(2)Le rapport 2020 pour le Portugal a été publié le 26 février 2020. Il évaluait les progrès accomplis par le Portugal dans la mise en œuvre des recommandations par pays le concernant adoptées par le Conseil le 9 juillet 2019, les suites données aux recommandations par pays adoptées les années précédentes et les avancées que le Portugal avait réalisées pour atteindre ses objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020. Ce rapport comprenait aussi un bilan approfondi effectué en application de l’article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011, dont les résultats ont également été publiés le 26 février 2020. L’analyse de la Commission l’a amenée à conclure que le Portugal connaît des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, l’encours important des engagements extérieurs nets, la dette privée et publique et la part élevée de prêts non productifs (PNP) sont des sources de vulnérabilité dans un contexte marqué par une faible progression de la productivité.

vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et notamment son article 6, paragraphe 1,

(3)Le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé a officiellement déclaré que la COVID-19 constituait une pandémie. Il s’agit d’une urgence de santé publique grave pour les citoyens, les sociétés et les économies, qui met à rude épreuve les systèmes de santé nationaux, perturbe les chaînes d’approvisionnement mondiales, rend les marchés financiers plus volatils, génère des chocs sur la demande des consommateurs et a un impact négatif dans divers secteurs. Elle menace l’emploi des personnes, leurs revenus et l’activité des entreprises. Elle a provoqué un choc économique majeur qui a déjà de graves répercussions dans l’Union européenne. Le 13 mars 2020, la Commission a adopté une communication appelant à une réaction économique coordonnée à la crise, associant tous les acteurs aux niveaux national et de l’Union.

(4)Plusieurs États membres ont déclaré l’état d’urgence ou pris des mesures d’urgence. Toute mesure d’urgence devrait être strictement proportionnée, nécessaire, limitée dans le temps et conforme aux normes européennes et internationales. Elles devraient faire l’objet d’un contrôle démocratique et d’un contrôle judiciaire indépendant.

(5)Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication sur l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97, et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans sa communication, la Commission partageait avec le Conseil son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique annoncée découlant de la pandémie de COVID-19, les conditions actuelles permettent l’activation de la clause dérogatoire générale. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec l’évaluation de la Commission. L’activation de la clause dérogatoire générale permet de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme, à condition de ne pas mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme. S’agissant du volet correctif, le Conseil peut également décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une trajectoire budgétaire révisée. La clause dérogatoire générale ne suspend pas les procédures du pacte de stabilité et de croissance. Elle permet aux États membres de s’écarter des obligations budgétaires qui s’appliqueraient normalement tout en permettant à la Commission et au Conseil de prendre les mesures nécessaires de coordination des politiques dans le respect du pacte.

(6)Il est nécessaire de continuer à agir pour limiter et maîtriser la propagation de la pandémie, renforcer la résilience des systèmes de santé nationaux, atténuer les conséquences socio-économiques grâce à des mesures de soutien aux entreprises et aux ménages et offrir des conditions sanitaires et de sécurité sur le lieu de travail qui permettent la reprise de l’activité économique. L’Union devrait utiliser pleinement les différents outils dont elle dispose pour appuyer les efforts des États membres dans ces domaines. Dans le même temps, l’Union et ses États membres devraient travailler de concert afin de préparer les mesures nécessaires pour revenir à un fonctionnement normal de nos sociétés et de nos économies et à une croissance durable, en y intégrant notamment la transition écologique et la transformation numérique, et en tirant tous les enseignements de la crise.

(7)La crise liée à la COVID-19 a mis en lumière la flexibilité qu’offre le marché unique pour ce qui est de s’adapter à des situations extraordinaires. Toutefois, afin de garantir une transition rapide et sans encombre vers la phase de reprise et la libre circulation des marchandises, des services et des travailleurs, il conviendra de mettre fin aux mesures exceptionnelles qui empêchent le fonctionnement normal du marché unique dès qu’elles ne seront plus indispensables. La crise actuelle a mis en évidence la nécessité d’élaborer des plans de préparation aux crises dans le secteur de la santé, prévoyant notamment l’amélioration des stratégies d’achat, la diversification des chaînes d’approvisionnement et la constitution de réserves stratégiques de fournitures essentielles. Il s’agit là d’éléments essentiels pour l’élaboration de plans plus vastes de préparation aux crises.

