COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 26.06.1997 
COM(97) 309 final 
''.'''Iff.':-
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
SERVICES FINANCIERS: RENFORCER LA CONFIANCE DES 
CONSOMMATEURS 
SUITES DONNEES AU LIVRE VERT INTITULE 
"SERVICES FINANCIERS: REPONDRE AUX ATTENTES DES CONSOMMATEURS" 

Introduction 
La présente communication expose les résultats de la consultation organisée par la Commission au mois de 
mai 1996 sur son Livre vert intitulé "Services financiers: répondre aux attentes des consommateurs" 1 et 
constitue la réponse de celle-ci. Les observations recueillies à l'occasion de ces consultations, qui ont duré 
jusqu'à la fin du mois d'octobre 1996, sont tout à fait remarquables, tant par leur nombre que leur qualité. 
Les résultats de l'étude sur l'impact et l'efficacité du marché unique^ n'ont été disponibles qu'après la 
présentation du Livre vert. Deux des études réalisées par des experts indépendants s'intéressaient à l'impact 
du marché unique sur les secteurs de la banque et de l'assurance et elles ne sont donc pas sans rapport avec 
l'objet des consultations organisées à propos du Livre vert. Leurs résultats sont donc présentés en annexe. 
Dans un certain nombre de cas, des mesures ont déjà été prises pour résoudre les problèmes identifiés (par 
exemple en matière de virements transfrontaliers^). Dans d'autres cas, cependant, la Commission est d'avis 
que de nouvelles initiatives sont nécessaires pour permettre au marché unique de produire pleinement son 
effet et répondre aux attentes des consommateurs. 
Résumé du Livre vert 
Le Livre vert a été publié le 22 mai 1996. Son but principal était de susciter des commentaires sur la 
question de savoir si le cadre législatif actuel en matière de services financiers offrait un niveau de 
protection adéquat aux consommateurs ou si de nouvelles initiatives étaient nécessaires dans ce domaine. 
Le Livre vert comportait trois parties. Dans la première, la Commission indiquait dans quelle mesure les 
intérêts du consommateur avaient été pris en compte par la législation communautaire. Dans la deuxième 
partie, se trouvaient répertoriées un certain nombre de préoccupations qui s'étaient déjà fait jour. Enfin, le 
Livre vert évoquait brièvement, dans sa troisième et dernière partie, les tendances futures de la 
commercialisation des services financiers, et notamment le commerce à distance. 
Le Livre vert attirait en particulier l'attention sur un certain nombre de problèmes rencontrés par les 
consommateurs, qu'il y aurait sans doute lieu d'examiner soigneusement pour voir de quelle manière il 
serait possible d'y remédier. Parmi ces problèmes étaient mentionnés le refus de fournir des services 
financiers à des non-résidents, la piètre qualité des services, l'absence d'informations et les activités des 
intermédiaires non réglementés. En outre, le Livre vert préconisait d'accorder une attention particulière à la 
question des contrats de services financiers négociés à distance et invitait aussi les parties intéressées à 
indiquer si l'apparition de nouvelles technologies et de nouveaux modes de commercialisation dans le 
domaine des services financiers exigeait selon elles l'adoption de nouvelles règles de protection des 
consommateurs. 
1 COM(96)209 final du 22.5.1996. 
2 COM(96)520 final du 30.10.1996. 
3 JOn°L 43 du 14 février 1997, page 25. 
Résumé des commentaires et principales préoccupations 
Conformément à son objectif, le Livre vert a suscité un large débat réunissant les entreprises des secteurs 
bancaires, de l'assurance et des valeurs mobilières, les associations de consommateurs et groupes d'usagers 
ainsi que les instances nationales. Au total, la Commission a reçu plus de 140 contributions (représentant 
plus de 1 500 pages). La Commission a également organisé une audition publique à laquelle ont participé 
plus de 200 représentants des diverses parties intéressées. 
Comme on pouvait s'y attendre, les observations recueillies montrent que les points de vue des principaux 
intéressés divergent quant aux conséquences pour les consommateurs, d'une part, et à la marche à suivre, 
d'autre part. Les entreprises de services financiers, dans l'ensemble, soulignent la nécessité de veiller au 
bon fonctionnement du marché unique: les directives existantes doivent être correctement mises en oeuvre 
et la loyauté de la concurrence assurée. II est important d'encourager les produits et les services novateurs 
ainsi que le développement de nouveaux modes de prestation (par voie électronique), qui transformeront les 
relations traditionnelles entre clients et fournisseurs. Cette innovation est dans l'intérêt à la fois de la 
branche et des consommateurs. L'Union économique et monétaire et la société de l'information sont un défi 
majeur pour ces entreprises. Avant de proposer de nouvelles mesures (législatives), la prudence s'impose. 
S'il est nécessaire d'agir pour renforcer les droits des consommateurs, priorité doit être donnée à des 
initiatives volontaires. 
Les consommateurs et groupes d'usagers reconnaissent dans l'ensemble que la stabilité et la fiabilité du 
système monétaire et financier mis en place par la législation communautaire sur les services financiers ont 
été bénéfiques tant aux consommateurs qu'aux prestataires de services. Cependant, ils critiquent sévèrement 
le contenu des dispositions actuelles en ce qui concerne la protection des consommateurs et déplorent que 
cette question n'occupe pas une place privilégiée dans le marché unique des services financiers. Selon eux, 
le marché, du côté de la demande se caractérise à la fois par sa disparité (consommateurs individuels et 
faible mobilisation, d'une part, et sociétés de taille mondiale, de l'autre) et par le fait que les 
consommateurs manquent souvent de compétence technique en ce qui concerne des produits de plus en plus 
complexes. En outre, certaines dispositions juridiques existant dans d'autres secteurs ne s'appliquent pas 
aux services financiers (par exemple en ce qui concerne les contrats à distance). Le rôle des consommateurs 
doit par conséquent être renforcé. 
Les observations émanant des autorités nationales les situent à mi-chemin environ entre ces deux 
approches, accordant tantôt davantage de poids aux besoins des entreprises (nécessité de trouver des 
solutions plus souples et de donner son plein effet au marché unique), tantôt aux demandes des 
consommateurs (adoption de nouvelles mesures permettant de protéger leurs intérêts, par exemple en 
matière de contrats à distance). 
Le Parlement européen a adopté son rapport sur le Livre vert le 19 février 1997^. Il y préconise une 
approche équilibrée, en soulignant l'importance d'une concurrence sans entraves tout en soutenant la 
position des associations de consommateurs concernant la législation actuelle. Le Parlement juge 
souhaitable d'agir sur deux plans, en mettant en place, d'une part, un cadre réglementaire couvrant les 
questions communes à l'ensemble ou à la plupart des services financiers (telles que l'information et la 
transparence du marché, la protection des droits juridiques, la compétence et l'intégrité des intermédiaires 
ainsi que le droit d'accès aux services) et, d'autre part, des directives spécifiques, notamment pour les 
contrats à distance de services financiers. 
Résolution du Parlement du 19 février 1997 concernant le Livre vert de la Commission intitulé "Services 
financiers: répondre aux attentes des consommateurs", PE 220.154/fin 
Le Comité économique et social a arrêté son avis le 30 octobre 1996^. Dans ce document, il souhaite 
l'adoption d'un Livre blanc sur les services financiers et les consommateurs, dans lequel seraient identifiés à 
la fois les principaux besoins des consommateurs (tels que le droit à l'information, la protection juridique et 
les possibilités de recours) et les mesures à prendre afin d'y répondre. En particulier, le CES se déclare 
favorable à des directives sur 'es contrats à distance de services financiers, le crédit hypothécaire, les 
contrats d'assurance ainsi que les paiements électroniques. 
Approche générale de la Commission 
La Commission a soigneusement analysé les commentaires qui lui ont été adressés à la lumière des résultats 
de l'étude de 1996 sur l'impact et l'efficacité du marché unique**. D'une manière générale, le marché unique 
a été bénéfique, en ce qui concerne les services financiers, du fait qu'il a stimulé la concurrence et accru le 
choix des consommateurs. La surveillance rigoureuse à laquelle les autorités des États membres ont soumis 
les prestataires de services financiers dans l'Union européenne a renforcé la solidité financière du secteur. 
La stabilité et la fiabililité des entreprises de services financiers demeurent capitales pour la confiance du 
consommateur, qui leur confie son argent. Il n'empêche, en même temps, qu'il faut faire davantage pour 
permettre au consommateur de tirer tout le bénéfice possible du marché unique et régler les problèmes qui 
subsistent. 
En premier lieu, il convient - cette tâche, d'ailleurs, ne se limite pas aux services financiers - de s'assurer 
que la législation en vigueur est mise en oeuvre et respectée. Le Marché Unique repose sur la confiance. Cet 
objectif ne peut être atteint qu'à la condition que les règles communes soient convenablement appliquées. 
On constate encore des retards dans l'application de dispositions essentielles dans les domaines des 
assurances et des services d'investissement, comme l'a confirmé le Plan d'Action pour le Marché Unique7. 
L'application effective de la législation communautaire et des dispositions du Traité restera une priorité 
absolue pour la Commission. En second lieu, la prestation de services financiers transfrontaliers se heurte 
encore à trop d'obstacles. Les différences de régime et de traitement fiscal de part et d'autre des frontières, 
notamment dans le domaine des assurances et du crédit hypothécaire, peuvent entraver le bon 
fonctionnement du marché unique. Les réglementations nationales adoptées dans un but de protection de 
l'"intérêt général", mais sans tenir compte des principes arrêtés par la Cour de justice concernant 
l'application de ce concept, peuvent aussi constituer de nouvelles barrières pour les échanges, en étouffant 
la concurrence, en restreignant les possibilités de choix et en augmentant les coûts pour les consommateurs. 
Lorsque la situation apparaît vraiment préoccupante, l'intégrité du marché unique peut exiger une 
harmonisation au niveau communautaire afin d'assurer à la fois un niveau élevé de protection au 
consommateur à l'intérieur de l'Union et la liberté d'accès au marché unique. Dans certains cas, des 
solutions peuvent être trouvées par la coopération volontaire entre les parties; ceci devrait être encouragé 
autant que possible. Cependant, l'action volontaire n'est parfois pas suffisante, une action devant également 
être menée par les Etats membres ou au niveau de l'Union. 
5 JO n° C 56 du 24 février 1997, page 76. 
6 Voir la note n° 2. 
7 CSE(97)I final du 4 juin 1997 
En outre, la Commission est déterminée à encourager intensément le développement du Commerce 
Electronique, comme annoncé dans sa Communication sur Une Initiative Européenne dans le domaine du 
Commerce Electronique.° Le commerce électronique offre de très nombreuses possibilités pour le 
développement du commerce transfrontalier en Europe et pour l'amélioration de la compétitivité 
internationale, notamment dans le contexte de l'Union Economique et Monétaire. Pour que les 
consommateurs utilisent ce système en toute confiance et que les entreprises soient incitées à effectuer les 
investissements nécessaires, il est indispensable de définir un cadre réglementaire clair. 
Apart les bénéfices bien escomptés attendus de l'introduction de la Monnaie Unique, le basculement vers 
l'euro contribuera considérablement à augmenter l'activité transfrontalière, en assurant la transparence des 
prix et une concurrence accrue entre prestataires de service. En effet, afin de faciliter la transition des 
monnaies nationales vers l'euro, la Commission a adopté deux projets de règlement définissant le statut 
juridique de l'euro, y compris la principe de la continuité des contrats. 
Pour répondre à ces défis et aux observations généralement formulées par les représentants des 
consommateurs, la Commission considère que la solution passe autant par un changement de comportement 
que par la mise au point d'un programme législatif ciblé. La présente communication contient un certain 
nombre de propositions concernant l'élaboration de nouvelles directives ou la modification de textes 
existants, Cependant, on ne résoudra pas tous les problèmes identifiés en légiférant. D'autres voies, plus 
appropriées, existent, en particulier l'instauration d'un dialogue entre les entreprises et les consommateurs, 
afin d'améliorer l'information et la transparence du marché et de trouver une solution aux problèmes et aux 
plaintes des consommateurs. Il convient d'agir sans tarder pour mettre au point de telles mesures et faire en 
sorte qu'elles soient efficaces. 
Thèmes évoqués 
Les consultations ont fait ressortir un certain nombre de questions qu'il convient d'examiner avec un soin 
particulier. Pour chacun des thèmes repris ci-après, on trouvera d'abord une synthèse des observations 
formulées par les parties intéressées, puis la réponse de la Commission. 
a) Contrats à distance de services financiers 
L'usage des contrats à distance de services financiers se développe rapidement. La vente directe de produits 
d'assurance automobile et de placement, par exemple, est déjà une pratique bien établie dans un certain 
nombre de pays européens. Les réseaux informatiques ouverts tels qu'Internet vont probablement s'avérer le 
vecteur clé pour la vente à distance de produits financiers". Avec l'irruption de l'ordinateur personnel dans 
les ménages de la Communauté et l'apparition de nouveaux services de communication, la banque 
"virtuelle" devient un canal de distribution très attrayant à la fois pour les consommateurs et, étant donné les 
gains d'efficacité attendus, pour les fournisseurs de produits financiers. 
8 COM(97) 157 du 16 avril 1997 
La communication de la Commission intitulée "Une initiative européenne dans le domaine du commerce 
électronique" (COM (97) 157 du 16 avril 1997) traite également de cette question. 
Cette évolution ouvre de nouvelles possibilités aux consommateurs comme aux prestataires de services 
financiers. Bien évidemment, elle présente aussi des risques. Les principales préoccupations exprimées à cet 
égard par les associations de consommateurs portent sur le droit applicable, la nécessité de disposer des 
informations adéquates, l'institution de délais de réflexion lorsque c'est approprié et les risques de l'envoi 
forcé et du démarchage non sollicité. Les diverses initiatives prises au niveau national afin de protéger le 
consommateur doivent être cohérentes, sans quoi leurs divergences pourraient fragmenter le marché unique 
et gêner l'activité transfrontalière. Les représentants du secteur des services financiers ont à plusieurs 
reprises fait part de leurs préoccupations face à un tel scénario. 
La Commission reconnaît qu'il est nécessaire de prévoir des dispositions de protection des consommateurs 
dans le cas des contrats à distance de services financiers. Cela contribuera à renforcer la confiance des 
consommateurs, tout en permettant aux prestataires de services financiers de commercialiser leurs produits 
sans se heurter à des obstacles inutiles dans toute l'Union. La directive générale sur les contrats à distance^ 
n'inclut pas les services financiers* bien qu'ils aient été inclus dans la première proposition de la 
Commission et dans la proposition modifiée. Par conséquent, la Commission a indiqué qu'elle examinerait 
la nécessité d'une législation spécifique à ce domaine. Il a été envisagé que, étant donné la complexité et la 
diversité du secteur financier européen, l'aspect de protection du consommateur des services financiers en 
général et la question spécifique des contrats à distance méritaient d'être abordés séparément. Dans ce 
contexte. A la lumière de ces consultations et à la lecture de la Résolution du Parlement du 17 février 
1997, la Commission a décidé de soumettre, d'ici à l'automne 1997, une proposition de directive visant 
spécifiquement les services financiers. Cette proposition réitérera les différences existant entre les contrats 
à distance de services financiers et les autres, que couvre la directive générale. Ces différences concernent 
notamment le droit de rétractation, qui n'est pas envisageable si le prix du produit financier dépend des 
fluctuations du marché ou si le contrat est déjà entré en vigueur (comme dans le cas d'une assurance 
automobile par exemple). La proposition tiendra également compte des mesures qui ont déjà été proposées, 
en particulier de la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la 
vie privée dans le secteur des télécommunications ("directive RNIS")!', dont l'objectif est d'éliminer les 
entraves à la libre circulation des services, des données personnelles et des équipements de 
télécommunications. Ce texte prévoit notamment la protection des abonnés contre l'usage de certains 
services de télécommunication aux fins du marketing direct. 
b) Manque d'information et voies de recours 
La concurrence ne peut fonctionner efficacement que si les consommateurs disposent d'informations claires 
et de moyens de recours suffisants. Bien qu'une certaine quantité d'informations soit déjà mise à leur 
disposition conformément aux directives en vigueur (par exemple, concernant le crédit à la consommation, 
les virements transfrontaliers et l'assurance vie), les consultations ont montré que les consommateurs ne 
reçoivent pas toujours suffisamment d'informations ou que celles-ci ne sont pas toujours suffisamment 
claires. Il arrive aussi que la législation ne prévoit pas de recours adéquat. Les consommateurs doivent avoir 
l'assurance qu'il existe des systèmes de recours rapides et fiables en cas de litiges, en particulier quand ces 
derniers portent sur des montants peu élevés. 
10 Directive 97/7/CE sur la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, JO n° L 144 du 4 juin 
1997, p. 19. 
1 ] Position commune du Conseil n° 57/96, JO n° C 315 du 24 octobre 1996, p. 30. 
5 
La Commission considère sur ce point qu'il faut donner la possibilité aux parties intéressées de s'entendre 
sur les moyens d'améliorer la situation avant d'envisager une initiative sur le plan législatif. Ce sont elles 
qui savent le mieux quelles informations sont utiles aux consommateurs. On éviterait également ainsi 
d'imposer aux institutions financières des exigences inutiles en matière de fourniture d'informations (dont 
le coût serait répercuté en fin de compte sur le consommateur). Des progrès rapides doivent être obtenus, 
grâce à un dialogue constructif entre les associations professionnelles européennes du secteur et les 
représentants des consommateurs, afin d'aboutir, chaque fois que possible, à des solutions telles que 
l'adoption de codes de conduite. La discussion a déjà commencé, récemment, dans certains secteurs, mais 
elle doit maintenant prendre plus d'ampleur. Bien entendu, la Commission compte que les accords éventuels 
auxquels on parviendra sur ces codes à caractère non législatif prendront pleinement en considération le 
niveau de protection dont jouissent déjà les consommateurs et insisteront tout particulièrement sur la clarté 
et l'exactitude des informations à fournir. 
La Commission demande par conséquent aux entreprises du secteur des services financiers et aux 
associations de consommateurs qu'elles s'engagent clairement à convenir d'un certain nombre 
d'améliorations à apporter volontairement aux mécanismes d'information. Les progrès réalisés dans 
la mise en oeuvre de tels accords seront régulièrement contrôlés durant les 18 mois qui suivent (c'est-
à-dire jusqu'au milieu de l'année 1999). Au cas où ces améliorations volontaires s'avéreraient 
insuffisantes, que ce soit sur certains points particuliers ou d'une manière générale, la Commission 
envisagera de nouvelles actions, y compris sur le plan législatif, comme elle l'a fait par exemple en 
matière de virements transfrontaliers. 
Afin d'améliorer l'accès des consommateurs aux systèmes de recours, la Commission souhaite obtenir 
de l'industrie considérée qu'elle s'engage clairement d'ici la fin de 1997 à instaurer, en coopération 
avec les consommateurs, des mécanismes en vue du traitement des plaintes des consommateurs ou à 
parfaire les dispositifs existants. Les premiers résultats de ce dialogue seront présentés à la 
Commission avant la fin de 1997. Elle encouragera aussi la coopération entre les représentants des 
différents systèmes nationaux de médiation afin de promouvoir un partage des expériences et la 
diffusion des "meilleures pratiques". La Commission surveillera dans ce domaine également les 
progrès réalisés durant les 18 mois qui suivent (c'est-à-dire jusqu'au milieu de l'année 1999), afin de 
déterminer si les problèmes qui se posent peuvent être convenablement résolus sur une base 
volontaire ou si de nouvelles actions, y compris sur le plan législatif, sont nécessaires. 
c) Refus de vendre des services financiers 
La consultation des parties intéressées a permis d'identifier deux problèmes distincts: d'une part, le refus de 
vendre des services financiers aux non-résidents dans certains cas et, d'autre part, l'impossibilité d'accéder 
aux services financiers, notamment pour les personnes à faible revenu. En ce qui concerne la première 
question, les prestataires de services financiers, dans la grande majorité des cas, offrent leurs produits au-
delà des frontières pour la simple raison que c'est dans leur intérêt. Cependant, il peut arriver qu'ils aient 
des raisons d'ordre commercial tout à fait valables pour ne pas souhaiter traiter avec des non-résidents. Par 
exemple, l'ampleur du risque lié à la vente d'une assurance automobile ou d'une assurance vie n'est pas 
connue avec certitude, ou bien la solvabilité de l'acheteur est difficile à évaluer. Dans d'autres cas, la vente 
de produits à des non-résidents peut représenter un coût disproportionné pour le vendeur, par exemple s'il 
ne dispose pas d'un réseau de distribution, ou s'il doit nommer un représentant fiscal. La Commission ne nie 
pas que les entreprises privées soient libres de décider avec qui elles souhaitent faire affaire, à condition 
toutefois que l'exercice de cette liberté ne s'accompagne pas de comportements anticoncurrentiels. 
Cependant, en cas de violation de la législation communautaire, la Commission prendra, en 
coopération avec les États membres, les mesures qui s'imposent, en engageant si besoin des 
procédures d'infraction. 
Disposer d'un compte bancaire fait partie des besoins essentiels de la vie moderne au même titre qu'avoir 
l'électricité ou posséder un téléphone. Malgré cela, il existe encore beaucoup de citoyens européens qui ne 
peuvent accéder à un compte bancaire ni à aucun autre service financier. Mus par des considérations 
sociales, un certain nombre d'États membres ont déjà pris des mesures afin d'améliorer cet état de choses. 
Dans certains pays, par exemple, les institutions financières ont adopté des codes de conduite visant à 
résoudre ce problème. La Commission soutient ces initiatives qui ont été prises au plan national; c'est à 
ce niveau que toute action nécessaire doit être entreprise. 
d) Intermédiaires non réglementés 
Des cas de comportements "agressifs" et d'activités illicites de la part d'intermédiaires non réglementés ont 
été signalés aussi bien par les organisations de consommateurs que par les professionnels du secteur. Non 
seulement ces pratiques causent un tort considérable aux consommateurs, mais elles compromettent la 
réputation des établissements pour le compte de qui ces intermédiaires agissent. Plusieurs problèmes précis 
ont été identifiés: il est parfois difficile de déterminer pour quel établissement un intermédiaire travaille; les 
informations fournies par l'intermédiaire ne sont pas toujours claires ni appropriées; le coût des facilités de 
crédit offertes par l'intermédiaire peut être beaucoup plus élevé que la moyenne observée sur le marché; 
l'intermédiaire n'a pas toujours la compétence ni l'intégrité nécessaires pour donner des conseils avisés; 
certains intermédiaires peuvent aussi abuser de clients qui, du fait de leur situation financière précaire, n'ont 
pas accès à d'autres sources de crédit. 
Il convient d'opérer une distinction fondamentale entre intermédiaires financiers et intermédiaires 
d'assurance. En effet, si l'on excepte les activités relevant de la directive sur le crédit à la consommation, 
les activités des intermédiaires financiers ne sont actuellement pas couvertes par les directives 
communautaires, ni assujetties à des règles prudentielles, bien qu'elles soient parfois réglementées au 
niveau national. Par contre, les intermédiaires d'assurance, qui jouent un rôle essentiel dans la distribution 
des produits du secteur de l'assurance, sont soumis à une réglementation communautaire, même si son 
champ est limité. 
Pour les organisations professionnelles et de consommateurs ayant formulé des observations sur le Livre 
vert, une initiative communautaire s'avère indispensable pour maintenir la "bonne réputation" du secteur 
des services financiers car les divergences substantielles entre réglementations nationales risquent de les 
rendre partiellement inefficaces, en particulier dans le cas des prestations transfrontalières de services 
financiers. Par ailleurs, les dispositions nationales en vigueur dans le domaine des intermédiaires peuvent, 
en raison de leur grande diversité, constituer des obstacles à la libre circulation des services. Pour les 
activités des intermédiaires financiers, la Commission envisage actuellement de proposer une 
réglementation, laquelle prendrait en compte les résultats d'une étude réalisée en 1996*2 dans le 
secteur et porterait sur les points suivants: 1) l'accès à la profession (obligation de posséder certaines 
qualifications; agrément ou enregistrement obligatoires, etc.); 2) l'exercice de l'activité (règles 
concernant les informations adéquates à fournir aux clients); et 3) les relations entre l'établissement 
de crédit et l'intermédiaire. 
'2 "Étude sur le rôle et les activités des intermédiaires de crédit aux consommateurs", par F. Domont-Naert et 
P. Dejemeppe, septembre 1996. 
7 
En ce qui concerne les intermédiaires d'assurance, le Conseil a arrêté en 1976 une directive'3 autorisant les 
intermédiaires à s'établir dans un autre État membre ou à fournir des prestations transfrontalières de 
services. Ainsi, les États membres subordonnant l'accès à l'exercice de la profession à certaines conditions 
sont tenus de reconnaître l'équivalence de l'expérience pratique et des qualifications dont dispose un 
intermédiaire étranger dans les domaines pertinents, ou d'accepter les déclarations attestant de son 
honorabilité et de sa crédibilité financière. La Commission a également adopté une recommandation I4 sur 
le statut et le professionnalisme de l'intermédiaire d'assurance. La recommandation invite les États 
membres à adopter des dispositions réglementant la profession, à tenir un registre des personnes possédant 
les qualités requises pour son exercice et à établir une distinction entre intermédiaires dépendants et 
indépendants. La vaste majorité des États membres ont d'ores et déjà adopté des dispositions satisfaisant 
totalement ou partiellement aux objectifs de la recommandation, à l'exception de deux pays (le Danemark et 
l'Allemagne), qui n'ont toujours pas adopté de règles dans ce domaine. La Commission se propose de 
réexaminer la directive et d'évaluer dans quelle mesure les principes énoncés dans la 
recommandation sont appliqués, de manière à pouvoir apprécier si de nouvelles initiatives sont 
nécessaires, y compris un élargissement éventuel du champ de la directive aux conditions d'accès et 
d'exercice de la profession. 
e) Crédit à la consommation 
Les directives actuelles sur le crédit à la consommation permettent déjà de disposer d'un cadre général de 
protection du consommateur. Pour prendre en compte les évolutions intervenues sur le marché, la 
Commission a publié, en mai 1995, un rapport^ sur l'application de la directive de 1987 sur le crédit à la 
consommation 16 qui énumérait les domaines dans lesquels il était envisageable d'améliorer et d'actualiser 
le cadre réglementaire existant. La Commission a également publié, en avril 1996, un autre rapport^ 
faisant le point sur l'application des dispositions de la directive de 1990 concernant le calcul du taux annuel 
effectif global (TAEG)^. En avril 1996, la Commission a présenté une proposition de modification^ de la 
directive de 1987 (telle que modifiée par la directive de 1990), qui prévoit essentiellement l'introduction 
d'une formule mathématique unique pour le calcul du TAEG dans la Communauté, à propos de laquelle le 
Conseil "Consommateurs" du 10 avril 1997 a défini une Position Commune^". En outre, le Conseil a décidé 
qu'il est opportun d'étudier rapidement dans quelle mesure une harmonisation supplémentaire des éléments 
du coût du crédit à la consommation s'avérerait nécessaire et a invité la Commission à charger un groupe 
d'experts d'effectuer cette étude. Le Conseil sera informé régulièrement des progrès effectués. La 
Commission a présenté une proposition modifiée'21 qui tient compte du rapport du Parlement européen du 
20 février 199722, de l'accord politique intervenu au Conseil le 25 novembre 1996 et de l'avis du CES du 
13 JOn°L 26 du 31.1.1977, p. 14. 
14 JOn°L 19 du 28.1.1992, p. 32. 
15 COM(95)l 17 final du 11.5.1995. 
16 JOn°L42du 12.2.1987, p. 48. 
17 COM(96)79 final du 12.4.1996. 
18 JOn°L61 du 10.3.1990, p. 14. 
19 JOn°C235du 13.8.1996, p. 8. 
20 Doc. 7313/97, CONSOM 33 du 14 avril 1997 
21 OJn°C 137 du 3 mai 1997 p. 9 
22 Résolution du Parlement du 20.2.1997, PE 257.006. 
26 septembre 1996^3. Au cours des consultations, les organisations de consommateurs ont fait savoir 
qu'elles jugeaient indispensable que la directive de 1987 sur le crédit à la consommation couvre toutes les 
formes de crédits, y compris les plus innovantes, et traite du problème du surendettement. Dans son 
réexamen de la directive de 1987, la Commission tiendra compte des observations émises par les 
parties intéressées. Concernant le problème du surendettement, des projets-pilotes seront établis à 
partir de 1998, dont certains viseront à améliorer l'information et l'éducation du consommateur. 
f) Crédit hypothécaire 
Les organisations professionnelles du secteur ont reconnu que le marché unique du crédit hypothécaire n'en 
était encore qu'à un stade embryonnaire de développement. Elles imputent ce retard aux disparités 
observées au niveau des régimes fiscaux, des mécanismes de subvention et des droits nationaux de la 
propriété. Par ailleurs, elles estiment en général qu'une éventuelle action visant à améliorer la protection des 
consommateurs ne serait pas de nature, par elle-même, à supprimer ces obstacles. 
Les organisations de consommateurs ont toutefois fait valoir que, dans ce secteur, le potentiel offert par le 
marché unique n'avait pas encore été pleinement exploité: elles ont dénoncé le manque d'informations 
adéquates, les difficultés rencontrées pour réaliser des comparaisons pertinentes (notamment au niveau du 
coût du crédit hypothécaire) et les disparités entre les réglementations nationales de protection des 
consommateurs. Pour que le consommateur puisse profiter du marché unique, ces organisations jugent qu'il 
est nécessaire de supprimer ces obstacles et d'introduire un minimum de règles harmonisées. Les problèmes 
relatifs à l'information, notamment à sa qualité, seront inclus dans le dialogue entre l'industrie et les 
consommateurs. 
Toute initiative nouvelle dans ce domaine doit tenir compte de la grande diversité du crédit hypothécaire 
dans l'Union. Par conséquent, avant de prendre d'éventuelles initiatives début 1998, la Commission 
examinera les résultats des travaux en cours. 
g) Victimes d'accidents de la route à l'étranger 
Les organisations professionnelles et de consommateurs se sont rejointes pour appeler à la suppression des 
derniers obstacles s'opposant à la libre circulation des produits d'assurance. Elles souhaitent en particulier 
que la Commission prenne une initiative visant à protéger les résidents d'un État membre qui ont subi des 
dommages matériels ou corporels causés par un véhicule immatriculé et assuré dans un État membre autre 
que leur pays de résidence. Le Parlement européen a également adopté une résolution invitant la 
Commission à améliorer la situation de cette catégorie de victimes. 
La Commission reconnaît qu'il est nécessaire d'agir, et va par conséquent proposer une directive 
(quatrième directive assurance auto) en automne 1997. Ce projet prévoit l'introduction d'un droit 
d'action directe dans toute l'Union et la nomination de représentants chargés du règlement des litiges. 
Des centres d'information seront également créés et dotés d'une compétence générale pour les activités des 
assureurs automobiles. L'adoption de cette directive devrait permettre d'accomplir des progrès substantiels 
vers la résolution des problèmes qui se posent. 
23 JOn°C 30 du 30.1.1997, p. 94. 
h) Contrats d'assurance 
Les organisations professionnelles et de consommateurs ayant réagi au Livre vert ont estimé qu'il fallait 
compléter la réglementation en introduisant un certain nombre d'exigences minimales communes, 
applicables aux contrats d'assurance proposés aux consommateurs: ces mesures devraient permettre aux 
consommateurs de comparer plus facilement les contrats d'assurance des divers États membres, sans qu'il y 
ait lieu de prévoir une harmonisation du droit des contrats, susceptible d'induire des effets indésirables, par 
exemple la standardisation des produits et l'étouffement de l'innovation. Cette question sera abordée dans 
le cadre du dialogue entre représentants du secteur et des consommateurs. 
i) Services de paiement 
Pour tout nouveau moyen de paiement, le succès de son introduction dépend essentiellement de son 
acceptation par les consommateurs et de sa capacité à inspirer une confiance totale. Des instruments de 
paiement électroniques faciliteront, à leur tour, l'introduction de la monnaie unique, en particulier durant la 
période de transition. En novembre 1988, la Commission a adopté une recommandation24 définissant, au 
niveau de la relation entre titulaires et émetteurs de cartes de paiement, un certain nombre de règles 
minimales en matière de responsabilité. Dans le cas des produits traditionnels d'accès aux services 
bancaires (par exempie, les cartes de crédit ou les cartes de paiement à débit immédiat ou différé), les 
commentaires au Livre vert ont indiqué que la recommandation avait en général été appliquée par le secteur, 
même si certains États membres ont encore des progrès à faire. Les organisations de consommateurs ont 
toutefois souligné les problèmes posés par certaines dispositions, en particulier celles relatives à l'étendue 
des responsabilités respectives des parties en cas de vol ou de perte de l'instrument de paiement et celles 
portant sur la charge de la preuve en cas de litige. En ce qui concerne les produits plus innovants, la 
consultation a par contre montré que la recommandation n'a pas été aussi largement appliquée. Par ailleurs, 
les dispositions définissant les responsabilités respectives des parties doivent être renforcées par 
l'introduction d'un certain nombre d'obligations imposant une information adéquate de la clientèle et 
garantissant son accès à des voies de recours efficaces. 
Signalons enfin qu'une génération de produits entièrement nouveaux, liés à la monnaie électronique, est 
apparue postérieurement à l'adoption de la recommandation de 1988. Ces produits de monnaie électronique 
sont différents des produits d'accès à distance puisqu'ils peuvent normalement être utilisés sans accès à un 
compte bancaire. 
24 JOn°L 317 du 24.1 1.1988, p. 55. 
10 
Dans une première étape (automne 1997), la Commission entend actualiser le contenu de la 
recommandation de 1988 en tenant compte du développement des produits de monnaie électronique. 
La recommandation sera révisée dans les domaines suivants: 
• elle définira des obligations minimales de transparence qui s'appliqueront à tous les nouveaux moyens 
de paiement, c'est-à-dire les informations minimales qui devront être fournies aux titulaires/utilisateurs, 
que ce soit à l'avance (contrats) ou, dans la mesure nécessaire, après l'opération (relevés); 
• elle imposera la mise en place de procédures de réclamation et de recours applicables à tous les 
nouveaux moyens de paiement, qui permettront de traiter les réclamations de la clientèle portant sur les 
services ou produits concernés; et 
• elle définira les droits et obligations respectifs des parties pour ce qui concerne les produits d'accès à 
distance, de manière à renforcer et à donner plus de poids à l'objectif d'une transparence accrue. 
À défaut d'une application satisfaisante de la recommandation actualisée avant la fin de 1998, la 
Commission se propose de la remplacer par un instrument contraignant. 
Enfin la Commission, TIME et les États membres travaillent actuellement à la conception d'un cadre 
approprié pour l'émission de monnaie électronique. Sur la base de ces discussions, la Commission se 
propose de présenter, vers la fin de 1997 (date prévue pour l'achèvement des travaux susmentionnés), une 
proposition de directive relative à l'émission de monnaie électronique dont l'objectif sera de garantir la 
stabilité et la solidité des émetteurs de ces instruments de paiement. Après la présentation de cette 
proposition, la Commission évaluera (dans le courant de 1998) s'il y a lieu de prévoir d'autres initiatives 
législatives complémentaires dans le domaine des services de paiement pour assurer la sauvegarde des 
intérêts des consommateurs. 
Conclusions 
Le Livre vert a contribué à ouvrir le débat sur une question majeure. Cela a permis d'avoir une perception 
beaucoup plus exacte des attentes des consommateurs dans le domaine des services financiers et de la 
manière dont celles-ci sont actuellement rencontrées. Par la présente communication, la Commission s'est 
efforcée de présenter une synthèse des observations qu'elle a reçues et de mettre l'accent sur les problèmes 
particuliers qui lui semblent devoir être traités. Dans certains cas, des solutions peuvent être trouvées 
moyennant une coopération volontaire entre les parties intéressées, une voie qui doit être encouragée dans 
toute la mesure du possible. Cependant, l'action volontaire n'est parfois pas suffisante: il conviendra alors 
que des mesures soient prises au niveau des États membres ou de l'Union. La communication précise 
quelles sont les vues de la Commission sur la nature des actions qu'il convient de prévoir, leur date de mise 
en oeuvre et le niveau auquel il convient de les engager. La liste des actions prévues est présentée ci-après. 
11 
Domaine Action Calendrier 
Contrats à distance de services Proposition de directive Proposition en automne 1997 
financiers 
Intermédiaires financiers non Directive à l'étude Décision sur action éventuelle 
réglementés début 1998 
Intermédiaires d'assurance Mise à jour de la directive de Proposition début 1998 
1976 
Assurance automobile - Proposition de directive Proposition en automne 1997 
déplacements à l'étranger 
Information des Accords à convenir entre les Premiers résultats du dialogue 
consommateurs et recours entreprises du secteur et les à présenter à la Commission 
consommateurs. La avant fin 1997 
Commission surveillera les 
progrès: s'ils sont insuffisants, 
elle proposera un instrument 
législatif 
Nouveaux moyens de Mise à jour de la Adoption par la Commission 
paiement recommandation de 1988 et avant l'automne 1997; 
extension de sa portée. La évaluation des progrès avant 
Commission surveillera les fin 1998 
progrès: s'ils sont insuffisants, 
elle proposera une directive 
complétant les dispositions de 
la recommandation. (Plus 
proposition de directive sur 
l'émission de monnaie 
électronique est en cours de 
préparation.) 
Crédit à la consommation Révision de la directive de Proposition avant la mi-1998 
1987 
Surendettement Surveiller la situation au Mise en oeuvre des projets 
niveau national et envisager la pilotes relatifs au 
réalisation de projets pilotes surendettement à partir de 
1998 
Crédit hypothécaire L'information sur le crédit Décision sur action éventuelle 
hypothécaire sera discutée début 1998 
dans le cadre du dialogue sur 
l'information des 
consommateurs et les recours. 
D'autres mesures pourront 
être prises en fonction des 
travaux 
Accès aux services financiers Surveiller la situation dans les Evaluation de la situation 
États membres avant la mi-1999 
12 
Annexe 
L'impact du marché unique sur les activités bancaires et d'assurance 
Dans l'analyse des résultats de l'étude sur l'impact et l'efficacité du marché unique - ceux portant sur les 
secteurs de la banque et de l'assurance- deux éléments importants doivent être pris en considération. En 
premier lieu, il est encore relativement tôt pour apprécier l'impact du marché unique sur ce secteur: les 
services bancaires en général n'ont été libéralisés qu'en 1993, le marché des services d'assurance n'est 
effectif que depuis juillet 1994 et la libéralisation, des services d'investissement est encore plus récente, 
puisqu'elle date de janvier 1996. La dynamique du changement se poursuit donc encore. En second lieu, le 
programme du marché unique n'a pas été le seul facteur de transformation du secteur des services financiers 
puisque, inévitablement, celui-ci a aussi été affecté par les effets du cycle économique et les changements 
technologiques. Les études réalisées se sont malgré tout efforcées d'isoler la contribution spécifique du 
marché unique au développement des services financiers dans l'Union européenne. 
L'étude portant sur les banques permet de constater un impact, modeste mais réel, du programme du marché 
unique, lequel a facilité la mise en place d'un environnement bancaire plus concurrentiel et mieux axé sur le 
marché. De nombreux obstacles aux échanges ont été levés, une évolution particulièrement manifeste dans 
les États membres méridionaux. Bien que cet impact soit surtout sensible dans le secteur de la banque de 
gros, avec la baisse du coût des prêts aux sociétés, la concurrence est aussi devenue plus vive sur le marché 
de détail. La gamme des produits et services proposés aux consommateurs s'est en effet étoffée, notamment 
avec la banque directe et les produits de capitalisation. Pour plusieurs produits bancaires, l'éventail des prix 
a convergé à la baisse: dans le cas des cartes de crédit par exemple, l'écart n'est plus que d'environ 30 %. 
L'étude montre également une légère réduction du coût des prêts de détail et des prêts hypothécaires, des 
frais de gestion des dépôts des particuliers et du niveau des commissions facturées. Toutefois, d'importants 
écarts subsistent encore au niveau des coûts des transactions afférentes aux comptes courants et aux 
opérations sur titres des particuliers: en 1994, l'écart était par exemple de plus de 100 % pour les virements 
transfrontaliers. 
Dans le secteur des assurances, qui représente 7 % du PIB de l'Union, la situation est mitigée. Les 
troisièmes directives ont supprimé les restrictions portant sur les primes et la publicité: il est ainsi plus facile 
aux entreprises d'assurance d'étendre leurs opérations hors de leur marché d'origine et aux consommateurs 
d'acheter des services d'assurance dans d'autres États membres. Dans le secteur de l'assurance non-vie, le 
marché est aujourd'hui plus ouvert et de nouveaux venus sur le marché ont déjà commencé à proposer leurs 
produits (notamment au niveau de l'assurance automobile). Cependant, d'importants obstacles empêchent 
encore les consommateurs de bénéficier de tous les avantages que peut apporter le marché unique. Dans 
l'assurance vie, par exemple, l'absence d'harmonisation fiscale est une des principales raisons qui empêche 
les consommateurs de contracter des policés d'assurance étrangères. 
Le principal objectif qui sous-tend les mesures législatives du marché unique portant sur les services 
financiers est l'instauration de la libre concurrence. Une concurrence sans entraves, aiguillon de la 
compétitivité, est la clé d'une économie vigoureuse. C'est la meilleure alliée du consommateur. Sous un 
certain nombre d'aspects, cependant, les mécanismes de marché ne fonctionnent pas de manière optimale 
dans le secteur des services financiers, et cela pour plusieurs raisons. En premier lieu, le retard pris par les 
États membres pour transposer les directives reste important, même si la situation tend à s'améliorer depuis 
peu (72 % des directives bancaires ont aujourd'hui été transposées dans tous les États membres, 85 % dans 
le cas de l'assurance). La Commission a engagé des procédures d'infraction (17 dans le domaine bancaire, 
12 pour l'assurance) pour transposition incomplète ou tardive contre certains États membres. Un certain 
nombre de ces affaires (trois dans l'assurance) sont devant la Cour de justice. 
/J 
En second lieu, les règles nationales, qui sont souvent justifiées et défendues comme constituant des 
mesures d'"intérêt général" destinées à protéger le consommateur, demeurent applicables. De ce fait, les 
établissements du secteur hésitent à s'engager dans des activités transfrontalières en raison des efforts qu'ils 
devraient consentir pour adapter leurs produits et leur politique commerciale à ces règles différentes. Tout le 
monde - consommateurs, producteurs et distributeurs - pâtit de la rigidité ou de la disparité excessive de 
règles qui tendent à réduire ou supprimer la concurrence. Pour préciser ia portée des dispositions nationales 
d'"intérêt général", la Commission adoptera prochainement une communication couvrant le secteur 
bancaire. Les travaux sur une communication relative au secteur de l'assurance sont en cours. 
En troisième lieu, les différences de'traitement fiscal de certains produits ou services financiers (crédit 
hypothécaire notamment) forment une catégorie supplémentaire d'obstacles s'opposant au marché unique 
des services financiers. Les avantages escomptés d'un achat transfrontalier peuvent être annulés par le fait 
que le régime fiscal applicable reste celui du pays où le consommateur réside. Comme l'a signalé le Livre 
vert, les progrès en matière de fiscalité sont restés limités. La Commission continuera néanmoins à réclamer 
avec insistance la suppression des obstacles fiscaux nuisibles au fonctionnement du marché unique, en 
particulier dans le secteur des services financiers. Il s'agira là indiscutablement d'un des sujets qui seront 
discutés dans le cadre du groupe de politique fiscale qui vient d'être créé, composé de représentants de haut 
niveau des ministres des finances et présidé par M. Monti, membre de la Commission. 
H 



ISSN 0254-1491 
COM(97) 309 final 
DOCUMENTS 
FR 09 10 06 
N° de catalogue : CB-CO-97-336-FR-C 
ISBN 92-78-21950-9 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
A"