RAPPORT au titre de la décision 1999/296/CE du Conseil relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté

(présenté par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

1. Résumé

2 Conclusions

2.1 Respect des obligations en matière de communication des données

2.2 Progrès réels de l'Union européenne

2.3 Progrès escomptés de l'Union européenne

3 Mécanisme de surveillance communautaire et finalité du rapport

3.1 Le mécanisme de surveillance communautaire

3.2 Finalité du présent rapport

4 Respect des exigences de communication des informations par les États membres

4.1 Respect des exigences de communication des informations concernant les progrès réels

4.1.1 Inventaires des émissions de gaz à effet de serre

4.1.2 Insuffisance des données pour le CO2, le CH4 et le N2O

4.1.3 Insuffisance des données sur les gaz fluorés

4.1.4 Insuffisance des données concernant la réaffectation des sols et la sylviculture (RSS)

4.2 Respect des exigences de communication des informations concernant les progrès escomptés

5 Évaluation des progrès réels

5.1 Introduction

5.2 Les progrès de l'Union européenne

5.2.1 Progrès au niveau de l'Union européenne

5.2.2 Progrès au niveau des États membres

5.2.3 Émissions de CO2

5.2.4 Émissions de CH4

5.2.5 Émissions de N2O

5.2.6 Gaz fluorés

6. Évaluation des progrès escomptés

6.1 Comparaison des projections des États membres avec les objectifs fixés dans le cadre de l'accord de partage de la charge dans l'UE

6.2 Résumé des politiques et mesures supplémentaires des États membres

6.3 Projections à l'échelle de la Communauté

6. 4 Résumé des politiques et mesures au niveau de l'Union européenne

7. glossaire, abréviations et unités

1. Résumé

Le présent document est le premier rapport établi au titre de la décision 99/296/CE du Conseil modifiant la décision 93/389/CEE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté. Ce rapport présente les résultats de l'évaluation menée en application de la décision, et évalue les progrès effectifs ou escomptés des États membres et de la Communauté sur la voie du respect des engagements pris en matière d'émissions de gaz à effet de serre (GES) au titre de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et du protocole de Kyoto. La convention visait à stabiliser les émissions de gaz à effet de serre (à leur niveau de 1990), tandis que le protocole de Kyoto a fixé pour l'UE un objectif de réduction de 8% (par rapport au niveau de 1990).

L'évaluation s'appuie essentiellement sur les documents fournis par les États membres, notamment des documents spécifiquement établis en vue de leur communication dans le cadre du mécanisme de surveillance, et d'autres tels que les stratégies nationales sur le changement climatique et les communications nationales à la CCNUCC. Pour l'évaluation des progrès escomptés, les résultats des projections réalisées à l'échelle de la Communauté concernant les émissions de gaz à effet de serre sont également pris en compte.

Ce rapport porte sur les données relatives aux émissions effectives de GES jusqu'en 1998 inclus et sur les projections en la matière jusqu'en 2010, c'est-à-dire à mi-parcours de la première période d'engagement du protocole de Kyoto (2008-2012).

La Commission a constaté de nets progrès en ce qui concerne la communication des inventaires des émissions par les États membres, et certains progrès pour ce qui est des informations relatives aux politiques et mesures nationales et aux projections. Cependant, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer l'exhaustivité, la fiabilité et la comparabilité des données, en particulier celles relatives aux progrès escomptés. Le comité de surveillance et ses deux sous-groupes ont entrepris de nouveaux travaux sur ces aspects, et des améliorations sont donc à attendre pour l'an prochain.

Principaux résultats:

* Les émissions de GES de l'Union européenne ont diminué de 2,5% entre 1990 et 1998. Ce résultat tend à prouver que l'Union européenne dans son ensemble est en voie de respecter l'engagement qu'elle à pris au titre de la CCNUCC de stabiliser les émissions à leur niveau de 1990 d'ici à 2000. Cependant, cette évolution favorable est principalement due à d'importantes réductions exceptionnelles des émissions en Allemagne et au Royaume-Uni

* La plupart des États membres sont très loin de l'objectif qu'ils se sont fixé pour respecter l'engagement pris à Kyoto. De surcroît, tous les États membres sauf un ont enregistré de fortes augmentations des émissions dans le secteur des transports qui est la source d'émissions de GES qui se développe le plus rapidement.

* Selon les dernières projections, les politiques et mesures actuellement en vigueur ("cours normal des choses") permettraient, dans le meilleur des cas, de réduire le total des émissions de GES de la Communauté de 57 Mt d'équivalent CO2 en 2010, soit un repli de 1,4 % par rapport à 1990; dans le pire des cas, elles permettraient simplement de stabiliser les émissions à leur niveau de 1990. En outre, les réductions escomptées ne seraient obtenues qu'au prix d'efforts très inégaux de la part des États membres, la plupart d'entre eux ne parvenant pas à faire baisser leurs émissions de façon satisfaisante

* Il s'en faut donc encore de beaucoup que l'UE s'acquitte de l'obligation qui lui incombe, en vertu du protocole de Kyoto, de réduire les émissions de GES de 8 % par rapport à leur niveau de 1990 d'ici à 2008-2012 et que les États membres individuellement honorent leur engagement dans le cadre de l'accord de partage de la charge

* Selon les projections, les politiques et mesures supplémentaires recensées par les États membres devraient permettre une nouvelle réduction, de près de 7% (par rapport au niveaux de 1990). Un tiers de cette réduction supplémentaire serait cependant dû aux réductions escomptées rien qu'en Allemagne et au Royaume-Uni. Cette évolution ne devrait cependant pas être considérée comme acquise par les 13 autres États membres, car chacun d'eux est tenu de respecter son propre objectif

* Toutes les projections sont à considérer avec circonspection étant donné la grande part d'incertitude liée à l'insuffisance des données quantifiées concernant les mesures supplémentaires (la moitié des États membres n'ont fourni aucune donnée) et au manque de comparabilité des méthodes utilisées et des hypothèses sous-jacentes. Il existe en outre des incertitudes quant à la mise en oeuvre de ces politiques et mesures.

* Étant donné les difficultés rencontrées par la majorité des États membres pour respecter leurs engagements dans le cadre de l'accord de partage de la charge, des politiques et mesures communes et coordonnées au niveau de l'Union européenne seront de plus en plus utiles pour renforcer les stratégies nationales en matière de changement climatique. De telles politiques et mesures ont déjà été proposées, concernant, par exemple, la taxation de l'énergie, la promotion des énergies renouvelables, l'efficacité énergétique, les émissions des voitures particulière et la mise en décharge. Des travaux préparatoires sont actuellement entrepris pour intensifier les activités en cours et élaborer de nouvelles mesures communautaires, dans le cadre du programme européen sur le changement climatique.

2. Conclusions

Le premier rapport établi au titre de la décision 99/296/CE du Conseil rend compte d'une amélioration dans le fonctionnement du mécanisme de surveillance communautaire. Le comité et ses deux groupes de travail ont élaboré des lignes directrices et des procédures pour aider les États membres à s'acquitter de leurs obligations au titre de la décision. En conséquence, la Commission a constaté de nets progrès en ce qui concerne la communication des inventaires des émissions par les États membres, et certains progrès pour ce qui est des informations relatives aux politiques et mesures nationales et aux projections.

L'évaluation des progrès effectifs a pu être entreprise puisque les principales données relatives aux émissions étaient disponibles pour tous les États membres. L'analyse finale a toutefois pâti de l'insuffisance des informations concernant les gaz fluorés, la réaffectation des sols et la sylviculture, ainsi que du manque de transparence des données concernant les émissions de méthane et d'hémioxyde d'azote. L'évaluation des progrès escomptés a été plus difficile, car les informations concernant la quantification des politiques et mesures, les méthodes utilisées et les hypothèses de base restent souvent très imprécises et varient considérablement d'un État membre à l'autre. Plus de la moitié des États membres n'ont pas quantifié de manière adéquate les progrès escomptés. Il est de ce fait difficile de tirer des conclusions définitives quant au fait de savoir si les États membres séparément ou la Communauté dans son ensemble ont des chances d'atteindre l'objectif fixé à Kyoto.

Les projections des États membres sont généralement confirmées par les projections à l'échelle de la Communauté pour ce qui est des progrès futurs. Cependant, étant donné les disparités entre États membres en ce qui concerne les données communiquées, l'insuffisance générale des évaluations quantitatives des politiques et mesures et les incertitudes liées aux méthodes utilisées (tant au niveau national qu'au niveau européen), il paraît prudent d'appliquer une "marge de sécurité" lors de la détermination des réductions d'émissions restant à réaliser par l'UE pour atteindre l'objectif de Kyoto. Pour être certaine de respecter ses engagements au titre du protocole de Kyoto, l'UE devrait donc chercher à réduire encore ses émissions en élaborant à cet effet de nouvelles politiques.

