Avis sur « L'épargne : les axes à privilégier pour une politique communautaire »

(94/C 393/22)

Le 24 février 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur « L'Épargne : les axes à privilégier pour une politique communautaire ».

La Section des Affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 19 juillet 1994 au rapport de M. Perrin-Pelletier ().

Le Comité économique et social, lors de sa 318e session plénière, séance du 15 septembre 1994, a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

L'épargne : les besoins et la situation actuelle

1. Dans son évolution de la phase du « grand marché unique » vers l'« Union économique et monétaire », la Communauté européenne ne peut ignorer l'importance de l'épargne pour le fonctionnement du système économique dit « de marché » qui est un pilier de son organisation et pour le modèle social qui est le sien, modèle basé sur la qualité du travail, des produits et des services, ainsi que sur la liberté des individus. L'épargne contribue à la formation d'avoirs privés qui garantissent contre les aléas de la vie et qui complètent la protection sociale assurée par l'État en matière de santé et de retraite.

2. Si les économistes « classiques » reconnaissaient une identité stricte entre épargne et investissements (ce qui n'était pas consommé était épargné, ceteris paribus...), ce lien devient de moins en moins visible dans une économie internationale. Force est cependant de constater, si l'on se réfère aux chiffres disponibles, qu'il existe, sur le long terme, une forte corrélation entre l'épargne et l'investissement et entre l'investissement et la croissance. L'investissement produisant de la croissance n'est malheureusement pas toujours producteur d'emploi à court terme. C'est le cas des investissements visant à promouvoir la productivité : cependant, bien que parfois destructeurs d'emplois, ils sont souvent indispensables pour assurer un niveau de compétitivité permettant de garantir une part de marché et donc de préserver au moins en partie des emplois. D'où l'importance structurelle de l'épargne et la nécessité d'une politique en la matière, notamment pour éviter que le déficit public n'absorbe l'épargne des ménages et des entreprises.

3. Au niveau conjoncturel, l'épargne constitue une mobilisation de ressources susceptible de jouer un rôle important dans la répartition de la demande dans le temps, si elle joue bien son rôle « anticyclique ». L'augmentation de l'épargne a un effet bénéfique sur les taux d'intérêt favorable aux emprunteurs et, plus indirectement, favorise l'accumulation de ressources financières non seulement pour les entreprises mais également pour le financement de travaux d'envergure (infrastructures).

4. Pour la construction européenne, la libération des mouvements de capitaux d'abord, la création d'un espace économique sans frontières ensuite, et, enfin, la recherche de la convergence des économies des États membres fonctionnant à l'intérieur de critères assez stricts (les critères de Maastricht), supposent une approche commune du phénomène de la part des administrations et des responsables politiques.

5. Le Comité économique et social préconise une politique de l'épargne au niveau communautaire. Partant des approches bien différentes des États membres dans leurs politiques de l'épargne, le Comité est d'avis qu'il faut rechercher une harmonisation et une amélioration des pratiques en vigueur afin de permettre :

- une meilleure information de l'épargnant (clarté et transparence);

- l'efficacité pour que l'épargne joue de façon optimale le rôle qui est le sien dans l'économie (investissement, croissance, compétitivité, emploi);

- un traitement plus équitable entre contribuables;

- le maintien et le renforcement de la confiance de l'épargnant à la recherche de la sécurité de ses placements.

6. Étant donné le niveau atteint par les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques dans les États membres (environ 50 % du PNB) l'épargne, directement affectée par ces prélèvements, acquiert une dimension toute particulière pour l'individu qui tente de se prémunir pour l'avenir. Cet élément devient de plus en plus important face aux évolutions démographiques attendues dans l'Union européenne où un nombre toujours moindre de ceux qui ont un emploi doit prendre soin d'un nombre toujours croissant d'inactifs. Ce phénomène est aggravé par le niveau alarmant du chômage dont la composante structurelle ne disparaîtra pas de si tôt.

7. Il est le plus souvent admis que pour prévenir l'inflation, améliorer la productivité, retrouver un niveau d'investissement convenable et laisser une marge à la création d'emplois, il faudra contenir l'augmentation de tous les revenus et du coût du travail dans le cadre de mesures de relance. Cela peut représenter une contrainte, particulièrement pour les travailleurs. L'encouragement à l'épargne est susceptible d'en relâcher quelque peu la rigueur.

