Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil /* COM/2013/0520 final - 2013/0253 (COD) */





EXPOSÉ DES MOTIFS 1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION Comme indiqué en 2012 dans la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée «Feuille de route pour une union bancaire»[1], dans la communication de la Commission intitulée «Projet détaillé pour une Union économique et monétaire véritable et approfondie - Lancer un débat européen»[2], ainsi que dans le rapport des quatre présidents intitulé «Vers une véritable Union économique et monétaire»[3], un cadre intégré pour le secteur financier, autrement dit une «union bancaire», constitue un élément fondamental des mesures visant à ramener l'Europe sur la voie de la reprise économique et de la croissance. Il est indispensable de réaliser rapidement l'union bancaire pour garantir la stabilité financière et la croissance dans la zone euro comme dans l’ensemble du marché intérieur. Il s’agit là d’une étape décisive pour surmonter la fragmentation et l’incertitude actuelles sur les marchés financiers, pour assouplir les conditions de financement applicables aux États et banques vulnérables et rompre le lien existant entre ces deux catégories, ainsi que pour relancer l’activité bancaire transnationale dans le marché intérieur au bénéfice des pays de la zone euro et des autres États membres. S’appuyant sur le cadre de réglementation commun aux 28 membres du marché intérieur (l'«ensemble de règles uniformes»), la Commission européenne a donc adopté une démarche inclusive et a proposé une feuille de route pour une union bancaire comprenant différents instruments et mesures, potentiellement ouverte à tous les États membres, mais incluant en tout état de cause les 18 membres actuels de la zone euro. En mars 2013, le Conseil européen s’est engagé à réaliser l’union bancaire et a défini différentes étapes à cet effet. Premièrement, il convient, en priorité, d'achever les procédures législatives nécessaires à la mise en place du mécanisme de surveillance unique (MSU) conférant à la BCE les pouvoirs lui permettant de contrôler les banques de la zone euro[4]. Deuxièmement, il est nécessaire de parvenir, au cours de l'été, à un accord sur la manière dont le mécanisme européen de stabilité (MES) pourrait, à la suite de l’établissement du MSU et après un examen du bilan des banques, y compris pour ce qui est de la définition des «actifs historiques», recapitaliser directement celles-ci. De même, pendant l’été 2013, un accord devrait être trouvé sur la proposition, présentée par la Commission, de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d'entreprises d’investissement (ci-après la «directive [ ] du Parlement européen et du Conseil»)[5]. Enfin, la proposition de la Commission relative à un mécanisme de résolution unique (MRU), comportant des dispositifs de soutien appropriés et effectifs, devrait être examinée en priorité en vue de son adoption au cours de la présente législature. Il a été établi que l'union bancaire inclurait tous les États membres appartenant à la zone euro ainsi que les autres États membres qui le souhaitent. Le même ensemble de règles uniformes à l’échelle de l’UE concernant les exigences prudentielles[6] et les mêmes règles sur la résolution des défaillances bancaires seront appliqués dans l’union bancaire et dans tous les autres États membres. L’intégrité du marché intérieur sera ainsi préservée. La plus grande stabilité financière générée par l’union bancaire permettra aussi de renforcer la confiance et les perspectives de croissance dans le marché intérieur. L’application uniforme, au niveau central, des règles prudentielles et des règles de résolution dans les pays participant à l’union bancaire sera bénéfique à tous les États membres. En remédiant à la fragmentation financière qui freine actuellement l’activité économique, elle contribuera à une concurrence équitable et à la suppression des obstacles au libre exercice des libertés fondamentales, non seulement dans les États membres participants, mais aussi dans l’ensemble du marché intérieur. 1.1. Un mécanisme de résolution unique et des dispositifs de financement en tant qu'éléments essentiels de l'union bancaire L’accord sur le mécanisme de surveillance unique qui s’est dégagé en avril, sept mois seulement après la présentation de la proposition de la Commission (en septembre 2012), a ouvert la voie vers une union bancaire, partie intégrante de l'Union économique et monétaire. Le renforcement de la surveillance grâce au MSU rétablira la confiance dans la santé des banques. En 2014, la BCE assumera la responsabilité ultime en ce qui concerne la surveillance de toutes les banques de la zone euro. Dans la pratique, la BCE exercera une surveillance directe des banques les plus grandes et les plus actives au niveau international, mais aura la possibilité d'intervenir également dans la surveillance directe des autres, tandis que les autorités nationales seront chargées de la surveillance courante des banques plus petites. En s'appuyant sur le MSU, l'UE doit, pour assurer la viabilité des marchés bancaires des États membres participant à ce mécanisme, mettre en place un mécanisme de résolution unique destiné à traiter les défaillances bancaires. En effet, on ne saurait exclure totalement le risque qu’une banque connaisse un jour de graves problèmes de liquidité ou de solvabilité. Il importe donc d’établir un cadre qui permette aux autorités de restructurer les banques en profondeur, tout en évitant les risques très graves pour la stabilité de l'économie et les coûts considérables qui découlent d'une liquidation désordonnée réalisée dans le cadre des législations nationales sur l’insolvabilité, et en mettant fin à la nécessité de financer ce processus à l'aide des deniers publics. La directive européenne sur le redressement et la résolution bancaires, lorsqu'elle aura été adoptée par le Parlement européen et par le Conseil, fixera les règles déterminant comment les banques de l’Union européenne confrontées à de graves difficultés financières seront restructurées, comment les fonctions vitales pour l’économie réelle seront maintenues et comment les pertes et les coûts seront répartis entre leurs actionnaires, leurs créanciers et leurs déposants non assurés. Le renflouement interne (ou bail-in), l'un des principaux instruments prévus par la directive, aura pour effet de répartir les pertes et de déprécier les créances des actionnaires, des créanciers subordonnés et des créanciers de rang supérieur de manière séquentielle. Les déposants dont les dépôts sont inférieurs à 100 000 EUR seront en tout état de cause assurés de ne pas subir de pertes, leurs créances étant protégées par les systèmes nationaux de garantie des dépôts. Pour la résolution des défaillances bancaires, la directive se fonde sur un réseau d’autorités nationales et de fonds de résolution. S’il s’agit d’un grand pas en avant pour réduire le plus possible les divergences entre les approches nationales et sauvegarder l’intégrité du marché intérieur, ce n'est pas suffisant pour les États membres qui partagent la surveillance des établissements de crédit dans le MSU. Comme l’a reconnu le Conseil européen, à l'intérieur de l’union bancaire, la surveillance et la résolution bancaires doivent être exercées par le même niveau d’autorité. Dans le cas contraire, des tensions peuvent apparaître entre l'autorité de surveillance (la BCE) et les autorités nationales de résolution quant à la manière de traiter les banques en difficulté, tandis que les attentes des marchés liées à la capacité ou à l'incapacité des États membres de maîtriser les défaillances bancaires au niveau national pourraient persister, alimentant les «boucles de rétroaction négative» entre les États et les banques, ainsi que la fragmentation et les distorsions de concurrence dans le marché intérieur. Par rapport à un réseau d’autorités nationales de résolution, un mécanisme de résolution unique comprenant un organe de décision central et un fonds de résolution bancaire unique présentera des avantages essentiels pour les États membres, les contribuables et les banques, ainsi que pour la stabilité financière et économique de l'UE tout entière: · un organe fort de prise de décisions au niveau central fera en sorte que les décisions concernant les procédures de résolution dans l'ensemble des États membres participants soient adoptées rapidement et efficacement, ce qui permettra d'éviter les mesures non coordonnées, de réduire au maximum les conséquences négatives pour la stabilité financière et de limiter la nécessité de soutiens financiers; · une équipe centralisée possédant des compétences techniques et de l'expérience dans le domaine de la résolution sera à même de traiter les défaillances bancaires de manière plus systématique et efficace que les différentes autorités nationales, qui disposent de moins de ressources et d'expérience; · un fonds de résolution bancaire unique permettra de rassembler des ressources importantes provenant de contributions des banques, protégeant ainsi plus efficacement les contribuables que des fonds nationaux, tout en maintenant des conditions de concurrence équitables pour les banques des États membres participants. Un fonds unique évitera les problèmes de coordination liés au recours à des fonds nationaux et contribuera à supprimer la dépendance des banques à l’égard de la qualité de crédit des États. Le mécanisme de résolution unique doit être créé à l'intérieur du cadre juridique et institutionnel de l’UE. Le Conseil européen, dans ses conclusions du 14 décembre 2012, a déclaré que le «processus d'achèvement de l'UEM s'appuiera sur le cadre institutionnel et juridique de l'UE». Si le recours à des outils intergouvernementaux ad hoc en dehors du cadre de l'UE a été nécessaire pour faire face à des circonstances exceptionnelles sur les marchés et à des problèmes de gouvernance dans la construction originelle de l'UEM, il menace de nuire à la qualité démocratique du processus décisionnel de l'UE et à la cohérence du système juridique de l'Union. La création du MRU à l'intérieur du cadre juridique et institutionnel de l’UE, comme celle du MSU auparavant, est donc une étape nécessaire pour achever l’UEM, conformément aux conclusions du Conseil européen et, plus généralement, pour protéger l’ordre démocratique et institutionnel de l’UE. 1.2. Transition vers une union bancaire Le mécanisme de surveillance unique doit entrer en vigueur à la mi-2014. Le mécanisme de résolution unique devrait quant à lui commencer à fonctionner en janvier 2015, date d'entrée en vigueur prévue de la directive [ ], qui définira l'ensemble de règles régissant la résolution des défaillances bancaires dans le marché intérieur[7]. Le MRU devrait ensuite appliquer les règles du présent règlement, qui sont conformes à celles de la directive [ ], pour les États membres participant à l’union bancaire, tandis que les autorités nationales appliqueraient les règles de la directive [ ] pour les autres États membres. Quoi qu’il en soit, les règles en matière d’aides d’État qui régissent la répartition de la charge s’appliqueront lorsque les mesures de résolution impliquent une aide publique. Pour réaliser la répartition de la charge entre les actionnaires et les créanciers subordonnés, le MRU pourrait appliquer, dès l’entrée en vigueur du règlement proposé, des règles permettant la dépréciation d'actions et de la dette subordonnée dans la mesure nécessaire pour l'application des règles en matière d’aides d’État. En outre, les États membres peuvent décider d’appliquer, dans leur droit interne, les nouvelles règles énoncées dans la directive [ ] avant même l’expiration du délai de transposition de ladite directive. En tout état de cause, la compétence de la Commission en matière d’aides d’État sera préservée dans tous les dossiers de résolution des défaillances bancaires impliquant un soutien qui constitue une aide d’État. En fait, dans la mesure où le recours au fonds de résolution bancaire unique par le MRU ne constitue pas une aide d'État au regard des critères spécifiques définis par le traité, ces critères devraient néanmoins rester applicables, par analogie, pour faire en sorte que, lorsqu'il est fait