Résumé Le système de justice slovène a connu quelques évolutions positives, notamment par rapport aux problèmes soulevés dans le rapport 2020 sur l’état de droit. En particulier, l’arrêt de la Cour constitutionnelle qui déclare inconstitutionnelles les règles régissant les enquêtes parlementaires en raison de l’absence de garanties en matière d’indépendance de la justice assure une protection importante aux juges. Le pouvoir judiciaire a entamé des discussions sur l’amélioration du cadre des procédures disciplinaires concernant les juges. La nomination des procureurs est retardée de manière injustifiée et le fait que les procureurs européens délégués ne soient pas nommés en temps utile suscite des inquiétudes. Des difficultés subsistent dans les procédures relatives aux affaires de criminalité économique et financière. La pandémie de COVID-19 a mis en lumière la nécessité d’accélérer l’amélioration des outils de communication électronique. L’accès aux documents des tribunaux et des parquets est devenu une question sensible qui a donné lieu à un arrêt de la Cour suprême et à une modification législative. Le cadre juridique et institutionnel nécessaire pour prévenir et combattre la corruption continue à s’améliorer. Les modifications législatives ont renforcé l’indépendance, l’organisation et le fonctionnement de la Commission pour la prévention de la corruption, bien que ses ressources humaines restent limitées. Ces mêmes modifications ont également renforcé le cadre juridique en matière de lobbying, de protection des lanceurs d’alerte et de déclaration de patrimoine. Néanmoins, des inquiétudes subsistent quant à l’application effective des règles de lutte contre la corruption, en ce qui concerne par exemple les conflits d’intérêts et les lanceurs d’alerte. En outre, la stratégie précédente a été en grande partie mise en œuvre, mais certaines initiatives restent en suspens et aucun nouveau plan n’a été adopté. Bien que le nombre de poursuites ait augmenté, certains problèmes subsistent, notamment en ce qui concerne la capacité à mener des enquêtes efficaces et le faible nombre de condamnations dans des affaires de corruption, en particulier à haut niveau. Au cours de la pandémie de COVID-19, une série d’évaluations des risques ont été lancées par le gouvernement, concernant notamment le risque de corruption dans les marchés publics. La situation en matière de liberté et de pluralisme des médias s’est détériorée. L’indépendance de l’autorité de contrôle des médias est garantie par la loi, mais des problèmes subsistent concernant les ressources nécessaires à son large éventail de tâches et la volonté de renforcer encore son indépendance. La révision de la législation sur les médias et les services audiovisuels est toujours en suspens. Ces projets suscitent toujours quelques inquiétudes, mais certains amendements à la loi sur les médias proposés en 2020 pourraient améliorer la transparence de la propriété des médias. L’attribution de la publicité d’État n’est pas réglementée et manque souvent de transparence, notamment dans le cas des médias locaux. Le grand public et les journalistes doivent toujours s’armer de patience pour obtenir l’accès aux informations publiques. Le harcèlement en ligne des journalistes et les menaces à leur encontre génèrent de plus en plus d’inquiétude, et plusieurs journalistes ont fait l’objet de poursuites ayant un effet d’intimidation. Les parties prenantes nationales et internationales ont exprimé leurs craintes à la suite du refus des autorités de financer l’Agence de presse slovène en 2021. Aucune mesure particulière n’a été prise pour le secteur des médias dans le cadre de la pandémie de COVID-19, mais les journalistes avaient accès aux mesures d’aide générales. La Slovénie n’a pas déclaré d’état d’urgence pendant la pandémie de COVID-19. La loi sur les maladies transmissibles, modifiée quatre fois depuis le début de la pandémie, a servi de base à l’adoption de mesures restrictives. Le Parlement a continué à fonctionner, après avoir rapidement modifié son règlement intérieur pour permettre les séances en ligne. L’indépendance financière de certains organes indépendants a été protégée par un arrêt de la Cour constitutionnelle. La Cour constitutionnelle a amélioré son efficience, évoquée dans le rapport 2020 sur l’état de droit, et a joué un rôle actif dans le contrôle des mesures liées à la COVID-19. Pour discuter de l’état de droit, le président de la République a réuni pour la toute première fois les trois branches du pouvoir. La société civile a dû faire face à des difficultés qui nuisent à un environnement favorable aux organisations non gouvernementales.

