Avis sur la délocalisation des entreprises internationales (96/C 100/11)

Le 26 juillet 1994, le Bureau du Comité des régions, conformément à l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé d'élaborer un avis d'initiative sur la délocalisation des entreprises internationales.

Conformément à l'article 9 du Règlement intérieur du Comité des régions, la question a été renvoyée à la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales».

À l'occasion de sa réunion du 28 juillet 1994, la commission 1 a désigné M. Manuel Chavez González comme rapporteur.

Lors de sa 8e session plénière des 19 et 20 juillet 1995 (séance du 19 juillet), le Comité des régions a adopté l'avis suivant.

1. Introduction

Le présent projet d'avis d'initiative résulte de l'inquiétude de certains gouvernements régionaux à propos des déplacements d'activités industrielles d'un pays de l'Union vers un autre auxquels ont procédé certaines entreprises transnationales au cours des années 1993 et 1994. Malgré l'incidence sociale de ce phénomène, sa portée et ses motivations n'ont pas été suffisamment étudiées. C'est la raison pour laquelle la commission 1 du Comité des régions, consciente de l'importance du phénomène et, tout particulièrement, parce qu'elle reconnaît la priorité du secteur industriel en tant qu'élément de base du développement, a chargé un groupe d'experts de réaliser une étude qui constituera une première contribution à cette analyse.

2. Résumé de l'étude «Changements de la localisation de l'activité industrielle dans l'Union européenne (délocalisation et relocalisation)»

L'étude a pour objectif fondamental de connaître la dimension de ce phénomène et, principalement, celle qu'il pourra avoir à l'avenir, ce qu'il n'est possible de connaître qu'en analysant les causes. L'étude analyse à la fois les migrations de l'activité industrielle qui peuvent être considérées comme des modifications à caractère statique et les modifications qui prennent place dans une perspective dynamique par le biais des nouveaux investissements, analysés au travers des flux d'investissement étranger direct (IED).

3. Les flux d'investissement étranger direct (IED)

L'étude des flux d'investissement étranger direct (IED) nous éclaire sur les modifications à caractère dynamique, c'est-à-dire les changements de localisation de l'activité industrielle qui prennent la forme d'ouverture de nouveaux établissements dans d'autres pays.

4. Le déterminant ultime de ces processus est, en toute logique, de la part des entreprises, l'espoir d'atteindre une productivité et une rentabilité supérieures du capital à long terme. Plusieurs facteurs macroéconomiques peuvent expliquer ce type de migration, et notamment:

- l'importance du marché étant donné que les mouvements se sont orientés vers des économies fructueuses à revenu moyen et vers d'autres à faible revenu mais offrant de belles perspectives de croissance;

- la croissance du marché, étant donné que l'accélération de la croissance économique qui s'est produite dans les pays développés pendant la seconde moitié des années 80 a entraîné l'augmentation de l'IED. De même, la récession des premières années de la décennie 90 en a réduit le volume. La croissance plus élevée des pays en développement pendant la période 1990-1993 a favorisé le processus de délocalisation;

- le niveau relatif des coûts du travail du pays d'accueil par rapport à d'autres localisations possibles, bien que la disponibilité de main-d'oeuvre abondante et bon marché ne suffise pas pour attirer l'IED. D'autres facteurs conditionnant l'offre sont notamment les infrastructures, la disponibilité de main-d'oeuvre qualifiée et les conditions de vie des travailleurs;

- la stabilisation de l'économie et le contrôle de l'inflation, dans la mesure où ils garantissent que les possibilités de croissance du marché ne seront pas limitées par des déséquilibres macroéconomiques. On peut encore signaler comme facteurs importants les accords d'intégration économique, la création d'un cadre social, juridique et politique stable et la correction des déficits fiscaux. En revanche, il n'est pas évident que la suppression des barrières commerciales favorise l'entrée d'IED;

- la déréglementation des marchés financiers qui est intervenue dans les pays développés comme dans les pays en développement et qui a favorisé la mobilité internationale des capitaux.

Il convient de signaler en ce qui concerne les déterminants susmentionnés, que les différences en matière de législation du travail, de relations professionnelles et de fiscalité, si elles exercent une certaine influence sur les flux de l'IED, ne semblent pas être des déterminants fondamentaux.

