[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 8.6.2005

COM(2005) 245 final

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RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la mise en oeuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2004{SEC(2005) 747}

1. INTRODUCTION

Le présent rapport contient un aperçu général de l'assistance macrofinancière fournie aux pays tiers, ainsi qu'un rappel historique, un résumé des opérations menées en 2004,et une synthèse sur la situation économique dans les pays bénéficiaires.

Dans son chapitre 3, une attention particulière est accordée aux aspects pertinents du processus de stabilisation économique et à la mise en œuvre des réformes structurelles par les pays bénéficiaires. Les progrès réalisés dans ce domaine reflètent également la mesure dans laquelle les conditions de politique économique attachées à l'assistance macrofinancière de la CE sont respectées.

En outre, en réponse à la recommandation formulée par la Cour des comptes dans son rapport spécial de mars 2002, relative à l'amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires, la Commission a procédé en 2004, dans chacun des pays bénéficiaires et avec l’assistance d’une société d’audit, à l'évaluation opérationnelle des circuits financiers et de l’organisation des contrôles liés à l'assistance macrofinancière. Les conclusions de ces évaluations seront prises en compte dans l’élaboration des conditions politiques attachées à l’assistance.

Une évaluation ex-post réalisée par un consultant externe est en outre en cours et vise à mesurer l’impact des opérations d’AMF en Arménie. Le rapport final sera disponible en 2005. D’autres évaluations ex-post seront réalisées dans les pays bénéficiaires par des sociétés spécialisées sélectionnées par voie d’appels d’offres.

Le présent rapport est présenté conformément aux décisions du Conseil concernant l'octroi, par la Communauté, d'une aide macrofinancière ou d'une assistance financière exceptionnelle à des pays tiers et fait suite aux rapports des années précédentes. Un rapport plus détaillé (document de travail des services de la Commission ( SEC(2005) 747) fournissant des données économiques et financières sur les pays bénéficiaires est publié simultanément.

2. APERCU GÉNÉRAL

2.1. Contexte

L'assistance macrofinancière communautaire, qui appuie les efforts de réforme politique et économique des pays bénéficiaires, est mise en œuvre en association avec les programmes de soutien du FMI et de la Banque mondiale. Elle continue d'obéir à une série de principes, confirmés par le Conseil dans ses conclusions du 8 octobre 2002, qui mettent l'accent sur le caractère exceptionnel de l'aide, sa complémentarité avec les fonds apportés par les institutions financières internationales (IFI) et le respect de conditions de politique macroéconomique. L'assistance macrofinancière de la Communauté a ainsi soutenu les efforts déployés par les pays bénéficiaires pour mener à bien des réformes économiques et structurelles. En coordination étroite avec le FMI et la Banque mondiale, elle a encouragé la poursuite de politiques adaptées aux besoins spécifiques de ces pays, dans le but général de stabiliser leur situation financière et d'y mettre en place des économies de marché.

2.2. Assistance macrofinancière en 2004.

Sur la période 2000-2003, les pays des Balkans (ancienne république yougoslave de Macédoine, Kosovo, Bosnie-herzégovine, Serbie et Monténégro et Albanie) ont bénéficié de neuf décisions d’assistance du Conseil. De ce fait, les pays des Balkans sont devenus les principaux bénéficiaires de l’AMF sur la période 2000-2004, avec des nouvelles décisions représentant au total un maximum de 733 millions d’euros.

2.2.1. Nouvelles décisions

En ce qui concerne les Balkans occidentaux, la Conseil a adopté trois nouvelles décisions en 2004.

- Le 29 avril, le Conseil a décidé (2004/580/CE) d’accorder une assistance macrofinancière à l’Albanie (composée d’un élément de don de 16 millions d’euros et d’un élément de prêt de 9 millions d’euros).

- Le 7 décembre, le Conseil a décidé de proroger la validité de décisions précédentes accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Serbie et au Monténégro (2004/862/CE) et à la Bosnie-Herzégovine (2004/861/CE).