I.Système de justice

Le système de justice slovène s’articule sur trois niveaux, avec des tribunaux cantonaux et régionaux (instruisant les affaires en matière civile, commerciale et pénale), des tribunaux du travail et un tribunal administratif en première instance, cinq cours d’appel en deuxième instance (statuant sur les appels interjetés de décisions rendues par les tribunaux de première instance) et la Cour suprême en troisième instance (statuant sur les appels interjetés d’arrêts des cours d’appel et du tribunal administratif). La Constitution établit un Conseil judiciaire, une instance sui generis en dehors des trois branches du pouvoir, qui est chargé de protéger l’indépendance ainsi que de promouvoir et garantir la responsabilité, l’efficience et la qualité du travail de la justice . Les candidats juges sont sélectionnés par le Conseil judiciaire et présentés ensuite à l’Assemblée nationale (Državni zbor – la première chambre du Parlement) en vue de leur nomination . Lorsque le Conseil judiciaire sélectionne un candidat exerçant déjà une fonction juridictionnelle, celui-ci est promu à sa nouvelle fonction directement par le Conseil. Le ministère public, bien qu’il fasse partie du pouvoir exécutif, est une autorité indépendante, tandis que le Conseil des procureurs et le procureur général sont investis des principaux pouvoirs concernant la carrière des procureurs et son fonctionnement. Le Conseil des procureurs est un organe d’État indépendant et autonome qui réalise les tâches d’autorégulation du ministère public et qui contribue à garantir l’uniformité des poursuites ainsi que l’indépendance et l’autonomie des procureurs. L’ordre slovène des avocats est un organe autonome et indépendant. Il est chargé de superviser les activités professionnelles des avocats et de décider des mesures disciplinaires à prendre à l’encontre de ses membres. La Slovénie participe au Parquet européen.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire s’améliore constamment. Il continue de s'améliorer et est moyen parmi le grand public (47 % plutôt et très satisfaisant) et a atteint le niveau moyen parmi les entreprises (43 %) en 2021, ce qui fait apparaître une tendance positive pour la troisième année consécutive, après l’absence de tendance claire en 2016 et en 2017 .

La nomination des procureurs est retardée de manière injustifiée et le fait que les procureurs européens délégués ne soient pas nommés en temps utile suscite des inquiétudes. Le gouvernement nomme les nouveaux procureurs sur proposition du ministre de la justice, après la publication d’un avis de vacance et la sélection du candidat par le Conseil des procureurs, qui est indépendant. En vertu de la loi, le gouvernement est tenu de prendre une décision de nomination ou de non-nomination à l’égard de tous les candidats admissibles qui se sont portés candidats à une nomination ou à une promotion. Les candidats non retenus ont le droit d'introduire un contrôle juridictionnel devant le tribunal administratif, qui doit statuer dans un délai de 30 jours. Depuis la fin du mois de juillet 2020, le Conseil des procureurs a présenté les noms de 29 candidats au ministre de la justice, qui les a ensuite proposés au gouvernement pour une première nomination ou une promotion. En juin 2021, seuls 14 d’entre eux avaient été nommés ou promus, alors qu’il n’existe pas de raisons manifestes de ne pas se prononcer sur les 15 candidatures restantes. La nomination des procureurs européens délégués du Parquet européen a également été retardée, faisant craindre que la procédure nationale n’ait pas été correctement suivie. En décembre 2020, le Conseil des procureurs a présenté les noms des deux candidats au ministre de la justice et le gouvernement n’a pas inscrit ce point à l’ordre du jour de ses séances, malgré l’obligation légale de se borner à prendre acte de ces noms et de les transmettre au Parquet européen. Le 27 mai 2021, le gouvernement a déclaré la procédure de sélection infructueuse et a chargé le ministre de la justice de publier un nouvel avis de vacance, qui a été émis le 9 juillet. Selon les recommandations du Conseil de l’Europe, le recrutement des procureurs doit reposer sur des procédures équitables et impartiales, qui comportent des garanties contre toute démarche représentant les intérêts de groupes particuliers, et leur promotion est régie par des critères connus et objectifs, tels que la compétence et l’expérience .

La Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles les règles régissant les enquêtes parlementaires en raison de l’absence de garanties en matière d’indépendance de la justice. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, une commission d’enquête parlementaire a ouvert en 2019 une enquête afin d’examiner les actions de certains procureurs et juges dans des affaires pénales concrètes. Toutefois, la Cour constitutionnelle a par la suite suspendu l’application de la loi relative aux enquêtes parlementaires, sur laquelle se fondait l’enquête, en raison du risque que celle-ci constituait pour l’indépendance des juges et des procureurs . En janvier 2021, la Cour constitutionnelle a jugé inconstitutionnels la loi et le règlement de procédure relatifs aux enquêtes parlementaires, dans la mesure où ils ne prévoient pas de garanties procédurales quant à l’indépendance des juges lors de l’ouverture d’une enquête parlementaire. La Cour a déclaré que le pouvoir judiciaire n’était pas totalement exclu du contrôle parlementaire exercé dans le cadre d’enquêtes parlementaires, étant donné que le Parlement peut examiner, par exemple, les tendances du système judiciaire ou les événements historiques faisant également l’objet de procédures judiciaires. Toutefois, la Cour a souligné que le Parlement ne pouvait pas entraver les procédures judiciaires ni influencer de quelque manière que ce soit les juges dans des procédures concrètes, y compris par un débat ex post sur la légalité ou l’adéquation de jugements particuliers. En outre, les juges ne peuvent pas être appelés en qualité de témoins ou de suspects dans le cadre d’une enquête parlementaire sur ces questions, qu’il s’agisse d’une affaire judiciaire ouverte ou clôturée, car cela porterait atteinte à l’indépendance de la justice. La Cour constitutionnelle a donné un an au Parlement pour supprimer les éléments anticonstitutionnels de la loi relative aux enquêtes parlementaires. Jusqu’à ce que l’inconstitutionnalité constatée soit levée, le Conseil judiciaire peut demander à la Cour constitutionnelle de vérifier si une nouvelle enquête parlementaire respecte l’indépendance de la justice. Aucune proposition législative n’a encore été présentée pour remédier à l’inconstitutionnalité établie.

Le pouvoir judiciaire a entamé des discussions sur l’amélioration du cadre des procédures disciplinaires concernant les juges. En mars 2021, le Conseil judiciaire a analysé le cadre juridique régissant les procédures disciplinaires concernant les juges et sa mise en œuvre, et a proposé des modifications. Depuis 2018, les procédures disciplinaires relèvent de la compétence d’un tribunal disciplinaire. Entre 2018 et mars 2021, la durée moyenne des procédures disciplinaires était de 194 jours. Le Conseil judiciaire a recensé un certain nombre de questions nécessitant des améliorations, telles que la mise en place d’une procédure disciplinaire spéciale au lieu du recours à une procédure pénale, la mise à jour de la liste des infractions disciplinaires, la révision du droit d'engager une procédure disciplinaire dont dispose le Conseil judiciaire, la révision des sanctions disciplinaires au profit d’une plus grande proportionnalité et la précision des limites de la durée de suspension d’un juge. La Cour suprême soutient l’initiative du Conseil judiciaire visant à modifier la législation pour accroître l’efficience des procédures disciplinaires. Il est important que toute réforme potentielle des procédures disciplinaires soit conforme au droit de l’Union et tienne compte des recommandations du Conseil de l’Europe.

Qualité

La pandémie de COVID-19 a mis en lumière la nécessité d’accélérer l’amélioration des outils de communication électronique utilisés dans le système de justice. Selon le rapport 2020 sur l’état de droit, alors que les technologies de l’information et de la communication pour la gestion des affaires sont avancées, les communications électroniques entre les juridictions et les parties restent à la traîne. Ces dernières années, des progrès ont été accomplis dans le développement des communications électroniques. Dans certains domaines, les documents doivent être soumis aux tribunaux uniquement sous forme électronique. Tel est le cas, par exemple, des documents soumis par des notaires publics et des administrateurs judiciaires (dans les affaires ayant trait au registre foncier, au registre judiciaire et à l’insolvabilité), ainsi que par des débiteurs (dans le cadre d’un recouvrement de créance non contestée). Depuis février 2021, les centres d’action sociale doivent déposer les demandes en matière de droit de la famille par voie électronique, et le système d’enchères électroniques a été lancé indépendamment de la méthode de vente pour tous les biens immobiliers, les biens meubles et les droits vendus dans le cadre d’une procédure d’exécution forcée, d’une procédure d’insolvabilité, d’une procédure de liquidation forcée, d’une affaire non contentieuse et d’une procédure pour délit ou infraction pénale. Dans les affaires pénales, administratives, civiles et commerciales contentieuses, des initiatives sont en cours pour moderniser le système de gestion des affaires d'ici à la fin de 2023, de manière à permettre les communications électroniques. Les solutions numériques de gestion et de suivi des procédures judiciaires restent limitées, en particulier dans les affaires pénales. Le recours aux technologies numériques pour le travail à distance sécurisé fait défaut, en particulier au sein du ministère public, et l’absence de ces technologies dans les services de police contribue à engendrer des retards, en particulier dans les affaires complexes pour lesquelles les procès-verbaux pénaux ne sont produits que sur support papier. Étant donné que, pendant plus de quatre mois à partir de mars 2020, les tribunaux ne traitaient pratiquement plus que les affaires urgentes, le système judiciaire et le ministère de la justice ont coopéré intensivement pour fournir des équipements de vidéoconférence supplémentaires et ont réussi à tripler les capacités en 2020, d’autres achats étant prévus en 2021. La Cour suprême a informé le ministère de la justice de la nécessité de modifier les règles de procédure afin de fixer clairement les conditions permettant d’établir la fiabilité des preuves dans les procédures menées par vidéoconférence (telles que l’audition d’un témoin).

