1.Introduction

Le système financier de l’Union s’appuie sur un cadre réglementaire et prudentiel solide qui a été profondément remanié au cours des dernières années afin de préserver la sécurité et la solidité des établissements du secteur financier mais aussi sa propre stabilité. Ce cadre renforcé prévoit désormais la mise en place d’une union bancaire, laquelle est en voie d’achèvement. Les deux premiers piliers de l’union bancaire ont été posés avec succès, le système bancaire des États membres participants ayant été placés sous la responsabilité commune d’un mécanisme de surveillance unique et d’un mécanisme de résolution unique, fondés sur un corpus réglementaire unique pour toute l’Union. Afin de favoriser la convergence de la surveillance financière et d’accroître l’efficacité de celle-ci dans l’ensemble de l’Union, la Commission a également présenté des propositions législatives visant à renforcer le mandat et la gouvernance des autorités européennes de surveillance. Ces propositions sont essentielles à l’union des marchés des capitaux et doivent être adoptées rapidement.

Un système solide et crédible de détection et de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme constitue un élément essentiel de ce cadre, indispensable au bon fonctionnement de l’union bancaire et de l’union des marchés des capitaux. Bien que le système actuel ait été sensiblement amélioré ces dernières années, il convient de prendre rapidement des mesures législatives et non législatives pour combler un certain nombre de lacunes.

Le cadre de l’Union en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme a été considérablement renforcé par l’adoption de la quatrième directive anti‑blanchiment, conforme aux normes internationales. La cinquième directive anti-blanchiment, qui est entrée en vigueur en juillet 2018 et qui doit être transposée le 10 janvier 2020 au plus tard, apportera d’autres améliorations importantes. Cette directive, qui va au-delà des normes internationales, comprend des mesures de renforcement de la transparence concernant les bénéficiaires effectifs, renforce le cadre d’évaluation des pays tiers à haut risque, traite les risques liés à l’anonymat des cartes prépayées et des monnaies virtuelles, et régit la coopération entre les autorités de surveillance anti-blanchiment et les autorités de surveillance prudentielle.

En dépit de ce renforcement du cadre législatif, plusieurs affaires récentes de blanchiment de capitaux au sein de banques européennes ont fait naître la crainte que des lacunes subsistent dans le cadre de surveillance de l’Union. Une articulation claire entre les règles prudentielles et les règles anti-blanchiment applicables aux établissements financiers fait notamment défaut. La Commission s’inquiète également des réactions tardives des autorités de surveillance et des insuffisances de la coopération et de l’échange d’informations, tant au niveau national, entre les autorités prudentielles et les autorités anti-blanchiment, qu’au niveau international, entre les autorités de différents États membres ou pays tiers.

Même si ces affaires ne concernent qu’une très petite partie du système financier de l’Union, elles en ternissent la réputation. C’est pourquoi l’Union doit s’employer rapidement et résolument à remédier aux lacunes constatées et à réduire encore les risques que les activités de blanchiment et de financement du terrorisme font peser sur son système financier.

Ces préoccupations ont été relayées par les autres institutions de l’Union. Le Parlement européen a organisé plusieurs auditions en réaction aux récents scandales, tandis qu’au sein du Conseil, la question a été soulevée par les ministres des finances, et tout récemment par le président de l’Eurogroupe, M. Centeno, dans une lettre adressée le 25 juin 2018 au président du Conseil européen, M. Tusk. La déclaration et la feuille de route franco-allemandes de Meseberg publiées le 19 juin 2018 mettent elles aussi l’accent sur ce problème.

Comme première réponse, la Commission a invité, en mai 2018, les présidents des autorités européennes de surveillance, le président du comité anti-blanchiment des autorités européennes de surveillance et le président du conseil de surveillance de la BCE à mettre sur pied un groupe de travail conjoint afin d’engager une réflexion collective sur les moyens d’améliorer le cadre actuel de la coopération entre les autorités de surveillance anti-blanchiment et les autorités de surveillance prudentielle.

Dans ce contexte, la présente communication, accompagnée de la proposition législative, expose les mesures à prendre pour renforcer encore la surveillance des établissements financiers dans l’Union en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Une action résolue de l’ensemble des autorités concernées renforcera encore l’intégrité du système financier de l’Union et de l’union bancaire en particulier, favorisera la stabilité financière et réduira encore davantage la criminalité financière dans l’Union.

2.Pourquoi une action de l’UE est nécessaire

L’Union européenne a mis en place un cadre juridique solide de prévention et de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ce cadre transpose les normes internationales du Groupe d’action financière, mais prévoit aussi des garanties supplémentaires pour assurer la sécurité et le bon fonctionnement du système financier de l’UE. L’obligation des établissements financiers ainsi que d’autres entités de mettre en place un système interne d’identification, d’évaluation et de gestion des risques de blanchiment liés à leurs activités en constitue l’un des piliers. Le cadre de surveillance établi pour lutter contre le blanchiment capitaux et le financement du terrorisme consiste en un instrument unique, la directive anti-blanchiment, qui s’applique également à un certain nombre d’acteurs hors du secteur des services financiers. Le contrôle du respect de la législation anti-blanchiment suit une approche nationale, fondée sur la surveillance exercée par le pays d’accueil, avec uniquement une harmonisation minimale des compétences de surveillance et aucune harmonisation des pouvoirs des autorités de surveillance.

Quoiqu’elle y soit étroitement liée, la réduction des risques de blanchiment dans les établissements financiers est une tâche distincte de celle des autorités de surveillance prudentielle, qui consiste à assurer la sécurité et la solidité des établissements financiers ainsi que la stabilité du système financier au sens large. Cette tâche est exécutée sur la base du cadre prudentiel de l’Union applicable aux établissements financiers, qui comprend un certain nombre d’instruments législatifs relatifs à différents secteurs des services financiers. Les pouvoirs de surveillance prudentielle sont largement harmonisés et les responsabilités essentiellement confiées à l’autorité du pays d’origine. Dans le cas des banques, les pouvoirs de surveillance dans les États membres participant à l’union bancaire sont partagés, depuis la création du mécanisme de surveillance unique, entre la Banque centrale européenne (BCE) et les autorités nationales compétentes.

Le cadre actuel fait intervenir des autorités différentes d'un pays à l'autre et investies, en matière de surveillance, de missions, de pouvoirs et de responsabilités propres. Pour être efficaces, ces autorités doivent coopérer étroitement entre elles. La cinquième directive anti-blanchiment lèvera les obstacles à la coopération entre les autorités de surveillance anti-blanchiment et les autorités de surveillance prudentielle, et notamment la Banque centrale européenne, mais d'autres mesures sont nécessaires pour garantir une coopération effective en matière de surveillance, en particulier lorsque des établissements financiers exercent des activités transfrontières.

a)Contrôle du respect de la directive anti-blanchiment

La directive anti-blanchiment est fondée sur une harmonisation minimale et comprend de grands principes et des orientations détaillées à l’intention des autorités de surveillance, ce qui laisse aux États membres une certaine latitude quant à sa mise en œuvre et a conduit à des pratiques de surveillance nationales divergentes. Il n’existe à l’heure actuelle ni mécanisme obligatoire ni ligne directrice détaillée qui permettent d’assurer une coopération continue et structurée entre les autorités de surveillance anti-blanchiment et les autorités de surveillance prudentielle des établissements financiers exerçant des activités transfrontières; de plus, une marge discrétionnaire est laissée quant à la nature des informations à partager et au délai à respecter pour leur notification. Le domaine de compétences des autorités de surveillance anti-blanchiment n’est pas défini précisément. De surcroît, la coordination avec les pays tiers reste fragmentée.

b)Prise en compte par les autorités de surveillance prudentielle, dont la Banque centrale européenne en sa qualité d’autorité de surveillance, des aspects anti-blanchiment

Il existe un lien manifeste entre la surveillance anti-blanchiment et la surveillance prudentielle: concernant le traitement des risques de blanchiment et de financement du terrorisme, l’inaction peut avoir des effets préjudiciables sur la solidité financière d’un établissement, sur l’intégrité du marché intérieur et sur la stabilité financière. Par conséquent, la législation prudentielle exige des autorités de surveillance des établissements financiers qu’elles tiennent compte des aspects relatifs au blanchiment de capitaux dans toutes leurs activités.

Dans la pratique, toutefois, les autorités de surveillance sont soumises à des règles nationales qui transposent différemment les exigences prudentielles prévues dans la législation, car celles-ci n'ont pas été complétées par des lignes directrices harmonisées. En outre, malgré une compétence claire en matière de retrait de licence dans les cas d’infraction grave aux règles anti-blanchiment, inscrite à la fois dans le cadre prudentiel et le cadre anti-blanchiment, les conditions de retrait de l’agrément sont insuffisamment précisées. La coopération entre autorités prudentielles et autorités de surveillance anti-blanchiment dépend aussi largement de la bonne foi et de la bonne volonté des autorités concernées.

Au sein de l’union bancaire, la Banque centrale européenne n'a pas mission de veiller au respect des règles énoncées dans la directive anti-blanchiment. Elle est toutefois chargée, en sa qualité d’autorité de surveillance, d'assurer directement la surveillance des établissements importants et est donc confrontée aux problèmes évoqués plus haut. L’obligation qui lui est faite, pour les aspects prudentiels relatifs à la surveillance anti-blanchiment, d'appliquer la législation nationale transposant les directives de l’UE dans tous les États membres participant au mécanisme de surveillance unique et de s’y fier crée d’autres difficultés. En raison des transpositions nationales divergentes au sein de l’union bancaire, les informations que la BCE peut obtenir, les possibilités de contacter les cellules de renseignement financier (CRF) ou les autorités anti-blanchiment nationales ainsi que les outils de surveillance disponibles varient fortement en fonction du pays d’origine de la banque concernée.