EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Lorsque la Commission a adopté, le 25 novembre 2021, sa proposition de texte qui allait devenir la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil relative à une approche coordonnée en vue de faciliter la libre circulation en toute sécurité pendant la pandémie de COVID-19, la situation épidémiologique relative à la pandémie de COVID-19 était bien différente de ce qu’elle est aujourd’hui. À l’époque, le variant Delta, qui suscitait des inquiétudes, était encore répandu dans l’Union. Plus de dix mois plus tard, le variant Omicron hautement transmissible, se déclinant en plusieurs sous-variants, est devenu le variant dominant dans l’Union.

Omicron provoque des formes moins graves de la maladie que le variant Delta observé précédemment, une situation qui peut être attribuée, du moins partiellement, à l’effet protecteur de la vaccination et des infections passées. Par conséquent, et compte tenu également de ces niveaux de protection plus élevés, la pression exercée sur les systèmes de soins de santé reste actuellement à des niveaux gérables, même lors des pics d’infections momentanés, comme lors de la vague due aux sous-variants Omicron BA.4 et BA.5 observée durant l’été 2022.

Ainsi que la Commission n’a eu de cesse de le souligner, toute restriction à la libre circulation mise en place en réaction à la pandémie de COVID-19 ne doit pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour préserver la santé publique. Comme indiqué aux points 1 et 2 de la recommandation (UE) 2022/107, toute restriction de cette nature devrait, conformément aux principes de nécessité et de proportionnalité, être levée dès que la situation épidémiologique le permet. Au mois d’août 2022, les États membres avaient levé toutes les mesures ayant une incidence sur la libre circulation des personnes dans l’Union, y compris l’obligation pour les voyageurs de détenir un certificat COVID numérique de l’UE.

Pour tenir compte de la situation actuelle, la Commission propose d’adapter l’approche exposée dans la recommandation (UE) 2022/107. En particulier, la recommandation devrait souligner qu’au stade actuel de la pandémie, les États membres ne devraient en principe pas imposer, pour des raisons liées à la pandémie, de restrictions à la libre circulation des personnes en vue de préserver la santé publique. La vague estivale de 2022 illustre le fait que la circulation intense du virus, à la suite de l’apparition d’un nouveau variant préoccupant, n’est pas nécessairement synonyme de pression importante sur les systèmes nationaux de soins de santé, faisant ainsi ressortir l’importance d’adopter une approche prudente au moment d’envisager d’introduire des restrictions à la libre circulation des personnes en fonction du nombre de contaminations ou de la présence d’un nouveau variant.

Dans le même temps, comme l’a relevé la Commission dans sa communication du 2 septembre 2022, la pandémie mondiale de COVID-19 n’est pas terminée. De nouvelles vagues d’infections susceptibles d’entraîner une détérioration de la situation épidémiologique, notamment à la suite de l’émergence d’un nouveau variant préoccupant, ne peuvent être exclues. En effet, comme l’a signalé le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) le 7 octobre 2022, la situation épidémiologique suggère une transmission en hausse dans la plupart des États membres, sans que n’apparaisse toutefois de modification de la répartition des variants en circulation. La Commission a donc invité les États membres à continuer de coordonner leurs efforts de préparation dans l’ensemble de l’Union. Dans le cadre de ces efforts, le Parlement européen et le Conseil ont, le 29 juin 2022, prorogé la période d’application du règlement (UE) 2021/953 sur le certificat COVID numérique de l’UE jusqu’au 30 juin 2023.

La prorogation du cadre du certificat COVID numérique de l’UE garantit aux citoyens de l’Union de pouvoir continuer de bénéficier de certificats COVID-19 interopérables et mutuellement acceptés de vaccination, de test et de rétablissement, dans des situations où les États membres pourraient juger nécessaire de réintroduire temporairement certaines restrictions à la libre circulation fondées sur la santé publique. Dans le même temps , il importe de souligner que le règlement (UE) 2021/953 n’oblige en aucun cas les États membres à exiger une preuve du statut en matière de vaccination, de test ou de rétablissement dans le cadre de l’exercice de la libre circulation.

Lorsque, à la suite d’une grave détérioration de la situation épidémiologique, un État membre estime que des restrictions à la libre circulation s’imposent malgré tout pour préserver la santé publique, tout en restant proportionnées, ces restrictions devraient se limiter à exiger des voyageurs qu’ils soient en possession d’un certificat COVID numérique de l’UE en cours de validité. Afin de déterminer si une situation doit être qualifiée de grave détérioration sur le plan épidémiologique, il convient que les États membres tiennent compte en particulier de la pression exercée par la pandémie de COVID-19 sur leur système de soins de santé, notamment en ce qui concerne les admissions et le nombre de patients hospitalisés, dont les patients en soins intensifs. C’est dans ce contexte que l’ECDC publie des données pertinentes sur l’évolution de la situation épidémiologique.

Les États membres devraient également évaluer si ces restrictions sont susceptibles d’avoir une incidence positive sur la situation épidémiologique, notamment une diminution significative de la pression exercée sur les systèmes de soins de santé nationaux, étant donné que les facteurs nationaux influent en règle générale davantage sur la situation épidémiologique que les déplacements transfrontières. Dans de telles situations, les interventions nationales non pharmaceutiques, telles que le port du masque, la ventilation et la distanciation physique, plutôt que des restrictions de déplacement, peuvent être efficaces pour ralentir la propagation de la COVID-19, à condition d’être appliquées de manière précoce et globale et d’être mises suffisamment en pratique par la société.

En ce qui concerne l’éventuelle exigence de détenir un certificat COVID numérique de l’UE en cours de validité, les modifications introduites par le règlement (UE) 2022/1034 du Parlement européen et du Conseil devraient être traduites dans la recommandation (UE) 2022/107. Premièrement, il convient de préciser que les certificats COVID numériques de l’UE délivrés aux personnes participant à des essais cliniques qui portent sur des vaccins contre la COVID-19 peuvent être acceptés par d’autres États membres afin de lever les restrictions à la libre circulation. Afin de faciliter l’exercice de la libre circulation des citoyens de l’Union qui ont reçu un vaccin contre la COVID-19 pour lequel la procédure d’inscription sur la liste d’utilisation d’urgence de l’OMS est terminée, il convient également de recommander aux États membres d’accepter les certificats COVID numériques de l’UE délivrés à la suite de l’administration de ces vaccins. En outre, les certificats de test et de rétablissement peuvent désormais être délivrés sur la base de tests de détection d’antigènes réalisés en laboratoire.

Compte tenu de leur situation spécifique ou de la fonction critique qu’ils occupent, certaines catégories de voyageurs devraient être exemptées de l’obligation de détenir un certificat COVID numérique de l’UE. Eu égard à la situation actuelle en matière de sécurité, il importe que cette liste inclue expressément les diplomates, le personnel des organisations internationales et les personnes qui sont invitées par des organisations internationales et dont la présence physique est nécessaire pour le bon fonctionnement de ces organisations, le personnel militaire, les travailleurs humanitaires et le personnel de la protection civile. La liste devrait également inclure les personnes couvertes par l’article 2 de la décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil et être cohérente avec la proposition de recommandation du Conseil relative à une approche coordonnée des déplacements vers le territoire de l’Union pendant la pandémie de COVID-19, présentée par la Commission. Pour autant, les États membres devraient pouvoir proposer des vaccins et des tests à ces catégories de personnes.

Afin de pouvoir réagir rapidement aux nouveaux variants du SARS-CoV-2, il convient de maintenir la procédure dite de «frein d’urgence», lorsque des mesures pourraient être prises en plus du certificat COVID numérique de l’UE. Il convient de préciser, en vue de son alignement sur les modifications exposées ci-dessus, que cette procédure de «frein d’urgence» pourrait être utilisée en réaction à l’apparition d’un nouveau variant du SARS-CoV-2 préoccupant ou à suivre, dans le but de ralentir sa propagation au moyen de restrictions de déplacement, de gagner du temps pour mobiliser la capacité hospitalière de pointe et de déclencher la mise au point de vaccins. Elle pourrait également être utilisée dans des cas où la situation épidémiologique se détériore rapidement et gravement, d’une manière faisant penser à l’apparition d’un nouveau variant du SARS-CoV-2 préoccupant ou à suivre.