(8)Le législateur de l’Union a déjà modifié les cadres législatifs applicables afin de permettre aux États membres de mobiliser toutes les ressources non utilisées des Fonds structurels et d’investissement européens pour contrer les effets exceptionnels de la pandémie de COVID-19. Ces modifications offriront une flexibilité supplémentaire, et simplifieront et rationaliseront les procédures. Afin d’alléger les pressions exercées sur les flux de trésorerie, les États membres peuvent également bénéficier d’un taux de cofinancement de 100 % à partir du budget de l’Union pour l’exercice 2020-2021. Le Portugal est encouragé à exploiter pleinement ces possibilités pour aider les particuliers et les secteurs les plus touchés par ces difficultés.

(9)Les conséquences socio-économiques de la pandémie sont susceptibles d’être réparties de manière inégale entre les régions portugaises, en raison de profils de spécialisation différents, et de toucher particulièrement les régions qui sont fortement tributaires du tourisme, comme l’Algarve et les régions ultrapériphériques de Madère et des Açores. Il s’ensuit un risque important d’accroissement des disparités régionales et territoriales à l’intérieur du Portugal. La situation actuelle, à laquelle s’ajoute le risque de voir le processus de convergence entre les États membres se fissurer temporairement, appelle des actions ciblées.

(10)Le 16 mai 2020, le Portugal a présenté son programme national de réforme pour 2020 et son programme de stabilité pour 2020. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués simultanément.

(11)Le Portugal relève actuellement du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et se trouve soumis à la règle de la dette. Le 13 juillet 2018, le Conseil a recommandé au Portugal de veiller à ce que le taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 0,7 % en 2019, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB. L’évaluation générale effectuée par la Commission confirme qu’il existe un risque d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement recommandée en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme, en 2019 et sur l’ensemble de la période 2018-2019. Compte tenu, cependant, de l’activation de la clause dérogatoire générale, il n’y a pas lieu de prendre d’autres mesures vis-à-vis du Portugal dans le cadre de la procédure pour écart important.

(12)Dans son programme de stabilité pour 2020, le gouvernement n’a pas prévu de scénario macroéconomique ni planifié le solde des administrations publiques et le ratio de la dette au PIB, du moins pour 2020. Selon l’estimation présentée dans le programme de stabilité pour 2020, cependant, chaque période de 30 jours ouvrables (soit environ 1,5 mois complet) de confinement est de nature à provoquer, en moyenne, un recul de 6,5 points de pourcentage du PIB annuel. Les perspectives macroéconomiques et budgétaires sont entourées d’une grande incertitude en raison de la pandémie de COVID-19. Les projections budgétaires tiennent compte des risques spécifiques à chaque pays dus à la hausse subite des engagements publics conditionnels émanant de certaines entreprises publiques et aux mesures en rapport avec la COVID-19 destinées au secteur privé. Ces dépenses s’ajoutent à des niveaux préexistants déjà non négligeables qui sont en partie liés aux autres incidences budgétaires potentielles des mesures additionnelles de soutien aux banques.