- En ce qui concerne les NEI, aucune nouvelle décision n’a été adoptée par le Conseil en 2004, la Commission adoptant pour sa part, le 10 décembre 2004, une communication sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière en Arménie, au Tadjikistan et à la Géorgie.

2.2.2. Décaissements

Les décaissements d’assistance macrofinancière se sont au total élevés à 32 millions d’euros, dont 22 millions exclusivement sous forme de dons se répartissant comme suit: 10 millions pour la Serbie et le Monténégro, 5,5 millions pour l’Arménie (ces opérations ont été réalisées sur la base de procédures engagées en 2003 mais finalisées en 2004) et 6,5 millions pour la Géorgie.

Pour ce qui concerne la partie prêts, le décaissement correspond à un montant de 10 millions d’euros en faveur de la Bosnie & Herzégovine.

Les décaissements de 7 millions d’euros en faveur du Tadjikistan (dons) et de 15 millions d’euros en faveur de la Serbie et du Monténégro (prêts) ont été engagés en 2004, mais les transferts financiers correspondants ont été reportés à 2005 pour des raisons techniques.

2.3. Tendances et répartition géographique de l'assistance macrofinancière.

L'assistance macrofinancière de la Communauté a pour but de favoriser la stabilisation macroéconomique des pays bénéficiaires et de remédier à leurs difficultés de balance des paiements (et de budget). Elle est également très précieuse pour épauler les programmes de réforme structurelle. Au fil des ans, le nombre de pays susceptibles d'en bénéficier a augmenté, les pays voisins de l'UE étant de plus en plus nombreux à rencontrer des difficultés de balance des paiements et à s'engager dans des programmes rigoureux de réforme économique. La répartition géographique de l'aide s'est donc modifiée par rapport aux premières années, durant lesquelles la plupart des bénéficiaires étaient des pays d'Europe centrale et orientale. Par suite des conflits qui ont éclaté dans les Balkans occidentaux, notamment au Kosovo en 1999, et des changements politiques qui sont intervenus en Serbie et Monténégro (ancienne République fédérale de Yougoslavie), l'aide macrofinancière aux pays des Balkans a eu tendance à se renforcer à travers les décisions prises par le Conseil entre 1999 et 2004.

Les décisions prises entre 2000 et 2004 se caractérisent par l'importance des dons dans le montant total adopté: 41 % contre 6 % pour la période 1990-1999. La proportion de dons et de prêts des programmes d'assistance a été modifiée sur la base de l'évaluation, faite par les organismes communautaires, du degré relatif de pauvreté des pays bénéficiaires et de leur capacité limitée à assurer le service de leur dette. Comme on l'a déjà observé en 2000 et 2001, l'assistance macrofinancière ne vise pas uniquement à encourager la stabilisation macroéconomique, mais également à épauler les programmes de réforme structurelle des gouvernements bénéficiaires. Elle a donc été utilement couplée avec l'assistance dispensée au titre des programmes PHARE/ISPA, TACIS ou CARDS pour renforcer la capacité des institutions qui conditionne de manière fondamentale le succès des mesures de réforme structurelle.

Les tableaux 1 et 2, ainsi que les graphiques 1a et 2a qui les accompagnent, montrent bien le caractère exceptionnel de l'assistance macrofinancière communautaire. Les plus grosses opérations ont été décidées et mises en œuvre dans les quelques années qui ont suivi le changement de régime politique et économique dans les pays d'Europe centrale et orientale. Depuis lors, les fluctuations de l'aide macrofinancière sont le reflet de décisions prises au cas par cas après une évaluation de la situation macroéconomique et des besoins de financement extérieur résiduels des pays bénéficiaires potentiels. Le graphique 1a, qui porte sur les montants nets des opérations décidées sur l'ensemble de la période 1990-2004 (pour un montant total dépassant 6 milliards d'euros) et le graphique 2a, relatif aux montants effectivement versés (plus de 5 milliards d'euros au total) montrent une importante concentration de l'aide dans les pays d'Europe centrale et orientale qui sont candidats à l'adhésion à l'UE (55 % environ de l'assistance macrofinancière accordée au cours des 14 dernières années). Toutefois, l'assistance macrofinancière en faveur de ces pays a été progressivement réduite au rythme des progrès réalisés en matière d'ajustement macroéconomique et de réformes. Ces derniers temps, l'assistance macrofinancière est essentiellement allée aux Balkans occidentaux (63,5 % des opérations décidées entre 1999 et 2002 et 84 % des opérations pour la période 2000-2004) et à certains nouveaux États indépendants à faible revenu. La modicité relative des montants alloués aux pays méditerranéens (13 % des montants autorisés, mais aucune autorisation nouvelle depuis 1996) s'explique par les autres formes de soutien macroéconomique (notamment les facilités d'ajustement structurel du programme MEDA) offertes à ces pays.

3. SYNTHÈSE SUR LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LES RÉFORMES DANS LES PAYS BÉNÉFICIAIRES

3.1. Balkans occidentaux

En 2004, le taux de croissance dans les Balkans occidentaux[1] a été estimé à environ 4,5 %, après le ralentissement enregistré en 2002-2003,en partie sous l’effet de la diminution des aides extérieures et de la fin de la reconstruction d’après guerre. Le rythme de croissance devrait être supérieur à 5 % en Albanie, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie et Monténégro, mais il devrait rester relativement médiocre dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et au Kosovo. Alors que la stabilisation économique s’est poursuivie sur la période 2003-2004, l’inflation a continué à ralentir, avec un taux moyen de 5,6 % en 2004. Après les nets progrès des années précédentes, l’assainissement budgétaire est devenu très inégal selon les pays. Le déficit des administrations publiques (après prise en compte des dons) devrait en moyenne être de l’ordre de 2,7 %, un niveau globalement similaire à celui de 2003.

Les déséquilibres extérieurs continuent à menacer la stabilité économique. Pour l’ensemble de la région, le déficit de la balance commerciale est resté élevé en 2003-2004 (environ 25 % du PIB). En moyenne, le déficit de la balance courante devrait, selon les estimations, être de l’ordre de 12 % du PIB en 2004, soit un peu plus élevé qu’en 2003. Il ressort de ces chiffres qu’un certain nombre de pays continuent à compter sur l’aide des donateurs pour financer leurs déficits extérieurs et celle-ci représente toujours une proportion importante, bien qu’en diminution régulière, des entrées de devises étrangères. En 2003, les dons ont représenté 2,2 % du PIB dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine, 2,6 % en Albanie, 2,4 % en Serbie et Monténégro. Le Kosovo représente quant à lui un cas à part, avec une aide étrangère équivalant à 40,7% du PIB en 2003, et la forte tendance au reflux de cette aide constitue le principal défi auquel sera confrontée l’économie locale.

L’essentiel du cadre législatif de base d’une économie de marché est maintenant en place. Alors que l’ancienne république yougoslave de Macédoine et l’Albanie ont accompli des progrès significatifs dans leurs processus de restructuration et de privatisation des grandes entreprises, la situation des entreprises d’État déficitaires reste particulièrement préoccupante au Kosovo, en Bosnie-Herzégovine, ainsi qu’en Serbie et Monténégro, et devrait entraîner des tensions budgétaires permanentes et de nouvelles pertes d’emplois. La réforme des administrations publiques et la gestion des finances publiques posent également des défis sérieux sur le moyen terme. Des améliorations sensibles ont néanmoins été enregistrées dans ce domaine en 2004, par exemple la réforme des administrations fiscales et douanières en Bosnie-Herzégovine et le passage progressif à une comptabilité budgétaire sur base de caisse au Kosovo. L’application effective de la législation continue à être entravée dans toute la région par la faiblesse des institutions, judiciaires en particulier.

3.2. Nouveaux États indépendants

Les performances économiques de la plupart des nouveaux États indépendants (NES) sont restées remarquables en 2004, avec une augmentation de la production agrégée de plus de 7,5 %.

Grâce au cours élevé des produits de base, hydrocarbures et métaux en particulier, le PIB de la Russi e, économie dominante de la région, a crû de près de 7 %, malgré un net ralentissement en fin d’année. La croissance continue à être principalement alimentée par la demande extérieure, la consommation intérieure restant néanmoins dynamique grâce à l’amélioration du revenu disponible net. Le trou d’air du 3ème trimestre 2004 dans l’activité économique globale en Russie s’explique par le ralentissement du rythme d’expansion de la formation brute de capital fixe et la nouvelle baisse en termes réels des exportations nettes de biens et services. Le dynamisme de la consommation globale s’est en revanche maintenu.

Plusieurs autres pays de la CES ont enregistré des taux de croissance encore plus élevés. En Ukraine , la croissance du PIB, déjà supérieure à 9 % l’année précédente, a dépassé les 12 %. Plusieurs autres pays de la région ( Belarus, Arménie, Azerbaïdjan, Tadjikistan, Kazakhstan, Géorgie ) ont approché ou franchi la barre des 10 %. La plus faible performance économique est celle de la Moldavie , où la croissance a quand même été de l’ordre de 6 %. Le trait commun de la plupart de ces pays est d’avoir bénéficié d’une demande extérieure soutenue en provenance de certains de leurs principaux marchés, en particulier de la Russie (pour les plus petits des NEI) et de la Chine (particulièrement importante pour les exportations d’acier de l’Ukraine) et d’un grand dynamisme de leur demande intérieure alimenté par les transferts au pays des émigrés (le poste le plus important de la balance courante dans certains des pays les plus pauvres de la région). Plusieurs NEI ont également profité des prix élevés des produits de base et d’investissements importants dans les secteurs de ressources naturelles (Kazakhstan, Azerbaïdjan), ainsi que de flux considérables de financements extérieurs d’origine publique (Géorgie, Tadjikistan, Kirghizstan) ou privée (Arménie).

Dans la plupart des pays de la région les tensions inflationnistes sont restées maîtrisées malgré la forte croissance de la monnaie de base consécutive au renforcement des réserves (lequel s’explique par les importantes entrées de devises étrangères résultant des exportations de marchandises et/ou des transferts des travailleurs émigrés). L’orientation des politiques budgétaires est restée stricte dans la plupart des pays et plusieurs d’entre eux ont dégagé des excédents budgétaires substantiels ; dans certains pays producteurs d’hydrocarbures, une part importante des recettes a été placée dans des fonds de stabilisation (en Russie en particulier). L’évolution des balances courantes offre un tableau en demi-teintes : d’une part, le boom des exportations dans les deux principales économies de la région (Russie et Ukraine) et dans la majorité des pays plus petits exportateurs de ressources naturelles s’est traduit par des excédents record des balances courantes (environ 10 % du PIB en Russie et Ukraine) ; d’autre part, de nombreux pays importateurs de pétrole ont vu leurs déficits courants se creuser encore plus. Plusieurs NEI continuent à dépendre fortement des financements extérieurs des institutions financières internationales et de l’aide bilatérale et sont encore loin d’assurer leur viabilité financière.

Les progrès dans la transition ont été très inégaux dans la région et la deuxième phase des réformes institutionnelles visant au développement du marché et de l’entreprise privée débute à peine dans la plupart des NEI. Parmi les bénéficiaires de l’assistance macrofinancière communautaire, l’Arménie et l’Ukraine sont les plus avancés. En 2004, après le changement de régime de la fin de 2003, la Géorgie s’est également engagée dans la mise en œuvre d’un ambitieux programme d’ajustement et de réforme. On enregistre simultanément peu de progrès en Moldavie, pays dans lequel l’interventionnisme généralisé de l’État et les graves défaillances de la gouvernance découragent les investisseurs et restent un obstacle important à une croissance soutenue et à la réduction de la pauvreté. La mise en œuvre des mesures prévues par le plan d’action UE-Moldavie récemment adopté dans le cadre de la politique de bon voisinage européenne sera un test qui permettra d’apprécier si la Moldavie est prête à s’engager de manière décidée et effective sur la voie de véritables réformes de marché.

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[1] Ils regroupent la Bosnie-Herzégovine, l’ancienne république yougoslave de Macédoine (ARYMA), la Serbie et le Monténégro et le Kosovo.