FR Journal officiel de l'Union européenne C 71/82

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une liste commune de l’Union de pays d’origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, et modifiant la directive 2013/32/UE

[COM(2015) 452 final]

(2016/C 071/13)

Rapporteur: M. José Antonio MORENO DIAZ

Le Parlement européen, le 16 septembre 2015, et la Commission européenne, le 15 octobre 2015, ont décidé, conformément à l’article 43, paragraphe 2, et à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une liste commune de l’Union de pays d’origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, et modifiant la directive 2013/32/UE

[COM(2015) 452 final].

Le 21 octobre 2015, le Conseil de l’Union européenne a également décidé de consulter le Comité économique et social européen sur le même thème.

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 novembre 2015.

Lors de sa 512e session plénière des 9 et 10 décembre 2015 (séance du 10 décembre 2015), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 180 voix pour, 4 voix contre et 6 abstentions.

Conclusions

1. La Commission estime opportun, dans le cadre de la directive 2013/32/UE (1), d’établir une liste commune de pays d’origine sûrs.

1.1. Elle propose également dans la proposition de règlement une annexe comportant une première liste de pays tiers qui figureront sur la liste commune de l’Union européenne de pays d’origine sûrs, à savoir l’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, le Monténégro, la Serbie et la Turquie.

1.2. Le Comité économique et social européen (CESE) estime qu’il y a lieu de fixer d’une manière plus précise, sûre et fiable les critères spécifiques permettant de déterminer si un pays est «sûr» au sens de la directive 2011/95/UE et, en particulier, de l’annexe I de la directive 2013/32/UE.

1.3. Dans la même ligne, et tout en étant favorable à l’initiative de la Commission, le CESE considère que, à ce stade, il peut être prématuré de dresser une liste précise de pays considérés comme sûrs aux fins prévues.

2. Recommandations

2.1. Le CESE juge la proposition positive et estime qu’il est opportun d’établir une liste commune de l’Union européenne de pays d’origine sûrs, sur la base de critères communs définis dans la directive 2013/32/UE, car cette liste permettra aux États membres d’appliquer plus facilement les procédures liées à l’application du concept de pays d’origine sûr et, ainsi, de rendre leur régime d’asile globalement plus efficace.

2.2. En tout état de cause, l’établissement d’une liste commune à l’ensemble de l’Union européenne vise à remédier à certaines des divergences actuelles entre les listes nationales de pays d’origine «sûrs» établies par les États membres.

2.3. Même si ces derniers pourront adopter des dispositions législatives qui leur permettent de désigner, au niveau national, comme pays d’origine sûrs des pays tiers autres que ceux figurant sur la liste commune de l’Union européenne, cette dernière apportera la garantie que tous les États membres appliquent ce concept de façon uniforme aux demandeurs dont le pays d’origine est inscrit dans cette liste.

2.4. Quoi qu’il en soit, il conviendrait d’indiquer expressément à l’article 2 du règlement les indicateurs et les critères spécifiques, concrets et précis à évaluer pour inclure un pays sur la liste des pays d’origine sûrs, sur la base notamment d’informations actualisées recueillies auprès de sources comme la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), le Conseil de l’Europe et d’autres organisations de défense des droits de l’homme.

2.5. La décision d’inscrire un pays sur la liste commune doit être motivée et justifiée, sur la base d’une évaluation de tous les critères définis au point précédent, s’agissant de tous les motifs de persécution ou de préjudices graves qui donnent lieu à la reconnaissance de la protection internationale.

2.6. En ce qui concerne la modification de la liste, il y a lieu de prévoir un mécanisme de révision plus souple, qui permette de réagir dans un délai raisonnable à l’évolution de la situation dans les pays qui y figurent.

2.7. Le CESE estime qu’il importe de motiver et de justifier toute modification de la liste, en tenant compte de l’expertise du HCR, de l’EASO, du Conseil de l’Europe et d’autres organisations de défense des droits de l’homme.

2.8. De même, le CESE est favorable à la création d’un mécanisme permettant aux organisations de défense des droits de l’homme reconnues ainsi qu’aux médiateurs ou aux comités économiques et sociaux d’engager la procédure de modification de la liste.

2.9. Le CESE propose d’exiger une décision motivée concernant la pertinence de l’application de la notion de pays d’origine sûr au cas concret envisagé, après une évaluation individuelle de celui-ci, comme le prévoit la directive 2013/32/UE.

2.10. Par ailleurs, il y a lieu de renforcer les garanties procédurales dans le cadre des procédures accélérées, en s’assurant en tout état de cause d’un examen individuel du cas concret et de l’opportunité d’appliquer le concept de pays d’origine sûr.

2.11. Le CESE estime que l’on ne peut en aucune façon appliquer le concept de pays d’origine sûr dans les cas de non-respect de la liberté de la presse ou d’atteinte au pluralisme politique ainsi qu’aux pays dans lesquels existent des persécutions fondées sur le genre ou l’orientation sexuelle, ou encore l’appartenance à des minorités, nationales, ethniques, culturelles ou religieuses.

2.12. En outre, le Comité considère qu’il faut améliorer les mécanismes d’identification des demandeurs en situation de vulnérabilité. Si cette identification a lieu alors que la procédure accélérée est déjà engagée, il importe d’appliquer immédiatement la procédure ordinaire.

2.13. Enfin, il convient de garantir un recours effectif contre les décisions négatives fondées sur le fait de considérer le pays d’origine comme sûr, avec effet suspensif prévu à l’article 46, paragraphe 5, de la directive 2013/32/UE.

3. Contexte

3.1. Les efforts, jusqu’à présent infructueux, de l’Union européenne pour tenter de faire disparaître les divergences entre les régimes d’asile des États membres ne sont pas nouveaux. Depuis 1999, l’Union européenne a adopté toute une série d’instruments juridiques en vue d’établir un régime d’asile européen commun (RAEC), afin d’harmoniser la législation en matière de procédures d’asile, de conditions d’accueil, ainsi que d’autres aspects liés au système de protection internationale.

3.2. Comme l’a indiqué le Conseil européen dans ses conclusions du 15 octobre 2015 (EUCO 26/15), «faire face à la crise des migrants et des réfugiés est une obligation commune qui requiert une stratégie globale et un effort résolu s’inscrivant dans la durée, dans un esprit de solidarité et de responsabilité». Dans ses conclusions, il indiquait enfin que «les orientations énoncées ci-dessus constituent une nouvelle étape importante de la mise en place de notre stratégie globale, dans le respect du droit de demander l’asile, des droits fondamentaux et des obligations internationales. Il existe néanmoins d’autres actions prioritaires importantes qui nécessitent des discussions supplémentaires au sein des instances compétentes, y compris les propositions de la Commission. Par ailleurs, il faut poursuivre la réflexion sur la politique globale de l’Union européenne en matière de migration et d’asile».

3.3. La directive 2013/32/UE permet aux États membres d’appliquer des procédures dérogatoires et rapides, en particulier des procédures accélérées aux frontières ou dans les zones de transit, lorsque le demandeur est un ressortissant d’un pays tiers qui a été désigné comme sûr en vertu des législations nationales et qui peut être considéré comme tel pour le demandeur en fonction de sa situation particulière. Quelques États membres seulement ont établi des listes nationales de pays d’origine sûrs.

3.4. La refonte de la directive relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (2013/32/UE du 26 juin 2013) vise à réduire les divergences entre les procédures nationales et à faire en sorte que les décisions en matière d’asile soient plus rapides et plus équitables en ce qui concerne les demandes d’asile répétées ou celles qui ne comportent aucun élément nouveau. En dépit des améliorations apportées dans le nouveau texte, elle laisse toujours aux États membres une grande marge d’appréciation qui est de nature à entraver l’objectif d’établir une procédure réellement commune.

4. Analyse

4.1. Le concept de pays d’origine sûr a des implications pratiques importantes, comme la possibilité d’appliquer la procédure accélérée à ces demandes [article 31, paragraphe 8, point b), de la directive 2013/32/UE], la réduction en conséquence des délais pour rendre une décision sur le fond de la demande, les difficultés liées à l’identification des demandeurs en situation de vulnérabilité dans ces délais réduits (article 24 de la directive 2013/32/UE) et, enfin, de plus grandes difficultés d’accès à la protection internationale pour les ressortissants de ces pays en raison de la présomption qu’il s’agit d’une demande non fondée (article 32, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE).

4.2. Le traitement différent des demandes de protection internationale selon la nationalité peut être en contradiction avec l’interdiction d’un traitement discriminatoire des réfugiés selon leur pays d’origine, qui figure à l’article 3 de la convention de Genève de 1951 relative au statut de réfugié. Tous ces éléments amènent à recommander une utilisation restrictive de cette notion de pays sûr.

4.3. Il convient de souligner que l’adoption d’une liste commune de pays d’origine sûrs ne débouchera pas nécessairement sur une plus grande harmonisation, car elle permet la coexistence de cette liste commune avec les listes nationales de chaque État membre.

4.4. La proposition de règlement contient une liste de sept pays établie selon les indicateurs utilisés par la Commission dans sa proposition: l’existence d’un cadre législatif pour la protection des droits de l’homme, la ratification des traités internationaux en matière de droits de l’homme, le nombre de condamnations du pays en question par la Cour européenne des droits de l’homme, le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union européenne, les taux de reconnaissance de la protection internationale accordée aux ressortissants de ce pays et l’inscription du pays concerné sur les listes nationales de pays d’origine sûrs.

4.5. Néanmoins, il semble que ces indicateurs ne prennent pas en considération de manière appropriée les critères énoncés à l’annexe I de la directive «Procédure». Par exemple, l’application pratique du droit et le respect effectif des droits de l’homme ou l’absence de persécution ou de préjudices graves pour des motifs qui permettent de bénéficier d’une protection internationale ne sont pas analysés.

4.5.1. Cadre législatif national et international en matière des droits de l’homme. L’évaluation du respect des droits de l’homme dans la pratique, exigée dans l’annexe I de la directive 2013/32/UE, est à l’évidence une exigence minimale pour qu’un pays soit inclus sur la liste des pays d’origine sûrs, mais elle n’est pas suffisante. En tout état de cause, la Commission elle-même ne semble pas prendre dûment en considération cette exigence minimale puisque dans sa proposition elle inclut parmi les pays sûrs des pays qui, dans certains cas, n’ont pas ratifié les principaux traités internationaux en matière de droits de l’homme, comme le Kosovo.

4.5.2. Le nombre de condamnations prononcées par la CEDH en 2014 à l’encontre des pays en question ne reflète pas la situation actuelle des droits de l’homme dans les pays proposés. La majorité des affaires ayant donné lieu à des condamnations en 2014 se rapportent à des faits qui se sont déroulés il y a pas mal d’années, en raison à la fois du retard accusé par la CEDH et de la nécessité d’épuiser les voies de recours internes avant de s’adresser à cette dernière. L’analyse des données effectuée par la Commission peut prêter à confusion. La Commission compare les condamnations avec le nombre total d’arrêts rendus par la CEDH concernant les pays en question, sans préciser le nombre de celles qui ont donné lieu à un débat au fond, c’est-à-dire portant sur le degré de respect des droits de l’homme. Par exemple, dans le cas de la Turquie, sur les 2 899 affaires soumises à la CEDH prises en considération par la Commission, sans précision toutefois de la période envisagée ni du temps nécessaire pour statuer, seulement 110 décisions au fond ont été prononcées, dont 94 (soit 93 %) ont conclu à la violation de la convention européenne des droits de l’homme (2). Dans le cas de la Bosnie-Herzégovine, l’on compte 7 décisions au fond en 2014, dont 5 ont établi des atteintes aux droits de l’homme (71 %) (3). Pour le Monténégro (4), ce rapport est de 100 %, de 88 % pour la Serbie (5) et de 66 % pour l’ancienne République yougoslave de Macédoine (6) et l’Albanie (7). De même, il n’est pas précisé quels sont les droits de l’homme qui ont été violés, ni quel est le contenu de ces arrêts, or ce sont des informations essentielles pour évaluer l’existence de persécutions pour des motifs permettant de bénéficier de la protection internationale.

4.5.3. Le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union européenne ne signifie pas que le pays concerné respecte déjà les critères de Copenhague, mais qu’il a en fait entamé un processus visant à les satisfaire. Au contraire, les rapports d’étape sur les pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne (8) figurant sur la liste de la proposition de règlement font état de lacunes dans des domaines tels que le respect des droits de l’homme, l’état de droit, la corruption, le contrôle politique des médias et l’indépendance du pouvoir judiciaire.

4.5.4. Taux de reconnaissance du droit à la protection internationale en 2014 dans l’Union européenne pour les demandeurs d’asile issus de ces pays. L’analyse statistique des données de l’ensemble de l’Union européenne pour 2014 réalisée par la Commission est source d’ambiguïté. Une analyse désagrégée des taux de reconnaissance dans les États membres présente une situation plus hétérogène. Par exemple, le taux de reconnaissance de demandes de ressortissants du Kosovo au cours du deuxième quadrimestre de 2015 s’élève à 18,9 % pour l’ensemble de l’Union européenne, tandis que l’on constate de grandes différences entre pays: 60 % en Italie et 0,4 % en Allemagne (9).

4.5.5. Pays figurant dans les listes nationales de pays d’origine sûrs. Les listes nationales de pays d’origine sûrs ne sont pas non plus homogènes. Chaque État membre applique des critères très différents, qui ne peuvent dès lors pas servir à l’élaboration d’une liste commune.

4.6. La proposition de la Commission d’inclure ces sept pays sur la liste de pays d’origine sûrs devrait prendre en compte d’autres indicateurs utiles et efficaces pour mesurer le degré d’application du droit et le respect des droits de l’homme, notamment les sources d’information que la CEDH (10) a jugées pertinentes dans sa jurisprudence constante pour apprécier la situation du pays d’origine et les risques encourus en cas de retour. La proposition de règlement elle-même inclut ces sources dans son article 2, paragraphe 2, pour la révision de la liste, mais non pour son élaboration. Il s’agit en particulier du SEAE, de l’EASO, du HCR, du Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales compétentes.

4.7. De même, le Comité estime qu’il convient d’employer des indicateurs susceptibles de refléter la situation des droits de l’homme s’agissant de tous les motifs qui donnent droit à la reconnaissance de la protection internationale, comme le respect de la liberté d’expression et de la presse, le respect du pluralisme politique, la situation des personnes lesbiennes, gay, bisexuelles, transgenres et intersexuées (LGBTI) et des minorités ethniques, culturelles ou religieuses.

4.8. L’article 2, paragraphe 2, de la proposition de règlement prévoit une révision périodique de la liste commune de pays d’origine sûrs. En ce qui concerne la procédure de modification de la directive, la proposition de règlement renvoie à la procédure législative ordinaire (article 2, paragraphe 3, de la proposition de règlement) et à une procédure de suspension pour une durée d’un an, pouvant être prorogée pour une autre année, en cas de brusques changements dans la situation du pays (article 3 de la proposition de règlement).

4.9. Aucune des deux procédures, tant la procédure législative ordinaire de codécision que la procédure de suspension de l’article 3, ne semble offrir un mécanisme rapide et souple permettant de faire face aux changements dans la situation des pays d’origine figurant sur la liste commune. Malheureusement, il existe plusieurs exemples de détérioration rapide de la situation politique, des garanties démocratiques et du respect des droits de l’homme dans différents pays, qui pourraient difficilement être gérés par les mécanismes établis. En outre, ces situations peuvent se prolonger dans le temps, rendant la période de suspension de deux ans très courte.

4.10. Cette appréciation des changements soudains dans la situation d’un pays concerné devrait toujours prendre en compte l’expertise «du HCR, de l’EASO, du Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales compétentes» comme dans le cas de modification par procédure législative ordinaire.

4.11. Par ailleurs, l’adoption d’un règlement exclut la possibilité pour les demandeurs d’asile de contester l’inclusion d’un pays sûr sur la liste devant les autorités nationales, possibilité qui leur est ouverte dans le cas de listes nationales. Il serait souhaitable de prévoir la possibilité que cette modification soit encouragée par des organisations de défense des droits de l’homme ou des demandeurs d’asile.

4.12. L’article 31, paragraphe 8, point b), de la directive 2013/32/UE autorise les États membres à traiter en procédure accélérée les demandes de ressortissants de pays d’origine sûrs. La brièveté des délais de ce traitement accéléré ne peut en aucun cas porter atteinte aux garanties procédurales (11). De même, cette procédure ne peut pas déboucher sur une évaluation non individuelle des demandes de protection internationale, comme l’interdit l’article 10, paragraphe 3, point a), de la directive 2013/32/UE.

4.13. De fait, l’article 36, paragraphe 1, de la directive 2013/32/UE dispose que les pays figurant sur la liste des pays d’origine sûrs ne peuvent être considérés comme sûrs pour un demandeur particulier qu’après examen individuel. Lors de cet examen individuel, il convient de vérifier la pertinence d’appliquer la notion de pays d’origine sûr au cas particulier, au moyen d’une décision motivée, pour laquelle la charge de la preuve incombe à l’État membre et est susceptible de recours.

4.14. Étant donné que l’adoption d’un règlement limite les possibilités pour les demandeurs d’asile de contester l’inclusion d’un État sur la liste des pays d’origine sûrs, il convient de renforcer les garanties d’accès à un recours effectif pour chaque cas individuel, en prévoyant un effet suspensif, visé à l’article 46, paragraphe 5, de la directive «Procédure».

4.15. Il y a lieu également de garantir l’identification des demandeurs en situation de grande vulnérabilité, pour lesquels, selon l’article 24, paragraphe 3, de la directive 2013/32/UE, on ne peut pas appliquer la procédure accélérée. Dans ces cas, il convient de prévoir l’obligation d’effectuer cette identification préalablement à la décision d’appliquer la procédure accélérée, ou si la détermination de la situation de vulnérabilité se fait par la suite, la possibilité d’abandonner la procédure accélérée et de revenir à la procédure ordinaire.

Bruxelles, le 10 décembre 2015. Le Président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) JO L 180 du 29.6.2013, p. 1.

(2) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche par pays — Turquie, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Turkey_FRA.pdf.

(3) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche par pays — Bosnie-Herzégovine, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Bosnia_and_Herzegovina_FRA.pdf.

(4) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche par pays — Monténégro, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Montenegro_FRA.pdf, 1 arrêt rendu qui a conclu à la violation des droits de l’homme.

(5) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche par pays — Serbie, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Serbia_FRA.pdf, 18 arrêts prononcés dont 16 ont conclu à une violation de la convention européenne des droits de l’homme.

(6) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche par pays — Ancienne République yougoslave de Macédoine, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_The_former_Yugoslav_Republic_of_Macedonia_FRA.pdf.

(7) Cour européenne des droits de l’homme: Fiche pays — Albanie, juillet 2015,

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Albania_FRA.pdf. Sur les 150 requêtes traitées en 2014, seuls 6 arrêts ont été rendus quant au fond, dont 4 ont conclu à une violation de la convention européenne des droits de l’homme.

(8) Consultables à l’adresse http://ec.europa.eu/enlargement/countries/package/index_en.htm.

(9) Eurostat, «First Instance decision on applications by citizenship, age and sex», données trimestrielles, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do.

(10) Entre autres, NA contre UK app. 25904/2007, 17 juillet 2008; Gaforov c. Russie, 21 octobre 2010.

(11) Cour de justice de l’Union européenne, C-175/11 du 31 janvier 2013, paragraphes 74 et 75.