Rapport spécial Le rapport coût-efficacité 
du soutien apporté par 
l’UE aux investissements 
non productifs au titre du 
développement rural dans 
le domaine de l’agricultureFR 2015  n° 20
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Print ISBN 978-92-872-3272-4 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/92292 QJ-AB-15-017-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-3273-1 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/383729 QJ-AB-15-017-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3235-9 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/476533 QJ-AB-15-017-FR-E
© Union européenne, 2015
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Le rapport coût-efficacité 
du soutien apporté par 
l’UE aux investissements 
non productifs au titre du 
développement rural dans 
le domaine de l’agriculture
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 20
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs 
à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités 
d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance 
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de 
l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Augustyn Kubik, Membre de la 
Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la conservation et à la gestion des ressources natu -
relles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Jan Kinšt, Membre de la Cour, assisté de: M. Alejandro 
Ballester Gallardo, chef de cabinet; M. Bernard Moya, attaché de cabinet; M. Davide Lingua, chef d’unité; M. Paulo 
Oliveira, chef d’équipe. L’équipe d’audit était composée de M. Franco Radicati, de Mme Anne Poulsen, de M. Paul 
Toulet-Morlane et de M. Zoltan Papp. Mme Murielle Siffert a assuré le secrétariat.
03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-IX Synthèse
1-9 Introduction
1-9 Aide apportée par l’UE aux investissements non productifs (INP) dans le domaine de l’agriculture
10-14 Étendue et approche de l’audit
15-71 Observations
15-34 La Cour a relevé des éléments indiquant que l’aide aux INP est efficace, malgré des faiblesses 
affectant les procédures de sélection et les outils de suivi
17-18 Bien que les besoins agroenvironnementaux aient été définis de manière générale, les États membres ont 
ciblé l’aide en limitant les types d’INP admissibles au financement
19-23 Les quatre États membres audités ont fait référence à la complémentarité de l’aide aux INP, mais seuls deux 
d’entre eux l’ont appliquée au niveau opérationnel pour favoriser les synergies avec d’autres régimes d’aide
24 En raison de faiblesses affectant des procédures de sélection mises en œuvre par les États membres audités, 
des INP qui n’étaient pas admissibles ou dont la sélection n’était pas suffisamment justifiée ont bénéficié 
d’un soutien
25-31 Il n’existait pas suffisamment d’informations pertinentes pour montrer ce que l’aide de l’UE aux INP 
a permis de réaliser aux niveaux de l’Union et des États membres
32-34 Cependant, des éléments relevés par la Cour montrent que 71 % des INP audités ont contribué à la 
réalisation d’objectifs liés à l’utilisation durable des terres agricoles
35-50 Dans les États membres audités, les coûts des INP soutenus étaient souvent excessivement élevés 
ou insuffisamment justifiés
39-41 Les INP ont bénéficié de taux de financement public élevés, bien qu’ils comportent parfois des éléments 
rémunérateurs
42-48 Les États membres audités ont financé des investissements dont les coûts étaient excessivement élevés ou 
insuffisamment justifiés
49-50 Le caractère raisonnable des coûts était problématique pour la plupart des INP audités par la Cour
04 Table des matières 
51-71 Les faiblesses affectant le rapport coût-efficacité de l’aide aux INP pour la période 2007-2013 
n’avaient pas encore été corrigées au début de la période 2014-2020
60-61 La complémentarité n’a pas toujours été assurée au niveau opérationnel pour favoriser les synergies
62-64 Absence d’indicateurs appropriés et de données adéquates relatives aux performances, au-delà des 
intrants et des réalisations
65-66 Faiblesses affectant les procédures de sélection
67-68 Taux d’aide non ajustés en fonction des caractéristiques rémunératrices des investissements
69-70 Coûts excessifs ou insuffisamment justifiés
71 Autre problème d’admissibilité
72-81 Conclusions et recommandations
 Annexe I  —  Caractéristiques principales du soutien apporté aux investissements non 
productifs au titre du Feader dans le domaine de l’agriculture
 Annexe II — Liste synthétique des INP visités sur place
 Annexe III — Liste synthétique des besoins, des objectifs et des types d’INP par État membre
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire
Analyse coût-efficacité : analyse qui consiste à comparer les coûts et les effets d’une intervention pour évaluer 
dans quelle mesure il est possible d’estimer qu’elle offre un bon rapport coût-efficacité. Aux fins du présent audit, 
la Cour considère que les investissements non productifs présentent un bon rapport coût-efficacité lorsque: i) 
ils sont efficaces (voir la définition de l’efficacité ci-après); et ii) aucun élément probant n’atteste que les mêmes 
investissements auraient pu être réalisés à un coût inférieur. Lorsque ce dernier cas de figure se présente, le rapport 
coût-efficacité des investissements est moins favorable étant donné que les mêmes objectifs et/ou résultats 
auraient été obtenus à un moindre coût.
Autorité de gestion : organisme désigné par l’État membre au niveau national ou régional pour gérer un 
programme de développement rural (PDR).
CCSE : cadre commun de suivi et d’évaluation. Cadre unique de suivi et d’évaluation des interventions au titre du 
développement rural pour la période de programmation 2007-2013. Ce cadre constitue un moyen d’améliorer 
les performances des programmes, de garantir l’obligation de rendre compte et d’évaluer dans quelle mesure les 
objectifs ont été réalisés.
Efficacité : réalisation des objectifs énoncés. Aux fins du présent audit, sont considérés comme efficaces les 
investissements non productifs admissibles qui permettent de répondre à un besoin agroenvironnemental et/ou 
contribuent à la réalisation d’un objectif agroenvironnemental défini par les États membres dans leur PDR.
Efficience : obtention du meilleur rapport entre l’efficacité et les coûts.
Évaluation : collecte et analyse périodiques d’informations probantes afin de formuler des conclusions sur 
l’efficacité et l’efficience des interventions.
Évaluation à mi-parcours (EMP) : type de rapport d’évaluation in itinere. Les rapports d’évaluation à mi-parcours 
proposent des mesures visant à améliorer la qualité des programmes de développement rural et leur mise en 
œuvre.
Évaluation ex ante : partie de la procédure d’élaboration de chaque programme de développement rural, qui vise 
à optimiser l’allocation des ressources budgétaires et à améliorer la qualité de la programmation.
Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural.
Gestion partagée : méthode d’exécution du budget de l’UE selon laquelle la Commission délègue les tâches 
d’exécution aux États membres, mais en reste responsable en dernier ressort.
INP : investissements non productifs soutenus au titre de la mesure 216 du Feader.
Mesure : régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique. Chaque mesure définit des règles spécifiques 
auxquelles doivent se conformer les projets ou les actions susceptibles d’être financés. Ces mesures sont 
principalement de deux natures: les mesures d’investissement et les aides à la surface.
Période de programmation : cadre pluriannuel de planification et de mise en œuvre des politiques de l’UE, telles 
que la politique de développement rural.
06 Glossaire
Programme de développement rural (PDR) : document élaboré par un État membre ou une région puis approuvé 
par la Commission, afin de planifier et de suivre la mise en œuvre de la politique de développement rural.
Règlement Feader : règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au 
développement rural par le Feader.
Résultats : effets ou changements résultant directement de l’intervention.
Suivi : examen régulier des ressources, des réalisations et des résultats des interventions.
07
 Synthèse
I
Dans le cadre de la politique de développement rural 
de l’UE, les États membres peuvent utiliser le budget 
de l’Union pour octroyer des subventions destinées 
à couvrir les coûts d’investissements non productifs 
(INP). Les INP sont des investissements qui ne génèrent 
pas de rendements, revenus ou recettes élevés et 
n’augmentent pas considérablement la valeur de 
l’exploitation du bénéficiaire, mais qui ont un impact 
positif sur l’environnement. En particulier, les INP 
doivent jouer un rôle complémentaire en contribuant 
à la réalisation d’objectifs ou d’engagements agroen -
vironnementaux, qui peuvent être définis dans le 
cadre d’autres programmes environnementaux, ou au 
renforcement de la valeur environnementale de zones 
protégées.
II
Le soutien public en faveur des INP provient du Fonds 
européen agricole pour le développement rural (Fea -
der) et d’un cofinancement national. Les taux d’aide 
publique appliqués aux INP sont nettement plus 
élevés que ceux octroyés à d’autres investissements 
productifs et atteignent souvent 100 % du total des 
coûts d’investissement. Pour la période de program -
mation 2007-2013, quelque 860 millions d’euros de 
deniers publics ont été consacrés aux INP . Le présent 
audit a porté sur le rapport coût-efficacité que pré -
sentent les INP en matière de réalisation des objec -
tifs environnementaux au cours de la période de 
programmation 2007-2013.
III
Les conclusions de l’audit se fondent sur l’examen des 
systèmes de gestion et de contrôle de quatre États 
membres qui ont dépensé 80 % du total des fonds 
consacrés aux INP au titre du Feader, ainsi que sur les 
visites de 28 projets d’INP figurant parmi les types de 
projets le plus souvent financés. La Cour estime, en 
conclusion, que, dans l’ensemble, le soutien aux INP 
a contribué à la réalisation des objectifs environne -
mentaux liés à l’utilisation durable des terres agricoles, 
mais d’une manière qui ne présente pas un bon rap -
port coût-efficacité.IV
Les États membres n’ont pas toujours assuré que 
les INP jouent un rôle complémentaire sous la forme 
de synergies avec d’autres régimes d’aide. Cependant, 
ils ont axé les ressources consacrées aux INP sur des 
types d’investissements susceptibles de répondre 
efficacement à leurs besoins agroenvironnementaux. 
Or l’audit a permis de constater que les États membres 
ont remboursé des coûts d’investissement excessive -
ment élevés ou insuffisamment justifiés, ce qui rend 
moins favorable le rapport coût-efficacité de l’aide 
apportée aux INP . Par ailleurs, des faiblesses affec -
tant les procédures de sélection ont conduit les États 
membres à financer des projets d’INP qui n’étaient pas 
admissibles au concours de l’UE ou à sélectionner des 
demandes de projet sans vérifier de manière adéquate 
si les principaux critères de sélection étaient respectés.
V
Les auditeurs ont constaté que 71 % des projets visités 
ont contribué à la réalisation d’objectifs agroenviron -
nementaux tels que la protection des paysages et de la 
biodiversité. Pour que cette contribution présente un 
bon rapport coût-efficacité, il est essentiel que les coûts 
des INP soutenus soient raisonnables et justifiés. La 
Cour a décelé des éléments indiquant clairement que 
les coûts étaient excessifs pour 75 % de ces projets. Par 
suite, elle a relevé que seuls cinq (18 %) des 28 projets 
audités présentent un bon rapport coût-efficacité.
VI
Il se peut que les problèmes liés au caractère raison -
nable des coûts des INP n’affectent pas uniquement 
l’échantillon de projets, étant donné que les exemples 
concrets décelés résultent d’insuffisances dans les 
systèmes de gestion et de contrôle des États membres. 
En particulier, ces derniers ont remboursé des coûts 
d’investissement sur la base de coûts unitaires consi -
dérablement plus élevés que les coûts réels du marché, 
n’ont pas vérifié de façon appropriée la réalité des 
coûts déclarés ou ont accepté l’offre la plus chère pour 
réaliser l’investissement sans demander de justification 
aux bénéficiaires ou sans comparer les coûts proposés 
à des valeurs de référence. La Cour a par ailleurs relevé, 
dans tous les États membres audités, plusieurs cas où 
des INP présentant des caractéristiques rémunératrices 
évidentes ont bénéficié des taux d’aide maximaux pré -
vus pour ce type d’investissements. Cela signifie que, 
dans la plupart des cas, ces investissements étaient 
intégralement financés par des deniers publics.
Synthèse 08
VII
Il n’existait pas suffisamment d’informations sur les 
performances pour montrer ce que l’aide accordée 
aux INP a permis de réaliser aux niveaux de l’UE et des 
États membres. Les indicateurs de suivi disponibles 
ne mesuraient que les données sur les intrants et sur 
les réalisations, telles que le montant des dépenses 
publiques, le nombre d’exploitations soutenues et 
le volume d’investissement total. L’absence d’indica -
teurs de résultats spécifiques a conduit certains États 
membres à regrouper l’évaluation des performances 
des INP avec celle d’autres programmes environne -
mentaux, en partant de l’hypothèse utopique selon 
laquelle tous ces programmes fonctionneraient de la 
même façon.
VIII
L’aide apportée aux INP au titre du Feader se poursuit 
au cours de la période de programmation 2014-2020, 
mais la Commission et les États membres n’ont pas 
encore corrigé la plupart des faiblesses relevées par 
la Cour, principalement parce qu’ils n’ont pas déployé 
suffisamment de moyens pour recenser les lacunes 
en temps utile afin que les mesures correctrices 
nécessaires puissent être prises avant le début de la 
nouvelle période. D’une part, les États membres n’ont 
pas analysé les causes des irrégularités relevées lors 
de leurs propres contrôles pour améliorer la gestion 
du programme. D’autre part, les audits de la Commis -
sion ont été effectués trop tard pour permettre aux 
États membres de recenser et de corriger les lacunes 
en matière de gestion au cours de la période de 
programmation 2007-2013.
IX
Sur la base de ces constatations, la Cour formule les 
recommandations ci-après destinées à améliorer le 
rapport coût-efficacité des INP qui seront financés 
pendant la période de programmation 2014-2020 du 
développement rural.
- À compter de 2017, la Commission devrait suivre 
l’exécution des INP par les États membres concer -
nés au moyen de leurs rapports annuels sur la 
mise en œuvre, qui devraient également mention -
ner le nombre et le pourcentage de projets d’INP 
exécutés en combinaison avec d’autres mesures de 
développement rural ou programmes environne -
mentaux, dont les projets intégrés.- Les États membres devraient inclure, dans leur 
plan d’évaluation, une appréciation de la mesure 
dans laquelle les INP sont mis en œuvre en syner -
gie avec d’autres mesures de développement rural 
ou programmes environnementaux.
- Les États membres devraient rendre publics tous 
les critères utilisés pour la sélection et la hiérar -
chisation des INP , et vérifier systématiquement 
les pièces justificatives attestant du respect de 
ces critères. Les États membres devraient éga -
lement garantir une séparation adéquate des 
fonctions entre les organisations et les personnes 
participant à la transmission et à la sélection des 
demandes.
- Pour la nouvelle période de programmation, la 
Commission devrait fournir aux États membres des 
orientations sur les critères de sélection, en tenant 
dûment compte de leur transparence, et vérifier 
que ces États appliquent des procédures appro -
priées pour sélectionner les projets.
- La Commission devrait s’assurer que la contribu -
tion des INP à la réalisation des objectifs agroen -
vironnementaux de l’UE fasse l’objet d’un suivi, 
ou à tout le moins d’une appréciation spécifique 
lors des évaluations relatives à la période de 
programmation 2014-2020.
- Les États membres où le montant de l’aide appor -
tée aux INP est élevé devraient définir des indica -
teurs de résultats spécifiques et transmettre des 
informations à leur sujet dans leurs évaluations et 
dans leurs rapports annuels sur la mise en œuvre.
- Les États membres devraient élaborer, dès que 
possible, des critères appropriés pour déterminer 
les caractéristiques rémunératrices des INP béné -
ficiant des taux d’aide les plus élevés. Les États 
membres devraient ensuite ajuster l’intensité de 
l’aide sur la base de cette évaluation.
- La Commission devrait également fournir des 
orientations supplémentaires sur l’établissement 
de ces critères.
- Les États membres devraient, sans délai, mettre 
en œuvre des procédures pour veiller à ce que les 
coûts des INP soutenus ne dépassent pas ceux des 
biens, des services ou des travaux similaires offerts 
par le marché.
Synthèse 09
- Dans le cadre de son plan d’audit pluriannuel, la 
Commission devrait vérifier si les États membres 
mettent effectivement en place les contrôles 
prévus pour garantir le caractère raisonnable des 
coûts.
- Avant la réalisation des premiers contrôles 
sur place pour la période 2014-2020, les États 
membres devraient définir une méthode pour 
consolider et analyser en temps utile les informa -
tions sur la cause des erreurs constatées lors de 
ces contrôles.
- Lorsqu’elle planifie ses futurs audits, la Commis -
sion devrait tenir dûment compte de l’ampleur des 
faiblesses relevées par la Cour dans ce domaine 
de dépenses, malgré son importance limitée sur le 
plan financier.
10
 Introduction
Aide apportée par l’UE 
aux investissements non 
productifs (INP) dans le 
domaine de l’agriculture
01 
Les investissements non productifs 
(INP) sont des investissements qui ne 
génèrent pas de rendements, revenus 
ou recettes élevés et n’augmentent 
pas considérablement la valeur de 
l’exploitation du bénéficiaire, mais 
qui ont un impact positif sur l’envi -
ronnement. L’aide publique aux INP 
vise à inciter financièrement les 
propriétaires d’exploitations agricoles 
à effectuer ce type d’investissements 
respectueux de l’environnement. 
Les INP ont un contenu varié, qui va de 
la restauration d’éléments du paysage 
tels que les séparations traditionnelles, 
les zones humides, les haies et les 
murs de pierres sèches à la création 
et/ou à la restauration d’un habitat ou 
d’un élément du paysage comme des 
landes, des prairies riches en espèces 
ou des bandes tampons enrichies avec 
des fleurs (voir encadré 1 ).02 
Au cours de la période 2007-2013, le 
Fonds européen agricole pour le déve -
loppement rural (Feader) a octroyé des 
aides aux INP au titre de la mesure 216. 
Comme le montre la figure 1 , cette 
mesure fait partie de l’axe 2 de la poli -
tique de développement rural de l’UE 
et a pour objectif principal l’utilisation 
durable des terres agricoles.
Exemples d’INP soutenus par l’aide de l’UEEncadré 1
Mur de pierres sèches dans les Pouilles (IT) Chemin en zones humides dans l’East Devon (UK)
Source:  Cour des comptes européenne.
11 Introduction
03 
Le règlement Feader1 dispose 
qu’«il convient d’accorder une aide 
pour les investissements non produc -
tifs lorsqu’ils sont nécessaires pour res -
pecter les engagements agroenviron -
nementaux ou pour atteindre d’autres 
objectifs agroenvironnementaux ou 
lorsqu’ils contribuent à renforcer, dans 
l’exploitation, l’utilité publique des 
zones Natura 2000 et des autres zones 
de haute valeur naturelle».
04 
En particulier, les INP doivent jouer 
un rôle complémentaire dans la mise 
en place d’une utilisation durable des 
terres agricoles, en augmentant la 
valeur environnementale des zones 
protégées ou en contribuant à la 
réalisation des engagements agroenvi -
ronnementaux comme ceux soutenus 
par la mesure de développement rural 
2142 intitulée «Paiements agroen -
vironnementaux». Les INP peuvent 
aussi être mis en œuvre de manière 
indépendante pour atteindre d’autres 
objectifs agroenvironnementaux, sou -
vent communs à d’autres programmes 
et/ou mesures dans le domaine de 
l’environnement.05 
Au cours de la période de program -
mation 2014-2020, l’aide aux INP 
est maintenue dans le cadre de la 
sous-mesure3 4.4 intitulée «Aide aux 
investissements non productifs liés 
à la réalisation d’objectifs agroen -
vironnementaux et climatiques». La 
mesure est, pour l’essentiel, identique 
à celle de la période 2007-2013 en ce 
qui concerne les motifs, la portée, 
les bénéficiaires, le type de soutien 
et le niveau de l’aide. Elle conserve 
également son rôle complémentaire 
à l’égard d’autres mesures4 et/ou 
d’autres objectifs environnemen -
taux. L ’ annexe 1  fournit, à titre de 
comparaison, les motifs et certaines 
caractéristiques de la mesure pour les 
périodes de programmation 2007-2013 
et 2014-2020.Figure 1Structure de l’axe 2 de la politique de développement rural de l’UE concernant 
l’utilisation durable des terres agricoles
Source:  Réseau européen de développement rural (REDR).
Axe/uni00A02 – Amélioration de l’environnement et de l’espace rural
Utilisation durable 
des terres agricolesPaiements, destinés aux agriculteurs situés dans des zones de 
montagne, qui visent à compenser les handicaps naturels
Paiements destinés aux agriculteurs situés dans des zones qui 
présentent des handicaps autres que les zones de montagne
Paiements Natura 2000 et paiements liés à la directive 
2000/60/CE
Paiements agroenvironnementauxPaiements en faveur du bien-être des animauxAide aux investissements non productifs 216215214213212211
1 Considérant 37 du règle -
ment (CE) n° 1698/2005 du 
Conseil du 20 septembre 2005 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural 
(Feader) (JO L 277 
du 21.10.2005, p. 1).
2 La mesure de développement 
rural 214 intitulée «Paiements 
agroenvironnementaux» 
soutient le développement 
durable de zones rurales. Les 
paiements accordés au titre de 
cette mesure représentent 
57 % du financement public en 
faveur de l’utilisation durable 
des terres agricoles. Cette 
mesure encourage les 
agriculteurs et autres 
gestionnaires de terres 
à s’engager, sur une base 
volontaire, à introduire ou 
à maintenir des méthodes de 
production agricole compa -
tibles avec la protection et 
l’amélioration de l’environne -
ment, des paysages et de leurs 
caractéristiques, des ressources 
naturelles, des sols et de la 
diversité génétique.
3 Telle que définie dans le 
règlement d’exécution (UE) 
n° 808/2014 de la Commission 
du 17 juillet 2014 portant 
modalités d’application du 
règlement (UE) n° 1305/2013 du 
Parlement européen et du 
Conseil relatif au soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural 
(Feader) (JO L 227 du 31.7.2014, 
p. 18).
12 Introduction
06 
La Commission et les États membres 
partagent la responsabilité en matière 
de gestion de l’aide apportée par l’UE 
aux INP . Les États membres doivent 
définir des objectifs spécifiques et 
mettre en œuvre des systèmes de 
gestion et de contrôle efficaces pour 
s’assurer que les investissements ainsi 
soutenus respectent les règles appli -
cables et présentent un bon rapport 
coût-efficacité.
07 
La Commission établit des règles 
d’exécution et des lignes directrices 
et approuve des programmes de 
développement rural (PDR) régionaux 
ou nationaux dans lesquels les États 
membres définissent les objectifs visés 
par les mesures de soutien sélection -
nées. La Commission assure le suivi et 
la supervision de la mise en œuvre des 
programmes et vérifie que les adminis -
trations nationales des États membres 
ont mis en place des systèmes de 
gestion et de contrôle efficaces.08 
Pour la période 2007-2013, les taux 
d’aide publique en faveur des INP 
peuvent atteindre 100 % des coûts 
totaux admissibles. Il convient de 
comparer ce taux à celui de 40 % géné -
ralement appliqué à d’autres investis -
sements productifs tels que ceux liés 
à la modernisation des exploitations 
agricoles ou à l’augmentation de la 
valeur des produits agricoles. Ces taux 
d’aide publique sont maintenus pour 
la période 2014-2020.
09 
Pour la période de programma -
tion 2007-2013, quelque 1 014 mil -
lions d’euros, soit 1,5 % du finance -
ment public (au titre du Feader et du 
cofinancement national) en faveur de 
l’utilisation durable des terres agri -
coles, ont été destinés à des investisse -
ments non productifs (voir tableau 1 ). 
Il est impossible de présenter le 
montant des dépenses programmées 
au titre du Feader pour la période de 
programmation 2014-2020, étant don -
né que la plupart des PDR n’avaient 
pas été approuvés au moment de la 
rédaction du présent document (fin 
mai 20155).Tableau 1Total des dépenses au titre du Feader et des dépenses publiques (à savoir Feader et 
cofinancement national) en faveur des INP pour la période 2007-2013 (en euros)
Mesure DescriptionMontant versé Dépenses programmées
Feader Dépenses publiques Feader Dépenses publiques
216 Investissements non productifs 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Source:  Système SFC 2007 de la Commission européenne (mai 2015).4 Les termes 
«agroenvironnementaux et 
climatiques» font référence 
à la nouvelle mesure de 
développement rural 10 pour 
la période 2014-2020. Les 
paiements versés au titre de 
ladite mesure visent 
à maintenir les pratiques 
agricoles qui apportent une 
contribution favorable 
à l’environnement et au climat 
et à encourager les 
changements nécessaires 
à cet égard.
5 Selon le système SFC 2014 de 
la Commission, au 29 mai 2015, 
51 documents de 
programmation avaient été 
approuvés par la Commission 
et 67 étaient toujours en cours 
d’approbation.
13
 Étendue et 
approche de l’audit
10 
La Cour a réalisé un audit sur le rap -
port coût-efficacité que présentent 
les INP lorsqu’il s’agit de contribuer à la 
réalisation de l’objectif du Feader en 
matière d’utilisation durable des terres 
agricoles au cours de la période de 
programmation 2007-2013. Cet audit 
visait à formuler des recommandations 
pour la nouvelle période de program -
mation. Ainsi, les États membres pour -
ront tenir compte de celles-ci lors de 
l’élaboration des règles et procédures 
de mise en œuvre qui régiront leurs 
programmes. De plus, la Commission 
pourra également s’appuyer sur ces 
recommandations, notamment pour 
améliorer son suivi des systèmes de 
gestion et de contrôle mis en place par 
les États membres.
11 
L’audit visait à répondre à la question 
ci-après.
Les INP ont-ils apporté une contri -
bution présentant un bon rapport 
coût-efficacité à l’utilisation du -
rable des terres agricoles?
12 
À cet égard, le rapport de la Cour four -
nit des réponses aux sous-questions 
ci-après.
- Les INP ont-ils contribué effica -
cement à la réalisation des objec -
tifs agroenvironnementaux liés 
à l’utilisation durable des terres 
agricoles?- Les coûts des INP soutenus 
étaient-ils justifiés et raisonnables?
- La Commission et les États 
membres ont-ils recensé et corrigé 
les insuffisances qui ont nui au 
rapport coût-efficacité des INP au 
cours de la période 2007-2013, afin 
d’apporter des améliorations lors 
de la période 2014-2020?
13 
L’audit s’est déroulé entre juillet 2014 
et avril 2015. Il était centré sur la 
période de programmation 2007-2013 
et a porté sur les systèmes de gestion 
et de contrôle des États membres liés 
à l’aide en faveur des INP , sur la base 
d’un échantillon de 28 projets qui re -
présentaient les INP les plus pertinents 
dans quatre États membres6, à savoir 
le Portugal (continental), le Dane -
mark, le Royaume-Uni (Angleterre) et 
l’Italie (Pouilles). Ces États membres 
ont absorbé 80 % des dépenses au 
titre du Feader et comportaient 60 % 
des bénéficiaires de la mesure 216 au 
début de l’audit (voir figure 2 ).6 Aux fins du présent rapport, le 
terme «État membre» peut 
désigner le pays lui-même, ou 
une région de ce pays.
14 Étendue et approche de l’audit
14 
Les informations probantes ont été 
recueillies au moyen de contrôles 
documentaires et de visites d’audit 
effectués auprès des autorités de 
gestion et des bénéficiaires dans les 
États membres contrôlés. La Cour 
a examiné l’admissibilité des 28 projets 
d’INP audités et leur complémentarité 
avec d’autres mesures ou objectifs 
agroenvironnementaux. Elle a ensuite 
vérifié s’ils ont permis de répondre 
effectivement et à un coût raisonnable 
aux besoins agroenvironnementaux 
recensés. Les résultats de cette évalua -
tion sont présentés à l’ annexe II .Figure 2Période de programmation 2007-2013 – Dépenses effectuées en faveur des INP au 
titre du Feader
Source:  Système SFC 2007 de la Commission européenne (mars 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEDéveloppement rural pendant la période 2007-2013 – Aide aux INP
Financement au titre du Feader mis en œuvre (en millions d'euros)
15
 Observations
La Cour a relevé des 
éléments indiquant que 
l’aide aux INP est efficace, 
malgré des faiblesses 
affectant les procédures 
de sélection et les outils 
de suivi
15 
La Cour a examiné les systèmes de ges -
tion et de contrôle des États membres 
audités et appliqué les critères ci-après 
pour évaluer si l’aide aux INP avait 
contribué efficacement à l’utilisation 
durable des terres agricoles.
- Les États membres devraient 
définir clairement leurs besoins 
agroenvironnementaux spéci -
fiques en matière d’utilisation 
durable des terres agricoles, 
ainsi que les types d’INP suscep -
tibles de contribuer à répondre 
à ces besoins. Étant donné que 
les INP doivent compléter d’autres 
mesures et/ou objectifs agroenvi -
ronnementaux pertinents, les États 
membres devraient garantir cette 
complémentarité en établissant un 
lien explicite entre l’aide aux INP et 
ces mesures et/ou objectifs.- Les États membres devraient appli -
quer efficacement les critères de 
sélection des projets pour orienter 
les fonds disponibles vers les types 
d’INP définis, tout en garantissant 
la transparence et le respect de la 
législation en vigueur.
- Les États membres devraient 
suivre la mise en œuvre des projets 
et évaluer si les INP soutenus ont 
contribué à la réalisation des ob -
jectifs environnementaux définis.
La figure 3  présente une logique 
d’intervention illustrant ces critères.
16 
Outre cette évaluation des systèmes 
de gestion, la Cour a examiné un 
échantillon de 28 projets d’INP (voir 
point 13), les PDR des États membres, 
ainsi que les données de suivi et les 
rapports d’évaluation concernés.Figure 3Logique d’intervention d’un INP dans le cadre de la période de 
programmation 2007-2013
Recensement des besoins
et déﬁnition des objectifsRecensement des types 
d'investissements qui sont 
cohérents avec les besoins et 
objectifs et liés à ceux-ciÉvaluation de la contribution 
des INP et de leur rôle
synergétique lorsqu'il s'agit
de compléter les autres mesures 
et objectifs
16 Observations
Bien que les besoins 
agroenvironnementaux 
aient été définis de manière 
générale, les États membres 
ont ciblé l’aide en limitant les 
types d’INP admissibles au 
financement
17 
Pour être efficace, l’aide aux INP doit 
cibler des besoins agroenvironne -
mentaux spécifiques liés à l’utilisation 
durable des terres agricoles. La Cour 
a constaté que tous les États membres 
ont défini leurs besoins agroenvi -
ronnementaux de manière générale, 
mais qu’ils ont aussi limité les types 
d’INP admissibles au financement afin 
d’atténuer le risque que l’aide ne soit 
pas ciblée. L’ annexe III  présente une 
liste synthétique des besoins et objec -
tifs agroenvironnementaux, ainsi que 
des types d’INP observés dans chaque 
État membre audité. Cette liste montre 
qu’il existe effectivement une cohé -
rence globale entre les types d’INP 
sélectionnés par les États membres 
et les besoins agroenvironnementaux 
décrits dans leurs PDR.
18 
Un examen de la répartition financière 
de l’aide publique fait apparaître que 
deux États membres ont ciblé davan -
tage l’aide, principalement en faveur 
de projets relatifs à la préservation 
et à la protection des paysages. Au 
Portugal, 89 % de l’aide aux INP étaient 
consacrés à la restauration des murs 
de pierres sèches traditionnels soute -
nant des vignobles en terrasses dans 
la vallée du Douro. En Italie (Pouilles), 
97 % de l’aide publique aux INP étaient 
consacrés à la restauration des murs de 
pierres sèches traditionnels, qui consti -
tuent une caractéristique des systèmes 
agricoles régionaux et du paysage. 
Dans ces exemples, l’État membre 
a clairement choisi de concentrer l’aide 
aux INP pour répondre à un besoin 
agroenvironnemental.Les quatre États membres 
audités ont fait référence à la 
complémentarité de l’aide 
aux INP , mais seuls deux 
d’entre eux l’ont appliquée 
au niveau opérationnel pour 
favoriser les synergies avec 
d’autres régimes d’aide.
19 
Le règlement Feader prévoit que 
les INP jouent un rôle complémen -
taire (voir points 3 et 4), mais autorise 
les États membres à choisir le niveau 
auquel cette complémentarité devrait 
se concrétiser. Les auditeurs ont relevé 
des références à la complémentarité 
dans tous les États membres audités, 
mais seuls deux d’entre eux, à savoir le 
Portugal (continental) et le Royaume-
Uni (Angleterre), ont défini cette com -
plémentarité à un niveau opérationnel 
pour réellement favoriser les synergies 
entre différents régimes de soutien 
environnemental. Ces deux derniers 
États membres ont notamment intégré 
l’aide aux INP à la mesure 214 du Fea -
der intitulée «Paiements agroenviron -
nementaux», étant donné que l’octroi 
de l’aide aux INP était subordonné 
à l’existence d’un engagement agroen -
vironnemental lié précisément à cette 
mesure de développement rural.
20 
Par ailleurs, le Danemark et l’Italie 
(Pouilles) ont défini la complémen -
tarité en termes moins pratiques et 
plus vagues, étant donné qu’ils ont lié 
l’aide en faveur des INP à des objec -
tifs agroenvironnementaux généraux 
établis dans leur PDR (préservation du 
paysage et protection des ressources 
naturelles, par exemple), qui étaient 
partagés par d’autres mesures relevant 
de l’axe 2 du Feader (voir figure 1 ). La 
complémentarité entre les mesures n’a 
toutefois pas été développée. L’ enca -
dré 2  montre des exemples de syner -
gies et de complémentarité vague -
ment définie de l’aide aux INP .
17 Observations
21 
La Cour estime que le choix d’intégrer 
l’aide aux INP à d’autres mesures de 
développement rural telles que la 
mesure 214, a permis d’assurer un lien 
potentiellement plus étroit avec des 
engagements agroenvironnementaux 
existants et, par suite, de stimuler 
un effet de synergie plus puissant 
en vue de la réalisation des objectifs 
agroenvironnementaux.
22 
Cette intégration des mesures peut 
toutefois également entraîner un 
risque de chevauchement des aides 
si les activités à financer au titre de 
chaque mesure ne sont pas claire -
ment délimitées. Ce cas de figure s’est 
produit au Portugal (continental), où 
l’aide au titre de la mesure 214 intitulée 
«Paiements agroenvironnementaux» incluait des montants pour l’entretien/
la restauration de parties de murs de 
pierres sèches qui nécessitaient une 
restauration (en raison de leur mauvais 
état). Par conséquent, les paiements 
effectués au titre de la mesure 214 et 
liés à l’engagement concernant l’entre -
tien pouvaient inclure à la fois les murs 
à entretenir et ceux à rénover. Parallè -
lement, le coût des travaux de restau -
ration pouvait aussi faire l’objet d’une 
déclaration dans le cadre de l’aide 
apportée aux INP à hauteur de 100 %. 
En d’autres termes, l’intensité de l’aide 
à la reconstruction de certains murs 
de pierres sèches pouvait objective -
ment dépasser 100 %. La Cour a relevé 
quatre exemples de ce type dans les 
six projets visités au Portugal.Exemples de complémentarité avec d’autres mesures/objectifs
Au Portugal (continental), les programmes d’INP en faveur de la restauration de murs de pierres sèches dans 
la vallée du Douro exigent que les demandeurs soient bénéficiaires de la mesure 214 intitulée «Paiements 
agroenvironnementaux». Dans le cadre de celle-ci, les bénéficiaires qui prennent un certain nombre d’enga -
gements agroenvironnementaux reçoivent un soutien financier. L’un de ces derniers consiste à maintenir en 
bon état les murs de pierres sèches présents sur leur exploitation agricole pendant une période minimale de 
cinq ans. En l’occurrence, l’aide aux INP pour la restauration des murs de pierres sèches complète l’engage -
ment concernant leur entretien. Ensemble, les deux mesures contribuent à la réalisation de l’objectif consis -
tant à maintenir en bon état un élément important du paysage dans cette région.
Au Royaume-Uni (Angleterre), le programme de gestion de l’environnement ( Environmental Stewardship ) est 
un régime volontaire qui prévoit des paiements (financés au titre de la mesure de développement rural 214) 
en faveur des gestionnaires de terres qui s’engagent à gérer celles-ci de façon à contribuer à la réalisation 
d’objectifs agroenvironnementaux. Ce régime comporte plusieurs niveaux, assortis d’exigences croissantes. 
L’un de ces niveaux, le High-Level Stewardship  (HLS), prévoit la possibilité de financer certains types de travaux 
d’équipement (par exemple la restauration de paysages et d’éléments caractéristiques ou de séparations tra -
ditionnelles) que les bénéficiaires doivent entreprendre. L’aide aux INP finance ces travaux d’équipement.
En Italie (Pouilles) et au Danemark, l’aide en faveur des INP était liée à la réalisation d’objectifs agroenvironne -
mentaux généraux, qui étaient définis pour l’ensemble de l’axe 2, tels que la protection des paysages ruraux et 
la préservation de la biodiversité, et qui n’étaient pas limités à des zones spécifiques considérées comme dotées 
d’une certaine valeur environnementale. En Italie (Pouilles), les bénéficiaires de l’aide sont uniquement tenus de 
pratiquer une activité agricole, tandis qu’au Danemark, toute personne morale de droit public ou privé, y compris 
les propriétaires ou locataires de terres agricoles, peut être bénéficiaire, sauf dans le cas de la sous-mesure pour 
l’acquisition de terres en vue de la création de zones humides, pour laquelle l’État danois était le bénéficiaire.Encadré 2
18 Observations
23 
De manière générale, le choix opéré 
par les États membres pour mettre 
en œuvre l’aide aux INP se reflétait 
dans l’échantillon de 28 projets visités 
par les auditeurs, dont 16 ont été mis 
en œuvre en synergie avec d’autres 
mesures de développement rural et 
dont une majorité (21 sur 28) était 
considérée comme complémentaire 
avec d’autres objectifs agroenviron -
nementaux (voir annexe II  pour plus 
d’informations).En raison de faiblesses 
affectant des procédures de 
sélection mises en œuvre par 
les États membres audités, 
des INP qui n’étaient pas 
admissibles ou dont la sélec -
tion n’était pas suffisamment 
justifiée ont bénéficié d’un 
soutien
24 
Les États membres doivent allouer des 
deniers publics limités à des propo -
sitions de projets qui répondent au 
mieux aux besoins nationaux ou régio -
naux, tout en respectant la réglementa -
tion applicable et les principes d’égalité 
d’accès et de transparence. La Cour 
a examiné les procédures de sélection 
en place dans les États membres audi -
tés et a relevé des faiblesses affectant 
ces aspects dans l’ensemble de ceux-ci, 
à une exception près. Des exemples 
sont fournis dans l’ encadré 3 .
Faiblesses décelées dans la sélection des projets d’INP
a) Sélection d’investissements non admissibles
Danemark
Les études préliminaires (à savoir les études de faisabilité) pour les projets concernant les zones humides sont 
considérées comme des INP distincts, suivent leur propre procédure d’approbation et sont économiquement 
indépendantes de tout investissement susceptible d’être effectué à un stade ultérieur. Toutefois, l’article 55 
du règlement (CE) n° 1974/20067 dispose que les frais généraux relatifs à une opération d’investissement 
admissible au cofinancement ne peuvent être considérés eux-mêmes comme admissibles que s’il existe une 
véritable opération d’investissement. La Cour considère que cette exigence assure le respect du principe 
d’optimisation des ressources, dans la mesure où elle empêche que des fonds de l’UE soient dépensés pour 
des actions qui ne contribuent pas à la réalisation des objectifs visés par le régime d’aide. C’est le cas des 
études de faisabilité qui ne donnent pas lieu à des investissements concrets. Dans cet État membre, moins de 
la moitié des études préliminaires financées ont finalement été suivies d’une demande distincte relative à des 
investissements effectifs dans les zones humides. En outre, dans plusieurs cas, des études de faisabilité dont 
les conclusions étaient positives n’ont pas donné lieu à la réalisation de projets concrets.
Italie (Pouilles)
Les autorités nationales ont décidé que seuls les exploitants agricoles inscrits dans le registre des exploitations 
de la chambre de commerce pouvaient bénéficier de l’aide aux INP . La Cour a constaté que trois des six bénéfi -
ciaires visités sur place ne respectaient pas cette obligation et n’auraient donc pas dû avoir accès à cette aide.
7 Règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil 
concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).Encadré 3
19 Observations
b) Manque de transparence dans la sélection des projets
Royaume-Uni (Angleterre)
Les autorités nationales recensent les exploitations susceptibles de bénéficier d’une aide. Pour ce faire, elles 
utilisent des listes prédéfinies d’exploitations classées par ordre de priorité en fonction de leur potentiel 
à produire des effets sur l’environnement. Cette étape est suivie d’une procédure de négociation entre les 
autorités nationales et les bénéficiaires potentiels. Toutefois, aucune information n’était disponible sur le fon -
dement de l’établissement des priorités et de l’évaluation de la qualité des demandes. En outre, la documen -
tation relative au régime semble indiquer que l’inclusion de nouvelles propositions en matière de gestion des 
terres est laissée à l’appréciation des fonctionnaires nationaux.
Danemark
Les demandes d’aide concernant des INP relatifs aux plantations collectives sont soumises aux autorités de 
gestion presque exclusivement par une association nationale de propriétaires terriens et de locataires. Cette 
dernière décide, sur la base de ses propres critères, quelle association locale participera aux projets présentés, 
et, en définitive, quels projets bénéficieront d’une aide. En outre, l’association nationale participe au comité 
consultatif chargé de déterminer le degré de priorité des demandes présentées. La Cour est d’avis que cette 
situation présente potentiellement un conflit d’intérêts.
c) Vérification inappropriée de critères de sélection essentiels
Italie (Pouilles)
Dans le cadre de l’appel à propositions de 2009 concernant l’aide aux INP pour la restauration de murs de 
pierres sèches, 602 des 3 887 propositions présentées ont été approuvées, pour une dépense publique totale 
de 42,7 millions d’euros. Il était prévu d’attribuer un maximum de sept points aux critères de hiérarchisation 
des priorités. Toutes les demandes ayant obtenu moins de six points ont été exclues.
L’un des critères déterminants de hiérarchisation des priorités était le classement de l’exploitation parmi celles 
dotées d’une grande valeur environnementale et paysagère lorsqu’elle disposait d’oliveraies. Les demandeurs 
remplissant ce critère recevaient deux points, ce qui s’est avéré déterminant pour ne pas être exclus.
Or les autorités nationales n’ont pas vérifié le respect de ce critère spécifique de manière indépendante. Cette 
tâche a été confiée aux associations de producteurs, qui devaient certifier que leurs membres affiliés respec -
taient ce critère. 
20 Observations
Il n’existait pas suffisamment 
d’informations pertinentes 
pour montrer ce que l’aide 
de l’UE aux INP a permis 
de réaliser aux niveaux de 
l’Union et des États membres
25 
Le suivi et l’évaluation sont des outils 
essentiels pour garantir la bonne uti -
lisation de l’aide apportée aux INP au 
titre du Feader. Pour la période 2007-
2013, le règlement relatif au déve -
loppement rural a institué un «cadre 
commun de suivi et d’évaluation» 
(ci-après le «CCSE»). Le CCSE utilisait 
des indicateurs communs dans le but 
d’enregistrer les progrès accomplis en 
matière de réalisation des objectifs 
de développement rural, de manière 
à permettre la comparaison de chacun 
des PDR et l’agrégation des données. 
Étant donné que les indicateurs com -
muns ne peuvent refléter pleinement 
tous les effets produits par chaque 
régime d’aide, les États membres 
ont également la possibilité de défi -
nir un nombre limité d’indicateurs 
complémentaires.26 
La Cour a relevé plusieurs faiblesses 
en matière de suivi et d’évaluation, qui 
sont à l’origine d’un manque général 
d’informations utiles sur les résultats 
obtenus par les INP , notamment la 
mesure dans laquelle ces derniers ont 
contribué à la réalisation des objectifs 
agroenvironnementaux liés à l’utilisa -
tion durable des terres agricoles.
27 
Premièrement, les États membres 
n’ont pas défini d’indicateurs de 
référence complémentaires relatifs 
à l’aide aux INP pendant la phase 
de programmation. Le recours à ces 
indicateurs de référence complémen -
taires permettrait d’établir un cadre 
dans lequel l’allocation de ressources 
à l’aide en faveur des INP apparaît plus 
clairement, ainsi que de déterminer la 
contribution apportée par cette aide 
à la fin de la période. L’ encadré 4  pré -
sente un exemple de la manière dont 
les indicateurs de référence pourraient 
faciliter la mesure des résultats obte -
nus grâce à l’aide aux INP .
Exemples d’indicateurs de référence possibles
Italie (Pouilles) et Portugal (continental)
La restauration de murs de pierres sèches était le principal type d’INP défini dans le PDR (97 % de l’aide 
publique totale dans les Pouilles, 89 % au Portugal). Toutefois, les autorités nationales n’ont pas défini la situa -
tion de départ en ce qui concerne la longueur ou le volume total de murs de pierres sèches dans les zones 
bénéficiant de ce type d’aide aux INP , la longueur ou le volume de murs de pierres sèches recensés comme 
nécessitant un entretien au début de la période de programmation ou la longueur ou le volume de murs de 
pierres sèches à restaurer pour la fin de la période de programmation. Ces éléments auraient permis de dispo -
ser d’une image plus claire de l’importance et de l’efficacité des ressources allouées à ce type d’INP .Encadré 4
21 Observations
28 
Deuxièmement, les indicateurs 
communs du CCSE permettent de 
mesurer les données sur les intrants 
et les réalisations, comme le montant 
des dépenses publiques, le nombre 
d’exploitations soutenues et le volume 
d’investissement total, mais ils sont 
particulièrement inappropriés lorsqu’il 
s’agit d’évaluer l’impact des mesures 
d’investissement telles que l’aide 
aux INP . De même, l’indicateur de 
résultats commun obtenu pour l’aide 
aux INP tient compte de la superficie 
des terres (mesurée en nombre d’hec -
tares) qui relèvent de régimes per -
formants de gestion des terres. C’est 
pourquoi cet indicateur ne peut être 
relié à une mesure d’investissement ou 
ne permet pas de déterminer la contri -
bution de celle-ci.
29 
Bien que les indicateurs de résultats 
communs soient inappropriés, ce qui 
a été explicitement reconnu dans 
les PDR du Portugal (continental) et 
du Royaume-Uni (Angleterre), les États 
membres audités n’ont pas défini 
d’indicateurs complémentaires pour 
relever ces informations importantes 
concernant l’aide aux INP .30 
L’évaluation constitue une autre source 
potentielle d’informations utiles sur 
les résultats. Contrairement à l’examen 
régulier effectué dans le cadre du sui -
vi, l’évaluation constitue une collecte 
et une analyse périodiques d’éléments 
probants, y compris d’informations 
obtenues aux fins du suivi. Au moment 
de l’audit, seules des évaluations à mi-
parcours réalisées vers le milieu de la 
période étaient disponibles. L’examen 
de ces rapports d’évaluation a montré 
qu’ils ne comportaient pas d’informa -
tions utiles sur les résultats obtenus 
grâce à l’aide apportée aux INP . Cette 
situation résulte essentiellement de la 
mise en œuvre tardive et du manque 
d’informations de suivi pertinentes. 
En fait, il ressort de l’examen des 
différents rapports d’évaluation à mi-
parcours effectué par la Commission 
que les données de suivi ne sont 
guère disponibles et sont incomplètes. 
L’encadré 5  présente des exemples 
d’informations très limitées sur les 
performances réalisées grâce à l’aide 
apportée aux INP .
Exemples de références à l’aide apportée aux INP , présentées dans les rapports 
d’évaluation à mi-parcours
Au Portugal (continental), le rapport d’évaluation à mi-parcours ne comportait aucune référence aux INP , en 
raison de la mise en œuvre tardive de la mesure.
En Italie (Pouilles), l’évaluation à mi-parcours a permis de recueillir des informations sur les effets de l’aide 
apportée aux INP et sur leur lien avec les avantages environnementaux. Or aucune dépense n’avait été effec -
tuée au moment de l’évaluation à mi-parcours, ce qui laisse penser que le rapport a simplement repris les 
avantages environnementaux escomptés énoncés dans le PDR et dans le rapport d’évaluation ex ante.
Au Danemark, l’évaluation à mi-parcours a indiqué que les mesures nationales de mise en œuvre de l’aide 
aux INP présentaient des lacunes en matière de définition d’objectifs opérationnels.
Au Royaume-Uni (Angleterre), l’évaluation à mi-parcours comportait une recommandation explicite sur la 
nécessité de définir de nouveaux indicateurs pour permettre d’apprécier l’efficacité et la pertinence de l’aide 
apportée aux INP .Encadré 5
22 Observations
31 
En raison des problèmes susmention -
nés, les autorités nationales n’ont pas 
été en mesure de formuler des conclu -
sions pertinentes sur le succès ou sur 
l’efficacité de l’aide apportée aux INP 
lorsqu’il s’agit de contribuer à la réa -
lisation d’autres mesures ou objectifs 
environnementaux. Les États membres 
qui ont limité l’aide en faveur des INP 
aux bénéficiaires d’autres mesures de 
développement rural telles que les paiements agroenvironnementaux 
ont ainsi pu être amenés à regrouper 
l’évaluation des deux types de me -
sures. Pour ce faire, ces États membres 
sont partis de l’hypothèse utopique 
selon laquelle les INP et les autres 
mesures concernées fonctionneraient 
de la même façon, malgré l’absence 
de données objectives concernant les 
effets de l’aide apportée aux INP (voir 
encadré 6 ).
Cependant, des éléments 
relevés par la Cour montrent 
que 71 % des INP audités 
ont contribué à la réalisation 
d’objectifs liés à l’utilisation 
durable des terres agricoles
32 
Comme cela est indiqué au point 13, 
la Cour a examiné un échantillon 
de 28 projets d’INP . Pour évaluer si ces 
projets avaient contribué efficacement 
à l’utilisation durable des terres agri -
coles, la Cour a analysé:
- s’ils étaient admissibles à l’aide au 
titre du Feader;
- s’ils répondaient à un besoin 
environnemental reconnu par les 
États membres dans leur PDR et 
s’ils poursuivaient des objectifs liés 
à l’utilisation durable des terres 
agricoles;- si les investissements concernés 
ont été réalisés comme prévu et 
s’ils étaient maintenus au moment 
des visites d’audit. L’ annexe II  
énonce, pour chaque projet, les 
résultats de cette évaluation 
ainsi qu’une analyse du caractère 
raisonnable des coûts, qui est exa -
minée dans la section suivante du 
présent rapport.Exemples d’évaluation groupée
Au Royaume-Uni (Angleterre), les autorités nationales ont indiqué que, lors de l’évaluation des performances 
de l’aide apportée aux INP , elles ont examiné conjointement celles de deux mesures (à savoir la mesure 214 sur 
l’agroenvironnement et la mesure 216 sur les INP). Toutefois, l’absence d’objectifs et d’indicateurs spécifiques 
pour les INP a nui à la démonstration relative à la façon dont l’aide en faveur des INP a contribué aux avan -
tages à long terme apportés par les engagements agroenvironnementaux.Encadré 6
23 Observations
33 
En ce qui concerne l’admissibilité, la 
Cour a constaté que quatre projets 
n’étaient pas admissibles, même au 
moment de la demande (voir enca -
dré 3 ). Par ailleurs, elle a recensé trois 
projets qui n’étaient pas admissibles 
en raison de problèmes survenus lors 
de leur mise en œuvre (voir point 44). 
Étant donné que ces sept projets 
(25 %) n’auraient pas dû bénéficier du 
financement au titre du Feader, la Cour 
estime qu’ils ne contribuent pas à la 
réalisation des objectifs de la mesure.
34 
La Cour a relevé des éléments pro -
bants qui laissent penser que 20 
des 21 projets restants portaient sur 
des besoins agroenvironnementaux 
définis. Les besoins les plus fréquem -
ment couverts étaient la protection 
des paysages et la protection de la 
biodiversité. Par ailleurs, ces projets 
étaient mis en œuvre comme prévu 
et fonctionnaient de manière durable 
au moment des visites d’audit. Globa -
lement, la Cour a relevé des éléments 
indiquant que 20 (71 %) des 28 projets 
examinés avaient contribué à la réa -
lisation des objectifs agroenvironne -
mentaux liés à l’utilisation durable des 
terres agricoles.Dans les États membres 
audités, les coûts des INP 
soutenus étaient souvent 
excessivement élevés ou 
insuffisamment justifiés
35 
Pour contribuer à l’utilisation durable 
des terres agricoles d’une façon qui 
présente un bon rapport coût-effi -
cacité, les INP doivent répondre aux 
besoins environnementaux correspon -
dants, mais à un coût raisonnable. En 
outre, étant donné que la proportion 
des coûts d’investissement financée 
par des fonds publics est plus élevée 
(jusqu’à 100 %) que pour les autres 
mesures d’investissement relevant 
du Feader, les bénéficiaires de l’aide 
aux INP peuvent être moins incités à li -
miter leurs coûts. Les États membres 
devraient par conséquent veiller tout 
particulièrement à ne rembourser que 
des coûts d’investissement raison -
nables et dûment justifiés.
36 
Comme cela est indiqué au point 3, la 
raison d’être de l’octroi d’un soutien 
public aux INP est d’inciter financiè -
rement les bénéficiaires à réaliser des 
investissements qui ne génèrent aucun 
rendement important, mais qui ont 
un impact positif sur l’environnement. 
Le taux d’aide peut ainsi atteindre 
100 % des dépenses admissibles liées 
à l’INP . Étant donné que presque 
tous les types d’investissement sont 
susceptibles d’apporter un avantage 
économique direct ou indirect, les 
règlements applicables disposent 
que les INP ne peuvent procurer de 
rendement économique élevé au 
bénéficiaire. Toutefois, la Commission 
n’a pas fourni d’orientations indi -
quant ce qu’est un rendement écono -
mique élevé ou la manière dont les 
États membres devraient évaluer ce 
rendement.
24 Observations
37 
La Cour considère que, pour préser -
ver le principe d’économie, les États 
membres devraient tenir compte des 
éléments rémunérateurs et généra -
teurs de rendement8 des opérations 
bénéficiant de l’aide aux INP lorsqu’ils 
déterminent l’intensité du soutien 
public. En particulier, il conviendrait 
de définir ce taux d’aide en fonction 
de l’importance des aspects rému -
nérateurs ou des avantages agrono -
miques escomptés découlant de l’INP , 
dans une fourchette comprise entre 
le taux de financement prévu pour les 
investissements productifs normaux, 
généralement 40 %, et le taux maximal 
de 100 % autorisé pour les INP .
38 
La Cour a examiné les taux de soutien 
public appliqués aux INP par les quatre 
États membres visités. Elle a ensuite 
évalué si ces taux étaient ajustés afin 
de tenir compte d’éventuels éléments 
productifs, dans un échantillon de 28 
projets d’INP . En outre, pour ces INP , 
la Cour a également évalué le carac -
tère raisonnable des coûts. Dans 
l’ensemble, la Cour a constaté que 
la plupart des INP comportaient en 
réalité certains éléments productifs, 
mais que les États membres ne les 
prenaient pas en considération pour 
réduire les taux élevés de financement 
public appliqués. Dans tous les États 
membres, la Cour a également relevé 
des problèmes systématiques lorsqu’il 
s’agit de garantir le caractère raison -
nable des coûts.Les INP ont bénéficié 
de taux de financement 
public élevés, bien qu’ils 
comportent parfois des 
éléments rémunérateurs
39 
Tous les États membres audités ont 
fixé des taux spécifiques pour l’aide 
aux INP . Alors que le Portugal (conti -
nental) et l’Italie (Pouilles) ont établi 
l’aide à 100 % des dépenses admis -
sibles, le Danemark et le Royaume-
Uni (Angleterre) ont défini des taux 
spécifiques par type d’INP , qui vont 
de 50 % dans le cas des INP présentant 
certaines caractéristiques rémuné -
ratrices à 100 % pour ceux qui n’en 
comportent aucune. Cette modulation 
concerne par exemple des projets 
relatifs à la construction de clôtures 
cofinancés à hauteur de 50 % au 
Royaume-Uni (Angleterre), des projets 
visant à restaurer les haies financés 
à hauteur de 60 % au Danemark et au 
Royaume-Uni, ainsi que des projets 
financés à 100 %, comme ceux portant 
sur la reconversion de terres en landes 
(Royaume-Uni) et sur l’acquisition de 
terres par l’État pour la création de 
zones humides (Danemark).
40 
La Cour estime que le PDR du 
Royaume-Uni (Angleterre) était le seul 
qui tenait compte d’aspects tels que 
les avantages environnementaux et 
agronomiques escomptés ou les défail -
lances du marché lors de la détermina -
tion du taux d’aide pour chaque INP .8 Les éléments productifs ou 
rémunérateurs d’un 
investissement sont ceux qui 
donnent lieu ou contribuent 
à une augmentation de la 
valeur ou de la rentabilité de 
l’exploitation agricole. Il peut 
s’agir d’avantages 
économiques ou 
agronomiques tels que le rôle 
structurel de l’investissement 
dans les systèmes agricoles de 
l’exploitation, la réduction des 
coûts de fonctionnement liée 
à l’investissement ou 
l’augmentation de la 
production de l’exploitation.
25 Observations
41 
La Cour a cependant recensé, dans 
tous les États membres visités, des INP 
dont les caractéristiques rémuné -
ratrices n’avaient pas été prises en 
considération lors de la détermination 
du taux d’aide accordé, qui était en 
fait le taux maximal. La Cour considère 
que cette situation nuit au respect du 
principe d’économie, car elle donne 
lieu à des paiements trop élevés pour 
certains types de biens qui auraient 
pu être obtenus à un coût inférieur, 
compte tenu de la part des profits 
engendrés pour le bénéficiaire et/ou 
les entités associées.
- Au Portugal (continental), la plus 
grande partie des INP soutenus 
(89 % des dépenses totales consa -
crées à la mesure) concernait la 
restauration de murs de pierres 
sèches supportant l’agriculture en 
terrasses dans la vallée du Douro. 
Le taux de l’aide était de 100 % 
des dépenses admissibles, avec 
un plafond de 70 000 euros par 
exploitation. La Cour considère 
que ce type d’INP comporte une 
composante productive, étant 
donné que ces murs jouent un rôle 
structurel dans le système d’agri -
culture en terrasses utilisé dans 
la région où les investissements 
ont été effectués, et que l’élément 
du paysage n’est donc pas le seul 
moteur des systèmes agricoles en 
question. Le taux d’aide très élevé 
au Portugal (continental) semble 
contraster avec celui en vigueur 
au Royaume-Uni (Angleterre), où 
les projets concernant les murs de 
pierres étaient soutenus à hauteur 
de 60 %.
 En outre, la Cour a constaté que, 
dans le cas d’un des six INP visités, 
l’aide envisagée pour le maintien 
de structures agricoles tradition -
nelles a permis de soutenir une 
structure non traditionnelle utili -
sée pour des activités agricoles.- En Italie, la plus grande partie 
(97 % du total des dépenses 
consacrées à la mesure) des INP 
soutenus dans la région des 
Pouilles a porté sur la restauration 
de murs de pierres sèches délimi -
tant les parcelles agricoles. Le taux 
d’aide était de 100 % des dépenses 
admissibles, sans plafonnement au 
cours de la première période d’in -
troduction des demandes. Lors des 
périodes suivantes, un plafond de 
dépenses de 100 000 euros a été 
instauré. La Cour considère que ce 
type d’INP comporte une compo -
sante productive, étant donné que 
les murs de pierres sont utilisés 
comme délimitations pour main -
tenir le bétail dans certaines zones 
de pâturage ou pour protéger 
les plantations des dégâts causés 
par des animaux sauvages ou des 
cheptels voisins. Le taux d’aide très 
élevé en Italie (Pouilles) contraste 
avec la situation au Royaume-Uni 
(Angleterre), où les projets concer -
nant les murs de pierres étaient 
cofinancés à hauteur de 60 %.
- Au Royaume-Uni (Angleterre), bien 
qu’il existe une méthode per -
mettant la prise en considération 
du niveau d’impact économique 
des INP soutenus lors de la déter -
mination du taux d’aide, la Cour 
a constaté que quatre des 10 pro -
jets visités sur place, tous financés 
à hauteur de 100 %, apportaient 
d’importants avantages écono -
miques aux bénéficiaires et/ou 
aux entités associées. Dans deux 
cas concernant la restauration de 
tourbières9 dégradées, les bénéfi -
ciaires avaient géré les projets en 
partenariat avec deux sociétés de 
distribution d’eau. Les deux projets 
sont situés dans les zones de 
captage de deux réservoirs d’eau 
gérés par ces dernières. L’intérêt 
économique pour ces sociétés 
résidait dans la réduction des 
coûts de traitement de l’eau grâce 
à la mise en œuvre de ces INP . Bien 
que ces projets relèvent du champ 
d’application des aides aux INP , 9 Les tourbières sont des zones 
humides présentant une 
épaisse couche de sol 
organique (tourbe) riche en 
eau composé de matières 
végétales en décomposition 
ou mortes. Les tourbières 
comprennent les landes, les 
marécages, les marais, les 
forêts de tourbière et le 
permafrost de la toundra.
26 Observations
l’intérêt économique intrinsèque 
des sociétés de distribution d’eau 
devait être pris en considération 
pour déterminer le taux de l’aide.
 Dans un autre cas, le bénéficiaire 
a utilisé l’aide pour acheter des 
équipements utilisés essentiel -
lement pour son activité écono -
mique de propriétaire de forêt. Le 
quatrième cas concerne la restau -
ration de bâtiments historiques 
dans une propriété où le béné -
ficiaire exploitait des chambres 
d’hôtes. Ces deux projets ont bé -
néficié d’un taux d’aide largement 
supérieur à celui qu’ils auraient 
obtenu pour des investissements 
productifs au titre d’autres me -
sures de développement rural pré -
vues pour des projets similaires.
- Au Danemark, bien que les autori -
tés nationales aient prévu l’octroi 
de taux d’aide inférieurs à 75 % 
aux INP liés à une activité com -
merciale, la Cour a constaté que 
deux des six projets visités avaient 
bénéficié d’un taux d’aide stan -
dard de 75 % alors qu’ils concer -
naient des pâturages utilisés pour 
des activités commerciales. Ces 
projets prévoyaient, entre autres, 
le placement de clôtures et la 
création/l’extension de zones de 
pâturage pour du bétail précé -
demment élevé en stabulation, 
ce qui a donné lieu à une aug -
mentation du nombre de bovins 
élevés ou à la mise en location 
d’une partie des zones de pâturage 
supplémentaires.Les États membres 
audités ont financé des 
investissements dont les 
coûts étaient excessivement 
élevés ou insuffisamment 
justifiés
42 
La Cour a examiné les procédures en 
place dans les États membres audités 
pour garantir le caractère raisonnable 
des coûts des INP soutenus. Les audi -
teurs ont relevé des faiblesses dans 
tous les États membres visités.
43 
Au Portugal, dans le cas des murs de 
pierres sèches soutenant l’agriculture 
en terrasses dans la vallée du Douro 
(89 % du total des aides aux INP), les 
autorités nationales avaient défini 
un coût unitaire admissible maximal 
excessif par rapport à des valeurs de 
référence indépendantes10 ou à des INP 
similaires dans d’autres États membres 
(voir encadré 7 ).
44 
Par ailleurs, la Cour a constaté qu’une 
condition d’admissibilité relative 
aux INP nécessitant des travaux 
publics n’était pas respectée dans 
trois des six projets visités sur place 
au Portugal. Cette condition disposait 
que le contractant chargé des travaux 
doit être en possession d’un permis 
d’activité. Un examen plus approfondi 
a montré que 12 des 20 autres dossiers 
de bénéficiaires analysés étaient affec -
tés par ce même problème d’admis -
sibilité. Un suivi limité réalisé par les 
autorités nationales a montré que 
les contractants auxquels cinq de ces 
bénéficiaires avaient fait appel étaient 
impliqués dans 79 cas similaires.10 Valeurs de référence obtenues 
à partir de la base de données 
publique de l’Association 
nationale des entreprises du 
bâtiment et des travaux 
publics (AICCOPN – Associação 
dos Industriais da Construção 
Civil e Obras Públicas ).
27 Observations
45 
Au Danemark, les procédures en place 
pour contrôler les coûts liés à un paie -
ment n’exigeaient pas une vérification 
de toutes les pièces justificatives. En 
réalité, une déclaration de l’auditeur 
du bénéficiaire concernant le respect 
des règles juridiques et environnemen -
tales, y compris en matière d’appels 
d’offres, était considérée comme suf -
fisante. De même, jusque fin 2013, les 
autorités danoises ne vérifiaient pas si 
les factures présentées avaient effec -
tivement été acquittées par le bénéfi -
ciaire avant la demande de paiement. 
La Cour a également constaté que les 
autorités nationales ne contrôlaient 
pas si la TVA déductible, qui n’est 
pas admissible, était incluse dans les 
demandes de paiement présentées par 
les bénéficiaires. Par conséquent, pour 
un projet d’INP sur les six examinés par 
la Cour au Danemark, la TVA déduc -
tible, qui représentait 20 % du total 
des coûts d’investissement déclarés, 
a été remboursée par la suite. Depuis 
fin 2013, une nouvelle procédure de 
vérification des coûts est en place, 
mais la Cour n’a relevé aucun élément 
probant – par exemple un ordre de 
service ou une communication offi -
cielle au personnel –s attestant de sa 
mise en œuvre.46 
Au Royaume-Uni (Angleterre), la Cour 
a examiné, le cas échéant, les docu -
ments relatifs aux appels d’offres et 
les accords de service passés entre 
les bénéficiaires et les tiers pour la 
gestion de 10 projets d’investissement. 
Elle a relevé des cas dans lesquels les 
coûts réellement supportés étaient 
supérieurs au coût des autres offres 
proposées. Dans d’autres cas, l’analyse 
des offres n’a pas comporté de com -
paraison avec des valeurs de référence 
pour atténuer le risque d’attribuer le 
marché à une offre dont le prix est 
trop élevé (voir encadré 8 ). Par ailleurs, 
l’absence de contrôle sur place par 
les autorités nationales constitue une 
lacune lorsqu’il s’agit de s’assurer de la 
réalité des INP soutenus et de l’utilisa -
tion optimale des ressources, compte 
tenu notamment des taux d’aide éle -
vés et de l’absence de facteur dissuasif 
tel qu’une participation financière 
significative des bénéficiaires.Exemples de coûts excessifs – Portugal (continental)
Les autorités nationales ont défini un coût unitaire admissible maximal de 250 euros par mètre cube dans 
le cas de la construction de murs de pierres sèches soutenant l’agriculture en terrasses. Selon les données 
fournies par les autorités nationales, le montant moyen versé aux bénéficiaires s’élevait à 198 euros par mètre 
cube. L’examen de valeurs de référence provenant de sources professionnelles indépendantes telles que les 
coûts de référence de l’Association nationale des entreprises du bâtiment laisse penser que le coût unitaire 
pour des travaux de ce type devrait être de 75 euros par mètre cube.
Dans le cas des murs de pierres sèches utilisés uniquement comme séparations, qui constituent un autre type 
d’INP , le coût unitaire admissible maximal de 150 euros par mètre cube peut être comparé au coût unitaire 
admissible maximal de 74 euros par mètre cube fixé dans le premier appel à propositions pour des INP similaires 
en Italie (Pouilles); ce montant a ensuite été ramené à 61 euros par mètre cube lors du deuxième appel à propo -
sitions. Au Royaume-Uni (Angleterre), le coût unitaire admissible maximal était de 75 euros par mètre linéaire.Encadré 7
28 Observations
47 
En Italie (Pouilles), l’audit a montré 
que les coûts des INP relatifs aux murs 
de pierres sèches étaient systémati -
quement équivalents au coût unitaire 
admissible maximal. Bien que la Cour 
n’ait relevé que des éléments attestant 
du niveau élevé des coûts unitaires ad -
missibles maximaux, il est évident que 
la mise en œuvre de projets d’INP dans 
des conditions différentes en fonction 
de la situation (région montagneuse 
ou plaine), de l’accessibilité ou de l’état 
des terres requiert une différentia -
tion pour au moins certains des coûts 
d’investissement (voir encadré 9 ).48 
Par ailleurs, les factures présentées par 
les bénéficiaires de quatre des six pro -
jets d’INP visités en Italie (Pouilles) ne 
contenaient pas suffisamment d’infor -
mations pour vérifier la longueur ou 
le volume des murs de pierres sèches 
restaurés et le lieu des travaux. En 
d’autres termes, les autorités natio -
nales ne pouvaient garantir le carac -
tère raisonnable des coûts ni la réalité 
des opérations soutenues.Exemples de coûts excessifs – Royaume-Uni (Angleterre)
Pour trois des dix projets visités sur place, un examen de la documentation relative à l’appel d’offres montre 
que le coût de l’INP était plus élevé que nécessaire, étant donné que d’autres solutions moins onéreuses 
avaient été présentées. Des exemples de ce type de cas de figure comportent l’utilisation de services de 
transport aérien, l’enlèvement de bois, des travaux de terrassement préparatoires, ainsi que la restauration 
d’une structure historique, pour lesquels les offres sélectionnées dépassaient le coût des offres concurrentes 
de 65 %, de 139 % et de 31 %, respectivement.
Pour trois autres projets visités sur place, les offres retenues étaient celles dont le coût était le plus bas. Toute -
fois, en l’absence de système de référence pour évaluer le caractère raisonnable des coûts des offres, le risque 
relatif à ce dernier n’est pas atténué, par exemple lorsque toutes les offres pour un INP ont un prix excessif.
Exemples de coûts excessifs – Italie (Pouilles)
Les conditions assorties à l’aide relative aux murs de pierres sèches autorisaient les bénéficiaires à déclarer 
leur propre main-d’œuvre agricole pour justifier une partie des coûts des travaux. Pour le reste des coûts, les 
travaux devaient être exécutés par des contractants externes, et les dépenses devaient être justifiées par des 
factures. L’absence d’obligation de recourir à des appels d’offres pour la sélection des contractants externes 
s’ajoutait à l’alignement systématique des coûts des INP sur le coût admissible maximal.
Un élément est révélateur du fait que le coût unitaire admissible maximal pour les murs de pierres sèches était 
fixé à un niveau élevé: dans l’appel à propositions de 2011, ce coût maximal est inférieur de 23 % par rapport 
à celui figurant dans l’appel de 2009. En dépit de cette réduction, les demandes d’aide aux INP dépassaient le 
montant des fonds disponibles.
L’absence de mise en concurrence, combinée à l’alignement systématique des coûts sur les plafonds unitaires 
admissibles fixés à un niveau élevé, fait peser un risque sur le rapport coût-efficacité de l’aide.Encadré 8 Encadré 9
29 Observations
Le caractère raisonnable des 
coûts était problématique 
pour la plupart des INP 
audités par la Cour
49 
L’annexe II  présente des informations 
détaillées sur les 28 projets visités sur 
place, ainsi que des évaluations indi -
viduelles sur la présence d’éléments 
productifs dans les projets et sur le 
caractère raisonnable de leurs coûts. 
Elle comporte également l’évaluation 
globale de la Cour concernant leur 
rapport coût-efficacité.
50 
Comme cela est indiqué au point 34, 
71 % des projets audités étaient effi -
caces étant donné qu’ils ont contribué 
à la réalisation des objectifs liés à l’uti -
lisation durable des terres agricoles. La 
Cour a toutefois relevé des éléments 
révélateurs de coûts excessifs pour 
75 % des projets. L’analyse combinée 
de l’efficacité et du caractère raison -
nable des coûts montre que, globale -
ment, seuls cinq (soit 18 %) des 28 pro -
jets d’INP audités ont contribué à la 
réalisation d’objectifs agroenvironne -
mentaux tout en présentant un bon 
rapport coût-efficacité. Il se peut que 
les problèmes liés au caractère raison -
nable des coûts des investissements 
n’affectent pas uniquement l’échan -
tillon de projets, étant donné que les 
exemples relevés sont la conséquence 
des faiblesses affectant les systèmes 
de contrôle des États membres 
décrites aux points 41 à 48.Les faiblesses affectant le 
rapport coût-efficacité de 
l’aide aux INP pour la 
période 2007-2013 
n’avaient pas encore été 
corrigées au début de la 
période 2014-2020
51 
Avec l’entrée en vigueur du nouveau 
cadre financier pluriannuel 2014-2020, 
les États membres ou les régions sou -
haitant recevoir des fonds du Feader 
ont dû présenter leurs nouveaux PDR 
à la Commission pour approbation. 
La Commission et les États membres 
avaient ainsi une occasion unique de 
remédier aux faiblesses recensées au 
cours de la période précédente dans la 
programmation, la gestion, le suivi et 
l’évaluation de l’aide aux INP . Ce point 
est d’autant plus important que les 
États membres audités maintiendront 
ou élargiront la gamme des investisse -
ments admissibles11 aux aides.
52 
La Cour a évalué dans quelle mesure 
la Commission et les États membres 
visités avaient recensé et corrigé les 
faiblesses mises en évidence dans les 
deux parties précédentes du présent 
document, afin d’améliorer le rapport 
coût-efficacité des INP au cours de 
la nouvelle période de programma -
tion. Cette évaluation reposait sur 
les informations contenues dans les 
quatre PDR audités12, dans les règles 
d’exécution, ainsi que dans les lignes 
directrices et procédures de gestion et 
de contrôle disponibles au moment de 
l’audit. La Cour a par ailleurs examiné 
les communications entre les quatre 
États membres et la Commission à la 
suite de l’examen des projets de PDR 
effectué par celle-ci. Globalement, il 
ressort des éléments probants obte -
nus par la Cour qu’aucune mesure 
correctrice n’a encore été prise pour la 
majorité des faiblesses relevées par la 
Cour (voir points 60 à 71).11 Au Royaume-Uni (Angleterre), 
comme au Portugal 
(continental), l’aide aux INP 
restera intégrée à la nouvelle 
mesure 10 intitulée 
«Agroenvironnement - 
climat», qui remplace 
l’ancienne mesure 214 
intitulée «Paiements 
agroenvironnementaux». Au 
Danemark, l’aide aux INP est 
maintenue à des conditions 
similaires à celles de la 
précédente période de 
programmation, et en Italie 
(Pouilles), la portée de l’aide 
est étendue aux organismes 
publics en tant que 
bénéficiaires potentiels et à de 
nouveaux types d’INP comme 
les structures en pierre non 
résidentielles ou les sentiers 
traditionnels ( tratturi  ou 
chemins de transhumance).
12 Il s’agissait du PDR approuvé 
dans le cas du Danemark, du 
Portugal (continental) et du 
Royaume-Uni (Angleterre), et 
du dernier projet de PDR 
disponible dans le cas de 
l’Italie (Pouilles).
30 Observations
53 
L’amélioration observée à ce jour est 
limitée parce que la Commission et les 
États membres n’ont pas déployé suf -
fisamment de moyens pour recenser 
les lacunes potentielles en temps utile. 
Les autorités nationales n’ont notam -
ment pas assez analysé les causes des 
irrégularités constatées lors de leurs 
contrôles pour améliorer la gestion du 
programme.
54 
Les contrôles sur place effectués par 
les autorités nationales13 ont montré 
la fréquence élevée des irrégularités. 
Au Portugal (continental), 50 % des 
projets examinés par les autorités 
nationales comportaient des irrégula -
rités ou l’utilisation finale de l’INP était 
éminemment productive (par exemple 
avec génération de rendements). En 
Italie (Pouilles), 27 % des INP examinés 
par les autorités nationales compor -
taient des irrégularités et au Royaume-
Uni (Angleterre), des infractions aux 
règles régissant l’aide aux INP ont été 
constatées dans près de 10 % des cas. 
La Cour n’a pas obtenu de données sur 
les contrôles effectués par les autorités 
danoises14.
55 
Les autorités nationales, à l’exception 
de celles du Danemark, n’ont toutefois 
guère utilisé les irrégularités consta -
tées. Elles les ont essentiellement 
mises à profit pour réduire les mon -
tants à verser aux bénéficiaires concer -
nés, mais elles n’ont pas analysé les 
causes des irrégularités pour recenser 
les éléments à améliorer dans la ges -
tion du programme.56 
La Commission est chargée de super -
viser la mise en œuvre correcte des 
programmes d’INP dans les États 
membres. À cet égard, les visites 
d’audit sont essentielles pour recenser 
les faiblesses affectant l’exécution des 
procédures de gestion (par exemple 
la sélection des projets, les contrôles 
du caractère raisonnable des coûts, 
la production de données de suivi 
fiables, etc.), qui ne peuvent pas être 
décelées au moyen d’examens docu -
mentaires. La Cour a toutefois constaté 
que les audits de la Commission ont 
été effectués trop tard pour permettre 
aux États membres de déceler et de 
corriger les lacunes observées au cours 
de la période de mise en œuvre 2007-
2013. En outre, au moment de l’exa -
men et de l’approbation des PDR 2014-
2020 par la Commission, les résultats 
de ces audits n’étaient disponibles 
dans aucun des États membres audi -
tés, à l’exception de l’Italie (Pouilles)15. 
En d’autres termes, la Commission 
n’a pas pu utiliser les résultats finals 
de ces audits pour demander aux 
États membres d’intégrer les mesures 
correctrices nécessaires dans les 
nouveaux PDR avant leur approbation. 
Une fois que la Commission approuve 
un PDR et que les fonds de l’UE sont 
mis à la disposition de l’État membre, 
il est plus difficile pour la Commission 
de s’assurer que ce dernier prend les 
mesures correctrices nécessaires en 
temps utile16.
57 
Le tableau 2  montre que, pour trois 
des quatre États membres audités, les 
résultats d’audit n’étaient pas dispo -
nibles avant l’approbation des nou -
veaux PDR pour la période 2014-2020.13 Article 25 du règlement (UE) 
n° 65/2011 de la Commission 
du 27 janvier 2011 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil en ce qui concerne 
l’application de procédures de 
contrôle et de conditionnalité 
pour les mesures de soutien 
au développement rural 
(JO L 25 du 28.1.2011, p. 8).
14 Des données supplémentaires 
sur les types d’erreur et sur 
l’importance financière des 
irrégularités n’ont pas été 
mises à disposition, sauf en ce 
qui concerne l’Italie (Pouilles), 
où le motif le plus fréquent 
à l’origine des irrégularités 
était le calcul du nombre de 
mètres cubes de mur 
restaurés.
15 Dans le cas de l’Italie, les 
services de la Commission 
n’ont pas contrôlé la mise en 
œuvre des INP dans les 
Pouilles, mais ils ont centré 
leur audit sur l’aide apportée 
aux INP en Sicile. En juin 2015, 
la Commission n’avait pas 
encore approuvé le PDR des 
Pouilles.
16 En mai 2015, la Commission 
n’avait pas encore terminé 
l’examen des résultats de ses 
audits concernant le 
Royaume-Uni (Angleterre), le 
Portugal (continental) et l’Italie 
(Sicile) pour la période 2007-
2013, dans le cadre du 
processus décisionnel 
susceptible de donner lieu 
à l’imposition de corrections 
financières aux États membres 
concernés.
31 Observations
58 
Le suivi et l’évaluation devraient 
également permettre à la Commission 
et aux États membres de déceler les 
problèmes, d’en tirer des enseigne -
ments et de mettre ceux-ci en pratique 
lors de l’élaboration et de l’examen 
des projets de PDR. Comme cela est 
indiqué aux points 25 à 31, le suivi n’a 
toutefois permis d’obtenir des informa -
tions que sur les dépenses supportées, 
sur le nombre de bénéficiaires et sur 
l’investissement total. Les évaluations 
à mi-parcours n’ont pas fourni d’infor -
mations utiles sur la mise en œuvre 
et sur les performances. Ces éléments 
ont compliqué encore davantage le 
recensement et la correction en temps 
utile des faiblesses affectant le rapport 
coût-efficacité de l’aide aux INP .
59 
Les points ci-après présentent l’analyse 
de la Cour concernant la mesure dans 
laquelle la Commission et les États 
membres visités ont corrigé les fai -
blesses relevées dans les deux sections 
précédentes du présent rapport.La complémentarité n’a 
pas toujours été assurée au 
niveau opérationnel pour 
favoriser les synergies
60 
La Cour a constaté que deux des 
quatre États membres audités [Dane -
mark et Italie (Pouilles)] n’avaient pas 
mis en œuvre l’aide aux INP en com -
plémentarité avec d’autres régimes 
de soutien (voir point 20). Pour la 
période 2014-2020, le Danemark, 
comme le Royaume-Uni et le Portu -
gal, a l’intention de mettre en œuvre 
les INP en synergie avec d’autres 
mesures de développement rural ou/
et programmes environnementaux. 
Le nouveau règlement Feader prévoit 
la possibilité de réaliser des projets 
intégrés concernant des investisse -
ments physiques, le même bénéficiaire 
introduisant une seule demande pour 
mettre en œuvre des actions au titre 
d’au moins deux mesures ou sous-
mesures différentes. Seul le PDR du 
Danemark fait explicitement référence 
à la possibilité de recevoir une aide 
pour des projets intégrés combinant 
trois types d’INP (création de zones 
humides, extensification dans les 
plaines et rétablissement des condi -
tions naturelles relatives au niveau 
d’eau dans les zones Natura 2000) 
avec la nouvelle mesure 10 intitulée 
«Agroenvironnement-climat». Le der -
nier projet de PDR en date pour l’Italie 
(Pouilles) ne prévoit pas la mise en 
œuvre d’INP en synergie avec d’autres 
mesures au titre du Feader ou d’autres 
programmes environnementaux.Tableau 2Calendrier des audits de la Commission sur les INP par rapport aux dates 
d’approbation des PDR de la période 2014-2020
État membre Date de l’audit de la Commission Statut de l’audit Date d’approbation du PDR 2014-2020
Portugal (continental) Février  2014 En cours Décembre  2014
Royaume-Uni (Angleterre) Juin  2014 En cours Février  2015
Danemark Octobre 2014 En cours Décembre  2014
32 Observations
61 
La Cour constate qu’au Portugal 
(continental), l’aide relative à l’entre -
tien des murs de pierres sèches prévue 
dans le cadre de la nouvelle mesure 10 
intitulée «Agroenvironnement-cli -
mat» est, pour l’essentiel, identique 
à celle octroyée lors de la période de 
programmation précédente au titre 
de la mesure 214 intitulée «Paiements 
agroenvironnementaux». La Cour 
n’a trouvé aucun élément probant 
attestant que les autorités nationales 
ont remédié au problème du chevau -
chement entre l’aide fournie pour 
l’entretien et celle relative à la restau -
ration des murs de pierres sèches (voir 
point 22).
Absence d’indicateurs 
appropriés et de données 
adéquates relatives aux 
performances, au-delà des 
intrants et des réalisations
62 
La Cour a relevé un manque d’indica -
teurs de suivi permettant de mesurer 
les résultats obtenus grâce à l’aide 
apportée aux INP pour la période de 
programmation 2007-2013. Par consé -
quent, les informations sur les perfor -
mances se sont limitées au nombre 
d’exploitations soutenues et aux mon -
tants dépensés, car les indicateurs de 
résultats étaient inadaptés pour mesu -
rer des investissements (voir points 26 
à 29). En outre, la Cour a constaté 
qu’aucun des États membres visités 
n’avait complété la série d’indicateurs 
communs avec des indicateurs de 
résultats propres à leurs INP . La Com -
mission a examiné le cadre de perfor -
mance proposé par les États membres 
audités dans leurs projets de PDR. Cet 
examen a porté sur le respect, par 
les États membres, des exigences du 
système de suivi et d’évaluation pour 
la période 2014-202017. Il s’agissait 
notamment de vérifier si les PDR com -
portaient les indicateurs communs de 
contexte, de résultats et de réalisations et s’ils présentaient des objectifs et 
étapes réalisables au regard des dota -
tions budgétaires proposées.
63 
Toutefois, le nouvel ensemble d’indica -
teurs communs ne prévoit des indi -
cateurs de résultats qu’au niveau des 
domaines prioritaires, auxquels plu -
sieurs mesures contribuent. En d’autres 
termes, comme pour la période pré -
cédente, il n’existe pas d’indicateurs 
communs permettant d’apprécier les 
résultats obtenus par les différentes 
mesures ou sous-mesures. Étant donné 
que les dotations budgétaires s’effec -
tuent au niveau des mesures/sous-me -
sures, la Cour estime que l’évaluation 
de la performance de ces dernières est 
importante pour déterminer la cause 
des problèmes et cibler efficacement 
les mesures correctrices. Cet exercice 
sera difficile si les résultats ne sont 
évalués qu’au niveau des domaines 
prioritaires. À titre d’exemple, si les ob -
jectifs d’un domaine prioritaire donné 
ne sont pas atteints, il sera difficile de 
déterminer la ou les mesures/sous-
mesures responsables de cette situa -
tion ou celles qui contribuent le plus 
à la réalisation des objectifs définis. 
L’encadré 10  montre le cadre de suivi 
applicable à la sous-mesure 4.4 intitu -
lée «Investissements non productifs». Il 
indique qu’aucune information relative 
aux performances en matière de résul -
tats ne sera produite pour les INP .
64 
Les nouveaux PDR pour la pé -
riode 2014-2020 élaborés par les États 
membres audités ne prévoient cepen -
dant aucun indicateur supplémentaire 
en ce qui concerne l’aide aux INP .17 Le système commun de suivi 
et d’évaluation est mentionné 
à l’article 67 du règlement (UE) 
n° 1305/2013 du Parlement 
européen et du Conseil 
du 17 décembre 2013 relatif au 
soutien au développement 
rural par le Fonds européen 
agricole pour le 
développement rural (Feader) 
et abrogeant le règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 487). Le système commun 
de suivi et d’évaluation est 
ensuite précisé dans le 
règlement d’exécution (UE) 
n° 808/2014 de la Commission.
33 Observations
Cadre de suivi applicable à la mesure 4.4 intitulée «Investissements non productifs»
Les INP sont susceptibles de contribuer à au moins trois domaines ciblés liés à la priorité du développement 
rural intitulée «Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes»:
 ο4A biodiversité, y compris dans les zones Natura 2000, les zones soumises à des contraintes naturelles 
ou à d’autres contraintes spécifiques, les zones agricoles à haute valeur naturelle, ainsi que les paysages 
européens;
 ο4B gestion de l’eau, y compris la gestion des engrais et des pesticides;
 ο4C prévention de l’érosion des sols et gestion des sols.
Comme les INP , les mesures suivantes peuvent également contribuer à ces domaines prioritaires: mesure 1 – 
Transfert de connaissances et actions d’information, mesure 2 – Services de conseil , mesure 10 – Agroenviron -
nement-climat, mesure 11 – Agriculture biologique, mesure 12 – Paiements au titre de Natura 2000 et de la 
directive-cadre sur l’eau et mesure 13 – Paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles 
ou à d’autres contraintes spécifiques.
Toutefois, les indicateurs communs de résultats ne s’appliquent qu’au niveau des domaines prioritaires:
 οindicateurs de résultats pour le domaine prioritaire 4A: R6 – pourcentage de forêts ou d’autres zones 
boisées sous contrats de gestion soutenant la biodiversité et R7 – pourcentage des terres agricoles sous 
contrats de gestion soutenant la biodiversité et/ou la préservation des paysages;
 οindicateurs de résultats pour le domaine prioritaire 4B: R8 – pourcentage des terres agricoles sous contrats 
de gestion visant à améliorer la gestion de l’eau et R9 – pourcentage des terres forestières sous contrats de 
gestion visant à améliorer la gestion de l’eau;
 οindicateurs de résultats pour le domaine prioritaire 4C: R10 – pourcentage de terres agricoles sous contrats 
de gestion visant à améliorer la gestion des sols et/ou empêcher l’érosion des sols et R11 – pourcentage de 
terres forestières sous contrats de gestion visant à améliorer la gestion des sols et/ou empêcher l’érosion 
des sols.
Les indicateurs communs spécifiques aux INP sont des indicateurs de réalisations mesurant le nombre de 
projets soutenus, étant donné que les indicateurs pour les dépenses totales et pour les dépenses publiques 
totales sont appliqués au niveau des mesures (y compris des sous-mesures 4.1 à 4.4).
Les informations relatives aux performances des INP sont donc très limitées.Encadré 10
34 Observations
Faiblesses affectant les 
procédures de sélection
65 
La Cour a relevé que des faiblesses af -
fectent la transparence de la sélection 
des demandes de projets d’INP et de la 
vérification du respect, par les deman -
deurs, des principaux critères de sélec -
tion (voir point 24). La Commission n’a 
guère de possibilités de résoudre ces 
problèmes lors du processus d’appro -
bation des PDR, étant donné que les 
procédures de sélection détaillées 
sont définies dans les règles nationales 
régissant la mise en œuvre du régime, 
généralement une fois que les PDR ont 
été approuvés. La Commission a tou -
tefois exigé des États membres qu’ils 
intègrent dans leurs PDR l’engagement 
à appliquer des critères de sélection 
pertinents et des seuils minimaux 
lors de la sélection des demandes de 
projets. La Cour a recommandé ces 
pratiques à plusieurs reprises dans 
des rapports spéciaux antérieurs. En 
tout état de cause, la Commission peut 
surveiller, lors de ses audits, la bonne 
mise en œuvre des procédures de 
sélection des États membres.
66 
Parmi les États membres audités, seul 
le Royaume-Uni (Angleterre) a expli -
citement mentionné dans son PDR 
les principes régissant la sélection 
des projets. Les informations fournies 
laissent penser que les problèmes 
exposés dans l’ encadré 3  sont suscep -
tibles d’être résolus, tels que la défi -
nition claire de critères d’inclusion et 
d’exclusion, la séparation des fonctions 
et l’utilisation d’un système de nota -
tion comportant un seuil minimal au-
delà duquel les demandes seront clas -
sées par ordre de priorité. Les autres 
États membres audités font référence 
à des critères de sélection qui seront 
définis à un stade ultérieur. Toutefois, 
ces critères n’avaient pas encore été 
élaborés au moment de l’audit.Taux d’aide non ajustés en 
fonction des caractéristiques 
rémunératrices des 
investissements
67 
Dans tous les États membres visités, la 
Cour a recensé des INP dont les carac -
téristiques rémunératrices n’avaient 
pas été prises en considération pour 
réduire le taux élevé de l’aide accor -
dée (voir points 35 à 41). Le nouveau 
règlement Feader prévoit un taux 
d’aide maximal de 100 % pour les INP . 
Dans son examen des projets de PDR, 
la Commission a vérifié que les taux 
d’aide proposés par les États membres 
respectaient les taux maximaux fixés 
par le règlement. Toutefois, la Cour n’a 
relevé aucun élément probant attes -
tant que la Commission exigeait des 
États membres qu’ils réduisent les taux 
d’aide pour les INP en fonction des 
éléments rémunérateurs des projets.
68 
Les nouveaux PDR des États membres 
audités, à l’exception du Danemark, 
présentent une plus grande variété 
de taux d’aide pour les INP , ce qui 
augmente les possibilités pour les 
autorités nationales de moduler les 
aides en fonction des caractéristiques 
rémunératrices des investissements. 
Dans l’ensemble, il s’agit d’une amé -
lioration limitée, puisque seul le 
Royaume-Uni (Angleterre) appliquera 
la bonne pratique consistant à définir 
un taux d’aide spécifique pour chaque 
type d’INP , sur la base des caractéris -
tiques rémunératrices de ce dernier. 
Le Royaume-Uni (Angleterre) dispose 
d’une liste exhaustive d’options en 
matière de travaux d’équipement, qui 
reprend des taux variant entre 10 % et 
100 % en fonction des caractéristiques 
non rémunératrices de l’option concer -
née. Toutefois, il convient de noter que 
la Cour a relevé des problèmes dans 
l’application correcte de cette pro -
cédure de modulation au cours de la 
période 2007-2013.
35 Observations
Coûts excessifs ou 
insuffisamment justifiés
69 
Au-delà des déclarations générales in -
diquant l’intention des États membres 
de recourir à des coûts de référence et 
de comparer les différentes offres, la 
Cour a relevé des exemples d’améliora -
tions concrètes dans les procédures de 
vérification du caractère raisonnable 
des coûts dans deux États membres 
[Royaume-Uni (Angleterre) et Portugal 
continental].
70 
Au Royaume-Uni (Angleterre), les bé -
néficiaires devront fournir une indica -
tion précise de l’activité qui doit faire 
l’objet d’un marché, une invitation 
à soumissionner, un minimum de trois 
devis écrits, une évaluation de toutes 
les offres et une justification du choix 
du fournisseur retenu qui fait référence 
à des critères préétablis et enregis -
trés en matière d’optimisation des 
ressources. Au Portugal (continental), 
les coûts de référence seront validés 
en fonction de valeurs de référence 
provenant de sources professionnelles 
indépendantes. Le Danemark a égale -
ment indiqué son intention de recou -
rir à des coûts de référence pour les 
différentes phases des projets concer -
nant la création de zones humides. 
Néanmoins, étant donné que ces 
coûts n’avaient pas encore été définis 
au moment de l’audit, la Cour n’a pas 
pu évaluer le caractère approprié des 
valeurs de référence sur lesquelles ils 
seront fondés.Autre problème 
d’admissibilité
71 
La Cour a constaté qu’au Dane -
mark, des études de faisabilité (voir 
encadré 3 ) sont prévues pour les INP 
admissibles en ce qui concerne tous 
les types d’intervention au niveau 
national. Le nouveau règlement Fea -
der dispose explicitement que les 
études de faisabilité sont des dépenses 
admissibles, même lorsqu’aucune 
dépense d’investissement n’est 
engagée en raison des résultats de 
ces mêmes études18. Néanmoins, la 
Cour estime que l’octroi par défaut 
d’une aide aux INP pour les études de 
faisabilité nuit au principe d’économie, 
compte tenu notamment de l’expé -
rience acquise au cours de la période 
précédente, durant laquelle un grand 
nombre d’études de faisabilité posi -
tives n’ont débouché sur aucun inves -
tissement. Par ailleurs, la Cour consi -
dère que le recours généralisé aux 
études de faisabilité peut comporter 
le risque que d’autres frais généraux, 
tels que les honoraires de consultance 
ou les conseils professionnels, soient 
qualifiés d’études de faisabilité, afin de 
ne pas avoir à respecter la condition 
d’admissibilité en vertu de laquelle ces 
frais généraux doivent être liés à des 
dépenses d’investissement réelles.18 Article 45 du règlement (UE) 
n° 1305/2013 du Parlement 
européen et du Conseil.
36
 Conclusions et 
recommandations
72 
Dans le cadre de la politique de dévelop -
pement rural de l’UE, les États membres 
peuvent utiliser le budget de l’Union 
pour octroyer des subventions destinées 
à couvrir les coûts d’investissements non 
productifs (INP). Les INP sont des inves -
tissements qui ne doivent pas générer 
de rendement économique élevé pour 
les entrepreneurs, mais contribuer 
à l’utilisation durable des terres agri -
coles. En particulier, les INP doivent 
jouer un rôle complémentaire en 
contribuant à la réalisation d’objectifs ou 
d’engagements agroenvironnementaux, 
qui peuvent être définis dans le cadre 
d’autres programmes, ou au renforce -
ment de la valeur environnementale de 
zones protégées. En raison du caractère 
non productif des INP , les États membres 
leur appliquent des taux d’aide publique 
qui sont plus élevés que ceux accordés 
à des investissements productifs et qui 
atteignent souvent 100 % du total des 
coûts d’investissement.
73 
L’audit visait à répondre à la ques -
tion ci-après: «Les INP ont-ils apporté 
une contribution présentant un bon 
rapport coût-efficacité à l’utilisation 
durable des terres agricoles?» La Cour 
estime, en conclusion, que, dans l’en -
semble, le soutien aux INP a contribué 
à la réalisation des objectifs liés à l’uti -
lisation durable des terres agricoles, 
mais d’une manière qui ne présente 
pas un bon rapport coût-efficacité.
74 
La Cour a constaté que les États 
membres ont axé l’aide apportée 
aux INP sur des types d’investissements 
susceptibles de répondre efficacement 
à leurs besoins agroenvironnementaux. 
Cette constatation a été corroborée 
par l’échantillon de projets visités par 
la Cour, dont 71 % répondaient à des 
besoins et objectifs agroenvironne -
mentaux définis par les États membres, 
notamment la protection des paysages et de la biodiversité. Toutefois, les INP 
n’ont pas toujours joué un rôle complé -
mentaire dans la réalisation des objec -
tifs spécifiques d’autres programmes 
agroenvironnementaux. Souvent, 
les INP n’ont pas été mis en œuvre 
en synergie avec d’autres régimes 
et les aides ont été accordées à des 
bénéficiaires qui n’avaient pris aucun 
engagement agroenvironnemental 
supplémentaire ou qui ne bénéficiaient 
pas d’autres programmes de soutien 
en faveur de l’environnement. La Cour 
estime que cela affaiblit l’impact poten -
tiel des INP sur l’environnement (voir 
points 19 à 23 et 32 à 34).
Recommandation n° 1 – 
Complémentarité et 
synergies avec d’autres 
régimes d’aide
a) Afin de favoriser un effet de syner -
gie plus puissant pour la réalisation 
des objectifs agroenvironnemen -
taux, il faudrait maximiser le rôle 
complémentaire des INP . À cette 
fin, la Commission devrait encou -
rager les États membres à mettre 
en œuvre les INP davantage en 
synergie avec d’autres mesures 
de développement rural et/ou 
projets environnementaux. Plus 
concrètement, la Commission 
devrait, à compter de 2017, suivre 
l’exécution des INP par les États 
membres concernés au moyen de 
leurs rapports annuels sur la mise 
en œuvre, qui devraient également 
mentionner le nombre et le pour -
centage de projets d’INP exécutés 
en combinaison avec d’autres 
mesures de développement rural 
ou programmes environnementaux, 
dont les projets intégrés.
b) Les États membres devraient 
inclure, dans leur plan d’évaluation, 
une appréciation de la mesure dans 
laquelle les INP sont mis en œuvre 
en synergie avec d’autres mesures 
de développement rural ou pro -
grammes environnementaux.
37 Conclusions et recommandations
75 
Des faiblesses dans les procédures 
de sélection des États membres 
ont compromis l’efficacité globale 
de l’aide. Elles ont conduit les États 
membres à financer des investisse -
ments qui n’étaient pas admissibles 
au concours de l’UE et qui, par suite, 
n’ont pas contribué à la réalisation des 
objectifs visés par le régime d’aide. 
Les États membres ont aussi sélec -
tionné des demandes de projets sans 
vérifier de manière appropriée que 
ceux-ci respectaient des critères de 
sélection essentiels. En outre, certains 
États membres ont eu recours à des 
procédures de sélection qui n’étaient 
pas totalement transparentes (voir 
point 24).
Recommandation n° 2 – 
Sélection des demandes de 
projets d’INP
a) Les États membres devraient 
veiller à ce que les procédures de 
sélection soient transparentes et 
mises en œuvre de manière effec -
tive. Les États membres devraient 
notamment rendre publics tous 
les critères utilisés pour la sélec -
tion et la hiérarchisation des INP , 
et vérifier effectivement le res -
pect de ces critères. En outre, les 
États membres devraient garantir 
une séparation adéquate des 
fonctions entre les organisations 
et les personnes participant à la 
transmission et à la sélection des 
demandes.
b) Pour la nouvelle période de 
programmation, la Commission 
devrait fournir aux États membres 
des orientations sur les critères 
de sélection, en tenant dûment 
compte de leur transparence, et 
vérifier que ces États appliquent 
des procédures appropriées pour 
sélectionner les projets.76 
L’audit a permis de relever que ni la 
Commission ni les États membres ne 
disposaient d’informations pertinentes 
sur les résultats obtenus directement 
grâce à l’aide apportée aux INP . Des 
données de base sur les performances 
faisaient défaut, comme celles sur 
l’augmentation du nombre de struc -
tures traditionnelles ou d’éléments du 
paysage restaurés, ou sur la mesure 
dans laquelle les INP ont contribué 
à protéger la biodiversité. Plusieurs rai -
sons peuvent expliquer cette situation. 
Premièrement, les États membres n’ont 
défini, pendant la phase de program -
mation, aucun indicateur de référence 
leur permettant d’effectuer une 
allocation judicieuse des ressources 
et une comparaison ultérieure des 
progrès réalisés. Deuxièmement, les 
indicateurs communs de suivi utilisés 
pour agréger les données relatives aux 
performances aux niveaux des États 
membres et de l’UE ne mesuraient 
que les données sur les intrants et sur 
les réalisations, telles que le montant 
dépensé, le nombre d’exploitations 
soutenues et le volume total des 
investissements.
77 
L’absence d’indicateurs de résul -
tats spécifiques a conduit certains 
États membres à regrouper l’éva -
luation des INP avec celle d’autres 
programmes environnementaux, en 
partant de l’hypothèse utopique selon 
laquelle les INP et les autres pro -
grammes fonctionneraient de la même 
façon, malgré l’absence de données 
objectives concernant les effets de 
l’aide apportée aux INP (voir points 25 
à 31).
38 Conclusions et recommandations
Recommandation n° 3 – 
Suivi et évaluation
a) La Commission devrait s’assurer 
que la contribution des INP à la 
réalisation des objectifs agroenvi -
ronnementaux de l’UE fasse l’objet 
d’un suivi, ou à tout le moins d’une 
appréciation spécifique lors des 
évaluations relatives à la période 
de programmation 2014-2020. 
À cette fin, la Commission devrait 
conseiller aux États membres où 
l’aide aux INP est élevée de définir 
des indicateurs de résultats spéci -
fiques pour les types d’INP le plus 
fréquemment financés.
b) Les États membres devraient 
transmettre des informations 
sur ces indicateurs dans leurs 
rapports annuels sur la mise en 
œuvre à compter de juin 2016. Ils 
devraient inclure l’appréciation des 
résultats des INP dans leur plan 
d’évaluation.
78 
La plupart des projets visités par la 
Cour ont contribué positivement aux 
besoins et aux objectifs agroenvi -
ronnementaux des États membres. 
Cependant, pour que cette contribu -
tion présente un bon rapport coût-
efficacité, il est essentiel que les coûts 
des INP soutenus soient raisonnables 
et justifiés. C’est d’autant plus le cas 
si les taux de financement public sont 
élevés (jusqu’à 100 %), ce qui peut 
conduire les bénéficiaires à être moins 
incités à limiter les coûts. Toutefois, la 
Cour a décelé des éléments indiquant 
clairement que les coûts étaient exces -
sifs pour 75 % des projets. Par suite, 
elle a relevé que seuls cinq (18 %) des 
28 projets audités présentent un bon 
rapport coût-efficacité.79 
Les faiblesses observées concernant 
le caractère raisonnable des coûts 
des INP n’affectent pas uniquement 
l’échantillon de projets, étant donné 
que les exemples concrets décelés 
résultent d’insuffisances dans les 
systèmes de gestion et de contrôle des 
États membres. En particulier, ces der -
niers ont remboursé des coûts d’inves -
tissement sur la base de coûts unitaires 
considérablement plus élevés que les 
coûts réels du marché, n’ont pas vérifié 
de façon appropriée la réalité des 
coûts déclarés ou ont accepté l’offre 
la plus chère pour réaliser l’investisse -
ment sans demander de justification 
aux bénéficiaires ou sans comparer 
les coûts proposés à des valeurs de 
référence.
80 
L’audit a par ailleurs révélé, dans tous 
les États membres audités, plusieurs 
cas où des INP présentant des caracté -
ristiques rémunératrices évidentes ont 
bénéficié des taux d’aide maximaux 
prévus pour ce type d’investissements. 
Cela signifie que, dans la plupart 
des cas, ces investissements étaient 
intégralement financés par des deniers 
publics. La Cour estime que l’absence 
de réduction, par les États membres, 
de ces taux d’aide élevés pour prendre 
en considération les éléments rému -
nérateurs a donné lieu à un paiement 
indu relatif aux coûts d’investissement 
associés. En effet, après déduction des 
profits découlant de ces investisse -
ments pour les bénéficiaires, ces coûts 
pouvaient en réalité être inférieurs 
à l’aide accordée (voir points 35 à 50).
39 Conclusions et recommandations
Recommandation n° 4 – 
Taux d’aide et caractère 
raisonnable des coûts
a) Les États membres devraient 
élaborer, dès que possible, des cri -
tères appropriés pour déterminer 
les caractéristiques rémunératrices 
des INP bénéficiant des taux d’aide 
les plus élevés. Ces critères de -
vraient tenir compte, par exemple, 
des avantages économiques ou 
agronomiques, du degré d’aide 
financière nécessaire pour encou -
rager la réalisation de l’INP et du 
taux d’aide de base applicable aux 
investissements productifs dans la 
même région géographique. Les 
États membres devraient ensuite 
ajuster l’intensité de l’aide sur la 
base de cette évaluation.
b) La Commission devrait également 
fournir des orientations supplé -
mentaires sur l’établissement de 
ces critères et encourager leur 
mise en œuvre par l’intermédiaire 
du comité de suivi.
c) Les États membres devraient, 
sans délai, mettre en œuvre des 
procédures pour veiller à ce que 
les coûts des INP soutenus ne 
dépassent pas ceux des biens, des 
services ou des travaux simi -
laires offerts par le marché. Plus 
concrètement, les États membres 
devraient définir des valeurs et/ou 
des coûts de référence appropriés 
par rapport auxquels les coûts 
des INP seraient systématiquement 
vérifiés lors des contrôles admi -
nistratifs. Ces contrôles doivent 
inclure la vérification des éléments 
de preuve attestant que les bénéfi -
ciaires ont réellement supporté les 
coûts déclarés.d) Pour approuver les PDR des États 
membres pour la période 2014-
2020, la Commission devrait 
s’appuyer sur les informations 
fournies par ces derniers sur les 
caractères vérifiable et contrôlable 
des mesures, afin de veiller à ce 
qu’ils établissent et mettent en 
œuvre des procédures adéquates 
concernant la nature raisonnable 
des coûts.
e) Dans le cadre de son plan d’audit 
pluriannuel, la Commission devrait 
vérifier si les États membres 
mettent effectivement en place les 
contrôles prévus pour garantir le 
caractère raisonnable des coûts.
81 
L’aide apportée aux INP au titre du Fea -
der se poursuit au cours de la période 
de programmation 2014-2020, mais la 
Commission et les États membres n’ont 
pas encore corrigé la plupart des fai -
blesses relevées par la Cour, principa -
lement parce qu’ils n’ont pas déployé 
suffisamment d’efforts pour recenser 
ces dernières en temps utile afin que 
les mesures correctrices nécessaires 
puissent être prises avant le début 
de la nouvelle période. D’une part, 
les États membres n’ont pas analysé 
les causes des irrégularités relevées 
lors de leurs propres contrôles pour 
améliorer la gestion du programme. 
D’autre part, les audits de la Com -
mission ont été effectués trop tard 
pour permettre aux États membres 
de recenser et de corriger les lacunes 
en matière de gestion au cours de la 
période de programmation 2007-2013 
(voir points 51 à 71).
40 Conclusions et recommandations
Recommandation n° 5 – 
Recensement des lacunes 
en matière de gestion
a) Avant la réalisation des premiers 
contrôles sur place pour la pé -
riode 2014-2020, les États membres 
devraient définir une méthode 
pour consolider et analyser en 
temps utile les informations sur la 
cause des erreurs constatées lors 
de ces contrôles. Les résultats de 
cette analyse devraient se traduire, 
le cas échéant, par une améliora -
tion des systèmes de gestion et 
de contrôle du régime d’aide en 
faveur des INP . Les États membres 
devraient fournir des informations 
sur ces améliorations dans leurs 
rapports annuels sur la mise en 
œuvre à compter de juin 2016.b) Lorsqu’elle planifie ses futurs 
audits, la Commission devrait tenir 
dûment compte de l’ampleur des 
faiblesses relevées par la Cour dans 
ce domaine de dépenses, malgré 
son importance limitée sur le plan 
financier.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Augustyn KUBIK, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 11 novembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

41
 Annexes
Caractéristiques principales du soutien apporté aux investissements non productifs 
au titre du Feader dans le domaine de l’agriculture
Période de programmation  2007-2013 Période de programmation  2014-2020
Intitulé/  
actionsMesure 216 – Aide aux INP
Investissements qui n’entraînent pas d’augmentation significa -
tive de la valeur ou de la rentabilité de l’exploitation agricole .Mesure 4.4 – Aide aux INP liés à la réalisation d’objectifs agroen -
vironnementaux et climatiques
Investissements qui n’entraînent pas d’augmentation significa -
tive de la valeur ou de la rentabilité de l’exploitation agricole .
Motifs Il convient d’accorder une aide pour les INP lorsqu’ils sont 
nécessaires pour:
- respecter les engagements agroenvironnementaux;
- atteindre d’autres objectifs agroenvironnementaux;
-  renforcer, dans l’exploitation, le caractère d’utilité publique 
d’une zone Natura 2000 ou d’autres zones à haute valeur 
naturelle.Il convient d’accorder une aide pour les INP liés à la réalisation 
d’objectifs agroenvironnementaux et climatiques, y  compris:
-  l’état de conservation de la biodiversité des espèces et des 
habitats;
-  le renforcement du caractère d’utilité publique d’une zone 
Natura 2000 ou d’autres systèmes à haute valeur naturelle 
dans l’État membre.
Bénéficiaires - Agriculteurs et/ou gestionnaires de terres - Agriculteurs et/ou gestionnaires de terres
Types d’opérations - Changement d’affectation des terres;
- restauration des zones humides;
- conversion de terres agricoles en marais;
- construction/gestion de biotopes/d’habitats;
- gestion de cultures pérennes à haute valeur.-  Travaux d’équipement dans le cadre d’un engagement 
agroenvironnemental et climatique;
-  clôtures et autres ouvrages nécessaires pour faciliter la 
gestion de la conservation;
- restauration de zones humides et marécageuses;
- restauration de paysages et d’éléments y afférents;
- murs de pierres sèches.Annexe I
42 Annexes
État 
membreDescriptionApprouvé 
par le Fea -
der (euros)Complémentarité1
INP2 Taux 
d’aide (%)Objectif environnemental3
Admissibi -
lité4Caractère 
raisonnable 
des coûts5Bon rapport 
coût-effica -
cité global6 Synergie Générale Proposé Atteint
DK7Plantations 107 786 OuiPartielle -
ment60Amélioration du paysage et 
du biotopeOui Oui Non Non
DK Pâturage 29 132 OuiPartielle -
ment75Amélioration du paysage et 
du biotopeOui Partiellement Non Non
DK Zone humide 2 089 870 Oui Oui 100Protection/amélioration de 
l’environnement aquatiqueNon Partiellement Non Non
DKÉtude préliminaire 
zone humide48 523 Oui Non 100Protection/amélioration de 
l’environnement aquatiqueNon Non Non Non
DK Haies 6 926 OuiPartielle -
ment60Amélioration du paysage et 
du biotopeOui Oui Non Non
DK Pâturage 43 529 OuiPartielle -
ment75Amélioration du paysage et 
du biotopeOui Oui Non Non
IT Murs de pierres sèches 251 245 OuiPartielle -
ment100 Paysage Non Non Non Non
IT Murs de pierres sèches 975 328 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Oui Non Non
IT Murs de pierres sèches 208 760 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Oui Non Non
IT Murs de pierres sèches 200 397 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Partiellement Non Non
IT Zones humides 35 759 Oui Non 100 Biodiversité, paysage Non Non Non Non
IT Zones humides 492 196 Oui Oui 100 Biodiversité, paysage Non Non Oui Non
UK8Pont suspendu 407 4089Oui Oui 99 Paysage Oui Partiellement Non Non
UKÉléments liés 
à l’accès – zones 
humides264 576 Oui Oui 99Accès du public et conser -
vation de la faune sauvage 
naturelleOui Oui Oui Oui
UK Prairies de chaume 294 845 OuiPartielle -
ment95Biodiversité, conserva -
tion de la faune sauvage 
naturelleNon Non Non Non
UKMur de pierres, plan -
tation d’arbres166 883 OuiPartielle -
ment65 Biodiversité, paysage Oui Oui Oui Oui
UKTourbières hautes des 
plaines1 027 307 Oui Oui 100Biodiversité, conserva -
tion de la faune sauvage 
naturelleOui Partiellement Non Non
UK Tourbière 1 710 408 OuiPartielle -
ment100Protection de la biodiver -
sité et des ressourcesOui Oui Non Non
UK Tourbière 1 153 002 Oui Oui 100Protection de la biodiver -
sité et des ressourcesOui Oui Oui OuiAnnexe IIListe synthétique des INP visités sur place
43 Annexes État 
membreDescriptionApprouvé 
par le Fea -
der (euros)Complémentarité1
INP2 Taux 
d’aide (%)Objectif environnemental3
Admissibi -
lité4Caractère 
raisonnable 
des coûts5Bon rapport 
coût-effica -
cité global6 Synergie Générale Proposé Atteint
UK Mur de pierres 159 183 OuiPartielle -
ment68 Paysage Oui Oui Oui Oui
UK Tourbière 622 402 OuiPartielle -
ment89Protection de la biodiver -
sité et des ressourcesOui Oui Oui Oui
UK Bâtiments historiques 284 775 Oui Non 93 Paysage Non Non Non Non
PTStructures 
traditionnelles21 721 Oui Non 100 Paysage Non Non Non Non
PT Murs de pierres sèches 59 500 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Oui Non Non
PT Murs de pierres sèches 59 500 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Partiellement Non Non
PT Murs de pierres sèches 59 500 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Partiellement Non Non
PT Murs de pierres sèches 59 479 OuiPartielle -
ment100 Paysage Oui Partiellement Non Non
PTStructures 
traditionnelles25 876 Oui Oui 100 Paysage Oui Partiellement Non Non
1 Complémentarité: un INP a été considéré comme mis en œuvre en synergie lorsque les fonds qui lui étaient alloués complétaient des paiements effectués au titre d’autres 
mesures relevant du Feader et/ou d’autres programmes environnementaux. La complémentarité générale s’applique aux projets qui n’ont pas été mis en œuvre en syner -
gie avec d’autres programmes, mais partagent les mêmes objectifs généraux.
2 Évaluation de l’importance des éléments rémunérateurs des projets d’INP: la Cour a considéré que l’investissement était non productif  lorsqu’elle n’a relevé aucun indice 
attestant qu’il produisait et/ou contenait des éléments rémunérateurs significatifs. La Cour a estimé que l’investissement était partiellement productif  lorsqu’elle a considéré 
que les éléments rémunérateurs observés n’étaient pas significatifs, mais qu’ils auraient dû être pris en considération pour réduire le taux d’aide accordé, ce dernier étant 
très élevé. La Cour a considéré que les investissements comportaient un élément rémunérateur «significatif» lorsqu’ils exerçaient une influence évidente sur l’activité com -
merciale ou productive principale du bénéficiaire.
3 Évaluation visant à déterminer si le projet d’INP a contribué à la réalisation del’objectif (des objectifs) environnemental (environnementaux) proposé(s) (Oui/Non). Lorsque 
l’INP a été jugé non admissible, la Cour estime que le projet en cause ne contribue pas à la réalisation des objectifs de la mesure.
4 Évaluation de l’admissibilité des projets d’INP en ce qui concerne leur nature et leurs coûts (Oui/Non/Partiellement). La mention «partiellement» indique l’existence de 
coûts non admissibles qui n’affectent pas l’intégralité du projet d’INP.
5 Évaluation du caractère raisonnable des coûts des projets d’INP (Oui/Non). Cette évaluation tient compte de l’existence de procédures d’appel d’offres appropriées et/ou 
de l’utilisation de coûts de référence raisonnables. Elle consiste aussi à vérifier si les éléments rémunérateurs du projet ont été pris en considération lors du calcul du taux 
d’aide élevé.
6 Bon rapport coût-efficacité (Oui/Non): la Cour considère que les investissements non productifs présentent un bon rapport coût-efficacité lorsqu’ils remplissent les deux 
critères suivants: i) ils sont efficaces; en d’autres termes, ils sont admissibles, répondent à un besoin agroenvironnemental et/ou contribuent à la réalisation d’un objectif 
agroenvironnemental défini par les États membres dans leur PDR; ii) aucun élément probant n’atteste que les mêmes investissements auraient pu être réalisés à un coût 
inférieur (c’est-à-dire que les coûts d’investissement sont raisonnables). Lorsque ce dernier cas de figure se présente, le rapport coût-efficacité des investissements est 
moins avantageux, étant donné que les mêmes objectifs et/ou résultats auraient été réalisés ou obtenus à un moindre coût.
7 Les montants en couronnes danoises (DKK) relatifs aux projets du Danemark ont été convertis en euros au taux de change suivant: 0,13 euro = 1 DKK.
8 Les montants en livres sterling (GBP) relatifs aux projets du Royaume-Uni ont été convertis en euros au taux de change suivant: 1,18 euro = 1 GBP.
9 La contribution du Feader à chaque projet individuel financé au Royaume-Uni ne ressortait pas clairement de la documentation examinée relative aux subventions. La Cour 
a donc utilisé le taux moyen de cofinancement au titre du Feader pour les projets relevant de la mesure 216 au cours de la période allant de 2007 à mai 2015 au Royaume-
Uni, qui était de 74 %. Ce taux a été appliqué au calcul des montants versés au titre du Feader en faveur de ces projets.
44 Annexes
Liste synthétique des besoins, des objectifs et des types d’INP par État membre
État membre Besoins recensés et objectifs Description des types d’INP
Royaume-Uni 
(Angleterre)-  Conservation de la faune sauvage naturelle;
-  protection des ressources naturelles;
-  adaptation des méthodes agricoles;
-  préservation de la qualité et des caractéristiques du 
paysage;
-  promotion de l’accès et de la compréhension du public.-  Séparations traditionnelles;
-  clôtures dans le cadre de travaux de conservation;
-  éléments liés à la plantation d’arbres et à leur gestion;
-  restauration de zones humides et marécageuses;
-  contrôle des broussailles et des fougères;
-  reconversion de terres en landes et en prairies riches en 
espèces;
-  restauration de paysages et de caractéristiques y afférentes;
-  structures pour certaines espèces;
-  modifications des voies d’accès aux exploitations et des 
points d’entrée.
Portugal 
(continental)-  Préservation de la qualité et des caractéristiques du 
paysage;
-  maintien de la structure écologique des systèmes de pro -
duction agricole dans le but de préserver les zones à haute 
valeur naturelle;
-  maintien d’habitats spécifiques.-  Murs de pierres sèches;
-  structures traditionnelles;
-  protection des zones ripicoles;
-  clôtures (pour protéger l’activité contre la faune sauvage);
-  séparations traditionnelles;
-  structures de gestion de l’eau.
Danemark-  Conservation de la faune sauvage naturelle;
-  protection des ressources naturelles;
-  adaptation des méthodes agricoles;
-  préservation de la qualité et des caractéristiques du 
paysage;
-  promotion de l’accès et de la compréhension du public.-  Préservation des paysages et d’éléments culturels;
-  mise en place d’une végétation améliorant le paysage et le 
biotope;
-  restauration de digues;
-  opérations visant à encourager l’utilisation durable du 
patrimoine naturel rural et l’accès du public à celui-ci;
-  établissement de zones humides permanentes;
-  inondation périodique et récurrente de terres agricoles;
-  nettoyage des broussailles et des clôtures;
-  rétablissement des conditions hydrologiques;
-  conversion de terres agricoles en prairies permanentes.
Italie (Pouilles)-  Conservation de la biodiversité;
-  protection et diffusion de systèmes agroforestiers à haute 
valeur naturelle;
-  protection des paysages.-  Murs de pierres sèches;
-  petites zones humides artificielles;
-  interventions sur des zones humides telles que tours 
d’observation de la faune sauvage, allées de passage;
-  interventions en vue de la plantation de haies.Annexe III
45
Les États membres doivent également s’assurer de 
l’admissibilité des projets, les évaluer par rapport 
aux critères de sélection établis en consultation 
avec le comité de suivi et les classer en fonction de 
leur qualité. La Commission a élaboré des orienta -
tions sur l’admissibilité et la sélection afin d’aider 
les États membres et les régions lors de la program -
mation et de la mise en œuvre des programmes de 
développement rural 2014-2020.
V
Lorsque le niveau de l’aide est fixé sur la base des 
barèmes de coûts et des hypothèses standards 
relatives aux pertes de revenus, les États membres 
veillent à ce que les calculs ne contiennent que des 
éléments vérifiables, soient fondés sur des chiffres 
établis au moyen d’une expertise appropriée et 
soient différenciés selon le niveau local ou régional, 
selon ce qui convient.
Lorsque le niveau de l’aide est fixé sur la base d’op -
tions de coût simplifiées, une évaluation ex ante 
approfondie de la méthode de calcul est nécessaire 
et sera applicable à tout coût relevant de la catégo -
rie sélectionnée.
Ces méthodes devraient garantir que les coûts sup -
portés et déclarés sont raisonnables et devraient 
aider à justifier les paiements proposés par les États 
membres.
VI
La Commission effectue des audits de confor -
mité dans les États membres afin de vérifier que 
les dépenses engagées sont en conformité avec 
les règles. Des faiblesses concernant le caractère 
raisonnable des coûts ont été constatées lors de 
ces audits. Des corrections financières ont déjà été 
réalisées en la matière et un certain nombre de pro -
cédures d’apurement de conformité sont en cours 
et devraient aboutir à de nouvelles corrections 
financières.Synthèse
I
Les INP ne doivent pas générer de rendement 
économique élevé pour ceux qui les entreprennent. 
Cela ne signifie pas qu’aucun rendement éco -
nomique ne peut être escompté ni accepté. La 
majorité des investissements intègre toujours 
un élément de rendement même si la nature de 
l’investissement est exclusivement non productive, 
par exemple dans le cas de l’installation de haies 
constituées d’arbres ou de buissons qui, lorsqu’ils 
sont élagués ou coupés, peuvent produire de la 
biomasse servant de source d’électricité. Il est donc 
difficile de créer un investissement exclusivement 
non productif.
Les autorités de gestion peuvent réduire l’intensité 
de l’aide. Toutefois, si des objectifs environnemen -
taux doivent être réalisés, l’incidence d’une telle 
réduction sur l’utilisation de la mesure doit être 
estimée afin de garantir la réalisation des objectifs 
environnementaux.
II
La différence de taux d’aide maximal entre les 
investissements productifs et non productifs est 
due au fait que, par définition, les investissements 
non productifs ne sont pas supposés apporter des 
avantages économiques importants. Par consé -
quent, sans un taux d’aide plus élevé, les objectifs 
agroenvironnementaux et climatiques ne pour -
raient pas être réalisés.
IV
L’article 24, paragraphe 2, point d), du règlement 
(UE) n° 65/2011 de la Commission prévoit que les 
États membres sont tenus d’évaluer le caractère rai -
sonnable des coûts présentés pendant les contrôles 
administratifs à l’aide d’un système approprié 
d’évaluation, tel que les coûts de référence, la 
comparaison des offres ou un comité d’évaluation. 
Cette disposition a été maintenue pour la période 
de programmation 2014-2020.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 46
IX Deuxième alinéa
Cette partie de la recommandation concerne les 
États membres.
IX Troisième alinéa
Cette recommandation concerne les États membres.
IX Quatrième alinéa
La Commission accepte cette recommandation.
Les critères de sélection sont définis par les États 
membres à la suite d’une consultation avec le 
comité de suivi au sein duquel la Commission joue 
un rôle consultatif.
La Commission a élaboré des orientations sur 
l’admissibilité et les critères de sélection afin d’aider 
les États membres et les régions lors de la program -
mation et de la mise en œuvre des programmes de 
développement rural 2014-2020.
La Commission continuera d’effectuer des audits de 
conformité dans les États membres conformément 
à sa planification des audits afin de vérifier que les 
dépenses engagées sont en conformité avec les 
règles, y compris la procédure appropriée pour la 
sélection et l’évaluation des projets. Les mesures et 
les organismes payeurs à auditer sont déterminés 
sur la base d’une analyse des risques, dont l’élément 
le plus important est le niveau des dépenses.
IX Cinquième alinéa
La Commission accepte cette recommandation.
Le SCSE 2014-2020 surveillera la mise en œuvre de 
la mesure alors que l’évaluation examinera sa per -
formance dans le contexte des objectifs pertinents 
en matière de développement rural.
IX Sixième alinéa
Cette recommandation concerne les États membres.VII
Le SCSE fournit des informations de suivi sur l’aide 
apportée. Une évaluation plus approfondie de 
l’efficacité de l’ensemble des mesures par rap -
port aux objectifs des programmes sera effectuée 
au moment de l’évaluation ex post. Toutefois, 
il convient de trouver un équilibre entre ce qui 
peut être fait grâce au suivi et à l’évaluation, en 
tenant compte du risque de charge administrative 
excessive et de contraintes financières. La collecte 
d’indicateurs de résultat spécifiques aux INP peut se 
révéler compliquée.
VIII
En ce qui concerne la période de programmation 
2014-2020, la Commission a renforcé les dispositions 
et les orientations relatives au caractère raisonnable 
des coûts.
Le programme de travail d’audit est déterminé sur 
la base d’une analyse des risques, dont l’élément le 
plus important est le niveau des dépenses. Le mon -
tant du financement attribué aux INP étant relative -
ment faible, la priorité est donnée aux mesures plus 
importantes du point de vue financier, qui, si elles 
devaient présenter des faiblesses dans le système 
de gestion et de contrôle, pourraient avoir une inci -
dence plus importante sur le budget de l’UE.
IX Premier alinéa
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission considère que la nouvelle période 
de programmation 2014-2020 offre la possibilité 
d’accroître les synergies entre les mesures de 
développement rural afin de réaliser les objectifs 
politiques. Bien que tous les INP ne doivent pas être 
directement complémentaires d’autres programmes 
et mesures de développement rural, lorsqu’une 
telle complémentarité existe, la Commission encou -
ragera les États membres concernés à indiquer 
dans leurs rapports annuels sur la mise en œuvre le 
nombre et le pourcentage de projets d’INP liés à la 
réalisation d’engagements agroenvironnementaux 
et climatiques.
Réponses de la Commission 47
Toutefois, le plan d’audit pluriannuel est déter -
miné sur la base d’une analyse des risques, dont un 
élément important est le niveau des dépenses. Le 
montant du financement attribué aux investisse -
ments non productifs étant relativement faible, la 
priorité est donnée aux mesures plus importantes 
du point de vue financier, qui, si elles devaient 
présenter des faiblesses dans le système de gestion 
et de contrôle, pourraient avoir une incidence plus 
importante sur le budget de l’UE.
Introduction
08
La différence de taux d’aide maximal entre les 
investissements productifs et non productifs est 
due au fait que, par définition, les investissements 
non productifs ne sont pas supposés apporter des 
avantages économiques importants. Par consé -
quent, sans un taux d’aide plus élevé, les objectifs 
agroenvironnementaux et climatiques ne pour -
raient pas être réalisés.
Observations
19
Les INP visent à contribuer aux priorités et objec -
tifs généraux en matière de développement rural. 
En ce sens, les INP sont complémentaires d’autres 
mesures de développement rural lorsqu’il s’agit de 
poursuivre des objectifs agroenvironnementaux (et, 
pour la période 2014-2020, également climatiques). 
Alors que la synergie entre les INP et d’autres 
mesures de développement rural peut être réalisée 
en établissant un lien dans leur mise en œuvre (par 
exemple en liant les projets d’INP à la réalisation 
d’engagements agroenvironnementaux et clima -
tiques spécifiques), les INP peuvent également 
contribuer aux objectifs agroenvironnementaux et 
climatiques, à Natura 2000 et aux systèmes à haute 
valeur naturelle en tant que mesure autonome.IX Septième alinéa
Cette recommandation concerne les États membres.
IX Huitième alinéa
La Commission accepte cette recommandation.
Les autorités de gestion peuvent réduire l’intensité 
de l’aide. Toutefois, si des objectifs environnemen -
taux doivent être réalisés, l’incidence d’une telle 
réduction sur l’utilisation de la mesure doit être 
estimée afin de garantir la réalisation des objectifs 
environnementaux.
IX Neuvième alinéa
Cette recommandation concerne les États membres.
IX Dixième alinéa
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission continuera d’effectuer des audits de 
conformité dans les États membres conformément 
à son programme pluriannuel d’audit afin de véri -
fier que les dépenses engagées sont en conformité 
avec les règles, y compris le caractère raisonnable 
des coûts. Les mesures et les organismes payeurs 
à auditer sont déterminés sur la base d’une analyse 
des risques.
IX Onzième alinéa
Cette recommandation concerne les États membres.
IX Douzième alinéa
La Commission accepte partiellement cette 
recommandation.
La Commission tient dûment compte des conclu -
sions de la Cour pour établir sa planification des 
audits.
Réponses de la Commission 48
27
La Commission a recommandé aux États membres 
de définir des indicateurs supplémentaires confor -
mément aux analyses coût-efficacité approfondies. 
Toutefois, il n’est pas toujours possible de définir 
des niveaux de référence supplémentaires pour 
toutes les mesures secondaires et cela alourdirait la 
charge administrative.
Encadré 4
Des statistiques exhaustives relatives à des caracté -
ristiques environnementales spécifiques telles que 
les murs de pierres sont rarement disponibles et 
seraient coûteuses à constituer.
28
Le CCSE est l’un des outils d’évaluation de l’impact 
des investissements.
Les indicateurs de résultat tels que le nombre d’hec -
tares relevant de régimes performants de gestion 
des terres sont pertinents dans la mesure où ils sont 
utilisés comme intrants pour les évaluations des 
contributions du groupe de mesures pertinent.
Voir également la réponse de la Commission au 
point 27.
30
L’évaluation à mi-parcours pour la période de pro -
grammation 2007-2013 a eu lieu trop tôt pour que 
les résultats soient mesurables. En ce qui concerne 
la période de programmation 2014-2020, des rap -
ports améliorés sur la mise en œuvre sont prévus 
en 2017 et 2019, en remplacement de l’évaluation 
à mi-parcours.
31
La collecte d’indicateurs de résultat spécifiques 
aux INP peut se révéler compliquée. Une évaluation 
plus approfondie de l’efficacité de l’ensemble des 
mesures par rapport aux objectifs des programmes 
sera effectuée au moment de l’évaluation ex post.21
Voir la réponse commune au point 19.
22
La Commission estime que, par principe, le chevau -
chement des engagements menant à un double 
financement doit être exclu.
Les objectifs des mesures 214 et 216 sont différents 
et clairement établis dans les PDR. L’aide au titre 
de la mesure 214 vise, notamment, l’entretien des 
murs de pierres sèches, alors que les INP peuvent 
soutenir la reconstruction/restauration des murs de 
pierres sèches. Toutefois, dans certains cas, il n’est 
pas simple de tracer une ligne de démarcation claire 
et cela peut alourdir la charge administrative.
23
Voir la réponse commune de la Commission au 
point 19.
24
En ce qui concerne la période de programmation 
2014-2020, les critères de sélection sont obligatoires 
pour l’aide aux INP .
Voir également la réponse de la Commission au 
point 19.
Encadré 3 a)
Compte tenu de la contribution escomptée des 
investissements non productifs aux objectifs envi -
ronnementaux, l’exclusion des études de faisabilité 
des coûts admissibles pourrait sérieusement com -
promettre son utilisation.
Les études de faisabilité devraient aider à décider 
s’il convient ou non d’entreprendre un investisse -
ment. Une étude de faisabilité peut conclure que 
l’investissement ne contribuera pas aux objectifs 
du régime d’aide. Il convient d’analyser chaque 
cas dans lequel l’investissement n’a pas été mené 
à bien, bien que l’étude de faisabilité soit parvenue 
à une conclusion favorable. Les contraintes budgé -
taires peuvent être une des raisons de la non-réali -
sation du projet objet de l’étude de faisabilité.
Réponses de la Commission 49
41
Voir la réponse commune de la Commission aux 
points 37 et 38.
41 Troisième alinéa
Lorsque l’avantage environnemental de l’opération 
est largement prédominant, les sociétés de distribu -
tion d’eau peuvent bénéficier de la mesure indivi -
duellement ou conjointement avec les agriculteurs, 
nonobstant un possible avantage économique 
résiduel.
42
La Commission effectue des audits de conformité 
dans les États membres afin de vérifier que les 
dépenses sont en conformité avec les règles. Des 
faiblesses concernant le caractère raisonnable des 
coûts ont été constatées lors de ces audits. Des 
corrections financières ont déjà été réalisées en la 
matière et un certain nombre de procédures d’apu -
rement de conformité sont en cours et devraient 
aboutir à de nouvelles corrections financières.
50
Voir la réponse de la Commission au point 33.
51
En ce qui concerne la période de programmation 
2014-2020, les actions suivantes ont été prises pour 
remédier aux faiblesses recensées dans la program -
mation, la gestion, le suivi et l’évaluation de l’aide 
aux INP:
- des orientations horizontales et des orientations 
spécifiques aux mesures donnant des informa -
tions sur les conditions d’admissibilité et les 
critères de sélection ainsi que des orientations 
sur les investissements, y compris sur les INP , 
ont été publiées;
- une évaluation ex ante commune de l’auto -
rité de gestion et de l’organisme payeur a été 
rendue obligatoire afin d’établir le caractère 
vérifiable et contrôlable de toutes les mesures 
incluses au PDR;33
Bien qu’ils n’aient pas toujours respecté les condi -
tions d’admissibilité, les projets peuvent avoir 
contribué aux objectifs de la mesure.
34
Voir la réponse de la Commission au point 33.
36
Par leur nature même, il n’est pas attendu des INP 
qu’ils génèrent un rendement économique élevé, 
bien que certains avantages économiques limités 
ne puissent pas être exclus. Lorsque les avantages 
économiques prévalent sur les avantages environ -
nementaux, l’investissement concerné devrait être 
financé au titre de la mesure 121. La délimitation 
entre les deux mesures est évaluée au moment de 
l’approbation des programmes.
Réponse commune de la Commission 
aux points 37 et 38
Bien que les INP ne doivent pas inclure d’éléments 
productifs, tout type d’investissement intègre au 
moins un petit élément de «productivité». Néan -
moins, ces investissements devraient rester princi -
palement non productifs et leurs caractéristiques 
«productives» ou rémunératrices devraient être 
limitées.
Les autorités de gestion peuvent réduire l’intensité 
de l’aide. Toutefois, si des objectifs environnemen -
taux doivent être réalisés, l’incidence d’une telle 
réduction sur l’utilisation de la mesure doit être 
estimée afin de garantir la réalisation des objectifs 
environnementaux.
La différence de taux d’aide maximal entre les 
investissements productifs et non productifs est 
due au fait que, par définition, les investissements 
non productifs ne sont pas supposés apporter des 
avantages économiques importants. Par consé -
quent, sans un taux d’aide plus élevé, les objectifs 
agroenvironnementaux et climatiques ne pour -
raient pas être réalisés.
39
Voir la réponse commune de la Commission aux 
points 37 et 38.
Réponses de la Commission 50
La mesure 216 n’était pas ciblée par les audits de 
conformité pendant les premières années de la 
période d’audit 2007-2013, l’accent étant alors 
mis sur les mesures agroenvironnementales qui 
représentent plus de 50 % des dépenses déclarées 
au titre de l’axe 2. La mesure 216 a été auditée 
en 2014-2015.
57
Le fait que l’audit soit toujours en cours ne signifie 
pas que l’État membre n’a pas connaissance des 
résultats préliminaires. Dans le cas du Portugal, la 
lettre de constatations a été envoyée en avril 2014 
et la réunion bilatérale entre l’État membre et la 
Commission a eu lieu en septembre 2014. Dans le 
cas de l’Angleterre, la lettre de constatations a été 
envoyée à l’État membre en juillet 2014 et la ren -
contre bilatérale a eu lieu en décembre 2014.
58
Les comités de suivi auxquels participent des ges -
tionnaires du développement rural, des parties pre -
nantes du développement rural et les services de 
la Commission à titre consultatif sont mieux conçus 
pour traiter les problèmes et tirer des leçons.
Le calendrier est la raison principale du manque 
d’informations disponibles sur les performances 
dans l’évaluation à mi-parcours. Premièrement, 
un délai minimal est nécessaire pour lancer et 
entreprendre la mise en œuvre et deuxièmement, 
toutes les opérations, et en particulier celles 
qui concernent le domaine environnemental, 
requièrent du temps avant que leurs résultats soient 
mesurables.
60
Voir la réponse au point 19.
61
Voir la réponse au point 22.
62
Voir la réponse commune aux points 27 et 28.- l’approche orientée sur les résultats a été ren -
forcée en fixant des objectifs précis en matière 
de programmes et de rapports tout au long 
de la période de programmation, sur la base 
d’un système commun de suivi et d’évaluation 
rationalisé;
- l’analyse SWOT du PDR vise à établir le niveau 
de référence pour le suivi et l’évaluation du 
programme.
52
Des mesures correctrices visant à remédier aux 
éventuelles faiblesses peuvent également être 
mises en œuvre après l’adoption des programmes 
par la modification de ceux-ci.
Voir également la réponse de la Commission au 
point 51.
55
Dans certains États membres, le caractère contrô -
lable et vérifiable de l’INP et des contrats de gestion 
associés a été débattu dans le cadre de la négocia -
tion du programme 2014-2020.
56
La Commission effectue des audits de conformité 
dans les États membres afin de vérifier que les 
dépenses sont en conformité avec les règles. Des 
corrections financières sont appliquées si des fai -
blesses sont décelées au cours de ces audits.
Les mesures et les organismes payeurs à auditer 
sont déterminés sur la base d’une analyse des 
risques. Les facteurs de risque tels que l’impor -
tance sur le plan financier, la qualité des systèmes 
de contrôle, les caractéristiques de l’organisme 
payeur, la nature des mesures (sa complexité) et 
toute autre information et conclusion communi -
quée par d’autres organismes sont pris en compte. 
L’importance financière joue un rôle majeur dans la 
quantification de l’exposition au risque. Cela signifie 
que des dépenses élevées sont plus susceptibles de 
figurer en haut du classement et d’être auditées.
Réponses de la Commission 51
65
Pendant la période de programmation 2007-2013, la 
Commission a rappelé à plusieurs reprises aux États 
membres l’obligation d’établir de véritables critères 
de sélection, garantissant un classement des projets 
lorsque l’allocation budgétaire ne permettait pas 
le financement de toutes les demandes de projet 
admissibles. Afin d’aider les États membres à éviter 
les faiblesses au niveau de l’application des critères 
de sélection et en tenant compte de précédentes 
recommandations de la CCE, la Commission a publié 
des orientations sur l’admissibilité et la sélection eu 
égard à la période de programmation 2014-2020.
Lors de ses audits, la Commission peut vérifier 
l’utilisation des critères de sélection. Lorsque les 
audits portent sur des mesures d’investissement, la 
mise en œuvre des critères de sélection est systé -
matiquement vérifiée. La Commission a imposé des 
corrections financières à plusieurs États membres 
pour des insuffisances détectées dans l’utilisation 
des critères de sélection.
66
En ce qui concerne le Danemark, les projets seront 
sélectionnés sur la base de leur rapport coût-effi -
cacité par rapport aux objectifs de la mesure (par 
exemple domaine de biotope créé/coût du projet 
etc.).
67
Voir la réponse commune de la Commission aux 
points 37 et 38.
68
Le Danemark a simplifié le PDR en réduisant le 
nombre d’INP pouvant bénéficier d’une aide. Cela 
pourrait partiellement expliquer la variabilité des 
taux d’aide par rapport au PDR précédent.
71
Compte tenu de la contribution escomptée de 
cette sous-mesure aux objectifs environnemen -
taux, l’exclusion des études de faisabilité des coûts 
admissibles pourrait sérieusement compromettre 
son utilisation.63
L’évaluation des effets des mesures ou des sous-
mesures s’effectuera par rapport aux objectifs des 
programmes auxquels elles contribuent. Les objec -
tifs sont définis au niveau des domaines prioritaires 
pour lesquels des cibles sont établies ex ante. Les 
progrès accomplis par les programmes vers la 
réalisation de leurs objectifs sont régulièrement 
suivis. Cette approche reflète l’orientation vers les 
résultats de la politique et permet de mieux traiter 
les effets combinés des mesures par rapport aux 
objectifs pertinents.
Les États membres peuvent définir des indicateurs 
spécifiques aux programmes supplémentaires en 
rapport avec un ensemble de mesures clés. Toute -
fois, ce ne devrait pas être demandé systématique -
ment pour toutes les mesures et sous-mesures afin 
de garantir le caractère raisonnable des coûts de 
suivi/d’évaluation et d’éviter une charge administra -
tive excessive.
En cas de contre-performance des programmes par 
rapport à leurs objectifs, les autorités de gestion 
peuvent examiner plus en détail les mesures/
sous-mesures individuelles afin de déterminer les 
causes des problèmes et de cibler efficacement les 
mesures correctrices.
Les évaluateurs ex post étudieront de façon plus 
approfondie la performance de mesures/sous-
mesures uniques.
En outre, les indicateurs tels que définis dans la 
législation ou par les États membres ne sont que le 
point de départ d’une évaluation. Les évaluateurs 
peuvent recueillir des informations supplémen -
taires, par exemple à travers des études de cas.
Encadré 10
Le suivi de la période 2014-2020 contiendra égale -
ment les dépenses totales par sous-mesure, y com -
pris les investissements non productifs (4.4). Les 
indicateurs sont une des composantes du système 
de suivi et d’évaluation.
Voir également la réponse de la Commission au 
point 63.
Réponses de la Commission 52
Recommandation n° 1 a)
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission considère que la nouvelle période 
de programmation 2014-2020 offre la possibilité 
d’accroître les synergies entre les mesures de 
développement rural afin de réaliser les objectifs 
politiques. Bien que tous les INP ne doivent pas être 
directement complémentaires d’autres programmes 
et mesures de développement rural, lorsqu’une 
telle complémentarité existe, la Commission encou -
ragera les États membres concernés à indiquer 
dans leurs rapports annuels sur la mise en œuvre le 
nombre et le pourcentage de projets d’INP liés à la 
réalisation d’engagements agroenvironnementaux 
et climatiques.
Recommandation n° 1 b) 
Cette partie de la recommandation concerne les 
États membres.
75
La Commission estime que seuls les projets res -
pectant les critères de sélection devraient bénéfi -
cier d’une aide et que les procédures de sélection 
devraient être claires et transparentes.
Le cadre juridique pour la période de programma -
tion 2014-2020 met davantage l’accent sur la sélec -
tion des opérations et des orientations détaillées 
ont été fournies aux États membres/régions dans 
le but de s’assurer que seuls les meilleurs investis -
sements et opérations contribuant aux objectifs et 
aux priorités des programmes sont sélectionnés.
Recommandation n° 2 a)
Cette recommandation concerne les États membres.La Commission considère que l’intention du Dane -
mark d’apporter une aide aux études de faisabilité 
au titre des investissements non productifs est 
conforme à la législation: les études de faisabilité 
bénéficiant d’une aide devraient pouvoir parvenir 
à des conclusions d’investissement négatives.
Conclusion et recommandations
72
Les INP ne doivent pas générer de rendement 
économique élevé pour les ceux qui les entre -
prennent. Cela ne signifie pas qu’aucun rendement 
économique ne peut être escompté ni accepté. La 
majorité des investissements intègre toujours un 
élément de rendement même si l’investissement 
est d’une nature exclusivement non productive, 
par exemple dans le cas de l’installation de haies 
constituées d’arbres ou de buissons qui, lorsqu’ils 
sont élagués ou coupés, peuvent produire de la 
biomasse servant de source d’électricité. Il est donc 
difficile de créer un investissement exclusivement 
non productif.
Les autorités de gestion peuvent réduire l’intensité 
de l’aide. Toutefois, si des objectifs environnemen -
taux doivent être réalisés, l’incidence d’une telle 
réduction sur l’utilisation de la mesure doit être 
estimée afin de garantir la réalisation des objectifs 
environnementaux.
74
Les objectifs agroenvironnementaux visés par 
les INP ne requièrent pas toujours la complémenta -
rité avec d’autres mesures de développement rural. 
Dans la plupart des cas, l’aide aux INP était liée aux 
engagements agroenvironnementaux et clima -
tiques. Toutefois, il est possible de respecter les 
objectifs des INP malgré l’absence de lien avec une 
quelconque autre mesure de développement rural. 
Par exemple, une aide à l’achat de clôtures pour 
empêcher les grands carnivores de s’attaquer au 
bétail respecte l’objectif agroenvironnemental en 
soi, sans aucun lien avec d’autres mesures de déve -
loppement rural. L’aide aux INP peut également 
exister sous la forme d’une sous-mesure autonome 
qui contribue aux objectifs agroenvironnementaux 
et climatiques.
Réponses de la Commission 53
Recommandation n° 3 a)
La Commission accepte cette recommandation.
Le SCSE 2014-2020 surveillera la mise en œuvre de 
la mesure alors que l’évaluation examinera sa per -
formance dans le contexte des objectifs pertinents 
en matière de développement rural.
Recommandation n° 3 b)
Cette recommandation concerne les États membres.
78
La Commission effectue des audits de conformité 
dans les États membres afin de vérifier que les 
dépenses sont en conformité avec les règles. Des 
faiblesses concernant le caractère raisonnable des 
coûts ont été constatées lors de ces audits. Des 
corrections financières ont déjà été réalisées en la 
matière et un certain nombre de procédures d’apu -
rement de conformité sont en cours et devraient 
aboutir à de nouvelles corrections financières.
79
Le respect d’une des méthodes de sélection d’une 
offre (c’est-à-dire comparaison de différentes offres, 
évaluation par le comité d’évaluation ou comparai -
son des coûts de référence avec les coûts d’autres 
projets similaires) suffit pour garantir la sélection 
d’offres justifiées et raisonnables. La multiplication 
des obligations peut entraîner une charge adminis -
trative inutile.
80
Bien que les INP ne doivent pas inclure d’éléments 
productifs, il est difficile pour un investissement 
de ne pas intégrer un élément de «productivité». 
Autrement dit, il est difficile d’imaginer un investis -
sement exclusivement non productif.
Néanmoins, ces investissements devraient rester 
principalement non productifs et, par conséquent, 
leurs caractéristiques «productives» ou rému -
nératrices devraient être suffisamment limitées. 
La charge administrative et la complexité liées 
à la suppression des bénéfices économiques des 
dépenses admissibles ne doivent également pas 
être sous-estimées.Recommandation n° 2 b)
La Commission accepte cette recommandation.
Les critères de sélection sont définis par les États 
membres à la suite d’une consultation avec le 
comité de suivi au sein duquel la Commission joue 
un rôle consultatif.
La Commission a élaboré des orientations sur 
l’admissibilité et les critères de sélection afin d’aider 
les États membres et les régions lors de la program -
mation et de la mise en œuvre des programmes de 
développement rural 2014-2020.
La Commission continuera d’effectuer des audits de 
conformité dans les États membres conformément 
à sa planification des audits afin de vérifier que les 
dépenses engagées sont en conformité avec les 
règles, y compris les procédures appropriées pour 
la sélection et l’évaluation des projets. Les mesures 
et les organismes payeurs à auditer sont déterminés 
sur la base d’une analyse des risques, dont l’élément 
le plus important est le niveau des dépenses.
76
Le SCSE fournit des informations de suivi sur l’aide 
apportée. Une évaluation plus approfondie de 
l’efficacité de l’ensemble des mesures par rap -
port aux objectifs des programmes sera effectuée 
au moment de l’évaluation ex post. Toutefois, 
il convient de trouver un équilibre entre ce qui 
peut être fait grâce au suivi et à l’évaluation, en 
tenant compte du risque de charge administrative 
excessive et de contraintes financières. La collecte 
d’indicateurs de résultat spécifiques aux INP peut se 
révéler compliquée.
77
Une évaluation plus approfondie de l’efficacité de 
l’ensemble des mesures par rapport aux objectifs 
des programmes sera effectuée au moment de 
l’évaluation ex post.
Réponses de la Commission 54
81
En ce qui concerne la période de programmation 
2014-2020, la Commission a renforcé les dispositions 
et les orientations relatives au caractère raisonnable 
des coûts, ce qui devrait remédier à certaines fai -
blesses relevées par la Cour.
Le programme de travail d’audit est déterminé sur 
la base d’une analyse des risques, dont l’élément le 
plus important est le niveau des dépenses. Le mon -
tant du financement attribué aux INP étant relative -
ment faible, la priorité est donnée aux mesures plus 
importantes du point de vue financier, qui, si elles 
devaient présenter des faiblesses dans le système 
de gestion et de contrôle, pourraient avoir une inci -
dence plus importante sur le budget de l’UE.
Recommandation n° 5 a)
Cette recommandation concerne les États membres.
Recommandation n° 5 b)
La Commission accepte partiellement cette 
recommandation.
La Commission tient dûment compte des conclu -
sions de la Cour pour établir sa planification des 
audits.
Toutefois, le plan d’audit pluriannuel est déterminé 
sur la base d’une analyse des risques, dont un élé -
ment important réside dans le niveau des dépenses. 
Le montant du financement attribué aux investisse -
ments non productifs étant relativement faible, la 
priorité est donnée aux mesures plus importantes 
du point de vue financier, qui, si elles devaient 
présenter des faiblesses dans le système de gestion 
et de contrôle, pourraient avoir une incidence plus 
importante sur le budget de l’UE.En outre, les États membres peuvent utiliser les 
options de coûts simplifiés pour les calculs et les 
paiements des subventions. Dans ce cas, un calcul 
juste, équitable et vérifiable doit être effectué 
à l’avance.
Recommandation n° 4 a)
Cette recommandation concerne les États membres.
Recommandation n° 4 b)
La Commission accepte cette recommandation.
Recommandation n° 4 c)
Cette recommandation concerne les États membres.
Recommandation n° 4 d)
La Commission accepte cette recommandation et 
a commencé à la mettre en œuvre.
Lors de l’analyse des programmes de développe -
ment rural pour la période de programmation 2014-
2020, la Commission a veillé à vérifier la section 
consacrée au caractère vérifiable et contrôlable des 
mesures. Si cette explication était absente ou insuf -
fisamment détaillée, l’État membre était tenu de 
communiquer des informations supplémentaires.
Recommandation n° 4 e)
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission continuera d’effectuer des audits de 
conformité dans les États membres conformément 
à son programme pluriannuel d’audit afin de véri -
fier que les dépenses engagées sont en conformité 
avec les règles, y compris le caractère raisonnable 
des coûts. Les mesures et les organismes payeurs 
à auditer sont déterminés sur la base d’une analyse 
des risques.
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COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
Les investissements non productifs (INP) sont des 
investissements qui ne génèrent pas de rendements, 
revenus ou recettes élevés et n’augmentent pas 
considérablement la valeur de l’exploitation du 
bénéficiaire, mais qui ont un impact positif sur 
l’environnement. Le soutien public en faveur des INP 
provient du Fonds européen agricole pour le 
développement rural et d’un cofinancement national. 
Ces aides publiques couvrent souvent intégralement les 
coûts d’investissement. La Cour estime, en conclusion, que 
le soutien aux INP a contribué à la réalisation des objectifs 
liés à  l’utilisation durable des terres agricoles, mais d’une 
manière qui ne présente pas un bon rapport coût-
efficacité. Cela résulte du fait que les coûts des projets 
visités étaient excessivement élevés dans 75 % des cas. 
En outre, bon nombre de ces projets ont été entièrement 
financés avec des deniers publics alors qu’ils comportaient 
manifestement des éléments rémunérateurs. La Cour 
formule cinq recommandations destinées à améliorer 
le rapport coût-efficacité des INP qui seront financés 
pendant la période de programmation 2014-2020.