GLOSSAIRE

Analyse SWOT (Strengths, weaknesses, opportunities and threats) : analyse des forces, des faiblesses, des possibilités et des menaces. Elle vise à élaborer, réexaminer et adapter la stratégie et la planification compte tenu des ressources disponibles et des besoins exprimés par les parties prenantes.

Axe thématique : groupe cohérent de mesures ayant des objectifs spécifiques, résultant directement de leur mise en œuvre et contribuant à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs de soutien au développement rural.

Besoin : occasion ou difficulté se présentant pour les régions ou les groupes concernés et que l’intervention des pouvoirs publics vise à saisir ou à surmonter. L’évaluation ex ante consiste à s’assurer que les besoins mis en avant pour justifier une intervention sont réels.

Bois rond industriel : tout bois extrait des forêts qui n’est pas destiné à être utilisé comme combustible. Il englobe deux grandes variétés botaniques, les conifères et les feuillus.

CCSE : cadre commun de suivi et d’évaluation.

CPF : comité permanent forestier.

Exploitation forestière : une ou plusieurs parcelles de forêts ou d’autres terres boisées qui constituent une seule unité du point de vue de l’utilisation ou de la gestion.

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural. Le Feader est le principal instrument financier de la politique de développement rural. Il est également l’un des deux instruments financiers de la PAC, avec le FEAGA (Fonds européen agricole de garantie).

Mesure : élément de base de la gestion des programmes, constitué d’un ensemble d’opérations de même nature et disposant d’une dotation budgétaire précisément définie.

Mesure 122 : mesure de développement rural destinée à améliorer la valeur économique des forêts.

Opération : projet d’investissement sélectionné sur la base de certains critères et mis en œuvre par le bénéficiaire.

PAC : politique agricole commune.

PDR : programme de développement rural. Document élaboré par un État membre ou une région, et approuvé par la Commission, visant à planifier la mise œuvre de la politique de développement rural.

UE : Union européenne.

SYNTHÈSE

I. Dans l’Union européenne (UE), les forêts et autres terres boisées couvrent une superficie totale de 177,8 millions d’hectares. La sylviculture et les activités de production en aval représentent quant à elles plusieurs millions d’emplois. Au cours de la période 2007-2013, le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) a financé un train de mesures destinées à soutenir le développement et l’exploitation des forêts.

II. La mesure intitulée "Amélioration de la valeur économique des forêts" (ou mesure 122) prévoit une aide financière accordée dans le cas de forêts appartenant à des propriétaires privés ou à leurs associations ou à des communes ou à leurs associations, dans le but de soutenir des opérations visant à améliorer la valeur économique des forêts au moyen d’investissements consentis à l’échelle de l’exploitation forestière.

III. Le montant total de l’aide du Feader programmée pour cette mesure s’élève à 534,72 millions d’euros pour la période 2007-2013. La reconduction d’une aide du même ordre est proposée pour la prochaine période de programmation 2014-2020.

IV. L’audit avait pour principal objectif d’apprécier l’efficience et l’efficacité de la gestion du soutien au développement rural visant à améliorer la valeur économique des forêts. Ce faisant, la Cour s’est employée à déterminer a) si la mesure a été conçue de manière adéquate, b) si le processus de mise en œuvre était approprié et c) si l’évaluation de l’efficacité de la mesure était satisfaisante.

V. L’audit a concerné à la fois la Commission et les États membres sélectionnés (à savoir l’Espagne (Galice), l’Italie (Toscane), la Hongrie, l’Autriche et la Slovénie), qui représentent plus de 50 % du total des dépenses déclarées.

VI. La Cour estime, en conclusion, que la Commission et les États membres n’ont pas géré de façon efficiente et efficace les aspects du soutien à l’amélioration de la valeur économique des forêts sur lesquels l’audit a porté.

VII. L’audit de la Cour a fait apparaître des insuffisances au niveau de la conception de la mesure qui compromettent fortement la réussite de sa mise en œuvre: au niveau de la Commission, la situation du secteur forestier dans l’UE n’a pas fait l’objet d’analyses spécifiques justifiant de proposer une aide financière particulière pour améliorer la valeur économique de forêts détenues par des propriétaires privés ou des communes. De plus, les éléments clés de la mesure, en particulier le sens de "valeur économique des forêts" et d’"exploitation forestière", n’étaient pas définis dans les dispositions légales. En outre, les États membres ont fixé des seuils très différents concernant la taille des exploitations forestières au-delà desquels un plan de gestion des forêts est obligatoire.

VIII. Au niveau des États membres, les programmes de développement rural (PDR) ne contenaient pas de description adéquate des besoins, et plusieurs États ont supprimé la mesure ou réaffecté l’essentiel des montants alloués à d’autres mesures.

IX. La Cour a par ailleurs relevé que certains aspects du processus de mise en œuvre étaient inappropriés: selon l’approche adoptée par chaque État membre, bon nombre de projets financés par la suite n’étaient pas conformes aux dispositions prévues par la mesure. De plus, des États membres ont utilisé l’aide allouée au titre de la mesure 122 pour soutenir des opérations qui ne correspondent pas aux objectifs de cette mesure et qu’il serait plus approprié de financer dans le cadre d’autres dispositifs, avec des conditions d’éligibilité ainsi que des taux de financement différents, ces derniers étant généralement plus faibles. Les investissements ne permettant pas tous d’accroître directement la valeur économique des forêts, le nécessaire lien entre l’aide accordée et une éventuelle amélioration de la valeur économique d’une forêt dépend du type d’investissement.

X. La Cour estime que l’évaluation de l’efficacité de l’aide n’est pas satisfaisante: les États membres n’ont pas déterminé la valeur des surfaces forestières avant et après les investissements, ni exigé des bénéficiaires qu’ils procèdent à cette détermination.

XI. En matière de suivi, le cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) n’est pas un outil approprié pour évaluer l’incidence du soutien financier au titre de la mesure 122, car les indicateurs de performance et les questions évaluatives qu’il contient ne permettent pas de déterminer si les investissements financés ont conduit à une amélioration de la valeur économique des forêts où ils ont été effectués.

XII. La Cour a constaté que seuls quelques-uns des projets examinés ont amélioré de manière significative la valeur économique des forêts, en augmentant soit la valeur du terrain (construction de routes et ouverture de chemins forestiers), soit celle des peuplements (opérations sylvicoles telles que l’élagage et l’éclaircie).

XIII. Compte tenu des conclusions énoncées précédemment et du fait qu’une reconduction de l’aide examinée est proposée pour la prochaine période de programmation 2014-2020, la Cour formule les recommandations suivantes:

- la Commission devrait:

i) définir et évaluer les besoins de l’UE concernant l’amélioration de la valeur économique des forêts,

ii) définir clairement les éléments clés de nature à garantir que l’aide de l’UE soit ciblée de façon à pourvoir à ces besoins et à créer une valeur ajoutée pour l’Union;

- les États membres devraient:

i) décrire de manière appropriée dans leurs PDR les besoins et les possibilités économiques spécifiques, propres aux différents types de surfaces forestières et de bénéficiaires,

ii) améliorer la gestion des forêts en prenant des mesures qui favorisent l’élaboration de plans de gestion des forêts dans la majorité des exploitations forestières, ainsi que la promotion de la certification des surfaces forestières;

- les États membres devraient:

i) imposer des conditions adéquates afin de garantir que le soutien à la sylviculture dans le cadre de la politique de développement rural soit cohérent et conforme aux dispositions en matière d’aides d’État, et que son efficacité soit maximale,

ii) instituer des procédures appropriées afin d’assurer que le soutien contribue efficacement à l’amélioration effective de la valeur économique des surfaces forestières dans lesquelles les investissements sont réalisés;

- la Commission devrait améliorer son suivi de la mesure afin de s’assurer que les États membres appliquent cette dernière conformément aux objectifs spécifiques établis. Concrètement, les États membres devraient demander aux bénéficiaires de fournir des informations détaillées sur la valeur de leurs surfaces forestières avant et après les investissements subventionnés, et les autorités de gestion devraient être tenues de valider ces valeurs.

INTRODUCTION

LA SYLVICULTURE DANS L’UNION EUROPÉENNE

1. Dans l’Union européenne, les forêts et autres terres boisées couvrent une superficie totale de 177,8 millions d’hectares, soit environ 40 % du territoire de l’UE, une surface équivalente à la superficie des terres exploitées à des fins agricoles [1] (183,9 millions d’hectares). Plus des trois cinquièmes des terres boisées de l’UE se répartissent entre l’Allemagne, l’Espagne, la France, la Finlande et la Suède. Le graphique 1 présente la répartition des terres boisées au sein de l’Union européenne et leur importance par rapport aux terres agricoles dans chaque État membre.

GRAPHIQUE 1

LES FORÊTS ET AUTRES TERRES BOISÉES PAR RAPPORT AUX TERRES AGRICOLES DANS L’EU-27

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Source: Eurostat.

2. En 2009, la production de bois de l’UE a représenté environ 12 % de la production mondiale [2] avec 392,9 millions de m3 de bois prélevés dans ses forêts et sur ses terres boisées. La sylviculture, l’exploitation du bois et les activités de service connexes englobent la production de bois d’œuvre ainsi que l’extraction et la récolte de produits forestiers poussant à l’état sauvage. Parallèlement au bois rond industriel [3], la sylviculture produit également du bois de chauffage. Dans certaines régions, les biens non ligneux [4] constituent également une importante source locale de revenus.

PROPRIÉTÉ DES FORÊTS

3. Environ 60 % des forêts de l’UE relèvent du régime de la propriété privée et sont détenues par près de 16 millions de propriétaires privés. La superficie moyenne des exploitations forestières privées s’élève à 13 hectares, mais la majorité des forêts privées font moins de 5 hectares [5]. La part des zones forestières privées détenues par des particuliers et des familles est estimée à 80 %, le reste de ces zones appartenant à des sociétés et des organismes privés [6]. La surface forestière privée s’est accrue ces dernières années, et cette tendance se poursuit, principalement sous l’effet du boisement de terres agricoles et, en Europe de l’Est, de la privatisation de forêts autrefois nationalisées [7].

4. Par ailleurs, près de 40 % des forêts de l’UE appartiennent à des collectivités publiques. Les entités publiques propriétaires de ces forêts peuvent prendre la forme d’organes provinciaux, régionaux ou nationaux, d’entreprises publiques ou de communes. On estime à moins de 15 % la part des forêts appartenant aux collectivités locales par rapport à l’ensemble de la surface forestière publique [8]. La surface globale des forêts publiques a diminué d’environ 3 % entre 2000 et 2010. Près de 75 % des forêts de Bulgarie, de République tchèque, de Grèce et de Pologne appartiennent à des collectivités de droit public. Le graphique 2 présente la proportion de forêts publiques et de forêts privées dans chaque État membre [9].

GRAPHIQUE 2

RÉGIMES DE PROPRIÉTÉ DES FORÊTS AU SEIN DE L’UE

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Source: Eurostat.

POLITIQUE ET SOUTIEN DE L’UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DES FORÊTS: RAPPEL HISTORIQUE

5. Jusqu’en 1992, les actions de l’UE dans le domaine des forêts étaient rattachées à la politique agricole. À cette époque, l’accent était mis sur le développement et la mise en valeur des activités forestières dans les exploitations agricoles de manière à proposer un complément d’activité et de revenu aux agriculteurs [10]. Depuis 1992, le soutien à la sylviculture est accessible non seulement aux agriculteurs, mais également à d’autres particuliers ainsi qu’aux autorités locales [11].

6. En 1998, la résolution du Conseil relative à une stratégie forestière pour l’Union européenne [12] a défini un cadre stratégique pour les mesures liées au domaine forestier menées en faveur de la gestion durable des forêts et de leur rôle multifonctionnel, qui repose sur la coordination des politiques des États membres et de l’Union européenne dans le secteur forestier.

7. En 2006, la Commission a élaboré, en coopération avec les États membres, un "plan d’action de l’Union européenne en faveur des forêts" [13] visant à instaurer un cadre pour la mise en œuvre de mesures liées au domaine forestier à l’échelon de l’Union et des États membres. Ce plan prévoit la possibilité pour les États membres d’encourager les investissements afin de valoriser économiquement les forêts pour renforcer la compétitivité et la viabilité économique du secteur forestier [14].

LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT RURAL POUR LA PÉRIODE 2007-2013

8. La politique de développement rural est mise en œuvre dans le cadre de périodes de programmation pluriannuelles [15] et s’articule autour de trois "axes thématiques" [16] définissant les objectifs essentiels à atteindre grâce à un train de mesures de soutien financier:

l’amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture ("axe 1");

l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural ("axe 2");

l’amélioration de la qualité de la vie en milieu rural et la promotion de la diversification de l’économie rurale ("axe 3").

Les mesures de développement rural applicables au secteur forestier figurent principalement sous les axes 1 et 2 [17].

MESURE 122: AMÉLIORATION DE LA VALEUR ÉCONOMIQUE DES FORÊTS

9. La mesure 122 "Amélioration de la valeur économique des forêts" [18] est la seule mesure spécifique aux forêts énoncée sous l’axe 1 (amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture). La mesure 122 figure dans 49 programmes de développement rural élaborés par 17 États membres [19]. Le montant total de l’aide du Feader programmée en faveur d’initiatives relevant de cette mesure s’élève à 534,72 millions d’euros pour la période 2007-2013, alors que les paiements relevant du Feader ont atteint 137,13 millions d’euros (voir annexe I pour plus de précisions sur les ressources financières allouées au titre de la mesure 122 et la surface forestière privée dans chaque État membre).

10. La Commission et les États membres sont conjointement responsables de la bonne gestion financière des dépenses budgétaires relevant de la mesure "Amélioration de la valeur économique des forêts".

11. Dans le cadre de cette mesure, une aide financière aux investissements peut être accordée au titre du Feader dans le cas de forêts appartenant à des propriétaires privés ou à leurs associations ou à des communes ou à leurs associations [20]. Aucune aide n’est octroyée dans le cas de forêts et autres surfaces boisées appartenant à l’État, à une région ou à une entreprise publique, ou à la Couronne, ou à des personnes morales dont le capital est détenu au moins à 50 % par ces entités [21]. Environ 88000 particuliers et communes propriétaires de forêts devraient bénéficier [22] de cette mesure. Au 31 décembre 2011, un total de 20662 projets d’investissement avaient été approuvés par 15 États membres.

12. La base juridique dispose que les actions d’amélioration de la "valeur économique des forêts" bénéficiant d’un soutien portent sur les investissements au niveau de l’"exploitation forestière" et peuvent inclure des investissements relatifs au "matériel de coupe". Les actions en rapport avec la régénération après coupe définitive sont quant à elles exclues du bénéfice de l’aide [23]. Pour les exploitations forestières "dépassant une certaine taille" fixée par les États membres dans le cadre de leurs programmes, les investissements doivent se fonder sur des "plans de gestion des forêts". L’aide financière est limitée à 50 % du montant des investissements éligibles. Cette limite est portée à 60 % dans les zones défavorisées [24].

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

13. L’audit a porté essentiellement sur la conception et la mise en œuvre du soutien au développement rural dans le cadre de la mesure 122, "Amélioration de la valeur économique des forêts". Il avait pour principal objectif d’apprécier l’efficience et l’efficacité de la gestion du soutien au développement rural visant à améliorer la valeur économique des forêts.

14. L’audit a été plus précisément axé sur les questions suivantes:

a) La mesure a-t-elle été conçue de manière adéquate?

b) Le processus de mise en œuvre est-il approprié?

c) L’évaluation de l’efficacité de la mesure est-elle satisfaisante?

15. L’audit a porté à la fois sur la Commission et sur les États membres sélectionnés. Au niveau de la Commission, les travaux d’audit ont concerné la conception de la mesure et les activités de gestion connexes, y compris l’approbation des PDR présentés par les États membres et le suivi du soutien financier accordé au titre de la mesure. Au niveau des États membres, l’audit de la Cour a donné lieu à des missions en Espagne (Galice), en Italie (Toscane), en Hongrie, en Autriche et en Slovénie. Ces États membres représentaient plus de 50 % du total des dépenses déclarées au titre de la mesure 122 pour la période de programmation actuelle 2007-2013.

16. Les travaux d’audit ont comporté des entretiens avec les autorités de gestion responsables, ainsi qu’un examen des PDR, de la législation et des procédures nationales et régionales applicables, notamment celles relatives à la sélection des projets d’investissement. Un échantillon de 50 projets qui bénéficiaient d’un soutien ont fait l’objet de visites sur place visant à vérifier les effets des investissements (voir annexe II pour plus de précisions).

17. En outre, la Cour a envoyé des questionnaires à deux États membres ayant choisi de ne pas appliquer la mesure en dépit du poids considérable de leur secteur forestier (la Finlande et la Suède), ainsi qu’à trois États membres ayant déclaré à la fin 2010 de très faibles dépenses, voire aucune, bien qu’ils aient initialement prévu des dépenses importantes dans le cadre de cette mesure (la Bulgarie, la Grèce et la Roumanie).

OBSERVATIONS

DES FAIBLESSES SIGNIFICATIVES AFFECTENT LA CONCEPTION DE LA MESURE

DES INSUFFISANCES DANS LA JUSTIFICATION GLOBALE DE LA MESURE

18. L’audit a visé à déterminer si la conception de la mesure et la proposition correspondante reposaient sur une justification adéquate.

