COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 10.12.2015 SWD(2015) 279 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION



ANALYSE D'IMPACT

accompagnant le document: Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à la gestion durable des flottes de pêche externes, abrogeant le règlement (CE) n°1006/2008 du Conseil.

{COM(2015) 636 final}

{SWD(2015) 276 final}



Table des Matières Introduction 1.Procédures et Consultations des Parties Intéressées 1.1.Identification du processus 1.2.Organisation et calendrier 1.3.Avis du Comité d'analyse d'impact 1.4.Consultation et expertise 2.Contexte et objet du règlement "Autorisation de pêche" 2.1.Contexte historique et législatif 2.2.Objet du règlement "Autorisations de pêche" 2.3.La révision du règlement "Autorisations de pêche", un élément de la mise en oeuvre de la réforme de la PCP 3.Problématique liée à la Révision du Règlement "Autorisations de Pêche" 3.1.Problèmes généraux 3.2.Problèmes spécifiques 3.2.1.Des dispositions manquant de clareté 3.2.1.1.Des incohérences avec le Traité et d'autres législations en vigueur 3.2.1.2.Des critères d'éligibilité mal définis et difficiles à vérifier 3.2.1.3.Incertitudes sur certaines dispositions applicables dans le cadre des APPD.

3.2.2 Des compétences mal définies entre administrations 3.2.3Des lacunes concernant les règles applicables aux accords privés (hors APPD) 3.2.4Des changements de pavillon abusifs qui ne sont pas pris en compte 3.3.Personnes ou organisations affectées 3.3.1.Les acteurs directement affectés 3.3.2.Les acteurs indirectement affectés 3.4.Capacité de l'Union à agir 3.5.Description du scénario de base 4.Objectifs 4.1.Objectif général: Améliorer la gouvernance globale des océans à travers un meilleur suivi de la flotte de pêche externe de l'union européenne. 4.2.Objectifs spécifiques 4.2.1.Mettre en place un cadre juridique cohérent 4.2.2.Une répartition des rôles clarifiée entre les différentes administrations concernées 4.2.3.Une plus grande transparence des autorisations de pêche privées 4.2.4.Prévenir les cas de changement abusif de pavillon 5.Présentation des différentes options possibles 5.1.Option 1: Révision limitée à un alignement sur les dispositions du TFUE 5.2.Option 2: Publication de lignes directrices destinées à clarifier le texte actuel 5.3.Option 3: Modification du règlement actuel 5.4.Option 4: Adoption d'un nouveau règlement couvrant les autorisations de pêche privées et le changement de pavillon abusif.

6.Analyse des Impacts 6.1.Option 1: Révision strictement limitée à un alignement 6.2.Option 2: Publication de lignes directrices destinées à clarifier le texte actuel 6.3.Option 3: Modification du règlement actuel 6.4.Option 4: Adoption d'un nouveau règlement couvrant les autorisations de pêche privées et le changement de pavillon abusif. 7.Maximiser le potentiel de simplification de cette initiative 8.Comparaison des Options 9.Suivi et Évaluation



Introduction La réforme de la Politique Commune de la Pêche (PCP) a pour objectif principal d'assurer la durabilité des ressources halieutiques sur le long terme. Mais ses enjeux sont multiples, il ne s'agit pas seulement de mettre fin à la surpêche dans les eaux européennes mais aussi de limiter aussi l'exploitation des ressources de la mer en dehors des eaux de l'Union européenne (UE), sans quoi l'impact de la réglementation européenne resterait trop faible. Ceci est 'autant plus vrai que plus d'un quart des prises de la flotte européenne ne proviennent pas des eaux de l'UE mais des eaux de pays tiers ou de la haute mer. L'UE a donc une responsabilité au niveau global. Elle se doit de renforcer la gouvernance mondiale des pêches et de lutter contre les pratiques de pêche illicites, non déclarées et non réglementées, condition indispensable pour ramener l'exploitation des stocks halieutiques vers une situation optimale et durable. C'est dans ce contexte que ce situe l'initiative prise par la Commission européenne de proposer une révision du règlement relatif aux "autorisations de pêche". Actuellement, ce règlement ne répond pas suffisamment aux objectifs de transparence, d'encadrement et de suivi des activités de la flotte externe de l'UE. Or, pour que la réforme porte réellement ses fruits, et notamment pour garantir la durabilité des différents stocks de poissons sur le long terme, il est indispensable de parvenir à un meilleur suivi et contrôle de l'activité des navires de pêche de l'Union européenne, quelle que soit la partie du globe sur laquelle ils exercent leurs activités et quel que soit le statut juridique encadrant ces activités. Ainsi, cette analyse d'impact se penche sur les meilleurs moyens d'atteindre cet objectif et sur les différents impacts qu'il faut en attendre. 1.Procédures et Consultations des Parties Intéressées 1.1.Identification du processus L'objectif de ce rapport est de présenter une analyse d'impact portant sur les carences et lacunes du règlement "autorisations de pêche" et sur les meilleurs moyens d'y remédier. Cette analyse porte à la fois sur le choix de la méthode et des instruments appropriés, mais aussi sur le contenu des règles devant être respectées par les navires concernés, avec une attention particulière donnée à deux sujets qui vont au-delà du champ d'application actuel du règlement, à savoir la réglementation des autorisations de pêche privées et la prise en compte des phénomènes de changements de pavillon par les navires pêchant dans le cadre d'un accord bilatéral passé entre l'Union européenne et un pays tiers. L'analyse d'impact de la réforme de la Politique Commune de la Pêche (PCP) a également étudié la dimension extérieure de cette politique et le présent exercice doit être vu comme complémentaire à cette analyse plus globale. Enfin, cette initiative tient compte des engagements internationaux déjà pris par l'Union européenne. Ces textes internationaux pertinents contiennent des dispositions opposables à l'Etat du pavillon concernant les exigences en matière d'autorisations de pêche et les obligations qui y sont liées.

1.2.Organisation et calendrier Préalablement à la consultation publique et à la rédaction de cette analyse d'impact, un diagnostic interne portant sur l'application du règlement "autorisations de pêche" a été mené par les services de la Commission. Ce diagnostic a servi de support à la rédaction des documents de la consultation publique et à l'élaboration de la présente analyse d'impact. En outre, un comité de pilotage réunissant plusieurs services, dont le Service Européen d'Action Extérieure (SEAE) et des services de la Commission européenne (Direction générale des Affaires maritimes et de la Pêche, le Secrétariat général et le Service juridique) a été mis en place pour accompagner le processus. Ce comité de pilotage s'est réuni 5 fois, en mars, septembre, octobre, décembre 2013 puis en avril 2014. 1.3.Avis du Comité d'analyse d'impact Le Comité d'analyse d'impact a émis le 24 janvier 2014 un avis sur une première version de cette analyse d'impact qui lui avait été soumise. Suite à celui-ci, des modifications ont été faites afin d'améliorer et de préciser la définition, la nature et l'étendue des problèmes rencontrés, de développer davantage le scénario de base. Dans un souci de clarification, l'insertion de la "clause sociale" dans les critères d'éligibilité pour les licences privées a été supprimée dans la mesure où il ne s'agit pas de légiférer en la matière. Par ailleurs, le potentiel de simplification de la proposition a été développé, et repris dans un paragraphe spécifique, et une analyse plus substantielle des coûts et bénéfices potentiels a été menée. Enfin, la partie analyse des impacts a été renforcée de façon à apporter des précisions sur les impacts attendus, avec une approche systématique permettant de cerner l'impact économique, social et environnemental de chacune des options envisagées. Des éléments d'analyse sur les impacts spécifiques sur les PME, sur l'emploi et la compétitivité ont également été ajoutés. Une nouvelle version de l'analyse d'impact a été soumise au comité de pilotage susmentionné début 2014, donnant lieu ensuite à un avis favorable, assorti de recommandations, émis par le comité le 25 juin 2014. Ces recommandations ont été prises en compte dans la version finale de l'étude d'impact. En particulier, une attention plus grande a été donnée à la transcription des opinions des différentes parties prenantes, à commencer par les Etat membres disposant d'une flotte externe. De plus, le contenu des options 3 et 4 a été précisé, apportant des clarifications sur le contenu des modifications envisagées et notamment sur les critères d'éligibilité à respecter par les opérateurs ainsi que sur les procédures donnant lieu à la délivrance des autorisations de pêche, notamment dans le cas de licences privées, et le rôle respectif de la Commission et des administrations nationales en la matière. En outre, des éléments relatifs à l'impact de la proposition sur les navires porteur d'un pavillon extérieur à l'Union européenne ainsi que sur les Etats tiers ont été ajoutés à l'analyse. De plus, un effort de quantification des coûts/bénéfices a été fait mais celle-ci s'est heurtée à l'insuffisance des données relatives aux caractéristiques économiques de la flotte externe de l'Union européenne. Si certains éléments caractérisant les performances de la flotte externe sont disponibles dans le rapport économique annuel édité par le CSTEP, force est de constater que les informations accessibles ne permettent pas de conduire une analyse quantitative suffisamment fine pour mesurer la structure des revenus, des charges d'exploitation et de la valeur ajoutée selon que les navires sont exploités sous accords publics, sous accords privés, dans le cadre d'ORGP ou hors de tout cadre de gestion. De plus, la Commission ne dispose à ce jour d'aucune information actualisée permettant d'évaluer le coût des politiques publiques des pêches dans les Etats membres de l'Union, et notamment les coûts liés au contrôle des pêches. La quantification des impacts s'est donc avérée extrêmement difficile à conduire et cela explique que ce rapport ne contienne pas davantage d'évaluations chiffrées. D'une façon générale, les modifications apportés pour faire suite aux différents commentaires et recommandations du comité d'analyse d'impact ont été faites moyennant une restructuration importante du texte initial, l'ajout d'éléments d'analyse et d'exemples ainsi que l'ajout d'un glossaire et enfin l'insertion de plusieurs références aux positions exprimées par les différentes parties prenantes lors des consultations menées. 1.4.Consultation et expertise Une consultation publique s'appuyant sur un document de consultation et un questionnaire spécifique a été organisée en appui au processus d'analyse d'impact. Le délai de consultation a été fixé à 12 semaines et s'est déroulé du 18 avril au 19 juillet 2013. Un nombre total de 11 réponses représentant un total de 17 organisations a été reçu par les services de la Commission européenne sous la forme de contributions écrites. Même si ce nombre parait peu élevé, l'ensemble des catégories de parties prenantes, tels que les Etats membres, les armateurs et les ONG, a pu s'exprimer. Suite à la consultation publique et en vue de compléter les réponses apportées par différentes parties prenantes, une réunion technique spécifique a été organisée entre la Commission européenne et les Etats membres, le 30 septembre 2013 à Bruxelles, afin de recueillir les opinions des Etats membres directement concernés par la gestion des autorisations de pêche et de discuter de certaines options spécifiques. De plus, un certain nombre de réunions techniques ont eu lieu début 2015 avec quelques Etat membres parmi ceux ayant la flotte externe la plus significative (Espagne, France, Lituanie, Pays-Bas et Pologne) ainsi qu'avec des opérateurs de ces mêmes pays. Ces réunions ont permis de mieux comprendre le fonctionnement du système actuel de gestion de la flotte externe au niveau national et discuter informellement de certaines solutions envisagées. Enfin, il convient de mentionner qu'une réunion extraordinaire du Conseil Consultatif Régional – Pêche lointaine (CCR – Pêche lointaine) comprenant des représentants du secteur de la pêche et des ONG, s'est tenue à Bruxelles sur ce thème particulier de la révision du règlement "autorisations de pêche" le 18 juin 2013. 2.Contexte et objet du règlement "Autorisation de pêche" 2.1.Contexte historique et législatif La pêche lointaine est une activité traditionnelle de certaines flottes européennes, qui pour certaines remonte à plusieurs décennies, voire plusieurs siècles. Il en va ainsi de la pêche à la morue au large de l'Amérique du Nord, durant une partie du XIXème et du XXème siècle, ou plus récemment des pêches aux thons en zone intertropicale qui ont connu un fort développement dans la seconde moitié du XXème siècle. L'activité de la flotte de pêche externe de l'Union européenne concernerait aujourd'hui environ 700 navires, actifs dans les eaux internationales comme dans les eaux d'Etats côtiers des océans Arctique, Atlantique, Indien, Pacifique et Antarctique. Figure 1: Cartographie sommaire de la répartition potentielle des activités de pêche de la flotte de pêche externe de l'Union européenne. La PCP a pour objectif de permettre une exploitation durable des ressources aquatiques vivantes dans le cadre du développement durable, en tenant compte des aspects environnementaux, économiques et sociaux. En vertu du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), il s’agit d’une compétence exclusive de l’Union européenne. En pratique, les principales règles applicables sont définies au niveau européen tandis que les Etats membres disposent de compétence liées à la mise en œuvre de ces règles et au contrôle de leur application. Le nouveau règlement de base - Règlement (UE) n°1380/2013 - adopté en décembre 2013 entérine la réforme de la PCP. En matière de mise en œuvre, de suivi, de contrôle et de surveillance, l'Union européenne dispose de trois outils supplémentaires:

le Règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle ainsi que son règlement d'application (UE) n°404/2011; le Règlement (CE) n° 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (dite pêche INN); et enfin, le Règlement (CE) n° 1006/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 concernant les autorisations pour les activités de pêche des navires de pêche communautaires en dehors des eaux communautaires et l'accès des navires de pays tiers aux eaux communautaires. La révision de ce dernier, ci-après dénommé règlement "autorisation de pêche", fait l'objet de cette analyse d'impact. Il permet l'encadrement effectif des activités des navires de pêche de l'Union européenne en dehors des eaux de l'UE et de l'accès aux eaux de l'UE des navires de pêche battant pavillon d'un Etat tiers. Ainsi, il est censé assurer la cohérence entre les dispositions spécifiques adoptées au niveau international et la législation interne à l'UE pour ce qui est des obligations de rapport et de contrôle. A cet égard, il faut souligner la complémentarité entre le règlement "autorisations de pêche", les règlements "contrôle" et "lutte contre la pêche INN" évoqués ci-dessus. 2.2.Objet du règlement "autorisations de pêche" Le règlement "autorisations de pêche" chapeaute à titre principal l'autorisation et le suivi des activités de pêche de la flotte externe de l'Union, selon quatre cas de figure: Pêche en haute mer –Cas n°1: les activités de pêche se déroulent dans une zone et portent sur un stock d'ores et déjà soumis aux mesures de gestion et de conservation adoptées par une organisation régionale de gestion des pêches (ORGP) dont l'UE est une partie contractante. Dans ce cas le règlement définit les règles présidant à la demande d'autorisation, les règles de l'ORGP en matière d'autorisation s'appliquent en sus. –Cas n°2: il n'y a pas d'ORGP compétente dans la zone de pêche en question ou sur le stock concerné. Dans ce cas l'Etat membre délivre l'autorisation en conformité avec sa législation en informe la Commission (article 11§1 du règlement "autorisation de pêche"). Pêche dans la zone économique exclusive d'un Etat tiers –Cas n°3: les activités de pêche se déroulent dans le cadre d'un Accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable (APPD) de pêche entre l'UE et l'Etat tiers. Dans ce cas le règlement définit les critères d'admissibilité et répartition des compétences entre l'Etat membre et la Commission, qui transmet la demande à l'autorité habilitée de l'Etat tiers. Il vise également la gestion, voire la réallocation, des possibilités de pêche allouées entre Etats membres. Les règles de l'accord bilatéral s'appliquent en sus. –Cas n°4: les activités de pêche se déroulent dans le cadre d'un accord privé entre l'opérateur et l'Etat tiers. Le règlement encourage simplement l'information de l'Etat membre puis de la Commission (article 11§2 du règlement "autorisation de pêche"). Le règlement "autorisations de pêche" encadre en outre la pêche effectuée par des flottes provenant d'Etat tiers et autorisées à pêcher dans les eaux de l'Union. Ces dispositions ont une portée limitée car elles concernent essentiellement des navires norvégiens opérant dans les eaux de l'Union, quelques navires vénézuéliens au large de la Guyane française et, depuis le 1er janvier 2014, des navires seychellois opérant dans les eaux de Mayotte. Ainsi, en résumé, les principales dispositions du règlement "autorisations de pêche" sont les suivantes: Gestion des demandes d'autorisation de pêche dans les eaux hors UE émanant des Etats membres (liste des informations à fournir et des critères d'admissibilité, répartition de la vérification entre Etat membre et Commission, délais de transmission et de communication); Continuité des activités de pêche à titre provisoire entre l'expiration d'un ancien protocole à un APPD et l'entrée en vigueur ou application provisoire d'un nouveau; Redistribution des possibilités de pêche dans le cadre d'un APPD par la Commission en cas de sous-utilisation par un Etat membre; Information sur les activités de pêche dans le cadre de licences privées obtenues par des opérateurs de l'UE auprès des pays tiers; Obligations liées au reporting (captures, effort) et à la fermeture de pêche; Gestion des demandes d'autorisation émanant de pays tiers détenant des possibilités de pêche dans les eaux de l'UE et suivi des activités de pêche. 2.3.La révision du règlement "autorisations de pêche", un élément de la mise en œuvre de la réforme de la PCP La révision du règlement "autorisations de pêche" s'inscrit dans le cadre la réforme de la PCP et fait partie des initiatives annoncées dans la Communication de la Commission sur les aspects externes de la réforme de la PCP. Cette révision annoncée du règlement "autorisations de pêche" est également encouragée par la résolution du Parlement européen du 22 novembre 2012 relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche. Par ailleurs, le nouveau règlement de base qui définit les principes de la PCP réformée prévoit que l'Union européenne s'efforce d'assurer un meilleur suivi de l'activité des flottes de l'Union européenne, y compris en dehors du cadre fourni par les accords bilatéraux. Il établit que les Etats membres doivent être en mesure de fournir une information détaillée et précise sur l'activité de leur flotte de pêche qui opère en dehors des eaux de l'Union. Enfin, ce même règlement prévoit que des mesures soient prises afin d'éviter que le changement de pavillon ne serve à échapper aux obligations contenues dans les accords bilatéraux. En résumé, il apparait nécessaire à la fois d'accroître la cohérence entre les différents instruments de suivi, de contrôle et de surveillance des activités de pêche exercées par des navires de l'Union européenne, de remédier aux incertitudes juridiques et aux lacunes du règlement actuel, et enfin, le cas échéant, de renforcer le cadre réglementaire en assurant le respect de règles comparables par l'ensemble du secteur de la pêche de l'Union européenne opérant dans les eaux extérieures à l'Union, notamment en améliorant le suivi des autorisations de pêche privées et en prévenant les changements abusifs de pavillon. Par ailleurs, la proposition qui résultera de cet exercice de révision devra donc répondre également à l'objectif de simplification et de rationalisation de la législation européenne dans la mesure où elle s'inscrit dans le programme de la Commission relatif à la simplification et à la clarification de la législation de l'Union («Regulatory Fitness and Performance Programme», REFIT)

