FR Journal officiel de l’Union européenne C 339/29

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique»

COM(2009) 248 final

(2010/C 339/07)

Rapporteur: M. SMYTH

Le 10 juin 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique»

COM(2009) 248 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 janvier 2010.

Lors de sa 459e session plénière des 20 et 21 janvier 2010 (séance du 20 janvier 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 198 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE soutient les objectifs matérialisés dans les quatre piliers de la stratégie pour la mer Baltique visant à rendre cette région prospère, sûre et sécurisée, durable du point de vue de l'environnement, attrayante et accessible.

1.2 Le Comité reconnaît le large processus de consultation qui a précédé la finalisation de la stratégie ainsi que la part prise dans ce processus par les partenaires sociaux et les acteurs concernés. Le CESE réitère son appel en faveur de la création d'un forum de la société civile de la région de la mer Baltique, qui permette d'octroyer à la société civile un rôle dans l'évolution de la stratégie.

1.3 La stratégie poursuit des visées et objectifs louables, lorsqu'elle s'attaque, dans la zone concernée, à un ensemble de problèmes structurels complexes, mais elle se trouve cependant confrontée à un certain nombre de défis qu'il lui faudra surmonter pour être efficace et qui ont trait à ses potentialités du point de vue de la valeur ajoutée, aux dispositifs de gouvernance, à la cohésion de l'Union européenne et à l'efficacité extérieure de la stratégie.

1.4 Les dispositifs de gouvernance concernant la stratégie pour la mer Baltique font également l'objet de certaines critiques. La stratégie couvre les compétences de 21 directions générales, ainsi que le territoire de 8 États membres et de la Russie. Compte tenu des 4 piliers, des 15 mesures prioritaires et des nombreuses actions transversales, le cœur de la stratégie se caractérise par des structures de gouvernance complexes qui pourraient la rendre irréalisable. Le CESE estime qu'il convient de s'efforcer davantage de simplifier les dispositifs de gouvernance et de gestion relatifs à la stratégie.

1.5 Le présent avis réaffirme la proposition du CESE de constituer en son sein un observatoire ou un groupe d'étude ad hoc de la région de la mer Baltique, de telle sorte que le CESE tout entier puisse participer efficacement à l'inévitable processus de développement et d'évolution de la stratégie.

1.6 La dimension extérieure est l'un des principaux défis que doit relever cette stratégie, en particulier du fait du rôle crucial que joue la Russie dans la région de la mer Baltique. Il est prévu que le rôle de la Russie dans la mise en œuvre de cette stratégie soit géré par les dispositifs de la dimension septentrionale. Il n'est pas certain que ces dispositifs suffisent à garantir la participation efficace de la Russie aux actions stratégiques.

1.7 Le CESE adhère à l'idée que la stratégie ne se limite pas à un texte, mais qu'il s'agit avant tout d'un processus. Cela signifie que la mise en œuvre de cette stratégie s'inscrit dans le temps. Elle a déjà réussi à amener tous les États membres et les parties concernées, ainsi que les institutions européennes, à s'entendre sur une liste limitée d'actions et de projets clés et sur la nécessité de les mettre en œuvre. Le CESE espère que l'enthousiasme soulevé lors de l'élaboration de cette stratégie perdurera et contribuera à l'efficacité de sa mise en œuvre au moment opportun, étant entendu qu'il est possible de réviser cette mise en œuvre en cours de route.

2. Le contexte de la stratégie

2.1 Les origines de la stratégie pour la mer Baltique sont bien attestées. Il a été reconnu de longue date que la région de la Baltique était affectée d'une série de points noirs qui, touchant à l'environnement, au développement économique et aux infrastructures, sont corrélés et interdépendants. En novembre 2006, le Parlement européen a adopté une résolution sur l'élaboration d'une stratégie pour la mer Baltique. Cette stratégie, qui concerne la zone désignée comme macrorégion de la mer Baltique, a été adoptée par la Commission le 10 juin 2009 et soumise au Conseil européen le 19 juin 2009. Elle constituait une des grandes priorités de la présidence suédoise et le Conseil «Affaires générales» du 26 octobre 2009 à Luxembourg l'a adoptée.

2.2 Cette stratégie globale marque un nouveau départ dans la politique de coopération territoriale de l'Union européenne. La Commission considère que cette stratégie est la première approche véritablement intégrée adoptée par des États membres confrontés à la même série de défis. Il existe actuellement treize zones de coopération transnationale qui, ensemble, couvrent l'intégralité du territoire de l'Union et auxquelles s'ajoute une cinquantaine de dispositifs de coopération transfrontalière. La stratégie pour la mer Baltique met en pratique la notion, relativement novatrice, de coopération macrorégionale, c'est-à-dire qu'elle prévoit une coordination et une utilisation plus efficaces des ressources financières et des initiatives de coopération qui existent à travers toute la région de la Baltique. Pour ce qui est de sa couverture géographique, la stratégie englobe des États membres de l'Union européenne (Suède, Danemark, Allemagne, Finlande, Pologne, Estonie, Lettonie et Lituanie), ainsi que la Norvège et la Russie.

2.3 Le présent avis entreprend d'évaluer du point de vue de la société civile organisée le projet de stratégie pour la mer Baltique et le plan d'action dont elle est assortie. Il prend appui sur l'analyse développée dans deux avis que le Comité a récemment adoptés: «La région de la mer Baltique: le rôle de la société civile organisée pour améliorer la coopération régionale et identifier une stratégie régionale» (1)et «Coopération macrorégionale – Étendre la stratégie pour la mer Baltique à d'autres macrorégions en Europe» (2). Le processus ayant mené à l'élaboration de la stratégie est sans précédent. La Commission estime que, si la stratégie pour la mer Baltique s'avère pertinente et opérante dans la région concernée, une approche similaire peut être appliquée à d'autres macrorégions, comme celles du Danube, des Alpes ou de la Méditerranée.

3. Les lignes de force de la stratégie

3.1 Tout au long de l'année 2008, la Commission a effectué des consultations fort complètes, Ces conférences consultatives se sont réparties sur l'ensemble de la macrorégion et ont eu pour point d'orgue la conférence de Rostock en février 2009. Sur le fond, ces rencontres avaient pour base les quatre piliers sur lesquels la stratégie de la mer Baltique a été construite afin de faire de la région de la mer Baltique:

— un espace durable sur le plan environnemental,

— prospère;

— intéressante et accessible;

— sûre et sécurisée.

3.2 La stratégie s'accompagne d'un plan d'action comprenant 15 domaines prioritaires qui se répartissent sur ces quatre piliers. Chacun de ces champs d'action doit être coordonné par au moins un des États membres de l'espace baltique. Les pays concernés sont censés œuvrer à leur concrétisation en collaborant avec tous les acteurs intéressés.

3.3 Il est prévu que les dépenses consenties pour la stratégie de la mer Baltique et les actions envisagées en rapport avec elle soient couvertes au moyen de ressources existantes, qui proviendront, au premier chef, des fonds structurels (55 milliards d'euros pour la période 2007-2013), de chacun des pays de la Baltique, de financements privés, ainsi que d'institutions financières telles la Banque européenne d'investissement (BEI), la Banque nordique d'investissement (BNI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

3.4 Des différences significatives peuvent être trouvées entre la résolution du Parlement européen et la communication de la Commission (3) (4). La Commission endosse la perspective intracommunautaire du Conseil, tandis que la résolution du Parlement fait référence à une «stratégie pour la mer Baltique dans le cadre de la dimension septentrionale». De même, ce texte appelle la Commission à présenter une proposition de stratégie «afin de renforcer le pilier interne de la dimension septentrionale» (5). Le Parlement établit un lien clair entre la stratégie pour la mer Baltique et le dispositif-cadre de la dimension septentrionale, tandis que le Conseil et la Commission font le départ entre la stratégie et les aspects extérieurs de la coopération.

