COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques

2000/0189 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques

1. Contexte

Le 12 juillet 2000, la Commission a soumis une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques COM(2000)385 final - C5-0439/2000 - 2000/0189(COD) pour adoption selon la procédure de codécision prévue à l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne [1].

[1] JO C 365 E, 19.12.2000, p. 223.

Le Comité économique et social a rendu son avis le 24 janvier 2001 [2].

[2] JO C 123, 25.4.2001, p. 53.

Le 13 novembre 2001, le Parlement européen a adopté en première lecture une résolution législative comportant une série d'amendements (A5-0374/2001).

Le Conseil est parvenu à un accord politique sur une position commune lors du conseil Télécommunications du 6 décembre 2001. Conformément à l'article 251 du traité CE, le Conseil a arrêté sa position commune sur la proposition de directive le 28 janvier 2002 [3].

[3] Non encore publié.

La présente communication expose l'avis de la Commission sur la position commune du Conseil conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE.

2. Objectif de la proposition de la Commission

La directive proposée fait partie d'un paquet de cinq directives et d'une décision destiné à réformer le cadre réglementaire régissant actuellement les services et réseaux de communications électroniques dans la Communauté. L'un des objectifs de cette réforme globale est d'instaurer des règles applicables indépendamment de la technologie. Le cadre juridique doit permettre de réglementer de la même manière tous les services, quels que soient les moyens techniques mis en oeuvre pour les fournir.

Cela implique également que consommateurs et utilisateurs bénéficient du même niveau de protection indépendamment de la technologie utilisée par tel ou tel service. Assurer à la population un niveau élevé de protection des données et de la vie privée est l'un des objectifs déclarés de la présente révision.

La directive proposée vise à remplacer la directive 97/66/CE concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications, qui a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 15 décembre 1997. Elle consistera à adapter et actualiser les dispositions existantes à la situation nouvelle et aux évolutions prévisibles dans le domaine des services et technologies de communication électronique.

3. Commentaires sur la position commune du Conseil par rapport à l'avis du Parlement européen

3.1. Résumé de la position commune

La Commission se réjouit du fait que le Conseil ait repris dans sa position commune la majorité des amendements du PE, en l'état ou sous une forme modifiée. Le texte qui en résulte est équilibré et solide, tient parfaitement compte de l'avis du PE et la Commission peut entièrement y souscrire.

3.2. Modifications introduites par la position commune du Conseil par rapport à l'avis du Parlement européen en première lecture

3.2.1 Considérants

Considérant 11 [ex-considérant 10] - (mesures nationales limitant les droits et obligations)

La Commission approuve l'ajout d'une référence à la Convention européenne des droits de l'homme tel que proposé dans l'amendement 4 du PE et repris dans la position commune. Cela permet également de préciser que toute mesure nationale limitant les droits et obligations définis dans la directive doit être nécessaire dans une société démocratique et proportionnée au but poursuivi.

Le PE avait également proposé une déclaration disposant que, conformément à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et aux arrêts rendus par la Cour CEDH, toute forme de surveillance électronique générale ou exploratoire à grande échelle soit interdite. Le Conseil ne l'a pas accepté. Il aurait été sans doute déplacé d'interpréter la jurisprudence CEDH dans le contexte de la présente directive et l'ensemble complet de critères que la Cour a toujours utilisé n'aurait pas été apprécié à sa juste valeur dans la déclaration suggérée. La Commission peut donc accepter la formulation proposée dans la position commune.

Nouveaux considérants 2, 13 à 18, 22, 23, 26 à 28, 31, 32 et 39, ajouts aux considérants 20 et 33

De nombreux considérants nouveaux ont été ajoutés, reprenant pour la plupart les amendements du Parlement européen, afin de préciser le sens et le champ d'application des définitions et termes divers utilisés dans la directive, de fournir des exemples pour en faciliter l'application et d'éclaircir le contexte des dispositions juridiques. La Commission considère que ces considérants constituent une amélioration substantielle de sa proposition initiale:

* L'amendement 1 du PE consistait à ajouter un nouveau considérant comportant une référence à la Charte des droits fondamentaux du traité de Nice. Le Conseil a intégré, avec de légères modifications formelles, cette utile précision concernant le cadre de la directive dans le considérant 2.

* Le considérant 13 précise que, d'après la directive, les cartes de prépaiement doivent également être considérées comme un contrat.

* Le considérant 14 fournit, pour plus de précision, quelques exemples de types de données couverts par la définition "données de localisation".

* Le considérant 15 établit que, sur les réseaux de communications électroniques actuels, la distinction entre contenu d'une communication et données relatives à l'acheminement de cette communication n'est plus aussi nette qu'elle l'était pour les réseaux classiques de téléphonie vocale. C'est là une précision importante du point de vue de l'application de la directive.

* Le considérant 16, proposé dans l'amendement 2 du PE, précise que les contenus radiodiffusés sont par nature destinés à un public illimité et ne constituent pas, en tant que tels, une communication au sens de la présente directive. En revanche, s'il est possible de déterminer le contenu qui est transmis à un destinataire précis, la protection de la vie privée du destinataire est garantie par la présente directive.

* Le considérant 17 reprend l'amendement 8 du PE et précise que la définition du consentement établie par la directive 95/46/CE s'applique également dans le cas où l'utilisateur ou l'abonné est une personne morale. Ce considérant précise aussi que, sur l'internet, l'utilisateur peut donner son consentement en cochant une case.

* Le considérant 18 suit l'amendement 7 du PE et fournit, pour plus de précision, quelques exemples de services à valeur ajoutée.

* L'amendement 5 du PE a été repris au considérant 20 (ex-considérant 13). Y ont été ajoutés l'exemple de la téléphonie mobile analogique et un éclaircissement précisant que les fournisseurs de services sont toujours tenus de garantir, à leurs frais, un niveau normal de sécurité et que la notification aux utilisateurs et abonnés de risques particuliers ne les dispense pas de cette obligation.

* Le considérant 22 reprend l'amendement 9 du PE et vise à préciser que l'acheminement de communications peut en exiger le stockage technique temporaire et que cela n'est pas contraire à l'article 5 de la directive pour autant que la confidentialité de la communication reste garantie. Le considérant précise également que le stockage en antémémoire est autorisé pour autant que les informations stockées ne puissent être associées à de précédents utilisateurs individuels.

* Le considérant 23 suit l'amendement 10 du PE et précise que, lorsque des communications sont enregistrées à des fins commerciales licites conformément à l'article 5 de la directive, l'utilisateur doit en être informé. De plus, l'enregistrement ne doit pas être conservé plus longtemps que ne l'exige le but initial.

* Au considérant 26, le traitement des données relatives au trafic, avec le consentement de l'utilisateur ou de l'abonné, pour la commercialisation de services de communications électroniques propres à un fournisseur couvre désormais tous les services de communications électroniques, y compris ceux fournis par d'autres fournisseurs sans discrimination. Cette modification suit l'amendement 7 du PE.

* Le considérant 27 précise que le moment où s'achève l'acheminement d'une communication, au-delà duquel les données relatives au trafic doivent être effacées, peut varier d'un service à l'autre.

* Le considérant 28 précise encore que certaines formes de stockage de données relatives au trafic, qui sont nécessaires à la fourniture de service sur l'internet, ne sont pas concernées par l'obligation d'effacer les données relatives au trafic.

* De même, le considérant 29 souligne que la recherche de défaillances techniques peut, dans des cas précis, exiger le traitement des données relatives au trafic. Il peut en outre être nécessaire de contrôler les données de facturation pour déceler une pratique frauduleuse consistant à utiliser indûment un service sans le payer.

* Le considérant 30 insiste sur le fait que les systèmes doivent reposer sur le principe de la limitation des données et que les activités relatives à la fourniture d'un service de communications électroniques, qui vont au-delà de ce qui est strictement nécessaire à la fourniture du service, doivent se fonder sur des données globalisées ou nécessiter le consentement de la personne faisant l'objet des données.

* Le considérant 31 suit l'amendement 12 du PE et porte sur la question de savoir si le consentement visé dans la directive doit être obtenu de l'abonné ou de l'utilisateur. Le considérant précise que cela dépendra du type de service et des possibilités de distinguer entre abonnés et utilisateurs.

* Les amendements 14 et 15 du PE ont été combinés dans le considérant 32 qui précise certains aspects du transfert à des tiers de données relatives au trafic ou à la localisation nécessaires à la fourniture de service à valeur ajoutée.

* L'amendement 11 du PE a été ajouté sous une forme modifiée à la fin du considérant 33 actuel (ex-considérant 16). Le PE avait proposé d'autoriser les États membres à exiger la suppression de certains chiffres des numéros sur les factures détaillées afin de protéger la vie privée des personnes qui appellent ou sont appelées, vis-à-vis de l'abonné du service de communications électroniques. Le Conseil a choisi de préciser que les États membres peuvent demander aux opérateurs de proposer à leurs clients la suppression de chiffres plutôt que de la leur imposer. La Commission préfère l'approche du Conseil.

* Le considérant 36 est une version reformulée de l'ancien considérant 23 relatif à la limitation du droit au respect de la vie privée en cas d'appels dérangeants ou lorsque des services d'urgence l'exigent, mais ne contient aucune modification de fond.

* Le considérant 39 reprend l'amendement 17 du PE et précise la nature de l'obligation d'informer incombant aux parties qui collectent des données à caractère personnel afin de les intégrer dans des annuaires publics.

Considérants 24 et 25 (mouchards et autres dispositifs invisibles de suivi)

La position commune comprend deux nouveaux considérants expliquant en détail comment doit s'appliquer dans la pratique la nouvelle disposition de l'article 5, paragraphe 3, concernant l'utilisation de dispositifs invisibles de suivi (voir ci-après). Les considérants font une distinction utile entre utilisation à des fins légitimes et non légitimes. La Commission peut souscrire à l'approche adoptée par le Conseil.

Considérants 40 à 45 (courrier électronique non sollicité)

Conformément à l'approche retenue par le Conseil concernant le courrier électronique non sollicité à des fins de prospection directe (voir ci-après), six nouveaux considérants exposent les motifs qui justifient les dispositions juridiques. La Commission accueille favorablement ces éclaircissements car ils permettront de mieux comprendre et appliquer la directive.

3.2.2 Articles

Article 2 - Définitions

La reformulation de l'article 2, points b) et d), dans la position commune suit les amendements 19 et 21 du PE à quelques légères modifications formelles près, et les nouveaux points f), g) et h) reprennent l'amendement 22 du PE. La Commission approuve cette utile reformulation.

Article 4 - Sécurité

La formulation du paragraphe 2 a été légèrement modifiée pour tenir compte de l'amendement 23 du PE.

Article 5 - Confidentialité des communications

Au paragraphe 1, l'amendement 24 du PE a été inséré pour préciser que l'interdiction de stockage des communications ne concerne pas le stockage technique nécessaire à l'acheminement de ces communications, pour le courrier électronique par exemple, pour autant que la confidentialité soit garantie.

Un nouveau paragraphe 3 a été ajouté pour tenir compte de l'amendement 26 du PE. Cet amendement suggérait de soumettre l'utilisation de dispositifs invisibles de suivi, comme les mouchards, au consentement préalable de l'utilisateur. Le Conseil est convenu d'insérer une nouvelle disposition concernant ce problème mais a remplacé l'exigence de consentement par une obligation d'information et un droit, pour les utilisateurs, de refuser de tels dispositifs. Le Conseil était d'avis que, comme l'utilisation de dispositifs de suivi vise souvent à faciliter la fourniture de services sur les réseaux de communications électroniques, le consentement préalable de l'utilisateur risquait dans ce cas de créer une entrave injustifiée. Si les utilisateurs disposent de toutes les informations sur la finalité des dispositifs de suivi et du droit de refuser de tels dispositifs sur leur équipement terminal, l'objectif de préservation du droit à la vie privée des utilisateurs est également atteint. Les nouveaux considérants 24 et 25 ont été ajoutés afin d'expliquer plus en détail comment la nouvelle disposition doit s'appliquer à divers dispositifs de suivi en faisant une distinction entre les dispositifs utilisés à des fins légitimes et les dispositifs tels que les logiciels espions et les pixels invisibles qui manifestement n'ont aucune finalité légitime. La Commission peut souscrire à l'approche adoptée dans la position commune et estime qu'elle constitue un juste milieu entre l'amendement du PE et les réticences des opérateurs économiques le concernant.

