Contexte

L’évolution de la situation économique de la Grèce et les politiques économiques menées dans ce pays sont surveillées dans le cadre du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et dans le cadre de la surveillance renforcée conformément au règlement (UE) nº 472/2013 ( ). La mise en œuvre de la surveillance renforcée pour la Grèce ( ) signifie que le pays doit continuer à mettre en œuvre des mesures pour remédier aux causes avérées ou potentielles des difficultés économiques et financières, tout en mettant en œuvre des réformes structurelles pour soutenir une croissance économique solide et durable.

La surveillance renforcée fournit un cadre global permettant le suivi de l’évolution économique et la poursuite des politiques nécessaires à une reprise économique durable. Elle permet d’évaluer régulièrement les évolutions économiques et financières récentes de la Grèce, de suivre les conditions de financement de la dette souveraine et d’actualiser l’analyse de la soutenabilité de la dette. La surveillance renforcée fournit également le cadre pour apprécier si la Grèce respecte l’engagement général qu’elle avait pris envers l’Eurogroupe, le 22 juin 2018, de poursuivre et d’achever les réformes adoptées dans le cadre du programme mis en place au titre du Mécanisme européen de stabilité et de préserver les objectifs des réformes importantes adoptées au titre des programmes d’assistance financière. Dans ce contexte, la surveillance renforcée permet de suivre la mise en œuvre d’engagements spécifiques consistant à achever, dans les délais convenus et d’ici à la mi-2022, des réformes structurelles fondamentales engagées au titre du programme dans six domaines clés, à savoir: i) les politiques budgétaires, y compris structurelles, ii) la protection sociale, iii) la stabilité financière, iv) les marchés du travail et des produits, v) la société hellénique des actifs et participations et les privatisations et vi) la modernisation de l’administration publique ( ).

Le présent rapport est le neuvième établi pour la Grèce au titre du cadre de surveillance renforcée. Il se fonde sur les conclusions d’une mission menée à distance les 26 et 27 janvier 2021 et sur un dialogue régulier avec les autorités. Cette mission a été conduite par la Commission européenne en liaison avec la Banque centrale européenne ( ); le Fonds monétaire international y a participé dans le cadre de sa surveillance post-programme, tandis que le Mécanisme européen de stabilité y a participé dans le cadre de son système d’alerte rapide et conformément au protocole d’accord du 27 avril 2018 sur les relations de travail entre la Commission européenne et le Mécanisme européen de stabilité. Le présent rapport évalue la mise en œuvre des engagements pris par la Grèce à l’égard de l’Eurogroupe en ce qui concerne l’accomplissement des réformes jusqu’à la fin de 2020. Il n’est pas lié à l’activation de mesures conditionnelles relatives à la dette, qui, conformément au calendrier semestriel convenu, pourrait avoir lieu sur la base du dixième rapport, dont la publication est prévue pour le mois de mai.

ÉVALUATION GLOBALE

Le rapport a été élaboré dans le contexte de la deuxième vague de la pandémie, qui a conduit à un durcissement général des mesures de confinement avant la fin de 2020 et, plus récemment, à la fermeture des écoles et des commerces de détail et à des restrictions concernant la mobilité des personnes dans certaines régions, dont Athènes. On s’attend à ce que la contraction de l’économie grecque en 2020 soit de 10 % par rapport à 2019, une reprise seulement partielle étant prévue pour cette année. Le désastre de la saison touristique en 2020 en raison de la pandémie a durement touché la Grèce, compte tenu du poids du secteur du tourisme dans l’économie. Le gouvernement a continué d’adapter les mesures budgétaires existantes en faveur des chômeurs et des salariés dont les contrats ont été suspendus, prolongé les mesures de soutien aux entreprises et adopté de nouvelles mesures ciblées pour protéger les ménages et les entreprises. Jusqu’à présent, les mesures de protection de l’emploi, qui ont notamment été soutenues par l’UE au moyen du nouvel instrument financier de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) et du Fonds social européen, semblent avoir été efficaces, et le taux de chômage est resté globalement stable malgré la forte contraction économique. Le nombre de personnes sans emploi augmente néanmoins car l’embauche de nouveaux travailleurs reste modérée. Les entreprises et les salariés ont certes bénéficié de mesures de soutien public, mais l’ampleur des difficultés auxquelles sont confrontées les entreprises – et le secteur financier – ne devrait apparaître qu’à un stade ultérieur, avec la suppression progressive de ces mesures, comme dans d’autres États membres. Cette étape devra être gérée avec prudence afin d’éviter les effets de falaise.