L’accès aux documents des tribunaux et des parquets a fait l’objet d’un arrêt de la Cour suprême et d’une modification législative. Dans le rapport 2020 sur l’état de droit, il était constaté que la publication des décisions de justice en première instance restait limitée, en particulier dans les affaires civiles et commerciales, et que la lisibilité par machine des décisions publiées était relativement faible . Le tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE ne fait état d'aucune amélioration sur ces deux points. En mai 2020, la Cour suprême a rendu une décision jurisprudentielle dans une affaire concernant le droit d’accès aux informations contenues dans un dossier pénal . La Cour a jugé que le code de procédure pénale limitait le droit de consulter un dossier aux personnes ayant un intérêt juridique (par exemple, les accusés et les victimes) et que les dispositions de la loi sur l’accès aux informations publiques ne s’appliquaient pas aux documents des tribunaux et des parquets. Le Parlement a réagi en adoptant un amendement au code de procédure pénale, qui précise explicitement que le régime général d’accès aux documents prévu par la loi sur l’accès aux informations publiques s’applique . En vertu de cet amendement, une personne qui se voit refuser l’accès à des documents des tribunaux ou des parquets (dans une affaire ouverte ou clôturée) par un juge ou un procureur, respectivement, peut saisir le commissaire à l’information. Selon la Cour suprême, cet amendement a suscité des inquiétudes quant à l’équilibre approprié entre, d’une part, le droit à l’information du public et, d’autre part, le respect de la présomption d’innocence des prévenus et du droit à la vie privée des personnes impliquées dans une procédure pénale. Le ministère de la fonction publique a mis en place un groupe de travail interministériel chargé d’examiner la question de l’accès aux documents des tribunaux et des parquets et de formuler des propositions en vue de réglementer cette question dans la loi sur l’accès aux informations publiques.

Le Conseil judiciaire et le Conseil des procureurs bénéficient d’une légère augmentation de ressources, mais des pénuries subsistent. Il était constaté, dans le rapport 2020 sur l’état de droit, que la mise à disposition des ressources appropriées pour le Conseil judiciaire, ainsi que pour le Conseil des procureurs, est une condition importante pour garantir le fonctionnement indépendant et efficace de ces organes de gouvernance autonomes. La faible capacité administrative de ces deux Conseils influe également sur la qualité de la procédure de sélection des juges et des procureurs, notamment en ce qui concerne la motivation des décisions et des avis rendus et la rigueur des entretiens. À partir de 2022, le Conseil judiciaire sera en mesure d’employer deux personnes supplémentaires, ce qui représente une augmentation minime des ressources disponibles. Toutefois, aucun employé supplémentaire n’est prévu pour le Conseil des procureurs. Le budget disponible du Conseil judiciaire augmente, tandis que celui du Conseil des procureurs stagne. Il convient de signaler que le budget global du système de justice augmente depuis plusieurs années.

Efficience

L’efficience du système juridictionnel a légèrement baissé et les difficultés recensées dans le rapport 2020 sur l’état de droit en ce qui concerne les affaires de criminalité économique et financière persistent. En 2020, tous les tribunaux ont reçu 11 % d’affaires nouvelles en moins et résolu 13 % d’affaires en moins par rapport à 2019. À la fin de 2020, l’arriéré total avait augmenté de 5 % par rapport à 2019. La durée moyenne des procédures en première instance a augmenté pour atteindre environ 20 mois dans les affaires civiles contentieuses et est restée de 11 mois dans les affaires commerciales contentieuses. En appel, en raison de procédures essentiellement écrites, ces types d’affaires ont été résolus plus rapidement, à savoir en environ 2,4 mois pour les affaires civiles et 3,4 mois pour les affaires commerciales, en moyenne. Dans le cas des procédures en justice plus complexes portant sur des infractions de blanchiment de capitaux, la durée moyenne des procès en première instance est tombée à 876 jours en 2019 (contre 1 132 jours en 2018), mais reste parmi les plus élevées de l’Union . En 2020, la durée moyenne des affaires administratives traitées en première instance a augmenté pour atteindre 13,7 mois .

II.Cadre de lutte contre la corruption