Avis du Comité économique et social sur l'"Avant-projet de règlement de la Commission concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à certaines catégories d'accords, de décisions et de pratiques concertées entre compagnies maritimes de ligne (consortiums) en vertu du règlement (CEE) n° 479/92 du Conseil"(1)

(2000/C 117/04)

Le 20 décembre 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 2 et à l'article 25 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur l'avant-projet de règlement susmentionné.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 février 2000 (rapporteuse: Mme Bredima-Savopoulou).

Lors de sa 370e session plénière des 1er et 2 mars 2000 (séance du 1er mars 2000), le Comité a adopté l'avis suivant par 121 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. En 1986, lors de l'adoption des quatre règlements relatifs aux transports maritimes, constituant la première phase de la politique commune de l'UE en la matière, le Conseil avait invité la Commission à se prononcer sur l'opportunité de soumettre de nouvelles propositions concernant la concurrence, entre autres dans le domaine des consortiums maritimes de ligne. La Commission s'était engagée à soumettre au Conseil, dans un délai d'un an, un rapport sur l'opportunité de prévoir des exemptions par catégorie pour les consortiums de transports de ligne. À l'époque, le Conseil avait noté que "lorsque les joint-ventures et les consortiums ont seulement pour objet et pour effet de mettre en oeuvre les améliorations techniques ou la coopération technique conformément aux dispositions de l'article 2 du règlement, ou lorsque des consortiums étroitement liés ne couvrent que des parts de marché mineures, l'interdiction prévue à l'article 85, paragraphe premier, du Traité ne leur sera pas appliquée".

1.2. La nécessité de définir plus clairement la position des consortiums par rapport aux règles de concurrence a été reconnue par la Commission dans son rapport intitulé "Un avenir pour les transports maritimes de la Communauté - Mesures destinées à améliorer les conditions d'exploitation des transports maritimes de la Communauté"(2) comme étant une des mesures positives visant à accroître la compétitivité de la flotte marchande communautaire. Dans son avis sur les mesures susmentionnées, le Comité économique et social a souligné "qu'il est important de trouver rapidement une solution satisfaisante à ce problème (de consortiums) semblable à celle qui a été trouvée pour les conférences maritimes dans la première phase de la politique des transports maritimes"(3).

1.3. Après mûre réflexion, à la suite de la réception d'un complément d'information sur les consortiums, la Commission a élaboré en juin 1990 un "Rapport sur la possibilité d'une exemption de groupe pour les accords de consortium dans le domaine des transports maritimes"(4) assorti d'une "Proposition de règlement (CEE) du Conseil concernant l'application de l'article 85, paragraphe 3 du traité à certaines catégories d'accords, de décisions et de pratiques concertées entre compagnies maritimes".

1.4. Le Conseil a adopté, le 25 février 1992, le règlement (CEE) n° 479/92(5) habilitant la Commission à appliquer, par voie de règlement, l'article 85, paragraphe 3 du traité afin d'exempter l'exploitation en commun de services de transports maritimes de ligne de l'interdiction de restriction de concurrence figurant à l'article 85, paragraphe premier.

1.5. Dans son avis(6) sur le règlement précité, le CES approuvait l'évaluation positive des consortiums en soulignant la nécessité d'éviter la bureaucratie. Il avançait que les consortiums maritimes peuvent être globalement définis comme "des associations coopératives dans le secteur des transports maritimes à travers lesquelles les compagnies maritimes concernées exercent un éventail d'activités sur une base commune afin d'assurer les avantages nécessaires de l'économie d'échelle et de la rationalisation des services d'un trafic spécifique, alliant ainsi les notions de partage des coûts des navires et de mise en commun du fret". Il notait que la valeur et l'utilité des consortiums en tant qu'instruments de rationalisation à l'époque des transports par conteneur avaient été largement reconnues et approuvait les conclusions de la Commission selon lesquelles "l'industrie communautaire des transports maritimes doit parvenir à réaliser les économies d'échelle nécessaires pour pouvoir soutenir la concurrence sur le marché mondial des transports de ligne" et que les "consortiums peuvent contribuer à fournir les moyens nécessaires pour améliorer la productivité des services de ligne et promouvoir le progrès technique et économique".