Malgré les circonstances difficiles, les autorités sont parvenues à réaliser des progrès satisfaisants dans plusieurs domaines, notamment l’éducation, la gestion des actifs de l’État, les projets de privatisation et la politique énergétique. En particulier:

·Deux réformes ambitieuses ont été adoptées dans le domaine de l’éducation au cours des trois derniers mois. Une réforme de l’enseignement et de la formation professionnels a été adoptée en décembre 2020 afin d’accroître l’attractivité de cette voie et de mieux relier l’enseignement professionnel et l’apprentissage tout au long de la vie aux besoins du marché du travail. La loi sur l’enseignement supérieur de février 2021 vise pour sa part à moderniser le fonctionnement des universités et à améliorer la qualité de l’enseignement proposé. En outre, des évaluations internes et externes des écoles ont été lancées.

·La société hellénique des actifs et participations a achevé l’examen des conseils d’administration de toutes les entreprises publiques, qui constituait un engagement spécifique. Le plan stratégique de la société a continué à être mis en œuvre comme prévu et les autorités ont terminé la préparation de la version actualisée des orientations ministérielles qui lui sont destinées.

·Les privatisations par appels d’offres ont progressé, ainsi que le montrent la clôture avec succès de l’opération relative au port de plaisance d’Alimos le 31 décembre 2020, les bonnes perspectives d’achèvement du projet Hellinikon dans les mois à venir et les progrès attendus de longue date en ce qui concerne les mesures en cours nécessaires à la concession d’Egnatia, toutes ces opérations constituant des engagements spécifiques.

·Dans le domaine de la politique énergétique, les autorités ont lancé le test sur le marché en vue de clore dans les prochains mois la procédure antitrust engagée de longue date contre l’entreprise publique d’électricité, ce qui constituait un engagement spécifique.

Les réformes se sont également poursuivies dans d’autres domaines importants. Les réformes de la gestion des finances publiques, y compris du budget des investissements publics, ont retrouvé une dynamique indispensable grâce aux progrès réalisés en ce qui concerne les classifications administrative, économique et fonctionnelle appliquées au budget. Un suivi étroit sera nécessaire, car il s’agit d’un élément essentiel pour améliorer l’efficacité des procédures de paiement. La législation relative à la réforme des ressources humaines de l’administration fiscale a été adoptée et la mise en œuvre intégrale de la réforme d’ici au prochain réexamen demeure en bonne voie. Les réformes de l’administration publique ont également progressé comme prévu, notamment par l’adoption d’une nouvelle législation visant à accélérer le recrutement des fonctionnaires et à le rendre plus efficace.

