FR Journal officiel de l'Union européenne C 299/60

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert sur la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité»

COM(2011) 818 final

2012/C 299/12

Rapporteur: M. DANTIN

Le 23 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

"Livre vert sur la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité"

COM(2011) 818 final.

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 juin 2012.

Lors de sa 482e session plénière des 11 et 12 juillet 2012 (séance du 11 juillet 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour, 33 voix contre et 25 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Pour résoudre la crise actuelle, éviter une récession prolongée et créer les conditions qui favorise la reprise de la croissance et le développement de l'emploi, il faut plus d'Europe et non pas moins d'Europe. Cela suppose une volonté forte de la Commission européenne pour réaffirmer et mettre en œuvre la méthode communautaire . De ce point de vue, le Livre vert est le bien venu.

1.2 Mais au-delà, la Commission doit exercer pleinement son droit d'initiative sur l'ensemble des paramètres et formuler des propositions à la mesure de l'ampleur de la crise en lieu et place de palliatifs intergouvernementaux.

1.3 Plus d'Europe, une nouvelle Europe doit lier solidarité, responsabilité et confiance partagée. Cette dernière trouvera son essence dans une gouvernance économique symétrique et équilibrée d'une harmonisation budgétaire et fiscale efficiente et incontournable. Plus d'Europe pour garantir la responsabilité budgétaire et l'intégration, plus d'Europe pour mutualiser les risques liés à la dette souveraine, restaurer la solvabilité à long terme, faciliter et accomplir les réformes structurelles et mobiliser l'investissement en faveur de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi dans l'ensemble de l'UE afin de réaliser l'Europe sociale et le bien être pour tous.

1.4 Ce faisant le CESE se félicite vivement de la présentation du livre vert concernant les obligations de stabilité. Son contenu s'inscrit dans la logique d'une Union européenne de plus en plus intégrée et dotée d'un marché unique ainsi que d'un marché européen des capitaux, et constitue le complément nécessaire de la politique monétaire commune existante dans la zone euro. D'autre part de telles euro-obligations pourraient susciter la confiance d'investisseurs potentiels et ainsi stabiliser la demande d'obligations d'État et faire baisser les taux d'intérêts.

1.5 Cependant le CESE pense que le risque d'aléa moral et son éventuelle expression concrète qui lui est prêtée par le livre vert sont présentés de façons discutables et devraient d'abord faire l'objet d'un examen approfondi avant de tirer des conclusions contestables. En effet si la thèse présentée par le Livre vert était correcte, à savoir que l'affaiblissement de la discipline exercée par les marchés, résultat de l'uniformisation des taux d'intérêt, entraînera une augmentation irresponsable des dépenses publiques ou une hausse des déficits budgétaires, une telle évolution aurait dû être constatée depuis l'introduction de l'euro. Or cela n'a pas été le cas.

1.6 Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel les obligations de stabilité doivent avoir une qualité de crédit élevée pour pouvoir être accepté par les investisseurs et les États membres de la zone euro. Cependant, en raison d'interventions politiques hésitantes et tardives, l'incertitude est aujourd'hui si grande que même des euro-obligations avec des garanties conjointes et solidaires ne rencontreront probablement pas demain le même accueil qu'il y a quelques mois.

1.6.1 Le CESE estime dès lors indispensable d'impliquer d'avantage la BCE dans la résolution de la crise, par exemple, en octroyant une licence bancaire au FESF ou au MSE.

1.7 S'agissant des différentes "options pour l'émission d'obligation de stabilité" le Comité considère que l'approche no 2 qui consiste en une "substitution partielle de l'émission d'obligation de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties conjointes et solidaires" est la plus envisageable et généralement la plus acceptable.

1.8 L'émission de telles obligations de stabilité doit évidement se faire, comme l'a souligné le président du Conseil européen, dans "un cadre de discipline budgétaire et de concurrence solide […] pour éviter tout aléa moral et favoriser la responsabilité et le respect des obligations. Un tel mécanisme devrait être progressif et reposer sur un certain nombre de critères, le processus de mise en commun des décisions relatives aux budgets s'accompagnant de mesures correspondantes en vue du partage des risques" (1). Le Comité est d'accord pour que les «éléments de base" de ce processus incluent des cadres financiers, budgétaires et de politique économique intégrés. Ils devraient être accompagnés d'un cadre cohérent et correspondant de légitimité démocratique et de responsabilité au niveau européen, sans aggraver l'austérité. À cet égard, le CESE propose que le risque éventuel d'aléa moral fasse l'objet d'un examen approfondi de la Commission permettant de trouver des solutions appropriées dans cette architecture.

2. Introduction

2.1 Le "Livre vert" à l'examen vise à lancer une large consultation publique sur le thème des obligations de stabilité (2) auprès de tous les acteurs concernés. Cette consultation servira de base à la Commission européenne pour proposer une politique en ce domaine.

2.2 En effet, l'intensification de la crise de la dette souveraine de la zone euro a suscité un vaste débat sur la faisabilité de l'émission commune. Souvent, l'idée a été promue de dire que celle-ci pouvait être un instrument efficace pour répondre aux contraintes de liquidité dans plusieurs États membres de la zone euro. Dans ce contexte, le Parlement européen a invité la Commission à étudier la faisabilité de l'émission commune dans le cadre de l'adoption du paquet législatif sur la gouvernance économique de la zone euro, en soulignant que l'émission commune d'obligations de stabilité exigerait également de progresser vers une politique économique et budgétaire commune (3).

2.3 Pour sa part, le Comité économique et social européen a, dans plusieurs de ces avis, abordé cette problématique et pris position en particulier dans un avis d'initiative intitulé: "Croissance et dette souveraine dans l'UE: deux propositions novatrices" (4).

2.4 Le CESE se félicite de la publication de ce livre vert, du débat public qu'il va susciter et de la démarche adoptée qui amènera la Commission à formuler par la suite des propositions. Sur cette thématique, la Commission renoue enfin avec la méthode communautaire.

3. Le contenu du "Livre vert"

3.1 Après avoir décrit le contexte dans lequel s'inscrit le contenu de ce "livre vert", le document à l'examen présente et explique plusieurs aspects qui sous tendent et justifient ses propositions.

3.1.1 Les justifications selon le livre vert

3.1.1.1 La perspective des obligations de stabilité pourrait permettre d'apaiser la crise actuelle de la dette souveraine, car les États membres à haut rendement pourraient bénéficier de la forte solvabilité des États membres à faible rendement. Cependant, pour qu'un tel effet perdure, une feuille de route pour des obligations communes devra s'accompagner d'engagements concomitants en vue de renforcer la gouvernance économique, qui permettra de garantir la mise en œuvre des nécessaires ajustements budgétaires et structurels pour assurer la viabilité des finances publiques et éviter ainsi l'aléa moral.

3.1.1.2 Les obligations de stabilité permettraient au système financier de la zone euro de mieux résister à l'avenir aux chocs défavorables et de renforcer ainsi la stabilité financière. Les obligations de stabilité permettraient à tous les États membres participants d'accéder plus sûrement à des sources de refinancement et d'éviter qu'ils ne perdent soudainement l'accès au marché. Parallèlement, le système bancaire bénéficierait de la disponibilité des obligations de stabilité.

3.1.1.3 Les obligations de stabilité permettraient d'accélérer les effets de la politique monétaire de la zone euro. Dans le même temps, elles permettraient de promouvoir l'efficacité du marché des obligations souveraines, mais aussi de l'ensemble du système financier de la zone euro. Elles permettraient également de faciliter les investissements de portefeuille en euro et de favoriser un système financier mondial plus équilibré.

3.1.2 Conditions préalables

Après avoir relevé que les obligations de stabilité offrent des avantages substantiels s'agissant de stabilité financière et d'efficacité économique, le "Livre vert" énumère leurs inconvénients potentiels.

3.1.2.1 La proposition de la Commission attire l'attention sur les modalités suivantes de l'aléa moral:

— certaines formes d'obligations de stabilité réduirait, voire effacerait entièrement l'obligation de discipline budgétaire, puisque les États membres de la zone euro mutualiseraient le risque de crédit de tout ou partie de leur dette publique. De ce fait, apparaît un risque d'aléa moral qui résulte du partage éventuel par l'ensemble des participants du risque de crédit en raison de l'absence, au niveau individuel, de discipline budgétaire;

— l'émission d'obligations de stabilité, du fait de l'affaiblissement éventuel de la discipline de marché qu'elle peut entraîner, nécessiterait un remaniement profond du cadre de gouvernance économique de la zone euro ce qui aurait des implications pour la souveraineté budgétaire;

— l'acceptation par les investisseurs des obligations de stabilité nécessiterait qu'elles aient une qualité de crédit élevée;

— l'obtention d'une qualité de crédit élevée contribuera aussi grandement à assurer l'acceptation des obligations de stabilité par tous les États membres de la zone euro; la notation de crédit des obligations de stabilité dépendrait essentiellement de la qualité du crédit des États membres participants et de la structure de garantie sous-jacente.

3.1.2.2 La cohérence avec le traité de l'UE serait indispensable pour réussir l'introduction d'obligations de stabilité. En effet, certaines options pourraient être contraires à des dispositions du TFUE et pourraient exiger des modifications du traité, notamment à l'article 125, qui interdit aux États membres de répondre du passif d'un autre État membre. Ce faisant, l'émission d'obligations de stabilité assorties de garanties conjointes et solidaires constituerait a priori une violation de l'interdiction de renflouement. A contrario, l'émission d'obligations de stabilité assorties de garanties solidaires mais non conjointes serait compatible avec les dispositions en vigueur du traité.

3.2 Options pour l'émission d'obligations de stabilité

3.2.1 En sus des nombreuses propositions formulées dans le cadre du débat public sur des obligations de stabilité, le "Livre vert" à l'examen en propose trois, selon le degré de substitution aux émissions nationales (complète ou partielle) et la nature de la garantie sous-jacente (conjointe et solidaire ou solidaire). Ces trois grandes approches sont les suivantes:

3.2.1.1 Approche no 1: Substitution complète de l'émission d'obligations de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties conjointes et solidaires Cette approche prévoit que le financement public dans la zone euro serait entièrement couvert par l'émission d'obligations de stabilité, tandis que l'émission nationale serait abandonnée. La note de crédit des États membres les plus importants de la zone euro serait très probablement dominante pour déterminer la note des obligations de stabilité, ce qui laisse penser qu'une obligation de stabilité émise aujourd'hui pourrait avoir une note de crédit élevée. Cette formule serait la plus efficace pour offrir les avantages liés à l'émission d'obligations de stabilité, mais, dans le même temps, elle impliquerait le risque d'aléa moral le plus élevé. Elle exigerait un cadre très solide visant à assurer la discipline budgétaire, la compétitivité économique et la réduction des déséquilibres macroéconomiques au niveau national.

3.2.1.2 Approche no 2: Substitution partielle de l'émission nationale par l'émission d'obligations de stabilité, avec garanties solidaires et conjointes Avec cette approche, l'émission d'obligations de stabilité serait étayée par des garanties solidaires et conjointes, mais ne remplacerait qu'une part limitée de l'émission nationale. La part de l'émission qui ne relèverait pas des obligations de stabilité resterait soumise aux garanties nationales respectives. En conséquence, le marché des obligations souveraines de la zone euro comporterait deux parties distinctes: les obligations de stabilité et les obligations d'État. Les critères spécifiques permettant de déterminer les proportions respectives des obligations de stabilité et de l'émission nationale constitueraient un problème clé dans cette approche.

3.2.1.3 Approche no 3: Substitution partielle des émissions nationales par les émissions des obligations de stabilité assorties de garanties solidaires mais non conjointes Dans cette approche, les obligations de stabilité ne remplaceraient aussi que partiellement les émissions nationales et seraient étayées par des garanties proportionnelles des États membres de la zone euro. Cette approche diffère de l'approche no 2, en ce sens que les États membres conserveraient la responsabilité de leur part respective de l'émission d'obligations de stabilité ainsi que de leurs émissions nationales.

4. Considérations générales

4.1 Il convient d'apprécier le texte à l'examen à la lumière de la crise que traverse l'Union européenne. Cette crise est multiple, à la fois financière, économique, des balances de paiement, de la dette souveraine, sociale (avec près de 23 millions de chômeurs), écologique, et touche aux fondements même de l'intégration européenne. La crise a en particulier révélé certains défauts de conception fondamentaux de l'Union économique et monétaire. Il faut bien plus qu'une banque centrale commune et qu'un pacte de stabilité et de croissance pour permettre à la monnaie unique d'éviter les crises qu'il s'agissent des différences de compétitivité, des déséquilibres macroéconomiques, des balances de paiement déséquilibrées et les marges actuarielles ("spreads") élevées pour les taux d'intérêt des obligations d'État.

4.2 Pour résoudre cette crise, éviter une récession prolongée et créer les conditions qui favorise la reprise de la croissance et de l'emploi, il faut plus d'Europe, et d'une meilleure Europe, et non pas moins d'Europe. Plus d'Europe pour garantir la responsabilité budgétaire et l'intégration, plus d'Europe pour mutualiser les risques liés à la dette souveraine, restaurer la solvabilité à long terme, faciliter et accomplir les réformes structurelles et mobiliser l'investissement en faveur de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi dans l'ensemble de l'UE afin de réaliser l'Europe sociale et le bien être pour tous. Une meilleure Europe, capable d'atteindre ces objectifs de manière durable et qui disposera de mécanismes efficaces pour éviter l'aléa moral.

4.2.1 Tout cela suppose une volonté forte de la part de la Commission européenne de réaffirmer et de mettre en œuvre la méthode communautaire. De ce point de vue, le Livre vert est bienvenu. Mais au-delà, la Commission doit exercer pleinement son droit d'initiative sur l'ensemble des paramètres et formuler des propositions à la mesure de l'ampleur de la crise en lieu et place de palliatifs intergouvernementaux qui, malgré leur nombre, se sont montrés pour l'essentiel insuffisants, inopérants et de mise en œuvre longue et incertaine (5).

4.2.2 Plus d'Europe, une nouvelle Europe suppose une mise en commun fondamentale des ressources et un partage des responsabilités. Ce concept qui lie solidarité et responsabilité partagée doit être réuni par un trait d'union, sorte de pont entre les deux termes du concept qui est la confiance. Cette dernière trouvera son essence dans une gouvernance économique symétrique et équilibrée d'une harmonisation budgétaire et fiscale efficiente et incontournable.

4.2.2.1 Une telle démarche est préférable à une situation dans laquelle les gouvernements des États membres ne sont plus capables de résister seuls aux pressions des marchés, de leurs créanciers et des agences de notation privées. Un grand bond en avant est nécessaire en matière d'intégration européenne, afin non seulement de créer des instruments de créance et un modèle de croissance crédible pour les investisseurs, mais également – et c'est là un point essentiel – afin de réaffirmer la gouvernance démocratique.

4.2.2.2 Pour ce faire, l'UE doit renforcer sa gouvernance économique afin de garantir la discipline budgétaire dans tous les États membres, particulièrement dans la zone euro. Les six propositions législatives de réforme (le "six-pack"), auxquelles s'ajoutent les nouvelles propositions de réglementation et le semestre européen, qui va dans le sens d'une meilleure coordination des politiques budgétaires et d'un renforcement de la surveillance de l'UE, bien qu'insuffisantes pour sortir de la crise (6) doivent être mises en œuvre correctement. Dans la réalité politique, ce processus ne fait que commencer, et il est nécessaire de le suivre attentivement. L'on ne pourra conclure à la réussite de ces réformes que sur la base des résultats concrets obtenus s'agissant d'éliminer les déséquilibres macroéconomiques. En outre, il convient d'accorder la même importance aux déséquilibres macroéconomiques qui sont à la base des difficultés rencontrées par certains États membres.

4.3 Le Comité se félicite dès lors du Livre vert sur la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité. En effet, de son point de vue, l'addition de règles strictes en matière de gouvernance économique et de garanties communes à toute la zone euro destinées à mutualiser les risques liés à la dette souveraine contribuera à sortir de l'impasse austérité-croissance. Celle-ci conduirait inéluctablement l'UE vers une profonde récession.

4.4 Les progrès qui seraient accomplis dans ce domaine pourront permettre également à la BCE d'éliminer son programme d'achat d'obligations gouvernementales aux marchés secondaires (SMP), actuellement nécessaire pour permettre aux États membres de refinancer leur dette publique. En lieu et place de cette politique, la BCE pourrait décider de soutenir les nouvelles obligations de stabilité en donnant des assurances supplémentaires aux acteurs du marché, dans une phase transitoire (7).

4.5 L'on pourrait à cet effet octroyer une licence bancaire au FESF ou au MSE, ce qui aurait pour conséquence de mettre fin à l'amalgame problématique des politiques monétaire et budgétaire au sein de la banque centrale européenne et de garantir son indépendance.

5. Observations particulières

5.1 Le CESE se félicite vivement de la présentation du livre vert de la Commission concernant les obligations de stabilité. D'une part, l'introduction d'obligations de l'Union dans la zone euro (ce que l'on appelle les "euro-obligations" (8), et que le livre vert désigne sous le terme d'"obligations de stabilité") s'inscrit dans la logique d'une Union européenne de plus en plus intégrée et dotée d'un marché unique ainsi que d'un marché européen des capitaux, et constitue le complément nécessaire de la politique monétaire commune existante dans la zone euro. Les euro-obligations compliquent la spéculation et favorisent la stabilité des marchés financiers et l'efficacité de la politique monétaire.

5.2 D'autre part, de telles euro-obligations pourraient, en instaurant une responsabilité commune, susciter la confiance d'investisseurs potentiels, dans l'immédiat et à court terme, et ainsi stabiliser la demande d'obligations d'État et faire baisser les taux d'intérêt des marchés pour les pays confrontés à de graves problèmes de financement. À cet égard, le CESE approuve que la Commission lance enfin – bien que tardivement – le débat sur les euro-obligations et présente aussi correctement, dans le livre vert, les avantages des euro-obligations.

5.3 Conditions préalables en matière de discipline budgétaire

5.3.1 Le Livre vert – tout comme le débat général sur les réponses à apporter à la crise actuelle – souligne à plusieurs reprises la nécessité de lutter contre les effets pervers, l'aléa moral, et fait observer que les marchés pourraient discipliner la politique budgétaire des États membres. Il déplore qu'après le lancement de l'euro, tous les États membres n'aient pas mené les mêmes "politiques budgétaires en termes de discipline de marché", et craint que l'instauration d'une responsabilité conjointe pour les obligations de stabilité n'ait aucun effet sur la discipline exercée par les marchés. Toutefois, même certains États qui avaient respectés les contraintes budgétaires du pacte de stabilité et de croissance se trouvent maintenant profondément endettés, en raison des déséquilibres liés à l'endettement au sein du secteur privé; ils doivent être également surveillés.

5.3.2 De manière générale, la crainte est qu'une responsabilité conjointe, et par conséquent, l'impossibilité de "sanctions" sous forme de taux d'intérêt élevés produits par le marché, n'entraîne une gestion budgétaire irresponsable de la part des gouvernements, c'est-à-dire des déficits budgétaires importants. Les gouvernements augmenteraient les dépenses publiques de manière irresponsable s'ils n'étaient pas soumis à la pression de taux d'intérêt du marché en hausse. Cependant le CESE pense que le risque d'aléa moral et son éventuelle expression concrète qui lui est prêtée par le Livre vert sont présentés de façons discutables et devraient d'abord faire l'objet d'un examen approfondi avant d'en tirer des conclusions contestables.

5.3.3 Une analyse précise du problème de l'aléa moral permettrait aussi de trouver des solutions sur mesure pour y remédier. La remise en question de la croyance en la "discipline du marché" et en l'ampleur du problème de l'aléa moral se justifie à plus d'un titre:

5.3.3.1 Le livre vert avance que l'évolution des budgets publics influence le niveau de rendement des obligations d’État et constate: "Rétrospectivement, la forte convergence des rendements obligataires observée dans la zone euro au cours de la première décennie de l’euro ne se justifiait pas par les résultats des États membres en matière budgétaire". Ainsi, bien qu'il n'y eût manifestement pas de convergence des politiques budgétaires, l'on a observé une forte convergence des rendements obligataires et donc des taux d'intérêt pour les obligations d'État. Les obligations d'État grecques, espagnoles, italiennes, irlandaises et finlandaises comptent parmi celles qui ont connu la plus forte baisse de rendement après l'introduction de l'euro. Ainsi, si le rendement des obligations d'État finlandaises sur dix ans se situait encore aux alentours de 8,8 % en 1995, il a baissé pour atteindre 3,4 % en 2005, soit le niveau des obligations d'État allemandes.

5.3.3.2 Cela s'explique par le fait qu'avec la création de la zone euro, le point de vue selon lequel toutes les obligations d'État de la zone euro étaient comparablement sûres s'est imposé parmi les investisseurs. Ainsi, entre le moment de la création de la zone euro en 1999 et la crise "Lehman Brothers" de 2008 prévalait déjà une situation similaire à celle à laquelle on peut s'attendre après l'introduction des euro-obligations. Les marchés n'ont pas non plus imposé de discipline des politiques budgétaires au cours des années qui ont suivi la création de la zone euro.

5.3.3.3 Si la thèse défendue par le livre vert est correcte, à savoir que l'affaiblissement de la discipline exercée par les marchés, liée à l'uniformisation des taux d'intérêt, entraîne une augmentation irresponsable des dépenses publiques ou une hausse des déficits budgétaires, une telle évolution aurait dû être constatée depuis l'introduction de l'euro.

5.3.3.4 Cela n'a toutefois pas été le cas: en ce qui concerne la Finlande, les dépenses publiques ont baissé légèrement par rapport au produit intérieur brut (PIB) après l'introduction de l'euro, et sont toujours restées au-dessous du taux de recettes publiques. En Espagne, le rapport entre les dépenses publiques (sans paiement d'intérêts) et le PIB est resté constant, tandis que le taux de recettes a même augmenté. En Italie, le taux de dépenses publiques a baissé globalement, avec une légère diminution du montant des intérêts payés. Un recul du taux de recettes de l'État a toutefois dû être constaté. En Grèce également, les dépenses publiques par rapport au PIB sont restées globalement stables après l'entrée du pays dans la zone euro et la convergence des taux d'intérêt obligataires, et l'on a constaté une nette baisse relative de la part des dépenses consacrée au paiement d'intérêts. La baisse des recettes publiques – par rapport au PIB – a cependant été nettement plus importante en Grèce qu'en Italie.

5.3.3.5 Manifestement, l'absence de "discipline du marché" et la forte convergence des taux d'intérêt obligataires n'ont pas entraîné d'aléa moral, en raison de la sécurité totale supposée par les investisseurs. Aucune augmentation des dépenses publiques par rapport au PIB n'a été constatée, bien au contraire. L'on pourrait en tout cas arguer que les taux d'intérêt faibles et convergents ont encouragé en maints endroits une baisse des recettes fiscales – un recul des taux de recettes a du moins été constaté dans deux des cas précités.

5.3.4 Ce dernier point plaiderait pour que la lutte contre l'aléa moral soit précisément axée sur les recettes. Une coordination accrue des politiques fiscales pourrait empêcher le dumping fiscal. L'on pourrait aussi à l'avenir sanctionner dans certains cas les allègements de la fiscalité, dans le cadre de la coordination des politiques économiques et de la gouvernance renforcées de l’UE. Cela garantirait une symétrie des mesures de gouvernance économique, déjà réclamée par le CESE dans de précédents avis (9).

5.3.5 Il est en outre très peu probable que les investisseurs s'intéressent effectivement en priorité à la solidité de la politique budgétaire des États auxquels ils veulent prêter de l'argent. L'ampleur du déficit budgétaire et de la dette publique n'est en réalité pas aussi pertinente que le suppose le Livre vert pour le niveau des taux d'intérêt du marché. La preuve en est que c'est précisément l'Espagne, "élève modèle" en matière de politique budgétaire, qui connaît actuellement des problèmes de refinancement, et que des pays dont la dette est tout aussi élevée, comme le Royaume-Uni, trouvent des financements à des taux historiquement bas.

5.3.6 Le CESE estime dès lors que dans la perspective des étapes qui suivront le livre vert, la Commission doit revoir de toute urgence ses thèses sur l'aléa moral et la discipline des marchés. Elles peuvent très vite mener à des conclusions erronées dont les conséquences économiques seraient dévastatrices: si la lutte contre le présumé problème de l'aléa moral donnait lieu par exemple à des règles encore plus strictes en matière de dette dans le pacte de stabilité et de croissance ou à des freins à l'endettement automatiques, il faudrait s'attendre à une pression contreproductive (et inefficace selon la Commission) sur les dépenses publiques. Pour se convaincre qu'une diminution drastique des dépenses de l'État – contraire aux suppositions et à la volonté de la Commission – aurait une incidence négative sur la confiance des acheteurs d'obligations potentiels, il suffit de regarder ce qui se passe dans les pays en crise, où la politique d'austérité a encore accru l'incertitude et fait monter davantage les taux d'intérêt.

5.3.7 En outre, le CESE est d'avis que la thèse selon laquelle les "marchés" doivent nécessairement imposer une discipline à des gouvernements élus démocratiquement doit aussi être fondamentalement remise en question. Dans ce cas de figure, les "marchés" sont en fin de compte synonymes de "détenteurs de capitaux", qui apparaissent comme les créanciers des gouvernements. L'on ne comprend pas pourquoi il faudrait se réjouir qu'un nombre relativement peu important de détenteurs de capitaux ait plus d'influence sur le budget public que le Parlement élu par la population.

5.4 Conditions d'acceptation par le marché comme actifs très sûrs

5.4.1 Le CESE partage le point de vue de la Commission selon lequel les obligations de stabilité doivent avoir une qualité de crédit élevée pour pouvoir être acceptées par les investisseurs et les États membres de la zone euro bénéficiant déjà de la note de crédit la plus élevée. Il conviendrait aussi de disposer d’une qualité de crédit élevée pour établir les obligations de stabilité en tant que titre de référence au plan international et pour soutenir l’essor et le fonctionnement efficace des marchés des instruments financiers à terme et des options y afférents, qui sont indispensables pour l'approvisionnement des marchés obligataires en liquidités.

5.4.2 Le CESE est convaincu que les euro-obligations à responsabilité conjointe globale seront très attrayantes pour les créanciers potentiels recherchant des placements sûrs. Le volume et la liquidité d'un marché d'obligations conjointes attireraient probablement aussi de nouveaux investisseurs extérieurs à l'Europe. Le CESE partage le point de vue que les déséquilibres macro-économiques mondiaux demandent que tout soit fait pour canaliser les volumes considérables de liquidités en provenance des pays émergeants vers des investissements financiers stables que seraient les euro-obligations. Ces dernières constitueraient alors un élément majeur de stabilisation des marchés financiers au-delà même des frontières de l'Union européenne.

5.4.3 Entre-temps, toutefois, l'insécurité sur les marchés obligataires européens a énormément augmenté en raison de l'intervention hésitante des gouvernements des États membres, de mauvaises décisions politiques et de l'absence de volonté à résoudre la crise dans sa globalité. Ainsi, l'incertitude est aujourd'hui tellement grande que même les euro-obligations avec des garanties conjointes et solidaires (option 1, voir ci-dessus, paragraphe 3.2.1.1) ne rencontreraient probablement plus aujourd'hui une demande aussi importante qu'il y a quelques mois. La capacité des obligations de stabilité à alléger la crise en souffrirait également et elles pourraient peut-être manquer leur objectif initial, la stabilisation.

5.4.4 Le CESE estime dès lors indispensable d'impliquer davantage la Banque centrale européenne dans la résolution de la crise – par exemple en octroyant une licence bancaire au FESF ou au SME qui entrera en vigueur à compter du 1er juillet 2012. À la différence de la Réserve fédérale, de la Banque du Japon et de la Banque d'Angleterre, la BCE ne fait pas office de créancier en dernière instance pour les États. Cela explique largement la différence de taux d'intérêt entre la zone euro et les économies beaucoup plus endettées et contribue dans une large mesure à donner l'impression que la crise ne sera jamais terminée.

5.4.5 Il est en revanche illusoire de croire que l'acceptation par le marché et donc de faibles taux d'intérêt pour les euro-obligations demandent une politique d'austérité et de consolidation budgétaire aussi rigide que possible. Dans plusieurs avis, le CESE a explicitement dénoncé les conséquences néfastes d'une telle politique pour la conjoncture et a souligné qu'une consolidation des budgets publics passait avant tout par la croissance économique (10).

5.5 Options pour l'émission d'obligations de stabilité

5.5.1 Approche n 1: Substitution complète de l'émission d'obligations de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties conjointes et solidaires

Le CESE estime qu'il s'agit là de l'approche la plus judicieuse sur le long terme et la plus conforme à l'objectif de l'Union européenne d'une union économique et sociale. Dans le même temps, elle pourrait s'avérer la plus efficace à court terme pour faire face aux problèmes de financement et pour mettre ainsi fin à la crise. Cependant cette approche est celle qui requiert l'intégration européenne la plus profonde. Dès lors, la mise en œuvre de celle-ci devrait soulever le plus de problèmes d'ordre politique, d'où la substitution complète de l'émission d'obligations de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties conjointes et solidaires parait le moins probable dans un futur proche.

5.5.2 Approche n 2: Substitution partielle de l'émission d'obligations de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties conjointes et solidaires

5.5.2.1 Cette approche est la plus envisageable et la plus acceptable car elle correspond pour l'essentiel à celle qui vient d'être évoquée, si ce n'est que les États devraient conserver une certaine autonomie d'action vis-à-vis des marchés financiers. De ce fait, les États seraient soumis à des conditions de marché et de financement différentes pour chacun d'entre eux ce qui pourraient refléter les disparités entre leurs notations de crédit individuelles. Quoi qu'il en soit, cette approche peut s'avérer très efficace, que l'on considère ses effets aussi bien à moyen terme qu'à court terme. De plus, elle permet aussi d'affaiblir sensiblement les arguments qui se fondent sur les risques allégués d'aléa moral. C'est pourquoi il s'agit là de l'une des deux options que le CESE approuve formellement.

5.5.2.2 Cependant, il n'en demeure pas moins indispensable, jusqu'à ce que l'émission d'obligations de stabilité soit autorisée, de décider des modalités et du plafond de la dette de manière à résoudre réellement le problème épineux des États qui connaissent des difficultés de financement. C'est ainsi que le CESE estime qu'il conviendrait alors de ne pas convertir immédiatement (comme l'indique le livre vert à l'examen, page 17) toutes les obligations nationales existantes en "obligations de stabilité", car la limite fixée à l'émission de ces dernières ("obligations bleues") serait alors rapidement atteinte et il serait à nouveau nécessaire d'émettre immédiatement des obligations nationales ("obligations rouges") à des fins de refinancement (11).

5.5.3 Approche n 3: Substitution partielle de l'émission de l'obligation de stabilité à l'émission nationale, avec des garanties solidaires mais non conjointes

5.5.3.1 Le CESE convient avec la Commission que cette approche est celle des trois approches dont le champ d'application est le plus restreint, car elle ne couvrirait que partiellement le besoin de financement des États membres (comme dans le cas de l'approche no 2) et elle ne prévoirait que des garanties solidaires, mais non conjointes. De ce fait, cette approche ne devrait avoir que des effets limités s'agissant de la stabilité et l'intégration. Elle pourrait être mise en œuvre relativement rapidement, car elle semble pleinement compatible avec le traité de l'UE en vigueur.

5.5.3.2 Pour que de tels instruments de financement puissent obtenir une notation de crédit suffisante, les États membres seraient dans l'obligation de présenter des garanties supplémentaires. Les obligations de stabilité, selon l'approche no 3, présenteraient de grandes similitudes avec les obligations émises par le Fonds européen de stabilité financière (FESF), même si elles devraient avoir une portée et des effets possibles sur l'efficacité des marchés et sur l'intégration un peu plus élevés. Comme l'on peut prédire que cette approche ne produira pas de grands effets, c'est celle qui correspond le moins au point de vue du CESE.

5.6 Cadre budgétaire des obligations de stabilité

5.6.1 Le CESE réaffirme sa conviction que le renforcement du pacte de stabilité et de croissance dans le cadre du "six packs", la résolution du Conseil sur le pacte pour l'euro plus et l'instauration généralisée de "règles d'or" sont pour l'essentiel des mesures insuffisantes pour sortir de la crise, et que leurs conséquences sociales risquent de provoquer une désintégration de l'Union européenne (12).

5.6.2 Les mesures supplémentaires prises par la Commission et la Conseil, en sus des propositions du livre vert à l'examen, ne devraient pas fonder exclusivement la réduction des déficits budgétaires et de l'endettement des États sur des économies dans les budgets publics (l'austérité). Ces dernières ont en règle générale des effets négatifs sur la croissance, sur l'emploi et sur l'État providence, elles restreignent inutilement les possibilités de mener une politique budgétaire contracyclique appropriée et, de surcroît, elles ne débouchent pas sur les réussites escomptées par la Commission.

5.6.3 Toutefois, dans les pays membres de l'union monétaire, il est nécessaire de prendre des mesures en vue de parvenir à une évolution convergente des économies nationales, de réduire les déséquilibres et de compléter la politique monétaire unique. En outre, il est indispensable de coordonner une politique économique qui poursuive les bons objectifs. À cet égard, la vision évoquée à plusieurs reprises dans le livre vert à l'examen d'un "renforcement de la compétitivité", qui prend la forme de réductions des coûts et de pressions à la baisse des salaires, est unilatérale et méconnaît le rôle que joue la demande à l'échelle macroéconomique.

5.6.4 À titre d'exemple, une compression des revenus dans des pays qui affichent un déficit de la balance des opérations courantes, peut y provoquer une contraction de la demande et une chute des importations. De cette manière, les balances des opérations courantes dans la zone euro seraient certes équilibrées, mais au prix toutefois d'une réduction de la production et des performances économiques dans leur ensemble, qui se retrouveraient finalement à un niveau moindre. Le CESE réaffirme sa conviction qu'une politique économique équilibrée est indispensable pour atteindre les objectifs de la stratégie UE 2020.

5.6.5 C'est pourquoi il convient d'orienter la coordination de la politique économique dans le sens d'un renforcement des facteurs de croissance et des revenus nationaux. Les États membres qui ont connu ces dernières années un niveau relativement faible d'investissement public et une demande intérieure atone, doivent prendre des mesures correctrices afin de soutenir la demande, tandis que les États membres qui connaissent des déficits relativement élevés de leur balance des opérations courantes et de leur budget devraient viser à mieux équilibrer leurs recettes et leurs dépenses. La mise en œuvre d'obligations de stabilité au sein de l'Union européenne conformément au modèle de l'approche no 2 peut, de l'avis du CESE, soutenir durablement la réduction urgente et impérative des déséquilibres macroéconomiques internes au sein de l'UE.

Bruxelles, le 11 juillet 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) "Vers une véritable Union économique et monétaire", Rapport présenté par M. Herman Van Rompuy, président du Conseil européen, du 26 juin 2012, partie II, point 2, 3e paragraphe (EUCO 120/12).

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/131278.pdf

(2) Le débat public et la documentation utilisent normalement le terme "euro-obligations" La commission à considéré qu'un tel instrument aurait pour principal effet de renforcer la stabilité financière dans la zone euro. Par conséquent, conformément au discours sur l'état de l'Union que le Président de la Commission a prononcé le 28 septembre 2011, le présent Livre vert fait référence aux "obligations de stabilité".

(3) Résolution du Parlement européen du 6 juillet 2011 sur la crise financière, économique et sociale (2010/2242 (INT)).

(4) Voir l'avis CESE "Croissance et dette souveraine dans l'UE: deux propositions novatrices", JO C 143 du 22.05.2012, p. 10, et également l'avis CESE "Stratégies pour un assainissement intelligent de la politique budgétaire: le défi des moteurs de croissance à trouver pour l'Europe. Comment tirer pleinement parti du potentiel de main-d'œuvre de nos économies dans un contexte d'indispensable ajustement budgétaire", JO C 248 du 25.8.2011, p. 8.

(5) Voir la justification de l’agence de notation Standard & Poor’s du 13 janvier 2012 de dégrader les bonds de trésor de 16 pays membres de la zone euro: "the policy initiatives that have been taken by European policymakers in recent weeks may be insufficient to fully address ongoing systemic stresses in the eurozone" (les initiatives prises par les décideurs politiques européennes peuvent s'avérer insuffisantes pour s'attaquer pleinement à la crise systémique qui frappe la zone euro), voir (en anglais):

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. Standard & Poor’s affirme également: “We believe a reform process based on a pillar of fiscal austerity alone risks becoming self-defeating, as domestic demand falls in line with consumers’ rising concerns about job security and disposable incomes, eroding national tax revenue" (Nous estimons qu'un processus de réforme, reposant uniquement sur un pilier d'austérité budgétaire, risque d'être voué à l'échec dès lors que la demande s'inscrit dans le cadre des inquiétudes des consommateurs en matière d'emploi et de revenus disponibles, érodant ainsi les recettes fiscales nationales).

(6) Voir le paragraphe 5.6.

(7) Les marges de manœuvre de la BCE étant quasiment illimitées pourraient s'étendre d'une simple déclaration sur l'orientation future de sa politique monétaire jusqu'à des interventions massives de rachat de la dette souveraine sous attaques spéculatives.

(8) Dans le présent document, le terme "euro-obligations" est utilisé lorsqu'il est question de l'objectif d'une union politique en complément de l'union économique et monétaire. Dans tous les autres cas, c'est le terme créé par la Commission, à savoir "obligations de stabilité", qui sera utilisé. Il n'existe de facto aucune différence entre ces deux concepts.

(9) Cf. l'énumération dans l'avis du CESE "Examen annuel de la croissance — Avancer dans la réponse globale apportée par l'Union européenne à la crise", JO C 132 du 3.5.2011, p. 26 et l'avis CESE sur le thème "Conséquences sociales de la nouvelle législation en matière de gouvernance économique", JO C 143 du 22.05.2012, p. 23.

(10) Voir la note de bas de page n 8 ci-dessus.

(11) Delpla, J. et von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal ("Une proposition d'obligations bleues"), Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Bruxelles, 2010. Les auteurs proposent une limite pour l'émission d'obligations bleues qui s'élève à 60 % du PIB, qui correspond au critère prévu initialement par le traité de Maastricht en matière de plafond de la dette publique totale. Parmi un nombre croissant d’études et de propositions plus ou moins détaillées, voir les propositions du Conseil d’Experts Economiques du gouvernement allemand pour un pacte européen de rédemption

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf) ou encore Varoufakis, Y. et Holland, S. (2011), A modest proposal for overcoming the euro crisis, Levy Economics Institute of Bard College Policy Note 3/2011, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) Voir à cet égard le paragraphe 5.3 ci-dessus.