(13)En réaction à la pandémie de COVID-19, et dans le cadre d’une approche coordonnée au niveau de l’Union, le Portugal a adopté des mesures budgétaires pour accroître la capacité de son système de santé, contenir la pandémie et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Le programme de stabilité pour 2020 présente des estimations des incidences budgétaires de ces mesures sur une base mensuelle ou annuelle, sans fournir de projection globale annuelle pour 2020. Les mesures comprennent, entre autres, une action unique de soutien spécifique aux entreprises en faveur de la reprise de l’activité économique (pour un montant de 508 millions d’EUR, soit 0,3 % du PIB), un régime simplifié pour l’interruption temporaire de travail («chômage partiel», à hauteur de 373,3 millions d’EUR, soit 0,2 % du PIB par mois d’application), et l’achat d’équipements de protection individuelle par le système de santé (0,1 % du PIB par mois d’application). La Commission estime que le coût budgétaire direct global de ces mesures pourrait se situer à environ 2,5 % du PIB en 2020. En outre, le Portugal a annoncé des mesures qui, sans avoir, généralement, d’incidence budgétaire directe, contribueront à apporter un soutien de trésorerie aux entreprises et aux ménages, et que le programme de stabilité pour 2020 estime à près de 25,2 milliards d’EUR, soit 12,5 % du PIB. Ces mesures comprennent des reports d’imposition concernant la TVA, l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des sociétés, les cotisations sociales (à hauteur de 7,9 milliards d’EUR soit 3,9 % du PIB), ainsi que des lignes de crédit garanties par l’État et d’autres initiatives similaires (à hauteur de 4,0 milliards d’EUR, soit 2,0 % du PIB). Dans l’ensemble, les mesures prises par le Portugal sont conformes aux orientations définies dans la communication de la Commission relative à une réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19. La mise en œuvre intégrale de ces mesures, suivie d’un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions à moyen terme prudentes lorsque les conditions économiques le permettront, contribuera à préserver la viabilité des finances publiques à moyen terme.

(14)Sur la base des prévisions du printemps 2020 de la Commission, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit public du Portugal devrait s’établir à 6,5 % du PIB en 2020 et à 1,8 % en 2021. Selon les projections, le ratio de la dette publique au PIB devrait culminer à 131,6 % en 2020 puis redescendre à 124,4 % en 2021.

(15)Le 20 mai 2020, la Commission a publié un rapport élaboré conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité, car il était prévu que le Portugal dépasserait en 2020 le seuil de déficit de 3 % du PIB. Dans l’ensemble, l’analyse suggère que le critère du déficit, tel que défini dans le traité et dans le règlement (CE) nº 1467/1997, n’est pas respecté.

(16)La pandémie de COVID-19 a frappé le Portugal au début du mois de mars 2020, imposant une forte pression à son système de santé. Après avoir mis en place, du 18 mars 2020 au 2 mai 2020, un état d’urgence conforme à sa constitution, le gouvernement a rapidement mis en œuvre un large éventail de mesures de confinement strictes visant à limiter autant que possible la propagation de la maladie et les pertes de vies humaines. Le Portugal a pris des mesures visant à renforcer la capacité de réaction du système de santé et à aplatir la courbe des infections, afin d’éviter que les hôpitaux ne se retrouvent submergés. Les mesures de confinement prises au niveau national et mondial ont fortement réduit l’activité économique dans la plupart des secteurs; outre leur incidence particulièrement lourde sur le tourisme et les activités connexes, elles ont assombri les perspectives sociales et économiques du Portugal, notamment de ses micro, petites et moyennes entreprises. Selon les projections, l’économie devrait se contracter de 6,8 % en 2020 et rebondir de 5,8 % en 2021.

(17)Pour atténuer l’incidence immédiate de la pandémie de COVID-19 sur la santé publique, d’importantes dépenses ont été consenties, sur un vaste front, en faveur du système de santé. Des investissements sont nécessaires pour améliorer la résilience du système de santé et assurer la mise à disposition des équipements, des produits et des infrastructures nécessaires pour renforcer les capacités de réaction aux crises, notamment en ce qui concerne les soins intensifs, les tests, la recherche technologique et la recherche médicale appliquée, ainsi que l’accès universel, y compris en dehors des zones urbaines et dans les régions ultrapériphériques de Madère et des Açores. Au début de la pandémie de COVID-19, un plan visant à introduire un nouveau modèle de gouvernance pour les hôpitaux publics, assorti d’augmentations substantielles des budgets annuels, a été progressivement mis en place. Sa mise en œuvre rigoureuse dans la conjoncture actuelle pourrait contribuer à renforcer la résilience du système de santé. La COVID-19 a mis au jour la fragilité des structures de soins de longue durée au Portugal, qui ont connu des taux de contamination et de létalité plus élevés. Malgré une amélioration de la couverture territoriale des soins de longue durée au cours de cette dernière décennie, les taux d’accès globaux sont faibles dans toutes les régions du pays. Dans le même temps, avant l’épidémie de COVID-19, il était prévu que les dépenses de santé à long terme connaissent une des progressions les plus marquées de l’Union en pourcentage du PIB. Des efforts soutenus visant à améliorer l’efficacité et la capacité des soins de santé et des soins de longue durée doivent être consentis pour faire face à la crise actuelle et pour relever les défis liés au vieillissement.

(18)Après avoir enregistré depuis 2014 une période soutenue d’embellie, le marché du travail portugais va maintenant se heurter à d’immenses difficultés en raison de la pandémie. Selon les prévisions de la Commission, le chômage devrait toucher 9,7 % de la population active en 2020 puis redescendre à 7,4 % en 2021, contre 6,5 % en 2019. Afin de soutenir l’emploi et d’atténuer le risque de destruction de postes, le Portugal a simplifié et adapté la procédure de recours à son régime actuel d’interruption temporaire de travail. La mise en œuvre ciblée des programmes de l’Union et des programmes nationaux pourrait préserver l’emploi et l’activité économique, notamment dans les petites et moyennes entreprises (PME). Au cours de la phase de reprise, des politiques actives du marché du travail personnalisées et ciblées, en particulier le perfectionnement professionnel et la reconversion professionnelle, joueront un rôle déterminant pour maintenir l’employabilité de la main-d’œuvre. La coopération entre les employeurs, les établissements d’enseignement et de formation et les services publics de l’emploi sera essentielle pour stimuler une reprise des recrutements.

(19)Face à la pandémie de COVID-19, il est nécessaire de prendre des mesures visant à en atténuer les répercussions sociales et à protéger les personnes en situation de vulnérabilité, afin d’éviter l’exacerbation des inégalités. Ces mesures concernent notamment les régimes d’allocations de chômage et l’aide au revenu pour les travailleurs les plus touchés, notamment les travailleurs atypiques et les travailleurs indépendants, ainsi que l’accès aux services et aux initiatives destinés à favoriser la réinsertion sur le marché du travail. La mise en œuvre d’un plan national d’urgence sociale en coopération avec les partenaires sociaux et la société civile pourrait contribuer à une réaction immédiate et coordonnée de nature à atténuer les conséquences sociales de la crise. Les changements de politique visant à inverser le déclin constaté dans l’efficacité des transferts sociaux au cours de ces dernières années, par exemple l’augmentation du revenu minimum, le complément de solidarité pour les personnes âgées, les pensions et les prestations familiales, ont eu un effet positif sur la répartition des revenus. Toutefois, en 2018, les transferts sociaux (hors pensions) n’ont réduit que de 23,8 % la proportion de la population exposée au risque de pauvreté au Portugal, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l’Union (34 %). En outre, le régime de revenu minimum figure parmi les moins performants de l’Union, les revenus distribués n’équivalant qu’à 40 % du revenu correspondant au seuil de pauvreté national.

(20)La pandémie de COVID-19 impose de recourir fortement aux technologies numériques pour garantir le maintien de l’accès à l’éducation et la poursuite de l’activité économique, dans un contexte marqué par la nécessité d’adopter des mesures de distanciation physique. Les écoles et les centres de formation portugais ont été fermés et le mode classique d’apprentissage présentiel a été interrompu. Près de 6 % des ménages n’ont toujours pas accès à Internet, ce qui représente environ 50 000 élèves; par ailleurs, l’accès à Internet et la couverture par les réseaux de télécommunications varient fortement entre les zones urbaines et rurales. Les étudiants issus de familles favorisées sur le plan socio-économique sont mieux placés pour relever les défis de l’apprentissage à distance. Par ailleurs, le Portugal connaît un important déficit de compétences numériques. En 2019, 48 % de la population était dépourvue de compétences numériques de base, dont environ 26 % dépourvue de toute compétence en la matière; quant à la proportion de personnes n’ayant jamais utilisé Internet, elle y est deux fois supérieure à la moyenne de l’Union. Les circonstances actuelles plaident en faveur d’une mise en œuvre intensive de formations en ligne et d’actions visant à aider les personnes souffrant d’exclusion numérique à surmonter les obstacles en matière d’apprentissage à distance. Le recours des entreprises aux technologies numériques pour proposer des formules de travail de substitution et des services en ligne permettrait aux entreprises dont les services peuvent être fournis à distance d’assurer la continuité de leurs activités commerciales, ce qui atténuerait, dans certains secteurs, l’incidence des restrictions. Cette stratégie est particulièrement pertinente au Portugal, dont l’économie se caractérise essentiellement par des microentreprises concentrées dans des secteurs traditionnels. L’un des principaux obstacles à la conversion des PME au numérique tient au déficit de connaissances numériques, qui trouve son origine dans le faible niveau global de culture numérique des cadres et des salariés.

(21)Pour empêcher les faillites évitables et permettre aux entreprises de survivre au choc et de rester compétitives, le Portugal a adopté un train de mesures visant à soutenir les entreprises viables, en particulier les PME, pour lesquelles la mise en place des mesures de distanciation physique a eu des répercussions, à la fois en limitant leurs activités et en entraînant une chute de la demande, tant nationale que mondiale. L’objectif principal de ces mesures est de soutenir la trésorerie des entreprises, notamment grâce à des garanties financées par l’État et par des institutions financières, à des subventions directes, à des reports d’imposition et à une réduction des cotisations sociales. Elles sont axées en particulier sur les secteurs les plus durement touchés, dont le tourisme, l’hôtellerie et les activités économiques connexes, ainsi que les entreprises manufacturières et exportatrices. Il est important que ces mesures soient mises en œuvre en temps utile et de manière efficace par les organismes publics et les intermédiaires privés. Dans cette perspective, le gouvernement portugais a rationalisé le processus d’accès aux lignes de crédit, en simplifiant la documentation à présenter par les entreprises. Il y a lieu de tenir compte de la résilience du secteur bancaire lors de la conception et de la mise en œuvre de ces mesures. Des mesures stratégiques supplémentaires visent à soutenir l’entrepreneuriat et les travailleurs indépendants.

(22)Pour favoriser la reprise économique, il sera important de mettre en œuvre le plus rapidement possible et en priorité des projets d’investissement public aboutis et d’encourager l’investissement privé, notamment au moyen de réformes pertinentes. Des investissements visant à stimuler la croissance dans les domaines de la recherche et de l’innovation, de la numérisation, de la connectivité et de la transition verte contribueront à la reprise de l’économie portugaise et à sa réorientation vers une croissance durable à long terme. Les investissements dans les infrastructures de transport pourraient permettre de pallier la situation périphérique du Portugal, notamment en comblant les lacunes dans les liaisons ferroviaires avec l’Espagne et en utilisant le potentiel sous-exploité des ports portugais. Il ressort du plan portugais en matière d’énergie et de climat que d’importants investissements sont nécessaires afin de mener la transition climatique et énergétique. La marge de progression reste importante en ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments et la réduction de la consommation d’énergie des entreprises. Une meilleure connectivité énergétique à l’échelle de la péninsule ibérique pourrait favoriser la concurrence et faciliter le développement des énergies renouvelables. Les investissements peuvent également soutenir l’anticipation des effets néfastes du changement climatique, tels que les inondations et les incendies de forêt, ainsi que l’amélioration de la gestion de l’eau et des déchets et le développement du potentiel de l’économie circulaire. La programmation du Fonds pour une transition juste pour la période 2021-2027 pourrait aider le Portugal à relever certains des défis inhérents à la transition vers une économie neutre pour le climat, en particulier dans les territoires couverts par l’annexe D du rapport sur le pays. Le Portugal pourrait ainsi tirer le meilleur parti de ce Fonds.