Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Protection des passagers aériens dans l'Union européenne"

(2001/C 155/02)

Le 26 juin 2000, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 mars 2001 (rapporteur: M. von Schwerin).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

Par sa communication "Protection des passagers aériens dans l'Union européenne", la Commission entend améliorer la protection des intérêts des passagers aériens.

D'une part, la Commission a lancé une campagne pour expliquer aux passagers aériens quels sont les droits que leur donne la législation communautaire. D'autre part, la Commission souhaite adopter des mesures législatives visant à mieux protéger les intérêts des passagers aériens. Mais elle voudrait également obtenir des engagements volontaires de la part des compagnies aériennes, permettre des comparaisons sur leurs performances et renforcer la représentation des intérêts des passagers aériens.

2. Contenu essentiel du document de la Commission

2.1. La Commission a l'intention d'adopter des mesures législatives en vue d'atteindre les objectifs suivants:

- les passagers aériens qui subissent un retard doivent être en mesure de poursuivre leur voyage dans les meilleures conditions possibles et doivent pour ce faire obtenir le droit de demander le remboursement de leur billet ou de modifier leur réservation pour pouvoir prendre le vol suivant;

- la Commission souhaite créer de nouveaux droits pour les passagers en cas de surréservation (refus d'embarquement) d'une part et à travers la fixation de conditions minimales à respecter dans les contrats de transport aérien d'autre part;

- les usagers devraient recevoir les informations dont ils ont besoin pour leur permettre de choisir en connaissance de cause entre plusieurs compagnies aériennes.

2.2. La Commission encouragera la préparation et l'adoption d'engagements volontaires des compagnies aériennes européennes.

2.2.1. La Commission estime que les compagnies aériennes doivent s'engager volontairement à améliorer le plus possible la qualité de leurs services.

2.2.2. Les compagnies aériennes doivent prendre en charge de manière appropriée les voyageurs retardés.

2.2.3. Les compagnies aériennes doivent s'engager à introduire des procédures simples pour le dépôt de plaintes ainsi que des mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges.

2.3. La Commission encouragera également les aéroports à s'engager volontairement à définir des normes de qualité pour leurs services et à envisager l'adoption de normes de conception pour les aérogares. La Commission continuera de déployer des efforts importants en vue d'assurer l'implication de toutes les parties concernées et une coordination appropriée en cas de chevauchement des responsabilités entre les compagnies aériennes et les aéroports.

2.4. La Commission prendra également les initiatives suivantes:

- la Commission entend réfléchir, avec les États membres et les organisations d'usagers (associations de consommateurs), sur la meilleure façon de renforcer la représentation des passagers;

- elle entend examiner les effets sur le marché des ventes et réservations via Internet, ainsi que leur compatibilité avec les règles de concurrence et le code de conduite relatif aux systèmes informatisés de réservation;

- elle souhaite étudier, dans le cadre de l'examen des exemptions individuelles, les effets exercés sur la concurrence par le partage de code et, dans celui de la révision de l'exemption du groupe applicable à l'interligne, les effets de la coordination tarifaire interligne;

- elle souhaite enfin évaluer l'incidence des conditions à bord sur la santé des voyageurs, par la mise en place de groupes d'experts chargés d'examiner l'état de la recherche en la matière et de tirer des conclusions sur les risques pour la santé.

3. Observations du Comité

3.1. Le Comité se félicite de l'intention de la Commission de rechercher une meilleure protection des passagers aériens dans l'Union européenne et se range à l'avis de la Commission selon lequel il convient de trouver un juste équilibre entre la législation communautaire et les engagements volontaires des compagnies aériennes et des aéroports. De l'avis du Comité, il y aurait lieu de fixer juridiquement des normes minimales concernant les droits inaliénables des passagers aériens et de compléter cette démarche par des accords volontaires des compagnies aériennes et des aéroports. Le Comité estime que les compagnies aériennes devraient avoir conclu cet accord volontaire d'ici mai 2001. Le Comité se rallie ainsi à la demande du Conseil européen(1). Si cet accord volontaire des compagnies aériennes et des aéroports ne réglemente qu'insuffisamment les droits du consommateur, le Comité préconise la mise en place d'un instrument législatif complet. Dans la mesure où les droits contractuels des passagers aériens sont régis par les conditions de transport des compagnies aériennes, les passagers aériens doivent bénéficier d'une information complète sur ces droits.

3.2. L'absence de la "chaîne de contrats" proposée entre les aéroports, les compagnies aériennes et les autres prestataires de service représente l'un des problèmes centraux du trafic aérien. Normalement, une entreprise est responsable du mauvais service offert par ses sous-traitants ou par ses fournisseurs puisqu'elle peut les choisir selon ses propres critères. Dans les transports aériens, ce n'est pas le cas. Une compagnie aérienne n'exerce aucune influence sur l'aéroport en tant que fournisseur de pistes de décollage et d'atterrissage, ni sur la sécurité aérienne. Le Comité est d'avis qu'il serait inéquitable de tenir les compagnies aériennes pour responsables de ces carences. En matière de sécurité aérienne en particulier, la Commission est invitée à présenter et à mettre en oeuvre des propositions appropriées pour améliorer la situation actuelle.

3.3. Il existe aujourd'hui déjà dans d'autres dispositifs législatifs une multitude de règlements qui protègent le passager aérien contre les abus (directive 93/13/CEE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs)(2). L'application de ces dispositions de protection n'incombe plus à la Commission, mais est de la compétence des tribunaux ordinaires et, en dernier ressort, de la CJCE. L'examen des cas problématiques mentionnés par la Commission montre qu'il est très souvent possible de les évaluer à l'aide de la directive 93/13/CEE. Il convient toutefois de veiller dans la mesure du possible à la transparence des droits des consommateurs et des prix. Il y a lieu d'améliorer les droits des consommateurs en ce qui concerne les surréservations (refus d'embarquement) et les annulations de vols. Le Comité renvoie à son avis sur la directive 93/13/CEE(3).

3.4. On ne peut que soutenir l'idée selon laquelle une éventuelle législation communautaire ne doit pas entraver la compétitivité internationale des entreprises. Il convient cependant de toujours accorder la priorité absolue à la sécurité du transport aérien et de garantir une protection appropriée des usagers.

3.5. Il est possible d'effectuer des réservations ou d'émettre des billets d'avion 365 jours avant le départ. Dans la mesure où le passager éventuel a simplement exprimé une déclaration d'intention non contraignante, le Comité est d'avis qu'une augmentation du prix du billet par la compagnie aérienne n'est pas incongrue. Mais dès lors qu'il existe un contrat contraignant entre le passager et la compagnie aérienne ou que le billet a été payé, le Comité estime que la compagnie aérienne ne peut plus augmenter le prix.

3.6. Comme le mentionne la Commission, conformément au système de réservation informatisé actuellement en vigueur, les compagnies aériennes sont tenues d'indiquer aux voyageurs le nom de la compagnie aérienne qui assure le vol. Mais dans la mesure où il existe des lacunes dans la réglementation, le Comité préconise de légiférer.

3.7. La question de savoir quelles conditions contractuelles sont applicables dans le cas du partage de code est généralement réglementée par les conditions de transport de la compagnie aérienne concernée. Mais sur la base des dispositions déjà en vigueur du droit contractuel, le transporteur contractant est toujours responsable, le cas échéant avec le transporteur assurant le vol, de sorte que le passager aérien pourra se pourvoir contre une partie d'ores et déjà clairement définie (le transporteur contractant), voire même souvent contre deux parties. Pour des raisons de sécurité juridique, le Comité estime néanmoins qu'une réglementation volontaire ou juridique de la responsabilité en cas de vols soumis au partage du code est nécessaire.

3.8. Le Comité est favorable à l'introduction généralisée de la possibilité de transférer les billets. À cet égard, il faut veiller à ce que les conditions requises pour l'obtention de tarifs spéciaux ne soient pas systématiquement contournées par le biais de réservations non nominales, pour être ensuite appliquées à des voyageurs réservant leur billet tardivement. De plus, cela risque d'entraîner une augmentation du nombre de personnes qui ne se présentent pas ("no show"), étant donné que les agents ne pourront pas revendre tous les billets réservés par anticipation. Cela pourrait porter préjudice aux passagers sur liste d'attente pour un vol déterminé. Le Comité accueille favorablement à cet égard les nouvelles conditions de transport édictées par l'IATA (durée de validité du billet, franchise de bagages, remboursements, responsabilité en matière de dommages).

3.9. La règle consistant à utiliser les coupons de vol dans un ordre déterminé fait partie intégrante de la structure du produit et des prix. Cela permet de prendre en considération les différentes conditions de marché ainsi que les différents espaces monétaires. Les vols plus longs incluant des correspondances peuvent être rendus attrayants par une réduction de prix par rapport aux liaisons directes. En renonçant à cette règle, la compagnie ne serait plus maîtresse des prix. Cela vaut aussi dans le cas d'une utilisation inversée des coupons de vol aller et retour. Du reste, le respect de cette règle est également assuré par les conditions de transport établies par l'IATA.

3.10. Le Comité soutient pleinement la revendication de normes générales relatives au transport des handicapés sur l'ensemble de la chaîne de transport. Le Comité estime qu'il est important que l'universalité de ces règles soit également garantie dans le cas des voyages internationaux. Ces normes devraient être prises en compte dans le cadre du rapprochement des conditions en vigueur en matière de politique des transports dans la région de l'Atlantique Nord.

3.11. Le Comité soutient la Commission dans ses efforts pour améliorer les droits des handicapés et pour leur offrir par exemple une aide gratuite à l'embarquement et à la descente d'avion ou pour prendre en charge les frais engendrés par cette aide. Le Comité accueille favorablement l'adoption d'une réglementation harmonisée et transparente relative aux restrictions au transport des handicapés, rendues nécessaires pour des raisons de sécurité.

3.12. S'agissant de l'information des passagers proposée par la Commission, le Comité est d'avis que cette information doit être aussi complète que possible.

3.13. En ce qui concerne l'engagement proposé de restituer les bagages dans un délai déterminé, il convient d'opérer une différenciation suivant l'opérateur qui fournit ce service. D'une part, ce sont parfois les aéroports qui sont notamment responsables des infrastructures, mais parfois aussi les compagnies aériennes. La Commission est donc invitée à trouver avec les véritables responsables de la livraison des bagages une réglementation volontaire qui apporte une amélioration dans ce domaine. En ce qui concerne les limitations de la responsabilité en matière de bagages, il y a lieu d'objecter à la demande d'une augmentation de ces limitations que le protocole de Montréal remédiera à cette insuffisance. Dans l'attente de la ratification de la convention de Montréal, le Comité estime judicieux, dans l'intérêt des consommateurs, que soit pris dès maintenant un engagement volontaire à appliquer cette convention.

3.14. Le Comité se félicite de l'élaboration de normes pour les aéroports européens par l'ACI (Airport Council International). Comme pour toutes les activités de transport, il n'est toutefois pas réaliste de s'attendre à un respect de ces normes en période d'affluence, comme au début des vacances. Les normes applicables aux aéroports, telles que les temps de transfert, les distances à parcourir à pied, etc., sont de toute manière conditionnées par les données locales et ne peuvent pas être définies arbitrairement. Il n'est pas possible d'augmenter les capacités à volonté. Le Comité estime opportun que chaque aéroport indique les services qu'il propose de sa propre initiative.

3.15. Le Comité est d'avis que les désagréments occasionnés par des retards ne sont pas comparables aux problèmes engendrés par les annulations de vols ou les refus d'embarquement. En principe, les légers retards ne devraient pas engendrer de compensation. Il convient en revanche d'envisager une réduction du prix du vol lorsqu'il peut être démontré qu'un retard important est imputable à la compagnie aérienne. Dans le cas de surréservations, le passager à qui l'embarquement a été refusé doit être dédommagé. La prise en charge du passager pendant la durée de l'attente est absolument nécessaire et devrait être obligatoire pour les compagnies aériennes. Le droit au remboursement du prix du billet devrait être limité aux cas où le transport n'a pas été assuré.

3.16. Le Comité se range à l'avis de la Commission selon lequel, en cas de retard, il est difficile d'imputer les coûts engendrés au responsable. Dans la mesure où il est possible de prouver la responsabilité, il faudrait cependant pouvoir demander au responsable du retard des dommages et intérêts, selon le principe du responsable-payeur. Mais en ce qui concerne les décisions d'ordre commercial dans le transport aérien, ce sont toujours les considérations de sécurité qui doivent primer.

3.17. L'harmonisation visée par la Commission en ce qui concerne la prise en charge des passagers devrait être garantie juridiquement par des normes minimales. Le Comité estime que la Commission devrait tendre à un niveau élevé en la matière et devrait inciter les aéroports et les compagnies aériennes à améliorer la situation dans ce domaine, y compris par le biais d'accords volontaires.