3.Problématique liée à la Révision du Règlement "Autorisations de Pêche" 3.1.Problèmes généraux L'expérience accumulée lors de l'application du règlement "autorisations de pêche" permet de considérer que ce règlement ne fonctionne pas de manière optimale, car il n'assure pas la mise en place d'un régime permettant de réguler correctement et de manière uniforme les activités de la flotte externe de l'Union européenne. Ce constat a été largement rappelé pendant la consultation publique, en particulier par de nombreuses ONG qui ont appelé la Commission à agir tandis que les réunions organisées avec les Etats membres et le CCR-Pêche lointaine ont également confirmé les difficultés rencontrées lors de l'application du texte actuel. Ces insuffisances du règlement portent essentiellement sur les dispositions encadrant l'activité des flottes des Etats membres de l'Union lorsqu'ils pêchent en dehors des eaux de l'Union. A l'inverse, les dispositions portant sur l'activité des navires non-européens qui pêchent dans les eaux de l'Union européenne ne sont pas apparues comme posant des difficultés particulières d'application ou étant à l'origine de problèmes quelconques. De plus, aucune partie prenante n'a exprimé l'opinion que ces dispositions devaient être révisées de façon substantielle. Seuls quelques ajustements sur cet aspect du Règlement sont donc proposés afin d'aligner davantage les obligations qui s'imposent aux navires non-européens sur celles exigées de la part des navires de l'Union européenne. Les principales difficultés rencontrées dans l'application du règlement "autorisation de pêche" posent différents problèmes. Tout d'abord une partie de la flotte agit dans un cadre insuffisamment régulé, qui ne fournit pas des garanties de transparence suffisantes et qui va à l'encontre des règles de bonne gouvernance que l'Union européenne s'est engagée à mettre en œuvre en interne, à travers la PCP réformée, ainsi qu'au niveau mondial. Cette situation pose des problèmes en matière de disponibilité des données statistiques, mais surtout de gestion, de suivi, de contrôle et de surveillance de l'activité de la flotte externe, ce qui pourrait avoir des incidences dommageables en matière de durabilité de l'exploitation des ressources halieutiques. Ainsi, ce manque de suivi a pour effet que l’Union européenne ne peut garantir que sa flotte ne contribue pas à de la surpêche ou à des activités de pêche INN et par conséquent affaiblir sa position au niveau international alors que la gouvernance des pêche et des océans au niveau global est un enjeu croissant. De ce fait, l’Union européenne pourrait être accusée d’entretenir un système peu transparent, aux dépends de ses engagements en faveur d'une gestion durable des ressources halieutiques et au prix d’un déficit important en termes d’image et de réputation. Cette situation fragiliserait également la position de l'Union européenne face à la volonté affichée de certaines ORGP d'assurer la mise à disposition d'informations et de renforcer la transparence en matière d'accords de pêche. L'Union européenne doit être en mesure de se conformer pleinement aux recommandations de l'organisation des Nations unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO), notamment le projet de directives volontaires pour la conduite de l'Etat du pavillon qui prévoit notamment que ce dernier mette en place un régime d’autorisation des activités de pêche, de sorte qu'aucun navire ne puisse pêcher à moins d'y avoir été autorisé à la fois par l'Etat de pavillon et par l'Etat côtier selon des modalités conformes au droit international et à un souci de durabilité des stocks pertinents. Elle doit également tenir compte de l'avis consultatif du Tribunal International du Droit de la Mer rendu le 2 avril 2015 qui porte notamment sur les obligations de l'Etat de pavillon en cas de pêche illicite, non déclarée, non réglementée (INN) exercée à l'intérieur de la ZEE d'un Etat tiers et qui précise que la responsabilité de l’Etat du pavillon peut être engagée en cas de manquement à son obligation de « diligence due ». Dans le contexte, le Tribunal a souligné la responsabilité de l'Union, en cas de non-respect des dispositions contenues dans les accords qu'elle a signés avec des Etats côtiers si toute ses mesures ne sont pas prises pour prévenir et corriger de tels cas. 3.2.Problèmes spécifiques Les dispositions actuelles du règlement "autorisations de pêche" sont souvent imprécises, confuses et peu explicites. Elles ne déterminent pas avec précision les compétences respectives des différentes administrations, et comportent en outre un certain nombre de lacunes, notamment en matière d'autorisations de pêche accordées en dehors du cadre des accords bilatéraux. 3.2.1.Des dispositions manquant de clarté 3.2.1.1.Des incohérences avec le Traité et d'autres législations en vigueur Certaines des mesures d'exécution prévues par le règlement "autorisation de pêche" doivent être prises par la Commission, notamment en ce qui concerne la transmission des demandes ou bien le refus de transmission de certaines demandes ainsi que la redistribution des possibilités de pêche entre Etats membres. Or, ces mesures d'exécution n'entrent pas dans le champ d'application du nouveau régime d'actes délégués ou d'actes d'exécution introduits par le TFUE. Il n'y a donc pas d'"alignement automatique" du règlement "autorisation de pêche" sur le nouveau cadre juridique institué par le Traité de Lisbonne et il convient dès lors de traiter ces mesures de façon spécifique, c'est-à-dire en prévoyant une délégation de pouvoir à la Commission lui attribuant des prérogatives pour la transmission des autorisations de pêche et la réallocation des possibilités de pêche non-utilisées dans le cadre des accords bilatéraux. L'absence d'une telle habilitation peut entrainer des retards dans le traitement des demandes et limiter les réallocations entre Etats membres, ce qui pourrait favoriser une sous-utilisation des possibilités de pêche négociées avec les pays tiers mais aussi des "opportunités ratées" (voir section 3.2.1.3 du présent rapport le point relatif aux difficultés rencontrées avec l'article 10 du présent règlement). Les définitions utilisées lorsque la législation se réfère au concept de navire de pêche ou d'activité de pêche peuvent différer d'un règlement à l'autre, entre les règlements "autorisation de pêche" et les règlements contrôle et "pêche INN", ce qui constitue une source d'incohérence et d'incertitude juridique. Ainsi, la terminologie utilisée dans ces différents règlements s'est révélée source de confusion lors de l'examen des demandes d'autorisation de pêche, à l'exemple du manque de clarté entre les notions de licence de pêche (qui a un caractère générique et est attribuée en fonction des capacités de pêches allouées à un Etat membre) et d'autorisation de pêche (qui permet de d'avoir accès de façon spécifique à une zone de pêche et pour une ou plusieurs espèces données). Cela a pu conduire dans certains cas à l'attribution non-justifiée d'autorisations de pêche qui ont été délivrées sans tenir compte des capacités de pêche de l'État du pavillon. Cette situation est en contradiction avec le principe d'une pêche durable et responsable. Elle a également donné lieu à des situations où des opérateurs ont bénéficié d'une autorisation sans qu'ils y aient droit, ce qui est une source de concurrence déloyale. Ces situations ont été constatées de façon ponctuelle mais répétitive dans certains pays tiers ayant des capacités administratives faibles et où le risque de corruption est élevé. 3.2.1.2.Des critères d'éligibilité mal définis et difficiles à vérifier L'application du règlement actuel a mis à jour de profondes lacunes concernant les critères applicables aux demandes et à l'émission des autorisations de pêche dans le cadre des accords bilatéraux (APPD) ou des ORGP. Les données nécessaires à l'introduction d'une demande d'autorisation de pêche, notamment celles permettant d'identifier clairement l'exploitant demandeur de l'autorisation, le navire concerné ainsi que le métier pratiqué et les espèces ciblées, ne sont pas précisées de façon claire et exhaustive dans le règlement actuel. Cela a engendré des difficultés d'interprétation pour les administrations nationales devant examiner les demandes d'autorisation de pêche qui se sont traduites par des retards dans le traitement des demandes et surtout, plus fréquemment, des interprétations hétérogènes des critères applicables, pouvant différer d'un Etat membre à l'autre. Ces difficultés ont été dénoncées par les opérateurs lors de la consultation publique car cela entraine pour eux un manque à gagner. Des améliorations ont été apportées dans le cadre des divers protocoles aux accords bilatéraux signés par l'Union européenne, notamment la mise à jour et l'harmonisation du formulaire de demande de licence devant être utilisé dans le cadre des APPD. De plus, les diverses ORGP ont établi le type de données minimales exigées pour autoriser un navire d'une de parties contractantes à exercer une activité de pêche. Mais le résultat de ce travail n'est malheureusement pas reflété dans le règlement actuel, ce qui pourrait résulter en une certaine incohérence entre les obligations résultant du règlement et les normes internationales en vigueur.

En outre, aucune disposition du règlement "autorisations de pêche" actuel ne conduit à vérifier qu'un exploitant de navire introduisant une demande pour une autorisation de pêche dans le cadre d'un accord bilatéral particulier avait bien rempli toutes les obligations attachées à des autorisations de pêche dont il aurait pu bénéficier dans le cadre d'autres accords bilatéraux ou dans le cadre d'une ORGP, que ce soit en matière de transmission de données de captures et d'effort ou de paiement des redevances dues. Il n'existe donc pas actuellement de mécanisme lié à la demande d'autorisation de pêche permettant de s'assurer du respect des obligations auxquelles un opérateur doit se soumettre. Cela conduit à un manque de transparence qui impacte négativement la disponibilité de données relatives à l'activité de la flotte externe ainsi qu'à des failles dans un système sensé écarter du bénéfice des autorisations de pêche un exploitant qui ne respecteraient pas correctement les règles du jeu. 3.2.1.3.Incertitudes sur certaines dispositions applicables dans le cadre des APPD. Certaines dispositions relatives à la gestion des autorisations de pêche dans le cadre des APPD posent des difficultés d'application du fait de l'imprécision des règles à appliquer. Cette situation a été la source d'une réelle complexité dans la mise en œuvre du règlement, ce qu'ont confirmé les exploitants des navires et les administrations nationales lors de la consultation. Elle induit également une redondance et des lacunes dans les tâches effectuées par les différentes administrations en charge de son application, ce qui est une source d'alourdissement des charges administratives pour les opérateurs et un surcoût pour les administrations publiques. Il en va ainsi essentiellement de : L'article 9 du règlement "autorisation de pêche" portant sur la phase transitoire entre la fin d'un protocole à un APPD et l'entrée en application provisoire du suivant. Les dispositions du règlement actuel permettent en effet aux navires de l'Union européenne de continuer à exercer leur activité pendant 6 mois après expiration d'un protocole, sans que soient précisées les mesures encadrant l'activité de pêche qui doivent s'appliquer durant cette période, par exemple quel protocole s'applique, quelles conditions financières sont applicables, etc. Ces dispositions ont été utilisées par le passé dans quelques cas mais au prix d'incertitudes opérationnelles pour les armateurs, ne sachant pas clairement quelles règles appliquer, mais aussi des incertitudes de nature juridique et financière pour l'Union européenne. Ainsi, dans un cas récent, le recours à cette disposition a été accepté par un pays tiers puis ensuite contesté par ce dernier, ce qui a été la source de litiges entre les deux parties. L'article 10 du règlement "autorisation de pêche" relatif à la réallocation des possibilités de pêche non utilisées. En cas de sous-utilisation, par l'un des Etats membres bénéficiaires, des possibilités de pêche allouées à l'Union européenne dans le cadre d'un protocole à un accord de partenariat, la Commission est autorisée par le règlement à effectuer des réallocation entre Etats membres, sans que les règles qui régissent des réallocations ne soient explicitées, ce qui conduit à des retards dans les réallocations et peut favoriser une sous-utilisation des possibilités de pêches obtenues dans le cadre des APPD. Cela entraine deux type de conséquences : financières, car le budget européen finance des opportunités de pêche qui ne sont pas forcément utilisées, et aussi économiques car certains opérateurs qui auraient des capacités d'utiliser davantage d'opportunités de pêche ne sont pas en mesure de le faire en l'absence d'un mécanisme de redistribution rapide et efficace. A noter que les réallocations de possibilités de pêche non-utilisées sont nécessaires plusieurs fois par an, essentiellement pour les accords multi-espèces où il existe des limites quantitatives aux captures autorisées (Maroc, Mauritanie et Groenland) et que des "opportunités ratées" sont constatées régulièrement dans ces accords. Enfin, l'émission des autorisations de pêche est associée à des obligations en matière de collecte et de transmission d'informations sur les capacités des navires et sur leurs captures, les Etats membres devant fournir aux services de la Commission des données sur les espèces pêchées. Des difficultés sont apparues dans la mise en œuvre de ces dispositions: les formats retenus par les Etats membres concernés pour transmettre ces données sont souvent différents tandis que le processus particulier de validation des données de captures de la pêche thonière (qui nécessite le croisement de plusieurs sources et l'implication des instituts de recherche nationaux), entraine des délais incompatibles avec les dispositions du règlement. Ces lacunes dans les données collectées et leur présentation hétérogène entraine une charge de travail accrue pour les services de la Commission européenne et a un impact négatif sur les capacités de contrôle et d'évaluation scientifique, que ce soit au niveau national et au niveau européen. 3.2.2 Des compétences mal définies entre administrations Certaines dispositions, comme celles relevant de la description de certaines procédures de traitement des demandes d'autorisation de pêche et notamment les délais et les circuits à respecter, se sont avérées inapplicables en l'état. Tout d'abord, les compétences respectives des Etats membres et de la Commission pour vérifier le respect de ces critères ne sont pas toujours claires. Ainsi, il y a des contradictions entre l'actuel article 5 et l'article 6 du règlement "autorisation de pêche" puisque la formulation utilisée ne permet pas de savoir clairement à qui revient l'examen des demandes d'autorisations de pêche et la vérification des critères entre les Etats membres et la Commission. Cela a pour effet un double travail effectué au niveau national et au niveau européen, par exemple lorsqu'il s'agit de croiser l'information fournie dans une demande d'autorisation de pêche avec les informations disponibles au fichier flotte et avec les diverses listes de navires IUU. Cela est source de lourdeurs administratives et de temps perdu pour les services en charge du traitement de ces demandes puisqu'une même information est vérifiée deux fois et cela se répercute sur les délais de traitement applicables aux opérateurs. Les services chargés de ces questions dans les administrations sont de taille modeste (en moyenne de 1 à 5 personnes affectées au traitement des demandes d'autorisations de pêche) et généralement peu consommateurs de ressources financières. Ainsi plus que génératrice d'un coût administratif important, la situation actuelle se caractérise par un manque d'efficacité et de rationalité de l'action administrative en matière de gestion et de suivi de ces demandes. En outre, les dispositions relatives au calendrier et aux différentes étapes de traitement d'une autorisation de pêche, se sont avérées purement et simplement inapplicables, car incompatibles avec les délais opérationnels liés au traitement des demandes et à la transmission des informations entre toutes les parties prenantes. Par exemple, l'obligation qui est faite à la Commission de traiter en cinq jours ouvrables maximum les demandes d'autorisation de pêche qui émanent des Etats membres est souvent difficile à respecter. Pour tenter de remédier à ces difficultés, les administrations nationales des Etats membres et les services de la Commission ont souvent été conduits à rechercher des solutions ad hoc qu'aucun cadre juridique ne sécurise aujourd'hui, par exemple l'utilisation de transmissions électroniques non prévues. Le problème reste néanmoins entier : il existe des doublons entre les tâches des différentes administrations impliquées qui sont accomplies à la fois, sans réelle plus-value, par les administrations nationales et par les services de la Commission européenne. Cela est également source d'incohérences entre administrations nationales qui peuvent interpréter différemment les dispositions du règlement. 3.2.3Des lacunes concernant les règles applicables aux accords privés (hors APPD) 1) Absence de critères pour l'obtention de licences privées Le règlement actuel ne prévoit aucune disposition concernant les conditions dans lesquelles l'exploitant d'un navire battant pavillon d'un Etat membre de l'Union européenne peut demander et bénéficier d'autorisations de pêche, hors d'un accord bilatéral ou du cadre d'une ORGP, c'est-à-dire dans le cadre de ce qu'on qualifie généralement d'accords privés. Les seules règles qui s'appliquent actuellement sont celles de l'Etat côtier délivrant l'autorisation de pêche.

