1.Introduction

La riposte rapide, coordonnée et unie opposée en matière de politique économique face à la pandémie a porté ses fruits: la reprise de l’économie de l’UE après la COVID-19 n'avait jamais été aussi rapide depuis l’essor de l’après-guerre, avec une croissance du PIB réel de 5,4 % en 2021. Malgré le choc économique causé par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, la croissance du PIB dans l’UE est restée robuste au cours du premier semestre de 2022 et s'est maintenue à un niveau positif au troisième trimestre, dépassant les prévisions. Les marchés du travail se sont révélés particulièrement résilients, grâce aux dispositifs de chômage partiel, également soutenus par l'instrument SURE de l’UE, ainsi qu'aux réformes et politiques des dix dernières années. Le chômage a atteint un seuil historiquement bas tandis que l’emploi a grimpé à un niveau record.

Toutefois, l’économie de l’UE se trouve maintenant à un moment charnière. Les fortes pressions sur les prix de l’énergie, l’érosion du pouvoir d’achat des ménages, la dégradation de l’environnement extérieur et le durcissement des conditions de financement devraient faire basculer l’UE dans une récession cet hiver. Ayant augmenté plus vite que les salaires, l’inflation érode rapidement le pouvoir d’achat des ménages, ce qui a une influence négative sur la consommation. Les augmentations de coûts, les perturbations des chaînes d’approvisionnement et le durcissement des conditions de financement pèsent sur les investissements. Étant donné que de fortes pressions inflationnistes continuent de freiner la demande dans de nombreuses économies émergentes et avancées, il est peu probable que l’environnement extérieur constitue un soutien pour la croissance de l’UE. Sur une base annuelle, la croissance du PIB réel dans l’UE devrait ralentir, passant de 3,3 % en 2022 à seulement 0,3 % en 2023, pour remonter à 1,6 % en 2024. L'inflation devrait rester très élevée: elle devrait culminer à 10,7 % au quatrième trimestre 2022. Avec l'extension des pressions inflationnistes aux biens et services de base, l’inflation ne devrait s’atténuer que progressivement, pour atteindre 7,0 % en 2023 et 3 % en 2024. Les marchés du travail devraient rester robustes étant donné que la demande de main-d’œuvre reste importante, bien qu’elle ait commencé à diminuer. Le chômage ne devrait s'aggraver que légèrement sur la période de prévision et se maintenir aux alentours de 6½ %, non loin de son niveau le plus bas. Le ratio de la dette publique au PIB dans l’UE, qui a connu une nette augmentation pendant la pandémie, devrait légèrement reculer pour s’établir à 84,1 % du PIB en 2024. Les perspectives économiques restent entourées d’un degré exceptionnel d’incertitude, avec des risques orientés à la baisse. La plus grande menace découle de l’évolution défavorable du marché du gaz et du risque de pénuries paralysantes, en particulier au cours de l’hiver 2023-2024. Les simulations par modélisation montrent des coûts macroéconomiques élevés au cas où ces risques se matérialiseraient. Au-delà du gaz, l’UE reste directement et indirectement exposée à de nouveaux chocs sur les marchés des matières premières, résultant de tensions géopolitiques.

Compte tenu de cette combinaison de défis, les politiques économiques et sociales doivent rester coordonnées et flexibles tout en gardant nos objectifs à long terme dans la ligne de mire. L’UE est pleinement solidaire de l’Ukraine face à l’agression de la Russie. Parmi les priorités stratégiques immédiates nécessitant une action coordonnée au niveau de l’UE et au niveau national figurent la garantie d’un approvisionnement énergétique adéquat et abordable, le maintien de la stabilité économique et financière et la protection des ménages et des entreprises vulnérables, ainsi que la préservation de la viabilité des finances publiques et de l’intégrité du marché unique, qui est la base de la croissance et de la prospérité dans l'UE. Simultanément, il faut agir plus vite pour stimuler la croissance potentielle et la création d’emplois de qualité, concrétiser les transitions écologique et numérique, renforcer la résilience et accroître nos capacités de défense dans un contexte mondial en mutation. La poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux est également essentielle pour atteindre les grands objectifs de l’UE pour 2030 en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté. De même la mise en œuvre des stratégies pour une Union de l'égalité est-elle primordiale pour parvenir à une résilience sociale et économique accrue.

La réponse stratégique à la crise énergétique passe par une combinaison d’efforts nationaux et d'efforts de l’UE, en s’appuyant à la fois sur NextGenerationEU et sur le cadre financier pluriannuel. L’efficacité de la réponse de l’UE pour reconstruire mieux dépendra de son interaction avec des politiques efficaces aux niveaux national et régional. La facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui est au cœur de NextGenerationEU, fournira un flux continu d’investissements dans les entreprises, les infrastructures et les compétences européennes jusqu’en 2026, tout en soutenant un ambitieux programme de réformes. Jusqu’à présent, les paiements effectués au titre de la facilité représentent plus de 137 milliards d’euros. En outre, REPowerEU fournira des ressources supplémentaires pour accroître la résilience des systèmes énergétiques de l’UE et lutter contre la précarité énergétique au moyen d’investissements et de réformes ciblés. Cela va de pair avec la mise en œuvre des programmes de la politique de cohésion, qui ont décaissé plus de 160 milliards d’euros depuis le début de la pandémie afin d’accroître la résilience et de stimuler la convergence sociale et régionale, et avec les plans nationaux en matière d’énergie et de climat que les États membres doivent mettre à jour d’ici juin 2023.

Le Semestre européen et la FRR continuent de fournir un cadre solide permettant une coordination efficace des politiques compte tenu des défis actuels. Les priorités immédiates de l'action de l'UE en matière de politiques économique et sociale concordent avec les priorités actuelles dans le cadre du Semestre européen: promouvoir la durabilité environnementale, la productivité, l’équité et la stabilité macroéconomique. La FRR, intégrée dans le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et des politiques de l’emploi, demeure essentielle pour soutenir les programmes de réforme et d’investissement dans les années à venir. Complétant la politique de cohésion, InvestEU et d’autres programmes de financement tels qu’Horizon Europe ou le programme pour une Europe numérique, elle accélère la double transition écologique et numérique, stimule la cohésion sociale et territoriale et renforce ainsi la résilience des États membres. L’introduction prochaine de chapitres REPowerEU spécifiques dans les plans pour la reprise et la résilience afin de répondre aux priorités immédiates liées à l’énergie en fait partie, et vient s'ajouter aux actions soutenues par la politique de cohésion et d’autres fonds des États membres ou de l’UE.

L’examen annuel de la croissance durable de cette année définit un programme de politique économique ayant pour but d'atténuer les effets négatifs des chocs énergétiques à court terme et de poursuivre les efforts visant à soutenir une croissance durable et inclusive et à accroître la résilience à moyen terme, tout en conservant une certaine flexibilité pour relever les défis nouveaux. Comme les années précédentes, cette approche s’articule autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive et est conforme aux objectifs de développement durable des Nations unies, qui font partie intégrante du Semestre européen. Pour les États membres de la zone euro, les priorités stratégiques se sont traduites par une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro. La communication présente également les principales caractéristiques du cycle du Semestre européen 2023 et explique les principaux changements qui y ont été apportés par rapport aux cycles précédents pour tenir compte des priorités REPowerEU et de la nécessité de s’adapter à l'évolution des circonstances.

2.Les quatre dimensions de la durabilité compétitive: des points d'ancrage stables pour les transitions fondamentales en cette période géopolitiquement difficile

Les quatre dimensions de la durabilité compétitive constituent des points d’ancrage stables, arrimant le cadre de coordination des politiques économiques et de l’emploi de l’UE face aux mutations structurelles, tout en assurant l'orientation nécessaire pour relever les défis à court terme en ces temps troublés. L’UE doit continuer à œuvrer à la fois en faveur de la durabilité compétitive et de la résilience économique et sociale. Dans l’immédiat, des mesures de soutien sont nécessaires pour atténuer l’impact de l’agression russe contre l’Ukraine sur les Européens et les entreprises de l’UE, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME). Ces mesures doivent bien cibler les ménages vulnérables et les entreprises particulièrement exposées. En outre, des investissements publics et privés, associés à des réformes, sont essentiels pour garantir un approvisionnement énergétique plus sûr et abordable, rendre nos économies et nos sociétés plus résilientes et exploiter les possibilités offertes par les transitions écologique et numérique. La réalisation des objectifs contraignants de la loi européenne sur le climat en fait partie. Les États membres doivent agir de manière coordonnée pour mettre en œuvre cette transformation profonde de l’économie de l’UE de manière efficace et effective ainsi que démocratique, équitable et inclusive.

Graphique 1: Les quatre dimensions de la durabilité compétitive – relever les défis à court et moyen terme

2.1 La durabilité environnementale

La crise énergétique actuelle a mis en évidence la nécessité de disposer de sources d’énergie fiables et propres et de marchés de l’énergie de l’UE fonctionnant bien, tout en mettant davantage l’accent sur les objectifs climatiques de l’UE. La Commission a proposé plusieurs initiatives stratégiques exceptionnelles destinées à remédier aux conséquences immédiates de la crise énergétique actuelle pour les ménages et les entreprises tout en garantissant un approvisionnement suffisant en énergie propre, sûre et abordable et un accès aux matières premières critiques. Un élément essentiel de cette réponse stratégique est le plan REPowerEU, dont l’objectif est de mettre fin à la dépendance de l’UE à l’égard des combustibles fossiles russes et d’accélérer la transition vers une énergie propre. REPowerEU est axé sur trois piliers: diversification des approvisionnements en énergie, économies d’énergie et efficacité énergétique et déploiement accéléré des énergies renouvelables. Il s'articule parfaitement avec le pacte vert pour l’Europe et s’appuie sur les objectifs du paquet «Ajustement à l’objectif 55» en proposant de revoir à la hausse les ambitions en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables. À la suite de la communication REPowerEU, la Commission et les États membres ont créé la plateforme énergétique de l’UE afin de renforcer la sécurité de l’approvisionnement à des prix abordables. Se fondant sur des propositions de la Commission, le Conseil a rapidement adopté le règlement relatif au stockage du gaz ainsi que des interventions d’urgence, y compris un nouvel instrument législatif et un plan européen de réduction de la demande de gaz visant à réduire la demande de gaz dans l’UE de 15 % d’ici le printemps prochain. Puis, le 6 octobre 2022, le Conseil a arrêté des mesures d’urgence pour faire baisser les prix de l’énergie (voir ci-dessous). Le 18 octobre, la Commission a présenté une proposition relative à un mécanisme d’achat conjoint de gaz, une référence complémentaire pour les approvisionnements en gaz naturel liquéfié (GNL), un mécanisme de correction du marché et des arrangements applicables pour les accords de solidarité.

À court terme, l’UE doit équilibrer l’offre et la demande d’énergie et lutter contre la hausse des coûts de l’énergie, tout en préservant les incitations à la transition écologique. À la suite des propositions de la Commission, le Conseil a adopté, le 5 août 2022, de nouvelles règles relatives à des mesures coordonnées de réduction de la demande de gaz, puis, le 6 octobre 2022, une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie en réduisant la demande d'électricité, du point de vue global et lors des pics. Les mesures comprennent également un plafonnement temporaire des recettes des producteurs d’électricité inframarginaux, à savoir ceux recourant à des technologies à moindre coût, et une contribution de solidarité temporaire sur les bénéfices excédentaires générés par des activités dans les secteurs du pétrole, du gaz, du charbon et du raffinage qui ne sont pas couverts par le plafond des recettes inframarginales. Les recettes provenant de la contribution de solidarité seraient réorientées, entre autres, vers les consommateurs d’énergie, en particulier les ménages vulnérables, les entreprises durement touchées et les écosystèmes critiques tels que les industries à forte intensité énergétique, tout en maintenant les incitations à investir dans la transition écologique. Étant donné que les mesures prises dans un État membre pour atténuer l’impact économique et social des prix élevés de l’énergie affectent également les autres États, elles devraient être coordonnées au niveau de l’UE afin de garantir leur efficacité et inclure des investissements dans des projets transfrontaliers. La recherche de solutions communes au niveau de l’UE est importante pour préserver le marché unique, tirer parti des synergies possibles et éviter la fragmentation. Le soutien vise à faire face aux conditions de crise actuelles et devrait donc n'être que temporaire tout en étant conforme à l’objectif à moyen terme de suppression progressive des subventions en faveur des combustibles fossiles et d’autres subventions préjudiciables à l’environnement.

La crise énergétique actuelle traduit également la nécessité de progresser rapidement en matière de transition écologique, notamment en intensifiant et en accélérant le déploiement des énergies renouvelables. Cela implique un changement de paradigme dans la manière dont nous produisons, échangeons, sécurisons et utilisons l’énergie, conformément aux objectifs à moyen et à long terme de l’UE. Depuis 2015, l’union de l’énergie est guidée par les objectifs de sécurité énergétique, d’accessibilité financière de l'énergie et d'énergie propre, qui sont également la voie à suivre aujourd’hui pour sortir de la crise. Les transitions systémiques requises ont pour but de concrétiser nos objectifs climatiques et environnementaux et, dans le même temps, de créer des opportunités pour notre économie et notre compétitivité à long terme. La réduction de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles en provenance de Russie et l’accélération de la transition énergétique de l’UE dans le sens d'un abandon des combustibles fossiles nécessitent des investissements supplémentaires estimés à 210 milliards d’euros d’ici la fin de 2027. Ceux-ci viennent s’ajouter aux besoins d’investissement annuels recensés pour le paquet «Ajustement à l’objectif 55». Ces investissements profiteront aux industries de l’UE qui développent des technologies transformatrices et des innovations et renforceront la capacité de production d’énergie décarbonée, locale et abordable, notamment lorsqu’ils seront combinés à des mesures visant à simplifier et à accélérer les procédures de permis et à supprimer d’autres obstacles administratifs qui ralentissent le déploiement des sources d’énergie renouvelables. À leur tour, celles-ci stimuleront la création d’emplois et les possibilités en matière de transitions entre emplois, grâce au perfectionnement et à la reconversion de la main-d’œuvre, tout en renforçant l’autonomie stratégique ouverte de l’UE. Outre le renforcement des mesures d’efficacité énergétique et l'accélération du déploiement des énergies renouvelables, REPowerEU relève aussi les ambitions concernant l’hydrogène renouvelable en tant que composante essentielle du plan visant à remplacer le gaz naturel, le charbon et le pétrole dans les industries et les transports difficiles à décarboner. REPowerEU fixe un objectif de 10 millions de tonnes de production nationale d’hydrogène renouvelable et de 10 millions de tonnes d’importations d’hydrogène renouvelable d’ici à 2030. Afin de contribuer à stimuler la production d’hydrogène renouvelable, la Commission a annoncé la création d’une banque européenne de l’hydrogène. Des réformes structurelles pourraient également mobiliser ces investissements, par exemple à travers l'alignement des systèmes fiscaux sur les objectifs environnementaux, l'application du principe du pollueur-payeur ou la rationalisation des procédures.

Face au défi existentiel que constituent le changement climatique et la dégradation de l’environnement et au danger que la dépendance à l’égard des combustibles fossiles représente pour nos sociétés, le pacte vert pour l’Europe reste notre boussole. Cette année, l’Europe a été confrontée à de fortes vagues de chaleur et à des sécheresses extrêmes, conduisant à des incendies de forêt plus graves. Cela montre clairement l’incidence du changement climatique sur nos vies et nos moyens de subsistance. Depuis décembre 2019, le pacte vert pour l’Europe soutient la décarbonation, la transition vers une économie circulaire, la protection de la biodiversité et des écosystèmes et une transition juste. En particulier, le paquet «Ajustement à l’objectif 55» ouvrira la voie vers une transformation en profondeur de l’économie de l’UE, y compris dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’industrie, dans la droite ligne des objectifs de l’UE inscrits dans la loi européenne sur le climat, qui sont de réduire les émissions d’au moins 55 % d’ici à 2030 et devenir le premier continent neutre pour le climat d’ici 2050. Les États membres devraient traduire ces ambitions plus élevées en mesures plus importantes dans leurs plans nationaux actualisés en matière d’énergie et de climat, qui doivent être présentés, sous forme de projet et sous forme définitive d’ici juin 2023 et 2024, respectivement. En plus de la décarbonation, les États membres sont invités à renforcer leur résilience au changement climatique. Les stratégies relatives à la biodiversité, à l’économie circulaire, à la pollution zéro, à l’agriculture et à l’alimentation durables, à la mobilité durable et à l’adaptation au changement climatique sont au cœur du pacte vert pour l’Europe et sont en cours d'exécution.

En complément d’autres fonds de l’UE, comme la politique de cohésion et InvestEU, la FRR sera l'un des principaux outils permettant de mettre REPowerEU en œuvre au niveau national tout en soutenant les objectifs du pacte vert pour l’Europe. Les États membres contribueront à la réponse conjointe de l’UE aux défis actuels en renforçant les plans pour la reprise et la résilience existants conformément aux objectifs de REPowerEU, avec des chapitres spécifiquement consacrés à REPowerEU. Ces chapitres devraient mettre l'accent sur les réformes et les investissements pertinents pour favoriser le déploiement des énergies renouvelables et d’autres technologies propres ainsi que des infrastructures nécessaires dans le secteur de l’énergie, et pour accroître l’efficacité énergétique afin de réduire la consommation d’énergie. Les mesures REPowerEU bénéficieront de synergies avec les mesures de transition écologique déjà soutenues par la FRR sous sa forme actuelle, ainsi que par les fonds de la politique de cohésion et les programmes InvestEU, par exemple en ce qui concerne la réduction de la pollution atmosphérique, la promotion de l’économie circulaire et de l’utilisation efficace des ressources ou la restauration et la protection de la biodiversité, et devraient s’accompagner d’efforts supplémentaires pour développer les compétences nécessaires à la double transition.

2.2 La productivité

Le renforcement de la compétitivité de l’UE et de son potentiel à long terme en matière de croissance durable reste crucial pour la prospérité économique et le bien-être social. L’inflation record, avec le niveau historiquement élevé des prix de l’énergie et les contraintes d’approvisionnement, est un défi pour de nombreuses entreprises de l’UE, en particulier les entreprises à forte intensité énergétique et les PME. Elle contraint certaines entreprises à limiter temporairement leur production ou à mettre définitivement la clé sous la porte. Les métaux non ferreux (aluminium et zinc), les ferro-alliages, les engrais, l’acier et le verre sont les secteurs en proie aux plus grosses difficultés. Alors que les capacités diminuent dans l’UE, de nouvelles capacités apparaissent en dehors de l’UE, ce qui entraîne un risque de pertes permanentes de capacité de production et de parts de marché pour les entreprises européennes, avec une empreinte carbone généralement beaucoup plus élevée. Pour les secteurs en concurrence sur le marché mondial, les fermetures en Europe signifient une dépendance croissante à l’égard des importations. À court terme, atténuer l'effet des prix élevés de l’énergie sur les entreprises viables les plus touchées ne peut se faire au détriment des conditions de concurrence équitables et de l’intégrité du marché unique. En septembre 2022, la Commission a présenté un instrument du marché unique pour les situations d’urgence afin de préserver le bon fonctionnement du marché unique et des chaînes d’approvisionnement de l’UE en période de crise. L’instrument vise également à garantir la libre circulation et la disponibilité des biens et des services essentiels, y compris pour les PME de l’UE. Pour que les progrès en matière de productivité et de compétitivité soient durables, il faut des réformes et des investissements afin de décarboner les processus industriels, remédier aux pénuries de main-d’œuvre et à l’inadéquation des compétences, réduire les charges administratives et réglementaires, améliorer les cadres en matière d’insolvabilité et lutter contre les retards de paiement systématiques.