3.18. Les rapports destinés aux consommateurs doivent permettre d'augmenter la transparence concernant la qualité des prestations des compagnies aériennes et des aéroports. Les États-Unis, qui représentent un marché homogène, sont cités à titre d'exemple. Par contre, au sein de l'UE, il est beaucoup plus difficile de comparer les marchés. Il n'est donc possible de confronter que des services comparables des compagnies aériennes et des aéroports, prestés sous leur responsabilité. La Commission devrait garantir une procédure équitable si elle veut améliorer la transparence concernant la qualité des prestations et offrir aux usagers des informations aussi complètes que possible.

3.19. Il semble peu éclairant d'indiquer la proportion des billets vendus au tarif le plus bas. En plus du tarif économique normal, il existe une multitude de tarifs spéciaux qui ne sont proposés que de manière saisonnière. Sur chaque trajet, la part représentée par les billets au tarif le plus bas est différente et variable, étant donné qu'il s'agit d'un instrument de gestion des ventes destiné à exploiter les capacités restantes. Il est difficile de mettre en pratique efficacement la transparence des prix demandée, car les prix sont modifiés presque quotidiennement. Le Comité est néanmoins d'avis qu'en dépit de ces difficultés, les usagers devraient recevoir une information aussi complète que possible, par des moyens aussi simples et transparents que possible.

3.20. Le Comité soutient la procédure de résolution des litiges proposée par la Commission, pour autant qu'elle soit praticable.

3.21. La condition de toute représentation des intérêts des passagers aériens est qu'elle trouve sa légitimation dans une véritable représentation des consommateurs. Une proposition appropriée en ce sens fait jusqu'à présent défaut. C'est pourquoi les associations de consommateurs devraient être associées à cette démarche afin de trouver une procédure adéquate de représentation des intérêts des passagers aériens.

4. Conclusions

4.1. Le Comité soutient la Commission dans son intention de mieux protéger les intérêts des passagers aériens.

4.2. Il est d'avis qu'il y a lieu d'établir des prescriptions législatives minimales concernant les droits inaliénables des passagers aériens et de compléter celles-ci par des accords volontaires des compagnies aériennes et des aéroports. L'accord volontaire des compagnies aériennes devrait toutefois être conclu d'ici à mai 2001. Si l'accord volontaire des compagnies aériennes et des aéroports ne réglemente qu'insuffisamment les droits des consommateurs, le Comité se prononce en faveur d'une réglementation juridique exhaustive.

4.3. La réglementation, qu'elle soit volontaire ou juridique, devrait assurer une plus grande transparence des droits des consommateurs et des prix. Il conviendrait d'améliorer les droits des consommateurs en cas de surréservation (refus d'embarquement).

4.4. Le Comité est favorable à l'introduction généralisée de la possibilité de transférer les billets. À cet égard, il faut veiller à ce que les conditions requises pour l'obtention de tarifs spéciaux ne soient pas systématiquement contournées par le biais de réservations non nominales, pour être ensuite appliquées à des voyageurs réservant leurs billets tardivement. Le Comité accueille favorablement à cet égard les nouvelles conditions de transport édictées par l'IATA (durée de validité du billet, franchise de bagages, remboursements, responsabilité en matière de dommages).

4.5. Le Comité soutient la Commission dans ses efforts pour améliorer les droits des handicapés et pour leur offrir par exemple une aide gratuite à l'embarquement et à la descente de l'avion ou pour prendre en charge les frais engendrés par cette aide.

4.6. S'agissant des rapport destinés aux consommateurs, prévus par la Commission et visant à accroître la transparence concernant la qualité des prestations des compagnies aériennes et des aéroports, le Comité estime que la Commission devrait garantir une procédure équitable et confronter des prestations comparables.

4.7. Le Comité soutient la procédure de résolution des litiges proposée par la Commission, pour autant qu'elle soit praticable.

4.8. Le Comité juge souhaitable d'associer les organisations de consommateurs à la mise en place d'une représentation des passagers aériens.

4.9. Le Comité estime qu'une telle approche permettrait de servir à la fois les objectifs de la Commission et les intérêts des consommateurs, des travailleurs et des employeurs en Europe.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Résolution du Conseil du 2 octobre 2000 sur les droits des passagers aériens, JO C 293 du 14.10.2000, p. 1.

(2) Directive 93/13/CEE du Conseil du 5 avril 1993 concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs (JO L 95 du 21.4.1993, p. 29).

(3) Avis du Comité économique et social sur la proposition de directive du Conseil concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec des consommateurs (JO C 159 du 17.6.1991, p. 34).