Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement» (modification de la directive 2011/92/UE)

COM(2012) 628 final – 2012/0297 (NLE)

2013/C 133/07

Rapporteur: M. ZBOŘIL

Les 19 et 16 novembre 2012, le Parlement européen et le Conseil ont respectivement décidé, conformément à l'article 192 paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement»

COM(2012) 628 final – 2012/0297 (NLE).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 janvier 2013.

Lors de sa 487e session plénière des 13 et 14 février 2013 (séance du 13 février 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 116 voix pour, 11 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

L'efficacité du processus d'adoption de décisions valables portant sur l'incidence environnementale d'un projet dépend dans une grande mesure de la qualité et de l'indépendance des documents utilisés pour l'EIE et de la qualité des informations qu'ils contiennent. Pour évaluer cette qualité, il convient d'appliquer le principe de proportionnalité et il faut exiger que les organismes investis du pouvoir d'autorisation garantissent eux aussi une certaine qualité à l'issue d'un dialogue constructif avec la société civile.

La directive EIE doit être mise en œuvre avec souplesse et proportionnalité afin de permettre de combiner, pour les projets dont les retombées environnementales, connues ou avérées comme étant insignifiantes, les procédures pour l'obtention de l'autorisation environnementale et du permis de construire. Le CESE accueille favorablement et soutient les démarches de la Commission qui permettent de renforcer la sécurité juridique de ceux qui participent au processus d'évaluation des incidences sur l'environnement.

Le CESE accueille très favorablement la proposition de définir des délais correspondant aux principales étapes requises par la directive (consultation publique, décision de vérification préliminaire, décision EIE finale) et d'introduire un mécanisme permettant de garantir l'harmonisation et la coordination des processus d'EIE dans l'ensemble de l'UE.

S'agissant de la proposition d'inclure une disposition relative à «l'adaptation de l'EIE aux nouveaux défis», le CESE considère qu'une telle extension du champ d'application de la directive doit couvrir tout projet dont on prévoit qu'il aura un impact sur les aspects de la protection de l'environnement faisant l'objet de l'évaluation; le principe de proportionnalité devra alors jouer un rôle essentiel et les différentes phases de préparation et de mise en œuvre devront être clairement distinguées les unes des autres.

2. Document de la Commission

La directive 2011/92/UE a harmonisé les principes de l'évaluation des incidences sur l'environnement des projets en instaurant des exigences minimales et contribue à assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine.

Il est essentiel de modifier la directive 2011/92/UE en vue de renforcer la qualité de la procédure d'évaluation environnementale, de simplifier les différentes étapes de cette procédure et de renforcer la cohérence et les synergies avec les autres textes législatifs et autres politiques de l'Union, ainsi qu'avec les stratégies et les politiques élaborées par les États membres dans des domaines de compétence nationale.

Les mesures prises afin d'éviter, de réduire et, si possible, de compenser les incidences négatives notables sur l'environnement devraient contribuer à éviter toute détérioration de la qualité de l'environnement et toute perte nette de biodiversité, conformément aux engagements pris par l'Union dans le contexte de la convention et aux objectifs et actions de la stratégie de l'Union en faveur de la biodiversité à l'horizon 2020.

Le changement climatique continuera de nuire à l'environnement et de compromettre le développement économique. En conséquence, il convient de promouvoir la capacité de résistance environnementale, sociale et économique de l'Union de telle sorte à faire face au changement climatique sur tout le territoire de l'Union de manière efficace. Des mesures d'adaptation au changement climatique et d'atténuation de ce changement doivent être prises dans de nombreux secteurs de la législation de l'Union.

Il est nécessaire, dans le cadre de l'application de la directive 2011/92/UE, d'assurer un environnement concurrentiel pour les entreprises, notamment pour les petites et moyennes entreprises, afin de générer une croissance intelligente, durable et inclusive, en conformité avec les objectifs définis dans la communication de la Commission intitulée «Europe 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive».

En vue d'assurer la transparence et la responsabilisation, il convient que l'autorité compétente soit tenue de justifier sa décision d'autoriser un projet, en indiquant qu'elle a pris en considération les résultats des consultations menées et les informations pertinentes recueillies.

Il convient d'instaurer des délais pour les différentes étapes de l'évaluation environnementale des projets afin de stimuler un processus décisionnel plus efficace et d'accroître la sécurité juridique, en tenant compte également de la nature, de la complexité, de la localisation et de la dimension du projet proposé. Il importe que ces délais n'empêchent en aucun cas l'application de normes élevées de protection de l'environnement, notamment de celles découlant d'autres actes législatifs de l'Union en matière d'environnement; ils ne doivent pas non plus empêcher la participation effective du public et l'accès à la justice.

