Proposition de DÉCISION DU CONSEIL établissant un programme cadre sur la base du Titre VI du Traité sur l'Union européenne - Coopération policière et judiciaire en matière pénale

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le 31 décembre 2002, les cinq programmes de financement bisannuels couverts par le Titre VI du traité sur l'Union européenne arriveront à expiration, à savoir:

* la décision 2001/512/JAI du 28.06.2001, établissant une seconde phase du programme d'encouragement et d'échanges, de formation et de coopération destiné aux praticiens de la justice (Grotius Pénal II);

* la décision 2001/513/JAI du 28.06.2001, établissant une seconde phase du programme d'encouragement, d'échanges, de formation et de coopération entre les services répressifs des Etats membres de l'Union européenne (Oisin II)

* la décision 2001/514/JAI du 28.06.2001 établissant une seconde phase du programme d'encouragement, d'échanges, de formation et de coopération destiné aux personnes responsables de l'action contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants (Stop II)

* la décision 2001/515/JAI du 28.06.2001, établissant un programme d'encouragement et échanges, de formation et de coopération pour la prévention de la criminalité (Hippokrates).

* l'action commune 98/245/JAI du 19 mars 1998 adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, établissant un programme d'échanges, de formation et de coopération destiné aux personnes responsables de l'action contre la criminalité organisée (Falcone).

Ces programmes bénéficient d'un montant de référence financière pour deux ans de respectivement 4 millions d'euros (Grotius), 4 millions d'euros (Stop), 8 millions d'euros (Oisin), 2 millions d'euros (Hippokrates). Pour Falcone, la dotation quinquennale est de 10 millions d'euros, avec une moyenne de 2 millions par an.

Des programmes de travail annuels - qui fixaient les objectifs et les priorités thématiques, prévoyaient les procédures et invitaient les organisateurs à soumettre des projets susceptibles de bénéficier d'un cofinancement - ont été adoptés et publiés au Journal officiel chaque année. De nombreux projets, plus de 720 pour les cinq programmes sur cinq ans, ont été admis à un cofinancement. Les comités institués pour assister la Commission dans la gestion des programmes et composés de représentants de chaque Etat membre se sont en règle générale réunis deux fois par an au cours de la période de mise en oeuvre, afin notamment de discuter des programmes annuels ainsi que des propositions de la Commission quant aux projets à retenir pour un cofinancement et d'émettre leur avis à cet égard.

Une évaluation externe [1] a montré que l'efficacité des programmes par rapport aux ressources utilisées avait été satisfaisante. Ils ont atteint leurs objectifs et apporté une contribution positive au niveau européen dans les domaines de la répression, de la prévention et de la coopération judiciaire en matière pénale.

[1] Franklin Advisory Services S.A. du 31 mars 2000.

Cette évaluation externe a cependant avancé plusieurs pistes à explorer pour améliorer l'impact des projets cofinancés, comme la diminution du nombre de séminaires et de conférences au profit d'échanges et de méthodologies de formation, une meilleure préparation des projets et une plus large diffusion des résultats. Il a été tenu compte de ces conclusions dans les décisions portant renouvellement des programmes ainsi que dans cette proposition.

L'examen des résultats des programmes actuels a permis de conclure à l'importance d'une réorganisation stratégique de tous les programmes soutenant des actions menées dans le domaine de la prévention, de la répression et de la coopération policière et judiciaire pénale. La structure de ces instruments est ainsi apparue justifiée par l'histoire récente des développements dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ainsi que par les priorités de l'Union européenne, telles que définies à Tampere.

A la suite de l'approbation du Plan d'Action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (2000-2004) par le Conseil européen de Feira en juin 2000, une nouvelle ligne budgétaire pour les actions préparatoires à un programme de lutte contre le trafic de drogue (B5 831) a été créée. Cette ligne budgétaire est également intégrée dans le programme cadre en tenant compte de l'importance du volet destiné spécifiquement à lutter contre le trafic de drogue.

La Commission a ainsi décidé de proposer la création d'un programme-cadre unique régi par les dispositions du titre VI destiné à se substituer aux instruments existants précités.

Cette proposition est conforme à l'orientation générale de la Commission, qui consiste à concentrer les efforts sur des programmes de plus grande ampleur. Elle devrait entraîner une meilleure utilisation des ressources disponibles. Un tel programme-cadre vise également à simplifier les procédures budgétaires, accroître la visibilité des activités et renforcer les synergies entre les cinq programmes aujourd'hui distincts qui relèvent du titre VI.

Le Parlement européen est parvenu à la même conclusion en incitant la Commission à présenter une proposition de programme consolidé avant la fin de l'année 2001, après avoir donné son avis favorable au renouvellement des programmes. [2]

[2] Rapport Kessler adopté en séance plenière par le PE le 5.4.2001 (PE 303.051).

Le Conseil a également invité la Commission à présenter, avant la fin de 2001, une proposition de programme-cadre pour remplacer les programmes existants quand ils viennent à échéance, en incluant des propositions sur l'exercice des pouvoirs de mise en oeuvre. [3]

[3] Déclaration du Conseil du 28.6.2001 (Interinstitutional file 2000/0339 (CNS) 9311/1/01 REV. 1).

2. PROPOSITIONS DE DÉCISION DU CONSEIL : DÉVELOPPEMENTS

La réorientation stratégique de tous les programmes du titre VI concerne les cinq programmes actuels.

L'idée est de regrouper et fondre dans un contexte législatif et opérationnel harmonisé toutes les actions relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne, de façon à assurer une meilleure cohérence d'ensemble et un impact encore plus grand des actions soutenues.

Les programmes ont comme principaux objectifs d'offrir un degré élevé de protection aux citoyens ainsi que prévenir et lutter contre la criminalité et contribuer à la création d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice conformément au Traité.

Les programmes Grotius, Oisin, Stop, Hippokrates et Falcone s'adressent avant tout à certaines professions spécialisées, comme les juges, les procureurs, les praticiens de la justice, les fonctionnaires de la police et de la douane, les officiers ministériels et les personnes/services chargés d'apporter une assistance aux victimes. Toutefois, des organismes de formation, des universités, des centres de recherche, des associations professionnelles du secteur privé ou encore des organisations non gouvernementales peuvent aussi soumettre des projets.

Le programme-cadre poursuit aussi les objectifs des programmes précédents, tout en assurant un degré plus élevé de rationalisation, d'interaction et d'économie d'échelle et en s'efforçant, de manière plus souple, de mettre en oeuvre les priorités politiques de l'Union européenne.

Il vise à renforcer la coopération entre les praticiens de la justice et entre les services de prévention et de répression de la criminalité des Etats membres et entre ceux-ci et d'autres partenaires publics, de la société civile et du monde des affaires, en particulier en matière de lutte et de prévention de certaines formes de criminalité. Enfin, il vise à favoriser des actions concernant l'assistance aux victimes d'activités criminelles.

Les instruments proposés sont les suivants :

- actions de formation sur la législation, les procédures opérationnelles et les bonnes pratiques dans les Etats membres, y inclus la formation des magistrats ;

- programmes d'échanges et de mobilité entre des organismes des Etats membres;

- séminaires, colloques et conférences;

- recherches et études sur le droit et les nouvelles méthodes de coopération entre Etats membres ;

- actions de diffusion d'information et d'exploitation des résultats.

Les structures proposées reflètent l'évolution des programmes communautaires en général et les expériences de cinq ans sur le terrain.

La restructuration, qui s'inscrit dans la continuité des décisions de 2001, a aussi permis l'introduction d'une nouvelle terminologie et de nouveaux types d'actions:

- la proposition fait état d'un programme de travail annuel avec la possibilité de développer des projets sur une durée allant jusqu'à deux ans ;

- la proposition prévoit des actions spécifiques et des mesures complémentaires dans des domaines indiqués dans le programme de travail annuel ;

- la proposition définit plus clairement les critères à appliquer pour évaluer et sélectionner les actions.

En raison de l'intérêt accru suscité par les actions de coopération dans ce domaine et des objectifs plus ambitieux assignés au programme-cadre, une dotation financière adéquate est nécessaire. D'une part il faut tenir compte du souhait du Parlement européen d'assurer à la Commission un support budgétaire plus élevé pour les actions en faveur de la constitution de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. D'autre part, il a été remarqué que, pour les programmes précédents, seulement 25% en moyenne des projets introduits a pu bénéficier d'un cofinancement communautaire et que, de ce fait, des projets intéressants ont dû être écartés, faute de moyens financiers disponibles. La dotation prévue devra également permettre de prendre en compte l'évolution en matière de coopération policière et judiciaire.

Le cofinancement des actions est limité à un maximum de 70 % (mais peut être inférieur), sauf pour les actions spécifiques et les mesures complémentaires qui peuvent être financées jusqu'à 100%, l'objectif étant de parvenir à des estimations plus précises des coûts de la part des organisateurs et d'encourager le cofinancement national en faveur du programme.

La participation des pays candidats aux actions organisées dans le cadre de ce programme constitue aussi l'un des grands objectifs en vue de l'élargissement, dont la première phase devrait intervenir pendant la durée du programme. D'ici là, il convient d'encourager les organisations et services publics des pays candidats à participer davantage aux projets, en tant que partenaires. Par ailleurs, la Commission propose de mener des actions spécifiques (décrites plus bas) dans des domaines pour lesquels les pays candidats ont explicitement exprimé un intérêt. Un organisme d'un Etat membre conserverait toutefois la responsabilité formelle de la formulation d'une proposition et de la bonne exécution de l'action adoptée.

Afin que les pays candidats soient pleinement informés des priorités du programme annuel, la Commission propose d'organiser des réunions d'information pour les représentants de ces pays (article 7 par. 3 de la décision), qui se tiendraient après les réunions officielles du comité institué pour la gestion du programme. Il sera également possible de faire appel à des experts de ces pays (article 8 du règlement intérieur des comités actuels).

Cette information facilitera le travail préparatoire relatif aux accords qui devront être conclus avec chaque pays candidat sur leur contribution au budget du programme.

L'expérience accumulée dans la mise en oeuvre des programmes antérieurs montre qu'il existe parfois des lacunes dans les sujets couverts par les propositions soumises à la Commission, par exemple par rapport aux priorités politiques fixées par l'Union européenne et aux priorités thématiques indiquées dans les programmes annuels. Des actions ciblées pourront être proposées pour répondre à des besoins spécifiques dans des domaines particuliers.

Il est donc proposé que le programme de travail puisse indiquer des actions spécifiques en précisant leur nature (campagne d'information, conférences, formation, programmes d'échanges, recherche, évaluation des instruments législatifs), les sujets à couvrir et les objectifs à atteindre.

Ces actions spécifiques pourront bénéficier d'un financement de 100%. Les propositions reçues dans ce cadre seront appréciées sur la base des mêmes critères que ceux appliqués aux autres propositions.

L'expérience acquise par la Commission et les conclusions de l'évaluation externe montrent que le programme devra prévoir des mesures complémentaires afin que ses objectifs soient atteints plus efficacement.

Ces mesures sont conçues comme un support apporté aux actions déjà cofinancées dans le cadre du programme. En d'autres termes, la Commission pourra indiquer dans son programme de travail annuel des sujets et des thèmes (comme le développement de sites Internet ou de bases de données contenant des informations tirées des actions du programme ou encore l'organisation de réunions d'experts spécialisés dans une question donnée) pour lesquels le financement pourrait aller jusqu'à 100%. La proposition limite le pourcentage des crédits annuels qui peuvent être utilisés pour les actions spécifiques à 10% du budget annuel. 10% sont également prévus pour les mesures complémentaires.

Les modalités d'exercice par la Commission des compétences d'exécution pour la mise en oeuvre du programme s'inspirent de la décision du Conseil du 28 juin 1999 [4] (dite « décision comitologie »). Bien que l'application de cette décision de 1999 n'ait un caractère impératif que pour les comités agissant dans la partie communautaire des Traités, les procédures qu'elle définit, reprises dans la présente proposition, ont déjà été proposées par la Commission et retenues par le Conseil lors de l'adoption des actes portant renouvellement de programmes en 2001.

[4] JO L 184 du 17.7.1999, pp. 23 à 26.

Il est ainsi proposé que les mesures d'exécution du programme soient adoptées selon deux procédures différentes, la procédure de gestion et la procédure consultative.

L'adoption du programme de travail annuel, des actions spécifiques et des mesures complémentaires se fera selon la procédure de gestion, car il s'agit là de définir les thèmes prioritaires pour les entités susceptibles de participer aux appels d'offres, et d'encadrer la mise en oeuvre du programme.

La procédure de gestion prévoit que la Commission peut différer la mesure si le Comité s'y oppose à la majorité qualifiée; le projet est alors soumis au Conseil.

Les décisions de cofinancement seront prises selon la procédure consultative, la Commission étant chargée de sélectionner les projets et demandant au comité de rendre un avis sur chaque projet.

La procédure consultative fait obligation à la Commission de tenir le plus grand compte de l'avis émis par le comité et d'informer ce dernier de la façon dont elle s'est acquittée de cette tâche.

3. LA PROPOSITION DE DÉCISION DU CONSEIL : LES ARTICLES

Article premier

L'article 1er établit le programme et indique que celui-ci est applicable pour une période de cinq ans à compter du 1er janvier 2003 et il peut être reconduit.

Article 2

L'article 2 précise les objectifs du programme. Il indique le lien étroit qui existe avec l'objectif général fixé dans le traité d'Amsterdam et donc aussi avec les plans d'action visant à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Les objectifs spécifiques du programme sont ensuite définis dans le contexte de cet objectif général. Il est aussi tout particulièrement question de la participation des pays candidats.

Article 3

L'article 3 porte sur les entités susceptibles de recevoir un cofinancement au titre du programme. Il définit les organisations dont les activités relèvent du champ d'application du programme et fixe ainsi des groupes cibles. Il indique également ce qu'il convient d'entendre par "dimension européenne" en précisant le nombre de partenaires de différents Etats membres ou pays candidats qui doivent participer.

L'article 3 prévoit aussi des actions spécifiques et des mesures complémentaires qui peuvent être financées jusqu'à 100 % afin de pleinement réaliser les objectifs du programme, dans l'enveloppe de 10% du budget annuel alloué au programme pour chacune des deux catégories.

Article 4

L'article 4 définit les actions du programme et énumère les actions dans le cadre desquelles le programme actuel est mis en oeuvre.

Article 5

Le premier paragraphe de l'article 5 porte sur les modalités budgétaires qui s'appliquent au programme, tandis que les paragraphes suivants précisent les principes de base qui s'appliquent au financement des actions.

Article 6

L'article 6 traite de la mise en oeuvre du programme. Le premier paragraphe dispose que la mise en oeuvre doit se faire dans le cadre d'une coopération entre la Commission et les Etats membres. Les deux paragraphes suivants définissent une règle de base ainsi que les trois étapes que la Commission doit respecter pour exécuter le programme. Il est indiqué que la durée des projets peut aller jusqu'à deux ans. Le paragraphe 4 indique les mesures sur lesquelles le comité institué par l'article 7 fait porter son examen et rend un avis.

Le paragraphe 5 fixe les critères généraux à appliquer pour évaluer et sélectionner les actions à financer au titre du programme. La Commission a repris les critères déjà utilisés qui ont montré leur utilité, en estimant qu'il est important que les organisateurs candidats sachent sur quelle base leurs propositions seront appréciées (critère de la transparence).

Article 7

Le premier paragraphe de l'article 7 dispose que la Commission est assistée dans la gestion du programme par un comité composé de représentants des Etats membres. Le paragraphe 2 porte sur le règlement intérieur. Le paragraphe 3 prévoit la possibilité pour la Commission d'inviter des représentants de pays candidats à des réunions d'information.

Article 8

L'article 8 décrit la procédure consultative. L'article 6, paragraphe 4, précise que cette procédure s'applique pour l'adoption des actions proposées par les organisateurs recensés à l'article 3.

Article 9

L'article 9 décrit la procédure de gestion. L'article 6, paragraphe 4, précise que cette procédure s'applique pour l'adoption d'un programme de travail annuel et l'adoption d'actions spécifiques et des mesures complémentaires visées à l'article 3, paragraphe 4 dans le cadre de ce programme.

Article 10

L'article 10 prévoit la cohérence et complémentarité des actions avec les autres politiques communautaires

Article 11

L'article 11 fait obligation à la Commission d'assurer le suivi ainsi que d'évaluer et de contrôler le programme. Il dispose aussi que la Commission fait rapport annuellement au Parlement européen et au Conseil sur les résultats de ces activités.

Article 12

L'article 12 indique que la décision d'établir le programme entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

2001/0262 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL établissant un programme cadre sur la base du Titre VI du Traité sur l'Union européenne - Coopération policière et judiciaire en matière pénale

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment son article 31 et son article 34, paragraphe 2, point c),

vu la proposition de la Commission [5],

[5] JO C ...

Vu l'avis du Parlement européen [6],

[6] JO C ...

considérant ce qui suit:

(1) L'article 29 du traité sur l'Union européenne assigne à celle-ci l'objectif d'offrir aux citoyens un niveau de protection élevé dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les Etats membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, en prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes.

(2) Les conclusions du Conseil européen de Tampere appellent à intensifier la coopération dans la prévention et la lutte contre la criminalité, y inclus celle utilisant les nouvelles technologies de l'information et de la communication, en vue de réaliser un véritable espace européen de justice.

(3) La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne [7] affirme la protection des droits civiques, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens ainsi que de toutes personnes vivantes sur le territoire de l'Union européenne.

[7] JO C 364 du 18.12.2000, p. 1.

(4) Il convient d'élargir la dimension européenne des projets à trois Etats membres ou deux Etats membres et un pays candidat à l'adhésion afin de favoriser la constitution de partenariats et l'échange d'information et de bonnes pratiques nationales.

(5) Les programmes Grotius II Pénal [8], Stop II [9], Oisin II [10], Hippokrates [11] et Falcone [12], établis par le Conseil, ont contribué au renforcement de la coopération entre les services policiers et judiciaires des Etats membres et à l'amélioration de la compréhension réciproque des systèmes policiers et judiciaires, juridiques et administratifs de ces derniers.

[8] JO L 287 du 8.11.1996, p.3 (Grotius) et JO L 186 du 7.7.2001, p. 1 (Grotius II Pénal).

[9] JO L 322 du 12.12.1996, p. 7 (Stop) et JO L 186 du 7.7.2001, p. 7 (Stop II).

[10] JO L 7 du 10.1.1997, p. 7 (Oisin) et JO L 186 du 7.7.2001, p. 4 (Oisin II).

[11] JO L 186 du 7.7.2001, p. 11.

[12] JO L 287 du 8.11.1996, p. 3.

(6) A la suite de l'approbation du Plan d'Action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (2000-2004) par le Conseil européen de Feira en juin 2000 , des actions de lutte contre le trafic de drogue sont également prévues dans le programme cadre.

(7) L'établissement d'un programme-cadre unique, souhaitée expressément par le Parlement européen [13] et le Conseil, lors de l'adoption des programmes précédents, permettra d'améliorer encore cette coopération par une approche coordonnée et multidisciplinaire impliquant les différents responsables de la prévention et de la lutte contre la criminalité au niveau de l'Union européenne,.

[13] Résolution législative adoptée par le Parlement européen le 5.4.2001. Pas encore publiée au JO.

(8) Il est souhaitable d'assurer la continuité des actions soutenues par le programme en prévoyant leur coordination dans un cadre unique de référence qui permette une rationalisation des procédures, une amélioration de la gestion et des économies d'échelle.

(9) Il est nécessaire de rendre le programme-cadre accessible aux pays candidats à l'adhésion, à la fois comme partenaires et comme participants aux projets soutenus par le programme.

(10) Les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre de la présente décision doivent être arrêtées selon les procédures qu'elle prévoit, avec l'assistance d'un comité.

(11) Il convient, pour renforcer la valeur ajoutée des actions mises en oeuvre dans le cadre de la présente décision, d'assurer une cohérence et une complémentarité entre ces actions et les autres interventions communautaires.

(12) Il est nécessaire de prévoir un suivi et une évaluation réguliers du présent programme pour permettre l'appréciation de l'efficacité des actions mises en oeuvre par rapport aux objectifs et des réajustements éventuels des priorités.

DÉCIDE:

Article premier - Etablissement du programme

1. La présente décision établit un programme-cadre relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

2. Le programme est établi pour une période allant du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2007, à l'issue de laquelle il pourra être reconduit.

Article 2 - Objectifs du programme

1. Le programme contribue à l'objectif général de fournir aux citoyens de l'Union européenne un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice. Dans ce cadre, il vise en particulier à:

a) développer, mettre en oeuvre et évaluer les politiques européennes dans ce domaine ;

b) encourager et renforcer la mise en réseau, la coopération réciproque sur des thèmes généraux d'intérêt commun aux Etats membres, l'échange et la diffusion d'informations, d'expériences et de bonnes pratiques, la coopération locale et régionale, ainsi que l'amélioration et l'adaptation des formations et la recherche scientifique et technique ;

c) encourager le renforcement de la coopération des Etats membres avec les pays candidats à l'adhésion, d'autres pays tiers et les organisations internationales et régionales compétentes.

2. Le programme soutient des projets relevant des domaines suivants :

a) la coopération judiciaire générale et pénale, y compris la formation continue des magistrats ;

b) la coopération entre les services répressifs ;

c) la coopération entre ces services et d'autres organismes publics ou privés des Etats membres impliqués dans la prévention et la lutte contre la criminalité, organisée ou autre ;

d) l'assistance aux victimes d'activités criminelles.

Article 3 - Accès au programme

1. Le programme cofinance les projets, d'une durée maximale de deux ans, présentés par des institutions et des organismes publics ou privés y compris des organisations professionnelles, des organisations non gouvernementales, des associations, des organisations représentant les milieux économiques, des instituts de recherche, de formation initiale et continue, et des services répressifs des Etats membres et des pays candidats, au bénéfice du public cible indiqué au paragraphe 2.

2. Le programme est destiné au public cible suivant:

a) praticiens de la justice : les juges, les procureurs, les avocats, les officiers ministériels, les fonctionnaires de la police criminelle, les huissiers de justice, les experts, les interprètes judiciaires, les autres professions associées à l'administration de la justice ;

b) fonctionnaires et agents des services répressifs : les organismes publics compétents dans les Etats membres, en vertu de la législation nationale, pour prévenir, détecter et combattre la criminalité ;

c) fonctionnaires d'autres autorités publiques, représentants du monde associatif, des organisations professionnelles, de la recherche, du monde des affaires, impliqués dans la lutte et la prévention de la criminalité, organisée ou autre ;

d) représentants des services chargés de l'assistance aux victimes y compris les services publics responsables en matière d'immigration et de services sociaux.

3. Pour pouvoir bénéficier du cofinancement, les projets doivent associer au moins trois Etats membres ou deux Etats membres et un pays candidat à l'adhésion, et viser les objectifs mentionnés à l'article 2.

4. Le programme peut également financer :

a) des projets spécifiques présentés conformément au paragraphe 1 et présentant un intérêt particulier par rapport aux priorités du programme ou à la coopération avec les pays candidats à l'adhésion ;

b) des mesures complémentaires, telles que des séminaires, des réunions d'experts ou d'autres actions de diffusion des résultats obtenus dans le cadre du programme.

Article 4 - Actions du programme

Le programme comporte les types d'actions suivants :

a) formation;

b) mise en place et démarrage de programmes d'échanges et de stages;

c) études et recherche ;

d) diffusions des résultats obtenus dans le cadre du programme;

e) aide à la création de réseaux;

f) conférences et séminaires.

Article 5 - Financement du programme

1. Les crédits annuels sont autorisés par l'autorité budgétaire dans les limites des perspectives financières.

2. Le cofinancement d'un projet par le programme est exclusif de tout autre financement par un autre programme financé par le budget général des Communautés européennes.

3. Les décisions de financement donnent lieu à l'établissement de conventions de financement entre la Commission et les organisateurs. Ces décisions et conventions sont soumises au contrôle financier de la Commission et aux vérifications de la Cour des comptes.

4. L'intervention financière à charge du budget général des Communautés européennes ne peut excéder 70% du coût total du projet.

5. Toutefois, les projets spécifiques et mesures complémentaires visés à l'article 3, paragraphe 4, peuvent être financées à 100%, dans la limite de 10% de l'enveloppe financière annuelle allouée au programme pour chacune des deux catégories.

Article 6 - Mise en oeuvre du programme

1. La Commission est responsable de la gestion et de la mise en oeuvre du programme, en coopération avec les Etats membres.

2. Le programme est géré par la Commission conformément au règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.

3. Pour la mise en oeuvre du programme, la Commission:

a) élabore un programme de travail annuel comportant des objectifs spécifiques, des priorités thématiques et éventuellement une liste d'actions spécifiques et de mesures complémentaires;

b) évalue et sélectionne les projets présentés et en assure la gestion.

4. L'examen des projets présentés est effectué conformément à la procédure consultative prévue à l'article 8. L'examen du programme de travail, des actions spécifiques et des mesures complémentaires est effectué conformément à la procédure de gestion prévue à l'article 9.

5. Pour autant qu'ils soient compatibles avec les politiques correspondantes, la Commission évalue et sélectionne les projets présentés par les organisateurs selon les critères suivants:

a) la conformité avec les objectifs du programme;

b) la dimension européenne et l'ouverture aux pays candidats;

c) la compatibilité avec les travaux entrepris ou prévus dans le cadre des priorités politiques de l'Union européenne en matière de coopération judiciaire générale et pénale;

d) la complémentarité avec d'autres projets de coopération passés, en cours ou à venir;

e) la capacité de l'organisateur à mettre en oeuvre le projet;

f) la qualité propre du projet en ce qui concerne sa conception, son organisation, sa présentation et les résultats attendus;

g) le montant de la subvention demandée au programme et son adéquation aux résultats attendus ;

h) l'impact des résultats attendus sur les objectifs du programme.

Article 7 - Comité

1. La Commission est assistée par un comité, composé de représentants des Etats membres et présidé par le représentant de la Commission, ci-après dénommé « comité ».

2. Le comité adopte son règlement intérieur sur proposition de son président sur la base du règlement intérieur type qui a été publié au Journal officiel des Communautés européennes.

3. La Commission peut inviter des représentants des pays candidats à l'adhésion à des réunions d'information après les réunions du comité.

Article 8 - Procédure consultative

1. Dans le cas où il est fait référence au présent article, le représentant de la Commission soumet au comité un projet de mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause, le cas échéant en procédant à un vote.

2. L'avis du comité est inscrit au procès verbal ; en outre, chaque Etat membre a le droit de demander que sa position figure à ce procès-verbal.

3. La Commission tient le plus grand compte de l'avis émis par le comité. Elle informe le comité de la façon dont elle a tenu compte de cet avis.

Article 9 - Procédure de gestion

1. Dans le cas où il est fait référence au présent article, le représentant de la Commission soumet au comité un projet de mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 205, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des Etats membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.

2. La Commission arrête des mesures qui sont immédiatement applicables. Toutefois, si elles ne sont pas conformes à l'avis émis par le comité, ces mesures sont aussitôt communiquées par la Commission au Conseil. Dans ce cas, la Commission peut différer l'application des mesures décidées par elle pour une période de trois mois à compter de la date de cette communication.

3. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut prendre une décision différente pendant la période prévue au paragraphe 3.

Article 10 - Cohérence et complémentarité

La Commission assure, en coopération avec les Etats membres, la cohérence et la complémentarité des actions avec les autres politiques communautaires.

Article 11 - Suivi et évaluation

1. La Commission assure un suivi régulier du présent programme et présente au Parlement européen et au Conseil :

a) au plus tard le 30 juin 2005 un rapport intérimaire d'évaluation sur la mise en oeuvre du présent programme,

b) au plus tard le 30 septembre 2006 une communication sur la poursuite du présent programme, le cas échéant assortie d'une proposition appropriée,

c) au plus tard le 30 juin 2008 un rapport final d'évaluation sur l'ensemble du programme.

2. La Commission fait rapport annuellement au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre du programme. Le premier rapport est présenté au plus tard le 30 juin 2005.

Article 12 - Entrée en vigueur

La présente décision prend effet le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

FICHE FINANCIERE LEGISLATIVE

Domaine(s) politique(s): Justice et Affaires intérieures (JAI)

Activité(s): Coopération policière et douanière, criminalité organisée, coopération judiciaire en matière pénale

Dénomination de l'action: Proposition de décision du Conseil établissant un programme cadre sur la base du titre VI du Traité sur l'Union européenne - Coopération policière et judiciaire en matière pénale.

1. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) + INTITULÉ(S)

B5-820

2. DONNÉES CHIFFRÉES GLOBALES

2.1 Enveloppe totale de l'action (partie B): MioEUR en CE : 65 (Soixante cinq)

2.2 Période d'application:

2003-2007

2.3 Estimation globale pluriannuelle des dépenses:

a) Echéancier crédits d'engagement/crédits de paiement (intervention financière) (cf. point 6.1.1)

MioEUR (à la 3ème décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

b) Dépenses d'appui (DDA) (cf. point 6.1.2)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

c) Incidence financière globale des ressources humaines et autres dépenses de fonctionnement (cf. points 7.2 et 7.3)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

2.4 Compatibilité avec la programmation financière et les perspectives financières

|X| Proposition compatible avec la programmation financière existante

| | Cette proposition nécessite une reprogrammation de la rubrique concernée des perspectives financières,

| | y compris, le cas échéant, un recours aux dispositions de l'accord interinstitutionnel.

2.5 Incidence financière sur les recettes

|X| Aucune implication financière (concerne des aspects techniques relatifs à la mise en oeuvre d'une mesure)

OU

| | Incidence financière - L'effet sur les recettes est le suivant:

- Note: toutes les précisions et observations relatives à la méthode de calcul de l'effet sur les recettes doivent être incluses sur une feuille séparée jointe à la présente fiche financière...

MioEUR (à la première décimale)

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3. CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES

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4. BASE LÉGALE

Articles 31 et 34 TUE.

5. DESCRIPTION ET JUSTIFICATION

5.1 Nécessité d'une intervention communautaire

5.1.1 Objectifs poursuivis

Les programmes existants Grotius, Oisin, Stop, Falcone et Hippocrates ont commencé à préparer le public cible à la création de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Les leçons apprises par l'expérience sur le terrain ont montré qu'il y a un besoin croissant de formation, d'information et de communication entre les opérateurs de la justice et de police des Etats membres, afin surtout de faire face à l'action de la criminalité organisée dont l'aspect transfrontalier est de plus en plus marqué. Par ailleurs, les échanges d'expériences ont porté de nombreux fruits dans les domaines couverts par le titre VI TUE, y compris pour la criminalité générale ou la petite délinquance. Il s'agit d'un domaine où l'approche nationale reste prépondérante. Rares sont les magistrats, les juristes et les fonctionnaires d'un Etat membre qui connaissent la législation en matière pénale et policière d'au moins un autre Etat membre que le leur, ainsi que les langues et la terminologie juridique et administrative spécialisée. On peut chiffrer ce pourcentage à environ 3% de l'effectif des autorités judiciaires et de police des Etats membres, soit 90.000 personnes dans l'UE qui possèdent - partiellement - ce type de connaissance comparée.

Si l'on considère que quatre des programmes précédents dans leur première phase quinquennale ont contribué au cofinancement d'environ 720 projets dont chacun a eu en moyenne une diffusion plutôt limitée aux participants et aux spécialistes, on peut estimer que les résultats des programmes ont touché une population entre 50.000 et 100.000 destinataires, sans compter les publications destinées à un public plus large.

On peut par ailleurs estimer à environ 300 les projets qui seront cofinancés par la deuxième phase (2001-2002) de ces programmes, avec entre 45.000 et 50.000 nouveaux destinataires.

Par rapport à la situation susmentionnée, et aux besoins des opérateurs de la justice, de la police et d'autres institutions et organisations visées, y inclus les pays candidats qui entreront dans l'Union en 2004, on peut estimer à 900, 1000 environ les projets qui pourront être cofinancés par le programme, avec entre 120.000 et 150.000 nouveaux destinataires.

On estime pouvoir ainsi doubler le pourcentage de population cible actuellement formée aux différentes formes de coopération judiciaire, de police et de prévention et lutte contre la criminalité à l'échelle européenne, soit de 3% à 6%. Ces résultats contribueront à atteindre les objectifs de la création d'un espace judiciaire européen et de la prévention de la criminalité organisée ou autre ainsi que de la lutte contre ce phénomène à l'échelle de l'Union, fixés par le Conseil européen de Tampere.

Par ailleurs, l'augmentation du nombre d'experts en coopération judiciaire, de police et de prévention et lutte contre la criminalité permettra de poursuivre plus efficacement les auteurs de crimes tels que la traite des êtres humains, l'exploitation sexuelle des enfants, les crimes commis par voie informatique, le racisme et la xénophobie ainsi que de contribuer à leur prévention. La coopération en ce domaine devrait se traduire par une diminution du nombre de ces crimes au niveau européen, qui ne peut être évaluée à ce stade.

A la suite de l'approbation du Plan d'Action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue (2000-2004) par le Conseil européen de Feira en juin 2000, une nouvelle ligne budgétaire pour les actions préparatoires à un programme de lutte contre le trafic de drogue (B5 831) a été créée. Cette ligne budgétaire temporaire, qui ne sera plus nécessaire après 2002, est également intégrée dans le programme cadre en tenant compte de l'importance du volet destiné spécifiquement à lutter contre le trafic de drogue.

Le programme permettra enfin de diffuser et de tester les nouvelles mesures législatives adoptées ou proposées par la Commission et les Etats membres, telles que, à titre d'exemple, le mandat d'arrêt européen, la lutte contre le terrorisme, le fonctionnement du Collège européen de police et du réseau européen de formation judiciaire, facilitant ainsi leur mise en oeuvre.

Le programme s'inscrit dans le cadre des instruments politiques suivants :

- le plan d'action du Conseil et de la Commission, présenté au Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998, concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Dans son paragraphe 84 «le Conseil européen demande qu'une attention particulière soit accordée à la création d'un espace judiciaire européen, conformément au traité d'Amsterdam, les instruments nécessaires devant être prévus, à cet égard, pour assurer une coopération judiciaire et policière efficace...»;

- les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 ; dans le cadre de la partie C :la lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union et notamment dans le paragraphe 42 « il convient de développer l'échange des meilleures pratiques, de renforcer le réseau des autorités nationales compétentes en matière de prévention de la criminalité ainsi que la coopération entre les organismes nationaux spécialisés dans ce domaine...».

5.1.2 Dispositions prises relevant de l'évaluation ex ante

L'évaluation ex ante s'est principalement appuyée sur les rapports d'évaluation annuelle des programmes présentés au Parlement européen et au Conseil, ainsi que sur le rapport d'évaluation externe de ces programmes de Franklin Advisory Services réalisée le 31 mars 2000, dont le rapport est disponible à la DG JAI.

Celle-ci a également pris en compte les orientations et les délibérations des Comités des programmes, composés d'experts nationaux et de membres des Représentations Permanentes des EM, ainsi que l'avis de la commission LIBE du Parlement européen sur le renouvellement des programmes.

La fusion des cinq programmes existants est la principale conséquence des ces évaluations. Elle vise à concentrer les financements sur les priorités politiques de l'Union européenne, à globaliser les moyens financiers en vue d'une meilleure allocation des subventions et d'un impact accru sur les systèmes des Etats membres, et à créer des économies d'échelle par la mise en commun des ressources humaines et la rationalisation de la gestion des programmes. La fusion des programmes constitue ainsi une réponse efficace aux faiblesses relevées dans l'organisation précédente. Elle sera complétée par des mesures d'organisation interne visant à rationaliser davantage la gestion, et compatible avec la réforme des circuits financiers de la DG JAI en vigueur depuis le 15 juin 2001.

5.1.3 Dispositions prises à la suite de l'évaluation ex post

En ce qui concerne l'évaluation ex post, il a été tenu compte des recommandations formulées dans le rapport de Franklin de réduire les séminaires et conférences qui représentaient dans le passé jusqu'à deux tiers des actions. Ceux-ci, bien qu'utiles dans une phase initiale, doivent désormais être appuyés graduellement par des actions structurelles, d'une valeur ajoutée plus élevée, telles que : mobilité des acteurs (échanges, placements, visites d'études ), actions de recherche et études, création de réseaux, actions ciblées de formation, diffusion et dissémination des résultats.

En outre, les procédures de sélection des projets ont été définies sur la base de critères de transparence, avec la création de guides pour les candidats et de formulaire standard de demande et d'évaluation, disponible sur le site Web. Il est également prévu d'associer des experts nationaux à l'évaluation.

La contractualisation des projets, le monitoring et le suivi seront effectués au sein des unités opérationnelles, avec l'assistance et la supervision d'experts financiers, associés dès le départ à l'évaluation des projets, afin d'assurer un contrôle constant du cycle de vie du projet.

5.2 Actions envisagées et modalités de l'intervention budgétaire

Un des points relevés dans la gestion des programmes précédents a été la part comparativement modeste des actions opérationnelles pour la formation des acteurs concernés par rapport aux conférences et séminaires. Le programme cadre sera réorienté de manière à réduire la part de ces derniers, l'objectif étant de les porter dès les deux premières années de la gestion du programme cadre à moins de 50% des actions, et en fin de gestion du programme à 40%. Dans le même temps, la mobilité des experts (échanges, placements, etc.), qui n'a pratiquement pas été mise en oeuvre dans la gestion des précédents programmes, devrait graduellement atteindre 15% des actions financées. Le programme cadre devra en outre faciliter au maximum la réalisation de projets opérationnels (ex. opérations douanières communes, exercices policiers) de projets pilotes et de formation, qui devraient en fin d'exercice atteindre au moins 25% des actions. D'autres actions à haute valeur ajoutée comme les activités de formation spécifique, la création de réseaux et les études et recherche représenteront ensemble 20% de l'enveloppe annuelle. Il est cependant à noter que le programme cadre, comme ses prédécesseurs, devrait avoir pour objet de financer des projets à caractère expérimental, susceptibles de déboucher sur des textes législatifs, des actions de coopération ou des pratiques nationales harmonisées.

Objectifs spécifiques :

- Augmenter la connaissance du langage spécialisé et la compréhension de la terminologie en matière judiciaire et de police dans les Etats membres et les pays candidats,

- Promouvoir la conscience des valeurs communes des systèmes de prévention, et de lutte contre la criminalité des Etats membres,

- Se familiariser avec les institutions et les systèmes juridiques, judiciaires et de police des autres Etats membres et des pays candidats,

- Etablir des relations de travail et de confiance réciproque entre les personnes impliquées à tous les niveaux dans la prévention et la lutte à la criminalité,

- Favoriser des discussions sur l'amélioration de la coopération de police et judiciaire et sur des méthodes de travail utilisées sur base expérimentale,

- Comparer les tendances réciproques sur la reforme des systèmes de prévention, de lutte contre la criminalité et d'exécution des sanctions pénales,

- Faciliter la mise en oeuvre des instruments de coopération adoptés par le Conseil,

- Augmenter le degré de communication et l'échange de données entre les experts des Etats membres et des pays candidats.

Population visée :

Le programme est destiné :

- aux organismes impliqués dans la prévention de la criminalité, organisée ou autre, et la lutte contre ce phénomène, notamment le terrorisme, la traite des êtres humains et les crimes contre les enfants, le trafic de drogue, le trafic d'armes, la corruption et la fraude, mais également la délinquance juvénile et la délinquance urbaine ;

- aux praticiens de la justice : les juges, les procureurs, les avocats, les officiers ministériels, les fonctionnaires de la police criminelle, les huissiers de justice, les experts, les interprètes judiciaires, les autres professions associées à la justice ainsi que les chercheurs ;

- aux services répressifs : les organismes publics compétents dans les Etats membres, en vertu de la législation nationale, pour prévenir, détecter et combattre la criminalité ;

- aux personnes et services chargés de l'assistance aux victimes y compris les services publics responsables en matière d'immigration et de services sociaux.

Nécessité de l'intervention budgétaire communautaire, au regard en particulier du principe de subsidiarité :

La création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice assigné à l'Union européenne par le Traité sur l'Union européenne suppose de s'attaquer à des problèmes dont la dimension transfrontalière est souvent prépondérante (criminalité fondée sur des trafics de personnes ou de biens). Les réponses purement nationales tant policières que judiciaires se révèlent souvent insuffisantes, les différences entre législations ou systèmes de lutte contre le crime constituant autant d'opportunités pour les criminels d'échapper à une action publique. En outre, les échanges d'information ou d'expérience entre Etats membres ont pour effet d'accroître l'efficacité des services concernés, et de faciliter le rapprochement des méthodes, de manière graduelle et non contraire à l'organisation actuelle des systèmes législatifs, judiciaires ou policiers des Etats membres. Les actions de coopération soutenues par le programme sont ainsi justifiées en termes de subsidiarité, tant en ce qui concerne leur opportunité que leur proportionnalité.

Choix des modalités de l'intervention :

* avantages par rapport aux mesures alternatives (avantages comparatifs) : La mise en oeuvre de programmes de financement permettant d'accorder des subventions à des projets de coopération est la seule méthode efficace de promotion d'actions de coopération mentionnées par le TUE et les conclusions du Conseil européen de Tampere.

* analyse des actions similaires éventuellement menées au niveau communautaire ou au niveau national : Au niveau communautaire, il n'existe pas d'autres actions spécifiques et au niveau national, les actions sont limitées faute de cadre général et de financement, et ne permettent pas d'atteindre l'effet réseau et la dissémination des bonnes pratiques dans l'espace européen.

* effets dérivés et multiplicateurs attendus : Synergie et valeur ajoutée à l'échelle européenne.

Principaux facteurs d'incertitudes pouvant affecter les résultats spécifiques de l'action :

L'expérience des actions précédentes prouve qu'il n'y en a pas. Au contraire, il y a une demande croissante des institutions, des services, des organisations publiques et privées et une sensibilité accrue au niveau européen pour ce type d'actions en vue de la création d'un espace de liberté, sécurité et justice en Europe.

5.3 Modalités de mise en oeuvre

Les actions seront mises en oeuvre par la Commission (gestion directe) avec du personnel statutaire.

6. INCIDENCE FINANCIÈRE

6.1 Incidence financière totale sur la partie B (pour toute la période de programmation)

6.1.1 Intervention financière CE en MioEUR (à la 3ème décimale)

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6.2. Calcul des coûts par mesure envisagée en partie B (pour toute la période de programmation) [14]

[14] Pour plus d'informations, voir le document d'orientation séparé.

CE en MioEUR (à la 3ème décimale)

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7. INCIDENCE SUR LES EFFECTIFS ET LES DEPENSES ADMINISTRATIVES

7.1. Incidence sur les ressources humaines

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7.2 Incidence financière globale des ressources humaines

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Les montants correspondent aux dépenses totales pour 12 mois.

7.3 Autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action

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Les montants correspondent aux dépenses totales de l'action pour 12 mois.

(1) Préciser le type de comité ainsi que le groupe auquel il appartient.

I. Total annuel (7.2 + 7.3)

II. Durée de l'action

III. Coût total de l'action (I x II) // EUR

Années

EUR

Les besoins en ressources humaines et administratives doivent être couvertes à l'intérieur de la dotation allouée à la DG gestionnaire.

8. SUIVI ET ÉVALUATION

8.1 Système de suivi

- Indicateurs de performances

* indicateurs d'output (mesure des activités déployées) : 1) nombre de projets réalisés, 2) nombre de personnes formées aux nouvelles mesures de coopération judiciaire et policière, ainsi qu'à la connaissance des systèmes policiers et judiciaires des Etats, y compris la terminologie spécifique, les formes de communication et la sensibilisation à la compréhension des différentes pratiques et mentalités nationales, 3) nombre de documents publiés, 4) nombre de destinataires de la diffusion des résultats, 5) nombre de nouveaux réseaux établis, 6) nombre de personnes en mobilité, 7) nombre d'études et recherches finalisées.

* mise en place de méthodes pour la collecte des données. 1) constitution de base de données des projets pour le suivi et le monitoring (avec l'indication des promoteurs, partenaires, destinataires et groupes-cible, résultats, rapports finaux, réalisation des dépenses, engagements et paiements,), 2) constitution d'une base de données des produits des projets (documents, supports informatiques, publications à diffuser), 3) contribution au site web pour la dissémination de l'information aux réseaux et aux mailing lists des experts dans les Etats membres.

8.2 Modalités et périodicité de l'évaluation prévue

- Evaluation interne annuelle, sur base des projets mis en oeuvre, qui font régulièrement l'objet de suivi et monitoring et adaptation des objectifs et des moyens dans le programme annuel de travail, approuvé par le comité du programme et publié au JOCE.

- Rapport annuel sur les résultats du programme à la Commission, au Conseil et au Parlement européen.

- Evaluation externe indépendante intérimaire à la moitié du cycle de vie du programme et rapport au Parlement européen et au Conseil.

- Evaluation externe indépendante finale à la fin du programme et rapport au Parlement européen et au Conseil.

9. MESURES ANTI-FRAUDE

(Article 3, paragraphe 4, du Règlement financier: « La Commission, afin de prévenir les risques de fraudes et d'irrégularités, fait état dans la fiche financière d'informations concernant les mesures de prévention et de protection existantes ou envisagées».)

Des informations aux promoteurs sont prévues dans le document d'information sur les financements effectués par l'Union européenne et dans le vade-mecum sur la gestion des subventions.

En outre, les lignes directrices sur la gestion des projets et le formulaire contractuel fournissent des informations sur les mesures de protection existantes. Par exemple, le bénéficiaire s'engage à donner au personnel de la Commission un droit d'accès approprié aux sites où l'action est réalisée, ainsi qu'à tous les documents concernant la gestion technique et financière de l'action.

Le bénéficiaire accepte que la Commission et la Cour des Comptes européenne puissent contrôler l'utilisation qui est faite de la subvention et ce pendant toute la durée de la convention ainsi que pendant une période de 5 ans à compter de la date d'achèvement de la Convention.

Des contrôles sur place par sondage de la part de la Commission sont prévus.