19. Le préambule du règlement [25] indique que les forêts privées jouent un rôle considérable dans les activités économiques des zones rurales et que l’aide de l’UE est donc importante pour améliorer et diversifier leur valeur économique, pour accroître la diversification de la production et pour améliorer les débouchés commerciaux dans des secteurs tels que celui de l’énergie renouvelable, tout en préservant la gestion durable et le rôle multifonctionnel des forêts. Il n’est pas fait mention explicite des forêts appartenant à des communes dans le préambule du règlement.

20. L’audit n’a permis de trouver aucune analyse SWOT [26] spécifique, concernant la situation du secteur forestier à l’échelle de l’UE, qui ait été réalisée par la Commission et qui justifie la proposition d’une aide financière particulière pour améliorer la valeur économique des forêts détenues par des propriétaires privés ainsi que par des communes ou qui définisse l’intérêt public qu’une telle aide devrait servir.

21. Par la suite, les services de la Commission ont invoqué, à l’appui de la proposition de mesure 122, les avis et les rapports du comité permanent forestier (CPF) [27], qu’ils jugeaient susceptibles de justifier la proposition en cause. Toutefois, aucun de ces avis n’avait été mis à la disposition de la Commission avant la publication de sa proposition [28] au Conseil concernant le soutien au développement rural par le Feader. Cela dénote une préparation insuffisante.

22. Il arrive que les communes soient chargées de gérer des forêts appartenant à d’autres autorités locales. En Toscane, par exemple, la région déléguait la gestion des forêts régionales aux communes. Bien qu’il n’existât en pratique aucune différence entre la gestion de leurs propres forêts et celle des forêts régionales qui leur étaient confiées, les communes n’ont pas pu appliquer la mesure 122 dans les forêts régionales, ce qui dénote des incohérences au niveau de la mesure.

DÉFINITION INSUFFISANTE DES ÉLÉMENTS CLÉS

VALEUR ÉCONOMIQUE DES FORÊTS

23. Les règlements ne définissent pas la "valeur économique des forêts", que la mesure 122 vise à améliorer, alors qu’une définition claire est indispensable afin de déterminer si les projets financés ont ou non entraîné une augmentation de la valeur économique des forêts subventionnées par le dispositif [29] (point 49). D’après Eurostat [30], la valeur économique d’une forêt est essentiellement composée de la valeur du terrain et de celle du bois qui pousse sur ce terrain. Or, le meilleur moyen de mesurer ces deux valeurs consiste à utiliser le prix du marché, et la valeur marchande d’une parcelle boisée peut varier fortement en fonction de facteurs comme la fertilité du sol, le mélange d’essences, l’âge du peuplement, l’emplacement, les voies d’accès, etc. Ces valeurs ne sont en outre pas immédiatement disponibles.

TAILLE DE L’EXPLOITATION FORESTIÈRE PAR RAPPORT À L’AIDE REÇUE

24. La base juridique dispose que les actions d’amélioration de la valeur économique des forêts portent sur les investissements au niveau de l’"exploitation forestière", mais ne définit pas exactement cette dernière. D’après la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (CEE-ONU), le terme "exploitation" désigne une ou plusieurs parcelles de forêts ou d’autres terres boisées qui constituent une seule unité du point de vue de l’utilisation ou de la gestion [31]. À la lumière de ce qui précède, la Cour estime que le soutien devrait être ajusté en fonction des besoins particuliers d’un bénéficiaire, compte tenu de la superficie de son exploitation forestière. L’audit a révélé plusieurs cas (en Hongrie et en Slovénie) où l’achat d’une quantité de matériel et d’équipements neufs largement supérieure à ce que le bénéficiaire pouvait utiliser sur son exploitation forestière a été subventionné (voir point 33) [32].

TAILLE DU BÉNÉFICIAIRE

25. D’après la base juridique, le soutien au secteur forestier ne devrait avoir aucun effet néfaste sur la concurrence [33]. Dans le cadre d’autres mesures forestières (telle la composante forestière de la mesure 123 [34]), l’aide est réservée aux microentreprises [35]. Une condition de ce type n’étant pas prévue pour la mesure 122, l’absence de toute restriction préventive en termes de taille, d’activité économique principale ou de statut juridique du bénéficiaire pourrait se traduire par un renforcement de la position des grandes entreprises sur le marché [36].

PLANS DE GESTION DES FORÊTS

26. La base juridique dispose que, pour les exploitations forestières dépassant une certaine taille fixée par les États membres dans le cadre de leurs programmes, les investissements se fondent sur des plans de gestion des forêts [37]. L’audit a montré que la limite de taille au-delà de laquelle un plan de gestion des forêts était obligatoire était fixée à des niveaux très différents suivant les États membres et que, dans l’un de ceux-ci (l’Autriche), 99 % des propriétaires privés échappaient à cette obligation [38].

COUPE ET RÉGÉNÉRATION APRÈS COUPE DÉFINITIVE

27. La réglementation [39] prévoit que les actions d’amélioration de la valeur économique des forêts bénéficiant d’une aide portent sur les investissements au niveau de l’exploitation forestière et peuvent inclure des investissements relatifs au matériel de coupe. Les actions en rapport avec la régénération après coupe définitive sont quant à elles exclues du bénéfice de l’aide. Du point de vue de la Cour, il ne semble pas cohérent de soutenir les investissements relatifs au matériel de coupe, d’un côté, en excluant toute aide à la régénération après coupe finale, de l’autre.

S’AGISSANT DES PROGRAMMES AUDITÉS, CARACTÈRE INADÉQUAT DE L’ANALYSE INITIALE PRÉALABLE À L’ADOPTION

28. Dans les États membres, le Feader est mis en œuvre au moyen de PDR qui devraient inclure une évaluation ex ante et une analyse de la situation en termes de forces, de faiblesses et de besoins recensés, ainsi que la stratégie retenue pour y répondre et optimiser l’affectation des ressources.

29. Dans les PDR des cinq régions ou États membres visités [40], la détermination des besoins, dans la mesure où elle était entreprise, portait sur le secteur forestier dans son ensemble. Il est dès lors difficile d’établir un lien entre un besoin et une mesure donnés.

30. L’audit a montré que ces besoins n’étaient généralement pas décrits de manière appropriée dans les PDR (voir encadré 1). En particulier, l’analyse et la justification des niveaux de priorité accordés aux différents types de surfaces forestières et de bénéficiaires étaient insuffisantes. En outre, la description requise des possibilités économiques n’était formulée qu’en termes généraux ou n’avait même pas été fournie du tout.

ENCADRÉ 1

EXEMPLES ILLUSTRANT UN MANQUE DE CLARTÉ DANS LA DÉTERMINATION DES BESOINS DANS LES PDR DES ÉTATS MEMBRES

En Slovénie, une capacité d’investissement limitée était décrite comme une faiblesse affectant le secteur forestier, mais il n’existait pas d’analyse spécifique des besoins en fonction des types de bénéficiaires, qu’il s’agisse d’entreprises ayant la personnalité juridique ou de personnes physiques. Ainsi, la Cour a constaté que même des entreprises forestières à forte capacité d’investissement pouvaient recevoir des montants significatifs d’aide publique.

En Autriche, le PDR ne précise pas les faiblesses du secteur forestier que la mesure vise à corriger. Il comprend une estimation quantitative des zones auxquelles l’aide est destinée, mais n’explique pas en quoi un financement public est nécessaire pour ces zones.

31. La Commission a approuvé les programmes de développement rural bien qu’ils ne définissent, pour les propriétaires de forêts privés, aucun besoin spécifique en matière de soutien financier pour améliorer la valeur économique de leurs forêts.

32. Alors qu’elles avaient prévu des montants élevés, la Bulgarie, la Roumanie et la Grèce n’avaient déclaré fin 2011 que de très faibles montants (Bulgarie), voire aucune dépense (Grèce et Roumanie). Ces États membres ont indiqué à la Cour que leurs autorités de gestion avaient décidé de réaffecter à d’autres mesures les ressources financières initialement allouées à la mesure 122 (la Bulgarie et la Roumanie ont réaffecté environ 80 % et 33 %, respectivement, des montants initialement prévus), de les réserver pour une mise en œuvre ultérieure de la mesure pendant la période de programmation ou même d’abroger la mesure (Grèce).

DES FAIBLESSES SIGNIFICATIVES AFFECTENT LA MISE EN ŒUVRE COMPTE TENU DES OBJECTIFS FIXÉS

CAS D’AIDE PUBLIQUE EXCESSIVE PAR RAPPORT AUX BESOINS RÉELS

33. S’agissant du rapport entre la superficie des zones forestières déclarées par les demandeurs et le montant de l’aide publique versée, l’audit a permis de constater que certains États membres (la Hongrie et la Slovénie), tout en fixant des plafonds d’aide publique relativement hauts [41], n’ont pas établi de proportionnalité entre la superficie des zones forestières déclarées par les demandeurs et le montant d’aide publique qui pouvait être octroyé. Dans un État membre (la Slovénie), un bénéficiaire ayant déclaré 3 hectares de forêt a fait approuver un investissement de 1,1 million d’euros en matériel de coupe et en matériel auxiliaire, et a reçu 375000 euros d’aide du Feader. Un autre État membre (l’Autriche) a soutenu jusqu’en 2009 des bénéficiaires qui n’étaient pas propriétaires de forêts, au titre d’investissements dans la transformation de la biomasse, sans exiger qu’ils déclarent une surface forestière spécifique; ainsi, un bénéficiaire qui n’avait pas déclaré de terrain forestier a fait approuver un projet de 132000 euros et a bénéficié de 17000 euros d’aide du Feader.

34. En Hongrie, toutefois, les autorités de gestion ont modifié les conditions d’éligibilité en 2010 afin de rendre l’aide proportionnelle à la superficie des zones forestières déclarées et l’ont limitée à 115500 euros.

INVESTISSEMENTS CONSIDÉRÉS COMME NON CONFORMES AUX DISPOSITIONS DE LA MESURE

35. Bien que seuls les investissements puissent bénéficier d’un soutien dans le cadre de la mesure 122, l’audit a fait apparaître des cas où un soutien avait été accordé pour financer des biens non durables, comme du matériel à courte durée de vie (en Toscane) [42] ou des frais de production (en Autriche) [43]. La Cour estime qu’en général, ni l’achat de biens non durables ni les frais de production ne peuvent être considérés comme des investissements.

36. Dans certains États membres (la Hongrie et la Slovénie; voir annexe II), il n’était pas exigé que les bénéficiaires soient propriétaires ou locataires des forêts dans lesquelles les engins subventionnés pouvaient être utilisés. Les investissements réalisés par des sous-traitants/prestataires externes ne peuvent pas être considérés comme exclusivement destinés à une exploitation forestière donnée et, par conséquent, ne peuvent pas être réputés éligibles en vertu du règlement applicable (voir point 24).

CERTAINES OPÉRATIONS FINANCÉES AU TITRE DE LA MESURE 122 SERAIENT MIEUX SOUTENUES DANS LE CADRE D’AUTRES MESURES DU FEADER

37. Le soutien du Feader passe par un grand nombre de mesures qui doivent être cohérentes entre elles [44]. Compte tenu de la différence entre les taux d’aide maximaux qui peuvent être accordés selon les mesures, le choix du dispositif par lequel une opération sera financée n’est pas neutre du point de vue budgétaire [45]. Il convient de relever que l’audit n’a fait apparaître aucun cas de double financement de la même opération.

38. En revanche, l’audit a permis de détecter des cas où la mesure 122 a servi à financer des investissements répondant plutôt à l’objectif de la mesure 121 ("Modernisation des exploitations agricoles"), qui vise à soutenir les investissements dans les exploitations agricoles en vue d’accroître la performance globale de ces dernières. Par exemple, en Hongrie, l’achat de matériel agricole a été subventionné dans le cadre de la mesure 122. En Toscane, cette dernière a permis de financer l’achat de dessiccateurs pour les châtaignes issues de la castanéiculture, la rénovation de bâtiments agricoles situés ailleurs que sur des parcelles boisées et devant être utilisés lors de la récolte pour trier et stocker provisoirement les châtaignes, ainsi que la remise à neuf de locaux agricoles affectés au stockage d’outils et d’engins.

39. En Italie, en Hongrie et en Slovénie, des entreprises sylvicoles ont obtenu une aide pour l’achat de matériel destiné aux opérations effectuées sur le bois avant son sciage industriel en usine (abattage, écorçage, débitage, transport) ou aux opérations de transformation (mise en copeaux, fendage, production de planches et de palettes). En Autriche, la construction d’entrepôts et d’installations de séchage de même que l’achat de conteneurs de transport ont été financés. La Cour estime que ces investissements répondent moins aux objectifs de la mesure 122 qu’à ceux de la mesure "Accroissement de la valeur ajoutée des produits sylvicoles" (mesure 123) en ce sens qu’ils portent sur le bois prélevé dans les forêts et non sur les forêts elles-mêmes, puisque ces dernières sont formées d’arbres vivants.

LES INVESTISSEMENTS N’AMÉLIORENT PAS TOUS DIRECTEMENT LA VALEUR ÉCONOMIQUE DES FORÊTS

40. L’audit a montré que la plupart des investissements subventionnés au titre de la mesure se répartissent en deux catégories: les travaux de sylviculture et le matériel. Dans le premier cas (éclaircie, élagage, etc.), la Cour estime que, de manière générale, ces travaux augmentent la valeur marchande des peuplements forestiers: la production de bois de qualité est directement liée à la densité des arbres, caractéristique que l’éclaircie améliore, tandis que l’élagage vise à réduire le nombre de nœuds dans les planches et, ainsi, à accroître leur valeur marchande (voir encadré 2).

ENCADRÉ 2

EFFETS DES TRAVAUX DE SYLVICULTURE FINANCÉS PAR LA MESURE 122 (À GAUCHE) ET SURFACE FORESTIÈRE NON ENTRETENUE (À DROITE)

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41. En ce qui concerne les investissements dans le matériel, la Cour estime que le seul fait d’acheter un engin susceptible d’être utilisé dans une zone forestière mais aussi sur d’autres parcelles, notamment agricoles, n’entraîne pas nécessairement une amélioration de la valeur d’une surface forestière spécifique appartenant au propriétaire de l’engin. Lors de ses missions d’audit, la Cour a constaté que beaucoup de propriétaires de forêts exercent également une activité agricole et que, dans un grand nombre de cas, la mesure 122 avait servi à financer l’achat d’engins pouvant être affectés aux deux types d’exploitation, comme des camions, des tracteurs agricoles, des charrues, des herses, des distributeurs d’engrais, des excavateurs, etc. (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

EXEMPLES D’ENGINS AGRICOLES FINANCÉS PAR LA MESURE 122

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L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE L’AIDE N’ÉTAIT PAS SATISFAISANTE

DES INDICATEURS NE PERMETTANT PAS UNE MESURE ADÉQUATE DE LA RÉALISATION DES OBJECTIFS OPÉRATIONNELS

42. Conformément à la législation [46], un "cadre commun de suivi et d’évaluation" (CCSE) a été élaboré par la Commission et les États membres. Le règlement dispose que l’état d’avancement, l’efficience et l’efficacité des programmes de développement rural par rapport à leurs objectifs sont mesurés au moyen d’indicateurs relatifs à la situation de départ ainsi qu’à l’exécution financière, à la réalisation, aux résultats et à l’impact des programmes [47].

43. En ce qui concerne la mesure 122, la Commission a publié des lignes directrices définissant comme indicateurs de réalisation le nombre d’exploitations forestières ayant reçu une aide à l’investissement ainsi que le volume total des investissements et comme indicateurs de résultat le nombre d’exploitations introduisant de nouveaux produits et/ou de nouvelles techniques ainsi que l’accroissement de la valeur ajoutée brute (VAB) des exploitations soutenues.

44. La Cour observe que, conséquence inévitable du fait que les objectifs n’ont pas été clairement définis pour cette mesure, ces indicateurs de réalisation ne permettent de mesurer la concrétisation d’aucun objectif opérationnel.

LES QUESTIONS VISANT À ÉVALUER L’AMÉLIORATION DE LA VALEUR ÉCONOMIQUE DES FORÊTS AURAIENT DÛ ÊTRE MIEUX CIBLÉES

45. Le CCSE prévoit également la réalisation en 2010 d’une évaluation à mi-parcours par des évaluateurs indépendants. Pour la mesure 122, les questions évaluatives portent sur la diversification de la production [48], l’amélioration de l’accès au marché et de la part de marché, la gestion durable des forêts et la compétitivité des exploitations forestières.

46. La Cour estime qu’aucune de ces questions ne permet d’évaluer de manière complète si la mesure s’est traduite par une quelconque amélioration de la valeur économique de la forêt. Les questions relatives à la part de marché et à la compétitivité des exploitations forestières ne sont pas pertinentes pour apprécier l’effet de la mesure dans les exploitations bénéficiaires où aucune activité commerciale n’est exercée. De plus, en règle générale, les rapports d’évaluation renvoient aux réponses des bénéficiaires à des questionnaires d’évaluation ou reproduisent des données statistiques globales relatives au secteur forestier, et ne fournissent pas d’informations concrètes concernant les effets de la mesure 122 sur la valeur économique des forêts.

ABSENCE DE DÉTERMINATION DE LA VALEUR DES SURFACES FORESTIÈRES AVANT ET APRÈS LES INVESTISSEMENTS

47. L’audit a montré qu’aucun des États membres ou des régions visités n’avait établi de procédures adéquates en vue de déterminer l’effet des actions cofinancées par le Feader sur la valeur économique des surfaces forestières concernées (terres et peuplements forestiers) et que les bénéficiaires n’étaient pas non plus tenus de préciser cet aspect. La valeur des surfaces forestières avant les investissements financés par la mesure n’était pas déterminée ni comparée avec la situation après ces investissements. En l’absence de ce type d’évaluations — qui ne sont pas facilement disponibles —, il est difficile de déterminer si les objectifs de la mesure ont été atteints.

L’EFFICACITÉ D’UN GRAND NOMBRE DES PROJETS AUDITÉS EST INSUFFISANTE

48. La Cour s’est employée à déterminer, pour les 50 projets examinés lors des visites d’audit, s’ils avaient répondu aux objectifs fixés par la mesure (c’est-à-dire s’ils avaient amélioré la valeur économique des forêts).

49. La Cour a constaté que seuls quelques-uns avaient effectivement produit le résultat recherché, en augmentant soit la valeur du terrain (construction de routes et ouverture de chemins forestiers), soit celle des peuplements (opérations sylvicoles telles que l’élagage et l’éclaircie). S’agissant des autres projets, la Cour n’a pas relevé suffisamment d’éléments probants démontrant leur pertinence par rapport à l’objectif d’amélioration de la valeur des forêts ou leur contribution significative en ce sens, car ils concernaient:

a) l’agriculture (châtaigniers [49], pâturages, taillis à courte rotation, matériel agricole, bâtiments agricoles),

b) la transformation et la commercialisation du bois (équipement de mise en copeaux, puis de séchage ou de sciage du bois de chauffage, entrepôts de stockage, conteneurs de transport) ou

c) les frais liés à la production de bois (coupe, mise en copeaux et séchage, fournitures telles que des bleus de travail, des chaussures et des gants).

PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2014-2020

50. En octobre 2011, la Commission a présenté une proposition de règlement relatif au soutien au développement rural pour la période de programmation 2014-2020 [50]. Ce texte propose qu’une aide aux investissements "visant à l’amélioration de la valeur économique des forêts" soit "accordée aux propriétaires de forêts privés, aux communes et à leurs associations" [51]. Les investissements doivent être réalisés au niveau de l’exploitation forestière et peuvent inclure des investissements destinés à du matériel et des pratiques de récolte respectueux du sol et des ressources.

51. La proposition ne comporte encore une fois aucune indication quant aux raisons pour lesquelles cette disposition vise les propriétaires privés en général et non des catégories de propriétaires déterminées ou des situations spécifiques auxquelles sont confrontés certains propriétaires privés.

52. Dans son avis no 1/2012, la Cour a observé que, même si, d’après la proposition de règlement, une seule mesure devrait couvrir tous les types d’aides en faveur des investissements dans la sylviculture, et même si l’ensemble des sous-mesures pertinentes sont mentionnées dans un seul article [52], chacune d’entre elles continue d’être régie par des exigences et des dispositions spécifiques.

53. La Cour estime que, si la proposition de la Commission est adoptée sans aucune modification, les problèmes signalés dans le rapport perdureront probablement pendant la prochaine période de programmation.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

54. La mesure 122 ("Amélioration de la valeur économique des forêts") a été instituée lors de la période de programmation 2007-2013. L’audit de la Cour a mis en évidence des déficiences affectant la conception, la mise en œuvre et le suivi de cette mesure. C’est pourquoi la Cour estime, en conclusion, que la Commission et les États membres n’ont pas géré de manière efficiente et efficace les aspects du soutien à l’amélioration de la valeur économique des forêts sur lesquels l’audit a porté. Compte tenu notamment de la proposition de reconduire ce soutien pour la prochaine période de programmation (2014-2020), la Cour formule les recommandations qui suivent.

DES FAIBLESSES SIGNIFICATIVES AFFECTENT LA CONCEPTION DE LA MESURE

55. L’audit a fait apparaître des insuffisances au niveau de la conception de la mesure qui compromettent fortement la réussite de sa mise en œuvre, comme cela est expliqué ci-après.

56. La Commission n’a pas réalisé d’analyse spécifique de la situation du secteur forestier à l’échelle de l’UE afin de justifier la proposition d’un soutien financier spécifique pour améliorer la valeur économique des forêts détenues par des propriétaires privés et des communes ou afin de définir l’intérêt public qu’un tel soutien devrait servir (points 18 à 22).

57. Les éléments clés de la mesure, à savoir la définition des termes "valeur économique des forêts" et "exploitation forestière", n’étaient pas établis dans les dispositions légales. De plus, aucune condition particulière relative à la taille, à l’activité économique principale ou au statut juridique des bénéficiaires potentiels n’était imposée afin de prévenir tout risque de fausser la concurrence (points 23 à 25).

58. La limite de taille des exploitations forestières au-delà de laquelle un plan de gestion des forêts était obligatoire était fixée à des niveaux très différents suivant les États membres, depuis un seuil plutôt bas permettant de soumettre davantage de surfaces forestières aux plans de gestion jusqu’à un seuil si élevé que, dans un État membre (l’Autriche), 99 % des propriétaires de forêts privés échappaient en pratique à cette obligation (point 26).

59. Par ailleurs, les États membres ne décrivaient pas les besoins de manière appropriée dans leurs PDR. L’audit a révélé plusieurs cas où l’analyse initiale des besoins spécifiques relevant de cette mesure n’avait pas été menée de manière satisfaisante, ainsi que des situations où la mesure ne répondait à aucun besoin spécifique ou urgent dans les États membres (points 28 à 31). Plusieurs États membres ont abrogé la mesure ou réaffecté l’essentiel des montants alloués à d’autres mesures (point 32).

RECOMMANDATION No 1

La Commission devrait:

- définir et évaluer les besoins de l’UE concernant l’amélioration de la valeur économique des forêts;

- définir clairement les éléments clés permettant de garantir que l’aide de l’UE soit ciblée de façon à pourvoir à ces besoins et à créer une valeur ajoutée pour l’Union.

RECOMMANDATION No 2

Les États membres devraient:

- décrire de manière appropriée dans leurs PDR les besoins et les possibilités économiques spécifiques des différents types de surfaces forestières et de bénéficiaires;

- améliorer la gestion des forêts en prenant des mesures qui favorisent l’élaboration de plans de gestion des forêts dans la majorité des exploitations forestières, ainsi que la promotion de la certification des surfaces forestières.

DES FAIBLESSES SIGNIFICATIVES AFFECTENT LA MISE EN ŒUVRE COMPTE TENU DES OBJECTIFS FIXÉS

60. L’audit a fait apparaître de nombreuses insuffisances dans la mise en œuvre de la mesure (points 33 à 41). C’est pourquoi la Cour estime, en conclusion, que certains aspects du processus de mise en œuvre étaient inappropriés.

61. En particulier, la Cour a relevé des cas d’aide publique excessive par rapport aux besoins réels (points 33 et 34). Selon l’approche adoptée par chaque État membre, beaucoup de projets financés ne sont pas conformes aux dispositions de la mesure; ainsi, la Cour a constaté que des biens non durables et des frais de production, de même que des aides venant, de facto, favoriser l’abattage, ont bénéficié d’un soutien (points 35 et 36). De plus, des États membres ont utilisé la mesure 122 pour soutenir des opérations qui ne correspondent pas à ses objectifs et qu’il serait plus approprié de financer dans le cadre d’autres dispositifs, avec des conditions d’éligibilité ainsi que des taux de financement différents, ces derniers étant généralement plus faibles (points 37 à 39).

62. Les investissements n’améliorent pas tous directement la valeur économique des forêts. Le nécessaire lien entre l’aide accordée et une éventuelle amélioration de la valeur économique d’une forêt variait en fonction du type d’investissement (points 40 et 41).

RECOMMANDATION No 3

Les États membres devraient:

- imposer des conditions adéquates afin de garantir que le soutien à la sylviculture dans le cadre de la politique de développement rural soit cohérent, qu’il soit conforme aux dispositions en matière d’aides d’État et que son efficacité soit maximale;

- instituer des procédures appropriées afin d’assurer que le soutien contribue efficacement à l’amélioration effective de la valeur économique des surfaces forestières dans lesquelles les investissements sont réalisés.

L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE L’AIDE N’ÉTAIT PAS SATISFAISANTE

63. Compte tenu des résultats de l’audit, la Cour considère que de graves insuffisances ont fait obstacle à l’évaluation de l’efficacité de l’aide.

64. Le CCSE n’est pas un outil approprié pour évaluer l’incidence du soutien financier au titre de la mesure 122, car les indicateurs de performance et les questions évaluatives qu’il contient ne permettent pas de déterminer si les investissements financés ont conduit à une amélioration de la valeur économique des forêts où ils ont été effectués (points 42 à 46).

