Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de responsabilité parentale"

(2002/C 80/09)

Le 3 octobre 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 décembre 2001 (rapporteuse: Mme Carroll; corapporteurs: M. Retureau et Mme zu Eulenburg).

Lors de sa 387e session plénière des 16 et 17 janvier 2002 (séance du 16 janvier 2002), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 89 voix pour, 0 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Contexte des propositions

1.1.1. L'accroissement des mouvements à l'intérieur de l'Union européenne a entraîné dans le même temps une augmentation du nombre de mariages et autres unions familiales entre des ressortissants et résidents des États membres de l'UE. En cas de divorce, de séparation ou d'annulation de mariage, des litiges peuvent malheureusement survenir entre les parents ou les personnes assurant la garde des enfants à propos de l'exercice de l'autorité parentale, de la garde et des droits de visite concernant ceux-ci. Si elles reprennent les divorces et les séparations juridiques, les statistiques sont en revanche muettes en ce qui concerne les ruptures d'unions non maritales.

1.1.2. De tels litiges débouchent sur un nombre, certes réduit mais nullement négligeable, de cas où des enfants sont enlevés par l'un des parents ou d'autres membres de la famille et emmenés vers d'autres États membres ou des pays tiers. Même en l'absence d'enlèvement par la force, il arrive que les droits de visite soient compromis, les parents ou les personnes chargées de la garde de l'enfant craignant que, s'ils autorisent ce dernier à quitter leur juridiction, il leur sera difficile voire impossible de faire exécuter la décision le concernant en cas de non-retour. Cette situation lèse à la fois l'enfant et l'autre parent.

1.2. Dispositions légales et instruments communautaires existants

1.2.1. La convention de Bruxelles du 27 septembre 1968 (Bruxelles I), concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, ne couvrait pas les questions relevant du droit des personnes, telles que les ruptures matrimoniales et les affaires civiles connexes, y compris la responsabilité parentale, la garde et les droits de visite concernant les enfants.

1.2.2. La convention de Bruxelles du 28 mai 1998, concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale, prévoyait, dans des mesures limitées, une reconnaissance mutuelle et une exécution des décisions en matière de responsabilité parentale, de garde et de droits de visite relatifs aux enfants. Elle n'est toutefois pas entrée en vigueur et ses dispositions ont été reprises en grande partie dans le règlement "Bruxelles II".

1.2.3. Le règlement (CE) n° 1347/2000 du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des jugements en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale des enfants communs est directement applicable dans les États membres (à l'exception du Danemark qui a choisi d'exercer son droit de non-participation en la matière) et est entré en vigueur le 1er mars 2001. Le Comité a exprimé son avis sur cette proposition en octobre 1999(1).

1.3. Grands instruments extracommunautaires

1.3.1. La convention de La Haye de 1996, concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, n'est pas encore entrée en vigueur. La convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, datant de 1980, est, en revanche, d'application dans tous les États membres. Elle vise notamment à assurer le retour immédiat, jusqu'à l'âge de 18 ans, d'enfants qui ont fait l'objet d'un déplacement ou d'un non-retour illicites dans l'une des parties contractantes et à garantir par ailleurs que les droits de garde et de visite prévus par la loi d'une partie contractante soient effectivement respectés dans les autres. La Commission adoptera une proposition de règlement applicable aux États membres et concernant le mode de ratification de la convention, tandis que la Cour de justice se chargera d'interpréter celle-ci.

1.4. Principales lacunes des dispositions existantes

1.4.1. La convention de La Haye de 1996 n'est pas encore entrée en vigueur. En outre, même si un règlement communautaire régissant les matières couvertes par celle-ci n'est pas sans utilité, la plupart des problèmes qui se présentent concernent des pays extérieurs à l'UE.

1.4.1.1. En vertu du règlement (CE) n° 1347/2000, les questions de responsabilité parentale ne sont couvertes que si elles font partie intégrante d'actions matrimoniales (divorce, séparation, procédures d'annulation, etc.). Dès que le tribunal saisi de l'affaire rend sa décision définitive au fond, le règlement cesse d'être d'application. Il existe une exception partielle à cette règle: même s'il a statué sur le fond, le tribunal conserve sa compétence jusqu'à ce que les questions de responsabilité parentale faisant partie des actions matrimoniales aient été tranchées.