Cela signifie que des navires de pêche de l'Union européenne se livrent à des activités de pêche dans les eaux de pays tiers sur base d'une autorisation directe délivrée par le pays côtier sans pour autant être astreints au même niveau d'exigence que celui défendu par l'Union européenne au niveau international en matière d'exploitation durable des ressources. Cela correspond, d'après les estimations faites par la Commission sur la base des informations fournies par les Etats Membres et les opérateurs, à environ 70-80 navires maximum au profit desquels environ 150 à 180 licences seraient délivrées par an. Cette situation a pour effet que l'Union européenne ne peut contrôler efficacement l'activité de sa flotte, ce qui peut avoir un impact négatif sur les ressources et entrainer de ce fait une surpêche contraire au principe d'exploitation durable des ressources qui est au cœur de la PCP. Ce souci est d'autant plus réel que les zones concernées par l'attribution de licences privées se situent principalement au large des côtes africaines (Golfe de Guinée, Angola, Namibie, Nord-Ouest de l'Océan Indien) dans des eaux où la pression sur les ressources halieutiques est déjà particulièrement forte. De plus, il n'y a pas de critère ou de mécanisme permettant de s'assurer un minimum de traçabilité des sommes versées pour l'acquisition de licences privées. Cela a pu conduire dans certains cas à un manque de transparence et à des imbroglios juridiques liés à l'émission d'autorisations de pêche par des autorités tierces non compétentes. Ainsi, la Commission dispose d'informations relatives à plusieurs exemples de problèmes apparus dans un Etat d'Afrique de l'Ouest lors du paiement des redevances dues par les exploitants de navires car les paiements avaient été effectués de bonne foi mais sans contrôle de l'identité du bénéficiaire qui s'est révélé être une entité non habilitée à recevoir de tels paiements. Par ailleurs les situations d'affrètement par laquelle un armateur met son navire en location auprès d'un autre opérateur pourraient affecter directement de la gestion des capacités de pêche de la flotte externe de l'Union européenne dans le cadre de la PCP. A cet égard, même si le nombre de cas rencontrés est assez limité (quelques cas ponctuels par an) aucune législation ne vient encadrer ses pratiques, ce qui parfois entraine un certain flou en ce qui concerne à la fois les possibilités de pêche dont le navire bénéficie ainsi que la prise en compte des données de captures et d'efforts qui se rapportent à son activité. Ces difficultés ont également été soulevées par plusieurs opérateurs économiques de l'Union européenne dans leurs relations avec certains Etat tiers et de nombreux répondants à la consultation publique ont estimé qu'une action au niveau européen était nécessaire pour traiter de ce problème. Les Etats membres disposant d'une flotte externe importante se sont eux-mêmes montrés favorables à un renforcement des règles régissant l'attribution de licences privées sur base de critères stricts clairement définis. 2) Non transmission d'information de la part des Etats membres Le règlement "autorisations de pêche" ne fait pas obligation aux Etats membres de l'Union d'informer la Commission des autorisations de pêche dont bénéficieraient les navires battant leur pavillon dans le cadre d'accords privés passés entre les exploitants des navires et des Etats côtiers non-membres de l'Union. Tout au plus le texte actuel encourage-t-il les Etats membres à transmettre des informations sur base volontaire aux services de la Commission. Mais en pratique, l'encouragement à transmettre ces informations aux services de la Commission a été peu suivi. Certains Etats membres, voire certains armateurs, notamment dans la pêche thonière, ont fourni, sur une base partielle et non régulière, quelques informations. Mais la situation a été très variable d'un Etat membre à l'autre puisque ce sont essentiellement les armateurs thoniers français, et dans une moindre mesure, espagnols, qui s'en acquittent le mieux alors que les autres ne le font peu ou pas, ce qui n'est pas satisfaisant. De ce fait, une partie de l'information caractérisant les activités de la flotte externe de l'Union européenne échappe à la connaissance de la Commission, voire de certains Etats membres, ce qui ne permet pas à l'Union européenne d'assurer un suivi exhaustif des activités de sa flotte de pêche externe, de gérer correctement les capacités de pêche de cette flotte et de garantir que ces activités sont exemptes de toute suspicion de surpêche ou de pêche INN. Ceci est d'autant plus gênant que dans certains cas, certains navires européens sont accusés d'activités INN sans que la Commission ne dispose d'éléments permettant de vérifier ces allégations. 3.2.4Des changements de pavillon abusifs qui ne sont pas pris en compte Il faut rappeler que le changement de pavillon n'a rien d'illégal en soi et peut même parfois s'avérer nécessaire, lorsqu'il s'agit notamment de respecter des dispositions spécifiques encadrant l'accès à certaines pêcheries telles que prévues dans la législation des Etats côtiers. Cependant, dans certains cas, le changement de pavillon est associé à des stratégies qui visent explicitement à pêcher au-delà du quota disponible, ce qui contredit le principe même de la réforme de la PCP qui prévoit de limiter l'effort de pêche des navires européens, en tenant compte du "rendement maximal durable" (RMD) qui permet de maintenir les stocks à un niveau garantissant leur renouvellement. Ainsi, depuis l'entrée en application de présent règlement "autorisations de pêche", il est apparu que certains segments de la flotte externe de l'Union, usaient du changement de pavillon pour échapper à certaines règles prévues dans les protocoles aux accords bilatéraux et pêcher au-delà des possibilités de pêche arrêtées par les accords ou bien pour se défaire de la clause d'exclusivité, qui ne permet pas à un navire de pêche européen d'accéder à des pêcheries d'un Etat tiers avec lequel un accord a été signé, si le protocole à cet accord ne le prévoit pas explicitement. Selon les informations reçues de la part des principales parties prenantes et des Etats membres interrogés, ce phénomène ne concernerait que quelques cas isolés chaque année, tout au plus une dizaine de navires mais il s'agirait la plupart du temps de navires industriel de grande taille dont la capacité de pêche est importante, notamment pour ce qui est de l'exploitation des petits pélagiques au large de l'Afrique de l'Ouest dont le stock est déjà fortement exploité. A l'inverse, la flotte thonière, principalement espagnole et française, se caractérise par une grande stabilité en termes de nombre d'unité et de maintien du pavillon national. La Commission a ainsi été confrontée, essentiellement dans des accords multi-espèces, à quelques cas de navires pêchant sous accord bilatéral et qui ont changé de pavillon lorsqu'ils avaient épuisé leur quota, pour ensuite retourner sous pavillon d'un Etat membre de l'UE quelques mois plus tard, ce qui constitue un véritable contournement des règles visant à limiter la pression sur certains stocks de poissons. Des situations similaires ont pu être observées dans le cadre d'ORGP, certains exploitants pouvant choisir de changer de pavillon pour rejoindre le registre d'une partie contractante à l'ORGP qui pourra être jugée moins stricte que l'Union en matière de suivi des flottes. Ces stratégies, qui visent à contourner certaines dispositions des accords ou à trouver un cadre parfois moins contraignant que ne l'est celui défendu au niveau de l'Union, posent donc des problèmes en matière de durabilité de l'exploitation des ressources halieutiques, allant à l'encontre des principes de la PCP et du règlement de base qui vise à prévenir les changements de pavillon abusifs. Cette situation pourrait même conduire, dans certains cas, au développement par les opérateurs européens, de pratiques qui pourraient faire l'objet d'une suspicion d'activités de pêche INN. Enfin, cela a un effet négatif en termes de réputation de l'Union européenne qui risquerait de donner l'impression de ne pas contrôler sa flotte correctement et de laisser faire des situations d'évitement des règles qui pourraient engendrer de la surpêche. 3.3.Personnes ou organisations affectées 3.3.1.Les acteurs directement affectés Les acteurs qui devraient être directement concernés par une clarification ou une modification des dispositions prévues au règlement "autorisations de pêche" sont les armateurs de la flotte externe de l'Union européenne et les administrations des Etats membre et de l'Union chargée de l'application du règlement et de la gestion des autorisations de pêche. 3.3.1.1 Les armateurs de l'Union européenne

