FR Journal officiel de l'Union européenne C 18/69

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil – Partenariat Union européenne-Afrique – Connecter l'Afrique et l'Europe: vers un renforcement de la coopération en matière de transport»

COM(2009) 301 final

2011/C 18/12

Rapporteur: M. SIMONS

Le 24 juin 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil – Partenariat Union européenne-Afrique – Connecter l'Afrique et l'Europe: vers un renforcement de la coopération en matière de transport»

COM(2009) 301 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 mars 2010.

Lors de sa 462e session plénière des 28 et 29 avril 2010 (séance du 29 avril 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La communication publiée par la Commission est conforme à la politique actuelle tout en voulant aller au-delà de celle-ci. Elle vise également à enclencher une réflexion sur les améliorations des liaisons intercontinentales en se fondant sur les expériences accumulées dans l'UE, mais de manière adaptée au contexte africain.

1.2 Le Comité se déclare favorable à un renforcement de la coopération entre l'UE et l'Afrique à condition que celle-ci soit basée sur un partenariat où toutes les parties ont les mêmes droits et les mêmes obligations, et non plus sur une relation de donateur à bénéficiaire, comme par le passé.

1.3 Le Comité souligne le fait que l'existence d'infrastructures et de systèmes de transport est une condition nécessaire à l'intégration socioéconomique régionale, laquelle permet d'accroître l'emploi et d'élargir l'accès aux soins de santé et à l'éducation, et constitue ainsi une contribution importante à la lutte contre la pauvreté.

1.4 Le Comité regrette que la communication ne veille pas suffisamment à l’intégration des différents domaines d’action de la Commission, notamment ceux des directions générales Développement et Commerce, intégration qui devrait faire apparaître la cohérence de la politique de l’UE par rapport à l’Afrique.

1.5 Le CESE se félicite que, lors de la conférence des «Journées du RTE-T 2009» qui s'est tenue à Naples les 21 et 22 octobre derniers, il ait été décidé que l'Union européenne élaborera un plan d'action avec ses partenaires africains.

1.6 Ce plan d'action sera élaboré avant le prochain forum informel pour les transports dans le cadre du partenariat UE-Afrique et sera publié après, c'est-à-dire à l’automne 2010. Le Comité est en mesure d'accepter une méthode qui prévoit un suivi adéquat de l'évolution de la mise en œuvre de ce plan, par exemple en créant un comité mixte.

1.7 Le Comité recommande que le programme d'action mentionne expressément comme une priorité la lutte contre la corruption et la piraterie en Afrique.

1.8 S'agissant notamment de la planification, du financement du réseau d'infrastructures de transport et du plan global d’action, il convient, selon le Comité, d'examiner dans quelle mesure les partenaires socio-économiques associés à la mise en œuvre de l’accord de Cotonou peuvent jouer un rôle.

1.9 Le Comité apprécierait que le Conseil économique, social et culturel de l’Union africaine évalue les propositions formulées dans le plan d’action et émette un avis à leur sujet.

1.10 Le Comité insiste pour que les fonds communautaires ne soient accordés qu'à condition que les travailleurs locaux et officiellement déclarés de l'Union africaine tirent profit de la mise en œuvre des programmes soutenus.

1.11 Dans le cadre des plans et des programmes de RTE-T, le Comité considère qu'il est important de se fonder sur le principe de l'interopérabilité et de tirer parti des avantages naturels de chaque mode de transport tout en gardant à l'esprit l'approche comodale qui a été retenue par l'UE.

1.12 Le CESE estime en outre qu'il y a lieu, dans le cadre de la mise en œuvre de la coopération, d'être attentif à l'éducation, aux conditions de travail, ainsi qu'aux aspects sociaux, environnementaux, de développement durable et de sécurité.

1.13 La mise en place et le développement d'infrastructures routières devraient contribuer à juguler de manière dynamique la tendance à l'urbanisation, en s'appuyant sur un système de transports en commun bien conçu.

1.14 La traçabilité et le contrôle de l’utilisation des fonds doivent être bien établis et mis en œuvre de manière intensive. Il s'agit d'une condition essentielle.

1.15 Le Comité estime que l'UE doit prendre conscience que la Chine poursuit une ligne politique et des objectifs différents en Afrique, depuis des décennies. Il est d'avis qu'il faut tendre vers une collaboration tripartite entre l’UE, la Chine et l’Afrique, qui serait soumise à la condition que toute forme de travail ou de dépense devrait bénéficier à «l’emploi africain».

