Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: 'Révision à mi-parcours de la politique agricole commune'"

(2003/C 73/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Révision à mi-parcours de la politique agricole commune (COM(2002) 394 final);

vu la décision de la Commission européenne, en date du 10 juillet 2002, de le consulter à ce sujet conformément à l'article 265, 1er alinéa, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 14 mai 2002, de charger la commission du développement durable de l'élaboration de l'avis en la matière;

vu son avis sur les "Propositions de règlements (CE) du Conseil relatifs à la réforme de la politique agricole commune" (CdR 273/98 fin)(1);

vu le projet d'avis (CdR 188/2002 rév.) adopté le 3 octobre 2002 par la commission du développement durable (rapporteur: M. Robert Savy, Président du Conseil régional du Limousin, F/PSE);

a adopté lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 20 novembre) l'avis suivant à la majorité.

Points de vue et recommandations du Comité des régions

1.1. Le Comité des régions approuve l'initiative prise par la Commission européenne de faire, à l'occasion de la révision à mi-parcours de la PAC, des propositions de nature à éclairer, sur l'avenir de la politique agricole commune, un débat largement engagé dans les États membres, les milieux professionnels et l'opinion publique.

1.2. Il était en effet devenu nécessaire de s'interroger sur l'avenir de cette politique sectorielle, politique qui absorbe quelque 50 % des ressources de l'Union européenne, et dont les conséquences intéressent l'ensemble des territoires ruraux des 15 États membres, à un moment où des événements très différents sont susceptibles d'affecter la PAC et, peut-être, de la remettre en cause:

- Les crises sanitaires récentes (ESB, épizootie de fièvre aphteuse, dioxine), les alertes régulières sur la teneur en nitrate des eaux, et les interrogations sur l'utilisation d'OGM, ont entamé la confiance des citoyens-consommateurs dans la capacité de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire européenne à fournir des produits sains et de qualité dans des conditions respectueuses de l'environnement. Les agriculteurs eux-mêmes sont souvent victimes de ces agissements, au même titre que les consommateurs.

- L'ouverture à Doha d'un nouveau cycle de négociation sur la libéralisation des échanges commerciaux, qui comprend un volet agricole, l'appel à une réforme des aides agricoles dans le monde développé lancé par le groupe des 77 lors du sommet mondial sur le développement durable qui s'est tenu à Johannesburg et les décisions unilatérales des États-Unis (Farm Bill) obligent l'Union européenne à réfléchir sur la meilleure manière de défendre le modèle agricole européenne, dans l'esprit de ce que demandait déjà en 1999 le Comité des régions (CdR 273/98 fin).

- La perspective très proche de l'élargissement de l'Europe à de nouveaux États membres, dont l'agriculture est diversement préparée aux mécanismes de la PAC, rend nécessaire une réflexion sur la meilleure manière de préparer ces nouveaux membres aux exigences communautaires sur la sécurité alimentaire, la traçabilité ou le respect de l'environnement. Les normes européennes communes sont en principe valables pour tous les États membres, et il ne saurait être question d'affaiblir les normes communautaires les plus sévères ni d'appliquer des normes différentes.

- Les mutations qui affectent aujourd'hui le monde rural amènent les agriculteurs à s'interroger sur leur place et leur fonction, sur le regard que la société porte sur eux, et sur l'avenir des espaces ruraux dans un contexte de compétition entre les territoires.

2.1. Dans ce contexte, le Comité des régions prend acte avec satisfaction de l'affirmation par la Commission européenne de la nécessité de maintenir et pérenniser une politique agricole commune. Même si des progrès restent possibles dans la voie de la libéralisation des échanges, une politique agricole commune reste indispensable pour préserver le modèle agricole européen et permettre à l'agriculture et au monde rural de répondre aux attentes de la société d'aujourd'hui.