3. Observations générales

Le Comité se félicite que le concept d'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) ait contribué à améliorer la situation de l'environnement dans les États membres et dans l'ensemble de l'UE. Ce concept est un instrument intersectoriel de la politique environnementale et du système juridique de l'UE et des États membres et il concrétise le cadre réglementaire de cette politique.

La proposition de la Commission concernant les nouvelles améliorations à apporter au système d'évaluation des incidences des projets sur l'environnement s'appuie sur la vaste expérience acquise en matière d'application de l'EIE depuis l'adoption de la première directive, il y a vingt-sept ans (1) . Une consultation publique a également été organisée, et ses conclusions ont contribué à élaborer les modifications proposées et à adapter les dispositions de la directive codifiée EIE 2011/92/UE (2) afin d'en corriger les points faibles, de refléter les évolutions et les défis environnementaux et socio-économiques en cours et de respecter les principes d'une réglementation intelligente.

L'efficacité du processus d'adoption de décisions valables relatives à l'impact environnemental d'un projet dépend largement de la qualité des informations utilisées dans la documentation EIE et de la qualité du processus d'EIE. La qualité devrait être définie de manière objective et les exigences qui s'y rapportent devraient être définies conformément au principe de proportionnalité, c'est-à-dire selon la qualité et l'ampleur des informations disponibles au stade de l'autorisation d'occupation des sols. En plus de la qualité et de l'indépendance des informations, il convient d'exiger que les responsables de la procédure, et notamment ceux qui siègent au sein des autorités chargées de délivrer les autorisations, possèdent et ne cessent d'améliorer les compétences nécessaires. Le CESE souligne qu’il semble souhaitable de définir les conditions dans lesquelles les citoyens peuvent demander une contre-expertise.

Alors que l'on ne saurait appliquer ici de modèle unique car il s'agit de l'interaction spécifique entre chaque projet proposé et son environnement, il n'en reste pas moins nécessaire de renforcer les principes fondamentaux qui garantissent des données de meilleure qualité pour élaborer les informations de référence, évaluer les incidences éventuelles, les alternatives, et plus généralement, la qualité des données. La souplesse en termes de proportionnalité des exigences doit jouer un rôle déterminant dans les procédures EIE effectives. Ce principe constitue en outre la condition essentielle pour améliorer la cohérence avec les autres instruments juridiques de l'UE et pour simplifier la gestion afin de réduire les charges administratives inutiles.

Il y a lieu de faire une priorité du renforcement de la mise en œuvre, qui devrait obéir à un cadre européen unique. Il convient néanmoins que celui-ci prévoie suffisamment de souplesse et des possibilités d'adaptation, notamment aux besoins spécifiques locaux et régionaux en matière de protection de la santé et de l'environnement. Dans le même temps, s'agissant de l'évaluation des incidences transnationales des projets, il convient de disposer d'un cadre suffisamment précis et compréhensible afin d'éviter que n'interviennent des influences ou des intérêts illégitimes.

Pour les évaluations à réaliser aux niveaux local, régional et national, il faut pouvoir accéder à des données de bonne qualité à un niveau stratégique de manière à disposer d'un contexte pour les évaluations portant sur un projet particulier. La responsabilité de déterminer quelle instance sera responsable de la collecte et de la mise à disposition de telles données pour les procédures d'évaluation, tous secteurs confondus, incombe à l'administration nationale.

Le CESE se félicite que la Commission ait envisagé, lors de la phase préparatoire, diverses solutions pour les modifications qui devaient être apportées à la directive EIE et que la proposition élaborée à l'issue d'une analyse approfondie s'appuyait sur une alternative dont les coûts économiques et les avantages environnementaux étaient, selon l'évaluation d'impact, proportionnés. Il est néanmoins primordial de souligner que pour les PME, les charges financières mais surtout en matière de temps peuvent limiter les projets; c'est principalement le cas pour l'exigence de solutions alternatives, qui peuvent même s'avérer fatales pour le projet.

La directive EIE doit être mise en œuvre avec souplesse et proportionnalité afin de permettre de combiner, pour les projets dont les retombées environnementales, connues ou avérées, sont insignifiantes, les procédures pour l'obtention de l'autorisation environnementale et du permis de construire, et ce afin d'éviter d'introduire des délais excessifs et inutiles tout au long des processus d'approbation. Cette recommandation s'avère d'autant plus nécessaire à l'heure actuelle, puisque l'on approuve les réseaux transeuropéens, indispensables pour l'intégration des marchés de l'électricité et du gaz et pour l'essor des infrastructures de transport.