appel au fonds de résolution, les mêmes règles s'appliquent à son intervention que si les autorités nationales de résolution avaient recouru à des dispositifs de financement nationaux. Au niveau européen, ce processus de convergence est renforcé, d’une part, par les orientations révisées sur les aides d’État en ce qui concerne le soutien accordé aux banques et, d’autre part, par un accord sur la manière dont le mécanisme européen de stabilité pourrait recapitaliser les banques en difficulté. Les orientations révisées sur les aides d’État imposent des exigences plus strictes relatives au partage de la charge pour les actionnaires et les créanciers subordonnés dans les États membres qui accordent une aide publique à leurs banques. Cela devrait remédier à la fragmentation actuelle du marché intérieur en fonction de la solidité financière de l’État et de la présence ou non d'actifs historiques. Dans l’intervalle, les lignes directrices du MES devraient préciser dans quelles conditions, sous réserve des règles en matière d’aides d’État, les États membres dans l'incapacité d'apporter un soutien public aux banques pourraient obtenir des prêts ou, si nécessaire, comment les banques pourraient être directement recapitalisées par le MES. 2. JUSTIFICATION D'UN MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE La Commission a tenu compte de l’analyse d’impact réalisée pour l’adoption de la proposition de directive [ ], qui a évalué les aspects opérationnels et juridiques liés à la mise en place d’un mécanisme de résolution unique (MRU). Les caractéristiques proposées du MRU ont fait l'objet d'une analyse complémentaire sur la base de mises à jour des informations contenues dans l'analyse d'impact. Du point de vue de l’aptitude du MRU à prendre des décisions efficaces, le facteur temps est essentiel pour deux raisons principales: avant toute intervention, pour renforcer la crédibilité du MRU nouvellement créé en tant qu'instrument réactif, contribuant ainsi à réduire au maximum les sources d’incertitude sur les marchés, et, lorsqu'une procédure est enclenchée, pour préserver la valeur des actifs susceptibles d'être érodés par des retards inutiles au cours de la résolution. Un réseau d’autorités nationales aurait besoin de délais de procédure supplémentaires pour chaque délibération concernant des établissements transnationaux. En revanche, la répartition proposée des responsabilités entre un niveau de décision central et des autorités locales de mise en œuvre permettra de gagner du temps. Au niveau national, il faudra moins de temps qu'au niveau central pour accumuler toute l’expertise nécessaire pour gérer la mise en œuvre, car la législation applicable sera nationale; au niveau central, il sera possible d'obtenir la plus grande masse critique nécessaire pour attirer et faire évoluer plus rapidement les meilleurs spécialistes. Du point de vue de l’aptitude du MRU à prendre des décisions efficientes, un niveau de décision central contribuera à réduire au maximum les coûts liés à la résolution, à la fois parce qu'il présentera des avantages importants sous la forme d'économies d’échelle par rapport à un réseau, et parce qu’il contribuera à faire en sorte que la décision de résolution soit applicable et optimale. Structurellement, un système qui ne va pas au-delà du mandat qui a été conféré aux autorités nationales de réduire au maximum le coût supporté par leur propre État membre ne tient pas pleinement compte des externalités transnationales. Un mécanisme de répartition de la charge destiné à réduire le plus possible les pertes de bien-être à l'échelle mondiale dans de telles situations a été envisagé par les États membres dès le début de la crise[8]. Un mécanisme de résolution unique est plus apte qu’un réseau à garantir l'applicabilité des transferts de charges, condition nécessaire au fonctionnement d’un accord de répartition de la charge. Il garantira aussi l'applicabilité externe de la politique de résolution optimale, qui permet de trouver au préalable un accord de répartition de la charge prévoyant le partage des coûts de la résolution en fonction de critères justes et équilibrés. 3. ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION 3.1. Base juridique La base juridique de la proposition est l’article 114 du TFUE, qui prévoit l’adoption de mesures relatives au rapprochement des dispositions nationales ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. La proposition vise à préserver l’intégrité du marché intérieur et à améliorer son fonctionnement. L’application uniforme d’un ensemble unique de règles en matière de résolution, ainsi que la possibilité, pour une autorité centrale, d'avoir accès à un fonds européen de résolution unique, rétabliront le bon fonctionnement des marchés bancaires de l’Union, supprimeront les obstacles à l’exercice des libertés fondamentales et éviteront des distorsions de concurrence importantes, au moins dans les États membres qui partagent la surveillance des établissements de crédit au niveau européen. La directive [ ] instaure un niveau élevé d’harmonisation, mais laisse une marge de manœuvre aux États membres, de sorte qu’une certaine fragmentation peut subsister dans le marché intérieur. En revanche, le MRU prévoit une structure de décision intégrée alignant la résolution sur la surveillance au titre du MSU, de manière à supprimer le désavantage concurrentiel que subissent les banques situées dans les États membres participants au MSU par rapport à celles des autres États membres, du fait de l’absence d’un système centralisé chargé de se pencher sur le cas des banques en difficulté. Pour que tous les États membres participants aient pleinement confiance dans la qualité et l’impartialité des procédures de résolution des défaillances bancaires, notamment pour ce qui est des implications économiques locales, les décisions en matière de résolution seront élaborées et feront l'objet d'un suivi au niveau central, par un Conseil de résolution unique (CRU), de sorte qu'une méthode cohérente et uniforme sera appliquée, et la procédure de résolution sera ouverte par la Commission. La Commission décidera également du cadre d'utilisation des instruments de résolution qui seront appliqués à l'entité concernée, et du recours au Fonds à l'appui des mesures de résolution. En outre, pour soutenir les procédures de résolution et accroître leur efficacité, le règlement proposé établit un fonds de résolution bancaire unique. Le règlement proposé est directement applicable dans tout État membre, mais concerne uniquement les entités relevant du MSU. L'ensemble de règles uniformes établi par le règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement[9], par la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement[10], ainsi que par la directive [ ] s’appliquera aux États membres participants, tout comme ces textes s’appliquent à l’ensemble du marché intérieur. L’article 114 du TFUE est par conséquent la base juridique appropriée. 3.2. Subsidiarité En vertu du principe de subsidiarité énoncé à l’article 5, paragraphe 3, du TUE, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa responsabilité exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. Seule une action au niveau européen peut permettre que les banques en difficulté soient soumises à la procédure de résolution avec un minimum de répercussions et de manière cohérente, selon un ensemble unique de règles. Le MRU permettra des économies d’échelle importantes et évitera les externalités négatives qui peuvent résulter du caractère strictement national de décisions et de fonds. L'existence de différences majeures entre des décisions de résolution prises au niveau national, en fonction de la situation et de contraintes de financement locales, risque de nuire à la stabilité et à l’intégrité du marché intérieur. La création d’un mécanisme de surveillance unique garantit l’égalité des conditions en matière de surveillance des banques et diminue le risque de tolérance, tandis que le MRU permet, en cas de défaillance bancaire, qu’une restructuration puisse être effectuée à moindre coût, que les créanciers soient traités de façon juste et équitable et que les financements puissent être investis rapidement de la manière la plus productive dans tout le marché intérieur. Par conséquent, il est opportun que l’Union propose les mesures législatives nécessaires afin d'établir un tel dispositif de résolution pour les banques relevant du MSU. Un règlement constitue l’instrument juridique approprié pour éviter les différences de transposition en droit national et assurer la création d'un mécanisme institutionnel unifié ainsi que la mise en place de conditions équitables pour toutes les banques des États membres participants. 3.3. Proportionnalité Le principe de proportionnalité veut que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. À l'intérieur de l’union bancaire, il est nécessaire que la surveillance et la résolution bancaires soient exercées par le même niveau d’autorité. Dans le cas contraire, des tensions peuvent apparaître entre l'autorité de surveillance européenne et les autorités nationales de résolution quant à la manière de traiter les banques en difficulté et de financer leurs coûts. Ces tensions pourraient nuire à l’efficacité de la surveillance et de la résolution et fausser la concurrence entre les États membres. La crise récente a montré qu'il faut une action rapide et décisive étayée par un dispositif de financement au niveau européen pour empêcher que la résolution des défaillances bancaires au niveau national ait des répercussions disproportionnées sur l’économie réelle, pour réduire l’incertitude, ainsi que pour éviter les retraits massifs de dépôts et la contagion au sein du marché intérieur. Le mécanisme de résolution unique permettrait de garantir que les mêmes règles sont appliquées de la même manière à toute banque défaillante d'un État membre participant. Un financement de réserve approprié permettrait d'éviter que les problèmes de certaines banques se traduisent par une perte de confiance dans l’ensemble du système bancaire de l’État membre concerné, voire d'autres États membres perçus par les marchés comme étant exposés à des risques similaires. La sécurité juridique renforcée, les incitations correctement adaptées au contexte de l’union bancaire et les avantages économiques découlant de mesures de résolution centrales et uniformes impliquent que la proposition respecte le principe de proportionnalité et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs recherchés. Le règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, notamment le droit à la protection des données à caractère personnel, la liberté d'entreprise, le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, et il doit être mis en œuvre conformément à ces droits et principes. 4. EXPLICATION DÉTAILLÉE DE LA PROPOSITION 4.1. Un mécanisme de résolution unique 4.1.1. Principes, structure et champ d’application Le mécanisme de résolution unique doit comporter des structures de prise de décision solides sur le plan juridique et efficaces en période de crise. Les décisions auxquelles elles parviennent doivent être européennes, mais aussi impliquer les États membres, compte tenu de l'importance de la résolution des défaillances bancaires pour les économies nationales. Le mécanisme de résolution unique appliquera l'ensemble de règles uniformes sur la résolution des défaillances bancaires prévu par la directive [.] à l’égard des banques en difficulté des États membres participant à ce mécanisme. Il se composera de règles et procédures uniformes qui seront appliquées par le Conseil de résolution unique (CRU), avec la Commission européenne et les autorités de résolution des États membres participants. La Commission européenne ne participera au MRU que dans la mesure nécessaire pour exécuter certaines tâches prévues par le règlement proposé et pour l’examen des aides d’État en vertu du traité, ou aux fins de l'application, par analogie, des critères établis pour l'application de l'article 107 du TFUE. Toutefois, en raison des caractéristiques de la procédure de résolution, le mécanisme de résolution unique ne suit pas la démarche différenciée en fonction des divers types de banques propre au mécanisme de surveillance unique. En effet, contrairement à ce qui se passe pour la surveillance courante, qui est une tâche permanente, seul un petit nombre de banques risquent d'être défaillantes et soumises à la procédure de résolution à un moment donné. En outre, la portée globale du mécanisme de résolution unique est pleinement conforme à la logique selon laquelle la BCE peut assumer la surveillance directe de toute banque en cas de problèmes, y compris en vue de la soumettre à une procédure de résolution. Enfin, la crise a montré que ce ne sont pas seulement les grandes banques internationales qui nécessitent un cadre de résolution au niveau européen. L’existence d’autorités de résolution distinctes en fonction de la taille des banques impliquerait aussi un financement et des dispositifs de soutien différenciés, susceptibles de renforcer de nouveau les liens entre États et banques et de fausser la concurrence. 4.1.2. Principes régissant les mesures du MRU Pour garantir une procédure de résolution objective et équitable, toute discrimination exercée par la Commission, le CRU ou les autorités nationales de résolution à l'encontre des banques ou de leurs déposants, créanciers ou actionnaires en raison de la nationalité ou du lieu d’établissement est interdite. La résolution des groupes transnationaux est guidée par une série de principes destinés à assurer l'égalité de traitement entre les différentes entités d'un groupe, à permettre une bonne prise en compte des intérêts des États membres concernés par la résolution et à éviter que le coût supporté par les créanciers excède celui d'une procédure normale d’insolvabilité. Lorsque seulement certaines parties d’un groupe sont soumises à une procédure de résolution, la proposition vise à faire en sorte que celle-ci n'ait pas d’incidence négative sur les autres entités du groupe. En principe, le coût de la résolution sera couvert par le renflouement interne et par le secteur bancaire. Par conséquent, la proposition prévoit que la Commission, le CRU et les autorités nationales de résolution déterminent le dispositif de financement des procédures de résolution de manière à réduire autant que faire se peut le recours à un soutien financier exceptionnel des pouvoirs publics. 4.1.3. Interaction avec le contrôle des aides d'État par la Commission Dans le cadre du MRU, le contrôle des aides d’État par la Commission devrait être préservé en toutes circonstances. Autrement dit, une fois que la BCE a notifié à la Commission et au CRU qu’une banque ou un groupe présente une défaillance avérée ou prévisible, la procédure de résolution au titre du MRU devrait se dérouler, le cas échéant, parallèlement à la procédure relative aux aides d’État, de sorte que l’État membre ou les États membres concernés devraient être invités à notifier les mesures envisagées à la Commission conformément à l’article 108 du TFUE. Dès lors, une coopération et un échange d'information permanents entre le CRU et la Commission sont nécessaires pour l’achèvement de la procédure relative aux aides d’État. En outre, une décision de la Commission au titre des règles applicables aux aides d’État serait la condition préalable à l’adoption, par la Commission, d'une décision de soumettre une banque à une procédure de résolution. Lorsque le recours au Fonds ne comporte aucune aide d'État, les critères établis aux fins de l'application de l'article 107 du TFUE devraient être appliqués, par analogie, comme condition préalable à l'adoption d'une décision de soumettre une banque à une procédure de résolution, afin de préserver l'intégrité du marché intérieur en évitant toute différence entre les États membres qui participent au mécanisme et les autres. 4.1.4. Mandat et structure décisionnelle Le MRU concentre toutes les missions de résolution clés indispensables à la résolution des défaillances bancaires. Parmi ces missions figurent notamment celle d'autoriser l'application d'obligations simplifiées en ce qui concerne l'exigence d'élaborer des avant-projets de plans de résolution, et celles d'établir ou de réexaminer des plans de résolution, d'évaluer la résolvabilité des banques, de décider de soumettre une banque à une procédure de résolution, d'exercer des pouvoirs de résolution à l'égard d'un établissement soumis à une procédure de résolution et de mettre en œuvre des dispositifs de résolution. Le MRU décide en outre de l'utilisation des fonds destinés à financer les procédures de résolution. La composition du MRU garantit la solidité juridique et l'efficacité de ses structures décisionnelles, même en période de crise. Celles-ci sont conçues de façon à garantir que les décisions prises sont des décisions européennes et que les États membres y sont associés, eu égard à l'importance des procédures de résolution bancaire pour les économies nationales. Les structures décisionnelles du MRU sont le Conseil de résolution unique (CRU), les autorités nationales de résolution des États membres participants et la Commission européenne. Les tâches du MRU sont réparties entre le CRU et les autorités nationales de résolution. Afin de garantir l'efficacité et la transparence du MRU, et en conformité avec les exigences du droit, la Commission européenne, en tant qu’institution de l’Union européenne, a le pouvoir d'engager une procédure de résolution bancaire, sur la base d'une recommandation du CRU ou de sa propre initiative. Si la Commission ouvre une procédure de résolution, elle décide aussi du cadre d'utilisation des instruments de résolution qui seront appliqués dans chaque cas et du recours au Fonds. Toutes les autres décisions au titre du règlement instituant le MRU incomberaient au CRU, qui les transmettrait aux autorités nationales de résolution pour exécution au niveau des États membres, conformément audit règlement et à la directive [ ]. Le CRU suivrait l'exécution de ses décisions par les autorités nationales et, dans le cas où l'une d'elles n'appliquerait pas une décision, il pourrait adresser des décisions directement aux banques. 4.1.5. Processus de prise de décisions Conformément à l'ensemble de règles uniformes défini dans la directive [ ], une banque serait soumise à une procédure de résolution en cas de défaillance avérée ou prévisible, à condition qu'aucune action de nature privée ne puisse empêcher la défaillance et que la résolution aille dans le sens de l'intérêt général, en raison de l'importance systémique de la banque liée aux effets négatifs sur la stabilité financière qu'entraînerait sa défaillance. La résolution a pour but d'assurer la continuité des fonctions essentielles des banques, de préserver la stabilité financière, de limiter le plus possible le recours à l'argent des contribuables et de protéger les déposants. Elle est déclenchée au terme d'un processus visant à garantir qu'une décision justifiée et impartiale est prise à l'égard de l'établissement défaillant: – en tant qu'autorité de surveillance bancaire, la BCE notifie la défaillance d'une banque à la Commission, au CRU et aux autorités et ministères nationaux concernés; – le CRU détermine s'il existe une menace d'ordre systémique et s'il n'existe pas de solution émanant du secteur privé; – si ces conditions sont réunies, il recommande à la Commission l'ouverture d'une procédure de résolution; – la Commission décide d'engager ladite procédure et indique au CRU le cadre de l'utilisation des instruments de résolution et du recours au Fonds à l'appui de la mesure de résolution. Le CRU adopte, par une décision adressée aux autorités nationales de résolution, un dispositif de résolution établissant les instruments et les mesures de résolution ainsi que les mesures de financement de la procédure de résolution, d'une part, et donnant instruction auxdites autorités d'exécuter les mesures de résolution, d'autre part; – les autorités nationales de résolution exécutent les mesures arrêtées par le CRU, conformément au droit interne. En cas de non-respect des décisions du CRU par ces autorités, celui-ci a le pouvoir de s'y substituer et d'adresser directement aux banques certaines décisions visant à l'application des mesures de résolution. 4.1.6. Responsabilité et budget Chaque partie constituante du MRU sera autonome dans l'exécution de ses missions et soumise à des dispositions strictes en matière de responsabilité visant à garantir qu'elle utilise ses pouvoirs de manière juste et impartiale, dans les limites fixées par le règlement et par la directive [ ]. Le CRU sera ainsi responsable devant le Parlement européen et le Conseil des décisions prises au titre de ce règlement. Les parlements nationaux des États membres participants seront eux aussi informés des activités du CRU. Celui-ci devra répondre aux éventuelles observations ou questions que lui adresseront les parlements nationaux des États membres participants. Le budget du MRU, qui comprend le Fonds de résolution unique, ne fait pas partie du budget de l'Union. Les dépenses liées aux activités du MRU ainsi qu'à la gestion et à l'utilisation du Fonds seront financées par des contributions du secteur bancaire. 4.1.7. Relations avec les États membres non participants La directive [ ] institue des collèges d'autorités de résolution auxquels participent les autorités nationales de résolution pour traiter des défaillances de groupes bancaires, de façon à garantir une participation appropriée et équilibrée des autorités de résolution de tous les États membres dans lesquels la banque concernée est active. En cas de désaccord entre les autorités des pays d'accueil et d'origine sur l'élaboration des plans de résolution ou sur la procédure de résolution elle-même, l’Autorité bancaire européenne (ABE) fait office de médiateur. Dans le cadre du MRU, s'agissant des entités et des groupes établis uniquement dans des États membres qui participent au mécanisme de surveillance unique (MSU), le MRU remplace les collèges d'autorités de résolution prévus dans la directive [ ]. Les représentants des autorités nationales de résolution siègent désormais au CRU. Pour les banques établies dans des États membres non participants, tels que définis dans le règlement instituant le MSU, la directive [ ] continuera de s'appliquer pleinement. De même, les relations entre le MRU et les autorités nationales de résolution dans les États membres non participants seront entièrement régies par cette directive. Les dispositions relatives aux interactions entre plusieurs fonds de résolution (mutualisation et prêts/emprunts mutuels volontaires) s'appliqueront aussi pleinement aux relations entre le Fonds de résolution unique et les fonds nationaux de résolution des États membres non participants. De même, la proposition précise que le rôle de l’ABE défini dans la directive [ ] et dans le règlement instituant l’ABE, et notamment sa fonction de médiation, s'appliquera pleinement à l'égard du CRU. La proposition tient également compte, de trois manières, de la situation des banques établies dans des États membres non participants au MRU. Premièrement, elle pose le principe de la non-discrimination, par quelque partie du MRU que ce soit, à l'égard des établissements de crédit, des déposants, des investisseurs et autres créanciers, quels que soient leur nationalité ou leur lieu d'activité. Deuxièmement, lorsqu'un groupe comprend des établissements de crédit établis à la fois dans des États membres participants et dans des États membres non participants, la proposition prévoit que le CRU remplace les autorités nationales de résolution des États membres participants au sein des collèges d'autorités de résolution établis conformément à la directive [ ]. Troisièmement, les États membres non participants peuvent à tout moment rejoindre le MSU et garantir ainsi la soumission au MRU des banques établies sur leur territoire. 