COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Avis sur la demande d'adhésion de la Croatie à l'Union européenne

TABLE DES MATIÈRES

A. INTRODUCTION

a) Préface

b) Relations entre l'Union européenne et la Croatie

B. CRITÈRES D'ADHÉSION

1. Critères politiques

1.1. Démocratie et État de droit

1.1.1. Le parlement

1.1.2. Le pouvoir exécutif

1.1.3. Le pouvoir judiciaire

1.1.4. Mesures de lutte contre la corruption

1.2. Droits de l'homme et protection des minorités

1.2.1. Droits civils et politiques

1.2.2. Droits économiques, sociaux et culturels

1.2.3. Droits des minorités, protection des minorités et des réfugiés

1.3. Autres obligations définies par les conclusions du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 1997

1.3.1. Coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY)

1.3.2. Coopération régionale

1.4. Évaluation générale

2. Critères economiques

2.1. Évolution économique

2.2. Evaluation au regard des critères de Copenhague

2.3. Évaluation générale

3. Aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion

Chapitre 1 - Libre circulation des marchandises

Chapitre 2 - Libre circulation des personnes

Chapitre 3 - Libre prestation de services

Chapitre 4 - Libre circulation des capitaux

Chapitre 5 - Droit des sociétés

Chapitre 6 - Politique de concurrence

Chapitre 7 - Agriculture

Chapitre 8 - Pêche

Chapitre 9 - Transports

Chapitre 10 - Fiscalité

Chapitre 11 - Union économique et monétaire

Chapitre 12 - Statistiques

Chapitre 13 - Affaires sociales et emploi

Chapitre 14 - Énergie

Chapitre 15 - Politique industrielle

Chapitre 16 - Petites et moyennes entreprises

Chapitre 17 - Science et recherche

Chapitre 18 - Éducation et formation

Chapitre 19 - Télécommunications et technologies de l'information

Chapitre 20 - Culture et audiovisuel

Chapitre 21 - Politique régionale et coordination des instruments structurels

Chapitre 22: Environnement

Chapitre 23 - Protection des consommateurs et de la santé

Chapitre 24 - Coopération en matière de justice et affaires intérieures

Chapitre 25 - Union douanière

Chapitre 26 - Relations extérieures

Chapitre 27 - Politique étrangère et de sécurité commune

Chapitre 28 - Contrôle financier

Chapitre 29 - Dispositions financières et budgétaires

C. RÉSUMÉ ET CONCLUSION

1. Critères politiques

2. Critères économiques

3. Capacité à assumer les autres obligations liées à l'adhésion

Annexes

A. INTRODUCTION

a) Préface

Demande d'adhésion

La Croatie a présenté sa demande d'adhésion à l'Union européenne le 21 février 2003 et le Conseil des ministres a décidé le 14 avril 2003 de mettre en oeuvre la procédure définie à l'article 49 du traité sur l'Union européenne qui prévoit que «tout État européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement européen qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent.»

L'article 6, paragraphe 1, dispose que «l'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit.»

C'est dans ce cadre juridique que la Commission soumet le présent avis.

Contexte dans lequel s'inscrit l'avis

La demande d'adhésion de la Croatie fait partie d'un processus historique, par lequel les pays des Balkans occidentaux mettent fin à la crise politique de leur région et se préparent à rejoindre l'espace de paix, de stabilité et de prospérité créé par l'Union. Dans «l'Agenda de Thessalonique pour les Balkans occidentaux» adopté par le Conseil européen en juin 2003, l'UE a souligné «qu'il appartient aux pays des Balkans occidentaux de déterminer à quel rythme ils poursuivront leur progression vers l'UE, qui dépendra des résultats obtenus en ce qui concerne la mise en oeuvre des réformes, conformément aux critères établis par le Conseil européen de Copenhague de 1993 et à la conditionnalité prévue dans le cadre du processus de stabilisation et d'association.»

Le Conseil européen de Copenhague, en juin 1993, a indiqué dans ses conclusions que:

«Les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne. L'adhésion aura lieu dès que le pays associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises.

L'adhésion requiert de la part du pays candidat:

- qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection;

- qu'il soit doté d'une économie de marché viable et qu'il ait la capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union;

- qu'il ait la capacité d'en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire.

La capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important répondant à l'intérêt général, aussi bien de l'Union que des pays candidats».

Cette déclaration énumérait les critères politiques et économiques permettant d'examiner les demandes d'adhésion des pays associés d'Europe centrale et orientale.

Le Conseil européen de Madrid, en décembre 1995, a mentionné «la nécessité de créer les conditions d'une intégration progressive et harmonieuse des pays candidats grâce notamment au développement de l'économie de marché, à l'adaptation de leurs structures administratives et à la création d'un environnement économique et monétaire stable.»

Parmi les conditions de participation au processus de stabilisation et d'association définies par le Conseil le 29 avril 1997 figuraient la coopération avec le Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) et la coopération régionale. Ces conditions qui constituent un élément fondamental du processus de stabilisation et d'association sont intégrées dans l'accord de stabilisation et d'association signé avec la Croatie.

Dans son avis, la Commission analyse donc la demande de la Croatie sur la base de la capacité de ce pays d'assumer les obligations découlant du respect des critères fixés par le Conseil européen de Copenhague en 1993 ainsi que des conditions fixées pour le processus de stabilisation et d'association, notamment les conditions définies par le Conseil dans ses conclusions du 29 avril 1997.

Contenu de l'avis

La structure de l'avis tient compte des conclusions du Conseil européen de Copenhague. L'avis:

* décrit les relations qui ont existé jusqu'à présent entre la Croatie et l'Union, en particulier dans le cadre de l'accord existant;

* analyse la situation en ce qui concerne les conditions politiques mentionnées par le Conseil européen (démocratie, primauté du droit, droits de l'homme, protection des minorités), notamment le respect des conditions du processus de stabilisation et d'association;

* évalue la situation et les perspectives de la Croatie en ce qui concerne les conditions économiques mentionnées par le Conseil européen (économie de marché, capacité de faire face à la pression concurrentielle);

* examine la question de la capacité de la Croatie à assumer les obligations résultant de l'adhésion, c'est-à-dire l'acquis de l'Union tel qu'il est exprimé dans le Traité, le droit dérivé et les politiques de l'Union;

* procède enfin à une évaluation générale de la situation et des perspectives de la Croatie en ce qui concerne des conditions d'adhésion à l'Union et fait une recommandation concernant les négociations d'adhésion.

La Commission a inclus une analyse prospective dans l'évaluation qu'elle fait des critères économiques et de la capacité de la Croatie à assumer l'acquis; elle s'est efforcée d'évaluer les progrès que l'on peut raisonnablement attendre de la part de la Croatie au cours des prochaines années qui précèdent l'adhésion, en tenant compte du fait que l'acquis lui-même continuera d'évoluer. À cette fin et sans préjuger de la date effective de l'adhésion, l'avis se base sur une perspective à moyen terme d'environ cinq ans.

Au cours de la préparation de l'avis, la Commission a obtenu des autorités croates un grand nombre d'informations concernant la situation de la Croatie et a utilisé beaucoup d'autres sources d'information, notamment des États membres, des organisations internationales (Conseil de l'Europe, OSCE, HCR, TPIY, Pacte de stabilité, FMI, Banque mondiale, BERD, BEI etc.) et des ONG.

b) Relations entre l'Union européenne et la Croatie

Dans un climat de tension croissante au sein de la république fédérative socialiste de Yougoslavie, la Croatie a déclaré son indépendance le 25 juin 1991. Celle-ci a été suspendue pendant trois mois et confirmée le 8 octobre 1991 (par la décision du parlement relative à l'abrogation des liens juridiques unissant la Croatie à l'État de l'ancienne république fédérative socialiste de Yougoslavie). Un conflit armé s'en est suivi, qui a entraîné le déplacement de groupes ethniques et l'occupation de plusieurs régions du pays par des rebelles serbes locaux et l'armée populaire yougoslave (JNA). La Croatie a été reconnue comme État souverain par l'UE en janvier 1992 et admise aux Nations unies en mai 1992. En mai et août 1995, les opérations «Tempête» et «Éclair» ont permis aux forces armées croates de prendre le contrôle de tous les territoires occupés à l'exception de la région croate riveraine du Danube (Slavonie orientale) qui est restée sous la protection des Nations unies. La Croatie est devenue partie à l'accord de paix de Dayton/Paris de décembre 1995, qui reconnaît les frontières internationales de la Bosnie-Herzégovine et confirme le droit de tous les réfugiés de rentrer chez eux. L'accord d'Erdut de novembre 1995 prévoyait la réintégration pacifique de la Slavonie orientale en Croatie, qui s'est achevée en janvier 1998. Néanmoins, au cours de cette période, les progrès accomplis dans les domaines tels que la démocratisation, le respect des droits de l'homme, notamment des droits des minorités, et la primauté du droit ont été insuffisants pour justifier un rapprochement de l'UE.

Les élections législatives de janvier 2000 et l'élection de Stjepan Mesic à la présidence de la République en février 2000 ont marqué un tournant dans les relations entre l'UE et la Croatie. Les nouveaux dirigeants croates se sont immédiatement montrés déterminés à renforcer les valeurs et les principes démocratiques et ont accompli des progrès rapides et significatifs sur les principales questions politiques en suspens, notamment le respect des droits de l'homme, y compris des droits des minorités, la démocratisation des médias, le respect intégral des accords de Dayton/Erdut, la coopération avec le TPIY et l'amélioration des relations avec les pays voisins.

Cet engagement s'est traduit par un développement rapide des relations avec l'Union européenne. En mai 2000, la Commission a adopté un «rapport de faisabilité» [1 ] proposant l'ouverture de négociations en vue d'un «accord de stabilisation et d'association (ASA)». Depuis novembre 2000, la Croatie bénéficie de mesures commerciales autonomes accordées unilatéralement par l'Union européenne aux pays concernés par le processus de stabilisation et d'association. L'accord de stabilisation et d'association a été signé en octobre 2001 et un accord intérimaire est en vigueur depuis mars 2002.

[1] COM (2000) 311 du 24 mai 2000

Dans une résolution adoptée en décembre 2002, tous les partis politiques du parlement croate ont défini l'adhésion à l'UE comme un objectif national stratégique et demandé au gouvernement de présenter une demande d'adhésion à l'UE. Cette demande a été introduite par le gouvernement en février 2003. Malgré le changement de gouvernement intervenu après les élections législatives de novembre 2003, le consensus entre les partis sur l'objectif politique de l'adhésion à l'UE a été maintenu. L'adhésion à l'Union européenne et à l'OTAN, les relations avec les pays voisins, le développement d'une diplomatie économique et un changement de l'image de la Croatie au plan international constituent les cinq priorités de la politique extérieure annoncées par le nouveau gouvernement.