Le nombre de navires concernés par l'application du règlement "autorisations de pêche" attendrait 700 unités, déployant leurs activités en haute mer comme dans les eaux d'Etats tiers. Parmi ceux-ci, environ 250 à 300 sont actifs dans le cadre des accords bilatéraux. Toutefois l'ensemble de ces navires ne fait pas forcément usage de cette possibilité de pêcher en dehors des eaux de l'Union, ce chiffre de 700 représente donc un maximum et il est difficile d'évaluer avec précision le nombre de navires concernés, d'autant plus que la Commission ne dispose pas de toute l'information relative aux autorisations de pêche accordées en dehors des accords bilatéraux et du cadre des ORGP. Ce sont donc les navires ayant bénéficié d'une autorisation de pêche dans le cadre d'un accord privé qui échappent aux statistiques. Dans tous les cas, le nombre de navires concernés demeurerait modeste en comparaison du nombre total de navires de pêche de l'Union européenne – la flotte externe ne représenterait alors que 0,8 % de la flotte de pêche de l'Union. En termes de capacités de pêche, les données enregistrées pour l'Union européenne en haute mer et dans les eaux de pays tiers ont représenté en moyenne 24% des capacités de pêche de l'Union, 7 % du volume total et 5 % de la valeur totale des captures enregistrées en 2011 pour l'ensemble de l'Union européenne, générant 10 % de la valeur ajoutée de toutes les flottes de l'Union. Ce pourcentage peut toutefois s'avérer plus élevé si l'on analyse la situation espèce par espèce. Ainsi, pour ce qui concerne les thonidés, c'est plus de 90 % de la production de l'Union européenne qui provient de la haute mer et des eaux d'Etats côtiers non européens. L'emploi direct généré par l'activité de la flotte externe de l'Union européenne est estimé à 7% des quelques 140 000 emplois embarqués sur l'ensemble de la flotte de l'Union, soit moins de 10 000 personnes. L'annexe 1 fournit une analyse détaillée des performances économiques et de l'emploi des différentes composantes de la flotte externe. Trois grands types d'armement sont concernés par le règlement "autorisations de pêche": Les armements thoniers: Les navires concernés (environ 150) sont pour la plupart la propriété d'armements industriels espagnols ou français, et dans une moindre mesure, portugais. Cette flotte qui cible les espèces de grands migrateurs (thonidés) est aujourd'hui relativement bien encadrée par des mesures de gestion adoptées dans le cadre des ORGP, ce qui conduit à penser qu'elle ne sera pas le plus affectés par une révision du règlement actuel. Néanmoins, une partie de cette flotte a fréquemment recours à des licences privées dans les pays où il n'y a pas d'accord bilatéral du type APPD. Les armements chalutiers industriels aux petits pélagiques: En dehors du cas de la flottille artisanale de l'Union présente dans la zone de pêche du Maroc (50 à 70 navires), l'activité de pêche aux petits pélagiques est essentiellement le fait de chalutiers de pêche industrielle de plus de 60 mètres, propriété de quelques armements néerlandais ou baltes et, dans une moindre mesure, allemands ou britanniques (environ 30 navires). C'est un segment de la flotte externe qui sera assez fortement affecté par une modification du règlement actuel, car c'est essentiellement dans ce segment qu'ont été observées des stratégies de changement de pavillon. Les armements chalutiers industriels ciblant d'autres espèces: Ce segment de la flotte externe de l'Union est composé de chalutiers pouvant cibler divers poissons démersaux, des céphalopodes ou des crevettes au large des côtes de l'Afrique de l'ouest (environ 50 navires) et portant généralement pavillon espagnol, portugais, ou plus rarement italien ou grec. Pour ce segment, dont l'importance a cependant diminué ces dernières années, la question des autorisations de pêche privées se pose avec une acuité particulière. Pour ce qui est de la catégorie des Petites et Moyennes entreprises (PME), la structure de la flotte concernée, essentiellement composée de navires de plus de 40 mètre de longueur permet de penser que la grande majorité des entreprises de pêche des segments de la flotte externe de l'Union ne répond pas aux critères définissant ces PME. Dans la plupart des cas, d'après les informations disponibles, le chiffre d'affaires des armateurs concernés excède largement les 50 Mio d'euros par an. Une exception concerne la flotte artisanale qui pêche au large des côtes marocaines dans le cadre des accords bilatéraux et qui par sa structure et ses caractéristiques n'est pas susceptible d'utiliser des procédés tels que les licences privées ou le changement de pavillon. Elle ne sera donc pas non plus affectée par les modifications envisagées. 3.3.1.2. Les administrations nationales et les services de la Commission européenne Le second groupe d'acteurs qui se verra affecté par une modification du règlement "autorisations de pêche" est celui des administrations nationales. Ces dernières seront affectées par la clarification et l'amélioration des dispositions prévues au règlement et par la clarification et la simplification des procédures de gestion et de contrôle qui y sont inévitablement associées. Les administrations des Etats membres de l'Union concernées par l'application du règlement "autorisations de pêche" sont au nombre de 14, les autres Etats membres ne disposant pas de flotte externe. L'introduction éventuelle d'un cadre plus contraignant à l'égard des autorisations de pêche affecterait en priorité les administrations de certains Etats membres, en fonction de la taille de la flotte externe battant leur pavillon et du degré actuel d'intégration des autorisations privées dans leur propre système de gestion, de suivi et de contrôle. Il faut cependant noter que le suivi de l'activité des flottes battant pavillon d'un Etat membre de l'Union hors du cadre des APP ou des ORGP est une obligation qui incombe déjà aux Etats membres en application du règlement INN. La plupart des administrations nationales concernées, c'est-à-dire ayant à gérer une flotte externe, ont développé un système national de suivi des autorisations de pêche privées délivrées aux navires de pêche battant leur pavillon. Pour cette raison, elles n'anticipent pas de difficultés particulières à mettre en place un mécanisme systématique d'autorisation et de suivi de leurs navires pêchant dans les eaux externes, y compris si cela se fait en dehors des accords bilatéraux de pêche. Le second acteur de la sphère administrative qui devrait se trouver affecté par une éventuelle révision du règlement "autorisations de pêche" est la Commission européenne qui assure la transmission aux Etats tiers concernés, dans le cadre des accords bilatéraux, des demandes d'autorisation de pêche transmises par les Etats membres, la transmission des listes de navires autorisés à pêcher dans le cadre des ORGP ainsi que la compilation des données relatives à l'activité de la flotte externe dans les pêcheries sous ORGP ou dans les accords bilatéraux. 3.3.2.Les acteurs indirectement affectés De façon indirecte, les administrations et les flottes de certains Etats tiers pourraient être affectées par une éventuelle révision du règlement "autorisations de pêche". En effet, un plus grand contrôle sur l'activité de la flotte externe de l'Union européenne et sur celle des pays tiers pêchant dans les eaux de l'Union pourrait conduire à des modifications dans le comportement de certains armements de pêche et, de fait avoir un impact sur le choix des zones de pêche et sur la nature des relations que les armements entretiennent jusqu'à maintenant avec les administrations de certains pays. En outre, plusieurs éléments indiquent que les dispositions arrêtées dans le cadre de la législation de l'Union et dans les accords bilatéraux ont souvent une valeur d'exemplarité auprès des Etats côtiers. Certains critères d'éligibilité, certaines mesures techniques (concernant l'embarquement de marins ou d'observateurs et éventuellement l'obligation de débarquement d'une partie de la production) et mesures techniques de conservation (à l'exemple des engins autorisés ou des mesures portant sur la répartition spatiale et temporelle des activités de pêche) associées à l'émission des autorisations de pêche ont en effet servi de base à certains Etats côtiers pour appliquer à toutes les flottes externes fréquentant leurs eaux les mêmes normes que celles acceptées par l'Union européenne. Certains d'entre eux pourraient donc s'inspirer de la législation européenne telle qu'elle résultera de la révision du FAR pour modifier leur arsenal juridique et renforcer le contrôle sur les navires de pêche portant leur pavillon. 3.4.Capacité de l'Union à agir En vertu de l'article 3.1 (d) du TFUE, l'Union européenne dispose d'une compétence exclusive pour la conservation des ressources marines biologiques dans le cadre de la Politique Commune de la Pêche. Ce règlement tombe sous le coup de cette compétence exclusive de l'Union. Le principe de subsidiarité n'est donc pas d'application dans le cas d'espèce. 3.5.Description du scénario de base

Le scénario de base auprès duquel seront comparées les différentes options envisagées consiste à n'entreprendre aucun changement de politique, ni même à entreprendre les modifications résultant de l'alignement nécessaire avec le Traité de Lisbonne. Ce scénario consiste donc en une pérennisation de la situation actuelle et en une analyse des conséquences que cela entrainerait. En premier lieu, cette absence de révision ne permettrait pas de tenir compte du nécessaire alignement de certaines des dispositions arrêtées par le règlement "autorisations de pêche" actuel sur les dispositions du Traité de Lisbonne. L'absence de révision du règlement "autorisations de pêche" ne permettrait pas non plus de simplifier le processus de délivrance des autorisations de pêche, ni d'améliorer les conditions actuelles du suivi de l'activité de la flotte externe, en particulier lorsqu'elle pêche sous licence privée, ni enfin d'éviter les situations de changement abusif de pavillon. Plus fondamentalement, en absence d'une révision du règlement "autorisations de pêche", aucun des problèmes et aucune des limites actuellement identifiés ne pourraient être traités au-delà des solutions ad hoc trouvées entre les administrations nationales des Etats membres et les services de la Commission européenne. La complexité réglementaire, les surcoûts administratifs et les retards de traitement se seraient pas réduits et continueraient de constituer une source de difficultés pour les armateurs européens et pourrait contribuer à maintenir les résultats d'exploitation de la flotte externe de l'Union européenne dans une situation de fragilité découlant d'une possible dégradation de certains stocks halieutiques. Cela signifie que à terme un certain nombre d'opérateurs européens pourraient se détourner du cadre des APPD pour privilégier les licences privées, moins contrôlées, voire favoriser des stratégies de changements de pavillon vers des pays non-européens pour leurs navires de pêche. Ainsi, la pression sur les ressources ne ferait que s'accroître et cela de façon relativement incontrôlée. Cette situation devrait donc inévitablement contribuer à restreindre les ambitions affichées lors la réforme de la PCP à l'égard des activités de la flotte externe de l'Union européenne et entraînerait une incapacité pour l'Union européenne à améliorer la gouvernance mondiale des pêches. L'objectif d'améliorer la durabilité de l'exploitation des ressources halieutiques serait compromis, de même que la transparence et le suivi des activités de la flotte externe de l'Union européenne. Il s'en suivrait une accentuation de la dégradation des stocks de poissons pêchés par les navires européens, affectant non seulement les ressources halieutiques mais aussi la compétitivité des opérateurs. La lutte contre la pêche illicite, non déclarée ou non règlementée serait rendue plus difficile et la position défendue par l'Union au niveau international dans ce domaine serait également fragilisée. Faute d'avoir accès aux comptes de résultats de la flotte externe de l'Union, il est impossible de quantifier l'impact de ce scénario à la fois sur l'évolution des chiffres d'affaires et la rentabilité des armements. En revanche, on peut estimer que cette situation entrainerait le maintien de coûts administratifs élevés actuellement supportés tant par les opérateurs que par les administrations nationales et les services de la Commission en raison des incertitudes des procédures. Cela irait donc à l'encontre de l'objectif de simplification du cadre dans lequel la flotte externe évolue. 4.Objectifs 4.1.Objectif général: Améliorer la gouvernance globale des océans à travers un meilleur suivi de la flotte de pêche externe de l'union européenne. L'objectif principal de la révision du règlement "autorisation de pêche" est d'améliorer la gouvernance globale des océans en assurant un suivi étroit et transparent des activités la flotte externe de l'Union européenne, contribuant ainsi aux objectifs de la PCP et en particulier à celui d'assurer une exploitation durable des ressources marines biologiques ainsi qu'à l'objectif de promouvoir au plan international les mêmes principes et normes que ceux applicables à l'égard des eaux de l'Union tel qu'énoncé par la Communication de la Commission sur les aspects externes de la réforme. La révision de ce règlement répond également à d'autres objectifs de la PCP qui ont été mis en lumière lors de la réforme de cette politique et qui se retrouvent aujourd'hui dans le règlement de base : assurer la viabilité du secteur de la pêche sur un plan environnemental et économique, contribuer au respect par l'Union européenne de ses obligations internationales, assurer une égalité de traitement à l'ensemble des navires de pêche de l'Union européenne, quelle que soit la partie du monde où la flotte exerce son activité de pêche et quel que soit le cadre réglementaire dans lequel l'activité s'effectue, mettre en place des critères objectifs et transparents pour l'accès à une pêcherie et assurer un suivi de la flotte de l'Union européenne, y compris en dehors du cadre des accords bilatéraux ou d'une ORGP. La consultation publique a montré que les parties prenantes, dans leur ensemble, soutenaient le principe d'une révision du règlement "autorisations de pêche" afin de le simplifier, le clarifier et d'en améliorer la portée et l'efficacité. Un certain consensus entre ONG, organisations professionnelles consultées et Etats membres concernés se dégage également sur le fait que les navires opérant en dehors des accords bilatéraux devraient être soumis aux mêmes règles et exigences que lorsqu’ils pêchent au titre des accords bilatéraux, ce qui implique notamment la mise en place d'un système d'autorisation préalable applicable aux licences privées et l'élaboration de critères à remplir clairs et précis, dont le respect devra être vérifié par les autorités publiques nationales et européenne. 4.2.Objectifs spécifiques 4.2.1.Mettre en place un cadre juridique cohérent Il est nécessaire de clarifier et compléter un certain nombre de dispositions qui sont identifiées comme étant insuffisamment claires et difficiles à interpréter et qui rend délicate l'application du règlement actuel. Améliorer la cohérence avec le cadre législatif existant Il convient d'assurer une cohérence du règlement "autorisations de pêche" avec le TFUE en modifiant un certain nombre de dispositions qui ne sont plus compatibles avec le droit primaire européen, en particulier ce qui concerne les pouvoirs d'exécution dévolus à la Commission pour ce qui est de la transmission ou la non-transmission des licences ainsi que la redistribution des possibilités de pêche entre Etats membres. La mise en place de tels pouvoirs d'exécution à travers une procédure d'habilitation aurait l'avantage de simplifier et d'accélérer les décisions sur les attributions d'autorisations de pêche, permettant aux opérateurs de mieux planifier leur activités de pêches et de profiter plus aisément de possibilités de pêches non-utilisées par des opérateurs d'autres Etats membres. En outre, il s'agit de rendre les réglementations européennes en matière d'autorisation de pêche, de la lutte contre la pêche INN et de contrôle des activités de pêche compatibles entre elles, notamment en harmonisant les définitions des concepts tels que licence de pêche et autorisation de pêche. Il s'agit aussi d'éliminer les ambigüités qui se traduisent par un risque que des navires soient indûment autorisés à pêcher dans des eaux externes à l'Union européennes. Ainsi, la révision du règlement "autorisations de pêche" devrait permettre de clarifier les conditions à remplir pour l'obtention d'une telle autorisation et de rendre ces conditions plus cohérentes avec les obligations contenues dans les règlements "contrôle" et "INN" (par exemple en clarifiant les informations nécessaires relatives aux caractéristiques du navire et le au type d'activité de pêche envisagé). Ce faisant, l'Union européenne rendrait l'ensemble de sa législation relative au suivi, au contrôle et à la surveillance plus efficace.

Enfin, le non-respect des critères liés à l'attribution des autorisations de pêche pourrait donner lieu à l'application du mécanisme prévu à l'article 10 du règlement sur le Fonds européen pour les Affaires Maritimes et la Pêche (FEAMP) qui stipule que les demandes de soutien à ce titre sont inéligibles en cas d'infraction aux règles de la PCP. Clarifier les dispositions applicables aux autorisations de pêches obtenues dans le cadre d'accords bilatéraux Dans le cas des licences obtenues dans le cadre d'un accord bilatéral, il y a lieu de clarifier les règles relatives aux critères d'éligibilité, aux dispositions transitoires qui sont applicables entre deux protocoles à des accords bilatéraux, à la réallocation de quotas entre Etats membres et enfin à la collecte et au traitement des données sur les capacités et les captures. Les règles et critères applicables aux demandes et à l'émission des autorisations de pêche dans le cadre des accords bilatéraux devraient être précisés de façon claire et exhaustive dans le règlement actuel de façon à simplifier le traitement administratif des demandes et favoriser une applicable plus uniforme des règles à travers l'ensemble de l'Union européenne. La suppression des dispositions transitoires applicables entre deux protocoles doit permettre d'éliminer toute incertitude juridique liée à ce régime et de mettre l'Union européenne à l'abri de litiges éventuels pouvant mettre en jeu sa responsabilité. Ce faisant, une réflexion sera menée de façon à pouvoir le cas échéant prévoir des dispositions transitoires dans le texte des protocoles eux-mêmes. La clarification de l'article 10 du règlement "autorisations de pêche" dans sa forme actuelle devrait pour sa part viser à maximiser les possibilités de pêche qui sont obtenues dans le cadre d'un accord bilatéral en favorisant d'effectuer les réallocations nécessaires. Cela se comprend par la volonté d'assurer à la flotte un maximum d'opportunités de pêche dans les limites de ce qui peut être considéré comme durable, et en outre de faire en sorte que le budget de l'Union européenne qui finance ces possibilités de pêche soit utilisé au mieux. Enfin, il faudra veiller à améliorer la fiabilité et l'exhaustivité des données devant être transmises pour assurer un meilleur suivi des flottes. Cela nécessitera de prévoir, si besoin à travers un acte d'exécution, l'harmonisation des données de captures et d'efforts, leur format, leur niveau de détail, la fréquence de leur transmission et les modes de vérification prévus afin de garantir un niveau adéquat de contrôle sur l'activité de la flotte. Clarifier les dispositions applicables aux navires de pêche non européens pêchant dans les eaux de l'Union Il conviendrait de veiller à ce que ces navires soient soumis à un niveau d'exigence suffisant, similaire à ce qui est attendu de la part des navires européens pêchant dans les eaux européennes afin que ces navires opèrent en conformité avec les règles de la PCP, notamment en matière d'obtention ou de suspension d'autorisations, de contrôle et de sanctions, en cas de surpêche ou d'infractions. Il serait également utile de préciser les conditions auxquelles un navire d'un pays tiers pourrait transiter par les eaux de l'Union européenne s'il ne dispose pas d'une autorisation de pêche. 4.2.2.Une répartition des rôles clarifiée entre les différentes administrations concernées Il est nécessaire de clarifier la répartition des tâches entre la Commission et les autorités compétentes au niveau national en veillant en particulier à renforcer la responsabilité de ces derniers et d'introduire davantage de transparence afin d'obtenir un meilleur suivi de la flotte de l'Union européenne, de son activité et de son impact sur les ressources. Cela devra se faire dans le respect du rôle de la Commission, qui dans l'exercice de la compétence exclusive de l'Union en matière de conservation des ressources halieutiques, demeure responsable quant au respect des critères applicables aux autorisations de pêche. En pratique, l'Etat membre de pavillon jouera un rôle central pour le traitement des demandes et la délivrance des autorisations tandis que la Commission conservera la capacité d'examiner la compatibilité des opérations de pêches envisagées avec les critères retenus. A travers cette mesure, les administrations devraient gagner en efficacité et les opérateurs pourront bénéficier d'un traitement de leurs demandes plus rapide et au final d'une plus grande sécurité juridique. Cette nécessaire rationalisation s'appuiera sur les outils informatiques actuellement développés par la Direction Générale des Affaires maritimes et de la Pêche en concertation avec les administrations des Etats membres, outils qui visent à faciliter le transfert et la vérification des informations attachées aux demandes d'autorisation de pêche, par le croisement automatiques des données archivées dans les bases de l'Union européenne, notamment le registre de la flotte de pêche de l'Union. 4.2.3.Une plus grande transparence des autorisations de pêche privées La révision du règlement autorisation de pêche se fixe comme objectif de mettre en place un système d'autorisation des licences privées par l'Etat membre de pavillon aux termes de critères d'éligibilité précis, du respect desquels la Commission doit également pouvoir s'assurer. Ainsi, l'Union sera en mesure de se conformer à l'objectif contenu dans le règlement de base de la PCP de mieux contrôler l'activité de la flotte externe et de disposer d'informations précises sur son activité. Il conviendrait également de mieux encadrer les situations d'affrètement qui constituent une forme particulière d'autorisation directe lorsqu'un navire sous pavillon d'un Etat membre est mis à disposition d'un opérateur d'un Etat tiers, sans changer de pavillon, dans le but de clarifier les règles applicables et d'assurer un meilleur suivi de ces navires. La mise en place d'un tel système répondrait également à l'objectif d'assurer un traitement similaire à l'ensemble de la flotte externe, qu'elle pêche sous accord bilatéral ou bien en dehors de ce cadre puisque les critères pour les licences privées doivent être aussi ambitieux que les critères applicables aux licences obtenues dans le cadre d'accords publics. L'objectif poursuivi est également de rendre accessible au public le maximum d'informations relatives à l'activité de la flotte externe de l'Union européenne pour autant que les principes relatifs à la protection des données à caractère personnel sont bien respectés. Cela implique la mise en place d'un registre électronique, comprenant une partie publique et une partie sécurisée, et reprenant l'ensemble des informations relatives aux autorisations délivrées telles que le nom du navire, son pavillon, le type d'autorisation ainsi que les caractéristiques principales de l'activité de pêche envisagée. Afin qu'un tel registre soit le reflet en temps réel de l'activité de la flotte externe, un accès direct devrait être donné aux Etats membres afin de leur permettre d'y charger ces informations et de les mettre à jour régulièrement. A travers ce type de mesure, l'Union européenne sera en mesure de démontrer son engagement en faveur d'une pêche durable, y compris au-delà des eaux de l'Union européenne. Cet effort de transparence devrait également contribuer à minimiser les risques juridiques et financiers liées à l'obtention de licences privées. Enfin, il devrait également répondre aux attentes d'un grand nombre de parties prenantes, telles que les ONG environnementales et plusieurs Etats membres, qui ont clairement exprimé le souhait qu'un tel registre soit mis en place.

4.2.4.Prévenir les cas de changement abusif de pavillon Il convient de dissuader les opérateurs de changer le pavillon de leurs navires de pêche pour échapper aux règles déterminées par l’appartenance au registre de la flotte de pêche d’un des Etats membres. Ainsi l'objectif poursuivi est que tout navire ayant changé de pavillon hors de l'Union ne pourrait bénéficier d'une autorisation de pêche sous quelque régime que ce soit (accord bilatéral, autorisation de pêche privée, ORGP) suite à ce dépavillonnement, conformément au délai de 24 mois indiqué dans le règlement de base, à moins qu'il ne démontre que les activités de pêche menées en dehors des eaux de l'Union reposent sur les mêmes principes et normes que ceux applicables dans l'Union. Ces mesures ont pour objectif d'éviter les stratégies de contournement des règles fixées par les accords bilatéraux et les dépassements de quota qui ont pu être observées pour les pêcheries dont les quantités sont limitées par les protocoles à ces accords. Ainsi, il s'agit de renforcer le caractère durable de l'exploitation des ressources halieutiques par la flotte externe, de lutter contre des pratiques qui pourraient être qualifiées de pêche non durable, voire de pêche INN, et d'éviter que l'Union européenne ne soit accusée de laxisme dans le contrôle et le suivi de sa flotte. Il doit être fait mention ici de la position exprimée par certains représentants d'opérateurs et d'administrations nationales (notamment dans les Etats membres ayant un intérêt marqué à la pêche de petits pélagiques tels que les pays Baltes ou les Pays-Bas) que le changement de pavillon est parfois une nécessité au regard des règles imposées par tel ou tel Etat côtier et que celui-ci n'est pas forcément destiné à contourner les règles applicables et par conséquent, ne devrait pas être nécessairement perçu comme abusif. Ainsi l'objectif n'est pas d'empêcher tout changement de pavillon mais essentiellement celui qui aurait pour but de s'affranchir des règles en vigueur et d'aller vers un "moins-disant" en termes de suivi et de contrôle des navires. 5.Présentation des différentes options possibles 5.1.Option 1: Révision limitée à un alignement sur les dispositions du TFUE L'option 1 consiste à n'entreprendre aucun changement de politique et à se contenter des modifications qui résultent de l'alignement nécessaire avec le TFUE. Cette option se limite donc à l'adoption d'un règlement du Parlement et du Conseil amendant certains des articles du règlement "autorisations de pêche" dans sa version actuelle afin de modifier les articles nécessitant un alignement aux dispositions pertinentes du Traité de Lisbonne, suite à l'entrée en vigueur de ce dernier. Ces articles se réfèrent à l'identification des informations requises lors de l'introduction des demandes d'autorisation de pêche et de la transmission de ces demandes auprès de l'Etat tiers, et aux dispositions permettant le contrôle des captures et des efforts. L'impact sur les différents acteurs identifiés devrait être minime, s'agissant d'adaptations de nature juridique sans changement de la substance. Aucune partie prenante n'a exprimé de soutien vis-à-vis de cette option. 5.2.Option 2: Publication de lignes directrices destinées à clarifier le texte actuel L'option 2 consiste en l'élaboration et la publication, par la Commission européenne, de lignes directrices permettant de clarifier la façon dont certaines dispositions actuellement insuffisamment précises pourraient être interprétées, notamment pour ce qui est : des procédures, délais et responsabilités concernant la soumission, le traitement et la transmission des autorisations de pêche délivrées dans le cas des APP ou l'établissement des listes de navires autorisés à pêcher dans le cadre des pêcheries tombant sous le "mandat" d'ORGP; de la réallocation entre Etats membres des possibilités de pêche allouées à l'Union européenne dans le cadre d'accord bilatéraux et qui s'avèreraient non-utilisées ou sous-utilisées (article 10 du règlement actuel). Cette option permettrait de lever une partie des incertitudes existantes et contribuerait à diminuer la complexité des procédures actuellement en place. Ces lignes directrices permettraient également de rationaliser le rôle et les actions de chaque échelon administratif impliqué dans le suivi, le contrôle et la surveillance des activités de pêche en les simplifiant. Le point de départ pourrait être les solutions ad hoc trouvées entre les administrations nationales et l'administration européenne dans la mise en œuvre des procédures de traitement des autorisations de pêche dans le cadre des accords bilatéraux et dans le cadre des ORGP ainsi que les opinions exprimées par les différentes parties prenantes lors des consultations. Cette option, si elle devait être mise en œuvre, devrait principalement impacter les services de la Commission, les administrations nationales et les exploitants des navires de pêche de la flotte externe de l'Union européenne, tous étant impliqués dans la gestion des informations liées à la demande, au traitement et à l'émission des autorisations de pêche. Il est à noter que cette option ne permettrait pas de modifier les critères d'attribution des autorisations de pêche ni de mettre en place un régime cohérent et complet de contrôle et de suivi de l'ensemble des navires composant la flotte externe de l'Union. Aucune partie prenante n'a exprimé de soutien vis-à-vis de cette option. 5.3.Option 3: Modification du règlement actuel Cette option implique l'adoption, par le Parlement européen et le Conseil, d'un règlement modifiant le règlement "autorisation de pêche" en l'amendant. Ces amendements reprendraient l'ensemble des modifications prévues à l'option 1 ainsi que celles prévues à l'option 2 mais en garantissant une sécurité juridique bien plus forte que des lignes directrices n'ayant pas de valeur juridique contraignante.

Les modifications porteraient en particulier sur : L'établissement d'une liste de critères d'éligibilité relatifs aux demandes de délivrance d'autorisation de pêche formulée dans le cadre d'un accord bilatéral (ex article 5). Ces critères devraient permettre aux Etats membres de pavillon ainsi qu'à l'Union européenne de vérifier que le navire soumettant une demande remplit un minimum de conditions. Exemples de critères devant être respectés pour la délivrance d'une autorisation dans le cadre d'un accord de pêche - navire inscrit au registre de la flotte comme navire de pêche - navire disposant d'un numéro de l'Organisation Maritime Internationale ("IMO number") - navire qui ne s'est pas rendu coupable d'activités de pêche pouvant être qualifiées de pêche illicite, non-déclarée et non-réglementée (INN) et qui n'a pas été convaincu d'infraction grave au cours des 12 derniers mois - existence de possibilité de pêche attribuée à l'Etat de pavillon du navire Une clarification des délais relatifs à l'introduction des demandes d'autorisation de pêche qui entrent dans le cadre d'un accord bilatéral doivent être présentées par les Etats membres et instruites par les services de la Commission européenne afin de permettre une meilleure vérification du respect des critères fixés. Cela serait complété par une référence aux procédures informatiques permettant ainsi de faciliter le flux d'information et la vérification des données entre les administrations nationales et les services de la Commission européenne (ex article 4 et 6); la suppression des dispositions portant sur la continuité des activités de pêche au terme d'un protocole ou dans la période transitoire à deux protocoles (ex article 9) compte tenu des difficultés opérationnelles et juridiques liées à l'application de ce type de disposition; l'introduction, à travers le renvoi à un acte d'exécution de la Commission, de dispositions relatives à l'harmonisation des données de capture et d'efforts, de leur format, de la fréquence de leur transmission et les modes de vérification prévus afin de garantir un niveau adéquat de contrôle sur l'activité de la flotte externe; des dispositions permettant de mieux encadrer les dispositions applicables aux navires de pêche non-européens pêchant dans les eaux de l'Union, en précisant les critères permettant d'obtenir une autorisation de pêche dans l'Union européenne tels que l'identification du navire, l'absence de sanction récentes ou d'activité pouvant être qualifié d'INN, et en prévoyant le renforcement des mesures de contrôle, notamment en cas de surpêche ou d'infractions. des dispositions destinées à encourager la réallocation, entre Etats membres de l'Union, des possibilités de pêche inutilisées ou sous-utilisées et allouées à l'Union dans le cadre d'un accord bilatéral (ex article 10). Les dispositions envisagées devront favoriser en premier lieu l'échange volontaire des possibilités de pêche entre Etats membres, conformément au règlement de base de la PCP. En cas de sous-utilisation persistante et au cas où aucun échange de possibilités de pêche entre Etat membres ne serait notifié avant une certaine date, une méthode de réallocation précise, devant faire l'objet d'un acte d'exécution spécifique à chaque accord adopté par la Commission, devrait alors permettre à la Commission de procéder à la réallocation des possibilités de pêche encore disponibles après identification de l'intérêt de l'ensemble des Etats membres. Ainsi, les modifications apportées porteraient essentiellement sur les définitions, les calendriers et procédures de transmission et d'instruction des licences, les rôles respectifs de la Commission et des Etats membres, et enfin les principes relatifs à la réallocation de possibilités de pêche entre Etat membres. Cette option n'envisagerait pas d'élargir le champ d'application du règlement actuel ni l'addition de dispositions allant au-delà de l'adaptation des règles actuelles visant à une simplification et une clarification du cadre juridique en vigueur aujourd'hui. Ainsi le cas des autorisations directes et celui du changement de pavillon ne seraient pas couverts par cette option. Comme pour l'option 2, les principaux acteurs concernés par la modification du règlement actuel sont les services de la Commission, les administrations nationales et les exploitants des navires de pêche de la flotte externe de l'Union européenne. Cette option bénéficie du soutien de quelques administrations nationales et de certaines associations d'armateurs - représentant notamment les chalutiers industriels aux petits pélagiques - qui estiment que des clarifications sont nécessaires mais que le champ d'application du règlement ne devrait pas être modifié. En revanche les ONG consultées ne soutiennent généralement pas cette option. 5.4.Option 4: Adoption d'un nouveau règlement couvrant les autorisations de pêche privées et le changement de pavillon abusif. Cette quatrième option va au-delà de l'option 3, puisqu'elle élargirait le champ d'application du règlement et inclurait également de nouvelles dispositions nécessaires pour encadrer strictement toute activité de pêche externe à travers l'introduction du principe d'autorisation préalable de la part de l'Etat de pavillon. Cette option s'accompagnerait de dispositions destinées à renforcer les conditions d'attribution associées au traitement des licences privées, ainsi que le suivi des navires bénéficiant de ces dernières. En outre, elle prévoirait des dispositions destinées à prévenir les stratégies basées sur des changements de pavillon destinés à contourner les règles de la PCP ou les mesures de conservation en vigueur. Tout d'abord, l'un des principes fondamentaux sur lesquels cette option s'appuierait serait celui de l'autorisation préalable qui s'appliquerait aussi bien aux activités de pêche sous accord bilatéral qu'à celles qui sont menées à travers l'obtention d'autorisations directes (dites "licences privées"). Elle s'appliquerait par analogie aux activités menées dans le cadre d'une ORGP ainsi que pour des activités de pêche en haute mer. Dans tous ces cas de figure, une autorisation de l'Etat de pavillon serait nécessaire. Dans le cas d'un navire souhaitant pêcher dans le cadre d'une autorisation directe délivrée par un Etat tiers ("licence privée"), celui-ci devrait obtenir une double autorisation: d'une part, celle de son Etat de pavillon qui délivrerait une autorisation, laquelle serait transmise à la Commission pour examen, et d'autre part, celle de l'Etat côtier permettant l'accès à ses ressources. Une fois l'autorisation soumise à la Commission, cette dernière disposerait de 15 jours pour réagir, à défaut l'opérateur pourrait commencer les activités de pêche envisagées pour autant qu'il dispose d'une autorisation du pays côtier. Si en revanche la Commission se manifeste pendant ces 15 jours, par exemple sous forme de demandes d'informations ou de justifications complémentaires, elle disposerait d'un droit d'objection pendant un certain délai. Pour ce qui est des critères devant être respectés pour qu'une licence privée puisse être délivrée, il est proposé de prendre comme base les critères évoqués sous l'option 3 (applicables dans le cadre d'un accord bilatéral) lesquels deviendraient applicables à tout type de demande et seraient complétés d'éléments spécifiques au type d'activité de pêche envisagée. Le même raisonnement pourrait s'appliquer aux demandes d'autorisation de pêche formulées dans le cadre de pêcheries gérées par une ORGP et dans le cas d'une activité de pêche en haute mer pour lesquels certains critères spécifiques, tels que le respect des exigences propres à l'ORGP en question, pourraient également venir s'appliquer en plus des critères de base. Par ailleurs, les situations d'affrètement seraient également prises en compte et réglementées (par exemple pour ce qui est de la comptabilisation des captures, ou l'interdiction du sous-affrètement). Le contrôle du respect de ces critères reposerait en premier lieu sur les vérifications par l'Etat de pavillon complété par la possibilité qu'aurait l'Union européenne d'intervenir autant que nécessaire au regard de ses compétences et de la responsabilité qui est la sienne en tant qu'organisation internationale ("concept de « diligence due »). En pratique, les services de la Commission, une fois saisis d'une demande d'autorisation de la part d'un Etat membre, disposeraient alors d'un certain délai pour demander des informations complémentaires et le cas échéant marquer leur refus en demandant à l'Etat membre concerné le retrait de l'autorisation en cause. Exemples de critères additionnels devant être respectés pour la délivrance d'une autorisation de pêche directe ("licence privée") - être en possession d'une lettre d'intention d'un Etat tiers permettant l'accès de l'opérateur à ses ressources, et comprenant une indication de la période de pêche envisagée, des quantités 'en termes d'effort ou de captures) et des conditions applicables - fournir une évaluation scientifique émanant de l'état tiers ou d'une ORGP aux fins de prouver le caractère durable de l'activité de pêche envisagée, et validée par l'Etat membre de pavillon - une copie de la législation du pays tiers applicable - la communication du compte bancaire public sur lequel les redevances doivent être payées Les échanges informatiques entre les Etats membres et la Commission devraient permettre de simplifier les flux de données relatifs aux demandes d'autorisation de pêche et d'accélérer leur traitement. Le cas échéant, la partie du circuit des licences impliquant, d'une part, les opérateurs économiques, et d'autre part les administrations des pays tiers, pourraient également s'intégrer aux flux entre administrations nationales et européenne avec l'objectif de parvenir à une dématérialisation complète du processus. Cette architecture informatique s'accompagnerait également de la mise en place d'un registre, pour partie public, qui permettrait, dans le respect des règles relatives à la confidentialité des données, d'assurer la transparence sur les activités de pêche de l'ensemble de la flotte européenne. L'option 4 devrait également permettre de traiter des cas de changement de pavillon (dépavillonnement puis re-pavillonnement dans l'UE) visant à contourner les règles de la PCP ou d'autres mesures de gestion. L'enjeu est ici de dégager un ensemble de normes minimales qui devront être respectées pour que tout navire de pêche de l'Union européenne, même durant la période couverte par un changement de pavillon, puisse être considéré comme exploitant la ressource halieutique dans des conditions durables et ne puisse être suspecté d'activités de pêche INN.