65. Les États membres n’ont pas déterminé la valeur des surfaces forestières avant et après les investissements, ni exigé des bénéficiaires qu’ils procèdent à cette détermination. En l’absence d’évaluations, au niveau des États membres ou au niveau régional, de l’augmentation effective de la valeur des forêts ayant fait l’objet d’actions subventionnées, il est impossible d’apprécier la réalisation de l’objectif principal de la mesure et, par conséquent, d’évaluer l’efficacité de l’aide (point 47).

66. La Cour a constaté que seuls quelques-uns des projets audités avaient amélioré la valeur économique des forêts, en augmentant soit la valeur du terrain (construction de routes et ouverture de chemins forestiers), soit celle des peuplements (opérations sylvicoles telles que l’élagage ou l’éclaircie).

RECOMMANDATION No 4

La Commission devrait améliorer son suivi de la mesure afin de s’assurer que les États membres appliquent cette dernière conformément aux objectifs spécifiques établis. Concrètement, les États membres devraient demander aux bénéficiaires de fournir des informations détaillées sur la valeur de leurs surfaces forestières avant et après les investissements subventionnés, et les autorités de gestion devraient être tenues de valider ces valeurs.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Ioannis SARMAS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juin 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] DG Agriculture et développement rural, L’agriculture dans l’Union européenne — Informations statistiques et économiques 2011, mars 2012.

[2] Les prélèvements constituent un indicateur de mesure commun du niveau de l’extraction de bois des forêts.

[3] Le terme "bois rond industriel" désigne tout le bois prélevé dans les forêts, à l’exception du bois de chauffage.

[4] De nombreux produits sont extraits des forêts, notamment la résine, le tanin, le fourrage, les plantes médicinales, les baies, les fruits à coque, les racines, les champignons, les graines et le miel.

[5] DG Agriculture et développement durable H4, Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013 (Rapport relatif à la mise en œuvre des mesures forestières dans le cadre du règlement (CE) no 1698/2005 concernant le développement rural pour la période 2007-2013), mars 2009. Une autre source indique que, dans neuf États membres examinés, 61 % des exploitations forestières privées ont une superficie inférieure à 1 hectare et que 86 % de l’ensemble des exploitations relèvent des catégories d’exploitations de 5 hectares et moins (Prospects for market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures — Final study report (Perspectives d’approvisionnement du marché en bois et autres produits forestiers en provenance de régions dotées de structures de propriété des forêts fragmentées — Rapport d’étude final), université BOKU, Vienne, 2010).

[6] Unité de liaison de Varsovie de la CMPFE, CEE-ONU, FAO, State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe (L’état des forêts de l’Europe 2007. Rapport de la CMPFE sur la gestion durable des forêts en Europe), Varsovie, p. 81.

[7] CEE-ONU, FAO, Études de Genève sur le bois et la forêt no 20. Étude des perspectives du secteur forestier en Europe, Genève, 2005, p. 122.

[8] Unité de liaison de Varsovie de la CMPFE, CEE-ONU, FAO, State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe (L’état des forêts de l’Europe 2007. Rapport de la CMPFE sur la gestion durable des forêts en Europe), Varsovie, p. 81: les forêts publiques appartiennent majoritairement à l’État (85 %). La propriété des 15 % restants est répartie entre les diverses collectivités locales (communes, cantons, départements, provinces…).

[9] Malte ne possède pas de terres boisées.

[10] Règlement (CEE) no 4256/88 du Conseil du 19 décembre 1988 portant dispositions d’application du règlement (CEE) no 2052/88 en ce qui concerne le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "Orientation" (JO L 374 du 31.12.1988, p. 25), règlement (CEE) no 1610/89 du Conseil du 29 mai 1989 portant dispositions d’application du règlement (CEE) no 4256/88 en ce qui concerne l’action de développement et la mise en valeur des forêts dans les zones rurales de la Communauté (JO L 165 du 15.6.1989, p. 3) et règlement (CEE) no 2328/91 du Conseil du 15 juillet 1991 concernant l’amélioration de l’efficacité des structures de l’agriculture (JO L 218 du 6.8.1991, p. 1).

[11] Règlement (CEE) no 2080/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d’aides aux mesures forestières en agriculture (JO L 215 du 30.7.1992).

[12] Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 relative à une stratégie forestière pour l’Union européenne (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1).

[13] COM(2006) 302 final du 15 juin 2006.

[14] COM(2006) 302 final, p. 6.

[15] Les États membres sont chargés de l’élaboration de programmes de développement rural qu’ils doivent ensuite présenter à la Commission pour approbation.Les États membressont également chargés d’assurer la gestion de chaque PDR de manière efficiente et efficace, et plus particulièrement de sélectionner les opérations à financer. La Commission doit approuver les PDR et s’assurer de l’existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres (article 75 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1)).

[16] Article 4 du règlement (CE) no 1698/2005.

[17] Mesures 122, 123, 124, 125, 221, 222, 223, 224, 225, 226 et 227, telles qu’elles sont codifiées à l’annexe II du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).

[18] Article 27 du règlement (CE) no 1698/2005.

[19] BG, CZ, DE(1), EE, ES(7), FR(5), IT(20), LV, LT, LU, HU, AT, PT(3), RO, SI, SK, UK(2).

[20] Article 27 du règlement (CE) no 1698/2005.

[21] Article 30, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1974/2006.

[22] DG Agriculture et développement rural H4, Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013 (Rapport relatif à la mise en œuvre des mesures forestières dans le cadre du règlement (CE) no 1698/2005 concernant le soutien au développement rural pour la période 2007-2013), mars 2009.

[23] Article 18 du règlement (CE) no 1974/2006.

[24] Annexe I du règlement (CE) no 1698/2005, "Tableau des montants et des taux de soutien".

[25] Considérant 22 du règlement (CE) no 1698/2005.

[26] Analyse SWOT: analyse des forces, des faiblesses, des possibilités et des menaces. Elle vise à élaborer, réexaminer et adapter la stratégie et la planification en fonction des besoins exprimés par les parties intéressées et des ressources disponibles.

[27] Avis du CPF susceptibles de justifier les besoins spécifiques de soutien à l’investissement dans le cadre de la mesure 122: a) avis du CPF sur le changement climatique et les forêts; b) avis du CPF sur la mobilisation du bois; c) avis du CPF sur l’évaluation et la rémunération; d) avis du CPF sur les mesures forestières dans le domaine du développement rural.

[28] Document COM(2004) 490 final du 14 juillet 2004.

[29] La question est d’autant plus complexe que les effets concrets de la plupart des investissements consacrés aux forêts ne seront vérifiables qu’à long terme, c’est-à-dire à un moment où la valeur des forêts dépendra peut-être moins des investissements réalisés que d’autres circonstances ou d’autres facteurs de marché.

[30] Eurostat, "The European Framework for Integrated Environmental and Economic Accounting for Forests — IEEAF" (Cadre européen de comptabilité environnementale et économique intégrée de la forêt (IEEAF)), Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 2002.

[31] Source: Base de données Temperate and Boreal Forest Resource Assessment 2000 (TBFRA 2000) (Évaluation des ressources forestières dans les zones tempérées et boréales) de la CEE-ONU/FAO.

[32] Plusieurs propriétés séparées gérées dans le cadre d’une même stratégie d’entreprise pourraient constituer une exploitation forestière selon la définition de la CEE-ONU et bénéficier d’un soutien public à ce titre, mais tel n’était pas le cas des exploitations auditées en Hongrie et en Slovénie.

[33] Considérant 32 du préambule du règlement (CE) no 1698/2005: "Ces actions de soutien [à la sylviculture] devraient éviter de fausser la concurrence et ne devraient pas avoir d’incidence sur le marché."

[34] Pour la mesure "Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles" (mesure 123), l’article 28, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1698/2005 dispose que, "dans le cas de la sylviculture, l’aide est limitée aux microentreprises".

[35] Entreprises qui occupent moins de 10 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel ou le total du bilan annuel n’excède pas 2 millions d’euros.

[36] Dans leur réponse à la Cour, qui demandait pourquoi elles n’avaient pas "activé" la mesure, les autorités suédoises ont expliqué qu’il ne convenait pas de verser des aides visant à accroître la production ou la valeur immobilière, car cela risquerait de fausser la concurrence entre les propriétaires de forêts. Elles n’accordent de soutien qu’à des fins de protection de l’environnement.

[37] Article 27, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1698/2005. Aux termes de l’article 18 du règlement (CE) no 1974/2006, "les plans de gestion des forêts adaptés à la superficie et à l’utilisation des zones boisées en question se fondent sur les dispositions applicables de la législation nationale ainsi que sur les plans d’occupation des sols existants; ils couvrent de manière adéquate les ressources forestières".