Relations contractuelles

L'accord de stabilisation et d'association (ASA) entre l'Union européenne et la Croatie a été paraphé le 14 mai 2001 et signé le 29 octobre 2001. Le processus de ratification de l'accord de stabilisation et d'association n'est pas encore terminé. Dès qu'il entrera en vigueur, l'ASA constituera le cadre juridique régissant les relations avec l'Union européenne pendant toute la période précédant une adhésion future de la Croatie. Il fournira un cadre au dialogue politique et au renforcement de la coopération régionale, contribuera à l'expansion des relations commerciales et économiques entre les parties et servira de base à l'assistance technique et financière de la Communauté. Le cadre institutionnel de l'ASA offrira un mécanisme de mise en oeuvre, de gestion et de suivi de tous les aspects des relations. Les sous-comités examineront les questions au niveau technique. Le comité de stabilisation et de l'association réunira les hauts fonctionnaires et visera à résoudre les problèmes se posant dans le cadre de l'ASA. Le conseil de stabilisation et d'association étudiera l'état global et les perspectives des relations et offrira la possibilité de mesurer les progrès accomplis par la Croatie dans le cadre du processus de stabilisation et d'association.

En attendant l'entrée en vigueur de l'ASA, un accord intérimaire est appliqué provisoirement depuis le 1er janvier 2002 et est entré en vigueur le 1er mars 2002. L'accord intérimaire applique les dispositions de l'ASA concernant le commerce des biens ainsi que celles relatives à la concurrence et aux droits de propriété intellectuelle, industrielle et commerciale. L'accord établit une zone de libre-échange entre les parties conformément aux dispositions correspondantes de l'OMC. Il met en oeuvre les mesures commerciales autonomes ambitieuses de l'UE, en vigueur depuis novembre 2000, sur une base contractuelle (à l'exception du «système des prix d'entrée» pour certains fruits et légumes, qui a été supprimé dans le cadre des mesures commerciales autonomes). Ces mesures offrent à la Croatie le libre accès à la quasi-totalité des produits du marché de l'UE, des contingents tarifaires préférentiels étant appliqués au vin, au baby beef et à certains produits de la pêche. L'accord intérimaire présente un caractère asymétrique favorable à la Croatie, celle-ci devant progressivement libéraliser son commerce d'importation en provenance de l'UE sur une période transitoire se terminant le 1er janvier 2007. À cette date, la Croatie aura éliminé tous les tarifs sur les importations de produits industriels et sur plusieurs produits agricoles et de la pêche, tout en continuant d'appliquer des droits et des contingents tarifaires à certains produits agricoles et de la pêche plus sensibles.

Deux réunions du comité intérimaire se sont tenues en avril 2002 et avril 2003. Un système de cinq sous-comités commence à fonctionner; ceux-ci servent de forums de discussion utiles sur toutes les questions techniques liées à l'application de l'accord et au processus de rapprochement de la législation. En général, la Croatie a dûment mis en oeuvre l'accord intérimaire et a contribué au bon fonctionnement des différentes institutions communes. Néanmoins, au cours des deux premières années d'application, certains problèmes de mise en oeuvre se sont posés dans le domaine du commerce des produits agricoles.

Un protocole additionnel à l'accord intérimaire/ASA concernant le commerce des vins et des spiritueux et les mesures réciproques de reconnaissance, de protection et de contrôle des dénominations de vins et des appellations de spiritueux et boissons aromatisées est en vigueur depuis mars 2002.

Un accord sur le commerce des produits textiles entre la Communauté européenne et la République de Croatie est appliqué depuis janvier 2001.

Des négociations se sont achevées en vue de l'adoption d'un protocole portant adaptation de l'accord de stabilisation et d'association et de l'accord intérimaire pour tenir compte de l'adhésion prochaine de dix nouveaux États membres à l'Union. Tandis que l'accord intérimaire s'appliquera à l'Union européenne élargie à partir du 1er mai 2004, le protocole sera indispensable pour permettre aux dix nouveaux États membres d'adhérer officiellement à l'ASA. Des adaptations techniques seront aussi nécessaires dans plusieurs domaines, notamment en ce qui concerne les préférences commerciales prévues dans le cadre de l'ASA/accord intérimaire pour les produits agricoles de base et les produits agricoles transformés, ainsi que pour les produits de la pêche, afin de ne pas perturber le commerce traditionnel entre la Croatie et l'Union européenne élargie. Il y a lieu de rappeler que les accords de libre-échange entre la Croatie et les nouveaux États membres prendront fin le 1er mai 2004, lorsque ceux-ci adhéreront à la politique commerciale commune.

Le ministère de l'Intégration européenne coordonne la mise en oeuvre de l'ASA de façon très efficace et professionnelle. Le gouvernement a mis en place des coordinateurs de l'intégration européenne dans toutes les instances de la fonction publique ainsi qu'un certain nombre de groupes de travail interministériels chargés de l'harmonisation de la législation.

En octobre 2001, la Croatie a adopté un plan d'action pour la mise en oeuvre de l'ASA, prévoyant la planification et le suivi des mesures législatives et non législatives liées aux obligations découlant de l'ASA. La Croatie publie des rapports réguliers sur l'exécution de ce plan. En décembre 2002, la Croatie a adopté le premier «programme national pour l'intégration de la République de Croatie dans l'Union européenne». Ce document stratégique exposait les ambitions de la Croatie et ses tâches en ce qui concerne les critères politiques et économiques, l'alignement du cadre juridique croate sur l'acquis, le renforcement de la capacité administrative et une stratégie d'information à l'intention de l'opinion publique croate. Le programme prévoyait l'adoption de 83 lois et textes de droit dérivé afin de faire progresser l'harmonisation du cadre juridique croate dans 13 chapitres de l'acquis. En général, ces mesures ont été adoptées dans les délais prévus. Un deuxième programme national portant sur tous les chapitres de l'acquis a été adopté en janvier 2004.

La Croatie a travaillé activement à l'alignement de sa législation sur l'acquis communautaire et de nombreux textes législatifs importants ont été adoptés par le parlement, notamment en 2003. Néanmoins, dans l'ensemble, la mise en place des structures administratives nécessaires et plus généralement le renforcement des capacités administratives et judiciaires n'ont pas évolué au même rythme, ce qui compromet la mise en oeuvre et l'application efficaces de la nouvelle législation. La Croatie doit accorder une priorité particulière au renforcement des capacités administratives et judiciaires et intégrer totalement cette dimension dans ses programmes nationaux.

Relations commerciales

L'Union européenne est le principal partenaire commercial de la Croatie. Entre 1998 et 2002, les échanges commerciaux entre l'UE et la Croatie ont sensiblement augmenté. Les importations de l'UE en provenance de Croatie ont progressé de 38 %, passant de 1,8 milliard d'euros en 1998 à 2,5 milliards d'euros en 2002. Les exportations de l'UE à destination de la Croatie ont augmenté de 47 % au cours de la même période, de 4,4 milliards à 6,5 milliards d'euros. L'évolution respective des importations et des exportations a entraîné une aggravation de plus de 50 % du déficit commercial de la Croatie avec l'UE, soit de 2,6 milliards d'euros en 1998 à 4 milliards d'euros en 2002. En outre, la Croatie a un déficit commercial de quelque 1 milliard d'euros avec les pays qui adhèrent à l'UE en mai 2004. En 2002, si les exportations représentaient approximativement 23 % du PIB de la Croatie, environ 54 % de son commerce extérieur concernait l'UE. Ce chiffre passe à presque 70 % si l'on tient compte du commerce avec les pays qui adhèrent à l'UE en mai 2004. La part de la Croatie dans le commerce extérieur de l'UE s'élevait à 0,45 % en 2002.

En 2002, les produits exportés de la Croatie vers l'UE étaient essentiellement des produits textiles (22 % du total) et des machines et de l'équipement électrique (18 % du total). Les produits exportés de l'UE vers la Croatie étaient essentiellement des machines et de l'équipement électrique (25 % du total), du matériel de transport (17 % du total) et des produits chimiques (10 % du total).

La Croatie est membre de l'Organisation mondiale du commerce et de l'accord de libre-échange centre-européen. Elle est active au sein du groupe de travail «commerce» dans le cadre du pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Dans ce contexte, la Croatie a négocié un réseau d'accords bilatéraux de libre-échange avec tous ses pays voisins.

Assistance communautaire

Au total, entre 1991 et 2003, la Croatie a reçu quelque 550 millions d'euros au titre de l'assistance communautaire. Entre 1991 et 2000, cette assistance a été centrée sur l'aide d'urgence par le biais de l'Office d'aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) et du programme Obnova. En 2000, l'UE a consolidé son aide dans le cadre du programme CARDS (Programme d'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation) et a en même temps lancé le processus de stabilisation et d'association (PSA). En 2001, un montant de 60 millions d'euros a été accordé à la Croatie dans le cadre du programme CARDS.

Conformément au règlement CARDS, un document de stratégie par pays, définissant les principaux domaines de coopération pour la période 2002-2006, a été adopté en décembre 2001. Le programme indicatif pluriannuel qui lui est associé décrit plus en détail les priorités pour la période 2002-2004. Dans le cadre des programmes nationaux CARDS, la dotation financière totale pour la période 2001 et 2004 s'élève à 257 millions d'euros consacrés aux cinq priorités suivantes: stabilisation démocratique, développement économique et social, justice et affaires intérieures, renforcement des capacités administratives et environnement et ressources naturelles.

La Croatie est directement impliquée dans la programmation CARDS, notamment dans les discussions sur les stratégies en cours et l'approbation du programme indicatif pluriannuel. Ces discussions concernent non seulement le coordinateur national de l'aide mais aussi les ministères de tutelle, les bénéficiaires potentiels, les institutions financières internationales et le secteur non gouvernemental.

La Croatie bénéficie également du programme régional CARDS, de l'Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme, du programme LIFE-pays tiers, du programme de coopération YOUTH-pays tiers, de la coopération régionale en matière de lutte contre les mines dans l'Europe du Sud-Est et de plusieurs autres programmes spécifiques.

La mise en oeuvre de l'assistance CARDS a été lente mais on constate des signes d'amélioration grâce au renforcement de la capacité d'absorption de l'administration croate. Depuis janvier 2002, la délégation de la CE à Zagreb est responsable de la gestion de l'aide, ce qui a considérablement accéléré le processus de mise en oeuvre. Pour garantir une utilisation efficace des fonds de préadhésion, la Croatie devra mettre en place la capacité administrative nécessaire à cet effet.

Plusieurs projets de jumelage (police des frontières, douanes, institut de la statistique et asile) sont en cours et d'autres sont prévus dans les domaines de la gestion intégrée des frontières, l'agriculture et l'appareil judiciaire.

L'administration croate doit poursuivre ses efforts pour satisfaire aux conditions convenues pour les projets (décisions sur les politiques, mise en place et renforcement des institutions, octroi de ressources humaines et financières) mais on constate certains progrès.

Un mécanisme de coordination de l'aide entre la Commission européenne et les États membres a été mis en place depuis 2001 afin de maximiser l'incidence de l'assistance CARDS et de l'aide bilatérale des États membres.

Une coopération effective existe également avec d'autres donateurs. Depuis 1993, la Banque mondiale a soutenu 21 projets pour un montant total de 1 064 millions USD et accordé des subventions s'élevant à 20 millions USD. Des prêts sont consacrés aux investissements en infrastructures, à la santé, l'agriculture et la sylviculture, la réforme des entreprises et du secteur financier, le développement du marché des capitaux ainsi que la réforme de l'appareil judiciaire et du système des retraites. Depuis 1994, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a procédé à des investissements pour un montant total de 1 325 millions d'euros, dont plus de 300 millions d'euros en 2002. Ces investissements sont essentiellement destinés aux entreprises (produits pharmaceutiques, alimentation, ciment et communication), au secteur financier et aux infrastructures municipales. En 2002, la Banque européenne d'investissement (BEI) a octroyé des prêts pour un montant de 130 millions d'euros destinés au développement régional (infrastructures de transport et de communication), à la cohésion économique et sociale et à la protection de l'environnement.

B. CRITÈRES D'ADHÉSION

1. Critères politiques

Le Conseil européen de Copenhague de 1993 a arrêté un certain nombre de critères «politiques» pour l'adhésion des pays candidats. Ces pays doivent disposer «d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection». Dans le cas des Balkans occidentaux, les conditions définies pour le processus de stabilisation et d'association constituent également un élément fondamental de la politique de l'UE et elles seront évaluées dans le présent avis.

Dans l'intervalle, avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam en mai 1999, les critères politiques définis à Copenhague ont en substance été inscrits, en tant que principe constitutionnel, dans le traité sur l'Union européenne. L'article 6, paragraphe 1, du traité consolidé sur l'Union européenne dispose que: «l'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit.» L'article 49 du traité consolidé prévoit en conséquence que: «tout État européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l'Union.» Ces principes ont été soulignés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui a été proclamée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000.

Pour effectuer l'évaluation qui lui était demandée, la Commission s'est appuyée sur de nombreuses sources d'information: réponses des autorités croates au questionnaire envoyé en juillet 2003 par les services de la Commission, suivi de réunions bilatérales, discussions avec les ambassades des États membres, évaluations d'organisations internationales (en particulier, Conseil de l'Europe, OSCE, HCR, Pacte de stabilité), rapports d'organisations non gouvernementales internationales et locales, représentants des minorités, etc.

L'analyse menée ci-après comporte un examen systématique des principaux éléments d'organisation et de fonctionnement des pouvoirs publics et des mécanismes de protection des droits fondamentaux. Elle ne se limite pas à une description formelle mais cherche à évaluer le fonctionnement réel de la démocratie et de l'État de droit. Elle porte sur la situation existante à la fin de février 2004. Elle ne procède pas à un examen détaillé des changements qui ont pu intervenir dans le passé ou qui seraient annoncés pour l'avenir, même si l'intention de réformer tel ou tel secteur a été le plus souvent prise en compte dans la présente évaluation.

1.1. Démocratie et État de droit

La démocratie parlementaire a été mise en place en Croatie après les élections du printemps 1990. La nouvelle constitution a été adoptée en décembre 1990, à la veille du déclenchement de la guerre en ex-Yougoslavie. La Croatie a accédé à l'indépendance en 1991; depuis lors, un certain nombre de changements constitutionnels sont intervenus. Les changements constitutionnels de 2000 et 2001 ont été introduits pour abolir la Chambre Haute du parlement et renforcer le rôle du parlement et du gouvernement vis-à-vis du Président de la République. Le 3 janvier 2000, les élections ont mis fin à la suprématie de l'Union démocratique croate (HDZ), parti du Président Tudjman, au pouvoir pendant 11 ans. Au cours de la période 2000-2003, la Croatie, dirigée par une coalition (initiale) de 6 partis, a réalisé des avancées significatives dans les domaines liés à l'État de droit et la démocratie. Le système constitutionnel a été respecté et les institutions ont fonctionné normalement.

Le Président de la République est élu pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois au suffrage universel direct. Il convoque les élections législatives, décide de l'organisation de référendums, donne mandat de former le gouvernement à la personne qui bénéficie de la confiance de la majorité des parlementaires et exerce d'autres fonctions précisées dans la constitution. En collaboration avec le gouvernement, le Président participe également à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique étrangère. Commandant suprême des forces armées, il nomme et relève de leurs fonctions les chefs militaires. Dans des circonstances définies avec précision, le Président peut dissoudre le parlement si le gouvernement n'obtient pas un vote de confiance ou si le budget de l'État n'est pas adopté dans les 120 jours suivant la date de sa proposition. Le Président est responsable des éventuelles violations de la constitution qu'il pourrait commettre dans l'accomplissement de ses fonctions présidentielles. La procédure visant à déterminer sa responsabilité est engagée sur proposition d'une majorité des deux tiers de l'ensemble des parlementaires. La Cour constitutionnelle rend un arrêt sur cette question à la majorité des deux tiers des juges la composant.

L'actuel Président de la République est M. Stjepan Mesi, vainqueur au deuxième tour des élections de février 2000; les prochaines élections auront lieu en février 2005.

La constitution a été adoptée le 22 décembre 1990 après les premières élections législatives multipartites de 1990. Elle a été modifiée en 1997, 2000 et 2001 par un vote à la majorité des deux tiers de l'ensemble des parlementaires, comme le prévoit la constitution. Elle stipule que la Croatie est une démocratie parlementaire. Néanmoins, les institutions croates ont été confrontées à un certain nombre de difficultés de fonctionnement au cours de la première décennie suivant l'indépendance. À la suite de la révision de la constitution en novembre 2000, la Croatie est passée d'un système semi-présidentiel à un système parlementaire à part entière. Cela a contribué à une réorganisation positive des liens et à un nouvel équilibre du pouvoir entre le Président, le parlement et le gouvernement.

1.1.1. Le parlement

Rôle et structure

Le parlement (Sabor) est composé d'une seule chambre, la Chambre des représentants. En vertu de la constitution, il compte un minimum de 100 et un maximum de 160 représentants élus pour un mandat de quatre ans. La loi électorale prévoit une représentation proportionnelle au moyen de listes de partis dans 10 circonscriptions électorales. Huit sièges du parlement sont réservés aux minorités qui forment la 11e circonscription électorale. La minorité serbe est assurée de trois sièges, les minorités italienne et hongroise d'un siège chacune, les Slovaques et les Tchèques ont droit à un représentant et les autres minorités sont réparties en deux groupes ayant chacun droit à un représentant. La diaspora croate, qui constitue la 12e circonscription électorale, bénéficie également d'une représentation au parlement. Le nombre de représentants élus de la diaspora dépend d'un «quota non-fixe»: le nombre de représentants élus de la circonscription électorale réservée à la diaspora est en effet calculé en divisant le nombre total des suffrages exprimés à l'étranger par le nombre moyen de voix nécessaires pour obtenir un mandat dans les dix circonscriptions électorales en Croatie.

Le parlement peut être dissout de sa propre initiative ou par une décision du Président de la République si le gouvernement n'obtient pas un vote de confiance au parlement ou si le budget de l'État n'est pas adopté dans les 120 jours suivant la date de sa proposition par le gouvernement.

Les parlementaires bénéficient des immunités parlementaires. Le rôle de l'opposition et sa participation au fonctionnement des institutions du pays sont reconnus. La minorité parlementaire est autorisée à proposer son candidat au poste de vice-président du parlement. Les parlementaires dans l'opposition sont également membres de 25 commissions parlementaires: 12 sont présidées par le HDZ et 13 par les autres partis.

La Croatie connaît une situation de multipartisme avec 94 partis politiques enregistrés. Il n'y a aucun obstacle à la création de partis et ceux-ci sont financés en proportion du nombre de sièges obtenus aux élections précédentes.

Le parlement exerce le pouvoir législatif. Il partage son droit d'initiative avec le gouvernement. En général, toutes les lois sont soumises à une longue procédure parlementaire comportant trois lectures consécutives. Néanmoins, la constitution prévoit une procédure d'urgence de deux lectures. De nombreuses lois récemment adoptées ont fait l'objet de la procédure d'urgence.

Un cinquième des parlementaires peut engager la procédure du vote de confiance au gouvernement.

Le parlement peut demander la tenue de référendums sur des propositions de modification de la constitution, sur tout projet de loi ou sur toute question jugée importante.

Fonctionnement du parlement

Les dernières élections législatives ont eu lieu le 23 novembre 2003. L'Union démocratique croate (HDZ), parti de l'ancien Président Tu!jman, a obtenu 66 sièges sur 152, dont 4 sièges de la diaspora. Le nouveau gouvernement HDZ a bénéficié du soutien du parti socio-libéral croate (HSLS), de la coalition du centre démocratique (DC), du parti des retraités croates (HSU) et des représentants des minorités.

Le nouveau parlement a tenu sa session constitutive le 22 décembre 2003 et le nouveau Premier ministre du gouvernement, Ivo Sanader, a obtenu un vote de confiance le 23 décembre 2003 (88 parlementaires ont voté pour, 29 contre et 14 se sont abstenus).

L'Union démocratique croate (HDZ), parti dans l'opposition pendant la législature précédente (2000-2003), a montré qu'il était fermement déterminé à devenir un parti démocratique à vocation pro-européenne. Toutefois, certaines déclarations récentes du HDZ lorsqu'il était dans l'opposition, restent préoccupantes pour la Commission. La preuve n'est pas encore faite que tous les membres élus ont réellement pris leurs distances par rapport au nationalisme radical.

Depuis l'indépendance de la Croatie, des élections législatives ont eu lieu en 1992, 1995, 2000 et 2003. Le processus électoral s'est clairement amélioré lors des deux dernières élections législatives qui ont été considérées comme globalement libres et équitables. Les deux dernières élections ont donné lieu à la formation de gouvernements de coalition.

Le parlement fonctionne de façon satisfaisante, ses pouvoirs sont respectés et l'opposition joue son rôle. Le parlement souffre parfois de l'absence du quorum requis, ce qui peut prolonger indûment le processus législatif.

1.1.2. Le pouvoir exécutif

Rôle et structure

La décision de nommer le Premier ministre relève du Président de la République et est cosignée par le Président du parlement après un vote de confiance du parlement à l'égard du gouvernement. Les ministres sont également soumis à l'approbation du parlement, sur proposition du Premier ministre. Le gouvernement est responsable devant le parlement. Le Premier ministre et les membres du gouvernement sont conjointement responsables des décisions gouvernementales et chaque ministre est responsable de son domaine.

À la demande du parlement, le gouvernement est tenu de l'informer de sa politique, de l'exécution des lois et autres règlements ainsi que des affaires relevant de son autorité. L'institut d'interpellation, prévu dans la constitution, régit la responsabilité du gouvernement vis-à-vis du parlement et la question de la confiance à l'égard du Premier ministre, des membres du gouvernement à titre individuel et du gouvernement dans son ensemble. Entre 1990 et 2004, il y a eu 9 interpellations.

En vertu de la constitution, le gouvernement dispose d'un pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'arrêter des décrets de loi. Il peut être autorisé par le parlement à réglementer certaines questions par le biais de décrets, à l'exception de celles concernant les droits de l'homme et les libertés fondamentales, les droits des minorités, le système électoral et son organisation ainsi que le fonctionnement des entités gouvernementales locales et régionales autonomes. La durée d'application de ces décrets ne peut toutefois pas dépasser un an. Le gouvernement est également autorisé à arrêter des décrets ayant force de loi dans le domaine de la politique économique existante qui relève initialement de l'autorité du parlement, lorsque celui-ci n'est pas en session ou a été dissout en raison des élections. Ces décrets doivent toutefois être soumis à l'approbation du parlement dès qu'il se réunit à nouveau.

Le gouvernement est responsable du travail de l'ensemble des instances de la fonction publique, à savoir les ministères, les organes de l'administration publique et les offices administratifs. Les ministères et les organes de l'administration publique constituent les instances centrales de la fonction publique mais il existe également des offices administratifs au niveau des entités gouvernementales autonomes locales (régionales). En outre, pour certaines tâches, des bureaux locaux peuvent être mis en place au niveau des comtés, des communes ou des villes.

La structure et les tâches de la fonction publique ont été revues et définies par la loi sur l'organisation et les compétences des ministères et des organes de l'administration publique, adoptée le 22 décembre, qui institue 14 ministères et 5 organes de l'administration publique. Un bureau central de l'administration a également été créé en décembre 2003 mais n'est pas encore totalement opérationnel. La loi sur les fonctionnaires et les agents des services publics réglemente les conditions d'emploi. La loi sur le gouvernement réglemente le travail et les compétences relevant du gouvernement tandis que la loi sur les obligations et les droits des fonctionnaires de l'État réglemente les droits et les devoirs de ces derniers.

La constitution définit la structure de l'administration locale. Les entités gouvernementales autonomes locales sont les «communes» et les «villes». Les entités gouvernementales autonomes régionales sont les «comtés». En vertu de la loi, la Croatie compte 426 communes, 121 villes et 20 comtés (dont la ville de Zagreb qui jouit du statut de comté). Les responsabilités du gouvernement local, définies dans la loi sur le gouvernement local de 2001, portent sur la distribution d'eau et l'épuration, les soins de santé primaires, l'enseignement préscolaire et primaire etc. Le financement local est réglementé par la loi sur le financement du gouvernement local. Il repose essentiellement sur le partage des produits de l'impôt et différentes recettes non fiscales. Le gouvernement local autonome perçoit le produit de ses ressources propres (recettes provenant de ses actifs propres, taxes régionales et communales, amendes, droits et redevances), des impôts partagés (impôt sur le revenu, impôt sur les bénéfices, impôt sur les transactions immobilières, taxe sur les jeux) et des subventions.

L'armée et la police sont sous contrôle civil. La réforme de l'armée en cours entraînera une réduction significative du nombre de militaires. L'armée est sous le contrôle du parlement et du pouvoir exécutif. La loi prévoit le contrôle civil des services secrets par le Conseil de contrôle des services secrets, dont les membres viennent d'être nommés.

Les services de police font également l'objet d'une restructuration. En avril 2003, le ministère de l'Intérieur a annoncé un plan de réforme stratégique qui est toujours en cours. La Croatie a clairement décidé de passer d'un système applicable en temps de guerre à un système compatible avec les normes de l'UE. Des efforts soutenus doivent toutefois être consentis pour mener à bien ces profonds changements.

Le niveau de sécurité générale en Croatie reste satisfaisant. On n'a enregistré que de rares incidents à caractère ethnique.

Fonctionnement du pouvoir exécutif

La loi sur les fonctionnaires et les agents des services publics de 2001 constitue la base juridique du statut des fonctionnaires et des autres employés relevant du secteur public. La loi ne fait aucune distinction entre les personnes nommées par des politiques et les fonctionnaires permanents, laissant ainsi en suspens les questions ayant trait au statut, au rôle et aux obligations du personnel politique dans la fonction publique, à sa titularisation et aux modalités/procédures de conversion du statut de titulaires politiques en statut de fonctionnaires permanents.

En raison des nombreux règlements actuels (documents internes propres à chaque ministère contenant la description des postes, déterminant le nombre de personnes employées, etc.) et des divergences entre eux, les normes de gestion de la fonction publique sont multiples. La loi présente d'autres lacunes, notamment au niveau du système de promotion, de la mobilité, de la distinction entre les mesures dans l'intérêt du service et les mesures disciplinaires. Les règles régissant le recrutement et la sélection des candidats pourraient également être améliorées. Il est généralement admis que les salaires des fonctionnaires sont trop bas pour attirer dans la fonction publique un nombre suffisant de jeunes diplômés, en raison notamment du fait qu'ils doivent avoir un niveau de formation identique, voire supérieur, à celui exigé pour travailler dans d'autres secteurs.

Les mesures et les décisions des fonctionnaires concernant les droits et les devoirs individuels des citoyens sont régies par la loi de procédure administrative générale. Toute décision administrative peut faire l'objet d'un recours devant un organisme administratif secondaire. S'il n'est pas donné suite à ce recours, le tribunal administratif peut être saisi. Néanmoins, conformément à la décision de la Cour constitutionnelle [2] concernant les droits et les devoirs civils, le tribunal administratif n'est pas un tribunal ayant une compétence de pleine juridiction au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme pour la raison précisée ci-dessous au point 1.1.3. relatif au pouvoir judiciaire.

[2] Décision de la Cour constitutionnelle n° U-I-745/1999, du 8 novembre 2000, Journal officiel 112/00

En outre, un recours peut être introduit devant le Médiateur, élu par le parlement pour un mandat de 8 ans. La durée du mandat contribue à renforcer l'indépendance politique de ce poste. Au cours de ces dernières années, de nombreuses affaires ont été portées à l'attention du Médiateur. En 2002, il a reçu 1 558 plaintes. Dans 104 de ces affaires, il a adressé une recommandation à l'administration concernée et seuls 72 plaignants ont obtenu gain de cause. Le Médiateur examine les plaintes des citoyens ayant trait à l'abus de pouvoir, tant des pouvoirs publics que des fonctionnaires à titre individuel. Outre les cas individuels, le Médiateur se penche sur d'autres questions relatives à la protection des droits constitutionnels et légaux portées à sa connaissance par d'autres sources (par exemple les médias), signalant des irrégularités dans le travail des instances et des organes de la fonction publique. Le Médiateur présente un rapport annuel au parlement.

Le règlement intérieur du gouvernement de la République de Croatie de 2000 fournit le cadre juridique pour la formulation des orientations des politiques et couvre également les consultations interministérielles. Il n'existe aucun organe unique chargé de fournir une vue d'ensemble des politiques aux décideurs. Compte tenu des nombreuses structures, la planification et la coordination des politiques ont tendance à être relativement politisées et fragmentées.

Le ministère de l'Intégration européenne est responsable de la coordination des questions relatives à l'intégration européenne. Tous les ministères disposent d'un réseau de coordinateurs européens et certains d'entre eux ont mis en place des unités spécifiquement chargées de l'intégration européenne.

Il n'existe aucune institution centrale de formation des fonctionnaires ni de programme de formation gouvernemental. La réorganisation du ministère de la Justice, de l'Administration et de l'Autonomie locale, de novembre 2003, a prévu la création du centre de formation des fonctionnaires relevant du ministère de la Justice. À la suite de l'adoption de la loi sur l'organisation et les compétences des ministères et des organes de l'administration publique, du 22 décembre 2003, le gouvernement a publié un décret le 22 janvier 2004 sur la structure interne du bureau central de l'administration. Le décret prévoit 11 unités opérationnelles, dont le centre de formation des agents de l'État. Actuellement, le ministère de l'Intégration européenne organise une formation sur l'UE à l'intention des fonctionnaires.

Le processus de développement de l'autonomie locale est toujours en cours. La décentralisation inscrite au programme gouvernemental pour 2000-2004 a été plus lente que prévu et devrait être accélérée. Depuis juillet 2001, la réforme du gouvernement local a été mise en oeuvre au niveau des comtés et dans 32 villes. Certains secteurs ont été transférés du budget de l'État à celui des comtés (enseignement élémentaire et secondaire, centres d'aide sociale et établissements d'hébergement collectif, maintenance hospitalière) et des villes (enseignement élémentaire). Depuis le début de l'année 2002, les comtés ont désormais en charge la maintenance hospitalière ainsi que la création et le financement des centres d'aide sociale et des maisons de soins pour les personnes âgées et défavorisées. Le transfert des effectifs du secteur de l'enseignement et de leurs salaires n'a jamais été opéré. La situation financière, bien que réglementée par la loi sur le financement du gouvernement local, devrait être clarifiée.

1.1.3. Le pouvoir judiciaire

Rôle et structure

Le système judiciaire croate est organisé hiérarchiquement en trois instances. Les 122 tribunaux municipaux, 114 tribunaux correctionnels, 12 tribunaux de commerce et 21 tribunaux de comtés constituent les tribunaux de première instance. Les tribunaux de comtés sont également compétents pour connaître des recours dirigés contre les décisions des tribunaux municipaux. La Croatie garantit le droit de recours (tribunaux de comtés, tribunal correctionnel de grande instance, tribunal de commerce de grande instance, Cour suprême). La Cour suprême est la juridiction la plus élevée en Croatie.

Le Président de la Cour suprême et le Procureur de l'État sont élus par le parlement et nommés par le Président de la République.

Le tribunal administratif est chargé d'assurer la protection juridique contre les décisions finales de l'administration. Néanmoins, la Cour constitutionnelle a, dans un arrêt de novembre 2000, jugé que le tribunal administratif n'était pas un tribunal ayant une compétence de pleine juridiction en vertu de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (droit à un procès équitable), notamment en raison de sa capacité limitée d'établir les faits d'une affaire de manière indépendante et de procéder à des auditions orales et contradictoires.

La Cour constitutionnelle tranche les conflits d'intérêt entre les trois branches du pouvoir et est autorisée à évaluer si le droit primaire et le droit dérivé sont conformes à la constitution. Elle est également chargée de décider des pétitions constitutionnelles émanant de personnes estimant que leurs droits constitutionnels ont été lésés par les actes juridiques finals des autorités centrales ou des instances locales ou régionales autonomes. La Cour constitutionnelle est confrontée à un nombre de pétitions en augmentation constante. Elle est également l'organe d'appel compétent en matière de procédures concernant les décisions relatives au licenciement ou à la responsabilité disciplinaire des juges. Dans le cadre du système croate, la Cour constitutionnelle n'est pas considérée comme faisant partie du pouvoir judiciaire.

L'indépendance de l'appareil judiciaire croate est garantie par la constitution et par la loi sur les tribunaux. Les juges sont confirmés dans leurs fonctions et nommés définitivement après une période probatoire de cinq ans. Leur statut permanent est garanti par la constitution. Les juges sont nommés par le conseil national de la magistrature sur la base des avis reçus des conseils de la magistrature institués dans chaque tribunal. Le ministère de la Justice examine si les candidats répondent aux exigences formelles requises tandis que la commission parlementaire compétente et le président du tribunal compétent peuvent également exprimer leur avis. Les procureurs sont nommés par le conseil national des procureurs après une procédure similaire. Les deux conseils sont des organismes autonomes et indépendants. En ce qui concerne la sélection des candidats juges, aucun concours n'est organisé. Pour devenir juge, un juriste doit satisfaire à deux critères d'éligibilité: premièrement, réussir l'examen du barreau et deuxièmement, avoir un certain nombre d'années d'expérience professionnelle en fonction de la catégorie du tribunal auquel il présente sa candidature. En vertu de la loi sur les tribunaux, les juges ne peuvent pas être membres de partis politiques ni exercer d'autres activités susceptibles d'influencer leur autonomie, leur impartialité ou leur indépendance.

Les juges bénéficient de l'immunité en vertu de la constitution et de la loi sur les tribunaux. Pour lever l'immunité d'un juge et autoriser des poursuites criminelles à son encontre, une proposition doit être soumise au conseil national de la magistrature par le bureau compétent du Procureur de l'État. Le conseil national de la magistrature décide de la responsabilité des juges en cas de mauvaise conduite ou d'infraction aux règles de la profession dans le cadre de procédures disciplinaires. Cependant, l'évaluation des performances des juges par le conseil de la magistrature reste largement théorique. À l'exception d'une affaire en cours portant sur des allégations de corruption, rares ont été les décisions à l'encontre des juges, prises par le conseil national de la magistrature. Il n'existe aucun code déontologique contraignant applicable à l'ensemble des fonctionnaires de la Justice. L'association des juges croates (une ONG locale) a toutefois adopté un code déontologique à l'intention de ses membres.

Les tâches des conseillers et des greffiers des tribunaux sont décrites dans les règles de procédures internes de l'appareil judiciaire. Les juges accomplissent de nombreuses tâches qui pourraient être confiées au personnel de bureau. Pour soulager les juges des tâches administratives, le parlement a adopté des modifications législatives en janvier 2004.

L'appareil judiciaire se relève peu à peu d'une période de rotation et de pénurie importantes de personnel. Les emplois vacants sont progressivement occupés par de jeunes juges, procureurs et employés de bureau mais une augmentation supplémentaire globale des effectifs est prévue en principe. Pourtant, la Croatie enregistre déjà une proportion élevée de juges par rapport au nombre de citoyens, en comparaison de l'UE et des pays adhérents. À la fin de 2003, on comptait 1 868 juges, 513 procureurs, 378 conseillers et 6 023 greffiers (2,8 par magistrat).

Le budget consacré à la justice (tribunaux et prisons) s'élevait à 231 millions d'euros en 2003 contre 192 millions d'euros en 2002. La part de ce montant réservée aux investissements dans les bâtiments et les équipements de bureau était de 10,2 millions d'euros contre 5,5 millions d'euros en 2002. Une nouvelle hausse du budget pour l'appareil judiciaire, d'environ 10 %, a été approuvée pour 2004.

Les infrastructures et les équipements de la justice et de son administration constituent toujours un problème sérieux. L'informatisation des tribunaux de commerce et des registres cadastral et foncier vient seulement de commencer et exige d'importants investissements. Quelque 3 300 ordinateurs ont été livrés au cours de ces dernières années et 2 500 supplémentaires devraient l'être en 2004-2005. Les tribunaux n'ont pas encore accès aux bases de données des services de police. L'informatisation de la gestion des tribunaux devrait être achevée pour 2008. Il n'y a aucun réseau informatisé de liaison entre les différents tribunaux. Les bâtiments des tribunaux sont en général anciens et vétustes et doivent être rénovés et/ou reconstruits.

Le centre de formation professionnelle des juges et autres fonctionnaires de la justice a été créé en 1999 mais n'est devenu partiellement opérationnel qu'en 2003. Bien qu'il s'agisse officiellement d'un service autonome au sein du ministère de la Justice et que la formation continue des juges et des procureurs soit prévue, le centre ne dispose pas encore en pratique de capacités suffisantes pour mener à bien ses tâches. Il ne compte que 4 personnes dont le directeur et ne dispose d'aucun budget permanent. À l'heure actuelle, les formateurs ne sont pas recrutés sur concours ni évalués sur leurs performances. Le centre doit instamment élaborer une stratégie de formation, constituer une équipe de formateurs et commencer à dispenser une formation à long terme et des sessions de formation dans les régions. Si le centre a organisé des séminaires ponctuels (pour la plupart financés par des donateurs internationaux), notamment sur les procédures, la jurisprudence et d'autres aspects de la Cour européenne des droits de l'homme, il n'a pas encore commencé de formation en droit de l'UE. Le centre devrait également jeter les bases d'une coopération institutionnalisée avec la Cour suprême qui a pour tâche de superviser la formation des juges en vertu de la loi sur les tribunaux. Un autre problème qui se pose est le fait que les tribunaux ne disposent pas des ressources budgétaires suffisantes pour la formation. Il conviendrait d'aller sérieusement de l'avant dans les projets visant à renforcer le centre ou à mettre en place une académie judiciaire.

Fonctionnement du pouvoir judiciaire

Au cours de la deuxième moitié des années 90, le système judiciaire a souffert d'un manque d'indépendance et d'efficacité et d'une pénurie de personnel. Si des améliorations considérables ont été enregistrées, notamment en ce qui concerne l'indépendance du pouvoir judiciaire, il reste des défis importants à relever. Les principaux problèmes sont le fonctionnement généralement inefficace du système judiciaire, la longueur des délais pour rendre et appliquer les jugements ainsi que les faiblesses liées à la sélection et à la formation des juges. En outre, trop de problèmes sont soumis aux tribunaux alors qu'ils pourraient en principe être réglés par d'autres moyens. La combinaison de tous ces facteurs entraîne un important arriéré judiciaire. Un problème supplémentaire a trait au fait que les tribunaux et certains organes de l'administration ne respectent pas ou n'exécutent pas toujours dans les délais les décisions des juridictions supérieures. Les droits des citoyens ne sont donc pas encore entièrement protégés par le pouvoir judiciaire comme le prévoit la constitution.

On enregistre un arriéré d'environ 1,38 million d'affaires, ce qui montre les sérieuses contraintes qui pèsent sur le pouvoir judiciaire dans l'accomplissement de ses tâches. Pour raccourcir les procédures judiciaires et alléger la charge de travail des tribunaux, un certain nombre de mesures ont été récemment annoncées: les codes de procédures pénale et civile ont été modifiés pour simplifier et accélérer les procédures mais il reste à voir quel sera l'impact réel de ces modifications. D'autres mesures sont nécessaires dans ce domaine. Dans les affaires pénales, les tribunaux devraient être déchargés du travail d'investigation au profit du Bureau du Procureur de l'État. Les affaires d'héritage ne faisant pas l'objet de contestation devraient être traitées par les notaires publics plutôt que les tribunaux. Des premiers pas dans ce sens ont été accomplis avec l'adoption de la loi sur les héritages. Les modifications apportées à la loi sur le rôle des tribunaux visent à simplifier, accélérer et réduire le coût de la procédure d'enregistrement au rôle des tribunaux. Enfin, la loi sur la médiation prévoit une solution alternative au règlement des différends, mais les citoyens croates ne sont pas encore familiarisés avec l'institut de la médiation et on ne devrait donc pas s'attendre à des résultats tangibles dans un avenir proche.

La réforme structurelle du système judiciaire croate a commencé avec l'adoption par le gouvernement d'un document stratégique sur la «réforme du système judiciaire» en novembre 2002 et d'un plan opérationnel en juillet 2003. La stratégie consistait à identifier une série de mesures permettant de remédier à certaines faiblesses structurelles. Elle contenait des propositions relatives à la mise en place d'un système de formation professionnelle, l'allégement de la charge de travail des tribunaux et la simplification des procédures en justice. Elle prévoyait l'adoption de nouvelles lois, l'achat d'équipement et le pourvoi des postes vacants dans le secteur judiciaire, dans des délais toutefois assez irréalistes. La réforme proposée en 2002 n'a pas abordé la question des modifications à apporter à la loi sur les tribunaux en ce qui concerne les possibilités de mobilité des juges, la formation obligatoire et le lien entre performances professionnelles et promotion.

En janvier 2004, le parlement a donné un nouvel élan à la poursuite de la réforme judiciaire par l'adoption d'un ensemble de modifications à la loi sur les tribunaux. Dans le but de réduire l'arriéré judiciaire, les modifications prévoyaient de redistribuer les affaires par leur transfert des tribunaux surchargés aux tribunaux ayant la même juridiction mais une charge de travail moindre, d'élargir les compétences des conseillers des tribunaux en leur permettant d'accomplir certains actes de procédure de façon à soulager les juges, et d'augmenter les possibilités de mutation des juges, avec leur consentement, d'un tribunal à un autre. Les modifications prévoyaient également une description détaillée des obligations des juges et un meilleur système d'évaluation. Le gouvernement a en outre adopté des propositions visant à confier l'exécution des procédures aux agents chargés de l'application, investis de compétences publiques. Néanmoins, cette mesure exige des modifications de la loi sur la mise en oeuvre, qui n'ont pas encore été adoptées par le parlement. Il y aurait également lieu de tenir pleinement compte des modifications du code des procédures civiles, en vigueur depuis décembre 2003, qui ont introduit des délais et d'autres mesures visant à empêcher le recours abusif aux procédures. La mise en oeuvre de toutes ces mesures exigera des efforts substantiels de la part des autorités croates.

L'exécution des décisions de justice en matière pénale relève de l'autorité des juges chargés de l'exécution des jugements et est régie différemment de l'exécution d'autres types de décisions de justice ayant des implications différentes, notamment financières. L'essentiel de l'arriéré judiciaire en Croatie porte sur des affaires d'enregistrement et l'exécution des décisions de justice en matière civile, notamment celles imposant des obligations financières aux débiteurs ou exigeant certains types d'actions de leur part. Il conviendrait d'aller sérieusement de l'avant dans les projets visant à réformer la loi sur la mise en oeuvre.

1.1.4. Mesures de lutte contre la corruption

La Croatie a ratifié les conventions pénale et civile sur la corruption du Conseil de l'Europe et a adapté la législation nationale en conséquence. La corruption est qualifiée d'infraction pénale. La Croatie a adhéré au Groupe d'États contre la corruption (GRECO) en décembre 2000. Lors de sa réunion plénière en mai 2002, le GRECO a adressé seize recommandations aux autorités croates. Ces recommandations ont trait tant aux mesures législatives qu'administratives. La Croatie devrait présenter un rapport sur la mise en oeuvre des recommandations au GRECO dans un proche avenir.

La Croatie n'est pas membre de l'OCDE mais participe au groupe de travail des non-membres et joue un rôle actif dans le réseau anti-corruption. Les travaux préparatoires à l'adhésion à la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales sont en cours.

Selon des rapports et des enquêtes au niveau international, la corruption constitue toujours un problème en Croatie et touche différents aspects de la société. Malgré de sérieux efforts accomplis au cours de ces dernières années pour intensifier la lutte contre la corruption, d'autres mesures doivent être prises.

Au niveau national, la Croatie a adopté et a mis en oeuvre différentes lois liées à la lutte contre la corruption. Il existe également un plan global d'actions et de mesures ainsi qu'un programme national anti-corruption. Néanmoins, aucun suivi de la mise en oeuvre du programme national n'a été effectué jusqu'à présent alors que de nombreuses échéances avaient été fixées à 2001 dans le programme. La législation nationale a été partiellement alignée sur les dispositions de la convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et de ses protocoles mais des améliorations sont encore nécessaires. Plusieurs actes juridiques, notamment la loi sur la prévention des conflits d'intérêt dans l'exercice de fonctions publiques, contiennent des dispositions visant à empêcher les conflits d'intérêt entre les secteurs privé et public.

