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Bruxelles, le 10.3.2006

COM(2006) 109 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Évaluation du recours aux services d’inspection des utilisateurs au titre de la directive Équipements sous pression (97/23/CE)

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ 3

1. INTRODUCTION 3

Contexte 3

Méthode d’examen 4

2. L’AVENIR DES SERVICES D’INSPECTION DES UTILISATEURS 4

Remarques générales 4

Préoccupations en matière de sécurité liées au conflit d’intérêts 5

Marquage des équipements évalués par les services d’inspection des utilisateurs 6

Transposition de dispositions concernant les services d’inspection d’utilisateurs destinées à devenir obligatoires 7

Extension de la portée des tâches à exécuter par les services d’inspection des utilisateurs 7

3. CONCLUSIONS 9

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Évaluation du recours aux services d’inspection des utilisateurs au titre de la directive Équipements sous pression (97/23/CE)

R ÉSUMÉ

La présente communication fait suite à l'invitation contenue dans la directive 97/23/CE Équipements sous pression à présenter un rapport évaluant le fonctionnement des services d’inspection des utilisateurs.

L’évaluation du recours aux services d’inspection des utilisateurs montre qu’aucune question de sécurité n’a pu être identifiée. Ce concept des services d’inspection des utilisateurs fonctionne bien et de la façon voulue, c'est-à-dire conformément au concept sous-jacent des services d’inspection des utilisateurs destinés à l’origine à permettre aux groupes d’utilisateurs de tirer parti de leurs connaissances techniques expertes pour des applications internes limitées. Les dispositions de la directive pourraient être optimisées sur certains points, mais les avantages escomptés ne seraient pas significatifs.

La Commission en conclut qu’il n’y a pas de raison suffisante pour transmettre au Conseil et au Parlement européen une proposition de modification de la directive Équipements sous pression pour ce qui concerne les services d’inspection des utilisateurs.

1. INTRODUCTION

Contexte

La directive Équipements sous pression contient une invitation à la Commission (article 14) à présenter un rapport sur les services d’inspection des utilisateurs. Tandis que, dans les directives de la nouvelle approche, l’intervention de tierces parties dans l’évaluation de la conformité est exclusivement réalisée par des organisations désignées à cet effet par les États membres (organismes notifiés), la directive Équipements sous pression a cette particularité que les États membres peuvent autoriser sur leur territoire la mise sur le marché et la mise en service d’équipements sous pression ou d’ensembles dont la conformité a été évaluée par des «services d’inspection des utilisateurs», c'est-à-dire des éléments du groupe de la société qui utilisent les équipements (utilisateurs).

Les services d’inspection des utilisateurs étant un élément nouveau, reflétant des pratiques en vigueur au moment de l’adoption de la directive Équipements sous pression uniquement dans certains États membres, la directive impose à la Commission de surveiller les effets du recours aux services d’inspection des utilisateurs et de présenter une évaluation trois ans après la mise en œuvre de la directive au niveau national. À cette fin, il est demandé aux États membres de communiquer à la Commission toute information utile concernant la mise en œuvre de cet article. Au besoin, cette évaluation est accompagnée d’une proposition de modification de la directive Équipements sous pression.

La présente communication met en œuvre cette demande.

Méthode d’examen

La présente communication est fondée sur une série de consultations des autorités nationales et des parties prenantes qui peut se résumer comme suit:

- La principale plateforme pour la consultation des autorités nationales et des parties prenantes a été le groupe de travail Pression organisé par les services de la Commission, qui traite de ces deux questions depuis 2003.

- Pour faire un tour d’horizon aussi large que possible, la Commission a organisé une consultation sur l’Internet pour recueillir les opinions et propositions des parties prenantes du secteur européen de la pression en vue de faire un bilan des services d'inspection des utilisateurs et voir si les dispositions de la directive Équipements sous pression devraient être modifiées ou maintenues en l’état. Cette consultation a été annoncée par divers canaux et est restée ouverte sur l’Internet du début d’octobre 2004 à la fin de janvier 2005. Un nombre important d’observations ont été reçues[1].