4. Observations spécifiques

Le CESE soutient sans réserve l'objectif de la Commission qui est de garantir, par le biais de la modification de la directive proposée, une meilleure cohérence de la législation européenne, notamment en précisant la définition des notions clefs lorsque cela s'avère nécessaire. Cependant, conformément au principe de proportionnalité, le maître d'ouvrage et l'autorité compétente devraient évaluer et établir d'un commun accord, pour chaque projet donné, une liste des informations adéquates et des critères de sélection requis pour l'EIE.

En outre, le CESE accueille très favorablement la proposition de définir des délais correspondant aux principales étapes requises par la directive (consultation publique, décision de vérification préliminaire, décision EIE finale) et d'introduire un mécanisme, à savoir un guichet unique EIE, pour assurer la coordination ou l'exploitation conjointe de l'EIE avec les évaluations environnementales. Il s'avère néanmoins contreproductif d'autoriser l'autorité compétente à prolonger de trois mois supplémentaires le délai de base de trois mois afin de procéder au contrôle obligatoire. Il est tout à fait indispensable d'harmoniser le processus dans l'ensemble de l'UE et le délai maximal de trois plus un mois laisse suffisamment de temps à l'autorité compétente pour élaborer ses conclusions.

Le CESE approuve la proposition de permettre aux États membres, en cas de situation exceptionnelle, de ne pas avoir recours à l'EIE lorsque cela s'avère indispensable et justifié. Par ailleurs, le Comité approuve les démarches de la Commission permettant de renforcer la transparence et la responsabilité ainsi que l'obligation, pour l'autorité compétente, de justifier dûment sa décision (qu'elle soit positive ou négative) portant sur un projet donné.

Le CESE accueille favorablement et soutient les initiatives de la Commission qui permettent de renforcer la sécurité juridique de ceux qui participent au processus d'évaluation des incidences sur l'environnement. Le CESE est néanmoins convaincu que pour atteindre cet objectif, il convient d'adopter des délais contraignants non seulement pour chaque étape individuelle du processus d'EIE, mais aussi pour l'achèvement de l'ensemble du processus et pour l'adoption de la décision concernant le projet proposé. Il est notamment primordial de limiter le risque que les différentes phases du processus d'EIE ne soient utilisées abusivement pour retarder indûment l'adoption de la décision, portant ainsi préjudice à la sécurité juridique des personnes participant au processus.

S'agissant de la mise en œuvre de solutions alternatives, question qui a fait l'objet de nombreux débats dans des lieux très divers, le CESE recommande de procéder avec une grande prudence. Il semble que le «scénario de base» s'avère clairement justifié et logique, notamment pour les investissements consacrés aux modernisations. Le nombre de solutions alternatives et les détails concernant leur élaboration devraient correspondre à l'ampleur et aux caractéristiques du projet; ces éléments devraient faire l'objet d'un accord préalable avec l'autorité compétente.

Évaluation et procédures clarifiées pour les cas où l'atténuation proposée n'est pas efficace et où l'on relève des impacts négatifs significatifs sur l'environnement.

Garantir l'indépendance et la qualité des déclarations et des évaluations relatives à l'environnement.

L'exigence en matière de suivi constitue un autre problème: le CESE estime que la décision concernant l'EIE ne devrait prévoir un contrôle que lorsque cela s'avère justifié et nécessaire pour comprendre les facteurs déterminants durant la phase de construction d'un projet donné, conformément à l'article 8.2 de la modification proposée. La réglementation en vigueur qui régit la prévention et la réduction intégrées de la pollution (PRIP) instaure des obligations de contrôle lorsque le projet ou l'installation sont opérationnels et ces dispositions demeurent en vigueur même dans la directive relative aux émissions industrielles.

En termes de biodiversité, les incidences d'un projet devraient être évaluées à la fois lorsque l'impact de celui-ci sera d'une envergure régionale et qu'il aura un impact à l'échelle locale. Si d'autres instruments juridiques protègent des aspects environnementaux (comme les parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites NATURA 2000, etc.), il est néanmoins clairement nécessaire de prévoir un processus d'évaluation plus complet tel que celui fourni par l'EIE, qui est régi tant par des dispositions nationales qu'européennes.