Le règlement (CE) n° 1347/2000 concerne à la fois les enfants biologiques et les enfants adoptés d'un couple marié mais non ceux qui sont issus d'une précédente union de l'un ou l'autre conjoint; de même, il ne couvre pas ceux qui sont nés hors mariage. Or, des statistiques montrent que 26 % de tous les enfants nés sur le territoire communautaire en 1998 l'ont été en dehors des liens matrimoniaux et que ce chiffre est en progression constante depuis un certain temps.

1.5. Initiatives visant à améliorer la situation

1.5.1. L'initiative de la République française

1.5.1.1. En juillet 2000, la République française a présenté une proposition de règlement destinée à compléter le règlement (CE) n° 1347/2000 et visant à faciliter, grâce à la suppression de l'exequatur, l'exercice des droits de visite transfrontaliers pour les enfants de couples divorcés ou séparés âgés de 16 ans au plus. En octobre 2000, le Comité s'est prononcé en faveur de cette initiative(2).

1.6. Autres actions de l'UE

1.6.1. Le paragraphe 34 des conclusions du Conseil européen tenu à Tampere en octobre 1999 a ouvert la voie à de nouvelles actions en la matière.

1.6.2. Lors de sa réunion du 30 novembre 2000, le Conseil Justice et affaires intérieures a adopté un programme de suppression progressive de l'exequatur dans quatre domaines de travail, à savoir: (a) la convention de Bruxelles I, (b) la convention de Bruxelles II et les situations familiales nées de relations autres que le mariage, (c) les régimes matrimoniaux et les effets économiques de la séparation d'un couple non marié, (d) les testaments et les successions.

1.6.3. La proposition de règlement à l'examen complète le règlement (CE) n° 1347/2000 et s'applique à toutes les décisions judiciaires en matière de responsabilité parentale, ce qui permet à tous les enfants de bénéficier de ces dispositions. Le texte prévoit un ensemble clair et cohérent de règles pour l'attribution de la compétence, ainsi qu'un mécanisme de coopération entre les tribunaux et les autorités centrales. Son objectif final est de supprimer l'exequatur requis pour qu'une décision prise dans un État membre puisse être exécutée dans un autre. Bien qu'il tienne compte des prescriptions de des conventions de La Haye de 1996 et, surtout, de 1980, le règlement à l'étude n'en crée pas moins un ensemble de règles permettant à l'UE de réaliser l'objectif défini à Tampere, qui est celui de créer un véritable espace judiciaire fondé sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires.

1.6.4. La Commission a lancé le processus d'adhésion à la Convention de La Haye de 1996 en matière de responsabilité parentale, afin de traiter les situations présentant des éléments extracommunautaires.

1.6.5. Il convient d'examiner la proposition de règlement du Conseil en parallèle avec l'initiative française de suppression de l'exequatur pour les décisions relatives aux droits de visite. Considérés dans leur ensemble, le règlement (CE) n° 1347/2000, l'initiative française et la proposition qui fait l'objet du présent avis apparaissent comme une mise en oeuvre de la première étape du domaine 2 du programme de reconnaissance mutuelle.

2. Observations relatives aux propositions

2.1. Le Comité se réjouit que le champ d'application de la proposition de règlement soit aussi vaste, dans la mesure où elle s'applique non seulement aux procédures pénales mais également aux procédures officiellement reconnues dans un État membre comme équivalant aux procédures judiciaires. Le Danemark n'appliquera pas la directive mais est partie intégrante de l'accord de la zone nordique. Le Comité espère que l'Irlande et le Royaume-Uni feront usage de leur option de participation pour cette réglementation et la mettront en oeuvre, de sorte qu'elle bénéficie de la couverture géographique le plus large possible. Un jugement rendu dans un État membre couvert par le règlement doit être reconnu et exécuté dans les autres États membres conformément aux dispositions pertinentes du chapitre III du règlement (CE) n° 1347/2000. Les États membres qui ratifient la convention annexe devraient encourager tous les autres à le faire, de manière à établir une position juridique commune par rapport aux pays tiers. De même, il conviendrait qu'ils engagent ces derniers à procéder à la ratification de la convention de 1996.

