Introduction

La Commission européenne a inscrit le marché unique numérique parmi ses 10 priorités politiques et a élaboré une stratégie (Stratégie pour un marché unique numérique en Europe) qui vise à ouvrir de nouvelles perspectives numériques aux particuliers et aux entreprises dans un marché de plus de 500 millions de consommateurs de l’Union européenne. L’achèvement du marché unique numérique pourrait contribuer à l’économie européenne à hauteur de 415 milliards d’EUR par an et permettrait de créer des emplois et de transformer nos services publics. La Commission européenne a présenté, dans les 18 mois suivant l’adoption de la stratégie pour un marché unique numérique, les propositions qui y étaient annoncées. Dans le cadre de l’examen à mi-parcours de la stratégie, elle a actualisé son analyse et s’est concentrée sur les défis à relever à l’avenir. Les technologies numériques sont en train de transformer notre monde et cette évolution touche également les systèmes d’imposition de façon notable. Ces technologies contribuent à améliorer la gestion de ces systèmes, à proposer des solutions permettant de réduire les charges administratives, à faciliter la collaboration entre les autorités fiscales et à lutter contre la fraude fiscale. Toutefois, elles entraînent également la transformation des modèles d’affaire dans lesquels les actifs incorporels jouent un rôle de plus en plus important, ce qui met le système d’imposition en Europe sous pression.

Pour que le marché unique numérique de l’Union puisse se réaliser, l’économie numérique doit disposer d’un cadre fiscal moderne et stable afin de stimuler l’innovation, de lutter contre la fragmentation du marché et de permettre à tous les acteurs de tirer profit de la nouvelle dynamique du marché dans des conditions équitables et équilibrées. Il est essentiel de garantir la sécurité fiscale pour les investissements des entreprises et d’empêcher l’apparition de nouvelles failles fiscales au sein du marché unique.

Dans le domaine de la fiscalité, les solutions qui permettraient de garantir une fiscalité juste et effective face à une transformation numérique de l’économie qui s’accélère ne sont pas toujours aisées à trouver. Il existe des lacunes dans les règles fiscales internationales dans la mesure où elles avaient été initialement conçues pour les entreprises «physiques» et sont aujourd’hui dépassées. Les règles fiscales actuelles ne sont plus adaptées au contexte moderne où les entreprises s’appuient largement sur des actifs incorporels difficiles à évaluer, des données et l'automatisation, qui facilitent le commerce en ligne par-delà les frontières sans présence physique. Ces difficultés ne touchent pas uniquement l’économie numérique et peuvent potentiellement avoir une incidence sur toutes les entreprises. En conséquence, certaines entreprises opèrent dans un certain nombre de pays dans lesquels elles offrent leurs services aux consommateurs et passent des contrats avec eux, en tirant pleinement parti de l’infrastructure et des institutions de l’État de droit disponibles, alors qu’elles ne sont pas considérées comme étant présentes à des fins fiscales. Elles profitent de cette position pour bénéficier de conditions plus favorables que celles réservées aux entreprises établies.

Le résultat est qu’aucune solution adéquate n’a encore été trouvée pour résoudre le problème croissant de la juste imposition de l’économie numérique, principalement en raison d’un manque de consensus international et de la nature pluridimensionnelle de ce défi. Cette situation ne peut perdurer dans un monde de plus en plus globalisé et numériquement connecté, où les activités sont toujours plus nombreuses à migrer dans l’espace numérique. Ne pas remédier à ce problème, c’est laisser la porte ouverte à l’évasion fiscale, à une diminution des recettes fiscales pour les budgets nationaux et aux atteintes à l’équité sociale, y compris par l’érosion des dépenses sociales, ce qui se traduira par une déstabilisation des conditions de concurrence pour les entreprises. Cette situation met en péril la compétitivité de l’Union, l’équité de l’imposition et la viabilité des budgets des États membres. Comme le président de la Commission, M. Jean-Claude Juncker, l’a souligné dans son discours sur l’état de l’Union de 2017, la Commission appelle à une fiscalité juste pour l’industrie numérique. Lors de la réunion ECOFIN informelle tenue à Tallinn, la présidence, soutenue par un grand nombre d’États membres, a demandé à la Commission d’examiner les options possibles et de proposer des solutions efficaces, en vue de s’accorder sur la voie à suivre pour l’Union d’ici la fin de l’année.

Depuis le début de son mandat, la Commission actuelle a pris des mesures pour que soit appliqué le principe selon lequel toutes les entreprises opérant dans l’Union doivent payer leurs impôts là où les bénéfices et la valeur sont générés. Ce principe est essentiel pour garantir une fiscalité juste et effective au sein du marché unique et il ne peut être mis en œuvre que par des mesures communes et coordonnées. Des approches nationales divergentes au sein de l’Union peuvent avoir pour effet de fragmenter le marché unique, d’augmenter l’insécurité au niveau fiscal, de compromettre l’équité des conditions de concurrence et d'engendrer de nouvelles failles qui profiteront aux pratiques fiscales abusives. Ainsi que l’indiquait déjà la Commission dans son rapport de mai 2014, le cadre fiscal international doit être réformé afin d’englober de façon effective la valeur créée par les nouveaux modèles d’affaire; malheureusement, il s’est jusqu’à présent révélé difficile de s’accorder sur des solutions au niveau mondial comme le montre le rapport de l’OCDE d’octobre 2015. Il est temps d’agir. La Commission souhaite définir au niveau de l’Union un programme ambitieux en la matière et mettre en place une approche commune afin de veiller à ce que l’économie numérique soit imposée de façon effective et d’une manière qui garantisse l’équité et soutienne la croissance.

