Rapport spécial no 10/2003

relatif à l'efficacité de la gestion, par la Commission, de l'aide au développement en faveur de l'Inde en termes de ciblage des populations démunies et de garantie de la durabilité, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 211/02)

TABLE DES MATIÈRES

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GLOSSAIRE

ALA- Amérique latine-Asie

APD- Aide publique au développement

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation

CE- Communauté européenne

DPEP- District Primary Education Programme

KHDP- Kerala Horticulture Development Project

KMIP- Kerala Minor Irrigation Project

ONG- Organisation non gouvernementale

OCDE- Organisation pour la coopération et le développement économique

PESLE- Programme for the enrichment of school level education

PNB- Produit national brut

SYNTHÈSE

I. La coopération entre la Communauté européenne et la République de l'Inde remonte à au moins trente ans et est actuellement régie par l'accord de coopération de 1994. Quelque 70 % (481 millions d'euros) de l'aide financière versée par la Communauté pour la période 1990-2001 l'ont été au titre d'activités de coopération au développement (le reste a couvert plusieurs autres domaines d'activité, notamment l'aide alimentaire et humanitaire). Ces activités comprenaient un grand nombre de projets de développement agricole et rural ainsi que deux programmes d'aide sectoriels en matière d'éducation et de santé (voir points 1 à 7).

II. La Cour a examiné huit de ces projets et programmes, notamment afin de vérifier de quelle manière ils ciblent les catégories les plus démunies de la population, quelles sont les chances pour que les avantages perdurent après la fin de l'activité financée par la CE et quels mécanismes de coordination ont été mis en place entre les donateurs (voir points 8 à 10).

III. La Cour conclut que la gestion de la Commission a été raisonnablement fructueuse en termes de ciblage des populations démunies et de durabilité en ce qui concerne la majorité des huit projets/programmes audités en Inde. Toutefois, en portant une attention plus systématique à ces questions tout au long du projet/programme, les résultats auraient pu être meilleurs (voir points 11 à 37).

IV. Une approche sectorielle peut présenter certains avantages par rapport à une approche "par projet", notamment des politiques et des stratégies plus étroitement harmonisées et plus cohérentes, une incidence plus importante et de meilleures chances de durabilité. Ce type d'approche suppose également que les donateurs aient suffisamment confiance en la capacité de l'administration du pays bénéficiaire à gérer des programmes sectoriels et à rendre compte de la mise en oeuvre de ces derniers, des résultats obtenus et des coûts encourus. Cependant, à ce jour, une approche réellement sectorielle n'a pas été mise en place en ce qui concerne les programmes sectoriels indiens d'aide en matière d'éducation et de santé. Seule la CE s'est montrée jusqu'à présent disposée à apporter son soutien à une approche par programmes sectoriels, les autres donateurs ayant adopté une approche par projet. En conséquence, il n'a pas été possible de mettre en place des systèmes communs concernant l'obligation de rendre compte et l'établissement de rapports dans le cadre de ces programmes à l'échelle nationale. Pour les raisons indiquées ci-dessus, les occasions de créer des effets de synergie et d'améliorer l'efficience moyennant une approche sectorielle véritablement coordonnée ne se sont pas concrétisées. Si un système bien accepté de missions de contrôle communes s'est mis en place grâce à la coordination entre les donateurs dans le cadre du programme sectoriel en matière d'éducation, des canaux plus informels de coordination ont été suivis dans le secteur de la santé (voir points 38 à 44).

V. La nouvelle stratégie par pays adoptée par la CE en matière de coopération avec l'Inde ne suit pas pleinement l'approche définie dans la communication récente de la Commission sur la lutte contre la pauvreté rurale, puisqu'elle limite l'intervention communautaire aux secteurs de la santé et de l'éducation, sans s'intéresser à d'autres secteurs clés (agriculture, gestion des ressources naturelles) qui, selon la communication, devraient retenir toute l'attention si l'on veut lutter efficacement contre la pauvreté rurale en Inde (voir points 45 à 47).

VI. Sur la base de ses observations et conclusions, la Cour fait les recommandations suivantes:

- tout au long du projet/du programme, il convient de veiller de manière plus systématique au "ciblage des catégories démunies" ainsi qu'à la "durabilité" (voir points 53 à 56),

- les chances de durabilité seraient accrues si les projets/les programmes pouvaient, dès l'origine, bénéficier d'une période de mise en oeuvre appropriée et faire l'objet d'examens réguliers, et s'ils comportaient une véritable stratégie de retrait (voir point 56),

- lorsqu'elle envisage de participer à un programme sectoriel par le biais d'une aide budgétaire, la Commission (et les autres donateurs) devrait s'assurer aussi bien préalablement que, plus tard, au cours de la mise en oeuvre, que le pays concerné maîtrise l'évolution de ses finances publiques (notamment les systèmes d'établissement de rapports, de comptabilité et d'audit) de manière satisfaisante. Étant donné qu'il est peu probable que le renforcement des capacités permette de rendre compte de l'aide budgétaire non affectée de manière appropriée, la Commission devrait envisager d'autres formes d'assistance (voir point 59),

- eu égard à son objectif global de réduction de la pauvreté, la Commission pourrait étendre la portée de son nouveau document stratégique par pays de la CE à l'égard de l'Inde à des questions importantes comme l'agriculture et la gestion des ressources naturelles (voir point 61).

INTRODUCTION

Contexte

1. Actuellement, le cadre juridique de la coopération entre la CE et l'Inde repose sur le "règlement ALA" de 1992(1). Celui-ci définit les objectifs des politiques communautaires de développement et de coopération ainsi que les principaux domaines de l'assistance. L'article 4 du règlement dispose que "l'aide financière et technique vise principalement les couches de population les plus pauvres (...)".

2. Plus spécialement, la coopération avec l'Inde est régie par l'accord de coopération relatif au partenariat et au développement entré en vigueur en août 1994(2) et remplaçant les précédents accords de coopération de 1973 et 1981. Conformément à l'article 16 de l'accord en question, qui traite notamment de la coopération au développement, les projets et programmes doivent être centrés sur les catégories les plus démunies de la population. Il convient d'accorder une attention particulière au développement rural, avec la participation des groupes cibles et, le cas échéant, celle d'organisations non gouvernementales qualifiées. La coopération doit assurer l'efficience et la viabilité des projets et programmes ainsi que le respect de l'environnement.

3. À la suite de la signature de l'accord de coopération, une stratégie de coopération a été adoptée en décembre 1994 pour la période 1994-2000. Ce document définit des stratégies générales en matière de développement ainsi que de coopération économique. Il précise également que l'assistance de la CE en faveur du développement en Inde devrait contribuer fortement au recul de la pauvreté, qui est considérée comme l'une des questions les plus préoccupantes. Il indique aussi que le programme de coopération de la CE apportera son soutien à la mise en oeuvre de politiques sectorielles appropriées ainsi que de projets de développement.

4. Un nouveau document stratégique couvrant la période 2002-2006 était en cours d'élaboration au moment de l'audit et a été formellement adopté par la Commission en août 2002(3). Ce document fait de l'éradication de la pauvreté le principe directeur général régissant les activités de coopération de la CE avec l'Inde. La Commission poursuivra sa coopération avec le gouvernement central dans le cadre des programmes sectoriels d'assistance dans le domaine de l'enseignement primaire, des soins de santé primaires et du bien-être des familles. Elle prévoit, en outre, de mettre en place un partenariat spécial avec un seul État indien et de consacrer les ressources disponibles principalement à cet État; l'enseignement primaire et les soins de santé primaires seraient au coeur de ce partenariat.

Incidence budgétaire

5. Les dépenses totales relatives à toutes les activités de coopération au cours des douze années de coopération (1990-2001) se sont élevées à 657 millions d'euros, soit quelque 55 millions d'euros en moyenne chaque année. Ce montant comprend les dépenses au titre de toutes les lignes budgétaires concernées, notamment au titre de la coopération au développement et économique, de l'aide humanitaire et alimentaire, des programmes des organisations non gouvernementales (ONG) et de plusieurs autres programmes de moindre importance. Comme le montre le tableau 1, plus de 70 % des dépenses totales ont été consacrés à la coopération au développement.

Tableau 1

Dépenses consacrées aux activités de coopération en Inde, 1990-2001

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Source:

Données fournies par EuropeAid.

6. Au cours de la même période, les dépenses consacrées à la coopération au développement se sont élevées à 481 millions d'euros au total, soit en moyenne 40 millions d'euros par an. Les données figurant au tableau 1 montrent que le niveau des dépenses consacrées aux activités de coopération au développement a augmenté sensiblement au cours de la période de six ans 1996-2001 (moyenne annuelle: 54 millions d'euros) par rapport aux six années précédentes (moyenne annuelle: 26 millions d'euros). Cette évolution est directement liée à la mise en place des programmes d'aide sectoriels en matière d'éducation (en 1994)(4) et de santé (en 1998)(5). L'aide que la CE fournit à l'Inde est importante. Néanmoins, elle est modeste par rapport à l'aide publique au développement (APD) que reçoit l'Inde (et qui a représenté quelque 1500 millions de dollars des États-Unis par an, prêts à taux réduits compris, au cours de la période 1997-1999), et par rapport aux montants investis par l'Inde elle-même. L'APD correspond seulement à 0,3 % du PNB de l'Inde au cours de la même période(6).

Programme de coopération au développement

7. L'éventail des activités de coopération au développement de la Commission mises en oeuvre en Inde en 2001 peut être divisé en trois grandes catégories:

- douze projets de développement agricole et rural mis en oeuvre par des agences gouvernementales,

- deux programmes d'aide sectoriels, le premier (qui doit arriver à son terme en 2003, mais sera remplacé par un nouveau programme) en matière d'éducation, le second en matière de santé et de bien-être des familles,

- quatre projets, mis en oeuvre par d'importantes ONG indiennes et autres, dont trois axés sur le développement rural et un sur l'éducation.

L'audit de la Cour

8. L'objectif de l'audit de la Cour consistait à déterminer si la Commission a géré le programme d'aide au développement en faveur de l'Inde de manière efficace. L'audit était centré sur les questions clés suivantes:

- la Commission a-t-elle veillé à ce que ses projets/programmes ciblent les catégories les plus démunies de la population?

- a-t-elle géré ses projets/programmes de manière à en garantir la durabilité(7)?

- a-t-elle mis en place - conjointement avec les autres grands donateurs - des mécanismes de coordination efficaces afin que les approches suivies soient cohérentes dans les secteurs bénéficiant de l'aide?

9. L'audit a comporté l'examen de huit projets/programmes de développement couvrant les trois types d'activité décrits au point 7. Les deux programmes d'aide sectorielle en matière d'éducation et de santé ont été inclus en raison de leur dimension(8). En outre, quatre des douze projets exécutés par le gouvernement ont été sélectionnés, ainsi que deux des quatre projets mis en oeuvre par des ONG. Ces huit activités représentaient 74 % du montant total des engagements (660 millions d'euros) concernant les projets/programmes de coopération au développement de la Commission en faveur de l'Inde en cours en 2001. Le tableau 2 contient la liste complète des projets/programmes ainsi que certaines informations budgétaires.

Tableau 2

Liste des projets/programmes audités

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10. La Cour a examiné les dossiers relatifs aux projets, aussi bien dans les services de la Commission à Bruxelles que dans les bureaux de sa délégation à Delhi; des entretiens avec les agents de la Commission ont eu lieu. Des contrôles sur place ont été opérés pour les huit projets/programmes sélectionnés, au cours desquels des discussions ont eu lieu avec les agents du gouvernement indien et des gouvernements des États, l'auditeur et contrôleur général de l'Inde, ainsi qu'avec des représentants des organisations chargées de la mise en oeuvre. La Cour a en outre rencontré des bénéficiaires de projets à plusieurs reprises.

OBSERVATIONS

Le ciblage des catégories démunies

11. Le règlement ALA de 1992 a défini la politique de coopération au développement qui cible les catégories les plus démunies de la population. Au cours de la période couverte par l'audit, la Commission n'avait pas élaboré de définitions ou d'indicateurs afin de décrire ou d'identifier plus précisément les groupes cibles visés, que ce soit au niveau politique global ou dans son document stratégique de 1994 relatif à l'Inde.

12. D'un autre côté, au niveau opérationnel, quatre des huit projets/programmes audités ont donné des définitions claires désignant les personnes démunies et défavorisées comme groupe cible(9). La conception du programme sectoriel en matière de santé était moins précise, puisque le groupe cible visait les "femmes et les enfants", mais en cours de mise en oeuvre, des mesures plus précises de ciblage ont été introduites. Les objectifs des trois autres projets ont été formulés en termes d'objectifs techniques à atteindre, mais il apparaît que ce sont principalement les catégories défavorisées de la population qui ont bénéficié de ces projets.

13. Dans le cadre du programme sectoriel d'éducation, des objectifs spécifiques à atteindre ont été définis pour les filles en général, et pour les enfants des castes et des tribus répertoriées. Au cours de la période de mise en oeuvre, la définition des groupes défavorisés a été élargie afin d'inclure les enfants qui travaillent et les personnes handicapées. Les missions régulières de contrôle, qui ont assuré le suivi du programme sectoriel, ont accordé une attention particulière à ces groupes cibles.

14. Le programme a permis non seulement de créer 28000 écoles dans les districts bénéficiant d'un soutien de la CE et de la Banque mondiale dans l'(ancien) État de Madhya Pradesh, pour quelque 1,2 million d'enfants, mais aussi d'introduire des réformes en matière d'éducation (notamment la participation des parents) dans un environnement décentralisé récemment mis en place. Le résultat a été une augmentation importante du nombre d'enfants scolarisés dans le groupe cible, une baisse du nombre de cas d'abandon scolaire et une augmentation du taux d'alphabétisation.

15. En ce qui concerne les deux projets de développement rural "Doon Valley" et "BAIF", le choix a été fait au cours de la phase de conception de se concentrer sur l'amélioration de la qualité de vie des populations rurales démunies. Les régions, les villages et les bénéficiaires individuels ainsi que les types d'intervention requis(10) ont été déterminés ensuite. Même avec un ciblage aussi précis dès l'origine, une surveillance permanente était nécessaire, étant donné que les catégories les plus démunies se sont révélées très difficiles à atteindre en pratique. En ce qui concerne le projet "Doon Valley", les objectifs consistant à mettre un terme à la dégradation des terres et à améliorer les méthodes de culture tout en assurant une gestion responsable des ressources naturelles ont été atteints dans une région regroupant quelque 300 villages et représentant une population d'environ 400000 personnes. Quant au projet "BAIF", 26000 familles (alors que l'objectif final était de 33000) ont à ce jour bénéficié d'actions visant à augmenter la production agricole, à stimuler les activités à petite échelle génératrices de revenus et à mettre en place des projets centrés sur la santé de la famille (hygiène, alimentation). Un succès majeur de ces deux projets a aussi été la mise en place d'une organisation des citoyens dans les villages pour la gestion du processus de développement.

16. Le projet PESLE, lancé récemment, vise à l'amélioration de la qualité de l'éducation. Bien que la portée de cet objectif soit relativement large, un grand nombre d'activités visent explicitement les groupes tribaux ou les minorités et les enfants des bidonvilles urbains.

17. L'objectif du programme sectoriel en matière de santé consistait à améliorer la qualité de la santé publique en réformant sa structure et ses procédures organisationnelles, notamment par une déconcentration de la gestion. Bien que, au stade de la conception, aucun ciblage précis des populations n'ait été défini, l'amélioration globale du système de santé publique devrait bénéficier aux populations démunies. Au cours de la mise en oeuvre, des mesures ont été prises pour diriger le programme vers des parties défavorisées du pays, par exemple certains États pour lesquels les indicateurs sanitaires sont défavorables ou les bidonvilles urbains. Cependant, en ce qui concerne la composante de surveillance, les termes de référence, en vertu desquels des contrôles doivent être réalisés régulièrement, ne contiennent pas de dispositions spécifiques en ce qui concerne le ciblage.

