COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT ET AU CONSEIL RELATIVE A LA MISE EN bUVRE DES ENGAGEMENTS PRIS PAR LES PAYS D'ADHESION DANS LE CADRE DES NEGOCIATIONS D'ADHESION CONCERNANT LE CHAPITRE 21 - POLITIQUE REGIONALE ET COORDINATION DES INSTRUMENTS STRUCTURELS {SEC (2003) 828 }

Introduction

Le Conseil européen de Bruxelles du 24 au 25 octobre 2002 a souscrit à l'intention de la Commission - telle qu'elle figure dans le document de stratégie sur l'élargissement de 2002 - de présenter, six mois avant l'adhésion, un rapport de suivi détaillé concernant le niveau d'exécution des engagements pris par les pays d'adhésion dans le cadre des négociations d'adhésion. Ceci est prévu pour novembre de cette année.

Par ailleurs, la Commission s'était engagée à présenter, au plus tard fin juillet 2003, un rapport sur les progrès réalisés dans la préparation des domaines de la politique régionale et de la coordination des instruments structurels (chapitre 21). Dans le cadre des négociations d'adhésion, il a été accordé, en faveur des nouveaux États membres, une allocation financière de 22 milliards d'euros pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, pour la période 2004-2006. Assurer des programmes facteurs de croissance et d'emplois, la capacité d'absorption adéquate et mettre en place des structures administratives permettant une mise en oeuvre efficace des Fonds structurels constituent un défi pour les nouveaux États Membres, compte tenu notamment de la brièveté de la période de programmation dont ils disposent.

Dans ce contexte, les pays d'adhésion se sont engagés à prendre, avant la fin de l'année 2003, les dispositions nécessaires, en amont, en vue de la mise en place et du fonctionnement de structures administratives ainsi que des procédures de suivi et de contrôle indispensables à une mise en oeuvre rigoureuse de ces fonds. Le respect de ce calendrier est d'une grande importance, vu que l'éligibilité des dépenses pour les projets financés dés l'adhésion dans le cadre des Fonds structurels et de Cohésion débutera dés le 1er janvier 2004.

La présente communication a pour objectif d'évaluer la manière dont les pays d'adhésion s'acquittent de ces engagements ainsi que l'état d'avancement des mesures prises en amont par les pays d'adhésion en vue de la gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. À cet effet, elle souligne les progrès réalisés par les pays d'adhésion ainsi que les problèmes en suspens qui doivent encore être réglés. De plus, elle donne des conseils sur les mesures qu'il convient de prendre pour faire en sorte que chaque pays soit en mesure d'instaurer un système pour la mise en oeuvre rigoureuse et efficace des Fonds. L'évaluation de la préparation des systèmes de gestion et de contrôle des Fonds structurels figurant dans le rapport se fonde essentiellement sur les informations fournies par les pays d'adhésion sur la base de questionnaires détaillés envoyés par la Commission.

Après l'adoption des programmes et la mise au point définitive des dispositifs de mise en oeuvre concernant le Fonds de cohésion et les Fonds structurels, la Commission procédera à un examen de la conformité des systèmes. Le processus de négociation des programmes entre la Commission et le pays d'adhésion en cours sera particulièrement important dans ce contexte. L'Union européenne a déjà précisé que la Commission ne pourra pas approuver de financement communautaire tant que les conditions énoncées dans les règlements applicables aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion ne sont pas respectées.

1. CADRE LEGISLATIF

L'harmonisation de la législation nationale avec l'acquis et sa transposition complète dans les domaines des marchés publics, des aides d'État (concurrence), de l'environnement et de l'égalité des chances sont des conditions essentielles à la mise en oeuvre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion.

La législation applicable aux marchés publics n'est pas encore totalement conforme à la législation communautaire. Des actions dans ce domaine sont particulièrement urgentes étant donné que tous les projets, pour obtenir le soutien des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, y compris ceux pour lesquels les dépenses nationales seront faites entre le 1er janvier 2004 et la date d'adhésion, doivent être conformes aux règles communautaires applicables aux marchés publics.

En ce qui concerne la législation dans le secteur de la gestion budgétaire, des travaux supplémentaires sont nécessaires afin de préparer et adapter de la législation nécessaire pour réorganiser la structure budgétaire, faciliter les engagements pluriannuels et réaffecter les fonds entre les programmes et en leur sein.

Si des progrès ont été réalisés dans l'adoption de la législation applicable à la concurrence aux aides d'État, la notification des régimes d'aides à la Commission doit, cependant, être accélérée puisque seuls les régimes d'aides d'État approuvés d'ici la fin de 2003 pourront bénéficier des ressources des Fonds structurels à compter du 1er janvier 2004.

En ce qui concerne la protection de l'environnement, des progrès significatifs ont été réalisés dans tous les pays. Cependant, il existe encore un certain nombre de dispositions législatives et de mesures de mise en oeuvre, dans le domaine de l'évaluation de l'impact sur l'environnement, de la protection de la nature et de la gestion des déchets, qui doivent être arrêtées et dont l'application est une condition préalable à la mise en oeuvre du Fonds de cohésion et des Fonds structurels.

2. CADRE INSTITUTIONNEL

Alors que, d'une manière générale, des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la coordination interministérielle, cette question reste préoccupante. La pratique montre, en effet, que cette coordination est souvent médiocre. Dans certains cas, l'autorité devrait prendre plus d'initiatives ou montrer un engagement renforcé pour conduire ce processus. Dans d'autres, il convient de permettre la participation et la coopération pleine et entière de tous les ministères sectoriels.

Des retards ont été observés dans l'adoption des dispositifs institutionnels du système de mise en oeuvre, qui, dans un certain nombre de pays, semblent de niveau médiocre et insuffisamment définis. Une question qui préoccupe particulièrement la Commission est celle du nombre et du rôle des organismes intermédiaires. Une description claire de la délégation des tâches et des domaines d'intervention des différents organismes impliqués devra encore être mise au point et consignée dans les accords écrits dans tous les pays.

Il reste encore un problème à résoudre: celui de l'indépendance du rôle certificateur de l'autorité de paiement. Compte tenu de l'importance du rôle de l'autorité de paiement pour garantir la régularité des dépenses cofinancées, il faudrait rapidement régler ce point pour garantir la mise en oeuvre de dispositifs tout à fait conformes.

Les pays d'adhésion semblent être conscients de la nécessité d'un contrôle financier et avoir pris les mesures qui s'imposent pour en garantir le respect. Cependant, certaines questions doivent encore être réglées, en particulier la juste séparation des fonctions de contrôle.

Des dispositifs d'audit interne appropriés sont généralement prévus mais les informations concernant le nombre d'autorités entrant en ligne de compte ne sont toujours pas disponibles ou doivent encore être clarifiées dans la mesure où ces dispositifs sont sur le point d'être arrêtés. La plupart des pays doivent encore définir leur stratégie d'audit pour être prêts pour les contrôles dès le début de la mise en oeuvre des programmes.

3. CAPACITE ADMINISTRATIVE

Quoique la plupart des pays aient mis au point des plans de recrutement et de formation conformes aux engagements pris dans le cadre des négociations d'adhésion, le recrutement de personnel supplémentaire a subi des retards. De manière générale, les plans de recrutement répondent aux besoins en ressources humaines des autorités de gestion et de paiement. Cependant, il ne sera possible d'évaluer complètement les besoins de ce secteur que lorsqu'une décision précise concernant le nombre et le rôle des organismes intermédiaires aura été prise. En outre, dans les pays où les organismes intermédiaires ont déjà été désignés, ils semblent ne pas être encore dotés des effectifs suffisants pour faire face à leur futures tâches. Il convient d'accorder une attention particulière au renforcement de la capacité administrative des collectivités publiques territoriales. Enfin, dans la majorité des cas, les administrations publiques ont des difficultés à attirer et à retenir du personnel qualifié et motivé.

Les principales étapes des circuits de procédures concernant la soumission les projets ont été identifiées pour la majorité des futurs programmes opérationnels. Une mise au point supplémentaire et une clarification plus précise des responsabilités des différents acteurs participant au processus de sélection sont nécessaires pour arriver à être totalement opérationnels d'ici l'adhésion.

Tous les pays ont commencé à mettre au point des orientations et des manuels pour leurs programmes opérationnels. Ces instruments sont indispensables pour accumuler le savoir-faire au sein d'une organisation et aussi pour la rendre moins vulnérable aux changements de personnel.

4. CAPACITE DE PROGRAMMATION

Malgré certains retards enregistrés dans la présentation des documents de programmation, les pays d'adhésion ont déployé des efforts importants dans ce domaine. En outre, et conformément aux recommandations de la Commission, ils ont adopté une approche de programmation simplifiée impliquant un nombre notablement réduit de programmes opérationnels, de priorités et de mesures compte tenu de la brièveté de la période de programmation se terminant en 2006. La plupart des programmes ont fait l'objet d'une consultation à grande échelle des acteurs régionaux et locaux, des partenaires économiques et sociaux et d'autres institutions entrant en ligne de compte.

Cependant, les documents de programmation semblent souvent manquer de cadre stratégique cohérent en raison des difficultés à organiser une coordination interministérielle efficace. Ce phénomène est illustré, dans nombre de documents présentés, par les risques d'interférences ou la description insuffisamment précise des priorités et des mesures.

La définition d'indicateurs de suivi et la mise en place d'un système informatisé de collecte et d'échange de données exigées pour satisfaire aux besoins de gestion, de suivi et d'évaluation ont été gravement retardées dans la plupart des pays. Les calendriers donnant les dates auxquelles le système devrait être opérationnel semble souvent peu réalistes étant donné que le système est encore en cours de conception et que le prestataire responsable de l'introduction du nouveau système n'est toujours pas désigné. En tout état de cause, il convient de définir des indicateurs de suivi physiques et financiers; les autorités de gestion doivent mettre en place un système leur permettant de rassembler ces informations et de fournir une juste évaluation de l'impact des interventions relevant des Fonds structurels.

5. GESTION FINANCIERE ET BUDGETAIRE

Compte tenu du nombre d'organismes participant à la gestion financière et budgétaire, la mise en place de structures adéquates de nature à garantir une gestion financière rigoureuse est complexe et longue. Si les dispositifs dont on présume qu'ils seront en place dès le 1er janvier 2004 semblent dans l'ensemble être satisfaisants, des efforts importants restent à déployer dans certains domaines.

En ce qui concerne le flux des fonds, des clarifications sont encore nécessaires en ce qui concerne la présentation à la Commission des états de dépenses dans un certain nombre de pays. Il s'agit là d'un élément clé permettant de garantir la régularité des dépenses. S'il subsiste des doutes sur l'indépendance de l'autorité de paiement et les contrôles effectués, la Commission ne pourra pas être en mesure de procéder aux paiements en faveur de l'État membre concerné.

La distinction entre les deux types de contrôles requis pour les Fonds structurels et pour le Fonds de cohésion, à savoir les contrôles de vérification devant être mis en oeuvre par le personnel de gestion et les contrôles par sondage effectués par du personnel n'assumant pas de fonctions de gestion et de paiement, est un élément essentiel dans le cadre du contrôle relatif aux Fonds.

La plupart des pays d'adhésion devront encore instaurer des règles et des procédures propres pour garantir la conservation des pièces justificatives, condition préalable à la piste d'audit. Pour un certain nombre de pays, on ne possède pas non plus d'informations concernant les dispositions relatives à une déclaration de clôture, établie par un service indépendant.

La situation concernant l'existence de systèmes comptables, de codes comptables distincts pour les Fonds structurels et pour le Fonds de cohésion est très contrastée. Il semble qu'il y ait dans certains cas encore d'importantes mesures à prendre pour que les systèmes comptables pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion soient satisfaisants.

6. FUTURE RESERVE DE PROJETS

La Commission estime que tous les pays d'adhésion n'ont pas pris en considération la difficulté et la complexité qu'il y a à créer une réserve de projets permettant d'absorber les ressources notablement accrues à partir de 2004. Dans de nombreux cas, les propositions d'établissement de projets des pays d'adhésion doivent être établis avec suffisamment de précision. La plupart des pays n'ont pas de calendrier bien précis ou de budget détaillé en ce qui concerne l'élaboration des projets. La Commission est particulièrement préoccupée du fait que les actions prévues à ce stade ne permettront pas de garantir l'absorption totale des Fonds structurels et des Fonds de cohésion.

La Commission recommande fortement de renforcer les efforts d'élaboration des projets, avec la mise en place de mesures d'assistance si nécessaire. Alors que les fonds de préadhésion devaient être utilisés au maximum à cette fin, la responsabilité des projets devrait incomber essentiellement aux pays d'adhésion qui doivent garantir que des ressources complémentaires, notamment du personnel suffisamment formé, soient allouées à cette fin. Toutes les sources existantes de financement permettant d'élaborer des projets doivent être mobilisées. L'établissement des projets doit inclure l'identification et la fourniture des moyens financiers pour le cofinancement.

La mise en place d'une réserve suffisante de projets n'est qu'une première étape dans le cycle du projet. L'expérience tirée des fonds de préadhésion a montré que la mise en oeuvre des projets, une fois approuvés, constituait un goulet d'étranglement important et que les phases clés, dans le cycle du projet, qui se sont révélées être problématiques dans la passé, notamment les marchés publics, devront retenir toute l'attention des autorités nationales.

7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La Commission reconnaît les progrès considérables effectués par les pays d'adhésion pour prendre, en amont, les dispositions permettant une gestion rigoureuse et efficace des Fonds structurels et du Fonds de cohésion. Il reste encore beaucoup à faire, néanmoins. Il convient de rappeler que les pays d'adhésion, comme convenu dans le cadre des négociations d'adhésion, bénéficieront de l'éligibilité des projets et des dépenses dès le 1er janvier 2004 pour un financement par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion dés l'adhésion. En conséquence, toute la législation applicable aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion doit être harmonisée et entièrement transposée d'ici le 31 décembre 2003.