Le changement climatique est un phénomène global, qui a des conséquences au niveau local et requiert des actions au niveau local. L'évaluation des projets en termes d'impact global sur le changement climatique et le traitement de ce phénomène représentent des défis considérables. Il y a lieu d'appliquer ici le principe de proportionnalité et de fournir des orientations aux niveaux national et local. En matière de lutte contre le changement climatique, l'évaluation devrait par conséquent se concentrer sur les incidences directes réelles que peut avoir un projet donné sur le climat local (utilisation des sols, des ressources hydriques) ainsi que sur les incidences à l'échelle régionale. Le CESE attache également de l'importance à l'évaluation du potentiel d'atténuation de l'impact attendu (aux niveaux local, régional et global) du changement climatique.

À cet égard, le CESE souligne que le critère proposé pour évaluer l'incidence d'un projet donné sur le changement climatique global, à savoir l'émission de gaz à effet de serre, n'est pas suffisant. Le Comité suggère par conséquent d'inclure également des orientations pour traiter cet aspect et une évaluation de l'impact sur le changement climatique lors de la phase d'évaluation environnementale stratégique (EES) des plans et des programmes

Le CESE estime qu'au sein de la chaîne des procédures d'autorisation, l'évaluation du caractère économe de l'utilisation des ressources (naturelles) dans l'EIE est nécessaire (3) . Si l'utilisation économe des ressources constitue sans nul doute un principe économique intrinsèque régissant chaque projet auquel on souhaite donner une chance d'aboutir, les reculs de la biodiversité impliquent qu'au-delà de cet aspect, des mesures anticipatrices s'imposent néanmoins. Au moment de l'EIE, on ne dispose cependant pas d'informations suffisantes pour pouvoir procéder à une telle évaluation. Pour y remédier, des orientations et une collecte d'informations sont nécessaires. En vertu de la directive sur les émissions industrielles, l'évaluation de la consommation de matières premières, de ressources naturelles et d'énergie dans le cadre d'investissements productifs est couverte par la procédure d'autorisation intégrée, mais celle-ci fait l'impasse sur la dégradation de la biodiversité.

Le CESE soutient le droit des citoyens d'accéder aux informations et de participer au processus d'EIE. Il demande néanmoins que les règles de procédure régissant l'évaluation des incidences du projet sur l'environnement soient conçues de telle sorte à éviter que les dispositions de la directive EIE ne soient appliquées de manière abusive à des fins de corruption ou de prolongation inutile des délais. Il est tout à fait inacceptable que l'adoption d'une décision dure vingt-sept mois et cela porte préjudice à l'UE en tant qu'espace économique propice aux nouveaux investissements.

(1) JO L 175 du 5.7.1985, pp. 40-48.

(2) JO L 26 du 28.1.2012, p. 1.

(3) RÉFÉRENCE: travaux du TEEB et «Accounting for ecosystem services», etc. Voir www.teebweb.org

ANNEXE I

à l'avis du Comité économique et social européen

Les paragraphes suivants de l'avis de la section ont été modifiés pour tenir compte des amendements adoptés par l'assemblée, mais ont obtenu plus d'un quart des voix exprimées (article 54, paragraphe 4 du règlement intérieur):

Paragraphes 1.1 et 3.1 (mis aux voix ensemble)

Le Comité se félicite que le concept d'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) ait contribué à améliorer la situation de l'environnement dans les États membres et dans l'ensemble de l'UE. Ce concept est un instrument intersectoriel de la politique environnementale et du système juridique de l'UE et des États membres et il concrétise le cadre réglementaire de cette politique.

Résultat du vote

Voix pour : 55 Voix contre : 41 Abstentions : 19

Paragraphe 1.2 et 3.3 (mis aux voix ensemble)

L'efficacité du processus d'adoption de décisions valables relatives à l'impact environnemental d'un projet dépend largement de la qualité des informations utilisées dans la documentation EIE et de la qualité du processus d'EIE. Cependant, la difficulté réside dans la manière dont les différentes personnes ayant pris part au processus perçoivent la notion de qualité. La qualité devrait être définie de manière objective et les exigences qui s'y rapportent devraient être définies conformément au principe de proportionnalité, c'est-à-dire selon la qualité et l'ampleur des informations disponibles au stade de la procédure territoriale. En plus de la qualité des informations, il convient d'exiger que les responsables de la procédure, et notamment ceux qui siègent au sein des autorités chargées de délivrer les autorisations, possèdent et ne cessent d'améliorer les compétences nécessaires.

Résultat du vote

Voix pour : 65 Voix contre : 44 Abstentions : 13

Paragraphe 3.4

On ne saurait appliquer ici de modèle unique car il s'agit de l'interaction spécifique entre chaque projet proposé et son environnement; la souplesse en termes de proportionnalité des exigences doit jouer un rôle déterminant dans les procédures EIE effectives. Ce principe constitue en outre la condition essentielle pour améliorer la cohérence avec les autres instruments juridiques de l'UE et pour simplifier la gestion afin de réduire les charges administratives inutiles.

