Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique fiscale dans l'Union

1.Introduction

La fiscalité occupe une place centrale dans le fonctionnement de notre société et constitue un instrument clé des politiques publiques à tous les niveaux de gouvernance. Elle est la principale source de recettes pour les gouvernements et est un élément déterminant pour garantir l’efficacité et la stabilité de l’économie, dans une société juste et inclusive. C’est la raison pour laquelle les mesures visant à coordonner, rapprocher ou harmoniser les législations nationales dans le domaine de la fiscalité sont un outil politique important au niveau de l’UE, dans les limites fixées par les traités et en conformité avec le principe de subsidiarité. Aussi, dès 1957, le traité instituant la Communauté économique européenne prévoyait les bases juridiques de ces mesures, les considérant comme un élément indispensable pour l’intégration européenne. Dans un premier temps, la politique fiscale de l’UE a surtout fait porter son action sur la suppression des obstacles au marché unique et la prévention des distorsions de concurrence. Cela s’est traduit par un certain nombre de succès, qui ont contribué à la construction du marché intérieur, tels que la législation destinée à réduire au minimum la double imposition pour les entreprises transfrontières.

Du fait de l’influence qu’elle exerce sur les recettes, les budgets et les choix stratégiques au niveau national, la législation dans le domaine fiscal a été pendant de nombreuses années étroitement liée à la souveraineté nationale. Les États membres ont défendu cette souveraineté et vu dans la prise de décision fondée sur l’unanimité, comportant la possibilité d’un veto national, un moyen de protéger cette souveraineté. Par conséquent, les traités ont conservé la règle générale selon laquelle, dans le domaine fiscal, le Conseil doit se prononcer à l’unanimité sur les propositions présentées avant que celles-ci puissent être adoptées au niveau de l’Union européenne; cette obligation était adaptée à une Union plus petite, caractérisée par une intégration limitée, une économie plus traditionnelle et par des problèmes transfrontières moins nombreux par rapport à l’Union actuelle.

Les nouveaux défis qui ont fait leur apparition, dans l’UE et le reste du monde, ont mis en évidence les limites, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national, de l’unanimité en matière de politique fiscale. Aujourd’hui, dans le contexte d’une UE élargie, moderne et plus intégrée, une approche purement nationale de la fiscalité ne fonctionne plus et l’unanimité est un processus décisionnel qui n’est ni pratique ni efficace. Les intérêts nationaux et les intérêts communs sont interdépendants. La mobilité accrue des entreprises et des citoyens signifie que les décisions fiscales prises par un État membre peuvent avoir une influence significative sur les recettes des autres États membres et la marge de manœuvre dont ceux-ci disposent pour leurs propres choix politiques. La mondialisation et la numérisation ont fait émerger des défis communs qui appellent des solutions communes. Les pressions concurrentielles extérieures, telles que la récente réforme fiscale américaine, imposent aux États membres d’agir de concert pour sauvegarder les intérêts de l’Union, en renforçant la compétitivité du système fiscal de l’UE. Une action coordonnée de l’UE en matière de fiscalité est essentielle pour protéger les recettes des États membres et garantir un environnement fiscal équitable pour tous. Afin de rester en phase avec l'évolution rapide de l’environnement actuel, la politique fiscale de l’Union doit être en mesure de réagir et de s’adapter rapidement. Or, tant que l’unanimité est la règle, cela n’est pas possible. Si dans le passé, on pouvait peut-être se permettre de débattre de certaines questions pendant plusieurs années, aujourd'hui, il peut s’avérer nécessaire de parvenir à des résultats en l’espace de quelques mois. L’ampleur des défis auxquels les États membres sont confrontés aujourd’hui implique qu’un seul État membre ne devrait pas pouvoir bloquer des décisions importantes.

La fiscalité est le dernier domaine d’action de l’UE où le processus de décision repose exclusivement sur l’unanimité. Au fil des modifications apportées aux traités au cours des 30 dernières années, les procédures de décision dans d’autres domaines ont évolué en fonction des changements économiques, environnementaux, sociaux et ont clairement fait leurs preuves. Le vote à la majorité qualifiée est à présent la règle générale, y compris pour des politiques qui sont tout aussi sensibles politiquement que la fiscalité. Les États membres n’ont pas facilement accepté de passer du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée dans d’autres domaines d’action. Ils l’ont fait, cependant, car ils ont compris que l’Union a besoin d’instruments de prise de décision efficaces pour réagir efficacement aux enjeux actuels et exploiter plus largement les avantages du marché unique et de l’Union économique et monétaire. Certaines des réalisations les plus importantes de l’intégration européenne ces dernières décennies n’auraient pas été possibles sans ce changement.

Même si les traités originaires prévoyaient, pour certaines politiques, le vote à la majorité qualifiée, ce n’est qu’à partir de la seconde moitié des années 1980 que le vote à la majorité qualifiée a été appliqué dans les domaines où cela était possible. Le passage au vote à la majorité qualifiée pour adopter la plupart des décisions ayant trait au marché unique, conséquence de l’Acte unique européen de 1986, a été le principal catalyseur de la réalisation de ce projet emblématique, insufflant un nouveau dynamisme au sein de la Communauté, avec à la clé des résultats sans précédent.

La seule exception qui subsiste entrave les progrès accomplis pour atteindre les objectifs stratégiques de l’UE et achever le marché unique. Il est temps d’harmoniser les procédures de décision relatives aux législations fiscales avec celles qui s’appliquent à d’autres domaines d'action tout aussi importants.

La fiscalité est également l’un des rares domaines d'action où les décisions sont encore adoptées au moyen d’une procédure législative spéciale. À l’heure actuelle, et ce depuis 1958, les initiatives de l’UE en matière de fiscalité sont prises par le Conseil sur proposition de la Commission; le Parlement européen a un simple rôle consultatif. L’exclusion du Parlement européen directement élu de la prise de décision dans un domaine d’action aussi important que la fiscalité est en contradiction avec les objectifs démocratiques de l’Union. Le passage à la procédure législative ordinaire permettrait de combler ce déficit démocratique.

La Commission actuelle plaide, depuis le début de son mandat, en faveur d’un système d’imposition européen plus juste et plus efficace. Les États membres sont convenus d’une série de nouvelles règles qui visent à protéger leurs ressources contre l’évasion fiscale des entreprises dans l’ensemble de l’UE, tout en assurant aux entreprises un environnement plus équitable et plus stable.

C’est dans ce contexte que, dans ses discours sur l’état de l’Union de 2017 et 2018, le président Juncker a proposé de passer au vote à la majorité qualifiée pour certaines questions fiscales:

«Je voudrais que sur les questions importantes concernant ce marché les décisions puissent être plus souvent et plus facilement prises au Conseil à la majorité qualifiée avec une participation égale du Parlement européen. Il n’est pas nécessaire de modifier les traités pour cela. Il existe des clauses dites “passerelles” dans les traités actuels qui nous permettent de passer au vote à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité dans certains cas, à condition que le Conseil européen le décide à l’unanimité.

Je suis d'avis que nous devrions introduire le vote à la majorité qualifiée sur les décisions concernant l'assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés, la TVA, une fiscalité juste pour l'industrie numérique et la taxe sur les transactions financières.»

Par conséquent, la présente communication ne vise aucunement à proposer une modification de l’attribution des compétences de l’UE dans le domaine de la fiscalité. Son objectif n’est pas non plus de passer à un système de taux d’imposition des personnes physiques et des sociétés harmonisés dans l’ensemble de l’UE. La présente communication propose uniquement de modifier la manière dont l’Union européenne exerce ses compétences dans le domaine fiscal. En particulier, la communication définit une feuille de route pour parvenir à cet objectif. Elle devrait susciter un vaste débat politique et stimuler la réflexion des dirigeants de l’UE avant les prochaines élections européennes. À la lumière de ces discussions et sur la base des priorités pour les années à venir, la Commission décidera des propositions concrètes qu’il convient de présenter.

2.Quelle est la nécessité d’un changement?

2.1 Une meilleure politique fiscale pour un marché unique plus fort et plus compétitif

La règle de l’unanimité empêche que la fiscalité libère tout son potentiel pour contribuer à préserver et à approfondir le marché unique et soutenir la croissance inclusive dans les différents pays. La fiscalité a un rôle central à jouer dans la construction d’un marché unique fort et dynamique, qui aide les entreprises, attire les investisseurs et peut affronter la concurrence des marchés mondiaux les plus puissants. Elle est essentielle pour la croissance et l’emploi, compte tenu de l’influence qu’elle exerce sur les entreprises lorsque celles-ci décident de se développer, d’investir et de recruter. En outre, la fiscalité est un élément clé pour garantir la justice sociale pour les citoyens et des conditions de concurrence équitables pour les entreprises dans l’Union européenne. En effet, dans une récente enquête Eurobaromètre, les trois quarts des répondants ont cité la lutte contre les pratiques fiscales abusives comme un domaine d’action prioritaire de l’UE.

Cependant, malgré les effets positifs qu’elle peut avoir, la politique fiscale de l’UE ne parvient pas à libérer pleinement son potentiel. À l’intérieur du marché unique, les entreprises et les consommateurs bénéficient d’un ensemble commun de règles et de normes qui ne connaissent pas de frontière. Au sein de l’Union économique et monétaire, une monnaie unique facilité l’activité économique. Or, la fiscalité directe et, bien que dans une mesure moindre, la fiscalité indirecte restent fragmentées en 28 législations nationales différentes. En laissant perdurer cette situation, les États membres imposent des coûts de conformité considérables aux entreprises de l’Union, en particulier aux PME, et rendent le marché unique moins attrayant pour les investisseurs du monde entier.