Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation et à la gestion du bruit ambiant"

(2001/C 116/10)

Le 10 octobre 2000, la Commission, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 novembre 2000 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 377e session plénière des 29 et 30 novembre 2000 (séance du 29 novembre), le Comité a adopté par 110 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive à l'examen vise à établir, dans les différents États membres, un cadre commun pour la mesure et l'évaluation de ce que l'on appelle le "bruit ambiant", c'est-à-dire le bruit perçu par les citoyens dans leur lieu de résidence habituel et dû non pas à une source ponctuelle mais à l'ensemble des sources situées dans leur entourage, et pour l'information de la population en la matière.

1.2. L'approche normative suivie jusqu'à présent en matière de contrôle du bruit s'est concentrée sur la définition des niveaux maximums d'émission sonore pour toute une série de produits industriels (automobiles, motocyclettes, avions, tondeuses, engins de travaux publics, etc.). Elle visait à satisfaire certains critères du marché intérieur (harmonisation en vue d'éviter les obstacles aux échanges) tout en luttant activement contre les nuisances dues au bruit dont souffrent les citoyens ou les travailleurs.

1.3. Dans son Livre vert sur la politique de lutte contre le bruit publié en 1996, la Commission se disait satisfaite de la situation. La proposition à l'examen tente par conséquent de concentrer son action sur trois axes précis, à savoir:

- l'harmonisation, au niveau communautaire, des indicateurs de bruit et des méthodes d'évaluation de l'impact du bruit ambiant sur l'environnement;

- l'élaboration, sur la base des données susmentionnées, de "cartes de bruit" grâce à des méthodes harmonisées;

- l'établissement de critères en matière d'information du public.

1.4. La proposition permettra ainsi de fournir au citoyen européen des informations comparatives, bien qu'elle n'ait pas pour objectif l'établissement de règles communes ou harmonisées en matière de bruit, la majorité des États membres ayant déjà fixé des limites au niveau national.

1.5. L'approche adoptée se concentre par conséquent sur l'établissement de méthodes homologuées pour la réalisation des mesures qui serviront à leur tour à établir les cartes de bruit, en distinguant les différents niveaux sonores selon le moment de la journée - dont dépend en partie l'impact sur les citoyens - dans trois secteurs particulièrement significatifs en termes de coût/bénéfice: les agglomérations de plus de 250000 habitants; les axes routiers ou ferroviaires sur lesquels sont enregistrés plus de 3 millions de passages de véhicules par an ou 30000 trains par an; les aéroports qui enregistrent plus de 50000 décollages et atterrissages par an.

1.6. Le 30 juin 2003 au plus tard, les États membres devront informer la Commission des grands axes routiers et ferroviaires, des grands aéroports et des agglomérations de plus de 250000 habitants situés sur leur territoire, tandis que le 31 décembre 2004 au plus tard, les autorités compétentes devront établir et approuver les cartes de bruit y relatives. Parallèlement, la proposition stipule que le 31 décembre 2009 au plus tard, des cartes de bruit devront être établies pour toutes les agglomérations de plus de 100000 habitants.

1.7. Sur la base des cartes de bruit établies pour les grandes agglomérations, les axes routiers et les axes ferroviaires, les autorités compétentes devront établir le 31 décembre 2005 au plus tard (le 31 décembre 2010 pour les agglomérations de 100000 à 250000 habitants) des plans d'action comportant une analyse de la situation, une identification des principaux problèmes et un inventaire des mesures correctrices envisagées. Les cartes de bruit et les plans d'action devront être renouvelés tous les cinq ans.

1.8. Les informations concernant les cartes de bruit et les plans d'action feront l'objet d'une publication, notamment grâce aux possibilités offertes par l'internet pour leur diffusion, et seront transmises à la Commission européenne.

1.9. Enfin, la Commission européenne propose de présenter pour le 31 décembre 2007 au plus tard un rapport sur l'application de la directive à l'examen. Ce rapport évaluera, sur la base des progrès scientifiques et techniques réalisés, la nécessité de fixer des objectifs communautaires de qualité concernant la réduction du nombre de personnes souffrant du bruit ainsi que toute mesure nécessaire pour atteindre lesdits objectifs. Ce rapport pourrait donner lieu à une proposition de révision de la directive à l'examen.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement la proposition à l'examen, tout comme il s'est félicité de l'intention de réaliser le projet(1) visant à renforcer la sensibilisation tant envers les problèmes de santé humaine dus au bruit ambiant qu'envers une certaine dégradation de la convivialité et de la communication. Le Comité craint que l'on transmette aux générations futures une "culture du bruit" pernicieuse selon laquelle le bruit ferait partie intégrante de la vie quotidienne et serait par conséquent tout à fait acceptable.

2.2. Le Comité souhaite attirer l'attention sur le fait que le bruit est l'élément central d'un concept plus vaste, à savoir la pollution sonore, et qu'il a des caractéristiques et un impact très différents en fonction de sa valeur moyenne, de sa durée dans le temps ou de ses valeurs maximales (qui dans de nombreux cas correspondent à une courte durée). Les cartes de bruit en tant que telles se réfèrent à des valeurs moyennes, qui prennent en considération un ensemble de bruits distincts durant un laps de temps donné. Ce type d'approche ne doit pas empêcher d'agir, grâce à une vigilance et à un contrôle appropriés, dans le cas de bruits de haute intensité et de courte durée.

2.3. En ce qui concerne la formulation des propositions, le Comité est conscient que la marge de manoeuvre de la Commission européenne était relativement réduite, dans la mesure où cette dernière a dû concilier protection de la santé humaine, protection de l'environnement et respect du principe de subsidiarité tout en tenant compte des différentes sensibilités culturelles en ce qui concerne le concept de bruit.

2.4. Toutefois, le Comité souhaite formuler une série d'observations constructives, qui seront développées dans les observations particulières. Ces observations concernent plus particulièrement:

- la rupture possible avec le principe de subsidiarité en raison des exigences très précises contenues dans les plans d'action;

- la difficulté d'établir des procédures harmonisées pour l'évaluation du niveau sonore moyen durant la journée (Lden) et la nuit (Lnight) dans tous les pays de la Communauté, en accordant une attention particulière aux différentes saisons;

- l'absence de toute référence à la nécessité de garantir l'application ferme, après l'établissement des cartes de bruit, des règles individuelles d'émissions sonores dans les domaines d'application de la législation communautaire;

- l'absence de toute référence aux critères d'aménagement du territoire, principalement ceux ayant un impact particulier dans les zones situées à proximité des axes routiers et ferroviaires ou des aéroports;

- l'absence de toute référence - sans aucune explication - au traitement à réserver aux vibrations, que la législation en matière de bruit englobe généralement.

2.5. Le Comité comprend que la proposition de la Commission entend établir un cadre coordonné pour la mesure du bruit et pour l'information à la population qui, combiné avec les valeurs limites individuelles fixées par l'article 5 pour le bruit de la circulation routière et ferroviaire, pour le bruit des avions aux abords des aéroports et pour le bruit industriel, doit déboucher sur une harmonisation de ces valeurs au niveau communautaire. Aussi invite-t-il la Commission à formuler un nouveau considérant définissant avec précision cet objectif à moyen terme et ouvrant un débat sur l'opportunité d'une telle mesure - que le Comité juge nécessaire et appropriée - et des modalités pratiques de son application; ces dernières pourraient passer par une harmonisation au niveau communautaire sur la base d'un niveau minimum, ce qui permettrait aux États membres qui le souhaitent de fixer des niveaux de protection plus stricts (conformément aux dispositions de l'article 176 du Traité). Un autre considérant devrait porter sur la nécessité de tenir compte, dans le cadre de l'aménagement du territoire, des cartes de bruit existantes et de concevoir de nouveaux noyaux résidentiels de façon à assurer en permanence un niveau réduit de pollution sonore.

3. Observations particulières

3.1. À l'article 1, outre la référence à l'impact sur la santé humaine, il conviendrait de mentionner de façon explicite les effets sur la convivialité (dégradation des possibilités de communication dans des zones ouvertes et exposées au bruit) et sur l'environnement en général (par exemple impact sur la faune et éventuellement, bien que les études empiriques existantes soient insuffisantes, sur la flore).

3.2. Article 3 - Définitions

3.2.1. a): ajouter "tout type de machines" parmi les sources de bruit mentionnées.

3.2.2. c): après "la santé humaine", ajouter "la convivialité sociale et l'environnement en général"; cela correspond aux explications fournies plus loin dans le paragraphe.

3.2.3. j): "agglomération": il faudrait ajouter, parmi les critères de définition de l'agglomération, l'existence dans la zone concernée d'une autorité compétente unique pour l'établissement des cartes de bruit et plus particulièrement la mise en oeuvre des plans d'action. Cela permettra d'éviter une situation absurde, lorsque dans une même agglomération, deux autorités ou plus sont chargées d'évaluer et d'appliquer chacune les plans d'action de lutte contre le bruit dans une partie d'un territoire considéré dans la directive comme un tout indivisible.

3.2.4. k): remplacer "l'autorité locale compétente" par "l'autorité compétente". En outre, le Comité économique et social estime que la limite supérieure de Lden doit être fixée non pas au niveau national mais au niveau de l'autorité compétente selon les cas.

3.2.5. l): éliminer ici aussi la référence à l'autorité nationale ou régionale.

3.2.6. n): ajouter à la fin "ou un nombre de passages de poids lourds supérieur à un niveau qui sera déterminé en temps utile" (de façon à trouver un équilibre entre poids lourds et véhicules particuliers). Cette remarque vaut également pour le trafic ferroviaire en fonction des différents types de trains circulant au même endroit.

3.2.7. Il faudrait inclure parmi les sources de bruit à prendre en compte dans la directive à l'examen (surtout aux articles 4, 7, 8 et 11 ainsi qu'aux annexes) les grands ports maritimes dont le trafic de passagers et de marchandises atteint un certain volume, déterminé en temps utile.

3.3. Article 7, paragraphe 5: ajouter à la fin du paragraphe "ou lorsque d'importants changements justifient un délai plus court. En revanche, lorsque l'autorité compétence pourra démontrer de façon suffisamment probante, grâce à un échantillonnage ou à toute autre méthode de vérification, que les conditions de bruit n'ont pas changé, un délai supplémentaire de cinq ans maximum pourra être accordé pour la mise en oeuvre desdites cartes de bruit".

3.4. Annexe 1: Indicateurs de bruit. Dans l'introduction de la proposition, la Commission ne fournit aucune explication concernant la majoration de 5 décibels pour Levening et de 10 décibels pour Lnight. Le Comité ne peut par conséquent se prononcer sur le bien-fondé de ces critères. Il considère néanmoins que la majoration de 5 décibels pour Levening alourdira de façon injustifiée les cartes de bruit des pays du sud de l'Union européenne, étant donné que la période de repos y est beaucoup plus courte que dans les pays du nord. Une solution serait de remplacer le concept de plages horaires prédéfinies pour tous les États membres par celui de "périodes d'activité", ce qui permettrait de supprimer la référence à l'indicateur correspondant à Levening. Par ailleurs, la définition de l'"année météorologique moyenne" pourrait entraver l'élaboration (et le renouvellement) des cartes de bruit dans les délais fixés. En revanche, le Comité approuve pleinement l'introduction d'indicateurs de bruit pour les cas particuliers.

3.5. Annexe V. Au quatrième tiret, ajouter "valeurs limites dans l'agglomération conformément à l'article 5".

Bruxelles, le 29 novembre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis CES sur "La politique future de lutte contre le bruit - Livre vert de la Commission européenne", JO C 206 du 7.7.1997.