18. Dans les trois projets agricoles(11), les objectifs ont été définis de manière technique: le nombre de réseaux d'irrigation à mettre en place, le nombre de kilomètres de canaux d'irrigation ou la superficie en hectares de terres agricoles. Le nombre et le type de bénéficiaires a ainsi été défini par une intervention physique et n'était pas le résultat de tentatives visant expressément à cibler les populations démunies en particulier.

19. L'objectif principal du projet de développement de l'horticulture au Kerala était d'assurer aux exploitants du Kerala des revenus supplémentaires en augmentant la production horticole et en en améliorant la commercialisation. Ce projet a concerné (comme prévu) quelque 40000 exploitants, qui, d'après l'une des missions de contrôle du projet, n'étaient pas considérés comme appartenant à la catégorie la plus démunie des exploitants de cet État. Le statut exact des bénéficiaires de ce projet était apparemment difficile à déterminer en raison du défaut d'études socio-économiques.

20. Bien qu'il ait été souligné, au cours de la phase préparatoire du projet d'irrigation à petite échelle au Kerala, que la priorité devrait être donnée aux districts les plus démunis de l'État, cette volonté ne s'est concrétisée ni dans la convention de financement ni au cours de la phase de mise en oeuvre. Cependant, la mise en relation de la superficie effectivement irriguée (quelque 7000 hectares contre 20000 hectares prévus au total) et du nombre d'exploitants (13000 environ) indique que la plupart des bénéficiaires sont des petits exploitants.

21. Le projet d'irrigation dans la région de Sidhmukh et Nohar est un projet technique d'infrastructure en matière d'irrigation, concernant une région de quelque 110000 hectares. Le secteur couvert par le projet est situé dans une région de l'État du Rajasthan qui est régulièrement touchée par la sécheresse et qui est réputée pauvre. Les bénéficiaires sont tous les exploitants de la zone visée par le projet qui sont susceptibles de pouvoir être desservis par un système d'irrigation reposant sur la force de gravité, sans distinction.

La durabilité

22. Conformément aux dispositions de l'accord de coopération relatif au partenariat et au développement conclu entre la CE et l'Inde(12), la durabilité des projets et des programmes est un objectif central de cette coopération. Une activité est jugée durable lorsqu'elle est en mesure de dégager des bénéfices en faveur du groupe cible sur une longue période, après que l'aide principale ait cessé d'être versée. La durabilité d'une activité peut être affectée par différents facteurs, comme des problèmes techniques, financiers ou environnementaux, par les capacités institutionnelles ou de gestion impliquées, ou encore par le contexte politique de ces activités. La Cour a examiné si la Commission, conformément à ses propres exigences(13), avait évalué, au cours de la phase de préparation, les différents facteurs ayant une incidence sur la durabilité d'une activité proposée. De plus, la Cour a examiné dans quelle mesure la Commission a, au cours de la mise en oeuvre, accordé une attention permanente à la question de la durabilité.

23. L'audit a montré que dans cinq(14) des huit projets/programmes audités, la question de la durabilité a été expressément examinée au cours de la phase de conception. Toutefois, les aspects relatifs à la durabilité environnementale et institutionnelle n'ont, en général, pas été convenablement documentés dans les différentes propositions de financement. Dans la plupart des cas, l'importance accordée à la durabilité a été plus importante au cours de la phase de mise en oeuvre, en particulier en ce qui concerne l'aspect institutionnel. Cela ressort notamment des différents efforts déployés dans le cadre de tous les projets/programmes, afin d'impliquer les bénéficiaires et de mobiliser les communautés locales en les encourageant à mettre en place différents types d'organisations de bénéficiaires.

24. En ce qui concerne le projet Kerala Minor Irrigation Project (KMIP), les questions de durabilité ont bénéficié d'une attention particulière au cours de la phase de conception, par exemple la faisabilité économique des systèmes d'irrigation, l'importance du fonctionnement et de l'entretien des systèmes d'irrigation et la planification de la participation des exploitants agricoles.

25. La réalisation des objectifs physiques du projet a connu d'importants retards au cours des trois premières années, en raison de la faiblesse institutionnelle de l'agence chargée de la mise en oeuvre au niveau du gouvernement de l'État. Même après la prolongation du projet, la construction de réseaux supplémentaires a été privilégiée aux dépens d'actions de consolidation, comme la formation des exploitants agricoles au fonctionnement et à l'entretien des réseaux. Par conséquent, à la fin du projet, plus de 60 % des associations d'exploitants agricoles bénéficiaires mises en place étaient toujours considérées comme dépendant de l'assistance au titre du projet. Leurs chances de survie sont donc plutôt faibles.

26. Pour ce qui est du projet Kerala Horticulture Development Project (KHDP), les questions de durabilité n'ont pas été particulièrement prises en compte au cours de la phase de conception. Leur importance a été davantage soulignée dans le plan de travail de deux ans établi pour la période de prolongation. En pratique, le projet a suivi une approche participative, avec la création de groupes de bénéficiaires autosuffisants, ce qui devrait en principe contribuer à améliorer les chances de survie du projet.

27. Le projet a atteint la plupart de ses objectifs immédiats. Cependant, les futures activités de la nouvelle structure de suivi du projet, à savoir le Conseil de promotion des fruits et légumes de Kerala, n'étaient pas clairement définies au moment de la visite de contrôle (en mars 2002) et plusieurs questions importantes devaient encore être clarifiées et/ou n'avaient toujours pas fait l'objet d'une décision. De même, la viabilité financière de l'entreprise agro-industrielle, créée dans le cadre du projet, était loin d'être garantie.

28. La principale question en matière de durabilité pour le projet Sidhmukh and Nohar Irrigation concerne l'entretien futur des nouveaux canaux d'irrigation et des structures connexes. Étant donné que l'entretien des canaux primaires et secondaires incombe aux services de l'irrigation des États participants, il sera tributaire de la mise à disposition de dotations budgétaires suffisantes par les États concernés.

29. Dans le cadre de ce projet, il était prévu de créer des associations d'usagers de l'eau, de leur confier la responsabilité d'une partie de l'entretien, et de faire payer une redevance aux usagers de l'eau. Toutefois, cette mesure n'a pas été mise en oeuvre pendant la durée du projet; le service de l'irrigation n'entendait impliquer les exploitants qu'une fois que l'eau coulerait déjà dans les canaux. En ce qui concerne la viabilité financière, la redevance qui sera perçue pour l'eau a été fixée au départ à un niveau si bas qu'elle ne couvrira que quelque 25 % des coûts d'entretien.

30. Parmi les activités auditées, les deux projets de développement rural, le projet Doon Valley et le projet BAIF, ont été les meilleurs exemples de la façon de travailler au développement durable. Ils incluent des caractéristiques telles que la participation locale aux activités de planification et de mise en oeuvre, l'organisation au niveau local, la promotion de pratiques de gestion durable et l'assistance à la création d'activités rémunératrices.

31. Le programme sectoriel en matière de santé est clairement centré sur la durabilité institutionnelle et met l'accent sur différentes mesures de développement des capacités. Cependant, il convient de constater que le volet concernant la coopération institutionnelle, prévu dans la convention de financement, n'a commencé à être mis en oeuvre qu'en avril 2002, c'est-à-dire au cours de la quatrième année de fonctionnement du programme.

32. Quant au programme sectoriel en matière d'éducation, la durabilité n'était pas un objectif affiché au cours de la phase de conception. Cependant, la durabilité est devenue une préoccupation majeure au cours de la mise en oeuvre et à la suite des missions de contrôle. Les résultats du programme dans l'État de Madhya Pradesh, l'État qui a effectivement bénéficié des fonds communautaires, ont été considérables. Les réformes institutionnelles qui y ont été réalisées et l'engagement pris par l'État de dispenser un enseignement à tous les enfants permettent d'affirmer que les perspectives de durabilité pour le Madhya Pradesh sont prometteuses.

33. La viabilité financière du programme national représente une question à plus long terme, particulièrement dans la mesure où les États, dont la plupart connaissent des difficultés budgétaires, devraient contribuer à hauteur de 25 % (contre 15 % auparavant) aux fonds nécessaires pour le nouveau programme.