- Un résumé et une analyse détaillée des réponses relatives aux services d’inspection des utilisateurs relevées dans les enquêtes publiques, accompagnés de conclusions préliminaires ont été examinés par le groupe de travail Pression en avril 2005.

- Les autorités nationales ont été invitées à examiner les questions identifiées jusqu’à la fin de mai 2005 pour leur assurer la possibilité de faire des observations sur tous aspects restant à examiner.

2. L’AVENIR DES SERVICES D’INSPECTION DES UTILISATEURS

Remarques générales

Dans le monde entier, les utilisateurs d’équipements techniques ont eu des services assurant des inspections périodiques en exploitation dans le cadre de leur organisation générale. En particulier, les grandes sociétés utilisatrices ont constaté que ces dispositions sont un élément important pour assumer leurs responsabilités au regard d’une exploitation sûre, fiable et efficace de leurs installations. Ces services d’inspection possèdent normalement des compétences et des connaissances professionnelles et – grâce à un contact quotidien étroit avec les établissements dont leurs propriétaires sont en dernier lieu responsables – ont une compréhension unique des conditions d’exploitation auxquelles les équipements seront exposés.

Même si les États membres n’ont pas tous une expérience des services d'inspection des utilisateurs à des fins réglementaires, une disposition a été introduite dans la directive Équipements sous pression, à l’article 14, autorisant certains de ces services d’inspection à devenir responsables pour partie de l’évaluation de conformité de nouveaux équipements, en remplaçant et en complétant ainsi les tâches des organismes notifiés. Néanmoins, comme divers États membres ont considéré que le concept de services d’inspection des utilisateurs n’était pas pleinement compatible avec la nouvelle approche exigeant l’intervention de «tierces parties indépendantes», les États membres se sont vus donner le choix de ne pas mettre en œuvre la directive pour ce qui concerne les dispositions relatives aux services d’inspection des utilisateurs dans leur législation nationale.

Par comparaison avec les organismes notifiés, qui «ne peuvent être ni le concepteur, ni le fabricant, ni le fournisseur, ni l’installateur ou l’utilisateur des équipements sous pression ou des ensembles», les services d’inspection des utilisateurs[2] peuvent en principe être associés à «la conception, la fabrication, la fourniture, l’installation, le fonctionnement ou l’entretien» des équipements sous pression, mais ils ne sont pas responsables de ces tâches.

Chaque service d’inspection d’utilisateurs «doit avoir une structure identifiable et disposer de méthodes de rapport au sein du groupe dont il fait partie qui garantissent et démontrent son impartialité» de telle sorte que «l’indépendance de son jugement et l’intégrité de ses activités d’inspection» ne soient pas affectées. Les États membres sont responsables de la surveillance des services d’inspection des utilisateurs et doivent s’assurer que ces exigences sont correctement mises en œuvre.

Les services d’inspection des utilisateurs étant un élément neuf de la nouvelle approche, la directive impose à la Commission de suivre les effets du recours aux services d’inspection d’utilisateurs et de présenter une évaluation trois ans après la mise en œuvre de la directive au niveau national. À cette fin, il est demandé aux États membres de communiquer à la Commission toute information utile sur la mise en œuvre de cet article. Au besoin, l'évaluation est accompagnée d'une proposition de modification de la directive Équipements sous pression.

Les différentes options qui ont été examinées avec les autorités nationales et les parties prenantes concernant l’avenir des services d’inspection des utilisateurs ont été (i) l’abandon du concept de service d’inspection des utilisateurs, (ii) la limitation de la portée de leurs tâches, (iii) leur maintien ou (iv) leur extension.

Préoccupations en matière de sécurité liées au conflit d’intérêts

À l’époque de l’élaboration de la directive Équipements sous pression, d’aucuns se sont inquiétés que les équipements sous pression évalués par un service d’inspection d’utilisateurs puissent présenter un potentiel de risque élevé par rapport aux cas où des organismes notifiés sont associés à l’évaluation de conformité. De même, certaines réponses reçues lors de la consultation sur l’Internet ont donné à penser que le concept de service d’inspection d’utilisateurs devrait être abandonné. Néanmoins, seules des préoccupations ayant trait à la sécurité générale ont été évoquées, sans plus.

Les préoccupations en matière de sécurité exprimées au cours du processus de consultation paraissaient avoir trait essentiellement à une impression de manque d’indépendance des services d’inspection des utilisateurs, étant donné qu’ils font parties du groupe de l’utilisateur d’équipements sous pression et peuvent en principe être associés à la conception, à la fabrication, à la fourniture, à l'installation, au fonctionnement ou à l'entretien des équipements sous pression. Néanmoins, la participation des services d’inspection des utilisateurs à ces tâches est aussi un facteur de renforcement des compétences spécifiques.

Tant l’enquête publique que les consultations avec les États membres ont montré que le concept des services d’inspection des utilisateurs fonctionne bien et qu'il n'a été relevé ni problèmes ni comportement abusif.

La Commission conclut qu’il n’existe pas de préoccupations particulières en matière de sécurité pour ce qui concerne les tâches exécutées par les services d’inspection des utilisateurs.

Marquage des équipements évalués par les services d’inspection des utilisateurs

Au cours du processus de consultation, il a été proposé que les services d’inspection des utilisateurs, à l’image des organismes notifiés, reçoivent un numéro d’identification de la Commission lors de la notification par un État membre. Les équipements évalués par les services d’inspection d’utilisateurs seraient alors revêtus d’une marque spécifique, par exemple «UI», par opposition à la marque CE, en combinaison avec le numéro d’identification du service d’inspection d’utilisateurs procédant à l’évaluation. Cette procédure faciliterait les tâches de surveillance du marché des États membres et aboutirait à une plus grande transparence. Il serait alors logique d’inclure ces équipements marqués dans le champ d’application de la clause de sauvegarde, à l’article 8, et également du marquage «CE» indûment apposé, à l’article 16.

Au cours du processus de consultation, les autorités nationales ont été spécifiquement invitées à fournir leur position sur cette suggestion et à indiquer si des problèmes liés à l’absence de ce marquage avaient été identifiés.

Un certain nombre d’autorités nationales ont attiré l’attention sur le fait que, lorsque les équipements sous pression évalués par un service d’inspection des utilisateurs sont mis sur le marché et en service, il suffit aux autorités d’avoir les données techniques disponibles dans la documentation, sans qu’il soit besoin d’un marquage général. De même, pour les équipements sous pression d’occasion, la documentation accompagnant le produit devrait suffire pour l’évaluation. Certaines autorités imposent aux services d’inspection des utilisateurs notifiés par eux d’utiliser des marques spécifiques internes pour faciliter les opérations destinées à vérifier si l’évaluation de conformité a déjà eu lieu.

D’autres autorités se sont déclarées préoccupées par une éventuelle lacune lorsque des produits approuvés par un service d’inspection d’utilisateurs, c'est-à-dire destinés a être utilisés au sein d’une entreprise particulière, seraient vendus à d’autres utilisateurs, ce risque étant selon eux aggravé si les produits étaient marqués. Cet argument ne paraît néanmoins pas convaincant, d’autant plus que le marquage faciliterait la surveillance du marché en permettant de vérifier si les produits d’une installation donnée ont été évalués par le service d’inspection d’utilisateurs compétent.

Considérant l’ensemble des éléments, la Commission conclut que l’équipement sous pression évalué par un service d’inspection d’utilisateurs est destiné uniquement à un opérateur spécifique et qu’il ne saurait donc être utilisé par d’autres opérateurs. En conséquence, aucun marquage spécifique n’est nécessaire. Cette position est également appuyée par le groupe de travail Pression de la Commission.

Transposition de dispositions concernant les services d’inspection d’utilisateurs destinées à devenir obligatoires

À l’heure actuelle, si un État membre n’a pas transposé l’article 14 ou l’a transposé mais n’a pas notifié un service d’inspection d’utilisateurs, il n’est pas obligé d’accepter sur son territoire l’évaluation de conformité réalisée par des services d’inspection d’utilisateurs notifiés par d’autres États membres.

De nombreux répondants, essentiellement des utilisateurs et des services d’inspection d’utilisateurs, ont donc proposé que tous les États membres soient obligés de transposer l’article 14 sur les services d’inspection d’utilisateurs et acceptent l’évaluation de la conformité de tous les services d’inspection d’utilisateurs, indépendamment de la question de savoir s’ils ont eux-mêmes désigné des services d’inspection d’utilisateurs. De leur avis, les grands groupes d’utilisateurs industriels, souvent des sociétés multinationales, opérant dans l’ensemble de l’Union, ne peuvent tirer pleinement avantage de leurs services d’inspection d’utilisateurs et mettrent en œuvre une politique de sécurité commune que s’ils peuvent suivre les mêmes procédures d’évaluation de conformité en tout lieu. Le refus d’évaluations de conformité réalisées par des services d’inspection d’utilisateurs pour des équipements installés sur le territoire de quelques États membres seulement aurait des inconvénients hors de proportion avec les intérêts de ces groupes d’utilisateurs et leur politique de sécurité, en faisant obstacle à un travail et à un maintien efficaces de systèmes uniformes de gestion de la sécurité et de l’intégrité.

D’un autre côté, les États membres qui n’avaient pas transposé l’article 14 ont expliqué au cours du processus de consultation que cela n’avait pas été fait non pas en raison du manque d’expérience antérieure concernant ce concept mais parce que cette transposition n’était pas considérée comme nécessaire et ne semblait pas présenter d’avantages spécifiques. Néanmoins, même ces États membres ont déclaré être disposés à réviser leur législation à la lumière de l’expérience acquise dans d’autres États membres et des demandes de l’industrie.

La Commission conclut qu’il serait avantageux de mettre en œuvre les dispositions de la directive concernant les services d’inspection des utilisateurs dans tous les États membres. Toutefois, rendre obligatoire la transposition des dispositions de la directive sur les services d’inspection des utilisateurs n’est pas considéré comme assez pertinent pour justifier une proposition de la Commission et une procédure réglementaire associant le Conseil et le Parlement à une modification de la directive Équipements sous pression.

Extension de la portée des tâches à exécuter par les services d’inspection des utilisateurs

À l’origine, le concept de services d’inspection d’utilisateurs était destiné uniquement à un usage interne de la part des groupes d’utilisateurs pour permettre aux opérateurs d’équipements sous pression techniquement très complexes de faire appel aux connaissances expertes accumulées au sein du groupe dans l’évaluation de conformité. Par conséquent, les modules d’évaluation de conformité disponibles pour les services d’inspection des utilisateurs étaient limités.

Cette conception est perçue comme trop restrictive, en particulier par les services d’inspection des utilisateurs. Un tiers des répondants dans la consultation publique ont suggéré que les tâches à exécuter par les services d’inspection des utilisateurs devraient être étendues.

Au cours du processus de consultation, les options suivantes pour l’extension de la portée des tâches ont été identifiées:

Évaluation du type et de la conception

Les procédures d’évaluation de la conformité qui peuvent être mises en œuvre par les services d’inspection des utilisateurs sont les modules A1 (contrôle interne de la fabrication), C1 (conformité au type), F (vérification sur produits) et G (vérification CE à l’unité). Les services d’inspection des utilisateurs agissent exclusivement pour le groupe dont ils font partie.

À première vue, il peut paraître illogique que l’évaluation de conformité suivant les modules de conception B (examen CE de type) et D1 (examen CE de la conception) ne puisse être exécutée par un service d’inspection d’utilisateurs, étant donné que ce dernier peut procéder à une évaluation de conformité suivant le module G, qui comprend la conception et la fabrication. Il est aussi avancé que les connaissances spécialisées du processus de production par l’utilisateur seraient mieux intégrées dès la phase de conception des équipements sous pression si les services d’inspection des utilisateurs pouvaient procéder à l’évaluation de conformité correspondante.

Il est vrai que, dans certains cas de systèmes très complexes, les systèmes d’inspection des utilisateurs seraient peut-être les organismes les plus compétents pour l’évaluation de conformité. Néanmoins, il y a lieu de noter que, dans la pratique, les évaluations de conformité de produits hors série avec des combinaisons de modules comme B1 + F, B + F et B + C1 réalisées par un service d’inspection (unique) d’utilisateurs sont tout à fait comparables à l’évaluation de la conformité avec le module G. Par conséquent, il y aurait très peu de valeur ajoutée à donner aux services d’inspection d’utilisateurs accès aux modules B et B1, s’ils ne peuvent pas procéder à l’évaluation des systèmes de qualité des fabricants en même temps, comme c’est actuellement le cas.

En outre, les modules B et B1 sont principalement pertinents pour des produits fabriqués en série. Mais ces derniers sont rarement destinés à être mis en service par un seul groupe d’utilisateurs. Par conséquent, l’évaluation par un service d’inspection d’utilisateurs présente peu d’intérêt sur le plan économique à cet égard.

Évaluation des systèmes de qualité des fabricants

Dans le cas de la production en série, les fabricants ont tendance à utiliser des systèmes de qualité. Comme il est établi que les équipements de série clients sont de plus en plus importants pour les gros utilisateurs, il a été proposé de permettre aux services d’inspection d’utilisateurs d’évaluer les systèmes de qualité des fabricants en fonction des modules pertinents (D, D1, E, E1, H et H1) de la directive Équipements sous pression.

En l’occurrence, il n’a été présenté aucun motif en matière de sécurité démontrant que les services d’inspection des utilisateurs ne sauraient être compétents pour cette tâche.

Toutefois, les États membres ont estimé qu’il n’est absolument pas nécessaire de procéder à cette extension, car les fabricants ont des systèmes de qualité normalement établis. Une évaluation supplémentaire de la part des services d’inspection des utilisateurs ferait double emploi, parfois sous la seule pression éventuelle de certains groupes de gros utilisateurs sur des petits fabricants, sans aucune valeur ajoutée.

Approbation de procédures d’assemblages permanents et qualifications du personnel chargé des assemblages permanents et des essais non destructifs

Certains répondants dans le cadre de la consultation sur la Toile ont demandé l’extension de la portée des tâches réalisées par les services d’inspection des utilisateurs à l’approbation des procédures concernant les assemblages permanents et aux qualifications du personnel chargé des assemblages permanents et des essais non destructifs, en faisant valoir que les services d’inspection d’utilisateurs possèdent des connaissances expertes bien établies concernant les assemblages permanents (par soudure) et les essais non destructifs. Ils font aussi valoir qu’il est illogique que les services d’inspection des utilisateurs soient exclus de l’approbation de ces procédures et qualifications relatives à la fabrication alors qu’ils peuvent dans le même temps être chargés d’une évaluation de conformité relative à la phase de la fabrication; ces restrictions seraient inapplicables dans la pratique et nuiraient à l’efficacité. Enfin, l’exigence imposant de faire appel à des organismes notifiés pour ces aspects n’ajouterait aucune valeur en matière de sécurité.

Le retour d’information des autorités des États membres, toutefois, a clairement indiqué qu’une extension dans ce sens est tout à fait inutile. La plupart du personnel concerné des fabricants serait approuvé par une tierce partie, c'est-à-dire un organisme notifié ou une entité tierce partie reconnue, de toute façon, les fabricants ayant besoin d’une approbation générale pour d’autres clients également. En outre, la question se pose de savoir si une approbation d’essai non destructif/d’une soudure par un service d’inspection d’utilisateurs à l’avenir serait généralement valide et pourrait aussi être utilisée pour la fabrication d’équipements sous pression dont la conformité n’est pas évaluée par un service d’inspection d’utilisateurs.

Comme pour les points précédents, il ne faut pas perdre de vue que le concept des services d’inspection d’utilisateurs a été introduit comme dérogation à des fins très spécifiques au principe selon lequel l’évaluation de conformité, en dehors du module de contrôle interne de la fabrication (A), est vérifiée par des tierces parties, à savoir des organismes notifiés. Pour sauvegarder ce principe, il convient de maintenir une nette distinction entre les services d’inspection d’utilisateurs et les organismes notifiés. Sauf en cas de preuve manifeste, il conviendrait d’élargir les tâches des services d’inspection d’utilisateurs.

Pour ces raisons, la Commission conclut que la portée des tâches à réaliser par les services d’inspection d’utilisateurs devrait rester limitée à des fins spécifiques d’un groupe d’utilisateurs et non être étendue à l’évaluation de conformité à d’autres fins.

3. CONCLUSIONS

La Commission note que, selon les autorités nationales et les parties prenantes, le concept des services d’inspection d’utilisateurs fonctionne bien et de la façon voulue. Il n’a pu être identifié aucun élément étayant des préoccupations en matière de sécurité. Il est admis que, à la lumière des premières expériences en matière de services d’inspection d’utilisateurs, les dispositions de la directive pourraient être optimisées pour certains points mineurs, à savoir en rendant obligatoire la transposition de l’article 14 de la directive Équipements sous pression. Toutefois, l’avantage lié à cette transposition n’est, selon toute attente, pas assez significatif, étant donné les coûts administratifs d’une modification de la directive Équipements sous pression tant au niveau national que de l’Union et la possibilité pour les États membres de mettre en œuvre les dispositions concernant les services d’inspection d’utilisateurs sur une base volontaire. En l’occurrence, il y a lieu de prendre en compte les ressources limitées des administrations nationales et de la Commission et la priorité d’autres tâches urgentes comme la surveillance du marché.

Une extension de la portée des tâches réalisées par les services d’inspection des utilisateurs se rapprochant du domaine des activités des organismes notifiés pourrait mélanger les rôles des services d’inspection des utilisateurs et des organismes notifiés et semer la confusion chez les fabricants, par exemple dans le cas où une approbation générale est nécessaire pour des produits destinés à tous les clients et où une évaluation et approbation supplémentaires sont nécessaires pour le même type de produit fabriqué pour le groupe d’utilisateurs, ces exercices faisant double emploi.

En outre, une extension des tâches réalisées par les services d’inspection d’utilisateurs serait en contradiction avec le concept sous-jacent des services d’inspection d’utilisateurs destiné à l’origine à permettre aux groupes d’utilisateurs de tirer parti de leurs connaissances techniques expertes pour des opérations internes limitées, par opposition à des fins externes ou commerciales. Suivant ce principe, les tâches d’évaluation de la conformité réalisées par les services d’inspection d’utilisateurs devraient continuer de se limiter à des produits techniquement complexes et fabriqués dans la plupart des cas au coup par coup. À cette fin, les dispositions actuelles concernant les services d’inspection d’utilisateurs sont adéquates.

En conséquence, la Commission estime que le concept actuel des services d’inspection d’utilisateurs correspond bien à l’intention de départ, à savoir que ces organismes d'inspection fassent partie du groupe d’utilisateurs, et elle ne juge pas nécessaire de communiquer une proposition de modification de la directive Équipements sous pression pour ce qui concerne l’article 14 de cette directive.

[1] Un résumé des observations figure à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] Par dérogation aux dispositions relatives aux tâches exécutées par les organismes notifiés, l’article 14 de la directive Équipements sous pression permet aux États membres d’autoriser sur leur territoire la mise sur le marché et la mise en service par les utilisateurs d’équipements sous pression ou d’ensembles dont la conformité aux exigences essentielles a été évaluée par un service d’inspection d’utilisateurs.