Ce nouveau programme viendra compléter les progrès importants qui ont déjà été réalisés dans l’amélioration du cadre fiscal applicable aux entreprises au cours des dernières années, tant au niveau de l’Union qu’au niveau international. Au sein de l’Union, les États membres se sont mis d’accord sur une série de nouvelles règles ambitieuses pour lutter contre la planification fiscale agressive et accroître la transparence fiscale, et ils ont renforcé leur position internationale en matière de bonne gouvernance fiscale par la stratégie extérieure pour une imposition effective. Dans le domaine du contrôle des aides d’État, la Commission a réalisé une enquête générale sur les pratiques en matière de décisions fiscales en vigueur dans les États membres et est en train d’examiner la question des décisions et régimes fiscaux qui accordent un traitement fiscal préférentiel à certaines entreprises. Dans ce contexte, la Commission a ordonné la récupération des aides dans plusieurs dossiers. Dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la Commission aborde également de front les défis découlant de l’économie numérique avec sa proposition sur le commerce électronique. Des négociations sont en cours sur l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS), qui a été relancée par la Commission en 2016. Une fois adoptée, l’ACCIS permettra de disposer d’un cadre concurrentiel, juste et fiable pour l’imposition des sociétés dans le marché unique.

Les entreprises sont aujourd’hui plus que jamais entrées dans l’ère du numérique.

Nous évoluons dans un espace mondialisé, où les frontières ne comptent plus. L’augmentation de la consommation va de pair avec une intensification des échanges et un accroissement des volumes commerciaux. Dans le même temps, le commerce devient plus international. La croissance de l’économie numérique conduit à une révolution touchant tant la vie quotidienne que les modèles d’affaire, dont les effets se font sentir non seulement sur les modèles traditionnels en matière d’économie, de politique, de gouvernance, d’exécution et d’entreprises, mais également sur l’administration fiscale et douanière.

Le passage au numérique a eu pour effet de faciliter et d'accélérer les échanges transfrontières. L’évolution des modèles d’affaire implique que les entreprises opèrent aujourd’hui de manière totalement différente par rapport à l’époque où la réglementation fiscale et douanière internationale a été conçue; ainsi, aucune présence physique n’est nécessaire pour vendre des biens et des services sur un marché, ce qui signifie qu’il peut être difficile de déterminer la base d’imposition dans la juridiction du marché en question ou l’origine des marchandises à des fins douanières. On peut désormais en un clic sur l’ordinateur passer une commande depuis n’importe quelle région du monde. Cette nouvelle donne se traduit par l’ouverture de nouveaux marchés, une baisse générale des prix et l’apparition de nouvelles perspectives. Elle bouleverse les modèles d’affaire existants et les plateformes en ligne constituent le moyen le plus efficace pour répondre à la demande. Il apparaît que cette transformation n’entraîne pas seulement un accroissement du commerce, mais aussi une fragmentation des échanges, faisant intervenir de nouveaux acteurs qui ne sont pas toujours familiarisés avec les obligations fiscales et douanières ou qui peuvent éventuellement structurer leurs activités de façon à contourner ces obligations.

Le passage à l’ère numérique modifie la nature des échanges en brouillant les limites entre biens et services, en faisant évoluer des produits vers leur représentation numérique, comme les livres électroniques ou en utilisant le moins de matériaux possible, par exemple grâce à l’impression 3D. L’économie devient de plus en plus numérique et les modèles d’entreprises existants devront donc s’adapter à cette nouvelle réalité tandis que de nouveaux modèles d’affaire voient le jour. Ces nouveaux modèles d’affaire se caractérisent principalement par la capacité à mener des activités à distance, la volatilité du marché (par exemple, le fait de gagner et de perdre rapidement des parts de marché), la tendance à aller vers des situations de monopole ou d’oligopole et des effets de réseau, pour n’en citer que quelques-uns.