Article 6 - Données relatives au trafic

Au paragraphe 1, une référence à l'article 15, paragraphe 1, a été ajoutée pour préciser qu'il est possible, conformément aux dispositions de cet article, de déroger à l'obligation d'effacer les données relatives au trafic. La Commission considère que cette référence est superflue car l'article 15, paragraphe 1, renvoie déjà à l'article 6, et qu'elle peut porter à confusion car les autres articles prévoyant des dérogations ne comportent pas de telles références. Toutefois, par souci de compromis, la Commission est disposée à accepter ladite référence.

Aux paragraphes 3, 4, 5 et 6 de l'article 6, diverses modifications de forme ont été apportées compte tenu des amendements 28, 29 et 30 du PE. Au paragraphe 3, il a été précisé que les utilisateurs ou abonnés doivent avoir la possibilité de retirer à tout moment un consentement précédemment accordé pour le traitement des données relatives au trafic les concernant à des fins de fourniture de services à valeur ajoutée ou commerciales.

Article 8 - Présentation et restriction de l'identification de la ligne appelante et de la ligne connectée

Dans la position commune, la formulation des paragraphes 1 à 4 a été légèrement modifiée: concernant l'obligation d'offrir des possibilités de protection de la vie privée, le mode passif a été remplacé par le mode actif afin d'établir clairement qu'il appartient aux opérateurs d'offrir ces possibilités. Cela n'entraîne aucun changement de fond mais favorise uniquement une meilleure compréhension du texte. La Commission approuve cette amélioration.

Article 9 - Données de localisation autres que les données relatives au trafic

À la suite de l'amendement 32 du PE, la position commune apporte quelques modifications formelles au paragraphe 1 et précise que les utilisateurs ou abonnés doivent avoir la possibilité de retirer à tout moment leur consentement comme pour les données relatives au trafic.

Article 12 et article 16, paragraphe 2 - Annuaires d'abonnés et dispositions transitoires

Le Conseil n'a pas accepté l'amendement 34 du PE relatif aux annuaires qui équivalait à revenir aux dispositions de la directive 97/46/CE existante, mais a préféré suivre la proposition de la Commission consistant à mettre à jour et adapter les règles actuelles aux nouveaux services et nouvelles formes d'annuaires. La position commune tient toutefois compte, à l'article 16, paragraphe 1, des réserves concernant les annuaires classiques de téléphonie vocale fixe. Sur ce point, le Conseil est convenu d'une disposition transitoire établissant qu'il ne sera pas nécessaire que les éditeurs d'annuaires sollicitent le consentement de tous les abonnés figurant déjà dans ces annuaires de téléphonie vocale fixe. L'obligation concernera uniquement les services de communications électroniques autres que la téléphonie vocale fixe et les nouveaux abonnés. La Commission approuve totalement la position commune pour ce qui est des annuaires. Il en résultera une approche équilibrée qui soit applicable à tous les services sans distinction et garantisse le droit des utilisateurs au respect de leur vie privée eu égard aux nouvelles possibilités illimitées de recoupement qu'offrent les annuaires électroniques.

Article 13 - Communications non sollicitées

L'amendement 35 du PE proposait de ne distinguer que les messages SMS et de les inclure au paragraphe 1 de l'article 13 qui impose le consentement préalable des destinataires, mais de laisser les États membres libres d'aborder les autres formes de courrier électronique à leur guise. Le Conseil a préféré une approche harmonisée, reposant sur le principe de consentement préalable, pour toutes les formes de courrier électronique. La Commission se félicite que le Conseil ait choisi une approche unique comme solution la plus adaptée au problème du courrier électronique non sollicité envoyé à des fins de prospection directe.

Le Conseil a toutefois repris l'amendement 44 du PE sous une autre forme. En vertu du nouveau paragraphe 2, les détails de communication obtenus de clients ayant déjà acquis un produit ou un service peuvent être utilisés à des fins de prospection directe, pour autant que la possibilité de s'y opposer expressément et aisément soit donnée aux clients en question lors de la collecte des données et à chaque message de prospection directe. En outre, l'utilisation des données de communication doit être limitée à la personne qui les a initialement recueillies. La Commission peut accepter cette disposition, telle que rédigée dans la position commune, comme solution de compromis.

