Avis du Comité des régions sur "L'incidence des réseaux à haute tension de transport d'énergie électrique"

(1999/C 293/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de recommandation du Conseil relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (0 Hz-300 GHz) (COM(1998) 268 final);

vu la décision de son Bureau en date du 16 septembre 1998, conformément à l'article 198 C quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie et environnement" de sa préparation;

vu la norme expérimentale CENELEC ENV 50166 - 1 élaborée en novembre 1994 par le comité technique 111 du Comité européen de normalisation électrotechnique;

vu les propositions de la Commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants (ICNIRP), comité scientifique fondé par l'Association internationale de protection contre les radiations (IRPA) afin de faire progresser la protection contre les rayonnement non ionisants (RNI), dans une optique de préservation des personnes mais aussi de l'environnement;

vu les propositions de la division de la santé environnementale de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), qui encourage la collaboration de savants de tous les pays du monde afin de favoriser les meilleures conditions sanitaires possibles et d'en faire bénéficier les habitants de la planète;

vu les réglementations instaurées par divers pays européens concernant les effets des champs électriques et magnétiques de basse fréquence sur la santé humaine;

vu la volonté du Comité que le Conseil arrête une recommandation fixant notamment des valeurs limites pour les champs électriques et magnétiques de basse fréquence, dont le respect permettra d'écarter de graves nuisances pour la santé humaine;

vu le projet d'avis (CdR 399/98 rév. 2) adopté par la commission 4 le 4 février 1999 (rapporteur : M. Evangelos Kouloumbís);

a adopté le présent avis lors de sa 29e session plénière des 2 et 3 juin 1999 (séance du 3 juin) à la majorité.

1. Introduction

1.1. L'expansion très rapide qu'ont connu les réseaux de transport d'électricité et de télécommunications a eu pour effet d'imposer à l'environnement des contraintes électromagnétiques et, dans le même temps, de susciter une inquiétude de plus en plus marquée du public vis-à-vis des conséquences possibles de son exposition aux champs électromagnétiques (CEM).

1.2. Au cours de la décennie écoulée, on a assisté à une montée des préoccupations concernant l'incidence produite sur l'environnement par le transport et la distribution de l'énergie électrique. Du point de vue environnemental, ces opérations recouvrent toute une série de problématiques, qui s'échelonnent des nuisances esthétiques imputables aux réseaux électriques jusqu'au malaise croissant de l'opinion face à l'existence et à l'action des champs électriques et magnétiques.

1.3. L'acheminement de volumes importants d'énergie électrique par les réseaux étant désormais un fait acquis, la question de la localisation de ces lignes à haute tension prend une portée toute particulière.

1.4. Les principales questions d'environnement en rapport avec les réseaux de transport et de distribution de l'électricité sont :

- la pollution visuelle,

- la pollution électrochimique,

- les champs électriques et magnétiques,

- la pollution acoustique, dans le cas du transport de courant à haute et ultra-haute tension.

1.5. L'intérêt et les recherches se concentrent sur l'évaluation des effets néfastes éventuels des lignes à haute tension sur la santé humaine. Les populations qui vivent à leur proximité, voire en dessous d'elles, se mettent désormais à "ressentir" les champs électromagnétiques, notamment ceux à haute tension.

1.6. Malgré l'ampleur appréciable qu'elles ont déjà prise, les recherches entreprises sur les retombées supposées des champs électromagnétiques pour la santé n'ont toujours pas abouti à des conclusions fermes quant à leur dangerosité pour les organismes vivants. Divers groupes de défenseurs de l'environnement mènent toutefois dans ce domaine une action de contestation énergique et qui prend de l'ampleur.

1.7. Il convient toutefois de noter qu'une partie de la communauté scientifique internationale émet des réserves sur les normes de sécurité touchant à l'incidence des champs électriques et magnétiques sur l'environnement et la santé humaine. Bon nombre de chercheurs ont présenté des conclusions qui engagent à adopter une politique de prudence en ce qui concerne les valeurs limites admises.

1.8. Les normes élaborées il y a quelques années par le CENELEC fournissent un point de départ pour réexaminer les seuils de sécurité à la lumière des données scientifiques et de la sensibilité développée par la société.

1.9. À l'heure actuelle, il existe un certain nombre de cas connus dans lesquels l'opinion publique ou les personnes directement concernées ont réussi à retarder, voire à faire échouer, la construction de nouvelles lignes de transport d'électricité ou la modernisation d'autres plus anciennes, non sans que ces blocages aient de lourdes conséquences sous la forme de panne totale ou partielle dans la fourniture de courant (par exemple dans le Sud de l'Italie en septembre 1995 ou à Athènes en mars 1998). Les choses étant ce qu'elles sont, il faut s'attendre à ce que ces problèmes aillent en s'aggravant.

1.10. Pour toutes les raisons susmentionnées, l'inquiétude croissante des citoyens face aux effets possibles du transport et de la distribution d'électricité pour la santé publique ne pourra être prise en charge que si tous les faits et problèmes qui s'y rapportent sont parfaitement élucidés.

1.11. On peut escompter qu'une étude des incidences environnementales des lignes de transport d'énergie électrique telles qu'elles se présentent dans l'organisation actuelle du secteur à l'intérieur de l'UE permettra de faire la lumière sur un des grands obstacles qui freinent la formation et le parachèvement d'un marché intérieur communautaire ouvert en ce domaine. Une fois que ce marché aura été créé, on peut s'attendre à ce que de gros volumes d'électricité transitent par les réseaux européens, aboutissant ainsi à optimiser l'allocation des ressources du point de vue de l'économie comme de celui des utilisateurs, ainsi que le souhaite la dernière en date des directives européennes sur l'électricité(1).

1.12. Dès lors, une intervention à caractère structurel est nécessaire afin de garantir les conditions de sécurité des lignes à haute tension, en veillant en particulier à la distance par rapport aux agglomérations et à la hauteur appropriée des installations. Cette intervention requiert la participation des administrations locales intéressées.

2. Les effets des champs électromagnétiques

2.1. Au cours des dernières années, la communauté internationale a attaché un intérêt tout particulier à la question des répercussions que les champs électriques et magnétiques à basse fréquence pourraient avoir pour la santé humaine. Les études et les publications consacrées à ce sujet sont légion et un scientifique réduit à ses seuls moyens aura les plus grandes difficultés à tirer des conclusions en la matière.

2.2. Les champs électriques et magnétiques résultent du flux de l'électricité et existent dans la nature. Ils sont fonction de la tension (différence de potentiel) et se mesurent en volts par mètre (V/m). La présence d'obstacles tels qu'habitations, arbres, etc. fournit un bouclier de protection contre les champs électriques.

2.3. Les champs magnétiques dépendent quant à eux du flux du courant électrique et leur ampleur s'exprime en ampères par mètre (A/m). Il n'est pas aussi facile de s'en protéger que des champs électriques, bien que leur intensité décroisse fortement en fonction de l'éloignement.

2.4. Tout au long des années 70, la plus grande attention a été portée à l'incidence qu'une exposition à des champs électriques pourrait avoir pour la santé humaine. Les travaux de recherche minutieux qui furent alors menés par dizaines n'ont jamais pu établir que le bien-être des individus soit mis en péril du fait d'être exposé à des champs électriques de l'intensité relevée sous les lignes de transport d'électricité.

2.5. Dans les années 80, l'intérêt scientifique s'est plutôt porté sur les effets des champs magnétiques pour l'homme et notamment sur leur relation avec la prévalence des tumeurs cancéreuses, étant donné qu'un certain nombre d'études épidémiologiques avaient produit des résultats tendant à indiquer qu'elles apparaissaient davantage chez les adultes et les enfants vivant à proximité de lignes d'acheminement d'électricité.