[38] Alors que, dans un État membre (l’Espagne), cette taille avait été fixée à 15 hectares afin de soumettre davantage de surfaces forestières aux plans de gestion, dans un autre (l’Autriche), le programme de développement rural définissait une limite si élevée — 1000 hectares — qu’en pratique, 99 % des propriétaires de forêts privés échappaient à l’obligation de produire un plan de gestion des forêts lorsqu’ils demandaient une aide au titre de la mesure 122.

[39] Article 18 du règlement (CE) no 1974/2006.

[40] La Galice (Espagne), la Toscane (Italie), la Hongrie, l’Autriche et la Slovénie.

[41] En Slovénie, 500000 euros; en Hongrie, 735000 euros en 2008.

[42] Équipements de protection individuelle tels que des bleus de travail, des casques, des chaussures, des gants, des trousses de premiers secours, etc.

[43] Une aide a été accordée en vue du remboursement partiel des frais de production pour les activités liées à la préparation de la biomasse telles que le transport, le séchage et le stockage.

[44] Article 2, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1974/2006.

[45] Par exemple, le taux d’aide maximal pour la mesure 122 est supérieur de 10 % à celui de la mesure 121 ("Modernisation des exploitations agricoles") ou de la mesure 123 ("Accroissement de la valeur ajoutée des produits sylvicoles"); voir annexe du règlement (CE) no 1698/2005. Le taux général applicable aux investissements dans le cadre de la mesure 122 est de 50 %, contre 40 % seulement pour les mesures 121 et 123.

[46] Article 80 du règlement (CE) no 1698/2005.

[47] Article 81 du règlement (CE) no 1698/2005.

[48] L’un des objectifs de la mesure 122 est de contribuer à la diversification (voir considérant 22 du règlement (CE) no 1698/2005). En sylviculture, la diversification réside dans la création de nouvelles sources de revenus d’activités forestières, notamment la production de biens non ligneux tels que les fruits, les champignons, les semences, le miel, etc., ainsi que la prestation de services marchands tels que la délivrance de permis de chasse. La production de bois de chauffage peut également être considérée comme relevant de la diversification dans les forêts traditionnellement exploitées pour produire du bois rond industriel et vice versa.

[49] Voir point 38.

[50] Document COM(2011) 627 final du 19 octobre 2011, p. 2.

[51] Article 27 du document COM(2011) 627 final du 12 octobre 2011, p. 56.

[52] À savoir l’article 22.

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ANNEXE I

RESSOURCES FINANCIÈRES ALLOUÉES AU TITRE DE LA MESURE 122 ET SURFACE FORESTIÈRE PRIVÉE, VENTILÉES PAR ÉTAT MEMBRE

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Source: Tableau élaboré par la Cour des comptes européenne sur la base des données de la DG Agriculture et développement rural et des statistiques forestières communiquées par Eurostat en 2011.

État membre | Contribution du Feader au titre de la mesure 122 — montant prévu dans la première version des PDR pour la période 2007-2013 | Contribution du Feader au titre de la mesure 122 — montant prévu dans les PDR au 31.12.2011 | Total des dépenses publiques prévues au titre de la mesure 122 au 31.12.2011 | Contribution du Feader au 31.12.2011 pour les nouvelles demandes d’aide relevant de la période de programmation 2007-2013 | Total des dépenses publiques au 31.12.2011 pour les nouvelles demandes d’aide relevant de la période de programmation 2007-2013 | Forêts et autres terres boisées | Forêts privées |

(en milliers d’euros) | (en milliers d’hectares) |

Bulgarie | 19278 | 9278 | 11597 | 4800 | 6000 | 3927 | 519 |

Rép. tchèque | 19158 | 20658 | 27543 | 11438 | 15250 | 2697 | 616 |

Allemagne | 1400 | 635 | 847 | 236 | 315 | 11076 | 5368 |

Estonie | 15565 | 15506 | 20674 | 4016 | 5355 | 2350 | 1345 |

Grèce | 10630 | 0 | 0 | 0 | 0 | 6539 | 845 |

Espagne | 42850 | 51185 | 85533 | 13520 | 25373 | 27747 | 12838 |

France | 36220 | 34965 | 67553 | 14904 | 29147 | 17572 | 11841 |

Italie | 103454 | 96201 | 205976 | 22343 | 48996 | 10916 | 6076 |

Lettonie | 34066 | 14395 | 19431 | 2169 | 2762 | 3467 | 1696 |

Lituanie | 15375 | 11031 | 14708 | 4276 | 5702 | 2240 | 784 |

Luxembourg | 795 | 795 | 3977 | 50 | 250 | 88 | 46 |

Hongrie | 8831 | 19289 | 27125 | 9472 | 12806 | 2029 | 861 |

Autriche | 26222 | 19817 | 38726 | 14955 | 31693 | 4006 | 2482 |

Portugal | 99244 | 64026 | 76915 | 12451 | 16304 | 3611 | 3382 |

Roumanie | 158692 | 108692 | 133699 | 0 | 0 | 6733 | 2097 |

Slovénie | 18704 | 19454 | 25939 | 12370 | 16495 | 1274 | 962 |

Slovaquie | 30720 | 30720 | 41445 | 7987 | 10655 | 1933 | 958 |

Royaume-Uni | 11683 | 18081 | 25136 | 2149 | 4118 | 2901 | 1922 |

TOTAL | 652887 | 534729 | 826824 | 137137 | 231221 | 111106 | 54638 |

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ANNEXE II

LISTE DES PROJETS D’INVESTISSEMENT EXAMINÉS

Pays | Numéro du projet | Nature du projet | Surface forestière déclarée/gérée (ha) | Montant total de l’investissement (en euros) | Montant total des dépenses publiques (en euros) | Montant total de la contribution du Feader (en euros) | Visite de contrôle sur place |

ES | 1 | Actions sylvicoles sur des feuillus et d’autres essences | 50,00 | 104524,44 | 56726,18 | 32651,59 | Oui |

2 | Actions sylvicoles sur des peuplements d’eucalyptus | 33,84 | 51517,76 | 25758,90 | 14826,82 | Oui |

3 | Éclaircie et élagage de peuplements de conifères | 50,00 | 92384,00 | 55430,40 | 31905,74 | Oui |

4 | Éclaircie et élagage de peuplements de conifères | 50,00 | 99524,00 | 59714,42 | 34371,62 | Oui |

5 | Éclaircie de peuplements de conifères | 50,00 | 87584,00 | 52550,40 | 30248,01 | Oui |

6 | Programme d’accroissement global de la valeur des forêts et de promotion de leur rôle multifonctionnel | 969,10 | 53632,59 | 26816,30 | 15435,46 | Non |

7 | Actions visant à valoriser les forêts et à promouvoir leur rôle multifonctionnel | 947,00 | 152913,02 | 74615,98 | 42948,96 | Non |

8 | Élaboration de plans techniques de gestion des terres boisées | 3555,06 | 90000,00 | 60000,00 | 34536,00 | Non |

9 | Élaboration de plans techniques de gestion des terres boisées | 6002,00 | 150000,00 | 90000,00 | 51804,00 | Non |

10 | Programme d’accroissement global de la valeur et de promotion du rôle multifonctionnel des forêts | 1410,00 | 112916,76 | 70150,06 | 40378,37 | Non |

IT | 1 | Élagage et greffe de châtaigniers pour la production de châtaignes | 20,57 | 159785,99 | 95871,59 | 42183,5 | Oui |

2 | Débroussaillage, élagage et greffe de châtaigniers pour la production fruitière | 1,36 | 5066,64 | 3039,98 | 1337,59 | Oui |

3 | Débroussaillage, élagage et greffe de châtaigniers pour la production fruitière, acquisition d’une débroussailleuse et d’une tronçonneuse | 1,42 | 15980,14 | 9580,14 | 4218,76 | Oui |

4 | Élagage et greffe de châtaigniers pour la production fruitière, acquisition d’engins forestiers et de matériel destiné à la première transformation des grumes | 5,81 ha de châtaigniers, 59,63 ha d’autres essences | 74476,24 | 44685,74 | 19661,73 | Oui |

5 | Élagage et greffe de châtaigniers pour la production fruitière, acquisition d’engins forestiers | 7,05 ha de châtaigniers, 59,63 ha d’autres essences | 132117,05 | 79270,23 | 34878,9 | Oui |

6 | Rénovation d’une pièce des bâtiments de l’exploitation agricole destinée au tri et au stockage temporaire des châtaignes, acquisition d’outillage et de matériel destinés à la castanéiculture | 3,54 | 58184,32 | 34910,59 | 15360,66 | Oui |