Le Conseil a également inséré une partie de l'amendement 35 du PE au nouveau paragraphe 4 qui interdit de dénaturer l'identité de l'émetteur d'un message électronique commercial non sollicité ou d'utiliser une adresse de réponse non valable. La Commission estime qu'il s'agit là d'une amélioration du texte.

Enfin, le Conseil a suivi l'amendement 42 du PE en insérant, au nouveau paragraphe 6 de l'article 13, une obligation de rapport imposant à la Commission d'analyser, au terme de trois ans, les effets des nouvelles règles sur le courrier électronique non sollicité.

Le Conseil n'a pas repris la proposition du PE d'imposer certaines solutions techniques aux fournisseurs de services de courrier électronique (partie de l'amendement 35 du PE). La Commission était également opposée à cette approche qui n'est pas neutre d'un point de vue technique, est très difficile à appliquer de façon homogène et ne permet vraisemblablement pas résoudre le problème du courrier électronique non sollicité.

Article 14 - Caractéristiques techniques et normalisation

À la suite des problèmes soulevés par les entreprises, le paragraphe 3 de l'article 14 a été réécrit dans la position commune, comme proposé dans l'amendement 36 du PE. Le Conseil a apporté d'autres modifications formelles au texte du PE pour assurer la totale compatibilité avec la directive 1999/5/CE.

Article 15 - Application de certaines dispositions de la directive 95/46/CE

La question de la conservation des données relatives au trafic aux fins d'application de la loi a fait l'objet de discussions longues et pénibles au Conseil. La Commission était d'avis que la directive actuelle, fondée sur l'article 95 du Traité, ne peut comporter de dispositions substantielles relativement à des mesures d'application de la loi. Elle ne doit ni interdire ni approuver les mesures spécifiques jugées nécessaires par un État membre. L'article 15, paragraphe 1, de la directive proposée constitue une base générale permettant aux États membres de prendre de telles mesures tout en respectant leurs obligations en vertu du droit communautaire, y compris de la Convention européenne des droits de l'homme.

Néanmoins, le Conseil a décidé d'ajouter une nouvelle phrase à l'article 15, paragraphe 1, dont le libellé est le suivant: "À cette fin, les États membres peuvent, entre autres, prévoir la conservation de données pendant une durée limitée lorsque cela est justifié par un des motifs énoncés dans le présent paragraphe, dans le respect des principes généraux du droit communautaire."

Dans une déclaration officielle destinée au procès-verbal de la réunion du Conseil des ministres du 6 décembre 2001, la Commission a disposé qu'elle "(...) considère que la seconde phrase de l'article 15, paragraphe 1, (...) se limite à fournir un exemple des mesures que les États membres peuvent prendre dans les circonstances et conditions visées à l'article 15, paragraphe 1. Juridiquement, cette phrase ne modifie pas le fond de la première phrase de l'article 15 et n'y ajoute aucun élément. Elle ne dispense pas non plus les mesures éventuellement prises par les États membres d'une vérification quant à leur respect des obligations découlant de la directive et du droit communautaire en général, y compris l'obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes généraux du droit communautaire, notamment ceux qui sont consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et par la Convention européenne des droits de l'homme."

Sur la base de cette déclaration et compte tenu du fait que le considérant 11 a précisé les obligations que les États membres doivent respecter en toutes circonstances en vertu de la Convention européenne des droits de l'homme, la Commission peut accepter la phrase ajoutée à l'article 15, paragraphe 1.

4. Conclusion

La position commune, reprenant de nombreux amendements du PE, a apporté d'importantes précisions et améliorations au texte original de la Commission. La Commission approuve donc le nouveau texte et le recommande au Parlement européen.

Pour la seconde lecture, il est important de signaler que le présent projet de directive fait partie d'un paquet réglementaire plus vaste en matière de communications électroniques, composé de quatre directives et d'une décision. Comme un accord total entre les institutions a pu être obtenu sur le reste du paquet le 13 décembre 2001, il est de la première importance de d'essayer aussi de parvenir rapidement à un accord sur ce projet de directive afin de limiter les retards et, si c'est encore possible, fixer une date d'application réaliste pour les 6 nouveaux instruments juridiques.

Table de correspondance

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