Il s'est avéré difficile d'évaluer avec précision les effets des politiques et mesures communes et coordonnées (PMCC) et leur contribution à la réalisation de l'objectif communautaire, en raison du manque de données concernant l'évaluation quantitative de ces mesures. Ce déficit d'information est patent, tant au niveau des États membres qu'au niveau de la Commission, mais il tend à se combler grâce au renforcement des activités dans le cadre du mécanisme de surveillance communautaire.

Ces conclusions sont détaillées dans les chapitres qui suivent.

2.1 Respect des obligations en matière de communication des données

* En ce qui concerne les inventaires des émissions, les États membres sont tenus de compléter les données qu'ils présentent d'informations exhaustives et de la meilleure qualité concernant les émissions de gaz fluorés, de méthane et d'hémioxyde d'azote, ainsi que les émissions et les phénomènes d'absorption résultant de la réaffectation des sols et de la sylviculture (RSS).

* S'agissant des informations relatives aux politiques et mesures et aux projections, les États membres doivent améliorer l'évaluation quantitative de ces mesures, de préférence pour chacune d'elles séparément.

* D'autres aspects de la communication des informations relatives aux politiques et mesures et aux projections doivent également être améliorés, notamment en ce qui concerne les méthodes de modélisation et leurs hypothèses sous-jacentes.

* Les lignes directrices récemment adoptées sur les inventaires des émissions et sur les politiques/mesures et projections devraient être pleinement appliquées pour obtenir un rapport d'évaluation plus complet en 2001.

* Dans un souci de clarté des documents, il conviendrait d'améliorer les informations à fournir en vue du prochain rapport d'évaluation, par exemple en adoptant des tableaux d'un format commun pour la présentation des informations clés.

2.2 Progrès réels de l'Union européenne

* Les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 2,5 % dans l'Union européenne depuis 1990. Alors que les émissions de CO2 se sont pratiquement stabilisées entre 1990 et 1998 (+0,2 %), les émissions de CH4 et de N2O ont diminué respectivement de 16,5 % et de 9,9 % . Ces chiffres montrent qu'en 1998, l'Union européenne dans son ensemble ne s'écartait pas des objectifs qu'elle s'était fixés tant pour 2000 que pour la période 2008-2012. Cependant, cette situation favorable était largement due à d'importantes réductions exceptionnelles des émissions en Allemagne et au Royaume-Uni. Avec le Luxembourg, ces deux pays étaient en 1998 les seuls États membres à être restés bien en-deçà de la limite maximale d'émission qu'ils s'étaient fixée pour atteindre leur objectif. La France et la Suède en étaient proches, mais tous les autres États membres l'avaient largement dépassée. La prudence est donc de mise pour l'interprétation des progrès accomplis par l'Union européenne dans son ensemble.

* Les émissions de CO2 par habitant dans l'UE-15 ont légèrement diminué entre 1990 et 1998, là encore en grande partie grâce aux réductions en Allemagne et au Royaume-Uni. Bien que le Portugal ait encore le plus faible niveau d'émissions par habitant, il a enregistré la plus forte augmentation en pourcentage entre 1990 et 1998. La plus forte baisse a été enregistrée au Luxembourg.

* Tous les États membres sauf un ont connu une augmentation des émissions dans le secteur des transports, qui a été particulièrement marquée en Irlande, en Grèce, au Portugal et en Espagne. Dans les autres secteurs tels que l'énergie, la transformation et la combustion domestique, l'augmentation des émissions a été générale, mais le plus souvent moins importante que dans le secteur des transports.

* Il est peu probable que les données qui font actuellement défaut sur les gaz fluorés modifient sensiblement la tendance globale en matière d'émissions, car ces gaz jouent un rôle relativement faible dans le phénomène (1,6% du total des émissions de gaz à effet de serre).

* Quant à savoir si les données concernant la réaffectation des sols et la sylviculture ont une incidence sur l'évolution des émissions dans les États membres et dans l'UE, cela va dépendre dans une large mesure de la décision qui sera prise sur les puits lors de la 6e conférence des parties à La Haye en novembre 2000.

2.3 Progrès escomptés de l'Union européenne

Progrès escomptés d'après les projections des États membres

* En se basant sur les politiques et mesures en vigueur (cours normal des choses), les projections des États membres suggèrent une diminution du total des émissions de gaz à effet de serre (compte non tenu de la réaffectation des sols et de la sylviculture) de l'UE de 1,4 % entre 1990 et 2010 (les émissions de CO2 augmentant de 2,9 % et celles des gaz fluorés de 73,4 %, et les émissions de CH4 et de N2O diminuant respectivement de 29,8 % et 16,1 %). Le déficit serait donc encore de 6,6% par rapport à l'objectif de Kyoto. Cependant, étant donné les grandes incertitudes liées à la mise en oeuvre des politiques et aux méthodes utilisées, il convient de se montrer prudent quant à la précision de ce chiffre.

* Les politiques et mesures supplémentaires recensées par les États membres ont été calculées de manière à pouvoir réduire encore les émissions de quelque 270 Mt d'équivalent CO2. Cependant, huit États membres n'ont pas encore bien défini ni évalué adéquatement leurs politiques et mesures supplémentaires. En outre, il existe une grande incertitude quant à l'effet de ces politiques et mesures, qui découle de leur nature (ces politiques et mesures en sont souvent à un stade d'élaboration précoce) et des méthodes employées.

* Étant donné le manque d'informations sur les progrès escomptés dans plus de la moitié des États membres, il semble que l'objectif de Kyoto ne puisse être atteint que grâce à une contribution excédentaire de la part de l'Allemagne et du Royaume-Uni (par rapport à leurs objectifs dans le cadre de l'accord de partage de la charge). Si ces deux pays s'en tenaient strictement à leurs engagements au titre de l'accord susmentionné, les mesures supplémentaires n'amèneraient qu'un gain de 184 Mt, soit environ deux tiers de la réduction nécessaire. On ne peut partir du principe que, pour atteindre l'objectif de Kyoto, il faut que l'excédent dû à certains États membres compense les insuffisances des autres.

Comparaison entre les projections des États membres et les projections à l'échelle de la Communauté.

* Alors que les États membres prévoient une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'environ 1% entre 1990 et 2010 grâce aux mesures en vigueur, les dernières projections réalisées à l'échelle de la Communauté indiquent que les émissions de gaz à effet de serre seront plus ou moins stables par rapport aux niveaux de 1990 (avec néanmoins une augmentation de 4% pour le CO2, une diminution de 25 % pour le CH4 et de 12 % pour le N2O et une augmentation de 62 % pour les gaz fluorés).

* En tenant compte des "mesures supplémentaires", les projections des États membres donnent à penser qu'une réduction totale annuelle d'environ 270 Mt d'équivalent CO2 est réalisable d'ici à 2010. Les émissions de CO2 seraient réduites de 3%, celles de CH4 et de N2O diminuant respectivement de 30 % et 17 %. Ces scénarios avec "mesures supplémentaires" ne font pas encore l'objet de discussions stratégiques approfondies, mais il est intéressant de constater que ces résultats ont été corroborés par les résultats préliminaires d'un scénario efficace et économe de réduction des émissions de gaz à effet de serre au niveau de la Communauté.

Politiques et mesures communes et coordonnée

* Les politiques et mesures communes et coordonnées ont très peu fait l'objet d'évaluations quantitatives de la part des États membres. Au niveau communautaire, on dispose d'estimations concernant les effets de certaines de ces mesures. La seule mesure communautaire notoirement efficace pour réduire les émissions de CO2, à condition d'être correctement et pleinement mise en oeuvre, est l'accord volontaire avec les constructeurs automobiles (l'augmentation des émissions de CO2 se limite à 4,1 % au lieu de 6,7%).

* Étant donné les difficultés rencontrées par la majorité des États membres pour atteindre leur objectif dans le cadre de l'accord de partage de la charge, les politiques et mesures communes et coordonnées viendront utilement renforcer les stratégies nationales en matière de changement climatique. Il est toutefois nécessaire d'améliorer l'évaluation quantitative de ces mesures, tant du point de vue des réductions des émissions que de celui des incidences financières, et tant au niveau des États membres qu'au niveau de la Communauté.

3. Mécanisme de surveillance communautaire et finalité du rapport

3.1 Le mécanisme de surveillance communautaire

Le mécanisme de surveillance des émissions anthropiques de CO2 et des autres gaz à effet de serre a été mis en place en juin 1993, à la suite de l'adoption de la décision 93/389/CEE du Conseil par le Conseil des ministres de l'Environnement. Cette décision a été révisée en avril 1999 (décision 99/296/CE du Conseil) afin de permettre l'actualisation du processus de surveillance en fonction des exigences en matière d'inventaires qui ont été introduites dans le protocole de Kyoto (PK).

Le mécanisme de surveillance est un instrument qui permet d'évaluer de façon précise et régulière les progrès accomplis sur la voie du respect des engagements pris par la Communauté au titre de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et du protocole de Kyoto à cette convention. Les progrès sont évalués par la Commission en concertation avec les États membres, à partir des programmes nationaux et de leurs mises à jour communiqués par les États membres conformément aux dispositions de l'article 2, paragraphe 2, de la décision 1999/296/CE du Conseil, et d'autres informations pertinentes. Les programmes nationaux comprennent a) des informations sur les progrès réellement accomplis et b) des informations sur les progrès escomptés.

Les États membres sont tenus de communiquer, avant le 31 décembre de chaque année, leurs données d'inventaire pour les deux années précédentes [1] et toute mise à jour des données pour les années antérieures (y compris pour 1990, année de référence [2]), ainsi que leurs dernières projections concernant les émissions en 2005, 2010, 2015 et 2020 [3]. Toute mise à jour des programmes nationaux, par exemple en cas d'introduction de nouvelles mesures, doit également être communiquée à la Commission avant le 31 décembre. Si aucun changement n'est intervenu, la Commission doit en être formellement informée.

[1] Les États membres doivent communiquer chaque année à la Commission, avant le 31 décembre de l'année n, leurs inventaires des émissions anthropiques de CO2 et de l'absorption de CO2 par les puits pour l'année n-1; les inventaires des émissions par leurs sources et de l'absorption par leurs puits des autres gaz à effet de serre pour l'année n-2; données définitives pour l'année n-2 et données provisoires pour l'année n-1.

[2] L'année de référence est 1990, sauf en ce qui concerne HFC, PFC et SF6 pour lesquels les parties ont le choix entre 1990 ou 1995.

[3] La décision 99/296/CE requiert la communication des projections concernant les émissions et l'absorption par les puits pour la période comprise entre 2008 et 2012 et, autant que possible, pour l'année 2005. Cependant, les "lignes directrices sur la méthode d'évaluation des progrès en vue d'atteindre les objectifs fixés par le protocole de Kyoto et sur la communication des programmes nationaux" du mécanisme de surveillance requièrent en outre la communication des projections concernant les émissions et l'absorption par les puits pour les années 2005 et 2020.

Afin de faciliter et d'harmoniser la collecte, la communication et l'évaluation des données, le comité de surveillance institué par la décision 1999/296/CE du Conseil a créé deux groupes de travail. Ces derniers ont élaboré une série de lignes directrices [4] portant sur la collecte et l'évaluation des inventaires des émissions et sur les programmes nationaux. Le comité de surveillance a approuvé ces lignes directrices le 1er septembre 2000. En communiquant les informations qui ont servi à établir le présent rapport, les États membres ont déjà tenu compte, quoique souvent de façon limitée, de nombreux éléments présents dans les lignes directrices.

[4] Lignes directrices : Partie 1 : Orientations pour les inventaires annuels des États membres et de la CE; Partie 2 : Méthode d'évaluation des progrès accomplis et du contenu des programmes nationaux, Bruxelles, 1er septembre 2000.

3.2 Finalité du présent rapport

Le présent rapport présente les résultats de l'évaluation menée dans le cadre du mécanisme de surveillance communautaire, et évalue les progrès effectivement accomplis ou envisagés par les États membres par rapport aux engagements pris par la Communauté au titre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto.

En vertu de l'article 4 de la CCNUCC adoptée à Rio de Janeiro en juin 1992, la Communauté européenne s'est engagée à adopter des politiques et des mesures en vue de ramener individuellement ou collectivement les émissions anthropiques de CO2 et des autres gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990 d'ici à l'année 2000.

Plus récemment, lors de la troisième conférence des parties (CdP3) à la CCNUCC qui s'est tenue à Kyoto en décembre 1997, les parties ont adopté le protocole de Kyoto à la convention, qui fixe divers objectifs d'émission contraignants pour un certain nombre de parties dont la Communauté européenne (CE). En vertu de cet accord, la CE a accepté de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport aux niveaux de 1990 entre 2008 et 2012. Cet objectif global a depuis lors été réparti de façon différenciée entre les divers États membres, suivant un mécanisme communautaire de "partage de la charge" approuvé par le Conseil de ministres en juin 1998. Les objectifs convenus sont présentés dans le tableau 1.

Tableau 1. Engagements des États membres conformément à l'article 4 du protocole de Kyoto (accord de partage de la charge dans l'UE, approuvé par le Conseil de ministres en juin 1998)

État membre // Engagement (% d'évolution des émissions du panier des six gaz à effet de serre entre 2008 et 2012, par rapport aux niveaux de 1990)

Autriche // -13

Belgique // -7,5

Danemark // -21

Finlande // 0

France // 0

Allemagne // -21

Grèce // +25

Irlande // +13

Italie // -6,5

Luxembourg // -28

Pays-Bas // -6

Portugal // +27

Espagne // +15

Suède // +4

Royaume-Uni // -12,5

L'évaluation des progrès réalisés pour atteindre ces objectifs comporte deux grands volets:

* Évaluation des progrès réels

L'évaluation des progrès réellement accomplis repose sur les inventaires des émissions des États membres et de la Communauté; elle comprend la comparaison des inventaires de l'année de référence et des derniers inventaires disponibles, afin de déterminer la tendance réelle des émissions, et une comparaison avec les objectifs d'émission au niveau des États membres et au niveau de la Communauté.

* Évaluation des progrès escomptés

Les progrès escomptés sont évalués grâce au recensement et à l'évaluation des politiques et mesures adoptées (ou prévues ou à l'étude) tant au niveau national qu'au niveau de la Communauté. Cette évaluation repose sur les projections des États membres et de la Communauté en ce qui concerne les émissions. Elle comprend une évaluation de la cohérence et de la fiabilité de ces projections, ainsi que de leurs hypothèses de base et principaux paramètres, au regard des programmes nationaux

L'évaluation s'appuie dans une large mesure sur des documents fournis par les États membres. Il s'agit notamment de documents établis spécialement aux fins du mécanisme de surveillance, ainsi que d'autres documents comme les stratégies nationales sur les changements climatiques et les communications nationales à la CCNUCC. L'évaluation des progrès escomptés tient également compte des résultats des projections réalisées à l'échelle de la Communauté pour les émissions de gaz à effet de serre.

Les chapitres suivants du présent rapport évaluent le respect des dispositions relatives à la communication des informations. Cette évaluation s'effectue en comparant les informations les plus récentes fournies par les États membres et les exigences requises en la matière au titre du mécanisme de surveillance et du projet de lignes directrices sur la communication des informations élaboré par les deux groupes de travail du mécanisme de surveillance (chapitre 4). Le rapport récapitule ensuite les résultats de l'évaluation des progrès réels, sur la base des travaux effectués par l'AEE (chapitre 5), et ceux de l'évaluation des progrès escomptés, à partir des informations décrites ci-dessus, communiquées jusqu'en août 2000 (chapitre 6).

Les documents de référence utilisés pour le présent rapport, en ce qui concerne les données propres à chaque pays et les politiques et mesures communes et coordonnées, seront publiés dans des annexes séparées (consultables sur le site web de la Commission : http://www.europa.eu.int/comm/environment/climat/docs.htm).

4. Respect des exigences de communication des informations par les États membres

4.1 Respect des exigences de communication des informations concernant les progrès réels [5]

[5] Les informations contenues dans le présent chapitre sont extraites du document intitulé "Inventaire annuel des émissions de gaz à effet de serre de la Communauté européenne pour la période 1990-1998, mai 2000" établi par l'Agence européenne pour l'environnement et son centre thématique européen sur les émissions dans l'atmosphère (ETC/AE)

4.1.1 Inventaires des émissions de gaz à effet de serre

L'évaluation des progrès réels est fonction de la disponibilité des inventaires nationaux à partir desquels sera établi l'inventaire communautaire exhaustif couvrant les 15 États membres de la Communauté européenne. Au 1er avril 2000, tous les États membres avaient communiqué leurs données pour 1998. La Commission européenne a donc pu établir un inventaire complet des émissions de CO2, de CH4 et de N2O pour toute la période comprise entre 1990 et 1998. Les données ont été transmises conformément aux lignes directrices de 1996 du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat et, pour certains États membres, suivant le format commun de rapport adopté lors de la 5e conférence des parties (CdP5) en 1999.

4.1.2 Insuffisance des données pour le CO2, le CH4 et le N2O

Une procédure visant à compenser le manque de données à été utilisée par le Luxembourg pour la période 1991-1993, afin d'obtenir des inventaires complets des émissions de CO2, CH4 et N2O pour la période 1991-1998 [6].

[6] La procédure utilisée pour compenser le manque de données consistait à prendre comme estimation initiale les émissions communiquées pour l'année antérieure la plus récente. Cependant, pour les émissions de CO2 provenant de la combustion des combustibles solides, on a utilisé les dernières estimations fournies par les États membres, conjuguées à des informations sur la tendance observée pour les années plus récentes, résultant des derniers calculs des émissions de CO2 dues aux combustibles fossiles réalisés par Eurostat.

4.1.3 Insuffisance des données sur les gaz fluorés

Les informations concernant les gaz fluorés à effet de serre (HFC, PFC, SF6) communiquées par les États membres jusqu'au 1er avril 2000 restent très insuffisantes, non seulement en ce qui concerne les émissions, mais aussi du point de vue de la spécification chimique. Aucune tendance fiable n'a pu être définie pour le total des émissions de gaz fluorés de l'UE, et ces gaz ont été exclus de l'analyse figurant au chapitre 3. Certaines estimations sont toutefois fournies à titre indicatif pour les émissions; elles ont été établies à partir des données nationales disponibles, étayées par les résultats d'études réalisées par la Commission.

4.1.4 Insuffisance des données concernant la réaffectation des sols et la sylviculture (RSS)

Les données concernant les émissions de CO2, de CH4 et de N2O qui ont été utilisées dans le présent rapport ne tiennent pas compte des émissions et de l'absorption résultant de la réaffectation des sols et de la sylviculture. Il y a deux raisons à cela : a) l'hétérogénéité des méthodes de calcul employées par les États membres, et b) le fait que des décisions méthodologiques restent à prendre sur la nature des puits de CO2 acceptés au titre du protocole de Kyoto (ces décisions pourraient intervenir lors de la sixième conférence des parties à la CCNUCC qui aura lieu novembre 2000).

4.2 Respect des exigences de communication des informations concernant les progrès escomptés

L'évaluation des progrès escomptés requiert des informations sur l'ensemble des politiques et mesures examinées, ainsi que sur les projections des États membres en matière d'émissions. Les politiques et mesures examinées comprennent celles qui sont en vigueur (ou sur le point d'être mises en oeuvre) et les politiques et mesures supplémentaires (qui seront mises en oeuvre ultérieurement). Les projections comprennent des prévisions en ce qui concerne l'incidence des mesures existantes sur la réduction des émissions (scénario "cours normal des choses") et des prévisions concernant les effets des mesures supplémentaires. Le tableau 2 détaille le type et la qualité des informations fournies par les États membres concernant leurs politiques et mesures; le tableau 3 précise le type et la qualité des informations relatives aux projections en matière d'émissions.

Tableau 2. Type et qualité des informations fournies par les États membres sur leurs politiques et mesures

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+ ;++;+++ Le niveau d'information fourni par les États membres est d'autant plus élevé qu'il y a de signes +

- indique qu'aucune information n'est disponible

Le tableau 2 permet de tirer les conclusions suivantesPour l'Irlande, l'Italie et l'Espagne, la principale source d'informations est la deuxième communication nationale (1997/98).

* L'Autriche, le Danemark, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont présenté leur dernier programme national en matière de changement climatique, publié en 1999 ou 2000. La Belgique, la Finlande, l'Allemagne, la Suède, la Grèce et le Portugal ont préparé des résumés de leurs politiques et mesures récentes, aux fins du mécanisme de surveillance communautaire en particulier.

* La plupart des pays ont fourni des informations assez détaillées sur les objectifs des politiques et mesures et sur leur stade de mise en oeuvre. Cependant les informations basées sur la deuxième communication nationale ne sont probablement plus d'actualité.

* La quantification (en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre exprimée en millions de tonnes) des politiques et mesures (incluant mesures en vigueur et mesures supplémentaires) est très limitée pour la majorité des États membres. Cette observation est également valable pour les informations concernant le coût des mesures.

* Les politiques et mesures communiquées visent à réduire les émissions de tous les gaz pour dix États membres; elles concernent les émissions de CO2, de CH4 et de N2O pour quatre États membre et uniquement le CO2 pour un État membre.

* Un tiers des États membres ne communiquent toujours pas d'informations sur les gaz fluorés.

* La délimitation des politiques et mesures visant les différents gaz (pour autant qu'elles soient indiquées) et les divers secteurs est clairement représentée.

Tableau 3. Type et qualité des informations fournies par les États membres concernant leurs projections

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Le tableau 3 appelle les commentaires suivants:

* Les sources d'informations concernant les projections sont très diversifiées : pour cinq États membres, il s'agit toujours de la 2e communication nationale (1997/98) qui n'est probablement plus d'actualité. Pour quatre États membres, les informations proviennent de communications spécifiques à la Commission européenne. Ces dernières contiennent en général de grandes quantités d'informations, mais manquent de clarté et de cohérence. Cinq pays ont communiqué leur programme national récemment publié en matière de changement climatique, qui constitue l'ensemble de données le plus complet parmi les informations reçues.

* Les hypothèses de départ pour les projections diffèrent considérablement : certains États membres n'utilisent qu'un seul scénario, d'autres davantage, mais dans la plupart des cas ces scénarios reposent sur des hypothèses différentes. Six États membres présentent un scénario "sans mesures". Sept États membres proposent des projections "avec mesures supplémentaires".

* On constate l'absence d'informations claires et précises sur les méthodes utilisées pour les projections et sur les hypothèses qui sous-tendent les scénarios.

* Le point de départ des projections n'est souvent pas défini clairement.

* Un petit nombre de pays fournissent des projections séparées par gaz et par secteur; celles issues de la deuxième communication nationale sont généralement agrégées.

En règle générale, les projections souffrent d'un manque de quantification des effets de chaque politique et mesure, comme indiqué précédemment pour le tableau 2. Cela est particulièrement problématique pour l'évaluation des progrès escomptés.

5 Évaluation des progrès réels [7]

[7] Les informations contenues dans le présent chapitre sont extraites du document "Évolution des émissions de gaz à effet de serre de la CE et des États membres entre 1990 et 1998", rapport thématique 6 (juillet 2000) établi par l'Agence européenne pour l'environnement et son centre thématique européen sur les émissions dans l'atmosphère. Sauf indication contraire, les données relatives aux émissions de gaz à effet de serre présentées dans le présent chapitre ne tiennent compte ni des émissions de gaz fluorés industriels (HFC, PFC, SF6) ni des émissions et de l'absorption résultant de la RSS. Les données relatives aux émissions de gaz à effet de serre sont des estimations et sont donc entourées d'une certaine incertitude. Cette incertitude est moindre pour le CO2. L'incertitude absolue pour une année est plus forte que l'incertitude concernant l'évolution d'une année à l'autre, car les variations ont tendance à s'annuler mutuellement. On estime, à titre indicatif, que l'incertitude de l'évolution de 1990 à 1998 est de l'ordre de 2 à 5 %. Les estimations nationales des émissions de CO2 dues aux combustibles fossiles ont été comparées avec les estimations d'Eurostat, et le degré de concordance est satisfaisant (écart de 2%).

5.1 Introduction

Le présent chapitre a pour objet d'évaluer les progrès accomplis par la Communauté européenne et ses États membres par rapport à leurs engagements en matière de gaz à effet de serre, au titre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto. Il s'agit de procéder à une évaluation cohérente et comparable des efforts consentis par chaque État membre pour atteindre les objectifs de limitation ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la Communauté dans son ensemble. L'analyse ne vise pas à déterminer si les États membres ont respecté leurs objectifs, mais à évaluer la manière dont ils ont contribué aux émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne en 1998. L'évaluation des progrès accomplis est réalisée en comparant les données relatives aux émissions de gaz à effet de serre de la CE et de ses États membres au cours de la période 1990-1998 avec deux objectifs supposant une régression linéaire (hypothétique) des émissions : 1) l'objectif de la CCNUCC pour 2000 et 2) l'objectif du protocole de Kyoto pour 2008-2012. En calculant les écarts par rapport à ces objectifs en 1998, on obtient une mesure des progrès réellement accomplis par la CE et ses États membres en 1998.

5.2 Les progrès de l'Union européenne

5.2.1 Progrès au niveau de l'Union européenne

Les émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne dans son ensemble s'élevaient en 1998 à 4 046 Mt d'équivalent CO2, ce qui représente une diminution de 104 Mt d'équivalent CO2 ou de 2,5 % par rapport à 1990 (Figure 1 et Tableau 4). Le CO2 est à l'origine d'environ 82 % des émissions de gaz à effet de serre dans l'UE-15; le CH4 et le N2O n'interviennent qu'à raison de 9 % chacun. Alors que les émissions de CO2 se sont pratiquement stabilisées entre 1990 et 1998 (+7 Mt d'équivalent CO2 ou +0,2 %), les émissions de CH4 et de N2O ont diminué de 16,5 % et de 9,9 % respectivement. Par conséquent, en 1998, l'Union européenne dans son ensemble ne s'écartait pas de ses objectifs pour 2000 et pour 2008-2012.

Figure 1: Émissions de gaz à effet de serre de l'UE15 comparées aux objectifs pour 2000 et pour 2008-2012 (compte non tenu des émissions de gaz fluorés industriels et des émissions résultant de la réaffectation des sols et de la sylviculture)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Remarque : L'objectif de régression linéaire ne se veut pas une approximation de l'évolution passsée et future des émissions. Par conséquent, il n'indique pas la mesure dans laquelle la CE respecte (éventuellement) ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2008-2012, mais vise à évaluer le total des émissions de gaz à effet de serre de la CE en 1998.

5.2.2 Progrès au niveau des États membres

La situation est toutefois différente au niveau des États membres. Le tableau 4 montre que dans tous les États membres sauf trois (Allemagne, Luxembourg et Royaume-Uni), les émissions totales de gaz à effet de serre ont augmenté entre 1990 et 1998. Les réductions importantes observées en Allemagne et au Royaume-Uni sont principalement dues à une amélioration de l'efficacité énergétique, à la restructuration des nouveaux Länder dans le cas de l'Allemagne et au changement des sources d'énergie utilisées pour la production d'électricité au Royaume-Uni (passage du charbon au gaz). Dans neuf États membres, les émissions de CO2 ont augmenté de façon encore plus marquée que l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre, et ont grimpé en flèche dans trois pays (Irlande, Portugal et Espagne) où l'augmentation a atteint plus de 20 %. Fort heureusement, cette augmentation des émissions de CO2 a été en partie compensée par la diminution des émissions de méthane et d'hémioxyde d'azote.

Tableau 4. Émissions de gaz à effet de serre et émissions de CO2 dans l'UE, en millions de tonnes d'équivalent CO2 (compte non tenu des émissions de gaz fluorés et des émissions dues à la réaffectation des sols et à la sylviculture) [8]

[8] 6 Les États membres ont communiqué leurs inventaires nationaux au titre de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques le 15 avril 2000 au plus tard. On peut constater de petites différences entre ces inventaires et ceux communiqués au titre de la décision 99/296/CE. Elles sont dues aux modifications qui ont été apportées par certains États membres après le 1er avril, date de communication prévue dans le cadre du mécanisme de surveillance.

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(1) Données non corrigées des variations de température ni de l'évolution des échanges d'électricité entre EM.

(2) La réduction indiquée est en partie due à l'utilisation de méthodes différentes pour les émissions du secteur des transports en 1996 et 1998.

Le tableau 5 fournit davantage d'informations sur l'augmentation ou la diminution des émissions de gaz à effet de serre dans les différents secteurs tels que l'énergie (essentiellement la production d'électricité), la transformation, les transports et la combustion domestique, pour les différents États membres et pour l'UE dans son ensemble. Sept États membres (France, Grèce, Italie, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Espagne) ont enregistré une augmentation dans tous les secteurs. Les émissions du secteur des transports ont augmenté dans 14 États membres, et pour sept d'entre eux (Autriche, Belgique, Grèce, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Espagne), l'augmentation a été de plus de 20 % (1990 et 1998). La majorité des États membres a également connu une augmentation dans le secteur de l'énergie (10 EM) et dans celui de la transformation (11 EM), mais en règle générale moins marquée que dans le secteur des transports. Les émissions du secteur de la combustion domestique ont augmenté dans onze États membres (voir également paragraphe 5.2.3 sur les émissions de CO2)

Tableau 5. Pourcentage de variation des émissions de gaz à effet de serre sur la période 1990-1998 dans l'UE 15 et dans les États membres (excepté gaz fluorés et émissions résultant de la réaffectation des sols et de la sylviculture

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Le tableau 6 récapitule les résultats de la comparaison entre les émissions de gaz à effet de serre des États membres et les objectifs de régression linéaire de ces derniers pour 2000 et pour 2008-2012.

En 1998, seuls l'Allemagne, le Luxembourg et le Royaume-Uni étaient bien en-deçà des limites qu'ils s'étaient fixées pour les émissions de gaz à effet de serre (Tableau 6). Toutefois, il est peu probable que l'Allemagne et le Royaume-Uni parviennent à l'avenir à obtenir des réductions de cette ampleur, et par conséquent, on ne peut s'attendre à ce que la tendance à la baisse se maintienne. La France et la Suède étaient proches de leurs objectifs linéaires de Kyoto. Tous les autres États membres avaient largement dépassé leurs limites d'émissions de gaz à effet de serre et étaient bien loin de leurs objectifs de réduction. En 1998, l'Irlande, l'Espagne et les Pays-Bas avaient dépassé de plus de 10 points d'indice la limite représentant l'objectif linéaire de Kyoto.

Tableau 6. Progrès de l'UE15 et de chaque État membre en 1998

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Remarque : La cote est attribuée en fonction de l'écart entre les émissions de CO2/gaz à effet de serre et l'objectif de régression linéaire correspondant en 1998. La cotation est la suivante :

( plus de 2 points d'indice au-dessous de la limite représentant l'objectif linéaire (contribution positive à l'évolution des émissions dans l'UE)

( plus de 2 points d'indice au-dessus de la limite représentant l'objectif linéaire (contribution négative à l'évolution des émissions dans l'UE) o écart de plus/moins 2 points d'indice par rapport à l'objectif de régression linéaire

5.2.3 Émissions de CO2

Le Tableau 4 fait apparaître de grandes différences entre les États membres dans l'évolution des émissions de CO2. Seuls trois États membres ont réduit leurs émissions, à savoir le Luxembourg (-61,1 %), l'Allemagne (-12,6 %) et le Royaume-Uni (-6,5 %). Ensemble, ils ont contribué à une réduction de 174 Mt, alors que dans tous les autres États membres, les émissions ont augmenté de 181 Mt au cours de la même période. Les plus fortes diminutions absolues des émissions de CO2 ont été enregistrées en Allemagne (128 Mt) et au Royaume-Uni (38 Mt), et les plus fortes augmentations relatives dans les États bénéficiant du Fonds de cohésion, à savoir l'Irlande (+26,8 %), le Portugal (+24,9 %) et l'Espagne (+20,8 %). L'Espagne et l'Italie ont connu les plus fortes augmentations en valeur absolue, avec 47 Mt et 29 Mt respectivement.

La consommation d'énergie issue de combustibles fossiles est le principal générateur d'émissions de CO2. Deux facteurs influent considérablement sur la consommation d'énergie : la croissance économique et la température extérieure.

Les émissions de CO2 ont diminué au début des années quatre-vingt dix du fait d'une croissance économique basse dans tous les États membres et des fortes réductions enregistrées en Allemagne et au Royaume-Uni. Les émissions ont atteint un niveau record en 1991 et en 1996, les deux années les plus froides de la décennie. Ces dernières années, les données relatives aux émissions de CO2 corrigées des variations de température font apparaître une nouvelle tendance à la hausse : en 1998, les émissions de CO2 ont été les troisièmes plus élevées de la décennie, mais les températures avaient été relativement clémentes (Figure 2).

Figure 2: émissions de CO2 de l'U15 et facteurs déterminants (croissance réelle, degrés-jours de chauffage et consommation d'énergie)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Remarque: La figure montre l'évolution des émissions de CO2 , du PIB réel, des degrés-jours de chauffage (une température extérieure basse est synonyme de nombreux degrés-jours de chauffage) et de la consommation intérieure brute d'énergie, sous forme d'indice, avec l'année 1990 = 100 (côté gauche de la figure) et les émissions de CO2 (en tonnes) par habitant (côté droit de la figure). Les valeurs du PIB réel pour 1998-2000 sont des estimations; l'indice de la consommation d'énergie pour 1998 a été calculé à partir des données mensuelles.

Entre 1990 et 1998, le PIB a augmenté de 17,4 % et la consommation intérieure brute d'énergie de 8,2 %, mais les émissions de CO2 n'ont progressé que de 0,2%, ce qui suppose une diminution de l'intensité de carbone tant du PIB que de la consommation d'énergie. Cette décarburation s'explique essentiellement par 1) les importants gains d'efficacité énergétique réalisés après la réunification allemande et la restructuration économique connexe des nouveaux Länder, 2) les changements intervenus dans la production d'électricité au Royaume-Uni et 3) l'abandon général du charbon au profit du gaz, des énergies renouvelables et de l'énergie nucléaire.

Toutefois, la dépendance de l'UE à l'égard des combustibles fossiles est encore forte, bien que la part de ces derniers dans la consommation intérieure brute d'énergie ait légèrement décliné, passant de 81% en 1990 à 79 % en 1997 (pétrole : 42 %, gaz : 21 %, combustibles solides : 16 %). Sur les 21 % restants, les centrales nucléaires représentent environ 15 % et les énergies renouvelables 6%.

Le secteur de l'énergie est celui qui a le plus contribué aux émissions de CO2 en 1998, puisqu'il était alors à l'origine de 32 % du total des émissions de CO2, bien que ces dernières aient diminué de 6,2 % depuis 1990. Le secteur des transports arrive au second rang avec 24 %, soit une augmentation de 15,3 % par rapport aux niveaux de 1990. Les émissions de CO2 du secteur de la combustion domestique représentent 20 % (hausse de 3% par rapport à 1990) et celui de la transformation 18 % (baisse de 5,7 % par rapport à 1990). D'une manière générale, on constate un recul des secteurs de l'énergie et de la transformation et une progression de ceux du transport et de la combustion domestique (voir également tableau 5 au paragraphe 5.2.2).

La figure 3 montre l'évolution des émissions de CO2 par habitant entre 1990 et 1998

Figure 3: Émissions de CO2 par habitant dans l'UE-15, par État membre et en moyenne pour l'UE

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les émissions de CO2 par habitant de l'UE-15 ont diminué légèrement, de 9,1 tonnes en 1990 à 8,9 tonnes en 1998 (-2%). Là encore, cette baisse s'explique en grande partie par les réductions enregistrées en Allemagne (-16%) et au Royaume-Uni (-10%). Une décroissance a aussi été observée en Suède (-2%) et de façon particulièrement marquée au Luxembourg (-65%). Dans les autres États membres, les émissions par habitant ont augmenté entre 1990 et 1998. En 1998, les émissions par habitant ont été les plus importantes en Finlande (12,4 tonnes) et les plus faibles au Portugal (5,4 tonnes). Le Portugal, l'Espagne et l'Irlande présentent les plus forts pourcentages d'augmentation (+32%, +19% et +20% respectivement).

5.2.4 Émissions de CH4

Les émissions de CH4 ont diminué de façon quasi constante et étaient inférieures de 16,5 % aux niveaux de 1990 en 1998. Les émissions de CH4 du secteur agricole ont baissé de 6%, mais leur part dans le total des émissions de CH4 est passée à 49 % en 1998. Les émissions produites par les déchets ont diminué de 24 %; leur part dans le total des émissions est tombée à 30 % en 1998. Les émissions fugaces générées par les combustibles ont représenté 17 % des émissions de CH4 en 1998. Les principales causes du recul des émissions de CH4 sont la maîtrise des émissions dans les décharges (récupération du gaz en vue de sa combustion ou pour la production d'énergie), la réduction des fuites dans les systèmes de distribution du gaz et le déclin des activités d'extraction du charbon.

On constate de grandes variations dans l'évolution des émissions de CH4 des États membres : alors que la Finlande et l'Allemagne ont réduit respectivement leurs émissions de CH4 de 42 % et 36 %, les émissions de CH4 de l'Espagne ont augmenté de 26 %. En valeur absolue, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France et les Pays-Bas ont obtenu les plus fortes réductions, alors que l'Espagne a enregistré l'augmentation la plus importante.

5.2.5 Émissions de N2O

Les émissions de N2O ont diminué de près de 10 % par rapport à 1990. Les émissions de N2O du secteur agricole n'ont que faiblement reculé (-2 %), mais celles générés par les procédés industriels ont fléchi de 36 % entre 1990 et 1998. En conséquence, la contribution de l'agriculture aux émissions de N2O a atteint 61 % en 1998, alors que celle des procédés industriels a été ramenée à 20 %. Les émissions de N2O du secteur des transports sont faibles mais connaissent une augmentation rapide, puisqu'elles ont pratiquement doublé entre 1990 et 1998 après l'introduction du convertisseur catalytique.

D'importantes réductions des émissions de N2O ont été obtenues par le Luxembourg (-31 %) et par l'Allemagne (-27,5 %), mais la Finlande a enregistré une augmentation de ces émissions de 33,9 % entre 1990 et 1998. En valeur absolue, c'est en Allemagne, au Royaume-Uni, en France et en Italie que les émissions de N2O ont le plus diminué, et en Espagne et en Finlande qu'elles ont le plus augmenté. Les réductions obtenues par l'Allemagne l'ont été en grande partie en 1998, après l'introduction de nouvelles méthodes de réduction des émissions de N2O dans deux usines de fabrication d'acide adipique.

5.2.6 Gaz fluorés

Comme indiqué au paragraphe 4.1.3, une grande incertitude entoure l'évolution des émissions de gaz à effet de serre fluorés, du fait de l'insuffisance des informations communiquées par les États membres. D'après les données incomplètes transmises par les États membres qui ont fait rapport dans le cadre du mécanisme de surveillance, les émissions indicatives (incomplètes) de gaz fluorés de l'UE auraient été de 37 Mt d'équivalent CO2 en 1998. Selon d'autres études réalisées pour la Commission, le total des émissions de gaz fluorés de l'UE15 en 1995 a été estimé à titre indicatif à 70 Mt d'équivalent CO2. Cela correspond à 1,6 % du total des émissions des trois gaz pris en considération dans le présent chapitre (CO2, CH4, N2O) dans l'UE15. Les principales conclusions de ce chapitre ne seraient probablement pas très différentes si les émissions de gaz fluorés étaient prises en compte.

6. Évaluation des progrès escomptés

6.1 Comparaison des projections des États membres avec les objectifs fixés dans le cadre de l'accord de partage de la charge dans l'UE

Le présent chapitre compare les dernières projections établies par les États membres dans le cadre de scénarios "avec mesures en vigueur" (cours normal des choses) pour l'année 2010 avec leurs engagements au titre de l'accord de partage de la charge dans l'UE. Cette comparaison est utile pour faire apparaître l'éventuel décalage entre ce que les politiques et mesures en vigueur sont censées permettre d'atteindre et les engagements contractés par les États membres et l'Union européenne au titre du protocole de Kyoto. Il faut toutefois signaler que les scénarios "avec mesures en vigueur" des différents États membres ne sont pas toujours strictement comparables, dans la mesure où la date butoir fixée pour l'introduction des politiques diffère. Le paragraphe 6.3 compare ces projections établies par les États membres avec les résultats de l'analyse de la dernière projection concernant les émissions réalisée à l'échelle de la Communauté.

Le tableau 7 récapitule la situation actuelle en montrant les engagements de chaque État membre et les dernières prévisions "avec mesures en vigueur" pour 2010. Il fait également apparaître le décalage, c'est à dire la différence entre les projections "avec mesures en vigueur" et l'engagement dans le cadre de l'accord de partage. Les projections des États membres donnent à penser que les mesures en vigueur permettront à l'UE dans son ensemble de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 1,4 % par rapport aux niveaux de 1990. Il en résulterait une différence attendue d'environ 6,6 % (278 Mt d'équivalent CO2 en 2010 en valeur absolue) entre les effets des politiques et mesures en vigueur et l'objectif fixé à Kyoto.

Toutefois, une analyse plus approfondie montre que la contribution des politiques et mesures en vigueur à la réalisation des objectifs nationaux dans le cadre de l'accord de partage de la charge est extrêmement variable d'un État membre à l'autre, à l'image des divers niveaux d'élaboration des politiques dans chaque pays (seul le Royaume-Uni obtiendrait des résultats supérieurs à l'objectif fixé avec les mesures annoncées depuis Kyoto). Il est par conséquent difficile de comparer les projections présentées dans le tableau. En outre, ces projections sont entourées de nombreuses incertitudes, tant au niveau des hypothèses utilisées (par exemple, croissance du PIB) qu'en ce qui concerne la mesure dans laquelle les politiques et mesures permettront finalement d'obtenir les réductions escomptées. Globalement, l'inégalité des efforts consentis par les États membres pour s'acquitter de leurs engagements dans le cadre du partage de la charge et le degré d'incertitude associé au projections suscitent des interrogations sur l'exactitude de l'écart de 6,6% identifié entre l'engagement au titre de l'accord de partage de la charge dans l'UE et les émissions prévues en 2010.

Certains États membres ont tenu compte de cette incertitude dans leurs programmes nationaux et communications, mais la plupart d'entre eux n'ont pas fourni d'informations suffisantes pour permettre une quantification.

Table 7. Comparaison des projections des États membres concernant le total des émissions, dans le cadre de scénarios "avec mesures", avec les engagements pris à Kyoto

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Le tableau 8 présente les résultats de la projection "avec mesures en vigueur", ventilés par gaz à effet de serre. Il en ressort que, pour l'ensemble de l'UE, les émissions de CO2 devraient augmenter de 97 Mt ou 2,9 % entre 1990 et 2010, alors que celles de méthane et d'hémioxyde d'azote devraient diminuer notablement (de 129 Mt d'équivalent CO2 (-30 %) pour le CH4 et de 61 Mt d'équivalent CO2 (-16%) pour le N2O). Les informations concernant les gaz fluorés étant plus lacunaires, il est difficile d'en tirer des conclusions nettes. Néanmoins, pour les pays ayant communiqué des données, il est prévu d'ici à 2010 une augmentation de 37 Mt d'équivalent CO2 ou de 73 % par rapport à l'année de référence [9].

[9] Les projections à l'échelle de la Communauté pour les gaz fluorés sont analysées au paragraphe 6.3.

Tableau 8. Projections "avec mesures" des États membres , ventilées par gaz à effet de serre

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6.2 Résumé des politiques et mesures supplémentaires des États membres

Le précédent chapitre a évoqué l'écart de 6,6% mis en évidence par les États membres entre les résultats que devraient donner les politiques et mesures en vigueur en 2010 et l'objectif assigné à l'UE en vertu du protocole de Kyoto. L'objectif des programmes actuels des États membres sur le changement climatique est de combler cet écart par l'élaboration et la mise en oeuvre ultérieure de politiques et mesures supplémentaires.

Le tableau 9 permet de comparer la réduction des émissions requise pour atteindre l'objectif de Kyoto et les réductions à attendre des politiques et mesures supplémentaires (lorsqu'elles ont été quantifiées). Le tableau montre que seulement sept États membres (Autriche, Danemark, France, Allemagne, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont fourni une quantification de leurs mesures supplémentaires. Les huit autres (Belgique, Grèce, Finlande, Irlande, Luxembourg, Portugal, Espagne et Suède) ne l'ont pas fait.

Dans l'ensemble des États membres, les nouvelles réductions pouvant être obtenues grâce aux mesures supplémentaires ont été estimées à environ 266 millions de tonnes d'équivalent CO2. Les États membres qui contribueront le plus à ces réductions supplémentaires sont la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Le Royaume-Uni et l'Allemagne prévoient de dépasser respectivement de 66 Mt et de 17 Mt les réductions auxquelles ils se sont engagés dans le cadre de l'accord de partage de la charge, contribuant ainsi à eux deux à un tiers des réductions pouvant être obtenues grâce aux mesures supplémentaires. Si l'Allemagne et le Royaume-Uni respectaient simplement leurs engagements au titre de l'accord de partage de la charge, sans aller au-delà, les réductions à attendre des mesures supplémentaires n'atteindraient au total que 184 Mt. Il en résulterait un déficit de 93 Mt d'équivalent CO2 par rapport à l'engagement de l'UE au titre du protocole de Kyoto.

Pour les pays ayant indiqué la ventilation par gaz à effet de serre des réductions supplémentaires pouvant être obtenues, il apparaît que la plus grande partie des réductions serait obtenue grâce à une nouvelle baisse des émissions de CO2. Dans de nombreux pays, les politiques et mesures supplémentaires en sont encore à un stade précoce d'élaboration et sont donc entourées de beaucoup plus d'incertitude que celles qui sont analysées dans le chapitre précédent.

En conséquence, la question de l'exactitude du chiffre de 266 Mt d'équivalent CO2 déterminé se pose également ici. Étant donné l'incertitude considérable des projections, tant pour le scénario "cours normal des choses" que pour celui "avec mesures supplémentaires", il serait judicieux d'appliquer une marge de sécurité lors de la détermination des réductions d'émissions auxquelles l'UE doit encore parvenir pour atteindre l'objectif de Kyoto. Pour être sûre de respecter ses engagements au titre du protocole de Kyoto, l'UE devrait donc chercher à réduire encore ses émissions afin de se garantir une marge de sécurité.

Tableau 9. Comparaison de l'écart entre les projections "avec mesures" des États membres et leurs engagements au titre du protocole de Kyoto, avec les réductions pouvant être obtenues par les mesures supplémentaires proposées

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n.q. : les politiques et mesures supplémentaires n'ont pas été quantifiées

-: absence d'informations sur les politiques et mesures supplémentaires

Le tableau 10 présente, pour chaque État membre, la distribution de ces politiques et mesures supplémentaires sur l'ensemble des secteurs. Il montre que la majorité des pays prévoit actuellement des mesures supplémentaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et que ces mesures couvrent généralement tous les secteurs et toutes les sources d'émissions de gaz à effet de serre. Le manque d'informations sur les effets quantitatifs de ces mesures implique également que les données relatives aux effets quantifiés par secteur ne sont pas disponibles pour la plupart des États membres.

Tableau 10. Tableau synoptique des politiques et mesures supplémentaires

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6.3 Projections à l'échelle de la Communauté

L'analyse précédemment menée dans le présent rapport faisait appel à des scénarios et à des projections d'émissions établies et présentées par les États membres afin d'évaluer les progrès escomptés des États membres et de l'UE sur la voie du respect de leurs engagements au titre du protocole de Kyoto. Cette approche peut cependant présenter certains inconvénients, notamment parce que les États membres utilisent des modèles ou méthodes très différents et parfois peu transparents pour établir leurs projections. Cela peut aboutir à des résultats qui dans certains cas ne peuvent vraiment pas s'additionner (par exemple, lorsque les définitions des secteurs sont différentes). En outre, les systèmes et les marchés de l'énergie ont des aspects communautaires et internationaux qui peuvent ne pas être totalement pris en compte dans des modèles strictement nationaux.

Pour ces raisons, les progrès escomptés sur la voie du respect des engagements de réduction des émissions pris à Kyoto sont analysés dans le présent chapitre à l'aide des dernières projections des émissions de gaz à effet de serre à l'échelle de la Communauté, extraites de l'étude en cours intitulée Évaluation économique des objectifs sectoriels de réduction des émissions pour faire face à l'évolution du climat (Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change) [10]. Cette étude présente l'avantage d'utiliser une méthode cohérente pour prévoir les émissions de gaz à effet de serre de l'UE-15, qui permet en outre de tenir compte des facteurs communautaires qui influent sur le système énergétique.

[10] Cette étude est réalisée pour la DG Environnement par Ecofys, AEA Technology Environment et l'Université technologique nationale d'Athènes. Elle sera publiée vers la fin de l'année 2000.

Selon les premiers résultats de cette étude, le total des émissions de gaz à effet de serre en 2010 devrait se situer à peu près au même niveau qu'en 1990 suivant un scénario de "cours normal des choses". Ces résultats tiennent compte des politiques et mesures en vigueur à la fin de l'année 1997, ainsi que des retombées des accords passés avec les constructeurs automobiles en vue de limiter les émissions de CO2 des voitures particulières [11].

[11] Ces accords ont été passés avec les associations européenne, japonaise et coréenne de constructeurs automobiles.

Cette projection ne correspond pas tout à fait aux résultats des analyses des États membres, selon lesquels le total des émissions de gaz à effet de serre en 2010 devrait avoir diminué d'un tout petit peu plus de 1% par rapport à 1990. S'agissant des données ventilées par gaz à effet de serre, les premiers résultats de l'étude sur les objectifs sectoriels indiquent que les émissions de CO2 augmenteront de 4,1 % [12], alors que les États membres prévoient une augmentation légèrement moins marquée, de 2,9%. Pour le CH4 et le N2O, les émissions devraient diminuer sensiblement d'après l'étude sur les objectifs sectoriels et d'après les projections des États membres, mais pour ces gaz ce sont les États membres qui prévoient la diminution la plus forte.

[12] Ce chiffre tient compte des effets de l'accord environnemental avec les constructeurs automobiles. Sans cet accord, les émissions de CO2 auraient, d'après les projections, dépassé de 6,7 % leur niveau de 1990 en 2010.

Les deux séries de projections prévoient également que les émissions de gaz fluorés (quoique faibles en valeurs absolues) vont considérablement augmenter entre 1990 et 2010 (de 62 % pour l'étude sur les objectifs sectoriels et de 73 % selon les États membres) même si, comme indiqué au paragraphe 6.1, les États membres n'ont pas communiqué suffisamment d'informations sur ces gaz. Il est à noter que la méthode d'estimation des émissions de gaz fluorés utilisée dans l'étude sur les objectifs sectoriels est aussi assez approximative. Selon les projections "avec mesures supplémentaires" des États membres, les émissions de CO2 au cours de la période 1990-2010 devraient diminuer de 3% par rapport aux niveaux de 1990, et celles de CH4 et de N2O reculer respectivement de 30 % et 17 %. L'étude sur les objectifs sectoriels s'efforce de déterminer la manière la plus rentable de réduire les émissions de l'UE-15 pour atteindre l'objectif d'une réduction de 8 % en 2010 par rapport aux niveaux de 1990, fixé à Kyoto. Les premiers résultats de l'étude corroborent les projections "avec mesures supplémentaires" des États membres. Toutefois, lorsque les résultats définitifs seront disponibles, il conviendra de procéder à une analyse plus approfondie des projections des États membres et de la Communauté.

6.4 Résumé des politiques et mesures au niveau de l'Union européenne

La première stratégie communautaire de limitation des émissions de CO2 et d'amélioration de l'efficacité énergétique a été présentée en octobre 1991 (SEC(91)1744 final). L'objectif général était de stabiliser à leur niveau de 1990 les émissions de CO2 de la Communauté d'ici à 2000. En juin 1992, une communication de la Commission (COM(92)246 final) proposait à cet effet un train de mesures et de programmes se complétant mutuellement. La stratégie reposait sur quatre grands éléments:

* programmes communautaires dans le domaine des technologies énergétiques et réseaux transeuropéens

* mesures fiscales

* programmes nationaux complémentaires

* mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre

La première ébauche de cette stratégie a été décrite dans la première communication de la Communauté à la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Les progrès accomplis jusqu'en novembre 1997 dans la mise en oeuvre de cette stratégie ont été présentés dans la deuxième communication de la Communauté à la CCNUCC (SEC(98)1770). Le présent chapitre récapitule les progrès réalisés depuis cette date et résume l'orientation future des politiques et programmes mis en oeuvre.

En mai 1999, la Commission a présenté une communication au Conseil et au Parlement européen intitulée "Préparation de la mise en oeuvre du protocole de Kyoto" (COM(1999) 230 final) qui définissait les mesures à prendre au sein de l'Union européenne pour garantir la pleine applications des dispositions du protocole de Kyoto. À la suite de cette communication, le Conseil a insisté sur la nécessité d'une action au niveau communautaire en faisant valoir que des politiques et mesures communes et coordonnées viendraient utilement compléter les stratégies nationales. À cet effet il a demandé à la Commission de proposer sans tarder une liste des actions et mesures devant être prioritairement mises en oeuvre au niveau européen. La Commission a réagi en présentant cette liste en octobre 1999 et en proposant de mettre en oeuvre ces politiques et mesures dans le cadre du programme européen sur le changement climatique. Ce programme est décrit dans la récente communication de la Commission "Les politiques et mesures proposées par l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre : vers un programme européen sur le changement climatique" (COM(2000) 88 final).

Le programme européen sur le changement climatique (PECC) de la Commission européenne vise à amener toutes les parties prenantes à coopérer aux travaux de préparation des politiques et mesures communes et coordonnées visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre. L'objectif général du PECC est énoncé ainsi : "identifier et développer tous les éléments d'une stratégie européenne sur le changement climatique qui sont nécessaires à la mise en oeuvre du protocole de Kyoto". Le programme sera mis en oeuvre par un réseau de groupes et sous-groupe de travail auxquels les différentes parties intéressées seront invitées à participer (c'est-à-dire représentants de la Commission, des États membres, de l'industrie et des ONG). Il est prévu que les travaux des différents groupes puissent ensuite être utilisés par la Commission en tant que point de départ pour accélérer le rythme des activités existantes et aussi pour aider les DG à présenter des propositions de nouvelles mesures.

Un certain nombre d'initiatives ont déjà été prises en vue de mettre en place une stratégie globale sur le changement climatique. Certaines de ces mesures, telles que l'accord avec les constructeurs automobiles sur l'efficacité énergétique des voitures particulières, ont été adoptées. La Commission a récemment approuvé une proposition de directive sur la promotion des sources d'énergie renouvelables dans le cadre du marché intérieur de l'électricité et un plan d'action pour l'amélioration de l'efficacité énergétique dans la Communauté. D'autres initiatives telles que la révision de la politique commune des transports, l'élaboration d'un livre vert sur les transports urbains et la révision des lignes directrices concernant les aides d'État dans le domaine de la protection de l'environnement devraient bientôt aboutir. Ces mesures n'ont pas toutes pour objectif premier de réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais de manière indirecte, elles influeront favorablement sur le changement climatique. Le tableau 11 montre les réductions d'émissions pouvant être obtenues par ces politiques et mesures (lorsqu'une estimation a été faite). Des estimations continueront d'être réalisées dans le cadre du PECC ou dans d'autres contextes pour les réductions pouvant être obtenues par d'autres politiques et mesures. Les estimations tiennent compte des effets des politiques et mesures sur l'ensemble des États membres.

L'accord ACEA/JEMA/KAMA est pris en compte dans la projection de référence examinée au paragraphe 6.3, et certaines des projections des États membres tiennent compte des effets de cet accord et de certaines autres politiques et mesures prises au niveau européen, en particulier la directive sur les décharges.

Tableau 11. Estimation des réductions pouvant être obtenues grâce à des politiques et mesures au niveau de l'UE

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7. Glossaire, abréviations et unités

Progrès réels Les progrès réels sont évalués à partir des inventaires des États membres et de la Communauté, en comparant les inventaires de l'année de référence avec les derniers inventaires disponibles, de manière à définir la tendance actuelle des émissions. On compare également les objectifs d'émission au niveau des États membres et au niveau de la Communauté.

Progrès escomptés Les progrès escomptés sont évalués en recensant et en évaluant les politiques et mesures adoptées ou non (prévues ou en cours d'examen) au niveau national et au niveau communautaire. Cette évaluation repose sur les projections des émissions des États membres et de la Communauté.

Émissions La libération de gaz à effet de serre et/ou de précurseurs de tels gaz dans l'atmosphère, au dessus d'une zone et au cours d'une période déterminées.

Partage de la charge dans l'UE Le protocole de Kyoto à la CCNUCC fixe différents objectifs d'émissions pour un certain nombre de parties dont la Communauté européenne (CE). La CE a accepté de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport aux niveaux de 1990 d'ici à 2008-2012. Cet objectif global a depuis été réparti de manière différenciée entre les divers États membres, dans le cadre d'un mécanisme communautaire de "partage de la charge" approuvé par le Conseil de ministres en juin 1998

Gaz à effet de serre Les constituants gazeux de l'atmosphère, tant naturels qu'anthropiques, qui absorbent et réémettent le rayonnement infrarouge.

Gaz fluorés industriels HFC, PFC, SF6

Protocole de Kyoto voir: Partage de la charge dans l'UE

Mécanisme de surveillance Le mécanisme de surveillance est un instrument permettant d'évaluer de manière précise et régulière les progrès accomplis sur la voie du respect des engagements pris par la Communauté au titre de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et du protocole de Kyoto.

Puits Tout processus, toute activité ou tout mécanisme qui élimine de l'atmosphère un gaz à effet de serre, un aérosol ou un précurseur de gaz à effet de serre.

Source Tout processus ou activité qui libère dans l'atmosphère un gaz à effet de serre, un aérosol ou un précurseur de gaz à effet de serre.

PMCC Politiques et mesures communes et coordonnées au niveau de la Communauté

CH4 Méthane

PCCE Production combinée de chaleur et d'électricité

CO2 Dioxyde de carbone

CdP Conférence des parties

FCR Format commun de rapport

AEE Agence européenne pour l'environnement

PIB Produit intérieur brut

GES Gaz à effet de serre

HFC Hydrocarbures fluorés

GIEC Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat

RSS Réaffectation des sols et sylviculture

N2 O Hémioxyde d'azote

PFC Hydrocarbures perfluorés

P&M Politiques et mesures

SF6 Hexafluorure de soufre

CCNUCC Convention des Nations Unies sur les changements climatiques

t 1 tonne = 1 mégagramme (Mg) = 106 g

Mg 1 mégagramme = 106 g = 1 tonne (t)

Mt 1 mégatonne (Mt) = 1012 g = 1 téragramme