Avec la mise en place du Bureau pour la lutte contre la corruption et la criminalité organisée (USKOK), la Croatie peut compter sur un organisme spécialisé dans les enquêtes et les poursuites liées aux affaires de corruption. Le bureau fonctionne comme une unité spéciale au sein du Bureau du Procureur de l'État. Une étroite collaboration est prévue avec l'Office pour la prévention du blanchiment des capitaux. Cependant, l'USKOK n'est pas encore tout à fait opérationnel et sa capacité administrative et de fonctionnement doit être considérablement améliorée. Une formation est dispensée à différents niveaux et par le biais de plusieurs organismes et programmes.

Il existe plusieurs sources statistiques sur la corruption. Le Procureur de l'État publie un rapport annuel contenant des statistiques sur les cas de corruption, qui est discuté au parlement croate. En outre, le ministère de l'Intérieur conserve un relevé statistique distinct des délits de corruption et l'Institut national de la statistique collecte les données en la matière auprès des organes de l'administration publique, notamment du Bureau du Procureur de l'État et de l'USKOK.

Différentes mesures sont prises pour améliorer les capacités du personnel et les conditions de travail et pour fournir les infrastructures appropriées et les équipements informatiques aux tribunaux, aux services du Bureau du Procureur de l'État et à l'USKOK. Néanmoins, des améliorations significatives seront encore nécessaires. En outre, il y a lieu d'entreprendre davantage d'actions de sensibilisation du public à la corruption en tant qu'infraction pénale sérieuse.

1.2. Droits de l'homme et protection des minorités

La Croatie a mis en place un certain nombre de dispositions législatives visant à garantir le respect des droits de l'homme et ceux des minorités. La Constitution traite des libertés et droits fondamentaux. Ces droits peuvent également être garantis par l'application de certaines conventions internationales, au premier rang desquelles figure la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et ses principaux protocoles additionnels. Cet ensemble constitue un élément de l'acquis, en application de l'article 6 du traité de l'Union européenne: tout État souhaitant adhérer à l'Union européenne doit avoir au préalable ratifié ces textes.

La Croatie est membre du Conseil de l'Europe depuis 1996 et a ratifié la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et ses protocoles additionnels en 1997. Elle accorde également aux particuliers la possibilité de saisir la Cour européenne s'ils estiment que les droits dont ils disposent en vertu de cette convention ont été violés.

Parmi les autres conventions internationales protégeant les droits de l'homme et des minorités, la Croatie a ratifié la convention européenne pour la prévention de la torture, ainsi que la charte européenne des langues régionales ou minoritaires, mais doit encore signer la charte sociale européenne de 1996. Elle a ratifié les principales conventions des Nations unies existant dans le domaine des droits de l'homme, ainsi que leurs protocoles.

Conformément à l'article 140 de la Constitution, les traités internationaux font partie de l'ordre juridique interne de la République de Croatie et s'appliquent à la législation nationale ordinaire.

1.2.1. Droits civils et politiques

L'accès à la justice est garanti par la Constitution. Un système d'assistance juridique existe en matière pénale. Pour les affaires civiles, seul l'ordre des avocats fournit une assistance juridique gratuite. Les étrangers ne peuvent bénéficier d'une assistance juridique dans les affaires civiles. Aucune assistance juridique gratuite n'est fournie aux apatrides (ce qui est le cas d'un grand nombre de Roms). L'ordre des avocats détermine ses propres honoraires en ce qui concerne les services juridiques. Dans les affaires civiles, aucune assistance juridique n'est prévue par l'État, de même que celui-ci n'exerce aucun contrôle sur les critères d'éligibilité relatifs à l'assistance juridique offerte par l'ordre des avocats. La loi relative aux frais de justice exempte les rapatriés et les personnes déplacées à l'intérieur du pays de l'obligation de payer des frais de justice. En revanche, la loi sur l'asile ne précise pas la manière dont l'assistance juridique sera fournie aux demandeurs d'asile.

La peine de mort a été abolie et la Croatie a signé le protocole n° 13 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui prévoit l'abolition de la peine de mort en toutes circonstances. Ce protocole est entré en vigueur le 1er juillet 2003. La torture et les traitements inhumains et dégradants sont interdits par la Constitution. Le travail forcé ou obligatoire n'est pas davantage autorisé.

En octobre 2002, la Croatie a adopté un plan national pour la suppression de la traite des êtres humains en conformité avec les normes internationales. À l'heure actuelle, en vertu du code pénal de 1997, la traite des êtres humains n'est érigée en infraction pénale qu'en vertu de l'article 175, qui sanctionne l'esclavage sans se référer spécifiquement à ladite traite [3].

[3] Les modifications apportées en juillet 2003 au code pénal ont mis l'article 175 en conformité avec la convention internationale qui fait spécifiquement référence à la traite des êtres humains. Toutefois, pour des raisons tenant à la procédure formelle, la Cour constitutionnelle a annulé, le 27 novembre 2003, les modifications du code pénal adoptées par le Parlement le 9 juillet et devant entrer en vigueur le 1er décembre 2003. La Cour constitutionnelle a estimé que les modifications avaient été adoptées sans l'appui de la majorité qualifiée.

La Constitution croate interdit toutes les formes de discrimination, y compris la discrimination fondée sur la race. Selon le code pénal, la responsabilité pénale est engagée en cas de violation de l'égalité des citoyens sur la base de la race. Il prévoit que toute personne qui violera les droits de l'homme et les libertés élémentaires, sur la base de différences de race, de sexe, de couleur de peau, de nationalité ou d'origine ethnique, verra sa responsabilité pénale engagée. Il n'existe aucune disposition pénale spécifique interdisant les actes de xénophobie.

Les arrestations arbitraires sont interdites par la Constitution. Nul ne peut être arrêté ni placé en détention sans acte judiciaire écrit. Toute personne arrêtée a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, qui peut statuer sur la légalité de la privation de liberté dont elle fait l'objet. Elle doit, en outre, être immédiatement informée des motifs ayant présidé à son arrestation. De plus, la Constitution prévoit le paiement d'une indemnité à toute personne injustement arrêtée. La durée de la détention provisoire est définie avec précision dans la loi, la personne privée de sa liberté bénéficiant de garanties quant au respect des normes internationales.

Le droit de vote est défini par la Constitution et garanti à tous les citoyens ayant atteint l'âge de 18 ans. Cette disposition s'applique également aux citoyens qui sont à l'étranger lors des élections.

La liberté d'association et de réunion est garantie par la Constitution. La loi correspondante, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, a été mise en oeuvre sans qu'aucun problème n'ait été signalé. Le nombre d'organisations de la société civile immatriculées en Croatie croît rapidement, ce secteur étant de plus en plus diversifié. Alors qu'on ne recensait encore que 15 375 ONG en 1999, leur nombre atteignait les 23 740 en août 2003. Sont également enregistrés quelque 70 fondations, 6 fonds et 120 ONG internationales. Au fil des ans, les ONG ont contribué dans une large mesure à promouvoir les droits de l'homme, en particulier pour tout ce qui touche aux réfugiés et au contrôle des élections.

La liberté d'expression est garantie par la Constitution. Pressions directes, harcèlement, extorsions économiques et poursuites arbitraires étaient monnaie courante avant l'an 2000. La situation s'est considérablement améliorée depuis lors. Les médias sont désormais largement déréglementés et obéissent généralement aux lois du marché libre. Il est néanmoins à craindre qu'une influence politique puisse continuer à s'exercer au niveau local.

Le secteur de la presse écrite est caractérisé par une grande diversité de quotidiens. Il existe cinq quotidiens nationaux, auxquels s'ajoutent des quotidiens régionaux ou locaux. On recense également trois hebdomadaires politiques. À l'exception de deux quotidiens nationaux, tous les journaux ont été privatisés et les journalistes n'ont plus d'obstacles majeurs à surmonter dans l'exercice de leur profession. En dépit d'une grande diversité politique, des mesures supplémentaires devraient être prises, afin de garantir la transparence en matière de propriété des médias. Toute position dominante d'un groupe d'éditeurs dans le secteur de la distribution pourrait avoir pour conséquence de fausser la concurrence (or, le principal réseau de distribution en Croatie est contrôlé à plus de 50 % par certains des plus grands éditeurs).

Dans le domaine audiovisuel, il existe plus de 130 stations de radio et radiodiffuseurs étrangers diffusant leurs programmes. Le télédiffuseur public (HTT) n'est plus en situation de monopole. La privatisation de la troisième chaîne de télévision nationale, cédée à un consortium RTL croate, pourrait favoriser le développement du secteur privé de la radiodiffusion et introduire les notions de concurrence et de pluralisme sur le marché de la télévision. Outre les trois chaînes de télévision qui couvrent l'ensemble du pays, il existe plusieurs réseaux de télévision régionale. L'accès aux sources d'informations étrangères ne fait l'objet d'aucune restriction. Les chaînes de télévision étrangères sont accessibles par satellite et par câble.

Le cadre juridique et administratif actuellement en vigueur en Croatie a été adopté dans l'intention de transposer les normes européennes dans la législation croate. Il est néanmoins à craindre qu'une influence politique puisse continuer à s'exercer sur les autorités de tutelle qui ont été créées.

Il existe quatre lois importantes dans le domaine des médias: (i) La loi sur la radiotélévision croate (HRT), de mars 2003, réglemente le fonctionnement du radiodiffuseur public, HRT, et définit les principes et les obligations en matière de programmes. La procédure de désignation des membres du conseil d'administration de HRT ne garantit pas la transparence nécessaire, pas plus que l'indépendance politique et la pluralité d'opinions dont doivent faire preuve les instances régulatrices de l'audiovisuel. Les membres du conseil ont été choisis [4] avec beaucoup de retard et davantage en fonction de considérations politiques que de l'expérience acquise dans ce domaine. Les représentants de la société civile devraient jouer un rôle plus important au niveau de la nomination des membres de ce conseil. (ii) La loi sur les médias électroniques, adoptée en juillet 2003, régit les émissions de radio et de télévision électroniques, ainsi que les publications électroniques. Elle décrit également la procédure d'octroi de licences à suivre par les radiotélédiffuseurs publics et privés. Un conseil des médias électroniques (organisme de surveillance des médias) pourra accorder et retirer les licences d'attribution de fréquences, exercer un contrôle et recevoir les plaintes. La procédure de nomination des membres du conseil ne garantit ni la transparence nécessaire, ni l'indépendance politique et la pluralité d'opinions, ni encore un personnel et des moyens financiers suffisants dont doivent pouvoir bénéficier les instances régulatrices de l'audiovisuel. La loi adoptée n'est pas pleinement en conformité avec la convention européenne sur la télévision transfrontière ni avec la directive «Télévision sans frontières» (voir également le chapitre 20 - Culture et audiovisuel). (iii) La loi sur les télécommunications, adoptée en juillet 2003, vise à faciliter la libéralisation en matière de services de télécommunication en créant des conditions favorables à de nouveaux prestataires de services de télécommunication fixe et mobile. La loi institue une Agence des télécommunications faisant office d'autorité de tutelle indépendante et chargée de l'attribution des fréquences et d'autres aspects techniques. Les liens entre l'Agence des télécommunications et le conseil des médias électroniques ne sont, toutefois, pas clairement définis et les travaux effectués par les deux organismes pourraient bien déboucher sur des impasses. Cette loi est largement en conformité avec les normes internationales, mais ses aspects relatifs à la radiotélédiffusion doivent faire l'objet d'une réforme urgente. (iv) La loi sur les médias (appelée autrefois «loi sur l'information du public»), adoptée en octobre 2003, réglemente les principes fondamentaux du travail des médias non électroniques (soit essentiellement la presse écrite), tels que la liberté d'expression, le droit du public à l'information, la protection de la vie privée et la propriété des médias. En janvier 2004, toutefois, la Cour constitutionnelle a abrogé la loi pour des raisons de procédure (elle n'avait pas été adoptée à la majorité absolue alors qu'elle s'intéressait aux droits fondamentaux de la personne). Selon la décision de la Cour constitutionnelle, la loi sur les médias peut s'appliquer à titre provisoire jusqu'au 30 avril 2004. La Croatie devrait veiller à ce que la loi sur les médias révisée tienne pleinement compte de l'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), ainsi que d'autres recommandations pertinentes adoptées par le comité des ministres du Conseil de l'Europe.

[4] Le Parlement a approuvé le choix des membres du conseil le 17 octobre 2003. Six membres ont été nommés par l'ancienne coalition au pouvoir et cinq par l'opposition. Le conseil se compose de 11 membres issus de différents groupes de la société civile.

Adoptée en juillet 2003, la loi sur les modifications à apporter au code pénal, qui prévoyait notamment la criminalisation de la diffamation par les journalistes, a été annulée par la Cour constitutionnelle en novembre 2003 parce qu'elle n'avait pas été adoptée à la majorité absolue. Il importe à présent que, dans la loi révisée, la législation sur la diffamation tienne compte des normes européennes (telles que définies dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme).

Il importe, en conclusion, que des changements soient opérés, afin d'adapter les lois susmentionnées aux normes européennes, conformément aux recommandations formulées en février 2004 par la mission commune d'experts du Conseil de l'Europe, de la Commission européenne et de l'OSCE.

Le droit de propriété est reconnu par la Constitution. Toutefois, les étrangers demeurent soumis à certaines limitations définies par loi, notamment en ce qui concerne la propriété des superficies agricoles, des forêts et des zones naturelles protégées (parcs nationaux, réserves naturelles, etc.). Les personnes physiques et morales étrangères peuvent devenir propriétaires de biens fonciers en Croatie, sous réserve de réciprocité et de l'approbation du ministère des Affaires étrangères. En cas d'héritage, également, les étrangers doivent satisfaire à la condition de réciprocité.

Le processus de restitution des propriétés confisquées sous le régime communiste yougoslave est réglementé par une loi entrée en vigueur en janvier 1997. Ce processus est particulièrement lent: après 7 années de mise en oeuvre, une décision juridiquement contraignante n'a été prise que dans 34 % des cas (plus de 51 000 cas présentés) et une décision favorable n'a été obtenue que pour 21 % des plaintes. La loi prévoit que seuls les descendants au premier degré puissent demander compensation, sous réserve qu'ils satisfassent à certains critères d'éligibilité. Le gouvernement n'est pas en mesure de prévoir la date d'achèvement de la procédure.

Le respect de la vie privée est garanti. La Constitution garantit l'inviolabilité des domiciles, la liberté et le caractère privé de la correspondance. Seul un tribunal peut ordonner la fouille d'un domicile ou d'autres locaux au moyen d'un mandat motivé.

Selon les informations disponibles, aucun apatride n'aurait été enregistré en Croatie suite à la dissolution de la RSFY.

1.2.2. Droits économiques, sociaux et culturels

En 1999, la Croatie a ratifié la charte sociale européenne de 1961 et son protocole additionnel de 1999, qui sont entrés en vigueur en mars 2003. En février 2003, la Croatie a également ratifié le protocole de 1991 modifiant la charte sociale européenne. La Croatie n'a pas encore signé la charte sociale européenne de 1996.

La Constitution croate prévoit des droits économiques, sociaux et culturels. La liberté d'entreprendre et la liberté du marché sont garanties et l'État s'engage à garantir un statut juridique égal à tous les entrepreneurs. Le droit au travail, avec accès de tous à l'emploi dans des conditions identiques, est également reconnu, de même que le droit des employés et des membres de leurs familles à la sécurité sociale et à l'assurance sociale. La Constitution prévoit toute une série d'avantages sociaux, dont le droit universel aux soins de santé et à des soins spéciaux pour les plus faibles, les plus démunis et les handicapés, l'accent étant mis sur les programmes d'intégration sociale. Néanmoins, des contraintes budgétaires limitent la portée de ces droits. Les familles bénéficient d'une protection spéciale. La maternité et l'enfance sont protégées par l'État.

La Croatie, en sa qualité de successeur de la Yougoslavie, applique la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant. Le pays devrait présenter un deuxième bilan sur les progrès de la mise en oeuvre de la convention en mai 2004. Dans le courant de l'été 2003, la Croatie a annoncé la création d'un poste de protecteur des enfants.

Rien ne s'oppose à la création de syndicats. Le droit de grève est garanti, tout en étant assorti de certaines restrictions pour les forces armées, la police, la fonction publique et les services publics (dont le personnel de santé).

Il existe un droit à l'enseignement primaire gratuit. L'accès à l'enseignement secondaire et supérieur est libre, de même que la création d'écoles privées et d'établissements d'enseignement.

La liberté religieuse est garantie. Si l'Église est séparée de l'État, il existe toutefois un accord entre la Croatie et le Saint-Siège, qui définit un cadre favorable aux travaux et activités de l'Église catholique dans la société. L'enseignement religieux, s'il n'est pas obligatoire, n'en est pas moins dispensé dans le système éducatif public. La Croatie a signé des accords similaires avec les principales confessions en Croatie (catholique, orthodoxe et musulmane, notamment), à l'exception du judaïsme. La question de la restitution des propriétés juives est l'obstacle principal à la conclusion d'un tel accord.

Les relations homosexuelles sont reconnues par la loi. La loi sur l'égalité des sexes interdit toute discrimination fondée sur l'orientation sexuelle.

1.2.3. Droits des minorités, protection des minorités et des réfugiés

Minorités

D'après le recensement de 2001, 7,5 % de la population croate appartient à 16 minorités nationales. Les Serbes sont les plus nombreux (4,5 % de la population totale), suivis par les Bosniaques (0,47 %), les Italiens (0,44 %), les Hongrois (0,37 %), les Albanais (0,34 %) et les Slovènes (0,3 %). D'après les dernières statistiques officielles, les Roms représenteraient 0,21 % de la population, mais le chiffre réel est probablement nettement plus élevé.

La Croatie a ratifié toutes les conventions du Conseil de l'Europe qu'elle a signées, telles que la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la convention-cadre pour la protection des minorités nationales, la charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ainsi que la convention des Nations unies sur les droits civils et politiques. La Croatie a, en outre, conclu avec la Hongrie et l'Italie des accords bilatéraux sur la protection des minorités nationales. Un accord bilatéral avec la Serbie-et-Monténégro est en préparation.

La loi constitutionnelle sur les droits des minorités nationales, adoptée le 13 décembre 2002, définit le cadre juridique national pour les droits des minorités en Croatie. Les minorités nationales jouissent du droit de posséder jusqu'à huit représentants au Parlement. Au niveau local, les minorités ont le droit d'avoir des représentants dans des organes élus, ainsi que dans les instances judiciaires et administratives des municipalités et des villes. La loi constitutionnelle sur les droits des minorités nationales prévoit également la représentation des minorités dans les instances judiciaires et administratives au niveau national et local.

De surcroît, un conseil consultatif des minorités nationales a été institué au niveau national, de même que des organes consultatifs locaux auprès des conseils municipaux. Le gouvernement devrait collaborer étroitement avec le conseil des minorités nationales à la mise en oeuvre de la loi constitutionnelle sur les droits des minorités nationales.

En outre, un cadre juridique spécialement dédié aux droits de la minorité serbe dans la région du Danube a été institué par l'accord d'Erdut et la lettre d'intention de 1997. Si la plupart des droits garantis en vertu de l'accord d'Erdut sont transposés dans la loi constitutionnelle sur les droits des minorités nationales, certains droits spécifiques résultent de la lettre d'intention, tels que la représentation proportionnelle dans la police et la justice et le droit à des écoles de minorités.

Les membres des minorités nationales en Croatie exercent leur droit d'utiliser leur langue maternelle officiellement et sur un plan égal sur le territoire des villes/municipalités et des comtés, dès lors qu'ils représentent au moins un tiers de la population ou que cette disposition est prévue par des accords internationaux. De plus, ils ont droit à l'enseignement dans leur langue, et ce dès l'enseignement préscolaire (jusqu'au secondaire), conformément à la Constitution, à la loi constitutionnelle sur les droits des minorités nationales (2002) et aux lois sur l'emploi et l'enseignement de la langue et de l'alphabet des minorités nationales (2000).

Pour dispenser des cours dans la langue et l'alphabet d'une minorité nationale, un établissement d'enseignement peut aussi bien être une institution publique, financée par le budget de l'État, qu'une école privée créée par une personne physique ou morale dans des conditions identiques à celles qui s'appliquent à la création de tout établissement d'enseignement. Il semble que les principes d'égalité et de non-discrimination, de protection de l'identité nationale, d'intégration sociale, de liberté de création d'établissements d'enseignement, de programmes éducatifs et de formation appropriée des enseignants soient intégrés dans la législation croate. Ces principes sont compatibles avec les principes fondamentaux énoncés dans la convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, ainsi que dans la charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

Le médiateur pourrait jouer un rôle important dans la protection des droits des minorités, s'il n'était actuellement aux prises avec de sérieuses contraintes budgétaires. Il existe un bureau gouvernemental des minorités nationales. Dans le budget de l'État pour 2003, quelque 20 millions de HRK (2,6 millions d'euros) sont alloués aux minorités par l'intermédiaire de ce bureau.

Huit représentants des minorités nationales ont été élus aux élections parlementaires du 23 novembre 2003, ce qui constitue un progrès par rapport aux élections de l'an 2000, où cinq représentants avaient été élus par les minorités nationales.

D'après le dernier recensement, 331 383 citoyens croates appartenant aux 16 minorités nationales ont le droit d'élire 471 conseils des minorités, soit 6 662 conseillers et 143 représentants aux niveaux local (municipalité) et régional (comté). Des élections aux conseils consultatifs des minorités à l'échelon local ont été organisées le 18 mai 2003. Toutefois, du fait d'une période de préparation trop courte, du faible soutien apporté par le gouvernement et du manque d'organisation au niveau des organisations représentant les minorités, moins de la moitié, seulement, des conseils auxquels les minorités pouvaient prétendre en vertu de la loi constitutionnelle sur les minorités nationales ont été élus. Des élections supplémentaires pour élire les membres des conseils des minorités nationales ont été organisées le 15 février 2004 dans 15 comtés, 64 villes et 132 municipalités. La participation s'est située aux alentours de 8 % de la population totale des minorités. Il subsiste encore des malentendus et un manque de sensibilisation au niveau des autorités locales, mais également au sein des groupes minoritaires eux-mêmes, pour ce qui est de la création officielle des conseils locaux.

