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FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 8.3.2011 
SEC(2011) 280 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
  
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
 
Document accompagnant la 
  
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
  
Plan européen 2011 pour l'efficacité énergétique 
    
COM(2011) 109 final 
SEC(2011) 277 final 
 
 
FR 2   FR L'Europe a la possibilité de réduire sa cons ommation d'énergie primaire de 20 % d'ici à 2020 
en appliquant des mesures d'économies d' énergie efficaces par rapport aux coûts1. Cette 
simple démarche rendrait l'économie de l'UE  plus compétitive, créerait des emplois et 
ouvrirait de nouveaux débouchés comm erciaux. Les citoyens de l' UE verraient leur facture 
d'énergie s'alléger et les ménages qui n’ont pas les moyens de se chauffer convenablement 
seraient moins nombreux. L'efficacité énergétique  signifie aussi une meilleure utilisation des 
ressources énergétiques et une dépendance mo ins forte à l'égard des importations. Faire 
baisser la consommation d'énergie, c' est aussi diminuer les émissions de CO 2 et d'autres 
substances nocives, réduire les incidences sur l'écosystème et améliorer la qualité de vie. 
L'efficacité énergétique et les économies d'énergie profitent à l'ensemble de l'économie de 
l'UE, aux États membres, aux entreprises et aux particuliers. 
1. QUEL EST LE PROBLEME ? 
Lors du Conseil de printemps 2007, les chefs d'État  et de gouvernement de l'UE ont souligné 
la nécessité «d'accroître l'efficacité énergétique dans l' UE afin d'atteindre l'objectif visant à 
économiser 20 % de la consommation énergétiqu e de l'UE par rapport aux projections pour 
l'année 2020»2. 
Or, l'UE n'est pas en bonne voie pour réaliser pleinement ces économies d'énergie rentables. 
Le scénario PRIMES 2009 relatif  à l'efficacité énergétique fait apparaître que, malgré 
l'interruption de la tendance à la hausse constant e de la demande énergéti que, la baisse de la 
consommation par rapport aux prév isions précédentes restera en core limitée à 9 % environ en 
2020. Par conséquent, l'UE doit redoubler d'efforts  dans le domaine de l'efficacité 
énergétique, sous peine de ne pa s atteindre son objectif des 20 % et de ne pas bénéficier de 
tous les avantages qui en découlent pour l' économie, la société et l'environnement.  
Ces lenteurs sont dues à des imperfections du marché (faiblesse des signaux de prix, 
fractionnement des incitations, asymétrie de l' information, marchés inexistants ou incomplets, 
niveau élevé des coûts initiaux)  et à des carences de la ré glementation (absence de cadres 
stratégiques globaux, contrôle insuffisant du re spect des règles, faiblesse des ambitions). 
L'effet de rebond pose un autre problème, qu'il es t cependant difficile de  résoudre au niveau 
de l'UE du fait qu'il est lié au comportement de s particuliers et à le ur liberté de choix. 
2. INSUFFISANCE DES POLITIQUES EN PLACE  
Plusieurs politiques ont été adoptées à l' échelle de l'UE et au niveau national  en vue de 
pallier les limitations décrites pl us haut et de tirer les avanta ges de l'efficacité énergétique. 
Le Plan d'action pour l'efficacité énergétique (PAEE) de 2006 a instauré un cadre stratégique 
global à l'échelle de l'UE , qui contenait 85 mesures et a conduit à l'adoption de plus de 
vingt dispositions juridiques et  de nombreuses initiatives à caractère non contraignant. 
L'évaluation du PAEE indique que la majorité des mesures sont achevées ou en passe d'être 
                                                 
1 Voir par exemple l'étude de Fraunhofer ISI et al.  2009: «Study on Energy Savings Potentials in EU 
Member States, Candidate Countries and EEA Coun tries»; «Action Plan fo r Energy Efficiency: 
Realising the Potential - Impact Assessment» SE C(2006)1174; Lechtenböhmer et Thomas, Wuppertal 
Institute, 2005: «The mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU». 
2 7224/1/07 REV 1. 
 
FR 3   FR mises en œuvre. Le PAEE a atteint son objectif : être un moteur puissant pour l'adoption de 
politiques ambitieuses aux niveaux européen, nati onal et local. Il n'était cependant pas conçu 
pour permettre la réalisation in tégrale du potentiel d'économies  d'énergie et doit donc être 
actualisé. 
Les États membres  ont également adopté une série de poli tiques, mais elles ne suffiront pas à 
rattraper le retard. Les premiers plans d' action nationaux pour l'efficacité énergétique 
(PNAEE), imposés par la dire ctive sur les services éner gétiques, donnent un bon panorama 
des nombreuses politiques mises en place par les États membres pour réaliser le potentiel qui 
existe en matière d'efficacité éner gétique et d'économies d'énergie3. L'évaluation des PNAEE 
effectuée par la Commission a mis en lumièr e les progrès accomplis dans chaque État 
membre. En conclusion, elle indiquait que même  si de nombreux PNAEE présentent déjà des 
stratégies cohérentes et complètes en vue de la  réalisation de l’objectif intermédiaire et de 
l’objectif global, certains d'entre eux montrent  une approche fragmentaire contenant des 
mesures dispersées et morcelées dans le  domaine de l'efficacité énergétique. 
3. IMPORTANCE DU ROLE DE L 'UE 
Le droit de l'UE de prendre des mesures dans le domaine de l'efficacité énergétique et des 
économies d'énergie est énoncé à l'article 194, pa ragraphe 1, du traité sur le fonctionnement 
de l'Union européenne. Si une bonne partie de s responsabilités incombe aux États membres, 
le droit d'agir de l'UE a été établi compte  tenu de l'importance que  revêtent l'efficacité 
énergétique et les économies d'énergie po ur la réalisation des objectifs de l'UE  en 
matière de changement climatique, de sécu rité de l'approvisionnement énergétique, de 
compétitivité et de protection de l'environnement.  La réussite de ces objectifs requiert une 
action coordonnée et une politique cohérente en matière d'efficacité énergétique et d'économies d'énergie. L'UE a donc un rôle à jouer sur divers plans: 
– fixer des exigences minimales dans les domai nes où existe un risque de distorsions du 
marché intérieur si les États membres pre nnent chacun des mesures de manière isolée; 
– établir un cadre commun servant de base à des mécanismes homogènes qui se renforcent 
mutuellement, tout en laissant  aux États membres la responsa bilité de fixer, de manière 
transparente et comparable, les niveaux concrets à atteindre; 
– instaurer une plateforme d'échange des meilleures pratiques et encourager le renforcement 
des capacités; 
– utiliser les instruments de l'UE pour promouvo ir l'efficacité énergétique, au moyen par 
exemple de financements, et pour l'in tégrer dans les autres politiques; 
– promouvoir le rôle pionnier de l'UE sur la s cène internationale dans  ce domaine – dans 
l’intérêt également des industries de l'UE. 
4. O
BJECTIFS POLITIQUES PRINCIPAUX  
L'objectif général de la politique de l'UE, fixé par les dirigeants de cette dernière, consiste à 
renforcer l'efficacité énergétique dans l'UE de  manière à atteindre l'objectif de réduction de 
                                                 
3 Les PNAEE devaient initialement être présentés pour la mi-2007, mais nombre d'entre eux ont pris du 
retard et ont été communiqués à la mi-2008. 
 
FR 4   FR 20 % de la consommation d'énergie dans l'UE par rapport aux prévisions d'ici à 2020, selon 
les estimations publiées par la Commission dans  son Livre vert sur l'efficacité énergétique4. 
Cet objectif est conforme à la politique éner gétique globale de l'UE. L'amélioration de 
l'efficacité énergétique est un élément esse ntiel de la nouvelle st ratégie énergétique 
européenne «Énergie 2020»5.  
De manière plus générale, l'efficacité énergétique contribue à des initiatives plus larges en vue 
d'atteindre les objectifs de la politique relative au changement climatique et de favoriser la reprise économique ainsi que la croissance intelli gente, durable et ouverte à tous décrite dans 
la stratégie «Europe 2020: une stratégie pour une croissance intelligente, durable et 
inclusive
6». 
5. APPROCHE ANALYTIQUE  
L'analyse d'impact a pour objectif d' analyser les résultats et les défis  des politiques en place, 
ainsi que les tendances de la consommation énergétique, et d'examiner s'il existe des 
possibilités de lancer des actions s upplémentaires au niveau de l'UE.  
Elle est proportionnée au degré de détail prévu pour le documen t stratégique proprement dit. 
Comme les mesures concrètes se ront développées par la su ite et seront elles-mêmes 
accompagnées d'analyses d'impact le cas échéant,  il s'agit ici d'une év aluation essentiellement 
qualitative. Nous avons toutefoi s présenté, lorsque c'était possi ble, des exemples quantitatifs 
de politiques similaires ou des calculs généra ux concernant les incidences éventuelles. 
L'analyse examine, premièrement, quel est le  meilleur moyen d'aborder la question de 
l'efficacité énergétique au niveau de l'UE et, deuxièmement, quels sont les types d'instruments 
politiques de l'UE nécessaires pour aider les État s membres à réaliser le potentiel d'économies 
d'énergie. 
Trois grandes options stratégiques ont été anal ysées: (i) se limiter à fixer des objectifs et 
laisser les États membres élaborer la combinai son de mesures nécessair es; (ii) ne pas fixer 
d'objectifs, mais élaborer des instruments politiques détaillés à l'échelle de l'UE, en invitant les États membres à les applique r et/ou à les compléter; (iii ) prévoir un cadre  stratégique 
global au niveau des États membres (comprenan t des objectifs), tandi s que l'UE développe 
des instruments politiques destinés  à soutenir les États membres. 
Par la suite, chaque secteur (rés identiel et tertiaire, transports , industrie, énergie) a donné lieu 
à une analyse de différents types d'instru ments politiques (à caractère volontaire, 
réglementation, financement, sensibilisation et form ation) afin de déterminer s'il y a lieu de 
les appliquer à l'échelle de l'UE pour perme ttre la réalisation des objectifs stratégiques 
spécifiques de ces secteurs . Les options les plus prometteuses ont été sélectionnées sur la base 
des résultats obtenus par les poli tiques existantes et en évalua nt les obstacles restants, la 
valeur ajoutée concernant l'UE, les incidences po ssibles, l'efficacité, l'utilité et la cohérence. 
                                                
 
4 COM(2005) 265: économies d'énergie primaire chiffrées à 370 millions de tep en 2020 par rapport à un 
scénario de référence projetant le niveau de consom mation d'énergie primaire. Le  scénario de référence 
a été actualisé en 2007 de manière à tenir compte de deux nouveaux États membres. 
5 COM(2010) 639 final. 
6 COM(2010) 2020 final. 
 
FR 5   FR 6. CONCLUSION : PREFERENCES CONCERNANT LE NOUVEAU CADRE STRATEGIQUE  
Approche stratégique générale privilégiée 
Il est essentiel qu'une panoplie de mesures so it développée de manière cohérente au niveau 
des États membres avec des objectifs clairs, simples et mesurables. Des mesures bien 
coordonnées au niveau de l'UE pourraient appo rter aux États membres le cadre dont ils ont 
besoin pour continuer à déploye r leurs efforts. La Commissi on pourrait proposer des mesures 
distinctes pour chaque secteu r, qui fourniraient un cadre co mmun tout en aidant les États 
membres à mettre en place leurs propres instruments. 
Cette approche permettrait de réaliser le potentiel rentable, de su rmonter les obstacles 
principaux tels que le morcellement de l'action, le manque d'engagement politique et de prévisibilité, et d'explorer les possibilités de synergie en tre les différentes politiques. 
Par ailleurs, la Commission pourrait étudier l' approche la plus adéquate pour fixer des 
objectifs et l'interaction de ces  objectifs avec d'autres instru ments d'action (notamment les 
objectifs en matière de climat). Elle pourrait proposer que des PNAEE soient établis comme 
documents de référence. Un PNAEE renforcé et élar gi (à tous les secteurs  de l'offre et de la 
demande) pourrait assurer une visibilité politi que très forte en faveur de l'efficacité 
énergétique et jouerait un rôle moteur. Il est en outre suggéré, pour renforcer l'engagement des 
pouvoirs locaux, de maintenir le modèle de réuss ite qu'est la convention des maires soutenue 
par la Commission, afin qu'il continue à se  développer et à expl oiter son potentiel. 
Voie privilégiée pour le secteur résid entiel et le secteur des services 
En ce qui concerne le niveau trop faible des taux de rénovation des bâtiments, l'analyse 
conclut qu'il n'est pas nécessaire de continuer à renforcer l'actuel cadre stratégique relatif à 
l'immobilier (option A3a) puisque la modifica tion récente du cadre législatif (concernant 
notamment la directive sur la performance énergétique des bâ timents) est déjà ambitieuse. 
Elle en déduit qu’il convient de mettre l'accent sur la mise en œuvre de ce cadre. Il n'en va pas 
de même pour les exigences relatives aux pr oduits. Pour favoriser l'adoption de produits 
économes en énergie, il serait utile d'élargir la portée des mesures re latives à l'écoconception 
et à l'étiquetage énergétique de manière à les étendre à de nouvelles catégories de produits, 
notamment dans le secteur tertia ire, ainsi qu'à certains matériaux de construction (les fenêtres 
par exemple) (option A3b). Cela favoriserait l' établissement de marchés pour les produits et 
matériaux économes en énergie. 
Des mesures en matière de financement seraient  essentielles afin d’ apporter une solution aux 
problèmes qui limitent fortement la disponibili té de liquidités nécessa ires pour les coûts de 
départ élevés et afin de résoudre, dans une certaine mesure, la problématique propriétaire-
locataire. Les ressources financières limitées au  niveau de l’UE pourraient notamment être 
affectées de manière ciblée pour  fournir une assist ance technique aux États membres et aux 
pouvoirs locaux, mais aussi un soutien pour le part age de risque et la garantie de projets 
(option A4a). Compte tenu de la crise écono mique, il est peu probable que l’efficacité 
énergétique bénéficie de nouveaux fonds publics importants et il est donc essentiel que ces 
instruments visent à renforcer le financement par des tiers. L’engage ment d’investisseurs 
privés pourrait être davantage encouragé pas des mesures telles que l’obligation imposée aux 
services de distribution d’énergi e de réaliser des économies d'én ergie (option D3d) et l’aide 
aux entreprises de services énergétiques (ESCO)  (option D5). Par ailleurs, l’introduction de 
certaines conditions d’efficacité énergétique pour l'octroi d' un financement public est jugée 
utile (option A4b). 
 
FR 6   FR La pénurie persistante de main d'œuvre du bâtiment qualifiée en raison du manque de 
développement des marchés est incontestabl ement l’un des principaux obstacles sans 
caractère technologique ni financ ier qui freinent le déploiemen t de rénovations énergétiques 
optimales ou l’installation d’appareils dans les bâtiments. Ce problème pourrait être abordé au 
niveau de l’UE en prévoyant des outils d’aide  aux États membres (par exemple, élaboration 
de feuilles de route nationales  en matière de qualifications, pr ogrammes d’enseignement et de 
formation, systèmes d’accréditati on et de certification) et en créant des plateformes d’échange 
des meilleures pratiques. 
De plus, des mesures de sensibilisation (opti on A5) ainsi qu’un engagement volontaire accru 
des entités privées (option A2) seraient bénéfi ques et pourraient être mis en œuvre à condition 
que les ressources soient suffisa ntes, puisque l’UE n’a qu’un rô le limité et que ces mesures 
continuent à relever principalement des États membres ou des pouvoirs locaux. 
Voie privilégiée pour le secteur des transports 
C’est dans le secteur des transports que l’ on prévoit la croissance de la consommation 
énergétique la plus forte jusqu'en 2020. Pour  réaliser les économies d’énergie encore 
possibles, il faut soutenir le passage à de s véhicules, des modes de transport et des 
comportements plus performants. L’analyse d’impact n’examine toutefois aucune option 
puisque le prochain Livre blanc sur les transpor ts relancera les effort s de décarbonisation et 
d’amélioration de l’efficacité en matière d’ utilisation des ressources dans ce secteur. 
Voie privilégiée pour le secteur industriel 
Les progrès les plus remarquables  sur le plan de l’efficacité én ergétique ont eu lieu dans le 
secteur industriel, mais ce dernier peut encore  faire mieux. Les politiques de l’UE ont déjà 
abordé une partie des incidences que ce secteur peut avoir sur l’environnement. L’objectif en 
ce qui le concerne consiste donc à favoriser l’exploitation du potentie l restant, tout en 
maintenant la cohérence avec les instrument s politiques existants [tels que le système 
d'échange de quotas d'émission (ETS) et la nouve lle directive sur les ém issions industrielles]. 
Les principaux obstacles à surmonter  dans ce domaine sont l’abse nce de signaux de prix forts, 
le manque de sensibilisation et de formation (surtout pour les PME) ainsi que l’absence de 
planification stratégique à long terme, qui laisse  entrevoir des risques accrus et dissuade les 
entreprises de réaliser des investissements. 
L’analyse des approches envisageables conc lut que l’on pourrait élaborer de nouveaux 
instruments juridiques allant dans le sens de l’objectif précité et de la politique en vigueur 
(option C3). A cette fin, de nouvelles mesures d’ application au titre de la directive sur 
l’écoconception pourraient être proposées, qui c ouvriraient des produits d'usage courant dans 
les processus industriels (grandes pompes ou fours par exemple). Les équipements et 
systèmes sur mesure feraient l’objet d’ex igences génériques en matière d’efficacité 
énergétique, à mettre en œuvre par l'intermédia ire de normes. De plus , certaines exigences 
relatives à la gestion de l'énergie (par exemple les audits énergétiques) pourraient être fixées 
pour les gros consommateurs d’énergie. Les PME pourraient recevoir des mallettes 
d’information ainsi qu’une aide pour gérer leur consommation énergétique (option C5). 
Des projets dans le secteur industriel pourra ient connaître une forte mobilisation grâce à 
l’imposition d’obligations en matière d'économies d'énergie, si les sociétés du secteur énergétique sont tenues de le s respecter (option D 3d), et la promotion des entreprises de 
services énergétiques - ESCO (option D5). 
Des mesures de sensibilisation (option C4) ainsi qu’un engagement  volontaire accru des 
entités privées (option C2) seraient également bénéfiques et pourraient être mis en œuvre à 
 
FR 7   FR condition que les ressources soient suffisantes. Or, l’UE a un rôle limité et ces mesures 
continuent à relever principalement des États membres ou des pouvoirs locaux. 
Voie privilégiée pour le secteur de l’énergie 
A l’heure actuelle, l’efficacité  moyenne des installations de production est nettement 
inférieure aux meilleures technologies disponibl es. Cet écart s’explique principalement par 
l'absence de signaux de prix suffisamment forts pour les décisions d'investissements visant à 
construire de nouvelles capacités et à supprimer les anciennes. Dans sa troisième phase, le 
système ETS aura une certaine incidence sur ce problème pour les unités qu’il couvre. Il n’est 
donc pas approprié de proposer de nouveaux inst ruments réglementaires sans connaître les 
effets concrets du système (option D3a). On pourrait néanmoins étudier la nécessité d’en 
élaborer afin de garantir que les petites installations de production, de plus en plus 
nombreuses, ont un degré élevé d’efficacité. 
L'utilisation de la chaleur résiduelle et la récupération d’énergie pourraient également être 
davantage exploitées. L’analyse montre que  l’on pourrait élaborer de nouvelles mesures 
réglementaires en faveur de la promotion de la  cogénération et des systèmes de chauffage et 
de refroidissement urbains, après une analyse plus approfondie et une éventuelle révision du 
grand cadre stratégique en la  matière (la directive sur la  cogénération) (option D3b). 
Les autorités réglementaires nationales pourraient jouer un rôle essentiel en pilotant les 
améliorations de l’efficacité énergétique du rése au, en promouvant les ré seaux intelligents et 
les systèmes de compteurs intelligents qui o ffrent des possibilités de lisser les pics de 
consommation et optimisent l’offre et la dema nde. Pour ce faire, elles pourraient se voir 
conférer des pouvoirs supplémentaires (option D3c). 
Les sociétés du secteur énergétique possèdent  des informations essentielles sur la 
consommation énergétique de leurs clients, mais rien ne les incite à les utiliser pour faire 
baisser cette consommation, sous peine de voir diminuer leurs recettes. La solution 
consisterait à introduire des mécanismes d’oblig ations en matière d'économies d'énergie, 
grâce auxquels une légère augmentation à court te rme de la facture d’énergie permettrait de 
mettre en place les mesures les plus rentables à long terme (option D3d). Il convient d’étudier en détail les meilleurs moyens d’y parvenir. Pour éviter des interactions négatives avec le système ETS, les certificats prouvant des rédu ctions de la consommation d'énergie ne 
devraient pas être négociés dans le cadre du système. 
Les dirigeants des sociétés du secteur énergétique sont parf aitement informés de leurs 
possibilités d’économies d’énergie.  Mais une partie de  ce secteur, à savo ir les ESCO, aurait 
besoin d’être aidée davantage sur le plan de l’information, des or ientations et de l’échange de 
meilleures pratiques (option D5). Des accords volontaires seraient un autre moyen d’obtenir des économies d’énergie et devraien t être examinés (option D2). 
Les mesures seront-elles suffisantes pour atteindre l’objectif des 20 %? 
Les options privilégiées prévoi ent une large panoplie d’instru ments d’appui qui stimuleraient 
la réalisation du potenti el d’économies d’énergie et des avantages qui en découlent, et 
permettraient aux marchés de l’efficacité énergéti que de parvenir plus rapidement à maturité. 
Il n’a pas été possible de quantifier toutes les options, mais les quelques quantifications 
effectuées amènent à conclure que les derniè res lacunes en matière d’économies d’énergie 
seront très probablement comblées. Ceci étan t, les résultats concre ts dépendront du degré 
d’ambition des initiatives à caractère réglementa ire ou non et du rythme de leur mise en 
œuvre. Il serait donc fondamental d’effectuer une évaluation du plan à mi-parcours et de 
 
FR 8   FR l’actualiser le cas échéant, afin de garantir la continuité des effort s dans le domaine de 
l’efficacité énergétique.