La conversion au numérique de l’économie mondiale s’effectue à un rythme rapide et sur une grande échelle et touche presque tous les secteurs de la société. La croissance de la production industrielle totale en Europe s'explique déjà, pour près d’un tiers, par le recours aux technologies numériques. En 2006, une seule entreprise spécialisée dans les technologies figurait dans le top 20 des entreprises et elle ne représentait que 7 % de la capitalisation boursière. En 2017, 9 des 20 plus grandes entreprises par capitalisation boursière étaient des entreprises du secteur technologique, représentant 54 % du total des 20 premières capitalisations boursières. Entre 2008 et 2016, les recettes des 5 principaux détaillants de commerce électronique ont augmenté en moyenne de 32 % par an. Au cours de la même période, les recettes du commerce de détail dans l’ensemble de l’Union n’ont progressé que de 1 % par an en moyenne. Une nouvelle génération de technologies de l’information va très vite donner naissance à de nouvelles avancées, telles que l’internet des objets, l’intelligence artificielle, la robotique et la réalité virtuelle. Les solutions numériques sont de plus en plus utilisées et ouvrent la voie à des possibilités inédites au bénéfice des citoyens, des entreprises, des investisseurs et des administrations publiques. Il est impératif que les entreprises de l’Union saisissent ces possibilités pour rester compétitives et que les jeunes pousses européennes puissent croître rapidement, en utilisant pleinement l’informatique en nuage, les solutions de mégadonnées, la robotique et les réseaux à haut débit. Le défi que va devoir relever l’Europe est de réussir à exploiter rapidement toutes les possibilités qu’offre le numérique pour assurer la compétitivité de notre continent, tout en veillant à l’équité de la fiscalité.

Le passage au numérique touche l’ensemble des entreprises, mais à des degrés divers. L’une des difficultés rencontrées dans le cadre de la politique fiscale est la diversité des modèles d’affaire que la technologie et l’exploitation de grandes quantités de données ont permis de créer. Les clients peuvent acheter des biens et des services dans le monde entier via l’internet au lieu de se rendre dans un magasin près de chez eux. Les nouvelles générations de consommateurs préfèrent acquérir biens et services de façon instantanée. Les plateformes numériques au modèle peu capitalistique établissent une connexion entre des capacités inutilisées et la demande et facilitent des volumes considérables d’opérations collaboratives, lesquelles, selon les prévisions, devraient augmenter de 35 % par an au cours de la prochaine décennie. Les entreprises de tous types tirent désormais une grande partie de leur valeur d’actifs incorporels, d'informations et de données. Il n’existe pas une caractéristique unique qui définirait les nouveaux modèles d’affaire pratiqués dans l’espace numérique et les différents aspects sont souvent combinés au sein d’une seule et même entreprise. En raison de cette diversité, il est nécessaire de procéder à une analyse des différents types d’activités et de services numériques qui devront être couverts par les solutions proposées. Une liste non exhaustive est présentée ci-dessous afin de mettre en relief certaines des nouvelles façons d'exercer des activités dans l’économie numérique, qui nous amènent à nous interroger sur le lieu et l’objet de l’imposition (où taxer? que taxer?). Ces nouveaux paradigmes exigent la mise en place de nouvelles mesures.

Exemples de nouveaux modèles d’activités ·Le modèle du détaillant en ligne, dans lequel les plateformes en ligne vendent des biens ou mettent en relation acheteurs et vendeurs en contrepartie d’une transaction, d’une redevance de placement ou d’une commission. Exemples d’entreprises: Amazon, Zalando, Alibaba. ·Le modèle des médias sociaux, dans lequel les propriétaires de réseaux touchent des recettes publicitaires en distribuant des messages commerciaux ciblés aux consommateurs. Exemples d’entreprises: Facebook, Xing, QZone. ·Le modèle de l’abonnement, dans lequel les plateformes facturent un abonnement garantissant un accès continu à des services numériques (par exemple, de la musique ou des vidéos). Exemple d’entreprises: Netflix, Spotify, iQiyi. ·Le modèle de la plateforme collaborative, dans lequel les plateformes numériques assurent la connexion entre des capacités inutilisées et la demande, utilisent des mécanismes de monnaies de réputation comme base de la consommation et permettent aux consommateurs de partager l’«accès» à des actifs plutôt que de les posséder à part entière. Les plateformes perçoivent une redevance fixe ou variable sur chaque opération. Exemples d’entreprises: Airbnb, Blablacar, Didi Chuxing.

L’Union a besoin d’un cadre fiscal moderne pour exploiter les possibilités qu’offre le numérique, tout en garantissant également l’application d’une fiscalité juste. Il est nécessaire que toutes les entreprises jouissent de conditions de concurrence équitables pour qu’elles puissent innover, se développer et croître afin d’améliorer la productivité, l’emploi et la prospérité. Toutefois, le niveau de numérisation varie selon les secteurs, et notamment entre les secteurs de haute technologie et les secteurs plus traditionnels, et entre les États membres et les régions. Il existe également des disparités marquées entre les grandes entreprises et les PME. En moyenne, les modèles d’affaire numériques nationaux sont soumis à un taux d’imposition effectif de 8,5 % seulement, soit un taux deux fois moins élevé à celui appliqué aux modèles d’affaire traditionnels (voir le graphique ci-dessous). Cette différence est principalement due aux caractéristiques des modèles d’affaire numériques, qui reposent essentiellement sur des actifs incorporels et bénéficient d’incitations fiscales. Les entreprises numériques transfrontières profitent également d’une faible charge fiscale, sans même tenir compte de la planification fiscale transfrontière à caractère agressif qui peut réduire la charge fiscale à zéro.