3.5 Il existe d'importantes divergences de vues en ce qui concerne la structure de gouvernance qui s'impose. Les axes de la stratégie de la Commission consistent à coordonner des initiatives existantes, effectuer un suivi continu des progrès réalisés et maintenir l'élan du plan d'action. Selon son approche, il convient de garder les mécanismes institutionnels à un niveau minimal, sans aucun financement supplémentaire pour la stratégie de la mer Baltique. Le Parlement propose qu'un sommet annuel de la mer Baltique se déroule chaque année, avant le Conseil européen d'été, et que des structures organisationnelles régionales soient déployées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE, notamment grâce à une ligne budgétaire qu'il est suggéré de créer pour cette stratégie. Le CESE a déjà signalé qu'il était favorable à un budget distinct pour la stratégie. Il semblerait que le Parlement souhaite un développement plus ambitieux que la Commission pour cette politique. Comme s'il entendait souligner le caractère évolutif de la stratégie, le Parlement a adopté le 22 octobre 2009 un amendement au budget 2010 affectant 20 millions d'euros à la coordination et à certains projets pilotes de la stratégie.

3.6 Abstraction faite de ces dissonances dans l'approche, la stratégie s'est dessinée en tant que telle à l'issue d'une vaste série de consultations des acteurs intéressés au sein de la macrorégion. Cette stratégie est novatrice en ce sens qu'elle opérera selon une structure de gouvernance transnationale et dépassera donc le cadre traditionnel des politiques régionales de l'UE. Cette nouvelle structure de gouvernance est à mi-chemin entre l'État national et la communauté supranationale.

3.7 La Commission décrit le concept de stratégie pour la mer Baltique comme un processus non finalisé. Toute définition des différents aspects de la région de la mer Baltique sera nécessairement imprécise étant donné que les zones géographiques changeront selon la question abordée. L'approche adoptée dans le cadre de la conception de la stratégie pour la mer Baltique consiste à commencer par cerner les problèmes et à laisser ceux-ci délimiter la zone géographique de la macrorégion concernée. En toute objectivité, il est permis d'affirmer que les quatre piliers de la stratégie et le plan d'action qui en découle représentent un effort sérieux, s'agissant de déployer un cadre de développement mieux coordonné pour une zone aussi diversifiée que la région de la mer Baltique et tenter ainsi d'en favoriser la cohésion territoriale. Le tableau 1 ci-après recense les domaines d'intervention prioritaires du plan d'action relevant de chacun desdits piliers.

3.8 Dans son raisonnement, la Commission postule implicitement qu'une approche intégrée est nécessaire pour garantir le développement durable de la région. Les problématiques qu'aborde la stratégie sont complexes et imbriquées, alors que les dispositifs actuels de coopération n'ont pas fait l'objet d'une coordination efficace.

4. Défis et problématiques essentielles

4.1 Réussir la mise en œuvre de la stratégie pour la mer Baltique représente un enjeu de taille. La Commission a affirmé à plusieurs reprises que cette stratégie peut prendre une valeur emblématique pour d'autres macrorégions de l'UE. La stratégie poursuit des visées et objectifs louables, lorsqu'elle s'attaque, dans la zone concernée, à des problèmes structurels d'une telle complexité mais elle se trouve cependant confrontée à un certain nombre de défis qu'il lui faudra surmonter pour faire la preuve de son efficacité et qui ont trait à ses potentialités du point de vue de la valeur ajoutée, à ses mécanismes de gouvernance, à la cohésion de l'Union européenne et son efficacité extérieure.

4.2 En ce qui concerne la valeur ajoutée, le risque couru par la stratégie est que pour satisfaire la majorité des intervenants de la zone de la Baltique, elle embrasse un éventail d'actions très ambitieux; elle pourrait ainsi s'avérer impossible à concrétiser. Il existe de bonnes raisons pour que l'on s'efforce de garder à la stratégie une forme plus simple et de concentrer les efforts sur une palette d'objectifs moins nombreux mais plus cruciaux, stratégiquement parlant. Le plan d'action de la commission Helcom (Convention d'Helsinki) pour la mer Baltique a permis d'accomplir des progrès en matière de stocks halieutiques et d'environnement en général. Ces progrès ne signifient pas que la stratégie pour la mer Baltique devrait cesser pour autant de générer des effets bénéfiques pour les pêcheries et l'environnement au sens large.

4.3 Les rouages de la gouvernance qui est appliquée à la stratégie pour la mer Baltique ont également suscité certaines observations critiques. Le tableau 1 témoigne d'un paradoxe, à savoir que les États membres qui ont le plus besoin de la stratégie sont aussi ceux qui sont les moins engagés dans sa mise en œuvre. En outre, la Commission a eu du mal à dégager un équilibre entre un ensemble d'actions, d'une part, et, de l'autre, une liste de directions générales et un éventail d'États membres. L'expérience engrangée jusqu'à présent en ce qui concerne la mise en œuvre de la Charte de Leipzig sur les villes européennes durables témoigne d'une certaine lenteur. Or, la stratégie pour la mer Baltique est sans doute encore plus complexe (6).

4.4 Le succès de toute politique européenne, telle que la stratégie de la mer Baltique, se mesurera à l'aune des ses résultats pratiques, qui doivent être visibles et tangibles pour les citoyens. Cette stratégie questionne également la notion même de cohésion communautaire. Comme on l'a fait observer précédemment, la Commission a «fait monter les enchères» en matière de coopération macrorégionale. Bien que la gravité des défis dans les domaines de l'environnemental, des infrastructures et autres auxquels fait face la Baltique n'est que trop connue des citoyens des États membres du pourtour de cette mer, expliquer aux autres États de l'Union à quel point la situation de la Baltique est sérieuse reste une gageure de premier ordre. Sur ce point, il est capital de pouvoir compter sur l'assistance de la société civile organisée. Le CESE a déjà proposé d'établir un «Forum de la société civile de la mer Baltique» et a fait part de sa disposition à entamer les travaux préparatoires à un tel forum. En outre, le Comité a proposé de constituer en son sein un observatoire ou un groupe d'étude ad hoc de la région de la mer Baltique, de manière à pouvoir prendre une part active, dans son intégralité, à l'évolution de la stratégie.

4.5 La dimension extérieure est l'un des principaux défis que doit relever cette stratégie; en particulier, le rôle crucial que joue la Russie en fait un intervenant de première importance dans la région de la mer Baltique. La Russie s'est dite jusqu'à présent intéressée par la stratégie puisque la réussite de sa mise en œuvre lui serait profitable. Actuellement, le rôle qu'y jouerait ce pays doit être géré par les mécanismes de la dimension septentrionale, lesquels devraient vraisemblablement être adaptés à la stratégie. Il est intéressant de noter que trois des quatre piliers de la stratégie – protection de l'environnement, attrait et accessibilité de la zone, sûreté et sécurité – revêtent un caractère essentiellement transnational, de sorte que des éléments plaident pour que des mécanismes y soient prévus qui en articulent les interactions intérieures et extérieures, en particulier au niveau de son fonctionnement. De plus, la dimension extérieure de la stratégie pourrait peut-être accroître sa portée en incluant, par exemple, le Bélarus, qui influence les aspects de protection de l'environnement, d'attrait et d'accessibilité de la région de la mer Baltique.

