Avis du Comité des régions sur le «Rapport des sages: pour une Europe des droits civiques et sociaux»

(97/C 244/11)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le rapport final «Pour une Europe des droits civiques et sociaux» adopté par le Comité des sages en octobre 1995;

vu sa décision en date du 18 septembre 1996, conformément à l'article 198C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la Commission 8 «Cohésion économique et sociale, politique sociale, santé publique» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 79/97 rév.) adopté par la commission 8, le 7 avril 1997 (rapporteur: M. Bodfish),

a adopté lors de sa 18e session plénière des 11 et 12 juin 1997 (séance du 11 juin) à l'unanimité le présent avis.

1. Introduction

Le travail du Comité des sages était prévu dans le programme d'action sociale à moyen terme 1995-1997 de la Commission européenne. Ce programme envisageait la mise en place d'un Comité des sages chargé d'étudier l'avenir de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dans le cadre de la révision des traités de l'Union européenne. En fait, le Comité des sages a décidé d'élargir le champ de sa réflexion pour informer plus amplement sur la question des droits civiques et sociaux. Le rapport du Comité des sages a d'abord été présenté au Forum de mars 1996 sur la politique sociale, organisé par la Commission européenne.

Le programme d'action sociale vise à construire une politique sociale de l'Union européenne, convaincu que l'Europe a besoin d'une politique sociale dotée d'une large base, tournée vers l'avenir et innovante si elle veut relever avec succès les défis lancés par l'avenir et, ce qui n'est pas la moindre des choses, les défis économiques. Nous ne pouvons avoir de climat de concurrence économique dans une société ayant des taux élevés de chômage, pauvreté, délinquance, et souffrant de problèmes de santé et d'un faible niveau d'éducation, a déclaré Padraig Flynn.

2. Une Europe sociale

La teneur essentielle du rapport du Comité des sages est que la prochaine étape pour l'Europe, après celle de l'Union économique, est celle d'une Union sociale. Il affirme que tous les États européens sont des entités sociales, respectant les droits de leurs citoyens et que l'Europe est donc déjà dotée d'une dimension sociale.

Le Comité des sages appelle de ses voeux une Europe sociale renforcée, bâtissant sur les droits sociaux existants dans les États membres et il demande que, dans une première étape, ces droits existants, là où de toute évidence existe un consensus, soient intégrés dans le Traité, lors de la prochaine Conférence intergouvernementale. Ultérieurement, une seconde étape comportera un processus de consultation et de délibération sur les droits et obligations des citoyens de l'Union. «Ces droits doivent faire l'objet d'une élaboration démocratique selon une logique de citoyenneté active». L'objectif serait d'établir une liste complète des droits civiques et sociaux afin de la présenter lors d'une future Conférence intergouvernementale, dans 4 ou 5 ans.

Le Comité des régions reconnaît que les droits civiques et les droits sociaux sont maintenant interdépendants et «dans une première étape, c'est-à-dire pendant la prochaine Conférence intergouvernementale, que soient intégrés des droits fondamentaux sociaux et civiques dans le Traité et soit ainsi rendu explicite l'engagement de l'Union dans la formulation d'un "Bill of rights" qui puisse nous guider à l'aube du XXIe siècle».

Le Comité des régions souhaite attirer l'attention sur l'apport considérable des collectivités locales et régionales à la politique sociale et aux dispositions sociales, et l'importance de ces propositions pour le rôle des collectivités locales et régionales et la mise à disposition de services locaux. Le Comité des régions souhaiterait également être consulté à cet égard et contribuer aux changements nécessaires pour mettre en oeuvre une Europe sociale renforcée.

La force des collectivités locales et régionales dans ces domaines réside dans le fait que:

- elles jouent dès maintenant, de facto, un rôle essentiel dans la politique sociale de tous les pays de l'Union;

- elles sont des employeurs importants qui ne sont pas seulement responsables vis-à-vis de leurs employés sur des questions comme l'égalité des chances, la formation et la santé et la sécurité mais qui aussi, dans un sens plus large, jouent un rôle en créant les conditions du développement économique et de la croissance;

- elles sont les premiers fournisseurs en matière d'éducation, de formation, de logements sociaux, d'équipements et de services sociaux, de transports, de promotion de la santé et d'environnement.

3. Les propositions

Le Comité des sages était chargé d'étudier la future Charte communautaire des droits sociaux des travailleurs dans le cadre de la révision des traités de l'Union européenne. Ces propositions initiales visent donc, pour l'essentiel, à modifier les traités et à formuler un «Bill of rights» de sorte que les conséquences les plus immédiates et les plus directes des propositions se répercutent sur les structures et le fonctionnement de l'Union européenne elle-même. Au-delà de ces changements, il est reconnu que l'enchevêtrement des droits sociaux et civiques exigerait un «Bill of rights» et une liste complète des droits et devoirs civiques et sociaux.

Ces propositions se traduiront lentement dans la pratique et les instances locales et régionales ne pensent pas en ressentir les pleins effets avant la fin du siècle. Néanmoins le Comité des régions souhaite, à ce stade, se faire le porte-parole des collectivités locales et régionales afin de s'assurer que les changements proposés sont conformes aux priorités et valeurs des collectivités locales et régionales elles-mêmes pour qui la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté active sont importantes; le Comité des régions souhaite s'assurer que ces instances locales et régionales sont reconnues par tous les États membres en tant que défenseurs clés de la démocratie et promoteurs de la citoyenneté. Le Comité des régions souhaite maintenant s'assurer que les instances locales et régionales sont à l'avant-garde de ces propositions et s'en feront les champions lorsqu'elles commenceront à porter leurs fruits.

4. Conséquences pour les pouvoirs locaux et régionaux

Les propositions affecteront directement les pouvoirs locaux et régionaux lorsqu'elles prendront forme, à la suite des changements apportés aux traités et à l'élaboration du «Bill of rights». Elles auront des conséquences pour les pouvoirs locaux et régionaux en tant que:

- employeurs;

- gardiens de la communauté;

- prestataires de services sociaux;

- dispensateurs de droits civiques;

- promoteurs de participation démocratique - administration locale;

- régulateurs - santé et sécurité, par exemple;

- éradicateurs d'exclusion sociale.

Les pouvoirs locaux et régionaux jouent un rôle dans les propositions du Comité des sages.

5. Commentaires spécifiques sur les différents chapitres du Rapport des Sages

5.1. Engager une réflexion d'ensemble en Europe sur nos conceptions du travail, de l'activité et de l'emploi afin que nos politiques soient en mesure d'assurer à chacun la place qui lui est due dans la société

Étant donné que les conceptions du travail, de l'activité et de l'emploi changent, les pouvoirs locaux et régionaux, tant à titre d'employeurs que d'agents de la croissance économique et de la revitalisation de la communauté, ont besoin de s'adapter. Le travail flexible et les différentes formes de travail à plein temps et à temps partiel devraient être introduites et facilitées. De même, les activités de loisirs, l'accès aux possibilités de travail bénévole, l'accueil de la petite enfance, les possibilités d'éducation et de formation doivent être disponibles pour convenir aux besoins des citoyens dans ce nouvel environnement de travail.

5.2. Préciser les modalités d'une rénovation de notre État-providence afin qu'il devienne un meilleur atout de compétitivité et de cohésion sociale et favorise la pleine activité de chacun

Le Comité des régions soutient les changements destinés à améliorer la structure de l'État-providence et met l'accent sur l'investissement dans les droits sociaux et le mécanisme de protection sociale. Cela est en accord avec le principe d'action préventive plutôt que curative et empêcherait des coûts considérables de revenir à l'État-providence en matière de soins de santé et de soins aux personnes âgées. Le Comité des régions note que de tels changements imposeraient aux pouvoirs locaux et régionaux de repenser leur répartition des ressources et de réadapter l'offre de services.

5.3. Faciliter la mise en oeuvre de politiques rendant possible aussi bien aux hommes qu'aux femmes de concilier leurs responsabilités familiales et leurs responsabilités professionnelles

Le Comité des régions reconnaît que les responsabilités familiales et les engagements professionnels devraient être davantage liés et partagés entre les partenaires. En tant qu'employeurs, les pouvoirs locaux et régionaux doivent pouvoir s'y adapter mais par ailleurs, en leur qualité de prestataires de services sociaux, ils doivent fournir ou permettre d'offrir l'infrastructure nécessaire à cet égard afin de supprimer ainsi la discrimination dont les femmes souffrent encore.

5.4. Approfondir les conditions d'émergence d'une nouvelle génération de droits civiques et sociaux tenant compte notamment des changements technologiques, des progrès des connaissances en matière d'environnement et des changements démographiques

Le Comité des régions soutient le renforcement des droits civiques et sociaux. Les collectivités locales et régionales jouent un rôle clé pour assurer une citoyenneté active. Dans la conduite de leur gestion, elles doivent promouvoir les droits civiques et sociaux. À cela s'ajoute la nécessité de renforcer l'administration de la communauté que les pouvoirs locaux et régionaux ont déjà reconnue.

