Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, et notamment son article 14, paragraphe 1, point c).

Le Danemark estime que cette mesure est conforme à la recommandation 2006/339/CE de la Commission concernant la promotion de l’utilisation du réseau électrique terrestre par les navires à quai dans les ports de l'Union () et à la communication de la Commission intitulée «Objectifs stratégiques et recommandations concernant la politique du transport maritime de l’UE jusqu’en 2018» (). À cet égard, il convient de noter que, depuis juin 2011, les États membres ont l'obligation inconditionnelle de satisfaire aux normes en matière de qualité de l'air pour les polluants concernés comme les particules (). Cette obligation leur impose de trouver, le cas échéant, des solutions aux problèmes tels que les émissions des navires à quai dans les ports, et il est concevable que dans les ports faisant face à ces problèmes, l'utilisation du réseau électrique terrestre sera encouragée en tant qu'élément d'une stratégie globale en faveur de la qualité de l'air.

Les autorités danoises ont informé la Commission qu'elles s'attendent à ce que la réduction fiscale se traduise par des dépenses fiscales annuelles de l'ordre de 15 millions de DKK (soit 2 millions d'EUR). Cette hypothèse repose sur l'estimation de la consommation d'électricité des navires de croisière et de charge dans les ports danois en 2008, qui s'élevait à environ à 33 000 MWh (dont 17 000 étaient utilisés par les navires de croisière). Les calculs se fondent sur l'hypothèse que cette consommation n'a pas évolué dans l'intervalle et que tous les navires n'utiliseront pas l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre à l'avenir. Les autorités danoises signalent que cette estimation est sujette à caution car il s'agit d'un nouveau régime au Danemark et l'on ne dispose pas d'élément de comparaison avec des régimes similaires. Les ports danois ne mettent actuellement pas à disposition des installations électriques à quai. Les navires resteront également libres de choisir d'acheter ou non de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre.

Par conséquent, dans la plupart des cas, le système de taxation fondé sur la directive sur la taxation de l'énergie n'a aucune incidence sur les coûts de production de l'électricité à bord d'un navire à quai dans un port même si cette production peut avoir des effets négatifs sur la santé et l'environnement en détériorant la qualité de l'air et en augmentant les niveaux de bruit dans les ports.

Évaluation de la mesure au titre de l'article 19 de la directive 2003/96/CE

Raisons de politique spécifiques

L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive est libellé comme suit:

«Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.»

Par la réduction fiscale considérée, les autorités danoises visent à promouvoir un mode d'approvisionnement en électricité des navires se trouvant à quai dans les ports qui soit moins préjudiciable à l'environnement et à améliorer ainsi localement la qualité de l'air. Comme l'a souligné le Danemark, la Commission a, en effet, déjà recommandé l'utilisation du réseau électrique terrestre en tant que solution de remplacement pour la production d'électricité à bord des navires se trouvant à quai et a de ce fait reconnu les avantages environnementaux de cette solution (). Dans l'état actuel des choses, l'électricité fournie aux navires à quai se verrait appliquer une taxe de 878 DKK (soit environ 117,95 EUR) par MWh. L'exonération demandée créerait ainsi une incitation supplémentaire à l'utilisation de cette technologie égale à 874 DKK ou environ 117,41 EUR par MWh et contribuerait dès lors à la réalisation de l'objectif énoncé.

En ce qui concerne la nature de l'objectif visé, la Commission souligne que la promotion de l'utilisation du réseau électrique terrestre constitue en fait un objectif commun qui devrait être poursuivi par l'ensemble de l'Union. Cet objectif est énoncé clairement dans la communication de la Commission sur une politique maritime intégrée () et le document de travail des services de la Commission qui l'accompagne (). Dans sa proposition de révision de la directive sur la taxation de l'énergie (), la Commission a suggéré d'exonérer de taxation pendant une période de huit ans l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre aux navires lorsqu'ils sont à quai dans les ports.

Le Conseil n'a cependant pas adopté la proposition de la Commission et cette dernière l'a retirée en 2015 (). Actuellement, la seule possibilité d'instaurer un traitement fiscal favorable pour l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre est prévue à l'article 19. La finalité de cette disposition est de répondre à des situations particulières dans les États membres qui ne sont pas prises en compte dans la directive elle-même. Une dérogation au titre de l'article 19 en faveur de l'objectif que constitue la promotion de l'utilisation du réseau électrique terrestre ne peut donc être octroyée qu'à titre de mesure transitoire, jusqu'à ce que cet objectif ait été pris en compte par le Conseil dans le cadre d'une révision de la directive 2003/96/CE.

Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l’Union

La mesure sollicitée concerne principalement la politique environnementale de l'Union. Dans la mesure où elle contribuera à réduire l'utilisation de combustibles de soute à bord des navires se trouvant dans les ports, elle contribuera effectivement à la réalisation de l'objectif consistant à améliorer localement la qualité de l'air. Elle devrait aussi entraîner une réduction des émissions de CO2, dans la mesure où le mix électrique provenant du réseau terrestre présente une intensité de carbone moindre que l'électricité produite à bord au moyen de combustibles de soute, en raison du rendement plus élevé du système et de l'utilisation de combustibles différents. Dans ce contexte, il y a lieu de noter que le mix électrique moyen dans la partie concernée du marché présente une intensité de carbone nettement inférieure à la moyenne de l'Union. Même si l'intensité de carbone des fournitures d'électricité supplémentaire est généralement supérieure à celle du mix électrique moyen et dépend fortement du moment de la demande d'électricité supplémentaire, les réductions de CO2 résultant de la mesure devraient rester assez importantes ().

La mesure est conforme à la directive 2014/94/UE sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs (), qui porte notamment sur la mise en place d'infrastructures électriques terrestres dans les ports où il existe une demande pour ce type d'infrastructures et où les coûts ne sont pas disproportionnés par rapport aux avantages, y compris les effets bénéfiques sur l'environnement.

Il convient de rappeler à ce stade que la position concurrentielle défavorable de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre s'explique en grande partie par le fait que l'autre solution, à savoir l'électricité produite à bord des navires se trouvant dans des ports maritimes, bénéficie actuellement d'une exonération fiscale nette intégrale. En effet, non seulement le combustible de soute brûlé pour la production d'électricité est exonéré, conformément aux dispositions normales prévues à l'article 14, paragraphe 1, point a), de la directive 2003/96/CE, mais il en va aussi de même pour l'électricité produite à bord des navires [voir l'article 14, paragraphe 1, point c), de la directive 2003/96/CE]. Bien que cette dernière exonération puisse être considérée comme difficile à concilier avec les objectifs environnementaux de l'Union, elle est le reflet de considérations pratiques. En effet, la taxation de l'électricité produite à bord imposerait au propriétaire (souvent établi dans un pays tiers) ou à l'exploitant du navire de déclarer la quantité d'électricité consommée. Cette déclaration devrait en outre préciser la part de l'électricité consommée dans les eaux territoriales de l'État membre où la taxe est due. L'obligation d'établir une déclaration de ce type pour chaque État membre dont les eaux territoriales sont concernées représenterait une charge administrative considérable pour les propriétaires de navires. Dans ces circonstances, il peut être justifié de ne pas pénaliser la solution de remplacement moins polluante que constitue l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre, en autorisant le Danemark à appliquer un taux réduit de taxation.

Marché intérieur et concurrence loyale

Du point de vue du marché intérieur et de la concurrence loyale, la mesure ne fait que réduire la distorsion fiscale qui existe entre les deux sources concurrentes d'électricité pour les navires à quai, à savoir la production à bord et le réseau électrique terrestre, qui découle de l'exonération applicable aux combustibles de soute.