2.2. La communication de la Commission européenne se fonde en principe sur un processus engagé depuis dix ans qu'elle tente de compléter et de garantir à long terme, mais contient certains éléments tout à fait nouveaux pour la politique agricole commune. Il s'agit de trouver le meilleur équilibre possible entre des exigences difficiles à concilier, mais également fondamentales. L'Agenda 2000 a fixé des objectifs autour desquels s'est constitué un consensus que la Commission européenne ne remet pas en cause:

- adapter les mécanismes d'intervention pour renforcer leur rôle de filet de sécurité dans le but de réduire les restitutions à l'exportation qui engendrent des distorsions dans les échanges et sont critiquées au niveau mondial. Des dispositions adaptées doivent toutefois garantir que l'agriculture européenne continue à avoir de bonnes possibilités sur les marchés nationaux et mondiaux, sans aggraver les difficultés des pays en voie de développement;

- orienter la production agricole vers les produits ou services réclamés par le public, plutôt que vers ceux pour lesquels les incitations financières sont les plus fortes, en soutenant de façon particulière les systèmes de production traditionnels et à haute valeur naturelle;

- soutenir et stabiliser les revenus agricoles de manière à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, et à permettre le maintien du plus grand nombre possible d'exploitations agricoles de tous types et de toutes tailles. Il est nécessaire en effet que la PAC contribue à promouvoir la relève dans le secteur agricole en offrant des perspectives attrayantes et économiquement stables aux jeunes agriculteurs. Dans ce contexte, le Comité renvoie aux orientations contenues dans son avis (projet pour les jeunes dans l'agriculture européenne) adopté les 13 et 14 juin 2001, ainsi qu'à son soutien à la déclaration commune du Parlement européen, du Comité des régions et du Comité économique et social, adoptée le 6 décembre 2001, sur l'avenir des jeunes agriculteurs;

- intégrer dans la PAC les préoccupations relatives à la sécurité alimentaire, à la traçabilité des productions, au respect de l'environnement, au maintien de l'emploi agricole et à l'occupation des territoires.

2.3. C'est à partir de ces considérations que le Comité des régions entend former son avis sur les orientations de la Commission européenne.

3.1. Pour le Comité des régions, la communication de la Commission européenne ne comporte pas, sur chacune des mesures proposées, des précisions permettant d'en mesurer exactement la portée. La manière dont elles seront précisées et mises en oeuvre peut en changer profondément la signification. Il s'agit seulement d'orientations destinées à ouvrir un débat au cours duquel les intérêts communautaires, les préoccupations nationales, les intérêts propres à certaines productions ou à certains territoires auront à s'exprimer. C'est à l'issue de ce débat que les arbitrages politiques pourront intervenir.

3.2. Le Comité des régions souhaite que le rôle des collectivités locales et régionales en matière de promotion du développement rural dans le cadre d'une PAC réformée soit mieux reconnu. Cela tient au fait que les collectivités territoriales assument une responsabilité juridique pour une série d'activités rurales obligatoires et discrétionnaires qui sont directement liées aux propositions de la Commission européenne, notamment la gestion stratégique des terres et la promotion du bien-être économique, social et environnemental du monde rural.

3.3. Le Comité des régions marque son accord sur un grand nombre des orientations proposées. Il approuve et appuie en outre la compensation des pertes de revenus des agriculteurs par des aides directes et soutient la volonté de faire davantage du développement rural le second pilier de la PAC. Il partage la volonté de mieux intégrer les exigences environnementales et de protection des animaux, dans les limites économiquement acceptables pour les agriculteurs et moyennant indemnisation pour les frais supplémentaires encourus. Le Comité comprend également le souhait de la Commission européenne de diminuer les prix d'intervention. Il se demande toutefois si le découplage des aides directes de la production agricole, la nature et l'ampleur de la "modulation dynamique" des aides directes dans le secteur des organisations de marché et la méthode consistant à les subordonner à des exigences écologiques supplémentaires et au contrôle de celles-ci permettent réellement d'atteindre les objectifs affichés. A cet égard, les mesures esquissées par la Commission méritent un examen plus attentif.

