Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine"

(2002/C 36/10)

Le 22 mai 2001, le Conseil, conformément aux articles 36 et 37 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 27 septembre 2001 (rapporteur: M. de las Heras Cabañas).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 75 voix pour, 0 voix contre et 10 abstentions.

1. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

1.1. La proposition de règlement introduit une série de modifications extrêmement importantes dans l'organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine, la principale étant la nouvelle orientation imprimée à la philosophie d'attribution des aides à la production. La mesure proposée dans le document à l'examen ne vise plus à réduire ou à supprimer les pertes de revenus des producteurs, mais consiste à octroyer à ceux-ci une prime fixe indépendamment de l'évolution de chaque campagne de commercialisation.

1.2. Les principales modifications apportées sont les suivantes.

1.2.1. Fixation d'une prime unique de 21 euros par brebis lourde et de 16,8 euros par brebis légère et par caprin de boucherie, et maintien d'une différence de 20 % entre ces deux primes.

1.2.2. Augmentation de la prime "monde rural"(1) à 7 euros, rebaptisée "prime supplémentaire", et suppression de la différence entre producteurs d'agneaux lourds et légers. Cette "prime supplémentaire" pourra être octroyée aux éleveurs pratiquant la transhumance, sous certaines conditions, en plus de ceux qui sont établis dans des zones défavorisées.

1.2.3. Suppression de la possibilité pour un producteur commercialisant du lait et des produits laitiers de bénéficier de la prime à l'agneau lourd, même s'il engraisse au moins 40 % des agneaux nés dans son exploitation.

1.2.4. Fixation d'une quantité minimale garantie par État membre à partir de l'addition des droits individuels en vigueur avant la réforme.

1.2.5. Maintien de la mesure d'intervention relative à l'aide au stockage privé.

2. Observations générales·

Panorama général du marché

2.1. Dimension extérieure - Le taux d'auto-approvisionnement en viandes ovine et caprine dans l'UE est d'environ 80 %, raison pour laquelle on recourt à des importations pour satisfaire la demande existante. Une grande partie des importations se font dans le cadre de l'application du droit de douane nul. Ainsi, un maximum de 226700 tm sont importées de Nouvelle-Zélande, 23000 tm d'Argentine et 18650 tm d'Australie. En ce qui concerne l'intégration des pays de l'Est, l'on peut dire qu'elle n'entraîne pas une modification significative de cette OCM, d'une part, parce que leurs productions ont considérablement diminué et, d'autre part, parce que ces produits ne font partie des habitudes de consommation dans ces pays, hormis en Roumanie et en Bulgarie. Il sera tenu compte dans le processus d'adhésion des niveaux actuels de production de chaque pays candidat. La Bulgarie et la Roumanie sont les pays qui pourraient avoir un impact plus important car ce sont les seuls à l'heure actuelle qui couvrent leur contingent tarifaire d'exportations vers l'UE à droit nul (Roumanie: 8050 tm et Bulgarie: 7000 tm). D'autres pays candidats bénéficient également de contingents tarifaires mais ne les couvrent pas complètement: Pologne: 9200 tm, Hongrie: 14832,5 tm et République tchèque: 2150 tm.·

Situation dans l'Union européenne

2.2. L'OCM actuelle prévoit l'octroi d'une aide aux producteurs de viandes ovine et caprine en correspondance avec la perte de revenus enregistrée pour chaque campagne de commercialisation et en fonction du prix du marché au sein de l'UE. Cette philosophie est fondamentale, dès lors que la prime actuelle offre aux producteurs d'ovins et de caprins une compensation pour l'éventuelle baisse de leur pouvoir d'achat et pour la perte de revenus dues à une chute du prix du marché. La nouvelle proposition entend fixer une prime forfaitaire par brebis de 21 euros, indépendamment de la situation - favorable ou défavorable - du secteur. Le CES estime que le montant proposé dans le document à l'examen est tout à fait insuffisant car il ne permet pas d'assurer un revenu équitable aux producteurs d'ovins et de caprins, comparé à d'autres secteurs de l'élevage.

2.3. Les revenus des producteurs de viandes ovine et caprine ont baissé ces dix dernières années malgré l'application de l'OCM dans le secteur des viandes ovine et caprine actuellement en vigueur. Le revenu par producteur dans ce secteur reste le plus faible, tous secteurs confondus. Cette perte de revenus n'est pas imputable à la philosophie adoptée en matière de compensation, mais au fait que les moyens prévus pour appliquer cette nouvelle approche ne sont pas les plus appropriés.

2.3.1. A l'heure actuelle, le prix de base est calculé chaque année compte tenu de la situation du marché durant l'année en cours, des perspectives de développement de la production et de la consommation de viandes ovine et caprine, des coûts de production, de la situation du marché pour d'autres types d'élevage (en particulier dans le secteur de la viande bovine) et de l'expérience acquise. Le prix de base n'a pas été ajusté depuis l'approbation de l'OCM susmentionnée en 1998. En réalité, ce prix est resté inchangé depuis 1993. Le retard accumulé dans la mise à jour de ce prix de base a entraîné un préjudice financier pour les producteurs de viandes ovine et caprine, étant donné que ce secteur n'a pas connu une augmentation de la productivité comparable à celle des autres secteurs, qui aurait pu compenser, tout du moins partiellement, l'accroissement des coûts. L'écart de revenu entre ce secteur et les autres s'est accentué au lieu de se réduire.

2.3.2. Le maintien jusqu'à présent de l'application au prix de base d'un coefficient de minoration de 7 % a supposé une réduction d'environ 25 % de la prime finale octroyée au producteur.

2.3.3. Si nous procédons à une comparaison en euro/UGB entre la prime à la vache allaitante et la prime unique que la Commission entend instaurer, nous constatons que pour l'année 2002, la prime que toucherait un éleveur d'ovins et de caprins est de 30 % inférieure à celle octroyée à un producteur de vaches allaitantes. Cette comparaison se justifie par le fait que le modèle de production des vaches allaitantes présente de nombreux points communs avec celui des ovins et des caprins. Si cette situation perdure, les producteurs d'ovins et de caprins pourront difficilement prétendre à des revenus équivalents à ceux des autres producteurs de bétail.

2.4. Le fait de rémunérer de façon appropriée cette production, et d'éviter ainsi une perte de revenus, profitera également aux secteurs industriel et commercial dans la mesure où il leur permet de travailler avec un produit qui répond à toute une série d'exigences formulées avec insistance et de plus en plus fermement par les consommateurs et par la société en général.

2.5. Le Comité économique et social estime que les producteurs d'agneaux légers (producteurs de lait) ou de viande caprine doivent bénéficier d'une prime égale à celle accordée aux producteurs d'agneaux lourds. C'est le cas pour la prime perçue par les producteurs de vaches allaitantes, qui est octroyée pour autant que la production annuelle de l'exploitation ne dépasse pas une certaine quantité de lait à déterminer par l'Etat membre. Une mesure similaire devrait être mise en oeuvre afin que les producteurs de lait de brebis puissent bénéficier d'une prime jusqu'à un certain nombre de têtes par exploitation sans que cette production ne soit réduite, et voir ainsi le caractère multifonctionnel de leur exploitation reconnu.

2.6. Étant donné la sensibilité de ce secteur, il faudrait absolument procéder à une révision périodique du montant de la prime afin de la réajuster en fonction de la situation du secteur. Il n'est pas souhaitable de fixer un montant pour cette prime jusqu'en 2006, auquel cas nous entrerions à nouveau dans une spirale de diminution des revenus du producteur.

2.7. La proposition à l'examen propose également de maintenir l'aide au stockage privé qui jusqu'à présent n'a pratiquement pas eu d'effet sur le secteur. Cette mesure a représenté environ 0,15 % du budget de secteur. Cette situation peut s'expliquer en grande partie par le taux d'autoapprovisionnement de 80 %, et par le fait que ce secteur n'a pas été directement impliqué dans les crises alimentaires.

2.8. L'instauration d'une prime fixe, qui ne tiendrait pas compte de la perte de revenus pour chaque campagne de commercialisation, placerait le secteur dans une situation très complexe face à une éventuelle évolution négative du marché. En effet, la prime que l'on souhaite instituer est indépendante des fluctuations des prix. Les récentes crises alimentaires ont toutes été accompagnées d'une chute brutale des marchés. Il est par conséquent nécessaire, au-delà des mesures prévues par la Commission à l'article 26 de sa proposition, de mettre en oeuvre un mécanisme qui s'appliquerait automatiquement, et viendrait compléter la prime existante lorsque les prix du marché descendent en dessous d'un prix plancher ou d'un prix de référence.

2.9. Il faudrait réaliser d'autres études en vue d'instaurer à l'avenir un système d'identification et de registre individuel des animaux, qui permettrait d'assurer la traçabilité du produit depuis le producteur jusqu'au consommateur. L'objectif serait de garantir la transparence des conditions de production et de commercialisation des viandes ovine et caprine afin de donner une impulsion à la consommation en renforçant la confiance du consommateur et en évitant d'éventuelles fraudes ou tromperies. Dans ces derniers avis sur la sécurité alimentaire et la traçabilité, le Comité a souligné la nécessité de développer l'application de ces instruments afin de parvenir à ce but. Aussi juge-t-il très importante la mise en oeuvre de la directive 92/102/CEE(2) sur l'identification et l'enregistrement des animaux, qui en tenant compte des progrès technologiques, facilitera ces deux procédures, nécessaires pour assurer une traçabilité complète (identification électronique par exemple).

2.10. Le Comité suggère que, dans le cadre de l'OCM des viandes ovine et caprine, le rôle des groupements de producteurs soit renforcé en incitant les éleveurs à commercialiser leurs produits à travers ces groupements. Ceux-ci peuvent avoir un effet positif sur l'application de politiques d'amélioration de la qualité du produit, et peuvent contribuer à faciliter la traçabilité de celui-ci, à promouvoir des pratiques respectueuses de l'environnement et à améliorer la prévention d'épizooties.·

Développement rural

2.11. Bien que les viandes ovine et caprine occupent une place peu significative dans la production globale de viande (elles représentent 10 % de la production de viande porcine et 12 % de la production de viande bovine), elles revêtent une grande importance pour les zones rurales où est pratiqué ce type d'élevage, essentiellement les zones de montagne et les régions défavorisées, affirmation de la Commission que rejoint le Comité. Environ 80 % des aides sollicitées se concentrent dans ce type de régions. C'est pourquoi le Comité économique et social juge nécessaire de fixer pour la prime supplémentaire un montant supérieur à celui qui est proposé afin d'encourager les producteurs concernés à ne pas quitter ce milieu.

2.12. Les producteurs de viandes ovine et caprine permettent d'éviter, de par l'activité productive qu'ils exercent dans ces zones défavorisées, l'exode de la population rurale et par conséquent de maintenir ces zones en vie. Ils assument à ce titre une fonction sociale qui dépasse de loin la simple production. Un tel système de production permet de maintenir le tissu rural dans des zones où le dépeuplement constitue une menace réelle. La densité de population dans ces zones de l'UE est inférieure à 80 habitants/km2, alors que dans la région méditerranéenne (qui produit plus de 90 % de la viande caprine et, avec le Royaume-Uni, plus de 80 % de la viande ovine), elle n'atteint pas 25 habitants/km2. Il convient de reconnaître le rôle vital du secteur des viandes ovine et caprine dans la structure démographique de ces zones en revalorisant la prime complémentaire, auparavant appelée prime "monde rural". En outre, l'élevage d'ovins et de caprins constitue dans ces zones l'élément de base d'autres activités complémentaires propres au monde rural tel le tourisme rural.·

Environnement

2.13. La préservation de l'environnement est fondamentale dans ces productions extensives. Les producteurs de viandes ovine et caprine rendent par conséquent à la société un service qui doit être récompensé de façon appropriée en raison de sa valeur écologique et de sa contribution à la protection de l'environnement. La pratique du pâturage dans les taillis et les zones de montagne freine la propagation des incendies de forêt et facilite la régénération des forêts tout en préservant la biodiversité. En outre, lorsqu'il est pratiqué rationnellement, le pâturage empêche l'érosion et le tassement du sol, évitant ainsi sa dégradation.

2.13.1. Le système de production extensif constitue non seulement un modèle de production respectueux de l'environnement mais également un modèle de sécurité alimentaire et de bien-être animal dans la mesure où il se base sur une alimentation naturelle, et suppose par conséquent qu'aucune substance permettant d'engraisser artificiellement les agneaux et les chevreaux ne soit utilisée. Afin de pouvoir maintenir ce modèle, le producteur doit percevoir une rémunération adaptée à la fonction qu'il assume.

2.13.2. L'adoption de la proposition à l'examen telle qu'elle se présente actuellement entraînerait un risque important de substitution du système de production actuel par d'autres systèmes intensifs, dont le but prioritaire serait de réduire les coûts en écartant tous les objectifs décrits précédemment.

3. Observations particulières

3.1. La substitution du système actuel d'octroi de primes, basé sur la perte de revenus subie par le producteur et garantissant un revenu décent, par une prime fixe comporte toute une série d'inconvénients. Il faudrait améliorer le système actuel et corriger les imperfections qui sont apparues sur le terrain au cours des années précédentes. Il est très difficile d'arriver à compenser la perte de revenus grâce au seul système de la prime fixe, à moins qu'elle n'atteigne un niveau suffisant et qu'elle soit conjuguée à un filet de sécurité en cas de crise grave.

3.2. L'instauration d'une prime fixe permettrait d'alléger la bureaucratie et d'améliorer le contrôle effectué par les administrations compétentes. En outre, le problème de la complexité du calcul de la prime serait résolu, et le producteur pourrait affiner ses prévisions concernant sa campagne. Malgré ces avantages, la création d'un filet de sécurité permettant de compenser la perte de revenu subie par les producteurs en cas de crise s'impose. Le fait d'instaurer une prime fixe indépendamment des contingences du marché, quelles qu'elles soient, peut gravement hypothéquer le revenu du producteur durant ces périodes de crise.

3.3. Les primes prévues pour cette réforme sont insuffisantes au vu de la situation actuelle du secteur des viandes ovine et caprine. Il faut arrêter un niveau de primes qui permettra au producteur d'obtenir un revenu équivalent à celui des autres éleveurs, et de le maintenir dans le temps, ce qui contribuera à la réalisation de l'objectif général de la politique de cohésion dans les zones rurales défavorisées.

3.4. Le fait que l'Organisation mondiale du Commerce ne juge pas opportunes les aides octroyées en fonction des prix ou de la production ne doit pas servir de prétexte pour modifier l'OCM en vigueur dans le secteur des viandes ovine et caprine. Avant de procéder à une telle modification, il faudrait commencer par garantir un revenu décent pour ce type de production.

4. Conclusions

4.1. Le Comité économique et social estime que le secteur des viandes ovine et caprine est très sensible, non seulement en raison de la situation du marché, mais également en raison de sa relation avec d'autres domaines prioritaires tels que l'environnement, le développement rural, la sécurité alimentaire et le bien-être animal. Il s'agit de valeurs fondamentales que la politique agricole commune doit défendre plus fermement et plus efficacement.

4.2. En conséquence, le Comité estime que, dans le cadre de la réforme de l'OCM du Secteur des viandes ovine et caprine, il faut augmenter les primes fixes proposées par la Commission, et prévoir l'augmentation budgétaire correspondante, afin de les adapter à la situation actuelle du marché et d'encourager les producteurs à poursuivre leur activité comme ils l'ont exercée jusqu'à présent et, par conséquent, de leur offrir une compensation de revenus adaptée à la fonction sociale qu'ils remplissent.

4.3. De plus, il faudrait mettre en place et inclure au règlement du Conseil un dispositif de filet de sécurité, qui entraînerait automatiquement la compensation de la perte de revenu subie par les producteurs en cas de crise, dès lors qu'en raison de la vulnérabilité de ce secteur, une situation de crise pourrait entraîner la disparition d'un nombre important d'actifs dans le monde rural, ce qui aurait de très graves répercussions.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Aide destinée aux producteurs installés dans des zones défavorisées telles que définies dans le Règlement (CEE) 3493/90 du Conseil.

(2) JO L 355 du 5.12.1992 et rapport de la Commission sur l'identification et l'enregistrement des animaux (COM(98) 207 final).