FR Journal officiel de l'Union européenne C 274/25

AIDES D'ÉTAT — DANEMARK

Aide d'État C 41/2006 (ex N 318/a/2004) — Remboursement de la taxe sur les émissions de CO2 appliquée à la consommation de carburant soumise à des quotas dans l'industrie

Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(2006/C 274/03)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Par la lettre du 26 septembre 2006, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié au Danemark sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur l'aide à l'égard de laquelle la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois suivant la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante:

Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d'État Rue de la Loi, 200 B-1049 Bruxelles Télécopieur (32-2) 296 12 42

Ces observations seront communiquées au Danemark. L'identité des parties intéressées ayant présenté des observations peut rester confidentielle sur demande écrite et motivée.

RÉSUMÉ DE LA LETTRE ADRESSÉE AU DANEMARK

1. DESCRIPTION

Depuis 1992, une taxe sur les émissions de CO2 est prélevée au Danemark sur les produits énergétiques et l'électricité. La Commission a précédemment décidé d'accorder des exonérations de la taxe danoise sur les émissions de CO2 aux entreprises assujetties à la TVA exerçant leurs activités en dehors de certaines branches du secteur des services (affaire NN 75/2004), approuvant donc l'aide d'État compte tenu du fait qu'après la restitution, les bénéficiaires payaient une taxe supérieure aux taux minima communautaires fixés dans la directive relative à la taxation de l'énergie (2003/96/CE). Une réduction supplémentaire applicable aux «procédures lourdes» a été approuvée par la Commission dans plusieurs décisions, la dernière en date remontant à l'affaire d'aide d'État N 317/A/2004. En outre, par sa décision rendue dans l'affaire N 540/2002, la Commission a approuvé un régime d'accords volontaires d'économies d'énergie conclus par certaines entreprises à forte consommation d'énergie et donnant droit à une réduction supplémentaire de la taxe sur les émissions de CO2.

Le système communautaire d'échange de droits d'émission est entré en vigueur le 1er janvier 2005 en application de la directive 2003/87/CE. Conformément à ce système, l'exploitant d'une installation couverte par ladite directive doit obtenir des autorisations couvrant ses émissions de gaz à effet de serre. Ces autorisations sont accordées à titre gratuit à l'exploitant au début de chaque période d'échange ou sont achetées par ce dernier sur le marché et/ou lors d'une vente aux enchères. Au cours de la première période d'échange qui a débuté en janvier 2005, les États membres ont dû octroyer au moins 95 % des autorisations à titre gratuit. Le Danemark a choisi de placer les 5 % restants lors d'enchères publiques. Par le régime notifié, les autorités danoises proposent que toutes les entreprises à forte consommation d'énergie couvertes par le système communautaire d'échange de droits d'émission soient totalement exemptées de la taxe sur les émissions de CO2 appliquée à leur consommation de carburant. Les autres entreprises couvertes par ce système paieraient une taxe correspondant à 50 % des taux minima. La perte annuelle de recettes fiscales liée à cette mesure est évaluée à près de 4 millions EUR. La durée du régime n'est pas précisée mais les autorités danoises se sont engagées à notifier une nouvelle fois ce régime à la Commission au terme de dix années d'application.

2. APPRÉCIATION PRÉLIMINAIRE ET DOUTES DE LA COMMISSION

2.1. Existence d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE

L'allégement fiscal notifié confère aux bénéficiaires un avantage économique réduisant les charges qui grèvent en principe leur budget de fonctionnement. Comme il est peu probable, à la lumière de la définition de la «nature ou de l'économie générale du système» (1), que la réduction fiscale puisse se justifier sur cette base, et comme les critères applicables de l'article 87, paragraphe 1, semblent satisfaits, la Commission estime à ce stade qu'il y a lieu de qualifier la mesure d'aide d'État.

2.2. Compatibilité de l'aide avec le marché commun

Selon les autorités danoises, le système communautaire d'échange de droits d'émission permet d'accorder des réductions fiscales au titre de l'article 17, paragraphe 4, de la directive relative à la taxation de l'énergie car le degré de protection environnementale qui en résulte correspond dans une large mesure à celui qui aurait été atteint en se conformant aux taux minima communautaires. Se référant à ces taux minima, d'une part, et au prix plus élevé des quotas d'émission sur le marché, d'autre part, les autorités danoises estiment que la mesure marginale incitant les entreprises à réduire leurs émissions de CO2 sera beaucoup plus efficace en appliquant la réglementation sur les quotas plutôt que les taux minima. Le niveau d'allocation des quotas fixé par le plan danois d'allocation pour 2005-2007 étant 7,1 % moins élevé que celui des émissions de CO2 correspondant aux prévisions en cas de statu quo — y compris la régulation des émissions de CO2 par des taxes et des accords —, les autorités danoises soutiennent que le degré de protection environnementale obtenu sera plus élevé en utilisant les quotas de CO2 plutôt qu'en appliquant les taux minima.

Elles ajoutent que l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement ou les règles générales du traité constituent la base juridique de l'aide d'État notifiée et plaident donc en faveur de son autorisation puisque la double réglementation résultant des taxes prélevées en application de la directive sur la taxation de l'énergie et des quotas fixés par le système d'échange de droits d'émission n'est pas rentable et occasionne une double charge pour les entreprises concernées. Les autorités danoises font valoir que les coûts liés à l'utilisation de quotas par une entreprise doivent être considérés comme une charge au même titre que le paiement, par cette entreprise, des taxes prélevées sur sa consommation d'énergie. Selon elles, cette double imposition de taxes et de quotas est inefficace et fausse la concurrence puisqu'elle n'entraînera pas de réduction supplémentaire des émissions de CO2 mais aura pour seul effet d'augmenter les coûts des entreprises. Les autorités danoises ont également indiqué que la mesure notifiée était conforme aux déclarations politiques faites lors des négociations de 2002 concernant la directive relative à la taxation de l'énergie.

La Commission doute que les exemptions proposées par les autorités danoises puissent être approuvées sur la base de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement. En effet, le point 51, paragraphe 1, point b), n'est pas applicable puisque la taxe payée par les entreprises dans le cadre du régime proposé serait inférieure aux taux minima fixés dans la directive relative à la taxation de l'énergie. Les prescriptions du point 51, paragraphe 1, point a), semblent tout aussi peu respectées dès lors que les entreprises bénéficiaires ne concluraient pas d'accords ni d'engagements volontaires.

La Commission doute par ailleurs que les exemptions proposées puissent être approuvées au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE au motif de la prétendue nécessité d'éliminer une «double charge». Même s'il était démontré que cette «double charge» est une réalité, la Commission reste sceptique, à ce stade, quant à son incidence sur son analyse et craint que cet argument ne puisse justifier une exemption de la taxe sur le CO2 conformément aux règles en matière d'aides d'État. La Commission s'interroge en particulier sur les points suivants:

— la directive relative à la taxation sur l'énergie et le système communautaire d'échange de droits d'émission sont deux instruments bien distincts du droit communautaire. Bien qu'ils poursuivent en partie le même objectif, qui consiste à internaliser les coûts externes des émissions de CO2, ils ont cependant une finalité divergente, en particulier en ce qui concerne les taux minima de taxation, qui ont pour objectif majeur d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur. Les États membres restent toutefois libres de prélever différentes taxes pour se conformer à la directive sur la taxation de l'énergie, notamment des taxes sur les émissions de CO2, dans un but qui peut être identique à celui du système d'échange. Les méthodes adoptées au niveau national varient et les taxes incluses dans les taux minima ne prennent la forme d'une taxe sur les émissions de CO2 que dans certains États membres. Lorsqu'une taxe sur le CO2 est prélevée pour se conformer aux taux minima de taxation établis dans la directive sur la taxation de l'énergie, ce qui semble être le cas au Danemark, une exonération de ladite taxe risquerait alors de fausser la concurrence sur le marché intérieur en augmentant la différenciation fiscale dans un domaine où l'harmonisation fiscale au niveau communautaire a été réalisée, en particulier en vue d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et de préserver des conditions de concurrence équitables entre les différents acteurs;

— en outre, la Commission considère que toute aide d'État dans le domaine de l'environnement doit respecter le principe du «pollueur-payeur». Il semble difficile de justifier l'application d'une exemption de la taxe sur le CO2 à l'ensemble des entreprises couvertes par le système communautaire d'échange de droits d'émission dès lors que ce principe risque de ne pas être respecté dans le cas d'entreprises ayant obtenu leurs autorisations de polluer à titre gratuit. Par ailleurs, l'exonération de cette taxe appliquée à des entreprises qui ont dû acheter des autorisations supplémentaires pour couvrir leur pollution excédentaire risque d'être contraire à la logique environnementale si cette exonération équivaut à accorder un avantage à ceux qui n'ont pas réalisé les investissements nécessaires et qui n'ont pas réduit leur pollution, voire même qui polluent davantage.

La Commission doit en outre évaluer dans quelle mesure une «double charge» telle qu'elle est perçue par les autorités danoises est une réalité. Elle doit également vérifier s'il est possible que des entreprises doivent supporter des coûts plus élevés que la taxe sur les émissions de CO2 pour la pollution qu'elles occasionnent et, dans un tel cas, si un risque de «double charge» se pose réellement lorsque ces entreprises doivent à la fois acheter leurs autorisations de polluer et s'acquitter de la taxe sur le CO2 pour les mêmes émissions. En revanche, le principe du «pollueur-payeur» risque de ne pas être respecté dans le cas où les autorisations ont été accordées à titre gratuit et qu'aucune taxe sur les émissions n'est perçue. Si l'on compare la charge financière globale des entreprises couvertes par le système d'échange de droits d'émission à celle des entreprises ne participant pas à ce système, il convient de tenir compte du fait que les États membres établissent le montant total des quotas d'émission et ont dû octroyer au moins 95 % des autorisations à titre gratuit au cours de la première période d'échange.