Néanmoins, le rythme global de mise en œuvre semble s’être ralenti dans un certain nombre de domaines, notamment en raison du contexte de pandémie, et la mise en œuvre des mesures visant à donner suite à plusieurs engagements a été retardée. Outre les problèmes persistants posés par la pandémie, les autorités ont également signalé qu’un remaniement concernant plusieurs postes clés de l’administration au début de l’année et l’augmentation de la charge de travail due aux préparatifs du plan pour la reprise et la résilience avaient causé certains retards, ce dont il est dûment tenu compte. Un certain nombre de feuilles de route spécifiques détaillées ont été adoptées pour préparer le terrain en vue de réaliser des progrès décisifs d’ici à l’adoption du dixième rapport en mai prochain. Il s’agit notamment de poursuivre la mise en œuvre des réformes du secteur financier, de mettre pleinement en œuvre la réforme des ressources humaines de l’autorité indépendante chargée des recettes publiques, de rendre opérationnels le mécanisme de préparation de projets et la réserve de projets stratégiques pour les investissements de grande ampleur, d’empêcher la création de nouveaux arriérés et de réduire l’encours existant à la suite des retards observés, notamment par le renforcement du comité de pilotage chargé de l’apurement des arriérés et la simplification du cadre législatif pour la conduite des procédures budgétaires, d’achever la réforme consistant à simplifier encore les autorisations d’investissement dans les domaines convenus, et d’adopter le code du travail modernisé. En outre, les autorités se sont engagées à prendre un certain nombre de mesures spécifiques dans les domaines des soins de santé, de la lutte contre la corruption, de la réforme de l’administration publique et de la mise en œuvre de la comptabilité unifiée. Compte tenu de son importance dans le contexte de la stratégie globale de reprise, la réforme de la justice doit être relancée, étant donné que les réformes liées à l’efficacité du système judiciaire contribuent à assurer une mise en œuvre rapide des investissements, y compris dans le secteur privé.

La mise en œuvre de certaines réformes essentielles du secteur financier a également été retardée, mais un calendrier ambitieux a été convenu pour le prochain réexamen. L’entrée en vigueur du code de l’insolvabilité a été partiellement reportée à la fin de l’année dernière, certains éléments devant entrer en vigueur le 1er mars, et d’autres le 1er juin 2021. Ce code représente une réforme majeure du cadre en matière d’insolvabilité, mais sa mise en œuvre nécessite d’importants travaux en raison des spécifications détaillées qu'il comporte ainsi que de la mise en place d’une plateforme informatique interconnectée avec celles des banques. La mise en œuvre d’autres réformes convenues se poursuit, bien qu’à un rythme plus lent que celui qui était précédemment prévu, et elle nécessitera un suivi attentif, notamment en ce qui concerne la résorption de l’arriéré des dossiers d’insolvabilité des ménages (l’objectif de la fin de 2021 semble menacé) et l’apurement des garanties d’État appelées, qui a été de nouveau retardé au cours du dernier trimestre de 2020 en raison des difficultés rencontrées pour recruter du personnel nouveau dans une situation de durcissement des mesures de confinement. Les autorités préparent actuellement des mesures supplémentaires pour soutenir le secteur financier, en particulier une extension du régime de protection des actifs Hercules, ce qui est un point positif. Dans le contexte du durcissement des mesures de confinement vers la fin de 2020, les autorités ont suspendu toutes les mesures d’exécution pour toutes les catégories de débiteurs, y compris la conduite des enchères électroniques et leurs préparatifs, qui peuvent prendre plusieurs mois. S’il dure longtemps, un tel gel généralisé de toutes les mesures d’exécution pourrait à l’avenir entraver le traitement rapide et efficace des prêts non performants par les banques et les gestionnaires de crédit grecs. Les autorités sont donc invitées à adopter en temps utile des solutions temporaires et plus ciblées, tout en protégeant les ménages vulnérables.

Les autorités collaborent étroitement avec la Commission européenne dans le cadre de l’élaboration du plan pour la reprise et la résilience. Cela est opportun puisque les fonds importants que la Grèce est en droit de recevoir au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, s’ils sont utilisés de manière efficace et appropriée, soutiendraient la croissance, la création d’emplois et la double transition au cours des prochaines années. La facilité de l’UE pour la reprise et la résilience mettra 30,5 milliards d’euros à la disposition de la Grèce pendant la période 2021-2026, dont 17,8 milliards d’euros sous la forme de subventions. Les réformes et les investissements qui feront partie du plan devraient s’appuyer sur les réformes passées et en cours et les compléter dans le cadre du processus de surveillance renforcée. Associées à l’enveloppe supplémentaire de 1,7 milliard d’euros allouée au titre de l’instrument REACT-UE et aux 2,7 milliards d’euros déjà versés au titre de l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE), ainsi qu’à tout montant supplémentaire éventuel ( ), ces ressources financières considérables contribueront à atténuer les effets économiques et sociaux de la pandémie et apporteront le soutien nécessaire à une reprise durable et inclusive.

Dans l’ensemble, le présent rapport conclut que la Grèce a accompli des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre d’un certain nombre d’engagements en matière de réformes, mais constate que la dynamique des réformes s’est ralentie, compte tenu des circonstances difficiles causées par la pandémie. Les institutions européennes se félicitent de la poursuite d’un dialogue étroit et constructif avec les autorités et de l’accord intervenu sur la révision de plusieurs délais concernant des réformes essentielles. Les autorités sont encouragées à continuer de mobiliser des ressources en vue de prendre toutes les mesures nécessaires pour honorer leurs engagements spécifiques à temps pour le dixième rapport de surveillance renforcée, qui doit être publié en mai et pour lequel une activation de la prochaine série de mesures conditionnelles relatives à la dette est prévue.

ÉVOLUTION MACROÉCONOMIQUE

La pandémie de COVID-19 continue de peser lourdement sur l’économie grecque. L’économie a enregistré une croissance de 2,3 % en glissement trimestriel au troisième trimestre 2020, après un recul de -14,1 % au cours de la période précédente. La reprise du troisième trimestre a été nettement moins dynamique que le rebond notable observé dans la zone euro, principalement en raison de la forte baisse de la valeur ajoutée dans le secteur du tourisme. La croissance a été tirée par la consommation privée, les exportations de biens montrant une certaine résilience. Le chômage a continué de baisser et a atteint 16,2 % au troisième trimestre de 2020, ce qui indique que les mesures de soutien mises en place permettent de protéger l’emploi de manière efficace. Parallèlement, l’emploi a diminué par rapport à l’année précédente, principalement en raison de la baisse du nombre des embauches dans le secteur du tourisme. Le chômage des jeunes a également diminué, mais son niveau reste très élevé, atteignant 34,2 % au troisième trimestre.

À la suite du durcissement des mesures de confinement vers la fin de 2020, la reprise économique devrait rester timide au premier semestre de cette année. Les mesures de confinement annoncées en novembre 2020 restent en place, impliquant de fortes restrictions pour le secteur des services, alors que la production industrielle suit son cours sans grands heurts, malgré la perturbation des chaînes d'approvisionnement et la baisse de la demande. Il est à prévoir que ces mesures nécessaires pour sauver des vies retarderont encore la reprise économique. Selon les prévisions de l’hiver 2021 de la Commission, élaborées avant le récent durcissement régional des mesures de confinement, la croissance du PIB réel devrait atteindre 3,5 % en 2021 et 5 % en 2022, principalement sous l’effet de la demande intérieure. Les projections se fondent sur l'hypothèse que la vaccination permettra progressivement de protéger les plus vulnérables d'ici au milieu de 2021 et, partant, d'assouplir durablement, ne serait-ce que graduellement, les mesures de confinement au cours du deuxième trimestre. Le secteur extérieur devrait également apporter une contribution positive à la croissance, qui sera cependant moins importante qu'initialement prévu car le secteur du tourisme pourrait tarder à se rétablir complètement. Les projections reposent sur l'hypothèse qu'en 2021, la politique budgétaire continuera de soutenir l'économie par des interventions ciblées en faveur des entreprises et des ménages. Le sous-emploi des ressources devrait peser sur la croissance des prix, qui devrait encore rester légèrement négative en 2021, avant une reprise en 2022.