1.6. Constatant qu'une exemption par catégorie aux règles de concurrence avait déjà été accordée aux conférences maritimes par le règlement (CEE) n° 4056/86 du Conseil(7), le Comité concluait à la nécessité d'un règlement pour les consortiums maritimes et d'un nouveau règlement indépendant octroyant l'exemption par catégorie étant donné les différences fondamentales entre les consortiums et les conférences, tant au niveau de leur structure que de leur fonctionnement. Toutefois, le Comité estimait que la Commission devait préciser davantage ses intentions quant aux termes et conditions de l'exemption par catégorie et que ces conditions devaient garantir la transparence et la libre concurrence à trois niveaux: au sein du consortium, au sein de la conférence et au sein du secteur. Le Comité recommandait que le traitement juridique des consortiums soit soumis à des contrôles et à des évaluations, et qu'un chèque en blanc ne soit accordé ni à la Commission ni aux consortiums. L'objection principale du CES portait sur l'inclusion du transport multimodal dans le champ d'application du règlement sur les consortiums. Il estimait qu'un domaine aussi complexe devait faire l'objet d'un règlement séparé. Le règlement d'habilitation n° 479/92 a tenu compte des conclusions de l'avis précité du CES.

1.7. Le 20 avril 1995, la Commission a adopté le règlement (CE) n° 870/95(8) concernant l'application de l'article 85 paragraphe 3 du traité aux consortiums maritimes. Ce règlement prévoit l'exemption de tous les accords dont l'objectif est l'exploitation en commun de services de transport maritime de ligne pour autant qu'ils remplissent les conditions et les obligations stipulées par le règlement. En outre, ce règlement précise que l'exemption par catégorie n'est accordée qu'aux consortiums ne dépassant pas certains seuils en matière de part de trafic. À cet égard, le règlement distingue trois niveaux:

- une part de trafic de 30 ou 35 % donne droit à une exemption automatique du consortium;

- une part de trafic entre 30-35 % et 50 % permet au consortium de demander une exemption en application d'une procédure d'opposition simplifiée;

- une part de trafic supérieure à 50 % oblige le consortium à demander une exemption individuelle.

1.8. Ce règlement contient également d'autres conditions et obligations telles que la non-discrimination entre les ports de l'UE et la consultation des usagers du transport. Enfin, il comporte une clause de maintien des droits acquis pour les accords conclus avant la date d'entrée en vigueur du règlement.

1.9. Le CES a adopté un avis(9) sur le règlement (CE) n° 870/95, concluant qu'il était nécessaire de trouver un équilibre entre les intérêts des chargeurs et ceux des consortiums, et qu'il convenait de sauvegarder la position concurrentielle des compagnies n'étant pas membres d'un consortium. En outre, une certaine flexibilité doit être assurée afin de permettre aux consortiums de répondre aux besoins de leurs utilisateurs. Enfin, le CES estimait que certains termes du projet de règlement devaient être clarifiés et que certains points devaient être réexaminés.

2. La proposition de règlement de la Commission

2.1. Dans son rapport sur le règlement (CE) n° 870/95(10), la Commission émet un jugement favorable et examine diverses options relatives au régime juridique après l'expiration du règlement en date du 20 avril 2000. La Commission conclut qu'à la lumière de l'expérience acquise à ce jour, et pour garantir la sécurité juridique, la meilleure solution est de renouveler le règlement (CE) n° 870/95 jusqu'au 21 avril 2005 moyennant quelques modifications.

2.2. Les principaux changements apportés par le règlement proposé sont les suivants:

- il n'est plus tenu compte de la part de trafic, mais de la part de marché (sur chacun des marchés sur lesquels le consortium opère);

- les clauses d'exclusivité relatives à l'affrètement d'espace sont exemptées;

- les dix consortiums exemptés par l'application de la procédure d'opposition continuent d'être exemptés;

- toute notification en cours en application du règlement n° 870/95 sera automatiquement traitée en application du nouveau règlement;

- les clauses de maintien des droits acquis sont bien sûr supprimées;

- la formulation a été simplifiée le cas échéant.

3. Observations générales

3.1. Huit ans après l'adoption du premier règlement relatif aux consortiums(11), le CES note les profonds et rapides changements auxquels est soumis le marché international des transports de ligne. Le règlement sur les consortiums s'applique aux "services maritimes internationaux réguliers de ligne pour le transport exclusif de marchandises, principalement par conteneurs". Le secteur des services maritimes de ligne recourt de plus en plus à la conteneurisation. Le transport par porte-conteneurs a doublé entre 1989 et 1998, passant de 249 à 509 millions de tonnes, soit une augmentation annuelle de 11 %. Les dernières estimations approximatives prévoient une expansion plus rapide encore du transport par conteneurs, principalement en raison de l'augmentation des transports de produits finis et semi-finis. L'on prévoit également qu'au cours des prochaines années, le transport de certaines cargaisons de vrac sec (comme les céréales, les engrais, le sucre) diminuera au profit du transport en conteneurs. Il est fort improbable que la tendance s'inverse. Plus particulièrement, depuis l'adoption du premier règlement sur les consortiums, le transport par conteneurs a augmenté de 44 %(12) (en tonnes de marchandises transportées) entre 1993 et 1997. Les changements précités "ont induit le passage d'une industrie à haute utilisation de main-d'oeuvre à une industrie à forte intensité de capital"(13). D'une part, ces changements présentent des avantages en ce qui concerne le niveau des services offerts aux chargeurs; d'autre part, ils ont entraîné une réorganisation de l'emploi en mer et à terre. En effet, le conteneur est devenu un agent essentiel du processus de mondialisation, qui entraîne des changements économiques et sociaux généralisés à la fois dans les pays développés et dans ceux en voie de développement(14).

3.2. La tendance du marché décrite ci-dessus coïncide avec d'autres changements dans le secteur du transport maritime de ligne, ayant une incidence sur la législation de la concurrence, notamment: le rôle moins important des conférences, l'importance accrue des consortiums et la concentration/consolidation dans des unités plus grandes. Le transport maritime de ligne se caractérise ces derniers temps par des fusions et des acquisitions continues, qui aboutissent à la création de géants maritimes exploitant des centaines de navires chacun et disposant de réseaux mondiaux de distribution. Ce développement de ce que l'on appelle les "mégatransporteurs" contraste avec la situation sur le marché des transporteurs de vrac, où les petites compagnies sont plutôt la règle que l'exception. Alors que les consortiums sont les bienvenus car ils facilitent la survie des petites et moyennes entreprises, il est évident que les intérêts des petites et moyennes entreprises doivent être sauvegardés vis-à-vis des mégatransporteurs. Sinon, les consortiums risquent de contribuer à l'accélération de cette tendance à la concentration.

3.3. En ce qui concerne la politique et la législation futures, les développements précités devront être surveillés et évalués en fonction de leurs implications pour les propriétaires des navires, les usagers (chargeurs/réceptionnaires) et les ports. Le CES invite la Commission à prendre en compte la "nature changeante des consortiums"(15) dans sa politique future en matière de consortiums.

3.4. Pour les raisons mentionnées précédemment, tout en reconnaissant "la contribution apportée par les consortiums au progrès économique et technologique de l'industrie maritime"(16), le CES, conformément à ses avis précédents(18), rappelle la nécessité de sauvegarder la transparence et la concurrence vis-à-vis des autres compagnies, qu'elles soient membres ou non du consortium, ou étrangères au trafic de ligne concerné, comme cela a été fait aux articles 5 et 8 de la proposition de Règlement. En outre, la sauvegarde des intérêts des usagers et des ports devrait également être inscrite dans le futur cadre juridique. Les observations précitées devraient être traduites en paramètres juridiques dans la législation future de l'UE en matière de consortiums.

3.5. Sans oublier les considérations ci-dessus, le CES maintient de façon générale pour le moment que le renouvellement du règlement (CE) n° 870/95 jusqu'en 2005, sous réserve des modifications proposées, est la meilleure solution. Par conséquent, il souscrit pleinement à la proposition de la Commission.

4. Observations spécifiques

4.1. Définitions (article premier)

4.1.1. D'une manière générale, le CES approuve l'ajout de la notion de "trafics multiples" à la définition du consortium, afin de tenir compte de la tendance observée récemment sur le marché, selon laquelle des consortiums opèrent sur un ou plusieurs trafics. Cette clarification du texte est accueillie favorablement.

4.2. Accords exemptés (article 3)

4.2.1. Parmi les activités exemptées par le règlement figurent les activités accessoires aux opérations du consortium (article 3 (2) g). Le règlement clarifie l'applicabilité de l'exemption par catégorie aux clauses d'exclusivité (obligation des membres du consortium d'utiliser des navires alloués au consortium et de s'abstenir d'affréter de l'espace sur des navires appartenant à des tiers) et aux clauses concernant les tiers (obligation des membres du consortium de s'abstenir d'allouer ou de fréter de l'espace à d'autres transporteurs sur le trafic en question, sauf autorisation préalable des autres membres du consortium). Il s'agit d'une clarification utile à la lumière des leçons tirées de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 870/95. Elle devrait accroître la sécurité juridique.

4.3. Part de marché (article 6)

4.3.1. Le CES note que l'une des conditions à remplir pour bénéficier de l'exemption est de ne pas dépasser, en fonction de la nature particulière du consortium, certaines limites en matière de part de marché (30-35 % ou 50 %), calculée en volume de marchandises transportées. Cette modification est tout à fait opportune, et constitue en fait le changement majeur par rapport au règlement (CE) n° 870/95, dans lequel il était question de part du trafic direct sur les rangées de ports desservies par un consortium. La notion de "part de trafic" s'est avérée très difficile à calculer dans la pratique. D'une manière générale, le critère de part de marché est plus approprié, bien que son application puisse toujours poser quelques problèmes. Il faudrait s'efforcer de clarifier la description du marché spécifique concerné.

