sur la responsabilité, l'indemnisation et les garanties financières pour les opérations pétrolières et gazières en mer conformément à l'article 39 de la directive 2013/30/UE

Introduction

Le présent rapport donne une vue d'ensemble de la manière dont est administrée, dans l'Union, la responsabilité liée aux dommages résultant d'accidents en mer dans le secteur de la prospection, de l'exploitation et de la production d'hydrocarbures. Il comporte une analyse pratique de la manière dont l’Europe traite diverses questions complexes pour la société dans le domaine des activités pétrolières et gazières en mer, à savoir : premièrement, quelles sont les personnes responsables, quels sont les types de dommages et pertes concernés et quelles sont les victimes; deuxièmement, comment garantir que les responsables disposent d'une capacité financière suffisante pour assurer une juste réparation des dommages et des pertes dont ils sont responsables; troisièmement, comment faut-il verser l'indemnité de manière à ce qu'elle parvienne rapidement aux bénéficiaires légitimes et à limiter les risques d’effets en cascade pour l’ensemble de l'économie.

Aucun accident en mer majeur n'a eu lieu dans l’Union depuis 1988, et 73 % de la production de pétrole et de gaz dans l’Union provient d'États membres bordant la mer du Nord, dont il est admis qu'ils possèdent les régimes de sécurité en mer les plus performants au monde. À la suite de la catastrophe de Deepwater Horizon survenue en avril 2010 dans le golfe du Mexique, l’Union a néanmoins mis en place un cadre réglementaire commun pour les opérations pétrolières et gazières en mer afin de renforcer les normes de sécurité et de protection de l’environnement applicables en la matière dans l’UE et de les rendre cohérentes. La directive 2013/30/UE (ci-après la DSOM, ou directive sur la sécurité des opérations en mer) définit les éléments constituant ce cadre global instauré à l’échelle de l’UE pour prévenir les accidents majeurs et en limiter les conséquences. La ratification du protocole «offshore» de la convention de Barcelone par le Conseil a également été un élément de la réponse de l’UE à la catastrophe de Deepwater Horizon.

La DSOM dote l'UE d'un régime harmonisé, c'est-à-dire d'un cadre réglementaire qui s’articule autour d'objectifs et de la notion de «dossier de sécurité» (rapport sur les dangers majeurs) et dont la mise en œuvre est confiée à des autorités de régulation des activités en mer, dont la DSOM vise à garantir la compétence et l’indépendance et entre lesquelles elle encourage une coopération efficace. La DSOM prévoit également des exigences de transparence à l’échelle de l’UE, notamment le partage d’informations sur les accidents et les accidents évités de justesse, ainsi que sur d’autres indicateurs mesurant les performances en matière de sécurité des entreprises et des autorités de régulation du secteur.

En ce qui concerne la responsabilité du fait des accidents en mer et de leurs conséquences, la DSOM l'attribue sans équivoque aux titulaires d'une autorisation, c'est-à-dire aux détenteurs ou codétenteurs d’une autorisation de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures délivrée conformément à la directive 94/22/CE. Il attribue aussi aux titulaires d'une autorisation la responsabilité sans faute des dommages environnementaux résultant de leurs activités. En revanche, la DSOM ne vise pas à harmoniser dans l'UE les régimes de responsabilité pour d’autres formes de dommages ou de pertes pouvant résulter d’opérations en mer, les résultats auxquels l’analyse d’impact a abouti sur ce point lors des phases préparatoires de la DSOM n'étant pas concluants.

Le présent rapport répond aux obligations dévolues à la Commission en vertu de l’article 39 de la DSOM, qui impose à la Commission de présenter des rapports sur les points suivants:

une évaluation de l’efficacité des régimes de responsabilité au sein de l’Union en ce qui concerne les dommages causés par les opérations pétrolières et gazières en mer, y compris une évaluation de l’opportunité d’étendre les dispositions en matière de responsabilité;

un examen de l’opportunité d’inclure certaines pratiques conduisant à un accident majeur dans le champ d’application de la directive 2008/99/CE (directive relative à la protection de l'environnement par le droit pénal);

une description de la disponibilité des instruments de garantie financière pour les opérations en mer; et

une description du traitement des demandes d’indemnisation pour les accidents en mer.

Tous ces points étant intimement liés, les aborder dans un rapport unique facilitera leur analyse cohérente. Ce dernier est accompagné d'un document de travail des services de la Commission (SWD(2015) 167 final, ci-après le «document de travail sur la responsabilité», qui fournit des informations supplémentaires sur les questions soulevées, ainsi que sur les analyses effectuées en interne par les services de la Commission ou commandées à des experts et intervenants extérieurs aux fins du présent rapport.