2. Résumé introductif de la communication de la Commission

2.1 La Commission européenne a publié le 24 juin 2009 la communication COM(2009) 301 final, qui définit le partenariat entre l'Union européenne et l'Afrique en matière de transport.

2.2 Dans cette communication, la Commission souligne que les transports et les infrastructures dans ce secteur sont d'une importance cruciale pour l'intégration socioéconomique et sont indispensables à la circulation des personnes et des marchandises.

2.3 Par ailleurs, il importe de tenir compte du degré d'urbanisation sans cesse croissant de l'Afrique, où 40 % de la population vit actuellement dans des zones urbanisées. Sans intervention, ce pourcentage devrait doubler d'ici 2030.

2.4 Le cadre de référence de la coopération entre l'UE et l'Afrique en matière de transport est le partenariat pour les infrastructures adopté en 2006, lequel vise en particulier à développer l'interconnexion des réseaux d'infrastructures en Afrique et, de cette manière, à contribuer à l'intégration régionale et, ainsi, au développement de la population africaine.

2.5 Le financement des projets d'infrastructures de transport est assuré en premier lieu par le Fonds européen de développement, dont la contribution représente 30 % des crédits alloués.

2.6 La Commission précise dans sa communication que la coopération UE-Afrique ne couvre pas seulement l'infrastructure physique, mais également les aspects législatifs, réglementaires et administratifs. L'amélioration des infrastructures permet ainsi de soutenir la croissance économique et le commerce, mais aussi l'emploi et la lutte contre la pauvreté.

2.7 Dans ce contexte, le Conseil a adopté le 18 mai 2009 une série de conclusions qui encouragent en particulier le soutien à la construction d'infrastructures régionales et la réalisation des infrastructures manquantes en Afrique subsaharienne.

2.8 La communication à l’examen se situe dans la perspective du schéma de mise en œuvre du partenariat stratégique en matière d'infrastructures adopté par l'Union européenne et l'Union africaine en 2007.

2.9 Le résultat concret de cette communication devrait être le lancement d'une concertation entre les représentants de l'UE et de l'Union africaine en vue d'élaborer un plan définissant des actions prioritaires et les possibilités de financement correspondantes, repris dans une déclaration commune des deux parties.

3. Observations générales

3.1 Généralités

3.1.1 Le comité est favorable à une intensification de la coopération entre l'UE et l'Afrique, fondée sur une égalité de droits et de devoirs, même si la réalité met en lumière des différences qu'il importe de prendre en compte. Ce souhait et la manière dont il y a lieu de le concrétiser sont exposés dans la Déclaration de Lisbonne (8 et 9 décembre 2007).

3.1.2 Il s'agit pour le Comité d'une intégration socio-économique régionale, qui couvre notamment les équipements de voirie et les infrastructures de transport. Le Comité considère que l'intégration régionale devrait être au cœur de la révision de l'Accord de Cotonou en 2010.

3.1.3 Il va sans dire qu'il ne sera pas aisé d'y parvenir. Le Comité recommande, dans le cadre de la mise en œuvre de futurs projets de coopération, de bien garder à l'esprit que l'apport doit être égal et les responsabilités partagées.

3.1.4 Le Comité souhaite insister sur le fait que la coopération doit couvrir un large éventail de domaines, dont l'éducation, les conditions de travail, les aspects sociaux, les droits des citoyens, l'environnement, la sécurité, le développement durable, l'interopérabilité et les transports publics urbains, les problèmes administratifs et douaniers, sans oublier la lutte contre la corruption et l'expérience accumulée en Europe en matière d'interopérabilité et de meilleures pratiques.

3.1.5 Le Comité déplore que la communication de la Commission ne fasse aucune référence à l'importance des aspects sociaux et éducatifs dans le secteur des transports. Elle note cependant que ces aspects sont bien repris dans le partenariat en matière d'infrastructures conclu en 2006.

3.1.6 Le Comité estime aussi nécessaire de bien garder à l'esprit, dans le cadre de cette coopération, que les mesures prises dans tous les domaines mentionnés n'auront de chance d'aboutir que si elles peuvent s'appuyer sur une base solide, à savoir une main-d'œuvre locale bien qualifiée.

3.1.7 La coopération devrait porter sur tous les modes de transport ainsi que sur les liaisons existant entre eux, dans le cadre d'une approche adaptée aux spécificités du contexte africain.

3.1.8 Le Comité estime indispensable que plusieurs conditions essentielles soient respectées: il faut que la transparence soit assurée, la sécurité doit être suffisante et l'exécution du programme de coopération devrait être conditionnée à la mise en œuvre de mesures d'accompagnement.

3.1.9 Dans son avis sur «La stratégie UE-Afrique» (1) adopté 18 septembre 2008, le Comité indiquait que «si l'intégration économique régionale et sous-régionale a sensiblement progressé, le potentiel commercial reste à exploiter. Il faut en particulier coordonner les mesures prises pour harmoniser les procédures douanières, développer les infrastructures, assurer la libre circulation des citoyens, etc.»

3.1.10 De même, lors des «Journées du RTE-T 2009» qui ont eu lieu à Naples les 21 et 22 octobre 2009, le forum euro-africain sur les transports a été l'occasion d'aborder la question de savoir comment le développement en Afrique et les réseaux transafricains pourraient tirer parti des expériences accumulées dans l'UE avec les RTE.

3.1.11 L'un des résultats obtenus est que la Commission européenne élaborera en collaboration avec ses partenaires africains un plan d'action visant à étoffer de manière constante les réseaux de transport entre les deux continents. Ce plan sera publié au second semestre de 2010.

3.1.12 Le CESE est d'avis qu'à côté des partenariats économiques bilatéraux qui existent déjà, il importe également de conclure des partenariats économiques régionaux, qui contribueront à l'approfondissement de l'intégration régionale.

3.1.13 Le Comité est d'avis que l'application des mesures prévues par le plan d'action devra tenir compte de l'implication des partenaires sociaux et se dérouler en étroite collaboration avec l'Union africaine.

3.1.13.1 Dans la mesure où, en Afrique, la structure permettant d’associer les partenaires sociaux aux plans n’est pas aussi développée et où il apparaît dans la pratique que ces partenaires ne sont même pas encore au courant de l’existence de ces plans, il conviendrait de veiller, en collaboration avec l'Union africaine, à une meilleure information et à développer les possibilités de participer aux activités de concertation.

3.1.14 Il conviendra ensuite d'élaborer une stratégie commune, au cœur de laquelle devront notamment figurer en bonne place le critère du développement durable ainsi que le développement et le bien-être de la population africaine.

3.1.15 Le Comité pense toutefois que, même en suivant une telle approche, des problèmes se présenteront lors de la mise en œuvre du programme d'action. Dans ce cadre, il faudra surtout prendre en compte la différence existant entre les cultures africaine et européenne.

3.1.16 Le Comité pense qu'il serait opportun pour l'Union africaine de prendre contact avec son Conseil économique, social et culturel en vue d'accompagner les projets repris dans le plan d'action.

3.1.17 Entre-temps, l'Union européenne a affecté un montant de 4,6 milliards d'euros issu du Fonds européen de développement, pour la période 2007-2013, au développement et à l'amélioration des infrastructures et des transports en Afrique.

3.1.18 Lors du prochain sommet UE-Afrique qui aura lieu à Addis-Abeba fin 2010, tous les partenariats seront évalués. En outre, à l’automne 2010, le forum informel pour les transports définira le plan d’action pour la mise en œuvre des projets. À cet égard, le Comité préconise que les partenaires sociaux et les autres représentants d’organisations non-gouvernementales y soient associés, conformément à la déclaration adoptée à ce sujet lors du sommet de Lisbonne.

3.1.19 Des réseaux de meilleure qualité favorisent des déplacements plus rapides de la population. Ils permettent également de réduire le coût des transports et d'en accroître le caractère durable et la fiabilité, ce qui devra notamment profiter aux pauvres parmi la population, sous la forme de prix abordables. Cette démarche requiert une approche coordonnée en matière de planification et de construction des infrastructures.

3.1.20 Cette question est d'autant plus importante que le coût du transport en Afrique est parmi les plus élevés dans le monde (15 % des recettes d'exportation, contre 4 % dans les pays industrialisés). Les besoins en la matière sont très importants car il s'agit d'une condition indispensable à l'intégration des marchés régionaux et nationaux.

3.1.21 En outre, un renforcement de la coopération – notamment par le biais d'une application des meilleures pratiques - devrait conduire à un accroissement des échanges commerciaux, à une amélioration de la sûreté et de la sécurité, ainsi qu'à l'établissement d'un système de transports moderne.