4.3.2. Les leçons tirées de la mise en oeuvre de ce règlement depuis 1995 ont montré que l'approche "part de trafic" fondée sur les paires de ports est inapplicable. Des statistiques reposant sur les paires de ports n'étaient souvent pas disponibles, ou incorrectes et/ou dépassées. En outre, la plupart des statistiques sont basées sur les importations/exportations d'un port/pays vers un autre pays et non un autre port. Pour les raisons mentionnées ci-dessus et étant donné que les ports sont souvent choisis pour des raisons purement opérationnelles, les informations basées sur les parts de trafic/paires de ports ont souvent donné une image trompeuse et/ou déformée. La concurrence sur la plupart des routes maritimes repose sur de nombreuses combinaisons de ports. L'approche basée sur la part de marché est plus ou moins une règle générale en ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique de la concurrence. L'approche reposant sur la part de trafic constituait une exception. La modification proposée harmonise donc le règlement sur les consortiums avec les autres règlements relatifs aux exemptions par catégorie.

4.3.3. Le CES a déjà critiqué l'imprécision des termes "rangées de ports" et "trafic direct". L'adoption du terme "part de marché" lève déjà une source d'ambiguïté en ce qui concerne les calculs pertinents. Toutefois, le CES est toujours d'avis que la Commission devrait préciser si elle a l'intention "de prendre éventuellement en compte le transbordement dans son équation sur la part de trafic"(19).

4.4. Procédure d'opposition (article 7)

4.4.1. Les observations relatives au remplacement du critère de "part de trafic" par celui de "part de marché" (voir paragraphe 4.3.1) s'appliquent également à la procédure d'opposition. Il convient de noter que les dix consortiums exemptés par l'application de la procédure d'opposition prévue par le règlement (CE) n° 870/95 continuent d'être exemptés. En outre, toute notification en cours en application du règlement (CE) n° 870/95 sera automatiquement traitée en application du nouveau règlement. Cependant, il convient de vérifier de temps en temps si les consortiums respectent toujours les seuils admis.

4.5. Conditions supplémentaires - délais de préavis (article 8)

4.5.1. L'article 8 prévoit que tout membre a le droit de quitter le consortium en donnant un préavis de six mois après une période initiale maximale de 18 mois à compter de la signature d'un accord, ou, pour un consortium fortement intégré, après une période initiale de 30 mois (pendant laquelle les compagnies sont bloquées dans l'alliance).

4.5.2. Le CES invite la Commission à reconsidérer les délais en vue de les allonger, compte tenu de la nécessité de récupérer l'investissement d'une part, et de garantir une certaine flexibilité pour quitter le consortium d'autre part.

4.6. Dispositions finales (article 13)

4.6.1. La clause de maintien des droits acquis du règlement (CE) n° 870/95, qui faisait référence aux consortiums "existants" en 1995, est bien sûr supprimée.

5. Conclusions

5.1. Le CES est d'avis que le règlement (CE) n° 870/95 a bien fonctionné dans la pratique et a trouvé le bon équilibre entre les intérêts des armateurs et ceux de leurs clients. Par conséquent, il approuve le renouvellement du règlement (CE) n° 870/95 jusqu'au 20 avril 2005 sous réserve des modifications proposées.

5.2. Toutefois, eu égard aux changements rapides dans le secteur des transports maritimes de ligne, la question des consortiums doit être étudiée et surveillée dans une perspective plus large. À l'avenir, l'évaluation du régime juridique des règles de la concurrence pour les consortiums devrait tenir compte des nouveaux développements et de l'expérience acquise.

Bruxelles, le 1er mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 379 du 31.12.1999, p. 13.

(2) COM(89) 266 final du 3.8.1989.

(3) JO C 56 du 7.3.1990, p. 70.

(4) COM(90) 260 final.

(5) JO L 55 du 29.2.1992, p. 3.

(6) JO C 69 du 18.3.1991, p. 16.

(7) JO L 378 du 31.12.1986, p. 4.

(8) JO L 89 du 21.4.1995, p. 7.

(9) JO C 195 du 18.7.1994, p. 20.

(10) Rapport du 20 janvier 1999.

(11) H. Kreis: "European Community Competition Policy and International Shipping", Fordham International Law Journal (1989-90), 411; J. Temple Lang: European Transport Law Review (1993), 405; P. Ruttley: European Competition Law Review (1991), 9; Rapport EMLO 1993.

(12) Selon le Howe Robinson Research Paper n° 9, Janvier 1999, "Conteneurization and Dry Bulk Trades".

(13) JO C 195 du 18.7.1994, p. 20.

(14) "Container Market Outlook", Drewry, octobre 1999.

(15) JO C 195 du 18.7.1994, p. 20.

(16) (17)(17) JO C 195 du 18.7.1994, p. 20.

(18) JO C 69 du 18.3.1991, p. 16.

(19) JO C 195 du 18.7.1994, p. 20.