Ces conditions et normes minimales en matière de changement de pavillon ont déjà été largement indiquées dans le règlement de base qui prévoit qu'un navire de l'Union qui aurait quitté puis réintégré le fichier flotte dans les 24 mois ne puisse obtenir d'autorisation de pêche qu'à la condition que l'armateur fournisse à l'administration de son Etat membre les informations permettant de prouver que le changement de pavillon s'est fait dans des conditions compatibles avec les principes de bonne gestion des ressources. Ainsi il conviendrait d'établir une liste minimale de données à fournir témoignant de la bonne conduite du navire pendant son dépavillonnement, telle qu'une copie de sa licence de pêche, ses données de captures et d'efforts ainsi que la preuve qu'il n'a été soumis à aucune sanction. Ces éléments pourraient aisément venir s'ajouter aux critères énoncés plus haut et devant être respectés avant qu'une autorisation de pêche ne puisse être délivrée par un Etat membre. Cette option 4 suppose l'adoption par le Conseil et le Parlement européen d'un nouveau règlement, abrogeant et remplaçant le règlement actuel. Comme pour les options 2 et 3, les principaux acteurs concernés par une clarification et une extension des dispositions existantes sont les services de la Commission européenne, les administrations nationales et les exploitants des navires de pêche de la flotte externe de l'Union européenne. Les pays tiers sont également concernés puisque cette option peut indirectement affecter leur capacité à délivrer des autorisations de pêches au profit de navires européens. Enfin, cette option répond en grande partie aux préoccupations exprimées par les ONG concernant les conditions d'exercice des activités de pêche dans la mesure où elle propose une approche globale et cohérente, encadre les stratégies de dépavillonnement et favorise la transparence de l'activité des flottes externes. Cette option bénéficie également du soutien de la majorité des Etats membres qui se sont exprimés lors des consultations menées dans la mesure où il existe déjà des mesures visant à encadrer l'activité des flottes externes nationales, y compris en dehors des accords bilatéraux, et où le changement de pavillon est considéré comme un phénomène relativement marginal. De même cette option bénéficie d'un soutien marqué de nombreux représentants des armateurs qui le voient comme un moyen de mieux réguler leur secteur. Tableau 1: Synthèse du contenu des différentes options Scénario de base Option 1 Option 2 Option 3 Option 4 3.2.2 – Champ d'application Suivi des autorisations de pêche de navires battant pavillon d'un Etat membre de l'Union européenne pour l'accès à des pêcheries localisées dans les eaux d'un Etat tiers dans le cadre d'accords privés dans le cadre d'accords publics Suivi des autorisations de pêche de navires battant pavillon d'un Etat membre de l'Union européenne pour l'accès à des pêcheries encadrées par des mesures adoptées par des Organisations Régionales de Gestion des Pêches Suivi des autorisations de pêche de navires battant pavillon d'un Etat tiers pour l'accès à des pêcheries localisées dans les Zones Economiques Exclusives de territoires de l'Union européenne 3.2.3 – Dispositions concernant le Traitement des Demandes et les Emissions des Autorisations de Pêche Critères d'exclusion et d'éligibilité portant sur les demandes et d'émission des autorisations de pêche 1.1.1.1Exhaustivité et cohérence des informations concernant l'exploitant, les caractéristiques du navire de pêche et le métier pratiqué 1.1.1.2Transparence et traçabilité des redevances versées à l'Etat tiers 1.1.1.3Respect des éventuelles dispositions concernant les stratégies de dépavillonnement et d'affrètement 1.1.1.4Respect des dispositions opposables à l'exploitant dans le cadre d'accords public pour lesquels le navire aurait antérieurement bénéficié d'autorisations de pêche 1.1.1.5Absence d'activités identifiées antérieurement comme illicites, non déclarées et non règlementées (INN) 3.2.4 – Calendriers et procédures de traitement des demandes et des émissions d'autorisations de pêche 3.2.5 – Gestion des Possibilités de Pêche Règles de réallocation des possibilités de pêche non utilisées en cours de protocole 3.2.7 – Cohérence Législative Alignement sur les dispositions du TFUE Sécurisation juridique des dispositions liées au traitement des demandes d'autorisations et à la gestion des possibilités de pêche Cohérence avec les concepts, définitions et dispositions des règlements "contrôle" et "INN" Légende Les points font référence aux problèmes spécifiques identifiés au chapitre 3 Rouge – problématique non traitée dans l'option envisagée Orange – problématique partiellement traitée dans l'option envisagée Vert – problématique traitée dans l'option envisagée 6.Analyse des Impacts Le scénario de base, qui consiste à pérenniser la situation actuelle ne peut être considéré comme acceptable, dans la mesure où l'exercice d'alignement s'avère inévitable. Mais il en sera pris en compte, de façon à servir de référence et à permettre une comparaison entre les options retenues. Il faut souligner ici la difficulté de quantifier les impacts. En effet les incertitudes liées au nombre de navires concernes ainsi que le manque de données précises transmises par les Etats membres rend toute exercice de quantification délicat. Il sera donc plutôt fait appel à des exemples tirés de l’expérience empirique rencontrée avec l’application du règlement actuel. 6.1.Option 1: Révision strictement limitée à un alignement L'option 1 ne permettra ni de sécuriser le cadre dans lequel les armateurs de l'Union européenne exercent leurs activités de pêche sous accords privés, ni même de clarifier et simplifier les procédures actuellement appliquées pour la soumission, le traitement et la transmission des autorisations de pêche. Ce scénario, en n'entraînant aucune simplification, ni clarification, ni même extension du champ d'application du règlement actuel, n'apportera donc aucune plus-value par rapport à la situation présente, que ce soit pour assurer le durabilité de l'exploitation des ressources halieutiques par la flotte externe de l'Union ou pour renforcer la rentabilité des entreprises de pêche. Elle est donc a priori neutre, voire négative, en termes d'impact économique, social et environnemental dans la mesure ou cette situation pourrait aboutir à une détérioration de l'état de certaines espèces qui se situeraient déjà aujourd'hui en situation d'exploitation maximale ou de surexploitation. Il n'entraînerait, de plus, aucune rationalisation, et encore moins de diminution des coûts administratifs supportés tant par les services de l'Union européenne que par les administrations des Etats membres. Aucune des parties consultées, Etats membres, ONG, représentants de la profession, ne s'est montré favorable à limiter la révision à ce simple exercice, tous ayant souligné, à des degrés divers, les difficultés actuelles à la nécessité d'y apporter des solutions. 6.2.Option 2: Publication de lignes directrices destinées à clarifier le texte actuel

En favorisant une clarification de certaines dispositions contenues dans le règlement actuel et en envisageant une simplification des procédures en place, l'adoption de lignes directrices telle qu'envisagée sous cette option 2, devrait permettre de simplifier le cadre réglementaire, voire de réduire les charges administratives supportées par les administrations nationales et par la Commission européenne. En effet, les clarifications apportées devraient renforcer la sécurité juridique du cadre de l'activité de la flotte externe. Les armateurs pourraient planifier mieux et plus en avance leur activité et maximiser les retombées économiques qu'ils en tirent. En particulier une méthode destinée à favoriser la réallocation de possibilités de pêche non-utilisées entre Etats membres serait de nature à accroître les opportunités de la flotte et avoir un impact positif en matière de richesse créée et d'emplois générés par l'activité de la pêche externe à la fois dans l'Union et dans les pays tiers concernés. Ces éléments devraient également se traduire par une optimisation du budget de l'Union européenne dans la mesure où les possibilités de pêche obtenues dans le cadre d'accords bilatéraux sont financées par celui-ci. Si ces possibilités sont mieux utilisées, cela signifierait un plus grand retour sur investissement pour l'argent public dédié à ces accords. A ce titre, cette option est positive du point de vue économique pour les opérateurs de même que pour les administrations publiques. Pour les administrations, l'impact économique devrait également être positif dans la mesure où cette option permettra de clarifier les compétences de chacun, d'éviter les doublons ou chevauchement. Il devrait en résulter une plus grande efficacité administrative, et des économies pourraient voir le jour que ce soit en termes d'investissements nécessaires ou de coûts de personnel. A cet égard, le développement en cours, par la Commission et en collaboration avec les Etats membres (voir chapitre 7), d'outils informatiques permettant de faciliter le suivi des autorisations de pêche et des informations qui leur sont associées devrait générer une diminution des coûts administratifs de gestion de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers d'euros par administration concernée. En termes environnementaux, on peut souligner que cette option, en augmentant l'efficacité du suivi, du contrôle et de la surveillance devrait également contribuer à renforce les principes de durabilité de l'exploitation, en assurant le renouvellement des ressources halieutiques et la pérennité des activités de pêche. On peut donc attendre de cette option un impact environnemental positif. Enfin, une clarification du règlement "autorisation de pêche" en ce qui concerne des dispositions existantes portant essentiellement sur des questions de procédures, ne semble pas devoir entraîner de changements majeurs en matière sociale que ce soit au niveau des armements, comme au niveau des administrations des Etats membres ou de l'Union. Il faut souligner à ce titre que les modifications ou clarifications ne devraient entrainer aucun changement en termes de création d'emploi ni en termes de caractéristiques ou de qualité des emplois proposés. Il s'agit donc d'un scénario à emploi constant. En considération de ces "simples" critères de durabilité et de réduction des coûts administratifs de gestion supportés par les administrations nationales et celles de l'Union, il apparaît que l'option 2 est plus favorables que le scénario de base et que l'option 1, bien que ne permettant pas de sécuriser le cadre