Avis du Comité économique et social sur «L'élargissement de l'Union européenne»

(98/C 19/27)

Le 20 mars 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «L'élargissement de l'Union européenne».

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 octobre 1997 (rapporteur: M. Masucci).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 72 voix pour, 21 voix contre et 16 abstentions l'avis suivant.

1. L'élargissement de l'UE est un des trois grands défis de cette fin de siècle, avec la réforme du Traité et l'Union monétaire. Il s'agit de parfaire la tâche historique que représente la réunification du continent sous l'aspect politique, économique, social et culturel, une tâche qui marquera profondément la vie de l'Union au cours des prochaines décennies et qui est appelée à modifier les équilibres mondiaux.2. Les avantages qui en découleront ne seront pas automatiques, et c'est là que réside le défi pour l'Union européenne. En effet, certains seront inhérents à l'élargissement, comme l'accroissement de compétitivité dérivant des nouvelles dimensions du marché intérieur ou le poids politique accru qui résulte objectivement de la modification des équilibres mondiaux. D'autres en revanche, tels que les avantages culturels ou sociaux, ou encore ceux qui sont issus de l'utilisation politique du poids économique accru ou de la répartition équitable des bénéfices de l'opération, ne sont que potentiels et dépendent:

- de la recherche d'une identité politique et culturelle de l'Europe;

- des efforts et des capacités des organisations politiques et socio-économiques qui représentent les citoyens;

- de l'existence, en substance, de responsables politiques dotés d'une stratégie pour l'Europe et capables d'entraîner l'adhésion et la participation active des populations intéressées.

3. Les problèmes à affronter sont également de taille:

- la situation des différents pays, notamment en ce qui concerne le niveau de démocratie, le respect des droits fondamentaux et des minorités ethniques, la condition de la femme et la protection des mineurs, le fonctionnement des institutions et de l'administration publique, le degré d'assimilation de l'acquis communautaire et du modèle socio-économique;

- les choix concernant l'ouverture des négociations;

- les procédures relatives aux négociations et aux premières adhésions;

- les conséquences sur les politiques de UE;

- les ressources nécessaires à l'avenir pour le financement des politiques;

- d'une manière plus générale, la difficulté de gérer et de faire progresser une Union élargie à 27 pays.

L'ouverture des négociations

4. Le présent avis d'initiative entend contribuer aux choix que le Conseil et la Commission devront opérer au Sommet de Luxembourg, le 10 décembre 1997, à partir des avis préparés par la Commission.

Il est opportun de développer entre temps un vaste débat, qui ne se limite pas uniquement aux «initiés» ni aux États membres de l'Union, mais auquel participent surtout les citoyens des pays candidats, pour éviter l'erreur qui consisterait à confier la construction de l'Europe élargie aux seuls techniciens de la politique, de l'économie et du droit, sans y associer les citoyens. À cet effet, le Comité a organisé une audition afin que les organisations socio-économiques des pays candidats puissent faire valoir leur point de vue.

5. Le Comité rappelle à cet égard que le Conseil européen de Copenhague de juin 1993 a fait suivre la liste des critères sur lesquels s'appuyer pour évaluer la préparation des pays candidats de l'observation suivante: «la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constitue également un élément important».

6. Le Comité, qui partage les valeurs générales des critères de Copenhague, estime qu'il convient d'accorder une grande importance dans cette évaluation à l'adaptation au modèle économique et social européen, dont l'objectif consiste non seulement en l'exercice de la démocratie et dans l'efficacité économique, mais également dans un degré élevé d'acceptation sociale, dans un dialogue social toujours actif entre les partenaires sociaux et avec les autorités gouvernementales, enfin, dans la solidarité sociale à travers la protection des catégories les plus faibles de la population.

7. Sur la base des évaluations contenues dans l'Agenda 2000, la Commission juge que la Hongrie, la Pologne, l'Estonie, la République tchèque et la Slovénie peuvent constituer le premier groupe de pays avec lesquels commencer les négociations d'adhésion.

8. Selon une autre approche, qui fait son chemin au Conseil, les négociations devraient débuter simultanément avec tous les pays candidats à l'adhésion, pour éviter l'apparition d'un sentiment d'exclusion et d'hostilité dans l'opinion publique de ces pays.

Il s'agit d'une position que le Comité considère avec intérêt, parce qu'elle constitue un vif témoignage d'attention, et un encouragement à surmonter les retards même les plus importants, et qu'elle contribue à surmonter des situations délicates du point de vue politique, même si elle ne concerne que l'ouverture des négociations.

9. S'agissant de Chypre, selon la Commission, sans un accord politique interne avant la date prévue pour le début des négociations - à savoir six mois après la fin de la Conférence intergouvernementale, comme le Conseil l'a déjà décidé -, seul y participerait le gouvernement de la République de Chypre, qui a été reconnu par les institutions internationales.

Le Comité estime qu'il est nécessaire de créer des conditions plus favorables pour parvenir à un accord dans le cadre des décisions qui seront prises en ce qui concerne l'ouverture des négociations d'adhésion, l'objectif consistant à réaliser une intégration pacifique de l'ensemble de l'île dans l'Union européenne.

10. La situation de la Turquie est plus complexe. L'union douanière entrée en vigueur le 31 décembre 1995 fonctionne de manière satisfaisante, mais la situation politique n'a pas permis, jusqu'à maintenant, la réalisation de nouveaux progrès et constitue le problème le plus grave en ce qui concerne la candidature de la Turquie. Le respect des droits fondamentaux n'est pas satisfaisant. En outre, l'instabilité macroéconomique reste préoccupante.

Le Comité considère que l'UE doit continuer à soutenir la Turquie dans ses efforts pour résoudre ses problèmes, principalement en débloquant enfin les moyens financiers qu'elle a promis dans son protocole financier, ainsi qu'en resserrant les liens qui existent entre ce pays et la Communauté et en suivant attentivement la situation interne du pays.

Les travaux du comité consultatif conjoint UE/Turquie, formé à la fin de l'année 1995 et composé de 18 membres du CES et de 18 représentants turcs, sont d'ores et déjà utiles à cet égard.

Les progrès des négociations doivent toutefois être subordonnés à des progrès en termes de respect de la démocratie, des droits fondamentaux et des minorités.

Effets de l'élargissement

11. L'analyse des problèmes relatifs à l'impact de l'élargissement sur les politiques de l'UE met donc en évidence toute une série de questions auxquelles il n'est pas facile de répondre, qui requièrent d'énormes contributions économiques de la part de la Communauté et un grand engagement, accompagné de sacrifices notables de la part de la population et des travailleurs des pays candidats.

12. La proposition de nouveau cadre financier de l'Union contenue dans l'Agenda 2000 est fortement influencée par le climat actuel d'austérité, comme par l'opposition des États membres à un accroissement des ressources de la Communauté. Le Comité partage l'avis de la Commission, selon laquelle «il sera nécessaire de mobiliser des ressources financières nationales et étrangères substantielles, provenant en particulier du secteur privé».

13. Le Comité estime que les États membres et les citoyens doivent être convaincus que l'effort financier à fournir en vaut la peine et sert l'intérêt de chacun. Si la conviction se répand que tous les bénéfices à en retirer se répartiront entre tous les États membres et que l'impact de l'accroissement des échanges et de la division du travail avec les PECO se distribuera plus également, la tâche en sera d'autant facilitée.

14. De l'avis du Comité, il est possible de favoriser cette tendance en surmontant le vice d'origine inhérent à la stratégie de préadhésion définie à Essen, qui n'a pas proposé, en tant qu'objectif, le modèle socio-économique global de l'Union.

15. L'élargissement entraînera également de profonds changements dans l'organisation, les processus décisionnels et les équilibres intérieurs des institutions communautaires.

Ces changements se répercuteront sur les mécanismes complexes de la vie communautaire, en posant divers problèmes, depuis le problème linguistique jusqu'à celui, essentiel, du processus décisionnel.

16. Les conclusions de la Conférence intergouvernementale, qui a permis d'enregistrer nombre de progrès intéressants, sont décevantes précisément sur les aspects qui étaient considérés comme des conditions préalables à l'élargissement, à savoir les réformes institutionnelles nécessaires à l'accomplissement de l'Union politique engagée à Maastricht et au fonctionnement d'une Communauté passant de 15 à 27 États membres.

Le Comité estime que le problème de l'efficacité du fonctionnement politique et institutionnel de l'Union se pose bien avant que le nombre de ses membres devienne supérieur à vingt et qu'une nouvelle Conférence intergouvernementale devra être convoquée lorsqu'il sera décidé d'entamer les négociations, afin d'apporter une solution à tous les éléments sur lesquels le Sommet d'Amsterdam n'a pas été en mesure de conclure.

Le Comité estime que l'élan nécessaire pour surmonter les obstacles et les résistances pourrait provenir d'une méthode plus démocratique prévoyant l'accord politique du Parlement européen et la participation des organisations socio-économiques.

17. En outre, le Comité devra réfléchir aux répercussions que l'élargissement aura sur sa composition et sur son fonctionnement, et se préparer à examiner et à résoudre les problèmes qui en découleront.

Cette réflexion trouvera sa place dans une stratégie propre de «préadhésion» définie et appliquée par le Comité, dans le cadre d'un rapport que la section des affaires extérieures élaborera chaque année, notamment grâce à une audition des milieux socioprofessionnels.

18. En ce qui concerne les effets sur la PAC, le Comité réitère les observations déjà formulées dans l'avis d'initiative sur cette question importante, en particulier celle portant sur la difficulté de prévoir un coût effectif de la PAC après l'élargissement, tout en estimant que le coût budgétaire de l'élargissement ne doit pas être considéré comme un facteur de blocage des adhésions.

Même si l'on considère que les premières adhésions n'auront pas lieu avant 2002, et donc après l'échéance du prochain budget communautaire, il apparaît opportun d'accélérer la réforme prévue de la PAC.

En ce qui concerne l'avenir de la PAC, le Comité est en train d'élaborer un avis d'initiative sur les aspects «agricoles» de l'Agenda 2000.

19. S'agissant de la politique structurelle, les transferts de fonds supérieurs à la capacité d'absorption des systèmes économiques et financiers des pays demandeurs pourraient avoir des effets contraires au but recherché, avec de forts arriérés passifs, des augmentations incontrôlées de la demande, une incapacité du système productif à y répondre, des difficultés dans les systèmes de contrôle administratif et la multiplication de fraudes.

Il convient dès lors de concilier la nécessité et l'urgence de fournir aux pays candidats des financements structurels avec une approche progressive en la matière.

En conséquence, la Commission propose de façon opportune que ces financements ne dépassent pas 4 % du PIB.

Modèle socio-économique et dialogue social

20. Le Comité a déjà souligné à maintes reprises l'importance que revêt, dans l'acquis communautaire, le modèle social européen et la capacité des nouveaux pays qui adhèrent à l'Union de s'y insérer sans l'affaiblir.

Malgré l'insistance du Comité, la Commission n'a pas considéré devoir proposer aux pays candidats, sur la question, un guide analogue à celui relatif au Marché unique, ce qui est en contradiction avec les progrès enregistrés dans les diverses rédactions des Traités de la CE et plus récemment dans le Traité d'Amsterdam, et avec le débat en cours sur la réforme et le développement de l'État social.

Les avis présentés par la Commission dans l'Agenda 2000 ne consacrent que peu de place à l'analyse de ces aspects. Toutefois, le peu qui est dit suscite l'inquiétude, en particulier en ce qui concerne certaines appréciations de caractère général.

21. L'élargissement comportera pour les pays membres de l'Union les risques de caractère général suivants:

- abaissement du niveau des salaires et de la protection sociale;

- flexibilité accrue et non négociée sur le marché du travail;

- difficulté de développement des politiques communautaires (en particulier sur l'égalité, le droit du travail, la coordination des systèmes de sécurité sociale), notamment pour les décisions requérant l'unanimité.

22. En ce qui concerne le dialogue social et les relations tripartites dans les pays candidats, les organisations économiques et sociales, à de nombreuses occasions suscitées par le Comité, ont maintes fois déploré, à quelques exceptions près, de n'avoir pas été suffisamment associées au processus de préadhésion et en particulier à la formulation du Programme national de préparation prévu par le Livre blanc sur le marché intérieur.

Le Comité saisit la présente occasion pour rappeler que la reconnaissance des organisations économiques et sociales et leur participation au processus de décision politique sont des clefs de voûte du modèle de société choisi par l'Union européenne.

23. De l'avis du Comité, les problèmes qui ressortent de l'analyse de la difficulté d'insertion des pays candidats dans le modèle social européen devront être résolus au moment de l'adhésion de deux façons:

- d'une part en définissant les points clés au cours des négociations, lesquels feront l'objet d'un engagement spécifique dans le cadre de la stratégie renforcée de préadhésion, guidée par un Livre blanc ad hoc établissant des étapes et des priorités;

- d'autre part, du côté de l'UE, en achevant le débat sur l'adaptation de l'État social et en faisant de l'extension du vote à la majorité qualifiée un des aspects centraux de la prochaine CIG.

Le dialogue structurel, tant au niveau ministériel qu'à celui des groupes de travail, devrait être intensifié.

24. Il conviendrait en particulier d'encourager la création de comités économiques et sociaux mixtes entre l'Union et les pays candidats, sur l'exemple de ceux qui existent avec la Hongrie ou la Turquie, pour insérer davantage et de plus en plus rapidement les organisations socio-économiques dans l'esprit, le travail et les procédures consultatives de la Communauté.

La stratégie renforcée de préadhésion et Phare

25. La Commission propose dans l'Agenda 2000 une stratégie de préadhésion renforcée pour soutenir l'engagement extraordinaire de l'Union et des pays candidats, en concentrant les efforts d'ajustement dans les secteurs décisifs pour permettre aux candidats d'adhérer sans déstabilisation économique et sociale et sans mettre en danger le fonctionnement du marché unique.

Le Comité souhaite que cette stratégie, dont il souligne l'importance, soit mise en oeuvre avec détermination, et que l'on procède à un suivi annuel des résultats obtenus dans chaque pays.

26. Pour impliquer et responsabiliser pleinement les administrations des pays candidats, la gestion du programme Phare sera plus décentralisée. Dans le domaine du partenariat pour l'adhésion, il appartiendra aux autorités de chaque pays de réaliser les programmes définis dans l'accord-cadre. En particulier, pour donner à la construction institutionnelle sa pleine efficacité, il sera indispensable d'y associer non seulement les administrations régionales et locales, mais aussi les partenaires sociaux.

Il importe en outre, dans la gestion du programme Phare, de renforcer le rôle des partenaires sociaux. Jusqu'à présent cependant, les programmes de dialogue social n'ont pas été menés de manière satisfaisante à cause de la faiblesse et du manque de clarté de la structure associative des partenaires sociaux, en particulier des employeurs. Il est donc important pour l'avenir que le programme Phare s'attache réellement à promouvoir un partenariat social fort.

27. Enfin, le Comité accueille avec intérêt la proposition de la Commission sur l'organisation d'une conférence de tous les États européens ayant vocation à adhérer et qui sont liés à l'Union par un Accord d'association, parce que cela pourrait être le lieu propice à l'élaboration de positions communes sur des questions très sensibles et urgentes dans le domaine de la PESC, de la justice et de la sécurité intérieure.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats:

Page 2, point 3

Compléter le 2e tiret comme suit:

«le respect des critères de choix concernant l'ouverture des négociations et leurs lacunes en ce qui concerne la dimension sociale».

Exposé des motifs

Ce passage acquiert ainsi plus de force, car les critères de choix ne constituent pas un grand problème à résoudre. La valeur des critères est expressément reconnue par le Comité au point 6.

Résultat du vote

Voix pour: 38; voix contre: 56; abstentions: 7.

Point 8, première phrase

Supprimer les mots:

«..., qui fait son chemin au Conseil, ...».

Exposé des motifs

Au vu de la progression des travaux au Conseil, cette observation est dépassée.

Si le reste du point 8 doit être maintenu, le texte doit être modifié comme suit:

«Si les négociations devaient dans un premier temps commencer avec un groupe de pays seulement, il conviendrait au moins d'assurer que tous les candidats à l'adhésion soient impliqués dans le processus d'élargissement (par l'intermédiaire de partenariats pour l'adhésion, de rapports annuels de la Commission sur les progrès réalisés, et d'un engagement sur le démarrage de négociations d'adhésion dès que certains progrès spécifiques sont réalisés).»

Exposé des motifs

Le Comité devrait adapter sa position à des attentes plus réalistes pour le sommet de Luxembourg.

Résultat du vote

Voix pour: 43; voix contre: 49; abstentions: 9.

Page 2, point 8

Supprimer ce paragraphe et le remplacer par le texte suivant:

«Selon une autre approche, proposée par certains États membres, les négociations devraient débuter simultanément avec tous les pays candidats à l'adhésion, pour éviter l'apparition d'un sentiment d'exclusion et d'hostilité dans l'opinion publique de ces pays. Il s'agit d'une position que le Comité considère avec intérêt.»

Exposé des motifs

1. Cette formulation reflète avec davantage de précision le sentiment du Conseil.

2. Elle ne laisse pas entendre que les négociations devraient être ouvertes de manière simultanée avec tous les pays candidats, une procédure qui poserait de nouveaux problèmes et pourrait fort bien retarder l'adhésion de tel ou tel pays.

Résultat du vote

Voix pour: 30; voix contre: 55; abstentions: 14.

Point 14

À la dernière ligne, atténuer la formulation comme suit:

«... en tant qu'objectif, la transposition progressive du modèle socio-économique global de l'Union».

Exposé des motifs

Étant donné le faible niveau de développement de la plupart des candidats à l'adhésion (souligné à juste titre dans l'avis sur l'Agenda 2000), la transposition de l'intégralité du modèle socio-économique de l'Union au moment de l'adhésion ne constitue pas un objectif réaliste. Des dispositions transitoires souples seront incontournables.

Résultat du vote

Voix pour: 24; voix contre: 52; abstentions: 10.