Le présent rapport et le document de travail sur la responsabilité visent essentiellement les pays membres de l’Espace économique européen (EEE) dans lesquels sont réalisées des opérations pétrolières et gazières en mer. Les «États ciblés» sont (par ordre alphabétique): l’Allemagne, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, le Danemark, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et le Royaume-Uni. Les activités hors EEE n'occupent pas une place centrale dans ce bilan.

LES RESPONSABILITÉS ENVIRONNEMENTALE, CIVILE ET PÉNALE ET LEUR INTERCONNEXION

Il importe de distinguer les divers types de responsabilité. Le premier type de responsabilité est la responsabilité civile pour les dommages causés à des personnes physiques ou morales. Les types de dommages et de pertes relevant de cette vaste catégorie comprennent les lésions corporelles, les dommages aux biens et les pertes économiques. Ils sont généralement appelés dommages causés à des tiers ou dommages traditionnels dans l’acquis de l’UE. Dans le cas particulier des pertes économiques, certains systèmes juridiques font une distinction supplémentaire entre pertes économiques indirectes, c'est-à-dire les pertes économiques résultant de lésions corporelles ou de dommages aux biens, et les pertes économiques pures, qui sont les pertes économiques subies en l’absence de lésions corporelles ou de dommages aux biens.

En deuxième lieu, il existe une responsabilité environnementale au sens de la directive sur la responsabilité environnementale (DRE), qui concerne la responsabilité relative aux dommages écologiques causés aux espèces et aux habitats naturels protégés, aux eaux et aux sols. En l'occurrence, la responsabilité environnementale est fondée sur une approche publique, la partie affectée n’étant pas une personne physique ou morale tangible, mais la société dans son ensemble en raison du caractère public et universel des effets de tout dommage causé à des ressources naturelles partagées. Le rôle du sinistré appartient aux pouvoirs publics, qui ont pour mission de garantir que les pollueurs réparent les dommages qu’ils ont causés à l'environnement. Il incombe, dès lors, aux autorités publiques chargées de la protection de l’environnement de veiller à ce que l’exploitant responsable soit identifié, que le lien de causalité soit établi, que le plan de réparation soit mis au point et approuvé, que les mesures préventives ou correctives nécessaires soient prises, etc..

En troisième lieu, la responsabilité pénale est constituée par la responsabilité découlant d'infractions pénales qualifiées comme telles en droit. Il existe une différence fondamentale entre la responsabilité civile et la responsabilité environnementale, d’une part, et la responsabilité pénale, d’autre part. Alors que les règles en matière de responsabilité civile et environnementale sont assorties, en principe, de sanctions exclusivement financières destinées à indemniser et à réparer les dommages causés, la responsabilité pénale a pour objectif de punir les comportements illicites et donne lieu à des sanctions pouvant comprendre des peines d’emprisonnement ainsi que des amendes et d’autres sanctions non privatives de liberté.

PERTINENCE DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE À L'ÉGARD DES ACCIDENTS EN MER ET DES DOMMAGES QUI EN RÉSULTENT

La Cour de justice des Communautés européennes a confirmé, en 2005, que la Communauté européenne est compétente pour adopter des mesures de droit pénal relatives à la protection de l’environnement lorsque cela s’avère nécessaire pour assurer la mise en œuvre efficace de sa politique en matière d’environnement. Sur la base de cette jurisprudence, la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal — la première directive européenne à contenir des dispositions en matière de responsabilité pénale — a établi en 2008 une liste d'infractions environnementales que les États membres doivent considérer comme des infractions pénales si elles sont délibérées ou découlent d'une négligence grave. En conséquence, l’UE a instauré des sanctions pénales harmonisées pour les cas d’infraction à la législation environnementale de l’UE, en plus des sanctions civiles déjà en place centrées sur l'indemnisation.

En vertu de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, les États membres doivent fixer des sanctions pénales pour certains actes qui causent ou sont susceptibles de causer la mort ou de graves lésions à des personnes, ou une dégradation substantielle de la qualité de l’air, du sol, ou de l’eau, ou des dommages importants à la faune ou à la flore. Le champ d’application de cette directive est cependant limité: elle incrimine uniquement la violation de certains éléments de la législation de l’UE, qui sont énumérés dans ses annexes. Les actes passibles de sanctions pénales comprennent, par exemple, le rejet illicite de substances dangereuses dans les eaux de surface si celui-ci entraîne, ou risque d’entraîner, la mort de personnes, des lésions corporelles ou des dommages significatifs à l’environnement; le transport illicite de déchets au départ de l’Union européenne, uniquement si une quantité importante de déchets est concernée et s’il existe une intention claire d’en tirer profit; et l’exportation illicite de substances appauvrissant la couche d’ozone vers les pays en développement. Mais ils ne comprennent pas les activités couvertes par la DSOM.