5.5. Franchir, lors de la prochaine Conférence intergouvernementale, une première étape en inscrivant dans les traités un socle des droits civiques et sociaux fondamentaux («Bill of rights»)

Le Comité des régions soutient l'intégration dans le Traité des droits sur lesquels existe déjà un large accord, par exemple lors de la prochaine Conférence intergouvernementale, en 1997. Les instances locales et régionales sont déjà les protecteurs et les garants des droits contenus dans la législation actuelle, et destinés à protéger soit la communauté au sens large, soit les individus. Le Comité des régions est convaincu que le droit à l'autonomie administrative locale fait également partie des droits des citoyens. Le principe de l'autonomie régionale et le principe de l'autonomie locale, tels qu'ils sont définis dans la Charte de l'autonomie régionale et dans la Charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe, devraient être intégrés dans le Traité lors de la Conférence intergouvernementale de 1997 comme deux principes généraux du droit communautaire découlant des traditions constitutionnelles communes des États membres.

5.6. Inclure parmi les droits mentionnés dans la proposition n° VII l'interdiction de toute discrimination

Le Comité des régions croit que la prévention de la discrimination et de l'exclusion des groupes défavorisés ou minoritaires devrait être un principe bien établi dans la société et il accueille favorablement l'appel lancé par le Comité des sages pour que ce principe soit étendu dans toute l'Union, en ayant immédiatement force de loi, dès son intégration dans les traités. Il est également suggéré que l'Union adopte un rôle de coordination expérimental en matière de lutte contre l'exclusion sociale. Les membres du Comité des régions sont au premier plan des politiques et des initiatives destinées à combattre l'exclusion sociale et les instances locales et régionales ont ici un rôle à jouer et la possibilité de contribuer à la diffusion des bonnes pratiques.

5.7. Plutôt que d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, instaurer un recours spécial pour la protection des droits fondamentaux qui serait attribué à une juridiction d'appel propre à l'Union et composée de juges non permanents provenant des tribunaux constitutionnels ou suprêmes des États membres

Le Comité des régions considère que des méthodes rationnelles et peu onéreuses de sauvegarde des droits sont nécessaires. Il faudrait avoir recours à des médiateurs là où cela est nécessaire.

5.8. Prévoir un article du nouveau Traité qui engage un processus large et démocratique d'élaboration collective, au niveau de l'Union, d'une liste complète des droits et des devoirs civiques et sociaux. Lancé par le Parlement européen sur proposition de la Commission, ce processus, auquel les parlements nationaux doivent être étroitement associés, et auquel participeraient, non seulement les partenaires sociaux traditionnels, mais aussi les organisations non gouvernementales, devrait déboucher dans les cinq ans sur une nouvelle Conférence intergouvernementale

Le Comité des régions apporte un soutien marqué au principe sous-jacent ici et souligne qu'en sa qualité d'organe le plus proche des citoyens, il doit également être consulté au cours de l'établissement de la liste des droits et des devoirs civiques. Dans la prévision d'une Conférence intergouvernementale ultérieure, cependant, il faut étudier l'impact en termes d'attitudes publiques pour l'Union européenne.

5.9. Élargir les conditions d'éligibilité des Fonds structurels en leur permettant de mener des actions de promotion des droits sociaux fondamentaux

Comme cela figure dans la Déclaration finale de la Conférence Parlement européen-Comité des régions d'octobre 1996 sur une Europe basée sur la démocratie et la solidarité, le Comité des régions considère que le principe de la cohésion économique et sociale constitue l'expression pratique de la solidarité entre les peuples d'Europe. Étendre l'éligibilité des Fonds structurels aux mesures encourageant les droits sociaux permettrait aux pouvoirs locaux et régionaux de lancer de vastes mesures visant à combattre plus efficacement les handicaps économiques et sociaux.

5.10. Faire entrer dans le domaine communautaire les politiques d'immigration et d'asile ainsi que les politiques d'entrée, de circulation et de séjour qui concernent les citoyens de pays tiers

Le Comité des régions note que les propositions sur les politiques d'immigration et d'asile ainsi que sur les droits en matière de circulation et de séjour ont des implications pour les pouvoirs locaux et régionaux, non seulement en tant qu'employeurs, mais aussi que fournisseurs de services. Les pouvoirs locaux et régionaux devront revoir soigneusement les services qu'ils fournissent et la manière dont ils le font.

5.11. Faire également entrer dans le domaine communautaire les politiques concernant la drogue

Le Comité des régions accueille favorablement tout soutien supplémentaire venant de l'Union européenne pour compléter les efforts des États membres et des pouvoirs locaux et régionaux dans les politiques de prévention de la toxicomanie, de limitation de la consommation de stupéfiants et de répression du trafic de stupéfiants. Ces politiques devront avoir des répercussions sur la politique de prévention de la discrimination et de l'exclusion des toxicomanes.

5.12. Le concept de services d'utilité publique mériterait d'être précisé dans la mesure où ces services de base conditionnent souvent l'exercice de certains droits sociaux

Si l'Union doit chercher à définir ce que sont les «services d'utilité publique», les services de base ou l'accès aux services, le Comité des régions note qu'un devoir en découle pour les pouvoirs locaux et régionaux de fournir ou d'assurer l'accès aux services de base tels que les transports ou le logement pour leurs citoyens.

6. Implications politiques pour les pouvoirs locaux et régionaux

Le Comité des régions, en sa qualité d'organe proche des citoyens, soutient un renforcement du concept de citoyenneté et la proposition faite par le Comité des sages d'apporter des modifications aux traités et d'introduire un «Bill of rights» qui chercherait à aborder les problèmes posés par le chômage, l'exclusion sociale et une citoyenneté mal comprise. Le Comité des régions note que les principes essentiels sont les suivants:

6.1. Les conceptions du travail, de l'activité et de l'emploi doivent changer si les individus veulent trouver leur place dans la société. Le travail flexible permet aux hommes et aux femmes de concilier leurs responsabilités professionnelles et familiales. Des modèles différents de travail à temps complet, permettant d'alterner des périodes d'activité rémunérée et des temps de formation ou du temps libre consacré à d'autres activités, réduisent la tendance à la marginalisation et à l'exclusion des individus.

6.2. Le système de protection sociale doit être remanié comme élément clé de l'efficacité économique européenne; l'exclusion sociale des groupes défavorisés doit être réduite et une réponse coordonnée doit être élaborée à l'intention de la population vieillissante.

6.3. La citoyenneté de l'Union devrait signifier que chaque citoyen a accès à la pleine activité, devrait se sentir capable de participer à l'Union européenne et s'en sentir membre. Le Comité des régions croit fermement que les pouvoirs locaux et régionaux ont un rôle clé à jouer pour rapprocher l'Union européenne et ses politiques des citoyens.

6.4. Il faut établir un noyau de normes sociales minimales si l'élargissement et la globalisation de l'Europe doit réussir; les États membres souhaitant adhérer à l'Union doivent non seulement comprendre ce qu'est la politique économique de l'Union européenne mais aussi ce qu'exige la politique sociale de l'Union européenne.

Le Comité des régions a déjà réaffirmé ses demandes quant aux mécanismes pour la participation des pouvoirs locaux et régionaux dans le processus de prise de décisions de l'Union européenne. Le Comité des régions souligne également que les pouvoirs locaux et régionaux sont un intermédiaire essentiel dans le dialogue qui doit être établi entre les citoyens et les institutions européennes. Le Comité des régions demande des amendements au Traité, qui aideraient les pouvoirs locaux et régionaux à occuper leur place à part entière, comme partenaires, dans les décisions et politiques ayant des conséquences sur leurs fonctions.

7. La Conférence intergouvernementale

Les objectifs sous-jacents ici sont en accord avec la ligne adoptée dans le rapport du Comité des sages mais ce document ne fait pas assez référence au rôle des instances locales et régionales. En conséquence, le Comité des régions rappelle les principes de sa Déclaration destinée à la Conférence intergouvernementale en mars 1996 et qui se référaient aux points suivants:

- la subsidiarité: le principe de subsidiarité devrait être éclairci et il faudrait reconnaître le rôle et la position des instances locales et régionales en matière de subsidiarité;

- l'autonomie administrative régionale et l'autonomie administrative locale: le principe d'autonomie administrative régionale et le principe d'autonomie administrative locale, tels que définis dans la Charte sur l'autonomie administrative régionale et dans la Charte sur l'autonomie administrative locale du Conseil de l'Europe, devraient être intégrés dans le Traité;

- la coopération: là où les traités prévoient la coopération ou l'engagement des instances nationales dans les politiques de l'Union, il conviendrait de les étendre pour inclure la coopération ou l'engagement des instances locales et régionales lorsque les politiques ont des conséquences sur les responsabilités de ces instances.

8. Conclusion

Le Comité des régions accueille favorablement le rapport du Comité des sages et son affirmation de l'interdépendance des droits civiques et sociaux. Le Comité des régions juge nécessaire d'agir lors de cette Conférence intergouvernementale ainsi que lors de la prochaine pour promouvoir les droits des citoyens à l'intérieur de l'Union européenne. Les instances locales et régionales ont un rôle clé à jouer dans la promotion de la citoyenneté active et la sauvegarde des droits civiques et sociaux, puisqu'ils constituent le niveau de gouvernement le plus proche du citoyen. La plupart des propositions et conclusions du Comité des sages ont un impact sur l'administration locale et régionale. Le Comité des régions juge que ces propositions renforceront le rôle des instances locales et régionales comme partenaires à l'intérieur de l'Union européenne. Le Comité des régions encourage donc la forte participation des instances locales et régionales dans les propositions soumises par les institutions européennes, en se basant sur les recommandations du Comité. En outre, le Comité des régions lui-même devrait se voir attribuer un rôle à part entière dans le processus de consultation envisagé dans la Partie IV du rapport du Comité des sages afin de dresser une liste actualisée des droits et devoirs civiques et sociaux.

Bruxelles, le 11 juin 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA