Bruxelles, le 5.4.2005

COM(2005) 130 final

2005/0025 (CNS)

Proposition de

RÈGLEMENT DU CONSEIL

portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION / JUSTIFICATION

La présente modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures[1] (le «règlement») a pour objet d’améliorer les règles du mécanisme de provisionnement du Fonds de garantie (le «Fonds»), c’est-à-dire les dispositions déterminant comment les avoirs du Fonds sont ajustés pour atteindre le montant objectif.

L’expérience a montré que les règles actuelles ont souvent conduit à un provisionnement excessif du Fonds et, par conséquent, à une utilisation sous-optimale des ressources budgétaires. Ce problème est principalement dû à l’utilisation de chiffres de prévisions imprécis lors du provisionnement. De plus, les règles actuelles entraînent plusieurs transferts vers le Fonds et à partir de celui-ci au cours d’un même exercice, une situation engendrant des procédures administratives inutiles impliquant non seulement les services de la Commission, mais aussi les deux branches de l’autorité budgétaire.

La modification proposée est conforme aux besoins identifiés dans le Rapport d’ensemble sur le fonctionnement du Fonds de garantie (COM(2003) 604).

La présente modification se limite aux changements apportés au mécanisme de provisionnement du Fonds.

2. LE FONDS

Le règlement a institué un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, chargé de rembourser les créditeurs de la Communauté en cas de défaillance des bénéficiaires de prêts accordés ou garantis par la Communauté. La principale fonction du Fonds est de protéger le budget de l’Union contre les chocs provoqués par des défaillances sur les prêts accordés ou garantis et couverts par le Fonds. Le provisionnement du Fonds est effectué à partir du budget de l’Union et doit être maintenu à un certain pourcentage – appelé «taux objectif» (actuellement 9 %) – de l’encours total des prêts accordés et garantis couverts par le Fonds.

Le mécanisme de provisionnement actuel repose sur un provisionnement ex ante des différentes décisions du Conseil (assistance macrofinancière), des différentes prévisions des décisions de la Commission (prêts Euratom) ou d’une prévision annuelle globale des signatures de prêt prévues (prêts BEI garantis).

3. LE NOUVEAU MÉCANISME DE PROVISIONNEMENT

3.1. Principes de base du nouveau mécanisme de provisionnement

Le nouveau mécanisme proposé repose sur un provisionnement ex post lié à l’encours des prêts accordés et garantis, c’est-à-dire sur les décaissements nets effectifs (décaissements moins amortissements moins annulations).

Dans ce contexte, l’un des principaux avantages du nouveau système de provisionnement réside dans sa simplicité et dans sa certitude en termes d’exigences budgétaires. Dans le nouveau mécanisme, tous les chiffres nécessaires pour déterminer le transfert du budget au Fonds (ou du Fonds au budget) sont connus avec certitude lorsque la procédure relative à l’avant-projet de budget (APB) est engagée; il n’est donc pas nécessaire de faire des prévisions (avec les inévitables erreurs qu’elles comportent) et de procéder à des ajustements budgétaires ex post.

Afin d’éviter qu’il y ait au cours d’un même exercice, comme c’est le cas actuellement, plusieurs transferts vers le Fonds et un seul versement du Fonds vers le budget, un seul transfert net entre le budget de l'Union et le Fonds interviendra annuellement dans le cadre du nouveau mécanisme de provisionnement.

Cette simplification supporte parfaitement la comparaison avec le système actuel qui conduit à de nombreux flux relativement élevés à destination et à partir du Fonds. Par exemple, au cours de la période 2000 – 2004, environ 894 millions d’euros ont été versés au Fonds en 13 transferts (le montant le plus élevé ayant été de 169 millions d’euros) et environ 1 132 millions d’euros ont été reversés au budget en 5 paiements annuels, ce qui correspond à un transfert net du Fonds vers le budget de l’Union d’environ 238 millions d’euros pour cette période. En comparaison avec ces 18 paiements, le nouveau système n'aurait donné lieu qu'à 5 paiements annuels. Selon les simulations du nouveau mécanisme, en supposant que celui-ci soit entré en vigueur en 1999, le versement annuel unique le plus élevé du budget de l’Union vers le Fonds se serait monté à environ 88 millions d’euros.

Le transfert annuel unique est calculé comme suit:

application du taux objectif – actuellement 9 % - à l'encours des prêts accordés et garantis;

détermination de la valeur effective des avoirs du Fonds, y compris les intérêts acquis et les pertes dues aux appels du Fonds;

transfert de la différence a) - b) du budget vers le Fonds (ou inversement en cas d’excédent enregistré dans le Fonds).

D’un point de vue chronologique, le provisionnement interviendrait de la manière suivante:

Le montant du provisionnement requis est calculé au début de l’exercice «n» sur la base de l’encours, à la fin de l’année, des prêts accordés et garantis au cours de l’exercice «n-1». Ce montant est demandé dans l’APB et un crédit correspondant sur la ligne budgétaire concernée est obtenu au début de l’exercice «n+1». De même, dans le cas d’un excédent des avoirs du Fonds par rapport au montant objectif, une recette au budget sera inscrite à l'APB pour l'exercice «n+1».

Cela implique un décalage chronologique d’environ un an entre le moment où l'encours à la fin de l'année est connu et le provisionnement effectif (de janvier de l’exercice «n» à janvier/février de l’exercice «n+1»). Ce décalage est justifié par la certitude des données et la meilleure transparence et prévisibilité de l’incidence budgétaire du mécanisme de provisionnement. Cela ne doit en aucun cas être considéré comme un sous-financement du Fonds. En effet, une fois qu’ils sont inscrits à l’avant-projet de budget pour l’exercice suivant, les montants dus peuvent être considérés comme une sorte de report de paiement du budget de l’Union, semblable au «capital non encore versé» dans le cas des sociétés.

3.2. Réduction de la nécessité d’augmenter les versements effectués au Fonds en cas de pertes importantes dues à des défaillances de prêts – introduction d’un mécanisme de lissage

En cas de défaillances importantes, un mécanisme de lissage est prévu pour assurer la fonction principale du Fonds, à savoir agir comme un amortisseur de chocs pour le budget de l’Union.

Sans une règle spécifique, les pertes provoquées par des défaillances de prêts accordés et garantis au cours de l’exercice «n-1» se traduiraient directement par une augmentation du transfert vers le Fonds au cours de l’exercice «n+1». Le rôle du Fonds, qui est d’agir comme un amortisseur pour protéger le budget contre des chocs de dépenses non prévus, serait alors compromis.

Ce problème est résolu dans la proposition par l’introduction d’un mécanisme de lissage pour «étaler» sur plusieurs années l’impact de pertes importantes dues à des défaillances. Étant donné que des pertes moindres peuvent être absorbées sans difficulté par le budget, ce mécanisme de lissage serait mis en œuvre uniquement si les pertes excédent un certain montant.

Un montant seuil de 100 millions d’euros est proposé, sur la base du raisonnement suivant:

Selon des estimations reposant sur différents scénarios incluant une augmentation possible du taux de croissance des prêts accordés et garantis dans les prochaines perspectives financières, le montant annuel requis pour le provisionnement «normal» excéderait rarement 100 millions d’euros par an. Si l’on ajoute à ce provisionnement un montant de 100 millions d’euros pour couvrir les pertes du Fonds résultant de défaillances (montant maximum de pertes absorbées par le mécanisme de provisionnement «normal» sans mettre en œuvre le mécanisme de lissage) ou les pics enregistrés dans l’activité de prêt, le transfert annuel maximum du budget vers le Fonds serait limité, selon des hypothèses raisonnables, à un montant de même ordre de grandeur que le montant de la réserve pour le Fonds prévu au budget 2005 (soit 223 millions d’euros).

Un argument supplémentaire en faveur de la mise en place d'un mécanisme de lissage en cas de pertes supérieures à 100 millions d’euros est que le risque annuel maximum[2] pour un pays est aujourd’hui inférieur à 250 millions d’euros, soit un montant, qui, ajouté au provisionnement normal, mettrait trop lourdement à contribution le budget pour un exercice donné. On ne peut naturellement pas exclure qu’il puisse y avoir plus d’une défaillance au cours d’un exercice ou que les montants s’accumulent au fil du temps si une situation de défaillance persiste pendant plusieurs années – ce qui est encore un argument de plus en faveur de la création d’un mécanisme de lissage.

Il convient de noter que le mécanisme de lissage fonctionne indépendamment du provisionnement «normal» qui se poursuivrait de manière régulière. Au cours de la période de lissage, les ressources budgétaires utilisées pour le lissage et transférées vers le portefeuille du Fonds (c’est-à-dire un maximum de 100 millions d’euros par an) seraient déduites, chaque année, du montant total à reverser à partir du budget, lorsque le montant est effectivement transféré vers le Fonds (en même temps que le provisionnement «normal»), jusqu’à ce que l’intégralité du montant soit payée au Fonds. Cette solution présente l’avantage d’être totalement transparente, puisqu’elle indique quelle part du provisionnement annuel total est le résultat du provisionnement normal et quelle part est due à l'amortissement des montants à reverser à partir du budget dans le cadre du mécanisme de lissage.

La durée de la période de lissage dépendrait du montant de la perte totale ou de la série de pertes résultant de défaillances à reverser à partir du budget. Par exemple, le remboursement d’une perte de 350 millions d’euros intervenue en 2010 serait échelonné sur une période se terminant en 2015 (100 millions d’euros en 2012-2014 et 50 millions d’euros en 2015). Les montants à reverser à partir du budget dans le cadre du mécanisme de lissage seraient traités comme un avoir du Fonds, c’est-à-dire qu’ils seraient inclus dans les avoirs du Fonds lors du calcul du provisionnement «normal».

Afin d’éviter que, dans le cas très improbable d’une série de lourdes pertes, les avoirs du Fonds soient inférieurs à un niveau critique correspondant à 50 % du taux objectif, où il n’y aurait pas suffisamment de ressources pour assurer le rôle d’amortisseur de chocs que le Fonds joue pour le budget, il est prévu de maintenir la disposition (l’actuel article 5, paragraphe 2, deviendrait l’article 5, paragraphe 3) prévoyant que la Commission présente à l’autorité budgétaire un rapport sur les mesures exceptionnelles à prendre pour reconstituer le Fonds.

3.3. Incidences financières du nouveau mécanisme de provisionnement et fiche financière

Dans la fiche financière a été inscrit un provisionnement «normal» (= provisionnement destiné à couvrir l'encours des prêts accordés et garantis + 100 millions d'euros maximum pour les pertes) pouvant s’élever à environ 200 millions d’euros. Ce montant est le résultat de simulations reposant sur le taux de croissance de l’encours des prêts observé dans le passé et sur la survenue de pertes résultant de défaillances pouvant atteindre 100 millions d’euros par an.

Comme indiqué dans la partie précédente, dans le cas très improbable que le mécanisme de lissage serait mis en œuvre en raison de pertes importantes pour le Fonds résultant de défaillances, ces montants «de lissage» seraient ajoutés au montant à verser par le budget dans le cadre du provisionnement «normal». Toutefois, la conception du mécanisme de provisionnement garantit que, au cours d’un exercice donné, les montants résultant de pertes à payer par le budget n’excéderont jamais 100 millions d’euros par an, en plus du provisionnement «normal» et que, par conséquent, le montant de 200 millions d’euros ne sera pas dépassé dans des circonstances normales.

Il convient toutefois de noter que des changements importants dans le taux de croissance des montants des prêts accordés et garantis auraient une incidence sur les ressources budgétaires nécessaires pour le Fonds de garantie. Une forte augmentation des activités de prêt garanti de la Banque européenne d’investissement, dans le cadre du nouveau mandat établi pour les prochaines perspectives financières 2007-2013, pourrait être un exemple de situation de ce type.

Si un excédent des avoirs du Fonds par rapport au montant objectif est enregistré à la fin d’un exercice donné «n-1», du fait, par exemple, d’amortissements importants, de retours importants sur le portefeuille du fonds ou du recouvrement de défaillances, ce montant serait versé comme recette sur une ligne budgétaire spéciale au début de l’exercice «n+1», de la même façon qu’un provisionnement. Dans ce cas, les États membres ne seraient pas pénalisés par rapport au mécanisme de provisionnement actuel, puisque l’excédent serait porté comme recette, au cours de l’exercice «n», dans l’APB de l’exercice «n+1».

4. PÉRIODE TRANSITOIRE

Au cours de la première année d’application, c’est-à-dire à partir du 1er janvier 2006, l’adoption du nouveau mécanisme de provisionnement signifie qu’il n’y aura aucun transfert budgétaire (passage d'une approche ex ante à une approche ex post). Toutefois, étant donné qu’il est possible que de nouvelles décisions d’octroi de prêts soient prises vers la toute fin de l’année 2005, les versements entre le budget et le Fonds, qui, en raison de retards administratifs, ne pourraient intervenir, dans ces conditions, qu’au cours de la première année de l’application du nouveau mécanisme de provisionnement, seraient toujours effectués selon les dispositions prévues dans le règlement actuel.

Il convient de noter également que la modification ne peut intervenir, pour des raisons budgétaires évidentes, qu’au début d’un exercice. Si la date du 1er janvier s’avérait impossible à respecter, la modification prendrait effet au 1er janvier de l'année suivant son adoption par le Conseil.

5. CONCLUSION

Les principales améliorations pour le mécanisme de provisionnement du Fonds sont les suivantes:

- Amélioration de l’efficacité de l’utilisation des ressources budgétaires et réduction du nombre de transferts annuels entre le budget de l’Union et le Fonds à un seul versement;

- Provisionnement basé sur les variations des décaissements nets observés, ce qui crée davantage de transparence et améliore la précision de la programmation budgétaire.

2005/0025 (CNS)

Proposition de

RÈGLEMENT DU CONSEIL

portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, et notamment son article 203,

vu la proposition de la Commission[3],

vu l’avis du Parlement européen[4],

vu l’avis de la Cour des comptes européenne[5],

considérant ce qui suit:

(1) Il convient d’améliorer l’efficacité de l'utilisation des ressources budgétaires réservées au Fonds de garantie institué par le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94[6] du Conseil et de réduire les tâches administratives relatives à la gestion budgétaire du Fonds de garantie.

(2) La transparence et la programmation des opérations budgétaires liées au provisionnement du Fonds de garantie doivent être améliorées.

(3) Le montant de la réserve pour 2006 établi dans le cadre des perspectives financières 2000-2006 est fixé à 229 millions d’euros[7] (prix courants) conformément au point 15 de l’Accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire[8].

(4) Si la réserve créée pour alimenter le Fonds de garantie était supprimée dans le cadre des perspectives financières 2007–2013, le financement du Fonds de garantie devrait être assuré comme une dépense obligatoire du budget général de l'Union européenne.

(5) Il convient de maintenir la principale fonction du Fonds de garantie, qui est de protéger le budget général de l’Union européenne contre les chocs dus aux défaillances des prêts accordés ou garantis couverts par le Fonds.

(6) Il convient donc de modifier en conséquence le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94.

(7) Les traités ne prévoient pas, pour l’adoption du présent règlement, de pouvoirs d’action autres que ceux visés à l’article 308 du traité CE et à l’article 203 du traité Euratom,

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

Le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 est modifié comme suit:

1. À l’article 2, le premier tiret est remplacé par le texte suivant:

«– par un paiement annuel du budget général de l’Union européenne, conformément aux articles 4 et 5;»;

2. À l’article 3, le troisième alinéa est remplacé par le texte suivant:

«Sur la base de la différence, à la fin de l’exercice « n-1 », entre le montant objectif et la valeur des avoirs nets du Fonds de garantie, calculée au début de l’exercice « n », tout excédent doit être versé en une opération à une ligne spéciale de l'état des recettes du budget général de l'Union européenne de l’exercice « n+1 ».»;

3. L’article 4 est remplacé par le texte suivant:

«Article 4

Sur la base de la différence, à la fin de l’exercice « n-1 », entre le montant objectif et la valeur des avoirs nets du Fonds de garantie, calculée au début de l’exercice « n », le montant du provisionnement requis est versé au Fonds en une opération au cours de l’exercice « n+1 » à partir du budget général de l’Union européenne.»;

4. L’article 5 est remplacé par le texte suivant:

« Article 5

1. Si, suite à une ou plusieurs défaillances, les appels en garantie au cours de l’exercice « n-1 » dépassent 100 millions d’euros, le montant excédant 100 millions d’euros est reversé au Fonds de garantie en tranches annuelles, à partir de l’exercice « n+1 » et au cours des exercices suivants, jusqu’au remboursement intégral (mécanisme de lissage). Le volume de la tranche annuelle correspond au plus bas des deux montants suivants:

- 100 millions d’euros; ou

- montant restant dû selon le mécanisme de lissage.

2. Les calculs basés sur ce mécanisme de lissage sont effectués séparément des calculs visés à l’article 3, troisième alinéa, et à l’article 4. Néanmoins, ils donnent lieu à un transfert annuel unique. Les montants à verser à partir du budget général de l’Union européenne dans le cadre du mécanisme de lissage sont considérés comme des avoirs nets du Fonds pour les calculs visés aux articles 3 et 4.

3. Si, du fait des appels en garantie pour une ou plusieurs défaillances importantes, les ressources disponibles dans le Fonds sont inférieures à 50 % du montant objectif, la Commission présente un rapport sur les mesures exceptionnelles pouvant être nécessaires pour reconstituer le Fonds.»

5. L’annexe est supprimée.

Article 2

Le présent règlement entre en vigueur le 1er janvier 2006.

Le présent règlement ne s’applique pas aux opérations d'emprunt ou de prêt de la Communauté en cours ou aux garanties à des organismes financiers visées au point 1 a), de l’annexe du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94, si ces opérations ou garanties ont été lancées ou accordées au cours de l’année civile 2005.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

FICHE FINANCIÈRE |

DATE: |

1. | LIGNE BUDGÉTAIRE: Ligne 6 (pour 2006) et ligne 4: L’UE en tant que partenaire mondial (à partir de 2007) | CRÉDITS: |

2. | INTITULÉ DE LA MESURE: Garanties de prêts pour pays tiers |

3. | BASE JURIDIQUE: Proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures |

4. | OBJECTIFS DE LA MESURE: Alimenter le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures |

5. | INCIDENCES FINANCIÈRES | EXERCICE n (Mio EUR) | EXERCICES SUIVANTS (Mio EUR) |

5.0 | DÉPENSES Poste 01 04 01 14 Versements au Fonds de garantie au titre des opérations nouvelles | 0 | 200 |

5.1 | RECETTES Poste 302 Excédent de ressources propres provenant du reversement de l’excédent du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures | p.m. | p.m. |

[n] |

5.0.1 | PRÉVISIONS DES DÉPENSES | 0 | 200 |

5.1.1 | PRÉVISIONS DES RECETTES | p.m. | p.m. |

5.2 | MODE DE CALCUL: Le provisionnement normal pour les opérations est estimé à 100 millions d’euros. 100 millions d'euros supplémentaires sont ajoutés pour couvrir les appels en garantie résultant de défaillances importantes. |

6.0 | FINANCEMENT POSSIBLE PAR CRÉDITS INSCRITS AU CHAPITRE CONCERNE DU BUDGET EN COURS D'EXÉCUTION | NON |

6.1 | FINANCEMENT POSSIBLE PAR VIREMENT ENTRE CHAPITRES DU BUDGET EN COURS D'EXÉCUTION | NON |

6.2 | NÉCESSITE D'UN BUDGET SUPPLÉMENTAIRE | NON |

6.3 | CRÉDITS A INSCRIRE DANS LES BUDGETS FUTURS | OUI |

OBSERVATIONS: Année 2006 Si la proposition est adoptée avant le 31.12.2005, le montant est égal à zéro. Dans le cas contraire, le règlement actuel s’applique et la réserve de la garantie est alors fixée à 229 millions d’euros (prix courants). |

[1] JO L 293 du 12.11.1994, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1149/1999 (JO L 139 du 2.6.1999, p. 1) et par le règlement (CE, Euratom) n° 2273/2004 (JO L 396 du 31.12.2004, p. 28).

[2] Étant donné que les défaillances n’entraînent normalement pas une accélération du montant de crédit total, le risque annuel peut être défini comme les montants dus en un an pour l'amortissement et les intérêts.

[3] JO C […] du , p. .

[4] JO C […] du , p. .

[5] JO C […] du , p. .

[6] JO L 293 du 12.11.1994, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE, Euratom) n° 2273/2004 (JO L 396 du 31.12.2004, p. 28)

[7] COM(2004) 837 final

[8] JO C 172 du 18.6.1999, p. 1.