En vertu de la loi constitutionnelle sur les minorités nationales, des élections partielles ont dû être organisées dans les comtés et les municipalités où les représentants des minorités n'avaient pu être nommés en nombre suffisant par le seul biais des listes de partis. Il a fallu attendre le 15 février 2004 pour la tenue de ces élections partielles, alors qu'elles auraient dû se dérouler avant le 23 mars 2003, en vertu de la loi constitutionnelle sur les minorités nationales. Il convient de noter qu'en vertu de la loi sur les élections municipales de 2001, ces élections auraient déjà dû être organisées en septembre 2002.

En ce qui concerne la représentation des minorités au sein des organismes administratifs et judiciaires publics prévue par la loi constitutionnelle sur les minorités nationales, il apparaît que les minorités sont encore sous-représentées. Le gouvernement, arguant de difficultés pratiques, de contraintes liées au budget de l'État et, en ce qui concerne la justice, de l'indépendance des tribunaux en matière de sélection des juges, n'a élaboré aucun programme visant à remédier à la sous-représentation à long terme. Bien qu'un nombre important de postes dans la fonction publique et la justice aient fait l'objet d'une publicité, rien ne permet d'affirmer que des membres des minorités nationales figurent parmi les nouveaux employés. Par ailleurs, certaines parties de la législation doivent toujours être mises en conformité avec la loi constitutionnelle sur les minorités nationales, telles que la loi sur la fonction publique, la loi sur les tribunaux, la loi sur le conseil national de la magistrature et la loi sur le ministère public. Il convient, par conséquent, de prendre les mesures appropriées pour remédier à cette situation.

En ce qui concerne les médias, les minorités et les questions les concernant ont fait l'objet d'une couverture croissante, mais pas toujours adéquate, au cours de ces dernières années, tant par les médias électroniques que par la presse écrite. Bien que les discours de haine enregistrent un recul constant, les minorités nationales sont toujours perçues et présentées comme des entités distinctes et non comme faisant partie intégrante de la société. Les dispositions de la loi constitutionnelle sur les minorités nationales selon lesquelles les stations de radio et de télévision publiques au niveau national et local sont tenues de produire et/ou de diffuser des programmes destinés aux minorités dans leurs langues respectives restent à mettre en oeuvre.

En ce qui concerne les procédures judiciaires relatives à la discrimination à l'encontre des minorités, aucun verdict n'aurait apparemment été prononcé dans lequel une quelconque discrimination envers les minorités ou une responsabilité pénale liée à la propagation de la haine ethnique aurait été établie.

La minorité serbe connaît une situation distincte. Tout d'abord, bien qu'elle soit toujours la minorité comptant le plus grand nombre de citoyens, sa part a fortement diminué, tombant de 13 % (recensement de 1991) à 4,5 % (recensement de 2001) de la population. Ensuite, les relations entre l'État croate et la minorité serbe sont grevées par le contentieux hérité du récent conflit, à savoir le retour des réfugiés et la restitution de leurs propriétés [voir paragraphe sur les «réfugiés» ci-dessous]. Après l'indépendance de la Croatie, leur statut a changé, passant de celui de nation constitutive de l'ex-Yougoslavie à celui de minorité nationale. En décembre 2003, le nouveau gouvernement a signé un accord avec les représentants des minorités serbes et leur a offert plusieurs postes dans l'administration. Il est à noter, toutefois, que les institutions actuelles de la minorité serbe (partis politiques, écoles, organisations culturelles) peuvent oeuvrer sans le moindre obstacle. Dans la région du Danube, la plupart des dispositions de l'accord d'Erdut et de la lettre d'intention du gouvernement ont été mises en oeuvre, à l'exception notable de la représentation proportionnelle des Serbes dans l'appareil judiciaire. L'État doit poursuivre ses efforts en vue d'intégrer la communauté serbe dans la société croate, et ce à tous les niveaux.

La minorité rom mérite une attention particulière. Les Roms représentent officiellement 0,21 % de la population (9 463 personnes, selon le recensement de 2001). Ils seraient, toutefois, beaucoup plus nombreux en réalité (30 à 40 000 personnes), les Roms se faisant souvent passer pour des membres du groupe majoritaire ou ne se faisant pas enregistrer. La plupart des Roms ne sont pas intégrés dans la société croate et souffrent de discrimination dans tous les domaines de la vie publique, tels que l'accès à l'emploi, la santé et la représentation politique.

En raison de l'extrême exclusion sociale dont sont victimes la plupart des Roms vivant en Croatie, le gouvernement, encouragé par le Conseil de l'Europe et l'OSCE, a adopté, le 16 octobre 2003, un programme national en faveur des Roms. Ce programme prévoit toute une série de mesures visant à assurer l'intégration sociale des Roms, tout en préservant leurs traditions et leur culture. Il aborde les questions du statut, de la représentation politique au niveau local, de l'emploi, des droits des enfants, de l'enseignement, des soins de santé, de la protection sociale, du logement et de la protection de l'environnement. Il reste à voir, néanmoins, si les fonds alloués à cette initiative à partir du budget 2004 de l'État croate permettent de mettre en oeuvre le programme.

Un très grand nombre d'affaires mettant en cause la Croatie et déposées auprès de la Cour européenne des droits de l'homme sont toujours en suspens. Il semble que cette situation soit le reflet (i) de problèmes de procédure au niveau de la justice croate (notamment en ce qui concerne la capacité de la Cour constitutionnelle à apporter une réponse nationale efficace aux questions des droits de l'homme) et (ii) de grandes inquiétudes quant au respect des droits de l'homme par certaines lois, en particulier celles régissant les questions de propriété liées à la guerre.

Réfugiés

La Croatie a ratifié la convention de Genève sur les réfugiés de 1951. De nombreux réfugiés de Bosnie-Herzégovine jouissent du statut de réfugiés en vertu de la loi croate sur le statut des personnes déplacées et des réfugiés. La définition des réfugiés énoncée dans cette loi diffère sensiblement de celle de la convention de Genève. Si la loi sur la circulation et le séjour des étrangers prévoit des procédures pour l'octroi de l'asile, aucune décision formelle accordant l'asile n'a été recensée. Le 1er juillet 2004, la nouvelle loi sur l'asile devrait entrer en vigueur.

Au cours de la période 1991-1997, il y avait au total environ 950 000 réfugiés en Croatie et hors de Croatie et personnes déplacées à l'intérieur du pays.

Consécutivement au récent conflit, quelque 550 000 Croates ont été déplacés à l'intérieur du pays. Le nombre de réfugiés serbes de Croatie [5], résultant principalement des opérations «Éclair» et «Tempête» menées en 1995 et grâce auxquelles la Croatie avait repris le contrôle de tous les secteurs occupés, s'est élevé à 370 000 personnes (330 000 en Serbie-et-Monténégro et 40 000 en Bosnie-Herzégovine). À la fin de 1997, 32 000 Serbes étaient, en outre, recensés en tant que personnes déplacées à l'intérieur du pays dans la région placée sous l'autorité de l'ATNUSO (Administration transitoire des Nations unies en Slavonie orientale). Aux 950 000 réfugiés et personnes déplacées, il convenait également d'ajouter les Croates de Bosnie, qui ont choisi, soit de s'établir en Croatie (environ 130 000 d'entre eux), soit de transiter par la Croatie vers un autre pays.

[5] "Le terme "serbe de Croatie" indique une affiliation éthnique serbe mais de citoyenneté croate"

À la fin de 2003, il y avait environ 209 000 réfugiés serbes de Croatie (189 500 en Serbie-et-Monténégro et 19 500 en Bosnie-Herzégovine). Quelque 1 700 personnes déplacées à l'intérieur du pays étaient d'origine ethnique serbe. Toujours fin 2003, 108 000 réfugiés serbes de Croatie étaient retournés dans ce pays.

En raison principalement de la longueur des déplacements et des obstacles rencontrés au retour, il semble qu'une grande partie des réfugiés serbes actuels aient opté pour l'intégration locale dans le pays dans lequel ils résident. Le recensement effectué au second semestre 2000 par les gouvernements de l'ex-République fédérale de Yougoslavie et de Bosnie-Herzégovine, en coopération avec le HCR, indiquait que le pourcentage maximal de réfugiés restants susceptibles de revenir en Croatie se situait aux alentours de 30 %, soit un peu plus de 83 000 personnes (76 500 en Serbie-et-Monténégro et 6 500 en Bosnie-Herzégovine). Une étude menée pour le compte de la mission de l'OSCE en Croatie au deuxième semestre 2003 a révélé que 15 % au plus des réfugiés actuellement en Serbie-et-Monténégro et en Bosnie-Herzégovine étaient susceptibles de revenir en Croatie, ce qui correspond à environ 30 000 personnes.

Les principaux problèmes auxquels doivent faire face les réfugiés à leur retour concernent le logement, les mines, la réinsertion économique, un éventuel harcèlement basé sur des allégations de «crimes de guerre» et l'atmosphère inhospitalière au sein des communautés d'accueil. Viennent s'ajouter à cela des problèmes administratifs, tels que la non-reconnaissance des droits de pension basés sur les années actives dans les régions placées précédemment sous contrôle serbe. En termes de réinsertion économique, le gouvernement a pris des mesures en faveur du développement économique des régions où s'installent les réfugiés, mais aucune mesure spécifique en faveur des rapatriés. Les ressources budgétaires nécessaires ont été débloquées et le processus de déminage devrait être achevé d'ici 2010.

Pendant et après la guerre, beaucoup de maisons et/ou d'appartements ont été soit détruits soit occupés. Le problème du logement peut ainsi être divisé en trois parties: (i) la reconstruction; (ii) la restitution des propriétés et (iii) la fourniture d'un logement aux anciens détenteurs de droits de location.

Reconstruction: à ce jour, le gouvernement a reconstruit quelque 130 000 maisons et appartements sur les 200 000 détruits. Sept pour cent (7 %) de ce programme a été financé par la Communauté internationale. Il semble qu'aucun retard important n'ait été pris dans la mise en oeuvre du programme de reconstruction des 16 000 maisons restantes et que celui-ci devrait être achevé d'ici la fin de 2005, ce qui faciliterait le retour d'environ 48 000 personnes. Grâce aux modifications apportées en l'an 2000 à la loi sur la reconstruction, les dernières dispositions juridiques discriminatoires ont été supprimées. La date limite pour les demandes de reconstruction avait été fixée à la fin de 2001. En mars 2004, conformément à l'accord signé avec les représentants serbes, le gouvernement a fixé un nouveau délai pour la soumission de nouvelles demandes de reconstruction, qui pourront s'échelonner entre le 1er avril et le 30 septembre 2004, ce qui devrait avoir pour conséquence de prolonger le programme de reconstruction jusqu'en 2006.

Restitution de propriétés: la restitution de propriétés résidentielles attribuées à des occupants temporaires en vertu de la loi sur la prise en charge temporaire et l'administration de certains biens est régie par les modifications apportées en 2002 à la loi sur les zones d'intérêt national particulier. La loi sur la propriété et autres droits patrimoniaux régit la restitution d'autres types de propr