Lorsqu’un État membre introduit l’obligation de présenter un certificat COVID numérique de l’UE en cours de validité, ou lorsqu’il prend des mesures supplémentaires conformément à la procédure de «frein d’urgence», il devrait en informer rapidement la Commission et les autres États membres par l’intermédiaire du dispositif intégré de l'UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR) et fournir des informations sur les motifs, les effets attendus, l’entrée en vigueur et la durée de ces restrictions de déplacement. De telles données devraient comporter des informations sur les raisons pour lesquelles l’introduction de telles restrictions de déplacement obéit aux principes de nécessité et de proportionnalité, par exemple en raison de la situation géographique particulière de l’État membre concerné ou des vulnérabilités particulières de son système national de soins de santé.

Afin d’obtenir en temps utile des informations pertinentes et représentatives sur l’émergence et la circulation de variants du SARS-CoV-2 préoccupants ou à suivre, les États membres devraient évaluer la circulation de différents variants du SARS-CoV-2 dans la communauté en sélectionnant des échantillons représentatifs pour le séquençage, procéder à une caractérisation génétique et communiquer les résultats de typage des variants conformément aux orientations sur le séquençage publiées par l’ECDC.

De même, il demeure important de veiller à ce que les informations relatives à toute nouvelle mesure soient mises à la disposition du public dès que possible. En effet, ainsi que la Commission l’a observé dans sa communication du 2 septembre 2022, les États membres devraient tout mettre en œuvre pour veiller à ce que les voyageurs potentiels soient bien informés des éventuelles restrictions de déplacement qui pourraient s’appliquer à leur arrivée dans un autre État membre. La plateforme web «Re-Open EU» reste un point de référence essentiel pour toute personne qui se déplace dans l’UE.

La Commission propose également de supprimer la carte tricolore (vert-orange-rouge) publiée par l’ECDC depuis l’adoption de la recommandation (UE) 2020/1475 du Conseil en octobre 2020. Compte tenu de l’évolution de la situation épidémiologique, la méthodologie de la carte a été adaptée en février 2021, juin 2021 et janvier 2022. La dernière version en date de cette carte, reposant sur le taux de notification sur 14 jours pondéré par la couverture vaccinale, était fondée sur l’expérience acquise avec le variant Delta. Toutefois, en raison du nombre élevé d’infections causées par le variant Omicron, de grandes parties de la carte se sont retrouvées en «rouge foncé», alors que tous les États membres avaient levé leurs restrictions à la libre circulation. En outre, étant donné que les États membres ont adapté leurs régimes de dépistage, de nombreuses régions sont apparues en «gris foncé» en raison du fait que les taux de dépistage déclarés sont tombés sous le seuil établi par la recommandation (UE) 2022/107. Ce glissement des stratégies de dépistage vers des échantillons représentatifs de la population ne changera pas dans un avenir prévisible. En conséquence, la carte tricolore ne représentait plus de manière adéquate de la situation épidémiologique dans l’Union. À la suite de discussions avec les États membres et la Commission, l’ECDC a déjà temporairement suspendu la publication de la carte en juillet 2022.

Aussi la Commission propose-t-elle également de supprimer, en même temps que la carte tricolore, les références à des mesures supplémentaires spécifiques auxquelles doivent se soumettre les voyageurs en provenance de zones colorées en «rouge foncé». Quoi qu’il en soit, l’ECDC continuera de publier des données sur les indicateurs épidémiologiques pertinents, permettant ainsi de continuer de comparer la situation épidémiologique entre les différentes régions, en particulier en cas de détérioration de la situation épidémiologique.