2.6. Par la suite, diverses instances internationales procédèrent à un réexamen serré de ces données et aboutirent toutes à la conclusion qu'elles étaient simplement de nature à justifier des investigations plus poussées sur les effets des champs magnétiques pour l'homme et qu'il n'y avait donc pas lieu de modifier les pratiques suivies jusqu'alors pour s'en protéger.

2.7. Les dangers résultant des champs électromagnétiques peuvent comporter des effets biologiques sur l'organisme humain qui peuvent se traduire par des effets thermiques et par des effets athermiques.

Effets biologiques

2.8. Ces effets biologiques sont ceux qui se rapportent à l'action des rayonnements sur les tissus les plus sensibles et les plus exposés, comme le cerveau, les yeux ou les organes génitaux. Concrètement, on peut dire qu'il existe certains éléments pour établir une corrélation entre l'exposition à des fréquences extrêmement basses (EBF) et le déclenchement du cancer ou le développement de tumeurs au cerveau. L'Organisation mondiale de la santé (OMS) et le Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC) ont d'ores et déjà lancé des programmes de recherche pluriannuels et multipolaires afin de déterminer les réponses à apporter à ces questions.

Effets thermiques

2.9. Ces effets thermiques sont tout à fait évidents et ont été très largement étudiés. Ils se manifestent par un échauffement de l'organisme situé à proximité de la source de rayonnement. La plupart des molécules biologiques puisent de l'énergie dans les champs électromagnétiques variables, la convertissent en énergie cinétique et se mettent à vibrer. Cette vibration dégage de la chaleur et augmente la température corporelle.

2.10. Ces réactions thermiques peuvent tout aussi bien être bienvenues et susceptibles d'être exploitées que nuisibles du point de vue de la santé et de la sécurité. Il convient d'éviter ce réchauffement moléculaire excessif. Les risques qui y sont associés dépendent de l'intensité du rayonnement et non de sa fréquence. autrement dit, le paramètre décisif est ici la densité de la force qui frappe l'organisme.

2.11. La détermination de la valeur limite acceptable pour l'exposition au rayonnement, c'est-à-dire d'un niveau qui écarte tout danger pour la santé publique, constitue une opération complexe, qui doit également faire intervenir des coefficients de sécurité. C'est ainsi que les valeurs de sécurité qualifiées d'"exposition maximale autorisée" n'ont nullement pour effet de tracer une frontière qui, comme par enchantement, viendrait séparer une zone de sécurité absolue d'une autre où le danger serait certain. Au contraire, il s'agit de limites qu'il est bon de ne pas franchir et qui procèdent d'une évaluation à multiples étapes des résultats des efforts de recherche menés dans le monde entier.

Effets athermiques

2.12. Il a été beaucoup question, ces derniers temps, des effets athermiques des champs électromagnétiques. Les investigations qui y ont été consacrées ont déjà débouché sur la publication d'un grand nombre de conclusions dont quelques-unes seulement font état de quelques répercussions mineures sur les cellules, tandis que des travaux similaires à ces dernières ou les réitérant ont conclu à la totale inexistence de telles répercussions.

2.13. Comme il n'existe aucun mécanisme évident produisant cette action biologique athermique, toutes les données la concernant sont indirectes. Aussi considère-t-on qu'il est très difficile de l'étudier et, plus encore, d'évaluer les enquêtes épidémiologiques, étant donné que de très nombreux autres facteurs peuvent interférer.

2.14. Jusqu'à présent, la communauté scientifique internationale considère qu'elle ne dispose pas des éléments sérieux et fondés qui permettraient ou imposeraient d'instaurer des seuils de sécurité pour les effets athermiques.

3. Les normes applicables aux champs électromagnétiques

3.1. Au mois de novembre 1994, le comité technique 111 du Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC) a approuvé la publication de la norme européenne ENV 50166 - 1 "Exposition humaine aux champs électromagnétiques : basse fréquence (0-10 kHz)". Cette norme et celle portant le numéro ENV 50166 - 2, pour les fréquences de 10 kHz à 300 GHz, constituent les premiers textes de portée européenne à traiter de la question et marquent essentiellement le début d'un effort déployé pour traiter le problème de l'exposition aux champs électromagnétiques en général et certaines questions plus spécifiques, comme la méthodologie à utiliser pour les mesurer ou les moyens de contrôler et de réglementer les situations où des humains sont exposés à ces champs et aux courants qu'ils induisent.

3.2. La norme ENV 50166 - 1 a pour objectif de prévenir les conséquences néfastes produite par une brève exposition de l'organisme humain à des champs électromagnétiques statiques ou de basse fréquence, compris dans un spectre de 0 Hz à 10 kHz. Dans cette gamme de fréquences, les champs électriques et les champs magnétiques doivent être envisagés séparément.

3.3. Concrètement, cette norme couvre les domaines suivants : a) les courants induits dans le corps humain qui sont susceptibles de stimuler les tissus nerveux et musculaires, b) les courants superficiels provoqués par des champs électriques, qui peuvent provoquer une irritation ou une tension, c) les courants qui peuvent traverser l'organisme lorsqu'il entre en contact avec des objets du champ concerné et déclencher une décharge électrique ou un trouble subit.

3.4. La norme fixe des limites de base et des niveaux de référence d'exposition au rayonnement électromagnétique et distingue par ailleurs deux catégories pour l'application de ces derniers : exposition des travailleurs aux champs électromagnétiques et exposition du reste de la population aux champs électromagnétiques. Les niveaux de référence et les valeurs de courant qui ont été arrêtées pour cette seconde classe sont nettement inférieurs à ceux de la première, ayant été divisés par un coefficient compris entre 2 et 3.

3.5. Il est toutefois possible - et dans certains cas, c'est même chose faite - que des études complémentaires amènent divers pays à considérer ces niveaux de référence choisis par la norme comme des exigences minimales pour certaines gammes de fréquences et à édicter de nouvelles valeurs de sécurité, plus sévères. D'autre part, cette norme est toujours susceptible d'être modifiée par la découverte de nouvelles données scientifiques jusqu'au moment où elle sera coulée dans une forme définitive, à moins que, autre possibilité, elle ne finisse par être purement et simplement supprimée. Dans une telle situation, il est clair que pour aboutir à une normalisation complète, il s'impose de procéder à des recherches et à des études supplémentaires dans ce secteur plus large mais ô combien crucial.

3.6. Même si la norme susmentionnée, tout comme la norme ENV 50166 - 2, ne revêt en principe qu'un caractère facultatif, elle n'en apparaît pas moins comme un texte dont la portée et l'autorité sont très fortes, car son existence garantit que dans le cadre du marché unique européen, les équipements couverts sont sûrs, exempts de dysfonctionnements et compatibles.

4. Dispositions réglementaires

4.1. Toutes les installations et appareillages électriques et électroniques émettent dans leur environnement des champs électriques et magnétiques dont l'intensité est directement fonction de la tension et de la distance par rapport au point d'émission du courant électrique.

4.2. Bien qu'anodins pour l'homme, les champs électriques peuvent avoir des effets fâcheux (picotements, démangeaisons, dérèglement de certains appareils électriques ou électroniques, comme les stimulateurs cardiaques, etc.).

4.3. Il existe en revanche certains indices qui laissent soupçonner que les champs magnétiques ont une incidence sur la santé humaine, de sorte que la question a fait l'objet, dans le monde entier, d'un grand nombre d'études dont la plupart n'ont pas mis en évidence une telle dangerosité, sans bien entendu que le contraire puisse être prouvé d'une manière incontestable.

4.4. Réglementations relatives aux champs électromagnétiques

4.4.1. Limites d'exposition aux champs électromagnétiques

4.4.1.1. En janvier 1990, l'Association internationale de protection contre les radiations (IRPA), qui dépend de l'OMS (Organisation mondiale de la santé), ainsi que l'ICNIRP en 1998 (Commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants) ont publié un guide de "Directives intérimaires sur les limites d'exposition aux champs électriques et magnétiques 50/60 Hz)".

Les valeurs maximales retenues par ce document pour l'exposition du public sont de 5 kV/m pour les champs électriques et de 0,1 mT pour les champs magnétiques.

4.4.1.2. Le CENELEC examine des propositions de règlements fondés sur les plafonds ainsi définis. Certains pays ont déjà adopté ces valeurs ou certaines qui s'en rapprochent, tandis que d'autres attendent leur adoption officielle par le CENELEC.

4.4.1.3. La plupart des compagnies électriques présentes dans l'espace européen ont accepté les règles de l'IRPA, même en l'absence de dispositions contraignantes. Dans certains pays, au contraire, le législateur est intervenu pour fixer une distance minimale entre les installations électriques et les maisons, équipements ou autres bâtiments.

4.4.2. Distance à respecter entre les lignes électriques et les immeubles habités

4.4.2.1. Certains États, comme le Luxembourg, ont adopté des règlements prescrivant une distance minimale entre les lignes de transport d'énergie électrique et les maisons et bâtiments publics (écoles, équipements sportifs, etc.).

4.4.2.2. Il faut remarquer qu'en Europe, cet intervalle à respecter entre les lignes électriques et les constructions habitées varie d'un pays à l'autre. Certains États, comme le Danemark et la Suède ont décidé de ne pas édicter d'interdictions mais de prendre des mesures de prévention, en prescrivant de laisser un certain espace entre les lignes électriques et les maisons et les autres bâtiments lorsqu'on entreprend de construire des lignes nouvelles.

4.4.2.3. En France, un amendement de loi, non retenu, proposait d'interdire la construction de lignes à très haute tension (THT) à proximité des bâtiments habités et d'autoriser la création de "corridors" non constructibles sous les lignes électriques.

4.4.2.4. Le Comité des régions juge nécessaire d'établir une distance minimale pour la construction de bâtiments à proximité des lignes électriques. Cette distance devrait être la même que celle indiquée pour l'installation de nouvelles lignes électriques en ce qui concerne les bâtiments existants.

4.5. Contestation des revendications

4.5.1. Habituellement, les champs électriques et magnétiques sont mentionnés dans les trois catégories suivantes de litiges :

- construction de nouvelles lignes de transport d'énergie électrique,

- dédommagements à verser à des particuliers dont les installations sont situées à proximité des lignes,

- demandes d'indemnisations de personnes souffrant de problèmes de santé, dans la mesure où ils sont dus aux champs électromagnétiques.

4.5.2. Lorsque la construction de nouvelles lignes à haute tension est contestée, les recours introduits pour s'y opposer invoquent notamment la question des champs électromagnétiques.

4.5.3. En ce qui concerne les dommages réclamés pour proximité avec des lignes électriques, les tribunaux allemands et italiens déboutent les plaignants qui se fondent sur l'incidence des CEM, étant donné que conformément aux propositions de l'IRPA, un tel danger est inexistant. Au Danemark, les cours admettent que les biens proches des lignes électriques subissent une certaine dépréciation, tandis que la Suède a inclus la présence de CEM dans la liste des motifs pour lesquels le propriétaire de biens jouxtant des lignes électriques peut prétendre à être dédommagé.

4.5.4. Dans les années à venir, les textes réglementaires et les décisions de justice évolueront à mesure que de nouvelles données scientifiques émergeront. La plupart des pays européens ont cependant pris des décisions prudentes, pour éviter de grever sans raison pertinente l'efficacité économique des entreprises actives dans le transport et la distribution d'électricité.

4.6. Législation existante

4.6.1. Dans leur très grande majorité, les pays de l'Union européenne sont dépourvus de toute législation sur les champs électriques et magnétiques. En Allemagne, un règlement sur les CEM pour certains domaines importants en matière d'infrastructure comme les émetteurs radioélectriques stationnaires et les lignes à haute tension, qui vise à la protection de la collectivité et du voisinage contre les effets nocifs sur l'environnement ainsi qu'à la prévention des effets nocifs des CEM, est entré en vigueur depuis le 1er janvier 1997.

4.7. Mesures judiciaires

4.7.1. Dans l'Union européenne, les affaires qui ont été portées devant les tribunaux dans ce domaine concerne très majoritairement la construction de nouvelles lignes d'acheminement d'énergie.

5. Conclusions

5.1. Le Comité des régions estime que la Commission se doit de prendre une position claire sur la question des effets des champs électriques et magnétiques sur l'environnement et la santé humaine sur la base de discussions et d'études.

5.2. Le Comité des régions juge que la recherche sur la question des incidences éventuelles des champs électriques et magnétiques de faible fréquence a effectué des progrès importants, de sorte qu'il s'impose à présent que le Conseil adopte une recommandation sur les valeurs limites admissibles, afin de parer toute retombée dommageable pour la santé humaine et l'environnement.

5.3. En ce qui concerne l'établissement de valeurs limites respectivement applicables aux champs électriques et aux champs magnétiques, le pivot de la réflexion développée par le Comité des régions est qu'il conviendra de prendre en considération des vues développées dans la norme du CENELEC mais aussi de tenir compte des travaux menés sur ce même sujet par divers organismes internationaux, tels que l'ICNIRP, l'IRPA, l'OMS, etc. Par ailleurs, il convient de prendre également en considération les effets athermiques, qui peuvent déjà se manifester à un niveau très inférieur à celui correspondant aux valeurs maximales retenues et peuvent aussi avoir des effets néfastes sur la santé des individus.

5.4. Le Comité des régions est d'avis que ces valeurs limites autorisées pour les champs électriques et magnétiques devront tout à la fois permettre d'éviter tout effet dommageable qu'ils pourraient entraîner pour l'homme et de ne pas contribuer à bloquer le développement des réseaux d'électricité en leur imposant des obligations quasi irréalisables. On fera remarquer que l'utilisation de ces réseaux est incontestablement appelée à s'intensifier dans le contexte de la réalisation du marché intérieur de l'énergie électrique, tel que la directive communautaire 96/92 en trace les contours. De même, les autorités nationales et régionales devraient prévoir dans le cadre de leurs nouvelles mesures de développement urbain, en tant que condition nécessaire, l'enterrement des lignes à haute tension quand elles traversent des zones urbaines.

5.5. Aux yeux du Comité des régions, la proposition de recommandation du Conseil soumise par la Commission à propos de la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques constitue un premier pas d'une importance notoire.

5.6. Le Comité des régions invite la Commission à poursuivre et à approfondir l'étude de la question, grâce à l'effort commun des directions générales concernées (énergie, environnement et santé), en tenant compte également, autant que faire se peut, du concept de prévention et de réduction du risque au maximum, comme cela se fait déjà partiellement, par exemple, dans le secteur des hautes fréquences.

5.7. Le Comité des régions engage la Commission à tirer parti de l'expérience accumulée par les pouvoirs locaux et régionaux et à nouer avec eux une coopération permanente.

5.8. Le Comité des régions juge que dans le cadre de l'homogénéisation du fonctionnement et du développement des systèmes électriques dans l'Union européenne, la Commission devra proposer, en matière de champs électromagnétiques, des valeurs limites communes aux États membres, non sans prendre également en compte les réglementations en vigueur dans certains d'entre eux (Allemagne, Luxembourg, etc.).

Bruxelles, le 3 juin 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) Directive 96/92/CE - JO L 27 du 30.1.1997, p. 20.