8. L'Union européenne et les États membres ont besoin d'une épargne volontaire - qu'elle soit collective (États et entreprises) ou qu'elle soit le fait des ménages - non seulement pour stimuler leurs propres économies, mais également pour contribuer à l'essor des économies des pays tiers principalement : pays de l'Europe de l'Est et pays en voie de développement.

9. Le Comité constate que l'épargne dans l'Union européenne est tombée de quelque 25 % en 1960-1973 à 20 % du PNB au début des années 1990. Il relève également que les niveaux d'épargne sont assez différents d'un pays à l'autre et que l'épargne privée est restée assez stable - l'évolution étant plus satisfaisante pour les entreprises que pour les ménages. La « qualité » de l'épargne étant aussi importante que sa quantité, le Comité constate aussi que l'allocation de l'épargne est loin d'être optimale, les investissements directs à long terme dans le secteur productif étant souvent délaissés pour des placements à court terme réputés sans risque, tandis que l'épargne publique devenait négative du fait de l'inquiétante montée des déficits.

10. D'où l'intérêt, pour la Communauté, d'encourager toutes les mesures en faveur de l'épargne afin de répondre à des besoins qui sont considérables et de jeter les bases de la prospérité future.

11. Mais elle a également intérêt à éviter que l'épargne réalisée par ses citoyens et entreprises ne se porte vers d'autres pays tiers en fonction de considérations purement fiscales. Ce risque est d'autant plus grand que les conditions offertes à l'épargne sont désavantageuses pour l'épargnant ou sont moins attractives que les conditions offertes par d'autres pays.

12. Or, dans la Communauté, malgré des accords bilatéraux entre plusieurs États membres et des efforts communautaires, il existe encore des situations de double imposition des revenus de l'épargne. C'est une aberration dans un marché unique, cela décourage la circulation des capitaux et est contraire à l'équité.

Orientations d'une politique de l'épargne

13. Une politique communautaire de l'épargne doit évidemment s'inspirer des besoins des épargnants qui souhaitent avant tout un cadre leur offrant une sécurité. Elle doit aussi tenir compte d'un certain nombre de contraintes, qui sont budgétaires d'abord, mais qui relèvent de la relative rigidité des comportements et des règlementations. En outre ce domaine est largement du ressort des États membres en vertu du principe de la subsidiarité.

14. Une certaine convergence européenne est cependant indispensable, d'autant que la Communauté s'efforce de parvenir à une harmonisation dans le domaine monétaire et dans le domaine budgétaire, ainsi que plus difficilement dans le domaine fiscal.

15. Force est de constater que si l'épargne publique relève directement du Traité sur l'Union européenne (critères de convergence de Maastricht), et son approche communautaire semble dès lors aller de soi, les comportements en matière d'épargne privée sont mal connus et justifieraient une étude approfondie. Le Comité est d'avis que la Commission devrait (faire) procéder à une étude comparative des comportements d'épargne dans les États membres, voire favoriser la mise en place d'une structure légère pour approfondir l'ensemble des données relatives à l'épargne et réaliser les études en conséquence.

16. En tout état de cause une politique d'épargne devrait stimuler en priorité l'« épargne-logement » et l'« épargne-retraite ». L'une et l'autre ont le mérite de se situer dans une perspective à moyen ou long terme.

16.1. Pour le logement et la sauvegarde du patrimoine urbain et rural, les dispositifs favorisant l'accession à la propriété pourraient être améliorés et complétés en fonction des situations nationales. En outre, il faudrait éviter que le statut fiscal des propriétaires-bailleurs ne les pénalise. Dans certains pays, dont la France, il faudrait également remédier aux droits de mutation trop élevés qui exercent un effet dissuasif sur les transactions immobilières comme sur la mobilité du travail.

16.2. D'un autre côté, il y a en Europe un désir croissant de la part des ménages de s'assurer un complément de retraite. Il apparaît souhaitable de préconiser une diffusion plus généralisée des fonds de pension à base de capitalisation dont la gestion pourrait être assurée par les partenaires sociaux. Ces formules comportent une dimension économique (elles impliquent des placements réalisés dans une optique à long terme) et sociale (elles répondent aux préoccupations de larges couches de la population).

16.3. Les systèmes actuels d'assurance-vie, qui ont acquis une popularité justifiée, ne devraient pas en être affectés. En outre, il importe que l'épargne « populaire » destinée aux moins favorisés, donc exonérée d'impôts, continue d'être favorisée. Enfin, une motivation comme la participation aux résultats de l'entreprise, sous la forme d'un intéressement ou de l'acquisition d'actions, mérite d'être encouragée par des formules idoines. Il en va de même de l'épargne des jeunes qui, dans divers pays, déjà est encouragée par des dispositions particulières.

17. Il serait souhaitable que dans l'ensemble de l'Union européenne, l'épargne en actions qui alimente les fonds propres des entreprises mais, sur le court terme, présente plus de risques de moins value pour les investisseurs, bénéficie d'un traitement fiscal neutre, en quelque sorte de la « clause de l'épargne la plus favorisée ». À titre d'exemple, lorsque, dans un pays donné, les placements à revenu fixe font l'objet d'un prélèvement libératoire, le même régime devrait s'appliquer aux actions.

18. L'Union européenne devrait également se fixer les objectifs suivants :

- favoriser l'autofinancement des PME et leur accès au marché financier pour éviter qu'elles ne restent à l'écart des « autoroutes de l'épargne »;

- développer les mécanismes d'apports en fonds propres par le biais des organismes de capital-risque;

- mieux associer l'épargne privée au développement des grands projets d'infrastructure.

19. Dans le cadre de la politique de l'épargne et de l'organisation des marchés financiers le recours à l'ECU peut jouer rapidement un rôle important (), en attendant la création de la monnaie unique. Des propositions ont été parallèlement avancées pour remédier à la fragmentation excessive des marchés financiers. Elles doivent être accueillies favorablement.

20. Enfin, le rapprochement entre pays des régimes fiscaux de l'épargne reste un élément clé de la politique de l'épargne. La première exigence est d'instaurer, au niveau communautaire, une situation qui empêche la double imposition des dividendes transfrontaliers. D'autre part, il convient de poursuivre les études pour la mise en place d'un système généralisé de retenue à la source, s'étendant au plus grand nombre possible de pays et, notamment, aux pays de l'OCDE. En tout état de cause, pour éviter la fuite des capitaux, un tel système suppose que le taux de cette retenue ne soit pas trop élevé.

21. Conclusion : l'épargne, pièce maîtresse d'une stratégie de croissance

21.1. Le bilan ainsi que l'analyse contenus dans le rapport de la Section des Affaires économiques, financières et monétaires font apparaître que les besoins d'épargne sont plus élevés qu'on ne l'imagine communément. En particulier, du développement de l'épargne dépendent largement la compétitivité de l'Europe et sa capacité à maintenir et à créer des emplois.

21.2. Le constat démontre que son niveau actuel est insuffisant. Si l'épargne publique, aujourd'hui négative, en raison de l'endettement et parfois du reste du secteur public, subit des contraintes que l'amélioration de la conjoncture ne suffira pas à réduire et qui ne pourront être assouplies que par la mise en oeuvre de nécessaires réformes de structures touchant aux dépenses budgétaires, ce serait une erreur de porter une attention exclusive à cet aspect de la situation.

21.3. Il faut stimuler l'épargne privée et surtout celle des entreprises afin d'accroître leur nécessaire capacité d'investissement. Par ailleurs, il faut encourager l'épargne des ménages, qui a excessivement faibli ces dernières années.

21.4. Il importe, à moyen et long terme, non pas seulement d'accroître le volume de l'épargne, mais d'en assurer la stabilité et de faire en sorte qu'elle s'oriente prioritairement vers les fonds propres des entreprises ou plus généralement le secteur productif. Dans cette perspective, la généralisation des fonds de pension pour la retraite, en complément des systèmes classiques de répartition, dont la pérennité doit être assurée, représente une des formules qui répondent le mieux aux objectifs recherchés.

21.5. Par ailleurs, l'Europe doit s'efforcer de renforcer son attractivité pour les investisseurs internationaux et éliminer, autant que possible, les obstacles qui s'opposent encore à la libre circulation des capitaux à l'intérieur des frontières de l'Union européenne

21.6. Il est probable que se poursuivra ainsi une harmonisation spontanée de la taxation de l'épargne entre les différents pays membres. Cependant, il est souhaitable de l'encourager et les difficultés de mise en oeuvre d'une retenue à la source à l'échelle du continent ne doivent pas détourner de l'objectif qui consiste à parfaire le marché intérieur et à le rendre plus efficace.

21.7. L'importance de l'enjeu est telle qu'il est plus que jamais souhaitable d'encourager toutes les dispositions en faveur de l'épargne, spécialement de l'épargne longue contractuelle, et qu'en ce domaine, la fiscalité soit plus simple et plus incitative, plus cohérente et plus stable.

Fait à Bruxelles, le 15 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() Doc. CES 689/94 final.

() JO n° C 133 du 16. 5. 1994.