FR Journal officiel de l’Union européenne C 277/81

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers»

COM(2008) 775 final — 2008/0220 (CNS)

(2009/C 277/16)

Rapporteur: M. CEDRONE

Le 10 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément aux articles 100 et 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de directive du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers

COM(2008) 775 final - 2008/0220 (CNS).

La section spécialisée «Transport, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 avril 2009, (rapporteur: M. CEDRONE).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 182 voix pour, 3 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions

1.1. Le Comité considère qu'indépendamment de tout autre mérite, le principal avantage de la proposition est de simplifier la législation qui a cours dans ce domaine, en remplaçant les trois actes législatifs en vigueur par un seul. Elle permet en outre d'alléger les procédures administratives des États membres, dans la mesure où elle aligne les obligations de stockage sur celles qui ont été définies par l'Agence internationale de l'énergie (AIE), encore que l'importance de ce rapprochement soit finalement plutôt modeste.

1.2. La proposition prend en compte le principe de subsidiarité et l'applique correctement au bien d'utilité publique qui est ici concerné; le marché intérieur doit garantir qu'en cas de crise mondiale, tout stock mis en circulation puisse être acheté librement par tous les pays concernés, qu'ils soient membres ou non de l'Agence internationale de l'énergie.

1.3. Au stade actuel, la coordination représente à tout le moins le meilleur moyen de maintenir un niveau élevé de sécurité d'approvisionnement pétrolier dans l'Union européenne et de permettre l'adoption de critères communs.

1.4. En tenant compte des besoins réels pouvant survenir en situation d'urgence, la proposition de directive à l'examen facilite l'adoption de mesures rapides et plus efficaces en cas de crise, y compris par rapport à la relation établie qui prévalait jusqu'à présent entre le dispositif communautaire et l'AIE.

1.5. Le Comité estime qu'il s'impose de définir une stratégie globale, destinée à doter l'Union, dans toute la mesure du possible, d'une autosuffisance énergétique maximale.

1.6. La proposition de directive fait certes un pas dans cette direction, mais il est encore insuffisant pour atteindre l'objectif souhaité.

1.7. Le Comité considère que le problème principal n'est pas tant celui de l'appartenance (propriété) des stocks, qui pourrait induire de très lourdes conséquences financières, du moins pour certains États membres de l'Union, que celui de leur contrôle, qui doit être extrêmement rigoureux et public, et de préférence être géré à l'échelle européenne.

1.8. Par conséquent, les stocks spécifiques et les stocks de sécurité peuvent tout aussi bien être détenus par les entreprises, pour autant que les contrôler continue à relever des États ou, mieux encore, de l'Union européenne. Le critère d'obligation de propriété publique pour les stocks spécifiques pourrait n'être imposé, comme le propose la Commission, qu'au cas où ces contrôles devaient se révéler inefficaces.

1.9. Le Comité juge qu'il est plus judicieux d'édicter que les stocks à constituer doivent couvrir 70 jours de consommation, plutôt que 90 d'importations nettes.

1.10. La conversion partielle des stocks commerciaux en stocks de sécurité constitue un objectif qui mérite également d'être soutenu. Pour une solidarité effective au sein de l'Europe, il serait possible d'appliquer le principe d'une mise en commun rapide des stocks en cas de crise; ainsi, on pourrait envisager l'adoption, avec adaptation, de la règle de l'utilisation obligatoire sous peine de perte, (UIOLI, «use it or lose it») qui est déjà d'application dans le marché européen de l'énergie.

1.11. Le Comité invite la Commission à évaluer s'il est possible d'harmoniser les impôts (accises) sur les stocks pétroliers dans les différents pays.

2. Propositions

2.1. Le Comité demande à la Commission d'intervenir davantage en matière de stocks pétroliers, notamment pour ce qui concerne la coordination et le contrôle. Il réclame également une intervention similaire pour ceux de gaz naturel.

2.2. Par conséquent, l'Union doit jouer un rôle plus affirmé, dans le but de tendre à la réalisation du marché unique de l'énergie.

2.3. Chaque État membre devrait obliger ses entreprises à disposer d'un volume de stocks suffisant pour faire face aux crises éventuelles et vérifier qu'elles se plient à cette obligation.

2.4. La Commission doit ensuite contrôler la situation à l'échelle européenne et tout État qui s'avérera défaillant sera sanctionné par l'obligation de constituer des stocks spécifiques dont il devra être propriétaire. Dans tous les cas, le financement de ces réserves devrait s'effectuer dans la plus grande transparence.

2.5. Il convient de privilégier une gestion des stocks qui doit revêtir un caractère essentiellement privé et s'accompagner éventuellement, à l'échelon national, de la constitution d'un fonds de roulement, qui facilite la circulation des stocks entre les entreprises habilitées et l'État, sans donner lieu à une déperdition excessive de ressources financières, mais doit cependant être soumise au contrôle vigilant de l'autorité publique.

2.6. Le Comité estime toutefois que la coparticipation de l'Union est essentielle afin de garantir que les États agissent sur un pied d'égalité et qu'en conséquence, l'obligation de constituer les stocks, de les conserver et de les mettre à disposition soit effectivement respectée, en cas de crise dans un ou plusieurs États membres.

2.7. Il convient d'instituer un comité de coordination ou une agence qui disposent d'un réel pouvoir d'intervention ou, mieux encore, de recourir à l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie.

2.8. Le Comité demande que la Commission présente un rapport annuel au Parlement européen sur l'état des stocks.

3. Introduction

3.1. Ces dernières années, et tout récemment encore, on a pu constater un risque accru de rupture de l'approvisionnement en produits énergétiques, qui a pu être surmonté par la mise en circulation de pétrole prélevé sur les stocks de pétrole. Au cours des quarante années écoulées, une série d'interruptions matérielles des fournitures se sont produites dans le monde entier et l'utilisation de stocks conservés dans différents pays a contribué à atténuer ces problèmes d'une manière ordonnée. Le marché européen des produits pétroliers étant unique et unifié, toute rupture d'approvisionnement devrait affecter chaque pays de la même façon. Il est dès lors judicieux et utile que l'Europe établisse des dispositions coordonnées concernant la détention de réserves de pétrole et la gestion de leur écoulement en cas de futures interruptions de l'offre.

3.2. En conséquence, il importe d'améliorer la sécurité de l'approvisionnement, tant à l'échelon de l'Union européenne dans son ensemble qu'au niveau de chacun des États membres, en recherchant une plus grande efficacité et une amélioration des mécanismes de réponse aux périodes de crise.

3.3. L'Europe a disposé durant un certain nombre d'années d'une législation qui obligeait les États membres à entretenir un niveau minimal de stocks de pétrole, sur la base de la recommandation générale de l'AIE qui préconisait de maintenir en permanence un volume correspondant à 90 jours d'approvisionnement. Cependant, lors du réexamen des questions relatives à la sécurité énergétique, le Conseil européen de mars 2007 a demandé une révision des mécanismes communautaires de stockage de pétrole, en faisant spécifiquement référence à la disponibilité du pétrole en cas d'urgence critique et en insistant sur la complémentarité avec le mécanisme de crise de l'Agence internationale de l'énergie.

3.4. Cette révision est encore plus nécessaire au vu des défauts du système actuel, qui pourraient l'empêcher d'assurer un approvisionnement correct en cas de crise, avec toutes les graves répercussions qui pourraient en résulter pour l'économie.

3.5. Étant donné que le pétrole représente encore la principale source d'énergie dans l'Union, il convient de rendre le système des stocks plus fiable, en sachant que non seulement le secteur énergétique ne fonctionne pas encore dans un régime de marché unique mais qu'en outre, l'Union est dépourvue de procédures d'intervention coordonnées et qu'il n'existe pas de corrélation entre son système et celui prévu par l'AIE.

3.6. Au sein de l'UE, chacun agit pratiquement à sa guise; il existe une grande diversité de systèmes et de pratiques, qui, entre autres effets, peut également aboutir à des formes de distorsion de concurrence entre les acteurs économiques.

4. Résumé de la proposition

4.1. Avant d'élaborer la proposition de directive, la Commission a mené de nombreuses consultations et rédigé une analyse d'impact, à laquelle ont contribué des experts.

4.2. Quatre possibilités y ont été envisagées:

— option 0: pas de changements par rapport à la situation actuelle, qui est tout à fait insatisfaisante,

— option 1: renforcement des mécanismes de contrôle et de coordination du système actuel, sans modification de la législation existante; cette démarche n'apporterait que peu d'améliorations, tout en laissant subsister les lacunes actuelles,

— option 2: création d'un système communautaire centralisé, assorti d'une obligation de propriété publique pour les stocks de sécurité, couvrant une période de 90 jours et distincts des stocks commerciaux; ce schéma permettrait de mieux faire face aux situations d'urgence mais à un coût élevé,

— option 3: constitution de stocks de sécurité spécifiques dans le cadre d'une version révisée du système actuel; donnant la possibilité de disposer de volumes supplémentaires en cas de besoin, cette option semble être la plus appropriée.

4.3. La proposition de la Commission se fonde sur le scénario numéro 3. Elle n'oblige les États membres qu'à constituer des stocks de sécurité, pour un laps de temps correspondant au moins à 90 jours d'importations ou 70 jours de consommation, sans les contraindre à se doter de stocks spécifiques, sauf s'ils s'engagent volontairement à le faire. Elle introduit des règles visant à renforcer les contrôles et prévoit en outre que chaque État membre élaborera un rapport annuel qui spécifiera l'emplacement des stocks de sécurité et leurs propriétaires.

4.4. Il est prévu que les obligations générales de stockage seront rapprochées de celles définies par l'AIE.

4.5. Les États membres pourront bénéficier d'une plus grande souplesse pour définir les modalités d'exécution des obligations de stockage, puisqu'ils auront la possibilité d'en déléguer la gestion à un autre État membre.

4.6. La proposition établit des règles et des procédures à suivre lorsqu'une action de l'AIE est en cours (décision internationale effective de mise en circulation de stocks). L'Union coordonnera la contribution des pays non membres de l'AIE.

4.7. Il est prévu qu'après trois ans, la Commission puisse proposer qu'une partie des stocks spécifiques de chaque État membre soit obligatoirement détenue par le gouvernement ou par une agence.

5. Observations générales

Le Comité partage l'opinion de la Commission en faveur de l'option 3 de l'analyse d'impact, dans la mesure où elle est moins contraignante que l'option 2, qui semble pour le moment excessive, notamment d'un point de vue financier. Il estime même, au vu notamment des travaux préparatoires réalisés, auxquels il est fait référence dans les documents qui accompagnent la proposition de la Commission, que la constitution de stocks spécifiques, définis comme un volume minimal de stocks pétroliers détenus par les États, peut entrer en conflit avec un autre impératif opportun, qui est d'entretenir simultanément des stocks de sécurité et des stocks commerciaux, éventuellement même dans des réservoirs communs.

5.1.1. D'un point de vue technique, cette option semble préférable, sans préjudice, bien évidement de la nécessité absolue de garantir une disponibilité permanente des stocks, qu'ils soient de sécurité ou commerciaux. Dans tous les cas, il convient de prendre en compte les conséquences que chacune des mesures reprises dans la liste pourrait entraîner, tant au niveau social que sur le plan environnemental.

5.2. Le Comité adhère à l'objectif de la proposition de directive, qui est de faire face aux crises dans l'approvisionnement en pétrole ou en produits pétroliers.

5.3. Comme l'affirme à juste titre la Commission, la disponibilité des stocks constitue le meilleur instrument possible pour faire face aux conséquences les plus aiguës des crises qui peuvent survenir sur le marché pétrolier, sans qu'il faille négliger pour autant le rôle central que joue de nos jours le marché du gaz, bien qu'il ne soit pas examiné dans la proposition de directive.

5.4. Le Comité n'appuie pas la proposition d'une séparation physique entre stocks de sécurité et stocks commerciaux: ils peuvent être conservés dans des installations ou réservoirs identiques.

Le Comité estime qu'il convient de poursuivre et renforcer les trois autres stratégies indiquées par la Commission et promues dès 1974 par l'Agence internationale de l'énergie, à savoir:

5.5.1. L'augmentation de la production interne que certains États membres ont abandonnée, en vue de conserver des réserves stratégiques dans leur sous-sol ou de maintenir des prix du brut plus élevés,

5.5.2. le développement des technologies de substitution en matière d'exploitation de l'énergie, en misant sur une stratégie qui élargisse la palette des modes d'utilisation des combustibles primaires pour la production d'énergie électrique. Pour parvenir à un tel résultat, on pourrait, par exemple et bien entendu dans les limites des possibilités offertes par les connaissances techniques et des impératifs de compatibilité environnementale et financière, remplacer le mazout, essentiellement, par le gaz naturel, le charbon, dont l'utilisation «propre» semble prometteuse, et les combustibles nucléaires, y compris les technologies de dernière génération,

La limitation de la consommation, qui devrait concerner non pas tant le secteur du transport privé que celui du chauffage domestique ou l'industrie chimique, dans le cadre d'une stratégie globale privilégiant les transports publics.

5.5.3.1. Outre qu'une situation de menace sur les approvisionnements énergétiques peut se représenter à nouveau en Europe à brève échéance, même si ce danger ne fait plus figure à présent d'urgence imminente comme il semblait être l'été dernier, une telle stratégie se justifie aussi parce que le transport privé paraît avoir atteint, à de nombreux égards, notamment environnementaux, des limites qui demandent une réflexion attentive quant à d'éventuelles mesures de rééquilibrage.

6. Observations particulières

6.1. Il serait souhaitable que la proposition comporte une distinction plus claire entre stocks spécifiques (article 9) et stocks de sécurité (article 3), en spécifiant que la seule différence entre les deux catégories tient à ce que leur constitution est obligatoire ou non pour les États membres, à moins que cette différence de définition ne s'étende également à la typologie des produits pétroliers composant les stocks, chaque État membre étant libre d'accepter ou de ne pas accepter l'obligation d'en créer pour les autres, lesquels, dans ce cas, ne constitueraient pas des stocks de sécurité. Les raisons pour lesquelles certains produits ou certaines qualités de pétrole sont inclus dans la liste des stocks, à l'exclusion d'autres, n'apparaissent pas clairement.

6.2. Le texte à l'examen utilisant l'expression «sur le territoire de la Communauté», le lieu où les stocks de sécurité doivent être conservés (article 3) n'est pas bien défini. Il pourrait être judicieux de déterminer également les exigences géographiques et climatiques auxquelles doivent satisfaire ces sites, ainsi que leurs connexions avec les réseaux transeuropéens énergétiques si ces derniers devaient également concerner le pétrole à l'avenir, le but étant de garantir, en cas de crise, que tous les pays puissent avoir effectivement accès à ces réserves. Il est judicieux que leur constitution soit une mission confiée à plusieurs États membres, fût-ce par roulement.

6.3. Il convient de mieux préciser le contenu de l'article 5, qui peut prêter à confusion dans sa structuration actuelle. Les paragraphes 1 et 2, en particulier, semblent contradictoires. En effet, le premier impose aux États membres l'obligation d'assurer en permanence l'accessibilité physique et la disponibilité des stocks de sécurité et des stocks spécifiques qui se trouvent sur leur territoire national, tandis qu'en vertu du second, il semble qu'ils puissent décider de l'affectation et de la mise en circulation des stocks, même si ce faisant, ils adoptent des attitudes divergentes.

6.4. Il pourrait également être judicieux de fixer des exigences uniformes auxquelles chaque entité centrale de stockage devra répondre afin de garantir les conditions dans lesquelles les stocks sont offerts (article 7, paragraphe 4).

6.5. Les fonctions attribuées au groupe de coordination (article 18) ne sont pas particulièrement pertinentes, étant donné qu'elles se limitent à contribuer simplement à la réalisation d'analyses sur la sécurité de l'approvisionnement pétrolier dans la Communauté, tandis que la fonction de contrôle est attribuée à la Commission, ainsi qu'à la coordination et à l'application de mesures dans ce domaine. Il serait indiqué d'octroyer à ce groupe un rôle plus poussé, par exemple, en matière de vérification et de contrôle des stocks et des procédures, en créant, le cas échéant, une véritable agence.

6.6. Les mesures «nécessaires» que les États membres doivent prendre (article 21) en cas de rupture majeure de l'approvisionnement ne sont pas clairement définies. Il serait opportun de déterminer, à titre préventif, les pourcentages de pétrole brut et de produits pétroliers que chaque État membre doit mettre en circulation, ou l'ampleur des réductions de consommation qu'il devra pratiquer, de préférence d'une manière égalitaire ou, en tout cas, proportionnelle au volume de stocks disponibles ou consommés. En outre, étant donné que la constitution des stocks s'effectue pour des raisons de solidarité européenne, il serait judicieux de mieux définir les formes d'action solidaire et compensatoire qui doivent être développées entre les États membres en cas de crise et, en particulier, les obligations qui s'appliquent aux pays producteurs qui sont membres de l'UE. En outre, il serait judicieux d'informer l'opinion publique européenne sur des questions aussi cruciales, afin de rapprocher les citoyens de l'Union.

6.7. Le Comité estime qu'en cas de crise, la réduction d'approvisionnement ne doit pas concerner le transport public de personnes, ni celui des marchandises. De même, il conviendra de garantir les fournitures destinées à assurer le chauffage pour la population en général mais surtout dans les services publics, tels que les écoles et les hôpitaux. De même, l'industrie pétrochimique devra bénéficier d'une garantie de réapprovisionnement.

6.8. Afin de garantir l'harmonisation des procédures (article 21, paragraphe 3) prévues par l'accord AIE, les États qui font partie tout à la fois de celle-ci et de l'UE peuvent utiliser, pour satisfaire aux obligations internationales, leurs stocks spécifiques, pour autant qu'il en ait été constitué, et leurs propres stocks de sécurité. On se trouvera cependant alors en présence d'un cas de figure qui ne ferait intervenir que les pays qui sont membres de l'une et l'autre structures. Par conséquent, il pourrait être judicieux d'instaurer une obligation de constituer des stocks spécifiques qui s'appliquerait à tous les États membres de l'UE ou d'utiliser ceux qui sont déjà prévus pour qu'ils soient mis à la disposition exclusive de la Commission, selon le principe de subsidiarité, et gérés par le groupe de coordination.

6.9. La proposition du Conseil ne spécifie pas clairement à qui sont destinées les sanctions (article 22). Si elles ne visent que les entreprises, il semble raisonnable que les États en déterminent l'ampleur et qu'ils se chargent de les appliquer. Si, en revanche, ces derniers peuvent eux-mêmes être sanctionnés sur le plan pécuniaire, elles doivent être déterminées et réglementées au niveau communautaire.

6.10. L'institution d'un comité ad hoc (article 24) pour assister la Commission s'avère inutile, à moins qu'il ne s'agisse du comité ou groupe de coordination qui est déjà prévu. En outre, l'article 24 ne cite ni les fonctions éventuelles qu'il convient de lui attribuer, ni les modalités qui président à sa constitution et moins encore quels doivent être le nombre de ses membres ou les modalités de son financement. La proposition à l'examen ne précise pas clairement les différences entre le «service de contrôle de la Commission» (article 19), le «groupe de coordination» (article 19) et le «comité» (article 24). Le Comité déplore ce manque de précision dans la mesure où il ne favorise ni la transparence ni la démocratie.