7 | Acquisition d’engins forestiers et de matériel destiné à la première transformation du bois (remorque, grue, tracteur, excavateur, broyeur), ainsi que d’équipements de protection individuelle (bleus de travail, casques, chaussures, gants, trousses de premiers secours) | 243,06 | 224108,29 | 134465,04 | 59164,62 | Oui |

8 | Acquisition d’un tracteur forestier, élagage de pins parasols (pinus pinea) | 32,88 | 286439,11 | 171862,75 | 75619,361 | Oui |

9 | Restauration de suberaies (coupe d’arbres et débroussaillage, élagage) | 94,00 | 389568,91 | 230103,57 | 101246,27 | Oui |

10 | Restauration de suberaies (coupe d’arbres et débroussaillage, élagage), acquisition d’engins forestiers (excavateur, tracteur, débroussailleuse, grue, tronçonneuses) | 5,00 ha de suberaies restaurées, 931,00 ha d’autres surfaces boisées | 331348,17 | 198808,90 | 43737,96 | Oui |

IT | 11 | Éclaircie de pinèdes artificielles de pins noirs âgés, afin de privilégier les sapins blancs indigènes et d’encourager la régénération naturelle de la forêt avec ses essences d’origine, un mélange de conifères et de feuillus | 15,32 | 37646,46 | 22587,88 | 9938,67 | Oui |

12 | Restauration d’une châtaigneraie (coupe, élagage, greffe), restauration partielle d’un bâtiment agricole, acquisition et installation dans le bâtiment d’un séchoir à châtaignes, établissement d’un plan de gestion des forêts | 5,00 ha de châtaigniers, 64,00 ha d’autres essences | 19603,65 | 10835,57 | 4767,65 | Oui |

13 | Éclaircie de pinèdes de pins noirs âgés d’environ 50 ans, afin de favoriser la régénération naturelle par des feuillus; acquisition de matériel (excavateur, broyeur, fendeuse à bois) | 6,47 | 99509,57 | 57121,65 | 25133,53 | Oui |

14 | Éclaircie de pinèdes de pins noirs âgés d’environ 50 ans, afin de favoriser la régénération naturelle par des feuillus; acquisition d’un tracteur et d’un treuil | 5,52 | 47698,00 | 28618,80 | 12592,27 | Oui |

15 | Construction et équipement d’une scierie destinée à la production de planches et de palettes | 20,00 | 182854,26 | 109712,57 | 48273,53 | Oui |

16 | Acquisition d’un excavateur | 105,33 | 104950,00 | 62970,00 | 27706,80 | Oui |

17 | Acquisition d’une grue et d’un tracteur forestiers | 105,33 | 45208,33 | 27125,00 | 11935,00 | Oui |

18 | Acquisition d’un tracteur forestier | 105,33 | 35500,00 | 21300,00 | 9372,00 | Oui |

19 | Acquisition de matériel (fendeuse à bois, débroussailleuse, tronçonneuses, treuil) et d’équipements de protection individuelle (bleus de travail, casques, chaussures, gants) | 45,00 | 13360,00 | 8016,00 | 3527,04 | Oui |

HU | 1 | Matériel: tracteur, camion, remorque, charrue, épandeur à engrais | 68,41 | 667904,00 | 333952,00 | 248093,00 | Oui |

2 | Matériel: tracteur, grue, porteur forestier, remorque | 586,91 | 747435,00 | 373718,00 | 277635,00 | Oui |

3 | Matériel: déchiqueteuse à bois, tracteur, grue, porteur forestier, remorque | 868,03 | 1424309,00 | 712154,00 | 529059,00 | Oui |

4 | Matériel: tracteur, remorque, charrue, herse | 124,52 | 443795,00 | 221897,00 | 164847,00 | Oui |

5 | Matériel: tracteur, charrue | 94,30 | 183007,00 | 91504,00 | 45423,00 | Oui |

6 | Matériel: tracteur, herse, remorque | 301,73 | 168373,00 | 84186,00 | 62542,00 | Oui |

7 | Matériel: tracteur, charrue, herse | 116,97 | 837792,00 | 418896,00 | 311198,00 | Non |

8 | Matériel: tracteur, herse, charrue, remorque | 51,60 | 429535,00 | 214768,00 | 159551,00 | Non |

9 | Matériel: tracteur, grue, porteur forestier | 2632,48 | 656168,00 | 328084,00 | 243734,00 | Non |

10 | Matériel: tracteur, charrue, herse | 66,14 | 827713,00 | 413853,00 | 307451,00 | Non |

11 | Matériel: tracteur, charrue, herse, remorque | 107,75 | 220776,00 | 110388,00 | 82007,00 | Non |

12 | Matériel: tracteur, herse, épandeur à engrais | 625,30 | 268519,00 | 134259,00 | 99741,00 | Non |

13 | Matériel: tracteur, déchiqueteuse à bois | 89,68 | 430259,00 | 215129,00 | 159819,00 | Non |

14 | Matériel: tracteur, charrue, herse, remorque | 162,86 | 159228,00 | 79614,00 | 59145,00 | Non |

AT | 1 | Plantation de saules et de peupliers sur des terres agricoles pour constituer des taillis à courte rotation (cycles de 3 à 4 ans) | 0,39 | 1170,00 | 585,00 | 284,84 | Oui |

2 | Plantation de feuillus dans des forêts de conifères endommagées par des intempéries | 10,40 | 62400,00 | 31200,00 | 15150,72 | Oui |

3 | Éclaircie de peuplements de conifères atteignant jusqu’à 15 mètres de hauteur | 7,90 | 7260,00 | 3630,00 | 1767,45 | Oui |

4 | Plantation de feuillus dans des forêts de conifères endommagées par des intempéries | 17,47 | 53077,59 | 26536,00 | 12889,84 | Oui |

5 | Acquisition d’une grue sur remorque | 6400,00 | 44166,67 | 15458,00 | 7506,40 | Oui |

6 | Établissement d’un plan de gestion des forêts | 1000,00 | 36667,67 | 18333,00 | 8902,50 | Oui |

7 | Éclaircie de peuplements de conifères atteignant jusqu’à 15 mètres de hauteur | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Oui |

8 | Équipement de séchage de copeaux de bois | s.o. [1] | 132443,07 | 36000,00 | 17481,60 | Oui |

9 | Déchiquetage et séchage de peupliers issus de taillis à courte rotation plantés sur des terres agricoles (cycles de 3 à 4 ans) | 2,20 | 1900,20 | 950,00 | 462,55 | Oui |

AT | 10 | Plantation de peupliers sur des terres agricoles pour constituer des taillis à courte rotation (cycles de 3 à 4 ans) | 0,62 | 1560,00 | 780,00 | 379,78 | Oui |

11 | Acquisition d’un conteneur pour le transport de copeaux de bois | s.o. [1] | 19600,00 | 3920,00 | 1908,65 | Oui |

12 | Éclaircie de peuplements de feuillus atteignant jusqu’à 18 mètres de hauteur | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Oui |

13 | Construction d’un entrepôt de stockage des copeaux de bois | s.o. [1] | 124650,67 | 24930,00 | 12138,42 | Oui |

14 | Plantation favorisant la régénération naturelle de peuplements de feuillus atteignant jusqu’à 18 mètres de hauteur, et de peuplements de conifères atteignant jusqu’à 15 mètres de hauteur | 26,50 | 22419,40 | 11209,00 | 5443,09 | Oui |

15 | Coupe et déchiquetage de peupliers et de saules issus de taillis à courte rotation plantés sur des terres agricoles (cycles de 3 à 4 ans) | 21,80 | 20736,66 | 10368,00 | 5048,18 | Oui |

SI | 1 | Chemin forestier | 38,15 | 15641,00 | 7965,00 | 5973,00 | Oui |

2 | Matériel: tracteur | 23,70 | 69510,00 | 34550,00 | 25913,00 | Oui |

3 | Route forestière | 19,82 | 66170,00 | 31521,00 | 23641,00 | Oui |

4 | Route forestière | 261,15 | 40564,00 | 20282,00 | 15211,00 | Non |

5 | Matériel: tracteur, abatteuse | 3,49 | 230890,00 | 138534,00 | 103901,00 | Oui |

6 | Matériel: remorque | 45,63 | 45449,00 | 5500,00 | 4125,00 | Non |

7 | Route forestière | 24,00 | 50654,00 | 21106,00 | 15829,00 | Non |

8 | Matériel: abatteuse, tracteur, porteur forestier, camion-grue/câble-grue | 3,30 | 1157730,00 | 500000,00 | 375000,00 | Oui |

9 | Chemin forestier | 15350,00 | 21752,00 | 10876,00 | 8157,00 | Non |

10 | Matériel: tracteur | 1,70 | 79099,00 | 39550,00 | -29662,00 | Non |

[1] L’Autriche a financé des investissements dans le secteur de la transformation de la biomasse sans exiger des bénéficiaires qu’ils déclarent des surfaces forestières spécifiques.

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