5. Ces facteurs macroéconomiques se tempèrent de facteurs à caractère microéconomique; il s'agit essentiellement:

- les avantages de l'internalisation qui justifient une présence accrue dans les flux de l'IED des secteurs qui possèdent des moyens de production spécialisés et complexes et permettent une plus grande différenciation technique du produit;

- des avantages de la localisation; ils sont de types divers. On peut souligner ainsi, dans les grandes lignes, que, pour les secteurs de haute technicité, la qualité et l'importance des infrastructures, l'abondance de main-d'oeuvre qualifiée, les politiques de promotion et les facteurs de qualité de vie des cadres et des travailleurs sont déterminants; pour les secteurs plus traditionnels, ce sont les perspectives d'expansion du marché et les faibles coûts salariaux qui importent; par ailleurs, les décisions concernant la localisation des entreprises sont également influencées par les différences de niveau des charges fiscales ou l'octroi d'exemptions fiscales ainsi que par les disparités en matière d'application des normes relatives à l'environnement;

- des coûts du travail qui ont toujours une importance appréciable. C'est la raison pour laquelle on étudie toujours davantage leurs composantes, puisqu'il s'agit d'expliquer les différences qui existent entre des économies se situant à des niveaux identiques de développement. Ainsi, il semble que les coûts indirects de la main-d'oeuvre (sécurité et prestations sociales, formation, congés) soient très différents d'un pays développé à l'autre, ce qui renvoie en fin de compte, à des réglementations du travail et des régimes fiscaux différents.

6. Les migrations de l'activité industrielle

Pour les changements de localisation à caractère statique, il a été procédé à l'étude de cas concrets d'entreprises et d'installations, dans le cadre de l'Union européenne, qui ont déplacé leurs établissements et lignes de production. Les informations obtenues dans cette enquête sur la production déplacée vers d'autres pays, à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne, concernent 129 établissements qui sont pour la plupart de grandes entreprises multinationales. Il faut souligner que cette analyse doit être vue comme une première approche d'un processus complexe et contradictoire.

7. Les informations obtenues révèlent, comme on pouvait s'y attendre, que les grandes entreprises sont très enclines à déplacer leurs installations. Cela n'exclut pas les PME dont la présence relative n'est supérieure proportionnellement que dans les secteurs à forte densité de main-d'oeuvre. Il ressort que parmi celles-ci les petites entreprises tout particulièrement participent activement aux migrations de type frontalier.

8. Une analyse sectorielle de ces migrations met en évidence la représentation élevée de secteurs traditionnels (textiles-confection, jouets, cuir et chaussures) qui présentent des caractéristiques similaires (tous ces secteurs sont à forte densité de main-d'oeuvre), ont des problèmes de compétitivité et de sérieuses difficultés pour retrouver cette compétitivité. Ces informations concordent avec les observations des mouvements sectoriels de l'IED pour les activités traditionnelles à faible technicité.

Une seconde catégorie est constituée des secteurs plus avancés (tant du point de vue de la perspective de la demande que des contenus technologiques) qui se sont intégrés plus récemment peut-être aux mouvements migratoires et parmi lesquels on peut citer: produits métalliques, chimie et mécanique ainsi que matériel électrique (particulièrement les équipements qui peuvent être fabriqués en série). Comme pour le groupe précédent, on constate que les activités à technicité moyenne et élevée, en provenance des pays développés s'amplifient peu à peu, ce qui suppose, dans une certaine mesure, l'élargissement des segments de délocalisation vers les pays en développement. D'autre part, la mobilité des installations d'une partie de ces secteurs pourrait aussi avoir une incidence sur les mouvements d'intégration communautaire.

Le secteur électronique mérite une attention toute particulière; c'est sans conteste le secteur le plus dynamique du point de vue de la demande et des changements technologiques. Tout comme les groupes précédents, il est plongé dans la dynamique des déplacements d'activités. Cela se reflète dans la modification substantielle que subit sa production, à laquelle n'est pas étrangère l'âpre concurrence que l'on constate sur les marchés pour les produits les plus standardisés.

9. Les flux intracommunautaires de migration d'entreprises industrielles semblent s'orienter vers les zones et les régions plus développées, ce qui va à l'encontre des informations mises en lumière dans l'étude sur les flux d'IED, dans laquelle il apparaît que les régions moins développées de l'Union européenne ont absorbé un pourcentage croissant des flux intérieurs.

10. La mobilité a plusieurs effets sur les installations, que ce soient les installations déplacées ou les nouvelles qui reprennent la production antérieure. En ce qui concerne les installations qui ont été déplacées, la fermeture totale ou partielle est la situation la plus fréquemment rencontrée.

