Rapport spécial no 2/2001

relatif à la gestion de l'aide humanitaire d'urgence en faveur des victimes de la crise du Kosovo (ECHO) accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 168/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

ARYM Ancienne République yougoslave de Macédoine

CCP Contrat-cadre de partenariat

CICR Comité international de la Croix-Rouge

ECHO Office humanitaire de la Communauté européenne

FAO Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

FICR Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

HCR Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés

KFOR Force internationale de maintien de la paix au Kosovo

MINUK Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo

ONG Organisation non gouvernementale

ONU Organisation des Nations unies

OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

OTAN Organisation du traité de l'Atlantique Nord

PAM Programme alimentaire mondial

RFY République fédérale de Yougoslavie

SCR Service commun des relations extérieures

UE Union européenne

USAID United States Agency for International Development (Agence des États-Unis d'Amérique pour le développement international)

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SYNTHÈSE

I. La crise du Kosovo a été marquée par d'importants déplacements de population dans la région entre les mois de mars et de juillet 1999 ainsi que par une destruction massive. Par l'intermédiaire de l'Office humanitaire de la Communauté européenne (European Community Humanitarian Office, ECHO), l'Union européenne (UE) a apporté une aide humanitaire de 400 millions d'euros en réponse aux besoins de la population (voir points 1-4). L'une des particularités de cette situation a été le retour immédiat et imprévisible au Kosovo, en juin 1999, de la presque totalité des Kosovars déplacés, ce qui a entraîné des modifications majeures du programme d'aide humanitaire.

II. L'audit a consisté principalement à apprécier la façon dont ECHO a géré l'aide communautaire en faveur des victimes de la crise du Kosovo ainsi que le cadre administratif dans lequel cette aide s'inscrivait. Un échantillon de contrats a été sélectionné pour établir si l'aide d'urgence a été apportée rapidement, de manière efficiente, en adéquation avec les besoins et en bonne coopération avec les principaux partenaires concernés, et si elle a fait l'objet d'un suivi approprié. L'audit ayant été effectué entre juillet 1999 et février 2000, il n'a pas visé à déterminer l'incidence définitive des dépenses (voir points 5-6).

III. Le cadre de la mise en oeuvre de l'aide humanitaire de l'UE ne facilite pas une réponse rapide aux situations d'urgence. Les procédures de décision et de paiement au niveau communautaire ne permettent pas de réagir promptement. La prise en compte de l'urgence dans le cadre contractuel spécifique à la mise en oeuvre des opérations financées par ECHO est limitée. Ce dernier a identifié de nombreuses faiblesses au niveau interne et travaille à des mesures visant à y remédier (voir points 12-18 et 27).

IV. Le contrat-cadre de partenariat révisé (CCP) qui régit les relations d'ECHO avec ses partenaires mettant en oeuvre des actions d'aide comprend un certain nombre d'avancées, mais reste imparfait. Il ne tient pas compte des caractéristiques et des mandats respectifs des agences des Nations unies et de la Croix-Rouge (voir points 19-20).

V. La convention signée par la Communauté européenne et l'Organisation des Nations unies en août 1999, concernant l'ensemble des fonds communautaires affectés aux agences des Nations unies, n'a pas permis de résoudre tous les problèmes qui affectent les relations entre ces deux organisations. L'approche "par projet" appliquée pour satisfaire aux exigences contractuelles d'ECHO fait qu'une large part de l'établissement, de la révision et de la liquidation des contrats d'ECHO relève d'un exercice administratif coûteux. Le système actuel ne permet pas toujours à la Commission d'obtenir des informations utiles sur l'emploi des fonds (voir points 21-25).

VI. Les bureaux locaux d'ECHO ont souffert d'un manque d'effectifs et les experts présents sur place ont dû faire face à de nombreux problèmes de mise en oeuvre sans être assistés sur le terrain par des agents investis de pouvoirs décisionnels. Cette situation a entraîné un décalage entre le siège d'ECHO à Bruxelles, où se trouvent les agents habilités à prendre des décisions, et ses bureaux sur le terrain. Les experts d'ECHO ont dû consacrer beaucoup de temps aux aspects pratiques et administratifs au détriment de leurs responsabilités opérationnelles de première importance (voir points 31-32).

VII. En règle générale, les experts d'ECHO ont eu du mal à se prononcer sur la mise en oeuvre des opérations. Les partenaires d'ECHO n'ont pas établi leurs rapports financiers et descriptifs assez tôt pour qu'ils puissent servir d'instruments de suivi. Il n'existait pas de dispositif permettant à ECHO de se tenir régulièrement et systématiquement informé de la situation globale. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le Programme alimentaire mondial (PAM) ainsi que le Comité international de la Croix-Rouge/la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (CICR/FICR) ont eu des difficultés à établir des rapports concernant la partie des opérations financées par ECHO (voir points 40-46).

VIII. En raison de l'évolution rapide de la situation, il s'est avéré difficile d'anticiper les événements durant la crise du Kosovo. Les opérations ont toutefois dépassé la durée initialement fixée en raison de retards enregistrés au niveau du lancement, du souci de certains partenaires d'épuiser les budgets correspondant aux contrats conclus ou de la volonté d'ECHO de maintenir ses partenaires sur le terrain (voir points 27-30). Dans de nombreux cas, les avances versées aux partenaires d'ECHO n'avaient pas été intégralement utilisées à la date d'expiration prévue pour le contrat. Dans certains cas, cette situation aurait pu avoir pour effet d'encourager les prorogations de contrat (voir points 47-48).

IX. Les agents et les experts d'ECHO ont fait preuve d'un engagement certain dans une situation d'urgence extrêmement complexe. Néanmoins, le cadre réglementaire et les procédures applicables ainsi que le manque d'autonomie décisionnelle au sein des bureaux locaux ont eu une incidence négative sur la capacité d'ECHO à faire face rapidement et efficacement à un contexte en constante évolution (voir points 50-54).

X. Les procédures administratives d'ECHO devraient être adaptées au degré d'urgence. Une approche plus réaliste et plus active du financement et de la participation au processus décisionnel des agences des Nations unies serait souhaitable (voir points 55-58).

INTRODUCTION

1. Le climat de tension prévalant entre les Serbes et les Albanais du Kosovo, depuis la perte d'autonomie de cette province en 1989, a évolué en conflit armé au mois de mars 1998. Après l'échec des tentatives diplomatiques de règlement(1), l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) a lancé une intervention militaire en mars 1999 jusqu'à l'obtention du retrait complet des troupes serbes de la province en juin 1999(2). Le déploiement d'une force internationale de maintien de la paix au Kosovo (KFOR) et la mise en place d'une mission d'administration intérimaire des Nations unies (MINUK)(3) ont immédiatement suivi.

2. Ces violences ont entraîné des déplacements de population considérables à l'intérieur même du Kosovo, vers les pays limitrophes [Albanie, Bosnie-et-Herzégovine et ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM)], vers d'autres provinces de la République fédérale de Yougoslavie (RFY) ainsi que vers d'autres pays d'asile, puis de nouveau vers le Kosovo dès le déploiement de la KFOR. L'illustration 1 illustre l'ampleur des déplacements de population qui sont intervenus au cours des principales étapes de la crise(4). Parallèlement à ces déplacements, la province du Kosovo a subi une destruction massive, touchant tant les habitations que les capacités de production de la province et l'ensemble de la vie socio-économique.

Illustration 1

Déplacements de population du Kosovo vers les pays limitrophes

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Source:

HCR.

3. Les principales caractéristiques de la catastrophe humanitaire du Kosovo, l'une des crises de l'époque moderne dont l'évolution a été la plus rapide, ont été les suivantes:

a) le retour des réfugiés en juin 1999 a été spontané, massif et rapide, alors que des programmes d'assistance importants venaient d'être mis en place dans les pays limitrophes. Ce retour a pris à contre-pied les plans de retour progressif tout juste élaborés et a nécessité l'apport de modifications majeures au programme d'aide humanitaire;

b) l'Albanie, le pays le plus pauvre d'Europe, a accueilli le plus grand nombre de réfugiés. Étant donné la pauvreté et les carences extrêmes de ce pays, il était difficile de dissocier l'aide apportée aux victimes de la crise de celle en faveur de l'infrastructure de base et des familles d'accueil en Albanie;

c) en l'absence d'autorités nationales au Kosovo, l'ONU a pris en charge l'administration de la province à partir de juin 1999, la coordination de l'aide humanitaire étant confiée au HCR;

d) de nombreux pays ont manifesté un vif intérêt pour une intervention humanitaire directe, en complément du concours qu'ils apportaient par le biais d'organisations internationales et, dans le cas de l'UE, d'ECHO. Cela s'est traduit par un nombre élevé d'intervenants et par une proportion importante de financements bilatéraux.

4. Le tableau 1 montre les principales contributions (d'un montant total de 1495 millions d'euros) de la communauté internationale à l'aide humanitaire d'urgence en faveur des victimes de la crise du Kosovo en 1998 et en 1999 ainsi que les principaux canaux de leur mise en oeuvre. La contribution d'ECHO, s'élevant à 400 millions d'euros, représentait environ un quart de ces contributions. Au cours de la même période, et en complément de l'aide humanitaire d'urgence, l'UE a affecté 100 millions d'euros à l'aide budgétaire aux pays voisins du Kosovo(5) ainsi que 147 millions d'euros au démarrage de la reconstruction au Kosovo.

Aide humanitaire d'urgence fournie par la communauté internationale en réponse à la crise du KosovoCertains totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres concernés en raison de l'utilisation de montants arrondis.

Source:

ECHO 14 point fax system; site www.info.usaid.gov; version 1999 de l'appel global de fonds de l'ONU concernant ses agences; CICR.

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5. L'audit de la Cour a principalement visé à apprécier la façon dont ECHO a géré l'aide humanitaire d'urgence mobilisée par l'UE en faveur des victimes de la crise du Kosovo. L'objectif premier a consisté, plus précisément, à vérifier si les procédures et les structures sur lesquelles ECHO s'est appuyé lui ont permis de réagir rapidement et de coopérer efficacement avec ses principaux partenaires. Il s'agissait également d'établir si l'aide d'urgence a été apportée en temps utile, de façon efficace et en adéquation avec les besoins, et si elle a fait l'objet d'un suivi approprié. L'audit a été effectué entre juillet 1999 et février 2000, alors que la plupart des contrats couraient encore, et n'a donc pas visé à déterminer l'incidence définitive des dépenses. En 1997, la Cour a publié un rapport, après un vaste audit de la gestion et des activités d'ECHO entre 1992 et 1995 (rapport spécial n° 2/97).

6. À l'occasion de cet audit, un échantillon de 29 contrats représentant 24 % de la valeur des engagements et 32 % de celle des contrats conclus au 31 décembre 1999 a été examiné. Cet échantillon a été sélectionné de façon à inclure les principaux partenaires d'ECHO, les principaux secteurs d'intervention et zones géographiques et les décisions prises par la Commission afin de suivre l'évolution de l'aide fournie (voir annexe 1). D'autres vérifications ont été effectuées au mois de novembre 1999 sur place, en Albanie, dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine et au Kosovo ainsi qu'au siège du HCR, du PAM et de la Croix-Rouge (CICR et FICR).

CADRE D'INTERVENTION

Dotation budgétaire

7. En 1998, une enveloppe de 22 millions d'euros a été affectée à la crise du Kosovo initiale. Sur les 378 millions d'euros affectés à cette même crise en 1999, 32 relevaient de lignes budgétaires ordinaires d'ECHO et 346 provenant de la réserve constituée pour les aides d'urgence ont été rapidement versés en deux tranches.

Rôle d'ECHO

8. En instituant ECHO au mois de novembre 1991, les objectifs de la Commission étaient les suivants:

a) «concentrer sous une même responsabilité administrative assurant l'unité de gestion, l'expertise nécessaire pour faire face aux situations d'urgence et mettre en place les procédures appropriées;

b) accroître la présence de la Communauté sur le terrain à travers le développement d'une capacité d'intervention directe à différents stades: identification des besoins, mobilisation d'équipes et de matériel d'intervention, suivi et contrôle, évaluation ex post;

c) améliorer la coordination avec les États membres, les autres donateurs, les ONG et les agences internationales spécialisées;

d) faciliter la mobilisation des ressources nécessaires en cas de crises de grande ampleur»(6).

9. ECHO agit comme un donateur actif, finançant les programmes d'agences des Nations unies, d'organismes internationaux et d'ONG, et assumant la responsabilité du suivi et de l'évaluation, ainsi que, dans certains cas, celle de l'évaluation des besoins, notamment pour les situations d'urgence. Au cours des premières phases de la crise, ECHO n'avait qu'une capacité réduite en matière d'évaluation des besoins et de suivi des opérations. L'évaluation des besoins a été principalement effectuée par les grandes organisations humanitaires telles que le HCR, la Croix-Rouge et les ONG, et a constitué la base sur laquelle s'est fondé ECHO pour élaborer sa stratégie.

10. L'illustration 2 montre la place occupée par ECHO dans l'organisation de la répartition des aides apportées aux victimes de la crise du Kosovo. Elle révèle aussi le grand nombre d'acteurs impliqués ainsi que la complexité de leurs relations.

11. Au paroxysme de la crise du Kosovo, les États membres de l'UE ont invité ECHO à établir des rapports quotidiens sur la situation. Ces rapports devaient décrire les événements se produisant au Kosovo, dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine, en Albanie, en Serbie et au Monténégro. Des ressources déjà précaires ont dû être affectées à cette tâche.

Illustration 2

Place d'ECHO dans l'organisation de l'aide apportée à la population touchée

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NB:

le rôle du secteur privé (experts, fournisseurs, expéditeurs, etc.) n'a pas été pris en considération.

Procédures d'urgence

12. Le règlement(7) prévoit l'accélération des décisions de la Commission pour les montants ne dépassant pas 10 millions d'euros. De plus, il confie à la Commission le soin de définir des modalités d'application concernant la mise en oeuvre, ce qu'elle a fait en instaurant un contrat-cadre de partenariat (CCP) qu'elle signe avec ses partenaires chargés de la mise en oeuvre.

13. Les dispositions figurant dans les conditions générales applicables aux contrats d'opération conclus dans le cadre du CCP et concernant les situations d'urgence sont les suivantes:

a) ECHO peut décider de financer des dépenses encourues par un partenaire avant la réception de la demande de financement de ce dernier (article 7, paragraphe 3);

b) dans des cas exceptionnels et dûment justifiés, un montant non détaillé peut être inclus dans le budget (article 10, paragraphe 6);

c) les partenaires d'ECHO peuvent procéder à des achats sans recourir à des appels d'offre (article 16, paragraphe 3).

14. Les procédures d'autorisation des opérations sont centralisées et s'inscrivent dans le schéma habituel de circulation des documents à la Commission. Les délais en résultant ne permettent pas de préfinancer les opérations urgentes. La situation peut être illustrée comme suit: la procédure et les périodes maximales concernant les paiements (60 jours) sont identiques à celles applicables à l'ensemble des opérations du budget communautaire. Dans l'échantillon examiné, le délai moyen nécessaire au paiement d'avances était de 28 jours, dont neuf jours correspondaient à l'instruction du dossier par ECHO, et 19 jours, soit plus du double, à son cheminement à travers les circuits administratifs de la Commission. Les ONG étant rarement en mesure de préfinancer des opérations importantes, ces délais repoussent d'autant le lancement des opérations.

15. L'article 10, paragraphe 6, des conditions générales prévoit que dans des cas exceptionnels et dûment justifiés (il n'est pas fait mention des situations d'urgence), un montant non détaillé peut être inclus dans le budget sous réserve que le partenaire communique le détail de ce montant au plus tard dans les quinze jours calendrier qui suivent l'expédition des fournitures et/ou la prestation des services. ECHO a rencontré quelques difficultés auprès de certains de ses partenaires concernant la mise en oeuvre intégrale de cette disposition. Le CCP (document 8) n'indiquait pas si, ni à quel moment, des informations financières plus précises devaient être fournies pour les contrats relatifs à des opérations d'urgence. En tout état de cause, les situations d'urgence et la capacité des partenaires à fournir un budget détaillé en temps voulu ne sont pas antinomiques. C'est plutôt la capacité de suivi d'ECHO qui a eu à souffrir de l'absence de données financières plus détaillées.

16. La procédure de recrutement des experts externes, dans laquelle interviennent le Service commun des relations extérieures (SCR) et la société externe responsable de la gestion des contrats d'experts, prend au minimum trois mois. Ce délai est trop long pour permettre de réagir rapidement à une situation d'urgence. Pour la crise du Kosovo, ECHO a été en mesure de détacher plusieurs experts d'autres domaines, ce qui a permis de ramener à quatre ou six semaines le délai nécessaire à leur déploiement.

17. ECHO a pris acte du fait que la crise du Kosovo a mis au jour d'importantes faiblesses sur ses moyens de réaction en cas d'urgences humanitaires. Pour identifier ces faiblesses et proposer des solutions, ECHO a organisé un séminaire intitulé "Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar" (enseignements tirés de la crise du Kosovo) en novembre 1999. Ce séminaire s'adressait à l'ensemble des experts internationaux présents sur le terrain, des responsables nationaux des programmes et des représentants du siège d'ECHO à Bruxelles. Il a permis d'identifier les déficiences d'ordre structurel suivantes:

a) ECHO n'a pas les moyens qui lui permettraient de réagir rapidement à des situations de crise et de fournir une aide d'urgence sans délai;

b) il n'y a pas de politique claire et précise applicable aux situations d'urgence;

c) le manque de coordination entre les États membres et avec ceux-ci s'est traduit par de nombreux cas de double emploi et de mesures inefficaces;

d) il n'existe pas, au sein d'ECHO, d'équipe spécialisée dans les situations d'urgence, rapidement mobilisable, qui pourrait être dépêchée sur le lieu de la crise; chaque unité opérationnelle est donc contrainte d'improviser dans chaque situation particulière, ce qui se traduit par une importante perte de temps et d'impact au niveau de l'aide d'urgence fournie par ECHO(8).

18. Les participants au séminaire ont avancé d'éventuelles solutions. ECHO travaille à des mesures visant à remédier aux insuffisances identifiées.

Le contrat-cadre de partenariat (CCP)

19. Un CCP révisé est entré en vigueur le 1er janvier 1999(9). Les objectifs de cette nouvelle version étaient de renforcer le partenariat, d'en améliorer la qualité et l'efficience, de simplifier et de clarifier le contrat et d'en accroître la souplesse tout en conservant un contrôle sur l'utilisation des fonds. Bien que le CCP révisé comporte plusieurs améliorations, la crise du Kosovo a mis au jour des faiblesses persistantes, relatives notamment aux délais de mobilisation et à l'établissement des rapports. De plus, d'importantes parties des lignes directrices du CCP, concernant en particulier les procédures d'acquisition de biens(10), n'étaient toujours pas élaborées fin 1999. Cette lacune a pesé sur l'économie et l'efficience des opérations mises en oeuvre par des partenaires ne disposant pas encore d'un contrôle interne et d'un savoir-faire appropriés dans ce domaine. De fait, dans deux des cas examinés, les partenaires d'ECHO n'avaient pas retenu les offres des sous-contractants les plus avantageuses économiquement.

20. Le CCP ne tient pas compte des caractéristiques et des mandats respectifs des agences des Nations unies et du CICR/FICR. Les contrats passés avec les agences des Nations unies ont donc été conclus au cas par cas sous forme d'échanges de lettres et relevaient de la convention globale signée entre la CE et l'ONU.

Convention entre la Communauté européenne et l'Organisation des Nations unies

21. Les organismes relevant des Nations unies sont des organismes multilatéraux, qui doivent rendre compte aux États membres de l'ONU des mandats qui leur ont été confiés. Ils reçoivent la plupart de leurs fonds des membres de l'ONU. L'UE, qui est un bailleur de fonds incontournable de l'ONU, n'en est pas membre et, de ce fait, n'est pas pleinement prise en compte dans cette obligation.

22. En 1997, la Commission et l'ONU ont entamé des négociations concernant une convention-cadre globale, applicable à l'ensemble des fonds communautaires affectés aux agences des Nations unies(11). Ces échanges de vues ont débouché sur une convention, signée le 9 août 1999, concernant les principes applicables au financement ou au cofinancement communautaire de programmes et de projets gérés par l'ONU. Cette convention était censée résoudre les problèmes qui affectent les relations entre la Commission et les agences des Nations unies(12). Toutefois, comme la Cour l'a indiqué au point 5.96 de son rapport annuel relatif à l'exercice 1999, des difficultés persisteront.

Le PAM et ECHO n'ont pas réussi à s'entendre sur des contrats respectant la convention signée en août 1999. Ainsi, il n'a pas été trouvé d'accord pour deux propositions émanant du PAM, d'un montant de 15 millions d'euros et présentées le 2 juillet 1999, alors qu'ECHO avait reconnu le caractère urgent des projets et que les fonds correspondants avaient déjà été affectés. Un montant de 15 millions d'euros disponible pour l'aide alimentaire d'urgence est donc resté bloqué jusqu'en décembre 2000 en raison de désaccords administratifs entre ECHO et le PAM.

Bien-fondé de l'affectation des fonds à des dépenses précises

23. La Commission considère que ses contributions financières doivent être affectées à des opérations spécifiques ("projets")(13), bien définies et approuvées à l'avance, ne laissant que peu de place aux avenants susceptibles d'être apportés par le contractant sans autorisation préalable. Les contributions financières revêtent souvent la forme de listes de dépenses détaillées et affectées à une destination et à une période précises, pratique connue sous le nom de earmarking. Toutefois, les objectifs poursuivis ne peuvent être atteints que si les contrats correspondent effectivement à la réalité des activités des partenaires et si ceux-ci tiennent une comptabilité par projet, associant chaque dépense à la contribution financière correspondante. Cette pratique peut correspondre à la réalité dans le cas d'ONG de taille limitée entreprenant des projets ponctuels. En effet, les responsables de telles organisations considèrent souvent les lignes directrices détaillées d'ECHO comme une aide à la bonne gestion financière des projets.

24. Néanmoins, cette approche est moins appropriée aux opérations des grandes organisations humanitaires internationales. Dans le cas de contrats individuels conclus par ECHO avec les Nations unies et la Croix-Rouge, par exemple, des dépenses relevant de programmes à grande échelle de ces organisations sont normalement sélectionnées et combinées afin de former un "projet" qui sera financé par ECHO. Cette procédure est conforme aux exigences contractuelles d'ECHO. Le projet ne renvoie cependant pas nécessairement à une opération distincte, gérée et comptabilisée séparément au sein du système de l'organisation. Dans ces conditions, une large part de l'établissement, de la révision et de la liquidation des contrats d'ECHO relève d'un exercice administratif coûteux, visant essentiellement à garantir la conformité à des exigences formelles. Il se peut que cet exercice retarde aussi la mise à disposition des fonds.

25. Par le passé, la Cour a fait observer à plusieurs reprises, qu'outre les délais entravant la mobilisation rapide des contributions qu'il impose, le système actuel ne permet pas toujours à la Commission d'obtenir des informations utiles sur l'emploi des fonds. L'examen des contrats d'ECHO conclus avec le HCR dans le cadre de la crise du Kosovo a de nouveau corroboré ce constat.

Dans le cadre du contrat 99/6001 (20 millions d'euros) conclu avec le HCR, ECHO a financé 44 sous-projets relevant de cinq projets différents du HCR, qui correspondent à un budget total de quelque 180 millions d'euros. Ces projets ont évolué avec la situation, si bien que le HCR a présenté une demande de réaffectation à ECHO le 8 octobre 1999, dont l'effet a été notable pour pratiquement toutes les opérations. Ne disposant pas d'informations suffisantes sur les projets du HCR concernés, les experts d'ECHO n'étaient pas en mesure de se prononcer sur le bien-fondé de la demande. Le système de gestion financière du HCR a cependant montré en décembre 1999 que la plupart des projets présentés à ECHO pour être financés l'ont en fait été par d'autres donateurs, alors que la majorité des fonds d'ECHO (16 millions d'euros environ) a été affectée à un autre projet, qu'ECHO devait encore approuver a posteriori.

Le montant de 10 millions d'euros correspondant au contrat d'ECHO 99/6108 a été intégralement affecté par le HCR au financement d'un projet représentant plus de 60 millions d'euros et constitué de 55 sous-projets; il a été modifié à sept reprises au cours de l'année 1999 pour refléter la réalité de la mise en oeuvre. Le contrat d'ECHO a cofinancé ce vaste projet à hauteur de 16 % et l'affectation de cette contribution à des dépenses précises reste purement théorique.

GESTION DES OPÉRATIONS

Mobilisation des fonds

26. La Commission a arrêté six décisions concernant l'affectation des fonds à l'aide humanitaire. En 1999, le montant total des fonds disponibles s'élevait à 378 millions d'euros. Le 31 décembre 1999, 299,5 millions d'euros seulement (soit 79 %) avaient fait l'objet de contrats. Au 6 mars 2000, des contrats supplémentaires, représentant 16,3 millions d'euros, avaient été signés.

27. Le 15 avril 1999, la Commission a versé 150 millions d'euros provenant de la réserve d'aide d'urgence. Elle a décidé de l'affectation de ces fonds à ses partenaires mettant en oeuvre les opérations le 12 mai 1999. La décision concernant 150 millions d'euros devait couvrir la période allant du 1er avril au 30 septembre 1999. Celle du 16 juillet 1999 portant sur 196 millions d'euros devait, elle, couvrir les besoins les plus urgents jusqu'au 31 décembre 1999. Dans les faits, les fonds n'ont été que lentement affectés à des contrats au cours de ces deux périodes, et leur utilisation s'est poursuivie longtemps après l'expiration de la période prévue. À titre d'exemple, 61 % seulement des 196 millions d'euros avaient fait l'objet de contrats au 31 décembre 1999. Selon ECHO, la complexité de la crise et le retour massif et imprévisible des réfugiés au Kosovo expliquent la prorogation de ces deux décisions, jusqu'au 30 septembre 2000 pour la décision concernant les 150 millions d'euros d'une part et jusqu'au 31 août 2001 pour la décision concernant les 196 millions d'euros d'autre part. L'illustration 3 montre, pour chacune des deux décisions, le décalage entre les périodes initialement prévues et celle de la mise en oeuvre réelle des contrats(14). Pour chaque décision, la partie hachurée représente la période au cours de laquelle les fonds devaient être utilisés, telle qu'arrêtée dans la décision. Le graphique indique la valeur totale des contrats dont la mise en oeuvre est en cours. La zone grise correspond au décalage enregistré.

Illustration 3

Périodes de mise en oeuvre prévues et réelles

Mio EUR

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Source:

ECHO.

Mio EUR

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Source:

ECHO.

28. Conformément aux conditions générales d'ECHO applicables au financement des actions humanitaires, il est possible que la date à laquelle les dépenses peuvent être effectuées (la date d'éligibilité) précède celle du contrat. Sur un total de 318 contrats conclus au 6 mars 2000, 260 comportaient des dates d'éligibilité antérieures à la date de la signature du contrat par ECHO. Dans sept cas, cette différence dépassait 100 jours. Cependant, dans la pratique, cette rétroactivité n'a pas eu d'incidence sensible sur la durée effective de la mise en oeuvre des projets, les ONG n'ayant pas effectué d'engagements importants avant de percevoir une avance; quant à la Croix-Rouge et aux agences des Nations unies, elles lancent leurs projets indépendamment de la contribution financière d'ECHO. La valeur cumulative des contrats signés par ECHO, telle qu'elle ressort de l'illustration 4, est donc le seul instrument permettant d'apprécier l'utilisation des fonds.

Illustration 4

Valeur cumulative des contrats signés par ECHO

Mio EUR

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Source:

ECHO.

Mio EUR

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Source:

ECHO.

29. La situation sur le terrain évoluant à un rythme rapide, notamment en juin 1999, les retards pris dans la mobilisation des fonds par ECHO, ou dans le démarrage puis la mise en oeuvre des opérations, ont nui à la pertinence et à l'utilité des actions concernées.

En réponse à l'appel de fonds global lancé par la Croix-Rouge le 7 avril 1999, six contrats d'un montant total de 15,5 millions d'euros ont été conclus avec la FICR ou le CICR entre le 24 juin et le 21 juillet 1999. Or, les opérations concernées étaient soit peu avancées au moment de la signature des contrats, soit devenues inadaptées en raison du retournement de situation intervenu en juin. La plupart des articles financés par ECHO dans le cadre du contrat 99/6084 (3 millions d'euros) conclu avec la FICR n'ont pas été disponibles pour être distribués en Albanie avant septembre 1999. À cette époque, les réfugiés avaient quitté le pays, si bien que certains articles étaient devenus superflus. La distribution d'articles dans le cadre du contrat 99/6082 conclu avec le CICR (représentant 6,5 millions d'euros et expirant le 31 juillet 1999) n'a démarré qu'en août 1999. Fin novembre 1999, la valeur des produits restant en stock - dont le chargement complet de lait en poudre (0,4 million d'euros) - représentait encore 26 % du montant total des achats (3,1 millions d'euros).

30. La majorité des contrats dont le terme était initialement prévu avant la fin du mois de février 2000 ont été prorogés. Au vu des actions examinées, il apparaît que les prorogations des contrats étaient principalement dues à la réorientation de certaines opérations en raison de l'évolution de la situation de crise. Dans plusieurs cas, toutefois, des contrats ont également été prorogés du fait de l'étalement d'autres opérations ou de la réaffectation des fonds pour utiliser le budget prévu plutôt que de le réviser à la baisse, et, occasionnellement, du souci des partenaires de financer le maintien de leur présence sur le terrain dans l'attente d'opérations à venir. Il est permis de se demander si ces prorogations étaient toujours pleinement justifiées par les besoins.

S'agissant du contrat 99/6050, ECHO a consenti un avenant permettant à l'ONG concernée de couvrir ses frais de fonctionnement jusqu'à la fin du mois de février 2000 (soit une prorogation de six mois); l'ONG pouvait ainsi financer une seconde distribution d'engrais. En dépit de résultats sporadiques et d'une proposition de projet confuse, ECHO a décidé de financer ces frais de fonctionnement afin de maintenir sa présence dans la région.

Ressources et organisation d'ECHO

31. Au départ, le budget global d'ECHO pour 1999 s'élevait à près de 500 millions d'euros. Les 346 millions d'euros provenant de la réserve d'aide d'urgence et alloués à la crise du Kosovo représentaient des dépenses supplémentaires, et imposeraient donc un effort de gestion venant en sus de celui déjà nécessaire pour le budget initial. ECHO a dû gérer ces fonds sans aucun renfort de personnel. En raison de problèmes d'effectifs et d'un manque de rapports écrits émanant tant des ONG que du bureau d'ECHO, les responsables géographiques situés à Bruxelles n'étaient pas toujours en mesure d'identifier les problèmes de mise en oeuvre dès leur apparition et de prendre les mesures correctrices nécessaires. Les missions effectuées par les agents d'ECHO mises à part, les tâches opérationnelles sur le terrain relevaient exclusivement d'experts externes, alors que seuls certains agents basés à Bruxelles étaient habilités à prendre des décisions engageant ECHO. Aux moments les plus aigus de la crise, l'autonomie décisionnelle sur le terrain était donc insuffisante.

32. À Pristina et à Skopje, les experts d'ECHO ont consacré une partie considérable de leur temps à s'occuper d'aspects logistiques, tels que l'installation du bureau, l'acquisition du matériel nécessaire, la gestion du budget des dépenses courantes, etc. Le temps passé par les experts à régler ces problèmes pratiques n'est pas l'expression d'une utilisation efficiente des ressources.

Instruction des projets

33. Dans les propositions de projets soumises à ECHO dans le cadre de contrats d'aide d'urgence, les ONG n'ont pas détaillé l'affectation des frais de personnel et rien n'indique qu'ECHO ait procédé à une évaluation systématique de ces frais avant d'approuver les contrats ou d'accepter des avenants successifs autorisant la réaffectation de budgets opérationnels aux frais de personnel. L'absence d'analyses budgétaires détaillées n'a fait qu'accroître la difficulté d'évaluer les frais de personnel. ECHO n'a donc pas insisté auprès de l'ensemble des ONG pour qu'elles mobilisent des ressources humaines suffisantes permettant de mettre en oeuvre les meilleures pratiques possible sur le terrain. Ayant connaissance à l'avance des facteurs clés du succès pour le programme d'habitations, par exemple, ECHO aurait pu veiller à ce que des ressources budgétaires suffisantes soient affectées à la préparation et à l'adaptation de la répartition en fonction des besoins des communautés locales.

Adaptation de l'aide aux besoins

34. S'agissant de l'évaluation des besoins, ECHO s'en est remis aux ONG chargées de la mise en oeuvre des projets, également chargées d'apprécier le caractère approprié de l'aide apportée. Ces informations étaient essentielles pour adapter les actions en fonction des fluctuations importantes du nombre de réfugiés et de la situation incertaine régnant au Kosovo. Dans le cadre de certains projets, les ONG n'ont pas rempli leur tâche en matière de suivi des besoins, ce qui a parfois entraîné une utilisation inefficiente des ressources.

L'approvisionnement en aliments frais de deux camps de réfugiés situés dans l' ARYM (contrat 99/4006 de 2 millions d'euros), entre juin et octobre 1999, n'a pas été adapté au nombre de réfugiés réellement présents dans les camps. Il était initialement prévu de distribuer 2 kg d'aliments frais par personne et par semaine, mais les réfugiés de ces camps en ont reçu 12 kg en moyenne par personne et par semaine en juillet et 10 kg en août. Dans le même temps, les réfugiés d'un autre camp de l'ARYM n'en ont reçu que 0,2 kg par semaine en juillet et 0,4 kg en août.

Dans le cadre duemergency shelter programmeau Kosovo (programme d'urgence pour la reconstruction des habitations), des "kits d'habitation" ont servi d'unité logistique en matière de planification et d'acquisition. Certaines ONG ont évalué l'ampleur des dégâts de chaque maison et ont distribué les articles du kit qui étaient utiles, méthode d'un bon rapport coût/efficacité. Mais d'autres ONG ont distribué un kit par maison, indépendamment des besoins spécifiques à chaque habitation. Cette façon de procéder n'était pas conforme à la recommandation visant à adapter la distribution aux besoins (étendue et nature des dégâts, taille de la maison et nombre de personnes y habitant) et aux derniers déplacements de population.

35. La question des produits excédentaires, livrés après le départ des réfugiés, s'est révélée particulièrement problématique pour la Croix-Rouge. Malgré des efforts pour réacheminer l'aide vers des zones dans le besoin, l'inertie du secteur logistique n'a pas permis d'annuler ou de réorienter les opérations en temps utile. Pour sa part, ECHO n'a pu intervenir pour éviter une mobilisation inutile des ressources.

L'achat de 26500 postes de radio (1 million d'euros), dans le cadre du contrat 99/6082 passé avec le CICR, s'est avéré d'une utilité limitée compte tenu des conditions technologiques qui prévalaient pendant la crise du Kosovo. Les postes ont été distribués aux réfugiés après leur retour, mais n'ont pas été utilisés à des fins de communication d'urgence comme prévu. Ils n'ont pas été conservés en stock pour "économiser" le financement d'ECHO et être éventuellement utilisés dans d'autres situations d'urgence.

Organisation de l'acquisition des produits et de leur livraison

36. L'acquisition et la distribution de produits alimentaires et non alimentaires de première nécessité, cofinancées par ECHO au moyen de contributions à des programmes du PAM et du HCR, se sont révélées efficientes. Les produits ont été achetés de façon centralisée et la distribution a été confiée aux ONG chargées de la mise en oeuvre. S'agissant du programme d'urgence relatif aux habitations au Kosovo, cependant, les trois principaux donateurs ont décidé d'être tous trois présents dans la province entière plutôt que de se charger d'une zone déterminée ou de confier la responsabilité du programme à l'un d'entre eux. ECHO a suivi l'approche adoptée par le HCR en affectant sept ONG aux sept zones établies à cette fin. L'organisation USAID ayant également fait appel à des ONG, chacun des trois principaux donateurs disposait de sa propre ONG dans chaque région, ce qui, compte tenu des travaux faisant double emploi, ne correspond pas à une utilisation efficiente des ressources.

37. Les sept ONG sous contrat avec ECHO étaient toutes chargées d'acheter des biens. Chacune d'entre elles a donc entrepris de sélectionner des fournisseurs (cela nécessitant souvent plusieurs déplacements à l'étranger), de conclure des contrats, d'organiser l'acheminement des biens vers le Kosovo (tâche complexe) et de rechercher des entrepôts pour les louer. Les ONG manquaient de compétences à cet égard et n'avaient pas les moyens d'assurer la livraison, ce qui a causé des retards dans la mise en oeuvre des programmes ainsi que des problèmes de coordination.

38. Le dispositif en question, faisant intervenir sept distributeurs primaires et treize distributeurs secondaires(15), s'est révélé inutilement compliqué. Dans certains cas, des distributeurs secondaires se sont retrouvés face à deux distributeurs primaires ou travaillaient dans des régions qui se chevauchaient. L'affectation de matériaux et la coordination entre distributeurs primaires et secondaires ne se sont pas déroulées sans heurts, des retards ayant notamment affecté la livraison des matériaux. En outre, il n'a été possible de travailler selon des priorités établies qu'au niveau local, et non au niveau régional.

39. Au lieu d'une seule organisation, ce sont six agences différentes (le CICR, trois ONG financées par USAID ainsi que deux ONG financées par ECHO) qui ont été chargées de l'achat et de la distribution de semences de blé d'hiver et d'engrais, ce qui a entraîné les mêmes problèmes de retard, d'optimisation des ressources, de coordination et de qualité que ceux survenus dans le cas des matériaux de construction. En raison du nombre limité de fournisseurs capables de fournir les semences souhaitées, les ONG se sont trouvées en concurrence pour obtenir les quantités voulues. L'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) a dû fournir des efforts considérables pour s'assurer que les mêmes semences n'avaient pas été achetées plusieurs fois.

Rapports descriptifs

40. Les rapports descriptifs restent rythmés par le calendrier administratif des projets et sont trop souvent effectués aux seules occasions des demandes d'avenant au contrat et de la remise des rapports finals. Ainsi, il n'existe pas de compte rendu régulier de l'état d'avancement des projets ni, en corollaire, de vue d'ensemble des activités.

41. Des rapports sur l'état d'avancement des travaux ont été établis pour la moitié environ des contrats examinés. En déguisant une contribution globale à de vastes opérations en projets spécifiques, les contrats qu'ECHO a passés avec le HCR et la Croix-Rouge ont rendu cet exercice difficile tant pour le partenaire concerné que pour ECHO (voir point 24). Ces deux organisations ont donc cherché à s'absoudre de cet exercice.

42. Les experts d'ECHO éprouvent quelques difficultés à apprécier la contribution d'ECHO aux programmes du HCR et du PAM et à en assurer le suivi. Sur le terrain, le HCR met en oeuvre ses programmes conformément à ses lettres d'instruction internes, et il n'est pas toujours possible d'apprécier isolément les résultats obtenus dans le cadre du contrat d'opération d'ECHO contribuant à leur financement. Les procédures actuelles de suivi sur le terrain sont, tout comme les modalités d'élaboration des budgets et de reddition de comptes, inadaptées à ce type d'opération.

S'agissant du contrat 99/07001 conclu avec le PAM ni le bureau d'ECHO de Bruxelles ni celui basé à Pristina n'étaient en mesure de fournir des informations sur la mise en oeuvre du contrat. Pas même les informations de base, telles que la nature de l'aide fournie, voire le pays bénéficiant de l'aide humanitaire d'ECHO, n'étaient disponibles. ECHO n'étant pas informé du sort réservé aux fonds du PAM, il y a un risque de double emploi avec l'assistance fournie dans le cadre de la décision du 6 mars 1999 en faveur des victimes du conflit en ex-Yougoslavie(16). Les fonds d'ECHO relevant de cette décision sont également affectés au financement de l'aide alimentaire en faveur des plus démunis.

Suivi financier des opérations

43. La Commission a coutume de mesurer l'état d'avancement des opérations par le taux d'exécution des paiements issus du budget communautaire. Cet indicateur ne reflète pas le stade de la mise en oeuvre des opérations d'ECHO, en raison des avances consenties dès la signature des contrats (en moyenne à hauteur de 65 % du montant du contrat pour ce qui concerne la crise du Kosovo).

44. La seule information financière relativement à l'exécution des opérations qui a été communiquée à ECHO dans la pratique est le rapport financier final, dû trois mois après l'expiration des contrats. En l'absence de rapport financier intermédiaire ou d'un état des dépenses effectuées, les rapports descriptifs intermédiaires, lorsqu'ils existent, ne permettent pas toujours une appréciation de l'avancement des opérations exploitable pour la bonne gestion des fonds, qui dans plusieurs cas sont restés inutilement bloqués sans que cela ne soit détecté. Les réorientations et extensions accordées par ECHO augmentent d'autant la période pendant laquelle il ne dispose d'aucune information financière.

45. La dissociation des rapports descriptifs et financiers n'est pas justifiée par une logique de gestion et nuit au suivi des opérations. Dans plusieurs des cas examinés, les partenaires ont fourni le budget détaillé des opérations à l'appui de demandes de prolongation des contrats. ECHO n'a cependant jamais demandé d'état des dépenses effectuées, document pourtant nécessaire pour véritablement apprécier la situation, notamment lorsque les demandes sont effectuées à la fin de la période de mise en oeuvre initialement prévue.

Le contrat 99/5009 pour la gestion du camp de Durres en Albanie a expiré le 5 juillet 1999. Ce n'est qu'à la réception du rapport financier final du 3 novembre 1999 qu'ECHO a constaté qu'un montant de 0,25 million d'euros seulement, sur un budget de 1 million d'euros, avait été dépensé, le budget correspondant au personnel ayant cependant été utilisé à hauteur de 84 %. Il s'ensuit qu'un montant de 0,6 million d'euros, issu de l'avance de 80 % versée, est resté bloqué inutilement. En mars 2000, ECHO n'avait encore émis aucun ordre de recouvrement.

Système d'information et de gestion

46. Les décisions de la Commission prévoient une affectation indicative par destination géographique ainsi que des enveloppes régionales, principalement pour la Croix-Rouge et les agences des Nations unies. Le système d'information et de gestion d'ECHO ne permet cependant pas de retracer de façon fiable les opérations exécutées par pays (et, dans le cas de la RFY, par province) pour les principales raisons suivantes:

a) les codifications géographiques ne correspondent pas aux besoins. Alors que la Serbie, le Monténégro et le Kosovo sont des zones d'intervention distinctes dans le texte des décisions de la Commission et dans la réalité, le système n'identifie que la RFY;

b) le suivi de la mise en oeuvre est assuré sur la base des décisions de la Commission, qui ne comprennent pas seulement des mesures d'aide d'urgence, mais d'autres actions comme celles en faveur de l'Albanie. Il n'existe donc pas d'informations globales concernant la crise du Kosovo;

c) les opérations identifiées comme régionales se sont, en réalité, déroulées dans une zone géographique particulière sans que cela n'apparaisse dans le système de gestion et d'information;

d) nombre d'opérations ont été réorientées géographiquement sans que cela ne soit enregistré.

Le contrat régional 99/6029 signé le 21 juin 1999 avec la Croix-Rouge danoise (1,25 million d'euros) devait profiter aux personnes déplacées en Albanie, en RFY et en ARYM. Du fait du retournement de la situation en juin, il a en fait été intégralement mis en oeuvre en Serbie. Cette modification n'a pas été enregistrée dans le système d'information et de gestion d'ECHO.

Justification des avances

47. Pour 48 % de la totalité des contrats passés dans le cadre des décisions arrêtées en 1999 concernant la crise du Kosovo, ECHO a versé une avance de 80 % à la signature du contrat, les autres contrats bénéficiant d'une avance de 50 %. Pour huit(17) des contrats examinés, les dépenses exécutées à la date d'expiration du contrat sont restées inférieures au montant versé. Il peut y avoir des raisons opérationnelles acceptables justifiant la prorogation des contrats. Toutefois, dans les cas où les premières avances se sont révélées excessives en raison de l'évolution des événements, les dossiers ne montraient pas toujours clairement que les prorogations étaient justifiées.

Pour l'une des ONG qui a bénéficié d'une avance de 80 %, les dépenses directes ne représentaient que 25 % du budget à la date initialement prévue pour la fin des opérations. Suite au retour des réfugiés, ECHO a accepté la proposition de l'ONG de réorienter ses actions, en dépit du fait que le HCR, qui était responsable de la coordination de ces actions, avait déjà passé des contrats avec des organisations locales pour leur mise en oeuvre.

48. L'article 21, paragraphe 3, des conditions générales des contrats d'ECHO prévoit le versement d'une avance de 50 %, complétée éventuellement par un second versement de 30 % dès que le partenaire justifie avoir atteint un degré suffisant de mise en oeuvre. Le versement d'une avance de 80 % au lieu de 50 % doit, selon l'article 21, paragraphe 2, des conditions générales susmentionnées, être justifié par la nature des opérations ou par un échéancier des dépenses. Ces justifications ne figurent pas dans les dossiers d'instruction des contrats.

Liquidation financière des opérations

49. ECHO effectue avec retard le décompte et le paiement final des opérations achevées. Un examen des opérations achevées à la fin du mois de février 2000 a montré que, sur 64 contrats arrivés à expiration avant le mois de novembre 1999, soit trois mois avant, 51 n'avaient pas été liquidés. Le montant restant à liquider concernant ces contrats s'élevait à 54 millions d'euros. Pour les opérations en cours avant l'évacuation du Kosovo en mars 1999, la perte de dossiers d'ECHO ou de ses partenaires a ralenti l'établissement des décomptes finals.

S'agissant du contrat 98/2002 passé avec le CICR, arrivé à expiration le 17 février 1999, le rapport final a été présenté le 15 juin 1999, mais le décompte final n'était toujours pas établi au début du mois de mars 2000.

CONCLUSION

Appréciation d'ensemble

50. L'ampleur et la rapidité des déplacements de population et des retournements de situation ont lancé un défi à toutes les grandes organisations humanitaires chargées de canaliser l'aide considérable mobilisée par la communauté internationale en réponse à la crise du Kosovo. La difficulté à répondre immédiatement à des besoins de grande ampleur (voir points 26-32) et à coordonner de très nombreux intervenants soucieux de leurs propres priorités (voir points 36-39) ainsi que l'inertie du dispositif d'intervention complexe en résultant (voir points 34-35), ont été à l'origine des principaux problèmes.

51. Les agents et les experts d'ECHO ont fait preuve d'un engagement certain pour identifier et approuver de nombreuses opérations d'aide humanitaire. La rapidité, l'efficacité et l'efficience de la mobilisation des ressources puis de leur mise en oeuvre ont cependant souffert d'un dispositif réglementaire et contractuel mal adapté à l'urgence de la situation (voir points 12-20) et au rôle majeur joué par les agences des Nations unies (voir points 21-22).

52. En raison de la pratique consistant à affecter les fonds à des dépenses précises (earmarking), l'intégration des contributions d'ECHO dans le dispositif d'intervention a été difficile malgré le volume non négligeable qu'elles représentent (voir points 23-25).

53. Les moyens de suivi disponibles n'ont pas permis à ECHO de bien maîtriser le déploiement des opérations sur le terrain dans un contexte en rapide évolution, la priorité restant accordée aux procédures d'instruction des projets et de conclusion des contrats (voir points 40-46).

54. Le rôle et les obligations d'ECHO dans les situations d'urgence sont ceux d'un donateur actif (voir points 9-11). Les dispositifs permettant de mobiliser rapidement des ressources humaines et financières (voir points 27-32) et de tirer les enseignements des situations de crise passées n'étaient toujours pas en place. Cela a nui à la capacité d'ECHO de répondre rapidement à la crise du Kosovo.

Recommandations

55. Les procédures administratives (décision, autorisation des opérations et paiements) pourraient être véritablement modulées selon le degré de l'urgence. En particulier, pour améliorer la crédibilité et la rapidité d'ECHO, il conviendrait d'instaurer des procédures adéquates en matière de prise de décision sur le terrain pour la phase d'urgence des crises humanitaires. En outre, il est nécessaire de doter les unités opérationnelles gérant les contrats d'aide d'urgence d'effectifs suffisants, d'améliorer les systèmes d'information et de gestion et d'affecter aux bureaux locaux un support logistique approprié.

56. Si l'Union européenne est appelée à continuer d'affecter une proportion non négligeable de l'aide d'urgence d'ECHO aux agences des Nations unies, une approche plus réaliste et plus active du financement de ces organisations est nécessaire. Étant donné l'importance de la contribution communautaire à leur financement, une participation effective de l'UE aux organes de programmation et de gestion des agences des Nations unies ainsi que son intervention au niveau du dispositif d'audit de celles-ci seraient indiquées [voir également le rapport annuel relatif à l'exercice 1999(18)].

57. Il convient d'appréhender les programmes des agences des Nations unies et de la Croix-Rouge dans leur globalité pour pouvoir en suivre correctement la mise en oeuvre sur le terrain, ce que les procédures d'ECHO ne permettent pas à l'heure actuelle. ECHO devrait examiner les possibilités de réorienter sa stratégie actuelle centrée sur l'évaluation des intrants, lesquels ne reflètent pas toujours fidèlement la situation réelle, sur l'évaluation des extrants, en utilisant des indicateurs de performance quantifiés.

58. ECHO devrait s'assurer que ses partenaires disposent d'une logistique appropriée lorsqu'il finance des programmes d'achats importants et vérifier si des agences d'approvisionnement spécialisées ne sont pas à même de fournir ce service dans de meilleures conditions de délai, de coût et de coordination que des ONG agissant en ordre dispersé.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 21 et 22 mars 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Accord passé avec Belgrade en octobre 1998 prévoyant le retrait partiel des forces yougoslaves et le déploiement au Kosovo de 2000 vérificateurs de l'OSCE, évacués le 19 mars 1999 après l'échec des négociations de Rambouillet concernant le statut de la province.

(2) En application de l'accord de paix du 10 juin 1999, les forces yougoslaves se sont complètement retirées avant le 20 juin 1999.

(3) La résolution n° 1244 du 10 juin 1999 adoptée par le Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies a décidé le déploiement au Kosovo d'une présence internationale civile et de sécurité placée sous sa juridiction. La présence civile (MINUK) est organisée en quatre secteurs d'activité: l'administration civile (assurée par l'ONU), l'aide humanitaire (coordonnée par le HCR), la reconstruction économique (sous les auspices d'une Task-force instaurée par l'UE) et le renforcement institutionnel (sous la responsabilité de l'OSCE). Pour des raisons de sécurité, l'ONU a décidé d'établir une présence internationale de sécurité (force internationale de maintien de la paix au Kosovo, KFOR).

(4) Les estimations de la population vivant au Kosovo avant la crise varient. Le bureau de statistiques fédéral yougoslave l'évaluait à 1,96 million en 1992, tandis que d'autres sources indiquaient 1,5 million et 2,1 millions. Le 9 juin 1999, l'ONU a évalué à quelque 500000 personnes le nombre d'habitants restés au Kosovo. Outre les déplacements de population décrits plus haut, plus de 130000 réfugiés kosovars ont cherché asile après février 1998 hors de la région, notamment en Allemagne et en Suisse, et 91000 réfugiés en ARYM ont été évacués temporairement dans le cadre du programme d'évacuation humanitaire du HCR.

(5) 62 millions d'euros pour l'Albanie, 25 millions d'euros pour l'ARYM et 13 millions d'euros pour le Monténégro.

(6) Mandat confié à ECHO par la Commission, le 6 novembre 1991.

(7) L'article 13 du règlement du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire permet à la Commission, en cas d'urgence, de décider des actions jusqu'à un plafond de 10 millions d'euros sans avis préalable du comité des aides humanitaires.

(8) Document d'ECHO intitulé "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion" (Séminaire d'Ohrid, 6 - 7 novembre, rapport de synthèse préliminaire et conclusion).

(9) Voir le rapport annuel relatif à l'exercice 1998 (JO C 349 du 3.12.1999, points 5.85, 5.86 et 5.89).

(10) Documents 14 et 15 concernant les procédures d'acquisition de biens.

(11) Le problème posé par la convention entre l'UE et l'ONU a été plus largement évoqué dans le rapport annuel de la Cour relatif à l'exercice 1999 (JO C 342 du 1.12.2000, points 5.94-5.103).

(12) Dans sa communication relative aux objectifs stratégiques 2000-2005 [COM (2000) 154 du 9 février 2000 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions], la Commission a déclaré: "Nous sommes un acteur mondial et un leader dans les domaines du commerce, de l'aide et des finances. L'Union n'est cependant pas pleinement représentée au sein des institutions financières internationales et des agences des Nations unies. Il convient de corriger cette anomalie." De son côté, dans une proposition de résolution, le Parlement européen "invite la Commission et les États membres à soutenir les efforts entrepris pour que la présence et l'influence de l'Union européenne auprès des organisations internationales reflètent mieux son poids politique et l'ampleur de sa contribution à l'aide humanitaire" (PE 286.789, point 15).

(13) Voir clause 1.6 de la convention.

(14) La période de mise en oeuvre court à compter de la date d'éligibilité des dépenses jusqu'à la date de l'achèvement de l'opération. Les dates sont mentionnées telles qu'elles figurent dans les comptes d'ECHO au 6 mars 2000.

(15) La distribution primaire correspond à la livraison des biens par le fournisseur à un entrepôt local, la distribution secondaire correspond à la distribution des biens au bénéficiaire à partir de l'entrepôt local.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 millions d'euros.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999 (JO C 342 du 1.12.2000, point 5.102).

Annexe

VENTILATION DES 29 CONTRATS EXAMINÉS

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Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I. La Commission tient à souligner le fait que le budget de 400 millions d'euros utilisé lors de la crise du Kosovo a représenté près du double du budget initial d'ECHO, sans que cela n'ait pratiquement pas entraîné le recours à des effectifs supplémentaires. Concrètement, cela signifie qu'ECHO a dû assurer la gestion de 12 décisions et de 500 contrats supplémentaires.

II. La Commission reconnaît que l'échantillon de contrats ayant fait l'objet de l'examen de la Cour des comptes représente les principaux partenaires d'ECHO (à savoir ceux qui ont bénéficié d'un contrat doté d'un grand budget) ainsi que les zones géographiques et secteurs d'intervention majeurs. Il n'en demeure pas moins que cet examen ne s'est peut-être pas suffisamment concentré sur les partenaires ONG d'ECHO, qui en définitive ont reçu un budget total représentant plus de la moitié des fonds.

La Commission estime en tout état de cause qu'un examen des résultats obtenus par l'ensemble des organisations intervenues lors de la crise révélerait que les résultats globaux d'ECHO sont au moins équivalents à ceux d'autres organisations donatrices similaires. La Commission fait également observer que l'évaluation indépendante du fonctionnement d'ECHO, introduite en avril 1999 au titre de l'article 20 du règlement concernant l'aide humanitaire, a notamment conclu que "ECHO finance actuellement l'aide communautaire au moins aussi bien que les autres organisations et probablement mieux et de manière plus efficace que les autres organisations internationales comparables".

III. En ce qui concerne le cadre dans lequel l'aide humanitaire de l'UE est mise en oeuvre et son effet sur la rapidité de la mise en oeuvre, ECHO, en tant que service de la Commission, doit veiller à ce que la réponse à l'impératif humanitaire aille de pair avec une bonne gestion financière, obligation que les traités imposent expressément. Dans l'intervalle, ECHO a pris un certain nombre de mesures pour rendre les procédures encore plus efficaces.

IV. Les caractéristiques spécifiques des Nations unies sont également prises en considération par voie de contrat étant donné que les agences des Nations unies conviennent de se conformer aux conditions du CCP pour chaque contrat, sous réserve de la primauté des conventions séparées entre l'UE et l'Organisation des Nations unies lorsqu'il s'agit de questions spécifiques couvertes par ces conventions.

V. La convention entre l'UE et l'Organisation des Nations unies proprement dite reconnaît que certaines questions sont restées en suspens et qu'elles doivent faire l'objet d'un examen ultérieur dans le cadre de discussions entre les Nations unies et l'UE, qui ont été engagées mais n'ont pas encore été menées à terme. La Commission convient qu'il est important de poursuivre ces discussions.

S'agissant de l'établissement de budgets fondés sur les projets pour les Nations unies, dans certains cas, la Cour des comptes soutient à juste titre dans l'ensemble que cela n'a présenté qu'un lien ténu avec les activités connexes du programme. Dans d'autres cas, le projet a néanmoins une identité propre permettant une gestion séparée et les programmes sont souvent établis en consultation avec ECHO.

Quoi qu'il en soit, la Commission examine la possibilité de financer des parties de programmes et d'en discuter avec les Nations unies tout en considérant que cette modification aura de nombreuses répercussions et que d'autres questions devront être analysées dans le même temps (par exemple: l'obligation de rendre compte des résultats dans le cadre de l'ONU, si les contrôles des moyens mis en oeuvre sont affaiblis, et participation de la Commission à ce système). Selon la Commission, de telles modifications pourraient engendrer, faute de gestion correcte, autant de problèmes nouveaux qu'elles n'en résoudraient.

À supposer que ces questions soient réglées, la Commission estime qu'une telle modification ne pourrait intervenir qu'au terme d'une révision du règlement financier afin que la Commission puisse établir un dispositif financier plus souple avec les organisations internationales, y compris les Nations unies. La Commission a formulé des propositions dans ce sens.

VI. Certains effectifs du siège d'ECHO ont entrepris des missions sur le terrain afin de contribuer à des tâches opérationnelles et administratives, ce qui signifie que, dans la plupart des cas, la communication entre Bruxelles et le personnel de terrain n'a pas soulevé de problème. Les seules déficiences que la Commission admet résident dans le fait que certains des retards ont été enregistrés en raison de la nécessité de faire approuver les contrats par Bruxelles. Reconnaissant la nécessité d'apporter des améliorations à ce système, ECHO a maintenant désigné en son sein des effectifs spécifiques qui se tiennent prêts à réaliser à l'avenir ce type de tâche si cela s'avère nécessaire.

VII. Eu égard à l'ampleur, à la complexité et à la rapidité de la crise sur le terrain, il aurait été étonnant que les experts d'ECHO n'aient pas été confrontés aux problèmes particuliers de suivi qu'évoque la Cour des comptes. Il y a lieu de déterminer dans des limites réalistes l'extension éventuelle d'un tel suivi systématique régulier - étant donné l'ampleur et la complexité des crises - si l'on veut qu'un donateur ou une agence ait un impact dans un délai raisonnable.

VIII. S'agissant de la durée de certains contrats au-delà de celle prévue initialement, la Commission tient à souligner que les décisions de prorogation de contrats ont été prises en raison de la complexité et de la rapidité de la crise et qu'elles reposaient sur les besoins opérationnels.

En tout état de cause, la décision de clore des contrats au titre desquels des frais considérables ont été effectués aurait été clairement inefficace, alors qu'une extension de contrats peut donner lieu à des profits concrets substantiels moyennant des coûts additionnels marginaux très faibles.

IX. La Commission soutient que, en réalité, ECHO a réagi dans des délais appropriés en dépit du fait que la situation sur le terrain, en évolution rapide, entraînait la nécessité d'une modulation des efforts. La Commission reconnaît qu'il peut être difficile de trouver un équilibre entre l'objectif visant à financer en temps opportun des actions humanitaires et celui de maintenir simultanément des contrôles financiers. Cela représente le défi auquel sont confrontés ECHO et toutes les grandes organisations donatrices du secteur public.

Certaines des actions que la Commission a engagées pour simplifier le cadre réglementaire et procédural ont été évoquées ci-dessus, en particulier les propositions de modification à apporter aux règlements financiers et au processus décisionnel. La Commission se félicite du soutien de la Cour des comptes concernant la nécessité de modifier certains éléments.

X. La Commission a déjà approuvé, à la demande d'ECHO, le principe d'une nouvelle procédure décisionnelle-cadre applicable aux situations d'urgence afin d'y faire face de manière plus souple. Cette nouvelle procédure sera mise en oeuvre prochainement.

Concernant les relations futures avec les Nations unies, la Commission a été à l'origine de réunions qui ont été organisées avec cette organisation comme avec la Cour pour aborder cette question. Dès lors qu'il s'agit de questions liées à la transition possible vers le financement de volets de programmes au détriment de projets entiers, la Commission se penche actuellement sur cette question tout en estimant que son incidence nécessite une étude détaillée et une modification du règlement financier, qui a déjà fait l'objet d'une proposition.

INTRODUCTION

5. En tout état de cause, la Commission estime qu'un bilan des opérations menées par toutes les organisations lors de cette crise montrerait que les résultats globaux obtenus par ECHO sont au moins égaux à ceux d'autres organisations donatrices similaires. La Commission fait également observer qu'une évaluation indépendante du fonctionnement d'ECHO pendant la période 1996-1998 soumise en avril 1999, au titre de l'article 20 du règlement concernant l'aide humanitaire, a conclu entre autres que "ECHO finance actuellement la livraison de l'aide humanitaire au moins aussi bien que toute autre organisation, et probablement mieux et d'une manière plus efficace que toute autre organisation internationale comparable".

6. La Commission reconnaît que l'échantillon que la Cour des comptes a examiné est le reflet des principaux partenaires d'ECHO (à savoir ceux qui ont conclu des contrats à grand budget) et des principales zones et secteurs géographiques d'intervention. Cet échantillon n'est toutefois pas suffisamment axé sur les partenaires ONG d'ECHO, qui en définitive ont bénéficié ensemble de plus de la moitié des fonds.

CADRE D'INTERVENTION

Rôle d'ECHO

11. La Commission reconnaît que l'obligation faite à ECHO d'élaborer des rapports quotidiens sur la situation a effectivement donné lieu à une surcharge administrative alors qu'une procédure simplifiée aurait probablement donné des résultats similaires.

Procédures d'urgence

12. La Commission cherche à simplifier son processus décisionnel dans le cadre de la réforme. En outre, pour ECHO, la Commission envisage d'habiliter le directeur d'ECHO à prendre des décisions immédiates selon certains critères dans des situations d'urgence prédéterminées.

13. Les trois points spécifiques du CCP dont fait mention la Cour des comptes, au titre desquels des dérogations sont autorisées dans des situations d'urgence, sont dans la pratique les principaux domaines où s'impose une certaine flexibilité dans ces situations.

14. Afin d'accélérer la procédure de paiement pour ECHO, ce dernier a demandé à la DG AUDIT de charger spécifiquement un agent de la procédure accélérée d'autorisation des paiements d'ECHO.

ECHO se rallie à l'observation de la Cour des comptes selon laquelle les ONG peuvent rarement fournir des avances pour des activités importantes. C'est une des raisons pour lesquelles l'octroi d'avances de 80 % s'est avéré nécessaire pour de nombreux contrats au cours de la crise du Kosovo.

15. En ce qui concerne l'absence de données financières plus détaillées concernant les contrats d'urgence, il est vrai qu'ECHO a éprouvé des difficultés à obtenir de telles informations de certains de ses partenaires. Partant, il y a lieu de clarifier la question du délai nécessaire pour la communication de données financières plus détaillées au titre du CCP et d'en déterminer l'opportunité. Pour la prochaine révision du CCP, ECHO se propose de rendre plus explicite l'obligation de fournir des informations supplémentaires dans un certain délai.

En outre, il convient de relever le fait que ces difficultés ont concerné un nombre très limité de contrats dans le cadre de la crise du Kosovo.

16. En ce qui concerne la rapidité de mobilisation d'experts, ECHO examine actuellement la possibilité d'établir un contrat-cadre afin de dresser une liste nominative d'experts de réserve, laquelle permettrait un déploiement encore plus rapide.

17. Quant aux commentaires de la Cour des comptes faisant état des résultats du séminaire qu'ECHO a organisé de sa propre initiative dans l'ARYM, la Commission tient à formuler les remarques suivantes:

a) La capacité d'ECHO à réagir dans les situations d'urgence devrait s'améliorer en raison de l'augmentation actuelle de ses effectifs ainsi que des pouvoirs que l'on propose de déléguer à partir de 2001 au directeur d'ECHO afin de lui permettre de prendre des décisions selon certains critères dans des situations d'urgence prédéterminées.

b) Les préoccupations d'ECHO concernant les situations d'urgence ont porté sur la question de savoir si les procédures étaient suffisamment adaptées à ces situations urgences plutôt que sur la nécessité de définir une politique. En conséquence, depuis la nomination du nouveau directeur d'ECHO en mars 2000, l'organisation d'ECHO a subi plusieurs modifications et les procédures applicables ont également été remaniées.

c) ECHO a déployé bien des efforts pour coordonner ses activités, notamment en communiquant aux États membres un rapport quotidien sur l'état des opérations. La Commission ne pense pas qu'un manque éventuel de coordination entre les États membres ou au sein de ceux-ci puisse être principalement imputé à la Commission elle-même ou à ECHO.

d) ECHO envisage actuellement la possibilité de lancer un appel d'offres pour mettre à disposition sur demande une capacité d'assistance technique destinée à certains usages spécifiques en cas d'urgence.

18. S'agissant des actions visant à remédier aux problèmes identifiés lors du séminaire ECHO en juin 2000, ECHO a adopté une nouvelle structure organisationnelle s'inspirant de l'approche de gestion par activité, en rationalisant l'organisation et en en clarifiant les tâches. La nouvelle structure ainsi adoptée a conduit à un redéploiement des ressources humaines de sorte qu'aujourd'hui les activités de base d'ECHO regroupent plus de 60 % des effectifs.

Ces facteurs ont également amené ECHO à définir, pour 2001, ses principes de programmation, qui consistent par exemple à rechercher une distribution de fonds plus équilibrée par bénéficiaire, à se concentrer sur des situations instables faisant suite aux crises, à mettre à profit d'une manière plus systématique les enseignements tirés de l'expérience et les évaluations ainsi qu'à continuer d'intervenir dans les "crises oubliées".

Le livre blanc sur la réforme a également conduit ECHO à entreprendre une série d'actions, qui ont notamment concerné le renforcement de l'unité budgétaire d'ECHO, la création d'une structure d'audit indépendante conjointement avec le SCR (action 81) ainsi que la révision et l'évaluation des contrôles et procédures financières internes en cours (action 84).

Le contrat-cadre de partenariat (CCP)

19. ECHO a engagé un processus complémentaire de mise à jour et d'adaptation du CCP, à la lumière de l'expérience résultant de la révision qui en a été effectuée en 1999 et 2000. Ce processus devrait être mené à son terme dans un délai plus bref que celui qui a été nécessaire à l'exercice antérieur. Une première phase technique est entrée en application le 1er février 2001. Une seconde phase, à achever d'ici à la fin du premier semestre 2001, concernera un nombre restreint de questions plus substantielles; ECHO consultera ses partenaires au cours de ce processus.

Convention entre la Communauté européenne et l'Organisation des Nations unies

21. L'UE n'étant pas membre de l'Organisation des Nations unies, l'obligation de rendre compte des contributions communautaires doit être établie au cas par cas au moyen de contrats. La convention-cadre de financement entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies de 1999 a permis une coopération plus aisée avec le système de l'ONU.

22. La Commission reconnaît qu'une solution n'a pas encore été apportée à tous les problèmes qui affectent les relations entre la CE et l'ONU. En effet, la convention entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies du 9 août 1999 a clairement identifié certains domaines qui nécessitaient un examen ultérieur. Il est essentiel de dégager une solution mutuellement satisfaisante pour les problèmes que soulève la mise en oeuvre concrète de certains éléments de la convention entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies, tels que l'établissement de rapports. La Commission considère toutefois que l'ONU comme la Commission ont besoin de changements et que ces changements passent par une réflexion en profondeur.

La non-conclusion de contrats avec le PAM à un stade initial du processus est due largement au fait que le PAM avait initialement refusé l'accès aux documents originaux lors d'une visite de vérification d'ECHO en juillet 1999. Cela a conduit à la suspension temporaire des paiements en l'an 2000. Les contrats spécifiques mentionnés ont également posé des problèmes à la suite du refus du PAM de répondre aux nombreuses demandes de communication de budgets détaillés. Avec l'accord du service juridique et de la DG "AUDIT", ECHO a maintenu des contacts avec le PAM afin d'y remédier. Le PAM a fini par communiquer les informations demandées en ce qui concerne la vérification comme les budgets, et ce conformément aux demandes initiales d'ECHO. Depuis lors, le PAM et ECHO ont réussi à utiliser les fonds concernés.

Bien-fondé de l'affectation des fonds à des dépenses précises

24. Dans certains cas, c'est à raison que la Cour des comptes affirme que les projets identifiés par de grandes organisations internationales dans le cadre de leur programme pour les contrats ECHO sont quelque peu théoriques. Il n'en demeure pas moins que cela n'est pas vrai dans tous les cas car les projets ont une vie propre et peuvent être gérés séparément. En tout état de cause, ECHO est souvent associé à des partenaires pour l'élaboration du programme, de sorte que, dans la pratique, le rôle d'ECHO peut aller au-delà du projet prévu au contrat.

Quoi qu'il en soit, les dépenses rassemblées pour un projet d'ECHO devraient être unies par un lien logique et ne pas constituer une simple énumération de coûts existants dans le cadre du programme.

25. La Cour des comptes affirme à juste titre que l'ONU ne fournit pas toujours à ECHO d'informations appropriées sur les résultats atteints au niveau du projet. Cependant, une modification de la base des relations qui permettrait à ECHO de conclure un contrat au niveau du programme plutôt qu'à celui du projet pourrait soulever d'autres problèmes si cette modification n'est pas gérée correctement. Il conviendrait de se pencher sur des questions telles que la nécessité de substituer, aux contrôles sur les moyens mis en oeuvre, des contrôles des performances ainsi que l'éventuelle participation de la Commission au système de contrôle financier de l'ONU.

Aux yeux de la Commission, une telle approche ne serait pas entièrement compatible avec le règlement financier en vigueur. Une révision du règlement financier est en cours et, dans ce contexte, la Commission a proposé une modification qui lui permettrait de négocier des modalités de mise en oeuvre appropriées avec les organisations internationales si elles sont approuvées.

GESTION DES OPÉRATIONS

Mobilisation des fonds

26. Concernant l'utilisation par le HCR des fonds d'ECHO, que la Cour des comptes cite à titre d'exemple, l'ONU a éprouvé des difficultés à déceler les modifications intervenues au niveau du projet dans son système de comptabilité, mais l'amélioration du logiciel et du système d'établissement de rapports financiers en cours d'installation au sein du HCR devraient y remédier.

27. S'agissant du taux d'utilisation de fonds au cours de l'année 1999, il y a lieu de faire observer ce qui suit:

a) sur les 378 millions d'euros, 50 millions d'euros correspondaient à une réserve d'aide d'urgence spécifiquement destinée à un usage ultérieur - 91 % des fonds affectés (cette réserve exclue) ont donc été absorbés dans le cadre de contrats conclus avant le 31 décembre 1999;

b) la principale difficulté a résidé dans la tournure qu'a prise la crise après le retour soudain de tous les Kosovars au Kosovo lorsque la KFOR a pénétré dans la région;

c) un des problèmes auxquels ECHO a été confronté était de recevoir de ses partenaires des propositions correspondant à sa stratégie, plusieurs d'entre eux étant plus préoccupés par la reconstruction d'infrastructures que par l'aide humanitaire.

Étant donné les circonstances qui prévalaient à l'époque, le calendrier et les ressources dont disposait ECHO, le fait que 91 % des fonds affectés aient fait l'objet de contrats représente un succès majeur.

28. Le taux relativement lent d'utilisation des fonds observé vers la mi-1999 est principalement lié au retour imprévu, rapide, massif et spontané de réfugiés kosovars en juin 1999. L'ensemble de la communauté d'aide humanitaire a dû prendre alors le temps de réévaluer les besoins et de modifier les contrats.

29. Les dates d'éligibilité des dépenses sont convenues avec les partenaires pour chaque contrat. Ce sont habituellement les partenaires qui sollicitent des dates rétroactives, bien qu'ECHO puisse évoquer l'existence de cette faculté.

Les retards survenus dans le lancement des opérations et la signature des contrats étaient également imputables aux difficultés de la situation sur le terrain.

30. La Commission considère que les retards dans la mobilisation des fonds en 1999 n'ont pas atténué, dans la pratique, la pertinence et l'utilité des activités qu'elle finance. En effet, 53,6 millions d'euros d'aide humanitaire avaient déjà fait l'objet d'un contrat en avril 1999. Eu égard à la complexité de la crise, la Commission ne juge pas les délais non raisonnables et ne considère pas non plus qu'une autre solution était possible.

Concernant les difficultés auxquelles se sont heurtés la FICR et le CICR, il y a lieu de signaler que le retour de réfugiés en juin 1999 a été spontané, massif et rapide et que, en conséquence, les principaux programmes d'aide qui étaient alors appliqués dans les pays voisins, établis sur l'hypothèse d'un retour progressif de réfugiés, n'étaient plus adaptés à la réalité. Les actions d'ECHO sont allées de pair avec celles d'autres acteurs humanitaires.

Ressources et organisation d'ECHO

31. Aux yeux de la Commission, la prorogation de contrat citée à titre d'exemple par la Cour des comptes était pleinement justifiée par des raisons opérationnelles. En tout état de cause, il y a lieu d'évoquer le dilemme que suscite fréquemment l'adoption d'une décision de prorogation ou non de contrats, notamment dans des situations aussi instables que celles qui ont prévalu lors de la crise du Kosovo. La plupart des contrats humanitaires qu'ECHO a signés comportent deux phases. Une part disproportionnellement grande des dépenses contractuelles totales (par exemple: acquisition de produits de base) est engagée au cours de cette première phase. La deuxième intervient sur le terrain lorsque le partenaire réalise les opérations de distribution, de réhabilitation etc. Pendant la seconde phase, bien des raisons non prévues peuvent expliquer le fait que l'exécution de certaines opérations puisse être temporairement entravée ou le rythme de mise en oeuvre en être diminué. Même si l'on fait abstraction des raisons humanitaires, il serait contraire - étant donné le montant important de fonds engagés au cours de la première phase - aux principes de bonne gestion financière de refuser une prorogation de contrat lorsque cette prorogation donnerait des résultats concrets pour un coût marginal faible - en dépit de l'obtention de résultats parfois inférieurs aux prévisions.

Quant à l'avenant au contrat que cite la Cour des comptes et qui, selon elle, a été décidé afin de maintenir la présence de l'ONG sur le terrain sans raison opérationnelle suffisante, le contexte opérationnel était le suivant: il s'agissait initialement d'un projet à court terme destiné à la fourniture de produits alimentaires, mais qui après le retour des Kosovars dans leurs foyers, a été transformé en projet à long terme pour la fourniture de moyens de production agricoles. De l'avis de la Commission, cette modification se justifiait par les raisons suivantes. En premier lieu, la Commission estime que des propositions claires ont été présentées pour le projet initial comme pour le projet modifié. En deuxième lieu, le projet modifié, du fait de sa version nouvelle, couvrait une période plus longue que le projet initial, ce qui a conduit à la nécessité de maintenir des effectifs sur le terrain. En troisième lieu, s'il est vrai que, comme pour la plupart des partenaires, l'ONG a enregistré dans ses livraisons un certain retard imputable à des problèmes de logistique dans la zone, l'enquête sur le terrain qu'un expert d'ECHO a effectuée - notamment en recueillant l'avis direct des bénéficiaires - fait apparaître que le résultat final du projet était "efficace" et "cohérent".

Instruction des projets

33. Certains membres de l'unité financière d'ECHO ont effectué un séjour de plusieurs semaines à Pristina afin d'aider à l'exécution de tâches de logistique. Concrètement, ECHO estime qu'à l'époque il n'y avait aucune autre option. Depuis, des assistants administratifs régionaux ont été nommés à la Côte d'Ivoire le 1er juillet 1999, dans la Corne de l'Afrique le 1er septembre 2000, et à Skopje, le 18 septembre 2000, en vue d'assouplir cette question, et certains membres de l'unité financière d'ECHO se tiennent toujours prêts à intervenir dans ces cas là.

Adaptation de l'aide aux besoins

34. La plupart des propositions de projet étaient suffisamment détaillées pour permettre un contrôle ex ante des ressources en personnel, même si ce n'était pas le cas de certains contrats d'aide d'urgence. L'un des moyens d'accélérer la mise en oeuvre des contrats d'aide d'urgence était d'admettre qu'il n'était pas nécessaire de disposer de tous les éléments d'information au stade ex ante. En tout état de cause, la Commission voudrait attirer l'attention sur la réalité des opérations d'aide d'urgence. Elles sont toujours empreintes d'incertitudes: difficultés de prévoir l'évolution des crises, difficultés liées à la détermination des besoins, difficultés de coordination avec d'autres donateurs et organismes d'aide, difficultés de trouver du personnel expérimenté, des fournisseurs etc. Un équilibre s'impose entre, d'une part, le temps nécessaire au respect du cadre réglementaire et procédural dans lequel s'inscrit l'aide humanitaire relevant du secteur public et, d'autre part, l'impératif humanitaire consistant à subvenir aux besoins de la population sur le terrain.

35. La Commission reconnaît que le suivi de certaines ONG était inadéquat et que cela a pu donner lieu à une utilisation inefficace de ressources. Il n'est toutefois pas surprenant de constater que certaines ONG se sont heurtées à des difficultés dans cette région, eu égard à une situation de crise complexe évoluant rapidement.

S'il est possible que la distribution de produits alimentaires dans l'ARYM n'ait pas été réalisée de manière optimale, il n'est pas certain qu'il y ait eu gaspillage.

En dépit du fait que la fourniture d'abris prêts au montage dans le Kosovo n'a peut-être pas été exécutée de la meilleure manière possible, le gaspillage effectif n'en n'a pas été établi clairement. En effet, dans certains cas, ECHO a identifié ce problème à l'époque et a invité les ONG à améliorer l'adaptation de leurs abris.

Organisation de l'acquisition des produits et de leur livraison

36. Le FISR compte parmi plusieurs autres organismes ayant été pris au dépourvu à la suite du retour imprévisible de certains réfugiés.

La distribution de postes de radio aux réfugiés après leur retour a certainement été moins utile que si elle avait eu lieu en Albanie mais, étant donné la persistance d'une situation incertaine et la fragilité de l'infrastructure, celles-ci ont représenté une certaine valeur aux yeux des réfugiés qui ont réintégré leur foyer. Le problème était en partie lié à la difficulté d'obtention d'une réaction rapide de la part du CICR à l'époque, en vue de l'adaptation des dispositions contractuelles.

37. Pour ce qui est de la répartition dans sept régions de l'opération logistique relative au programme d'urgence pour les habitations, le HCR a en effet exercé une action de coordination entre cette dernière, l'OFDA et ECHO, et toutes les ONG financées par l'un de ces donateurs se sont vu remettre une liste de villages qu'elles ont pris en charge et pour lesquels une coordination efficace est intervenue une fois par semaine. Certaines ONG disposant de fonds indépendants ont probablement mis en oeuvre des programmes concernant les habitations sans procéder à une coordination dans le cadre du HCR.

38. Nous renvoyons à la réponse de la Commission figurant au point 40.

39. Nous renvoyons à la réponse de la Commission figurant au point 40.

Rapports descriptifs

40. Quant aux distributeurs secondaires et aux contrats multiples conclus pour l'acquisition des produits, les ONG ont été confrontées à des difficultés qui ne pouvaient être intégralement prévues et même si cela avait été le cas elles n'auraient pas pu être évitées pour autant. En tout état de cause, il n'est pas certain que l'achat de la totalité des semences par une seule entité aurait présenté un intérêt économique direct tandis que le recours à plusieurs ONG a exposé ECHO à moins de risques et lui a permis de bénéficier d'une plus grande souplesse que si une seule ou deux organisations étaient intervenues.

La réponse à la question de savoir si le recours à une seule organisation n'aurait pas été plus efficace reste incertaine.

41. Au titre du contrat-cadre de partenariat, des rapports de suivi devaient être établis périodiquement et ils l'ont été dans bien des cas. À défaut de communication de telles informations par une ONG, ECHO s'efforce d'obtenir que le rapport soit effectivement transmis.

42. ECHO a éprouvé des difficultés à amener certains de ses principaux partenaires à lui communiquer des rapports sur l'état d'avancement des projets. Cela fait l'objet actuellement de discussions entre les différentes parties. Il n'en demeure pas moins que les observations que la Cour des comptes formule au point 40 évoquent les difficultés qui peuvent surgir lorsqu'il n'est pas donné suite à de tels rapports.

Suivi financier des opérations

43. Les difficultés auxquelles se sont heurtés les experts d'ECHO pour le suivi des opérations de certains des principaux partenaires de l'Office doivent être envisagées dans le cadre complexe plus vaste qui sous-tend ces relations et au regard des obligations qui incombent à ECHO en matière d'affectation de ses fonds aux projets, sans perdre de vue le fait que la Commission formule actuellement des propositions d'adaptation de cette obligation.

S'agissant des chevauchements possibles de contrats concernant le PAM et à supposer que cela ait présenté un problème, ils sont imputables à la difficulté d'obtention d'informations de la part du PAM sur l'exécution de ses contrats.

44. Pour la plupart des contrats, les avances octroyées sont habituellement utilisées dans des délais très brefs après le paiement. Eu égard à la complexité de la crise du Kosovo, cela n'a pas toujours été le cas.

45. Pour ce qui est des contrats opérationnels standards, le document 4 du CCP fait obligation aux partenaires d'ECHO de communiquer des rapports trimestriels. Le document invite les partenaires à communiquer des données financières sur le taux d'exécution du budget, sur toute modification apportée au budget initial et/ou modifié ainsi que sur la réaffectation qu'ils proposent des montants non utilisés. Bien qu'ils ne soient pas détaillés, ces rapports constituent une source d'informations financières utiles.

La brève durée d'application que l'on prévoit normalement pour les contrats d'aide d'urgence offre relativement peu de possibilités d'établir des rapports intermédiaires.

Pour toute demande de modification du budget ou de paiement complémentaire introduite par un partenaire, ECHO exige la communication d'un rapport financier intermédiaire détaillé.

Système d'information et de gestion

46. Les partenaires d'ECHO sont déjà tenus de fournir dans tous les cas des rapports financiers concernant la réaffectation de budgets contractuels ou de paiements complémentaires. Ce principe devrait probablement être étendu à la prorogation de contrats.

Quant au faible taux d'utilisation de fonds destinés au camp de Durrës, la Commission, qui en a été informée en novembre 1999 au moyen du rapport financier final de l'ONG, a contacté cette dernière pour obtenir des informations complémentaires et appréhender la situation. Un ordre de recouvrement a été émis le 10 mars 2000 et le partenaire a remboursé le montant dû le 29 mai 2000.

Justification des avances

47. Il est plus difficile de préparer des informations sur des crises humanitaires lorsque ces crises sont susceptibles d'affecter plusieurs régions géographiques et que les réfugiés eux-mêmes peuvent traverser plusieurs frontières d'État. Il est certes toujours possible d'obtenir des informations mais celles-ci exigent une intervention d'ordre plus manuel dans le cadre des crises plus complexes. ECHO améliore actuellement son système de gestion d'informations, ce qui devrait faciliter l'accès à celles-ci.

48. Étant donné l'importance des dépenses effectuées à un stade peu avancé de chacune des opérations et compte tenu du fait que les partenaires d'ECHO, dans leur vaste majorité, opèrent depuis un certain nombre d'années et présentent par conséquent un degré moindre de risque financier, l'octroi d'avances à concurrence de 80 % peut se justifier.

Concernant les contrats conclus entre ECHO et ses principaux partenaires de l'ONU après l'entrée en vigueur en août 1999 de la convention entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies, l'octroi d'une avance de 80 % est devenu plus fréquent. En effet, des avances à hauteur de 95 % peuvent être octroyées aux agences de l'ONU sur justification.

Nous renvoyons également à la réponse de la Commission exposée au point 49.

Liquidation financière des opérations

49. Aussi bien le responsable géographique que l'unité financière examinent la question de savoir si une avance de 50 % ou de 80 % doit être octroyée. S'il est vrai que les motifs justifiant la décision ne sont pas systématiquement énoncés dans le dossier, le fait que la plupart des contrats n'ont reçu que des avances de 50 % indique qu'un tel examen a bien lieu.

Par ailleurs, pour tous les contrats signés avec les partenaires de l'ONU après l'entrée en vigueur de la convention entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies en août 1999, l'on a estimé qu'une avance de 80 % serait plus conforme à la procédure habituelle et qu'elle pourrait être portée à 95 % sur justification.

CONCLUSION

Appréciation d'ensemble

50. Les contrats qu'ECHO conclut avec ses partenaires stipulent que les rapports financiers finals, qui accompagnent la demande de paiement contractuel final, doivent être soumis dans les trois mois qui suivent la fin des projets. Dans la pratique, la plupart des partenaires utilisent une part importante de ce délai de trois mois (et parfois plus) pour soumettre leur rapport. Après réception, la Commission doit effectuer des contrôles de validité avant le paiement final et la clôture du contrat et engager la procédure effective de paiement. Partant, il n'est pas surprenant que les paiements finals pour les contrats arrivés à échéance en novembre 1999 n'aient pas encore donné lieu à un paiement en février 2000.

Le retard dans la liquidation du contrat 98/2002 est lié à un certain nombre de facteurs: les membres de l'unité opérationnelle chargée de l'évaluation des rapports finals étaient surchargés; ce contrat ainsi que plusieurs autres signés avant l'évacuation du Kosovo en mars 1999 ont été liquidés avec un certain retard à cause du pillage des bureaux locaux d'ECHO et du CICR et de la perte de certains documents. Le CICR soutient qu'il a introduit une demande d'avenant à ce contrat auprès d'ECHO/Bruxelles, mais aucune trace d'une telle demande n'a été décelée. Le paiement au titre de ce contrat a finalement eu lieu en juin 2000.

51. La Commission se rallie à l'avis de la Cour des comptes selon lequel, dans cette crise, plusieurs événements exceptionnels se sont produits qui en ont rendu la gestion particulièrement difficile.

Nous renvoyons aux réponses détaillées de la Commission exposées aux points 28 et 30, 41, 38 et 42.

52. Des efforts considérables ont été engagés et continuent de l'être au sein de la Commission en vue d'améliorer constamment la situation et de diminuer les obstacles inutiles. Ces efforts interviennent cependant toujours selon des procédures qui doivent assurer la protection des fonds publics.

Nous renvoyons aux réponses détaillées de la Commission exposées aux points 14,15, 17 à 20 et 20 à 22.

53. La modification de la pratique consistant à affecter des fonds à des projets spécifiques pourrait entraîner des conséquences multiples qui nécessitent un examen minutieux. Par exemple, la Commission n'est toujours pas convaincue que le système de communication de rapport prévu au programme de l'ONU (qui est encore maintenant orienté vers les moyens mis en oeuvre plutôt que vers les chiffres effectifs et les résultats) justifie une réduction de l'élément de contrôle dont dispose actuellement ECHO en opérant le financement de projets. La Commission est en train d'examiner cette question et de formuler des propositions destinées à simplifier le règlement financier sur ce point. Elle persiste à croire néanmoins que toute modification de cette approche nécessite un examen et des négociations approfondies.

Nous renvoyons aux réponses détaillées de la Commission exposées aux points 25 - 28 et 30.

54. S'agissant du suivi de l'utilisation des ressources, ce point représente l'élément le plus difficile de l'ensemble du processus. En dépit de ce que des contrôles concernant l'instruction des projets et la signature des contrats aient été réalisés de manière plus marquée, des efforts considérables - qui ont été parfois entravés - ont également été consacrés au suivi: la Commission disposait sur le terrain de neuf experts affectés au suivi des opérations au plus fort de la crise.

Nous renvoyons aux réponses détaillées de la Commission exposées au point 46 et aux points 49 à 51.

Recommandations

55. La Commission est d'avis que des efforts substantiels ont été réalisés en vue de l'adaptation des procédures afin d'assurer une réaction rapide et efficace. Ces efforts sont en cours.

Nous renvoyons aux réponses détaillées de la Commission exposées aux points 9, 35 et 36 ainsi que dans le résumé.

Les réponses de la Commission à la synthèse de la Cour des comptes exposent certaines des nombreuses améliorations qu'ECHO et la Commission ont apportées aux procédures depuis la date de l'audit afin d'être en mesure de faire face de manière plus efficiente aux situations d'urgence. La Commission reconnaît toutefois la nécessité de poursuivre l'amélioration de ce processus.

Dans le même temps, la Commission considère que l'ampleur de la crise et la vitesse à laquelle la situation évoluait sur le terrain constituaient, au cours de la crise du Kosovo, des défis plus importants que n'en posaient les procédures qu'ECHO ou la Commission ont mises en oeuvre.

56. Quant à l'extension du rôle de l'UE au sein de l'ONU, la Commission a entrepris, au cours de l'année écoulée, de renforcer le dialogue avec cette organisation et en attend actuellement la réponse pour la fixation d'une date d'ouverture de négociations sur certaines questions non réglées de la convention entre l'Union européenne et l'Organisation des Nations unies.

57. La Commission a déjà entamé des discussions au sein de ses services et avec les Nations unies sur la détermination de l'idée-force du programme ou du projet. L'examen de l'ensemble des effets de cette adaptation nécessitera néanmoins un certain délai, notamment parce que les modifications à introduire affecteront aussi bien la Commission que les Nations unies et qu'une gestion inadéquate pourrait imposer une charge de travail accrue aux deux parties.

La Commission adhère pleinement à la recommandation de la Cour des comptes visant à examiner la possibilité de donner la priorité à l'évaluation des résultats sur la base d'indicateurs de performance plutôt qu'aux moyens mis en oeuvre.

58. Concernant la possibilité que des agences d'approvisionnement spécialisées fournissent des services en matière de logistique, ECHO a soulevé ce point dans son rapport concernant l'ARYM. Il existe plusieurs accords internationaux relatifs à l'acquisition de produits par des organismes relevant du secteur public. Ceci devrait faire l'objet d'un examen avant que la Commission n'établisse de contrats-cadres avec des agences spécialisées pour l'acquisition de biens, pour la prestation de services de logistique et pour des opérations d'approvisionnement. La Commission se félicite du soutien que la Cour des comptes a apporté en la matière.