3.4. Le Comité des régions estime en particulier que les propositions de la Commission européenne constituent une bonne base pour discuter du développement ultérieur de la PAC à l'expiration de l'Agenda 2000, mais que les plus importantes d'entre elles ne devraient pas être mises en oeuvre avant l'expiration de l'Agenda 2000. Aussi, serait-il nécessaire de mettre en oeuvre un cadre juridique et d'assistance à la PAC dont l'application serait plus longue que le cadre actuel (6 ans) afin de donner aux producteurs agricoles une sécurité et une confiance suffisantes dans le cadre législatif en vigueur pour le développement de leur activité productive à moyen terme.

4.1. Le découplage des aides de toute référence à la production et la création d'une aide au revenu unique par exploitation présente des avantages. Fondamentalement, le principe selon lequel les baisses de prix sont compensées par des aides directes au revenu des agriculteurs est confirmé. Le principe de l'aide unique peut simplifier la mise en oeuvre administrative de la PAC. Le découplage traduit la volonté de renforcer le rôle du marché dans sa fonction d'orientation des productions agricoles et à l'agriculteur son rôle d'entrepreneur: les décisions des agriculteurs ne dépendraient plus des incitations publiques mais en premier lieu des prix du marché. Le CdR approuve également le principe du découplage en tant que méthode permettant de préserver les finances publiques de l'Union européenne et des États membres. Les aides directes découplées de la production devraient tenir compte de la nécessité de maintenir l'emploi agricole, de façon à éviter l'augmentation du chômage dans certaines régions.

4.2. Le Comité des régions souhaite cependant appeler l'attention sur les risques du mode de découplage proposé, puisqu'il confirmerait les disparités régionales actuellement constatées. La présente proposition maintiendrait la situation actuelle, où les agriculteurs qui produisent le plus obtiennent une aide bien plus considérable par hectare que ceux dont la production est moindre. L'octroi d'une aide sans lien avec la production peut fausser les conditions de la concurrence entre agriculteurs et conduire à la déstabilisation de certaines productions: ce sera le cas toutes les fois où une exploitation aidée pourra, tout en conservant son aide, abandonner sa production ancienne pour aller vers des productions plus rémunératrices où elle mettra en péril les exploitations qui s'y consacraient sans bénéficier jusqu'alors de soutiens publics.

4.3. Le système proposé pourrait comporter des inconvénients qu'il convient d'examiner plus avant, notamment:

- La décision des agriculteurs de s'engager dans de nouvelles productions pourra entraîner des surcapacités sur certains marchés aujourd'hui peu aidés, avec pour conséquence une baisse des prix et, peut-être, la disparition de certaines exploitations; la Commission l'admet d'ailleurs, lorsqu'elle écrit (§ 2.5) que le découplage "... peut aussi pousser à la cessation d'activités dans certaines régions périphériques".

- Les changements intervenant dans les productions pourront entraîner des difficultés d'approvisionnement dans certaines branches des industries agroalimentaires, et conduire à des délocalisations d'entreprises (par exemple vers les ports, où arrivent les productions agricoles importées) au détriment de l'activité dans les zones rurales.

- Ce système peut favoriser la hausse du prix des terres agricoles, là où la référence aux "paiements historiques" donnera droit à une aide unique élevée: la pression en résultant sur le foncier agricole risque de favoriser la constitution d'exploitations importantes, au détriment de l'installation de nouveaux agriculteurs. A l'inverse, il pourrait accélérer les phénomènes de déprise constatés dans certains territoires.

- Le nouveau système ne prévoit pas de mécanismes de compensation ni d'aide à l'intégration des jeunes agriculteurs.

4.4. Par ailleurs, le Comité des régions s'interroge sur la pertinence des modalités proposées de calcul de l'aide unique au revenu. Elle serait basée sur le niveau atteint pour l'ensemble des aides versées antérieurement à l'exploitation, selon des modalités qu'il reste à préciser. D'où une triple interrogation qui nécessiterait une étude plus approfondie:

- Cette référence aux droits acquis permet-elle de mettre l'aide unique au service des objectifs de la PAC?