3.1.22 Le CESE estime que le slogan «Travailler ensemble pour un meilleur avenir» pourrait servir de fil conducteur.

3.1.23 Cette approche transparaît également dans les conclusions du sommet de Lisbonne des 8 et 9 décembre 2007, où ont été jetées les bases d'un partenariat stratégique sur un pied d'égalité entre l'Afrique et l'Union européenne repris dans la Déclaration de Lisbonne du 9 décembre 2007.

3.1.24 Ce partenariat est articulé autour des axes suivants: paix et sécurité, gouvernance et droits humains, migration, énergie et changement climatique, commerce, infrastructures et développement.

3.1.25 Le Comité observe que la communication se limite au partenariat UE-Afrique alors que, depuis déjà des décennies, la Chine est bien présente en Afrique, notamment en ce qui concerne le développement des infrastructures. Dans ce cadre, la stratégie chinoise consiste à octroyer, pays par pays, des prêts à des conditions intéressantes en échange, souvent, de contrats à long terme pour des projets dans les domaines des infrastructures et des transports, ainsi que pour l'exploitation de ressources naturelles.

3.1.26 L'une des possibilités pour y remédier consisterait à mettre en place une collaboration tripartite entre l’UE, la Chine et l’Afrique, qui serait soumise à la condition que toute forme de travail ou de dépense devrait bénéficier à «l’emploi africain». S'agissant des relations entre l'UE, la Chine et l'Afrique, le Comité a adopté le 1er octobre 2009 un avis très intéressant (2).

3.2 Les acteurs non gouvernementaux

3.2.1 En ce qui concerne la planification et le financement du réseau d'infrastructures de transport, le Comité estime qu'il sera nécessaire de se pencher sur la question du rôle que les acteurs non étatiques sont susceptibles de jouer aux côtés des pouvoirs publics. D'une part, la participation de l'État et des citoyens, notamment des ONG, est nécessaire, d'autre part, l'implication de grandes entreprises et de grands fonds européens est aussi absolument indispensable.

3.2.2 Au cours des dernières années, des acteurs comme les associations d'agriculteurs, les syndicats, les organisations de consommateurs, etc. ont joué un rôle de plus en plus important, notamment grâce au succès des accords de Lomé et de Cotonou. Le Comité souhaite insister sur la nécessité de poursuivre sur cette voie.

3.3 Corruption et piraterie

3.3.1 Le problème de la corruption et de la piraterie n'est malheureusement abordé que de façon marginale dans la communication alors qu'il se pose en Afrique à tous les niveaux et entrave le développement économique. Il constitue également un obstacle à la poursuite de l'intégration régionale.

3.3.2 Le CESE est d'avis que chaque proposition ou mesure liée à la coopération avec l'Union africaine devrait promouvoir également la lutte contre la corruption et la piraterie.

3.3.3 La lutte contre la corruption et la piraterie est d'ailleurs un objectif de l'Union africaine et figure également dans l'accord de Cotonou.

3.3.4 S'agissant de l'UE, la règle devrait être que les fonds européens ne pourraient être débloqués qu'à la condition que la traçabilité des ressources financières puisse être garantie et suivie, et que la manière dont celles-ci seront dépensées fasse l'objet d'un contrôle intensif.

3.3.5 Dans le secteur des transports et des infrastructures, la corruption se manifeste essentiellement dans le transport terrestre, surtout le transport routier, tandis que la piraterie concerne principalement la navigation maritime.

3.3.6 Le CESE insiste sur la nécessité, pour les navires circulant au large des côtes somaliennes et dans le Golfe d'Aden, de suivre les «Meilleures pratiques de gestion pour dissuader la piraterie» (ONU) et d'enregistrer leur route sur les sites internet EU-NAVFOR et MSC (HOA). Parmi les bonnes pratiques figurent notamment des mesures d'autodéfense des navires.

4. Observations particulières

4.1 Il apparaît que l'ensemble des 53 États africains connaissent des problèmes en matière de transport et d'infrastructures. En 2006, le programme de développement des infrastructures en Afrique (PIDA) a été adopté. Il vise à garantir une meilleure coordination en matière de planification et de mise en œuvre des infrastructures.

4.2 Le programme PIDA prévoit plusieurs mesures touchant à la formation, par exemple dans les domaines du contrôle du trafic aérien, de l'environnement, de la sécurité routière ou de la fonction de conseiller en sécurité.

4.3 La coordination des processus de planification de l'UE et de l'Afrique, coordination indispensable à la création du réseau de transport euro-africain, constitue l'étape suivante. Il conviendrait notamment de définir les points de connexion, en particulier les ports et aéroports.

4.4 Dans la mesure où les moyens financiers sont limités, il importe de les affecter aux projets concrets les plus utiles; sous l'angle des transports, cela signifie une approche comodale, fondée sur les avantages spécifiques de chaque mode de transport entrant en ligne de compte et sur les caractéristiques et traits propres à chaque pays.

4.5 À cet égard, le CESE souhaite également recommander qu'il soit fait explicitement mention de la lutte contre la corruption dans le programme d'action.

4.6 En ce qui concerne les chemins de fer, il conviendra d'établir une liste des liaisons ferroviaires prioritaires. Le réseau ferré est en effet d'une importance cruciale pour le désenclavement des pays dépourvus de façade maritime. Actuellement, 15 pays ne disposent pas de chemin de fer.

4.7 L'Afrique ne représente à l'heure actuelle que 4 % du trafic aérien mondial. La sécurité et la qualité des avions et du service restent malheureusement largement inférieures aux besoins de mobilité. La sûreté, la sécurité et la limitation des émissions de substances polluantes figurent parmi les priorités.

4.8 La navigation maritime représente 92 % du commerce international de l'Afrique. Un renforcement de la coopération entre l'Union européenne et l'Union africaine devrait conduire à la création de centres logistiques et à un meilleur fonctionnement des ports dans les domaines suivants: — simplification des procédures douanières et d'enregistrement; — approfondissement des ports afin de donner accès à des navires qui, pour l'instant, doivent s'ancrer au large des côtes, avec toutes les formes d'insécurité que cela implique; — sécurisation des ports par l'application du code ISPS.

4.9 Une grande partie des échanges commerciaux continentaux s'effectuent par la route, bien que l'infrastructure, dont la qualité diffère considérablement selon les pays, soit totalement insuffisante. L'Afrique ne dispose encore que de moins de sept kilomètres de route par 100 km2. En outre, les temps d'attente pour les formalités de dédouanement à l'entrée et à la sortie sont longs et la corruption est omniprésente.

4.10 La Commission européenne a mis à la disposition du Fonds européen de développement (FED) au début de l'année 2009 un montant de 3 milliards d'euros pour le développement des axes de transport transafricains qui seront connectés dans l'avenir avec les réseaux de transport transeuropéens.

4.11 Le Comité souhaite insister sur le fait que l'attribution de fonds communautaires dans le cadre du développement des infrastructures ne doit pouvoir se faire qu'à la condition que les travailleurs recrutés soient des travailleurs salariés locaux et officiellement déclarés provenant de l'Union africaine, afin que ces projets puissent contribuer à la formation et au bien-être de cette population.

4.12 La situation sur le terrain montre que le transport routier international n'est pas possible partout en Afrique et que, quand il l'est, il est souvent entravé par des demandes de rançon ou par la corruption sur le trajet ou à la frontière. Malgré cela, il n'existe souvent aucune alternative au transport routier.

4.13 Aux yeux du Comité, c'est une preuve de réalisme que l'Union africaine prenne pour exemple l'approche de l'UE en matière de RTE-T, approche dans le cadre de laquelle il importe que l'établissement des plans et des programmes soit fondé sur l'interopérabilité en tant qu'objectif.

4.14 Les aspects financiers ne sont pas les seuls à être importants. Lors de la réalisation de grands projets d'infrastructures transeuropéens, l'Union européenne a désigné des coordinateurs pour aider les États membres non seulement à trouver les financements, mais aussi à dégager des solutions aux problèmes posés par des projets de grande ampleur. Le CESE considère que la désignation de coordinateurs de projet pour les chaînons manquants des huit réseaux transafricains déjà sélectionnés constitue une piste intéressante.

4.15 Le Comité souligne qu'avant de procéder à des investissements dans des infrastructures en Afrique, il importe d'obtenir des garanties suffisantes concernant les problèmes de sûreté et de sécurité. S'agissant de la lutte contre la piraterie en mer, on peut s'appuyer sur les programmes d'accompagnement développés par l'OMI.

4.16 En outre, il conviendrait d'accorder une attention particulière aux mesures d'amélioration de la sécurité routière. La communication de la Commission (paragraphe 3.2.4, première phrase, second alinéa) indique que chaque année, environ un million de personnes perdent la vie dans des accidents de la circulation. 65 % des victimes sont des piétons.

Bruxelles, le 29 avril 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 77 du 31.3.2009, p. 148-156.

(2) JO C 318 du 23.12.2009, p. 106-112.