2.2. La définition du "titulaire de la responsabilité parentale" garantit que le nouveau règlement couvrira le plus grand nombre possible d'enfants, quel que soit leur statut et celui de leurs parents ou des personnes chargées de leur garde. La proposition de règlement aborde également le cas d'enfants réfugiés ou apatrides et il convient absolument de s'en féliciter.

2.3. L'article 1 devrait avoir une portée aussi étendue que possible. La compétence d'un tribunal en matière de responsabilité parentale est fondée sur la résidence habituelle de l'enfant (article 3). Des dispositions à caractère limité sont prévues pour que l'État membre dans lequel la dernière décision en matière de responsabilité parentale a été rendue conserve la compétence, (article 4), ainsi qu'en ce qui concerne les cas d'urgence (article 9). Toutes ces dispositions s'avéreront utiles et, d'une manière générale, simplifient les choses.

2.4. Les dispositions de la proposition de règlement relatives à l'enlèvement d'enfants reposent sur celles de la convention de La Haye de 1980. Les tribunaux jouissant d'une compétence au sens de l'article 3 (voir ci-dessus, paragraphe 2.3) doivent l'exercer en conformité avec ladite convention. Sont toutefois prévues certaines exceptions à cette règle générale, qui simplifient les prescriptions en matière de compétence. Il est possible que d'autres pays cherchent à donner des interprétations différentes de celles fixées par le droit communautaire, créant ainsi certains conflits juridiques. Toutefois, dans la mesure où la convention de 1980 a déjà été ratifiée par les États membres, on ne voit pas très bien pourquoi, de prime abord, les raisons pour lesquelles il s'impose d'établir de nouvelles dispositions dans les règlements. Si elles devaient être adoptées, il y aurait lieu de préciser clairement les exceptions, afin d'éviter de susciter des conflits juridiques. Pourquoi a-t-on repris textuellement la définition de "déplacement illicite" de la convention de 1980, alors que les "exceptions" ne sont définies que sous forme de référence?

2.5. Le Comité se félicite du lancement du processus d'adhésion à la convention de La Haye de 1996 (dont il est tenu compte dans l'actuelle proposition de règlement) et note également avec satisfaction que la Commission envisage des règles spécifiques aux besoins de l'UE dans son ensemble, qui prévaudront sur les règles de la convention.

2.6. Le Comité se réjouit de ce que la proposition de règlement tienne compte de l'intérêt supérieur de l'enfant mais regrette que le droit de l'enfant à être entendu n'y soit inclus que de manière indirecte, en référence au règlement (CE) n° 1347/2000. Étant donné qu'il couvre les enfants jusqu'à l'âge de 18 ans, le texte présente là une grosse lacune. Une telle mesure devrait y être prévue expressément. Le Comité préconise fortement qu'il comporte une disposition qui enjoigne aux juges ou instances administratives de respecter pleinement le droit à être entendu de tout enfant capable d'exprimer une opinion rationnelle sur les questions concernées.

2.7. La question des coûts n'est que partiellement abordée. Les frais élevés qu'entraînent les procédures pénales ou la recherche d'un enfant peuvent dissuader bon nombre de gens de chercher à faire exécuter une décision de justice. Dans ces matières, la Commission devrait tenir compte des décisions déjà rendues au titre de la convention des droits de l'homme, notamment les affaires "Airey contre Irlande" et "Johansen contre Norvège". La justice doit être accessible à tout un chacun. Le Comité est d'avis que les titulaires de la responsabilité parentale devraient pouvoir bénéficier d'une aide judiciaire pour les actions engagées dans ce domaine. Il conviendrait que les critères d'octroi de l'aide judiciaire soient réalistes et adaptés aux réalités d'aujourd'hui et que les décisions quant à sa fourniture se prennent promptement. L'expression "aide judiciaire" reçoit des acceptions différentes d'un État membre à l'autre. Pour plus de clarté, les réglementations nationales en la matière devraient opérer une distinction entre le conseil, la consultance et la représentation.

