FR Journal officiel de l'Union européenne C 100/1

Rapport d’activité du comité de surveillance de l’OLAF

janvier 2011 – novembre 2011

2012/C 100/01

Membres du comité de surveillance de l’OLAF

Diemut R. THEATO Présidente Ancien membre du Parlement européen Ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, Allemagne

Peter STRÖMBERG Directeur du conseil de surveillance des experts-comptables, Suède

Kálmán GYÖRGYI Ancien procureur général de la République de Hongrie, Hongrie

Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ Procureur à la Cour suprême, Espagne

Rosalind WRIGHT Présidente du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni

SOMMAIRE

PRÉFACE DU RAPPORT D’ACTIVITÉ PAR LA PRÉSIDENTE

1. INTRODUCTION

2. GARANTIES JURIDIQUES DE L’INDÉPENDANCE DE L’OLAF DANS SES ENQUÊTES

2.1. Indépendance du directeur général de l’OLAF

2.1.1. Recrutement du directeur général de l’OLAF

2.1.2. Moyens d’assurer l’indépendance du directeur général de l’OLAF

2.1.3. Le directeur général suppléant

2.2. Rôle du comité de surveillance

2.2.1. Accès du comité de surveillance aux dossiers de l’OLAF

2.2.2. Le secrétariat du comité de surveillance

3. CONTRÔLE DE L’EXERCICE DE LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

3.1. Compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF

3.2. Durée des enquêtes

3.3. Respect des garanties procédurales lors des enquêtes

3.4. Coopération et échange d’informations avec les États membres

3.5. Coopération et échange d’informations avec les institutions, organes et organismes dans le contexte de la fonction d’enquête de l’OLAF

3.5.1. Accès de l’OLAF aux informations détenues par les institutions

3.5.2. Relations avec l’IDOC et d’autres services des institutions de l’Union européenne

3.5.3. Suivi des recommandations de l’OLAF par les institutions

3.5.4. Accord du secrétaire général ou du président d’une institution, d’un organe ou d’un organisme pour différer l’obligation d’inviter la personne concernée à présenter ses observations

3.5.5. Transmission de rapports d’enquête et communication d’informations par l’OLAF aux institutions, organes et organismes

3.5.6. Échange de vues avec les institutions

4. CONTRÔLE DE L’IMPACT DE LA GESTION SUR LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

4.1. Gestion des enquêtes

4.1.1. Planification et direction stratégique des enquêtes

4.1.2. Contrôle interne des enquêtes

4.2. Budget, organisation administrative et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

4.3. Règles procédurales des enquêtes de l’OLAF (le manuel)

CONCLUSIONS

ANNEXE I: calendrier des réunions du comité de surveillance

ANNEXE II: liste des avis adoptés par le comité de surveillance entre le 1 er décembre 2005 et le 30 novembre 2011

ANNEXE III: avis n o 1/2011 Accès de l’OLAF aux données relatives au personnel détenues par la Commission

ANNEXE IV: avis n o 2/2011 Compétences de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant l’exécution indépendante des enquêtes internes au sein des institutions de l’UE

ANNEXE V: avis n o 3/2011 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2012

ANNEXE VI: avis n o 4/2011 sur la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n o 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) n o 1074/1999

ANNEXE VII: avis n o 5/2011 Transmission aux institutions, par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), des rapports d’enquête finaux établis à la suite d’enquêtes internes classées sans suite

PRÉFACE DU RAPPORT D’ACTIVITÉ PAR LA PRÉSIDENTE

Je me réjouis de présenter le présent rapport d’activité du comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). C’est le dernier rapport d’activité de notre comité, qui est entré en fonction en décembre 2005.

La dernière année de notre mandat a été particulièrement complexe et stimulante, avec l’arrivée d’un nouveau directeur général, l’accélération de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 (qui a suscité un débat associant activement le comité de surveillance), et l’audit de suivi de l’OLAF par la Cour des comptes européenne.

Le moment est venu d’effectuer une évaluation globale de notre travail. La présentation de ce dernier rapport annuel de notre comité de surveillance est donc différente, afin de mieux refléter nos activités durant les six années de notre mandat. Le présent rapport a pour objectif de résumer nos activités en 2011 et de présenter une synthèse des principales questions soumises à l’activité de contrôle du comité de surveillance.

Le comité est resté très attentif à aider l’OLAF dans sa lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, et à renforcer l’indépendance de l’OLAF grâce au suivi régulier de ses enquêtes.

Le comité de surveillance a collaboré étroitement avec le premier directeur général de l’OLAF, le regretté Franz-Hermann Brüner, durant plusieurs années, et, après janvier 2010, avec M. Nicholas Ilett, directeur général par intérim. En 2010, le comité de surveillance a participé activement à la procédure de sélection du nouveau directeur général et, à la suite de sa nomination en février 2011, a assisté à plusieurs réunions avec M. Giovanni Kessler.

Le comité de surveillance a également estimé qu’il était prioritaire de maintenir des contacts réguliers avec les institutions de l’Union européenne et les partenaires et intervenants de l’OLAF, d’autant plus que l’OLAF dépend de ces derniers pour l’application effective de ses recommandations à l’issue des enquêtes. Le comité apprécie les bonnes relations entretenues avec la Commission européenne, le Parlement européen, le Conseil et la Cour des comptes européenne, avec lesquels il a organisé des réunions régulières pour discuter de questions d’intérêt commun concernant l’OLAF. Il espère seulement que ces relations fructueuses se poursuivront à l’avenir.

Le comité de surveillance, dans un esprit amical et critique à la fois, a soutenu l’OLAF en cas de besoin, l’incitant à conserver ses bonnes pratiques, tout en soulignant les aspects que l’OLAF devait améliorer dans l’exercice de sa fonction d’enquête.

En particulier, le comité de surveillance a constamment affirmé que l’OLAF devait se concentrer sur son activité d’enquête centrale et orienter ses efforts vers les affaires plus importantes, en élaborant une politique «de minimis» cohérente et fiable. Il a également conseillé à l’OLAF d’accélérer le processus d’enquête en améliorant la gestion, la planification de toutes les activités d’enquête et la hiérarchisation des dossiers. Il a aussi régulièrement souligné la nécessité de disposer de règles procédurales suffisantes et claires pour les enquêtes, et a recommandé d’améliorer à la fois les règles contenues dans le manuel de l’OLAF et leur application à chaque étape des enquêtes.

Notre action durant toute l’année 2011 illustre aussi notre double rôle de soutien et de critique. Le comité de surveillance a formulé au total cinq avis relatifs à la fonction d’enquête de l’OLAF. Le premier avis a été rédigé à la demande du directeur général par intérim: le comité de surveillance soutenait le besoin d’accès de l’OLAF aux bases de données relatives au personnel de la Commission européenne, lors de la phase d’évaluation d’une enquête. Le deuxième avis a été formulé à la demande du nouveau directeur général et a confirmé les compétences de l’OLAF pour enquêter sur la corruption présumée de membres du Parlement européen. Le troisième avis concernait le projet de budget de l’OLAF pour 2012; le comité de surveillance soutenait la direction de l’OLAF, qui souhaitait être libre de décider comment répartir les réductions de dépenses imposées à l’OLAF par la Commission européenne pour l’année à venir. Dans son quatrième avis, le comité de surveillance examinait la proposition de la Commission européenne de réviser le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Le dernier avis du comité de surveillance étudie les pratiques de transmission de l’OLAF aux institutions, organes ou organismes concernés des rapports d’enquête rédigés à l’issue d’enquêtes internes closes sans suivi. Le comité de surveillance a attiré l’attention sur les conséquences de cette pratique sur le plan de l’efficacité et de l’indépendance des enquêtes de l’OLAF.

Le comité de surveillance se félicite que, au fil des ans, l’OLAF ait adopté des mesures pour appliquer un grand nombre de ses recommandations. Toutefois, le comité reste conscient de la nécessité d’améliorer certains aspects. En particulier, l’OLAF doit accorder la priorité à sa fonction d’enquête et améliorer son efficacité générale grâce à une meilleure gestion des enquêtes, notamment en ce qui concerne leur durée et leur supervision. Le comité de surveillance espère que la réorganisation de l’OLAF, qui entrera en vigueur le 1er février 2012, atténuera ces problèmes. Les progrès de l’OLAF, plus spécialement dans les domaines spécifiques susmentionnés, devront être contrôlés par le prochain comité de surveillance.

Tout au long de notre mandat, nous avons développé une relation constructive avec l’OLAF. Les nombreuses réunions avec la direction et le personnel de l’OLAF ont donné lieu à de précieux échanges d’opinions et d’informations. Nous aimerions remercier le personnel de l’OLAF et son directeur général de leur coopération durant tout notre mandat. Leur aide a rendu notre tâche plus facile et plus agréable.

Je souhaite tout particulièrement exprimer ma gratitude et celle des autres membres du comité de surveillance envers les membres de notre secrétariat. Sans leur travail assidu et leur soutien fidèle, aucune de nos actions n’aurait été possible. Ce fut un plaisir de travailler avec eux.

Diemut THEATO, présidente Comité de surveillance, OLAF

1. INTRODUCTION

1. Le comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été créé pour renforcer l’indépendance de l’OLAF en contrôlant régulièrement sa fonction d’enquête, sans pour autant s’ingérer dans l’exécution des enquêtes en cours. Il aide également le directeur général de l’OLAF à s’acquitter de ses responsabilités, afin de soutenir l’action de l’Office et de veiller à ce que ses enquêtes soient effectuées de manière optimale.

2. Le comité de surveillance remplit ce rôle en transmettant au directeur général des avis qui recommandent à l’OLAF de procéder aux améliorations appropriées et nécessaires. Le comité présente également des rapports annuels sur ses activités aux institutions de l’Union européenne.

3. Le présent rapport d’activité couvre les six années du mandat du comité de surveillance, dont les membres sont entrés en fonction en décembre 2005.

4. La principale responsabilité du comité de surveillance durant son mandat a été de veiller à ce que l’indépendance de l’OLAF ne soit en aucun cas compromise. Le comité estime que les risques d’abus d’influence lors de l’ouverture, de la poursuite et de l’exécution d’une enquête peuvent venir de n’importe quelle source. Il a accordé une attention particulière aux pressions plus subtiles susceptibles d’affecter l’indépendance de l’OLAF, tels les efforts des institutions, organes et organismes, États membres ou autres tierces parties pour entraver l’action de l’OLAF lors de l’ouverture ou de l’exécution d’une enquête (en refusant ou en retardant la transmission de preuves ou documents à l’OLAF, en entravant ce dernier dans ses activités d’enquête, ou en restreignant indûment ses ressources opérationnelles, financières ou humaines). Le contrôle des enquêtes de l’OLAF par le comité de surveillance a donc couvert une vaste gamme de questions.

5. Le comité de surveillance a accordé une attention particulière à l’application des dispositions juridiques énoncées dans le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil (1) garantissant l’indépendance de l’OLAF: les garanties associées au poste de directeur général de l’OLAF, et l’existence et les pouvoirs du comité de surveillance. Ce dernier a activement participé à la procédure de recrutement du nouveau directeur général de l’OLAF et a exprimé ses opinions concernant les modifications de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 (2) qui concernent cette procédure, ainsi que les modifications relatives au mandat, au statut, au rôle et à l’indépendance du directeur général de l’OLAF.

6. Le comité de surveillance a contrôlé attentivement l’exercice de la fonction d’enquête de l’OLAF afin d’être en mesure de repérer toute pression indue sur l’Office, susceptible de compromettre son indépendance. Sur la base de l’examen approfondi d’un échantillon représentatif de dossiers variés et de nombreuses discussions avec les enquêteurs, les administrateurs et les directeurs de l’OLAF, le comité de surveillance a évalué les aspects qu’il jugeait essentiels à l’efficacité et à l’indépendance du travail d’enquête de l’OLAF: compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF, durée des enquêtes, respect par l’OLAF des règles procédurales durant les enquêtes, coopération et échange d’informations avec les États membres et les institutions, organes et organismes concernés, dans le contexte de la fonction d’enquête de l’OLAF.

7. Le comité de surveillance a évalué l’impact de la gestion de l’OLAF sur les enquêtes. Il a accordé une attention spéciale à des questions telles que la gestion des enquêtes, le budget, ainsi que l’organisation administrative et la politique du personnel, dans le contexte de la fonction d’enquête et des règles procédurales de l’OLAF.

2. GARANTIES JURIDIQUES DE L’INDÉPENDANCE DE L’OLAF DANS SES ENQUÊTES

8. Bien que l’OLAF fasse officiellement partie de la Commission européenne d’un point de vue administratif, il est indépendant de cette dernière en ce qui concerne ses activités d’enquête. Le cadre juridique régissant les enquêtes de l’OLAF distingue deux types de garanties destinées à assurer l’indépendance opérationnelle de l’OLAF et «la bonne exécution de la fonction d’enquête de l’Office» (3): l’indépendance du directeur de l’Office et le rôle du comité de surveillance.

2.1. Indépendance du directeur général de l’OLAF

9. L’ouverture, le traitement et la clôture des dossiers de l’OLAF relèvent exclusivement du directeur général de l’OLAF. Son indépendance est donc une condition préalable indispensable pour que l’OLAF mène ses enquêtes administratives sans subir d’influence ou de pression extérieures. Dans plusieurs avis, le comité de surveillance a exprimé son opinion concernant le recrutement du directeur général, les moyens de garantir son indépendance et la question de la suppléance.

2.1.1. Recrutement du directeur général de l’OLAF

10. En 2010, le comité de surveillance a participé activement à la procédure de nomination au poste de directeur général et a formulé son avis no 2/2010 sur la nomination du directeur général de l’OLAF. Le comité de surveillance a déclaré que le bon fonctionnement de l’OLAF nécessitait du directeur général une aptitude au commandement, des compétences de gestion avérées et la capacité confirmée de diriger de grandes équipes. Plus spécifiquement, le comité de surveillance a souligné que le directeur général de l’OLAF devait posséder la capacité et la détermination nécessaires pour administrer une organisation complexe, aux multiples fonctions, dans un environnement international, afin d’obtenir des résultats concrets dans la lutte contre la fraude et la corruption en Europe. Il devait avoir une expérience suffisante dans ce domaine pour susciter le dévouement et le respect d’une équipe hautement spécialisée, et pour assurer la crédibilité à l’intérieur comme à l’extérieur de l’OLAF.

11. De plus, dans son avis no 3/2010, le comité de surveillance a accueilli favorablement la nouvelle procédure de recrutement, telle qu’énoncée à l’article 12, paragraphe 2, du règlement modifié (CE) no 1073/1999. Cette procédure satisfait pleinement à l’exigence d’indépendance, et l’accord conjoint des trois institutions (Parlement européen, Conseil et Commission européenne) permet de renforcer la position du directeur général de l’OLAF.

2.1.2. Moyens d’assurer l’indépendance du directeur général de l’OLAF

12. Le directeur général de l’OLAF doit exercer ses tâches en toute indépendance. Il a la responsabilité générale d’assurer l’indépendance de l’ensemble de l’Office dans ses activités opérationnelles, et bénéficie à cette fin depuis toujours du soutien du comité de surveillance. Le cadre juridique régissant les enquêtes de l’OLAF prévoit plusieurs mécanismes permettant au directeur général d’agir de manière indépendante. Le comité de surveillance a exprimé son opinion concernant certains d’entre eux dans ses avis et dans les précédents rapports annuels.

13. Il appartient notamment au directeur général de l’OLAF de décider de l’ouverture et de l’exécution des enquêtes, ainsi que de l’établissement des rapports, sans qu’il ait besoin de solliciter ou d’accepter des instructions extérieures (4). De plus, s’il estime qu’une mesure prise par la Commission met en cause son indépendance, le directeur général dispose d’un recours contre son institution devant la Cour de justice. À la lumière des malentendus récents entre le Parlement européen et l’OLAF, le comité de surveillance déclare, dans son avis no 4/2011, que cette possibilité doit être étendue à tous les institutions, organes et organismes (5) dans la proposition modifiée du règlement (CE) no 1073/1999. Dans un tel cas, le directeur général doit informer immédiatement le comité de surveillance et solliciter son appui total.

14. De plus, à la différence d’autres directeurs généraux de la Commission européenne, le directeur général de l’OLAF a le pouvoir d’agir en tant qu’autorité investie du pouvoir de nomination ou en tant qu’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (6). Étant donné qu’il doit gérer les ressources humaines de manière à répondre au mieux aux besoins opérationnels de l’OLAF, le comité de surveillance estime que ce rôle doit être renforcé, le laissant libre de recruter des enquêteurs dotés des compétences et qualifications requises pour accomplir toutes les activités opérationnelles de l’OLAF. Cette fonction doit relever de la seule responsabilité du directeur général, et se distinguer des procédures de recrutement du reste de la Commission européenne. Cette responsabilité ne doit pas être cédée à la Commission européenne. Le comité de surveillance réaffirme la nécessité de mieux définir la politique des ressources humaines, en introduisant une stratégie qui reflète les priorités opérationnelles de la direction (7).

15. Enfin, le comité de surveillance souligne, dans son avis no 4/2011, qu’il est essentiel de préserver la conduite indépendante des enquêtes de l’OLAF et qu’aucune délégation des fonctions d’enquête du directeur général à un ou plusieurs membres du personnel de l’OLAF ne doit diminuer les responsabilités de la personne désignée envers les institutions ni compromettre son indépendance (8).

2.1.3. Le directeur général suppléant

16. En janvier 2010, les institutions ont été confrontées à l’absence de directeur général de l’OLAF [la nomination d’un directeur est requise par l’article 12 du règlement (CE) no 1073/1999]. La Commission européenne a alors nommé un directeur général par intérim sans consultation ni accord préalables avec les deux autres institutions (Parlement européen et Conseil). Le comité de surveillance a suggéré que «la personne qui remplit le rôle de directeur général faisant fonction durant la période transitoire [fasse] l’objet d’un consensus» des trois institutions (9).

17. À la lumière de ces événements, le comité de surveillance a estimé qu’il était important d’assurer la continuité de l’exécution indépendante des enquêtes de l’OLAF grâce à la création, dans le règlement (CE) no 1073/1999, d’un poste permanent de directeur général suppléant. Le directeur général suppléant serait choisi parmi les directeurs de l’OLAF, en accord avec les trois institutions, et pourrait remplacer le directeur général au cas où ce dernier démissionnerait, prendrait sa retraite, serait en congé maladie ou se trouverait dans l’incapacité de s’acquitter de ses obligations pour toute autre raison (10).

2.2. Rôle du comité de surveillance

18. Le comité de surveillance a été créé pour conforter l’indépendance de l’Office par le contrôle régulier qu’il exerce sur l’exécution de la fonction d’enquête de l’OLAF. Son indépendance est un facteur clé de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Par conséquent, les ressources du comité de surveillance (appui de son secrétariat et accès aux dossiers de l’OLAF) doivent être appropriées et suffisantes pour lui permettre de remplir son rôle et d’exercer ses fonctions en toute indépendance. Le comité a régulièrement exprimé ses opinions à ce sujet, à la fois dans ses rapports annuels et dans ses avis.

2.2.1. Accès du comité de surveillance aux dossiers de l’OLAF

19. Comme il l’a souligné dans son avis no 4/2011, le comité de surveillance, en tant qu’organe indépendant, ne fonde pas son activité de contrôle sur les seules informations communiquées par l’OLAF. Il doit être capable d’effectuer sa propre analyse, en utilisant non seulement les documents et informations transmis par l’OLAF [conformément au règlement (CE) no 1073/1999], mais aussi toute la documentation qu’il juge nécessaire à l’accomplissement de sa tâche. Dans ce contexte, il est essentiel que le comité de surveillance et son secrétariat aient accès aux dossiers de l’OLAF pour obtenir les informations nécessaires à la mission du comité, qui consiste à conforter l’indépendance de l’Office en contrôlant régulièrement sa fonction d’enquête.

2.2.2. Le secrétariat du comité de surveillance

20. Les membres du comité de surveillance sont assistés par un secrétariat dans l’exécution de leurs tâches. Le secrétariat est assuré par l’Office (11). Le comité de surveillance a toujours souligné la nécessité pour son secrétariat de travailler de manière indépendante, sous la supervision et la direction du président et des autres membres du comité de surveillance. Selon ce dernier, le fonctionnement indépendant du secrétariat nécessite d’inclure dans le texte même du règlement (CE) no 1073/1999 des garanties supplémentaires, concernant par exemple le nombre de membres du secrétariat, leur nomination et leur évaluation [voir l’avis no 4/2011 du comité de surveillance (12)].

21. Le comité de surveillance a réaffirmé, durant tout son mandat, que le secrétariat devait être doté de ressources humaines d’un niveau adéquat, en nombre suffisant: un chef d’unité, quatre administrateurs et trois assistants. Il est donc très déçu de constater que l’OLAF, loin de prendre en compte ses recommandations répétées, prévoit une réduction de huit à six postes. Le comité de surveillance note également avec inquiétude que la nomination du prochain chef d’unité du secrétariat a été effectuée par le directeur général de l’OLAF. Ces deux décisions ont été prises sans la moindre consultation préalable du comité de surveillance.

22. Selon le comité, conformément à l’article 11 de son règlement intérieur (13), les membres du secrétariat devraient à l’avenir être nommés sur proposition du comité de surveillance, par une autorité distincte du directeur général de l’OLAF, exécuter leurs tâches en rendant compte au comité de surveillance et en se conformant exclusivement à ses instructions, et être périodiquement évalués par le comité de surveillance (14). Fort de ses six années d’expérience, le comité de surveillance pense que son indépendance et celle de son secrétariat seraient illusoires si les membres du secrétariat continuaient à être nommés, dirigés et évalués par l’office qu’il est chargé de contrôler.

