.7.2 Au paragraphe 4.1.1, le Comité recommande de faire de la construction de la partie européenne d'ITER un volet/un projet autonome du programme de fusion, découplé des autres volets de ce programme. Afin de respecter au mieux le calendrier et le cadre financier, le projet doit être doté d'un comité de pilotage fort dont les compétences décisionnelles, tant sur le plan technique qu'administratif, soient suffisantes, ainsi que d'une structure rigoureuse. Le Comité recommande de s'inspirer à cette fin des exemples que constituent le CERN, l'Agence spatiale européenne (ASE) ou encore l'Observatoire européen austral (ESO).

4.8 En ce qui concerne les années ultérieures à la période 2014-2018 en question, le Comité soutient la Commission dans sa préoccupation, bien légitime d'établir un cadre stable et une base solide et durable pour l'ensemble de la durée du projet international ITER, à ceci près que le Comité estime indispensable d'inscrire dans le cadre du CFP. Cette démarche devrait apporter une sécurité dans la planification intra-européenne et internationale et démontrer aux partenaires internationaux la fiabilité de l'UE.

Bruxelles, le 23 mai 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO L 358 du 16.12.2006.

(2) JO L 90 du 30.3.2007.

(3) JO C 181 du 21.06.2012, p. 111, paragraphe 5.5.3.

(4) COM(2011) 500 final, 29.6.2011.

(5) Par exemple JO C 302 du 7.12.2004, p. 27, JO C 21 du 21.1.2011, p. 49, JO C 218 du 23.7.2011, p. 87, JO C 181 du 21.06.2012, p. 111.

(6) Voir également http://www.iter.org/.

(7) Cf. aussi www.jet.efda.org.

(8) JO C 181 du 21.06.2012, p. 111, paragraphe 5.5.3.

(9) JO C 21 du 21.1.2011, p. 49, paragraphe 3.1.1.

(10) JO C 181 du 21.06.2012, p. 111, paragraphe 4.2.1.

(11) JO C 143 du 22.5.2012, paragraphe 6.

(12) JO C 181 du 21.06.2012, p. 111, paragraphe 3.12.1.

(13) A7-0254/2011: Résolution du Parlement européen du 24 novembre 2010 sur la position du Conseil sur le projet de budget rectificatif no 3/2011 de l'Union européenne pour l'exercice 2011, section III – Commission (11630/2011 – C7-0388/2011 – 2011/2075(BUD)).

(14) Conseil de l'Union européenne (Compétitivité), 19 décembre 2011, document no 18807/11, PRESSE 508 (uniquement disponible en EN).