2.8. En outre, la proposition de règlement devrait prévoir la répartition, entre les autorités centrales, des frais générés par la recherche et le retour d'enfants vers leur lieu de résidence habituelle. Si ces frais doivent être imputés aux parties, il conviendrait qu'ils ne le soient qu'à celle qui s'est délibérément mise en tort. À défaut d'une disposition sur le partage des frais, les autorités centrales pourraient ne pas suivre certaines affaires avec toute la vigueur voulue.

2.9. Dès qu'une décision aura été prise sur la proposition de règlement ainsi que sur l'initiative française, le Comité recommande vivement qu'il soit procédé à la consolidation des trois instruments dans leur ensemble (et non pas uniquement pour certaines de leurs parties), afin que les questions et les procédures juridictionnelles acquièrent un maximum de clarté, de cohérence et d'uniformité. On peut escompter que cette opération s'effectuera probablement dans le courant du premier semestre de 2002.

2.10. Pour que le règlement et les instruments qui l'accompagnent remplissent leur mission, qui est de décourager les enlèvements injustifiés d'enfants et de prévenir ou résoudre les litiges en matière de droit de visite et de droit de garde, les parties concernées par les arrangements concernant ces deux derniers points auront besoin d'informations (a) sur l'existence des dispositions afférentes (b) sur les conditions à respecter en termes de procédure.

2.11. Le Comité a conscience que l'expérience en matière de coopération entre les autorités centrales dans des affaires de responsabilité parentale au titre du règlement (CE) n° 1347/2000 n'a pas donné entière satisfaction. En tant qu'instance de contrôle, la Commission devrait concentrer ses efforts sur l'intensification et l'amélioration qualitative de la coopération via le réseau judiciaire européen.

2.12. Les règlements devraient indiquer que les autorités centrales peuvent, par exemple, être impliquées dans certaines affaires, soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs pouvoirs publics ou autres instances.

2.13. Le Comité réalise que les instances centrales n'auront pas accès à tous les services d'assistance qui seraient nécessaires dans les affaires transfrontalières. Elles devraient exploiter à fond les prestations spécifiques pertinentes pour les aider à rechercher chaque enfant enlevé et à servir au mieux ses intérêts.

2.14. En cas de conflits familiaux, une médiation est souhaitable et importante. Le Comité fait remarquer qu'une des missions des autorités centrales consiste à encourager les titulaires de la responsabilité parentale à trouver un accord, qui ne peut être que bénéfique pour les enfants concernés. Dans le souci d'éviter un usage abusif des procédures de médiation pour freiner, voire empêcher purement et simplement le lancement des procédures judiciaires, le règlement à l'examen et les dispositions de mise en oeuvre de la convention de La Haye de 1996 devraient établir que si une médiation a été tentée et a échoué, tout délai qu'il y a lieu de fixer en la matière doit:

(a) soit avoir pour point de départ la date du constat d'échec de la médiation,

(b) soit être prorogé de la durée de celle-ci,

quelle que soit celle qui est applicable.

3. Abandon et abus de la responsabilité parentale

3.1. La proposition actuelle et les autres dispositions qui s'y rapportent ne traitent de l'autorité parentale que dans le contexte général de la rupture d'une union maritale ou assimilée.

3.2. Le Comité considère que des problèmes significatifs se posent au sein de l'Union européenne (même si leur origine est parfois extracommunautaire) en ce qui concerne:

(a) l'abandon d'enfant,

(b) l'abus de l'autorité parentale (y compris par défaut de soins), dans des proportions qui mettent en danger son avenir, voire sa santé ou sa vie,

dans les cas où aucune décision judiciaire n'a encore été prononcée en ce qui concerne sa garde ou son contrôle.

3.3. Le Comité demande par conséquent à la Commission de se pencher sur ce dossier, en le soumettant à une étude, et en lançant, sur la base de ses résultats, les initiatives appropriées afin de prendre des mesures axées sur l'enfant.

Bruxelles, le 16 janvier 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs" (JO C 368, du 20.12.1999).

(2) Avis sur l'"Initiative de la République française en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants" (JO C 14 du 16.1.2001).