En ce qui concerne les différentes formules adoptées dans d'autres lieux pour remplacer les installations totalement ou partiellement fermées, on peut dire qu'il y a un équilibre relatif entre la création de nouvelles unités de production et l'utilisation d'installations déjà existantes. En revanche, la sous-traitance à des entreprises locales dans l'autre pays n'a, en principe, qu'une importance mineure.

Si les secteurs sont à forte densité de main-d'oeuvre ou si les produits sont très standardisés, on recourt généralement à la création de nouvelles installations ou à la sous-traitance afin de réaliser une économie substantielle au niveau des coûts. En revanche, s'il s'agit de secteurs à fort coefficient de capital qui, en outre, sont sensibles à la proximité des marchés et dont la stratégie a été conçue en termes de restructuration des activités, l'option générale semble être l'utilisation d'installations ou d'activités existantes.

11. Deux raisons sont à la base de la quasi-totalité des opérations relevées: les coûts du travail et la restructuration des entreprises qui concentrent et spécialisent leurs différentes installations. La première raison est certainement importante et concerne plus de la moitié des cas constatés et déclarés, alors que la seconde, certainement la plus récente, a également une signification incontestable, puisqu'elle concerne un tiers des transferts analysés.

12. Les particularités sectorielles sont déterminantes pour expliquer la mobilité. Pour les secteurs traditionnels on constate, de manière pratiquement générale, face à l'accroissement de la concurrence, une nette priorité à la recherche de coûts du travail plus bas - à condition toujours que soient réunies des conditions minimales de production - par rapport à d'autres considérations (proximité du marché par exemple).

Les secteurs à moins forte intensité de main-d'oeuvre et qui, de ce fait, ne subissent pas de la même façon la pression des coûts du travail, ont d'autres problèmes comme ceux résultant de leur adaptation aux circonstances changeantes de l'environnement dans lequel ils évoluent. Par conséquent, les raisons invoquées découlent la plupart du temps, des besoins de restructuration des différentes installations de production que ce soit en concentrant la production, en la spécialisant dans certains produits ou en dépassant les marchés purement nationaux.

13. La proximité des principaux marchés est un autre facteur important pour la localisation de la production comme on l'a déjà mentionné à propos de l'IED. Si ce facteur n'est pas souvent cité parmi les raisons avancées par les entreprises qui déplacent leur production vers d'autres pays, on peut penser qu'il est présent de manière implicite dans le choix final de la localisation. Ce facteur a, en principe, une incidence beaucoup plus grande pour les activités de production de technicité moyenne ou élevée.

14. D'autre part, la situation du marché, du fait d'une diminution de la demande apparaît relativement fréquemment dans certains secteurs comme un des motifs qui ont incité les entreprises à abandonner leurs activités. On peut encore citer comme autre raison, mais de moindre importance vu le nombre de cas relevés, les conditions des coûts globaux d'un pays, les coûts des matières premières, les résultats économiques - moins favorables que prévu au moment de la décision d'investir - le caractère obsolète des installations et l'incidence d'aspects non économiques dans la détermination de la nouvelle localisation (relations personnelles, par exemple).

15. De toute manière, la réaction des entreprises dans des circonstances relativement similaires (par exemple, la nécessité de restructurer la production des diverses installations) n'implique pas forcément l'adoption de stratégies semblables quant à l'évolution de la production qui va être déplacée. Il faut souligner en outre que lorsque les entreprises décident de déplacer leurs activités, c'est rarement pour une seule raison mais pour plusieurs raisons à la fois.

16. Position du Comité des régions

Le Comité des régions, considérant:

- les résolutions B3-0215 et 0283/93 sur les licenciements et le dumping social dans les entreprises multinationales, dans lesquelles le Parlement européen demande à la Commission européenne:

que tout soit mis en oeuvre pour réaliser une véritable stratégie industrielle communautaire en vertu de laquelle les nécessités à long terme du développement industriel de l'Europe ne seraient pas subordonnées aux vues à court terme des marchés des capitaux et des institutions financières;

d'informer le Parlement européen sur les décisions de délocalisation d'entreprises constatées au cours de ces dernières années, en vue de déterminer le rôle qu'y jouent les distorsions entre les régimes de subventions propres des États membres, ainsi que les remises en question directes et indirectes des droits fondamentaux des travailleurs;

de reconnaître que le dumping social constitue une distorsion de concurrence et d'étudier les conditions de la mise en oeuvre d'un dispositif qui, ajouté à celui des règles en matière de concurrence économique déloyale, permettrait d'empêcher les entreprises d'utiliser la concurrence sociale pour renforcer leurs gains;