Résultat du vote

Voix pour : 68 Voix contre : 51 Abstentions : 11

Paragraphe 4.6

Le paragraphe suivant ne figurait pas dans l'avis de la section:

4.6 Certaines questions requièrent une attention particulière en vue d'un renforcement de la mise en œuvre, et notamment les suivantes: — Garantir que les impacts sur la biodiversité ne passent pas au travers du processus d'évaluation. Souvent, les impacts sur la biodiversité se cumulent et ne sont pas détectés en raison de leur échelle bien qu'ils puissent être importants. — Faire en sorte que la participation du public intervienne à un stade précoce du processus d'EIE. — Clarifier les procédures pour intégrer les points de vue et l'expertise de parties tierces. — Garantir l'indépendance et la qualité des déclarations et des évaluations relatives à l'environnement. — Évaluation et procédures clarifiées pour les cas où l'atténuation proposée n'est pas efficace et où l'on relève des impacts négatifs significatifs sur l'environnement. — Garantir la mise en œuvre des mesures d'atténuation proposées.

Résultat du vote

Voix pour : 70 Voix contre : 54 Abstentions : 8

Paragraphe 4.7 (devient 4.8)

S'agissant de la proposition d'inclure une disposition relative à «l'adaptation de l'EIE aux nouveaux défis», le CESE considère qu'une telle extension du champ d'application de la directive doit être exclusivement limitée aux projets dont l'impact attendu sur les aspects de la protection de l'environnement qui font objet de l'évaluation est élevé et quantifiable. Le CESE préconise de prendre en compte les aspects suivants:

Résultat du vote

Voix pour : 69 Voix contre : 52 Abstentions : 11

Paragraphe 4.7.1 (devient 4.8.1)

En termes de biodiversité, les incidences d'un projet ne devraient être évaluées que lorsque l'impact de celui-ci sera d'une envergure au minimum régionale ou qu'il aura un impact à l'échelle locale sur une zone protégée par une législation spécifique (comme les parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites NATURA 2000, etc.).

Résultat du vote

Voix pour : 71 Voix contre : 56 Abstentions : 5

Paragraphe 4.7.2 (devient 4.8.2)

Le changement climatique est un phénomène global, tandis que seuls quelques rares maîtres d'ouvrage peuvent évaluer leurs projets en termes d'impact global sur le changement climatique. C'est pourquoi il y a lieu d'appliquer ici le principe de proportionnalité. En matière de lutte contre le changement climatique, l'évaluation devrait par conséquent se concentrer sur les incidences directes réelles que peut avoir un projet donné sur le climat local (utilisation des sols, des ressources hydriques) ainsi que sur les incidences à l'échelle régionale. Le CESE attache également de l'importance à l'évaluation du potentiel d'atténuation de l'impact attendu (aux niveaux local, régional et global) du changement climatique.

Résultat du vote

Voix pour : 84 Voix contre : 53 Abstentions : 6

Paragraphe 4.7.3 (devient 4.8.3)

À cet égard, le CESE souligne que le critère proposé pour évaluer l'incidence d'un projet donné sur le changement climatique global, à savoir l'émission de gaz à effet de serre, n'est pas suffisant. Le Comité suggère par conséquent d'inclure, pour les projets de grande envergure, une évaluation de l'impact sur le changement climatique lors de la phase d'évaluation environnementale stratégique (EES) des plans et des programmes, conformément au principe de proportionnalité, et de renoncer à étendre le champ d'application de la directive EIE à la problématique du changement climatique global.

Résultat du vote

Voix pour : 74 Voix contre : 51 Abstentions : 7

Paragraphe 4.7.5 (devient 4.8.5)

Le CESE estime qu'au sein de la chaîne des procédures d'autorisation, l'évaluation du caractère économe de l'utilisation des ressources (naturelles) dans l'EIE est prématurée. L'utilisation économe des ressources constitue sans nul doute un principe économique intrinsèque régissant chaque projet auquel on souhaite donner une chance d'aboutir. De plus, au moment de l'EIE, on ne dispose pas d'informations suffisantes pour pouvoir procéder à une telle évaluation. En vertu de la directive sur les émissions industrielles, l'évaluation de la consommation de matières premières, de ressources naturelles et d'énergie dans le cadre d'investissements productifs est couverte par la procédure d'autorisation intégrée.

Résultat du vote