COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Activités et ressources humaines de la Commission dans l'Union européenne élargie

Table des matières

1. Un défi sans précédent

1.1. Introduction

1.2. Une nette augmentation des missions de toutes les institutions

1.3. Des responsabilités économiques et sociales majeures pour la Commission

1.4. Garantir la mise en oeuvre harmonieuse de l'acquis communautaire

1.5. Objet de la Communication

2. Scénario

2.1. Hypothèses de travail

2.2. Cadre financier général: l'Agenda 2000

3. Méthodologie

3.1. Trouver des "moteurs" pour les ressources humaines

3.2. Procédure

3.3. Évaluer les demandes

3.3.1. Les services linguistiques

3.4. Définitions utilisées pour les estimations

3.4.1. Équivalent temps plein (ETP)

3.4.2. Catégorisation des activités et des "métiers"

4. Besoins de la Commission en ressources humaines pour l'élargissement

4.1. Besoins estimés

4.2. Aperçu des besoins par type de ressources humaines supplémentaires et par source de financement nécessaire

4.3. Intégration progressive de nouveaux postes dans la partie A du budget

5. Implications budgétaires pour la rubrique 5 (Administration)

6. Besoins en ressources humaines de la Commission vus dans leur contexte

6.1. Estimation des besoins de la Commission et des autres institutions

6.2. Estimations actuelles en comparaison des élargissements précédents

7. Politiques communautaires et activités connexes affectées par l'élargissement

7.1. Tendances selon les principales catégories de politiques

7.1.1. Politiques internes

7.1.2. Actions structurelles et de cohésion

7.1.3. Agriculture et pêche

7.1.4. Recherche

7.1.5. Politiques extérieures

7.1.6. Préadhésion (y compris les délégations dans les pays candidats, ISPA et SAPARD)

7.1.7. Services linguistiques

7.1.8. Services d'appui et de coordination

7.2. Développements par principaux profils de postes (métiers)

7.2.1. Législation, mise en oeuvre et application

7.2.2. Gestion de programmes

7.2.3. Élaboration des politiques

7.2.4. Appui administratif et budgétaire

7.2.5. Services linguistiques

8. Conclusions

1. Un défi sans précédent

1.1. Introduction

Le défi auquel devra répondre l'Union européenne est sans précédent, du fait de l'ampleur de l'élargissement. En outre, les futurs États membres ont connu ces dix dernières années de véritables révolutions politiques, économiques et sociales.

Réussir l'élargissement est la mission prioritaire que cette Commission s'est assignée dès le début de son mandat. Après l'adhésion, la Commission devra assurer la poursuite harmonieuse du projet européen d'intégration politique, économique et sociale et faire en sorte que l'ensemble des citoyens de l'Union tire tous les bénéfices potentiels de l'élargissement. Cette double exigence rend nécessaire une réflexion en profondeur sur les politiques, leurs objectifs et les modes de faire communautaires dans une Europe élargie et déterminée à poursuivre son processus d'intégration.

1.2. Une nette augmentation des missions de toutes les institutions

L'ampleur et la diversité sans précédent du prochain élargissement peuvent être illustrées à l'aide de quelques chiffres:

* Jusqu'à dix nouveaux États membres dont le nombre passera de 15 à 25 d'ici 2004 (soit une augmentation de 66 %).

* Jusqu'à dix nouvelles langues officielles dont le nombre passera de 11 à 21 (soit un accroissement de 82 % pour 9 nouvelles langues officielles et de 90 % pour 10 nouvelles langues officielles).

* 75 millions de citoyens supplémentaires dans l'Union dont la population totale passera de 376 à 451 millions d'habitants d'ici 2004 (soit une progression de 20 %).

Les activités d'élaboration des politiques, de rédaction des propositions législatives et de contrôle de leur mise en oeuvre seront non seulement plus complexes mais aussi plus laborieuses dans une Union élargie, également en comparaison des élargissements précédents.

Toutes les institutions communautaires sont concernées et elles ont toutes recensé des besoins sans précédent en termes de personnel supplémentaire pour faire face à l'accroissement de leurs tâches.

1.3. Des responsabilités économiques et sociales majeures pour la Commission

La réussite de l'élargissement implique que la Commission, organe exécutif et propulseur de l'Union, soit en mesure de jouer pleinement son rôle afin d'assurer que l'élargissement sera durablement bénéfique pour tous les citoyens de l'Union élargie.

En effet, si les transformations politiques, économiques et sociales radicales qu'ont mis en oeuvre les pays candidats portent déjà certains fruits, leur prospérité est encore bien inférieure à celle des 15 États membres, qu'on la mesure en termes de production nationale brute par habitant (35 % de la moyenne de l'UE en 2000), d'équilibre des comptes courants (déficit égal à 5 % du PNB en 2000), d'inflation annuelle des prix (15 % en 2000) ou en termes de taux de chômage (12,5 % en 2000). La restructuration de pans entiers de leurs économies (industries lourdes, agriculture...) devra encore se poursuivre après l'adhésion, les fortes disparités régionales et entre zones urbaines et zones rurales ne pourront être réduites que progressivement.

Après l'élargissement, c'est avant tout dans le cadre de la politique agricole commune, des actions structurelles et des politiques internes, que la Commission devra gérer les programmes visant à soutenir les nouveaux États membres. Cela nécessitera un renforcement de ses capacités de gestion de ces programmes et, au moins au cours des premières années qui suivront l'adhésion, un soutien spécifique aux structures administratives des nouveaux États membres en charge de la programmation, de l'exécution et du contrôle de ces programmes communautaires.

L'objectif stratégique que l'Union s'est fixé à Lisbonne en mars 2000 de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010 ne pourra être atteint que par une coordination encore plus étroite et un suivi attentif des efforts nationaux et communautaires afin d'assurer qu'ils convergent en ce sens. Dans le cas des nouveaux États membres, compte tenu de leurs situations respectives au moment de leur adhésion, le succès de la stratégie de Lisbonne nécessitera de la part de la Commission des efforts d'encadrement et d'accompagnement supplémentaires.