Les dix points suivants doivent être réglés de toute urgence si l'on veut que la Commission puisse accorder l'aide communautaire prévue dans les règlements:

1) Les retards concernant l'harmonisation et la mise en oeuvre des règles relatives aux marchés publics sont une source particulière de préoccupation. Le renforcement en temps utile des instances et des mécanismes nécessaires à la mise en oeuvre des procédures requises dans ce secteur est primordial. Il faudrait recourir pleinement à l'assistance technique pour renforcer encore la capacité des administrations nationales.

2) La coordination interministérielle doit être renforcée. La Commission est particulièrement préoccupée par les retards apportés à une définition complète et appropriée des dispositifs institutionnels permettant la gestion des fonds, notamment en ce qui concerne les rôles respectifs des autorités de gestion et des organismes intermédiaires. Dans certains pays, il convient d'apporter encore des clarifications concernant l'indépendance du rôle certificateur de l'autorité de paiement.

3) En ce qui concerne la gestion et le contrôle financier, les principales insuffisances sont constituées, d'une part, par une confusion entre les contrôles de gestion qui sont de la responsabilité de l'autorité de gestion ou des organismes intermédiaires et les contrôles par sondage indépendants, et d'autre part, par une séparation insuffisante des fonctions entre les organes de mise en oeuvre et les organes de contrôle.

4) Des systèmes comptables appropriés, condition préalable à une gestion financière rigoureuse, ne sont pas encore mis en place dans tous les pays d'adhésion. Cette question doit être traitée de toute urgence.

5) Dans de nombreux pays, le recrutement de personnel complémentaire pour la gestion des Fonds structurels a été retardé. Cela est particulièrement vrai pour les organismes intermédiaires et les administrations régionales. Des retards dans la définition du nombre et des tâches des Organismes Intermédiaires ont également affecté la juste évaluation des besoins de personnel. Les efforts significatifs en ce qui concerne le recrutement en temps voulu et la formation s'imposent. Les pays d'adhésion sont invités à explorer largement les possibilités de cofinancer certaines dépenses administratives supplémentaires à partir des futurs budgets d'assistance technique.

6) Si l'on veut éviter des retards dans la mise en oeuvre des programmes relatifs aux Fonds structurels, il convient de maintenir l'objectif visant à mener à leur terme les négociations relatives aux programmes d'ici la fin du mois de décembre 2003. Dans ce contexte, il est extrêmement important de mieux définir les priorités et les mesures prévues par les programmes afin de tenir compte comme il convient les besoins de chaque pays et d'éviter des interférences entre les programmes.

7) La Commission est particulièrement inquiète du fait que les actions planifiées à ce stage dans le cadre de la réserve de projets ne soient pas suffisantes pour garantir une pleine absorption des allocations importantes qui devraient être accordées pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion en 2004. La Commission recommande fortement de concentrer les efforts pour l'élaboration des projets, en faisant recours à une assistance technique spécifique si nécessaire. Il doit être rappelé que la propriété des projets doit être principalement sous la responsabilité des pays d'adhésion..

8) Les pays d'adhésion ont déployé des efforts significatifs pour mettre en oeuvre le principe de partenariat. Ces efforts doivent être poursuivis au cours de la période de négociation et de mise en oeuvre, de bonnes structures de partenariat améliorant l'efficacité des interventions communautaires.

9) Des retards importants ont été enregistrés dans la mise en place des systèmes de suivi. Cette question doit être réglée de toute urgence étant donné que le fonctionnement de ce système conditionne la transparence de la mise en oeuvre des programmes et joue en rôle déterminant pour l'absorption financière.

10) En vue des efforts à accomplir dans plusieurs pays pour parvenir à une bonne gestion financière publique, la planification détaillée des moyens de cofinancement associés aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion conditionne largement le succès de la mise en oeuvre de la politique de cohésion dans les pays d'adhésion. En conséquence, l'élaboration des projets doit inclure l'identification des sources de cofinancement.

Ces dix actions doivent être suivies de toute urgence avec une attention dans les mois à venir. Les négociations en cours concernant les interventions des Fonds structurels offrent à chaque pays d'adhésion une occasion unique de s'atteler à toutes les tâches non encore résolues dans ces dix actions. La Commission est certaine que les pays d'adhésion ont mis en place les meilleures conditions de mise en oeuvre possible; pour sa part, elle contribuera, dans le cadre d'un partenariat constructif, à ce que tel soit le cas.