- Est-il acceptable, par ce système, de pénaliser ceux qui, ayant fait le choix d'un mode de production agricole moins intensive et plus durable, étaient moins subventionnés?

- Est-il raisonnable de n'exiger du bénéficiaire aucun engagement sur sa production?

4.5. Sans condamner a priori le principe du découplage, le Comité des régions souhaite qu'avant toute décision les risques qu'il évoque fassent l'objet d'une rigoureuse évaluation ex ante, et qu'une réflexion s'engage sur la manière d'éviter cette dérive. Le système proposé par la Commission pourrait avoir quelques inconvénients, qui doivent faire l'objet d'une étude plus approfondie.

5.1. Le Comité des régions prend acte de la proposition de la Commission européenne tendant à la mise en place d'un système de modulation progressive des aides dans tous les États membres de l'Union européenne, assorti d'un plafonnement et d'une franchise. Ce peut être le moyen de corriger le caractère inégalitaire du mode actuel de répartition des aides, vingt pour cent des exploitations se partageant quatre-vingt pour cent des concours communautaires.

5.2. L'instauration d'une franchise permettra de soustraire à la réduction progressive des aides, les exploitations plus petites et/ou celles qui emploient beaucoup de main-d'oeuvre. Elle répond en partie à la préoccupation déjà exprimée par le Comité (CdR 273/98 fin) de favoriser l'agriculture familiale et l'emploi dans les zones rurales. Il faudrait aussi tenir compte de la situation structurelle particulière, conditionnée par la taille des entreprises, de l'agriculture dans diverses régions et ce, en particulier pour éviter des pertes de postes de travail. On peut cependant se demander si:

- le montant de la franchise ne devrait pas être relevé;

- on ne devrait pas établir des franchises complémentaires allant jusqu'à 100 % des aides s'appliquant aux jeunes agriculteurs; aux exploitations situées dans les zones de montagne et dans les îles ainsi qu'aux exploitations consacrées exclusivement à l'agriculture écologique.

- le taux de cofinancement de l'UE devrait être amélioré pour toutes les mesures prises dans le cadre du règlement (CE) 1257/1999 à 75 % pour les régions ne bénéficiant pas des aides de l'objectif 1, voire 90 % pour les régions d'objectif 1.

5.3. Les propositions de l'UE en vue du plafonnement de l'aide directe doivent être conçues en tenant compte da la diversité des structures foncières et de la taille des exploitations dans les territoires des Etats membres. Un plafond uniforme de 300000 euros n'est sans doute pas une bonne solution, une solution pour l'ensemble de l'Union européenne. Il risque parfois d'encourager la concentration d'exploitations jusqu'à 800 ou 1000 ha en détruisant la structure familiale préexistante, et parfois au contraire de compromettre l'emploi et la compétitivité d'exploitations importantes.

5.4. Le Comité des régions souhaite que, dans leurs modalités d'application, ces règles tiennent compte de la diversité des territoires.

6.1. Le Comité des régions approuve les propositions de la Commission visant à consolider et renforcer le développement rural comme deuxième pilier de la PAC. Il accueille favorablement les nouvelles mesures d'accompagnement tendant à encourager les agriculteurs à participer aux programmes d'assurance-qualité et de certification, y compris ceux relatifs aux indications géographiques protégées, aux appellations d'origine, au bien-être des animaux, à l'environnement et à l'agriculture biologique.

6.2. Il regrette cependant que la Commission européenne envisage principalement le développement rural comme le prolongement de l'activité agricole. Dans la plupart des territoires ruraux d'aujourd'hui, l'agriculture n'est plus l'activité majoritaire: le tourisme, l'artisanat, les activités de services, de petites installations industrielles, des activités culturelles sont désormais avec l'agriculture, les éléments complémentaires d'un développement intégré. À partir de l'expérience des programmes Leader, le Comité des régions souhaite que des procédures soient inventées pour mettre en oeuvre les mesures de développement rural dans le cadre d'une stratégie globale élaborée au niveau de chaque territoire par les acteurs locaux eux-mêmes. Il souhaite également que les règles d'utilisation du FEOGA-G soient assouplies pour permettre aux territoires ruraux d'innover dans leur projet de développement.