En ce qui concerne la concurrence entre les exploitants de navires, il y a lieu tout d'abord de signaler qu'actuellement très peu de navires utilisent l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre à des fins commerciales. Par conséquent, de graves distorsions de la concurrence ne pourraient survenir qu'entre les navires qui ont opté pour l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre et bénéficient donc de la mesure sollicitée et les autres navires qui continuent d’avoir recours à la production à bord. Bien que des projections précises des coûts soient très difficiles à établir, car dépendant fortement de l'évolution du prix du pétrole, les dernières évaluations dont on dispose indiquent que, dans l'ensemble, même une exonération totale ne réduirait pas, dans la plupart des cas, les coûts opérationnels liés au réseau électrique terrestre à un niveau inférieur à celui des coûts de production à bord () et, en tout état de cause, elle ne représenterait pas un avantage concurrentiel important pour les exploitants de navires qui utilisent le réseau électrique terrestre par rapport à ceux qui ont recours à la production à bord. En l'occurrence, une grave distorsion telle que celle précitée est d'autant plus improbable que le Danemark respectera le niveau minimal de taxation prévu par la directive 2003/96/CE pour l'électricité utilisée à des fins commerciales. Le Danemark entend en outre limiter l'avantage fiscal aux navires dont la jauge brute est égale ou supérieure à 400 tonnes ainsi qu'aux livraisons d'électricité fournie par le réseau électrique terrestre d'au moins 380 volts. La mesure sera donc destinée aux navires produisant d'importantes quantités d'électricité à bord et limitera le nombre total de bénéficiaires. Les valeurs de seuil ont été fixées à un niveau relativement bas. À l'inverse, on peut raisonnablement supposer que les navires susceptibles d’être exclus du bénéfice de l'avantage fiscal par les valeurs de seuil seront des navires nationaux et non des navires d'autres pays de l'Union et qu'en tout état de cause, ces valeurs ne donneront donc pas lieu à un traitement fiscal plus avantageux des acteurs économiques nationaux par rapport à leurs concurrents des autres États membres de l'Union.

En ce qui concerne la concurrence entre les ports, les autorités danoises ont déclaré qu'elles considèrent comme négligeable le risque d'incidence sur les échanges entre les États membres qui pourrait survenir si les navires modifiaient leur itinéraire en raison de la possibilité de consommer de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre bénéficiant d'un taux réduit de taxation. Dans une situation où, comme cela est indiqué ci-dessus, il est peu probable que l'utilisation de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre devienne, du moins à court terme, plus économique que la production à bord malgré l'allégement fiscal, la réduction de la taxation applicable à l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre ne devrait pas non plus fausser sensiblement la concurrence entre les ports en incitant les navires à modifier leur itinéraire en fonction de la disponibilité de cette solution.

La période pour laquelle il est proposé d'autoriser l'application d'un taux réduit de taxation est analogue à la période de huit ans prévue dans la proposition de la Commission en ce qui concerne l'exonération fiscale de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre. Il est peu probable que l'analyse effectuée dans les deux paragraphes précédents change avant la date d'expiration de la mesure.

Période d'application de la mesure et évolution du cadre de l'Union régissant la taxation de l'énergie

En principe, la période d'application de la dérogation devrait être suffisamment longue pour ne pas décourager les opérateurs portuaires d'effectuer les investissements nécessaires. Il convient de noter que l'ampleur de la mesure fiscale considérée est limitée par rapport à la proposition de révision de la directive sur la taxation de l'énergie de la Commission, qui envisage une exonération obligatoire pour l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre pendant une période de huit ans après sa date d'entrée en application. Il importe toutefois que la dérogation ne remette pas en cause l'évolution ultérieure du cadre juridique existant et qu'elle tienne compte de l'éventuelle adoption par le Conseil d'un acte juridique fondé sur la proposition de la Commission visant à modifier la directive sur la taxation de l'énergie. Dans ces circonstances, il apparaît approprié d'octroyer l'autorisation sollicitée pour la période maximale de six ans autorisée par la directive, sous réserve de l'entrée en application de dispositions générales dans ce domaine avant la date d'expiration prévue. Cette période d'application de la mesure apportera une certaine sécurité juridique aux exploitants des navires et des ports, qui doivent planifier leurs investissements dans des installations électriques à quai ou de l'équipement à bord.

Règles en matière d'aides d'État

Sur la base du taux de change du 1er octobre 2014 publié au Journal officiel de l'Union européenne (), le taux réduit de taxation de 4 DKK par MWh envisagé par les autorités danoises est supérieur au niveau minimal de taxation de l'Union applicable à l'électricité utilisée à des fins commerciales, fixé à l'article 10 de la directive 2003/96/CE. La mesure semble donc relever de l'article 44 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission, qui énonce les conditions dans lesquelles une aide sous la forme de réductions de taxes environnementales au titre de la directive 2003/96/CE peut être exonérée de l'obligation de notification des aides d'État. Il est toutefois impossible à ce stade de déterminer si toutes les conditions énoncées dans ce règlement sont remplies, et la proposition de décision d'exécution du Conseil ne préjuge pas de l'obligation des États membres d'assurer le respect des règles en matière d'aides d'État, et en particulier, pour les aides bénéficiant d'une exemption, du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission.