COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Introduction

À un moment où l’Union européenne connaît une profonde mutation et où le débat sur son orientation future est relancé, il ne fait aucun doute que les Européens sont parfaitement en droit d’exiger que l’Union européenne produise des résultats tangibles. Les actions menées au niveau de l’UE devraient déboucher sur la croissance économique et la compétitivité, la durabilité, la solidarité et la sécurité. Comme le précise le plan d’investissement pour l’Europe, stimuler l’investissement est essentiel pour obtenir ces résultats, car cela libère la création d’emplois et favorise une croissance durable au sein du marché unique.

Une partie non négligeable des investissements publics dans notre économie sont réalisés par l'intermédiaire de marchés publics, qui représentent 14 % du PIB de l’UE, ce qui en fait un élément fondamental de l’écosystème d’investissement. Les pouvoirs publics peuvent utiliser ce levier d’une manière plus stratégique, afin d’obtenir un meilleur rapport coût/efficacité pour chaque euro d’argent public dépensé et apporter leur pierre à la construction d’une économie plus innovante, durable, inclusive et compétitive. De plus, l'amélioration de la passation des marchés publics contribue à rendre le marché unique plus fort, ce que le président Juncker a appelé de ses vœux dans son discours sur l'état de l’Union en 2017.

La présente communication expose une stratégie en matière de passation de marchés publics qui fixe le cadre général et définit des priorités claires pour améliorer en pratique la passation de marchés et soutenir l’investissement au sein de l’UE. Parallèlement à cette stratégie, trois initiatives concrètes sont lancées. La Commission présente une communication relative à un mécanisme pour les grands projets d’infrastructures qui vise à fournir des orientations aux pouvoirs publics sur la passation de marchés. Elle propose également une recommandation destinée à professionnaliser les acheteurs publics, car il est essentiel de disposer d'une main-d’œuvre qualifiée pour assurer une mise en œuvre efficace. Dans le même temps, une consultation ciblée est lancée sur un projet d'orientations relatif aux marchés publics à visée innovante, afin de soutenir la percée de nouvelles solutions plus durables pour nos sociétés.

1.La passation de marchés publics, un secteur plus important que jamais

Les Européens s'attendent à ce que les impôts dont ils s’acquittent leur permettent, selon le principe du juste retour, de bénéficier de services publics de qualité. Les parents souhaitent que leurs enfants mangent sainement à l’école, les citadins espèrent une augmentation des investissements pour des villes intelligentes et durables leur offrant de meilleures conditions de vie, des pistes cyclables sûres, des parcs et des aires de jeux construits avec des matériaux sûrs et innovants; les usagers de la route attendent des constructions d’infrastructures sûres et de haute qualité, les patients doivent pouvoir bénéficier d’un meilleur accès à des soins de santé de plus grande qualité et comptent sur des équipements médicaux et des outils de diagnostic conçus sur la base des innovations les plus récentes. Afin de pouvoir fournir des services publics de qualité, il est nécessaire d’adopter une approche stratégique en matière d’approvisionnement. Cette approche repose dans une large mesure sur des processus de passation de marchés publics modernes et efficients.

Avec les marchés publics, les pouvoirs publics disposent d'un instrument puissant leur permettant de dépenser l’argent du contribuable d’une manière efficiente, durable et stratégique, surtout en période de restrictions budgétaires au niveau national. Une meilleure gestion des marchés publics, qui représentent 2 000 milliards d’euros par an, peut permettre d’importantes économies dans les budgets publics et une augmentation des investissements. Par exemple, un gain d’efficacité de 10 % pourrait générer des économies substantielles de l’ordre de 200 milliards d’EUR par an, sans que le niveau de service offert aux citoyens européens ne diminue. La passation des marchés publics a également une incidence majeure sur les Fonds structurels et d’investissement européens, dont près de la moitié sont dépensés par l’intermédiaire de contrats publics. Une attribution efficace des marchés contribue à une utilisation optimale de ces fonds de l’UE.

Les marchés publics sont également importants pour les entreprises européennes qui tirent profit du marché unique lorsqu’elles participent à des procédures d'appels d’offres pour des contrats publics dans leur propre État membre ou dans d'autres États membres de l’UE. L’accélération technologique et la numérisation, les changements démographiques et des marchés toujours plus interconnectés ont de fortes répercussions sur nos sociétés et nos économies. Dans un monde globalisé, l’intégration économique induite par le marché unique demeure l’un des principaux moteurs de la compétitivité et de la création de richesses et, partant, reste notre meilleure protection.

Les directives sur les marchés publics de nouvelle génération, adoptées en 2014, fournissent un cadre permettant d’effectuer des achats dans des conditions plus souples. Elles simplifient les procédures de passation de marchés publics, améliorant ainsi l’accès des PME à ces derniers. Il s'agit globalement de parvenir à un meilleur rapport coût/efficacité pour les deniers publics, d’obtenir de meilleurs résultats pour l’ensemble de la société et sur le plan d'autres objectifs de politique publique, tout en améliorant l’efficience des dépenses publiques. Enfin, les dispositions plus strictes en matière d’intégrité et de transparence contenues dans les directives ciblent la corruption et la fraude.

Bien que les directives aient été transposées lentement en droit national, ce cadre juridique modernisé est désormais en place dans la grande majorité des États membres. Toutefois, le processus du Semestre européen a recensé de nombreux domaines spécifiques où des améliorations du fonctionnement des marchés publics au niveau national contribueraient de manière décisive aux gains de compétitivité et d’efficacité. En outre, les États membres n’exploitent pas pleinement les possibilités offertes par la passation de marchés publics en tant qu’instrument stratégique permettant de soutenir la production durable, les objectifs de politique sociale et l’innovation. Il est donc opportun de faire porter les efforts sur la mise en pratique intelligente des nouvelles règles.

Par la présente communication, la Commission recense des domaines spécifiques où un changement peut faire la différence dans la manière dont les deniers publics sont dépensés dans les États membres et, partant, contribuer concrètement à la croissance et à l’emploi dans l’UE. Elle expose la vision de la Commission sur ce que les marchés publics pourraient et devraient être en Europe dans un avenir proche. Tout en reconnaissant pleinement la compétence des États membres et de leurs pouvoirs publics, la Commission s’engage à soutenir résolument un changement de culture de la passation de marchés dans les États membres. Cela nécessite une adhésion politique forte à tous les niveaux de l’administration et un changement radical dans la manière dont la passation de marchés publics est exécutée. Par conséquent, la Commission appelle de ses vœux un large partenariat avec et entre les autorités des États membres à tous les niveaux de l’administration et les autres parties prenantes, assorti d'engagements mutuels clairement définis.

2.La passation de marchés publics aujourd’hui: des changements sont à l’œuvre, les défis demeurent

Au niveau de l’UE, plusieurs initiatives lancées ces dernières années commencent à porter leurs fruits. Le cadre juridique en vigueur a contribué à améliorer la passation des marchés dans les États membres et à les intégrer davantage. Par rapport à d’autres régions du monde, la création d’un marché unique de l’UE en matière de marchés publics est une réussite majeure. Les données montrent que la passation de marchés publics transfrontières (directs et indirects) a globalement augmenté ces dernières années, pour atteindre environ 23 % de la valeur totale des marchés publics dans l’UE; d’importants progrès restent cependant à accomplir. Comme elle l’a indiqué dans la communication «Une meilleure gouvernance pour le marché unique», la Commission a très largement aidé les États membres dans leur processus de transposition des nouvelles directives en droit national. Dans le contexte des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), les États membres doivent respecter les conditions préalables en matière de passation de marchés, ce qui devrait garantir que les conditions générales de base sont en place pour que les investissements cofinancés par les fonds soient efficients et efficaces. Le processus de réforme devrait se poursuivre dans les États membres, avec le soutien plein et entier de la Commission.

Dans plusieurs États membres, des mesures encourageantes ont été prises ces dernières années pour réformer en profondeur les structures ou les pratiques de passation de marchés publics. En France, par exemple, la direction des achats de l’État a été créée en mars 2016 afin de définir la politique des achats de l’État et de dispenser des formations aux acheteurs publics. En Irlande, une centrale d’achat a été créée en 2014 et a reçu un mandat clair pour améliorer la gestion des dépenses publiques par l’utilisation à grande échelle de données relative au marché et d'autres données sur les marchés publics. En Italie, la création d’un système coordonné qui recense les besoins et les procédures en matière de marchés publics fondés sur la coopération a permis de réaliser 23 % d’économies en moyenne. Dans le cadre du projet HAPPI, des solutions innovantes pour le bien vieillir ont été achetées conjointement par les pouvoirs adjudicateurs de plusieurs États membres. La Slovaquie a mis en place un registre des marchés qui permet au public d'avoir accès aux données relatives à tous les marchés conclus par les pouvoirs publics dans le pays, ce qui améliore la transparence et permet un contrôle public. Quarante pouvoirs publics provenant de 8 pays de l’UE ont calculé que les plus de 100 appels d’offres lancés dans le cadre du projet MPE 2020 financé par l’Union européenne ont permis d’économiser plus de 900 000 tonnes équivalent CO2.

Le changement peut également venir de la base. Le «Pacte d’Amsterdam», un large partenariat conclu en mai 2016 entre un grand nombre de parties prenantes et d’institutions, y compris des autorités municipales, a pour objectif de mettre en place une approche équilibrée, durable et intégrée pour prendre en charge les problèmes urbains. Les marchés publics constituent un des principaux moyens d’y parvenir, notamment par l’achat de solutions innovantes, écologiques et responsables. Ces exemples peuvent inciter d’autres entités à leur emboîter le pas, en tenant compte de leurs spécificités.

Toutefois, ces évolutions positives restent encore souvent des cas isolés de bonnes pratiques, qui doivent s’intégrer dans un mouvement plus large, en incitant également d’autres à les rejoindre et à tirer les enseignements de ces expériences. Plusieurs indicateurs montrent que d’importants progrès restent à accomplir.

Les possibilités offertes par les marchés stratégiques ne sont pas suffisamment utilisées. Le prix le plus bas est encore utilisé dans 55 % des procédures de passation de marchés comme seul critère d’attribution. Les directives sur les marchés publics accordent aux acheteurs publics toute latitude pour décider de fonder leur choix sur des critères liés au rapport coût/efficacité ou à la qualité. Toutefois, les offres économiquement les plus avantageuses selon une approche fondée sur le rapport coût/efficacité, qui peuvent intégrer des critères sociaux ou liés à l’environnement, à l’innovation, à l’accessibilité ou d’autres critères qualitatifs, sont encore sous-utilisées.

En ce qui concerne l’innovation, les analyses montrent que plusieurs obstacles freinent le développement des marchés publics à visée innovante.La situation pourrait être améliorée, entre autres, par un recours plus large à la procédure de partenariat d’innovation. Cet instrument, que les acteurs du marché sont invités à utiliser pour proposer des solutions innovantes, a été mis en place par les directives de 2014 afin de répondre aux spécificités des marchés publics à visée innovante, ainsi que pour renforcer la sécurité juridique et réduire les risques inhérents à l’innovation. À ce jour, 17 procédures de partenariat d’innovation ont été lancées.