7.1. Le Comité des régions approuve les orientations contenues dans la communication de la Commission européenne visant à promouvoir des modes de production plus respectueux de l'environnement. Il approuve en particulier le renforcement des normes dans ce domaine, le système de contrôle qui conditionnera effectivement le versement des aides à leur respect, et les soutiens transitoires destinés à faciliter l'adaptation des agriculteurs.

7.2. Toutefois, le Comité des régions s'inquiète de la difficulté de concilier le respect des normes environnementales par les producteurs et leur compétitivité sur leur marché dans un contexte de libéralisation des échanges. Il lui semble que l'application effective des règles relatives à l'environnement, à la sécurité alimentaire, aux conditions de travail ou au bien-être des animaux doit être vérifiée soit dans le cadre de l'OMC soit à l'entrée des produits sur le territoire de l'Union européenne: à défaut, les producteurs européens seraient pénalisés sans effet significatif sur les grands équilibres écologiques.

8.1. Le Comité des régions estime enfin que l'avenir de la PAC doit être défini en le situant dans le cadre plus général des grands enjeux de l'Union européenne. L'Union européenne doit s'affirmer comme une puissance capable de faire valoir, à l'échelle du monde, ses valeurs et ses intérêts.

8.2. Parce qu'elle est une puissance à l'échelle mondiale, l'Europe doit peser sur les règles régissant les échanges internationaux de productions agricoles de façon à ce qu'elles respectent à la fois ses intérêts et ses valeurs. La nouvelle PAC doit, dans cet esprit, tenir compte avec réalisme du nouveau contexte international lié à l'unilatéralisme américain, et veiller à organiser avec les pays en voie de développement un système d'échanges équilibré et équitable. Ces deux préoccupations, indissociables, n'apparaissent pas assez clairement dans la communication de la Commission européenne.

8.3. L'élargissement de l'Union européenne, désormais très proche, ne doit pas conduire à la dilution progressive du modèle social et agricole européen dans un grand marché ouvert où les politiques communes seraient progressivement abandonnées. C'est pourquoi, le Comité des régions se félicite de la volonté manifestée par la Commission européenne de maintenir une politique agricole commune forte. Cependant, dans sa communication, la Commission reste imprécise sur la manière dont les agriculteurs des pays de l'élargissement pourront répondre aux exigences de compétitivité, de qualité, de traçabilité et de sécurité alimentaire, et sur les conséquences que ces adaptations pourraient avoir dans les pays concernés. Le CdR estime que, même dans une Union européenne élargie, il est nécessaire de maintenir les exigences en matière de sécurité alimentaire et de bien-être des animaux. Or, c'est la cohésion sociale et territoriale qui est en cause ici, et une évaluation équilibrée des effets positifs et/ou négatifs de la PAC sur chacun des territoires de l'Union européenne élargie reste à mener. Il importe donc d'associer les pays candidats aux discussions relatives à la révision à mi-parcours. Le Comité des régions souhaite que la Commission dans sa proposition précise l'appui qui sera donné aux agriculteurs des pays candidats pour répondre progressivement à ces exigences.

8.4. Enfin, le Comité des régions regrette que la Commission européenne ne fasse pas le lien entre la réforme de la PAC et celle de la politique régionale. Cela est à rapprocher de la faiblesse de l'analyse de l'impact territorial des mesures proposées. La période actuelle, qui voit se dérouler parallèlement un débat sur les deux politiques communautaires les plus lourdes, doit être l'occasion de les aborder de manière complémentaire, afin qu'aucune d'elles ne soit considérée comme la variable d'ajustement de l'autre.

9.1. Dans le présent avis, le Comité des régions n'a pas cru possible d'évoquer les problèmes particuliers posés par l'organisation du marché de chacune des grandes productions agricoles. D'une part, le calendrier prévu ne lui permettait pas de consulter utilement les divers partenaires; d'autre part, il lui semblait qu'il convenait de préciser par priorité les grandes orientations de la réforme et, si nécessaire, d'en lever les ambiguïtés. Il souhaite, le moment venu, être consulté sur les mesures particulières qui seront proposées.

9.2. Enfin, le CdR s'étonne de l'absence de toute référence à la dimension régionale de la politique agricole commune. Ce manque est d'autant plus préjudiciable que cette politique intègre de plus en plus une dimension structurelle qui concerne directement les autorités régionales et que celles-ci sont de plus en plus sollicitées pour participer au financement de certaines mesures d'accompagnement agricole. Le CdR demande donc à la Commission européenne de faire des propositions dans ce domaine afin que les autorités régionales et locales puissent occuper la place et jouer le rôle qui leur reviennent notamment pour ce qui est de pallier les désavantages structuraux dont souffrent certaines régions de l'Union européenne du fait de leur caractère montagneux ou insulaire.

9.3. À ce stade, toutefois, le Comité des régions entend insister sur la nécessité, dans la mise en oeuvre de la PAC, de tenir compte de la diversité des territoires, des cultures et des modes de production dans l'Union européenne: l'objectif de cohésion imposé par le Traité recommande d'adapter les règles communautaires à cette diversité, afin de réduire les différences entre les niveaux de développement et le retard des régions ou des îles moins favorisées. Il serait bon de leur attribuer une place qu'elles n'ont pas dans le projet actuel:

- les productions agricoles scandinaves ou méditerranéennes;

- les productions de régions qui souffrent de désavantages structuraux permanents, liés à leur caractère insulaire ou montagneux.

Il faudra sans doute admettre que, pour certaines productions, la régulation par le marché ne permettra pas de répondre aux objectifs de la PAC, et que des mécanismes du type de ceux utilisés aujourd'hui pour le sucre et le lait ne sont pas à écarter par principe.

9.4. Le Comité des régions estime que le développement rural durable ne peut prévaloir que si les collectivités locales et régionales sont pleinement associées aux détails de la mise en oeuvre des réformes qui seront finalement adoptées. La révision à mi-parcours, en reconnaissant qu'au soutien à l'agriculture doivent correspondre des mesures claires visant à promouvoir un monde rural dynamique, est de bon augure dans la perspective de la réforme de la PAC. La réforme de la PAC est essentielle à l'avenir d'une Europe élargie. Le CdR reconnaît également qu'il importe de prendre des mesures appropriées plutôt que de s'accorder sur des demi-mesures.

9.5. Pour le Comité des régions, le débat qui s'engage doit éviter tout dogmatisme pour aboutir, en fin de compte, à un équilibre entre la régulation par le marché et une régulation publique communautaire sans laquelle le modèle agricole européen serait menacé. L'enjeu est suffisamment important pour que les partenaires de l'Union européenne se donnent tout le temps nécessaire.

9.6. À cet égard, le Comité des régions se félicite que le Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002 ne remette pas en cause la nécessité et les objectifs principaux d'une profonde réforme de la Politique agricole commune.

Il prend acte de la volonté du Conseil d'envisager l'avenir de l'agriculture dans une perspective à long terme (2013) et se réjouit de la réaffirmation de la nécessité de préserver une agriculture multifonctionnelle dans toutes les régions d'Europe et de prendre en compte les besoins des agriculteurs des zones défavorisées.

Le Comité des régions souhaite que le temps que s'est donné le Conseil européen pour réussir cette réforme soit mis à profit pour approfondir les conséquences du découplage des aides et de la production, tenir compte de la diversité des agriculteurs dans les régions d'Europe dans la manière de moduler les aides, et trouver les moyens de financer un développement rural indispensable à la cohésion territoriale de l'espace européen.

Le Comité des régions souhaite enfin être tenu informé de l'avancement des réflexions de la Commission sur la réforme de la PAC, et consulté sur les propositions législatives qu'elle sera amenée à faire.

Bruxelles, le 20 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 93 du 6.4.1999, p. 1.