- la résolution B4-0173, 0194 et 203/95 sur les délocalisations dans l'Union européenne, dans laquelle le Parlement européen:

demande que les entreprises qui procèdent à des opérations de délocalisation intra- et extracommunautaires et qui usent de pratiques s'assimilant au «dumping social» ne puissent pas bénéficier des aides à l'installation dans l'Union européenne;

estime que dans le cas où des mesures de protection ne sont pas prises, les transferts d'unités de production, sans consultation préalable des partenaires sociaux, constituent une sérieuse menace pour la cohésion économique et sociale;

demande à la Commission de réaliser une étude sur le bilan des délocalisations dans l'Union européenne et de lui faire rapport;

- l'avis du CdR sur le Livre blanc «Politique sociale européenne: un pas en avant vers l'Union» adopté le 16 novembre 1994, et les recommandations qu'il contient en vue de promouvoir une croissance équilibrée qui prévoit l'intégration sociale et économique de tous les citoyens;

- le document «Europe 2000+» (coopération en vue de l'aménagement du territoire européen), qui démontre que les analyses de la mobilité des emplois et des investissements et des effets des réseaux de transport et communication révèlent qu'il existe des risques sérieux d'aggraver les déséquilibres existants. Ces risques proviennent du renforcement du centre au détriment de la périphérie, du rôle plus important que jouent les grandes agglomérations aux dépens des villes moyennes et/ou petites, des tendances à la concentration des centres de décision, du potentiel d'innovation et de l'accumulation de «l'intelligentsia» dans les zones privilégiées;

- le diagnostic posé dans le «Cinquième rapport sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté» selon lequel l'achèvement du marché intérieur semble être particulièrement important au moment de décider la localisation d'une entreprise, dans l'intérêt des centres économiques de la Communauté;

- la résolution du Conseil «Industrie», du 8 novembre 1994, visant à renforcer la compétitivité de l'industrie communautaire, résolution invitant la Commission à examiner la question de la délocalisation et à informer les directeurs généraux de l'industrie;

- les conclusions de l'étude «Changements de la localisation de l'activité industrielle dans l'Union européenne (délocalisation et relocalisation)», élaborée par la commission 1 du CdR «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales»,

17. Demande que, dans le cadre de l'article 130 du Traité sur l'Union européenne relatif à la politique industrielle, on veille à l'élargissement et à la synthétisation des informations sur les flux d'investissement entre les États membres et les régions, ainsi que sur le nombre et les caractéristiques des installations délocalisées. L'obtention de ces informations ne doit toutefois pas impliquer une charge supplémentaire pour les entreprises. On pourra ainsi mieux connaître ces phénomènes et mieux les définir.

18. Demande à la Commission européenne que, dans le cadre des études prévues pour développer le document «Europe 2000+», soient analysés non seulement les investissements étrangers directs, mais aussi les phénomènes de délocalisation et leurs conséquences sur l'aménagement du territoire européen, particulièrement en ce qui concerne la correction des déséquilibres existant entre les régions.

19. Constate, sur la base des informations les plus récentes, que les flux intracommunautaires de migrations d'entreprises industrielles semblent s'orienter vers les zones et les régions les plus développées de l'Union européenne. Cette évolution est due à la conjonction de plusieurs facteurs et notamment, le niveau technologique et de productivité relatif supérieur, la spécialisation de la production, l'existence d'économies d'échelle ou la proximité des grands marchés. Par ailleurs, le niveau faible des coûts du travail, notamment dans les secteurs traditionnels intensifs de main-d'oeuvre, joue un rôle déterminant dans les délocalisations d'entreprises, privilégiant dans ce cas les régions les moins développées de la Communauté. La recherche de coûts du travail plus bas constitue également le motif principal des délocalisations de production vers des pays tiers.

20. Déclare d'autre part que le développement des régions les plus défavorisées est un élément clé d'implantation des entreprises dans ces régions, étant donné qu'il favorise l'expansion du marché, l'articulation et la création d'un tissu industriel compact, autant d'éléments générateurs d'effets externes positifs pour les nouvelles activités de production. De même, il déclare que le développement d'infrastructures de formation professionnelle et continue, ainsi qu'un environnement favorable à l'innovation, contribueraient à cette implantation dans toutes les régions de l'Union européenne.

21. Considère que la politique de cohésion économique et sociale est l'instrument de base pour dépasser les disparités régionales et sectorielles qui constituent les causes principales des migrations industrielles. Dans les zones au sein desquelles la perte d'avantages comparatifs traditionnels peut mener à la délocalisation d'entreprises, la politique de cohésion économique et sociale doit être assortie d'initiatives visant à renforcer la compétitivité régionale et locale.

22. Estime que doivent faire partie intégrante de cette politique les mesures prises en vue de soutenir les infrastructures à caractère économique et, dans le cadre des instruments de promotion existants, principalement celles à caractère plus local qui constituent un problème pour le développement des régions concernées, et qui sont essentielles pour l'activité industrielle, telles que celles visant à fournir terrain, infrastructures de transport et services aux entreprises, toujours dans le cadre de l'objectif principal qui est de favoriser un développement durable, c'est-à-dire respectueux de l'environnement. Il convient également d'intégrer dans cette politique les mesures visant à moderniser les entreprises et à les rendre plus compétitives, à développer leur coopération et à promouvoir leur développement technologique et productif en particulier les PME dans le but de préserver et d'élever la qualité de la vie, qui est un des principaux éléments dans la décision de localisation. À cet égard, la création de centres de transfert de technologie revêt une importance capitale pour les PME.

23. L'ensemble de ces éléments qui concourent à la localisation et à la compétitivité des entreprises et notamment des PME se retrouvent dans les districts d'innovation et de développement existants déjà dans certains États de l'Union. L'analyse de leur diversité comme des conditions de leur réussite serait de nature à favoriser des projets territorialisés de développement notamment dans les régions défavorisées et à participer positivement à la cohésion économique et sociale de l'Union.

24. Considère également qu'il est nécessaire de mettre l'accent sur une formation appropriée des agents de production, comme le recyclage. À cet égard, il juge très adéquate la nouvelle formulation des objectifs n° 3 et n° 4 introduite en 1993 dans le cadre de la révision des textes réglementaires relatifs aux Fonds structurels.

25. Considère de manière générale, qu'il est fondamental de mettre en oeuvre des politiques industrielles actives qui favorisent le développement de nouvelles activités et la compétitivité au niveau mondial et qui consolident la présence des entreprises dans les régions où elles sont implantées, en améliorant les conditions favorables à la localisation. Afin de mettre cette politique en oeuvre, il conviendrait d'améliorer l'échange d'information entre les agents économiques et sociaux, les autorités régionales et le gouvernement central.

26. Insiste auprès des institutions communautaires pour que dans les programmes d'appui aux activités des entreprises il soit tenu compte de la problématique spécifique des zones les plus défavorisées, y compris les zones ultrapériphériques de l'Union. Cependant, les programmes ne devraient pas exiger des moyens financiers supplémentaires ni remplacer les programmes nationaux.

27. Demande à la Commission de renforcer le contrôle sur les aides offertes aux entreprises pour qu'elles s'implantent dans une zone déterminée, en s'assurant qu'elles sont conformes aux règles qui régissent la politique de la concurrence communautaire, et en évitant ainsi une lutte entre les régions. Pour ce faire, il est indispensable d'atteindre un niveau maximal de transparence.

28. Insiste pour que soit poursuivi le processus d'harmonisation entamé dans l'Union européenne, et particulièrement dans le domaine social et celui du travail, conformément au Livre blanc sur la politique sociale européenne, ce processus étant un des mécanismes visant à prévenir la concurrence déloyale entre zones de l'Union dans le cadre de la stratégie d'attraction de nouvelles entreprises.

29. Insiste auprès de la Commission pour qu'elle encourage la création, au sein des entreprises opérant à l'échelle communautaire, d'organes de représentation des travailleurs aux directions centrales, organes devant être consultés en cas de projets de délocalisation d'entreprises, conformément aux dispositions de la directive 94/45/CE du Conseil sur la constitution d'un comité d'entreprise européen, et ce avant la date d'entrée en vigueur de cet acte juridique contraignant. Il demande à la Commission d'informer annuellement le Comité des régions sur le nombre d'entreprises ayant souscrit à cet engagement.

Fait à Bruxelles, le 19 juillet 1995.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC