Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre"

(2000/C 367/07)

Le 13 mars 2000, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 26 juillet 2000 (Rapporteur: M. Gafo Fernández).

Le Comité économique et social a adopté au cours de sa 375e session plénière des 20 et 21 septembre 2000 (séance du 20 septembre 2000), avec 90 voix pour et 3 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Conformément au protocole de Kyoto, adopté en décembre 1998, l'Union européenne s'est engagée à réduire les émissions de gaz à effet de serre sur l'ensemble de son territoire de 8 % par rapport aux taux enregistrés en 1990, entre 2008 et 2012.

1.2. En juin 1998, le Conseil a conclu un accord concernant une répartition non symétrique de l'effort entre les différents États membres, appelé accord de "partage des charges", basé sur des critères tels que les émissions par habitant ou le revenu par habitant de chaque pays.

1.3. Les premières estimations, basées sur les valeurs réelles des émissions de gaz à effet de serre en 1998, témoignent de la difficulté pour l'Union européenne de respecter, d'après la tendance actuelle, l'engagement pris à Kyoto.

1.4. Le protocole de Kyoto établit clairement une distinction entre les pays figurant à l'annexe I (à savoir les pays industrialisés, qui doivent, individuellement ou collectivement dans le cadre d'un accord d'intégration régionale, réduire leurs émissions de gaz à effet de serre), et les pays en développement qui, en raison d'un niveau d'émission par habitant historiquement bas, ne sont pas soumis à cette obligation afin de ne pas compromettre leur potentiel de développement.

1.5. Le protocole de Kyoto a permis l'introduction de trois instruments appelés "mécanismes de flexibilité": l'application conjointe, le mécanisme de développement propre, et le système d'échange de droits d'émission sur lequel porte le présent document.

1.6. Alors que les deux premiers mécanismes - application conjointe et développement propre - ont pour objectif de favoriser l'intervention d'un pays industrialisé ou d'une entreprise d'un pays industrialisé dans un autre pays industrialisé figurant à l'annexe I (application conjointe) ou dans un pays en développement (développement propre) afin de permettre à ce pays ou à cette entreprise d'atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre grâce à la réduction ainsi engendrée, l'échange de droits d'émission permet de réglementer la cession à titre onéreux par une entreprise ou une entité des droits d'émission excédentaires, qu'elle a acquis soit en réduisant son activité soit en améliorant son rendement énergétique soit en optimisant ses procédés de production, à une autre entreprise, située dans le même État ou dans un autre pays industrialisé, pour que cette dernière puisse tenir ses engagements en la matière.

1.7. Comme on peut aisément l'imaginer, ces mécanismes de flexibilité ont pour but ultime de faciliter la réalisation globale des objectifs de réduction des émissions, en concentrant les efforts dans les régions où le rapport coût-efficacité est le plus intéressant à court terme. Il s'agit par conséquent d'adopter une approche économique dans laquelle l'assignation des ressources est déterminée par le libre échange. Toutefois, il ne faut pas oublier que cette optimisation ne fait qu'augmenter, à moyen terme, le coût marginal des mesures qui devront être adoptées à moins que d'importantes avancées technologiques ne permettent de réduire ces coûts croissants.

1.8. Le protocole de Kyoto fournit la possibilité d'appliquer ces mécanismes de flexibilité aux différentes parties (les États membres signataires de l'accord) dès 2008, c'est-à-dire dès que les engagements de réduction des gaz à effet de serre deviendront contraignants. Cependant, rien n'empêche - comme c'est le cas pour la proposition à l'examen - qu'un État signataire du protocole applique anticipativement certains de ces mécanismes de flexibilité sur son territoire.

1.9. Naturellement, l'établissement des droits individuels d'émission exige la fixation, pour les entreprises individuelles d'une série de secteurs donnés, d'autorisations d'émission. Au sein de l'Union européenne, il semble logique que ces quotas individuels soient liés à l'application des meilleures techniques disponibles (MTD) telles que définies dans la directive 96/91/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive IPPC). À cet égard, deux questions se posent: premièrement, la directive susmentionnée ne couvre pas la totalité des secteurs responsables des émissions de gaz à effet de serre, ni même l'ensemble des secteurs de production; deuxièmement, pour plusieurs secteurs, les critères relatifs aux MTD ne seront pas disponibles avant 2003-2004.

1.10. Par ailleurs, l'établissement d'un système d'échange de droits d'émission au sein de l'Union européenne peut engendrer des distorsions de la concurrence, du fait de l'existence de modalités d'application différentes en fonction des secteurs et des entreprises, au sein d'un pays ou d'un pays à l'autre.

1.11. Face à un tel risque, deux solutions sont possibles. La première consiste à créer un cadre communautaire harmonisé définissant les secteurs concernés et les modalités à mettre en oeuvre, ce qui pourrait entraîner une distorsion due à l'importance variable des émissions couvertes dans les différents États membres. La seconde consiste à procéder à une analyse au cas par cas de chaque système national (dans les pays souhaitant appliquer ledit mécanisme) afin de s'assurer de la compatibilité avec le régime de concurrence (système d'aides d'État indirectes) ainsi que la compatibilité avec le marché intérieur (les droits d'émission en tant que tels sont considérés comme un bien auquel s'applique la libre circulation, du moins entre les pays appliquant ce système au niveau national).

1.12. Bien évidemment, l'application d'un tel système correspond à une approche basée sur le respect d'une série de droits historiques en matière d'émission (droits acquis), assortis toutefois d'une obligation en termes de rendement énergétique conformément aux MTD. Cette observation soulève la question de l'octroi des droits d'émission à de nouvelles activités et de la possibilité de concilier ces droits avec les limites maximales d'émission au niveau national.

1.13. Pour les nouvelles entreprises dont les activités sont similaires à celles d'autres entreprises déjà couvertes par la directive IPPC, ce système suppose l'application des mêmes critères de rendement énergétique des MTD que pour les autres entreprises se trouvant dans la même situation. Toutefois, les nouvelles activités impliquant une consommation énergétique élevée (bien qu'une telle situation soit fort improbable) qui n'existent dans aucun autre État membre et pour lesquelles il n'existe aucun critère en matière de MTD peuvent poser problème, tout comme les différentes sensibilités nationales concernant les autorisations à accorder à de nouvelles activités à haute consommation d'énergie ou provoquant d'importantes émissions de gaz à effet de serre, obligées de respecter les engagements nationaux en matière d'émissions.

2. Observations générales

2.1. Le Comité soutient pleinement l'initiative de la Commission européenne visant à favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et notamment la création d'un système communautaire d'échange de droits d'émission, tout à fait compatible avec l'esprit du système similaire prévu par le protocole de Kyoto. Il fait cependant remarquer que l'échange des droits d'émission correspondants ne représente pas en lui-même un instrument de réduction. Le Comité invite la Commission à spécifier, dans une communication détaillée, les mécanismes supplémentaires qui devraient permettre une telle réduction.

2.2. Concrètement, le document de la Commission ne fournit aucune orientation précise en ce qui concerne trois éléments centraux pour la conception de ce mécanisme, à savoir l'attribution de niveaux d'émission (et par conséquent de droits d'émission éventuels) à des entreprises individuelles, la relation entre ces plafonds individuels pour chaque entreprise et l'effort national en matière de réduction et, finalement, les niveaux assignés aux nouvelles entreprises qui commencent leur activité à partir de maintenant.

Afin de répondre de manière globale à ces inconnues, le système doit, selon le Comité, être organisé sur base de l'approche suivante:

- L'attribution de niveaux d'émission individuels aux entreprises ne devrait avoir lieu que dans une perspective scientifique, solidement justifiée et accompagnée de critères définis au niveau communautaire. Pour cette raison, le Comité est favorable à l'utilisation des critères relatifs aux MTD dans les secteurs où leur application est établie dans le cadre de la législation communautaire, ou, entre autres, à un système d'échantillonnage comparatif au niveau mondial.

- Les émissions de gaz à effet de serre d'un État membre sont la somme des émissions des six gaz provenant de toutes les sources d'émission, parmi lesquelles il y a lieu de citer les sources ponctuelles (par exemple certaines de celles mentionnées précédemment) et les sources dites diffuses (comme celles produites par la circulation). Par conséquent, même si l'application des critères relatifs aux MTD suppose déjà en soi une réduction des émissions de CO2, l'engagement national en matière de réduction ne peut être lié purement et simplement à la réduction des émissions ponctuelles d'un certain nombre de secteurs industriels.

- L'attribution de droits d'émission à de nouvelles activités (couvertes par les critères des MTD) pourra toutefois se faire de manière automatique, proportionnée et non discriminatoire par rapport à des activités semblables déjà existantes. Bien évidemment, l'augmentation du volume d'émissions de gaz à effet de serre qui en résultera devra être compensée, dans chaque État membre, par des réductions simultanées et au moins équivalentes dans d'autres secteurs ou activités, afin de respecter l'engagement national en matière d'émission.

2.3. Selon le Comité, ce mécanisme d'échange de droits d'émission doit se baser sur les principes fondamentaux suivants:

- le système doit prendre pour cadre de référence permanent le principe du pollueur-payeur;

- le système communautaire doit être pleinement compatible avec le mécanisme prévu à l'article 17 du protocole de Kyoto, et permettre d'intégrer ce dernier lorsqu'il sera entré en vigueur;

- le système doit avoir une portée communautaire et suivre une approche intersectorielle;

- le système doit être progressif et s'appliquer au début à un nombre restreint de secteurs, importants par le volume de leurs émissions de CO2;

- le système doit se baser sur un règlement communautaire, c'est-à-dire un acte législatif juridiquement contraignant présenté par la Commission et approuvé par le Conseil et le Parlement européen;

- ce règlement devra avoir pour objectif la création d'un cadre réglementaire commun et harmonisé, qui détermine les secteurs concernés et les modalités concrètes, et devra se baser sur la décision n° 1999/296/CEE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre et sur la directive relative aux grandes installations de combustion;

- le système doit permettre de réduire au maximum les effets négatifs sur la distorsion de concurrence, tout en étant suffisamment flexible pour éviter l'apparition d'une "appropriation permanente" des premiers bénéfices de l'échange;

- ce système doit être volontaire, afin que les entreprises des secteurs définis au niveau communautaire puissent s'y intégrer et en bénéficier;

- à cet égard, il convient de fixer une date provisoire mais réaliste pour l'entrée en vigueur dudit système, par exemple le 1er janvier 2005;

- de même, l'entrée en vigueur du système devrait être soumise à une seconde condition, à savoir qu'en théorie, un pourcentage minimum à déterminer des émissions totales d'un État membre doit être couvert par ce système;

- ce système doit être ouvert à la participation volontaire des pays candidats à l'adhésion figurant à l'annexe I du protocole de Kyoto, ainsi qu'aux pays de l'EEE.

2.4. Enfin, ce système doit compléter et non remplacer les actions prévues dans chaque État membre afin de réaliser les objectifs nationaux en matière d'émissions selon le principe du partage des charges.

3. Observations particulières

Le Comité souhaite limiter le présent chapitre à la liste des questions formulées par la Commission dans son Livre vert, qu'il commentera dans l'ordre défini dans le document à l'examen.

3.1. Question 1

3.1.1. La nécessité de créer une base harmonisée pour déterminer les quotas d'émissions de chaque entreprise adhérant au système se traduit par l'obligation de déterminer ces quotas conformément aux valeurs de rendement énergétique définies dans le cadre des MTD et de les appliquer, au moins en une première phase, aux installations couvertes par la directive relative aux grandes installations de combustion.

3.1.2. Par conséquent, les secteurs concernés par ce système seront ceux prévus par la directive IPPC, à condition que les normes de rendement énergétique pour ces secteurs soient définies conformément aux MTD d'ici 2005 et, en outre, que les installations soient couvertes par la directive relative aux grandes installations de combustion ou, en l'absence de telles normes d'efficience, que l'industrie ait défini provisoirement des normes d'émission sur base d'accords volontaires au niveau européen, approuvés par la Commission européenne et basés notamment sur un système d'échantillonnage comparatif au niveau mondial.

3.2. Question 2

3.2.1. Étant donné que les secteurs couverts par le système d'échange conformément aux décisions prises au niveau communautaire devront s'inscrire dans un cadre commun harmonisé, toutes les entreprises actives dans ces secteurs seront soumises au système. Toutefois, le caractère contraignant du système ne doit pas être interprété comme l'obligation de vendre d'éventuels droits d'émission, en particulier si leur valeur sur le marché est considérée comme sous-évaluée, bien évidemment les entreprises seront tenues en tout état de cause de réduire leurs émissions aux niveaux fixés.

3.2.2. La sécurité juridique devra être garantie grâce à l'établissement d'une série de conditions minimales afin de réglementer l'échange de droits, qui pourraient se traduire dans un premier temps par la fixation d'une période initiale, d'une longueur raisonnable, pour les accords de cession de droits d'émission entre entreprises, afin que le marché puisse se consolider et que la loi de l'offre et la demande puisse jouer de manière satisfaisante, sans être affectée par un volume de transactions particulièrement réduit.

3.3. Question 3

3.3.1. Bien qu'il soit théoriquement compatible avec le marché intérieur (mécanisme de discrimination nationale inverse), le mécanisme de participation/non-participation présenterait deux inconvénients. Premièrement, il placerait les entreprises de l'État membre ayant décidé de ne pas participer au système dans une situation de concurrence néfaste, ce qui entraînerait tôt au tard la nécessité de mettre au point différentes formes de compensation. Deuxièmement, il priverait cet État membre ainsi que les entreprises situées sur son territoire de l'expérience pratique dans la mise en oeuvre de ce type de système, préalable à son entrée en vigueur obligatoire conformément aux dispositions du protocole de Kyoto.

3.4. Question 4

3.4.1. Un État membre pourrait compléter la liste des secteurs dont l'adhésion au système est obligatoire au niveau communautaire pour peu que les deux conditions suivantes soient remplies:

- les modalités d'application (méthodes de calcul et vérification) des droits d'émission, définies pour les secteurs soumis au régime communautaire, doivent être respectées;

- l'échange des droits d'émission des secteurs couverts au niveau national mais non harmonisés pour l'ensemble de la Communauté ne peut être soumis à aucune condition restrictive quelle qu'elle soit en ce qui concerne la possibilité pour des entreprises d'autres États membres de les acquérir.

3.5. Question 5

3.5.1. La nature même des MTD, qui doivent servir à déterminer les niveaux d'émission pour chaque secteur/entreprise, est telle qu'il n'est pas nécessaire de fixer des quotas sectoriels globaux qui poseraient un problème insoluble, tant au niveau communautaire que national.

3.6. Question 6

3.6.1. La même réflexion s'impose dans le cas de l'octroi des quotas aux entreprises individuelles. En effet, l'application des MTD permet de déterminer une valeur historique d'émission (basée sur les niveaux historiques de production multipliée par le rendement énergétique des gaz à effet de serre). Pour les années suivantes, cette valeur historique sera fixée en fonction du niveau atteint en termes de MTD mesuré à partir de la valeur réelle de la production.

3.7. Question 7

3.7.1. Le système communautaire tel que défini jusqu'à présent est basé sur le régime dit "en aval", ou des sources d'émission ponctuelles. Il semble nécessaire et souhaitable que dans le cadre du programme national visant la mise en oeuvre de l'accord de partage des charges et conformément au protocole de Kyoto, chaque État membre fournisse un effort simultané dans ces secteurs ainsi que dans les secteurs responsables d'émissions diffuses de gaz à effet de serre.

3.7.2. Toutefois, il n'est pas possible de déterminer des niveaux identiques pour chaque État membre, une telle mesure apparaissant irréaliste à la lumière des disparités qui existent entre les États en termes de structures économiques.

3.8. Question 8

3.8.1. Les trois systèmes mentionnés (taxes sur l'énergie, accords environnementaux volontaires et échange de droits d'émission) constituent des mesures complémentaires. Les accords volontaires, dont les objectifs dépassent ceux fixés par les normes, servent à réaliser des progrès au niveau sectoriel. Les taxes sur l'énergie, et plus particulièrement la taxe sur les émissions de CO2 (proposition de taxe CO2/énergie) servent à pénaliser les responsables d'émissions diffuses et, à travers le système de remboursement prévu, les entreprises dépassant les valeurs fixées conformément aux MTD. Enfin, l'échange de droits d'émissions contribue à rentabiliser les efforts de réduction d'émissions supérieurs aux critères MTD. Toutefois, il convient de préciser que des efforts plus intenses en matière de réduction des émissions ne doivent en aucun cas entraîner la réduction du remboursement de la taxe CO2/énergie, comme le prévoit l'actuelle proposition de directive soumis à l'examen du Conseil.

3.9. Question 9

3.9.1. Tant les mécanismes de surveillance que les procédures pour infraction sont suffisants d'un point de vue théorique. Toutefois, il semble nécessaire de procéder à une mise au point de ces instruments, essentiellement à une amélioration des systèmes de surveillance durant la phase de contrôle et en particulier durant la phase de vérification au niveau communautaire. Il faudrait également vérifier que ces instruments sont entièrement compatibles avec les mécanismes qui seront mis en place en application du protocole de Kyoto.

3.9.2. La même réflexion s'impose en ce qui concerne les procédures pour infraction, bien qu'en règle générale le système de plainte devant la Cour de Justice de Luxembourg ait un impact suffisamment important sur l'opinion publique de l'État membre concerné, alors que les mécanismes de sanctions financières, à charge de l'État membre et non d'une entreprise donnée, n'ont pas l'effet escompté par le Livre vert, sauf dans le cas où la sanction serait excessivement lourde.

3.10. Question 10

3.10.1. Bien qu'au chapitre 2 du présent avis, nous nous soyons prononcés en faveur d'un règlement communautaire, c'est-à-dire d'un instrument juridiquement contraignant ne devant pas faire l'objet d'une transposition dans la législation nationale, il est évident que bien des aspects de ce système doivent être conçus au niveau national et local. Par conséquent, les tâches pourraient être réparties de la façon suivante:

3.10.2. Au niveau communautaire

définition des modalités générales d'application du système: secteurs concernés, système de vérification, mode de fonctionnement harmonisé de l'ensemble des quotas d'émission, critères d'octroi des quotas individuels basés sur les MTD, vérification de l'exactitude des données transmises par les États membres;

3.10.3. Au niveau national et local

octroi des quotas d'émission aux entreprises individuelles, contrôle des émissions, définition des secteurs soumis à une autorisation d'émission en sus des secteurs définis de façon harmonisée au niveau communautaire.

Bruxelles, le 20 septembre 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli