Rapport spécial Maîtriser le coût  
des subventions de l’UE 
allouées à des projets  
de développement rural 
pour respecter le principe 
d’économieFR 2014  n° 22
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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via le serveur Europa ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978-92-872-1395-2
doi: 10.2865/22135
© Union européenne, 2015
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
Maîtriser le coût  
des subventions de l’UE 
allouées à des projets   
de développement rural 
pour respecter le principe 
d’économie
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2014  n° 22
02
 Table des matières
Points
 Glossaire
I–IX Synthèse
1–15 Introduction
16–20 Étendue et approche de l’audit
21–100 Observations
21–35 Partie I – Orientations, surveillance et correction: la Commission européenne doit veiller  
à la bonne utilisation des fonds de l’UE consacrés au développement rural
24–29 Les audits ayant mis au jour des insuffisances dans les contrôles relatifs aux coûts des projets, la 
Commission a réagi en proposant des corrections financières et en encourageant les États membres 
à élaborer des plans d’action
30–31 Les coûts auraient pu être mieux gérés si la Commission avait publié des orientations et détecté  
les faiblesses à un stade bien plus précoce de la période de programmation
32–35 Bien que les récentes initiatives de la Commission aient donné des résultats, les plans d’action  
ne permettent pas de parer de manière satisfaisante aux risques liés au caractère raisonnable des coûts
36–55 Partie II – Prévenir les spécifications excessives: approches visant à garantir le caractère 
raisonnable des éléments pour lesquels la subvention est accordée
38–42 Limiter les subventions aux coûts d’une spécification standard constitue une solution simple et efficace 
lorsqu’il existe de nombreux projets similaires ou des types de dépenses communs
43–55 Pour d’autres mesures, lorsque le risque le justifie, les coûts proposés devraient être évalués de manière 
à garantir que les spécifications sont raisonnables
56–87 Partie III – Obtenir le meilleur prix: approches visant à garantir que les prix des éléments 
approuvés sont raisonnables
58–63 Le recours aux options de coûts simplifiés (ou, de manière similaire, aux coûts plafond), lorsqu’il est possible, 
limite effectivement les risques de prix excessifs, pour autant que ces coûts soient fixés à un niveau adéquat
64–74 Comparer les prix des éléments figurant dans les demandes à des données indépendantes sur les prix peut 
donner l’assurance que ces derniers sont raisonnables, mais cette approche peut s’avérer difficile à mettre 
en œuvre
75–85 Comparer les offres de divers fournisseurs peut constituer une manière simple d’établir les prix du marché, 
mais il convient de mettre en place des garanties contre la manipulation et la fraude
86–87 Lorsqu’un degré de jugement est nécessaire, un avis émis par des experts indépendants ou par un panel 
d’évaluation peut donner une assurance satisfaisante et se révéler particulièrement rentable s’il est ciblé  
sur les cas les plus à risque
03 Table des matières
88–92 Partie IV – Rester vigilant après l’approbation du projet: approches destinées à garantir  
que les coûts effectivement remboursés sont raisonnables
90–91 Les systèmes de contrôle devraient permettre de détecter et de vérifier toute modification substantielle 
apportée au projet après l’approbation de la subvention afin de garantir que les coûts à rembourser restent 
raisonnables
92–94 Des règles claires, des déclarations explicites et des contrôles d’échantillons de paiements peuvent prévenir 
la dissimulation de remises, de rabais ou d’autres avantages octroyés par le fournisseur qui ont pour effet 
d’abaisser le coût effectif
95–100 Partie V – Vers plus d’efficience: approches visant à garantir que le niveau d’exigences  
et de contrôle est proportionnel au niveau de risque
96–98 Lorsque la probabilité et l’incidence potentielle des risques sont faibles, les systèmes de contrôle peuvent 
être conçus de manière à minimiser la charge administrative
99–100 Les éléments de valeur élevée, les projets bénéficiant de taux d’aide élevés ainsi que d’autres facteurs  
de risque nécessitent un niveau de contrôle accru
101–111 Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Liste de vérification établie par la Cour des comptes européenne pour évaluer 
la conception des systèmes de contrôle par rapport aux risques liés aux coûts 
des actions de développement rural
 Annexe II  —  Programmes de développement rural sélectionnés pour le contrôle documentaire
 Annexe III —  Recours aux options de coûts simplifiés dans les 88 programmes  
de développement rural
 Annexe IV —  Vue d’ensemble des approches suivies dans les programmes de développement 
rural sélectionnés pour le contrôle documentaire
 Réponses de la Commission
04
 Glossaire
Autorités des États membres : les États membres ou leurs régions désignent une autorité de gestion chargée de 
planifier, de mettre en œuvre et d’évaluer le programme de développement rural, ainsi qu’un organisme payeur , 
qui peut accomplir certaines de ces tâches et effectuer les paiements aux bénéficiaires des subventions.
Dépenses somptuaires : embellissement au‑delà de ce qui est nécessaire, ou incorporation de caractéristiques 
ou d’améliorations coûteuses et inutiles. Dans le présent rapport, le terme «dépenses somptuaires» se rapporte 
à l’acquisition d’éléments (ou de services) de meilleure qualité ou satisfaisant à une spécification plus élevée que  
ce qui est nécessaire: achat d’un véhicule de luxe plutôt que d’un véhicule utilitaire peu onéreux, par exemple.
Mesure : régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique. La mesure définit les règles applicables aux projets 
qui peuvent être financés. Les mesures d’investissement  servent à financer l’achat de machines et d’équipements, 
des travaux de construction ou d’autres travaux comme les opérations de reboisement.
Options de coûts simplifiés : subventions indépendantes des coûts réellement supportés. Les principales formes 
de coûts simplifiés sont les suivantes:
 οcoûts unitaires standard : le montant de la subvention est calculé sur la base d’un coût unitaire préalablement 
défini. Exemple: une subvention est octroyée à un propriétaire terrien pour mettre en place une nouvelle haie 
respectant la faune sauvage au moyen d’espèces d’arbres indigènes. Le coût unitaire standard par mètre de haie 
est de 50 euros. Si le propriétaire terrien crée une haie de 100 mètres de long, la subvention octroyée sera de 
5 000 euros (50 euros x 100), quels que soient les coûts réellement supportés dans le cadre de l’achat des plantes 
et de la création de la haie;
 οfinancements à taux forfaitaire : le montant de la subvention est déterminé pour des catégories spécifiques 
de coûts éligibles en appliquant un pourcentage à d’autres catégories de coûts éligibles. Exemple: une subven ‑
tion est octroyée à un agriculteur pour construire une nouvelle étable pour un coût de 100 000 euros. Le taux 
forfaitaire des honoraires des architectes et des experts est établi à 10 %. L’agriculteur recevra, outre la subven ‑
tion pour la construction elle‑même, une subvention de 10 000 euros pour les honoraires des architectes et des 
experts, quels que soient les honoraires réellement versés;
 οmontants forfaitaires : une subvention d’un montant fixe est payée au terme d’activités/de réalisations ou de 
résultats spécifiques. Exemple: une subvention est octroyée à une municipalité pour organiser un événement. Le 
montant forfaitaire pour ce type d’événement est de 10 000 euros. La municipalité recevra cette somme, indé ‑
pendamment des coûts réellement supportés, à condition de satisfaire aux conditions d’octroi de la subvention 
en termes de nombre de participants et de durée de l’événement.
05 Glossaire
Période de programmation : période couverte par les programmes de développement rural. Le présent audit 
couvre la période de programmation 2007 ‑2013. Les paiements en faveur de projets financés au cours de cette 
période peuvent se poursuivre jusqu’en décembre 2015. Les programmes de développement rural pour la période 
2014 ‑2020 n’avaient pas encore été adoptés au moment de l’audit.
Prix de référence : prix d’éléments d’équipement, de machines, de matériaux de construction ou coûts de 
construction, de la main‑d’œuvre, etc., au regard desquels les autorités des États membres évaluent les coûts des 
projets proposés dans les demandes de subvention.
Programme de développement rural (PDR) : document élaboré par un État membre et approuvé par la 
Commission pour planifier et mettre en œuvre la politique de développement rural de l’UE au niveau régional ou 
national.
Projet : investissement, service ou autre activité pour lequel/laquelle un financement sous forme de subvention est 
demandé/obtenu.
Réalisations : ce qui est produit ou accompli dans le cadre de la mise en œuvre d’un «projet».
Remboursement des coûts réels : subvention fondée sur les coûts éligibles exposés. Généralement, le bénéficiaire 
doit présenter des factures acquittées à titre de preuve.
Résultats : effets ou changements résultant directement de la mise en œuvre d’un projet.
Systèmes de contrôle : ensemble de règles et de procédures utilisées pour gérer une organisation ou un 
programme de dépenses afin d’atteindre les objectifs fixés.
06
 Synthèse
I
Le présent audit concerne les coûts d’actions de la 
politique de développement rural de l’UE. Il est axé sur 
les subventions accordées en faveur d’investissements et 
d’autres projets réalisés par les agriculteurs, les entre ‑
prises, les autorités locales et d’autres organisations dans 
les zones rurales. Ces subventions, qui représentent envi ‑
ron la moitié des 100 milliards d’euros que l’UE a prévu 
de dépenser pour la période 2007 ‑2013, sont gérées par 
les autorités des États membres sous la supervision de la 
Commission.
II
Avec de tels montants en jeu, l’UE et les États membres 
ont un intérêt commun à s’assurer que les coûts afférents 
aux subventions pour le développement rural sont maî ‑
trisés. Il s’agit d’un élément essentiel de la «bonne ges ‑
tion financière» requise par la réglementation financière 
de l’UE, qui dispose que tous les gestionnaires du budget 
de l’UE sont censés appliquer le principe d’économie: 
soutenir les actions adéquates  au meilleur prix .
III
La Cour examine chaque année les dépenses de déve ‑
loppement rural et présente ses constatations dans ses 
rapports annuels et spéciaux. Elle fait régulièrement état 
de ce que les autorités des États membres ne s’assurent 
pas de façon suffisante que les coûts approuvés pour les 
subventions de développement rural sont raisonnables. 
Il est essentiel d’améliorer la gestion financière dans ce 
domaine. Ce constat a conduit la Cour à analyser dans 
le détail les risques ainsi que les approches suivies par la 
Commission et les États membres pour y remédier.
IV
La Cour a estimé que ces approches n’étaient pas les plus 
efficaces pour maîtriser les coûts des actions de dévelop ‑
pement rural. La Commission a réagi après que des pro ‑
blèmes sont survenus, au lieu de s’assurer en premier lieu 
que les systèmes étaient satisfaisants. Les systèmes de 
contrôle des États membres ne prenaient en compte que 
certains risques concernant le principe d’économie ou 
présentaient des faiblesses. Des approches plus efficaces 
existaient mais elles n’étaient pas largement appliquées.V
La Commission n’a pas proposé d’orientations ni diffusé 
de bonnes pratiques au début de la période de program ‑
mation 2007 ‑2013: elle ne s’est pas assurée que les sys ‑
tèmes des États membres fonctionnaient efficacement 
avant que ces derniers ne commencent à approuver des 
volumes d’aides importants. Au moment où elle a pris 
des mesures, l’essentiel des subventions allouées à des 
projets avaient déjà été approuvées. Depuis 2012, elle 
a toutefois adopté une approche plus active et mieux 
coordonnée. Si cette approche est suivie en mettant 
davantage l’accent sur le principe d’économie, une amé ‑
lioration de la gestion financière devrait se faire sentir au 
cours de la prochaine période de programmation.
VI
S’agissant des États membres, en 2014, les 15 programmes 
de développement rural (PDR) les plus importants 
comportaient tous les systèmes de base exigés par la 
réglementation pour vérifier les coûts des actions de 
développement rural. Cependant, tous présentaient des 
insuffisances concernant les principaux risques de sorte 
que, globalement, les coûts afférents aux subventions 
pour le développement rural n’étaient pas bien maîtrisés. 
L’analyse des informations provenant de l’ensemble des 
88 PDR indique qu’une situation similaire prévaut dans 
toute l’Union. En particulier:
a) les systèmes de contrôle des États membres 
étaient essentiellement axés sur les prix des élé ‑
ments ou des travaux figurant dans les demandes 
de subvention, une attention bien moindre 
étant accordée au fait de savoir si les éléments 
eux‑mêmes étaient raisonnables ou si la subven ‑
tion présentait un rapport coût/efficacité satisfai ‑
sant eu égard aux objectifs de la politique. Cette 
approche induit le risque de dépenses somp ‑
tuaires et de rapport coût/avantages défavorable;
b) les principales méthodes appliquées pour véri ‑
fier que les prix figurant dans les demandes de 
subvention étaient raisonnables consistaient 
à comparer les offres de différents fournisseurs 
ou à comparer ces prix à des prix de référence. 
La Cour a constaté que les systèmes mis en place 
dans certains États membres ne pouvaient que 
dans une faible mesure donner l’assurance que les 
coûts étaient raisonnables  – l’utilisation de prix de 
référence supérieurs de 30 % aux prix réels sur le 
marché, par exemple;
Synthèse 07
c) les subventions sont approuvées à l’avance et ver ‑
sées une fois que le demandeur a acheté les élé ‑
ments ou entrepris les travaux concernés. Lorsque 
des modifications ont été apportées à un projet 
après l’approbation de la subvention, des lacunes 
dans les systèmes de certains États membres ont 
permis le remboursement de coûts dont le carac ‑
tère raisonnable n’avait pas été vérifié;
d) le niveau d’exigences et de contrôle ne tenait gé ‑
néralement pas compte des différents degrés de 
risque. Les autorités de nombreux États membres 
ont suivi la même approche, qu’il s’agisse de véri ‑
fier une subvention de 10 000 euros ou une sub ‑
vention de 1 million d’euros. Lorsque les risques 
étaient limités, les opportunités de simplification 
n’ont pas été largement exploitées.
VII
Cela amène la Cour à conclure qu’il existe une marge 
considérable pour réaliser de véritables économies sur 
les subventions allouées à des projets de développement 
rural pour la période de programmation 2014 ‑2020 en 
élaborant de meilleures approches de maîtrise des coûts. 
Ces fonds pourraient être mis à disposition pour financer 
des projets supplémentaires avec, au bout du compte, 
plus de réalisations, de meilleurs résultats et une meil ‑
leure atteinte des objectifs.
VIII
La Cour a également constaté qu’il existe des approches 
exploitables et présentant un bon rapport coût/effica ‑
cité pour remédier aux déficiences mises au jour, dont la 
plupart sont déjà mises en œuvre dans l’un ou l’autre État 
membre.
IX
Par conséquent, elle recommande que la Commission 
et les États membres veillent, avant l’engagement des 
dépenses relevant de la nouvelle période de program ‑
mation, à ce que les approches suivies dans le cadre de 
l’ensemble des PDR tiennent compte des risques décrits 
dans le présent rapport. Les critères utiles à cet effet 
figurent en annexe. Il conviendrait notamment de prévoir 
la réalisation d’une évaluation ex ante par les autorités des 
États membres. La Cour recommande également que la 
Commission et les États membres s’assurent, à un stade 
précoce de la nouvelle période de programmation, que les 
systèmes fonctionnent de manière efficiente et efficace.
08
 Introduction
Raisons ayant motivé l’audit: une 
meilleure maîtrise des coûts des 
actions de développement rural 
pourrait générer de réelles 
économies
01 
Le présent audit concerne les coûts 
des actions de la politique de déve ‑
loppement rural de l’UE. Il est axé sur 
les subventions accordées en faveur 
d’investissements et d’autres projets 
réalisés par les agriculteurs, les entre ‑
prises, les autorités locales et d’autres 
organisations dans les zones rurales. 
Ces subventions sont gérées par les 
autorités des États membres sous la 
surveillance de la Commission, confor ‑
mément aux règles fixées par la régle ‑
mentation de l’UE1. En règle générale, 
ces subventions sont approuvées sur 
la base des spécifications d’un projet 
et des prix avancés par le demandeur 
d’aide, et sont versées une fois que ce 
dernier a acheté les éléments ou entre ‑
pris les travaux en question.
02 
Au cours de la période de program ‑
mation 2007 ‑2013, l’UE a prévu de 
consacrer près de 100 milliards d’euros 
au développement rural. Les États 
membres ont également prévu une 
contribution supplémentaire de 
55 milliards d’euros provenant de leurs 
budgets nationaux et régionaux. Avec 
de tels montants en jeu, l’UE et les 
États membres ont un intérêt commun 
à s’assurer que les coûts afférents aux 
subventions pour le développement 
rural sont maîtrisés. Il s’agit là d’un 
élément clé de la «bonne gestion 
financière» exigée par la réglemen ‑
tation financière de l’UE, qui dispose 
que tous les gestionnaires du bud ‑
get de l’UE sont censés appliquer les 
principes d’économie, d’efficience et 
d’efficacité.03 
Cependant, lors de ses audits relatifs 
à la politique de développement rural 
pour 2007 ‑2013, la Cour a constaté que 
les autorités nationales et régionales 
ne s’assurent pas suffisamment que 
les coûts des projets bénéficiant de 
ces subventions sont raisonnables. La 
Commission est parvenue aux mêmes 
conclusions dans le cadre de ses 
propres travaux d’audit. Des préci ‑
sions supplémentaires figurent aux 
points 24 à 26.
04 
Cela montre qu’une meilleure maî ‑
trise des coûts pourrait générer des 
économies considérables sur les 
subventions allouées à des projets de 
développement rural tout en permet ‑
tant d’obtenir les mêmes réalisations 
et résultats et d’atteindre les mêmes 
objectifs. La Cour estime que des éco ‑
nomies importantes sont réalisables. 
Quelques centaines d’euros économi ‑
sés sur chaque projet d’investissement 
suffiraient à réaliser plusieurs millions 
d’euros d’économies. Chaque écono ‑
mie de 1 % se traduirait par 500 mil ‑
lions d’euros d’économies pour le bud ‑
get de l’UE au cours de la période de 
programmation2. Ces fonds pourraient 
être mis à disposition pour financer 
des projets supplémentaires avec, au 
bout du compte, plus de réalisations, 
de meilleurs résultats et une meilleure 
atteinte des objectifs.1 Le règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil  
du 20 septembre 2005 
concernant le soutien au 
développement rural par  
le Fonds européen agricole 
pour le développement rural 
(Feader) (JO L 277 du 
21.10.2005, p. 1), le 
règlement (CE) n° 1974/2006 
de la Commission du 
15 décembre 2006 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil concernant le 
soutien au développement 
rural par le Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural (Feader) 
(JO L 368 du 23.12.2006, p. 15) 
et le règlement n° 65/2011 de 
la Commission du 27 janvier 
2011 portant modalités 
d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil en ce qui concerne 
l’application de procédures de 
contrôle et de conditionnalité 
pour les mesures de soutien 
au développement rural 
(JO L 25 du 28.1.2011, p. 8) 
s’appliquent pour la période 
de programmation 2007 ‑2013. 
Ce système est appelé 
«gestion partagée». La 
Commission reste 
globalement responsable 
mais elle n’approuve pas 
elle‑même les subventions et 
n’effectue pas les paiements 
en faveur des bénéficiaires,  
ces tâches incombant aux 
autorités des États membres.
2 Les mesures d’investissement 
représentent environ la moitié 
des dépenses de 
développement rural 
programmées.
09 Introduction
05 
Un ensemble similaire de mesures de 
développement rural doit être mis en 
œuvre au cours de la période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020, l’approbation 
des subventions devant commencer 
courant 2015. La Commission travaille 
conjointement avec les États membres 
à améliorer l’efficacité de leurs sys ‑
tèmes de contrôle pour garantir une 
meilleure conformité de ces derniers 
avec la réglementation. Étant donné 
que des améliorations de la gestion 
financière dans ce domaine pourraient 
se traduire par de réelles économies et 
par une meilleure utilisation des fonds 
de l’UE, la Cour a décidé de contribuer 
à ce processus en réalisant un audit 
approfondi des approches actuelle ‑
ment suivies en matière de maîtrise 
des coûts des actions de développe ‑
ment rural3.La politique de développement 
rural: plus de 1 million de 
subventions individuelles versées 
aux agriculteurs, petites 
entreprises, autorités locales  
et autres organisations dans  
les zones rurales
06 
La politique de développement rural 
2007 ‑2013 a été mise en œuvre dans le 
cadre de 88 programmes de dévelop ‑
pement rural nationaux ou régionaux 
dans toute l’Union. Ces programmes 
ont consisté en un certain nombre de 
«mesures» (régimes d’aide), chacune 
d’entre elles ciblant des groupes de 
bénéficiaires et des types de projets 
spécifiques par l’intermédiaire d’un 
ensemble de règles d’éligibilité et de 
critères de sélection des projets. Les 
autorités des États membres ont fixé 
les taux de subvention (dans les limites 
fixées par la réglementation), qui 
variaient de moins de 10 % à 100 % des 
coûts éligibles des projets, en fonction 
de la mesure. Par ces mesures, l’UE vise 
à promouvoir et à soutenir des acti ‑
vités qui contribuent à la réalisation 
des objectifs de la politique, à savoir 
l’amélioration de la compétitivité des 
secteurs agricole et forestier, l’amé ‑
lioration de l’environnement et de 
l’espace rural, ainsi que l’amélioration 
de la qualité de la vie en milieu rural et 
la diversification de l’économie rurale4. 
Des exemples de l’éventail de projets 
financés figurent dans l’ encadré 1 .3 La mission de la Cour des 
comptes européenne consiste 
à contribuer à l’amélioration 
de la gestion financière de 
l’UE, à œuvrer au 
renforcement de l’obligation 
de rendre compte, 
à encourager la transparence 
et à jouer le rôle de gardienne 
indépendante des intérêts 
financiers des citoyens de 
l’Union. Le rôle de la Cour en 
sa qualité d’auditeur externe 
indépendant de l’UE est de 
vérifier que les fonds de 
l’Union sont correctement 
comptabilisés et perçus, et 
que les dépenses sont 
effectuées conformément aux 
règles et à la réglementation 
en vigueur, en tenant compte 
de la nécessité d’optimiser les 
ressources. Pour plus 
d’informations, voir: http://
www.eca.europa.eu/fr/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 Des informations 
complémentaires sur la 
politique de développement 
rural sont disponibles sur le 
site web de la Commission: 
http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/
index_fr.htm .
10 Introduction Encadré 1
Formation pour les agriculteurs financée dans le cadre  
de la mesure «Formation et information» (Bulgarie)
Pulvérisateur financé dans le cadre de la mesure  
«Modernisation des exploitations agricoles» (Allemagne)
Étable équipée d’une distributrice de foin financée dans 
le cadre de la mesure «Modernisation des exploitations 
agricoles» (Luxembourg)
Installations de séchage et de stockage du grain financées 
dans le cadre de la mesure «Accroissement de la valeur 
ajoutée des produits agricoles et sylvicoles» (Lituanie)
Système d’irrigation goutte‑à‑goutte financé dans le cadre 
de la mesure «Infrastructures liées à l’évolution et  
à l’adaptation des secteurs agricole et forestier» (Grèce)
Plantation de pins maritimes dans le cadre de la mesure 
«Reconstitution du potentiel forestier» (France)
Magasin de fleurs financé dans le cadre de la mesure  
«Aide à la création et au développement  
de microentreprises» (Suède)
Café dans le parc naturel financé dans le cadre de la mesure 
«Promotion des activités touristiques» (Royaume‑Uni)Objectif: amélioration de la qualité de la vie en milieu rural et diversification de l’économie ruraleObjectif: amélioration de l’environnement et de l’espace ruralObjectif: amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestierExemples de projets financés au titre de programmes de développement rural
11 Introduction Encadré 2 Figure 1Étapes habituelles à suivre pour demander et obtenir une subvention
Demandeur Autorités des États membresObtenir des oﬀres de 
fournisseurs et estimer les coûts du projetVéri/f_ier si les coûts sont raisonnablesMettre en œuvrele projetVéri/f_ier la demande de subvention
Verser le montant correspondant au taux convenu des coûts approuvés  et supportésPayer les factures
Demander le 
versement de la subventionApprouverla subventionÉtablir une proposition de projet et une demande de subvention
Approches communément utilisées pour vérifier que les coûts des projets figurant 
dans les demandes de subvention sont raisonnables
Exemple simplifié:  un agriculteur a besoin d’un nouveau tracteur de 75 CV. Il reçoit des offres de 
trois fournisseurs: une offre A se montant à 44 000 euros, une offre B de 46 000 euros et une offre C 
de 48 000 euros. Il choisit l’offre B et demande une subvention pour le développement rural à hau ‑
teur de 50 % des coûts.
Comparaison des différentes offres : les autorités de l’État membre comparent les offres A, B et C et dé ‑
cident si les coûts figurant dans la demande (offre B: 46 000 euros) sont raisonnables.
Étude de marché:  les autorités de l’État membre contactent d’autres fournisseurs ou font une recherche sur 
internet concernant les prix de tracteurs de 75 CV équivalents et les comparent à l’offre B.
Avis d’experts: les autorités de l’État membre demandent à un ingénieur agronome de confirmer que 
l’offre B est raisonnable. Elles peuvent également consulter un comité d’évaluation en vue d’obtenir un avis.
Prix de référence : les autorités comparent l’offre B à une base de données comprenant les prix de plusieurs 
marques et modèles de tracteurs. Si le prix de référence est de 45 000 euros, elles peuvent néanmoins accor ‑
der une subvention de 23 000 euros sur la base de l’offre B si elles considèrent que le coût de 46 000 euros 
est justifié. Elles peuvent aussi appliquer le prix de référence comme plafond et approuver une subvention de 
22 500 euros.
Options de coûts simplifiés: au lieu de vérifier si l’offre B est raisonnable, les autorités de l’État membre 
octroient une somme forfaitaire de 20 000 euros pour l’achat d’un tracteur. Ce montant est payé quels que 
soient le type de tracteur ou les coûts réellement supportés. Elles peuvent aussi fixer un coût plafond de 
40 000 euros par tracteur et rembourser 50 % des coûts réellement supportés à concurrence de ce montant.07 
S’agissant de la plupart des mesures 
couvertes par l’audit (voir «Étendue 
de l’audit» au point 16), le demandeur 
bénéficie du remboursement des 
dépenses approuvées exposées. La 
figure 1  présente une procédure type 
d’octroi de subvention sous forme de 
remboursement.08 
Les principales méthodes utilisées par 
les autorités des États membres pour 
vérifier les coûts des projets figurant 
dans les demandes de subvention sont 
décrites dans l’ encadré 2 .
12 Introduction
09 
Pour les principales mesures d’inves ‑
tissement, le coût moyen total des 
projets est d’environ 125 000 euros. 
Le montant de la subvention accordée 
pour couvrir les coûts des projets dé ‑
pend du taux d’aide, mais les mesures 
sont caractérisées par un nombre im ‑
portant de subventions relativement 
modestes, dont certaines représentent 
moins de 1 000 euros, et par un 
nombre plus restreint de subventions 
importantes, dont certaines peuvent 
dépasser un million d’euros. Les auto ‑
rités des États membres s’attendent 
à avoir approuvé environ 1,4 million de 
subventions individuelles à la fin de la 
période de programmation.
Analyse des risques: les 
subventions peuvent être trop 
élevées si elles correspondent 
à des coûts inutiles ou sont 
fondées sur des prix non 
compétitifs
10 
Comme cela a été indiqué plus haut, 
le principe d’économie s’applique 
à l’ensemble des subventions ou 
des paiements effectués à partir du 
budget de l’UE. Selon ce principe, les 
aides devraient être octroyées pour les 
actions adéquates  au meilleur prix . Dans 
le cadre des projets de développement 
rural, cela signifie que les éléments 
pour lesquels la subvention est accor ‑
dée devraient correspondre au type, 
à la qualité et à la quantité nécessaires 
pour produire les réalisations et les 
résultats escomptés. Ces éléments 
devraient être subventionnés sur la 
base des prix les plus bas disponibles 
pour les spécifications requises.11 
Dans la plupart des cas, les subven ‑
tions ne sont octroyées que pour une 
partie du coût total des projets et les 
demandeurs doivent payer le solde 
sur leurs ressources propres, ce qui 
les incite à limiter le coût des projets. 
Lorsque les taux d’aide sont faibles, 
cette incitation peut être forte; à l’in ‑
verse, si les taux d’aide augmentent, 
l’effet incitatif diminue.
12 
Toute aide publique entraîne une 
distorsion du rapport coût/béné ‑
fice, qui peut inciter les demandeurs 
à proposer une solution plus coûteuse 
que nécessaire, allant de «dépenses 
somptuaires» (voir glossaire ) à des 
investissements disproportionnés par 
rapport aux réalisations ou aux résul ‑
tats qui devraient être atteints grâce 
au projet. Par conséquent, la quantité 
et la qualité des éléments financés 
risquent d’être plus grandes qu’il n’est 
approprié (risque de « spécification 
excessive ») et de peser inutilement 
sur les budgets de l’UE et des États 
membres.
13 
Les aides ont également pour effet 
que les demandeurs sont moins 
enclins à rechercher les meilleurs prix. 
Ils peuvent choisir de favoriser un 
fournisseur plus cher. À l’extrême, il est 
possible que les demandeurs ou les 
fournisseurs manipulent le processus 
et gonflent les coûts. La subvention 
risque alors d’être fondée sur des prix 
supérieurs au prix le plus bas sur un 
marché concurrentiel pour des élé ‑
ments ayant la spécification requise 
(risque de « prix non compétitifs »).
13 Introduction
14 
Il importe que les approches suivies 
par les autorités des États membres 
pour remédier à ces risques soient 
efficaces, car un mauvais rapport 
coût/avantages et des cas de fraude 
contribuent non seulement à accroître 
les coûts budgétaires mais ternissent 
également la réputation de l’UE. 
Cependant, il convient de trouver un 
équilibre entre les coûts liés à la mise 
en œuvre de systèmes de contrôle et 
les avantages découlant de la préven ‑
tion des risques. Les demandeurs sup ‑
portent des coûts lorsqu’ils fournissent 
les informations requises à l’appui de 
leurs demandes de subvention. Les 
États membres supportent des coûts 
lorsqu’ils contrôlent et évaluent ces 
informations. Ces coûts devraient être 
proportionnels au niveau des risques: 
une subvention de 1 million d’euros 
pourrait requérir plusieurs jours de tra ‑
vail si cela est nécessaire pour établir le 
caractère raisonnable des coûts, mais 
cela ne devrait pas être le cas pour une 
subvention de 1 000 euros.
15 
Enfin, il y a un risque que la Commis ‑
sion ne détecte aucune déficience 
dans les systèmes de contrôle des 
États membres ou qu’elle ne prenne 
pas de mesures correctrices en temps 
utile lorsque des insuffisances sont 
mises au jour.
14
 Étendue et approche  
de l’audit
Étendue de l’audit: les mesures  
de développement rural mises en 
œuvre au moyen de subventions
16 
Les risques mis en évidence ci‑  
dessus pèsent particulièrement sur 
les mesures de développement rural 
mises en œuvre par l’intermédiaire de 
subventions destinées à couvrir les 
coûts supportés par le bénéficiaire. 
Ces mesures, qui représentent environ 
50 % des dépenses totales de déve ‑
loppement rural programmées pour la 
période 2007 ‑20135, sont incluses dans 
le champ de l’audit (voir figure 2 ). Les 
principales mesures concernées sont 
les suivantes:
 ο modernisation des exploitations 
agricoles;
 ο accroissement de la valeur ajoutée 
des produits agricoles et sylvicoles; ο infrastructures liées à l’évolution et 
à l’adaptation des secteurs agricole 
et forestier;
 ο formation et autres mesures visant 
à améliorer la compétitivité des 
secteurs agricole et forestier;
 ο mesures d’investissement concer ‑
nant la gestion des terres et 
l’environnement;
 ο mesures liées à la diversification 
de l’économie rurale et à l’amé ‑
lioration de la qualité de la vie en 
milieu rural;
 ο actions de développement local 
dans le cadre de l’approche Leader.5 Les 50 % restant des dépenses 
de développement rural 
comprennent essentiellement 
des paiements 
compensatoires aux 
propriétaires fonciers calculés 
sur la base du nombre 
d’hectares pour des activités 
telles que la protection et 
l’amélioration de 
l’environnement. Les 
montants à verser sont inclus 
dans les PDR et préalablement 
approuvés par la Commission. 
Le rapport spécial n° 7/2011 
de la Cour portait sur  
les paiements 
agroenvironnementaux, qui 
représentent la principale 
mesure liée à la surface  
(http://eca.europa.eu ).Figure 2Étendue de l’audit: les mesures couvertes
Dépenses prévues pour la période 2007-2013 (milliards d’euros)
Formation et autres mesures visant à 
améliorer la compétitivité2,8Infrastructures liées
à l’évolution et à l’adaptation 
des secteurs agricole et forestier
4,8Accroissement de la valeur 
ajoutée des produits 
agricoles et sylvicoles
5,5Modernisation des exploitations agricoles
11,6
Mesures d’investissement concernant la gestion des terres et de l’environnement4,9 Mesures visant à diversi/f_ier l’économie rurale13Actions de  développement local
4,7 
Source:  Commission européenne.
15 Étendue et approche de l’audit 
6 Les États membres doivent 
respecter l’article 24, 
paragraphe 2, point d), du 
règlement (UE) n° 65/2011 de 
la Commission, qui dispose 
que «le contrôle administratif 
des demandes d’aide porte 
notamment sur […] le 
caractère raisonnable des 
coûts présentés, qui sont 
évalués à l’aide d’un système 
approprié d’évaluation tel que 
des coûts de référence, la 
comparaison de différentes 
offres ou un comité 
d’évaluation».Figure 3Questions d’audit et structure du rapportApproche d’audit: accent mis sur 
la conception des systèmes de 
contrôle en assurant une large 
couverture géographique au 
moyen de questionnaires et  
de contrôles documentaires
17 
Les audits de la Cour relatifs aux 
dépenses de développement rural ont 
montré à plusieurs reprises que les 
autorités des États membres n’ont pas 
suffisamment veillé à ce que les coûts 
approuvés pour les projets soient 
raisonnables6 (voir points 24 et 25). 
Il est essentiel d’améliorer la gestion 
financière dans ce domaine. Ce constat 
a conduit la Cour à se demander si 
les approches suivies par la Com ‑
mission et les États membres étaient les plus efficaces pour répondre aux 
principaux risques. Dans le cadre de 
son audit, la Cour s’est particulière ‑
ment attachée à recenser de bonnes 
approches susceptibles d’être mises 
en œuvre par d’autres États membres 
en vue d’élever le niveau général de 
performance. Afin d’évaluer la mesure 
dans laquelle cela est possible, la Cour 
a élaboré les questions d’audit présen ‑
tées ci‑après à la figure 3 .
Partie I
Partie II
Partie III
Partie IV
Partie VLa Commission a-t-elle veillé à ce que les États membres 
disposent de systèmes eﬃcaces pour maîtriser le coût 
des subventions octroyées au titre du développement 
rural, conformément au principe d’économie?
… atténuer le risque 
de spéci/f_ication 
excessive?
… s’assurer que les prix 
des éléments approuvés 
sont raisonnables?
… s’assurer que les 
coûts eﬀectivement 
remboursés sont 
raisonnables?
… établir un lien entre 
le niveau des contrôles et 
celui des risques?La Commission et les 
autorités des États 
membres ont-elles suivi 
les approches les plus 
eﬃcaces pour maîtriser 
les coûts des 
subventions octroyées 
au titre du 
développement rural?
Les États membres 
ont-ils suivi les 
approches les plus 
eﬃcaces pour…
16 Étendue et approche de l’audit 
7 Lorsque des insuffisances 
avaient précédemment été 
décelées, la Cour a examiné si 
les autorités des États 
membres concernées avaient 
modifié leurs approches en 
conséquence.18 
Le présent rapport suit la même 
structure que les sous‑questions 
d’audit: la partie I porte sur le rôle de 
surveillance de la Commission. Dans 
les parties II à V, la Cour examine les 
différentes approches suivies par les 
autorités des États membres pour  
atténuer les principaux risques.
19 
Un groupe de réflexion composé de 
représentants de la Commission et des 
autorités des États membres a aidé 
l’équipe de la Cour à inventorier les 
éléments essentiels à la conception de 
systèmes de contrôle efficaces. À partir 
de là, la Cour a élaboré une liste de 
vérification pour évaluer la conception 
des systèmes de contrôle par rapport 
aux risques (voir  annexe I ). La collecte 
des éléments probants par la Cour 
a consisté en un suivi de précédentes 
constatations d’audit7, en un ques ‑
tionnaire adressé aux gestionnaires de 
l’ensemble des 88 PDR de l’UE, ainsi 
qu’en un contrôle documentaire des 
principales procédures mises en œuvre 
dans le cadre des 15 PDR présentant 
les prévisions de dépenses les plus 
élevées pour les mesures incluses 
dans le champ du présent audit (voir 
annexe  II). Ces 15 PDR représentent 
64 % des dépenses totales prévues 
pour ces mesures dans l’ensemble 
de l’UE. De courtes visites d’audit ont 
été effectuées dans quatre des États 
membres en question afin de complé ‑
ter les contrôles documentaires. Des 
entretiens ont eu lieu avec des agents 
de la Commission et la documentation 
pertinente a été analysée. Les sys ‑
tèmes examinés lors de l’audit étaient 
ceux en place entre la fin 2013 et la 
mi‑2014.Limites de l’étendue  
et de l’approche de l’audit
20 
Dans le cadre du présent audit, la Cour 
s’est employée à cerner et à évaluer la 
conception des systèmes de contrôle  mis 
en place par les autorités de gestion 
pour vérifier que les coûts des actions 
de développement rural sont raison ‑
nables. Même les systèmes les mieux 
conçus peuvent être inefficaces s’ils ne 
sont pas correctement mis en œuvre. 
Cependant, le but de l’audit n’était pas 
de contrôler la mesure dans laquelle 
les systèmes de contrôle étaient mis 
en œuvre dans la pratique. Cela serait 
revenu à dupliquer les travaux effec ‑
tués chaque année dans le cadre de la 
préparation des rapports annuels de la 
Cour (voir points 24 et 25).
17
 Observations
8 Cette exigence figure 
à l’article 9, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1290/2005 
du Conseil du 21 juin 2005 
relatif au financement de la 
politique agricole commune 
(JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).
9 Les règles des marchés publics 
visent à garantir que les 
organismes publics obtiennent 
les meilleurs prix pour les biens 
et les services qu’ils achètent, 
et à promouvoir les principes 
de concurrence loyale et de 
transparence. Le non‑respect 
de ces règles réduit la 
probabilité que les prix 
obtenus seront les meilleurs.Partie I – Orientations, 
surveillance et correction: 
la Commission 
européenne doit veiller 
à la bonne utilisation des 
fonds de l’UE consacrés 
au développement rural
21 
Tandis que les programmes de dé ‑
penses de développement rural sont 
gérés par les 88 autorités des États 
membres, la Commission est respon ‑
sable en dernier ressort de l’exécution 
du budget de l’UE. En particulier, la 
Commission est tenue8 de s’assurer de 
l’existence et du bon fonctionnement 
dans les États membres de systèmes 
de gestion et de contrôle, ainsi que 
du respect par les États membres des 
principes de bonne gestion financière, 
à savoir d’économie, d’efficience et 
d’efficacité.
22 
La législation prévoit plusieurs moyens 
par lesquels la Commission peut 
exercer ses fonctions de surveillance: 
les États membres doivent informer 
la Commission de leurs mesures de 
gestion et de contrôle; les organismes 
payeurs doivent être agréés et les 
«organismes de certification» natio ‑
naux doivent faire rapport annuelle ‑
ment sur différentes questions, dont 
le fonctionnement des systèmes de 
contrôle. La Commission rencontre 
périodiquement les représentants des 
États membres, entretient des contacts 
et organise des réunions annuelles 
officielles avec l’autorité de gestion de 
chaque PDR. Elle adopte la réglemen ‑
tation portant modalités d’application 
de la politique et diffuse des orien ‑
tations. Elle possède également son 
propre service d’audit pour contrôler 
le fonctionnement des systèmes des 
États membres. Enfin, si elle constate 
que les autorités des États membres ne 
respectent pas la réglementation, elle 
peut recouvrer les fonds qui n’ont pas 
été dépensés correctement.23 
La Cour a examiné si la Commission 
avait recours à ces moyens pour garan ‑
tir que les systèmes des États membres 
destinés à maîtriser les coûts afférents 
aux subventions pour le développe ‑
ment rural étaient efficaces.
Les audits ayant mis au jour 
des insuffisances dans les 
contrôles relatifs aux coûts 
des projets, la Commission 
a réagi en proposant des 
corrections financières et 
en encourageant les États 
membres à élaborer des 
plans d’action
24 
Chaque année, la Cour examine un 
large échantillon de paiements sélec ‑
tionnés de façon aléatoire et contrôle 
l’efficacité d’une sélection de systèmes 
de contrôle. Dans tous les rapports 
annuels depuis celui relatif à l’exercice 
2011, la Cour a constaté que la majo ‑
rité des systèmes destinés à contrôler 
le caractère raisonnable des coûts 
des actions de développement rural 
n’étaient pas suffisamment efficaces 
(voir figure 4 ). En 2013, les quatre 
systèmes audités se sont avérés ineffi ‑
caces à cet égard.
25 
Dans le cadre des audits réalisés 
pour les rapports annuels relatifs aux 
exercices 2011, 2012 et 2013, la Cour 
a observé, s’agissant des mesures 
couvertes par le présent audit, qu’envi ‑
ron un tiers des projets de dévelop ‑
pement rural n’avait pas fait l’objet 
de contrôles suffisants portant sur 
le caractère raisonnable des coûts. 
Lorsque les bénéficiaires étaient des 
organismes publics, les règles des mar ‑
chés publics9 n’avaient pas été pleine ‑
ment respectées pour près de la moitié 
des paiements.
18 Observations
Efficacité des systèmes mis en place au niveau national  
ou régional pour évaluer le caractère raisonnable des coûts
Le système mis en place pour évaluer le caractère raisonnable
des coûts a été audité et aucune faiblesse majeure n’a été détectée.Le système mis en place pour évaluer le caractère raisonnable
des coûts est «ineﬃcace».
 
Les systèmes mis en place pour évaluer les coûts du développementrural n’ont pas été audités.
GaliceLombardie
SicileBrandebourget BerlinFigure 4
Source:  Rapports annuels 2011, 2012 et 2013 de la Cour des comptes européenne.
26 
La Commission dispose également de 
son propre programme d’enquêtes 
d’audit, qui a abouti à des constata ‑
tions similaires, tout comme les audits 
de la performance de la Cour por ‑
tant sur des mesures spécifiques de 
développement rural10. Si les audits de 
la Cour et de la Commission n’ont pas 
pour but de quantifier les économies 
susceptibles d’être réalisées grâce à un 
meilleur contrôle des coûts, les défauts 
que présentent les systèmes ainsi que 
le niveau élevé d’erreurs donnent 
à penser que les économies poten ‑
tielles pourraient être considérables.27 
En réponse aux constatations d’audit 
mentionnées ci‑dessus, la Commission 
a lancé des procédures de «correction 
financière» dans le cadre desquelles 
le financement de l’UE pour l’État 
membre concerné est réduit afin de 
compenser les déficiences mises au 
jour. Les procédures en cours dans  
huit États membres découlent, au 
moins en partie, d’insuffisances dans 
leur contrôle des coûts relevant du 
développement rural ou du non‑  
respect des règles des marchés 
publics.10 Rapports spéciaux n° 5/2010 
«Mise en œuvre de l’approche 
Leader pour le 
développement rural», 
n° 8/2012 «Ciblage de l’aide 
à la modernisation des 
exploitations agricoles», 
n° 1/2013 «L’aide de l’UE 
à l’industrie agroalimentaire 
a‑t‑elle permis de manière 
efficace et efficiente 
d’accroître la valeur ajoutée 
des produits agricoles?», 
n° 6/2013 «Les États membres 
et la Commission sont‑ils 
parvenus à optimiser 
l’utilisation des ressources 
dans le cadre des mesures de 
diversification de l’économie 
rurale?» et n° 8/2013 «Le 
19 Observations
soutien du Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural 
à l’amélioration de la valeur 
économique des forêts» 
(http://eca.europa.eu ).
11 Document de travail de la 
Commission relatif 
à l’évaluation des causes 
profondes des erreurs et aux 
mesures correctrices et 
préventives dans le cadre de la 
politique de développement 
rural (SWD(2013)244 final).28 
À la suite de la publication du rap ‑
port annuel de la Cour relatif à l’exer ‑
cice 2011, la Commission a demandé 
aux États membres d’élaborer des 
plans d’action visant à déterminer 
l’origine des erreurs et à définir  
des mesures correctrices. En 2012,  
14 États membres ont mis en place  
de tels plans et tous les autres ont fait 
de même en 2013.
29 
Parallèlement, à la demande du Parle ‑
ment européen, la Commission a ana ‑
lysé les causes premières du taux élevé 
d’erreurs et a présenté ses résultats 
en juin 201311. Deux des principales 
raisons évoquées étaient l’insuffisance 
des contrôles concernant le caractère 
raisonnable des coûts et le non‑  
respect des règles des marchés 
publics.Les coûts auraient pu être 
mieux gérés si la Commission 
avait publié des orientations 
et détecté les faiblesses à un 
stade bien plus précoce de la 
période de programmation
30 
Au début de la période de program ‑
mation 2007 ‑2013, il n’existait aucune 
orientation de la Commission sur la 
conception des systèmes de contrôle 
permettant de vérifier les coûts ni 
sur les risques auxquels ces sys ‑
tèmes devaient permettre de remé ‑
dier. Les gestionnaires des 88 PDR 
étaient censés élaborer leurs propres 
approches sans avoir reçu d’informa ‑
tions de la Commission sur le niveau 
de résultat attendu. La Commission 
n’a pas suffisamment contrôlé que les 
États membres avaient mis en place 
des systèmes solides pour vérifier 
les demandes de subventions avant 
d’approuver d’importants volumes de 
dépenses dans le cadre des mesures 
d’investissement. Ni les agréments, ni 
les rapports des organismes de certi ‑
fication n’ont alerté la Commission en 
temps voulu sur les risques concernant 
le principe d’économie applicable au 
budget de l’UE.
20 Observations
31 
Au moment où les premiers États 
membres ont produit leurs plans 
d’action vers la fin de 2012, il ne 
restait qu’une année sur la période 
de programmation de sept ans. Par 
conséquent, les plans d’action étaient 
trop tardifs pour avoir un quelconque 
effet sur l’essentiel des dépenses. Par 
exemple, à cette date, les autorités 
polonaises avaient déjà approuvé des 
subventions représentant 90 % du 
budget consacré à la modernisation 
des exploitations agricoles – la me ‑
sure de développement rural la plus 
importante du point de vue finan ‑
cier – et, dans d’autres États membres, 
il n’était plus possible de présenter de 
nouvelles demandes pour plusieurs 
mesures qui avaient été closes.
Bien que les récentes  
initiatives de la Commission 
aient donné des résultats, les 
plans d’action ne permettent 
pas de parer de manière 
satisfaisante aux risques liés 
au caractère raisonnable  
des coûts
32 
Les audits et les pressions de la Com ‑
mission ont déjà donné des résultats 
positifs: plusieurs États membres ont 
informé la Cour qu’ils avaient mis en 
place de nouvelles procédures en 2013 
et 2014 pour évaluer les coûts des 
projets de développement rural. Mais 
les plans d’action des États membres 
ne couvraient pas la totalité des PDR 
régionaux ou des mesures pertinentes 
et ne proposaient pas toujours des 
changements, même lorsque les 
audits avaient mis en évidence des 
déficiences spécifiques12. De plus, 
plusieurs plans prévoyaient de repor ‑
ter la mise en place d’actions jusqu’à la 
prochaine période de programmation.33 
Depuis le début de 2013, la Com ‑
mission a organisé des séminaires 
bisannuels aux fins d’examiner cer ‑
taines questions clés et a demandé 
aux autorités des États membres de 
développer davantage leurs plans 
d’action. En février 2014, elle a publié 
une note d’orientation sur les moyens 
d’éviter la fraude et, en septembre 
2014, des orientations sur l’utilisation 
des coûts simplifiés. Ces orientations 
sont prévues pour la période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020 durant laquelle 
la Commission encourage les États 
membres à recourir davantage aux 
coûts simplifiés, ce qui devrait contri ‑
buer à réduire le taux d’erreurs13.
34 
Cependant, s’agissant des mesures 
incluses dans le champ du présent 
audit, seulement 5 % environ des 
dépenses relèvent actuellement des 
options de coûts simplifiés. La Com ‑
mission n’a pas publié d’orientations 
sur les approches applicables pour les 
95 % des dépenses restantes, malgré 
des éléments probants attestant l’exis ‑
tence de carences. Cela induit le risque 
que, à moins de recourir aux coûts sim ‑
plifiés, les 88 autorités de gestion ne 
définissent et ne mettent pas toutes 
en œuvre des approches efficaces de 
maîtrise des coûts afférents aux sub ‑
ventions en faveur du développement 
rural.12 Des exemples sont présentés 
dans le rapport annuel de la 
Cour des comptes relatif 
à l’exercice 2013.
13 Cependant, les représentants 
des États membres ont déclaré 
s’inquiéter de ce que la 
diversité des mesures de 
développement rural 
complique l’utilisation des 
options de coûts simplifiés; de 
ce que les coûts administratifs 
liés à la fixation de coûts 
standard peuvent être élevés; 
de ce qu’une longue durée de 
préparation peut s’avérer 
nécessaire pour procéder 
à des études; et de ce que les 
États membres risqueraient 
d’être exposés à des erreurs 
systématiques et 
à d’importantes corrections 
financières si les auditeurs 
constataient que les coûts 
standard étaient trop élevés.
21 Observations
14 Un bon exemple a été relevé 
en Angleterre (Royaume‑Uni), 
où un contrôle a été réalisé 
explicitement en vue de 
vérifier que la conception  
du bâtiment proposée ou  
les spécifications des 
équipements étaient 
effectivement les plus 
appropriées pour le projet.35 
La Commission et les États membres 
ont axé les plans d’action sur l’amé ‑
lioration du respect des règlements 
d’exécution, ce qui a contribué à ré ‑
duire le taux d’erreurs. À l’évidence, 
une action en ce sens est importante 
et la Cour demande depuis de nom ‑
breuses années que de telles mesures 
soient prises. Mais le respect des 
règlements n’est pas une fin en soi – il 
convient également de mettre l’accent 
sur le principe d’économie, élément 
clé la de «bonne gestion financière» 
que la législation vise à atteindre (voir 
points 2 et 10). À cet égard, même 
le meilleur des plans examinés par 
la Cour ne propose pas de réponse 
globale aux principaux risques pour le 
principe d’économie, à savoir des sub ‑
ventions fondées sur des spécifications 
plus élevées que nécessaire et des prix 
non compétitifs, des variations posté ‑
rieures à l’approbation et des contrôles 
non liés au niveau des risques. Dans 
les parties II à V du présent rapport, la 
Cour examine ces risques ainsi que les 
approches possibles pour les prendre 
en compte.Partie II – Prévenir les 
spécifications excessives: 
approches visant 
à garantir le caractère 
raisonnable des éléments 
pour lesquels la 
subvention est accordée
36 
Les gestionnaires des programmes de 
dépenses de l’UE sont censés appli ‑
quer le principe d’économie décrit 
dans l’introduction du présent rap ‑
port. Conformément à ce principe, il 
convient non seulement que les sub ‑
ventions allouées aux projets soient 
basées sur des prix raisonnables, mais 
également que les spécifications des 
projets – les éléments financés – soient 
raisonnables. Les aides publiques 
entraînent une distorsion du rapport 
coût/bénéfice, ce qui peut inciter les 
demandeurs à présenter des pro ‑
positions de projets plus coûteuses 
que nécessaire, allant de «dépenses 
somptuaires» (voir glossaire ) à des 
investissements disproportionnés par 
rapport aux résultats escomptés. La 
Cour a évalué les approches adoptées 
par les autorités des États membres 
pour remédier à ce risque de spécifica ‑
tion excessive.
37 
Si les autorités des États membres 
procédaient toutes à des vérifications 
concernant les prix (voir partie III), peu 
d’entre elles effectuaient des contrôles 
explicites et documentés concernant 
le caractère raisonnable des spé ‑
cifications des projets14. Certaines 
effectuaient des contrôles indirects, 
implicites ou encore non documen ‑
tés, comme indiqué aux points 46, 
48 et 53. Cependant, les autorités de 
nombreux États membres ont atténué 
les risques de spécification excessive 
pour certains types de projets en 
limitant le plafond des coûts éligibles 
ou en utilisant les options de coûts 
simplifiés, comme le montre l’exemple 
ci‑après.
22 Observations
Limiter les subventions aux 
coûts d’une spécification 
standard constitue une 
solution simple et efficace 
lorsqu’il existe de nombreux 
projets similaires ou des 
types de dépenses communs
38 
Le risque de spécification excessive 
existe lorsque la subvention est basée 
sur les coûts des éléments choisis 
par le demandeur. La Cour a observé 
que les autorités des États membres 
peuvent éviter ce risque, dans une 
large mesure, en restreignant les 
coûts éligibles à ceux d’une spécifi ‑
cation standard. Dans le cadre d’une 
telle approche, les autorités des États 
membres estiment les coûts néces ‑
saires pour un projet ou une caté ‑
gorie de dépenses types et limitent 
toutes les subventions à ces coûts 
types. Un exemple en est donné dans 
l’encadré 3 .
39 
Cette approche a l’avantage d’être 
facile à mettre en œuvre et d’avoir un 
résultat prévisible: elle apporte des 
garanties. Cela permet aux autorités 
des États membres  de supprimer 
certaines exigences trop lourdes et 
autres contrôles destinés à vérifier 
si les spécifications de demandes de 
projets individuels sont raisonnables. 
Elle n’empêche pas les demandeurs de 
recourir à une solution plus coûteuse, 
mais le calcul de la subvention sera 
fondé sur la spécification standard, de 
sorte que les coûts pour le budget de 
l’UE seront raisonnables.
40 
Cela étant, les projets de développe ‑
ment rural nécessitent des solutions 
variées et parfois innovantes, impli ‑
quant une grande diversité de types 
de dépenses. Définir une spécification 
standard pour toutes les situations possibles n’est guère réalisable. Cette 
approche convient donc le mieux 
lorsqu’il y a un grand nombre de pro ‑
jets simples comprenant des types de 
dépenses similaires.
41 
De nombreuses autorités des États 
membres ont, dans une certaine 
mesure, suivi cette approche en 
appliquant des «coûts simplifiés» ou 
des «coûts plafond». Ces options sont 
décrites dans l’ encadré 2 . Les coûts 
simplifiés ont été appliqués dans 
54 des 88 PDR, essentiellement dans le 
cadre d’investissements en faveur de 
mesures de gestion des sols destinées 
à améliorer l’environnement ou pour 
la plantation et la gestion de forêts. 
Un exemple typique est celui d’un 
paiement forfaitaire par mètre de haie, 
calculé sur la base d’une spécification 
standard (par exemple trois aubépines 
par mètre). De manière similaire, les 
autorités de plusieurs États membres 
ont également fixé des «coûts pla ‑
fond» en ce qui concerne des réalisa ‑
tions prévues dans le cadre de projets. 
Ces coûts diffèrent des «coûts stan ‑
dard» en ce que le demandeur béné ‑
ficie du remboursement des coûts 
réellement supportés. Des exemples 
de types de dépenses pour lesquels les 
autorités des États membres ont limité 
les subventions aux coûts standard ou 
plafond sont fournis dans l’ encadré 4 .
42 
Alors que près de la moitié des auto ‑
rités des États membres ont recours 
aux coûts simplifiés (et que d’autres 
utilisent les coûts unitaires plafond de 
manière analogue), la Cour a observé 
que cette approche ne concerne que 
des types de dépenses spécifiques 
dans le cadre d’un nombre limité de 
mesures (voir annexe III ) et ne repré ‑
sente que 5 % environ du budget. 
Il serait possible d’appliquer plus 
largement ces méthodes dans le cadre 
d’autres mesures et d’autres PDR.
23 Observations
Exemple de limitation des coûts éligibles de sorte à diminuer le risque  
de spécification excessive: dispositif de pulvérisation en France
En France, des agriculteurs sollicitant des subventions pour couvrir les coûts de pulvérisateurs de cultures ont 
fréquemment indiqué des équipements optionnels supplémentaires pouvant atteindre 85 % des coûts totaux. 
Estimant que ces dépenses ne présentaient pas un caractère raisonnable, les autorités françaises ont fixé, en 
2012, un plafond de 3 000 euros pour les coûts de ces équipements supplémentaires susceptibles de bénéfi ‑
cier d’une subvention.
Types de dépenses pour lesquels les autorités des États membres ont limité  
les subventions aux coûts standard ou plafond de sorte à diminuer le risque  
de spécification excessive
Coûts unitaires standard
– par mètre de haie (par exemple en France, au titre de la mesure «Conservation et mise en valeur du 
patrimoine rural»);
– par hectare d’amélioration des terres (par exemple en Hongrie, au titre de la mesure «Premier boisement 
de terres agricoles»).
Coûts plafond par unité de réalisation ou de résultat produite
– par mètre carré de bâtiment construit ou rénové (par exemple en Bulgarie, pour des bâtiments au titre  
de la mesure «Rénovation et développement des villages»);
– par place aménagée par animal (par exemple en France, pour des étables au titre de la mesure 
«Modernisation des exploitations agricoles»).
Coûts plafond par catégorie de dépenses
– montant maximal pour un type d’équipement agricole (par exemple en France, pour des équipements  
de pulvérisation au titre de la mesure «Modernisation des exploitations agricoles»);
– montant maximal pour des études techniques ou de faisabilité (par exemple en République tchèque, 
pour l’élaboration de plans pour des projets de méthanisation au titre de la mesure «Modernisation des 
exploitations agricoles»);
– pourcentage maximal pour des honoraires [par exemple en Andalousie (Espagne), pour des honoraires 
d’architecte au titre de la mesure «Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles»].Encadré 3 Encadré 4
24 Observations
Pour d’autres mesures, 
lorsque le risque le justifie, 
les coûts proposés devraient 
être évalués de manière 
à garantir que les spécifica -
tions sont raisonnables
43 
Lorsque les coûts ne sont pas limités 
à ceux d’une spécification standard, 
il convient de prévenir le risque de 
spécification excessive. Pour ce faire, 
les autorités des États membres ont 
essentiellement suivi trois approches 
consistant à:
 ο procéder à des vérifications stan ‑
dard pour comparer les coûts pro ‑
posés à des valeurs de référence;
 ο mener une évaluation individuelle 
des spécifications des projets;
 ο prendre l’avis d’experts.
Les demandes susceptibles de 
présenter des spécifications 
excessives peuvent être 
rapidement détectées à partir 
de calculs types et par 
comparaison avec des valeurs 
de référence
44 
Pour tous les projets excepté ceux de 
taille plus modeste, les demandeurs 
doivent fournir des données physiques 
et financières relatives à leurs activités 
et aux plans de projet, dont les autori ‑
tés des États membres se servent pour 
vérifier l’éligibilité des demandes d’aide 
et sélectionner les meilleurs projets. Ces 
informations vont de quelques chiffres 
à des plans d’activité complets. Les au ‑
torités des États membres peuvent éga ‑
lement utiliser ces informations pour 
vérifier que les coûts du projet proposé 
sont raisonnables par rapport aux 
réalisations ou aux résultats escomptés, 
c’est‑à‑dire apprécier la contribution 
que le projet est susceptible d’apporter à la réalisation des objectifs du PDR. 
Il peut par exemple s’agir de calculs 
permettant de déterminer le retour sur 
investissement ou de corréler la capaci ‑
té de l’équipement agricole avec la taille 
et le type de l’exploitation.
45 
Les autorités des États membres 
peuvent élaborer des calculs et des 
feuilles de calcul types pour permettre 
à leurs agents de calculer rapidement 
les ratios financiers ou d’autres indica ‑
teurs et de les comparer à des valeurs de 
référence ou à des cotes d’alerte. Cela 
peut être fait dans un délai ou pour un 
coût supplémentaires minimes moyen ‑
nant l’utilisation de modèles pour les 
formulaires de demande afin de garan ‑
tir la cohérence des informations. Les 
demandes qui se situent dans la gamme 
des valeurs normales peuvent être 
soumises à un niveau réduit de contrôle, 
et celles qui se situent en dehors de 
cette gamme peuvent être examinées 
de manière plus approfondie en vue de 
s’assurer que les coûts sont raisonnables.
46 
Ces valeurs de référence peuvent 
également être utilisées comme cri ‑
tères de «coût/efficacité» ou de «coût/
avantages» pour la sélection de pro ‑
jets. À titre d’exemple, en Angleterre 
(Royaume‑Uni), les autorités avaient fixé 
comme objectif que les projets impli ‑
quant un soutien en faveur des petites 
entreprises rurales devaient générer, 
en moyenne, un nouvel emploi pour 
chaque tranche de 30 000 livres sterling 
d’aide. Si elles estimaient que les coûts 
du projet proposé n’étaient pas rai ‑
sonnables (c’est‑à‑dire trop élevés) par 
rapport à cet objectif, elles n’approu ‑
vaient pas la subvention. S’agissant des 
principales mesures d’investissement, 
le caractère raisonnable des coûts par 
rapport aux réalisations ou aux résultats 
escomptés n’avait été évalué que pour 
quatre des 15 PDR examinés (voir   
annexe IV  et figure 5 ).
25 Observations
Évaluation des coûts par les autorités des États membres en fonction des réalisations 
ou des résultats escomptés1Figure 5
1 À l’exclusion de la mesure «Formation et information».
Source:  Constatations d’audit de la Cour.Absence d’évaluation par la Cour.
CampanieAngleterre
Investissements dans des 
projets d’irrigationLe rapport coût/eﬃcacité des projets est évalué en utilisant, par exemple, le rapport entre son coût et le nombre d’hectares irrigués.Diversiﬁcation de l’économie ruraleDes calculs et des comparaisons en fonction de valeurs de référence sont eﬀectués pour les coûts par emploi créé, les coûts par lit supplémentaire dans les structures touristiques, le coût par personne qui termine une formation, le coût par entreprise créée et par mètre carré d’espace occupé par l’entreprise, le délai du retour sur investissement, etc.Énergie renouvelableS’agissant de la construction 
d’installations de biométhanisa-
tion, les autorités eﬀectuent, pour 
chacune d’entre elles, une comparaison entre, d’une part, une valeur de référence, et, d’autre part, le rapport entre le montant des dépenses et la capacité électrique installée totale.
Investissements dans des projets d’irrigationAu cours de la procédure d’évaluation, un critère appelé «eﬃcience du projet» consiste en une comparaison entre le coût du projet par hectare irrigué et le coût moyen prévu.Les autorités des États membres évaluent les coûts en 
fonction des réalisations ou des résultats escomptés.
Les autorités des États membres n’évaluent pas les coûts 
en fonction des réalisations ou des résultats escomptés.
26 Observations
L ’évaluation des spécifications 
de projets individuels 
peut s’avérer difficile pour 
des agents administratifs 
non techniques, mais des 
vérifications de bon sens et 
des règles non équivoques 
peuvent contribuer à prévenir 
et à détecter les spécifications 
excessives
47 
Dans divers programmes, tels que ceux 
en faveur du développement rural, les 
projets n’auront pas tous un ensemble 
type de réalisations et de résultats 
permettant d’évaluer rapidement les 
coûts à partir de calculs des ratios ou 
par comparaison avec des valeurs de 
référence. De plus, lorsque des spécifi ‑
cations dépassent la norme, les autori ‑
tés des États membres doivent déter ‑
miner si les spécifications plus élevées 
sont justifiées par les circonstances 
exceptionnelles du projet ou parce 
qu’elles présentent un meilleur rapport 
coût/avantages. De telles évaluations 
des spécifications de projets indivi ‑
duels (y compris les conditions de l’ap ‑
pel d’offres et les critères d’attribution) 
peuvent s’avérer difficiles à réaliser en 
l’absence de connaissances techniques 
spécialisées et être très longues, mais 
elles sont utiles lorsque des montants 
importants sont en jeu.48 
Environ deux tiers des autorités des 
États membres ont informé la Cour 
que leurs agents effectuaient des 
vérifications de bon sens des spécifica ‑
tions de projets en se fondant souvent 
sur l’expérience acquise grâce au trai ‑
tement d’un grand nombre de projets. 
Toutefois, la Cour a observé que la 
valeur de ces vérifications est moindre 
en l’absence d’une documentation de 
leur étendue et des critères appliqués.
49 
Des règles non équivoques aident les 
agents non techniques à prendre des 
décisions cohérentes et équitables 
lors de l’évaluation des propositions 
de projets. Une situation particulière – 
mais courante – se produit lorsque 
le demandeur présente des offres de 
plusieurs fournisseurs pour un projet, 
avec des spécifications différentes: 
marques d’équipements différentes, 
méthodes de construction ou maté ‑
riaux différents, calendriers différents 
ou services après‑vente différents, etc. 
Les demandeurs choisissent norma ‑
lement l’offre économiquement la 
plus avantageuse pour leur entreprise 
compte tenu de la qualité et du coût 
(même si ce choix est biaisé par l’octroi 
de l’aide). Lorsqu’ils ne choisissent pas 
l’offre la moins chère, les autorités des 
États membres doivent déterminer 
si la qualité ou les caractéristiques 
supplémentaires de l’offre plus élevée 
correspondent également à une utili ‑
sation optimale de l’aide au regard des 
objectifs de la politique, ou s’il peut 
s’agir de dépenses somptuaires.
27 Observations
50 
Pour ce faire, les agents chargés 
d’évaluer les coûts des propositions 
de projets ont besoin de disposer de 
critères clairs pouvant être appliqués 
de manière cohérente dans tous les 
cas. À cet égard, la Cour a observé une 
faiblesse générale car, au lieu de cri ‑
tères, les autorités des États membres 
se sont contentées de recenser des 
exemples des types de justifications 
susceptibles  d’être acceptables. C’est le 
cas en Allemagne, où presque toutes 
les raisons imaginables – qualité, prix, 
capacité technique, qualités environ ‑
nementales, frais d’exploitation et de 
maintenance, rentabilité, service clien ‑
tèle, assistance technique ou délais 
de livraison – peuvent être prises 
en considération. D’autres autorités, 
comme en France ou en Angleterre, 
suivent une approche similaire. Lors 
de ses audits précédents, la Cour avait 
constaté que les autorités des États 
membres s’estimaient satisfaites si 
l’une de ces raisons était donnée, mais 
qu’elles vérifiaient rarement si cette 
raison était suffisante pour justifier 
les coûts supplémentaires. Un certain 
degré de jugement est nécessaire pour 
évaluer les justifications avancées par 
le demandeur, mais les dossiers des 
projets n’étaient pas suffisamment 
documentés et ne permettaient pas de 
déterminer sur quelle base les agents 
chargés d’évaluer les demandes esti ‑
maient que les coûts supplémentaires 
induits étaient raisonnables.
51 
Une autre approche, mise en œuvre 
par environ un quart (21) des 88 autori ‑
tés des États membres, consiste à tou ‑
jours établir la subvention sur la base 
de l’offre valable la plus basse. Cette 
approche a l’avantage d’être simple, 
car elle n’est pas ambiguë, et écono ‑
mique, car le coût pour le budget de 
l’UE est le plus bas. Elle n’empêche pas 
le demandeur de choisir l’offre «éco ‑
nomiquement la plus avantageuse» si 
elle est plus élevée, mais le montant de 
la subvention  sera toujours déterminé sur la base de l’offre la plus basse. 
En pratique, les demandeurs paient 
eux‑mêmes les frais supplémen ‑
taires (comme une meilleure qualité 
ou une extension de garantie) sans 
bénéficier de subvention. Les diffé ‑
rentes approches sont illustrées dans 
l’encadré 5 .
52 
Bien sûr, aucune des deux approches 
susmentionnées ne sera efficace si 
le demandeur manipule le processus 
d’obtention et de présentation des 
offres, par exemple en élaborant les 
spécifications de manière à exclure des 
fournisseurs potentiels. Ce risque est 
examiné dans la partie III du rapport 
«Obtenir le meilleur prix» .
28 Observations
Différentes approches pour établir le montant de l’aide: offre valable la plus basse 
ou offre choisie par le demandeur
Exemple simplifié:  Des agriculteurs des États membres X et Y reçoivent des offres pour des 
tracteurs de 200 CV des marques A, B et C pour des montants de 80 000 euros, 90 000 euros et 
100 000 euros, respectivement. Les tracteurs sont équivalents sur le plan fonctionnel, mais les 
agriculteurs préfèrent tous deux la marque C. Bien qu’elle soit la plus chère, elle représente une 
valeur stable et le tracteur peut être revendu 40 000 euros après cinq ans. Compte tenu de la subvention, le 
tracteur C représente une meilleure affaire que le tracteur A, qui a une valeur de revente inférieure.
Les États membres X et Y approuvent tous deux les subventions pour l’achat du tracteur C, mais le montant 
de la subvention est différent. L’État membre X applique le principe de l’offre «la plus basse» et octroie une 
subvention de 40 000 euros (soit 50 % de l’offre valable la plus basse). L’État membre Y vérifie que l’agricul ‑
teur a justifié le choix de l’offre la plus élevée et octroie une subvention de 50 000 euros, soit 50 % de l’offre 
retenue par le demandeur.
(euros)
État membre X: subvention fondée 
sur l’offre la plus basseÉtat membre Y: subvention fondée 
sur le choix du demandeur
Offre valable la plus basse 80 000 80 000
Offre choisie par le demandeur 100 000 100 000
Subvention approuvée à 50 % 40 000 50 000Encadré 5
Les avis d’experts, pour autant 
qu’ils soient suffisamment 
indépendants, peuvent fournir 
une assurance satisfaisante 
quant au caractère raisonnable 
des spécifications
53 
Bon nombre de projets relevant 
des PDR comportent des types de 
dépenses similaires: engins agricoles, 
installations agricoles, construction 
et infrastructure rurale, par exemple. 
Les autorités de plusieurs États 
membres, dont celles de la Hongrie 
et de la région de Campanie en Italie, 
emploient des agents qualifiés dans 
ces domaines, comme des ingé ‑
nieurs agronomes ou des métreurs. 
Ces agents sont capables de com ‑
prendre les spécifications techniques 
et s’appuient sur leurs qualifications 
professionnelles et leur expérience 
pour porter des jugements perti ‑
nents sur les spécifications de projets proposées. Pour autant que la finalité 
et la conclusion des vérifications soient 
claires et que les travaux soient bien 
documentés, le recours à l’expertise 
disponible en interne peut contribuer 
à garantir de manière fiable et indé ‑
pendante que les coûts proposés sont 
raisonnables et permet aux autorités 
des États membres de détecter les cas 
éventuels de dépenses somptuaires. 
L’effet dissuasif de cette méthode est 
également important: un agriculteur 
qui sait que la demande sera exami ‑
née par un ingénieur agronome, par 
exemple, est moins tenté de soumettre 
une spécification excessive.
29 Observations
54 
Cependant, il n’est pas toujours pos ‑
sible ou rentable pour les autorités des 
États membres d’employer des agents 
avec un tel niveau d’expertise, particu ‑
lièrement lorsque les projets d’un type 
particulier ne sont pas assez nombreux 
pour le justifier. Les autorités de cer ‑
tains États membres, comme la Grèce 
ou la Lituanie, mandatent des experts 
pour émettre des avis sur les spécifica ‑
tions et les coûts de projets sélection ‑
nés, en particulier lorsque les projets 
présentent des risques spécifiques en 
raison de leur taille ou de leurs spécifi ‑
cités, ou qu’ils se situent en dehors des 
fourchettes de prix normales.
55 
Les autorités d’autres États membres, 
comme l’Autriche et la Hongrie, 
exigent que les demandeurs four ‑
nissent un certificat ou une déclaration 
d’un expert reconnu, tel un métreur, 
concernant les spécifications des 
projets. Cependant, dans la pratique, le 
degré de confiance susceptible d’être 
accordé à ces déclarations est limité. 
À l’évidence, les experts agiront dans 
l’intérêt de leurs clients, ce qui pour ‑
rait aller à l’encontre de celui des États 
membres et de l’UE, à savoir la réali ‑
sation des objectifs de la politique au 
moindre coût possible. Par ailleurs, la 
déclaration de l’expert peut avoir pour 
but de confirmer que la spécification 
respecte la réglementation en matière 
de construction ou d’autres conditions 
techniques. Elle n’est ni pertinente, 
ni utile pour détecter les éventuelles 
spécifications excessives.Partie III – Obtenir  
le meilleur prix: 
approches visant 
à garantir que les prix  
des éléments approuvés 
sont raisonnables
56 
En vertu du principe d’économie (voir 
points 2 et 10), le financement de 
projets par l’UE devrait intervenir sur 
la base des prix les plus bas pour les 
spécifications de projet requises. Or, 
les aides réduisent l‘intérêt pour les 
demandeurs de rechercher les meil ‑
leurs prix et ils peuvent favoriser un 
fournisseur dont l’offre est plus élevée, 
le risque étant que les demandes de 
subventions soient fondées sur des 
prix non compétitifs. La Cour a évalué 
les approches mises en œuvre par 
les autorités des États membres pour 
remédier à ce risque.
57 
À la fin de 2013, les autorités concer ‑
nées des 15 États membres avaient 
toutes mis en place des systèmes 
formels pour vérifier le caractère 
raisonnable des prix. Les principales 
approches suivies (décrites dans 
l’encadré 2 ) étaient les suivantes:
 ο comparaison des coûts figurant 
dans la demande à des informa ‑
tions indépendantes sur les prix 
(obtenues grâce à des analyses de 
marché, des listes de prix ou des 
bases de données);
 ο comparaison des différentes offres 
obtenues par le demandeur (y 
compris par le biais de procédures 
de marchés publics);
 ο consultation d’experts.
Une autre approche suivie pour atté ‑
nuer le risque consistait à utiliser les 
coûts simplifiés ou plafond pour déter ‑
miner ou limiter les coûts des projets.
30 Observations
Le recours aux options  
de coûts simplifiés (ou,  
de manière similaire, aux 
coûts plafond), lorsqu’il 
est possible, limite effecti -
vement les risques de prix 
excessifs, pour autant que 
ces coûts soient fixés à un 
niveau adéquat
58 
Comme cela est décrit aux points 38 
à 42, les subventions peuvent être 
basées sur des coûts simplifiés fixés 
par les autorités des États membres, 
une approche qui limite le risque de 
spécification excessive. De manière 
similaire, des coûts plafond peuvent 
être établis pour des réalisations, 
des résultats ou des catégories de 
dépenses. Lorsque ces coûts sont fixés 
à un niveau équivalent ou inférieur 
à celui des meilleurs prix disponibles 
sur le marché, le coût pour le budget 
de l’UE sera raisonnable. Aux points 41 
et 42, la Cour a fait observer que plus 
de la moitié des autorités des États 
membres recouraient d’une façon ou 
d’une autre à l’approche des coûts sim ‑
plifiés et qu’il était possible de l’appli ‑
quer de manière plus généralisée.
59 
Lorsqu’un coût plafond  est fixé, le 
bénéficiaire de la subvention se verra 
rembourser le montant réellement 
payé ou le montant maximal, le plus 
faible des deux étant retenu. Cela as ‑
sure potentiellement la meilleure éco ‑
nomie pour les budgets de l’UE et des 
États membres. Or, avec la méthode 
des coûts simplifiés , le demandeur 
peut théoriquement bénéficier d’une 
subvention supérieure aux coûts sup ‑
portés. À condition que cela reste peu 
fréquent et ne concerne que de faibles 
montants, le coût supplémentaire 
peut être justifié par les avantages qui 
découlent de cette simplification.60 
Si les «coûts plafond» sont fixés à un 
niveau supérieur à celui des prix dis ‑
ponibles sur le marché, cela n’aura que 
peu d’effets. Si les «coûts simplifiés» 
sont établis à un niveau trop élevé, 
cela entraînera des coûts injustifiés, 
comme décrit ci‑après. Ce problème 
est illustré dans l’ encadré 6 .
31 Observations
Si les niveaux de coûts 
simplifiés sont trop élevés, ils 
pourraient affecter le caractère 
économique de l’ensemble des 
dépenses. Pour cette raison, les 
autorités des États membres 
devraient s’assurer que ces 
coûts reposent sur des critères 
solides, et les examiner et les 
ajuster périodiquement
61 
Les coûts simplifiés doivent être fixés 
à l’avance car ils sont nécessaires pour 
préparer les demandes et approuver le 
montant de la subvention. Il faut éta ‑
blir des études et des projections pour 
calculer les montants, ce qui implique 
un certain nombre d’hypothèses. La Commission a publié des orienta ‑
tions à l’intention des autorités des 
États membres en vue de garantir 
que ces calculs sont fondés. Celles‑ci 
peuvent obtenir une assurance sup ‑
plémentaire en faisant contrôler ces 
calculs.Différence entre coûts unitaires maximaux et coûts unitaires standard
Exemple simplifié:  Sur la base d’une étude, le coût moyen de replantation d’une forêt est 
estimé par les autorités des États membres à plus de 4 000 euros par hectare.
Avec un système de «coûts unitaires plafond», la limite est fixée à 4 000 euros par hectare. Le 
demandeur doit fournir des informations détaillées concernant les coûts réellement supportés, et les autorités 
des États membres sont tenues de les vérifier. Le versement effectué est fondé sur les coûts réels par hectare 
jusqu’à concurrence du prix maximal.
Avec un système de «coûts unitaires standard», les autorités des États membres versent le même montant, soit 
4 000 euros par hectare, à tous les demandeurs, quels que soient les coûts exposés. Cela constitue une sim ‑
plification tant pour les demandeurs – qui ne doivent pas prouver que leurs coûts sont raisonnables ni fournir 
d’informations détaillées concernant les coûts réels – que pour les autorités des États membres.
Si le coût plafond est fixé à 6 000 euros, cela n’a pas d’effet. Si le coût standard est fixé à 6 000 euros, cela 
donne lieu à des paiements excessifs, comme cela est illustré dans le tableau ci‑après.
(euros)
Coûts réels  
supportés  
par hectareSubvention versée sur la 
base d’un coût plafond 
de 4 000 euros/haSubvention versée sur la 
base d’un coût standard 
de 4 000 euros/haSubvention versée sur la 
base d’un coût plafond 
de 6 000 euros/haSubvention versée sur la 
base d’un coût standard 
de 6 000 euros/ha
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Encadré 6
32 Observations
62 
Les montants qui en résultent s’appli ‑
queront à une situation type et pour ‑
raient sous‑évaluer les prix disponibles 
pour certains demandeurs et en 
surévaluer d’autres. Cela peut entraî ‑
ner des paiements excessifs, lorsque 
la subvention est supérieure aux coûts 
réellement supportés. Un exemple 
en est donné dans l’ encadré 7 . Par 
conséquent, les autorités des États 
membres devraient veiller à ce que 
les paiements excessifs se produisent 
à titre exceptionnel. À cette fin, il 
conviendrait de tester périodique ‑
ment un échantillon de cas réels afin 
de s’assurer que les coûts simplifiés 
sont fixés à un niveau équivalent ou 
inférieur à celui des prix généralement 
disponibles sur le marché.63 
La Cour a constaté qu’aucune auto ‑
rité des États membres ne révisait ces 
coûts simplifiés de cette manière. Cer ‑
taines d’entre elles avaient toutefois 
élaboré des méthodes pour garantir 
que les coûts unitaires plafond  étaient 
raisonnables, lesquelles pourraient 
également être appliquées aux coûts 
simplifiés. Par exemple, en Allemagne, 
dans la région de Brandebourg et 
Berlin, les autorités ont ajusté annuel ‑
lement le coût plafond par hectare 
de plantation de forêts de sorte qu’il 
corresponde à 85 % des coûts réels 
moyens observés au cours de l’année 
précédente.
Les coûts unitaires standard basés sur des calculs théoriques peuvent surévaluer 
les prix disponibles sur le marché, donnant lieu à des paiements excessifs
Le PDR 2007 pour l’Angleterre incluait un coût standard de 228 livres sterling par hectare pour la gestion de 
terrains broussailleux au titre de la mesure «Investissements non productifs». Les autorités anglaises ont basé 
ce montant sur des estimations des coûts normalement supportés par un agriculteur réalisant cette tâche. Ces 
calculs ont été vérifiés par un institut agricole réputé. L’examen par la Cour d’un paiement de 2012 sélectionné 
de manière aléatoire a montré que l’agriculteur concerné a chargé un prestataire d’exécuter cette tâche pour 
un coût de 95 livres sterling par hectare.
Les autorités anglaises n’avaient pas mis en place de procédure prévoyant de comparer périodiquement les 
coûts unitaires standard et les coûts réellement supportés pour un échantillon de projets, ce qui aurait permis 
de déceler que les coûts standard s’écartaient des coûts réels.Encadré 7
33 Observations
Comparer les prix des  
éléments figurant dans les 
demandes à des données 
indépendantes sur les prix 
peut donner l’assurance  
que ces derniers sont raison -
nables, mais cette approche 
peut s’avérer difficile 
à mettre en œuvre
Des études de marché peuvent 
être utilisées pour obtenir des 
informations comparatives 
indépendantes sur les prix pour 
des projets individuels
64 
Dans 11 des 15 PDR ayant fait l’objet 
d’un contrôle documentaire (voir 
annexe IV ), les autorités des États 
membres effectuent parfois une 
étude de marché ou une comparaison 
avec d’autres projets similaires pour 
vérifier que les prix annoncés dans 
la demande sont raisonnables (cette 
méthode est souvent combinée à la 
«comparaison des offres» décrite dans 
l’encadré 2  pour obtenir une assu ‑
rance supplémentaire). Par exemple, 
en Pologne, les agents procèdent 
à des recherches de prix sur internet, 
confirment les prix auprès des fournis ‑
seurs ou demandent des contre‑offres. 
Ces informations étant indépendantes, 
c’est‑à‑dire non fournies par le deman ‑
deur, elles peuvent constituer des 
données probantes de bonne qualité 
sur les prix disponibles.
65 
Les études de marché sont utili ‑
sées avec succès dans certains États 
membres, en particulier lorsque des 
éléments de risque ont été décelés, 
mais elles sont chronophages et il peut 
s’avérer difficile de démontrer que 
toutes les demandes ont été évaluées 
de manière cohérente. Cela amène 
les autorités d’autres États membres 
à mettre en place des systèmes de prix 
de référence (voir ci‑après).Il peut être utile de se référer 
à des bases de données ou à des 
listes de prix, mais il convient 
de concevoir une approche qui 
permette de traiter l’immense 
diversité des éléments éligibles
66 
La plupart des autorités des États 
membres – 76 sur 88 – ont créé des 
bases de données de prix pour au 
moins certains types de dépenses (le 
plus souvent pour les engins agricoles) 
ou se réfèrent à des bases de données 
commerciales ou à des listes de prix, 
notamment pour les prix unitaires des 
matériaux ou des coûts de construc ‑
tion. Dans toute l’UE, les coûts figurant 
dans environ un quart des demandes 
de subvention pour le développement 
rural sont évalués par rapport à ces 
prix de référence. Deux approches 
différentes sont suivies: la majorité  – 
63 autorités des États membres – 
considère les prix de référence comme 
des plafonds  et limitent les subven ‑
tions aux prix des différents éléments 
listés dans la base de données. Dans la 
seconde approche, les prix de réfé ‑
rence sont considérés à titre  indicatif , 
de sorte que les autorités peuvent 
approuver les demandes de subven ‑
tion présentant des prix supérieurs à la 
référence si elles estiment que les prix 
plus élevés sont raisonnables.
34 Observations
67 
Compte tenu de l’immense diversité 
des dépenses pouvant être enga ‑
gées dans le cadre du large éventail 
de projets de développement rural 
possibles – qui peuvent aller d’intrants 
fondamentaux comme le béton ou 
la main‑d’œuvre à des équipements 
sophistiqués contrôlés par ordina ‑
teur –, la mise en place et la gestion de 
bases de données de prix exhaustives 
peuvent s’avérer onéreuses. Il peut 
être en outre difficile de garantir que 
les données sont fiables, cohérentes et 
actualisées. En Hongrie, par exemple, 
la base de données de prix pour les 
seules machines contient 230 000 élé ‑
ments de plusieurs marques, modèles, 
options et qualités et doit être actuali ‑
sée deux fois par an (les coûts liés à la 
construction sont recensés dans une 
autre base de données).68 
Pour les PDR plus importants qui 
comprennent parfois des milliers 
de demandes de projets similaires 
à traiter, le recours à ces bases de don ‑
nées peut néanmoins être un moyen 
très efficace de vérifier les prix, sous 
réserve des arguments exposés ci‑des ‑
sus. Cependant, lorsque les prix sont 
indiqués pour des éléments liés ou 
des intrants (comme des matériaux de 
construction), le contrôle des prix peut 
représenter un travail considérable 
(voir encadré 8 ). Cela peut également 
conduire les agents des autorités des 
États membres à axer leurs contrôles 
sur les prix de certains éléments faciles 
à vérifier, comme les coûts du béton, 
mais par exemple à ignorer des fini ‑
tions plus spécialisées, où les risques 
de prix excessifs peuvent être plus 
importants. Certains États membres, 
comme la Bulgarie, la France et la 
Grèce, contournent ces problèmes en 
fixant des prix de référence basés sur 
les réalisations, comme la taille ou la 
capacité de la construction dans son 
ensemble (ces prix peuvent être appli ‑
qués comme des «coûts plafond»  – 
voir point 41).
Comparaison des approches utilisées pour vérifier les coûts de projets de construc -
tion au titre de la mesure de modernisation des exploitations agricoles: vérification 
des coûts des éléments liés (Lituanie) ou des coûts des réalisations (France)
En Lituanie, les autorités sont abonnées à des listes commerciales des prix de construction. Ces listes in ‑
diquent, pour un type de bâtiment, une méthode de construction et un choix de matériaux donnés, les coûts 
habituels par mètre linéaire de fondation, les coûts par mètre carré de toit, les coûts par mètre carré de murs, 
fenêtres, décoration, carrelages, etc. Les agents chargés d’évaluer les propositions de projet extraient de la 
demande de subvention certaines données concernant la construction prévue et calculent le coût escompté 
de chaque élément de la construction en se référant aux listes de prix. Les coûts calculés pour ces éléments 
sont ensuite comparés à ceux figurant dans la demande de subvention.
En France, des coûts de construction habituels ont été fixés par animal ou par mètre carré ou cube sur la base 
d’une étude de projets déjà terminés. Par exemple, une étable pour 40 à 60 vaches est estimée à 2 920 euros 
par vache. Une fosse à purin en béton d’un maximum de 100 mètres cubes est estimée à 157 euros par mètre 
cube. Les autorités peuvent rapidement calculer le coût de la proposition de projet par vache ou par mètre 
cube et le comparer au coût escompté.Encadré 8
35 Observations
15 Il peut cependant s’avérer plus 
facile d’établir et d’actualiser 
des bases de données à partir 
des prix catalogue des 
fournisseurs plutôt que des 
prix du marché. Dans ce cas, 
les autorités des États 
membres peuvent appliquer 
un coefficient aux prix 
catalogue afin d’obtenir une 
approximation des prix du 
marché à utiliser comme 
référence ou plafond.Ces bases de données et listes 
ne sont utiles que si les prix 
qu’elles contiennent sont 
suffisamment proches des prix 
réels disponibles sur le marché
69 
Dans six des dix PDR où des prix 
de référence sont utilisés pour des 
machines et des équipements (voir 
figure 6 ), les prix sont fournis aux 
autorités des États membres par les 
fabricants et les distributeurs, ou tirés 
de listes et catalogues de prix. Un 
exemple en est donné dans l’ enca -
dré 9 . Cependant, le fait de négocier 
des réductions sur les prix catalogue, 
qui peuvent être conséquentes, consti ‑
tue une pratique commerciale normale 
(par exemple, il est rare de payer une 
voiture neuve au prix catalogue). Cela 
signifie que les prix catalogue sont 
susceptibles d’exagérer les prix réels 
disponibles sur le marché. Par consé ‑
quent, ils n’ont que peu de valeur en 
tant que prix de référence (ou en tant 
que plafonds), sauf pour détecter 
une situation inhabituelle où les prix 
proposés dans la demande de subven ‑
tion sont supérieurs à ceux proposés par le fabricant15. Les autorités d’autres 
États membres établissent des prix 
de référence sur la base d’études de 
marché ou en recueillant des données 
à partir des autorisations de projets ou 
des demandes de paiement.
Les prix de référence (ou prix plafond) basés sur les prix catalogue des fournisseurs 
sont peu utiles pour déterminer si les coûts sont raisonnables
En Hongrie, il existe une base de données recensant les prix des machines agricoles et forestières fournis par 
les distributeurs et les fabricants. Le demandeur n’est pas tenu de fournir les offres des fournisseurs à l’appui 
de la demande de subvention si les éléments concernés figurent dans la base de données, ce qui simplifie le 
processus. Les autorités hongroises approuvent les demandes de subvention si les coûts sont équivalents ou 
inférieurs aux prix figurant dans la base de données.
La Cour a comparé les prix effectivement proposés aux demandeurs par les fournisseurs aux prix figurant 
dans la base de données. Parmi les offres examinées, 12 concernaient des tracteurs agricoles. En moyenne, 
ces offres étaient inférieures de 30 % aux prix inscrits dans la base de données. Les autorités hongroises 
ont répondu à la Cour qu’une différence de 25 ‑30 % en dessous des prix de la base de données n’était pas 
inhabituelle.
Dans cette situation, qui n’est pas spécifique à la Hongrie, la comparaison de la demande de subvention avec 
les prix recensés dans une base de données est certes conforme à la lettre du règlement d’application (voir 
point 17), mais permet uniquement de démontrer que les prix ne sont pas supérieurs aux prix catalogue des 
distributeurs et des fabricants. Elle ne montre pas que les prix sont raisonnables.Encadré 9
36 Observations Figure 6Sources utilisées pour déterminer les coûts de référence ou les prix plafond
Source:  Constatations d’audit de la Cour.Prix du marché
Prix catalogue des fournisseurs
Sans objet ou non évalué
Campanie
AndalousieMesure en faveur de la 
modernisation des exploitations agricoles
La base de données en ligne 
SimCoGuide fournit des coûts de référence pour le matériel agricole. Elle est mise à jour chaque année par une organisation indépendante de fournisseurs de matériel. Elle est fondée sur les prix du marché observés.
Mesure pour la rénovation des 
villagesLes prix /f_igurant sur une liste régionale de prix de construction sont utilisés comme plafonds. Ces listes de prix sont actualisées chaque année et comportent les prix moyens du marché obtenus lors de procédures de marchés publics.La base de données des prix de référence comporte les prix des biens 
et des services habituellement utilisés 
pour mettre en œuvre les mesures. 
Cette base est continuellement actualisée sur la base des prix 
provenant des oﬀres transmis par les 
demandeurs, ainsi que des résultats 
des études de marché eﬀectuées par 
les agents des autorités des
États membres.
37 Observations
70 
Si les prix de référence (ou les pla ‑
fonds) sont trop élevés, cela pourrait 
également modifier le comportement 
des demandeurs, ceux‑ci étant encou ‑
ragés à proposer des prix à hauteur 
du plafond défini afin d’obtenir une 
subvention maximale. Cette situation 
n’incite pas à réduire les coûts et favo ‑
rise la collusion avec les fournisseurs 
pour gonfler artificiellement les prix, 
par exemple en fournissant des biens 
ou des services inéligibles dissimulés 
dans les prix gonflés de l’élément éli ‑
gible ou en offrant des rabais cachés. 
Cela peut également faire naître des 
pratiques anticoncurrentielles de la 
part de fournisseurs. Afin d’éviter ce 
risque, des États membres tels que la 
Bulgarie n’affichent pas les prix dans 
la version publique de leur base de 
données de prix de référence.
71 
À l’instar des coûts simplifiés, les prix 
plafond ou de référence peuvent 
devenir obsolètes et, s’ils sont fondés 
sur les coûts de la construction dans 
la capitale, par exemple, ils peuvent 
ne pas correspondre à ceux pratiqués 
dans les zones rurales. Les bases de 
données de prix devraient donc être 
actualisées périodiquement et reflé ‑
ter les variations régionales lorsque 
celles‑ci sont importantes.Lorsque le prix des éléments 
figurant dans la demande est 
supérieur au prix de référence, 
un degré de jugement est 
nécessaire pour déterminer 
le niveau de subvention qui 
devrait être approuvé: pour ce 
faire, il convient d’établir des 
règles et des critères clairs
72 
Par nature, les prix de référence ne 
peuvent pas toujours refléter les prix 
disponibles sur le marché à l’endroit 
et au moment de la mise en œuvre de 
chaque projet individuel. Certaines 
différences de prix sont inévitables, en 
particulier pour les équipements si la 
marque et le modèle de l’élément figu ‑
rant dans la demande ne se trouvent 
pas dans la base de données de prix de 
référence. Lorsque les prix mentionnés 
dans la demande sont supérieurs aux 
prix de référence et que les autorités 
des États membres n’utilisent pas la 
référence comme plafond, les agents 
doivent déterminer si les prix plus 
élevés sont raisonnables. Cet exer ‑
cice pouvant être difficile et long, de 
petites différences par rapport aux prix 
de référence peuvent être acceptées 
sans qu’il soit nécessaire de procéder 
à une enquête complémentaire, car 
les possibilités d’économies seraient 
faibles.
73 
Lorsque les différences étaient supé ‑
rieures à la marge d’écart tolérée par 
rapport aux prix de référence, les 
autorités des États membres ont géné ‑
ralement exigé des demandeurs qu’ils 
fournissent une justification. Mais 
un manque de clarté a été constaté 
concernant les critères appliqués pour 
évaluer ces justifications, et les motifs 
sur la base desquels les coûts supé ‑
rieurs aux prix de référence étaient 
jugés raisonnables n’étaient pas suffi ‑
samment documentés.
38 Observations
74 
Cependant, les autorités d’États 
membres comme la France et la 
Lituanie ont automatiquement accepté 
des différences de 30 à 40 % supé ‑
rieures aux prix de référence, sans 
exiger de justification du demandeur 
et sans avoir au préalable établi que 
les différences d’une telle ampleur 
reflètent les prix effectivement 
payés dans des situations où aucune 
aide n’est perçue. La Cour émet des 
doutes quant au fait qu’un prix supé ‑
rieur de 30 % au prix de référence 
puisse automatiquement être consi ‑
déré comme raisonnable et que cette 
pratique soit conforme au principe 
d’économie. Les coûts d’un projet 
agroalimentaire moyen, par exemple, 
tournent autour de 750 000 euros. Si 
le prix de référence correspondait à ce 
montant, l’approche décrite ci‑dessus 
permettrait d’accepter sans aucune 
difficulté un coût supplémentaire de 
300 000 euros. Lorsque les prix de réfé ‑
rence eux‑mêmes sont basés sur des 
prix catalogue plutôt que sur les prix 
réels du marché (comme c’est le cas en 
Lituanie, par exemple), le risque que 
des prix excessifs soient approuvés est 
d’autant plus grand.Comparer les offres de divers 
fournisseurs peut constituer 
une manière simple d’établir 
les prix du marché, mais il 
convient de mettre en place 
des garanties contre la mani -
pulation et la fraude
75 
Une méthode communément utili ‑
sée dans le cadre du développement 
rural, comme dans un grand nombre 
d’autres programmes de dépenses 
fondés sur l’octroi de subventions, 
consiste à exiger du demandeur 
qu’il présente des offres de fournis ‑
seurs pour montrer que la demande 
de subvention s’appuie sur des prix 
raisonnables. Pour des sommes plus 
importantes, en particulier lorsque 
des organismes publics sont concer ‑
nés, les offres peuvent être obtenues 
moyennant un appel d’offres formel. 
La comparaison des offres est une 
pratique commerciale courante et ne 
représente souvent pas une charge 
supplémentaire pour le demandeur. 
Lorsqu’il existe une concurrence réelle 
entre fournisseurs, une comparaison 
des offres peut permettre de démon ‑
trer de manière efficace que le meil ‑
leur prix disponible a été obtenu. Les 
autorités des États membres évaluent 
de cette manière les coûts d’environ 
deux tiers des demandes de subven ‑
tion pour le développement rural.
39 Observations
La méthode des «offres 
comparatives» repose sur 
l’existence d’une concurrence 
réelle de sorte que, si une 
seule offre est fournie (ou que 
les offres fournies ne sont 
pas comparables), d’autres 
méthodes doivent être utilisées 
pour vérifier le caractère 
raisonnable des prix
76 
Les autorités des États membres 
demandent généralement au deman ‑
deur de présenter deux ou trois 
offres de fournisseurs à l’appui de sa 
demande de subvention. Cependant, 
dans certains cas, les demandeurs ne 
présentent qu’une seule offre, ce qui 
peut tenir au fait qu’un élément est 
unique (il n’existe qu’un fournisseur 
possible) ou que d’autres fournisseurs 
ont choisi de ne pas faire d’offres. 
Cela peut également découler d’une 
manipulation de l’appel d’offres par le 
demandeur dans le but de favoriser un 
fournisseur en particulier.
77 
Une offre unique ne permet pas de 
démontrer que le meilleur prix a été 
obtenu pour l’élément en question. 
Cependant, la Cour a constaté que 
certaines autorités des États membres 
ont accepté des offres uniques sans procéder à d’autres contrôles pour 
s’assurer que les prix sont raison ‑
nables, par exemple à l’aide d’études 
de marché ou d’une comparaison avec 
d’autres projets ou encore en recou ‑
rant à des estimations d’experts. De 
tels cas de figure ont été observés en 
France et en Angleterre et sont pré ‑
sentés dans l’ encadré 10 ). Les autorités 
anglaises ont depuis lors mis en œuvre 
des procédures imposant de réaliser ce 
type de contrôles alternatifs dans les 
cas où une seule offre est fournie.
Des mesures sont nécessaires 
pour décourager, prévenir, 
détecter et corriger toute 
manipulation du processus en 
vue de favoriser un fournisseur 
particulier
78 
Le point faible de la méthode des 
offres comparatives réside dans le 
fait que les informations sur les prix 
sont fournies par le demandeur et ne 
sont pas obtenues de manière indé ‑
pendante par les autorités des États 
membres. Il existe donc un risque que 
le processus soit manipulé dans le but 
de favoriser un fournisseur plus cher.
Offres uniques acceptées par les autorités sans procéder à des contrôles 
supplémentaires
En France, un demandeur a obtenu deux offres pour la fourniture et l’installation d’une chaîne automatisée de 
transformation de fruits mais n’a présenté que l’offre la plus élevée aux autorités car elle correspondait mieux 
à ses besoins. Les autorités françaises ont accepté l’offre unique sans réaliser de contrôle pour s’assurer que 
les coûts étaient raisonnables.
En Angleterre, un demandeur n’a présenté qu’une seule offre pour du matériel de vinification au motif que le 
matériel était spécifique à la production de vins pétillants et qu’il n’existait qu’un seul fournisseur. Cela a été 
accepté sans difficulté par les autorités anglaises. Cependant, les auditeurs de la Cour ont pu recenser d’autres 
fournisseurs du même matériel.Encadré 10
40 Observations
79 
Cela peut se produire pour des raisons 
compréhensibles: un demandeur peut 
préférer un fournisseur ou un pres ‑
tataire local dont les coûts sont plus 
élevés parce qu’il a déjà travaillé avec 
lui avec succès dans le passé. Plusieurs 
autorités des États membres acceptent 
explicitement ces préférences comme 
justification pour approuver une offre 
plus élevée, comme en Hongrie; c’est 
également le cas en Angleterre pour 
l’un des régimes d’aide. La Cour est 
d’avis que ces préférences person ‑
nelles ne constituent pas des justi ‑
fications suffisantes pour fonder la 
subvention sur une offre plus élevée.
80 
Il y a également un risque que le de ‑
mandeur manipule le processus en dé ‑
finissant la spécification de telle sorte 
qu’un seul fournisseur puisse remplir 
facilement les critères, ou simplement 
en ne demandant pas à d’autres four ‑
nisseurs potentiels de faire des offres. 
À l’extrême, un demandeur peut 
même s’entendre avec le fournisseur 
pour falsifier les offres ou être victime 
de collusion et de fraude de la part de 
consultants ou de fournisseurs.
81 
S’il est vrai que les cas de fraude sont 
exceptionnels, des éléments de preuve 
suffisants dans les travaux d’audit de la 
Cour et de la Commission ainsi que de 
l’Office européen de lutte antifraude 
(OLAF) attestent qu’ils existent. Pour ‑
tant, seuls quatre des 15 PDR examinés 
lors de l’audit avaient mis en place des 
mesures antifraude dans le cadre de 
leur gestion des subventions en faveur 
du développement rural. Les orienta ‑
tions de la Commission suggèrent de 
former et de sensibiliser les agents à la 
fraude, de partager des informations 
sur les cas détectés, d’exploiter un sys ‑
tème fondé sur des «signaux d’alerte» 
et d’utiliser des listes de vérification 
pour détecter toute manipulation éventuelle. Certains États membres, 
comme la Roumanie, ont suivi une 
approche qui consiste à renforcer la 
transparence et la concurrence en 
exigeant que les demandeurs de sub ‑
vention privés publient leurs appels 
d’offres à l’intention des fournisseurs 
sur un site web géré par l’organisme 
payeur.
Les règles des marchés publics 
rendent la manipulation 
et la fraude plus difficiles 
à dissimuler mais ne 
permettent pas d’éliminer ces 
risques ni de garantir dans tous 
les cas que les coûts seront 
raisonnables
82 
Les organismes publics sont tenus 
de suivre des procédures de marchés 
publics conçues de manière à per ‑
mettre d’obtenir le meilleur prix tout 
en assurant le respect des principes 
d’équité et de transparence. Au‑delà 
de certains seuils, les directives de l’UE 
s’appliquent16. Des procédures négo ‑
ciées avec un seul fournisseur peuvent 
être mises en œuvre dans certaines 
situations mais généralement, pour 
des marchés plus importants, les 
organismes publics obtiendront des 
offres de différents fournisseurs, par 
exemple au moyen d’un appel d’offres 
ouvert. Correctement appliquées, les 
règles des marchés publics devraient 
contribuer à réduire les possibilités de 
manipulation ou de fraude – toutefois, 
comme cela est indiqué au point 25, 
elles ne sont pas toujours respectées.
83 
Dans neuf des 15 PDR examinés 
(voir  annexe IV ), les autorités des 
États membres n’ont pas vérifié que 
les coûts figurant dans la demande 
étaient raisonnables lorsqu’une 
procédure de marchés publics avait 
été suivie. Or, ces procédures ne 16 Des informations plus précises 
figurent sur le site web:  
http://ec.europa.eu/
internal_market/
publicprocurement/
index_fr.htm .
41 Observations
débouchent pas forcément sur plu ‑
sieurs offres comparables, que ce soit 
en raison d’une réelle absence de 
concurrence, de la faible diffusion de 
l’appel d’offres ou encore du fait que 
le cahier des charges ou les conditions 
contractuelles excluent des fournis ‑
seurs potentiels. Si une seule offre est 
reçue ou si les offres ne sont pas com ‑
parables, le simple fait d’avoir recours 
à des procédures de marchés publics 
ne signifie pas que le prix de l’offre 
retenue est raisonnable.
84 
De plus, une procédure de marchés 
publics ne contribue pas en soi 
à atténuer les risques de spécification 
excessive décrits dans la partie I. Les 
audits de la Cour et de la Commission 
ont mis au jour des cas de marchés 
publics dans lesquels les spécifications 
de l’invitation à soumissionner étaient 
excessives, ou dans lesquels les critères 
d’attribution accordaient trop de poids 
aux aspects qualitatifs sans prendre 
correctement en compte les coûts.
85 
Par conséquent, lorsqu’une seule offre 
est reçue dans le cadre d’une procé ‑
dure de marchés publics, s’il existe des 
risques de spécification excessive ou 
si des faiblesses affectent le processus 
suivi, les autorités des États membres 
devraient procéder à des contrôles 
supplémentaires pour déterminer 
que les coûts proposés sont raison ‑
nables lorsque les montants en jeu le 
justifient.Lorsqu’un degré de juge -
ment est nécessaire, un avis 
émis par des experts indé -
pendants ou par un panel  
d’évaluation peut donner 
une assurance satisfaisante 
et se révéler particulière -
ment rentable s’il est ciblé 
sur les cas les plus à risque
86 
Les points 53 à 55 du présent rapport 
décrivent le recours à des experts pour 
évaluer des spécifications de projets. 
Ces experts peuvent également don ‑
ner l’assurance que les prix sont raison ‑
nables, et le même avis peut couvrir 
aussi bien la spécification que le prix. 
Le recours à des experts indépendants 
peut s’avérer onéreux; il est donc 
particulièrement pertinent lorsqu’il 
existe un risque financier élevé ou des 
soupçons de manipulation. L’exemple 
lituanien présenté dans l’ encadré 11  
montre que le recours bien ciblé à des 
experts peut générer des économies 
nettes pour les budgets de l’UE et des 
États membres.
87 
Dans dix des 15 PDR examinés (voir 
annexe IV ), les autorités des États 
membres ont transmis au moins les 
demandes de subventions les plus éle ‑
vées à un panel d’évaluation pouvant 
être composé d’experts techniques 
et/ou d’autres personnes ayant les 
connaissances requises. Ces panels 
peuvent contribuer à réduire le degré 
de subjectivité des vérifications visant 
à déterminer si les prix (et les spécifica ‑
tions) sont raisonnables.
42 Observations
Le recours bien ciblé à des experts peut générer des économies nettes  
pour les budgets de l’UE et des États membres
Lorsque les demandes de subvention concernent des montants plus importants, si une seule offre est dispo ‑
nible ou s’il existe d’autres caractéristiques de risque, les autorités lituaniennes transmettent la proposition de 
projet à une société de consultants financiers qui fournira une analyse d’experts des coûts proposés. Au cours 
de la période 2012 ‑2013, les autorités lituaniennes ont transmis 214 cas à des consultants. Ces derniers ont 
abouti à la conclusion que les prix demandés étaient supérieurs aux meilleurs prix disponibles sur le marché 
dans 27 cas. Les autorités ont calculé que chaque euro payé aux consultants équivalait à une économie de 
plus de quatre euros pour les fonds de l’UE et des États membres.Encadré 11
Partie IV – Rester vigilant 
après l’approbation du 
projet: approches 
destinées à garantir que 
les coûts effectivement 
remboursés sont 
raisonnables
88 
Comme cela a été décrit ci‑dessus, 
les autorités des États membres sont 
tenues de vérifier que les subventions 
qu’elles approuvent sont fondées sur 
des coûts raisonnables. Mais il est 
possible que certains coûts soient 
encore incertains lors du dépôt de la 
demande de subvention, en particulier 
pour les grands projets de construc ‑
tion. Certaines autorités des États 
membres mettent parfois plusieurs 
mois à traiter les demandes; il se peut 
donc que les prix obtenus au moment 
de la demande ne soient plus valables 
une fois le projet démarré ou que les 
plans d’activité des demandeurs aient 
changé. Par conséquent, il n’est pas 
rare que les coûts supportés diffèrent 
des coûts approuvés: les spécifications 
comme les prix peuvent changer.
89 
Trois types de risques apparaissent 
lorsque le demandeur introduit une 
demande de paiement de subvention en vue du remboursement des coûts 
supportés:
a) les coûts ne sont plus raisonnables 
par rapport aux réalisations et aux 
résultats effectifs: il est possible 
que les coûts qui ont été approu ‑
vés pour une étable d’une capacité 
de 100 bêtes ne soient pas raison ‑
nables si l’étable effectivement 
construite a une capacité de seule ‑
ment 50 bêtes;
b) le projet a été mis en œuvre de 
manière différente, de sorte que 
les spécifications et les prix vérifiés 
dans la demande ne s’appliquent 
plus: au lieu d’un toit en ardoise 
pour l’étable, par exemple, l’agri ‑
culteur a construit un toit en métal 
pour le même montant;
c) des économies réalisées sur des 
éléments du projet ont été affec ‑
tées à des dépenses somptuaires. 
Les promoteurs de projets ont 
en effet tendance à considérer la 
subvention approuvée comme un 
budget disponible à dépenser: s’il 
reste des crédits à l’issue des tra ‑
vaux de construction, par exemple, 
les économies réalisées peuvent 
être dépensées pour des finitions 
somptueuses.
La Cour a évalué les approches mises 
en œuvre par les autorités des États 
membres pour remédier à ces risques.
43 Observations
Les systèmes de contrôle 
devraient permettre de 
détecter et de vérifier toute 
modification substantielle 
apportée au projet après 
l’approbation de la subven -
tion afin de garantir que les 
coûts à rembourser restent 
raisonnables
90 
Sauf pour les «coûts simplifiés», les 
demandeurs doivent normalement 
soumettre des factures acquittées 
à l’appui de leurs demandes de paie ‑
ment de subvention. Les autorités des 
États membres contrôlent ces factures 
pour s’assurer que la base de rembour ‑
sement est correcte. Lorsque les coûts 
réels du projet correspondent exacte ‑
ment à ceux décrits dans la demande, 
aucune autre vérification n’est néces ‑
saire pour établir que les coûts sont 
raisonnables. Les autorités des États 
membres doivent néanmoins disposer 
de règles et de systèmes de contrôle 
destinés à détecter des modifications 
substantielles par rapport aux coûts 
approuvés pour les projets et à vérifier 
que les coûts restent raisonnables.91 
La Cour a constaté que les 15 autorités 
des États membres disposaient toutes 
de procédures pour traiter les modifi ‑
cations survenues par rapport aux réa ‑
lisations ou aux coûts approuvés pour 
les projets. Deux approches différentes 
ont été suivies. Dans la première, les 
autorités ont précisé les coûts des pro ‑
jets dans la convention de subvention 
au même niveau de détail que dans la 
demande: si les coûts avaient été  véri ‑
fiés élément par élément, ils étaient 
indiqués pour chaque élément dans 
la convention de subvention. Dans la 
seconde approche, des conventions de 
subvention ont été établies soit pour 
le coût total des projets, soit pour de 
vastes catégories de coûts (comme la 
construction, les équipements et les 
honoraires), même lorsque les coûts 
avaient été vérifiés élément par élé ‑
ment. Cette approche‑là ne fournissait 
généralement pas une assurance satis ‑
faisante quant à la prise en considéra ‑
tion des trois risques susmentionnés et 
autorisait le remboursement de coûts 
dont le caractère raisonnable n’avait 
pas été vérifié. Un exemple en est 
donné dans l’ encadré 12 .
Mesure de soutien en faveur des petites entreprises rurales en Angleterre:  
des modifications apportées au projet ont entraîné le remboursement de coûts 
dont le caractère raisonnable n’avait pas été vérifié
Un demandeur a sollicité l’octroi d’une subvention pour un projet de rénovation de ses installations et d’achat 
d’équipements spécialisés. Il a présenté plusieurs offres pour les travaux de construction, les équipements et 
d’autres éléments, y compris une nouvelle cuisine pour le personnel. Ces offres ont été vérifiées et approu ‑
vées par les autorités anglaises. Lorsque le demandeur a entrepris d’acheter les équipements spécialisés, il 
a trouvé un fournisseur proposant un prix nettement inférieur aux offres précédentes. Il a utilisé les écono ‑
mies réalisées sur les équipements pour effectuer certains travaux sur le parking et pour acheter une cuisine 
plus onéreuse pour le personnel. Dans la mesure où les prix approuvés pour le projet n’avaient pas été dépas ‑
sés, les autorités anglaises n’ont pas vérifié le caractère raisonnable de ces coûts supplémentaires.Encadré 12
44 Observations
Des règles claires, des  
déclarations explicites et des 
contrôles d’échantillons de 
paiements peuvent prévenir 
la dissimulation de remises, 
de rabais ou d’autres avan -
tages octroyés par le four -
nisseur qui ont pour effet 
d’abaisser le coût effectif
92 
Dans la plupart des PDR, les deman ‑
deurs sont tenus de présenter leurs 
demandes de paiement nettes de 
tous rabais. Cela peut être requis par 
la réglementation générale sur les 
procédures administratives d’un État 
membre ou figurer dans les modali ‑
tés d’application de la mesure d’aide. 
Dans trois des 15 PDR examinés (voir 
annexe IV ), les autorités des États 
membres ont également exigé du 
demandeur qu’il fasse une déclaration 
explicite dans la demande de paie ‑
ment (par exemple en cochant une 
case oui/non). Une autre bonne pra ‑
tique consiste à inclure des exemples 
dans les orientations relatives au 
régime d’aide pour montrer com ‑
ment le demandeur devrait traiter les 
différents types de remises, rabais ou 
autres avantages octroyés par le four ‑
nisseur qui ont pour effet d’abaisser le 
coût effectif. Même si ces approches 
n’empêchent pas les cas de fraude, 
elles peuvent avoir un effet dissuasif. 
Elles couvrent également les cas où les 
demandeurs ne sont pas sûrs qu’une 
remise ou un rabais doive être déduit 
de la demande, ainsi que les cas où 
les demandeurs ne se posent pas la 
question.93 
Au‑delà de l’instauration de règles 
claires et de déclarations explicites, les 
autorités des États membres devraient 
vérifier les factures fournies à l’appui 
des demandes de paiement à la 
recherche de signes révélateurs de re ‑
mises, de rabais ou d’autres avantages 
et s’assurer que ceux‑ci sont déduits. 
Ces réductions ne figurant pas forcé ‑
ment sur les factures (par exemple, un 
fournisseur peut accorder un rabais 
en fin d’année), les autorités des États 
membres devraient également pro ‑
céder à d’autres vérifications sur un 
échantillon de paiements. Ces vérifi ‑
cations sont chronophages et peuvent 
impliquer de devoir contacter les 
fournisseurs et/ou de se rendre chez 
le demandeur en vue de vérifier sa 
comptabilité et ses extraits bancaires. 
Une possibilité consiste à les effectuer 
dans le cadre des contrôles «sur place» 
ou «ex post» d’un échantillon d’opé ‑
rations prévus au titre de la réglemen ‑
tation de l’UE17. C’est ce qu’ont fait six 
des 15 autorités des États membres 
(voir annexe IV ).
94 
Ces vérifications ne permettent ni de 
détecter ni de corriger tous les cas de 
remises ou autres avantages dissimu ‑
lés, mais elles revêtent une double 
fonction. Tout d’abord, elles sont dis ‑
suasives: les demandeurs sont moins 
susceptibles de dissimuler des remises 
s’ils savent que cet aspect peut faire 
l’objet d’un contrôle. Deuxièmement, 
les vérifications fournissent aux auto ‑
rités des États membres des informa ‑
tions en retour sur l’incidence de ces 
pratiques et leur permettent d’adapter 
leurs systèmes de contrôle de manière 
appropriée.17 Règlement (UE) n° 65/2011 de 
la Commission.
45 Observations
Partie V – Vers plus 
d’efficience: approches 
visant à garantir que  
le niveau d’exigences  
et de contrôle est 
proportionnel au  
niveau de risque
95 
L’incidence financière potentielle du 
remboursement de coûts non raison ‑
nables en raison de spécifications 
ou de prix excessifs dépend de la 
fréquence de ce type de rembour ‑
sements et des sommes impliquées. 
Plus l’incidence financière potentielle 
est importante, plus le niveau de 
contrôle doit être élevé: les contrôles 
devraient être proportionnels au 
niveau de risque encouru. Afin d’éviter 
une charge administrative inutile, les 
exigences auxquelles les demandeurs 
doivent satisfaire devraient se limiter 
au minimum nécessaire pour que ces 
contrôles puissent être réalisés. La 
Cour a évalué les approches mises 
en œuvre par les autorités des États 
membres pour assurer l’adéquation 
entre le niveau d’exigences et de 
contrôle et le niveau de risque.
Lorsque la probabilité  
et l’incidence potentielle  
des risques sont faibles,  
les systèmes de contrôle 
peuvent être conçus de 
manière à minimiser la 
charge administrative
96 
Plus la subvention représente un 
faible pourcentage des coûts totaux 
du projet (le taux d’aide effectif), plus 
le montant que le demandeur doit 
financer par ses propres moyens est 
élevé. Cela encourage le demandeur 
à obtenir le meilleur prix et limite la 
tentation de «gonfler» les spécifica ‑
tions. Cependant, aucune des 15 auto ‑
rités des États membres auditées n’a 
diminué ses exigences ou ses contrôles pour refléter le risque réduit associé 
à des taux d’aide effectifs faibles.
97 
Lorsque les autorités des États 
membres disposaient d’informations 
indépendantes sur les prix, notam ‑
ment par le biais de bases de données 
de prix de référence, ou lorsqu’elles 
ont fixé des coûts plafond, elles ont 
essentiellement réduit les exigences 
imposées aux demandeurs afin de 
tenir compte du degré moindre de 
risque. S’agissant d’éléments figurant 
dans la base de données des prix des 
machines en Hongrie, par exemple, les 
demandeurs n’étaient tenus de fournir 
aucune offre à l’appui de leurs de ‑
mandes de subvention. L’utilisation des 
options de coûts simplifiés supprime 
la nécessité de vérifier les coûts, mais 
cette approche n’a pas été largement 
utilisée (voir point 42).
98 
La plupart des autorités des États 
membres ont réduit les exigences et 
les contrôles relatifs aux éléments de 
très faible coût en exigeant un nombre 
d’offres limité, en acceptant des listes 
de prix ou des captures d’écran de 
sites web en lieu et place d’offres ou 
en excluant les très petits éléments 
individuels des coûts éligibles. Elles 
ont également limité les exigences 
concernant les plans d’activité ainsi 
que d’autres informations.
46 Observations
Les éléments de valeur éle -
vée, les projets bénéficiant 
de taux d’aide élevés ainsi 
que d’autres facteurs de 
risque nécessitent un niveau 
de contrôle accru
99 
Dans l’ensemble de l’UE, les projets 
d’investissement dans le domaine 
du développement rural coûtent 
en moyenne 125 000 euros environ. 
Lorsque les coûts des projets at ‑
teignent ce montant, toutes les autori ‑
tés des États membres exigent deux ou 
trois offres de fournisseurs ou vérifient 
les coûts proposés par rapport à des 
bases de données de prix. Certaines 
examinent également le rapport coût/
avantages, effectuent des études de 
marché sur les prix ou consultent des 
experts, comme cela a déjà été décrit 
plus haut. Mais lorsque les coûts éli ‑
gibles des projets (et, partant, le mon ‑
tant de la subvention) sont nettement 
plus élevés que le montant moyen, 
elles sont peu nombreuses à effectuer 
des contrôles supplémentaires ou plus 
approfondis, bien que l’impact poten ‑
tiel des risques soit plus élevé18.
100  
Toutefois, les projets de valeur élevée 
ne sont pas les seuls à présenter des 
risques plus élevés. En effet, plus le 
taux d’aide est élevé, moins le deman ‑
deur est incité à limiter les coûts en 
recherchant le meilleur prix ou en éta ‑
blissant des spécifications plus écono ‑
miques. Lorsque le taux d’aide avoisine 
les 100 %, le risque de spécification 
excessive et de dépenses somptuaires 
devient très élevé, que le demandeur 
soit un organisme public ou une entité 
privée19. Cependant, aucune des 15 au ‑
torités des États membres auditées n’a 
renforcé ses exigences et ses contrôles 
pour refléter les risques accrus asso ‑
ciés à des taux d’aide élevés. Cela est 
particulièrement préoccupant lorsque 
les autorités des États membres n’ont 
réalisé aucun contrôle concernant le caractère raisonnable des coûts si le 
demandeur a suivi des procédures de 
marchés publics, dans la mesure où 
celles‑ci ne donnent pas en soi d’assu ‑
rance que les spécifications du projet 
sont raisonnables (voir points 83 à 85).18 Lorsque le demandeur est un 
organisme public, il est 
normalement tenu de suivre 
des procédures de marchés 
publics supplémentaires pour 
les contrats de valeur plus 
élevée et les autorités des 
États membres doivent vérifier 
que ces procédures sont 
respectées.
19 Les organismes publics et les 
associations obtiennent 
souvent des subventions 
couvrant jusqu’à 100 % des 
coûts. Cela est beaucoup 
moins fréquent pour les 
projets du secteur privé, mais 
se produit parfois. Par 
exemple, dans la région de 
Campanie en Italie, des 
subventions couvrant 
l’intégrité des coûts ont été 
octroyées à des entreprises 
privées pour des projets 
relevant de la mesure de 
diversification agricole et  
de développement des 
entreprises rurales.
47
 Conclusions  
et recommandations
101  
Dans le cadre du présent audit, la 
Cour s’est demandé si les approches 
suivies par la Commission et les États 
membres étaient les plus efficaces 
pour maîtriser les coûts afférents aux 
subventions en faveur du développe ‑
ment rural.
102  
Elle a constaté que ce n’était pas le 
cas. La Commission a réagi après que 
des problèmes sont survenus, au lieu 
de s’assurer en premier lieu que les 
systèmes étaient satisfaisants. Les sys ‑
tèmes de contrôle des États membres 
ne prenaient en compte que certains 
risques concernant le principe d’éco ‑
nomie ou présentaient des faiblesses. 
Des approches plus efficaces existaient 
mais elles n’étaient pas largement 
utilisées.
103  
La Commission n’a pas proposé 
d’orientations ni diffusé de bonnes 
pratiques au début de la période de 
programmation 2007 ‑2013. Elle ne s’est 
pas assurée que les systèmes des États 
membres fonctionnaient efficacement 
avant que ces derniers ne commencent 
à approuver d’importants volumes 
d’aides. Au moment où elle a pris des 
mesures, l’essentiel des subventions 
allouées à des projets avaient déjà été 
approuvées. Depuis 2012, la Commis ‑
sion a toutefois adopté une approche 
plus active et mieux coordonnée. Si 
cette approche est suivie en mettant 
davantage l’accent sur le principe 
d’économie, une amélioration de la 
gestion financière devrait se faire sen ‑
tir au cours de la prochaine période de 
programmation.104  
S’agissant des États membres, en 2014, 
les 15 programmes de développement 
rural les plus importants comportaient 
tous les systèmes de base exigés par la 
réglementation pour vérifier les coûts 
des actions de développement rural. 
Les méthodes utilisées différaient, 
et la Cour a recensé l’une ou l’autre 
approche bien conçue pour remédier 
à certains risques. Mais, comme le 
montre l’aperçu à l’ annexe IV , tous 
les systèmes présentaient des insuf ‑
fisances concernant les principaux 
risques de sorte que, globalement, 
les coûts afférents aux subventions 
en faveur du développement rural 
n’étaient pas bien maîtrisés. L’ana ‑
lyse des informations provenant de 
l’ensemble des 88 PDR indique qu’une 
situation similaire prévaut dans toute 
l’Union. En particulier:
a) les systèmes de contrôle des États 
membres étaient essentiellement 
axés sur les prix des éléments 
ou des travaux figurant dans les 
demandes de subvention, une at ‑
tention bien moindre étant accor ‑
dée aux spécifications , c’est‑à‑dire 
au fait de savoir si les éléments 
eux‑mêmes étaient raisonnables 
ou si la subvention présentait un 
rapport coût/efficacité satisfai ‑
sant eu égard aux objectifs de la 
politique. Cette approche induit le 
risque de dépenses somptuaires 
et de rapport coût/avantages 
défavorable;
b) les principales méthodes appli ‑
quées pour vérifier les prix figurant 
dans les demandes de subven ‑
tion consistaient à comparer les 
offres de différents fournisseurs 
ou à comparer ces prix à des prix 
de référence. La Cour a constaté 
que les systèmes dans certains 
États membres ne pouvaient que 
dans une faible mesure donner 
l’assurance que les coûts étaient 
raisonnables – les prix de réfé ‑
rence utilisés étant supérieurs de 
30 % aux prix réels du marché, par 
exemple;
48 Conclusions et recommandations 
c) les subventions sont approuvées 
à l’avance et versées une fois que 
le demandeur a acheté les élé ‑
ments ou entrepris les travaux 
concernés. Lorsque des modifica ‑
tions ont été apportées à un projet 
après l’approbation de la subven ‑
tion, des lacunes dans les systèmes 
de certains États membres ont 
permis le remboursement de coûts 
dont le caractère raisonnable 
n’avait pas été vérifié;
d) le niveau d’exigences et de 
contrôle ne tenait généralement 
pas compte des différents degrés 
de risque. Les autorités de nom ‑
breux États membres ont suivi 
la même approche, qu’il s’agisse 
de vérifier une subvention de 
10 000 euros ou une subvention 
de 1 million d’euros. Lorsque les 
risques étaient limités, les oppor ‑
tunités de simplification n’ont pas 
été largement exploitées.
105  
Les principaux défauts ou lacunes des 
approches suivies sont synthétisés 
dans l’ encadré 13 .
106  
Cela amène la Cour à conclure qu’il 
existe une marge considérable pour 
réaliser de véritables économies sur 
les subventions allouées à des pro ‑
jets de développement rural pour la 
période de programmation 2014 ‑2020 
en élaborant de meilleures approches 
de maîtrise des coûts. Ces économies 
pourraient être mises à disposition 
pour financer des projets supplémen ‑
taires avec, au bout du compte, plus de 
réalisations, de meilleurs résultats et 
une meilleure atteinte des objectifs.107  
La Cour a également constaté qu’il 
existe des approches exploitables et 
présentant un bon rapport coût/  
efficacité pour atténuer les risques 
mis en évidence  – dont la plupart sont 
déjà mises en œuvre dans certains 
PDR. Elles sont décrites dans le corps 
du rapport. À partir des éléments 
probants qui ont pu être obtenus dans 
le cadre du contrôle documentaire 
des 15 PDR les plus importants, une 
vue d’ensemble de plusieurs de ces 
approches a été établie. Elle est pré ‑
sentée à la figure 7  ci‑après, ainsi qu’à 
l’annexe IV .
108  
La Cour se félicite de l’intention de 
la Commission de publier des orien ‑
tations relatives aux coûts simplifiés 
(bien que les États membres aient indi ‑
qué que les options de coûts simplifiés 
sont peu susceptibles d’être largement 
appliquées en raison de la diversité 
des subventions de développement 
rural). Elle salue également les orien ‑
tations de la Commission relatives 
à la lutte contre la fraude ainsi que les 
«plans d’action» élaborés par les États 
membres à l’initiative de la Commis ‑
sion. Les plans examinés par la Cour 
révèlent des améliorations concer ‑
nant certains des systèmes de base 
mais ne permettent pas de remédier 
à plusieurs défaillances de conception 
mentionnées plus haut au point 105.
49 Conclusions et recommandations 
Principales faiblesses observées dans la conception des systèmes de contrôle  
des coûts des actions de développement rural
Risque de spécification excessive:
 οutilisation limitée des possibilités de restreindre les subventions à des «coûts standard», excepté pour les 
coûts afférents à la gestion des terres et à la formation (voir points 41 et 42);
 οfaible importance accordée à la question de savoir si les coûts étaient raisonnables par rapport aux réali ‑
sations et aux résultats escomptés – les autorités des États membres ont été peu nombreuses à prendre 
en compte le rapport coût/efficacité ou le rapport coût/avantages des demandes de subvention (voir 
point 46);
 οabsence d’approches fiables concernant le risque de dépenses somptuaires (voir points 48 à 50);
Risque que les subventions approuvées soient fondées sur des prix trop élevés:
 οnon‑vérification des coûts unitaires standard en vue de s’assurer qu’ils ne donnaient pas lieu à des paie ‑
ments excessifs dans la pratique (voir points 62 et 63);
 οconfiance placée dans les vérifications par rapport à des bases de données de prix comprenant des prix 
catalogue souvent 20 à 30 % supérieurs aux prix réels du marché (voir points 69 et 71);
 οacceptation de demandes de subvention dans lesquelles les prix étaient supérieurs de 30 ou 40 % aux prix 
de référence sans demander de justification (voir point 74);
 οgaranties insuffisantes pour s’appuyer sur la comparaison des offres des fournisseurs (voir points 77 à 81);
 οconfiance placée dans les contrôles concernant le respect des procédures de marchés publics (le cas 
échéant) sans vérifier par ailleurs que les coûts proposés sont raisonnables (voir points 83 à 85);
Risque que les coûts effectivement remboursés ne soient pas raisonnables:
 οlacunes dans les procédures après l’approbation des demandes de subvention, ce qui signifie que les coûts 
effectivement remboursés peuvent être différents de ceux qui ont été acceptés comme raisonnables (voir 
points 91 et 92);
Risque que le niveau d’exigences et de contrôle soit insuffisant par rapport au niveau de risque:
 οpas d’accroissement des exigences et des contrôles lorsque les taux d’aide sont élevés (et que le deman ‑
deur n’est guère incité à limiter les coûts) ou pour des subventions très conséquentes (voir points 99 
et 100).Encadré 13
50 Conclusions et recommandations Figure 7Vue d’ensemble des approches dans les 15 PDR audités
PDR qui suivent l’approche en question.
PDR qui ne suivent pas l’approche en question.
L’approche en question n’est pas applicable ou n’a pas été évaluée.
0 5 10 15
Dé/f_inir des exigences et/ou des contrôles plus
rigoureux pour les projets dont le coût est élevéDé/f_inir des exigences et/ou des contrôles plus
rigoureux lorsque les taux d’aide sont élevésContrôler sur place un échantillon de paiements a/f_in de véri/f_ier si les 
demandes font état de tous les avantages /f_inanciers obtenus ou dus 
de la part des fournisseursPrendre des mesures pour atténuer les risques de fraudeVéri/f_ier que les coûts sont raisonnables lorsque des
procédures de marchés publics sont suiviesPour les équipements et les machines, utiliser les prix réels du marché 
comme prix de référence, au lieu des prix catalogue des fournisseursVéri/f_ier si les coûts standard donnent lieu à des paiements excessifsÉvaluer le caractère raisonnable des coûts en fonction
des réalisations ou des résultats
Source:  Constatations d’audit de la Cour.
51 Conclusions et recommandations 
109  
Dans de nombreux cas, les autorités 
des États membres développeront en 
détail leurs systèmes de contrôle – 
formulaires, instructions, procédures 
et listes de vérification – une fois 
que les PDR pour 2014 ‑2020 auront 
été approuvés. Mais à moins que ces 
systèmes de contrôle ne permettent 
de maîtriser les risques recensés dans 
le présent rapport, il est probable que 
les déficiences persisteront. Il existe 
des approches qui n’impliquent pas 
un accroissement des exigences et des 
contrôles, mais qui ciblent mieux l’ef ‑
fort sur les risques les plus importants. 
Les meilleurs systèmes de contrôle 
sont non seulement efficaces – conçus 
selon le principe d’économie – mais 
également efficients – adaptés au 
niveau de risque.110  
La liste de vérification pour une 
«bonne conception» des systèmes 
présentée à l’ annexe I  établit un 
ensemble complet de critères permet ‑
tant de déterminer si les systèmes de 
contrôle tiennent compte des risques 
décrits dans le présent rapport. La 
Cour recommande  que la Commission 
et les États membres coopèrent pour 
s’assurer, avant l’engagement des dé ‑
penses au cours de la nouvelle période 
de programmation, que les approches 
suivies dans le cadre de l’ensemble des 
PDR respectent ces critères et ciblent 
les domaines les plus à risque. Pour ce 
faire, il conviendrait notamment de 
prévoir la réalisation d’une évaluation 
ex ante des systèmes de contrôle par 
les services d’audit interne des autori ‑
tés des États membres (ou par d’autres 
organismes d’inspection ou d’audit).
111 
Une bonne conception des sys ‑
tèmes n’est que la première étape. 
La manière dont les systèmes sont 
mis en œuvre dans la pratique est 
également essentielle. La Cour recom -
mande  donc que la Commission et 
les États membres s’assurent, à un 
stade précoce de la nouvelle période 
de programmation, que les systèmes 
fonctionnent de manière efficiente et 
efficace au regard des risques mis en 
évidence dans le présent rapport.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par Mme Rasa BUDBERGYTĖ, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 novembre 2014.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Président
52
Liste de vérification établie par la Cour des comptes européenne pour évaluer  
la conception des systèmes de contrôle par rapport aux risques liés aux coûts  
des actions de développement rural
Risque Caractéristique de la conception Voir pointsSpécification excessive1.  Restreindre l’éligibilité aux coûts d’une spécification standard, lorsqu’il existe de nombreux projets similaires 
ou des types de dépenses communs.38–42
2. Évaluer les coûts proposés afin de s’assurer que les spécifications sont raisonnables.
a)  Effectuer des calculs types et comparer les résultats par rapport à des valeurs de référence, afin de repérer rapidement 
les demandes qui comportent une spécification excessive.44–45
b)  Évaluer si les coûts sont raisonnables par rapport à des critères de rapport coût/efficacité et de rapport coût/avantages. 46
c)  Documenter les évaluations sur le caractère raisonnable des spécifications, ainsi que les éléments étayant ces évalua ‑
tions, qu’il s’agisse d’une comparaison avec d’autres projets, d’une appréciation technique ou d’un jugement faisant 
appel au bon sens.47–48
d)  Si les subventions ne sont pas fondées sur l’offre valable la plus basse, définir des critères clairs pour déterminer si les 
coûts des offres plus élevées sont raisonnables; documenter l’évaluation des coûts supplémentaires engendrés.49–51
e)  Demander les avis d’experts indépendants pour obtenir une assurance que les spécifications sont raisonnables, 
notamment si les projets présentent des risques en raison de leur taille, de leur complexité technique ou du manque 
d’informations comparatives.53–55Prix non compétitifs3.  Si cela est possible, définir des coûts plafond ou utiliser les options de coûts simplifiés, et vérifier régulièrement 
si les coûts n’excèdent pas les prix du marché généralement disponibles.58–63
4. Comparer les prix des éléments demandés à des données indépendantes.
a)  Lorsque le risque le justifie, utiliser des études de marché pour obtenir des informations comparatives indépendantes 
sur les prix pour les différents projets.64–65
b)  Lorsque des bases de données de prix de référence sont consultées, utiliser les prix réels du marché (ou appliquer un 
coefficient aux prix catalogue des fournisseurs); actualiser les prix régulièrement et s’assurer qu’ils reflètent les éven ‑
tuelles différences significatives entre les régions.66–71
c)  Définir des règles et des critères clairs pour les cas où les prix demandés excèdent les références, afin de déterminer si les 
coûts plus élevés sont raisonnables; documenter l’évaluation des coûts supplémentaires engendrés; si une variation en 
pourcentage par rapport aux prix de référence est automatiquement acceptée, s’assurer que le pourcentage utilisé peut 
être justifié par rapport aux prix réels du marché.72–74
5.  Concevoir des garanties contre les manipulations et la fraude lors de l’évaluation des offres provenant des 
fournisseurs.
a)  Si une seule offre est reçue ou si les offres reçues ne sont pas comparables, utiliser d’autres méthodes pour vérifier si les 
prix sont raisonnables.75–77
b)  Concevoir des mesures pour décourager, prévenir, détecter et corriger toute manipulation destinée à favoriser un 
fournisseur particulier.78–80
c) Suivre les orientations de la Commission pour prévenir et détecter les cas de fraude. 81
d)  Si un marché public ne donne pas lieu à la réception de plusieurs offres compétitives, ou si les procédures suivies sont 
faussées, prendre d’autres mesures pour s’assurer que les coûts sont raisonnables.82–85
6.  Demander l’avis d’un expert indépendant, afin d’obtenir une assurance suffisante lorsque cela peut se révéler 
rentable.
a)  Lorsqu’il faut évaluer le caractère raisonnable des coûts, demander l’avis d’un expert ou d’un groupe d’évaluation, afin 
d’obtenir une assurance supplémentaire du bien ‑fondé de la décision.86–87
b) Demander l’avis d’experts internes ou externes sur les cas davantage exposés aux risques. 86–87Annexes Annexe  I
53 Annexes
Risque Caractéristique de la conception Voir pointsChangements apportés au projet7. Concevoir des systèmes de contrôle pour détecter et vérifier les changements significatifs apportés au projet 
après l’approbation de la subvention, afin de s’assurer que les coûts restent raisonnables.
a)  Exiger une ventilation claire des coûts à la fois dans la demande de subvention et dans la demande de paiement; dans la 
convention de subvention, préciser les coûts au même niveau de détail que lors du contrôle initial.90–91
b)  Fixer des règles et des procédures claires pour vérifier si les coûts des changements significatifs apportés sont raison ‑
nables par rapport aux coûts approuvés du projet et si les montants éventuellement épargnés ne sont pas utilisés pour 
des dépenses somptuaires.90 –91
8. Définir des règles pour dissuader d’occulter les remises, rabais ou autres avantages accordés par le fournisseur 
qui contribuent à diminuer le coût réel.
a)  Exiger que soit incluse dans les demandes de paiement une déclaration explicite concernant les ristournes, rabais ou 
autres avantages.92
b)  Soumettre un échantillon de paiements à des contrôles sur place supplémentaires, afin de détecter les remises, rabais 
ou autres avantages dissimulés.93–94Lien avec  
les risques9. Lorsque la probabilité et l’incidence potentielle des risques sont faibles, concevoir des systèmes de contrôle 
qui réduisent au minimum la charge administrative.96–98
10. Augmenter les exigences et les contrôles pour les éléments de grande valeur, pour les projets avec des taux 
d’aide élevés, ainsi que pour d’autres facteurs de risque.99–100Annexe  I
54 Annexes Annexe  IIProgrammes de développement rural sélectionnés pour le contrôle documentaire
1 Pour les mesures couvertes par cet audit, au 31 décembre 2013.
Source:  REDR.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Pologne
Roumanie
Hongrie
France, Hexagone
Portugal continental
Grèce
Bulgarie
Espagne, Andalousie
République tchèque
Slovaquie
Royaume-Uni, Angleterre
Lituanie
Autriche
Allemagne, Brandebourg et Berlin
Italie, Campanie
Tous les autres PDR 15 677Dépenses prévues (pour la période 2007-2013) pour les 15 plus grands PDR1 (millions d’euros)
64/uni00A0% du budget 
total alloué aux mesures couvertes par l’étendue de cet audit (29,5/uni00A0milliards d’euros)
55 Annexes Annexe  IIIRecours aux options de coûts simplifiés dans les 88 programmes  
de développement rural
Source : Questionnaire de la Cour des comptes européenne.Nombre de PDRMontants forfaitairesCoûts unitaires standard
Remboursement des coûts réels
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90Nombre de PDR par mesure qui utilisent la méthode des coûts unitaires standard ou celle des montants forfaitaires
Investissements non productifs – ForêtsPremier boisement de terres agricoles
Installation de systèmes agroforestiers
Modernisation des exploitations agricolesReconstitution du potentiel forestierPremier boisement de terres non agricoles
Encouragement des activités touristiquesConservation/mise en valeur du patrimoine naturel
Services de remplacement et de conseil
Création et développement d’entreprisesDiversi/f_ication
Services de base
Rénovation des villages
Formation et information (rural)Formation et information (agriculture/forêts)Investissements non productifs – Exploitations agricoles
Amélioration de la valeur économique des forêts
Services de conseil
Infrastructures
Régimes de qualité alimentaire
56 Annexes
Vue d’ensemble des approches suivies dans les programmes de développement 
rural sélectionnés pour le contrôle documentaire
Bulgarie
République 
tchèque
Allemagne, 
Brandebourg
Grèce
Espagne, 
Andalousie
France, Hexagone
Italie, Campanie
Lituanie
Hongrie
Autriche
Pologne
Portugal 
continental
Roumanie
Slovaquie
Royaume ‑Uni, 
Angleterre
Évaluer les coûts en fonction des réalisations 
ou des résultats escomptés √ √ √ √
Vérifier si les coûts standard donnent lieu  
à des paiements excessifss.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
Le cas échéant, utiliser des études de marché 
afin d’obtenir des informations comparatives 
indépendantes sur les prix pour les projets 
inhabituels ou complexes√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Utiliser les prix réels du marché comme prix de 
référence pour les équipements, les machines, 
etc. au lieu des prix catalogue des fournisseurs√ s.o. √ √ s.o. √1s.o.
Prendre des mesures pour atténuer les risques 
de fraude concernant les offres des fournis ‑
seurs et les marchés publics√ √ √ √ √ √ √
Vérifier si les coûts sont raisonnables, même 
lorsque des procédures de marchés publics ont 
été suivies√ √ √ √ √
Faire appel à des comités d’évaluation ou à des 
experts pour vérifier les spécifications et/ou les prix√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Exiger des demandeurs qu’ils déclarent expli ‑
citement dans leur demande de paiement tous 
les avantages financiers (remises, rabais, etc.) 
obtenus ou dus de la part des fournisseurs √ √ √
Contrôles sur place afin de vérifier si tous les 
avantages financiers obtenus ou dus de la part 
des fournisseurs sont pris en considération 
pour le paiement final√ √ √ √ √ √
Exigences et/ou contrôles plus rigoureux pour 
les mesures prévoyant des taux d’aide élevés
Exigences et/ou contrôles moins rigoureux 
pour les éléments de faible valeur√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Exigences et/ou contrôles plus rigoureux pour 
les projets de très grande ampleur√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Légende
√ Inclus dans les procédures relatives aux mesures principales lorsque cela s’avère pertinent.
Non inclus dans les procédures relatives aux mesures principales.
Non évalué.
s.o. Sans objet.
1 La base de données des prix pour les équipements n’a pas été actualisée depuis 2006. Les autorités roumaines ont informé la Cour que la 
mise en place d’une nouvelle base de données, fondée sur les prix catalogue des fournisseurs, est en cours.Annexe  IV
57
de la méthode des coûts maxima) a été posée et la 
Commission y a répondu.
VI a)-VI d)
Lors de ses propres contrôles, la Commission a relevé 
des insuffisances similaires à celles indiquées par la 
Cour et des corrections financières ont été appliquées 
afin de couvrir le risque pour le Fonds. Certaines pro ‑
cédures d’apurement de conformité sont toujours en 
cours et sont susceptibles d’entraîner l’application de 
corrections financières supplémentaires.
Les plans d’action élaborés par les États membres 
dans le cadre de l’exercice de réduction des erreurs 
dans la mise en œuvre des mesures de développe ‑
ment rural prévoient de meilleures méthodes pour 
évaluer le caractère raisonnable des coûts.
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, l’utili ‑
sation renforcée de coûts standards devrait réduire le 
risque d’erreurs à cet égard.
VIII
Le REDR diffusera les bonnes pratiques au moyen de 
séminaires et de pages web spécialisés.
IX
La Commission accepte la recommandation de la Cour 
indiquant que les États membres devraient, dès le 
départ, mettre en place un système de contrôle effi ‑
cient et efficace. Elle encouragera les États membres 
à utiliser la liste de vérification et les critères élaborés 
par la Cour qui figurent à l’annexe I.
D’ici à janvier 2015, la Commission fournira également 
des orientations sur les contrôles et les sanctions 
dans le cadre du développement rural, comprenant 
notamment une section spécifique sur le caractère 
raisonnable des coûts et la liste de vérification pour les 
autorités de gestion annexée au rapport spécial.
En outre, la formation et le partage des expériences 
feront partie des activités du réseau européen de déve ‑
loppement rural (REDR) au cours de la période 2014 ‑2020.
1  Article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 
de la Commission.
2 Règlement (CE) n° 1975/2006.Synthèse
II
La Commission s’est pleinement engagée à améliorer 
l’économie et l’efficience des dépenses en matière de 
développement rural, notamment lors de l’attribution 
de subventions pour des opérations d’investissement 
à des bénéficiaires publics et privés (caractère raison ‑
nable des coûts). À cette fin, la Commission a adopté 
une approche plus active et mieux coordonnée, en 
mettant davantage l’accent sur le principe d’écono ‑
mie, ce qui devrait conduire à une meilleure gestion 
financière dans le prochain CFP , comme indiqué dans 
les réponses ci‑dessous.
III
La Commission effectue des audits de conformité 
dans les États membres afin de vérifier que les 
dépenses effectuées sont conformes aux règles. Dans 
ces audits, la Commission a également constaté des 
faiblesses concernant le caractère raisonnable des 
coûts. Des corrections financières ont déjà été réali ‑
sées en la matière et un certain nombre de procédures 
d’apurement de conformité sont en cours et devraient 
aboutir à de nouvelles corrections financières.
IV
Les organismes payeurs doivent satisfaire aux condi ‑
tions d’agrément définies à l’annexe I du règlement 
n° 907/2014 (programme 2014 ‑2020) avant la réali ‑
sation de tout paiement. L’article 24, paragraphe 2, 
point d), du règlement (UE) n° 65/2011 de la Com ‑
mission prévoit que les États membres sont tenus 
d’évaluer le caractère raisonnable des coûts pendant 
les contrôles administratifs effectués à l’aide d’un 
système approprié d’évaluation, tel que les coûts de 
référence, la comparaison des offres ou un comité 
d’évaluation. Cette disposition a été maintenue pour 
la période 2014 ‑2020.
V
Initialement, les dispositions relatives à l’évaluation 
du caractère raisonnable des coûts présentés étaient 
considérées comme suffisamment explicites1. En effet, 
au moment de la refonte du cadre juridique antérieur 
qui a eu lieu au printemps 20102, aucune difficulté 
majeure n’a été portée à l’attention de la Commission 
sur ce point. Dans le processus d’approbation de la 
refonte, une seule question (sur le caractère approprié Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 58
15
Dans le cadre de ses propres audits, la Commission 
apprécie toujours le caractère raisonnable des coûts 
pour les mesures d’investissement et le respect des 
procédures de passation de marchés publics.
Presque tous les audits réalisés par la Commission ont 
décelé des faiblesses en ce qui concerne le caractère 
raisonnable des coûts. Les États membres doivent 
remédier à ces insuffisances qui font ensuite l’objet 
d’un suivi dans les audits ultérieurs.
La stratégie d’audit fondée sur une approche sys ‑
témique et sur les risques, retenue par la DG AGRI, 
tient compte des résultats des audits précédemment 
réalisés par la DG AGRI, la Cour des comptes euro ‑
péenne, l’OLAF et les organismes de certification 
nationaux afin de repérer les domaines présentant le 
plus de risques sur lesquels des futurs audits devront 
se concentrer. En outre, la stratégie d’audit pour la 
période 2014 ‑2020 assurera une meilleure couverture 
de l’ensemble des dépenses et les activités d’audit se 
poursuivront de manière intensive pour couvrir les 
domaines présentant le plus de risques.
Les plans d’action sur les «taux d’erreur» prévoient 
des actions préventives et correctives pour remédier 
aux faiblesses liées au caractère raisonnable des coûts 
si ce type d’insuffisance a été décelé lors des audits 
réalisés par la Commission ou par la Cour des comptes 
européenne.
Le nouveau règlement (UE) n° 1306/2013 concernant 
la PAC prévoit que la Commission peut réduire ou 
suspendre les paiements intermédiaires aux États 
membres si les systèmes de contrôle ne sont pas effi ‑
caces ou si les mesures correctives n’ont pas été mises 
en œuvre. L’éventuelle interruption des paiements 
intermédiaires en cas de doutes sur la légalité et la 
régularité des paiements pourrait également consti ‑
tuer un outil rapide.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est 
convaincue que les lacunes seront détectées plus tôt 
et que cela contribuera à une meilleure atténuation 
des risques et à une mise en œuvre plus rapide des 
mesures correctives nécessaires.Introduction
03
Comme indiqué par la Cour, la Commission effectue 
des audits de conformité dans les États membres 
afin de vérifier que les dépenses effectuées sont 
conformes aux règles. Dans ces audits, la Commis ‑
sion a également constaté des faiblesses concernant 
le caractère raisonnable des coûts. Des corrections 
financières ont déjà été réalisées en la matière (par 
ex. 19 millions d’euros pour la Bulgarie) et un certain 
nombre de procédures d’apurement de conformité 
sont en cours et devraient aboutir à de nouvelles cor ‑
rections financières.
Le 19 décembre 2013, la Commission a adopté des 
orientations pour la détermination des corrections 
financières à appliquer par la Commission aux 
dépenses financées par l’Union dans le cadre de la 
gestion partagée en cas de non‑respect des règles 
en matière de marchés publics. En vertu de ces lignes 
directrices, le non‑respect des règles relatives aux 
marchés publics est jugé sur la base du principe de 
proportionnalité.
04
La Commission convient que des économies supplé ‑
mentaires pourraient être réalisées et tiendra compte 
des observations de la Cour.
05
Pour la période de programmation 2014 ‑2020, la possi ‑
bilité d’utiliser des coûts standards sera généralisée et 
encouragée. Cette solution devrait réduire les risques 
pour le Fonds ainsi qu’alléger la charge administrative 
pour les États membres.
Réponses de la Commission 59
22
En outre, la Commission a désormais le droit de 
suspendre les paiements dans certaines conditions, 
c’est‑à‑dire s’il existe une insuffisance grave dans le 
bon fonctionnement du système de gestion et de 
contrôle et que l’État membre a omis de prendre les 
mesures nécessaires pour remédier à la situation.
24-28
Des corrections financières ont déjà été réalisées en la 
matière et un certain nombre de procédures d’apure ‑
ment de conformité sont en cours et devraient aboutir 
à de nouvelles corrections financières.
Dans pratiquement aucun des audits effectués par 
la Commission, le caractère raisonnable des coûts 
n’a pu être considéré comme pleinement satisfai ‑
sant. Lorsque de telles faiblesses ont été constatées, 
indépendamment des conséquences financières, des 
recommandations ont été émises. Dans certains cas, 
cela a donné lieu à des mesures correctives.
Dans son rapport annuel 2013, la Cour des comptes 
européenne a constaté que les États membres dispo ‑
saient de suffisamment d’informations pour détecter 
et corriger la plupart des erreurs constatées dans le 
domaine du développement rural. Pour les mesures 
d’investissement, la Cour a observé que les États 
membres auraient pu déceler et corriger toutes les 
erreurs quantifiables dans les opérations examinées3.
Il convient de noter que les lacunes relevées par la 
Cour dans ses audits relatifs à ses rapports annuels 
font l’objet d’un suivi par la Commission, au moyen de 
contrôles sur pièces ou d’audits de conformité, ou par 
l’organisme de certification.
3  Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif 
à l’exercice 2013, point 4.8.Observations
21
Le Feader est mis en œuvre dans le cadre d’une ges ‑
tion partagée. La Commission met en œuvre le bud ‑
get et les tâches d’exécution sont partagées avec les 
États membres. Ces derniers sont tenus de prendre les 
mesures nécessaires pour veiller à ce que les actions 
soient financées de manière correcte et conformé ‑
ment aux règles de l’UE. Alors que la DG AGRI exerce 
pleinement ses responsabilités, la détection et la 
correction des erreurs relèvent d’abord et avant tout 
de la compétence des États membres.
La Commission effectue des audits de conformité 
dans les États membres afin de vérifier que les 
dépenses effectuées sont conformes aux règles. Ces 
audits de conformité peuvent donner lieu à des cor ‑
rections financières et à une liste de recommandations 
sur la manière d’améliorer le système de gestion et de 
contrôle.
Lorsque les États membres ne mettent pas en œuvre 
les actions proposées, ils peuvent être soumis à une 
suspension des paiements et à des corrections 
financières.
Réponses de la Commission 60
En outre, le 19 décembre 2013, la Commission 
a adopté des orientations pour la détermination des 
corrections financières à appliquer par la Commission 
aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la 
gestion partagée en cas de non‑respect des règles en 
matière de marchés publics.
En ce qui concerne l’évaluation des systèmes de 
contrôle en place, la Commission a constaté que des 
systèmes de contrôle bien conçus ne sont pas tou ‑
jours bien mis en œuvre dans la pratique.
32
Les plans d’action ont été introduits à la suite des 
constatations de la Cour des comptes dans son rap ‑
port annuel de 2011. Cette mise en place a représenté 
une tâche considérable pour les États membres.
La Commission a développé des outils précis visant 
à améliorer la qualité des plans d’action pour s’atta ‑
quer aux causes profondes des erreurs. Il s’agissait 
notamment de la préparation de lignes directrices 
sur des sujets tels que les coûts simplifiés, les mar ‑
chés publics, le caractère vérifiable et contrôlable des 
mesures dans le cadre des plans de développement 
rural ainsi que l’organisation des stratégies spécifiques 
de lutte contre la fraude.
Dans la dernière mise à jour (septembre 2014) des 
plans d’action, les États membres devaient tenir 
compte des conclusions d’audit de la Cour et de la 
Commission dans une plus large mesure. En effet, 
46 % des actions présentées par les États membres 
concernaient des conclusions d’audit concrètes, dont 
50 % provenaient des rapports de la Cour.
Il convient de souligner que le nouveau règlement 
PAC (UE) n° 1306/2013 a renforcé les compétences de la 
Commission. L’article 41, paragraphe 2, dispose que les 
paiements intermédiaires à l’État membre peuvent être 
suspendus ou réduits lorsqu’il est constaté que des élé ‑
ments clés du système de contrôle national ne sont pas 
efficaces, ou lorsque les mesures correctives nécessaires 
n’ont pas été mises en œuvre. L’article 36, paragraphe 7, 
prévoit l’interruption des paiements intermédiaires 
en tant que premier outil de réaction rapide en cas de 
doutes sur la légalité et la régularité des paiements.
Par ailleurs, afin d’éviter les corrections financières, 
chaque organisme payeur pour lequel des réserves 
ont été formulées dans le rapport d’activité annuel de 
la DG AGRI devra agir rapidement.29
Comme l’indique la Cour au point 33, à la suite de 
l’analyse, quatre séminaires ont été organisés avec les 
autorités des États membres. Au cours de ces sémi ‑
naires, les questions liées au caractère raisonnable 
des coûts et aux marchés publics ont été examinées 
et les bonnes pratiques ont été partagées. Les États 
membres mettent aussi en œuvre des plans d’action 
sur les taux d’erreur, qui, dans certains cas, prévoient 
des actions visant à améliorer l’évaluation du caractère 
raisonnable des coûts.
Dans le cas particulier des marchés publics, un 
document d’orientation sur les irrégularités les plus 
fréquentes dans la gestion des fonds ESI a déjà été 
présenté aux États membres (4e séminaire sur les taux 
d’erreur, octobre 2014).
30
Pour la nouvelle période de programmation 2014 ‑
2020, la Commission a présenté des options de coûts 
simplifiés (financement à taux forfaitaire, barèmes 
standard de coûts unitaires, montants forfaitaires), qui 
constituent un moyen efficace pour garantir le carac ‑
tère raisonnable des coûts.
Le règlement (UE) n° 1303/2013 comprend des options 
permettant de calculer, dans le cadre des Fonds struc ‑
turels et d’investissement européens, les dépenses éli ‑
gibles à des subventions et à des aides remboursables 
sur la base des coûts réels, mais également sur la base 
d’un financement à taux forfaitaire, de barèmes stan ‑
dard de coûts unitaires et de montants forfaitaires.
Des orientations sur les options de coûts simplifiés 
(OCS) ont été préparées par les services de la Com ‑
mission afin de fournir des orientations techniques 
sur les trois types de coûts simplifiés applicables et de 
partager les bonnes pratiques afin d’encourager les 
États membres à utiliser les coûts simplifiés. Toutefois, 
il appartient aux États membres de décider d’utiliser 
ou non les options relatives aux coûts simplifiés.
Lors d’un séminaire sur les taux d’erreur organisé 
en octobre 2014, des orientations sur la manière de 
prévenir les irrégularités dans le cadre de procédures 
de passation de marchés publics ont été présentées 
aux autorités de gestion et organismes payeurs de 
tous les États membres. Enfin, des orientations sur les 
contrôles et les sanctions au titre du développement 
rural seront publiées avant la fin de l’année 2014.
Réponses de la Commission 61
42
Voir la réponse au point 34.
44-49
Les systèmes de suivi et d’évaluation mis en place par 
les États membres en vertu de l’annexe IV du règle ‑
ment n° 808/2014 (acte d’exécution) pourraient être 
un outil utile pour évaluer le caractère raisonnable 
des coûts en fonction des réalisations, des résultats et 
de l’incidence observés et/ou prévus. La Commission 
recommandera aux États membres d’améliorer l’éva ‑
luation du rapport coût/efficacité et coût/efficience de 
chaque projet et action.
52
Des ateliers spécifiques sur les stratégies de lutte 
contre la fraude sont organisés dans presque tous les 
États membres par la DG AGRI.
Voir la réponse au point 33 pour plus de détails.
54
Les bonnes pratiques en la matière seront partagées 
via le réseau européen pour le développement rural 
(REDR) au cours de la période 2014 ‑2020.
61
Différentes méthodes sont applicables pour déter ‑
miner les options de coûts simplifiés, telles que 
décrites à l’article 67, paragraphe 5, du règlement (UE) 
n° 1303/2013. Par ailleurs, conformément à l’article 62, 
paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1305/2013, les 
autorités de gestion doivent inclure dans leurs pro ‑
grammes de développement rural une déclaration 
confirmant l’adéquation et l’exactitude des calculs. 
Cette déclaration doit être effectuée par un organisme 
indépendant du point de vue fonctionnel.33
En outre, la Commission organise des séminaires de 
lutte contre la fraude à l’intention des organismes 
payeurs dans les États membres (et les pays candi ‑
dats). Les séminaires visent à permettre le partage 
d’informations sur les domaines présentant un risque 
élevé de fraude et sur la façon de dépister et de 
prévenir cette fraude. D’ici à la fin de 2014, les États 
membres suivants auront bénéficié de ces séminaires: 
l’Autriche, la Belgique (Flandres), Chypre, la Répu ‑
blique tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, 
la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, la Lettonie, 
les Pays‑Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, 
la République slovaque, la Slovénie, l’Espagne et la 
Suède. Des séminaires dans les États membres res ‑
tants sont en cours de préparation.
34
Au cours de la période 2007 ‑2013, pour la majorité des 
mesures d’investissement en matière de développe ‑
ment rural, il n’existait pas de base légale spécifique 
pour l’utilisation d’options de coûts simplifiés. Le 
règlement (UE) n° 1303/2013 (articles 67 ‑68) prévoit la 
possibilité de mettre en œuvre ces options pour tous 
les fonds structurels et d’investissement européens. 
On s’attend donc à ce que, avec l’aide d’une orienta ‑
tion renforcée de la Commission, une part plus impor ‑
tante des dépenses se fonde sur des options de coûts 
simplifiés au cours de la nouvelle période de program ‑
mation. Bien entendu, c’est aux États membres qu’il 
appartient de décider en dernier ressort s’ils sou ‑
haitent faire usage des options de coûts simplifiés.
35
Les plans d’action sont axés sur le repérage et la cor ‑
rection des principales sources d’irrégularités dans les 
dépenses, y compris des faiblesses dans la vérification 
du caractère raisonnable des coûts. En fait, le docu ‑
ment de travail des services de la Commission pré ‑
senté en juin 2013 par la Commission4 indiquait que la 
mauvaise appréciation du caractère raisonnable des 
coûts était l’une des principales causes des erreurs 
(RC 10). Depuis lors, les États membres ont progressi ‑
vement mis en évidence des lacunes dans ce domaine 
et ont lancé des actions préventives et correctives.
4  Document de travail des services de la Commission sur 
l’évaluation des causes profondes des erreurs et les mesures 
correctives et préventives dans la politique de développement 
rural [SWD(2013) 244 final].
Réponses de la Commission 62
81
La mise en œuvre du règlement délégué (UE) 
n° 907/2014 de la Commission contribuera à la pré ‑
vention et à la détection de la fraude. L’annexe 1 dudit 
règlement prévoit que l’organisme payeur doit veiller 
à ce que la formation du personnel porte également 
sur la sensibilisation à la fraude.
Conformément au nouveau règlement (UE) 
n° 1306/2013, au règlement délégué (UE) n° 907/2014 
de la Commission et au règlement d’exécution (UE) 
n° 908/2014 de la Commission, les États membres sont 
tenus de considérer plus particulièrement la fraude 
comme un risque pour le Fonds. Ce thème est par 
ailleurs abordé spécifiquement dans les séminaires de 
lutte contre la fraude (voir la réponse au point 33).
86
Les bonnes pratiques en la matière seront partagées 
via le réseau européen pour le développement rural 
(REDR) au cours de la période 2014 ‑2020.
90
En vertu de l’article 48, paragraphe 3, du règlement 
d’exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission, les États 
membres sont tenus de vérifier l’action achevée en la 
comparant à l’action pour laquelle la demande d’aide 
avait été présentée et accordée. Cette disposition devrait 
permettre aux États membres de déceler des cas dans 
lesquels le résultat final n’est pas conforme à celui que le 
bénéficiaire s’était engagé à atteindre initialement.
Conclusions et recommandations
103
Initialement, les dispositions relatives à l’évaluation 
du caractère raisonnable des coûts présentés ont été 
considérées comme suffisamment explicites5. En effet, au 
moment de la refonte du cadre juridique antérieur qui 
a eu lieu au printemps 20106, aucune difficulté majeure 
n’a été portée à l’attention de la Commission sur ce point. 
Dans le processus d’approbation de la refonte, une seule 
question (sur le caractère approprié de la méthode des 
coûts maxima) a été posée et la Commission y a répondu.
5  Article 24, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 65/2011 
de la Commission.
6 Règlement (CE) n° 1975/2006.62
Dans le cadre juridique actuel, la Commission ne 
peut pas contraindre les États membres à mettre 
à jour ou à réexaminer périodiquement la méthodo ‑
logie mise en place par les autorités de gestion en 
matière d’options de coûts simplifiés conformément 
à l’article 67 du règlement (UE) n° 1303/2013, bien 
qu’elle les encourage à mettre en place des systèmes 
qui reflètent l’évolution des prix du marché au fil du 
temps.
Encadré 7
Pour la prochaine période 2014 ‑2020, un tel système 
devrait se fonder sur un calcul juste, équitable et véri ‑
fiable, en tenant compte, notamment, des données 
statistiques, des données historiques ou des pratiques 
habituelles de comptabilisation des coûts.
Pour les mesures d’investissement en particulier: 
la Commission encouragera les États membres 
à réexaminer régulièrement les méthodes de calcul 
des options de coûts simplifiés pour qu’elles soient 
conformes à l’évolution du marché.
71
La Commission encourage les États membres à veiller 
à ce que les systèmes en place reflètent l’évolution des 
prix du marché au fil du temps.
78-79
Dans certains cas, le recours à un fournisseur d’un coût 
plus élevé peut se justifier, comme la Cour l’expose 
aux points 47 à 52, mais la Commission convient que la 
manipulation n’est pas acceptable.
80
Les cas extrêmes sont effectivement des cas qui ont 
souvent été observés dans les enquêtes de l’OLAF.
Réponses de la Commission 63
110
La Commission accepte cette recommandation. Les 
États membres devraient s’assurer à l’avance qu’ils ont 
mis en place des systèmes de contrôle efficaces. La 
Commission encouragera les États membres à utiliser 
la liste de vérification et les critères développés par la 
Cour qui figurent à l’annexe I.
D’ici à janvier 2015, la Commission fournira également 
des orientations sur les contrôles et les sanctions 
dans le cadre du développement rural, comprenant 
notamment une section spécifique sur le caractère 
raisonnable des coûts et la liste de vérification pour les 
autorités de gestion annexée au rapport spécial.
En outre, la formation et le partage des expériences 
feront partie des activités du réseau européen de 
développement rural (REDR) au cours de la période 
2014 ‑2020.
111
La Commission accepte cette recommandation et 
assurera le suivi des mesures prises avec les États 
membres.
En ce qui concerne les risques liés à la performance, 
la Commission encouragera les États membres, dans 
le cadre de réunions régulières, à partager les expé ‑
riences et les bonnes pratiques.Entre‑temps, la Commission a publié des orientations 
sur les options de coûts simplifiés (OCS) afin de fournir 
des orientations techniques sur les trois types de 
coûts simplifiés applicables et de partager les bonnes 
pratiques afin d’encourager les États membres à uti ‑
liser des coûts simplifiés. Toutefois, il appartient aux 
États membres de décider d’utiliser ou non les options 
relatives aux coûts simplifiés.
Lors d’un séminaire sur les taux d’erreur organisé 
en octobre 2014, des orientations sur la manière de 
prévenir les irrégularités dans le cadre de procédures 
de passation de marchés publics ont été présentées 
aux autorités de gestion et organismes payeurs de 
tous les États membres. Enfin, des orientations sur les 
contrôles et les sanctions au titre du développement 
rural seront publiées avant la fin de l’année 2014.
En outre, le 19 décembre 2013, la Commission 
a adopté des orientations pour la détermination des 
corrections financières à appliquer par la Commission 
aux dépenses financées par l’Union dans le cadre de la 
gestion partagée en cas de non‑respect des règles en 
matière de marchés publics.
Pour la nouvelle période de programmation 2014 ‑
2020, la Commission a présenté des options de coûts 
simplifiés (financement à taux forfaitaire, barèmes 
standard de coûts unitaires, montants forfaitaires), qui 
constituent un moyen efficace pour garantir le carac ‑
tère raisonnable des coûts.
Le règlement (UE) n° 1303/2013 comprend des options 
permettant de calculer, dans le cadre des Fonds struc ‑
turels et d’investissement européens, les dépenses éli ‑
gibles à des subventions et à des aides remboursables 
sur la base des coûts réels, mais également sur la base 
d’un financement à taux forfaitaire, de barèmes stan ‑
dard de coûts unitaires et de montants forfaitaires.
En ce qui concerne l’évaluation des systèmes de 
contrôle en place, la Commission a constaté que des 
systèmes de contrôle bien conçus ne sont pas tou ‑
jours bien mis en œuvre dans la pratique.
Réponses de la Commission 64
En ce qui concerne les risques liés à la conformité, en 
mars 2014, la DG AGRI a adopté une nouvelle stratégie 
d’audit pluriannuelle pour la période 2014 ‑2020. Cette 
stratégie d’audit continue d’être fondée sur les risques. 
Afin d’optimaliser la couverture d’audit, elle comprend 
désormais un programme d’audit triennal applicable 
à partir de juillet 2014. Ce programme est soutenu par 
une analyse centrale des risques (CRA) et sera revu 
chaque année.
Les corrections financières découlant de ces audits 
se fondent sur les faiblesses repérées dans la mise en 
œuvre des systèmes de contrôle et sur une estimation 
du risque financier que ces lacunes entraînent pour le 
budget de l’UE. Sur la base de ses audits, la Commis ‑
sion peut également cerner les véritables sources et 
causes des erreurs constatées et demander aux États 
membres d’élaborer des mesures correctives spéci ‑
fiques et ciblées.
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Publications gratuites:
•  un seul exemplaire: 
sur le site EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
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des délégations dans les pays hors UE ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_fr.htm), 
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ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).
(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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Abonnements:•  auprès des bureaux de vente de l’Office des publications de l’Union européenne  
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QJ‑AB‑14‑022‑FR‑N ISSN  1977 ‑5695Une grande partie de la politique de 
développement rural de l’UE est mise en œuvre 
par les États membres au travers de subventions 
accordées en faveur d’investissements et 
d’autres projets réalisés par les agriculteurs, les 
entreprises rurales, les associations et les 
autorités locales.
La Cour a constaté que les systèmes mis en place 
par certains États membres pour vérifier le 
caractère raisonnable des coûts de ces 
subventions étaient mal conçus. Des approches 
exploitables et présentant un bon rapport coût/
efficacité existaient mais n’ont pas été largement 
exploitées. La Cour donne un aperçu des bonnes 
pratiques observées au cours de l’audit; elle 
estime, en conclusion, qu’il existe une marge 
considérable pour réaliser de véritables 
économies sur les subventions allouées à  des 
projets de développement rural pour la période 
de programmation 2014-2020 en appliquant ces 
bonnes pratiques.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E