La Commission tient à souligner que l'objectif du système d'échange est précisément de limiter les émissions de CO2 en créant une mesure économique incitant les entreprises participantes, étant donné la rigidité du plafond global des émissions, à réduire leurs émissions. Pour évaluer s'il existe bien un risque de «double charge» dû à la taxe concomitante sur les émissions de CO2, la Commission devra analyser de manière approfondie les conséquences financières de l'application du système d'échanges de droits d'émission au Danemark en tenant compte, notamment, des revenus générés pour l'État danois et de la charge occasionnée pour les entreprises danoises par la mise aux enchères de permis de polluer au Danemark. Dans ce contexte, la Commission devra obtenir des informations plus détaillées sur les mécanismes que pourraient envisager les autorités danoises pour établir l'existence d'une «double charge» et déterminer, pour chaque entreprise, l'importance de cette «double charge» éventuelle, et pour veiller à ce que seules les entreprises réellement touchées, au moins partiellement, par ce problème, en soient déchargées grâce aux exonérations fiscales notifiées.

La Commission doit également évaluer si la proposition de réduction fiscale est compatible avec l'article 17 de la directive sur la taxation de l'énergie et invite dès lors le Danemark à compléter les informations communiquées précédemment à cet effet.

TEXTE DE LA LETTRE

«Kommissionen skal herved meddele Danmark, at den efter at have undersøgt de danske myndigheders oplysninger om ovennævnte støtteforanstaltning har besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. 1. PROCEDURE (1) Ved brev af 20. juli 2004, der blev registreret hos Kommissionen den 22. juli 2004 (SG/2004/A/7988), anmeldte de danske myndigheder ovennævnte foranstaltning til Kommissionen. (2) Ved brev af 13. september 2004 og 14. december 2004 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som blev fremsendt ved brev af 14. oktober 2004 og 15. marts 2005, der blev registreret henholdsvis den 18. oktober 2004 (COMP/2004/A/37970) og den 15. marts 2005 (SG/2005/A/2724). (3) Efter et møde med Generaldirektoratet for Konkurrence og Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunionen den 27. april 2005 anmodede de danske myndigheder ved brev af 12. maj 2005, der blev registreret den 17. maj 2005 (COMP/2005/A/33975), om mere tid til at supplere deres anmeldelse. (4) Efter nogle få ændringer (2) af foranstaltningen blev sagen drøftet yderligere på møder mellem repræsentanter for Kommissionen og de danske myndigheder den 12. oktober 2005, den 15. december 2005 og den 21. februar 2006. (5) Ved brev af 10. juli 2006, der blev registreret den 11. juli 2006 (COMP/2006/A/35577), meddelte de danske myndigheder Kommissionen, at de betragtede anmeldelsen som fuldstændig og anmodede den om at fortsætte den foreløbige undersøgelse af foranstaltningen i den form, den var blevet fremlagt på mødet den 12. oktober 2005. 2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN 2.1. Den anmeldte ordnings baggrund og formål (6) I 1992 blev der i Danmark indført en CO2-afgift, som pålægges energiprodukter og elektricitet. Afgiften er en forbrugsafgift, som for øjeblikket andrager 90 DKK pr. ton udledt CO2. (7) Husholdningerne og visse dele af servicesektoren betaler fuld afgift, men der anvendes en lavere sats for alle andre momsregistrerede virksomheder. Kommissionen godkendte ved sin beslutning i sag NN 75/2004 denne såkaldte virksomhedssats (3), fordi støttemodtagerne efter godtgørelsen betalte en afgift, som oversteg EU's minimumsafgiftssatser, der er fastsat i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (4) (i det følgende benævnt »energibeskatningsdirektivet«). (8) I forbindelse med energi, der anvendes i visse »tunge processer«, får virksomhederne en yderligere nedsættelse af den generelle virksomhedssats. »Tunge processer« defineres som produktionsprocesser, hvor en CO2-afgift på 50 DKK pr. ton CO2 belaster virksomheden med mere end 3 % af værditilvæksten og med mere end 1 % af produktionens værdi. Begge kriterier skal være opfyldt. En liste over processer, der betragtes som »tunge processer«, er vedføjet som bilag til loven om CO2-afgiften og ajourføres regelmæssigt. Efter ajourføringer af listen er godtgørelsen for »tunge processer« blevet godkendt af Kommissionen i flere beslutninger, senest i statsstøttesag N 317/A/2004 (5). (9) En række energiintensive virksomheder har indgået frivillige energispareaftaler med den danske regering. Hvis de når de mål, der er fastsat i disse aftaler, får de som kompensation en yderligere nedsættelse af CO2-afgiften. Ordningen med frivillige aftaler blev senest godkendt af Kommissionen i beslutningen om statsstøttesag N 540/2002 (6). (10) Som nævnt ovenfor er der fastsat minimumsafgiftssatser for forbruget af energiprodukter og elektricitet. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (7) (i det følgende benævnt »kvotedirektivet«) trådte EU's ordning for handel med emissionskvoter (i det følgende benævnt »EU's kvotesystem«) i kraft den 1. januar 2005. Som følge heraf skal den, der driver et anlæg, som er omfattet af dette direktiv (driftslederen), returnere kvoter for sine drivhusgasemissioner. Driftslederen tildeles enten disse kvoter gratis ved begyndelsen af hver kvoteperiode eller køber dem på auktioner og/eller på markedet. I den første kvoteperiode, der blev indledt i januar 2005 og varer indtil december 2007, var medlemsstaterne forpligtede til at tildele mindst 95 % af kvoterne gratis (8). Danmark valgte at bortauktionere de resterende 5 % ved åbne auktioner. (11) Ved den anmeldte ordning foreslår de danske myndigheder, at energiintensive virksomheder (9), der er omfattet af EU's kvotesystem, fritages helt for CO2-afgiften (ved godtgørelse). Andre virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, betaler en CO2-afgift svarende til 50 % af minimumsafgiftssatserne. De danske myndigheder er dog af den opfattelse, at alle virksomheder, der for øjeblikket er omfattet af EU's kvotesystem, er energiintensive som defineret i energibeskatningsdirektivet, og at brændselsforbruget i hele den industriproces, der er omfattet af EU's kvotesystem, derfor vil være berettiget til fuld godtgørelse af CO2-afgiften, hvis den anmeldte foranstaltning godkendes. (12) Den anmeldte fritagelse gælder kun for brændselsforbruget (mineralolieprodukter, gas og kul) inden for industriaktiviteter, der er omfattet af EU's kvotesystem. Den omfatter ikke el- og varmeforbrug og vedrører heller ikke brændsel, der anvendes til rumopvarmning og varmt vand. 2.2. Retsgrundlag (13) Retsgrundlaget for de foreslåede fritagelser er lov nr. 464 af 9. juni 2004. 2.3. Begunstigede (14) Brændselsforbruget i forbindelse med alle industriaktiviteter (både tunge og lette processer), der er omfattet af kvotedirektivet, bortset fra el- og varmeproduktion, foreslås helt eller delvis fritaget for CO2-afgift, som beskrevet ovenfor. I Danmark betyder dette, at følgende processer fritages: NACE kode Industri NACE kode Industri 11210 Gartnerier 241200 Fremstilling af farvestoffer og pigmenter 144000 Saltudvinding 241400 Fremstilling af andre organiske basiskemikalier 145000 Anden råstofudvinding 241500 Fremstilling af gødningsstoffer og nitrogenprodukter 151110 Svineslagterier 242000 Fremstilling af pesticider og andre agrokemiske produkter 151140 Destruktionsanstalter og benmelsfabrikker 244100 Fremstilling af farmaceutiske råvarer 151310 Fremstilling af færdigretter 244200 Medicinalvarefabrikker 152030 Fiskemelsfabrikker 245120 Fremstilling af voks samt pudse- og rensemidler 154200 Fremstilling af raffinerede olier og fedtstoffer 246600 Fremstilling af andre kemiske produkter 155120 Mælkekondenseringsfabrikker 251300 Fremstilling af andre gummiprodukter 157110 Fremstilling af færdige foderblandinger til landbrugsdyr 261300 Fremstilling af flasker, drikkeglas m.v. 157200 Fremstilling af færdige foderblandinger til kæledyr 261400 Fremstilling af glasfiber og visse varer heraf 158300 Fremstilling af sukker 264000 Fremstilling af mursten, teglsten og byggematerialer af brændt ler 158920 Fremstilling af andre næringsmidler 265100 Fremstilling af cement 159100 Fremstilling af destillerede alkoholiske drikkevarer 265200 Fremstilling af kalk 159600 Fremstilling af øl 266200 Fremstilling af byggematerialer af gips 159700 Fremstilling af malt 266500 Fremstilling af fibercement 173000 Færdigbehandling af tekstiler 268210 Asfalt- og tagpapfabrikker 175100 Fremstilling af tæpper 268220 Stenuldsfabrikker 202000 Fremstilling af finerplader; fremstilling af spånplader m.v. 268290 Fremstilling af ikke-metalholdige mineralske produkter undtagen slibemidler, asfalt og stenuld 203020 Fremstilling af dele af træ til bygninger 271000 Anden bearbejdning af jern og stål i øvrigt 211200 Fremstilling af papir og pap 291300 Fremstilling af haner og ventiler 212500 Fremstilling af andre papir- og papvarer 351100 Bygning og reparation af skibe 232000 Fremstilling af raffinerede mineralolieprodukter (15) Antallet af begunstigede forventes at blive på omkring 85 produktionsprocesser fordelt på ca. 120 produktionsenheder. 2.4. Budget (16) De danske myndigheder anslår det årlige afgiftsprovenutab som følge af denne foranstaltning til ca. 30. mio. DKK (ca. 4 mio. EUR). 2.5. Varighed (17) Ordningen er ikke tidsbegrænset, men de danske myndigheder har forpligtet sig til at genanmelde ordningen til Kommissionen efter 10 år. 3. FORELØBIG VURDERING 3.1. Statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1 (18) Selektiv godtgørelse af afgifter, der opkræves af miljøbeskyttelseshensyn, skal normalt betragtes som driftsstøtte, der falder ind under EF-traktatens artikel 87. Denne artikel gælder for enhver form for statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, for så vidt som den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. (19) Den anmeldte afgiftslempelse indebærer en økonomisk fordel for de begunstigede, fordi den fritager dem for omkostninger, de normalt selv skulle afholde over deres driftsbudget. Foranstaltningen medfører et provenutab for staten og finansieres dermed ved hjælp af statsmidler. Afgiftslempelsen anvendes kun på virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem. Da det i betragtning af definitionen af »systemets karakter eller forvaltning«, som er fastlagt i Domstolens retspraksis (10) og vedtaget ved Kommissionens meddelelse af 10. december 1998 om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (11), forekommer tvivlsomt, at afgiftslempelsen er berettiget på denne baggrund, mener Kommissionen på nuværende tidspunkt, at foranstaltningen er selektiv. (20) De virksomheder, der er omfattet af foranstaltningen, opererer på markeder, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Støtten fordrejer derfor konkurrencen eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen mener derfor på nuværende tidspunkt, at kriterierne i traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt. 3.2. Støttens forenelighed med fællesmarkedet (21) Statsstøtte som defineret i artikel 87, stk. 1, anses for uforenelig med fællesmarkedet, medmindre den er omfattet af en af de undtagelser, der er fastsat i traktaten. En af undtagelserne er artikel 87, stk. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, der kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. For at kunne vurdere, om statsstøtte på miljøområdet er forenelig med fællesmarkedet efter denne artikel, har Kommissionen vedtaget EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (12) (i det følgende benævnt »miljørammebestemmelserne«). 3.2.1. Relevante bestemmelser i miljørammebestemmelserne (22) Afsnit E.3.2 i miljørammebestemmelserne indeholder regler for vurdering af, om driftsstøtte i form af miljøafgiftslempelser er forenelig med fællesmarkedet. Det er i punkt 51.1. b) i miljørammebestemmelserne fastsat, at en lempelse, der vedrører en harmoniseret EF-afgift, kan være berettiget, hvis det beløb, som virksomheden faktisk har betalt, efter fradrag stadig er højere end EF-minimumsbeløbet. (23) Efter punkt 51.1 a) i miljørammebestemmelserne kan fritagelser for miljøafgifter under de harmoniserede minimumssatser også være berettigede, hvis de begunstigede frivilligt har undertegnet aftaler, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål i løbet af fritagelsesperioden. Medlemsstaterne skal føre strengt tilsyn med, at virksomhederne efterlever deres forpligtelser, og aftalerne skal indeholde en sanktionsklausul, der finder anvendelse, hvis dette ikke er tilfældet. Denne bestemmelse finder også anvendelse, når en medlemsstat lader en afgiftslempelse være betinget af et krav med samme virkning som disse frivillige aftaler eller forpligtelser. (24) Ovennævnte punkt 51.1 gælder for nye afgifter, men kan ifølge punkt 51.2 også gælde for eksisterende afgifter, hvis den pågældende afgift har en mærkbar positiv virkning på miljøbeskyttelsen, og undtagelsen er blevet nødvendig på grund af en betydelig ændring af de økonomiske vilkår, som har stillet virksomheden i en særlig vanskelig konkurrencemæssig situation. 3.2.2. Relevante bestemmelser i energibeskatningsdirektivet (25) Fritagelse for harmoniserede miljøafgifter kan kun tillades efter miljørammebestemmelserne, hvis den også er tilladt efter det pågældende harmoniseringsdirektiv. Den foranstaltning, Danmark har anmeldt, kan således kun tillades, hvis den er i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet, hvorved energibeskatningen er blevet harmoniseret. (26) Energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 2, tillader energiafgifter ned til nul for energiintensive virksomheder i direktivets forstand. Artikel 17, stk. 3, i samme direktiv tillader afgiftssatser ned til 50 % af direktivets minimumssatser for virksomheder, der ikke er energiintensive. Efter artikel 17, stk. 4, er sådanne lempelser kun tilladt, hvis de begunstigede har indgået aftaler eller ordninger med omsættelige tilladelser eller tilsvarende foranstaltninger, der resulterer i, at der nås miljøbeskyttelsesmål, som stort set svarer til, hvad der ville være opnået, hvis EF's standardminimumsafgiftssatser var blevet anvendt. 3.2.3. De danske myndigheders argumenter Opfyldelsen af energibeskatningsdirektivets artikel 17 (27) De danske myndigheder fremfører, at EU's kvotesystem tillader afgiftslempelser i henhold til artikel 17, stk. 4, i energibeskatningsdirektivet, fordi det medfører miljøbeskyttelse, som stort set svarer til den beskyttelse, der ville være opnået, hvis EU's minimumssatser var blevet anvendt. (28) I denne forbindelse fremfører de danske myndigheder, at kvotereguleringen og afgiftsreguleringen har samme virkning på virksomhedernes marginalomkostninger og dermed medfører det samme marginale incitament til nedbringelse af CO2-emissionerne. (29) De danske myndigheder har henvist til følgende EU-minimumssatser for udvalgte brændselstyper: EU-minimumssatser EU-minimumssatser for belastning pr. ton CO2 Kul og koks 0,15 EUR pr. GJ 1,55 EUR Gasolie 21 EUR pr. 1 000 l 6,66 EUR Naturgas 0,15 EUR pr. GJ 2,64 EUR De danske myndigheder fremfører endvidere, at CO2-kvotemarkedsprisen ligger på omkring 22 EUR pr. ton CO2 (13). Der vil derfor kunne opnås et væsentligt kraftigere marginalt incitament til at nedbringe emissionerne ved hjælp af kvoteregulering end ved anvendelse af minimumssatserne. Der blev i forbindelse med den danske kvotetildelingsplan for 2005-2007 lavet en række makroøkonomiske beregninger af den miljøbeskyttelse, der opnås med CO2-kvotesystemet ved at tildele kvoter i et omfang, der ligger 7,1 % under CO2-emissionerne i forhold til business-as-usual-fremskrivningerne, inklusive afgifts- og aftaleregulering af CO2-emissionerne for den samme periode. De danske myndigheder fremfører, at beregningerne var baseret på en kvotepris på mellem 6 og 13 EUR pr. ton CO2, og at den faktisk fundne kvotepris på nuværende tidspunkt er dobbelt så høj som antaget, hvilket betyder, at kvotesystemets miljøincitamenter er betydeligt større end i beregningsgrundlaget, og at miljøbeskyttelsen er bedre end antaget. Der opnås derfor en betydelig bedre miljøbeskyttelse ved anvendelse af CO2-kvoter end ved anvendelse af minimumssatserne. Opfyldelse af Fællesskabets statsstøtteregler (30) De danske myndigheder fremfører, at der er retsgrundlag for godkendelse af den anmeldte statsstøtte — enten på grundlag af miljørammebestemmelserne eller på grundlag af traktatens generelle regler. (31) Efter de danske myndigheders opfattelse er dobbeltreguleringen gennem afgifter efter energibeskatningsdirektivet og kvoter efter EU's kvotesystem omkostningsineffektivt og medfører en dobbeltbyrde for de berørte virksomheder. Anvendelsen af en CO2-kvote medfører en økonomisk omkostning, uanset om kvoten er blevet tildelt gratis eller mod betaling, da alternativet til anvendelsen af kvoten er at sælge den på markedet. Prisen på CO2-kvoten repræsenterer en marginal byrde for virksomhederne, og marginalomkostningerne er afgørende for, hvor meget det er rentabelt at producere. Den gratis kvotetildeling har derfor ingen virkning på virksomhedernes produktion. De omkostninger, der er forbundet med virksomhedens anvendelse af kvoter, må derfor betragtes som byrder på samme måde, som det er en byrde for virksomheden at betale afgift af sit energiforbrug. Dobbeltreguleringen gennem afgifter og kvoter vil ikke medføre nogen yderligere nedbringelse af CO2, men kun øge virksomhedernes omkostninger. Dobbeltreguleringen er derfor ineffektiv og konkurrencefordrejende. Politiske udtalelser under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet og oplysninger, der blev givet under anmeldelsesprocessen (32) De danske myndigheder har fremført, at den anmeldte foranstaltning er i overensstemmelse med politiske udtalelser, der blev fremsat under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet i 2002. I denne forbindelse henvises til Rådets mødeprotokol af 3. april 2003 (14), hvor det er anført, at Kommissionen bør gøre sit yderste for at sikre, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med undtagelserne og afgiftslempelserne i direktivet, skal betragtes som forenelige med statsstøttereglerne. I samme dokument er det anført, at Rådet på grundlag af et forslag fra Kommissionen giver tilsagn om at foretage en positiv behandling af skattemæssige ledsageforanstaltninger i forbindelse med den fremtidige implementering af en fællesskabsordning for handel med emissionsrettigheder, navnlig med henblik på at undgå dobbeltbeskatning. De danske myndigheder har endvidere henvist til Kommissionens arbejdsdokument af 24. oktober 2002 (15), hvor det er anført, at en lempelse af eller en fritagelse for en CO2-afgift for virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, muligvis ikke skal betragtes som statsstøtte, fordi anvendelse af både en CO2-afgift og et emissionsloft under fællesskabsordningen kan medføre en form for dobbeltbeskatning, hvilket skal undgås. (33) Endvidere har de danske myndigheder fremført, at de oplysninger, som Kommissionens tjenestegrene gav under anmeldelsesprocessen i denne sag, fik dem til at tro, at den danske lovgivning kunne godkendes efter statsstøttereglerne, hvis den blev ændret i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet (jf. fodnote 1). 3.2.4. Kommissionens betænkeligheder Forenelighed med miljørammebestemmelserne (34) Kommissionen tvivler på, at de fritagelser, de danske myndigheder har foreslået, kan godkendes på grundlag af miljørammebestemmelserne. Punkt 51.1 b) finder ikke anvendelse, da den afgift, som virksomhederne betaler i henhold til den foreslåede ordning, vil være lavere end energibeskatningsdirektivets minimumssatser. Kravene i punkt 51.1 a) ser heller ikke ud til at være opfyldt, da de virksomheder, der modtager støtten, ikke indgår frivillige forpligtelser eller aftaler. For at en virksomhed kan opnå en afgiftslempelse, skal den træffe foranstaltninger, som strækker sig videre end opfyldelse af en harmoniseret EU-forpligtelse. EU's kvotesystem repræsenterer dog en obligatorisk standard i samtlige medlemsstater, og opfyldelsen af den kan derfor ikke betragtes som en miljømæssig modydelse, der er tilstrækkelig til, at statsstøtten kan tillades. (35) Endelig tvivler Kommissionen på, at de foreslåede afgiftslempelser — under Fællesskabets minimumssatser og uden en miljømæssig modydelse, som strækker sig videre end fællesskabsforpligtelserne — er i overensstemmelse med miljørammebestemmelserne. Forenelighed med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), baseret på en økonomisk vurdering af det påståede behov for at fjerne »dobbeltbyrden« (36) Med hensyn til muligheden for at godkende den anmeldte støtteordning på grundlag af behovet for at fjerne den »dobbeltbyrde«, som de danske myndigheder har omtalt, mener Kommissionen, at der skal tages hensyn til princippet om, at »forureneren betaler«, når der ydes statsstøtte på miljøområdet. (37) Selv om det påvises, at der foreligger en »dobbeltbyrde«, nærer Kommissionen på nuværende tidspunkt tvivl om, hvilken indvirkning den ville have på dens analyse, og om, hvorvidt den kunne berettige til fritagelse fra CO2-afgiften under statsstøttereglerne. Kommissionen har navnlig følgende betænkeligheder: — Energibeskatningsdirektivet og EU's emissionskvotesystem er to forskellige instrumenter i fællesskabslovgivningen. Selv om de til dels har samme politikmål, nemlig at internalisere de eksterne omkostninger ved CO2-emissioner, så har de også forskellige formål. Det gælder navnlig minimumsafgiftssatserne, hvis hovedformål er at opnå et velfungerende indre marked. For at efterleve energibeskatningsdirektivet kan medlemsstaterne imidlertid frit opkræve forskellige afgifter, f.eks. CO2-afgifter, som kan have samme formål som EU's kvotesystem. De nationale tiltag er forskellige, og kun i visse medlemsstater indgår der delvist en CO2-afgift i minimumssatserne. Hvor der opkræves en CO2-afgift for at efterleve energibeskatningsdirektivets bestemmelser om minimumsafgiftssatser, hvilket synes at være tilfældet i Danmark, kan en fritagelse fra en sådan CO2-afgift således fordreje konkurrencen på det indre marked ved at øge afgiftsforskellene på et område, hvor der på fællesskabsplan er gennemført en afgiftsharmonisering, som navnlig har haft til formål at opnå et velfungerende indre marked og lige vilkår for de berørte parter. — Der kan sættes spørgsmålstegn ved, om det er berettiget at fritage alle virksomheder, der er omfattet af EU's kvotesystem, fra en sådan CO2-afgift, da det er i modstrid med det ovennævnte forureneren betalerprincip at afgiftsfritage virksomheder, der er tildelt gratis emissionskvoter. En fritagelse for en sådan CO2-afgift for de virksomheder, der er nødt til at købe flere kvoter, fordi de er nødt til at dække deres supplerende forurening, kan på den anden side være i modstrid med miljømæssig logik, idet de virksomheder, der ikke foretog investeringer og ikke begrænsede deres forurening eller måske oven i købet forurenede mere, herved indrømmes en fordel. (38) Kommissionen skal endvidere vurdere, i hvilket omfang der som hævdet af de danske myndigheder rent faktisk foreligger en »dobbeltbyrde«. Kommissionen er nødt til at se nærmere på den mulighed, at virksomhederne kan pådrage sig højere omkostninger end CO2-afgiften for deres forurening, og at der således kunne være tale om en »dobbeltbyrde« i tilfælde, hvor de er nødt til at købe kvoter og samtidigt betale CO2-afgiften for de samme emissioner. På den anden side er det ikke sikkert, at forureneren betalerprincippet efterleves i en situation, hvor kvoterne er tildelt gratis, og der ikke opkræves nogen afgift af emissionerne. (39) Kommissionen erkender, at en virksomheds marginale incitament til at mindske forureningen er uafhængigt af, om den har købt en emissionskvote eller fået den tildelt gratis. Når man vurderer den samlede finansielle byrde, som EU's kvotesystem pålægger de deltagende virksomheder sammenlignet med ikke-deltagende virksomheder, skal det imidlertid tages i betragtning, at medlemsstaterne fastsætter de samlede emissionskvoter, og at de i første kvoteperiode skulle tildele virksomhederne mindst 95 % af kvoterne gratis. (40) Kommissionen understreger, at det netop er formålet med EU's kvoteordning at begrænse CO2-emissionerne ved, at der for de deltagende virksomheder skabes et økonomisk incitament til at nedbringe emissionerne på grund af stringensen i det samlede emissionsloft. For at vurdere, om der er tale om en potentiel »dobbeltbyrde« på grund af den samtidige CO2-afgift, er Kommissionen nødt til at foretage en grundig analyse af de finansielle konsekvenser af anvendelsen af EU's kvotesystem i Danmark, bl.a. under hensyn til den danske stats indtægter og den byrde, de danske virksomheder pålægges i forbindelse med bortauktionering af emissionskvoter i Danmark. I den forbindelse har Kommissionen desuden brug for flere oplysninger om mekanismer, som de danske myndigheder vil kunne anvende til for de enkelte virksomheder at påvise og fastsætte omfanget af en eventuel »dobbeltbyrde« og sikre, at det kun er de virksomheder, der — i det mindste delvist — lider under en sådan byrde, som stilles bedre gennem de anmeldte afgiftsfritagelser. (41) Kommissionen tvivler derfor på, at den anmeldte foranstaltning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), på grundlag af det påståede behov for at fjerne en potentiel »dobbeltbyrde«. Vurdering af foranstaltningen under energibeskatningsdirektivet (42) Kommissionen skal endvidere vurdere, om den foreslåede afgiftslettelse er forenelig med artikel 17 i energibeskatningsdirektivet. Kommissionen vil derfor anmode Danmark om at supplere de allerede givne oplysninger om anvendelsen af energibeskatningsdirektivets artikel 17, navnlig oplysninger om tilsvarende resultater, jf. artikel 17, stk. 4. 3.3. Konklusion (43) Kommissionens foreløbige undersøgelse har dermed rejst tvivl om anvendelsen af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og en sådan mulig statsstøttes forenelighed med miljørammebestemmelserne og fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, på grundlag af det påståede behov for at fjerne en »dobbeltbyrde«. Det betyder, at der er behov for yderligere undersøgelser, og Kommissionen vil i denne forbindelse indhente bemærkninger fra de danske myndigheder og andre interesserede parter. 4. BESLUTNING Derfor skal Kommissionen herved meddele Danmark, at den efter at have undersøgt de danske myndigheders oplysninger i denne sag har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. På baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen efter proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, Danmark til senest en måned efter modtagelsen af dette brev at fremsætte sine bemærkninger og fremsende alle oplysninger, der måtte være nyttige for vurderingen af støtten. Kommissionen opfordrer de danske myndigheder til straks at fremsende en kopi af dette brev til de potentielle støttemodtagere. Kommissionen minder Danmark om, at EF-traktatens artikel 88, stk. 3, har opsættende virkning, og henviser til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999, hvori det er fastsat, at ulovligt udbetalt støtte kan kræves tilbagebetalt af støttemodtageren. Kommissionen skal meddele Danmark, at den vil underrette interesserede parter ved offentliggørelse af dette brev og et fyldestgørende resumé heraf i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen vil ligeledes underrette interesserede parter i de EFTA-lande, der har undertegnet EØS-aftalen, ved offentliggørelse af en meddelelse i EØS-tillægget til Den Europæiske Unions Tidende samt EFTA-Tilsynsmyndigheden ved fremsendelse af en kopi af dette brev. Alle interesserede parter vil blive opfordret til at fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter offentliggørelsen.»

(1) Définition établie par la jurisprudence de la Cour de justice, confirmée notamment dans l'arrêt rendu dans l'affaire C-88/03 République portugaise/Commission (arrêt du 6 septembre 2006) et adoptée par la Commission dans sa communication du 10 décembre 1998 sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises, JO C 384 du 10.12.1998, p. 3.

(2) De danske myndigheder sikrede, at det kun var energiintensive virksomheder, der kunne få fuld afgiftsgodtgørelse, mens andre støttemodtagere skulle betale 50 % af EU's minimumsafgiftssatser.

(3) EUT C 275 af 8.11.2005, s. 4.

(4) EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51.

(5) EUT C 226 af 15.9.2005, s. 6.

(6) EUT C 78 af 1.4.2003, s. 3.

(7) EUT L 275 af 25.10.2003, s. 32.

(8) I den anden kvoteperiode under EU's emissionskvotesystem, som starter i 2008, er medlemsstaterne forpligtet til at tildele mindst 90 % af kvoterne gratis. Danmark har endnu ikke meddelt Kommissionen, om den vil anvende muligheden for at afsætte de resterende 10 % ved auktion fuldt eller delvist.

(9) I denne kategori indbefatter de danske myndigheder

1) virksomheder, hvor den nationale afgift, der skal betales, beløber sig til mindst 0,5 % af værditilvæksten og

2) industriaktiviteter, der defineres som »tunge processer« i henhold til den danske lov om CO2, jf. pkt. 8 ovenfor.

(10) Senest bekræftet ved dommene i sag T-210/02 British Aggregates Association mod Kommissionen (dom af 13.9.2006) og sag C-88/03 Den Portugisiske Republik mod Kommissionen (dom af 6.9.2006).

(11) EFT C 384 af 10.12.1998, s. 3.

(12) EUT C 37 af 3.2.2001, s. 3.

(13) Omtalt af de danske myndigheder som den nuværende CO2-kvotepris i et notat af 3.10.2005.

(14) Dokument 8084/03 ADD 1, FISC 59.

(15) SEK(2002) 1142.