4.1.8. Liens avec la directive [ ] du Parlement européen et du Conseil du [ ] établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d'entreprises d’investissement Dans le cadre du MRU, l'ensemble de règles uniformes défini dans la directive [ ] établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d'entreprises d’investissement s'appliquera aux États membres participants, tout comme il s'applique à l'ensemble du marché intérieur. Il ne pourra être dérogé à cette règle que dans les cas où les procédures ou les dispositions prévues au règlement remplaceront les dispositions correspondantes de la directive [] (par exemple, sur les collèges d'autorités de résolution constitués entre plusieurs États membres, dont les compétences décisionnelles sont transférées au MRU). Certaines dispositions de la proposition relative au MRU sont étroitement inspirées de celles de la directive [ ]; en effet, les actions du CRU et celles de la Commission doivent être fondées sur une législation de l'Union directement applicable. D'autres dispositions renvoient spécifiquement à la proposition de directive [ ] présentée par la Commission. Certaines d'entre elles ont été modifiées par le rapport voté par la commission ECON du Parlement européen en mai et par l'orientation générale du Conseil du 26 juin. Le règlement instituant le MRU devra, in fine, être pleinement conforme à l'accord sur la directive [ ] trouvé entre le Parlement européen et le Conseil. La proposition fait référence à l'orientation générale du Conseil, dernier document disponible en date. Les négociations étant en cours entre le Parlement européen et le Conseil, et le texte de la directive [ ] n'ayant pas encore été définitivement arrêté, la Commission prévoit de remplacer ces dispositions substantielles par le texte final résultant des négociations des colégislateurs sur la directive [ ]. Certains aspects déjà couverts par la directive [ ] nécessitent un alignement supplémentaire pour garantir le bon fonctionnement du MRU et de son Fonds de résolution bancaire unique. En premier lieu, la hiérarchie des créances devrait être pleinement harmonisée pour les procédures de résolution, sur le principe de la préférence au déposant. Aussi l'article 15 propose-t-il l'harmonisation sur ce principe de la hiérarchie des créances dans les procédures de résolution. La Commission considère qu'une telle harmonisation s'impose pour toutes les entités soumises à la directive [ ], afin de garantir des conditions de concurrence équitables dans le marché unique. Ensuite, toute marge de manœuvre dans l'utilisation des renflouements internes dans le contexte du MRU doit être étroitement encadrée et soumise aux mêmes conditions, quelle que soit la banque concernée. Aussi l'article 24 établit-il un cadre supplémentaire strict inspiré de l'orientation générale du Conseil du 26 juin 2013 et exclut-il, dans ce contexte, le recours aux dérogations prévues par la directive [ ] (notamment concernant le calcul du seuil pour le renflouement interne). 4.2. Le Conseil de résolution 4.2.1. Gouvernance Pour garantir l'efficacité et la transparence du processus décisionnel en matière de résolution, la structure et les règles de fonctionnement du Conseil de résolution unique (CRU) prévoient la participation adéquate de tous les États membres directement concernés. Le CRU est composé d'un directeur exécutif, d'un directeur exécutif adjoint, des représentants désignés par la Commission et la BCE et des représentants des autorités nationales de résolution désignés par chaque État membre participant. Le CRU, présidé par le directeur exécutif, se réunira et s'acquittera de ses tâches lors de deux sessions: une session exécutive et une session plénière. Des observateurs pourront être conviés à ces réunions. Le CRU prendra toutes les décisions d'ordre général lors de sa session plénière, et les décisions relatives à des entités ou groupes bancaires particuliers lors de sa session exécutive. Ces décisions peuvent avoir trait à la planification des mesures de résolution, aux pouvoirs d'intervention préventive, aux dispositifs de résolution (notamment en ce qui concerne l'utilisation du Fonds de résolution pour financer une procédure) et aux instructions données aux autorités nationales compétentes pour l'exécution des décisions de résolution. Lors des sessions exécutives, le CRU est composé du directeur exécutif, du directeur exécutif adjoint et des représentants désignés par la Commission et par la BCE. En fonction des banques ou des groupes soumis à une procédure de résolution, les représentants désignés par les autorités nationales de résolution concernées pourront également assister aux sessions. Dès lors, en cas de résolution de défaillances d'un groupe transnational, tant les représentants désignés par l'État membre où est située l'autorité de résolution au niveau du groupe que ceux désignés par les États membres où sont établies des filiales ou des entités couvertes par la surveillance sur une base consolidée participent aux réunions et au processus décisionnel. Les règles de vote du CRU tiennent compte de la nécessité de prendre en considération l'intérêt de tous les États membres concernés par une décision de résolution. Aucun participant aux délibérations n'a le droit de veto. Cependant, eu égard à la souveraineté des États membres quant à l'utilisation de leurs budgets nationaux, la proposition dispose explicitement que le MRU ne peut pas exiger des pouvoirs publics d'un État membre qu'ils apportent un soutien financier exceptionnel à une entité, quelle qu'elle soit, soumise à une procédure de résolution. En outre, afin de tenir pleinement compte des répercussions budgétaires éventuelles dans les États membres, les représentants désignés par les autorités nationales de résolution concernées qui participent à la session exécutive du CRU peuvent demander une délibération supplémentaire pour examiner la question. 4.2.2. Pouvoirs Le CRU centralise les informations dont disposent la BCE et les autorités nationales de résolution concernant la solidité financière des établissements de leur ressort. Par rapport à un réseau d'autorités nationales agissant dans le cadre de mandats nationaux, ce système permet de mieux apprécier les circonstances pouvant conduire à l'ouverture d'une procédure de résolution bancaire et d'éviter les retombées transfrontières. La proposition s'appuie sur le cadre établi par la directive [.] et confère au CRU le pouvoir d'intervenir rapidement en cas de détérioration de la situation financière d'une banque ou d'un groupe. Il incombe à cette instance de décider à quel moment recommander à la Commission de soumettre une banque ou un groupe à une procédure de résolution. Quand la Commission estime qu'il y a lieu d'engager une telle procédure, le CRU décide, dans le cadre fixé par la Commission, des instruments de résolution à utiliser et de l'allocation des ressources du Fonds. Ces pouvoirs lui permettent de choisir et d'appliquer d'une manière cohérente les instruments, les règles et les procédures de résolution. Plus particulièrement, dans le cas des banques actives dans plusieurs pays, ce système permettra de neutraliser les divergences qui règnent actuellement entre les diverses règles et approches des États membres, et d'éviter du même coup les effets négatifs que ces divergences peuvent avoir sur le fonctionnement des marchés bancaires de l'Union. Cette responsabilité directe conférée au CRU garantira un traitement équitable des banques dans tous les États membres participants, ainsi qu'une prévisibilité et une confiance accrues dans l'application de l'ensemble de règles uniformes sur la résolution bancaire. Il en résultera une plus grande sécurité juridique et une meilleure protection de la valeur des actifs financiers, en évitant les interruptions inutiles des flux financiers. Le CRU veillera également à ce que les actifs de l'établissement défaillant soient utilisés de la manière la plus productive possible, dans le but de réduire autant que possible les pertes pour les créanciers dans tous les États membres participants, et non de répondre aux préoccupations d'un seul État membre. Le CRU veille à ce que les autorités nationales de résolution exécutent à la lettre les décisions de résolution, dans le respect du droit interne. À cet effet, il a le pouvoir de superviser et d'évaluer l'application des mesures par les autorités nationales et a la faculté, au besoin, d'obtenir directement des renseignements des banques ou de réaliser des enquêtes et des inspections sur place. Quand une autorité nationale de résolution n'applique pas une décision de résolution conformément au dispositif convenu, le CRU a le pouvoir d'adresser directement certaines décisions à l'établissement concerné afin qu'il prenne les mesures nécessaires pour exécuter ladite décision. 4.2.3. Coopération européenne et internationale Aux fins de son mandat, le CRU coopérera avec la BCE et les autres autorités chargées de surveiller les établissements de crédit dans le cadre du MSU, de même qu'avec d'autres autorités faisant partie du système européen de surveillance financière. Le CRU travaillera également en collaboration étroite avec les autorités nationales de résolution, dont le rôle dans la préparation et l'application des mesures de résolution est essentiel. Dans la mesure où les opérations de nombreux établissements de crédit ne sont pas limitées à l'Union, mais sont internationales, le CRU sera seul habilité à conclure, au nom des autorités nationales des États membres participants, des accords de coopération non contraignants avec des autorités de pays tiers. 4.3. Le Fonds de résolution bancaire unique 4.3.1. Principes, établissement et missions L’action du CRU est sous-tendue par le principe selon lequel les pertes, les coûts et autres frais liés à l’utilisation des instruments de résolution sont d’abord pris en charge par les actionnaires et les créanciers de l’établissement soumis à une procédure de résolution et, en dernier recours, par le secteur financier, le cas échéant. S'il convient que les coûts liés à la restructuration d'un établissement soient financés par ses ressources propres, un mécanisme doit néanmoins être prévu pour permettre audit établissement de continuer à fonctionner, que ce soit sous sa forme originale ou via un établissement-relais ou une structure de gestion des actifs (structure de défaisance). D'où l'importance d'établir un Fonds de résolution bancaire pour garantir l'efficacité des mesures de résolution, comme le financement à court terme ou la fourniture de garanties aux acquéreurs potentiels d'un établissement soumis à une procédure de résolution. Le Fonds de résolution unique a pour objectif primordial de garantir la stabilité financière, et non d'absorber les pertes ou de fournir des capitaux aux établissements soumis à une procédure de résolution. Il ne doit pas être considéré comme un fonds de sauvetage. Néanmoins, dans des cas exceptionnels, lorsque les ressources internes seront épuisées (soit au moins 8 % du passif et des fonds propres de l'établissement soumis à la résolution), l'objectif primordial du Fonds ne pourra être atteint que si le Fonds est en mesure d'absorber ces pertes ou de fournir les capitaux nécessaires. Ce n'est qu'en pareil cas que le Fonds pourra agir comme un mécanisme de soutien aux ressources privées. La création du Fonds de résolution unique se justifie principalement par le fait que, dans des marchés financiers intégrés, toute aide financière visant à résoudre la défaillance d'une banque contribue à l'amélioration de la stabilité financière et de la santé des autres banques, dans l'État membre concerné mais aussi dans les autres pays de l'Union. Puisque les banques des États membres participants bénéficient indirectement de cette aide, il convient que les contributions destinées à la financer ne se limitent pas aux banques d'un seul État membre. Sur le plan de l'efficacité, la capacité du Fonds de centraliser les ressources provenant de toutes les banques de la zone euro constitue une protection bien plus efficace contre les crises bancaires durant lesquelles les pertes se concentrent de façon asymétrique dans quelques États membres. En ce sens, le Fonds agit comme un système d'assurance à l'échelle de la zone euro. La crise récente a montré que les pertes se répartissaient inégalement entre les États membres. Étant donné que les pertes liées à de futurs chocs dans le secteur bancaire sont susceptibles d'être concentrées, à un même moment, dans quelques États membres, un dispositif commun européen de soutien privé (par opposition à des dispositifs de soutien nationaux agissant séparément) sera plus efficacement à même d'absorber ces chocs par des contributions ex ante et, dans des cas extrêmes, des contributions ex post versées par tout le secteur bancaire de la zone euro. En centralisant les ressources au niveau européen, le Fonds offrira ainsi une plus grande «puissance de feu» et augmentera la résilience du système bancaire. De plus, la répartition uniforme des contributions ex post extraordinaires entre les banques de tous les États membres participants permettra d'en abaisser le montant pour chaque établissement, et donc d'atténuer les éventuels effets procycliques liés à ces contributions. En outre, seul un mécanisme dans lequel l'absorption des pertes ne se limite pas aux frontières nationales peut mettre efficacement fin au cercle vicieux de l'interdépendance entre une crise bancaire dans un État membre et la position budgétaire de celui-ci. La charge qui pèse actuellement sur certains États membres aurait ainsi pu être atténuée si un Fonds de résolution unique avait existé dès le début de la crise financière. De par sa capacité de mobiliser des fonds issus du secteur bancaire de tous les États membres, ce dispositif bénéficiera aussi d'une base de contributions plus large et donc d'une meilleure réputation, ce qui permettrait au CRU, le cas échéant, d'emprunter davantage sur le marché et à des taux plus bas. En cas de très lourdes pertes, cette faculté accrue de se financer en externe sur les marchés réduira la dépendance du Fonds vis-à-vis des deniers publics, ce qui contribuera encore davantage à rompre le lien entre les États et les banques et à épargner aux contribuables les coûts de la résolution. Enfin, la création d'un fonds unique est également indispensable pour aligner comme il se doit les incitants dans tous les établissements de l'union bancaire. Si les fonds nationaux devaient financer à eux seuls les coûts des procédures de résolution n'ayant pas pu être absorbés par les actionnaires et les créanciers (notamment dans le cas des groupes bancaires transnationaux), l'efficacité du MRU comme celle du MSU s'en trouveraient amoindries. La création d'un mécanisme de résolution unique suppose que le CRU puisse accéder rapidement et effectivement à un Fonds de résolution bancaire unique. Ce Fonds met en place une réserve externe, d'origine privée, capable d'assurer des financements à moyen et à long terme de façon à éviter ou à limiter autant que possible le recours aux finances publiques à des fins de résolution bancaire. En outre, il accroît l'efficacité du processus de résolution en évitant les problèmes de coordination que pose l'intervention de fonds nationaux, notamment dans le cas des groupes transnationaux. 4.3.2. Financement du Fonds Pour s'assurer des capacités de financement suffisantes, éviter les effets procycliques des systèmes de paiement au coup par coup et réduire autant que possible les demandes de soutien financier extérieur, le Fonds doit être doté de ressources immédiatement disponibles. À ces fins, le niveau cible du Fonds devrait être au moins équivalent à 1 % des dépôts couverts dans le système bancaire des États membres participants, ce qui suffirait à garantir une résolution ordonnée en cas de crise, à condition que les créanciers soient soumis à un renflouement interne à hauteur d'au moins 8 % de la totalité du passif et des fonds propres de l'établissement faisant l'objet de la résolution. D'après les chiffres de 2011 sur le secteur bancaire et une estimation du montant des dépôts couverts détenus par les banques de la zone euro, le niveau cible de 1 % pour le Fonds équivaudrait à environ 55 milliards d'EUR. Le niveau cible du Fonds en montant absolu (euros) restera dynamique et augmentera automatiquement en cas de croissance du secteur bancaire. Une période transitoire de 10 ans est prévue avant que le Fonds n'atteigne pleinement son niveau cible. Ce délai pourrait s'étendre à 14 ans si le Fonds effectue des versements supérieurs à la moitié de son niveau cible. En l'absence de toute intervention du Fonds durant la période de constitution initiale, la contribution annuelle du secteur bancaire représenterait environ un dixième du montant cible, soit quelque 5,5 milliards d'EUR en termes absolus. Passé la phase de constitution initiale du Fonds, les banques seront soumises à des contributions supplémentaires si leur assiette de contribution augmente ou si le Fonds doit effectuer des versements. Si les ressources disponibles du Fonds deviennent inférieures à la moitié de son niveau cible, les banques seront soumises à une contribution annuelle minimum équivalente à un cinquième des passifs cumulés (hors fonds propres réglementaires et dépôts couverts) de toutes les banques des États membres participants au MRU. Les contributions seront calculées pour chaque banque conformément à la directive [.], en fonction de leur passif (hors fonds propres et dépôts couverts), et adaptées à leur profil de risque. Ainsi, dans la pratique, les banques presque exclusivement financées par des dépôts devront verser des contributions très réduites. Il va de soi qu'elles contribueront aux systèmes nationaux de garantie des dépôts. Des garanties (comme l'exonération temporaire de l'obligation de verser des contributions ex post) visant à éviter que la perception des contributions crée une instabilité financière dans des établissements sains ont été prévues. Lorsque les contributions ex ante seront insuffisantes et que les contributions ex post ne seront pas immédiatement disponibles, un financement de soutien supplémentaire pourra se révéler nécessaire, notamment durant la phase de transition, afin d'assurer la continuité des fonctions systémiques des banques pendant leur restructuration. Au besoin, le Fonds pourra contracter des emprunts ou d'autres formes de soutien (y compris des ressources publiques) auprès d'établissements financiers ou de tiers pour financer la procédure de résolution. En principe, ce soutien sera remboursé par l'établissement même soumis à la procédure. Toutefois, si ce n'est pas possible, le règlement dispose que les pertes sont affectées à toutes les banques soumises au mécanisme sous forme de contributions ex post. Cette solution garantira un effet neutre à moyen terme sur les ressources publiques. Pour ne pas léser les États membres qui se seraient déjà dotés d'un fonds de résolution au moment de l'entrée en vigueur de la proposition, le règlement leur laisse toute latitude pour définir les modalités du recours aux fonds nationaux existants aux fins du respect par leurs banques des obligations qu'il prévoit. 4.3.3. Rôle des systèmes de garantie des dépôts dans le cadre de la résolution Lorsqu'une banque est soumise à une procédure de résolution, le système national de garantie des dépôts auquel elle est affiliée est mis à contribution (jusqu'à concurrence des dépôts couverts) pour le montant des pertes qu’il aurait dû supporter si ladite banque avait été liquidée selon une procédure normale d’insolvabilité. Ce rôle est déjà pleinement établi dans la directive [ ]. En outre, le MRU n'interfère pas avec les systèmes de protection institutionnels ou d'autres mécanismes de soutien financier intragroupe mis en place par certains groupes ou établissements de crédit. Il n'interviendra que lorsque ce type de solutions émanant du secteur privé ne suffiront pas à régler une défaillance bancaire. 4.3.4. Rôle du Fonds dans la résolution des défaillances de groupes comprenant des établissements non soumis au MRU En ce qui concerne la résolution des défaillances de groupes comprenant des établissements non soumis au MRU, l'intervention du Fonds ne portera que sur les éléments dudit groupe qui sont soumis au mécanisme, les dispositifs nationaux de financement non soumis à la contribution au titre du MRU étant chargés de couvrir le reste. Pour renforcer le financement de la résolution dans l'ensemble du marché intérieur, la proposition autorise le Fonds à emprunter ou à prêter des fonds à d'autres dispositifs de financement des procédures de résolution, à titre volontaire. Cette possibilité permettra au Fonds de supporter d'importants versements non couverts par les contributions ex ante ou ex post. Elle lui permettra aussi de soutenir les dispositifs de financement des procédures de résolution dans les États membres non participants au MRU. 4.3.5. Remplacement des dispositifs de financement des procédures de résolution Dans la mesure où le Fonds remplace les dispositifs de financement des procédures de résolution des États membres qui y participent, les États membres qui disposeront déjà de tels dispositifs au moment de l'entrée en vigueur de ce règlement pourront décider de leur utilisation, conformément à leur droit national. Les États membres pourraient aussi décider de faire verser par ces dispositifs, en lieu et place de leurs banques, les contributions dues au Fonds, jusqu'à épuisement de leurs ressources. 5. INCIDENCE BUDGÉTAIRE Le CRU sera entièrement financé à l'aide des contributions versées par les établissements financiers. Sa mise en place aura cependant des incidences mineures sur le budget de l'Union au cours de la phase de démarrage du CRU. Les détails en sont exposés dans la fiche financière jointe à la proposition. 2013/0253 (COD) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d'investissement dans le cadre d'un mécanisme de résolution unique et d'un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 114, vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux, vu l’avis de la Banque centrale européenne[11], vu l'avis du Comité économique et social européen[12], statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1) Il est essentiel, pour favoriser la reprise économique dans l’Union, que le marché intérieur des services bancaires soit mieux intégré. Or, la crise économique et financière actuelle a mis en évidence les menaces pesant sur le fonctionnement de ce marché et le risque croissant de fragmentation financière. Les marchés interbancaires sont devenus moins liquides, et l’on constate un repli des activités bancaires transnationales, lié à une crainte de la contagion et à un manque de confiance dans les autres systèmes bancaires nationaux et dans la capacité des États membres à soutenir les banques. (2) Les divergences qui existent entre les réglementations nationales des États membres en matière de résolution et entre les pratiques administratives correspondantes, et l’absence de processus décisionnel unifié au niveau de l’Union pour la résolution des défaillances d’établissements transnationaux, alimentent cette défiance et contribuent à l’instabilité du marché, en ne garantissant aucune sécurité ou prévisibilité quant à l’issue des défaillances bancaires. Les décisions de résolution prises au seul niveau national peuvent fausser la concurrence et, en définitive, affaiblir le marché intérieur. (3) En particulier, les différences de pratiques entre les États membres en ce qui concerne le traitement des créanciers des banques soumises à une procédure de résolution et le sauvetage des établissements défaillants influent sur la perception du risque de crédit, de la solidité financière et de la solvabilité de leurs banques. Ce phénomène érode la confiance du public dans les banques et empêche celles-ci d’exercer pleinement leur liberté d’établissement et de prestation de services au sein du marché intérieur, car elles supportent des coûts de financement plus élevés qu’ils ne le seraient sans ces différences de pratiques d’un État membre à l’autre. (4) Les divergences entre les réglementations nationales des différents États membres en matière de résolution et entre les pratiques administratives correspondantes peuvent entraîner des coûts d’emprunts plus élevés pour les banques et leurs clients en raison uniquement du lieu d'établissement de ces banques, indépendamment de leur solvabilité réelle. En outre, les clients des banques se voient appliquer des taux d’emprunt plus élevés dans certains États membres que dans d’autres, quel que soit leur propre degré de solvabilité. (5) Tant que les réglementations et les pratiques en matière de résolution, ainsi que les modalités de partage des charges, ne dépasseront pas le niveau national et que les fonds nécessaires au financement des procédures de résolution seront collectés et dépensés au niveau national, le marché intérieur restera fragmenté. En outre, les autorités nationales de surveillance sont fortement incitées à réduire le plus possible l’impact potentiel des crises bancaires sur l’économie nationale en prenant des mesures unilatérales de cantonnement des activités bancaires, consistant par exemple à limiter les transferts ou les prêts intragroupe ou, lorsque des entreprises mères présentent un risque de défaillance, à imposer aux filiales qui se trouvent sur leur territoire des exigences de liquidité et de fonds propres plus importantes. Cette situation restreint les activités transnationales des banques, crée des obstacles à l’exercice des libertés fondamentales et fausse la concurrence dans le marché intérieur. (6) La directive [ ] du Parlement européen et du Conseil[13] a harmonisé jusqu’à un certain point les réglementations nationales en matière de résolution des défaillances bancaires et prévu une coopération entre autorités de résolution pour les défaillances de banques transnationales. Mais il s'agit d'une harmonisation partielle, et le processus décisionnel n’est pas centralisé. La directive [ ] met essentiellement des instruments et des pouvoirs de résolution communs à la disposition des autorités nationales de chaque État membre, mais elle laisse à celles-ci une certaine marge d’appréciation pour le recours à ces instruments et l’utilisation des dispositifs nationaux de financement des procédures de résolution. Elle n’empêche pas la prise de décisions distinctes et potentiellement divergentes sur la résolution des défaillances de groupes transnationaux par les États membres, ce qui risque d’avoir une incidence sur le coût global de la résolution. En outre, parce qu’elle prévoit des dispositifs de financement nationaux, elle ne réduit pas suffisamment la dépendance des banques à l’égard des soutiens budgétaires nationaux et n’empêche pas les États membres d'appliquer des approches différentes quant à l’utilisation des dispositifs de financement. (7) Il est essentiel, pour l’achèvement du marché intérieur des services financiers, que la résolution des défaillances bancaires dans l’Union fasse l’objet de décisions uniformes, notamment pour ce qui est de l’emploi des fonds levés au niveau de l’Union. Au sein du marché intérieur, la défaillance d’établissements bancaires dans un seul État membre peut compromettre la stabilité des marchés financiers de toute l’Union. La mise en place de règles efficaces et uniformes et de conditions de financement identiques d’un État membre à l’autre est dans l’intérêt non seulement des États membres dans lesquels opèrent les banques, mais aussi de tous les États membres en général, puisqu’elle permet de préserver la concurrence et d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Les systèmes bancaires étant étroitement interconnectés au sein du marché intérieur, les groupes bancaires ont une dimension internationale, et les banques comptent un pourcentage élevé d’avoirs étrangers. En l’absence d’un mécanisme de résolution unique, une crise bancaire dans un État membre participant au mécanisme de surveillance unique (MSU) aurait des répercussions systémiques plus graves, y compris dans les États membres non participants. La création du mécanisme de résolution unique renforcera la stabilité des banques des États membres participants et préviendra la propagation des crises aux États membres non participants, facilitant ainsi le fonctionnement de l’ensemble du marché intérieur. (8) Depuis l’instauration du MSU par le règlement (UE) n°…/… du Conseil[14], MSU au sein duquel les banques des États membres participants sont surveillées de manière centralisée par la Banque centrale européenne (BCE), il existe un décalage entre cette surveillance au niveau de l’Union et le traitement national réservé à ces banques dans le cadre des procédures de résolution telles que régies par la directive [ ]. (9) Alors que les banques des États membres ne participant pas au MSU bénéficient, au niveau national, d’un ensemble cohérent de dispositifs de surveillance, de résolution et de soutien financier, celles des États membres participant au MSU relèvent d’un système européen pour leur surveillance, mais de dispositifs nationaux pour la résolution de leurs défaillances et pour les soutiens financiers. Ce décalage entraîne un désavantage concurrentiel pour les banques situées dans les États membres participant au MSU. La surveillance et la résolution intervenant à deux niveaux différents au sein du MSU, ces banques ne sauraient bénéficier de mesures d’intervention et de résolution aussi rapides, cohérentes et efficaces que les banques situées dans des États membres non participants. Leurs coûts de financement s’en trouvent alourdis, ce qui leur fait subir un désavantage concurrentiel et a des répercussions sur les États membres dans lesquels elles exercent leurs activités de même que sur le fonctionnement global du marché intérieur. Un mécanisme de résolution centralisé pour toutes les banques opérant dans les États membres participant au MSU est donc essentiel pour garantir des conditions de concurrence équitables. (10) Il est souhaitable que la répartition des pouvoirs de résolution entre le niveau national et le niveau de l’Union soit alignée sur la répartition des pouvoirs de surveillance entre ces deux niveaux. Il conviendrait que, tant que la surveillance s’exerce au niveau national, l’État membre dans lequel se produit une défaillance bancaire en assume les conséquences financières. Le mécanisme de résolution unique ne devrait donc s’appliquer qu’aux banques et établissements financiers établis dans les États membres participant au MSU et soumis à la surveillance de la BCE dans le cadre du MSU. Il ne devrait pas s’appliquer aux banques établies dans les États membres qui ne participent pas au MSU, sous peine d’envoyer un mauvais signal. Les autorités de surveillance de ces États membres pourraient notamment se montrer plus indulgentes à l’égard des banques de leur ressort si elles n’avaient pas à supporter la totalité du risque financier lié à leur défaillance. Il convient donc, pour assurer un parallélisme avec le MSU, d’appliquer le mécanisme de résolution unique aux États membres participant au mécanisme de surveillance unique. Les États membres qui rejoindraient le MSU par la suite devraient alors relever aussi, automatiquement, du mécanisme de résolution unique. À terme, le mécanisme de résolution unique est censé couvrir l’ensemble du marché intérieur. (11) Un Fonds de résolution bancaire unique (ci-après le «Fonds») est un élément essentiel au bon fonctionnement du mécanisme de résolution unique. La coexistence de différents systèmes de financement nationaux compromettrait l’application, dans le marché intérieur, de règles uniformes en matière de résolution bancaire. Le Fonds devrait contribuer à assurer l’uniformité des pratiques administratives de financement des résolutions et à éviter que des pratiques nationales divergentes n’entravent l’exercice des libertés fondamentales ou ne faussent la concurrence dans le marché intérieur. Le Fonds devrait être financé directement par les banques et être mutualisé au niveau de l’Union, afin que les ressources disponibles à des fins de résolution puissent être réparties objectivement entre les États membres, ce qui permettrait de renforcer la stabilité financière et de desserrer le lien existant entre la situation budgétaire de chaque État membre telle qu’elle est perçue et les coûts de financement des banques et des entreprises qui y sont implantées. (12) Il est donc nécessaire, pour permettre un fonctionnement optimal et stable du marché intérieur, d’adopter des mesures instituant un mécanisme de résolution unique pour tous les États membres qui participent au mécanisme de surveillance unique. (13) L’application dans les États membres participants des règles en matière de résolution bancaire définies par la directive [ ] ne pourra être assurée de manière centralisée par une autorité de résolution unique de l’Union que si les règles régissant la création et le fonctionnement du mécanisme de résolution unique sont directement applicables dans les États membres, afin d’éviter toute divergence d’interprétation entre eux. L’ensemble du marché intérieur devrait bénéficier de cette application directe, qui contribuera à garantir une concurrence loyale et à prévenir les entraves au libre exercice des libertés fondamentales, non seulement dans les États membres participants, mais aussi dans tout le reste du marché intérieur. (14) Pour refléter le champ d’application du règlement (UE) n°…/… du Conseil, le mécanisme de résolution unique devrait s’appliquer à tous les établissements de crédit établis dans les États membres participants. Néanmoins, dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique, il devrait être possible de prendre directement des mesures de résolution à l’égard de tout établissement de crédit d’un État membre participant, afin d’éviter qu’au sein du marché intérieur, les établissements défaillants et leurs créanciers ne reçoivent pas tous le même traitement en cas de résolution. Dans la mesure où des entreprises mères, des entreprises d’investissement et des établissements financiers relèvent de la surveillance consolidée exercée par la BCE, ils devraient entrer dans le champ d’application du mécanisme de résolution unique. La BCE ne surveillera pas ces établissements de manière individuelle, mais elle sera la seule autorité de surveillance à avoir une vision globale du risque encouru par l’ensemble du groupe, et donc, indirectement, par chacun des membres qui le composent. Si certaines entités entrant dans le périmètre de surveillance consolidée exercée par la BCE étaient exclues du champ d’application du mécanisme de résolution unique, il serait impossible de planifier la résolution de groupes bancaires et d’adopter une stratégie de résolution de groupe, ce qui compromettrait sérieusement l’efficacité de toute décision de résolution. (15) Au sein du mécanisme de résolution unique, les décisions devraient être prises au niveau le plus approprié. (16) En tant qu’autorité de surveillance au sein du MSU, la BCE est la mieux placée pour apprécier si un établissement de crédit est défaillant ou susceptible de le devenir, et s'il n'existe aucune perspective raisonnable qu'une autre mesure, de nature privée ou prudentielle, puisse empêcher sa défaillance dans un délai raisonnable. Un conseil de résolution unique (ci-après le «CRU»), sur notification de la BCE, devrait adresser une recommandation à la Commission. Compte tenu de la nécessité de trouver un juste équilibre entre les différents intérêts en jeu, la Commission devrait décider si l’établissement doit ou non être soumis à une procédure de résolution et elle devrait également arrêter un cadre de résolution clair et détaillé définissant les mesures à prendre par le CRU. Dans ce cadre, le CRU devrait décider d’un dispositif de résolution et donner aux autorités nationales de résolution des instructions concernant les instruments et les pouvoirs de résolution à mettre en œuvre au niveau national. (17) Le CRU devrait être habilité à prendre des décisions concernant, notamment, la planification des résolutions, l’évaluation de la résolvabilité, l’élimination des obstacles à celle-ci, ainsi que la préparation des mesures de résolution. Les autorités nationales de résolution devraient l’assister dans la planification des résolutions et la préparation des décisions. En outre, dans la mesure où l'exercice des pouvoirs de résolution passe par l’application du droit national, les autorités nationales de résolution devraient être chargées de la mise en œuvre des décisions de résolution. (18) Pour le bon fonctionnement du marché intérieur, il est indispensable que les mêmes règles s’appliquent à toutes les mesures de résolution, qu'elles soient prises par les autorités nationales de résolution en vertu de la directive [ ] ou dans le cadre du mécanisme de résolution unique. La Commission examinera ces mesures en vertu de l’article 107 du TFUE. Lorsque les dispositifs de financement utilisés pour la résolution ne comportent pas d’éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission devrait, pour assurer l’égalité des conditions de concurrence dans le marché intérieur, évaluer ces mesures, par analogie, à l’aune des critères d'application de l’article 107 du TFUE. Si une notification en vertu de l’article 108 du TFUE n’est pas nécessaire, l’utilisation du Fonds proposée par le CRU ne comportant pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 107 du TFUE, il conviendrait, pour assurer le fonctionnement cohérent du marché intérieur entre États membres participants et États membres non participants, que la Commission, lorsqu’elle évalue la proposition de recours au Fonds, applique par analogie les règles pertinentes en matière d’aides d’État prévues à l’article 107 du TFUE. Le CRU ne devrait pas prendre de décision concernant un dispositif de résolution tant que la Commission ne s’est pas assurée, en procédant par analogie avec le traitement des aides d’État, que l’utilisation du Fonds obéit aux mêmes règles que les interventions des dispositifs nationaux de financement. (19) Afin de garantir un processus décisionnel rapide et efficace en matière de résolutions, il conviendrait que le CRU soit une agence de l’Union spécifique, dotée d’une structure spéciale, en adéquation avec ses tâches spécifiques, et que son modèle s’écarte de celui de toutes les autres agences de l’Union. Sa composition devrait tenir dûment compte de tous les intérêts en jeu dans les procédures de résolution. Le CRU devrait siéger en sessions exécutives et sessions plénières. Les sessions exécutives devraient réunir le directeur exécutif du CRU, son directeur exécutif adjoint et des représentants de la Commission et de la BCE. Compte tenu des missions du CRU, son directeur exécutif et son directeur exécutif adjoint devraient être nommés par le Conseil, sur proposition de la Commission et après audition du Parlement européen. Lorsque le CRU se réunit en session exécutive pour statuer sur la résolution de la défaillance d’une banque ou d’un groupe qui n’a d’établissements que dans un seul État membre participant, le membre nommé par cet État membre pour représenter son autorité nationale de résolution devrait aussi y siéger et prendre part aux décisions. Lorsque le CRU se réunit en session exécutive pour statuer sur la situation d’un groupe transnational, les membres nommés par l’État membre d’origine et par tous les États membres d’accueil concernés pour représenter les autorités nationales de résolution de ces États membres, devraient aussi y siéger et prendre part aux décisions. Toutefois, pour équilibrer l’influence exercée sur ces décisions par les autorités du pays d’origine, d’une part, et par celles des pays d’accueil, d’autre part, les autorités des pays d’accueil devraient à elles toutes disposer d’une seule voix. Des observateurs, notamment un représentant du MES et de l’Eurogroupe, pourraient aussi être invités à assister aux réunions du CRU. (20) Compte tenu des missions du CRU et des objectifs de la résolution, parmi lesquels figure la protection des fonds publics, le fonctionnement du CRU devrait être financé par des contributions versées par les établissements des États membres participants. (21) Le CRU, et la Commission s’il y a lieu, devraient se substituer aux autorités nationales de résolution désignées en vertu de la directive [ ] pour tout ce qui a trait au processus décisionnel en matière de résolution. Les autorités nationales de résolution désignées en vertu de la directive [ ] devraient rester chargées des activités liées à la mise en œuvre des dispositifs de résolution adoptés par le CRU. Pour des raisons de transparence et de contrôle démocratique, et pour respecter les prérogatives des institutions de l’Union, le CRU devrait répondre, devant le Parlement européen et le Conseil, des décisions prises en vertu du présent règlement. Pour ces mêmes raisons de transparence et de contrôle démocratique, les parlements nationaux devraient avoir le droit d’obtenir des informations sur les activités du CRU et de dialoguer avec lui. (22) Lorsque la directive [ ] prévoit la possibilité, pour les autorités nationales de résolution, d’appliquer une obligation simplifiée en ce qui concerne l’établissement de plans de résolution ou de déroger à cette obligation, il conviendrait de prévoir une procédure selon laquelle le CRU pourrait autoriser l’application de cette obligation simplifiée. (23) Afin de garantir une approche uniforme pour les établissements et les groupes, le CRU devrait être habilité à établir les plans de résolution des établissements et des groupes. Il conviendrait qu’il évalue la résolvabilité des établissements et des groupes et prenne des mesures visant à éliminer tout obstacle éventuel à leur résolvabilité. Le CRU devrait exiger des autorités nationales de résolution qu’elles appliquent toute mesure appropriée en ce sens, pour assurer une cohérence et la résolvabilité des établissements concernés. (24) La planification est une composante essentielle d’une résolution efficace. Le CRU devrait ainsi avoir le pouvoir d’imposer des modifications de la structure et de l’organisation des établissements ou des groupes, afin d’éliminer les obstacles pratiques à l’application des instruments de résolution et de garantir la résolvabilité des entités concernées. Tous les établissements ayant potentiellement une importance systémique, il est primordial, pour préserver la stabilité financière, que les autorités puissent résoudre les défaillances de n’importe quel établissement. Afin de ne pas porter atteinte à la liberté d’entreprise reconnue par l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux, le pouvoir discrétionnaire du CRU devrait se limiter à ce qui est nécessaire pour simplifier la structure et les activités de l’établissement concerné à la seule fin d’en améliorer la résolvabilité. En outre, toute mesure imposée dans ce but devrait être compatible avec le droit de l’Union. Les mesures prises ne devraient comporter aucune discrimination directe ou indirecte fondée sur le pays d’origine et être justifiées, avant tout, par la nécessité absolue de préserver la stabilité financière dans l’intérêt général. Pour qu’une mesure soit prise dans l’intérêt général, il faudrait que le CRU, agissant dans l’intérêt général, puisse atteindre les objectifs visés par la résolution sans rencontrer d’obstacles à l’utilisation d’instruments de résolution ou à l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés. Par ailleurs, les mesures prises ne devraient pas aller au-delà du minimum nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis. (25) Le mécanisme de résolution unique devrait se fonder sur le cadre établi par la directive [ ] et par le MSU. Le CRU devrait, par conséquent, être habilité à intervenir à un stade précoce en cas de détérioration de la situation financière ou de la solvabilité d’un établissement. Les informations que le CRU recevra à un stade précoce des autorités nationales de résolution ou de la BCE seront essentielles pour lui permettre de déterminer les mesures à prendre pour préparer la résolution de l’établissement concerné. (26) Afin de garantir l’engagement rapide d’une procédure de résolution lorsque celle-ci devient nécessaire, le CRU devrait suivre de près, en coopération avec l’autorité compétente concernée ou la BCE, la situation des établissements concernés et la mise en œuvre par ceux-ci de toute mesure d’intervention précoce prise à leur endroit. (27) Afin de limiter les perturbations subies par les marchés financiers et l’économie dans toute la mesure du possible, la procédure de résolution devrait être conduite en un court laps de temps. Durant toute la procédure de résolution, la Commission devrait avoir accès à toute information qu’elle juge nécessaire pour prendre une décision en connaissance de cause dans le cadre de la résolution. Lorsque la Commission décide de soumettre un établissement à une procédure de résolution, le CRU devrait immédiatement adopter un dispositif de résolution précisant les instruments et les pouvoirs de résolution à appliquer et les dispositifs de financement à utiliser éventuellement. (28) La liquidation d’un établissement défaillant selon une procédure normale d’insolvabilité peut compromettre la stabilité financière, interrompre la fourniture de services essentiels et menacer la protection des déposants. Dans ce cas, il est de l’intérêt général d’appliquer des instruments de résolution. Les objectifs de la résolution devraient donc être de garantir la continuité des services financiers essentiels, de préserver la stabilité du système financier, de réduire l’aléa moral en limitant le recours des établissements défaillants aux soutiens financiers publics et de protéger les déposants. (29) Toutefois, la liquidation d’un établissement insolvable selon une procédure normale d’insolvabilité devrait toujours être envisagée préalablement à toute décision de le maintenir en activité. Un établissement insolvable ne devrait être maintenu en activité qu’à des fins de stabilité financière et, dans toute la mesure du possible, qu’avec des fonds privés, soit au moyen de sa vente à un acquéreur privé ou de sa fusion avec celui-ci, soit par le biais d’une dépréciation des créances dont il fait l’objet ou de la conversion de ses dettes en fonds propres aux fins d’une recapitalisation. (30) La Commission et le CRU devraient veiller, dans l’exercice de leurs pouvoirs de résolution, à ce que les actionnaires et les créanciers de l’établissement défaillant assument une part appropriée des pertes, à ce que la direction soit remplacée, à ce que les coûts de la procédure de résolution soient les plus limités possible et à ce que tous les créanciers de la même catégorie soient traités de la même manière. (31) Les restrictions aux droits des actionnaires et des créanciers devraient être conformes aux principes énoncés à l’article 52 de la Charte des droits fondamentaux. Les instruments de résolution ne devraient donc être appliqués qu’aux établissements dont la défaillance est avérée ou prévisible et uniquement si cela est nécessaire pour atteindre l’objectif de stabilité financière dans l’intérêt général. Plus précisément, ils devraient être appliqués lorsque l’établissement ne peut pas être liquidé selon une procédure normale d’insolvabilité sans déstabiliser le système financier et que les mesures envisagées sont nécessaires pour assurer le transfert rapide et la poursuite des fonctions d’importance systémique parce qu’il n’existe aucune perspective raisonnable de trouver une autre solution d’origine privée, fût-ce une augmentation de capital par les actionnaires ou par un tiers, qui permette de redresser complètement l’établissement. (32) Les atteintes aux droits de propriété ne devraient pas être disproportionnées. Les actionnaires et les créanciers affectés ne devraient donc pas subir de pertes plus importantes que celles qu’ils auraient subies si l’établissement avait été liquidé au moment où la résolution a été décidée. En cas de transfert d’une partie des actifs de l’établissement soumis à la procédure de résolution à un acheteur privé ou à un établissement relais, la partie restante devrait être liquidée selon une procédure normale d’insolvabilité. Afin de protéger les actionnaires existants et les créanciers de l’établissement lors de la procédure de liquidation, il conviendrait de leur reconnaître le droit à un remboursement de leurs créances qui ne soit pas inférieur à l’estimation de ce qu’ils auraient récupéré si l’ensemble de l’établissement avait été liquidé selon une procédure normale d’insolvabilité. (33) Pour protéger les droits des actionnaires et garantir aux créanciers qu’ils ne recevront pas moins que dans le cadre d’une procédure normale d’insolvabilité, il conviendrait d’imposer des obligations précises concernant la valorisation de l’actif et du passif de l’établissement défaillant et de prévoir suffisamment de temps pour estimer de manière fiable ce qui leur serait revenu si l’établissement avait été liquidé selon une telle procédure. Il devrait être possible d’entreprendre cette valorisation dès la phase d’intervention précoce. Toute mesure de résolution devrait ainsi être précédée d’une estimation de la valeur de l’actif et du passif de l’établissement et de ce qu’auraient reçu les actionnaires et les créanciers dans le cadre d’une procédure normale d’insolvabilité. (34) Il est important de comptabiliser les pertes en cas de défaillance d’un établissement. Le principe directeur pour la valorisation de l’actif et du passif des établissements défaillants devrait être leur valeur de marché au moment de l’application des instruments de résolution, dans la mesure où les marchés fonctionnent correctement. En cas de dysfonctionnement sérieux des marchés, cette valorisation devrait être effectuée à la valeur économique de long terme, dûment justifiée, des éléments d’actif et de passif. En cas d’urgence, le CRU devrait pouvoir procéder à une valorisation provisoire rapide de l’actif ou du passif d’un établissement défaillant, qui devrait être applicable jusqu’à ce qu’une valorisation indépendante soit réalisée. (35) Afin de garantir que la procédure de résolution demeure objective et certaine, il est nécessaire d’arrêter l’ordre dans lequel les créances non garanties détenues sur un établissement soumis à une procédure de résolution devraient être dépréciées ou converties. Pour limiter le risque que les créanciers n’essuient des pertes plus importantes que si l’établissement avait été liquidé selon une procédure normale d’insolvabilité, il conviendrait que cet ordre soit applicable dans le cadre aussi bien d’une procédure normale d’insolvabilité que d’une dépréciation ou d’une conversion effectuée en vertu d’une procédure de résolution. Une telle disposition faciliterait également la fixation du prix de la dette. (36) La Commission devrait définir le cadre de la mesure de résolution à prendre selon les circonstances de l’espèce et être en mesure de désigner tous les instruments de résolution devant être utilisés. Dans ce cadre clair et précis, le CRU devrait décider en détail du dispositif de résolution à appliquer. Les instruments de résolution applicables devraient comprendre l’instrument de cession des activités, l’instrument de l’établissement-relais et l’instrument de séparation des actifs, également prévus dans la directive [ ]. Ce cadre devrait également permettre d’évaluer si les conditions d’une dépréciation et d’une conversion d’instruments de fonds propres sont remplies. (37) L’instrument de cession des activités devrait permettre de vendre l’établissement ou certaines de ses activités à un ou plusieurs acquéreurs sans l’accord des actionnaires. (38) L’instrument de séparation des actifs devrait permettre aux autorités de transférer des actifs peu performants ou toxiques à une structure distincte. Cet instrument ne devrait être utilisé qu’en combinaison avec d’autres instruments pour éviter que l’établissement défaillant ne bénéficie d’un avantage concurrentiel indu. (39) Un dispositif de résolution efficace devrait permettre de réduire à un minimum les coûts de résolution d’un établissement défaillant supportés par les contribuables. Il devrait aussi permettre la résolution de grands établissements financiers d’importance systémique, sans risque pour la stabilité financière. L’instrument de renflouement interne remplit cet objectif en garantissant que les actionnaires et les créanciers de l’entité concernée supportent des pertes appropriées et assument une part appropriée de ces coûts. À cette fin, des pouvoirs légaux de dépréciation, utilisables en complément d’autres instruments de résolution, devraient être inclus dans tout cadre de résolution, ainsi que l'a recommandé le Conseil de stabilité financière. (40) Afin de disposer de la souplesse nécessaire pour pouvoir répartir les pertes entre les créanciers dans les circonstances les plus variées, il convient de prévoir que l’instrument de renflouement interne peut être employé aussi bien pour maintenir l’établissement en activité, dès lors qu’il existe une perspective réaliste de le remettre sur pied, que pour transférer ses services d’importance systémique à un établissement-relais et mettre progressivement un terme à tout ou partie des activités restantes. (41) Lorsque l’instrument de renflouement interne est utilisé pour reconstituer les fonds propres de l’établissement défaillant et lui permettre de rester en activité, ce renflouement interne devrait toujours s’accompagner d’un remplacement de la direction, puis d’une restructuration de l’établissement et de ses activités propre à remédier aux causes de sa défaillance. Cette restructuration devrait être mise en œuvre conformément à un plan de réorganisation des activités. (42) Il n’est pas approprié d’appliquer l’instrument de renflouement interne aux créances qui sont sécurisées, couvertes ou garanties de toute autre façon. Toutefois, pour que cet instrument soit efficace et atteigne ses objectifs, il devrait être possible de l’appliquer à un éventail aussi large que possible de passifs non garantis de l’établissement défaillant. Il convient néanmoins d’exclure de son champ d’application certains types de passifs non garantis. Pour des raisons d'ordre public et d'efficacité des mesures de résolution, l'instrument de renflouement interne ne devrait s'appliquer ni aux dépôts protégés par la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil[15], ni aux créances des salariés sur l'établissement défaillant, ni aux créances commerciales portant sur des biens et services nécessaires à son fonctionnement quotidien. (43) L’instrument de renflouement interne ne devrait pas s’appliquer aux déposants dont les dépôts sont couverts par un système de garantie des dépôts. Les systèmes de garantie des dépôts devraient néanmoins contribuer au financement de la procédure de résolution, à hauteur de l’indemnisation qu’ils auraient dû verser à ces déposants. L’exercice des pouvoirs de renflouement interne assure, en effet, aux déposants la possibilité de continuer d’accéder à leurs dépôts, ce qui est la principale raison d’être des systèmes de garantie des dépôts. Ne pas prévoir la participation de ces systèmes dans ces circonstances créerait un avantage déloyal par rapport aux autres créanciers qui seraient, eux, soumis aux décisions de l’autorité de résolution. (44) Afin que le partage de la charge financière entre les actionnaires et les créanciers de rang inférieur soit effectivement mis en œuvre, comme le requièrent les règles en matière d’aides d’État, le mécanisme de résolution unique pourrait, à compter de l’entrée en application du présent règlement, appliquer par analogie l’instrument de renflouement interne. (45) Pour éviter que les établissements ne structurent leur passif d’une manière qui limite l’efficacité de l’instrument de renflouement interne, le CRU devrait pouvoir leur imposer de détenir en permanence un montant agrégé, exprimé en pourcentage de leur passif total, de fonds propres, de créances subordonnées et de créances de rang supérieur, qui ne constituent pas des fonds propres aux fins du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement et du Conseil[16] et de la directive 2006/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013[17], pouvant servir à l’application de l’instrument de renflouement interne. (46) Il conviendrait de choisir la meilleure méthode de résolution selon les circonstances de l’espèce, et, à cet effet, tous les instruments de résolution prévus par la directive [ ] devraient être mobilisables. (47) La directive [ ] a conféré aux autorités nationales de résolution le pouvoir de déprécier et de convertir des instruments de fonds propres, parce que les conditions de la dépréciation et de la conversion d’instruments de fonds propres peuvent coïncider avec les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution et qu’il faut alors évaluer si la dépréciation et la conversion d’instruments de fonds suffisent en soi à restaurer la bonne santé financière de l’entité concernée ou s’il est également nécessaire de prendre une mesure de résolution. En règle générale, ce pouvoir sera utilisé dans le contexte de la résolution. Il conviendrait que la Commission se substitue aux autorités nationales de résolution aussi dans cette fonction et qu’elle soit, par conséquent, habilitée à évaluer si les conditions de la dépréciation et de la conversion d’instruments de fonds propres sont remplies et à décider de soumettre ou non l’entité concernée à une procédure de résolution, si les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution sont également remplies. (48) L’efficience et l’uniformité des mesures de résolution devraient être assurées dans tous les États membres participants. À cette fin, dans des cas exceptionnels lorsqu'une autorité nationale de résolution n'a pas, ou pas suffisamment, appliqué une décision qu’il avait arrêtée, le CRU devrait être habilité à transférer à une autre personne certains droits, actifs et passifs d'un établissement soumis à une procédure de résolution ou à exiger la conversion d’instruments de dette contenant une clause contractuelle de conversion dans certaines circonstances. Toute mesure des autorités nationales de résolution de nature à restreindre ou à affecter l’exercice, par le CRU, de ses pouvoirs ou de ses fonctions devrait être exclue. (49) Afin d’optimiser l’efficacité du mécanisme de résolution unique, le CRU devrait coopérer étroitement avec l’Autorité bancaire européenne en toutes circonstances. S’il y a lieu, il devrait aussi coopérer avec l’Autorité européenne des marchés financiers, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et le Comité européen du risque systémique, de même qu’avec les autres autorités faisant partie du système européen de surveillance financière. Il devrait, en outre, coopérer étroitement avec la BCE et les autres autorités chargées de la surveillance des établissements de crédit dans le cadre du MSU, notamment dans le cas des groupes soumis à la surveillance sur une base consolidée exercée par la BCE. Aux fins d’une gestion efficace de la résolution des banques défaillantes, il conviendrait aussi qu’il coopère avec les autorités nationales de résolution à toutes les étapes de la procédure de résolution. Une coopération avec ces dernières est ainsi nécessaire, non seulement à la mise en œuvre des décisions de résolution arrêtées par le CRU, mais aussi avant l’adoption de toute décision de résolution, au stade de la planification de la résolution ou durant la phase d’intervention précoce. (50) Dès lors qu’il se substitue aux autorités nationales de résolution des États membres participants pour l’adoption des décisions de résolution, le CRU devrait aussi remplacer ces autorités aux fins de la coopération avec les États membres non participants, dans la mesure où des fonctions de résolution sont concernées. En particulier, il devrait représenter toutes les autorités des États membres participants dans les collèges d’autorités de résolution associant les autorités des États membres non participants. (51) Étant donné que de nombreux établissements n’exercent pas seulement leur activité au sein de l’Union, mais à un niveau international plus large, tout dispositif de résolution doit, pour être efficace, définir des principes de coopération avec les autorités des pays tiers. Un soutien devrait être apporté aux autorités compétentes des pays tiers conformément au cadre juridique établi par l’article 88 de la directive [ ]. À cet effet, dès lors que le CRU devrait être la seule autorité habilitée à procéder à la résolution des banques défaillantes des États membres participants, la compétence de conclure des arrangements de coopération non contraignants avec les autorités de pays tiers, au nom des autorités nationales des États membres participants, devrait lui être exclusivement dévolue. (52) Pour pouvoir s’acquitter efficacement de ses missions, le CRU devrait être doté de pouvoirs d’enquête appropriés. Il devrait être en mesure d’exiger toutes les informations dont il a besoin, soit directement, soit par l’intermédiaire des autorités nationales de résolution, et de conduire des enquêtes et des inspections sur place, s’il y a lieu en coopération avec les autorités nationales compétentes. Dans le contexte de la résolution, le CRU pourrait recourir à des inspections sur place pour s’assurer que la Commission et lui-même prennent leurs décisions sur la base d’informations parfaitement exactes et que ces décisions sont ef