3. CONTRÔLE DE L’EXERCICE DE LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

23. Durant tout son mandat, le comité de surveillance a utilisé pleinement les mécanismes juridiques prévus par le législateur pour qu’il assure le contrôle régulier de la fonction d’enquête de l’OLAF et veille ainsi à ce que son indépendance ne soit pas compromise. Sur la base des informations transmises par le directeur général de l’OLAF (15) ou de sa propre initiative (16), le comité de surveillance a examiné attentivement les aspects de la fonction d’enquête de l’OLAF qu’il jugeait essentiels à la sauvegarde de son indépendance opérationnelle: compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF, durée des enquêtes, respect des règles de procédure, coopération et échange d’informations avec les États membres et avec les institutions, organes et organismes.

3.1. Compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF

24. Dans son avis no 3/2010, le comité de surveillance souhaitait que le règlement modifié (CE) no 1073/1999 inclue une définition claire des compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF à chaque étape, notamment en ce qui concerne les contrôles et vérifications sur place prévus par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 (17). Les difficultés récentes ont montré qu’il fallait aussi renforcer le droit d’accès de l’OLAF, sans préavis et sans délai, à toute information détenue par les institutions, organes ou organismes (18).

25. L’OLAF s’est vu refuser l’accès immédiat et automatique aux bases de données de la Commission européenne contenant des données à caractère personnel alors qu’il envisageait d’ouvrir une enquête. L’avis no 1/2011 du comité de surveillance, publié à la demande du directeur général, soutenait l’OLAF dans son dialogue avec la Commission européenne sur cette question (pour plus de détails, voir le point 3.5.1 ci-après).

26. Les compétences de l’OLAF concernant l’ouverture et l’exécution d’une enquête interne sur les membres du Parlement européen, et son droit d’accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par cette institution et à ses locaux ont également été contestés. Le comité de surveillance a de nouveau soutenu l’OLAF et, à la demande du directeur général, a formulé son avis no 2/2011. Il y affirmait que le fait d’empêcher l’OLAF d’exercer cette activité d’enquête essentielle, à la suite de l’interprétation du mandat de l’OLAF par une institution, un organe ou un organisme, constituait une limitation de l’exécution indépendante des enquêtes par l’OLAF.

27. Dans son avis no 4/2011, le comité de surveillance regrettait que, à ce jour, les compétences et pouvoirs d’enquête de l’OLAF n’aient pas été clairement définis, notamment en ce qui concerne les enquêtes dans les institutions, organes et organismes (19).

3.2. Durée des enquêtes

28. Le comité de surveillance a accordé une grande attention à la durée des enquêtes de l’OLAF, notamment en ce qui concerne le fonctionnement des délais ou les retards inexpliqués au cours des enquêtes. La durée des enquêtes a également été contrôlée afin de vérifier que les éventuels retards indus n’étaient pas liés à une raison qui aurait compromis leur exécution indépendante ou mis en péril leurs résultats. Le comité de surveillance a examiné un total de quatre cent vingt-cinq enquêtes de plus de neuf mois, ainsi que plusieurs affaires non closes après plus de quatre années d’enquête. Ses conclusions ont été présentées dans deux avis (20) et décrites dans chaque rapport annuel du comité de surveillance.

29. Dans son avis no 1/2007, le comité de surveillance a recommandé que les rapports transmis par l’OLAF sur les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois indiquent plus clairement les raisons des retards exceptionnels des enquêtes (21). Le comité de surveillance a donc pu déterminer plus aisément les raisons de ces retards, et l’OLAF a largement éliminé les raisons inexpliquées, après avoir modifié la forme des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois».

30. Cela ne signifie pas pour autant que le comité de surveillance soit convaincu que les enquêtes sont achevées dans un délai acceptable. Il a au contraire observé que les enquêtes, parfois consacrées à des sujets relativement simples, étaient excessivement longues dans de nombreux cas. Fait significatif, il y a actuellement trente-six enquêtes ouvertes depuis plus de quatre ans (22). Cela peut être dû à l’insuffisance des effectifs expérimentés affectés à certaines enquêtes, ou au fait que les enquêteurs ouvrent une nouvelle enquête sans avoir achevé la précédente. Cette question inquiète beaucoup le comité de surveillance, qui a notamment suggéré de meilleures méthodes de contrôle et de planification des enquêtes, afin que les responsables puissent utiliser leurs enquêteurs de manière plus satisfaisante et diriger plus efficacement le déroulement des enquêtes (23).

3.3. Respect des garanties procédurales lors des enquêtes

31. L’indépendance de l’OLAF dépend, dans une grande mesure, de sa capacité et de sa volonté de respecter les droits fondamentaux et les garanties procédurales lorsqu’il mène ses enquêtes. En négligeant ces principes, l’OLAF s’exposerait aux critiques, à la résistance des parties concernées et aux interventions politiques. C’est pourquoi le comité de surveillance s’est toujours vivement intéressé au respect de ces droits et garanties et a accompli des efforts considérables, à la fois pour évaluer la manière dont l’OLAF assure le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales, et pour encourager activement l’élaboration de normes pertinentes applicables à l’OLAF dans ce domaine.

32. Lorsqu’il a examiné les dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, le comité de surveillance a accordé une attention particulière aux aspects matériels et procéduraux des enquêtes. En se fondant sur ces dossiers, le comité de surveillance a évalué la manière dont l’OLAF assurait le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans ses enquêtes. Ses conclusions et ses recommandations sont résumées dans son avis no 5/2010. Dans cet avis, le comité de surveillance a conclu que, dans l’ensemble, l’OLAF respectait les droits fondamentaux et les garanties procédurales, mais a découvert des problèmes spécifiques tels que les lacunes procédurales, les erreurs administratives et les pratiques divergentes dans les unités d’enquête.

33. Le comité de surveillance a formulé des recommandations destinées à améliorer les méthodes d’enquête actuelles. Il a notamment suggéré des mesures précises que l’OLAF devrait prendre pour renforcer le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chaque étape d’une enquête. Il a de plus recommandé que l’OLAF procède à des améliorations spécifiques de son manuel (24) et veille au respect des règles fixées. Le comité de surveillance a également conseillé de renforcer les mécanismes de contrôle de l’impartialité, la confidentialité et la durée des enquêtes. Enfin, il a fourni à l’OLAF une grille d’analyse pour les droits fondamentaux et les garanties procédurales, destinée à guider les enquêteurs durant leurs enquêtes et l’équipe de direction lors du contrôle de la légalité des enquêtes.

34. Le comité de surveillance note avec satisfaction que, en réponse à son avis no 5/2010, le directeur général a décidé d’appliquer la plupart de ses recommandations au sein de l’OLAF.

35. Le comité de surveillance a également contribué au débat sur la révision du règlement (CE) no 1073/1999, exhortant la Commission européenne et le législateur à profiter de cette révision pour renforcer la protection des droits fondamentaux et des garanties procédurales des personnes impliquées dans les enquêtes de l’OLAF. Le comité de surveillance a formulé trois avis à ce sujet (25).

36. Le comité de surveillance a notamment souligné que, lors de la définition des normes pour les garanties procédurales, il fallait toujours rechercher l’équilibre entre les intérêts des parties concernées et l’efficacité de l’exécution des enquêtes. Cet équilibre est particulièrement délicat lors de la mise en place d’une procédure administrative qui n’inclut pas de mesure coercitive et a un impact relativement limité sur le statut juridique de la personne concernée. Le fait d’accorder trop de poids aux aspects procéduraux risque de nuire à l’exécution efficace de l’enquête. Ce danger est notamment illustré par la question complexe du report de l’obligation de l’OLAF d’inviter la personne concernée à présenter ses observations et par la nécessité pour l’OLAF d’obtenir l’accord préalable du secrétaire général ou du président de l’institution, organe ou organisme impliqué (voir le point 3.5.4 ci-après).

3.4. Coopération et échange d’informations avec les États membres

37. L’efficacité de l’activité opérationnelle de l’OLAF dépend fortement de sa coopération avec les États membres et de la contribution de chacun durant l’enquête et les étapes suivantes. À cet égard, le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF par le comité de surveillance recouvrait deux aspects.

38. Le comité de surveillance était particulièrement conscient de la nécessité d’améliorer le flux d’informations entre les autorités des États membres et l’OLAF. Il cherchait notamment à garantir que les États membres n’agissaient pas d’une manière susceptible d’entraver activement l’OLAF dans son activité d’enquête, par exemple en s’abstenant de transmettre des preuves ou des documents à l’OLAF ou en retardant cette transmission. En examinant les rapports sur les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois, le comité de surveillance a constaté que, dans plusieurs dossiers, l’OLAF expliquait l’inachèvement des enquêtes au cours de cette période par le manque de coopération des États membres (26). Si ce motif a été invoqué à tort dans certains cas, il l’a été avec raison dans d’autres cas. Le comité de surveillance a également noté que l’OLAF rencontrait des problèmes pour trouver les autorités nationales compétentes qui soient capables de lui fournir l’aide nécessaire, par exemple lorsqu’il devait effectuer des vérifications sur place dans les locaux des opérateurs économiques. C’est pourquoi le comité de surveillance, dans son avis no 4/2011, a soutenu la révision du règlement (CE) no 1073/1999 qui oblige chaque État membre à désigner rapidement l’autorité nationale compétente chargée d’aider l’OLAF dans ses enquêtes, principalement dans le domaine des dépenses directes.

39. Une analyse attentive des dossiers reste nécessaire dans les cas où l’OLAF s’est heurté au manque de coopération des États membres.

40. En second lieu, gardant à l’esprit que l’OLAF ne peut engager des poursuites, le comité de surveillance estime qu’une coopération étroite entre l’OLAF et les autorités judiciaires nationales, ainsi qu’un suivi adéquat des recommandations de l’OLAF, restent essentiels à la réussite des enquêtes. À la lumière de ces considérations, le comité de surveillance a étudié les dossiers nécessitant de transmettre des informations aux autorités nationales. Il entendait ainsi évaluer la qualité des rapports d’enquête de l’OLAF et leur utilité pour ces autorités, et comprendre pourquoi ces dernières avaient refusé certains dossiers (27). Le comité de surveillance voulait aussi s’assurer que les conclusions des enquêtes se fondaient exclusivement sur des éléments de preuve admissibles dans les procédures judiciaires de l’État membre où leur utilisation s’avérait nécessaire (28).

41. Le comité de surveillance a remarqué que, dans certains cas, les autorités judiciaires nationales n’avaient pas suivi les recommandations de l’OLAF pour diverses raisons: prescription, manque de hiérarchisation ou absence évidente de preuves. Toutefois, le comité a noté que le nombre d’affaires dans lesquelles les autorités nationales ne pouvaient intenter d’action en raison de la prescription diminuait progressivement à mesure que la qualité des informations fournies dans les rapports s’améliorait (notamment l’analyse des délits présumés et des règles applicables dans l’État membre auquel le rapport était transmis).

42. Le comité de surveillance pense que la majorité de ces problèmes pourrait être évitée en impliquant, à un stade précoce, les experts dans les systèmes juridiques nationaux concernés, qu’il s’agisse des magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» de l’OLAF ou des juristes d’un service similaire relevant des activités d’enquête de l’OLAF.

3.5. Coopération et échange d’informations avec les institutions, organes et organismes dans le contexte de la fonction d’enquête de l’OLAF

43. Pour s’acquitter de sa mission, l’OLAF doit obtenir l’assistance et la confiance totales des institutions, organes et organismes. Sans leur confiance, l’OLAF ne peut pas mener d’enquête complète et efficace en toute indépendance, car de nombreuses affaires requièrent la coopération de leurs effectifs.

44. Le comité de surveillance a toujours souligné qu’une coopération étroite entre l’OLAF et les institutions et organes compétents, ainsi que le suivi adéquat des recommandations de l’OLAF, était essentielle à la réussite des enquêtes. Il souhaite cependant s’assurer que toutes les parties coopérant avec l’OLAF n’agissent pas d’une manière susceptible d’entraver activement le travail de l’OLAF. Le comité de surveillance a donc observé attentivement et contrôlé les aspects de la coopération en rapport avec l’indépendance opérationnelle de l’OLAF: accès de l’OLAF aux informations détenues par les institutions, relations avec l’Office d’investigation et de discipline (IDOC) et les autres services des institutions de l’Union européenne, suivi des recommandations de l’OLAF par les institutions, situations où l’OLAF diffère l’obligation d’inviter la personne concernée à présenter ses observations, transmission des rapports d’enquête, communication d’informations par l’OLAF aux institutions, organes et organismes, et échange d’opinions avec les institutions.

3.5.1. Accès de l’OLAF aux informations détenues par les institutions

45. Le comité de surveillance a été amené à examiner un domaine dans lequel la confiance semble avoir été brisée: l’accès de l’OLAF aux bases de données détenues par la Commission européenne. L’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1073/1999 reconnaît clairement le droit d’accès de l’OLAF, sans préavis et sans délai, à toute information détenue par les institutions, organes et organismes. Toutefois, le comité de surveillance a noté que depuis sa création, l’OLAF avait rencontré des difficultés d’accès aux informations détenues par certaines institutions. Ces institutions sont particulièrement réticentes à accorder à l’OLAF un accès rapide et discret à certaines catégories de données à caractère personnel, en raison d’une interprétation très restrictive du règlement (CE) no 45/2001 (29). Le comité de surveillance a estimé qu’une telle attitude était un signe de méfiance vis-à-vis de l’OLAF et pouvait aussi nuire à son indépendance dans l’exécution des enquêtes.

46. En mai 2011, le comité de surveillance a émis un avis (30) favorable à un accès rapide et discret, notamment au stade initial d’une enquête, avant l’ouverture du dossier, afin que l’OLAF puisse évaluer si les documents répondent à ses critères d’enquête. Cette précaution est particulièrement adaptée en cas de conflit d’intérêts potentiel.

47. L’OLAF a besoin d’accéder aux informations contenues dans les bases de données relatives aux ressources humaines gérées par la Commission européenne. En particulier, l’OLAF réclame l’accès aux données concernant les employés individuels et les membres de leur famille («données relatives à l’arbre généalogique»).

48. Cette question se pose depuis longtemps, et aucun accord sur la marche à suivre n’a été atteint à ce jour. Il reste à espérer que ce problème ancien puisse être résolu par l’application des recommandations du comité de surveillance et la poursuite du dialogue engagé entre l’OLAF et la Commission européenne.

49. Le comité de surveillance pense que la révision du règlement (CE) no 1073/1999 devrait aussi permettre de traiter cette question. Il a déclaré, dans son avis no 4/2011, que le nouveau règlement devrait inclure des dispositions permettant d’atteindre un équilibre adéquat entre les règles pertinentes relatives à la protection des données et la nécessité pour l’OLAF d’accéder aux informations détenues par les institutions avant l’ouverture d’un dossier et à tous les stades de l’enquête.

50. Le comité de surveillance a également recommandé que l’OLAF lui transmette systématiquement toute information concernant l’absence de signalement ou la notification tardive d’un cas de fraude, ainsi que la non-communication, par une institution, un organe ou un organisme, des informations qu’ils détiennent.

3.5.2. Relations avec l’IDOC et d’autres services des institutions de l’Union européenne

51. La manière dont l’OLAF utilise ses ressources d’investigation limitées est une source de préoccupation constante pour le comité de surveillance. Ce dernier pense que l’OLAF doit concentrer ses efforts sur les affaires susceptibles d’être résolues et d’offrir un bon rapport coût-efficacité. L’OLAF ne pourra mener des enquêtes sur les cas les plus graves de fraude ou d’irrégularité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union qu’en utilisant efficacement ses ressources, confiant les autres affaires à des organes plus adaptés, tels l’IDOC, le bureau de sécurité de la Commission européenne ou les services compétents des autres institutions.

52. À la lumière de ces considérations, le comité de surveillance a recommandé que l’OLAF formule une politique interne «de minimis» conforme à la politique et aux priorités d’enquête de l’OLAF, afin de consacrer si possible ses ressources à enquêter sur les affaires plus graves. Le comité de surveillance a examiné cette politique et résumé ses conclusions dans son avis no 5/2008. Il a suggéré un ensemble de recommandations qui prennent notamment en compte la nécessité de coopérer avec l’IDOC et les autres services des institutions de l’Union. Le partage des tâches suppose de définir les responsabilités relatives aux enquêtes. En conséquence, le comité de surveillance a encouragé l’OLAF à améliorer le processus d’échange d’informations et de coopération avec ces services, tout en soulignant qu’aucun accord de coopération ne devait limiter les compétences clés de l’OLAF ni son indépendance dans le contexte de ses enquêtes.

53. Le comité de surveillance a contrôlé l’application de son avis (31) et a constaté avec satisfaction que des règles «de minimis» avaient été ajoutées au manuel de l’OLAF (32). Il a également approuvé l’initiative visant à clarifier l’application de la politique «de minimis» grâce à des lignes directrices opérationnelles, ainsi que la création d’une annexe «de minimis» énumérant les différents critères à prendre en compte dans la décision d’ouvrir une enquête externe.

3.5.3. Suivi des recommandations de l’OLAF par les institutions

54. Le directeur général de l’OLAF a l’obligation d’informer le comité des cas où l’institution, l’organe ou l’organisme concerné n’a pas donné suite aux recommandations de l’Office (33). Le comité de surveillance a abordé cette question dans chaque rapport annuel et noté que deux cas seulement avaient été notifiés durant les six années de son mandat. Ce faible nombre ne lui a donc pas permis de parvenir à une conclusion générale ni de formuler des recommandations. Le comité de surveillance a craint que cette absence de notification ne reflète une absence de mécanisme de suivi adapté, et a recommandé que l’OLAF instaure dès que possible un système de notification systématique dans de tels cas. Selon le comité de surveillance, l’indépendance de l’OLAF pourrait être gravement menacée s’il ne réagit pas lorsque ses homologues négligent ses recommandations.

3.5.4. Accord du secrétaire général ou du président d’une institution, d’un organe ou d’un organisme pour différer l’obligation d’inviter la personne concernée à présenter ses observations

55. Lorsqu’il effectue des enquêtes internes, l’OLAF doit obtenir l’accord préalable du secrétaire général ou du président de l’institution, de l’organe ou de l’organisme impliqué s’il décide de différer l’obligation d’inviter la personne concernée par l’enquête à présenter ses observations. Cette exigence a pour objectif de veiller au respect des droits de la défense des personnes concernées (34). Toutefois, selon le comité de surveillance, si une institution refuse son accord ou tarde à le donner, l’indépendance de l’OLAF dans l’exécution de son enquête peut être compromise (35): à plusieurs reprises, des dossiers d’enquête de l’OLAF n’ont pu être transmis aux autorités judiciaires nationales parce que l’institution ou l’organe concerné a tardé à donner son accord. Le comité de surveillance a déclaré, dans son avis no 4/2011, que le nouveau règlement devait inclure des dispositions permettant d’éviter de telles situations à l’avenir, et a estimé que ce problème était traité de manière inadéquate dans l’actuelle proposition de révision du règlement (CE) no 1073/1999.

56. En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le comité de surveillance doit être informé systématiquement de tous les cas dans lesquels les institutions, organes ou organismes ont refusé ou retardé inutilement l’accord requis pour différer l’obligation d’inviter la personne concernée à présenter ses observations.

3.5.5. Transmission de rapports d’enquête et communication d’informations par l’OLAF aux institutions, organes et organismes

Communication d’informations par l’OLAF aux institutions, organes et organismes

57. Dans le contexte de la législation actuelle, l’OLAF a l’obligation juridique d’informer une institution, un organe ou un organisme lorsqu’une enquête interne révèle qu’un membre ou membre du personnel peut être concerné, sauf si les affaires nécessitent un secret absolu aux fins de l’enquête ou si l’enquête relève de la compétence d’une autorité judiciaire nationale. Dans son avis no 4/2011, le comité de surveillance a exprimé ses inquiétudes quant à la proposition législative modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 et les règles actuelles (36), parce qu’elle pourrait priver l’OLAF de la possibilité de préserver la confidentialité de son enquête si nécessaire.

Transmission de rapports d’enquête par l’OLAF aux institutions, organes et organismes

58. Le comité de surveillance a pris note de la décision de l’OLAF d’adresser à la Commission européenne, en réponse à sa demande, tous les rapports d’enquête finaux rédigés à l’issue d’enquêtes internes closes sans suivi. De plus, l’OLAF a décidé d’appliquer une politique similaire aux autres institutions et organes, sauf disposition contraire. Le comité de surveillance a résolu d’évaluer cette pratique, dans le but délibéré de déterminer si elle pouvait menacer l’indépendance des enquêtes de l’OLAF. L’avis no 5/2011 du comité de surveillance expose les conclusions du comité de surveillance après examen de dix-sept cas, ainsi que son opinion concernant la base juridique de ces transmissions et la conformité de cette pratique avec la législation de l’Union européenne.

59. Plus spécifiquement, le comité de surveillance a redouté que cette transmission affecte les droits des personnes impliquées dans les enquêtes et les incite à intenter une action en dommages-intérêts devant la Cour européenne de justice, ce qui porterait préjudice à la crédibilité et à la réputation de l’OLAF. La transmission de rapports d’enquête finaux contenant des informations sensibles sur les témoins, les informateurs et les dénonciateurs pourrait aussi menacer l’aboutissement des enquêtes en dissuadant ces personnes de se présenter et d’aider l’OLAF et en dévoilant des informations inutiles liées à d’autres enquêtes en cours de l’OLAF. À tout le moins, cette pratique pourrait donner aux autres institutions des moyens inappropriés d’influencer l’activité d’enquête de l’OLAF, ce qui nuirait à la confiance du public en l’indépendance de l’OLAF.

60. Le comité de surveillance recommande que l’OLAF reconsidère sa décision de transmettre ces rapports d’enquête aux institutions, organes ou organismes concernés sans prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que cette pratique soit conforme à la législation de l’Union et ne menace pas l’efficacité et l’indépendance de ses enquêtes.

3.5.6. Échange de vues avec les institutions

61. L’un des objectifs de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 est d’améliorer la gouvernance de l’OLAF et de renforcer sa coopération avec les institutions, tout en respectant son indépendance opérationnelle. Le dialogue interinstitutionnel régulier initialement proposé a été remplacé par un échange de vues moins formel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne, avec la participation de l’OLAF et du comité de surveillance. Ce dernier a exprimé ses opinions concernant les deux propositions dans ses avis nos 3/2010 et 4/2011.

62. Le comité de surveillance a déclaré qu’un dialogue officiel ou un échange de vues avec les institutions pourraient soutenir les activités de l’OLAF, mais ne devraient en aucun cas donner lieu à une mise en cause de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF (37). Il a notamment été proposé que l’OLAF prenne des mesures appropriées en tenant compte des opinions exprimées dans l’échange de vues. Une telle possibilité pourrait nuire à l’indépendance du directeur général. Ce dernier pourrait subir la pression des institutions, notamment en ce qui concerne la définition des priorités stratégiques des politiques d’enquête de l’OLAF.

4. CONTRÔLE DE L’IMPACT DE LA GESTION SUR LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

63. Dès le départ et tout au long de son mandat, le comité de surveillance a souligné la nécessité pour l’OLAF d’appliquer une politique d’encadrement fiable et efficace, d’exposer des règles d’enquête claires et de veiller à la gestion adaptée des enquêtes. Le comité de surveillance accorde de plus une grande importance à l’introduction de mécanismes de contrôle interne concernant la durée des enquêtes et le respect des garanties procédurales dans les enquêtes et les situations de conflit d’intérêts potentiel. Toutes ces questions ont un impact direct sur l’exécution indépendante des enquêtes et ont donc été contrôlées attentivement par le comité de surveillance.

4.1. Gestion des enquêtes

4.1.1. Planification et direction stratégique des enquêtes

64. D’après l’analyse des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» par le comité de surveillance (38), les enquêtes souffraient d’un manque de méthode, et de nombreux retards dans le traitement des dossiers pourraient être évités en améliorant la gestion et la planification des enquêtes. Le comité de surveillance s’inquiétait de ces conclusions et pensait que, si chaque étape de l’enquête était insuffisamment planifiée, les enquêteurs risquaient constamment de dévier des objectifs fixés au début de l’enquête. Cela pouvait entraîner un manque de responsabilité et porter gravement atteinte à l’indépendance même de l’enquête. Gardant à l’esprit qu’une enquête doit être soigneusement planifiée pour être ciblée et couronnée de succès, le comité de surveillance a donc étudié un certain nombre de dossiers de l’OLAF pour établir dans quelle mesure la planification des enquêtes aide l’OLAF à mener ses enquêtes.

65. Dans son avis no 4/2010, le comité de surveillance a noté l’absence récurrente de planification adéquate des enquêtes. Cette absence a un impact négatif sur l’efficacité des travaux de l’OLAF et la durée de ses enquêtes. Le comité de surveillance a également noté que le manuel de l’OLAF proposait des lignes directrices pour concevoir un plan de travail initial au stade de l’évaluation, mais ne fournissait pas d’indications pour élaborer un plan d’enquête complet après le début de celle-ci.

66. Le comité de surveillance a souligné la nécessité pour l’OLAF de réduire la durée excessive de certaines enquêtes en instaurant des procédures et des délais précis. Il a conseillé à l’OLAF d’appliquer, à tous les stades de l’enquête, une politique de programmation adéquate, assortie de contrôles réguliers, de calendriers réalistes et de mises à jour périodiques pour veiller au respect des instructions. Il a notamment recommandé d’élaborer, au début de chaque enquête, un plan détaillé incluant les objectifs de l’enquête, les ressources vraisemblablement requises pour sa réalisation et une estimation des coûts. Le comité a par ailleurs suggéré que les responsables des unités examinent régulièrement les plans d’enquête pour suivre et, le cas échéant, orienter le déroulement des travaux.

67. Grâce aux efforts déployés par le comité de surveillance dans ce domaine, l’OLAF a pris conscience de la nécessité d’adopter une méthode commune de planification stratégique et a commencé à établir des programmes de travail précis applicables dès l’ouverture du dossier. Le comité de surveillance se réjouit aussi de noter que, dès le début de son mandat, le nouveau directeur général de l’OLAF a demandé que des changements soient apportés au manuel, afin d’appliquer les recommandations du comité de surveillance.

68. L’efficacité des mesures prises par l’OLAF devra faire l’objet d’une évaluation ultérieure.

4.1.2. Contrôle interne des enquêtes

69. Le comité de surveillance a souligné l’importance des dispositifs suivants: des mécanismes internes adaptés pour contrôler la qualité et éviter les retards, un système de retour d’information pleinement opérationnel et une évaluation des enquêtes de l’OLAF pour garantir leur indépendance et leur efficacité. L’existence d’un système de contrôle sûr et de points de référence faciliterait non seulement le suivi des performances par la direction de l’OLAF et la définition des domaines problématiques, mais permettrait en outre de prendre des mesures correctrices à partir des enseignements tirés, en suivant les recommandations formulées.

70. À la lumière de ces considérations, le comité de surveillance a accordé une attention particulière au caractère adéquat et à l’efficacité de ces mécanismes, notamment en ce qui concerne le contrôle de la durée des enquêtes et le respect par l’OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales.

Contrôle de la durée des enquêtes

71. Deux avis du comité de surveillance (39) ont souligné des défauts dans l’exécution des enquêtes, dont certains sont liés aux facteurs opérationnels et d’autres aux faiblesses de la planification ou de l’organisation interne. En particulier, le comité de surveillance a noté que l’augmentation de la durée des enquêtes était souvent due à des erreurs de gestion, ou au contrôle insuffisant des véritables raisons de la durée des enquêtes, des délais d’achèvement estimés et du calendrier des mesures d’investigation prévues. Pour le comité de surveillance, ces observations diverses reflétaient les lacunes de la supervision et du contrôle de la gestion quotidienne des dossiers.

72. Le comité de surveillance regrette que, malgré ses recommandations répétées, les mesures visant à instaurer une vérification régulière de la durée des enquêtes n’aient pas été appliquées de manière suffisamment systématique. Le comité de surveillance réaffirme donc la nécessité d’un contrôle efficace de la durée des enquêtes.

Contrôle de l’impartialité des enquêtes

73. Selon le comité de surveillance, l’exécution impartiale des enquêtes va de pair avec l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Le comité a donc recommandé à plusieurs reprises que l’OLAF établisse des mécanismes de contrôle interne stricts pour prévenir tout conflit d’intérêts susceptible de nuire à son indépendance et à sa réputation (40). Dans son avis no 5/2010, le comité de surveillance a formulé des recommandations spécifiques pour que l’OLAF soutienne les mécanismes de contrôle actuels concernant l’impartialité des enquêtes. En évaluant le respect par l’OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales lors des enquêtes, le comité de surveillance s’est particulièrement intéressé à cette question et regrette que les mesures prises par l’OLAF à ce jour restent insuffisantes.

Contrôle de la légalité des enquêtes

74. Le comité de surveillance a noté avec inquiétude que le contrôle de la légalité du travail d’enquête de l’OLAF n’était pas effectué de manière systématique à chaque étape. Cette lacune a parfois entraîné un non-respect des exigences procédurales. Le comité a régulièrement déclaré que, pour assurer le respect effectif des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il était nécessaire de vérifier la légalité des enquêtes, en associant plus étroitement et plus régulièrement les membres de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» (41).

75. Le comité de surveillance a abordé la question du rôle supplémentaire joué par ces magistrats dans chacun de ses précédents rapports d’activité. Ils sont non seulement les principaux points de contact avec les autorités judiciaires nationales, mais ils jouent aussi un rôle important en veillant à ce que les preuves contenues dans les dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales respectent les exigences juridiques de l’État membre concerné. En raison de l’importance de leur rôle, le comité de surveillance a régulièrement encouragé l’implication accrue des magistrats dans les enquêtes. Le comité note que des effectifs de l’OLAF possédant une expérience juridique et judiciaire rejoindront l’unité nouvellement créée de sélection et d’analyse des enquêtes. Selon lui, quelle que soit leur place dans la nouvelle structure de l’OLAF, ils doivent conserver leur rôle précédent. Afin de respecter son obligation juridique (42) de transmettre aux États membres les rapports et les informations obtenues durant ses enquêtes, l’OLAF doit faire appel à des experts en procédures judiciaires et en techniques d’enquête issus de la majorité des États membres.

76. L’efficacité des transmissions d’informations et de rapports d’enquête par l’OLAF aux autorités judiciaires nationales à la suite de sa réorganisation interne devra être examinée à l’avenir.

Conseiller réviseur

77. Le comité de surveillance a pour rôle principal d’effectuer une analyse systémique des enquêtes de l’OLAF et non de traiter les cas individuels. Il a affirmé, dans son avis no 4/2011, qu’il était indispensable de confier les tâches d’examen des procédures ou de traitement des plaintes à une personne indépendante. Cette personne aurait une mission claire qui n’empiéterait pas sur celle du comité de surveillance, et son indépendance serait garantie. Le comité de surveillance a notamment déclaré que cette personne devrait pouvoir analyser les plaintes contre l’OLAF, mais aussi agir de sa propre initiative en assurant le respect régulier des droits procéduraux durant tout le processus d’enquête.

4.2. Budget, organisation administrative et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

78. Le comité de surveillance est légalement tenu de donner son avis sur l’avant-projet de budget annuel de l’OLAF (43). Les avis nos 1/2006, 2/2007, 3/2008, 3/2009, 1/2010 et 3/2011 du comité de surveillance ont abordé des questions budgétaires techniques comme des questions de principe.

79. Plus spécifiquement, le comité de surveillance a souligné que la première mesure à adopter pour garantir l’indépendance de l’OLAF dans ses enquêtes consistait à lui allouer des ressources suffisantes. Un financement substantiel doit être garanti dans le temps. La récession économique entraîne des compressions budgétaires dans l’ensemble de l’Union européenne et l’OLAF ne peut en aucun cas y échapper. Toutefois, en tant qu’organe d’enquête indépendant, il doit être doté d’une autonomie budgétaire optimale. Conformément à la recommandation du comité de surveillance dans son avis no 3/2011, seul le directeur général de l’OLAF devrait pouvoir décider de la répartition des coupes budgétaires au sein de l’Office.

80. Selon le comité de surveillance, l’OLAF doit veiller à ce que ses principales fonctions d’enquête disposent d’effectifs et d’allocations budgétaires adaptés. L’OLAF dépend pour mener ses enquêtes de spécialistes hautement qualifiés, difficiles à recruter dans le contexte des procédures normales d’embauche de la Commission européenne. Le comité de surveillance a souligné à diverses reprises la nécessité pour l’OLAF de définir et de conserver sa propre politique du personnel. L’Office pourrait ainsi attirer des agents temporaires issus des services d’investigation et des organes judiciaires des États membres et leur offrir un parcours professionnel intéressant sur le plan du salaire et de la promotion, ou la possibilité de devenir des membres permanents du personnel.

81. Dans ses divers avis sur le budget de l’OLAF, le comité de surveillance a également demandé que les agents temporaires de l’OLAF soient promus conformément à la décision du directeur général du 30 juin 2005. Le comité de surveillance regrette vivement que, malgré les promesses faites en ce sens, aucune mesure de ce type n’ait été prise à ce jour.

4.3. Règles procédurales des enquêtes de l’OLAF (le manuel)

82. Pendant toute la durée de son mandat, le comité de surveillance a déploré que les enquêtes de l’OLAF se fondent sur des instructions et pratiques hétéroclites au lieu d’obéir à des règles claires. Le comité de surveillance a régulièrement souligné que l’adoption d’un guide simple, pratique et utile, incluant des délais pour les différentes étapes des enquêtes, fournirait un cadre cohérent aux enquêtes de l’OLAF et consoliderait son indépendance opérationnelle. La nécessité de disposer de règles procédurales claires et adaptées, qui renforceraient la légalité, l’efficacité et la transparence des enquêtes, ainsi que la responsabilité de l’OLAF, était un sujet de discussion constant entre le comité de surveillance, le directeur général et les enquêteurs de l’OLAF. De plus, en étudiant différents aspects de l’exercice de la fonction d’enquête de l’OLAF, le comité de surveillance a évalué l’utilité du manuel de l’OLAF.

83. Le comité de surveillance a suivi avec grand intérêt les progrès de la mise à jour du manuel. Il a examiné plusieurs versions et, dans ses précédents rapports annuels, a adressé de nombreux commentaires écrits à l’OLAF. Le comité a constamment déploré qu’aucune version ne réponde à ses attentes. Malgré des améliorations progressives de la forme et du contenu à chaque stade de la rédaction, le nouveau manuel ne forme pas encore un ensemble de règles strictes capables de guider les enquêteurs à travers les différentes étapes d’une enquête. Le comité de surveillance a donc régulièrement conseillé de l’améliorer. Il a en particulier exhorté l’OLAF à suivre les recommandations formulées dans ses précédents rapports d’activité et dans divers avis, notamment en ce qui concerne la politique de minimis, la planification des enquêtes et la protection des droits fondamentaux et des garanties procédurales (44). Le comité de surveillance a également recommandé que le manuel inclue des exemples de bonnes pratiques élaborées dans les enquêtes et qu’une formation approfondie soit régulièrement consacrée au manuel.

84. Le manuel est actuellement réexaminé à la lumière des changements proposés de la structure de l’OLAF et des nouvelles méthodes de travail. La version actualisée nécessitera une évaluation attentive, et le comité de surveillance devra être consulté durant le processus de rédaction.

CONCLUSIONS

Selon les précédents rapports annuels du comité de surveillance, aucun danger réel n’avait compromis l’indépendance de l’OLAF, et aucune menace n’avait été signalée au comité ni remarquée par ce dernier.

Dans le présent rapport, le comité de surveillance a notamment abordé les questions suivantes:

a) la capacité de l’OLAF à accéder aux locaux des membres du Parlement européen;

b) l’accès de l’OLAF à certaines données à caractère personnel dans les fichiers conservés par la Commission européenne;

c) la transmission par l’OLAF aux institutions, organes et organismes concernés des rapports d’enquête finaux rédigés à la suite d’enquêtes internes closes sans suivi;

d) l’obligation de l’OLAF d’obtenir l’accord préalable du secrétaire général ou du président de l’institution, de l’organe ou de l’organisme impliqué avant de différer l’obligation d’inviter la personne concernée par l’enquête interne à présenter ses observations.

Le comité de surveillance regrette que les problèmes suivants remettent en cause l’indépendance de l’OLAF vis-à-vis des institutions dans l’exécution de ses enquêtes.

a) La possibilité pour l’OLAF d’accéder aux locaux du Parlement européen a été non seulement remise en question, mais aussi entravée par le Parlement européen, en violation de dispositions juridiques considérées comme claires par le comité de surveillance;

b) Le comité de surveillance a observé que la Commission européenne était peu disposée à offrir à l’OLAF un accès direct et immédiat à certaines données à caractère personnel, en raison d’une interprétation très restrictive des règles relatives à ces données;

c) Le comité de surveillance a noté avec inquiétude que l’OLAF avait obéi à la requête de la Commission européenne de transmettre régulièrement ses rapports finaux sur les affaires internes closes sans suivi, bien que ces rapports puissent contenir des informations très sensibles;

d) Le comité de surveillance a remarqué que les institutions, organes ou organismes pouvaient entraver toute enquête interne en cours en refusant ou en retardant leur accord, qui est nécessaire pour différer l’obligation d’inviter la personne concernée par l’enquête à présenter ses observations.

Le comité de surveillance répugne à affirmer que ces problèmes reflètent l’intention délibérée des institutions en question d’entraver l’indépendance de l’OLAF dans l’exécution de ses enquêtes. Ils ont toutefois pour effet général d’éroder partiellement l’indépendance de l’OLAF sur le plan pratique.

Le comité de surveillance souligne que le fonctionnement indépendant de l’OLAF ne peut être garanti que si l’indépendance du comité de surveillance est assurée. En entravant le bon fonctionnement du secrétariat du comité de surveillance, l’OLAF met en péril l’indépendance du comité de surveillance et donc la sienne.

Le comité de surveillance pense que les choses vont indubitablement dans la mauvaise direction. Il conseille donc au prochain comité de surveiller de près toute évolution future susceptible d’influer sur l’indépendance de l’OLAF.

(1) JO L 136 du 31.5.1999, p. 1.

(2) Voir le document de réflexion de la Commission européenne sur la réforme de l’OLAF du 6 juillet 2010, SEC(2010) 859, et l’avis no 3/2010 du comité de surveillance; voir aussi la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) no 1074/1999 du 17 mars 2011, COM(2011) 135 final, et l’avis no 4/2011 du comité de surveillance.

(3) Considérant 5 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

(4) Article 12, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1073/1999.

(5) Avis no 4/2011, paragraphe 6.

(6) Article 6, paragraphe 1, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom.

(7) Avis no 3/2011.

(8) Avis no 4/2011, point 4.2.1.

(9) Rapport d’activité 2009-2010 du comité de surveillance, point 3.1.1.

(10) Avis nos 3/2010 et 4/2011.

(11) Article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1073/1999.

(12) Avis no 4/2011, paragraphe 41.

(13) JO L 308 du 24.11.2011, p. 114.

(14) Voir le point 44 de l’avis no 6/2011 de la Cour des comptes de l’Union européenne sur la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) no 1074/1999 (JO C 254, 30.8.2011, p. 1).

(15) Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

(16) Article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999.

(17) Règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292, 15.11.1996, p. 2).

(18) Article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999.

(19) Avis no 4/2011, paragraphe 5.

(20) Avis nos 1/2007 et 2/2009.

(21) Le comité de surveillance recommandait d’inclure des informations se rapportant au moment où les faits sous enquête ont eu lieu, à leur délai de prescription, à la description juridique de l’irrégularité, aux sanctions ou conséquences juridiques potentielles des faits, ainsi qu’à la date de clôture prévue, accompagnés d’une explication motivée.

(22) Octobre 2011.

(23) Avis no 4/2010.

(24) Manuel de l’OLAF – procédures opérationnelles.

(25) Avis nos 2/2006, 3/2010 et 4/2011.

(26) Avis no 2/2009.

(27) Pour des informations supplémentaires concernant les conclusions du comité de surveillance à ce sujet, veuillez consulter ses précédents rapports d’activité.

(28) Considérant 10 et article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999.

(29) Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO L 8, 12.1.2001, p. 1).

(30) Avis no 1/2011.

(31) Voir le rapport d’activité 2009-2010 du comité de surveillance, point 3.2.

(32) Voir l’annexe 9 du manuel.

(33) Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

(34) Tribunal de première instance, Franchet et Byk contre Commission (no 2), 8 juillet 2008, affaire T-48/05, paragraphe 151.

(35) Voir l’avis no 5/2010, paragraphes 36-37.

(36) Article 4, paragraphe 6, de la proposition modifiée: «Dans les cas exceptionnels où la confidentialité de l’enquête ne peut être assurée, l’Office recourt à d’autres moyens appropriés pour communiquer l’information.»

(37) Avis no 3/2010, point 2.1, et avis no 4/2011, point 4.3.

(38) Avis nos 1/2007 et 2/2009.

(39) Avis nos 2/2009 et 5/2010.

(40) Voir les rapports d’activité 2005-2007 et 2008-2009 du comité de surveillance.

(41) Voir les précédents rapports d’activité et l’avis no 4/2011 du comité de surveillance.

(42) Articles 9 et 10 du règlement (CE) no 1073/1999.

(43) Article 6, paragraphe 2, de la décision susmentionnée de la Commission du 28 avril 1999.

(44) Voir les avis nos 5/2008, 4/2010 et 5/2010.

ANNEXE I CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 2011 Mois Date de la réunion JANVIER lundi 17 - mardi 18 FÉVRIER mardi 15 - mercredi 16 MARS mardi 15 - mercredi 16 AVRIL mercredi 6 - jeudi 7 MAI mardi 10 - mercredi 11 JUIN mardi 28 - mercredi 29 SEPTEMBRE mardi 6 - mercredi 7 OCTOBRE mercredi 5 (toute la journée) NOVEMBRE mardi 8 - mercredi 9 NOVEMBRE mardi 29 - mercredi 30

ANNEXE II Liste des avis adoptés par le comité de surveillance entre le 1er décembre 2005 et le 30 novembre 2011 2005-2007 Avis no 2/2006 concernant la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) Avis no 3/2006 Les indicateurs de performance de l’OLAF Avis no 1/2007 Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois Avis no 1/2006 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2007 Avis no 2/2007 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2008 2007-2008 Avis no 1/2008«Dossiers classés sans suite à première vue» Avis no 2/2008 Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2008 Avis no 3/2008 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2009 2008-2009 Avis no 5/2008 La politique de minimis de l’OLAF Avis no 1/2009 Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009 Avis no 2/2009 Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois Avis no 3/2009 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2010 2009-2010 Avis no 1/2010 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011 Avis no 2/2010 relatif à la nomination du directeur général de l’OLAF Avis no 3/2010 relatif au document de réflexion sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) Avis no 4/2010 Planification des enquêtes Avis no 5/2010 L’application des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) 2011 Avis no 1/2011 Accès de l’OLAF aux données relatives au personnel détenues par la Commission Avis no 2/2011 Compétences de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant l’exécution indépendante des enquêtes internes au sein des institutions de l’UE Avis no 3/2011 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2012 Avis no 4/2011 concernant la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) no 1074/1999 Avis no 5/2011 Transmission, par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) aux institutions, des rapports d’enquête finaux rédigés à l’issue d’enquêtes internes closes sans suivi

ANNEXE III AVIS No 1/2011 Accès de l'OLAF aux données du personnel détenues par la Commission Bruxelles, le 30 mai 2011 1. Historique 1.1. Lors de l'évaluation des premières informations reçues par l'OLAF, l'unité C4, «Intelligence opérationnelle», qui apporte son soutien aux deux directions en charge des enquêtes et opérations, doit être en mesure d'identifier rapidement, de manière précise et en toute discrétion, une personne suspectée, en particulier lorsque des allégations de conflit d'intérêts sont susceptibles d'être avancées. Pour ce faire, l'OLAF a besoin de disposer d'un accès aux informations contenues dans les bases de données «ressources humaines» gérées par la Commission. L'OLAF demande en particulier l'accès aux données relatives aux membres du personnel, à leur situation familiale et à leurs liens familiaux, à leur adresse privée, leur numéro de téléphone, ainsi qu'à leur date de naissance et à celle des membres de leur famille. Ces dernières données sont qualifiées de données de «l'arbre généalogique». 1.2 L'OLAF tient à ce que le fait d'accéder à ces informations ne nuise aucunement à la réputation de personnes innocentes travaillant à la Commission ou dans tout autre organe de l'UE et à ce que, lorsque les allégations faites ne sont pas fondées, ce fait puisse être vérifié sans diffuser ces allégations qui reposent parfois sur des éléments très légers. De la même manière, lorsque les allégations se révèlent fondées, l'OLAF souhaite, à ce stade préliminaire, qu'un minimum de personnes soient averties de l'existence de ces allégations, afin que la personne pouvant potentiellement faire l'objet d'une enquête ne soit pas alertée prématurément. 1.3 L'OLAF propose dès lors qu'un nombre limité des membres du personnel de l'unité C4 dispose d'un accès «pull» direct, confidentiel et en mode lecture uniquement, aux données de l'arbre généalogique, ce qui leur permettrait de consulter un ensemble limité de données afin d'être en mesure de valider les allégations avant l'ouverture d'une enquête. 2. Situation actuelle 2.1. L'article 4, paragraphe 2, du règlement 1073/1999 prévoit que: — l’Office a accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par les institutions, organes et organismes, ainsi qu’aux locaux de ceux-ci. L’Office a la faculté de contrôler la comptabilité des institutions, organes et organismes. L’Office peut prendre copie et obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d’information que les institutions, organes et organismes détiennent et, en cas de besoin, s’assurer de ces documents ou informations pour éviter tout risque de disparition, 2.2. Cette disposition permet à l'OLAF d'avoir un accès illimité [pour autant que les dispositions mentionnées au paragraphe 1 de l'article 4 (1) soient respectées] aux données détenues par la Commission, y compris les données relatives au personnel de la Commission. Elle s'applique aux enquêtes internes en cours de l'OLAF. 2.3. Le secrétariat général est prêt à octroyer à l'OLAF un accès «push» aux données de l'arbre généalogique, mais pas un accès «pull» comme demandé. Le motif avancé pour refuser l'accès «pull» est la protection des données. En sa qualité de contrôleur de la protection des données à caractère personnel, la Commission affirme qu'elle est tenue de filtrer les demandes et de ne fournir que les données à caractère personnel dont elle estime qu'elles relèvent d'une demande légitime, nécessaire et proportionnelle de l'OLAF. Ce «processus de filtrage» semble n'être appliqué qu'aux demandes de l'OLAF, alors que d'autres services au sein de la Commission disposent d'un accès «pull» direct, sans intervention du contrôleur de la protection des données. 2.4. Le comité de surveillance s'inquiète du fait que cette limitation de l'accès direct, confidentiel et en mode lecture uniquement de l'OLAF aux données de l'arbre généalogique peut nuire à son indépendance dans le cadre de sa fonction d'enquêteur. 3. Réunions avec le secrétariat général et avec le Contrôleur européen de la protection des données 3.1 Le comité de surveillance et des membres du secrétariat ont rencontré le personnel du secrétariat général à deux reprises, le 25 novembre 2010 et le 8 décembre 2010, ainsi que la secrétaire générale en personne, le 15 décembre 2010, afin de débattre de cette question. Le secrétariat général reconnaît que l'OLAF «dispose effectivement du droit d'accéder à toute base de données qu'elle estime importante à des fins d'investigation en vue de l'ouverture d'une enquête et pendant toute la durée de celle-ci, même avant la décision d'ouverture officielle, lorsqu'elle dispose d'un numéro de dossier CMS spécifique», mais maintient que l'OLAF ne peut bénéficier d'un accès «pull» direct. 3.2 Étant donné que la demande de l'OLAF d'obtenir un accès aux données est couverte par les dispositions de l'article 7, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 45/2001, l'OLAF et le comité de surveillance ont souhaité connaître l'avis du Contrôleur européen de la protection des données, M. Hustinx, avec lequel ils ont en conséquence eu deux réunions, le 15 décembre 2010 et le 25 mars 2011. 4. Position à l'égard de la protection des données 4.1. Conformément à l'article 7, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 45/2001 (2), il y a lieu de vérifier la nécessité du transfert des données de la Commission vers l'OLAF. 4.2. La nécessité doit être vérifiée. Si le type et le volume des données faisant l'objet de la demande d'accès varient en fonction de chaque situation, la vérification de la nécessité doit alors intervenir ex ante pour chaque accès individuel. S'il existe des catégories d'accès limité similaire aux mêmes fins, pouvant être vérifiées ex post par les deux parties, il est possible, dans ce cas, de les regrouper dans le cadre de la vérification de la nécessité. Ce qui précède fait partie de la structure que devraient développer le contrôleur de la protection des données et le destinataire des données. La solution doit apporter une réponse à la question de la nécessité et être vérifiable. Elle doit également comporter une limitation stricte de la finalité. 4.3. Dans la situation décrite ci-dessus, l'OLAF est en mesure de définir au préalable la nécessité du transfert des données parce que la nécessité est toujours la même: l'identification de l'individu ou des individus qui serai(en)t impliqué(s) dans une affaire faisant l'objet d'une évaluation ou d'une enquête. Comme l'a expliqué l'unité C4, l'OLAF a besoin d'accéder à un nombre limité de champs dans les bases de données de la Commission, aux fins de garantir l'identification correcte d'un membre du personnel de la Commission dont il est présumé qu'il est impliqué dans une fraude ou une irrégularité. Les champs de données auxquels l'OLAF souhaite avoir accès à cette fin sont les suivants: — date de naissance, — adresse, — personne à contacter en cas d'accident, et — numéro de téléphone. (D'autres champs de données pertinents, tels que le nom, le statut, le numéro d'identification, l'entité organisationnelle et les dates de travail pour cette entité sont accessibles à tout le personnel de la Commission dans Sysper2.) 4.4. Dans les cas d'allégations de conflit d'intérêts impliquant un membre de la famille, l'OLAF aura également besoin d'accéder aux données de «l'arbre généalogique» afin de vérifier l'identification des membres de la famille qui peuvent être concernés, y compris le partenaire et les parents en ligne ascendante et/ou descendante. Dans de tels cas, les champs de données seraient les suivants: — nom, — date de naissance. L'accès sera effectué par l'un des membres (trois ou quatre) d'un petit groupe de collaborateurs, dûment formés, de l'unité «Intelligence opérationnelle». L'OLAF conserve en outre un fichier journal précis de tous les accès à ces bases de données. Celui-ci mentionne les renseignements suivants: — la base de données consultée, — la date, — le membre du personnel ayant opéré la consultation, — le numéro de la demande, dans le module de renseignements CMS, ayant entraîné la demande d'accès, et — le numéro du dossier opérationnel (OF). 4.5. L'OLAF prévoit que ces renseignements seront enregistrés automatiquement par le CMS dans le courant de cette année encore. Les fichiers d'accès peuvent à tout moment être consultés par le responsable du traitement des données, les délégués à la protection des données et le contrôleur de la protection des données. 4.6. Lorsque l'objet du transfert est limité à l'identité des personnes et que des fichiers journaux précis sont conservés, le comité de surveillance estime que les exigences de l'article 7, paragraphe 2, sont satisfaites sans qu'il soit nécessaire de demander l'autorisation du contrôleur avant chaque accès individuel. 5. Interprétation de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 45/2001 5.1. L'article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 45/2001 semble autoriser un certain nombre de scénarios différents. Il pourrait être interprété comme créant un dialogue structuré entre le contrôleur de la protection des données et le destinataire de ces données, tous deux ayant besoin de vérifier la nécessité du transfert. 5.2. Il apparaît que l'accès «pull» n'est pas accordé sur une base automatique, mais il est octroyé sur demande au sein de la Commission dans d'autres contextes. Dans les exemples suivants, l'accès «pull» a donné lieu à des problèmes, mais dans le dernier exemple ci-dessous, il a été accordé: — communication entre Sysper1 et Sysper2 – Sysper1 posait problème du fait qu'il accordait l'accès «pull» sans garanties/traçabilité suffisantes de la personne qui disposait de l'accès, — PNR – celui-ci impliquait un accès «pull» par un pays tiers, ce qui est inacceptable, — ABAC et transactions de paiement – ne pouvait fonctionner sans accès «pull». En effet, l'accès «push» peut également être inacceptable si les données à caractère personnel sont transmises sans vérification de la nécessité. 5.3. Il ne semble dès lors pas qu'il existe en principe un quelconque obstacle fondamental, du point de vue de la protection des données, à l'octroi à OLAF de l'accès aux données demandé. 6. Pistes pour l'avenir 6.1. Le comité de surveillance considère que le besoin de l'OLAF d'avoir accès, sur une base «pull», aux données du personnel détenues par la Commission, pour déterminer, avant l'ouverture d'une enquête, si une personne peut être identifiée ou exclue, est essentiel à son travail. Refuser cet accès à l'OLAF pourrait menacer son indépendance dans le cadre de sa fonction d'investigation. 6.2. Le comité de surveillance recommande une modification du «protocole d’accord relatif à un code de conduite visant à assurer en temps utile l'échange d'informations entre l'OLAF et la Commission au sujet des enquêtes internes de l'OLAF au sein de la Commission» (3). Cette disposition pourrait prévoir un protocole d'accès aux données de la Commission lors de la phase de sélection, selon les mêmes modalités que celles prévues à l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 en ce qui concerne les enquêtes en cours. 6.3. Le comité suggère dès lors qu'un moyen pratique d'aller de l'avant consiste à entamer des négociations pour trouver une solution entre l'OLAF et la Commission. Une suggestion pratique serait de désigner un médiateur externe bénéficiant de la confiance à la fois de l'OLAF et de la Commission. Un ancien haut fonctionnaire ou un commissaire pourrait faire un médiateur approprié. Le comité de surveillance recommande à cette fin qu'un accord soit convenu le plus rapidement possible avec la Commission pour nommer un médiateur adéquat en vue de résoudre ce problème. 6.4. Le comité de surveillance veut croire qu'un accord sera trouvé sur cette question. Le comité de surveillance estime que la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 constituera l'occasion idéale et opportune de modifier l'article 4 afin d'y inclure l'accès par l'OLAF aux informations détenues par les institutions avant l'ouverture d'un dossier ainsi qu'à tous les stades d'une enquête. (1) Article 4, paragraphe 1: «L'Office effectue les enquêtes administratives à l'intérieur des institutions, des organes et des organismes, ci-après dénommées «enquêtes internes». Ces enquêtes internes sont exécutées dans le respect des règles des traités, notamment du protocole sur les privilèges et immunités, ainsi que du statut, dans les conditions et selon les modalités prévues par le présent règlement et par des décisions que chaque institution, organe et organisme adopte. Les institutions se concertent sur le régime à établir par une telle décision.» (2) «Article 7 Transferts de données à caractère personnel entre institutions ou organes communautaires ou en leur sein Sans préjudice des articles 4, 5, 6 et 10: 1. Les données à caractère personnel ne peuvent faire l'objet de transferts entre institutions ou organes communautaires ou en leur sein que si elles sont nécessaires à l'exécution légitime de missions relevant de la compétence du destinataire. 2. Lorsque les données sont transférées à la suite d'une demande du destinataire, tant le responsable du traitement que le destinataire assument la responsabilité de la légitimité de ce transfert. Le responsable du traitement est tenu de vérifier la compétence du destinataire et d'évaluer à titre provisoire la nécessité du transfert de ces données. Si des doutes se font jour quant à la nécessité de ce transfert, le responsable du traitement demande au destinataire un complément d'informations. Le destinataire veille à ce que la nécessité du transfert des données puisse être ultérieurement vérifiée. 3. Le destinataire traite les données à caractère personnel uniquement aux fins qui ont motivé leur transmission.» (3) SEC 871 du 14.8.2003 (version consolidée).

ANNEXE IV AVIS No 2/2011 Compétences de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant l’exécution indépendante des enquêtes internes au sein des institutions de l’UE Bruxelles, le 13 juin 2011 Contexte 1. Le 20 mars 2011, le journal Sunday Times a publié un article intitulé «An MEP claims to earn more than € 450.000 a year moonlighting for clients. He is one of three ready to take cash to help change EU laws» [«Un parlementaire européen déclare gagner plus de 450 000 EUR par an en travaillant au noir. Il est l'un des trois députés disposés à accepter de l’argent pour aider à modifier les lois européennes»]. L’article expliquait comment des journalistes s’étaient fait passer pour un groupe de pression et avaient offert de l’argent à trois députés européens (jusqu’à 100 000 EUR annuels pour deux d’entre eux) afin qu’ils présentent des amendements à des projets législatifs. Les députés avaient œuvré en ce sens et les amendements avaient été déposés. Les journalistes rapportaient des réunions dans les locaux du Parlement européen et à l’extérieur, des conversations téléphoniques, des échanges de courriers électroniques, l’envoi de factures et une correspondance écrite entre eux et certains députés. Après la révélation de cette enquête secrète du Sunday Times, deux des trois députés européens ont démissionné le lendemain et le troisième a été exclu de son groupe (1). 2. Le 22 mars, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête interne en s’appuyant sur la base juridique suivante: «Article 4 du règlement (CE) no 1073/1999 en liaison avec la décision du Parlement européen relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés (annexe XII au règlement du Parlement européen).» 3. Le 15 avril 2011, le directeur général de l’OLAF a demandé l’avis du comité de surveillance sur les compétences de l’OLAF concernant le lancement et l’exécution d’enquêtes internes au sein des institutions, et sur les limitations imposées par les privilèges et les immunités de leurs membres, et notamment des députés européens, au droit d’accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par les institutions et à leurs locaux. Compétences de l’OLAF concernant l’exécution indépendante des enquêtes internes 4. L’article 12 du règlement (CE) no 1073/1999 dispose que le directeur ne sollicite ni n’accepte d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucune institution, d’aucun organe ni organisme, dans l’accomplissement de ses devoirs relatifs à l’ouverture et à l’exécution des enquêtes externes et internes. Enquêtes internes relatives à des comportements irréguliers 5. L’OLAF est responsable du lancement et de l’exécution, au sein des institutions, des enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. L’Office a le pouvoir de rechercher à cet effet les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres des institutions (2). 6. Le comité de surveillance note que la responsabilité de l’OLAF concernant les enquêtes internes au sein des institutions inclut l’ensemble des activités liées à la nécessité de sauvegarder les intérêts communautaires contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administrative ou pénales. 7. Ces activités ont été précisément répertoriées dans la décision du Parlement européen relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés, fondée sur le considérant 5 et sur l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999. Des aspects tels que le conflit d’intérêt, les devoirs d’honnêteté quant à l’acceptation d’avantages, l’obligation de s’abstenir de tout acte et de tout comportement qui puissent porter atteinte à la dignité de la fonction du fonctionnaire ou la faute personnelle grave relèvent des compétences d’enquête de l’OLAF (3). 8. Le comité de surveillance estime que tous ces aspects font partie des faits présumés et relèvent donc des compétences d’enquête de l’OLAF, telles qu’énoncées à l’article 10 du règlement du Parlement européen «Enquêtes internes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude». Enquêtes internes relatives aux activités portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE 9. Le comité de surveillance considère que la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux «intérêts financiers de l’Union européenne» incluent les activités qui, même si elles ne sont pas directement liées au budget de la Communauté, sont susceptibles de porter préjudice aux intérêts financiers de la Communauté au sens large, en portant atteinte à son patrimoine (4). 10. Le comité de surveillance partage l’avis de l’avocat général émis dans l’affaire susmentionnée: «La source du patrimoine en question n’est pas décisive […]; s’assurer que les fonds détenus par les institutions, organes et organismes de la Communauté sont correctement utilisés doit être considéré […] comme faisant partie des intérêts financiers de la Communauté et peut donc faire l’objet de mesures adoptées sur la base de l’article 280, paragraphe 4, CE (5).» 11. Le comité de surveillance rappelle les décisions de la Cour de justice à ce sujet, selon lesquelles l’expression «intérêts financiers de la Communauté» paraît plus large que celle de «recettes et dépenses de la Communauté»: «Le fait même qu’un organe ou un organisme tire son existence du traité CE suggère qu’il a été conçu en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté européenne et l’inscrit dans l’ordre juridique communautaire, si bien que les moyens dont il dispose par l’effet dudit traité présentent par nature un intérêt financier propre et direct pour celle-ci» (6). 12. Le comité de surveillance souligne que l’utilisation correcte des fonds dont le Parlement européen dispose pour couvrir l’exercice du mandat parlementaire [indemnités parlementaires, remboursement de frais (voyage, téléphone, etc.), paiement d’indemnités diverses, etc.] se fonde sur le respect du règlement financier et sur le principe selon lequel ces fonds sont exclusivement réservés au financement d’activités liées à l’exercice du mandat des députés (7) et ne sont pas destinés à des activités motivées par un paiement privé. Obligation d’informer et de coopérer avec l’OLAF 13. L’article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999 dispose que les institutions, organes et organismes communiquent sans délai à l’Office toute information relative à d’éventuels cas de fraude ou de corruption, ou à toute autre activité illégale. 14. Le comité de surveillance souligne l’obligation fondamentale, pour toutes les institutions et leurs membres, de coopérer pleinement avec l’OLAF, de fournir des informations et d’apporter une assistance dans l’exécution matérielle des enquêtes. Le plein respect de ces obligations permet à l’OLAF d’effectuer des enquêtes dans des conditions équivalentes dans toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes communautaires (8). Le manque de coopération remet en question la crédibilité des instruments adoptés par les institutions pour lutter contre toute forme de fraude, de corruption, d’activité illégale ou de comportement irrégulier. 15. Le comité de surveillance considère que les règles énoncées dans le règlement du Parlement européen comportant les mesures nécessaires pour faciliter le bon déroulement des enquêtes menées par l’Office doivent être rigoureusement respectées (9). Stade initial de l’enquête 16. Le comité de surveillance estime prématuré de nier catégoriquement les compétences de l’OLAF concernant l’enquête sur les faits présumés au stade initial de l’enquête, en particulier dans les cas de suspicion de corruption et de comportement irrégulier, dont la complexité ne permet pas de vérifier toutes les activités illégales dès le début de l’enquête. Accès de l’OLAF aux locaux des institutions: privilèges et immunités des députés européens 17. Le comité de surveillance souligne que ces enquêtes internes ne peuvent être effectuées que si l’Office se voit garantir un accès à tous les locaux des institutions, organes et organismes, ainsi qu’à toute information et tout document détenus par ceux-ci. Cette compétence clé doit être exercée en toute indépendance par le directeur général de l’OLAF, et les bureaux de sécurité des institutions assistent les agents de l’Office dans l’exécution matérielle des enquêtes (10). 18. L’Office effectue les enquêtes administratives à l’intérieur des institutions, dans le respect des règles des traités, notamment du protocole sur les privilèges et immunités. L’Office a accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par les institutions, organes et organismes ainsi qu’aux locaux de ceux-ci. L’Office a la faculté de contrôler la comptabilité des institutions, organes et organismes. L’Office peut prendre copie et obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d’information que les institutions, organes et organismes détiennent et, en cas de besoin, s’assurer de ces documents ou informations pour éviter tout risque de disparition (11). 19. Le protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne contient plusieurs règles relatives aux privilèges et immunités des députés européens (articles 7 à 9), et dispose notamment que les membres du Parlement européen ne peuvent être recherchés, détenus ou poursuivis en raison des opinions ou votes émis par eux dans l’exercice de leurs fonctions. Toutefois, l’immunité ne peut être invoquée en cas de flagrant délit. 20. Le comité de surveillance fait remarquer à ce sujet que le tribunal a statué que «ce protocole ne vise les membres du Parlement que d’une manière générale et ne contient aucune disposition régissant expressément les enquêtes internes au Parlement […]. Ainsi que le juge des référés a pu le souligner au point 107 de l’ordonnance Rothley e.a. contre Parlement, précitée, ne saurait être exclu a priori le risque que l’OLAF effectue, dans le cadre d’une enquête, un acte qui porte atteinte à l’immunité dont bénéficie tout membre du Parlement. Cependant, à supposer qu’une telle circonstance survienne, tout membre du Parlement confronté à un acte de cette nature, dont il estimerait qu’il lui fait grief, disposerait alors de la protection juridictionnelle et des voies de recours instaurées par le traité» (12). 21. Le comité de surveillance estime qu’il s’agit là d’un point délicat et qu’il peut être utile de rappeler la position adoptée par l’avocat général dans l’affaire C-167/02: «Quant aux mesures prises par l’OLAF au cours d’une enquête interne, bien qu’il soit difficile de se prononcer dans l’abstrait sur la recevabilité d’actions futures, il nous semble probable que, comme le Tribunal l’a jugé et les autres parties l’on suggéré, les membres du Parlement qui considéreraient qu’il a été porté atteinte à leurs droits auraient différentes possibilités de recours juridictionnels. La Commission indique un certain nombre d’actes juridiques susceptibles d’être attaqués de cette manière: la décision du directeur de l’OLAF d’ouvrir une enquête interne, conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1073/1999, diverses mesures prises par l’OLAF au cours d’une enquête, y compris la décision d’avoir accès à un bureau, de saisir des documents ou de demander des informations orales, ou encore l’accord, implicite ou explicite, de l’institution en cause. Toutefois, il nous semble que la nécessité d’une action discrète et prompte pour détecter les fraudes implique inévitablement une part de risque. Il convient d’observer en outre que l’acte attaqué contient des dispositions destinées à minimiser le danger. Ainsi, l’article 5 exige que les députés soient informés rapidement de leur implication dans une enquête, dès lors que celle-ci ne serait pas mise en péril. Il interdit également à l’OLAF de nommer des députés dans ses conclusions sans qu’ils aient été préalablement entendus, à moins que le recours à des procédures nationales d’investigation n’exige le maintien d’un secret absolu» (13). 22. Le comité de surveillance considèr