34. En ce qui concerne le programme pour l'amélioration de l'enseignement scolaire (PESLE), les questions de durabilité ne semblent pas encore avoir été vraiment prises en compte jusqu'à présent. Les principaux partenaires locaux sont pour l'essentiel de petites ONG dont la viabilité financière n'est pas garantie. Bien que le travail de certaines d'entre elles soit considéré comme de très bonne qualité, la vraie difficulté consiste à intégrer dans des systèmes d'enseignement plus vastes les méthodes plus efficaces et les stratégies innovantes éventuellement élaborées.

35. La Cour a constaté que, pour la plupart des activités auditées, le développement de structures durables constituait un facteur déterminant pour garantir une certaine pérennité des différents résultats produits par le projet/programme. Ainsi, plus la participation locale est organisée de manière précoce et intégrée dans l'approche du projet, plus les perspectives d'une incidence durable sont bonnes au terme du projet/programme.

36. La Cour a constaté que la durée prévue des projets/programmes a une incidence sur la durabilité. La période de mise en oeuvre de la majorité des projets/programmes examinés a été prolongée une ou plusieurs fois. Malgré cela, plusieurs d'entre eux ont connu des problèmes de temps en fin de projet/programme. Il apparaît que le temps nécessaire pour la mise en oeuvre est systématiquement sous-estimé au cours de la phase préparatoire. Lorsque la durée des projets est prolongée en conséquence, la procédure administrative suivie à cet effet est généralement lente et lourde, et a souvent une incidence négative sur la mise en oeuvre du projet. De plus, lorsque le temps vient à manquer, les projets ont tendance à accorder davantage la priorité à la réalisation d'objectifs physiques à court terme, aux dépens de facteurs à plus long terme et peut-être moins visibles, comme le renforcement des capacités institutionnelles(15).

37. À cet égard il convient de relever que le nouveau règlement financier des CE(16), qui est applicable depuis le 1er janvier 2003, contient une disposition limitant la période au cours de laquelle les contrats peuvent être conclus. Il est probable que cela réduira la période de mise en oeuvre autorisée pour les activités de coopération au développement. Dans son avis sur la proposition de nouveau règlement financier, la Cour a considéré que cette disposition n'est pas adaptée à l'aide au développement parce que le délai maximal d'exécution paraît trop bref(17). Compte tenu des arguments présentés ci-dessus, la nouvelle disposition rendra plus difficile l'intégration de la durabilité dans les activités.

Une approche et une coordination sectorielles

38. Il est généralement bien admis, par la Commission(18) et par beaucoup d'autres donateurs, qu'une approche sectorielle de certaines activités de coopération au développement est en principe préférable à l'approche plus traditionnelle par projet, étant donné qu'elle favorise davantage l'harmonisation et la cohérence des politiques et des stratégies sectorielles. Les programmes sectoriels à l'échelle nationale, tels que ceux soutenus en Inde par la Commission en matière d'éducation et de santé, présentent l'avantage de toucher une population beaucoup plus importante et d'avoir ainsi une incidence plus large. Étant donné que ces programmes sont mis en oeuvre et soutenus par le biais des structures gouvernementales en place, les fonds étant inscrits dans les budgets des gouvernements centraux et des États, l'appropriation de programmes sectoriels de ce type par la population locale augmente les chances de durabilité.

39. Dans le cadre d'une approche sectorielle, toutes les parties intéressées conviennent ensemble de soutenir et de financer un programme sectoriel particulier avec le gouvernement responsable de sa mise en oeuvre. Souvent, les donateurs contribuent au programme sans que les fonds ne soient affectés à des composantes déterminées. Le gouvernement et la communauté des donateurs déterminent ensemble les objectifs, les groupes cibles et l'organisation des programmes; ils définissent notamment les indicateurs de performance, les conditions de déboursement et les mécanismes de suivi, d'établissement de rapports et d'audit.

40. En s'abstenant de conclure une multitude d'accords avec chacun des donateurs, le processus peut être plus efficient dans le cadre d'une approche sectorielle que dans celui d'une approche par projet fragmentée entre les donateurs. L'une des conséquences de cette approche est que les donateurs ne sont pas en mesure de retracer l'utilisation précise de leurs fonds. C'est pourquoi ils devraient avoir une confiance suffisante dans la capacité de l'administration des États bénéficiaires à gérer des programmes sectoriels globaux et à rendre compte de leur exécution, de leurs résultats et de leur coût.

41. Cependant, l'audit a montré qu'il n'y a pas eu, concernant les programmes sectoriels nationaux en matière d'éducation et de santé, d'approche sectorielle véritable. Seule la CE a jusqu'à présent apporté une aide budgétaire à une approche par programmes sous-sectoriels en Inde. Tous les autres donateurs, qui soutenaient les mêmes secteurs, ont adopté une approche par projet et affecté leurs fonds à des composantes et/ou des destinations géographiques spécifiques afin de garantir un contrôle direct sur l'utilisation de leurs fonds.

42. En conséquence, il n'a pas été possible de mettre en place des systèmes communs concernant l'obligation de rendre compte et l'établissement de rapports dans le cadre des programmes en matière d'éducation et de santé à l'échelle nationale. Dans le cas du programme en matière d'éducation, cet obstacle a, dans une large mesure, été surmonté en allouant la plus grande partie des fonds communautaires destinés à ce secteur par le biais d'un organisme spécialement créé pour la durée du programme dans un seul État. Des dispositions de ce type n'ont pas été prises pour le programme en matière de santé; il convient de relever que la Commission n'a pas été en mesure d'obtenir du gouvernement indien des états financiers à jour et audités relatifs au programme global de santé.

43. La principale activité de coordination du programme d'éducation consistait en un système de missions de contrôle conjointes semestrielles, au cours desquelles des équipes composées de représentants des donateurs et des gouvernements inspectent les activités du programme dans un échantillon d'États participants. Ce système de contrôles conjoints a, dans l'ensemble, été jugé positif pour la mise en oeuvre du programme, étant donné qu'il a permis de réunir diverses compétences et de donner à la Commission ainsi qu'aux autres donateurs une vue d'ensemble du programme, plutôt que des seuls États bénéficiant de l'aide versée. Pour le reste, la coordination a été informelle.

44. Dans le cas du programme de santé, il n'existe aucun système de contrôles conjoints ou de mécanismes de coordination formalisés auxquels participeraient d'autres donateurs. Le comité conjoint de pilotage mis en place conformément aux dispositions de l'accord entre la CE et l'Inde relatif à ce programme aurait pu devenir un instrument de coordination efficace, étant donné que d'autres donateurs sont également invités à y participer; mais, en pratique, il s'agit principalement d'un lieu de rencontre de représentants et de conseillers techniques de l'Inde et de la CE. Quelques réunions informelles de donateurs oeuvrant dans le secteur de la santé ont eu lieu.

La nouvelle stratégie par pays

45. L'objectif premier de la politique de développement de la Communauté étant la réduction de la pauvreté(19), la Commission a récemment constaté la nécessité de prendre en compte de manière plus systématique et plus complète les problèmes de développement rural(20). La raison en est, comme cela a été constaté par la Commission dans sa communication, que la pauvreté et la faim sont des problèmes essentiellement ruraux et que la dégradation de l'environnement, étroitement liée au problème de la pauvreté rurale, devient de plus en plus grave dans les zones rurales. Pour lutter contre la pauvreté rurale, il est nécessaire de traiter différents domaines, parmi lesquels l'agriculture, la santé et l'éducation ainsi que la gestion des ressources naturelles sont particulièrement importants. La communication poursuit en exposant la politique et l'approche de la CE à l'égard du développement rural dans les pays en développement, en intégrant les objectifs de réduction de la pauvreté, de sécurité alimentaire et de gestion durable des ressources naturelles dans un cadre cohérent.

46. Cependant, la Commission n'a pas entièrement suivi cette approche lorsqu'elle a conçu sa nouvelle stratégie par pays relative à l'Inde. Elle a proposé de centrer son aide à l'Inde en particulier sur les secteurs de la santé et de l'éducation au cours des cinq années à venir. Bien que la pauvreté en Inde soit décrite comme un phénomène avant tout rural, trois personnes démunies sur quatre vivant dans des zones rurales(21), la stratégie de la Commission ne s'attaque pas aux problèmes spécifiques de la pauvreté rurale dans les domaines de l'agriculture et de la gestion des ressources naturelles.

47. Les constatations de la Cour confirment l'appréciation formulée par la Commission(22) elle-même, selon laquelle les perspectives de durabilité de certains de ses projets de développement rural et des ressources naturelles en Inde, en particulier ceux ayant une dimension plus technique, peuvent être incertaines. Cependant, il est permis de considérer que les deux projets de développement rural examinés ont été tout à fait réussis du point de vue de la réalisation d'un développement durable directement en faveur des plus démunis. Dans le cadre des deux projets, diverses activités ciblant les différents aspects de la pauvreté rurale ont été menées; il s'agit notamment de l'augmentation de la productivité des terres et de l'eau, de la gestion des ressources naturelles, d'activités concernant la santé des familles et la santé publique, ainsi que du renforcement du rôle de la femme et de la participation locale. Cependant, la nouvelle stratégie n'indique pas si une suite sera donnée à ces projets réussis en matière de développement rural.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusion générale

48. En ce qui concerne la majorité des huit projets/programmes audités en Inde, la Cour conclut que la gestion de la Commission a été raisonnablement fructueuse en termes de ciblage des populations démunies et de garantie de la durabilité. Toutefois, en portant une attention plus systématique à ces questions tout au long du projet/programme, les résultats auraient pu être meilleurs.

49. D'importants efforts ont été déployés en termes de coordination des donateurs, afin de mettre en place un système de missions de contrôle communes dans le cadre du programme sectoriel en matière d'éducation. La CE a néanmoins été pratiquement la seule à soutenir pleinement une approche par programmes sectoriels en Inde; à cet égard, la coordination actuelle entre les donateurs peut encore être sensiblement améliorée.

Le ciblage des populations démunies doit faire l'objet d'une attention expresse à chaque phase

50. Trois des six projets relevant du programme en matière d'éducation et, quoique de manière plus indirecte, du programme en matière de santé, comprenaient des objectifs et/ou des mesures spécifiques visant à cibler les groupes de population démunis et défavorisés.

51. En particulier, les projets de développement rural offraient clairement la possibilité de cibler directement des populations démunies déterminées. Cependant, pour un certain nombre de projets, le choix d'un type d'intervention donné en raison de contraintes techniques ou géographiques connexes (par exemple, l'irrigation) a réduit les possibilités de ciblage de groupes spécifiques de bénéficiaires.

52. Les programmes sectoriels permettent d'atteindre un nombre de bénéficiaires bien plus important et, potentiellement, des groupes cibles beaucoup plus larges. En ce qui concerne les programmes sectoriels, par nature différents des projets, les activités individuelles ne sont pas toujours bien définies au départ. Cela signifie que, au cours de la mise en oeuvre, des mesures spécifiques doivent être prises pour garantir que le programme bénéficiera aux populations visées.

Recommandation n° 1

53. L'objectif consistant à cibler les catégories les plus démunies de la population doit être pris en compte et mis en oeuvre dès le début de la phase d'identification, et poursuivi tout au long de la phase de mise en oeuvre. Les activités de suivi et d'évaluation doivent essentiellement porter sur l'efficacité du ciblage des populations démunies.

Une attention plus systématique et une planification plus réaliste contribueraient à améliorer la durabilité des projets/programmes

54. Dans cinq des huit projets/programmes audités, une attention suffisante a été accordée aux aspects liés à la durabilité au cours de la phase de conception. Dans la plupart des cas, l'attention portée à ces questions a été renforcée au cours de la phase de mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la durabilité institutionnelle. Tous les projets/programmes audités avaient pour objectif de mettre en place différents types d'organisations de bénéficiaires, mais la durabilité de ces institutions était un point faible.

55. Dans la majorité des cas, les prévisions concernant la période de mise en oeuvre nécessaire ont été trop optimistes; de ce fait, l'accent a été placé davantage sur la réalisation des objectifs physiques à court terme et des demandes de prolongation de la période de mise en oeuvre ont dû être présentées. Même si, le plus souvent, ces dernières étaient dans l'intérêt des projets/programmes et visaient à accroître leurs chances de durabilité, les procédures administratives correspondantes, généralement lentes et lourdes, ont eu une incidence négative sur la mise en oeuvre.

Recommandation n° 2

56. Tous les aspects pertinents liés à la durabilité des projets/des programmes devraient bénéficier d'une attention particulière et explicite dès la phase de conception et faire l'objet d'un suivi attentif tout au long de la période de mise en oeuvre. Les chances de durabilité seraient accrues si les projets/les programmes pouvaient, dès l'origine, bénéficier d'une période de mise en oeuvre appropriée et faire l'objet d'examens réguliers, particulièrement lorsqu'ils concernent le renforcement des capacités institutionnelles ou la mise en oeuvre de réformes et le développement des ressources humaines. Il conviendrait également de prévoir une période spéciale de sortie progressive pour permettre la mise en oeuvre d'une stratégie de retrait claire.

Une meilleure coordination des donateurs est nécessaire dans le cadre d'une approche sectorielle

57. Une approche sectorielle présente certains avantages par rapport à une approche par projet, notamment la possibilité de mettre en place des politiques et des stratégies mieux harmonisées et plus cohérentes, une incidence plus sensible, une participation locale plus marquée et de meilleures chances de durabilité. Ce type d'approche suppose également que les donateurs aient suffisamment confiance en la capacité de l'administration du pays bénéficiaire à gérer des programmes sectoriels et à rendre compte de la mise en oeuvre de ces derniers, des résultats obtenus et des coûts encourus. Cependant, en pratique, il n'y a pas eu, pour les programmes sectoriels en matière d'éducation et de santé à l'échelle nationale, d'approche sectorielle ni - de ce fait - de systèmes communs d'établissement de rapports, de comptabilité et d'audit. Dans le cas du programme en matière d'éducation, cet obstacle a été surmonté en allouant les fonds communautaires à un seul État et en créant des structures spécifiques dans l'État en question. Des dispositions de ce type n'ont pas été prises pour le programme en matière de santé et la Commission n'a pas été en mesure d'obtenir du gouvernement indien des états financiers à jour et audités relatifs au programme global de santé.

58. Dans le cadre du programme sectoriel en matière d'éducation, la coordination entre les donateurs a été assurée par le biais d'un système bien accepté de missions de contrôle bisannuelles communes. Dans le secteur de la santé, des canaux plus informels de coordination ont été suivis.

Recommandation n° 3

59. Lorsqu'elle envisage de participer à un programme sectoriel par le biais d'une aide budgétaire, la Commission (et les autres donateurs) devraient s'assurer aussi bien préalablement que, plus tard, au cours de la mise en oeuvre, que le pays concerné maîtrise l'évolution de ses finances publiques (notamment les systèmes d'établissement de rapports, de comptabilité et d'audit) de manière satisfaisante(23). Au besoin, un soutien visant à développer la capacité institutionnelle dans ces régions devrait être fourni en sus de l'aide sectorielle spécifique. Étant donné qu'il est peu probable que le renforcement des capacités permette de rendre compte de l'aide budgétaire non affectée de manière appropriée, la Commission devrait envisager d'autres formes d'assistance.

L'agriculture et la gestion des ressources naturelles devraient continuer à faire partie de la stratégie à l'égard de l'Inde

60. Le nouveau document stratégique par pays de la CE à l'égard de l'Inde ne suit pas pleinement l'approche définie dans la récente communication de la Commission concernant la lutte contre la pauvreté rurale, puisqu'il limite l'intervention communautaire aux secteurs de la santé et de l'éducation, sans s'intéresser à d'autres secteurs clés (agriculture, gestion des ressources naturelles) qui, selon la communication, devraient retenir toute l'attention si l'on veut lutter efficacement contre la pauvreté rurale.

Recommandation n° 4

61. Eu égard à son objectif global de réduction de la pauvreté, la Commission pourrait étendre la portée de son nouveau document stratégique par pays de la CE à l'égard de l'Inde à des questions importantes comme l'agriculture et la gestion des ressources naturelles. Des approches satisfaisantes dans ces domaines, comme celles qui ont été mises en oeuvre dans le cadre de certains projets de la Commission, pourraient être proposées comme modèles à appliquer par le gouvernement dans le cadre de ses propres programmes et stratégies de réduction de la pauvreté.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 juin 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil du 25 février 1992 relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie (JO L 52 du 27.2.1992).

(2) JO L 223 du 27.8.1994.

(3) Procédure écrite E/1642/2002 [COM(2002) 3117 du 14 août 2002].

(4) Des paiements par tranches de 20, 40, 40 et 40 millions d'euros ont été effectués en 1994, 1996, 1997 et 1999.

(5) Des paiements par tranches de 16, 7, 14 et 27 millions d'euros ont été effectués en 1998, 1999, 2000 et 2001.

(6) Site Internet de l'OCDE: "Recipient Aid at a Glance, India".

(7) Une activité est jugée durable lorsqu'elle est en mesure de dégager des bénéfices en faveur du groupe cible sur une longue période, après que l'aide principale ait cessé d'être versée.

(8) Les intitulés officiels des deux programmes sectoriels sont: Sector Programme for the Development of Primary Education et Support for Health and Family Welfare sector development. Dans le présent rapport, ils seront respectivement désignés par programme sectoriel en matière d'éducation et programme sectoriel en matière de santé.

(9) C'était le cas des deux projets de développement rural Doon Valley et BAIF, du programme sectoriel d'éducation DPEP et du projet d'éducation PESLE dirigé par des ONG.

(10) S'agissant du projet Doon Valley, le groupe cible était composé des ménages dont les moyens de subsistance dépendent principalement de ressources de la biomasse ne provenant pas de l'exploitation (en particulier de la forêt). En ce qui concerne le projet BAIF, le groupe cible est composé de familles dont le revenu annuel est inférieur à 6000 roupies indiennes, alors que le seuil de pauvreté officiel était alors fixé à 11000 roupies.

(11) Projet d'irrigation à petite échelle au Kerala, projet de développement de l'horticulture au Kerala, projet d'irrigation dans la région de Sidhmukh et Nohar.

(12) JO L 223 du 27.8.1994, déjà mentionné au point 2.

(13) Conformément à la méthode de la gestion du cycle de projet adoptée en 1992 par la Commission, les propositions de financement des projets/programmes devraient comprendre une évaluation de la durabilité. Voir aussi le rapport spécial de la Cour n° 21/2000 sur la gestion des programmes d'aide extérieure de la Commission points 28 à 30 (JO C 57 du 22.2.2001). La proposition de financement pour un projet ou un programme de développement est le document interne de la Commission, élaboré par ses agents et présenté au comité consultatif des représentants des États membres, sur lequel elle fonde sa décision de financement.

(14) Kerala Minor Irrigation (projet d'irrigation à petite échelle au Kerala), Sidhmukh and Nohar Irrigation (projet d'irrigation Sidhmukh et Nohar), Doon Valley (vallée du Doon), BAIF et programme sectoriel en matière de santé.

(15) Par exemple KMIP, voir point 25.

(16) Article 166 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002).

(17) Point 63 de l'avis n° 2/2001 de la Cour des comptes européenne sur une proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO C 162 du 5.6.2001).

(18) Voir la communication de la Commission COM(2000) 212 final sur la politique de développement de la Communauté européenne.

(19) COM(2000) 212 final, page 5; voir aussi la politique de développement de la Communauté européenne - Déclaration du Conseil et de la Commission, 10 novembre 2000

(20) COM(2002) 429 final, communication de la Commission - Lutte contre la pauvreté rurale.

(21) Document stratégique par pays de la CE pour l'Inde pour 2002-2006, paragraphe 3, deuxième alinéa, point 2.

(22) Document stratégique par pays de la CE pour l'Inde pour 2002-2006, paragraphe 4, premier alinéa.

(23) Des observations analogues ont été formulées par la Cour dans ses rapports spéciaux concernant les facilités d'ajustement structurel et l'assistance macrofinancière: rapport spécial n° 5/2001 relatif aux fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel affectés à des aides budgétaires (JO C 257 du 14.9.2001), et rapport spécial n° 1/2002 sur l'assistance macrofinancière aux pays tiers et les facilités d'ajustement structurel dans les pays méditerranéens (JO C 121 du 23.5.2002). En mai 2002, l'Office de coopération EuropeAid de la Commission a adopté un guide sur la gestion des opérations d'aide budgétaire, qui recommande de procéder à une vérification préalable de la situation locale avant d'octroyer une telle aide.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I. La coopération au développement entre l'Inde et la CE remonte à une trentaine d'années et la stratégie élaborée par la Commission dans ce domaine a évolué. À l'origine, les aides étaient financées au moyen de fonds de contrepartie ("Operation Flood", par exemple) et les programmes avaient pour objectif d'appuyer le développement rural. Aujourd'hui, les activités portent sur les domaines de la santé et de l'éducation, étayant ainsi le programme de réforme du gouvernement, la bonne gestion des affaires publiques et l'amélioration de l'offre de services. Il a été décidé d'abandonner les programmes de développement rural traditionnels car les différents projets mis en oeuvre ont eu, globalement, un impact limité et localisé et peu d'influence sur les politiques élaborées, même si les objectifs fixés ont - pour la plupart - été atteints.

Le programme de coopération entre la CE et l'Inde s'appuie donc sur un processus dynamique et évolue en fonction des enseignements tirés des projets en cours. C'est sur cette base que de nouvelles stratégies ont été élaborées.

IV. Les programmes gérés par la Commission dans les domaines de la santé et de l'éducation visent notamment à inciter les autorités indiennes à adopter une approche sectorielle pour aborder les questions relatives au développement social. Des efforts sont déployés dans ce cadre afin d'améliorer la coordination entre les différents bailleurs de fonds de façon à réduire les coûts des opérations et à accroître l'efficacité de l'aide fournie. Pour que des progrès puissent être réalisés dans ce domaine, il est essentiel d'accroître la maîtrise du gouvernement par le biais du renforcement des capacités et du dialogue. Les lignes directrices de la Commission relatives aux programmes d'appui sectoriel, adoptées en février 2003, accordent une importance particulière à la coordination des différents bailleurs de fonds. Le renforcement de cette coordination sera l'une des principales missions de la délégation de la Commission en Inde, récemment déconcentrée.

En ce qui concerne le programme sectoriel en faveur de l'enseignement primaire à l'échelon des provinces (District Primary Education Programme - DPEP) ainsi que le programme d'aide sanitaire et de protection de la famille (Support to Health and Family Welfare Support Program - HFWSP), des dispositions sont mises en application pour l'établissement de rapports financiers, les systèmes de comptabilité et le contrôle des comptes, conformément à la convention de financement signée entre la Commission et le gouvernement indien.

Le dialogue engagé a notamment pour objectif de renforcer ces dispositions et de les insérer dans un cadre commun intégrant l'ensemble des bailleurs de fonds de ce secteur. La mise en place d'un tel cadre sera facilitée, en particulier dans le secteur de la santé, par l'adoption d'une approche sectorielle par les autres bailleurs de fonds importants, en lieu et place d'une approche par projet.

V. En Inde, la pauvreté rurale se caractérise principalement par l'absence de structures sanitaires et éducatives appropriées. De l'avis général des bailleurs de fonds, le renforcement de ces deux domaines serait le meilleur moyen de lutter contre la pauvreté. En axant sa nouvelle stratégie (qui a recueilli un soutien massif de la part des États membres de l'Union européenne) en priorité sur ces deux secteurs, la Commission souhaite optimiser les résultats sans disperser ses efforts entre un trop grand nombre de secteurs ou d'approches différentes. Par ailleurs, il devrait y avoir d'importantes synergies avec les programmes sectoriels en cours dans les domaines de la santé et de l'éducation dans les futurs pays partenaires.

La communication de la Commission sur le développement recense six secteurs clés dans lesquels la lutte contre la pauvreté doit être engagée; cependant, cela ne signifie pas qu'ils doivent tous être abordés dans chacun des nouveaux programmes. Conformément à la stratégie élaborée, la Commission est habilitée, en accord avec le pays bénéficiaire, à déterminer les domaines d'action prioritaires pour le pays concerné.

VI. La Commission prend note des recommandations de la Cour sur les objectifs à atteindre c'est-à-dire le ciblage des couches de la population les plus démunies et la durabilité des programmes.

Depuis 1992, la Commission utilise le "guide méthodologique" et d'autres instruments afférents au cycle des projets, comme l'approche du cadre logique. Désormais, il est donc d'usage d'intégrer la dimension de "durabilité" (notamment les stratégies de retrait) dans les projets et programmes en faveur du développement élaborés par la CE.

La Commission prend acte des recommandations de la Cour sur les programmes sectoriels mis en oeuvre conformément au guide méthodologique pour la programmation et la mise en oeuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers, adopté en mars 2002, et aux lignes directrices relatives à l'appui de la Commission européenne aux programmes sectoriels, adoptées en février 2003.

La Commission estime que la concentration de ses ressources sur les secteurs de la santé et de l'éducation est parfaitement fondée. Par ailleurs, les futurs partenariats qu'elle envisage de conclure avec les différents États de l'Inde devraient prévoir une réforme globale, au titre de laquelle un volet portant sur les questions rurales et les ressources naturelles pourrait être ajouté aux programmes relatifs à l'éducation et à la santé.

INTRODUCTION

3. La coopération au développement entre l'Inde et la CE remonte à plus de 30 ans et la stratégie élaborée par la Commission a évolué. À l'origine, les aides étaient financées au moyen de fonds de contrepartie ("Operation Flood", par exemple) et les programmes avaient pour objectif d'appuyer le développement rural. Aujourd'hui, les activités portent sur les domaines de la santé et de l'éducation, étayant ainsi le programme de réforme du gouvernement, la bonne gestion des affaires publiques et l'amélioration de l'offre de services. Il a été décidé d'abandonner les programmes de développement rural traditionnels car les différents projets mis en oeuvre ont eu, globalement, un impact limité et localisé et peu d'influence sur les politiques élaborées, même si les objectifs fixés ont, pour la plupart, été atteints.

6. Dans un grand pays comme l'Inde, le montant de l'aide accordée ne revêt pas une importance majeure; en revanche, il est essentiel que la Commission engage un dialogue avec ce pays, qui est un partenaire et un acteur de premier plan au niveau international, sur des questions stratégiques de grande portée (notamment sur l'éducation et la santé).

OBSERVATIONS

11. Dans son article 4, le règlement ALA (relatif à l'aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie), adopté en 1992, dispose que l'aide de la CE vise principalement les couches de population les plus pauvres. Le règlement précise par ailleurs qu'une attention particulière est portée aux femmes, aux enfants et aux groupes ethniques minoritaires.

15. À l'instar de la Cour, la Commission estime que les programmes relatifs à la vallée du Doon (Doon Valley) et au transfert des technologies pour le développement durable (BAIF) illustrent bien l'attention accordée aux populations démunies et aux indicateurs lors de leur élaboration.

17. La réforme du secteur de la santé et le programme y afférent ne visent pas à mettre au point un système sanitaire particulier pour les couches pauvres de la population car l'expérience montre que, en général, ce genre de mesures aboutit à la création d'un système sanitaire de mauvaise qualité. Par conséquent, "l'amélioration de la qualité du système de santé publique" avait dès le début - tant en ce qui concerne les activités que le suivi - pour objectif d'améliorer l'accès au système existant en le rendant plus accessible, abordable et adapté aux besoins des populations démunies, en particulier dans les zones nécessiteuses (par exemple, dans les bidonvilles ou les États défavorisés). L'affectation de 50 % des soldes restants du programme d'investissement sectoriel pour le budget 2001-2002 aux États les plus nécessiteux illustre également l'objectif principal du programme.

18 et 19. Des projets concernant l'irrigation, à petite échelle, au Kerala, le développement de l'horticulture - également au Kerala - ainsi que l'irrigation dans la région de Sidhmukh et Nohar ont été proposés à la Commission sous forme d'interventions techniques destinées à répondre aux besoins des bénéficiaires dans des régions peu développées. Les activités concrètes - dans le cas présent, les investissements en matière d'infrastructures - ne permettent pas, du fait de leur nature intrinsèque, un ciblage exclusif des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté ou l'exclusion des populations au-dessus de ce seuil. De l'avis général des bailleurs de fonds qui apportent une aide à l'Inde, il est nécessaire de mettre en place des mécanismes davantage tournés vers l'action afin de veiller à ce que les ressources soient réparties plus équitablement dans le cadre de tels projets d'infrastructure.

C'est pourquoi la Commission a décidé d'abandonner cette approche. Les projets élaborés récemment visent explicitement les populations démunies et tiennent généralement compte des enquêtes préalables ainsi que des évaluations de la participation dans l'"année 0" de la mise en oeuvre de ces projets.

20. Le projet concernant l'irrigation à petite échelle au Kerala a été élaboré il y a quelques années et accordait une plus grande attention à la réalisation d'objectifs techniques (voir également point 18). Cependant, il est parvenu indirectement à cibler les petits propriétaires terriens, qui appartiennent aux couches pauvres de la population.

Les programmes élaborés récemment accordent une plus grande place à la lutte contre la pauvreté.

22 à 37. La Commission note avec satisfaction que la Cour a conclu (au point III de la synthèse) que la gestion de la Commission a été raisonnablement efficace sur le plan de la durabilité.

26 et 27. La structure institutionnelle du projet de développement de l'horticulture au Kerala a été modifiée au cours de sa mise en oeuvre. La Commission a pris des mesures pour garantir la viabilité financière de l'entreprise agro-industrielle, qui est ainsi parvenue à obtenir le niveau de certification le plus élevé et est en bonne position pour assurer sa future croissance.

La délégation organisera une évaluation finale en septembre 2003; elle poursuit actuellement son dialogue avec le Conseil de promotion des fruits et légumes du Kerala (VFPCK) et la NAPC (Nadukkara Agro Processing Company) en vue de les aider à devenir viables sur le plan financier.

29. Les frais de recouvrement ont été maintenus à un niveau proportionnel à la capacité financière des bénéficiaires des projets.

31. Le volet concernant la coopération institutionnelle du programme relatif au domaine de la santé est bien avancé. Son lancement dépendait de l'élaboration et de l'approbation, par toutes les parties concernées, du programme d'investissement sectoriel, qui a jeté les bases du processus de réforme et a identifié les différentes entités institutionnelles (existantes ou devant être créées) concernées par la réforme.

33. La politique menée par l'administration centrale prévoit d'encourager la réforme progressive de la politique budgétaire et de la gestion des finances publiques au niveau de l'État par le biais de programmes financés par l'État fédéral. La Commission appuie cette politique.

34. La Commission a conscience des questions de durabilité concernant le programme d'amélioration de l'enseignement scolaire (PESLE); cet aspect sera traité en détail dans la phase de consolidation.

35. Depuis 1992, l'élaboration de structures viables et la participation communautaire sont choses courantes dans le cadre de la définition de la politique de la CE en faveur du développement.

36 et 37. Pour éviter l'apparition de problèmes en cas de demande de prorogation, des périodes de mise en oeuvre plus longues ont été prévues pour les projets récents et les programmes sectoriels (par exemple, projet "BAIF": 9 ans; projet "SSA": 7 ans).

37. La date limite fixée pour la signature des contrats (clause de caducité) (article 77, paragraphe 2, et article 166, paragraphe 2, du règlement financier) et la date limite de mise en oeuvre (article 77, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement financier) diffèrent l'une de l'autre. La Commission considère ces deux éléments comme essentiels à une bonne gestion financière et à une mise en oeuvre plus efficace du budget.

Les dispositions susmentionnées ont été adoptées par le pouvoir législatif; la Commission est déterminée à respecter la nouvelle législation et déploie des efforts considérables pour améliorer la mise en oeuvre des actions extérieures et réduire le montant des engagements dormants et en attente. Ces nouvelles dispositions sont indispensables pour atteindre les objectifs fixés.

40. Les bailleurs de fonds devraient également être disposés à aider les pays bénéficiaires à renforcer leur capacité à gérer les programmes sectoriels. Il s'agit là d'une caractéristique fondamentale de l'appui des bailleurs de fonds aux approches sectorielles.

42. La convention de financement relative au programme de la CE dans le domaine de la santé précise qu'un audit sera effectué périodiquement, conformément à la législation indienne. La Commission est d'accord avec l'observation de la Cour, qui estime que ces dispositions n'ont pas permis d'obtenir des états financiers à jour et audités pour ce programme. La Commission a donc demandé que ce problème soit abordé lors du bilan à mi-parcours et que des recommandations soient formulées sur la possibilité d'améliorer les dispositions relatives à la transparence et à l'établissement d'états financiers. Le groupe chargé d'effectuer le bilan à mi-parcours lui a transmis son projet de rapport en avril 2003. Ce rapport formule un certain nombre de recommandations concrètes en la matière, qui font actuellement l'objet d'un examen conjoint par la Commission et le gouvernement indien.

44. Le ministère de la santé invite régulièrement les bailleurs de fonds qui fournissent une aide dans le domaine de la santé, comme la Banque mondiale, le ministère du développement international (DFID), USAID et SIDA, à participer aux réunions du comité mixte de gestion du programme de la CE. Cependant, la réaction des bailleurs de fonds a été, d'une manière générale, limitée puisque aucun d'entre eux n'apporte d'aide sectorielle. Des mécanismes de coordination informels ont été mis en place, auxquels tous les bailleurs de fonds et des représentants de haut niveau du ministère de protection de la famille prennent régulièrement part. Sur le plan officiel, la coordination entre les bailleurs de fonds a été améliorée à l'échelon national et provincial.

Actuellement, les bailleurs de fonds sont de plus en plus nombreux à penser qu'il est nécessaire de réformer le domaine de la santé. Il semblerait que les autres donateurs soient disposés à poursuivre les réformes et à participer à une aide sectorielle coordonnée.

46. En Inde, la pauvreté rurale se caractérise principalement par l'absence de structures sanitaires et éducatives appropriées. De l'avis général des bailleurs de fonds, le renforcement de ces deux domaines serait le meilleur moyen de lutter contre la pauvreté. En axant sa nouvelle stratégie (qui a recueilli un soutien massif des États membres de l'Union européenne) en priorité sur ces deux secteurs, la Commission souhaite optimiser les résultats sans disperser ses efforts entre un trop grand nombre de secteurs ou approches différentes. Par ailleurs, il devrait y avoir d'importantes synergies avec les programmes sectoriels en cours dans les domaines de la santé et de l'éducation dans les futurs pays partenaires.

La communication de la Commission sur le développement recense six secteurs clés, dans lesquels la lutte contre la pauvreté doit être engagée; cependant, cela ne signifie pas qu'ils doivent tous être abordés dans chacun des nouveaux programmes. Conformément à la stratégie élaborée, la Commission est habilitée, en accord avec le pays bénéficiaire, à déterminer les domaines d'action prioritaires pour le pays concerné.

47. Dans tous les cas, les projets de la CE font l'objet d'évaluations finales, dont les résultats sont pris en compte dans la nouvelle stratégie.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

51. L'approche par projet est, en soi, géographiquement et thématiquement limitée en ce qui concerne le ciblage des populations démunies. C'est pourquoi la Commission a opté pour une approche plus globale dans sa stratégie de lutte contre la pauvreté (conclusion de partenariats avec les différents États de l'Inde et programmes d'appui sectoriels).

52. Les ressources financières octroyées aux programmes sectoriels sont affectées par rapport aux réformes réalisées et non en fonction de chaque activité. Des indicateurs de surveillance devraient être utilisés pour indiquer si les programmes mis en oeuvre ont permis de venir en aide aux couches démunies de la population. C'est pourquoi l'approche sectorielle met l'accent sur les résultats obtenus plutôt que sur les efforts déployés et les activités.

Recommandation n° 1

53. Tous les programmes et projets mis en oeuvre tant en Inde que dans d'autres pays sont généralement axés sur les populations les plus démunies, conformément à la politique communautaire et aux lignes directrices en matière d'aide au développement.

54. Dans le cadre d'une approche par projet, il est difficile d'assurer la viabilité des organisations bénéficiaires après que le projet en question a pris fin. Une approche sectorielle se révèle plus appropriée car elle permet d'accroître la maîtrise des programmes et la cohérence entre les objectifs, les dépenses et les résultats.

55. Dans le cadre de la réforme de la gestion de l'aide extérieure, la Commission accorde une importance particulière à l'élaboration de projets/programmes plus réalistes par le biais de la déconcentration vers ses délégations et de mesures d'accompagnement adaptées. Cela concerne en particulier la définition des objectifs et l'établissement des calendriers d'exécution y afférents.

Recommandation n° 2

56. Depuis 1992, la Commission utilise le "guide méthodologique" et d'autres instruments afférents au cycle des projets, comme l'approche du cadre logique. Désormais, il est donc d'usage d'intégrer la dimension de "durabilité" (notamment les stratégies de retrait) dans les projets et programmes en faveur du développement élaborés par la CE.

57. Les bailleurs de fonds devraient également être disposés à aider les pays bénéficiaires à renforcer leur capacité à gérer les programmes sectoriels. Il s'agit là d'une caractéristique fondamentale de l'appui des bailleurs de fonds aux approches sectorielles.

La convention de financement relative au programme de la CE dans le domaine de la santé précise qu'un contrôle financier sera effectué périodiquement, conformément à la législation indienne. La Commission est d'accord avec l'observation de la Cour, qui estime que ces mesures n'ont pas permis d'obtenir des états financiers audités pour ce programme. La Commission a donc demandé que des recommandations soient formulées quant à la possibilité d'améliorer les dispositions relatives à la transparence et à l'établissement d'états financiers. Le groupe chargé d'effectuer le bilan à mi-parcours lui a transmis son projet de rapport en avril 2003. Ce rapport formule un certain nombre de recommandations concrètes en la matière, qui font actuellement l'objet d'un examen conjoint par la Commission et le gouvernement indien.

Recommandation n° 3

59. La Commission approuve la recommandation de la Cour sur les programmes sectoriels mis en oeuvre conformément au guide méthodologique pour la programmation et la mise en oeuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers, adopté en mars 2002, et aux lignes directrices relatives à l'appui de la Commission européenne aux programmes sectoriels, adoptées en février 2003.

60. En Inde, la pauvreté rurale se caractérise principalement par l'absence de structures sanitaires et éducatives appropriées. De l'avis général des bailleurs de fonds, le renforcement de ces deux domaines serait le meilleur moyen de lutter contre la pauvreté. En axant sa nouvelle stratégie (qui a recueilli un soutien massif de la part des États membres de l'Union européenne) en priorité sur ces deux secteurs, la Commission souhaite optimiser les résultats sans disperser ses efforts entre un trop grand nombre de secteurs ou d'approches différentes. Par ailleurs, il devrait y avoir d'importantes synergies avec les programmes sectoriels en cours dans les domaines de la santé et de l'éducation dans les futurs pays partenaires.

La communication de la Commission sur le développement recense six secteurs clés, dans lesquels la lutte contre la pauvreté doit être engagée; cependant, cela ne signifie pas qu'ils doivent tous être abordés dans chacun des nouveaux programmes. Conformément à la stratégie élaborée, la Commission est habilitée, en accord avec le pays bénéficiaire, à déterminer les domaines d'action prioritaires pour le pays concerné.

Recommandation n° 4

61. Comme indiqué dans la réponse fournie au paragraphe 60, la Commission estime que la concentration de ses ressources sur les secteurs de la santé et de l'éducation est parfaitement fondée. Par ailleurs, les futurs partenariats qu'elle envisage de conclure avec les différents États de l'Inde devraient prévoir une réforme globale au titre de laquelle un volet portant sur les questions rurales et les ressources naturelles pourrait être ajouté aux programmes relatifs à l'éducation et à la santé.