La poursuite de la stratégie de développement durable définie en juin 2001 à Göteborg impliquera aussi des efforts supplémentaires pour faire face à la situation particulièrement dégradée de l'environnement dans la plupart des pays candidats. Les périodes de transition définies lors des négociations d'adhésion devront être utilisées pour résoudre les problèmes essentiels et afin de permettre, le plus rapidement possible, d'atteindre dans les nouveaux États membres les standards environnementaux communautaires.

Enfin la volonté de développer une gouvernance européenne visant à mieux associer les citoyens dans le fonctionnement des institutions impliquera, pour la Commission et dans une Union élargie, de nouveaux efforts de transparence, d'information, de communication, de consultation et de dialogue, aussi bien avec les autres institutions de l'Union qu'avec les gouvernements et parlements nationaux et bien entendu les citoyens. Là encore les particularités de la situation dans les nouveaux États membres entraîneront des efforts supplémentaires pour la Commission.

1.4. Garantir la mise en oeuvre harmonieuse de l'acquis communautaire

En tant que gardienne des Traités, la Commission devra s'assurer de la bonne application de l'acquis communautaire, comme elle le fait avec les actuels États membres.

En effet, si les pays candidats ont, avec détermination et avec le soutien communautaire, entrepris des efforts considérables pour se préparer à assumer leurs futures responsabilités en tant qu'États membres, il est cependant possible que, dans certains cas, leurs systèmes administratifs et judiciaires tirent profit de quelques années d'apprentissage «en grandeur réelle». C'est en fonction de l'expérience acquise les premières années suivant l'adhésion que ces pays pourront consolider leurs capacités administratives et judiciaires.

Pour notamment assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, préserver la sécurité et la santé des citoyens, protéger l'environnement, garantir la bonne gestion des frontières externes de l'Union et assurer la bonne gestion des fonds communautaires, pendant les premières années consécutives à l'adhésion la Commission devra donc s'employer à:

- dialoguer en permanence avec les nouveaux États membres pour identifier et analyser les problèmes rencontrés et y apporter les solutions les plus adéquates,

- si nécessaire, engager et mener à bien les procédures d'infraction,

- si nécessaire, proposer puis mettre en oeuvre de nouvelles actions communautaires de coopération visant à apporter aux nouveaux États membres le soutien requis pour qu'ils disposent des moyens de respecter leurs obligations au titre des Traités.

1.5. Objet de la Communication

En juillet 2001, la Commission a présenté au Parlement européen un document de travail [1] pour lui donner un aperçu de ses projets et des progrès accomplis en vue de l'intégration harmonieuse des nouveaux États membres dans les structures administratives de l'Union. Ce document indiquait que la Commission était en train d'examiner la manière dont les activités actuelles seraient affectées après l'adhésion ainsi que les répercussions sur les effectifs.

[1] "Préparation administrative de l'élargissement: objectifs et dispositions pratiques", document de travail de la Commission européenne présenté au Parlement européen en réponse à la résolution du Parlement européen sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2001, juillet 2001.

Cette communication recense les changements qu'entraînera l'élargissement pour les activités de la Commission et les ressources humaines supplémentaires requises pour garantir la meilleure adéquation possible entre les activités et les ressources humaines après l'adhésion. Elle expose les orientations générales et les effets de l'élargissement sur les ressources humaines par catégorie de domaine politique et par profil de poste (métier). L'analyse sous-jacente et les estimations y afférentes constituent une des composantes de la future stratégie de recrutement de la Commission, des négociations relatives à l'adaptation des perspectives financières pour l'Union élargie et du cadre général des prochains cycles de la stratégie politique annuelle et avant-projets de budgets.

Se préparer dès 2003

Réussir l'élargissement implique que, dès le premier jour suivant l'adhésion, la Commission soit en mesure de faire face à ses nouvelles responsabilités. Pour certaines d'entre elles les tâches concernées augmenteront progressivement jusqu'à atteindre après quelques années un régime de croisière.

Mais pour d'autres, la charge de travail consécutive à l'adhésion sera maximale dès le premier jour. C'est par exemple le cas pour les services linguistiques. C'est aussi le cas pour les activités de gestion des politiques et programmes communautaires essentiels, en particulier les fonds structurels et la politique agricole commune. Être prêt dès 2004 implique de se préparer en 2003, c'est à dire d'utiliser l'année 2003 pour recruter et former le personnel nécessaire, identifier les problèmes potentiels au démarrage dans les nouveaux États membres des politiques et programmes concernés et définir au cas par cas la manière adéquate de minimiser les risques.

Dans le cadre de sa décision de stratégie politique annuelle pour 2003, la Commission a évalué à 500 emplois ses besoins en ressources humaines prioritaires pour mener à bien en 2003 ses activités essentielles de préparation à l'élargissement. À cet égard, il convient de rappeler que le plafond pour 2003 de la rubrique 5 des perspectives financières risque de s'avérer insuffisant pour faire face aux besoins de ressources supplémentaires liées aux préparatifs à l'élargissement.

Les 500 emplois nécessaires en 2003 ne viennent pas s'ajouter à l'évaluation des besoins en personnel après l'élargissement, le personnel recruté en 2003 ayant vocation à poursuivre ses tâches en 2004 et au-delà. Il s'agit donc d'une avance, nécessaire pour ajuster les effectifs de la Commission à ses activités nouvelles en 2003.

L'évaluation a été à la fois attentive aux défis à venir et rigoureuse dans son approche, appliquant systématiquement les meilleures pratiques. Afin de pouvoir fournir des estimations fiables jusqu'en 2008, un certain nombre d'hypothèses de travail ont été retenues. D'une part, celles-ci établissent un cadre rationnel et maîtrisé pour l'évaluation et, d'autre part, elles tendent à simplifier l'évolution escomptée des politiques communautaires. Toute modification du scénario de référence entraînera une adaptation des estimations.

C'est pourquoi le calendrier précis des demandes d'effectifs supplémentaires de la Commission pour cette période sera ajusté dans chacun des avant-projets de budgets, en fonction de la stratégie politique annuelle de la Commission.

2. Scénario

2.1. Hypothèses de travail

Au cours du Conseil européen de Laeken tenu en décembre 2001, les chefs d'État ou de gouvernement de l'UE ont désigné les pays candidats qui pourraient clôturer leurs négociations d'adhésion en 2002 afin de rejoindre l'UE en 2004 juste à temps pour participer aux prochaines élections européennes [2], si le rythme de progression actuel des négociations et des réformes dans les pays candidats est maintenu.

[2] "Si le rythme actuel des négociations et des réformes dans les pays candidats est maintenu, Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie pourraient être prêtes".

Le scénario retenu pour évaluer l'incidence de l'élargissement se fonde donc sur les postulats suivants:

* Jusqu'à dix pays, avec dix nouvelles langues officielles, adhéreront à l'Union européenne à compter du 1er janvier 2004. Selon l'hypothèse de travail retenue, au moins 9 nouvelles langues deviendront des langues officielles de l'UE.

* Les politiques, les programmes et les modes de mise en oeuvre ne changeront pas. Seules les modifications déjà approuvées au niveau décisionnel requis ont été prises en considération.

* Le point de référence retenu pour le niveau des effectifs correspond à la situation de 2002.

L'estimation des besoins en termes de ressources humaines se fonde sur l'achèvement, après l'élargissement, de l'intégration ou du retrait progressif de l'activité ou des tâches considérées (vitesse de croisière). Elle ne tient pas compte des économies réalisées grâce à l'intégration progressive ni des coûts forfaitaires d'établissement. La vitesse de croisière sera atteinte à différents moments selon les activités. Toutefois, l'on a estimé que l'intégration progressive prendrait fin aux environs de 2008, compte tenu également de la capacité de l'institution à absorber de nouveaux effectifs.

L'extrapolation jusqu'en 2008 du scénario fondé sur dix nouveaux États membres ne préjuge en rien de la date d'adhésion des autres pays candidats.

2.2. Cadre financier général: l'Agenda 2000

Le cadre financier actuel (Agenda 2000), adopté par les chefs d'État ou de gouvernement en 1999 à Berlin, se fondait sur le scénario de l'adhésion de six nouveaux États membres en 2002. Le scénario actualisé, celui de l'adhésion de dix nouveaux États membres en 2004, est basé sur la note d'information de la Commission relative à l'approche globale des perspectives financières jusqu'en 2006 [3].

[3] Note d'information, Cadre financier commun 2004-2006 pour les négociations d'adhésion, Communication de la Commission, SEC(2002) 102, 30.1.2002.

3. Méthodologie

3.1. Trouver des "moteurs" pour les ressources humaines

Toutes les missions de la Commission ont été classées en fonction de 200 activités significatives et cohérentes, selon la classification utilisée pour l'établissement du budget sur la base des activités (EBA).

Que leur intensité croisse ou diminue, l'analyse des activités a nécessité:

* de définir un "moteur" valable pour les ressources, c'est-à-dire un indicateur de la charge de travail qui soit significatif et représentatif de l'ensemble de l'activité (habituellement à l'origine de l'ensemble des missions dans le cadre de l'activité). Selon les activités considérées, ces "moteurs pour les ressources" sont par exemple le nombre de nouveaux États membres, la population supplémentaire, le budget complémentaire à gérer, etc.;

* d'examiner le niveau de ressources humaines actuellement mobilisées;

* d'estimer les hausses et baisses escomptées de la charge de travail à la suite de l'élargissement.

Les variations des exigences en matière de ressources humaines ont été estimées au regard de la hausse ou de la baisse du moteur pour les ressources, sauf si un meilleur indicateur était disponible. Les économies d'échelle ont, dans tous les cas, été pleinement prises en considération pour évaluer les besoins en ressources humaines.

Les activités de soutien - telles que la gestion des ressources humaines internes, les technologies de l'information ou l'appui opérationnel général - ont été traitées de deux manières différentes:

* En ce qui concerne les activités dont les besoins en ressources humaines sont étroitement liés aux activités opérationnelles (directement ou indirectement), les ressources nécessaires ont été estimées au regard des changements ayant affecté ces activités opérationnelles [4].

[4] Par exemple, l'activité "gestion des ressources humaines" de chaque service est directement liée au nombre d'effectifs disponibles.

* Quant aux activités de soutien exemptes d'un tel lien, elles ont été considérées comme des activités opérationnelles en tant que telles.

Il a été tenu compte du fait que les éventuelles économies d'échelle pourraient être plus importantes que celles qui sont prévues pour les activités opérationnelles.

3.2. Procédure

Sur la base d'un premier questionnaire, les services de la Commission ont procédé à un examen systématique de l'évolution attendue de leurs activités après l'élargissement. Au terme d'une analyse approfondie des réponses au questionnaire, des entretiens bilatéraux ont été organisés avec chaque département de la Commission pour valider les informations reçues. Les informations et les débats s'y rapportant ont servi de base à une évaluation rigoureuse des besoins estimés présentés dans ce rapport. Cette évaluation a donné lieu à:

(1) une appréciation des changements escomptés pour chaque activité à la suite de l'élargissement;

(2) un estimation de l'incidence sur les ressources humaines qui y sont affectées;

(3) un examen des possibilités de redéploiements;

(4) une estimation de l'éventuel décalage entre les besoins estimés et les ressources humaines existantes.

3.3. Évaluer les demandes

Les premières réponses des départements de la Commission se conformaient déjà à des orientations très strictes. Néanmoins, les besoins de ressources humaines supplémentaires estimés par les services ont, par la suite, fait l'objet d'une évaluation minutieuse à différents niveaux.

Premièrement, les critères factuels ont été examinés pour s'assurer que:

- les besoins estimés des différents services ne se chevauchaient pas;

- les éventuels malentendus quant aux concepts et termes utilisés soient détectés et aplanis;

- les chiffres communiqués et les justifications correspondantes soient cohérents.

Deuxièmement, les critères techniques ont également été vérifiés pour s'assurer:

- que les éventuelles économies d'échelle soient pleinement exploitées et comptabilisées;

- que les besoins estimés par différents départements pour des activités similaires soient traités et évalués uniformément grâce à l'application systématique des meilleures pratiques;

- que les besoins estimés pour des activités dans le cadre desquelles des pays candidats participent déjà à des programmes/actions ne tiennent compte que du surcroît de travail;

- que les ressources humaines déjà affectées aux activités liées à l'élargissement (et susceptibles d'être redéployées après celui-ci) soient dûment comptabilisées.

3.3.1. Les services linguistiques

Dès le début de l'exercice, il était manifeste que l'élargissement produirait ses principaux effets sur le domaine linguistique. En effet, les services linguistiques sont ceux présentant les besoins les plus importants en terme de ressources supplémentaires en raison de l'élargissement.

La Commission a décidé de tenir compte des résultats escomptés de plusieurs initiatives, passées ou en cours, tendant à une meilleure gestion des coûts des services linguistiques (en particulier de la traduction). Cela lui a permis: d'aligner les besoins estimés sur les meilleures pratiques; d'anticiper sur une synergie plus efficace entre les ressources internes et externes; et de profiter des effets d'une utilisation croissante des technologies de l'information.

Cette approche garantit cependant que la qualité de l'interprétation, des traductions et des publications dans les catégories de documents les plus importantes ne sera pas compromise par l'augmentation du nombre de langues officielles.

Comme expliqué au point 2.1, le scénario retenu se fonde sur l'hypothèse de l'utilisation de 9 nouvelles langues officielles à partir de 2004. Chaque langue officielle supplémentaire entraînerait une augmentation des ressources humaines estimées d'environ 200 ETP.

3.4. Définitions utilisées pour les estimations

3.4.1. Équivalent temps plein (ETP)

Par souci de simplicité, les ressources humaines sont définies comme étant l'actuelle combinaison de postes et de personnel externe (budget 2002). L'unité de mesure est l'homme équivalent temps plein (ETP). La ventilation des ressources humaines par type et par source de financement a été effectuée à un niveau global.

3.4.2. Catégorisation des activités et des "métiers"

Pour donner un aperçu de la Commission ayant atteint sa vitesse de croisière dans une Union élargie (disons en 2008), les estimations exprimées dans ce rapport ont été classées par grandes catégories de politiques et par profils de postes (métiers). Dans quelques cas, certaines activités ne comportent pas de série de tâches/métiers parfaitement homogène. Le cas échéant, ces activités ont été classées selon leurs caractéristiques dominantes. Bien qu'imparfaite, la classification proposée semble toutefois suffisante pour produire des résultats fiables et significatifs.

Les catégories de politiques reflètent les rubriques des perspectives financières actuelles, moyennant certains ajustements. Huit grands groupes de politiques ont ainsi été répertoriés:

- l'agriculture et la pêche (hormis le programme SAPARD et les interventions structurelles);

- les actions structurelles et de cohésion (excepté ISPA, mais y compris les actions structurelles dans le domaine de l'agriculture, de la pêche et de l'emploi);

- les politiques internes (y compris les activités d'information, mais à l'exception de la recherche et des actions structurelles);

- les politiques extérieures (hormis les délégations dans les pays candidats);

- la préadhésion (y compris les délégations dans les pays candidats, ISPA, SAPARD);

- la recherche;

- les services d'appui et de coordination;

- les services linguistiques (dont l'Office des publications).

Les profils de postes (métiers) sont censés désigner les principaux "types d'emplois" qui seront affectés par l'élargissement. Cinq groupes de profils de postes ont été recensés:

- la gestion des ressources humaines et du budget;

- l'élaboration d'actes législatifs, le suivi et la vérification du respect de l'acquis (ci-après défini comme le "contrôle de l'application de la législation");

- les activités linguistiques (traduction/interprétation/publication);

- la gestion des programmes;

- l'élaboration et la coordination des politiques.

4. Besoins de la Commission en ressources humaines pour l'élargissement

Les estimations des ressources humaines supplémentaires nettes sont inférieures à de simples extrapolations fondées sur la situation actuelle des départements de la Commission, ou sur les demandes initiales cumulées de ceux-ci. Le processus aboutissant à l'estimation finale des besoins est décrit dans les deux points suivants.

4.1. Besoins estimés

Dans leurs évaluations initiales, les départements de la Commission estimaient les besoins bruts de renforts à environ 5 470 ETP et prévoyaient une réduction de quelque 250 ETP. Les besoins estimés nets se chiffraient donc à environ 5 220 hommes supplémentaires (ETP) pour faire face au surcroît de travail prévu, compte tenu de l'adhésion de 10 nouveaux États membres et de l'utilisation de 9 langues officielles supplémentaires.

Quelque 41 % (2 157 ETP) des besoins estimés initialement concernaient les services linguistiques. Par ordre décroissant, les demandes les plus importantes émanaient de services chargés des politiques internes (33 %, 1 718 ETP) et d'appui et de coordination (14 %, 724 ETP) (voir le graphique I).

Un examen minutieux des estimations initiales a permis de mieux tenir compte de l'application systématique des meilleures pratiques, d'écarter les demandes non directement liées à l'élargissement, d'ajuster l'évolution escomptée des crédits pour les interventions financières sur le scénario retenu.

Cet examen a donné lieu à des estimations révisées, dont le résultat final est que l'estimation des renforts bruts pour les activités en expansion se chiffre à plus de 4 800 ETP. Quelque 700 redéploiements et 4 100 effectifs supplémentaires satisferont ces besoins. L'on estime également que l'équivalent d'environ 200 postes externes actuellement affectés aux instruments de préadhésion (et financés sur les lignes budgétaires BA) ne pourront être redéployés et devront être abandonnés. Les ressources supplémentaires nettes s'établissent donc à 3 900 ETP (voir le graphique II).

Par rapport à la situation actuelle, les 3 900 ETP supplémentaires représentent une augmentation de quelque 13 % de l'ensemble des ressources humaines (voir le graphique VI ci-dessous). Les postes demandés dans les tableaux des effectifs de la Commission sont au nombre de 3 550, dont 3 400 pour la partie A du budget et 150 pour la partie B (recherche), soit une hausse cumulée de 16 % en comparaison du nombre total de postes autorisés dans le budget 2002.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

4.2. Aperçu des besoins par type de ressources humaines supplémentaires et par source de financement nécessaire

La ventilation des 3 900 effectifs supplémentaires selon leur type et leur source de financement s'établit comme suit:

* 3 400 postes inscrits aux tableaux des effectifs affectés aux activités opérationnelles (partie A du budget), dont environ 645 postes LA;

* 150 postes inscrits aux tableaux des effectifs affectés à la recherche (partie B du budget);

* crédits supplémentaires pour quelque 560 postes externes dans la partie A du budget. Ce résultat n'escompte pas que les crédits alloués au personnel extérieur dans la partie A du budget augmentent de manière linéaire au même rythme que les postes inscrits aux tableaux des effectifs dans la partie A. Les crédits liés à l'externalisation d'une partie des services linguistiques constituent des exceptions. Ceux-ci devront augmenter nettement pour pouvoir exécuter les mesures de réduction des coûts envisagées en matière de gestion;

* réduction des crédits alloués à l'équivalent de quelque 210 postes externes financés au titre de la partie B du budget (lignes BA relatives aux instruments de préadhésion).

Tableau 2 - Résultats par source de financement et par type de ressources humaines (nombre de postes ou d'équivalents temps plein - ETP)

>EMPLACEMENT TABLE>

4.3. Intégration progressive de nouveaux postes dans la partie A du budget

Les besoins estimés par les départements de la Commission en termes de postes sont fortement concentrés sur le début de l'exercice. Compte tenu de ceux-ci, du calendrier d'intégration des nouveaux postes lors des précédents élargissements et de la capacité d'absorption de l'institution en termes de nouveaux recrutements, il est proposé d'intégrer progressivement le nouveau personnel sur une période de cinq ans, selon le calendrier indicatif exposé dans le tableau ci-dessous.

L'hypothèse sous-jacente est que l'intégration progressive de l'ensemble des 3 900 effectifs supplémentaires nets, y compris les crédits alloués au personnel extérieur, suivra le même schéma que pour les postes inscrits aux tableaux des effectifs dans la partie A du budget.

>EMPLACEMENT TABLE>

* Y compris les 500 postes (ou crédits équivalents) demandés pour l'année 2003, comme annoncé dans la stratégie politique annuelle et l'avant-projet de budget pour 2003.

Néanmoins, comme pour le calendrier des futures demandes de postes inscrits aux tableaux des effectifs, une certaine souplesse sera peut-être nécessaire pour tenir compte de la capacité actuelle de la Commission à absorber de nouveaux effectifs, en particulier en 2004. Chaque avant-projet de budget, consécutif à la décision relative à la stratégie politique annuelle, précisera le type (à savoir, personnel extérieur et postes permanents) et le nombre d'effectifs supplémentaires demandés et en présentera, à titre indicatif, une ventilation par domaine politique. Afin de pourvoir tous les postes nécessaires, la Commission pourra recourir à des mesures utiles (telles que l'engagement d'agents temporaires à des postes permanents) pendant une phase transitoire.

5. Implications budgétaires pour la rubrique 5 (Administration)

L'accord interinstitutionnel [5] envisageait une hausse graduelle (complément) du plafond de la rubrique 5 (dépenses administratives) jusqu'à atteindre 450 millions d'euros (aux prix de 1999) deux ans après l'adhésion de 6 pays. Les adhésions étant désormais prévues pour 2004 (alors que l'accord institutionnel les prévoyait au départ pour 2002), le niveau correspondant de la rubrique 5 serait atteint en 2006.

[5] Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

Dans l'Agenda 2000, le montant alloué dans le cadre financier sous la rubrique 8 "Élargissement" aux dépenses administratives liées à l'adhésion de six nouveaux États membres a été fixé en fonction des montants correspondants qui avaient été retenus à l'occasion de l'élargissement précédent en 1995. Le calcul se fondait sur l'intégration normale des nouveaux États membres au sein des institutions et de leur personnel. En outre, les besoins supplémentaires relatifs aux services d'interprétation et de traduction y étaient quantifiés.

Les dépenses administratives complémentaires liées à l'éventuelle adhésion de quatre autres États membres étaient calculées selon la même méthode. En fait, les coefficients utilisés se basaient sur le nombre de votes que les nouveaux États membres obtiendraient dans le cadre du processus décisionnel de l'UE.

Cela donne un complément indicatif de 612 millions d'euros en 2006 fixé dans le cadre financier commun 2004-2006. Ce complément a servi de référence pour déterminer le nombre maximum de postes affectés à la Commission (partie A du budget) compatible avec les perspectives financières 2000-2006.

Le cadre financier commun 2004-2006 pour une Union comptant 25 États membres implique des crédits supplémentaires dans la rubrique 5 qui permettent de financer quelque 2 300 postes inscrits aux tableaux des effectifs (partie A du budget) [6]. Ces crédits complémentaires sont donc compatibles avec une période raisonnable d'intégration progressive des postes supplémentaires jusqu'en 2006. L'intégration du personnel extérieur suivra le même schéma et des crédits inscrits dans la partie A du budget correspondant à environ 400 ETP seraient disponibles. Le reste des postes et du personnel extérieur seraient progressivement intégrés en 2007 et 2008.

[6] Deux méthodes différentes aboutissent au même chiffre. La première consiste à appliquer la hausse prévue du plafond de la rubrique 5 en 2006 (+ 12 % aux prix de 1999) au nombre de postes actuels figurant dans le tableau des effectifs de la Commission (y compris l'OLAF et l'OPOCE, mais à l'exclusion de la recherche). On obtient le second chiffre en se fondant sur la part (31 %) des crédits alloués à la rémunération du personnel de la Commission (chapitre A-11, y compris d'autres postes budgétaires plus étroitement liés au personnel mais à l'exclusion des pensions) en pourcentage du total des crédits inscrits dans la partie A du budget, et en divisant par le coût moyen par fonctionnaire.

Toutefois, les besoins globaux liés à la rubrique 5 devront non seulement inclure ceux de la Commission mais aussi ceux des autres institutions, dont les estimations récapitulatives ne sont pas encore entièrement disponibles. À cet égard, il conviendra de réévaluer le plafond de la rubrique 5 fixé pour 2006, compte tenu des besoins réels à intégrer et de la marge de manoeuvre disponible eu égard au plafond général des perspectives financières actuelles.

6. Besoins en ressources humaines de la Commission vus dans leur contexte

6.1. Estimation des besoins de la Commission et des autres institutions

Les estimations de la Commission soutiennent la comparaison avec les évaluations disponibles des autres institutions.

Le rapport préparé par les services administratifs du Parlement européen, sous l'autorité de M. Guido Podestà, Vice-président, et approuvé par le Bureau au début de l'année 2001, prévoit des besoins en personnel supplémentaire chiffrés à 1 240 nouveaux postes (+ 29 %). Le nombre de postes supplémentaires devrait par la suite être réduit à 842 (+ 20 %), certains postes étant libérés par des départs naturels et par des mesures de retraite anticipée ou de dégagement.

En mars 2002, le Secrétariat général du Conseil [7] a estimé ses besoins en personnel supplémentaire à 674 postes inscrits au tableau des effectifs (et à 876 si l'on inclut une "réserve pour l'avenir"), ce qui correspond à 25 % (ou 32 % en incluant la réserve) des effectifs actuels. Ces estimations se fondent sur l'utilisation de dix nouvelles langues officielles.

[7] Rapport sur les conséquences administratives de l'élargissement de l'Union européenne pour le secrétariat général du Conseil, préparé par la task force pour l'élargissement, sous l'autorité du Secrétaire général adjoint, 12 mars 2002.

En novembre 2001, le rapport [8] des Secrétaires généraux relatif à l'évolution de la rubrique 5 mentionnait les chiffres préliminaires suivants: 608 (+ 56 %) postes supplémentaires pour la Cour de justice et le Tribunal de première instance; 221 (+ 56 %) postes supplémentaires pour la Cour des comptes.

[8] Rapport des Secrétaires généraux concernant l'évolution pluriannuelle de la rubrique 5 et les économies additionnelles potentielles liées à la coopération interinstitutionnelle, novembre 2001.

6.2. Estimations actuelles en comparaison des élargissements précédents

Les besoins estimés se fondent sur une évaluation minutieuse du niveau de chaque activité, compte tenu notamment de la complexité croissante des tâches dans une Union comptant jusqu'à 25 membres. Il est toutefois utile de comparer le résultat avec celui obtenu lors des deux derniers élargissements. Bien que la méthode utilisée pour estimer les besoins liés au prochain élargissement soit différente de celles adoptées précédemment, l'ordre de grandeur de ces besoins estimés est comparable.

Pour l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, la Commission avait demandé l'inscription de 864 nouveaux postes dans les tableaux des effectifs de la partie A du budget (OPOCE excepté), dont 314 (36 %) pour les services linguistiques et 550 (64 %) pour toutes les autres activités. En moyenne, cela correspond à plus ou moins 290 postes par nouvel État membres, dont 110 pour les services linguistiques et 180 pour les autres activités. Quelque 30 % de l'ensemble des nouveaux postes ont été autorisés dans la première année suivant l'adhésion (1995), les quatre autres tranches annuelles étant étalées sur la période comprise entre 1996 et 1999 comme suit: 22 % en 1996; 22 % en 1997; 13 % en 1998 et 13 % en 1999.

Lors du précédent élargissement (Espagne et Portugal), 695 postes supplémentaires étaient prévus (OPOCE excepté), soit presque 350 postes par pays. Environ 300 postes (43 %) étaient destinés aux services linguistiques et 395 (57 %) aux autres activités. En moyenne, cela correspond à 350 nouveaux postes pour chaque nouvel État membre, dont environ 150 et 200 postes pour les services linguistiques et les autres missions, respectivement. Quelque 45 % de l'ensemble des nouveaux postes ont été autorisés dans la première année suivant l'adhésion, environ 33 % la deuxième année, et les 22 % restants la troisième année après l'adhésion.

La hausse estimée à quelque 3 400 postes supplémentaires dans les tableaux des effectifs de la Commission correspond à une moyenne de 340 postes par nouvel État membre.

7. Politiques communautaires et activités connexes affectées par l'élargissement

7.1. Tendances selon les principales catégories de politiques

L'analyse par groupes de politiques révèle que les besoins se concentrent sur les politiques opérationnelles qui cadrent avec les priorités politiques et bénéficieront directement aux citoyens de l'Union élargie.

Des efforts particuliers ont été déployés pour maintenir les besoins estimés des services linguistiques au niveau minimal requis pour garantir le respect du principe du multilinguisme. Le nombre de langues officielles devant au minimum passer de 11 à 20, il n'est pas étonnant que la hausse estimée des ressources humaines affectées aux services linguistiques soit la plus élevée (d'environ 41 % par rapport à la situation actuelle).

Outre les services linguistiques, en termes relatifs, les plus fortes hausses de pourcentages, par rapport à la situation actuelle, concernent les actions structurelles (+ 36 %), suivies par les politiques internes (+ 20 %) et l'agriculture et la pêche (+ 19 %). Les services d'appui et de coordination devraient croître de 14 % environ, y compris les cabinets des commissaires supplémentaires et le soutien apporté à ceux-ci. Les activités en cours liées à la préadhésion diminueront de 70 % environ (voir les graphiques III et IV).

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7.1.1. Politiques internes

L'élaboration des politiques et de la législation sera affectée par l'élargissement. Il faudra consulter un beaucoup plus grand nombre de parties intéressées sur les initiatives politiques et les propositions d'actes législatifs devront tenir compte d'autres sensibilités.

Dès le jour de l'adhésion, l'acquis communautaire sera applicable dans les nouveaux États membres et l'ensemble du processus législatif devra évoluer et s'adapter à de nouvelles conditions.

Les répercussions les plus importantes concerneront la vérification du respect de l'acquis (autrement dit, le contrôle de l'application de la législation). Les dispositifs et les procédures en place s'appliqueront automatiquement à tous les États membres [9] dans des domaines aussi variés et complexes que l'environnement et la concurrence. Les activités directes de contrôle peuvent également être considérées comme un instrument spécifique du contrôle de l'application de la législation [10].

[9] Le nombre d'États membres détermine largement le nombre de dossiers à traiter.

[10] Par exemple, l'Office alimentaire et vétérinaire, l'Office du contrôle de sécurité d'Euratom, les inspecteurs de pêche.

Tous les programmes et actions seront ouverts aux nouveaux États membres. Toutefois, l'augmentation des crédits escomptée est relativement maîtrisée. En outre, certains programmes sont déjà accessibles aux pays candidats, bien que tous n'y participent pas toujours et qu'ils y prennent part moins intensément que les États membres actuels.

Les besoins estimés pour les politiques internes s'établissent à 1718 ETP. Vu la série de politiques qui doivent être mises en oeuvre dans 25 États membres et le niveau actuel des ressources, cela représente une hausse relativement modeste (+ 20 %) des ressources humaines.

7.1.2. Actions structurelles et de cohésion

Les actions structurelles et de cohésion sont les politiques qui produiront les effets les plus immédiats sur le niveau de vie des citoyens des nouveaux États membres. Elles devraient aider leurs économies à se rapprocher rapidement de la moyenne de l'Union. Les fonds accordés au titre de la politique structurelle et de cohésion devront satisfaire à des critères communautaires précis et constituent aussi un puissant instrument pour mettre en oeuvre toute une gamme de priorités politiques de l'Union.

Eu égard à la législation actuelle, la plupart des régions des pays candidats à l'adhésion pourront se prévaloir de l'aide apportée aux régions moins développées (objectif 1). Les crédits devraient augmenter plus qu'ailleurs, tant en termes relatifs qu'en termes absolus.

Le système de gestion des programmes est décentralisé. Cela implique qu'avec relativement peu d'effectifs supplémentaires, il sera possible de faire face à de fortes augmentations des crédits et les besoins complémentaires sont estimés à 325 ETP (+ 36 %).

L'hypothèse est qu'après l'adhésion, les autres pays candidats toujours en cours de négociations continueront à bénéficier des fonds alloués à l'ISPA. Quant aux États membres actuels, l'estimation se fonde sur un statu quo (niveau actuel des interventions financières) maintenu également après l'adhésion. Enfin, le poids relatif de la politique de cohésion par rapport à la politique structurelle devrait croître.

7.1.3. Agriculture et pêche

La politique agricole commune jouera un rôle important dans l'Union élargie. Après l'élargissement, la population agricole de l'UE devrait augmenter de quelque 55 %. Les activités menées actuellement dans le cadre de l'instrument de préadhésion en matière de développement rural (SAPARD) relèveront alors de la politique agricole classique.

Comme dans le cas des actions structurelles et de cohésion, une augmentation des effectifs relativement peu importante permettra de faire face à d'importants renforcements des crédits grâce au système décentralisé de gestion des programmes [11] et les besoins supplémentaires devraient être de 189 ETP (+ 19 %).

[11] Même si l'augmentation du nombre de systèmes à contrôler (c'est-à-dire le nombre d'États membres) a des effets évidents sur certaines tâches spécifiques comme l'apurement des comptes.

7.1.4. Recherche

La plupart des programmes de recherche sont déjà ouverts aux pays candidats. En outre, le sixième programme cadre prévoit une participation accrue de ces pays avant l'élargissement et une plus grande concentration des projets. L'évolution des activités et les ressources humaines jugées nécessaires aux fins de l'élargissement entraînent une légère augmentation de 150 ETP (+ 4 %). Les besoins prévus sont principalement liés à des actions de recherche directe accompagnant des politiques de la Communauté [12].

[12] Par exemple, en aidant l'Office du contrôle de sécurité d'Euratom à élaborer des systèmes de repérage et de relevé des matières fissiles dans les dépôts de matières nucléaires.

7.1.5. Politiques extérieures

L'impact de l'élargissement sera plus limité pour les relations extérieures. C'est la politique commerciale et les mesures de défense qui connaîtront les principales modifications. Les besoins sont estimés à quelque 76 ETP (+ 1 %).

7.1.6. Préadhésion (y compris les délégations dans les pays candidats, ISPA et SAPARD)

Les activités de préadhésion concernant les dix nouveaux États membres diminueront progressivement jusqu'à la clôture du programme Phare. En conséquence, le personnel des délégations dans les dix pays candidats et la plupart du personnel du siège sera redéployé ou cessera ses activités, soit une diminution de 759 ETP par rapport au niveau initial (- 70 %). Les instruments de préadhésion continueront de s'appliquer aux pays candidats restants toujours en cours de négociations.

7.1.7. Services linguistiques

L'augmentation relativement importante (1 582 ETP, soit + 41 %) des services linguistiques ne devrait pas être mal interprétée. La tendance naturelle consisterait en une croissance linéaire correspondant au nombre de langues officielles (+ 82 %). C'est grâce à la seule décision délibérée de mettre en oeuvre les meilleures pratiques et à des réformes anticipées permettant de réaliser des économies que les besoins ont été maintenus à un niveau beaucoup plus modeste.

7.1.8. Services d'appui et de coordination

Le plus de ressources possibles devraient être affectées aux avant-postes des services à l'extérieur. Toutefois, les services d'appui et de coordination ont également un rôle important à jouer, dans le cadre d'une stratégie complète visant à mener à bien l'élargissement [13]. L'adéquation de leur personnel joue un rôle important pour mener à bien les actions et les besoins prévus s'élèvent à 619 ETP (+ 14 %).

[13] Ces activités comprennent l'intensification du processus de recrutement, le remaniement de la politique immobilière, le renforcement des capacités anti-fraude et d'audit, ainsi que la coordination politique d'une Union comptant 25 États membres.

Il convient également de souligner que les estimations couvrent l'appui direct aux cabinets des membres supplémentaires de la Commission.

7.2. Développements par principaux profils de postes (métiers)

En ce qui concerne l'avenir de la Commission, l'accent est mis sur les aspects législatifs des travaux de l'institution, suivis par les aspects politiques bénéficiant d'un appui administratif qui suivent l'augmentation globale des ressources. Le profil de poste linguistique (traduction et interprétariat) se développera davantage que tout autre domaine pour répondre au plurilinguisme. Enfin, le niveau des ressources humaines affectées à la gestion de programme restera assez stable.

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7.2.1. Législation, mise en oeuvre et application

Les activités législatives, de mise en oeuvre et d'application constituent le profil de poste qui devrait subir la plus importante évolution, après celles du service linguistique. Cela n'est pas vraiment surprenant dans la mesure où l'une des variables clé dont il convient de tenir compte aux fins de l'appréciation de la charge de travail dans la plupart des phases législatives est le nombre d'États membres. Cela vaut en particulier pour la phase d'application. Toutefois, selon les principes de bonne gestion, le nombre de parties prenantes et les sensibilités dont il y a lieu de tenir compte auront également une influence sur la phase de formulation/mise en oeuvre. Les besoins estimés s'élèvent à 1 098 ETP supplémentaires (+ 25 %).

7.2.2. Gestion de programmes

On estime que les ressources humaines affectées à la gestion de programmes resteront globalement stables après l'élargissement (64 ETP, soit + 1 %). Il s'agit là d'un résultat assez surprenant qu'il convient d'expliquer.

Les besoins prévus pour la gestion de programmes sont en fait de l'ordre de quelque 650 ETP supplémentaires. Ces nouveaux besoins pour des activités en expansion sont en grande partie satisfaits par le redéploiement de ressources affectées actuellement aux instruments de préadhésion (voir graphique VII). Ces besoins peuvent sembler modestes, mais il convient de rappeler que l'augmentation des crédits d'engagement consacrés aux politiques internes est également peu élevée et que beaucoup de programmes sont déjà ouverts aux pays candidats (notamment en matière de recherche). Ce sont donc en grande partie l'agriculture/la pêche et les actions structurelles, dont les programmes font déjà l'objet d'une gestion décentralisée par les États membres, qui bénéficient de renforcements en effectifs.

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7.2.3. Élaboration des politiques

L'élaboration des politiques évoluera également beaucoup, ce qui répond à la nécessité de tenir compte de nouvelles réalités. La formulation politique ne peut que bénéficier de la richesse de l'histoire et de la culture des nouveaux États membres. Les besoins devraient s'élever à 641 ETP (+ 8 %). Également dans ce cas, le renforcement brut réel des effectifs est plus important pour les activités en expansion (environ 800 ETP), mais sera compensé en partie par des réductions des activités liées à la préadhésion.

7.2.4. Appui administratif et budgétaire

Il importe que les effectifs des profils de poste d'appui administratif et budgétaire soient adéquats, tant pour les services opérationnels que pour les services d'appui, afin de maintenir un ensemble cohérent et performant. Les besoins devraient s'élever à 672 ETP (+ 11 %).

7.2.5. Services linguistiques

Comme la Commission l'a déjà rappelé ci-dessus (voir point 7.1.7.), les efforts particuliers consentis ont permis de limiter l'augmentation des profils de poste linguistiques (traduction/interprétation/publication) dans une mesure acceptable. Les besoins devraient s'élever à 1 425 ETP (+ 44 %).

8. Conclusions

L'élargissement constitue un défi important pour toutes les institutions de l'Union. La Commission a effectué une évaluation approfondie de ses activités et des ressources humaines dont elle aura besoin dans une Union élargie. À cette fin, elle a pris en considération les futurs défis et elle a adopté une approche rigoureuse en appliquant les meilleures pratiques et en tenant compte de possibles économies d'échelle et redéploiements. L'examen approfondi montre que les besoins globaux s'élèvent à 3 900 équivalents travailleurs à plein temps nets supplémentaires. Cette augmentation globale se limite donc à 13 % de l'ensemble des ressources humaines existantes et à 16 % en termes de postes inscrits au tableau des effectifs. Ces estimations sont fondées sur au moins 9 langues officielles supplémentaires. Toute langue officielle supplémentaire nécessiterait 200 personnes de plus.

Il s'agit là d'un résultat remarquable et la comparaison avec l'ensemble des indicateurs de croissance pertinents de l'Union, les précédents élargissements et les estimations disponibles d'autres institutions, est favorable. C'est également le strict minimum pour que la Commission soit en mesure de mener à bien ses tâches. Ce résultat correspond à une augmentation nette de quelque 3 400 postes supplémentaires dans les tableaux des effectifs de la Commission (partie A du budget), 2 300 nouveaux postes devant être progressivement créés d'ici 2006.

Le calendrier de cette création progressive de postes est compatible avec l'évolution du plafond de la rubrique 5 des perspectives financières tel qu'établi dans le cadre financier commun 2004-2006, ainsi qu'avec les capacités d'absorption de la Commission.