4.6 Certains estiment qu'une coopération bilatérale directe avec l'UE sera le meilleur moyen de s'assurer de la participation de la Russie à la mise en œuvre de la stratégie dans le cadre d'un «partenariat d'égal à égal» avec l'UE (7). Si c'est le cas, il est alors légitime de se demander si la dimension septentrionale est, comme on le suggère actuellement, le mécanisme qui convient pour assurer l'engagement de la Russie dans la stratégie.

5. Analyse de la stratégie

5.1 La stratégie comprend un certain nombre de points litigieux qu'il convient de suivre de près. En premier lieu, le plan d'action comporte des propositions spécifiques pour compenser les insuffisances qui affectent les réseaux énergétiques et les connexions dans la région de la mer Baltique. Certaines préoccupations se font jour en ce qui concerne leur suffisance au regard du caractère urgent de la nécessité de parvenir à une plus grande intégration des réseaux. La stratégie ne devrait pas se contenter de tenter d'intégrer et de relier les marchés énergétiques des États de la région de la mer Baltique, qui sont actuellement distincts, mais devrait œuvrer vers une solidarité dans toute l'UE en matière énergétique. L'UE a besoin des sources d'énergies russes et a donc besoin de construire les infrastructures permettant d'acheminer le gaz, le pétrole et l'électricité vers l'Europe. Cela est nécessaire afin de garantir la stabilité des approvisionnements énergétiques de l'Europe. Une coopération plus importante sur les questions énergétiques est également nécessaire de la part d'États qui ne sont pas membres de l'UE. La stratégie ne prend pas en compte le projet Nordstream. Alors qu'il s'agit là d'une omission manifeste, la Commission relève que le projet Nordstream est une question qui divise considérablement, tandis que l'adoption de la stratégie pour la région de la mer Baltique exigeait l'unanimité.

5.2 Le plan d'action formule des propositions en vue d'améliorer les liaisons maritimes, routières et ferroviaires, tant intérieures qu'extérieures. Les infrastructures routières requièrent une attention particulière, car soit, elles présentent des déficiences sérieuses, soit elles sont totalement inexistantes. Cette région, qui se trouvait autrefois à la périphérie de l'Union soviétique, pourrait alors devenir dans une bien plus large mesure une région intégrée au cœur de l'Europe. La région de la mer Baltique a besoin de manière urgente d'un réseau à son échelle d'infrastructure routière. Les actuels corridors TEN ont besoin d'être réexaminés et adaptés à la nouvelle réalité d'une Europe plus cohésive, comme par exemple les corridors routiers et ferroviaires d'Helsinki à Vienne ou jusqu'en Slovénie.

5.3 Il conviendrait de mentionner l'importance stratégique des grands fleuves de la macrorégion de la mer Baltique, qui est actuellement passée sous silence. Dans ce contexte, il est intéressant de relever qu'une stratégie pour la région du Danube est en cours d'élaboration. Les consultations relatives à la stratégie pour la mer Baltique ont été larges et étendues, mais elles ont été organisées de manière plus ou moins ad hoc. Le CESE devrait tenter de s'engager dans la stratégie sur la région du Danube en adoptant une démarche plus structurée. La commission a indiqué qu'une «fenêtre d'opportunité» s'ouvrait pour un tel engagement de février à l'été 2010. Le CESE a déjà proposé dans le cadre de ses avis REX/262 et ECO/251 d'établir un Forum de la société civile de la région de la mer Baltique et il conviendrait de formuler maintenant des propositions concrètes à ce sujet. De nombreux députés européens soutiennent cette proposition et le Parlement élabore actuellement un avis sur la stratégie de la région de la mer Baltique.

5.4 La complexité des défis de la stratégie pour la région de la mer Baltique a déjà été constatée. Il semble que l'unité qui, au sein de la Commission, est responsable de la mise en œuvre et du suivi de la stratégie risque de souffrir d'un manque de ressources dans la période qui vient. Le CESE et le Parlement sont l'un et l'autre favorables à un renforcement de cette unité. Celle-ci risque d'être profondément absorbée par les défis administratifs liés à la dépense des 20 millions d'euros votés par le Parlement pour les partenaires extérieurs à l'UE (ligne budgétaire 4). Le CESE souligne qu'aussi bien la Commission européenne que les États membres chargés d'actions figurant dans le plan doivent pouvoir disposer de capacités administratives en adéquation avec leurs obligations.

5.5 Des préoccupations ont été exprimées au sujet de l'importance relative accordée à la question des pêches et des pêcheries. L'importance des actions en cours est reconnue, en particulier dans le cadre d'Helcom, et les premiers résultats sont encourageants. Il est essentiel de maintenir ces avancées et il convient de renforcer notamment les incitations à une consommation responsable.

5.6 Des préoccupations se sont fait jour quant à l'importance accordée par la stratégie à la science, la technologie, la recherche et l'innovation. Le CESE n'est pas entièrement convaincu que l'éparpillement de ce que l'on nomme le triangle des savoirs (éducation, recherche et innovation) entre deux piliers distincts de la stratégie et entre trois États membres en charge de leur coordination constitue la meilleure solution. Le CESE souligne que la stratégie devrait renforcer l'interaction et les liens entre les différents éléments du triangle des savoirs.

5.7 Le CESE soutient pleinement la partie de la stratégie relative à l'intervention prioritaire no 6 – «Lever les obstacles au marché intérieur dans la région de la mer Baltique». Il conviendrait d'accorder une attention toute particulière aux PME, qui sont prépondérantes dans les économies de la région de la mer Baltique. Le CESE est aussi partisan d'avancer dans la réalisation du programme pour un travail décent. Il convient d'encourager le renforcement du dialogue social dans la région de la mer Baltique afin de pouvoir bénéficier de certains des effets d'entraînement positifs déclenchés par la mise en œuvre de la collaboration dans le cadre de cette stratégie, notamment en ce qui concerne le renforcement de la coopération et de l'intégration dans le domaine énergétique.

5.8 La poursuite du déclin structurel du secteur de la construction navale et de celui des secteurs connexes dans cette région est préoccupante, en raison de ses conséquences négatives sur la cohésion économique et sociale. Le Comité est fermement convaincu qu'il y a lieu d'élargir le champ d'action de la stratégie pour la mer Baltique en vue de traiter cette question particulière.

Bruxelles, le 20 janvier 2010. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 277 du 17.11.2009, p. 42.

(2) JO C 318 du 23.12.2009, p. 6.

(3) Parlement européen (2006), «Résolution sur une stratégie pour la mer Baltique dans le cadre de la dimension septentrionale», Strasbourg, 16 novembre 2006, A6-0367/2006.

(4) La stratégie pour la mer Baltique et son plan d'action peuvent être consultés à l'adresse http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_fr.htm.

(5) La dimension septentrionale est un instrument au moyen duquel l'UE, la Russie, la Norvège et l'Islande mettent en œuvre des politiques dans des domaines de coopération définis d'un commun accord.

(6) Cette charte a été signée le 24 mai 2007 sous la présidence allemande du Conseil au cours d'une réunion informelle des ministres européens chargés du développement urbain et de la cohésion territoriale. Cette charte intergouvernementale comporte deux recommandations principales, à savoir, recourir davantage à une politique d'urbanisme intégrée et accorder une attention spécifique aux voisinages défavorisés.

(7) Voir par exemple: «L'engagement des partenaires sociaux et d'autres organisations de la société civile: quel peut être le rôle de la société civile et des acteurs locaux?», une présentation de M. Uno ALDGREN, membre du Comité des régions à la conférence «La région de la mer Baltique: le meilleur endroit où travailler et faire des affaires», organisée conjointement par le Comité économique et social européen et la représentation de la Commission européenne en Finlande, qui s'est tenue à Helsinki les 22 et 23 octobre 2009.