Avis du Comité des régions sur:

- «la proposition de directive du Conseil relative au droit de ressortissants des pays tiers de voyager à l'intérieur de la Communauté», et - «la proposition de directive du Conseil relative à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures»

(96/C 129/10)

Le 24 août 1995, la Commission européenne a proposé la consultation du Comité des régions sur «la proposition de directive du Conseil relative au droit de ressortissants de pays tiers de voyager à l'intérieur de la Communauté».

Le 26 octobre 1995, le Conseil a demandé la consultation du Comité des régions sur «la proposition de directive du Conseil relative à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures».

Le 2 octobre 1995, le Comité des régions, conformément à l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé d'élaborer un avis sur les propositions précitées.

La commission 7 «Europe des citoyens, recherche, culture, jeunesse et consommateurs» a été chargée de préparer les travaux du Comité des régions en la matière. Le rapporteur était M. Kretschmer (D).

Lors de sa 11e session plénière des 17 et 18 janvier 1996 (séance du 18 janvier 1996), le Comité des régions a adopté l'avis suivant.

1. Introduction

LE COMITÉ DES RÉGIONS:

Vu le Traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 100;

Vu la proposition de la Commission en la matière ();

Vu la Proposition de la Commission relative à la Directive du Conseil concernant la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures ();

Vu la proposition de la Commission relative à la Directive du PE et du Conseil modifiant les directives 68/360/CEE et 73/148/CEE ();

Considérant que l'article 7A du Traité prévoit l'établissement d'un marché intérieur comportant un espace sans frontières dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du Traité;

Considérant les répercussions négatives sur la réalisation de cet objectif qu'aurait le maintien des contrôles aux frontières intérieures (dont le but serait de garantir à certains États membres le droit de ne pas permettre aux ressortissants des pays tiers, légalement présents sur le territoire d'un autre État membre, de pénétrer sur leur territoire);

Considérant, par ailleurs, que le bon fonctionnement de ce marché intérieur demande un rapprochement des législations des États membres en cette matière qui devrait, toutefois, tenir compte de l'ensemble de dispositions communautaires et nationales qui règlent la situation juridique des ressortissants des pays tiers dans les États membres,

formule les observations suivantes:

2. Observations générales

2.1. En vertu de l'article 7 A du Traité instituant la Communauté européenne, la Communauté est tenue de prendre les mesures requises pour la réalisation du marché unique.

Le CdR est également d'avis que la réalisation du marché unique nécessite l'abolition des contrôles de personnes aux frontières intérieures, afin de donner à chacun la possibilité de circuler librement et sans entraves au sein de ce marché. Le CdR note avec satisfaction que la Commission soumet des propositions qui servent tant la réalisation du marché unique que l'intégration des ressortissants de pays tiers.

2.2. Les contrôles de personnes aux frontières intérieures représentent un frein pour une identification de la Communauté vis-à-vis des citoyens. La suppression progressive des formalités de police et de douane au niveau des frontières intérieures favorise une Europe des citoyens.

Le CdR insiste sur le fait que la libre circulation des personnes, qui constitue une des quatre libertés fondamentales, fait partie des éléments de base de l'Union européenne et est celle qui est la plus directement perçue par le citoyen.

2.3. Le CdR précise que les propositions présentées avec cette proposition de directive, à savoir la proposition relative à la suppression des contrôles de personnes aux frontières intérieures (doc. COM(95) 347 final), ainsi que la proposition d'une directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 68/360/CEE relative à la suppression des restrictions de circulation et de séjour pour les travailleurs des États membres et leurs familles à l'intérieur de la Communauté et de la directive 73/148/CEE relative à la suppression des restrictions de circulation et de séjour pour les ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en ce qui concerne le droit d'établissement et la circulation des services (doc. COM(95) 348 final), représentent un progrès important en direction d'une Europe du citoyen.

2.4. Lors de la réalisation de l'abolition progressive des contrôles de personnes aux frontières intérieures, il s'agit, selon le CdR, de s'assurer qu'aucune menace pour la sécurité ne puisse surgir dans les États membres. Les déficits de sécurité découlant de la suppression progressive des contrôles aux frontières doivent être équilibrés au moyen de mesures compensatoires appropriées.

Le CdR insiste plus particulièrement sur le fait qu'il existe un lien inéluctable entre l'instauration de la liberté totale de circulation et l'introduction de mesures compensatoires pour le maintien de la sécurité publique. La liberté et la sécurité doivent être assurées de manière équivalente.

2.4.1. Dans ce contexte, le CdR insiste sur le fait que la proposition de la Commission d'une directive du Conseil relative à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures (doc. COM(95) 347 final) représente également une contribution importante à la réalisation du marché unique. Selon le CdR, la condition sine qua non pour l'adoption de cette directive est toutefois la mise en place de mesures compensatoires destinées à assurer la sécurité intérieure.

2.4.2. Selon le CdR, l'absence de contrôles aux frontières intérieures du marché unique de l'Union européenne est de nature à engendrer des déficits de sécurité inacceptables en cas d'absence de mesures compensatoires.

2.4.3. Les «mesures d'accompagnement», citées par la Commission dans l'introduction de la proposition de directive, doivent être concrétisées, afin de garantir la sécurité intérieure de manière durable. Des mesures de compensation supplémentaires doivent être mises en place. Le CdR suggère à cet effet une orientation basée sur les accords de Schengen, en tenant compte simultanément des déficits de régulation qui sont déjà perceptibles dans ce cadre.

2.4.4. Le CdR estime qu'avant toute suppression des contrôles de personnes aux frontières intérieures de l'Union européenne, il est nécessaire de mettre en place les mesures compensatoires requises.

Dans ce contexte, le CdR est d'avis que la création de mesures destinées à améliorer la collaboration pratique, l'échange d'informations et l'entraide judiciaire représente une condition préalable impérative.

2.4.5. Pour cette raison, le CdR demande en ce qui concerne la proposition de la Commission d'une directive du Conseil relative à «la suppression des contrôles de personnes aux frontières intérieures», que les mesures compensatoires essentielles et nécessaires soient formellement inscrites dans la directive.

2.4.6. Le CdR salue le fait que la Commission s'engage à présenter un rapport sur la mise en oeuvre de la directive deux ans après l'entrée en vigueur de celle-ci et ultérieurement tous les trois ans, et que le CdR soit intégré au processus de consultation.

2.5. Pour ce qui concerne la proposition de directive relative au droit de ressortissants des pays tiers de voyager à l'intérieur de la Communauté (doc. COM(95) 346 final), le CdR indique que des éléments partiels de la directive ont déjà été concrétisés tant entre des États membres de l'Union européenne qu'à l'intérieur de l'Union européenne dans son ensemble.

2.5.1. Au sein des États du Benelux, il existe une disposition stipulant que les ressortissants de pays tiers en possession d'un permis de séjour ou d'un visa délivré par les autorités d'un État du Benelux peuvent pénétrer sans autres formalités sur le territoire des deux autres pays.

2.5.2. Depuis le 26 mars 1995, les accords de Schengen sont appliqués par sept États membres (B, D, E, F, L, NL, P).

Dans le chapitre 4 de l'accord relatif à la mise en oeuvre des accords de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États de l'Union économique du Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française, portant sur l'abolition progressive des contrôles aux frontières communes, les conditions préalables pour la circulation de ressortissants de pays tiers sont réglées. Les dispositions de ce texte garantissent une liberté de circulation aussi large que possible pour les ressortissants de pays tiers à l'intérieur des frontières des pays signataires.

Ainsi, les ressortissants de pays tiers, qui sont dispensés de l'obligation de visa dans tous les États de Schengen peuvent circuler librement durant une période de 3 mois à l'intérieur de l'espace de Schengen, dans la mesure où et aussi longtemps qu'ils remplissent les autres conditions d'entrée (article 19 de l'accord). Si l'obligation de visa existe seulement dans un ou dans quelques États de Schengen, alors l'étranger est uniquement tenu à être en possession d'un visa s'il veut se rendre dans un tel État.

La disposition de l'article 21 de l'accord relatif à la mise en oeuvre des accords de Schengen stipulant que des ressortissants de pays tiers, en possession d'un titre de séjour valable d'une des parties signataires, peuvent également circuler librement sur le territoire des autres États de Schengen, revêt une importance particulière. Ceci représente en effet un progrès juridique et pratique significatif pour les ressortissants de pays tiers établis dans les États de Schengen et qui avaient besoin jusqu'à présent d'un visa pour se rendre dans un autre État signataire.

Dans ce contexte, le CdR attire l'attention sur le fait que la suppression des contrôles sur les personnes n'entraîne pas le droit d'entrée dans un État signataire.

2.5.3. Avec la décision du Conseil du 30 novembre 1994 () relative à la mesure commune prise par le Conseil sur la base de l'article K, chapitre 3, paragraphe 2, alinéa b), du Traité de l'Union européenne et portant sur les facilités de circulation pour les écoliers ressortissants de pays tiers ayant leur domicile légal dans un État membre pour les voyages en groupe à l'intérieur de la Communauté impliquant aussi bien des ressortissants de pays de la Communauté européenne que des ressortissants de pays tiers, une liberté de circulation aussi large que possible a pu être instituée. Cette catégorie de personnes peut voyager au sein d'un groupe d'écoliers dans d'autres États membres sans visa et sans document individuel de voyage. Les documents individuels sont remplacés par une liste de regroupement.

Cette mesure commune du Conseil vise une meilleure intégration de ressortissants de pays tiers qui séjournent en toute légalité dans l'Union européenne. Le CdR regrette que la mesure commune institue seulement une facilité pour les voyages en groupes scolaires et n'ait pas également institué - comme initialement prévu - des facilités pour les ressortissants de pays tiers pourvus d'une autorisation illimitée de séjour et pour d'autres types de voyages en groupe (par exemple: associations sportives et rencontres culturelles).

Néanmoins, le CdR est d'avis que la mesure commune représente un signal pour l'Europe qui souhaite réaliser la liberté de circulation sans entraves bureaucratiques et donner aux jeunes l'expérience d'un espace sans frontières intérieures, vécu au niveau du quotidien.

2.6. À propos de la question de la prestation de services prestés par des entreprises européennes qui emploient des travailleurs ressortissants d'un pays tiers, le CdR attire l'attention sur l'arrêt de la Cour de justice de la Communauté européenne du 9 août 1994 (affaire C 43/93 - R. Van der Elst), selon laquelle des travailleurs employés de manière régulière et permanente, qui sont des ressortissants de pays tiers et employés par une entreprise établie dans un État membre et fournissant des services dans un autre État membre de l'Union européenne, ont le droit de voyager dans un autre État membre. Toutefois, la condition préalable pour entrer dans le pays membre où le service est censé être fourni, est que les conditions d'entrée établies par cet État doivent être remplies par les personnes concernées. Le CdR précise que, dans la mesure où une obligation de visa existe dans ce contexte, le document requis est établi dans un bref délai par les représentations consulaires concernées.

3. Observations spécifiques

3.1. Base juridique

3.1.1. Selon l'avis du CdR, la libre circulation des personnes au sens de l'article 7 A du Traité instituant la Communauté européenne englobe la libre circulation pour toutes les personnes à l'intérieur de l'Union européenne, et ce, indépendamment de leur nationalité.

3.1.2. Indépendamment de cela, le CdR fait remarquer que le législateur européen, conformément à l'article K 1, 3, du Traité de l'Union européenne, a considéré la politique vis-à-vis de ressortissants de pays tiers comme relevant d'un intérêt commun des États membres. Cette politique englobe également la détermination des conditions préalables pour l'entrée et la circulation de ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres.

3.1.3. Le CdR confirme l'avis de la Commission, exprimé formellement lors de la prise de décision du Conseil sur la base de l'article K 3, 2, b), du Traité de l'Union européenne et relatif à la mesure décidée, portant sur les facilités de voyage pour les écoliers de pays tiers ayant leur domicile légal dans un État membre (doc. Conseil 11701/94, page 8), à savoir que la mesure commune ne porte nullement atteinte à la question des compétences communautaires dans ce domaine et que la Commission se réserve le droit de présenter des propositions relatives à des prescriptions légales communautaires concernant plus particulièrement les voyages de courte durée de ressortissants de pays tiers.

3.1.4. À cet égard, le CdR se demande - en considération des dispositions de l'article K 1, 3, du Traité de l'Union européenne - s'il est admissible de procéder à une extension des compétences législatives communautaires à un domaine partiel de la politique visant les ressortissants de pays tiers.

3.1.5. Indépendamment de cela, le CdR est convaincu que l'objectif de la directive proposée est bien la réalisation du marché unique, et vise la suppression d'une des causes du maintien des contrôles de personnes aux frontières intérieures. De ce fait, le CdR est d'avis que la proposition de directive doit être basée sur l'article 100 du Traité instituant la Communauté européenne.

3.2. La politique d'intégration des régions

3.2.1. Le CdR insiste sur le fait que les régions de l'Union européenne, tentent, grâce à une meilleure politique d'intégration, de sortir de leur isolement les ressortissants de pays tiers, afin de désamorcer les conflits sociaux. Les régions sont plus à même que l'échelon national de remplir cette mission, car elles connaissent mieux les structures sociales locales et peuvent agir plus rapidement.

3.2.2. Le CdR constate qu'outre l'octroi de la libre circulation, une intégration positive peut également être soutenue par des mesures dans les domaines de la politique de l'éducation et de la culture.

3.2.3. Selon le CdR, le contrôle des flux de l'immigration et l'intégration des immigrants en situation légale ne sauraient se faire que par étapes. En considération des diverses dispositions légales relatives aux étrangers dans les différents États de l'Union européenne, il s'agit également de clarifier les conditions d'entrée préalables communes ainsi que le droit de séjour pour les ressortissants de pays tiers séjournant légalement à l'intérieur de l'Union. Dans ce contexte, le CdR se réjouit du fait que les ministres de l'Intérieur de l'Union européenne ont décidé à Bruxelles d'établir une liste commune de visas. Selon le CdR, il s'agit également - à l'occasion des négociations en vue de la Conférence intergouvernementale de 1996 - de vérifier si des domaines essentiels de la coopération au niveau de la politique de l'immigration, convenue dans l'article K 3 du Traité de l'Union européenne, ne devraient pas passer sous compétence communautaire, afin de faciliter la lutte contre l'immigration clandestine et la migration intérieure incontrôlée.

3.2.4. Afin d'éviter une migration intérieure incontrôlée et de parvenir à une cohérence des dispositions juridiques nationales relatives aux étrangers, le CdR demande une limitation de la directive, en ce sens que la liberté de circulation ne soit pas accordée lorsque l'autorisation administrative ou le visa d'un État membre indique des restrictions géographiques.

4. Conclusions

4.1. Le CdR se félicite des propositions de directives de la Commission relatives au droit de ressortissants de pays tiers de voyager librement et à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, qui constituent une contribution significative à la réalisation de la libre circulation des personnes dans le cadre du marché unique.

4.2. La libre circulation, qui permet à des ressortissants de pays tiers d'effectuer de brefs séjours dans tous les États membres de l'Union, favorise les déplacements intracommunautaires ainsi que le tourisme.

4.3. Toutefois, l'octroi de la libre circulation pour les ressortissants de pays tiers et la suppression des contrôles sur les personnes ne doivent pas se faire au détriment de la sécurité publique. Le CdR insiste sur le fait que les déficits sécuritaires créés devront être équilibrés au moyen de mesures compensatoires.

Pour des raisons de sécurité, il est impératif, même après l'introduction de mesures du troisième pilier, de continuer à réfléchir sur la proposition de la directive.

4.4. Finalement, afin d'aboutir à une meilleure mise en oeuvre de la libre circulation des citoyens de l'Union européenne et des ressortissants de pays tiers à l'intérieur du marché unique, le CdR demande que, à la suite de la Conférence intergouvernementale de 1996, des thèmes essentiels relevant de la politique intérieure et de questions juridiques passent du niveau de la collaboration intergouvernementale à un niveau plus formel, et soient ancrés dans le Traité de la Communauté européenne.

Fait à Bruxelles, le 18 janvier 1996.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC

() JO n° L 327 du 19. 12. 1994, p. 1.

() Doc. COM(95) 346 final.

() Doc. COM(95) 347 final.

() Doc. COM(95) 348 final.